Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 439/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: §4 ust. 2 pkt 2, §33 ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 27 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2422
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 27 ust. 1 pkt 2
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 września 2023 r., nr 234/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz strony skarżącej K. T. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem, który wpłynął do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w dniu 10 maja 2022 r. o przyznanie płatności na 2022 r. K. T. (dalej jako: "beneficjent", "strona", "skarżący") zwrócił się, m.in. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), dalej jako: "płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna".

Decyzją z 30 maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") na podstawie:

- art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422, ze zm.), dalej jako: "ustawa PROW 2014-2020",

- §2, §18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne",

- art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.",

przyznał beneficjentowi płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach:

1. Wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 20.819,34 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5.204,84 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcje w wysokości 13.689,97 zł,

2. Wariantu 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego w wysokości 15.071,50 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.670,73 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości 8.611,34 zł,

3. Wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże w wysokości 13.503,37 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.139,25 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcje w wysokości 5.210,79 zł,

w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 1.334,94 zł.

Ponadto organ I instancji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię:

1. Zobowiązanie Wariant 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte 15 marca 2019 r. na powierzchnię 23,83 ha,

2. Zobowiązanie Wariant 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka. kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte 15 marca 2020 r. na powierzchnię 1,54 ha,

3. Zobowiązanie Wariant 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego podjęte 15 marca 2019 r. na powierzchnię 12,56 ha,

4. Zobowiązanie Wariant 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, dubelta lub kulika wielkiego podjęte 15 marca 2022 r. na powierzchnię 2,09 ha,

5. Zobowiązanie 5.5. Półnaturalne łąki świeże podjęte 15 marca 2019 r. na powierzchnię 9,01 ha,

6. Zobowiązanie 5.5. Półnaturalne łąki świeże podjęte 15 marca 2022 r. na powierzchnię 5,09 ha.

W uzasadnieniu decyzji Kierownik BP wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 14-17 listopada 2022 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono, że beneficjent przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone (dalej również: "TUZ") – podczas kontroli na miejscu stwierdzono występowanie pryzmy z kiszonką, przy czym pod miejscem składowania kiszonki usunięta została wierzchnia warstwa gleby z zadarnieniem. W związku z powyższym organ I instancji zgodnie z §33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowisko-klimatycznego przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w wysokości zmniejszonej o 20%.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ II instancji", "organ odwoławczy", "organ") decyzją z 29 września 2023 r. zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.

W pierwszej kolejności Dyrektor OR wskazał, że warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r. zostały określone w ustawie PROW 2014-2020 oraz w wynikających z niej aktów prawa krajowego, w tym rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Następnie organ odwoławczy przywołał treść wspomnianych przepisów, między innymi: §2 ust. 1 pkt 2 oraz 3, §4 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 5, §5 ust. 1 pkt 1, §12 ust. 4 pkt 1, §33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, art. 4 ust. 1 lit. h oraz art. 4 ust. 1 lit. i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L z 2013.347.608, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie nr 1307/2013". Dalej nadmienił, że powierzchnie działek rolnych ustalane są w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 16/:94, (WE) nr 2799/18, (WE) nr 814/ 2000, (WE) nr 1290 2005 i (WE) nr 485/2008(1) (Dz. Urz. UE L z 2013.347.549, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013".

W oparciu o powyższe przepisy organ odwoławczy wyjaśnił, że przekształcenie TUZ rozumiane jest jako doprowadzenie użytku do takiego stanu agrotechnicznego, w którym traci on właściwy dla trwałego użytku zielonego charakter, a więc przestaje być gruntem wykorzystywanym do upraw traw lub innych zielnych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Ten nowy stan agrotechniczny może polegać na tym, że grunt jest wykorzystywany do uprawy innych roślin niż wskazane w ww. przepisie lub został zaorany albo np. jest wykorzystywany jako grunt pozarolniczy (taki jak zalesienia, konstrukcje budowlane, infrastruktura) oraz grunt porzucony i nie jest w danym czasie wykorzystywany do uprawy jakichkolwiek roślin. Przekształcenie TUZ występuje nie tylko wówczas, gdy mamy do czynienia z zaoraniem gruntu, ale również w przypadku zaniedbań wynikających z zaniechania prowadzenia uprawy gatunków roślin wymienionych art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, gdyż o charakterze gruntu decyduje aktualny stan agrotechniczny gruntu.

Następnie organ przedstawił wyniki kontroli administracyjnej sprawy, która wykazała niespełnienie wymogu "R_13_o - Rolnik/Zarządca nie przekształca występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 lit h rozporządzenia 1307/2013" (działka rolna [...]) oraz dokonał wyliczenia kwot przyznanych płatności i nałożonych sankcji w ramach opisanych ww. Wariantów (s. 7-11 decyzji).

Organ II instancji wyjaśnił, że istotą działania rolno-środowiskowo-klimatycznego jest promowanie praktyk rolniczych przyczyniających się do ochrony: gleb, wód, klimatu, cennych siedlisk przyrodniczych i zagrożonych gatunków ptaków, zagrożonych zasobów genetycznych roślin uprawnych i zwierząt gospodarskich, a także ochrony różnorodności krajobrazu. W ramach działania beneficjenci realizują zobowiązania polegające na wykonywaniu szczegółowych wymogów, sprzyjających różnym elementom środowiska naturalnego obszarów wiejskich. Wymogi te w większości przypadków prowadzą do bardziej ekstensywnego użytkowania, tj. stosowania praktyk rolniczych, które są przyjazne dla środowiska, co w efekcie wiąże się z poniesieniem kosztów gospodarowania i utratą części zysków. Z kolei płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne stanowią rekompensatę utraconych dochodów i dodatkowo poniesionych kosztów. Przestrzeganie przez beneficjenta wymogów jest sprawdzane w ramach prowadzonych corocznie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) kontroli zarówno administracyjnej, jak i kontroli na miejscu u beneficjenta.

Dyrektor OR wskazał, że przyczyną zastosowania w sprawie sankcji w postaci zmniejszenia kwoty płatności było stwierdzenie nieprzestrzegania przez stronę wymogu, o którym mowa w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym, a mianowicie: rolnik nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 oraz rolnik, który realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje przyrody, określone w planie działalności rolnośrodowiskowej. W takim przypadku zgodnie z treścią §33 ust. 6 ww. rozporządzenia płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%. W sprawie zaś ustalono, że beneficjent w 2022 r. nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni TUZ na działce rolnej [...], o czym świadczy kontrola przeprowadzona na miejscu i powstały z niej raport.

Ponadto organ II instancji wywiódł, że zgodnie z §34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 oraz Dz. Urz. UE L 225 z 19.08.2016, str. 41), dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014", płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu §33 ust. 1-9b oraz 9d-13 stosuje się odpowiednio.

Odnosząc się do wyjaśnień rolnika przedstawionych w odwołaniu w kwestii działki rolnej [...] deklarowanej jako TUZ organ odwoławczy podniósł, że nie znajdują one potwierdzenia w danych uzyskanych podczas kontroli na miejscu. Dyrektor OR wskazał, że weryfikacja terenowa działki rolnej została udokumentowana w postaci licznych fotografii, wykonanych 16 listopada 2022 r., które obrazują powierzchnię TUZ (ogrodzoną pastuchem) oraz obszar ziemi, z którego zdarto wierzchnią warstwę deklarowanej runi łąkowej (fot. 154 i 155). Stwierdzona w trakcie realizacji czynności kontrolnych zdarta wierzchnia warstwa trwałego użytku zielonego o areale 0,14 ha stanowiła na dzień kontroli stały obszar gruntu wykorzystywany na potrzeby przechowywania płodów rolnych. Wyłączony z powierzchni zmierzonej działki rolnej [...] obszar gruntu przeznaczony w inny niż TUZ sposób użytkowania znajdował się poniżej poziomu runi łąkowej, zakwalifikowanej do powierzchni zmierzonej ww. działki rolnej [...]. Dyrektor OR wskazał dodatkowo, że pomiędzy stwierdzonym miejscem składowania kiszonki a przygotowanym miejscem do składowania płodów rolnych widać wąski pas pozostałości deklarowanego trwałego użytku zielonego. Różnica w wysokości pomiędzy gruntem dolnym a pozostawionym pasem zieleni jednoznacznie wskazuje na przeprowadzony mechaniczny zabieg zerwania wierzchniej warstwy darni po obu stronach widocznego wąskiego pasa zieleni. Ponadto pas techniczny do obsługi pryzmy kiszonki znajduje się na poziomie ułożenia pryzmy (fot. 155) i na poziomie obszaru gruntu przygotowanego pod miejsce składowania kolejnych płodów rolnych (fot. 154), co jednoznacznie wskazuje, że pryzma z kiszonką została ułożona na powierzchni gruntu bez zadarnienia, nie zaś jak twierdzi beneficjent na pozornie wyżej stwierdzonego zadarnienia, zakwalifikowanego przez kontrolujących do powierzchni zmierzonej TUZ. W ocenie organu II instancji nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że wyłączony obszar stanowiący w dniu kontroli miejsce składowania kiszonki oraz przekształcony w inny niż TUZ sposób użytkowania niekwalifikujący się do płatności ma charakter tymczasowy i został wykonany w okresie później jesieni 2022 r., gdyż zaprzecza temu przebieg działań na gruncie widoczny na zdjęciu lotniczym z dniu 4 maja 2022 r. Dostępne w systemie IACS+ zobrazowanie lotnicze z 4 maja 2022 r., potwierdza stwierdzony podczas kontroli na miejscu (tj. 16 listopada 2022 r.) sposób użytkowania gruntu w granicach deklarowanej działki rolnej [...]. W związku z powyższym Dyrektor OR ocenił, że stwierdzona przez kontrolujących kwalifikacja deklarowanego gruntu o areale 0,14 ha jako obszaru niekwalifikującego się do płatności o charakterze trwałym, występująca w granicy deklarowanej działki rolnej [...] jest jak najbardziej poprawna. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem strony, że prowadziła ona na całym deklarowanym obszarze działki rolnej [...] dotowaną działalność rolniczą przez cały rok kalendarzowy, w którym złożyła wniosek o przyznanie płatności, gdyż zarówno kontrola terenowa działki, jak i dodatkowa dokumentacja w postaci zobrazowań lotniczych jednoznacznie wskazują, że obszar określony przez kontrolujących jako teren bez produkcji występował już maju 2022 r. W związku z tym oświadczenia rolnika, a także osób trzecich dotyczące prowadzenia działalności rolniczej do późnej jesieni 2022 r. na wyłączonym przez kontrolujących obszarze działki rolnej [...] nie mogą mieć wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli.

Organ II instancji podkreślił, że Raport z kontroli jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 §1 k.p.a. oraz że postępowanie wyjaśniające przed organami ARiMR zostało w istotny sposób zmodyfikowane, w stosunku do postępowania uregulowanego w k.p.a. Wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek: ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Obowiązki organu określone w art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. ograniczone zostały zatem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. To natomiast strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Ponadto organ ten wskazał, że producent przed wysłaniem wniosku w aplikacji eWniosekPlus potwierdził prawidłowość zawartych w nim danych oraz oświadczył (warunek przesłania wniosku do ARiMR), że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Zauważył także, że beneficjent już w poprzednich latach ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, więc musiał być zorientowany w przepisach regulujących przyznawanie tej pomocy.

Końcowo Dyrektor OR stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od zastosowania obniżek uregulowane w art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, bowiem w sprawie nie wykazano, że producent rolny nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości, nie poinformowano również organu, że wniosek jest nieprawidłowy lub że się zdezaktualizował od czasu złożenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie decyzję organu odwoławczego zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do organu w celu ponownego rozpatrzenia oraz o stosowne postanowienie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie norm postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik postępowania:

1. art. 6, art. 7, art. 8 §1, art. 11, art. 107 §1 pkt 6, art. 75 §1 i §2, art. 77 §1, art. 80, art. 81a §1 k.p.a. w związku z art. 27 ustawy PROW 2014-2020

- w związku z całkowitym brakiem odniesienia się przez organ do podniesionej w treści odwołania kwestii braku wystąpienia w sprawie określonych w §33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego przesłanek zastosowania zmniejszenia,

- jak również w związku z brakiem odniesienia się przez organ do przedłożonych przez beneficjenta dowodów w postaci oświadczenia właściciela działki, na której zlokalizowany jest kwestionowany przez organ fragment TUZ, z którego jednoznacznie wynika, że na skutek niezależnych od niego działań właścicielki działki, skarżący utracił posiadanie działki gruntu, na której znajdował się fragment TUZ, do którego Dyrektor OR zgłosił zastrzeżenia, a podmiotem działań leżących u podstaw tych zastrzeżeń była osoba trzecia, która również potwierdziła ten fakt w formie znanego organowi pisemnego oświadczenia,

a także rażące naruszenie samej ww. materialno-prawnej normy, tj.:

2. §33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w związku z zastosowaniem przez organ zmniejszenia, o którym o mowa w tym przepisie oraz wynikających z niego na podstawie §34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego sankcji w postaci zwrotu w analogicznej wysokości za wcześniejsze lata realizacji zobowiązania, pomimo faktu, że jak wskazał skarżący i udokumentował to w toku postępowania za pomocą stosownego pisemnego oświadczenia właściciela działki, został pozbawiony przez ich właściciela posiadania gruntów, na których organ stwierdził przekształcenia TUZ. Ww. właściciel bez wiedzy strony dokonał użyczenia omawianej powierzchni osobie trzeciej, która również zgodnie ze swoim, przedłożonym w toku postępowania pisemnym oświadczeniem, korzystała z użyczonej powierzchni w sposób, który zdaniem organu spowodował przekształcenie znajdującego się na niej TUZ (który znajdował się w gospodarstwie skarżącego w chwili podejmowania przez niego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020). Skarżący nadmienił przy tym, że sama ww. działka, na której położone są grunty TUZ, zdaniem organu trwale przekształcone na skutek ułożenia na nich pryzmy biomasy, nie była objęta realizowanym przez skarżącego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Ponadto z tak zwanej ostrożności procesowej niezależnie od oczywistości zarzutów wymienionych w pkt 1 i 2 strona podniosła zarzut naruszenia przez organy obu instancji norm art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. prowadzącego do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, polegającego na nietrafnym przyjęciu, że istniejące w sprawie dowody pozwalają na uznanie, że fragment TUZ, na którym doszło do składowania przez osoby trzecie kiszonki został jakoby w sposób trwały, tj. poprzez usunięcie warstwy darni, przekształcony i tym samym utracił swój charakter TUZ.

Skarżący wskazał też, że bezsporne jest, że przekształcony fragment gruntu znajdował się na działce [...] w miejscowości W., która nie była nota bene przez niego deklarowana do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (nie była objęta zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym). Podkreślił, że w trybie art. 75 §1 k.p.a. przedstawił pisemne oświadczenia, z których wynika jednoznacznie, że biomasa składowana na kwestionowanym przez ARiMR fragmencie działki wchodzącej w skład gospodarstwa nie należała do skarżącego, nie on ją tam umieścił, a także, że stało się tak na skutek niekonsultowanych z nim działań właściciela działki, która ustnie użyczyła omawianego terenu osobie trzeciej.

W ocenie strony z powyższego wynika niezbicie, że nie można jej przypisać działania polegającego na przekształceniu TUZ. Jeśli nawet uznać, że umieszczenie na określonej powierzchni pryzmy ściętej biomasy spowodowało jej przekształcenie z TUZ w inny rodzaj powierzchni, to nie skarżący ww. powierzchnię przekształcił.

Beneficjent podniósł, że przyjmując w postępowaniu aktywną postawę udokumentował okoliczności przeczące wystąpieniu przewidzianych w §33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Przedłożone, złożone pod odpowiedzialnością karną oświadczenia pełnoletnich osób fizycznych, stanowią dowody w rozumieniu art. 75 §1 k.p.a. i potwierdzają, że skarżący nie dokonał przekształcenia fragmentu TUZ, lecz stało się to na skutek działania osób trzecich, po tym jak beneficjent został pozbawiony posiadania omawianej powierzchni przez jej właścicielkę. Organ odwoławczy natomiast nie tylko nie przedstawił żadnych kontrdowodów czy argumentów logicznych, które mogłyby uzasadniać pominięcie ww. dowodów lub niedanie im wiary, ale w ogóle nie odniósł się do nich ani do ich znaczenia prawnego dla wyniku sprawy. Organ rażąco naruszył tym samym szereg norm postępowania, mających niewątpliwie lub co najmniej mogących mieć bezpośredni wpływ na wynik postępowania.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Skarżący w wyznaczonym terminie nie ustosunkował się do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją.

Oś sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy organ odwoławczy a wcześniej Kierownik BP miały prawo do przyznania stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach: (1) Wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 20.819,34 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5.204,84 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcje w wysokości 13.689,97 zł; (2) Wariantu 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego w wysokości 15.071,50 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.670,73 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości 8.611,34 zł; (3) Wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże w wysokości 13.503,37 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.139,25 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcje w wysokości 5.210,79 zł.

W ocenie organu przyczyną zastosowania w niniejszej sprawie sankcji w postaci zmniejszenia kwoty płatności było stwierdzenie nieprzestrzegania przez skarżącego wymogu, o którym mowa w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznego, a mianowicie: rolnik nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 oraz rolnik, który realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje przyrody, określone w planie działalności rolnośrodowiskowej. Zatem w ocenie Dyrektora OR (zgodnie z treścią §33 ust. 6 ww. rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w §4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikom lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%) - skarżący w roku 2022 nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni TUZ na działce rolnej [...], o czym świadczy kontrola przeprowadzona na miejscu i powstały z niej raport. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się strona wskazując m.in., że organ II instancji niezasadnie pominął okoliczności podniesione w treści odwołania, a mianowicie fakt, że w istocie nie doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego, składowanie kiszonki na spornej działce leżało poza sferą decyzyjności producenta rolnego o czym świadczą przedłożone wraz z odwołaniem oświadczenia właścicieli działki [...], a ponadto miało to miejsce na działce nie objętej system płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Dodając też, że skarżącemu nie można przypisać działania polegającego na przekształceniu TUZ. Jeśli nawet uznać, że umieszczenie na określonej powierzchni pryzmy ściętej biomasy spowodowało jej przekształcenie z TUZ w inny rodzaj powierzchni, to nie strona (jak wykazały przedłożone przez nią dowody) dokonała tego przekształcenia a osoba trzecia.

Zgodnie z §33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatyczne jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.

Według §4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatyczne rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (...) nr 1307/2013 (...).

W myśl art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (...) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. (...).

Za przyjętym w sprawie rozstrzygnięciem przesądziły następujące okoliczności sprawy:

- zarówno z §33 ust. 6, jak i §4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatyczne wynika, że to rolnik lub zarządca nie może przekształcić któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym TUZ. W przeciwnym razie przysługująca temu rolnikowi lub zarządcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna zostanie zmniejszona o 20%. Mając to na względzie oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie sądu (zgadzając się w tym aspekcie ze skarżącym) Dyrektor OR nie wykazał jednoznacznie, że to skarżący wypełnił stronę podmiotową tych przepisów. Trudno bowiem rozszyfrować w oparciu o co organ uznał, że to beneficjent odpowiada za przekształcenie trwałego użytku rolnego na spornej działce [...]. Tym bardziej, że działka ta nie jest jego własnością (jedynie ją dzierżawi) i jak wynika z oświadczeń przedłożonych przez beneficjenta wraz z odwołaniem (k. 56-56/2 akt sprawy), za składowanie na tej działce kiszonki (która miała w ocenie organów ARiMR spowodować przekształcenie TUZ) odpowiada jej właściciel i rolnik (osoba trzecia), któremu ta działka (co istotne bez wiedzy strony) została przez pomyłkę udostępniona. Z oświadczenia rolnika wynika jednocześnie, że: "(...) podczas jej składowania nie została zerwana wierzchnia warstwa gleby z zadarnieniem.", co stoi w sprzeczności z twierdzeniami organu (s. 12 decyzji). Wobec powyższego trudno zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniem organu odwoławczego, że: "Na ocenę prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia nie może również wpłynąć składowanie kiszonki na działce bez zgody Skarżącego - skoro o okoliczności tej organ nie został powiadomiony (do czego również odniesiono się w treści uzasadnienia skarżonej decyzji).". Jest ono przede wszystkim niespójne z materiałem dowodowym (np. przytoczonymi wcześniej oświadczeniami), który wskazuje, że skoro skarżący na skutek niezależnych od niego działań właścicielki działki i osoby trzeciej (na której znajdował się fragment TUZ, do którego organ zgłasza zastrzeżenia) utracił jej posiadanie i nie miał wiedzy o powstałej nieprawidłowości, to w jaki sposób miał o niej poinformować organ. Powyższe pokazuje też (zgadzając się ze stroną), że oświadczenia te wymagały (czego Dyrektor OR nie zrobił) szczegółowej analizy w kontekście rzekomego wypełnienia przez skarżącego strony podmiotowej §33 ust. 6, jak i §4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatyczne. Nie przekonuje również sądu (dla poparcia przyjętego w tym zakresie stanowiska organu) powoływanie się na wyniki kontroli, które co istotne nie wyjaśniają właśnie strony podmiotowej ustalonej nieprawidłowości i wobec tego nie przekonują, że Dyrektor OR prawidłowo zastosował w sprawie ww. przepisy, z których jasno wynika, że to właśnie rolnik (lub zarządca) ma być odpowiedzialny za przekształcenie trwałych użytków zielonych, w sposób (jak zauważył NSA w wyroku z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 296/21) polegający na jego doprowadzeniu do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy dla długotrwałego użytku zielonego charakter, a więc przestał być gruntem wykorzystywanym do uprawy traw lub innych zielnych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013.

Ponadto taka analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w przyjętym rozstrzygnięciu. Tymczasem w zaskarżonej decyzji znajduje się jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że: "(...) oświadczenia rolnika a także osób trzecich dotyczące prowadzenia działalności rolniczej do późnej jesieni 2022 roku, na wyłączonym przez kontrolujących obszarze działki rolnej [...] nie mogą mieć wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli." (s. 13 decyzji). To pokazuje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został poddany przez organ odwoławczy gruntownej ocenie. Przyjęte rozstrzygnięcie nie zawiera też powodów, dla których nie uwzględniono przedłożonych przez beneficjenta wraz z odwołaniem oświadczeń. Tymczasem jak zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 411/21, z czym sąd się w pełni zgadza - z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Pozbawiając ponadto części płatności (w wyniku nałożonej sankcji w postaci zmniejszenia kwoty płatności) strona musi być przekonana o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia a okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 §3 k.p.a. oraz realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 tego aktu prawnego. Dlatego też uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało wymogom określonym ww. przepisach. A zgodnie z ich treścią uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma też kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.

W związku z powyższym należy wymagać od organu, aby ten dokonał wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (czego w tej sprawie, zdaniem sądu nie zrobił, a czego wymaga art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020, z którego wynika, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy), jak również stosownej wykładni przepisów (przede wszystkim §33 ust. 6, jak i §4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatyczne) wyrażając przy tym jednoznaczne stanowisko, czy strona wypełniła (również) ich stronę podmiotową (mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności przedłożone wraz z odwołaniem oświadczenia właściciela działki [...] i osoby trzeciej/rolnika, której została ona udostępniona bez wiedzy strony). Każdy uczestnik postępowania musi być bowiem przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne dla niego rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki NSA: z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94 oraz z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96. Tymczasem w tej sprawie, zarówno strona jak i sąd takiego przekonania nie mają. Trzeba też pamiętać, że zasada praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020) powiązana z art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom (dotyczy to także zmniejszenia kwoty płatności w wyniku nałożenia sankcji), bowiem obywatel ma być przekonany, a nie pokonany (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19).

Powyższe też powoduje, że Dyrektor OR jako organ II instancji powinien (czego nie zrobił w ocenie sądu w tej sprawie) wywiązać się i z tej roli (art. 138 k.p.a.). Jak bowiem stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (...).". Trzeba też pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancyjnego, powinien ustosunkować się w jej uzasadnieniu do całości rozstrzygnięcia przyjętego w I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania (czego w tej sprawie, co do opisanej w odwołaniu kwestii i w zakresie objętym treścią dołączonych oświadczeń praktycznie w ogóle nie zrobił – k. 55/1-56/2 akt sprawy). Tym bardziej, że decyzja organu odwoławczego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, powinna być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do jego przedmiotu oraz całości sprawy objętej decyzją I instancyjną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17). Tym wymogom zaś zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada, naruszając tym samym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Mając to na względzie organ II instancji naruszyło i w tym zakresie art. 107 §1 pkt 6 w zw. z art. 107 §3 ww. ustawy, z których jasno wynika, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno (jak już wcześniej podniesiono) w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

- organ w zaskarżonej decyzji pomija też kwestię, że przekształcona działka [...] nie jest objęta płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną, o którą wnioskowała strona w spornym 2022 r. Jedynie lakonicznie w odpowiedzi na skargę stwierdza, że: "(...) zaznaczyć należy, iż nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez Skarżącego, iż sporna działka nie była objęta zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, skoro stanowiła użytek rolny występujący w gospodarstwie producenta rolnego.". W ocenie sądu kwestia ta jest o tyle istotna, że przepisy, na które powołuje się organ odwoławczy, tj. §33 ust. 6, jak i §4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatyczne (decydujące o przyjętym rozstrzygnięciu) nie wskazują (a przynajmniej Dyrektor OR tego nie wykazał i nie wyjaśnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości), aby działka, która nie jest objęta przedmiotową płatnością (np. k. 46/3 akt sprawy) rodziła tak daleko idące skutki dla strony w postaci zmniejszenia płatności w wyniku nałożenia sankcji w 2022 r. jak i w latach poprzedzających 2019-2021 (na zasadach określonych w §34 tego aktu prawnego). O tyle jest to istotne, że §4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wyraźnie odnosi się w swojej treści do rolnika lub zarządcy realizującego zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, który w jego ramach nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Ponadto, jego §4 ust. 1 określa właśnie pakiety i ich warianty realizowanego przez danego rolnika zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne. Trudno też odczytywać §33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w oderwaniu od treści ww. §4 ust. 2 pkt 2 tego aktu prawnego (jak zrobił to organ – bez podania w zaskarżonej decyzji pogłębionej argumentacji w tym zakresie), że jednym z obowiązków spoczywających na producencie rolnym w ramach realizacji zobowiązania rolno-środowisko-klimatycznego jest zakaz przekształcania występujących w gospodarstwie rolnym użytków rolnych TUZ niezależnie od tego, czy jest on objęty zobowiązaniem na dany rok (w tym przypadku 2022), czy też nie. W kontekście powyższego, zwrócić należy też uwagę na to, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że zmiany TUZ są niedopuszczalne (§6 pkt 4 ww. rozporządzenia) jeśli dotyczą one trwałych użytków zielonych objętych ramami zobowiązania rolno-środowisko-klimatycznego (§6 pkt 2). Ponadto, jak wynika z §33 ust. 7 wspomnianego już rozporządzenia, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik lub zarządca nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w §4 ust. 2 pkt 3, w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów, na których występują takie elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Te przepisy pokazują zatem, że TUZ-y, które nie zostały objęte ww. zobowiązaniem (a tak jest w tej sprawie, jeśli chodzi o sporną działkę [...]) poddane zostały innemu reżimowi przez ustawodawcę niż te, które w skład takiego zobowiązania wchodzą. To przemawia również za tym, że kwestia ta winna zostać poddana szczegółowej i dogłębnej analizie i nie może organ poprzestawać na lakonicznym stwierdzeniu i to wynikającym wyłącznie z odpowiedzi na skargę (a nie zaskarżonej decyzji), że kwestia ta pozostaje dla sprawy bez znaczenia.

Skoro zatem przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcie rodzą tak daleko idące skutki prawne dla strony, to w ocenie sądu winny one zostać poddane (czego zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera) pogłębionej wykładni, zarówno literalnej, jaki i systemowej i celowościowej;

- organ nie wykazał też, że w sprawie nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, stwierdzając jedynie lakonicznie (s. 16 decyzji), że w rozpatrywanej sprawie nie wykazano, że producent rolny nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości. Tymczasem, co już podniesiono wcześniej strona przedłożyła dwa oświadczenia na okoliczność braku świadomości składowania kiszonki a tym samym i winy (co do których, zgadzając się ze stroną organ odwoławczy praktycznie w ogóle się nie odniósł, bo za takowe nie można uznać stwierdzenia, że: "(...) oświadczenia rolnika a także osób trzecich dotyczące prowadzenia działalności rolniczej do późnej jesieni 2022 roku, na wyłączonym przez kontrolujących obszarze działki rolnej [...] nie mogą mieć wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli." (s. 13 decyzji), z których wynika, że pryzma z kiszonką znajdująca się na spornej działce [...] (odpowiadająca zdaniem organów ARiMR za przekształcenie występującego w gospodarstwie rolnym strony TUZ) będąca własnością oświadczającej została ułożona bez jej wiedzy. Ponadto wskazano, że podczas składowania kiszonki nie zerwano wierzchniej warstwy gleby z zadarnieniem. Z drugiego oświadczenia (właściciela działki) wynika też, że działka ta (dzierżawiona przez stronę) przez pomyłkę została udostępniona innemu rolnikowi (bez wiedzy skarżącego), m.in. celem składowania na niej właśnie kiszonki (k. 56-56/2 akt sprawy). Jak zatem strona miała wypełnić dyspozycję przedmiotowego przepisu z uwagi na brak poinformowania właściwego organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia (co jest skarżącemu zarzucane), skoro organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji (szczególnie w kontekście ww. oświadczeń), że miał on świadomość i był odpowiedzialny za ustaloną w trakcie kontroli nieprawidłowość. A trzeba też pamiętać, co stanowi art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1306/2013, że nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby [zgodnie bowiem z art. 104 ust. 1 lit. a (i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.187 z 6 grudnia 2021 r.): (1) rozporządzenie nr 1306/2013 traci moc. (lit. a) Jednakże: Art. 4 ust. 1) lit. b), art. 5, art. 7 ust. 3, art. 9, 17, 21 i 34, art. 35 ust. 4, art. 36, 37, 38, 40-43, 51, 52, 54, 56, 59, 63, 64, 67, 68, 70-75, 77, 91-97, 99 i 100, art. 102 ust. 2 oraz art. 110 i 111 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 nadal mają zastosowanie (i) do wydatków poniesionych i płatności dokonanych na rzecz systemów wsparcia na mocy rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2022 i wcześniejszych lat];

- organ nie rozważył również ustalonej nieprawidłowości (gdzie sporna działka [...] nie została objęta płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2022 r. i charakteryzuje się niskim areałem - 0,14 ha w stosunku do działek objętych ww. płatnością, gdzie powierzchnia ta jest wielokrotnie większa i obejmuje: zobowiązanie Wariant 4.10 podjęte w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchnię 12.56 ha.; zobowiązanie Wariant 4.10 podjęte w dniu 15 marca 2022 r. - na powierzchnie 2.09 ha.; zobowiązanie Wariant: 4.8 podjęte w dniu 15 marca 2019 r. - na powierzchnię 23.83 ha.; zobowiązanie Wariant: 4.8 podjęte w dniu 15 marca 2020 r. - na powierzchnię 1.54 ha.; zobowiązanie Wariant: 5.5 podjęte w dniu 15 marca 2019 r. na - powierzchnię 9.01 ha.; zobowiązanie Wariant: 5.5 podjęte w dniu 15 marca 2022 r. - na powierzchnię 5.09 ha.) - w kontekście punktu 36 preambuły do rozporządzenia nr 640/2014 (w wersji obowiązującej w niniejszej sprawie), który stwierdza, że w odniesieniu do niezgodności z obowiązkami przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, kary administracyjne powinny być ustalone z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Co istotne, jak wskazuje ten punkt aktu unijnego należy je stosować tylko w razie zaniedbania lub winy umyślnej rolnika, o czym już wspomniano wcześniej (czyli również odnosi się do strony podmiotowej ustalonej w sprawie nieprawidłowości, a tego zdaniem sądu organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji) i należy je stopniować w zależności od wagi stwierdzonej niezgodności). Ponadto, jak zauważył WSA w Łodzi w wyroku z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 58/23: "W ocenie sądu, zaskarżona decyzja została jednak wydana wbrew zasadzie proporcjonalności, zwanej także zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności czy zakazem nadmiernej ingerencji. Zasada ta w pierwszej kolejności adresowana jest do ustawodawcy, ale winna być traktowana jako zasada w procesie stosowania prawa. W tym kontekście powinna być ona rozumiana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa podmiotu najmniej dla niego uciążliwego (odpowiedniego, niezbędnego, proporcjonalnego do celu, jakiemu służy). Zasada ta ma swoje podstawy zarówno w systemie prawa krajowego, jak i europejskiego (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej)". Jak zauważył też WSA w Kielcach w wyroku z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 479/22: "Wysokość kar administracyjnych powinna być proporcjonalna i uzależniona od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności (art. 64 ust. 5 Rozporządzenia nr 1306/2013).";

- wymaga też zauważenia, że na podstawie art. 54 §2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Obowiązkiem więc organu jest przekazanie kompletnych akt, co obejmuje wszystkie dowody, które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Pozwalając, tym samym sądowi na dokonanie ich kontroli, a co za tym idzie pełną ocenę zgodności z prawem dokonanego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 790/19). Trzeba też pamiętać, że kontrolując zaskarżoną decyzję, sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada czy okoliczności w nim przedstawione znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. Jak słusznie zauważył w wyroku WSA w Kielcach 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 412/19: "Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 §2 ustawy p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową.". Z akt sprawy wynika bowiem zakres i rodzaj czynności procesowych organu i stron, co pozwala na ustalenie, w jakim zakresie realizowano zasady ogólne i uprawnienia płynące z poszczególnych przepisów procesowych czy doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu rozstrzygnięcia i jaki miały one wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z tego obowiązku w niniejszej sprawie organ odwoławczy się również nie wywiązał. Tym bardziej, że podstawę wyrokowania stanowi właśnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05). Trzeba też pamiętać, że to z treści dokumentów i materiałów zawartych w aktach sprawy można w wielu przypadkach ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ, dokonując takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Należy też dodać, że sam stan przedkładanych sądowi akt, ich kompletność i stopień uporządkowania wskazują na stosunek do sprawy, do stron i innych uczestników postępowania oraz na skrupulatność dokumentacji i jakość sprawowania administracji w danej jednostce organizacyjnej. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu, że przesłane przez organ odwoławczy przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06). Bez kompletnych akt sprawy oraz dowodów, na podstawie których organy obu instancji poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest też możliwe stwierdzenie czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności bowiem wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy (jak ma to miejsce w tej sprawie), co do zasady nie mogą być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane, bądź znane organowi z urzędu (art. 77 §4 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że przedłożone sądowi akta są niekompletne, gdyż nie zawierają wniosku strony o przyznanie płatności na sporny 2022 r., który wpłynął do organu 10 maja 2022 r., a na który to powołuje się Dyrektor OR w zaskarżonej decyzji (s. 3). Jest jedynie zmiana do wniosku z 17 maja 2022 r. (k. 46/1-46/15 akt sprawy). Sąd nie miał zatem możliwości poznania pełnych materiałów źródłowych w sprawie, a co za tym idzie dokonać ich oceny w kontekście zaskarżonego aktu i stawianych mu zarzutów przez skarżącego. Tym samym organ II instancji naruszył też wspomniany już art. 54 §2 p.p.s.a.

Z tych względów sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego wskazanych zarówno w skardze (art.: 6, 7, 8 §1, 11, 107 §1 pkt. 6, 75 §1-2, 77 §1, 80 i 81a §1 k.p.a. oraz §33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego), jak i przywołanych przez sąd w treści niniejszego uzasadnienia, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Organ nie przedstawił bowiem przekonującej argumentacji (włączając w to ich wykładnię literalną, ale też i systemową oraz celowościowej), że przepisy (w szczególności §33 ust. 6, jak i §4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatyczne w zw. z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013), na których oparł zaskarżoną decyzję należy odczytywać w ten sposób jaki został zaprezentowany w przyjętym rozstrzygnięciu. Również w kontekście tego, na co zwróciła uwagę strona w skardze, że Dyrektor OR praktycznie w ogóle nie odniósł się do przedłożonych wraz z odwołaniem dowodów (oświadczenia właściciela działki, na której zlokalizowany jest kwestionowany przez organ fragment TUZ oraz rolnika, który za ustaloną nieprawidłowość miał odpowiadać), z których wynika, że na skutek niezależnych od skarżącego działań właścicielki działki i osoby trzeciej, utracił on posiadanie działki [...], na której znajdował się fragment trwałych użytków zielonych, do którego organ zgłosił zastrzeżenia. Wskazał przy tym, że stronie nie można przypisać działania, polegającego na przekształceniu TUZ (nawet jeśli uznać, że umieszczenie na określonej powierzchni pryzmy ściętej biomasy spowodowało jej przekształcenie w inny rodzaj powierzchni niż TUZ), to nie skarżący przekształcił ww. powierzchnię. Tym samym nie wypełnił on strony podmiotowej wskazanych przez organ odwoławczy przepisów rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Dodając jednocześnie, że wyłączenie zastosowania wyrażonej w §33 ust. 6 sankcji, o którym mowa w ust. 7 tego rozporządzenia dotyczy przypadków niezachowania elementów krajobrazu będącego wynikiem utraty posiadania niezachowanego obszaru, a kierując się hipotezą racjonalnego prawodawcy (zdaniem skarżącego) uznać trzeba, że prawodawca nie sformułował podobnego wyłączenia w odniesieniu do trwałych użytków zielonych z tej przyczyny, że przesłanką zmniejszenia jest w tym wypadku sytuacja, w której to rolnik "przekształcił" TUZ (a tego Dyrektor OR w sposób jednoznaczny i przekonujący, jak słusznie podniosła strona nie wykazał).

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni dotychczasowe rozważania, a następnie oceni czy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika (wobec stwierdzonych nieprawidłowości i niezgodności) zasadność zastosowania przez organy ARiMR zmniejszenia przysługującej stronie kwoty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r. w wyniku nałożonej sankcji, jak również stanowiących jej konsekwencje, wymienionych w zaskarżonej decyzji potrąceń odnoszących się do kwot płatności uzyskanych przez skarżącego w latach 2019-2021. Strona bowiem musi być przekonana, że przyjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zupełne oraz nie budzi żadnych zastrzeżeń natury procesowej i materialnej (jak miało to miejsce w tym przypadku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200,00 zł.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

-----------------------

Strona | #