Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 133/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącego sprzeciw – S.D. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2022 r., poz. 503; dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.) – po rozpatrzeniu wniosku inwestora D.S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...].

Organ wyjaśnił, iż nie jest wprawdzie związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Mając to na uwadze oraz brak skorygowania wniosku przez inwestora w części dotyczącej ustalenia frontu działki, szerokości elewacji frontowej oraz wielkości wskaźnika powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu planowanej zabudowy, w ocenie organu pozbawiony został on możliwości ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy.

Według organu przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem nie może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję.

D.S. (reprezentowany przez pełnomocnika) wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnił warunków, o których mowa w tym przepisie, w tym w szczególności przyjęcie, że wskazana przez inwestora orientacja frontu działku, szerokość elewacji frontowej oraz większy wskaźnik powierzchni zabudowy niż w przyjętym obszarze analizowanym przemawiają za odmową ustalenia warunków zabudowy,

art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie obszaru analizowanego w sposób uniemożliwiający porównanie warunków zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zabudową bliźniaczą o podobnych parametrach,

art. 53 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez zaniechanie przeprowadzenia procedury uzgodnienia decyzji z podmiotami wskazanym w ww. art. 53 ust. 4 ustawy, w sytuacji błędnego przyjęcia, że wnioskodawca nie spełnił warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie zabrania w sprawie i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie faktycznego rozpoznania i rozpatrzenia materiału dowodowego z akt sprawy, poprzez całkowite pominięcie dowodów świadczących o możliwości ustalenia przez organ warunków zabudowy, pomimo wskazanych rzekomych przeszkód w zaskarżonej decyzji, z uwagi na spełnienie przez wnioskodawcę warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie dowodów oraz okoliczności przemawiających za możliwością ustalenia przez organ warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy,

§ 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie możliwej wartości elewacji frontowej, w sytuacji, w której w niniejszej sprawie należało przyjąć ją w sposób odmienny aniżeli wyszło to z obszaru analizowanego z uwagi na specyfikę zamierzenia inwestycyjnego,

§ 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w sytuacji, w której w niniejszej sprawie należało wskaźnik ten oznaczyć w sposób odmienny aniżeli wyszło to z analizy obszaru analizowanego z uwagi na specyfikę zamierzenia inwestycyjnego;

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że:

nie spełniono warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym, że przyjęty we wniosku front działki, szerokość elewacji frontowej oraz wielkość wskaźnika powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu planowanej zabudowy uniemożliwiają organowi ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem,

na obszarze analizowanym nie znajdują się nieruchomości z frontem zorientowanym w układzie innym niż wschód-zachód, w sytuacji, w której orientacje północą z frontem ku ul. [...] mają działki nr [...],

organ nie mógł ustalić warunków zabudowy z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy o podobnej szerokości elewacji frontowej, w sytuacji, w której:

- zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia organ mógł przyjąć odmienną wartość dla szerokości elewacji frontowej,

- zlokalizowane na obszarze analizowanym działki nr [...] posiadają szerokość elewacji zbliżoną do planowanej przez inwestora zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wyniki analizy stanowią integralną część rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Kolegium zauważyło, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, że działka objęta wnioskiem jest działką narożną: od strony południowej przylega do działek nr [...], które tworzą drogę wewnętrzną ul. [...], a od strony zachodniej przylega do działki nr [...], która tworzy drogę wewnętrzną. Wnioskodawca wskazał we wniosku (pkt 8 Obsługa komunikacyjna oraz w załączniku graficznym) front terenu, czyli tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę - od strony ul. [...] (działki nr [...]). Na tak złożony wniosek została przeprowadzona przez organ najpierw analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, gdzie organ wyznaczył wokół wnioskowanego terenu obszar analizowany przyjmując za front terenu tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę tzn. od strony ul. [...], który wynosi 44 m, a zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 132 m z każdej strony (uwzględniając granice działek). Po przeprowadzonej analizie opracowany został projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, który został w dniu 26 kwietnia 2022 r. skierowany do uzgodnienia do Starosty. Następnie, w trakcie prowadzonego postępowania, stanowisko w sprawie planowanej nowej zabudowy zajęły strony postępowania, które głównie sprzeciwiły się przyjętej południowej orientacji dla planowanej zabudowy, gdyż wszelka dotychczasowa istniejąca zabudowa zorientowana jest w układzie wschód-zachód, co według stron w rażący sposób naruszy istniejący ład przestrzenny.

Wobec powyższego organ I instancji ponownie przeanalizował obszar wokół wnioskowanej działki nr [...] i stwierdził, że cała zabudowa zlokalizowana na północ od ul. [...], zarówno jednorodzinna wolnostojąca jak i bliźniacza, czy tzw. małe domy mieszkalne zorientowana jest w układzie wschód-zachód wzdłuż ulic: [...]. Również nowe budynki będące w trakcie zabudowy lub już wybudowane wzdłuż nowej drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), zwłaszcza budynki na działkach narożnych nr [...], również zlokalizowane są w układzie wschód-zachód ze skomunikowaniem z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), a nie z działek nr [...]. Zatem zabudowa jest uporządkowana i zorientowana swoimi frontami działek i budynków do dróg w układzie wschód-zachód a droga wewnętrzna składająca się z działek nr [...] stanowi jedynie połączenie komunikacyjne między nimi. Również tzw. małe domy mieszkalne (budynki na działkach nr [...]), funkcjonujące na innych zasadach niż budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące, czy bliźniacze (z dojściem i dojazdem dwóch budynków od strony północnej i dwóch od strony południowej), skomunikowane są od strony zachodniej z drogi ul. [...] (dz. nr [...]). Budynki te, jako budynki innego typu, nie mogą wprost służyć do uzasadnienia dla planowanej inwestycji. Wynikiem tej analizy jest uznanie, że wnioskowana działka nr [...] zachowując istniejący ład przestrzenny może mieć front działki, a co za tym idzie front budynku wyłącznie od strony zachodniej - od strony działki nr [...], a nie jak wnioskował o to inwestor od strony południowej (dz. nr [...]).

Wobec tego organ I instancji wezwał wnioskodawcę o ponowne przeanalizowanie wniosku w zakresie frontu działki, a co za tym idzie również szerokości elewacji frontowej, jaki i wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazując w szczególności, że planowana zabudowa określona we wniosku swoimi parametrami różni się parametrami od tej, która wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dla której przyjęto inny front terenu działki nr [...], a co za tym idzie wyznaczony został innego obszar analizowany. Jednakże, jak wyjaśnił organ, wnioskodawca wyraźnie wskazał, że front terenu, czyli ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, znajduje się od strony ul. [...] na działkach nr [...]. Tymczasem organ, po ponownym przeanalizowaniu uznał, iż front terenu powinien znajdować się od strony działki nr [...], na co wskazuje układ działek zarówno wzdłuż drogi - działki nr [...] jak i układ działek wzdłuż równoległej do niej drogi - działki nr [...] i częściowa już zabudowa tych działek (działka nr [...]). Tak przyjęty front działki, który w tej sytuacji wynosi 28 m, porządkuje zabudowę i zapewnia ład przestrzenny, pozwalając m.in. na wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla działek nr [...] i następnych. W oparciu o tak przyjętą wielkość frontu działki organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w promieniu wielkości 84 m celem przeprowadzenia na nim analizy.

Odnosząc się do powyższego Kolegium podniosło, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez front działki należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przy czym może być tylko jeden front działki, a w sytuacji, gdy co najmniej dwa boki działki przylegają do dwóch dróg, należy wskazać ten, który istotnie będzie jej frontem, a następnie punktem odniesienia dla dalszej analizy. Rolą organu administracji publicznej jest, aby doprowadzić do ustalenia, który bok działki stanowi jej front. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Należy jednak podkreślić, że wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy. Prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki, a w ślad za tym obszaru analizowanego, jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W takim wypadku akt stosowania prawa powinien uwzględnić wartości u.p.z.p., a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zaplanowanej zabudowy.

Mając to wszystko na względzie Kolegium wyjaśniło, że jeżeli w ramach ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy zachodziłaby istotnie taka sytuacja, że cała zabudowa w obszarze analizowanym zorientowana jest w układzie wschód-zachód i wynikiem tej analizy jest uznanie, że wnioskowana działka nr [...] zachowując istniejący ład przestrzenny może mieć front działki, a co za tym idzie front budynku wyłącznie od strony zachodniej - od strony działki nr [...], a nie jak wnioskował o to inwestor od strony południowej (dz. nr [...]), to należałoby przyjąć, że organ prawidłowo wyznaczył front działki od strony działki nr [...] i jego szerokość 28 m, a w konsekwencji obszar analizowany w odległości 84 m od granic działki. Niedorzecznym w takiej sytuacji byłoby ustalenie frontu działki zgodnie z wnioskiem inwestora od strony południowej, tj. dz. nr [...] o szerokości 44 m, a obszar analizowany w odległości 132 m od granic działki w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. po to, by następnie dokonać ustalenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej od strony działki nr [...].

Jednakże Kolegium powzięło wątpliwości, czy faktycznie tylko tak zorientowana zabudowa występuje w obszarze analizowanym. Jak podniesiono bowiem w odwołaniu, w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości z frontem zorientowanym w układzie innym niż wschód-zachód. Odwołujący zarzucił, iż organ I instancji dość dowolnie traktuje inne zabudowy jako punkty odniesienia dla zamierzania inwestycyjnego inwestora, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając przykłady dla powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, a także przykładu szerokości elewacji frontowych, przywołuje nieruchomości położone na ww. działkach nr [...], odmawia natomiast ich powołania w stosunku do orientacji frontowej nieruchomości, gdy jest to korzystne dla wnioskodawcy.

Kolegium zauważyło, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż tzw. małe domy mieszkalne (budynki na działkach nr [...]), funkcjonujące na innych zasadach niż budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące, czy bliźniacze (z dojściem i dojazdem dwóch budynków od strony północnej i dwóch od strony południowej), skomunikowane są od strony zachodniej z drogi ul. [...] (dz. nr [...]). Dla organu odwoławczego niezrozumiałym jest stwierdzenie, że małe domy mieszkalne, funkcjonują na innych zasadach niż budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące, czy bliźniacze, skoro realizują one również funkcję mieszkalną i istniejący ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Powyższe dodatkowo potwierdza, że zabudowa na tych działkach znajduje się w obszarze analizowanym a zatem należy uwzględnić orientację zabudowy - ustalony front zabudowy na tych działkach. Co prawda w zaskarżonej decyzji organ podniósł, że działki te skomunikowane są od strony zachodniej z drogi ul. [...], jednak wobec zarzutów odwołującego w tym zakresie, w ocenie Kolegium do powyższego winien się wyczerpująco odnieść organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę.

Dalej Kolegium odniosło się do wskaźnika powierzchni planowanej zabudowy. W zaskarżonej decyzji organ I instancji podnosi bowiem, że inwestor określił wielkość tego wskaźnika w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 30% (maksymalna powierzchnia zabudowy 390 m2), natomiast średnia wielkość tego wskaźnika powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w obszarze analizowanym wynosi 17,7%. Wiele działek znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji posiada wyższy wskaźnik wielkości zabudowy, przy czym maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 21,5%, zatem wyznaczenie wskaźnika na poziomie określonym przez inwestora - 30% jest zdecydowanie wyższe od średniego wskaźnika, również znacznie wyższe od maksymalnego w obszarze analizowanym.

Natomiast szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego inwestor wskazał od 13,0 m do 15,5 m dla jednego budynku, co łącznie dla dwóch budynków tzw. bliźniaka odpowiednio wynosi od 26 m do 31 m. Przy przyjętej szerokości frontu działki (od strony działki nr [...]), która wynosi 28 m nie jest możliwa realizacja nawet budynku o minimalnej wskazanej szerokości 13 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków (w przypadku bliźniaków liczona łącznie dla dwóch budynków) w obszarze analizowanym wynosi 18,1 m. Maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku to 24 m. Maksymalna możliwa szerokość elewacji frontowej budynków (przy szerokości frontu działki 28 m) to 20 m.

W odwołaniu podniesiono, że na obszarze analizowanym, zgodnie z załącznikiem nr 2 do zaskarżonej decyzji, zabudowa na działkach nr [...] posiada szerokość elewacji frontowej praktycznie identyczną jak zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy. Organ I instancji jednak okoliczności te pominął w treści uzasadnienia decyzji.

Ponadto w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy organ nie mógł bazować wyłącznie na danych pochodzących od inwestora. Podaje również, że podobnie jak w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Kolegium wyjaśniło, że punktem wyjścia dla dokonania prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest prawidłowe wyznaczenie frontu działki i obszaru analizowanego, co uwzględniając uwagi poczynione wyżej, organ I instancji winien uczynić w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że ustalając pierwotnie w sprawie front działki i obszar analizowany oraz ustalając warunki zabudowy dla inwestycji organ wyznaczył wskaźniki i parametry dla planowanej zabudowy jako parametry maksymalne istniejącej zabudowy - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działki nr [...] nie mógł przekroczyć 31%, który jest maksymalnym wskaźnikiem w obszarze analizowanym na działce nr [...], natomiast szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego mogła wynosić do 30 m - łącznie dwa budynki - co odpowiadało maksymalnej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym na działkach nr [...], bowiem średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 18,4 m. Jednakże działki te nie znalazły się w ponownie wyznaczonym skorygowanym obszarze analizowanym. Kolegium podkreśliło, że przy określaniu parametrów dla inwestycji w celu ustalenia warunków zabudowy należy je zawsze dostosować do charakteru inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W ocenie Kolegium, wykazane w zaskarżonej decyzji uchybienia, z uwagi na ich charakter, nie mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie, jak wyżej wskazano, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na wskazane wyżej naruszenia a ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien uwzględnić stanowisko Kolegium wyrażone w niniejszej decyzji.

S.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw od powyższej decyzji, gdyż w jego ocenie w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w toku sprawy nie mógł on wnieść uwag, gdyż organ nie informował go o toczącym się postępowaniu odwoławczym i nie dał mu możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W związku z tym S.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO.

W uzasadnieniu sprzeciwu S.D. wskazał, iż decyzja organu I instancji była słuszna i odpowiadała prawu. O fakcie uchylenia tej decyzji przez Kolegium oraz o treści okoliczności jakie Wójt ma wziąć pod uwagę strona dowiedziała się wraz z doręczeniem decyzji Kolegium. Organ nie doręczył odwołania, nie poinformował o toku postępowania odwoławczego, uniemożliwił wypowiedzenie się w sprawie. Okoliczności te stanowią podstawę nieważności postępowania odwoławczego. Strona uważa, że decyzja Wójta była słuszna, natomiast z winy organu nie wziął udziału w postępowaniu, aby bronić tej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla D.S. inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, CBOSA). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Podkreślić należy, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Wobec powyższego organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I OSK 2561/19, CBOSA).

Dodać przy tym należy, iż przekazując sprawę organowi I instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA).

Zaznaczyć należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 kpa dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przed przedstawieniem wyników przeprowadzonej oceny zaskarżonej decyzji Sąd za konieczne uznał wyjaśnienie dodatkowo zakresu dopuszczalnej kontroli dotyczącej decyzji objętej sprzeciwem przez sąd administracyjny, która różni się od tej przeprowadzanej przez sąd przy wniesieniu skargi. Z uwagi bowiem na treść art. 64e p.p.s.a. w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej uznawane jest za przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Istotę sporu w sprawie zainicjowanej wnioskiem D.S. o ustalenie warunków zabudowy stanowiło określenie frontu terenu objętego wnioskiem tj. czy powinien być on ujęty od strony południowej: ul. [...] – jak wskazał wnioskodawca, czy też od strony zachodniej: działka nr [...] – jak m.in. wskazał wnoszący sprzeciw. Front terenu zgodnie z art. 61 ust. 5a zd. drugie u.p.z.p. to część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Określenie frontu terenu ma istotne znaczenie, gdyż w świetle art. 61 ust. 5a u.p.z.p. uzależnione jest od niego określenie obszaru analizowanego, w oparciu o który zaś ustalane są wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż front terenu powinien znajdować się od strony działki nr [...], kierując się układem działek wzdłuż drogi – działki nr [...], jak i układem działek wzdłuż równoległej do niej drogi – działki nr [...]. Ponieważ wnioskodawca odmówił w w/w zakresie modyfikacji wniosku Wójt stwierdził brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Natomiast SKO w objętej sprzeciwem decyzji uznało, że jeżeli w istocie cała zabudowa w obszarze analizowanym zorientowana jest w układzie wschód-zachód, a według analizy działka wnioskodawcy zachowując istniejący ład przestrzenny może mieć front działki wyłącznie od strony zachodniej, to zdaniem Kolegium należałoby uznać, że organ I instancji prawidłowo określił front działki od strony działki nr [...]. Ponieważ jednak Kolegium, wobec argumentacji zawartej w odwołaniu (mianowicie chodzi o orientacje nieruchomości na działkach nr [...]), powzięło wątpliwości czy w obszarze analizowanym występuje wyłącznie tak zorientowana zabudowa, w konsekwencji stwierdzając konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i obowiązek wyczerpującego odniesienia się do powyższego przez Wójta przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Dodatkowo SKO zwróciło uwagę na pominięcie w uzasadnieniu decyzji Wójta przy ocenie wskaźnika szerokości elewacji zabudowy szerokości tej elewacji na działkach nr [...] zbliżonej do wnioskowanej i zasadność ponownej analizy i oceny wskaźnika intensywności zabudowy, podkreślając jednak, że kluczowe jest prawidłowe określenie frontu terenu i obszaru analizowanego. Ostatecznie wskazując na zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, nie będąc do tego uprawnionym i chcąc uniknąć naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnośnie opisanej kwestii ustalenia frontu terenu w niniejszej sprawie Sąd wyjaśnia, o czym była już mowa wcześniej, iż dokonując kontroli zgodności z prawem objętej sprzeciwem decyzji, Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe związane jest z tym, iż założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) - sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż uwzględniając skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Z powyższych względów Sąd w niniejszym orzeczeniu nie był uprawniony do dokonania wykładni i oceny przepisów prawa materialnego na gruncie przedmiotowej sprawy.

Dokonując natomiast, z uwzględnieniem przytoczonych wcześniej rozważań, merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji Wójta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia - Sąd uznał sprzeciw za uzasadniony, choć nie z przyczyn wskazanych w jego treści.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę wskazane przez organ odwoławczy elementy wymagające wyjaśnienia, z powodu których SKO wydało decyzję kasacyjną, nie znajdowało uzasadnienia zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu kwestie, na które SKO zwróciło uwagę, czyli konieczność wyjaśnienia czy w obszarze analizowanym występuje zabudowa wyłącznie zorientowana na linii wschód-zachód, w tym w odniesieniu do zabudowy na działkach nr [...], mogły zostać ustalone zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego albo zlecenia przeprowadzenia tego organowi I instancji. Jeżeli bowiem tylko ten element utrudniał organowi odwoławczemu dokonanie właściwej oceny w sprawie to stwierdzić należy, iż możliwość usunięcia wskazanego przez SKO braku, nie wymagała przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dodać należy, iż w ramach art. 136 k.p.a. dopuszczalne jest także uzupełnienie przez organ II instancji ewentualnych braków w zakresie analizy urbanistycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż ustawodawca zarówno na tle przepisów k.p.a. jak i u.p.z.p. nie zastrzegł, aby dowód z analizy urbanistycznej (a szczególnie jeżeli to dotyczy niewielkiego elementu tejże analizy) mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przyjmuje się, że przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji w sprawie in meriti (wyroki NSA z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20, 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15 oraz R.Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10). Dodaje się tez w orzecznictwie, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy możliwość prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zwrócić przy tym należy uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji SKO nie wyjaśniło dokładnie z jakich przyczyn niemożliwe było zastosowanie art. 136 k.p.a w przedmiotowej sprawie, a jedynie lakonicznie stwierdziło, że Kolegium musiałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Tymczasem należy zwrócić uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się w istocie dwie analizy urbanistyczne. Pierwsza przyjmująca jako front terenu od strony ul. [...] działki nr [...], a druga wskazująca jako front terenu od strony działki nr [...]. Jednocześnie z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, aby organ odwoławczy zakwestionował którąś z analiz urbanistycznych. Kolegium jedynie wskazało na pewne nieprawidłowości przy wykorzystaniu i ocenie przez organ I instancji drugiej z analiz (np. co do szerokości elewacji frontowej). SKO nie wskazało na konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Powyższe pozwala stwierdzić, że zasadniczy materiał dowodowy w sprawie został zatem zgromadzony w sprawie. Oznacza to więc, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uzasadniająca zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto dodać należy, iż w istocie SKO nie wskazało w uzasadnieniu decyzji przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji, co także wskazuje na brak przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W każdym razie w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w oczywisty sposób w sprawie nie wystąpił. Natomiast z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w celu realizacji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Zdaniem Sądu może okazać się, że Kolegium po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości będzie mogło we własnym zakresie orzec co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, iż w obowiązującym stanie prawnym nie ma dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Brak podstaw do stwierdzenia, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do ustalenia warunków zabudowy nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r., IV SA/Po 60/23).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu oraz zawartą w nim ocenę prawną. W szczególności organ zobowiązany będzie uzupełnić w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. materiał dowodowy w sprawie w jakim konieczne jest to do usunięcia powziętych przez SKO wątpliwości. Następnie, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Co do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, w tym dotyczących prawidłowości rozstrzygnięcia i oceny dokonanej przez organu I instancji, Sąd wyjaśnia (zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami), że kwestie te pozostają poza kontrolą Sądu z punktu widzenia formalnego charakteru kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych. Dodać należy tylko, że Kolegium w ramach postępowania odwoławczego nie przeprowadzało postępowania dowodowego uzasadniającego konieczność wypowiedzenia się stron co do materiału dowodowego. Natomiast, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium zwróciło uwagę na kwestię prawidłowości doręczenia korespondencji w sprawie stronom, w tym wnoszącemu sprzeciw, co zapewne zostanie także uwzględnione przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym.

Wobec uznania przez Sąd, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., uzasadnionym było jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi (100 zł) zasądzone zostały na podstawie art. 64 b § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

-----------------------

#

2