Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3322/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Gierałtowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 266/18 w sprawie ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Wojewody Śląskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 266/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2018 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XXXIX/268/17 w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice" w części zawartej w załączniku nr 1, część B, dział IX, rozdział 3, pkt 3.13.4.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Gierłatowice, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. niewłaściwej wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073, ze zm. – dalej u.p.z.p.), a także w zakresie odnoszącym się do fragmentu zaskarżonej uchwały w jej punkcie c);

2. bezzasadne zastosowanie przepisów art. 1 ust. 3 i 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze dokonał właściwej wykładni art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017.poz. 1073 t.j., dalej u.p.z.p.) oraz prawidłowo zastosował przepisy art.10 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko Wojewody, który stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice - w części wprowadzającej regulacje umożliwiające uchwalenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostających w sprzeczności z zapisami Studium dotyczącymi kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Trafnie przyjęto w rozstrzygnięciu nadzorczym, a następnie w zaskarżonym wyroku, że zakwestionowana treść Studium narusza zasadę ustanawiającą związanie organów gminy ustaleniami Studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Moc wiążąca zapisów studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika nie tylko z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ale też z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Według wymienionych przepisów:

• ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4);

• wójt burmistrz, prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1);

• plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1).

Przytoczone unormowania potwierdzają, że spójność ustaleń przyjmowanych w studium i planie miejscowym jest ważnym elementem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Mianowicie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jest aktem przeznaczonym do określenia polityki przestrzennej, zaś plan miejscowy służy realizacji przez gminę nakreślonych w studium kierunków polityki przestrzennej.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.zp. celem uchwalenia studium jest przede wszystkim określenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Z kolei opracowanie planu miejscowego jest kolejnym etapem na którym następuje uszczegółowienie wyznaczonych kierunków polityki przestrzennej gminy i stworzenie konkretnych przepisów prawa miejscowego w zakresie zagadnień wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Właściwe opracowanie treści studium wymaga uwzględnienia szeregu uwarunkowań, w szczególności wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalone przez organ gminy okoliczności faktyczne w trakcie sporządzania studium muszą determinować wyznaczone w tym akcie kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.

Dlatego trafnie Wojewoda wykluczył rozwiązania przyjęte w przedmiotowym Studium, a polegające na dopuszczeniu w przyszłości takich postanowień planu, które niezależnie od wyznaczonych w Studium kierunków wprowadzałyby ustalenia co do przeznaczenie terenów oraz parametrów i wskaźników zagospodarowania sankcjonujące "stan istniejący" w momencie sporządzania planu miejscowego.

Należy przyjąć, że to na etapie określania kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenia terenów organ uwzględnia obecny stan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast nie jest możliwe dopuszczenie takich ustaleń planu miejscowego, które byłoby dostosowane do istniejącego stanu użytkowania terenu, ale jednocześnie naruszały kierunki wyznaczone w studium.

Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zakwestionowane ustalenia Studium mogłyby skutkować uchwaleniem planów, które będą utrzymywać zagospodarowanie, które zaistniało dopiero po uchwaleniu studium i nie jest z nim zgodne. Tymczasem ochrona interesów właścicieli gruntów objętych planem zabezpieczona jest w sposób wystarczający regulacją ustawową.

Zgodnie bowiem z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Prawidłowo zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że wytyczne zawarte w Studium nie mogą uprawniać organu gminy do uchwalania planu, w którym przeznaczenie poszczególnych terenów byłoby odmienne niż określone w Studium. Celem zapewnienia możliwości dotychczasowego legalnego zagospodarowania danego ternu - zgodnie z art. 35 u.p.z.p. - organ uchwałodawczy może nie ustalić w planie innego tymczasowego zagospodarowania takich terenów. Wtedy też nie będzie podstaw do zastosowania treści art. 36 ust. 1, a w konsekwencji nie wystąpią skutki finansowe, których gmina chce minimalizować.

Wobec powyższego prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do legalności rozstrzygnięcia Wojewody, stwierdzającego nieważność tej części uchwały gminy, która wyprowadziła postanowienia umożliwiające uchwalenie planów z ustaleniami stojącymi w sprzeczności z kierunkami wyznaczonymi w studium.

Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że usprawiedliwieniem dla wprowadzonego zapisu studium (pkt 3.13.4.lit. c) była potrzeba realizacji normy z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Nie sposób zaaprobować takich działań organu planistycznego, które będą nakierowane na uwzględnianie wniosków poszczególnych właścicieli nieruchomości położonych na obszarze gminy bez poszanowania zasad dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, w tym wymogu zgodności planów miejscowych z zapisami studium stosowanie do art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Również podane w skardze kasacyjnej przykłady sytuacji regulowanych przepisami odrębnymi nie mogły stanowić podstawy do przyjętej treści studium, którą zakwestionowano w rozstrzygnięciu nadzorczym. Konieczność uwzględnienia stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w momencie uchwalania aktów planistycznych jest obowiązkiem organu gminy, który musi być realizowany zgodnie z wszystkimi regułami o których mowa w art. 1 ust. 1, 2, 3 u.p.z.p. W konsekwencji zasadnie w niniejszej sprawie zanegowano zapisy studium wprowadzające możliwość odstępstwa od ustalonego w studium przeznaczenia terenu oraz sposobu wykorzystania nieruchomości przy opracowywaniu projektu planu miejscowego. Prawidłowo wykluczono też możliwość takich ustaleń studium, które dopuszczają zachowanie zgodności przyszłych projektów planów miejscowych z ustaleniami poprzednio obowiązujących planów, a nie z zapisami studium, jak tego wymagają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.