Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2410/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 228/23 w sprawie ze skargi M.T. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 12 maja 2023 r., nr IN.I.7721.12.9.2023.AŻ w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 228/23, oddalił skargę M.T. na postanowienie Wojewody Opolskiego z 12 maja 2023 r., nr IN.I.7721.12.9.2023.AŻ w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem złożonym 20 września 2022 r. M.T. wystąpił o udostępnienie do wglądu wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej dotyczącej przedsięwzięcia deweloperskiego wykonywanego przez M. sp. z o.o. obejmującego budowę 13 budynków jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. C. w O. Pismem z 11 października 2022 r. Prezydent Miasta odmówił wnioskodawcy udostępnienia wglądu do akt postępowania oraz wyjaśnił, że akta mogą być udostępnione w ramach rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z 11 października 2022 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie akt do wglądu wskazując, że przysługuje mu status strony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), bowiem nabył lokal od spółki M. sp. z o.o. Zdaniem wnioskodawcy prawo dostępu do akt mają następcy prawni stron postępowania zasadniczego.

Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji, postanowieniem z 30 grudnia 2022 r., odmówił wnioskodawcy wydania odpisów z akt sprawy dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej dotyczącej przedsięwzięcia deweloperskiego wykonywanego przez M. sp. z o.o., uznając że nie był on stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 20 grudnia 2018 r., nr 1144/18 oraz że status ten nie uległ zmianie pomimo nabycia przez wnioskodawcę nieruchomości.

Na postanowienie to wnioskodawca wniósł zażalenie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędną wykładnię. Wojewoda nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji i postanowieniem z 9 marca 2023 r., nr IN. 1.7721.12.1.2023.AŻ, uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta odmówił wnioskodawcy udostępnienia do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym jego decyzją z 20 grudnia 2018 r., nr 1144/18, stroną postępowania był tylko inwestor M. sp. z o.o. Podkreślił, że wnioskodawca nie był stroną tego postępowania. Ponadto wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił ważnego interesu strony w żądaniu wglądu do dokumentów i możliwości wykonania fotokopii lub otrzymania kserokopii. Dalej organ wskazał, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać jedynie podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym" oraz że przepis ten nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonych w "głównym" postępowaniu. Wskazał nadto, że wnioskodawca mógł uzyskać dostęp do akt postępowania w ramach dostępu do informacji publicznej, z którego uprawnienia skorzystał. Podnosząc, że wniosek pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu "głównym", organ I instancji uznał za uzasadnioną odmowę udostępnienia akt postępowania na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., akcentując że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są pochodną uznania osoby za stronę w postępowaniu "głównym".

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wnioskodawca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu że:

– po pierwsze – prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. uzależnione jest od posiadania ważnego interesu strony;

– po drugie – do wnioskodawcy nie znajduje zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 73 k.p.a. ze względu na fakt, iż nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola nr 1144/18;

– po trzecie – następstwo prawne po nabyciu lokalu mieszkalnego od inwestora nie nadaje wnioskodawcy statusu strony postępowania.

Powyższe, zdaniem wnioskodawcy, doprowadziło do sytuacji odmowy wglądu do akt postępowania oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów wbrew przepisom art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Po zapoznaniu się z treścią zażalenia, aktami sprawy oraz sposobem prowadzenia postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Przytoczonym na wstępie postanowieniem z 12 maja 2023 r., utrzymał je w mocy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wnioskodawca, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na:

a. uznaniu, że skoro skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta m. Opola decyzji nr 1144/18 z 20 grudnia 2018 r., to nie znajduje do niego zastosowania dyspozycja art. 73 k.p.a. i nie można mu następczo nadać statusu strony postępowania administracyjnego;

b. uznaniu, że nabycie przez skarżącego prawa współwłasności – na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w O. przy ul. W. [...] (czyli lokalu którego ostatecznie dotyczyła również decyzja Prezydenta m. Opola z 20 grudnia 2018 r., nr 1144/18) i powstałe wskutek tej czynności następstwo prawne poprzedniego właściciela i uczestnika postępowania zasadniczego (inwestora) – nie nadaje mu statusu strony postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów tj. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przy uwzględnieniu, że akta postępowania administracyjnego, których dotyczył wniosek obejmowały lokal, którego skarżący jest współwłaścicielem nakazywało przyjąć, że ma on prawo, w oparciu o normę z art. 73 § 1 k.p.a., do wglądu w powyższe akta postępowania administracyjnego oraz prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to nie jest ograniczone zakończeniem postępowania administracyjnego, ponieważ wskutek dokonania powyższej czynności prawnej skarżącemu należy następczo nadać status strony postępowania i związku z tym udzielić zgody na dostęp do akt postępowania;

2. art. 8 § 1 k.p.a. polegające intencjonalnym traktowaniu go i złożonego przez niego wniosku o udostępnienie do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta m. Opola decyzji z 20 grudnia 2018 r. przez niezgodne również z prawem postępowanie, które doprowadziło do tego, że polecono mu skierowanie wniosku w ramach przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, którego przedmiotem były tożsame informacje, o które wnioskował jako strona postępowania administracyjnego i które to postępowanie organu I instancji doprowadziło również do tego, że – jak wskazał autor skargi – wbrew przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prezydent m. Opola nie poinformował skarżącego o bardzo wysokich kosztach wydania dokumentów w podmiocie trzecim (rzekomo Prezydent m. Opola nie posiadał sprzętu do wydania skarżącemu kserokopii dokumentów) i w ślad za tym postawił skarżącego przed obowiązkiem ich poniesienia, co skutkowało w konsekwencji tym, że postępowanie prowadzone było wbrew regułom określonym w art. 8 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Opola z 30 marca 2023 r., UAB.6743.482.2022.UW, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację wskazaną w treści swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zaznaczył, że nabywca lokalu, czy domu jednorodzinnego nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wynika to z faktu, że nabywca nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma być prowadzona budowa, przeważnie nie jest także właścicielem nieruchomości sąsiedniej, czy inwestorem w znaczeniu prawa budowlanego – status ten przysługuje deweloperowi.

Podniósł też, że zawarcie umowy deweloperskiej powoduje jedynie powstanie wzajemnych obowiązków na linii deweloper – nabywca, ale nie jest skutecznym wykazaniem interesu prawnego po stronie nabywcy, niezbędnym dla uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Po stronie nabywcy występuje bowiem interes faktyczny, a nie prawny. Swoje interesy kupujący, który już podpisał umowę z deweloperem, może realizować jedynie przez dewelopera. W razie więc wydania decyzji, która oddziałuje w jakiś sposób na nabywcę, może on dochodzić od dewelopera wyłącznie roszczeń cywilnych, np. z tytułu rękojmi lub nieprawidłowego wykonania zobowiązania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

1. współwłaściciel nieruchomości, tj. skarżący będący jednocześnie następcą prawnym strony działającej w ramach zasadniczego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta m. Opola decyzji nr 1144/18 z 20 grudnia 2018 r., nie posiada statusu strony, a co za tym idzie nie posiada prawa wglądu do akt postępowania administracyjnego;

- co stanowiło podstawę oddalenia skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu, że akta postępowania administracyjnego, których dotyczył wniosek obejmowały lokal, którego skarżący jest współwłaścicielem nakazywało przyjąć, że skarżący ma prawo wglądu w powyższe akta postępowania administracyjnego oraz prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to nie jest ograniczone zakończeniem postępowania administracyjnego, ponieważ wskutek dokonania powyższej czynności prawnej skarżącemu należy następczo nadać status strony postępowania i związku z tym udzielić zgody na dostęp do akt postępowania;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

1. wobec tego, iż skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta m. Opola decyzji nr 1144/18 z 20 grudnia 2018 r., to nie znajduje do skarżącego zastosowania dyspozycja art. 73 k.p.a. i nie można mu następczo nadać statusu strony postępowania administracyjnego;

2. nabycie przez skarżącego prawa współwłasności na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w O. przy ul. W. [...] (czyli lokalu którego ostatecznie dotyczyła również decyzja Prezydenta m. Opola nr 1144/18 z 20 grudnia 2018 r.) i powstałe wskutek tej czynności następstwo prawne poprzedniego właściciela i uczestnika postępowania zasadniczego (inwestora) nie nadaje skarżącemu statusu strony postępowania administracyjnego

- co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów, tj. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przy uwzględnieniu, że akta postępowania administracyjnego, których dotyczył wniosek obejmowały lokal, którego skarżący jest współwłaścicielem nakazywało przyjąć, że skarżący ma prawo w oparciu o normę z art. 73 § 1 k.p.a. do wglądu w powyższe akta postępowania administracyjnego oraz prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to nie jest ograniczone zakończeniem postępowania administracyjnego, ponieważ wskutek dokonania powyższej czynności prawnej skarżącemu należy następczo nadać status strony postępowania i związku z tym udzielić zgody na dostęp do akt postępowania.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 i 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości wyroku oraz uchylenie w całości postanowienia Wojewody Opolskiego z 12 maja 2023 r., IN.1.7721.12.9.2023.AŻ oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Opola z 30 marca 2023 r., UAB.6743.482.2022.UW oraz udzielenie skarżącemu zgody na wgląd do akt postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę rozpoznawanego przez Prezydenta Miasta Opola i zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola nr 1144/18 z 20 grudnia 2018 r., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, jednocześnie zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dokonanej przez Sąd I instancji. Zgodnie z przywołanym przepisem: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu."

Uwzględniając zacytowaną treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że okoliczności sprawy, w tym nabycie przez skarżącego kasacyjnie lokalu mieszkalnego od inwestora, nie daje podstaw do uznania tego pierwszego za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Prezydenta z 20 grudnia 2018 r. Samo nabycie prawa własności do wybudowanego przez inwestora lokalu nie rodzi skutków prawnych w postaci przyznania nabywcy statusu strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie odmiennego stanowiska, od zajętego przez Sąd I instancji, byłoby nie do pogodzenia z zasadami przyjętymi w postępowaniu administracyjnym, takimi jak zasada udziału strony w każdym stadium postępowania, umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czy też doręczania decyzji wszystkim stronom postępowania. Urzeczywistnienie tych zasad nie byłoby bowiem możliwe wobec podmiotu, który został uznany za stronę postępowania na podstawie zdarzenia (przeniesienia prawa własności nieruchomości), które nastąpiło po zakończeniu tegoż postępowania.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a.: "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania."

Biorąc pod uwagę brzmienie zacytowanego przepisu, należało uznać, tak jak w zaskarżonym wyroku, że po pierwsze, prawo do wglądu w akta sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę przysługuje stronie w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Po drugie, prawo wglądu w akta, sprawy również po zakończeniu postępowania, przysługuje podmiotowi uznanemu za stronę tego (zakończonego) postępowania. Skoro zaś nie było podstaw do uznania skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to nie sposób uznać go za uprawnionego do wglądu w akta sprawy postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu takiego pozwolenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.