Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1513/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 407/22 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 407/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr 380/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu.

W. R. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 7, 20, 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nakaz rozbiórki powinien dotyczyć całej infrastruktury znajdującej się na nieruchomości skarżącego, podczas gdy poszczególne obiekty infrastruktury znajdujące się na nieruchomości skarżącego nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a co do części z nich zostało wydane pozwolenie na budowę albo zostało złożone zgłoszenie, które zostało przyjęte bez sprzeciwu;

2) art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że właściciel, a nie inwestor powinien dokonać rozbiórki parkingu, podczas gdy adresatem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego powinien być podmiot odpowiedzialny za wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, którym w niniejszej sprawie jest inwestor, a nie właściciel nieruchomości, na której został wybudowany parking,

II. na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ I oraz II instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz ocenę zgromadzonych dowodów w sposób nielogiczny, wewnętrznie sprzeczny i niezgodny z zasadami doświadczenia życiowego, jak również bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału i z pominięciem okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, przejawiające się w:

i. błędnym uznaniu, że na nieruchomości skarżącego znajduje się parking, podczas gdy infrastruktura parkingowa została zdemontowana, a pozostałe elementy infrastruktury zostały posadowione legalnie;

ii. nieustaleniu w toku postępowania podmiotu odpowiedzialnego za budowę parkingu i uzyskanie pozwolenia na budowę i w konsekwencji nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki parkingu na niewłaściwą osobę;

iii. błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia następcy prawnego inwestora odpowiedzialnego za budowę parkingu na nieruchomości skarżącego, podczas gdy możliwość taka realnie istniała;

iv. zaniechaniu przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem skarżącego, przesłuchania skarżącego oraz przesłuchania świadka M.Ł., co umożliwiłoby poczynienie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie przede wszystkim w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, znajdującej się na niej infrastruktury, jej przeznaczenia oraz podmiotu odpowiedzialnego za powstanie na nieruchomości stanu sprzecznego z przepisami prawa budowlanego.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a. polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia zasady prawdy obiektywnej przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także zasady praworządności, a nadto polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ I oraz II instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak i o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów - dokumentacji zdjęciowej załączonej do niniejszej skargi na okoliczność: aktualnego stanu nieruchomości skarżącego, posadowionych na niej obiektów infrastruktury, a także aktualnego sposobu jej użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 5 kwietnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) nakazującą W. R. rozbiórkę obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą, obejmującą parking dla samochodów powyżej 10 stanowisk postojowych (składający się z utwardzenia terenu, oświetlenia, monitoringu, kasy – punktu obsługi klienta, szlabanu, automatu do uiszczania opłat, portierni i drugiego obiektu kontenerowego oraz dużej wiaty z wbudowanymi kratkami kanalizacyjnymi).

W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 29 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 7, 20, 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. (punkty I.1, II.1, i, iv skargi kasacyjnej).

Wbrew wymienionym zarzutom, Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował przyjęty w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy, bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zebrany w aktach materiał dowodowy pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych do podjęcia rozstrzygnięcia przez organy obu instancji.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, obowiązany był do uwzględnienia stanu robót budowlanych aktualnego w dacie orzekania przez organ odwoławczy, dlatego zmiany, jakie zaistniały po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Dlatego słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą kwalifikacji wykonanych robót budowlanych były ustalenia wynikające z protokołów kontroli z 2 marca 2020 r. i 23 listopada 2021 r. oraz obszernej dokumentacji zdjęciowej.

Niewątpliwie szczegółowe czynności wyjaśniające pozwoliły na odtworzenie sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (działka ew. nr [...]) w okresie od 2013 r. do 23 listopada 2021 r., kiedy funkcjonował tam parking dla kilkuset samochodów, podczas gdy dokonane zgłoszenie z dnia 5 lutego 2012 r. dotyczyło wyłącznie wykonania 10 miejsc postojowych dla samochodów.

Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak też Sąd Wojewódzki, wykazały w sposób jednoznaczny, że wszystkie wykonane na nieruchomości skarżącego roboty budowlane doprowadziły do powstania parkingu samochodowego, obejmującego utwardzony teren, oświetlenie, monitoring, szlaban, obiekty obsługi klienta, wiaty, portiernię, a zatem obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że wszystkie elementy zagospodarowania i zabudowy przedmiotowej nieruchomości były technicznie i funkcjonalnie powiązane z inwestycją parkingu, nie było możliwe odrębne kwalifikowanie i legalizowanie poszczególnych obiektów budowlanych, a zatem bez znaczenia w sprawie była możliwość budowy bez pozwolenia oraz zgłoszenia m.in. stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk, ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, bankomatów, biletomatów, automatów służących do wykonywania innego rodzaju usług do 3 m włącznie (por. art. 29 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 7, 20, 28 Prawa budowlanego).

W konsekwencji zasadnie przyjęto w sprawie, że wykonany na przedmiotowej nieruchomości obiekt stanowił parking, co wobec braku pozwolenia na jego budowę skutkować musiało wdrożeniem procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że skarżący nie wykonał obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów stosownie do ostatecznego postanowienia PINB z dnia 31 sierpnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W takiej sytuacji organ powiatowy miał obowiązek orzec o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku słusznie zwrócił uwagę, że sama okoliczność zaprzestania prowadzenia w obrębie nieruchomości skarżącego działalności parkingowej nie czyniła postępowania bezprzedmiotowym, skoro do czasu zakończenia postępowania administracyjnego nadal istniała wykonana infrastruktura parkingowa, a skarżący nie wykonał obowiązków w celu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Jako chybione należało również uznać zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 52 Prawa budowlanego (punkty I.2, II.1 ii, iii).

Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący przedstawił, jak należy interpretować i stosować przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowiący, iż do wykonania czynności nakazanych decyzją z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz 51 zobowiązani są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Mianowicie zaznaczył, że według utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1530/19).

Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zasadniczo kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r. II OSK 139/20 i powołane tam wyroki NSA).

W szczególności przyjmuje się, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia: 24 października 2014 r. II OSK 947/13, 3 lutego 2017 r. II OSK 1264/15, 10 maja 2013 r. II OSK 66/12, 8 grudnia 2016 r. II OSK 1278/16, 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15, 19 kwietnia 2016 r. II OSK 2116/15, 3 marca 2017 r. II OSK 1657/15 oraz Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. III, opublikowany: WK 2016, pkt 2, 3, 4 i 6 do art. 52).

Trafnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w sytuacji, gdy sam skarżący w piśmie z 8 czerwca 2020 r. poinformował o zaprzestaniu przez dzierżawcę działalności w zakresie usług parkingowych oraz przy ustaleniu wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego C. sp. z o.o. we W. (dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości), zasadnym było nałożenie nakazu rozbiórki na skarżącego, jako właściciela obiektu budowlanego. W takim stanie sprawy nie było rzeczą organu nadzoru budowlanego podejmowanie dalszych czynności w celu ustalenia następcy prawnego inwestora.

Zauważyć trzeba, że w przypadku samowoli budowlanej istotne jest, aby decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego była wykonalna i skuteczna na etapie egzekucji. Natomiast skarżący, niezależnie od obowiązku likwidacji skutków samowoli budowlanej na jego nieruchomości, dysponuje środkami cywilnoprawnymi w zakresie dochodzenia własnych roszczeń względem dzierżawcy, który był inwestorem danego obiektu budowlanego.

Ponadto bezzasadny okazał się zarzut z punktu II.2 skargi kasacyjnej, bowiem w sprawie nie wystąpiły takie wadliwości proceduralne, które skutkowałyby naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. Uprawniona była zatem ocena Sądu Wojewódzkiego co do braku przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki, dokonując prawidłowej weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego przez organu obu instancji, zasadnie zaakceptował ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydanych w sprawie decyzji. Akcentowane natomiast okoliczności związane ze zmianą przeznaczenia i zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości mogą mieć znaczenie dla egzekucji orzeczonego nakazu rozbiórki, nie mogły jednak podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, która odnosiła się do stanu faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji. W rezultacie akceptacji podległo stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem orzeczonego wobec skarżącego nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 52 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.).

Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

7