Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 379/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1651/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 421/S/2019 w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 1651/19, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 421/S/2019 w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej w skrócie: "Spółka", "Inwesrtor" lub " Skarżący") zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) przepisu art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy § 113 pkt 1 lit. a uchwały Nr XLII/185/2006 Rady Miejskiej w M. z dnia 12 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (dalej: MPZP M.) dopuszcza lokalizację obiektów obsługi technicznej gminy na terenach oznaczonych symbolem R-1, a § 10 pkt 2 MPZP M. normuje wprost, iż na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację inwestycji służących realizacji celów publicznych;

b) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II Instancji nie rozważył wszechstronnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i stwierdził, iż Inwestor nie wykazał w sposób wystarczający, że nie jest możliwe przeprowadzenie planowanej inwestycji zgodnie z zaleceniami planu, podczas gdy Skarżąca w piśmie z dnia 3 kwietnia 2019 r. wyjaśniła, dlaczego nie było możliwości przeprowadzenia przedmiotowych urządzeń w ciągu dróg, a Organ ten nie wezwał Inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień w tym względzie;

c) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki odniósł się do zarzutów naruszenia prawa procesowego przez Organ I-ej Instancji w sposób nazbyt ogólny i dalece nie wystarczający;

1) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w zw. z art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy żaden przepis prawa nie nakazuje, aby dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne było zaznaczenie przebiegu danej inwestycji w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu.

Spółka wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a następnie, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 421/S/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia 2 listopada 2018 r., wydanej w sprawie Nr znak: G.6821.17.2017 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi;

- zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;

ewentualnie:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi,

- zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, iż nie podziela stanowiska organów, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby stwarzać podstawę do zastosowania przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości przez którą ma ona przebiegać.

Zauważono, że plan miejscowy zawiera ogólne informacje na temat rodzaju inwestycji jakie mogą być prowadzone na danym terenie. Nie precyzuje natomiast jakie konkretne obiekty i w jakich lokalizacjach mogą zostać posadowione. W odniesieniu od inwestycji liniowych dopiero na etapie projektowania możliwe jest określenie podstawowych parametrów takich sieci. Wskazano, powołując się na orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, iż im bardziej ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu.

Dalej podniesiono, iż stosownie do przepisu § 113 pkt 1 lit. a MPZP M., na terenach oznaczonych symbolem przeznaczenia R-1 obowiązuje całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany na podstawie przepisów odrębnych za wyjątkiem obiektów obsługi technicznej gminy. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w § 5 pkt 11 MPZP M., ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o obiekcie obsługi technicznej gminy - należy przez to rozumieć wszelkie zagospodarowanie, zabudowę oraz urządzenia służące do odprowadzania ścieków, dostarczania wody, ciepła, energii elektrycznej, gazu, umożliwiające wymianę informacji oraz inne obiekty techniczne niezbędne dla prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców. Ponadto, stosownie do § 10 pkt 2 zd. 1 MPZP M., na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację inwestycji służących realizacji celów publicznych.

Skoro postanowienia planu miejscowego gminy M. zostały sformułowane w sposób ogólny - przy czym wprost dopuszczają możliwość lokalizowania na tym terenie obiektów obsługi technicznej gminy - to tym bardziej okoliczność ta świadczy o woli Rady Miejskiej w M., by decyzje administracyjne na podstawie art. 124 u.g.n. były podejmowane w sposób funkcjonalny.

W tej sytuacji decyzje Wojewody Mazowieckiego oraz Starosty S. sprzeczne są również z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 ust. 1 k.p.a. - czego nie zweryfikował Sąd I instancji.

Według Spółki Wojewoda Mazowiecki dopuścił się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej wynikającej z przepisu art. 7 k.p.a. oraz przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów - co uszło uwadze Sądowi I-ej Instancji.

Pismem z dnia 27 marca 2019 r. organ II instancji wezwał Inwestora do wykazania, dlaczego nie jest możliwe przeprowadzenie planowanej inwestycji zgodnie z zaleceniami planu miejscowego, tj. w ciągu dróg.

W odpowiedzi, pismem z 3 kwietnia 2019 r. [...] S.A. wskazała, iż poprowadzenie sieci energetycznej w drogach [...] (działka nr [...]) i [...] (działka nr [...]) znacznie zwiększyłoby jej długość, a co za tym idzie - pogorszyłoby parametry odbiorców energii elektrycznej i dostarczanej do odbiorców. Wskazano, iż linia byłaby o 0,5 km dłuższa niż na działce nr ew. [...] , z uwagi na szerokość pasa drogowego drogi [...] nie byłaby możliwe zlokalizowanie w nim przedmiotowej sieci .

Zdaniem Skarżącej udzielone wyjaśnienia były zrozumiałe i wyczerpujące. Jednakże Wojewoda Mazowiecki nie uznał tych argumentów, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia wyjaśnień. Tymczasem, organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje wadliwością wydanej decyzji administracyjnej. Organ nie uzasadnił dlaczego w toku procedowania nie uwzględnił pisma Skarżącej z dnia 3 kwietnia 2019 r.

Podniesiono, że Wojewoda nie odniósł się także do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, zawartego w pkt II petitum odwołania z dnia 16 listopada 2018 r. Do powyższych uwag nie odniósł się również Sąd I instancji. Tymczasem, argumentacja organów powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez [...] S.A. z siedzibą w L. należy stwierdzić, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Dla oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów istotny jest kontekst w jakim zapadł zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 1651/19 oraz kontrolowana przez ten Sąd decyzja Wojewody Mazowieckiego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z 2 listopada 2018 r. o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości W., gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiącej własność R.K., poprzez udzielenie spółce [...] S.A. zezwolenia na zajęcie części działki o pow. 925 m2 w celu usytuowania urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej, tj. na budowę linii napowietrznej SN i nN oraz budowę linii kablowej SN i nN.

Zarówno decyzja Wojewody z 26 czerwca 2019 r., jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty S. z 2 listopada 2018 r. zapadły po ponownym rozpoznaniu przez te organy wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/18, którym uchylono poprzednio wydaną w sprawie decyzję Wojewody Mazowieckiego z 6 listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z 11 sierpnia 2017 r.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji słusznie zauważył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531//21 i III FSK 1540/21, z 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1102/21, czy z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5044/21), z dnia 24 października 2022 r. o sygn. akt I OSK 2101/21 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji powyższego sąd administracyjny, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w sprawie, w której wypowiedział się na jej wcześniejszym etapie sąd administracyjny w innym składzie, jest związany oceną prawną wynikającą z tego wcześniejszego orzeczenia, o ile nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawy.

Powyższe oznacza, iż zarówno organy jak i Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie związane są oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/18.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonała wykładni art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wyraził jednoznaczną ocenę, iż "plan miejscowy - aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości, przez którą ma ona przebiegać. Inaczej mówiąc, koniecznym jest by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być realizowany konkretny cel publiczny. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego." Ponadto Sąd ten w swoim wyroku jednoznacznie stwierdził, że skoro obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na działce nr [...] lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem, to decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem.

Podniesiony w punkcie 1. lit. a) skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz zawarty w punkcie 2 zarzut naruszenia prawa materialnego stanowią w rzeczywistości polemikę z zaprezentowaną w wyroku z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/18 wykładnią art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz podważają dokonaną w tym wyroku ocenę dotyczącą braku zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. przyjętego uchwałą Nr XLII/185/2006 Rady Miejskiej w M. z dnia 12 października 2006 r.

Trzeba przy tym, zaznaczyć, iż w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., na który to przepis powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z 16 stycznia 2020 r. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie podjął próby zakwestionowania stanowiska wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu, iż ponownie rozpoznając sprawę organ jak i sąd administracyjny nie były związany oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku z 17 maja 2018 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami wyznaczonymi przez art 183 p.p.s.a. nie jest władny rozważyć tej kwestii z urzędu.

Tak sformułowane zarzuty, nie mogą zatem zostać uznane za zasadne.

W świetle powyższego związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/18 również zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. (zarzut z punktu 1 lit. c skargi kasacyjnej) nie może być uznany za zasadny. Nieodniesienie się przez Wojewodę oraz Sąd I instancji do zarzutów odwołania dotyczących zgodności planowej inwestycji z ogólnymi przepisami MPZP M. (tj. § 113 ust. 1 pkt 1 i § 10 tego planu) dotyczącymi realizacji na terenach objętych planem oraz symbolem R1 obiektów infrastruktury technicznej, nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd wskazali na wiążąca ocenę wyrażoną w ww. wyroku 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/18, który stwierdził, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na działce [...] lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem. Powołane przez stronę skarżącą przepisy MPZP M. nie stanowiły podstawy do odstąpienia od tej oceny, a w konsekwencji brak odniesienia się do argumentacji zaprezentowanej przez Spółkę w odwołaniu i skardze nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ( zarzut z punkt 1 lit. b skargi kasacyjnej) nie można uznać za zasadny. Nieodniesienie się przez Wojewodę do wskazanych w piśmie Spółki z 3 kwietnia 2019 r. okoliczności faktycznych uniemożliwiających poprowadzenie planowanej sieci energetycznej w ciągu drogi również nie ma wpływu na związanie tego organu oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku z 17 maja 2018.r W piśmie tym w żaden sposób nie wskazano, iż zasadne jest odstąpienia od oceny wyrażonej w ww. orzeczeniu np. z uwagi na zmianę stanu prawnego lub faktycznego. Stąd też pominiecie tej argumentacji przez Wojewodę również nie mogło mieć wpływu na treść decyzji tego organu. Podkreślić należy, iż naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi jedynie w sytuacji gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art 174 pkt 2 p.p.s.a.

W tych okolicznościach, skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.