Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1848/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 110a par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie Michała Przybycienia skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/21 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Sączu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Sączu do rozpoznania wniosku R. S. z dnia 20 września 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w Nowym Sączu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 września 2021 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Sączu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 20 września 2021 r. R. S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Nowym Sączu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji, ile zgód na wydanie osadzonym do cel mieszkalnych konsol do gier wydano osobom osadzonym w okresie od 1.07.2021r. do dnia rozpatrzenia wniosku.

Pismem z 30 września 2021 r. organ odmówił udzielenia informacji, uzasadniając powyższe, że nie są to informacje istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc zarzut bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik z urzędu skarżącego podtrzymał wnioski skarżącego i wniósł o zasądzenie nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu stanowiska pełnomocnik z urzędu podniósł, iż żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna nie ma charakteru przetworzonej , zatem do jej udzielenia nie jest konieczne spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, a organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do załatwienia sprawy.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Sączu polegającą na nieudostępnieniu mu żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dokonując kontroli legalności działań organu, sąd ten uznał, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony przez Dyrektora Zakładu Karnego zgodnie z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej "u.d.i.p.").

Zdaniem sądu dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i już z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, a wyłącznie informacji publicznej. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne.

W ocenie sądu pierwszej instancji do kategorii informacji publicznej nie można zaliczyć informacji o ilości zgód na dysponowanie konsolą do gier wydanych osadzonym na terenie Aresztu Śledczego w Nowym Sączu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 53; dalej k.k.w.), do zadań Służby Więziennej należy zapewnienie poszanowania praw osadzonych. W myśl art. 102 pkt 6 k.k.w. skazany ma prawo, w szczególności, do korzystania z urządzeń i zajęć kulturalno-oświatowych i sportowych, radia, telewizji, książek i prasy. Zgodnie z art. 110a § 2 k.k.w. dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Oznacza to, że jeśli udostępnianiu osadzonym konsoli do gier nie stoją na przeszkodzie wewnętrzne regulacje zakładu karnego, to mogą oni korzystać z tego rodzaju urządzeń za zgodą dyrektora zakładu karnego.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, pomimo tego, że wydawanie osadzonym konsoli do gier jest w istocie efektem realizacji zadań szeroko pojętej Służby Więziennej polegających na zapewnieniu przestrzegania praw osadzonych, to informacja o ilości wydanych konsoli in genere nie nabiera cech informacji publicznej. Nie nosi ona bowiem znamion informacji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla ogółu, nie daje podstaw do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu. Żądane informacje nie odnoszą się również do gospodarowania mieniem publicznym i nie dotyczą interesu publicznego. Udostępnianie konsoli osadzonym jest wynikiem stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa i wewnętrznych regulacji określających zasady realizacji praw osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ma wymiar konkretny, indywidulany, kształtujący sytuację poszczególnych osadzonych, podlegający kontroli na zasadach określonych w k.k.w. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 13 września 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r. poz. 647 ze zm.). W ocenie sądu oznacza to, że poza zakresem informacji publicznych pozostają informacje o liczbie udostępnionych osadzonym w określonym czasie konsoli do gier, stanowiące w istocie sumę informacji o indywidualnych prawach osadzonych, które nie dotyczą kwestii publicznych.

Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem ww. przepisem, tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia tej informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, odmowa jej udostępnienia winna nastąpić zwykłym pismem, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Pisemne powiadomienie skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji czyni zadość wymogom u.d.i.p. Procedowanie organu było więc prawidłowe również w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, sąd ten uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Nowym Sączu nie można przypisać bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego do organu przez skarżącego R. S. z 20 września 2021 r., w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że Dyrektor Zakładu Karnego w Nowym Sączu dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z 20 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za obie instancje, oświadczając jednocześnie, że nie zostały one dotychczas zapłacone w całości ani w części.

Na podstawie art. 174 § pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. w zw. z art. 102 pkt 6 i art. 110a § 2 k.k.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja w przedmiocie ilości zgód na dysponowanie konsolą do gier wydanych osadzonym na terenie Zakładu Karnego w Nowym Sączu w okresie od 1 lipca 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy informacja ta niewątpliwie stanowi informację publiczną, albowiem jest ona informacją o sposobie załatwiania spraw przez podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach i w terminie określonym w przepisach u.d.i.p.;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo całkowitego zaniechania wskazania przez Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Sączu okoliczności faktycznych, które przemawiałyby za uznaniem żądanej przez skarżącego informacji za informację przetworzoną, a powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa ocena postępowania organu winna skutkować uwzględnieniem skargi w całości na

podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w całości, pomimo iż informacja, o którą wnioskował skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a organ nie udostępnił skarżącemu przedmiotowej informacji ani we wskazanym w u.d.i.p. terminie, ani do dnia wydania zaskarżonego wyroku, co oznacza, że na dzień wydania zaskarżonego wyroku organ pozostawał w zwłoce, a powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przytoczone okoliczności winny skutkować uwzględnieniem skargi w całości na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Najdalej idący jest zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy informacja w przedmiocie ilości zgód na dysponowanie konsolą do gier wydanych osadzonym na terenie Zakładu Karnego w Nowym Sączu w okresie od 1 lipca 2021 r. do dnia złożenia wniosku stanowi informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten określa również, że prawo to służy obywatelowi. Konstytucja wprowadzając prawo obywatelskie do dostępu do informacji publicznej wyznaczyła zatem jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została w gruncie rzeczy zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa – "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych.

Pozornie pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Rzecz jednak w tym, iż dla określenia pojęcia informacji publicznej ustawodawca posłużył się kategorią pojęciową równie nieokreśloną. Pewnym doprecyzowaniem tego przepisu jest zawartość normatywna przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on bez wątpienia pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza bez wątpienia, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9.4.2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. 2023.1683) Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 127, z 2022 r. poz. 2600 oraz z 2023 r. poz. 818) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Z przepisu art. 2 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy wynika, że do podstawowych zadań Służby Więziennej należy: 1) prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, przede wszystkim przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, nauczania, zajęć kulturalno-oświatowych, zajęć z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz specjalistycznych oddziaływań terapeutycznych; 2) wykonywanie tymczasowego aresztowania w sposób zabezpieczający prawidłowy tok postępowania karnego o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe; 3) zapewnienie osobom skazanym na karę pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanym, a także osobom, wobec których są wykonywane kary pozbawienia wolności i środki przymusu skutkujące pozbawieniem wolności, przestrzegania ich praw, a zwłaszcza humanitarnych warunków bytowych, poszanowania godności, opieki zdrowotnej i religijnej.

Przepis art. 102 k.k.w. wskazuje na szereg przykładowo wyliczonych praw skazanego osadzonego w zakładzie karnym, w tym w pkt 6 na prawo do korzystania z urządzeń i zajęć kulturalno-oświatowych i sportowych, radia, telewizji, książek i prasy. Z kolei z art. 110a § 1 k.k.w. przewiduje, że skazany odbywający karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym ma prawo posiadać w celi dokumenty związane z postępowaniem, którego jest uczestnikiem, artykuły żywnościowe o ciężarze nieprzekraczającym 6 kg, wyroby tytoniowe, środki higieny osobistej, przedmioty osobistego użytku, zegarek, listy oraz fotografie członków rodziny i innych osób bliskich, przedmioty kultu religijnego, materiały piśmienne, notatki osobiste, książki, prasę i gry świetlicowe. Zgodnie zaś z § 2 dyrektor zakładu karnego może zezwolić: 1) na posiadanie w celi sprzętu elektronicznego lub elektrycznego, 2) skazanemu na posiadanie w celi innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego - jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym.

Konsola do gry jest urządzeniem elektronicznym, co oznacza, iż decyzja w zakresie zgody na posiadanie jej w celi przez osadzonego należy do kompetencji dyrektora zakładu karnego i podejmowana jest na podstawie przepisu art. 110a § 2 pkt 1 k.k.w.

W świetle powyższych uwag brak jest zatem wątpliwości, iż wniosek złożony przez skarżącego dotyczył informacji publicznej, gdyż jego przedmiotem jest działalność Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Sączu w zakresie ilość zgód na wydanie osadzonym do ich cel mieszkalnych konsol do gier. Wydawanie tego rodzaju zgód pozostaje w zakresie kompetencji organu i realizacji celów pobytu osadzonych w zakładzie karnym. Realizacja zadań i kompetencji przez organ jest zawsze sprawą publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładania przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest błędna.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że jest to sytuacja, o której mowa w hipotezie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 d u.d.i.p., gdyż przepis ten dotyczy ogólnych zasad funkcjonowania podmiotu obowiązanego do udzielania informacji publicznej, a w punkcie 3d u.d.i.p. chodzi o zasady przyjmowania i załatwiania spraw. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest informacja o zasadach przyjmowania i załatwiania sprawy, czyli o ogólnych regułach rządzących tym zakresem działalności podmiotu publicznego. Wniosek skarżącego za swój przedmiot miał zaś uzyskanie informacji o skonkretyzowanej liczbie zgód na używanie konsoli udzielonych przez dyrektora zakładu karnego. Nie dotyczył więc zapytania o istotę abstrakcyjnych zasad funkcjonowania podmiotu publicznego, lecz o sferę faktów mających miejsce w konkretnie zakreślonym czasie. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3d u.d.i.p. jest nieuzasadniony.

W związku ze stwierdzeniem, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej konieczne jest rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Zarzut pierwszy naruszenia prawa procesowego jest uzasadniony. Zarzut ten jest daleki od doskonałości, wymaga pewnej analizy rozumowej dla uchwycenia jego istoty, która prowadzi jednak do stwierdzenia, że nadaje się on do merytorycznego rozpoznania, choć w ograniczony zakresie, o czym poniżej. Jego istota w zamyśle autora skargi kasacyjnej sprowadza się do niewykazania przez organ, aby przedmiot i zakres wniosku dotyczył informacji przetworzonej, co było konsekwencją nieprzeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i nieustalenia okoliczności faktycznych wskazujących, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej, a skoro organ tego nie wykazał to skarga winna być uwzględniona.

Konstrukcja zarzutu oraz cel, który jego autor zamierza osiągnąć oparte zostały na pewnych skrótach myślowych, które wymagają omówienia celem zapewnienia logiczności wywodu. W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż organ w odpowiedzi na wniosek poinformował skarżącego "zwykłym" pismem, że zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. "informacje udziela się w takim zakresie, jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", a w złożonym przez niego piśmie przesłanka ta nie zachodzi.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem informacji przetworzonej, lecz nie dokonał nigdzie jego wyjaśnienia. Zadania tego podjęło się orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wynika z niego, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23 września 2009 r., II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z wyżej zreferowanych poglądów.

Zatem ustalenie charakteru wnioskowanej informacji - prostej czy przetworzonej wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji żądanej przez wnioskodawcę. Inaczej to ujmując, organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w ramach którego obowiązany jest ustalić na gruncie danej sprawy, jaki charakter ma wnioskowana informacja. Zakres przedmiotowy takiego postępowania określa wniosek obywatela o udzielenie informacji publicznej, w którym oznacza on zakres czasowy i przedmiotowy wnioskowanej informacji. Wniosek ten wytycza ramy postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ zobowiązany będzie do ustalenia ilości udzielonych zgód na używanie w celach mieszkalnych konsol do gry przez osadzonych. O charakterze informacji przesądzać może ilość zgód, prowadzenie ich ewidencji lub brak takiej ewidencji, zakres czynności niezbędnych do ustalenia ich ilości na podstawie akt spraw i tym podobne czynniki. Są to okoliczności faktyczne, które winny być ustalone w toku załatwiania wniosku skarżącego, gdyż stwierdzenie, że zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. wymaga wydania odmownej decyzji administracyjnej.

Stwierdzenie braku szczególnie istotnego interesu publicznego nie jest zatem możliwe bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w oparciu i w zgodzie z przepisami art. 7, 8 § 1, 9 i 77 § 1 k.p.a., które znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego na podstawie u.d.i.p. Zarzut naruszenia tych przepisów jest zatem uzasadniony w tym sensie, że nie sposób z pisma organu z dnia 30.09.2021 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji ustalić okoliczności faktycznych, które przemawiały za uznaniem żądanej informacji za informację przetworzoną.

Jednocześnie wymaga wskazania, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, iż stwierdzenie przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymagało wydania przez organ decyzji administracyjnej, odpowiadającej wymogom przepisu art. 107 § 1-3 k.p.a., w tym decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie faktyczne każdej decyzji jest wynikiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, prowadzonego m.in. o przepisy wskazane w zarzucie (tj. art. 7, 8 § 1, 9 i 77 § 1 k.p.a.,). Skarga kasacyjna w tym zakresie wykazuje istotne braki i nieznajomość materii, co jednakże nie uniemożliwia uchwycenia intencji jej autora. W tym zakresie możliwe było zatem jej merytoryczne rozpoznanie i stwierdzenie zasadności zarzutu.

Zarzut drugi naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. W jego ramach autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że przytoczone okoliczności winny skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a.

Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd pierwszej instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznał naruszenie przez sąd pierwszej instancji wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do wadliwego oddalenia przedmiotowej skargi. Zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Mając na uwadze ww. wywody dotyczące art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 110 a k.k.w. stwierdzić należało, że organ pozostaje w bezczynności. Z tego też powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie. Uwzględniając fakt, że bezczynność organu jest skutkiem wadliwego zastosowania art. 1. ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a nie wynikiem lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy udzielenie odpowiedzi na wniosek bez zbędnej zwłoki, należało uznać, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 193 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. 2. wyroku. Z tego powodu brak było również podstaw do zasądzenia w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. wnioskowanej sumy pieniężnej, w związku z czym w pkt. 3. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w pozostałej części skargę oddalił.

Jednocześnie wskazać należy organowi, iż załatwiając wniosek winien rozróżnić problem zaklasyfikowania formalnoprawnego informacji publicznej od możliwości jej udzielenia, na co wskazuje treść odpowiedzi organu udzielona skarżącemu w dniu 30.09.2021 r. Odpowiedź ta nie jest profesjonalna, lecz wyraża istotną intencję organu. W jej treści organ stwierdził, że informacji udziela się w takim zakresie, jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w przypadku skarżącego przesłanka ta nie zachodzi. Wyjaśnić należy, uznanie przez organ, że skarżący złożył wniosek o udzielnie informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga stwierdzenie w toku postępowania wyjaśniającego braku po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego, co następnie skutkuje koniecznością wydania decyzji odmawiającej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, treść odpowiedzi organu sygnalizuje jeszcze jeden rodzaj potencjalnego rozwiązania branego przez organ pod rozwagę. Ze sprawy i okoliczności wynika, że organ może stać na stanowisku, iż żądający używa swojego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej "źle", a więc nadużywa swego prawa. W takim przypadku również zachodzi możliwości nieudzielenia informacji publicznej, co wymaga także wydania decyzji administracyjnej odmownej.

Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2023 r. sygn. III OSK 5540/21 wskazał, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, przyjmuje się, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, a nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Można więc przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19).

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej. W pierwszym przypadku informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków, np. w trybie k.p.c. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15), w drugim przypadku dochodzi do naruszenia obowiązku wyrażonego w przepisie art. 82 Konstytucji przez brak troski o dobro wspólne.

Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady.

Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; zob. także: Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008;).

Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu i całego szeregu innych organów władzy publicznej, do których skarżący skierował swoje wnioski, to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany będzie orzec jednak w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do skarżącego będzie niewystarczające. Sposób załatwienia wniosku skarżącego jest jednakże sprawą organu. Rola sądu administracyjnego na tym etapie sprowadziła się do stwierdzenia bezczynności w jego rozpoznaniu, gdyż dotychczasowy sposób jego załatwienia nie odpowiadał prawu. Stąd też biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o przepisy szczegółowo wskazane wyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do sądu pierwszej instancji stosowny wniosek w tym przedmiocie.