Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 487/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Miasto W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek, oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], objętych w planie symbolem MN/[...]; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy W. na rzecz P. M. kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. M. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – Miasto W.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza

- art. 15 ust. 2 pkt 6) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na dzień podjęcia uchwały, Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz dodatkowo art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 k.c. i 144 k.c. - albowiem w planie miejscowym, m.in. na terenie oznaczonym jako MN/[...], w tym działce nr [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działki stanowiącej własność skarżącego (działka nr [...] oraz działka [...] - wszystkie działki obręb W.) nie określono wskaźnika intensywności zabudowy - co rażąco narusza powołane normy, albowiem brak tego obowiązkowego elementu planu miejscowego prowadzi do dowolności zabudowy, w tym do dowolnego ustalania przez organ administracji budowlanej czy w danej sprawie występuje niska intensywność zabudowy;

- art 7 i 87 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. przez zawarcie w planie definicji powierzchni zabudowanej, która jest niejasna - albowiem nie pozwala ocenić, czy powierzchnię tą oblicza się z uwzględnieniem ocieplenia budynku czy też nie - co narusza regułę, iż plan miejscowy powinien być jasny, precyzyjny i jednoznaczny, a dodatkowo w dalszych zapisach planu (np.: w § 4 ust. 2 pkt 5 lit. f czy ust. 3 pkt 4 lit. f) jest mowa o powierzchni zabudowy (a nie o powierzchni zabudowanej) - co dodatkowo wprowadza niejasność i świadczy o nieprecyzyjnych zapisach.

Skarżący wskazał, że jego interes prawny wynika z faktu, iż jest on aktualnym właścicielem działki położonej w obrębie terenu oznaczonego jako MN/[...], co do której plan miejscowy wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi przepisami prawa. W szczególności, działki sąsiednie dla skarżącego, mogą być zabudowane w sposób niejasny i nieprecyzyjny co do intensywności zabudowy (plan nie zawiera w tym zakresie prawidłowych regulacji) - co w sposób istotny wpływa na nieruchomości skarżącego. Również nieruchomość skarżącego nie może być zabudowana w jasny sposób, gdyż plan daje wyłącznie ogólnikową wskazówkę, iż na działkach zabudowa powinna być o niskiej intensywności (maksymalnie do 2 mieszkań w budynku).

Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżący może realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze uchwalonego planu.

Motywując zasadność wywiedzenia niniejszej skargi skarżący podniósł, że § 2 pkt 11 planu zawiera definicję pojęcia "powierzchnia zabudowana" wskazując, że jest to: "obszar zajęty przez budynek lub budynki, ograniczony zewnętrznym obrysem ścian zewnętrznych na poziomie terenu.". Zdaniem skarżącego, definicja ta jest niejasna, bowiem nie określa czy ocieplenie budynku stanowi powierzchnię zabudowaną czy też nie. Nadto, w dalszych zapisach planu (np.: w § 4 ust. 2 pkt 5 lit. fezy ust. 3 pkt 4 lit. f) jest mowa o powierzchni zabudowy (a nie o powierzchni zabudowanej), co dodatkowo wprowadza niejasność i świadczy o nieprecyzyjnych zapisach planu.

Skarżący podniósł, że ustawa planistyczna nie upoważnia Gminy do określania takiego typu wskaźnika jak "powierzchnia zabudowana" (jest tak w aktualne obowiązującej ustawie, jak i było w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - gdzie także była mowa o wskaźniku intensywności zabudowy).

Równocześnie, co do terenów MN/[...] nie określono wskaźnika intensywności zabudowy. Powoduje to, że plan miejscowy należy uznać za wadliwy i to w stopniu rażącym.

Skoro bowiem definicja pojęcia "powierzchnia zabudowana" jest niejasna (niejednoznaczna) to należy ją uznać za wadliwą w stopniu rażącym. Brak jednoznacznej definicji tego pojęcia rodzi przy tym dotkliwe skutki - powoduje bowiem, że nie można w sposób jednoznaczny określić, jaka powierzchnia zabudowana może być realizowana na działkach znajdujących się w obrębie obszaru (m.in.) MN/[...]. Co istotne, zapisy u.p.z.p. nie dają i nie dawały Gminie podstaw do określenia takiego wskaźnika - zgodnie z jego rozumieniem w oparciu o definicję legalną zawartą w zaskarżonym planie. Równocześnie, brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy prowadzi do dowolności w określaniu tego wskaźnika przez organ administracji budowlanej. Plan nie określa też jego wartości maksymalnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej u.s.g.). Nie wykazał bowiem, że na skutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia istniejącego w momencie wniesienia skargi. Wywodzenie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego z braku możliwości realizacji w przyszłości zamierzeń inwestycyjnych na skutek realizacji zaskarżonej uchwały nie nadaje statusu strony w postępowaniu sądowym.

Dalej organ wyjaśnił, że zaskarżony plan został poprzedzony uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 26 listopada 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczęcie procedury nastąpiło przed dniem 1 stycznia 2011 r., kiedy to wprowadzono zmiany dotyczące wskaźników, a tym samym nie określano według obecnej nomenklatury wskaźników intensywności zabudowy.

Biorąc pod uwagę przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie rozpoczęcia procedury sporządzania planu należy, zdaniem organu, stwierdzić, że uchwała nie musiała zawierać określenia wartości minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, które aktualnie należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Rada Miejska w W. nie była więc uprawniona do regulowania, czy też doprecyzowania w planie sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy.

Dalej organ wskazał, że kształtowanie zabudowy w planach miejscowych na terenie miasta W. w chwili obecnej określają zapisy zawarte w § 4 ust. 3 pkt 4a i 4f zaskarżonej uchwały. W uchwale tej, działki będące przedmiotem skargi, położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/[...] - przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, o niskiej intensywności zabudowy (maksymalnie do 2 mieszkań w budynku). Nadto przyjęto dopuszczalne funkcje towarzyszące.

Dalej organ wyjaśnił, że uchwałą z dnia 29 października 2019 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. i procedura ta jest w toku. O niniejszym fakcie strona została poinformowana w odpowiedzi na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu przystąpienie do zmiany planu spełnia oczekiwania skarżącego "co do sposobu zmiany zapisów planu". Obecnie obowiązujące przepisy planistyczne i zapisy wskaźnikowe zostaną wskazane wg. nowych określeń, a ewentualne niejasności zlikwidowane.

Wreszcie organ podniósł, że definicja powierzchni zabudowy określona w przepisach prawa budowlanego jako jeden z charakterystycznych parametrów użytkowych podana jest w Polskiej Normie PN-ISO 9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie". Określanie w uchwalonych i opublikowanych planach miejscowych sformułowań zabudowana i zabudowy wynika prawdopodobnie z błędu pisarskiego, a nie naruszenia prawa i jest tożsama. Definicja nie jest sprzeczna z w/w określoną w przepisach budowlanych.

Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że zakup nieruchomości przez skarżącego nastąpił kilka lat po wejściu w życie niniejszego planu. W związku z tym miał on prawo i możliwość sprawdzenia przeznaczenia zarówno swojej własności jak również sąsiednich, a tym samym pełen obraz sytuacji przestrzennej w mieście W. Skarżący miał wówczas możliwość zwrócenia się do Gminy W. ze swoimi wątpliwościami przed zakupem nieruchomości, czego nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej zw. p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – Miasto W.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.

W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, negatywnie wpływając na jego sytuację prawną np. pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1305/09, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, objętej zaskarżonym aktem, tj. właścicielem dz. nr [...] oraz działki nr [...], które w miejscowym planie zostały objęte zaskarżoną uchwałą i oznaczone symbolem MN/[...] i względem, których plan miejscowy określa przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, o niskiej intensywności zabudowy (maksymalnie do 2 mieszkań w budynku) i jednocześnie przyjął postanowienia co do zasad i standardów kształtowania zabudowy i urządzania terenu. Zdaniem jednak skarżącego wprowadzone w tym zakresie regulacje są wzajemnie sprzeczne względem określenia powierzchni zabudowy oraz nie określają wskaźnika intensywności zabudowy, co prowadzi do dowolności zabudowy oraz dowolnego ustalenia czy w danej sprawie występuje niska intensywność zabudowy – obligatoryjna dla tegoż terenu. Niniejsze zaś uniemożliwia zagospodarowanie terenu, zgodnie z przysługującym skarżącemu prawem własności, co uzasadnia legitymację do złożenia skargi do tut. Sądu. Zdaniem Sądu wprowadzając niniejszą zmianę w zagospodarowaniu terenu Gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez przyjęte w nim regulacje względem oznaczonych nieruchomości skarżącego - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności.

Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 kc). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16, CBOSA).

Pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury, w tym czy Gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wobec tak zakreślonych ram sądowej kontroli tut. Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek, oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], objętych w planie symbolem MN/[...], które to należą do skarżącego.

W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, w miejscowym planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis ten wykłada się w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 145/21, CBOSA). Obligatoryjność elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w powołanym przepisie, tylko gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1993/14, CBOSA). A contrario - jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17). Rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy przy tym pamiętać, że determinują one bezpośrednio właśnie treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19, CBOSA).

Stąd, odpowiednio też ustawodawca wymienił przykładowe elementy w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj.: linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zauważyć, że dla terenu oznaczonego symbolem MN/[...], obejmującego nieruchomości skarżącego, lokalny prawodawca wbrew przepisom ustawy nie określił wskaźników intensywności zabudowy, co stanowi istotne uchybienie zasadom sporządzania planu w zakresie obowiązkowych jego elementów treściowych. Naruszenie to wynika z obligatoryjnego elementu jakim są wskaźniki intensywności zabudowy.

Z postanowień zaskarżonej uchwały wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem MN/[...] lokalny prawodawca jako przeznaczenie podstawowe przewidział zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, o niskiej intensywności zabudowy (maksymalnie do 2 mieszkań w budynku). Tym samym niniejszy teren został przeznaczony pod zabudowę, a z uwarunkowań faktycznych terenu nie wynika, iż zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek określenia niniejszych wskaźników, które de facto mogą dotyczyć sytuacji gdy teren jest w pełni zagospodarowany i zabudowany, jak również gdy odnosi się do pustych terenów inwestycyjnych, przeznaczonych do kompleksowej zabudowy przez inwestora (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 162-163). Żadna zaś z takich sytuacji, względem skarżącego nie zachodzi. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że obie działki mogą zostać zabudowane, przy czym działka nr [...] nie jest aktualnie zabudowana, zaś działka nr [...] jest częściowo zabudowana. Wokół zaś obszarów pozostających w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego dominuje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie mamy tu też do czynienia z rozwiązaniem ukierunkowanym na jakąkolwiek kompleksową zabudowę. Nadto, teren ten nie jest w pełni zabudowany, a sama zabudowa działki nr [...] nie może stanowić podstawy do wyłączenia obowiązku określenia wskaźników intensywności zabudowy, gdyż należy również w toku rozwiązań planistycznych uwzględnić element, że na terenach zabudowanych powinna być możliwa wymiana zabudowy istniejącej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 163).

W realiach badanej sprawy Rada Miejska w W. zobowiązana była więc podejmując przyjęte ustalenia względem nieruchomości skarżącego do wskazania również wskaźników intensywności. Nie zostały one w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, wymienione wprost jako minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, gdyż takie doprecyzowanie nastąpiło dopiero wraz z nowelizacją, która weszła w życie 1 lipca 2014 r., ale nie ma przy tym wątpliwości, że wskaźnik intensywności zabudowy jest stosowany w urbanistyce i budownictwie i stanowi obligatoryjny element planu.

Ponadto, z punktu widzenia normy ustawowej wymagającej przyjęcia niniejszych wskaźników, nie jest wystarczające wskazanie w § 4 ust. 3 pkt 4f uchwały, że maksymalna powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 40%powierzchni działki. Należy bowiem odróżnić wskaźnik powierzchni zabudowy od wskaźnika intensywności zabudowy, które są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy i przy obliczaniu, których należy wziąć pod uwagę inne przesłanki. Przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to jedynie powierzchnia budynku w rzucie poziomym, natomiast przy współczynniku intensywności zabudowy - suma wszystkich kondygnacji budynku. Przez wskaźnik intensywności zabudowy należy bowiem rozumieć stosunek sumy powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku (powierzchnia całkowita budynku) do powierzchni działki terenu budowlanego. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma przy tym na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę. Z kolei ustalenie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewniać korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu.

Zaniechanie określenia tegoż parametru względem nieruchomości skarżącego stanowiło więc naruszenie zasad sporządzania planu, które w granicach zaskarżenia ma – w ocenie Sądu - charakter uchybienie istotnego.

Dalej, Sąd podzielił również sformułowany w skardze zarzut względem z jednej strony określenia dla działek skarżącego maksymalnej powierzchni zabudowy (§ 4 ust. 3 pkt 4f uchwały), a z drugiej unormowania w § 2 pkt 11 uchwały powierzchni zabudowanej, zdefiniowanej jako obszar zajęty przez budynek lub budynki, ograniczony zewnętrznym obrysem ścian zewnętrznych na poziomie terenu. Niniejsze - jak zauważył skarżący - wprowadza niejasność i świadczy o nieprecyzyjnych zapisach. Tymczasem obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz zasad zabudowy i zagospodarowania oznacza konieczność klarowanego i nie budzącego wątpliwości sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania. Zapisy planu powinny zatem jasno i spójnie określać kryteria zabudowy. Nadto, w orzecznictwie wskazuje się, że przyjęte w planie rozwiązania nie mogą się wykluczać i być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11; z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1649/16, CBOSA).

W kontekście powyższego należy zauważyć, że nie budzi wątpliwości, to iż sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga od lokalnego prawodawcy przestrzegania zasad techniki prawodawczej, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Oznacza to więc, że nie każde naruszenie zasad techniki legislacyjnej automatycznie skutkuje nieważnością planu, lecz jedynie takie, które nosi znamiona naruszenia "istotnego". Sankcją nieważności objęte więc będą m.in. te postanowienia, które w swej treści zawierają zakazy, nakazy i obowiązki w zagospodarowaniu terenu sformułowane na tyle nieprecyzyjne, że otworzą pole do niejednoznacznej wykładni, a w konsekwencji do naruszenia zasad kształtowania zabudowy (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2013, sygn. akt II SA/Gl 501/13, wyrok WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 197/22, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach badanej sprawy, w której z jednej strony lokalny prawodawca operuje pojęciem powierzchnia zabudowy, a z drugiej - w § 2 pkt 11 uchwały - posługuje się terminem powierzchnia zabudowana wskazując jak należy ją określać. Niniejsze, niewątpliwie prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych i wprowadza brak jasności co do brzmienia przywołanych pojęć, tym bardziej, że termin powierzchnia zabudowy – jakkolwiek powszechny w planowaniu przestrzennym i prawie budowlanym – to jednak nie doczekał się definicji ustawowej.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym. Przyjęcie regulacji wewnętrznie sprzecznej w swej treści stanowi naruszenie § 6 w zw. z § 143 cyt. rozporządzenia, który normuje, że przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Takiego przymiotu zrozumiałości nie można przyznać w zaistniałej sytuacji.

Z przywołanych względów, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek, oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], objętych w planie symbolem MN/[...], które to należą do skarżącego.

Wobec zaś brak oznaczenia, iż skarżący kwestionuje niniejszą uchwałę tylko w części, tj. w zakresie należących do niego nieruchomości, Sąd przyjął, że zaskarżeniu podlegała uchwała w całości, ale jednocześnie nie znalazł podstaw aby niniejszy akt wyeliminować z obrotu prawnego w całości. Z poczynionych bowiem na wstępie uwag wynika, że w niniejszej sprawie przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, opartego – jak wynika z argumentacji skargi - na prawie własności nieruchomości, a nie również ta część uchwały, która nie ma wpływu na interes prawny i uprawnienia skarżącego. Stąd – wobec żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, czyli również co do obszarów nienależących do skarżącego - w pozostałej części skarga została oddalona. Granice bowiem interesu prawnego strony skarżącej, a dokładniej jego naruszenia, wyznaczają co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skoro przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g., mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości, wobec których strona skarżąca ma możliwość wykazania jej naruszenia interesu prawnego, to kontrola Sądu ogranicza się jedynie do tych postanowień. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 452/23, CBOSA).

Z przywołanych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I wyroku), zaś w pozostałym zakresie - nieuwzględnionym - w punkcie II wyroku oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.