Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2659/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 134 par 1, 145 par 1, 153 i 200 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.K. i Z.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – po rozpatrzeniu zażalenia J. i Z. K. wniesionego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w [...], w gminie K., w granicach [...] oraz obszaru [...] ([...]) – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne.

Burmistrz Gminy K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w [...], w gminie K.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Na skutek rozpatrzenia zażalenia złożonego przez J. i Z. K., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie [...] stycznia 2009 r.

Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i Z. K. Sąd wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1454/11 oddalił skargę.

J. i Z. K. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W wyniku jej rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie nie wyjaśniono, czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach wyznaczonych przez Studium, a tym samym czy może mieć do niej zastosowanie odstępstwo od zakazu zabudowy wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) mówiący, że na rzeczonym obszarze chronionym zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

NSA wskazał, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] stwierdzenie, czy nie zachodzi wyłączenie od obowiązywania zakazu zabudowy nieruchomości położonych 100 metrów od brzegów wód wymaga odniesienia się do uwarunkowań Studium. Na tej zatem podstawie, organ musi ustalić, czy działka przeznaczona pod inwestycję, położona jest w obszarze zwartej zabudowy wsi. Organy administracji nie odniosły się w sposób wystarczający do tego aktu, zwłaszcza w kontekście załączonej do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy wyznaczonego terenu, z której można wywnioskować, że na terenie tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wsi [...], którą przewidziano w Studium. Jest to o tyle istotne w rozpoznawanej sprawie, że dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką Inwestora – nr ew. [...], postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Minister Środowiska uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności dokonanie analizy treści Studium, celem ustalenia czy obszar przeznaczony pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi [...]. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że brak jest przesłanek (choćby jednej z nich) przewidzianych w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] do zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 tego aktu, nie będzie w tym postępowaniu możliwości uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14 uchylił zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły, czy działka inwestycyjna znajduje się na terenie obejmującym obszar zwartej zabudowy wsi określonej w Studium, uznając stwierdzenie organu, że zabudowa w okolicy planowanej inwestycji nie posiada przymiotu zwartej zabudowy wsi, za niewystarczający. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobligował organ do dokonania analizy treści Studium celem ustalenia, czy obszar przeznaczony pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi [...]. Sąd zaznaczył jednocześnie, że mapy [...] mogą stanowić jedynie uzupełnienie materiału dowodowego. Prawidłowe ustalenia co do wynikającego z treści Studium przeznaczenia obszaru przeznaczonego pod inwestycję, pozwolą na stwierdzenie, czy zachodzi jedna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od zakazu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W przypadku zaistnienia tej przesłanki organ zobligowany będzie do ustalenia, czy zostały spełnione kolejne warunki określone w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia pozwalające na pozytywne uzgodnienie wniosku. Przy czym Sąd nakazał, aby organ w tym zakresie również przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe, a jego wyniki omówił w uzasadnieniu postanowienia.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. w piśmie z dnia 6 października 2014 r., zwrócił się do Burmistrza Gminy K. m. in. o sprecyzowanie użytych w Studium definicji funkcji terenów, zwłaszcza charakteru przeznaczenia "terenów zabudowy skoncentrowanej o różnych funkcjach", określonych symbolem "MS". W odpowiedzi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Burmistrz Gminy K. wskazał, że zgodnie z zapisami Studium symbol MS oznacza tereny zabudowy skoncentrowanej o różnych funkcjach: teren zabudowy koncentrowanej, istniejącej i projektowanej o funkcjach: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i rekreacyjnej, siedlisk rolniczych, zieleni, usług komercyjnych i publicznych zakładów produkcyjnych i hodowlanych oraz innych funkcji i obiektów związanych z funkcjonowaniem ww. obiektów i terenów.

Pismem z dnia 20 listopada 2014 r. organ pierwszej instancji zwrócił się ponownie do Burmistrza Gminy K. o udzielenie informacji, czy obszar objęty analizą urbanistyczną w danej sprawie, jest obszarem zwartej zabudowy wsi [...], określonej w Studium. Ponadto organ pierwszej instancji zwrócił się o wyjaśnienie użytych w studium definicji funkcji terenów określonych symbolem "ML". W odpowiedzi z dnia 1 grudnia 2014 r. wskazano, że według studium symbol "ML" oznacza zabudowę rekreacyjną i jednorodzinną, natomiast w analizie urbanistycznej i formalno-prawnej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przyjęto informacyjnie ustalenia ze studium, jako tereny zabudowy letniskowej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zabudowy wskazując, że realizacja inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), który stanowi, że na rzeczonym obszarze chronionym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieje możliwość zastosowania żadnego z odstępstw od naruszonego zakazu. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że realizacja inwestycji może znacząco negatywnie wpłynąć na cel ochrony obszaru [...] ([...]).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. i Z. K. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, że postanowienie to narusza § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały poprzez jego błędną wykładnię w odniesieniu do pojęcia zwarta zabudowa oraz art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę stanu faktycznego, będącego podstawą wydania zaskarżonego postanowienia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], w gminie K., w granicach [...], którego funkcjonowanie reguluje uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 ww. uchwały stanowiący, że na ww. obszarze chronionym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina K., nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Stanowi bowiem zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (patrz pkt 1.0 projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji), co jednoznacznie świadczy, że nie będzie to budynek związany z prowadzeniem turystyki wodnej, gospodarki wodnej, ani gospodarki rybackiej. Organ wyjaśnił, że przedmiotem wyjątku są tylko obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej. Takim obiektem może być np.: pochylnia do wodowania jednostek pływających, natomiast nie będzie nim już obiekt gastronomiczny czy noclegowy. Obiekty takie są związane z turystyką wodną, gdyż obsługują turystów wodnych, niemniej jednak nie służą one tylko temu celowi, mają bowiem charakter uzupełniający w stosunku do obiektów służących bezpośrednio turystyce wodnej i – co istotne – bez uszczerbku dla swojej funkcji nie muszą być lokalizowane bezpośrednio przy brzegu. O ile bowiem trudno wyobrazić sobie lokalizację pochylni czy pomostu cumowniczego w odległości choćby kilku metrów od brzegu, o tyle brak jest przeciwwskazań, by np.: restauracja obsługująca żeglarzy znajdowała się w pewnym oddaleniu od brzegu.

Organ odwoławczy podkreślił, że planowane do realizacji przedsięwzięcie nie spełnia również kryterium innego rodzaju obiektów zakwalifikowanych w § 3 pkt 7 ww. uchwały, jako wyjątek od ww. zakazu, tj. obiektów służących gospodarce wodnej lub rybackiej. Obiekty te nie mieszczą się bowiem zarówno w kategorii XXIV Prawa budowlanego (katalog obiektów gospodarki wodnej), jak i nie służą celom gospodarki rybackiej, wynikającym z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r., Nr 189, poz.1471 z późn. zm.).

W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest również możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 mówiących, że zakaz ten nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących, obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. – gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odnosząc się w pierwszej kolejności do odstępstwa określonego w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały podkreślił, że przepis ten należy interpretować kumulatywnie, tzn. jest to jedna okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy. Odstępstwo to daje możliwość zabudowy obszarów określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., jako tereny zwartej zabudowy wsi, przy czym na terenach tych z ustaleń studium musi wynikać możliwość uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a ponadto od brzegów wód musi zostać wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy poprzez połączenie istniejących budynków na przyległych działkach. W omawianej sprawie odstępstwo to nie ma zastosowania z uwagi na treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zgodnie z którą teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie leży w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi. Działka o nr [...] znajduje się bowiem na terenach oznaczonych w Studium symbolem ML. Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez Burmistrza Gminy K., a także z treści studium wynika, że symbol ML oznacza zabudowę rekreacyjną i jednorodzinną. Omawiana działka nie znajduje się więc w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi (ani miasta).

Organ podał, że jedynie ustalenia studium mogą precyzować granice obszarów zwartej zabudowy w strefie przybrzeżnej jeziora, na których nie obowiązuje zakaz zabudowy. Ponadto ustalenia te muszą być precyzyjne, w przeciwnym przypadku niemożliwym staje się zastosowanie omawianego odstępstwa, gdyż wyraźnie odnosi się on do ustaleń studium oraz określenia w tym dokumencie granic takich obszarów. A zatem bez określenia granic zwartej zabudowy nie można będzie w ogóle zastosować tego przepisu.

Organ zauważył również, że pojęcie zwartej zabudowy nie jest bezpośrednio definiowane w żadnym przepisie prawa. Zgodnie z zasadami wykładni prawa w sytuacji gdy w tekście prawnym nie określono znaczenia interpretowanego zwrotu prawnego należy mu nadać znaczenie potoczne, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia. K. Gruszecki w komentarzu do art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) wskazuje, że pojęcie to nie jest ono bezpośrednio definiowane w żadnym przepisie prawa. Jednak powołując się na przepis § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), wskazuje, że zabudowa śródmiejska będzie wchodzić w skład obszarów o zwartej zabudowie. Tym samym obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z intensywności zabudowy na danym terenie." (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2008, wyd. II).

Organ zauważył również, iż okoliczność zabudowy działki przyległej o nr ewid. [...] nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Z ortofotomapy wynika, że dwie działki przyległe do rzeczonej działki są niezabudowane – omawiana działka graniczy bezpośrednio z nieruchomościami o nr ewid.: [...] (droga wewnętrzna i pas zieleni porastający brzeg Jeziora [...]), [...] (działka zabudowana), [...] (droga wewnętrzna). W niniejszej sprawie działki przyległe to działki o nr ewid. [...] (zabudowana, dane z Systemu Informacji Przestrzennej, UM w K.) oraz o nr ewid. [...] (droga wewnętrzna), a zatem nie stanowiąca działki budowlanej. W takim wypadku można przyjąć, że nieprzekraczalną linię zabudowy należałoby wyznaczyć względem kolejnej nieruchomości – działki o nr ewid. [...], która jest zabudowana. Możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z ww. przepisem nie stanowi wystarczającej przesłanki do zastosowania omawianego odstępstwa, gdyż odstępstwo określone w § 4 ust. 1 ww. uchwały należy rozpatrywać kumulatywnie. Działka objęta postępowaniem powinna spełniać 2 warunki, z których jednym jest położenie jej w granicach zwartej zabudowy wsi (miasta) zgodnie z ustaleniami studium, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Analizując możliwość zastosowania drugiego, przytoczonego wyżej odstępstwa od zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. uchwały stanowiącego, że nie dotyczy on § 4 – stosownie do postanowień § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały – istniejących siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, organ stwierdził, że nie ma możliwości jego zastosowania w omawianej sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podkreślił, że budynek mieszkalny jednorodzinny nie może być uznany za obiekt niezbędny do prowadzenia działalności rolniczej na terenie chronionym. Zdaniem organu odwoławczego ww. odstępstwo odnosi się do sytuacji, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane związane ściśle z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których sposób użytkowania związany jest z produkcją rolną. W takim wypadku możliwe jest uzupełnienie zabudowy wchodzącej w skład siedliska rolnego o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Niniejsze postępowanie natomiast dotyczy działki niezabudowanej, gdzie planuje się posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niezwiązanego z działalnością rolną, ani też niestanowiącego obiektu uzupełniającego istniejące już siedlisko rolne, co wynika wprost z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpatrując możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu, określonego w § 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały, organ odwoławczy stwierdził, że również jego zastosowanie w niniejszej sprawie nie jest możliwe, gdyż przedłożony projekt decyzji dotyczy budowy nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego – obiektu, który ma dopiero zostać wybudowany. Rzeczone odstępstwo nie ma więc w niniejszej sprawie zastosowania.

Nadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 17 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J.K. i Z.K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach wyznaczonych przez studium oraz bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe działki nie leżą na obszarze zwartej zabudowy wsi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...], poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a tym samym przyjęcie, że nie zachodzą odstępstwa od zakazów zabudowy;

3. naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z zm.- dalej: p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że jest ona zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w [...], w gminie K., w granicach [...] oraz obszaru [...] ([...]). Przy czym wskazać należy, że postanowienie te wydane zostało wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14, który uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...].

Na obecnym etapie postępowania jego istota sprowadza się do ustalenia, czy organ, wydając skarżone postanowienie, zastosował się do zaleceń zawartych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 153 p.p.s.a. organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W świetle powyższego podnieść należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14, precyzyjnie i w sposób wiążący wskazał, że rolą organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, celem ustalenia czy obszar przeznaczony pod inwestycję znajduje siew obszarze zwartej zabudowy wsi [...]. Przy czym wyniki tego postępowania, zgodnie z zaleceniem Sądu, miały zostać omówione w uzasadnieniu postanowienia. Podkreślić należy, że Sąd nakazał organowi dokonanie ustaleń w oparciu przede wszystkim o analizę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawą, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika w sposób jednoznaczny, iż analiza zapisów studium została ograniczona do przytoczenia treści studium i wskazania, że planowana inwestycja leży na terenie oznaczonym w studium symbolem ML, który oznacza zabudowę rekreacyjną i jednorodzinną. Z powyższego organ wysnuł wniosek, że omawiana działka nie znajduje się w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi (ani miasta). W szczególności bowiem, zdaniem organu, w studium brak jest jednoznacznego wskazania co do objęcia terenu planowanej inwestycji mianem zwartej zabudowy.

W ocenie Sądu tak dokonaną analizę zapisów studium uznać należy za niewystarczającą, a w szczególności za niespełniającą wymogów określonych w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14. Zarówno w wyroku tym, jak i w wiążącym w sprawie wyroku NSA, wskazano bowiem, że analiza zapisów studium winna być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z załączonej do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy wyznaczonego terenu. Sąd zaznaczył bowiem, że z analizy tej można wywnioskować, że na terenie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wsi [...], którą przewidziano w studium.

Mając na uwadze powyższe wskazania, zdaniem Sądu, niezrozumiałe i naruszające przepis art. 153 p.p.s.a. jest działanie organu, który biorąc pod uwagę tylko literalne brzmienie zapisu zawartego w studium, odnośnie obszaru oznaczonego symbolem ML, twierdzi że na wskazanym terenie zabudowa zwarta nie występuje. Tym bardziej, że jak wskazał sam organ, termin "zwarta zabudowa" nie został zdefiniowany w przepisach prawa. Niewątpliwie zatem o zwartości zabudowy decydować mogłyby zapisy studium, gdyby takie określenie było przez akt ten używane. Skoro jednak nie jest, to o zwartości zabudowy, decydować powinna jej intensywność w danym miejscu. Zadaniem zatem organu jest dokonanie, w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, oceny czy na danym terenie, intensywność zabudowy jest tak duża, że uzasadnia uznanie jej za zwartą. W ocenie Sądu bowiem samo ustalenie, że teren na którym ma być realizowana inwestycja stanowi obszar przeznaczony w studium pod zabudowę letniskową i jednorodzinną, nie wystarcza dla stwierdzenia, że nie jest to obszar zwartej zabudowy.

Konieczność poczynienia ustaleń w powyższym zakresie, potwierdza również lektura uzasadnienia wyroku NSA, zapadłego w niniejszej sprawie, w którym – co jeszcze raz należy powtórzyć – wskazano, że analiza zapisów studium w kontekście załączonej do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy wyznaczonego terenu, jest o tyle istotna w rozpoznawanej sprawie, że dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką Inwestora – nr ew. [...], postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Minister Środowiska uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym, zdaniem Sądu, jakkolwiek trafne są uwagi organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co do konieczność precyzyjnego ustalenia granic obszarów zwartej zabudowy w strefie przybrzeżnej jeziora, na których nie obowiązuje zakaz zabudowy, to jednak przyjęcie a priori, że brak wskazania tych granic przesądza o nieistnieniu w danym miejscu zwartej zabudowy, już uzasadnienia nie znajduje. Stąd za nieuprawnione Sąd uznał stanowisko organu, że bez określenia granic zwartej zabudowy w studium nie można będzie w ogóle zastosować tego przepisu. Stanowisko takie w wielu wypadkach powodowałoby, że zapisy dopuszczające odstępstwa od zakazu zabudowy w razie wystąpienia zwartej zabudowy określonej w studium, stanowiłyby regulacje martwe. Jak pokazuje bowiem rzeczywistość, w wielu przypadkach – również w rozpoznanej sprawie – studium w ogóle nie posługuje się takim zwrotem jak "zwarta zabudowa". Ustalenie charakteru zabudowy musi być w takich przypadkach dokonywane w oparciu o stan faktycznie istniejący. W tym celu organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe i w jego następstwie dokonać oceny, czy na danym obszarze, obejmującym teren planowanej inwestycji, występuje zabudowa intensywna, której można przypisać cechę "zwartości", czy też jest to zabudowa sporadyczna, rozproszona i jako taka za zwartą uchodzić nie może.

W rozpoznanej sprawie ustaleń takich jednak zabrakło. Organ odmowę uzgodnienia uzasadnił jedynie brakiem stosowanych zapisów z studium. Tymczasem brak zapisu w studium co do oznaczenia terenu planowanej inwestycji jako "terenu zawartej zabudowy" nie budziło już wątpliwości na poprzednim etapie postępowania. Sąd, mając to na uwadze, nakazał dokonanie analizy, co należy rozumieć jako zbadanie a nie samo przywołanie, zapisów studium i to w kontekście przedstawionej do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy obszaru, na którym znajduje się obszar planowanej inwestycji.

Za nieuprawnione Sąd uznał również stanowisko organu, iż okoliczność zabudowy działki przyległej o nr ewid. [...] nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Jest ono bowiem wprost sprzeczne z oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12. Ponadto, zrealizowanie zabudowy na ww. działce, powoduje – w razie ustalenia, że zabudowę istniejącą na danym terenie należy uznać za zwartą – możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy względem nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] oraz [...], która – jak wskazał organ – jest zabudowana.

Uznając, że wskazówka Sądu zawarta w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 616/14 była czytelna i wiążąca dla organu, który zobowiązany był zastosować się do niej przy ponownym rozstrzyganiu danej sprawy, bowiem do czasu aż nie nastąpi wzruszenie wyroku zawierającego ocenę prawną w sprawie, na organie ciąży obowiązek podporządkowania się tej ocenie, przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy (patrz wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r. II FSK 1296/10; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r. II OSK 2059/09), zaś analiza skarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do konkluzji, iż organ nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie organu, a tym samym naruszył normę art. 153 p.p.s.a., Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie powyższe rozważania.