Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 432/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 134  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1  pkt 2,  art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz zobowiązania do ich zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...],

po rozpatrzeniu odwołania T. M. (dalej jako: "strona" lub "wnioskodawczyni") od decyzji z dnia [...] października 2019 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., ustalającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (przyznanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], na rzecz córki strony - N. K. B.), w łącznej wysokości [...] zł, w formie zasiłku rodzinnego za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 1 września 2019 r. do dnia zapłaty oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] za okres od dnia 1 września 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 1 października 2019 r. do dnia zapłaty oraz zobowiązującej do zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję

w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wyłania się następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] organ pierwszej instancji, na wniosek z dnia 2 sierpnia 2018 r., przyznał stronie zasiłek rodzinny na dziecko na okres od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 marca 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz na okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a także dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] (z wypłatą we wrześniu 2019 r.) w wysokości [...] zł. W dniu 26 sierpnia 2019 r., po złożeniu przez stronę wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy, organ ten powziął informację, że od dnia 10 czerwca 2019 r. strona podjęła zatrudnienie i w lipcu 2019 r. uzyskała dochód netto w wysokości [...] zł. Po przeliczeniu dochodu z uwzględnieniem dochodu uzyskanego, tj. po dodaniu przeciętnego miesięcznego dochodu z tytułu alimentów w 2017 r. w wysokości [...] zł, miesięcznego dochodu z tytułu stypendium w 2017 r. w wysokości [...] zł oraz dochodu z miesiąca lipca 2019 r., a następnie po podzieleniu uzyskanej kwoty w wysokości [...] zł przez 2 osoby w rodzinie, dochód na osobę w rodzinie strony, według organu niższego stopnia, od dnia 1 sierpnia 2019 r. wyniósł [...] zł.

Powyższa okoliczność spowodowała wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalającej nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wraz z odsetkami i zobowiązującej do ich zwrotu, gdyż w ocenie tego organu w okresie od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. stronie wypłacane były świadczenia mimo zaistnienia okoliczności, które winny spowodować ustanie ich wypłaty, a o których strona nie powiadomiła organu.

Jak wskazano w opisywanej decyzji, o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym do uzyskaniu dochodu, strona została pouczona w decyzji przyznającej zasiłek rodzinny i dodatek nr [...], jak również podpisała stosowne pouczenie w złożonym przez nią wniosku z dnia 2 sierpnia 2018 r. Zatem świadczenia pobrane za wskazany wyżej okres organ uznał za nienależnie pobrane.

Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji z dnia [...] października 2019 r. argumentując, że organ wydający rozstrzygnięcie niewłaściwie wyliczył przeciętny miesięczny dochód członka jej rodziny, gdyż do dochodu osiągniętego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy wliczył dochód z miesiąca lipca 2019 r. w wysokości [...] zł bez podziału tej kwoty na 12 miesięcy oraz przedstawiła własne wyliczenia, z których wynika, że dochód ten nie przekroczył kwoty [...]zł i wyniósł [...] zł. Zasadność tak wyliczonego dochodu poparta została poglądami judykatury zawartymi m.in. w wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt. III SA/Kr 588/14 oraz WSA we Wrocławiu, sygn. akt. IV SA/Wr 230/13.

Strona wskazała ponadto, że za podstawę wydania decyzji nr [...] przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem organ pierwszej instancji uznał wyliczony w stosunku rocznym przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. zsumował poszczególne kwoty dochodu, po czym uzyskaną kwotę podzielił przez 12 miesięcy oraz przez 2 osoby w rodzinie, co dało dochód na jednego członka rodziny w wysokości nieprzekraczającej kwoty [...]zł. Strona zarzuciła temu organowi brak konsekwencji oraz dobieranie swobodnej metody w wyliczaniu przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny.

Prezydent Miasta K. nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany swojej decyzji na podstawie art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przywołanej na wstępie decyzji,

wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej jako "k.p.a."), oraz art. 3, 5 ust. 4, 4b, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach uzasadnienia organ odwoławczy argumentował, że na gruncie rozpoznawanej sprawy okolicznością powodującą w ocenie organu pierwszej instancji ustanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem od dnia 1 sierpnia 2019 r., przyznanych decyzją nr [...], było podjęcie przez stronę zatrudnienia od dnia 10 czerwca 2019 r. i uzyskanie przez nią w miesiącu lipcu 2019 r. dochodu w wysokości [...] zł powodującego przekroczenie kwoty kryterium dochodowego w wysokości [...] zł, a także niepowiadomienie organu o powyższej okoliczności, pomimo prawidłowego pouczenia o takim obowiązku.

W ocenie Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu nie było prawidłowe i wynikało ze sposobu ustalenia dochodu na osobę w rodzinie. Organ odwoławczy wskazał na definicję dochodu członka rodziny zawartą w art. 3 pkt 2a u.ś.r., którym jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy oraz wymienił, co uznaje się za dochód zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r. Organ ten stwierdził również, że dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu zgodnie z art. 5 u.ś.r. Jednocześnie argumentował, że definicja zawarta w art. 3 pkt 2a u.ś.r. wskazuje, iż dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4- 4c u.ś.r.

Zdaniem Kolegium z opisywanej definicji wynika zatem, że dochodem jest wynik podzielenia rocznego dochodu przypadającego na członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu. Jednocześnie w świetle art. 5 ust. 4b u.ś.r., w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu,

w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a tak otrzymana całkowita kwota podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny. Podstawową przesłanką do przyznania świadczeń rodzinnych jest bowiem spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. Jednocześnie przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym (tak m.in. w wyrokach wskazanych przez stronę w odwołaniu, jak również

w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt

VIII SA/Wa 35/19, WSA w Krakowie: z dnia 5 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt

III SA/Kr 789/14, z dnia 31 lipca 2014 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 280/14). W innym wypadku, zdaniem organu II instancji, jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia, nie odzwierciedlałoby rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach.

W ocenie Kolegium przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r. powinien być więc interpretowany w taki sposób, że ustalenie prawa do przedmiotowych świadczeń musi opierać się na wyliczeniu średniego dochodu z okresu obliczeniowego, a nie na przyjmowaniu jedynie dochodu z następnego miesiąca po uzyskaniu przez daną osobę dochodu. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, w której uzyskany przez stronę, czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do świadczenia.

Zdaniem organu wyższego stopnia prawidłowe ustalenie dochodu strony po uzyskaniu dochodu w miesiącu lipcu 2019 r. powinno uwzględniać brzmienie art. 5

ust. 4b w związku z art. 3 pkt 2a u.ś.r. i polegać na zsumowaniu kwoty dochodu uzyskanego w 2017 r. z kwotą dochodu osiągniętego w miesiącu lipcu 2019 r., a całość winna być podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny, co dałoby kwotę przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny, od którego uzależnione jest przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego przewidzianego w art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy. W tym zakresie Kolegium w całości podzieliło argumenty odwołania.

Na marginesie rozpatrywanej sprawy, Kolegium wskazując, iż ustawodawca operuje na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęciami dochodu uzyskanego i dochodu utraconego, mając na względzie urealnienie dochodu w dacie przyznania świadczeń, dla którego punktem odniesienia jest sytuacja dochodowa członków rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2a), z uwzględnieniem aktualnego poziomu dochodu wnioskodawcy oraz członków jego rodziny, co ma znajdować potwierdzenie w cytowanym wyżej art. 5 ust. 4 ustawy stwierdziło, że przy okazji rozpoznawania wniosku strony z dnia 2 sierpnia 2018 r. o ustalanie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku, organ niższego stopnia wliczył do dochodu strony kwotę stypendium szkolnego pobieranego przez córkę strony w 2017 r., którego nie otrzymywała w latach następnych. Organ nie rozważył, czy utrata stypendium nie stanowi zdarzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 23 lit. b ustawy. Przyznając stronie świadczenia rodzinne w drodze decyzji nr [...] organ oparł się na literalnej wykładni art. 3 pkt 23 ustawy, nie uwzględniając okoliczności, że właściwa interpretacja utraty dochodu w postaci "stypendium dla bezrobotnych" powinna obejmować świadczenia socjalne przyznawane szeroko rozumianej grupie osób bezrobotnych, do których należy również niepracujący uczeń (por. wyroki: NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2510/18, WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 318/19, WSA w Opolu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 612/17).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, tj., w ocenie organu odwoławczego, niewłaściwy sposób wyliczenia dochodu członka rodziny po uwzględnieniu dochodu uzyskanego w lipcu 2019 r., jak również niezasadne wliczenie do dochodu kwoty dochodu utraconego z tytułu stypendium organ ten wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 r. jest nieprawidłowa, gdyż zasiłek rodzinny i dodatek przyznane decyzją nr [...] nie są od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września 2019 r. świadczeniami nienależnie pobranymi, a dodatkowo nie są również świadczeniami nienależnymi.

Organ wyższego stopnia argumentował, że dla spełnienia się przesłanki odpowiedzialności świadczeniobiorcy w postaci obowiązku zwrotu pobranego świadczenia niezbędne są dwa elementy - obiektywny i subiektywny. Element obiektywny oznacza wypłatę świadczenia bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Element subiektywny wymaga określonej świadomości świadczeniobiorcy. W ocenie organu odwoławczego żadna z tych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Strona co prawda nie poinformowała niezwłocznie organu o zmianie w swojej sytuacji dochodowej związanej z podjęciem w miesiącu czerwcu 2019 r. zatrudnienia, niemniej jednak okoliczność ta jest, zdaniem tego organu, drugorzędna dla wyniku przedmiotowej sprawy w sytuacji braku wpływu uzyskanego dochodu na prawo do świadczeń. Strony nie można zobowiązać zatem do zwrotu pobranego świadczenia na podstawie

art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

Z opisanych względów Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i zobowiązania do ich zwrotu, z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania w całości. Przyjęte stanowisko, iż świadczenie przyznane decyzją nr [...] i pobrane przez stronę od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września 2019 r. nie było, w ocenie Kolegium, świadczeniem nienależnie pobranym, skutkowało stwierdzeniem braku w tym zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego w postaci konkretnej sprawy administracyjnej, w której organ administracji publicznej byłby władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W sytuacji braku podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy, w jego ocenie, uprawniony i zobowiązany był do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości oraz do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na jej wadliwość wyrażającą się w dokonaniu błędnej oceny i podjęciu nieprawidłowego rozstrzygnięcia.

Skargę na tę ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję złożył Prokurator Rejonowy w K., formułując zarzut naruszenia przy jej wydaniu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 2 i 2 a w związku z art. 5 ust. 4b u.ś.r. poprzez uznanie, że świadczenie rodzinne pobierane przez wnioskodawczynię na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2019 roku nr [...] w okresie od dnia 1 sierpnia 2019 do dnia 30 września 2019 r. na rzecz córki strony nie jest świadczeniem nienależnie pobranym wskutek błędnej wykładni art. 3 pkt 2 i 2 a w związku z art. 5 ust. 4b wskazanej ustawy, przy ustalaniu dochodu strony uprawniającego do przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości.

W ocenie skarżącego sposób obliczania dochodu rodziny przedstawiony przez organ II instancji nie jest zgodny z założeniami ustawodawcy. Zaznaczył, że przepis art. 5 ust. 4 b u.ś.r., został wprowadzany do ustawy przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212) z dniem 1 stycznia 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy Nr 3897): "zaproponowana zmiana" - pozwoli na precyzyjne określanie dochodu i przyznanie świadczeń rodzinom, których faktyczny dochód nie przekracza przyjętego w ustawach kryterium dochodowego. Wykazany zostanie dochód faktycznie otrzymany, a nie dochód zaniżony, co miało miejsce w przypadku osób, które dopiero pod koniec roku podjęły pracę (po podziale ich rocznego dochodu przez liczbę miesięcy w roku wykazywany był dochód znacznie zaniżony względem dochodu faktycznie przez nie miesięcznie otrzymywanego). Prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń, a nie do przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim, chyba że od poprzedniego roku nie zaszły zasadnicze zmiany w sytuacji dochodowej rodziny. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. I OSK 242/14, z 18 października 2016 r., sygn.

I OSK 416/15, z 23 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2447/14, z 07 lutego 2017 r., sygn.

I OSK 1271/15.

Prokurator zwrócił również uwagę na zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK/1271/15 stwierdzenie,

że sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b u.ś.r. dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4 b tej ustawy.

Wobec powyższego, a także mając na względzie treść cytowanych wyżej art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.r., skarżący stwierdził, że świadczenie pobrane przez wnioskodawczynię w okresie od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] za okres od dnia 1 września 2019 do dnia 30 września 2019 r. uznać należało za nienależnie pobrane, bowiem wskutek podjęcia zatrudnienia dochód na osobę w rodzinie wymienionej przekroczył kryterium dochodowe wskazane w art. 5 ust. 1 u.ś.r.

Prokurator argumentował także, że świadczenie nienależnie pobrane jest także wówczas, gdy osoba uprawniona została należycie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczenia i przywołał w tym zakresie pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 447/19, dostępne w Internecie.

Skarżący wskazał, że zarówno w składanym wniosku o przyznanie prawa do świadczeń z dnia 2 sierpnia 2019 roku, (prawidłowo w roku 2018 r.), jak i w decyzji przyznającej świadczenie z dnia [...] sierpnia 2019 r. (prawidłowo w roku 2018 r.),

nr [...] zawarte były wskazane pouczenia. Strona podpisała się pod wnioskiem

i pouczeniami, a decyzję przyznającą świadczenie odebrała w dniu 30 sierpnia 2019 roku (prawidłowo w roku 2018 r.), co potwierdziła własnoręcznym podpisem. W tym zakresie Prokurator przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (wyrok z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Łd 732/19, LEX nr 2773460), w którym uznano, że złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przyjęcie do wiadomości podpisanej treści.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

z 2019 r., poz. 2167 t.j.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania,

że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalającą wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w łącznej wysokości [...] zł, w postaci zasiłku rodzinnego za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 1 września 2019 r. do dnia zapłaty oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] za okres od dnia 1 września 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 1 października 2019 r. do dnia zapłaty oraz zobowiązującej do zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami i umarzająca postępowanie pierwszej instancji.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył rozstrzygnięcia, czy świadczenie pobierane przez wnioskodawczynię mocą decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], na rzecz córki ma charakter nienależnie pobranego na skutek uzyskania dochodu w miesiącu lipcu 2019 r. i roli braku poinformowania o tym fakcie organu przyznającego, a także sposobu wyliczenia dochodu rodziny po uzyskaniu dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a co za tym idzie prawidłowej wykładni przepisów art. 3 pkt 2 i 2a oraz art. 5 ust. 4b u.ś.r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych.

Stosownie do brzmienia art. art. 3 pkt 2 i 2a, ilekroć w ustawie jest mowa

o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny, natomiast dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c;

Z kolei art. 5 ust. 4 b u.ś.r. określa, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania – art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

Odnosząc powyższe przepisy do wyłaniającego się z akt administracyjnych stanu faktycznego sprawy należy zaznaczyć, że za podstawę uznania za świadczenie nienależnie pobrane organ pierwszej instancji przyjął zmianę sytuacji dochodowej wnioskodawczyni – fakt uzyskania przez nią dochodu z tytułu zatrudnienia w miesiącu lipcu 2019 r. oraz brak poinformowania o tej okoliczności organ przyznający, pomimo istnienia takiego obowiązku. Z wyliczenia tego organu wynikało, że do pierwotnie obliczonego dochodu ustalonego decyzją przyznającą z dnia [...] sierpnia 2018 r. do którego zaliczono świadczenie alimentacyjne w wysokości [...] zł miesięcznie i stypendium na córkę w wysokości [...] zł miesięcznie, co dało kwotę dochodu [...] zł na osobę w rodzinie, należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł netto ([...] zł brutto) co spowodowało, że za sierpień 2019 r. kryterium dochodowe wyniosło [...] zł na osobę w rodzinie, przekraczając dopuszczalny limit 674 zł. W tej sytuacji organ uznał wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wyznaczający obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Organ wyższego stopnia nie zgodził się z taką wykładnią wskazując, że brzmienie art. 5 ust. 4b w związku z art. 3 pkt 2a u.ś.r. pozwala na zsumowanie kwoty dochodu uzyskanego w 2017 r. z kwotą dochodu osiągniętego w lipcu 2019 r., a całość winna być podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny, co dałoby kwotę przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny, od którego uzależnione jest przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego przewidzianego w art. 5 ust. 1 tej ustawy. W tym zakresie Kolegium w całości podzieliło argumenty odwołania. W innym wypadku, zdaniem organu II instancji, jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia nie odzwierciedlałoby rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie taka interpretacja omawianych przepisów przez Kolegium nie była prawidłowa. Słusznie bowiem skarżący wskazał, posiłkując się orzecznictwem NSA, że prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń, a nie do przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim powiększonego o uzyskany dochód po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i doliczonego proporcjonalnie do ilości miesięcy w roku.

Sąd w rozpatrywanej sprawie podziela również przytoczony przez skarżącego pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1271/15 wskazujący, że sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b u.ś.r. dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b u.ś.r. Słusznie bowiem wywodził wnoszący skargę, opierając się na założeniach ustawodawcy zawartych w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia 19 sierpnia 1212 r. (Dz.U. nr 205, poz. 1212), że przywołany przepis miał pozwolić na precyzyjne określanie dochodu i przyznanie świadczeń rodzinom, których faktyczny dochód nie przekracza przyjętego w ustawach kryterium dochodowego.

Wprowadzenie powyższego unormowania z założenia miało pozwolić na to,

że wykazany zostanie dochód faktycznie otrzymywany, a nie dochód zaniżony, co miało miejsce w przypadku osób, które pod koniec roku podjęły dopiero pracę (po podziale ich rocznego dochodu przez liczbę miesięcy w roku wykazywany był dochód znacznie zaniżony względem dochodu faktycznie przez nich miesięcznie otrzymywanego).

Niebagatelną rolę w rozpoznawanej sprawie posiadało również ustalenie,

czy wnioskodawczyni nienależnie pobrała świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 30

ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że strony nie można zobowiązać do zwrotu pobranego świadczenia na podstawie tego przepisu była błędna wykładnia art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r.

Przy czym zaznaczyć należy, że nie można się zgodzić ze skarżącym, co do zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. jako jednej z podstaw zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że użyte w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. określenie "świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone" oznacza, że już na etapie składania wniosku o przyznanie danego świadczenia rodzinnego osoba działała ze świadomością wywołania po stronie właściwego organu mylnego wyobrażenia co do jej sytuacji faktycznej w celu uzyskania tego świadczenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 585/18).

W tym miejscu wskazać zatem trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć jedynie takie świadczenie, które zostało pobrane przez osobę, jakiej można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stwierdzenie, że określona osoba pobrała takie świadczenia w sposób nienależny, wymaga wykazania przez organy administracji, że podmioty te miały świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie tego świadczenia i pomimo tego przedstawiły organowi nieprawdziwe informacje lub nie poinformowały o zmianie sytuacji materialnej bądź osobistej. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby lub osób pobierających świadczenie.

Wskazane wyżej przesłanki odwołują się zatem do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Wynika to z faktu, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz "świadczenia nienależnie pobranego" (art. 30 ust. 2 pkt 1-5 u.ś.r.). Nie są to pojęcia tożsame, gdyż "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się,

że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2009 r.,

I OSK 826/09, z 27 października 2010 r., I OSK 981/10, z19 lipca 2016 r., I OSK 3263/14, CBOSA).

Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki WSA: z 20 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 205/17; z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Łd 787/19, CBOSA).

Należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r., w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba o której mowa w art. 23 ust. 1 u.ś.r., jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego, wypłacającego świadczenia rodzinne.

W tym zakresie należy zaznaczyć, że wnioskodawczyni poinformowała organ

w sierpniu 2019 r. o fakcie podjęcia zatrudnienia, podczas gdy zatrudnienie uzyskała

z dniem 10 czerwca 2019 r. Zdaniem Sądu, ocena Kolegium wskazująca, że przesłanka braku świadomości świadczeniobiorcy miała drugorzędne znaczenie dla sprawy jest nie do obrony, albowiem zawiadomienie organu przyznającego nastąpiło z opóźnieniem i pociągnęło za sobą bezpodstawne wypłacenie świadczenia. Strona miała obowiązek dokonać zawiadomienia o zmianie swojej sytuacji dochodowej, co skutkowałoby ponownym przeliczeniem sytuacji dochodowej rodziny przez organ pierwszej instancji i wydaniem odpowiedniej decyzji. Brak takiego działania ze strony wnioskodawczyni doprowadził w konsekwencji do konieczności wydania decyzji z dnia [...] października 2019 r. o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń i zobowiązującej do ich zwrotu.

Ocena czy wypłacone świadczenia mogą zostać uznane za świadczenie nienależnie pobrane za każdym razem musi być dokonywana z uwzględnieniem specyficznych okoliczności konkretnej sprawy, a jak słusznie wskazał skarżący, zarówno w składanym wniosku o przyznanie prawa do świadczeń z dnia 2 sierpnia 2018 roku, jak i w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 roku nr [...] zawarte były stosowne pouczenia. Wnioskodawczyni podpisała się pod wnioskiem i pouczeniami, jak również odbierając decyzję przyznającą świadczenie.

Odnośnie wliczenia kwoty stypendium szkolnego w wysokości [...] złote miesięcznie uzyskanego w 2017 roku ([...] złotych rocznie) do dochodu rodziny wnioskodawczyni, którego nie otrzymywała w latach następnych, podzielić należy ustalenia organu II instancji wskazane przez skarżącego, iż organ I instancji uczynił

to niezasadnie.

Sąd podziela w tym zakresie orzecznictwo wskazujące, iż interpretacja utraty dochodu (art. 5 ust. 4 u.ś.r.) w postaci "stypendium dla bezrobotnych" powinna być rozumiana funkcjonalnie, tj. obejmować świadczenia socjalne przyznawane, szeroko rozumianej grupie osób bezrobotnych. Zgodnie z tą tezą skoro uczeń nie jest osobą pracującą (a więc osobą bezrobotną), to otrzymywane przez niego stypendium socjalne (szkolne) mieści się w pojęciu "stypendium dla bezrobotnych" (przyp. art. 3 ust 23 lit. b u.ś.r.). Niemniej uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, albowiem po odliczeniu kwoty stypendium w wysokości [...] zł od miesięcznego dochodu w rodzinie po uzyskaniu dochodu z tytułu zatrudnienia tj. od kwoty [...]zł, wynik takiego działania ([...] zł) będzie w dalszym ciągu wskazywał na przekroczenie ustawowego progu uprawniającego do otrzymywania świadczenia (674 zł).

Odnośnie do przyjętego przez organ wyższego stopnia stanowiska, znajdującego odzwierciedlenie w podstawach wydania zaskarżonej decyzji, iż świadczenie przyznane decyzją nr [...] i pobrane przez stronę od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września 2019 r. nie było świadczeniem nienależnie pobranym, co skutkowało stwierdzeniem braku w tym zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego, w świetle powyższych ustaleń dotyczących nieprawidłowej wykładni przepisów dotyczących ustalenia dochodu wnioskodawczyni za sporny okres, uznać należało za błędne. W związku z powyższym stwierdzić należało, że niezasadnie umorzono kontrolowane postępowanie. Doszło tym samym do istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie została spełniona przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania odwoławczego w postaci braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji. Powyższe zagadnienie Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni z dnia 3 listopada 2019 r. Organ powinien w szczególności zweryfikować ustalenia dotyczące wysokości dochodu uzyskanego przez wnioskodawczynię w roku kalendarzowym 2017, powiększonego o dochód uzyskany przez nią w miesiącu lipcu 2019 r. by uzyskać rezultat dochodu faktycznie uzyskanego przez rodzinę strony w okresie pobierania świadczeń.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 4b i art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Z powyższych względów Sąd uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest uchylenie decyzji organu II Instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami w zakresie wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie.