Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 933/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 30 stycznia 2020 r. nr 238/XV/20 w przedmiocie zmiany przebiegu ulicy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 września 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 238/XV/20 Rady Miasta Żory z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany przebiegu ulicy Ustronnej w całości jako sprzecznej z art. 7 ust. 2 i 3 i art. 2a ust. 2, art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej: ustawa) w związku z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. poz. 78 Nr 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP).

Na sesji w dniu 30 stycznia 2020 r. Rada Miasta Żory (dalej: Rada Miasta) podjęła uchwałę Nr238/XV/20 w sprawie zmiany przebiegu ulicy Ustronnej, dalej: uchwała.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 606 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 8 ust. 1a ustawy.

Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 lutego 2020 r.

W ustawowym 30-dniowym terminie nie zostało wydane rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2000 r. poz. 1213.

W § 1 uchwały Rada Miasta postanowiła zmienić przebieg ulicy Ustronnej, zgodnie z załącznikiem do uchwały.

Z kolei według § 2 uchwały cyt. Grunty, na których położona jest ww. droga, stanowią własność Gminy Miejskiej Żory oraz osoby fizycznej. Dla odcinka drogi zlokalizowanego na terenach będących własnością osoby fizycznej uzyskano pisemną zgodę właściciela.

Pismem z 19 lutego 2020 r. Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta Żory (dalej: Prezydent) o informację o jednoznaczne wskazanie czy ul. Ustronna jest drogą publiczną czy też drogą wewnętrzną. Wnosił także o podanie uchwały Rady Miasta w której pierwotnie został ustalony przebieg drogi publicznej oraz o przesłanie jej do organu nadzoru. W odpowiedzi Prezydent podał, że przedmiotowa ulica na odcinku

600 m stanowi drogę publiczną kategorii gminna, a na pozostałym odcinku

340 m drogę wewnętrzną będącą własnością gminy i osoby fizycznej (od osoby fizycznej uzyskano pisemną zgodę na nadanie nazwy drodze). Natomiast pierwotny przebieg ulicy Ustronnej został potwierdzony uchwałą nr 484/XXXVIIl/2001 Rady Miasta Żory z 26 kwietnia 2001r.

Wojewoda w piśmie z 5 marca 2020 r. zwrócił się o dalsze informacje, a mianowicie:

1.Jakie działki stanowią drogę publiczną, a jakie działki drogę wewnętrzną ze wskazaniem konkretnych numerów działek.

2.Na podstawie jakiej uchwały Rady Miasta ulica Ustronna została zaliczona do kategorii drogi publicznej gminnej.

3.Jaką uchwałą Rady Miasta Żory została nadana nazwa dla ulicy Ustronnej stanowiącej drogę wewnętrzną.

4.Jaki był pierwotny przebieg ulicy Ustronnej stanowiącej drogę publiczną i w jakiej uchwale Rady Miasta Żory został on ustalony.

5.Na czym polega zmiana przebiegu ulicy Ustronnej, dokonana na mocy uchwały z wyjaśnieniem, jakich konkretnych fragmentów ulicy przedmiotowa zmiana jej przebiegu dotyczy.

6. Jaka uchwała Rady Miasta Żory została de facto zmieniona poprzez podjęcie uchwały Nr 238/XV/20 Rady Miasta Żory z dnia 30 stycznia 2020 r.

Udzielając wyjaśnień Prezydent podał dane co do oznaczeń działek stanowiących drogę publiczną i drogę wewnętrzną dla odcinka ulicy Ustronnej. Podał także, że odcinek drogi od ul. Paderewskiego do ul. Złotej (ul. Ustronna) został zaliczony do kategorii drogi gminnej uchwałą nr 501/XLIV/06 Rady Miasta Żory z dnia 26 stycznia 2006r. Natomiast załącznik do uchwały nr 238/XV/20 Rady Miasta Żory w sprawie zmiany przebiegu ul. Ustronnej stanowi informację o nadaniu nazwy odcinkowi drogi wewnętrznej.

Pierwotny przebieg ulicy Ustronnej został potwierdzony uchwałą nr 484/XXXVIII/2001 Rady Miasta Żory z 26 kwietnia 2001r. Celem zmiany przebiegu ul. Ustronnej była konieczność uporządkowania przestrzeni, w której poruszają się mieszkańcy. Zmiana polega na rozszerzeniu jej przebiegu o odcinek drogi wewnętrznej. Zmieniona została uchwałą nr 484/XXXVIIl/2001 Rady Miasta Żory z 26 kwietnia 2001r. w odniesieniu do załącznika mapowego i w części dotyczącej przebiegu ulicy o nazwie Ustronna.

Wobec powyższego Wojewody uznał, że uchwała istotnie narusza prawo. Na jej mocy zmieniony został przebieg (określony pierwotnie uchwałą nr 484/XXXVIII/2001 Rady Miasta Żory z 26 kwietnia 2001 r.) ul Ustronnej, drogi publicznej (zaliczonej do kategorii dróg gminnych uchwałą nr 501/XLIV/06 Rady Miasta Żory z dnia 26 stycznia 2006 r.) o fragment drogi wewnętrznej (niezaliczonej do kategorii dróg gminnych) będących w części własnością gminy, a w części osoby fizycznej.

W ocenie Wojewody Rada Miasta nie mogła dokonać zmiany przebiegu drogi publicznej o fragment drogi, który drogi publicznej nie stanowi. Najpierw Rada Miasta powinna zaliczyć drogę do kategorii dróg gminnych, a następnie ustalić przebieg. Jeżeli zaliczenie fragmentu drogi miałoby nastąpić z mocy prawa to można by było dokonać zmiany przebiegu, ale Gmina powinna dysponować tytułem własności do całości tejże drogi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Rada Miasta podkreśliła, że zaskarżona uchwala nie ustalała przebiegu drogi publicznej gminnej w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 3 ustawy. Podjęta bowiem została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który to umożliwia podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z kolei art. 8 ust.1a ustawy uprawnia podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. I właśnie tej materii, czyli ustalenia nazwy ulicy dotyczyła zaskarżona uchwała. Na tę okoliczność wskazuje nie tylko podstawa prawna uchwały ale również to, że uchwała nie posługuje się pojęciem "droga publiczna" czy też "droga gminna", ale pojęciem "ulica". Z powołanym w podstawie prawnej art. 8 ust. 1a ustawy spójny jest przepis § 2 zdanie drugie zaskarżonej uchwały wskazujący, że "Dla odcinka drogi zlokalizowanego na terenach będących własnością osoby fizycznej uzyskano pisemną zgodę właściciela".

Rada Miasta podkreśliła także, że Uchwała Nr 484/XXXVIlI/2001 Rady Miasta Żory miała na celu zbiorcze określenie nazw wszystkich ulic, osiedli, placów i parków na obszarze całego Miasta Żory. Z jednej strony nadawała ona nazwy niektórym ulicom, dotychczas nienazwanym, ale też zatwierdzała i ujednolicała istniejące dotychczas nazwy, które wynikały z uchwał Rady Miasta podjętych po wejściu w życiu ustawy o samorządzie terytorialnym ale również te nazwy, które wynikały z uchwał rad narodowych podjętych przed 27 maja 1990 roku. Wreszcie uchwała ta zatwierdzała w sposób formalny nazwy, które istniały w świadomości mieszkańców (np. ustawione tabliczki z nazwami ulic, nazwy ulic stanowiące element adresu), a nie udało się odnaleźć dowodów, że nazwy te zostały formalnie ustanowione. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Nr 484/XXXVIlI/2001 Rady Miasta Żory z dnia 26 kwietnia 2001 r. ulica Ustronna przebiegała w dzielnicy Kleszczów od ulicy Paderewskiego (obszar 5 I mapy) do ulicy Złotej (obszar 6 I mapy).

Poza tym istotą zaskarżonej uchwały było to, że południowy odcinek ulicy Ustronnej łączący się z ulicą Złotą miał być pozbawiony nazwy, a nazwę Ustronną miał otrzymać dotychczas nienazwany odcinek drogi wewnętrznej biegnący w kierunku południowo-wschodnim a dalej wschodnim od miejsca, w którym rozpoczynał się fragment ulicy Ustronnej pozbawiany nazwy. Tym samym "zmiana przebiegu ulicy" to pozbawienie fragmentu ulicy nazwy "Ustronna" i nadanie nazwy "Ustronna" fragmentowi drogi wewnętrznej. W ocenie Rady Miasta tak rozumiana "zmiana przebiegu ulicy" mieści się w wynikającej z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie nazw ulic będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy.

Niezależnie Rada Miasta wskazała na art. 47a ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 pkt 5 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 725 z póżn. zm.; dalej: u.g.k.). W myśl tych przepisów do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (art. 47a ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Ewidencję miejscowości, ulic i adresów prowadzi się w systemie teleinformatycznym (art. 47a ust. 2 u.g.k.). Ewidencję miejscowości, ulic i adresów zakłada się m.in. na podstawie uchwał rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulic i placów (art. 47a ust. 3 pkt 5 u.g.k). Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera ni. in. nazwy ulic i placów oraz dane określające położenie tych ulic i placów (art. 47a ust. 4 pkt 2 u.g.k.). Dodatkowo, stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 125) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały danymi ewidencji dotyczącymi ulic i placów są m.in. nazwy ulic i placów oraz dane określające przebieg osi ulic. Nazwy ulic i placów przyjmuje się w brzmieniu zgodnym z uchwałami rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulicom i placom (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia) a dane określające przebieg osi ulic oraz przebieg zewnętrznych granic placów ustala się na podstawie informacji zawartych w uchwałach rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulicom i placom, danych ewidencji gruntów i budynków oraz BDOT500 (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że Rada Miasta nadając nazwę ulicy powinna określić również przebieg osi ulicy, której nadano nazwę. Nie znajduje przy tym potwierdzenia w przepisach prawa zasada (prezentowana przez Wojewodę), że ustalenie przez radę gminy przebiegu może dotyczyć wyłącznie drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i może być dokonywane wyłącznie w oparciu o przepis art. 7 ust. 3 ustawy. W konsekwencji Rada Miasta podejmując uchwałę w sprawie nazwy ulicy i nazwy drogi wewnętrznej miała nie tylko prawo, ale i obowiązek określenia przebiegu osi ulicy. W konsekwencji na mapie stanowiącej załącznik do uchwały został naniesiony przebieg osi ulicy Ustronnej. Bez określenia przebiegu osi ulicy Ustronnej w załączniku do uchwały Rady Miasta Prezydent nie miałby danych niezbędnych do prawidłowego wprowadzenia do ewidencji miejscowości, ulic i adresów danych dotyczących ulicy Ustronnej.

Bezzasadny jest więc zarzut Wojewody, że zaskarżona uchwała naruszała przepisy art. 7 ust. 2 i 3 i art. 2a ust. 2, art. 8 ust. 1a ustawy oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jego rozważania co do jasnego i precyzyjnego określania przebiegu dróg gminnych są bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała nie ustalała przebiegu drogi gminnej w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 3 ustawy.

Rada Miasta nie podziela stanowiska Wojewody, że treść uchwały oraz graficznego załącznika nie pozwała na jednoznaczne ustalenie przebiegu drogi. Załącznik graficzny nie wskazuje skali w jakiej została sporządzona mapa, ale jednak znajduje się na nim (po lewej stronie w dolnej części mapy) graficzne odwzorowanie skali, umożliwiające ustalenie długości odcinków dróg i ulic. Dodatkowo na mapie są naniesione kierunek północy, granice działek, zarysy budynków oraz nazwy innych ulic. Wszystkie te elementy po porównaniu ich z danymi obiektów ewidencji gruntów i budynków pozwalają w istocie na jednoznaczne ustalenie, które fragmenty przestrzeni (stanowiące drogę publiczną i drogę wewnętrzną) są nazwane ulicą Ustronną.

Niezależnie od powyższego określenie przebiegu osi Ustronnej w załączniku do zaskarżonej uchwały w powiązaniu z danymi ewidencji gruntów i budynków oraz BDOT500 (bazami danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000) było wystarczające do wprowadzenia przez Prezydenta do ewidencji miejscowości, ulic i adresów danych ewidencji dotyczących ulicy Ustronnej, stosownie do treści przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 125).

Zważywszy na powyższe w ocenie Rady Miasta uchwała nie naruszała przepisów prawa i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji skarga Wojewody powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poddają tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jednocześnie art. 91 ust. 1 zd.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej u.s.g.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r, sygn. akt IV SA/Wr 625/11; wyrok WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 951/23).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.).

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym podzielić stanowisko, zgodnie z którym wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g. skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., jak również termin zaskarżenia nie wynika z przepisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, wyrok NSA z 13 stycznia 2005 r. sygn. akt I OSK 1575/04, postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05).

W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez Wojewodę skargi dotyczącej uchwały Rady Miasta Żory Nr 238/XV/20 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany przebiegu ulicy Ustronnej.

Zaznaczyć należy, że Sąd oceniając zasadność skargi i sformułowany w niej wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w skardze części, miał na względzie treść art. 94 u.s.g. Zgodnie z jego ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (jako skutku istotnego naruszenia prawa) po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jednocześnie przepis art. 94 ust. 2 u.s.g. przewiduje, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., do sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga jest zatem dopuszczalna.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1a ustawy.

Zgodnie pierwszym wymienionym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy (miejskiej) należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm. 1), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 8 ust. 1a ustawy wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Zwrócić trzeba uwagę także na tytuł uchwały. Wynika z niego, że jej przedmiotem jest "zmiana przebiegu ulicy Ustronnej". Jednocześnie upoważnienie ustawowe do ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy zawiera art. 7 ust. 3 ustawy. Jak stwierdzono w orzecznictwie uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy w sposób wiążący ustala lokalizację dróg publicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2022 r.,sygn. akt III SA/Kr 687/21; wyrok WSA w Gdańsku z 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 889/20; wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 730/19).

Porównania zakresu przedmiotowego art. 7 i art. 8 ustawy skłania do postawienia następujących wniosków.

Po pierwsze, wskazane normy prawne dotyczą innego rodzaju dróg. Regulacja art. 7 ustawy co do istoty dotyczy dróg gminnych. I tak, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust.2 ustawy). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust.3 ustawy). Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie;3) drogi powiatowe;4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). W konsekwencji – na co zwrócił uwagę WSA w Poznaniu - drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych (wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1216/11). Drogi tego typu gmina powinna zaliczyć do kategorii dróg gminnych (wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 411/23).

Natomiast drogi wewnętrzne – do statusu których odnosi się art. 8 ustawy - nie są drogami publicznymi. Wynika to z ich definicji legalnej, zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy. Wynika z niej bowiem, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Także w doktrynie podkreślane jest, że drogi wewnętrzne to takie drogi, które formalnie - w drodze stosownej uchwały - nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności gminnych (art. 7 ust. 1 in fine) (L. Staniszewska, S. Pawłowski, Charakter prawny dróg wewnętrznych - problemy legislacyjne, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" z 2021 r. Nr 8 s. 12) (wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 759/22).

Po drugie, drogi publiczne od dróg wewnętrznych różni ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Wynika z tego, że w przeciwieństwie do dróg publicznych droga wewnętrzna nie ma nałożonego warunku powszechnej dostępności (wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 411/23). Wobec tego podnosi się, że wydzielenie w drodze podziału działki niestanowiącej drogi publicznej, lecz ogólnodostępną drogę wewnętrzną, jest pozbawieniem prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i implikuje konieczność ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 i nast. Ustawy o gospodarce nieruchomościami (K. Tomaszewski, Realizacja inwestycji drogowych we współpracy z podmiotem prywatnym, "Przegląd Prawa Publicznego" z 2012, nr 7-8,s.82-83).

Po trzecie - drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. Oznacza to, że bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15; wyrok WSA w Gliwicach z 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 156/10; wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14). Wobec tego – na co zwraca uwagę NSA - uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2030/15). Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Dlatego też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, działki przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy (wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 687/21).

Po czwarte, ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych. Podczas gdy wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i to on odpowiada za zarządzanie (w tym utrzymanie) drogami gminnymi, to już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (por. art. 8 ust. 2 ustawy) (wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1395/21). Poza tym zakres obowiązków zarządcy drogi wewnętrznej jest - co do zasady - węższy od zakresu obowiązków zarządcy drogi publicznej (R. Szczepaniak, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 18 października 2017 r., II CSK 816/16, "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 2018, nr 7-8, s. 25), który określony jest w art. 19-20 ustawy. Także udostępnienie drogi do korzystania publicznego powoduje powstanie publicznoprawnych obowiązków zarządcy w zakresie utrzymania drogi w stanie pozwalającym na bezpieczne korzystanie z niej. Niedopełnienie tych obowiązków, jako sprzeczne z ustawą, wypełnia więc znamiona zachowania się bezprawnego w znaczeniu przyjętym w art. 415 k.c., rozumianego jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok SA w Szczecinie z 12 września 2018 r., sygn. akt I ACa 396/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 411/23).

Po piąte, rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowi to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. Akt II SA/Po 482/19; wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2021 r., sygn. II SA/Kr 904/21, wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2022 r., II SA/Kr 1395/21).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt badanej sprawy, Sąd podziela stanowisko Wojewody co do naruszenia prawa poprzez podjęcie przez Radę Miasta uchwały. Sąd nie daje wiary Radzie Miasta co do tego, że mylnie oznaczyła przedmiot uchwały i w istocie jest to uchwała o nadanie nazwy drogi wewnętrznej. Po pierwsze, z wyjaśnień udzielonych przez Prezydenta wynika, że ulica Ustronna nie jest jednolita pod względem własności gruntów, po których przebiega. Część tej ulicy stanowi własność osoby fizycznej i gminy. Po wtóre, opatrzenie taką samą nazwą co droga publiczna drogi wewnętrznej może powodować błędne przeświadczenie mieszkańców co do jej publicznej dostępności, a tak przecież tak nie jest. Potwierdza to sama Rada Miasta twierdząc, że istotą zaskarżonej uchwały nr 238/XV/20 było to, że południowy odcinek ulicy Ustronnej łączący się z ulicą Złotą miał być pozbawiony nazwy, a nazwę Ustronna miał otrzymać dotychczas nienazwany odcinek drogi wewnętrznej biegnący w kierunku południowo-wschodnim a dalej wschodnim od miejsca, w którym rozpoczynał się fragment ulicy Ustronnej pozbawiany nazwy. Po trzecie, nadanie tej samej nazwy drodze wewnętrznej i publicznej będzie źródłem oczekiwania co do takiego samego poziomu finansowania i zarządzania drogą wewnętrzna, natomiast takiego obowiązku osoba fizyczna, która jest właścicielem drogi wewnętrznej nie ma.

Jednocześnie Sąd uznaje za słuszne zarzuty Wojewody co do braku w uchwale precyzyjnego określenia przebiegu dróg publicznych (gminnych). Ze sposobu wypełnienia powyższego obowiązku przez Radę Miasta – m.in. brak numerów ewidencyjnych działek - wynika, że z treści uchwały oraz jej załącznika nie jest możliwe jednoznacznie ustalenie przebiegu drogi gminnej i drogi wewnętrznej. Nie może być uzasadnieniem dla takiego działania był dążenie Rady gminy do cyt. "uporządkowania przestrzeni, w której poruszają się mieszkańcy." Prawidłowym działaniem Rady Miasta byłoby podjęcie uchwały o nadaniu nazwy ulicy wewnętrznej z precyzyjnym wskazaniem terenu, któremu nadaje nazwę.

W ocenie Sądu nie jest akceptowalnym rozwiązanie polegające na tzw. "zmianie przebiegu drogi publicznej" w ramach której dochodzi do uwzględnienia w przebiegu drogi publicznej odcinka drogi, który drogą publiczną (drogą gminną) nie jest. Generuje to nieistniejące do tej pory problemy w korzystaniu i zarządzaniu zarówno drogą publiczną (drogą gminną) jak i drogą wewnętrzną.

W sytuacji gdy z powodu upływu terminu jednorocznego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją po temu obiektywne przesłanki, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem, stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 147 § 1 p.p.s.a. i - w przeciwieństwie do tego ostatniego unormowania - zawiera dodatkowo regulację określającą, że uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Normuje zatem skutki stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.