Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 43/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 16 października 2023 r. nr SKO.ZP/40/33/2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 16 października 2023 r. nr SKO.ZP/40/33/2023, po rozpatrzeniu odwołania A. L. (dalej także jako "skarżąca", lub "inwestorka"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Janowa Lubelskiego z dnia 15 czerwca 2023 r. nr AN.6730.2.2022.KZ5 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Rozstrzygniecie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2022 r. A. L. zwróciła się do Burmistrza Janowa Lubelskiego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 8 budynków rekreacji indywidualnej wraz z drogą wewnętrzną, zaprojektowanej do realizacji na części działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w J. .

Decyzją z dnia 12 października 2022 r. Burmistrz Janowa Lubelskiego odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. - Dz.U. 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.").

Odnośnie do pierwszej z powyższych przesłanek organ wskazał, że działka nr ewid. [...] nie jest zabudowana i zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów, stanowi grunt orny oznaczony symbolem R klasy V, VI użytkowany jako tereny zielone (zieleń naturalna). Teren planowanej inwestycji, stanowiący część ww. działki, graniczy bezpośrednio: od strony północnej z działką nr [...] - zabudowaną oraz z działkami nr [...] i nr [...] – niezabudowanymi i nieużytkowanymi; od strony wschodniej z działką nr [...] - niezabudowaną, użytkowaną rolniczo; od strony południowej z działką nr [...] stanowiącą drogę gruntową gminną o szerokości ok. 1,1 m - 3,4 m, niepubliczną, zapewniającą dojazd do działek użytkowanych rolniczo; od strony zachodniej z działką nr [...] - niezabudowaną, nieużytkowaną. Najbliższe działki zabudowane znajdujące się po tej samej stronie ul. [...] (drogi publicznej nr [...]), to nieruchomości zlokalizowane pod adresami: [...] Nieruchomości te tworzą czytelne pasmo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny położone na południe, wschód i zachód od terenu inwestycji stanowią natomiast fragment rozległego obszaru gruntów rolnych, sięgającego aż do granic zbiornika wodnego "[...]". Tereny te (dotychczas niezabudowane) charakteryzują się niewykształconym układem komunikacyjnym, który nie zapewnia obsługi tego terenu nawet w podstawowym wymiarze.

Organ I instancji stwierdził, że analizowany obszar stanowi fragment rozwijającego się osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poza ścisłym centrum miasta [...], gdzie utrzymanie na wysokim poziomie jakości zagospodarowania jest wartością priorytetową. Teren pomiędzy ul. [...] i ul. [...] to enklawa w głównej mierze nowopowstającej (współczesnej) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, kształtująca się w oparciu o istniejącą sieć ulic miejskich (niejednokrotnie wymagających jeszcze urządzenia) oraz powiązania przestrzenne i funkcjonalne, z terenami otwartymi stanowiącymi bliskie sąsiedztwo zbiornika wodnego "Z.". Cechą charakterystyczną analizowanego obszaru jest występowanie w miarę jednorodnej zabudowy, która stanowi o charakterze kształtowanego w tym rejonie miasta Janowa Lubelskiego środowiska mieszkaniowego. Teren sąsiadujący z terenem inwestycji charakteryzuje się rozproszoną, ekstensywną zabudową jednorodzinną, lokalizującą się wzdłuż istniejącej, częściowo urządzonej drogi publicznej (ul. [...]), w jej bezpośrednim sąsiedztwie bądź nieznacznym oddaleniu. Tworzy ona najdalej wysunięty na południe pas zabudowy mieszkalnej analizowanego rejonu miasta [...]. Głębokość pasa zabudowy mieszkalnej i gospodarczej wynosi maksymalnie 60 m od drogi w obszarze analizowanym. Lokalizacja projektowanego zespołu 8 budynków rekreacji indywidualnej planowana jest natomiast w odległości minimum 80 m od drogi.

Organ I instancji podkreślił, że nie tylko na działkach graniczących z planowaną inwestycją, ale także w dalszym sąsiedztwie, istnieje jedynie zabudowa mieszkalna jednorodzinna, gdzieniegdzie z obiektami gospodarczymi związanymi ze składowaniem płodów rolnych oraz maszyn rolniczych (np. działki nr: [...], [...]), czy gospodarczo-garażowymi (np. działki nr: [...]). W obszarze analizowanym funkcja usługowa (związana z elektroniką samochodową) realizowana jest jedynie na działce nr [...]. Organ zaznaczył, że w analizie nie uwzględniono obiektów samowoli budowlanej (obniżających znacznie jakość przestrzeni) zlokalizowanych na działkach nr: [...] i [...], bowiem zabudowa istniejąca, tworząca tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z prawem.

W ocenie Burmistrza Janowa Lubelskiego, mając na uwadze istniejącą zabudowę i zagospodarowanie w obszarze analizowanym oraz na całym odcinku ul. [...] w tej części miasta, lokalizacja zespołu 8 wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej (o powierzchni zabudowy do 70 m2), w znacznym oddaleniu od drogi publicznej (ul. [...]) jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Żadna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest bowiem zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zarówno w obszarze analizowanym, jak i poza nim). Ponadto dopuszczenie drugiego rzędu zabudowy związanej z usługami turystyki (o parametrach zgoła odmiennych od istniejącej zabudowy) z nieuformowanym pierwszym rzędem zabudowy, spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w tej części miasta, dałoby bowiem możliwość dzikiego zagospodarowania całego terenu, chaotycznego rozlewania zabudowy, bez zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej i właściwego rozmieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej.

Organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja nie spełnia również warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W tym kontekście wskazał, że w zakresie infrastruktury technicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy, co potwierdzają przedstawione przez inwestorkę: oświadczenie P. S.A. [...] z dnia 24 czerwca 2022 r. oraz pismo P. Sp. z o.o. w J. z dnia 8 lipca 2022 r. Natomiast uzbrojenie terenu w zakresie dróg nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co wynika z pisma Zarządcy Drogi ul. [...] tj. Gminy Janów Lubelski z dnia 11 czerwca 2021 r. w którym wskazano, że istniejąca szerokość pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...], która zgodnie z ewidencją gruntów wynosi od 1,7 m do 5,1 m, nie zapewnia bezpiecznej i wymaganej przepisami prawa obsługi komunikacyjnej dla ewentualnego drugiego rzędu zabudowy przy ul. [...] od strony południowej, związanej z usługami turystyki. Organ zaznaczył, że również istniejąca droga gruntowa do obsługi gruntów rolnych, która przylega od strony południowej do terenu wskazanego pod inwestycję, z uwagi na jej parametry i funkcję, w stanie obecnym nie może obsługiwać terenów planowanych usług.

W zakresie oceny przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dotyczącej zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja będzie niezgodna z ustaleniami wynikającymi z opracowania ekofizjograficznego dotyczącego strefy ekspozycji widokowej panoramy miasta, a w konsekwencji będzie niezgodna z art. 72 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny t.j. – Dz. U. z 2024 r. poz. 54, dalej jako "p.o.ś.") w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589).

W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. uchyliło powyższą decyzję z całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna, jak i podjęta na jej podstawie decyzja organu I instancji, "pociągają za sobą dość daleko idące wnioski". Kolegium zwróciło uwagę, że większość parametrów nowej zabudowy przedstawionej we wniosku mieści się w granicach parametrów ustalonych w analizie. Przy czym parametry wskazane we wniosku inwestora nie wiążą organu. Organ ma obowiązek ustalić takie parametry, które wynikają z istniejącej zabudowy, zaś inwestor, po zapoznaniu się z nimi, albo odstąpi od planowanej inwestycji, albo zmieni swoją koncepcję zgodnie z tymi uwarunkowaniami. Odnośnie do zastrzeżeń organu I instancji co do możliwości wyznaczenia linii zabudowy, która nie będzie kontynuacją istniejącej linii, lecz będzie tzw. drugą linią zabudowy, Organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza kształtowanie takich linii w dalszych odległościach niż pierwsza linia zabudowy. Ponadto działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dla takich działek, zdaniem Kolegium, dopuszczalne jest niewyznaczanie żadnej linii zabudowy. Odnośnie do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa organ II instancji stwierdził, że funkcje rekreacji indywidualnej, czy też usług turystycznych, nie są funkcjami niedającymi się pogodzić z funkcją mieszkaniową.

Kolegium przyznało rację organowi I instancji, iż do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zalicza się również drogi, niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego, uzbrojenie to dotyczy tylko i wyłącznie terenu inwestycji, a więc dróg istniejących lub projektowanych na danym terenie, zaś w żadnym razie nie dotyczy to dróg publicznych, do których teren ma bezpośredni lub pośredni dostęp.

Odnosząc się do oceny organu I instancji, wedle której planowana inwestycja będzie niezgodna z przepisami odrębnymi tj. z opracowaniem ekofizjograficznym dotyczącym strefy ekspozycji widokowej panoramy miasta, organ odwoławczy podniósł, że teren planowanej inwestycji, mimo wskazań powyższego opracowania, nie został objęty planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego też nie można uznać tego ewentualnego zakazu za obowiązujący, zaś samo opracowanie nie może być traktowane jako źródło przepisów odrębnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Janowa Lubelskiego decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ I instancji wyjaśnił, że mając na względzie wskazania organu odwoławczego, ponownie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu oraz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W wyniku tych czynności podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż projektowana inwestycja nie spełnia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p.

Uzupełniając dotychczasową argumentację w zakresie powyższej oceny, organ I instancji podniósł, że planowane budynki rekreacji indywidualnej nie spełniają zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze charakteryzującym się w miarę jednorodną zabudową, która stanowi o charakterze kształtowanego w tym rejonie miasta środowiska mieszkaniowego o cechach dzielnicy o ekstensywnej zabudowie z przemyślaną kompozycją urbanistyczną. W ocenie Burmistrza Janowa Lubelskiego, zlokalizowanie budynków o funkcji zakwaterowania turystycznego w drugiej linii zabudowy (w głębi działki) na terenie objętym wnioskiem, tj. na terenie nieruchomości położonej w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, prowadziłaby do niekontrolowanej zabudowy i w konsekwencji do zaburzenia ładu przestrzennego. Nastąpiłoby "rozlanie" ww. funkcji na tereny przyległe i wprowadzenie obok zabudowy mieszkaniowej obiektów o odmiennym przeznaczeniu, kolidującym z istniejącą funkcją mieszkalną. Zdaniem Burmistrza Janowa Lubelskiego, budynki o funkcji i gabarytach zaproponowanych przez inwestora nie wpisują się w koncepcję zagospodarowania działek położonych w jego bliskim sąsiedztwie. Funkcja budynków koliduje z istniejącą funkcją mieszkalną okolicznej zabudowy położonej na terenach sąsiednich, a parametry obiektu (powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość jej górnej krawędzi) znacznie odbiegają od parametrów domów mieszkalnych.

Organ I instancji podkreślił, że przeprowadzona analiza jednoznacznie wykazała, iż planowana inwestycja w postaci zespołu 8 budynków rekreacji indywidualnej, nie ma odniesienia i nie występuje zarówno w obszarze analizowanym, jak i poza nim. Teren w sąsiedztwie zagospodarowany jest w sposób całkowicie odmienny.

W ocenie Burmistrza Janowa Lubelskiego, inwestycja spowodowałaby uruchomienie zupełnie nowych terenów pod zabudowę (w drugiej linii), bez zapewnienia odpowiedniej infrastruktury, co doprowadziłoby do powstania chaosu urbanistycznego. Doprowadziłoby to również do pogłębienia problemów z infrastrukturą drogową oraz związaną z gospodarką wodną na tych terenach z uwagi na liczne rowy melioracyjne odwadniające i nawadniające tereny upraw rolnych. Inwestycja stanowi oczywistą kolizję z funkcją rolniczą i przyrodniczą w tej części miasta nie jest za tym kontynuacją ani uzupełnieniem istniejącej zabudowy - jest zupełnie nową zabudową, która utworzyłaby zupełnie nowe tereny zabudowy. Zdaniem organu I instancji, można pokusić się wręcz o stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja planowana jest w "szczerym polu", jako zupełnie nowy teren zabudowy, pomimo, iż z brzmienia wniosku można sądzić, że mamy do czynienia z zabudową przy ul. [...].

Organ I instancji zwrócił uwagę, że cały obszar analizowany położony jest w otulinie Parku Krajobrazowego "Lasy Janowskie", a więc objęty jest strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Nie bez znaczenia dla wymiaru środowiskowego ładu przestrzennego są więc ustalenia zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym dla miasta Janowa Lubelskiego. W ocenie organu I instancji, w związku z zapisami zawartymi w opracowaniu ekofizjograficznym, brakiem kompleksowych rozwiązań w zakresie: infrastruktury drogowej i technicznej, gospodarki wodnej, walorów krajobrazowych środowiska, ochrony wód, gleby, ziemi, a także w związku z rozlaniem się niekontrolowanej zabudowy, jakie powodowałaby planowana inwestycja na nowe tereny rolne, co spowodowałoby naruszenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia, należało uznać, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z wymogami zawartymi w art. 72 ust. 1 pkt 3, 5, 6 oraz ust. 2 p.o.ś.

Burmistrz Janowa Lubelskiego podtrzymał ponadto stanowisko, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest niewystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a planowana droga wewnętrzna, która miałaby obsługiwać przedsięwzięcie, nie może być włączona do drogi publicznej z uwagi na jej parametry, co potwierdza pismo Zarządcy Drogi ul. [...] z dnia 11 czerwca 2021 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego co do dalszego postępowania,

- art. 40 § 2 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak odczekania przez organ na doręczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i wydanie decyzji przed jego doręczeniem, co pozbawiło stronę czynnego udziału w sprawie,

2) przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji nie jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy funkcja rekreacyjna nie jest funkcją kolidującą z funkcją mieszkaniową,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, z uwagi na błędne przyjęcie, że drogi stanowią uzbrojenie terenu,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 16 października 2023 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 15 czerwca 2023 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty organu I instancji dotyczące niespełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. w dalszym ciągu nie zasługują na uwzględnienie. W tym zakresie Kolegium podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w decyzji z dnia 23 stycznia 2023 r.

Za zasadne organ odwoławczy uznał natomiast ponowne rozważenie w niniejszej sprawie kwestii ładu przestrzennego. W tym kontekście podniósł, że sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumiane zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 ww. ustawy, ustalając przeznaczenie terenu lub i określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Przy czym, wbrew zarzutom odwołania, nie zawsze brak sprzeczności planowanej inwestycji z istniejącą funkcją zabudowy stanowi o zachowaniu ładu przestrzennego okolicy. Na ład przestrzenny składa się bowiem również wiele innych czynników tj. np. - na co wskazał organ I instancji - zachowanie wymogów dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Wprawdzie opracowania ekofizjograficznego, na które powołuje się organ, nie można uznać za przepis odrębny, niemniej jednak zawiera ono wymagania utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska na danym terenie, w tym zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska. Jak natomiast wskazano w tym opracowaniu, tereny, na których usytuowana jest działka inwestora, znajdują się w przestrzeni krajobrazowej szczególnie istotnej dla percepcji krajobrazu kulturowego i wskazane są do ochrony planistycznej poprzez zakaz zabudowy.

Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a., Kolegium przyznało, że zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu dla pełnomocnika wnioskodawcy do zapoznania się z materiałem dowodowym. Niemniej jednak strona otrzymała zawiadomienie z dnia 29 maja 2023 r. i w wyznaczonym terminie ustosunkowała się do zgromadzonego materiału dowodowego. Zatem pomimo, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w ocenie organu odwoławczego, nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

A. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a to:

a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo niezastosowania się przez organ I instancji do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie sformułowanych w decyzji z dnia 23 stycznia 2023 r.;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z jej uzasadnienia wynika, iż organ II instancji podzielał zarzuty skarżącej, zaś decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, a zatem przy spełnieniu warunków do jej wydania organ II instancji powinien zastosować rozstrzygnięcie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest uchylić decyzję Burmistrza Janowa Lubelskiego i wydać w jej miejsce decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie mocy decyzji Burmistrza Janowa Lubelskiego, w której wskazano, że wydanie na rzecz skarżącej decyzji o warunkach zabudowy nie jest zgodne z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy funkcja rekreacyjna nie jest funkcją kolidującą z funkcją mieszkaniową, ale są to funkcje pokrewne, w przypadku których można uznać za spełnioną zasadę kontynuacji funkcji;

b) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Janowa Lubelskiego, w której wskazano, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, z uwagi na błędne przyjęcie, że poprzez uzbrojenie terenu należy rozumieć także drogi, podczas gdy drogi nie stanowią uzbrojenia terenu w rozumieniu tego przepisu;

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Janowa Lubelskiego, w której wskazano, ze wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest niezgodne z przepisami odrębnymi, a to z ustaleniami opracowania ekofizjograficznego dotyczącego strefy ekspozycji widokowej panoramy miasta, podczas gdy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami tego opracowania i nie niweczy jego celów i założeń oraz pomimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że opracowania ekofizjograficznego nie można uznać za przepis odrębny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 15 czerwca 2023 r. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie sposób zgodzić ze sposobem, w jaki zastosowano w niniejszej sprawie zasadę dobrego sąsiedztwa, albowiem jest to sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądowym odnoszącym się właśnie do tej zasady. Co więcej, sam organ II instancji nie zgadzał się z interpretacją Burmistrza Janowa Lubelskiego dotyczącą zasady dobrego sąsiedztwa, co stwierdził wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mimo to, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej, jest to działanie prawnie niedopuszczalne.

Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji błędnie przyjął, jakoby planowana funkcja rekreacyjna, podpadająca pod funkcję usługową, była nie do pogodzenia z funkcją mieszkaniową dominującą na tym terenie. Takie twierdzenie, zdaniem skarżącej, nie jest zgodne z orzecznictwem sądów, ani też poglądem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy poprzednim rozpoznaniu tej sprawy. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, skarżąca podniosła, że funkcja rekreacyjna i mieszkaniowa nie są ze sobą sprzeczne i mogą być objęte zasadą dobrego sąsiedztwa. Okresowy charakter użytkowania obiektów letniskowych nie ogranicza się bowiem tylko i wyłącznie do sezonu letniego, a funkcje mieszkalne i rekreacyjne w istocie pokrywają się ze sobą lub uzupełniają. Ponadto, zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na terenie Janowa Lubelskiego spotykane są sytuacje, w których zabudowa rekreacyjna położona jest nawet w oderwaniu od jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej, pośrodku terenów zielonych. W Gminie Janów Lubelski lokalizowana jest z powodzeniem infrastruktura turystyczna, i to o znacznie większych gabarytach niż inwestycja planowana przez skarżącą, mimo braku sąsiedztwa zabudowy o tej samej funkcji. Tymczasem planowana inwestycja wpisuje się jako uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i me kłóci się z nią, więc tym bardziej brak jest podstaw do tego, by w takiej sytuacji odmawiać wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W dniu 21 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącej złożył – jako załącznik do protokołu rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 14 maja 2024 r. – wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Janów Lubelski "[...]", podnosząc, że akt ten w § 36 pkt 8 dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami [...], za wyjątkiem działek z dostępem tylko do drogi publicznej o znaczeniu ponadregionalnym, zlokalizowanej poza granicą obszaru objętego planem miejscowym, od [...] do [...], oraz od [...] do [...], usługi agroturystyki i turystyki, w szczególności usługi noclegowe w formie wynajmu pokojów gościnnych, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało podjęte w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej A. L. z dnia 13 lipca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 8 budynków rekreacji indywidualnej wraz z drogą wewnętrzną, zaprojektowanej do realizacji na części działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w J. . Wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Przy czym odnotować należy, że przed datą wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 24 września 2023 r., weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Zgodnie jednak z art. 59 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zatem zastosowanie w sprawie mają zatem przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. W tym też kształcie przepisy ww. ustawy zostaną przytoczone w dalszej części uzasadnienia, jak też do takiego ich brzmienia odnosić się będzie ocena prawna wyrażona poniżej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Jeżeli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. przesłankom, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Z kolei niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem wprost wynika z treści tego unormowania, ustalenie warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia wszystkich przewidzianych w nim przesłanek.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie sposób zarzucić zaskarżonej decyzji wewnętrznej sprzeczności polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, przy jednoczesnym zakwestionowaniu w uzasadnieniu decyzji całości oceny organu I instancji, wedle której projektowana inwestycja nie spełniała warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że u podstaw orzeczonej przez organ I instancji odmowy ustalenia warunków zabudowy na wniosek skarżącej, legła negatywna ocena planowanej inwestycji pod kątem warunków wymienionych w pkt 1, pkt 3 i pkt 5 ww. unormowania. Z kolei organ odwoławczy – jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - zakwestionował stanowisko organu I instancji jedynie w zakresie odnoszącym się do przesłanek z pkt 3 i pkt 5 powyższego przepisu. Kolegium zaaprobowało natomiast ocenę organu I instancji dotyczącą niespełnienia przesłanki z pkt 1 tego unormowania, tj. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, i z tego powodu utrzymało w mocy decyzję odmowną.

Nie sposób także zgodzić się ze skarżącą, jakoby zaskarżona decyzja była sprzeczna z poprzednią decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, podjętą w niniejszej sprawie, tj. decyzją z dnia 12 października 2023 r. Decyzja ta – stanowiąc rozstrzygnięcie kasacyjne uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (art. 137 § 2 k.p.a.), nie przesądzała bowiem o wyniku sprawy. Co więcej, decyzja ta nie zawierała kategorycznej oceny merytorycznej przesądzającej o tym, że w przypadku przedmiotowej inwestycji wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Wprawdzie w decyzji tej zawarto pewne rozważania dotyczące wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, w tym 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednak ze względu na to, że wskazana decyzja kasacyjna nie była przedmiotem kontroli sądowej, uwag tych nie można uznać za wiążące, a przez to determinujące ocenę legalności późniejszej decyzji ostatecznej podjętej w tej sprawie.

Odnosząc się do dokonanej w niniejszej sprawie oceny poszczególnych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż Burmistrz Janowa Lubelskiego błędnie w niniejszej sprawie uznał, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p.

Pierwszy z tych warunków sprowadza się do konieczności wyposażenia terenu inwestycji w uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony z powodu braku możliwości zapewnienia projektowanej inwestycji właściwej obsługi komunikacyjnej, co spowodowane jest niewystarczającymi ku temu parametrami drogi gminnej - ul. [...], do której zjazd z terenu inwestycji, poprzez drogę wewnętrzna przebiegająca przez działki nr ewid. [...] i [...], zaplanował inwestor. Organ I instancji powołał się w tym względzie na pismo Zarządcy Drogi ul. [...] tj. Gminy Janów Lubelski z dnia 11 czerwca 2021 r.

Powyższa okoliczność - jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – nie daje podstaw do negatywnej oceny warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przepis ten dotyczy bowiem uzbrojenia terenu inwestycji, a zatem brak jest podstaw do badania w tym zakresie parametrów drogi publicznej, do której inwestycja ma mieć zapewniony zjazd, lecz która znajduje się już poza terenem przeznaczonym pod inwestycję. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1592/13 (LEX nr 2086950), jeżeli teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi nie jest możliwa, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej.

Co więcej, parametry drogi nie mogą być też podstawą do zakwestionowania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., albowiem ta przesłanka jest spełniona zawsze gdy teren inwestycji ma zapewniony - bezpośredni lub pośredni - dostęp do drogi publicznej, natomiast ustawodawca nie stawia w tym zakresie warunków co do rodzaju drogi publicznej i jej parametrów. Ustalenie, czy parametry drogi publicznej, do której inwestycja ma dostęp, umożliwiają zapewnienie jej odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, dokonywane jest dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Prawidłowo też Kolegium dostrzegło wadliwość oceny organu I instancji dotyczącej niespełnienia warunku zgodności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Opracowanie ekofizjograniczne dotyczące strefy ekspozycji widokowej panoramy miasta Janów Lubelski, na które w tym kontekście powołał się organ I instancji, samo w sobie nie stanowi źródła prawa. Jego treść nie może też świadczyć o niezgodności inwestycji z art. 72 p.o.ś. Z przepisu tego wynika bowiem wyłącznie obowiązek uwzględnienia opracowania fizjograficznego przy określaniu ustaleń planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku uchwalenia takiego planu dla terenu inwestycji, brak jest natomiast podstaw ku temu, by opracowanie ekofizjograniczne determinowało możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast ocena projektowanej inwestycji pod kątem zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie Kolegium podzieliło bowiem stanowisko organu I instancji i w konsekwencji - pomimo zakwestionowania oceny tego organu dotyczącej przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. – utrzymało w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, zwana także zasadą podobieństwa (kontynuacji), wymaga wykazania, że planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z dotychczas istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. Oceny spełnienia tej przesłanki dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Analiza zabudowy w tak wyznaczonym obszarze analizowanym jest przeprowadzana w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

W ocenie Sądu, analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu będąca załącznikiem decyzji organu I instancji, została sporządzona prawidłowo. Zarówno z jej części tekstowej, jak i graficznej, jednoznacznie natomiast wynika, że w granicach obszaru analizowanego, dominującą formą zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym brak jest budynków o funkcji tożsamej z funkcją projektowanej inwestycji, tj. budynków rekreacji indywidualnej. Zabudowa mieszkaniowa w obszarze analizowanym uzupełniana jest wyłącznie budynkami gospodarczymi. Funkcja usługowa, jednak o zupełnie innym charakterze (związana z elektroniką samochodową), występuje tylko na jednej nieruchomości w obszarze analizowanym (działce nr [...]).

Ocena zachowania zasady dobrego sąsiedztwa na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do zastawienia projektowanej zabudowy rekreacji indywidualnej z dominującą z obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową.

Kwestia zgodności pomiędzy zabudową rekreacji indywidualnej (tzw. zabudową letniskową) a zabudową mieszkaniową, w kontekście przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niektórych orzeczeniach tego Sądu wyrażono pogląd, do którego skarżąca nawiązała w motywach skargi, iż zabudowa rekreacji indywidualnej co do zasady nie pozostaje w kolizji z zabudową mieszkalną (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13; z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/19, opubl. CBOSA). W szeregu innych wyroków Naczelny Sad Administracyjny podkreślał jednak, że powyższe stanowisko należy traktować jedynie jako pewne założenie ogólne, natomiast o tym, czy zabudowa rekreacji indywidulanej może być zrealizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, w kontekście wymogu niesprzeczności funkcji zabudowy w ramach warunku dobrego sąsiedztwa, można rozstrzygnąć dopiero w realiach konkretnej sprawy, mając na uwadze m.in. wymogi ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) oraz wyniki analizy urbanistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 878/20; z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20; z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19; z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 375/20; z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2313/20; opubl. w CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stwierdzenie. Należy bowiem zauważyć, że na zasadę dobrego sąsiedztwa składa się nie tylko brak kolizji pomiędzy funkcją zabudowy realizowanej, a funkcją zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa zabudowa powinna odpowiadać wszystkim elementom charakterystyki urbanistycznej, a więc nie tylko funkcji dotychczasowej zabudowy, lecz również jej parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także linii zabudowy. Nadto powinna odpowiadać charakterystyce architektonicznej zabudowy już istniejącej, a więc jej gabarytom i formie architektonicznej. Wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy pozostawia wprawdzie miejsce na pewne odstępstwa, jednak wyłącznie pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego. Skoro celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to w świetle definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. uznać należy, że tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1448/19, LEX nr 3344546). Niezgodne zaś z naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 u.p.z.p., a więc zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, jest pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/09, LEX nr 746530).

Jak już wskazano, z prawidłowo sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji tożsamej z zabudową objętą wnioskiem skarżącej. Dominująca w tym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa. Wprawdzie ta okoliczność samoistnie nie przesądza jeszcze o niedopuszczalności realizacji projektowanej zabudowy rekreacyjnej ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa. Dla oceny tej kwestii konieczne jest bowiem uwzględnienie ładu przestrzennego ukształtowanego przez już istniejącą zabudowę. W tym zakresie nie sposób natomiast nie zgodzić się z autorem analizy urbanistycznej, iż cechą charakterystyczną obszaru analizowanego jest występowanie w miarę jednorodnej zabudowy mieszkaniowej. Obszar ten stanowi fragment nowopowstającego osiedla mieszkaniowego, przy czym zabudowa mieszkaniowa w obszarze analizowanym tworzy zorganizowany pas w odległości maksymalnie 60 m od drogi publicznej – ul. [...].

W ocenie Sądu, punktowe umiejscowienie w tak ukształtowanym obszarze projektowanego kompleksu 8 domków letniskowych (budynków rekreacji indywidualnej), których nie tylko funkcja, lecz również forma architektoniczna oraz poszczególne parametry znacząco odbiegałyby od istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, a nadto która to inwestycja miałaby zostać zrealizowana w dalszej, niż dotychczasowa zabudowa, odległości od drogi publicznej (w tzw. drugiej linii zabudowy – jako jedyna w obszarze analizowanym), zaburzałoby ład przestrzenny. Wobec całkowitego braku w obszarze analizowanym zabudowy o zbliżonych cechach urbanistycznych i architektonicznych do projektowanej, uwzględniając zastany stan zagospodarowania terenu ukształtowany uporządkowaną zabudową mieszkaniową wzdłuż ulicy [...], nie sposób uznać, że projektowana inwestycja tworzyłaby harmonijną całość już istniejącą zabudową. Należy wobec tego zgodzić się z oceną organów, iż sporna inwestycja nie spełnia określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p zasady dobrego sąsiedztwa.

Podkreślić należy, że weryfikując zasadność oceny organów dotyczącej niespełnienia przez projektowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd – poza wynikami analizy urbanistycznej odzwierciedlającej aktualny stan zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym – wziął również pod uwagę argumenty skarżącej dotyczące przyszłego, możliwego kształtu zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem inwestycji, determinowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Janowa Lubelskiego – "[...]" – Etap I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Janowie Lubelskim z dnia 22 czerwca 2021 r. nr XXXIII/288/21. W ocenie Sądu, okoliczność, iż uchwała ta na terenie bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycyjnym, w tym obejmującym część działki nr [...], dopuszcza w § 36 pkt 8 realizacje usług agroturystyki i turystyki, w szczególności usługi noclegowe, nie może prowadzić do odmiennej oceny spornej inwestycji pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie przewidziane powyższym przepisem planu usługi realizują funkcję pokrewną z funkcją, w którą wpisuje się sporna inwestycja, jednak należy zauważyć, że zgodnie z powołaną regulacją, funkcja usługowa w zakresie agroturystyki i turystyki została dopuszczona do realizacji w formie wynajmu pokojów gościnnych w zakresie maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych. Funkcja ta nie została więc dopuszczona do realizacji w formie analogicznej do tej, jaką zaplanowała skarżąca, tj. w formie zabudowy rekreacyjnej indywidulanej, lecz jej realizacja ma się odbywać w ramach zabudowy mieszkaniowej. Powołany przez skarżącą przepis planu miejscowego nie zmieni zatem faktu, iż ład przestrzenny na obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji kształtowany jest wyłącznie przez zabudowę mieszkaniową.

Ponownie podkreślić trzeba, że ocena zachowania przez projektowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, dokonywana jest w obrębie obszaru analizowanego wyznaczanego w sposób określony w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W ramach tej oceny nie mogła zatem zostać wzięta pod uwagę powołana w skardze zabudowa rekreacyjna występująca na terenie Janowa Lubelskiego, jednak położona poza obszarem analizowanym. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z zasadami wskazanym w ww. przepisie i nie doszło do ich nieuzasadnionego zawężenia.

Podsumowując, wobec niespełnienia przez projektowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasadne było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Niespełnienie już tylko tej przesłanki wykluczało bowiem możliwość pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej. W tym wypadku błędna ocena organu I instancji w zakresie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p., jak słusznie stwierdziło Kolegium, pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo też Kolegium w analogiczny sposób oceniło wagę naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Skarżąca nie wykazała bowiem, że uchybienie to uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji zarzut ten mogłoby odnieść skutek w postaci uchylenia wydanej decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd, uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.