Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2628/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 759/21 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr OA.7721.8.2.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki anten telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 759/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił "skargę" P. sp. z o.o. w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr OA.7721.8.2.2021, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta Krosna z dnia 11 grudnia 2020 r., nr PINB.5160.19.2020 (o nakazie rozbiórki trzech antenowych konstrukcji wsporczych telefonii komórkowej wraz z osprzętem zainstalowanych na dachu budynku usytuowanego na działce nr [...] w K., ul. [...]), i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Sąd wskazał, że w związku z pismem Prezydenta Miasta Krosna z 8 września 2020 r. w sprawie samowolnego zamontowania anten telefonii komórkowej na dachu jednego z budynków, PINB zawiadomieniem z 16 września 2020 r. poinformował inwestora o terminie przeprowadzenia kontroli legalności robót budowlanych związanych z montażem anten telefonii komórkowej na dach budynku szczegółowo wskazanego. Z czynności tej przeprowadzonej 9 października 2020 r. sporządzono protokół zawierający szczegółowy opis wykonanych robót. Wraz z protokołem sporządzona została dokumentacja fotograficzna wykonanych robót. Obecny w czynnościach pełnomocnik inwestora złożył oświadczenie, że na podstawie umowy z właścicielem obejmującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykonane zostały w drugiej połowie sierpnia 2020 r. roboty budowlane, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Na tej podstawie PINB 16 października 2020 r. zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na instalowaniu trzech antenowych konstrukcji wsporczych telefonii komórkowej wraz z osprzętem; w dniu 20 listopada PINB sprostował przedmiot postępowania i poinformował strony o uprawnieniach oraz terminie, w którym mogą zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po upływie terminu, PINB decyzją z 11 grudnia 2020 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazał inwestorowi rozbiórkę wykonanych robót. Na skutek odwołania inwestora, WINB uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Od decyzji tej wniesiony został "sprzeciw".

Rozpoznając "sprzeciw" Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że przesłankami kasacyjnego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w myśl art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając "sprzeciw" od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

W świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie wyznaczają zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy rozpoznające sprawę (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21). Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym, w sytuacji gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 5112/21).

W ocenie Sądu, WINB zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zgodził się z organem odwoławczym co do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych i ustaleniem, że doszło do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Innymi słowy, na pełną aprobatę zasługuje stwierdzenie, że inwestor wykonał obiekt budowlany, który wymagał pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowy obiekt wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takim przypadku, dla takiej samowoli budowlanej przepisy ustawy – Prawo budowlane nakazują stosowanie przepisu art. 48 tej ustawy. Tryb przewidziany tym przepisem wyklucza stosowanie prawa materialnego, które legło u podstaw decyzji organu I instancji (PINB). Zatem w sytuacji, w której właściwy (prawidłowy) przepis prawa materialnego determinuje sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaskarżona "sprzeciwem" decyzja kasatoryjna w żadnym wypadku nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Artykuł 48 P.b. przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, co wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które w żadnym wypadku nie mieści się w dyspozycji art. 136 § 2 K.p.a.

Reasumując Sąd stwierdził, że prawidłowa ocena stanu faktycznego kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, jako samowoli budowlanej przewidzianej przepisem art. 48 P.b., zasadnie zakwalifikowana została przez organ odwoławczy jako podstawa do podjęcia decyzji mającej oparcie w art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na oddaleniu sprzeciwu (błędnie nazwanego skargą w niniejszym wyroku), w sytuacji gdy organ administracyjny rozstrzygając sprawę uchybił przepisom prawa procesowego, wydając decyzję kasatoryjną;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędną ocenę, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ, podczas gdy wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia, a organ zobowiązany był uchylić decyzję i w świetle obowiązujących przepisów umorzyć postępowanie, gdyż jest ono bezprzedmiotowe;

3) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, skoro przedmiot niniejszej sprawy sądowej dotyczył uchylenia na postawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, to obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji kasatoryjnej, było jedynie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie, w konsekwencji czego Sąd I instancji wykroczył poza zakreślone w art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez umieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań przesądzających, że skarżąca wykonała obiekt budowlany, który wymagał pozwolenia na budowę i tym samym nie ograniczył się do oceny legalności decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a rozstrzygał sprawę merytorycznie;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 136 § 2 K.p.a. przez uznanie, że przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, nie mieściło się w dyspozycji art. 136 § 2 K.p.a.;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, a także lakoniczne przedstawienie stanu sprawy, braku pełnego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez Spółkę w sprzeciwie (błędnie nazwanym skargą w niniejszym wyroku);

7) art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i brak uwzględnienia sprzeciwu oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez WINB art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn wyjaśnionych już w zarzutach poprzedzających (a co najmniej wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było zdecydowanie przedwczesne);

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. przez nierozstrzygnięcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji nie orzekł co do meritum sprawy, w myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, a ewentualne braki postępowania pierwszoinstancyjnego mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji z urzędu, wskutek czego Sąd sam naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania.

Przy piśmie z dnia 9 września 2024 r. Polskie Stowarzyszenie [...] zawnioskowało o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania oraz przedstawiło swoje stanowisko w sprawie

Na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił nie dopuścił do udziału w postępowaniu Polskiego Stowarzyszenia [...] na podstawie art. 64b § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na istniejącą rozbieżność pomiędzy treścią sentencji zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł taką potrzebę, stąd też skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na rozprawie, do czego uprawnia art. 90 § 2 p.p.s.a. W takiej zaś sytuacji ma zastosowanie ogólna reguła wynikająca z art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tym zaś zakresie należy dostrzec w odniesieniu do przesłanki nieważności z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., że art. 64d § 2 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jednak w niniejszej, z uwagi na wystąpienie stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (patrz: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii; Dz. U. z 2021 r. poz. 861), Sąd I instancji skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ale w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie zaś z tym przepisem na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. (w tym z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że trafnie autor skargi kasacyjnej zauważył błąd zawarty w sentencji wyroku, która to wada powoduje, że istnieje rozbieżność pomiędzy wyrokiem, a jego uzasadnieniem. Jednocześnie zaistniała wada, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest tego rodzaju, że nie podlega sprostowaniu w trybie art. 156 § 1 p.p.s.a., ponieważ błąd wyroku dotyczy treści rozstrzygnięcia jakie wydał Sąd I instancji, po pierwsze, wskazując, że rozpoznaje "skargę" na decyzję; po drugie, oddalając "skargę", a takie rozstrzygniecie zapada na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaś wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozpoznaje sprawę ze "sprzeciwu", jak i że na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. "sprzeciw" podlega oddaleniu.

Należy uwzględnić, że zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a., Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jednak sprostowanie w efekcie nie może prowadzić do zmiany treści rozstrzygnięcia orzeczenia. Sprostowanie nie jest środkiem prawnym, które może prowadzić do istotnej zmiany treści rozstrzygnięcia. Takiej zmiany nie można zakwalifikować jako niedokładności, błędu lub innej oczywistej omyłki.

Dlatego w omawianym zakresie zawierają usprawiedliwione podstawy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w których wskazano na błędne nazwanie w wyroku środka zaskarżenia "skargą".

W pozostałym zaś zakresie zarzuty skargi kasacyjnej – z uwagi na stwierdzoną powyżej wadę zaskarżonego wyroku – nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu, ponieważ w wyniku stwierdzonej wady zaskarżonego wyroku, sprawa będzie wymagała ponownego merytorycznego rozpoznania przez Sąd I instancji, ze szczególnym uwzględnieniem przy rozstrzyganiu treści art. 64a-64e oraz art. 151a § 1-3 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.