Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 423/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg J. Ś. oraz I. J. i K. J. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. odmawia zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego; 2. oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Starosta C. (dalej organ I instancji) decyzją z 25 stycznia 2023 r. (znak:[...]), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 października 2022 r. złożonego przez J. Ś. oraz I. J. i K. J., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r., znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r, znak: [...], udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...]. Organ I instancji wskazał, że wniosek J. Ś., K. J. i I. J. o wznowienie postępowania złożony został na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy wnieśli jednocześnie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z 10 listopada 2022 r. Starosta C. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją nr [...] z 14 lutego 2022 r. i odrębnym postanowieniem z 10 listopada 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania ww. ostatecznej decyzji. Wojewoda postanowieniem z 27 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie art. 10 § 1, art. 77, art. 7 oraz art. 81 k.p.a. Starosta C. zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2023 r. zakończył postępowanie administracyjne w w/w sprawie. W odpowiedzi na w/w zawiadomienie w dniu 18 stycznia 2023 r. wpłynęło pismo J. Ś. oraz I. J. i K. J. w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawcy wnieśli o uzupełnienie postępowania o interpretacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla działki, położonej przy ul. [...], o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...], na której realizowana jest budowa, przez Burmistrza Miasta C. oraz o sporządzenie przez inwestora dokumentacji geotechnicznej. W dniu 19 stycznia 2023 r. T. H., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył odpowiedź na wniosek o wznowienie postępowania.

Po przeanalizowaniu całości zebranych w sprawie materiałów dowodowych Starosta C. wskazał, że już na początku 2022 r, na etapie prowadzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r. znak: [...], organ zbadał czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w rozpatrywanej sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty C. nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r., znak: [...]

Ponownie przymiot strony J. Ś. oraz I. J. i K. J. był badany po wznowieniu postępowania. Organ I instancji stwierdził, że J. Ś. jest właścicielem działki o nr. ewid.[...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora. Natomiast Państwo I. J. i K. J. są właścicielami działki nr [...], która jest oddalona o około 13,00 m od zainwestowanej działki. W prowadzonym w 2017 r. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przymiot strony posiadała ówczesna właścicielka działki, o numerze ewidencji geodezyjnej gruntu [...]. J. Ś. jest właścicielem tej działki od 2019 r. Państwo I. J. i K. J. nie byli stronami w tamtym postępowaniu. Organ I instancji zauważył, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie, to dwie odrębne decyzje administracyjne wydane w odrębnych postępowaniach, jednak - ze względu na przedmiot, są one ze sobą powiązane. Jednakże postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego jako organ prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę miał obowiązek ponownie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany statut strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. I tak postąpił organ w niniejszej sprawie w kontekście oddziaływania planowanej zmiany inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. - dalej P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie oddziaływania obiektu został objaśniony w art. 3 pkt. 20 P.b. Zgodnie z tą definicją ilekroć w przepisach Prawa budowlanego mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przywołany przepis P.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a, który określa krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok WSA w Szczecinie (wyrok z 30 stycznia 2014 r., II SA/Sz 996/13), organ I instancji zaprezentował pogląd, iż celem art. 28 ust 2 p.b. jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma. być prowadzona, inwestycja, lecz dla uzyskania statutu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja, będzie oddziaływać na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.

W ocenie organu I instancji analiza akt sprawy - projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego (zamiennego) dotyczącego zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 roku, znak: [...] udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...], prowadzona na etapie wydawania przedmiotowej decyzji wykazała, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji mieści się w granicach działki o numerze ewidencji gruntów [...]. Taki wniosek wywiódł organ zestawiając przepisy prawa ze stanem faktycznym.

Organ I instancji w pierwszej kolejności sprawdził, na podstawie art. 35 ust. 1 P.b.:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzjo o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki łub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1 lb, oraz kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta sprawdzającego, a także oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji wskazał, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ulicy [...] przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z 30 grudnia 1996 r. Działka, na której prowadzona jest przedmiotowa inwestycja, oznaczona jest symbolem Mj - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla obszaru Mj, ustalono następujące warunki zabudowy i zagospodarowania - określono maksymalną wysokość budynków gospodarczych i usługowych na parterowe z dachami stromymi o minimalnym nachyleniu połaci dachowych 30°, a maksymalnym 45°. Zgodnie z § 3 pkt 5 m.p.z.p. na działce, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja ustala się zakaz lokalizowania obiektów rzemieślniczo - produkcyjnych z wyłączeniem usług zwyczajowo realizowanych w budynkach mieszkalnych.

Postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty C. nr [...] z 14 lutego 2022 r., znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z 28 lipca 2017 r. znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o nr. ewid.[...], obejmowało wprowadzenie do zatwierdzonego projektu zmian dotyczących architektury, konstrukcji budynku gospodarczego - garażowego oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego - garażowego na biuro dla potrzeb własnych. Przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy, będący przedmiotem zmiany, jest budynkiem parterowym, o szerokości konstrukcyjnej 13,02 m i długości konstrukcyjnej 21,02 m, dachu dwuspadowym o kącie nachylenia 30° oraz wysokości budynku do kalenicy 8,38 m, według dokumentacji projektowej. Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczo - garażowego wynosi 290,25 m2, kubatura 1.480,00 m3, powierzchnia biologiczna czynna wynosi 63%, a wskaźnik zabudowy 23%. Zakres zmian w stosunku do dokumentacji pierwotnej obejmował wydłużenie budynku na długości o 1,58 m, wydłużenie budynku na szerokości o 4,58 m oraz wydzielenie w przestrzeni wewnętrznej biura na potrzeby własne wraz z zapleczem socjalnym i sanitarnym, według dokumentacji projektowej.

W dniu 1 grudnia 2022 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał organowi protokół z kontroli przedmiotowej inwestycji zgodności prowadzenia robót z projektem z 17 marca 2022 roku, gdzie nie wykazano nieprawidłowości. Według w/w protokołu wysokość budynku wynosi 8,22 m. Ponadto należy wskazać, iż inwestycja z uwagi na jej skalę nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Ponieważ zaproponowane przez inwestora w projekcie budowlanym rozwiązania, zgodne są z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie ograniczają możliwości zagospodarowania działek J. Ś. oraz I. J. i K. J., ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ administracji architektoniczno - budowlanej zbadał również zgodność projektu z przepisami techniczno - budowlanymi według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 – dalej rozporządzenie) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zmieniającej decyzji - zwanego dalej rozporządzeniem. Przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy, znajdujący się na działce oznaczonej nr ewid.[...], został usytuowany w taki sposób, że nie przekroczono minimalnych odległości od granicy działki określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Jak stwierdził organ I instancji w badanej sprawie zostały również spełnione przesłanki z § 13 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia. Jak wynika z projektu, wysokość budynku gospodarczo - garażowego wynosi 8,38 m. Analizując obszar oddziaływania zawartej w dokumentacji projektowej, w której określono zakres zacieniania i przesłaniania, należy stwierdzić, że jest zgodny z art. § 13 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia. Według dokumentacji projektowej, budowa budynku garażowo - gospodarczego umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń budynków sąsiednich, ponadto między ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomym z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku. W budynkach sąsiednich w ramach projektowanej budowy budynku gospodarczo - garażowego, w każdym pomieszczeniu zapewnione jest nasłonecznienie powyżej 1,5 h. Zatem budynek zamieszkały przez J. Ś. będzie oświetlony przez naturalne światło i nie dojdzie do przesłaniania światła przez budynek będący przedmiotem sprawy. Organ I instancji zaznaczył, że przepisy rozporządzenia regulują wyłącznie kwestie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co wynika wprost z treści § 57 i następnych rozporządzenia i nie mają zastosowania do pomieszczeń innego typu niż wskazane w przepisie, jak również do części ogrodowych działek. Podobnie jak w przypadku przesłaniania, projektowana inwestycja nie wpłynie na zmianę poziomu nasłonecznienia w budynkach na działkach sąsiednich. Analizując projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 18 rozporządzenia zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia 30 grudnia 1996 r. dla działki oznaczonej nr [...], położonej w C. przy ul. [...], nie określa liczby miejsc parkingowych, wymaganych dla przedmiotowego terenu. Zgodnie z dokumentacją projektową, zaprojektowano 10 stanowisk postojowych, w tym 5 stanowisk postojowych w garażu.

Zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż dla samochodów osobowych 7 m, w przypadku do 10 stanowisk postojowych włącznie. Jednocześnie w myśl § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Organ I instancji badając projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji stwierdził, iż powyżej wskazane odległości minimalne zostały zachowane. Nie ma zatem oddziaływania z tego tytułu na działkę J. Ś. i P. I. i K. J.. Ponadto spełniono wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b, bowiem projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami.

Odnosząc się do podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania możliwości szkodliwego oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości, takich jak: hałas, utrata wartości nieruchomości sąsiednich, dopływ światła dziennego, prowadzenie uciążliwej działalności, zwiększony ruch pojazdów, organ stwierdził, że wnioskodawcy nie odnieśli tych przykładów do stanu faktycznego sprawy. Nie wykazali, czy i w ogóle i ewentualnie w jaki sposób przedmiotowa inwestycja ograniczy możliwość korzystania przez nich z własnej nieruchomości. Stwierdzenie to nie zostało więc poparte żadnym przepisem prawa, a zarzut jest tylko teoretyczny. Natomiast badając przymiot strony wnioskodawców na etapie wydawania decyzji w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r, znak: [...], organ już wówczas nie stwierdził, by doszło do oddziaływania na ich działki poprzez zwiększone natężenie hałasu, wibracji, czy zwiększony ruch pojazdów, bądź ograniczenie dopływu światła dziennego.

Odnosząc się do pisma J. Ś. oraz I. J. i K. J. z dnia 17 stycznia 2023 r., Starosta C. zauważył, że przedmiotem postępowania jest zbadanie, czy wnioskodawcy mają przymiot strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 roku, znak: [...] Organ zatem nie badał ponownie merytorycznie dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Zatem zdaniem organu I instancji, mając na uwadze przytoczone wyżej orzecznictwo i analizę przepisów prawa, wnioskodawcy nie przytoczyli przepisu prawa pozwalającego na zakwalifikowanie ich interesu prawnego, nie wykazali popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na działki będące ich własnością. Z wniosku o wznowienie wynika, że mają co najwyżej interes faktyczny, ale nie są w stanie poprzeć go obowiązującymi przepisami prawa. Z analizy przepisów i projektu budowlanego oraz przeprowadzonej wizji lokalnej, na terenie inwestycji, organ wywiódł wniosek, że działki J. Ś. oraz I. J. i K. J. nie znajdują się w obszarze oddziaływania objętym zmianą decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 roku, znak: [...] Przy projektowanych zmianach zachowane zostały przepisy prawa, normy, w tym normy techniczne dotyczące zagospodarowania działki objętej inwestycją, dlatego nie wpłynie to na możliwość zagospodarowania i sposób dotychczasowego korzystania z działek J. Ś. oraz I. J. i K. J..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. J. i K. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem;

. art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, że skoro planowana inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość odwołujących, to nie może być mowy o znajdowaniu się nieruchomości odwołujących w zasięgu oddziaływania planowanego obiektu i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest, by oddziaływanie planowanego obiektu było sprzeczne z prawem, a w tym, by doszło do naruszenia interesu prawnego, w sytuacji gdy w prawie budowlanym interes prawny wynika z samego faktu oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów skutkujące odmówieniem odwołującym przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu,

. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia 30 grudnia 1996 r. i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr [...] z dnia 24 lutego 1997 r., poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja Starosty C. Nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r. znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. Nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r. znak: [...], udzielająca T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o nr. geod. [...], jest z nim zgodna, podczas gdy jest sprzeczna z przepisami § 2 pkt 1 i pkt 1 i pkt 5 m.p.z.p. w zakresie w jakim dopuszcza na ww. działce [...] budowę budynku biurowego - kategorii XVI i prowadzenie usług zwyczajowo realizowanych w budynkach mieszkalnych - poza budynkiem mieszkalnym, jak również wybudowanie na działce budynku nienawiązującego gabarytami do sąsiednich budynków gospodarczych ani otoczenia przyrodniczego;

. przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – odwołujących i wnioskodawców poprzez zaniechanie uzupełnienia materiałów sprawy o wyjaśnienia Burmistrza Miasta C., czy w ramach obowiązującego m.p.z.p. dla zainwestowanej działki możliwe jest posadowienie na niej budynku kategorii XVI tj. budynku biurowo-konferencyjnego i w tym celu zwrócenie się do Burmistrza ze stosownym wnioskiem oraz poprzez zaniechanie zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentacji geotechnicznej określającej budowę geologiczną, geotechniczne parametry podłoża gruntowego oraz warunki hydrogeologiczne dla zainwestowanej działki w celu ustalenia czy objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę budowa i sposób użytkowania działki nie zagrażają bezpieczeństwu zaprojektowanych budynków i budowli oraz budynkom sąsiednim, jak również środowisku, w konsekwencji przyjęcie w sposób nieuprawniony, że lokalizacja takiego budynku na działce nr [...] jest zgodna z m.p.z.p. a budowa i sposób użytkowania działki nie zagrażają bezpieczeństwu zaprojektowanych budynków i budowli oraz nieruchomościom sąsiednim.

Wojewoda (dalej również organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z 27 kwietnia 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie interesu prawnego odwołujących. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie w tym art. 149 §1 i 2 k.p.a., art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 148 §2 k.p.a. stwierdzając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Organ odwoławczy przywołał również treść art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b.

Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie wznowieniowe prowadzone w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. stanowi specyficzny typ postępowania wszczynanego wyłącznie na wniosek zainteresowanego, w ramach którego ocenie podlega interes prawny wnioskodawcy. Organ badając przymiot strony, przeprowadza analizę pod kątem posiadania przez wnioskodawcę uzasadnionego interesu prawnego. Analiza taka prowadzona jest w stosunku do każdego z wnioskodawców indywidualnie i też w taki sposób rozstrzygana. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez trzech wnioskodawców: J. Ś., I. J. i K. J.. W toku postępowania przed Starostą C. został zatem przeanalizowany interes prawny ww. trzech wnioskodawców. Odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji wniosło natomiast dwoje wnioskodawców tj. I. J. i K. J.. Mając na względzie okoliczność, iż przedmiotowe postępowanie rozstrzyga o indywidualnym interesie prawnym poszczególnych wnioskodawców, organ II instancji wskazał, że w postępowaniu odwoławczym decyzja nie jest badana całościowo, ale analizie podlega wyłącznie status strony odwołujących, tj. I. J. i K. J., w zakresie w jakim posiadają uzasadniony interes prawny.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji wskazał, że w złożonym wniosku o wznowienie postępowania odwołujący powołują się na tytuł prawny do nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki objętej inwestycją, tj. do dz. nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w C.. Jak wynika z map ewidencyjnych działka odwołujących nie sąsiaduje bezpośrednio z działką objętą inwestycją i położona jest ok. 13 m od niej (pomiar w najbliższym punkcie), a sporny budynek gospodarczo-garażowy znajduje się ok. 30 m od działki odwołujących. Ponadto obie działki oddziela od siebie droga dojazdowa (ul. [...] - dz. o nr ewid.[...]) o szerokości ponad 12 m. Zaprojektowany na dz. nr [...] budynek nie spowoduje przesłaniania ani zacieniania działki odwołujących (§13, § 57 i § 60 rozporządzenia), nie wpłynie na jej bezpieczeństwo pożarowe, ani nie pozbawi nieruchomości odwołujących dostępu do drogi publicznej oraz niezbędnych mediów. Podnoszone kwestie dotyczące wzmożonego ruchu pieszego i samochodowego oraz związanym z nim hałasem stanowią czysto teoretyczne zarzuty, które nie mają żadnego oparcia w dokumentacji. Poza tym w ocenie organu odwoławczego nie mają one żadnego wpływu na przyznanie przymiotu strony wnioskodawcom, bowiem nie wpływają na możliwości zabudowy działki, do której posiadają tytuł prawny.

Podsumowując organ II instancji wskazał, że I. J. i K. J. nie posiadają w sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. W świetle obowiązujących przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. organ odwoławczy stwierdził, że legitymacja procesowa odwołujących w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie została powiązana z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zabudowie działki o nr ewid.[...] w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Podnoszone argumenty mające na celu wykazanie interesu prawnego są wyłącznie subiektywnymi odczuciami odwołujących i nie stanowią podstawy do uznania za stronę postępowania. W przedmiotowym przypadku nie stwierdzono zatem, by w sprawie zaistniała przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu do wskazywanych w odwołaniu zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono, że istotą przedmiotowego postępowania jest ustalenie, czy odwołujący posiadają status strony. Dopiero po ustaleniu, że posiadają interes prawny możliwe byłoby przejście do merytorycznej oceny dokumentacji projektowej w zakresie w jakim wpływa ona na odwołujących, w tym również ocena jej zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym przypadku, z uwagi na brak przymiotu strony odwołujących i tym samym niezaistnienie w sprawie przesłanki wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. dokumentacja nie podlega analizie pod kątem jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty C. nr [...] z 14 lutego 2022 r. (znak: [...]), zaznaczono, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania organów obu instancji w toku przedmiotowego postępowania wznowieniowego. Wnioskodawcy nie wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Wojewody z 27 grudnia 2022 r, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty C. z 10 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z 14 lutego 2022 r., w związku z czym postanowienia te są ostateczne i prawomocne.

J. Ś. działający osobiście oraz I. J. i K. J., działający poprzez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując powyższą decyzję, wnieśli odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając decyzję organu II instancji w całości. Skarga J. Ś. została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po 423/23 zaś skarga I. J. i K. J. pod sygn. akt IV SA/Po 450/23.

I. J. i K. J. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20, które są niezgodne z przepisami art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim odmawiają skarżącym jak i innym sąsiadom inwestora przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę lub jego zmianę, w tym o wznowienie tego postępowania, w przypadku wydania decyzji sprzecznej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkiem czego skarżący, jak i inni sąsiedzi inwestora pozbawieni zostają wartości estetycznych krajobrazu, doznają zasłonięcia widoku na jezioro, lasy i okolicę oraz spadku wartości rynkowej ich nieruchomości i możliwości zaskarżenia decyzji niezgodnej z prawem, gdy tymczasem art. 64 ust. 2 Konstytucji przyznaje ochronę własności i innych praw majątkowych na równych dla wszystkich zasadach, a przepis art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw;

2. naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 28 k.p.a., w związku z art. 35 ust 1 P.b., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pomimo tego, że sporna inwestycja nie jest zgodna z m.p.z.p. skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisów, to jest poprzez zastosowanie wykładni ww, przepisów prowadzącej do utrzymania w mocy decyzji obarczonej wadą rażącej niezgodności z prawem, podczas gdy skutki tej decyzji negatywnie oddziałują na prawa skarżących oraz innych wnioskodawców, obniżając wartość ich nieruchomości, narażając na uciążliwe sąsiedztwo działalności gospodarczej wychodzącej poza obszar biura w budynku mieszkalnym, pozbawiając malowniczego krajobrazu i mieszkalnego charakteru ulicy [...] w C.;

3. w konsekwencji powyższego, naruszenie przepisu art. 6 k.p.a., poprzez zastosowanie wykładni przepisów prowadzącej do niedających się pogodzić z porządkiem prawnym naruszeń prawa, tj. w tym wypadku m.p.z.p. i utrzymaniem w obiegu prawnym decyzji Starosty C. z dnia 25 stycznia 2023 r., znak [...] oraz ostatecznej decyzji Starosty C. Nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r" znak: [...], pomimo iż druga z nich jest rażąco niezgodna z prawem, tj. m.p.z.p., gdyż jest sprzeczna z przepisami § 2 pkt 1, § 3 pkt 1 i pkt 5 m.p.z.p., w zakresie w jakim dopuszcza na ww. działce [...] budowę budynku biurowego - kategorii XVI i XVII oraz prowadzenie usług zwyczajowo realizowanych w budynkach mieszkalnych - poza budynkiem mieszkalnym, jak również wybudowanie na działce budynku nienawiązującego gabarytami do sąsiednich budynków gospodarczych ani mieszkalnych ani otoczenia przyrodniczego;

4. naruszenie obowiązującego m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja Starosty C. Nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r., znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] [...] z dnia 28 lipca 2017 r., znak: [...], udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o nr [...], jest z nim zgodna, podczas gdy jest sprzeczna z przepisami § 2 pkt 1, § 3 pkt 1 i pkt 5 m.p.z.p., w zakresie w jakim dopuszcza na ww. działce [...] budowę budynku biurowego - kategorii XVI i XVII oraz prowadzenie usług zwyczajowo realizowanych w budynkach mieszkalnych - poza budynkiem mieszkalnym, jak również wybudowanie na działce budynku nienawiązującego gabarytami do sąsiednich budynków gospodarczych ani mieszkalnych ani otoczenia przyrodniczego.

5.

J. Ś. w wniesionej skardze podniósł zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w pkt 2, 3 i 3 skargi I. J. i K. J.. W pkt 1 zarzutów skargi skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 28 k.p.a, poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, że skoro planowana inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców, to nie może być mowy w ogóle o znajdowaniu się nieruchomości wnioskodawców w zasięgu oddziaływania planowanego obiektu i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest, by oddziaływanie planowanego obiektu było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego, w sytuacji, gdy w prawie budowlanym interes prawny wynika z samego faktu oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów skutkujące odmówieniem wnioskodawcom przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

J. Ś. oraz I. J. i K. J. we wniesionych skargach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z 25 stycznia 2023 r., znak: [...], w całości oraz uchylenie ostatecznej decyzji Starosty C. Nr [...] z 14 lutego 2022 r. znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. Nr [...] z 28 lipca 2017 r., znak: [...], udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...].

Postanowieniem z 28 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 423/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: IV SA/Po 423/23 i sygn. akt IV SA/Po 450/23 i postanowił je dalej prowadzić pod sygn. akt IV SA/Po 423/23.

J. Ś. oraz I. J. i K. J. pismem z 15 grudnia 2023 r. na podstawie art. 125 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a) wnieśli o zawieszenie postępowania z uwagi na ujawnienie czynu, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że K. J. i J. Ś. w maju 2023 r. złożyli zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. poprzez pracowników Starostwa Powiatowego w C. przy wydawaniu pozwolenia na budowę w C. przy ul. [...] działka [...] Jak wskazali skarżący, postanowieniem z 2 października 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w C. wszczął śledztwo pod sygn. [...] w sprawie zaistniałego w bliżej nieustalonym okresie do lutego 2023 r. w C. przekroczenia uprawnień przez pracowników Starostwa Powiatowego w C. i Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Na wstępie należy odnieść się do złożonego przez skarżących wniosku o zawieszenie postepowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Zgodnie z § 2 powołanej regulacji jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, a jego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, w innych przypadkach może zwrócić się do właściwego organu.

Na kanwie powołanego przepisu zwrócić należy na wykładnię, którą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którą ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygniecie należy wyłącznie do Sądu. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będąca przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. musi być bezpośredni. (por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2668/16 – CBOSA).

Zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ze względu na toczące się postępowanie w sprawie karnej, nie jest obligatoryjne. Wyraz "może" zawarty w dyspozycji powyższego przepisu wskazuje na to, iż zawieszenie postępowania sądowego zależy od uznania Sądu. Zawieszenie to, wpływające na czas trwania rozpoznawania sprawy, jest uzasadnione tylko wtedy, jeżeli ustalenie czynu (przestępstwa) w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy karnej musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK1501/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, stwierdzić należy, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz dotychczasowa aktywność procesowa stron nie dają podstaw do stwierdzenia, aby podniesiona we wniosku okoliczność przekroczenia uprawnień przez pracowników Starostwa Powiatowego w C. i Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. miała bezpośredni i zarazem kardynalny wpływ dla oceny decyzji Starosty C. jak i Wojewody, w aspekcie będącym przedmiotem niniejszego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postepowania jest rozpoznanie złożonego przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania zakończonej ostateczną decyzją Starosty C. nr [...] z 14 lutego 2022 r., znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z 28 lipca 2017 r, znak: [...], udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...]. Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny wiążą dopiero ustalenia prawomocnego wyroku karnego skazującego jedynie, co do popełnienia przestępstwa, wobec czego oba postępowania (karne i sądowoadministracyjne) są wobec siebie autonomiczne. Ponadto zaznaczyć należy, że podnoszone przez skarżących zarzuty skupiające się na odmowie przyznania im przymiotu strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę, w przypadku wydania decyzji sprzecznej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są przedmiotem analizy Sądu w toku rozpatrywania przedmiotowej skargi.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionowali prawidłowości ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z 28 lipca 2017 r, znak: [...], udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...].

Ze złożonych dokumentów nie wynika ponadto, jaki miałby być związek bliżej nieokreślonego w zawiadomieniu "przekroczenia uprawnień przez pracowników Starostwa Powiatowego w C. i Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C." z materią niniejszej sprawy.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Przechodząc do oceny skarg, Sąd stwierdza, iż są one bezzasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewoda z 27 kwietnia 2023r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania I. J. i K. J. w zakresie interesu prawnego odwołujących, utrzymano w mocy decyzję Starosty C. nr [...] z 14 lutego 2022 r. znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r, znak: [...], udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...].

W tym miejscu zaznaczyć należy, że przedmiotem odwołania była wyłącznie część decyzji organu I instancji rozstrzygająca przedmiotową sprawę w zakresie pominięcia I. J. i K. J. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty C. nr [...] z 14 lutego 2022 r. znak: [...] Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość, ale i powinność ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu w sytuacji, gdy strona w ogóle nie wniosła odwołania, ale odnosi się to tylko do sytuacji, w której decyzja taka ma charakter podzielny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie zachodzi, gdyż decyzja organu I instancji miała co do zasady podzielny charakter. W sprawie został bowiem złożony wniosek o wznowienie postępowania złożony wspólnie przez J. Ś. oraz I. J. i K. J., którzy posiadają odrębny interes prawny wynikający z prawa własności do odrębnych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości organ II instancji zasadnie ocenił decyzję organu I instancji wyłącznie w zakresie interesu prawnego małżonków J.. Powyższe oznacza, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie merytorycznie ocenić mógł decyzje organów I i II instancji także wyłącznie w zakresie interesu prawnego małżonków J..

Podstawą rozważań w przedmiotowym postępowaniu, powinna być więc ocena i w następnej kolejności ustalenie, czy I. J. i K. J. posiadają interes prawny w zainicjowaniu tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego oraz czy Wojewoda prawidłowo utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r., znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r, znak: [...], udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego - garażowego oraz muru oporowego, na działce położonej w C., o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...].

W postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowania w sprawie jego zmiany, które jest postepowaniem odrębnym, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w wyniku uchwalenia ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) znowelizowano brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. - definiującego obszar oddziaływania obiektu. Nowelizacja ta ma istotne znaczenie z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 2 P.b., który jak wyżej wskazano stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora także właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zatem zmiana definicji obszaru odziaływania obiektu w sposób bezpośredni wpływa na sposób ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jak i jego zmianę.

W konsekwencji ma to przełożenie na zakres ochronny podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także na uwzględnianie zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

W poprzednim stanie prawnym (przed nowelizacją P.b. wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) - stosownie do dawnego brzmienia art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie tego terenu.

W znowelizowanym brzmieniu, przepis art. 3 pkt 20 P.b. (obowiązujący od 19 września 2020 r.) stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Powyższa zmiana co do zasady zawęziła pojęcie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Obecnie dotyczy on tylko terenu wyznaczonego w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie, a nie ograniczenia w szeroko rozumianym zagospodarowaniu terenu. Choć "zabudowa" mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia zagospodarowanie, to jednocześnie jest pojęciem węższym. Każdy rodzaj zabudowy stanowi zagospodarowanie terenu, ale nie każde zagospodarowanie terenu jest jego zabudową.

Jakkolwiek w znaczeniu procesowym wznowione postępowanie jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, to jednak nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna weryfikacyjna prowadzona w trybie wznowienia oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej. Początek każdej sprawy administracyjnej, mającej stanowić przedmiot postępowania administracyjnego, jest związany z obowiązywaniem norm prawa materialnego, powstania ich mocy wiążącej po ziszczeniu się przesłanek zawartych w hipotezie nomy wyższego stopnia, stanowiącej o powinności zastosowania normy przedmiotowej i rozstrzygnięcia o określonych uprawnieniach lub obowiązkach za pomocą władczego aktu (zob. B. Krupa, Istota sprawy w postępowaniu administracyjnym, w: Państwo Prawne nr 1(5)/2015). Istnienie prawne sprawy administracyjnej jest więc uprzednie i w zasadzie samoistne, niezależne od ewentualnego postępowania w sprawie (zob. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, "Acta Universitatis Wratislaviensis" (AUW) 1990, No 1022, Prawo CLXVIII, s. 334). Natomiast dla postępowania istnienie sprawy jest pozytywną przesłanką, bez której jego prowadzenie byłoby bezprzedmiotowe. Normy postępowania administracyjnego mają zaś charakter jedynie służebny i w gruncie rzeczy sprowadzają się do narzucenia organowi administracyjnemu sposobu, w jakim ma rozstrzygać sprawy, innymi słowy, w jaki sposób powinien realizować swoje uprawnienia w celu konkretyzacji prawa wynikającego z poszczególnych stosunków materialnych (tak W. Dawidowicz, Zarys proces administracyjnego, Warszawa 1989, s. 10; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 153).

Przechodząc do merytorycznej kontroli skarżonych decyzji, zauważyć należy, że przepis art. 28 ust. 2 P.b.., zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany przede wszystkim z art. 28 ust. 2 P.b. Tak więc, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. P.b. (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2021),

Uwzględniając powyższe wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., należą więc m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne oraz - w szczególnych przypadkach - także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1488/19 - CBOSA).

Zatem, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 P.b. oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 P.b. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Podkreślić należy, iż uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b, a które powinny być uwzględnione w procesie budowlanym, muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy. To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., wynikają ograniczenia w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty C. nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r., znak: [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r., znak: [...] wynika, że przedmiotem spornej inwestycji było wprowadzenie do zatwierdzonego projektu zmian dotyczących architektury, konstrukcji budynku gospodarczego – garażowego oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczo – garażowego na biuro dla potrzeb własnych wg opracowanej dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji.

Według projektu zagospodarowania terenu, działka nr [...] należąca do I. J. i K. J. jest oddalona o około 13,00 m od zainwestowanej działki a sporny budynek gospodarczo-garażowy znajduje się ok. 30 m od działki skarżących. Ponadto obie działki oddziela od siebie droga dojazdowa (ul. [...] - dz. o nr ewid.[...]) o szerokości ponad 12 m. Zaprojektowany na dz. nr [...] budynek nie spowoduje przesłaniania ani zacieniania działki I. J. i K. J., nie przekroczy minimalnych odległości od ich działki, nie wpłynie na jej bezpieczeństwo pożarowe, ani nie pozbawi ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz niezbędnych mediów. Powyższych kwestii państwo J. nie kwestionowali, opierając swą skargę i nieskutecznie wywodząc swój interes prawny na naruszeniu przepisów obowiązującego m.p.z.p. Skarżący I. J. i K. J. nie wskazali zatem na jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie ich terenu, które byłyby następstwem realizacji inwestycji przez T. H. w kształcie nadanym decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. Analiza sprawy nie pozwala na przyjęcie, że ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji.

Wobec niepotwierdzenia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ II instancji orzekając w zakresie interesu prawnego I. J. i K. J., prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.