Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1290/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 89 ust. 1.
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1314/19 w sprawie ze skargi P. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 10 września 2018 r. nr sygn. akt BDF1.4800.70.2018 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1314/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 10 września 2018 r. w przedmiocie odpowiedzialności P. K. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Od tego wyroku Komisja wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wskazane orzeczenie w całości. Środek odwoławczy oparła na obydwu podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczył art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego oraz art. 86 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, polegające na dokonaniu błędnej wykładni, umożliwiającej uznanie, że wartość umowy zawartej przez Gminę T. [...] z Z. J. brutto wskazana w jej § 3 ust. 1 nie określała ostatecznej wysokości wynagrodzenia wykonawcy lecz jedynie wartość szacunkową. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i tym samym działania P. K. nie wypełniły znamion czynu określonego w "art. 11 ust. 1 uondfp". W ocenie autora skargi kasacyjnej wykładnia wspomnianych przepisów kodeksu cywilnego i Prawa zamówień publicznych oraz oświadczenia woli stron umowy powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do uznania, że wartość umowy określała ostateczną wysokość wynagrodzenia wykonawcy.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosił się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z "art. 89 ust. 1 uondfp" poprzez niedokonanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i uznanie, że z dowodów zebranych w sprawie, tj. umowy i specyfikacji istotnych warunków zamówienia i ogłoszenia o zamówieniu wynika, że wartość umowy brutto nie określała ostatecznej wysokości wynagrodzenia wykonawcy.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

W pierwszej kolejności jednak należy zwrócić uwagę na niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków prawnych, wymagających – w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – określonej konstrukcji podnoszonych zarzutów. Powołując przepisy, których naruszenie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji należy czynić to precyzyjnie. Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie tytułu aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się skrótowcami jest rzecz jasna dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem wszakże, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. W sporządzonym w tej sprawie środku odwoławczym – poza ustawą p.p.s.a. i ustawą o finansach publicznych – ograniczono się do tytułów aktów prawnych, a nawet wyłącznie skrótowców (uondfp). Naczelny Sąd Administracyjny odkodował pełne nazwy tych aktów prawnych, ale zwraca uwagę że w przypadku wątpliwości co do stanu prawnego brak podania daty uchwalenia ustawy i prawnie znaczącego publikatora mogłoby doprowadzić do niemożliwości rozpoznania zarzutu.

Niezależnie od braku staranności środka odwoławczego, zarzuty zostały wadliwie sformułowane. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego organ wprawdzie podnosi błędną wykładnię, ale nie wyjaśnia na czym ów błąd miałby polegać, a w szczególności jaki rezultat wykładni miałby być prawidłowy. Zagadnienie wykładni oświadczenia woli zawartego w umowie, treści dokumentacji przetargowej stanowi natomiast element stanu faktycznego, podlegającego weryfikacji w ramach oceny sądu dokonywanej w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tym samym wywody na ten temat w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej są nieuzasadnione.

Odnosząc się z kolei do drugiej grupy zarzutów podnieść należy, że chociaż według deklaracji Sądu pierwszej instancji podstawą uwzględnienia skargi był jedynie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to analiza motywów Sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku o kumulatywnym stosowaniu obydwu podstaw, skoro Sąd pierwszej instancji dopatrzył się wad oceny materiału dowodowego. Jeżeli zatem chodzi o zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1440), bo tak Naczelny Sąd Administracyjny zdekodował skrótowiec użyty przez organ, to pozostaje on nieuzasadniony, dlatego że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że dokumentacja przetargowa, to jest specyfikacja istotnych warunków zamówienia, ogłoszenie o zamówieniu i wreszcie sama umowa wskazują, że intencją najpierw zamawiającego, a potem stron umowy było określenie w § 3 ust. 1 umowy szacunkowej jej wartości. Do takiego wniosku prowadzi także analiza charakteru świadczeń, które były przedmiotem postępowania przetargowego i następnie umowy.

Należy podkreślić, że ewentualne wątpliwości czy niejasności występujące w tej sprawie mogłyby stanowić jedynie konsekwencję braku dostatecznej precyzji materiałów przetargowych. Z oczywistych powodów dostrzeżenie takich braków nie mogłoby obciążać podmiotu zobowiązanego do wykonywania tak przygotowanej i zawartej umowy. Tym samym nie można skutecznie zarzucać wykonującemu umowę obwinionemu, że realizując to zadanie wypełniał postanowienia kontraktu, którego postanowienia w kontekście dokumentacji przetargowej były jasne. Przypomnieć ponadto należy, że opieka nad bezdomnymi zwierzętami stanowi zadanie publiczne i władze gminy są bezwzględnie zobowiązane do jego wypełniania. Realizacja tego obowiązku na podstawie wiążącej Gminę umowy należy uznać za działanie zgodne z prawem. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie nasuwa zatem zastrzeżeń i wypada je podzielić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.