Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 577/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem na działce nr 1 w B. przy ul. [...]. Decyzja ta wobec nie wniesienia odwołania stała się ostateczna.

Na skutek wniosku J.M., który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowił to postępowanie. W toku postępowania wznowieniowego postanowieniem z dnia [...] r. Starosta wstrzymał wykonanie dotychczasowej decyzji, a po rozpoznaniu zażalenia inwestora postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. Skargę J.K. na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 753/07.

Kontynuując postępowanie wznowieniowe po uprawomocnieniu się powołanego wyroku Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, orzekł o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym mur oporowy jest zlokalizowany w odległości 0,75 m od granicy działki nr 2, a budynek gospodarczy – 2 m od narożnika działki nr 1, graniczącej z działką nr 2, która to działka ma charakter drogi dojazdowej do innych działek i stanowi współwłasność 12 osób, w tym wnioskującego o wznowienie J.M. Działka ta przylega zaś do sąsiedniej działki nr 3, stanowiącej własność J.M., która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, z tym że ściana projektowanego budynku gospodarczego, zwrócona w stronę działki nr 3, nie posiada otworów dziennych i drzwiowych, zaś odległość pomiędzy budynkami jest większa niż 8 m. Mając to na uwadze, w ocenie organu pierwszej instancji, nie zostały naruszone wymogi określone w § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd obszar oddziaływania inwestycji, określony w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zamyka się w granicach działki nr 1, będącej własnością inwestora, a tym samym J.M. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy.

Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania wniesionego przez J.M. i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając pogląd o braku przymiotu strony odwołującego się w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, odnosząc się do stwierdzeń odwołującego się, że realizacja obiektu lub jego użytkowanie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1264/08 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...].

W motywach pisemnych tego orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 powołanej ustawy). Pojęcie to winno być rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, w oparciu o które można ustalić strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu tej regulacji należy też zaliczyć przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno - budowlane, zawierające odległości, jakie obowiązany jest zachować inwestor przy wznoszeniu określonych obiektów lub urządzeń budowlanych. Wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora. Jednak tego rodzaju wymóg formalny nie zwalnia organu wydającego pozwolenie na budowę od przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż organ ten nie jest związany deklaracjami inwestora. Przepis ten koresponduje z wyrażoną w prawie budowlanym zasadą poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy). Sąd stwierdził, że skoro inwestycję zaprojektowano w granicy nieruchomości, bądź też w niewielkiej odległości od niej, to brak podstaw prawnych do przyjęcia, ze właściciel (współwłaściciel) działki sąsiedniej nie legitymuje się statusem strony w sprawie o pozwolenie na budowę.

W rozpoznawanej sprawie obiekty (mur oporowy i budynek gospodarczy) zlokalizowano jednym narożnikiem w granicy, a drugim – w odległościach około 0,5 – 2,0 m od granicy z działką sąsiednią nr 2, zaś budynek gospodarczy o wymiarach 3,50 – 6,0 m połączony jest z murem o długości 17 m i wysokości 2,5 – 3,0 m, tworząc jedną zamkniętą całość, a wejście do budynku przewidziano z drogi dojazdowej, tj. działki nr 2. Zdaniem Sądu nie można było przyjąć, że inwestycja nie może oddziaływać na działkę sąsiednią nr 2, której współwłaścicielem jest skarżący. W takiej sytuacji faktycznej przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, legitymują się wszyscy współwłaściciele tejże działki sąsiedniej. Zatem pozbawienie tych osób prawa udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. O ile ponowne badanie wniosku inwestora doprowadzi do wniosku, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz w wyniku wystąpienia przesłanki wznowieniowej zachodziłaby podstawy do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa).

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd podał, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy sporną inwestycję już zrealizowano, co sygnalizował inwestor. W takim przypadku brak bowiem podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wówczas więc stwierdzenie przesłanki wznowieniowej obliguje do uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę i jednoczesnego umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania o udzielenie takiego pozwolenia (art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa). O dalszym bycie prawnym zrealizowanego obiektu rozstrzygnąć winien w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego. Jeśli sporna inwestycja nie została jeszcze rozpoczęta, wówczas wniosek inwestora podlegać będzie powtórnemu merytorycznemu rozpoznaniu. W razie braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, organ administracji winien ograniczyć się do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej i stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 Kpa).

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 146 § 2 oraz art. 151 § 2 Kpa stwierdził, że decyzja Starosty [...]z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane zgodne jest z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a przedłożony w sprawie projekt budowlany jest kompletny i odpowiada ustawowym wymogom, posiadając wymagane załączniki, opinie i uzgodnienia. Wada proceduralna w postaci uniemożliwienie uczestnictwa w poprzednim postępowaniu współwłaścicielom działki 1, w tym J.M., nie miała wpływu na merytoryczną treść decyzji. W wyniku ponownego postępowania nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpatrzeniu złożonego przez J.M. odwołania Wojewoda [...] na zasadzie art. 138 § 2 Kpa decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Starosty [...]ego w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1264/08, a zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ pierwszej instancji nie ustalił, czy roboty budowlane związane z realizacją spornych obiektów zostały zakończone. Tylko w przypadku stwierdzenia, że budowa obiektów objętych pozwoleniem nie została rozpoczęta, organ pierwszej instancji mógł ponownie rozstrzygać sprawę merytorycznie.

Na powyższą kasacyjną decyzję Wojewody [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli inwestor J. K. oraz J.M. (sygn. akt II SA/Gl 702/10). Sąd postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2010 r. odrzucił skargę J.K., a wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. oddalił skargę J.M. jako bezzasadną.

Akceptując stanowisko organu odwoławczego Sąd w uzasadnieniu orzeczenia zauważył, że poprzednie decyzje wydane w trakcie wznowionego postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. były już przedmiotem kontroli sądowej, a w wyroku z dnia 15 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1264/08 zawarte zostały wyraźne wskazania co do dalszego postępowania, które wiążą tak organ, jak i sąd. Pomimo tego organ pierwszej instancji nie ustalił, czy sporną inwestycję już zrealizowano, a merytoryczne rozstrzygnięcie mogło zapaść jedynie w sytuacji stwierdzonego uprzednio niezrealizowania zamierzenia budowlanego. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a skoro nie mogło być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kpa wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Starosta [...] kolejną decyzją w postępowaniu wznowieniowym z dnia 18 lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 1 i 2 Kpa, stwierdził, że dotychczasowa decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa i postanowił, że okoliczności z powodu których nie uchylono decyzji podane są w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (upływ pięciu lat od doręczenia stronie decyzji o pozwoleniu na budowę). Wojewoda [...] w wyniku odwołania J.M. decyzją z dnia [...] r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego w dalszym ciągu organ ten nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku sądu administracyjnego i wypływających z tej oceny wskazań co do dalszego postępowania, zasadniczo zaś, czy roboty związane z realizacją budynku gospodarczego z murem oporowym i ogrodzeniem zostały zakończone.

Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 Kpa stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa i orzekł, że okoliczności z powodu których nie uchylono decyzji podane są w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

W motywach tej decyzji wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę doręczona została J.M. w dniu 27 czerwca 2006 r., co oznacza, że pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, upłynął w dniu 27 czerwca 2011 r. Mając na względzie, że wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, po upływie tego terminu nie można już uchylić dotychczasowej decyzji. Stąd należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa. Dodatkowo Starosta zauważył, że podnoszona przez J.M. kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż może stanowić przedmiot oddzielnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji J.M. podniósł zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dalszym bowiem ciągu nie zostały wykonane wskazania co do dalszego postępowania wynikające z oceny prawnej Sądu. Zarzucił również, że decyzja nieuchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę musi być postrzegana jako naruszająca prawo, gdyż nie uwzględnia, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wydane zostało z naruszeniem szeregu przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych, a ponadto miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 i art.146 § 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyjętej podstawy prawnej i orzekł o przyjęciu jako podstawy prawnej art. 146 § 1 Kpa;

2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, organ administracyjny w postępowaniu po wznowieniu traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji z powodu stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 Kpa ma charakter materialny i stąd nie może zostać przywrócony. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że termin ten upłynął, skoro decyzja doręczona została wnioskującym o pozwolenie w dniu [...] r. Okoliczności te uzasadniały wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 Kpa. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji omyłkowo w podstawie prawnej powołał art. 146 § 2 Kpa, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji tego organu. Należało więc w postępowaniu odwoławczym dokonać korekty tej oczywistej omyłki, a podstawę do tego rodzaju działania stanowi art. 138 § 1 pkt 2 Kpa (tak orzekł NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3928/00). W tym stanie rzeczy wskazywane przez J.M. naruszenie przepisów prawa materialnego przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mogą być podstawą do wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J.M. W skardze podniesione zostały zarzuty:

- naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2009 r. ,

- naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności,

- naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy całości materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego i jego nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący,

- naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kpa poprzez niezasadne niezastosowanie tych przepisów.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. oraz uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., a nadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący nawiązał do argumentacji prezentowanej przez niego w toku postępowania, mającej świadczyć o wydaniu przez Starostę [...]decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem szeregu przepisów prawa budowlanego. Podniósł również oczywiste niezastosowanie się do oceny prawnej sądu administracyjnego, która ma charakter wiążący. Wobec tego, stosując się do wskazań zawartych w wyroku sądu, winna była zostać wydana decyzja uchylająca dotychczasową decyzję z jednoczesnym umorzeniem postępowania o pozwolenie na budowę. Roboty budowlane objęte pozwoleniem zostały bowiem wykonane. Skarżący zaakcentował długotrwałe i opieszałe prowadzenie postępowania przez orzekające w sprawie organy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując powodów do autokontroli swojego stanowiska wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazał, że wskutek stwierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, uzupełnionych w piśmie J.M. z dnia 22 lutego 2012 r., zostało wszczęte przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, pomimo uchybienia procesowego jakiego dopuścił się organ odwoławczy, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.

Trafnie zauważa skarżący, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a na wcześniejszym etapie tego postępowania wydana w granicach tej sprawy decyzja Wojewody [...] stanowiła już przedmiot kontroli sądowej. W wyroku z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1264/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, a zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wyrażona w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mają charakter wiążący zarówno sąd, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. To związanie adresatów wyroku dokonanym wyjaśnieniem treści przepisów prawnych, sposobem ich stosowania oraz kierunkiem dalszego postępowania oznacza, że w tym zakresie nie mogą być formułowane nowe oceny. Jednakże, co należy podkreślić, ocena prawna, wypływające z niej wskazania lub wskazania wyraźnie określone w uzasadnieniu wyroku nie mają charakteru bezwzględnego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest bowiem pogląd, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, gdy zmiana spowoduje, że pogląd sądu jest nieaktualny, w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, ponadto w razie wzruszenia orzeczenia sądu oraz podjęcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej w orzeczeniu sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1403/04 – CBOSA, z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670.11 – Lex nr 1145122, uchwała składu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 – ONSA i WSA 2008 r., Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie Sąd w wyroku z dnia 15 maja 2009 r. w sposób jednoznaczny wyraził swój pogląd co do rozumienia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dokonując wykładni art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), następnie wyjaśnił istotną treść przepisów proceduralnych zawartych w art. 151 § 1 i § 2 Kpa w kontekście przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, sposób ich stosowania oraz określił zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będąc związane oceną prawną nie kwestionowały faktu, że skarżący legitymując się przymiotem strony bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Tym samym przyjęły, że usprawiedliwiona jest przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W toku ponownego rozpoznania sprawy ustalone również zostało, co jednakże nie zostało uwypuklone w motywach decyzji, że inwestor na podstawie pozwolenia na budowę rozpoczął roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego, muru oporowego i ogrodzenia, i roboty te zakończył. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. wynika bowiem, że inwestor w dniu [...] r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, a wobec niewniesienia sprzeciwu przystąpił do użytkowania.

Skarżący stawiając organom zarzut niezastosowania się do wiążącej ich oceny prawnej uznaje, że w ustalonym stanie faktycznym winna być podjęta decyzja na podstawie art. 151 § 1 i § 2 w związku z art. 105 § 1 Kpa o uchyleniu dotychczasowej decyzji, wobec stwierdzenia istnienia podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, i umorzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Jednakże umknęło skarżącemu, że zawarta na stronie 6 uzasadnienia wyroku Sądu ocena prawna wyrażona została w dniu [...] r., a zatem w chwili gdy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie upłynęły jeszcze trzy lata. Sąd wyjaśniając treść i stosowanie przepisów art. 151 § 1 i § 2 Kpa w ogóle nie zajmował się zagadnieniem negatywnych przesłanek uchylenia dotychczasowej decyzji zawartych w art. 146 § 1 i § 2 Kpa. Wszelkie rozważania Sądu w kontekście sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa odnosiły się do ustaleń, czy roboty budowlane objęte pozwoleniem zostały rozpoczęte, a jeśli tak, to na jakim znajdują się etapie i czy nie zostały już zakończone. Sąd nie zawarł więc oceny prawnej odnoszącej się do zaistnienia na dalszym etapie postępowania wznowieniowego przesłanki negatywnej odnoszącej się do terminu (art. 146 § 1 Kpa), aczkolwiek stwierdził, że "w razie braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, organ administracji winien ograniczyć się do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej i stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 Kpa)."

Zasadnie zauważyły organy, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor, decyzja doręczona została wyłącznie inwestorowi ([...] r.),a wobec niewniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Przepis art. 146 §1 Kpa określa negatywną przesłankę uchylenia decyzji dotychczasowej, a jej wprowadzenie do procedury administracyjnej jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalnością, gdy przetrwały już pewien czas, jest zatem wyrazem kompromisu między zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz tej drugiej zasady (por. B. Adamiak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 566-567). Zgodnie z treścią tego przepisu uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub zgłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Użyty w treści tego przepisu zwrot o zakazie uchylenia decyzji z przyczyn w nim wymienionych oznacza, że wyłączone jest stosowanie art. 151 § 1 Kpa nawet w przypadku, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. W takim przypadku organ zobligowany jest do zastosowania art. 151 § 1 Kpa (ograniczenie się do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji).

Jest poza sporem, że w dacie orzekania przez organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy upłynęło już pięć lat od zgłoszenia i doręczenia decyzji, także od daty ostateczności tej decyzji. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie brał udziału skarżący, gdyż fakt ten nie ma wpływu na liczenie upływu pięcioletniego terminu, podobnie jak długotrwałe postępowanie w trybie wznowienia postępowania.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że wbrew zarzutowi skarżącego organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu. Uzupełniły bowiem materiał dowodowy we wskazanym w wyroku zakresie (ustalając, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę są zakończone) i w ramach ustalonej podstawy faktycznej oraz biorąc pod uwagę obowiązujący na dzień orzeczenia stan prawny, przy braku rozważań sądu odnośnie wystąpienia negatywnej przesłanki uchylenia dotychczasowej decyzji, zakończyły postępowanie wznowieniowe. Istniały więc podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 Kpa w związku z art. 146 § 1 Kpa o stwierdzeniu wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji (art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa).

Uchybienie jakiego dopuścił się organ odwoławczy przez podjęcie częściowo reformatoryjnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do przytoczonej przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej, w ocenie Sądu jest uchybieniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, które nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy. Organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, a zatem załatwia i rozstrzyga sprawę już rozstrzygniętą w pierwszej instancji. Jest więc również uprawniony i zobligowany do wyeliminowania uchybień, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w odniesieniu do składników decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej. Stwierdzenie przez organ odwoławczy przytoczenia błędnej podstawy prawnej w decyzji organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu nie może prowadzić do podjęcia w tym zakresie reformatoryjmego rozstrzygnięcia. W takim wypadku należy w decyzji organu odwoławczego powołać właściwą podstawę prawną, a w uzasadnieniu po przytoczeniu przepisów prawa – wyjaśnić tę podstawę oraz omówić stwierdzenie uchybienia. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody [...] postrzegana jako całość (rozstrzygnięcie i jej umotywowanie) w oparciu o przytoczoną w jej osnowie podstawę prawną (art. 151 § 2 Kpa w związku z art. 146 § 1 Kpa) utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą, że dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazującą na okoliczności, z powodu których nie doszło do jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie każde naruszenie przepisów postępowania, ale tylko takie, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważa, że wszczęcie przez Wojewodę [...], po wniesieniu skargi, odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę (nr sprawy [...]) pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, przede wszystkim nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania.