Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 85/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi: O. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

O. Y. obywatelka U. (dalej: skarżąca) w dniu 21 grudnia 2023 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej., o co wystąpiła w dniu 13 października 2022 r.

W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzuciła rażące naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP, a ponadto niepoinformowanie skarżącej o przyczynie zwłoki i terminie zakończenia postepowania.. Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postepowania do dnia 19 grudnia 2023 r. , nadto że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 2 500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W uzasadnieniu skargi uargumentowała zarzuty i wnioski skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, a ponadto poinformował, że w dniu 15 stycznia 2024 r. wydał decyzję w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenia (w dniu 15 listopada 2022 r., 12 stycznia 2023 r., 21 marca 2023 r., 14 kwietnia 2023 r., 24 sierpnia 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.

Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.

Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 2a.

Takim przepisem szczególnym jest art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach. Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., wprowadziła m.in. 6-miesięczny termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego.

Oznacza to, że termin na wydanie decyzji z wniosku skarżącej jest niezwłoczny, nie dłuższy 6 miesięcy – licząc od zdarzeń wskazanych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (tak np. wyrok NSA z 05 lipca2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Zastosowanie kodeksowej definicji "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOSA).

Przywołana ogólna zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie, ma istotne znaczenie dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki. Bezczynność organu i przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej projektodawca wyjaśnił odnośnie do art. 210 ustawy o cudzoziemcach, że ustanowienie 6-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy udzielenia jednego z tych zezwoleń, dłuższego dwukrotnie, od obecnego terminu 3-miesięcznego, w ocenie projektodawcy pozostaje w zgodzie z art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, którą wdrażają przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy o cudzoziemcach, i ma swoje uzasadnienie w stopniu skomplikowania tych spraw.

Zgodnie z motywem 1) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (D.U. UE L z 2004 r., poz. 16, str. 44; dalej Dyrektywa nr 2003/109/WE) W celu stopniowego ustanawiania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską przewiduje zarówno przyjęcie środków mających na celu zapewnienie swobodnego przepływu osób wraz ze środkami towarzyszącymi odnoszącymi się do kontroli granic zewnętrznych, azylu i imigracji, jak i przyjęcie środków odnoszących się do azylu, imigracji i ochrony praw obywateli państw trzecich.

Z motywu 2 wynika, że Rada Europejska podczas szczególnego szczytu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. oświadczyła, że status prawny obywateli państw trzecich powinien zostać zbliżony do statusu obywateli Państw Członkowskich oraz że osoba, która zamieszkiwała legalnie na terytorium Państwa Członkowskiego przez określony czas i która posiada zezwolenie na pobyt długoterminowy, powinna uzyskać w tym Państwie Członkowskim zestaw jednolitych praw, jak najbardziej zbliżonych do praw przyznanych obywatelom Unii Europejskiej.

Zgodnie z motywem 3 szanuje prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Na podstawie motywu 6 głównym kryterium uzyskania statusu rezydenta długoterminowego powinien być czas zamieszkania na terytorium Państwa Członkowskiego. Zamieszkanie powinno być zarówno legalne, jak i nieprzerwane, w celu wykazania, że związki danej osoby z tym państwem mają charakter trwały. Należy wprowadzić przepis pozwalający na pewien stopień elastyczności, w celu umożliwienia uwzględnienia okoliczności, w których osoba ta mogła być zmuszona do tymczasowego opuszczenia terytorium państwa.

Zgodnie z motywem 17 harmonizacja warunków uzyskania statusu rezydenta długoterminowego wspiera wzajemne zaufanie między Państwami członkowskimi. Niektóre Państwa członkowskie wydają dokumenty pobytowe ze stałym lub nieograniczonym okresem ważności na warunkach bardziej korzystnych niż warunki przewidziane w niniejszej Dyrektywie. Możliwość stosowania korzystniejszych przepisów krajowych nie jest wykluczona przez Traktat. Jednakże do celów niniejszej dyrektywy należy przyjąć, że dokumenty wydane na korzystniejszych warunkach nie przyznają prawa pobytu w innych Państwach Członkowskich.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy nr 2003/109/WE właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego.

Zgodnie z akapitem drugim w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony.

Wedle akapitu trzeciego ponadto dana osoba jest informowana o jej prawach i obowiązkach wynikających z niniejszej dyrektywy.

Na podstawie akapitu czwartego wszelkie konsekwencje niepodjęcia decyzji przed upływem terminu przewidzianego w tym przepisie ustalane są przez ustawodawstwo krajowe odpowiedniego Państwa Członkowskiego."

W porządku krajowym dyrektywa nr 2003/109/WE - na podstawie art. 26 - została implementowana do ustawy o cudzoziemcach.

Zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego reguluje jej Dział IV rozdział 2. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego. Zgodnie z art. 223 ustawy o cudzoziemcach do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w tej sprawie wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

Mając na uwadze wskazane przepisy, co do zasady obowiązuje 6-miesięczny termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego liczony od złożenia kompletnego wniosku. W wyjątkowych okolicznościach może być on przedłużony.

Z opisu stanu faktycznego wynika, że postępowanie trwało ponad rok. W tym czasie organ pierwszą czynność podjął w dniu 17 listopada 2022 r. kierując m.in. pismo do odpowiednich służb o informację o cudzoziemce, na co uzyskał odpowiedź w dniu 15 grudnia 2022 r. Następną czynność organ podjął po upływie blisko 6 miesięcy, tj. w dniu 5 czerwca 2023 r., tj. wnioskiem z tego dnia zwrócił się do Straży Granicznej o informację o cudzoziemce, na co uzyskał odpowiedź w dniu 23 czerwca 2023 r. Po tym dniu organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i pozostał bezczynny do dnia wniesienia skargi (21 grudnia 2023 r.) na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W sprawie istotne jest zagadnienie stosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Ocena ta ma to znaczenie w sprawie, ponieważ skarżący jest obywatelem U. Pobyt skarżącego datuje się wg wniosku od 2014 r. (na podstawie decyzji pobytowych – karta pobytu.

Regulacja art. 100c weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r., wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodany został do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: u.p.o.U), w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie termin z art. 100c u.p.o.U. został wydłużony na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) oraz do 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) – a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad trzech lat i pięciu miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Przepisy u.p.o.U. w art. 1 ust. 1 i 2 określają w sposób ścisły zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu i sytuacja skarżącego nie mieści się w tym zakresie, wobec czego jej przepisy nie mają zastosowania do kontrolowanego postępowania. Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 u.p.o.U. stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Stosownie zaś do ust. 2 państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym w odniesieniu do bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia. To, kogo u.p.o.U. pod pojęciem "cudzoziemca" jest dookreślone albo przez powiązanie z zakresem przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy albo przez odesłanie do definicji "cudzoziemca" uregulowanej w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6). Wyjątek stanowi treść art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) nie wskazuje powodów wprowadzenia do u.p.o.U. regulacji art. 100c i art. 100d. Z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 111/ w dniu 7 kwietnia 2022 r. (IX kadencja Sejmu, dostępny: sejm.gov.pl/ Sejm9.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=ASW-111) wynika, że - mimo zastrzeżeń Biura Legislacyjnego Sejmu co do umieszczenia tej regulacji w u.p.o.U., a nie w ustawie o cudzoziemcach - zamiarem projektodawców było, by art. 100c u.p.o.U. odnosił się do wszystkich cudzoziemców ze względu na obciążenie wojewodów rozpatrywaniem wniosków także wcześniej złożonych i przez grupę innych cudzoziemców niż określeni w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.p.o.U.

W tym stanie rzeczy, należy przyjąć, że zgodnie z zamiarem ustawodawcy przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. obejmują swym zakresem normowania wymienione w nich rodzaje spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców bez względu na ich obywatelstwo, a także - bez względu na przyczynę wjazdu cudzoziemców oraz pobytu na terytorium RP, a przez to szerzej – terytorium UE.

W ocenie Sądu, nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 13 października 2022 r. o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b) u.p.o.U., zawieszające bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stoją bowiem w sprzeczności z wyżej przywołaną dyrektywą nr 2003/109/WE i nie realizują celów wspólnej polityki imigracyjnej (art. 79 TFUE), którym jest m.in. wydanie dokumentu pobytowego "jak najszybciej", co wynika m.in. z ww. dyrektywy. W świetle motywów (zwłaszcza 17) oraz art. 7 ust. 2 nr 2003/109/WE określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Przepisy dyrektywy nr 2003/109/WE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie zezwolenia. Implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 210 ustawy o cudzoziemcach, w którym zakreślono 6-miesieczny termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały.

Modyfikacja terminu załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt stały wskutek regulacji art. 100c i art. 100d u.p.o.U. w istocie wydłuża maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 dyrektywy nr 2003/109/WE poprzez zwolnienie organu z obowiązku dochowania 6-miesięcznego terminu na wydanie zezwolenia. Jednocześnie nie daje gwarancji przewidzenia ostatecznego terminu załatwienia wniosku, skoro termin z art. 100d u.p.o.U. sukcesywnie jest wydłużany przez krajowego prawodawcę.

Regulacje te wprost prowadzą do faktycznego pozbawienia cudzoziemców praw, zapewnionych w ramach wspólnej polityki imigracyjnej UE, wynikające z art. 78 ust. 2 lit. c) TFUE, dyrektyw dotyczących poszczególnych grup cudzoziemców, a także decyzji wykonawczych, w tym decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony oraz decyzji wykonawczej Rady (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382.

Zastosowanie w przypadku zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. prowadziłoby do naruszenia praw skarżącego, któremu służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu na podstawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 389–405) ze względu na gwarancje ochrony cudzoziemca wyrażone w ww. art. 78 TFUE. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). Art. 1, 4 i 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z dyrektywą 2008/115 w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania z ważnych względów humanitarnych prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego, który obecnie przebywa nielegalnie na jego terytorium, niezależnie od czasu trwania pobytu tego obywatela na tym terytorium. Dopóki nie nastąpi jego wydalenie, obywatel ten może jednak powoływać się na prawa, które zagwarantowano mu zarówno w Karcie praw podstawowych, jak i w art. 14 ust. 1 tej dyrektywy. Ponadto jeżeli wspomniany obywatel posiada również status osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, która uzyskała zezwolenie na pozostanie na terytorium tego państwa członkowskiego, może on także powoływać się na prawa ustanowione w dyrektywie 2013/33 w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (wyrok TSUE z 12 września 2024 r., C-352/23, ECLI:EU:C:2024:748).

Status pobytowy skarżącej nie jest bowiem taki, jak osób, o których mowa w u.p.o.U. oraz w ww. decyzjach wykonawczych Rady (UE).

Zastosowanie w przypadku skarżącej zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. prowadziłoby do naruszenia praw skarżącej, której służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu na podstawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 389–405) ze względu na gwarancje ochrony cudzoziemca wyrażone w ww. art. 79 TFUE. Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: EKPC). Zgodnie art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.

Unormowanie prawa do sądu zawarte w art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie" znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).

Podsumowując, Wojewoda na dzień wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pozostawał w przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 października 2022 r., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Przewlekłość ta nie miała, w ocenie Sądu, charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku), o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. ze względu na niedziałanie organu w warunkach zwykłego obciążenia pracą, co wynika z odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek zwiększony wpływ wniosków dotyczących spraw pobytowych cudzoziemców dotyczył również okresów wcześniejszych, tj. sprzed konfliktu zbrojnego oraz sprzed epidemii COVID-19, co Sądowi wiadomo z urzędu, to podane w odpowiedzi na skargę okoliczności wskazują na konieczność uwzględnienia przewagi interesu publicznego w tym przypadku nad interesem skarżących jednostek.

Regulacja art. 100c i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. z naruszeniem art. 13 EKPC zmierza w istocie do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z co do zasady skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.

Uzasadnieniem dla wprowadzenia zawartych w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. są w nadzwyczajnych okolicznościach (co wynika z przebiegu prac legislacyjnych na etapie prac Sejmu, o czym wyżej) w postaci wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie w 2022 r. i masowego napływu uchodźców z tego kraju, a wcześniej ogłoszenia stanu zagrożenia i epidemii COVID-19, które kolejno sprawiały, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą. Potwierdza to także potrzeba wydania ww. decyzji wykonawczych Rady (UE).

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Poznaniu (z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 95/24, CBOSA) odnośnie do charakteru obciążenia pracą organu w związku z masowym napływem cudzoziemców z terenów Ukrainy po 4 lutego 2022 r. Przyjmowane w orzecznictwie ETPC, w odniesieniu do problemu zaległości w załatwianiu spraw, istotne jest rozróżnienie między chronicznym przeciążeniem (chronic overload) z jednej strony, za które państwo ponosi odpowiedzialność, a nagłymi, okresowymi zaległościami z drugiej, za które państwo odpowiedzialności nie ponosi, jednakże pod warunkiem, że podejmie odpowiednie środki zaradcze bez zbędnej zwłoki (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 249). Skoro organ dla usprawiedliwienia obecnej niewydolności w załatwianiu spraw cudzoziemców nadal powołuje się na zdarzenia i sytuacje, które miały miejsce w wcześniej i z innych niż masowy napływ uchodźców z Ukrainy, co Sądowi wiadomo jest z urzędu, zachodzi w tym przypadku niewątpliwie już wieloletni stan "chronicznego przeciążenia" Wojewody, za który odpowiedzialność spoczywa jednak, zgodnie z tym, na administracji państwowej.

Podejmowany przez organ szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, na co powołuje się w odpowiedzi na skargę, trudno uznać za rzeczywiście odpowiednie środki zaradcze, i to podejmowane bez zbędnej zwłoki, w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie ETPC. Za takie środki zaradcze nie sposób również uznać wadliwych rozwiązań wprowadzonych przez ustawodawcę w art. 100c i art. 100d u.p.o.U.

Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a Sąd umorzył postępowanie wobec wydania przez organ – po wniesieniu skargi (21 grudnia 2023 r.) - decyzji w sprawie (15 stycznia 2024 r.).

Sąd oddalił wniosek u o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. art. 161 § 1 pkt 3) i 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.