Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1473/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Jóźwiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. i Gminy S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.959.2022.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. oraz na rzecz Gminy S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 25 kwietnia 223 r., znak: DOZ-OAiK.650.959.2022.BS, po rozpatrzeniu odwołań Gminy Ś. (dalej: "Gmina") oraz Wspólnoty [...] w Ś. (dalej: "Wspólnota"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...], znak: [...] (dalej: "Wojewódzki Konserwator Zabytków"), udzielającej Wspólnocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta Ś., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] i [...], polegających na remoncie elewacji frontowej, tylnej oraz bocznej nr 3 (północnej) budynku mieszkalno-usługowego przy pl. [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], dz. [...], obręb [...] w Ś., w zakresie wskazanym w sentencji decyzji, pod wskazanymi warunkami i z terminem ważności pozwolenia: 31 grudnia 2025 r. oraz odmawiającej udzielenia pozwolenia na remont elewacji bocznej nr 2 (południowej) ww. budynku mieszkalno-usługowego.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wspólnota wnioskiem z dnia 24 maja 2021 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na rewitalizację wszystkich elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy pl. [...] w Ś. (odtworzenie tynków, detali architektonicznych, gzymsów itp., wykonanie nowej kolorystyki elewacji). Do wniosku dołączony został projekt budowlany, autorstwa jednostki projektowej Atelier Architektury P.P. z dnia 20 maja 2021 r.

Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2022 r., udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta Ś., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] i [...], polegających na remoncie elewacji frontowej, tylnej oraz bocznej nr 3 (północnej) oraz odmówił udzielenia pozwolenia na remont elewacji bocznej nr 2 (południowej) ww. budynku mieszkalno-usługowego.

Odwołanie od powyższej decyzji, w zakresie udzielonej odmowy pozwolenia, złożyła Gmina oraz Wspólnota Mieszkaniowa (dalej: "skarżące").

Opisaną na wstępie decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W jej uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że kamienica przy pl. [...] w Ś., wzniesiona na przełomie XIX i XX w. w stylu eklektycznym, została objęta ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] grudnia 1976 r., wpisującej do rejestru zabytków ten obiekt pod numerem [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zabytkowa kamienica odznacza się dużymi wartościami architektonicznymi; detal architektoniczny prezentuje wysoki poziom artystyczny. Ponadto zabytkowy budynek położony jest na terenie historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta Ś., wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]., pod numerem rejestru [...]

Oceniając pod względem merytorycznym zaskarżone orzeczenie Minister wskazał, że decyzja w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego nie jest związana treścią konkretnej normy prawnej, bowiem ustawa nie zawiera szczegółowych przepisów ustanawiających warunki wydania zgody na działania na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Na gruncie wykładni przepisu art. 36 ust. 1 tej ustawy, organ ochrony zabytków korzysta z szerokiego luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w ustawie pojęć niedookreślonych. Z tego względu, zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a., decyzja ta jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższa zasada przekonywania została zrealizowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji odniósł się bowiem do wnioskowanego zamierzenia w sposób konkretny, ustalając wpływ tej inwestycji na zachowane wartości zabytkowego budynku i historycznego zespołu.

Kwestionowany przez konserwatora zakres prac dotyczy elewacji zabytkowej kamienicy nie posiadającej detalu architektonicznego (przy niej stała wcześniej inna kamienica). Zaplanowano docieplenie tej elewacji wełną mineralną gr. 10,0 cm i pokrycie jej cienkowarstwowym tynkiem na siatce. Zaprojektowano także "wykonanie detalu architektonicznego z elementów styropianowych, przyklejonych do elewacji".

Wyjaśniając powody wydania odmowy pozwolenia na wnioskowany remont elewacji bocznej nr 2 (południowej) zabytkowego budynku organ pierwszej instancji wskazał, że projektowane na tej elewacji docieplenie wraz z wprowadzeniem imitacji detalu architektonicznego z elementów styropianowych nie ma uzasadnienia historycznego, w związku z czym planowane działanie pozbawiłoby zabytkową kamienicę autentyczności, a także blokowałoby ewentualną, prawidłową realizację miasta poprzez uzupełnienie zabudowy, zgodnie z zasadami urbanistycznymi. Niemniej konserwator podkreślił, że niezależnie od realnych możliwości uzupełnienia zabudowy, nie należy jej blokować kolejnymi niewłaściwymi działaniami. W opinii konserwatora, planowane dekorowanie elewacji szczytowej detalem z elementów styropianowych narusza autentyczność zabytkowej kamienicy, stanowi zafałszowanie prawdy o niej oraz o całej pierzei budynków.

Podnoszona przez organ pierwszej instancji argumentacja jest w ocenie organu odwoławczego, przekonująca i zgodna z zebranym materiałem dowodowym sprawy. Analizując zaś materiał dowodowy w oparciu o przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ustawy, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest zasadna merytorycznie i nie narusza prawa, także w rozpatrywanym zakresie wydanej odmowy pozwolenia.

Minister wyjaśnił, że w budynkach historycznych, jakim jest bez wątpienia omawiany budynek, obowiązuje zasada jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową obiektu i jego plastykę, co przekłada się także na wartości całego historycznego układu przestrzennego czy też zespołu budowlanego. Tymczasem nie ulega wątpliwości obu organów ochrony zabytków, że planowane zamierzenie na elewacji południowej nie pozwoli na odczytanie historii budowlanej obiektu.

Zwłaszcza zaproponowane stworzenie detalu architektonicznego w styropianie w miejscu, w którym nie było oryginalnych elementów artykulacji architektonicznej, jest działaniem prowadzącym do tworzenia nieakceptowalnej konserwatorsko imitacji. W wyniku wnioskowanych działań nastąpiłaby bowiem utrata autentyczności budynku, wyrażająca się również w pierwotnych materiałach, z których został wykonany. Zaś w budynkach historycznych obowiązuje zasada kontynuacji tradycyjnych materiałów i technologii, charakterystycznych dla okresu powstania obiektu oraz jak najmniejsza ingerencja w substancję zabytkową i jego plastykę.

Organ odwoławczy uważa, że w interesie społecznym leży konieczność zachowania wartości autentyczności budynków zabytkowych, tj. ich oryginalnej formy architektonicznej, plastyki, a także materiałów budowlanych, z jakich obiekty te zostały pierwotnie wykonane. Elementy te są bowiem nośnikiem zabytkowych walorów posiadanych przez dany obiekt. Niemniej, w ocenie organu odwoławczego- dopuszczalne konserwatorsko byłoby ewentualnie docieplenie tej elewacji wełną mineralną_gr. 10,0 cm i pokrycie jej cienkowarstwowym tynkiem na siatce, lecz bez imitacji detalu architektonicznego z elementów styropianowych. Ochrona zabytków nie polega bowiem na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych a dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech historycznego budynku. Zamierzenie powinno zatem w jak najmniejszym stopniu ingerować w zabytkowy obiekt. Termomodernizacja budynku nie oznacza konieczności przeprowadzenia robót budowlanych polegających na obłożeniu elewacji. W zależności od uwarunkowań, możliwe jest stosowanie alternatywnych metod poprawy warunków termicznych obiektu, do których należy: ocieplenie dachu, poddasza, stropu ostatniej kondygnacji, izolacja fundamentów, remont bądź wymiana instalacji grzewczej oraz remont lub wymiana stolarki okiennej. Ocieplenie zewnętrzne przy zastosowaniu szczelnych okien i braku odpowiedniej wentylacji może doprowadzić do szybkiej degradacji obiektu choćby przez nasilone zawilgocenie. Termomodernizację obiektu zabytkowego trzeba analizować poprzez bilans energetyczny całego budynku, a jeżeli okaże się niedostateczny, należy w pierwszej kolejności rozważyć termomodernizację przegród poziomych, czyli stropu nad piwnicą, stropodachu i dachu. Mury w obiektach zabytkowych, wybudowanych w technologii tradycyjnej, są bowiem masywne i cechuje je dobra izolacja termiczna, którą można poprawić stosując energooszczędne okna oraz efektywną wentylację.

Reasumując ustalenia zebrane w tej sprawie, w ocenie organu drugiej instancji, Wojewódzki Konserwator Zabytków w niniejszej sprawie udowodnił wystarczająco kolizję inwestycji na elewacji południowej zabytkowego budynku z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, a uznanie organu pierwszej instancji, że planowane wprowadzenie imitacji detalu architektonicznego wpłynie negatywnie na wartości zabytku, jest zasadne i zgodne z powinnością organu ochrony zabytków.

Powyższe względy, stanowiące merytoryczne kryterium rozstrzygnięcia organów ochrony zabytków, przemawiają za utrzymaniem w mocy zaskarżonej w tej części decyzji. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji.

Gmina oraz Wspólnota, nie zgadzając się z tą decyzją, wiodły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednobrzmiące skargi.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności :

I. 1. Przepisu art. 8 § 1 , art 11 w zw. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez działanie organów administracyjnych z naruszeniem zasady zaufania do organów podatkowych oraz wyjaśniania zasadność przesłanek którymi się kierowały i sporządzenie uzasadnienia zarówno decyzji I instancji jak i zaskarżonej decyzji niezgodnie z dyspozycją zawartą w art. 107 3 k.p.a. i brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu przyczyn odmowy na dokonanie ocieplenia wewnętrznego budynku oraz utrzymania decyzji a jednocześnie wskazanie, że elewacja południowa mogłaby być docieplona bez imitacji detalu architektonicznego co wnioskodawcy proponowali poprzez zmianę projektu i na co również nie zgodził się organ pierwszej instancji;

2. Przepisu art. 7, art 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy k.p.a., poprzez :

a) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego dowolnie z przekroczeniem granic swobodnej oceny i sprzecznie z prawdą obiektywną i obowiązkiem zbierania materiału dowodowego i wyjaśniania okoliczności sprawy i wydanie decyzji dowolnej nieuwzględniającej interesu społecznego jak i słusznego interesu stron poprzez prowadzenie postępowania długo bez uzasadnionej zwłoki co skutkowało całkowitą utratą możliwości uzyskania dotacji przez gminę na wykonanie odnowienia, ocieplenia rewitalizacji całości budynku albowiem była ona uzależniona od rozwiązań odnoszących się do całości budynku natomiast wykonanie ich bez południowej ściany nie spowoduje spełnienia wymaganych warunków energooszczędności i odnowienia wyglądu całego budynku z uwagi na pozostawienie najbardziej widocznej i zaniedbanej ściany południowej szpecącej cały rynek miasta i budynek. Brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do przedstawionych dowodów i argumentów zawartych w odwołaniu z dnia 11 października 2022 r. od decyzji ,

b) nieuprawnione i dowolne dokonanie oceny w zakresie warunków wykonania ocieplenia budynku albowiem proponowane warunki ocieplenia poprzez zakwestionowanie ocieplenia wewnętrznego jako działania zabezpieczającego budynek i stwierdzenie, że może to doprowadzić do degradacji budynku co jest niedopuszczalną i dowolną oceną organu a proponowane sposoby innego docieplenia w żaden sposób nie na energooszczędność budynku tak dobrze jak wykonanie izolacji na zewnątrz tym bardziej , że w naszym klimacie wykonywanie izolacji termicznych wewnątrz budynku jest bezzasadne ponieważ takie izolacje powodują zwiększenie zawilgocenia pomieszczeń wewnątrz i nie są wykonywane.

c) dowolne i niczym nie poparte ustalenia w odniesieniu do zakresu interesu społecznego i zachowania autentyczności budynku zabytkowego i błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji gdy wykonanie detalu architektonicznego na ścianie południowej jest przyjęte według detalu z pozostałych części tego budynków a kwestia materiału który ma zarówno twardość jak i trwałość do tynku i zostanie pokryty odpowiednimi budowlanymi środkami w postaci siatek i zabezpieczeń tynkarskich oraz jednolitą powłoką kolorystyczną nie ma żadnego wpływu na kwestie trwałości, odbiór wizualny czy charakter budynku. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest zatem sporządzone jedynie jako próba podtrzymania z góry przyjętej tezy zmierzającej do utrzymania decyzji bez wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

3. przepisu art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na tym , że przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie zastosowano normy umożliwiającej zapoznanie strony udział w postępowaniu i nie dano stronie możliwości zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego co powoduje , że decyzja została przez organ odwoławczy wydana z naruszeniem przepisów .

II. prawa materialnego w tym :

- przepisu art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b) i lit. c) , art 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji dowolnej a nie uznaniowej i sporządzenie uzasadnienia z którego nie wynika jakiej wykładni dokonał organ w trakcie swojego postępowania w indywidualnej sprawie w oparciu o pojęcia normatywne nieokreślone i brak wykazania jakież walory zabytkowe obiektu zostałyby utracone w związku z wykonaniem detalu architektonicznego oraz jakiego zabytek doznałby uszczerbku dla swojej wartości przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy jednoczesnym braku dokonania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek poza materiałową oceną jakiejkolwiek oceny architektonicznej charakteru detalu architektonicznego zaproponowanego przez wnioskodawcę.

Uwzględniając przedstawione zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Ponadto wniosły o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem wniesionych odwołań skarżące uczyniły nie całość decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie ta jej część, w której Wojewódzki Konserwator Zabytków, odmówił udzielenia pozwolenia na remont elewacji bocznej nr 2 (południowej) budynku mieszkalno-usługowego. Tak zakreślone granice postępowania odwoławczego, określały jednocześnie granice orzekania organowi odwoławczemu. Tym samym, Minister, przez utrzymanie w mocy całej decyzji wykroczył poza granice sprawy, wyznaczone wywiedzionymi odwołaniami.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 31/10, z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2625/11, z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10). Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, odpowiadającej treści art. 107 k.p.a. (por. A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 36.).

Decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.o.z. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Wydając pozwolenie, o którym mowa w omawianym przepisie, organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Może on jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy albo takiej zgody odmówić. Decyzja wydawana na podstawie uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2606/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn.. akt II SA/Kr 617/12).

Takiej spójności organowi odwoławczemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Istotną okolicznością w sprawie jest ustalenie okoliczności, czy zaproponowany remont obiektu budowlanego w zakresie docieplenia elewacji bocznej południowej doprowadzi do uszczerbku na jego wartości zabytkowej. Obowiązkiem organu odwoławczego, stosownie do art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., było wykazanie przesłanek odmowy udzielenia zgody konserwatorskiej na zamierzony remont elewacji bocznej południowej budynku.

Stosownie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. W końcu, po trzecie - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 594/19). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy niewyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą.

Wyjaśnić należy, że sporna część budynku graniczyła z innym budynkiem bezpośrednio do niej przylegającym, który uległ zniszczeniu w trakcie wojny. Zgodnie z aktualnym przeznaczeniem, teren po budynku zajmuje parking. Ponadto na ścianie południowej znajdują się wybudowane po II wojnie światowej okna.

Należy przy tym wskazać, że aby elementy zabytkowe budynku były chronione konserwatorsko, to muszą istnieć w dacie orzekania przez organ. Dlatego też okoliczności, podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, a odnoszące się do nieistnienia ww. wartości, jak również wykazujące, że zamierzone roboty budowlane nie spowodują niedozwolonej konserwatorsko ingerencji w walory zabytkowe budynku, w chronioną formę i detal elewacji wymagały od organu wnikliwej analizy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest szczegółowej analizy stanu faktycznego oraz oceny konserwatorskiej, wskazujących na działanie powodujące uszczerbek wartości zabytkowej obiektu. W decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie dopuszczono możliwości dokonania docieplenia ściany południowej budynku. Natomiast decyzja organu odwoławczego stwierdza już dopuszczalność wykonania ocieplenia elewacji zewnętrznej wełną mineralną o grubości 10 cm, jednak wskazuje na inne rozwiązania energooszczędne nie wchodzące w zakres prac remontowo modernizacyjnych. Racje mają skarżące podnosząc, że pomimo wyraźnego przyjęcia możliwości wykonania docieplenia ściany południowej budynku, organ odwoławczy nie zmienia decyzji organu pierwszej instancji, ani jej nie uchyla w celu oceny dopuszczalności wykonania takich prac. Wskazuje to na przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ odwoławczy.

Tym samym, rozstrzygnięcie Ministra, utrzymujące w mocy całą decyzję organu pierwszej instancji było wadliwe i naruszało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy powinien był zastosować dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję w zaskarżonej odwołaniem części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Końcowo zwrócić uwagę należy, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę warunków mieszkaniowych, panujących w spornym budynku, w tym konieczności zapewnienia mieszkańcom godziwych warunków w zakresie należytej izolacji cieplnej ich lokali. Bezwzględna ochrona zabytku nieruchomego, dokonywana bez należytego ważenia skutków, jakie niesie dla możności godnego korzystania z niego przez właściciela (właścicieli) i rozważenia warunków uwzględnienia postulatów w zakresie niesprzecznej z zachowaniem zabytku modernizacji sprawić może, że zabytek nie tylko ulegnie dalszej degradacji, ale także wykluczonym zostanie uprawnienie właścicielskie z art. 140 Kodeksu cywilnego do korzystania z rzeczy – co jest sprzeczne z ww. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż naruszy istotę prawa własności.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.