Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2607/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 761/19 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lutego 2019 r. nr 269/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 2018 r. nr 1136/kadr/18; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. F. kwotę 857 (słownie: osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 761/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 lutego 2019 r., nr 269/kadr/19,

w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

B. F. - beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu L. J. - wnioskiem z 27 marca 2017 r. (data wpływu do organu 30 marca 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm., zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową").

Decyzją z 15 listopada 2018 r., nr 1136/kadr/18, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, w szczególności nie można przyjąć, że okres służby jej męża pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa - był krótkotrwały.

Decyzją z 21 lutego 2019 r., nr 269/kadr/19, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Minister utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że L. J. pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od 16 grudnia 1971 r. do 31 lipca 1996 r., tj. przez okres 24 lat, 7 miesięcy i 16 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia 1 maja 1981 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 9 lat i 3 miesięcy. W sytuacji, gdy okres służby na rzecz totalitarnego państwa stanowi około 38% całego okresu służby, nie zachodzi przesłanka krótkotrwałego pełnienia służby w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organ stwierdził, iż sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w ww. przepisie. Dla dokonania oceny spełnienia ww. przesłanki organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z 30 listopada 2017 r., w którym wskazano, że L. J. w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych ww. karach dyscyplinarnych, brak jest również dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Organ uwzględnił również informację Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z 3 października 2017 r. dotyczącą przebiegu służby L. J., w której potwierdzono, w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach osobowych, że ww. z nałożonych obowiązków służbowych wywiązywał się w sposób właściwy.

Organ wskazał, iż przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie wynikające z ww. przepisu ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" służby jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" w realizacji obowiązków jest oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny ustalony został w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy. Organ zasadnie oparł się na informacji przekazanej przez Dyrektora ZER MSWiA, Komendanta Głównego Policji oraz IPN. W konsekwencji prawidłowo ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest odmowa wyłączenia zastosowania wobec wnioskodawczyni art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zdaniem sądu wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie. Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności.

Sąd ten wskazał, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone, niezdefiniowane w ustawie: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w okolicznościach danej sprawy, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

Zdaniem sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z 16 maja 2017 r. nr 403758/2017, wynika, że zmarły mąż skarżącej w okresie od 1 maja 1981 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 9 lat i 3 miesięcy, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Został zwolniony ze służby w Policji w dniu 31 lipca 1996 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby ww. obejmuje 24 lata, 7 miesięcy i 16 dni, z czego okres 9 lat i 3 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa (co stanowi około 38% całego okresu służby), należy podzielić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie została spełniona ww. przesłanka konieczna do zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanka krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., o której mowa w art. 13b ww. ustawy.

Zdaniem sądu przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy z powodu niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd podkreślił, że tylko łączne spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej (krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia) stanowi podstawę do podjęcia przez organ analizy i oceny, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wyłączenie stosowania ww. zasad ogólnych ustawy ze względu na "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zebrał bowiem materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu adekwatnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, jakkolwiek zawierające uchybienia w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu kwalifikującym zaskarżoną decyzję do eliminacji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu decyzji organu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przejawiających się w:

- uznaniu przez sąd pierwszej instancji, iż przypadający przed dniem 31 lipca 1990 r. okres przynależności służbowej podinsp. w st. spocz. L. J. do formacji wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie pozwala na przyjęcie, iż służba ta nosi znamię "krótkotrwałości" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,

- uznaniu przez sąd pierwszej instancji, iż tylko łączne spełnienie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi podstawę do podjęcia analizy i oceny, czy z w konkretnej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na wyłączenia zastosowanie przepisów ustawy,

- uznaniu przez sąd pierwszej instancji, iż w przypadku podinsp. w st. spocz. L. J. nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pozwalający na wyłączenie wobec skarżącej kasacyjnie zastosowania art. 24a tej ustawy.

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy będąca przedmiotem skargi decyzja została wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy będąca przedmiotem skargi decyzja została wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. przejawiającym się w braku wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego (a w szczególności braku zgromadzenia przez organ administracji materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie oceny czy służba pełniona przez podinsp. w st. spocz. L. J. przed dniem 31 lipca 1990 r. ograniczała się do zwykłych i standardowych działań wykonywanych w służbie publicznej, czy w jej trakcie nie był on zaangażowany w realizację zadań specyficznych z punktu widzenia podstaw ustrojowych państwa totalitarnego oraz czy jego aktywność służbową we wskazanym wyżej okresie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego), a tym samym organ ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku art. 78 § 1 i 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy będąca przedmiotem skargi decyzja została wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. przejawiającym się w nieuwzględnieniu wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się w aktach osobowych dokumentów dotyczących podinsp. w st. spocz. L. J. (a w szczególności rozkazów personalnych, rozkazów nagrodowych, opinii służbowych, opinii Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w Ostrołęce) na okoliczność potwierdzenia przebiegu jego służby, wykazania, że służba pełniona przez podinsp. w st. spocz. L. J. przed dniem 31 lipca 1990 r. ograniczała się do zwykłych i standardowych działań wykonywanych w służbie publicznej, a w jej trakcie nie był on zaangażowany w realizację zadań specyficznych z punktu widzenia podstaw ustrojowych państwa totalitarnego, a jego aktywności służbowej we wskazanym wyżej okresie nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego, a także rzetelnego i nienagannego wykonywania zadań oraz obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 roku, chociaż okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

5. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy będąca przedmiotem skargi decyzja została wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. przejawiającym się w niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ administracji wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a w szczególności brak wskazania przez ten organ długości okresu służby w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który na gruncie niniejszej sprawy pozwoliłby na przyjęcie, że służba ta była krótkotrwała, brak wskazania okoliczności, których zaistnienie pozwoliłoby na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej emerytalnym funkcjonariuszy, a także brak wskazania powodów, z przyczyny których organ doszedł do przekonania, że pełnioną przed dniem 31 lipca 1990 r. służbę podinsp. w st. spocz. L. J. należy ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

6. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy będąca przedmiotem skargi decyzja wydana została przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu k.p.a. przejawiającym się w braku zapewnienia skarżącej kasacyjnie możliwości czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, a w szczególności braku umożliwienia skarżącej kasacyjnie wypowiedzenia się przed wydaniem będącej przedmiotem skargi decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo wyraźnego wniosku skarżącej w tym zakresie zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

7. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu tego przepisu przez sąd pierwszej instancji i oddaleniu skargi, podczas gdy będąca przedmiotem skargi decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została z mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych i z tego powodu winna zostać uchylona;

8. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności:

- braku wskazania przez sąd pierwszej instancji podstaw prawnych pozwalających na przyjęcie, iż ocena czy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy miała charakter krótkotrwały winna odbywać się poprzez porównanie okresu pełnienia służby w tychże formacjach wyłącznie z okresem służby skarżącego w formacjach mundurowych, a nie chociażby z okresem całej jego aktywności zawodowej, długości jego życia, czy też okresem funkcjonowania tzw. "państwa totalitarnego" w rozumieniu przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,

- braku wskazania przez sąd pierwszej instancji okresu służby w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, jaki na gruncie przedmiotowej sprawy pozwalałby na przyjęcie, iż służba ta miała charakter krótkotrwały;

- brak wskazania przez sąd pierwszej instancji z jakich powodów sąd ten uznał, że służbę pełnioną przed dniem 31 lipca 1990 r. przez podinsp. w st. spocz. L. J. należy ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego, a tym samym na gruncie przedmiotowej sprawy nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie w stosunku do skarżącej kasacyjnie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo braku spełnienia jednego z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 tego przepisu;

- braku odniesienia się do wszelkich twierdzeń i argumentów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym

i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać zatem należy, że art. 8a ust. 1 ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy, nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji,

w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada sprawiedliwości społecznej jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ust. 1 ustawy normą materialnoprawną organ, badając czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego tiret pierwsze i drugie należy uznać za uzasadnione. Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że w sprawie Minister, rozważając, czy w przypadku byłego męża skarżącej norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja. Jeżeli zaś chodzi o tiret trzecie zarzutu naruszenia prawa materialnego, to z uzasadnienia sądu pierwszej instancji nie wynika, aby sąd ten stwierdził, że "w przypadku podinsp. w st. spocz. L. J. nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek". Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że organ nie rozważył w dostateczny sposób w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", co nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko to jest oczywiście błędne, co wynika z dotychczasowych wywodów, lecz nie jest to równoznaczne z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego sformułowanym w tiret trzecie.

Wykładnia przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dokonana przez organ jest błędna. Organ uznał bowiem, że wszystkie przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łączne. Samo stwierdzenie, iż nie została spełniona przesłanka z punktu 1 ust. 1 art. 8a ustawy oznacza w takim przypadku zbędność badania pozostałych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zasadzie podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując, że okres służby byłego męża skarżącej nie może być uznany za krótkotrwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia jest błędna. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego przepisu przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż organ, oceniając spełnianie przez skarżącą warunków do wydania wobec niej decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby

i rzetelnego wykonywania zadań jej byłego męża, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w Minister, a za nim sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby byłego męża skarżącej.

Brak ustaleń koniecznych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy, czyni uzasadnionymi także zarzuty oznaczone numerami 3-7 naruszenia prawa procesowego, gdyż ani sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu, ani organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny wszystkich istotnych elementów sprawy, nadto pozbawił stronę uprawnienia określonego w art. 10 § 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu nr 2 wskazać z kolei należy, iż jest on nielogiczny, gdyż sugerowane naruszenie prawa procesowego oparte jest o przepisy prawa materialnego (art. 8a ust. 1 cytowanej ustawy) i przepis określający kompetencję orzeczniczą sądu związaną z naruszeniem prawa materialnego. Zarzut w tej postaci nie mógł zostać uznany za uzasadniony, co jednak pozostaje bez wpływu na wynik postępowania.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut nr 8 naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny sąd ustalił

i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego, czego konsekwencją było naruszenie przepisów postępowania, zasługiwała na uwzględnienie, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Ministra z 15 listopada 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, będąc związanym przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić nie tylko okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelności służby. Niezależnie od wyników tych ustaleń organ zobowiązany będzie do zbadania czy służba byłego męża skarżącej kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez niego obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Podkreślić należy, że informacja IPN ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.

W przypadku ustalenia przez organ, że działalność byłego męża skarżącej w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do skarżącej powinno być wykluczone.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku. Rozpoznawanie pozostałych zarzutów w tej sytuacji jest zbędne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych. Koszty te wynoszą 857 złotych. Na koszty te składają się koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także uczestnictwo w rozprawie (360 zł), wynagrodzenia dla pełnomocnika strony skarżącej za udział w pierwszej instancji (480 zł) oraz zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżącej kasacyjnie nie przysługuje zwrot kosztów sądowych, gdyż na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., zwolniona jest od ich ponoszenia.