Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 678/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 1 i 2, art. 274 art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1087
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
article: art. 23 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 2 pkt 18, pkt 21, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 757
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w Białymstoku na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 września 2024 r. nr BI.ZUT.4701.510.2024.AB w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2024 r., nr BI.ZUT.4701.510.2024.AB Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") określił W. Sp. z o.o. w B. (dalej: "spółka", "skarżąca") za okres II kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 6.361 zł za pobór wód podziemnych, w związku z decyzją Dyrektora ZZ z dnia 26 stycznia 2023 r., znak: BI.ZUZ.2.4210.424.2022.AT. Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087; dalej: "P.w.") i art. 23 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "O.p.").

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółka posiada pozwolenie wodnoprawne, tj. decyzję Dyrektora ZZ z dnia 26 stycznia 2023 r. nr BI.ZUZ.2.4210.424.2022.AT, na podstawie której pobiera wodę podziemną z Komunalnego Ujęcia Wody W.

W oświadczeniu z dnia 25 lipca 2024 r. złożonym Dyrektorowi ZZ w celu ustalenia opłaty zmiennej dotyczącej gospodarowania wodami w II kwartale 2024 r., spółka oświadczyła, że do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s, pobrała 162546 m3 wody podziemnej.

W Informacji z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr 1197 ZZ Białystok OZ/II kwartał/2024 (dalej: "Informacja") Dyrektor ZZ ustalił spółce opłatę zmienną za okres II kwartału 2024 r. w wysokości 6.361 zł za pobór wód podziemnych. Opłata za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 P.w. jako suma iloczynów: 1) jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3 pobranych wód) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (0,5) oraz ilości pobranych wód podziemnych (162546 m3 x 21,84% = 35500,0464 m3) co stanowi 2.041,25 zł; 2) jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilości pobranych wód podziemnych (162546 m3 x 78,16% = 127045,9536 m3), co stanowi 4.319,56 zł.

Jak wskazał organ w Informacji, procentowy udział ilości wody pobranej na dwa wymienione cele ("pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody" oraz "realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi") został określony przez spółkę w piśmie 14 marca 2023 r. złożonym po zapoznaniu się z protokołem kontroli gospodarowania wodami nr 1/BI.RUK.452.45.2022, która to kontrola miała miejsce w spółce w okresie 24 lutego 2023 r. – 6 marca 2023 r. oraz dotyczyła ustalenia i celu korzystania z wód w okresie od I do IV kwartału 2022 r. Posłużył on do szacunkowego określenia ilości wody pobranej w okresie II kwartału 2024 r., w związku z posiadanym ww. pozwoleniem wodnoprawnym, w podziale na poszczególne grupy odbiorców: gospodarstwa domowe (127045,9536 m3) oraz pozostali odbiorcy (35500.0464 m3). Informację doręczono spółce 14 sierpnia 2024 r. Spółka dokonała zapłaty wskazanej w niej kwoty.

Reklamację od Informacji złożyła spółka kwestionując wysokość ustalonej opłaty za pobór wód podziemnych za okres II kwartału 2024 r. w części stanowiącej kwotę 834 zł. W ocenie spółki opłata zmienna powinna bowiem stanowić kwotę 5.527 zł. Zdaniem strony opłata powinna być ustalona wyłącznie w oparciu o stawkę przyjętą do poboru wód dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, bowiem: (1) spółka pobiera wodę powierzchniową i podziemną tylko na jeden cel, tj. realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, (2) w ramach ustawowego zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę podmiot zobowiązany może pobierać wodę tylko na zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi; (3) podstawę ustalenia opłaty zmiennej nie może stanowić struktura sprzedaży wody; (4) z art. 272 ust. 1 i 2 P.w. nie wynika, aby organ miał podstawę i mógł ustalić dwa cele poboru wody, (5) wysokość stawek opłaty zmiennej za pobór wody na ww. cele została uregulowana odrębnie w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) oraz pkt 41 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471, dalej: "rozporządzenie") – według kryterium podmiotowego i przedmiotowego, co oznacza, że tylko § 5 ust. 1 pkt 41 powinien stanowić podstawę prawną ustalenia przedmiotowej opłaty; (6) brak jest podstaw do zastosowania art. 23 § 1 pkt 1 O.p., na podstawie którego dokonano szacunku ilości pobranych wód, bowiem w sprawie istnieją niekwestionowane ilości pobranej wody ustalone na podstawie odczytów urządzeń pomiarowych.

Decyzją z 5 września 2024 r., nr BI.ZUT.4701.510.2024,AB, Dyrektor ZZ nie uwzględnił reklamacji i określił spółce za okres II kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 6.361 zł za pobór wód podziemnych, a więc w kwocie wskazanej w Informacji. Organ nie zgodził się ze spółką, że pobór wody podziemnej realizowanej przez spółkę następuje wyłącznie na cele realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, co powinno skutkować naliczeniem opłaty po stawkach preferencyjnych. Zdaniem organu określone w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2024 r. poz. 757, dalej: u.z.z.w.) zadania własne gminy polegające m.in. na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę mają znaczenie szersze, aniżeli określone w art. 274 pkt 4 P.w. cele realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zawierają także inne cele, np. cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody wskazane w art. 274 pkt 3 ppkt za) P.w. Powołując się na stanowisko orzecznicze NSA organ podkreślił, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) P.w., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 P.w. Drugi zaś z tych celów jest węższy, a normy z § 5 pkt 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i należy je interpretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali.

Organ wyjaśnił też, że ustalając w Informacji wysokość opłaty zmiennej za pobór wód za ww. okres wziął pod uwagę ustalenia kontroli gospodarowania wodami przeprowadzonej w spółce w dniach 24 lutego 2023 – 6 marca 2023 r. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku i zakończonej protokołem kontroli, jak również miał na względzie wniosek spółki z 12 marca 2018 r. złożony w celu otrzymania decyzji zatwierdzającej wysokość taryf. We wniosku tym, spółka przedstawiła procentowy udział poszczególnych grup odbiorców w ilości sprzedawanej wody ze wskazaniem, że sprzedaż wody gospodarstwom domowym stanowi 78,16 % a pozostałym odbiorcom – 21,84 %. Na tej podstawie organ uznał, że powyższy podział grup odbiorców usług odpowiada poborowi wody do dwóch celów, to jest do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (odpowiadający grupie "gospodarstwa domowe") oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (odpowiadający grupie "pozostali odbiorcy").

Nadto, jak wskazał Dyrektor ZZ, spółka przedstawiła zaktualizowaną strukturę sprzedaży wody w poszczególnych kwartałach 2022 r., która w II kwartale kształtowała się następująco: gospodarstwa domowe - 78,16 % i pozostali odbiorcy - 21,84 %, co posłużyło organowi do szacunkowego określenia ilości wody pobranej w okresie II kwartału 2024 r. na dwa cele: dla gospodarstw domowych – 127045,9536 m3 a dla pozostałych odbiorców – 35500,0464 m3.

Dalej organ wyjaśnił, że szacunku dokonano na podstawie art. 23 § 1 O.p. w związku z brakiem danych dotyczących rzeczywistej ilości pobranych wód w rozbiciu na dwa cele, stosując odpowiednio metodę porównawczą wewnętrzną - polegającą na porównaniu struktury ilości sprzedanej wody w poszczególnych grupach odbiorców w tym przedsiębiorstwie za poprzedni okres, odpowiadający II kwartałowi 2024 r., tj. w II kwartale 2022 r. (art. 23 § 3 pkt 1 O.p.).

W ocenie organu w sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2024 r. za pobór wód podziemnych w związku z brakiem uznania złożonej reklamacji. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych, na podstawie którego pobiera wodę, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Organ wyjaśnił, że ustalenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 i 2 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 41 lit. c) i pkt 27 lit. a) rozporządzenia, mając na uwadze art. 273 ust. 6 P.w. stanowiący podstawę do wydania decyzji w wypadku nieuwzględnienia reklamacji.

Opłata za pobór wody podziemnej została obliczona jako suma iloczynów: 1) jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (0,5) oraz ilości pobranych wód podziemnych (162546 m3 x 21,84% = 35500,0464 m3), co stanowi 2.041,25 zł; 2) jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilości pobranych wód podziemnych (162546 m3 x 78,16% = 127045,9536 m3), co stanowi 4.319,56 zł.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do sądu administracyjnego spółka w zakresie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w części dotyczącej kwoty 834 zł. Zarzuciła w niej:

I. naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 1 u.z.z.w polegającą na przyjęciu, że ustawa swoim przedmiotem w zakresie zbiorowego zaopatrzenia wodę obejmuje i dotyczy wody zarówno wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi jak i wody nieprzeznaczonej do spożycia przez ludzi, mimo, że z art. 1, zwłaszcza zdanie pierwsze, wynika jednoznacznie, że skarżąca w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę może dostarczać tylko wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i, że w/w ustawa swoim przedmiotem nie obejmuje i nie dotyczy wody nieprzeznaczonej do spożycia przez ludzi co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez organy, że skarżąca pobiera wodę na 2 cele;

2) art. 2 pkt 21 i art. 2 pkt 4 w zw. z art. 1 u.z.z.w. przez błędną wykładnię polegającą na tym, że w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę skarżąca spółka jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może dostarczać wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i inną wodę nieprzeznaczoną przez ludzi, podczas gdy z art. 1 zwłaszcza zdanie pierwsze ww. ustawy wynika jednoznacznie, że przedmiotem ustawy są zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a więc w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę spółka może dostarczać tylko i wyłącznie wodę przeznaczoną do spożycia;

3) art. 1 w zw. z art. 2 pkt 18 u.z.z.w. i w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi przez błędne przyjęcie, że chodzi o cel w jakim woda ma być ujmowana, uzdatniana i dostarczana, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, iż chodzi o rodzaj i jakość ujmowanej, uzdatnianej i dostarczanej wody;

4) art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia i art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 pkt a) rozporządzenia przez błędną wykładnię, że art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 pkt a) rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje dojść do wniosku, że realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi określona w art. 274 pkt 4 P.w. nie jest wyjątkiem w stosunku do art. 274 pkt 2 lit. za) P.w., tylko odrębną działalnością prowadzoną przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne;

5) art. 1 i art. 2 pkt 3, 4, 12, 13, 20 i 21 u.z.z.w. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca prowadzi inną działalność niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i że wynika to z obowiązującej u skarżącej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę a co za tym idzie woda jest pobierana przez skarżącą na różne cele, chociaż z w/w przepisów wynika, że w ramach ustawy skarżąca może prowadzić tylko działalność w zakresie zbiorowego zapatrzenia w wodę, grupy taryfowe odbiorców mogą dotyczyć tylko zbiorowego zaopatrzenia w wodę;

6) art. 2 pkt 4 u.z.z.w. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że czym innym jest cel prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę a czym innym jest wykorzystanie wody przez odbiorcę, a więc cel jej dostarczenia, od którego to celu zależy wysokość opłat, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 2 pkt 4 winna być odczytywana w zw. z art. 2 pkt 21 i art. 1 u.z.z.w., że zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest działalnością polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu tylko wody przeznaczonej do spożycia, które odpowiada celowi poboru wody określonemu w art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4) P.w.;

7) art. 274 pkt 4 P.w. przez błędną wykładnię pojęcia "ludności" i błędne przyjęcie, że tylko część pobieranej przez Przedsiębiorstwo wody pobierana jest w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę tj. odnosząca się do gospodarstw domowych i podlega stawce preferencyjnej określonej w art. 274 pkt 4 P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 41 lit. c) rozporządzenia, a pozostali odbiorcy nie podlegają pod pojęcie ludność i należy wobec nich stosować stawkę niepreferencyjną określoną w art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia;

8) naruszenie art. 274 pkt 4 P.w., przez błędną wykładnię "celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę" i błędne przyjęcie, że cel ten odnosi się do jednej kategorii odbiorców usług, tj. do ludności (gospodarstw domowych) oraz, że tylko ten zakres podlega stawce z § 5 ust. 1 pkt 41 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne;

9) naruszenie art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. przez ich błędną interpretację i zastosowanie oraz nieuzasadnione zakwalifikowanie do odrębnego poboru w celu zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów, tj. prowadzących działalność gospodarczą, podmiotów publicznych oraz zastosowania do tego zakresu podwyższonej stawki z § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia przewidzianej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;

10) art. 272 ust. 1 i 2 P.w. przez błędną wykładnię, że z tych przepisów wynika, że skarżąca jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera ją na 2 cele, podczas gdy z przepisów tych wynika wyodrębnienie w ust. 2 art. 272 P.w. stawek opłaty zmiennej za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

11) art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 2, art. 272 pkt 2 lit. za) i art. 274 pkt 4 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 41 lit. c) rozporządzenia przez ich niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że z punktu widzenia powyższych przepisów przy ustalaniu wysokości opłaty za pobór wód powierzchniowych i podziemnych istotny jest faktyczny sposób zużycia wody przed odbiorcę końcowego, chociaż z literalnego brzmienia tych przepisów wynika, że wysokość opłaty zmiennej ustala się za pobór wód powierzchniowych i podziemnych;

12) art. 272 ust. 1 P.w. w zw. z art. 274 pkt 4 P.w. przez błędną ich wykładnię, pomijając, że wysokość opłaty zmiennej ustalana jest w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu, a nie na cele określone w taryfie za sprzedaną wodę odbiorcom usług;

13) art. 35 ust. 1 i 2 P.w. w zw. z art. 8 P.w. przez błędną wykładnię przyjmując, że usługa wodna poboru wody podziemnej lub powierzchniowej przez gospodarstwa domowe podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą jest jednoznaczna z usługą dostarczania (sprzedaży) wody z sieci wodociągowej odbiorcom usług określanych w taryfie jako gospodarstwa domowe i pozostali odbiorcy;

14) art. 8 P.w. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że usługi wodne z prawa wodnego są tożsame z usługami dostarczania wody na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, chociaż są to usługi całkowicie odmienne i wynikają z różnych uregulowań prawnych dlatego ustawodawca wyłączył stosowanie do usług wodnych na podstawie art. 8 P.w.;

15) błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 9 ust. 3 P.w. w związku z art. 9 dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w ramach polityki wodnej (Dz.U.UE.L z 2000 r. Nr 327, poz. 1) przez obarczenie skarżącej spółki kosztami za usługi wodne ponad zwrot kosztów tych usług;

16) art. 268 ust. 1 P.w. w zw. z art. 35 ust. 3 P.w. przez błędną jego wykładnię przyjmując, że na podstawie tych przepisów opłata za usługi wodne różnicowana jest na różne cele w zależności od ilości wody sprzedanej różnym odbiorcom usług, pomimo, że z powyższych przepisów wynika literalnie, że opłaty zmienne pobiera się za usługę wodną, którą jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych;

17) art. 23 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 P.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości opłaty za usługi wodne w drodze oszacowania, podczas gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany, bowiem ilość pobranej wody celem ustalenia wysokości opłat zmiennych za pobór wód podziemnych i powierzchniowych powinna być ustalane zgodnie z art. 272 ust. 11 i ust.12 P.w. i w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest ustalona na podstawie odczytu przyrządów pomiarowych w niekwestionowanej ilości odrębnym pomiarem dla wód podziemnych w ilości 162546 m3, a obowiązek zamontowania i odczytu tych urządzeń wynika z pozwolenia wodnoprawnego;

18) art. 552 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 2a pkt 2 P.w. przez błędną jego wykładnię przez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczania opłat zmiennych oraz dokonanie szacowania wielkości poboru wody na określone cele dla ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, zwłaszcza w oparciu o wniosek taryfowy;

II. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego celu poboru wody przez skarżącą, przyjmując, że skarżąca spółka pobiera wodę powierzchniową i podziemną na dwa cele: (-) do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - art. 274 pkt 4 P.w., (-) do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody w wody - art. 274 pkt 2 lit. za) P.w., podczas gdy z materiału dowodowego w szczególności oświadczeń, wyjaśnień skarżącej, opisu technologicznego, pism skarżącej, zastrzeżeń do protokołu kontroli wynika, że woda w całości pobierana jest w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi art. 274 pkt 4 P.w.;

2) art. 7, art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a organ rozstrzygający sprawę powinien dążyć do prawdy obiektywnej, a w razie wątpliwości co do treści normy prawnej i stanu faktycznego sprawę powinien rozstrzygać na korzyść strony, przez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej spółki wątpliwości co do stanu faktycznego i co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, tj. art. 272 ust. 1 i ust. 2, w zw. z art. 274 pkt 4 P.w. i w zw. z § 5 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia oraz art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia przez nieprzyjęcie jednego celu poboru wody, w sytuacji, w której brak było przesłanek opisanych w § 2 ww. przepisów;

3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez wadliwie skonstruowane uzasadnienie, które jest ogólnikowe i nie zawiera wskazania, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym takiej mocy odmówił.

W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wyjaśniła, że jej zdaniem niezasadnie doszło do podwyższenia opłaty zmiennej o kwotę 834 zł. Zaakcentowała błędne ustalenie stanu faktycznego, bowiem podział na gospodarstwa domowe i pozostałych odbiorców nie odnosi się do celów poboru wody, zwłaszcza że cena za dostarczanie 1 m3 wody jest identyczna dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców, a grupa "pozostali odbiorcy" została utworzona w celu ewentualnego stosowania stawek opłat za przekroczenia parametrów ścieków przemysłowych. Spółka zaakcentowała, że ustalając dwa cele poboru wody organ całkowicie pominął regulacje u.z.z.w. Tymczasem wynika z nich, że realizowana na podstawie przepisów tej ustawy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dotyczy wyłącznie dostarczania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Gdyby tak przyjąć, to sprzedaż wody nieprzeznaczonej do spożycia przez ludzi nie mogłaby być realizowana na podstawie u.z.z.w., ale byłaby realizowana na podstawie Kodeksu cywilnego, poza systemem zbiorowego zaopatrzenia w wodę, odrębnymi przewodami oddzielnie opomiarowanymi. Taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w. i realizuje działalność wyłącznie w tym przepisie opisaną.

Zdaniem skarżącej, również analiza przepisów art. 2 pkt 3, 12, 13 tej ustawy (definicje taryfy, taryfowej grupy odbiorców, odbiorcy usług) wskazuje, że taryfa nie może dotyczyć innych celów niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, zaś decyzja zatwierdzająca taryfę i wniosek taryfowy dotyczą wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostarczanej odbiorcom a nie wody pobieranej przez skarżącą z ujęcia. Skarżąca nie prowadzi podwójnej działalności gospodarczej w zależności od tego komu – jakiemu odbiorcy dostarczana jest woda. Wyłącznym zakresem jej działania, a więc i celem poboru, jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, zgodnie z celem powołania spółki. Zwłaszcza że, jak wskazała, zgodnie z art. 1 i art. 16 ust. 1 u.z.z.w. w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę zobowiązana jest do uzdatniania całości wody pobranej, tak aby cała pobrana woda spełniała wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi z 7 grudnia 2017 r. (Dz. U. poz. 2294). Podkreśliła, że wniosek taryfowy i decyzja zatwierdzająca taryfę nie mogą stanowić dowodu i podstawy ustalania celów poboru wody i nie wynikają z nich różne cele poboru wody. Dotyczą wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostarczanej odbiorcom a nie wody pobieranej przez skarżącą z ujęcia. Organ dokonał więc błędnych ustaleń faktycznych w zakresie poboru wody przez skarżąca na dwa cele.

Spółka wskazała także, że wprowadzenie systemu opłat za usługi wodne - w tym za pobór wód, nastąpiło w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej. Odpowiednikiem art. 9 ust. 1 dyrektywy jest art. 9 ust. 3 P.w. Pierwsza z zasad oznacza, że opłata ma zapewnić państwu dochody umożliwiające pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają różne podmioty. Druga oznacza, w szerszym znaczeniu - że sprawca zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego, czy działalność ta jest zgodna z prawem, czy nie; w węższym znaczeniu, że zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie pełnego zakresu standardów wprowadzonych określoną regulacją prawną. Na gruncie prawa wodnego "zanieczyszczającym" jest podmiot, który dokonuje poboru wód z zasobów wodnych i swoim działaniem prowadzi do pogorszenia środowiska. Podmiotem pobierającym wodę podziemną bezspornie jest spółka jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zanieczyszczającym nie jest więc odbiorca usług, któremu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostarcza wodę z sieci wodociągowej. Odbiorca nie korzysta z usługi wodnej poboru wody podziemnej. W konsekwencji obowiązek ponoszenia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska ciąży na podmiocie korzystającym z usług wodnych, którego sposób, zakres i cel korzystania z wód ma wpływ na wysokość tych kosztów - w tym przypadku skarżącej.

Skarżąca podkreśliła, że ani przepisy art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia, ani przepisy art. 274 pkt 4 P.w. czy też § 5 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia nie wskazują odbiorców finalnych, lecz posługują się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są odpowiednio: "pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody" oraz "do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi". Ustawodawca nie posłużył się w przepisach kryterium podmiotowym. Powyższe w ocenie skarżącej spowodowało naruszenie art. 9 ust. 3 P.w. i art. 9 ust. 1 Dyrektywy wyrażającego zasadę zwrotu kosztów usług wodnych - przez jej niezastosowanie do części pobranej wody, do której zastosowano stawkę podwyższoną do 0,115 zł/ m3 niemającą nic wspólnego z wyższym kosztem poboru, uzdatniania czy przesyłu. Zaopatrzenie w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi jako zadanie gminy dla wszystkich podmiotów w ramach tej usługi prowadzone jest w jednakowy sposób, pomiar poboru dokonywany jest jednym urządzeniem pomiarowym z każdego ujęcia, a woda dostarczana jest tymi samymi urządzeniami wodociągowymi. W związku zatem z realizowanym pomiarem poboru (ustalenie ilości pobranych wód podziemnych na podstawie przyrządów pomiarowych) zastosowanie metody szacowania z art. 23 § 1 pkt 1 O.p. jest nieprawidłowe.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała następujące orzeczenia: wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 318/20, z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/GI 319/20 i z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/GI 1460/19, a ponadto wyroki WSA w Łodzi z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 322/21 i II SA/Łd 343/21; z dnia 7 października 2021 r. o następujących sygn. akt: II SA/Łd 408/21, II SA/Łd 407/21 i II SA/Łd 409/21; z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 421/21; z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 702/21 oraz wyroki z dnia 26 listopada 2021 r. o następujących sygn. akt: II SA/Łd 366/21, II SA/Łd 367/21 oraz II SA/Łd 368/21. Dodatkowo powołała również sygnatury kilkunastu wyroków WSA w Krakowie zapadłych od dnia 30 czerwca 2023 r. do 5 grudnia 2023 r., podkreślając, że jest to najnowsze orzecznictwo. Końcowo podkreśliła, że istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów P.w. i rozporządzenia budzi wątpliwości. Mimo tego organ pobór wody w części przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia, zamiast w całości przypisać celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 41 lit. c) rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem opłaty zmiennej wyższej o 834 zł.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087; P.w.). W myśl art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w., za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³, natomiast zgodnie z art. 272 ust. 2 P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, ustała się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (rozporządzenie). Wedle § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody: 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych (lit. a). Z kolei stawki ww. opłaty zmiennej za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi wynoszą: 0,068 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s (§ 5 ust. 1 pkt 41 lit. c).

Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych na wstępie przypadkach jest zatem taka sama, natomiast w zależności od celu poboru wód, różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 P.w. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości pobieranych wód podziemnych oraz pobieranych wód powierzchniowych, co wynika z art. 272 ust. 12 P.w. Nadmienić przy tym należy, że z art. 272 ust. 13 P.w. wynika, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych może następować jednocześnie na różne cele i potrzeby. W takiej sytuacji podmiot dokonujący poboru jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1-3 P.w., jednakże z przepisu przejściowego - art. 552 P.w. wynika, że obowiązek ten stosuje się od dnia 31 grudnia 2026 r. Do tego czasu ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje m.in. na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w.). Obowiązek składania ww. oświadczeń doprecyzowano w art. 552 ust. 2b pkt 2 P.w. i przepisach następnych.

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestią sporną całościowa ilość pobranej wody w II kwartale 2024 r. w związku z posiadanym przez spółkę pozwoleniem wodnoprawnym. Spór dotyczy zasadność określenia skarżącej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za II kwartał 2024 r. w wysokości odmiennej (wyższej) od tej, która wynika z oświadczenia złożonego przez spółkę na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w. Spółka wykazała w nim bowiem jedynie pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, za który górne jednostkowe stawki opłaty zmiennej precyzuje art. 274 pkt 4 P.w., podczas gdy zdaniem organu, oprócz ww. celu spółka realizowała również pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, za który górne jednostkowe stawki opłaty zmiennej precyzuje art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. Organ ustalił bowiem, że spółka w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zaopatruje nie tylko mieszkańców (gospodarstwa domowe) – cel z art. 274 pkt 4 P.w., lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą (tzw. pozostałych odbiorców) – cel z art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. Do takich ustaleń uprawniały (poniekąd słusznie) przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego dowody w postaci dokumentów z protokołu kontroli gospodarowania wodami (przeprowadzonej w okresie 24 lutego 2023 r. - 6 marca 2023 r.) oraz dokumentacja z postępowania o ustalenie taryfy. W związku z tym, zdaniem organu, należało zróżnicować stawki opłaty zmiennej ze względu na cel poboru wód, z którym to twierdzeniem nie zgadza się skarżąca, która zarzuca m.in. naruszenie przepisów u.z.z.w. wywodząc, że jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi działalność wyłącznie w zakresie zbiorowego zaopatrywania ludności (tak w gospodarstwach domowych, jak i w podmiotach publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą) w zakresie dostarczania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, wysokość opłat za pobór wód powinna być naliczona zgodnie z art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 ust. 1 pkt 41 lit. c) rozporządzenia, gdyż pobór ten jest dokonywany wyłącznie w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. w stawce niższej, a nie – jak przyjął organ - także na cele określone w art. 274 pkt 2 lit. za) P.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia, tj. dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, czyli w stawce wyższej. W ocenie sądu, argumentacja sformułowana na poparcie tego stanowiska nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 u.z.z.w. ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w jej art. 2 pkt 4. Zgodnie z treścią tego przepisu, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 236), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Spółka jest zatem przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.). Jak podkreślił NSA w sprawach o sygn. akt: III OSK 4099/21, III OSK 7589/21 lub III OSK 7707/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), ustawodawca w definicjach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) u.z.z.w. oraz art. 16 pkt 70 lit. a) i b) P.w.). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.

Przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody, jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W konsekwencji nie ma sprzeczności między normami u.z.z.w., normami P.w. i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest węższy, a normy z § 5 pkt 41 rozporządzenia, stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2024 r. , sygn. akt III OSK 4549/21. CBOSA).

Ustawodawca w przepisach P.w. i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Ponadto chociaż utożsamianie pojęcia "ludności" i "gospodarstwa domowego" budzi pewne wątpliwości, to jednak nie można pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że prowadzi ona tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. System opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Wodnej Dyrektywy Ramowej oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko w przypadku dostarczania wody dla ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b) u.z.z.w. W ocenie sądu stwierdzić więc należy, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4089/21, z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 39/20, CBOSA).

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd, podtrzymując tym samym stanowisko zaprezentowane w tożsamych sprawach rozpoznanych przed tutejszym sądem, m.in. pod sygnaturami: II SA/Bk 350/20, II SA/Bk 600/20, II SA/Bk 928/22, czy II SA/Bk 720/23. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również orzecznictwo NSA zaprezentowane m.in. w wyrokach: z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 7589/21 i III OSK 7587/21, z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7704/21, III OSK 7707/21 i III OSK 7709/21, z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 189/22 i III OSK 190/22; z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3464/21, III OSK 787/22 i III OSK 791/22, z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3561/21, z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3316/21, czy z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 4177/21 (który zapadł w przedmiocie interpretacji przepisów P.w., stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji). Co więcej, wiele z ostatnich orzeczeń NSA uchyliło liczne wyroki sądów administracyjnych I instancji powołane w skardze, w których prezentowano odmienny pogląd orzeczniczy, za którym opowiada się skarżąca. Tym bardziej więc zaprezentowanych w nich stanowisk sąd nie podziela. Z kolei wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3316/21 na który powołuje się skarżąca w końcowej części skargi, zapadł w odmiennym stanie faktycznym, w którym skarżąca spółka domagała się odjęcia wielkości przerzutu od poboru wód podziemnych. W większości zaś powołanych wyżej przez sąd spraw, skargi wniosły przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne dysponujące pozwoleniami wodnoprawnymi na pobór wód podziemnych lub powierzchniowych z różnych ujęć, wobec których właściwi dyrektorzy zarządów zlewni określili opłaty zmienne za pobór wód przy zróżnicowaniu stawki opłaty w zależności od celu poboru i przy szacunkowym przyjęciu ilości wód pobranych do celów nieobjętych preferencyjną stawką oraz – od strony proceduralnej – przy zastosowaniu art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 300 ust. 1 P.w. Stanowisko tam zaprezentowane sąd w sprawie niniejszej podtrzymuje w całości.

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Zdaniem sądu, okoliczność ta uzasadnia zróżnicowanie wysokości opłaty, przy czym ilość wody zaliczonej do odpowiedniego sposobu zbiorowego zaopatrzenia w wodę ustalono metodą szacunkową, wykorzystując wyniki przeprowadzonej kontroli oraz przedłożoną dokumentację do wniosku o ustalenie taryfy. Powyższe stanowisko trafnie uzasadnia się między innymi tym, że rozporządzenie wymaga przedstawienia pobranej wody według celu jej przeznaczenia, a więc według odbiorcy finalnego. Wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania. Bez znaczenie pozostaje przy tym, jaki podmiot świadczy usługi wodne, jak również, jaki jest cel jego działalności gospodarczej, gdyż powyższe ma jedynie znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym bezpośrednio przesądza art. 35 ust. 2 P.w. wskazując, że gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy. Przyjąć więc należy, że w przypadku opłat, kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody, a więc sposób jej wykorzystania przez finalnego odbiorcę.

Powyższe nie oznacza jednak, jak wskazuje skarżąca, że organy w sprawie przyjęły, że usługa wodna poboru wód jest jednoznaczna z usługą dostarczania wody z sieci wodociągowej odbiorcom usług. Stosownie do art. 272 ust. 13 P.w. jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub powierzchniowy do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb. W pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 P.w.). To zaś, co wchodzi w zakres usług wodnych precyzuje art. 35 ust. 1 P.w., zgodnie z którym usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w P.w. Pojęcia tego nie należy jednak utożsamiać z odbiorcą usług, którym jest ten kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 u.z.z.w.). Obowiązek zaś uiszczania opłat, o których mowa w art. 274 P.w. oraz rozporządzeniu, dotyczy opłat za pobór wód, a nie za korzystanie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Oznacza to, że cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go bezpośrednio ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnej, z zastrzeżeniem, o którym była mowa powyżej, a więc, czy chodzi o cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 23 § 1 pkt 1 O.p. sąd wyjaśnia, że skoro – jak to zostało na wstępie wspomniane - na mocy art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do 31 grudnia 2026 r. następuje m.in. na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, z uwzględnieniem podziału pobieranych wód podziemnych lub powierzchniowych do różnych celów lub potrzeb, ze względu właśnie na te cele i potrzeby (art. 552 ust. 2d P.w.) - to przy braku możliwości uzyskania od spółki konkretnych i precyzyjnych danych o ilości poboru ze zróżnicowaniem na ustalone dwa cele poboru – nie było innej możliwości jak dokonanie oszacowania ilości wody pobieranej na różne cele na podstawie takich danych, jakie były dostępny dla organu, tj. m.in. w oparciu o wyniki kontroli gospodarowania wodami. Znajduje to również uzasadnienie w treści art. 552 ust. 2 pkt 2 P.w., zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 31 grudnia 2026 r. następuje m.in. na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Organ przystąpił więc do szacunkowego określenia ilości pobranej wody w podziale na grupy odbiorców na podstawie danych przedstawionych przez spółkę we wniosku z 12 marca 2018 r. złożonym do Dyrektora RZGW w celu wydania decyzji zatwierdzającej wysokość taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w którym wskazano procent odbiorców finalnych pobranej wody w grupie "gospodarstw domowych" oraz procent odbiorców pobranej wody w grupie "przemysł i usługi" oraz "pozostali odbiorcy".

Przyjęta przez organ administracji szacunkowa metoda ustalania wysokości opłaty zmiennej, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa, ma swoje umocowanie prawne, bowiem faktycznie dane zastosowane w zakresie wyliczenia procentowego przy metodzie szacowania były jedynymi danymi, na podstawie których można było ustalić realizację celów poboru w zakresie spożycia wody przez mieszkańców i do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pamiętać przy tym należy, że dowodem, w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie pozyskanie ww. danych przez organy było zatem prawidłowe. Jak wskazał NSA w sprawie o sygn. akt I FSK 1066/11 (CBOSA), przesłanką oszacowania podstawy opodatkowania na podstawie przepisu art. 23 § 1 pkt 1 O.p. jest brak danych koniecznych do ustalenia podstawy opodatkowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są przyczyny braku tych danych.

W art. 300 ust. 1 P.w. wskazano, że do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Ponadto w art. 300 ust. 1a i 1b P.w. określono, że uprawnienia organu podatkowego, przysługujące Wodom Polskim wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich, zaś właściwy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem wątpliwości, że art. 23 O.p. umiejscowiony w dziale III O.p., znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie, jak to miało miejsce w poprzednim porządku prawnym.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że obecna regulacja dotycząca systemu opłat za pobór wód oraz za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, stanowi transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. Ramowej Dyrektywy Wodnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, aby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły taką politykę cenową odnośnie usług wodnych, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W perspektywie tej zasady obciążenie środowiska w przypadku poboru wód do celów ogólniejszych (poboru, uzdatniania i dostarczania wody) oraz szczegółowych (realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) jest zasadniczo takie samo, determinowane ilością pobranej wody, choć już z istoty swojej przykładowo pobór wód na cele przemysłowe stanowi znacznie większe obciążenie dla środowiska, z uwagi na ilość pobieranych wód w porównaniu do potrzeb zaopatrzenia ludności. Jednak prawodawca, określając stawki opłat za pobór wód, przyjął pewne kryteria społeczno-gospodarcze, które zadecydowały o zróżnicowaniu stawek opłat, w zależności od celu. Niższa stawka opłaty za pobór wód przeznaczonych do spożycia przez ludzi wykazuje ewidentnie motywację socjalną - znaczenie wody jako dobra podstawowego dla bytu człowieka spowodowało przyjęcie przez prawodawcę obniżonej stawki wody. Wykładnia celowościowa wspiera zatem wyniki wykładni językowej i systemowej - obniżona stawka ma zastosowanie wyłącznie do wody pobieranej na wąsko, ściśle określony cel, zawężony w stosunku do całokształtu działalności spółki - choć cała jej działalność stanowi realizację zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, to tylko część pobieranej wody (w ramach tej działalności) korzysta z obniżonej stawki - jako woda przeznaczona do spożycia przez ludzi. Abstrahując przy tym od prawnego charakteru dyrektywy jako aktu prawa unijnego, wymagającego inkorporacji do porządku prawnego państw członkowskich, również z powyższych względów, zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 w zw. z art. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej okazał się niezasadny.

Zdaniem sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 P.w., zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do usług wodnych w zakresie magazynowania, uzdatniania lub dystrybucji wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz odbioru ścieków, objętych przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten budzi wątpliwości w doktrynie, gdzie wskazuje się, że "Obie ustawy dotyczą częściowo wszak zbieżnej materii, stąd wyłączenie z prawa wodnego mające dotyczyć usług magazynowania, uzdatniania lub dystrybucji wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz odbioru ścieków nie jest oczywiste [...] Sensu omawianego wyłączenia upatrywać należy, generalnie w woli ustawowego wyłączenia kolizji zastosowania jednocześnie obu ww. ustaw do kwestii dostawy wody i odbioru ścieków z uwagi na inny cel i przedmiot tych regulacji" (tak P. Szuwalski, komentarz do wybranych przepisów P.w., System Informacji Prawnej LexOmega). Zdaniem sądu, z taką kolizją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której opłaty za usługi wodne określone zostały na podstawie ustawy P.w. przy posiłkowym, interpretacyjnym zastosowaniu u.z.z.w.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że z art. 145 § 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględniania skargi, jedynie wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy, na podstawie którego organ wydał swoją decyzję był zupełny i na jego podstawie organ w sposób prawidłowy i swobodny, a nie dowolny, ustalił rzeczywisty cel poboru wód przez skarżącą spółkę. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można więc zarzucić organom, że nie rozpatrzyły całego posiadanego materiału dowodowego, czy też błędnie ustalono stan faktyczny w sprawie. Organy ponadto szczegółowo przedstawiły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczyły i omówiły przepisy, które w sprawie miały zastosowanie.

Nie można także podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który znalazłby zastosowanie tylko w razie wątpliwości co do treści normy prawnej, a takie w sprawie nie wystąpiły, podobnie jak niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które w świetle art. 81a § 1 k.p.a. rozstrzygać należałoby na korzyść strony. W istocie bowiem stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości, bowiem skarżąca spółka nie kwestionował ilości pobranej wody, a jedynie zasadność obciążenia jej po części wyższą stawką opłaty zmiennej, z tytułu poboru wody na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Rozbieżność stanowisk organu i skarżącej sprowadzała się zatem w istocie do wykładni obowiązujących przepisów prawa, tj. P.w.. i u.z.z.w., nie zaś ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zdaniem sądu, o czym była już powyżej, nie budzi wątpliwości, że skarżąca Spółka w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a zatem organy słusznie przyjęły, że pobór wód podziemnych przez spółkę następuje na dwa cele, objęte różnymi stawkami opłaty zmiennej. Podkreślić raz jeszcze należy, że pogląd zaprezentowany przez organ m.in. w niniejszej sprawie, jest zbieżny z aktualną linią orzeczniczą NSA w tego rodzaju sprawach.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane przepisy, mające zastosowanie w sprawie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.