Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 683/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr AB-II.7840.7.2.2023.KG w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda Podlaski zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 4 sierpnia 2023r. nr AB-II.7840.7.2.2023.KG, po rozpatrzeniu odwołań A.Z. i E.W. od decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 marca 2023 r. nr 101/2023 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej M. Sp. z o.o. w B. (dalej powoływana jako: "Spółka", "Inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, jednym murem oporowym, instalacją kanalizacji deszczowej, uzbrojeniem i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. gr. [...] (obręb Ś.) w rejonie ul. [...] w B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 26 października 2022 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie pozwolenia na budowę w ww. zakresie. Do wniosku Inwestor dołączył 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aktualne zaświadczenia projektantów, potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Decyzją z 7 marca 2022 r. nr 101/2023 Prezydent Miasta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.

Wnioskami z dnia 20 marca 2023 r. A.Z., H.K., W.K., E. i D. B. oraz D.T. wystąpili do Prezydenta Miasta Białegostoku o dopuszczenie do wzięcia udziału w ww. sprawie, wnosząc jednocześnie odwołania od decyzji z dnia 7 marca 2023r.

Prezydent Miasta Białegostoku odmówił uznania ww. osób za strony postępowania i odwołania złożone przez te osoby przekazał Wojewodzie Podlaskiemu.

W dniu 13 kwietnia 2023 r. Wojewodzie przekazane zostały również trzy zażalenia na pisma Prezydenta Miasta Białegostoku odmawiające uznania za strony postępowania: A.Z., H.K., W.K., E i D. B. oraz D.T., celem ich rozpatrzenia.

Wojewoda Podlaski pismem z 26 kwietnia 2023 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku o przesłanie wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, tj. działek o nr ewid. gr. [...] i [...] oraz kopii mapy zasadniczej dotyczącej działki nr [...]. Następnie, postanowieniem z dnia 15 maja 2023 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia A.Z., H.K., W.K., E.B. i D.T., wskazując, że na pismo Prezydenta Miasta Białegostoku odmawiające uznania za stronę postępowania, nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia.

Na podstawie kopii mapy zasadniczej dla działki nr [...] oraz zbioru danych z bazy danych Ewidencji Gruntów i Budynków dotyczących działek nr [...] i [...], Wojewoda ustalił z kolei, że osoby wnoszące odwołanie są współwłaścicielami nieruchomości nr [...], w stosunku do której Prezydent Miasta Białegostoku uznał za stronę postępowania wyłącznie Spółdzielnię Mieszkaniową "P.".

Pismem z dnia 18 maja 2023 r. organ odwoławczy wezwał wnoszących odwołanie: A.Z., W i J. K., E. i D. B., D.T., H.K. i E.W. do wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego, który został naruszony poprzez wydanie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 marca 2023 r. oraz o wskazanie na załączonym zdjęciu bloku, które okna należą do mieszkania, do którego posiadają prawo odrębnej własności lokalu. Wojewoda Podlaski wyjaśnił jednocześnie, że Prezydent Miasta Białegostoku prowadząc postępowanie za stronę (w stosunku do działki nr [...]) uznał wyłącznie Spółdzielnię Mieszkaniową "P.", która reprezentuje na zewnątrz właścicieli odrębnych lokali. Właściciel lokalu będący członkiem spółdzielni mieszkaniowej może być zaś stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie swoje lokale mieszkalne (na zdjęciu bloku) wskazały A.Z. oraz E.W. Pozostałe osoby (W.K., J.K., E.B, D.B., D.T., H.K.) nie udzieliły odpowiedzi, z tego też względu Wojewoda Podlaski decyzją z 3 sierpnia 2023 r., znak: AB-II.7840.7.2.2023.KG umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej tych osób.

Rozpatrując z kolei odwołanie A.Z. oraz E.W., Wojewoda Podlaski decyzją z dnia z 4 sierpnia 2023r. nr AB-II.7840.7.2.2023.KG uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, że odwołujące posiadają prawo odrębnej własności lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce o nr [...], których okna zlokalizowane są od strony projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego,

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia podstawowej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji błędnie ustalił bowiem krąg stron postępowania w stosunku do działki nr [...], uznając za stronę wyłącznie Spółdzielnię Mieszkaniową "P.". Jak zaznaczył Wojewoda, spółdzielnia mieszkaniowa reprezentuje co prawda wszystkich właścicieli odrębnych lokali, niezależnie od tego czy są oni członkami spółdzielni (na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych), jednakże zasada ta nie wyklucza, że właściciel lokalu sam może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W prowadzonej sprawie od decyzji organu I instancji odwołało się 8 mieszkańców bloku przy ul. [...], tymczasem organ nie podjął żadnej próby wyjaśnienia, czy właściciele lokali mieszkalnych w tym budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...], posiadają interes prawny do udziału w prowadzonym postępowaniu. Takich wyjaśnień, zdaniem Wojewody, organ I instancji powinien dokonać przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalając zaś na etapie postępowania odwoławczego, czy ww. osobom przysługuje legitymacja strony postępowania, Wojewoda stwierdził, że skoro projektowany budynek mieszkalny o wysokości 12 m usytuowany jest w odległości 10 m od budynku wielorodzinnego przy ul. [...], to osoby posiadające prawo odrębnej własności lokalu w budynku, którego okna zlokalizowane są od strony projektowanego obiektu powinny zostać uznane za stronę postępowania. Taki wniosek, zdaniem Wojewody, jest tym bardziej uzasadniony, że sam Inwestor w projekcie architektoniczno- budowlanym wskazał, że projektowana inwestycja oddziałuje na budynek odwołujących. Z treści tego projektu (str. 39 rysunek zatytułowany "Analiza nasłonecznienia - widok 3.3 bez istniejących budynków wysokich") wprost wynika, że oddziaływanie budynku projektowanego na budynek istniejący (przy ul. [...]), bez brania pod uwagę pozostałych budynków istniejących, zachodzi w godzinach 7.00-8.30. W ocenie organu II instancji, skoro projektowany budynek Inwestora zacienia elewację budynku przy ul. [...], to właściciele lokali zlokalizowanych od strony tego budynku, na które projektowana inwestycja może oddziaływać, powinni mieć możliwość sprawdzenia, czy warunki dotyczące minimalnego czasu nasłonecznienia do ich pokoi mieszkalnych są spełnione.

Na podstawie powyższych ustaleń, Prezydent Miasta Białegostoku został zobowiązany w ramach ponownie prowadzonego postępowania do ustalenia osób, które posiadają prawo własności lokali mieszkalnych położonych w części istniejącego budynku przy ul. [...] znajdującej się naprzeciwko projektowanej inwestycji i przeprowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z ich udziałem. Wojewoda Podlaski za stronę postępowania uznał natomiast A.Z. oraz E.W., a odwołanie wniesione przez te osoby za skutecznie.

Organ II instancji podkreślił jednocześnie, że brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowaną wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na wniosek tej strony. Ustalenie zaś w toku postepowania odwoławczego, że nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, obligowało organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo organ II instancji zasygnalizował, że z wiedzy znanej mu z urzędu wynika, że K. Sp. z o.o. prowadził bez pozwolenia na budowę inwestycję na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], obr. 11 Ś. przy ul. [...] w B., a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku decyzją z dnia 22 grudnia 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2021 r., nakazał likwidację wykopu ziemnego. Uwzględniając zatem treść art. 35 ust 5 pkt 3 Prawa budowlanego, organ I instancji w ponowie prowadzącym postępowaniu powinien uzyskać stanowisko właściwych organów nadzoru budowlanego, czy powyższa rozbiórka została wyegzekwowana.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do tut. sądu administracyjnego Spółka zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie będące wynikiem błędnego stwierdzenia organu odwoławczego, że osoby wnoszące odwołania od decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. [...] w Białymstoku są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a tym samym zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawniająca do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

2) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zobowiązaniu organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu do ustalenia osób, którym przysługuje prawo własności lokali mieszkalnych położonych w części istniejącego budynku przy ul. [...], znajdującej się na przeciwko projektowanej inwestycji i przeprowadzeniu postępowania z ich udziałem, w sytuacji gdy status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w toczącym się postępowaniu posiada Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", a tylko wyjątkowo status ten może zostać przyznany właścicielowi lokalu posiadającemu odrębną własność, jednakże wymaga to wykazania przez ten podmiot zainteresowania udziałem w postępowaniu w charakterze strony oraz przedstawienia istnienia indywidualnego, niepokrywającego się z interesem spółdzielni mieszkaniowej interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do jego sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Przy czym brak takiego zainteresowania po stronie pozostałych właścicieli lokali nie powoduje z urzędu obowiązku poszukiwania ich przez organ, skoro interesy właścicieli lokali, bez względu na to czy są członkami spółdzielni czy też nie, w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023r., poz. 438) reprezentują odpowiednie organy spółdzielni mieszkaniowej, a zobowiązanie organu do takiego działania uznać należy za naruszające art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy;

3) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w związku z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy przyznając legitymację procesową A.Z. i E.W., co doprowadziło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w istocie interesu prawnego uprawniającego do uczestnictwa w tym postępowaniu osoby te nie posiadają, a tym samym brak było podstaw do wydania kwestionowanej niniejszym sprzeciwem decyzji.

Powołując się na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego.

W ocenie Spółki dokonana przez Wojewodę Podlaskiego weryfikacja posiadania statusu strony postępowania przez wnoszące odwołanie A.Z. oraz E.W. jest nieprawidłowa. Aby uznać właściciela nieruchomości za stronę postępowania należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie, który z uwagi na projektowaną inwestycję spowoduje ograniczenia w jego zabudowie. Należy bowiem rozróżnić dwa pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę". Jak podkreśliła Spółka tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co jest wynikiem zmiany brzmienia art. 3 pkt 20 ustawy wprowadzonego ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta ma istotne znaczenie z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jak wyżej wskazano stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora także właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

W ocenie Spółki ustalając w przedmiotowej sprawie, czy odwołujące się posiadają legitymację procesową, organ II instancji winien był przeanalizować w pierwszej kolejności ustalony obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji uwzględnił wprawdzie działkę o nr ewid. [...] w obszarze oddziaływania, ale nastąpiło to z uwagi na możliwość ograniczeń w przyszłej, hipotetycznej zabudowie. Wnikliwa zaś analiza sposobu zagospodarowania tej działki, pozwoliłaby zdaniem Inwestora, ustalić że zmiana sposobu jej zagospodarowania, która stała się podstawą objęcia tej działki obszarem oddziaływania nie jest możliwa. Przeważającą jej część zajmuje bowiem istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny, a od strony granicy z działką inwestycji znajduje się pas terenu przeznaczony do ruchu pieszego i samochodowego, umożliwiający dojazd do istniejących w tym budynku garaży zlokalizowanych od strony działki inwestycji, a także od strony działki o nr ewid. [...]. Z tego też względu usytuowanie ściany pełnej w odległości 3 m, stanowiące podstawę objęcia działki o nr ewid. [...] obszarem oddziaływania nie jest możliwe ani teraz ani w przyszłości.

Jak dodatkowo podkreśliła Spółka, przy dokonywaniu oceny posiadania przez odwołujące się legitymacji procesowej, nawet wówczas gdyby przyjąć trafność objęcia działki o nr ewid. [...] obszarem oddziaływania, organ odwoławczy pominął nowelizację przepisów ustawy Prawo budowlane ograniczającą zakres obszaru oddziaływania wyłącznie do tych nieruchomości, które doznawać mogą ograniczeń w ich zabudowie w związku z realizacją inwestycji. Skoro zaś działka o nr ewid. [...], której współwłaścicielami z racji posiadania prawa odrębnej własności lokali są odwołujące się, nie doznaje ograniczeń w zabudowie, to interes prawny wskazujący na legitymację im nie przysługuje. W tym zakresie Spółka zwróciła uwagę, że prawo do zabudowy działki właścicielowi lokalu posiadającemu odrębną własność lokalu samodzielnie nie przysługuje i z racji brzmienia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych może być realizowane wyłącznie przez spółdzielnię mieszkaniową. Nie można zatem mówić o istnieniu interesu prawnego właściciela lokalu odrębnego od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej, pełniącej zarząd przedmiotową nieruchomością na gruncie obecnie obowiązującego sposobu ustalania stron postępowania w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. A zatem w sposób nieprawidłowy Wojewoda przyznał status strony osobom składającym odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Końcowo Spółka za niewłaściwe uznała też rozważania Wojewody Podlaskiego przyznające odwołującym się status strony niniejszego postępowania ze wskazaniem na fakt, iż właściciele lokali powinni mieć możliwość sprawdzenia, czy warunki dotyczące minimalnego czasu nasłonecznienia do ich pokoi mieszkalnych zostały spełnione, wskazując, że w zatwierdzonym projekcie znajdują się analizy świadczące o spełnieniu wymagań z zakresu przesłaniania budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...], jak i czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w lokalach znajdujących się w tym budynku. Zdaniem Spółki projektowana inwestycja zapewnia wymaganą § 60 warunków technicznych ilość czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, która z uwagi na zabudowę śródmiejską wynosi 1,5 h dziennie, przy czym obowiązek ten powinien zostać wykazany w przypadku mieszkań wielopokojowych wyłącznie dla jednego pokoju mieszkalnego. Z wniosków zawartych na rysunku 3.3 wynika zaś, iż pełne nasłonecznienie ściany budynku z oknami w lokalach mieszkalnych ma miejsce w godzinach od 8.30 do 12.00, czyli więcej niż wymagane 1,5 h. Stwierdzenia tego, zdaniem wnoszącego sprzeciwu, nie może zmienić nawet zawarte na tym samym rysunku zdanie mówiące o oddziaływaniu inwestycji na budynek w godzinach od 7.00 do 8.30, polegające, jak wynika z pozostałych rysunków (3.1 i 3.2) na zacienianiu elewacji budynku w części dotyczącej lokali usługowych, dla których przepisy obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie spełnienia czasu nasłonecznienia nie wymagają.

W konkluzji Spółka stwierdziła, że sama informacja o zacienianiu i braku nasłonecznia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest wystarczającym argumentem do tego aby uznać, że odwołujące się wykazały interes prawny uprawniający je do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu.

Wojewoda Podlaski ustosunkowując się do sprzeciwu Spółki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Jak wynika zaś z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest do odstąpienia przez organ drugiej instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). Sąd kontrolując taką decyzję, nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2k.p.a. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z powołaną wyżej regulacją.

Uwzględniając tak zakreślone ramy kognicji sądowoadministracyjnej, po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że głównym motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego był brak prawidłowego ustalenia kręgu stron przez organ I instancji wobec pominięcia osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przy ul. [...], usytuowanego naprzeciwko projektowanej inwestycji na działce znajdującej się w obszarze jej oddziaływania. W ocenie Wojewody Podlaskiego, skoro projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości 12 m usytuowany jest w odległości 10 m od bloku przy ul. [...], to osoby posiadające prawo odrębnej własności lokalu w tym bloku, usytuowanym naprzeciwko projektowanej inwestycji, którego okna zlokalizowane są od strony planowanego budynku powinny zostać uznane za stronę postępowania. Ponowne zaś ustalenie kręgu stron toczącego się postępowania (wobec istotnej zmiany stanu faktycznego) i ewentualne rozszerzenie kręgu stron postępowania nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego bowiem takie działanie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. i pozostawałoby w sprzeczności z art. 10 k.p.a.

Stanowisko Wojewody w powyższym zakresie jest prawidłowe.

Po pierwsze, należy zgodzić się z poglądem, że w sytuacji, gdy postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może bowiem sanować wskazanego uchybienia (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2721/16, z dnia 17 marca 2022r., sygn. akt II OSK 1584/19 i powołane tam orzecznictwo).

Po drugie, kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023, poz. 682 dalej: "p.b."), który jako przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b. Zgodnie z treścią tej regulacji (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem dopiero wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu.

W niniejszej sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że działka, na której projektowana jest przyszła inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., w którym właścicielami odrębnych lokali są m.in. odwołujące się: A.Z. i E.W. Nie jest też sporne, że działka nr [...] leży w obszarze odziaływania projektowanej inwestycji, odwołujące się są współwłaścicielami tej nieruchomości, a okna ich lokali mieszkalnych zlokalizowane są naprzeciwko projektowanej inwestycji. Niekwestionowane jest również, że ww. budynek wielorodzinny znajduje się w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "P." i to Spółdzielni przyznany został status strony w postępowaniu przed organem I instancji. Spółdzielnia sprawuje z mocy prawa zarząd powierzony tą nieruchomością wspólną na zasadzie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 438, zwanej dalej "u.s.m."). Przepis ten stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. W sprawie istotne jest również, że rozwiązania projektowe dotyczące nowej inwestycji oddziałują na nieruchomości wspólne odwołujących się i Spółdzielni, co potwierdza zarówno dokumentacja projektowa, jak i dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Wynika to oczywiście z lokalizacji nowej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie m.in. działki [...], z tego też względu, jak już wyżej wskazano, przedmiotowa działka weszła w skład obszaru oddziaływania inwestycji.

W zaistniałych okolicznościach Prezydent Miasta Białegostoku odmówił odwołującym się przyznania statusu strony przedmiotowego postępowania stwierdzając, że status strony w prowadzonym postępowaniu ma jedynie Spółdzielnia Mieszkaniowa, jako ustawowy zarządca nieruchomości wspólnej, a nie poszczególni jej członkowie. O ile co do zasady należy podzielić stanowisko, że w sprawach pozwolenia na budowę dotyczących nieruchomości wspólnej interes prawny ma zarządca w postaci wspólnoty bądź spółdzielni, a członkowie wspólnoty czy spółdzielni bądź właściciele odrębnych lokali, tylko wyjątkowo, o tyle rację należy przyznać Wojewodzie, że właśnie weryfikacja wystąpienia tego rodzaju wyjątku w niniejszej sprawie nie była analizowana w sposób wystarczający, co doprowadziło do nieprawidłowego pozbawienia odwołujących się statusu stron postępowania. W tym miejscu należy przypomnieć, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz sprawdzenia możliwości potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na jego nieruchomość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powyższego zagadnienia dopuszcza się udział właściciela lokalu w pewnych szczególnych sytuacjach, jeżeli wykaże on, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne ograniczenia, czy naruszenie warunków korzystania z jego lokalu mieszkalnego, chronionych przepisami prawa materialnego. Właściciel lokalu spółdzielczego może zatem występować jako strona postępowania administracyjnego pod warunkiem, że wykaże własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny (por. wyroki NSA z dnia: 9 maja 2003 r. sygn. IV SA 2995/01, 12 marca 2015 r. sygn. II OSK 2089/13, 13 października 2016r., sygn. II OSK 3356/14; 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podobne rozwiązania przyjmuje się w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych, które reprezentują interes właścicieli poszczególnych lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej (por. wyroki NSA z dnia: 18 stycznia 2012 r. sygn. II OSK2047/10, 4 lipca 2013 r. II OSK 583/12, 22 kwietnia 2015 r. II OSK 2266/13, 15 lutego 2017 r. II OSK 651/15, CBOSA). Dla wykazania swojej legitymacji procesowej właściciel lokalu powinien zatem przedstawić okoliczności świadczące o wpływie danej inwestycji budowlanej na jego indywidualne prawa związane z funkcjonowaniem i korzystaniem z danego lokalu w zakresie chronionym przez przepisy Prawa budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że oddziaływanie projektowanego obiektu czy planowanych robót budowlanych dotyczyć będzie tylko części budynku wielomieszkaniowego (np. w zakresie zacienienia), co uzasadnia samodzielne występowanie właścicieli poszczególnych lokali dla ochrony własnego interesu prawnego.

Jak wynika z powołanego wyżej orzecznictwa istnieją dwie grupy sytuacji uzasadniających udział członków wspólnot, spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali jako stron w postępowaniach w sprawach pozwoleń na budowę dotyczących lub oddziałujących na nieruchomości wspólne. Pierwszy wyjątek zachodzi wówczas, gdy podmioty te wykażą, że w związku z naruszeniem prawa materialnego naruszony został ich własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Weryfikacja interesu odwołujących wymagała zatem od organu w pierwszej kolejności ustalenia sytuacji prawnej każdej z odwołujących się i wpływu inwestycji objętej projektem budowlanym na ich sferę interesów prawnych kształtowanych przez prawo materialne.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że takiej oceny zaniechał organ I instancji, natomiast Wojewoda oceniając sytuację prawną odwołujących w kontekście zaproponowanych szczegółowych rozwiązań projektowych doszedł do wniosku, że projektowana inwestycja oddziałuje na budynek odwołujących w taki sposób, że kształtuje to ich interes uprawniający do wzięcia udziału w postępowaniu. Z treści przedłożonego przez Inwestora projektu (str. 39 rysunek zatytułowany "Analiza nasłonecznienia - widok 3.3 bez istniejących budynków wysokich") wynika bowiem wprost, że oddziaływanie budynku projektowanego na budynek istniejący (przy ul. [...]), bez brania pod uwagę pozostałych budynków istniejących, zachodzi w godzinach 7.00-8.30. W ocenie sądu, skoro projektowany budynek Inwestora zacienia cześć budynku przy ul. [...], zlokalizowanego naprzeciwko projektowanej inwestycji to rację należy przyznać Wojewodzie Podlaskiemu, że właściciele lokali zlokalizowanych od strony tego budynku, na które projektowana inwestycja może oddziaływać, powinni mieć możliwość sprawdzenia, czy warunki dotyczące minimalnego czasu nasłonecznienia do ich pokoi mieszkalnych są spełnione. Dokonując tylko pobieżnego oglądu wskazanych analiz graficznych nie można wykluczyć potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na kwestię nasłonecznienia lokali należących do odwołujących się i w konsekwencji utrudnień w dotychczasowym korzystaniu z nich, tym bardziej, że z projektu budowlanego bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa inwestycja w określonych godzinach zacienia tą część budynku przy ul. [...], w której swoje lokale mają odwołujące się. Wprawdzie, ze sprzeciwu Spółki wynika, że kwestia zacienienia dotyczy wyłącznie lokali usługowych w tym budynku, tym niemniej taki wniosek nie wynika z dołączonej do projektu budowlanego dokumentacji. W analizie nasłonecznia – widok 3.3., wskazano bowiem wprost, że "oddziaływanie budynku na projektowanego na budynek istniejący w godzinach 7.00-8.30".

Zdaniem sądu, już sam fakt, że planowana inwestycja może oddziaływać na lokale odwołujących się, uzasadniało, jak trafnie skonkludował Wojewoda - przyznanie im statusu strony postępowania. Ocena zaś, czy została naruszona norma wynikająca z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinna mieć miejsce w ramach merytorycznego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdzie organ dokona odrębnej oceny przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie zgodności z przepisami technicznymi. Dodatkowo, podzielić należy stanowisko Wojewody zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się wyłącznie do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciele takich nieruchomości powinni posiadać status strony, w celu możliwości obrony swoich interesów.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy dodatkowego zaakcentowania wymaga, że również takie oddziaływanie, które dotyczy tylko części budynku wielorodzinnego w zakresie zacienienia uzasadnia samodzielne występowanie właścicieli poszczególnych lokali w postępowaniu (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 2266/16 oraz WSA w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2023r. II SA/Gd 883/22, CBOSA). W takim postępowaniu zasadne jest dopuszczenie do udziału jako stronę - właścicieli lokali, których potencjalnie może dotyczyć naruszenie warunków technicznych w zakresie zacienienia lokali, aby mogli oni skutecznie bronić swoich interesów w toczącym się postępowaniu i poddać kontroli ocenę dokonaną w tym zakresie przez organ. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w sprzeciwie, w kontekście art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie jest bowiem istotne wykazanie naruszenia prawa. Sam fakt, że projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z obowiązującymi przepisami budowlanymi, nie oznacza braku istnienia interesu prawnego strony postępowania. Aby zatem kompleksowo sprawdzić odrębny interes prawny odwołujących się oraz pozostałych właścicieli posiadających odrębne prawo do lokalu, którego okna zlokalizowane są od strony projektowanego obiektu, Wojewoda Podlaski trafnie zobowiązał organ I instancji do dokonania szczegółowej analizy nasłonecznienia części budynku przy ul. [...], zlokalizowanej naprzeciwko projektowanej inwestycji i ustalenia, czy i w jakim zakresie dochodzi do jego zacieniania przez projektowany budynek. Tego rodzaju oddziaływanie kształtuje bowiem indywidualny interes właścicieli lokali nawet wówczas, gdyby nie przekracza wymaganych norm. Skoro zaś organ I instancji w poprzednio prowadzonym postępowaniu nie wyjaśnił powyższych kwestii, a są one istotne dla stron odwołujących się w kontekście wykazania przez nich interesu prawnego, to nie można uznać, że w prawidłowy sposób rozważył, czy istotnie odwołującym przysługuje przymiot strony postępowania.

Z podanych wyżej względów uprawniony jest wniosek, że członkowie spółdzielni mieszkaniowej posiadający prawo do odrębnej własności lokali w budynku pozostającym w zarządzie spółdzielni, pomimo ograniczeń wynikających z przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, powinni mieć przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, projektowany budynek zacienia tą część budynku spółdzielni, w której mają oni swoje lokale. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, który przez swe gabaryty może oddziaływać na nią przez ich zacienianie, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 497/12, wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1811/14, CBOSA).

W tej sytuacji, Wojewoda prawidłowo przyjął, że wykluczenie przez organ I instancji odwołujących się z udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji, która niewątpliwie oddziałuje na przedmiot wspólnego ich prawa rzeczowego i może oddziaływać na odrębną ich własność lokalu, uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie zaś wyjaśniono w decyzji kasacyjnej przez naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania naruszona została przewidziana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym, z charakteru tego naruszenia wynika, że nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania przed organem I instancji za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw strony do dwuinstancyjności postępowania. Zasadnie zatem organ II instancji przyjął, że w postępowaniu odwoławczym wskazana wada nie może być konwalidowana.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty sprzeciwu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zastrzeżenia podniesione przez organ II instancji względem postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji niewątpliwie świadczą o naruszeniu przez ten organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz konieczności przeprowadzenia na nowo całego postępowania zgodnie z przepisami prawa, przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda Podlaski w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe wskazania, w jaki sposób ustalić krąg stron postepowania i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji, zdaniem sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd nie popiera natomiast zastrzeżeń Wojewody Podlaskiego jakoby, w decyzji organu I instancji zabrakło odniesienia się do okoliczności orzeczonego wobec spółki K. Sp. z o.o. - nakazu likwidacji wykopu ziemnego przy ul. [...] w B., co uzasadniało zobowiązanie organu I instancji do uzyskania w ponownie prowadzonym postepowaniu - stanowiska właściwych organów nadzoru budowlanego, czy orzeczona rozbiórka została wykonana. Otóż, jak wynika z akt postępowania administracyjnego (k. 283) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia 16 września 2022r. nr NB.I.5200.13.2021.MK umorzył orzeczoną wobec Spółki grzywnę w celu przymuszenia, wskazując, że obowiązek likwidacji wykopu ziemnego na działce o nr [...] przy ul. [...] został wykonany w całości. Powyższa okoliczność umknęła Wojewodzie, stąd też określony w decyzji kasacyjnej nakaz uzyskania dodatkowego stanowiska organów nadzoru budowlanego, czy orzeczona rozbiórka została wykonana, jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy – zbędny.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, decyzja kasacyjna odpowiada prawu. Wobec tego - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - sprzeciw należało oddalić.