Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2471/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 825/17 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 825/17 oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych. W punkcie drugim wyroku Sąd zasądził koszty dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny prawny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działającego z upoważnienia Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] orzekającej o odmowie przyznania odwołującemu pomocy w formie usług opiekuńczych utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Pismami z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] i Nr [...] odpowiednio Z. W. i T. W. zostali poinformowani o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w dniu [...] kwietnia 2017 r. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. We wskazanym dniu - [...] kwietnia 2017 r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji przyjechali do miejsca zamieszkania wnioskodawcy w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z. W. (dalej "skarżącego") nie było w domu. Żona T. W. oświadczyła, że sytuacja bytowa się nie zmieniła, Z. W. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Pozostaje w separacji z żoną i zajmuje dwa pomieszczenia: pokój i kuchnię, natomiast przedpokój i łazienka są wspólnie użytkowane.

Z ustaleń organu wynika, że Z. W. jest zdolny do samodzielnej obsługi. Sam się ubiera i samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, robi zakupy, jeździ do lekarza. Załatwia swoje i żony sprawy w urzędzie. Jego środkiem lokomocji jest rower. Zdaniem organu taka aktywność i duża częstotliwość wizyt w Urzędzie Gminy w N. i Ośrodku Pomocy Społecznej w N. wskazuje na jego sprawność fizyczną. T. W. odmówiła podpisania wywiadu w obecności funkcjonariusza Policji i pracownika socjalnego.

Jak wyjaśnia organ, skarżący orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2002 r. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w związku z chorobą psychiczną. Z treści orzeczenia wynika, iż w stosunku do skarżącego wskazana jest częściowa opieka osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący posiada także zaświadczenie lekarskie z NZOZ Praktyka Lekarza Rodzinnego "[...]" w N. z dnia [...] lutego 2015 r., zgodnie z którym "Pacjent wymaga opieki osób drugich w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych jak: prowadzenie gospodarstwa domowego - przygotowywanie posiłków w tym zakupy, pranie, sprzątanie i czynności gospodarcze w pomieszczeniach zabudowań i na posesji, utrzymywanie higieny osobistej chorego oraz zapewnienie kontaktu z otoczeniem. Okres - na stałe, wymiar 8 godzin na dobę".

Na podstawie posiadanej z urzędu wiedzy (strona od wielu lat korzysta bowiem ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w N.) organ pierwszej instancji stwierdził, że nie mógł zaakceptować tego zaświadczenia lekarskiego, w związku z czym wystąpił do lekarza z pismem, w którym poprosił o udzielenie informacji czym kierował się lekarz wystawiając powyższe zaświadczenie i uzyskał odpowiedź, że zaświadczenie zostało wystawione na podstawie informacji od pacjenta i posiadanej dokumentacji, jednak decyzję co do wymiaru, rodzaju i czasu pozostawia organowi. Skarżący posiłkuje się też opinią sądowo-psychiatryczną sporządzoną w dniu [...] października 2016 r. Organ wskazał, że jego współdziałanie z ośrodkiem przybiera szczególną postać z uwagi na stan jego zdrowia jako osoby niepełnosprawnej z powodu choroby psychicznej. Z obserwacji w środowisku wynika, jak podnosi organ, że skarżący na swój wiek jest na tyle sprawny fizycznie, iż jest w stanie wskazane w zaświadczeniu czynności wykonywać samodzielnie oraz, że jest osobą ogólnie zaradną.

Mając na względzie orzeczenie, zgodnie z którym skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w związku z chorobą psychiczną, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] organ przyznał mu nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych), w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] grudnia 2017 r., z których skarżący korzysta. Organ stwierdził, że przedmiot specjalistycznych usług opiekuńczych ustalał w oparciu o § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (DZ.U. z 2005 r., nr 189, poz. 1598), który ustala rodzaje specjalistycznych usług dostosowanych do poszczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Od powyższej decyzji odmawiającej przyznania usług opiekuńczych z dnia [...] maja 2017 r. w ustawowym terminie skarżący złożył odwołanie. Zarzucił, że decyzja została wydana (cyt.) "na szkodę na podstawie protokołów aktualizacji wywiadów z wpisami w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej, po wizycie niezgodnymi ze stanem rzeczywistym np. zdrowia, warunków mieszkaniowych potwierdzonym istotnymi dowodami medycznymi, oświadczeniami".

W dniu [...] czerwca 2017 r. wpłynęło do Kolegium pismo skarżącego, datowane na [...] czerwca 2017 r. uzupełniające odwołanie. Podniósł w nim, że protokół z dnia [...] kwietnia 2017 r. "jest sprodukowany" w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej po wizycie z Policją. Stwierdził, że w jego sprawie żona powiadomiła pracownika socjalnego, iż nic nowego nie wnosi. Pracownik socjalny wpisał do protokołu wyłącznie do działu I pkt 1-6 dane żony i parę słów do działu II (wymienił wnioski). Odwołujący podniósł, że żona nie potwierdziła wpisów w miejscu zamieszkania, a pracownik socjalny wpisał w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej po wizycie do pkt 12 w dziale I "własne wymyślone różne rzeczy ogólnikowe bez znaczenia". Stwierdził, że dział III kwestionariusza to kłamstwa, spekulacje, głupoty, itp. Nie mające nic wspólnego z istotnymi dokumentami, a nawet z działem I. Odwołujący twierdzi, że Ośrodek Pomocy Społecznej zastrasza żonę odmową przyznania świadczeń w przypadku niepodpisania "namiastki protokołów in blanco". W biurze Ośrodka Pomocy Społecznej w N. następuje, w ocenie odwołującego wpisywane od [...] lutego 2014 r. "bzdur, głupot, stanów niezgodnych z rzeczywistymi, spekulacji, rzekomych informacji od żony wymyślanych na szkodę z wrogości, itd.". Ponadto wskazuje na brak udziału w postępowaniu z powodu naruszenia art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. DZ.U.2017 poz.1257).

Rozpatrując odwołanie Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż stan faktyczny sprawy nie wskazuje na zasadność przyznania skarżącemu usług opiekuńczych.

W ocenie Kolegium organ w sposób obiektywny przeanalizował sytuację odwołującego. Skarżący posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. z dnia [...] czerwca 2002 r., gdzie został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przyczyną niepełnosprawności P (choroba psychiczna). Z zaświadczenia lekarskiego będącego w posiadaniu organu wynika, że leczy się z powodu nadciśnienia tętniczego i choroby zwyrodnieniowej.

Zważywszy na to, iż skarżący nie jest pozbawiony pomocy w zakresie uzasadnionym jego stanem zdrowia, ponieważ zostały mu przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zdaniem Kolegium nie zachodzą obiektywne przesłanki do przyznania mu dodatkowych usług opiekuńczych. Akta zawierają wprawdzie zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2015 r., zgodnie z którym "Pacjent wymaga opieki osób drugich w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych jak: prowadzenie gospodarstwa domowego - przygotowywanie posiłków w tym zakupy, pranie, sprzątanie i czynności gospodarcze w pomieszczeniach zabudowań i na posesji, utrzymywanie higieny osobistej chorego oraz zapewnienie kontaktu z otoczeniem. Okres - na stałe, wymiar 8 godzin na dobę", jednak Kolegium nie daje wiary treści tego zaświadczenia, które było wystawione głównie na podstawie informacji od pacjenta oraz posiadanej dokumentacji.

W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę sugerowany zakres usług jakie powinny być przyznane skarżącemu i ich wymiar, organ stwierdził, że dotyczą one osoby w zasadzie leżącej lub mogącej poruszać się w ograniczonym zakresie, która ma tak ograniczone możliwości egzystencji, że nawet sama nie jest zdolna do utrzymania higieny osobistej i w tych czynnościach wymaga pomocy nie mówiąc już o sporządzaniu posiłku czy zakupach itp. Powyższe dyskwalifikuje to zaświadczenie, ponieważ stan faktyczny przeczy tym ustaleniom lekarskim. Według żony leczy się na schorzenia kardiologiczne i reumatyczne (z ustaleń Kolegium we wcześniejszych sprawach wynika, że jest to nadciśnienie tętnicze, początek choroby wieńcowej oraz zwyrodnienie stawów).

Organ odwoławczy dodatkowo podnosi, że z obserwacji pracowników socjalnych w środowisku wynika, że na swój wiek jest na tyle sprawny fizycznie, iż jest w stanie wskazane w zaświadczeniu czynności wykonywać samodzielnie. Skarżący, nie ma problemów z samodzielnym poruszaniem się. Samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, co stwierdza nawet jego żona. Jest widywany przez pracowników socjalnych w środowisku. Porusza się samodzielnie po miejscowości N., jeździ rowerem. Samodzielnie robi zakupy i chodzi do lekarza. Sam załatwia i prowadzi swoje i żony sprawy w urzędach.

Zakres przedmiotowy przyznanych usług specjalistycznych dla osób z zaburzeniami psychicznymi obejmuje między innymi pomoc w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak samoobsługa, zwłaszcza przy wykonywaniu czynności gospodarczych i porządkowych w tym umiejętności utrzymania i prowadzenia domu. Skarżący nie legitymuje się dokumentami medycznymi, z których wynikałaby zasadność przyznania wnioskowanych usług, a analiza funkcjonowania odwołującego w otoczeniu nie wskazuje na zasadność udzielania dalej idącej pomocy w zakresie usług opiekuńczych ponad te, które zostały mu przyznane.

Zdaniem Kolegium rodzaj niepełnosprawności skarżącego nie uniemożliwia mu wykonywania czynności, o których jest mowa w zaświadczeniu lekarskim. Poza ww. zaświadczeniem z dnia [...] lutego 2015 r. i orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2002 r., gdzie został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przyczyną niepełnosprawności P (choroba psychiczna), odwołujący nie dysponuje żadnym orzeczeniem, z którego wynikałaby zasadność przyznania usług opiekuńczych z powodu innych schorzeń niż psychiczne. Opinia sądowo psychiatryczna z dnia [...] października 2016 r. dotyczy specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi i okresu kilku lat wstecz i nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

W aktualnym stanie faktycznym dotyczącym sytuacji skarżącego możliwa jest jedynie pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, które na 2017 r. są przyznane decyzją z dnia [...]stycznia 2017 r. w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. Zdaniem Kolegium przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi winny zaspokoić potrzeby skarżącego.

Pozostałe zarzuty skarżącego, w ocenie organu również są niezasadne. Z powodu niemożności przeprowadzenia wywiadu ze skarżącym poprzez unikanie spotkania z pracownikami socjalnymi w miejscu zamieszkania oraz nieudzielania informacji lub udzielania ich w bardzo ograniczonym zakresie przez żonę skarżącego podczas przeprowadzania z nią aktualizacji wywiadu środowiskowego w sprawie skarżącego, powoływanie się na wiedzę organu z urzędu co do sytuacji odwołującego w szczególności w przypadku specjalnego zasiłku celowego jest, w ocenie organu odwoławczego irracjonalne. Twierdzenie, że organ fałszuje protokoły aktualizacji wywiadów środowiskowych po wywiadzie w biurze organu oraz, że domaga się od T. W. podpisu na protokole in blanco jest niewiarygodne i nieuzasadnione. Kolegium nie daje wiary tym twierdzeniom, tym bardziej, że odbywa się to w obecności funkcjonariuszy Policji. Zarzut produkowania protokołów w biurze jako wadliwość postępowania nie zasługuje na uwzględnienie również dlatego, że działy I i II kwestionariusza aktualizacji wywiadu wypełniane są podczas wywiadu, a działy od III do V co do zasady wypełniane są w biurze.

Organ podnosi również, że zarzut braku udziału w postępowaniu jest niezasadny, ponieważ skarżący powiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu odmawia udziału w nim, opuszczając wcześniej mieszkanie lub nie ujawniając się przebywa w innym pomieszczeniu, natomiast żona skarżącego udziela lakonicznych odpowiedzi, głównie twierdząc, że nic się nie zmieniło i nie wskazuje na okoliczności mogące mieć znaczenie w sprawie. Taka postawa, zdaniem organu wypełnia przesłanki braku współpracy.

Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując, że jest "na szkodę – RP". Według skarżącego organ odwoławczy przekroczył uprawnienia w zakresie oceny stanu zdrowia, uzasadniając zaskarżoną decyzję stanem faktycznym niezgodnym z rzeczywistością. Zarzuty podniesione w skardze odnoszą się do wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, zdaniem skarżącego przez "pseudourzędników" i "wpisy pseudolekarzy". Ponadto skarżący wniósł o wyłączenie członków składu orzekającego w niniejszej sprawie, uzasadniając to ogólnikowo "z urzędu" nie podając natomiast konkretne przyczyny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednocześnie wyjaśniając, że wniosek o wyłączenie pracowników składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego po wydaniu decyzji jest spóźniony.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako "u.p.s."). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych.

Przedmiotem żądania skarżącego w niniejszej sprawie było przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych.

W myśl art. 50 ust. 1 u.p.s., pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 powołanej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne, usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.).

Weryfikując zasadność odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarżący nie spełnia warunków pozwalających, by uznać go za osobę samotną w rozumieniu u.p.s. Art. 6 pkt 9 u.p.s. definiuje bowiem osobę samotną jako osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim oraz nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Wprawdzie skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednak – co jest bezsporne – pozostaje w związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, jak dzieje się to w przypadku orzeczenia rozwodu. Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika także, że skarżący ma dorosłego syna. Również z tego względu nie można zatem uznać go za osobę samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s.

W tej sytuacji wniosek skarżącej mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu – w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 – pozostawione jest jednak uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Wskazać należy, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.).

W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zaś orzeczona w efekcie tego postępowania odmowa przyznania skarżącemu świadczenia w postaci usług opiekuńczych, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powołanego przepisu organy - ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy - były zobowiązane do ustalenia stanu zdrowia skarżącego w oparciu o całokształt odnoszących się do tej kwestii dowodów i nie mogły swojej oceny w tym zakresie (bezpośrednio przekładającej się na sposób rozstrzygnięcia wniosku skarżącego) oprzeć wyłącznie na treści przedłożonego przez niego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2015 r., bez skonfrontowania tego dokumentu z pozostałą częścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd podzielił stanowisko organów, iż w świetle ustaleń wynikających z treści powołanego wyżej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2002 r., a także w świetle obserwacji poczynionych przez pracowników socjalnych podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz wiedzy posiadanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w N. z urzędu z racji wieloletniego już korzystania przez skarżącego ze wsparcia tego Ośrodka, wspomnianego zaświadczenia nie sposób uznać za przesądzające o konieczności przyznania skarżącemu usług opiekuńczych, pomimo, że codzienna pomoc osób drugich w zaspokajaniu potrzeb życiowych została w odniesieniu do skarżącego uznana w nim za wskazaną. W zaświadczeniu tym nie wyjaśniono bowiem, z jakiego względu miałyby wynikać tego rodzaju zalecenia. W szczególności nie wynika z niego, jakoby stan zdrowia skarżącego uległ pogorszeniu.

W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że skarżący aktualnie nadal samodzielnie radzi sobie z czynnościami związanymi z higieną osobistą, przygotowywaniem i spożywaniem posiłków, a także, że samodzielnie się porusza. Zatem nawet jeżeli istotnie jest dla niego wskazana pomoc osób drugich w wykonywaniu niektórych czynności domowych, jak np. zakupy, sprzątanie, czy też palenie w kotle c.o., nie mogło to przesądzać o przyznaniu mu wnioskowanych usług opiekuńczych.

Sąd podkreslił, że jakkolwiek skarżący nie uzyskał wnioskowanego świadczenia, to nie jest on pozbawiony wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] organ przyznał mu nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych), w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] grudnia 2017 r., z których skarżący korzystał. Ponadto, od lat skarżący objęty jest systematyczną pomocą tego Ośrodka. Podkreślić należy, że wsparcie ze strony organu pomocy społecznej ma charakter ograniczony i uzależnione jest w dużej mierze od jego możliwości finansowych.

Zdaniem Sądu organy słusznie stwierdziły, że skarżący nie legitymuje się dokumentami medycznymi, z których wynikałaby zasadność przyznania wnioskowanych usług, a analiza funkcjonowania skarżącego w otoczeniu nie wskazuje na zasadność udzielania dalej idącej pomocy w zakresie usług opiekuńczych ponad te, które zostały mu przyznane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organom przekroczenie granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji - naruszenie prawa. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione.

Podkreślił, że wysokość i zakres świadczeń z pomocy społecznej nie mogą być oparte na subiektywnych oczekiwaniach osób uprawnionych, zmierzających do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia nad nimi całkowitej opieki finansowej i życiowej. Jak podkreślono w zaskarżonej decyzji pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wspomagającą osoby korzystające ze świadczeń w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezzasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący wadliwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2017r. Z akt jasno wynika, że pismem z [...] kwietnia 2017r. powiadomiono skarżącego o ustaleniu terminu wywiadu. Zawiadomienie zostało odebrane w dniu [...] kwietnia 2017r., był zatem zobowiązany do udziału w przeprowadzanej czynności. Jeśli nie brał w niej udziału, nie jest jasne na jakich przesłankach opierał przekonanie o wadliwym wypełnieniu protokołu, tym bardziej, że biorąca udział w wywiadzie jego żona nie zgłaszała w tym zakresie żadnych uwag. Rzeczywiście natomiast z protokołu wywiadu wynika, że część wywiadu została uzupełniona [...] kwietnia 2017r., nie miało to jednak żadnego znaczenia dla sprawy. Należy bowiem wskazać, że działy III, IV podlegają samodzielnemu wypełnieniu przez osobę przeprowadzającą wywiad (Ocena sytuacji osoby/rodziny, wnioski pracownika socjalnego; Plan pomocy i działań na rzecz osoby lub rodziny), dział V z kolei jest wypełniany przez organ (Plan pomocy zatwierdzony przez kierownika jednostki organizacyjnej). Jego podstawą była zaś dokonana [...] kwietnia 2017r. aktualizacja sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej i zdrowotnej skarżącego, gdzie sformułowano także jego oczekiwania i potrzeby, opierając się na wyjaśnieniach T. W. Ocena sytuacji skarżącego i ustalenie na tej podstawie planu pomocy mogła zatem zostać zamieszczona w protokole później.

Dodatkowo rzeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2017 r. odbyło się w asyście Policji. Skoro skarżący zarzucał pracownikom socjalnym fałszowanie sporządzanych przez nich wywiadów środowiskowych, obecność funkcjonariuszy Policji przy dokonywaniu powyższej czynności leżała więc także w jego interesie.

Sąd wskazał, że nie zachodziły w tej sprawie żadne przesłanki wynikające z art. 24 K.p.a. W szczególności przesłanki takiej nie może stanowić fakt, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. orzekali w innych sprawach skarżącego, w których rozstrzygnięcia były dla niego niekorzystne. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie składał przy tym w trakcie postępowania wniosku o wyłączenie członków Kolegium.

Natomiast zarzut dotyczący "zafałszowania" przez organy stanu zdrowia i sytuacji życiowej skarżącego nie został przez niego sprecyzowany. Ponadto z akt sprawy bezspornie wynika, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący miał zapewniony czynny udział. Brak udziału w niektórych czynnościach postępowania nastąpił wyłącznie z woli skarżącego (uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), nie zaś w rezultacie zaniedbań organu.

Z. W. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu adwokat A. W. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie punktu 1 tj. oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) ąrt. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na:

a) dowolnym, nie znajdującym oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ustaleniu, że:

- stan faktyczny w sprawie jest niesporny, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, iż istniały uzasadnione przesłanki odmowy przyznania skarżącemu usług opiekuńczych, podczas gdy, w ocenie Skarżącego, sporne są podstawowe dla sprawy okoliczności: tj.: rzeczywiste możliwości samodzielnej obsługi, prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącego;

- skarżący nie legitymuje się dokumentami medycznymi z których wynikałaby zasadność przyznania wnioskowanych usług opiekuńczych, podczas gdy zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2015 r. potwierdza, że skarżący wymaga na stałe w wymiarze 8 godzin na dobę opieki osób drugich w prowadzeniu gospodarstwa domowego, przygotowywaniu posiłków w tym zakupy, pranie, sprzątanie i czynności gospodarcze w pomieszczeniach zabudowań i na posesji, utrzymywanie higieny osobistej chorego, oraz zapewnienie kontaktu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że istniały uzasadnione przesłanki odmowy przyznania skarżącemu usług opiekuńczych;

b) pominięciu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, tj. stanu zdrowia skarżącego, a także zaniechaniu dokonania ustaleń co do jego wpływu na możliwości zmiany sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się skarżący, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że istniały uzasadnione przesłanki odmowy przyznania skarżącemu usług opiekuńczych;

2) art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych wydana została z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co powinno skutkować wycofaniem w/w decyzji z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść stawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego nie znajdującego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Zarzut ten jest uzasadniony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, Lex nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Na tej podstawie nie można kwestionować jego prawidłowości merytorycznej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA")

Wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Z kolei podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. nie został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Jest to norma określająca sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, której powołanie samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji zastosował wskazany przepis, podczas gdy decyzja w przedmiocie usług opiekuńczych wydana została z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Jednak skarga kasacyjna nie wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną, która pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.