Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1711/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi I. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [....] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 sierpnia 2023 r.nr I-III.7721.13.6.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej I. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [....] z siedzibą w W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 11 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.13.6.2023, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: [...] na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] położonych w miejscowości [...] gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy prawa, stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie spełnia określonych w przepisach prawa wymagań. Organ I instancji podkreślił, że przedłożona po uzupełnieniu dokumentacja nie wykazała zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu wsi [...].

Zatem wobec nie wywiązania się w pełni przez Inwestora z nałożonego na niego obowiązku w nakazanym terminie, organ I instancji powołując się na przepis art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "P.b.") orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne.

Od powyższej decyzji I. P. prowadząca działalność gospodarczą pn.: [...] (dalej: "Skarżąca") wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a to poprzez uznanie, że:

- instalacja fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury technicznej, podczas gdy wszystkie instalacje odnawialnych źródeł energii, niezależnie od mocy wytwarzanych przez nich energii są objęte wyłączeniem wymienionym w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem inwestycje te nie muszą spełniać zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej, podczas gdy utrwalona linia orzecznicza wskazuje wprost na fakt, że ww. inwestycje zaliczyć należy do infrastruktury technicznej, z uwagi na swoją specyfikę;

- planowana inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zapisy te pozwalają na instalację odnawialnych źródeł energii, w tym także na terenach rolniczych (m.in. [...]), w związku z czym organ dokonał swoistej nadinterpretacji zapisów miejscowego planu;

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie niekompletnej decyzji ze względu na przesłanki formalne, zwłaszcza w zakresie sprecyzowania jakie fakty i przesłanki przysłaniają podstawę prawną decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji, a także które przepisy zostały uchybione, i na jakiej podstawie wydano decyzję,

c) art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977; dalej: "u.p.z.p."), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury technicznej, w sytuacji gdy urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowana, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej, a pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania, co potwierdza utrwalone orzecznictwo;

d) § 7b uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu wsi [...] - etap II, poprzez błędne jego niezastosowanie i uznanie, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy na terenach m. in. [...] nie dopuszczono do instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania biogazu rolniczego, co skutkuje tym, że określono zamknięty katalog instalacji, które nie mogą być zainstalowane, nie wykluczono jednak możliwości instalacji pozostałych odnawialnych źródeł energii, co przesądza o fakcie zasadności instalacji fotowoltaicznej na wskazanych terenach;

e) art. 38a uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r. o zmianie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu wsi [...], poprzez błędne jego niezastosowanie i uznanie, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy wskazany przepis wskazuje na zakaz zabudowy z wyłączeniem infrastruktury technicznej, a za taką należy uznać instalację fotowoltaiczną.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Wojewoda Podkarpacki opisaną na wstępie decyzją z 11 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.13.6.2023, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana inwestycja polegająca na budowie małej instalacji fotowoltaicznej, znajduje się na terenie dla którego obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] terenu wsi [...], uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2007 r. (Dz.Urz.Woj. Podkarpackiego z 2007 r. nr [...], poz. [....] ze zm.). Z rysunku PZT wynika, że inwestycja ma zostać usytuowana na działce nr [...],[...] i [...], które zgodnie z rysunkiem miejscowego planu, położone są w terenie oznaczonym symbolem [...].

Odwołując się natomiast do zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej: "MPZP"), Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 11a ww. MPZP, w granicach planu wyznacza się następujące tereny o różnym przeznaczeniu, oznaczone na rysunku planu symbolami: R2 - tereny rolnicze. Z kolei zapisy § 38a MPZP ustalają przeznaczenie terenów rolniczych, oznaczonych symbolem m.in. 52.R2. Przeznaczenie podstawowe tego terenu określone zostało jako rolnicze. Na powyższym terenie w zakresie kształtowania zabudowy obowiązuje: zakaz budowy budynków mieszkalnych; nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z § 4a z uwzględnieniem § 6a; wysokość budynków i budowli służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu do 12 m; dla 73.R2 dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachu od 20⁰ do 45⁰ lub dachy jednospadowe o kącie nachylenia połaci dachu od 15⁰ do 30⁰; dla pozostałych terenów nachylenie połaci dachu nie większa niż 45⁰ (§ 38a ust. 3 MPZP). Jednocześnie, zgodnie z ust. 5 ww. przepisu na wskazanym terenie, pod warunkiem nie naruszania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 5 ma zastosowanie odpowiednio przepis § 7 ust. 2 i 3 oraz dopuszcza się lokalizację: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz inwestycji z zakresu łączności publicznej; stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, służących wyłącznie dla potrzeb rolnictwa zajmujących nie więcej niż 50% powierzchni działki; budynków gospodarczych i inwentarskich, służących wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; zalesień.

W ocenie Organu odwoławczego planowane przedsięwzięcie nie mieści się w podstawowym przeznaczeniu terenu określonym w zapisach ww. planu. Tym samym istotą sporu jest ustalenie, czy omawianą instalację fotowoltaiczną można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, które stanowią przeznaczenie dopuszczalne na omawianym terenie, objętym MPZP. W ocenie Organu II instancji projektowana mała instalacja fotowoltaiczna ze względu na charakterystykę planowanej inwestycji, jak również wytwarzaną moc 499,4 kW nie może zostać uznana za urządzenie infrastruktury technicznej. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowana budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 499,4 kW obejmuje konstrukcje stalowe wsporcze do montażu paneli fotowoltaicznych wbijane bezpośrednio do gruntu, montaż 908 szt. paneli fotowoltaicznych, 5 szt. inwerterów oraz budowę stacji transformatorowej kontenerowej. Zgodnie z opisem projektu architektoniczno-budowlanego "Na terenie planowanej inwestycji zaprojektowano instalację elektryczną służącą do odprowadzania mocy wygenerowanej przez panele fotowoltaiczne do rozdzielni głównej obiektu, stację transformatorową. Przyłącze energetyczne SN do mocy do istniejącej sieci energetycznej A. S.A. wg odrębnego opracowania".

Z kolei w kontekście kwalifikowania instalacji fotowoltaicznej do urządzeń infrastruktury technicznej, Wojewoda wyjaśnił, że w przeszłości wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Pierwsza z nich stanowiła, że interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. A zatem - zgodnie z tym poglądem - skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. Z kolei druga linia orzecznicza stanowiła, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji (upraw rolnych) na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia fotowoltaiczna, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa wart. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że podziela stanowisko drugiej linii orzeczniczej.

Organ II instancji zauważył również, że w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Z kolei w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524) podniesiono, że istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Tym samym ww. zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej.

To stanowisko zdaniem wojewody zostało recypowane do MPZP. Uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. do analizowanego MPZP został dodany § 7a stanowiący, że "Na terenie 4.P/U w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii obowiązują następujące ustalenia: 1) dopuszcza się instalacje odnawialnych źródeł energii o mocy elektrycznej nie większej niż 50 kW lub o mocy cieplnej nie większej niż 100 kW; 2) nie dopuszcza się instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego". W innym bowiem przypadku takie uregulowanie byłoby zbędne, skoro § 20b ust. 3 pkt 2 MPZP stanowi, że na terenie 4.P/U dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Uchwałą z [...] września 2022 r. nr [...] do analizowanego MPZP został dodany § 7b stanowiący, że "Na terenach RM, MN, MN/U, UK, UH, UKs, UO, U, UR, U/KP, 1.P/U, 2.P/U, 3.P/U, 5.P/U, 6.P/U, 7.P/U, 8.P/U, 9.P/U, 10.P/U, P/RU, WW, ZI, ZL2, ZLd2, RZ2, R2, ZC, WS2, KDG, KDZ, KDL2, KDD2, KDW2, KP, KK, G2, P/U/ZZ, P/RU/ZZ, MN/ZZ, RM/ZZ, R/ZZ, RZ/ZZ, ZL/ZZ, ZI/ZZ, KDG/ZZ, KDL/ZZ, KDD/ZZ, KDW/ZZ, KK/ZZ w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii obowiązują następujące ustalenia nie dopuszcza się instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego.

W ocenie Wojewody dodany § 7b MPZP nawiązuje do art. 15 ust. 4 u.p.z.p., który w dacie podjęcia uchwały nr [...] przez Radę Gminy [...] stanowił, że plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610, 1093, 1873 i 2376) również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji. Od dnia 23 kwietnia 2023 r. omawiany przepis ma brzmienie: "Plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1378, 1383, 2370 i 2687) oraz niebędących mikroinstalacją pozostałych instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię elektryczną z energii promieniowania słonecznego, będących urządzeniami innymi niż wolnostojące, również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji.

Organ II instancji wyjaśnił również, że zmniejszenie przez wnioskodawców w toku postępowania, mocy projektowanej instalacji, pozostaje bez wpływu na jego wynik. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; urządzeń innych niż wolnostojące. Powyższy przepis normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. Studium wiąże organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy MPZP nie wynika tymczasem, aby w terenie oznaczonym symbolem 52.R2 dopuszczona została możliwość budowy instalacji fotowoltaicznych wolnostojących o mocy 499,4 kW.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła I. P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] I. P. , zaskarżając ww. decyzję Wojewody w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a to poprzez uznanie, że:

- planowana inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zapisy te pozwalają na instalację odnawialnych źródeł energii, w tym także na terenach rolniczych (m.in. [...]), w związku z czym organ dokonał swoistej nadinterpretacji zapisów miejscowego planu;

- instalacja fotowoltaiczna nie zawiera się w definicji infrastruktury technicznej, w sytuacji gdy pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania;

- planowana inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zgodnie z zapisami uchwały Rady Gminy [...] nie dopuszczono do instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego, co skutkuje tym, iż określono zamknięty katalog instalacji, które nie mogą być zainstalowane, nie wykluczono jednak możliwości instalacji pozostałych odnawialnych źródeł energii, co przesądza o fakcie zasadności instalacji fotowoltaicznej na wskazanych terenach;

- planowana inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje jakie składowe wchodzą w zakres definicji infrastruktura techniczna i pozwala na szersze ujęcie pojęcia infrastruktura techniczna oraz włączenie w ten zakres - instalacji fotowoltaicznej;

- planowana inwestycja wymaga zmiany przeznaczenia działki, w sytuacji gdy Starosta [...] pismem z [...] grudnia 2021 r. wskazał, że dla planowanej inwestycji brak jest konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej;

- instalacja fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury technicznej, podczas gdy wszystkie instalacje odnawialnych źródeł energii, niezależnie od mocy wytwarzanych przez nich energii, są objęte wyłączeniem wymienionym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem inwestycje te nie muszą spełniać zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej, podczas gdy utrwalona linia orzecznicza wskazuje wprost na fakt, że ww. instalacje zaliczyć należy do infrastruktury technicznej, z uwagi na swoją specyfikację;

- planowana inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r. wynika, że "planowana inwestycja polega na budowie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci instalacji fotowoltaicznej, zatem jest zgodna z planem miejscowym nr [...] terenu wsi W., co oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego traktuje jako tożsame pojęcia infrastruktura techniczna i instalacja fotowoltaiczna;

- planowana inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy uchwała Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była tworzona i uchwalona przed nowelizacją przepisów u.p.z.p., a w szczególności nowelizacją treści art. 61 u.p.z.p., dlatego też przedmiotowe zapisy były uchwalane w zakresie, kiedy nie było rzeczonego podziału, a więc pojęcie infrastruktury technicznej obejmowało w swoim zakresie także instalację fotowoltaiczną;

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie niekompletnej decyzji ze względu na przesłanki formalne, zwłaszcza w zakresie sprecyzowania jakie fakty i przesłanki przysłaniają podstawę prawną decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji, a także wskazania jakie przepisy naruszono oraz na jakiej podstawie wydano rozstrzygnięcie;

3. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury technicznej, w sytuacji gdy urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej, a pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania, co potwierdza utrwalone orzecznictwo;

4. § 7b uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu Wsi [...] - etap II, poprzez błędne jego niezastosowanie i uznanie, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy na terenach m.in. [...] nie dopuszczono do instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego, co skutkuje tym, iż określono zamknięty katalog instalacji, które nie mogą być zainstalowane, nie wykluczono jednak możliwości instalacji pozostałych odnawialnych źródeł energii, co przesądza o fakcie zasadności instalacji fotowoltaicznej na wskazanych terenach;

5. art. 38a uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r. o zmianie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu wsi [...], poprzez błędne jego niezastosowanie i uznanie, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy wskazany przepis wskazuje na zakaz zabudowy z wyłączeniem infrastruktury technicznej, a za takową należy uznać instalację fotowoltaiczną.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W związku z wnioskiem Organu i przy braku sprzeciwu Skarżącej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: [...].

Podstawą wydania odmowych decyzji było nieuzupełnienie w wyznaczonym do tego terminie braków projektu wymienionych w pkt 1 kierowanego do inwestora wezwania tj. wykazania zgodności z MPZP, w zakresie pkt 2-5 stwierdzono, że braki usunięto.

W świetle powyższego sporna w sprawie stała się wyłącznie kwestia zgodności zamierzenia z zapisami MPZP.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że dla terenu na którym planowana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ma również sporu, że inwestor ograniczył zasięg inwestycji do obszaru objętego terenem 52.R2.

Spór sprowadza się natomiast do tego, czy na powyższym terenie dopuszczalna jest realizacja instalacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od analizy zapisów MPZP na przestrzeni lat.

MPZP został uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. ( Dz. Urz. Nr [...], poz. [...]). Oznaczeniu "R" przypisano tereny o charakterze rolnym, przeznaczone do zagospodarowania pod uprawy polowe i ogrodnicze oraz użytki zielone. Z kolei oznaczenie "R2" wprowadzono uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o zmianie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu wsi (Dz.Urz Woj. Pod. Z 2018 r. , poz. [...] ) i przypisano do niego tereny rolnicze o powierzchni 115,92 ha.

Uchwałą tą dodano § 38a w brzmieniu:

"1. Ustala się przeznaczenie terenów rolniczych, oznaczonych symbolami: [...]

2. Przeznaczenie terenu podstawowe: rolnicze.

3. Na terenach, o których mowa w ust. 1, obowiązuje zakaz zabudowy z wyłączeniem: inwestycji związanych z realizacją urządzeń związanych z melioracją wodną, zaopatrzeniem rolnictwa w wodę i kanalizację, dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz infrastrukturą techniczną.";

Kolejną, 3 zmianą – uchwała Rady Gminy [...] z [...] września 2022 r., Nr [...] (Dz.Urz. Woj. Pod z 2022, poz. [....] ) dodano §7b, zgodnie z którym:

Na terenach RM, MN, MN/U, UK, UH, UKs, UO, U, UR, U/KP, 1.P/U, 2.P/U, 3.P/U, 5.P/U, 6.P/U, 7.P/U, 8.P/U, 9.P/U, 10.P/U, P/RU, WW, ZI, ZL2, ZLd2, RZ2, R2, ZC, WS2, KDG, KDZ, KDL2, KDD2, KDW2, KP, KK, G2, P/U/ZZ, P/RU/ZZ, MN/ZZ, RM/ZZ, R/ZZ, RZ/ZZ, ZL/ZZ, ZI/ZZ, KDG/ZZ, KDL/ZZ, KDD/ZZ, KDW/ZZ, KK/ZZ w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii obowiązują następujące ustalenia: nie dopuszcza się instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego.

Jednocześnie § 2 pkt 11a otrzymał brzmienie:

"R2 - tereny rolnicze, o powierzchni 138,57 ha", a §38a ust. 1:

"1. Ustala się przeznaczenie terenów rolniczych, oznaczonych symbolami: 1.R2, 2.R2, 3.R2, 4.R2, 5.R2, 6.R2, 7.R2, 8.R2, 9.R2, 10.R2, 11.R2, 12.R2, 13.R2, 14.R2, 15.R2, 16.R2, 17.R2, 18.R2, 19.R2, 20.R2, 21.R2, 22.R2, 23.R2, 24.R2, 25.R2, 26.R2, 27.R2, 28.R2, 29.R2, 30.R2, 31.R2, 32.R2, 33.R2, 34. R2, 35.R2, 36.R2, 37.R2, 38.R2, 39.R2, 40.R2, 41.R2, 42.R2, 43.R2, 44.R2, 45.R2, 46.R2, 47.R2, 48. R2, 49.R2, 50.R2, 51.R2, 52.R2, 53.R2, 54.R2, 55.R2, 56.R2, 57.R2, 58.R2, 59.R2, 60.R2, 61.R2, 62. R2, 63.R2, 64.R2, 65.R2, 66.R2, 67.R2, 68.R2, 69.R2, 70.R2, 71.R2, 72.R2, 73.R2, 74.R2, 75.R2, 76. R2, 77.R2, 78.R2, 79.R2, 80.R2, 81.R2, 82.R2, 83.R2, 84.R2, 85.R2, 86.R2, 87.R2, 88.R2, 89.R2, 90. R2, 91.R2, 92.R2, 93.R2, 94.R2, 95.R2, 96.R2.""

b) ust. 3:

"Na terenach, o których mowa w ust. 1, w zakresie kształtowania zabudowy obowiązuje:

1) zakaz budowy budynków mieszkalnych;

2) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z § 4a z uwzględnieniem § 6a;

3) wysokość budynków i budowli służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolnospożywczemu do 12 m;

4) dla 73.R2 dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachu od 20° do 45° lub dachy jednospadowe o kącie nachylenia połaci dachu od 15° do 30°;

5) dla pozostałych terenów nachylenie połaci dachu nie większa niż 45°.""

c) dodaje się ust. 4 i 5 w brzmieniu:

"4. Na terenach, o których mowa w ust. 1, w zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego obowiązuje:

1) powierzchnia zabudowy nie większa niż 20% powierzchni działki;

2) powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 60% powierzchni działki budowlanej;

3) intensywność zabudowy nie mniejsza niż 0,01 i nie większa niż 0,2.

5. Na terenach, o których mowa w ust. 1, pod warunkiem nie naruszania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ma zastosowanie odpowiednio przepis § 7 ust. 2 i 3, oraz dopuszcza się lokalizację:

1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz inwestycji z zakresu łączności publicznej;

2) stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, służących wyłącznie dla potrzeb rolnictwa zajmujących nie więcej niż 50% powierzchni działki;

3) budynków gospodarczych i inwentarskich, służących wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

4) zalesień.

Organy obu instancji stwierdziły, że skoro inwestycja planowana jest na terenach R2, dla których w MPZP przewidziano przeznaczenie rolnicze dopuszczając realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając jednocześnie zakaz instalacji odnawialnych źródeł energii wykorzystujących energię wiatru oraz biogazu rolniczego, to nie jest dopuszczalna realizacja instalacji fotowoltaicznych. Nie mieści się bowiem w pojęciu instalacji urządzeń technicznych, a w MPZP nie przewidziano możliwości jej realizacji.

Z tym stanowiskiem Sąd się nie zgadza.

W ocenie Sądu z treści powyższych przepisów wynika, wbrew stanowisku Organów możliwość realizacji na gruntach R2 w tym 52.R2 instalacji fotowoltaicznej.

Do takich wniosków skłania zarówno treść § 38a dopuszczająca na terenach rolniczych realizację urządzeń infrastruktury technicznej, jak też § 7b zakazujący lokalizacji wyłącznie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego.

Definicję instalacji odnawialnego źródła energii zawiera art. 2 pkt 13) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2023 r., poz. 1436 ), zgodnie z którym: instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego;

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Organów, z treści MPZP nie wynika zakaz realizacji instalacji fotowoltaicznych.

Zauważyć należy, że w MPZP brak jest definicji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, ani definicji odnawialnych źródeł energii. Definicji infrastruktury technicznej próżno szukać również w treści innych aktów prawnych w tym aktów ustawowych.

Odniesienia należy zatem szukać w regulacjach posługujących się tym pojęciem sięgając jednocześnie do wypracowanych na ich tle stanowisk.

Pomocne i jednocześnie decydujące będzie odniesienie się do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego nawiązują z resztą obie strony sporu i również na tle tego przepisu pojawił się problem kwalifikacji instalacji odnawialnego źródła energii.

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu sprzed 2019 r., przy ustalaniu warunków zabudowy inwestycji polegających na realizacji urządzeń infrastruktury technicznej nie istniał warunek spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Zarysowały się wówczas dwa wykluczające się ze sobą stanowiska, odnośnie kwalifikacji instalacji odnawialnych źródeł energii, o których wspominał Wojewoda. Kwalifikujące jako urządzenia infrastruktury technicznej oraz stanowisko przeciwne.

Ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2019 r., poz.1524), art. 61 ust. 3 otrzymał brzmienie: przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii."

Z powyższych przepisów Organy wywodzą odrębność pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej od pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, na czym budują argumentację wydanych przez siebie decyzji.

Tymczasem już w pkt 5 uzasadnienia projektu do tej ustawy wskazano jednoznacznie, "że ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p." Potwierdziło się zatem stanowisko tych Sądów, które twierdziły, że urządzenia wytwarząjące energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej (patrz wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16, 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2367/16, 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 762/12).

Wbrew przyjętemu przez Organy stanowisku, nie są to dwa odrębne, a już tym bardziej wykluczające się pojęcia. Nie ma również podstaw do tego by przypisywać im inne znaczenie na gruncie MPZP.

Ponadto wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy/uchwałodawcy trudno byłoby wyjaśnić treść § 7b MPZP wprowadzającego zakaz realizacji niektórych instalacji odnawialnych źródeł energii, w sytuacji przyjęcia, jak chcą tego Organy, całkowitego wykluczenia realizacji inwestycji wykorzystujących źródła energii odnawialnych, dla danego terenu na podstawie § 38a.

W świetle powyższego należy przyjąć, że zapis §7b jedynie modyfikuje zapis § 38a MPZP dotyczący przeznaczenia terenów rolniczych poprzez wskazanie, że w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, mieszczących się w zakresie pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, obowiązuje zakaz instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego.

Nie mają również racji Organy wskazując, że na terenie objętym MPZP dopuszczalna jest realizacja zamierzeń inwestycyjnych wyraźnie wskazana w planie. Brak zakazu realizacji określonej zabudowy w MPZP i jednocześnie dopuszczalność jej realizacji na podstawie przepisów ustawy powoduje, że inwestycja jest dopuszczalna, pomimo braku wyraźnego wskazania w MPZP.

Zakwestionowanie stanowiska Organów odnośnie sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami MPZP skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Na podstawie art. 200, 205 §1 i 209 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów.