Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 437/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 870
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie przekazania petycji według właściwości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 kwietnia 2023r. Nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z 1 marca 2023r. w sprawie przekazania petycji według właściwości w całości, jako sprzecznej z art. 6 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014r. o petycjach (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 870 ).

Z akt sprawy wynika, że 15 stycznia 2023r. do Rady Gminy W. wpłynęła "Petycja ws. zwiększenia świadomości prawej dot. transplantacji wśród lokalnej społeczności." Jej autor prosił o zamieszczenie informacji na temat obecnego stanu prawnego w Polsce, regulującego pobieranie komórek, tkanek i narządów od osób zmarłych w celu ich przeszczepienia na stronie internetowej Urzędu i/lub w innych lokalnych środkach masowego przekazu. W dalszej części pisma, autor przedstawił krajowe regulacje prawne w tym zakresie.

Uznając się za niewłaściwą, 1 marca 2023r. Rada Gminy podjęła uchwałę ws. przekazania petycji wg właściwości do Krajowej Rady Transplantacyjnej przy Ministrze Zdrowia jako do podmiotu właściwego do jej rozpatrzenia. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 8 marca 2023r.

W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że przedstawione w petycji zagadnienie dotyczy kwestii transplantologii, ma więc znaczenie ogólnokrajowe nie pozostając w kompetencji społeczności lokalnych, bo brak w ustawie z 1 lipca 2005r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (Dz. U. z 2020r., poz. 2134) odniesienia do zadań własnych lub zleconych gminie. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 tej ustawy, tworzy się Krajową Radę Transplantacyjną jako organ doradczy i opiniodawczy ministra właściwego do spraw zdrowia. Do jej zadań należy m.in. prowadzenie działalności informacyjnej.

13 marca 2023r. Wojewoda Śląski zawiadomił Radę Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. W związku z tym, pismem z 29 marca 2023r. Przewodniczący Rady Gminy przesłał do organu wyjaśnienie, w którym stwierdził, że celem petycji nie była publikacja informacji na stronie internetowej Urzędu, lecz zwiększenie świadomości prawnej dot. transplantacji wśród lokalnej społeczności, a publikacja informacji na stronie służyć miała jedynie realizacji tego celu. Zatem uwzględniając ogólnokrajowe znaczenie problematyki transplantologii Rada Gminy przekazała petycję organowi jej zdaniem właściwemu.

7 kwietnia Wojewoda Śląski wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W jego uzasadnieniu stwierdził, że Rada Gminy podejmując kwestionowaną uchwałę nieprawidłowo określiła organ właściwy do rozpatrzenia petycji w sprawie zwiększenia świadomości prawnej dotyczącej transplantacji wśród lokalnej społeczności. Autor petycji zamieścił w jej treści postulat zamieszczenia informacji na temat obecnego stanu prawnego w Polsce regulującego pobieranie komórek, tkanek i narządów od zmarłych osób w celu ich przeszczepienia na stronie internetowej urzędu i/lub w innych lokalnych środkach masowego przekazu. Rada Gminy postanowiła zaś o przekazaniu przedmiotowej petycji Krajowej Radzie Transplantacyjnej, wskazując w uzasadnieniu uchwały, że zagadnienie przedstawione w petycji ma znaczenie ogólnokrajowe i nie pozostaje ono "w kompetencji społeczności lokalnych tylko dlatego, że ktoś zagadnienie to chce propagować, czy analizować mimo wszystko w aspekcie i na obszarze społeczności lokalnej". W opinii Wojewody Śląskiego Rada badając właściwość w zakresie rozpatrzenia petycji pominęła okoliczność, iż jej kluczowym postulatem jest opublikowanie informacji na temat transplantacji na stronie internetowej urzędu gminy. Zgodnie z art. 33 ust. 3 usg kierownikiem urzędu jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta). Tym samym to do właściwości organu wykonawczego gminy należy rozstrzygnięcie w kwestii publikacji na stronie urzędu informacji objętych przedmiotową petycją. W świetle powyższego uchwałę przekazującą petycję do rozpatrzenia Krajowej Radzie Transplantacyjnej ocenił jako naruszającą art. 6 ust. 1 ustawy w związku z art. 33 ust. 3 usg. Natomiast ocena czy petycja zasługuje na uwzględnienie, a zatem czy zawarty w niej postulat powinien zostać zrealizowany, należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, jako podmiotu odpowiedzialnego za stronę internetową urzędu. Zatem Rada Gminy słusznie uznała się za niewłaściwą, ale nieprawidłowo przekazała petycję organowi, który w sposób oczywisty nie posiada narzędzi do zrealizowania postulatu zawartego w petycji.

W skardze na to rozstrzygnięcie Rada Gminy zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie uchwały Nr [...] Rady Gminy z 1 marca 2023r. za sprzeczną z prawem pomimo braku ku temu przesłanek,

2. naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w poprzez naruszenie zasady postępowania, dotyczącej rozstrzygania w toku postępowania nadzorczego niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony, co miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie,

3. naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuwzględnienie w ocenie materiału dowodowego wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy W. oraz nieuznania za udowodnioną okoliczności uzasadniającej przekazanie petycji wg właściwości do Krajowej Rady Transplantacyjnej.

Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

4. art. 6 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach ( Dz. U. z 2018r. poz. 870 ) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że Rada Gminy nie przekazała petycji do rozpatrzenia Wójtowi Gminy, jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia, w świetle żądania autora petycji "zamieszczenia informacji na temat obecnego stanu prawnego w Polsce regulującego pobieranie komórek, tkanek i narządów od zmarłych osób, celem ich przeszczepienia na stronie internetowej urzędu i/lub innych lokalnych środkach masowego przekazu", które wiązałoby się z koniecznością analizy prawnej oraz zestawienia i opublikowania przepisów prawa na temat zagadnienia ogólnokrajowego, co godziłoby w paradygmat, iż żadna sprawa niemająca charakteru lokalnej, nie należy do właściwości organów gminy, o ile nie została zastrzeżona przepisem ustawy,

5. naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez założenie, że mimo braku kompetencji gminy rozpatrzenie petycji możliwe jest w ramach działań informacyjnych i "podnoszenie standardów i skuteczności działania administracji publicznej",

6. naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach ( Dz. U. z 2018r. poz. 870 ) w zw. z art. 65 § 1 k.c. poprzez przyjęcie interpretacji oświadczenia woli - autora petycji, że przedmiotem petycji jest żądanie dotyczące jedynie działania o charakterze publikacyjnym, gdy tymczasem zakres żądania ma charakter szerszy, związany z propagowaniem i zwiększeniem świadomości prawnej dotyczącej transplantacji "zamieszczeniem informacji na temat obecnego stanu prawnego w Polsce regulującego pobieranie komórek, tkanek i narządów od zmarłych osób, celem ich przeszczepienia".

Wskazując na powyższe uchybienia, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że uchwała o przekazaniu petycji zgodnie z właściwością na podstawie art. 6 ust. 1 nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Takie stanowisko przedstawił sąd w postanowieniu o sygn. akt III SA/Kr 1310/21 czy w postanowieniu o sygn. akt II SA/Łd 909/20. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi była nie uchwała w sprawie przekazania petycji zgodnie z właściwością, lecz rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność. Zgodnie zaś z wyżej powołanym art. 3 § 2 pkt 7 ppsa, sprawy skarg na akty nadzoru należą do właściwości sądów administracyjnych. Nadto zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Przepis ten nie zawiera żadnych wyjątków, zatem również uchwała ws. petycji może stać się przedmiotem stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru, a w takim przypadku koniecznym jest zagwarantowanie gminie drogi sądowej do weryfikacji zgodności z prawem stanowiska organ nadzoru, co odbywa się w trybie skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 7 ppsa.

Sąd stwierdził więc, że skarga jest dopuszczalna i przystąpił do jej rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 870), adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję.

Jak wynika z treści petycji, jej przedmiotem było "zwiększenie świadomości prawej dotyczącej transplantacji wśród lokalnej społeczności". Środkiem do tego celu miała być publikacja informacji na temat stanu prawnego dot. omawianej problematyki na stronie internetowej Urzędu i/lub w innych środkach masowego przekazu.

Z powyższego wynika, że w zamyśle autora petycji, działania o których podjęcie wnosił, jak i cel, jaki w ich wyniku miał być osiągnięty, miały charakter lokalny. Wskazuje na to postulat podjęcia działań w stosunku do społeczności lokalnej i to przy pomocy narzędzi pozostających w dyspozycji władz samorządowych - strony internetowej i innych środków masowego przekazu.

Tak więc także zarzut z pkt. 6 skargi okazał się nieuzasadniony. Przedmiotem wniosku jest bowiem w istocie działanie publikacyjne podjęte w celu popularyzacji wiedzy o transplantacji i uregulowaniach prawnych z tym związanych.

Zgodnie z art. 33 ust. 3 w zw. z ust. 1 usg, kierownikiem urzędu jest wójt. Wykonuje on zadania przy pomocy urzędu gminy.

Z powyższego wynika, że organem gminy, który posiada możliwość podjęcia działań określonych w petycji jest wójt. To wójt jest bowiem odpowiedzialny za prowadzenie strony internetowej urzędu, którym kieruje i to do niego należała decyzja, czy umieści na niej informacje, o których publikację wnosił autor petycji. Przy czym podkreślić należy, że faktu, że to do wójta należało podjęcie decyzji co do losów petycji, nie należy utożsamiać z obowiązkiem jej publikacji zgodnie z wnioskiem jej autora. Czyni to nieuzasadnionym zarzut wyrażony w pkt. 4 skargi.

Natomiast przekazując petycję do organu zewnętrznego – Krajowej Rady Transplantacyjnej, Rada Gminy niejako rozstrzygnęła o sposobie załatwienia petycji za wójta pozbawiając go możliwości podjęcia decyzji w tej sprawie.

Słusznie więc zarzucił Wojewoda, że taka uchwała narusza art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach w związku z art. 33 ust. 3 usg. Jest to także równoznaczne z tym, że nieuzasadniony jest zarzut Gminy, dotyczący braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, wyrażony w pkt. 1 skargi, gdyż przekazanie sprawy organowi niewłaściwemu należy uznać za istotne naruszenie prawa.

Nie jest też uzasadniony zarzut 2., co miało nastąpić poprzez naruszenie zasady postępowania wyrażonej w art. 81a § 1 Kpa, a dotyczącej rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony.

Odnośnie tego zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kpa, gdyż jego przedmiotem nie jest rozstrzyganie o prawach albo obowiązkach stron takich postępowań. Nie prowadzi się też w jego toku postępowania dowodowego, w wyniku którego mogłyby powstać wątpliwości co do stanu faktycznego. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest zbadanie zgodności uchwał i zarządzeń organów gminy z prawem materialnym i ustrojowym, określającym właściwość organów w poszczególnych sprawach.

Także zarzut 3. dotyczący nieuwzględnienia wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy okazał się nieuzasadniony. Organ nie tyle ich nie uwzględnił, bo odniósł się do nich w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, ile nie podzielił prezentowanego tam stanowiska wskazując jednocześnie i uzasadniając na czym opiera pogląd, który sam prezentuje.

Natomiast kwestia podnoszenia standardów działania administracji publicznej, o której mowa w pkt. 5. skargi nie była podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego i nie miała żadnego wpływu na jego treść, zatem to jedno wyjęte z kontekstu zdanie nie może skutkować uchyleniem aktu nadzoru.

Wobec powyższego, skoro Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia nadzorcze nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.