Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 764/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 roku sprawy ze skarg A. M. i Z. M. oraz I. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód na nieruchomości I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28 września 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. i Z. M. solidarnie kwotę 814,- (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. L. i A. L. solidarnie kwotę 882,- (osiemset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28 września 2022 r. nr [...] (znak: [...]) i jednocześnie nakazało I. i A. L., właścicielom nieruchomości, w skład której wchodzą działki o nr geod. [...] i [...], obręb G., położonych przy ul. [...] oraz A. i Z. M., właścicielom nieruchomości, składającej się z działek o nr geod. [...] i [...], obręb G. wykonanie na ich nieruchomościach urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid.[...], obręb G., położonej przy ul. [...] w G. .

Z decyzji organów obu instancji wynikał następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 21 września 2021 r. D. B. (dalej również: uczestnik lub wnioskodawca), reprezentowany przez r. pr. prof. M. S., wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie, tj. na działkach o nr ewid. [...] oraz [...], obręb G., stanowiących własność I. i A. L. (dalej również: skarżący) oraz na działkach o nr ewid. [...] i [...] będących własnością A. i Z. M. (dalej również: skarżący).

Uczestnik wskazał, że w wyniku deszczu nawalnego III stopnia w dniu 22 czerwca 2021 r. doszło do zalania jego nieruchomości (działki nr [...]). Zgodnie z ekspertyzą opadu atmosferycznego w gminie S. 22 czerwca 2021 r. wykonaną przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy, dobowa suma opadów w ww. dniu wyniosła 136,9 mm (230% normy wynoszącej w czerwcu 59,5 mm), zaś w ciągu 2 godzin spadło 90% z ww. sumy opadów. Uczestnik podkreślił, że do zalania jego nieruchomości doszło wskutek zmiany kierunku spływu wód – Państwo L. oraz Państwo M. podwyższyli powierzchnię swoich nieruchomości, czym przyczynili się do zalania nieruchomości uczestnika.

Nieruchomość stanowiąca własność A. i Z. M. położona jest pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność I. i A. L., a drogą stanowiącą ulicę [...], do której z jednej strony przylega nieruchomość Państwa M., a z drugiej strony – nieruchomość stanowiąca własność uczestnika (D. B.).

W toku postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił pełen krąg stron postępowania, uznając za stronę również M. G., właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]). Następnie organ I instancji przeprowadził wizję lokalną, z udziałem stron postępowania, a także zorganizował spotkanie stron postępowania w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w S.. Organ umożliwił wypowiedzenie się w sprawie stronom oraz ich pełnomocnikom, a także umożliwił wnioskodawcy (uczestnikowi) przedstawienie dotyczącej sprawy prezentacji oraz dokumentacji mapowej.

Decyzją z dnia 28 września 2022 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy S. nakazał jedynie I. i A. L. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości wnioskodawcy (uczestnika) w terminie do dnia 30 kwietnia 2023 r. Organ jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: p.w.). Zgodnie z powyższym przepisem jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł uczestnik (wnioskodawca), wskazując, że nie ma nic przeciwko nakazaniu wykonania przez I. i A. L. czynności wymienionych w osnowie decyzji, jednak koniecznym jest nałożenie podobnego nakazu na A. i Z. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: SKO lub Kolegium), po rozpoznaniu odwołania uczestnika, wymienioną we wstępie decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazało I. i A. L. oraz A. i Z. M. wykonanie na ich nieruchomościach urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód na nieruchomości stanowiącej własność D. B..

Kolegium nakazało Państwu L. oraz Państwu M. wykonanie obniżenia terenu (niecki) o objętości równej tej, która na każdej z przedmiotowych działek istniała przed zmianą ukształtowania terenu każdej z tych działek, przy otwarciu tego obniżenia terenu od strony ul. [...] z zejściem poniżej poziomu drogi stanowiącej ul. [...], na granicy z działkami o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...], z kontynuacją w kierunku działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], co najmniej do poziomu 83,2 m.n.p.m., która powinna zostać wykonana w miejscu pierwotnie istniejącego obniżenia terenu i z możliwością ograniczenia powierzchni tego obniżenia terenu (niecki) ze względu na zrealizowaną zabudowę na ww. działkach.

Kolejno Kolegium przyjęło – jako wiarygodne – przedstawione przez wnioskodawcę szacunkowe obliczenie objętości naturalnego zagłębienia terenu (niecki) na działkach: [...], [...], [...] i [...], które zostało zasypane przez nawiezienie materiałów w [...] 2224,26 m3. Wobec powyższego zdaniem Kolegium materiały powinny zostać usunięte z każdej z ww. działek, w następujących proporcjach przypadających na poszczególne działki: [...] i [...] łącznie 128.5,26m3 +/- 10%; dla działek [...] i [...] – 9 łącznie 939m3 +/- 10%.

W pkt III osnowy decyzji SKO wskazało, że orientacyjne położenie obniżenia terenu (niecki), o której mowa w pkt I, ilustruje załącznik nr 2 do decyzji.

Wszystkie powyższe obowiązki nałożone przez SKO powinny być wykonane w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ podkreślił, że nałożenie obowiązków w zakresie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości stanowiącej działkę o nr geod. [...], obręb G., położonej przy ul. [...] w G. , wyłącznie na Państwa I. oraz A. L., z pominięciem Państwa A. i Z. M., stanowi przejaw niczym nieuzasadnionej faworyzacji Państwa M., a jednocześnie stanowi przejaw naruszenia zasady równego traktowania wszystkich przez władze publiczne oraz budzenia zaufania obywateli do działań podmiotów władzy publicznej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z udzielonego Z. M. pozwolenia na budowę oraz dołączonej do pozwolenia kopii mapy zasadniczej, na której naniesiono plan zagospodarowania trenu działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], a także z kopii mapy w skali 1:1000, pochodzącej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., na której udokumentowano inwentaryzację urządzeń podziemnych, obejmującej teren, na którym położone są m.in. działki o nr. ewid. [...] i [...]. aktualnej na dzień 30 sierpnia 2007 r. wynika w sposób jednoznaczny i bezsporny ukształtowanie powierzchni ww. działek, sprzed podwyższenia ich powierzchni.

Kolegium wskazało, że na podstawie powyższych map można jednoznacznie stwierdzić, że przed nawiezieniem na wspomniane działki różnych materiałów, znaczna część powierzchni działki o nr. ewid. [...] położona była na poziomie 83,2 m.n.p.m. Natomiast powierzchnia działki o nr. ewid.[...] położona była na poziomie od 83,4 do 86 m.n.p.m. We wspomnianym pozwoleniu na budowę brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat możliwości wykonania robót skutkujących zamianami w ukształtowaniu terenu tych działek. Obecnie natomiast powierzchnia tych działek położona jest na poziomie 86,0 m.n.p.m. Zdaniem Kolegium z powyższego płynie prosty i logiczny wniosek, że obecnie powierzchnia działek o nr. ewid. [...] i [...], stanowiących własność Państwa A. i Z. M. została podwyższona w stosunku do stanu pierwotnego i naturalnego, o 280 cm, co odpowiada wysokości kondygnacji mieszkalnej, a nawet nieco ją przekracza.

W ocenie SKO wybór któregoś z nakazów wskazanych w art. 234 ust. 3 p.w., tj. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom należy dokonać zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, zwanej też zakazem nadmiernej ingerencji. Oznacza to, że nakaz wybrany przez organ administracji publicznej i następnie nałożony na właścicieli nieruchomości, którzy swymi działaniami spowodowali zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, powinien uwzględniać wymogi: przydatności, niezbędności, oraz proporcjonalności w ścisłym znaczeniu, to jest konieczności zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy ingerencją przedsięwziętą przez władzę publiczną, a celem, którego osiągnięciu ingerencja ta ma służyć. Kolegium stwierdziło, że zastosowanie środka w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działek Państwa L. oraz Państwa M. stanowiłoby przejaw ingerencji nadmiernej, a przy tym nieczyniącej zadość wymogowi niezbędności. Powyższe działki zostały zabudowane. Ich zabudowa nastąpiła jednocześnie zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Dlatego też nakaz przywrócenia poprzedniego zagospodarowania mógłby spowodować zagrożenie dla istniejącej zabudowy, a już z pewnością utrudnienia w korzystaniu z tej zabudowy. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, w rachubę wchodzi jedynie nakazanie właścicielom ww. działek gruntu wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, z tym jednak że muszą to być urządzenia, które będą skutecznie i niezawodnie zabezpieczać każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę o nr. ewid.[...], obręb G., położonej przy ul. [...] w G. . Urządzeniem takim będzie niecka (obniżenie terenu), wykonana w przybliżeniu w tym samym miejscu, w którym przed nawiezieniem materiałów na ww. działki znajdowała się naturalna niecka, której dno położone było na poziomie 83.2 m.n.p.m., o pojemności co najmniej takiej samej, jaką miała wspomniana niecka naturalna.

Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy znajdują się przedstawione przez wnioskodawcę (D B.) wykres oraz wyliczenie. Z dokumentów tych wynika, że pojemność zasypanej niecki naturalnej, istniejącej na działkach o nr. ewid. [...] i [...] i [...] i [...] wynosiła około 2224,26 m3, z czego na terenie działek o nr. ewid. [...] i [...] pojemności tej przypadało ok. 939 m3, natomiast na terenie działek o nr. ewid. [...] i [...] pojemności tej przypadało ok. 1285,26 m3. Wobec powyższego SKO przyjęło, że opisany w pkt III osnowy swojej decyzji obowiązek wykonania niecki, nałożony na I. i A. L. oraz A. i Z. M. zdaje się być sprawiedliwy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się ani malżonkowie L., ani małżonkowie M.. Kolejno, pismem z dnia 11 października 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli I. i A. L., reprezentowani przez r.pr. J. J., natomiast pismem z dnia 26 października 2023 r. skargę wnieśli także A. i Z. M.. W petitum obydwóch skarg sformułowane tożsame zarzuty. Skarżący zarzucili organowi naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez sformułowanie wadliwego i niepełnego rozstrzygnięcia decyzji, a w szczególności:

a) brak wymienienia danych decyzji Burmistrza;

b) niepodanie wszystkich niezbędnych danych i parametrów urządzeń zapobiegających szkodom, a w zasadzie przywrócenia bliżej nieokreślonego stanu poprzedniego nieruchomości;

c) powołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na dwa załączniki do decyzji SKO, których nie sporządzono, nie umieszczono w aktach sprawy i nie doręczono skarżącym wraz z decyzją SKO;

d) dokonanie w rozstrzygnięciu decyzji SKO oceny wiarygodności przedstawionego przez uczestnika szacunkowego obliczenia objętości naturalnego zagłębienia terenu (niecki) na działkach nr [...], [...], [...] i [...], podczas gdy taka ocena powinna być przeprowadzona w uzasadnieniu faktycznym decyzji;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak szczegółowego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji SKO faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

b) brak szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa;

c) brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji SKO szczegółowych powodów, którymi kierował się organ II instancji uznając, że istnieje możliwość wydania decyzji nakazującej skarżącym wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], obręb G., położonej przy ul. [...] w G. , co poskutkowało wydaniem decyzji w sposób dowolny;

- art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżących przez organ II instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania odwoławczego, a przed wydaniem decyzji SKO niewyznaczenie skarżącym terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi przejaw przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

- art. 11 oraz art. 15 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji SKO wobec nienależytego przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego, w tym uchylenie decyzji burmistrza i wydanie decyzji SKO co do istoty sprawy w sytuacji, gdy w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, a niezbędny zakres postępowania uzupełniającego wskazywał, że organ II instancji powinien sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego lub rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób dowolny i niezrozumiały oraz wewnętrznie sprzeczny, w tym w szczególności poprzez wydanie decyzji SKO bez przeprowadzenia dowodu z:

a) opinii biegłego geodety celem weryfikacji twierdzeń i dokumentów powołanych przez D. B. i M. G.;

b) opinii biegłego z dziedziny gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych;

c) opinii biegłego z dziedziny budownictwa, z zakresu projektowania i wykonawstwa urządzeń zapobiegającym szkodom spowodowanym przez wody opadowe lub roztopowe;

pomimo, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji – uchylenia decyzji Burmistrza opartej na koncepcji oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy dotyczącego nieruchomości skarżących wymagane były wiadomości specjalne, a Organ II instancji wydał decyzję samodzielnie, bez oparcia jej o dowody z ww. opinii biegłych, które powinien był przeprowadzić organ I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uchylenie w całości decyzji Burmistrza oraz orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw;

- art. 234 ust. 3 w zw. z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.; dalej: p.w.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz:

a) wydanie decyzji SKO nakazującej skarżącym wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], a w zasadzie przywrócenie bliżej nieokreślonego stanu poprzedniego nieruchomości skarżących o treści wynikającej z decyzji SKO, a w szczególności o parametrach podanych w sentencji;

b) wadliwe podanie lub brak podania w decyzji SKO parametrów urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], a w zasadzie przywrócenia bliżej nieokreślonego stanu poprzedniego nieruchomości skarżących, co uniemożliwia wykonanie decyzji SKO;

c) nakazanie w decyzji SKO wykonania przez skarżących urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w sytuacji, gdy decyzja SKO przewiduje przywrócenie bliżej nieokreślonego stanu poprzedniego na nieruchomościach skarżących – istniejącego parędziesiąt lat temu;

d) wadliwe ustalenie w decyzji SKO terminu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], a w zasadzie przywrócenia bliżej nieokreślonego stanu poprzedniego nieruchomości skarżących, nieuwzględniającego np. przygotowania dokumentacji projektowej i operatu wodnoprawnego, uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i stosownych zgód budowlanych, okresu prowadzenia robót, na który wpływają m.in. dostępność wykonawców, sprzętu, materiałów oraz warunki pogodowe;

- art. 234 ust. 5 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia przez organ II instancji, czy postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed upływem 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego – działki nr [...] dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc przy tym o oddalenie skargi.

Swoje stanowisko w sprawie zajął także uczestnik postępowania (wnioskodawca), który będąc reprezentowanym przez r. pr. prof. M. S., wskazywał w pismach m.in., że wniesione przez niego odwołanie od decyzji organu I instancji dotyczyło całej decyzji, a nie tylko jej części. Wynikało to z tego, że to właściciele obu nieruchomości – zarówno Państwo L. , jak i Państwo M. – dokonali podniesienia powierzchni ich sąsiadujących ze sobą nieruchomości poprzez nawiezienie ziemi i innych materiałów, w istocie w to samo miejsce, co poskutkowało zasypaniem istniejącego kiedyś na tym terenie jednego i tego samego naturalnego obniżenia terenu.

Uczestnik nadmieniał także, że nie ma nic przeciwko nakazaniu Państwu L. wykonania czynności wymienionych w osnowie decyzji organu I instancji. Przyczyną wniesienia wspominanego odwołania było natomiast to, że organ nie nałożył podobnych nakazów na Państwa M.. Zatem decyzja organu I instancji w sposób całkowicie nieuzasadniony uprzywilejowała Państwa M., poprzez zaniechanie nałożenia na nich analogicznych obowiązków do tych, które zostały nałożone na Państwa L. .

W ocenie uczestnika zarzuty podnoszone przez skarżących są niezasadne. Podniesiono, że skarżący nie przedstawili żadnego dowodu na okoliczność, że otrzymali od SKO zaskarżoną decyzję bez wymienionych w tej decyzji załączników. Natomiast brak – polegający na niewymienieniu w osnowie zaskarżonej decyzji SKO danych dotyczących decyzji organu I instancji – stanowi wadę nieistotną, która może zostać usunięta poprzez uzupełnienie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 111 k.p.a.

Finalnie uczestnik odniósł się także do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. Należało przede wszystkim zauważyć, że SKO w P., podobnie jak i Burmistrz Miasta i Gminy S., rozpatrywali tę samą sprawę administracyjną na podstawie tych samych akt sprawy. Różnica sprowadzała się jedynie do rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji i dotyczyła dwóch kwestii – przyznania racji uczestnikowi co do tego, że konieczne jest wykonanie urządzenia w postaci niecki o pojemności podobnej do pojemności naturalnej niecki istniejącej przed zmianą zagospodarowania terenu nieruchomości oraz stwierdzenia, że obowiązkiem tym należy obciążyć nie tylko Państwa L. , ale również Państwa M..

Pismem z 17 lietopada 2023 r. I. L. i A. L., reprezentowani tym razem przez r. pr. M. W. i r. pr. W. J. (J. ) podnieśli zarzut nieważności postępowania, ponieważ ich zdaniem treść odwołania uczestnika postępowania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S., wskazywała, że nie zaskarżono nim rozstrzygnięcia w zakresie nakładającym obowiązki na I. i A. L., lecz kwestionowano wyłącznie nienałożenie takich samych obowiązków na A. i Z. M., w związku z czym decyzja organu I instancji w stosunku do skarżących I. i A. L. miała stać się ostateczna, a więc organ odwoławczy wyszedł poza zakres odwołania. Wytknięto również, że SKO w P. nie wskazało danych decyzji organu I instancji.

Na podstawie zarządzenia z dnia 12 listopada 2024 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 18 grudnia 2024 r. W powyższym terminie na rozprawie stawili się pełnomocnicy skarżących, w tym r. J., r. pr. prof. M. W. oraz r. pr. W. J., reprezentujący Państwa L. oraz adw. G. K., reprezentujący Państwa M.. Stawił się także osobiście uczestnik postępowania – M. G. oraz pełnomocnik uczestnika (wnioskodawcy), r. pr. prof. M. S..

Pełnomocnicy skarżących podtrzymywali dotychczasowe stanowiska zawarte w skargach. Pełnomocnik uczestnika wskazał natomiast, że z nieznanych mu przyczyn organ I instancji zgubił przedłożony przez niego nośnik danych (pendrive), zawierający nagranie polegające na zalaniu jego nieruchomości w czasie deszczu w 2021 r. Wniósł jednocześnie o zakreślenie terminu do złożenia kopii nagrania i przeprowadzenia dowodu z nagrania przez Sąd. Uczestnik M. G. wskazał natomiast, że był świadkiem nawożenia na nieruchomość Państwa M. znacznej [...] materiałów służących do podniesienia poziomu działki w latach 2000-2002 oraz podobnych sytuacji na działce Państwa L. .

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odmówić przeprowadzenia dowodu z nagrania wideo, o który wnosił pełnomocnik uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi jako zasadne podlegały uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w P. z dnia 7 sierpnia 2023 r. (znak: [...]), mocą której uchylono decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28 września 2022 r. (znak: [...]) i jednocześnie nakazano skarżącym wykonanie na ich nieruchomościach urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid.[...], obręb G., położonej przy ul. [...] w G. .

W pierwszej kolejności Sąd pragnie podkreślić, że zasadny okazał się zarzut skarżących dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z jej brzmieniem każda sprawa administracyjna, która jest rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Podmiot wnoszący odwołanie jest uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia zawartego w wydanej przez organ I instancji decyzji zarówno w całości, jak też w części. Jednak zawsze w zakresie dotyczącym własnego interesu prawnego. Zaskarżenie decyzji organu I instancji w części jest możliwe wówczas, gdy stanowi samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji i nie wpływa na treść całego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy decyzja organu I instancji zawiera odrębne rozstrzygnięcia co do obowiązków lub uprawnień różnych podmiotów, każdy z tych podmiotów może wnieść odwołanie od tej części decyzji, która go dotyczy.

W realiach niniejszej sprawy Sąd podzielił pogląd uczestnika co do tego, że wniesione przez niego odwołanie dotyczyło całości decyzji organu I instancji, a nie jedynie jej części. Decyzja nie stała się zatem ostateczna w stosunku do skarżących I. i A. L.. Uczestnik wskazywał co prawda, że nie ma nic przeciwko nakazaniu skarżącym L. wykonania czynności wymienionych w osnowie decyzji organu I instancji, jednakże przyczyną wniesienia odwołania jest to, że organ nie nałożył podobnych obowiązków na skarżących M. (k. 279-280 akt administracyjnych). Zdaniem uczestnika decyzja organu I instancji nie rozwiązywała zaistniałego problemu w postaci zagrożenia zalewania jego nieruchomości, a jedynie w sposób nieuzasadniony uprzywilejowała skarżących M.. Z powyższego – w ocenie Sądu – wynika, że rzeczywiście intencją uczestnika było wniesienie odwołania w stosunku do całości decyzji organu I instancji, a nie jedynie jej części obejmującej obowiązki, których nie nałożono na skarżących M.. Zarzucana bowiem wadliwość rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji dotyczyła całości decyzji, a nie jedynie jej części.

Podkreślenia wymaga, że wniosek złożony przez uczestnika postępowania – D. B. – inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczył zmiany zagospodarowania terenu obejmującego nieruchomości będących własnością zarówno skarżących I. i A. L., jak i skarżących A. i Z. M.. Wnioskodawca wykazywał, że wskutek nawiezienia materiałów na działki skarżących L. oraz M. doszło do podwyższenia ich poziomu, co w konsekwencji miało się przyczynić do zalania jego nieruchomości podczas deszczu nawalnego w czerwcu 2021 r. Co istotne, sytuacja prawna skarżących pozostaje skorelowana, gdyż nieruchomość skarżących M. oddziela nieruchomość skarżących L. od nieruchomości uczestnika – D. B.. Spływająca woda z nieruchomości skarżących L. – aby mogła dotrzeć na nieruchomość uczestnika – musiała zatem przepłynąć przez nieruchomość skarżących M.. Tym samym, pomimo występowania w sprawie dwóch oddzielnych podmiotów, tj. właścicieli działek o nr ewid. [...] i [...] (skarżący M. ) oraz właścicieli działek o nr ewid. [...] oraz [...] (skarżący L. .), odwołanie wniesione przez uczestnika należało interpretować jako odwołanie w stosunku do całości decyzji organu I instancji. Co więcej wniosek wszczynający postępowanie zmierzał do całościowego – kompleksowego doprowadzenia do stanu poprzedniego wszystkich wspomnianych działek. Okoliczność ta w powiązaniu z faktem bezpośredniej bliskości nieruchomości i koniecznością ich ewentualnego spójnego dostosowania, bądź wyposażenia urządzenia zapobiegające szkodom związanym z zalaniem nakazywała uznanie, że odwołanie dotyczyło całości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji burmistrza. Dlatego Sąd ocenił, że postępowanie SKO, które dorozumianie uznało, że jego kognicja obejmuje rozstrzygnięcie również w sprawie I. i A. L., nie naruszało prawa.

Tym niemniej, w ocenie Sądu - i tu należy przyznać rację skarżącym - organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jednocześnie naruszając także art. 138 § 1 k.p.a.

Postępowanie odwoławcze oparte jest wyłącznie na zasadzie skargowości, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do działania z urzędu. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddane zostało rozstrzygnięcie, które nie jest zgodne z treścią wskazanego przepisu. Wskazany w art. 138 § 1 k.p.a. katalog rozstrzygnięć możliwych do wydania przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty. Organ odwoławczy nie był upoważniony do uchylenia decyzji organu w całości i orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie obowiązków dotyczących właścicieli działek o nr ewid. [...] i [...] (skarżący M. ). Organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w stosunku do skarżących A. i Z. M., mimo że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło także zmiany stanu wody na ich nieruchomościach. Zatem w stosunku do tych skarżących postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ I instancji. Oznacza to, że decyzja organu odwoławczego została w tym przypadku wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ o zasadności nałożenia obowiązków na skarżących A. i Z. M. orzekł po raz pierwszy dopiero organ odwoławczy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Należy jednak przy tym respektować zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może zatem orzec co do istoty sprawy, jeżeli zostałoby w ten sposób ograniczone prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy (zob. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, art. 138, LEX 2024).

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie przed organem I instancji, zakończone wydaniem decyzji nieuwzględniającej sytuacji prawnej skarżących A. i Z. M. (co stanowiło naruszenie norm prawa procesowego) było podstawą do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a nie wydania decyzji reformatoryjnej (zob. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt: I SA/Po 1237/96, z dnia 12 sierpnia 1997 r., sygn. akt: SA/Rz 770/97, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji merytorycznej (reformatoryjnej) w postępowaniu odwoławczym nie może sanować tego rodzaju uchybień, ponieważ naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni (zob. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 1998 r., sygn. akt: IV SA 1409/96, z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt: IV SA 1283/97, z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt: IV SA 1047/96).

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że w niniejszej sprawie już samo naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkowało wadliwością zaskarżonej decyzji, jednakże organ dopuścił się także innych naruszeń.

Skarżący w skardze wskazywali, że w treści zaskarżonej decyzji SKO powołano się na dwa załączniki, których ani nie sporządzono, ani nie umieszczono w aktach sprawy, ani nie doręczono skarżącym. Co prawda uczestnik nadmieniał, że skarżący na powyższą okoliczność nie przedstawili żadnych dowodów, jednak Sądowi rozpoznającemu sprawę w niniejszym składzie treść powyższych załączników również nie jest znana. W aktach postępowania administracyjnego, przekazanych Sądowi przez organ odwoławczy, brakuje zarówno załącznika nr 1, który zgodnie z pkt II osnowy zaskarżonej decyzji ilustrować ma objętość pierwotnego, naturalnego obniżenia terenu, jak i brakuje załącznika nr 2, który zgodnie z pkt III osnowy zaskarżonej decyzji ilustrować ma orientacyjne położenie obniżenia terenu (niecki), o której mowa w pkt I. Sąd nie widzi zatem podstaw, by nie dać wiary twierdzeniom skarżących. Brak rzeczonych załączników stanowi istotną wadę zaskarżonej decyzji i w rzeczywistości prowadzi do jej niewykonalności.

Kolejno, należało wskazać, że podstawą prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji są przepisy art. 234 p.w. Zgodnie z art. 234 ust. 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast w myśl art. 234 ust. 2 p.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Z kolei zgodnie z art. 234 ust. 3 p.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Stosownie do treści art. 234 ust. 5 p.w. postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że wbrew zarzutom skarżących, organy właściwie przyjęły, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto przed upływem 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego (tj. uczestnik, właściciel działki nr [...]) dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Nawalny deszcz, w wyniku którego doszło do zalania nieruchomości uczestnika, spadł w czerwcu 2021 roku, a już we wrześniu tego samego roku uczestnik złożył wniosek o przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie.

Przechodząc dalej do analizy przepisów art. 234 p.w. należy wskazać, że zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. uzależnione jest od:

1) dokonania zmiany stanu wody przez właściciela gruntu (tu: przez skarżących M. na działkach o nr ewid. [...] i [...] oraz skarżących L. na działkach o nr ewid. [...] oraz [...]),

2) wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim (tu: na działce uczestnika – D. B. – o nr ewid.[...]),

3) istnienia związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stanu wody na gruncie (działkach ew. o nr [...], [...], [...], [...]) a wystąpieniem szkody na gruncie sąsiednim (działce ew. o nr [...]).

W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym zmiana ta polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla terenów sąsiednich, tj. czy powoduje szkodę na gruncie sąsiednim, nie należącym do sprawcy naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą.

Organy zobowiązane są przy tym do przestrzegania ogólnych reguł postępowania administracyjnego, wskazanych m.in. w art. 7 i art. 77 § 1. Powyższe przepisy zobowiązują organy, aby w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nadto, zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy wiedza organu nie jest wystarczająca do ustalenia istotnych prawnie faktów i konieczne są wiadomości specjalne, organ może, a wręcz powinien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych sprawy z zakresu stosunków wodnych zasadniczo wymagają dla zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z wiedzy pracowników organów administracji o właściwości ogólnej (tu: Burmistrz Miasta i Gminy S. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze). Przyjmuje się, że są to postępowania specyficzne i nierzadko skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia stosownych badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy pozwalających na ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą a szkodliwym wpływem (zob. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1242/22, WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 278/23, WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/23, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wszędzie zatem tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić tych elementów, tj. naruszenia stosunków wodnych, szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiedniej i związku przyczynowo-skutkowego między nimi, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności te ustali (zob. wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1202/23).

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przez art. 7 i art. 77 k.p.a.

W tym kontekście trzeba wskazać, że stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy nie ustaliły precyzyjnie okoliczności związanych ze zmianą stosunków wodnoprawnych na nieruchomościach skarżących oraz uczestników. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem sądów administracyjnych, organy powinny były przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, aby móc właściwie ustalić kwestie związane ze zmianą stosunków wodnoprawnych. Tymczasem organy w ogóle nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego na powyższą okoliczność.

Ponadto, Kolegium z niewyjaśnionych przyczyn odmówiło wiarygodności opracowaniu projektowemu przedłożonemu przez skarżących I. i A. L. na etapie postępowania przed organem I instancji, które to opracowanie legło u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji (zob. koncepcja zagospodarowania wód deszczowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. wraz z obliczeniem ilości wód opadowych z czerwca 2022 r. autorstwa mgr. inż. J. K.). Zresztą treść tej opinii - czego SKO również nie dostrzegło – była następnie analizowana przez biegłego powołanego przez organ I instancji, a biegły uznał, że proponowane urządzenia będą wystarczające dla zapobieżenia wystąpieniu szkód związanych z zalewaniem. Organ odwoławczy pominął powyższe opracowanie projektowe, nie wskazując przy tym powodów takiego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo zatem z jakiej przyczyny i na jakiej podstawie SKO zmieniło nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nałożony na skarżących L. i dodatkowo nałożyło tożsamy nakaz na skarżących M., bez jednoczesnego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Słusznie podnosili skarżący, że jeżeli Kolegium przyjęło, że na podstawie przedłożonego przez I. i A. L. opracowania projektowego organ I instancji nie mógł wydać decyzji, to powinno było z uwagi na wymagane wiadomości specjalne zweryfikować wszystkie istotne okoliczności na podstawie opinii biegłego. Zamiast tego SKO postanowiło za wiarygodne przyjąć przedstawioną przez uczestnika – D. B. – opinię, zawierającą wykres oraz wyliczenie, zgodnie z którymi pojemność zasypanej niecki naturalnej, istniejącej na działkach o nr. ewid. [...] i [...] i [...] i [...] wynosiła około 2224,26 m3, z czego na terenie działek o nr. ewid. [...] i [...] pojemności tej przypadało ok. 939 m3, natomiast na terenie działek o nr. ewid. [...] i [...] pojemności tej przypadało ok. 1285,26 m3. Organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił swojej oceny, ani nie odniósł się do poprzednich wyliczeń przedłożonych m.in. przez skarżących L. . Co więcej, na podstawie rzeczonych dokumentów przedłożonych przez uczestnika D. B., organ odwoławczy nałożył także na skarżących A. i Z. M. obowiązek wykonania niecki o pojemności 1285 m3 +/- 10%. Na marginesie Sąd podkreśla w tym miejscu – zgodnie z wcześniej poprowadzonym wywodem – że takie działanie organu odwoławczego przyczyniło się również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Podkreślić zatem trzeba, że – jak już to wcześniej zauważono – w sprawach toczących się w oparciu na art. 234 p.w. z uwagi na ich skomplikowany charakter, a co z tym związane, konieczność dysponowania specjalistyczną wiedzą, potrzebne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który tego rodzaju wiedzę posiada. Sporządzoną opinię organ musi następnie poddać analizie pod kątem formalnym tj. sprawdzić, czy jest ona spójna i logiczna, a wyprowadzone przez biegłego wnioski wynikają ze wskazanych przez niego okoliczności. Jeśli organ poweźmie jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, wówczas winien zwrócić się do biegłego o opinię uzupełniającą, odnoszącą się do zgłoszonych przez niego uwag. W realiach niniejszej sprawy najpierw organ I instancji za wiarygodne przyjął ustalenia przedstawione w opracowaniu projektowym przedłożonym przez skarżących I. i A. L., pomijając przy tym skarżących A. i Z. M., następnie zaś organ odwoławczy, nie odnosząc się do rzeczonego opracowania projektowego uznał, że wiarygodna jest jedynie dokumentacja (zawierająca wyliczenia i wykresy) przedłożona przez uczestnika D. B.. Jednakże organ odwoławczy w tym zakresie nie uzasadnił w żaden sposób swojej oceny.

Powyższych działań organów nie sposób zaaprobować. Należy przy tym wskazać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest w swojej istocie niewykonalna. Poprzedzające jej wydanie postępowanie odwoławcze zostało poprowadzone z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nałożone na skarżących obowiązki nie zostały podparte dowodem z opinii biegłego z zakresu hydrologii (który mógłby ocenić charakter zmiany stosunków wodnoprawnych) oraz decyzja nie zawiera dwóch załączników, których treść precyzuje rzeczone obowiązki. Dlatego też w związku ze stwierdzonymi uchybieniami procesowymi Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się w pełni do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu i w sposób należyty rozpatrzy cały materiał dowodowy, w tym przede wszystkim przeprowadzi dowód z opinii biegłego oraz rzetelnie ustali stan faktyczny sprawy, czemu da wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jednocześnie zapewni wszystkim stronom udział w postępowaniu administracyjnym, realizując tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego, sformułowane w Rozdziale 2 k.p.a.

Końcowo Sąd pragnie wskazać, że rację miał uczestnik, stwierdzając, że brak – polegający na niewymienieniu w osnowie zaskarżonej decyzji SKO danych dotyczących decyzji organu I instancji – stanowi wadę nieistotną, która może zostać usunięta poprzez uzupełnienie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 111 k.p.a. Niemniej przeprowadzając ponowne postępowanie, organ powinien wystrzegać się takich błędów. Z kolei odmowa na rozprawie przez Sąd przeprowadzenia dowodu z nagrania wideo, o który wnosił pełnomocnik uczestnika wynika z tego, że sąd administracyjny – co do zasady – nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt: I OSK 2642/23).

Jednakże uczestnik będzie miał sposobność przeprowadzenia dowodu z rzeczonego nagrania wideo na etapie ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji.

O kosztach w pkt II i III sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 814 zł oraz 882 zł składają się: uiszczone przez skarżących wpisy od skarg, kwoty 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentujących skarżących, ustalone jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), a także zwrot uiszczonych przez kilku pełnomocników skarżących opłat skarbowych za złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2142 ze zm.).

Na marginesie należy wskazać, że Sąd – pomimo przedłożenia przez reprezentującego skarżących M., adw. G. K., faktury za usługi prawne – zdecydował się przyznać kwotę w wysokości 480 zł (stawka minimalna) tytułem wynagrodzenia adwokata. W orzecznictwie podkreśla się, że niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega ocenie sądu i jest uwarunkowana konkretnymi okolicznościami sprawy (zob. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FZ 1167/14). W realiach niniejszej sprawy adw. G. K. został ustanowiony pełnomocnikiem dopiero w dniu 3 grudnia 2024 r., czyli po upływie ponad roku od wniesienia przez skarżących M. skargi do tutejszego Sądu. Co więcej, zakres udzielonego mu pełnomocnictwa obejmował jedynie uczestnictwo na rozprawie. Ponadto, rzeczona skarga nie została sporządzona ani wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, więc tym bardziej przyznanie kwoty w wysokości stawki minimalnej za czynności adwokackie zdaje się być zasadne.