Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 322/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28,  art. 77 par. 1, art. 107  par. 3, art. 154 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz A Sp. z o.o. w O. kwotę 740 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w O. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 30 czerwca 2005 r., nr 136/05, umarzającej postępowanie w sprawie legalności użytkowania piekarni położonej w O. przy ul.[...], stanowiącej własność M. B.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 3 czerwca 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wpłynęła złożona przez A Sp. z o.o. prośba o udzielenie informacji na temat pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania, a także pozwolenia na użytkowanie piekarni położonej w O. przy ul. [...], należącej do M. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności użytkowania w/w piekarni. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ ten - decyzją z 30 czerwca 2005 r., nr 136/05 - umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania obiektu ani nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została doręczona M. B., natomiast spółkę A poinformowano odrębnym pismem o braku stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane.

Następnie w dniu 16 września 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wpłynął wniosek A Sp. z o.o. w O. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją umarzającą postępowanie w przedmiocie legalności użytkowania przedmiotowej piekarni. Organ, decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił wznowienia postępowania, w uzasadnieniu wskazując, że wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Od decyzji tej Spółka złożyła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który w dniu [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 12/06) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie z przyczyn o charakterze formalnym. Sąd podniósł również, że stwierdzenie u osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania braku przymiotu strony nie uzasadnia wydania decyzji odmawiającej wznowienia w sytuacji, gdy wniosek dotyczy przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. W takim przypadku organ winien wznowić postępowanie administracyjne, a następnie - w toku wznowionego postępowania - może dopiero badać, czy wnioskodawca jest stroną.

W wyniku wykonania wskazanego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], postanowieniem [...], wznowił postępowanie w sprawie. Kolejną czynnością organu pierwszej instancji było wydanie w dniu [...] decyzji o numerze [...], którą odmówiono uchylenia decyzji własnej z dnia 30 czerwca 2005 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że w postępowaniu rozpoznawczym ustalono, iż dnia 2 listopada 1998 r. M. B. stał się właścicielem budynku piekarniczo-usługowego i magazynów oraz wieczystym użytkownikiem gruntów położonych w O. przy ulicy [...], na działce nr A k.m. A (akt notarialny - Rep. [...]). Właściciel, prowadząc w przedmiotowym obiekcie działalność polegającą na produkcji pieczywa, nie zmienił przeznaczenia budynku. Organ podkreślił, że nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu, jeśli z okresowymi przerwami prowadzona w nim była działalność, która nie zmieniała warunków higieniczno-sanitarnych, pracy, bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Wszystko to, zdaniem organu, pozwala na ustalenie, że w rozpatrywanym przypadku nie został naruszony interes prawny Spółki A. Ponadto organ zauważył, że również szkic polowy-katastralny Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, według stanu z roku 1969 r., dla działek nr A i B położonych w O., potwierdza fakt, iż w roku 1969 przedmiotowy budynek piekarni już istniał i oznaczony został symbolem "i" - czyli inne. Okoliczność tę potwierdzają również zeznania świadka H. W., obecnego sołtysa wsi [...]., pracującego w latach 1993 - 2003 jako kierownik referatu budownictwa w Urzędzie Gminy [...], który zeznał, że przedmiotowy budynek piekarni powstał jeszcze przed I Wojną Światową i już wówczas prowadzony był w nim wypiek pieczywa. Świadek ten wskazał, że wiedzę tę posiada z przekazu rodziców. Świadek podał także, że po II Wojnie Światowej, kolejny właściciel piekarni – J. S. kontynuował tam wypiek i sprzedaż chleba. Po jego śmierci, następnym właścicielem, pod koniec lat 60-tych, został B z [...], który nie dokonywał zmiany sposobu użytkowania budynku i w dalszym ciągu prowadzona w nim była produkcja pieczywa i ciastek. Następnie, właścicielem obiektu został M. B., który obecnie prowadzi piekarnię. Organ podkreślił, że przez cały okres użytkowania obiektu znajduje się w nim ten sam piec służący do wypieku pieczywa, a ponadto, przez cały okres użytkowania obiekt jest użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Dodał, że wykonana w późniejszych latach nadbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce B, obecnie stanowiącej własność Spółki A, powinna uwzględniać wpływ istniejącego już od wielu lat budynku piekarni. W tych okolicznościach organ uznał, że funkcjonowanie budynku piekarni nie naruszyło żadnej normy wynikającej z obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a co za tym idzie, nie została naruszona zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powyższego wynika też, w ocenie organu, że Spółka A nie ma interesu prawnego i w związku z tym nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W konkluzji stwierdzono, iż nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A Sp. z o.o. w O., wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie decyzji z dnia 30 czerwca 2005 r. (nr 136/05), ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka podała, iż wnosi o uwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z dnia 10 stycznia 2007r., tj. dowodu z wizji lokalnej w spornym obiekcie budowlanym celem ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku piekarni, oraz dowodu z ewentualnych dokumentów pozostających w posiadaniu M. B., w tym w szczególności z pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. W uzasadnieniu wskazała, iż decyzja jest błędna i wadliwa, albowiem rozstrzygnięcia dokonano tylko i wyłącznie w oparciu o przepisy procesowe, bez dokonania oceny zgłoszonych zarzutów i zebranych dowodów na gruncie prawa materialnego. Ponadto, nie przeprowadzono całości zawnioskowanych środków dowodowych. W odwołaniu podkreślono, że Spółka posiada interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym legitymację do żądania wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] rozstrzygnięcia określonej treści. Interes prawny Spółki wynika z powodowanych działalnością uczestnika postępowania ograniczeń w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności budynku mieszkalnego, sąsiadującego ze sporną piekarnią, a także z naruszania przez uczestnika postępowania prawa do ochrony zdrowia i życia pracowników oraz przedstawicieli skarżącej, zamieszkujących w tymże budynku mieszkalnym. Zarzuciła, że sporna decyzja z dnia 30 czerwca 2005 r. w sensie formalno-prawnym nie uprawomocniła się, bowiem nie została jej doręczona - uprawomocni się dopiero po ewentualnym wydaniu i uprawomocnieniu się postanowienia odmawiającego jej prawa do udziału w sprawie w charakterze strony. Ponadto, w ocenie skarżącej Spółki, nie usunięto wady postępowania w postaci braku udziału strony w czynnościach na każdym etapie tego postępowania - w szczególności chodzi tutaj o ograniczenie udziału skarżącej w tej części prowadzonego postępowania, która doprowadziła do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzji nr 136/05. Ponadto, przerwa w użytkowaniu spornej piekarni trwała co najmniej 5 lat, a zatem nie była to przerwa okresowa, rozumiana jako przerwa niezbędna w celu wykonania bieżącego remontu obiektu lub urlopu właściciela, a była to przerwa istotna, przesądzająca o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Podniosła, że uruchomienie pieca piekarniczego opalanego węglem, biorąc pod uwagę jego wręcz zabytkowy charakter, musiało spowodować zmiany w środowisku, a także w zakresie warunków przeciwpożarowych. Według niej, podejmując produkcję pieczywa, z którą związane było wprowadzenie do powietrza substancji zanieczyszczających, M. B. miał obowiązek wystąpić do właściwego inspektora sanitarnego o wydanie decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. Już choćby tylko ta okoliczność wystarczyłaby do uchylenia decyzji dotyczącej legalności funkcjonowania piekarni oraz do ustalenia, czy nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornej piekarni.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że ocena prawna i wskazania Sądu co dalszego postępowania, wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 12/06, wiążą w niniejszej sprawie organy obu instancji. Sąd wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, właściwy organ - po zbadaniu wniosku - powinien wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną i dopiero w toku wznowionego postępowania ustalić, czy wnioskodawca jest stroną tego postępowania. W dalszej kolejności, w zależności od powziętych ustaleń, organ kończy wznowione postępowanie, wydając jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Podkreślił, że taka wykładnia przepisów została uwzględniona przez organ pierwszej instancji w toku postępowania i przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym nie stwierdził uchybień o charakterze formalnym, które stanowiłyby przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Następnie, organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu administracyjnym wznowionym na wniosek, organ prowadzący postępowanie - przed merytorycznym załatwieniem sprawy administracyjnej - powinien ustalić, czy wniosek został złożony przez podmiot do tego uprawniony. Podał, że w ocenie Sądu, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich powinna się odbywać na zasadach ogólnych, czyli zgodnie z art. 28 K.p.a., stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej wyjaśnił, że interes prawny musi być osobisty, własny i konkretny, a jego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi też bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Zaakcentował, że sam "fakt bycia właścicielem nieruchomości nie stanowi podstawy do uznania określonego podmiotu za stronę w każdym postępowaniu dotyczącym sąsiedniej nieruchomości, ponieważ interes prawny powinien znajdować oparcie w konkretnych przepisach prawa, a jego istnienie powinno być wykazane poprzez istnienie okoliczności faktycznych, stanowiących przesłankę zastosowania przepisu prawa materialnego". Na koniec stwierdził, że okoliczność braku doręczenia decyzji wszystkim stronom, nie ma wpływu na jej prawomocność, jest jedynie uchybieniem organu, które zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

W skardze na powyższą decyzję A w O. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] i nakazanie doręczenia skarżącej decyzji z dnia 30 czerwca 2005 r., nr 136/05. Skarżąca Spółka wniosła również, tak jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, o nakazanie organowi odwoławczemu albo organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie podanym w dotychczasowych pismach, tj.: dowodu z wizji lokalnej w spornym obiekcie budowlanym celem ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania byłego budynku cukierni, oraz dowodu z ewentualnych dokumentów pozostających w posiadaniu M. B., w szczególności z pisemnego zgłoszenia do właściwego organu zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu - na okoliczność ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki formalnoprawne uprawniające do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że posiada w niniejszej sprawie interes prawny wynikający z powodowanych działalnością M. B. ograniczeń w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności budynku mieszkalnego, sąsiadującego ze sporną piekarnią, a także z naruszania przez niego prawa do ochrony zdrowia i życia pracowników oraz przedstawicieli skarżącej tam zamieszkujących. Za bezzasadny uznała zarzut, iż interes prawny strony winien być udowodniony jeszcze przed zgłoszeniem wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie dopuścił do udziału w sprawie przedstawicieli skarżącej. Dalej, zarzuciła ponownie, iż sporna decyzja w sensie formalno-prawnym nie uprawomocniła się, skoro nie została jej doręczona, a także, że bezprawnie ograniczono jej udział w tej części prowadzonego postępowania, która doprowadziła do wydania decyzji nr 136/05, oraz że nie przeprowadzono wszystkich wnioskowanych przez nią dowodów. Powtórzyła też zawartą w odwołaniu argumentację dotyczącą błędnych ustaleń faktycznych. Ponowiła argument, że przerwa w użytkowaniu piekarni trwała od 1996 r. do 2001 r., co przesądza o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Wskazała, że okoliczność dokonania istotnych zmian warunków przeciwpożarowych, pracy, sanitarnych, które mogły spowodować zmianę sposobu użytkowania budynku spornej piekarni, powinien potwierdzić odpowiedni organ, rzeczoznawca, bądź osoba uprawniona do wydania ekspertyzy w tym zakresie. Podkreśliła raz jeszcze, że M. B. miał obowiązek wystąpić do właściwego inspektora sanitarnego o wydanie decyzji ustalającej rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. Zarzuciła również, że decyzja organu pierwszej instancji, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy narusza przepisy art. art. 7, 77, 80 K.p.a., i że w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji nie wskazano, jakiego konkretnie przepisu prawa nie narusza funkcjonowanie spornej piekarni, nie zawarto także oceny stanu faktycznego w świetle powołanych przepisów prawa, nie podano również, jaki zachodzi związek pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia Wedle Spółki, podobnymi wadami dotknięta jest decyzja organu odwoławczego, w której nie odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu, nie ustosunkowano się do podanych w nim przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o ochronie środowiska, wskazujących na posiadanie interesu prawnego przez skarżącą. Podniosła, że o przymiocie strony nie decydują tylko przepisy K.p.a., ale także przepisy materialne. W prawie budowlanym kwestie te reguluje art. 5 ust. 1 i 2, dotyczący uzasadnionych interesów osób trzecich, przez które to osoby należy rozumieć zarówno sąsiadów inwestycji, jak i inne osoby, które w związku z działalnością inwestycyjną lub w jej następstwie doznają albo mogą doznać ograniczeń lub uciążliwości o charakterze przykładowo wskazanym w treści tego przepisu. Uprawnienia osób trzecich - stanowiące ich interes prawny - wynikają również z przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak też z przepisów innych ustaw (np. z ustawy o ochronie środowiska wraz z przepisami wykonawczymi), które chronią m.in. przed uciążliwościami powodowanymi przez zanieczyszczenie powietrza. W związku z powyższym uznać należy, że Spółka, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej ze sporną piekarnią, której funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, winna być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że powołane przez skarżącą przepisy art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Sąd w pierwszym rzędzie badał, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami procedury administracyjnej i stwierdził, że narusza ona art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Wskazać należy, że decyzja wydana w wyniku zakończenia postępowania wszczętego na skutek wznowienia postępowania winna spełniać, jak każda decyzja administracyjna, standardy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., a więc musi zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania aktu, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie z § 3 komentowanej regulacji uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać także należy, iż właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 30 czerwca 2005 r., natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał powyższą decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] którą wydano, podobnie jak i poprzedzającą ją decyzję, w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego. W tym miejscu wskazać należy, że skoro przeprowadzony został pierwszy etap postępowania wznowieniowego, tzw. wstępny, tj. zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, to kolejnym etapem, tzw. właściwym, winno być zbadanie przez organy przesłanek wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a. Chodziło więc o ustalenie, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania, a dopiero w razie pozytywnego wyniku takiego ustalenia należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Innymi słowy, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zadaniem organów było zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła, i dopiero wówczas winno nastąpić rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej prawomocną decyzją administracyjną, w której to sprawie postępowanie zostało wznowione.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając, iż organ pierwszej instancji - w wykonaniu wskazań wyroku sądowego, jaki zapadł w niniejszej sprawie - wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, zatem nie dopuścił się uchybień formalnych stanowiących przesłankę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Następnie poczynił rozważania prawne na temat instytucji wznowienia, wskazując na treść art. art. 145 i 151 K.p.a. Podał też, iż "organ I instancji musiał zbadać czy A sp. z o.o. była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. zakończonego decyzję ostateczną postępowania w sprawie legalności użytkowania przedmiotowej piekarni", a w dalszej kolejności omówił istotę pojęcia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., kładąc szczególny akcent na przybliżenie sposobu rozumienia "interesu prawnego", do którego odwołuje się wskazana ostatnio regulacja kodeksowa. Podsumowując swoje wywody stwierdził ogólnie, posługując się tezami orzeczeń sądów administracyjnych, że sam "fakt bycia właścicielem nieruchomości nie stanowi podstawy do uznania określonego podmiotu za stronę w postępowaniu dotyczącym sąsiedniej nieruchomości, ponieważ interes prawny powinien znajdować oparcie w konkretnych przepisach prawa, a jego istnienie powinno być wykazane poprzez istnienie okoliczności faktycznych, stanowiących przesłankę zastosowania przepisu prawa materialnego". Na koniec, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że niedoręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania nie ma wpływu na jej prawomocność.

Tak szczegółowe przypomnienie wywodów [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. stało się konieczne dla pełnego zobrazowania wadliwości zaskarżonej decyzji. Otóż, dokonując analizy uzasadnienia decyzji wydanej przez organ odwoławczy zauważyć należy, iż organ ten - jakkolwiek przedstawił trafne, ogólne rozważania teoretyczne na temat art. 28 K.p.a., czyli pojęcia strony postępowania administracyjnego, a głównie interesu prawnego - nie poczynił jednak żadnych dalszych rozważań wskazujących na to, że powiązał te rozważania z rozpoznawaną sprawą. W żaden sposób nie odniósł się do okoliczności, czy skarżąca Spółka posiadała interes prawny, rozumiany w sposób szeroko omówiony w decyzji, i tym samym, czy winna była być stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzji z dnia 30 czerwca 2005 r. W konsekwencji, w ogóle nie rozważał, mimo takiego obowiązku, czy w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiąca, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W żadnym razie nie spełnia tego wymogu lakoniczne zdanie o braku możliwości wywodzenia chronionych prawem interesów z samego faktu bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej, zwłaszcza że stwierdzenie to nie przystaje do przedmiotowej sprawy, bowiem strona przeciwna nie tylko powoływała się na swe uprawnienia właścicielskie, lecz także wskazywała na prawne interesy wynikające z przepisów prawa budowlanego i ochrony środowiska. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, by argumentacja ta była przedmiotem jakiejkolwiek oceny, zwłaszcza nie przedstawiono przyczyn, z powodu których nie uznano za zasadne stanowiska skarżącej Spółki, a które to przyczyny przemawiały za uznaniem, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia 30 czerwca 2005 r. nie dotyczyło interesu prawnego Spółki.

Powiedziane dotychczas pozwala na wykreowanie tezy, że organ odwoławczy w ogóle nie przedstawił własnego stanowiska w kwestii uznania A Sp. z o.o. w O. za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, co świadczy o naruszeniu art. 138 § 1 K.p.a., gdyż nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. Ponadto, jak już wykazano wcześniej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. sporządził uzasadnienie sprzecznie z wymogami § 3 art. 107 K.p.a. Podkreślić przyjdzie, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze, nie spełnia zaskarżona decyzja. W związku z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., rozpatrujący odwołanie organ drugiej instancji, winien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, niejako od nowa. W niniejszej sprawie takiego "ponownego rozpoznania" zabrakło. Organ odwoławczy, z uwagi na zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kierując się treścią przepisu art. 28 K.p.a., winien w pierwszej kolejności ustalić krąg stron postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. i dopiero w drodze eliminacji wykazać, iż skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie organu odwoławczego w tym zakresie powinno odpowiadać standardom procedury administracyjnej, do których należy obowiązek organu administracji ustalenia stanu faktycznego, wynikający z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., co nakazuje organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaznaczyć należy, iż wszystkie ustalenia dokonane przez organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji, popartym zgromadzonym w tym zakresie materiałem dowodowym. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem, jak Sąd wskazał już powyżej, jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983r., sygn. I SA 178/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. W doktrynie słusznie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Podnieść należy, że skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 1167/97, LEX nr 47913 i wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87). Zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., zobligowany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, a także przyczyny, dla których nie przeprowadził wnioskowanych dowodów. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie tylko nie rozpoznał zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych, ale także nie odniósł się w ogóle do oceny ich przydatności w prowadzonym postępowaniu, jak tez nie odniósł się do pozostałych argumentów podnoszonych przez Spółkę, poza polemiką z jednym, dotyczącym kwestii prawomocności decyzji.

W oparciu o szczątkowe rozważania prawne, oraz z uwagi na fakt, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji, można jedynie próbować się domyślać, że w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W takiej sytuacji, stosownie do wcześniejszych wywodów Sądu, nie dochodzi do merytorycznego badania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, jednak w realiach niniejszej sprawy nie zwalniało to organu orzekającego w toku instancji z powinności poruszenia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] szeroko wypowiadał się w swym rozstrzygnięciu w zakresie prawidłowości decyzji z dnia 30 czerwca 2005 r. Zabrakło również w zaskarżonej decyzji oceny stanowiska organu pierwszej instancji w sprawie posiadania przez skarżącą Spółkę interesu prawnego. Jednoznaczne i wyraźne przesądzenie tej kwestii przez organ odwoławczy wydaje się konieczne, zważywszy na wielce mylące wypowiedzi zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. W końcowej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] stwierdza, iż "spółka A nie ma interesu prawnego i w związku z tym nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu". Z kolei we wcześniejszych, obszernych wywodach opisuje przebieg postępowania wyjaśniającego, które przeprowadził w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, tj. legalności decyzji z dnia 30 czerwca 2005 r.; dalej, wyraża pogląd o trafności uznania, iż w sprawie nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu, by w końcu ostatecznie stwierdzić, iż nie został naruszony interes prawny Spółki A, co od razu sugeruje występowanie takiego interesu. Przedstawione wywody pozostają ze sobą w wyraźnej sprzeczności. Podsumowując, pogląd o braku interesu prawnego wyklucza możliwość uznania, że interes ten nie został naruszony, dlatego tak ważne jest, by organ odwoławczy przedstawił swoje zdanie w tej kwestii. Dodać w tym miejscu jedynie można, że z uwagi na opisaną sprzeczność argumentacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], Sąd nie mógł przyjąć, iż stanowisko organu odwoławczego co do przymiotu strony podmiotu wnioskującego wznowienie postępowania wynika pośrednio z faktu utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, co oznacza zwykle podzielenie stanowiska wyrażonego przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń, zaskarżona decyzja nie mieści się w standardach procedury administracyjnej. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech - w znacznej mierze - nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, wykazane naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ drugiej instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie wymagają w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 337).

Z tych wszystkich przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów podjęto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a., uwzględniając w zasądzonej kwocie wartość uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).