Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 609/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1 ,
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: rt. 151, art. 153, art. 269,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2, art. 134 § 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 509,
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 6,, art. 7, art. 8 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 140, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 98 ust. 1, art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. o. na decyzję Wojewody z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2023 r. odmawiającą ustalenia na rzecz T. o. (dalej: "skarżąca", "spółka") odszkodowania za działki położone w K. o nr [...], [...] i [...].

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 25 sierpnia 2003 r., kiedy T. o. wystąpiło o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...], przejęte na mocy ostatecznych decyzji B. K. z dnia 02 lipca 1998 r. zatwierdzających projekty podziału nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 - dalej: "u.g.n.").

Starosta [...] decyzją z dnia 26 kwietnia 2004 r. odmówił ustalenia odszkodowania, a jego decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 10 września 2004 r. Na tę decyzję złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 07 lutego 2006 r. sygn. II SA/Po 936/04 oddalił skargę. N. S. A. wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1485/06 uchylił ten wyrok przesądzając, że organy zobowiązane były zbadać, czy za działki gruntu, które w wyniku podziału wydzielono pod drogi, a przeszły na rzecz gminy, przysługuje właścicielowi odszkodowanie zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Jednocześnie N. S. A. zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że prawo do odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 u.g.n. nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Z tej przyczyny za zasadny NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 u.g.n. Uzasadniając swoje stanowisko N. S. A. przesądził, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania i jest immanentnie z nią związana. Błędnym – jak wskazał NSA - jest założenie, że tylko właścicielowi przysługuje prawo wystąpienia o odszkodowanie za zajęte nieruchomości. Za błędne NSA uznał także stanowisko Sądu I instancji o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. odmówił ustalenia odszkodowania, za działki wywłaszczone pod drogę, stwierdzając, że działki te nie przeszły z mocy prawa na rzecz Gminy [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Po 33/11 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek o nr [...], [...] i [...] i wskazał, że nie ulega wątpliwości, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a wpis w księdze wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, który - co podkreślono - nie przesądza on o powstaniu prawa własności, tym bardziej odmowa ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nie przesądza o tym, komu to prawo przysługuje. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały wydane, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W uzasadnieniu wyroku wskazano też, że ważną wskazówkę przy interpretacji przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. daje orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inny przeciwko Polsce sygn. 22531/05, które stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących osiedle mieszkaniowe. Sąd wskazał również, że dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Od powyżej wskazanego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, a N. S. A. wyrokiem z dnia 07 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 1442/11 oddalił skargę, akceptując stanowisko Sądu I instancji i wskazując, że przedmiotowe działki powstały w wyniku decyzji podziałowych B. K. z dnia 02 lipca 1998 r. z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. Decyzje powyższe stały się ostateczne z dniem 16 lipca 1998 r. W tej dacie art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że dopiero stwierdzona okoliczność przejścia prawa własności na gminę przesądza o powstaniu prawa do odszkodowania za przejęte działki. Oznacza to, że podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest przesądzenie, czy własność tych działek przeszła na gminę, czy też do takiego przejścia nie doszło. N. S. A. w wyroku oddalającym skargę kasacyjną (o sygn. I OSK 1442/11) podzielił stanowisko W. S. A., że tego "kluczowego dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustalenie, (...) organy dokonały w sposób wadliwy, naruszający przepisy postępowania oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo w ocenie NSA, Sąd I instancji uchylił w odpowiedniej części zaskarżone decyzje i nakazał w tej części organowi ponowne rozpatrzenie sprawy równocześnie wskazując, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie nieprawidłowo zaniechały dokonania samodzielnie ustaleń, jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały wydzielone działki i czy, na działkach tych urządzono powszechnie dostępne drogi połączone z siecią komunikacyjną dróg publicznych i wreszcie, jakie znaczenie miało wydzielenie tego rodzaju dróg dla ustalenia, w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., odszkodowania za powyższe drogi.

Kolejną decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r., Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania. Na skutek złożonego od tej decyzji odwołania Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] wydając w dniu 30 kwietnia 2014 r. decyzję przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na tę decyzję złożono skargę, która została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 620/14. W wyroku tym wyrażono stanowisko, że przejście własności "wskazanych działek w trybie art. 98 u.g.n. następuje z mocy prawa". Sąd literalnie wymienił przy tym działki nr [...], [...] i [...], wyjaśniając, że z tej przyczyny w sprawie nie zaistniała potrzeba wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, polegającego na rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących przejścia działek [...], [...] i [...], na rzecz gminy. Sąd przesądził też, że z uwagi na ogólną dostępność i funkcję działek nr [...], [...] i [...] "działki te są drogami publicznymi". W oddalającej następnie złożoną od tego wyroku skargę kasacyjną wyroku o sygn. I OSK 1469/15, N. S. A. przesądził, że w sprzeczności z wiążącą wykładnią poprzednich wyroków sądów administracyjnych pozostawałoby przyjęcie, że na ocenę charakteru drogi miałoby mieć wpływ obciążenie składających się nań działek gruntu prawem przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela 32 nieruchomości tego osiedla. NSA zgodził się z Sądem I instancji, że istniejący, otwarty dostęp do dróg wewnętrznych powoduje, że służą one nie tylko mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, lecz również ogółowi użytkowników dróg.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2018 r., Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz T. o. Decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 779/18 uchylił decyzję Wojewody. W ocenie Sądu, w sposób wiążący, prawomocnymi wyrokami przesądzono wszystkie kluczowe w niniejszej sprawie kwestie, przesądzające, że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania. Po wniesieniu przez Gminę Miejską [...] skargi kasacyjnej N. S. A. wyrokiem z 21 września 2022 r. sygn. I OSK 1490/19, oddalił skargę kasacyjną. Wojewoda decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. uchylił decyzję Starosty [...] z 2018 r.

Pismami z 23 stycznia 2023 r. oraz 1 marca 2023 r. strona wniosła o sporządzenie operatu w celu ustalenia odszkodowania. Powołała się w tych pismach na ostateczną decyzję Wojewody.

Wskazaną na wstępie decyzją z 6 kwietnia 2023 r. Starosta [...] ponownie odmówił ustalenia na rzecz T. o. odszkodowania za działki położone w K. o nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że organ wyższego stopnia zalecił żeby wziąć pod uwagę uchwałę N. S. A. z dnia 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22. W konsekwencji zdaniem organu pierwszej instancji sporządzenie operatu szacunkowego, a następnie odmowa ustalenia odszkodowania w oparciu o ww. uchwałę byłoby niecelowe. W uchwale NSA stwierdził, że nie ma przepisu pozwalającego na wypłatę odszkodowania nabywcy wierzytelności. Nie jest stroną postępowania nabywca wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego. Źródłem interesu prawnego jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że dla uzyskania przymiotu strony konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego. W obszarze, którego dotyczy przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne norma taka nie istnieje. W szczególności nie wynika z treści art. 128 ust. 1 u.g.n. Organ wyjaśnił, że instytucja odszkodowania w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., pomimo zbieżności w warstwie językowej, nie jest tożsama z instytucją odszkodowania na gruncie prawa cywilnego. Uznać ją zatem należy za odrębną instytucję prawa publicznego, która nie podlega regulacjom prawa cywilnego. Oznacza to, że umowa cesji dotycząca odszkodowania z tytułu wywłaszczania nieruchomości nie powoduje zmiany kręgu stron postępowania o ustalenie tego odszkodowania, chociaż niewątpliwie może stanowić podstawę do dochodzenia równowartości tego odszkodowania na drodze cywilnej pomiędzy stronami umowy cesji (I OSK 227/23 - Wyrok NSA). Zdaniem Starosty przelew prawa do odszkodowania jest niedopuszczalny na podstawie art. 509 k.c., jako sprzeciwiający się właściwości zobowiązania, które ma charakter administracyjnoprawny. Ponadto organ podkreślił, że odszkodowanie jest elementem decyzji administracyjnej, natomiast dysponentem takiego aktu administracyjnego jest tylko administracja. Nie można więc przenieść praw i obowiązków zawartych w aktach administracyjnych bez udziału organu, który dany akt wydał.

Po rozpatrzeniu odwołania na powyższą decyzję Wojewoda zaskarżoną decyzją z 15 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2023 r.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że nie może uznać żądania skarżącej o sporządzenie nowej wyceny działek nr [...], [...], [...] i ustalenie za nie odszkodowania, w tym zobowiązania B. K. do jego wypłaty na rzecz skarżącego. Organ stwierdził przy tym, że akceptuje stanowisko zawarte w uchwale NSA z 30 czerwca 2022 r znak I OPS 1/22, mającej moc zasady prawnej. Organ zwrócił uwagę, że w sprawie zdążyły już zapaść liczne orzeczenia sądów administracyjnych, cywilnych i organów administracji. Natomiast sporna cesja wierzytelności po raz ostatni była przedmiotem rozważań w sprawie w wyroku NSA z 14 listopada 2007 r. znak I OSK 1485/06. W wyroku tym sąd uznał przelew wierzytelności w kontekście nabycia roszczenia o odszkodowanie wskutek utraty własności gruntów zajętych pod budowę dróg. W większości zapadłych w sprawie wyrokach sądowo-administracyjnych, zostały rozstrzygnięte również inne wątki, które znalazły zastosowanie w sprawie (nabycie prawa własności działek nr [...], [...], [...] przez M. K., zakwalifikowanie dziatek do kategorii dróg publicznych, braku wpisu w księdze wieczystej nr [...] Miasta K. jako właściciela, itd.). Do tych kwestii nawiązał też w ostatnim prawomocnym wyroku z 12 grudnia 2018 r. WSA w Poznaniu, wskazując przy tym na związanie sądów i organów oceną prawną. Niemniej organ uznał, iż sprawa omawianej cesji po stronie skarżącego w dalszym ciągu stanowi punkt sporny w postępowaniu. Jak już organ wspomniał w swej poprzednio wydanej decyzji w sprawie z 22 grudnia 2022 r. nie neguje on dyspozycji zawartej w przepisie art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz uważa iż aspekt zawartej przez skarżącego umowy cesji w 1999 r., stanowi na chwilę obecną nieusuwalną przeszkodę do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki na drodze administracyjnej. Swoje stanowisko Wojewoda oparł na poglądzie jaki zawarł NSA w uchwale z 30 czerwca 2022 r. Co więcej stanowisko dotyczące cesji wierzytelności uprawniającej do żądania odszkodowania za odjęcie prawa własności za działki gruntu przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne, potwierdził w aktualnym orzecznictwie WSA w Poznaniu, tj. w wyroku z 2 lutego 2023 r. I SA/Po 447/22. Organ powołując się na stanowisko Sądu wskazał, że powołana uchwała z 30 czerwca 2022 r. jest uchwałą konkretną, o której mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie uchwałą zawierającą rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Konkretny charakter uchwały NSA sprawia, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 cytowanej ustawy. Ostatni wymieniony przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Organ zwrócił też uwagę, że orzeczenie NSA, w którym Sąd zaaprobował rzeczoną cesję do żądania odszkodowania od organów publicznych, został wydany w 2007 r. Na linii czasu zagadnienie to wyewoluowało w zupełnie innym kierunku orzeczniczym sądów administracyjnych, czego wyrazem jest powołana uchwała i wyrok WSA w Poznaniu z 2 lutego 2023 r. Natomiast w ocenie organu to, że NSA w wyroku z 21 września 2022 r. nie odniósł się do cesji, gdyż zapewne znana była mu treść uchwały z 30 września 2022 r., stanowi podstawę do przyjęcia założenia, iż czynnik ten na gruncie postępowania pozostaje kwestią wymagającą jeszcze wyjaśnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że decyzją z 22 grudnia 2022 r. uchylił wcześniej wydaną w sprawie przez Starostę [...] decyzję z 24 stycznia 2018 r. z powodu nieaktualnego operatu szacunkowego wyceniającego działki nr [...], [...], [...]. W konsekwencji obowiązkiem organu I instancji po uchyleniu jego rozstrzygnięcia, było przeprowadzenie na nowo w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy zasygnalizował również Staroście [...] wyjaśnienie dotyczące cesji jakie w swej treści zawiera uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r. W rezultacie organ I instancji, realizując zalecenia organu II instancji (które nie mają charakteru wiążącego) posiadał w niniejszej sprawie alternatywę w sposobie przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Organ podzielił stanowisko zawarte w przywołanej uchwale i w konsekwencji odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego. Tym samym w ocenie organu odwoławczego sporządzenie nowego szacunku działek nr [...], [...], [...] stało się niecelowe i bezprzedmiotowe.

Pismem z 21 lipca 2023 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o odszkodowanie.

Na wypadek przyjęcia przez skład orzekający, że Sąd jest związany treścią uchwały N. S. A. z dnia 30 czerwca 2022r., sygn. akt I OPS 1/22, skarżąca wniosła o przedstawienie zagadnienia prawnego (obejmującego, w szczególności, konieczność wyjaśnienia, czy uchwała wydana w trybie art 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), znosi konieczność uwzględnienia wiążącej oceny prawnej - uprzednio prawomocnie ustalonej w danym postępowaniu na podstawie art. 153 p.p.s.a., że występujący w sprawie cesjonariusz ma przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 u.g.n.

Spółka zwróciła się również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem zwrotu wpisu i kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób rażąco sprzeczny z wiążącą organ oceną prawną sądów orzekających w sprawie i wskazaniami co do dalszego postępowania,

b) art. 153 w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób rażąco sprzeczny z wiążącą organ oceną prawną sądów orzekających w sprawie i wskazaniami co do dalszego postępowania, z powołaniem się na wiążący charakter uchwały 7 sędziów N. S. A., mimo, iż jedynie sąd administracyjny - a nie organ administracji - jest pośrednio związany treścią uchwały składu 7 sędziów N. S. A.,

c) art. 28 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że skarżąca nie ma przymiotu strony w sprawie i nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.,

d) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie decyzji w warunkach rażącego przekroczenia podstawy prawnej, tj. dopuszczalnych granic merytorycznego rozstrzygnięcia organu,

e) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, dowolną i nieuzasadnioną ocenę materiału zebranego w postępowaniu dowodowym,

f) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez:

- orzekanie z rażącym naruszeniem związania oceną prawną i wskazania sądów co do postępowania,

- diametralnie odmienną ocenę tej samej sprawy przez ten sam organ na przestrzeni kilku miesięcy, bez zaistnienia ku temu uzasadnionych podstaw,

g) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej skorzystania z ustawowego prawa wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji,

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 i n. u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty.

Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 15 czerwca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 6 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Sporną kwestią między skarżącą a organem odwoławczym pozostaje, to czy organ miał prawo podważać ustaloną uprzednio wiążącą ocenę prawną, nakazującą uwzględniać cesjonariusza jako stronę. Skarżąca podkreśliła, że kwestię skuteczności cesji ostatecznie rozstrzygnął NSA wyrokiem z 2007 r., a okoliczność, że od tamtego czasu kwestia skuteczności cesji nie była już poruszana nie świadczy o tym, że jest to kwestia wciąż sporna.

W związku z rozpoznawaną sprawą należy zwrócić uwagę na fakt, że w dniu 30 czerwca 2022 r. N. S. A. podjął uchwałę (I OPS 1/22) w sprawie legitymacji procesowej w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej uchwale NSA wskazał, że "utrwalony i niebudzący wątpliwości w doktrynie i judykaturze jest pogląd, zgodnie z którym źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) - dalej: k.p.a., musi być norma prawa materialnego. Z drugiej natomiast strony pogląd ten w odniesieniu do oceny umowy przelewu, o której mowa w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.) - dalej k.c., nie jest respektowany, a umowa przelewu jest traktowana jako źródło interesu prawnego w zależności od oceny, czy będąca jej przedmiotem wierzytelność odszkodowawcza ma charakter prywatnoprawny, czy publicznoprawny. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga więc odpowiedzi na pytanie o źródło sytuacji prawnych uzasadniających ochronę interesu prawnego i obowiązku na podstawie normy określającej legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, tj. normy wynikającej z art. 28 k.p.a. Istotne jest ustalenie, czy w ogóle, a jeśli tak, to kiedy, skutki czynności prawnej w rozumieniu prawa cywilnego mogą być źródłem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że jest to możliwe, uzasadnione stałyby się rozważania, czy umowa przelewu wierzytelności może być źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym.

Pojęcie interesu prawnego, niezdefiniowane przez ustawodawcę, pozostaje pojęciem doktrynalnym i pojęciem języka prawnego. Ze względu zaś na to, że również orzecznictwo sądowe niejednokrotnie czerpie z dorobku doktryny prawa, niezbędne jest przedstawienie w pierwszej kolejności doktrynalnej wykładni tego pojęcia. Zgodnie z ugruntowanym już poglądem nauki i orzecznictwa, wśród korzystnych sytuacji prawnych jednostki wobec Państwa, objętych kategorią interesu indywidualnego, wyróżnia się interes faktyczny, interes prawny i roszczenie. Niewątpliwie podmiot czynności cywilnoprawnej może w jej wyniku znaleźć się w sytuacji dla niego korzystnej. Istotne jest zatem ustalenie, jaki charakter ma ta sytuacja z perspektywy wskazanej wyżej triady sytuacji, a zwłaszcza czy może być kwalifikowana jako interes prawny w prawie administracyjnym. Źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej".

Z istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozważań NSA, trzeba wskazać na podkreślenie w uchwale, że "żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. (...). Strona, jaką jest podmiot usytuowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, nie może sama ustalać treści i sposobu swojego zachowania, a powinna się w całości podporządkować prawu (...)" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, W. 2013, s. 117).

Dokonując analizy pojęć interesu "faktycznego" i "prawnego" uchwała konstatuje, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Wskazane w uchwale w sposób kompleksowy cechy interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności". Zdaniem NSA "norma stanowiąca źródło interesu prawnego nie jest z tego wyłącznie względu, że stanowi źródło tego interesu, normą zapewniającą jego ochronę. Ochronę tę ustanawia i kształtuje ustawodawca, najczęściej "wplatając" pojęcie interesu prawnego w treść norm stanowiących podstawę legitymacji procesowej, a tym samym otwierając przed określonym podmiotem interesu prawnego określoną procedurę, w której może on korzystać z szeregu roszczeń procesowych mających gwarantować prawidłowość rozpoznania jego sprawy. Charakter takiej ochronnej normy ma norma zakodowana w treści art. 28 k.p.a. Norma zawarta w tym przepisie zapewnia legitymację procesową nie temu, kto ma interes prawny, lecz temu "czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Skoro interes prawny jest niezbędnym warunkiem uruchomienia postępowania w sprawie administracyjnej, to również ta właśnie perspektywa ochrony interesu prawnego ugruntowuje pogląd, że jego źródłem mogą być wyłącznie normy prawa materialnego, bowiem "skoro sprawa administracyjna istnieje obiektywnie na podstawie prawa materialnego, to i uczestnicy tej sprawy wyznaczani są przez prawo materialne, a nie przez samych siebie" (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, W. 2017, s. 94). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że art. 28 k.p.a. samodzielnie nie wystarcza do przypisania statusu strony jakiemukolwiek podmiotowi: "przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania" (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 226/15; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2368/15).

W kontekście rozpatrywanego zagadnienia prawnego należy zatem stwierdzić, że w przestrzeni prawa administracyjnego z samego wyłącznie faktu prawnej ochrony określonych sytuacji, aktów, czynności faktycznych czy czynności prawnych, nie wynikają podstawy do określenia charakteru prawnego przedmiotu tej ochrony, a zwłaszcza do przyjmowania, że interesy podmiotów tych sytuacji, aktów lub czynności wyłącznie z tytułu tej ochrony uzyskują przymiot interesów prawnych. Oznacza to, że również przewidziana w kodeksie cywilnym ochrona podmiotów czynności prawnych nie stanowi źródła ich interesu prawnego w prawie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/14). Interes prawny w przestrzeni prawa cywilnego występuje więc, "jeżeli zachodzi celowość udzielenia powodowi ochrony w świetle jego praw i wolności, wynikająca z sytuacji prawnej, w której się znajduje" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów SN z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt III CZP 27/15). Ochrona tak rozumianych interesów prawnych zapewniana w przestrzeni prawa cywilnego nie musi jednak dawać podstaw do ich kwalifikowania, jako interesów prawnych w rozumieniu prawa administracyjnego. Z ochrony tak rozumianych interesów prawnych zapewnianej w przestrzeni prawa cywilnego nie wynika bowiem również ochrona takich interesów w prawie administracyjnym, gdyż podstawy normatywne ochrony interesów prawnych w prawie prywatnym nie stanowią same przez się podstawy normatywnej ochrony interesów prawnych w przestrzeni prawa administracyjnego. Cechy interesu prawnego w prawie administracyjnym, wynikające ze specyfiki tej gałęzi prawa, charakteru źródeł tego interesu w przestrzeni prawa administracyjnego determinujących ścisłą więź pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera (uzasadniającą kwalifikowanie interesu indywidualnego jako interesu prawnego w prawie administracyjnym), a także uwzględniająca perspektywę normatywnych podstaw ochrony interesów w prawie administracyjnym, uzasadnia konkluzję, że to materialna norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutek czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, jest źródłem interesu prawnego leżącego u podstaw legitymacji procesowej w sprawach będących przedmiotem postępowań przed organami administracji i sądami administracyjnymi, w tym legitymacji ukształtowanej treścią art. 28 k.p.a.

W związku z tym, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należy stwierdzić, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony w ramach analizy tej kategorii w przestrzeni prawa administracyjnego.

W obszarze, którego dotyczy przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne norma taka nie istnieje. W szczególności nie wynika z treści art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Odczytanie tego przepisu systemowo wespół z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi bowiem do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta w art. 28 k.p.a., którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20). Stwierdzenie, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy przelewu, jeśli fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej, nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru normy prawnej oznacza, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego traci na znaczeniu argumentacja odnosząca się do treści czynności prawnej. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, nie ma istotnego znaczenia charakter wierzytelności odszkodowawczej objętej umową przelewu, o której mowa w art. 509 k.c., w tym okoliczność, czy wierzytelność ta wynika ze zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego. Nie mają również znaczenia rozważania dotyczące dopuszczalności, ważności, skuteczności, racjonalności i wykonalności umowy przelewu, jak i fakt oraz stopień ochrony podmiotów tej umowy w przestrzeni prawa prywatnego".

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje powołaną uchwałę oraz jej uzasadnienie i nie widzi podstaw do występowania o podjęcie uchwały przełamującej powyższy pogląd.

W związku z powyższym, w efekcie roszczenie o zapłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przysługuje wyłącznie właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) lub jego spadkobiercom. Z żądaniem ustalenia wysokości odszkodowania nie może wystąpić do organu cesjonariusz, który nabył to uprawnienie od właściciela (użytkownika wieczystego) na podstawie umowy cesji. W tym przypadku bezspornym jest brak normy prawnej, która bezpośrednio nawiązuje do umowy przelewu jako źródła legitymacji do żądania ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną. W związku z powyższym należało przyjąć, że stronie ubiegającej się o odszkodowanie nie przysługuje wnioskowane żądanie, gdyż nie znajduje odpowiedniego oparcia w u.g.n., tj. normach prawa materialnego, a tym samym nie ma ona interesu prawnego i zarazem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stronami takiego postępowania administracyjnego powinni być wywłaszczeni właściciele nieruchomości, a nie cesjonariusze wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wskazać, że w literaturze dopuszcza się przypadek utraty mocy wiążącej przez wykładnię zawartą w wyroku. Wskazuje się, że jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, N. S. A. podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a. uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa, to w tym zakresie wykładnia zawarta w wyroku uchylającym przestanie wiązać. Z chwilą wydania takiej uchwały, na mocy art. 269 będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a zatem także sądy obu instancji rozpatrujące przekazaną do ponownego rozpoznania sprawę. Należy więc przyjąć, że stanowisko zajęte w uchwale N. S. A. konsumuje niejako wykładnię dokonaną w podjętym wcześniej wyroku sądu. Granice związania nią wyznacza data podjęcia stosownej uchwały. Należy podkreślić, że uchwały NSA stanowią instrument służący zapewnieniu jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych (R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 8, W. 2023, s. 1347 – 1355). Oznacza to, że ich skutki wyrażające się w związaniu składów sądów administracyjnych obejmują zarówno sprawy, które będą toczyły się przed sądami w przyszłości, jak i te, które w momencie podjęcia uchwały są już w toku. Dotyczy to więc także tych spraw, w których wcześniej wydane zostały wyroki sądów administracyjnych zawierające ocenę prawną i wskazania co do dalszego biegu postępowania. Innymi słowy, jeśli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, N. S. A. podejmie w innej sprawie uchwałę zawierającą odmienną wykładnię prawa, to w tym zakresie wykładnia prawa dokonana w wyroku N. S. A. w sprawie rozstrzyganej przez wojewódzki sąd administracyjny przestaje wiązać. Nie ma przy tym znaczenia czy we wcześniejszym wyroku N. S. A. uchylił wyrok sądu pierwszej instancji czy też oddalił skargę kasacyjną. Z chwilą podjęcia uchwały, w związku z unormowaniem wynikającym z art. 269 p.p.s.a. będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a więc także sądy obydwu instancji ponownie rozpatrujące sprawę (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08). Skutek prawny uchwały dotyczy nie tylko postępowań przyszłych to jest wszczętych po jej wejściu w życie, ale także postępowań, w których wcześniej wydane zostały wyroki sądów administracyjnych, a sprawa jest ponownie rozpatrywana już po podjęciu uchwały. Innymi słowy, uchwała N. S. A. znosi związanie sądu administracyjnego oceną prawną wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do podważenia skutku związania treścią uchwały wynikającego z art. 269 p.p.s.a. W sprawach, w których wcześniej wydane zostały orzeczenia sądów oparte o odmienną wykładnię prawa uchwała by nie wiązała ze względu na art. 153 p.p.s.a. W ten sposób doszło by do sytuacji, w której uchwały nie dotyczyłyby w części spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne, co podważa sens regulacji art. 269 p.p.s.a. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu N. S. A., przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Jak z tego wynika, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający powtórną skargę kasacyjną skład orzekający N. S. A. jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a. w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa, które powodowałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W szczególności w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), a także art. 6, art. 8 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 wskazanej ustawy. Należy tylko dodać, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20). Takie okoliczności nie zostały wykazane.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy zasadnie odmówiły skarżącej ustalenia odszkodowania skoro była ona nabywcą wierzytelności na podstawie umowy ujętej w art. 509 k.c. (cesji wierzytelności).

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.