Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 917/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 14 listopada 2023 r., nr AB-II.7840.9.15.2021.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia 7 maja 2019 r., nr AR.6740.1.5.17.2019, Starosta Białostocki po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z wniosku inwestorów z dnia 4 lutego 2019 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. G. i A. S. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i przebudowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (budynek A: o pow. zabudowy po rozbudowie - 69,56 m2 i kubatura po rozbudowie - 790,40 m2, budynek B: o pow. zabudowy i kubatura bez zmian) na działkach nr [...] i [...], poł. w obrębie K., jednostka J. - zgodnie z załącznikiem nr 1. decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności w dniu 8 czerwca 2019 r.

W postępowaniu zakończonym ww. decyzją za strony zostali uznani, m.in. X. i R. O., właściciele działki o nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości K., z uwagi na objęcie tej działki obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji określonej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Korespondencja w sprawie kierowana do Państwa O. była wysyłana na adres widniejący w bazie ewidencji gruntów.

2. W dniu 24 czerwca 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Białymstoku wpłynęło pismo X. i R. O. zatytułowane wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę nr AR.6740.1.5.17.2019 - "Rozbudowa i przebudowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...] oraz [...] obręb K., jednostka J. ". Wskazali, że stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), wnioskują o wznowienie postępowania ze względu na błędne podanie w projekcie pierwotnej wysokości elewacji północnej i południowej (obie wysokości zostały zaniżone o ponad 200 cm). Skutkowało to przyjęciem klasyfikacji robót budowlanych jako rozbudowa i przebudowa budynków, zaś podwyższenie wysokości tych elewacji powinno dodatkowo skutkować uznaniem tych prac jako nadbudowa obu budynków. Zawnioskowali o uznanie, że dowód, w postaci błędnego określenia pierwotnej wysokości budynków, kwalifikuje się jako istotny dla prowadzonej sprawy i gdyby był znany Starostwu podczas prowadzonego postępowania to nastąpiłaby zmiana kwalifikacji prowadzonych robót budowlanych na rozbudowę jednego budynku oraz przebudowę i nadbudowę obu budynków.

3. Następnym pismem z dnia 13 lipca 2021 r. X. i R. O., stosownie do art. 145 § 1 k.p.a., zawnioskowali o wznowienie postępowania ze względu na to, że nie uczestniczyli w postępowaniu jako strona bez własnej winy. Uzasadniając wniosek wskazali, że zgodnie z otrzymanym od organu I instancji pismem z dnia 18 czerwca 2021 r., informacja o toczącym się postępowaniu została kilkukrotnie wysłana na adres znajdujący się w bazie ewidencji gruntów, czyli adres zamieszkania sprzed 2005 r.

4. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr AR.6740.1.5.17.2019 Starosta Białostocki odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzji z 7 maja 2019 r. Organ I instancji wskazał, że wstępna, formalna analiza wniosków o wznowienie postępowania, złożonych przez X. i R. O. wykazała, że nie powołano w nim ustawowych podstaw wznowienia z enumeratywnego katalogu, określonego przez ustawodawcę w art. 145 - 145b k.p.a. To z kolei uniemożliwiło rozważenie, czy okoliczności przywołane we wniosku mogłyby być kwalifikowane, jako stanowiące podstawy wznowienia wskazanego postępowania administracyjnego. Dodatkowo wyjaśniono, że zarówno we wniosku z dnia 24 czerwca 2021 r. jak również w piśmie z dnia 13 lipca 2021 r. pominięto kwestię terminu wniesienia wniosku, nie wskazując jakichkolwiek dat, w związku z czym organ I instancji w oparciu o treść art. 148 § 1 k.p.a. zobowiązany był uznać, że wymagany termin nie został zachowany.

5. Na powyższe postanowienie wniesiono zażalenie, po rozpoznaniu którego, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r., znak AB-II.7840.9.15.2021.AR Wojewoda Podlaski uchylił ww. postanowienie Starosty Białostockiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że organ I instancji nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie oraz doprecyzowanie informacji, na jakiej podstawie wnoszący żądają wszczęcia postępowania wznowieniowego oraz w jakiej dacie dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawy do wznowienia lub w jakiej dacie dowiedzieli się o decyzji.

6. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Starosta w dniu 22 lutego 2022 r. wydał dwa rozstrzygnięcia w sprawie, tj.: postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz postanowienie o wznowieniu postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

7. Wojewoda, po rozpoznaniu środka odwoławczego, postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r., nr AB 11.7840.9.15.2021.AR uchylił postanowienie Starosty odmawiające wznowienia. W jego ocenie wskazanie we wniosku o wznowienie postępowania dwóch różnych przesłanek wznowienia nie dawało podstawy do wydawania przez organ I instancji dwóch odrębnych rozstrzygnięć (o wznowieniu postępowania oraz o odmowie wznowienia postępowania). Starosta powinien bowiem rozstrzygnąć w zakresie wznowienia postępowania, o ile w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego potwierdzone zostały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, poprzez wydanie dwóch postanowień w tej samej sprawie, z tego samego wniosku, Starosta Białostocki dopuścił się naruszenia prawa, gdyż zajął dwa sprzeczne ze sobą stanowiska w tej samej sprawie.

8. W wyniku wznowionego postępowania, pismem z dnia 19 stycznia 2023 r., nr AR.6740.1.5.17.2019 Starosta Białostocki wezwał A. i C. G. do złożenia wyjaśnień i ustosunkowanie się do wskazanej przez wnioskodawców podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., którzy w piśmie z dnia 26 lutego 2023 r. wskazali, że złożony przez nich projekt budowalny został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, potwierdzone stosowną dokumentacją załączoną do akt sprawy złożonych wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Inwestorzy wskazali, że ich wniosek został przez Starostę Białostockiego pozytywnie rozpatrzony, bez wskazania jakichkolwiek uchybień, ani na etapie rozpatrzenia wniosku, ani przez okres dwóch lat od wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

9. Pismem z dnia 28 marca 2023 r. X. i R. O. zwrócili się do Starosty Białostockiego z prośbą o udzielenie im informacji o w sprawie, gdyż do dnia złożenia wniosku nie zostali poinformowani o etapach prowadzonego postępowania. W odpowiedzi, w trybie art. 36 oraz art. 10 k.p.a., zawiadomiono strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy z uwagi na skomplikowany jej charakter oraz o możliwości wglądu do zebranych w niniejszym postępowaniu akt sprawy oraz składania wyjaśnień.

10. Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. Starosta wezwał do złożenia wyjaśnień także mgr inż. W. K., w zakresie odniesienia się do zarzutów dotyczących istotnych odstępstw od projektu budowalnego zatwierdzonego skarżoną decyzją, którego był on autorem. W odpowiedzi zapewniono, że złożona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacja projektowa nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Powyższe ustalenia, odnoszące się do technicznych rozwiązań projektowych, stanowiło zdaniem Starosty rozpoczęcie kolejnego etapu postępowania wznowieniowego, mające na celu merytoryczne rozstrzygnięcie o istocie sprawy, stojącego w sprzeczności z ujętym treścią skarżonej decyzji rozstrzygnięciem.

11. W dniu 15 maja 2023 r. X. O. zapoznała się z aktami sprawy, natomiast dnia 17 maja 2023 r. złożyła do organu I instancji swoje stanowisko wobec stanowiska A. S., W. K. oraz M. W. w zakresie wyjaśnień dotyczących podważanych przez skarżących rozwiązań projektowych.

12. Pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. państwo O. ponowili prośbę o udzielnie im szczegółowej informacji o działaniach podjętych w sprawie od dnia złożenia ich pisma. Przekazali nadto organowi I instancji pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, znak: WOP.5160.55.2021.WP., który wyjaśnił, że jest przed nim prowadzone postępowanie dotyczące rozbudowy i przebudowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (budynek A: o pow. zabudowy po rozbudowie - 69,56 m2 i kubatura po rozbudowie - 790,40 m3, budynek B: o pow. zabudowy i kubatura bez zmian) na działkach nr [...] i [...], poł. w obrębie K., jednostka J., w którym do dnia wysłania niniejszego pisma nie została wydana decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania ani również postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na ww. działkach inwestycyjnych.

13. W dniu 14 lipca 2023 r. Starosta Białostocki wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji Starosty Białostockiego z dnia 7 maja 2019 r., nr AR.6740.1.5.17.2019, gdyż w jego ocenie nie zostały spełnione formalne przesłanki wynikające z treści przepisów k.p.a.

14. Po rozpoznaniu odwołania X. i R. O., Wojewoda Podlaski decyzją z 14 listopada 2023 r. nr AB-II.7840.9.15.2021.AR uchylił zaskarżoną decyzję i w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko wyjaśnił, odnosząc się do pierwszej z przesłanek wznowieniowych, na które powoływali się wnioskodawcy, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W związku ze spełnieniem przesłanek formalnych umożliwiających wznowienie postępowania w oparciu o okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (co też nastąpiło postanowieniem Starosty Białostockiego z dnia 22 lutego 2022 r., nr AR.6740.1.5.17.2019), w dalszej kolejności organ zobowiązany był ustalić, czy formalnie przywołana podstawa wznowienia w rzeczywistości zaistniała, tj. czy jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Wojewoda wyjaśnił, że rozpatrując wniosek A. S. i C. G. z 4 lutego 2019 r. o pozwolenie na budowę dla ww. inwestycji ustalono obszar oddziaływania obiektu zawierający się w granicach działek nr [...] i [...] (działki inwestycyjne) oraz [...], [...], [...] i [...] w obrębie K. Właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców tych nieruchomości oraz ich adresy ustalono na podstawie informacji z rejestru gruntów.

Organ, prowadząc postępowanie administracyjne, powiadamiał strony postępowania, w tym X. i R. O. - właścicieli działki nr [...] będącej w obszarze oddziaływania inwestycji, zarówno o wszczęciu postępowania jak również o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Cała korespondencja do państwa O. (zawiadomienie z 6 marca 2019 r. o wszczęciu postępowania, zawiadomienie z 10 kwietnia 2019 r. o zebranym materiale dowodowym w związku z dokonaniem uzupełnień i wyjaśnień projektu budowlanego oraz dokumentacji formalno-prawnej jak i decyzja z 7 maja 2019 r.) kierowana była na adres wnioskodawców widniejący w informacji z rejestru gruntów, pod rubryką "podmiot ewidencyjny". Korespondencja za każdym razem była awizowana z adnotacją operatora pocztowego, jako "zwrot - nie podjęto w terminie’'. Taka adnotacja, w ocenie Starosty oznaczała, że z treści zwróconej korespondencji nie wynikało, aby adresat nie mieszkał pod adresem wskazanym w ewidencji. W tym samym dokumencie, pod rubryką "informacja o budynkach" widnieje inny adres, który jak obecnie ustalono, jest faktycznym adresem zamieszkania państwa O.

Zdaniem Wojewody, Starosta Białostocki - nawet przy awizowanej korespondencji - nie zweryfikował tego adresu i dokonywał doręczeń na adres, pod którym wnioskodawcy faktycznie nie mieszkali, a co za tym idzie - spod którego nie odbierali żadnej korespondencji. Korespondencję, w tym także decyzję Starosty Białostockiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwukrotnie awizowano, w związku z czym, w ocenie Starosty, należało uznać ją za doręczoną prawidłowo. Wojewoda uznał stanowisko Starosty za nieprawidłowe. Wyjaśnił, że choć przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, to organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek ich ustalenia na podstawie wszystkich informacji możliwych do uzyskania przez ten organ, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów nie wynika jednak, aby rejestr ten miał szczególne nadrzędne znaczenie, jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Wojewody wystąpiła więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zobowiązany będzie do oceny wpływu przesłanki na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ odwoławczy, przechodząc do drugiej ze wskazanych przez wnioskodawców przesłanek wznowieniowych wyjaśnił, że jak wynika z materiału dowodowego, w obu wnioskach o wznowienie postępowania złożonych przez państwo O. w dniu 24 czerwca 2021 r. oraz 13 lipca 2021 r., nie odnieśli się do terminu, w którym dowiedzieli się o podnoszonych w treści wniosku zarzutach dotyczących istotnych odstępstw od projektu budowlanego, w związku z czym organ I instancji, w sposób prawidłowy pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. wezwał ich do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień w zakresie m.in. wskazania dokładnej daty, kiedy dowiedzieli się o wskazanej okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi wyjaśniono, że 18 czerwca 2021 r., w ramach rozpatrzenia ich wniosku z dnia 14 czerwca 2022 r. w trybie dostępu do informacji publicznej zapoznali się z projektem budowlanym i robili zdjęcia, w związku z czym w tej dacie dowiedzieli się o okoliczności, która w ich ocenie istniała w dniu wydania decyzji i która nie była znana organowi, który wydał decyzję. Do powyższej okoliczności organ I instancji się nie odniósł. Brak jest w aktach sprawy dokumentów poświadczających fakt rozpatrzenia wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej z dnia 14 czerwca 2022 r. (w tym ewentualnego poświadczenia zapoznania się przez nich z aktami spawy), w związku z czym w ocenie Wojewody brak jest podstaw do uznania, aby Starosta zbadał, czy wniosek o wznowienie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został złożony w terminie.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zbyt pochopnie uznał, że wnioskodawcy nie wykazali daty, w której dowiedzieli się o okolicznościach, które w ich ocenie istniały w dniu wydania decyzji i które nie były znane organowi, który wydał decyzję wskazywane w odniesieniu do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Bez zebrania i zbadania całego materiału dowodowego niemożliwa jest zatem formalna ocena wskazywanej przez wnioskodawców przesłanki wznowieniowej. Wojewoda wyjaśnił, że to wnioskodawca powinien z należytą starannością wykazać datę dowiedzenia się o okoliczności z powodu której wnosi o wznowienie postępowania, jednak organ nie został pozbawiony obowiązku zebrania materiału dowodowego we własnym zakresie i jego oceny pod kątem zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta powinien w sposób jednoznaczny wykazać, że zbadał wszelkie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy prowadzące do ustalenia, czy termin wynikający z treści art. 148 § 2 k.p.a. w stosunku do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został spełniony.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze dowiodło, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt. 6, art. 147, art. 148 § 1, art. 149 i art. 151 § 1 k.p.a., mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta Białostocki będzie obowiązany dokonać oceny formalnych wymogów wskazanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), biorąc pod uwagę wskazania organu odwoławczego.

15. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. S. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca treścią złożonego sprzeciwu nie wskazuje przepisów prawa, które w jej ocenie zostały naruszone, jednak wyrażając swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia informuje, że wydana decyzja kasatoryjna jest krzywdząca dla niej, jako inwestora. W sytuacji bowiem, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję statuującą prawo do budowy, to brak jest podstaw do jej uchylenia, gdyż nie narusza ona prawa. Jak podkreśliła skarżąca, zainwestowała w ten budynek wszystkie oszczędności, a państwo O. dopiero na etapie zakończenia budowy złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, nigdy wcześniej nie sprzeciwiając się, nie informując jej w czym przeszkadza im to przedsięwzięcie budowlane. Realizowany budynek w żaden sposób nie jest uciążliwy, nie szkodzi sąsiadom i nie powoduje utrudnień architektonicznych. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego.

5. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.")).

2. Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

3. Po myśli art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

Natomiast sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych tym przepisem. W rezultacie - uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

4. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

5. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja kasacyjna Wojewody Podlaskiego uchylająca w całości decyzję Starosty Białostockiego w przedmiocie odmowy we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji Starosty Białostockiego z dnia 7 maja 2019 r., znak: AR. 6740.1.5.17.2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. G. i A. S. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i przebudowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...], poł. w obrębie K., jednostka J. Postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało wnioskiem państwa O., którzy jako podstawę wznowienia wskazali dwie odrębne przesłanki wynikające odpowiednio z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji rozpatrywał odwołanie od decyzji organu I instancji, wydanej po wznowieniu postępowania, którą organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wyrażając ocenę, że wnioskujące o wznowienie postępowania osoby, były na bieżąco informowane o podejmowanych przez organy działaniach poprzez doręczanie im wszelkiej korespondencji na adres zawarty w ewidencji, które z ich inicjatywy zostało wznowione.

Kwestionowaną sprzeciwem decyzją, organ II instancji uchylił ww. decyzję organu I instancji, wyrażając odmienny pogląd, tj. że organ I instancji nie podjął działań zmierzających do ustalenia właściwego adresu wnioskodawców i całą korespondencję kierował na adres, spod którego każdorazowo wracała, co świadczy o tym, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Co więcej, organ I instancji nie wykazał w toku postępowania, że należycie zbadał wszelkie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy prowadzące do ustalenia, czy termin wynikający z treści art. 148 § 2 k.p.a. w stosunku do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został spełniony.

W sprzeciwie wyrażone zostało natomiast stanowisko, że budynek w żaden sposób nie jest uciążliwy i nie szkodzi sąsiadom, nie powoduje utrudnień architektonicznych. Skarżąca ulokowała w nim wszystkie oszczędności, a zarzuty, jakie zgłaszają państwo O., znacznie opóźnią oddanie go do zamieszkania. Co więcej, nie zgłaszali ich wcześniej, a dopiero po zakończeniu inwestycji.

6. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że taka przesłanka, jak uznanie przez organ II instancji, że wnioskodawcy nie brali udziału w toczącym się postępowaniu bez swojej winy, gdyż organ I instancji nie podjął działań w celu ustalenia ich faktycznego adresu zamieszkania, pod który mógłby im doręczać korespondencję, a polegał jedynie na ujawnionym w ewidencji adresie i z tego powodu wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, uzasadnia uchylenie tej decyzji organu I instancji. Organ II instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, nie może bowiem przeprowadzać postępowania wznowieniowego co do istoty sprawy za organ I instancji. Należy wyjaśnić, że brak winy strony będzie miał miejsce właśnie w przypadku niedopuszczenia strony do uczestnictwa w postępowaniu. Niedoręczenie stronom decyzji, jak również korespondencji kierowanej do stron w toku prowadzonego postępowania, jest równoznaczne z pozbawieniem udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać będzie wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak więc w sytuacji, kiedy organ II instancji w postępowaniu wznowieniowym uznał, że wbrew argumentacji organu I instancji, zachodzi prawdopodobieństwo, że osobom które zainicjowały postepowanie wznowieniowe nie była w sposób prawidłowy doręczana korespondencja, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Dokonana przez organ odwoławczy analiza akt sprawy wykazała bowiem, że X. i R. O. - właścicielom jednej z nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną (nr ew. gr [...]) - nie doręczono żadnej korespondencji w związku z prowadzonym postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że domniemanie doręczenia korespondencji wywołuje skutek prawny pod warunkiem, że prawidłowo zostanie ustalony adres zamieszkania oraz przesyłka zostanie wysłana pod ten adres. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy korespondencja skierowana do strony postępowania nie została doręczona, organ nie może poprzestać na wysłaniu jednego pisma na adres wskazany w wypisie z rejestru gruntów i w myśl art. 44 § 4 k.p.a. i przyjąć, że przesyłka została doręczona stronie. Przepisy k.p.a. nie stanowią bowiem, że doręczenie pism na adres wskazany w wypisie z rejestru gruntów jest skuteczne. Organ I instancji był zatem obowiązany ustalić przyczynę braku doręczenia korespondencji oraz ustalić miejsce zamieszkania strony w celu doręczenia korespondencji (w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania) ze wszelkich dostępnych źródeł. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika natomiast, aby organ I instancji po otrzymaniu zwrotu korespondencji podjął jakiekolwiek działania w celu powiadomienia o toczącym się i zakończonym postępowaniu. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji wpływa na rozstrzygnięcie samej decyzji, gdyż strona nie biorąc udziału w postępowaniu nie ma możliwości wypowiedzenia się na temat planowanej inwestycji. Takie uchybienie w trakcie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji stanowi niewyjaśnienie przedmiotowej sprawy w całości. Natomiast uniemożliwienie przez organ I instancji wszystkim stronom czynnego udziału w sprawie stanowi uchybienie procesowe mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Starosta nie pochylił się również nad drugą z powołanych przesłanek wznowienia, nie wyjaśnił bowiem, czy wniosek o wznowienie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został przez X. i R. O. złożony w terminie, pomimo uzyskania ich wyjaśnień w tym zakresie.

7. W rezultacie przeprowadzonej kontroli decyzji kasacyjnej Wojewody w kierunku wskazanym w art. 64e p.p.s.a., sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i słusznie wskazał na istotne braki postępowania przed organem I instancji, skutkujące koniecznością jego ponowienia wykazania, że zbadano wszelkie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy prowadzące do ustalenia, czy termin wynikający z treści art. 148 § 2 k.p.a. w stosunku do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został spełniony. Organ I instancji powinien nadto dokonać oceny formalnych wymogów wskazanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), biorąc pod uwagę wskazania organu odwoławczego. W następstwie dokonanej analizy akt administracyjnych sąd podzielił pogląd Wojewody o konieczności ponownej weryfikacji wniosku X. i R. O. przez organ I instancji z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Brak szczegółowych ustaleń w omawianym zakresie uzasadnia z kolei postawienie organowi I instancji zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, co sprawia, że jedynym słusznym rozstrzygnięciem organu odwoławczego było właśnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe potwierdza, że kwestionowana w sprzeciwie decyzja organu odwoławczego nie jest wadliwa i że nie doszło - w rezultacie jej wydania - do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zakres zleconych do przeprowadzenia w ponownym postępowaniu przed organem I instancji czynności wyjaśniających wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., co sprawia, że stwierdzonych braków Wojewoda nie mógł sanować we własnym zakresie. Przeprowadzenie przed organem II instancji postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w decyzji kasacyjnej stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez którą rozumieć trzeba ustawowy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego przez organy obu instancji.

8. Należy jednocześnie wyjaśnić, że merytoryczna ocena poglądów organu II instancji jest niedopuszczalna, gdyż w takiej sytuacji, sąd wykroczyłby poza dyspozycję art. 64e p.p.s.a. Ocena taka byłaby i ewentualnie będzie możliwa, ale dopiero w przypadku zakwestionowania przez którąkolwiek ze stron ostatecznej merytorycznej decyzji organu II instancji, wydanej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, co do istoty sprawy. Podkreślić także należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu, przymiot strony posiada tylko strona postępowania administracyjnego, która wniosła sprzeciw i organ. Osoby, które w przedmiotowym wypadku zainicjowały postępowanie wznowieniowe, przymiotu strony w niniejszym postępowaniu sądowym nie mają i nie mogą wyrazić swojego stanowiska odnośnie poglądów skarżącego, mimo że są bezpośrednio zainteresowane wyrażoną w tym zakresie oceną prawną. Dlatego w sytuacji kiedy organ II instancji, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną z powołaniem się na przesłankę uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., merytorycznie i przekonująco uzasadnił swój pogląd prawny, a z okoliczności sprawy w sposób oczywisty wynika, że przywołana przesłanka i okoliczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mają charakteru pozornego, to brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.

Z argumentacji organu II instancji wynika, że Starosta nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia adresu wnioskodawców wznowienia, opierając się na danych zawartych w jednej części wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Nie wyjaśnił również, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie na podstawie powoływanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym stanie rzeczy nie można uznać aby pogląd organu II instancji był oczywiście błędny, wyrażony dla pozoru i w oderwaniu od faktów.

9. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że sprzeciw podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.