Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1975/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2021r., sygn. akt II SA/Rz 791/21 w sprawie ze skargi R.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 9 marca 2021 r. nr SKO.405.ŚR.506.246.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od R.N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Rz 791/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę R.N. (dalej: skarżący) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 9 marca 2021 r. nr SKO.405.ŚR.506.246.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kolbuszowej z 2 lutego 2021 r. nr ŚR.5121.N.8.A.2021.ŚP, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji.

Wnioskiem z 4 stycznia 2021 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z 2 lutego 2021r. organ I instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) i wskazano, że daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić, nadto pozostaje ona w związku małżeńskim z osobą, która posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Organ przyznał przy tym, że matka skarżącego wymaga całodobowej opieki i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, zaś jej mąż również wymaga pomocy, gdyż jest po udarze i ma problemy z pamięcią, ma 83 lata i ze względu na liczne schorzenia nie może sprawować opieki nad żoną.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji, przez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia tego, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., gdyż nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Tarnobrzegu zaskarżoną decyzją z 9 marca 2021r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego. Pierwszym zobowiązanym do sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą jest jej mąż. Małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż posiada jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. SKO wskazało, że z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zwalnia ją z obowiązku świadczenia tej opieki w pierwszej kolejności, przed innymi osobami. Ta okoliczność oraz to, że w świetle przepisów Kodeksu i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o., wpływa wprost na ocenę prawną kontrolowanej sprawy.

SKO uznało równocześnie, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyrok TK z dnia 21 października 2014r., K 38/13 526. Niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności, czy też jej zaistnienie po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe uchybienia skutkują uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednak z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej, orzeczono o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.przez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż brak wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty jej powstania nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z których wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał.

Za wadliwe natomiast Sąd I instancji uznał stanowisko zajęte przez organ odwoławczy na tle regulacji wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jakkolwiek znajduje ono oparcie w literalnej wykładni tych przepisów, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności dokonania wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Sąd I instancji przychylił się do tez sformułowanych w wyroku NSA z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne jest ich zweryfikowanie przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy interpretować z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny.

Podobnie w wyrokach NSA z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09 oraz z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14 wskazano, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób językowy wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem.

W sprawie należy również uwzględnić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 38/09. Trybunał postanowieniem z 25 maja 2010 r. umorzył ostatecznie postępowanie w związku z niespełnieniem przez pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wymagań formalnych. Trybunał umarzając postępowanie zauważył, że: "analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu o sygn. P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach."

Ponadto, już w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych można odnaleźć przesłanki pozwalające na przełamanie kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 230/20, a także w wyroku z 23 lutego 2021r., sygn. II SA/Rz 1417/20, z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak z drugiej strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (a więc także małżonkom), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającej (osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą jej wymagającą i pozostającą w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję. O ile art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może więc nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.). Zatem pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Ze względu na powyższe Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji ocenił w związku z tym, że organy nie dokonały ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy po stronie małżonka osoby niepełnosprawnej istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad żoną. Powyższe prowadzi do wniosku o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W toku postępowania organy ograniczyły się do stwierdzenia, że małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, tymczasem już w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący informował, że małżonek matki ma 83 lata i sam wymaga opieki z uwagi na przebyty udar i problemy z pamięcią. W świetle tych okoliczności wysoce wątpliwym jest, aby był w stanie sprawować nad nią opiekę. Niemniej jednak okoliczności te muszą zostać w sposób niebudzący wątpliwości zweryfikowane, jako że w toku analizowanego postępowania administracyjnego organy zaniechały w ogóle ustaleń w zakresie dotyczącym obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez małżonka. W związku z powyższym należy uzupełnić postępowanie dowodowe i ocenić, czy stan zdrowia małżonka podopiecznej pozwala na sprawowanie nad nią opieki.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania. Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i Il instancji z uwagi na naruszenie tych przepisów postępowania w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia,

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji, o ile tylko

na podstawie dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że stanowiska Sądu I instancji nie można zaakceptować. Orzekając, organ oparł się na stanowisku tej części judykatury, zgodnie z którym ,,pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku (wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20). Ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Stanowisko co do konieczności posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest odosobnione, bowiem również w wyroku NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19 stwierdzono, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podobne stanowisko NSA zajął w wyrokach z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20 i z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jakiej dokonał Sąd I instancji jest zatem błędna. W konsekwencji nie jest konieczne ustalenie, czy małżonek osoby wymagającej opieki może ze względu na stan zdrowia sprawować opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym małżonką.

Postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r., I OSK 1975/21 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 9 grudnia 2022 r.

Pismem z 26 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że małżonek osoby wymagającej opieki zmarł, zgodnie z nadesłanym odpisem aktu zgonu, śmierć miała miejsce 11 kwietnia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Uwzględnieniu podlega zarówno zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały zwrócił po pierwsze uwagę na zmiany, jakim podlegał przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym od 1 września 2005 r., przepis ten stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wyłączenie to nie doznawało ówcześnie żadnych ograniczeń związanych ze stanem zdrowia współmałżonka. W wyrokach wydawanych w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, kwestionując konstytucyjność takiego rozwiązania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował za zasadne odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu w przypadkach, gdy w stanie faktycznym sprawy oboje małżonkowie legitymowali się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a o świadczenie ubiegała się osoba zobowiązana do alimentacji inna, niż współmałżonek (przykładowo wyroki NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09 i I OSK 723/09).

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 25 maja 2010 r., P 38/09, umorzył postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie jednak od tej okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z 1 czerwca 2010 r., S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych, a w szczególności wymaga rozważenia, czy nie należy wprost wprowadzić do ustawy zasady (formułowanej w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną.

Stan prawny w analizowanym zakresie uległ zmianie z dniem 14 października 2011 r., w wyniku nowelizacji przepisowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostało nadane aktualne brzmienie stanowiące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadane przepisowi brzmienie jest zatem efektem świadomej i celowej działalności prawodawcy, który dostosował stan prawny do ówczesnego stanowiska judykatury, uwzględniając także uwagi Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji. Rozwiązanie to jest skorelowane z przesłankami przyjętymi w art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W konsekwencji, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., opieki nad inną osobą.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że nadane przepisowi brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka powszechnego, nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. Skład siedmiu sędziów ocenił, że w przypadku analizowanego przepisu okoliczności takie nie zachodzą.

W odniesieniu do przedmiotowego przepisu nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. W przekonaniu składu siedmiu sędziów, w sprawie za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

Brak jest także podstaw do przenoszenia na grunt ustawy przesłanek z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji.

Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.

Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne.

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, wobec czego zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zgłoszony w skardze kasacyjnej uznaje za uzasadniony.

Przesłanki określone w przepisie prawa materialnego, mającym zastosowanie w sprawie, wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W konsekwencji uzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że organy powinny w sprawie dokonać ustaleń dotyczących możliwości faktycznego sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej, nie była to bowiem okoliczność relewantna dla rozstrzygnięcia.

Kontrola decyzji prowadzona przez sąd administracyjny, dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z tego względu, na tę kontrole nie mógł mieć wpływu fakt zgonu współmałżonka osoby wymagającej opieki, który nastąpił już po wydaniu decyzji, jak też po wydaniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do końcowego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Kolegium od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony z tego powodu, że kwestia wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. budziła w orzecznictwie wątpliwości, które ostatecznie usunięto dopiero w drodze uchwały. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.