Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 71/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 151, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17a, art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 590/23 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 20 marca 2023 r., nr SKO.PS/40/793/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE WYROKIEM Z 5 PAŹDZIERNIKA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ Z.K. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W ZAMOŚCIU Z 20 MARCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjne na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy;

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

4) art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., gdyż organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, wykraczając poza granice tej swobody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i opieki nad niepełnosprawną matką. Orzekające w sprawie Kolegium stwierdziło bowiem, że sprawowany zakres opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej. W ocenie organu zakres czynności wykonywanych w związku z opieką mieści się w ramach zwykłej, rodzinnej pomocy i nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Stanowisko to zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku przywołanym na wstępie. Dodatkowo Sąd kontrolujący działalność Kolegium i wydane rozstrzygnięcie wskazał, że skarżąca ma jeszcze rodzeństwo, na którym ciążą obowiązki alimentacyjne wobec niepełnosprawnej, i podkreślił, że rodzeństwo powinno wspomóc skarżącą w opiece, chociażby w drodze nakładów finanowych.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Analiza powyższego przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.

O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że jej podopieczna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja skarżącej nie cechuje się wskazanym powyżej związkiem. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że niepełnosprawna choruje na [...]. Porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, korzystając z laski, wychodzi samodzielnie do toalety, która znajduje się na zewnątrz budynku mieszkalnego. Skarżąca odwiedza matkę kilkukrotnie w ciągu dnia, przygotowuje jej posiłki, umawia wizyty lekarskie raz w miesiącu, wozi na wizyty, wykupuje leki, pomaga w higienie osobistej oraz wykonuję typowe czynności dnia codziennego, jak sprzątanie, pranie i palenie w piecu. Rację zatem należy przyznać organowi odwoławczemu oraz Sądowi pierwszej instancji, które uznały, że tak sprawowana opieka nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w niepełnym wymiarze godzin bądź pracy dorywczej. Zakres wykonywanych czynności co do zasady pokrywa się z czynnościami niezbędnymi do prawidłowego, zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Jako taki zgodny jest z czynnościami wykonywanymi przez osoby czynne zawodowo. Oznacza to, że przy prawidłowej organizacji pracy nie wyklucza on podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i możliwy jest do pogodzenia ze sprawowaną opieką.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena bowiem zgromadzonego materiału dowodowego znajduje oparcie w tym materiale i jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Jako taka nie nosi zatem cech dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie możliwości udziału rodzeństwa skarżącej w opiece nad niepełnosprawną matką jako okoliczności rzutującej na niemożliwość przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wśród przesłanek przyznania prawa do tego świadczenia nie przewiduje warunku niewystępowania w sprawie innych osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby niepełnosprawnej bądź niemożliwości sprawowania opieki przez te osoby. Niedopuszczalne jest w tak ukształtowanym brzmieniu zacytowanego powyżej przepisu wprowadzanie dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje ono, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem że spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22, z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22, z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23, z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1552/23, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2540/23). Nie zmienia to jednakże faktu, że jak wskazano powyżej, skarżąca nie spełniała podstawowych przesłanek przyznania świadczenia, o które występowała.

Brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analiza tego przepisu wskazuje zatem, że znajduje on zastosowanie w sytuacjach, gdy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego występuje osoba spokrewniona z niepełnosprawnym w stopniu innym niż pierwszy. W tym miejscu należy zauważyć, że pomiędzy skarżącą (córką) a jej podopieczną (matką) występuje pierwszy stopień pokrewieństwa, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten dotyczy jednak jedynie wyroków uwzględniających skargę, a zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 ppsa, w przypadku oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 ppsa nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1767/23).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.