Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2353/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 2 pkt 2, art. 2 pkt 9a
journal: Dz.U. 2021 poz 1073
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 64e, art. 151a § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 473/24 w sprawie ze sprzeciwu B. N. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2024 r., nr WOA.7721.98.2024.MKA w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 473/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw B. N. (dalej jako skarżący) od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2024 r., nr WOA.7721.98.2024.MKA, którą, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 15 marca 2024 r. znak: PINBdpp-WOA.430.214.2023.16631 nakazującą skarżącemy wykonać rozbiórkę altany działkowej, położonej na perceli nr [...], o pow. ok. 35,95 m2 oraz obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) o wymiarach 2,45 m x 1,96 m, znajdujacych się na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L., gmina [...] i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB dla powiatu poznańskiego wydając decyzję rozbiórkową na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził, że budowa altany działkowej i budynku gospodarczego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, wykonane roboty budowalne nie stwarzały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia lub zagrożenia środowiska niemniej jednak były niezgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. "północny brzeg Jeziora L. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr LXXI/696/2010 z dnia 18 maja 2010 roku, który ustalił na terenie nieruchomości objętej postępowaniem zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Organ przyjął, że w związku z naruszeniem ustaleń planu należało przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu, ww. obiekty budowlane stanowiły budynki, które wedle zakazu z wspomnianego miejscowego planu miejscowego nie powinny były zostać zrealizowane na tym terenie. Doszło zatem do naruszenia przepisów prawa miejscowego. Organ uznał, że usunięcie powyższego stanu niezgodności z przepisami możliwe jest jedynie poprzez rozbiórkę altany działkowej oraz obiektu gospodarczego (domku narzędziowego).

Ponadto stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania normy z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem stan zgodny z prawem zostanie osiągnięty jedynie w razie rozebrania przedmiotowych obiektów. Tak więc ewentualne zastosowanie ww. normy sprowadzałoby się do nakazania wykonania czynności lub robót w postaci robót rozbiórkowych altany działkowej i obiektu gospodarczego, a to stoi w sprzeczności z treścią i sensem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Ustawodawca bowiem wyraźnie rozgraniczył sytuacje, w których to organ zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części albo jego doprowadzanie do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy efekt wykonanych robót w ogóle nie może się ostać (art. 51 ust. 1 pkt 1), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie oraz gdy niezgodności z prawem mogą zostać zlikwidowane w inny sposób niż rozbiórka całości czy części obiektu na skutek przeprowadzenia określonych robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia D. w P. oraz skarżącego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustawą o rodzinnych ogródkach działkowych przez altanę - zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073), należy rozumieć "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.". Ustawodawca w ustawie o ROD jasno i precyzyjnie wskazał rozmiar budynku rekreacyjno-wypoczynkowego i jego funkcji, który zgodnie z Prawem budowlanym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Bezspornie na gruncie niniejszej sprawy dzierżawcą parceli nr [...] jest B. N.. Według organu skoro powierzchnia altany wynosiła 35,95 m2, to obiekt zlokalizowany na parceli nr [...] nie stanowił altany działkowej, o której mowa w art. 2 pkt 9a ustawy rod, a jego budowa wymagała pozwolenia na budowę.

Wobec powyższej altany winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 tej ustawy, który stanowi, że "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.". Ponieważ wskazana powyżej wada postępowania została dostrzeżona w toku postępowania odwoławczego, to konieczne było zdaniem WWINB zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji powinien rozważyć dokonanie podziału prowadzonego postępowania administracyjnego na dwa odrębne postępowania, które jedno będzie dotyczyło legalizacji altany działkowej w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego natomiast wobec budynku gospodarczego (domku narzędziowego) w przypadku naruszenia przepisów budowlanych lub naruszenia przepisów prawa miejscowego wdrożyć należy stosowne postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 prawa budowlanego. Jednocześnie organ w przypadku zmiany zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61 k.p.a., winien zawiadomić strony postępowania o powyższym fakcie jak również na podstawie art. 10 K.p.a. umożliwić stronom zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Pozaniu sprzeciw od powyższej decyzji kwestionując zasadność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Argumentował, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 13 maja 2024 r. wskazał wyłącznie okoliczność, iż wobec altany PINB dla powiatu poznańskiego błędnie zastosował procedurę naprawczą zamiast prowadzić postępowanie legalizacyjne. W swojej decyzji WWINB nie wskazał żadnych zagadnień wymagających wyjaśnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Skoro organ II instancji nie wskazał żadnych wymagających wyjaśnienia zagadnień, które właściwie organ I instancji winien wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, to decyzja WWINB nie spełnia warunków określonych w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ II instancji nie wskazał jakichkolwiek okoliczności wymagających szczegółowego wyjaśniania przez organ I instancji, a których wyjaśnienie miałoby istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem skarżącego na gruncie niniejszej sprawy doszło do pogorszenia jego sytuacji prawnej, bowiem wnosząc odwołanie przedstawił zarzuty naruszenia przez PINB dla powiatu poznańskiego przepisów postępowania, których merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy istotnie wpłynęłoby na wynik sprawy. Poprzez zmianę w prowadzonym postępowaniu procedury naprawczej na procedurę legalizacyjną stronie uniemożliwiono przeprowadzenie konkretnych czynności, a w następstwie realizację przysługujących mu praw. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż postępowanie naprawcze jest korzystniejsze dla inwestora.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.

Sąd zauważył, że kontrola sądowa decyzji kasatoryjnej wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

Sąd rozpoznając sprzeciw powinien ustalić, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a K.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1626/21, CBOSA).

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ II instancji słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym. Organ odwoławczy w treści swojej decyzji wykazał, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji (decyzja rozbiórkowa) Sąd uznał, że oceniając zasadność wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach sprawy należało odnieść się do materialnych przesłanek możliwości nałożenia ww. nakazu rozbiórki określonego w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane lub P.b.), a także przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej oraz przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego).

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że zarówno obiekt stanowiący altanę jak i obiekt gospodarczy podlegają właśnie temu trybowi naprawczemu. Organ zauważył, że wykonanie altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1073) zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy P.b. nie podlega reglamentacji prawa budowlanego, tj. nie jest potrzebne do ich wykonania ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie.

Nieruchomość stanowiąca działkę nr ewidencyjny [...] stanowi własność Stowarzyszenia D.. Zasadniczym celem działania stowarzyszenia jest zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych na gruntach własnych stowarzyszenia. Dzierżawcą parceli nr [...] jest B. N..

Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych w jej art. 2 pkt 9a przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.

Organ I instancji uznał, iż stwierdzony podczas kontroli obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, powierzchni 35,95 m2 i wysokości 5,0 m spełnia definicję altany działkowej z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, dlatego jego wybudowanie nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Tak samo organ I instancji stwierdził, że istniejący obiekt gospodarczy o wymiarach w planie 2,45 m x 1,96 m i w wysokości 2,12 m również nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych na terenie działki obok altany działkowej mogą się znajdować obiekty gospodarcze o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2 oraz o wysokości nieprzekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich (art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych a contrario).

Trafnie organ I instancji wskazał, że taka altana i obiekt gospodarczy niepodlegające reglamentacji Prawa budowlanego nie może zostać poddana którejkolwiek z procedur legalizacyjnych, uregulowanych w art. 48-49 Prawa budowlanego oraz w art. 49b Prawa budowlanego i zastosować wtedy należy postępowanie naprawcze z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Jednakże, organ I instancji uznając, że obiekty w postaci altany oraz obiektu gospodarczego niezgodne są z obowiązującym na terenie działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, orzekł o konieczności ich rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie bowiem z uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXXI/696/2010 z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora L. w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 2a uchwały) oraz w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustalono zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały).

Odmienna norma niż ww. zakaz zabudowy nie wynika ze wspomnianej już treści art. 2 pkt 9a oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 a contrario ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepisy te w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych. Z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że dla jej rygorów mają znaczenie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 19 ust. 2 i art. 76 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Jak zauważył organ II instancji, altana będąca przedmiotem niniejszego postępowania posiada powierzchnię zabudowy 35,95 m2, co oznacza, że nie korzysta ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę, bo nie odpowiada definicji art. 2 pkt 9a ustawy o ogródkach działkowych. Zdaniem Sądu zasadnie uznał w takim wypadku organ II instancji, że co do tego obiektu winno być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że orzeczenie merytoryczne naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Prowadzenie postępowania od początku w trybie naprawczym określonym w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego i następne stwierdzenie, że co do jednego z obiektów konieczne jest postępowanie w innym trybie, wymagało przeprowadzenia postępowania od początku. Odmienne bowiem są wymogi dla doprowadzenia zabudowy do stanu zgodnego z prawem w trybie naprawczym, niż w stosunku do legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 czy art. 49f ustawy Prawo budowlane. Odmienne są też nakazy i organ odwoławczy nie mógł samodzielnie prowadzić postępowania w nowym trybie, bowiem pozbawiłoby to stronę prawa do rozpatrzenia jej sprawy w dwóch instancjach tj. naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie przez organ odwoławczy także przeczyłoby ww. zasadzie bowiem organy dwukrotnie mają zebrać i ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wydać przewidziane w danym postępowaniu rozstrzygnięcie (zob. Wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II OSK 2512/23).

Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw, w swojej decyzji WWINB wskazał na istotne zagadnienia wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ I instancji rozważyć ma rozdzielenie prowadzonego postępowania na dwa odrębne postępowania, z których jedno z nich będzie dotyczyło legalizacji altany działkowej w oparciu o art. 48 P.b., natomiast wobec budynku gospodarczego wdrożone ma zostać postępowanie naprawcze na postawie art. 50-51 P.b. Jednocześnie w przypadku zmiany zakresu prowadzonego postępowania organ I instancji winien zawiadomić strony postępowania o powyższym fakcie, jak również umożliwić stronom zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego.

Z powyższego powodu należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji.

Odnosząc się do podnoszonego przez wnoszącego sprzeciw zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny Sąd wskazał, że jest on niezasadny. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 K.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 139).

Sąd zaakceptował stanowisko skarżącego, że nawet orzeczenie kasatoryjne może być w niektórych przypadkach uznane za pogarszające sytuację strony. Taka sytuiacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów. Nakaz rozbiórki jest najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów P.b., w związku z czym należy stosować go jako ostateczność. Skoro więc, jak wskazywano wyżej, co do zasady postępowanie naprawcze (legalizacyjne) jest prowadzone w sprawie zasadnie, to decyzją z dnia 15 marca 2024 r. uchylono najsurowszą decyzję jaka mogła być wydana w niniejszej sprawie (w obu trybach, naprawczym i legalizacyjnym). Tym samym nie sposób uznać, że może dojść w ponownie prowadzonym postępowaniu do pogorszenia sytuacji strony skoro ich wynikiem już było wydanie najdalej idącego rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektów. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 139 K.p.a.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji w całości wskazał jakikolwiek zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji, który to miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż organ II instancji nie wskazał jakiegokolwiek zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia przez organ I instancji oraz wydał błędną decyzję o uchyleniu w całości decyzji I instancji i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia (zamiast prawidłowej decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania), a zatem dostrzeżenie wskazanego uchybienia winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji w całości, podczas gdy Sąd I instancji nieprawidłowo oddalił sprzeciw;

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż decyzja organu II instancji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż ustalenie przez organ II instancji przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w postaci błędnego zastosowania przez organ I instancji procedury naprawczej (określonej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) zamiast postępowania legalizacyjnego (określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane), doprowadziło do wydania błędnej decyzji przez organ II instancji o uchyleniu w całości decyzji I instancji i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia (zamiast prawidłowej decyzji o uchyleniu w całości decyzji organy I instancji i umorzeniu postępowania), co stanowi o wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a zatem dostrzeżenie wskazanego uchybienia winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji w całości, podczas gdy Sąd I instancji nieprawidłowo oddalił sprzeciw.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarzący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, która, w jego ocenie, czyni postawione w skardze kasacyjnej zarzuty uzasadnionymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatruje na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna B. N. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa.

Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego prowadził postępowanie w sprawie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i wydał w tym trybie nakaz rozbiórki należących do skarżącego altany działkowej, położonej na perceli nr [...], o pow. ok. 35,95 m2 oraz obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) o wymiarach 2,45 m x 1,96 m, znajdujacych się na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L., gmina [...], zamiast prowadzić dwa odrębne postępowania: jedno w trybie art. 48 Prawa budowlanego odnośnie do budynku altany ogrodowej, drugie w trybie art. 51 Prawa budowlanego odnośnie do budynku gospodarczego.

Rację ma pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie wskazał jakiegokolwiek zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia przez organ I instancji, który to miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci np. koniecznych do ustalenia okoliczności faktycznych czy dowodów. Organ ten stwierdził natomiast, że całe prowadzone od początku postępowanie organu I instnacji w trybie naprawczym z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego było wadliwe albowiem wzniesiona przez skarżącego altana ogrodowa nie spełniała wymogów ustawowych altany z art. 2 pkt 9a ustawy o ROD gdyż jej powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2, a to powoduje, że jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarzący nie posiadał. Stąd postępowanie PINB zamiast trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (naprawcze) powinno mieć charakter postępowania legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Odnośnie zaś budynku gospodarczego tryb był prawidłowy jednak należało to postępowanie wyodrębnić od postępowania dotyczącego altany ogrodowej.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie orzeczenie merytoryczne organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania również było bezzasadne bowiem przedmioty postępowania istniały ale trzeba było poprowadzić postępowanie od początku we właściwym trybie. Tylko wówczas zachowana zostanie zasada dwuinstancyjności postępowania gdy sprawa zostanie merytorycznie rozpatrzona przez organy obu instancji we właściwym dla niej trybie postępowania. Zdaniem NSA, procesowo korzystniejszym dla strony było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem właściwego trybu postępowania niż umorzenie postępowania albowiem dokonane już przez organy czynności i ustalenia można było wykorzystać przy ponownym rozstrzyganiu spraw a zatem szybkość postępowania, w którym zapadnie merytoryczne rozstrzygnięcie odgrywała istotne znaczenie.

Zdaniem NSA, Sąd słusznie uznał, że przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoałwczy istniały bowiem ustalenie wadliwego trybu postępowania co do jednego z obiektów wymagało przeprowadzenia postępowania od początku. Odmienne bowiem są wymogi dla doprowadzenia zabudowy do stanu zgodnego z prawem w trybie naprawczym, od wymogów dla zastosowania legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 czy art. 49f ustawy Prawo budowlane. Odmienne są też nakazy zatem organ odwoławczy nie mógł samodzielnie prowadzić postępowania w nowym trybie, bowiem pozbawiłoby to stronę prawa do rozpatrzenia jej sprawy w dwóch instancjach tj. naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Ponadto trafnie Sąd zauważył, że przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie przez organ odwoławczy przeczyłoby ww. zasadzie. W istocie obowiązkiem organów jest dwukrotne zebranie i ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na jego podstawie wydanie przewidzianego w danym postępowaniu rozstrzygnięcia. Tutaj wydanie rozstrzygnięcia nie mogło nastąpić bowiem dla każdego z obiektów budowlanych należało poczynić ustalenia w odrębnym trybie i w zależności od tych ustaleń wydać przewidziane dla tegoż trybu rozstrzygnięcie.

Skoro zatem tryb postępowania determinuje czynione przez organy ustalenia faktyczne, a w ich konsekwencji rozstrzygnięcie, to wybór właściwego trybu postępownia jest tak samo istotny jak dokoanie ustaleń stanu faktycznego czy przeprowadzenie dowowów.

Wobec powyższego można przyjąć, że przesłanka z art. 138 § 2 K.p.a. zaistniała gdyż koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy istotnym z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia było wskazanie właściwego trybu postępowania i konieczność wyodrębnienia obiektów budowlanych do odrębnych postępowań. Jak słusznie wskazuje Sąd I instancji organ I instancji rozważyć ma rozdzielenie prowadzonego postępowania na dwa odrębne postępowania, z których jedno z nich będzie dotyczyło legalizacji altany działkowej w oparciu o art. 48 P.b., natomiast wobec budynku gospodarczego wdrożone ma zostać postępowanie naprawcze na postawie art. 50-51 P.b. Jednocześnie w przypadku zmiany zakresu prowadzonego postępowania organ I instancji winien zawiadomić strony postępowania o powyższym fakcie, jak również umożliwić stronom zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego.

W tym stanie sprawy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a poprzez oddalenie sprzeciwu gdy nie wykazano koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy istotnego z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, w ocenie NSA, był pozbawiony podstaw.

Zdaniem NSA, także zarzut kwestionujący stanowisko Sądu I instancji, że decyzja kasacyjna wydana w niniejszej sprawie nie została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Obiektywnie rzecz biorąc decyzja nakładająca najbardziej dotkliwy obowiązek w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego została uchylona a zatem nie można twierdzić, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom we właściwym w sprawie trybie spowoiduje bardziej niekorzystne rozstrzygnięcie niż dotychczasowe. Oczywiście sprawa będzie toczyć się w części od początku co wydłuży czas oczekiwania na rozstrzygnięcie ale najbardziej rygorystycznym rozstrzygnięciem dla skarżącego może być tylko to jakie już miało miejsce czyli nakaz rozbiórki.

Nie sposób zaprzeczyć, że co do zasady postępowanie naprawcze (legalizacyjne) w przypadku niniejszej sprawy miało uzasadnione podstawy. Decyzją z dnia 15 marca 2024 r. uchylono najsurowszą decyzję jaka mogła być wydana w niniejszej sprawie (w obu trybach, naprawczym i legalizacyjnym). Tym samym wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej w ponownie prowadzonym postępowaniu nie może dojść do pogorszenia sytuacji strony skoro ich wynikiem już było wydanie najdalej idącego rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektów. Brak jest zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 139 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Wobec powyższego nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji oraz organowi odwoławczemu, że nie zaistaniały w okolicznościach przedmiotowej sprawy zdarzenia, które uznać należało za naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, które spowodowało, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie koniecznym i istotnym dla wydania rozstrzygnięcia. Zatem słuszenie w zaskarżonym wyroku uznano, że należało sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem WWINB wykazał przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.