Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 222/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 3 pkt 7, ust. 7, ust. 8, art. 37ge ust. 1, art. 37gf ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 80b ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2268
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - t.j.
article: art. 145 psr. q pkt 1 lit.a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 roku sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 14 lutego 2023 roku nr 1001-IUCKOD-3.4812.3.2023.2 w przedmiocie odmowy uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 16 grudnia 2022 roku nr 1001-IUCKOD-2.4108.210.2022.2; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz strony skarżącej A. z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 lutego 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy własną decyzję z 16 grudnia 2022 r. odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu P. S.A. z 14 listopada 2022 r. od wezwania z 24 października 2022 r. do wniesienia opłaty dodatkowej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z 24 października 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał P. S.A. (dalej rónwnież: strona lub strona skarżąca), na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2483 ze zm.), do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł, w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd 1 września 2022 r. autostradą płatną A2 węzeł Konin Wschód pojazdu o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) poniżej 3,5 tony, o numerze rejestracyjnym [...], którego strona była właścicielem w dniu odnotowania naruszenia. Wezwanie doręczone zostało stronie 31 października 2022 r.

14 listopada 2022 r. P. S.A. wniosła sprzeciw od ww. wezwania wskazując, iż jest spółką, której przedmiotem działalności jest m.in. leasing i dzierżawa samochodów osobowych. W przypadku pojazdu marki Opel Insignia, o numerze rejestracyjnym [...] korzystającym w rozumieniu przepisu art. 709 k.c. była G Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., której siedziba mieści się w K., [...] K., adres A. 22. Wyłącznie ta spółka posiada wiedzę, komu powierzyła samochód do korzystania, a w konsekwencji jako jedyna potrafi wskazać osobę kierującego, na której ciąży obowiązek zapłaty za przejazd. Strona podniosła, że na podstawie art. 37 ust. 28 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, opłata za przejazd obciąża kierującego pojazdem, a nie właściciela pojazdu. Strona podniosła, iż 14 listopada 2022 r. dokonała zapłaty kwoty 500 zł.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi decyzją z 16 grudnia 2022 r. odmówił uwzględnienia sprzeciwu. Decyzję doręczono stronie 28 grudnia 2022 r.

Pismem z 11 stycznia 2023 r. P. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazując, że przywołany w decyzji z 16 grudnia 2022 r. art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo u ruchu drogowym, nie zawiera definicji "użytkownika pojazdu". Co więcej organ Krajowej Administracji Skarbowej prowadzący przedmiotowe postępowanie nie był zobligowany poszukiwać użytkownika pojazdu marki Opel Insygnia o numerze rejestracyjnym [...], ponieważ P. S.A. w sprzeciwie z 14 listopada 2022 r. wskazała użytkownika pojazdu, tj. G. Sp. z o.o. Sp. k. Ze względu na fakt, iż organ prowadzący przedmiotową sprawę posiadał wystarczające informację dot. użytkownika pojazdu, względy słuszności przemawiały za tym, aby właśnie użytkownika pojazdu obciążyć opłatą dodatkową w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd z 1 września 2022 r. o godz. 20:08 na płatnym odcinku autostrady A2: węzeł Konin Wschód.

Przywołaną na wstępie decyzją z 14 lutego 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy własną decyzję z 16 grudnia 2022 r. odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu P. S.A. z 14 listopada 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, za przejazd autostradą są pobierane opłaty. Definicję "wnoszącego opłatę" ustawodawca zawarł w art. 37a ust. 7 powyższej ustawy, zgodnie z którym, do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 450, ze zm.) – dalej: "p.r.d.", albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. Z kolei art. 73 ust. 5 p.r.d. stanowi, że w razie powierzenia pojazdu przez zagraniczną osobę fizyczną lub prawną podmiotowi polskiemu, pojazd ten jest rejestrowany przez określony w ust. 1 organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) podmiotu polskiego. Natomiast art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. wskazuje, że w ewidencji gromadzi się dane o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca (właściciel pojazdu). W uzasadnieniu zmian do ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 1005) wskazano, że obowiązkiem wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS zostali obciążeni właściciel, posiadacz lub użytkownik pojazdu, określeni łącznie jako wnoszący opłatę. Przepis ten jest konsekwencją obowiązujących regulacji i definicji legalnych zawartych w ustawie p.r.d. i spójnych z centralną ewidencją pojazdów. Precyzyjne określenie jest niezbędne w celu zapewnienia skutecznej egzekucji, gdyż odpowiedzialność za przejazd autostradą bez wniesionej opłaty będzie spoczywała na właścicielu, posiadaczu lub użytkowniku pojazdu i to ten podmiot będzie podlegał sankcji, przy czym opłatę za przejazd autostradą może wnieść każdy, kto zamierza przejechać autostradą lub jej odcinkiem.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że na podstawie danych widniejących w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że 1 września 2022 r., tj. w dniu zarejestrowania przez System Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS), przedmiotowego przejazdu jego właścicielem (tj. właścicielem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]) była P. S.A. Z ewidencji tej jednoznacznie wynika, że strona nie wnioskowała o rejestrację Spółki G Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., jako użytkownika pojazdu. Zatem 1 września 2022 r. Spółka G Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. nie była użytkownikiem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], w rozumieniu art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d., czyli użytkownikiem pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu zgłoszonym do centralnej ewidencji pojazdów przez właściciela pojazdu. Tym samym ww. Spółka nie może być uznana za "wnoszącego opłatę" i stronę postępowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie spełnia wymogów art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca katalogowi podmiotów, wskazanych w art. 37a ust. 7 pkt 3 ww. ustawy, zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą nadał charakter zamknięty, a dla ustalenia definicji użytkownika pojazdu wprost odsyła do cyt. przepisu art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d., natomiast w odniesieniu do posiadacza pojazdu do art. 73 ust. 5 tej ustawy, przez co w sposób precyzyjny określił podmiot zobowiązany do wniesienia opłaty dodatkowej.

Dalej organ wywodzi, że w przypadku braku danych użytkownika pojazdu w Centralnej Ewidencji Pojazdów, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, jest obowiązany do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, nie zaś wobec użytkownika, z którym właściciel ewentualnie zawarł umowę leasingu pojazdu. Powyższe, zdaniem organu, potwierdza również wyżej przywołane uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o autostradach (...), zgodnie z którym w przypadku opłaty dodatkowej cyt.: "skrócony został czas jej nałożenia i sposób dochodzenia od adresata tej dodatkowej opłaty, tj. do osób albo podmiotów, które widnieją w Centralnej Ewidencji Pojazdów". W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi obowiązany był do wezwania P. S.A. - właściciela pojazdu "wnoszącego opłatę", jako zobowiązanego do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady A2. W związku z powyższym przedstawiona przez stronę informacja wskazująca użytkownika pojazdu, który nie został zgłoszony do ewidencji CEPiK, tj. G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z przepisami ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, obowiązek wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, obciąża w przedmiotowej sprawie właściciela pojazdu. Odnosząc się zaś do kwestii niewpisania użytkownika do CEPIK-u z uwagi na to, że w ocenie strony wpis ten ma charakter dobrowolny, która to kwestia, poza wskazaniem leasingobiorcy, jest jedyną argumentacją podniesioną w złożonych środkach zaskarżenia, organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie firmy leasingowe nie zostały zobowiązane przepisami prawa do rejestracji użytkowników (leasingobiorców) w ewidencji CEPiK, jednakże leasingodawca jako właściciel pojazdu powinien zadbać, aby dane w ewidencji były aktualne i zgodne ze stanem faktycznym, a tym samym wypełniały dyspozycje przepisu art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w celu uniknięcia odpowiedzialności za naruszenie dokonane przez leasingobiorcę.

Na ostateczną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyła P. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 16 grudnia 2022 r. odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, wskazanych w pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 - poniżej;

2. naruszenie art. 37 a ust. 7 pkt 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, iż w przedmiotowej sprawie to właściciel pojazdu był zobowiązany do wniesienia opłaty dodatkowej, mimo że organowi w dacie wydania decyzji znany był użytkownik i posiadacz pojazdu;

3. naruszenie art. 37 a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż G Sp. z o.o. sp.k nie jest użytkownikiem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], a tym samym nie może być stroną postępowania;

4. naruszenie art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż jedynie wpis użytkownika pojazdu do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców determinuje, kto jest użytkownikiem rzeczywistym pojazdu;

5. naruszenie art. 7 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie podjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

6. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania do władzy publicznej, przejawiające się w nałożeniu opłaty na podmiot, który z pojazdu nie korzysta, nie poruszał się drogą płatną i wskazał podmiot zobowiązany do zapłaty;

7. naruszenie art. 7 a ust 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wątpliwości w sprawie na korzyść strony;

8. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, iż organ zobligowany był do poszukiwania użytkownika pojazdu marki Opel Insignia o numerze rejestracyjnym [...], podczas gdy skarżący precyzyjnie wskazał użytkownika pojazdu.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi do obciążenia opłatą dodatkową za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd z 1 września 2022 r. o godz. 20:08 pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5 t o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A2: węzeł Konin Wschód użytkownika pojazdu tj. G. Sp. z o.o. sp. k., którego siedziba mieści się w K. [...], A. 22, KRS nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym przypadku sąd skargę oddala zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się zasadne.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 14 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z 16 grudnia 2022 r. orzekającą o nieuwzględnieniu sprzeciwu strony skarżącej od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 37gf ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2483 ze zm.) - dalej: "ustawa" lub "u.a.p.iKFD". Przy czym jako punkt wyjścia wskazać trzeba art. 37ge ust. 1 wskazanej ustawy, zgodnie z którym: Za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Wnoszącemu opłatę Szef KAS wystawia wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, którego treść określa ust. 7 ww. przepisu. Opłatę dodatkową, zgodnie z ust. 8, wnosi się w terminie 14 dnia od dnia doręczenia ww. wezwania. Wnoszący opłatę, zgodnie z art. 37gf ust. 1 u.a.p.iKFD, może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, przy czym wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej. W myśl zaś ust. 4 ww. przepisu uwzględnienie sprzeciwu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wnoszący opłatę niezadowolony z decyzji administracyjnej może, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zwrócić się do Szefa KAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że stan faktyczny niniejszej sprawy odnoszący się do okoliczności związanych z wymierzeniem opłaty dodatkowej za przejazd autostradą płatną nie jest sporny, w tym sensie, że przejazd taki miał miejsce i nie został prawidłowo opłacony. Strona skarżąca nie kwestionuje bowiem tej kwestii, natomiast podważa zasadność uznania jej za podmiot, który ta opłata powinna obciążać, wywodząc swoje stanowisko z tego, że choć jest właścicielem pojazdu, którym dopuszczono się niepłaconego przejazdu, to jednak opłatą powinien być obciążony faktyczny użytkownik pojazdu, tj. leasingobiorca – w tym przypadku G Sp. z o. o., Sp.k.

Zdaniem organu przedstawiona przez skarżącą okoliczność jest bez znaczenia, w szczególności wobec treści art. 37a ust. 7 u.a.p.iKFD, zgodnie z którym do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 p.r.d. albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. – zwany dalej "wnoszący opłatę". W opinii Dyrektora IAS, mając na uwadze okoliczności sprawy, a także zawarte w ust. 3 powołanego wyżej przepisu ustawy odesłanie do art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d., sporna opłata obciążała właściciela pojazdu, czyli stronę skarżącą. Nie dokonała ona bowiem w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) zgłoszenia użytkownika pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu, którym dokonano niepłaconego przejazdu, choć w ocenie organu była ona do tego zobowiązana. Dyrektor IAS stwierdził zatem, że w stanie faktycznym sprawy przenosiło to ciężar odpowiedzialności za wniesienie opłaty dodatkowej z użytkownika pojazdu na jego właściciela. Argumentem za taką wykładnią przepisów istotnych dla sprawy miała być przy tym treść uzasadnienia do projektu nowelizacji przepisów ustawy, z której miałoby – zdaniem organu - wynikać, że kształt projektowanych przepisów ma służyć zapewnieniu skutecznej egzekucji opłat należnych za przejazd płatnymi autostradami.

W toku przeprowadzonej przez sąd kontroli, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednak stanowiska Dyrektora IAS jakoby z art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. wynikał dla leasingodawcy, czy właściciela pojazdu, prawny obowiązek zgłoszenia użytkownika pojazdu (leasingobiorcy) do CEPiK. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu: "W ewidencji gromadzi się następujące dane: (...) o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca (właściciel pojazdu)". Zdaniem sądu z powyższego nie sposób wyczytać, aby leasingodawca był zobligowany do zgłoszenia leasingobiorcy do CEPiK. Przepis stanowi bowiem o tym, że rejestracja taka następuje wyłącznie w trybie wnioskowym, przy czym żaden inny przepis p.r.d., w szczególności art. 72 i n. - dotyczące warunków rejestracji pojazdu, nie statuują obowiązku właściciela, aby rejestracja pojazdu zawsze musiała obejmować także zgłoszenie użytkownika (leasingobiorcę) pojazdu. Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji kwestię tę pozostawiono w gestii właściciela pojazdu, a więc to od niego tylko zależy, czy przedstawi w toku rejestracji pojazdu umowę powierzenia pojazdu użytkownikowi (leasingobiorcy), w celu stosownego utrwalenia tego faktu w dokumentach rejestracyjnych. Jeśli jednak tego nie uczyni, co jest szczególnie zrozumiałe zwłaszcza w przypadku, gdy rejestracja danego pojazdu nastąpiła przed zawarciem umowy jego leasingu, to trudno z tej okoliczności czynić właścicielowi pojazdu jakikolwiek zarzut, bowiem nie narusza on tym sposobem powszechnie obowiązującego prawa. Skoro zatem przepisy p.r.d. wprost nie nakładają na właściciela pojazdu (leasingodawcę) obowiązku zgłoszenia do CEPiK informacji o leasingobiorcy, to zobowiązania takiego z całą pewnością nie można wywodzić wskutek interpretacji art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym ustanawiającego katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

Trzeba również zauważyć, że art. 80b ust. 1 p.r.d. w całości ma charakter techniczny, tzn. określa zakres danych gromadzonych od różnych podmiotów w CEPiK. Jego istotą nie jest zatem ustanawianie jakichkolwiek praw i nakazów lub zakazów, lecz ustalenie, jakie dane przekazywane przez określone podmioty, gromadzi się w tej ewidencji. Mogą to być więc zarówno dane, które wynikają z nałożonych przez przepisy p.r.d. obowiązków, jak i takie, jak w rozpoznawanej sprawie, które mogą zostać do CEPiK przekazane, ale nie muszą, jeśli właściciel pojazdu uzna, że z sobie znanych powodów chce to jednak zrobić. W przypadku badanej sprawy niezbędne wydaje się poczynienie dodatkowej uwagi, a mianowicie, że art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. jest jedynym przepisem stanowiącym w ogóle o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu (leasingodawcę) w systemie prawnym, przez co ustawodawca nie mógł zastosować odesłania do innego aktu normatywnego, który w takim kontekście stanowiłby adekwatny punkt odniesienia. Skutkiem tego art. 37a ust. 7 pkt 3 u.a.p.iKFD został zredagowany w sposób wysoce niefortunny, zawężając krąg leasingobiorców, od których można dochodzić opłaty dodatkowej za nieopłacony przejazd autostradą płatną wyłącznie do tych, których dane zostały zgłoszone do CEPiK przez właściciela pojazdu, co poza marginesem odpowiedzialności pozostawia tych leasingobiorców, których dane nie zostały do ww. ewidencji zgłoszone, a takiego nieopłaconego przejazdu również się dopuścili. Nie oznacza to jednak, że w takim przypadku odpowiedzialność wyłącznie, bezpośrednio i przede wszystkim bezwzględnie powinna przenosić się na właścicieli pojazdów (leasingodawców), którzy nie zgłosili do CEPiK danych użytkownika pojazdu, którym tego rodzaju przejazd został wykonany, a tak chciałby to widzieć organ administracji. Zdaniem składu orzekającego jakkolwiek zasadne jest wywodzenie z treści art. 37a ust. 3 pkt 7 u.a.p.iKFD, że Szef KAS uprawniony jest do dochodzenia opłaty dodatkowej od właściciela pojazdu, gdy nieopłacony przejazd autostradą był wykonywany przez leasingobiorcę niezgłoszonego do CEPiK, co wynika z pierwotnego braku wiedzy o oddaniu pojazdu przez jego właściciela w użytkowanie innemu podmiotowi, to jednak leasingodawca będzie mógł docelowo zwolnić się z obowiązku wniesienia wspomnianej opłaty, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie, odpowiedzialność za bezprawny, tj. nieopłacony zgodnie z obowiązującymi przepisami przejazd autostradą płatną ma charakter administracyjnoprawny. Samo wymierzenie opłaty stanowi zaś sankcję administracyjną nakładaną na podmiot naruszający prawo. Zdaniem przedstawicieli doktryny "Odpowiedzialność w najszerszym znaczeniu zarówno na gruncie przepisów prawa, jak i nauki prawa znaczy we wszystkich dyscyplinach prawniczych zasadę ponoszenia przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywane prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym" (W. Lang, Struktura odpowiedzialności prawnej. Studium analityczne z dziedziny teorii prawa, Zeszyty Naukowe UMK w Toruniu, 1968 r., Prawo VIII, s. 12). Pojęcie odpowiedzialności prawnej bywa zaś odnoszone do pojęcia sankcji prawnej. W takim ujęciu odpowiedzialność sprowadza się, co do zasady, do ponoszenia ujemnych konsekwencji bezprawnego działania lub zaniechania podmiotu uchybiającemu prawu. Odpowiedzialność administracyjna dotyczy więc zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych, a także innych jednostek organizacyjnych posiadających zdolność prawną, ma przy tym charakter odpowiedzialności obiektywnej. Oznacza to, że nie jest wymagane wykazanie zawinienia sprawcy, a przesłanką wystarczającą jest stwierdzenie stanu obiektywnej bezprawności. Reasumując, odpowiedzialność administracyjna oznacza zasadę ponoszenia przez konkretne osoby fizyczne albo jednostki organizacyjne przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji, realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze, za działania bądź zaniechania stanowiące naruszenia nakazów lub zakazów ustanowionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego lub w aktach administracyjnych o charakterze indywidualnym, które to konsekwencje stanowią nic innego jak sankcję administracyjną. Doktryna ujmuje zaś to pojęcie, m.in. jako nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa, albo prościej, jako różnego rodzaju środki administracyjne, które mogą być stosowane przez organy administracji w reakcji na naruszenie przepisów prawa administracyjnego (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 r., s. 73).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie może ulegać wątpliwości, iż odpowiedzialność za nieopłacony przejazd autostradą musi mieć charakter obiektywny i skonkretyzowany, a zatem powinna być ona podporządkowana zasadzie "naruszający płaci", z ewentualnym zastrzeżeniem wyjątków lub przypadków wprost wskazanych ustawą, kiedy to nieujawnienie przez właściciela pojazdu podmiotu naruszającego, którym wykonano nieopłacony przejazd, wiąże się z nałożeniem sankcji w postaci opłaty dodatkowej właśnie na właściciela, ale nie z tytułu niewniesienia opłaty, lecz za nieujawnienie podmiotu, który takiego nieopłaconego przejazdu się dopuścił. Skoro zatem taka odpowiedzialność i w ślad za nią idąca sankcja administracyjna powinny mieć charakter zobiektywizowany i zindywidualizowany, a dodatkowo powinny mieć wyraźne umocowanie w powszechnie obowiązującym przepisie prawa, to nie można poprzez wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów pozbawiać, w tym przypadku właściciela pojazdu, prawa do uwolnienia się od odpowiedzialności, a co za tym idzie sankcji, gdy skutecznie dowodzi on, poprzez przedłożenie umowy leasingu, że bezprawny przejazd został wykonany przez inny podmiot (w tym przypadku konkretnie przez leasingobiorcę), nawet mimo niezgłoszenia jego danych do CEPiK. Tymczasem retoryka organu w tym względzie jest zupełnie odmienna i opiera się na z zasady błędnym założeniu, że skoro określony w art. 37a ust. 7 u.a.p.iKFD katalog podmiotów, do których Szef KAS może skierować wezwanie do zapłaty, ma charakter zamknięty, to za wszelką cenę odpowiedzialność za nieopłacony przejazd autostradą należy ukierunkować na któryś z wymienionych w tym przepisie podmiotów, pozostawiając tylko iluzoryczne prawo do zwolnienia się od niej w procedurze sprzeciwu, bo inaczej nie można określić sytuacji, w której sam organ wskazuje, że tylko absolutnie nieliczne przypadki mogą wchodzić tu w grę. Zasadniczo więc właściciel ma zapłacić opłatę dodatkową, mimo tego iż dysponuje i przedstawia dowód, że to inny podmiot wykonał przejazd z naruszeniem prawa.

Powyższa wykładania przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym, którą prezentuje organ, jest zdaniem sądu nie do zaakceptowania nie tylko z perspektywy standardów demokratycznego państwa prawnego, ale także zasad elementarnej sprawiedliwości, które wskazują, że odpowiedzialność powinna być, co do zasady, ukształtowana według wspomnianej wcześniej reguły, iż to "naruszający płaci. W ocenie składu orzekającego tego rodzaju retoryka wynika z niedoskonałości i wyjątkowo niefortunnego zredagowania art. 37a ust. 7 u.a.p.iKFD, który w obecnym brzmieniu de facto uniemożliwia dochodzenie opłaty dodatkowej od osób w nim niewymienionych, w sytuacji gdy nieopłaconego przejazdu dopuszcza się inny niż wskazany w tym przepisie podmiot, którego sprawstwo zostało ujawnione już po stwierdzeniu bezprawnego przejazdu, np. w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wezwania do zapłaty. Należy jednak podkreślić, że niedoskonałość przepisów nie może stanowić czynnika uzasadniającego nakładanie odpowiedzialności administracyjnej na podmiot, który ewidentnie nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, a nadto pozbawia się ten podmiot faktycznego prawa do obrony, skoro – jak w istocie sugeruje organ – nie ma rzeczywistej możliwości uwolnienia się od niej w procedurze sprzeciwu. Nie jest przy tym rolą sądu, aby wyręczać ustawodawcę w takim redagowaniu przepisów, aby ich treść realizowała intencję projektodawców danej regulacji, czy stosujących ją organów administracji. Skoro przepis ustawy został sformułowany wadliwie, co bezspornie obnaża rozpoznawany przypadek, to powinnością ustawodawcy, powinno być podjęcie stosownych działań legislacyjnych polegających albo na nowelizacji ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym albo ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a być może obu tych aktów prawnych. Negatywnych skutków niechlujności legislacyjnej nie można jednak przerzucać na jednostkę, gdyż samo w sobie czyni to takie działanie bezprawnym i niebudzącym zaufania do organów władzy publicznej (zob. art. 8 § 1 k.p.a.).

Tym samym więc, zdaniem sądu, interpretacja przepisów prawa materialnego zaprezentowana przez organ zarówno w wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej, jak i w zaskarżonej decyzji przeczy sensowi wprowadzonej przez ustawodawcę instytucji sprzeciwu od wezwania do zapłaty. Przyjęcie bowiem, jak to uczynił organ na gruncie badanego przypadku, że leasingodawca w zasadzie nie może uchylić się od odpowiedzialności za przejazd dokonany bez stosownej opłaty, co prawda należącym do niego pojazdem, lecz oddanym w użytkowanie innemu podmiotowi na podstawie umowy leasingu, nawet przedstawiając dowód w postaci stosownej umowy, powoduje, że sprzeciw staje się środkiem czysto formalnym, jedynie pozorującym ochronę przed niesłusznym nałożeniem sankcji na podmiot, który faktycznie prawa nie naruszył. Na taką ochronę nie można liczyć, ponieważ organ stosuje swoistą formę prekluzji dowodowej, podnosząc wpis w CEPiK (tudzież jego brak) do rangi dowodu absolutnego, co przecież nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Tymczasem trudno zakładać, aby racjonalny ustawodawca wprowadzał do przepisów instytucję o czysto blankietowym, czy wręcz fasadowym charakterze. Sprzeciw należy więc traktować jako środek prawny, dzięki któremu podmiot niegodzący się z faktem nałożenia na niego opłaty dodatkowej może w toku postępowania administracyjnego dowodzić swoich racji, aby w konsekwencji uwolnić się od sankcji za niezgodny z prawem przejazd, za który odpowiedzialnością obarcza go organ administracji. Skoro przy tym w art. 37gf ust. 5 u.a.p.iKFD przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., to zdaniem składu orzekającego, organ w postępowaniu ze sprzeciwu nie jest ograniczony wyłącznie materiałem, który sam posiada, wskazującym na okoliczności przejazdu i dane pochodzące z CEPiK, lecz jest zobowiązany uwzględnić także materiał dowodowy przedstawiony przez stronę, ocenić go i dopiero na tej podstawie wydać stosowną decyzję co do zasadności sprzeciwu. Inaczej rzecz ujmując, w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie dochodzi do wyłączenia statuowanej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Podobnie nie ma podstaw aby twierdzić, że dochodzi do wyłączenia art. 75 § 1 k.p.a., określającego, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, na rzecz zasady prawdy formalnej i prekluzji dowodowej. W rozpoznawanym przypadku tego rodzaju refleksji organowi zabrakło, w rezultacie czego jego rozstrzygnięcie narusza ww. przepisy prawa procesowego. Jest ono ponadto arbitralne i dokonane w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, czym organ naruszył także art. 80 k.p.a. Organ bowiem całkowicie pominął zgłoszony przez stronę skarżącą w sprzeciwie fakt, iż użytkownikiem pojazdu o nr rejestracyjnym [...], którym przejazd realizowano, była wspomniana wyżej G Sp. z o. o., Sp. k., a nie strona skarżąca. W zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się przez organ do przedstawionych przez stronę dowodów, co samo w sobie czyni uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia wadliwym pod względem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ograniczył swój wywód jedynie do stwierdzenia, że skoro w CEPiK nie odnalazł danych użytkownika pojazdu (leasingobiorcy), to był uprawniony do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, bez konieczności poszukiwania jego użytkownika. Stwierdzenie to samo w sobie odpowiada prawdzie, ale tylko na etapie formułowania wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. Skoro jednak adresat tego wezwania, czyli właściciel pojazdu, zakwestionował je w drodze sprzeciwu i wskazał faktycznego użytkownika pojazdu realizującego nieopłacony przejazd, to organ nie był uprawniony do zignorowania tego faktu, gdyż żaden przepis prawa nie dawał mu do tego stosownej legitymacji. Uzasadnienia takiego nie mogło też stanowić ogólne powołanie się na treść uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej aktualny mechanizm opłat za przejazd autostradami, gdyż samo w sobie nie stanowi ono prawa. Organ mógł natomiast wezwać stronę skarżącą do przedstawienia stosownych dokumentom, np. umowy leasingu, ale w niniejszej sprawie tego nie uczynił. Z akt nie wynika bowiem w żadnej mierze, aby kwestia faktycznego użytkownika pojazdu miała charakter sporny, natomiast wobec braku jakichkolwiek odniesień do tej okoliczności, można przyjąć, że organ de facto wadliwie uznał ją za niemającą żadnego znaczenia dla sprawy.

Podsumowując, z podniesionych wyżej względów sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 16 grudnia 2022 r. naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Do kosztów zaliczono wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).

eg