Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 583/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" spółka jawna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 737/21 w sprawie ze skargi "[...]" spółka jawna w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., II SA/Kr 737/21 oddalił skargę "[...]" spółka jawna w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. "[...]" spółka jawna w W. skierowała do Prezydenta Miasta N. wniosek o odroczenie płatności za rok 2021 opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonej w N. przy ul. L. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta N. wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] marca 2021 r. (znak [...]) następującej treści: "W nawiązaniu do Państwa pisma z dnia [...] marca 2021 r. dotyczącego odroczenia terminu płatności, za rok 2021, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ulicy L. w N., Wydział Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta N. uprzejmie informuje, że Prezydent Miasta N. nie wyraził zgody na odroczenie terminu płatności, za rok 2021, ww. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowych działek". Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. "[...]" spółka jawna w W. wniosła "odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta N.z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. L. w N., za rok 2021, znak [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 4 oraz 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", po rozpatrzeniu ww. odwołania "[...]" spółka jawna w W. od powyższego pisma Dyrektora Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta N. z dnia [...] marca 2021 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że od ww. pisma z dnia [...] marca 2021 r. odwołanie nie przysługuje. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 4 u.g.n. opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał kryteriów oceny zasadności wniosku, zatem nie można uznać stanowiska zawartego w ww. piśmie z dnia [...] marca 2021 r. za jednostronne i władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach innych osób. Stanowisko zawarte w powyższym piśmie nie może być również zakwalifikowane jako uznanie administracyjne podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. W świetle powyższego organ uznał, że spór o odroczenie opłaty rocznej jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2020.1575 ze zm.), dalej jako "k.p.c.", bowiem jest to spór ze stosunku z zakresu prawa cywilnego, tj. umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zdaniem organu podstawy do wydania decyzji administracyjnej nie można również upatrywać w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n., który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., ze wskazanymi włączeniami dotyczącymi m.in. odwołań i zażaleń. W konsekwencji, zastosowanie w tym przypadku powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019.869 ze zm.), dalej jako "u.f.p.", w tym również art. 58 ust. 2 tej ustawy, który przewiduje formę pisemną, a nie formę decyzji administracyjnej. Podsumowując organ stwierdził, że jeżeli przepisy nie przewidują możliwości wniesienia odwołania na pismo nie posiadające formy decyzji, to odwołanie od takiego pisma jest niedopuszczalne.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. "[...]" spółka jawna w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 71 ust. 4 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w tym odmowa odroczenia terminu płatności, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, gdyż należy do kategorii spraw cywilnych i nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów k.p.a., podczas gdy załatwienie sprawy wszczętej na wniosek użytkownika wieczystego, o którym mowa art. 71 ust. 4 u.g.n., wymaga wydania decyzji administracyjnej;

2) art. 79 ust. 7 u.g.n. przez zastosowanie tego przepisu do postępowania wszczętego na wniosek skarżącej, podczas gdy sprawa nie dotyczy aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ale odroczenie terminu płatności tej opłaty;

3) art. 58 ust. 2 uf.p., który stanowi, że "umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego" przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powinno nastąpić na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie przepisów prawa cywilnego;

II. przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 134 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że odwołanie skarżącej od decyzji jest niedopuszczalne, podczas gdy odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów k.p.a., a załatwianie sprawy wszczętej na wniosek użytkownika wieczystego (skarżącej), o którym mowa art. 71 ust. 4 u.g.n.;

2) art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 6 i 7 oraz § 3 k.p.a. przez niezastosowanie tych przepisów mimo, że załatwienie sprawy o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej wszczętej na wniosek skarżącej powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja wydana przez organ I instancji w dniu [...] marca 2021 r. mimo, że rozstrzyga o istocie sprawy, nie spełnia kryteriów określonych w ww. przepisach, w szczególności nie zawiera podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego ani prawnego, pouczenia o prawie do odwołania oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. oddalił powyższą skargę jako niezasadną i wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej. W sprawie nie została bowiem wydana ani nie mogła być wydana żadna decyzja administracyjna. Przepis art. 71 ust. 4 u.g.n. nie statuuje bowiem kompetencji jurysdykcyjnej organu administracji publicznej i tym samym nie tworzy sprawy administracyjnej podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Tym samym, Sąd I instancji podzielił stanowisko i argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła "[...]" spółka jawna w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1) art. 71 ust. 4 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w tym odmowa odroczenia terminu płatności, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, gdyż należy do kategorii spraw cywilnych i nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów k.p.a., podczas gdy załatwienie sprawy wszczętej na wniosek użytkownika wieczystego (skarżącej), o którym mowa art. 71 ust. 4 u.g.n., wymaga wydania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

2) art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy:

a) skarżona decyzja naruszała art. 134 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że odwołanie skarżącej od decyzji jest niedopuszczalne, podczas gdy odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów k.p.a., a załatwianie sprawy wszczętej na wniosek użytkownika wieczystego (skarżącej), o którym mowa art. 71 ust. 4 u.g.n., co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

b) zaskarżona decyzja naruszała art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 6 i 7 oraz § 3 k.p.a. przez niezastosowanie mimo, że załatwienie sprawy o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej wszczętej na wniosek skarżącej powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja wydana przez organ I instancji w dniu [...] marca 2021 r. mimo, że rozstrzyga o istocie sprawy, nie spełnia kryteriów określonych w ww. przepisach, w szczególności nie zawiera podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego ani prawnego, pouczenia o prawie do odwołania oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są następstwem wykładni i sposobu zastosowania art. 71 ust. 4 u.g.n., których wadliwość podnoszona jest jako zarzut naruszenia prawa materialnego, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów materialnych. Wynik tej oceny determinować będzie zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Powszechnie przyjmuje się, iż opłaty roczne za korzystanie przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego mają charakter cywilnoprawnych świadczeń okresowych i to bez względu na źródło powstania samego prawa (umowa, decyzja, ustawa). Są one typowymi sprawami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych. (vide: E.Klat-Górska, L.Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2015, uwagi do art. 71; E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, uwagi do art. 71; wyrok SN z dnia 13 grudnia 1990 r., III ARN 34/90, OSNC 1992/5/82; uchwała SN z dnia 25 czerwca 1997 r., III CZP 23/97, OSNC 1997/12/188; wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Opłaty roczne stanowią bowiem ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Wieczysty użytkownik uiszcza opłatę roczną przez czas trwania swego prawa (art. 238 k.c.), a uszczegółowienie tej regulacji następuje w przepisach art. 71–81 u.g.n. Tak więc ugruntowane jest zapatrywanie, że spory w przedmiocie ustalenia i zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych, a do egzekwowania należności z tytułu opłat właściwa jest egzekucja sądowa (vide: uchwała SN z dnia 25 czerwca 1997 r., III CZP 23/97, OSNC 1997/12/188; uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994/11/209; uchwała SN z dnia 25 sierpnia 1995 r., III CZP 96/95, OSNCP 1995/12/173; wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na podstawie art. 71 ust. 4 u.g.n. przyjmuje się, że z wyjątkiem pierwszego roku, w którym nastąpiło ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i w którym opłaty rocznej się nie pobiera, zobowiązanie z tytułu tej opłaty powstaje z dniem 1 stycznia każdego kolejnego roku trwania prawa (vide: Z.Truszkiewicz [w:] E.Gniewek (red), System prawa prywatnego, Prawo rzeczowe, Warszawa 2012, tom IV, s. 44). Wskazany w art. 71 ust. 4 u.g.n. termin 31 marca każdego kolejnego roku, stanowi termin zapłaty powyższej opłaty, decydujący w kwestii określenia daty wymagalności roszczenia właściciela z tego tytułu. Wskazanie w powyższym przepisie, iż właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego, nie zmienia cywilnego charakteru prawnego powyższej opłaty i nie kreuje sprawy administracyjnej w zakresie ustalenia innego termin zapłaty niż dzień 31 marca. Brak jest bowiem takich elementów w konstrukcji prawnej opłat za użytkowanie wieczyste, które mogłyby dostatecznie uzasadnić konieczność odwrócenia cywilistycznej natury owych opłat i prowadzić do konieczności wydania indywidualnego, konkretnie jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia terminu uiszczenia tej opłaty. Podstawową rolą decyzji administracyjnej pozostaje bowiem ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego, który w wypadku opłat z tytułu użytkowania wieczystego w ogóle nie zachodzi (vide: Ł.Sanakiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 586/16, PS 2020/4/109).

Odwołując się do treści art. 71 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., trafnie Sąd I instancji wskazał na dystynkcję między domniemaniem formy decyzji administracyjnej a domniemaniem sprawy administracyjnej podkreślając, że podstawą koncepcji domniemania załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest regulacja materialnego prawa administracyjnego, która kreuje sprawę indywidualną przez normę prawną wymagającą konkretyzacji ale bez wskazania formy tej konkretyzacji, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, to należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Kluczowym jednak warunkiem takiego domniemania formy rozstrzygnięcia jest ustalenie, że w ogóle istnieje sprawa administracyjna oraz organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., II OSK 1951/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Domniemanie sprawy administracyjnej to z kolei przyjęcie, że skoro istnieje określona sprawa, to należy przyjąć, niejako w konsekwencji istnienia sprawy, że w sprawie tej winna być wydana decyzja administracyjna. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej rozumienie art. 71 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., wskazujące na istnienie podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oparte jest na takim właśnie domniemaniu istnienia sprawy administracyjnej, prowadzącym w istocie do prawnej iluzji tego sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy. Wniosku tego nie można natomiast wyprowadzić nie tylko z natury prawnej powyższej opłaty ale także z treści art. 71 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., w której pojęcie "właściwy organ" nie jest używane w kontekście organu administracji publicznej ale organu działającego w imieniu właściciela gruntu, a wiec Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (vide: Ł.Sanakiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 586/16, PS 2020/4/109). W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 4 u.g.n.

Powyższa konstatacja determinuje ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Niedopuszczalność wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji od pisma informującego o braku zgody właściciela gruntu na zmianę terminu zapłaty opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, niezasadnym czyni zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. Natomiast brak sprawy administracyjnej w powyższym zakresie, a w konsekwencji brak podstaw do uznania pisma informującego o braku zgody właściciela gruntu na zmianę terminu zapłaty ww. opłaty, uniemożliwia ocenę tegoż pisma na podstawie kryteriów, które winna spełniać decyzja administracyjna. Niezasadne są zatem także zarzuty naruszenia art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 6, 7 oraz § 3 k.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.