Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 322/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2024 roku sprawy ze sprzeciwu A. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 marca 2024 roku nr SKO.4150.222.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. ał


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 27 marca 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), art. 59 ust. 11 art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U . z 2023 r., poz. 977 ze zm.) wskutek rozpoznania odwołania wniesionego przez K. L. uchyliło decyzję Burmistrza Rzgowa z 9 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz trzech budynków gospodarczych wraz

z niezbędną infrastrukturą techniczna, w tym trzema indywidualnymi oczyszczalniami

ścieków, własnych ujęć wody - trzech studni oraz przyłączy energetycznych, na działkach o nr [...], w obrębie geodezyjnym [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że w związku z wejściem w życie z dniem 24 września 2023 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), na mocy art. 59 ust. 1 tej ustawy, do niniejszej sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym.

Kolegium przypomniało, że decyzją z 9 lutego 2024 r. Burmistrz Rzgowa, po rozpatrzeniu wniosku A. H., ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku

A. H. była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji obu instancji. Kolegium decyzją z 17 lipca 2023 r. uchyliło poprzednią decyzję Burmistrza Rzgowa z 6 czerwca 2023 r., wskazując na nieprawidłowości przy

wyznaczaniu granic obszaru analizowanego, na nieczytelny sposób określenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji oraz na niewłaściwy sposób opisania w decyzji części parametrów przyszłej inwestycji, tj. jedynie poprzez podanie wielkości maksymalnej. Kolegium zwracało także uwagę na konieczność wyjaśnia kwestii związanej ze spełnieniem w tej sprawie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zdaniem Kolegium ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji nie uwzględnił części wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej z 6 czerwca 2023 r. i nie wyjaśnił przyczyn, dla których ponownie wydał rozstrzygnięcie, które zdaniem organu

odwoławczego nie może się ostać w obrocie prawnym. Wprawdzie granice obszaru analizy zostały tym razem wyznaczone prawidłowo, w odległości 189 m. tj. odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, to formułując wnioski ze sporządzonej analizy, które następnie przeniesiono do treści decyzji, nadal nie sposób nie dostrzec wad istotnych z punktu widzenia prawidłowego ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji. Mapa z obszarem analizowanym znajduje się w aktach sprawy i zawiera niezbędne elementy pozwalające na ustalenie, jaki obszar, a tym samym jakie nieruchomości poddane zostały analizie pod kątem cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Analizą objęto działki zabudowane z uwzględnieniem ich numeracji, powierzchni oraz powierzchni zabudowy, funkcji zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych budynków, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz elementów geometrii dachu. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], w obrębie geodezyjnym [...] zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja (budynki mieszkalne jednorodzinne) kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji, mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Kontynuacja funkcji nie jest jednak jedyną przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium, dokonując do oceny poszczególnych parametrów inwestycji wyznaczonych przez organ pierwszej instancji uznało, że zaskarżona decyzja, analogicznie do poprzedniej, nie zawiera żadnych danych dotyczących usytuowania budynków znajdujących w sąsiedztwie terenu inwestycji względem istniejących dróg, które pozwoliłyby na ocenę czy istotnie w obszarze analizowanym występują budynki umożliwiające wyznaczenie linii zabudowy w odległości 40 m od linii rozgraniczającej terenu inwestycji opisanej na załączniku graficznym literami [...]. W treści decyzji wskazano jedynie, że linię zabudowy wyznacza się zgodnie z załącznikiem graficznym, które pozwoliłyby na ocenę czy istotnie w obszarze analizowanym występują budynki umożliwiające wyznaczenie linii zabudowy w odległości 40 m od linii rozgraniczającej terenu inwestycji opisanej na załączniku graficznym literami [...]. Brak jest zatem jakichkolwiek danych pozwalających na ocenę, czy ustalona w decyzji odległość nie narusza ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że identycznie jak w przypadku poprzedniej decyzji z 6 czerwca 2023 r. ani analiza urbanistyczna ani zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia dla rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie wyznaczenia linii zabudowy. Zwrócono też uwagę na niewłaściwy sposób opisania w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, tj. jedynie poprzez podanie wielkości maksymalnej, podczas gdy przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkrctyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Wobec tego określenie w warunkach przedmiotowej sprawy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy – "nie więcej niż 0.16" uznano za nieskonkretyzowane, a w konsekwencji niewłaściwe, pozostawiające inwestorowi zbyt duża swobodę w zagospodarowaniu przestrzeni, co wprowadza element niepewności dla właścicieli działek sąsiadujących. W tej sprawie nabiera to szczególnego znaczenia wobec faktu, że nie określając minimalnej granicy tego wskaźnika organ orzekający akceptuje w istocie możliwość zabudowy o wskaźniku mniejszym niż minimalny w obszarze analizy, który dla tego obszaru wynosi 0,06. W tym kontekście zwrócono uwagę, że ładu przestrzennego nie realizuje zabudowa o parametrach większych niż istniejące w obszarze analizy, ale także zabudowa zbyt mała lub o znacząco mniejszej intensywności. Zaskarżona decyzja w istocie nie ustala w sposób wystarczająco precyzyjny także szerokości elewacji frontowej planowanych budynków. Wskazany w decyzji przedział wielkości "od do", co do zasady należy w prawdzie uznać za prawidłowy, jednakże ustalając dany parametr w wartościach od - do, organ musi zachować w tym zakresie pewne ograniczenia - rozpiętość ta nie może być nadmierna. W niniejszym przypadku rozbieżność jest na tyle istotna, że w istocie przyjąć należy, że parametry ten nie został wystarczająco precyzyjnie ustalony. Jest bowiem oczywista i istotna różnica, czy wybudowany obiekt będzie miał szerokość 13,2 m czy 20,0 m. Może to prowadzić do nadmiernej dowolności przy realizacji obiektu, gdyż sprzeczne jest z naczelną zasadą jakiej służy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy tj. zachowaniem przez planowaną inwestycję ładu przestrzennego jaki panuje w danym obszarze urbanistycznym. Wprowadzenie rozwiązań o względnie dużym przedziale możliwości stanowi naruszenie wymogów wynikających z art. 52 ust. 1 pkt 2b, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto analizę m.in. w zakresie szerokości elewacji frontowej przeprowadzono oddzielnie dla każdego rodzaju zabudowy (tj. mieszkaniowej i gospodarczej), po czym maksymalną szerokość elewacji frontowej planowanych budynków mieszkalnych ustalono na podstawie danych dla zabudowy gospodarczej, uzasadniając to brakiem zabudowy mieszkaniowej o takiej szerokości frontu.

Wszystkie powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium, wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ winien wyjaśnić także kwestię związaną ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestor załączył wprawdzie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy "Warunki przyłączenia nr 23-D8/WP/00109 wydane w dniu 24 stycznia 2023r. dla Podmiotu V grupy przyłączeniowej do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 0.4 kV" , jednakże warunki te dotyczą innego obiektu przyłączeniowego niż opisany w zaskarżonej decyzji, tj. wyłącznie jednego budynku gospodarczego na działce nr [...]. Przedmiotem planowanej inwestycji są natomiast trzy budynki mieszkalne jednorodzinne oraz trzy budynki gospodarcze na działkach nr [...]. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości co do tego, czy projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego opisanego we wniosku.

W sprzeciwie A. H. zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a.;

- art. 7, art. 7b, w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego inwestora wyrażonego w pkt II petitum pisma inwestora z 19 marca 2024 r., o to aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało organ pierwszej instancji do przesłania do akt przedmiotowej sprawy dokumentów w postaci decyzji o warunkach zabudowy dla działki stanowiącej własność K. L. wraz z dokumentami w postaci warunków przyłączenia energetycznego dla ww. działki i przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów, w związku z czym w postępowaniu administracyjnym nie został wykazany fakt w postaci uzyskania przez K. L. warunków zabudowy dla działki [...] pomimo występowania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, które występują w przypadku działek [...], a z których K. L. czyni zarzuty w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co w konsekwencji stanowi, że uwzględnienie odwołania K. L. stanowi naruszenie art. 8 § 2 k.p.a.;

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się przez organ instancji w zaskarżonej decyzji do twierdzeń i wniosków inwestora wyrażonych w piśmie z 19 marca 2024 r.

Mając na względzie powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, którą uchylono w całości decyzję Burmistrza Rzgowa z 9 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu warto przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19).

Odnosząc powyższe rozważania, do realiów rozpoznawanej sprawy sąd rozpoznający sprzeciw uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa, a tym samym nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem organ prawidłowo skorzystał z uprawnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oparcie rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie jest kompletny, ani wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o ustaleniu warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

W ocenie sądu organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja nie zawiera danych dotyczących usytuowania budynków znajdujących w sąsiedztwie terenu inwestycji względem istniejących dróg, które pozwoliłyby na ocenę czy istotnie w obszarze analizowanym występują budynki umożliwiające wyznaczenie linii zabudowy w odległości 40 m od linii rozgraniczającej terenu inwestycji opisanej na załączniku graficznym literami [...]. Brak jest danych pozwalających na ocenę, czy ustalona w decyzji odległość nie narusza ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. Ani analiza urbanistyczna ani zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia dla rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie wyznaczenia linii zabudowy. W nieskonkretyzowany sposób opisano w decyzji także wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, tj. jedynie poprzez podanie wielkości maksymalnej – "nie więcej niż 0.16", co pozostawia inwestorowi zbyt duża swobodę w zagospodarowaniu przestrzeni, wprowadzając element niepewności dla właścicieli działek sąsiadujących i w istocie możliwość zabudowy o wskaźniku mniejszym niż minimalny w obszarze analizy, który dla tego obszaru wynosi 0,06. Ponadto w sposób nieprecyzyjny ustalono także szerokości elewacji frontowej planowanych budynków, ze względu na nadmierną rozbieżność ustalonego parametru, co może prowadzić do nadmiernej dowolności przy realizacji obiektu. Nadto analizę w zakresie tego parametru przeprowadzono oddzielnie dla każdego rodzaju zabudowy (tj. mieszkaniowej i gospodarczej), po czym maksymalną szerokość elewacji frontowej planowanych budynków mieszkalnych ustalono na podstawie danych dla zabudowy gospodarczej, uzasadniając to brakiem zabudowy mieszkaniowej o takiej szerokości frontu.

Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że parametry te zostały określone w sposób nieprecyzyjny, a w wykonanej analizie brak jest uzasadnienia dla tak ustalonych parametrów.

Określenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy jest jednym z podstawowych warunków (parametrów) kształtowania zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Linia taka, stanowiąca przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, winna zostać w sposób wyraźny oznaczona w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część graficzną i tekstową (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie linia ta została co prawda zobrazowana na załączniku graficznym do decyzji, a w decyzji powołano jako podstawę ustalenia tego parametru § 4 ust. 4 rozporządzenia, to jednak w decyzji organu pierwszej instancji (jak i jej załącznikach) próżno poszukiwać wyjaśnienia w jaki sposób, w oparciu o usytuowanie jakich obiektów, została ustalona owa linia zabudowy na zasadzie wyjątku przewidzianego w powołanym przepisie. Autor analizy ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że wzdłuż dodatkowej jezdni usytuowanej w granicach pasa drogowego drogi ekspresowej S8 nie są usytuowane żadne inne budynki (...) zatem wyznaczenie linii zabudowy (...) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jest niemożliwe (...) linię zabudowy (...) powinno się wyznaczyć (...) w odległości 40 m od linii rozgraniczającej inwestycji [...] oraz w odległości 12 m od użytku leśnego (...). Nie uzasadniając w żaden sposób przyjętych odległości.

Słusznie także zwróciło uwagę Kolegium, że brak jest uzasadnienia, co do zaproponowanego odstępstwa od reguły wyznaczania wskaźnika szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) na podstawie średniej wielkości z obszaru analizy. Wprawdzie ustalenie parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym nie stanowi jeszcze o naruszeniu przepisów rozporządzenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jednak o takim naruszeniu można mówić, gdy organ ustalając w ten sposób parametry nowej zabudowy nie wyjaśni przyjętego stanowiska, a nadto gdy nie znajdzie ono uzasadnienia w analizie urbanistycznej (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1923/20). Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18). Dodać należy, że jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej (bądź odstępstwo w przypadku wyznaczenia linii zabudowy), musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym przykładowo danych, co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętego przez organ parametru szerokości elewacji frontowej, a jak wcześniej wskazano także dla odstępstwa przy wyznaczeniu linii zabudowy. Nie można także pominąć okoliczności, że w załączonej do akt analizie jej autor posługuje się w tabeli parametrem "szerokości frontu działki" i na tej podstawie wylicza parametr szerokości elewacji frontowej od 6 do 19 m, przy jego średniej wartości 11 m, nie uzasadniając w żaden sposób przyjętego odstępstwa od średniej, które także stanowi wyjątek, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Kolegium słusznie też dostrzegło, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, nastąpiło wyłącznie poprzez wskazanie maksymalnej jego wielkości, a więc w sposób nieprecyzyjny. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r., II SA/Łd 870/20.

Końcowo jeszcze raz podkreślić należy, że w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 889/17).

W sprawie wymaga również wyjaśnienia kwestia spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ze względu na to, że inwestor załączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy warunki przyłączenia dla działki [...] obejmując jedynie budynek gospodarczy, podczas gdy planowana inwestycja zlokalizowana ma być działkach nr [...]. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości co do tego, czy projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego opisanego we wniosku.

Wobec powyższego zgodzić się zatem należy z Kolegium, że materiał dowodowy w powyższym zakresie wymaga uzupełnienia i ponownej analizy. Pamiętać przy tym należy, że niedopuszczalne jest postępowanie organu polegające na poszukiwaniu wyłącznie takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Powyższe okoliczność stanowiły dla organu odwoławczego samoistną podstawę do zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy również zgodzić się z Kolegium, że zaistniały obiektywne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, których nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zaś rozstrzyganie co do meritum na tym etapie było przedwczesne. Usunięcie przez Kolegium stwierdzonych naruszeń naraziłoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Warto bowiem zaznaczyć, że analiza urbanistyczna jest głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom obowiązujących przepisów, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Prawidłowa analiza musi zawierać odpowiednie informacje pozwalające urbaniście na przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a organowi na rozstrzygnięcie, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Dostrzeżone przez Kolegium liczne uchybienia w analizie urbanistycznej, która legła u podstaw decyzji organu ;pierwszej instancji wymagają ponownego jej przeprowadzenia i uzasadniały zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Sporządzenie analizy urbanistycznej, odpowiadającej wymogom ustawowym, dopiero przez organ odwoławczy (przy istotnej wadliwości tej analizy sporządzonej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji) wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Oznaczałoby to w istocie, że to organ odwoławczy przeprowadziłby faktycznie całe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Nie ulega też wątpliwości, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji płyną także zalecenia dla organu pierwszej instancji co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wobec tego zarzuty skargi okazały się bezpodstawne.

Z tych wszystkich względów sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e, w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. złożony sprzeciw oddalił.

abo