Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4015/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee – Milan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 698/20 w sprawie ze skarg E.W. i Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 6 maja 2020 r. nr 82/533/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...] 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz E.W. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 698/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E.W. i Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 6 maja 2020 r. nr 82/533/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I); zasądził od Powiatu [...] na rzecz skarżącej E.W. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II); zasądził od Powiatu [...] na rzecz skarżącego Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zarząd Powiatu [...] uchwałą z dnia 6 maja 2020 r. nr 82/533/2020, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) oraz § 81 ust. 1 Statutu Powiatu [...], odwołał E.W. z dniem 7 maja 2020 r. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...], W uzasadnieniu uchwały organ prowadzący wskazał następujące przesłanki odwołania wyżej wymienionej ze stanowiska dyrektora:

1) niepodejmowanie decyzji o istotnych sprawach Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...] (dalej w skrócie: "Zespół Placówek" lub "jednostka"), mimo obowiązku określonego w art. 62 i 68 ustawy, co dotyczy sprawy rozliczeń z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej w skrócie: "PFRON") i prowadzenia postępowań w tym zakresie;

2) postępowanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniach 5 grudnia 2018 r. – 25 lutego 2019 r.;

3) niewykonywanie zaleceń organu prowadzącego wydanych na podstawie przeprowadzonej kontroli na podstawie i w ramach obowiązujących przepisów.

Organ prowadzący wskazał, że Podkarpacki Kurator Oświaty dwukrotnie wydał negatywną opinię, stwierdzając ogólnikowo, że nie zachodzą przesłanki odwołania skarżącej ze stanowiska. Jednakże, w ocenie organu prowadzącego, być może każde z uchybień osobno, samo w sobie, takiej przesłanki nie stanowi, ale suma wszystkich zdarzeń zaistniała w ramach powołanych wyżej przyczyn stanowi szczególnie uzasadnioną przesłankę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora i uzasadnia ocenę, według której dalsze piastowanie tej funkcji przez skarżącą zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu Zespołu Placówek, powoduje powstanie szkody majątkowej po stronie Zespołu Placówek lub co najmniej może taką szkodę spowodować oraz uniemożliwia wykonywanie uprawnień nadzorczych. Już sprawa dotycząca rozliczeń z PFRON jest samodzielną przesłanką odwołania skarżącej ze stanowiska – skoro działanie w tym zakresie doprowadziło do powstania szkody po stronie Zespołu Placówek. E.W., jako Dyrektor Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...], wskutek swojego działania i braku nadzoru nad prowadzonym postępowaniem administracyjnym doprowadziła do braku możliwości rozstrzygnięcia przez sąd w sprawie zasadności wpłat na PFRON. Doprowadziła w ten sposób do wydania prawomocnej decyzji administracyjnej, na podstawie której kierowana przez nią jednostka zapłaciła kwotę 31.214 zł, a w najbliższej przyszłości z dużym prawdopodobieństwem zapłacić może dodatkowo kwotę ponad 100.000 zł spornych należności wraz z odsetkami. Z pism skarżącej z dnia 30 stycznia 2020 r. oraz z dnia 12 i 14 lutego 2020 r. wynika, że ciężarem prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego kierowanej jednostki, współpracą z pełnomocnikiem, któremu skarżąca osobiście udzieliła pełnomocnictwa, oraz kontrolą postępowania administracyjnego, obciąża ona organ prowadzący. W piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r. skarżąca stwierdziła, że postępowanie administracyjne prowadziło Starostwo Powiatowe, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Z wezwania PFRON z dnia 24 stycznia 2020 r. wynika, że za okres wrzesień – listopad 2019 r. nie zostały przez Zespół Placówek złożone wyjaśnienia i deklaracje. Skarżąca, zamiast podjąć działania w tej sprawie, dopiero w dniu 12 lutego 2020 r. wniosła o sporządzenie opinii prawnej, a następnie w dniu 14 lutego 2020 r. (piątek) tj. na dwa dni przed upływem terminu do wniesienia skargi, przedłożyła pełnomocnictwo dla radcy prawnego zatrudnionego w Starostwie, który do dnia terminu złożenia skargi nie miał nawet możliwości przyjęcia tego pełnomocnictwa, nie wspominając o niezbędnym czasie na sporządzenie skargi. Ponadto, na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniach od dnia 5 grudnia 2018 r. do dnia 25 lutego 2019 r. oraz wyjaśnień przedłożonych przez skarżącą, stwierdzono szereg naruszeń przepisów prawa, tj.:

1) naruszenie art. 65 ust. 1 ustawy, poprzez powierzenie stanowiska wicedyrektora K.B. od dnia 1 września 2018 r., a więc przed uzyskaniem opinii organu prowadzącego;

2) naruszenie art. 7 ust. 1 Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu na nagrody za osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze nauczycieli, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego (dalej w skrócie: "Regulamin"), poprzez nieprawidłowo przyznany dodatek funkcyjny (konsekwencja nieprawidłowego okresu powierzenia);

3) naruszenie art. 42 ust. 5c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, poprzez nieprawidłowo ustalony wymiar etatu B.C. oraz błędnie ustalone składniki wynagrodzenia miesięcznego (w konsekwencji nieprawidłowo wypłacone wynagrodzenie);

4) naruszenie § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2017 r., poz. 1597, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie powierzenia stanowiska wicedyrektora w stosunku do osoby B.C., który nie spełniał wymogów dla tego stanowiska (brak oceny pracy zawodowej);

5) naruszenie art. 65 ust. 1 ustawy, poprzez brak odpowiednich uregulowań w statucie placówki dotyczących stanowiska "zastępca dyrektora" jako osoby niebędącej nauczycielem;

6) brak stanowiska "zastępca dyrektora" w regulaminie wynagradzania pracowników samorządowych w Zespole Placówek;

7) naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1282 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.s."), poprzez powołanie na stanowisko "zastępcy dyrektora" osoby, która nie była zatrudniona w Zespole Placówek na stanowisku urzędniczym;

8) naruszenie art. 16 ust. 2 u.p.s., poprzez zatrudnienie osoby na stanowisku urzędniczym na okres dłuższy niż 6 miesięcy;

9) nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji w postaci ujawnienia podpisów osób, które w dniu powstania karty nie pełniły tych funkcji (na str. 17 pod pozycją nr 2 i 3 karty ryzyka zawodowego na stanowiskach dyrektor, wicedyrektor i zastępca figurują podpisy osób, które wówczas tych funkcji nie pełniły).

E.W. wniosła w dniu 25 czerwca 2020 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie, wobec braku występowania w stanie faktycznym przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odnosząc się do pierwszej z wskazanych przyczyn odwołania ze stanowiska dyrektora, skarżąca stwierdziła, że zgodnie ze stanowiskiem organu prowadzącego mogła w ogóle nie wnosić odwołania od decyzji PFRON nakazującej uiszczenie składek, lub też cofnąć wniesione odwołanie, skoro zgodnie z twierdzeniem organu kwestie te pozostawały w zakresie jej decyzyjności. Zdaniem skarżącej, nie istnieje żadna różnica w skutku między niewniesieniem odwołania lub jego cofnięciem (do czego była uprawniona) a postanowieniem o stwierdzeniu wniesienia odwołania po terminie przez radcę prawnego. Skoro organ prowadzący nie posiada kompetencji w zakresie wydawania wiążących poleceń dotyczących postępowań administracyjnych, których stroną jest Zespół Placówek, to nie posiada również kompetencji do określania nadzoru dyrektora nad nimi. Skarżąca wskazała, że zrealizowała oczekiwanie organu prowadzącego i na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu Starostwa Powiatowego w [...] do reprezentowania Zespołu Placówek w sprawie z odwołania od decyzji PFRON. Podkreśliła, że zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego oraz że ustanowiony pełnomocnik był pracownikiem Starostwa Powiatowego w [...], realizującym czynności w ramach stosunku pracy łączącego go z organem prowadzącym. W ocenie skarżącej, czynnikiem, który doprowadził do wydania w/w decyzji przez Prezesa PFRON była uchwała Rady Powiatu [...] o utworzeniu Zespołu Placówek, gdyż wtedy zaistniał obowiązek uiszczania składek. Skarżąca zakwestionowała zarzut nieskładania wyjaśnień i deklaracji do PFRON za okres od września do listopada 2019 r., albowiem w dniu 16 kwietnia 2020 r., gdy podczas wideokonferencji z udziałem wicestarosty, dyrektora Centrum Obsługi Jednostek Powiatu [...] i radcy prawnego Starostwa informowała, że chce składać deklaracje do PFRON, spotkała się z opozycją w tym zakresie i poleceniem dalszego składania informacji o korzystaniu ze zwolnienia od składek PFRON. Zdaniem skarżącej nie jest również uzasadniony zarzut przedłożenia pełnomocnictwa na dwa dni przed upływem terminu do wniesienia skargi. W dniu 16 stycznia 2020 r. na adres Starostwa Powiatowego wpłynęło postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez radcę prawnego Starostwa Powiatowego. Tak więc organ prowadzący w dniu 16 stycznia 2020 r. posiadał wiedzę, że termin do ewentualnego wniesienia skargi na to postanowienie mijał w dniu 17 lutego 2020 r. Skarżąca nie widziała podstaw do odwoływania się od niego. Wskazała, że w związku z tą sytuacją podjęła szereg działań mających na celu zminimalizowanie niekorzystnych dla Zespołu Placówek skutków działań zaistniałych przed objęciem przez nią funkcji dyrektora i zmniejszenie wysokości składek na PFRON, a to:

- zatrudniła pracownika z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w celu obniżenia wysokości składek na PFRON;

- weryfikowała możliwość uzyskania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności przez pracowników, w wyniku czego w 2018 r. uzyskano kilka takich orzeczeń, co zmniejszało wysokość składek;

- realizowała projekt "Stabilne zatrudnienie" oraz współpracowała z Powiatowym Urzędem Pracy w [...], w wyniku czego od września 2018 r. na ponad rok ustał obowiązek uiszczania składek na PFRON;

- dwukrotnie wyjeżdżała do Warszawy (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz PFRON), celem poprawienia sytuacji Zespołu Placówek, w wyniku czego uzyskała m. in. rozłożenie zaległości na raty.

Uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia 6 maja 2020 r. została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Wojewodę Podkarpackiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów Zarządu Powiatu dotyczących składek na PFRON, wskazał, że odnoszą się one do zaległych składek za okres: wrzesień, październik i listopad 2017 r., kiedy to placówką nie kierowała jeszcze E.W., która została powołana na to stanowisko w dniu 12 lutego 2018 r. Ponadto sam okres rozliczeń zaległych składek dotyczy roku szkolnego 2017/2018, zatem nie odnosi się bezpośrednio do bieżącego roku szkolnego, w którym nastąpiło jej odwołanie. W ocenie Wojewody trudno zgodzić się z twierdzeniem organu prowadzącego, że wskutek nienależytego działania i braku nadzoru nad prowadzonym postępowaniem administracyjnym E.W. doprowadziła do braku możliwości rozstrzygnięcia przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, a w późniejszym etapie przez sąd administracyjny, zasadności wpłat na PFRON, co spowodowało zobowiązanie placówki do zapłaty kwoty 31.224 zł. W omawianym przypadku nie można jednoznacznie przyjąć, jak uczynił to organ prowadzący (twierdzenie hipotetyczne i przedwczesne), że przy skutecznym złożeniu odwołania przez E.W. w postępowaniu odwoławczym decyzja wydana przez organ odwoławczy (ewentualnie później przez sąd administracyjny) byłaby korzystna dla Zespołu Placówek i zwalniała go z obowiązku zapłaty zaległych stawek, co założył organ prowadzący. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że organ prowadzący mógł skorzystać z możliwości uruchomienia środka nadzwyczajnego weryfikacji niekorzystnej dla placówki decyzji PFRON, polegającego na złożeniu wniosku do organu odwoławczego o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w trybie szczególnym (art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego) – z czego nie skorzystał. Wojewoda podął następnie, iż drugą grupę zarzutów podnoszonych przez organ prowadzący wobec E.W. stanowią zarzuty związane z prowadzoną polityką kadrową, w szczególności dotyczącą nieprawidłowego powierzenia funkcji wicedyrektora K.B. i B.C., co w konsekwencji spowodowało szereg dalszych naruszeń, takich jak m.in. niewłaściwie wypłacony dodatek funkcyjny, wynagrodzenie za pracę, zatrudnienie na stanowisku kierowniczym urzędniczym z naruszeniem przepisów u.p.s. oraz niezastosowanie się przez E.W. do zaleceń pokontrolnych w w/w zakresie, w szczególności odnoszących się do likwidacji stanowiska zastępcy dyrektora. Odnosząc się do tych zarzutów, uzasadniających w ocenie organu prowadzącego odwołanie E.W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek w trybie natychmiastowym, Wojewoda uznał, że nie stanowią one "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem nie można im przypisać cech rażącego naruszenia prawa przez wyżej wymienioną, które doprowadziło do destabilizacji pracy placówki i które zagrażałyby interesowi publicznemu, co wymagało natychmiastowego przerwania wykonywania przez nią funkcji dyrektora, w szczególności przyjmując, że przeważająca część tych zarzutów dotyczy zdarzeń, które miały miejsce w roku szkolnym 2018/19, tj. roku poprzedzającym bieżący rok szkolny, w którym nastąpiło jej odwołanie.

W odpowiedzi na powyższe skargi organ prowadzący wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że dokonana przez skarżony organ wykładnia oraz sposób zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, ustanawiającego nadzwyczajną kompetencję do natychmiastowego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego placówki oświatowej (w przedmiotowej sprawie dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...]) okazały się wadliwe w świetle ustalonego przez ten organ i poddanego jego ocenie stanu faktycznego sprawy. Z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika, że akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia jest limitowany na czterech płaszczyznach. W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że ustawowa przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego", określona w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, może znaleźć zastosowanie jedynie do sytuacji zupełnie wyjątkowych i nadzwyczajnych, w których dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Chodzi zatem o działania lub zaniechania dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Muszą to być zatem takie okoliczności, które obiektywnie i realnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością usunięcia skutków tych okoliczności jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Bardzo istotne jest także wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych zastrzeżenie, że decydując się na odwołanie dyrektora na podstawie przewidzianej w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ prowadzący nie powinien doprowadzać do sytuacji zwłoki w podjęciu decyzji o odwołaniu, gdyż "brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, który jest przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania" (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01). Odnosząc powyższy, uznany za prawidłowy, sposób rozumienia ustawowych przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy do poddanych ocenie skarżonego organu zachowań skarżącej jako dyrektora jednostki, należy przyjąć, że żadna z trzech grup zarzutów względem skarżącej, zarówno rozpatrywana odrębnie, jak i łącznie z pozostałymi, nie mogła i nie może stanowić podstawy do natychmiastowego odwołania skarżącej z powierzonej jej funkcji i przerwania w ten sposób ustawowo określonej kadencji. Podnoszona w pismach organu oraz na rozprawie okoliczność, że zachowania skarżącej miały charakter "ciągły i narastający w czasie" nie może zmienić powyższej oceny. Skarżąca, jako dyrektor, dochowała bowiem należytej staranności w celu znalezienia odpowiedniej formy współpracy z organem prowadzącym na tle jej uzasadnionych wątpliwości o charakterze prawnym, związanych ze sposobem i trybem realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 29 sierpnia 2019 r. oraz podejmowaniem czynności procesowych zmierzających do zaskarżenia decyzji Prezesa PFRON z dnia 13 czerwca 2018 r. Z kolei stwierdzone uchybienia w zakresie podejmowania przez skarżącą czynności kadrowych związanych z zatrudnieniem wicedyrektorów zostały nie tylko w zasadniczej części usunięte przez skarżącą (na skutek zastrzeżeń organu prowadzącego), lecz następnie zostały zatwierdzone przez organ prowadzący (co do kolejnego roku szkolnego). Nie może natomiast zostać uznany za zasadny podniesiony przez organ prowadzący argument, że skarżąca powinna była podjąć czynności związane ze "zmianą treści umowy" wicedyrektorów lub zwrotem przyznanych już dodatków funkcyjnych na dany rok szkolny. Argument ten nie znajduje bowiem podstawy prawnej i nie uwzględnia regulacji z zakresu prawa pracy, która chroni pracowników przed jednostronną zmianą treści stosunku oraz możliwością żądania zrzekania się składników wynagrodzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Powiatu [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu w/w przepisu zachodzi i odnosi się tylko i wyłącznie do prawidłowego działania i zakłóceń działania placówki oświatowej, a brak takich zagrożeń w działaniu placówki i jej niezakłócone działanie wyłącza możliwość zastosowania tego przepisu i wyklucza istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku – według organu treść art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy nie daje podstaw do uznania, że szczególnie uzasadniony przypadek może się odnosić tylko do zachowania dyrektora szkoły skierowanego wobec szkoły, a obejmuje swym zakresem także zachowanie względem organu prowadzącego i każde zachowanie stanowiące istotne naruszenie prawa albo godzące w funkcjonowanie innych instytucji i organów, a w szczególności polegające na uniemożliwieniu realizacji kompetencji organu prowadzącego i braku działań zmierzających do usunięcia zarzucanych naruszeń;

b) art. 11 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. art. 7, art. 64, art. 65 i art. 62 ust. 2 ustawy, poprzez uznanie, że art. 11 ust. 1 u.p.s. nie obejmuje swym zakresem zatrudnienia na stanowiskach wicedyrektorów niepedagogicznych;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem niektórych dokumentów z akt sprawy, tj. pism E.W. z dnia: 12 lutego 2020 r., 30 stycznia 2020 r. i 27 września 2019 r. oraz protokołu kontroli w dniach 5 stycznia 2018 r. – 25 lutego 2019 r.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy z wyłączeniem treści niektórych dokumentów z akt sprawy, tj. pism E.W. z dnia: 12 lutego 2020 r., 30 stycznia 2020 r. i 27 września 2019 r. oraz protokołu kontroli w dniach 5 stycznia 2018 r. – 25 lutego 2019 r.;

i ustalenie przez to wadliwe stanu sprawy – "oderwanie" stanu sprawy od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ prowadzący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wojewoda Podkarpacki oraz E.W. w odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota przedstawionych w niej zarzutów sprowadza się do wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że użyte w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno być rozumiane wąsko. Uzasadnić to należy między innymi tym, że nauczyciel powoływany jest na stanowisko kierownicze na określoną prawem kadencję, a więc powinien mieć możliwość zarządzania placówką na okres wskazany w powołaniu, chyba że zachodzą uzasadnione powody odwołania z tej funkcji, a tym samym skrócenia kadencji. Ponadto ustawa określa również inne (precyzyjnie sformułowane i niebędące klauzulą generalną) przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (art. 66 ust. 1 pkt 1), a zatem przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", wyrażoną w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako ultima ratio w zakresie odwołania z funkcji kierowniczej. W orzecznictwie wskazuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy też inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej, a tym samym godzić w interes publiczny. "Szczególnie uzasadniony przypadek" to zatem taki przypadek, który powoduje, że nie należy zwlekać z odwołaniem dyrektora, a wręcz odwołanie z tej funkcji jest konieczne i uzasadnione. Innymi słowy "szczególnie uzasadniony przypadek" obejmuje sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ naruszenie przez niego prawa jest na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie obowiązków, a stwierdzone uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, zaś osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5073/21). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju zdarzeń czy zachowań po stronie dyrektora Zespołu Placówek – E.W. nie wykazano. Stwierdzenie różnych uchybień w prowadzeniu placówki oświatowej nie uzasadniało odwołania wyżej wymienionej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że to nie liczba zdarzeń konstruuje przypadek "szczególnie uzasadniony", ale charakter tych zdarzeń – waga naruszeń. Tym samym większa liczba uchybień nie daje uprawnień do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania dyrektora, tj. w trakcie roku szkolnego i bez wypowiedzenia. WSA w Rzeszowie trafnie przyjął, że żadna z trzech grup zarzutów sformułowanych względem skarżącej, zarówno rozpatrywana odrębnie, jak i łącznie z pozostałymi, nie mogła i nie może stanowić podstawy do natychmiastowego odwołania skarżącej z powierzonej jej funkcji i przerwania w ten sposób ustawowo określonej kadencji. Podnoszona okoliczność, że zachowania skarżącej miały charakter "ciągły i narastający w czasie" nie może zmienić powyższej oceny. Skarżąca, jako dyrektor, dochowała bowiem należytej staranności w celu znalezienia odpowiedniej formy współpracy z organem prowadzącym na tle jej uzasadnionych wątpliwości o charakterze prawnym, związanych ze sposobem i trybem realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 29 sierpnia 2019 r. oraz podejmowaniem czynności procesowych zmierzających do zaskarżenia decyzji Prezesa PFRON z dnia 13 czerwca 2018 r. Z kolei stwierdzone uchybienia w zakresie podejmowania przez skarżącą czynności kadrowych związanych z zatrudnieniem wicedyrektorów zostały nie tylko w zasadniczej części usunięte przez skarżącą (na skutek zastrzeżeń organu prowadzącego), lecz następnie zostały zatwierdzone przez organ prowadzący (co do kolejnego roku szkolnego). Nie może też być uznany za zasadny podniesiony przez organ prowadzący argument, że skarżąca powinna była podjąć czynności związane ze "zmianą treści umowy" wicedyrektorów lub zwrotem przyznanych już dodatków funkcyjnych na dany rok szkolny. Argument ten nie znajduje bowiem podstawy prawnej i nie uwzględnia regulacji z zakresu prawa pracy, która chroni pracowników przed jednostronną zmianą treści stosunku oraz możliwością żądania zrzekania się składników wynagrodzenia.

Przechodząc do oceny drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 11 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. art. 7, art. 64, art. 65 i art. 62 ust. 2 ustawy, zauważyć przede wszystkim należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni żadnego z powyższych przepisów, ograniczając się w zasadzie jedynie do ogólnego stwierdzenia, że podziela ocenę Podkarpackiego Kuratora Oświaty oraz Wojewody Podkarpackiego. Następnie WSA w Rzeszowie stwierdził, że: "Trzeba również wyraźnie podkreślić, że powyższe uchybienia (w znacznej części usunięte przez skarżącą) nie mogły zostać uznane za powodujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora z zajmowanego stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z zagrożeniem realizacji zadań placówki oświatowej". Czyniło to stawiany zarzut, w aspekcie błędnej wykładni przepisów, chybiony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tj. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez Sąd z materiału dowodowego sprawy.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, które są bardzo obszerne i spójne, a uwypuklone w skardze kasacyjnej sprzeczności i niewyjaśnienie sprawy nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.