Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2482/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 790/22 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę Ożarowice (powoływaną dalej również jako: "Gmina", "skarżąca") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 790/22, którym oddalono skargę Gminy na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako: "GDOŚ", "organ") z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach (powoływany dalej również jako: "RDOŚ"), decyzją z [...]r., nr [...] nakazał Gminie usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie Świerklaniec, stanowiących własność Gminy Ożarowice w terminie do dnia 26 marca 2021 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzją z [...]r., nr [...].

W dniu 25 marca 2021 r. do RDOŚ wpłynął wniosek Gminy, uzupełniony pismami z 22 marca 2021 r. oraz z 1 kwietnia 2021 r., o zmianę na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", ww. decyzji RDOŚ z 28 marca 2019 r., nakazującej Gminie usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, w części dotyczącej terminu wykonania zobowiązania. W uzasadnieniu wniosku Gmina wskazała, że planuje w przyszłości kompleksowe zagospodarowanie tego terenu, ponadto obecnie w związku z pandemią Covid-19 wiele instytucji, a także firm ograniczyło swoją działalność co utrudnia podjęcie działań przez Gminę w tym zakresie. Gmina zaproponowała również nowy termin wykonania nałożonego obowiązku określając go pierwotnie jako "pół roku licząc od momentu ustania pandemii" (pismo z 20 marca 2021r. ) a następnie wskazując termin do dnia 31 marca 2022r. (pismo z 1 kwietnia 2021r.).

RDOŚ po rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...]r. odmówił zmiany ww. decyzji z 28 marca 2019r. Po rozpatrzeniu odwołania GDOŚ decyzją z [...]r. nr [...], uchylił decyzję RDOŚ z [...]r. i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji w uzasadnieniu wskazując, że decyzją ostateczną w niniejszej sprawie jest decyzja GDOŚ z 31 maja 2019 r., co oznacza, że to ten organ jest właściwy dla rozpatrzenia wniosku Gminy o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Następnie decyzją z 11 lutego 2022 r. nr [...] GDOŚ odmówił zmiany decyzji własnej z [...]r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję RDOŚ z [...]., w części dotyczącej terminu wykonania zobowiązania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się o uchylenia wydanej w sprawie decyzji przez GDOŚ i orzeczenia zgodnie z wnioskiem Gminy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDOŚ decyzją z [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...]r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwołał się do brzmienia art. 155 k.p.a. i jego wykładni oraz do orzecznictwa sadowoadministracyjnego odnoszącego się do wykładni wskazanego przepisu, następnie stwierdził, że w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 155 k.p.a., co oznacza, że należy orzec o odmowie zmiany wnioskowanej przez Gminę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Organ zauważył, że pierwszy termin wykonania obowiązku usunięcia odpadów został Gminie wyznaczony na długi okres bowiem do 26 marca 2021 r. Powyższe oznacza, że Gmina miała 2 lata na wykonanie obowiązku. Pomimo tak długiego okresu Gmina nie wykonała obowiązku, lecz jeden dzień przed upływem wyznaczonego terminu złożyła wniosek o zmianę decyzji w zakresie terminu usunięcia odpadów. W ocenie organu za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny. W interesie społecznym leży bowiem jak najszybsze usunięcie odpadów i w ten sposób realizowanie celu ochrony środowiska, natomiast Gmina konsekwentnie unika wykonania tego obowiązku. Organ wskazał również, że wnioskowana zmiana terminu będzie w istocie stanowiła przedłużenie stanu sprzecznego z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, co należy zakwalifikować jako sprzeczne z interesem społecznym. Podniesiono również, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie są istotne podnoszone przez Gminę plany kompleksowego zagospodarowania w bliżej nieokreślonej przyszłości przedmiotowych działek i deklaracje równoczesnego usunięcia znajdujących się na działkach odpadów. Odnosząc się natomiast do argumentu Gminy związanego z ograniczeniami wynikającymi z panującej na terenie Polski pandemii wirusa SARS-CoV-2, GDOŚ argument ten uznał za chybiony ze względu na to, że stan epidemiczny utrzymujący się od marca 2020 r. nie wyłączył funkcjonowania przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie usuwania, transportu i zagospodarowania odpadów.

Natomiast odnosząc się do przesłanki występowania słusznego interesu strony organ wskazał, że w zakresie tej przesłanki nie chodzi o uzyskanie rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony, ale że musi to być interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Natomiast, w ocenie organu, w niniejszej sprawie Gmina nie wykazała słusznego interesu w zmianie terminu usunięcia odpadów - takim interesem nie jest bowiem deklarowane kompleksowe zagospodarowanie przedmiotowych działek w bliżej nieokreślonym terminie.

GDOŚ zaznaczył przy tym, że ponieważ wniosek o zmianę decyzji wpłynął na jeden dzień przed upływem terminu wykonania nałożonego obowiązku przez Gminę (25 marca 2021r.), to nawet przy ścisłym zachowaniu terminów wynikających z k.p.a. organ nie miał możliwości rozpatrzenia go przed upływem terminu wyznaczonego do usunięcia odpadów (26 marca 2021 r.). W opinii GDOŚ zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wyznaczonego terminu jest możliwa o ile termin ten jeszcze nie upłynął. Z chwilą, gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją, zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać.

Na powyższą decyzję Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie wizji w terenie w obecności przedstawicieli Gminy z udziałem przedstawiciela RDOŚ, w następstwie czego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie określa wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które powinny stanowić przedmiot rozstrzygnięcia,

- art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oraz błędną ocenę przesłanek wyrażonych w treści tego przepisu, w szczególności odnoszących się do interesu społecznego lub słusznego interesu strony w następstwie czego zaskarżona decyzja zawiera argumenty faktyczne sprzeczne z okolicznościami dowodowymi zebranymi w sprawie stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca umotywowała stawiane w niej zarzuty podkreślając, że w jej ocenie przytoczone w uzasadnieniu decyzji argumenty, w sposób całkowicie błędny i w oderwaniu od materiału dowodowego dokonują interpretacji interesu społecznego lub słusznego interesu strony przyjmując, że nie istnieje w tej sprawie interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Skarżąca podkreśliła również, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawnioskowała o przeprowadzenie wizji w terenie dla zobrazowania możliwości związanych z połączeniem dwóch czynności istotnych w zakresie ochrony i kształtowania środowiska, a mianowicie usunięcia odpadów z jednoczesną aktywizacją tego obszaru dla potrzeb o charakterze rekreacyjno- wypoczynkowym. Wniosek jednak nie został uwzględniony ale w decyzji nie ustosunkowano się merytorycznie do oceny przedmiotowego wniosku, co w ocenie skarżącej stanowi istotną lukę dowodową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 790/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji w zakresie terminu jej wykonania został złożony w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten dotyczy jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych i nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

WSA wskazał na treść art. 155 k.p.a. następnie wskazał, że przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Ponadto, prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ administracji orzekający w trybie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę decyzji ostatecznej jedynie pod kątem tego, czy za jej zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Sąd I instancji zaznaczył, że przepis art. 155 k.p.a. zawiera zatem dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku doprowadzić. Przesłanki, jakimi organ winien kierować się w sprawie z wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., powinny odnosić się do względów celowości istotnych dla strony i przez nią przedstawionych, którym – co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy - nie sprzeciwia się słuszny interes społeczny.

Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem wskazuje się, że wraz z upływem terminu tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony.

WSA podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. została wydana na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i jest to decyzja nakładająca określone obowiązki z zakresu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, na wykonanie których wyznaczono odpowiedni termin. Termin określony w niniejszej sprawie dla usunięcia odpadów (tj. 26 marca 2021r.) ustalony został przez organ właściwy w sprawie na zasadzie uznania administracyjnego. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić stanowiska GDOŚ zawartego w zaskarżonym orzeczeniu, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie wyznaczonego terminu jest niedopuszczalna tylko z tego powodu, że termin jej wykonania wyekspirował w trakcie rozpoznawania wniosku o zmianę tego terminu. Wyekspirowanie tego terminu, jak wskazano powyżej, i niewykonanie nałożonego w decyzji obowiązku, powoduje bowiem jedynie to, że organ winien podjąć czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Organ dokonał jednak również analizy złożonego wniosku pod kontem spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a., a zatem możliwa jest również kontrola orzeczenia organu w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zastosowały art. 155 k.p.a., w szczególności wzięły pod uwagę wskazywane przez skarżącą racje przemawiające za uwzględnieniem żądania skarżącej, jak również racje przeciwne – motywowane względami interesu publicznego.

WSA zaznaczył, że obowiązek nałożony na skarżącą ostateczną decyzją (decyzja GDOŚ z [...]r. utrzymująca w mocy decyzję RDOŚ z [...]r.) obejmuje usunięcie z terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie Świerklaniec, zgromadzonych tam odpadów. Pierwotny termin wykonania obowiązku wyznaczono na dość długi przedział czasowy – do 26 marca 2021r. Oznacza to, że skarżąca miała prawie 2 lata na wykonanie obowiązku od uostatecznienia się decyzji. Pomimo jednak tak długiego okresu, skarżąca nie wykonała obowiązku, lecz tuż przed upływem wyznaczonego terminu złożyła wniosek o zmianę decyzji, w zakresie terminu usunięcia odpadów, wskazując na utrudnienia związane z pandemią Covid-19 oraz podnosząc, iż planuje w przyszłości kompleksowe zagospodarowanie tego terenu, w jednym czasie wraz z usunięciem zalegających na nieruchomości odpadów czyniąc w tym zakresie starania o wykonanie opracowania projektowego, które pozwoli na wykonanie zamierzenia w sposób właściwy z poszanowaniem środowiska naturalnego.

WSA podkreślił, że podstawą nałożenia na skarżącą ww. obowiązku był przepis art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach stanowiący, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego na ich składowanie lub magazynowanie (ust.1). A w przypadku nieusunięcia odpadów organ właściwy w drodze decyzji wydanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust.2). Skarżąca będąca posiadaczem odpadów, ponieważ sama niezwłocznie nie usunęła znajdujących się na jej nieruchomości odpadów, to została zobligowana do ich usunięcia stosowną decyzją.

W ocenie WSA niewątpliwie w interesie społecznym leży jak najszybsze wykonanie obowiązku usunięcia odpadów i w ten sposób realizowanie celu ochrony środowiska, z uwagi na ich negatywny wpływ na środowisko, w tym potencjalne niebezpieczeństwo spowodowania zniszczeń w świecie roślinnym i zwierzęcym oraz stwarzanie zagrożenia np. pożarowego. Skarżąca natomiast konsekwentnie od kilku lat stara się uniknąć tego obowiązku. Sąd I Instancji wskazał, że najpóźniej w roku 2018, kiedy Gmina nabyła umową darowizny wskazane wyżej działki, posiadła ona informację, że na jej nieruchomości znajdują się odpady (w tym czasie prowadzone było już postępowanie z art. 26 ustawy o odpadach, którego stroną stała się skarżąca – co jest notorią znaną Sądowi z urzędu – wyrok z 14 listopada 2019r. sygn.. IV SA/Wa 1821/19). Jednak pomimo posiadania tych informacji skarżąca nie dokonała ich usunięcia a po wydaniu ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie odpadów do 26 marca 2021r. również nie podjęła żadnych czynności mogących świadczyć, że zamierza realizować obowiązek określony w decyzji. Jedyne działanie podjęte przez skarżąca w tym zakresie to wystąpienie, na dzień przed upływem terminu do którego miała usunąć odpady, o zmianę tego terminu (inne działania nie są przez skarżącą w żaden sposób wykazane).

WSA stwierdził, że argumenty podnoszone przez skarżącą świadczą o całkowicie jednostronnym spojrzeniu na sprawę, wyłącznie przez pryzmat własnego (bynajmniej nie słusznego, bo nie mającego oparcia w prawie) interesu. W ocenie Sądu I instancji, rację ma organ uznając, iż wskazywane przez skarżącą we wniosku okoliczności nie mogą być uznane za wskazanie i wykazanie słusznego interesu skarżącej do zmiany terminu do którego ma ona usunąć z działek nr [...], [...], [...], [...] (będących w jej posiadaniu), znajdujące się tam odpady

W tych okolicznościach WSA stwierdził, że absolutnie nie wystąpiła przesłanka słusznego interesu skarżącej, mogącego przemawiać za zmianą decyzji i przedłużeniem terminu realizacji obowiązku. A zatem GDOŚ w pełni zasadnie uznał, przy uwzględnieniu długości wyznaczonego terminu na wykonanie nałożonego zobowiązania oraz braku podjętych przez zobowiązaną jakichkolwiek czynności związanych z jego wykonaniem oraz przy rozważeniu okoliczności wskazywanych przez skarżącą, że w niniejszej sprawie przedłużenie terminu wykonania obowiązku godziłoby ewidentnie w interes publiczny. Dotychczasowa postawa skarżącej z pewnością nie mieści się w zakresie słusznego interesu strony i z pewnością nie może być przeciwwagą dla interesu publicznego wymagającego jak najszybszego doprowadzenia do stanu bezpiecznego dla środowiska. Nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 155 k.p.a. (brak słusznego interesu strony), nie było zatem podstaw prawnych do zmiany decyzji. Rozstrzygnięcie odmowne mieści się zatem w granicach luzu decyzyjnego przysługującego organom orzekającym na gruncie art. 155 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze WSA wskazał, że choć faktycznie organ nie przeprowadził, żądanego przez stronę dowodu w postaci oględzin w terenie i nie wskazał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia dlaczego ww. dowód nie został przeprowadzony, to jednak wskazany zarzut pozostaje bez znaczenia w sprawie. Żądany dowód nie miał bowiem wpływu na wynik sprawy a tylko wówczas istniałaby podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Dowód ten miał być bowiem przeprowadzony, jak wskazuje skarżąca, dla zobrazowania możliwości związanych z połączeniem dwóch czynności istotnych w zakresie ochrony i kształtowania środowiska tj. usunięcia odpadów z jednoczesną aktywizacją tego obszaru dla potrzeb o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym. Należy zatem zauważyć, iż organ nie negował możliwości realizacji planowanego przez Gminę celu. Cel ten gmina mogła realizować również przez okres 2 lat, które miała na wywiezienie odpadów. Nadto cel w postaci aktywizacji tego obszaru Gmina w dalszym ciągu może realizować już po wywiezieniu odpadów znajdujących się na tym terenie. A zatem wnioskowana przez skarżącą wizja w terenie pozostawała bez znaczenia dla sprawy.

Sąd I Instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja pierwszoinstancyjna, zostały oparte na obowiązujących przepisach, prawidłowo zinterpretowanych i właściwie zastosowanych w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy (brak naruszenia zasady praworządności - art. 6, art. 7 k.p.a.). Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że organy prawidłowo wyważyły interes skarżącej (któremu przy tym nie sposób przypisać znamienia słuszności) z interesem publicznym (brak naruszenia art. 7 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 155 k.p.a., czyli do rozważenia racji przemawiających za żądaniem skarżącego i za interesem publicznym (brak naruszenia zasad postepowania dowodowego, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji przekonująco wyjaśnia racje organu, wskazuje wszystkie ramy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia (brak naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.).

Od powyższego wyroku Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok ten w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to: art. 155 k.p.a. poprzez utożsamienie interesu społecznego z interesem publicznym, co doprowadziło do błędnej interpretacji normy, a w konsekwencji do niezastosowania przepisu wobec uznania, że brak jest przesłanek do zmiany decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r. nr [...]).

Wobec podniesionych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie, stosownie do wymogu określonego w art. 178 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku, poz. 329, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Gmina złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiony zarzut szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o pierwszą z ww. podstaw kasacyjnych.

Przed odniesieniem się do podniesionego zarzutu przypomnieć należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja GDOŚ z dnia [...]r. została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, tj. w trybie art. 155 k.p.a. umożliwiającym uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 810/21). Istotne jest także to, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań.

Tryb zmiany decyzji ostatecznej uregulowany w art. 155 k.p.a. nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Jakkolwiek wspomniana zasada nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, ponieważ z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, polega ona na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r.). Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że słuszny interes strony o którym mowa w ww. przepisie musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 650/19, wyrok NSA z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II OSK 924/22).

W niniejszej sprawie Gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez utożsamienie interesu społecznego z interesem publicznym, co, zdaniem skarżącej, doprowadziło do błędnej interpretacji normy, a w konsekwencji do niezastosowania przepisu wobec uznania, że brak jest przesłanek do zmiany decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że WSA w swoim wyroku w różnych częściach uzasadnienia posługuje się raz pojęciem "interes publiczny" a raz pojęciem "interes społeczny", w żadnym jednak miejscu nie wyjaśniając, co rozumie przez te pojęcia. Tym samym, pozbawia również skarżącą możliwości merytorycznego odniesienia się do prawidłowości interpretacji pojęcia "interes społeczny". Zdaniem skarżącej, fakt pomieszania pojęć przy analizie przepisu wskazuje, że Sąd I instancji wyłożył przepis w sposób błędny, co całą pewnością miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Skarżąca zaznaczyła, że jeśli chodzi o interes publiczny, to można go rozumieć na dwa sposoby. Pierwszy z nich, stanowi kryterium i konsekwencję przyjęcia administracyjnoprawnej formy regulacji stosunków społecznych: dla części przedstawicieli doktryny interes publiczny jest celem działania administracji publicznej i kryterium wyodrębnienia prawa administracyjnego. Po drugie, interes publiczny może być rozumiany jako przesłanka podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej na etapie stosowania prawa. Interes społeczny natomiast, w rozumieniu zarówno skarżącej, jak i części doktryny wiążę się z interesem grupowym, organizacji społecznych reprezentujących interesy ponadjednostkowe. Skarżąca podkreśliła, że pojęcie interesu społecznego występuje w przepisach prawa niezależnie od pojęcia interesu publicznego. Dlatego też, aby określić czy za zmianą decyzji GDOŚ przemawia interes społeczny, należy dogłębnie przeanalizować potrzeby danej społeczności - w analizowanym przypadku Gminy Ożarowice - biorąc pod uwagę również potrzeby i możliwości podmiotów, które dbają o interesy tego samorządu tj. organy tego samorządu. W ocenie skarżącej błędna wykładnia normy zawartej w art. 155 k.p.a. polega więc nie tylko na nieuprawnionym utożsamieniu pojęć interesu publicznego i interesu społecznego, ale również w nie uwzględnieniu, że w przypadku gminy interes społeczny de facto zbiega się ze słusznym interesem strony. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego działa w imieniu oraz interesie społeczności, którą reprezentuje. Wszelkie czynności, które organy gminy podejmują w celu realizowania swoich zadań, są w rzeczywistości podejmowane w trosce o dobro wspólne mieszkańców wspólnoty samorządowej. To od ich możliwości oraz zasobów zależy prawidłowe realizowanie interesów gminnych. Organy gminy nie są wyodrębnioną, obcą jednostką społeczności, są częścią tej społeczności. I właśnie w ramach tak skonstruowanych zadań, Wójt Gminy postulował możliwość realizacji przedsięwzięcia usunięcia odpadów z jednoczesną aktywizacją tego terenu pod działalność rekreacyjną. Temu celowi odpowiada również ogólna reguła przewidziana w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, określająca zadania własne gminy. Dlatego też, zdaniem skarżącej, interes społeczny i słuszny interes strony są ze sobą nierozłącznie powiązane, powinny być zatem analizowane łącznie, w oparciu o kryteria podane powyżej tj. faktyczną analizę potrzeb i zasobów społeczności gminnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest chybiony.

W doktrynie problem relacji obu ww. klauzul generalnych rozstrzygany był różnorodnie. Przykładowo wskazać należy, że J. Zimmermann, odnosząc się do art. 7 k.p.a., pisał, że ,,[...] organy administracji publicznej w swojej działalności mają mieć na względzie interes społeczny (jest to określenie interesu publicznego używane w dawniejszym ustawodawstwie PRL – dziś nie ma przeszkód, żeby utożsamiać te pojęcia i posługiwać się pojęciem interesu publicznego) i (słuszny) interes obywateli (interes indywidualny)’’ (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 276). L. Leszczyński zauważa natomiast, że wyłączając pewne interesy zinstytucjonalizowane, związane z interesem państwa jako organizacji, wyrażane pełniej przez kryteria interesu publicznego, można stwierdzić, że co do istoty treść obu interesów może być zbieżna, zwłaszcza w demokratycznych systemach politycznych, w których rozbieżność interesu publicznego ze społecznym byłaby trudno uzasadniana. Na tej podstawie uznaje, że kryterium interesu publicznego stanowi pewien aspekt interesu społecznego, rozumianego w wymiarze ogólnospołecznym, i że praktyka administracyjna w ten sposób ujmuje jego istotę (por. 33 L. Leszczyński, Wykładania generalnych klauzul odsyłających prawa administracyjnego, [w]: System prawa administracyjnego, t. 4, s. 319-320). Z kolei W. Skolewicz stwierdzał, że o ile łatwo wyjaśnić dlaczego interesu publicznego nie utożsamia się – jako pojęcia – z interesem państwa, rozumianym w szczególności jako interes całokształtu struktur i instytucji państwowych (aparatu państwowego), o tyle mniej wyraźna jest dystynkcja między interesem publicznym (powszechnym i ogólnym) a interesem społecznym. A jednak, jego zdaniem, mimo bliskości znaczeniowej, nie są to synonimy. Interes publiczny jest bowiem w pewnym stopniu bliższy zagregowanym w nim interesom partykularnym, z kolei interes społeczny wtapia je bez reszty w ogólny interes społeczeństwa jako całości. W tym sensie interes publiczny można charakteryzować jako węższy (bo "bliższy" interesowi partykularnemu, a zwłaszcza pojedynczych podmiotów) od społecznego. Wprawdzie jest to – jak dalej stwierdza – zaledwie różnica akcentów, ale warta podkreślenia, gdy zauważy się, że pojęcie interesu publicznego bardziej odpowiada liberalno-indywidualistycznej wizji organizacji społeczeństwa, podczas gdy pojęcie interesu społecznego – wszelkim wersjom wizji kolektywistycznej. Zauważa również, że ustawodawca konstytucyjny wymienił uprzednio zawartą w prawie konstytucyjnym nazwę "interesu społecznego" na bardziej adekwatną do nowej aksjologii politycznej nazwę "interesu publicznego" (W. Sokolewicz, Komentarz do art. 213 Konstytucji, [w:] L. Garlicki [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, s. 14).

W cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe klauzule, pomimo ich bliskości znaczeniowej należy odróżniać. Można to uzasadniać, uzasadniać faktem, że ustawodawca niekiedy posługuje się obydwoma klauzulami w ramach jednego uregulowania prawnego i wręcz tego samego przepisu. Klauzule te należy odróżniać, mając na uwadze np. możliwość odniesienia pewnych interesów bezpośrednio do pewnych podmiotów publicznych, w tym np. jednostek samorządu terytorialnego, kiedy to interes samego społeczeństwa, w tym przypadku lokalnego, realizowany jest wyłącznie pośrednio. Tego rodzaju podmioty publiczne są powołane, by służyć społeczeństwu, jednak mają pewną samodzielność, wręcz osobowość prawną, jak Skarb Państwa, gminy, powiaty i województwa. Stanowią zatem odrębne "byty prawne", a co za tym idzie, realizują też swoje interesy, które – co do zasady – powinny być zgodne z interesami poszczególnych społeczności. Skoro wymienione samodzielne podmioty są bez wątpienia podmiotami prawa publicznego, to tym samym realizują interesy "publiczne", a interesy społeczności ("społeczne") są tu realizowane jedynie w sposób pośredni (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1612/14).

Jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy to, że uzasadnieniu wyroku WSA posługuje się zamienne pojęciami "interes społeczny" oraz "interes publiczny" nie świadczy o błędnym rozumieniu art. 155 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem zakresowo szerszym, które swym zakresem obejmuje "interes publiczny". Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a., zbieżnej z tą którą przedstawiono na wstępie niniejszych rozważań.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że podnoszone przez skarżącą argumenty, które w jej ocenie uzasadniają przesunięcie terminu wykonania obowiązku, świadczą o całkowicie jednostronnym spojrzeniu na sprawę, wyłącznie przez pryzmat własnego (bynajmniej nie słusznego, bo nie mającego oparcia w prawie) interesu. Okoliczności nie mogą być uznane za wskazanie i wykazanie słusznego interesu skarżącej do zmiany terminu do którego ma ona usunąć z działek nr [...], [...], [...], [...] (będących w jej posiadaniu), znajdujące się tam odpady.

Skarżąca zobowiązana była do usunięcia zalegających na ww. działkach odpadów na podstawie art. 26 o odpadach stanowiący. Decyzją z [...]r. GDOŚ utrzymał w mocy decyzję RDOŚ nakazującą usunięcie skarżącej z terenu ww. działek zgromadzonych tam odpadów do dnia 26 marca 2021r. Przy czym z akt sprawy nie wynika by Gmina podjęła jakiekolwiek czynności mogące świadczyć, że zamierza realizować obowiązek określony w ww. decyzji. Jedyne działanie podjęte przez skarżącą w tym zakresie to wystąpienie, na dzień przed upływem terminu do którego miała usunąć odpady, z wnioskiem o zmianę tego terminu, gdzie jako uzasadnienie wniosku wskazano, że Gmina chce przeprowadzić zagospodarowanie przedmiotowego tereny w sposób kompleksowy w jednym czasie wraz z usunięciem wskazanych w decyzji niewłaściwych materiałów.

Ponownie podkreślić należy, że oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Dodatkowo z perspektywy art. 155 k.p.a. na uwzględnienie zasługują te przypadki, które uzasadniają potrzebę zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu w sposób obiektywny. Chodzi tu więc o wystąpienie okoliczności istotnych dla terminowego wykonania obowiązku, niebędących zarazem przejawem celowego odwlekania wykonania nałożonych obowiązków, czy też obejścia konieczności jej realizacji w jakikolwiek inny sposób (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2023 r. II SA/Wr 483/23). Takich okoliczności jednak skarżąca nie wykazała.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo też wywiódł, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka słusznego interesu skarżącej, mogącego przemawiać za zmianą decyzji i przedłużeniem terminu realizacji obowiązku, dotychczasowa postawa skarżącej wskazuje bowiem jedynie na jej interes faktyczny a nie prawny. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w interesie społecznym (w szczególności mieszkańców Gminy Ożarowice) niewątpliwie leży jak najszybsze wykonanie obowiązku usunięcia odpadów i w ten sposób realizowanie celu ochrony środowiska, z uwagi na ich negatywny wpływ na środowisko, w tym potencjalne niebezpieczeństwo spowodowania zniszczeń w świecie roślinnym i zwierzęcym oraz stwarzanie zagrożenia np. pożarowego. Skarżąca natomiast od kilku lat (tj. od momentu otrzymania ww. działek w drodze darowizny) obowiązku tego nie wykonała. Nie podjęła także starań w tym zakresie pomimo decyzji GDOŚ.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.