Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 104/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO), decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, z późn. zm. dalej u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Dnia 17 czerwca 2014 r. "A. " A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w P. przy ul. [...] (w dniu 24 września 2014 r. przekształcona w spółkę: A. SPÓŁKA AKCYJNA z siedzibą w P. – dalej jako Strona) umową sprzedaży (rep. A nr [...]) zbyła prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (obręb [...]) o powierzchni 0,4728 ha położonej w P. przy ul. [...] i [...], opisanej w księdze wieczystej [...] Nieruchomość znajdowała się na obszarze, dla którego na dzień zbycia ([...] czerwca 2014 r.) obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 sierpnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5380 z 30 września 2013 r., dalej jako m.p.z.p.). Należy zaznaczyć, iż działka [...] powstała w wyniku scalenia działek [...], [...] i [...] (wniosek złożony w Sądzie Rejonowym [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych 16 grudnia 2013 r., wpis: [...] grudnia 2013 r.). Tym samym na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazaną nieruchomość stanowiły działki: [...] o powierzchni 0,1795 ha, [...] o powierzchni 0,1898 ha oraz [...] o powierzchni 0,1035 ha.

Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r. ustalił z urzędu dla Strony jednorazową opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,4728 ha, położonej w P. przy ul. [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem nieruchomości.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania Strony, decyzją nr [...] z dnia 6 listopada 2015 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na sporządzenie przez biegłego dwóch operatów, których organ wystarczająco nie zweryfikował oraz nie ustosunkował się w wystarczającym zakresie do zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń dotyczących prawidłowości sporządzonych operatów.

Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia 31 maja 2016 r., ustalił dla Strony jednorazową opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,4728 ha, położonej w P. przy ul. [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem nieruchomości.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania Strony, decyzją nr [...] z dnia 28 lipca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.

W następstwie wniesionej przez Stronę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 28 lipca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 31 maja 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem wyceny rzeczoznawcy była działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,4728 ha, położona w P. przy ul. [...], która nie istniała w dniu uchwalenia planu miejscowego. Działka ta powstała ze scalenia działek nr [...], [...] oraz [...] już po uchwaleniu planu, więc przedmiotem wyceny nieruchomości powinny być działki, które istniały w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że sporządzony operat szacunkowy charakteryzował się licznymi błędami oraz nieścisłościami, opisanymi szczegółowo w opinii Komisji Arbitrażowej z dnia 15 grudnia 2016 r. wskutek czego w ponownym postępowaniu organ powinien zlecić opinię o wartości nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu i na tej podstawie ustalić, czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty.

Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia 12 lipca 2018 r., ustalił dla Strony jednorazową opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,4728 ha położonej w P. przy ul. [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Stronę, SKO decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że trafny jest zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 153 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") przez zlecenie wyceny nieruchomości będącej przedmiotem zbycia oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Zgodnie ze wskazaniami Sądu, przedmiot wyceny przyjęty na dzień 15 października 2013 r. nie może być utożsamiany z działką numer [...], gdyż nieruchomość ta nie istniała w dacie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia 22 lipca 2020 r., ustalił dla Strony jednorazową opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,4728 ha, położonej w P. przy ul. [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Stronę, SKO, decyzją nr [...] z dnia 12 stycznia 2021 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ administracji ma obowiązek zastosowania się do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpatrzeniu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie, które dotyczyło zlecenia wyceny nieruchomości dla działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], według jej stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwe.

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 104 i 107 k.p.a. w związku z m.p.z.p. oraz wobec wszczętego z urzędu 9 października 2014 r. postępowania administracyjnego ustalił z urzędu dla Strony jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. obręb [...], oznaczonej na dzień uchwalenia planu miejscowego numerami geodezyjnymi [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,4728 ha, opisanej w księdze wieczystej [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na m.p.z.p. w którym ustalono stawkę 30% jako podstawę do określenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Organ stwierdził, że na podstawie planu miejscowego z dnia 27 sierpnia 2013 r. przedmiotowe działki przeznaczone zostały w całości pod tereny zabudowy usługowej, w szczególności handlu, w tym handlu paliwami. Natomiast zgodnie z zapisami planu z dnia 27 listopada 2007 r. działki przeznaczone były na cele usług handlu paliwami (60 % powierzchni, tj. 0,2830 ha, działki nr [...] i [...]), a w pozostałej części na cele usług edukacji z możliwością zmiany na funkcję biurową (40 % powierzchni, tj. 0,1898 ha. działka nr [...]). Na tej podstawie uznano prawdopodobny wzrost wartości działek istniejących na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający z różnicy między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu. Organ dokonał wyboru rzeczoznawcy majątkowego w osobie dr arch. D. J. (uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości Nr [...] od 1996 r.. biegła sądowa Sądu Okręgowego w W., biegła sądowa Sądu Okręgowego W. , uprawnienia projektowe w zakresie architektury Nr [...], czynny członek Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej Nr [...]). Zdaniem organu przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacowania nieruchomości spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat nie wzbudził wątpliwości organu co do prawidłowości wykonania.

Strona, reprezentowana przez radcę prawnego Ł. S., wniosła z zachowaniem terminu ustawowego odwołanie od powyższej decyzji. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 w zw. z art 37 u.p.z.p. w związku z art. 153 p.p.s.a., przez zlecenie, a następnie zaakceptowanie wyceny odnoszącej się de facto do działki nr [...], według jej stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew ocenie prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po [...].

Zdaniem Strony biegła dokonując wyceny nieprawidłowo dobrała nieruchomości podobne przyjmując do bezpośredniego porównania działkę nr [...] położoną w P. przy ul. [...] oraz działkę nr [...] położoną w P. przy [...]. W ocenie Skarżącej biegła nie dokonała zatem prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego.

Strona wskazała również na nieprawidłowości w zastosowaniu metody dyferencyjnej. Biegła nie wykazała bowiem, że na rynku lokalnym doszło do odpowiedniej ilości transakcji dla nieruchomości podobnych o uwarunkowaniach odpowiadających stanowi przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, lecz całość ustaleń oparła na ocenie cech przez siebie narzuconych. Wskazana w operacie wartość wg stanu przed zmianą planu oraz po została określona na podstawie tego samego zbioru 3 nieruchomości podobnych, a więc posiadających takie samo przeznaczenie w obu przypadkach. Zdaniem Strony Organ dokonując oceny operatu szacunkowego całkowicie zbagatelizował definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami opierając się na współczynnikach przyjętych przez biegłą, a nie w oparciu o rzetelną analizę rynku.

Ponadto strona zarzuca decyzji I instancji naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że operat szacunkowy z dnia 25 czerwca 2021 r. stanowi wiarygodne źródło informacji w zakresie wiadomości specjalnych, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zgłoszonych zastrzeżeń wynika, że jest on oparty na błędnych założeniach oraz operuje materiałem porównawczym nieprzydatnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołująca zakwestionowała ustalenia operatu tak co do zasady, jak i co do wysokości ustalonego w nim wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

SKO, decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...]

Kolegium wskazało, że wysokość opłaty została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, którego analiza prowadzi do wniosku, że został on sporządzony w sposób prawidłowy, a zarzuty odwołującej nie zasługują na uwzględnienie. Ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie budzi wątpliwości Kolegium.

Kolegium podniosło również, iż wbrew zarzutom odwołania, przedłożony przez biegłą operat szacunkowy, uwzględnia zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po [...], i określa wartość działek nr [...], [...] i [...], istniejących na dzień zmiany planu miejscowego, opisanych w księdze wieczystej [...], według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Załącznik numer [...] operatu szacunkowego zawiera wycenę 3 osobnych działek istniejących na dzień zmiany planu. Biegła dokonała porównania każdej z działek z nieruchomościami podobnymi, stosując odpowiednie korekty. Z jej ustaleń wynika, że zmiana m.p.z.p. spowodowała przyrost terenów, na których umożliwiona została realizacja funkcji usługowej w szczególności usług handlu paliwami. Do dnia 15 października 2013 r. funkcja usług handlu paliwami mogła być realizowana na obszarze działek nr [...] i [...], natomiast na działce nr [...] plan miejscowy przewidywał realizację usług edukacji. Po dniu 15 października 2013 r. wszystkie działki zostały przeznaczone w planie miejscowym pod usługi, w tym handlu paliwami. Biegła stwierdziła, że parametry działek takie jak lokalizacja, dostęp do infrastruktury czy sposób użytkowania nie uległy zmianie na skutek scalenia trzech działek w jedną. Na dzień zmiany planu działki nr [...], [...] i [...] znajdowały się w dwóch rozłącznych jednostkach funkcjonalnych, tj. UHp i UE, natomiast po zmianie planu trzy działki objęte zostały jedną funkcją U. Powierzchnia działek o funkcji UHp wynosiła 0,2830 ha, a UE - 0,1898 ha, natomiast suma powierzchni działek nr [...], [...] i [...] wynosiła 0,4728 ha (U). Przedmiotem wyceny są różne obszary planistyczne znajdujące się na działkach nr [...], [...] i [...].

Biegła w wycenie przedstawiła i uzasadniła sposób dokonania wyceny, opis stanu, przeznaczenia, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazała wybrane podejście i metodę wyceny (podejście porównawcze, metoda porównywania parami) oraz przedstawiła obliczenia wartości działek nr [...], [...] i [...] przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynik wyceny z uzasadnieniem. Proces wyceny nieruchomości poprzedzony został wszechstronną i wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz cech wycenianych działek i nieruchomości podobnych. Sposób doboru nieruchomości do porównań przedstawiony jest w sposób szczegółowy wraz z uzasadnieniem (strona [...]-[...] operatu). Baza porównawcza przyjęta do określenia wartości przedmiotu wyceny składa się z 2 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi handlu paliwami i jednej transakcji nieruchomością pod usługi podstawowe. Uznanie za najbardziej podobne i przyjęcie ww. nieruchomości do porównań jest uzasadnione ze względów lokalizacyjnych i rodzajowych. Cechy rynkowe tych trzech nieruchomości zostały poddane szczegółowej analizie i w oparciu o przyjętą skalę ocen dla każdej z cech (str. [...] operatu) biegła dokonała korekt cen nieruchomości przyjętych za podobne. Nadto, biegła zastosowała dodatkowe współczynniki korekcyjne ze względu na kształt obszaru pod zabudowę, na potencjalną niską intensywność zabudowy, na limit funkcji (ograniczająca w zakresie inwestycyjnym funkcja usług edukacji) oraz na nieregularny obwód.

Oszacowana przez rzeczoznawcę łączna wartość działek nr [...], [...] i [...] dla stanu przed zmianą planu miejscowego wyniosła [...] zł, w tym: wartość działki nr [...] wyniosła [...] zł, wartość działki nr [...] wyniosła [...] zł oraz wartość działki [...] wyniosła [...] zł. Dla stanu po zmianie planu miejscowego łączna wartość działek wyniosła [...] zł, w tym: wartość działki nr [...] wyniosła [...] zł, wartość działki nr [...] wyniosła [...] zł oraz wartość działki nr [...] wyniosła [...] zł. Zatem łączna wartość gruntu w związku z uchwaleniem planu miejscowego wzrosła o [...] zł. Zgodnie z dalej m.p.z.p. stawka procentowa służąca naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30 %. Wobec powyższego ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej na kwotę [...]zł.

Operat został prawidłowo podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego stosowne uprawnienia w zakresie wyceny nieruchomości. Wykonany został zgodnie z przepisami u.p.z.p. i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako u.g.n.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, a w szczególności wskazanie podstaw prawnych, określenie przedmiotu wyceny i zakresu wyceny, określenie celu, opis przeznaczenia nieruchomości, metodykę szacowania oraz przedstawienie toku obliczeń i wynik końcowy. Operat nie zawiera w swojej treści braków i pomyłek, które powinny być sprostowane lub uzupełnione przez rzeczoznawcę. Poza tym jest rzeczowy, logiczny i wiarygodny. Podkreślono, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ podniósł również, iż może dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z przepisami prawa, natomiast metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy.

W ocenie SKO nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych oraz nieprawidłowości w zastosowaniu metody dyferencyjnej. Rzeczoznawca wyjaśnił, że przyjmując stan zagospodarowania na dzień zbycia działki nr [...], jak również innych przyjętych w bazie, kierował się zapisami aktów notarialnych, w których sprzedający i kupujący składają oświadczenie o stanie zagospodarowania nieruchomości w obecności osoby zaufania publicznego. Nadto, wszystkie transakcje nieruchomości przyjętych w bazie zostały szczegółowo przeanalizowane przez biegłą (załącznik nr [...] i [...] operatu). Jak rzeczoznawca wyjaśnił w piśmie z dnia 5 grudnia 2021 r. naniesienia budowlane podnoszą wartość nieruchomości sprzedanej, jeżeli z racji stanu technicznego i funkcji będą przydatne dla nabywcy. Natomiast w sytuacji gdy nieruchomości z naniesieniami w złym stanie technicznym są kupowane pod inwestycje, naniesienia nieprzydatne dla nabywcy obciążają transakcję dodatkowymi nakładami na rozbiórki.

Biegła z wykorzystaniem swojej wiedzy specjalistycznej dokonała analizy transakcji, na podstawie transakcji sprzedaży nieruchomości zawartych na rynku lokalnym i wybrała te, które są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, uwzględniając uregulowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegła szczegółowo opisała sposób określenia cech rynkowych i wielkości ich wag, który miał wpływ na wartość działek.

Kolegium wskazało, że pismami z dn. 6 kwietnia 2022 r. i 5 sierpnia 2022 r. informowało odwołującą, że Kolegium nie przewiduje zlecenia we własnym zakresie oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego ani nie planuje powołania kolejnego rzeczoznawcy majątkowego. Jednocześnie Kolegium, wydłużając termin załatwienia sprawy, umożliwiło stronie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego we własnym zakresie, zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu, z której to możliwości strona nie skorzystała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Strona zaskarżyła w całości decyzję Kolegium i zarzuciła jej:

- art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z 4 pkt. 16, art. 153 ust. 1 art. 154 u.g.n. wraz z przepisami wykonawczymi w postaci Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, polegający na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, w którym przyjęto i zastosowano błędną metodologię, cechującą się brakiem rzetelnej oceny warunków rynkowych oraz przyjęcie za podstawę nieruchomości podobnych, które jednak nie spełniają w/w cechy na gruncie przedmiotowej sprawy;

- art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i interpretację, bowiem wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, podczas gdy wskazana zamiana musi wynika z obiektywnych przesłanek rynkowych tj. zaobserwowanych na rynku lokalnym różnic w cenach nieruchomości objętych ustaleniami planów, z treści operatu szacunkowego wynika iż całość ustaleń opinii oparta jest na ocenie cech przyjętych dowolnie przez biegłą a wskazana w operacie wartość nieruchomości wg. stanu przed zmianą planu oraz wg stanu po zmiennie planu określona została na podstawie tego samego zbioru trzech nieruchomości podobnych, a więc nieruchomości posiadających dokładnie takie same przeznaczenia w obu przypadkach, a w konsekwencji w operacie nie wykazano na podstawie dowodów rynkowych, że na rynku lokalnym wstępuje zróżnicowanie poziomu cen dla nieruchomości objętych ustaleniami planów odpowiadających przeznaczeniu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie plam miejscowego i uwzględnieniu przeznaczenia terenu, oraz w cenach nieruchomość objętych ustaleniami planów obowiązującego przed zmianą tego planu - cała różnica wartości nieruchomości wskazana w opinii, nie wynika z danych pochodzących z dowodów rynkowych, a wyłącznie z niczym nie uzasadnionej oceny dokonanej przez wyceniającego;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że operat szacunkowy z dnia 25.06.2021 r. stanowi wiarygodne źródło informacji w zakresie wiadomości specjalnych, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego w tym przede wszystkim zgłoszonych zastrzeżeń wynika, że jest on oparty na błędnych założeniach oraz operuje materiałem porównawczym nieprzydatnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak powołanie przez organ kolejnego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie przesłanek i możliwości ustalenia oraz ewentualnie zakresu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, względnie w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ poddania operatu z dnia 25.06.2021 r. ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pomimo skutecznie złożonego wniosku oraz ograniczenie rozpoznania uwag Skarżącej do operatu szacunkowego zgłoszonych pismem z dnia 3.11.2021 r. wyłącznie do pisma biegłej z dnia 21.12.2021 r., które w najmniejszym nawet stopniu nie wyjaśnia zgłoszonych zastrzeżeń, biegła wręcz lekceważąco pomija kluczowe kwestie odmawiając merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów Skarżącej koncentrując się na 1 stronicowej polemice pozbawionej argumentów.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej - p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 25 kwietnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...], które działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.")

W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, bezzwłocznie po przekazaniu mu wypisu z aktu notarialnego (art. 36 ust. 6 u.p.z.p.). Kompetencja do ustalenia wskazanej opłaty wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji dla zachowania terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana "stały się obowiązujące" (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. Nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1394/11; z 27 września 2016 r., II OSK 3161/14; z 11 maja 2018 r., II OSK 2577/17 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżąca spółka korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zbyła opisaną w sentencji decyzji organu I instancji nieruchomość i przed upływem ww. terminu wszczęto postępowanie administracyjne.

Co więcej, w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, że chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. W niniejszej sprawie ww. przesłanki zostały spełnione, więc zasadne było naliczenie stosownej opłaty.

Poza uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości w zakreślonym terminie dla nałożenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, czy w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego, wzrosła wartość objętych tym planem działek skarżących.

Właściwa oś sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się właśnie do zarzutów w zakresie wysokości ciążącej na skarżącej opłaty planistycznej. Spór ten wynika z faktu, iż Strona podważa sporządzony w sprawie operat szacunkowy, na podstawie którego wyliczono wysokość ww. opłaty.

Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Operat szacunkowy stanowi zatem podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W operacie biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej. Istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości - zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 u.g.n. - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub - jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15 – dostępne w CBOSA). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wspomniano zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rzeczoznawca jest jedynie związany zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej także rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie wykonawcze). Rozporządzenie to określa m.in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślić trzeba, że choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Jednocześnie pamiętać należy, że w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został bowiem wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest więc dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, z 24 marca 2022 r., II OSK 947/21 – CBOSA).

Głębsza ingerencja w merytoryczną część operatu właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, a także wymagałaby, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym należy przyjąć, że w sytuacji, w której operat nie stoi w jawnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, ani z innymi dowodami bądź wskazaniami wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku, weryfikacja merytoryczna jego treści zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 – CBOSA). W takiej sytuacji strona może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Kolegium wskazało, że wysokość opłaty została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, którego analiza prowadzi do wniosku, że został on sporządzony w sposób prawidłowy. Przedłożony przez biegłą operat szacunkowy uwzględnia zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn.akt II SA/Po [...]. Biegła w wycenie przedstawiła i uzasadniła sposób dokonania wyceny, opis stanu, przeznaczenia, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazała wybrane podejście i metodę wyceny (podejście porównawcze, metoda porównywania parami) oraz przedstawiła obliczenia wartości działek nr [...], [...] i [...] przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynik wyceny z uzasadnieniem. Proces wyceny nieruchomości poprzedzony został wszechstronną i wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz cech wycenianych działek i nieruchomości podobnych. Biegła dokonała porównania każdej z działek z nieruchomościami podobnymi, stosując odpowiednie korekty. Sposób doboru nieruchomości do porównań przedstawiony jest w sposób szczegółowy wraz z uzasadnieniem (strona [...]-[...] operatu).

Jak wcześniej zauważono, operat został prawidłowo podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego stosowne uprawnienia w zakresie wyceny nieruchomości. Wykonany został zgodnie z przepisami u.p.z.p. i u.g.n., , rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, a w szczególności wskazanie podstaw prawnych, określenie przedmiotu wyceny i zakresu wyceny, określenie celu, opis przeznaczenia nieruchomości, metodykę szacowania oraz przedstawienie toku obliczeń i wynik końcowy. Operat nie zawiera w swojej treści braków i pomyłek, które powinny być sprostowane lub uzupełnione przez rzeczoznawcę. Poza tym jest rzeczowy, logiczny i wiarygodny. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ może zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z przepisami prawa, natomiast metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy.

Strona nie zakwestionowała skuteczne sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu szacunkowego, gdyż nie poddała go kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. Strona nie przedstawiła również żadnego kontroperatu, tj. alternatywnej wyceny, opierającej się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny. Z tych możliwości strona jednak nie skorzystała.

Na podstawie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że strona nie wykazała, by decyzja organów została podjęta w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Co więcej, Sąd uznał, że operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym a jego treść nie stoi w jawnej sprzeczności z przepisami prawa ani ze zdrowym rozsądkiem, co sprawia, że mógł on stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżącą opłaty planistycznej. Nie ma zatem podstaw by przyjąć, że ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczące wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny stanowić podstawy decyzji wydanych w niniejszym postępowaniu. Tym samym zarzut strony, że decyzja organów została podjęta w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, a także zarzut, iż organy nie podjęły wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego uznać należy za bezzasadne.

Według sądu, Strona nie wykazała również, by decyzja organów opierała się na nieprawidłowym zastosowaniu i interpretacji art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Strona wskazała, że wyrażenie "wzrost wartości nieruchomości" należy rozumieć jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, przy czym wskazana zamiana musi wynika z obiektywnych przesłanek rynkowych tj. zaobserwowanych na rynku lokalnym różnic w cenach nieruchomości objętych ustaleniami planów. Tymczasem – co sugeruje Strona – organy przyjęły odmienne rozumienie tego wyrażenia, a mianowicie, że "wzrost wartości nieruchomości" oznacza różnicę między wartością nieruchomości określoną po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością przed jego uchwaleniem, ustaloną na podstawie "niczym nie uzasadnionej oceny dokonanej przez wyceniającego". W świetle powyższych rozważań nie ma powodu, by sądzić, że organy przyjęły takie rozumienie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., jakie przypisuje im strona. Organy bowiem dokonały oceny omawianego operatu w zakresie swoich kompetencji i w świetle tej oceny uznały treść operatu za dostatecznie uzasadnioną – nie ma zatem podstaw, by twierdzić, iż organy, wydając zaskarżone decyzje, błędnie uznały, iż wyrażenie "wzrost wartości nieruchomości" należy rozumieć jako różnicę między wartością nieruchomości określoną po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością przed jego uchwaleniem, ustaloną na podstawie "niczym nie uzasadnionej oceny dokonanej przez wyceniającego".

Zarzut Strony można w tym kontekście rozumieć jako twierdzenie, że w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. organ powinien samodzielnie ustalić konkretne podstawy przemawiające za wzrostem wartości nieruchomości w związku z okolicznościami wskazanymi w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i na tej podstawie ocenić poprawność merytoryczną omawianego operatu. Należy jednak wskazać, iż w świetle powszechnie przyjętych dyrektyw wykładni art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. z pewnością nie należy rozumieć w ten sposób. Wyprowadzenie z ww. przepisów normy o takiej treści nie znajduje uzasadnienia na gruncie językowych dyrektyw wykładni, gdyż we wskazanych przepisach nie znajduje się żadne wyrażenie, które wskazywałoby, by na organach ciążył tego typu obowiązek. Wyprowadzenie normy o takiej treści nie znajduje uzasadnienia również na gruncie dyrektyw systemowych. Biorąc pod uwagę systemowe dyrektywy wykładni, należy sprawdzić, czy treść normy przy którymś z możliwych znaczeń interpretowanego terminu nie znalazłaby się w konflikcie z którąś z obowiązujących w systemie norm-zasad (dyrektywy systemowe poziome). Tymczasem odczytanie ww. przepisów sugerowane przez Stronę, stoi w konflikcie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wskazuje, iż nie tylko z urzędu na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego ale także na wniosek strony, zwłaszcza w sytuacji gdy to strona kwestionuje zasadnicze elementy stanu faktycznego czyli opinię biegłego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r. III OSK 7725/21, CBOSA). Sugerowane przez stronę rozumienie omawianych przepisów nie znajduje uzasadnienia również na gruncie dyrektyw funkcjonalnych wykładni. Biorąc pod uwagę dyrektywy funkcjonalne, należy m.in. 1) ustalić cel tekstu prawnego (przepisu prawnego), 2) ustalić związek zachodzący między każdym z alternatywnych znaczeń tego tekstu a realizacją ustalonego celu, 3) wskazać jako preferowane to znaczenie, które najlepiej pozwala osiągnąć założony cel. Ustalenie celu może być przy tym dokonane m.in. przez odwołanie się do redukcyjnego rozumowania z danego przepisu o jego celu oraz z pomocniczym uwzględnieniem tendencji celów, przejawionych w poprzednich regulacjach z danej dziedziny. Biorąc pod uwagę art. 84 ust. 1 k.p.a. oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. należy przyjąć, iż prawodawca, ustanawiając art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p., nie miał na celu zobowiązać organów do oceny merytorycznej treści operatu w oparciu o samodzielne ustalania dotyczące podstaw wzrostu wartości nieruchomości w okolicznościach wskazanych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Również zarzut, że organy nie powołały kolejnego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego, względnie nie poddały ww. operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, uznać należy za bezzasadny. W świetle dokonanych w postępowaniu ustaleń należy bowiem przyjąć, iż organy nie miały podstaw, by kwestionować wiarygodność ww. operatu. Jeśli strona miała wątpliwości co do wiarygodności operatu, mogła go poddać kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z własnej inicjatywy bądź sporządzić odpowiedni kontroperat podważający wiarygodność operatu stanowiącego podstawę decyzji wydanych przez organy.

Za bezzasadny należy również uznać zarzut, że organ I nie przeprowadził rozprawy administracyjnej pomimo skutecznie złożonego wniosku oraz ograniczył rozpoznanie uwag Skarżącej do operatu szacunkowego również uznać należy za bezzasadne, biorąc pod uwagę fakt, iż w toku postępowania rozprawa administracyjna już niejednokrotnie była przeprowadzana i nie przynosiła zamierzonych rezultatów, a Kolegium w toku postępowania wydłużyło termin załatwienia sprawy, w celu umożliwienia stronie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego we własnym zakresie, z której to możliwości strona nie skorzystała.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.