Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 962/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 6, art. 14 ust.5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XIX/132/2008 w przedmiocie odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 6; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Rada Gminy podjęła na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z zm.) uchwałę Nr XIX/132/2008 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu. W § 1 pkt 1 i 2 Rada ustaliła odpłatność za pobyt dziecka w Publicznym Przedszkolu z oddziałami zamiejscowymi, która obejmuje opłatę za wyżywienie, stanowiącą koszty zakupu surowca zużytego do przyrządzania posiłków (pkt 1 ) oraz opłatę stałą, obejmującą częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo - wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego ( powyżej 5 godzin dziennie). Zgodnie z § 2 ust. 1 ustalono stawkę miesięczną opłaty, o której mowa w § 1 ust. 2 w wysokości 100 zł, z zastrzeżeniem, stosownie do ust. 2 w/w paragrafu, iż opłata ta nie podlega zwrotowi. Nadto przepisem § 3 uchwały ustalono, iż w odniesieniu do dzieci 6 - letnich realizujących obowiązek przedszkolny powyżej podstawy programowej ustala się miesięczną stawkę w wysokości 50 % kwoty, o której mowa w § 2 ust. 1.

Natomiast zgodnie z § 4 opłacie nie podlega: ust. 1 - pobyt dziecka w przedszkolu z rodziny, której miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64 poz. 593 ze zm.), ust. 2 - pobyt dziecka niepełnosprawnego z rodziny, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2007 r. nr 109 poz. 747 ze zm.). Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu nieponoszenie opłaty o której mowa w ust. 1 i 2, następuje na pisemny wniosek rodzica/opiekuna dziecka wraz z dokumentami potwierdzającymi wysokość dochodu na osobę w rodzinie, składany do dyrektora przedszkola w terminie do 10 dnia danego miesiąca. Pisemną informacje o nieponoszeniu opłaty stałej, jak stanowi ust. 4 paragrafu, wydaje dyrektor przedszkola na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z kolei przepis ust. 5 tego paragrafu uchwały stanowi, iż w przypadku utraty uprawnień do nieponoszenia opłaty stałej rodzic/opiekun zobowiązany jest do niezwłocznego powiadomienia o powyższym dyrektora przedszkola.

Przepis § 5 i 6 uchwały stanowi natomiast, iż w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu co najmniej 2 tygodnie z powodu choroby udokumentowanej zwolnieniem lekarskim opłata stała ulega obniżeniu proporcjonalnie do okresu nieobecności dziecka, zaś zasady zwrotu odpłatności za wyżywienie ustala dyrektor Przedszkola w porozumieniu z Radą Rodziców. Wykonanie tej uchwały, zgodnie z § 7, powierzono Wójtowi Gminy. Omawiana uchwała zaś, w myśl § 9, weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 września 2008 r.

Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego, w zakresie § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3, § 4 ust. 1 - 5 oraz § 5 i § 6. Organ zarzucił uchwale w tym zakresie istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r. nr 67 poz. 329 ze zm.) poprzez ustalenie w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkoli publicznym, pomimo braku kompetencji, wysokości opłat o charakterze stałym za korzystanie ze świadczeń przedszkolnych, które zostały nałożone na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli niezależnie od charakteru dodatkowych świadczeń wykraczających poza podstawę programową (powyżej 5 godzin dziennie). Zaś w zakresie § 4 ust. 1-5, § 5 oraz § 6 uchwały, Prokurator zarzucił naruszenie § 134 i 135 w zw. § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908).

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały we wskazanej części.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że ustalenie opłaty za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż tworzy prawa i obowiązki o charakterze ogólnym, a jej adresatami jest nieokreślona liczba osób. Ponadto Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkole publiczne prowadzi m.in. bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach programowych wychowania przedszkolnego. Obowiązkiem rady gminy ustalającej

opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu tej opłaty należy szczegółowo wykazać na podstawie jakiego tytułu (rodzaju i wymiaru świadczenia) oplata jest ustalana. Niewystarczające w tym zakresie jest wskazanie, iż są to koszty w wysokości 100 złotych w zakresie świadczeń, o których mowa w § 21 ust. 2 uchwały. Powoduje to bowiem, przyjęcie sztywnej opłaty, która nakładana jest na rodziców (opiekunów) obowiązek ponoszenia jej w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim wymiarze. Ponadto podkreślił, iż Rada może ustalić opłatę w sytuacji, gdy przedszkole oferuje świadczenia wykraczające poza podstawę programową, jednakże niezbędne jest określenie rodzajowo poszczególnych świadczeń. Ponadto uchwała nie uwzględnia, iż dzieci pozostają w przedszkolu na różną ilość godzin. Wprowadzenie opłaty stałej, bez uwzględnienia tej okoliczności, stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z przepisu art. 32 Konstytucji RP.

Nadto Prokurator wskazał, że § 2 ust. 2 , a także § 4 ust. 1-5, § 5 oraz § 6, naruszają przepisy załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908), bowiem dotyczą zakresu spraw, których regulacja nie została przekazana do kompetencji organów samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. nr XLII/262/2009 w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną do Sądu uchwałę, w związku z czym organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył w/w uchwałę.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 grudnia 2009r. prokurator został wezwany do podania w terminie 7 dni, jakie jest jego aktualne stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2009r. Prokurator potrzymał wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zim.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa.

W pierwszej kolejności, jeszcze przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał za konieczne ocenić słuszność zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania wszczętego skargą Prokuratora.

Załączona do odpowiedzi na skargę uchwała Nr XLII/261/2009 Rady Gminy w § 5 zawiera postanowienie o utracie mocy przez zaskarżoną uchwałę Nr XIX/132/2008 z dnia [...] kwietnia 2008r. Wejście w życie wskazanej uchwały nastąpić ma po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 listopada 2009r (§ 6 ).

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia.

W uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44), Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej dalej u.s.g., przyjął, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały.

Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok z dnia 22 marca 2007r, sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767; wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć uchylona została inną uchwałą Nr XLII/261/2009 Rady Gminy, istniała w obrocie prawnym ponad rok (od 3 czerwca 2008 r. ) i jako powszechnie obowiązujące prawo w tym czasie wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej, takich jak np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole w okresie, w którym zaskarżona uchwała obowiązywała, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przed jej uchyleniem. Nadto podkreślenia wymaga, iż orzeczenie o nieważności uchwały na skutek uwzględnienia skargi prokuratora spowoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Powyższe rozważania wskazują na konieczność podjęcia merytorycznej oceny zarzutów postawionych w skardze.

Na wstępie rozważań należy wskazać, iż w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "ppsa", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 844/08).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy nr XIX/132/2008 z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - zwanej dalej u.s.o.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt prawny. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765; wyrok NSA z 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik.; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727, został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Kwestionowany przez skarżącego § 1 zaskarżonej uchwały stanowi: "Odpłatność za pobyt dziecka w Publicznym Przedszkolu z oddziałami zamiejscowymi obejmuje:

1. Opłatę za wyżywienie, stanowiąca koszty zakupu surowca zużytego do

przyrządzania posiłków.

2. Opłatę stałą, obejmującą częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków,

a także koszty zajęć opiekuńczo - wychowawczych realizowanych w zakresie

przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego (powyżej 5

godzin dziennie)."

Z kolei § 2 stanowi "1. Ustala się miesięczna stawkę, o której mowa w § 1 ust. 2 w wysokości 100 zł. 2. Opłata stała nie podlega zwrotowi.", natomiast zgodnie z § 3 "W odniesieniu do dzieci 6 - letnich realizujących obowiązek przedszkolny powyżej podstawy programowej ustala się miesięczna stawkę w wysokości 50% kwoty, o której mowa w § 2 ust. 1."

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada wskazała art. 14 ust. 5 u.s.o.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.

W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek

przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/08; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638; z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08; z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, LEX nr 235607; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07, LEX nr 471665; z dnia 7 maja 2008 r., wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały.

Zaskarżona uchwała w § 1 stanowi w sposób ogólny, iż Rada ustala odpłatność za korzystanie z przedszkola. W § 2 organ wskazał jedynie stawkę opłaty (ust. 1) oraz określił, iż jest to świadczenie o charakterze bezzwrotnym (ust. 2). W uchwale nie określono czego dotyczy opłata. Z regulacji uchwały nie wynika nie tylko zakres zajęć ponadprogramowych, za które ustalono opłatę ale także, że dotyczy ona właśnie opłaty za owe świadczenia wykraczające ponad podstawę programową. W tej sytuacji poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) do podstawy programowej.

Zaskarżona uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w § 2 ust. 1. Brak jest także uzasadnienia do uchwały, które mogłoby ukazać sposób ustalania wysokości opłaty. Nie wykazanie przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173).

Zgodzić się należy, ze stanowiskiem Skarżącego, iż nie uwzględnienie różnicy w czasie, w jakim poszczególne dzieci uczestniczą w zajęciach w przedszkolu, oraz ustalenie stałej i nie opartej na zasadzie ekwiwalentności opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu narusza przepis art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (U. 7/87). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się jednakże, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych, (tak wyrok TK z 7.96.204r. P 4/03, OTK-A 2004/6/55).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała łamie zasadę równości, albowiem nie uwzględnia kryterium zróżnicowania dotyczące czasu przebywania dzieci w przedszkolu i korzystania przez nie z usług przedszkola publicznego w różnym czasie i zakresie.

Natomiast w odniesieniu, do zaskarżonych przez Prokuratora Rejonowego § 4 ust., 1 - 5 , § 5 oraz § 6 uchwały, ustalających zasady zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty stałej oraz zwrotu opłaty za wyżywienie dziecka, wyjaśnić należy, iż wobec braku kompetencji do uchwalenia przez Radę stałej opłaty w kształcie wynikającym z § 1 ust. 2, § 2 oraz § 3 uchwały, w kontekście § 134 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu oraz § 135 tego załącznika, który stanowi, iż w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2, po stronie Rady brak również kompetencji do regulacji kwestii związanych ze zwolnieniem z obowiązku uiszczenia owej opłaty stałej. W tym zakresie, regulacja § 4 ust., 1 - 5 , § 5 oraz § 6 w sposób rażący, podobnie jak przepisy § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 uchwały, istotne narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co stanowi podstawę stwierdzenia ich nieważności.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa) - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 oraz § 2, § 3, § 4 oraz § 5 i § 6.