Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 643/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 2  ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 141
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
article: Art. 145  par. 1  pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO-PS-4110-736/22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. znak: [...] odmówił skarżącej A. F. świadczenia w formie dodatku węglowego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 2 ustawy o dodatku węglowym.

W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 28 lutego 2023 r. znak: SKO-PS-4110-736/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że dniu 24 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku wskazała, że pod adresem [...] L., K. [...] prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe (7-osobowe), a głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. We wniosku tym podała również, że jej gospodarstwo domowe znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. W dniu 18 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła deklarację do CEEB, w której wskazała, że jest zarządzającym ((pkt DO l (02)), budynku zbiorowego zamieszkania ((pkt A08 (03)) położonego w gminie L. w miejscowości K., numer budynku [...], a przedmiotowa deklaracja dotyczy (jak wskazała wnioskodawczyni) wybranych lokali mieszkalnych/zbiorowego zamieszkania objętych deklaracją. W deklaracji zaznaczyła, że w ww. budynku posiada zainstalowany kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy, eksploatowane, funkcja c.o. i c.w.u., a jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych poddała węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe.

Organ pomocowy ustalił, że złożona przez skarżącą deklaracja dotyczy budynku K. [...], w którym ona nie mieszka, bowiem prowadzi ona gospodarstwo domowe w budynku będącym samowolą budowlaną położonym na działce stanowiącej własność gminy L. (informacja Urzędu Gminy L. z 3 października 2022 r.). Ponadto w aktach znajduje się również notatka służbowa sporządzona w dniu 13 października 2022 r. przez pracownika ośrodka pomocy społecznej, w której wskazano: " stwierdzam na podstawie posiadanych informacji (wywiad środowiskowy), że Pani A. F. wraz z mężem B. i czworgiem dzieci mieszka w budynku wolnostojącym wybudowanym bez stosownych zezwoleń, budynek nie jest zgłoszony w związku z tym do ewidencji".

SKO wskazało ponadto, że decyzją z dnia 16 lipca 2004 r., znak: NB.II.7355-55/04, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał rozbiórkę, na własny koszt, samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego o wymiarach rzutu poziomego 5,00x4,90m, na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w K., gmina L.

W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, gdyż jak wynika z akt nie mieszka ona i nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem K. [...] (adres ten został wskazany przez ww. zarówno we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, jak również w deklaracji CEEB złożonej w dniu 18 sierpnia 2022 r.), lecz mieszka w budynku, który (zgodnie z ustaleniami organu pomocowego) jest samowolą budowlaną z nakazem rozbiórki, obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na jego budowę, wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest wybudowany nielegalnie i nie może być zamieszkały i użytkowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Kolegium, tj. brakiem zameldowania pod numerem K. [...]. Wyjaśniła, że od roku 2010 zamieszkuje pod ww. adresem, otrzymuje tam korespondencje, także z Gminy L., rachunki (za wodę przyłączoną przez gminę, śmieci), świadczenia rodzinne, 500 + na dzieci, a gdy odbywają się wszelkie wybory, jej nazwisko figuruje pod powyższym adresem. W konsekwencji bezprawne wydaje się wymagać od niej, aby od grudnia 2022 r., składając pismo do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, deklarować ona miała brak adresu (bez numeru).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w sprawie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niezbadanie przez organ okoliczności korzystania przez skarżącą z oddzielnego źródła ogrzewania w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, co doprowadziło do niezastosowania art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej dodatku węglowego;

- art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym poprzez ich niezastosowanie, co wynikało z braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji

przyjęcie przez organ, że skarżąca nie spełnia wymagań do przyznania jej

dodatku węglowego, podczas gdy w sytuacji skarżącej nie ma możliwości

ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa

domowego z oddzielnym źródłem ogrzewania;

- art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatku węglowym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, polegającą na pominięciu prawnie

uzasadnionych celów ustawy o dodatku, tj. zwiększenia poczucia

bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego oraz przyjęciu, że okoliczność zamieszkiwania przez skarżącą w budowli wzniesionej nielegalnie i niedopuszczonej do użytkowania stanowi przesłankę negatywną dla przyznania dodatku węglowego i w konsekwencji nieprzyznanie tego dodatku;

- art. 54 ust.1 ustawy prawo budowlane poprzez jego

nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że niedopuszczenie

budynku, w którym mieszka skarżąca do użytkowania, stanowi kryterium

negatywne dla przyznania jej dodatku węglowego i w konsekwencji nieprzyznanie tego dodatku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141) – dalej u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się:

1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo

2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).

Art. 50 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono powyższą regulację. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).

W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega bowiem na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.

Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/16 lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. Dla przyznania dodatku węglowego nie ma znaczenia, czy lokal, w którym mieszka wnioskodawca stanowi samowolę budowlaną, czy też nie. Sądy administracyjne zajmowały już stanowisko w odniesieniu do przypadków zamieszkiwania wnioskodawców w domkach na terenie ogródków działkowych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 24.08.2023 r., II SA/Sz 428/23). Przyjęto wówczas, że organy procedując w sprawie przyznania dodatku węglowego nie są uprawnione do oceny zdatności altany do wypełnienia funkcji mieszkaniowej, lecz powinny ustalić, czy we wskazanym miejscu wnioskodawca zamieszkuje.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji, jak również organ odwoławczy uznały, że prawo do dodatku węglowego przysługuje jedynie osobom zamieszkującym lokale bądź budynki mieszkalne legalnie wybudowane i oddane do użytkowania.

Skarżąca wraz z rodziną zamieszkuje w budynku wybudowanym bez pozwolenia na budowę, ale organy nie zakwestionowały, że budynek ten stanowi jej centrum życiowe, o czym informowała organy administracji w toku postępowania.

Zdaniem składu orzekającego organy obu instancji błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. uznając, że zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku stanowiącą samowolę budowlaną wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego.

Podkreślić należy, że przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Nie precyzują również jakie pomieszczenie może być uznane za miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie powiązał zatem prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia tytuł prawny do lokalu/budynku, oraz czy w świetle przepisów prawa budowlanego można wykorzystywać lokal (pomieszczenie) na cele mieszkaniowe, ani też to, czy zgodnie z prawem budowlanym przeprowadzono określone czynności formalne zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku (lokalu). O prawie do dodatku węglowego decyduje nie legalność zamieszkiwania, a stan faktyczny w postaci rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu (pomieszczeniu), na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Jak wynika z uzasadnienia projektu celem ustawy było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Kwestia zatem, czy gospodarstwo domowe prowadzone jest w budynku wybudowanym zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Istotne jest czy budynek pełni funkcje mieszkaniową.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że na skutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz 2 ust. 3c i 3d u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to zasadnie zauważono w treści skargi oraz zaprezentowano w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny na podstawie wywiadu środowiskowego ustalić, czy skarżąca faktycznie zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe we wskazanym budynku oraz czy ogrzewa je zdeklarowanym źródłem ciepła.