Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 485/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 343/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na § 6 ust. 3, § 7 pkt 1, § 7 pkt 2 uchwały oraz § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 15 ust. 2 zd. 2 i § 16 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...] oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 343/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w D. (dalej: Skarżąca Spółka/Spółka) na § 6 ust. 3, § 7 pkt 1 uchwały oraz § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 15 ust. 2 zd. 2 i § 16 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w D. z 31 października 2016 r. nr XXVII/171/16 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w D. oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 7 pkt 1 i § 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W punkcie drugim w pozostałym zakresie oddalił wniesioną skargę. Natomiast w punkcie trzecim zasądził od Gminy D. na rzecz Skarżącej Spółki kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 10 lipca 2019 r., Skarżąca wniosła skargę na dwie uchwały Rady Miejskiej D., tj. na uchwałę nr XV/114/11 z 28 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i określenia wysokości opłaty dodatkowej i sposobu pobierania tych opłat oraz na uchwałę nr XXVII/171/16 z dnia 31 października 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w D. oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 13 sierpnia 2019 r. zawarte w piśmie z 10 lipca 2019 r. skargi zostały rozdzielone na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i zarejestrowane pod osobnymi sygnaturami.

Pod sygnaturą akt III SA/Wr 343/19 została zarejestrowana sprawa na uchwałę nr XXVII/171/16 z 31 października 2016 r., a pod sygnaturą III SA/Wr 342/19 skarga na uchwałę nr XV/114/11 z 28 listopada 2011 r.

Wnosząc skargę na uchwałę Rady Miejskiej D. nr XXVII/171/16 z 31 października 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w D. oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania Spółka zaskarżyła zapisy: § 6 ust. 3 i § 7 pkt 1 i pkt 2 uchwały, oraz, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 15 ust. 2 zdanie drugie i § 16 ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w D., stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały (dalej: załącznik Nr 2), domagając się stwierdzenia nieważności kwestionowanych uregulowań. Formułując zarzuty skargi Skarżąca podniosła, że uchwała Rady Miejskiej D. z dnia 31 października 2016 r., w części objętej zaskarżeniem, narusza:

1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: "u.s.g.") poprzez nakładanie nadmiernych obowiązków oraz przekroczenie delegacji ustawowej do regulowania kwestii pobierania opłat w strefie płatnego parkowania;

2. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie aktu prawnego, którego treść powoduje, że wątpliwości interpretacyjne rozstrzygane są na niekorzyść podmiotów poddanych jego regulacji;

3. art. 8 k.p.a. poprzez nierespektowanie zasady działania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej oraz nakładanie nadmiernych obowiązków, nieproporcjonalnych do celu i przedmiotu regulacji;

4. art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, dalej: "u.d.p.") poprzez nakazanie kierującym pozostawianie biletów parkingowych w widocznym miejscu za szybą, podczas gdy nakładanie takiego obowiązku jest przekroczeniem ustawowego uprawnienia gminy do regulacji sposobu pobierania opłaty.

W rozwinięciu tych zarzutów Skarżąca wyraziła pogląd, że w § 6 ust. 3 uchwały nie dokonano dokładnego rozróżnienia i zdefiniowania "przekroczenia" czasu parkowania, co wobec konieczności uiszczenia opłaty dodatkowej w biurze Strefy Płatnego Parkowania (dalej: "SPP"), rodzi wątpliwości interpretacyjne na niekorzyść parkujących, o czym przekonała się już Skarżąca Spółka. Kwestionując zapis § 7 pkt 1 uchwały spółka podniosła, że nakazanie kierującym, aby pozostawiali bilet parkingowy za szybą nie znajduje podstawy prawnej w przepisach prawa i prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia ustawowej definicji wniesienia opłaty. Zdaniem Spółki, z kolei w § 7 pkt 2 uchwały nie przewidziano sytuacji, w której kierujący nie otrzymał zawiadomienia, zaś nadinterpretacją jest uznanie, że wystawienie równa się doręczeniu. Kwestionując legalność określonych zapisów załącznika Nr 2 do uchwały z dnia 31 października 2016 r. Skarżąca Spółka uznała, że przepis § 4 ust. 2 załącznika, wprowadzający sposób płatności tylko monetami, dodatkowo, bez możliwości wydawania reszty powoduje nadmierną uciążliwość dla parkujących. Za wprowadzający nadmierny obowiązek Spółka uznała również zapis § 5 ust. 2 załącznika Nr 2 do uchwały, formułujący nakaz umieszczenia biletu parkingowego za przednią szybą, wewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający jego odczytanie. Podobnie, strona oceniła zapisy § 15 ust. 2 zdanie 2 oraz § 16 ust. 3 załącznika Nr 2 do uchwały. Nadmierność i nieadekwatność tych uregulowań przejawia się, zdaniem strony w tym, że płatności z tytułu opłaty dodatkowej można dokonać jedynie w biurze strefy oraz tylko gotówką. Dodatkowo strona podniosła, że § 15 ust. 2 zdanie 2 załącznika Nr 2 do uchwały nie zawiera wyraźnego terminu na zgłoszenie się kierującego do biura SPP, zaś z treści § 16 ust. 3 załącznika Nr 2 można wnioskować, że opłata dodatkowa naliczana jest aż do momentu faktycznej zapłaty w biurze SPP. W tym kontekście Spółka zwróciła uwagę, że osoba nie znająca D. będzie miała trudności ze znalezieniem strefy. Wskazała również, że w kwestionowanej uchwale oraz w załączniku brak jest rozwiązań na wypadek dużej kolejki oczekujących w biurze strefy, czy też, konieczności jego zamknięcia np. z powodu awarii sprzętu. Nadmieniła także, że w dobie powszechnego realizowania płatności za pomocą kart lub przelewów, za niezrozumiałe uznać należy obostrzenia w płatnościach przyjęte w kwestionowanej uchwale. Powołując się na wskazaną argumentację, Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności, w zakresie zaskarżonym, określonych paragrafów uchwały z dnia 31 października 2016 r. oraz załącznika Nr 2, oraz, o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska D. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem gminy, pojęcie "przekroczenie" czasu parkowania, podobnie jak "przekroczenie" przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości jest powszechnie zrozumiałe i do tej pory, żaden kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania nie zgłaszał co do tego zapisu żadnych wątpliwości. Odnosząc się do treści kwestionowanego przez spółkę § 4 ust. 2 załącznika Nr 2 do uchwały gmina wyjaśniła, że przepis ten został wprowadzony z uwagi na fakt, że taki typ parkometrów jest powszechnie używany w Polsce. Wskazała, że jedynie miasto Gdynia miało zamontowane parkometry wydające resztę, jednak w 2017 r. ostatecznie zadecydowano o ich wycofaniu. Podkreśliła, że tego rodzaju parkometry, oprócz bardzo wysokiej ceny zakupu są też bardzo uciążliwe w użytkowaniu i drogie w eksploatacji. W rezultacie, wprowadzenie parkometrów z możliwością wydawania reszty spowodowałby konieczność podwyższenia opłat parkingowych. Z tego względu, żadne miasto w Polsce nie decyduje się na zakup tego rodzaju urządzeń tym bardziej, że istnieje możliwość opłacenia rzeczywistego czasu parkowania za pomocą aplikacji zainstalowanych w telefonie komórkowym. W D. od 2009 r. działa system moBilet, który umożliwia zakup biletu parkingowego i biletu komunikacji miejskiej. Aplikację włącza się niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu, a wyłącza z chwilą opuszczenia miejsca postojowego w SPP, co powoduje, że rozliczany i opłacany jest czas parkowania co do minuty. Odpowiadając na zarzut stwierdzenia nieważności zapisu § 5 ust. 2 załącznika Nr 2 do uchwały, Gmina odwołując się do orzecznictwa sądowego, wskazała, że może decydować o sposobie dokumentowania uiszczenia opłaty parkingowej, który ma wyłącznie charakter techniczny. Odnosząc się do kwestionowanego przez stronę unormowania, zawartego w § 15 ust. 2 zdanie drugie załącznika Nr 2 do uchwały gmina wskazała, że wyjaśnienie sposobu dokonywania dopłaty w biurze SPP zostało określone w § 16 ust. 3 tego załącznika.

W odpowiedzi na skargę zwrócono również uwagę na konieczność rozróżnienia opłaty dodatkowej w wysokości 30 zł za nieopłacone parkowanie (którą można regulować gotówką lub przelewem na rachunek bankowy, w terminie 14 dni od dnia wystawienia zawiadomienia o nałożeniu takiej opłaty) od opłaty dodatkowej za przekroczenie czasu parkowania. Podkreślono, że ta ostatnia opłata uzależniona jest od długości przekroczenia czasu parkowania określonego na bilecie parkingowym i liczona jest od momentu upływu ważności biletu parkingowego do momentu uiszczenia opłaty na warunkach określonych w § 6 ust. 3 uchwały. Aby to stwierdzić, kierowca musi osobiście zgłosić się do biura SPP okazując bilet parkingowy. Kierowca nie może sobie sam wyliczyć długości czasu parkowania ponad wskazany na bilecie parkingowym czas, albowiem byłoby to niemożliwe do stwierdzenia przez służbę parkingową. Wspomniano, że kierowcy mogą korzystać z aplikacji moBilet, która umożliwia opłacenie i przedłużenie postoju w każdym czasie i w każdym miejscu. Końcowo podniesiono, że opłaty parkingowe pobierane są od poniedziałku do piątku, w godzinach od 10.00 do 18.00. Biuro SPP czynne jest w godzinach 9.30- 18.30, czyli kierowca, który otrzymał zawiadomienie przed godzina 18.00 ma pół godziny na zrealizowanie opłaty dodatkowej lub dokonanie zapłaty.

W piśmie z dnia 11 października 2019 r., Skarżąca Spółka zawarła polemikę ze stanowiskiem gminy wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Stwierdziła, że brak definicji "przekroczenia czasu parkowania" skutkuje tym, że nie jest jasno wskazane, do kiedy to przekroczenie ma miejsce, zwłaszcza jeśli zważyć, że opłata dodatkowa ustalana jest dopiero w biurze SPP. W kontekście tym podniosła, że brak jest podstawy prawnej do tego, by na wysokość obciążenia kierowców, oprócz samego przekroczenia czasu parkowania, wpływ miały takie okoliczności jak – konieczność dotarcia do biura SPP. Skarżąca Spółka podniosła również, że istnieją parkometry wyposażone w funkcję wydawania reszty. Podtrzymała również wcześniej wyrażony pogląd odnośnie do braku podstawy do żądania, by bilet parkingowy musiał być wyłożony za szybą jako dowód zapłaty. Na poparcie wyrażonego w tej kwestii stanowiska strona odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/13 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") akcentując, że w orzeczeniu tym wyraźnie wskazano, że brak biletu w widocznym miejscu nie może być utożsamiany z brakiem uiszczenia należności za parkowanie.

W piśmie procesowym z 21 października 2019 r., Gmina Miejska D. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowana dopuszczalność ustalenia przez radę gminy sposobu dokumentowania uiszczenia opłaty parkingowej. Powołała się na wyrok z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12 (źródło CBOSA), w którym NSA wyraził pogląd, że nałożenie obowiązku umieszczenia biletu, czy abonamentu za parkowanie w strefie płatnej za przednią szyba samochodu nie narusza prawa.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 343/19 Sąd I instancji w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 7 pkt 1 i § 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W punkcie drugim w pozostałym zakresie oddalił wniesioną skargę. Natomiast w punkcie trzecim zasądził od Gminy D. na rzecz Skarżącej Spółki kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji na wstępie wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej "p.u.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie wynikającej z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności, treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, jednocześnie prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Dalej Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102).

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, kontroli Sądu, pod względem zgodności z prawem, podlegała uchwała Rady Miejskiej D. nr XXVII/171/16 z dnia 31 października 2016 r. w części objętej zaskarżeniem, tj. w odniesieniu do § 6 ust. 3, § 7 pkt 1 i 2, a także zapisy § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 15 ust. 2 zdanie drugie i 16 ust. 3 załącznika Nr 2 do tej uchwały.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd I instancji zaznaczył że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art.13b ust. 3 i 4 i art. 13 f ust. 1 i ust. 2 u.d.p. We wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych zawarte zostało upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W przepisie art. 13b ust. 3 u.d.p. stanowi się bowiem, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13b ust. 4 u.d.p. uszczegóławia regulację zawartą w ust. 3 wskazując, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania ustala między innymi: wysokość stawek opłaty i określa sposoby pobierania opłat. Dokonując kontroli zaskarżonego zapisu uchwały w zakresie wynikającym z przepisów art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że objęte skargą unormowania § 7 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały w sposób istotny naruszają prawo i tym samym kwalifikują się do stwierdzenia nieważności. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12 (źródło CBOSA), że ustawodawca pobór opłaty dodatkowej wiąże z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, a nie za nieumieszczenie dowodu opłaty w określonym miejscu (w widocznym miejscu). Konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego § 7 ust 1 musiało być wyeliminowanie także § 7 ust 2 uchwały, który odsyła do ust. 1. Sąd I instancji nie stwierdził natomiast naruszenia prawa w zakresie redakcji § 6 ust. 3 uchwały. Zdaniem Sądu I instancji, użyty w tym przepisie zwrot "przekroczenie czasu postoju", (co skutkuje naliczeniem opłaty dodatkowej) jest jasny w swym znaczeniu i wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, w tym w szczególności, na niekorzyść parkujących. Z treści tego unormowania wynika bowiem, że pojęcie przekroczenia czasu postoju organ stanowiący gminy odnosi do czasu postoju określonego w bilecie parkingowym lub w Systemie Płatności Mobilnej. Samo pojęcie "przekroczenia" czasu postoju odnosić zatem należy do faktu upływu terminu, uprawniającego korzystającego ze strefy płatnego parkowania do zajmowania miejsca postojowego na postawie wykupionego biletu. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych relacja czasu przekroczenia do wysokości opłaty dodatkowej, co reguluje § 6 ust. 3 pkt 1-3 uchwały. Wbrew argumentacji podnoszonej w skardze, zdaniem Sądu, przyjęty w uchwale system regulowania opłaty dodatkowej (w biurze SPP) nie rzutuje, w sposób niekorzystny dla parkujących, na wydłużenie czasu "przekroczenia" wskutek okoliczności podanych w skardze (trudności ze znalezieniem biura strefy, kolejka w biurze strefy). Zdaniem Sądu I instancji, należy zauważyć, że prawodawca samorządowy w treści § 6 ust. 3 pkt 1-3 ustanowił gradację czasu przekroczenia postoju, stanowiąc, że za przekroczenie czasu postoju do 30 minut włącznie pobierana jest opłata dodatkowa w kwocie 2 zł, za przekroczenie czasu postoju pomiędzy 30 minutami a 1 godziną opłata dodatkowa wynosi 3 zł, a powyżej godziny - 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę, nie więcej niż 30 zł. Dodatkowo należy wskazać, że z treści § 16 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały wynika, że opłata dodatkowa naliczana jest od momentu upływu ważności biletu parkingowego do momentu uiszczenia takiej opłaty, na warunkach określonych w § 6 ust. 3 uchwały. Wbrew zarzutom skargi, rozwiązania przyjęte w uchwale nie prowadzą w swych skutkach do zrównania sytuacji prawnej podmiotu, który przekroczył czas płatnego parkowania z sytuacją podmiotu, który nie dokonał opłaty parkingowej, albowiem z § 6 ust. 2 wynika, że kwota opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej (chodzi więc o całkowity brak opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania) jest stała i wynosi 30 zł.

Jako nieuzasadniony Sąd I instancji ocenił również zarzut naruszenia prawa na skutek zapisu § 4 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały. Regulacja ta stanowi o tym, że bilety parkingowe nabywa się w parkometrach przystosowanych do przyjmowania monet o nominale od 0,10 zł do 5,00 zł, bez możliwości wydawania reszty. Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzony tym zapisem wymóg opłacania biletów parkingowych monetami, o odliczonej wartości, jakkolwiek wprowadza pewne utrudnienie dla parkujących, niemniej, nie jest to utrudnienie nadmierne. Stanowisko jakie organ w odniesieniu do tego zarzutu przedstawił w odpowiedzi na skargę uzasadnia przyjęcie, że wprowadzenie tego rodzaju urządzeń jest rozwiązaniem optymalnym, także z punktu widzenia samych korzystających ze strefy płatnego parkowania. Z wyjaśnień organu wynika, że stosowane przez Gminę D. parkometry są powszechnie stosowanymi w całej Polsce, a parkometry z opcją wydawania reszty są dużo droższe jeśli chodzi o koszty ich zakupu oraz eksploatację, a zatem wprowadzenie tego rodzaju parkometrów powodowałoby konieczność podwyższenia opłat parkingowych. W uzupełnieniu tej części rozważań należy odwołać się do wyroku NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/11 (źródło CBOSA), w którym wyrażony został pogląd, że pod pojęciem "sposobu pobierania opłaty", o którym mowa w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., należy rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. W pojęciu tym mieści się także ograniczenie nominałów monet, które mogą być wykorzystywane do ich uiszczenia. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów Skarżącej Spółki co do tego, że zakres normowania § 5 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestionowana przez spółkę regulacja wprowadza wymóg umieszczenia biletu parkingowego za przednią szybą, wewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający jego odczytanie. W ocenie Sądu I instancji, powyższy obowiązek mieści się w zakresie pojęcia "sposób pobierania opłaty". Umieszczenie w oznaczonym miejscu dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie, dostępnym dla przedstawicieli organu pobierającego te opłaty, stanowi informację o uiszczeniu opłaty w odpowiedniej wysokości, w przewidzianej prawem formie. Jest to informacja o wykonaniu obowiązków wynikających z regulacji przyjętych przez radę gminy na podstawie całej delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 13b ust. 4 u.d.p. Skoro został ustalony obowiązek uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania, a także jej wysokość, to naturalnym jest wymóg wykazania faktu spełnienia tego obowiązku. Wprowadzenie takiego obowiązku, nie tylko że nie przekracza delegacji ustawowej, ale i nie narusza zasady proporcjonalności. Ma bowiem charakter konieczny i przydatny do wykazania, iż adresat obowiązku wypełnił go w sposób właściwy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa poprzez unormowanie określone w § 15 ust. 2 zdanie drugie załącznika Nr 2, zdaniem Sądu I instancji, nie ma konieczności szczegółowego odnoszenia się do zarzutów skargi w tym zakresie, albowiem argumentacja strony, kwestionująca zgodność z prawem tego unormowania została już omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia. Jako że Sąd I instancji nie podzielił zasadności stanowiska strony w tym względzie, nie znalazł podstaw do stwierdzenie nieważności paragrafu § 15 ust. 2 zdanie drugie załącznika nr 2. Podobnie, zdaniem Sądu I instancji, należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa poprzez regulację § 16 ust. 3 załącznika nr 2 do tej uchwały, do której Sąd również nawiązał w toku wcześniejszych rozważań.

Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w

punkcie I wyroku.

Z uwagi na niezasadność pozostałych zarzutów skargi, dalej idącą skargę Sąd I instancji oddalił, o czym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II wyroku.

Na marginesie dotychczasowych rozważań Sąd I instancji zauważył, że do postępowania w zakresie podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania unormowania zawarte w k.p.a., na które nietrafnie powołano się w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca Spółka, zaskarżając go w jego punkcie drugim, co do oddalenia skargi odnośnie § 15 ust. 2 zd. 2 i § 16 ust. 3 załącznika nr 2 uchwały z 31 października 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w D. oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ n a wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zakresie § 15 ust. 2 zd. 2 i § 16 ust. 3 załącznika n r 2 uchwały nr XXVII/171/16 Rady Miejskiej D. z 31 października 2016 r. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i niewyjaśnienie poza lakonicznym wskazaniem motywów rozstrzygnięcia prowadzącego do oddalenia skargi w ww. zakresie oraz nieuznania nieważności powołanych zapisów ww. uchwały, a z ostrożności procesowej, na wypadek jeśli Sąd nie uzna zarzutu związanego z nierozpoznaniem istoty sprawy, wskazała kolejne podstawy kasacyjne:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i w zw. z art. 13 f ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z § 16 ust. 3 załącznika nr 2 uchwały nr XXVII/171/16 Rady Miejskiej D. z 31 października 2016 r. poprzez niestwierdzenie nieważności § 16 ust. 3 załącznika nr 2 ww. uchwały z 2016 r., mimo że organ przekroczył delegację ustawową z uwagi na wskazanie w ww. uchwale możliwości dokonywania opłaty dodatkowej jedynie gotówką w biurze SPP, podczas gdy powołana ustaw a nie daje możliwości takiego zawężania sposobu uiszczania opłaty;

2. art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i w zw. z art. 13 f ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. § 15 ust. 2 zd. 2 załącznika nr 2 uchwały z 31 października 2016 r. poprzez niestwierdzenie nieważności § 15 ust. 2 zd. 2 załącznika nr 2 ww. uchwały z 2016 r., mimo że stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz narusza interes podmiotów objętych uregulowaniem ww. uchwały poprzez to, że czas przekroczenia parkowania jest liczony aż do zgłoszenia się do biura SPP i tylko tam może być weryfikowany, mimo że z delegacji ustawowej nie wynika możliwość takiego liczenia opłaty dodatkowej;

3. art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i w zw. z art. 13 f ust. 1 i 2 u.d.p. § 149 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad technik i prawodawczej", dalej: "rozporządzenie w sprawie Zasad technik i prawodawczej", poprzez niedostrzeżenie, że kwestionowane zapisy ww. uchwały z 2016 r. definiują na nowo pojęcie "opłaty dodatkowej" oraz sposobu uiszczenia jej opłaty, podczas gdy ustawodawca nie dał takiej możliwości organowi gminy, a regulacja ustawowa jest w tym zakresie jasna.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i w zw. z art. 13 f ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z § 16 ust. 3 załącznika nr 2 uchwały z 31 października 2016 r. poprzez niestwierdzenie nieważności § 16 ust. 3 załącznika nr 2 ww. uchwały z 2016 r. mimo przekroczenia delegacji ustawowej, podczas gdy powołana ustawa nie daje możliwości takiego zawężania sposobu uiszczania opłaty, a co istotne umożliwione jest płacenie za sam postój poprzez aplikację w telefonie, tym bardziej więc brak przeszkód aby tak samo było odnośnie opłaty dodatkowej;

2. art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i w zw. z art. 13 f ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. § 15 ust. 2 zd. 2 załącznika nr 2 uchwały z 31 października 2016 r. (błędna wykładnia) poprzez niestwierdzenie nieważności § 15 ust. 2 zd. 2 załącznika nr 2 ww. uchwały z 2016 r., mimo przekroczenia delegacji ustawowej, a co narusza interes podmiotów objętych uregulowaniem ww. uchwały poprzez to, że czas przekroczenia parkowania jest liczony aż do zgłoszenia się do biura SPP i tylko tam może być weryfikowany, mimo braku możliwości takiego liczenia opłaty dodatkowej, nadto jej wysokość przy takiej regulacji jest uzależniona od chwili dotarcia do biura SPP i wykonania opłaty, a nie faktycznego czasu przekroczenia, co jest przecież jej istotą;

3. § 149 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad technik i prawodawczej - brak zastosowania poprzez niedostrzeżenie, że kwestionowane zapisy ww. uchwały z 2016 r. definiują na nowo pojęcie "opłaty dodatkowej" oraz sposobu uiszczenia jej opłaty, podczas gdy ustawodawca nie dał takiej możliwości organowi gminy, tym samym stanowią przekroczenie delegacji ustawowej i są sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej.

Mając na uwadze powyższe wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi wyżej w skardze kasacyjnej innymi przepisami p.p.s.a. oraz u.s.g. jak i u.d.p. – uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21; z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2996/19, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa oraz innych łączonym z nim norm (przepisów) prawnych w skardze kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie – nie zostały także naruszone pozostałe przepisy postępowania przywoływane w środku odwoławczym. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z odpowiednio przywoływanymi w środku odwoławczym innymi przepisami p.p.s.a. oraz przepisami oraz u.s.g. jak i u.d.p. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż akt prawa miejscowego narusza przepisy postępowania. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanych regulacjach prawnych. W niniejszej sprawie nie można Sądowi wojewódzkiemu postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Nieskuteczny jest również zawarty w środku odwoławczym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. związku z odpowiednio przywoływanymi w środku odwoławczym innymi przepisami p.p.s.a. oraz przepisami oraz u.s.g. jak i u.d.p. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącą, a które Sąd wojewódzki zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, źródło CBOSA). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną uchwałę zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd Wojewódzki nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, źródło CBOSA). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, źródło CBOSA).

Nie doszło do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Skoro zatem art. 147 § 1 p.p.s.a. umocowuje Sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Sąd I instancji zasadnie stwierdził nieważność § 7 pkt 1 i § 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały, zaś pozostałym zakresie oddalił wniesioną skargę odpowiednio to uzasadniając.

Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Przepis ten statuuje więc generalną zasadę ponoszenia opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania.

Natomiast art. 13 b u.d.p. zawiera szczegółowe unormowania dotyczące powyższego obowiązku, przewidując jednocześnie upoważnienie dla rady gminy do ustalenia m.in. stawek opłaty, rodzajów opłat, a także określenia sposobu jej pobierania. Na podstawie tego ustawowego upoważnienia została podjęta uchwała, która wprawdzie stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt powszechnie obowiązujący na obszarze działania jedynie Gminy D., ale ma charakter aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych i musi spełniać określone wymogi. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych. Treść i cel aktu wykonawczego jest zdeterminowana przez cel ustawowy, który ma wykonać. Służy on bowiem realizacji celów wyrażonych w ustawie (m.in. wyrok z dnia 22 listopada 1999 r, sygn. U 6/99; wyrok z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. U 10/00). W niniejszej sprawie tym celem jest realizacja obowiązku ponoszenia przez korzystających z dróg publicznych opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Temu celowi służy zarówno ustalenie przez radę gminy konkretnej strefy płatnego parkowania, jak i ustalenie rodzajów i wysokości opłat, a także sposobu ich pobierania. Konsekwencją ustawowego obowiązku uiszczania opłat jest konieczność udokumentowania faktu jego wykonania. Zwłaszcza że ustawa przewiduje sankcje za niewywiązanie się z tego obowiązku w postaci opłaty dodatkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12). Zatem stosownie do treści art. 13 f ust 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Użycie w powyższych przepisach słowa: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. W związku z tym realizując cel ustawowy, rada gminy poprzez określenie formy wykazania spełnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie naruszyła stosownego upoważnienia ustawowego. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji obowiązek dokonania opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie jest funkcjonalnie związany z obowiązkiem udokumentowania wykonania obowiązku.

"Sposób pobierania opłaty dodatkowej" to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie. Osoba zainteresowana, poprzez fakt korzystania ze strefy płatnego parkowania, ma obowiązek poddać się rygorom w niej obowiązującym. Wprowadzenie strefy płatnego parkowania, na co zezwala ww. ustawa, oznacza bowiem przyjęcie określonych ograniczeń i zasad, w tym także w zakresie rozwiązań technicznych związanych z ponoszeniem opłat za parkowanie. Wbrew argumentacji podnoszonej w skardze, przyjęty w uchwale system regulowania opłaty dodatkowej (w biurze SPP) nie rzutuje, w sposób niekorzystny dla parkujących.

Ograniczając uiszczenie opłaty dodatkowej do gotówki, opłacanej w ten sposób w Biurze SPP, Rada Miejska D. nie naruszyła praw i wolności Skarżącej, jak również nie przekroczyła delegacji ustawowej. Osoba zainteresowana, poprzez fakt korzystania ze strefy płatnego parkowania, ma obowiązek poddać się rygorom w niej obowiązującym. Wprowadzenie strefy płatnego parkowania, na co zezwala ww. ustawa, oznacza bowiem przyjęcie określonych ograniczeń i zasad, w tym także w zakresie rozwiązań technicznych związanych z ponoszeniem opłat za parkowanie. Określenie więc sposobu, w jaki można dokonywać płatności w Biurze SPP, wiąże się z koniecznością ustalenia zasad obowiązujących w strefie i może wynikać jedynie z technicznych ograniczeń występujących w Biurze SPP w 2016 roku.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że ustawa o drogach publicznych nie narzuciła organom stanowiącym gmin sposobu poboru opłaty, jak też opłaty dodatkowej, pozostawiając im dokonanie wyboru formy (metody), w jakiej będzie ona uiszczana. Rada Miejska D. wskazując, iż opłata dodatkowa będzie uiszczana gotówką w Biurze SPP, określiła jedną z metod płacenia za parkowanie pojazdów w strefie w szczególnym przypadku a mianowicie opłaty dodatkowej. Choć z punktu widzenia Skarżącej metoda ta może wskazywać na pewne niedogodności w płaceniu opłaty dodatkowej, to jednak wynikają one z istoty ograniczenia, jakim - co do zasady - jest strefa płatnego parkowania. Nie można jednak na tej płaszczyźnie wywodzić, że wskutek tego rodzaju rozwiązań ucierpiał interes prawny Skarżącej. Kwestionowany przepis załącznika do uchwały nie powoduje przy tym sytuacji nierównego traktowania Skarżącej względem innych osób korzystających ze strefy płatnego parkowania. Wszyscy, którzy są zobowiązani do uiszczenia opłaty dodatkowej, są traktowani jednakowo, skoro mogą oni wnosić ją tylko gotówką w Biurze SPP.

Ponadto również uchwalając § 15 ust. 2 zd. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w D. z 31 października 2016 r., Rada Miejska D. nie naruszyła praw i wolności Skarżącej, jak również nie przekroczyła delegacji ustawowej. Jedynie w sytuacji przekroczenia czasu postoju wysokość opłaty dodatkowej zostanie ustalona po zgłoszeniu się kierującego pojazdem do Biura SPP. Powyższa regulacja koreluje z § 16 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w D. z 31 października 2016 r. Kierujący pojazdem w Biurze SPP składa wyjaśnienia i uiszcza opłatę dodatkową.

Korzystając ze strefy płatnego parkowania, osoba zainteresowana poddaje się rygorom obowiązującym w strefie. Sam fakt wydzielenia strefy, a więc obszaru, na którym obowiązują ściśle określone zasady parkowania pojazdów i ponoszenia opłat z tego tytułu, inne aniżeli w miejscach nienależących do stref, wskazuje na istnienie ograniczeń, na które Konstytucja zezwala, czyniąc to w interesie publicznym, ewentualnie, chroniąc prawo własności. Opłata dodatkowa naliczana jest od momentu upływu ważności biletu parkingowego do momentu uiszczenia opłaty. Natomiast § 16 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w D. z 31 października 2016 r. odsyła do i § 6 ust. 3 samej uchwały, gdzie uregulowano przypadki odstąpienia od poboru opłaty dodatkowej. Zatem celowym było zobligowanie kierującego pojazdem do zgłoszenia się w Biurze SPP celem złożenia wyjaśnień i uiszczenia ewentualnej opłaty dodatkowej. Wbrew argumentacji podnoszonej w skardze, przyjęty w uchwale system regulowania opłaty dodatkowej w biurze SPP nie rzutuje, w sposób niekorzystny dla parkujących. Natomiast przyjęte Rada Miejską w D. ograniczenia nie naruszyła praw i wolności Skarżącej, jak również nie przekroczyły delegacji ustawowej.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek – Gminy Miejskiej w D. – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał uwzględnieniu, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, przepisy ustawy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2044/21, źródło CBOSA).