Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4120/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 231/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 231/20, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu - dalej: "WIOŚ" decyzją z 4 czerwca 2019 r., nr [...] wymierzył spółce prowadzącej działalność gospodarczą na terenie Instalacji Y w P. przy ul. [...] - administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia. Organ I instancji argumentując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z 21 grudnia 2015 r., udzielił pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji Y, zlokalizowanej w P. przy ul. [...], zarządzanej przez spółkę - dalej: "pozwolenie zintegrowane". Jednocześnie wskazał, że w okresie od 21 listopada 2018 r. do 8 lutego 2019 r. upoważnieni inspektorzy WIOŚ w Poznaniu przeprowadzili kontrolę w spółce, której przedmiotem było sprawdzenie przestrzeganie przepisów ochrony środowiska w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, ochrony powietrza, gospodarowania odpadami i emisji hałasu do środowiska. Jak wskazał WIOŚ, podczas kontroli stwierdzono, że spółka nie przestrzegała warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie miejsca i sposobu magazynowania odpadów zawartego w pozwoleniu zintegrowanym, bowiem skarżąca magazynowała odpady o kodzie 19 12 02 - metale żelazne, wytwarzane w procesie przetwarzania odpadów o kodzie 19 01 12 w ilości około 350 Mg luzem w pryźmie na utwardzonym podłożu koło budynku waloryzacji, zaś pozwolenie wskazywało, że magazynowanie odpadów powinno przebiegać w sposób selektywny, w specjalnie przygotowanych kontenerach ustawionych w budynku waloryzacji żużla. W rezultacie, WIOŚ uznał za zasadnie, wymierzyć spółce administracyjną karę pieniężną.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska - dalej: "GIOŚ", decyzją z dnia 22 listopada 2019 r., utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z dnia 4 czerwca 2019 r., o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej spółce. Zdaniem GIOŚ zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, albowiem naruszenie udokumentowane w protokole kontroli obligowało organ I instancji do wydania zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzję Spółka wywiodła skargę. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 797, ze zm.) - dalej: "ustawa o odpadach", poprzez jego niezastosowanie pomimo ziszczenia się przesłanek opisanych w tym przepisie, w następstwie czego organ II instancji utrzymał w mocy decyzję WIOŚ nakładającą na spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że z ustaleń dokonanych w toku postępowania przed organami administracji publicznej wynika bezspornie, że podczas przeprowadzonej przez WIOŚ w okresie od 21 listopada 2018 r. do 8 lutego 2019 r. w miejscu Instalacji Y w P. stwierdzono, że doszło do gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym wydanym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego decyzją z 21 grudnia 2015 r. Wspomniane pozwolenie zintegrowane zezwalało na magazynowanie metali żelaznych w sposób selektywny w specjalnie przygotowanych kontenerach ustanowionych w budynku waloryzacji żużla, następnie odpady powinny być przekazywane uprawnionym podmiotom do dalszego zagospodarowania w procesie odzysku. Tymczasem, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli WIOŚ wspartego protokołem oględzin z dokumentacją fotograficzną, skarżąca magazynowała odpady o kodzie 19 12 02 - metale żelazne, wytwarzane w procesie przetwarzania odpadów o kodzie 19 01 12 w ilości około 350 Mg luzem w pryźmie na utwardzonym podłożu koło budynku waloryzacji. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 K.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 K.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że GIOŚ wymierzając karę administracyjna w najniższej możliwej kwocie (tj. [...] zł) nie był zobowiązany do szerszego uzasadnienia wysokości kary. Samo zaś wymierzenie na podstawie art. 194 ustawy o odpadach jest obligatoryjne, tzn. nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu (verba legis: "administracyjną karę pieniężną wymierza się"). Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał można tylko zauważyć, że wymierzenie spółce tak niskiej kary może budzić wątpliwości chociażby w aspekcie ilości opadów składowanych z naruszeniem warunków zezwolenia (350 ton) oraz czasu trwania naruszenia i świadomość naruszenia (zob. np. protokół przyjęcia informacji z dnia 17 grudnia 2018 r.). Wątpliwości te nie mogą być jednak zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, a tym samym nie jest możliwe wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.").

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzonej kary zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Co do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. zważyć należy, że muszą być spełnione dwie przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszenia prawa. Przede wszystkim, w sprawie nie można przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Po pierwsze, naruszenie dotyczyło sposobu składowania odpadów, a zatem jednej z kluczowych kwestii z punktu widzenia gospodarki odpadami. Po drugie, przedmiotowe naruszenie dotyczyło znacznej masy odpadów, a mianowicie co najmniej 350 ton. Po trzecie, naruszenie warunków zezwolenia było spowodowane działaniem w pełni świadomym, motywowanym zmianami ekonomicznymi na rynku odpadów (zob. protokół przyjęcia informacji z 17 grudnia 2018 r.). Odstąpienie od wymierzenia kary było w istocie zaprzeczeniem podstawowej funkcji kary administracyjnej z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, jaką jest funkcja prewencyjna (tj. motywowanie przedsiębiorców do zaprzestania łamania zasad gospodarki odpadami). Po czwarte, szczególnie akcentowany w skardze aspekt braku dowodów na wywołanie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia na skutek naruszenia przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego nie może mieć decydującego wpływu na ocenę znikomości naruszenia w realiach niniejszej sprawy. W sprawie chodziło bowiem o delikt administracyjny o charakterze formalnym, a wspominane skutki determinują wysokość kary, która w realiach niniejszej sprawy została wymierzona w najniższej możliwej kwocie, stanowiącej zaledwie [...]% maksymalnego wymiaru kary. Końcowo należy wspomnieć, że w skardze nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 189f § 2 K.p.a. (fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary), ale w ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie zachodzi oczywisty brak przesłanek do jego zastosowania. Po pierwsze, podane wyżej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od wymierzenia kary pozwoliłby na seplenienie celów kary. Po drugie, z uwagi na charakter deliktu, nie jest tu możliwe w ogóle spełnienie przesłanki usunięcia skutków naruszenia (jest to bowiem odmienna kategoria od zaniechania naruszenia – por. np. Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt - Gotowicz M., Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, teza 22 do art. 189f, LEX 2020).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. i uznanie iż w sprawie nie można przyjąć, że waga naruszenia była znikoma, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a., pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. powinna doprowadzić do uznania spełnienia przesłanek tam wskazanych i obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. W konsekwencji błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę zamiast ją uwzględnić i uchylić decyzję GIOŚ oraz poprzedzającą ją decyzję WWIOŚ z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy spełnione zostały przesłanki zastosowania obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. i poprzestania na pouczeniu. W konsekwencji błędnego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę zamiast ją uwzględnić i uchylić decyzję GIOŚ oraz poprzedzającą ją decyzję WWIOŚ z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

b) rozpoznanie sprawy na rozprawie,

c) zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że WSA w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazał analizując spełnienie przesłanki znikomości naruszenia prawa z art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a., że odstąpienie od wymierzenia Spółce kary było w istocie zaprzeczeniem podstawowej funkcji kary administracyjnej z art. 194 ust 5 ustawy o odpadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na niewłaściwe sformułowanie zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia przepisu art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. nie sposób bowiem powiązać z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który to przepis zawiera przesłankę uchylenia aktu administracyjnego z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzut naruszenia art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. winien być określony jako zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ dotyczy przede wszystkim dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zastosowania tego przepisu w kontekście możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą Spółkę w parciu o materialnoprawną podstawie z art. 194 ust. 5, art. 196, art. 198 i art. 199 ustawy o odpadach.

Niezależnie jednak od sposobu sformułowania powyższego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK ZU 2014, seria A, Nr 7, poz. 68), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że:

1) Konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej.

2) Przyzwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy.

3) Przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a w rozpatrywanej obecnie sprawie - do stopnia uszczerbku w środowisku. Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego; osobę o niskich dochodach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej. Uwzględnienie tej okoliczności należy jednak pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku.

4) Prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialnoprawnej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego odpowiednio ukształtowaną kognicję.

5) Administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Powyższe poglądy Trybunału Konstytucyjnego mają wpływ na ocenę zasadności rozpatrywanej skargi kasacyjnej w kontekście nakazu wykładni przepisów prawa w zgodzie z postanowieniami Konstytucji (por. wyrok pełnego składu TK z 28 listopada 2001 r., sygn. akt K 36/01, OTK ZU 2001, Nr 8, poz. 255 oraz postanowienie TK z 14 listopada 2017 r., sygn. akt P 13/17, OTK ZU 2017, seria A, poz. 82).

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f). Zatem odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe.

Nadto należy mieć również na uwadze, że pomiędzy oboma punktami w § 1 art. 189f K.p.a. jest alternatywa zwykła "lub", co oznacza, że w odnośnym stanie faktycznym wystarczy spełnienie już jednej z przesłanek, aby organ mógł odstąpić od wymierzenia kary (por. R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 8, Warszawa 2023, s. 1513).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że orzekające w sprawie organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie wskazały, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było możliwości zastosowania wobec skarżącej Spółki ww. przepisu. Jak wynika bowiem z akt sprawy naruszenie, którego dopuściła się skarżąca Spółka, nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym. Pomimo, że Spółka powoływała się na podjęcie wszystkich możliwych kroków prowadzących do uniknięcia naruszania postanowień pozwolenia zintegrowanego, to wskazać należy, że pierwsze czynności zmierzające do zmiany decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych podjęła dopiero w styczniu 2019 r. Mimo, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego został złożony w dniu 16 sierpnia 2018 r., to po kontroli Spółka uzupełniła powyższy wniosek o zmianę magazynowania metali żelaznych w sposób selektywny w hałdach na hali waloryzacji żużla. Od Spółki, jako podmiotu prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą, oczekiwać należy należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków wynikających z posiadanych decyzji, zaś ewentualna zmiana ich treści jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Jak wynika zatem z materiału aktowego sprawy Spółka, wbrew posiadanym decyzjom, świadomie i celowo przystąpiła do wadliwego magazynowania odpadów. Niedopuszczalna jest zmiana sposobu magazynowania jeszcze przed wydaniem decyzji, której kształt, choć oczekiwany, to jednak nie jest znany. Pozwolenie zintegrowane na charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero jego wydanie uprawnia do działania adekwatnego do określonych warunków magazynowania odpadów.

Z powyższym wiąże się druga przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., a mianowicie strona nie zaprzestała naruszania prawa, przynajmniej do czasu wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak wynika z akt sprawy zaprzestanie nastąpiło, lecz dopiero w końcowej fazie postępowania. Można zatem przyjąć za orzekającymi w sprawie organami administracji, że to właśnie nieuchronnie zbliżająca się kara wymogła na Spółce zachowanie zgodne z treścią aktualnie posiadanego pozwolenia.

W przedmiotowej sprawie nie zachodziły więc podstawy dla obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa.

Odnosząc się do drugiego z podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zgodnie z ust. 5 art. 194 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Wedle zaś ust. 7 powołanego artykułu 194 wysokość kary oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Z kolei art. 199 ustawy o odpadach stanowi, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary, o ile nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia, (a w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodziły, o czym wskazano już wyżej), ma charakter obligatoryjny. Natomiast wysokość wymierzonej kary, wg wskazanych widełek kary ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że cechuje ją dowolność. Musi się zawierać w granicach zakreślonych przez ustawodawcę w tym przepisie, przy uwzględnieniu występujących w danym wypadku okoliczności nieprawidłowego gospodarowania odpadami.

Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z deliktem administracyjnym o charakterze formalnym, a przytoczone wyżej okoliczności determinowały wysokość kary, która w realiach niniejszej sprawy została wymierzona w najniższej możliwej kwocie, stanowiącej zaledwie [...]% maksymalnego jej wymiaru, co już samo w sobie wskazuje na zastosowanie wobec strony najwzględniejszej sankcji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.