Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1921/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7,77 § 1, 80, 28, 97 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 listopada 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pan L. W., reprezentowany przez adwokata M. G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu obiektów handlowo-usługowych "Galeria [...]" wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ul. [...], nowoprojektowanej ul. [...] oraz ul. [...] w [...] na działkach o nr. ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...]

w [...].

W powyższej skardze zarzucono kwestionowanemu postanowieniu:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego obejmujące zarówno dopuszczenie się błędu wykładni przepisów, jak i niewłaściwą ocenę co do ich zastosowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

a w szczególności poprzez naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., to jest nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, to jest niezbadanie, czy zmarła Pani L. G. (jedna

z osób wnoszących odwołanie od decyzji) miała interes prawny do występowania w sprawie, oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie;

c) rażące naruszenie interesów strony skarżącej w związku z faktem,

iż skarżący w związku z zawieszeniem postępowania i brakiem rozstrzygnięcia w sprawie decyzji, nie może realizować inwestycji,

co naraża go na rażące straty finansowe, a także stoi w sprzeczności

z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, przede wszystkim zaś zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., oraz zasadą prawdy obiektywnej, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik Skarżącego wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...];

II. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu obiektów handlowo-usługowych "Galeria [...]" wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ul. [...], nowoprojektowanej ul. [...] oraz ul. [...] w [...] na działkach o nr. ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...]

w [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. od powyższej decyzji jedenaście osób

- reprezentowanych przez adwokata L. O. – wniosło odwołanie. Jedną z odwołujących się była L. G., która zmarła w dniu [...] listopada 2017 r. W związku z jej śmiercią, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., pełnomocnik odwołujących się wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 ust. 1 ustawy

– Kodeks postępowania administracyjnego, do czasu wstąpienia spadkobierców zmarłej. W powyższym wniosku pełnomocnik odwołujących się wskazał ponadto,

że odwołujący się posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu, ponieważ należące do nich nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a ponadto użytkowanie obiektu będzie oddziaływać na przedmiotowe nieruchomości (na tę okoliczność przedłożono wydruki ksiąg wieczystych poszczególnych nieruchomości). Pełnomocnik odwołujących się wskazał również, że – w jego ocenie – na ustalenie kręgu stron nie ma wpływu fakt,

czy oddziaływanie będące wynikiem planowanej instalacji spowoduje jakiekolwiek uciążliwości dla właściciela takiej nieruchomości. Nieistotne jest także to,

czy realizacja tego przedsięwzięcia spowoduje naruszenie standardów środowiskowych. Pojęcia oddziaływanie nie można bowiem zawężać jedynie do oddziaływania ponadnormatywnego, przekroczenia standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] wezwało pełnomocnika odwołujących się do przedłożenia aktu zgonu zmarłej L. G. oraz poinformowania, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej zostało już wszczęte, a jeżeli tak, to także do przedłożenia potwierdzających ten fakt dokumentów. W odpowiedzi na

ww. wezwanie do Kolegium wpłynęło pismo adw. L. O. z załączoną, poświadczoną za zgodność z oryginałem, kopią skróconego aktu zgonu Pani L. G. oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopią pisma córki zmarłej – Pani M. K. informującego o tym, że sprawa spadkowa po zmarłej nie została jeszcze wszczęta, nastąpi to w ciągu najbliższych miesięcy, a aktualnie kompletowane są w tym celu dokumenty.

W następstwie powyższego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu obiektów handlowo-usługowych "Galeria [...]" wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego oraz przedłożenia Kolegium postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po L. G., ewentualnie do czasu ustalenia następców prawnych wymienionej osoby w inny sposób. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kolegium stwierdziło, że w sprawie wyłoniło się zagadnienie wstępne, polegające na konieczności ustalenia w odrębnym postępowaniu spadkobierców zmarłej L. G., właścicielki nieruchomości przy ul. [...] w [...] o nr. ewid. [...], obręb [...]

w [...], dla której prowadzona jest KW nr [...], gdyż od tego uzależnione jest zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania, jak i wydanie stosownej decyzji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Pan L. W., reprezentowany przez E. P., złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie postanowienia

o zawieszeniu postępowania z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], zarzucając temu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., domagając się jego uchylenia. Stwierdził jednocześnie, że nie było podstaw do zawieszania postępowania, ponieważ zmarła L. G. nigdy nie była stroną spornego postępowania, gdyż należąca do niej nieruchomość, położona przy ul. [...] w [...], znajduje się w odległości przekraczającej 500 m. od granicy działki, na której ma być prowadzona inwestycja, a zatem nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. W ocenie Skarżącego, Kolegium nie zbadało przed wydaniem ww. postanowienia wskazanej okoliczności, a więc naruszyło art. 28 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc że L. G. wywodziła swój interes prawny z prawa własności nieruchomości przy ul. [...], dodając także, iż nieruchomość ta znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu administracji, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, a ponieważ następców prawnych właściciela nieruchomości ustala sąd powszechny, to postępowanie w tym względnie jest zagadnieniem wstępnym i dlatego organ administracji jest, z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zobowiązany zawiesić postępowanie administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd. Kolegium dodało również, że postępowanie w sprawie ustalenia następców prawnych uczestników postępowania zmarłych w toku tego postępowania ma charakter incydentalny i zależny od postępowania głównego, a kręgu stron na potrzeby postepowanie wpadkowego nie ustala się odrębnie niż na potrzeby postępowania głównego, dlatego weryfikacja przymiotu strony postępowania głównego nie jest możliwa w toku postępowania wpadkowego. W ocenie Kolegium,

w przypadku złożenia odwołań przez podmioty niebędące stronami postępowania, prawidłową formą zakończenia postępowania jest jego umorzenie w stosunku do takiego podmiotu bądź jego następcy prawnego. Aby jednak taka decyzja weszła do obrotu prawnego, musi istnieć jej adresat.

Na powyższe postanowienie wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opisaną na wstępie skargę. Rozwijając argumentację podniesionych w niej zarzutów stwierdzono, że w żadnym ze swoich postanowień Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]nie odniosło się do kwestii zbadania, czy Pani L. G. posiadała przymiot strony postępowania, co – w ocenie Skarżącego – miało świadczyć o nierozpatrzeniu materiału dowodowego, skutkując nierozstrzygnięciem sprawy na podstawie całokształtu tego materiału. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Kolegium, że ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić "w dalszej kolejności", gdyż tylko zbadanie, czy osoba składająca odwołanie jest do tego uprawniona, może prowadzić do konieczności ustalenia przez organ jej następców prawnych, dlatego kwestia statusu stron musi być w sprawie bezsporna. Ponadto, zdaniem Skarżącego, gdyby zmarła została uznana za stronę w sprawie, to zastosowanie powinien znaleźć art. 97 § 1 pkt 1 a nie pkt 4 k.p.a., a dopiero po wezwaniu przez organ potencjalnych spadkobierców i zanegowaniu przez nich tego, że mogą dziedziczyć po zmarłej, pozwalałoby to na stwierdzenie, że organ nie ma możliwości wezwania do udziału spadkobierców i musi czekać na rozstrzygnięcie innego organu w tej materii. Skarżący zanegował również pogląd Kolegium, iż ustalenie adresata ewentualnej decyzji o umorzeniu postępowania winno nastąpić przed rozstrzygnięciem zagadnienia głównego, tj. ustaleniem statusu stron lub ewentualnym rozpatrzeniem odwołania od decyzji (w razie uznania, że odwołującym przysługuje status stron w sprawie). Podniósł nadto, że Kolegium nie odniosło się do zagadnienia, czy śmierć tylko jednego uczestnika postępowania uzasadnia zawieszenie całego postępowania i czy możliwe jest ewentualne zawieszenie tylko w części dotyczącej osoby zmarłej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując że zawieszenie postępowania odwoławczego

w całości lub w części pozostaje bez różnicy dla Skarżącego, a rozpatrzenie jedynie części odwołań skarżących nie będzie skutkowało zakończeniem postępowania odwoławczego, a w konsekwencji uzyskania przez Skarżącego decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia

25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r.,

poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosowanie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skorzystał

z przewidzianego powołanym przepisem uprawnienia i rozpatrzył niniejszą sprawę

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że w toku postępowania mogą pojawić się przeszkody uniemożliwiające dalszy prawidłowy jego przebieg i w takim przypadku postępowanie należy zawiesić, podejmując równocześnie niezbędne działania zmierzające do usunięcia tych przeszkód (art. 97 § 1 i art. 99 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096, dalej: "k.p.a."). Skutkiem zawieszenia postępowania jest zaś wstrzymanie biegu kodeksowych terminów, w tym dokonania czynności organu administracji prowadzącego postępowanie. Zawieszenie postępowania może przy tym nastąpić obligatoryjnie, tj. z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a.:

1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);

2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;

3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;

3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);

4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2017 r.

poz. 1937 i 2491 oraz z 2018 r. poz. 685, 723 i 1637).

Ewentualnie do zawieszenia postępowania może dojść, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, należy pamiętać, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi wyłom od wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania, dlatego jej zastosowanie w praktyce powinno mieć miejsce dopiero wówczas, gdy organ nie ma wątpliwości, że w sprawie faktycznie ujawniły się tego rodzaju okoliczności nie do usunięcia, które muszą skutkować zawieszeniem postępowania do czasu ich usunięcia. Organ nie może zatem zawiesić postępowania "na wszelki wypadek", kiedy nie jest pewny, jak ma dalej postępować, bowiem tylko w sytuacji klarownie ustalonego wystąpienia określonych okoliczności jest on w stanie nie tylko określić, czy rzeczywiście zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, ale także na jakiej podstawie prawnej powinno zostać oparte wydane w tej kwestii postanowienie. W innym razie pochopne zawieszenie postępowania w sposób nieuzasadniony tamuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy, stojąc tym samym nie tylko w sprzeczności z przepisami regulującymi tę instytucję, ale także ze wspomnianą już zasadą szybkości i prostoty postępowania.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, powstały na jej tle spór sprowadza się m.in. do tego, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] rozpatrujące odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] zasadnie zawiesiło prowadzone postępowanie odwoławcze, czy też uczyniło to przedwcześnie, tj. przed ustaleniem istotnych okoliczności sprawy, które powinny zostać zbadane jeszcze przed podjęciem kwestionowanych postanowień o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza zaś w kontekście ustalenia, czy osoby składające odwołanie w sprawie posiadały w nim przymiot strony.

W ocenie Sądu wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania było

o tyle przedwczesne, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało obowiązek zbadania, czy wszyscy wnoszący w sprawie odwołanie posiadają w niej interes prawny, a więc są stronami postępowania. Powinno było zatem w sposób nie pozostawiający wątpliwości wskazać, co przesądziło o przyznaniu takiego statusu konkretnym osobom, zwłaszcza w sytuacji, gdy to właśnie na tle posiadania lub braku interesu prawnego w sprawie przez jedną ze skarżących – L. G. powstał zasadniczy spór, którego sednem jest ewentualne podważenie legitymacji procesowej do wniesienia przez Skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem Sądu śmierć Skarżącej zanim jeszcze doszło do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym w żaden sposób nie zwalnia organu od zbadania, czy wnosząc odwołanie, posiadała ona przymiot strony, a więc czy w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego mogła wykazać się niezbędnym interesem prawnym. Wprawdzie Kolegium w skarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r. stwierdza, że L. G. wywodziła swój interes prawny z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...], podnosząc że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, ale nie ustosunkowuje się do tego oświadczenia, wskazując jakie okoliczności o tym przesądziły. Kolegium zdało się zatem przyjąć to lakoniczne stwierdzenie za oczywiste, choć nie przytoczyło jakichkolwiek dowodów na jego poparcie, mimo zarzutów wyraźnie podnoszonych na tym tle przez Skarżącego. Z tej perspektywy jako słuszny należy uznać zarzut naruszenia przez Kolegium art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., nakazujących organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i załatwienie jej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, skoro już na pierwszy rzut oka widać, że nie dokonało ustaleń co do fundamentalnej kwestii posiadania przez składającego podanie interesu prawnego w sprawie. W tym miejscu wypada od razu wskazać, w ślad za doktryną, że stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza zaś uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Przepis ten wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo jeśli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, jak również, co do zasady, nie jest uprawniony do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 110-111). Jednocześnie wskazuje się, że "O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako «interes prawny». Przyjęcie takiej koncepcji legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że organ administracyjny powinien zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie jeszcze przed wszczęciem postępowania, a w przypadku wniesienia odwołania przed wszczęciem postępowania odwoławczego ustalić, czy dotyczy ono interesu prawnego wnoszącego podanie. Jeżeli przedmiotem podania jest jedynie interes faktyczny wnoszącego, to zgodnie z art. 61a k.p.a. organ powinien w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, odmówić wszczęcia postępowania. W przypadku gdy podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego składa odwołanie od decyzji, organ odwoławczy powinien natomiast stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania na podstawie art. 134 w zw. z art. 61a k.p.a." (ibidem). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażone wyżej zapatrywanie, uznając iż wbrew temu – co twierdzi Kolegium – badanie interesu prawnego osób wnoszących odwołanie, w tym również zmarłej L. G., powinno było nastąpić przed wszczęciem postępowania odwoławczego, aby status wszystkich odwołujących się nie budził żadnych wątpliwości na jego późniejszych etapach. Podziela także ogólny, aczkolwiek uniwersalny pogląd, zawarty w przytoczonym przez Skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2011 r., II SA/Bk 607/11 (dostępny w internecie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla zawieszenia postępowania – niezależnie nawet od tego, czy chodzi o podstawę z pkt-u 1 czy 4 art. 97 § 1 k.p.a. – kwestia statusu zmarłej strony postępowania musi być bezsporna. W innym przypadku, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, śmierć jakiejkolwiek osoby, która wniosła w sprawie odwołanie musiałaby prowadzić do nieracjonalnego skutku w postaci konieczności zawieszenia postępowania, uniemożliwiając tym samym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, w badanej sprawie Kolegium zaniechało dokonania podstawowych ustaleń, które pozwoliłyby ocenić, czy w istocie zmarła odwołująca się była stroną postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...], czy też tego przymiotu nie posiadała, a jest to o tyle istotne, że wyjaśnienie tej kwestii wpływa na ocenę tego, czy ewentualnym spadkobiercom zmarłej służyć będzie status strony. Jeśli bowiem okazałoby się, że choć zmarła wniosła odwołanie,

to jednak stroną nie była, wówczas zawieszenie postępowania ze względu na potrzebę ustalenia kręgu jej spadkobierców okazałoby się zbyteczne. Tacy spadkobiercy mieliby przy tym zapewniony środek ochrony prawnej, na wypadek gdyby uznali, że byli stroną w sprawie, lecz zostali pozbawieni możliwości brania

w niej czynnego udziału w postaci wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można przy tym powiedzieć, że Kolegium było pozbawione możliwości dokonania stosownych wyjaśnień dotyczących ustalenia statusu zmarłej L. G., bowiem bezpośrednio z akt postępowania wynika, że prawdopodobnie po zmarłej dziedziczyć będzie jej córka, której dane były Kolegium wiadome, i którą Kolegium mogło wezwać do przedstawienia niezbędnych dokumentów oraz złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić interes prawny jej matki, a co za tym idzie – status strony postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...].

Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, należy stwierdzić, że organ administracji nie dochował ciążącego na nim obowiązku należytego zbadania, czy odwołujący się, w tym zmarła już po wniesieniu odwołania od decyzji L. G., mieli interes prawny w sprawie, a więc czy byli stronami postępowania odwoławczego i czy w ogóle ich podanie mogło takie postępowanie inicjować. Brak jednoznacznej oceny tego elementu stanu faktycznego sprawy musi zatem skutkować uznaniem, że przedwcześnie zastosowano art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., zawieszając toczące się przed Kolegium postępowanie odwoławcze. Kolegium, ponownie zajmując się sprawą, musi zatem ocenić, czy w dacie złożenia odwołania, wnoszące je osoby legitymowały się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

i w zależności od rezultatów podjętych w tym zakresie czynności wyjaśniających, podejmie adekwatne kroki procesowe celem załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 597 zł składają się: wpis od skargi (100 zł), koszt zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalony zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) powiększony o kwotę 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.