Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 170/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.20, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi S. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 roku znak GiK-II.7221.83.2023.ML w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. W. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 grudnia 2023 r., nr GiK-II.7221.83.2023.ML Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z 16 sierpnia 2023 r., znak; GK.6620.148.2023 w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), dalej p.g.i.k., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak wynika z akt, 17 marca 2023 r. S. P. wystąpił do Starosty Bełchowskiego z wnioskiem o sklasyfikowanie działki o nr [...], obręb [...] w B., jako działkę gruntu budowlanego. Podniósł, że na działce nigdy nie było lasu i gdy kupował działkę w akcie notarialnym z 1994 roku też nie było napisane, iż jest to działka leśna.

Pismem z 27 marca 2023 r. Starosta Bełchatowski wezwał S. P. do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie lub wskazanie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mogącej stanowić podstawę żądanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, określającej przebieg użytku gruntowego i zawierającej stosowny wykaz zmian danych ewidencyjnych, pod rygorem wydania decyzji na podstawie posiadanego przez organ materiału dowodowego.

W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 14 kwietnia 2023 r. S. P. podtrzymał wniosek o sklasyfikowanie działki o nr [...], obręb [...] w B. jako gruntu budowlanego, nie przedkładając żadnych dokumentów.

25 maja 2023 r. do Starosty Bełchatowskiego wpłynęło pismo S. P. wraz załączoną kopią protokołu z oględzin w terenie z 28 września 2021 r., spisanego w obecności pracowników Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Bełchatowie oraz Leśniczego Leśnictwa Bełchatów, z którego wynika, że przedmiotowa działka jest pozbawiona drzewostanu i jest na niej usytuowany budynek gospodarczy.

7 czerwca 2023 r. S. P. złożył pismo wraz z wnioskiem o przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentacji geodezyjnej, który następnie 11 lipca 2023 r. wycofał.

3 sierpnia 2023 r. wnioskodawca złożył pismo wskazując jako podstawę wprowadzenia żądanej zmiany wypis z księgi wieczystej wraz z aktem notarialnym zakupu działki, przedłożony wcześniej protokół sporządzony z 28 września 2021 r. oraz uchwałę Nr XVII/30/15 Rady Miejskiej w Bełchatowie z 30 grudnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa.

Decyzją z 16 sierpnia 2023 r. Starosta Bełchatowski odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta B. polegającej na wpisaniu w miejsce gruntów leśnych (użytek gruntowy: lasy -LsV) gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że grunty zabudowane, na które wskazuje wnioskodawca figurowały na działce sąsiedniej, tj. działce o nr [...], obręb [...], która przed podziałem (operat nr ew. 1311/95-132.231.04, decyzja znak: WG.8416/26/95 z 4 kwietnia 1995 r.) stanowiła jedną nieruchomość z przedmiotową działką. Grunty działki aktualnie oznaczonej nr [...], obręb [...] od założenia ewidencji figurowały w niej jako użytki leśne. Zdaniem organu, wbrew stanowisku wnioskodawcy, zapisy zawarte zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w księgach wieczystych nie mają wpływu na rodzaj użytku gruntowego wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.i.k., to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego oraz oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. z 2001 r., Nr 102, poz. 1122 ze zm.) dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Jeżeli zmiana oznaczenia nieruchomości, o których mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie zmiany położenia nieruchomości, numeracji działek ewidencyjnych, obrębu ewidencyjnego lub sposobu korzystania z nieruchomości, podstawę wpisu w księdze wieczystej stanowi wypis z rejestru gruntów.

Stosownie natomiast do treści art. 20 ust. 3a p.g.i.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Działka o nr [...], obręb [...] miasta B. objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu, a w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach).

Dokumenty wskazywane przez S. P. w piśmie złożonym 3 sierpnia 2023 r. nie mogą – w ocenie organu - stanowić zatem podstawy aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie objętym wnioskiem.

Od powyższej decyzji S. P. złożył odwołanie, w którym podniósł, że decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca dla niego, a także niezgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego, zawiera niezgodne ustalenia faktyczne i narusza zasady współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 k.c.

Wskazał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1356) bowiem zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, a decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Organ poczynił zatem błędne ustalenia faktyczne uznając, że ma takiej możliwości, podczas gdy zmiana jest niezbędna, ponieważ od lat taki stan rzeczy istnieje i jest zgodny z dokumentami, w tym z księgą wieczystą oraz aktem notarialnym dotyczącym zakupu działki. Skarżący wskazał również, że na działce jest mały sad, w którym rosną śliwki, czereśnie, wiśnie, a wokół działki nie ma żadnego lasu, są obok usługi.

Zdaniem strony, zaskarżona decyzja narusza także art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się bowiem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Naruszony został także art. 7b k.p.a., bowiem w toku postępowania organy administracji publicznej organy nie współdziałały ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Skarżący nadmienił również, że jest emerytem, a z uwagi na to, że działka figuruje jako las ma nie tylko problemy z Nadleśnictwem ale też z rozporządzaniem działką.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi pismem z 20 października 2023 r. wezwał S. P. do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z 17 marca 2023 r., tj. wskazanie, czy żądanie dotyczy:

- zmiany użytku leśnego na podstawie art. 13 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1356 ze zm.), który stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, a w sprawach tych w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu, czy

- zmiany użytku gruntowego las - Ls w ewidencji gruntów i budynków na grunty zabudowane i zurbanizowane na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 27 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.).

Jednocześnie poinformowano stronę, że w przypadku braku odpowiedzi, żądanie zostanie potraktowane jako wniosek o zmianę użytku gruntowego las - Ls na grunty zabudowane i zurbanizowane i rozpatrzone na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W piśmie z 15 listopada 2023 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie wnioskodawca nie wskazał konkretnego trybu, w jakim organy powinny rozpatrywać złożony wniosek. Podał, że jego intencją jest wyłączenie w całości lasu z należącej do niego działki, niezależnie w jakim trybie. Sposób korzystania, tj. jako działki zabudowanej wynika z przedłożonego odpisu z księgi wieczystej i aktu notarialnego.

Wskazaną na wstępie decyzją z 14 grudnia 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 16 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w roku 1968 założono ewidencję gruntów dla miasta B. Nieruchomość oznaczona aktualnie nr [...] i [...] w obrębie [...] została sklasyfikowana jako: grunty leśne LsV — 0,1032 ha oraz grunty rolne zabudowane Br-RVI — 0,0788 ha.

W 1975 r. przeprowadzono modernizację ewidencji grantów miasta B. i ponownie dokonano klasyfikacji gruntów, zgodnie z którą nieruchomość została sklasyfikowana jako: grunty rolne zabudowane Br-RVI — 0,0679 ha; grunty leśne LsV - 0,1075 ha, grunty leśne zabudowane B-LsV — 0,0026 ha.

W 1995 r. w ewidencji gruntów ujawniono podział (tj. operat nr ew. 1311/95- 132.231.04, decyzja z 4 kwietnia 1995 r., znak: WG/8416/26/95), w wyniku którego w ewidencji wykazano działki o nr;

- [...] o powierzchni 0,0720 ha, w tym: grunty rolne zabudowane Br-RVI - 0,0679 ha, grunty leśne zabudowane B-LsV - 0,0026 ha, grunty leśne LsV - 0,0015 ha (w chwili obecnej: tereny mieszkaniowe - B — 0,0720 ha — zmiana nastąpiła w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta B. przeprowadzonej w 2007 r.),

- [...] o powierzchni 0,1059 ha, w tym: grunty leśne LsV — 0,1059 ha (stan wykazany do chwili obecnej).

Ponadto, 24 marca 1999 r. wydano decyzję znak: AB 7351/131/99 zatwierdzającą projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę budynku usługowego na działce o nr [...], a następnie 22 stycznia 2001 r. wydano kolejną decyzję znak: AB 7351-1/46/01 na rozbudowę budynku handlowego o część magazynową.

W powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie została jednak zaewidencjonowana dokumentacja geodezyjna — inwentaryzacja powykonawcza budynku objętego ww. decyzjami. W piśmie z 24 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wskazał, że nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku usytuowanego na działce o nr [...], obręb [...], ani nie została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie.

W odniesieniu do działki o nr [...] obręb [...] miasta B., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wydał decyzje:

- z 7 marca 2022 r., znak: ZS.224.2.13 6.2021, umarzającą w całości postępowanie w sprawie trwałego wyłączenia z produkcji 0,1059 ha gruntów leśnych położonych na działce nr [...], obręb [...];

- z 9 czerwca 2022 r., znak: ZS.224.2.71.2022, stwierdzającą zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie grantów rolnych i leśnych, że grunty leśne o powierzchni 0,1059 ha zostały wyłączone z produkcji, bez decyzji o której mowa art. 11 ust. 1 i 1a ustawy i zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o pow. 0,1059 ha.

Z informacji uzyskanych od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wynika, że decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych i przekazana organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ustalono ponadto, że działka o nr [...], obręb [...] objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu dla powiatu B., obowiązującym na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r.

Organ wskazał, że w myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b p.g.i.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek i następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku aktualizacji dokonywanej z urzędu informacje muszą wynikać z: przepisów prawa; dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 to jest: materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji (ust. 2a). Jeśli aktualizacja jest dokonywana na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie przepisów prawa; wpisów w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego orzeczeń sądu; ostatecznych decyzji administracyjnych; aktów notarialnych; aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub w drodze decyzji administracyjnej — w pozostałych przypadkach (art. 24 ust. 2b p.g.i.k.).

Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Konieczność dokonania aktualizacji powinna być każdorazowo udokumentowana przez wnioskodawcę.

ŁWINGiK zaznaczył, że S. P. w swoich pismach podnosi, iż grunty oznaczone aktualnie jako działka o nr [...], obręb [...] były zagospodarowane (zabudowane) od ponad stu lat, co pozostaje w sprzeczności z danymi zawartymi w ewidencji gruntów miasta B. założonej w 1968 r. Grunty zabudowane, na które wskazuje wnioskodawca figurowały na działce sąsiedniej, tj. działce o nr [...], obręb [...], która przed podziałem (tj. operat nr ew. 1311/95-132.231.04, decyzja z 4 kwietnia 1995 r.) stanowiła jedną nieruchomość z przedmiotową działką. Grunty działki aktualnie oznaczonej nr [...], obręb [...] od założenia ewidencji figurowały, jako użytki leśne. Wbrew jednak stanowisku wnioskodawcy, zapisy zawarte zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w księgach wieczystych nie mają wpływu na rodzaj użytku gruntowego wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.i.k, to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego oraz oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych.

W myśl natomiast art. 20 ust. 3a p.g.i.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Działka o nr [...], obręb [...] miasta B. objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu, a w ewidencji grantów i budynków uwzględnia się ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach).

ŁWINGiK podniósł, że dokumenty wskazywane przez S. P. w piśmie z 3 sierpnia 2023 r. (tj. wypis z księgi wieczystej wraz z aktem notarialnym zakupu działki, protokół z oględzin w terenie sporządzony 28 września 2021 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka jest pozbawiona drzewostanu i jest na niej usytuowany budynek gospodarczy oraz uchwała Nr XVII/30/15 Rady Miejskiej w Bełchatowie z 30 grudnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B.), nie mogą stanowić podstawy aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie objętym wnioskiem.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa brak jest, w ocenie organu, podstaw do dokonania w ewidencji gruntów zmian w zakresie użytku gruntowego na działce o nr [...], obręb [...] miasta B. zgodnie z żądaniem strony, a dokumentem ostatecznie przesądzającym o tym jest Uproszczony Plan Urządzenia Lasów, którego ustalenia dotyczące granic i powierzchni lasu uwzględnia się w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, ale dokonuje sią ją na podstawie przepisów ustawy o lasach, natomiast aktualizacja danych ewidencyjnych, których domaga się strona, odbywa się na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z treści ww. rozporządzenia wynika, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie o lasach. W ustawie tej natomiast istnieje zapis, z którego wprost wynika, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ustawy o lasach). Dla przedmiotowej działki, jak ustalono powyżej istnieje uproszczony plan urządzenia lasu, a zatem w postępowaniu w sprawie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, nie ma możliwości ujawnienia innego użytku grantowego niż Ls - lasy w sytuacji, gdy grunt objęty jest uproszczonym planem urządzenia lasu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.:

- art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b p.g.i.k. przez niezasadną odmowę aktualizacji danych pomimo wykrycia błędnych informacji i wniosku właściciela,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia sprawy, w taki sposób by dane w ewidencji pokrywały się z rzeczywistością, lekceważąc interes wnioskodawcy i ogólnospołeczny, jakim jest prawo do dostępu do rzetelnych ewidencji publicznych co nie budzi zaufania do władzy publicznej.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że istotą sporu jest to, że na działce oznaczonej nr [...], obręb nr [...] miasta B. fizycznie nie ma lasu, natomiast w ewidencji gruntów teren ten jest oznaczony jako grunt leśny. W związku z powyższym skarżący zażądał sprostowania wpisu, a organy odmówiły wprowadzenia żądanej zmiany wywodząc, że teren objęty jest planem urządzenia lasu.

Zdaniem pełnomocnika, w zaistniałej sytuacji faktycznej organy powinny w trybie art. 22 ust. 2 i 3 p.g.i.k. uzyskać dokumenty niezbędne do dokonania zmian, czego jednak nie uczyniły. Odwołując się do treści art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.i.k. pełnomocnik podkreślił, że skoro organ ma wiedzę, że dane w ewidencji gruntów są błędne, a dodatkowo wniosek o zmianę danych składa właściciel gruntu, to nie powinien organ odmówić dokonania zmiany, w szczególności z uwagi na fakt, że teren objęty jest planem urządzenia lasu, co jest całkowicie irrelewantne w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z 14 grudnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 16 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta B. w miejsce gruntów leśnych (użytek gruntowy: lasy -LsV), gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej p.g.i.k. w związku z przepisami ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 672).

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1)z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c)materiałów zasobu,

d)wykrycia błędnych informacji

2)na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W myśl art. 24 ust. 2b p.g.e.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, iż jedną z podstawowych zasad prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych. Usuwanie błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie zostało przez ustawodawcę wyłączone, jednak jest to możliwe tylko pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny i faktyczny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę klasyfikacji działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta B. polegającej na wpisaniu w miejsce gruntów leśnych (użytek gruntowy: lasy -LsV) gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Jako podstawę wprowadzenia żądanej zmiany przedstawił wypis z księgi wieczystej nieruchomości wraz z aktem notarialnym dotyczącym zakupu przedmiotowej działki, protokół z oględzin w terenie z 28 września 2021 r., spisany w obecności pracowników Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Bełchatowie oraz Leśniczego Leśnictwa Bełchatów oraz uchwałę Nr XVII/30/15 Rady Miejskiej w Bełchatowie z 30 grudnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3a p.g.i.k., ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach).

Przepis art. 20 ust. 3a p.g.i.k. nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Tym samym przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. W rezultacie zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Plan urządzenia lasu jest zatem dokumentem, który uprawnia do aktualizacji danych dotyczących granic i powierzchni lasów, a co przesądza także i o treści wpisów w ewidencji gruntów. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być więc dokonywane wbrew planom urządzania lasów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach).

Treść powołanych przepisów uzasadnia stanowisko, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie p.g.i.k., a orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie pozostaje jednomyślne (por. m.in. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 38/13, z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1240/10, z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 472/17, z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 28/21, z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 397/21, dostępne: cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Zasadą jest, aby wynikające z ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące powierzchni i granic lasu były zgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji, zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu.

Reasumując powyższą część rozważań należy wskazać, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów, przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Znajdujący się zatem a aktach sprawy Uproszczony Plan Urządzania Lasu dla obrębu ewidencyjnego [...] miasta B., obowiązujący na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r., nie może zostać uznany za irrelewantny dla sprawy, jak domaga się tego pełnomocnik skarżącego.

Jak wynika ponadto z akt rozpoznawanej sprawy, w 1995 r. w ewidencji gruntów i budynków ujawniono podział (tj. operat nr ew. 1311/95-132.231.04, decyzja z 4 kwietnia 1995 r., znak: WG/8416/26/95), w wyniku którego w ewidencji wykazano działki o nr;

- [...] o powierzchni 0,0720 ha, w tym: grunty rolne zabudowane Br-RVI - 0,0679 ha, grunty leśne zabudowane B-LsV - 0,0026 ha, grunty leśne LsV - 0,0015 ha (w chwili obecnej: tereny mieszkaniowe - B - 0,0720 ha - zmiana nastąpiła w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta B. przeprowadzonej w 2007 r.),

- [...] o powierzchni 0,1059 ha, w tym: grunty leśne LsV — 0,1059 ha (stan wykazany do chwili obecnej).

Decyzją z 22 stycznia 1999 r., znak: ZS-1n-8/99 Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi po rozpatrzeniu wniosku S. P., wyłączył na stałe z produkcji leśnej 89 m2 działki leśnej o nr [...] położonej w B., z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego. Decyzją z 24 marca 1999 r., znak: AB 7351/131/99 Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał S. P. pozwolenie na budowę budynku usługowego na działce o nr [...]. Kolejną natomiast decyzją z 22 stycznia 2001 r., znak: AB 7351-1/46/01 Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu zezwolenia na rozbudowę budynku handlowego o część magazynową przy ul. [...] w B. (dz. nr [...], obręb [...]). W powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie została zaewidencjonowana dokumentacja geodezyjna — inwentaryzacja powykonawcza budynku objętego ww. decyzjami, a w piśmie z 24 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie potwierdził że nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku usytuowanego na działce o nr [...], obręb [...], ani nie została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na jego użytkowanie.

W toku postępowania ustalono, że w odniesieniu do działki o nr [...] obręb [...] miasta B., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wydał dwie decyzje:

- z 7 marca 2022 r., znak: ZS.224.2.13 6.2021, umarzającą w całości postępowanie w sprawie trwałego wyłączenia z produkcji 0,1059 ha gruntów leśnych położonych na działce nr [...], obręb [...];

- z 9 czerwca 2022 r., znak: ZS.224.2.71.2022, stwierdzającą zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie grantów rolnych i leśnych, że grunty leśne o powierzchni 0,1059 ha zostały wyłączone z produkcji, bez decyzji o której mowa art. 11 ust. 1 i 1a ustawy i zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o pow. 0,1059 ha. Decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych i przekazana organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto, co jest niesporne, działka o nr [...] objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu sporządzonym dla obrębu ewidencyjnego [...] miasta B. i obowiązującym na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że brak jest podstaw do dokonania w ewidencji gruntów zmiany w zakresie użytku gruntowego na działce o nr [...], obręb [...] miasta B. zgodnie z żądaniem strony. Działka o nr [...], obręb [...] miasta B. objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu, a zmiany w ewidencji gruntów nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które z istoty swej, przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Zatwierdzony przez starostę Uproszczony Plan Urządzenia Lasu jest tym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków zgodnie z przepisami ustawy p.g.i.k. podlega ograniczeniu w stosunku do zmian danych dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane, w tym przypadku z Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze i argumentacji podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego należy wskazać, że z danych zawartych w ewidencji gruntów miasta B. założonej w 1968 r. wynika, że grunty zabudowane figurowały na działce sąsiedniej, tj. działce o nr [...], która przed podziałem (tj. operat nr ew. 1311/95-132.231.04, decyzja z 4 kwietnia 1995 r.) stanowiła jedną nieruchomość z działką o nr [...]. Grunty działki aktualnie oznaczonej nr [...] od założenia ewidencji figurowały natomiast, jako użytki leśne.

Słusznie również wskazały organy, że zapisy zawarte zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w księgach wieczystych nie mają wpływu na rodzaj użytku gruntowego wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 p.g.i.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Stosowanie natomiast do treści § 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wypisu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Dokumenty te powinny być zaopatrzone w klauzulę właściwego organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków stwierdzającą, że przeznaczone są do dokonywania wpisów w księgach wieczystych.

Podstawę oznaczania w nieruchomości w księgach wieczystych, takich jak: numer działki ewidencyjnej, jej powierzchnia, rodzaj użytku gruntowego, stanowią zatem dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a nie odwrotnie.

Należy podkreślić, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji. Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu, w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I OSK 270/22). Dopóki zatem dany teren objęty jest uproszczonym planem urządzenia lasu nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego, na inny niż las. Innymi słowy, dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione (w żadnym trybie) do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu.

Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Zdaniem sądu, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący, podjęto wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawiera wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Z tego obowiązku organ wywiązał się w sposób należyty.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r., poz. 763).

R.T-M.