Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2574/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 165/23 w sprawie ze skargi B. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2022 roku nr PN.4131.434.2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 165/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2022 r.

nr PN.4131.434.2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zarządzeniem zastępczym z 19 grudnia 2022r., działając na podstawie

art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023, poz. 40j.t., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy

z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j.Dz.U.2022, poz. 1277, dalej: "k.w.") Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego B. B., członka Rady Miejskiej w O..

W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo złożenia ślubowania, skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, gdy zgodnie z powyżej wskazanym przepisem, powinien zakończyć ją najpóźniej 28 kwietnia 2022 r. W ramach tej działalności, świadczył za określonym wynagrodzeniem, na rzecz X w O. (dalej jako X w O.) usługę polegającą na przygotowywaniu i wystawianiu spektaklu (...).

Z analizy dokumentów przekazanych przez Przewodniczącą Rady Miejskiej

w O., a zwłaszcza faktur \/AT wystawionych przez radnego od 29 października 2021 r. do 30 czerwca 2022 r., wynikało że skarżący nie zaprzestał odpłatnego świadczenia usług na rzecz X w O. po upływie trzech miesięcy od złożenia ślubowania.

W okresie sprawowania mandatu radnego, skarżący na podstawie sześciu faktur VAT uzyskał za wykonane usługi łączne wynagrodzenie w wysokości 3 690,00 zł.

Jako, że do 1 grudnia 2022 r. Rada Miejska w O. nie podjęła uchwały

o wygaśnięciu mandatu radnego B. B., tym samym - po powiadomieniu 7 grudnia 2022 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji -

w opinii organu koniecznym stało się wydanie zarządzenia zastępczego

w przedmiocie wygaśnięcia mandatu ww. radnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił naruszenie art. 24f ust. 1 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości.

W uzasadnieniu podniósł, że nie prowadził on działalności gospodarczej

z wykorzystaniem mienia komunalnego, jako, ze działalność (...) jest oddolną inicjatywą społeczną i nie zarabiał na tym wydarzeniu. Wskazał, że umowa z X opiewała na kwotę stanowiącą zwrot kosztów niezbędnych do przygotowania spektaklu. Dodał, że pozostałe koszty spektaklu pokrywane są z darowizn przekazywanych przez osoby fizyczne i prawne, co dodatkowo podkreśla, niekomercyjny, społeczny i oddolny charakter tego wydarzenia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Nadmienił, że

o charakterze usług skarżącego świadczą złożone do X w O. oferty Y; wystawiane przez ten podmiot faktury VAT za świadczone usługi w ramach zawartej z X w O. umowy, wpis do CEiDG oraz posiadanie przez skarżącego statusu czynnego podatnika VAT.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

WSA wskazał, że 28 października 2021 r. skarżący bezsprzecznie zawarł

z X w O. umowę o świadczenie usług

nr ORM.1105.27.2021, w wykonaniu której zobowiązał się do wykonania spektaklu (...) wg harmonogramu, comiesięcznie od października 2021 r., do grudnia 2022 r. Wykonywanie usługi spektaklu stanowiło zatem realizację obowiązku przyjętego przez skarżącego w umowie cywilnoprawnej zawartej z gminą (osobą prawną). Obowiązkiem skarżącego było wykonanie spektaklu, zaś obowiązkiem gminnej osoby prawnej była wypłata wynagrodzenia. W związku z powyższym na każdej ze stron rzeczonej umowy ciążył obowiązek, mający swój odpowiednik

w postaci wierzytelności drugiej strony. Niewątpliwie skarżący świadcząc usługę na rzecz gminnej osoby prawnej, miał wierzytelność wobec majątku gminnej osoby prawnej, do uzyskania wynagrodzenia.

Sąd I instancji opowiedział się za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, świadczenie przez radnego usługi na rzecz gminy (gminnej osoby prawnej), w realizacji obowiązków ustanowionych umową cywilnoprawną zawartą między radnym a gminą, w zamian za zobowiązanie się gminy do zapłaty wynagrodzenia, stanowi wykonywanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g, w wyniku czego zastosowanie wobec skarżącego art. 383 § 1 pkt 5 K. w. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. było zasadne.

Skargę ksacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 24 u.s.g. polegającą na przyjęciu, że:

a) zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny i nie pozwala on na miarkowanie jego intensywności, czy też zasadności do konkretnej sprawy

b) zakaz z art. 24f ust 1 u.s.g. ma statuować ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, w kontekście antykorupcyjnym, a w przedmiotowej sprawie skarżący od lat prowadzi działalność w zakresie promowania szeroko rozumianej kultury, a wystawione faktury miały pokryć w nieznacznym stopniu twórczość artystyczną lokalnych artystów (...) - działalność niezarobkowa, niezwiązana z lokalną polityką

a także naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymogów przewidzianych w tymże przepisie, jako że sąd I instancji nie zbadał czy wystąpił konflikt interesów a w szczególności czy działanie skarżącego miało charakter stricte zarobkowy, czy polegało na promowaniu lokalnej twórczość oleckich artystów, oraz czy w/w działalność (pokrycie kosztów (...)), dawało podstawę do tego, że radny poprzez w/w działania wykorzystał swoją funkcję i uzyskał nieuprawnione korzyści dla siebie lub osób bliskich.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia prawa materialnego, do którego miało dojść poprzez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego (błąd w derywacji) w swej systemowej formule polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Innymi słowy sprowadza się on do błędnego zrozumienia treści przepisów prawa przyjętych przez sąd jako substrat odtworzenia podstawy prawnej wydanego wyroku. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie wyznaczył zakres stosowania art. 24f ust. 1 u.s.g., albowiem przyjął, że wprowadzony jego treścią zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ma charakter bezwzględny, niepozwalający "na miarkowanie jego intensywności, czy też zasadności do konkretnej sprawy". Drugą postacią wadliwości wyroku WSA podpadającą pod ten zarzut ma być przyjęcie, że działania skarżącego kasacyjnie były sprzeczne z wyrażoną postanowieniami art. 24f ust. u.s.g. funkcją antykorupcyjną. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że od lat prowadzi działalność

w zakresie promowania szeroko rozumianej kultury, a wystawione przez niego na rzecz X w O. faktury miały pokryć w nieznacznym stopniu twórczość artystyczną lokalnych artystów (...). Działalność ta ma charakter niezarobkowy i niezwiązany z lokalną polityką.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego.

Niewątpliwie celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21; z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn.

W 2/94, OTK 1994/1/21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu; korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich.

O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1573/18, LEX nr 2564849; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15, LEX nr 1780636). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, LEX nr 2315848).

Użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: "z wykorzystaniem" wbrew zarzutom i argumentom skargi, odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie.

Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie.

Na etapie postępowania kasacyjnego nie zostało podważone, że skarżący zawarł 28 października 2021 r. z X w O. umowę o świadczenie usług nr ORM.1105.27.2021, w wykonaniu której zobowiązał się do wykonania spektaklu (...) wg harmonogramu, comiesięcznie od października 2021 r., do grudnia 2022r. Za wykonane usługi skarżący wystawił od stycznia do czerwca 2022r. łącznie sześć faktur VAT;

nr 0602/2022 z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 0502 z dnia 24 maja 2022 r., nr 0401/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr 0203/2022 z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr 0102/2022 z dnia 25 lutego 2022 r., nr 0201 z dnia 29 stycznia 2022 r. i uzyskał łącznie wynagrodzenie w wysokości 3 690,00 zł. Nie jest kwestionowane, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Y. Pod taką też nazwą wystawiał faktury VAT za wykonane usługi. Skarżący złożył ślubowanie 28 stycznia 2022r., a zatem - po myśli art. 24f ust. 1a u.s.g. - najpóźniej 28 kwietnia 2022r. powinien był zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej, czego nie uczynił. Skarżący podaje, że wystawiając faktury VAT w ramach prowadzonej działalności gospodarczej popełnił błąd, gdyż jako osoba fizyczna powinien wystawić rachunek.

Z akt sprawy i przyjętego przez WSA stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie umowę z X w O. zawarł w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na ogłoszenie konkursowe skarżący złożył ofertę jako Y. Pod taką nazwą zarejestrowana jest działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego w CEiDG. Oferta skarżącego została wybrana i na tej podstawie zawarto z nim umowę z 28 października 2021 roku. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że umowę z X zawarł już jako osoba fizyczna, a zatem nie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przeczy jednak fakt, że za realizację tej umowy wystawiał fakturę VAT jako Y, a zatem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Powoływanie się na błąd, z uwagi na wielokrotność i czasową rozpiętość takiego działania, nie może odnieść oczekiwanych skutków.

Usługi skarżącego kasacyjnie prowadzone w ramach jego działalności gospodarczej opłacał ROK w X, a więc gminna osoba prawna. Skarżący kasacyjnie niewątpliwe więc korzystał z mienia komunalnego,

a kwestia czy wykorzystanie tego mienia przynosiło mu faktyczny zysk, czy pokrywało wyłącznie koszty realizacji umowy zawartej z X, nie ma

w sprawie znaczenia. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji był zobowiązany zweryfikować, czy realizacja umowy z X w O. powodowała konflikt interesów, jak też, czy wykorzystał on swoją funkcję dla osiągnięcia korzyści dla siebie lub bliskich nie mają prawnego pokrycia. Znaczenia nie ma również fakt, że skarżący nie zadeklarował, że w ramach swojej działalności gospodarczej będzie prowadził działalność określoną w PKD pod nr 90.01 - działalność związana

z wystawianiem przedstawień artystycznych. Wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 24f ust. 1 u.s.g. wymaga ustalenia, że radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a takie ustalenia w sprawie poczyniono.

Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku

z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09, LEX nr 597986; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu Wojewódzkiego wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca brak odniesienia się Sądu meriti w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany

z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji

w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżone zarządzenie zastępcze za zgodne

z prawem.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.