Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 725/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3278 (trzy tysiące dwieście siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz uchwały Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), wymierzył C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego – al. [...] w rejonie ul. [...] w W. – z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8,64 m2, w okresie od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 28 kwietnia 2008 r., ustalając wysokość kary w kwocie 28 684,80 zł (iloczyn powierzchni rzutu poziomego fundamentu 8,64 m2 i ustalona stawka opłaty w wysokości 4,00 zł/m2 dziennie, powiększona dziesięciokrotnie, oraz 83 dni zajęcia terenu).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że mocą decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Spółka C. uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – al. [...] w rejonie ul. [...] – o powierzchni 8,64 m2, na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r., oraz umieszczenie w nim reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 18,00 m2. W punkcie 8i załącznika nr 2 pt. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy" ww. decyzji zarządca drogi określił, iż wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządcy drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które orzeczeniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ustalając go na dzień 5 czerwca 2007 r., natomiast od dnia 6 czerwca 2007 r. odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Następnie strona zaskarżyła decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 października 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1287/07 oddalił skargę. W dniu [...] lipca 2007 r. C. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – al. [...] w rejonie ul. [...] – celem umieszczenia w nim reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 18,00 m2, w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne dotyczące okresu od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 18 lipca 2007 r. oraz odmówił Spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – al. [...] w rejonie ul. [...] – w okresie od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. W dniu [...] marca 2008 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, celem umieszczenia tam reklamy w postaci tablicy reklamowej, w okresie od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] organ odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – al. [...] w rejonie ul. [...] – w okresie od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., celem umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy.

Prezydent W. zaznaczył, że w dniu [...] kwietnia 2008 r., w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego – al. [...] w rejonie ul. [...] – stwierdzone zostało funkcjonowanie fundamentu reklamy wraz z elementem konstrukcyjnym. W celu udokumentowania powyższego faktu wykonano zdjęcia.

Zdaniem organu, z decyzji wymienionych powyżej jednoznacznie wynika, że pas drogi – al. [...] w rejonie ul. [...] – zajmowała Spółka C. w celu umiejscowienia reklamy na fundamencie o powierzchni 8,64 m2, według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do ww. decyzji. Ponadto organ nie wydawał zezwolenia na okres późniejszy, niż określony w powyższych decyzjach, tj. od dnia 6 czerwca 2007 r. do dnia 28 kwietnia 2008 r.

Prezydent W. stwierdził, że fundament reklamy o powierzchni rzutu poziomego 8,64 m2, znajdujący się w pasie drogowym – al. [...] w rejonie ul. [...] – należy do C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Organ zaznaczył, że wziął pod uwagę dowody w postaci protokołów Pogotowia Drogowego ZDM, które w okresie od dnia 28 lutego 2007 r. do dnia 18 maja 2007 r. przeprowadziło 11 kontroli pasa drogowego – al. [...] w rejonie ul. [...]. Natomiast dokumentacja zdjęciowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. i [...] maja 2007 r. dowodzi, że nośnik z logo Spółki C. wraz z treścią reklamową funkcjonował w przedstawionej lokalizacji. Stwierdzono, że dokumentacja zdjęciowa z rutynowej kontroli pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. została sporządzona przez upoważnionego pracownika Zarządu Dróg Miejskich i jednoznacznie potwierdza istnienie fundamentu w pasie drogowym – al. [...] w rejonie ul. [...]. Toteż Prezydent W. przyjął, że w okresie od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 28 kwietnia 2008 r. Spółka zajmowała wskazany odcinek pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem organu, w takiej sytuacji fundament reklamy zajmował pas drogowy przez 83 dni, zaś całkowita powierzchnia fundamentu wynosiła 8,64 m2, a zatem opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 2 868,48 zł, jako iloczyn dni zajęcia pasa drogowego, powierzchni fundamentu i dziennej opłaty w wysokości 4,00 zł/m2. Tym samym, zgodnie z art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych, ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 28 684,80 zł.

Spółka C. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uczyniła przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła wadliwość wynikającą z istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo ustalenie faktu, kto jest właścicielem obiektu budowlanego, nielegalnie ustawionego, uzasadnia nałożenie na ten podmiot kary pieniężnej, podczas gdy z treści powołanego przepisu wynika, że karę pieniężną nakłada się na tego, kto nielegalnie "zajął pas drogowy", a więc niezbędne staje się niebudzące wątpliwości udowodnienie, że dany podmiot zajął pas drogowy, lub że zajęcia dokonano w jego imieniu; art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu kary pieniężnej za okres nielegalnego zajęcia pasa drogowego, o którym organ wiedział, lecz nie poczynił starań w celu przywrócenia pasa do stanu poprzedniego, a zatem choć bez wyraźnego zezwolenia, akceptował zastany stan rzeczy.

Strona podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 80 w związku z art. 75 § 1 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy, w szczególności ustalenia, że przedmiotowy pas drogowy został zajęty przez Spółkę, oraz że obiekt stanowi własność Spółki i znajdował się we wskazanym miejscu przez okres 83 dni, a także, że powierzchnia rzutu poziomego obiektu wynosiła 8,64 m2, niezmiennie przez cały okres zajęcia; art. 68 § 1 i 2 oraz art. 75 § 1 kpa, poprzez dopuszczenie, jako istotnych dla sprawy, dowodów z protokołów kontroli Pogotowia Drogowego ZDM, przeprowadzonych w okresie od dnia 28 lutego 2007 r. do dnia 18 maja 2007 r., a zatem w okresie, którego nie dotyczy niniejsza decyzja, i w którym Spółka korzystała z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa, poprzez zgromadzenie, w sposób niezgodny z zasadami postępowania administracyjnego, dowodów i niewyjaśnienie okoliczności, które winny stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. okoliczności, że obiekt znajdował się w obszarze pasa drogowego, pas drogowy został zajęty przez Spółkę, obiekt znajdował się we wskazanym miejscu przez okres 83 dni, powierzchnia rzutu poziomego obiektu wynosiła 8,64 m2 i stan ten utrzymywał się przez cały okres zajęcia; art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 w związku z art. 75 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie w niniejszej sprawie oględzin miejsca bez udziału przedstawiciela strony postępowania, jak również bez zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia przedmiotowych czynności; art. 67, art. 68 w związku z art. 75 § 1 kpa, poprzez dopuszczenie, jako ważnego, dowodu z oględzin miejsca z dnia [...] kwietnia 2008 r., dokonanych bez sporządzenia protokołu z tej czynności postępowania; dowodu z dokumentacji zdjęciowej wykonanej bez sporządzenia protokołu potwierdzającego przeprowadzenie powyższych czynności w danym czasie i w danym miejscu przez osoby do tego upoważnione; art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 kpa, poprzez: niezamieszczenie w treści decyzji uzasadnienia faktycznego, które wskazywałoby na podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym wskazania dowodu, że to Spółka dokonała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, że okres zajęcia pasa wynosił 83 dni, oraz że powierzchnia zajęcia wynosiła 8,64 m2 i stan ten utrzymywał się przez cały okres zajęcia; niewyjaśnienie podstawy prawnej, z której wynika status przedmiotowej drogi oraz podstawy prawnej dla określenia wysokości stawki dziennej kary pieniężnej.

W odwołaniu Spółka C. oświadczyła, iż zgodnie z treścią decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego – zdemontowała przedmiotowy nośnik przed upływem ważności decyzji oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentacji zdjęciowej, wykonanej przed i po demontażu nośnika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu [...] lutego 2008 r. pracownik ZDM wykonał cztery zdjęcia przedmiotowego nośnika reklamowego, uwidaczniając m.in. fundament reklamy oraz słup podtrzymujący tablicę. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie tegoż pracownika, datowane na [...] grudnia 2012 r., w którym podano, że w dniu [...] lutego 2008 r., w czasie kontroli al. [...], wykonywał on zdjęcia nośnikom reklamowym umieszczonym w ww. pasie drogowym. W dniu [...] kwietnia 2008 r. tenże pracownik ZDM wykonał dwa zdjęcia pozostałości nośnika reklamowego w postaci fundamentu reklamy oraz słupa podtrzymującego tablicę. Podczas oględzin pasa drogowego w dniu [...] lipca 2009 r. nie stwierdzono istnienia w pasie drogowym jakichkolwiek części nośnika. Nadmieniono także, że Spółka C. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniosła o przeprowadzenie dowodów z protokołu z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz faktury VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zostało udowodnione, co spowodowało konieczność nałożenia na właściciela reklamy kary. Brak jest, zdaniem organu, podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, albowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Podstawę rozstrzygnięcia SKO w [...] stanowiły dowody w zakresie stwierdzenia występowania pozostałości nośnika w postaci zdjęć z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2008 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2008 r., uzupełnione pisemnym oświadczeniem osoby przeprowadzającej kontrolę, sporządzonym w dniu [...] grudnia 2012 r. Organ zaznaczył, że ww. oświadczenie zostało podpisane przez wskazanego z imienia i nazwiska pracownika organu administracji. Oświadczeniem tym konwalidowane zostały dowody w postaci fotografii wykonanych w dniu [...] lutego 2008 r. W ocenie organu, do czynności kontrolnych, prowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie jest konieczne zachowywanie norm zawartych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia w zakresie powierzchni nośnika stanowiło to, iż poprzednia decyzja z dnia [...] lutego 2007 r., zezwalająca na posadowienie reklamy, zmieniona decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2007 r., zezwalała na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 8,64 m2 oraz umieszczenie reklamy jednostronnej o powierzchni 18 m2. Dowodami w zakresie okresu funkcjonowania fundamentu jest brak przedłożenia przez Spółkę materialnego dowodu na demontaż nośnika. Jakkolwiek Spółka twierdziła, że demontaż zgłosiła ustnie, jednak nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie tego stanowiska. Organ podkreślił też, że Spółka podejmowała działania prawne w kierunku uzyskania zezwolenia na funkcjonowanie nośnika po dniu 6 czerwca 2007 r. Zatem jeśli kontrola przeprowadzona w dniu [...] lutego 2008 r. potwierdziła istnienie całego nośnika, a kontrola przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2008 r. potwierdziła funkcjonowanie tego samego fragmentu nośnika, to – zdaniem organu – oczywistym jest, że całokształt dowodów, ocenionych we wzajemnym powiązaniu z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, prowadzi do wniosku o funkcjonowaniu fundamentu przez cały okres objęty decyzją.

SKO w [...] podkreśliło, że zdjęcie fundamentu nośnika, wykonane w dniu [...] lutego 2008 r., wykazuje te same szczegóły konstrukcji fundamentu i słupa podtrzymującego, co zdjęcie wykonane w dniu [...] kwietnia 2008 r. Organ uznał za niewiarygodne dowody na demontaż nośnika, załączone do pisma Spółki z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz fotografie załączone do odwołania. Zdaniem SKO, zdjęcia dołączone do odwołania są dowodem niepełnym, nie wiadomo bowiem, kto, gdzie i kiedy je wykonał. Natomiast twierdzenia Spółki dotyczące demontażu przedmiotowego nośnika w całości z dotychczasowej lokalizacji przy al. [...] w W. i jego montażu w nowej lokalizacji przy ul. [...] są – w opinii organu – niewiarygodne. Pierwotne zezwolenie wydane było na okres do dnia 12 lutego 2007 r., zaś Kolegium przedłużyło okres zezwolenia do dnia 5 czerwca 2007 r. Zdaniem organu, przedłożony przez stronę protokół odbioru prac oraz faktura VAT nr [...] są niekompatybilne między sobą w realiach sprawy. Na przedstawionej fakturze wskazano, iż usługa polegała na "przestawieniu konstrukcji w lokalizacji [...] zgodnie z ofertą z dnia [...] kwietnia 2004 r."

SKO w [...] uznało, że nie było zasadne przedstawianie oferty przeniesienia nośnika z lokalizacji al. [...], gdy Spółka posiadała zezwolenie jeszcze na dwa miesiące, a zwłaszcza, gdy domagała się wydania dalszego zezwolenia. Ponadto specyfikacja usługi "przestawienie konstrukcji w lokalizacji [...] ([...])" dalece odbiega od wykazu robót wynikających z protokołu odbioru (demontaż konstrukcji dnia [...] czerwca 2007 r. z jednej lokalizacji i montaż dnia [...] czerwca 2007 r. w drugiej lokalizacji). Również przestawienie konstrukcji w lokalizacji [...] ([...]), zdaniem organu, nie może być utożsamiane z przestawieniem konstrukcji z jednej lokalizacji do innej lokalizacji. Organ zaznaczył również, że niedołączenie do akt wynikającego z faktury zlecenia nr [...] uniemożliwia dalsze weryfikowanie przedłożonych przez Spółkę dokumentów. Toteż organ uznał zarzuty postawione w odwołaniu za nietrafne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Spółka C. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwość wynikającą z naruszenia przepisów postępowania, w tym: art. 86 i art. 89 § 2 oraz art. 75 § 1 kpa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy: rozprawy administracyjnej, dowodu z przesłuchania strony postępowania w osobie członka Zarządu Spółki, dowodu z przesłuchania świadka w osobie pracownika Zarządu Dróg Miejskich w W., który przeprowadził kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] lutego 2008 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2008 r. i zastąpienie tego bezpośredniego dowodu dowodem pośrednim w postaci pisemnego oświadczenia, złożonego po upływie 4 lat od daty kontroli pasa drogowego; art. 80 w związku z art. 75 § 1 kpa, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż okoliczność wynikająca z oświadczenia pracownika ZDM w W. została bezspornie udowodniona; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 75 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub w oparciu o wadliwie zebrany lub oceniony przez organ materiał dowodowy; art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 w związku z art. 75 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie w niniejszej sprawie oględzin miejsca bez udziału przedstawiciela strony postępowania, jak również bez zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia przedmiotowych czynności, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego; art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym nieuzasadnionego treścią zaskarżonej decyzji przypisania mocy dowodowej pisemnemu oświadczeniu pracownika ZDM z dnia [...] grudnia 2012 r., przy jednoczesnym odebraniu mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez stronę postępowania, które przeczą treści tego oświadczenia i jednocześnie potwierdzają okoliczność demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem w dniu [...] czerwca 2007 r. w postaci protokołu z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz faktury VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.; art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa, poprzez niedokonanie pomiarów przedmiotowego obiektu i nieudowodnienie, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 8,64 m2, a tym bardziej, że stan ten utrzymywał się przez cały okres zajęcia i oparcie się wyłącznie na domniemaniu w tym względzie; art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie postępowania wypowiedzenia się co do nowych dowodów zebranych przez organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego, art. 7 kpa, co polegało na rozpoznaniu niniejszej sprawy przez organ odwoławczy w sposób rażąco naruszający zasadę bezstronności, w szczególności poprzez nieobiektywne ukształtowanie postępowania wyjaśniającego, w ramach którego czynności dowodowe, wraz z projektem zaskarżonej decyzji, wykonał wyznaczony do funkcji sprawozdawcy pozaetatowy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – prokurator W. G., którego sposób rozpatrzenia sprawy nosi znamiona ewidentnie negatywnego nastawienia do strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ustępu 2 tego przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych, niż wymienione w pkt 1-3.

W świetle art. 40 ust. 3 i 6 ww. ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Natomiast stosownie do art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Powyższe przepisy określają wyłączną kompetencję zarządcy drogi – w niniejszej sprawie Prezydenta W. – w zakresie stwierdzania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu oraz wymierzania kary pieniężnej z tego tytułu. Kompetencja ta nie oznacza jednak dowolności w tym względzie. Organ bowiem, wydając kwestionowane w sprawie decyzje, był związany rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, oceny zgromadzonych dowodów, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Na organie administracji ciąży wszak obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się on przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji, a czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy powinien stwarzać możliwość kontroli przez stronę, bądź sąd administracyjny, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości samej decyzji, której uzasadnienie nie powinno budzić wątpliwości w zakresie jej podstaw faktycznych i prawnych. Właściwe zebranie materiału dowodowego i jego ocena ma szczególne znaczenie w przypadku, gdy organ nakłada na stronę określony obowiązek, który – jak w rozpoznawanej sprawie – stanowi dla niej sankcję finansową. Zatem organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia określonej w art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych kary obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w szczególności – stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W motywach rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także odnieść się do podniesionych w sprawie zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie orzekające w sprawie organy administracji nie uczyniły zadość obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mającego odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, godząc tym samym w dyspozycję art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Z przepisów tych wynika, że organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa i stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego, wyczerpującego zebrania, wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny oraz słuszny interes strony, i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (co wyrażać ma się m.in. w ich należytym i wyczerpującym informowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz w udzielaniu stronom wskazówek w tym zakresie), wyjaśniając stronie postępowania zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, co w szczególności zobowiązany jest uczynić w wyczerpującym uzasadnieniu faktycznym i prawnym podejmowanej w sprawie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki, swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolność, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy, zwłaszcza jeśli zgromadzone dowody wykazują rozbieżności i rodzą wątpliwości co do faktycznego stanu rzeczy. W sytuacji zatem, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnić, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu, przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

W niniejszej sprawie zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, jaki obiekt i w jakim okresie zajmował pas drogowy bez zezwolenia, określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który tego dokonał. Niebudzące wątpliwości ustalenie wszystkich powyższych przesłanek jest bowiem podstawą do wymierzenia w razie wykrycia naruszenia prawa, konkretnemu podmiotowi – odpowiednio wyliczonej kary pieniężnej.

Spółka C. trafnie zauważa, że orzekające w sprawie organy administracji nie wyjaśniły w treści podjętych przez nie decyzji przydania mocy dowodowej pisemnemu oświadczeniu pracownika ZDM w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., przy jednoczesnym odebraniu mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez stronę postępowania w postaci protokołu z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz faktury VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., które w istocie przeczą temu oświadczeniu i wskazują na okoliczność demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem w dniu [...] czerwca 2007 r. Mimo istnienia powyższych dowodów, które w sposób odmienny, niż przyjęto w sprawie, przedstawiają jej stan faktyczny, Prezydent W. uznał, że skarżąca Spółka zajmowała pas drogowy – al. [...] w rejonie ul. [...] w W. – z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8,64 m2 w okresie od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 28 kwietnia 2008 r.

W postępowaniu administracyjnym jedynymi dowodami, którym organ dał wiarę oraz na których oparł decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej były: cztery fotografie z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2008 r., dwie fotografie wykonane w dniu [...] kwietnia 2008 r. oraz oświadczenie pracownika Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczące fotografii wykonanych w dniu [...] kwietnia 2008 r. Natomiast odnośnie powierzchni rzutu poziomego przedmiotowej reklamy za dowód organ uznał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2007 r., dotyczący zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, zebrane w postępowaniu administracyjnym materiały dowodowe należy uznać za niewystarczające i niepełne, zwłaszcza w aspekcie przedstawionych przez Spółkę dowodów. Orzekające w sprawie organy administracji nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że to właśnie skarżąca Spółka dopuściła się zajęcia pasa drogowego we wskazany w decyzji administracyjnej sposób i w ustalonym przez organ okresie. Również powierzchnia nielegalnej reklamy, która jest przecież jedną z podstaw do obliczania wysokości nałożonej kary pieniężnej, powinna wynikać z czynności kontrolnych, prowadzonych i odnotowanych w protokole przez upoważnionych pracowników zarządcy drogi. Jednak w przedmiotowej sprawie nie dokonano koniecznych w tym względzie pomiarów, a zatem brak jest przekonujących dowodów na to, że powierzchnia przedmiotowego obiektu wynosiła 8,64 m2 czy też, że było tak przez cały okres zajęcia. Wydanego Spółce wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie można uznać za dowód tego, ile wynosiła powierzchnia nielegalnego zajęcia w okresie od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 28 kwietnia 2008 r.

Natomiast zebrane w sprawie fotografie dotyczące spornego nośnika reklamowego mogą być środkiem dowodowym, jednakże tego rodzaju dowód, zgodnie z art. 72 kpa, powinien być potwierdzony protokołem bądź jakimkolwiek innym dokumentem opisującym przeprowadzone czynności kontrolne. Jednocześnie nie można uznać, by oświadczenie pracownika Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., złożone cztery lata po wykonaniu zdjęć z dnia [...] kwietnia 2008 r., mogło konwalidować braki przeprowadzanych czynności kontrolnych. Wspomniane oświadczenie – zdaniem Sądu – nie może mieć przypisanej przez organ mocy dowodowej; nie można głównie na jego podstawie wymierzać przedmiotowej grzywny.

Kolejnym uchybieniem jest nieustosunkowanie się organu do zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz w późniejszych pismach procesowych. W tym kontekście nader widoczny jest brak zbadania oraz zweryfikowania dokumentów przedstawionych przez Spółkę, potwierdzających demontaż nośnika reklamowego w dniu [...] czerwca 2007 r. wraz z protokołem z dnia [...] czerwca 2007 r. i fakturą VAT z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Podmiot, na który nałożono karę pieniężną, przedstawił dokumenty, które w rzeczy samej przeczą ustaleniom organu i podważają przyjęty za podstawę orzekania stan faktyczny sprawy.

Natomiast, gdy w sprawie istnieją rozbieżności w oświadczeniach czy dokumentach, bądź też, gdy zachodzi potrzeba ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, organ administracji powinien zgodnie z art. 89 § 2 kpa przeprowadzić rozprawę. Sprzeczność dowodów przedstawionych przez zarządcę drogi z dowodami skarżącej Spółki obligowała organ do skorzystania z tej instytucji prawnej. W toku rozprawy nastąpiłoby odebranie stosownych wyjaśnień od pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W., złożonych w charakterze świadków (art. 83 kpa), oraz weryfikacja przedłożonych przez Spółkę dowodów, a także możliwość uzyskania wyjaśnień od osób reprezentujących stronę skarżącą. W sytuacji istnienia rozbieżności w materiale dowodowym, które w istocie rodzą wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych, nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz dowodu z przesłuchania świadków wskazuje na naruszenie przepisów art. 86 i art. 89 § 2 oraz art. 75 § 1 kpa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej i nieprzesłuchanie świadków w osobach pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W., którzy wykonali kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] kwietnia 2008 r., oraz osób reprezentujących skarżącą Spółkę – skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, złamano także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę przekonywania.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie dokonały precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nie dokonały pełnej analizy stawianych przez stronę skarżącą zarzutów (zaskarżona decyzja nie zawiera odniesienia się do zarzutów i uwag podniesionych w odwołaniu). Przedstawione uchybienia rzutują na legalność podjętych w sprawie decyzji, stwarzając podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organ dopuścił się w sprawie licznych nieprawidłowości w aspekcie proceduralnym. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone pobieżnie. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie przedstawiają przekonującej argumentacji organu – popartej konkretnymi dowodami takimi, jak: pomiary, protokoły z oględzin, adnotacje dotyczące przeprowadzanych czynności, zeznania świadków – w odniesieniu do dowodów przedstawionych przez skarżącą Spółkę.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie decyzji.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Prezydent W. winien więc precyzyjnie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie – w zależności od poczynionych ustaleń – procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3278 zł, w tym kwotę 861 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 2400 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.