Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1222/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Ś. i J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2568/22 oddalającego sprzeciw B. Ś. i J. Ś. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022r. Nr 1149/2022 w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego rozbudowy i nadbudowy budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 lutego 2023 r., VII SA/Wa 2568/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw B. Ś. i J. Ś. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 28 października 2022 r., Nr 1149/2022, w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego rozbudowy i nadbudowy budynku. Wyrok wydano w następujących okolicznościach:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) w dniu 14 czerwca 2018 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...], obr. [...], gm. [...], stanowiącej własność B. Ś. i J. Ś. znajduje się budynek dawnej zlewni mleka, wykorzystywany obecnie na cele handlowo-usługowe (sklep i zakład fryzjerski). Ww. budynek posiada wymiary 13,80 m x 8,90 m o wysokość 6,70 m, dach dwuspadowy kryty blachodachówką z poddaszem nieużytkowym. W trakcie kontroli ustalono, że B. Ś. i J. Ś. nabyli tę nieruchomość od Gminy O. aktem notarialnym z 10 października 2005 r. Pismem z 29 marca 2019 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany funkcji, rozbudowy i nadbudowy budynku zlokalizowanego na ww. działce.

W wyroku VII SA/Wa 2568/22 przywołano dalej, że postanowieniem z 24 czerwca 2019 r. organ powiatowy nałożył na B. i J. Ś. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1. zaświadczenia Wójta Gminy O. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią o zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku byłej zlewni mleka,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyznaczonym terminie Urząd Gminy O. przekazał do PINB decyzję z 12 lutego 2021 r., Nr 1/2021, o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W związku z nieprzedłożeniem pozostałych dokumentów, PINB decyzją z 24 sierpnia 2022 r., Nr 104/2022, nakazał B. i Ś. i J. Ś. doprowadzenie do stanu poprzedniego rozbudowy i nadbudowy budynku byłej zlewni mleka zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...], obr. O., gm. O.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. Ś. i J. Ś. (inwestorzy).

Po rozpatrzeniu odwołania MWINB powołaną na wstępie decyzją z 28 października 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000, K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb) uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyroku przywołano obszernie motywy w/w decyzji organu odwoławczego wskazującego, że z materiału dowodowego wynika, że inwestorzy przeprowadzili roboty budowlane przy budynku byłej zlewni mleka, w wyniku których dokonano jego rozbudowy i nadbudowy. Zdaniem MWINB nie można zgodzić się, że w omawianej sprawie należy prowadzić postępowanie w trybie art. 51 uPb z uwagi na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania ww. budynku. Budynek został zarówno rozbudowany (zabudowa wnęki w tylnej ścianie) oraz nadbudowany (zmiana konstrukcji i geometrii dachu). Z wyciągu z operatu szacunkowego z 18 kwietnia 2005 r. wynika, że inwestorzy objęli we własność jednokondygnacyjny budynek o powierzchni zabudowy 107,27 m² i powierzchni użytkowej 88,05 m². Natomiast z projektu budowlanego przedłożonego w sprawie wynika, że obecnie budynek ten posiada powierzchnię zabudowy 124,30 m². Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że nastąpiła zmiana parametrów ww. budynku w wyniku rozbudowy. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał również, że jakkolwiek w omawianej sprawie mamy do czynienia także ze zmianą sposobu użytkowania ww. budynku, to powyższe nie uzasadnia zmiany trybu postępowania, na co wskazano w odwołaniu. Wyjaśnił, że robót budowlanych wykonanych przy ww. budynku (rozbudowa i nadbudowa) nie można zakwalifikować do robót umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 51 uPb. Przedmiotowa inwestycja, zgodnie art. 28 ust. 1 uPb, wymagała pozwolenia na budowę, a jej samowolne wykonanie skutkowało zastosowaniem trybu art. 48 uPb. W związku z tym – w ocenie MWINB – organ powiatowy zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 uPb, zaś w sytuacji nie przedstawienia wskazanych w postanowieniu z 24 czerwca 2019 r. dokumentów, słusznie zastosował dyspozycję art. 48 ust. 1 uPb.

W wyroku przywołano dalej, że organ II instancji uwypuklił, iż na etapie postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli projekt budowlany sporządzony 16 września 2022 r. przez mgr inż. arch. J. M. oraz kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z 25 kwietnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. Nr 47/2021 z 18 października 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania, w ramach funkcji usługowej parterowego budynku ze zlewni mleka na sklep z usługami nieuciążliwymi z jednoczesną rozbudową budynku (zabudowa wnęki w tylnej ścianie) oraz nadbudową (zmiana konstrukcji i geometrii dachu) na terenie ww. działki (dokumenty w aktach organu powiatowego). W ww. odwołaniu pełnomocnik inwestorów również wskazał, że strona jako właściciel nieruchomości posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania zdaniem organu odwoławczego zasadnym było uznanie, że obowiązek w zakresie przedstawienia projektu budowlanego został spełniony. Mając na uwadze też słuszny interes strony i fakt, że inwestorzy podjęli działania w celu skompletowania dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 uPb, MWINB stwierdził, że należy umożliwić stronie dokończenie procedury legalizacyjnej. Z uwagi na to, iż termin określony w postanowieniu organu powiatowego ma charakter procesowy, a inwestorzy częściowo wywiązali się z nałożonego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego, w ocenie organu wojewódzkiego zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wojewódzki podał, że PINB przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy winien dokonać oceny przedłożonych dokumentów, w przypadku uznania, że są one niekompletne winien wezwać inwestorów do ich uzupełnienia, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy w zależności od dokonanych ustaleń. Zdaniem MWINB zmiana stanu faktycznego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału powodowego i jego kwalifikacji prawnej. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wyjaśnienia wymaga również kwestia stron postępowania, z akt sprawy wynika, że stronami są spadkobiercy po zmarłym J. O., jednak organ powiatowy nie jest w posiadaniu danych spadkobierców tej osoby. Wobec powyższego organ powiatowy powinien dokonać ustaleń w tym zakresie.

Sprzeciw od ww. decyzji MWINB wnieśli B.Ś. i J. Ś., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w jej całokształcie, wynikającym z określenia przedmiotu postępowania administracyjnego;

- art. 138 § 2 zd. 2 oraz art. 138 § 2a K.p.a., poprzez wadliwe określenie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wytycznych w zakresie wykładni przepisów;

- art. 138 § 2a K.p.a., w zw. z art. 50-51 uPb poprzez przyjęcie i narzucenie organowi I instancji błędnej interpretacji norm prawa materialnego;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku organu II instancji w zakresie pełnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przy braku istotnych wad materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji.

Skarżący podważają dokonaną przez MWINB kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych, wskazując, iż zastosowanie art. 48 uPb nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących sprawa powinna być załatwiona kompleksowo, w jej całokształcie, co możliwe jest przy wykorzystaniu złożonego projektu budowlanego oraz zastosowaniu trybu postępowania przewidzianego w art. 50 - 51 uPb. Podnieśli, że decyzja II instancji nie sanuje wad postępowania pierwszoinstancyjnego powielając błąd w kwalifikacji prawnej i w okolicznościach sprawy narusza dyspozycję przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Odpowiadając na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw.

Zdaniem sądu pierwszej instancji organ wojewódzki, nie tylko dokonał oceny sprawy w jej całokształcie, lecz także, czego inwestorzy zdają się nie dostrzegać, uwzględnił na ich korzyść zmianę stanu faktycznego na etapie postępowania odwoławczego, która powodowała konieczność uchylenia decyzji organu powiatowego. Sąd wojewódzki nie podzielił argumentacji skarżących dotyczącej nieprawidłowego trybu postępowania wdrożonego przez organy. W ocenie tegoż sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie, doszło do rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku dawnej zlewni mleka, co szczegółowo wskazane zostało w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji. Nie ulega wątpliwości tegoż sądu, że nastąpiła zmiana parametrów powyższego budynku w wyniku jego rozbudowy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że przedmiotowa inwestycja, wymagała stosownie do treści art. 28 ust. 1 uPb pozwolenia na budowę, a zatem organ ustalając jej samowolne wykonanie, zasadnie zastosował tryb określony w art. 48 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli B. Ś. i J. Ś., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492, Pusa) oraz art. 151a § 1 i § 2 Ppsa, w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 oraz ust. 2 i 3 uPb poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej oraz przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i oddalenie sprzeciwu, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie możliwe jest procedowanie w trybie art. 48 uPb, w stosunku do całego budynku, bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności w postaci: samodzielności i odrębności rozbudowanej oraz nadbudowanej części budynku, zakresu i daty dokonanego przekształcenia pierwotnej bryły budynku wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania;

2. art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i wyłączenie z zakresu rozpoznania sprawy okoliczności istotnych z punktu widzenia możliwości zastosowania trybu postępowania wskazanego w art. 48 ust. 1 i nast. uPb oraz jednoznaczne przesądzenie o prawidłowości zastosowanej dotychczas podstawy prawnej, pomimo niewyjaśnienia wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności stanu faktycznego;

3. art. 64e w zw. z art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu bez odniesienia się do zawartych w nim zarzutów w zakresie niewłaściwego wskazania organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i uznanie, że stan faktyczny sprawy jest dostatecznie wyjaśniony dla kontynuacji postępowania w trybie art. 48 uPb oraz określenie błędnych wytycznych, co do dalszego postępowania organu I instancji;

4. art. 64e w zw. z art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 12 oraz art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji oraz niewskazanie rzeczywistego zakresu postępowania wyjaśniającego, służącego wyjaśnieniu istoty sprawy, w celu realizacji zasady szybkości postępowania i zasady prawdy obiektywnej; poprzez uznanie za prawidłową decyzji kasatoryjnej, mimo iż realizacja wytycznych organu nie pozwoli na osiągnięcie celu postępowania i usunięcie stanu naruszenia prawa;

5. art. 64e w zw. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów sprzeciwu: w szczególności do przyjętego zakresu postępowania i kwestionowanego zakresu obowiązków nałożonego przez organ; zarzutów dotyczących wpływu przebudowy i zmiany sposobu użytkowania legalnej bryły budynku i połączenia konstrukcyjnego elementów, uniemożliwiającego procedowanie sprawy w przyjętym trybie, co ma istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa wyżej określonemu wyrokowi strona zarzuca także naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. z ostrożności procesowej, mimo kwestionowania ustalonych okoliczności stanu faktycznego, naruszenie art. 48 ust. 1 i n. uPb poprzez niewłaściwą jego wykładnię w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że może mieć zastosowanie do oceny samowolnej przebudowy budynku oraz legalizacji tak powstałej zmiany sposobu jego użytkowania;

2. z ostrożności procesowej naruszenie art. 48 uPb ust. 2 i 3, w zw. art. 48 ust. 1 i 4 uPb w zw. z art. 50 i 51 ust. 1 uPb i art. 71a uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy "samowolnej zmiany funkcji, rozbudowy i nadbudowy" budynku, a wobec charakteru robót, nie pozwalającego na oddzielenie części rozbudowy i nadbudowy, nadających się do rozbiórki i części wymagających przywrócenia do stanu poprzedniego, wymagało zastosowania trybu postępowania umożliwiającego wydanie, w razie konieczności, nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego oraz uwzględnienia kwestii przekształcenia i zmiany sposobu użytkowanie pierwotnej bryły budynku.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 188 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprzeciwu oraz uchylenie decyzji organu II i I instancji. W przypadku uznania przez sąd, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 Ppsa, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wnoszą także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł do okoliczności podnoszonych w sprzeciwie dotyczących przekształcenia pierwotnej bryły budynku przy realizacji rozbudowy i nadbudowy oraz takiego połączenia nowej substancji, że użytkowanie każdej części jest od siebie zależne, również konstrukcyjnie. Sąd wojewódzki nie zwrócił należytej uwagi na podnoszoną okoliczność żądania przez PINB projektu budowlanego dla całego budynku, obejmującego również przebudowaną część pierwotną ze zmienionym samowolnie sposobem użytkowania na budynek handlowo-usługowy. Tymczasem – zdaniem skarżących kasacyjnie – sanacja tego stanu rzeczy nie może się odbywać w trybie art. 48 uPb, gdyż hipoteza tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż dotyczyć on może tylko i wyłącznie substancji budynku wybudowanej nielegalnie, a nie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. Zatem żądanie projektu budowlanego dla całego budynku stanowi naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 uPb. Powyższe zaniechanie sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

A. Zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 151a § 1 i § 2 Ppsa, w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 oraz ust. 2 i 3 uPb nie jest zasadny.

Skarżący kasacyjnie zarzucają sądowi pierwszej instancji nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegające na oddaleniu sprzeciwu i niedostrzeżenie naruszenia prawa popełnionego przez organy administracji, mające się sprowadzać do nieuzasadnionego przyjęcia, że w omawianej sprawie możliwe jest procedowanie w trybie art. 48 uPb.

B.W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa tylko wówczas okazałby się trafny, gdyby zasadne były inne zarzuty skargi kasacyjnej. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że skoro przepis art. 1 § 2 Pusa jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2018 r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). W ocenie Sądu akceptującego powyższy kierunek wykładni art. 1 § 2 Pusa prezentowany w orzecznictwie, taki przypadek w odniesieniu do zaskarżonego wyroku nie zachodził. Nie ulega także wątpliwości, że nie został naruszony przepis art. 1 § 1 Pusa, z którego wynika to, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Sąd wojewódzki wydał wyrok sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, której przedmiotem była decyzja MWINB. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z treścią tego wyroku, nie dowodzi naruszenia art. 1 § 1 Pusa.

C. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 151a § 1 i § 2 Ppsa, w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 oraz ust. 2 i 3 uPb.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organ wojewódzki przeprowadził postępowanie i wydał decyzję zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., argumentacja skargi kasacyjnej jest w istocie polemikę z oceną sądu pierwszej instancji, dotyczącą istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Ponadto, nie można podzielić argumentacji skarżących kasacyjnie dotyczących nieprawidłowego trybu postępowania wdrożonego przez organy. W ocenie Sądu Naczelnego nie ma wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku dawnej zlewni mleka, co szczegółowo wskazane zostało w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji i zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji. Co więcej, również sam autor skargi kasacyjnej w kilku miejscach wniesionego środka zaskarżenia wskazuje na "rozbudowaną oraz nadbudowaną część budynku", co przecież mieści się w pojęciu budowy zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 uPb.

D. Nie są uzasadnione zarzut naruszenia wskazane w pkt 2. i 3. skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 64e w zw. z art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które z uwagi na sposób ich sformułowania należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej formułując te zarzuty skarżący kasacyjnie podnoszą, że zaniechano zbadania, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie jej okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia i pomimo tego jednoznacznie i wadliwie przesądzono o prawidłowości zastosowanej dotychczas podstawy prawnej, bez odniesienia się do zawartych w sprzeciwie zarzutów w zakresie niewłaściwego wskazania organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować trzeba, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na konieczność dokonania oceny przedłożonych na etapie odwołania dokumentów legalizacyjnych. MWINB stwierdził bowiem, że z uwagi na fakt, iż inwestorzy podjęli działania w celu skompletowania dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 uPb do których przedłożenia wzywał organ powiatowy, należy umożliwić stronie dokończenie procedury legalizacyjnej, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy w zależności od dokonanych ustaleń.

W postępowaniu tym słusznie organ odwoławczy stwierdził, że powyższy zakres tych czynności powodował konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału powodowego i jego kwalifikacji prawnej. Trafnie eksponował sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie co przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przedłożonego projektu budowlanego naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy.

Należy także podkreślić, że ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Potwierdza to treść art. 64e Ppsa, która wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, LEX nr 2527287, z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18, LEX nr 2536459, z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19, LEX nr 2684068).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, według którego, nie ma podstaw prawnych do tego, aby robót budowlanych wykonanych przy ww. budynku (zabudowa wnęki w tylnej ścianie i zmiana konstrukcji i geometrii dachu) zakwalifikować do robót umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 50-51 uPb. Przedmiotowa inwestycja, wymagała stosownie do treści art. 28 ust. 1 uPb pozwolenia na budowę, a zatem organ ustalając jej samowolne wykonanie, zasadnie zastosował tryb określony w art. 48 uPb.

E. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 64e Ppsa w zw. z art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłową zaskarżonej decyzji, mimo iż realizacja wytycznych organu nie pozwolić ma na osiągnięcie celu postępowania i usunięcie stanu naruszenia prawa. Istotą przepisu art. 48 uPb jest przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, chodzi wszak o umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie samowoli budowlanej. Nie można zatem nakazać rozbiórki całego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli ustalono, że tylko pewna jego część została wybudowana lub wyremontowana bez uzyskania takiej decyzji. W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie, doszło do rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku dawnej zlewni mleka. Przedmiotowa inwestycja wymagała stosownie do treści art. 28 ust. 1 uPb pozwolenia na budowę, a zatem organ powiatowy ustalając jej samowolne wykonanie, zasadnie zastosował tryb określony w art. 48 uPb. Natomiast organ wojewódzki, czego inwestorzy zdają się nie dostrzegać, nie tylko uwzględnił na ich korzyść zmiany stanu faktycznego oraz prawnego, które miały miejsce na etapie postępowania odwoławczego i które również powodują konieczność uchylenia decyzji organu powiatowego. Fakt przedłożenia przez inwestorów projektu budowlanego w/w inwestycji oraz kopii decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania, w ramach funkcji usługowej parterowego budynku ze zlewni mleka na sklep z usługami nieuciążliwymi z jednoczesną rozbudową budynku (zabudowa wnęki w tylnej ścianie) oraz nadbudową (zmiana konstrukcji i geometrii dachu) na terenie w/w działki, (dokumenty w aktach organu powiatowego), spowodował bowiem, że PINB musi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonać oceny przedłożonych dokumentów. Dlatego nie można twierdzić jak strona skarżąca, że realizacja wytycznych organu nie pozwoli na osiągnięcie celu postępowania i usunięcie stanu naruszenia prawa. PINB bowiem w zależności od dokonanych ustaleń będzie mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy.

F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów art. 64e w zw. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze (w tym wypadku sprzeciwie), stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów sprzeciwu lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa (por. wyrok NSA z 28 marca 2023 r., III OSK 2009/21, LEX nr 3515325).

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151a § 2 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze/sprzeciwie nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w sprzeciwie zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku wnikliwego odniesienia się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, należałoby powiązać to z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. Podnosząc zarzut wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można skutecznie obalać kwalifikacji materialnoprawnej przyjętej w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wypowiedział się w kwestii trybu postępowania wdrożonego przez organy. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia zarzutów kasacyjnych podnoszących zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia cyt. przepisu.

G. Nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 i nast. uPb poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że może mieć zastosowanie do oceny samowolnej przebudowy budynku oraz legalizacji tak powstałej zmiany sposobu jego użytkowania. Rzecz bowiem w tym, że ani sąd pierwszej instancji ani organy obu instancji w żadnym miejscu swoich rozważań nie ustaliły, że budynek, będący przedmiotem postępowania budynek, został przebudowany. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego i uzasadnień rozstrzygnięć organów, a także uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji budynek ten został zarówno rozbudowany (zabudowa wnęki w tylnej ścianie), jak też nadbudowany (zmiana konstrukcji i geometrii dachu). Na tej podstawie organy oraz w ślad za nimi sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że przedmiotowa inwestycja wymagała stosownie do treści art. 28 ust. 1 uPb pozwolenia na budowę, a zatem organ ustalając jej samowolne wykonanie, zasadnie zastosował tryb określony w art. 48 uPb. Jak słusznie przyjął sąd pierwszej instancji to właśnie wyżej wspomniane samowolnie wykonane roboty budowlane, determinowały zastosowanie powyższego trybu, nie zaś eksponowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, która też niewątpliwie miała miejsce.

H. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 48 uPb ust. 2 i 3, w zw. art. 48 ust. 1 i 4 uPb w zw. z art. 50 i 51 ust. 1 uPb i art. 71a uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że błędne jest stanowisko skarżących kasacyjnie co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie trybu art. 50-51 uPb. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy przeprowadzili roboty budowlane przy budynku byłej zlewni mleka, w wyniku których dokonano jego rozbudowy (zabudowa wnęki w tylnej ścianie) i nadbudowy (zmiana konstrukcji i geometrii dachu). W ocenie Sądu Naczelnego, słuszne są argumenty organów, a w ślad za nimi sądu pierwszej instancji wskazujące, w oparciu o art. 3 pkt 6 i 7a uPb, że wykonane przez inwestora roboty budowlane w okolicznościach niniejszej sprawy w istocie stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, gdyż doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego nastąpiło zwiększenie powierzchni zabudowy, a więc do rozbudowy. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 uPb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. Te ostatnie zaś przepisy nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy obiektu budowlanego. Zastosowanie może mieć tryb legalizacji robót budowlanych, opisany w art. 48 uPb lub tryb naprawczy, wynikający z art. 50-51 uPb, co jest sporne pomiędzy organami procedującymi w sprawie, a stroną skarżącą. W opisanych okolicznościach, wbrew poglądom strony skarżącej, zastosowanie znajdzie art. 48 uPb, a nie art. 51 uPb. Zmiana takich parametrów jak powierzchnia zabudowy, pozbawia możliwości potraktowania robót budowlanych jako przebudowy i – jak wskazano powyżej – stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia na budowę. Do budowy ma zastosowanie tryb legalizacji samowoli budowlanej. Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Oznacza to, że postępowanie naprawcze, którego tryb stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49f uPb znajdzie zastosowanie w innych rodzajach robót, np. w razie przebudowy, remontu, instalowania albo w sytuacji, gdy inwestor kontynuuje roboty budowlane, mimo że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (przykładowo uchylona w postępowaniu wznowieniowym czy uznana za nieważną) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W ocenie sądu prawidłowe było stanowisko organów I i II instancji, a także sądu pierwszej instancji, które oceniały wykonane roboty budowlane przez pryzmat ich legalizacji w trybie przepisów art. 48 uPb. Raz jeszcze należy uwypuklić, że to właśnie wyżej wspomniane samowolnie wykonane roboty budowlane, determinowały zastosowanie powyższego trybu, nie zaś eksponowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, która też niewątpliwie miała miejsce.

I. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.