Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 514/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 marca 2023 r. nr WOP.7722.238.2021.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia 3 grudnia 2021 r. nr PINB-7141/95a/2021/AC, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz M. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. R. (poprzednie nazwisko: Ż.) (dalej też: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 marca 2023 r., nr WOP.7721.238.2021.MJ, którym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powie cie Puckim z dnia 3 grudnia 2021 r. nr PINB-7141/95a/2021/AC w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację uchylono w części dotyczącej terminu wykonania, w pozostałym zaś zakresie utrzymano w mocy.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 8 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: organ I instancji, PINB) przeprowadził oględziny działki nr [...] w miejscowości O., stwierdzając w ich wyniku, że na działce tej skarżąca pobudowała w 2021 r. bez wymaganego zgłoszenia m.in. budynek parterowy o konstrukcji drewnianej trwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych), niepowiązany z budynkiem sąsiednim, pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 1,20 m x 1,65 m.

W związku z powyższym pismem z dnia 17 listopada 2021 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr [...] w miejscowości O., a następnie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) wstrzymał M. Ż. roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, posadowiony na bloczkach betonowych, pełniący funkcję gospodarczą (skład na narzędzia) o wymiarach 1,20m x 1,65m, jest trwale związanym z gruntem budynkiem i nie może być uznany za obiekt małej architektury. Budynek ten jest wykorzystywany do "zebrania w jednym miejscu wszystkich narzędzi ogrodowych" a zatem pełni funkcję gospodarczą. Oznacza to, że jest to budynek gospodarczy. Wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało dokonania zgłoszenia, bowiem jego powierzchnia zabudowy nie przekracza 35m2. Brak takiego zgłoszenia powoduje, że zasadne jest wszczęcie trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. W ocenie skarżącej przedmiotowy obiekt budowlany jest obiektem małej architektury, a nie budynkiem. Nie posiada on fundamentów, jest możliwy do przesunięcia, pełni funkcję porządkową, a tym samym nie wymaga zgłoszenia.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: WINB, organ odwoławczy) zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin. Oględziny takie przeprowadzone zostały w dniu 21 listopada 2022r. W ich wyniku ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą, nie posiada żadnej instalacji energetycznej i wodnokanalizacyjnej. Obiekt posadowiony jest na płytach chodnikowych luźno położonych na gruncie rodzimym. Obiekt posiada własną drewnianą podłogę, która nie jest zakotwiczona do płyt chodnikowych.

WINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 3 grudnia 2021 r. uchylił w części dotyczącej terminu wykonania, w pozostałym zaś zakresie utrzymał je w mocy.

W pierwszej kolejności WINB wskazał, że ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 listopada 2021r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471), zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące po dniu 19 września 2020 r.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Według art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych do 35m2. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy obiekt o powierzchni 1,98m2 - jest wolno stojący, parterowy, pełniący funkcję gospodarczą o konstrukcji drewnianej. Posiada drewnianą podłogę, ściany oraz dach, które wydzielają go z przestrzeni, jednak nie jest zakotwiczony do płyt chodnikowych (na których jest posadowiony). Obiekt nie posiada fundamentów, dodatkowo obiekt nie posiada instalacji energetycznej i wodnokanalizacyjnej.

Zdaniem WINB przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, jest bowiem trwale związany z gruntem, tzn. jest posadowiony na płytach chodnikowych luźno położonych na gruncie rodzimym, przy czym posiada własną drewnianą podłogę, która nie jest zakotwiczona do płyt chodnikowych. Niemniej podłoga ta łącznie z płytami chodnikowymi stanowią czynnik stabilizujący całą konstrukcję, która ulega przesunięciu dopiero w przypadku dodatkowego odziaływania na obiekt.

Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji i uniemożliwić jej przesunięcie (wyrok NSA z 18 stycznia 2023r. sygn. akt II OSK 2605/21).

Tym samym przedmiotowy obiekt budowlany posiada cechy budynku według art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tzn. jest trwale związany z gruntem, przy czym rolę fundamentu pełnią płyty chodnikowe, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach (konstrukcja obiektu drewniana).

Z uwagi na fakt, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "budynek gospodarczy" pomocniczo można przywołać definicję według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. 2022 poz. 1225). Według tej definicji (§ 3 pkt 8) "budynek gospodarczy" to m.in. budynek przeznaczony do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu. W piśmie z dnia 24 listopada 2021 r. (karta nr 7) strona stwierdziła, że przedmiotowy obiekt służy cytat: "utrzymaniu porządku na działce czyli zebraniu w jednym miejscu narzędzi ogrodniczych (...)". Tym samym, w ocenie organu, przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem o funkcji gospodarczej.

W oparciu o przepisy art. 28 oraz art. 29-31 ustawy Prawo budowlane (w tym art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych do 35m2. Takie zgłoszenie nie zostało dokonane.

Ponadto WINB wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest zlokalizowany na terenie objętym dodatkowymi, szczególnymi regulacjami, zgodnie z którymi obowiązuje generalny wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdza decyzja Wojewody Pomorskiego nr WI-I.7843.3.163.2021.KW z dnia 15 marca 2022r., którą utrzymano w mocy decyzję Staroty Puckiego nr AB.6743.3.232.2021.SG z dnia 2 listopada 2021r. wnoszącego sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego oraz drewnianej altany na terenie działki nr [...] w O. (dotyczy zgłoszenia przez M.Ż. budowy ww. obiektów w 2021r.). W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Pomorski zwraca uwagę, że przedmiotowa działka podlega Zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014r. w sprawie ustanowienia planu działań dla obszaru Natura 2000 Bielawskie Błota PLB220010 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014r. poz. 2318). Zgodnie z tym zarządzeniem na całym obszarze objętym ochroną Natura 2000 Bielawskie Błota "wprowadza się ograniczenie antropopresji poprzez utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntów rolnych i nieużytków - nielokalizowanie nowej zabudowy w obszarze, z wyjątkiem przebudowy lub rozbudowy obiektów istniejących". Zgodnie ze wspomnianym powyżej zarządzeniem, budowa jakichkolwiek nowych obiektów na działce nr [...] w O. jest niezgodna z prawem.

Przedmiotowy budynek gospodarczy został posadowiony na terenie przedmiotowej działki pomimo informacji o obowiązujących ograniczeniach w świetle decyzji Starosty Puckiego nr AB.6743.3.232.2021.SG z dnia 2 listopada 2021r. (sprzeciw) oraz decyzji Wojewody Pomorskiego nr WI-I.7843.3.163.2021.KW z dnia 15 marca 2022r.

Po ustaleniu, że przedmiotowa inwestycja (budynek gospodarczy) została zrealizowana z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia), organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy. Zatem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że zostały one wzięte pod uwagę. W świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, przedmiotowego obiektu budowlanego - budynku nie można uznać za obiekt małej architektury (w tym za obiekt pełniący funkcję utrzymania porządku) według art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a jakakolwiek nowa zabudowa na przedmiotowym terenie jest zabroniona (co potwierdzają ww. decyzje Starosty Puckiego i Wojewody Pomorskiego).

M. R. w skardze na powyższe postanowienie wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem PINB z dnia 3 grudnia 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 7, art. 77, art. 11, art. 80, art. 104 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem jej istoty, jak również poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego polegające na:

uznaniu, że drewniany składzik o wymiarach 1,20 m x 1,65 m niezwiązany trwale z gruntem z przeznaczeniem na przechowywanie narzędzi niezbędnych do utrzymania porządku stanowi budynek gospodarczy, w sytuacji, gdy spełnia wszelkie warunki do uznania go za obiekt małej architektury,

poprzez celowe pominięcie istoty sprawy, tj. niezbadanie, czy przedmiotowy obiekt budowlany stanowi obiekt małej architektury, jak twierdzi skarżąca,

poprzez dokonywanie wykładni wbrew brzmieniu obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz woli ustawodawcy wobec dokonanej nowelizacji przepisów w roku 2020, a w szczególności z pominięciem obecnej treści art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego oraz uchylenia art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, powołując się jednocześnie na najnowsze orzecznictwo sądów, niemniej jednak uwzględniające przepisy sprzed nowelizacji, oraz skupianie się na materii całkowicie nieistotnej z punktu niniejszej sprawy, co skutkuje wyciąganiem błędnych wniosków (m.in. koncepcja "trwałości związania z gruntem").

2) z ostrożności - naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia,

II. Naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez:

zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy przepis ten został uchylony i nie ma zastosowania do niniejszej sprawy,

niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 19 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekty małej architektury nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę jak również zgłoszenia, w szczególności, iż ustawodawca nie użył zwrotu "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000", gdy tymczasem tego zwrotu użył co do trzech rodzajów obiektów wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego należy wnioskować, że wszelkie obiekty na obszarze Natura 2000, bez zastrzeżenia "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000", nie wymagają decyzji o pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia,

zastosowanie "pomocniczo" definicji z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, tj. definicji "budynku gospodarczego", gdy tymczasem rozporządzenie to odnosi się do budynków, zaś z orzecznictwa wynika, iż niedopuszczalne jest stosowanie tego rozporządzenia w drodze wykładni rozszerzającej, a ponadto definicję tę stosuje wybiórczo, albowiem przemilcza fakt, że przepis § 3 pkt 8 rozporządzenia określa, że budynek gospodarczy ma funkcję pomocniczą względem budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, czy budynku rekreacji, zaś na nieruchomości nie ma takiego budynku i nie może pełnić funkcji pomocniczej. Powyższe wykazuje, jak organ administracyjny wybiórczo wybiera z przepisów wyłącznie te fragmenty, które są wygodne do wykazania jego tezy,

zastosowanie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że mały składzik luźno położony na płytach, jest budynkiem, w sytuacji gdy przepis ten jasno wskazuje, że budynek posiada fundamenty, wobec czego organ administracyjny dokonuje definicji contra legem, albowiem nie sposób przyjąć, iż luźno postawiony na płytach składnik posiada fundamenty,

zastosowanie załącznika nr 5 ust. 5 pkt 3 Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11.06.2014 r., który to przepis jest nieważny, albowiem jako sprzeczny z art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji,

zastosowanie przepisów przedmiotowego zarządzenia, przez co naruszono art. 64 ust. 3 Konstytucji PR, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności,

naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów przedmiotowego zarządzenia, które przekraczają zakres określony w ustawie. Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. zostało wydane na mocy art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody i w oczywisty sposób przekracza zakres wyznaczony art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym organy administracji były zobowiązane do niestosowania przepisów zarządzenia niezgodnych z ustawa oraz Konstytucją.

W piśmie z dnia 23 maja 2023 r. zatytułowanym "uzupełnienie zarzutów skargi", skarżąca dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 1 protokołu nr 1 i nr 4 sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RO poprzez naruszenie prawa poszanowania mienia, przejawiające się w tym, że organy administracyjne wbrew językowemu brzmieniu art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również wbrew art. 33 ustawy o ochronie przyrody przyjęły, że na obszarze Natura 2000 nie jest możliwa budowa obiektu malej architektury oraz zastosowania przepisów załącznika nr 5 ust. 5 pkt 3 Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. wobec przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, albowiem żaden przepis, w tym art. 33 ustawy o ochronie przyrody nie zakazuje jakiejkolwiek nowej zabudowy, a przewiduje jedynie ograniczenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2023 r. skarżąca ponowiła podniesiony w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. zarzut naruszenia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dodając, że ma zamiar wyczerpać wszystkie środki odwoławcze przewidziane prawem wewnętrznym celem ewentualnego dochodzenia swoich praw przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

W piśmie z dnia 20 lipca 2023 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko, że przepisy załącznika nr 5 ust. 5 pkt 3 Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. nie wykluczają jakiejkolwiek zabudowy oraz że na obszarze Natura 2000 nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani nie zachodzą przesłanki do uzyskania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w stosunku do składzika na narzędzia służące do utrzymania porządku, jak łopata, miotła, o powierzchni ok. 2 mkw, będącego obiektem małej architektury. Wskazała też, że w odpowiedzi na skargę organ zmienił swoją argumentację, bowiem wcześniej stał na stanowisku, że ze względu na akt prawa miejscowego nie jest możliwa budowa jakichkolwiek nowych obiektów na obszarze Natura 2000, zaś w obecnej chwili twierdzi, że jest to możliwe, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa składzika nie jest również przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.

W piśmie z dnia 10 września 2023 r. skarżąca poinformowała o wniesieniu odrębnej skargi na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochrony dla obszaru Natura 2000 Bielawskie Błota PLB 220010 (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 07.07.2014 r., poz. 2318).

W piśmie z 7 listopada 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 października 2023 r. stanowiącego odpowiedź na skargę złożoną przez skarżącą na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11.06.2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochrony dla obszaru Natura 2000 Bielawskie Błota PLB 220010.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a. sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że wydane w tej sprawie postanowienia naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy w tej sprawie błędnie bowiem uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.

Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. W jej ramach zobowiązuje inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, m.in. potwierdzających zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (art. 48b ust. 2 i 3).

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie załatwia zatem co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie otwiera drogę do legalizacji, umożliwiając rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane oraz złożenie przez inwestora wniosku o legalizację. Na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zatem zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06). W niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt budowlany powstał w 2021 r., stąd też jego kwalifikacja odbywa się na podstawie stanu prawnego w brzemieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowej działce w 2021 r. posadowiony został obiekt drewniany, o powierzchni 1,98m2, posadowiony luźno na płytach chodnikowych, nieposiadający instalacji energetycznej i wodnokanalizacyjnej, służący jako schowek na narzędzia.

Organy uznały, że obiekt ten jest budynkiem, albowiem jest trwale związany z gruntem, ma ściany i dach. Taka kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego oznacza, że jego budowa zwolniona była wprawdzie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale powinna zostać objęta zgłoszeniem, co wynika z obowiązującego w 2021 r. art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy Prawo budowlane. Słusznie przy tym zwraca uwagę skarżąca, że WINB błędnie powołał się na art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który został uchylony z dniem 19 września 2020 r., nie ma to jednak istotnego znaczenia w sprawie. Zarówno bowiem w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., jak i po tej dacie, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 mkw (pod warunkiem że liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 mkw powierzchni działki) nie wymagała pozwolenia na budowę, ale wymagała zgłoszenia, co w stanie prawnym sprzed 19 września 2020 r. wynikało z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w aktualnym stanie prawnym wynika z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a tej ustawy. Zasadniczo zatem organ prawidłowo wskazał, że jeżeli uznać przedmiotowy obiekt budowlany za budynek gospodarczy, to jego budowa wymagała dokonania zgłoszenia.

Sąd uznał, że dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja prawonobudowlana kontrolowanej zabudowy nie jest jednak prawidłowa.

W ocenie Sądu wniosek jaki wysnuły organy odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku jest sprzeczny z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy z takowym do czynienia, należy określić podstawową cechę lub cechy go charakteryzujące w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. W niniejszej sprawie z ustaleń jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany nie posiada fundamentów. Co więcej, nie posiada on żadnego związania z gruntem, jest bowiem luźno położony na płytach chodnikowych. Jego niewielkie rozmiary sprawiają jednocześnie, że może on być swobodnie przestawiany. W tych okolicznościach nie sposób obiektu tego uznać za budynek, nie posiada on bowiem fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem.

Legalna definicja budynku gospodarczego zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dotyczy budynku, a więc obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, przeznaczonego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że sporna zabudowa nie jest budynkiem, gdyż nie posiada trwałego związania z gruntem, stąd wskazana definicja budynku gospodarczego przywołana została przez organ zbędnie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie sporny obiekt stanowi obiekt małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Definicja ta zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych, mianowicie odnosi się do ich rozmiarów, używając nieostrego terminu "niewielkie obiekty". Druga część definicji zawiera przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych, które są obiektami małej architektury. Ustawa podaje przykłady trzech kategorii takich obiektów, podzielonych według kryterium funkcji, jaką mają pełnić. Pierwszą kategorią są obiekty kultu religijnego, drugą obiekty architektury ogrodowej, trzecią kategorię stanowią obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Dzięki takiej konstrukcji definicji można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w komentowanym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury.

Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę dotyczącą niewielkich rozmiarów, to jest ona w ocenie Sądu spełniona. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie – zgodnie z ustawową definicją, iż dany obiekt jest "niewielki" wymaga nie tylko określenia jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także odniesienia wielkości tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Nie można bowiem pomijać, że obiekty małej architektury pełnią funkcję o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ke 416/08). Istotne może okazać się także zwrócenie uwagi na rodzaj przyjętej konstrukcji, np. konstrukcja ciężka, betonowa, czy lekka, ażurowa (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Łd 209/08; WSA w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r., II SA/Bk 213/06).

Przedmiotowy obiekt ma niecałe 2 mkw (1,20 m 1,65 m) i lekką konstrukcję, pozwalającą na jego przestawianie, mieści się więc w kategorii niewielkich obiektów w rozumieniu podanym wyżej.

Również druga przesłanka, odwołująca się do funkcji obiektu, pozwalająca na zaliczenie go do obiektu małej architektury, jest spełniona. Obiekt ten bowiem służy do przechowywania narzędzi ogrodniczych i utrzymywaniu na działce porządku, co obrazuje zdjęcie załączone do protokołu oględzin z dnia 8 listopada 2021 r. Obiekt ten zatem służy utrzymaniu porządku w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów małej architektury, z wyjątkiem obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Z przepisu tego wynika, że na budowę będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego będącego obiektem małej architektury, nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, co oznacza, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Słusznie też skarżąca podnosi, że wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia w przypadku obiektów małej architektury obowiązuje również w przypadku usytuowania na obszarze Natura 2000. Przepis ten bowiem nie wprowadza takiego ograniczenia (zawierając tylko jeden wyjątek, odnoszący się do obiektów małej architektury w miejscach publicznych, który nie ma w sprawie zastosowania). Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić takie ograniczenie uczyniłby to wprost, tak jak uczynił to w art. 29 ust. 2 pkt 6, 7 i 8. W przepisach tych wskazując na rodzaje obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia, ustawodawca zastrzegł, że nie dotyczy to obiektów sytuowanych na obszarze Natura 2000 (dotyczy to parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2, służących jako zaplecze do bieżącego utrzymania linii kolejowych, położonych na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 6), stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (pkt 7), gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, oraz stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 500 m2 i głębokości nieprzekraczającej 2 m od naturalnej powierzchni terenu przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa (pkt 8)). Skoro takiego zastrzeżenia brak jest w art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy, oznacza to, że sytuowanie obiektów małej architektury również na obszarze Natura 2000 zwolnione jest z mocy tego przepisu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia.

Przywołana przez WINB decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 15 marca 2022 r. nr WI-I.7843.3.163.2021.KW utrzymująca w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr AB.6743.3.232.2021.SG o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego oraz drewnianej altany na terenie działki nr [...] w O., jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Decyzja ta miałaby znaczenie wówczas, gdyby będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt budowlany był objęty tym zgłoszeniem, zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane budowa obiektu budowlanego pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia jest podstawą do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca, bowiem zgłoszenie, od którego Starosta wymienioną decyzją wniósł sprzeciw, nie obejmowało przedmiotowego obiektu budowlanego.

Kwestia legalności zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu działań dla obszaru Natura 2000 Bielawskie Błota PLB220010 (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2014 r., poz. 2318) nie podlega badaniu w tej sprawie, stąd Sąd nie może odnieść się do zarzutów skarżącej w tym zakresie. Jak sama skarżąca poinformowała, złożyła skargę na to zarządzenie, w związku z czym jego legalność zostanie poddana badaniu w odrębnym postępowaniu.

Należy też wskazać, że jak słusznie wskazuje skarżąca, w odniesieniu do kwestii przepisów powyższego zarządzenia organ popada w sprzeczność, wskazując na str. 5 postanowienia, że budowa jakichkolwiek obiektów na działce nr [...] w O. jest niezgodna z prawem, a z drugiej wskazując na str. 6, że na przedmiotowym terenie objętym dodatkowymi, szczególnymi regulacjami, obowiązuje generalny wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wiadomo zatem, czy zdaniem organu na przedmiotowym terenie nie można w ogóle budować jakichkolwiek obiektów, czy też można pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej dla owych stwierdzeń, która przekładałaby się na zasadność wydania postanowienia na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W szczególności z treści postanowienia zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego wynika, że podstawą wydania postanowienia było stwierdzenie, że budowa przedmiotowego obiektu poprzedzona powinna być zgłoszeniem, co organy wywiodły z kwalifikacji prawno-budowlanej tego obiektu jako budynku gospodarczego. Z wydanego postanowienia nie wynika, aby podstawą rozstrzygnięcia był inny aniżeli art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy Prawo budowlane przepis, w szczególności art. 29 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19. Przepis ten nie stanowił jednak podstawy rozstrzygnięcia przez organ w tej sprawie – ani nie został przez organ powołany, ani nie dokonano subsumpcji stanu faktycznego pod tę normę prawną, nie jest zatem objęty kontrolą sądu.

Podsumowując, dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy jako budynku było zasadniczym uchybieniem rzutującym na prawidłowość wydanych w sprawie postanowień. Dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 i pkt 4 oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, lecz do obiektu małej architektury, na budowę którego nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę oraz dokonanie zgłoszenia, o czym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane wobec przedmiotowego obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Dokonując powtórnej analizy sprawy organ dokona prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, mając na uwadze wskazania zawarte powyżej i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wyłącznie wpis sądowy od skargi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).