Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 455/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 30 ust. 5,  ust. 5c i  ust. 5d
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi E. K. (K.), P. K. (K.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 marca 2024 r. nr IFXIV.7843.5.5.2023 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Starosty M. z dnia 7 czerwca 2023 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 4 marca 2024 r. nr IFXIV.7843.5.5.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania E. K. i P. K. (dalej – Skarżący, Wnioskodawcy, Inwestorzy), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] (znak [...] ), którą wniesiono sprzeciw na realizację przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną o przepustowości do 5 m3 na dobę, wykonaną metodą gospodarczą, na działce nr [...] położonej w M. przy ul. [...] .

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 2 czerwca 2023 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie Skarżących dotyczące budowy metodą gospodarczą przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę. Inwestycja przewidziana została do realizacji na działce nr [...] położonej w M. przy ul. [...] .

Decyzją z dnia 10 lipca 2023 r. Starosta wniósł sprzeciw w przedmiocie budowy wspomnianej przydomowej oczyszczalni ścieków. W jej uzasadnieniu podniósł, że z przedłożonych dokumentów wynika, że oczyszczone ścieki zostaną odprowadzone do zbiornika bezodpływowego (część ścieków zostanie wykorzystana do podlewania roślin), natomiast nadmiar ścieków będzie trafiać do studni chłonnej, z której będą odprowadzone do gruntu. Tymczasem § 26 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. poz. [...] – dalej Plan miejscowy, Uchwała) ustala zakaz wprowadzania ścieków do gruntu i do wód. Wobec stwierdzonej sprzeczności inwestycji z Planem miejscowym, Starosta postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r. - wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b. - wezwał Wnioskodawców do uzupełnienia zgłoszenia poprzez zapewnienie sposobu zagospodarowania oczyszczonych ścieków zgodnego z zapisami Uchwały w terminie do 31 lipca 2023 r. Jak zauważył organ I instancji, w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. pełnomocnik Inwestorów m.in. poinformował, że Skarżący nie dokonają uzupełnienia zgłoszenia w zakresie określonym postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r. W tej sytuacji – jak podkreślił organ I instancji – zaistniały podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c w związku z ust. 6 pkt 2 u.p.b., tj. z uwagi na nieuzupełnienie braków wskazanych w postanowieniu. Wyjaśnił przy tym, iż istotą § 26 pkt 2 Uchwały nie jest zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, ale zakaz odprowadzania ścieków do gruntu. Ponadto Starosta uchylił się od zajęcia stanowiska co do zarzutów ujętych w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w jego ocenie, nie jest do tego uprawniony.

W odwołaniu z dnia 20 lipca 2023 r. pełnomocnik Wnioskodawców zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 5, 5c i 6 pkt 2 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię, niewłaściwe oraz bezzasadne zastosowanie polegające na:

a) bezzasadnym nałożeniu na strony, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych poprzez "zapewnienie sposobu zagospodarowania oczyszczonych ścieków zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie - Uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., który w § 26 pkt 2) ww. uchwały ustala zakaz wprowadzania ścieków do gruntu i do wód" - w terminie do 31 lipca 2023 r., podczas gdy w realiach sprawy brak było podstaw do wydania takiego postanowienia, albowiem zgłoszenie dokonane przez Inwestorów było kompletne, a załączona doń dokumentacja nie wykazywała braków, a tylko w takim przypadku (tj. stwierdzenia braków w dokumentach mających stanowić załącznik do zgłoszenia) organ legitymuje się uprawnieniem do wydania postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b., co czyni postanowienie z dnia 7 czerwca 2023 r. bezskutecznym i nie wywołującym skutku, o którym mowa w art. 30 ust. 5d u.p.b., a w konsekwencji organ utracił prawo do skutecznego wniesienia sprzeciwu wobec upływu 21-dniowego terminu;

b) bezzasadnym nałożeniu na Skarżących, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w sytuacji stwierdzenia, że przedłożone zgłoszenie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 26 pkt 2 Uchwały ustala zakaz wprowadzania ścieków do gruntu i do wód przy jednoczesnym twierdzeniu, że wydanie owego postanowienia przerwało bieg 21-dniowego terminu do skutecznego wniesienia sprzeciwu, podczas gdy w sytuacji, gdy "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy" - "Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw" bez uprzedniego wzywania uzupełnienia zgłoszenia, a ewentualnie wezwanie (w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b.) nie przerywa biegu terminu, tj. art. 30 ust. 5d u.p.b. nie znajduje zastosowania;

c) wniesienia przez Starostę [...] sprzeciwu na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną, pomimo upływu 21- dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. (czyli w sytuacji bezpowrotnej utraty przez organ legitymacji do wniesienia sprzeciwu);

d) wewnętrznie sprzecznym działaniu organu i wniesienia przez Starostę [...] sprzeciwu w formie decyzji z dnia 10 lipca 2023 r. pomimo, że termin wyznaczony przez organ "na uzupełnienie zgłoszenia" upływał dopiero dnia 31 lipca 2023 r.;

e) § 26 pkt 2 Planu miejscowego, polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że przepis ten pozwala na zastosowanie, do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej, na terenie objętym planem tylko i wyłącznie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków, a zatem poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na inne dopuszczalne prawem rozwiązania w zakresie gospodarowania ściekami, w szczególności na rozwiązanie objęte zgłoszeniem Inwestorów z 2 czerwca 2023 r. (przydomowa oczyszczalnia ścieków);

2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 w związku z art. 7a, art. 77 § 1, art. 8, art. 79 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej nie mające na względzie słusznego interesu strony i niweczące zaufanie strony do działania organu, a także zaniechanie podjęcia z urzędu wszystkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędną ocenę dowodów, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy organ powinien obiektywnie ocenić przedłożoną dokumentację stanowiącą załącznik do zgłoszenia, a wobec niestwierdzenia w niej braków (bowiem za takie nie można uznać rzekomej niezgodności zamierzenia z zapisami Planu miejscowego) zaniechać formułowania sprzeciwu, a ewentualne wątpliwości prawne lub faktyczne, a także mogące zaistnieć w sprawie nieścisłości, rozstrzygać na korzyść stron, a także poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

b) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81, art. 8 § 1, art. 9 i art. 79a k.p.a. poprzez niewyznaczenie Skarżącym terminu celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a co za tym idzie uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, skutkujące brakiem możliwości obrony przez stronę swoich praw, bowiem po zgromadzeniu całej dokumentacji organ był zobligowany ponownie wyznaczyć Skarżącym terminu celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań czym naruszono prawa strony do obrony jej praw oraz poprzez niewyjaśnienie jakie dokumenty mieliby Inwestorzy nie dołączyć do zgłoszenia (tj. innych "wadliwości" zgłoszenia niż rzekoma niezgodność z zapisami Planu miejscowego), a co miałoby aktualizować uprawnienie organu do wydania postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b.;

c) art. 57 § 1-5 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 5 u.p.b. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dnia 10 lipca 2023 r. organ legitymował się prawem do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy termin ten upłynął bezskutecznie dnia 23 czerwca 2023 r., a organ utracił prawo do skutecznego wniesienia sprzeciwu względem zamierzenia wykonania przez strony przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną;

d) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3, art. 11, art. 9, art. 8 § 1 i art. 79a k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób zdawkowy, minimalistyczny nieodpowiadający wymogom stawianym przez przepisy postępowania administracyjnego m.in. poprzez zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia przyczyn dla których organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez Skarżących postanowienia bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz braku wskazania dowodów, na których oparł się organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, a nadto poprzez nadanie rozstrzygnięciu takiej treści, która w zasadzie uniemożliwia zrozumienia intencji organu oraz zdekodowanie przez stronę treści rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający podporządkowanie się jej albowiem jego treść nie pozwala na ustalenia jakie okoliczności leżały u podstaw rozstrzygnięcia, a w szczególności pozostającej sprzeczną z obowiązującymi przepisami;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że "Zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonane organowi administracji architektoniczno-budowlanej" było dotknięte brakami w postaci dokumentów, co miałoby uzasadniać wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b., podczas gdy zgłoszenie z dnia 2 czerwca 2023 r. było kompletne i niedotknięte brakami; a nadto poprzez ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne Skarżących pozostaje sprzeczne z zapisami Planu miejscowego, podczas gdy takowych sprzeczności brak, a nadto w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono (w ramach uregulowania zagospodarowania ścieków) wymóg stosowania na terenach nieskanalizowanych szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków, to ta okoliczność nie przesądza o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków, gdyż należy wówczas zastosować dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze racjonalność i cel stosowania prawa, którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, m.in. zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, czy potrzeb interesu publicznego.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Inwestorów wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. jako bezprzedmiotowego, w tym z uwagi na utratę przez organ prawa do wniesienia sprzeciwu wobec upływu 21-dniowego materialnoprawnego terminu na jego wniesienie.

Z ostrożności procesowej pełnomocnik Skarżących wniósł o wydanie zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu i posiadaniu przez Inwestorów prawa do rozpoczęcia robót budowlanych.

Wojewoda nie przychylając się do twierdzeń odwołania, decyzją z dnia 4 marca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że 21-dniowy termin na wniesienie sprzeciwy został przerwany postanowieniem Starosty z dnia 7 czerwca 2023 r., które zostało doręczone Inwestorom. Dodał przy tym, że skoro postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym, to nie ma znaczenia jego poprawność. Dlatego też Wojewoda uznał, że bieg terminu na wniesienie sprzeciwu został skutecznie przerwany. Nie dostrzegł przy tym, żadnych sprzeczności w działaniu organu I instancji polegającego na wydaniu sprzeciwu w dniu 10 lipca 2023 r., w sytuacji gdy wyznaczono Skarżącym termin na uzupełnienie zgłoszenia do końca lipca 2023 r. Wskazał bowiem, że pełnomocnik w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. wyraził jednoznaczne stanowisko co do tego, że Inwestorzy tratują sprawę jako załatwioną przez milczącą zgodę.

W dalszej części zaskarżonej decyzji Wojewoda wyraził pogląd, że sprzeciw jest zasadny, lecz z innych przyczyn niż te wskazane w podstawie decyzji z dnia 10 lipca 2023 r. Jak bowiem zauważono, planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami Planu Miejscowego. Otóż § 26 pkt 2 Uchwały zakazuje wprowadzania ścieków do gruntu i do wód. Tymczasem – jak zauważył organ odwoławczy - przydomowa oczyszczalna ścieków ze studnią chłonną, z uwagi na swoją konstrukcję, zawsze będzie wprowadzała ścieki do gruntu/wód - i bez znaczenia jest fakt, iż ścieki te miałyby być w znacznym stopniu oczyszczone. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, podstawą do wniesienia sprzeciwu wobec przedmiotowego zgłoszenia powinien być art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. Uchybienie to – według organu odwoławczego – pozostaje bez znaczenia, gdyż nie jest możliwe przyjęcie zgłoszenia w sytuacji, w której zamierzenie budowlane stoi w sprzeczności z przepisami miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może, nie narażając się na zarzut rażącego naruszenia prawa, odmówić stosowania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, powołując się na zapis ustawowy. Nie może on także badać zgodności przepisów prawa miejscowego z aktami usytuowanymi wyżej w hierarchii źródeł prawa, gdyż stanowi to kompetencję właściwych organów nadzoru, działających w zakresie procedury uregulowanej ustawami samorządowymi oraz sądów administracyjnych. Dlatego też dokonując oceny zgodności inwestycji z Planem miejscowym nie był uprawniony do tego, aby pominąć przepis § 26 pkt Uchwały zakazujący wprowadzania ścieków do gruntu oraz wód na rzecz uregulowań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W kwestii naruszenia przepisów k.p.a. stwierdzono – powołując się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 197/05 - iż do postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy określonych rodzajów inwestycji budowlanych nie mają w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Specyfika postępowania administracyjnego prowadzonego w wyniku dokonanego zgłoszenia jest tak znaczna, iż wymaga uwzględnienia, że instytucja ta w rezultacie szczególnego charakteru uregulowania, powoduje, że nie mają do niej zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe.

W końcowej części decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o wydanie wskazanego w odwołaniu zaświadczenia nie może odnieść skutku, albowiem w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania ogólne procedury opisane w k.p.a. w dziale VIl dotyczące wydawania zaświadczeń na wniosek strony. Tryb wydawania wnioskowanego przez pełnomocnika Skarżących zaświadczenia określony został w art. 30 ust. 5aa u.p.b. i opiera się na zasadzie uznaniowości. Wydanie takiego zaświadczenia zależy zatem wyłącznie od woli organu i dokonywane jest z urzędu, a nie na wniosek strony.

W skardze z dnia 18 marca 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestorów negując decyzję Wojewody zarzucił jej:

1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 5c i 5d w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w każdym przypadku wydania przez organ postanowienia nakładającego obowiązek, o którym mowa w ust. 5c bieg terminu do wniesienia sprzeciwu ulega przerwaniu, w tym także w przypadku, gdy podstawą sprzeciwu miałby być fakt sprzeczności budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów, podczas gdy nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 30 ust. 5c u.p.b., przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. wyłącznie w sytuacji, gdy zgłoszenie dotknięte jest brakami, o których mowa w ust. 5c (braki w dokumentach), a co za tym idzie w sprawie podstawą sprzeciwu nie może być art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., bowiem ten został wniesiony z uchybieniem terminu;

b) art. 30 ust. 5c w związku z art. art. 30 ust. 5 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny, czy termin z art. 30 ust. 5 u.p.b. został przerwany nie ma znaczenia poprawność postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b., a jedynie fakt, czy takie postanowienie zostało wydane, a następnie doręczone inwestorowi, podczas gdy wydanie przez organ postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków, gdy w istocie one w ogóle nie wystąpiły, nie może być potraktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwę biegu terminu do wydania sprzeciwu;

c) art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 5c i 5d w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię, niewłaściwe oraz bezzasadne zastosowanie polegające na uznaniu, że bezzasadne nałożenie na Skarżących, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych poprzez "zapewnienie sposobu zagospodarowania oczyszczonych ścieków zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie - Uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., który w § 26 pkt 2) ww. uchwały ustala zakaz wprowadzania ścieków do gruntu i do wód" - w terminie do 31 lipca 2023 r. przerywa skutecznie bieg terminu, o którym mowa w ust. 5, podczas gdy w realiach sprawy brak było podstaw do wydania tego postanowienia, albowiem zgłoszenie dokonane przez Inwestorów było kompletne, a załączona doń dokumentacja nie wykazywała braków, a tylko w takim przypadku (tj. stwierdzenia braków w dokumentach mających stanowić załącznik do zgłoszenia) organ legitymuje się uprawnieniem do wydania postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b., co czyni postanowienie z dnia 7 czerwca 2023 r. bezskutecznym i niewywołującym skutku, o którym mowa w art. 30 ust. 5d u.p.b., a w konsekwencji organ utracił prawo do skutecznego wniesienia sprzeciwu wobec upływu 21-dniowego terminu;

d) art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 5c i 5d w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię, niewłaściwe oraz bezzasadne zastosowanie polegające na uznaniu, że bezzasadne nałożenie na strony, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w sytuacji stwierdzenia, że "przedłożone zgłoszenie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie", który w § 26 pkt 2 Uchwały ustala zakaz wprowadzania ścieków do gruntu i do wód przy jednoczesnym twierdzeniu, że wydanie owego postanowienia przerwało organowi bieg 21-dniowego terminu do skutecznego wniesienia sprzeciwu, podczas gdy w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy - organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw bez uprzedniego wzywania uzupełnienia zgłoszenia, a ewentualnie wezwanie (w trybie art. 30 ust. 5e u.p.b.) nie przerywa biegu terminu, tj. art. 30 ust. 5d u.p.b. nie znajduje zastosowania;

e) art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 5c i 5d w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne zastosowanie polegające na uznaniu, że wniesiony przez Starostę [...] sprzeciw (w formie decyzji z dnia 10 lipca 2023 r.) na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną, został wniesiony z zachowaniem 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. z jednoczesnym uznaniem, że podstawą sprzeciwu powinien być art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., podczas gdy organ bezpowrotnie utracił legitymację do wniesienia sprzeciwu, jeśli jego podstawą ma być art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., jeżeli ten nie został wniesiony po upływie 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. liczonego od dnia zgłoszenia;

f) art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 5c i 5d w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. w związku z § 26 pkt 2 Planu miejscowego, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że przepisy te pozwalają na zastosowanie, do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej, na terenie objętym planem tylko i wyłącznie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków, a zatem poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na inne dopuszczalne prawem rozwiązania w zakresie gospodarowania ściekami, w szczególności na rozwiązanie objęte zgłoszeniem Inwestorów z 2 czerwca 2023 r. (przydomowa oczyszczalnia ścieków);

2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 w związku z art. 7a, art. 77 § 1, art. 8, art. 79 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 140 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej nie mające na względzie słusznego interesu strony i niweczące zaufanie strony do działania organu, a także zaniechanie podjęcia z urzędu wszystkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędną ocenę dowodów, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy organ powinien obiektywnie ocenić przedłożoną dokumentację stanowiącą załącznik do zgłoszenia, a wobec niestwierdzenia w niej braków (bowiem za takie nie można uznać rzekomej niezgodności zamierzenia z zapisami Planu miejscowego) zaniechać formułowania sprzeciwu, a ewentualne wątpliwości prawne lub faktyczne, a także mogące zaistnieć w sprawie nieścisłości, rozstrzygać na korzyść stron, a także poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

b) art. 10 § 1 w związku z art. 81, art. 8 § 1, art. 9, art. 79a i art. 140 k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a co za tym idzie uniemożliwienie stronie wzięcie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, skutkujące brakiem możliwości obrony przez stronę swoich praw, bowiem po zgromadzeniu całej dokumentacji, a przed wydaniem decyzji organ był zobligowany wyznaczyć Skarżącym termin celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań czym naruszono prawa Stron do obrony ich praw oraz poprzez niewyjaśnienie jakie dokumenty miałyby strony nie dołączyć do zgłoszenia (tj. innych "wadliwości" zgłoszenia niż rzekoma niezgodność z zapisami Planu miejscowego), a co miałoby aktualizować uprawnienie organu do wydania postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b.;

c) art. 57 § 1-5 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 5 u.p.b. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dnia 10 lipca 2023 r. organ legitymował się prawem do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy termin ten upłynął bezskutecznie dnia 23 czerwca 2023 r., a organ utracił prawo do skutecznego wniesienia sprzeciwu względem zamierzenia wykonania przez strony przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną;

d) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11, art. 9, art. 8 § 1, art. 79a i art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób zdawkowy, minimalistyczny nieodpowiadający wymogom stawianym przez przepisy postępowania administracyjnego m.in. poprzez zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia przyczyn dla których organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę postanowienia bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz braku wskazania dowodów, na których oparł się organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, a nadto poprzez nadanie rozstrzygnięciu takiej treści, która w zasadzie uniemożliwia zrozumienia intencji organu oraz zdekodowanie przez stronę treści rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający podporządkowanie się jej albowiem jego treść nie pozwala na ustalenia jakie okoliczności leżały u podstaw rozstrzygnięcia, a w szczególności pozostającej sprzeczną z obowiązującymi przepisami;

e) art. 80 k.p.a. w związku z art. 81a § 1, art. 81, art. 7, art. 7a § 1 i art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz błędnej oceny jego wartości, jak również oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach nieudowodnionych i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, w szczególności poprzez przyjęcie a priori, że każde nałożenie przez organ, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. art. 30 ust. 5 u.p.b., a także ustalenie jakoby zamierzenie budowlane pozostawało sprzeczne z obowiązującymi przepisami, podczas gdy wydanie przez organ postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków, nie może być potraktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwę biegu terminu do wydania sprzeciwu (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 393/17, Lex nr 2394396);

f) art. 15 k.p.a. w związku z art. art. 138, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i dążenie do powielenia uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, przy stwarzaniu pozorów "ponownego rozpoznania sprawy" poprzez wskazanie innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wniesionego przez organ sprzeciwu) w tym pominięcie odniesienia się do większości zarzutów i braku uzasadnienia dlaczego organ II instancji nie uznaje ich za zasadne lub niezasadne, co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ II instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych było dotknięte brakami w postaci dokumentów, co miałoby uzasadniać wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b., podczas gdy zgłoszenie z dnia 2 czerwca 2023 r. było kompletne i niedotknięte brakami; a nadto poprzez ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne Skarżących pozostaje sprzeczne z zapisami Planu miejscowego, podczas gdy takowych sprzeczności brak, a nadto w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono (w ramach uregulowania zagospodarowania ścieków) wymóg stosowania na terenach nieskanalizowanych szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków, to ta okoliczność nie przesądza o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków, gdyż należy wówczas zastosować dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze racjonalność i cel stosowania prawa, którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, m.in. zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności czy potrzeb interesu publicznego.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub względnie umorzenia postępowania administracyjnego; 2) stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ponieważ zachodzą ku temu przesłanki z art. 156 k.p.a.; 3) stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego; 4) zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 4 marca 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty będącą sprzeciwem do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wyjaśnienia wymaga przede wszystkim kwestia, czy organ I instancji dotrzymał 21-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu, który to termin został określony w art. 30 ust. 5 u.p.b. W tym celu należy ustalić, czy zaistniały podstawy z art. 30 ust. 5c u.p.b. do wydania postanowienie Starosty z dnia 7 czerwca 2023 r., a w konsekwencji, czy doszło w myśl art. 30 ust. 5d u.p.b. do przerwania biegu terminu na wniesienie sprzeciwu. Kolejnym zagadnieniem wymagającym omówienia jest ocena zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 5 u.p.b. budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b.

Istotnym jest, że zgodnie z art. 30 ust. 5 u.p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Dlatego też do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Dodać należy, że termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b., jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki (inwestora) w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po upływie tego terminu organ definitywnie traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1097/20, Lex nr 3634131).

Bieg wspomnianego terminu, który zakreślony został dla wniesienia sprzeciwu, w przypadku wskazanym w art. 30 ust. 5c u.p.b., ulega przerwaniu. Mianowicie może to nastąpić w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. W takiej sytuacji organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek ich uzupełnienia, w określonym terminie. Nadmienić należy, że zaniechanie temu obowiązkowi stanowi samodzielną podstawę do wniesienia sprzeciwu.

Przystępując do rozważań dotyczących zachowania przez organ I instancji 21-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu stwierdzić należy na samym początku, iż nie zasługuje na akceptację stanowisko Wojewody, jakoby sam fakt wydania postanowienia na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b. przerywa bieg terminu z art. 30 ust. 5 u.p.b., a więc bez znaczenia jest to, czy rzeczywiście brak formalny zgłoszenia miał miejsce. Otóż ustawodawca we wspomnianym uregulowaniu jednoznacznie precyzuje okoliczności, jakie uzasadniają wydanie takiego postanowienia. Zgodnie z nim tylko niekompletność zgłoszenia legitymuje organ administracji architektoniczno-budowlany do nałożenia obowiązku na inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów. Przy czym dokumenty, których przedłożenia żąda organ, muszą być wymagane przepisami Prawa budowlanego lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2612/16, Lex nr 2382763).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wadliwie wydane postanowienie wzywające do uzupełnienia rzekomych braków zgłoszenia nie może być potraktowane jako wywołujące skutek w postaci przerwania biegu terminu do wydania decyzji o sprzeciwie (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 730/10, Lex nr 1081872). Tylko postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełniania zgłoszenia mieszczące się granicach wyznaczonych prawem i postulatem niezbędności, o której mowa w art. 30 ust. 5c u.p.b., może spowodować ten skutek, że przerywa 21-dniowy termin do wydania sprzeciwu z jednej strony, a z drugiej strony może stanowić podstawę wydania sprzeciwu w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia zgodnie z wymogami określonymi w postanowieniu (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 373/23, Lex nr 3744782).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazań należy, że organ I instancji w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2023 r. nie wskazał konkretnie brakującego dokumentu, który byłby wymagany przepisami Prawa budowlanego lub przepisami szczególnymi. Natomiast dostrzegając niezgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nakazał jego dostosowanie do wymagać aktu prawa miejscowego w zakresie zagospodarowania oczyszczonych ścieków pochodzących z planowanej do realizacji przydomowej oczyszczalni. Tymczasem co do zasady to inwestor określa rodzaj inwestycji, jej przeznaczenie, charakterystyczne parametry. Obowiązkiem organu w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy obiekt może zostać wybudowany w oparciu o zgłoszenie. Pozytywna weryfikacja zgłoszenia inwestora w tym zakresie wyklucza konieczność dalszego badania zamiaru inwestora. Nie jest rzeczą organu prowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dostosowanie zamiaru inwestycyjnego do obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Zatem stwierdzić należy, że nałożenie wspomnianego obowiązku nie znajdowało uzasadnienia w art. 30 ust. 5c u.p.b., a tym samym nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 30 ust. 5d u.p.b., tj. przerwania terminu na wniesienie sprzeciwu. Pośrednio przyznaje to również Wojewoda uznając, że podstawą negowanego sprzeciwu winien być art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. (niezgodność inwestycji m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), a nie art. 30 ust. 5c u.p.b. (brak uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w postanowieniu dokumenty).

Prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia albo też jego brak może być dopiero oceniana na etapie postępowania odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 889/21, Lex nr 3328841). Wynika to z faktu, że ocena prawidłowości działania organu I instancji w zakresie zobowiązania do uzupełnienia zgłoszenia nie jest domeną strony postępowania i powinna zostać zweryfikowana w toku postępowania instancyjnego. Postanowienie nakładające na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia jest niezaskarżalne zażaleniem, ale może zostać zakwestionowane w odwołaniu od decyzji zawierającej sprzeciw, a następnie, w razie zaskarżenia decyzji ostatecznej w sprawie sprzeciwu do sądu administracyjnego, w skardze do tego sądu. Zatem Wojewoda winien dokonać takiej oceny postanowienia z dnia 7 czerwca 2023 r. rozpatrując odwołanie od sprzeciwu i pośrednio takiej oceny dokonał, o czym była mowa wcześniej. Dodać należy, że do takich działań obligowała go również negacja wskazanego postanowienia, która była możliwa dopiero w odwołaniu od sprzeciwu.

Przyjmując, że postanowienie Starosty z dnia 7 czerwca 2023 r. nie przerwało biegu 21-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu, to upłynął on w dniu 23 czerwca 2023 r. Oznacza to, że wydanie sprzeciwu przez organ I instancji w dniu 10 lipca 2023 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. W konsekwencji tego organ I instancji utracił uprawnienie do wydania decyzji o sprzeciwie, a więc był on bezskuteczny. W takim przypadku organ odwoławczy winien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Starosty z dnia 10 lipca 2023 r., jak również postanowienie z dnia 7 czerwca 2023 r.

Podzielić należy natomiast stanowisko organów obu instancji wskazujące na niezgodność inwestycji z Planem miejscowym. Zajmując się tym zagadnieniem zauważyć należy, że poza sporem jest to, że nieruchomość Wnioskodawców objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Najistotniejsze dla sprawy uregulowania znajdują się w rozdziale 12 uchwały zatytułowanym "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i gospodarowania odpadami". W szczególności wskazać należy na § 26, który w ustaleniach planu dla modernizacji, rozbudowy i budowy sieci kanalizacyjnej przewiduje:

1) rozbudowę systemu kanalizacji, w tym:

a) odprowadzenie ścieków do istniejącego i rozbudowywanego systemu sieci i urządzeń kanalizacyjnych, odpowiednio sanitarnej, deszczowej rozdzielczej i ogólnospławnej,

b) uzbrojenie terenu w zakresie gospodarki ściekowej, gwarantującego ochronę wód podziemnych, dla realizowanych nowych lub przebudowywanych istniejących obiektów i budowli;

2) zakaz wprowadzania ścieków do gruntu i do wód.

Zatem lokalny prawodawca zakłada, że ścieki docelowo z poszczególnych nieruchomości odbierane będą przez kanalizację sanitarną. Natomiast do czasu wybudowania tego rodzaju infrastruktury przewidziano de facto jedynie możliwość gromadzenia nieczystości ciekłych w szczelnym zbiorniku bezodpływowym. Jednocześnie wprowadzono wyraźny zakaz wprowadzania ścieków do gruntu i wód. Podkreślić należy, że podczyszczone ścieki w przydomowej oczyszczalni ścieków nadal pozostają ściekami w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.) i w myśl art. 394 ust. 1 pkt 13 wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód wymaga zgłoszenia wodnoprawnego.

Ze skargi wywieść należy, że § 26 pkt 2 Uchwały, jako przepis prawa miejscowego narusza akt wyższej rangi, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 399 – dalej u.u.c.g). Stanowi on, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Przepis ten daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W ocenie pełnomocnika Skarżących, taka możliwość powinna być zastosowana w opisywanej sytuacji, przy cytowanym wyżej brzmieniu uchwały.

Wyjaśnienia zatem wymaga zagadnienie relacji unormowań planu miejscowego, które zabraniają budowy oczyszczalni (wprowadzania ściegów do gruntu i wód) do przywołanego art. 5 u.u.c.g., który daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Nie przesądzając kwestii niezgodności przepisów prawa miejscowego z przepisami ustawy, zauważyć trzeba, że jej ocena nie może nastąpić w trakcie rozstrzygania spraw przez organy administracji, które nie zostały wyposażone w narzędzia do rozwiązania w praktyce tego rodzaju problemu. W tym zakresie reprezentatywne jest stanowisko w judykaturze, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (zob. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 458/18, Lex nr 2507622, a także z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/21, Lex nr 3294617; wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 430/19, Lex nr 2749316). Warto zauważyć, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.g. były rozstrzygane, ale w drodze kwestionowania uchwał poprzez skargę w trybie art. 101 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 – dalej u.s.g.) – (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 3/20, Lex nr 2895553; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 684/19, Lex nr 2741080).

Tego typu problemy teoretycznie mogą być rozstrzygane przez sądy administracyjne, gdyż możliwość pominięcia przepisu sprzecznego z ustawą daje art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże na tle wspomnianego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich prezentowane jest np. w wyrokach WSA w Krakowie: z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 415/18 (Lex nr 2496815) oraz z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 150/18 (Lex nr 2475353). Zgodnie z nim, nie jest dopuszczalna ocena zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany w określonym trybie. Chodzi tutaj tak o postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe. Dogłębnie problem ten zaprezentował WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 782/19 (Lex nr 2866485) stwierdzając, że: "Wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej p.p.s.a.) stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne. Co do zasady, sąd nie może zatem badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 u.s.g. Pominięcie stosowania danego aktu może wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie sądu, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. Dodatkowym argumentem są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu a więc wcześniejszej derogacji niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania, nawet wadliwego aktu."

Z kolei drugie stanowisko dopuszcza możliwość orzeczenia przez sąd wyłącznie w oparciu o przepis ustawowy, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.g. z pominięciem sprzecznych z tym przepisem zapisów planu miejscowego (zob. zdanie odrębne do wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 458/18, Lex nr 2496815; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 150/18, Lex nr 2475353 - ze zdaniem odrębnym).

W ocenie składu orzekającego, jakkolwiek można bronić tezy o możliwości kontroli rozproszonej, to z przyczyn systemowych należy opowiedzieć się za pierwszym z zaprezentowanych stanowisk, a więc za sytuacją, gdy dokonanie oceny i następnie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części może nastąpić tylko w dedykowanym temu postępowaniu, o stwierdzenie nieważności uchwały.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy wobec jednoznacznej treści § 26 pkt 2 Uchwały prawidłowo oceniły, że zamiar budowy przez Skarżących przydomowej oczyszczalni ścieków pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu należy jedynie na marginesie zauważyć, że brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie stanowi przeszkody dla uruchomienia postępowania naprawczego. Brak sprzeciwu nie legalizuje bowiem inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2301/18, Lex nr 3243472; z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 132/21 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyeliminowanie więc w toku postępowania administracyjnego sprzeciwu wniesionego wobec zgłoszonej inwestycji nie stanowi przeszkody dla zweryfikowania np. jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w ramach postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego.

Zajmując się zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego przyjąć należy, iż nie doszło do naruszenia zasad gromadzenia materiału dowodowego. Mianowicie uznać należy, że był on kompletny i pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Pełnomocnik nie wskazał również na wystąpienie konkretnych niedostatków dowodowych. Ponadto organ dokonał prawidłowej jego oceny, dotyczy to w szczególności kwestii zgodności inwestycji w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyraz temu dał w uzasadnieniu, które odpowiada wzorcowi z art. 107 § 3 k.p.a. Nie można bowiem identyfikować naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z brakiem akceptacji przez Skarżących stanowiska prezentowanego przez organ administracji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym zauważyć należy, że co do zasady żaden przepis prawa nie wyłącza stosowania tej reguły w procedurze rozpatrywania zgłoszeń budowlanych. Nie można nie jednak nie dostrzec specyfiki tego trybu, który wprowadza bardzo wąskie granice czasowe, z przekroczeniem których wiążą się istotne konsekwencje polegające na wygaśnięciu uprawnienia organu do wydania sprzeciwu. Niezależnie od tego podkreślić należy, że w rozpatrywanym przypadku - pomimo braku zawiadomienia Inwestorów o prawach wypływających z art. 10 § 1 k.p.a. – zajęli oni stanowisko w sprawie, tj. w piśmie przedłożonym przez ich pełnomocnika. Ponadto zwrócić należy uwagę, że materiał dowodowy składał się ze zgłoszenia przedłożonego przez Skarżących, co pozwala na stwierdzenie, że był im znany.

Zasygnalizować należy, że wiadomym jest Sądowi z urzędu, że zagadnienie wydania zaświadczenia było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145 § 3 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Starosty z dnia 7 czerwca 2023 r.

O kosztach postępowania w kwocie 980 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie [...] zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).