Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2922/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 820/19 w sprawie ze skargi Ł. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2019 r. nr WOA.7721.251.2018.RD w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 820/19 oddalił skargę Ł. J. (dalej określonego jako skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2019 r., nr WOA.7721.251.2018.RD w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarocinie decyzją z dnia 10 lipca 2018 r., nr PINB.452.3.2018.AJ, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia 11 grudnia 2013 r., nr 921/13, którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono Gminie Kotlin pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] i [...], Gmina [...], na działkach nr [...] w obrębie [...]; nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz na działce nr [...] w obrębie [...] - kategoria obiektu XXVI.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tego rozstrzygnięcia, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. utrzymał je w mocy.

Organ odwoławczy zaakceptował przyjęcie, że budowa została zrealizowana bez istotnych odstąpień od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jak podał, do zawiadomienia z dnia 12 stycznia 2018 r. o zakończeniu budowy dołączone zostało oświadczenie z dnia 3 lipca 2017 r. kierownika budowy, z którego wynika, że inwestycja zrealizowana została ze zmianami nieodstępującymi jednak w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy (pismo organu z dnia 16 stycznia 2018 r.). Organ odwoławczy podał również, że lista zmian szczegółowo i precyzyjnie została przedstawiona w analizie porównawczej z dnia 23 marca 2018 r. po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 21 marca 2018 r. Stwierdzone odstępstwa sprowadzają się do pewnych zmian w odległościach pomiędzy poszczególnymi studniami znajdującymi się w ciągu kanalizacji sanitarnej (pkt 1, 2, 12, 13, 14), zmian usytuowania przykanalików (pkt 3, 4), zmiany odległości studni od budynku mieszkalnego (pkt 17), zmiany usytuowania pompowni P-3 oraz szafki sterowniczej i hydrantu w jej obrębie (pkt 20). Podkreślił przy tym, że inwestycja została w całości zrealizowana na działkach określonych w pozwoleniu na budowę, a dokonane w trakcie budowy zmiany i przesunięcia nie zmieniają charakteru zagospodarowania terenu i są zgodne z zakresem zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki.

W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, skoro brak jest podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) oraz art. 48 i art. 49b tej ustawy, to zasadnie umorzono w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

Skarżący wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Stanął na stanowisku, że samowolę budowlaną stanowią roboty elektryczne, w szczególności zasilanie kablowe niskiego napięcia dla przepompowni ścieków. Dodatkowo stwierdzone odstępstwa, wbrew stanowisku obu organów, mają charakter istotny i dlatego nie mogła zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając wyrok z dnia 8 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie przywołał ustalenia zawarte w protokole przeprowadzonej kontroli i sporządzonej analizie porównawczej pomiarów.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że w sprawie nie zachodzi istotne odstąpienie od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy. Pokreślił przy tym, że mamy do czynienia z kanalizacją sanitarną, czyli z obiektem liniowym w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy, a ustawa wskazuje na to, iż charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest długość.

Rozwijając ten wątek zauważył, że odległość między studnią wejściową (dz. nr [...]) a studnią S-1 (dz. nr [...]) na skrzyżowaniu dróg [...] i [...], a także różnica między odległością pomiędzy studniami S-1 i S-2 na dz. [...] wynoszą jedynie 1 metr. Odległość przykanalika D-6 do budynku mieszkalnego nr [...] usytuowanego na dz. nr [...] wynosi 1,5 metra. Przykanalik D-7 przy budynku mieszkalnym nr [...] na działce nr [...] usytuowany jest po prawej stronie budynku zamiast po lewej. Odległość między studnią S-40 i S-41 na działce nr [...], odległość pomiędzy studnią S-41 i S-42 na działce nr [...], jak również odległość pomiędzy studnią S-42 i S-43 na działce nr [...] osiągają różnicę 2 metrów. Odległość studni S -53 do budynku mieszkalnego nr [...] położonego na działce [...] sprowadza się do różnicy wielkości 1,6 metra. Odległość Pompowni P-3 usytuowanej na działce numer [...] od ogrodzenia działki numer [...] mierzona od otworów wentylacyjnych (osi pompowni) charakteryzuje się różnicą 0,85 metra. Ostatnia różnica dotyczy usytuowania szafki i hydrantu w obrębie pompowni, przy czym obiekt wybudowany jest prawidłowo.

W ocenie Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś zaskarżona decyzja nie ma charakteru naruszenia podstawowych praw obywatela. Kanalizacja sanitarna została zrealizowana na działkach określonych w rozstrzygnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazane różnice nie zmieniają charakteru zagospodarowania terenu, jak również co do zasady są zgodne z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Uznał zatem tę konstatację za mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego.

Na koniec dodał, że zarzut dotyczący robót elektrycznych nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy, zaś decyzja organu była wystarczająca względem odniesienia się do zarzutów odwołania.

Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 września 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy tj. przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Wskazał, że błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją z pewnością, w ocenie pełnomocnika, mamy do czynienia w tej sprawie.

Zarzucono też naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) polegające na ich zastosowaniu oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy i art. 145 § 1 pkt 1a i 1c P.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu. W tym zakresie podano, że organy, a także Sąd popełniły błąd subsumpcji uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji odwrotnej - sprawa powinna zostać zakończona w sposób merytoryczny.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 K.p.a. (pełnomocnik nie wskazał aktu prawnego). W jego ramach zakwestionowano nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego w/w przepisów, a polegające na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na protokołach z kontroli oraz na dokumentach inwestora, przy całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia kluczowego dowodu, jakim w ocenie skarżącego, winno być przeprowadzenie dowodu z oględzin z udziałem strony; w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Zarzucono ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 K.p.a. (ponownie nie wskazano tej ustawy) i art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. polegające w istocie na niedokładnym i niepełnym (nieprawidłowym), a nawet błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz jego ocenie, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało. Pełnomocnik stwierdził, że "o umorzeniu postępowania nie może być mowy !".

Jako zarzut materialnoprawny wskazano także niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Zarzucono wreszcie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń, tj. na nieuwzględnieniu skargi, pomimo tego, że orzeczenia nie odpowiadają prawu.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł. Oświadczył, iż strona skarżąca wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uzasadniając przytoczone zarzuty pełnomocnik stwierdził, że decyzję o umorzeniu postępowania organ wydaje zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy np. organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W ocenie pełnomocnika organy obu instancji błędnie przyjęły, że w sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od tego podkreślił, że organ przeprowadził zasadnicze czynności wyjaśniające bez udziału skarżącego. Naruszenie gwarancji procesowych strony postępowania uznać należy za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

W dalszej kolejności pełnomocnik wskazał na powody przyjęcia, dlaczego uznał, że Sąd nie odniósł się do zarzutów związanych z ustaleniem stanu faktycznego.

Odnosząc się na koniec do podniesionego zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 wskazał, że dla skarżącego nie ulega wątpliwości, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu. Przykładem istotnego odstępstwa jest odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy). Odstępstwa kilkumetrowe, a nawet kilkudziesięciometrowe (np. pkt 13, 14 analizy porównawczej) są wystarczającym dowodem potwierdzającym konieczność wydania decyzji naprawczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia zaskarżonego wyroku.

Na wstępie odnieść się przyjdzie do zarzutów procesowych, które dotyczą zarówno przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, jak i postępowanie przed organami administracji publicznej.

Chybione są zarzuty zmierzające do wykazania, że Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić, iż kontrolowana decyzja wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla finalnego rozstrzygnięcia okoliczności. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustalenia nie zostały poczynione, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, wyłącznie na podstawie czynności kontrolnych i analizy porównawczej po przeprowadzonych pomiarach w dniu 21 marca 2018 r., aczkolwiek niewątpliwie dowody te stanowiły zasadniczą część podstawy faktycznej zaskarżonej do sądu decyzji i w jej uzasadnieniu obszernie nawiązano do tych ustaleń. Według pełnomocnika podstawowym dowodem w niniejszej sprawie winna być dokumentacja geodezyjna, tymczasem nie dostrzegł, że taka dokumentacja znajduje się w aktach administracyjnych. Jak wynika z całości przedstawionych sądowi akt administracyjnych organ bazował także na dokumentacji zgromadzonej wskutek zawiadomienia inwestora o zakończeniu robót budowlanych (akta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie, nr PINB: 432.20.2018.DM). Akta te, zawierające dokumentację, o której mowa w art. 57 ustawy, dołączono wszak, po wszczęciu postępowania w wyniku żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 15 lutego 2018 r. i uzupełnionego w dniu 1 czerwca 2018 r., do głównych akt (nr PINB: 453.3.2018.AJ).

W toku postępowania ustalono, wbrew stanowczym twierdzeniom pełnomocnika, na jakim etapie znajdują się roboty budowlane związane z budową kanalizacji sanitarnej, rozpoczęte na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 grudnia 2013 r. Jak wynika z akt dotyczących zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor w dniu 12 stycznia 2018 r. zawiadomił o zakończeniu budowy dołączając m.in. oświadczenia kierownika budowy i geodety, protokoły badań i sprawdzeń, odbioru przyłączy, pomiarów i dokumentację powykonawczą. Dokumentacja ta zawiera wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej z naniesieniem na mapie (w kolorze zielonym) dokonanych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia. Postępowanie w tamtej sprawie zakończyło się niewniesieniem przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, wynika to z pisma organu do inwestora z dnia 16 stycznia 2018 r. Prowadzenie tego postępowania i jego zakończenie odnotował Sąd pierwszej instancji, co pozwala przyjąć, że w trakcie kontroli miał również w polu widzenia materiał zgromadzony w aktach tej sprawy. Także organ odwoławczy w części rozważającej decyzji (s. 5) zwrócił uwagę, że "najistotniejsze znaczenie ma dokumentacja zgromadzona przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy ...", do czego nawiązał po przedstawieniu ustaleń dokonanych już w ramach postępowania w niniejszej sprawie.

Oczywiście zakończenie postępowania przez niewniesienie sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie oznacza, że niedopuszczalna jest późniejsza ocena legalności robót budowalnych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 331/16, LEX nr 2142428, z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 546/21, LEX nr 3502028), w szczególności zaś ocena dotycząca charakteru stwierdzonego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym, w tym w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu, lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ustawy). Taka ocena stanowiła przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie. Odstępstwa jakich dopuścił się inwestor w trakcie realizacji robót przy budowie kanalizacji wynikają nie tylko z przeprowadzonej analizy, której wyniki utrwalono w protokole z czynności kontrolnych z dnia 21 marca 2018 r. i analizie pracownika organu z dnia 23 marca 2018 r., ale także z inwentaryzacji powykonawczej.

W postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem mogą być m.in. oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Ustawodawca wyposażył jednak organy nadzoru budowlanego także w uprawnienie do dokonywania czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności mogą stanowić podstawę do podejmowania środków przewidzianych w przepisach ustawy, w tym do wydania decyzji (art. 81 ust. 4 ustawy). Czynności kontrolne nie są tożsame z oględzinami, tj. czynnością procesową przewidzianą w procedurze administracyjnej, nie mają więc do nich zastosowania procesowe wymogi w postaci konieczności zawiadomienia o terminie i miejscu oględzin oraz zagwarantowania czynnego udziału podczas przeprowadzania tego dowodu (art. 79 § 1 i 2 K.p.a.). Jak zauważono, istotne ustalenia organ poczynił w trakcie czynności kontrolnych w dniu 21 marca 2018 r. Pełnomocnik zgłaszając zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin nie wskazuje jednak, które ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych są nieprawdziwe, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a ponadto jakich ustaleń należało jeszcze dokonać. W tej sytuacji ograniczenie się do formalnego zarzutu w tym zakresie bez przeprowadzenia próby zakwestionowania ustaleń z czynności kontrolnych i wskazania kierunku dalszego postępowania wyjaśniającego czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia tak kodeksowych zasad (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14 K.p.a.), jak i art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 K.p.a.

Pełnomocnik utrzymuje, że brakiem postępowania i to istotnym było niewyjaśnienie kwestii legalności robót związanych z zasilaniem energią elektryczną przepompowni ścieków. Bezspornie prace w tym zakresie zostały wykonane w związku z budową kanalizacji sanitarnej, obrazuje to chociażby protokół z pomiarów ochronnych dołączony do dokumentacji powykonawczej. Aczkolwiek organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a Sąd pierwszej instancji uznał, że roboty elektryczne nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy, to jednak powołany fragment dokumentacji powykonawczej potwierdza zgodność z przepisami tych robót. Po przeprowadzeniu badań i sprawdzeń zaświadczyła to osoba posiadająca wymagane uprawnienia do wykonywania pomiarów elektrycznych stwierdzając, że "instalacja nadaje się do eksploatacji i użytkowania". Omawiana kwestia należy do zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej. O ile strona skarżąca uważała, że prace elektryczne wykonane zostały niezgodnie z przepisami nie mogła ograniczyć się jedynie do podniesienia tej kwestii czy zasygnalizowania wątpliwości, ale winna była co najmniej wskazać, na czym opiera to twierdzenie, nie czyni tego również w skardze kasacyjnej. Mając to na względzie stwierdzone uchybienie nie mogło mieć wpływu na ostateczny wynik kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Zakres odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego został przedstawiony w protokole z czynności kontrolnych i sporządzonej następnie analizie porównawczej. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w wynikach geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Na mapie - planie zagospodarowania terenu naniesiono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany te dotyczą odległości między studniami, od studni do budynków mieszkalnych lub ogrodzenia, usytuowania przyłączy kanalizacji sanitarnych, przyłącza wodociągowego oraz szafy sterowniczej i hydrantu oraz studni przepompowni, lokalizacji i długości przykanalików.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór między stronami zasadniczo nie dotyczy dokonanych ustaleń co do zakresu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz odnosi się do oceny ich charakteru, czy mają charakter odstąpienia istotnego (art. 36a ust. 1 w związku z ust. 5 i 5a ustawy w brzmieniu z daty orzekania), za czym opowiada się skarżący, czy nieistotnego, co z kolei wynika ze stanowiska organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji. Głównie dotyczy to stwierdzonych odstępstw dotyczących odległości między studniami S-41 i S-42 oraz S-42 i S-43 (odnotowane w pkt 13 i 14 analizy i k. 6 dokumentacji powykonawczej).

Odnosząc się do tak zakreślonych ram sporu należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że zagadnienie czy odstąpienie ma charakter istotny pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, jednakże przy uwzględnieniu przesłanek określonych w przepisach ustawy. Z uwagi na bardzo szeroki zakres znaczeniowy przesłanek zawartych w art. 36a ust. 5 i związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wszechstronnej oceny w każdej indywidualnej sprawie mając na uwadze charakter przedsięwzięcia inwestycyjnego. Słusznie zwrócił uwagę Sąd, że w procesie ustalania istotności lub nieistotności odstąpienia zasadnicze znaczenie ma ocena, czy zmiany dotyczą zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu lub działki.

W niniejszej sprawie zamierzenie budowlane obejmowało budowę sieci kanalizacyjnej, była to więc inwestycja liniowa, w dużej części podziemna. Przy realizacji tego rodzaju przedsięwzięć może dojść do nieprzewidzianej w założeniach projektowych niezgodności z podziemną infrastrukturą techniczną. Nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i przy zachowaniu ustawowych wymogów roboty budowlane mogą być kontynuowane. W rozpoznawanej sprawie przyczyną zmiany odległości między studniami S-41 i S-42 i S-42 i S-43 oraz dodatkowo między studniami S-40 i S-41 była właśnie konieczność uniknięcia kolizji z istniejącą podziemną infrastrukturą. Pełnomocnik skarżącego akcentuje znaczną różnicę w odległościach między dwoma studniami (odpowiednio 22,8 m i 22 m), tymczasem wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej uwidocznione na mapie zawierającej projekt zagospodarowania terenu wskazują, że łączna odległość między studniami S-40 i S-43 zmieniła się w stosunku do projektu z 104 m na 103 m, zatem o 1 m. Nie doszło przy tym do zmiany przebiegu linii kanalizacyjnej, wykonaniu studni na działkach nieobjętych zatwierdzonym projektem budowlanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w przypadku budowy sieci kanalizacyjnej zmiana usytuowania studni kanalizacyjnych i wiążąca się z tym zmiana odległości między nimi, o ile nie zmienia przebiegu linii sieci nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie jest więc odstąpieniem pozwalającym uznać go za istotne. Poglądu tego nie sposób podważyć odwoływaniem się do treści art. 36a ust. 5a ustawy w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie (określone zmiany w tym przepisie nie miały zastosowania do obiektów liniowych) z tej przyczyny, że nie doszło do zmiany długości sieci kanalizacji sanitarnej, a jedynie odległości między niektórymi studniami.

Zgodzić się trzeba także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że pozostałe zmiany polegające na usytuowaniu szafy sterowniczej i hydrantu w innym miejscu działki (wymuszone zmianą lokalizacji jednego przyłącza wodociągowego), zmiana lokalizacji innych przyłączy, miejsca usytuowania i długości przykanalika, zmiany odległości od studni do budynków mieszkalnych lub ogrodzenia nie spowodowały zmian w sposobie zagospodarowania terenu, a zatem istniały powody do uznania również i tych odstępstw za odstąpienie nieistotne.

Postawiony więc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej przez niepoprawne ustalenie stanu faktycznego należy uznać za bezzasadny.

Prowadzi to do wniosku, że w przyjętym za podstawę orzekania stanie sprawy, niepodważonym w skardze kasacyjnej zarzuty materialne odniesione do art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz art. 105 § 1 K.p.a. okazały się nieusprawiedliwione. Ustalenie w trakcie postępowania, mającego za swój przedmiot ocenę legalności wykonanych robót budowlanych, że zrealizowane zostały w warunkach nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę i nie naruszają przepisów, stwarza potrzebę zakończenia tego postępowania. Skoro w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że należy wykonać jakiekolwiek czynności lub roboty budowlane zachodziły warunki do wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków. W przypadku, gdy organ nadzoru dysponuje pełną dokumentacją, przede wszystkim dokumentacją powykonawczą, tak jak w niniejszej sprawie, w praktyce administracyjnej i orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość zakończenia postępowania także przez wydanie decyzji umarzającej to postępowanie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2126/15, LEX nr 2355058 i 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2119/16, LEX nr 2552366).

Sąd pierwszej instancji miał więc podstawy do uznania kontrolowanej decyzji, którą umorzono postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. za zgodną z prawem. Zaskarżony wyrok oddalający skargę nie narusza art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się jeszcze końcowo do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, przytoczył podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny, umożliwiający zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego przedstawił argumenty, które doprowadziły do konkluzji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Z tych powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.