Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2729/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 8, 9, 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 1 i ust 2. art. 155 ust. 1 pt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 3 ust. 1 i ust 2, § 4, § 36 ust. 1 i ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 787/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 maja 2021 r. nr SKO-UL/41.7/147/2021/5482/ŁK w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 787/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 17 maja 2021 r. nr SKO-UL/41.7/147/2021/5482/ŁK w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji organu administracji, pomimo rażącego naruszenie przez organ następujących przepisów postępowania:

i) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 534), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez wydanie decyzji organu II instancji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, przez oparcie decyzji na operacie szacunkowym, zawierającym liczne błędy, mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości (a który to operat nie powinien stanowić podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej), a także przez brak dokonania rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego w kontekście zgłaszanych przez wnoszącego skargę kasacyjną uchybień;

ii) art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę operatu szacunkowego, polegającą na zaaprobowaniu nieruchomości dobranych przez biegłego do wyceny, podczas gdy analiza przedmiotowego operatu wskazuje, że narusza on przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych;

iii) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez niewłaściwą ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 14 stycznia 2021 r., ponieważ operat ten został sporządzony w zakresie wyceny nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną przed podziałem, na podstawie 3 nieruchomości, które w dodatku nie są nieruchomościami podobnymi do jego nieruchomości, zaś zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia, wycena powinna być dokonana w zestawieniu z przynajmniej kilkunastoma nieruchomościami podobnymi, co doprowadziło do błędów w sporządzonym operacie szacunkowym, a w konsekwencji do wydania błędnego orzeczenia;

iv) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przez rzeczoznawcę majątkowego została ustalona wystarczająca liczba transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi, dająca podstawę do wyceny w oparciu o wartości nieruchomości, podczas gdy ten sam biegły w operacie wskazał na małą liczbę transakcji nieruchomościami o takim przeznaczeniu (bowiem zebrano informacje tylko o 3 transakcjach, które nie miały miejsca nawet w zbliżonej lokalizacji nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną), które budzą zastrzeżenia co do spełnienia przesłanki podobieństwa w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.";

v) art. 8, art. 9 w związku z art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, braku informowania stron o ich prawach i obowiązkach, przez brak poinformowania wnoszącego skargę kasacyjną o konieczności zwrócenia się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych;

vi) art. 77 § 1 w związku z art. 9 K.p.a. przez próbę przerzucenia na wnoszącego skargę kasacyjną ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, przez wysunięcie przez Sąd I instancji nieuprawnionego twierdzenia o konieczności przedłożenia przez stronę kontroperatu, z którego wynikałaby inna wartość odjętego prawa własności, podczas gdy to zadaniem organu jest wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego, a w razie potrzeby, zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców majątkowych, bądź dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego;

vii) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego stanowi de facto substytut orzeczenia organu, albowiem skoro organ administracji, a także Sąd I instancji nie dysponują wiadomościami specjalnymi, to muszą bezrefleksyjnie opierać swoje orzeczenia na takim operacie szacunkowym, niezależnie od tego, czy zawiera on wady czy nie;

2) art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nienależyte odniesienie się do podnoszonych w skardze zarzutów, zwłaszcza w zakresie oceny dowodu z kwestionowanego operatu szacunkowego;

II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1, § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia przez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną oraz wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z ww. przepisami;

2) art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. w związku z art. 155 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, które to uznanie wynika z błędnych założeń, że nieruchomości dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny były nieruchomościami podobnymi oraz, że rzeczoznawca majątkowy wykorzystał niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, podczas gdy rzeczoznawca nie uwzględnił m.in. stanu wycenianej nieruchomości, w tym w szczególności tak istotnych czynników, jak położenie nieruchomości, atrakcyjność lokalizacji, bliskość centrum miasta i popularnych obiektów wodnych.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Ponadto, wniesiono o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez X. w przedmiocie wyceny nieruchomości" wnoszącego skargę kasacyjną. Do skargi kasacyjnej dołączono dokument o nazwie "Operat szacunkowy określenia wartości służebności przesyłu", sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową M. K. 30 października 2017 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 920/22 uchylił poprzednio wydany wyrok WSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 903/21. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie (sygn. akt II SA/Gl 787/23) powielił błędy poprzedniego rozstrzygnięcia.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, swoboda wyboru nieruchomości podobnej przez rzeczoznawcę nie oznacza, że mogą być to inne nieruchomości, niż zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy rzeczoznawca dokonał doboru do porównań nieruchomości spełniających kryteria ustawowe. W niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera istotne wady, które wpłynęły na końcowe rozstrzygnięcie. Przyjęte dla ustalenia wartości nieruchomości sprzed podziału nieruchomości były o znacznie gorszym potencjalne zabudowy oraz o gorszej lokalizacji niż nieruchomość wnoszącego skargę kasacyjną. Ponadto, operat został sporządzony w oparciu o 3 nieruchomości zamiast w oparciu o co najmniej kilkanaście.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ nie może się ograniczyć do przyjęcia w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy. Na organie administracji spoczywa obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Nie jest zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ nie sprostał temu obowiązkowi.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, operat powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera braków, pomyłek. To na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości. Gdy organ poweźmie wątpliwość co do wiarygodności czy też rzetelności operatu, to ma obowiązek zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje zasadę swobodnej oceny dowodów.

Organ powziął wątpliwość co do rzetelności operatu szacunkowego, skoro wezwał rzeczoznawcę do jego uzupełnienia.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie odniósł się też do naruszenia przez organ obowiązku m.in. poinformowania o przysługującym mu prawem złożenia wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Sąd I instancji nie dokonał też oceny przyjętego przez rzeczoznawcę materiału porównawczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie w całości. Jak zaznaczył organ, w pełni podziela ustalenia faktyczne i prawne wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Poprzednio orzekając w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organowi objęcie kontrolą operat szacunkowy w zakresie przepisów materialnoprawnych, regulujących zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a więc zgodność operatu z obowiązującym prawem. Sąd I instancji potwierdził prawidłowość oceny operatu szacunkowego dokonaną przez organy obu instancji. Tym samym, Sąd I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 190 P.p.s.a. SKO wskazało również, że rzeczoznawca majątkowy, wezwany do uzupełnienia operatu, podtrzymał swoje stanowisko, a organ nie zasięgnął opinii organizacji rzeczoznawców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza decyzją z 9 listopada 2021 r. nr WPO-II.3134.1.145.2019.EP orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] karta mapy [...] położonej w Dąbrowie Górniczej, obręb [...] przy ul. [...], w wysokości 17 612,35 zł i zobowiązał B. i A. A. do solidarnej zapłaty powyższej kwoty na rzecz Gminy Dąbrowa Górnicza w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja podziałowa z 11 stycznia 2019 r. nr WGN-I.6831.81.2018.AG została wydana na wniosek współwłaścicieli działki nr [...], o powierzchni 9843 m2. Decyzja ta stała się ostateczna 14 stycznia 2019 r. Opłata adiacencka ustalona została w przewidzianym okresie 3 lat od dnia dokonania podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 17 maja 2021 r. nr SKO-UL/41.7/147/2021/5482/ŁK utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał. że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał wyboru transakcji do wyceny spornej nieruchomości i w tym zakresie nie dopuścił się naruszenia obowiązujących regulacji prawnych. Operat szacunkowy leżący u podstaw decyzji organu I instancji spełnia zaś wszystkie wymagane prawem elementy, a dobór transakcji nie budzi istotniejszych zastrzeżeń.

W sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 903/21) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 920/22), który uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania uznając, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 787/23 oddalił skargę A. A. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 17 maja 2021 r.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu.

W przytoczonych podstawach kasacyjnych skarżący kwestionuje w istocie prawidłowość sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, w trybie art. 98a u.g.n., w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], karta mapy [...], położonej w Dąbrowie Górniczej, obręb [...], przy ul. [...], w wyniku jej podziału na wniosek współwłaścicieli.

Zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jaki przepisów postępowania, koncentrują się na kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli operatu szacunkowego, będącego głównym dowodem w przedmiotowej sprawie. Dlatego też wszystkie zarzuty zostaną omówione łącznie.

Przede wszystkim należało jednak odnieść się do zarzutu wyartykułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazującego, że pomimo tego, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 920/22 uchylił poprzednio wydany wyrok WSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 903/21, to Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie (sygn. akt II SA/Gl 787/23) powielił błędy poprzedniego rozstrzygnięcia.

W istocie, NSA w ww. wyroku stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję, która wydana została w oparciu o dowód, jakim jest operat szacunkowy, zobowiązany jest również objąć kontrolą przedłożony operat i nie chodzi tu o wiadomości specjalne, których wymaga się od biegłych, ale przepisy materialnoprawne regulujące zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a wiec zgodności operatu szacunkowego z obowiązującym prawem, Ponadto stwierdził, że z rozwiązania zawartego w art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie wynika wyłączenie organu administracji od dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej uprawnienia sądu administracyjnego.

Zaskarżony wyrok został zatem wydany w warunkach związania wynikającego z art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym niemniej autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu, jako wzorca kontroli art. 190 P.p.s.a, choć ten właśnie przepis zawiera normę istotną z punktu widzenia związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec tego przypomnienia wymaga, że zasadniczym elementem skargi kasacyjnej powinno być prawidłowe i zupełne wskazanie jej podstaw, tj. konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego naruszeniem skarżący wiąże wadliwość objętego skargą wyroku sądu pierwszej instancji i na czym opiera swoje żądanie jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w sposobie formułowania podniesionych w niej zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., bowiem dokonana przez Sąd I instancji, jak również przez organy, ocena sporządzonego operatu szacunkowego została zrealizowana zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że ocena ta nie może dotyczyć weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, bowiem Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Dokonanie natomiast oceny operatu szacunkowego przez Sąd powinno polegać na weryfikacji rzetelności, jak również wiarygodności takiego dowodu. W tym zakresie Sąd zobligowany jest do oceny, czy przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy nie naruszył przepisów dotyczących wyceny wartości nieruchomości. W sposób prawidłowy uwzględniono stanowisko NSA zwarte w ww. wyroku z 9 maja 2023 r. o konieczności zbadania operatu szacunkowego, nie tylko pod względem logiczności i zupełności, ale także pod względem zgodności wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia, metod i technik wyceny w ramach i granicach wyznaczonych przez stosowne przepisy materialnoprawne zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, którego prawidłowej oceny dokonał Sąd I instancji, jest zgodny z tymi przepisami. W tym kontekście niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego - art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 36 ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, a także art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 w związku z art. 155 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

Błędny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że rzeczoznawca majątkowy, stosując podejście porównawcze, wziął do porównania niewystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi do działki wycenianej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 10) wynika, że jej autor przyjął, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy stosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Tymczasem z operatu szacunkowego z 14 stycznia 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. wynika, że wprawdzie stosowała podejście porównawcze, ale inna metodę, bo metodę porównywania parami.

Metoda korygowania ceny średniej polega na tym, że porównuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, jak również warunki zawarcia transakcji oraz cechy nieruchomości będących przedmiotem obrotu. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w takim przypadku w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami natomiast porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegła przyjęła listę 3 nieruchomości przed podziałem i odpowiednio listę 10 i 8 nieruchomości po podziale o powierzchni do 800 m2 i od 1000 do 2000 m2 oraz ustaliła współczynniki korygujące, to wybór taki nie był dowolny. Rzeczoznawczyni uzasadniła dokonany wybór, a w operacie, na stronie 12 wyjaśniła, dlaczego konieczne było zastosowanie współczynnika korelacji pomiędzy wartością 1 m2 działki a jej powierzchnią. Biegła wyjaśniła przy tym przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny.

Już tylko z racji przyjęcia w skardze kasacyjnej błędnego założenia co do zastosowanej metody określenia wartości nieruchomości, zarzuty kasacyjne dotyczące prawidłowości doboru nieruchomości podobnych nie mogły być uwzględnione.

Wydaje się, że zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zwraca uwagę, że biegła w operacie podała, że na rynku lokalnym występuje niewielka liczba transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu adekwatnym do przeznaczenia nieruchomości wycenianej, wskazuje na niezrozumienie istoty wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Zawarta w operacie szacunkowym informacja biegłej o doborze trzech transakcji doprowadziła bowiem autora skargi kasacyjnej do wniosku, że liczba transakcji nieruchomościami podobnymi jest niewystarczająca, a w dodatku nie miały one miejsca w zbliżonej lokalizacji do nieruchomości skarżącego. Tymczasem uwaga biegłej dotycząca niewielkiej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi odnosiła się wyłącznie do szacowania nieruchomości przed podziałem i wynikała z trudności doboru do porównania nieruchomości o równie dużej powierzchni jak działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 9 843 m2. Dlatego też w tym zakresie rynek nieruchomości do porównania biegła rozszerzyła na zakres czasowy do lat trzech poprzedzających datę, na którą określiła wartość nieruchomości. W pozostałym zakresie biegła wystarczająco uzasadniła dobór transakcji nieruchomościami podobnymi na lokalnym rynku Dąbrowy Górniczej.

Polemika skarżącego kasacyjnie odnośnie do niewłaściwego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych sprowadza się w istocie do skontrolowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej w postaci wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w tym uwzględnienia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości, a także analizy zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wzoru.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (por. art. 151 ust. 1 u.g.n.).

W świetle powyższych regulacji, zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że dobór nieruchomości porównawczych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcy majątkowemu, ściśle wiążącym się ze specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości.

Podważenie więc prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących przy określaniu podobieństwa nieruchomości szacowanych i porównywanych mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę mógł wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Skarżący nie wystąpił do wskazanej organizacji o taką ocenę. Z akt nie wynika również, aby organy administracji pozostawiły tę okoliczność, jako niewyjaśnioną, co zobowiązywałoby je do takiego wystąpienia.

Poza tym należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zarzut zaniechania przez organ zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydania decyzji, podniósł w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 9 K.p.a. polegającego na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skuteczne podniesienie tej kwestii wymagałoby jednak podniesienia zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1239/18 jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzut takiego nie zawiera.

Tym niemniej wyjaśnić należy, że organ orzekający obowiązany jest oczywiście w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 K.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy. Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 K.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Organ orzekający nie jest zobowiązany uwzględnić wniosku strony postępowania o przeprowadzenie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na poparcie zarzutów tej strony zgłoszonych wobec operatu szacunkowego, bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organ orzekający może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie, nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Jeżeli natomiast to strona zgłosi wniosek do organu o takie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to organ może odmówić takiego wystąpienia, jeżeli wykaże – w myśl art. 7 K.p.a. – że wyjaśnienie zgłoszonych zarzutów nie wymaga takiego wystąpienia (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 491/18).

Błędem po stronie skarżącego kasacyjnie jest zatem utożsamianie wezwania przez organ administracyjny rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień czy do uzupełnienia operatu szacunkowego z powzięciem przez organ wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a. polegający na braku poinformowania strony o konieczności zwrócenia się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jest gołosłowny. Z pisma Kierownika Referatu Opłat Wydziału Podatków i Opłat z 5 lutego 2021 r. skierowanego do skarżącego i B. A. wynika, że skarżący został poinformowany o możliwości poddania ocenie operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n., którego treść zacytowano w piśmie.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów administracyjnych, że operat z 14 stycznia 2021 r. ma wartość dowodową, natomiast zastrzeżenia złożone przez skarżącego w piśmie z 18 lutego 2021 r. nie podważają wiarygodności oceny dokonanej przez rzeczoznawczynię. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W rezultacie, kwota opłaty adiacenckiej została wyliczona prawidłowo.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając bezrefleksyjne opieranie się przez organy administracyjne i Sąd I instancji na operacie szacunkowym, niezależnie od jego poprawności. Kwestia ta była wyjaśniona zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i wiążącym w sprawie wyroku NSA 9 maja 2023 r. Sprowadza się ona do stwierdzenia, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega zatem ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podważenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców, która władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1224/13, wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1787/20).

Nie można było więc podzielić zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Oceny w powyższym zakresie nie mógł zmienić dołączony do skargi kasacyjnej dokument o nazwie "Operat szacunkowy określenia wartości służebności przesyłu", sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. 30 października 2017 r. Dowód ten nie był przedmiotem oceny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a sąd administracyjny w prowadzonej sprawie nie zastępuje organów w rozstrzyganiu o czyichś prawach lub obowiązkach. Kognicja sądu polega w głównej mierze na badaniu zgodności z prawem wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a. przypadków aktywności organów administracji, zarówno w sprawach indywidualnych jak i generalnych.

Ubocznie należy wskazać jedynie, że wykazanie wadliwości operatu szacunkowego na etapie postępowania przed Sądem Wojewódzkim od strony formalnej mogłoby nastąpić przez zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., uzupełniającego postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodu z wskazanego dokumentu. Poza tym, co istotniejsze, operat ten wprawdzie dotyczy również przedmiotowej działki nr [...], to jednak został sporządzony w innym celu i kilka lat wcześniej niż operat szacunkowy będący dowodem w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tym bardziej rozbieżność czasowa pomiędzy operatami nie może dowodzić nieprawidłowości operatu szacunkowego z 14 stycznia 2021 r.

Odnośnie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie, że nie dotyczą one ani niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego, ani nawet ich nieprawidłowej wykładni, ale oceny okoliczności stanu faktycznego. Istota sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienie wskazują bowiem, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę operatu szacunkowego jako dowodu, w oparciu o który możliwe było wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, a w szczególności wytyka ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości rynkowej nieruchomości, nieprawidłowy dobór przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny nieruchomości podobnych oraz brak uwzględnienia w wycenie m.in. stanu wycenianej nieruchomości, w szczególności położenia nieruchomości, atrakcyjności lokalizacji, bliskości centrum miasta i popularnych obiektów wodnych.

Skarżący kasacyjnie usiłuje więc w ten sposób zwalczać sferę ustaleń faktycznych przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).

Nie można było również podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nienależyte odniesienie się do podnoszonych w skardze zarzutów, zwłaszcza w zakresie oceny dowodu z kwestionowanego operatu szacunkowego.

W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten winien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji.

Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09).

Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy, w szczególności operat szacunkowy stanowiący główny dowód w sprawie, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu także w powiązaniu go z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skuteczność zaś zarzutu opartego na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. ma miejsce nie tylko w razie wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy, ale także wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2112/17). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Natomiast przepis ten nie może zostać naruszony przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 391/16), do czego w istocie zmierza argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w uzasadnieniu tego zarzutu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.