Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2746/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 93/21 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 22 października 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.1428.2019.MT w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek uczestnika I. Z. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 93/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: spółka, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister, organ odwoławczy) z 22 października 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.1428.2019.MT w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (dalej także: decyzja WZ) – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Olsztyna zwrócił się 19 grudnia 2018 r. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowo-handlowego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...], przy ul. [...] w O.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: Konserwator, organ pierwszej instancji) postanowieniem z 7 października 2019 r., nr IZNR.5151.259.2018.sb odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że przy planowaniu nowej zabudowy nie uwzględniono wymogów ochrony zabytków oraz poszanowania ładu przestrzennego poprzez zakłócenie ekspozycji historycznej bryły obiektu zabytkowego nr [...] przy ul. [...] w O. (dawnej szkoły ewangelickiej) oraz wprowadzenie nowej wysokiej zabudowy na obszarze dotychczas stanowiącym podwórze i zaplecze gospodarcze tego budynku.

Minister, zaskarżonym postanowieniem uchylił w całości postanowienie Konserwatora i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że kluczowe dla sprawy jest wyjaśnienie w jakich granicach został wpisany do rejestru zabytków budynek dawnej szkoły ewangelickiej i wypowiedzieć się co do możliwości realizacji planowanej inwestycji w granicach swojej właściwości rzeczowej, tj. oceniając tę część inwestycji, która jest planowana na terenie objętym ochroną konserwatorską.

WSA w Warszawie, we wskazanym na wstępie wyroku z 25 maja 2021 r. nie uwzględnił skargi. W ocenie sądu I instancji, organ odwoławczy słusznie uznał, że podstawą przypisania Konserwatorowi kompetencji do uzgodnienia projektu decyzji mogło być wyłącznie ustalenie, że wskazany teren, na którym planowana jest inwestycja, pokrywa się z działką, w granicach której ochronie podlega budynek dawnej szkoły ewangelickiej przy pl. [...] wpisany indywidualnie do rejestru zabytków decyzją z 18 października 1988 r. (nr A-1862). Następnie, przywołano orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym stwierdzono, że art. 54 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) nie daje organom konserwatorskim uprawnienia do uzgadniania projektu decyzji WZ w odniesieniu do nieruchomości położonych w sąsiedztwie obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Podkreślono, że ograniczenie swobodnego zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej w celu m.in. ochrony wartości widokowych zabytku, w przypadku wpisu do rejestru jest możliwe wyłącznie, gdy akcesoryjnie obok wpisania zabytku do rejestru, wpis taki będzie obejmować jego otoczenie (art. 9 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.; dalej: u.o.z.). Wyjaśniono, że wpis przestrzenny określa granice zabytkowego układu, co powoduje, że teren nieobjęty wpisem, znajdujący się wyłącznie w sąsiedztwie tego układu nie podlega z tego tytułu jakiejkolwiek reglamentacji odnoszonej do uzgodnienia zasad jego zagospodarowania przez konserwatora zabytków. Zdaniem sądu wojewódzkiego, zamieszczone w treści postanowienia wytyczne odpowiadają prawu, pozwalając organowi pierwszej instancji właściwie wyznaczyć granice terenu objętego formą ochrony zabytków wynikającą z decyzji z 18 października 1988 r., a tym samym właściwość rzeczową tego organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i będące ich konsekwencją nieprawidłowe uznanie, że ochrona zabytku ogranicza się jedynie do działki, na której się on znajduje, natomiast nie dotyczy jej sąsiedztwa;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 89 pkt 2 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z., a także art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek nieprawidłowego uznania, że organ konserwatorski jest niewłaściwy rzeczowo w przedmiotowej sprawie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych lub spisu kosztów w razie jego złożenia. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Pismem z 4 października 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 20 października 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor I. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności NSA ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania bowiem ocena naruszenia przepisów prawa materialnego może być dokonana tylko w niebudzącym stanie faktycznym sprawy, który został ustalony przez organy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Zdaniem NSA sąd wojewódzki dokonał prawidłowej oceny postanowienia Ministra wydanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (odpowiednio postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisów postępowania należy wiązać z kluczowym w sprawie przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję WZ wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Bezspornym jest, że budynek przy [...] w granicach (w decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków) działki bez podania nr ewidencyjnego został objęty ochroną, jaką jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.). Miało to miejsce na mocy decyzji z 18 października 1988 r. wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie i wpisany do rejestru zabytków pod poz. A-1862.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 u.o.z. dobra kultury wpisane do rejestru na podstawie ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. poz. 1150 ze zm.) stały się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu u.o.z. Objęcie zatem ochroną konserwatorską tego obiektu skutkowało stosowaniem przez organ wydający decyzję WZ normy art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. i tym samym koniecznością uzyskania uzgodnienia projektu decyzji WZ. Jednocześnie jako niepodlegający sporom należy uznać fakt, że obecnie budynek dawnej ewangelickiej szkoły jest zlokalizowany na działce nr ew. [...]. Teren inwestycji natomiast wskazany przez inwestora obejmuje trzy działki ewidencyjne, w tym ową działkę nr ew. [...] i odnośnie wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego w tym zakresie terytorialnym, Minister nie zakwestionował ustaleń faktycznych organu I instancji. Słusznie natomiast przyjął, że wymaga sprecyzowania przedmiot ochrony prawnej. O ile bowiem przedmiotem wpisu do rejestru zabytków bezsprzecznie jest sam budynek dawnej szkoły ewangelickiej, o tyle wymagało przesądzenia jaki był zakres terytorialny działki, która wraz z budynkiem została objęta ochroną konserwatorską. Decyzja bowiem z 1988 r. posługuje się nieprecyzyjnym określeniem "w granicach działki", co skutkuje brakiem konkretnego desygnatu tego pojęcia. WSA w Warszawie słusznie zwrócił uwagę, że w późniejszej dokumentacji ów budynek łączony jest z działką nr ew. [...]. Organ konserwatorki działał jednak wedle stanu faktycznego i prawnego na dzień 18 października 1988 r. i konieczne jest odczytanie stanu ewidencyjnego na ten dzień, aby prawidłowo dekodować zakres ochrony konserwatorskiej wynikającej z tej decyzji. Zamysłem bowiem organu było objęcie ochroną budynku wraz z działką, która wówczas prawnie i funkcjonalnie była z nim związana. Takie było zalecenie Ministra, w pełni zaakceptowane przez WSA w Warszawie. Tym samym błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że sąd wojewódzki przyjął jakoby organ konserwatorski był niewłaściwy rzeczowo w przedmiotowej sprawie. Organ konserwatorki jest właściwy rzeczowo w zakresie działki nr ew. [...], co wynika z art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Odnośnie natomiast pozostałych dwóch działek stanowiących teren inwestycyjny, Minister zlecił ustalenia faktyczne poprzez zbadanie podziału geodezyjnego tych działek w dacie objęcia budynku ochroną. Z kolei przywołane przepisy art. 89 pkt 2 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z. dotyczą kompetencji rzeczowej wojewódzkiego konserwatora zabytków i w powiązaniu z art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. statuują obowiązek uzgodnienia projektu decyzji WZ w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków przez ten właśnie organ.

Kluczowa natomiast w tej sprawie jest kwestia przedmiotu ochrony i wynikającej stąd kompetencji organu uzgadniającego. Skarżący kasacyjnie bowiem stoi na stanowisku, że właściwość rzeczowa konserwatora zabytków statuuje się ze względu na wpis do rejestru zabytków, ale nie ogranicza się do obiektu oraz terenu wpisanego do rejestru, lecz obejmuje także jego otoczenie. W konsekwencji – nie ma większego znaczenia czy decyzja o wpisie do rejestru z 1988 r. obejmuje tylko działkę nr ew. [...], czy także pozostałe stanowiące teren inwestycyjny, bowiem ochroną konserwatorską objęty jest nie tylko sam zabytek wpisany do rejestru, ale również jego sąsiedztwo mające wpływ na wygląd zabytku.

Stanowiska powyższego NSA nie podziela ze względu na kierunki ochrony określone zarówno w u.o.z., jak i poprzedniej ustawie z 15 lutego 1962 r. Ta ostatnia w art. 5 wskazywała przedmiotowo, co może stanowić przedmiot ochrony konserwatorskiej (wyliczenie niewyczerpujące) i w pkt 1. wymienione były m.in. dzieła budownictwa, urbanistyki, architektury, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem. Uszczegółowienie tego kierunku legislacyjnego znalazło miejsce w u.o.z., gdzie stwierdzono w art. 9 ust. 2, że do rejestru zabytków może być także wpisane otoczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Ustawodawca zatem stanowczo odróżnia zabytek nieruchomy od jego otoczenia, co także znajduje potwierdzenie w odrębnym zdefiniowaniu pojęcia "otoczenie" (art. 3 pkt 15 u.o.z.). Mało tego, wpisanie otoczenia zabytku do rejestru wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (vide wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1077/21). Jeśli zatem organ powołany ustawowo do ochrony zabytków uzna za celowe objęcie ochroną także otoczenia zabytku nieruchomego, dysponuje (i dysponował) odpowiednim instrumentem realizacji tego zamierzenia. Innymi słowy ochroną zostaną objęte tylko te działki sąsiednie w stosunku do zabytku nieruchomego, które uzyskają ochronę poprzez wpis do rejestru zabytków.

Tym samym właściwość organu konserwatorskiego do uzgodnienia projektu decyzji WZ konstytuuje się jedynie, gdy teren inwestycyjny obejmuje przedmiot ochrony wpisany do rejestru zabytku, nie zaś teren sąsiadujący z terenem lub obiektem objętym decyzją o wpisie do rejestru.

Wykładnia powyższa, co słusznie zauważył sąd wojewódzki, znajduje na gruncie u.o.z. potwierdzenie w wyroku NSA z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2568/16. Jak wskazano - art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. nie daje organom konserwatorskim uprawnienia do uzgadniania projektu decyzji WZ w odniesieniu do nieruchomości położonych w sąsiedztwie obiektów wpisanych do rejestru zabytków. A zatem sam fakt objęcia obiektu posadowionego na nieruchomości sąsiedniej czy nawet całej sąsiedniej nieruchomości odrębną ochroną nie uzasadnia właściwości organu konserwatorskiego do uzgadniania projektu decyzji. Należy w pełni podzielić ten pogląd, gdyż o zakresie ochrony decyduje wyspecjalizowany organ konserwatorski dokonując wedle swej najlepszej wiedzy wpisu do rejestru zabytków nieruchomych i w razie uznania, że konieczna jest jego rozszerzona ochrona poprzez ochronę otoczenia zabytku, akcesoryjnej ochronie podlega owo otoczenie. Jako niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z.

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Nadto w pkt 3. wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania I. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec braku podstawy prawnej do ich przyznania. Ustawodawca bowiem nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie.