Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 93/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 49i, art. 49f, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 roku sprawy ze skarg Stowarzyszenia M. i Gminy P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki rozbudowy budynku socjalnego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Olsztynie wynika, że 2 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB", "organ I instancji"), na skutek ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych 8 lutego 2022 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku socjalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr [...]. Inwestorem przedmiotowej rozbudowy było Stowarzyszenie [...] (dalej jako: "inwestor", "stowarzyszenie"). Właścicielem działki [...] jest Gmina [...] (dalej jako: "gmina"), i do 2020 r. wydzierżawiała ją dla stowarzyszenia, wówczas jednak dzierżawa wygasła i nie została przedłużona. Roboty związane z rozbudową przedmiotowego budynku zostały zakończone.

Przedstawiciel inwestora [...] wyjaśnił, że rozbudowa budynku mała miejsce w 2001 r., okoliczność tę potwierdził w-ce komendant i pracownik etatowy [...].

Mając powyższe na względzie PINB, postanowieniem z 14 marca 2022 r. wydanym w trybie art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U.

z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "P.b."), nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowej rozbudowy.

W dniu 18 maja 2022 r. inwestor złożył do organu I instancji wniosek

o zawieszenie postępowania, powołując się na wniesienie powództwa przeciwko gminie o przeniesienie własności działki [...].

Postanowieniem z 1 lipca 2022 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie. Wskazał, że rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi zagadnienie wstępne

w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia gminy, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z 25 lipca 2022 r., uchylił powyższe postanowienie oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/OI 632/22 oddalił skargę inwestora na ww. postanowienie organu II instancji. Wskazał, że zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości nie może być uznane za zagadnienie wstępne

w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja,

w której w dacie orzekania nie byłoby w ogóle możliwe wydanie decyzji, gdyż znani są właściciele nieruchomości. Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż fakt ten uniemożliwia wykonanie tego obowiązku.

Następnie postanowieniem z 27 lutego 2023 r. PINB odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Decyzją z 5 października 2023 r. PINB, w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., nakazał gminie rozbiórkę rozbudowy budynku socjalnego w zakresie określonym na szkicu rzutu przyziemia (stanowiącego załącznik nr 2 do tej decyzji).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił podstawę prawną nałożonego obowiązku oraz wybór adresata decyzji zobowiązanego do jej wykonania (zgodnie z art. 52 P.b.).

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosła gmina i inwestor.

Decyzją z 29 listopada 2023 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 14 marca 2022 r. zakreślony został termin na złożenie dokumentów legalizacyjnych. Wobec braku przedłożenia przez gminę tj. właściciela działki [...] dokumentów legalizacyjnych wskazanych w powołanym postanowieniu, PINB wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit a P.b.

Zastosowana norma prawna ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek faktycznych wskazanych w art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił brak zasadności zarzutu naruszenia art. 52 P.b. Zauważył, że zgodnie z powołanym przepisem: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego."

WINB zaznaczył, że jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego. Kwestia wzajemnych roszczeń regresowych pomiędzy inwestorem, a właścicielem działki należy do zakresu spraw cywilnych objętych właściwością sądów powszechnych (partycypacja w kosztach wykonania nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, nie wpływa na prawidłowość ustalenia adresata decyzji w trybie art. 52 P.b.).

WINB wywiódł, że właściwe określenie adresata decyzji ma związek z koniecznością zapewnienia skutecznych działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym możliwości prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Nakaz rozbiórki nie powinien być bowiem nakładany na podmiot, który w dniu wydania decyzji nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo nie przewiduje sukcesji, tj. przejścia uprawnień inwestorskich (jedynie dopuszczalne jest przejście prawa własności nieruchomości pomiędzy okresem wydania decyzji ostatecznej, a wystawieniem tytułu wykonawczego, co nie uniemożliwia w takiej sytuacji prawnej wystawienia tytułu wykonawczego na nowego właściciela nieruchomości, nawet jeśli nie jest on ujęty w sentencji egzekwowanej decyzji.

Zatem inwestor bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własności) może mieć status strony, składać wyjaśnienia, dokumenty i wnioski dowodowe, ale nie może być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w trybie ustawy Prawo budowlane.

Mając na względzie okoliczność zakończenia robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową, jak i wyłącznym prawem własności działki [...] przysługującym gminie, orzeczenie wydane w przedmiotowym postępowaniu winno być zgodne z art. 52 ustawy Prawo budowlane, tj. skierowane do wykonania do gminy. Podmiot ten posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem może być tylko na niego skutecznie wystawiony tytuł wykonawczy

w postępowaniu egzekucyjnym - w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (w przypadku braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku). Odmienna wykładnia powołanego przepisu dawałaby większą ochronę prawną sprawcy samowoli budowlanej niż właścicielowi działki, na której nielegalnie został wybudowany obiekt budowlany (możliwość legalizacji samowoli budowlanej na cudzym terenie).

WINB zaznaczył, że w przypadku zbycia nieruchomości po wydaniu decyzji ostatecznej, obowiązek wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego przejdzie na następcę prawnego (nowego właściciela nieruchomości), bez konieczności zmiany niniejszej decyzji. Obowiązek ten związany jest bowiem z prawem zbywalnym (tj. własnością nieruchomości). Tym samym ewentualne czynności egzekucyjne będą skierowane do aktualnego właściciela działki.

Od tej decyzji WINB skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli: inwestor (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 93/24) i gmina (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 94/24) .

Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. skargi te połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 93/24.

Inwestor zarzucił organowi naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności w celu ustalenia dokładnej daty powstania budowli będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jej inwestora, jak również okoliczności posiadania przez odwołującego się tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej

i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

- art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż nie ma możliwości legalizacji rozbudowy budynku socjalnego, a konieczne jest nakazanie jego rozbiórki.

W konsekwencji inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Gmina [...] w skardze zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 52 w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a) P.b. poprzez jego błędne zastosowanie

i nałożenie obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku socjalnego w zakresie wynikającym ze szkicu rzutu przyziemia, stanowiącego załącznik nr 2 do protokołu czynności kontrolnych z 8 lutego 2022 r. zlokalizowanej na działce [...]na właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności faktyczne (inwestor do dnia dzisiejszego nie wydał przedmiotowej nieruchomości) uniemożliwiające nałożenia tego obowiązku bezpośrednio na inwestora, a fakt braku prawa do dysponowania gruntem, na którym w dalszym ciągu inwestor przebywa i który to posadowił obiekty budowlane bez wiedzy i zgody gminy, w przekonaniu skarżącej, nie może per se prowadzić do "uwolnienia" sprawcy samowoli budowlanej od odpowiedzialności, a w konsekwencji także do uznania, iż inwestor nie ma faktycznej możliwości wykonania przedmiotowego zobowiązania;

- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wypowiedzenie się przez WINB co do całokształtu podnoszonych przez gminę zarzutów, jak chociażby

w zakresie braku zasadności obciążenia obowiązkiem rozbiórki sprawcy dokonania samowoli budowlanej i ograniczenie się w materii wyłącznie do przytoczenia wcześniejszej argumentacji wynikającej z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, decyzji administracyjnej uchylającej decyzję PINB [...] co w konsekwencji doprowadziło do niewypełnienia obowiązku przekonywania wynikającej z brzmienia art. 11 k.p.a. oraz oparcia decyzji administracyjnej bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wszystkich podnoszonych zarzutów;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie rozważania rzeczywistych okoliczności faktycznych wskazujących na zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki bezpośrednio na właściciela nieruchomości zamiast inwestora, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki samowoli budowlanej nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której w sposób samowolny zrealizowano obiekt budowlany podlegający rozbiórce, albowiem to organ nadzoru budowlanego decyduje

w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego, a co

z kolei przekłada się również na konieczność poniesienia przez gminę kosztów finansowych niezgodnego z prawem postępowania inwestora.

Na podstawie powyższych zarzutów gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedziach na skargi WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych

w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Analiza akt administracyjnych ujawniła następujące okoliczności faktyczne, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. PINB postanowieniem z 14 marca 2022 r. w trybie art. 49g P.b. nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowej rozbudowy, które to postanowienie skutecznie doręczono stronom postępowania. W wyznaczonym terminie do organu nie wpłynęły dokumenty objęte wezwaniem. Z uwagi na powyższe organ I instancji decyzją z 5 października 2023 r., w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., nakazał gminie rozbiórkę rozbudowy budynku socjalnego w podanym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów inwestora dotyczących braku ustalenia przez organy okoliczności posiadania przez stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i; jak również, że organy nie ustaliły istotnych w sprawie okoliczności w zakresie dokładnej daty powstania samowoli, wskazać należy, że zarzuty te nie są uprawnione.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że organ postanowieniem z 14 marca 2022 r. nałożył m.in. obowiązek przedłożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Organ nie był zatem zobowiązany do poszukiwania informacji w zakresie posiadania przez stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością. To inwestor winien wypełnić obowiązki nałożone postanowieniem. Skoro zaś nie przedłożono w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów legalizacyjnych, organ zobowiązany był zastosować art. 49i ust.1 pkt. 2 lit. a P.b., tj. wydać decyzję o nakazie rozbiórki.

W zakresie twierdzeń stowarzyszenia dotyczących ustalenia daty powstania samowoli wskazać należy, że aby organ skorzystał z dobrodziejstwa instytucji art. 49i P.b. (tzw. legalizacji uproszczonej) ustalić musi, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f P.b). Jeśli organ przyjął, że z całą pewnością przekroczony został okres 20 lat od zakończenia budowy, nie jest konieczne czynienie precyzyjnych ustaleń co do dokładnej daty zakończenia budowy. Konieczne jest jedynie ustalenie, że przekroczony został termin 20 lat.

Ustawodawca nie określił odrębnego lub specyficznego dla tej instytucji trybu ustalania wieku samowoli. Organ, w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów, korzystać może w tym zakresie z pełnego spektrum źródeł dowodowych, które ocenia samodzielnie. W niniejszej sprawie na podstawie wyjaśnień przedstawicieli

i członków stowarzyszenia przyjęto zasadnie, że przedmiotowa samowolna rozbudowa dokonana została w 2001 r. Przyjąć należy, że w tym zakresie organy nie uchybiły standardom proceduralnym.

Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie określenia adresata zobowiązanego do wykonania decyzji o rozbiórce.

Zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 1 P.b. "Obowiązki, w formie nakazów

i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." Przepis ten zlokalizowany jest w rozdziale 5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia

i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, ma zatem zastawanie do nałożonego w oparciu o art. 49i (umiejscowionego w tym samym rozdziale 5b ustawy) obowiązku rozbiórki.

Wskazać należy, że aktualna treść przepisu ustalona została wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471).

W uzasadnieniu do nowelizacji wskazano, że zmiana brzmienia art. 52 (z dotychczasowego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.") ma na celu doprecyzowanie przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. We wcześniejszym brzmieniu przepisu nie określono wprost, na które podmioty mogą być wydawane akty administracyjne przewidziane w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej - zawarto jedynie informację o tym, kto jest zobowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzjach. Brak było również w treści art. 52 odniesienia do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nakładanych w wydawanych postanowieniach. Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Ponadto przepis odnosi się wprost do adresowania nakazów i zakazów.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że ustalając adresata obowiązku o którym mowa w art. 52 ust. 1 P.b. organ winien brać pod uwagę szereg kryteriów. Co prawda w pierwszej kolejności winien brać pod uwagę inwestora, jednak reguła ta doznaje ograniczeń i wyjątków. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego art. 52 ust. 1 P.b. - "Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." Tak więc finalizacja robót budowlanych modyfikuje reguły dotyczące ustalania adresata decyzji o rozbiórce, na rzecz wyeksponowania pozycji właściciela nieruchomości. Ustawodawca słusznie przyjął bowiem, że ten winien mieć świadomość stanu swojej nieruchomości, jak również z uwagi na pełnię praw do nieruchomości gwarantuje najwłaściwszą możliwość realizacji obowiązku. Tak interpretować należy bowiem zawarte w art. 52 zastrzeżenia dotyczące braku możliwości wykonania decyzji przez inwestora (niebędącego właścicielem nieruchomości).

W przedmiotowej sprawie roboty budowalne – czego nie kwestionuje żadna ze stron - zostały zakończone. Tym samym wśród potencjalnych adresatów decyzji na plan pierwszy wysunięty zostaje właściciel nieruchomości.

Drugim z kryteriów wyboru adresata decyzji jest zaś możliwość jej wykonania, a wiec m.in. posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 1748/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zastrzec należy przy tym, że ewentualne skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do inwestora nieposiadającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 P.b.) byłoby w istocie uzależnieniem wykonania nakazu od zdarzenia przyszłego i niepewnego (zgody właściciela). Taka decyzja byłaby zaś rozstrzygnięciem wydanym pod warunkiem. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości kreowania decyzji o nakazie rozbiórki pod warunkiem, to skierowanie jej do podmiotu nielegitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiłoby o wadliwości takiego rozstrzygnięcia. Byłoby to w sposób trwały niewykonalne, a więc wyczerpana zostałaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powyższych przyczyn organ kreując obowiązek rozbiórki musi nie tylko brać pod uwagę wynikający z art. 52 katalog podmiotów, do którego ten może zostać skierowany, ale również kryteria ich doboru. Tu rolę odgrywa zarówno moment faktycznego ukończenia robót budowlanych, jak również to, który z potencjalnych adresatów decyzji w sposób niewątpliwy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby stowarzyszenie, które samowolnie rozbudowało budynek socjalny posiadało tytuł prawny do nieruchomości. Sądowi z urzędu wiadomym jest (sprawa o sygn. akt II SA/Ol 632/22), że stowarzyszenie zainicjowało przed sądem powszechnym postępowanie o przeniesienie własności (należącej do gminy) działki, na której zlokalizowany jest budynek. Tym samym potwierdziło brak prawa własności do nieruchomości. Co więcej, w chwili nałożenia obowiązku rozbiórki nie było nawet dzierżawcą nieruchomości.

W istocie zatem, przy stosowaniu art. 52 P.b., rzeczywiście w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Natomiast

w sytuacji gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki.

Posiłkowo w kontekście ustalenia adresatów decyzji o rozbiórce wskazać należy, za stanowiskiem NSA (wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 90/20, publ. w CBOSA), że podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, lecz tym czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby

z treści art. 52 P.b., w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale też może wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki.

Wynika z tego, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 P.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego.

Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15, publ. w CBOSA). Zależy to od tego, czy np. inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i że to ta osoba jest uprawniona do działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela.

Wynika to z faktu, że właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. To właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej z podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela) - por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18, publ. w CBOSA.

Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18, publ. w CBOSA).

W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości.

Dlatego w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go) umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie

z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część.

W rozpoznawanej sprawie samo stowarzyszenie wskazuje, że umowy dzierżawy trwały do 2020 r. Obecnie stowarzyszenie nie jest ani właścicielem, ani dzierżawcą nieruchomości. W niniejszej sprawie nie wykazano zatem, aby inwestor władał nieruchomością w taki sposób, który pozwalałby na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego przez wykonanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zasadnym zatem było skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do gminy .

Odnosząc się do argumentów stowarzyszenia wskazujących, że sporny obiekt był (w ramach całego kompleksu) w dzierżawie stowarzyszenia do 2020 r. i do tego czasu umowami był normowany zakres dzierżawy, m.in. w zakresie prawa dokonywania nakładów zwiększających wartość nieruchomości, wskazać należy, że okoliczności te nie mogą wpłynąć na zanegowanie prawidłowości kontrolowanej decyzji.

Wskazać należy, że umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., II OSK 1160/06, publ. w CBOSA). Stosownie do art. 696 Kodeksu cywilnego dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1616/19, publ. w CBOSA).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym co do zasady zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09; wyrok NSA z 8 marca 2000 r., IV SA 316/98). Wynika to z tego, że w ogólności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć należy oceniać według prawa cywilnego, to w judykaturze podkreśla się, że prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r., II OSK 2887/16; z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 564/09; z 9 września 2008 r., II OSK 71/08; oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, komentarz do art. 3, teza 16).

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą gminę kwestii kosztów wykonania decyzji, wskazać należy, że choć wykracza ona poza granice sprawy administracyjnej, to możliwe są roszczenia regresowe w stosunku do inwestora, który dokonał rozbudowy obiektu z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wiodący jest pogląd, zgodnie z którym obowiązek legalizacji, czy rozbiórki samowoli, obciąża inwestora tylko wówczas, gdy ten ma tytuł prawny do obiektu, a w sytuacji, gdy takim tytułem nie dysponuje, nakazy kierowane powinny być do właściciela lub zarządcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 522/06, z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07, publ. w CBOSA). Ewentualne koszty tej procedury mogą stanowić regres właściciela wobec samowolnego inwestora, dochodzony w postępowaniu cywilnym. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie nakazu do właściciela, tj. gminy jest tym bardziej zasadne, że to ona powinna dawać większą gwarancję na szybkie wykonanie nakazu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił każdą ze skarg jako niezasadną.