Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2673/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i  2, ust. 2 pkt 8 i 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (rysunku planu) w zakresie: - § 20 w części ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 3MN/U i 4MN/U, - § 22 w części ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 1MW i 2MW; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie: - § 10 ust. 2: tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 4KD-L(g) kolumna 4 przewidujących "jednostronne parkowanie na odcinku poszerzenia przy jednostce terenowej 11MN", tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 5KD-D(g) kolumna 4, tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1KD-W kolumna 4 przewidujących "na zakończeniu plac do zawracania", tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2KD-W kolumna 4 przewidujących "na zakończeniu plac do zawracania", tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 3KD-D(g) kolumna 4, tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 13KD-D(g) kolumna 4, - § 12 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i 9, - § 15 w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 6U, - § 15 pkt 2 lit. c i pkt 5 lit. a w części sformułowania "jak też poprzez zapewnienie służebności dojazdu do działek nowowydzielonych", - § 16 pkt 1 lit. b w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1Uz, - § 16 pkt 2 lit. c i pkt 5 lit. a w części sformułowania "jak też poprzez zapewnienie służebności dojazdu do działek nowowydzielonych", - § 17 pkt 2 lit. d, § 18 pkt 2 lit. d, § 19 pkt 2 lit. e, § 20 pkt 2 lit. c i pkt 5 lit. a w części sformułowania "jak też poprzez zapewnienie służebności dojazdu do działek nowowydzielonych", - § 21 w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 19MN, - § 21 pkt 2 lit. c i pkt 5 lit. a w części sformułowania "jak też poprzez zapewnienie służebności dojazdu do działek nowowydzielonych", § 22 pkt 2 lit. b, § 23 pkt 2 lit. b, - § 24 w części ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 5P-S/U i 6P-S/U, - § 24 pkt 2 lit. b, - § 26 w części ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 7Z i 8Z; III. stwierdza nieważność części graficznej (rysunku planu) zaskarżonej uchwały w zakresie: - terenu usytuowanego na północ od terenu oznaczonego symbolem 14 KD-D(g) i na południe od terenu oznaczonego symbolem 10 KD-L(g), - terenu usytuowanego na północ od terenu oznaczonego symbolem 14 MN i na południe od terenu oznaczonego symbolem 10 KD-L(g), - terenu usytuowanego na północ od terenu oznaczonego symbolem 1 KD-G(w) i na południe od terenu oznaczonego symbolem 3 KD-L(g), - terenu oznaczonego symbolem 2 MW/U; IV. stwierdza, że zaskarżona uchwała w częściach określonych w pkt I, II i III nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.


UZASADNIENIE

Wojewody [...] wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: O., J., granicą administracyjną miasta P. i dalej ulicami: P., Z., C., A. Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił naruszanie przepisów:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej: "ustawą o p.z.p." w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p., przez brak określenia przeznaczenia dla trzech terenów [rysunek planu arkusz 1/4 i arkusz 2/40]; 2) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie zakresu projektu planu, przez brak ustaleń w części tekstowej planu dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem 2MW/U [rysunek planu arkusz 2/4];

3) art. 15 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu przez ustalenia zawarte w: § 10 ust. 2, § 15, § 21, § 24 i § 26 uchwały w powiązaniu z załącznikiem graficznym, stanowiącym rysunek planu; 4) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy o p.z.p. przez ustalenia zawarte w § 16 pkt 1 lit. b uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1Uz; 5) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. przez dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie poniżej 50 m od cmentarza oraz przez brak określenia szczególnych warunków zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolami: 3 MN/U, 4MN/U, 1MW i 2MW; 6) art. 15 ustawy o p.z.p. przez wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wojewoda Mazowiecki z uwagi na powyższe – na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym – zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej następujących ustaleń: 1) załącznika graficznego w zakresie trzech terenów:

-terenu usytuowanego na północ od terenu oznaczonego symbolem 14KD-D(g) i na południe od 10KD-L(g),

- terenu usytuowanego na północ od terenu oznaczonego symbolem 14MN i na południe od 10KD-L(g) [rysunek planu - arkusz-2/4],

- terenu usytuowanego na północ od terenu oznaczonego symbolem 1KD-G(w) oraz na południe od 3KD-L(g) [rysunek planu - arkusz 1/4],

2) załącznika graficznego w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2MW/U [rysunek planu - arkusz 2/4], 3) § 15 uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6U i § 21 uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 19MN, § 24 uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 5P-S/U i 6P-S/U oraz § 26 uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 7Z i 8Z; 4) § 10 ust. 2 uchwały, w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem 4KD-L (gminna) w kolumnie 4 pn. "szerokość w liniach rozgraniczających (m) oraz ustalenia dodatkowe", w odniesieniu do ustaleń w brzmieniu: "jednostronne parkowanie na odcinku poszerzenia przy jednostce terenowej 11 MN"; 5) § 10 ust. 2 uchwały, w tabeli dla terenu oznaczonego symbolami: 5KDD-D, 1KD-W i 2KD-W w kolumnie 4 pn. "szerokość w liniach rozgraniczających (m) oraz ustalenia dodatkowe" w odniesieniu do ustaleń w brzmieniu "na zakończeniu plac do zawracania"; 6) § 10 ust. 2 uchwały, w tabeli dla terenu oznaczonego symbolami: 3KD-D i 13KD-D w kolumnie 4 pn. "szerokość w liniach rozgraniczających (m) oraz ustalenia dodatkowe" w odniesieniu do ustaleń w brzmieniu: "10,0 m w liniach rozgraniczających";

7) § 10 ust. 2 uchwały, w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem 5KD-D w kolumnie 4 pn. "szerokość w liniach rozgraniczających (m) oraz ustalenia dodatkowe", w odniesieniu do ustaleń "(...) do 14,0 m (...)";

8) § 16 pkt 1 lit. b uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1 Uz; 9) § 20 i § 22 uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 1MW, 2MW, 3 MN/U i 4MN/U położonych w 50 m strefie ochronnej od cmentarza; 10) § 12 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i 9 oraz § 15 pkt 2 lit. c, § 16 pkt 2 lit., § 17 pkt 2 lit. d, § 18 pkt 2 lit. d, § 19 pkt 2 lit. e, § 20 pkt 2 lit. c, § 21 pkt 2 lit. c, § 22 pkt 2 lit. b, § 23 pkt 2 lit. b i § 24 pkt 2 lit. b uchwały;

11) § 15 pkt 5 lit. a, § 16 pkt 5 lit. a, § 20 pkt 5 lit. a i § 21 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania "poprzez zapewnienie służebności dojazdu do działek nowowydzielanych ". W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] stwierdził, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały w istotny sposób zasady sporządzania planu miejscowego określone w ustawie o p.z.p., co skutkuje - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. - koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa i graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy o p.z.p., tym samym jego ustalenia winny zawierać treść, o której mowa w tym przepisie.

Zdaniem skarżącego: 1) przez naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, wywołującego skutek, o którym mowa w art. 28 ww. ustawy. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, wyznaczono linię rozgraniczającą teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, dla którego nie określono przeznaczenia terenu. W ten sposób uchwalając plan miejscowy Rada Miejska w P. nie określiła przeznaczenia dla trzech terenów opisanych we wnioskach. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu jest jednym z podstawowych elementów składających się na ustalenia planu miejscowego. Brak określenia przeznaczenia terenu skutkuje tym samym niemożnością zastosowania tej części planu w praktyce. Dla tych terenów istnieję więc konieczność stwierdzenia nieważności uchwały;

2) w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i linie zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o p.z.p.). Ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli m. in. część graficzna (art. 15 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.). W judykaturze utrwalony jest pogląd, że ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, zgodnie z art. 28 ww ustawy. Co więcej sprzeczność taka stanowi również o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu. Przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną. Przede wszystkim dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 2MW/U brak jest ustaleń w części tekstowej. Ustalenia szczegółowe dotyczą jedynie terenu oznaczonego symbolem 1MW/U i zawarte zostały w § 23 uchwały. Zatem w odniesieniu do jednostki terenowej 2MW/U plan miejscowy w części tekstowej nie tylko, że nie zawiera przeznaczenia terenu, ale również nie określa parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów, wskaźników intensywności zabudowy. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności części graficznej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2MW/U; 3) w zaskarżonej uchwale występuje szereg innych rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną. Przede wszystkim w ustaleniach: - § 15 uchwały przywołano ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 6U, który nie został określony na rysunku planu miejscowego,

- § 21 uchwały przywołano ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 19MN, który nie został określony na rysunku planu miejscowego,

- § 24 uchwały przywołano ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami: 5P-S/U i 6P-S/U, które nie zostały określone na rysunku planu miejscowego,

- § 26 uchwały przywołano ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami: 7Z i 8Z, które nie zostały określone na rysunku planu miejscowego,

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem 4KP-L (gminna) w kolumnie 4 w zakresie w jakim przywołano jednostronne parkowanie na odcinku poszerzenia przy jednostce terenowej 11 MN, podczas gdy jednostka terenowa 11 MN nie przylega do terenu 4KD-L(g),

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolami 1KD-W i 2KD-W w kolumnie 4 w zakresie użytego sformułowania "na zakończeniu plac do zawracania", który nie został określony na rysunku planu miejscowego,

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem 3KD-D w kolumnie 4 plan ustalił szerokość ww drogi "10,0 m w liniach rozgraniczających", podczas gdy z rysunku planu (arkusz nr 3/4) wynika, iż szerokość ta jest zmienna,

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem 5KD-D w kolumnie 4 plan ustalił szerokość ww drogi "zmienną od 12,0 m do 14,0 m w liniach rozgraniczających" podczas, gdy z rysunku planu (arkusz nr 3/4) wynika, iż szerokość ta wynosi od 12 do 15 m,

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem 13KD-D w kolumnie 4 plan ustalił szerokość ww drogi "10,0 m w liniach rozgraniczających" podczas, gdy z rysunku planu (arkusz nr 2/4) wynika, iż szerokość ta jest zmienna i wynosi od 10,0 do 12,0 m.

Skarżący dokonał analizy wskazanych powyższych rozbieżności, biorąc również pod uwagę fakt, że nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej części graficznej rzeczonego planu będącej jego integralnym elementem (art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Wspomniana część graficzna stanowi bowiem wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej. Oznacza to, że powstałe w ten sposób nieścisłości mogą w praktyce uniemożliwić zastosowanie tego planu w praktyce. Dalej organ podkreśli, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza to między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i m. in. kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, publ. LEX nr 574407, CBO NSA), czy też np. o podziale nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem skarżącego, niezbędnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ustaleń:

- § 15 uchwały w zakresie symbolu 6U, § 21 uchwały w zakresie symbolu 19MN, § 24 uchwały w zakresie symbolów: 5P-S/U i 6P-S/U oraz § 26 uchwały w zakresie symbolów: 7Z i 8Z,

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem 4KD-L (gminna) w kolumnie 4 w odniesieniu do ustaleń w brzmieniu: "jednostronne parkowanie na odcinku poszerzenia przy jednostce terenowej 11 MN",

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolami: 5KDD-D, 1KD-W i 2KD-W w kolumnie 4 w odniesieniu do ustaleń w brzmieniu "na zakończeniu plac do zawracania ",

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolami: 3KD-D i 13KD-D w kolumnie 4 w odniesieniu do ustaleń w brzmieniu: "10,0 m w liniach rozgraniczających,

- § 10 ust. 2 uchwały w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem 5KD-D w kolumnie 4 w odniesieniu do ustaleń " (...) do 14,0 m (...) ". Stwierdzenie nieważności ww zapisów doprowadzi do spójności części tekstowej z częścią graficzną, nie naruszając przy tym komunikatywności pozostałej części aktu prawnego. Stosownie do ustaleń § 16 pkt 1 lit. a uchwały teren oznaczony symbolem 1Uz przeznaczony został pod tereny usług nieuciążliwych wolnostojących z zielenią towarzyszącą. Jednocześnie na mocy § 16 pkt 1 lit. b uchwały "na terenie 1Uz dopuszcza się po skablowaniu napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zgodnie z ustaleniami, tj. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/U", co narusza art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ww ustawy. Ponadto przedmiotowe ustalenia, które sformułowane zostały na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego oznaczają de facto zmianę przeznaczenia terenu ustalonego w planie, bez zachowania procedury, zgodnie z wymogiem art. 27 ustawy o p.z.p. Dokonanie zmiany przeznaczenia terenu usług nieuciążliwych z zielenią (1Uz) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych (MN/U) nie może nastąpić z pominięciem trybu przewidzianego w ustawie. Wszystkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (wyrok NSA w Warszawie z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt IIOSK 1980/10). Zdaniem skarżącego wprowadzenie odmiennego, w rozumieniu alternatywnego, przeznaczenia terenu po zaistnieniu zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury określonej w art. 14 - 20 ustawy o p.z.p. stanowi istotne naruszenie trybu, jej sporządzenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. Istotność naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego polega więc na określeniu odmiennego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1Uz, dla którego ustawodawca zastrzegł konieczność zachowania stosownych wymogów ze względu na normatywny charakter ustaleń planu miejscowego determinujących sposób wykonywania praw przysługujących do danego terenu. Skarżący cytując art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż teren oznaczony symbolem 1ZC przeznaczony został pod cmentarz, to tym samym Rada Miejska w P. zobligowana była do stosowania przepisów odrębnych z tego zakresu, w tym przede wszystkim ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687, ze zm.), a także rozporządzenia wykonawczego, wydanym na podstawie art. 5 ust. 3 ww. ustawy w zakresie określenia: szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody oraz wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Wypełnieniem tej normy jest rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i w § 3 ust. 1 reguluje odległości cmentarza m. in. od zabudowań mieszkalnych. Według ustaleń planu tereny oznaczone symbolami: - 3MN/U i 4MN/U stosownie do § 20 uchwały, stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (bliźniaczej, szeregowej, atrialnej) oraz tereny usług nieuciążliwych, jako przeznaczenie podstawowe, - 1MW i 2MW, stosownie do § 22 uchwały, stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jako przeznaczenie podstawowe, znajdują się częściowo w strefie poniżej 50 m od cmentarza, a więc w strefie, w której zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, realizacja zabudowy mieszkaniowej, nie jest możliwa, bez względu na istnienie infrastruktury technicznej (wodociąg miejski). Co więcej z ustaleń planu miejscowego, w zakresie określonej na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 5 pkt 7 uchwały) wynika możliwość realizacji nowej zabudowy, w tym zgodnie z ustalonym przeznaczeniem terenu, jak dla zabudowy mieszkaniowej, co narusza wprost przywołane powyżej przepisy. Skarżący również podkreślił, iż Rada Miejska w P. nie dochowała wierności przepisom art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. Dopuszczając możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości 27 m od cmentarza i nie określając przy tym szczególnych warunków zagospodarowania, w związku z położeniem ww terenów w strefie do 50 m od cmentarza naruszono ww przepis. Zdaniem skarżącego zapisy planu naruszają zasadę komunikatywności aktu prawnego, która nakazuje redagować przepisy tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w P. wprowadza w stan niepewności obywateli co do uregulowań planu miejscowego, którego efektem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Skoro bowiem z ustaleń samego planu wynika możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej, przy braku sformułowanych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, to samo określenie na rysunku planu miejscowego strefy 50 m od cmentarza jest niewystarczające, bowiem pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, nie realizuje również woli ustawodawcy zawartej w art. 15 ust 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. W tej sytuacji zdaniem skarżącego niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: 1MW, 2MW, 3MN/U i 4MN/U znajdujących się w 50 m strefie ochrony sanitarnej od cmentarza. Wnosząc o powyższe skarżący dokonał również analizy istniejącego zagospodarowania w ww strefie, z którego wynika, iż na części terenów istnieje możliwość realizacji nowej zabudowy (tereny wolne od istniejącej zabudowy). Niemniej jednak należy wziąć również pod uwagę rozbiórkę istniejących obiektów. Organ nadzoru pragnie także podkreślić, iż przez sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem (w tym przypadku państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym), nie zwalnia zarówno sporządzającego plan miejscowy, jak również organu uchwałodawczego, tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Stanowi o tym sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Trzeba bowiem przyjąć, że spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji określonych w stosownych przepisach. W konsekwencji również na etapie badania legalności podejmowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających. W przedmiotowej sprawie pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem, ustalenia planu, w którym dopuszcza się do zabudowy mieszkaniowej naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w P. według Wojewody [...] naruszyła także art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu. Stosownie do dyspozycji przywołanego powyżej przepisu ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III Rozdziale 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Jest to tryb uregulowany odrębnie od trybu podziału nieruchomości, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomości. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisem odrębnym jest art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przywołanych przepisów wynika, iż dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, służyć ma racjonalizacji ukształtowania struktury przestrzennej nieruchomości. Podstawą scalenia i podziału nieruchomości jest zmiana przeznaczenia terenu lub też optymalizacja dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast warunkami formalnymi zastosowania tej konstrukcji są następujące przesłanki:

- w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone zostały granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), bądź opcjonalnie, przeprowadzenie scalenia i podziału związane jest z wystąpieniem właścicieli lub użytkowników wieczystych, posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem, o jego przeprowadzenie (art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami);

- położenie nieruchomości na obszarach przeznaczonych w planie miejscowym na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Rada Miejska w P. podejmując przedmiotową uchwałę w § 12 zatytułowanym "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", w znacznej części zawarła de facto ustalenia w zakresie podziałów nieruchomości. Ponadto w Rozdziale 3 uchwały zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dla obszarów funkcjonalnych", w odniesieniu do terenów o różnym przeznaczeniu, Rada Miejska odwołała się do "zasad podziału na działki budowlane wg ustaleń § 12 uchwały. Odesłanie do zasad podziału zostało zawarte w: § 15 pkt 2 lit. c, § 116 pkt 2 lit. c, § 17 pkt 2 lit. d, § 18 pkt 2 lit. d, § 19 pkt 2 lit. e, § 20 pkt 2 lit. c, § 21 pkt 2 lit o, § 22 pkt 2 lit. b, § 23 pkt 2 lit. b oraz § 24 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały. Organ zwrócił też uwagę, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad podziałów nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może z kolei nastąpić, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Rada Miejska w P. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego w dniu [...] lutego 2009 r., zatem zamieszczenie w planie ustaleń dotyczących minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych jest nieuprawnione. Natomiast zapisy w planie mówiące o zasadach podziału wskazują, że będą się one odnosić do trybu uregulowanego w Dziale III Rozdziale1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wywoła istotne implikacje na etapie realizacji ustaleń planu i nie jest zgodne z ustawą o p.z.p., która ogranicza zakres dopuszczalnych ustaleń planu do zasad i warunków "scalania i podziału", a także z rozporządzeniem w sprawie zakresu projektu planu, a konkretnie z treścią § 4 pkt 8. Należy bowiem jednoznacznie podkreślić, iż warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym rada gminy nie posiadała kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dokonywać ustaleń, o których mowa w: - § 12 pkt 1 uchwały ["zachowuje się istniejące działki wydzielone przed wejściem w życie planu, pod warunkiem, że nie kolidują one z układem komunikacji publicznej"],

- § 12 pkt 2 uchwały ["zachowuje się działki powstałe w wyniku wydzielenia ulic i innych rozwiązań zastosowanych w planie"], - §12 pkt 3 uchwały [" nakazuje się zapewnić dostęp z ulic publicznych lub skomunikowanych z nimi ulic wewnętrznych, dla działek z dopuszczona zabudową przy scaleniu i podziale działki; pozostałe przypadki zgodnie z przepisami odrębnymi"],

- § 12 pkt 5 uchwały ["przy scalaniu i podziale większej działki dopuszcza się zmniejszenie wymaganej minimalnej powierzchni o 10% dla jednej nowowydzielanej działki, której powierzchnia nie spełnia wymogów określonych w pkt 4 niniejszego paragrafu"],

- § 12 pkt 6 uchwały ["dopuszcza się zabudowę na działkach mniejszych niż określone w pkt 4 których podział został dokonany przed uprawomocnieniem się planu lub wynika wytyczenia nowego wyznaczonego na rysunku planu układu komunikacyjnego pod warunkiem zachowania pozostałych ustaleń planu w tym współczynnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywności zabudowy"],

- § 12 pkt 9 uchwały ["ustala się zakaz dokonywania podziałów, które spowodowałyby konieczność urządzania nowych zjazdów z drogi głównej ([...])"], na obszarze objętym planem. Rada - ustanawiając regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości, zachowania istniejących działek, konieczności zapewnienia dostępności komunikacyjnej, zastosowanych w planie dopuszczeń do zabudowy na działkach, których podział został dokonany przed uprawomocnieniem się planu, czy zakazu dokonywania podziału - naruszyła art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania, na proponowanej do wydzielenia działce, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości, powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi, a aktem prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru również zapisy § 15 pkt 5 lit. a, § 16 pkt 5 lit. a, § 20 pkt 5 lit. a i § 21 pkt 5 lit. a uchwały, odnoszące się do warunków obsługi komunikacyjnej "poprzez zapewnienie służebności dojazdu do .działek nowowydzielanych", należy potraktować jako wykroczenie poza kompetencje przysługujące Radzie na podstawie ustawy o p.z.p. Przepisy gminne, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą być wydane wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Burmistrz Miasta i Gminy P.– w odpowiedzi na skargę – wniósł o: 1) "odrzucenie skargi" w zakresie: - zał. 1 rysunku planu - naruszenia art. 15 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. przez brak przeznaczenia trzech terenów oznaczonych na rysunku planu, o których mowa w skardze. "Podczas podziału rysunku na cztery sekcje (ułatwia to korzystanie z planu przygotowanie wypisów i wyrysów) pozostała na rysunku linia pomocnicza, nie jest to linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu. Plan przygotowany był w dwóch sekcjach i w ten sposób był wykładany i uchwalany bez linii pomocniczej,

- §10 ust. 2, § 12 1 pkt 1,2, 3,5,6 i 9, § 15 pkt 2 lit. c, pkt 5 lit. a, § 16 pkt lit. b, pkt 2 lit. e, pkt 5 lit. a, § 17 pkt 21 lit. d, § 18 pkt 21 lit. d, § 19 pkt 21 lit. e, § 20 pkt 2 lit. e, pkt 5 lit.a, § 21 pkt. 2 lit. e, pkt 5 lit. a, § 22 pkt 2 Iit. b, § 23 pkt 2 lit. b, § 24 pkt 2 lit. b uchwały;

2) "przyjęcie skargi" w odniesieniu do:

- § 15 uchwały w zakresie terenu 6U,

- § 21 uchwały w zakresie terenu 19 MN,

- § 24 uchwały w zakresie terenu 5P-S/U i 6P-S/U,

- § 26 uchwały w zakresie terenu 7Z i 8Z.

Wymienione symbole nie zostały usunięte z tekstu planu po rozstrzygnięciu uwag. Na rysunku planu obszary oznaczone ww symbolami nie występują; - § 10 ust. 2 w zakresie wskazanym przez Wojewodę w zapisach ujętych w kolumnie 4 dotyczących dróg: 4 KD-L, 3 KD-D, 5 KD-D, 13 KD-D, 1 KDW i 2 KDW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargę uwzględniono w zakresie wszystkich podniesionych zarzutów i złożonych wniosków. Zarzuty uznano za zasadne, a wnioski za trafne. Sąd stwierdził: Po pierwsze, że ustalenia planu - jak słusznie zauważył skarżący – winny odpowiadać treści art. 15 ustawy o p.z.p. Elementy obligatoryjne planu określa ust. 2 art. 15 ustawy o p.z.p. Jednym z nich, wymienionym w pkt 1 przywołanej normy, jest określenie przeznaczenia terenów. Plan miejscowy jest zatem tym aktem prawa miejscowego, a zarazem i źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, w którym następuje ustalenie przeznaczenia terenu (nadto art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Brak określenia przeznaczenia terenu w planie oznacza naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, wywołującego skutek, o którym mowa w art. 28 ustawy o p.z.p. W tej materii należy się również powołać na regulację § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwane dalej: rozporządzeniem]. Z rysunku planu, arkusza 1/4 i 2/4, stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, wynika że w trzech przypadkach wyznaczono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, nie określając ich przeznaczenia. Doszło zatem do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o p.z.p., co – stosownie do brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. – musiało skutkować stwierdzeniem nieważności części graficznej (rysunku planu) zaskarżonej uchwały w zakresie orzeczonym w pkt III wyroku.

Po drugie, zgodnie z art. 15 ust. 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., projekt planu miejscowego zawiera część tekstową oraz graficzną i tak należy też rozumieć pojęcie "projekt planu miejscowego"; część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna załącznik do uchwały. Nadto na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Z powołanych unormowań wynika, że część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Zaś sprzeczność, brak korelacji, spójności rozważane są w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały. Mianowicie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2MW/U brak ustaleń w treści uchwały. Z kolei terenów oznaczonych w części tekstowej planu stanowiącej treść uchwały symbolami: 6U, 19MN, 5P-S/U i 6P-S/U oraz 7Z i 8Z nie określono w części graficznej. Nadto rozbieżność pomiędzy ustaleniami wynikającymi z treści uchwały a oznaczeniem na załączniku graficznym do uchwały zaistniała w przypadku § 10 ust. 2 kolumny 4 tabeli w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 4KD-L(g), 5KD-D(g), 1KD-W, 2KD-W, 3KD-D(g) i 13KD-D(g). Konsekwencją naruszenia ww przepisów jest stwierdzenie nieważności części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2MW/U (również pkt III wyroku) i stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie: § 15 w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 6U, § 21 w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 19MN, § 24 w części ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 5P-S/U i 6P-S/U oraz § 26 w części ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 7Z i 8Z oraz § 10 ust. 2: tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 4KD-L(g) kolumna 4 przewidujących "jednostronne parkowanie na odcinku poszerzenia przy jednostce terenowej 11MN", tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 5KD-D(g) kolumna 4, tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1KD-W kolumna 4 przewidujących "na zakończeniu plac do zawracania", tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2KD-W kolumna 4 przewidujących "na zakończeniu plac do zawracania", tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 3KD-D(g) kolumna 4, tabeli w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 13KD-D(g) kolumna 4 (pkt II wyroku). Po trzecie z ustaleń § 16 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały wynika, iż teren oznaczony symbolem 1Uz przeznaczony został pod tereny usług nieuciążliwych wolnostojących z zielenią towarzyszącą. Jednocześnie w ramach przeznaczenia - na mocy § 16 pkt 1 lit. b - na przedmiotowym terenie dopuszcza się - po skablowaniu napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zgodnie z ustaleniami, tj. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/U (który oznacza: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych). Sąd zgodził się z organem, że takiej treści ustalenie narusza art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., które – jak już wyżej wykazano – stwierdzają, że ustalenie przeznaczenia terenu następuje w planie. I chociaż bez wątpienia dla terenu oznaczonego symbolem przewidziano przeznaczenie "pod tereny usług nieuciążliwych wolnostojących z zielenią towarzyszącą", to kolejnym postanowieniem, także ujętym jako określenie przeznaczenia tego terenu dopuszczono "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Zdaniem Sądu, organ uchwalając plan w ustaleniach dotyczących przeznaczenia terenów określa dane przeznaczenie, np. przeznacza teren pod tereny usług nieuciążliwych wolnostojących z zielenią towarzyszącą (jak uczyniono to w § 16 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały) albo przeznacza teren pod tereny usług nieuciążliwych i zabudowę mieszkaniową, oznaczając taki teren symbolem odpowiadającym określonemu przeznaczeniu. Natomiast nie może dopuszczać zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej de facto na terenie w ogóle nieprzeznaczonym na zabudowę mieszkaniową; na terenie o innym przeznaczeniu. Dodatkowo dopuszczenie to uzależniać od ziszczenia się w przyszłości jakiegoś warunku, co z kolei zupełnie wyklucza brzmienie § 2 pkt 6 rozporządzenia, z którego wynika, że w planach można ustanawiać jedynie nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Innymi słowy danemu terenowi od razu w planie należy określić konkretne przeznaczenie i zasady jego zagospodarowania, nie zaś próbować doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu - poza procedurą planistyczną – z terenu o symbolu 1Uz na teren o symbolu MN/U. Powyższe należało rozważyć w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu, co doprowadziło do orzeczenia przez Sąd stwierdzenia nieważności § 16 pkt 1 lit. b w części ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1Uz (pkt II wyroku). Po czwarte zasadny jest zarzut związany z terenami oznaczonymi symbolami 3MN/U i 4MN/U oraz 1MW i 2 MW. Z ustaleń szczegółowych dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami:

- 3MN/U i 4MN/U określono przeznaczenie jako podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny usług nieuciążliwych oraz warunki zagospodarowania (§ 20 zaskarżonej uchwały),

- !MW i 2MW określono przeznaczenie jako podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i tereny usług nieuciążliwych oraz warunki zagospodarowania (§ 22 zaskarżonej uchwały).

Tereny te od terenu oznaczonego symbolem 1ZC o przeznaczeniu – teren cmentarza przedziela teren oznaczony symbolem 2KD-Z(p) – teren drogi zbiorczej powiatowej będący ul. J. o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, mieszczących się w przedziale od 20 do 28 m. W myśl art. 15 ust. 1 burmistrz sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Mając zatem na uwadze fakt, że teren oznaczony symbolem 1ZC przeznaczony został pod cmentarz, to ustalenia w planie należało poczynić zgodnie z przepisami odrębnymi z tego zakresu. Do przepisów tych należy zaliczyć: ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 5 ust. 3 ww ustawy. Według § 3 ust. 1 ww rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z ustaleń organu wynika, że tereny o przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej i usług znajdują się częściowo w strefie poniżej 50 m od cmentarza. Oznacza to brak zachowania wymaganej odległości od zabudowań określonej § 3 ust. 1 ww rozporządzenia. Ponadto plan wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy (zdefiniowaną w § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały jako linię ograniczającą nową zabudowę wzdłuż powierzchni ścian zewnętrznych w gruncie oraz ponad nim, bez wystających poza ten obrys okapów, schodów i balkonów, dla których obowiązują regulacje przepisów odrębnych) dla ww terenów poniżej strefy ochrony sanitarnej (§ 20 pkt 3 lit. c i § 22 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały wraz z rysunkiem planu). Uchwalone ustalenie daje zatem możliwość zabudowy poniżej wyznaczonej strefy ochronnej sanitarnej. W istocie przemawia także za naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., który wymagałby dla wymienianych wyżej terenów obowiązkowego określenia "szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia ich użytkowania, w tym zakazu zabudowy". Z analizy istniejącego zagospodarowania w strefie do 50 m dokonanej przez skarżącego wynika, iż na części terenów istnieje możliwość realizacji nowej zabudowy (tereny wolne od istniejącej zabudowy), ponadto nie można wykluczyć rozbiórki istniejących obiektów i ponownego zagospodarowania. Określenie więc na rysunku planu granicy 50 m strefy ochrony sanitarnej nie pociąga za sobą konkretnych ustaleń w treści uchwały, które dałyby podstawę do stwierdzenia zgodności planu z przytoczonymi wyżej przepisami odrębnymi i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (rysunku planu) w zakresie: § 20 w części ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 3MN/U i 4MN/U i § 22 w części ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 1MW i 2MW.

Po piąte doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia. Stosownie do dyspozycji przywołanych przepisów, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zaś granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o p.z.p.). I jak słusznie zauważył skarżący przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "Scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III Rozdziału 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651, ze zm.), od której należy odróżnić procedurę "Podziału nieruchomości", uregulowaną z kolei Rozdziale 1 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomości. Zatem w procedurze "Scalania i podziału nieruchomości" również należy odwołać się do przepisów odrębnych (art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Stosownie zatem do art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości [...]. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Przepisy rozdziału 2 stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym [...] (art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rada Miejska w P. § 12 zaskarżonej uchwały zatytułowała "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości". Tymczasem z analizy ustaleń tego paragrafu wynika, że w dużej mierze zawiera on ustalenia dotyczące podziału nieruchomości. Do zasad podziału na działki budowlane następuje odwołanie w ustaleniach szczegółowych zagospodarowania terenów określonych w Rozdziale 3 zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dla obszarów funkcjonalnych". Niemniej zasady podziału terenów na działki budowlane można było ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalanych na zasadach nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ust. 1 pkt 7). Z przytoczonych wyżej regulacji ustawy o p.z.p. i rozporządzenia wynika, że ustalenia planu mogą dotyczyć określenia szczegółowych zasad i warunków jedynie scalania i ich ponownego podziału, jako wyodrębnionej ustawowo procedury unormowanej w art. 101 – art. 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast procedura podziału nieruchomości jest uregulowana w rozdziale 1 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i warunki podziału nieruchomości (w tym ograniczenia) nie są zastrzeżone dla procedury planistycznej. Powyższe dowodzi, że Rada wykroczyła poza zakres uprawnień jakie daje jej w zakresie możliwości ustaleń planistycznych ustawa o p.z.p. Doszło więc do naruszenia wyżej powołanych przepisów. Wobec przedstawionego stanu rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie: § 12 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i 9; § 15 pkt 2 lit. c; § 16 pkt 2 lit. c; § 17 pkt 2 lit. d, § 18 pkt 2 lit. d, § 19 pkt 2 lit. e, § 20 pkt 2 lit. c; § 21 pkt 2 lit. c; § 22 pkt 2 lit. b, § 23 pkt 2 lit. b i § 24 pkt 2 lit. b (pkt II wyroku). Po szóste uwaga dotycząca wykroczenia poza kompetencje przysługujące Radzie na podstawie ustawy o p.z.p. dotyczy też ustalenia zapewnienia służebności dojazdu do działek nowowydzielonych w § 15 pkt 5 lit. a, § 16 pkt 5 lit. a, § 20 pkt 5 lit. a i § 21 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części (pkt II wyroku). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie orzeczonym w sentencji wyroku nastąpiło na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. (pkt I – III). Natomiast o wstrzymaniu wykonania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. (pkt IV).