Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 330/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art.  1 ust 1 i 2, art 6 oraz art. 4 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi F. B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Prokuratorii Generalnej RP do rozpatrzenia wniosku skarżącego F. B. z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej RP na rzecz skarżącego F. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2023 r. na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o udostępnienie informacji publicznej w postaci orzeczenia trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie na podstawie Traktatu Karty Energetycznej z powództwa Mercuria Energy Group Limited pko Rzeczpospolitej Polskiej, sygn. SCC Case No. 2019/126. Wniósł o przesłanie informacji publicznej w formie elektronicznej, przesyłając ją na adres email lub też w formie wydruku, przesyłając ją na podany adres.

Organ w odpowiedzi z dnia [...] lutego 2023 r. (data prezentaty) poinformował, że żądanie wniosku nie może zostać zrealizowane w trybie i na zasadach u.d.i.p. Wskazał, że wnioskodawca jest partnerem kancelarii [...] sp.k. reprezentującej podmioty polskie i zagraniczne w postępowaniach administracyjnych przed Ministerstwem Klimatu i Środowiska oraz w postępowaniach sądowoadminisitracyjnych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w których stroną jest Ministerstwo Klimatu i Środowiska i w których kancelaria reprezentuje podmioty kontestujące decyzje administracyjne Ministerstwa. Dodatkowo prawnicy kancelarii wspierają i doradzają inwestorom zagranicznym w międzynarodowych postępowaniach arbitrażowych, w których Rzeczypospolita Polska jest reprezentowana przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska.

Organ wskazał, że wniosek nie jest ukierunkowany na zapewnienie jawności życia publicznego czy uzyskanie informacji mającej znaczenie dla większej ilości osób, lecz na realizację interesu indywidualnego wnioskodawcy oraz klientów kancelarii. Udostępnienie wnioskowanej informacji umożliwiłoby dostęp do argumentów i taktyki procesowej państwa polskiego w sporach dotyczących postępowań administracyjnych prowadzonych przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Dostęp do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie lub sprawie swojego klienta i poszukiwania dowodów od przeciwnika. Nie może być też bezpośrednio nakierowany wyłącznie na realizację indywidualnego interesu (np. prawnego lub gospodarczego). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być więc nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., I OSK1359/18, CBOSA). Organ wskazał, że sądy administracyjne wielokrotnie już zwracały uwagę na powyższy problem nadużycia prawa do informacji publicznej. Wskazywano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy dostępowej "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb (także swojego klienta), w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie(zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16 oraz wskazywany tamże wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015r., I OSK 617/14; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12) oraz w literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Podsumowując wskazał, że wniosek o dostęp do informacji publicznej w celu innym aniżeli troska o dobro publiczne stanowi nadużycie prawa o dostępie do informacji publicznej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Składy orzekające sądów administracyjnych uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia7 kwietnia 2020 r., II SAB/Kr 8/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., 17 SAB/Wr 216/14, CBOSA). W świetle powyższego żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej, wydawanie decyzji o odmowie jej udostępnienia byłoby niewłaściwe - forma ta jest zastrzeżona wyłącznie do takich układów, gdy dany podmiot dysponuje informacją publiczną, lecz wobec przeszkód prawnych nie może jej udostępnić. Jeżeli natomiast żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub można ją pozyskać w innym trybie, wystarczy pisemnie poinformować o tych okolicznościach wnioskującego.

Wnioskujący [...] marca 2023 r. wniósł ponaglenie w związku z nierozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2023 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust .1 u.d.i.p.

Organ w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. podtrzymał "stanowisko wyrażone w piśmie z [...] lutego 2023 r.".

Skarżący w skardze z dnia [...] maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o zobowiązanie Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do wykonania czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku z [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku; stwierdzenie, że Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; art. 6 k.p.a.; art. 61 ust. 1 Konstytucji; wszystkie powyższe przepisy w zw. z art. art. 2 i 8 Konstytucji oraz w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

Skarżący w uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w ponagleniu oraz omówił zarzuty skargi, przywołując na ich poparcie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił informacji publicznej objętej wnioskiem ani nie wydał decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł m.in., że działania organu stoją w sprzeczności z art. 61 Konstytucji, który powinien być interpretowany zgodnie z art. 2 Konstytucji, tj. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z art. 8 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Odnosząc się do stanowiska organu, jakoby wniosek stanowił "nadużycie prawa" wskazał, że art. 6 k.p.a. wymaga, aby organ działał na podstawie przepisów prawa, a u.d.i.p. nie przewiduje sytuacji jej niestosowania z uwagi na rzekome, niczym nieudowodnione "nadużycie prawa", jawiące się w subiektywnym odczuciu organu. Skarżący przytoczył tytuły swoich monografii, artykułów. Zaznaczył, że z powodu bezprawnych działań organu nie może w pełni zajmować się naukowo sytuacją prawną państwa swojego obywatelstwa. Wymusza to na nim analizę orzeczeń zapadłych przeciwko innym państwom, a trudno lepszy przykład interesu publicznego, niż działalność naukowa nakierowana na analizę funkcjonowania państwa z perspektywy prawa międzynarodowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko, ponadto wskazał m.in., że w sytuacji ustalenia, iż dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a. zasadą jest obowiązek organu administracji publicznej doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych. Adres do doręczeń elektronicznych to nazwa systemu teleinformatycznego umożliwiającego porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej (art. 2 pkt 1 u.ś.u.d.e.). Skarżący w swoim wniosku podał dane do korespondencji mailowej w związku z czym w takiej też formie została wysłana odpowiedź w sprawie. Organ wskazał też m.in., że wniosek nie jest ukierunkowany na zapewnienie jawności życia publicznego ani na uzyskanie informacji mającej znaczenie dla większej ilości osób. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, bowiem nie odnoszą się do sprawy publicznej. Wyjaśnił również, że po udzieleniu skarżącemu odpowiedzi w dniu [...] marca 2023 r. wyrok, którego domagał się skarżący, pojawił się w domenie publicznej w związku z wniesieniem przez Rzeczpospolitą Polską skargi o uchylenie ww. wyroku w całości przez Sąd Apelacyjny w [...]. Zgodnie z prawem szwedzkim akta postępowania są jawne i wyrok szybko został ujawniony i komentowany w fachowej literaturze. Ponadto jest publicznie dostępny, m.in., na stronie [...]. Organ wskazał, że prawdopodobnie skarżący posiada już wyrok, który mógł uzyskać przed złożeniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący F. B. sformułował wobec Prezesa Prokuratorii Generalnej RP zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądał udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie orzeczenia trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie na podstawie Traktatu Karty Energetycznej z powództwa Mercuria Energy Group Limited pko Rzeczpospolitej Polskiej, sygn. SCC Case No. 2019/126.

Wskazać należy, że Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 896/12 wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje jako własny, że: "W sprawie zakwalifikowania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej należy stwierdzić, iż jest ona państwową jednostką organizacyjną, działającą na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417) co wynika wprost z art. 1 ust. 2 tej ustawy oraz z § 1 jej Statutu. Do jej zadań należy zastępstwo procesowe Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami i trybunałami, wydawanie opinii prawnych oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa (art. 4 ustawy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa). Nadanie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa statusu państwowej jednostki organizacyjnej przesądza charakter prawny tego podmiotu, będącego jednostką prawną nieposiadająca osobowości prawnej powołaną przez władzę rządową odrębnymi ustawami dla realizacji zadań Państwa, całkowicie utrzymywaną z budżetu Państwa z części będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa".

Podkreślić należy, że wprawdzie wskazane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparte było o poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, jednakże w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1109, ze zm.), status prawny Urzędu Prokuratorii Generalnej nie uległ zmianie, jest ona nadal jednostką budżetową i prowadzi gospodarkę̨ finansową na zasadach określonych w odrębnych przepisach dla państwowych jednostek budżetowych, z uwzględnieniem przepisów ustawy (art. 45 ustawy).

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Tak więc niewątpliwie Prokuratoria Generalna jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Podmiot ten w pełni korzysta z funduszy publicznych do realizowania obowiązków nałożonych ustawą.

Ponadto Prokuratoria Generalna RP realizuje zadania publiczne. Termin "zadanie publiczne" jest pojęciem niedookreślonym, które oznacza każde działanie administracji, znajdujące podstawę prawną. Jak wynika bowiem z art. 1 ustawy Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, stoi na straży praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym praw i interesów Skarbu Państwa, oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa.

Biorąc pod uwagę, że katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "obowiązane są (...) w szczególności (...)", Prokuratoria Generalna RP powinna zatem zostać zaliczona do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest stosunkowo szeroki i powinien korespondować z równie szerokim zakresem pojęcia informacji publicznej, która zgodnie z jej art. 1 ust. 1 stanowi każda informacja o sprawach publicznych (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 396/17, dostępny w CBOSA).

Należy także zauważyć, iż szeroka wykładnia terminu "podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej" znajduje odzwierciedlenie w interpretacji art. 4 ust. 5 u.d.i.p., w którym do kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" zalicza się także podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, szkoły wyższe itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań.

Wskazania wymaga, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

W świetle powyższego, nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyrok sądu arbitrażowego stanowi informację o sprawie publicznej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2148/17 "O ile zatem pisma procesowe stron postępowania, analizy prawne, opinie i inne dokumenty składane w toku postępowania można uznać za objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej, o tyle wyrok zapadły w postępowaniu arbitrażowym (lub analogicznie - przed sądem powszechnym) nie jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej". Wyrok sądu arbitrażowego (organu międzynarodowego) nie jest czynnością Prokuratorii Generalnej RP i z tego powodu informacja i dokument w postaci wyroku sądu arbitrażowego nie są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej RP (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3285/18). Najistotniejszą cechą arbitrażu jest to, że państwo na mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa zrównuje orzeczenia arbitrażowe z wyrokiem sądu państwowego. W praktyce oznacza to, że po uzyskaniu klauzuli wykonalności, orzeczenie arbitrażowe traktowane jest jak wyrok sądu państwowego (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1305/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że treść wyroku sądu jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyrok sądowy jest bowiem rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2059/17).

Odnosząc się do zarzutu organu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej składany przez podmiot, którego interesów dotyczy nie stanowi wniosku o informację publiczną, Sąd wskazuje, że sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniu organu, żądana informacja nie może być traktowana jak informacja we własnej sprawie skarżącego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela zasadniczo pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn.. akt I OSK 2777/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., I OSK 617/14; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12) i literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151).

Jednakże w sprawie niniejszej, biorąc pod uwagę treść wniosku, nie można przyjąć, że żądanie dotyczy prywatnego interesu wnioskującego.

Treść wniosku nie pozwala przyjąć, że żądanie wnioskodawcy nie stanowi informacji o sprawie publicznej.Wniosek o udostępnienie orzeczenia trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie na podstawie Traktatu Karty Energetycznej z powództwa Mercuria Energy Group Limited pko Rzeczpospolitej Polskiej, sygn. SCC Case No nie może być traktowane jako zaspokajanie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy, a na tę m.in. okoliczność organ powoływał się w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r.

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, co do zasady, obowiązkiem Prezesa Prokuratorii Generalnej RP było zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd nie podzielił tym samym poglądu organu zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. (data prezentaty), stanowiącym odpowiedź na wniosek, że żądana informacja ma na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy, co stanowi nadużycie prawa.

Organ nie udostępnił żądanej informacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak również nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ błędnie poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ bezspornie pozostawał zatem na dzień wniesienia skargi w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. i pozostawał w niej na dzień rozstrzygania niniejszej sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na skargę stwierdził, że zgodnie z prawem szwedzkim akta postępowania są jawne i wyrok szybko został ujawniony i komentowany w fachowej literaturze, jak również, że jest publicznie dostępny, m.in., na stronie [...]. Organ nie wskazał jednak, żadnego dowodu/wydruku wskazującego na ogólną dostępność żądanego wyroku sądu arbitrażowego.

Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony przez organ w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez organ do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, nie nastąpiło też udostępnienie żądanej informacji publicznej, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi. Wprawdzie po upływie ustawowego terminu, jednakże wystosował do wnioskodawcy pismo (z dnia [...] lutego 2023 r.) wskazujące, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Mimo, że Sąd stanowisko organu uznał za błędne, z całości akt sprawy nie wynika, aby organ celowo nie realizował przewidzianego w Konstytucji RP prawa podmiotowego, jakim jest dostęp do informacji w sprawie publicznej. Sama zaś błędna wykładnia i zastosowanie, czy raczej w tym przypadku brak zastosowania u.d.i.p., nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.