Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 771/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1803/24 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2024 r. znak: DOR.7110.171.2024.MML w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

J. A. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 czerwca 2024 r. znak: DOR.7110.171.2024.MML. Decyzją tą organ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2024 r. nr 20/BZ/2024, udzielającej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. pozwolenia na budowę kładki w km [...] linii nr [...] Dąbrowa Górnicza Ząbkowice – Kraków Główny, na działce nr ew. [...] (teren zamknięty), gmina Z., powiat k., województwo m.

W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") wskazał, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ew. [...] i [...] graniczących z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Wzdłuż tych działek w niewielkiej odległości (ok. 1-2 m) od granicy zaprojektowano przebudowę drogi gruntowej. Projektowane dojście północne do kładki jest usytuowane w odległości od ok. 5 m do ok. 6 m od granicy działek należących do skarżącej. Najwyższy punkt projektowanego dojścia o wysokości ok. 3 m (ok. 4,3 m – uwzględniając wysokość balustrady) znajduje się ok. 6 m od granicy z działką nr ew. [...]. Zdaniem organu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), dalej: "Prawo budowalne", nie obejmuje swym zakresem działek należących do skarżącej, a zatem nie ma ona interesu prawnego do kwestionowania decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2024 r. nr 20/BZ/2024.

W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na możliwość zaistnienia w wyniku jej wykonania nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.". Skarżąca wskazała, że na działkach nr ew. [...] i [...] prowadzi od kilkunastu lat pogotowie rodzinne. Wybudowanie w sąsiedztwie kładki doprowadzi do stałego naruszenia prywatności i bezpieczeństwa dzieci przebywających pogotowiu rodzinnym poprzez możliwość ich obserwowania. Dodatkowo realizacja inwestycji spowoduje, że dalsza działalność pogotowia opiekuńczego w tym miejscu będzie ograniczona, jeśli wręcz niemożliwa. W tym zakresie powołano się na postanowienia zawartej przez skarżącą umowy dla zawodowej rodziny zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, której kopię załączono do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1803/24 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2024 r. nr 20/BZ/2024.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji mieściła się w zakresie "sprawy" wyznaczonym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. i mogła być przedmiotem wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie ww. przepisu. Dokonując zaś merytorycznej oceny wniosku Sąd doszedł do przekonania, że nie został on wystarczająco uzasadniony. Skarżąca we wniosku wskazała jedynie ogólnikowo na bliżej niesprecyzowaną niemożność prowadzenia pogotowia rodzinnego w dotychczasowej formie oraz przyznała, że skala nieodwracalnych skutków jest trudna do przewidzenia na tym etapie postępowania. Zdaniem Sądu ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyjaśnień, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego. Tym samym skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja spornej inwestycji może ją narazić na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2024 r. nr 20/BZ/2024. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że norma art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje jedynie do uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia wyrządzenia skarżącemu szkody lub istnienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącej uczyniła ona zadość temu obowiązkowi. Sąd pierwszej instancji nie dokonał natomiast prawidłowej oceny wskazywanych przez nią okoliczności i nie odniósł się do przedłożonych dowodów, tj. umowy dla zawodowej rodziny zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Wskazano, że przyszłość pogotowia rodzinnego jest na tyle zagrożona budową kładki, że jeśli ona powstanie, to podważony zostanie jeden z warunków prowadzenia pogotowia rodzinnego – zapewnienie bezpieczeństwa przebywającym tam dzieciom.

W piśmie z 18 października 2024 r. uczestnik postępowania PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., dalej: "Spółka", będąca inwestorem w tej sprawie, wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi przedstawiła jednocześnie aktualny stan zaawansowania robót związanych z realizacją inwestycji. Wskazała, że budowa kładki została rozpoczęta w kwietniu 2024 r. i trwa ona nadal, co obrazują zdjęcia (w piśmie). Budowa jest na takim stopniu zaawansowania, że wstrzymanie budowy spowoduje straty po stronie inwestora. Dodatkowo Spółka poinformowała, że na wniosek skarżącej dokonano modyfikacji projektu i wprowadzono zasłony na wejście na kładkę i na samej kładce. Spowoduje to, że widok z kładki na nieruchomość skarżącej zostanie zasłonięty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolite co do tego, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Powyższa kwestia ma natomiast istotny wpływ na ocenę możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do innych aktów niż objęte skargą – w tym często rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, w szczególności w przypadku zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji o charakterze formalnym, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kwestię tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (ONSAiWSA 2024, nr 1, poz. 3). Sąd ten stwierdził: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania – nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono natomiast: "Nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji".

Wprawdzie cyt. uchwała dotyczyła wprost innego rodzaju rozstrzygnięć niż zaskarżone w niniejszej sprawie, niemniej z uwagi na formalny charakter decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego należy przyjąć, że wyrażone w niej stanowisko w pełni koresponduje z okolicznościami faktycznymi i prawnymi niniejszej sprawy. Po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r. sygn. akt II GPS 2/22 w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że w ramach postępowania ze skargi na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji nie mieści się bowiem w granicach rozpoznawanej sprawy, która dotyczy wyłącznie kwestii procesowych, a nie materialnoprawnych (zob. postanowienia NSA: z 2.07.2024 r., II OZ 317/24 i II OZ 318/24; z 28.08.2024 r., II OZ 420/24; CBOSA). Stanowisko to podziela również Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej.

Przedmiotem skargi J. A. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie odwoławcze. Rozpoznając skargę na tego rodzaju decyzję sąd administracyjny nie może sięgać w głąb i dokonywać oceny legalności decyzji Wojewody Małopolskiego, od której skarżąca wniosła odwołanie. Zakres orzekania przez sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania nie może być natomiast szerszy niż granice orzekania sądu rozpoznającego skargę. Decyzja Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2024 r. nr 20/BZ/2024 nie jest zatem objęta granicami orzekania przez sąd, toteż nie jest możliwe zastosowanie wobec niej instytucji wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego za błędne należy uznać przeciwne stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji, której dotyczył wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonana, mieści się w zakresie sprawy wyznaczonym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. Mimo że Sąd Wojewódzki wadliwie dopuścił możliwość wtrzymania wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2024 r. nr 20/BZ/2024 w ramach niniejszego postępowania sądowego, to zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Rozpoznając wniosek skarżącej należało odmówić wstrzymania wykonania ww. decyzji organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w zaskarżonym postanowieniu. Wyłączną przyczyną takiego rozstrzygnięcia winno być jednak stwierdzenie, że nie jest dopuszczalne w tym postępowaniu wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji jako niemieszczącej się w granicach rozpoznawanej sprawy. Dla rozstrzygnięcia kwestii udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej nie miały zatem znaczenia podnoszone przez nią okoliczności związane z zagrożeniem, jakie budowa kładki w bliskim sąsiedztwie należących do skarżącej nieruchomości może stanowić dla dalszego prowadzenia pogotowia rodzinnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.