Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 554/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 92a, lp. 5.5 pkt 1 pkt 2 załącznika nr 3, lp. 5.5 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, lp. 5.11 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 7, art. 8, art. 19 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del.WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 49/20 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 listopada 2019 r. nr BP.501.2001.2019.1834.KL13.10378 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 49/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku rozpoznania skargi M. O. (dalej powoływany także jako skarżący) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej powoływany także jako organ, GITD) z dnia 27 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD zaskarżając wyrok w całości. Wskazując art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego:

- lp. 5.11 pkt 1 i pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. 2140 ze zm. - zwana dalej u.t.d.) w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. i w zw. z art. 7 rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE. L Nr 102, str. 1, zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w sytuacji stwierdzenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu - bez przerwy o 40 minut zasadnym jest nałożenie kary w wysokości 250 zł tylko na podstawie lp. 5.11 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. i brak jest podstaw do nałożenia kary przewidzianej w lp. 5.11 pkt 1 i 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków;

- lp. 5.5 pkt 1 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. i w zw. z art. 8 rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r: w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1, zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas 1 godziny i 48 minut zasadnym jest nałożenie kary w wysokości 200 zł tylko na podstawie lp. 5.5 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. i brak jest podstaw do nałożenia kary przewidzianej w lp. 5.5 pkt 1 i 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków;

-lp. 5.5 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, lp. 5.11 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz w zw. z art. 19 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 235/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (dalej także jako rozporządzenie 56112006) i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących czasu pracy kierowców, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, prowadzi do wniosków, że organ prawidłowo zastosował ww. przepisy do bezspornie ustalonego stanu faktycznego, kierując się także dyrektywami zawartymi w preambule i przepisach rozporządzenia 561/2006;

- lp. 5.5 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz w zw. z art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do Dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy w sposób nieuprawniony dokonały zakwalifikowania wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia z lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. do dwóch różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w dwóch różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że stwierdzone skrócenie regularnego okresu odpoczynku kierowcy o jedną godzinę i 48 minut stanowi jedno naruszenie, którego wymiar kwalifikuje do nałożenia sankcji z lp. 5.5 pkt 1 oraz pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d., albowiem taka sankcja stanowi proporcjonalną reakcję za stwierdzone naruszenie i czyni zadość dyrektywom sankcjonowania naruszeń norm socjalnych zawartym w rozporządzeniu 561/2006.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty kasacyjne należało uznać za nieuzasadnione.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy naruszenia przepisów postępowania - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie są zgodne z prawem.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, najogólniej rzecz ujmując, że sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że ustalenia faktyczne w sprawie nie budzą żadnych wątpliwości, co potwierdza protokół kontroli. Nie budziło wątpliwości WSA również nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu towaru pojazdem posiadającym istotne usterki techniczne w wysokości 2000 zł oraz nieprawidłowe operowanie przełącznikiem tachografu w wysokości 100 zł. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że organy dokonały błędnej kwalifikacji naruszeń dotyczących skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego i przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy na dwa różne naruszenia, odpowiednio w pkt 5.5.1 i 5.5.2 oraz 5.11.1. i 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie można jednego naruszenia kwalifikować do dwóch odrębnych kar i je sumować, bowiem jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami. Tym samym nieusprawiedliwionym jest stanowisko orzekających organów o konieczności sumowania kar ponieważ przekroczenie kolejnego progu czasowego zwiększa rozmiar stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości administracyjnej kary pieniężnej.

Zgodnie z treścią l.p. 5.11. załącznika nr 3 do u.t.d. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie: o czas do mniej niż 30 minut -100 zł; o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut - 250 zł; za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut - 350 zł. Z kolei w myśl l.p. 5.5. skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas do 1 godziny sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości 100 zł.; o czas powyżej w godziny do 2 godzin i 30 minut – 200 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut – 350 zł.

Mający zastosowanie w sprawie stan prawny ukształtowany został na skutek wejścia w życie z dniem 3 września 2018 r. ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481). Na mocy tej ustawy uległa zmianie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, m.in. w zakresie dotyczącym punktów 5.11.1 i 5.11.2, których postanowienia stanowiły podstawę wymierzenia kary administracyjnej w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że ustawodawca, konstruując w znowelizowanej ustawie normy dotyczące kar za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, użył zwrotów: "o czas do mniej", "o czas powyżej", "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut". Jest więc jasne, że od tak określonych norm czasowych uzależniona została wysokość kary.

Wskazać przede wszystkim należy, że problem prawny będący istotą podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadzający się do prawidłowej wykładni poszczególnych punktów załącznika nr 3 do u.t.d. w aspekcie możliwości sumowania kar za uchybienia związane z przekroczeniem czasu pracy kierowców (przedłużenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku kierowcy) był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie jednolicie uznaje się, że użyty w tym kontekście zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd, uznając, że taki kierunek interpretacji eliminuje zjawisko bezpodstawnego pomijania woli ustawodawcy, co miałoby miejsce w przypadku pozbawienia normatywnego znaczenia zmian zawartych w przepisach cyt. ustawy nowelizującej z 5 lipca 2018 r. Wbrew więc tezie autora skargi kasacyjnej, ten właśnie kierunek wykładni omawianych przepisów jest zgodny z założeniem racjonalności ustawodawcy.

Biorąc więc pod uwagę wskazaną wyżej dyrektywę wykładni językowej oraz rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej, uznać należy, że w każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, kierując się treścią i normatywnym znaczeniem punktu 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., należy stwierdzić, że nie ma podstawy prawnych do sumowania kwot kar z podpunktów 1 i 2 (5.11.1 i 5.11.2), gdyż brzmienie podpunktu nie zawiera takiego nakazu sformułowanego wprost, ani też wprost nie dopuszcza takiej możliwości. Nie ma również wątpliwości, że wyraźne brzmienie podpunktu 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d., w którym ustawodawca użył zwrotu "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana w nim kara może być skumulowana z karami za naruszenia opisane w podpunktach 5.11.1 i 5.11.2.

Reguła ta znajduje zastosowanie także do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii naruszenia podpunktów 5.5 pkt 1 - 2. Nie zachodzi więc potrzeba powielania powyższej argumentacji, która jest tożsama. Sąd pierwszej instancji trafnie więc uznał, że niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia, zarówno w aspekcie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (l.p. 5.11 załącznika nr 3) jak i skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - (l.p. 5.5 załącznika nr 3).

W związku z powyższym podzielić należy pogląd, że w tego typu sytuacjach (w naruszeniach zawierających w sobie czyny "współukarane") nie dochodzi do realnego zbiegu naruszeń. Nie ma więc uzasadnienia nakładanie kar za każdy z czynów przewidzianych w 5.11. pkt 1-3 oraz w 5.5 pkt 1-3 z osobna. Treść omawianych przepisów świadczy o tym, że nie mogą one stanowić podstawy prawnej do sumowania kar, szczególnie, że z treści powoływanego załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że wagę trzech naruszeń wskazanych w 5.11. i 5.5 ustawodawca ocenił odmiennie. Te same okoliczności nie mogą stanowić naruszenia różnych deliktów, co do naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, w szczególności - jak w tej sprawie – przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia wymaganego skróconego czasu odpoczynku. Przekroczenie progu przewidzianego dla poszczególnego naruszenia powoduje jedynie uruchomienie kolejnej wyższej, narastającej sankcji, nie skutkuje zaś sumowaniem sankcji (por. wyroki NSA z dnia: 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21, 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2167/21).

Dokonana wykładnia poszczególnych punktów załącznika nr 3 do u.t.d. nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu zasady ustanowionej w art. 19 ust. 1 rozporządzenia 561/2006. Przepis ten stanowi, iż "Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania."

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że kary za poszczególne przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz naruszenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego rosną w zależności od czasu o jaki doszło do skrócenia czasu tego odpoczynku (przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu) i są uzależnione od wagi naruszenia. Nie można więc skutecznie zarzucać, że omawiane regulacje nie spełniają postulatu proporcjonalności i odstraszającego waloru kar. Tym samym dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia obowiązujących przepisów opisanych w załączniku nr 3 do u.t.d. nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów rozporządzenia 561/2006.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.