Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 840/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 855/20 w sprawie ze skargi V.S.A. w G. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 stycznia 2020 r. nr BF.SSO.027.49.2019.4 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz V. S.A. w G. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

V. S.A. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, spółka) pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. zwróciła się do Prezesa UKE (dalej: "Prezes UKE" lub "organ") z wnioskiem o wydanie zaświadczenia: "stwierdzającego, że płatność dokonana przez podmiot E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (KRS: [...]), następcę prawnego V. w zakresie zobowiązań z tytułu dopłat do usługi powszechnej, w dniu 18 września 2018 r. na kwotę 630 432,54 zł, tytułem: "[...]" została dokonana tytułem dopłaty ustalonej w decyzji Prezesa UKE nr DPK.WIA.6060.301.2017.18 z dnia 25 czerwca 2018 r. za 2009 r., a wskazanej w upomnieniu Prezesa UKE nr 64/2018 z dnia 31 sierpnia 2018 r. skierowanym do V., i skutkowała tym samym wygaśnięciem wskazanego zobowiązania". Skarżąca wniosek uzasadniła potrzebą uzyskania urzędowego potwierdzenia faktu, że wskazana płatność doprowadziła do wygaśnięcia zobowiązania, a tym samym, że wobec spółki nie zostanie wystawione dalsze upomnienie lub tytuł wykonawczy, ani też nie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne dotyczące tego zobowiązania.

Prezesa UKE wezwał spółkę do wskazania przepisu prawa, który wymaga posiadania zaświadczenia o wnioskowanej treści lub wykazania interesu prawnego w jego uzyskaniu.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wynika z potrzeby uzyskania urzędowego poświadczenia faktu, że opisana we wniosku o wydanie zaświadczenia płatność doprowadziła do wygaśnięcia zobowiązania po stronie spółki do zapłaty kwoty udziału w pokryciu dopłaty do usługi powszechnej, a tym samym, że wobec spółki nie zostanie wystawione dalsze upomnienie lub tytuł wykonawczy, ani też nie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne dotyczące dopłaty.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE" lub "organ") zaskarżonym postanowieniem z 22 stycznia 2020 r., nr BF.SSO.027.49.2019.4, na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") , odmówił wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku.

W uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE wskazał, że żaden przepis prawa nie wymaga uzyskania zaświadczenia o treści żądanej przez spółkę, dlatego spółka była zobowiązana do wykazania interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. Z przedstawionego przez skarżącą uzasadnienia potrzeby uzyskania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku wynika, że zaświadczenie to ma stanowić dowód zapłaty zobowiązania z tytułu udziału w pokryciu dopłaty dla usługi powszechnej na wypadek wystawienia przez Prezesa UKE upomnienia lub tytułu wykonawczego oraz wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu przeznaczenie wpłaty w kwocie 630.432,54 zł z dnia 18 września 2018 r., określone przez E. sp. z o.o. w opisie przelewu, nie jest faktem w rozumieniu przepisu art. 217 § 2 k.p.a. Skutki prawne dokonania przez podmiot płatności określają właściwe przepisy prawa materialnego. Z treści przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie wynika uprawnienie do ubiegania się przez zainteresowany podmiot o wydanie zaświadczenia potwierdzającego skutki prawne określonego działania określone przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się zaś do przedstawionego przez spółkę wyjaśnienia w kwestii interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku o wydanie zaświadczenia, Prezes UKE stwierdził, że wystawienie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania, a u.p.e.a. nie przewiduje jakichkolwiek środków prawnych służących wykazaniu braku zasadności wystawienia upomnienia. Zdaniem organu sama chęć posiadania przez spółkę zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku, na wypadek wystawienia przez organ tytułu wykonawczego i zainicjowania postępowania egzekucyjnego, nie stanowi przesłanki do uzyskania przedmiotowego zaświadczenia.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 855/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 22 stycznia 2020 r., nr BF.SSo.027.49.2019.4, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że zostało wydane z naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz V. S.A. zwrot kosztów postępowania.

Sąd odwołując się do stanowiących podstawę zaskarżonego postanowienia przepisów Działu VII k.p.a. (art. 217 – 220) wskazał, że ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., tj. istnienia przepisu prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia, organ ma obowiązek wydać zaświadczenie bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym.

Sąd wskazał, że z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wnioskiem z 12 grudnia 2019 r. skarżąca spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że płatność dokonana przez podmiot E. Sp. z o. o. z siedzibą w P. (następcę prawnego V. S.A.), w zakresie zobowiązań z tytułu dopłat do usługi powszechnej, w dniu 18 września 2018 r. na kwotę 630 432,54 zł, tytułem: "[...]" została dokonana tytułem dopłaty ustalonej w decyzji Prezesa UKE nr DPK. WIA.6060.301.2017.18 z dnia 25 czerwca 2018 r. za 2009 r., a wskazanej w upomnieniu - Prezesa UKE nr 64/2018 z dnia 31 sierpnia 2018 r. skierowanym do V., i skutkowało tym samym wygaśnięciem wskazanego zobowiązania". V. S.A. swój wniosek uzasadnia potrzebą uzyskania urzędowego potwierdzenia faktu, że płatność doprowadziła do wygaśnięcia zobowiązania, a tym samym, że wobec Spółki nie zostanie wystawione dalsze upomnienie lub tytuł wykonawczy ani też nie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji, dotyczące tego zobowiązania.

WSA nie podzielił stanowiska Prezesa UKE, że V. S.A. nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Wskazując, że w piśmiennictwie i orzecznictwie pojęcie interesu prawnego jako przesłanki wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. jest sporne i że prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne stanowiska wskazał, że podziela pogląd uznający, że interes prawny znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego, a w konsekwencji, że interes prawny ma osoba, która chce się posłużyć zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo do składania wniosków dowodowych, czy też obrony swoich praw lub dochodzenia swoich roszczeń. A więc że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi. Sąd podkreślił, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a.

Z tego powodu Sąd uznał, że odwołanie się przez Spółkę do przepisów prawa egzekucyjnego i chęć posłużenia się w innym postępowaniu zaświadczeniem, które pozwoli jej udowodnić wywiązanie się ze zobowiązań wynikających z decyzji administracyjnej i w konsekwencji bezzasadność egzekucji, w wystarczającym stopniu uzasadnia jej interes prawny w wydaniu żądanego zaświadczenia.

Zdaniem Sądu, niezrozumiałe jest też stwierdzenie organu, że treść przelewu kwoty 630.432,54 zł z dnia 18 września 2018 r. dokonanego przez E. sp. z o.o. nie jest faktem w rozumieniu przepisu art. 217 § 2 k.p.a. Spółka nie domagała się bowiem potwierdzenia danych wskazanych w przelewie, tylko czy ciążące na niej zobowiązanie uregulowane przez E., wygasło.

Sąd uznał, że na obecnym etapie niemożliwe jest rozstrzygnięcie, czy wszystkie informacje jakich zażądała Strona we wniosku o wydanie zaświadczenia, znajdują się w dyspozycji Prezesa UKE. Kwestia ta nie podlegała szczegółowym rozważaniom organu, który odmówił wydania zaświadczenia, z uwagi na niespełnienie przez Stronę przesłanki interesu prawnego. Zdaniem Sądu konieczne jest dodatkowe ustalenie, czy organ na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jest w stanie zaświadczyć, iż Spółka nie zalega z płatnościami ze wskazywanej we wniosku decyzji czy też nie istnieje zobowiązanie w niej określone. Sąd podkreślił, że organ wydając zaświadczenie stwierdza jednie fakty lub stan prawny na dzień jego wydania, a nie co do zdarzeń przyszłych i niepewnych.

III.

Od powyższego wyroku Prezes Komunikacji Elektronicznej złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 217 § 2 pkt 2) oraz art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez uchylenie postanowienia Prezesa UKE z dnia 22 stycznia 2020 r., nr BF.SSO.027.49.2019.4, pomimo że V. S.A. z siedzibą w G. nie miała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej przez siebie treści,

2. przepisów prawa materialnego: art. 217 § 2 pkt 2) oraz art. 218 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wyraża się w potencjalnej możliwości wykorzystania takiego zaświadczenia w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, które w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes UKE przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

IV.

Skarżąca Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Prezesa UKE o odmowie wydania zaświadczenia uznał, że jest ono niezgodne z prawem, gdyż odwołanie się przez stronę do przepisów prawa egzekucyjnego i chęci posłużenia się zaświadczeniem w tym postępowaniu w wystarczającym stopniu uzasadniały jej interes prawny w wydaniu żądanego zaświadczenia.

Na wstępie należy zauważyć, że sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych nie jest w pełni prawidłowy. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, formułując w punkcie 1 zarzut naruszenia prawa procesowego, powołano się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powołany przepis dotyczy jednak naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Natomiast podniesionego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ogóle nie powiązano z zarzutem naruszenia przez Sąd przepisów p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, które przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie jest prawidłowym wskazaniem podstawy kasacyjnej, gdyż - stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. - przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie zaskarżona decyzja lub postanowienie organu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10).

Te błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez NSA kontroli. Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej spowodowała bowiem, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.

Skarżący kasacyjnie koncentruje swoją uwagę na pojęciu interesu prawnego i na zastosowaniu tego pojęcia do okoliczności tej sprawy. Na podstawie skonfrontowania treści petitum skargi kasacyjnej z jej uzasadnieniem w celu zrekonstruowania zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty kasacyjne kwestionują prawidłowość wykładni pojęcia interesu prawnego wymaganego do uzyskania zaświadczenia i w konsekwencji prawidłowość zastosowania w tej sprawie art. 217 § 2 pkt 2) k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. Tak zidentyfikowane zarzuty błędnej wykładni art. 217 § 2 pkt 2) k.p.a. i niewłaściwego zastosowania art. 218 § 1 k.p.a. stanowiły przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo niepełnego wskazania podstaw kasacyjnych w petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty kasacyjne nie podważają skutecznie zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Art. 217 § 2 pkt 2) k.p.a przewiduje, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że "W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W ocenie NSA pojęcie interesu prawnego użyte w art. 217 § 2 pkt 2) k.p.a., a więc odniesione do specyficznej sytuacji, w której strona domaga się od organu podjęcia czynności faktycznej w postaci wydania zaświadczenia, a nie czynności prawnej, należy rozumieć w taki właśnie sposób, jak to zrobił Sąd w kontrolowanym wyroku. Należy bowiem wziąć pod uwagę specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu, potwierdza tylko dany stan faktyczny lub prawny, ale nie ma charakteru prawotwórczego. W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi o stosowanie normy materialnej. Poprzez wydanie zaświadczenia organ nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie zmienia zakresu praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków, może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, np. dostarczać jej (stanowić) środek dowodowy w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego.

Z powodu wskazanej specyfiki zaświadczenia, w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych lub prawnych niewynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia - jego przedmiotem są bowiem jedynie ustalenia: jakie ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane, ewentualnych ich dysponentów, okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, a także wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany.

Mając na uwadze specyfikę zaświadczenia, stanowiącego faktyczną a nie prawną formę działania administracji, i uwzględniając w konsekwencji specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, należy uznać, że trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na wynikający z tej specyfiki wniosek, że interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. Pojęciem tego interesu prawnego można obejmować również tego rodzaju sytuacje, w których strona wnioskując o wydanie zaświadczenia, robi to w celu posłużenia się zaświadczeniem w "innym" postępowaniu, w innej sprawie (np. w jakimś postępowaniu wyjaśniającym z uwagi na kwestie dowodowe, dla dochodzenia swoich roszczeń lub obrony praw). W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie dochodzi do zastosowania normy prawa materialnego, ale zaświadczenie może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków administracyjnoprawnych, na przykład stanowiąc dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2014r., II SA/Kr 445/14, LEX nr 1467866). Interes prawny w wydaniu zaświadczenia może mieć zatem osoba, która chce się posłużyć zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo do składania wniosków dowodowych (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r., II SA/Bk 133/10, LEX nr 752260).

Ze względu na specyfikę zaświadczenia nie można zatem podzielić poglądu, że pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oznacza konieczność wykazania interesu mającego swe oparcie w przepisach prawa materialnego w identycznym znaczeniu jak do wykazania legitymacji do bycia stroną w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej tj. do rozstrzygnięcia w tym postępowaniu o prawach i obowiązkach tego podmiotu jako strony postępowania (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 18.05.2011 r., I SA/Kr 486/11, LEX nr 991030). W postępowaniu o wydanie zaświadczenia chodzi bowiem o konieczność wykazania "że dokument się należy" (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Opublikowano: LEX/el. 2019) "ze względu na (...) interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego", a nie o wykazanie istnienia interesu prawnego na podstawie normy prawa materialnego regulującej administracyjnoprawne uprawnienia lub obowiązki, które mają być skonkretyzowane wobec strony w procesie zastosowania tej normy w postępowaniu jurysdykcyjnym.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że skarżąca Spółka, odwołując się do ciążącego na niej z mocy decyzji administracyjnej obowiązku uiszczenia dopłaty do usługi telekomunikacyjnej powszechnej i faktu, że ten obowiązek administracyjnoprawny został za nią spełniony przez inny podmiot (następcę prawnego) prawidłowo wykazała, że miała prawo wystąpić z wnioskiem o wydanie zaświadczania "ze względu na (...) interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Zaświadczenie to bowiem mogłoby stanowić dokument urzędowy "potwierdzający określone fakty lub stan prawny" w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym wszczętym przez organ egzekucyjny z powodu niespełnienia przez Spółkę tego obowiązku administracyjnoprawnego. Spółka odwołując się do tego administracyjnoprawnego obowiązku w kontekście chęci wykazania w przyszłości zaświadczeniem jego wykonania, spełniła wymagany przez art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. warunek wykazania, że ubiega się o zaświadczenie "ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego".

Zdaniem NSA nie jest zasadny pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że to "inne postępowanie", w którym wnioskujący o wydanie zaświadczenia chciałby się nim posłużyć dla wykazania istnienia stanu faktycznego lub prawnego, musi się już toczyć w chwili rozstrzygania przez organ o kwestii wydania zaświadczenia. W ocenie NSA trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że wystarczające jest, by strona wykazała, że ma powód by takie zaświadczenie zostało jej wydane, wykazując okoliczności potwierdzające, że treść tego zaświadczenia może jej posłużyć dla wykazania jej praw lub dochodzenia roszczeń.

W kontekście stanu faktycznego tej sprawy i okoliczności powoływanych przez skarżącą we wniosku o wydanie zaświadczenia, w ocenie NSA trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że powinny były one być zakwalifikowane jako wystarczające do uznania, że strona wykazała, że legitymuje się interesem prawnym w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie organu. Oznacza to, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek Spółki o wydanie zaświadczenia o żądanej treści poprzez ustalenie czy dysponuje danymi, które umożliwiają wydanie zaświadczenia o stanie faktycznym i prawnym, którego oczekuje Spółka. Nie zostało natomiast jeszcze na tym etapie postępowania przesądzone przez Sąd pierwszej instancji, czy organ zobowiązany jest wydać stronie zaświadczenie o żądanej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1 p.p.s.a.), jak i orzekania (art. 186 p.p.s.a.), obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek i zakres działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi ograniczyć się wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. NSA nie jest zatem uprawniony do badania tych elementów zaskarżonego wyroku lub jego uzasadnienia, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Mając zatem na uwadze sformułowane w tej sprawie zarzuty kasacyjne, które dotyczyły jedynie błędnej wykładni pojęcia interesu prawnego przez Sąd i w konsekwencji wadliwej odmowy wydania zaświadczenia z powodu nieprawidłowego przyjęcia przez organ, że wnioskująca Spółka nie wykazała interesu prawnego w jego uzyskaniu, NSA ograniczył przeprowadzoną kontrolę legalności zaskarżonego wyroku jedynie do tej kwestii.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej Spółki, który reprezentował ją także przed sądem pierwszej instancji (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).