Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 399/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 75  par. 1, art. 81, art. 81a  par. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 129ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. M., D. S., M. B., M. K., T. W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr GN-2.7534.11.2023.MK w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr GN-2.7534.11.2023.MK, Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpatrzeniu odwołania K. M., T. W., M. K., M. B. i D. S. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 12 września 2023 r., znak: WN.683.35.2015 na mocy której organ I instancji odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,39 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym N. , Gmina R..

Powyższe wywłaszczenie nastąpiło na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Nr [...] z dnia 19 listopada 1973 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi N. w Gminie R.. W oparciu o zapisy powyższej uchwały przejęto na własność Państwa działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,39 ha, stanowiące wówczas własność E. M..

Jak wyjaśnił organ odwoławczy w dniu 12 lutego 2016 r. pełnomocnik spadkobierców E. M. wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.).

Wnioskodawcy wskazywali, że ustalenie odszkodowania winno nastąpić w związku z art 9. ust. 1 nieobowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Wobec powyższego, w związku z tym, iż w opinii wnioskodawcy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało ustalone, należało wydać stosowną decyzję.

Decyzją z dnia 7 września 2016 r. znak: GIGN.680.35.2015 Starosta [...] umorzył ww. postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia 27 grudnia 2016 r. znak; GN-lI.7534.18.2016.MKu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 207/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zarówno decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r., jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uzasadniając powyższy wyrok WSA w Szczecinie w szczególności zobowiązał organy administracji publicznej do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w tym polegającego na zwróceniu się o akta do sądu powszechnego z uwagi na to, że właściwy w tamtym czasie organ, w sytuacji obciążenia nieruchomości długami hipotecznymi, winien wpłacić odszkodowanie do depozytu sądowego w celu jego podziału na osoby uprawnione. Sąd wskazał również, że jest dość mało prawdopodobne, aby w 1973 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Trudno racjonalnie wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej w sprawie odszkodowania przez E. M.. Wyjaśnić trzeba też, czy wypłacono odszkodowanie dla pozostałych osób wywłaszczonych, objętych tą uchwałą".

Rozpatrując ponownie wniosek organ wyjaśnił, iż wywłaszczenie rozpoczęła uchwała nr [...]/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (PPRN) z dnia 19 listopada 1973 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi N., Gmina R., która stanowiła, że z dniem ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej, na własność Państwa zostały przejęte grunty położone we wsi N. stanowiące własność m. in. E. M.. Z brzmienia § 2 tej uchwały wynika, że podwyższono sześciokrotnie stawki odszkodowania w stosunku do stawek przewidzianych w przepisach o wywłaszczeniu nieruchomości. Z kolei, z treści § 3 uchwały wynika, że E. M. nie było wśród osób, które składały zastrzeżenia lub wnioski do uchwały. Obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy uprawniały osoby wywłaszczone do otrzymania odszkodowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził szereg czynności procesowych, mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego.

W pierwszej kolejności organ przesłuchał świadków, co dokumentują protokoły przesłuchania: Z. K. z dnia 28 grudnia 2017 r., E. H. z dnia 28 grudnia 2017 r, T. W. z dnia 21 maja 2019 r, K. M. z dnia 21 maja 2019 r. oraz M. K. z dnia 21 maja 2019 r. W ocenie organu z zeznań powyższych świadków wynika, że nie są oni w stanie potwierdzić, czy nastąpiła wypłata odszkodowania za wywłaszczone działki.

Jak dalej wskazał organ, najobszerniejsze zeznania złożył K. M., syn E. M.. Z treści protokołu z dnia 21 maja 2019 r. wynika, że świadek miał w momencie wywłaszczenia 20 lat. Stwierdził: "tata był bardzo zdenerwowany jak się dowiedział o wywłaszczeniu. Nie chciał się zgodzić na to. Nie mógł zrozumieć, że wcześniej ziemię dostał, a potem chcą tą ziemię odebrać. Wiem, że nakazowo mu odebrano grunty. Dostał tylko pismo". Na pytanie organu czy E. M. odwoływał się od decyzji stwierdził: "Nie pamiętam, wiem, że był bardzo zdenerwowany tą sprawą." Z kolei, na zadane pytanie, czy było ustalane odszkodowanie, czy była robiona wycena podał: "Wiem, że z tego tytułu nie miał żadnych materialnych korzyści. Nie chciał się zgodzić na oddanie tej ziemi. Miał duży żal do Państwa Polskiego, że w taki sposób postępuje z obywatelem".

Następnie na pytanie, czy jego ojciec odwoływał się od decyzji stwierdził: "Nie pamiętam. Tata był bardzo zdenerwowany, bo na tym terenie pasły się konie. Ja wiem, że na pewno nie otrzymali odszkodowania". Dalej zeznał, że rodzice nie rozmawiali z nim na temat odszkodowania, a swoje zobowiązania płacili z dochodów z piekarni. Jego zdaniem na pewno nie otrzymali odszkodowania.

Organ I instancji zwrócił się ponadto do Sądu Rejonowego w G. Wydział Ksiąg Wieczystych, a także do Sądu Rejonowego w G. Wydział Cywilny z zapytaniem, czy w zbiorach archiwalnych sądów zachowały się dokumenty potwierdzające przekazanie odszkodowania za ww. nieruchomość do depozytu sądowego w latach 1973-1977. Zarówno Sąd Rejonowy w G. Wydział Ksiąg Wieczystych, jak również Sąd Rejonowy w G. Wydział Cywilny poinformowały, że w ich zbiorach nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające przekazanie odszkodowania do depozytu sądowego w związku z nieprzyjęciem odszkodowania przez E. M..

Starosta [...] pismem z dnia 25 marca 2020 r. zwrócił się również do Archiwum Państwowego z prośbą o udzielenie informacji na temat archiwizacji akt PPRN w G., dotyczących spraw kategorii PFZ.4613 z lat 1973 - 1976, a konkretnie o udzielenie informacji, czy akta tej kategorii się zachowały. Zapytanie dotyczyło również ustalenia, czy w przypadku ich zniszczenia zostały zachowane odpowiednie protokoły oraz informacji czy w tych aktach znajdowała się decyzja o ustaleniu odszkodowania dla ww. działek. Jednocześnie organ zapytał, czy do przekazanej dokumentacji archiwalnej dołączone były rejestry, w których rejestrowano wydane decyzje i czy zniszczenie akt ww. kategorii obejmowało również te rejestry.

Archiwum Państwowe podało, pismem z dnia 1 kwietnia 2020 r., że w wyniku kwerendy przeprowadzonej na zasobie filii archiwum zakładowego Archiwum Państwowego w Szczecinie Oddział w M. nie odnaleziono zgody na wybrakowanie przekazywanej dokumentacji archiwalnej przeznaczonej do zniszczenia, przesłanych przez PPRN i Urząd Powiatowy w G. oraz później przez Urząd Miasta i Gminy w G. nie ma takiej sprawy z powołanego zakresu.

Akta sprawy zostały też uzupełnione o dokumentację gospodarstwa rolnego E. M.. Poza tym organ pozyskał szereg pism (sądowych i archiwalnych) mających na celu ustalenie wszelkich okoliczności wpływających na wynik sprawy, oraz stwierdzenie czy zostało wypłacone stosowne odszkodowanie.

Starosta [...] wskazał m.in. również na fakt, iż na podstawie znajdującej się w teczce gospodarstwa dokumentacji ustalono, że w 1982 r. E. M. posiadał gospodarstwo rolne składające się z dwóch działek: siedliskowej, zabudowanej budynkami nr [...] i [...] oraz łąki (nr [...]). Działka nr [...] została sprzedana w 1983 r.

Powyższe doprowadziło organ do konkluzji, że brak jest dowodów bezpośrednich (pochodzących z dokumentów), potwierdzających otrzymanie odszkodowania przez uprawnionego, bądź też wskazujących, że wywłaszczony żądał od organów ówczesnej władzy otrzymania odszkodowania.

Starosta [...] wskazał natomiast na dokumenty, które pośrednio pozwalają uznać, że ówczesny organ realizował poszczególne etapy wywłaszczenia, łącznie z ustaleniem i wypłatą należnych odszkodowań.

I tak, w aktach sprawy znajdują się zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 7 i 8 września 1977 r, od nr [...] do [...], informujące o ujawnieniu podziałów działek zgodnie z treścią ww. uchwały PPRN w G. oraz o odłączeniu działek, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Zawiadomienie nr 1108/77 z dnia 7 września 1977 r. dotyczyły działek nr [...] i nr [...], których właścicielem był E. M..

Zawiadomienie nr 1109/77 odnoszące się do księgi wieczystej nr [...] dot. współwłaścicieli nieruchomości J. R. i K. R.) informuje o wykreśleniu hipoteki zwykłej łącznej w kwocie [...]zł wpisanej na rzecz Skarbu Państwa z tytułu kupna nieruchomości. Hipoteka obciążała nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...]. Jako podstawę wpisu podano uchwałę PPRN w G. z dnia 19 listopada 1973 r.

Ponadto, wśród dokumentów księgi wieczystej nr [...] dot. właściciela J. G. znajduje się zaświadczenie wydane przez referenta Urzędu Gminy R. z dnia 21 września 1977 r. potwierdzające rozliczenie należności w wysokości 345,92 q żyta. Należność została rozliczona decyzją Naczelnika Gminy w R. nr [...] z dnia 6 marca 1976 r. Wspomniane zaświadczenie zostało wydane celem wykreślenia ciężaru realnego w księdze wieczystej.

Poddając ocenie zgromadzoną w sprawie dokumentację organ I instancji uznał, że nie jest możliwe, aby nie wypłacono odszkodowania za wywłaszczone w 1973 r. nieruchomości, oznaczone jako działki nr [...] i nr [...].

W ocenie Starosty G. E. M. był świadomy podejmowanych działań oraz doskonale znał ścieżkę odwoławczą, którą niejednokrotnie stosował w innych postępowaniach przed organami państwowymi. Znał swoje prawa i konsekwentnie dążył do ich respektowania. Zdaniem Starosty, jest również mało prawdopodobne, aby z powodu choroby nie podejmował działań odwoławczych, na co wskazywał syn - K. M. w swoich zeznaniach. W teczce gospodarstwa rolnego znajdują się dokumenty własnoręcznie podpisane przez E. M., który jeszcze w 1982 r. podejmował decyzje w sprawie gospodarowania swoim mieniem. K. M. potwierdził, że ojciec "otrzymał pismo" ale nie pamięta czy się od niego odwoływał. Organ I instancji przypuszcza, że mogła być to decyzja w sprawie odszkodowania. Biorąc pod uwagę zgromadzone w sprawie dokumenty organ stwierdził, że zeznania K. M. są częściowo sprzeczne z materiałem dowodowym.

Poza tym wskazano, że dowodem pośrednim na potwierdzenie, że ówczesne organy władzy państwowej realizowały wynikające z mocy prawa zobowiązania świadczy to, że zachowały się dokumenty, z których wynika wykreślenie hipoteki bądź ciężaru realnego u innych osób objętych uchwałą PPRN w G. z 1973 r., tj. J. R. i J. G..

Starosta [...] zwrócił uwagę również na fakt dokonania obliczeń kwot odszkodowania według obowiązujących wówczas przepisów prawa oraz odniósł ich wysokość do ówczesnych cen i poziomu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w 1973 r. Obliczenia zostały wykonane w oparciu o Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r., w którym znajdują się ceny gruntów ornych w zależności od klasy gruntu, okręgu gospodarczego i strefy ekonomicznej, w której położona była nieruchomość. Zarządzenie precyzyjnie określało wysokość obniżenia ceny. Łączna wartość składowych dla ww. działek wyniosła 23.270,30 zł, a po uwzględnieniu § 1 ust 5 ww. zarządzenia ustalono 60% z tej kwoty, czyli 13.962,18 zł. Z brzmienia uchwały PPRN w G. z dnia 19 listopada 1973 r. wynika, że należy podwyższyć sześciokrotnie stawkę odszkodowania w stosunku do stawek przewidzianych w przepisach o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość 13.962,18 zł podwyższono sześciokrotnie co dało kwotę 83.773,08 zł.

Jak dalej stwierdził Starosta, ww. suma pieniędzy była w tamtym okresie znaczną kwotą, ponieważ przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 1973 r. wynosiło 2.798,00 zł. Poziom cen obrazowała również nabyta w 1971 r. przez E. M. przyległa do omawianej nieruchomości parcela nr 66a, na której znajdował się duży obiekt użytkowy (piekarnia z budynkiem, w którym znajdowały się magazyny, sklep i mieszkania), której łączny koszt wynosił 85 000,00 zł.

Powołane okoliczności spowodowały, że w ocenie Starosty [...] jest mało prawdopodobne, aby dotychczasowy właściciel nie dochodził wypłaty tak wysokiej kwoty odszkodowania.

Nadmieniono, też, że N. w 1970 r. stanowiło osadę rybacką otoczoną terenami rolnymi, gruntami średniej i niskiej klasy bonitacyjnej. Zwarta zabudowa miejscowości znajdowała się na północ od głównej ulicy, zabudowa letniskowa państwowymi ośrodkami Funduszu Wczasów Pracowniczych znajdowała się głównie na terenach przy linii brzegu, zaś luźna zabudowa zagrodowa rozlokowana była na obrzeżach wsi. W analizowanym okresie miejscowość zamieszkiwana była przez małą liczbę ludności. Można pośrednio wywnioskować, że panowały bliższe stosunki sąsiedzkie. W tak małych miejscowościach wszyscy mieszkańcy się znali. Stąd wniosek, że nie ma możliwości, aby z siedmiu sąsiadujących ze sobą rodzin objętych uchwałą wywłaszczeniową sześć otrzymało odszkodowanie a jedna została pominięta.

Starosta [...] orzekając w sprawie ustalił także, że w okresie, w którym było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U, Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały, m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po lipcu 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym, że materiały nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust 1 rozporządzenia). Ponadto zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r., akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczenia sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają tzw. materiały niearchiwalne. Dla kategorii B15 okres przechowywania wynosi 15 lat, natomiast w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny). Ze stosowanej praktyki i wzorów protokołów przekazywanych akt do brakowania nie wynika jakich konkretnie dokumentów dotyczy brakowanie. Protokół zawiera najczęściej takie informacje jak znak akt/znak sprawy, sygnaturę archiwalną, daty skrajne, tytuł jednostki. Dane te nie określają w sposób szczegółowy nazwy dokumentu, czy jest to decyzja i kogo dotyczy. Trudno jest więc stwierdzić czy konkretny dokument został zniszczony.

W związku z powyższym uznano, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego, w świetle przepisów prawa, braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia bądź nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty.

Nie ma powodów sądzić, że organ działał nielegalnie i nie ustalił oraz nie wypłacił odszkodowania. Należy wręcz przyjąć, zgodnie z domniemaniem legalności działania organu, że odszkodowanie zostało wypłacone.

Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że w realiach omawianej sprawy podjęto wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego jej wyjaśnienia. Starosta [...] zwrócił się do właściwych jednostek samorządu terytorialnego, sądów powszechnych i innych podmiotów o udostępnienie wszelkich dokumentów.

W jego ocenie nie można przyjąć, że skoro organ nie jest w stanie udowodnić, że wydał decyzję odszkodowawczą w przeszłości, to zobowiązany jest on do ustalenia i wypłaty odszkodowania niezależnie od tego, czy w istocie odszkodowania takiego nie wypłacono, czy może jednak zostało ono wypłacone, ale nie zachowały się na tę okoliczność żadne dowody.

Zdaniem Starosty przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie.

Natomiast rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy - w zaskarżonej aktualnie decyzji - nadmienił w szczególności, iż organ I instancji oparł swoje ustalenia na dowodach pośrednich, ponieważ nie odnaleziono jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby jednoznaczne i bezpośrednie stwierdzenie, że E. M., bądź jego spadkobiercy otrzymali należne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia omawianej nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 2,39 ha, położonej w obrębie N., Gmina R..

Nie oznacza to jednak, że ustalenia organu I instancji są nieprawidłowe. Wręcz przeciwnie, zdaniem organu odwoławczego, Starosta [...] poczynił wszelkie starania, aby uzyskać pełną wiedzę na temat okoliczności wywłaszczenia, a także starał się wyjaśnić wszelkie wątpliwości zaistniałe w postępowaniu.

Biorąc pod uwagę przede wszystkim znaczny upływ czasu (ponad czterdzieści lat od momentu wywłaszczenia w drodze uchwały), a także brak prawnego obowiązku archiwizowania dokumentów potwierdzających fakt ustalenia i wypłaty odszkodowania zgodzić się trzeba z opinią organu I instancji, że w takiej sytuacji wchodzą ogólne reguły dowodzenia.

Oznacza to, że wnioskodawca powinien chociażby w sposób pośredni wykazać brak realizacji obowiązku wypłaty odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. W tym celu mogłyby posłużyć pisma stanowiące np. wezwanie do zapłaty, czy też inne pisma kierowane do organów administracji wskazujące wprost na żądanie bądź chociażby prośbę o wypłacenie odszkodowania.

Starosta [...] zgromadził bogatą dokumentację w postaci teczki gospodarstwa rolnego E. M.. W żadnym z pism nie znajduje się chociażby wzmianka o konieczności zrekompensowania szkody wynikającej z wywłaszczenia omawianej nieruchomości.

Z brzmienia § 3 tej uchwały wynika również, że E. M. nie złożył zastrzeżeń ani wniosków do tej uchwały. Zwrócono też uwagę, że organ I instancji zebrał dokumenty potwierdzające, że E. M. korespondował z lokalnymi organami administracji publicznej zarówno w okresie poprzedzającym moment wywłaszczenia, jak również wiele lat później.

W aktach sprawy znajduje się pismo PPRN z dnia 26 lipca 1960 r., znak: R.U. [...] potwierdzające, że E. M. odwołał się od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w sprawie nadania nieruchomości zabudowanej m. in. budynkiem piekarni.

Ponadto z pisma Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni Samopomoc Chłopska z dnia 15 kwietnia 1960 r., wynika, że piekarnia w N. była użytkowana przez Gminną Spółdzielnię od stycznia 1950 r. do końca 1951 r. nieodpłatnie. Od 1 stycznia 1951 r. do 31 marca 1958 r. E. M. otrzymywał [...] zł czynszu dzierżawnego miesięcznie. Od 1 kwietnia 1958 r. piekarnię użytkował Zakład Zaopatrzenia Wczasów PZGS G., płacąc Panu M. [...] zł miesięcznie do dnia 5 maja 1959 r. Następnie zawarto nową umowę na kwotę [...]zł. Powołany dokument potwierdza, że E. M. w tamtym okresie nie prowadził działalności związanej z posiadaną piekarnią, gdyż oddał ją w dzierżawę Gminnej Spółdzielni.

W aktach sprawy znajduje się ponadto odręcznie sporządzone przez E. M. pismo z dnia 3 maja 1960 r. stanowiące skargę skierowaną do Prokuratury Powiatowej w G. na ówczesne organy władzy szczebla powiatowego. W powołanym piśmie E. M. bardzo skrupulatnie i szczegółowo argumentował swoją sytuację życiową, co pozwala uznać, że potrafił w sposób logiczny artykułować swoje racje, a także dochodzić swoich praw.

Zwrócono też uwagę, że Sąd Rejonowy w G. w piśmie z dnia 21 stycznia 1964 r., sygn. akt [...] (karta nr 59) wezwał PPRN w G. do przedłożenia akt dotyczących nieruchomości pozwanego E. M., na której znajdował się budynek piekarni.

W aktach sprawy znajduje się również rewizja strony pozwanej z dnia 16 lipca 1964 r. wniesiona przez E. M. przeciwko Skarbowi Państwa - PPRN w G. od wyroku Sądu Powiatowego w G. z dnia 22 czerwca 1964 r., sygn. akt [...] nakazującego E. M. eksmisję z nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...], na której znajdował się budynek piekarni.

Organ zwrócił uwagę, że E. M. był w tej sprawie reprezentowany przez Zespół Adwokacki nr [...] w Szczecinie, co potwierdza, że w sprawach majątkowych korzystał z pomocy profesjonalnych pełnomocników, którzy specjalizowali się w stosowaniu prawa.

Następnie Sąd Wojewódzki w Szczecinie II Wydział Cywilny w wyroku z dnia 16 listopada 1964 r., sygn. akt II [...] oddalił rewizję E. M..

Dalej, decyzją PPRN w G. z dnia 1 grudnia 1967 r., znak: [...], zakwalifikowano E. M. jako nabywcę gospodarstwa rolnego stanowiącego parcelę nr [...]. Na podstawie tej decyzji wszelkie formalności, związane z kupnem gospodarstwa miał załatwić Bank Rolny w G.. Bank Rolny Oddział Powiatowy w G. pismem z dnia 27 lutego 1968 r., znak: [...] przekazał PPRN w G. wniosek E. M. w sprawie komisyjnego obniżenia ceny sprzedaży nabytych przez niego budynków. PPRN w G. uchwałą nr [...]/68 z dnia 20 marca 1968 r. (karta nr 110) obniżyło cenę budynków położonych w N. GRN Kamica, nabywanych przez E. M. z sumy [...] zł do sumy [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego powołana wyżej dokumentacja potwierdza, że ówczesna władza w relacji z E. M. nie tylko nie ignorowała obywatela, ale uwzględniała jego interes. Poza tym nie można pominąć tego, że E. M. skutecznie ubiegał się o respektowanie swoich praw majątkowych, aktywnie korzystał z trybów odwoławczych, a nawet zlecał podejmowanie działań prawnych w swoim imieniu kancelarii adwokackiej, co pozwala stwierdzić, że wręcz niemożliwe było to, aby nie ubiegał się o odszkodowanie.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na zeznania K. M., zawarte w protokole przesłuchania z dnia 21 maja 2019 r. Na pytanie: "dlaczego ojciec nie dociekał zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania", stwierdził: "w 1976 r. ja prowadziłem już piekarnię, myślę, że z powodu choroby nie zajmował się już tym tematem". Poza tym wskazał, że "ojciec był zdenerwowany", podczas gdy z treści § 3 ww. uchwały wynika, że nie wniósł do niej uwag. Powyższe okoliczności podważają wiarygodność i spójność złożonych zeznań. Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się pismo E. M. z dnia 5 grudnia 1982 r. sporządzone 9 lat po wywłaszczeniu, skierowane do Naczelnika Gminy w R. które stanowi prośbę o wyrażenie zgody na podział gospodarstwa rolnego położonego w N. . Podanie uzasadnił faktem chęci sprzedaży działki nr [...] Z. B..

W piśmie zawarta jest informacja, iż wnioskodawca pozostawi sobie działkę siedliskową wraz z budynkiem nr [...] i [...] o pow. 0,19 ha.

Organ nadmienił, że powołana korespondencja nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, że E. M. nie otrzymał odszkodowania za działki nr [...] i nr [...].

Powyższe rozważania doprowadziły Wojewodę do konkluzji, że nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania. W realiach konkretnej sprawy, a także dowodów powołanych przez organ odwoławczy (dokumentów z teczki gospodarstwa E. M.) nie ma powodów sądzić, że organ działał nielegalnie, zlekceważył i nie ustalił oraz nie wypłacił odszkodowania. Należy wręcz przyjąć, zgodnie z domniemaniem legalności działania organu, że odszkodowanie zostało wypłacone.

Nie jest też prawdą, że w odniesieniu do niniejszej sprawy w analizowanym okresie, jak wskazał pełnomocnik skarżących organy władzy lekceważyły obywateli i niejednokrotnie stosowały wobec nich przemoc, gdyż akta teczki gospodarstwa rolnego potwierdzają, że E. M. był traktowany podmiotowo, chociażby w momencie wyrażenia przez PPRN w G. zgody na nabycie gospodarstwa po obniżonej cenie. Również uchwała wywłaszczeniowa przewidywała w § 2 sześciokrotną podwyżkę stawki odszkodowania w stosunku do stawek przewidzianych w przepisach o wywłaszczaniu nieruchomości

Jak wyjaśnił organ co prawda nie można bezpośrednio i wprost udowodnić czegoś nieistniejącego, aczkolwiek potencjalnie możliwe jest wykazanie braku wypłaty odszkodowania na podstawie dowodów pośrednich (jak np. wezwania do zapłaty, czy też wszelkich innych pism o charakterze roszczeniowym, bądź choćby podania zawierającego prośbę obywatela o zrekompensowanie szkody). Wnioskodawca miał możliwość aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, a mimo to nie był w stanie przedstawić jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność.

Pismem z 6 maja 2024 r. pełnomocnik Skarżących wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości.

Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na przypuszczeniach i domniemaniach;

2) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wypłacone,

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie faktyczne decyzji,

4) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.), poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, pomimo występowania przesłanek z ww. przepisu prawa.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, że odszkodowanie za należącą do E. M. wywłaszczoną nieruchomość nie zostało nigdy ustalone, co w istocie wykazało przeprowadzone przez Starostę G. wieloletnie postępowanie.

W ocenie pełnomocnika Skarżących z art. 75 § 1 k.p.a. nie wynika, aby środkiem dowodowym mogłyby być poszlaki, czy też przypuszczenia, to zaś oznacza, że niedopuszczalne jest opieranie na nich ustaleń faktycznych, a tak uczynił Starosta [...], przypuszczając, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości mogło zostać przyznane.

Wskazano też na pominięcie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego i Starostę G. faktu notoryjnego, że w latach 70-tych XX w. Polska była niedemokratycznym krajem socjalistycznym, w którym władza ludowa nie tylko lekceważyła obywateli, ale też niejednokrotnie stosowała wobec nich przemoc. Działanie z mocy przymusu państwowego i wywłaszczanie nieruchomości nie na cele publiczne, a dla potrzeb związanych z budownictwem indywidualnym, czyniła z PRL pośrednika w obrocie nieruchomościami, i to nieuczciwego, bowiem działającego tylko w interesie jednej ze stron transakcji. Sprzedaż nieruchomości odebranych rolnikom w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie odbywała się w sposób transparentny i niejednokrotnie faktycznymi beneficjentami takiego wywłaszczenia były osoby zasłużone dla władzy ludowej.

Zgodnie z art. 4 i 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym okresie wywłaszczenia Państwo działało wówczas w imieniu interesu ludu pracującego i zgodnie z zadaniami budownictwa socjalistycznego, stojąc na straży praworządności ludowej. Brzmienie tych przepisów miało swoje źródło w doktrynie komunistycznej i we wzorcach płynących z ZSRR, przedkładających, inaczej niż to jest obecnie, interes ogółu społeczeństwa nad indywidualnym interesem obywatela. W ustroju socjalistycznym okradanie obywateli przez Państwo nie było niczym szczególnie wyjątkowym. Próby upodmiotowienia społeczeństwa kończyły się brutalnymi represjami (w 1976 r.) i ostatecznie - w 1981 r. stanem wojennym.

Za naruszenie art. 80 k.p.a. należy uznać brak wzięcia pod uwagę przez Starostę G. i Wojewodę Zachodniopomorskiego zeznań K. M., który w dniu 21 maja 2019 r. wprost stwierdził, iż jego ojciec E. M. nie otrzymał przedmiotowego odszkodowania. Należy uznać to za naruszenie art. 80 k.p.a.

Starosta [...] podjął kompleksowe działania w zakresie poszukiwania archiwalnych akt dotyczących postępowania odszkodowawczego. Przeprowadzona kwerenda nie wykazała jednak istnienia jakichkolwiek dokumentów związanych z ustaleniem, czy też wypłatą przedmiotowego odszkodowania, co jest właśnie dowodem, że odszkodowanie nie zostało ustalone. Nie ma możliwości przedstawienia bezpośredniego dowodu potwierdzającego fakt, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone. Udowadnianie bowiem nieistnienia czegoś, byłoby sprzeczne z logiką postępowania.

Podkreślono, że nie odnaleziono nie tylko akt postępowania, czy też decyzji administracyjnej, ale w ogóle jakiejkolwiek informacji, aby takie postępowanie kiedykolwiek się toczyło. Istotne jest, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w roku 1973, a trzeba mieć na uwadze, że niejednokrotnie w podobnych sprawach udaje się odnaleźć choćby szczątkowe dokumenty pochodzące ze znacznie wcześniejszego okresu np. z lat pięćdziesiątych XX wieku. Brak zatem informacji o toczącym się postępowaniu stanowi przesłankę do przyjęcia, że takie postępowanie nie toczyło się.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpoznaniu przez organy administracji na skutek uchylenia wcześniej zapadłych decyzji na mocy wyroku WSA w Szczecinie z 26 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 207/17.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (akt) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ze względu na powyższą treść art. 153 p.p.s.a. podstawowym zadaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest zbadanie i ocena czy organy administracji ponownie rozpoznając wniosek a następnie odwołanie Skarżących zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w ww. wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Sz 207/17.

W rozpatrywanej sprawie spadkobiercy E. M. wystąpili o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 2,39 ha, na którą składały się działki o nr [...] i [...], która została przejęta na własność Państwa z dniem 6 grudnia 1973 r. w trybie art. 8 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) i na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr [...]/73 z 19 listopada 1973 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi N. w gminie R. (Dz. U. WRN w Szczecinie z 1973 r. Nr 16, poz. 129).

Spadkobiercy występując o ustalenie odszkodowania we wniosku z dnia 12 lutego 2016 r. podnosili, iż wywłaszczenie E. M. w 1973 r. nastąpiło z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jednak nie doszło do ustalenia odszkodowania dla wywłaszczanego właściciela gruntu.

W wyroku WSA w Szczecinie z 26 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 207/17 zostało prawomocnie przesądzone, że rozpatrzenie powyższego wniosku powinno następować na podstawie art. 128 i 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencje do wydawania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Wobec powyższego, nie budzi aktualnie wątpliwości, że organy administracji były zobowiązane do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W przywołanym wyżej wyroku Sąd wskazał w szczególności na zasadność zwrócenia się o akta do Sądu powszechnego w związku tym, iż stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, w przypadku nieruchomości obciążonych długami hipotecznymi i innymi obciążeniami, organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wniosło kwotę odszkodowania do depozytu sądowego w celu jej podziału między osoby uprawnione. Sąd stwierdził też, iż w jego ocenie jest dość mało prawdopodobne, aby w 1973 roku organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Trudno racjonalnie wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej w sprawie odszkodowania przez E. M.. Wyjaśnić trzeba też, czy wypłacono odszkodowanie dla pozostałych osób wywłaszczonych, objętych tą uchwałą.

Rozpatrując aktualnie wniesioną skargę Sąd ustalił, iż organy administracji przeprowadziły obszerne i należycie wnikliwe postępowanie dowodowe w toku, którego poszukiwano zarówno bezpośrednich jak i pośrednich dowodów pozwalających na rozstrzygniecie kluczowej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a mianowicie, czy po wywłaszczeniu E. M. zostało ustalone stosowne odszkodowanie.

Do ustalenia takiego odszkodowania były zobowiązane organy administracji bezpośrednio po dacie wywłaszczenia, bowiem z §2 uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1973 r. wynikało, że "należy podwyższyć sześciokrotnie stawkę odszkodowania w stosunku do stawek przewidzianych w przepisach o wywłaszczeniu nieruchomości". Aktualnie organy stosując odpowiednie przepisy Zrządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. wyliczyły należne ówcześnie odszkodowanie na kwotę 83.773,08 zł, co w relacji do ustalonego przez organy przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej obowiązującego w 1973 r. wynoszącego 2.798,00 zł, stanowiło jego trzydziestokrotność.

Wykonując prawidłowo zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Sądu, celem weryfikacji, czy doszło do ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania: organ wystąpił do sądu powszechnego o dokumenty, na zlecenie organu Archiwum Państwowe przeprowadziło kwerendę posiadanej dokumentacji a nadto organ pozyskał dokumentację z teczki gospodarstwa. Poczynione tak ustalenia pozwalają stwierdzić, iż aktualnie nie istnieją żadne dokumenty jednoznacznie potwierdzające, że doszło do ustalenia, czy też wypłaty należnego wywłaszczonemu właścicielowi odszkodowania. Przy czym organy trafnie wskazały, że przepisy regulujące funkcjonowanie archiwów państwowych oraz zasady przechowywania dokumentacji nie obligowały organów administracji do przechowania dokumentacji, która mogłaby aktualnie wnieść dodatkową wiedzę w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wskazywana w skardze okoliczność, że możliwe jest odnalezienie nawet starszych dokumentów niż powstałe okresie bezpośrednio po wywłaszczeniu objętej wnioskiem nieruchomości, nie może wpływać na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem w stosunku do badanej nieruchomości zachowały się dokumenty nawet z 1946 roku dotyczące nabycia gruntów od Państwa przez E. M. jako repatrianta. Jednak jak trafnie wskazywały organy obowiązek przechowywania dokumentów archiwalnych winien być rozważany pod kątem ich charakteru i wymogów prawa w zakresie przechowywania. Oczywistym jest, iż nie wszystkie dokumenty przechowuje się przez okres kilkudziesięciu lat. Przy czym nawet dokumenty podlegające wybrakowaniu mogły nie ulec zniszczeniu, jeśli zostały włączone do akt innych postępowań, np. dotyczących nieprawidłowego ustalenia odszkodowania, braku jego ustalenia i wypłaty.

Jak trafnie wskazuje strona skarżąca możliwość dochodzenia odszkodowania na zasadach u.g.n. nie ulega przedawnieniu, jednak nie oznacza to, że powyższe nakłada na organy obowiązek nieograniczonego w czasie przechowywania wszelkich dokumentów dotyczących roszczeń, które mogą być zgłaszane przez obywateli na gruncie prawa administracyjnego. Taki obowiązek musiałby bowiem wynikać z przepisów, a tymczasem ustawodawca wręcz nakazał organom administracji wybrakowywanie dokumentów po upływie odpowiednich okresów czasu. O ile zatem na gruncie prawa cywilnego potrzeba pewności obrotu gospodarczego dała podstawy wprowadzenia tak radykalnego rozwiązania jak przedawnienie, należy przyjąć, iż również na styku prawa administracyjnego i cywilnego upływ czasu nie pozostaje bez znaczenia na zasady dochodzenia roszczeń i obowiązków zgłaszającego roszczenia do organu. W szczególności osoba, która zwleka przez kilkadziesiąt lat z dochodzeniem swoich roszczeń, nie gromadząc żadnych dowodów na potwierdzenie swoich racji - a zatem nie zachowując nawet minimum staranności w zakresie dbałości o swoje interesy - nie może przerzucać skutków takiej zwłoki i własnych zaniechań na organy administracji domagając się wypłaty odszkodowania bez należytego wykazania, iż faktycznie nie doszło do jego wcześniejszej wypłaty.

W zakresie danych z dokumentów organy ustaliły, iż aktualnie zachowały się jedynie dane dotyczące wpisów w księgach wieczystych będące efektem wykonywania przez organ uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Przy czym dotyczą one jedynie tych nieruchomości wywłaszczanych jednocześnie z nieruchomością spadkodawcy Skarżących, co do których wywłaszczenie mogło skutkować zmianą wpisów. W przypadku E. M. powyższego nie stwierdzono. Jak trafnie uznały organy administracji, powyższe pozwala pośrednio stwierdzić, że w 1973 roku organy administracji wykonywały uchwałę, na podstawie której doszło do wywłaszczenia E. M.. Skarżący twierdzą w istocie, iż powyższe nie miało miejsca w odniesieniu do spadkodawcy Skarżących i wskazują w tym zakresie na organizację i charakter państwa jakim była Polska Rzeczpospolita Ludowa. Takie stanowisko pomija jednak okoliczność, iż w istocie przyjęcie stanowiska Skarżących oznaczałoby uznanie, iż w powyższym hierarchicznie zorganizowanym Państwie, władze wykonawcze nie wykonywały obowiązku nałożonego na nie przez władze nadrzędne w uchwale. Skoro w uchwale Powiatowej Rady Narodowej postanowiono nie tylko, iż odszkodowanie za wywłaszczone grunty powinno być ustalone – i co więcej - ustalono obowiązek jego sześciokrotnego podwyższenia, brak wykonania takiej uchwały stanowiłby ewidentny przejaw niesubordynacji władzy podległej. Tego typu sytuacja w ówczesnym systemie polityczno-gospodarczym nie mogła być tolerowana i była zwalczana. Właśnie przejawem bezwzględnej walki z próbami niewykonywania, czy też kwestionowania poleceń "władzy ludowej" są między innymi wskazywane przez pełnomocnika Skarżących brutalne represje dotykające niektórych obywateli. Takie represje nie dotyczyły podmiotów realizujących zlecenia władzy w ramach nakładanych przez nią obowiązków, lecz osób, które władzy się owej władzy sprzeciwiały lub mogły sprzeciwić. Z żadnych dowodów nie wynika, aby spadkodawca Skarżących był na powyższych zasadach represjonowany w okresie PRL np. z uwagi na prowadzenie działalności opozycyjnej.

Co do twierdzeń strony skarżącej, iż okradanie obywateli przez PRL nie było niczym szczególnie wyjątkowym w realiach badanej sprawy nie można nie dostrzegać, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie miało obowiązku zwiększania odszkodowania należnego osobom wywłaszczonym. Skoro jednak zdecydowało się na taki krok i podwyższyło należne odszkodowanie, to takie działanie jawi się raczej jako dążność do zapobieżenia ewentualnym protestom osób wywłaszczonych i zwiększonego zadośćuczynienia ich stratom w wyniku wywłaszczenia. W takim też przypadku brak ustalenia - a następnie wypłaty ustalonego przecież w sposób arbitralny i jednostronnie odszkodowania – byłoby działaniem całkowicie nieracjonalnym. Nie sposób doszukać się przyczyn z jakich tego rodzaju działanie miałoby dotyczyć osoby E. M. tj. osoby, która, jak trafnie dostrzegły organy, znała swoje prawa i potrafiła je egzekwować w ówczesnych realiach. A już całkowicie niezrozumiałym jest z jakiej przyczyny poszkodowany zaniechałby upomnienia się o należne mu odszkodowanie bezpośrednio po wywłaszczeniu.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niewykonanie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej już z uwagi na organizację PRL jawi jako zdarzenie o znikomym stopniu prawdopodobieństwa. Natomiast w realiach rozpatrywanej sprawy zaistnienie takiej sytuacji, w ocenie Sądu, w istocie wyklucza nie wyjaśniony w żaden racjonalny sposób brak jakichkolwiek śladów upominania się przez obywatela o należne mu odszkodowanie przez okres kilkudziesięciu lat, w tym także bezpośrednio po zmianie sytemu polityczno-prawnego. Wiedza o należnym niebagatelnym odszkodowaniu była uprawnionemu znana już z samego aktu skutkującego wywłaszczeniem. Na marginesie warto zauważyć, iż gdyby wywłaszczony właściciel odmówił przyjęcia ustalonego jednostronnie przez władzę odszkodowania np. uznając je za niesatysfakcjonujące, w ówczesnym stanie prawnym należna kwota podlegała przekazaniu do depozytu sądowego i w razie jej niepodjęcia przez okres pięciu lat od dnia doręczenia wezwania do odbioru przechodziła na własność Państwa. Takie działanie byłoby zresztą w interesie Państwa bowiem nabycie gruntów nie łączyło się z żadnym realnym kosztem po stronie nabywającego.

Zdaniem pełnomocnika Skarżących brak dokumentów związanych z ustaleniem, czy też wypłatą przedmiotowego odszkodowania, jest dowodem, że odszkodowanie nie zostało ustalono, gdyż nie ma możliwości przedstawienia bezpośredniego dowodu potwierdzającego fakt, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Powyższe stanowisko nie jest jednak trafne. Jak racjonalnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1079/20 takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby brak dokumentów był efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów. Jedynie brak dokumentów, które zgodnie z przepisami prawa powinny zostać zachowane przez tak długi okres, mógłby uprawniać do przyjęcia, że należne odszkodowanie nie zostało ustalone (...) z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z powodu upływu czasu nie można wyprowadzać prostej konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane. Praktyka taka mogłaby prowadzić do nadużyć i powtórnego obliczania odszkodowania za wywłaszczenia dokonane kilkadziesiąt lat temu, co godzi w interes publiczny. Stan taki otwiera natomiast drogę do czynienia ustaleń w oparciu o inne środki dowodowe, podlegające ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Przepis art. 80 k.p.a. uzależnia uznanie okoliczności za udowodnioną od uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. Organy prawidłowo zatem, wobec braku dokumentacji archiwalnej, podjęły czynności w celu zweryfikowania twierdzenia skarżących, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt nie zostało przyznane. Odpowiada to obowiązkowi podejmowania wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 k.p.a. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu, nie wskazano, jakich czynności dowodowych zaniechano, w szczególności nie zarzucono, aby organy pominęły konkretne wnioski dowodowe skarżących. Ponieważ nie wskazano pominiętego materiału dowodowego, także zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść skutku. Natomiast wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwianiu sprawy nie mogła w postępowaniu doznać uszczerbku, a to ze względu na związany charakter decyzji o odszkodowaniu, zasada ważenia interesu społecznego i indywidualnego dotyczy rozstrzygnięć, w których załatwienie sprawy pozostawione zostało do uznania organu. Ocena materiału dowodowego, dotycząca ustaleń faktycznych, a sposób załatwienia sprawy, to odrębne kwestie. Przesłanką zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest brak odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Skoro ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia tej przesłanki, a ma ona charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń skarżących, nie można bowiem przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji.

Również zasada wyrażona art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którą, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony – nie daje podstaw do przyznania racji strony skarżącej.

Jak trafnie w tym zakresie wywiódł NSA w wyroku z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2236/20, art. 81a k.p.a. ma zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia. Uznano w tym wyroku, że zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony nie miała zastosowania w sprawie mającej za przedmiot odmowę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jak wskazał dalej NSA w sytuacji braku dowodu bezpośrednio dotyczącego wypłaty odszkodowania, okoliczność ta powinna być ustalona z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, które podlegają ocenie organu.

Nadto, jak przekonująco dostrzegł NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2194/21, celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego.

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie oprócz przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nakazanym w prawomocnym wyroku WSA organ przesłuchał też świadków mogących mieć wiedzę w sprawie i poddał ich zeznania wnikliwej ocenie, powyższe upoważniało organ do przyjęcia, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie wniosku Skarżących z 2016 r. W tym zakresie szczególnie obszernie przeanalizowano zeznania K. M., który jak się okazało był jedyną osobą podającą dane mogące mieć jakiekolwiek istotne znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu ocena zeznań tego świadka przedstawiona przez organy jest racjonalna i przekonująca. W szczególności na ich podstawie nie sposób stwierdzić, że do wypłaty należnego odszkodowania nie doszło. K. M. oświadczył wprawdzie, iż ojciec nie "miał materialnych korzyści" i "na pewno nie dostał odszkodowania" z tytułu wywłaszczenia, jednak dokonując oceny powyższych zeznań nie sposób nie dostrzegać, że prezentowana przez przesłuchiwanego wiedza ma charakter pośredni, jest artykułowana kilkadziesiąt lat po zdarzeniach istotnych w sprawie. Zeznania te ograniczały się do ogólnikowych twierdzeń, nie podano w nich żadnych danych, które poddawałyby się aktualnie jakiejkolwiek realnej weryfikacji. Wypowiedzi K. M. w głównej mierze odnoszą się do emocji jego ojca związanych z wywłaszczeniem. Jak wynika z ich treści, E. M. był "zdenerwowany" tym, że najpierw dostał ziemię a potem została mu ona odebrana. Tego typu emocje są typowe w przypadku wywłaszczenia nieruchomości i często występują w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje za wywłaszczenie odszkodowanie w niesatysfakcjonującej wysokości lub w ogóle nie zgadza się z pozbawianiem własności, które np. niweczy jej plany życiowe. W rozpatrywanej sprawie - jak wynika z zeznań K. M. - doszło do sytuacji, w której dotychczasowy właściciel utracił tereny gospodarstwa rolnego na których wypasał konie. Wskutek wywłaszczenia pozostały mu jedynie tereny pod piekarnią. Stąd ingerencja w prawo właściciela nieruchomości jawi się jako radykalna i dolegliwa, bowiem pozbawiła właściciela możliwości prowadzenia działalności rolniczej pozostawiając jedynie majątek, na którym mogła być prowadzona działalność gospodarcza. Przy czym prowadzenie obu powyższych rodzajów działalności należy postrzegać w kontekście ówczesnego wiejskiego charakteru N. oraz licznych utrudnień w prowadzeniu działalności gospodarczej przez podmioty niepaństwowe. Stąd rozgoryczenie, czy też "zdenerwowanie" właściciela nieruchomości jawią się jako w pełni zrozumiała konsekwencja wywłaszczenia. Przez arbitralne działanie władzy właściciel został pozbawiony możliwości prowadzenia działalności rolnej i zmuszony do prowadzenia działalności gospodarczej w postaci piekarni. Powyższe nie dowodzi jednak braku uzyskania odszkodowania, które jak już wspomniano powyżej było ustalane jednostronnie przez nabywcę nieruchomości. Dokonując oceny zeznań K. M. nie można też tracić z pola widzenia, że zeznania zostały złożone po upływie bardzo długiego czasu od zdarzeń, których dotyczyły (przeszło 40 lat) a zeznający na pytanie, dlaczego wniosek został złożony dopiero w 2016 r. wyjaśniał jedynie, że "wcześniej o tym nie myślał. Były inne sprawy". Tego typu wyjaśnienie bierności w dochodzeniu należnego odszkodowania jawi się jako całkowicie nieprzekonujące.

W świetle powyższego Sąd uznał, że przy weryfikacji twierdzeń Skarżących, wykorzystano wszelkie dostępne dowody, a ich ocena przez organy administracji nie przekracza granic swobodnej oceny i odpowiada zasadom doświadczenia życiowego. W szczególności wnioski przedstawione przez organy administracji zostały oparte na rzetelnej, zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, ocenie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Nie jest w tym kontekście zasadny zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., przeprowadzone dowody nie wykraczają poza zakres wyznaczony tym przepisem i nie były niezgodne z prawem. Odmawiając wiarygodności twierdzeniom Skarżących, że za nieruchomość nie zostało przyznane odszkodowanie, organy nie bazowały na poszlakach, lecz dokonały oceny całokształtu ustaleń i wyprowadziły z nich dopuszczalne wnioski zgodnie z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji uznać należy za wyczerpujące i adekwatne do poczynionych ustaleń a zarzut naruszenia art. art. 107 § 3 k.p.a. jest w tym zakresie całkowicie bezpodstawny.

Organy administracji ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo zastosowały się też do wiążących je w niniejszej sprawie zaleceń wynikających z wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 207/17.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.


ZDANIE ODRĘBNE

V O T U M S E P A R A T U M

zdania odrębnego sędziego WSA Patrycji Joanny Suwaj

1. Moim zdaniem, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, oddalenie skargi stoi w opozycji do roli, którą z woli ustawodawcy winien spełniać art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej przywoływanej jako: "K.p.a."), zaś argumenty zawarte w uzasadnieniu orzeczenia przemawiają za uznaniem, że Sąd nie zrozumiał istoty przywoływanej normy.

2. Zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony wyrażoną w art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

§ 2 z kolei stanowi, że przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;

2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;

3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

W tym miejscu należy poczynić uwagę, że § 2 art. 81a nie znajduje w rozpatrywanej sprawie zastosowania.

3. Na wstępie wywodu poczynię uwagi o charakterze generalnym.

Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego "[...] stanowią jedyny uporządkowany, normatywny katalog zasad, traktowany w nauce jako pewna namiastka części ogólnej prawa administracyjnego [...] swoją treścią znacznie wykraczają poza kwestie procesowe i część z nich może być zaliczona do administracyjnego prawa materialnego albo stanowi wskazówki interpretacyjne dla wykładni tego prawa. Ich ważna rola polega również na tym, że wiele z nich, wprowadzając różne istotne obowiązki organów administracji publicznej, ustala jednocześnie – na zasadzie odbicia – ważne prawa obywateli (tzw. prawa refleksowe)" (tak J. Zimmermann, Prawo administracyjne. 8. wydanie, Warszawa 2018, s. 173. Już w 1959 r. S. Rozmaryn pisał: "[...] chodzi [...] o przepisy wyjęte niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego. Są to zasady, które mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania, stanowiąc wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów kodeksu. Cechą charakterystyczną tych zasad ogólnych jest więc to, że – sit venia verbo – znajdują one z reguły współzastosowanie wraz z każdym przepisem kodeksu – ilekroć organy administracji stosują przepisy kodeksu, powinny współstosować te zasady ogólne" (S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959, z. 4, s. 636-637). Słusznie wskazuje także J. Smarż, że "[...] zasady te wyznaczają szereg obowiązków organów w zakresie respektowania praw jednostki, w celu ich ochrony przed nieuprawnionym działaniem organów" (J. Smarż, Zasada in dubio pro libertate w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, "Studia Prawnicze" 2017, nr 4, s. 58).

4. Zasada in dubio pro libertate, zwana także zasadą "przyjaznej interpretacji przepisów" lub "rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony" została wprowadzona do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przepisami ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Została ona zawarta w dodanym art. 7a K.p.a., jako dodatkowa zasada ogólna postępowania administracyjnego oraz w art. 81a K.p.a. odnosząc się do postępowania dowodowego. Wskazany przepis został dodany do postępowania dowodowego w ramach realizacji postulatu przyjaznej administracji. Zgodnie z tym założeniem, organ powinien przyjąć, że wątpliwości faktyczne, których nie da się usunąć po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, rozstrzyga się na korzyść strony (szerzej J. Smarż, Zasada in dubio pro libertate w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego: "Studia Prawnicze" 2017, nr 4, s. 57-73).

Ustawodawca, uzasadniając potrzebę zmian (art. 7a i art. 81a K.p.a.), w uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazał na potrzebę mniej restrykcyjnego i formalistycznego korzystania z władczości, dostosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej oraz wprowadzenie rozwiązań, które: "[...] przyczynią się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli przez wprowadzenie zasad i szczegółowych regulacji pozwalających na efektywniejszą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (m.in. zasada przyjaznej interpretacji prawa i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony)" (por. uzasadnienie projektu nowelizacji z 2017 roku, Sejm VIII kadencji, druk nr 1183). Zdaniem ustawodawcy "Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate) [...] ma więc na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów". Jak wskazał WSA w Poznaniu - ustawodawca, realizując postulat przyjaznej administracji, uznał, że organ administracji publicznej powinien zatem przyjąć, że wątpliwości faktyczne, których nie udało się usunąć rozstrzyga się na korzyść strony. Powyższa regulacja została sformułowana na wzór zasady in dubio pro reo (por. wyrok z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 50/18). W realiach konkretnej sprawy muszą wystąpić wątpliwości [...] mające charakter obiektywny oraz dotyczące okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Co istotne, wątpliwości te nie mogą wynikać z subiektywnego przekonania sądu lub strony postępowania. Cechą owych wątpliwości jest niemożność ich usunięcia, która również musi być postrzegana w sposób zobiektywizowany, a zatem uwzględniać realia dowodowe danej sprawy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 266/197).

Jak wskazuje K. Krauze, z literalnego brzmienia art. 81a K.p.a. wynika, że podobnie jak w przypadku stosowania zasady wynikającej z art. 7a k.p.a., dotyczy on sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W tego rodzaju postępowaniach szczególnie bowiem istotne jest, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie (szerzej: K. Krauze, Rozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony w świetle art. 7a oraz 81a Kodeksu postępowania administracyjnego, RAiP 2023, nr 3, s. 281-292).

5. Na korzyść strony mogą być rozstrzygane tylko wątpliwości niedające się usunąć w żaden inny sposób. J. Smarż podkreśla, że zawarty w przepisie mechanizm nie może zatem być stosowany zastępczo do przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, na gruncie którego organ musi ustalić dokładnie stan faktyczny (J. Smarż, Zasada in dubio pro libertate... s. 66-67). Zasada ta powinna więc mieć zastosowanie, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, że dana okoliczność została faktycznie jednoznacznie wyjaśniona. Przyjmuje się, że o niedających się usunąć wątpliwościach co do stanu faktycznego można mówić wówczas, gdy po podjęciu możliwych prób ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy oraz dokonaniu pełnej swobodnej oceny dowodów, nadal występują wątpliwości co do faktów istotnych dla sprawy (por. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie – II Wydział Karny z 6.11.2012 r., II AKa 308/12, Legalis 739597 oraz postanowienie SN – Izba Karna z 15.04.2004 r., II KK 369/03, Legalis 326711).

Wątpliwości te powinny mieć charakter konkretny i realny, co oznacza, że nie mogłyby zostać rozstrzygnięte przez dalsze czynności procesowe. Podobnie jak w przypadku przepisu art. 7a K.p.a., zasada wyrażona w art. 81a K.p.a. ma zastosowanie na końcowym etapie, ale w tym przypadku postępowania dowodowego. Dopiero jeśli po przeprowadzeniu takiego postępowania w dalszym ciągu pewne okoliczności pozostaną niewyjaśnione, organ będzie uprawniony do rozstrzygnięcia ich na korzyść strony. Wobec powyższego, w doktrynie się uwypukla, że przepis art. 81a K.p.a. uzupełnia zawartą w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organ do ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych ważnych w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości. Stąd przyjmuje się, że na gruncie art. 81a K.p.a. konstrukcja ta nadal obowiązuje, zmianie ulega jednak zakres możliwości nieuwzględniania pewnych elementów stanu faktycznego przez organ. Jeżeli po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 K.p.a., organ będzie starał się ustalić wszelkie okoliczności, w tym fakty ważne dla sprawy, i znajdzie pewien zakres faktów, które nie zostaną w pełni wyjaśnione, ale będą istotne z punktu widzenia korzystnego rozstrzygnięcia dla strony, to zobowiązany będzie zakwalifikować te fakty jako istniejące.

6. Dyspozycja art. 7a i art. 81a K.p.a. wyłącza spod zakresu ich stosowania postępowanie w sprawie nadania lub rozszerzenia uprawnienia (co słusznie krytykuje K. Krauze, Rozstrzyganie.. s. 288). Zaś W. Piątek dodaje: "Co znamienne, przyjęta obecnie stylizacja tejże zasady wskazuje i kładzie nacisk na jej zastosowanie w sytuacji nakładania na stronę obowiązków lub ograniczeń uprawnień – a nie zagwarantowania praw czy wolności" (por. W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA 2017/5/21-36, s. 132).

Przywołane w uzasadnieniu wyroku, do którego zgłaszam zdanie odrębne, jako kluczowe dla obrony tezy o braku możliwości zastosowania art. 81a K.p.a. w kontrolowanej sprawie, orzeczenie NSA z 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt I OSK 2236/20), gdzie NSA uznał, że "zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony nie miała zastosowania w sprawie mającej za przedmiot odmowę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości", uwidacznia jedynie brak głębszej refleksji nad tym, czym jest przyznanie lub rozszerzenie uprawnienia a czym jego ograniczenie. Nie budzi moich wątpliwości, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie jest żadnym przyznaniem uprawnienia ani też rozszerzeniem uprawnienia. Nie występując samoistnie (odszkodowanie), samoistnie nie staje się uprawnieniem. Zawsze jest konsekwencją odebrania jednego z najbardziej podstawowych praw – w tym wypadku prawa własności, stąd jak najbardziej norma z art. 81a K.p.a. ma i musi mieć w sprawie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zastosowanie.

Podobnie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 335/08, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 72, podobnie wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/2008), w którym wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczenie ma charakter akcesoryjny wobec odebrania własności nieruchomości. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności nieruchomości, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego instytucji wywłaszczenia.

Przeciwko ograniczeniu stosowania tej zasady w sprawach o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przemawia także charakter tych spraw (także gdyby nawet uznać, ze mamy do czynienia z nadaniem uprawnienia, z czym jak wskazałam nie zgadzam się). W tego rodzaju postępowaniach organ z założenia działa na korzyść strony i nie powstaje (bądź jego skutki są znikome z punktu widzenia interesu publicznego), co do zasady, ryzyko naruszenia interesu drugiej strony stosunku publicznoprawnego (którym jest organ prowadzący postępowanie), które ma zupełnie inną wymowę niż w stosunkach prywatnoprawnych. Nawet jeśli doszłoby – wskutek zinterpretowania wątpliwości na korzyść strony – do naruszenia interesu publicznego, to i tak naruszenie to "rozkłada" się na całe społeczeństwo. Jest nieco inaczej, gdy stronami postępowania administracyjnego są podmioty o przeciwstawnych interesach. Wówczas rozstrzygnięcie w sprawie wątpliwości będzie bezpośrednio rzutować na interesy jednej ze stron, a pośrednio na interes publiczny "reprezentowany" przez organ prowadzący postępowanie administracyjne.

Warto jednak podkreślić za K. Krauze, której stanowisko w pełni podzielam, że specyfika stosowania prawa administracyjnego nie oznacza, że interes publiczny zawsze zyskuje pierwszeństwo przed interesem indywidualnym. Jak bowiem słusznie zauważa M. Jaśkowska "Organ stosujący prawo musi bowiem, po pierwsze, dokonać wyważenia tych interesów na podstawie obowiązujących w danej sprawie przepisów. Po drugie ochrona interesu publicznego mieści w sobie przestrzeganie podstawowych praw jednostki. Po trzecie, dominacja tego interesu jako ograniczająca prawa i wolności obywateli musi mieć charakter wyjątkowy. Wykładnia tych przepisów nie może więc służyć rozszerzaniu takich ograniczeń, lecz ich zwężaniu" (por. M. Jaśkowska, Charakterystyczne cechy stanowienia prawa administracyjnego. Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000, s. 249).

Mimo, iż kontrolowana sprawa nie dotyczy nadania bądź rozszerzenia uprawnienia, to biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną wyżej, właściwa interpretacja wprowadzonych reguł nie powinna także wykluczać spod działania przepisów sytuacji, w których przedmiotem postępowania jest także nadanie lub rozszerzenie uprawnienia (por. K. Krauze, Rozstrzyganie... s. 290). Słusznie wskazuje ta Autorka, że należy mieć również na względzie, że wynik teoretycznie możliwego wnioskowania a contrario, w sytuacji ograniczonego zakresu zasad, doprowadziłby do stanu niemożliwego do pogodzenia z obowiązującymi zasadami państwa prawa. Nie może zatem budzić wątpliwości, szerszy niż by się wydawało z dosłownego brzmienia art. 7a i 81a k.p.a., zakres ich stosowania. Organ w każdej sytuacji powinien rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony, z tą różnicą, że o ile przy ustanawianiu obowiązku lub ograniczeniu uprawnienia, działając na podstawie i w granicach prawa, związany jest zasadą ścisłej wykładni, o tyle w sytuacji nadania lub rozszerzenia uprawnienia działanie na podstawie i w granicach prawa nie jest tak zasadnicze – gdy nie dochodzi do naruszenia interesu drugiej strony postępowania administracyjnego lub interesu publicznego.

W pełni podzielam tezę K. Krauze, której zdaniem wykładania przepisów zmierzająca w kierunku rozszerzenia uprawnień jest bardziej pożądana (stanowi mniejsze zagrożenie zarówno dla interesu zarówno publicznego, jak i indywidualnego) z punktu widzenia roli i mechanizmów działania prawa (por. K. Krauze, Rozstrzyganie... s. 290).

7. Nie jest dla mnie do obrony w demokratycznym państwie prawa teza wyrażona w uzasadnieniu wyroku, do którego zgłosiłam zdanie odrębne, że "Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie oprócz przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nakazanym w prawomocnym wyroku WSA organ przesłuchał też świadków mogących mieć wiedzę w sprawie i poddał ich zeznania wnikliwej ocenie, powyższe upoważniało organ do przyjęcia, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie wniosku Skarżących z 2016 r." Sąd tym samym uznał twierdzenie Organu I instancji, że "w tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty", za prawidłowe, z czym nie mogę się zgodzić.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie ponad wszelką wątpliwość można przyjąć jedno: stan faktyczny nie został ustalony a w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości. Brak jest zarówno dowodów na ustalenie i wypłacenie odszkodowania Skarżącym, brak także jakiegokolwiek dowodu (wbrew temu co twierdzi Organ I instancji), że ustalono i wypłacono odszkodowanie pozostałym osobom, wymienionym w uchwale Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. I tej wątpliwości nie zmieni cały szereg "dowodów pośrednich", na które powołuje się Sąd, w ślad za Organami, gdyż w dalszym ciągu stanowią one raczej o hipotetycznym ale wciąż jednym z dwóch, równie możliwych zdarzeń, które miały miejsce kilkadziesiąt lat temu, i które wykluczają się wzajemnie.

Brak obowiązku przechowywania przez organy materiałów archiwalnych nie może obciążać Skarżących. Nie jest to także zarzut skierowany w stronę Organu. Po to m.in. właśnie wprowadzono art. 81a K.p.a. by był odpowiedzią na obiektywne okoliczności w postaci pozostawania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Wobec tego, przyznając, że w sprawie nie ma możliwości aby ustalić stan faktyczny bez wątpliwości, należało przyznać tę szczególną ochronę, którą przewiduje prawo – Skarżącym i uchylić decyzje Organów obu instancji z zaleceniem zastosowania się do dyspozycji normy art. 81a K.p.a.

Sąd w mojej ocenie dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 81a K.p.a., ignorując tym samym zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały przyczynić się do partnerskiego podejścia administracji do obywateli, odzwierciedlać zasadę przyjaznej interpretacji prawa czy przyjaznej administracji.

W sprawach o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie ma żadnych przeciwskazań, aby wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony – o ile

nie sprzeciwia się temu interes indywidualny innej strony lub interes publiczny; w tej konkretnej sprawie takie przeszkody nie wystąpiły.

Końcowo jedynie wskażę, że Sąd wykroczył daleko poza granice sprawy odnosząc się do kwestii braku represji ze strony władz PRL wobec spadkodawcy Skarżących. Po pierwsze związek hipotetycznych represji z rozpatrywaną sprawą jest dalece wątpliwy. Po drugie zaś argumentacja Sądu sprowadzająca się do tego, że skoro "z żadnych dowodów nie wynika, aby spadkodawca Skarżących był na powyższych zasadach represjonowany w okresie PRL np. z uwagi na prowadzenie działalności opozycyjnej", oraz że "w uchwale Powiatowej Rady Narodowej postanowiono nie tylko, iż odszkodowanie za wywłaszczone grunty powinno być ustalone – i co więcej – ustalono obowiązek sześciokrotnego podwyższenia, brak wykonania uchwały stanowiłby przejaw niesubordynacji władzy podległej", to "represje nie dotyczyły podmiotów realizujących zlecenia władzy w ramach nakładanych przez nią obowiązków, lecz osób, które władzy się owej sprzeciwiały lub mogły sprzeciwiać", wobec braku jakichkolwiek dowodów w ww zakresie uznana musi być za co najmniej niestosowną.