Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1252/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego B. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/21 w sprawie ze skargi małoletniego B. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 marca 2021 r. nr 992700/620/644/2020/SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 marca 2021 r. nr 992700/620/644/2020/SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie jest osobą, która "nie ma niezbędnych środków utrzymania" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.). "Niezbędność" należy oceniać z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jak ustalił organ, dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącego wynosi 1.414,43 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2021 r. wynosi 1250,88 zł brutto. Zdaniem Sądu jakkolwiek dochód wykazany w sprawie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, to trudno uznać, że nie pozwala on na zaspokojenie potrzeb niezbędnych. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną złożył B. S. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego A. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wystarczającym jest do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przez organ rentowy w zakresie wyjaśnienia spornego pojęcia "braku niezbędnych środków utrzymania" jedynie porównanie dochodu brutto rodziny uprawnionego z tytułu wynagrodzenia z kwotą brutto najniższej emerytury jako jedynego kryterium umożliwiającego ustalenie, czy skarżący ma zapewnione niezbędne środki utrzymania bez ustalenia rzeczywistej wysokości środków będących w dyspozycji rodziny (kwoty dochodu netto) i jej oceny na tle wysokości minimalnej emerytury i renty w kwocie netto oraz odniesienia się do indywidualnej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej przez pryzmat wydatków koniecznych do poniesienia przez skarżącego a także bez wzięcia przez organ pod uwagę przyczyn, dla których osoba wnioskująca nie może liczyć na otrzymanie świadczenia w trybie zwykłym.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie z uwagi na dowolne rozstrzygnięcie z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podniesiono, że w chwili złożenia wniosku matka skarżącego nie legitymowała się żadnym dochodem z tytułu pracy zarobkowej, nie mogła podjąć pracy z uwagi na opiekę nad chorym dzieckiem, które to okoliczności nie znalazły uznania w ocenie sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, wskazując że skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw. Zdaniem organu wykładnia przesłanki "niezbędnych środków utrzymania" została dokonana prawidłowo, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zatem z tego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które muszą być spełnione łącznie i które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie sporna jest tylko wykładnia jednej z tych trzech przesłanek koniecznych do uzyskania renty rodzinnej w drodze wyjątku, mianowicie, gdy członkowie rodziny ubezpieczonego "nie mają niezbędnych środków utrzymania". Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię tego pojęcia przyjętą przez Sąd pierwszej instancji, jako opartej na dominującej obecnie linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Zatem sposób rozumienia tego pojęcia został wypracowany przez judykaturę. Aktualnie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę brutto najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb wnioskodawcy. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami wnioskodawcy, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami, na przykład chorobą, czy też kwotą "netto" wynagrodzenia, która do wypłaty w stosunku do różnych osób może być inna z uwagi m.in. na obciążenia, np. z tytułu egzekucji komorniczej, czy wysokość odprowadzanego podatku i stosowane ulgi podatkowe. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11, z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3029/21). Należy też zwrócić uwagę na to, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, bowiem finansowane jest z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy tu szczególnie podkreślić, czego zdaje się nie uwzględniać autor skargi kasacyjnej, że nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb i ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Oznacza to, że nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa, także spowodowana chorobą osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku jeżeli osoba ta ma niezbędne środki utrzymania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 143/15; z 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 1510/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Jak już podano, obiektywizmu oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku na podstawie tego przepisu nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 143/15). Trudna sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jednak niepozwalająca na przyjęcie, że osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, nie może sama w sobie uzasadniać przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1510/17).

W rezultacie chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wystarczającym było bowiem do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, w zakresie wyjaśnienia pojęcia "braku niezbędnych środków utrzymania", porównanie dochodu i najniższej emerytury jako kryterium umożliwiającego ustalenie, czy wnioskodawca ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Sprawa dotyczy bowiem przyznania renty rodzinnej a nie świadczenia z pomocy społecznej, dlatego nie jest tu konieczne ustalenie czy wnioskodawca posiada wystarczające środki utrzymania, ponieważ system emerytalno-rentowy w zakresie świadczeń wyjątkowych, nie służy zapewnieniu osobom podlegającym ubezpieczeniu społecznemu takich środków utrzymania. Zatem zbędne jest w sprawie o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku ustalanie rzeczywistej wysokości środków będących w dyspozycji jego rodziny (kwoty netto) i jej oceny na tle wysokości minimalnej emerytury i renty w kwocie netto oraz odnoszenie się do sytuacji rodzinnej i zdrowotnej przez pryzmat wydatków koniecznych do poniesienia przez wnioskodawcę. Natomiast kwestia przyczyn, dla których osoba wnioskująca nie może liczyć na otrzymanie świadczenia w trybie zwykłym, nie mieści się w przesłance "braku niezbędnych środków utrzymania" wskazanej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wskazać należy, że organ rentowy orzeka na podstawie stanu faktycznego mającego miejsce na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie na 25 marca 2021 r., a nie tak jak by tego chciał autor skargi kasacyjnej na dzień złożenia wniosku. Zatem prawidłowe było oparcie się na dochodach rodziny małoletniego wnioskodawcy z ostatnich dwóch pełnych miesięcy, tj. stycznia i lutego 2021 r., wynikających z dokumentacji posiadanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W okresie tym matka skarżącego uzyskiwała stabilne dochody (wynagrodzenie za pracę brutto) mogące być podstawą ustalenia obiektywnej sytuacji dochodowej rodziny skarżącego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie sposób przyjmować w niniejszej sprawie do porównania, minimalnej emerytury brutto z wynagrodzeniem netto matki skarżącego. Jak już wskazano wyżej, nieistotne są też wydatki (potrzeby) skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego elementy współkształtujące konkretną sytuację finansową, tj. konieczne koszty związane z utrzymaniem czy leczeniem osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, nie mogą być w niniejszej sprawie uwzględniane. Te elementy uwzględniane są w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej a renta rodzinna przyznawana w drodze wyjątku takim świadczeniem nie jest. Renta rodzinna jest z reguły przyznawana na długi okres czasu, a późniejsza zmiana sytuacji majątkowej osoby uprawnionej do renty nie ma wpływu na samo uprawnienie do renty i jej wysokość. Inaczej jest przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych nie tylko o sytuacji majątkowej ale i rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy, kiedy to wysokość tych świadczeń w wypadku zmiany sytuacji majątkowej i rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy, może ulec zmianie, a nawet może dojść do utraty tego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z teoretycznymi wywodami autora skargi kasacyjnej dotyczącymi obowiązków organów administracji wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie gromadzenia dowodów celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Jednak przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyjęta również przez organ i Sąd I instancji determinowała zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Zbędne były ustalenia w zakresie rzeczywistych środków będących w dyspozycji rodziny skarżącego (dochodów netto) i potrzeb skarżącego związanych z jego chorobą i kosztami leczenia. Materiał dowodowy został przez organ zebrany wszechstronnie i rozpatrzony w sposób wyczerpujący oraz prawidłowo oceniony. W rezultacie także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.