Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2397/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 16 par. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 5 pkt 2, ust. 4, art. 6, art. 9
journal: Dz.U. 2014 poz 1204
law: Ustawa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o. o z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nakazującą rejestrację 52 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającej opłatę za używanie 52 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 29.094 zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne.

W dniu [...] lipca 2013 r., zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm, dalej cyt. jako u.o.a.) przeprowadzona została kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w lokalu przy ul. K. [...] w K., zajmowanym przez S., prowadzone przez P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. przy ul. K. [...]. Kontrola została przeprowadzona w obecności D. B. - kierownika. W jej wyniku stwierdzono posiadanie w lokalu pięćdziesięciu dwóch odbiorników telewizyjnych i dziesięciu odbiorników radiofonicznych w pokojach oraz jednego odbiornika radiofonicznego w kawiarni. Stwierdzony okres używania odbiorników w tym lokalu wynosił 3 lata w sezonie mąj-wrzesień. W protokole odnotowano, iż: S. jest ośrodkiem prywatnym, który nigdy nie miał umowy z NFZ. Osoby prywatne same załatwiają dofinansowanie z MOPSu i PEFRONu i korzystają z usług S. Protokół z kontroli został podpisany bez zastrzeżeń przez osoby kontrolujące oraz Panią D. B.

Organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do pisma załączono kopię protokołu kontroli oraz kopię oświadczenia D. B.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A., ustalił opłatę za używanie 11 niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i 52 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 29.094 zł

W dniu [...] listopada 2013 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] października 2013 r., w którym podniosła, iż podczas kontroli nie stwierdzono używania odbiorników w pokojach gościnnych, ponieważ kontrolerzy do nich nie weszli. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając niewłaściwe przeprowadzenie postępowania w zakresie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych.

Minister Administracji i Cyfryzacji, na skutek rozpatrzenia ww. odwołania wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż organ I instancji winien dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych w zakresie zbadania, czy prowadzona przez stronę skarżącą działalność gospodarcza posiada z mocy art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a. status podmiotu zobowiązanego do wniesienia jednej opłaty abonamentowej niezależnie od liczby używanych odbiorników.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. wydał decyzję nr [...] nakazującą rejestrację pięćdziesięciu dwóch używanych odbiorników telewizyjnych i jedenastu używanych odbiorników radiofonicznych oraz ustalającą opłatę za używanie pięćdziesięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i jedenastu niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych w kwocie 29 094,00 zł, wskazując, iż strona nie posiada statusu sanatorium w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że ustalenie, czy odbiorniki znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu może dokonać się w drodze bezpośredniego sprawdzenia tej okoliczności lub ewentualnie w drodze oświadczenia osoby uczestniczącej w kontroli. Zarówno jeden jak i drugi sposób ustalenia jest dopuszczalny, jednak informacja o tym fakcie musi znaleźć się w protokole z kontroli podpisanym przez kontrolujących i przez osobę uczestniczącą w kontroli, co miało miejsce w realiach niniejszej sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w którym zarzuciła niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oraz nieuzasadnionego nakazania rejestracji odbiorników w chwili, kiedy nie są używane. Strona podniosła, iż jakkolwiek kontrolujący nie ma obowiązku informowania spółki o terminie przeprowadzania kontroli, to jednak w zakresie samej realizacji czynności kontrolnych winien być dochowany wymóg zawarty w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczący udziału w kontroli kontrolowanego lub jego reprezentanta, tj. w przypadku spółki winien ją reprezentować zarząd, prokurent czy pełnomocnik. Strona wskazała na art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.). Wskazała, iż kontrola została przeprowadzona w obecności D. B., która nie była wówczas ani członkiem zarządu ani pełnomocnikiem spółki. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzja z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż miejscowość K. nie jest uzdrowiskiem, a tym samym ośrodki w niej położone nie posiadają statusu sanatorium, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651 z późn. zm.). Tym samym w stosunku do strony skarżącej nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a.. Strona niewątpliwie zobowiązana była do uiszczania opłat za każdy z używanych odbiorników telewizyjnych i radiofonicznych.

Strona skarżąca złożyła w dniu 1 lipca 2014 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1. przepisu art. 2 ust. 5 pkt u.o.a. poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że skarżący prowadząc S. nie może podlegać pod zwolnienie od opłat uregulowane we wskazanym przepisie,

2. przepisu art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności polegającego na braku zbadania charakteru S.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 2433/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2433/14 odrzucił skargę z powodu nieusunięcia braku formalnego polegającego na niezłożeniu oryginału lub notarialnie poświadczonej za zgodność kopii pełnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej, z którego wynika sposób oraz osoby upoważnione do jej reprezentacji. Strona skarżąca nie złożyła skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. strona skarżąca złożyła do Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], zarzucając iż w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a. W uzasadnieniu strona skarżąca, przywołując treść art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a. wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu spełnia definicję sanatorium wskazaną w powołanym przepisie, ponieważ odwołanie się do definicji sanatorium uzdrowiskowego nie jest w tym przypadku właściwe i prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia definicji sanatorium. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 651), na które powołuje się organ, wymienia sanatoria uzdrowiskowe w art. 6 i art. 9. Zgodnie z art. 6 pkt. 2 zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są sanatoria uzdrowiskowe. Ponadto jednak w pkt. 6 tego przepisu mowa jest o sanatorium, które nie ma przydomka "uzdrowiskowe". Natomiast ustawa o opłatach abonamentowych mówi o "sanatoriach", nie zawężając tego pojęcia do sanatorium uzdrowiskowego. "Sanatorium" jest według strony skarżącej pojęciem szerszym, którego powszechna definicja stanowi, że jest ono zakładem medycznym wykorzystującym walory rekreacyjne, przyrodnicze i naturalne, takie jak: wody mineralne, wody termalne, borowina, ozon, radon, sole mineralne oraz inne czynniki biofizyczne środowiska wywierające korzystny wpływ na organizm człowieka. Sanatorium zlokalizowane jest zazwyczaj w miejscowości uzdrowiskowej o specyficznym klimacie i szczególnych walorach przyrodoleczniczych, przeznaczonych dla osób przewlekle chorych i rekonwalescentów, wymagających rehabilitacji lub utrwalenia wyników leczenia szpitalnego. Zdaniem strony skarżącej S. w K., służące rehabilitacji osób niepełnosprawnych, wypełnia tę definicję. Strona uważa zatem, że w/w decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem ich nieważności.

Skarżąca wskazała jako dowód kopię wpisu do rejestru ośrodków i zawiadomienia Wojewody [...] o zmianie wpisu do rejestru ośrodków nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Przy czym, strona skarżąca tych dokumentów nie załączyła do wniosku.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]

W uzasadnieniu decyzji Minister Administracji i Cyfryzacji powtórzył argumenty przemawiające za dokonaniem przez stronę skarżącą nieprawidłowej interpretacji pojęcia "sanatorium". Ponadto, wskazał, że wskazany przez stronę skarżącą jako dowód na poparcie swojego stanowiska wpis do rejestru ośrodków nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nie przemawia w żaden sposób za uznaniem ośrodka prowadzonego przez stronę skarżącą za sanatorium. Przedmiotowy rejestr jest bowiem prowadzony przez wojewodę na podstawie art. 10d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) i wpisywane są do niego ośrodki, w których mogą się odbywać turnusy rehabilitacyjne dla osób niepełnosprawnych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, iż wbrew twierdzeniom organu spełnia definicję sanatorium wskazaną w art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a., ponieważ odwoływanie się do sanatorium uzdrowiskowego nie jest w tym przypadku właściwe i prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia definicji sanatorium.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ponownie wskazał, że w celu dokonania wykładni pojęcia "sanatorium" należy się posłużyć terminologią używaną na gruncie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Z uwagi na fakt, iż art. 2 ust. 5 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych ustanawia wyjątek od zasady powszechnego obowiązku wnoszenia opłat abonamentowych, przepis ten powinien być interpretowany ściśle. Przymiot "sanatorium" powinny zatem mieć tylko te podmioty, które działają jako sanatorium w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących, a więc m.in. spełniające wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 452).

Skargę na powyższą decyzję złożyło P. Sp. z o. o z siedzibą w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ naruszył przepis art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca prowadząc S. nie może podlegać pod zwolnienie z opłaty we wskazanym przepisie i błędne uznanie, że strona winna uiszczać opłatę na zasadach wskazanych w art. 2 ust. 4 u.o.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Cyfryzacji i Administracji jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. wydane w trybie postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie naruszają ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego w stopniu, który spowodowałby jej uchylenie.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, LEX nr 746660).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym należy wyraźnie pamiętać o tym, iż naruszenie prawa musi mieć charakter niedwuznaczny.

W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, czy też z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09; podobnie: m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09).

Z uwagi na fakt, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

W przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

W tej sytuacji uznać należy, że zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też jest zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (tak: B. Adamiak /w:/ Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., zeszyt nr 8, s. 31).

Należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a., jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak więc, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a., trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Warto zauważyć, że takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258), w którym uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Naruszenie prawa, o którym mówi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak: np. NSA /w:/ wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do odwołania, nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co zasadnie stwierdził Minister Administracji i Cyfryzacji.

Wskazać należy. że strona skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nakazującą rejestrację 52 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającej opłatę za używanie 52 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 29.094 zł, .jak i w środku zaskarżenia wniesionym od decyzji z dnia[...] czerwca 2015 r., podniosła, że ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a. Strona skarżąca wskazała, że spełnia definicję sanatorium wskazaną w powołanym przepisie. art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a, ponieważ odwołanie się do definicji sanatorium uzdrowiskowego nie jest w tym przypadku właściwe i prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia definicji sanatorium. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, na które powołuje się organ, wymienia sanatoria uzdrowiskowe w art. 6 i art. 9. Zgodnie z art. 6 pkt. 2 zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są sanatoria uzdrowiskowe. Ponadto jednak w pkt. 6 tego przepisu mowa jest o sanatorium, które nie ma przydomka "uzdrowiskowe". Natomiast ustawa o opłatach abonamentowych mówi o "sanatoriach", nie zawężając tego pojęcia do sanatorium uzdrowiskowego. "Sanatorium" jest według strony skarżącej pojęciem szerszym, którego powszechna definicja stanowi, że jest ono zakładem medycznym wykorzystującym walory rekreacyjne, przyrodnicze i naturalne, takie jak: wody mineralne, wody termalne, borowina, ozon, radon, sole mineralne oraz inne czynniki biofizyczne środowiska wywierające korzystny wpływ na organizm człowieka. Sanatorium zlokalizowane jest zazwyczaj w miejscowości uzdrowiskowej o specyficznym klimacie i szczególnych walorach przyrodoleczniczych, przeznaczonych dla osób przewlekle chorych i rekonwalescentów, wymagających rehabilitacji lub utrwalenia wyników leczenia szpitalnego. Zdaniem strony skarżącej S. w K., służące rehabilitacji osób niepełnosprawnych, wypełnia tę definicję. Ponadto skarżąca podniosła, że wpisana jest do rejestru prowadzonego przez wojewodę na podstawie art. 10d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Organ w obydwu wydanych decyzjach podniósł, że iż strona nie posiada statusu sanatorium w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a. Przymiot "sanatorium" powinny zatem mieć tylko te podmioty, które działają jako sanatorium w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących, a więc m.in. spełniające wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Także wpis do rejestru ośrodków prowadzony przez wojewodę nie przemawia w żaden sposób za uznaniem ośrodka prowadzonego przez stronę skarżącą za sanatorium.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej podnieść należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a., za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. W myśl art. 2 ust. 2 u.o.a. domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 września 2004 r. w sprawie o sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83), abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Zarazem abonament, mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony jest abonament rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód celowy pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej.

Z wyroku Trybunału wynika zatem, iż opłatę abonamentową należy traktować na równi z daniną publiczną, której obowiązek świadczenia ma źródło w ustawie i ma charakter przymusowy (niezależny od woli osoby fizycznej lub innego podmiotu).

Opłatę abonamentową uiszcza się za każdy odbiornik radiofoniczny i telewizyjny, o czym stanowi ust. 4 art. 2 u.o.a. Jedyne ograniczenie tej zasady ustawodawca wprowadził w art. 2 ust. 5 u.o.a. określając krąg podmiotów, które niezależnie od liczby używanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych zobowiązane są do uiszczania tylko jednej z opłat abonamentowych. W myśl art. 2 ust. 5 pkt 2 takimi podmiotami są podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, sanatoria, żłobki, publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne systemu oświaty, publiczne i niepubliczne uczelnie, a także domy pomocy społecznej - w tym samym budynku, zespole budynków lub w samochodach będących w używaniu tych instytucji. Tym samym w ww. przepisie wskazano sanatoria jako jeden z podmiotów mogących skorzystać z omawianej ulgi, przy czym ustaw o opłatach abonamentowych nie definiuje pojęcia "sanatorium".

W ocenie Sądu należy zgodzić się z poglądem organu, iż z uwagi na fakt, że art. 2 ust. 5 pkt 2 u.o.a. ustanawia wyjątek od zasady powszechnego obowiązku wnoszenia opłat abonamentowych za każdy odbiornik telewizyjny i radiofoniczny, przepis ten powinien być interpretowany ściśle. Przymiot sanatorium powinny mieć tylko te podmioty które działają w ramach przepisów powszechnie obowiązujących. W myśl art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są sanatora uzdrowiskowe (pkt 2 tego przepisu) oraz sanatora w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych (pkt 6 tego przepisu). Jak słusznie wskazały organy, miejscowość K. nie jest uzdrowiskiem, a tym samym ośrodki w niej położone nie posiadają statusu sanatorium, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ww. ustawy. Także ośrodek prowadzony przez stronę skarżącą nie posiada statusu sanatorium w urządzonym podziemnym wyrobisku górniczym. Przedmiotowy ośrodek nie spełnia także wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Zamieszczenie przez podmiot prywatny, nie spełniający ww. wymogów, w swojej nazwie wyrazu "sanatorium" nie może przesądzać o możliwości korzystania z ulgi w obowiązku ponoszenia daniny publicznej jaką jest opłata abonamentowa, bowiem ulgi takie mogą wynikać wyłącznie z ustawy.

Należy zgodzić się także z organem, że wskazany przez stronę skarżącą jako dowód na poparcie swojego stanowiska wpis do rejestru ośrodków nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nie przemawia w żaden sposób za uznaniem ośrodka prowadzonego przez stronę skarżącą za sanatorium. Przedmiotowy rejestr jest bowiem prowadzony przez wojewodę na podstawie art. 10d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wpisywane są do niego ośrodki, w których mogą się odbywać turnusy rehabilitacyjne dla osób niepełnosprawnych.

W ocenie Sądu w świetle ww. uregulowań prawnych błędne jest powoływanie się przez stronę skarżącą na potoczną definicję sanatorium. Także podnoszenie przez stronę skarżącą, iż w art. 6 pkt pkt. 6 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych mowa jest o sanatorium, które nie ma przydomka "uzdrowiskowe", a ustawa o opłatach abonamentowych mówi o "sanatoriach", nie zawężając tego pojęcia do sanatorium uzdrowiskowego, jest bezpodstawne. Powyższy przepis art. 6 pkt 6 ww. ustawy wskazuje, iż zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są "sanatoria w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych", a nie szeroko pojęte "sanatoria".

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.