Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 68/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...].

Tą ostatnią, organ powiatowy nakazał A. Z. -na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017)- całkowitą rozbiórkę rozbudowanej części fermy drobiu, od strony południowej o wymiarach ok. 12,0 m x 12,5 m, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. Z. w Ż., gm. B. W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż prowadził postępowanie dotyczące rozbudowanej części fermy drobiu. Wskazał, że ferma drobiu została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] października 1973 r., a następnie (bez zezwolenia) została rozbudowana. Część rozbudowana posiada wymiary 12 m x 12,5 m i jest połączona z kurnikiem. W celu ustalenia daty dokonanej samowolnie rozbudowy obiektu, przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Z uwagi na niespójność zeznań świadków i oświadczeń stron, okres rozbudowy ustalono na podstawie zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, włączonych w poczet materiału dowodowego. Na tej podstawie przyjęto, że inwestycja powstała przed 1990 r., a więc (jak wskazał organ powiatowy) miała miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tej sytuacji, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., należało zastosować w sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Należało zatem ocenić, czy spełnione są dwie przesłanki: obiekt budowlany narusza przepisy obowiązujące w czasie budowy oraz czy znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, z tym że, zgodnie z obowiązującym w aktualnym orzecznictwie stanowiskiem, należy brać pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania. I dalej, organ wskazał na plan miejscowy z dnia [...] września 2004 r. obowiązujący na terenie wsi Ż. i podniósł, że plan ten dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem [...] (na

którym to znajduje się przedmiotowa rozbudowa), jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową oraz realizację usług nieuciążliwych w szczególności związanych z mieszkalnictwem, obsługi turystyki i rekreacji. Tymczasem w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność produkcyjna, a tego plan nie dopuszcza. Ponadto, organ powiatowy wskazał, że z pisma Burmistrza Gminy B. z dnia 18 lipca 2012 r. wynika, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez pracę instalacji kurnika, a to wypełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Konkludując organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa kurnika jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym i powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i w związku z tym podlega nakazowi obowiązkowej rozbiórki.

Wskazanym na wstępie orzeczeniem z dnia 4 września 2013 r. organ wojewódzki, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję organu powiatowego w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przypomniał, iż sprawa dotyczy rozbudowanej części fermy drobiu o wymiarach ok. 12 m x 12,5 m zlokalizowanej przy ul. Z. w Ż. Sprawa była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji. W związku z wytycznymi zawartymi w decyzji M. WINB z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], uchylającej decyzję organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., postępowanie uzupełniono o rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz dowód z przesłuchania świadków. W efekcie zapadła decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części fermy drobiu, od której A. Z. z zachowaniem terminu wniósł odwołanie.

Następnie, przedstawiając własną ocenę w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Rozwijając tę ocenę wskazał w szczególności na to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] czerwca 2011 r. Przede wszystkim zastosował w sprawie możliwości dowodowe wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. przeprowadził rozprawę administracyjną (art. 89) w celu zajęcia przez strony stanowisk oraz przesłuchał świadków (art. 86). Z uwagi na sprzeczne zeznania stron co do czasookresu realizacji przedmiotowej rozbudowy fermy drobiu, organ powiatowy oparł się na materiale dowodowym w postaci zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej znajdujących się w aktach sprawy. Według organu II instancji, organ powiatowy po dokonaniu ich analizy słusznie ustalił, że rozbudowa fermy drobiu miała miejsce przed 1994 r., co obligowało organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższe potwierdzają także oświadczenia stron złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2011 r. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że roboty budowlane polegające na wymianie lub montażu wentylatorów nie są budową obiektu, w związku z tym nie miały wpływu na określenie daty zakończenia rozbudowy przedmiotowej fermy drobiu.

Biorąc pod uwagę ww. ustalenia oraz treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., organ II instancji stwierdził następnie, że nakaz rozbiórki może być wydany w stosunku do obiektu budowlanego, wybudowanego nie tylko bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz także wybudowanego niezgodnie z innymi przepisami prawa obowiązującymi w czasie budowy, przy spełnieniu którejś z przesłanek określonych w pkt 1 lub 2 art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zaznaczył, że nakaz rozbiórki przedmiotowej rozbudowy fermy drobiu znajduje swoje uzasadnienie w przepisach prawa, ponieważ w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przypomniał, iż takie stanowisko wojewódzki organ zajął już we wcześniejszym rozstrzygnięciu zapadłym w niniejszej sprawie, tj. w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Przede wszystkim organ II instancji wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Ż. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz pisma Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że zrealizowana inwestycja, tj. rozbudowa istniejącej fermy drobiu jest sprzeczna z przepisami obecnie obowiązującego w/w planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy plan przestrzenny dopuszcza zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej oraz realizację usług nieuciążliwych, w szczególności usług związanych z mieszkalnictwem, obsługi turystyki i rekreacji. W przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność polegająca na produkcji brojlerów. Przepisy planistyczne obowiązujące dla przedmiotowego terenu nie przewidują zaś możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej. Trudno też uznać, że produkcja brojlerów mieści się w zakresie działalności usługowej, turystycznej czy rekreacyjnej. Nie budzi wątpliwości także, że rozbudowa fermy drobiu nie jest zabudową mieszkaniową. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że zrealizowana przez skarżącego inwestycja nie jest zgodna z zapisami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe rozważania organ II instancji przyjął, iż dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest niezbędne ustalenie, czy podczas produkcji brojlerów dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W ocenie organu II instancji, nawet w przypadku nie przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu przedmiotowa rozbudowa nadal będzie sprzeczna z planem miejscowym, ze względu na prowadzoną w obiekcie działalność produkcyjną.

Na koniec, organ II instancji odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ powiatowy art. 10 k.p.a. uznając go za bezzasadny. Zauważył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń. Profesjonalny pełnomocnik skarżącego otrzymał w/w pismo w dniu 27 sierpnia 2012 r. W związku z tym organ II instancji orzekł, że zarzut naruszenia przez organ powiatowy zasady wysłuchania stron jest niezrozumiały.

W skardze do Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., skarżący A. Z. reprezentowany przez adw. A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art.art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż decyzja I instancji opierała się na dwóch przesłankach wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast w zaskarżonej decyzji organ odniósł się jedynie do jednej z nich, wymienionej w pkt 1, naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania. Miał bowiem obowiązek rozważyć sprawę w całości, w tym - w zakresie uzasadnionym interesem strony wyrażającym się w możliwości skorzystania z uprawnienia do czasowego odroczenia rozbiórki obiektu w trybie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący przypomniał przy tym, iż w treści odwołania podnosił, że wyeliminowanie jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie powołanego art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ma istotne znaczenie, gdyż zastosowanie wyłącznie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stworzy podstawy do uzyskania odroczenia rozbiórki. Brak odniesienia się organu odwoławczego do tego aspektu sprawy, stanowi (jak podniósł) o naruszeniu art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniósł nadto, że spełnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2, wymagałoby dokonania szczegółowych analiz, czy stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tymczasem organ I instancji za wystarczające uznał ustalenie samego pogorszenia tych warunków. Skarżący wskazał w końcu, iż organ odwoławczy analizując sprawę i interpretując plan miejscowy nie wziął pod uwagę § 2 ust. 5 lit. c tego planu, który to dopuszcza użytkowanie poszczególnych działek w sposób dotychczasowy pod warunkiem, że nie wpływa to negatywnie na stan środowiska i zdrowie ludzi w obrębie działki i w terenach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Z. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 421/13 skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2953/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. Z., uchylił ww. wyrok Sądu I instancji z dnia 14 sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd kasacyjny wskazał, iż zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd Naczelny stwierdził bowiem, iż w sprawie intepretując art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie uwzględniono uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Uznał w efekcie, że stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku nie jest zgodne z poglądem NSA wyrażonym w ww. uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazać na wstępie trzeba, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego, nakazującą rozbiórkę przedmiotowego w sprawie budynku, tj. rozbudowanej części fermy drobiu o wymiarach ok. 12 m x 12,5 m, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], w Ż.

Orzeczenia te wydano w oparciu o przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a Sąd orzekając ponownie w tej sprawie był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2953/13. Stosując się do zaleceń Sądu kasacyjnego, wobec treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem nie została poprzedzona wyczerpującą oceną sprawy, nadto (i co istotne, wobec wskazań NSA) – opiera się na błędnej interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Stąd też Sąd stwierdził, że konieczne jest uchylenie tej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego. Sprawa, zdaniem Sądu, wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz ponownej analizy - z uwzględnieniem prawidłowego rozumienia ww. normy prawnej.

Rozwijając powyższe dostrzec przede wszystkim trzeba, iż nie budzi wątpliwości, że sprawa dotyczy rozbudowanej części budynku, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nadto, wobec zgromadzonego w tej materii materiału dowodowego (w tym – włączonych o akt sprawy zdjęć lotniczych), nie budzi także wątpliwości, iż przedmiotowa rozbudowa budynku fermy drobiu miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. To zaś oznacza, że w sprawie należało uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, na podstawie wskazanej regulacji prawnej, postępowanie należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z ww. art. 37 ust. 1, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ I instancji orzekając w sprawie uznał, iż obie ww. przesłanki wystąpiły. Wskazał na niezgodność inwestycji z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym, nadto -powołując się na pismo Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lipca 2012 r.- stwierdził, że z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez pracę instalacji kurnika, ma miejsce pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy skoncentrował się zaś, pomimo zarzutów odwołania, wyłącznie na przesłance z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał bowiem za organem I instancji na niezgodność inwestycji z obowiązującym obecnie na tym terenie planem miejscowym uznając jednocześnie, iż stanowi to wystarczającą podstawę wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej w sprawie rozbudowy fermy drobiu.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zaprezentowaną w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 14 listopada 2014 r., orzeczenia organu odwoławczego nie sposób uznać za prawidłowe.

Dostrzec należy, że w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 2953/13 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż interpretując art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego trzeba uwzględnić uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. W uchwale tej Sąd wskazał zaś, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Sąd kasacyjny w ww. wyroku zauważył przy tym, że w uzasadnieniu wskazanej uchwały NSA wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Jedynie w niektórych przypadkach w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wymienionym wyroku (zapadłym w sprawie), że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Zatem, Sąd I instancji będąc związany ww. wyrokiem NSA i uchwałą tego Sądu z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, obowiązany był przyjąć powyżej przytoczoną interpretację art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Kierując się takim rozumieniem wskazanego przepisu uznał, iż w sprawie należało wziąć pod uwagę nie tylko plan miejscowy obowiązujący w dacie orzekania, ale również przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt, od daty jego budowy. Zgodność inwestycji z planem należało tym samym zbadać odnosząc się nie tylko do stanu aktualnego na datę rozstrzygania przez organ. W niniejszej sprawie organ II instancji badał natomiast jedynie zgodność inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, tj. uwzględnił wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Ż. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz pismo Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2012 r. Przyjął w oparciu o analizę takiego materiału dowodowego, że rozbudowa istniejącej fermy drobiu jest sprzeczna z przepisami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie analizował przeznaczenia terenu, na którym wykonano rozbudowę od daty realizacji tej inwestycji. Nie czynił żadnych ustaleń w tym zakresie, pominął także materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy a odnoszący się do tej kwestii. Nie dokonał w efekcie pełnej oceny w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie wziął pod uwagę w szczególności, iż sprawa dotyczy rozbudowy istniejącej już na tym terenie od wielu lat fermy drobiu, zrealizowanej za zgodą organu, tj. na podstawie decyzji z dnia [...] października 1973 r. znak: [...]. Decyzja dotyczyła budowy kurnika/brojlerni. Zezwolono więc w tamtym czasie na tego rodzaju inwestycję, o takim - produkcyjnym przeznaczeniu. Organ odwoławczy nie wziął także pod uwagę, iż z zaświadczenia Burmistrza Gminy B. z dnia [...] września 2008 r. (załączonego przez inwestora do złożonej w postępowaniu inwentaryzacji budynku), wynika, iż w latach 1973-1974 Gmina B. nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że jest w posiadaniu materiałów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., stosowanych w okresie od 1987 r. do dnia [...] grudnia 1994 r. Działka o nr ewid. [...] przeznaczona była wówczas pod tereny rolne – "istniejąca zabudowa rolnicza do adaptacji. Na terenach rolnych dopuszczona była zabudowa zagrodowa rozproszona". Nie wziął też pod uwagę, że materiały te zawierały postulat (a więc - nie nakaz) likwidacji fermy kurzej w Ż. na pograniczu z P., ze względu na kolizję z terenami zabudowy jednorodzinnej. Powyższe choć pozostaje w aktach sprawy, nie zostało uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wskazać zaś ponownie (za Naczelnym Sądem Administracyjnym, v. ww. wyrok zapadły w niniejszej sprawie i przywołana w nim, jak i powyżej uchwała NSA) należy, iż analizując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. "Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce." Jak wskazał bowiem NSA w ww. uchwale, "(...) nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę."

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, rozważenia takich okoliczności, mających miejsce w tym zakresie, niewątpliwie zabrakło. Stanowi to o naruszeniu w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji, co najmniej przedwczesne przyjęcie, iż okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję tego przepisu. Ocena organu odwoławczego obejmowała bowiem tylko zgodność inwestycji z obecnie obowiązującym planem miejscowym. To zaś czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od wskazanego powyżej uchybienia, podnieść też trzeba, iż organ odwoławczy nie dokonał w sprawie pełnej oceny również w kontekście obecnie obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego, co stanowi dodatkową okoliczność uzasadniającą uchylenie tego orzeczenia.

Organ ten wskazał, że działka nr ewid. [...] przy ul. Z. we wsi Ż. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Ż. oznaczonego jako część I, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...] i poz. [...]). Wskazana działka położona jest w obszarze ww. planu oznaczonym symbolem 13 MNu. Zgodnie planem są to tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej z dopuszczeniem realizacji usług nieuciążliwych (w szczególności usług związanych z mieszkalnictwem, obsługi turystyki i rekreacji). Zgodnie z wypisem z planu miejscowego z dnia [...] lutego 2011 r., na który powołał się także organ odwoławczy, dla wskazanego terenu obowiązują ustalenia ogólne wynikające z § 1 i 2 planu. Dostrzec zatem trzeba, iż zgodnie z § 2 ust. 5 lit. c ww. planu miejscowego, "do czasu zagospodarowania poszczególnych obszarów zgodnie z przeznaczeniem ustalonym planem dopuszcza się użytkowanie poszczególnych działek w sposób dotychczasowy pod warunkiem, iż użytkowanie to nie wpływa negatywnie na stan środowiska i zdrowie ludzi w obrębie działki i w terenach sąsiednich." Powyższy zapis planu został pominięty w sprawie, a zdaniem Sądu analizując zgodność inwestycji w tym zakresie należało wziąć pod uwagę nie wyrywkowo stosowane zapisy planu, ale całość planu, tak jego ustalenia ogólne, jak również odnoszące się już do konkretnego przeznaczenia terenu, w tym także, część graficzną. Prawidłowa ocena wymaga zapoznania się organu z całym planem miejscowym, tym bardziej w sytuacji, gdy organ stwierdza niezgodność inwestycji z tymże planem (i stosuje najdalej idącą w prawie budowlanym sankcję – tj. nakaz rozbiórki). W niniejszej sprawie organ odwoławczy pominął część ogólną planu miejscowego, nie wyjaśnił w efekcie, czy chociażby wobec brzmienia ww. § 2 ust. 5 lit. c przywołanego planu, przedmiotowa inwestycja jest z nim niezgodna. Dodać przy tym należy, iż na wskazany zapis planu powołał się także Burmistrz Gminy B. w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r. (powołanym w zaskarżonej decyzji), co jednak zupełnie nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie. Zatem, zdaniem Sądu, sprawa winna być uzupełniona również i w tej kwestii, co oznacza, że ponowna ocena organu odwoławczego w sprawie winna obejmować także wskazany zapis planu (jak i inne zawarte w części ogólnej planu, jeśli tylko, odnoszą się do terenu ze sporną zabudową).

W końcu, podnieść też trzeba, iż zaskarżona decyzja zapadła na skutek odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji, opartej na dwóch przesłankach z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ powiatowy uznał bowiem, że inwestycja jest nie tylko sprzeczna z prawem miejscowym, ale też powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nakaz rozbiórki oparł więc na przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy. Zarzuty odwołania odnosiły się tylko do prawidłowości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ta kwestia, była dla skarżącego istotna i stanowiła podstawę wniesionego środka zaskarżenia. Skoro tak, to winna zostać przez organ odwoławczy wyczerpująco rozważona, tym bardziej, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać sprawę w jej całokształcie, w zakresie rozpatrzonym przez organ I instancji. Ten zaś wskazał na dwie przyczyny uzasadniające wydanie w sprawie nakazu rozbiórki. Tym samym obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie analizy w pełnym zakresie i odniesienie się nie tylko do zarzutów postawionych w odwołaniu, ale też do całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Na ten materiał składa się zaś m. in. pismo Burmistrza Gminy B. z dnia 18 lipca 2012 r. wskazujące na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez pracę instalacji kurnika – wentylatory zamontowane na rozbudowanej części kurnika. Stanowiło ono podstawę zastosowania na etapie I instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tymczasem, analizy tego aspektu sprawy na etapie II instancji w sprawie zabrakło.

Reasumując, przedstawione powyżej przyczyny uzasadniały zdaniem Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji i stanowiły o konieczności uznania zarzutów skargi za zasadne. Sąd uznał bowiem, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak właściwego postępowania wyjaśniającego w kontekście wskazanych przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni.

Ponownie orzekając w sprawie organ wojewódzki winien uwzględnić powyżej zaprezentowane uwagi Sądu, a tym samym: kierować się wskazaną w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 interpretacją art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., dokonać dokładnej analizy zapisów obecnego planu miejscowego jak również uwzględnić przeznaczenie działki nr ewid. [...] od daty realizacji spornej rozbudowy, odnieść się przy tym do zarzutów odwołania, w tym dotyczącego zastosowania w sprawie tylko w oparciu o pismo Burmistrza Gminy B. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.