Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1528/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 4
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2720/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 października 2019 r. nr DO-II.4610.78.2019.KC w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2720/19 oddalił skargę P. S.A. w P. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ) z 29 października 2019 r., nr DO-II.4610.78.2019.KC, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 18 kwietnia 2019 r., nr NWIV.752.151.2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.

W skardze kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego - brak podjęcia przez organy obu instancji z urzędu działań zmierzających do pozyskania dokumentów pozwalających na uwłaszczenie nieruchomości - działki nr [..], obr. [..], co w następstwie doprowadziło do uznania, że C. nie wykazała prawa zarządu do nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r.,

- naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 i art. 11 oraz art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania - brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do argumentacji prezentowanej przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego i uzasadnienie zaskarżonego wyroku jedynie poprzez przytoczenie brzmienia przepisów prawa, ustosunkowanie się jedynie wybiórczo do poszczególnych twierdzeń strony skarżącej, co prowadziło także do naruszenia wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania oraz zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że fakt posiadania nieruchomości w zarządzie może zostać udowodniony jedynie przez wskazanie, iż prawo to przysługiwało dokładnie w dacie 5 grudnia 1990 r., co doprowadziło do uznania, ze skoro spółka nie przedłożyła żadnego dokumentu w odniesieniu do działki nr [..] to w żaden sposób nie dowiodła istnienia po stronie skarżącej prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podała, że nie jest dla niej zrozumiałe, dlaczego nie istnieją przesłanki do stwierdzenia pozostawania w zarządzie C. działki [..], skoro umową sprzedaży z 5 listopada 1975 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.) nastąpiło nabycie przez C. m. in. działki [..], z której powstała działka [..].

Podniesiono także, że istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. W sprawie nie doszło do wezwania strony skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego, a podkreślono jedynie, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia tego prawa jedynie wyjątkowo. Tymczasem analizowany stan faktyczny ma cechy wyjątkowości i a contrario oddalenie skargi z uwagi na samo nie dostrzeżenie tejże "wyjątkowości" w analizowanej sprawie jest bezzasadne.

Spółka stwierdziła również, że Sąd I instancji nie odniósł się do argumentacji prezentowanej przez stronę skarżącą w toku postępowania odwoławczego, a zaskarżony wyrok uzasadnił jedynie przez przytoczenie brzmienia przepisów prawa i ustosunkował się tylko wybiórczo do poszczególnych twierdzeń skarżącej. Tymczasem wykazano dokumentem w postaci aktu notarialnego - umowa sprzedaży z 5 listopada 1975 r. fakt pozostawania w zarządzie C. w W. nieruchomości objętych wnioskiem, w tym działki nr [..] w dniu 5 grudnia 1990 r. Sąd I instancji zupełnie powierzchownie potraktował argumentację strony skarżącej i jej twierdzenia o konieczności dowodzenia za pomocą zeznań świadków lub oświadczeń stron. Pominięto być może kluczowy dla rozstrzygnięcia dowód z zeznań świadków czy oświadczeń stron. Zdaniem strony skarżącej, bezzasadne pozostają także argumenty Sądu, jakoby wykazanie przez nią faktu, że prawo zarządu przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu w jakiejkolwiek dacie, nie prowadzi do wniosku, że prawo to utrzymywało się do grudnia 1990 r.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, błędne pozostaje stanowisko Ministra i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby obowiązujący w dacie zawarcia umowy sprzedaży stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Sam fakt, iż do przeniesienia własności doszło w dacie obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. nie może przesądzać o niekorzystnym dla strony skarżącej rozwiązaniu i odmówieniu nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Podstawą prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych był art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej rozporządzenie).

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Ponieważ zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut błędnej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. Zarzut ten nie jest skuteczny. Po pierwsze, zarzucając błędną wykładnię, spółka nie określiła naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, nie podała, na czym polega błąd interpretacji przepisu. Po drugie, wymóg, aby prawo zarządu gruntu przysługiwało osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. wynika bezpośrednio z brzmienia art. 200 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że znajduje zastosowanie do spraw nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały grunty w zarządzie w tym dniu. Przyjęcie daty 5 grudnia 1990 r. jako istotnej z punktu widzenia momentu, w jakim osobie prawnej powinno przysługiwać do gruntu prawo zarządu, jest wobec powyższego uzasadnione. Spółka nie wskazała, jakie argumenty interpretacyjne przemawiają za odstąpieniem od tego warunku.

Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że spółka w istocie nie akceptuje odmowy uznania umowy z 5 listopada 1975 r. za umowę, mocą której powstało prawo zarządu dla jej poprzednika prawnego. Potwierdza to wstępna część uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której wprost spółka deklaruje brak zrozumienia, dlaczego nie istnieją przesłanki do stwierdzenia pozostawania działki nr [..] w zarządzie C., skoro umową w trybie art. 6 u.z.t.w.n. doszło do nabycia przez C. działki [..], z której powstała działka [..]. Stanowisko organów spółka uznaje za błędne i niezgodne z prawem, nie wskazuje jednak przepisu, z którego wywodzi fakt powstania prawa zarządu w wyniku zawarcia umowy o nabyciu nieruchomości na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Należy zatem wyjaśnić, jaki jest zakres zastosowania przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym do stwierdzenia prawa zarządu mogą służyć umowy zawarte w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. O jakie umowy w tym przepisie chodzi, należy ustalić z uwzględnieniem regulacji ustawowych. Przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 206 u.g.n., zgodnie z którą Rada Ministrów określi szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Umowami, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia mogą zatem być tylko umowy, które skutkowały powstaniem prawa zarządu, czyli umowy zawarte po wejściu w życie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej: u.g.g.w.n.), bo dopiero przepisy art. 8 tej ustawy taki skutek przewidywały. Umowy zawierane wcześniej, w tym na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. do powstania prawa użytkowania nie prowadziły, brak jest w tym zakresie regulacji prawnej. Podstawy do uznania, że zawarte przed 1 sierpnia 1985 r. umowy nabycia nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, skutkują powstaniem zarządu z dniem wejścia życie u.g.g.w.n. nie stanowi w szczególności art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., zgodnie z którym nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Charakter tego przepisu został wyjaśniony w wyroku NSA z dnia 10 maja 2023 r., I OSK 897/22, a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.

Nie można bowiem podzielić stanowiska wyrażonego w wyrokach NSA z 11 marca 2021 r., I OSK 1994/20 czy z 26 czerwca 2024 r., I OSK 218/24, że użyty w art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. czas przeszły i posłużenie się przez ustawodawcę słowem "nabyte" wskazuje, że przepis ma zastosowanie do umów zawartych w poprzednio obowiązującym reżimie prawnym, przed wejściem w życie ustawy z 1985 r. Pogląd taki jest wadliwy, albowiem bazuje jedynie na pojedynczym argumencie językowym. Sprzeciwiają mu się też argumenty systemowe. Przepis art. 8 u.g.g.w.n. nie jest bowiem przepisem przejściowym. Ustawa zawiera przepisy przejściowe w rozdziale 8, które regulują skutki zmiany stanu prawnego. W szczególności art. 87 przewiduje, że grunty będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w ich zarząd. Wobec wyodrębnienia przepisów przejściowych nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawodawca dodatkowo w art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. zawarł uzupełniającą regulację o charakterze przejściowym, regulując skutki umów sprzedaży zawartych przed wejściem w życie ustawy. Przepis ten wszedł w życie zgodnie z art. 101 u.g.g.w.n. z dniem 1 sierpnia 1985 r. i wobec braku regulacji intertemporalnej, miał zastosowanie do stanów faktycznych powstałych pod jego rządami. Przepis art. 8 u.g.g.w.n. został zawarty w rozdziale 1 ustawy, regulującym zasady ogólne i stanowi całość w tym sensie, że należy go interpretować z uwzględnieniem wszystkich zawartych w nim norm. Na mocy art. 8 u.g.g.w.n. ustawodawca stworzył możliwość, aby państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej mogły nabywać nieruchomości niestanowiące własności państwowej w drodze umów zawieranych na zasadach ogólnych (z ograniczeniem określonym jednak w art. 8 ust. 2 u.g.g.w.n.). To w stosunku do nieruchomości nabytych w tym trybie, co było możliwe dopiero po 1 sierpnia 1985 r., ustawodawca wprowadził zasadę, że tak nabyte nieruchomości pozostają w zarządzie tych jednostek. Przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. jest zatem przepisem prawa materialnego, określa skutki umownego nabycia nieruchomości. Posłużenie się czasem przeszłym i słowem "nabyte" oznacza w tym kontekście jedynie to, że zarząd przysługuje państwowym jednostkom organizacyjnym, które taką umowę skutecznie zawarły, zgodnie z możliwością przewidzianą w art. 8 ust. 1 ustawy. Regulacja ta koresponduje z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Przepis ten, zawarty z kolei w rozdziale dotyczącym zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Inny jest przy tym przedmiot regulacji art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się zatem dyrektywa zakazująca wykładni prowadzącej do wniosku o zbędności jednego z przepisów. Przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. reguluje skutki prawne zawarcia umowy nabycia nieruchomości dla jednostki zawierającej taką umowę, natomiast przepis art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. określa formy prawne, w jakich dochodzi do powstania skutku polegającego na uzyskaniu gruntu państwowego w zarząd.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Spółka nie przedłożyła w odniesieniu do działki [..] decyzji o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu. Nie ma zatem podstaw, aby powoływać się na pominięcie dowodu z takiej decyzji. Jak ustalono, i co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, spółka przedłożyła kopię decyzji Prezydenta miasta Jaworzna z 29 marca 1976 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste C. działki [..] oraz o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie tej działki oraz działek nr [..] i [..]. Przedłożyła też kopię decyzji Wojewody Katowickiego z 13 marca 1997 r. o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r,. przez C. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oznaczonego jako działki [..], [..], [..] i [..]. Będąca przedmiotem postępowania działka nr [..] powstała z działki nr [..], nabytej na podstawie umowy z 5 listopada 1975 r. w trybie art. 6 u.z.t.w.n. (działka [..] uległa podziałowi na działki [..] i [..]). Żaden z powołanych dowodów nie odnosi się zatem do działki nr [..], która nadto stanowi aktualnie drogę powiatową. Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu, a odnosząca się do walorów dowodowych decyzji ustalającej opłatę za zarząd, nie koreluje wobec powyższego ze stanem faktycznym tej sprawy i wyraźnie nawiązuje do okoliczności innego przypadku. Ta wadliwość uzasadnienia, niewątpliwie naganna, nie uzasadnia jednak uchylenia wyroku, zarówno nie ma ona istotnego wpływu na wynik postępowania, jak i nie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższych ustaleń, brak było podstaw do podejmowania przez organy czynności dowodowych z urzędu w celu ustalenia dokumentów potwierdzających prawo zarządu C. do przedmiotowej działki. Żadna okoliczność nie uprawdopodabnia, aby takie prawo C. przysługiwało, a spółka nie wskazała w skardze kasacyjnej, jakie konkretnie dowody powinny być przeprowadzone bądź zostały pominięte.

Nie znajdują potwierdzenia także zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i 3, art. 11 i art. 8 k.p.a. Ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji wymagają zarzuty i argumenty strony, które mają znaczenie dla sprawy i pozostają w korelacji z przesłankami prawa materialnego. Nadto Sąd I instancji nie procedował w oparciu o przepisy k.p.a., nie można zatem stawiać zarzutu naruszenia przez sąd art. 11 i art. 8 k.p.a. z tego powodu, że w ocenie strony wadliwie rozpoznał zarzuty skargi.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.