Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 894/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. Sp. k. w W., E. K., G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1558/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. w W., E. K., G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 15 maja 2019 r., nr SKO/I/V/871/2019 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 1558/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., E. K. i G. K. (dalej tez: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej też: "SKO", "organ") z 15 maja 2019r., nr SKO/I/V/871/2019 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie solidarnie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 15 maja 2019r., znak: SKO/I/V/871/2019, na skutek:

(i) dokonania błędnych ustaleń faktycznych i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie:

- nie mamy do czynienia z oczywistą fałszywością dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy, o której wznowienie wnosi się, okoliczności faktyczne, i oczywistym wydaniem decyzji z 25 maja 2017r., znak: RLO.6528.2.2017, w wyniku przestępstwa,

- wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego;

(ii) nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania G. M. K. na okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z 148 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że w przypadku przekroczenia terminu wskazanego w tym przepisie zasadnym jest odmowa wznowienia postępowania w oparciu o okoliczności, z powodu których organ administracji publicznej może wznowić postępowanie z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając jednak z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ustawy p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź ich korygować. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w zarzutach kasacji, czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy procesowego. Jest to istotna wada wniesionej skargi kasacyjnej, ponieważ skarga kasacyjna, z uwagi na sposób orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych podczas dokonywania kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Mimo tych poważnych uchybień możliwe było odniesienie się merytoryczne do zarzutów skargi kasacyjnej, uznając na podstawie powołanych przepisów i jej uzasadnienia, że chodzi tu o zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał za zgodne z prawem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 15 maja 2019r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z 148 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 15 maja 2019r. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z 148 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, zgodnie z którym Sąd oddala skargę w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obiegu prawnego. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia tego przepisu byłby zasadny jedynie w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia decyzji, a mimo to powołując się na art. 151 p.p.s.a. skargę na nie wniesioną oddalił.

Ponadto jak słusznie wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji (postanowienia).

Sąd I instancji słusznie zauważył, że aby skutecznie wszcząć postępowanie poprzez wydanie postanowienia o jego wznowieniu należy najpierw przeanalizować i dokonać oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem jego dopuszczalności. Przed merytoryczną analizą wniosku należy zbadać czysto formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania terminu czy wskazania ustawowej podstawy wznowienia.

W przypadku spełnienia warunków ustawowych organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. W razie ich niewystąpienia organ powinien natomiast zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. Z powyższego artykułu wynika bowiem, że w przypadku gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym odmawia się jego wznowienia. Zgodnie z powyższym istnieje zatem podstawa do odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu.

Skarżący kasacyjnie wnioskiem z 8 listopada 2017r. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty P. z 25 maja 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia "Dodatku do dokumentacji geologicznej złoża piaskowo - żwirowego (...)", który wpłynął do organu, 14 listopada 2017r.

Żądanie to co wynika z treści wniosku zostało oparte na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., tj. fałszerstwie dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności oraz wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa, a datą jaką wskazali kiedy dowiedzieli się o tych okolicznościach, był sierpień 2017r.

Skarżący do wniosku dołączyli ponadto zawiadomienie do Prokuratury Okręgowej w O. o możliwości popełnienia przestępstwa, datowanego na 24 kwietnia 2017r., a złożonego przez jednego ze skarżących (G. K.) oraz zaświadczenie Prokuratury Rejonowej w P. z 16 sierpnia 2017r. o wszczęciu śledztwa w sprawie wprowadzenia tego skarżącego w okresie od 1 czerwca 2016r. do 19 grudnia 2016r. w błąd co do ilości wydobytego kruszywa ze złoża (...), wymienionej w Dodatku. W aktach administracyjnych znajdują się również dokumenty potwierdzające, że zarówno G. K., jak i E. K. 26 maja 2017r. otrzymali decyzję zatwierdzającą Dodatek (k.-68, 70 akt adm.) oraz uzupełnienie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z 3 października 2017r. złożone do Prokuratury Rejonowej w P. przez skarżącego G. K. (k. -124 akt adm.). Bezsporne również jest, że G. K. wycofał odwołanie od decyzji Starosty P. z 25 maja 2017r., zatwierdzającej dodatek nr do dokumentacji geologicznej. Dlatego też trafnie wskazał to Sąd I instancji, że przyjęcie przez organ, że skarżący dowiedzieli się o podnoszonych przez nich przesłankach wznowienia postępowania w sierpniu 2017r. jest i tak najkorzystniejsze dla wnioskodawców.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach niniejszej sprawy i świetle przywołanych przepisów strona nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego podnosząc, że kwestia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie ma znaczenia, ponieważ postępowanie może zostać wznowione z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a.

Zatem okoliczność uchybienia przez nich terminu, nie budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości. W konsekwencji stwierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, nie było potrzeby dokonywania w tym zakresie przez organ administracji dodatkowych ustaleń i rozważania pozostałych okoliczności.

Niezależnie od powyższego wskazać też należy, że zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. istnieje możliwość wznowienia postępowania, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie obu przesłanek tj. oczywistość fałszu oraz niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Podkreślić należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Sądów administracyjnych ustalenie faktu, że dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. Okoliczność bowiem sfałszowania dowodów powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem właściwego Sądu lub organu (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2000r., I SA 1123/99; z 27 października 2016r., I OSK 1663/16; z 14 listopada 2017r., II OSK 440/16; z 28 czerwca 2019r., II OSK 1539/18; z 9 października 2019r., I OSK 511/18 oraz 24 listopada 2022r., II OSK 4024/19 - dostępne w internecie).

Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania nie może bowiem wstępować w kompetencje nieprzewidziane dla niego, ryzykując dodatkowo dokonanie odmiennej oceny od oceny przeprowadzonej przez powołane do tego Sądy i organy (wyrok NSA z 16 lutego 2022r., I OSK 664/19, LEX nr 3307973). Wznowienie postępowania nie może nastąpić, jeżeli ani Sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji oraz, że organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 7 grudnia 2021r., II GSK 1930/21, LEX nr 3340126).

Przesłanką zaś wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. W porównaniu z konstrukcją przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie wprowadzono tu ograniczenia wpływu przestępstwa na treść decyzji, a oparto na związku przyczynowym pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji. Ponadto przesłanka wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Tak więc art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX kodeksu karnego (wyrok NSA z 23.06.2016r., I OSK 2510/14, LEX nr 2082560).

W orzecznictwie NSA wskazywano ponadto, ze konstrukcja prawna przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest w znacznej części identyczna. Przestępstwo co do zasady powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i w tym zakresie jest to wymóg analogiczny jak w przypadku stwierdzenia fałszu dowodu (dokumentu). Zatem strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność (wyrok NSA z 29 stycznia 2021r., II OSK 2721/20, LEX nr 3336745).

W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowiska stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie przedstawiono orzeczeń właściwego organu lub Sądu, stwierdzających, że ostateczna decyzja Starosty P. z 25 maja 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia "Dodatku do dokumentacji geologicznej złoża piaskowo - żwirowego "(...)" została wydana na podstawie sfałszowanych dowodów, bądź w wyniku przestępstwa.

Podkreślić przy tym należy, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły też okoliczności z art. 145 § 2 lub § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. istnieje możliwość wznowienia postępowania, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie obu przesłanek tj. oczywistość fałszu oraz niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (wyrok NSA z 26 listopada 2018r., II OSK 348/18, LEX nr 2611657).

Dopuszczalność wznowienia przez organ postępowania bez czekania np. na wyrok potwierdzający sfałszowanie dokumentów, dopuszczalne jest jedynie pod warunkiem kumulatywnego zaistnienia dwóch przesłanek: oczywistości dokonania fałszerstwa istotnego dla sprawy dowodu albo niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego, których to zagrożeń w inny sposób nie da się uniknąć. Oczywistość powinna dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi zaś być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Zarówno oczywistość fałszerstwa, jak i wystąpienie określonego niebezpieczeństwa powinny być przytoczone i wykazane w uzasadnieniu decyzji (wyrok NSA z 7 listopada 2013r., II OSK 1214/12, LEX nr 1559343).

W pkt 1) (i) petitum skargi kasacyjnej zacytowano wprawdzie treść przepisu art. 145 § 2 k.p.a., jednakże w żaden sposób nie tylko nie wykazano, by w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziło niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, nie wykazano oczywistości sfałszowania dowodu, dodatkowo nie zachowując terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.

Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest zatem prawidłowe, a jego uzasadnienie spełnia kryteria zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.