Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 573/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 w zw. z art 13 pkt 2, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Rozogi z dnia 29 grudnia 2020 r., nr XXVII/153/20 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 6 określającej datę jej wejścia w życie, II. pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Nr XXVII/153/20 Rady Gminy Rozogi (dalej jako Rada Gminy) z 29 grudnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (dalej jako uchwała). Zaskarżając wskazywaną uchwałę w całości.

Rada podjęła zaskarżoną uchwałę powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020., poz. 713 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 6i ust. 1, art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust 2, ust. 2a pkt 1, ust 3 i ust 4a ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz., 1439 ze zm., dalej jako u.c.p.g.). Uchwała, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 21 stycznia 2021 r. pod pozycją 252.

W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając istotne naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 6k ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 u.c.p.g. i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na niewypełnieniu delegacji ustawowej przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

II. przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1461) poprzez określenie w § 6 uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 lutego 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego, wskutek czego, pomimo ogłoszenia uchwały w dniu 21 stycznia 2021 r. nie zachowano 14-dniowego vacatio legis pomiędzy ogłoszeniem aktu normatywnego, a jego wejściem w życiem.

Uzasadniając wniesioną skargę Prokurator wskazał, że Rada Gminy rażąco naruszyła przepisy art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, iż w tym przypadku adresatem jasno określonego obowiązku jest rada gminy, która zobligowana jest w drodze uchwały do ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Brak określenia stawki opłaty za pojemnik lub worek przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości uniemożliwia stosowanie przepisów art. 6j ust. 3 u.c.p.g., dotyczących ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, gdyż kwota ta ma stanowić iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki określonej według przepisu art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy, której określenia Rada Gminy zaniechała. Niemożliwym wskutek powyższego jest również ustalenie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rodzinnych ogródkach działkowych, co do których, stosownie do treści art. 6j ust. 3d u.c.p.g. stosuje się odpowiednio przepis art. 6j ust, 3 u.c.p.g.

W konsekwencji powyższego, w zakresie, w jakim Rada Gminy nie realizuje delegacji ustawowej i nie uchwala stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie ma możliwości stosowania określonej ustawą opłaty za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości, których nie zamieszkują mieszkańcy. Żaden przepis ustawy nie daje Gminie podstaw do zniesienia stosowania opłat za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 345/20).

Niezależnie od naruszeń prawa materialnego, związanego z brakiem uregulowania w uchwale stawek opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, skarżący wskazał, że akt ten został uchwalony z naruszeniem przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych., skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całego aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści § 6 uchwały, wchodzi ona w życie z dniem 1 lutego 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Ogłoszenie aktu nastąpiło w dniu 21 stycznia 2021r., a zatem na 10 dni przed wejściem aktu prawa miejscowego w życie.

Odstępstwo od konieczności zachowania terminu 14-dniowego zawierają przepisy art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jednakże dotyczą one jedynie aktów normatywnych, w których ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 4 ust. 2) oraz przepisów porządkowych, które wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia, bądź w dniu ogłoszenia aktu, jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia (art. 4 ust. 3). Uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty nie spełnia wymogów, określony w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a nie akt regulujący przepisy porządkowe.

Określenie przez organ stanowiący w uchwale, że uchwała wchodzi w życie określonego dnia i podlega ogłoszeniu, bez uzależnienia wejścia w życie od upływu wskazanego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem w nim wskazanym, w zaskarżonej uchwale 1 lutego 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie i niezależnie od daty tej publikacji. Określenie wejścia w życie przedmiotowej uchwały w sposób, jaki uczyniła to rada gminy nie nadaje jej zatem przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych. W zaskarżonej uchwale, wejście w życie winno nastąpić stosownie do regulacji art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy tj. po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Rozogi, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że obowiązek uregulowania wysokości sławki opłaty w zakresie nieruchomości niezamieszkałych ciąży na radzie gminy pod warunkiem podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Gmina nie ma objętych zorganizowanym systemem nieruchomości w związku z tym nie ma ustalonych stawek za pojemniki i worki. Nieruchomości niezamieszkałe obsługuje bezpośrednio Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Rozogach na podstawie ustalonych przez spółkę cen i odrębnie podpisanych umów.

Organ zgodził się że skarżący ma słuszność wyłącznie w tym zakresie, że od dnia ogłoszenia do dnia wejścia w życie określonego w § 6 zaskarżonej uchwały tj. 1 luty 2021 r. upłynął termin 10 dniowy. Jednakże powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 490/14, LEX nr 2018882, wskazano, że reakcja skarżącego na dostrzeżone, pozostające poza dyskusją uchybienie, jest w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi - niż stwierdzenie nieważności aktu w całości - sposobami. Celem kontroli sądowej jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem najprostszymi i najmniej uciążliwymi środkami. W przedmiotowej sprawie w przypadku uznania, że niezachowany został wymagany 14 dniowy termin vacatio legis oraz uznanie § 6 zaskarżonej uchwały za sprzeczny z prawem, należy stwierdzić, że wskazany § 6 nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, a więc zaskarżona uchwała zachowuje moc obowiązującą od dnia 5 lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ odwoławczy, zaś skarżąca wyraziła na niego zgodę. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie Sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie zarzutu II wyartykułowanego w skardze odnośnie istotnego naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Nr XXVII/153/20 Rady Gminy Rozogi z dnia 29 grudnia 2020 r. jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotne i nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i zawierają rozstrzygnięcia generalne, które są kierowane do niedookreślonego adresata. Adresatami tymi mogą być zarówno wszystkie podmioty znajdujące się na obszarze działania organów stanowiących to prawo, jak i niektóre ich kategorie. Akty prawa miejscowego kierowane są do wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez te akty sytuacjach. Są to akty wielokrotnego zastosowania, a zatem nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, lecz obowiązują do czasu ich uchylenia, zmiany lub też z upływem czasu na jaki zostały ustanowione.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jako prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Z treści wskazanego przepisu wynika, iż akty nie ogłoszone nie mogą wejść w życie czyli nie mają mocy obowiązującej. Data ogłoszenia aktu jest datą początkową, od której może on obowiązywać. Obowiązywanie aktu prawa miejscowego oznacza, iż dopiero od tej daty wywiera on określone w nim skutki prawne.

Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Według art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy cytowanego art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5).

W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż uchwała Rady Gminy Rozogi z dnia 29 grudnia 2020 r. Nr XXVII/153/20 stanowi akt prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu w myśl powołanych wyżej przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Bezsporne jest również to, że przedmiotowa uchwała opublikowana została w dniu 21 stycznia 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2021 r. po pozycją 252.

W ocenie Sądu skarżący Prokurator ma słuszność w tym zakresie, że od dnia ogłoszenia do dnia wejścia w życie określonego w § 6 zaskarżonej uchwały tj. 1 luty 2021 r. upłynął termin 10 dniowy. Należy zatem stwierdzić, iż zapis § 6 tejże uchwały, stanowiący moc obowiązującą przedmiotowego aktu prawnego od dnia 1 lutego 2021 r. jest sprzeczny z prawem. Zakaz działania prawa wstecz stanowi, bowiem podstawową zasadę obowiązującą w państwach demokratycznych. Polega ona na tym, iż nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie normy prawnej. Zasada nie działania prawa wstecz jest zatem dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną do organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Mimo, iż nie została wyrażona wprost w Konstytucji stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r. Nr 3 poz. 71).

Jak już wskazano, przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych co prawda dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jednakże przełamanie fundamentalnej zasady prawnej nie działania prawa wstecz nie może stać w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W praktyce wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego trudno jednak dopuścić zastosowanie art. 5 cytowanej ustawy. Jak wskazuje się w literaturze, przepis ten podważa i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy, istotę ogłaszania aktów normatywnych i starą rzymską, właśnie demokratyczną, zasadę - prawo nie działa wstecz. Taki przepis dewaluuje zasady ustawy, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, a nadto pozostaje w sprzeczności z Konstytucją, która nie przewiduje w żadnej sytuacji, wstecznego działania prawa (Prażmo-Nowomiejska R., Stobiecki E. Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej. Radca Prawny nr 2001/6/6 - t.7). Skrócenie czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, również może być stosowane tylko w uzasadnionych przypadkach, a wejście aktu normatywnego w życie z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym może nastąpić, gdy wymaga tego ważny interes państwa i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek określony w art. 5 wskazanej ustawy, dopuszczający możliwość działania prawa wstecz, bowiem zasady demokratycznego państwa nie uzasadniają tego.

W ocenie Sądu reakcja skarżącego na dostrzeżone, pozostające poza dyskusją uchybienie, jest w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi - niż stwierdzenie nieważności aktu w całości - sposobami. Celem kontroli sądowej jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem najprostszymi i najmniej uciążliwymi środkami. W przedmiotowej sprawie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wziął pod uwagę ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym skoro art. 147 § 1 p.p.s.a. umocowuje do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej przez Sąd administracyjny "w całości lub w części", to należy z tego wnosić, że zakres zastosowania środka ochrony, o którym mowa, uzależniony jest od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (por. m.in. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 490/14; wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1107/20).

Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 6 zaskarżonej uchwały określającej datę jej wejścia w życie narusza art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W konsekwencji zaskarżoną regulację – jako sprzeczną z prawem – należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych.

Sąd nie mógł natomiast podzielić słuszności zarzutów skarżącego Prokuratora w pozostałym zakresie.

W skardze w punkcie I, zaskarżonej uchwale Nr XXVII/153/20 Rady Gminy Rozogi z dnia 29 grudnia 2020 r. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020.713 t.j. ze zm.) i art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na niewypełnieniu delegacji ustawowej przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

Na poparcie przedłożonej argumentacji Prokurator przywołał wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 345/20.

W ocenie Sądu ustosunkowując się do przedmiotowego zarzutu należy uznać go za nieuzasadniony. W pierwszej kolejności Sąd pragnie zauważyć, że wyrok, na który powołuje się Prokurator zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 345/20 podzielił zarzut Prokuratora, iż Rada Gminy dopuściła się rażącego naruszenia art. 6k ust. 4a ustawy i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez brak zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisu, który odpowiadałby ustawowemu zapisowi art. 6k ust. 4a ustawy. Ustawodawca obliguje w nim radę gminy do zawarcia w uchwale, zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Trafnie we wskazanym wyroku WSA w Łodzi podkreślono, że przywołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi bioodpady. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Ulga musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy (analogicznie: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 202 r., sygn. akt I SA/Go 220/20).

W niniejszej sprawie stan faktyczny jest odmienny od stanu faktycznego w sprawie, w którym zapadł wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 345/20.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona do Sądu uchwała Nr XXVII/153/20 Rady Gminy Rozogi z dnia 29 grudnia 2020 r. w § 1 jasno i precyzyjnie wskazuje, że dotyczy tylko wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy.

Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie dotyczy metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 6c ust. 1 przywołanej ustawy - Gmina z mocy prawa jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W przypadku istnienia odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy – Rada Gminy może ale nie musi - w myśl art. 6c ust. 2 postanowić o zorganizowaniu odbierania takich odpadów.

W literaturze przedmiotu podnosi się, że obowiązek uregulowania wysokości stawki opłaty w zakresie nieruchomości niezamieszkałych ciąży na radzie gminy pod warunkiem podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Rada gminy po podjęciu uchwały na podstawie przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g. przejmuje odbieranie odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomościach niezamieszkałych i stosownie do kategorii nieruchomości niezamieszkałych objętych tą uchwałą zobowiązana jest ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla tej grupy lub grup właścicieli nieruchomości (zob. Komentarz do art. 6c - M, Budziarek (w:) A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021). Treść uchwały ustalającej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemniki i worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, powinna być spójna z pozostałymi regulacjami dotyczącymi tych samych kwestii, a przez to zrozumiała i niebudząca wątpliwości co do ich stosowania (za: uchwała RIO w Lublinie z 10.03.2020 r., 123/2020, Dz. Urz. Woj. Lubel. poz. 1822).

W niniejszej sprawie jak wynika z pisma Wójta Gminy Rozogi z dnia 17 czerwca 2021 r. (k. 10 akt sądowych) Gmina nie ma objętych zorganizowanym systemem odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych.

Kwestia ta nie została uregulowana w zaskarżonej uchwale Nr XXVII/153/20 Rady Gminy Rozogi z dnia 29 grudnia 2020 r., która dotyczy tylko wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy.

Wskazać w tym miejscu należy, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt III FSK 3649/21, że, cyt.: "Ustalając czy zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wymagane prawem elementy sąd operuje w zakresie tej konkretnej uchwały. Uchwała na podstawie art. 6c ust. 2 u.p.c.g. może zostać wydana odrębnie, gdyż ustawa nie przewiduje wymogu określenia kwestii dotyczących nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych w jednej uchwale. Nawet w przypadku braku wydania uchwały dotyczącej kwestii nieruchomości niezamieszkałych nie stanowiłoby to uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, regulującej materię z art. 6c ust. 1 u.p.c.g".

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13). Nie stanowi naruszenia prawa uregulowanie sytuacji nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych w odrębnych uchwałach.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z 1 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt III FSK 3649/21. W świetle powyższych wywodów należy przyjąć, że uchwała regulująca obowiązkowe zbieranie odpadów, dotycząca nieruchomości zamieszkałych nie musi regulować również kwestii dotyczących nieruchomości niezamieszkałych. Brak w tej uchwale uregulowań dotyczących nieruchomości niezamieszkałych nie powoduje zatem jej nieważności. W związku z tym stanowisko Prokuratora zawarte w punkcie I skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 6 określającej datę jej wejścia w życie a w pozostałym zakresie skargę oddalił.