Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 864/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 60 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzenie niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 941/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na obwieszczenie Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie zmiany Obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 roku w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na Obwieszczenie Starosty [...] z 8 marca 2021 r. w sprawie zmiany Obwieszczenia Starosty [...] z 23 lutego 2021 roku w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021, wyrokiem z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 941/21, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] w dniu 8 marca 2021 r. wydał obwieszczenie w sprawie zmiany obwieszczenia Starosty Szczycieńskiego z 23 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021. Zmiana obwieszczenia polegała na tym, że wskazaną w nim kwotę wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021 w wysokości 3783,95 zł zastąpiono kwotą 3852,06 zł.

Pismem z 28 maja 2021 r. Gmina Miejska [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe obwieszczenie Starosty [...] z 8 marca 2021 r. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2a i art. 54 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej: u.p.s.) wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności obwieszczenia z 8 marca 2021 r. Skarżąca wskazała, że zaskarżoną czynnością Starosta podwyższył kwotę średniego miesięcznego kosztu. Dokonał czynności dotyczącej ustalenia w tym samym roku kalendarzowym tylko w innym miesiącu. Zgodnie z normą wynikającą z art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s. obwieszczenie ustalające wydawane jest nie później niż do 31 marca każdego roku. Jakkolwiek obwieszczenie zmieniające wydane zostało w terminie zakreślonym, tj. do 31 marca 2021 r. to jednak konstrukcja aktu normatywnego w tym zakresie wskazuje, że wydane zarządzenie/obwieszczenie ma charakter jednorazowy, wskazuje na to zwrot "każdego roku". W stanie faktycznym sprawy, zapewne celowo starosta nie uchylił poprzedniego obwieszczenia, aby uniknąć zarzutu ponownego ustalenia wysokości kosztu w tym samym roku, tym niemniej zabieg w istocie zmierzał do osiągnięcia celu poprzez ustalenie wysokości nowego kosztu w tym samym roku kalendarzowym. Ponadto, obwieszczenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. W stanie faktycznym sprawy niniejszej najpierw, w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 26 lutego 2021 r. pod pozycją [...], opublikowane zostało obwieszczenia Starosty [...] z 23 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021. Na tej podstawie MOPS w [...] ustalił w drodze decyzji odpłatność za DPS poczynając od marca 2021 r. Następne, obwieszczenie Starosty [...], tym razem z 8 marca 2021 r. w sprawie zmiany Obwieszczenia Starosty [...] z 23 lutego 2021 r. opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 9 marca 2021 r. pod pozycją [...]. Stan taki może powodować różne zachowania i brak jest pewności, które z nich jest prawidłowe. Skarżąca dodała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny (na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. gmina jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej) i skutkuje brakiem pewności dla porządku prawnego. Natomiast koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i jest to czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że kwalifikacji zakwestionowanego obwieszczenia do innych, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dokonała sama skarżąca, więc powinna zachować termin do wniesienia skargi. Skoro obwieszczenie zostało opublikowane w dniu 9 marca 2021 r., to skarga z 28 maja 2021 r. została wniesiona po terminie. Podkreślił, że zaskarżone obwieszczenie nie było poprzedzone wydaniem jakiegokolwiek zarządzenia w sprawie. Jedynym aktem lub czynnością podlegającą zaskarżeniu może być więc obwieszczenie z 8 marca 2021 r., ogłoszone na podstawie art. 60 ust. 2 u.p.s. Z ostrożności procesowej wskazał, że zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później, niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Realizując dyspozycję ww. regulacji, Starosta Szczycieński obwieszczeniem z 23 lutego 2021 r., podał do publicznej wiadomości średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021, określając jego wysokość na poziomie 3 783,95 zł. Następnie, obwieszczeniem z dnia 8 marca 2021 r., dokonano zmiany obwieszczenia z 23 lutego 2021 roku w ten sposób, że wskazaną w nim kwotę średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021 w wysokości 3 783,95 zł zastąpiono kwotą 3 852,06 zł. Konieczność opublikowania drugiego obwieszczenia wynikała z omyłki polegającej na przyjęciu wysokości kosztów bez uwzględnienia prognozowanego średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem. Co istotne, jak wynika z treści drugiego obwieszczenia, nie dokonano kolejnego ogłoszenia nowych kosztów, ale zmiany treści poprzedniego obwieszczenia, co było działaniem niezbędnym do ich właściwego określenia. Było to działanie konieczne z punktu widzenia funkcji, jaką pełni ustalenie średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej.

Postanowieniem z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 555/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Gminy Miejskiej [...] na obwieszczenie Starosty [...] z 8 marca 2021 r. w sprawie zmiany obwieszczenia Starosty [...] z 23 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021. Sąd wskazał, że w ocenianej sprawie obwieszczenie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Termin do wniesienia skargi na taki akt określony jest w art. 53 § 2 p.p.s.a. Określony cytowanym przepisem 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu kwestionowanego obecnie aktu. O wydaniu obwieszczenia skarżąca dowiedziała się 9 marca 2021 r. W tym dniu opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] obwieszczenie Starosty [...] z 8 marca 2021 r. Termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 8 kwietnia 2021 r. - po 30 dniach od daty publikacji obwieszczenia. Tymczasem skargę na opisany akt wniesiono dopiero 28 maja 2021 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu.

Postanowieniem z 9 listopada 2021 r., sygn. I OZ 431/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 555/21. W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd I instancji wadliwie wskazał w kontrolowanym postanowieniu, że przedmiotem zaskarżenia jest "obwieszczenie" miast zarządzenie ogłoszone w drodze obwieszczenia. W doktrynie zasadnie wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta powiatu bądź marszałek województwa, na podstawie - odpowiednio - punktu 1, 2 albo 3 ust. 2 art. 60 u.p.s., wydają periodycznie akty prawa miejscowego kształtujące porządek normatywny. Zarządzenia te, podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, stanowią podstawę decyzji administracyjnej wydawanej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej albo marszałka województwa w przedmiocie ustalenia miesięcznego wymiaru opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Akty te podlegają na zasadach ogólnych nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę i kontroli sądów administracyjnych. Sąd I instancji zakwalifikował zaskarżony akt zatytułowany Obwieszczenie Starosty [...] z 8 marca 2021 r. w sprawie zmiany Obwieszczenia Starosty [...] z 23 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021, który opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] 9 marca 2021 r. pod poz. [...], jako inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji Sąd I instancji ustalił termin do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Tymczasem zaskarżony akt jest aktem prawa miejscowego, na który przysługuje skarga (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do którego nie znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 10 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że tryb zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z pkt 6 art. 3 § 2 p.p.s.a. reguluje art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920, dalej: u.s.p.). Jak wynika z zamieszczonych w nim regulacji, skargę do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpania środków zaskarżenia, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przepisie art. 87 u.s.p. mowa jest co prawda o uchwałach organów powiatu, jednak zakresem jego stosowania należy objąć także zarządzenia starosty mieszczące się w grupie aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (określonych w pkt 5 art. 3 § 2 p.p.s.a.). Uznanie bowiem, że mające charakter generalny zarządzenia starostów nie podlegają skardze do Sądu, godziłoby w zasadę prawa do sądu - art. 77 ust. 2 Konstytucji, a pośrednio naruszałoby również zasadę państwa prawnego - art. 2 Konstytucji (v: wyrok WSA w Gliwicach z 18 marca 2021 r., sygn. II SA/Gl 1376/20).

Sąd I instancji wywiódł, że podmiotem legitymowanym do zaskarżenia tego aktu jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nim naruszone. Tak jest w tym przypadku. Gmina jest bowiem podmiotem, który obowiązany jest do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Z powyższego należy wywodzić interes prawny gminy. Ponadto, termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W sprawie sporne między stronami stało się zagadnienie możliwości dokonania zmiany obwieszczenia z 23 lutego 2021 r. w ten sposób, że wskazaną w nim kwotę średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej na rok 2021 w wysokości 3 783,95 zł zastąpiono kwotą 3 852,06 zł.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa. Natomiast, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku – art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (art. 60 ust. 4 u.p.s.).

Realizując dyspozycję ww. regulacji, Starosta [...] obwieszczeniem z 23 lutego 2021 r., podał do publicznej wiadomości średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021, określając jego wysokość na poziomie 3783,95 zł. Następnie, zarządzeniem w formie obwieszczenia z 8 marca 2021 r., dokonał zmiany obwieszczenia z 23 lutego 2021 r. w ten sposób, że wskazaną w nim kwotę średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021 w wysokości 3783,95 zł zastąpiono kwotą 3 852,06 zł. Jak wskazał Starosta, konieczność opublikowania drugiego obwieszczenia wynikała z omyłki polegającej na przyjęciu wysokości kosztów bez uwzględnienia prognozowanego średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem.

Sąd I instancji stwierdził, że Starosta dokonał zakwestionowanym zarządzeniem – do czego zobowiązuje go art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s. - ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej i, co istotne, dokonał tego w terminie ustawowym. Zadaniem organu zawsze jest ustalenie wysokości przedmiotowych kosztów w wyznaczonym terminie. Jednocześnie brak jest przepisu, który ograniczałby kompetencje organu w zakresie już podjętego zarządzenia.

Istotne jest również, że przyjęcie zawężającej wykładni art. 60 u.p.s. skutkowałoby koniecznością uznania, że błędne obwieszczenie musiałoby stanowić podstawę ustalania odpłatności. Co więcej, jego ewentualne zaskarżenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości niweczyłoby cel ww. regulacji i zmuszało do stosowania kosztów z roku poprzedniego, które mogą daleko odbiegać od aktualnych potrzeb mieszkańców domu pomocy społecznej - zwłaszcza jeżeli upłynąłby już termin na dokonanie "nowego" ogłoszenia. Należy również wskazać, że akt prawny dokonujący sprostowania ma charakter pochodny w stosunku do aktu prawnego prostowanego. Ta wtórna natura aktu prostującego skutkuje tym, że w wyniku usunięcia z obrotu prawnego - a taki stan powstaje w wyniku stwierdzenia nieważności - aktu głównego, akt prostujący nie może samodzielnie funkcjonować w tym obrocie. Jest on bowiem w stosunku do aktu pierwotnego aktem następczym, a zatem musi zaistnieć ten pierwszy, aby mógł wywołać skutki ten drugi. Wobec tego z punktu widzenia porządku prawnego wysoce niepożądanym byłaby sytuacja, gdy w obrocie prawnym pozostaje bezskuteczny i bezprzedmiotowy akt prostujący akt pierwotny, w stosunku do którego to aktu pierwotnego stwierdzono jego nieważność, a zatem który nie pozostaje w obrocie prawnym.

Przyjęcie możliwości dokonania korekty błędnego obwieszczenia, na warunkach wskazanych wyżej, stanowi jedyną, logiczną możliwość zachowania spójności działań organów ustalających wysokość kosztów, wysokość opłat.

Reasumując Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Starosta [...] zarządzeniem w formie obwieszczenia z 8 marca 2021 r. - dokonując zmiany obwieszczenia z 23 lutego 2021 r. poprzez wskazanie średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] na rok 2021 w wysokości 3 852,06 zł. - zrealizował dyspozycję art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez ustalenie i ogłaszanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku, średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym, czym umożliwił ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane (art. 60 ust. 4 u.p.s.).

Jednocześnie wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej w DPS w [...] nie była kwestionowana, co zresztą - jak wskazuje sąd wojewódzki - znajduje potwierdzanie w piśmie Dyrektora tegoż [...] z 22 lutego 2021 r.

Wobec powyższego o jakimkolwiek naruszeniu przepisów wskazanych w skardze oraz poddanych analizie nie może być mowy, co czyni wniosek skargi o stwierdzenie bezskuteczności zarządzenia Starosty [...] w formie obwieszczenia z 8 marca 2021 r. zdaniem Sądu I instancji całkowite bezzasadnym.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wniosła Gmina Miejska [...] - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/OI 941/21, oraz zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 60 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegająca na orzeczeniu przez sąd I instancji o dopuszczalności powtórnego/dwukrotnego w ciągu roku ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, przez co doszło do oddalenia skargi, a nie jej uwzględnienia. Wskazując na powyższe uchybienie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie orzeczenia objętego skarga kasacyjną w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, jako że doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Starosta Szczycieński, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem sporu jest wykładnia art. 60 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kasator uważa, że nie jest dopuszczalne powtórne/dwukrotne w ciągu roku ustalenie wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej. Ustawa o pomocy społecznej traktuje obwieszczenie jako czynność jednorazową w danym roku. Nie przewiduje możliwości zmiany obwieszczenia ani kilkukrotnego w trakcie roku dokonywania ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna zatem prowadzić do wniosku, że Starosta, dokonując nieuprawnionej zmiany ustalenia w drodze obwieszczenia naruszył przepisy prawa, gdyż dokonał zakazanej w prawie materialnym czynności, a Sąd I instancji usankcjonował takie działanie, wydając zaskarżony wyrok.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego.

Wykładnia literalna art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że przepis ten jedynie wskazuje termin, w którym starosta winien ustalić i ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym, natomiast przepis ten nie zawiera normy dotyczącej skorygowania treści obwieszczenia poprzez jego zmianę lub sprostowanie. Brak w treści art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej regulacji dotyczącej korekty obwieszczenia nie oznacza jednak, że zmiana czy sprostowanie w treści obwieszczenia są niedopuszczalne. W tego rodzaju sytuacjach należy mianowicie stosować regulacje prawne o ogólnym charakterze, w szczególności postanowienia Zasad techniki prawodawczej stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). W świetle Zasad techniki prawodawczej jest natomiast oczywiste, że zmiana czy sprostowanie treści aktu normatywnego są dopuszczalne. Zarzut naruszenia art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię nie został jednakże powiązany z argumentacją wskazującą na brak podstaw do zmiany lub sprostowania obwieszczenia/zarządzenia Starosty [...] z 8 marca 2021 r. na zasadach ogólnych. Kasator skupił się natomiast na argumentacji wskazującej na jednorazowy charakter czynności, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W jego ocenie wniosek taki wynika z art. 60 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kasator podkreśla, że do czasu opublikowania ogłoszenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu strony skarżącej kasacyjnie o jednorazowym charakterze czynności, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Celem regulacji zawartej w art. 60 ust. 4 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej jest wykluczenie sytuacji, w której po rozpoczęciu kolejnego roku kalendarzowego nie można byłoby ustalić odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z powodu braku ustalenia i ogłoszenia średniego kosztu utrzymania mieszkańca w danym roku kalendarzowym. Równocześnie art. 60 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej precyzuje moment, od którego ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej następuje na podstawie ogłoszenia. Wykładnia tego przepisu prowadząca do stwierdzenia, że przepis ten stoi na przeszkodzie zmianie lub sprostowaniu ogłoszenia, nie znajduje oparcia w jego treści. Należy stwierdzić, że termin, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jest terminem ad quem. Skoro opublikowanie obwieszczenia musi bezwzględnie nastąpić do dnia 31 marca każdego roku, to oznacza to, że jego ewentualna korekta również powinna nastąpić w tym terminie. Niewątpliwie Starosta [...] dochował powyższego terminu, skoro przed upływem tego terminu zostały ogłoszone zarówno obwieszczenie z dnia 23 lutego 2021 r., jak i obwieszczenie z dnia 8 marca 2021 r.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).