Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2126/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 288/14 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. I. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. 1800 zł (tysiąc osiemset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 288/14, oddalił skargę M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], określającą kwotę dotacji przypadającej do zwrotu.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

M. I. prowadzi Prywatny Zespół Szkół w S. w skład którego wchodzą szkoły: Szkoła Policealna dla Dorosłych Nr 1, I Prywatna Zasadnicza Szkoła Zawodowa, Zasadnicza Szkoła Zawodowa Nr 1 dla Dorosłych, Technikum Zawodowe Nr 1, Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, I Prywatne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w S.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta S., po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania, określił M. I. do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 16.000 zł, dotację pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie 21.828,40 zł oraz dotację w kwocie 606,94 zł jako nierozliczoną do końca roku wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległ ości podatkowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. I., zaskarżając decyzję w części dotyczącej obowiązku zwrotu kwoty 21.828,40 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami. Zdaniem strony, rozliczenie dotacji winno uwzględniać faktyczną liczbę uczniów/słuchaczy.

Decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.s.o.), i stwierdził, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Dotacje przyznawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie powołanego przepisu mają charakter dotacji podmiotowych i należy ich udzielić na każdego ucznia. W trakcie roku budżetowego faktyczna liczba uczniów może ulegać zmianie i odbiegać od liczby uczniów wskazanej we wniosku o udzielenie dotacji, dlatego też rozliczenie dotacji winno być dokonane w oparciu o faktyczną liczbę uczniów w poszczególnych miesiącach dotowanego roku, a nie liczbę uczniów wskazaną we wniosku o dotację. W konsekwencji beneficjent powinien się rozliczyć z liczby uczniów.

Organ odwoławczy podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie strona nie składała żadnych informacji, korekt, czy wyjaśnień odnośnie liczby uczniów i różnicy powstałej wskutek zmiany liczby osób faktycznie uczęszczających do szkół przez nią prowadzonych w stosunku do liczby uczniów podanej we wniosku. Kontrola rozliczenia dotacji wykazała zaś, że istnieją rozbieżności pomiędzy faktyczną liczbą uczniów uczęszczających do szkół w roku szkolnym 2008/2009 w miesiącach maj-sierpień i w roku szkolnym 2009/2010 od miesiąca września do sierpnia, a liczbą uczniów zgłaszanych do dotacji.

Pismo z dnia 15 września 2009 r., w którym prowadząca szkoły wskazała, że błędnie podano liczbę uczniów w trzech zawodach w miesiącach lipiec i sierpień oraz wniósł o wyrównanie kwoty dotacji, SKO zinterpretowało jako wezwanie do wypłaty należnej, a niewypłaconej dotacji. Organ odwoławczy uznał również, że nie było podstaw potrącenia kwoty dotacji niewypłaconej z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości. Zdaniem organu, wyliczenie przez organ dotacji dla konkretnej szkoły niepublicznej stanowi czynności stricte techniczne o charakterze księgowo-rachunkowym, zaś dochodzenie roszczeń o należną, lecz niewypłaconą dotację winno odbywać się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. I. wniosła o uchylenie w całości decyzji administracyjnych obu instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 u.o.s.o.;

2. art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niewskazanie podstawy prawnej uprawniającej stronę do dochodzenia roszczeń o dotację na drodze cywilnoprawnej;

3. art. 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia argumentów podniesionych w odwołaniu;

4. art. 12 k.p.a. poprzez opieszałe i długotrwałe rozpatrywanie sprawy oraz niedotrzymywanie terminów załatwienia sprawy;

5. art. 8 k.p.a. poprzez podawanie błędnych dat wydania zaskarżonej decyzji, co podważyło zaufanie do organu.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji, wskazując na treść art. 90 u.o.s.o. stwierdził, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b tego przepisu, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być zatem wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

W ocenie Sądu, organ zasadnie skonstatował, że dotacje przyznawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 90 u.o.s.o. mają charakter dotacji podmiotowych i należy ich udzielić na każdego ucznia. W trakcie roku budżetowego faktyczna liczba uczniów może ulegać zmianie i odbiegać od liczby uczniów wskazanej we wniosku o udzielenie dotacji, wobec czego rozliczenie dotacji winno być dokonane w oparciu o faktyczną liczbę uczniów w poszczególnych miesiącach dotowanego roku, a nie liczbę uczniów wskazaną we wniosku o dotację. W konsekwencji beneficjent powinien się rozliczyć z liczby uczniów. Za uzasadnione WSA uznał stanowisko organu, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca składała jakiekolwiek informacje, korekty, wyjaśnienia o liczbie uczniów w związku ze zmianą liczby osób faktycznie uczęszczając do szkół przez nią prowadzonych, w stosunku do liczby wskazanej we wniosku. Według organu I instancji comiesięczne informacje o liczbie uczniów składane przez skarżącą, nie dawały podstaw do skorygowania sposobu naliczania dotacji. Organ I instancji ustalił, że skarżąca nie składała żadnych korekt, z których wynikałaby większa niż podana w skontrolowanym okresie do dotacji ilość uczniów. Dopiero po skorzystaniu przez organ I instancji z przysługującego mu prawa kontroli rozliczenia dotacji i zapoznaniu się z dokumentacją w postaci dzienników lekcyjnych i ksiąg uczniów ustalono, że istnieją rozbieżności pomiędzy faktyczną liczbą uczniów uczęszczających do szkół w roku szkolnym 2008/2009 w miesiącach maj-sierpień i w roku szkolnym 2009/2010 od miesiąca września do sierpnia, a liczbą uczniów zgłaszanych do dotacji. Sąd podzielił stanowisko organu, że brak jakichkolwiek korekt przy składaniu informacji miesięcznych, nie dawał podstawy do wypłaty większej kwoty dotacji. W ocenie Sądu, pismo z dnia [...] września 2009 r., w którym skarżąca wskazała, że błędnie podano liczbę uczniów i wniosła o wyrównanie kwoty dotacji, nie było korektą dotyczącą faktycznej liczby uczniów, zaś jego złożenie było wynikiem przeprowadzonej kontroli. Wyjaśnienie skarżącej złożone na żądanie organu wskazywało na to, iż powyższe wynikało z błędu rachunkowego. Strona nie wyjaśniła jednak, co dokładnie ma na myśli, ani nie przedstawiła na powyższe żadnego dowodu.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro wyjaśniania skarżącej były sprzeczne z protokołem kontroli sporządzonym po zbadaniu liczby uczniów zgłaszanych na potrzeby otrzymania dotacji, a uczniów faktycznie uczęszczających w wymienionych okresach, natomiast skarżąca jako organ prowadzący nie składała korekt przy okazji informacji miesięcznych, to żądanie należało potraktować jako zgłoszenie roszczenia o zapłatę należnej a niewypłaconej dotacji. Zdaniem WSA, organ zasadnie uznał, że pismo z dnia [...] września 2009 r. powinno być potraktowane jako wezwanie do wypłaty należnej, a niewypłaconej dotacji.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że nie było podstaw potrącenia kwoty dotacji niewypłaconej z dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Czynności organu, polegające na wyliczeniu dotacji dla konkretnej szkoły niepublicznej są, zdaniem WSA, czynnościami stricte technicznymi o charakterze księgowo-rachunkowym. Dochodzenie roszczeń o należną, lecz niewypłaconą dotację winno zaś odbywać się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. W odniesieniu do tego zagadnienia Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz wynikających z nich zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 12 k.p.a., bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyny zwłoki strona była informowana.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że sytuacja skarżącej została oceniona w sposób prawidłowy, a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone art. 80 k.p.a. Organ zbadał sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, zaś decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Strona miała zapewniony czynny udział w toku postępowania.

II

Skargę kasacyjną złożyła M. I.

Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, będąc zobowiązanym do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wykazania tego w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, do czego zobowiązany był przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., nie uczynił tego, przyjmując jednostronnie i bezkrytycznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium samorządowego jako swoje i pomijając stanowisko strony wyrażone w skardze. W szczególności zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu brak odniesienia się do zarzutu strony naruszenia przez organ samorządowy przepisów art. 7, art. 12 i art. 8 k.p.a.

2. prawa materialnego, tj. przepisu art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez brak odniesienia się do całej treści tego przepisu.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje wyrok I instancji tylko pod kątem zasadności wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, z wyjątkiem nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu, a która w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymaganie dotyczące przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza obowiązek wskazania przez kasatora konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony przez sąd I instancji oraz wyjaśnienia, na czym naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Wymaganie to wiąże się ściśle z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zatem kasator powinien wskazać, który przepis prawa i w jaki sposób został naruszony i jak to wpłynęło na skarżone rozstrzygnięcie.

W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach z reguły w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, bowiem wadliwie prowadzone postępowanie może skutkować wadliwymi ustaleniami i co za tym idzie błędnym rozstrzygnięciem.

W sprawie niniejszej zarzut procesowy dotyczy wyłącznie nieprawidłowości uzasadnienia wyroku, które zdaniem kasatora sporządzone zostało z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem, który reguluje wymagania, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu może być podstawą zarzutu kasacyjnego, czyli stanowić uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy wtedy, gdy rozstrzygnięcie sądu wobec wad uzasadnienia nie poddaje się kontroli. W orzecznictwie przyjmuje się, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13).

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty kasacyjne koncentrują się na wadach uzasadnienia wyroku w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a kasator nie zarzuca naruszenia prawa procesowego przez organy administracji polegające na błędnym ustaleniu, iż doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości i akceptacji tego ustalenia przez sąd, ani też nie wskazuje, dlaczego takie ustalenie uważa za błędne. Kasator nie zarzuca także błędnego zastosowania przepisów o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, a jedynie zwraca się przeciwko uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sposób naliczania wysokości dotacji dla konkretnego rodzaju szkół jest regulowany ustawą, zaś tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz termin i sposób jej rozliczania jest regulowany stosowną uchwałą samorządu terytorialnego. Zatem to w oparciu o wykładnię i stosowanie omawianych przepisów prawa należało oceniać działanie organów administracji i ewentualnie kwestionować ich akceptację przez Sąd, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej muszą dotyczyć naruszenia konkretnych przepisów prawa i takie ich sformułowanie nie może zostać zastąpione samą krytyką uzasadnienia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w sprawie niniejszej, spełnia wymogi przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i poddaje się kontroli instancyjnej). Natomiast zakwestionowanie stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu wyroku wymaga wyraźnego wskazania, z jakimi przepisami prawa i dlaczego jest ono sprzeczne. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania skargi kasacyjnej i zastępowania strony w formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Natomiast wskazanie nieścisłości zawartej w uzasadnieniu wyroku nie zastąpi prawidłowo sformułowanego zarzutu kasacyjnego.

Nietrafny jest też zarzut kasacyjny dotyczący braku odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. Cała część koncepcyjna uzasadnienia wyroku stanowi wyjaśnienie, dlaczego w świetle materiału dowodowego ustalenia poczynione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i podjęte rozstrzygnięcie administracyjne Sąd uważa za trafne. Zatem fakt, że Sąd nie wskazał wyraźnie, iż w jego ocenie art. 7 k.p.a. nie został naruszony, nie stanowi uchybienia procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Prawdą jest, że Sąd I instancji dość niefortunnie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. dotyczącego niezałatwienia sprawy w terminie i próbował "usprawiedliwić" przyczyny opóźnienia. W tym miejscu wskazać można jedynie, że opóźnienie wydania rozstrzygnięcia, aczkolwiek naganne nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, zatem i zarzut kasacyjny dotyczący tej kwestii nie może być skuteczny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że strona nie przedstawiła w skardze kasacyjnej naruszeń prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez brak odniesienia się przez Sąd do całej treści tego przepisu.

Jak to wskazano wyżej, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumpcji, a więc zastosowanie (lub niezastosowanie) normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty brzmi: "Niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami specjalnymi, otrzymują dotacje z budżetu." Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, na czym polegała błędna wykładnia wskazanego przepisu ani też błędne jego zastosowanie. Wskazany przepis nie był wykładany przez organ i Sąd I instancji, zaś wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie określa on procedur przyznawania dotacji. W tym stanie rzeczy nie wiadomo, co w istocie kwestionuje kasator w odniesieniu do przepisu wskazanego, jako naruszony. Ponieważ jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, tak sformułowany zarzut musi być uznany za nieusprawiedliwiony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Są Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.