Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1691/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 2, art. 57
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia NSA del. Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2069/10 w sprawie ze skargi A. M. [...] z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasadza od A.M. [...] z siedzibą w J. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2069/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. [...] z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. na podstawie art.48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r, Nr 156, poz. 7778 ze zm.), nakazał inwestorowi – A. M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], dokonać rozbiórki wagi samochodowej, zlokalizowanej przy ul. [...] w m. K. gm. R. na części działki nr ew. [...], określając ją jako budowlę wolnostojącą trwale związaną z gruntem, wykonaną na fundamentach, stanowiącą odrębne pod względem technicznym urządzenie techniczne, służące m. in. obsłudze działalności prowadzonej przez firmę [...].

Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż na terenie części wskazanej działki, w bezpośredniej lokalizacji obiektu - maszyny Concept typ TBA 300 UC służącej do produkcji mieszanek bitumiczno - mineralnych do budowy nawierzchni drogowych, zlokalizowany jest inny obiekt - urządzenie techniczne będące wagą samochodową posadowioną na fundamencie trwale związanym z gruntem, służące do ważenia pojazdów, który w rozumieniu art. 3, pkt 3 ustawy Prawo budowlane - jest budowlą, bowiem ustawodawca do katalogu budowli zaliczył m. in. "wolno stojące (..) urządzenia techniczne". Wymiary tego urządzenia technicznego wynoszą 18 m x 3 m. Pomost najazdowy wagi jest betonowy, prefabrykowany, a po jej obwodzie widoczne są prefabrykowane elementy betonowe. Teren wokół wagi zasypany jest tłuczniem, a bezpośrednio przy wadze - po jednym z każdej strony - zlokalizowane są dwa sygnalizatory świetlne.

Organ stwierdził, że według uzyskanego, od obecnego w czasie oględzin Andrzeja Machulskiego oświadczenia waga została zamontowana, na jego zlecenie, na przełomie marca i kwietnia 2010r., w miejscu składowania i dystrybucji materiałów budowlanych, a urządzenie to nie jest związane trwale z gruntem, zostało ono zgodnie z zaleceniami producenta, postawione na gruncie i obsypane w celu zabezpieczenia urządzeń pomiarowych przed napływem wód.

Zdaniem organu, analiza obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radziejowice, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Radziejowice z dnia [...].02.2004r. nr [...] opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 95, poz. 2334 z dnia 24.04.2004r. - m. in. dla działki nr ew. [...] położonej w m. Korytów, pozwala na ustalenie, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym nielegalnego wykonania budowli, zaistniały przesłanki do zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że teren przedmiotowej działki zlokalizowanej w m. Korytów oznaczono w planie symbolem KK i opisano jako tereny wyznaczone na "utrzymanie linii kolejowej normalno - torowej, zelektryfikowanej relacji Śląsk - Porty (tzw Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi Korytów". Ponadto stwierdzono, iż nieruchomość, na której zlokalizowano opisaną wagę znajduje się we władaniu PKP Polskie Linie Kolejowe SA, Zakład Linii Kolejowych w Skarżysku -Kamiennej i stanowi obszar kolejowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28.03.2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r., nr 16, poz. 94 ze zm.).

Decyzją z [...] września 2005 uznano działkę [...] zlokalizowaną w miejscowości Korytów za teren zamknięty zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M. - [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nakazującej rozbiórkę budowli wolnostojącej, trwale związanej z gruntem, wykonanej na fundamentach, w istocie stanowiącej odrębne pod względem technicznym urządzenie, tj. wagi samochodowej zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w m. K.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji.

Dodatkowo wskazał, że wykonanie przedmiotowej wagi samochodowej wymaga wykonania robót budowlanych polegających na montażu prefabrykowanych elementów betonowych fundamentu i płyt najazdowych służących do zamontowania urządzenia -wagi typu Rhwena 82 Comfort wraz z oprzyrządowaniem.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z montażem obiektu budowlanego - budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. montażem m.in. betonowych elementów fundamentowych, elementów nośnych wagi (płyt pokryciowych), wykonaniem wjazdów na wagę z tłucznia i zainstalowaniem świetlnego sterowania ruchu samochodów - na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Inwestor na montaż przedmiotowej wagi samochodowej nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, co oznacza, że przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. To z kolei obliguje organ nadzoru budowlanego, w świetle brzmienia przepisu art. 48 tejże ustawy, do podjęcia prawem wymaganych działań.

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radziejowice. które przewidują, że tereny, na których znajduje się działka, są przeznaczone na "utrzymanie linii kolejowej normalnotorowej, zelektryfikowanej relacji Śląsk-Porty (tzw. Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi Korytów".

Dodatkowo wskazał , zgodnie z Ip. 2754 tom VII załącznika do decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml Nr 14 poz. 51 ze zm.), działka nr ew. [...], obręb K. gm. R. powiat żyrardowski woj. mazowieckie, uznana została za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, teren na którym są usytuowane linie kolejowe. Jak ustalono m. in. na podstawie wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Żyrardowie (w aktach sprawy), działka o nr ewid. [...] w obrębie Korytów stanowi obszar kolejowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. fir 16, Poz- 94, z późn. zm.), w zarządzie trwałym PKP S.A.

Przedmiotowa inwestycja, zdaniem organu odwoławczego, narusza więc przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, który stanowi, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy, przepis ten jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego, którym jest wyłącznie zarządzanie, eksploatacja i utrzymanie dróg kolejowych, a także obsługa przewozu osób i rzeczy.

Wzniesienie na obszarze kolejowym budynków, budowli, czy też innych urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji ww. celów stanowiłoby daleko idącą ingerencję w istotę obszaru kolejowego. Wobec powyższego uznać należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy.

Organ zacytował fragment wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 249/09 wskazując, że "zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy (ustawy o transporcie kolejowym) obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Jak wyjaśniono w orzecznictwie, w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 cyt ustawy. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, zatem zgodnie z argumentacją a minori ad maius tym bardziej jest zakazane sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego.

Konsekwencją powyższych ustaleń jest brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowy, tym samym jedyną prawnie dopuszczalną reakcją organu nadzoru budowlanego było zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie zgodzą się z tezą Skarżącego, że obiekt niezwiązany trwale z gruntem, nie wymaga pozwolenia na budowę. Fakt trwałego związania obiektu z gruntem bądź brak takiego trwałego połączenia obiektu z gruntem nie przesądza o tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. O tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie właściwemu organowi, wynika z brzmienia art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Z żadnego z wyżej wymienionych przepisów nie wynika, że tego typu obiekt (niezależnie od tego, czy jest połączony trwale z gruntem, czy też nie) zwolniony jest z uzyskania pozwolenia na budowę. Do obowiązków inwestora należy więc zastosowanie się do postanowień art. 28 tejże ustawy. Ponadto organ zauważył, że definicja zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dla zaklasyfikowania danego obiektu jako budowli, nie wymaga trwałego jego związania z gruntem (wyjątek stanowią reklamy). Przepis ten zawiera ogólne określenie pojęcia budowli, przy czym dla łatwiejszego zidentyfikowania cech budowli ustawodawca posłużył się wyliczeniem przykładowym. Kierując się treścią tegoż przepisu, zawierającego definicję negatywną (każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury) oraz wyliczeniem przykładowym, należy stwierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany zmontowany z prefabrykatów betonowych (w tym z żelbetowych prefabrykowanych fundamentów i prefabrykowanych żelbetowych płyt nośnych "szala wagi") stanowi fundament pod urządzenie - wagę tensometryczną typu Rhwena 82 Comfort, o czym mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy.

Odnosząc się do argumentacji, że inwestycja zlokalizowania jest na części działki nie będącej obszarem kolejowym organ zauważył, że z brzmienia definicji obszaru kolejowego zawartej w przepisie art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym wynika bowiem, iż obszar kolejowy jest to "określony działkami ewidencyjnymi obszar". Sformułowanie to wyklucza możliwość zaistnienia sugerowanej w skardze sytuacji, gdy tylko część działki ewidencyjnej miałaby status obszaru kolejowego. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona przez Skarżącego kwestia faktycznego sposobu zagospodarowania działki w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji.

W skardze wniesionej do Sądu strona skarżąca zarzuciła decyzjom obu instancji:

1. rażącą obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 k.p.a. polegającą na wydaniu przedmiotowej decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów,

2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 i 40 § 2 k.p.a., polegające na niedoręczeniu decyzji organu l-ej instancji pełnomocnikowi radcy prawnemu M.B. pomimo doręczenia mu decyzji organu ll-ej instancji, skutkujące odebraniem stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, pomimo ustawowego obowiązku doręczania korespondencji ustanowionemu przez inwestora pełnomocnikowi, co również budzi wątpliwości, na jakim etapie postępowania reprezentowany przez niego podmiot został dopuszczony do postępowania w charakterze strony i czy zostało to uczynione zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz jaki mogło mieć wpływ na uprawnienia skarżącego w przedmiotowej sprawie;

3. rażące naruszenie przez organ l-ej , jak i ll-ej instancji przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu ww. decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa oraz braku dokładności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu w przedmiotowej sprawie stanu prawnego i faktycznego na podstawie innych zakończonych już postępowań o tej samej sygnaturze, dotyczących jednak innych budowli i instalacji;

4. rażące naruszenie przez organ ll-ej instancji przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku uzasadnienia prawnego przedmiotowej decyzji i oparciu jej na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego,

5. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118) polegającą na błędnej jego interpretacji przez organ l-ej oraz ll-ej instancji i przyjęciu, że przedmiotowa waga samochodowa stanowi obiekt budowlany - budowlę w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane, co zdaniem organu uzasadnia konieczność uzyskania pozwolenia na budowę celem jej usytuowania na nieruchomości,

6. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ustawy Prawo budowlane polegającą na niezastosowaniu przepisów przewidujących możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji stanowiącej w ocenie organu l-ej i ll-ej instancji samowolę,

7. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym ( Dz. U. z 2007r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) polegającą na błędnej jego interpretacji przez organ l-ej i ll-ej instancji i przyjęciu, że część działki nr ew. [...] przy ul. [...] w m. K., gm. R. stanowi obszar kolejowy w rozumieniu tej ustawy,

8. rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ ll-ej instancji mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l-ej instancji obarczoną ww. wadami, którą to decyzję organ l-ej instancji z uwagi na wymienione powyżej okoliczności obowiązany był uchylić.

Pismem z dnia 17 marca 2011 strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z urzędu do czasu wydania interpretacji przepisów w przedmiotowej sprawie przez Ministra Infrastruktury, do którego zwrócił się skarżący z wnioskiem o dokonanie wykładni przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym, w szczególności art. 4 pkt.8 ustawy w kontekście możliwości wykorzystania terenów kolejowych w zakresie usług budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do postanowień przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, przepis art. 81 a tejże ustawy upoważnia tenże organ do prowadzenia kontroli obiektów budowlanych. Kontrola taka nie wymaga, wbrew stanowisku pełnomocnika Skarżącego, uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie zawiadomienia o terminie przeprowadzenia kontroli, który to obowiązek Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopełnił pismem z dnia 10 maja 2010r. (znak: [...]) - w aktach sprawy. Dopiero wyniki przeprowadzonej kontroli dały podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym Strona została powiadomiona pismem z dnia 27 maja 2010 r. (znak: [...]). Strona miała również możliwość wypowiedzenia się przez co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Zatem zarzuty stronę skarżącej, że była ona pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz że organ w sposób rażący naruszył podstawowe zasady kodeksu postępowania administracyjnego są całkowicie nieuprawnione.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd podzielił stanowisko organu definiujące, iż waga samochodowa usytuowana na działce nr [...] jest w rozumieniu prawa budowlanego obiektem budowlanym w rozumieniu przepisu art. 3 ustawy prawo budowlane.

Pojęcie "obiektu budowlanego" odgrywa zasadniczą rolę przy ocenie przedmiotu "robót budowlanych" (zob. art. 3 pkt 7) i wyznaczaniu zakresu przedmiotowego ustawy - Prawo budowlane.

Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa waga samochodowa jest budowlą w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 3 prawa budowlanego.

Skoro tak, to wobec bezspornego ustalenia, że obiekt ten nie posiadał pozwolenia na budowę można również potwierdzić stanowisko organu, że powyższa waga samochodowa została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej.

Zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji budziła interpretacja przepisów prawa budowlanego przez organ I i II instancji dot. realizacji inwestycji budowlanych na zamkniętym obszarze kolejowym jako, że istnieje zasada wyrażona w art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - według której obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają zalegalizowaniu o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem . W związku z tym przepisy Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W tym celu przepisy przewidują obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, w którym określa się co należy zrobić, aby legalizacja była dopuszczalna (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Procedura ta może być przeprowadzona oczywiście tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że przedmiotowa działka na której usytuowana jest waga położona jest na terenie zamkniętym. Pojęcie terenu zamkniętego definiuje art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zgodnie z którym przez teren zamknięty rozumie się teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego - art. 4 ust. 2a ww. ustawy. Przedmiotowej działki dotyczy decyzja Ministra Infrastruktury Nr 45 z dnia 17 grudnia 2009r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml Nr 14, poz. 51), która uznaje za tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do decyzji. W tomie VII załącznika do tej decyzji, pod pozycją [...], działka nr ewidencyjny [...] położona przy ul. [...] w gm. K. gm. R. została wykazana jako działka, przez którą przebiega linia kolejowa uznana jako teren zamknięty.

Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U. Nr 80 poz.717 z póź. zm.) obszar kolejowy jest jednym z rodzajów terenu zamkniętego o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.). W myśl tej ostatniej ustawy tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , poświęca terenom zamkniętym znaczną uwagę. Przede wszystkim zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

Przepisów ustępu 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu - ust.4 art.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa o planowaniu przestrzennym nie formułuje bezwzględnego zakazu lokalizowania inwestycji, już to celu publicznego, już to pozostałych, na tych obszarach -wymaga jedynie, by w odniesieniu do tego ostatniego rodzaju inwestycji decyzja o warunkach zabudowy była wydane przez wojewodę. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że sam fakt objęcia terenów zamkniętych planem miejscowym niewiele zmienia w statusie prawnym tych terenów, gdyż ustawa zezwala jedynie na oznaczenie granic tych terenów w planie, bez możliwości ustalania związanych z tymi terenami zakazów i nakazów. Natomiast ustalanie warunków zabudowy na takich terenach zostało przez ustawę pozostawione w kompetencjach administracji rządowej, z przyznaniem wojewodzie właściwości organu pierwszej instancji w tych sprawach.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych.

Zgodnie więc z tym przepisem w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radziejowice przewidziano, że tereny, na których znajduje się działka ew. nr [...], przy ul. [...] w m. K., Gm. R. powiat Żyrardowski, są przeznaczone na "utrzymanie linii kolejowej normalnotorowej, zelektryfikowanej relacji Śląsk-Porty (tzw. Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi Korytów".

Jednakże z analizy tego planu i obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można wywieść tezy, że budowa wagi samochodowej nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem do rozważenia pozostaje kwestia czy inwestycja ta nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt.1b.

W rezultacie o możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu dla różnego rodzaju inwestycji zamierzonych na terenach zamkniętych rozstrzygające znaczenie mają przede wszystkim przepisy odrębne (szczególne, specjalne) przesądzające bezpośrednio o sposobie zagospodarowania i wykorzystania tych terenów.

W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej budowy wagi samochodowej na obszarze kolejowym takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86, poz. 789). To one stanowią podstawę do wydania zezwoleń na zabudowę obszarów kolejowych.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar (a więc geodezyjnie wymierny i dający się określić), na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Nieco inaczej rzecz ujmując, jest to dający się wyodrębnić geodezyjnie obszar, na którym jest lub może być usytuowana infrastruktura kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. W każdym razie związek obszaru kolejowego z infrastrukturą kolejową jest niewątpliwy; odstępstwo od warunków usytuowania budynków lub budowli oraz wykonywania robót ziemnych w tym obszarze ("w sąsiedztwie linii kolejowej") jest dopuszczalne w przypadkach szczególnie uzasadnionych i nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia ruchu kolejowego. Zgodę na takie odstępstwo lub odmowę w tym przedmiocie udziela właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (art. 57 w związku z art. 54 powołanej ustawy).

Zdaniem organu odwoławczego, wzniesienie na obszarze kolejowym budynków, budowli, czy też innych urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji ww. celów stanowiłoby daleko idącą ingerencję w istotę obszaru kolejowego. Wobec powyższego uznał, że ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił takiego stanowiska organu, bowiem z żadnego przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastrukturą kolejową, zgadzając się co do zasady określonej w art. 4 pkt. 8 ustawy o transporcie kolejowym, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

Przepis ten jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego, a przepis art. 53 ustawy o transporcie kolejowym ustala warunki usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

Jednakże, art. 48 Prawa budowlanego przewiduje w szczególnych przypadkach, procedurę legalizacyjną również w odniesieniu do obszarów kolejowych zamkniętych wskazując w ust.3 pkt.2 na obowiązek przedłożenie przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego tj postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego projektowanych rozwiązań.

Do takiego uzgodnienia nawiązuje również ustawa o transporcie kolejowym w art. 57 stanowiąc, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. Nadmienić należy, że w tych przypadkach szczególnie uzasadnionych, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy obszaru kolejowego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zatem przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści przepisu art. 57 ustawy o transporcie kolejowym Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz brzmienia art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił:

1. na podstawie art 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.)

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 w związku z art. 53 i z art. 54 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 t.j. ze. zm.) oraz w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwaną dalej ustawą Prawo budowlane, polegającą na uznaniu, że organ nadzoru budowlanego w ramach swojej właściwości, w postępowaniu legalizacyjnym na obszarze kolejowym, może stosować powyżej przytoczone przepisy ustawy o transporcie kolejowym, podczas gdy organ takiego prawa nie posiada;

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, polegającą na uznaniu, że na obszarze kolejowym mogą znajdować się również inne urządzenia, niż te, które zostały wymienione w powyższym przepisie, podczas gdy z przepisu tego wynika, że na takim obszarze znajdować się mogą wyłącznie takie urządzenia, o których mowa w tym przepisie, to jest urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie niniejszej poza sporem jest to, że inwestor nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia budowlanego, a co za tym idzie zrealizowana inwestycja niewadliwie została zakwalifikowana jako samowola budowlana.

Istotą sprawy jest natomiast ustalenie dopuszczalności i ewentualnie właściwego trybu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego tejże inwestycji. Organy administracji publicznej uznały, że ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy. Wskazując na powyższe organ nadzoru budowlanego II instancji uznał, że tym samym brak jest możliwości legalizacji przedmiotowej budowy wobec czego jedynie prawnie dopuszczalną reakcją organu było nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji podnosząc, że z żadnego przepisu prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastrukturą kolejową, zgadzając się co do zasady określonej w art. 4 pkt. 8 ustawy o transporcie kolejowym, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Tym samym Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko zgodnie z którym możliwość ewentualnej zabudowy obszaru kolejowego musi być oceniana pod względem jej zgodności z przepisami szczególnymi.

Jak wynika ze wskazywanego powyżej art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym w obszarze kolejowym co do zasady dopuszcza się budowę wyłącznie obiektów związanych z infrastruktura kolejową.

Jak niewadliwie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 powołanej ustawy. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego.

Ustawa ta w przepisie art. 53 ust. 1 przewiduje bowiem, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

Przepisy tejże ustawy ograniczają również możliwość sytuowania obiektów budowlanych poza obszarem zamkniętym, przewidując w art. 53 ust. 2, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4.

Od wymienionych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wymogów możliwe są odstępstwa, które przewiduje art. 57 ust. 1 ustawy. W tym zakresie stwierdzić jednak należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni omawianego przepisu. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 (...).Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wykładni art. 57 ustawy o transporcie kolejowym jaką zaprezentował Sąd pierwszej instancji. Odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ust. 2 ustawy może bowiem prowadzić do usytuowania takiego obiektu w odległości mniejszej niż 10 metrów od granicy obszaru kolejowego, a nawet bezpośrednio w granicy z takim obszarem. Z całą pewnością odstępstwo takie nie może jednak prowadzić do usytuowania budowli (a taką bezspornie jest zrealizowana inwestycja) wewnątrz obszaru kolejowego, albowiem odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli jako wyjątki od ustanowionych reguł w żadnym wypadku nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 1 ustawy w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym winna prowadzić do wniosku, iż każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru – na obszarze kolejowym.

Taka wykładnia wynika nie tylko z wykładni literalnej wskazywanych przepisów ale również z wykładni celowościowej. Uwzględnić bowiem należy cel ustanawiania obszarów kolejowych i obszarów zamkniętych, mających służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu kolejowym oraz obronności i bezpieczeństwa państwa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)