Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 76/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 216/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. uchyla zaskarżone postanowienie zawarte w pkt 2 wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 września 2020 r. III SA/Łd 216/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. (dalej jako "Skarżący"), na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pkt 1) oddalił skargę. W pkt 2) przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – WSA w Łodzi adw. S. A. kwotę 1476 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt sześć) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej M. W. z urzędu.

Przyznając pełnomocnikowi kwotę 1476 złotych obejmującą podatek od towarów i usług, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie miał miejsce "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 250 § 2 p.p.s.a., uzasadniający obniżenie przyznanego wynagrodzenia. Wartość przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie wynosiła 33.017,24 złote, a więc wysokość wynagrodzenia adwokata ustanowionego z urzędu, zgodnie z treścią § 8 pkt 5 rozporządzenia wynosi 2.400 złotych, podwyższona o podatek od towarów i usług wynosi 2952 złote. Sąd I instancji zaznaczył, że adwokat S. A. został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu w dwóch sprawach ze skargi M. W. W obu sprawach występuje niemal identyczny stan faktyczny jak w niniejszej sprawie i w każdej sprawie wysokość wynagrodzenia pełnomocnika winna wynieść 2 400 złotych podwyższona o podatek od towarów i usług, a więc 2952 złote. Podkreślił, że nakład pracy pełnomocnika w każdej z tych spraw był również niemal identyczny. Uzasadniało to miarkowanie przyznanego wynagrodzenia w oparciu o treść art. 250 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Sąd I instancji przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości 50% ww. wynagrodzenia.

M. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wniósł o przyznanie na rzecz pełnomocnika z funduszu Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym obejmujących podatek od towarów i usług i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zbadanie skargi jedynie w granicach jej podstaw i zarzutów, podczas gdy Sąd powinien wyjść poza granice skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 250 p.p.s.a., w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. a), § 8 pkt. 3 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia prze Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.) poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający obniżenie wynagrodzenia adwokata ustanowionego z urzędu,

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. EL.1995.312.1 z 23 grudnia 1995 r., ze zm.) i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 polegające na bezzasadnym uznaniu, że w sprawie ma zastosowanie 10 - letni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a nie termin 4-letni oraz bezzasadnej odmowie uznania, że skarżący, ubiegając się o płatności, pozostawał w dobrej wierze.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wniósł także o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z w art. 193 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu w sprawie z dokumentu w postaci wniosku skarżącego o przyznanie pomocy na rok 2012 r. celem udowodnienia faktu, że nie jest prawdziwe twierdzenie skargi kasacyjnej (str. 3 ostatni akapit) jakoby skarżący "w dniu 18 maja 2011 roku po raz ostatni złożył wniosek o przyznanie płatności..." Dopuszczenie tego dowodu nie spowoduje zwłoki w postępowaniu.

W piśmie procesowym z 3 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. W uzupełnieniu podstaw kasacyjnych dodał, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, czemu ARiMR nie podołała, a pomimo tego WSA oddalił skargę Skarżącego.

Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej wniesiono również o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania w sprawie ze względu na bardzo trudną sytuacją zdrowotną i materialną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 30 września 2020 r., III SA/Łd 216/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Począwszy od 2004 r. z mocy kolejnych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu M. W. pobierał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. W 2015 roku wznowiono postępowania administracyjne w sprawach przyznania płatności za lata 2004-2011 i ustalono, że M. W. nie użytkował działek ewidencyjnych położonych w D. i K. Następnie Kierownik BP ARiMR w Wieluniu wydał we wznowionych postępowaniach decyzje stwierdzające wydanie dotychczasowych decyzji ostatecznych przyznających płatności z naruszeniem prawa. Pismem z 16 sierpnia 2017 r. organ I instancji zawiadomił M. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych na podstawie decyzji za lata 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 i 2011. Ustalono, że M. W. nie będąc posiadaczem gruntów, zgłaszał je do płatności. Faktyczny posiadacz działek rolnych nie deklarował gruntów do płatności, z tego też powodu kontrole przeprowadzane przez agencję nie mogły wykryć nieprawidłowości. M. W. pobrał płatności nie będąc w dobrej wierze. Za pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności przyjęto datę doręczenia decyzji o stwierdzeniu wydania dotychczasowych decyzji z naruszeniem prawa tj. 30 styczeń 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że decyzje zwrotowe wydane w tej sprawie [...] sierpnia 2018 r. i [...] grudnia 2019 r. zostały wydane przed upływem terminu przedawnienia. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2) p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie.

Podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej są przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej (...) - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...) Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych (...). Według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązujące od 7 maja 2004 r. do 1 stycznia 2010 r. rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 w art. 73 stanowi: 1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki (...). 5. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 "polegające na bezzasadnym uznaniu, że w sprawie ma zastosowanie 10 - letni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a nie termin 4-letni oraz bezzasadnej odmowie uznania, że skarżący, ubiegając się o płatności, pozostawał w dobrej wierze." Tak sformułowany zarzut w istocie dotyczy ustaleń faktycznych dotyczących działania beneficjenta w dobrej wierze, które to ustalenia powinny być kwestionowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ponadto, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 kasator w ogóle nie sprecyzował, na czym to naruszenie prawa polegało. W obu przypadkach, kasator zarzucając naruszenie prawa materialnego nie wskazał postaci tego naruszenia: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Natomiast według art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Natomiast, zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Z kolei, według art. 2 ust. 1 i 4 wskazanego rozporządzenia, kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot. Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Przepisy te zawarte w Tytule I Zasady ogólne rozporządzenia Rady nr 2988/95 regulują tryb postępowania w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i służą realizacji prawa materialnego, nie przesądzając o treści uprawnień lub obowiązków prawnych. To unijne odesłanie do prawa Państw Członkowskich jest zgodne z zasadą autonomii proceduralnej, uprawnienia do uregulowania pewnych kwestii w prawie krajowym, przy zagwarantowaniu praw i zasad płynących z tego prawa, tak by zapewnić pełną skuteczność przepisów prawa Unii Europejskiej.

Ustalono, że beneficjent otrzymał kwotę nienależną podlegającą zwrotowi. Właściwy organ administracji publicznej decyzjami ostatecznymi z [...] stycznia 2017 r. stwierdził, że decyzje ostateczne w sprawie przyznania M. W. płatności z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego zostały wydane z naruszeniem prawa w związku z ujawnieniem nowych okoliczności istniejących, lecz nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, a mianowicie ustaleniem, że beneficjent nie był posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność.

W tej sprawie, przedmiotem zaskarżenia była decyzja ostateczna Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął: "(...) prawidłowy jest wniosek organu, że nie doszło do przedawnienia roszczeń z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2007-2011." Domniemanie legalności decyzji ostatecznej obejmuje również przedawnienie, tj. ustalenie przez organ administracji publicznej, że w chwili wydania decyzji nadal istnieje stosunek materialnoprawny pomiędzy stroną (podatnikiem), a organami administracji publicznej (organami podatkowymi; Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego nie upłynął ustawowy termin przedawnienia (uległ wcześniej przerwaniu; zawieszeniu; nie rozpoczął swojego biegu).

Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisy kpa, odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa oraz przepisy p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Naruszenia tego przepisu kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutu przedawnienia. Kasator nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to innych uchybień, których dopuścił się organ administracji publicznej, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi I instancji w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. kasator nie wskazał, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone, tym samym nie uprawdopodobnił, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto z urzędu 16 sierpnia 2017 r., a decyzje wydano odpowiednio 20 sierpnia 2018 r. i 30 grudnia 2019 r. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia należy stwierdzić, że przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki w postępowaniu administracyjnym (podatkowym; celnym). Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Natomiast według art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Natomiast, zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Z kolei, według art. 2 ust. 1 i 4 wskazanego rozporządzenia, kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot. Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Przepisy te zawarte w Tytule I Zasady ogólne rozporządzenia Rady nr 2988/95 regulują tryb postępowania w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i służą realizacji prawa materialnego, nie przesądzając o treści uprawnień lub obowiązków prawnych. To dwukrotne unijne odesłanie do prawa Państw Członkowskich jest zgodne z zasadą autonomii proceduralnej, uprawnienia do uregulowania pewnych kwestii w prawie krajowym, przy zagwarantowaniu praw i zasad płynących z tego prawa, tak by zapewnić pełną skuteczność przepisów prawa Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny prezentując stanowisko dotyczące przedawnienia z powołaniem na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w swoim dotychczasowym orzecznictwie pomijał regulację z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia: Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Nie można się zgodzić z prezentowaną dotychczas tezą, że przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się (...) z uwagi na przepisy szczególne tj. rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął termin przedawnienia wynikający z zasad sektorowych, z rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008 (art. 73), okres dziesięciu lat między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności; jeśli beneficjent działał w dobrej wierze okres czterech lat. Ponadto Sąd I instancji przyjął, że pierwsze powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło 30 stycznia 2017 r., tj. w dacie doręczenia decyzji z 11 stycznia 2017 r., wydanych po wznowieniu postępowania, stwierdzających wydanie dotychczasowych decyzji z naruszeniem prawa.

TSUE w wyroku z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22 stwierdził:

"Art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości."

Według art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do ustalonych decyzją ostateczną kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które są niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Wobec regulacji unijnej z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008) przewidującej dziesięcioletni okres przedawnienia, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej w ramach systemu płatności jednolitych i systemów dopłat bezpośrednich ma zastosowanie ten termin przedawnienia. Natomiast, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, nie ma zastosowania okres czterech lat, lecz okres pięciu lat z art. 70 § 1 O.p. (Zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku), co wynika z odesłania zawartego w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95: Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. To rozporządzenie obowiązuje od 26 grudnia 1995 r. i nie utraciło swojej mocy. Natomiast rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. obowiązywało od 7 maja 2004 r. do 1 stycznia 2010 r. Inaczej mówiąc, przedłużenie przez Państwo Członkowskie czteroletniego okresu przedawnienia wynikającego z zasad sektorowych było, i jest dopuszczalne z mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Ograniczenie z art. 3 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 (Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata) dotyczy prawodawcy unijnego.

W postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych ma zastosowanie termin przedawnienia z art. 70 § 1 O.p. (Zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku) oraz odpowiednio pozostałe przepisy Działu III Zobowiązania podatkowe, w tym Rozdział 1 Powstawanie zobowiązania podatkowego. Wynika to wprost z brzmienia art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95: Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem). Natomiast przepis krajowy stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

W wyroku z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22 TSUE stwierdził:

"(28) Zgodnie z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia państwa członkowskie zachowują możliwość ustanowienia dłuższych terminów przedawnienia niż minimalny czteroletni termin przedawnienia przewidziany w ust. 1 tego artykułu. Prawodawca Unii nie miał bowiem na celu ujednolicenia terminów stosowanych w tej dziedzinie i w związku z tym wejście w życie rozporządzenia nr 2988/95 nie może skutkować zobowiązaniem państw członkowskich do skrócenia do czterech lat terminów przedawnienia, które w braku istniejących wcześniej w tej dziedzinie przepisów Unii państwa te stosowały w przeszłości. Chociaż państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres uznania co do ustalenia dłuższych terminów przedawnienia mających zastosowanie w przypadku nieprawidłowości zagrażających interesom finansowym Unii (wyrok z 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 54, 55), terminy takie nie muszą jednak być zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, do których należy zasada proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z 2 marca 2017 r., Glencore Céréales France, C-584/15, EU:C:2017:160, pkt 72).

(29) Zgodnie z tą zasadą termin taki nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyroki: z 17 marca 2011 r., AJD Tuna, C-221/09, EU:C:2011:153, pkt 79; z 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 38; z 7 kwietnia 2022 r., IFAP, C-447/20 i C-448/20, EU:C:2022:265, pkt 116).

(30) Trybunał orzekł, że w świetle celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii stosowanie dziesięcioletniego terminu przedawnienia wynikającego z przepisu krajowego prawa prywatnego nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Jednakże w świetle tego celu, dla którego rozporządzenie nr 2988/95 ustanowiło czteroletni termin przedawnienia, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości zagrażających jej interesom finansowym, mogącego prowadzić w szczególności do odzyskania nienależnie uzyskanej korzyści, okazuje się, że trzydziestoletni termin przedawnienia wykracza poza to, co jest konieczne dla starannej administracji (wyrok z 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 60, 61).

(31) Państwa członkowskie są bowiem zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 3 TUE do ogólnej staranności, która obejmuje podjęcie środków mających na celu szybkie usunięcie nieprawidłowości i nakłada na administrację krajową obowiązek sprawdzenia prawidłowości dokonywanych przez nią płatności ciążących na budżecie Unii. W tych okolicznościach dopuszczenie możliwości, aby dla podjęcia działań państwa członkowskie przyznawały swoim organom administracji termin znacznie dłuższy od terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, mogłoby zachęcać organy administracji do opóźniania postępowań w sprawie 'nieprawidłowości' w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jednocześnie narażając podmioty gospodarcze, po pierwsze, na długi okres niepewności prawnej oraz, po drugie, na niebezpieczeństwo, iż po upływie takiego okresu nie będą one już w stanie przedstawić dowodu na zgodność przedmiotowych transakcji z prawem (zob. podobnie wyrok z 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 62).

(32) Jak z tego wynika, jeżeli zastosowanie terminu przedawnienia z prawa powszechnego do zwrotu nienależnie pobranej pomocy okazuje się nieproporcjonalne w świetle celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii, należy odstąpić od stosowania takiego przepisu i zastosowanie ma ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 (zob. podobnie wyrok z 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 51)."

Należy przypomnieć, jakie regulacje mają zastosowanie do nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które są niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych.

Według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (7 sędziów) z 6 października 2003 r., FPS 8/03 (ONSA 2004/1/7): "Zobowiązanie podatkowe przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego."

Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...). Pomimo tego, że ustawodawca w art. 29 ust. 1c, ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa posłużył się zwrotami: ustalenie kwoty; ustalenia kwoty; o ustaleniu kwoty; została ustalona – decyzja wydana przez organ właściwy, którym jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność budżetową przypadającą do zwrotu z tego względu, że to podmiot występujący o płatność wykazuje podstawy obliczenia i przyznania płatności, organ zaś uprawniony jest do ich weryfikacji. Skoro obowiązek zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej wynika z mocy prawa (podlegają zwrotowi, ponieważ płatność wypłacona została pobrana w wyniku naruszenia prawa), a decyzja orzekająca o zwrocie ma charakter deklaratoryjny, to do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań podatkowych powstających z mocy prawa ma odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 O.p. z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz wyroku TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa. Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 1c ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu wypłaconej płatności.

Natomiast, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Przedawnienie prawa do wydania takiej decyzji reguluje art. 68 § 1 O.p.: Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 68 § 2 pkt 1) i 2) O.p., jeżeli podatnik: nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego; w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego - zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Z tej regulacji prawnej wynika, że zobowiązanie podatkowe powstające po doręczeniu decyzji ustalającej może powstać, jeżeli decyzja ta została doręczona w okresie 3 lat (lub 5 lat w okolicznościach wskazanych w § 2), licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Poprzez doręczenia decyzji powstają zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego obciążającego osoby fizyczne, podatku od spadków i darowizn, podatku dochodowego od przychodu nieznajdującego pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu lub pochodzącego ze źródeł nieujawnionych, karty podatkowej. Niedoręczenie decyzji w terminie skutkuje tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje. Przedawnia się prawo organu podatkowego do wydania i doręczenia decyzji ustalającej, a przez to wygasa ciążący na podatniku obowiązek zapłacenia podatku. Istnieje możliwość zmiany decyzji wymiarowej w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy upłynął w trakcie tego postępowania termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku. W przypadku gdy podatnikowi doręczono decyzję wymiarową w terminie, a następnie odwołał się on od niej i w trakcie postępowania odwoławczego upłynął termin przedawnienia, organ odwoławczy może nie tylko utrzymać w mocy tę decyzję, lecz także ją uchylić i orzec merytorycznie. Wynika to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r.. III FSK 4779/21; LEX nr 3333862: "(...) obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej". Decyzja organu odwoławczego nie może być jednak mniej korzystna dla podatnika niż uchylona. Skorygowanie przez organ odwoławczy decyzji wymiarowej nie jest ustaleniem zobowiązania podatkowego – ono już istnieje po doręczeniu decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji, ale jest przejawem kontroli poprawności tego ustalenia i w razie stwierdzenia uchybień, ich wyeliminowania. Korekta decyzji organu pierwszej instancji wymaga jej uchylenia w całości lub w części i orzeczenia co do meritum przez organ odwoławczy na podstawie art. 233 § 1 pkt 2) O.p.

W rozumieniu art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przepisy art. 21 § 1 pkt 2) O.p. oraz art. 68 § 2 pkt 1) i 2) O.p. nie mają odpowiedniego zastosowania do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Skoro, zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa, tj. zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, to tym samym powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna (podatkowa; celna). Obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca zwrot. Decyzja ustalająca kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Według art. 4 O.p., obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Natomiast, zgodnie z art. 5 O.p., zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. W ustawie Ordynacja podatkowa DZIAŁ III Zobowiązania podatkowe Rozdział 1 Powstawanie zobowiązania podatkowego rozpoczyna się cytowanym już artykułem 21.

Według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zobowiązanie podatkowe powstaje z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego wynikającego z ustawy, bez dokonywania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez strony stosunku prawnopodatkowego. Zobowiązanie to powstaje automatycznie, bez względu na wolę i zamiar podatnika. Jedyną przesłanką decydującą o jego powstaniu jest zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawodawca łączy powstanie zobowiązania. Ten rodzaju zobowiązania określa się jako powstające z mocy prawa, różni się ono od zobowiązań powstających poprzez doręczenie decyzji brakiem działania organów podatkowych. Zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i jeżeli zostanie prawidłowo obliczone i zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia wysokości podatku (samoobliczenie), podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Dopiero ujawnienie nieprawidłowości w postępowaniu podatnika, nierealizującego wynikających z ustawy obowiązków obliguje organy podatkowe do podejmowania określonych przepisami prawa działań zmierzających do określenia zgodnej z prawem wysokości zobowiązania.

Zupełnie odmienna jest rola organu podatkowego przy powstawaniu zobowiązań podatkowych w drodze doręczenia decyzji wymiarowych (art. 21 § 1 pkt 2) O.p.). Zobowiązania te mogą powstać dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość zobowiązania. Dopiero z decyzji wymiarowej wynika, ile i kiedy podatnik jest zobowiązany zapłacić. Zobowiązanie te powstaje dopiero po doręczeniu decyzji podatnikowi i konkretyzuje wynikający z ustawy obowiązek podatkowy ciążący już wcześniej na podatniku.

Reasumując:

1. zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa, tj. zaistnienia określonych obiektywnych okoliczności faktycznych;

2. z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 1c ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez właściwy organ w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu wypłaconej płatności już w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji doręczonej następnie beneficjentowi;

3. zobowiązanie to w przypadku nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej w ramach systemu płatności jednolitych i systemów dopłat bezpośrednich nie przedawni się, kiedy właściwy organ odwoławczy wyda decyzję reformatoryjną przed upływem dziesięcioletniego terminu przedawnienia, nawet wtedy kiedy decyzja ta zostanie doręczona beneficjentowi już po upływie terminu przedawnienia. Do decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 1c ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się odpowiednio art. 21 § 1 pkt 1) O.p. i art. 21 § 3 O.p., gdzie mowa jest o wydaniu decyzji, a nie o jej doręczeniu, jak w art. 21 § 1 pkt 2) O.p.;

4. przerwanie dziesięcioletniego okresu przedawnienia z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008 jest spowodowane "pierwszym powiadomieniem beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności"; przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95). Pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Takim aktem jest również decyzja ostateczna stwierdzająca przyznanie płatności z naruszeniem prawa;

5. upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, w tym wypadku z upływem 10 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 O.p.);

6. pięcioletni okres przedawnienia z art. 70 § 1 O.p. jest zgodny z ogólnymi zasadami prawa Unii, w tym z zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą, termin taki nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii.

W pkt 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. a), § 8 pkt 3) w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający obniżenie wynagrodzenia adwokata ustanowionego z urzędu. Zarzut ten uzasadnił w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentując, że nie może być powodem obniżenia wynagrodzenia równoczesne występowanie w charakterze pełnomocnika z urzędu w innej sprawie M. W. Istotnym jest to, że w tej sprawie pełnomocnik brał udział w rozprawie, zapoznał się wcześniej z aktami sprawy oraz spotykał się ze skarżącym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2005 r., GSK 1412/04 stwierdził: "Stosownie do art. 250 oraz art. 258 § 2 pkt 8 ppsa wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje to po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, od którego, służy sprzeciw a następnie zażalenie w toku instancji."

Według art. 250 § 2 p.p.s.a., w uzasadnionych przypadkach, sąd może obniżyć wynagrodzenie, o którym mowa w § 1. Zgodnie z art. 258 § 4 p.p.s.a., czynności, o których mowa w § 2, może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wykonywać sąd. Na postanowienia albo zarządzenie sądu, o których mowa w § 2 pkt 6-8, przysługuje zażalenie. W § 2 pkt 8 jest mowa: "wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków." Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 166 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 194 § 1 i 2 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie (...). Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia.

Z tych regulacji prawnych wynika, że na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu wydane na posiedzeniu niejawnym przysługuje zażalenie, które wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. Z kolei, według art. 163 § 1 p.p.s.a., postanowienia ogłoszone na rozprawie sąd uzasadnia, gdy podlegają one zaskarżeniu i doręcza stronom.

Takim postanowieniem jest pkt 2 zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ogłoszone na rozprawie i doręczone pełnomocnikowi z urzędu wraz z uzasadnieniem wyroku. Skoro do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, to w tym wypadku zażalenia nie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia, lecz w terminie z art. 177 § 1: Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2.

Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Przepis ten pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania reguły odpowiedzialności stron za wynik postępowania. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W tym wypadku sąd działa z urzędu w ramach zasady słuszności. Natomiast, czym innym jest regulacja z art. 250 § 2 p.p.s.a., sąd może obniżyć wynagrodzenie jedynie w uzasadnionych przypadkach. Skoro pełnomocnik z urzędu nie jest stroną postępowania, to nie można na niego przerzucać odpowiedzialności za wynik postępowania. Wyznaczony adwokat otrzymuje wynagrodzenie według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów. Uwzględnia się przy tym, przede wszystkim stawki minimalne opłat za czynności adwokackie; niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy; wartość przedmiotu sprawy; wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; rodzaj i zawiłość sprawy. Sąd nie może działać w sposób uznaniowy obniżając wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu. Nie jest uzasadnionym przypadkiem do obniżenia wynagrodzenia, prowadzenie przez pełnomocnika z urzędu więcej, niż jednej sprawy tej samej strony postępowania sądowoadministracyjnego. Przy przyznawaniu wynagrodzenia adwokatowi z urzędu sąd nie może stosować zasady słuszności, ponieważ ma ona zastosowanie jedynie do stron postępowania sądowoadministracyjnego. Ustanowienie adwokata w ramach prawa pomocy dla osoby fizycznej, która nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania stanowi realizację konstytucyjnego prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd). Koszty realizacji tego prawa ponosi Państwo, a nie sąd przyznający wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Uwzględniając niekorzystną sytuację majątkową strony, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.