Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1552/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.art. 35, art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 lipca 2023 r. nr WINB.WOA.7721.213.2023.KS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 16 maja 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej w skrócie: "PINB" lub "organ I instancji"), w związku z wnioskiem G. S. (dalej: "skarżący"), prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy budynku letniskowym, zlokalizowanym na działce nr [...] w Z. .

PINB ustalił, że budynek letniskowy posiada wymiary 7,68 m x 7,31 m. Od jesieni 2013 r. w budynku prowadzono roboty budowlane, polegające na częściowej wymianie substancji ścian zewnętrznych z drewnianych na murowane, wykonaniu fundamentów oraz rozbiórce części więźby dachowej. Ustalono, że w dniu 16 stycznia 2014 r. ówcześni właściciele działki uzyskali decyzję Starosty Z. nr [...] na zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w istniejącym budynku letniskowym, bowiem pierwotny budynek letniskowy powstał w warunkach samowoli budowlanej, następnie został rozbudowany, również nielegalnie.

Decyzją z dnia 8 września 2016 r. PINB nakazał B. D. (dalej: "inwestorka") rozbiórkę budynku letniskowego. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "organem odwoławczym" lub "organem II instancji") decyzją z dnia 31 października 2016 r. Równocześnie organ ten nakazał rozbiórkę rozbudowanej części murowanej tego budynku letniskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II SA/Gl 1291/16, uchylił powyższe decyzje z dnia 8 września 2016 r. oraz z dnia 31 października 2016 r. W orzeczeniu tym wskazano, że przynajmniej część robót budowlanych została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Dotyczy to między innymi części dachu. Analiza pozwolenia na budowę wskazuje, że zatwierdzony projekt dotyczył budynku o wymiarach (obrysie) takich, jak obecnie. Inaczej mówiąc inwestorka przedstawiła do zatwierdzenia projekt budynku po jego faktycznej, prawdopodobnie nielegalnej, rozbudowie. Jednakże - jak stwierdził WSA - nie można nie dostrzegać, iż projekt ten został zatwierdzony i udzielono stosownego pozwolenia, zatem doszło tu do swego rodzaju "legalizacji" samowoli.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., wstrzymał omawiane roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Z kolei, w dniu 18 lutego 2019 r. Starosta Z. , w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił opisaną powyżej decyzję własną z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...], o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w istniejącym budynku letniskowym.

Dnia 31 maja 2019 r. inwestor złożył dokumentację projektową, wyniku czego dnia 18 lipca 2019 r. PINB wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny obejmujący zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w przedmiotowym budynku letniskowym. Jednakże na skutek odwołania skarżącego decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie PINB wydał kolejną decyzję, którą zatwierdził projekt budowalny zamienny, jednakże i ta decyzja (z dnia 24 czerwca 2020 r.) została uchylona przez organ odwoławczy a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania (decyzja organu II instancji z dnia 19 lutego 2021 r.)

W dalszej kolejności, następna decyzja PINB, z dnia 5 lipca 2021 r., dotycząca przedmiotowych robót budowlanych prowadzonych przez inwestorkę została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 1 września 2021 r., lecz prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1383/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżoną decyzję uchylił.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w powyższej sprawie, organ odwoławczy nie poczynił pełnych rozważań dotyczących możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji w obiekcie budowlanym, w szczególności w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to nie tylko kwestia, czy dany obiekt może w ogóle na danym terenie powstać, ale również to - co jest szczególnie ważne z punktu widzenia niniejszej sprawy - czy mogą zostać zrealizowane roboty budowlane nadające obiektowi określone parametry. W tym wyroku Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, co do wystąpienia w tej sprawie przesłanki z art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") wskazując, że postępowania zainicjowane jego wnioskami o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności w odniesieniu do ostatecznej decyzji z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę nie są zagadnieniami wstępnymi w rozumieniu tego przepisu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, działając na podstawie art. 136 k.p.a. wydał postanowienie z dnia 14 czerwca 2022 r., którym zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w zakresie pozyskania i przesłania organowi II instancji wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obecnie obowiązującego dla działki nr [...] w Z. (z oznaczeniem jednostek planu, w których nieruchomość ta się znajduje). Następnie decyzją z dnia 13 lipca 2023 r. uchylił decyzję PINB w Z. z dnia 5 lipca 2021 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na stronach od 10-12 przedstawił stanowisko co do oceny złożonego w sprawie projektu budowalnego zamiennego pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 p.b., wskazując m.in. na konieczność wezwania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki na mapie zaktualizowanej, brak wymaganej art. 34 ust. 4a p.b. ilości egzemplarzy projektu, nieaktualne na dzień opracowania projektu uprawnienia budowalne.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r., w oparciu o treść art. 35 ust. 3 p.b., PINB nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a w wyniku podjętych przez nią czynności uznał zebrany w sprawie materiał za wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 16 maja 2023 r., nr [...], PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmiany konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w istniejącym budynku letniskowym na działce nr [...] w Z. , dodatkowo udzielił, na podstawie art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 p.b., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z tym obiektem oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zdaniem organu I instancji, z uwagi na przeprowadzenie postępowania naprawczego i wykonanie przez inwestorkę wszystkich nałożonych na nią obowiązków, należało zatwierdzić przedłożony projekt zamienny.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa procesowego co miało wpływ na treść decyzji, a w szczególności art. 104 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4 p.b., polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót, podczas gdy projekt nie może zostać zatwierdzony, gdyż doszło do znacznej rozbudowy dotychczasowego drewnianego budynku, którego parametry takie jak długość, szerokość, powierzchnia zabudowy, uległy - co potwierdzają zdjęcia - znacznemu powiększeniu. Zatem istnieją podstawy, stosownie do treści art. 49b p.b., do wydania nakazu rozbiórki i doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Nadto, takie rozstrzygnięcie nie jest możliwe bez prawomocnego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...], oraz z tego powodu, że obiekt nie jest zabudową usługową i jako taki jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie nie przyniosło zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 18 lipca 2023 r. nr WINB.WOA.7721.213.2023.KS, organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 16 maja 2023 r. W uzasadnieniu, analizując ponownie akta niniejszej sprawy, podał, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym PINB prawidłowo w pierwszej kolejności nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Istotne odstępstwo obejmowało zmianę wysokości budynku. Projektowana wysokość budynku letniskowego wynosiła w kalenicy 560 cm od poziomu terenu, natomiast w rzeczywistości budynek ma wysokość 621 cm. Wysokość przy okapie zgodnie z projektem powinna wynosić 351,5 cm, a wynosi 370 cm. Nachylenie połaci dachowych powinno wynosić 25 stopni, jednak obecnie wynosi 32 stopnie. Wobec tego należy bezsprzecznie stwierdzić, iż doszło do zmiany charakterystycznego parametru budynku, tj. jego wysokości o około 10%. Dodatkowo, poprzez zwiększenie wysokości budynku zmieniła się również jego kubatura, wobec tego organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b. dokonał jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 p.b. Inwestorka przedmiotowych robót budowlanych wypełniła również wszystkie dotychczasowe zalecenia organów nadzoru budowlanego oraz wynikające z wyroków WSA w Gliwicach. Organ II instancji podkreślił, że na jego wezwanie inwestorka złożyła do akt sprawy: aktualne na dzień sporządzenia projektu budowlanego zamiennego zaświadczenie nr [...] o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta mgr inż. G. R. oraz oświadczenie z dnia [...] r. tego projektanta o aktualności dotychczasowej mapy do celów projektowych, a także 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Tym samym, inwestycja jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie przedmiotowej działki oraz obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Nadto, w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie przez Starostę Z. w dniu 18 lutego 2019 r. decyzji własnej z dnia 16 stycznia 2014 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w istniejącym budynku letniskowym.

W obecnie rozpoznawanej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika podniósł zarzuty naruszenia prawa mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 104 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4, art. 35 ust 1 p.b. w związku z art. 97 § 1 k.p.a., polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót, podczas gdy projekt nie może zostać zatwierdzony, gdyż doszło do znacznej rozbudowy dotychczasowego drewnianego budynku, którego parametry takie jak długość, szerokość, powierzchnia zabudowy uległy - co potwierdzają zdjęcia - znacznemu powiększeniu. W tym stanie faktycznym istnieją podstawy, stosownie do treści art. 49b p.b., do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i doprowadzenia go do stanu poprzedniego, a nadto wcześniej należy rozpoznać wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...]. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...], dotyczącą pozwolenia na budowę, a także z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. W pełni uzasadniony wydaje się natomiast wniosek o zawieszenie postępowania, stosownie do treści art. 97 § 1 k.p.a. Podkreślono również, że na obszarze działki nr [...] w Z. niedopuszczalne jest budowanie obiektu murowanego. W ocenie skarżącego jest to obszar rekreacyjny, zielony i nie jest tam dopuszczalne budowanie jakichkolwiek nowych obiektów, a istniejące obiekty drewniane i rekreacyjne nie mogą być zmieniane, w szczególności na murowane.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto, sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji z dnia 18 lipca 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 16 maja 2023 r.

Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 51 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z póź. zm., dalej w skrócie, jak dotychczas: "p.b.").

W tym miejscu należy zauważyć, że organ I instancji orzekał na podstawie przepisów Prawa budowlanego, które przestały obowiązywać 19 września 2020 r., bowiem z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a) ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 25 przywołanej ustawy do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej, wskazane w art. 1 (Prawo budowlane), wraz z przepisami wykonawczymi stosuje się co do zasady w brzmieniu dotychczasowym, tj. o treści obowiązującej przed 19 września 2020 r. Od tej zasady przewidziano jednakże wyjątki, wśród których znajduje się m.in. art. 28 ustawy zmieniającej. Zgodnie z brzmieniem jej art. 28 pkt 1 lit. a), do spraw, o których mowa m.in. w art. 25 ustawy zmieniającej stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym tą ustawą. Przepis ten ma na celu możliwość wprowadzenia zmian do projektu budowlanego, niezbędnych z punktu widzenia inwestora. Tym samym, art. 36a p.b. wprowadza możliwość odstąpienia od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, o ile odstępstwa te nie są istotne oraz wprowadza procedurę zmiany pozwolenia na budowę w odniesieniu do odstępstw istotnych, oszczędzając tym samym inwestorowi niedogodności związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i upraszczając postępowanie w tym zakresie. Zgodnie z art. 36a ust. 5 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku z dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 p.b., lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a) p.b., oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d) p.b.; zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym. Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2624/18).

Nie mniej jednak, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że określone w art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne.

Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (m.in. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 911/18, wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1959/16).

Przypomnieć należy, że wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1383/21 dokonano oceny zarówno stanu faktycznego, jak również prawnego sprawy, dotyczącej robót budowlanych przy budynku letniskowym, zlokalizowanym na działce nr [...] w Z. .

Ponownie rozpatrując sprawę organy obu instancji pominęły kwestie wymagające wyjaśnienia, bowiem w przywołanym wyroku wskazano, iż (cytat): "Wskazać należy, że organ odwoławczy nie poczynił pełnych rozważań dotyczących możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji w obiekcie budowlanym, w szczególności w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności z m.p.z.p. to nie tylko kwestia, czy dany obiekt może w ogóle na danym terenie powstać, ale również to - co jest szczególnie ważne z punktu widzenia niniejszej sprawy - czy mogą zostać zrealizowane roboty budowlane nadające obiektowi określone parametry. Organ I instancji lakonicznie stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...] - dalej m.p.z.p.) działka jw. objęta jest jednostką urbanistyczną o symbolu "C4.2 - 1UU1 - tereny zabudowy usługowej - usług komercyjnych i usług kultury (...)". To ustalenie wystarczyło organowi do stwierdzenia, że "Przedmiotowa inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. ." Żadnych konkretnych rozważań nie poczynił. Co więcej, pisze on o "usługach komercyjnych", podczas gdy §4 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. mówi o "usługach konsumpcyjnych". Organ odwoławczy, pomimo zarzutów odwołania dotyczących niezgodności inwestycji z m.p.z.p. nie odniósł się szczegółowo do tych kwestii, prowadząc jedynie szerokie rozważania historyczne dotyczące sprawy, cytując orzeczenia i przepisy dotyczące wymogu zgodności inwestycji z m.p.z.p. Zaakceptował jednocześnie powyższe lakoniczne i częściowo sprzeczne ze stanem prawnym rozważania PINB. Są to tymczasem kwestie istotne, skoro decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 p.b. zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od uzyskania pozwolenia na budowę lub od warunków pozwolenia na budowę. Z kolei przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Sąd przy tym nie może dokonywać ocen za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23).".

Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w zacytowanym wyroku, Sąd, rozpoznając złożoną w niniejszej sprawie skargę uznał, że organy obu instancji nie zastosowały się do zawartych w nim wskazań, w których nakazano zrealizowanie konkretnych czynności. Sąd nie może również odstąpić od egzekwowania nałożonych na organ obowiązków, chyba że nastąpiłaby zmiana stanu prawnego lub wiążące wskazania stałyby się niewykonalne, co w żadnej mierze nie zostało wykazane.

Kolejne, wydane przez organ I i II instancji, decyzje administracyjne są lakoniczne i nie realizują wskazań poprzedniego wyroku w zakresie dotyczącym możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji, w szczególności zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo, pominęły regulację art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977).

Stosownie do treści art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Przepis ten w ocenie Sądu musi być uwzględniony przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z planem miejscowym. Zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W sytuacji nieokreślenia w planie terminu, do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, należy uznać, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem.

Podkreślić jednocześnie pozostaje, że art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu miejscowego, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II OSK 968/2012). Zatem jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. II OSK 1174/10). Analiza tych regulacji prowadzi do konkluzji, że ustawodawca akceptuje istniejący w dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, pomimo zmiany jego przeznaczenia w nowym planie miejscowym. Natomiast wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób jego tymczasowego zagospodarowania.

W tym miejscu należy zaakcentować, że na 13 stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w powyższej kwestii znalazł się jedynie zapis: "ŚWINB stwierdza przy tym, że inwestycja jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie przedmiotowej działki oraz obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi." (koniec cytatu).

Zdaniem Sądu dokonana ocena jest niepełna i nie pozwala na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego, a także nie przekonuje o słuszności podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia (por. art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie można natomiast podzielić argumentów skargi dotyczących istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miałoby uzasadniać zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że (cytat): "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego."

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wpis sądowy, wynagrodzenie pełnomocnika i uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa opłatę skarbową (pkt 2 sentencji).

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).