Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1819/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę; oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 37a ust. 1 i 7, art. 37ge ust. 1, 3, 9, art. 37gf ust. 1, 2, 4, 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2268
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del.WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 855/22 w sprawie ze skargi E. S.A. we W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 21 października 2022 r. nr 1001-IUCKOD-2.4108.51.2022.2 w przedmiocie sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2, 2. oddala skargę kasacyjną co do punktu 3 zaskarżonego wyroku, 3. oddala skargę, 4. zasądza od E. S.A. we W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 855/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 855/22, w sprawie ze skargi E. S.A. we W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 21 października 2022 r. nr 1001-IUCKOD-2.4108.51.2022.2 w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą: uchylił zaskarżony wyrok w całości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz odstąpił w całości od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał E. S.A. we W. (dalej: "spółka"; "strona") do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd dnia 16 czerwca 2022 r. o godz. 23:54 pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5t, nr rej. [...] na płatnym odcinku autostrady A4 (węzeł [...]), wskazując jako podstawę tego wezwania art. 37ge ust. 1 i 3 oraz ust. 5 - 15, art. 37gf ust. 1 i 2, ust. 5 - 7 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 659; dalej: "ustawa o autostradach").

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2022 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, spółka poinformowała, że w dniu popełnienia naruszenia użytkownikiem wymienionego pojazdu była M. Sp. z o.o. z siedzibą B. W piśmie z dnia 16 września 2022 r. stanowiącym uzupełnienie sprzeciwu strona wniosła o umorzenie postępowania i skierowanie wezwania do podmiotu faktycznie zobowiązanego, tj. M. oraz o zwrot nienależnie pobranej należności głównej wraz z ewentualnymi kosztami egzekucyjnymi.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że dnia 16 czerwca 2022 r. tj. w dniu przejazdu autostradą pojazdu o nr rej. [...], podjazd ten był jej własnością, ale podmiotem korzystającym z pojazdu w sposób ciągły był leasingobiorca, tj. M. Sp. z. o.o. W załączeniu strona przedstawiła m.in. kopię umowy leasingu operacyjnego z dnia 1 marca 2022 r.

Decyzją z dnia 21 października 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odmówił uwzględnienia sprzeciwu wskazując, że zgodnie z art. 37a zd. pierwsze ustawy o autostradach, za przejazd autostradą są pobierane opłaty.

Odwołując się do uzasadnienia do ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, organ administracji podkreślił, że obowiązkiem wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, zostali obciążeni właściciel, posiadacz lub użytkownik pojazdu, określani łącznie jako wnoszący opłatę. Przepis ten jest konsekwencją obowiązujących regulacji i definicji legalnych zawartych w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, spójnych z centralną ewidencją pojazdów. Na podstawie danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że w dniu 16 czerwca 2022 r., tj. w dniu zarejestrowania przez urządzenie kontrolne Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) przejazdu pojazdu o nr rejestr. [...], jego właścicielem był E. S.A. z siedzibą we W.

Wyjaśnił, że przepisy ustawy o autostradach nie nakładają na organ KAS prowadzący postępowanie obowiązku poszukiwania podmiotu, który rzeczywiście przemieszczał się autostradą. Katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą ma charakter zamknięty, a dla ustalenia definicji użytkownika pojazdu ustawodawca wprost odsyła do art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W przypadku braku danych użytkownika pojazdu w ewidencji organ jest uprawniony do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, bez konieczności poszukiwania użytkownika.

Z art. 37ge ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Możliwość nienaliczania opłaty dodatkowej występuje wyłącznie w przypadku, gdy opłata za przejazd autostradą zostanie wniesiona w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu.

Orzekając w sprawie ze skargi spółki na wymienioną decyzję wydaną w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 marca 2023 r., sygn. akt III SA 855/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. i art. 146 § 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Od powyższego wyroku pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wystąpił ze skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc w oparciu o sformułowane zarzuty, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uznając, że zaktualizowały się przesłanki orzekania na podstawie art. 179a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego poprzez odstąpienie w całości od ich zasądzenia.

Sąd I instancji za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37gf ust. 1 - 4 ustawy o autostradach poprzez umorzenie zaskarżonym wyrokiem postępowania administracyjnego. Stwierdził, że w zaskarżonym wyroku z dnia 20 marca 2023 r. błędnie przyjął, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie, niezasadnie zastosował art. 145 § 3 p.p.s.a.

Za częściowo zasadny uznał również zarzut dotyczący naruszenia własnym wyrokiem z dnia 20 marca 2023 r., przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 oraz art. 37gf ustawy o autostradach w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przyznał, że przyjęta w zakwestionowanym wyroku interpretacja tych przepisów prawa prowadziłaby do nieuprawnionego rozszerzenia adresatów normy prawnej ustanawiającej sankcję administracyjnoprawną na podmioty, których przepisy nie wymienia. Doszłoby więc do sytuacji swoistego karania bez wyraźnej podstawy prawnej, zaś organ administracji działałby wbrew zasadzie legalizmu, o której mowa choćby w art. 6 k.p.a.

Podzielając stanowisko organu administracji we wskazanym zakresie, Sąd I instancji podkreślił jednak, że – jego zdaniem – właściciel pojazdu może zwolnić się z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot. W opozycji do poglądu, że uwolnienie się przez właściciela pojazdu (leasingodawcę) od obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy użytkownik pojazdu (leasingobiorca), który korzystał z autostrady, figurował w CEPIK w chwili zdarzenia, Sąd I instancji argumentował, że nie można podzielić stanowiska jakoby z art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. wynikał dla leasingodawcy, czy właściciela pojazdu, prawny obowiązek zgłoszenia użytkownika pojazdu (leasingobiorcy) do CEPiK.

Zdaniem Sądu, z przepisu tego nie wnika, aby leasingodawca był zobligowany do zgłoszenia leasingobiorcy do CEPiK. Przepis stanowi, że rejestracja taka następuje wyłącznie w trybie wnioskowym, przy czym żaden inny przepis p.r.d., w szczególności art. 72 i n. dotyczące warunków rejestracji pojazdu, nie statuują obowiązku właściciela, aby rejestracja pojazdu zawsze musiała obejmować także zgłoszenie jego użytkownika (leasingobiorcę). Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji kwestię tę pozostawiono w gestii właściciela pojazdu, a więc to od niego tylko zależy, czy przedstawi w toku rejestracji pojazdu umowę powierzenia pojazdu użytkownikowi (leasingobiorcy), w celu stosownego utrwalenia tego faktu w dokumentach rejestracyjnych. Jeśli jednak tego nie uczyni, co jest szczególnie zrozumiałe zwłaszcza w przypadku, gdy rejestracja danego pojazdu nastąpiła przed zawarciem umowy jego leasingu, to trudno z tej okoliczności czynić właścicielowi pojazdu jakikolwiek zarzut, albowiem nie narusza on powszechnie obowiązującego prawa. Skoro zatem przepisy p.r.d. wprost nie nakładają na właściciela pojazdu (leasingodawcę) obowiązku zgłoszenia do CEPiK informacji o leasingobiorcy, to zobowiązania takiego z całą pewnością nie można wywodzić z interpretacji art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach ustanawiającego katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

W tym też kontekście, Sąd I instancji podkreślił, że art. 80b ust. 1 p.r.d. w całości ma charakter techniczny, tzn. określa zakres danych gromadzonych od różnych podmiotów w CEPiK. Jego istotą nie jest zatem ustanawianie jakichkolwiek praw i nakazów lub zakazów, lecz ustalenie, jakie dane przekazywane przez określone podmioty, gromadzi się w tej ewidencji. Mogą to być zarówno dane, które wynikają z nałożonych przez przepisy p.r.d. obowiązków, jak i takie, jak w rozpoznawanej sprawie, które mogą zostać do CEPiK przekazane, ale nie muszą, jeśli właściciel pojazdu uzna, że z sobie znanych powodów chce to jednak zrobić. Sąd I instancji za niezbędne uznał również stwierdzenie, że art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. jest jedynym przepisem stanowiącym w ogólności o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu (leasingodawcę) w systemie prawnym, przez co ustawodawca nie mógł zastosować odesłania do innego aktu normatywnego, który w takim kontekście stanowiłby adekwatny punkt odniesienia. Skutkiem tego, art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy został zredagowany w ocenie Sądu I instancji w sposób wysoce niefortunny, zawężając krąg leasingobiorców, od których można dochodzić opłaty dodatkowej za nieopłacony przejazd autostradą płatną wyłącznie do tych, których dane zostały zgłoszone do CEPiK przez właściciela pojazdu, co poza zakresem odpowiedzialności pozostawia tych leasingobiorców, których dane nie zostały zgłoszone do ww. ewidencji, a którzy takiego nieopłaconego przejazdu również się dopuścili.

Nie oznacza to – zdaniem Sądu I instancji – jak oczekiwałby tego organ administracji, że w takim przypadku odpowiedzialność wyłącznie, bezpośrednio i bezwzględnie powinna przenosić się na właścicieli pojazdów (leasingodawców), którzy nie zgłosili do CEPiK danych użytkownika pojazdu, którym tego rodzaju przejazd został wykonany. Rzecz jest bowiem w tym – jak podniósł – że jakkolwiek zasadne jest wywodzenie z treści art. 37a ust. 3 pkt 7 ustawy, że Szef KAS jest uprawniony do dochodzenia opłaty dodatkowej od właściciela pojazdu, gdy nieopłacony przejazd autostradą był wykonywany przez leasingobiorcę niezgłoszonego do CEPiK, co wynika z braku wiedzy o oddaniu pojazdu przez jego właściciela w użytkowanie innemu podmiotowi, to jednak leasingodawca może zwolnić się z obowiązku wniesienia wspomnianej opłaty, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot. Nie można więc w ocenie Sądu I instancji, podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w procedurze sprzeciwu organ administracji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wystawienia wezwania do zapłaty, tj. czy zaistniało zdarzenie polegające na nieopłaceniu przejazdu autostradą, a jeśli tak, to jakim pojazdem, w jakim terminie i w jakim miejscu, a następnie ustala, czy wezwanie wystawił podmiot właściwy, a co za tym idzie, że ocena ta nie uwzględnia zupełnie kwestii odnoszącej się do podmiotu wykonującego sporny przejazd, czyli de facto pomija najistotniejszą okoliczność, tj. ustalenie, kto faktycznie dopuścił się przejazdu z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji podkreślił w tym kontekście, że odpowiedzialność za nieopłacony przejazd autostradą musi mieć charakter obiektywny i skonkretyzowany, a zatem powinna być podporządkowana zasadzie "naruszający płaci", z ewentualnym zastrzeżeniem wyjątków lub przypadków wprost wskazanych ustawą, kiedy nieujawnienie przez właściciela pojazdu podmiotu naruszającego, którym wykonano nieopłacony przejazd, wiąże się z nałożeniem sankcji w postaci opłaty dodatkowej właśnie na właściciela, ale nie z tytułu niewniesienia opłaty, lecz za nieujawnienie podmiotu, który takiego nieopłaconego przejazdu się dopuścił. Skoro taka odpowiedzialność i w ślad za nią idąca sankcja administracyjna powinny mieć charakter zobiektywizowany i zindywidualizowany, a dodatkowo powinny mieć wyraźne umocowanie w powszechnie obowiązującym przepisie prawa, to nie można poprzez wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów pozbawiać, w tym przypadku właściciela pojazdu, prawa do uwolnienia się od odpowiedzialności, a co za tym idzie sankcji, gdy skutecznie dowodzi on, poprzez przedłożenie umowy leasingu, że bezprawny przejazd został wykonany przez inny podmiot (w tym wypadku konkretnie przez leasingobiorcę), nawet mimo niezgłoszenia jego danych do CEPiK. W ocenie Sąd, retoryka organu opiera się więc na z zasady błędnym założeniu, że skoro określony art. 37a ust. 7 ustawy katalog podmiotów, do których Szef KAS może skierować wezwanie do zapłaty, ma charakter zamknięty, to odpowiedzialność za nieopłacony przejazd autostradą należy ukierunkować na jeden z podmiotów wymienionych w tym przepisie, pozostawiając tylko iluzoryczne prawo do zwolnienia się od niej w procedurze sprzeciwu.

Wykładania przepisów ustawy o autostradach prezentowa przez organ administracji jest więc, zdaniem Sądu I instancji, nie do zaakceptowania nie tylko z perspektywy standardów demokratycznego państwa prawnego, ale także zasad elementarnej sprawiedliwości, które wskazują, że odpowiedzialność powinna być, co do zasady, ukształtowana według wspomnianej reguły "naruszający płaci". W tym względzie znamienne jest zdaniem Sądu, że przychylając się do poglądu wyrażonego w zakwestionowanym wyroku z dnia 20 marca 2023 r., a mianowicie, że zgłoszenie użytkownika pojazdu do CEPiK nie jest obowiązkiem właściciela pojazdu (leasingodawcy), lecz jego dobrowolnym prawem, organ jednocześnie czynnik niejako z tego uprawnienia obowiązek, a nadto wskazuje, że nieskorzystanie z tego uprawnienia może być powodem do nałożenia sankcji. W ocenie Sądu, tego rodzaju retoryka wynika z niedoskonałości i wyjątkowo niefortunnego zredagowania art. 37a ust. 7 ustawy, który w obecnym brzmieniu de facto uniemożliwia dochodzenia opłaty dodatkowej od osób w nim niewymienionych, w sytuacji gdy nieopłaconego przejazdu dopuszcza się inny niż wskazany w tym przepisie podmiot, którego sprawstwo zostało ujawnione już po stwierdzeniu bezprawnego przejazdu, np. w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wezwania do zapłaty. Niedoskonałość przepisów nie może zdaniem Sądu I instancji stanowić czynnika uzasadniającego nakładanie odpowiedzialności administracyjnej na podmiot, który ewidentnie nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, a nadto pozbawia się ten podmiot faktycznego prawa do obrony, skoro – jak w istocie sugeruje organ – nie ma rzeczywistej możliwości uwolnienia się od niej w procedurze sprzeciwu. Podkreślił, że jest jego rolą, aby wyręczać ustawodawcę w takim redagowaniu przepisów, aby ich treść realizowała intencję projektodawców danej regulacji, czy stosujących ją organów administracji. Skoro przepis ustawy został sformułowany wadliwie, co bezspornie obnaża rozpoznawany przypadek, to powinnością ustawodawcy, powinno być podjęcie stosownych działań legislacyjnych polegających albo na nowelizacji ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym albo ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a być może obu tych aktów.

Podniósł, że negatywnych skutków niechlujności legislacyjnej nie powinno się przerzucać na jednostkę, gdyż samo w sobie czyni to takie działanie bezprawnym i niebudzącym zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Sąd I instancji podtrzymał więc, wyrażone wcześniej stanowisko, że interpretacja przepisów prawa materialnego prezentowana prze organ administracji w wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej, jak i w zaskarżonej decyzji, przeczy sensowi wprowadzonej przez ustawodawcę instytucji sprzeciwu od wezwania do zapłaty. Przyjęcie, że leasingobiorca nie może uchylić się od odpowiedzialności za przejazd dokonany bez stosownej opłaty, co prawda należącym do niego pojazdem, lecz oddanym w użytkowanie innemu podmiotowi na podstawie umowy leasingu – nawet przedstawiając dowód w postaci tej umowy – powoduje, że sprzeciw staje się środkiem czysto formalnym, jedynie pozorującym ochronę przed niesłusznym nałożeniem sankcji na podmiot, który faktycznie prawa nie naruszył. Na taką ochronę nie można liczyć, ponieważ organ stosuje swoistą formę prekluzji dowodowej, podnosząc wpis w CEPiK (tudzież jego brak) do rangi dowodu absolutnego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Zdaniem Sądu nie podstaw, aby zakładać, aby racjonalny ustawodawca wprowadzał do przepisów instytucję o czysto blankietowym, czy wręcz fasadowym charakterze.

Sprzeciw należy bowiem traktować, jako środek prawny, dzięki któremu podmiot niegodzący się z faktem nałożenia opłaty dodatkowej, może w toku postępowania administracyjnego dowodzić swoich racji, aby w konsekwencji uwolnić się od sankcji za niezgodny z prawem przejazd, za który odpowiedzialnością obarcza go organ administracji. Skoro przy tym w art. 37gf ust. 5 przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., to w postępowaniu ze sprzeciwu organ administracji nie jest ograniczony wyłącznie materiałem, który sam posiada, lecz jest zobowiązany do uwzględnienia oraz oceny materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, i dopiero na tej podstawie wydać stosowną decyzję co do zasadności sprzeciwu. Nie ma bowiem podstaw, by twierdzić, że w postępowaniu tym dochodzi do wyłączenia art. 75 § 1 k.p.a., określającego, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, na rzecz zasady prawdy formalnej i prekluzji dowodowej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza więc przepisy prawa procesowego. Jest arbitralne i dokonane w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, przez co narusza także art. 80 k.p.a. Organ administracji całkowicie pominął zgłoszony przez stronę skarżącą dowód w postaci umowy leasingu operacyjnego z dnia 1 marca 2022 r., zawartej na okres 36 miesięcy ze spółką M. oraz załączonych do niej dokumentów, które dowodzą, że w dniu nieopłaconego przejazdu – tj. jak wynika z wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej w dniu 16 czerwca 2022 r. – użytkownikiem pojazdu o nr. rej. [...], którym przejazd ten był wykonany, była spółka M. a nie skarżąca spółka. W zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do przedstawionych przez stronę dowodów, co samo w sobie czyni uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia wadliwym pod względem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ograniczył swój wywód do stwierdzenia, że skoro w CEPiK nie odnalazł danych użytkownika pojazdu (leasingobiorcy), to był uprawniony do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, bez konieczności poszukiwania jego użytkownika. Stwierdzenie to samo w sobie odpowiada prawdzie, ale tylko na etapie formułowania wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. Skoro jednak adresat tego wezwania, czyli właściciel pojazdu, zakwestionował je w drodze sprzeciwu i okazał dowody ujawniające faktycznego użytkownika pojazdu realizującego nieopłacony przejazd, to organ nie był uprawniony do zignorowania tego faktu, gdyż żaden przepis prawa nie dawał mu do tego stosownej legitymacji. Uzasadnienia takiego nie mogło też stanowić ogólne powołanie się na treść uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej aktualny mechanizm opłat za przejazd autostradami, gdyż samo w sobie nie stanowi ono prawa. Organ mógł natomiast przeprowadzić skuteczny przeciwdowód przeciwko dokumentom przedstawionym przez stronę, ale w niniejszej sprawie tego nie uczynił. Z akt nie wynika, aby kwestia faktycznego użytkownika pojazdu miała charakter sporny, natomiast wobec braku jakichkolwiek odniesień do tej okoliczności można przyjąć, że organ de facto wadliwie uznał ją za niemającą żadnego znaczenia dla sprawy.

Z powyższych względów, Sąd I instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia, zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37 gf ust., ust. 1, 2, 4 i 4a ustawy, albowiem w stanie faktycznym sprawy załączona do sprzeciwu umowa leasingu operacyjnego miała znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Nie kwestionując prawa organu do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, właściciel ten miał prawo posłużyć się tą umową w postępowaniu wywołanym sprzeciwem na dowód tego, że przejazd wykonał jednak inny podmiot.

Sąd I instancji odstąpił jednocześnie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od E. S.A. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, uznając że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniający to przypadek. Wskazał, że jakkolwiek uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił swój wcześniejszy wyrok, to jednak ponownie rozpoznając sprawę nadal dostrzegał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej, a zatem uwzględnił skargę spółki złożoną na to rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu I instancji uzyskując korzystne dla siebie rozstrzygnięcie spółka nie powinien być dodatkowo obciążany kosztami postępowania kasacyjnego, które wynikają wyłącznie z błędnego osądu niektórych aspektów sprawy, podniesionych w skardze kasacyjnej organu i uwzględnionych przez Sąd, które nie doprowadziły jednak do zmiany zasadniczego stanowiska w sprawie.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, zaskarżając ten wyrok w części co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku, wnosząc o jego uchylenie w ww. części i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 oraz art. 37gf ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2483, dalej – "u.a.p.iKFD") w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm., dalej – "u.p.r.d." lub "ustawa prawo o ruchu drogowym") przez ich błędną wykładnię i na tej podstawie uznanie, że:

- istnieje możliwość dochodzenia, w myśl art. 37a ust. 7 pkt 3 u.p.a.iKFD w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 4 u.p.r.d., opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł, o której mowa w art. 37ge ust. 1 u.a.p.iKFD od podmiotu użytkującego pojazd na podstawie umowy leasingu, niezależnie od tego, czy użytkownik taki został zgłoszony przez właściciela pojazdu do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (dalej – "CEPiK") oraz – zdaniem WSA w Łodzi – że takiego typu podejście do sprawy jest właściwe z perspektywy standardów demokratycznego państwa prawnego oraz elementarnej sprawiedliwości, które wskazują, że odpowiedzialność powinna być, co do zasady, ukształtowana według reguły "naruszający płaci",

- właściciel pojazdu może zwolnić się z obowiązku wniesienia opłaty, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu, w trakcie którego korzystał z płatnej autostrady, był użytkowany przez inny podmiot,

podczas gdy, w ocenie skarżącego kasacyjnie uwolnienie się przez właściciela pojazdu – leasingodawcy (w przedmiotowe sprawie E. S.A., dalej – "E." lub "Strona") od obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie sprzeciwu może nastąpić tylko w sytuacji, gdy użytkownik – leasingobiorca (w przedmiotowej sprawie V. Sp. z o.o., dalej – "Spółka VL"), który korzystał z autostrady figurował w CEPiK w chwili zaistnienia zdarzenia.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 gf ust. 5 u.a.p.iKFD i w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej – "k.p.a.") przez przyjęcie, że okoliczności podniesione przez EFL miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pomimo tego, że w dniu zdarzenia leasingobiorca (Spółka VL) nie był ujawniony w CEPiK, co uprawniało organ do prowadzenia postępowania wobec EFL oraz, że DIAS w Łodzi w zaskarżonej decyzji zobowiązany był do merytorycznego odniesienia się do przedstawionych przez Stronę ww. okoliczności, w sytuacji, kiedy organ działając w granicach i na podstawie przepisów prawa, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco zbierając i rozpatrując materiał dowodowy w korelacji z brzmieniem przepisów prawa materialnego (o czym mowa była w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej) podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawy, wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu Spółki EFL;

b. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej – "Konstytucja RP") poprzez wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że leasingodawca nie jest podmiotem odpowiedzialnym za przejazd pojazdem, którym wykonano nieodpłatny przejazd, następstwem czego winno być uwzględnienie przez organ sprzeciwu i dokonanie zwrotu opłaty i braku konkretnych wytycznych co do dalszego postępowania organu w przedmiotowej sprawie (do czego organ jest zobligowany prawnie), ograniczając się jedynie do wywodu prawnego na temat naruszenia art. 37a ust. 7 pkt 3 u.p.a.iKFD w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. oraz przepisów proceduralnych w zakresie gromadzenia i oceny materiały dowodowego, co zdaniem Sądu było podstawą do uchylenia obu decyzji organu;

c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) poprzez wadliwe wykonanie kontroli rozstrzygnięcia DIAS w Łodzi pod względem zgodności z prawem i uznanie, że decyzja organu została podjęta z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji;

d. art. 207 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości od E. i uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniający to przypadek podczas gdy WSA w oparciu o art. 203 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej winien zasądzić koszty postępowania kasacyjnego na rzecz DIAS.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, E. S.A we E. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzutu zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

2. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który – po uprzednim uwzględnieniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku z dnia 20 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 855/22 i uchyleniu tego wyroku w całości na podstawie art. 179a p.p.s.a. – ponownie kontrolując legalność decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w stanie faktycznym i stanie prawnym rozpatrywanej sprawy skarżąca spółka nie była pobawiona prawa do wykazania w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą pojazdu stanowiącego jej własność, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty jest podmiot, który faktycznie w dniu 16 czerwca 2022 r. o godz. 23:54 wykonywał przejazd tym pojazdem odcinkiem autostrady A4 bez wniesienia opłaty, a mianowicie, że podmiotem tym jest M. spółka z o.o., która na podstawie umowy leasingu operacyjnego pojazd ten użytkowała w dniu wykonywania przejazdu, co wobec nieuzasadnionego – w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (dalej ustawa o autostradach) oraz zasady, że to "naruszający płaci" – nieuwzględnienia tej istotnej okoliczności przez organ administracji oraz wobec, zdaniem Sądu, "wyjątkowo niefortunnego zredagowania art. 37a ust. 7 ustawy", prowadzi do wniosku o wadliwości zaskarżonego działania, a w konsekwencji o niezgodności z prawem decyzji o nieuwzględnieniu sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

3. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

4. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają bowiem zarzuty z pkt 2 lit. c. oraz lit. d. petitum skargi kasacyjnej, które zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

4.1. Odpowiadając w pierwszej kolejności na zarzut z pkt 2 lit. d. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego podnoszone jest naruszenie przepisów art. 207 oraz art. 203 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 lit. c) p.p.s.a., wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) trzeba stwierdzić, że nie może on odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Kwestionując zawarte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, skarżący kasacyjnie organ nie podjął bowiem żadnej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 207 § 2 p.p.s.a., a w tym kontekście odnośnie do oceny zaistniałej w sprawie sytuacji procesowej – uchylając w trybie autokontroli pierwotnie wydany wyrok, Sąd I instancji ponownie uchylił również kontrolowaną decyzję – jako "przypadku szczególnie uzasadnionego", w rozumieniu tego przepisu prawa (zob. s. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ograniczenie się w tym względzie do twierdzenia, że "[...] skarga kasacyjna DIAS z 12 maja 2023 r. wywołała skutek w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia WSA [...] brak jest zatem podstaw prawnych do odstąpienia w całości od zasądzenia na rzecz DIAS na podstawie art. 203 p.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego" (s. 9 skargi kasacyjnej), z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – do których należy odwołać się ponownie – nie może być uznane za wystarczające dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie, a mianowicie w zakresie odnoszącym się do pkt 3) zawartego w nim rozstrzygnięcia.

4.2. W odpowiedzi natomiast na zarzut z pkt 2 lit. c. petitum skargi kasacyjnej wyjaśnienia wymaga, że przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowym, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uwzględnienie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a, a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. towarzyszyć powinno konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Tego wymogu omawiany zarzut jednak nie spełnia.

Z kolei z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, zaś z art. 3 § 1 p.p.s.a., że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co prowadzi do wniosku, że pierwszy z wymienionych przepisów prawa odnosi się do funkcji sądów administracyjnych oraz kryteriów kontroli działalności administracji publicznej, zaś drugi odnosi do zakresu właściwości sądów administracyjnych.

Wobec funkcji oraz treści przywołanych przepisów prawa za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że mogłyby one stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej przy zastosowaniu innych kryteriów, niż kryterium legalności lub na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji wymienionych przepisów prawa.

4.3. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd ten kontrolował akt administracji publicznej objęty zakresem jego kognicji (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (1 § 1 p.u.s.a) oraz stosował środki przewidziane ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy wnioskowania odnośnie do naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może stanowić sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu administracji, których źródłem jest krytyczna tego rozstrzygnięcia.

5. W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że krytyczna ocena zaskarżonego wyroku nie jest jednak pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, albowiem za uzasadnione należało uznać zarzuty z pkt. 1. oraz pkt 2. lit. a. i lit. b. petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Wspólnym mianownikiem zarzucanego na ich gruncie błędu wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów art. 37a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 oraz art. 37gf ust. 1 ustawy o autostradach w związku z art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz podnoszonego – na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – naruszenia art. 37 gf ust. 5 ustawy o autostradach w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 konstytucji (co w tym zakresie odnosi się, między innymi, do braku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie w relacji do przepisów prawa określających tryb postępowania w rozpoznawanej sprawie oraz kompetencje organu administracji) jest – najogólniej rzecz ujmując – teza, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, którego ustalenia wyznaczały przepisy ustawy o autostradach, organ administracji bez naruszenia prawa nie uwzględnił sprzeciwu skarżącej spółki od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą pojazdem stanowiącym jej własność, ani też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem w postępowaniu zainicjowanym tym sprzeciwem oraz wnioskiem nie był zobowiązany do przeprowadzania ustaleń w zakresie odnoszącym się do podmiotu, który w dniu 16 czerwca 2022 r. o godz. 23:54 faktycznie wykonywał tym pojazdem przejazd odcinkiem autostrady A4 bez wniesienia opłaty.

Stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie można odmówić racji.

5.1. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że u podstaw oceny odnośnie do braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji legło założenie, że odpowiedzialność za nieopłacony przejazd powinna być podporządkowana zasadzie "naruszający płaci", a ponadto założenie o wyjątkowo niefortunnym zredagowaniu art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach (s. 20 – 21). Tego rodzaju założenia oraz formułowana na ich podstawie ocena nie mogą być jednak uznane za uzasadnione, jeżeli w relacji do przedmiotu regulacji ustawy o autostradach (art. 1 ust. 1 pkt 2) odwołać się do szczegółowych przepisów tej ustawy w zakresie, w jakim odnoszą się one do zasad wnoszenia i poboru opłat za przejazd autostradą, podmiotów uprawnionych do poboru tych opłat, a w tym kontekście zasad monitorowania wykonywania obowiązku ich uiszczenia oraz egzekwowania odpowiedzialności za jego naruszenie, których znaczenia Sąd I instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu.

5.2. Jeżeli z art. 37a ust. 1 ustawy o autostradach, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, wynika, że za przejazd autostradą są pobierane opłaty – w tym w sposób, o którym jest mowa w ust. 8 lub ust. 9, jeżeli autostrada nie jest przystosowana do innego sposobu poboru opłat – a mianowicie, poprzez wniesienie jej w sposób przewidziany dla opłaty elektronicznej na podstawie danych geolokalizacyjnych przekazanych z urządzeń lub systemów, o których mowa w 13i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych lub poprzez wydanie przed rozpoczęciem przejazdu biletu autostradowego, każdemu, kto wniesie opłatę za przejazd autostradą – zaś wysokość opłaty za przejazd autostradą stanowi iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu (art. 37a ust. 5 – 6 w związku z art. 37e), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że opłata ta ma charakter świadczenia wzajemnego, a mianowicie ponoszonego w zamian za przejazd pojazdu autostradą, a więc drogą I klasy technicznej przeznaczoną do szybkiego przemieszczania się pojazdów.

Wskazana funkcja opłaty, jako świadczenia wzajemnego, nie jest bez znaczenia dla oceny charakteru opłaty dodatkowej, należnej – jak stanowi art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach – za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7 (a mianowicie autostradą, za przejazd którą opłata jest pobierana przez Szefa KAS), w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym i pobieranej w wysokości 500 zł. Zwłaszcza, gdy podnieść, że jest ona pobierana jednorazowo, niezależnie od liczby dokonanych przejazdów autostradą lub jej odcinkiem, tym samym pojazdem, w trakcie jednej doby rozumianej jako okres od godziny 0.00 do godziny 24.00 w danym dniu (ust. 3 art. 37ge), a ponadto, że nie jest pobierana, jeżeli w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu autostradą lub jej odcinkiem zostanie wniesiona opłata za ten przejazd, w sposób określony w art. 37a ust. 9, a mianowicie poprzez zakup biletu autostradowego ze wskazaniem daty i godziny przejazdu oraz autostrady lub jej odcinka, za który nie została wniesiona opłata (ust. 5 art. 37ge), ani też w sytuacji nałożenia kary grzywny na kierującego pojazdem w drodze mandatu karnego (ust. 6 art. 37ge), jak również, że w warunkach opisanych w ust. 9 art. 37ge przywołanej ustawy jest pobierana w niższej wysokości.

Jakkolwiek więc opłata dodatkowa jest pobierana w wysokości 500 zł, to jednak przywołane przepisy prawa nie uzasadniają kategoryczności twierdzenia o wyłącznie sankcyjnym, a tym samym represyjnym jej charakterze. Zwłaszcza, że w ich świetle – w tym również wobec kosztów ponoszonych w związku z poborem opłaty dodatkowej, które nie pozostają przecież bez wpływu na jej wysokość – opłata dodatkowa w dalszym ciągu realizuje również funkcję świadczenia wzajemnego, którego obowiązek poniesienia wynika z przejazdu pojazdem autostradą lub jej odcinkiem płatnym.

5.3. Powyższe nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności – w tym również braku przydatności – stanowiska Sądu I instancji podważającego zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z pozycji argumentacji odwołującej się do znaczenia zasady, że to "naruszający płaci" oraz założenia o "wyjątkowo niefortunnym zredagowaniu art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach."

Uwzględniając bowiem, że opłata za przejazd autostradą, o której mowa w ust. 7 art. 37a – a mianowicie, autostradą, za przejazd którą opłatę pobiera Szef KAS – jest pobierana w sposób przewidziany dla opłaty elektronicznej na podstawie danych geolokalizacyjnych przekazanych z urządzeń lub systemów lub w formie biletu autostradowego, który zawiera między innymi numer rejestracyjny pojazdu (pkt 1 ust. 12 art. 37a), za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że opłata ta jest związana z przejazdem i ruchem konkretnego pojazdu autostradą lub jej odcinkiem płatnym. Stąd też – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – muszą temu towarzyszyć rozwiązania służące monitorowaniu przemieszczania się pojazdów na autostradach lub ich odcinkach płatnych, a co za tym idzie służące identyfikowaniu przemieszczających się pojazdów, których przejazd podlega opłacie. Nie bez powodu zabronione jest więc zakrywanie lub ograniczanie czytelności tablic rejestracyjnych bądź umieszczenie ich w miejscach innych niż do tego przeznaczone (art. 37 gj), albowiem numer rejestracyjny pojazdu – którego nadanie wraz z wydaniem dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych stanowi konsekwencję dopuszczenia pojazdu do ruchu – ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia identyfikacji pojazdu, a w tym kontekście zidentyfikowania przemieszczania się tego pojazdu w relacji do obowiązku poniesienia opłaty za jego przejazd autostradą lub jej odcinkiem płatnym.

5.4. W związku z powyższym, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że system poboru opłat za przejazd autostradą, za przejazd którą opłata jest pobierana przez Szefa KAS, nie bez powodu w zakresie odnoszącym się do określenia podmiotów zobowiązanych został ukształtowany w sposób, o którym jest mowa w art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach.

Z przepisu tego wynika, że do wniesienia opłaty, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany, jako "wnoszący opłatę" w rozumieniu tego przepisu prawa: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

Odwołanie się przez ustawodawcę do danych gromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów (CEP) utworzonej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a w tym kontekście do danych o pojeździe – numer rejestracyjny (art. 80b ust. 1 pkt 1 lit. a) – oraz do danych o właścicielu tego pojazdu (art. 80b ust. 2), czy też jego posiadaczu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 (art. 80b ust. 3) albo użytkowniku, który pojazd ten użytkuje na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca (art. 80b ust. 1 pkt 4), nie dość, że pozostaje w logicznym związku z powszechnie przyjmowanym założeniem, że z pojazdu zasadniczo korzysta jego właściciel (czy też posiadacz lub użytkownik, na którego – jak wynika z przywołanej powyżej regulacji prawnej – trywialnie rzecz ujmując pojazd ten jest zarejestrowany), to również – a to wobec porządkującej funkcji wskazanej ewidencji oraz treści i pewności ujawnianych w niej danych o istotnym charakterze z punktu widzenia identyfikowania pojazdu przemieszczającego się autostradą, za przejazd którą jest pobierana opłata – zapewnia efektywność powszechnego systemu poboru opłat za przejazd pojazdu wymienioną autostradą lub jej odcinkiem płatnym.

Stąd też, skoro opłata jest pobierana za przejazd pojazdu autostradą, to obowiązek jej uiszczenia – wobec przywołanego powyżej założenia oraz potrzeby identyfikowania pojazdu w relacji do wykonywanego nim przejazdu autostradą lub jej odcinkiem płatnym – jest adresowany do właściciela dopuszczonego do ruchu pojazdu albo do jego użytkownika albo posiadacza, a więc innymi słowy do podmiotów, na które – trywialnie rzecz ujmując – pojazd został zarejestrowany, i których dane – podobnie, jak i dane o samym pojeździe – zostały zgromadzone w CEP. Wobec przyjęcia takich właśnie rozwiązań ukierunkowanych na zapewnienie efektywność systemu poboru opłat za przejazd pojazdu autostradą lub jej odcinkiem płatnym, ustawodawca nie bez powodu nie operuje – co także należy podnieść w opozycji do stanowiska Sądu I instancji – pojęciem "korzystającego z dróg", co nie jest bez znaczenia dla rozumienia przepisu art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

6. Wobec istoty oraz logiki rozwiązań prawnych przyjętych przez ustawodawcę, nie sposób jest więc twierdzić, że art. 37a ust. 7 przywołanej ustawy został "wyjątkowo niefortunnie zredagowany", w tym również – jeżeli nie przede wszystkim – w zakresie, w jakim z punktu widzenia spornej w sprawie kwestii miałoby się to odnosić do określenia podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty dodatkowej.

6.1. W związku z tym, że "wnoszącym opłatę" w rozumieniu art. 37a ust. 7 wymienionej ustawy są podmioty enumeratywnie wymienione – co trzeba podkreślić – w tym przepisie prawa, to siłą rzeczy – co stanowi konsekwencję logiki systemu poboru opłat oraz funkcji samej opłaty (pkt 5.2.) – w warunkach określonych przepisem art. 37ge ust. 1 tej ustawy, są one również podmiotami zobowiązanymi do uiszczenia opłaty dodatkowej, a co za tym idzie adresatami wezwania do jej wniesienia (art. art. 37ge ust. 7).

Podmioty "wnoszące opłatę" są również – co jest nie mniej istotne oraz oczywiste z punktu widzenia potrzeby zapewnienia koniecznych gwarancji – legitymowane do wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dniu od dnia doręczenia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, zaś w sytuacji nieuwzględnienia sprzeciwu przez Szefa KAS do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 37gf ust. 1 – 2 oraz ust. 4).

6.2. W tym też kontekście – oraz w korespondencji do argumentów przedstawionych w pkt 5.2. – 5.4. – trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez powodu na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych podnosi, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem strony skarżącej – jako "wnoszącego opłatę" w rozumieniu art. 37a ust. 7 pkt 1 ustawy o autostradach – od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą pojazdem stanowiącym jej własność oraz jej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie był zobowiązany do przeprowadzania ustaleń w zakresie odnoszącym się do podmiotu, który w dniu 16 czerwca 2022 r. o godz. 23:54 faktycznie wykonywał przejazd odcinkiem autostrady A4 bez wniesienia opłaty.

Podzielając trafność stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, nie można bowiem pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach, których Sąd I instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu.

Z zawartego w tym przepisie prawa odesłania wynika, że w postępowaniu o którym w nim mowa – a mianowicie w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przepisy k.p.a. mają zastosowanie – co trzeba podkreślić – w zakresie nieuregulowanym w ustawie ustawy o autostradach oraz odpowiednio. Wobec tak określonego zakresu odesłania do stosowania przepisów k.p.a., a ponadto wobec określonego ustawą o autostradach przedmiotu oraz trybu postępowania, które w związku z niewniesieniem opłaty za przejazd autostradą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą – wyłącznie bowiem do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie określonym w 37gf ust. 5 przywołanej ustawy – to również – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – postępowaniem uproszczonym, determinowane jego przedmiotem.

6.3. W tym też kontekście podkreślenia wymaga – albowiem nie jest to bez znaczenia z punktu widzenia oceny stanowiska kwestionowanego skargą kasacyjną – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. To one bowiem stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień.

W związku z powyższym, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy ustawy o autostradach.

W tym zwłaszcza, przepis art. 37a ust. 7 wymienionej ustawy, z którego wynika, że do wniesienia opłaty, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany, jako "wnoszący opłatę" w rozumieniu tego przepisu prawa: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, a ponadto przepis art. 37ge ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł, co następuje w sposób określony w ust. 7 art. 37ge, a mianowicie poprzez wystawienie wnoszącemu opłatę wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.

6.4. Wobec treści przywołanych przepisów prawa oraz – co ponownie należy podkreślić – wyznaczonego nimi zakresu postępowania wyjaśniającego i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, a więc innymi słowy, zbioru faktów koniecznych do załatwienia sprawy inicjowanej sprzeciwem od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, a następnie – wobec jego nieuwzględnienia – wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, której przedmiot – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – stanowi kwestia oceny prawidłowości oraz zasadności wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie miało ustalenie odnoszące się do zaistnienia faktycznych podstaw wystawienia wezwania, o którym jest mowa w ust. 7 art. 37ge ustawy o autostradach, a następnie ustalenie odnoszące się do adresata tego wezwania, a więc innymi słowy, ustalenie "wnoszącego opłatę", jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne zaktualizowanie się faktycznych podstaw wystąpienia z wezwaniem do uiszczenia opłaty dodatkowej, a co za tym idzie zaktualizowanie się przesłanek realizacji przez organ administracji obowiązku działania, o którym stanowi art. 37ge ust. 7 przywołanej ustawy. W dniu 16 czerwca 2022 r., o godz. 23:54, na odcinku autostrady A4 (węzeł [...]) został bowiem zarejestrowany przejazd pojazdu o nr rej. [...] bez wniesienia opłaty należnej za ten przejazd. Wymieniony pojazd stanowił własność skarżącej spółki.

W świetle przepisów art. 37a ust. 7 w związku z art. 37ge ust. 1 i ust. 7 w związku z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach, które wyznaczały zbiór faktów koniecznych do ustalenia w sprawie oraz do jej załatwienia, przywołane uzasadniały wniosek, że to właśnie skarżąca spółka, jako "wnoszący opłatę", jest zobowiązana do wniesienia opłaty dodatkowej za wskazany przejazd, a co za tym idzie, że jest właściwym adresatem wezwania do wniesienia tej opłaty.

6.5. Wniosku przeciwnego – co należy podkreślić w korespondencji do przedstawionych argumentów – nie uzasadnia bowiem fakt, że wymieniony pojazd samochodowy, którym w dniu 16 czerwca 2022 r. był wykonywany przejazd autostradą bez wniesienia opłaty za ten przejazd, jakkolwiek stanowił własność skarżącej spółki, to jednak był użytkowany przez M. sp. z o.o. na podstawie zawartej ze spółką umowy leasingu operacyjnego.

Wobec istoty oraz logiki rozwiązań prawnych przyjętych w zakresie odnoszącym się do kształtu systemu poboru opłat ( zob. pkt 5.2. – 5.4.), z puntu widzenia treści przepisów art. 37a ust. 7 oraz art. 37ge ust. 1 i ust. 7 ustawy o autostradach, które wyznaczały zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie – oraz, co nie mniej istotne, podlegają wykładni ścisłej, o czym mowa dalej – fakt ten pozbawiony był jednak prawnie doniosłego znaczenia. Jakkolwiek bowiem, M. sp. z o.o. użytkowała wymieniony pojazd na podstawie umowy leasingu operacyjnego zawartej ze skarżącą spółką, jako leasingodawcą i właścicielem tego pojazdu, to jednak nie była jego użytkownikiem w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy. Stąd też nie mogła być adresatem wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. W konsekwencji, okoliczność eksponowana przez Sąd I instancji oraz skarżącą spółkę, nie mogła stanowić przedmiotu postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie, ani też kształtować treści podejmowanego w niej rozstrzygnięcia.

W rozumieniu przywołanego przepisu prawa, użytkownikiem zobowiązanym do wniesienia opłaty, a co za tym idzie do wniesienia opłaty dodatkowej, jest bowiem użytkownik, o którym jest mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a mianowicie użytkownik, który pojazd ten użytkuje na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca. Tylko więc wyłącznie w sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z tych przepisów prawa, za uzasadniony można byłoby uznać wniosek, że to M. sp. z o.o., nie zaś skarżąca spółka, jest zobowiązana do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą wykonywany w dniu 16 czerwca 2022 r. wymienionym pojazdem, a mianowicie pojazdem stanowiącym własność spółki, lecz użytkowanym przez leasingobiorcę, i o rejestrację którego wnioskował leasingodawca.

6.6. Nie jest przy tym też tak – co należy podnieść w opozycji do stanowiska Sądu I instancji (s. 16 – 17 oraz s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – że konsekwencje braku wniosku skarżącej spółki o rejestrację wymienionego pojazdu, a co za tym idzie braku ujawnienia w tym zakresie w CEP danych o pojeździe oraz o jego użytkowniku, a więc danych istotnych z punktu widzenia ustalenia "wnoszącego opłatę" w rozumieniu art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach, powodują, że wobec treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organ administracji publicznej odwrócił znaczenie pojęć "[...] przekształcając prawo jednostki w jej obowiązek, którego niewykonanie jest nadto zagrożone sankcją". Abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nic takiego nie wynika, albowiem uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o rejestrację pojazdu przez leasingodawcę (właściciela) organ administracji nie traktował, jako obowiązku złożenia tego wniosku, trzeba przede wszystkim podnieść, że nie tego dotyczy istota omawianej kwestii.

Chodzi bowiem o to – a w tym kontekście za uzasadnione wydaje się również przypomnienie, że instytucja rejestracji pojazdu, wobec jej funkcji, nie jest instrumentem prawnym służącym weryfikowaniu stanu (tytułu) własności pojazdu (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4249/18) – że niezłożenie wymienionego wniosku przez skarżącą spółkę, a więc innymi słowy, nieskorzystanie z przysługującego jej uprawnienia wynikającego z ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawało bez wpływu na ryzyko zaistnienia potencjalnych konsekwencji wynikających z ustawy o autostradach, które zmaterializowały się w ustaleniu, że w jej rozumieniu, to spółka jest "wnoszącym opłatę", a co za tym idzie adresatem wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.

Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że wobec przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej oraz jej skali, skarżąca spółka powinna być w dostatecznym stopniu oraz zakresie zorientowana odnośnie do konsekwencji niewystąpienia z omawianym wnioskiem, co uzasadnia twierdzenie, że nie występując z tym wnioskiem, siłą rzeczy godziła się na zaistnienie towarzyszących temu skutków, które mogła przecież przewidzieć, i którym – co nie mniej istotne – mogła przeciwdziałać, a to poprzez zawnioskowanie o rejestrację pojazdu na użytkownika, który pojazd ten użytkuje na podstawie zawartej ze spółką umowy leasingu. Zwłaszcza, że – jak podniesiono już powyżej (pkt 5.4.) – kształt systemu poboru opłat w omawianym zakresie pozostawał w logicznym związku z powszechnie przyjmowanym założeniem, że z pojazdu zasadniczo korzysta podmiot, na który – trywialnie rzecz ujmując – pojazd ten jest zarejestrowany.

6.7. W tym też kontekście – oraz w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – omawiane zarzuty kasacyjne należy uznać za zasadne również w zakresie, w jakim na ich gruncie (zob. zwłaszcza zarzut z pkt 2. lit. b. jej petitum) skarżący kasacyjnie organ podważa zgodność z prawem kontrolowanego wyroku z pozycji argumentu o braku zawarcia w jego uzasadnieniu właściwych oraz odpowiednich wskazań co do dalszego postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Ograniczenie się przez Sąd I instancji do twierdzenia o potrzebie uwzględnienia przez organ administracji oferowanego przez stronę dowodu w postaci umowy leasingu operacyjnego, a w konsekwencji uwzględnienia sprzeciwu, a następnie zwrotu uiszczonej przez skarżącą spółkę opłaty dodatkowej (s. 23 uzasadnienia wyroku), nie może być uznane za wystarczające, jeżeli nie uwzględniają znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z przepisów prawa, do stosowania których organ administracji publicznej jest zobowiązany w rozpatrywanej sprawie. Ponownie podkreślając (zob. pkt 6.2.), że omawiane postępowanie regulowane ustawą o autostradach jest swoistą hybrydą, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że tak sformułowane wskazania co do dalszego postępowania – wobec ich deficytów – niczego, trywialnie rzecz ujmując, "nie załatwiają".

Z wytycznych tych nie wynika bowiem, jakie działania – i czy w ogóle – organ administracji powinien podjąć w związku z zarejestrowaniem w dniu 16 czerwca 2022 r., o godz. 23:54, na odcinku autostrady A4 przejazdu (stanowiącego własność spółki) pojazdu o nr rej. [...] bez wniesienia opłaty należnej za ten przejazd, a więc w sytuacji zaktualizowania się obowiązku działania określonego w przepisie art. 37ge ust. 1 i ust. 7 ustawy o autostradach, który określa faktyczne podstawy wykonania oraz treść opisanej w nim kompetencji, w tym poprzez wystawienie wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.

6.8. Jeżeli bowiem – i abstrahując już nawet od tego, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisów art. 37ge ust. 5 i ust. 6 przywołanej ustawy – konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji, a następnie uwzględnienia sprzeciwu, a co za tym idzie zwrotu skarżącej spółce uiszczonej opłaty dodatkowej, miałoby być – jak można byłoby jedynie domniemywać w oparciu o argument, że to "naruszający płaci" – skierowanie wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej do M. sp. z o.o., jako faktycznego użytkownika pojazdu, którym był wykonywany "inkryminowany" przejazd autostradą bez opłaty, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że tak adresowane wezwanie nie mogłoby być jednak uznane za prawnie skuteczne.

Przede wszystkim z tego powodu, że określając treść obowiązku oraz podmiot zobowiązany do jego wykonania, przepisy art. 37a ust. 7 oraz art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach podlegają – co trzeba podkreślić – wykładni ścisłej.

W konsekwencji – a tego można byłoby jedynie domniemywać w oparciu o argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a mianowicie, że to "naruszający płaci" – sugerowane działanie organu administracji byłoby z pewnością (i przy tym nie bez uzasadnionych podstaw) kwestionowane przez adresata wymienionego wezwania, jako prowadzące do nałożenia obowiązku, który nie wynika z ustawy, a mianowicie, jako działanie prowadzące do nałożenia obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej na podmiot, który nie jest "wnoszącym opłatę" w rozumieniu ustawy o autostradach, a tym samym nie jest podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty dodatkowej, a to wobec braku zaktualizowania się podmiotowych przesłanek (znamion) jego odpowiedzialności, które określa art. 37a ust. 7 pkt 3 przywołanej ustawy.

Jeżeli natomiast – jak można byłoby również jedynie domniemywać – konsekwencją omawianego stanowiska Sądu I instancji miałoby być niepodejmowanie przez organ administracji żadnych działań w związku z zarejestrowaniem w dniu 16 czerwca 2022 r., o godz. 23:54, na odcinku autostrady A4 przejazdu (stanowiącego własność spółki) pojazdu o nr rej. [...] bez wniesienia opłaty należnej za ten przejazd, to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać wniosek, że w okolicznościach faktycznych takich jak w rozpatrywanej sprawie oraz w stanie prawnym mającym w niej zastosowanie, wobec skali użytkowania pojazdów na podstawie umów leasingu prowadziłoby to – zarówno wbrew woli ustawodawcy, jak i wbrew prawnemu obowiązkowi działania organów administracji publicznej – de facto do zwolnienia podmiotów, o których jest mowa w art. 37a ust. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy o autostradach z obowiązku wnoszenia, pobieranej przez Szefa KAS, opłaty za przejazd autostradą.

6.9. Tak rysujące się scenariusze wynikające ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodują, że nie sposób jest nie ustrzec się – już tylko na marginesie – tej refleksji, że z pkt II ppkt 4 załącznika nr 1 do umowy leasingu finansowego, na podstawie której M. Sp. z o.o. użytkowała stanowiący własność skarżącej spółki pojazd, którym w dniu 16 czerwca 2022 r. był wykonywany "inkryminowany" przejazd autostradą wynika, że koszty używania pojazdu ponosi leasingobiorca, co wobec takiego właśnie umownego ukształtowania obowiązków leasingobiorcy wydaje się nie być pozbawione znaczenia z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz okoliczności jej stanu faktycznego.

7. W rekapitulacji argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzuty z pkt 1. oraz pkt 2. lit. a. i lit. b. petitum skargi kasacyjnej należało więc stwierdzić, że zaskarżony wyrok w pkt 2 jego sentencji nie odpowiada prawu i w tym zakresie podlega uchyleniu.

8. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy we wskazanym zakresie, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi spółki na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta podlegała oddaleniu, jako niezasadna.

9. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie odnoszącym się do pkt 2) zaskarżonego orzeczenia, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1, pkt 3 i pkt 4 sentencji wyroku, natomiast z zakresie odnoszącym się do pkt 3) zaskarżonego orzeczenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.