Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1377/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/GI 1583/21 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu w ustaleniu wysokości świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/GI 1583/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę T. S. (dalej: Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: Kolegium) z 27 września 2021 r. nr SKO.4106.905.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu w ustaleniu wysokości świadczeń rodzinnych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta C. (dalej: Prezydent) postanowieniem z 9 sierpnia 2021 r., nr DS0.025.39.2019.10.MS, działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu w ustaleniu wysokości świadczeń rodzinnych, poprzez ich wyrównanie stanowiące różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, otrzymywanego przez Skarżącego z tytułu sprawowania opieki nad matką.

W uzasadnieniu organ podał m.in., że Skarżący powołał się na art. 31 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r."). Zdaniem organu, podana podstawa prawna, tj. art. 31 u.ś.r., jest całkowicie chybiona i przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do sprostowania decyzji administracyjnej, a zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy decyzja zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a., np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Postępowania w sprawie wznowienia postępowań dotyczących przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały prawomocnie zakończone i wnioski w tamtych sprawach okazały się nieuzasadnione.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Skarżący.

Kolegium, postanowieniem z 27 września 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podało, że art. 31 u.ś.r. nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji prostującej błąd, natomiast wprowadza normę określającą termin wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w znanym prawu materialnemu albo procedurze administracyjnej trybie. Nie miało to jednak miejsca. Stąd zasadną jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku strony w trybie art. 31 u.ś.r.

Skargę na powyższe postanowienie złożył Skarżący. Zarzucił naruszenie:

- art. 31 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu i przyznania Skarżącemu wyrównania zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką za okres 3 lat wstecz licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu, bowiem z mocy prawa nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia roszczenia, który rozpoczął bieg na nowo, a sprawa nie ma powagi rzeczy osądzonej;

- art. 6 i art. 7 w zw. z art. 61 §1 i art. 107 §1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do całości żądania zawartego we wniosku z dnia 15 lipca 2021, inicjującym ponowne postępowanie, dotyczącym sprostowania błędu w decyzjach na podstawie art. 31 u.ś.r., bez konieczności wszczynania postępowania w trybie nadzwyczajnym;

- art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania, a także naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w związku z powołanym we wniosku stanowiskiem wielu sądów administracyjnych, ujednoliconym uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13 (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA");

- art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie obowiązku szczególnej pomocy ze strony władz publicznych na rzecz rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, z powodu rezygnacji skarżącego z zatrudnienia i podjęcia obowiązku opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 23 marca 2022 r., nr II SA/GI 1583/21 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani też Kolegium nie naruszyło reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61 a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61 a § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61 a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z. R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).

Sąd I instancji wskazał, że Skarżący wnioskował o prowadzenie postępowania w trybie art. 31 u.ś.r. i w odniesieniu do sposobu jego rozumienia oraz stosowania prowadziła swoją argumentację, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu".

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 701/17 (źródło CBOSA), gdzie to stwierdzono, że art. 31 u.ś.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji prostującej błąd w decyzji ustalającej świadczenia rodzinne. Znaczenie tego przepisu ogranicza się bowiem do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a., np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Jednak decyzja taka wydana być musi we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej. Art. 31 u.ś.r. nie reguluje więc szczególnego trybu postępowania, zatem koniecznym jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w k.p.a., mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Omawiany przepis nie może być traktowany jako instytucja nadzwyczajna, oderwana od istniejącego systemu prawa procesowego. Podzielenie innej koncepcji wprowadziłoby niepożądaną niepewność prawa i stanowiłoby wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Stanowisko to znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r., dopuszczającej modyfikacje ostatecznych decyzji w tej materii w ściśle określonych sytuacjach i odsyłającej w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów k.p.a. (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2805/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2523/15, źródło CBOSA). Zatem, w ocenie Sądu I instancji, zmiana ostatecznej decyzji na skutek wniosku o jej sprostowanie mogła nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych. Skoro w trybach nadzwyczajnych decyzja ostateczna przyznająca stronie prawo do świadczenia nie została uchylona i nie orzeczono innej jego wysokości, to zasadnym jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku strony w trybie art. 31 u.ś.r. Przepisy Kodeksu Cywilnego w powyższym kontekście nie mają tu znaczenia. Dotyczą bowiem sfery stosunków prywatnych, a nie publicznoprawnych.

W ocenie Sądu I instancji, nie doszło zatem do naruszenia art. 6-9, 61, 61 a § 1, 107 § 1 i § 3, 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 31, 27 ust. 5, 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 123 § 1 pkt 1 i 124 § 1 i 2 Kodeksu Cywilnego, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Sąd I instancji wskazał także, że nie jest też jego rzeczą, by w niniejszej sprawie odnosić się do kwestii materialnych, co do zasadności roszczeń finansowych strony, gdyż temu służyły odrębne postępowania, w tym nadzwyczajne, w których przysługiwały środki odwoławcze. Niniejsze postępowanie nie może być traktowane jako kolejna, pozaprocesowa instancja odwoławcza.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 31 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez odmowę wszczęcia postępowania do sprostowania błędu i przyznanie Skarżącemu wyrównania zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, za okres 3 lat wstecz licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu wnioskiem z 30 września 2019 r. w kwocie 19.401,60 zł, a sprawa nie ma powagi rzeczy osądzonej;

- art. 6 i art. 7 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do całości żądania zawartego we wniosku z 15 lipca 2021 r., inicjującym ponowne postępowanie dotyczącym sprostowania błędu w decyzjach, na podstawie art. 31 u.ś.r., bez konieczności wszczynania postępowania w trybie nadzwyczajnym, a nadto w zaskarżonym wyroku;

- art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania, a także naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), w związku z powołanym we wniosku stanowiskiem wielu sądów administracyjnych, ujednoliconym uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13, do których to orzeczeń WSA w Gliwicach nie odniósł się w żaden sposób powołując się jedynie na jedno ze starszych orzeczeń;

- art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązku szczególnej pomocy ze strony władz publicznych na rzecz rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, z powodu rezygnacji Skarżącego z zatrudnienia i podjęciem obowiązku opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata T. S. kosztów zastępstwa prawnego tytułem udzielonej pomocy prawnej Skarżącemu w zakresie sporządzenia i podpisania niniejszej skargi kasacyjnej, albowiem oświadczam, iż Skarżący nie uiścił tych kosztów ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, iż z mocy art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Te same reguły dotyczą drugiej z podstaw, wszak tu dodatkowo należy wykazać możliwość istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Zatem kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12, źródło CBOSA).

Rozpoznając zarzuty Skarżącego, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Spornym zagadnieniem w sprawie była w istocie wyłącznie interpretacja powołanego w podstawie kasacyjnej art. 31 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że: "Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu".

Na wstępie już należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zawarty w wyrokach z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2592/16; z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2523/15 oraz z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 707/17 (źródło CBOSA); co do tego, że art. 31 u.ś.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji prostującej błąd w decyzji ustalającej świadczenia rodzinne.

Znaczenie tego przepisu ogranicza się bowiem do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a. np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie - wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Jednak decyzja taka wydana być musi we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej.

Art. 31 u.ś.r. nie reguluje szczególnego trybu postępowania, zatem koniecznym jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w k.p.a. mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Omawiany przepis nie może być traktowany jako instytucja nadzwyczajna, oderwana od istniejącego systemu prawa procesowego. Stanowisko to znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r., dopuszczającej modyfikacje ostatecznych decyzji w tej materii w ściśle określonych sytuacjach i odsyłającej w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów k.p.a. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 31 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

W konsekwencji uznać należało, że zmiana prawomocnej decyzji na skutek wniosku o jej sprostowanie mogła nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych, tj. w trybie wznowienia postępowania, zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązku szczególnej pomocy ze strony władz publicznych na rzecz rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, z powodu rezygnacji Skarżącego z zatrudnienia i podjęciem obowiązku opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Stworzenie przez władze publiczne systemu ogólnego w ustawie z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych spełniło wymog zapewnienia tym właśnie podmiotom prawa do szczególnej pomocy. Natomiast art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie określa przesłanek zastosowania art. 31 u.ś.r. i nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Z tego też względu wskazany przepis nie może służyć kwestionowaniu oceny okoliczności warunkujących zastosowanie art. 31 u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. (petitum skargi kasacyjnej). Powyższe zarzuty są w istocie ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego a ich konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.