Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 13/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 183, art. 188, art. 189, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 11, § 13, § 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/15 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. B. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/15, oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., nr 267 ze zm., dalej: k.p.a.) art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...] w [...] wydanej na wniosek [...] Spółdzielni B.

Z przedstawionego w niniejszej decyzji stanu faktycznego wynika, że pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. A. B. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o "wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] i [...] w obrębie [...]", z uwagi na pominięcie go jako strony postępowania (o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedział się 17 grudnia 2013 r.). Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca jest współwłaścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...], które graniczą z będącą jedną z działek inwestycyjnych działką nr [...]. Postanowieniem z 6 lutego 2014 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie w oparciu o przesłankę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy ustaliły, że w przedmiotowej sprawie odległość projektowanego budynku od granicy działki skarżącego wynosi ok. 8 m, zaś od budynku znajdującego się na tej działce ok. 18 m. Organ I instancji, dokonując analizy § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 690), zwrócił uwagę, że projektowany budynek ma wysokość mniejszą niż 13 m. Z akt sprawy wynika, iż posiada on 4 kondygnacje nadziemne oraz jedną kondygnacje podziemną. Zgodnie z informacją znajdującą się na 50 stronie Tomu I "aby nie utrudniać zagospodarowania terenu niezabudowanych działek sąsiednich z projektowanym budynkiem ograniczono jego wysokość (poprzez cofnięcie części IV kondygnacji od strony wschodniej i zastosowanie pochyłego spadodachu od strony zachodniej (...), tak, żeby wysokość projektowanego budynku w każdym punkcie była mniejsza od odległości od najbliższej linii zabudowy dopuszczanej przez rozporządzenie o warunkach zagospodarowania". Z treści uzasadnienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta wynika, iż skarżący wskazuje na naruszenie § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, jednakże usytuowanie projektowanego budynku względem budynku będącego współwłasnością skarżącego w ocenie organu odwoławczego nie ogranicza w sposób sprzeczny z przepisami prawa dostępu do naturalnego świtała pomieszczeń w budynku skarżącego. Ponadto organ wskazuje, iż na stronie 54 projektu zagospodarowania terenu znajduje się opis analizy zacieniania, nasłoneczniania oraz przesłaniania budynku mieszkalnego sporządzoną, przez uprawnionego projektanta, m. in. dla działki ew. nr [...] i [...] w której wskazano, iż "oddziaływanie projektowanego budynku na obiekty istniejące oraz obiekt hipotetyczny, jak również oddziaływanie istniejących budynków, budynku hipotetycznego na przedstawiony budynek projektowany, nie wpływa negatywnie i nie jest sprzeczne z zasadami prawa budowlanego jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż projektanci oświadczyli, że projekt został wykonany zgodnie z obowiązującym przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, przy czym zgodnie z przepisami prawa oraz orzecznictwem organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. Zachowana została również odległość określona w § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery) oraz § 19 (odległości wydzielonych miejsc postojowych) ww. rozporządzenia. Projektowany budynek nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej istniejącego budynku, nie przewiduje także ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektroenergetycznych a także nie pozbawia nieruchomości położonej na działce ew. nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Powyższa inwestycja projektowana jest w sposób uniemożliwiający spływanie wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości, co również zostało wskazane przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew twierdzeniom odwołującego w pojęciu oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednią, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie mieści się emisja hałasu związanego z samą realizacją budowy danego obiektu.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego do bycia uznanym za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji - konieczne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na taką nieruchomość. Wnioskodawca nie wykazał jednak oraz nie udokumentował naruszenia własnego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji, zatem nie wykazał interesu prawnego legitymującego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania ww. pozwolenia na budowę.

Skargą A. B. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ do wszelkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności; art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez analizę dokonaną przez organ w zakresie planowanej inwestycji i położenia nieruchomości skarżącego wyłącznie w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i pominięcie innych przepisów prawa, które organ winien wziąć pod uwagę przy określaniu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego; art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnej analizy przesłaniania nieruchomości skarżącego przez realizowaną inwestycję, w szczególności poprzez błędne uznanie, iż odległość pomiędzy budynkami stanowi 18 m podczas gdy 18 m jest pomiędzy realizowaną inwestycją a oknami na pierwszym piętrze budynku skarżącego, a nie oknami znajdującymi się na półpiętrze (pod tarasem), gdzie odległość wynosi wtedy ok. 12 m; art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 32 Prawa budowlanego poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę, polegających na niezbadaniu przez organ czy inwestor posiada prawo do dysponowania gruntem, w sytuacji gdy organ powziął wiadomość, iż inwestor złożył niezgodne z prawdą oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania gruntem, co mogło mieć wpływ na treść decyzji; art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nieruchomość skarżącego nie jest w obrębie oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący nie jest stroną w postępowania zakończonego decyzją; art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obrębie oddziaływania obiektu, podczas gdy m.in. prowadzona inwestycja znajduje się zbyt blisko pomieszczeń przeznaczonych do zamieszkiwania w budynku skarżącego na półpiętrze, gdzie skarżący posiada m.in. kuchnię, a także z uwagi na wywoływane immisje; art. 32 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor złożył niezgodne z prawdą oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym organ miał świadomość; § 11 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, podczas gdy zgodnie z tym przepisem oddziaływaniem na nieruchomość jest hałas, drgania, które istnieją podczas aktualnie wykonywanych robót budowlanych na inwestycji, jak również hałas będzie występował po wybudowaniu obiektu budowlanego z uwagi na zamontowane w nim urządzenia i pobyt znacznej ilości osób; § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy prowadzona inwestycja znajduje się zbyt blisko pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku skarżącego na półpiętrze, gdzie skarżący posiada m.in. kuchnię oraz pokój gościnny z oknami na przedmiotową inwestycję będącymi w odległości ok. 12 m od inwestycji, a organ wydając pozwolenie na budowę nie uwzględnił tych pomieszczeń i dokonał wyliczenia odległości w głąb budynku skarżącego tj. biorąc pod uwagę odległość do I piętra, która jest dalej o ok. 5-6 m aniżeli pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi na półpiętrze tj. m.in. kuchni gdzie znajdują się okna z widokiem na realizowaną inwestycję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymaną nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd wskazał, iż zdaniem strony skarżącej, brak jest w sprawie rzetelnej analizy przesłaniania nieruchomości skarżącego przez realizowaną inwestycję, w szczególności poprzez błędne uznanie, iż odległość pomiędzy budynkami stanowi 18 m, podczas gdy 18 m jest pomiędzy realizowaną inwestycja a oknami na pierwszym piętrze budynku skarżącego, a nie oknami znajdującymi się na półpiętrze (pod tarasem), gdzie odległość wynosi wtedy ok. 12 m. Zdaniem Sądu analiza przeprowadzona przez organ była prawidłowa a ustalona odległość wynika jednoznacznie z dokumentacji projektowej i odnosi się do ściany budynku mieszkalnego skarżącego a nie do pomieszczeń znajdujących się pod tarasem a więc w części podpiwniczonej, którą strona określa jako półpiętro a których zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił i dokonał wyliczenia odległości w głąb budynku skarżącego tj. biorąc pod uwagę odległość do I piętra, która jest dalej o ok. 5-6 m. Sąd zauważył przy tym, że strona wskazuje inną odległość w oświadczeniu z dnia 2 września 2016 r., informując, że tak zwane półpiętro jest wysunięte 2,45 m od elewacji I piętra budynku. Zdaniem Sądu projektowana inwestycja nie narusza § 11 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, który to paragraf stanowi, że "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych...", ponieważ projektowany budynek jest poza zasięgiem tych zagrożeń a sama realizacja obiektu nie zagraża sąsiedniej zabudowie i nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Sąd podzielił wyjaśnienia organu, że w pojęciu oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie mieści się emisja hałasu związanego z samą realizacją budowy danego obiektu. Z istoty procesu budowlanego wykonywanie robót budowlanych stanowi etap przejściowy, którego celem jest doprowadzenie do zakończenia inwestycji, w celu oddania do użytkowania zgodnie z jej przeznaczeniem. Oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20, należy odnosić do inwestycji zakończonej, spełniającej warunki, o których mowa w art. 3 pkt 1, pojęcie to nie ma natomiast odniesienia do robót budowlanych (art. 3 pkt 7). Zatem uciążliwości spowodowane samą realizacją inwestycji nie mają wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania realizowanej inwestycji. W ocenie Sądu strona skarżąca nie może także skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu toczącego się postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej w roku 1979 części nieruchomości na której prowadzona jest inwestycja. Skarżący nie wykazał również, że prace budowlane związane z podwyższeniem drogi wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki albo w jakikolwiek negatywny sposób oddziaływają na jego nieruchomość. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż orzeczenia organu nadzoru budowlanego kontrolowane w niniejszym postępowaniu są prawidłowe.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie trafnie przyjęto, iż strona skarżąca nie posiada przymiotu strony. Pojęcie strony bowiem jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej jednakże z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Nie może być uznane za wykazanie własnego indywidualnego interesu prawnego powoływanie się na ogólną normę prawa cywilnego (art. 144 Kodeksu cywilnego) bez wykazania, iż okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają jej stosowanie. Sąd zauważył, że roboty budowlane przeprowadzono wprawdzie w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, ale w takiej odległości, że użytkowanie projektowanej inwestycji nie będzie oddziaływać na sąsiednią nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający zagospodarowanie jego działki. W świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego do bycia uznanym za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji - konieczne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na taką nieruchomość. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał oraz nie udokumentował naruszenia własnego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji, zatem nie wykazał interesu prawnego legitymującego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania ww. pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast w ocenie skarżącego zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy budzi wątpliwości i nie potwierdza faktu, że nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wówczas winien przedstawić dowody potwierdzające jego legitymację w sprawie. Takich dowodów w sprawie strona skarżąca nie przedstawiła. W związku z powyższym Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargą kasacyjną A. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpatrzenie przy wydawaniu wyroku zarzutu naruszenia przez organ § 11 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego wyroku, gdyż lakoniczne stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie narusza § 11 rozporządzenia nie powoduje, iż zarzut ten został rozpatrzony, które to nierozpatrzenie zarzutów spowodowało oddalenie skargi;

2) art. 133 § 1, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie ustalony przez organ a następnie przyjęty przez Sąd polegający na przyjęciu, iż nieruchomość skarżącego nie jest w obrębie oddziaływania obiektu, podczas gdy: projektowana nieruchomość znajduje się zbyt blisko pomieszczeń przeznaczonych do zamieszkiwania dla ludzi w budynku skarżącego na półpiętrze, gdzie skarżący posiada m.in. kuchnię; immisje związane z budową przedmiotowego budynku, doprowadziły do pękania ścian budynku skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący nie jest stroną w postępowania zakończonego decyzją;

3) art. 134 § 1, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, iż analiza przeprowadzona przez organ była prawidłowa w zakresie odległości projektowanego budynku od budynku skarżącego, gdzie zgodnie z projektem liczono odległość od ściany budynku mieszkalnego, podczas gdy zgodnie z § 11 i 13 rozporządzenia odległość powinna być liczona od miejsca przeznaczonego na stały pobyt ludzi, na co WSA nie zwrócił należycie uwagi w wyroku i uzasadnieniu.

Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd nie uzasadnił dlaczego nie wziął pod uwagę zarzutu naruszenia przez organ § 11 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącego, w konsekwencji nieuwzględnienia przez Sąd naruszenia ww. przepisów, Sąd naruszył art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że organ przyjął za prawdziwe wskazania w projekcie budowlanym i zagospodarowania terenu bez własnej analizy tego zagadnienia, naruszając przepisy postępowania wyrażone w art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Prawidłowa analiza wskazuje, iż rzeczywista odległość pomiędzy budynkami wynosząca ok. 15,5 m narusza ww. § 13 rozporządzenia. Sąd nie zwrócił też uwagi, że interes prawny skarżącego należy wywodzić z okoliczności, iż budynek wywołuje różnego rodzaju immisje (m.in. odór, hałas, drgania). Ponadto w trakcie budowy pojawiły się spękania na ścianach nieruchomości skarżącego. Skarżący zwrócił też uwagę na brak prywatności w wyniku wybudowania bloku przy jego domie jednorodzinnym. W postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiot strony powiązany jest natomiast z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien także badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości, ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i innego jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji ocena statusu strony w odniesieniu do skarżącego obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) w zw. z § 11 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 690), a w konsekwencji również przeprowadzona kontrola tych decyzji przez Sąd pierwszej instancji nie była prawidłowa. Ocena posiadania przez skarżącego statusu strony w niniejszym postępowaniu została przeprowadzona w związku z jego wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...] w [...]

W związku z powyższym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy ustalaniu zatem, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na względzie kategorie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne.

Właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9. Dotyczy to również postępowania wznowieniowego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę danego obiektu.

Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że w sporządzonym na zlecenie inwestora - [...]Spółdzielni B. projekcie zagospodarowania terenu, w tomie I, znajduje się opis analizy zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania m.in. budynku mieszkalnego posadowionego na działkach należących do skarżącego (w analizie oznaczonych jako działki nr [...] i [...]) przez budynek projektowany (k. 54 projektu). W analizie tej odnośnie zacieniania budynku na działce nr [...] i [...] przez budynek projektowany wskazano, że od godziny 15:25 cień zaczyna wchodzić na elewację budynku. W godzinach od 12:25 do 15:25 zapewnione jest natomiast dla całej elewacji trzy godziny nasłonecznienia - uznano, że zostały dochowane wymagania z § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również organy w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach oceniały kwestię ewentualnych ograniczeń związanych z przesłanianiem budynku skarżącego przez budynek projektowany. Prezydent [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. zwrócił uwagę, że z usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego wynika brak ograniczeń związanych z przesłanianiem, zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że usytuowanie projektowanego budynku względem budynku będącego współwłasnością skarżącego nie ogranicza w sposób sprzeczny z przepisami dostępu do naturalnego światła pomieszczeń w budynku skarżącego. Powołano się przy tym na wyniki analizy zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania projektowanego budynku mieszkalnego. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności, w tym prowadzenie postępowania wyjaśniającego, dowodowego w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia budynku skarżącego i na ich podstawie dokonanie ustaleń faktycznych sprawy i wydanie przez organy decyzji, uznać należy, iż już samo badanie kwestii zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego. Dokonanie w niniejszej sprawie analizy przesłaniania i analizy nasłonecznienia świadczy o tym, iż zarówno inwestor jak i organy mieli uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawi określonych lokali w istniejącym budynku dopływu światła dziennego.

Nadto na 50 stronie Tomu I znajduje się informacja, że "aby nie utrudniać zagospodarowania terenu niezabudowanych działek sąsiednich z projektowanym budynkiem ograniczono jego wysokość (poprzez cofnięcie części IV kondygnacji od strony wschodniej i zastosowanie pochyłego spadodachu od strony zachodniej (...), tak, żeby wysokość projektowanego budynku w każdym punkcie była mniejsza od odległości od najbliższej linii zabudowy dopuszczanej przez rozporządzenie o warunkach zagospodarowania". Powstaje jednak pytanie, czy takie działanie rzeczywiście jest wystarczające dla uznania, że planowana inwestycja nie utrudni zagospodarowania terenu działek sąsiednich i zapobiegnie niezgodnemu z prawem oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości.

Podkreślić należy, iż działki nr [...] i [...] bezpośrednio graniczą z terenem przedmiotowej inwestycji. Skarżący w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego konsekwentnie wskazywał na naruszenie m. in. § 13 ust. 1 rozporządzenia, mimo że zdaniem organu usytuowanie projektowanego budynku względem budynku będącego współwłasnością skarżącego nie ogranicza w sposób sprzeczny z przepisami prawa dostępu do naturalnego światła pomieszczeń w budynku skarżącego. Skarżący podnosił także konkretne argumenty dla wykazania, że organ wydając pozwolenie na budowę naruszył określone przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania. Skarżący zarzucał m.in. błędne wyliczenie odległości przyjętych do sporządzenia wskazanej wyżej analizy i na poparcie swojego stanowiska wskazywał konkretne argumenty.

Skoro organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji badał, czy realizacja tej inwestycji nie spowoduje, że budynek stanowiący własność skarżącego będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące przesłaniania (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i dostępu światła dziennego (§ 60 tego rozporządzenia), to tym samym uznać należało, że skarżący posiada zindywidualizowany interes prawny i posiada przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok NSA: z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1344/14; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1585/16 - publ. CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i organów - przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 - ONSAiWSA 2012/4/69, LEX nr 852306; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12; z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2508/11, publ. CBOSA). Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Skoro w toku postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oceniano w projekcie budowlanym wpływ tej inwestycji pod kątem zapewnienia przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, w tym § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m.in. względem działki i budynku mieszkalnego skarżącego, to tym samym już te okoliczności wskazują, że inwestor i organy przyjęły hipotetyczną możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. To zaś oznacza, że skarżący winien być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i jako, że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę to posiada również przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym w tej sprawie i mógł jako strona złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, a także organy obu instancji błędnie uznały, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie mającą statusu strony w tym postępowaniu, a tym samym nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji legło u podstaw oddalenia skargi A. B., które nastąpiło z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszy instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Niniejsza sprawa dotyczyła odmowy uchylenia - na wniosek A. B. oparty na przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...] w [...], i w takim też zakresie Sąd pierwszej instancji orzekł. Odrębną kwestią jest ocena prawidłowości zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do statusu strony i zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym wyżej była już mowa.

Podobnie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Prawidłowość podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia skarżący zakwestionował zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów k.p.a.

Także uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Odrębną natomiast kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest błędne, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Mając na uwadze powyższe rozważania i podniesione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji wadliwie bowiem uznał, iż organy obu instancji nie przyznając skarżącemu statusu strony prawidłowo przyjęły brak podstawy wznowienia, na jaką skarżący się powoływał (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia wniesionej przez A. B. skargi, skoro - jak wykazano powyżej - zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.