Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 37/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędzia WSA Damian Bronowicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżący, K.R., wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] listopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] września 2022 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan sprawy.

W dniu 22.03.2021 r, do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (zwanej dalej płatnością ONW) na rok 2021. Skarżący zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności ONW: - w strefie I obszar 22,47 ha, - w strefie II obszar 1,96 ha.

W dniu [...].06.2021 r. gospodarstwo rolne skarżącego, zostało wytypowane do kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Typowanie nastąpiło w oparciu o art. 34 ust. 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31,07.2014 r. str. 69) - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 809/2014. Kontrola przeprowadzona została - zgodnie z regulacją określoną w art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014 - przez pracowników firmy M.G. E (zwanej dalej E). Zgodnie z instrukcją dotyczącą szczegółowych zasad wypełniania pól raportu z kontroli z uwzględnieniem kodów pokontrolnych "w przypadku gdy kontrolę przeprowadzono metodą FOTO, wówczas jako datę przeprowadzenia kontroli przyjmuje się datę zatwierdzenia raportu przez wykonawcę. Stąd też za datę zakończenia kontroli przyjęto dzień [...].09.2021 r. str. 1 raportu, sekcja IX, rubryka nr 3). Natomiast dokumentacja fotograficzna ukazująca stan kontrolowanych działek rolnych wykonywana była w dniach [...].07.2021 r. oraz [...].09.2021 (raport, sekcja IX, rubryki nr 4-5).

Ustalenia zawarte w raporcie doręczono skarżącemu w dniu 15.12.2021 r.

Organ I instancji poddał wniosek kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28 i art. 29 Rozporządzenia nr 809/2014. Odbywa się ona m.in. w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych zgodnie z art. 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EW G) nr 352/78, (W E) nr 165/94, (W E) nr 2799/98, (W E) nr 814/2000, (W E) nr 1290/2005 i (W E) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549. ze zm. - dalej: Rozporządzeniem nr 1306/2013).

Poczynione ustalenia i sformułowane na tym tle wnioski organ I instancji zawarł w decyzji z [...] lutego 2022 r.

Na ww. decyzję Strona wniosła odwołanie. Dyrektor OR po jego rozpatrzeniu orzeczeniem z [...] maja 2022 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględnił całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym: wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego zarówno w dniu [...].09.2021 r. oraz w dniu [...].04.2022 r., jak również fakt, iż na działkach deklarowanych przez skarżącego odtwarzany był przebieg granic ewidencyjnych, które pozyskane zostały przez organ z państwowego rejestru granic, o którym mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2021 r. w sprawie państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju (Dz. li. z 2021 r., poz. 1373). Następnie dane w zakresie przebiegu granic zostały zaimplementowane do systemu identyfikacji działek rolnych (zwanego dalej systemem LPIS), o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013.

Po implementacji wskazanych działek dla których wyznaczany był przebieg granic, określony został maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r,, poz. 364 ze zm,), który stanowi, iż przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b Rozporządzenia nr 640/2014. określony w systemie LPIS, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ poddał wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2021 ponownej kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia 809/2014 w oparciu o system LPIS ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych zgodnie z art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013.

W oparciu o opisane wyżej przepisy prawa, przy użyciu narzędzi, o których mowa w art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013, organ I instancji stwierdził, iż; - odnośnie działki rolnej "C" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,39 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR14 w trakcie kontroli na miejscu),

- odnośnie działki rolnej "D" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,49 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR 14 w trakcie kontroli na miejscu),

- odnośnie działki rolnej "E" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 1.16 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR 14 w trakcie kontroli na miejscu),

- odnośnie działki rolnej "F" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 1.16 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR 18 w trakcie kontroli na miejscu),

- odnośnie działki rolnej "G" płatności zostały przyznane do MKO poszczególnych działek ewidencyjnych na jakich została zlokalizowana przedmiotowa działka rolna. Obszary MKO uwzględniają ustalenia dokonane w trakcie obu wizytacji terenowych przeprowadzonych w toku prowadzonego postępowania na działce rolnej. I tak: - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano część działki rolnej "G" o powierzchni 1,07 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,94 ha, - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano część działki rolnej "G" o powierzchni 1,04 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,79 ha, - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano część działki rolnej "G" o powierzchni 1,06 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,98 ha, - dla działki ewidencyjnej nr [...]. na której zadeklarowano część działki rolnej "G" o powierzchni 0,29 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,28 ha.

Łącznie wykluczenie na działce rolnej "G" objęło obszar 0,47 ha (deklarowana 3,47 ha, stwierdzona 2,99 ha), - odnośnie działki rolnej "H" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 1,16 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR14 w trakcie kontroli na miejscu), - odnośnie działki rolnej "I" – obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,84 ha, brak obszaru kwalifikującego do płatności (zastosowany kod DR18 w trakcie kontroli na miejscu), - odnośnie działki rolnej "J" – obszar deklarowany do płatności wynosił 0,34 ha, obszar stwierdzony 0,20 ha,

- odnośnie działki rolnej "L" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,86 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR 14 w trakcie kontroli na miejscu), - odnośnie działki rolnej "M " - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,65 ha.

W trakcie czynności kontrolnych zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza działkę referencyjną. Wobec powyższego powierzchnia działki rolnej "M" zostały zredukowane do jej obszaru (0,63 ha) znajdującego się w granicach działki ewidencyjnej, na której działka rolna została zadeklarowana.

W przypadku działek rolnych: "A", "B" oraz "K“ w trakcie kontroli administracyjnej nie stwierdzono rozbieżności pomiędzy obszarem deklarowanym, a ustalonym w trakcie czynności kontrolnych.

Decyzją z [...] września 2022 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2021 r. w łącznej wysokości 2.093,41 zł, w tym: płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I w wysokości 2.093,41 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1.157,24 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz odmówił przyznania płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II i nałożył sankcję w wysokości 517,44 zł.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył regulacje wskazane w art. 19 a ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia nr 640/2014. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził m.in., że zasady przyznawania płatności ONW w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2021 zostały określone w przepisach prawa krajowego oraz wspólnotowego tj. w: ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U, z 2022 r., poz. 1234) - zwanej dalej Ustawą PROW, rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.) zwanym Rozporządzeniem ONW, - Rozporządzeniu nr 809/2014, - Rozporządzeniu nr 1306/2013, - Rozporządzeniu nr 640/20.14, - Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (W E) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (W E) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013. str. 608 ze zm.) - zwanym dalej Rozporządzeniem nr 1307/2013.

Organ wskazał, że dowody stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia pozyskane zostały w następujący sposób: - w dniach [...].09.2021 r. oraz [...].04.2022 r. gospodarstwo rolne skarżącego zostało skontrolowane przez upoważnionych inspektorów terenowych zarówno wykonawcy zewnętrznego, jak i inspektorów Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR. Ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych wskazywały na to, że deklaracja do płatności ONW na rok 2021 jest większa niż faktycznie użytkowana, - w dniu [...].06.2022 r. w systemie LPIS zmodyfikowano granice odniesienia działek ewidencyjnych nr: [...] oraz działek sąsiednich, na podstawie aktualnych danych z Krajowej Integracji Ewidencji Gruntów (zwanej dalej KlEG )oraz Ustawy pgik. Następnie, wielkości obszarów poszczególnych działek zostały zaimplementowane do systemu LPIS w celu aktualizacji powierzchni MKO.

Organ podkreślił, że zarówno z przepisów wspólnotowych, jak i krajowych wynika, że zasadniczo ustanowione przepisami warunki, dające prawo do płatności. muszą być spełnione przez tego rolnika, który się o te płatności ubiega. Natomiast zasadą jest, że udzielenie pomocy nie następuje z urzędu, a na wniosek rolnika. Zatem rolnicy, którzy chcą skorzystać z prawa do płatności w pełnym zakresie powinni dostosować swoje działania do uregulowań prawnych, W kontekście powyższych rozważań organ uznał, że celu sprawdzenia i weryfikacji faktów stanowiących podstawę przyznania płatności, potwierdzenia zgodności danych i informacji zawartych we wnioskach pomocowych ze stanem faktycznym przeprowadza się kontrolę na miejscu. W przypadku skarżącego kontrolę zasadniczą przeprowadzono metodą teledetekcji, o której mowa w art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014 (zwaną również metach/ FOTO) polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) wykonaną w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W niniejszym przypadku zdjęcia satelitarne - stanowiące bazę do wykonania ortofotomap - w gminie [...] wykonywane były w dniu [...].06.2021 r.

Uzupełnieniem pomiarów jest przeprowadzenie wywiadu terenowego (w niniejszym przypadku przeprowadzony w dniu [...].09.2021 r.), w trakcie którego sprawdza się rodzaj uprawy, jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz obrazuje się stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej w celu potwierdzenia tego, czy na danej działce przeprowadzone zostały określone przepisami prawa zabiegi agrotechniczne. Kontrola na miejscu weryfikuje powierzchnię działki rolnej, na której prowadzona jest produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności. Kwestia ta regulowana jest przez § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW, zgodnie z którym pomoc finansowa przysługuje rolnikowi gdy łączną powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. W związku z powyższym płatność ONW przyznaje się do powierzchni działki rolne, której definicje zawarta jest w §2 ust. 2 lit. a Rozporządzenia ONW w zw. z art. 67 ust. 4 lit. a Rozporządzenia 1306/2013, tj. "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw o pow. Co najmniej 0,1 ha. Z powyższych przepisów wynika wiec, że powierzchnia działki rolnej jest to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), która znajduje się w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnię działki rolnej oraz uprawę na niej zadeklarowaną można więc określić m.in, na podstawie wizytacji terenowej, bądź pomiarach prowadzonych na ortofotoobrazach wykonanych w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W wyniku tych czynności stwierdzony zostaje stan faktyczny w gospodarstwie, co zostało dokonane w niniejszej sprawie. Ponadto obszar działki rolnej jest ograniczony granicami uprawy i nie w każdym przypadku będzie pokrywać się z obszarem działki ewidencyjnej, wykazywanym w dokumentach urzędowych, w aktach notarialnych, czy w wypisach z ksiąg wieczystych. Organ zauważył, że definicja działki rolnej wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (zwanej dalej EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Należy jednakże zauważyć, iż system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu LPIS są bowiem dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez firmy zewnętrzne wyłonione w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Kontrola na miejscu i wykonywanie w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są jednym ze sposobów ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych, W trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne: bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że działka ewidencyjna jest wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Podstawową różnicą pomiędzy działką ewidencyjną, a rolną jest, iż ta pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności. Organ podkreślił, że z przepisów Ustawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż powierzchnie działki ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy innym celom. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą m.in. pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. Kontrola na miejscu, przeprowadzana w gospodarstwie skarżącego miała na celu stwierdzenie, czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2021 powierzchnie działek- rolnych oraz rodzaj i stan upraw, znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie.

Organ podkreślił, że kontrole na miejscu przeprowadzone w gospodarstwie Strony miały na celu stwierdzenie, czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na 2021 r. powierzchnie działek rolnych oraz rodzaj i stan upraw, znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie. Uwzględniając poczynione ustalenia wyjaśnił, że działki rolne: "C", "D", "E", "F" "G", "H", "I", "J", "K", "L" oraz "M", zadeklarowane zostały odpłatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Nadto działka rolna "G" została również zadeklarowana w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (zwane dalej płatnością RSK) w wariancie 5 – półnaturalne łąki świeże (sposób użytkowania: kośny). W przypadku wszystkich wskazanych działek, poza działką rolną "G", grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usuniecie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca danego roku. Natomiast w odniesieniu do działki rolnej "G" organ wskazał, że grunty uznaje się za pozostający w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usuniecie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminach określonych w załączniku nr 2 (ust. 6 pkt 2) do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415), zwanego dalej Rozporządzeniem RSK – gdzie wskazano, że wymogi obowiązkowe przy użytkowanie kośnym, to m.in.: a) częstotliwość koszenia przy użytkowaniu kośnym: jeden lub dwa pokosy w roku; liczba pokosów określona przez eksperta przyrodniczego, b) koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 czerwca i kończy się nie później niż w dniu 30 września, c) zebranie i usunięcie skoszonej biomasy (w tym zakaz pozostawiania rozdrobnionej biomasy); w terminie do 2 tygodni po pokosie biomasa powinna zostać usunięta z działki rolnej lub ułożona w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi; w przypadku ułożenia biomasy w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi, powinna ona zostać usunięta z działki rolnej nie później niż do dnia 1 marca kolejnego roku.

Na kartach 22-32 decyzji odniósł się szczegółowo do każdej z działek. Przedstawił ustalenia kontroli, omówił przepisy w oparciu o które sformułował ostateczne wnioski.

Organ stwierdził, że obowiązkiem skarżącego było wykonanie - na działkach rolnych "C", "D", "E", "F", "H". "F", J", "K", "I" przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca 2021 r., a na działce rolnej "G " wykonanie koszenia w okresie 15 czerwca 2021 r. – 30 września 2021 r. oraz zebranie i usunięcie skoszonej biomasy w ciągu 14 dniu po koszeniu. Podkreślił, że ww. czynności - we wskazywanych wyżej terminach - nie zostały wykonywane w 2021 r. , a świadczy o tym zobrazowany na dokumentacji fotograficznej stan w/w działek rolnych (zadrzewienia, zakrzaczenia, chwasty, trzcinowiska itd.). Zwrócił też uwagę, że w toku prowadzonego postępowania Skarżący sam podkreślał, że prace te wykonane zostały w późniejszym terminie (str. 2 pisma odwoławczego z [...] października 2022 r., str. 5 pisma odwoławczego z [...] marca 2022 r.).

Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył też, że kwestie wykonywania pomiarów na zdecydowanej większości działek Skarżącego pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie albowiem zastosowanie kodów DR 14 oraz DR 18 ("C", "D", "E", "F", "H", "I" oraz "L") wykluczyło całe deklarowane powierzchnie przedmiotowych działek ze względu na brak przeprowadzenia w 2021 r. stosownych zabiegów agrotechnicznych w odpowiednich terminach. Z kolei, w odniesieniu do pozostałych działek należało uznać, że dokładność pomiarów ustalono na podstawie tzw. metody buforowej uwzględniającej kształt działki rolnej - wyznaczono obwód działek rolnych (sekcja: "dane z kontroli", rubryka nr 4,str. 3-1 raportu). Następnie wielkość ustalonych obwodów działek rolnych przemnożono przez parametr charakteryzujący dokładność pomiaru uzyskując tym samym dopuszczalną szerokość strefy buforowej (1,25 m). W ten sposób uzyskano dopuszczalną tolerancję pomiaru powierzchni dla każdej działki rolnej, która wyniosła od 0,02 ha do 0.28 ha (sekcja "dane z kontroli", rubryka nr 6, na str. od 3-1 do 3-6 raportu), czyli nie przekracza dopuszczalnej tolerancji, o której mowa w art. 38 ust. 4 Rozporządzenia nr 809/2014.

Podkreślił, że skarżący nie zgłosił zastrzeżeń po otrzymaniu raportu, choć pouczenie o prawie i terminie do ich wniesienia zawarto na str. 7 raportu

(stosownie do treści art. 37 ust. 7 Ustawy).

Organ odniósł się również do podniesionych w toku postępowania odwoławczego argumentów dotyczących działania czynników niezależnych (opieka na chorą mamą, działalność bobrów, zalewanie i podtapianie gruntów) jako przyczyn występowania opisanych w decyzji nieprawidłowości stwierdzonych na deklarowanych działkach.

Wskazał w tym względzie, że zgodnie z art. 29 ust. 3 Ustawy PROW w przypadku działań i poddziałań, o których mowa w art, 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-e i e, pkt 8-12a. 13a i 13b, organ właściwy w sprawach o przyznanie pomocy jest również właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306/2013. W ocenie organu pojęcie siły wyższej należy rozumieć, jako nadzwyczajnie i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności.

Podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust, 2 Rozporządzenia nr 1306/2013 "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym: d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy łub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Wskazany katalog zdarzeń, które mogą stanowić w danym przypadku działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne, jest katalogiem otwartym. Oznacza to możliwość uznania przez właściwy organ w wyniku indywidualnego rozpatrzenia danej sprawy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów występujących w sprawie, innego zdarzenia za przypadek działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Na mocy art. 4 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W takim przypadku jeżeli strona postępowania stwierdziła, iż w jej gospodarstwie występują przypadki działania siły wyższej, to powinna o tym informować uprawniony organ.

Organ podkreślił, że skarżący w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na 2021 r. w ogóle nie zgłaszał organom Agencji jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Uczynił to dopiero w piśmie odwoławczym od pierwszej, uchylonej decyzji organu I instancji. Jednocześnie ocenił tego typu działanie za bezskuteczne, albowiem dokonane zostało już po ujawnieniu przez organy Agencji w wyniku przeprowadzanych kontroli szeregu opisanych w decyzji organu I instancji nieprawidłowościach.

W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze , skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego błąd w ustaleniach faktycznych i rozpatrzenie sprawy z naruszeniem obowiązujących przepisów, w tym m.in.: 1/ art. 4 ust. 1 Rozporządzenia 640/2014, 2/ art. 5, ust. 3 Rozporządzenia 640/2014; 3/ § 34 ust. 1 Rozporządzenia RSK, 4/ § 34 ust. 2, pkt 2 Rozporządzenia RSK; 5/ § 33 ust. 6 Rozporządzenia RSK, 6/ § 34a Rozporządzenia RSK.

W motywach m.in. argumentowała, że zabiegi agrotechniczne na wszystkich działkach, na których możliwe było fizyczne ich wykonanie zostały wykonano w części w obowiązującym terminie, oraz w części w terminie późniejszym, nie wynikającym z zamierzenia rolnika, lub celowego zaniechania wykonania ich w terminie. Nie doszło także do przekształcenia trwałych użytków zielonych, wobec wykonania zabiegów

- a wskazywane rzekome przekształcenie (zaoranie) dotyczy spornej części gruntu, po ustaleniach, nie należącej do rolnika. Zaznaczył, że pomimo wystąpienia, oprócz działalności bobrów, również innych okoliczności nadzwyczajnych, w postaci jego kilkumiesięcznej, osobistej opieki paliatywnej 24h na dobę nad mamą w domu,

a następnie jej śmierci i związaną z tym traumą oraz obowiązkami, w miarę możliwości zlecił dokonanie prac polowych tam, gdzie było to możliwe, przy użyciu dużego "sprzętu". Całe zobowiązanie rolnośrodowiskowe, na wszystkich działkach włączonych do tego programu - zostało wykonane. Co do pozostałych działek, gdzie nie było możliwości wykonania zabiegów "dużym" sprzętem, musiał wykonać je osobiście. Wszelkie prace zostały wykonane w najbliższym możliwym terminie. Podkreślał, że nie ma wątpliwości, że brak wykonania czynności w terminie na niektórych działkach nie miał charakteru ciągłego, zawinionego i umyślnego, co świadczy o okolicznościach nadzwyczajnych, do których odnoszą się przepisy prawa, zwłaszcza art 4 ust 1 Rozporządzenia nr 640/2014. Strona wskazała też, że w związku z półrocznym oczekiwaniem na ustalenie powierzchni MKO, które wg uzasadnienia decyzji były ponoć wykonane przed ich wydaniem (rzekomo [...] czerwca 2022 r.), ARiMR pozbawił ją możliwości skorygowania powierzchni nie tylko we wniosku na 2021 r., ale także na 2022 r. Podniosła także, że Agencja uznała, że m.in. tereny zalane w wyniku działalności bobrów (wysiedlenie i przeniesienie jednej rodziny bobrów to koszt od 25 tys. zł.) są zalewane z winy rolnika i nie mogą stanowić przedmiotu decyzji podejmowanych przez ARiMR, co jest również niezgodne z przepisem art 4 ust 1 Rozporządzenia nr 640/2014. Skarżący zarzucił organom również manipulację faktami, jak też zwrócił uwagę na kolosalne zmiany powierzchni niektórych działek (według załącznika graficznego m.in. zalana przez bobry działka nr [...] zmniejszyła swoje granice ewidencyjne o połowę).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje;

Stosownie do zasad wyrażonych w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.), Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola potwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sprawa ta dotyczy płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Przypomnieć należy, że art. 1 Ustawy PROW, określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wskazuje rozporządzenia komisji i parlamentu (UE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz stanowi, o warunkach i (rybie przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej w ramach działań i poddziałań objętych programem - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Zgodnie żart. 27 ust. 1 Ustawy PROW organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków' będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań: przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się.

W myśl natomiast art. 27 ust. 3 Ustawy PROW, strony oraz inne osoby uczestniczące w postepowaniu, o którym mowa w ust. 1 są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek: ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW, płatność przysługuje rolnikowi, którego gospodarstwo rolne położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 Rozporządzenia nr 1305/2013,

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f Rozporządzenia nr 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W § 2 ust. 2 Rozporządzenia ONW wskazano, że płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych: 1) na których jest: a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a Rozporządzenia nr 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha, b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art, 4 ust. 1 lit, c Rozporządzenia nr 1307/2013; 2) położonych na obszarach ONW.

W § 3 ust, I Rozporządzenia ONW wskazano, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Natomiast w § 3 ust. 2 Rozporządzenia ONW stwierdzono, że przy ustalaniu płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b Rozporządzenia nr 640/2014x, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie natomiast z §2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków oraz trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.), grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie od dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Natomiast w myśl art. 32 ust. 2 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013 do celów niniejszego tytułu "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013 obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Wtrącić wypada, że zaprezentowane zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18).

Tym samym, ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także brak obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie. Podkreślić należy, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (zob. wyrok z 20 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 982/17, wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt

III SA/Po 757/17).

Wnioski o przyznanie płatności złożone przez rolników poddawane są kontrolom administracyjnym, kontrolom na miejscu. Pierwsze z ww., zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. a, b, c oraz art. 29 ust. 1 Rozporządzenia nr 809/2014 mają na celu zweryfikowanie odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego do jednej działki oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej, dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Kontrole te odbywają się w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych – zgodnie z art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013. Istotnym jest, że weryfikacja przeprowadzana jest na podstawie danych zadeklarowanych we wniosku.

Zasady kontroli na miejscu reguluje m.in. Rozporządzenie nr 809/2014. Warto przy tym zaznaczyć, że zgodnie z preambułą Rozporządzenia nr 809/2014 zapowiadanie kontroli na miejscu w odniesieniu do kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności powinno być dopuszczane jedynie, jeżeli nie zagraża celowi kontroli,

a w każdym razie należy ustalić odpowiednie ograniczenia czasowe. Ponadto, jeżeli szczególne zasady sektorowe w ramach aktów prawnych lub norm w zakresie wzajemnej zgodności przewidują, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane, należy ich przestrzegać.

W art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014 wskazano przepisy dotyczące kontroli

z wykorzystaniem teledetekcji (tzw. metoda FOTO). Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli właściwy organ przeprowadza kontrole na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji, dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu i, w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni, przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ, przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych, podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami.

W stosunku do wniosku o przyznanie płatności skarżącemu kontrolę zasadniczą przeprowadzono ww. metodą teledetekcji, polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę, tj. cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych, wykonaną w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Zdjęcia satelitarne - stanowiące bazę do wykonania ortofotomap - w gminie [...] wykonywane były w dniu [...] czerwca 2021 r. (załącznik potwierdzający datę wykonywania zdjęć satelitą WorldView2).

Uzupełnieniem pomiarów było przeprowadzenie wywiadu terenowego (co w sprawie miało miejsce w dniu [...] września 2021 r.), w trakcie którego sprawdzany był rodzaj uprawy jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz obrazuje się stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej. Wymaga podkreślenia, że kontrola na miejscu weryfikuje powierzchnię działki rolnej, na której prowadzona jest produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności. Kwestia ta regulowana jest przez § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW, zgodnie z którym pomoc finansowa przysługuje rolnikowi gdy łączną powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. W związku z powyższym płatność ONW przyznaje się do powierzchni działki rolne, której definicje zawarta jest w §2 ust. 2 lit. a Rozporządzenia ONW w zw. z art. 67 ust. 4 lit. a Rozporządzenia 1306/2013, tj. "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw o pow. Co najmniej 0,1 ha. Z powyższych przepisów wynika wiec, że powierzchnia działki rolnej jest to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), która znajduje się w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnię działki rolnej oraz uprawę na niej zadeklarowaną można więc określić m.in, na podstawie wizytacji terenowej, bądź pomiarach prowadzonych na ortofotoobrazach wykonanych w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

Tak więc, pojęcie "działka rolna'" oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Zatem, powierzchnia działki rolnej jest to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), i która znajduje się w granicach działki ewidencyjnej. Tym samym, powierzchnię działki rolnej oraz uprawę na niej zadeklarowaną można określić m.in. na podstawie wizytacji terenowej, bądź pomiarach prowadzonych na ortofotoobrazach wykonanych w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

Podkreślić również należy, szczególnie z racji argumentów podnoszonych w skardze – że obszar działki rolnej jest ograniczony granicami uprawy i nie w każdym przypadku będzie pokrywać się z obszarem działki ewidencyjnej, wykazywanym w dokumentach urzędowych, w aktach notarialnych, czy w wypisach z ksiąg wieczystych. Definicja działki rolnej wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama, jak trafnie zauważył organ - z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w EGiB. Z tych też względów powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Jednak system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Za organem wyjaśnić należy, że jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są tzw. dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez firmy zewnętrzne wyłonione w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez Agencję oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Kontrola na miejscu i wykonywanie w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych.

Podkreślić należy, że w trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne ponieważ, to do tych terenów przysługują płatności obszarowe.

W ocenie Sadu prawidłowo organ wyjaśnił skarżącemu, że pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że działka ewidencyjna jest wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Działka ewidencyjna służy celom ewidencyjnym i informacyjnym. Rolna - istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności. To fundamentalna różnica jaka zachodzi pomiędzy nimi. Przepisy Ustawy wskazują wprost - powierzchnię działki rolnej ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, weryfikuje się go za pomocą m.in. pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników.

W niniejszej sprawie kontrole na miejscu przeprowadzone w gospodarstwie rolnym skarżącego miały na celu stwierdzenie czy zadeklarowane w jego wniosku

o przyznanie płatności na rok 2021 powierzchnie działek rolnych oraz rodzaj i stan upraw, znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie.

Powody wykluczenia przedmiotowych działek z płatności organ w sposób szczegółowy omówił w zaskarżonej decyzji.

Nie powielając ponownie powołanej tam argumentacji, dość obecnie wskazać, że ustalenia kontroli administracyjnej uwzględniającej wyniki kontroli na miejscu uprawniały organ do zajęcia stanowiska, że w przypadku ww. działek rolnych nie można zakwalifikować do płatności deklarowanych powierzchni tych działek. Konkretyzując, dla działek rolnych: "C", "D", "E", "H", "L" zastosowano kod nieprawidłowości DR14, oznaczający - na całej działce stwierdzono brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym, zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się chwastów; dla działek rolnych: "F", "I" – kod DR 18, oznaczający – na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej; dla działki rolnej "M/Ml" - kod DR 50 - oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza działkę referencyjną.

W odniesieniu do działki rolnej "G" organ wyjaśnił, że obszar zakwalifikowany do płatności na 2021 r. opiera się na maksymalnych obszarach kwalifikowanych do płatności (działek ewidencyjnych, na których dana działka rolna jest zlokalizowana), wyznaczonych zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia nr 640/2014. Skarżący działkę tę zlokalizował na działkach ewidencyjnych nr: [...], a dla każdej z nich - po aktualizacji przebiegu granic - wyznaczony został MKO. Suma tychże obszarów określa obszar kwalifikujący się do płatności na dany rok. Na etapie wyznaczania MKO dla poszczególnych działek uwzględniony został nie tylko nowy przebieg granic, ale również wyniki kontroli na miejscu przeprowadzanych na w/w działkach. Czynności kontrolne wykazały bowiem niezgodności pomiędzy deklaracją strony (trwały użytek zielony), a stanem faktycznym (wieloletnie zakrzaczenia i zakrzaczenia) zastanym na gruncie. Istotnym jest, że niezgodności te występują w miejscach obejmujących granice działki rolnej "G" zarówno przed dokonaniem aktualizacji granic w/w działek ewidencyjnych, jak i po aktualizacji. Fakt ten potwierdzają szkice z kontroli działek obrazujące przebieg granic na dzień kontroli oraz załącznik nr I obrazujący przebieg granic po ich aktualizacji. Działka rolna objęta była kontrolą dwukrotnie – [...] września 2021 r. (kontrola metoda teledetekcji z wizją w terenie przeprowadzoną [...] września 2021 r.) oraz [...] kwietnia 2022 r. (metodą inspekcji terenowej). Materiał dowodowy potwierdzający ustalony stan rzeczy stanowią: zdjęcie nr M1-648 z kontroli przeprowadzonej [...] września 2021 r. obrazujące wieloletnie zadrzewnia i zakrzaczenia, oraz szkic z kontroli z miejscem wykonania fotografii, kontrola przeprowadzona [...] kwietnia 2022 r., foto nr: 22. 23, 24, 25 obrazujące teren zadrzewiony i zakrzaczony, niepoddawany jakimkolwiek zabiegom agrotechnicznym, nieużytkowany rolniczo (również zdjęcia z [...] kwietnia 2022 r. nr: 16. 17, 21).

Co do działek rolnych: "A", "B", "K" w trakcie kontroli administracyjnej nie stwierdzono w trakcie czynności kontrolnych rozbieżności pomiędzy obszarem deklarowanym, a ustalonym.

Dodać należy, że w Unii Europejskiej obowiązuje Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tworzony przez wszystkie państwa członkowskie. Na podstawie art. 70 ust. 1 Rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE. L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Korzystając z systemu można ustalić, czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1992/19). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat.

Podkreślić należy, że treść żądania wyznacza normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Na organie przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętych przepisami ustawy, spoczywa obowiązek sprawdzenia czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jednakże zawartość merytoryczną takiego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca.

Stwierdzić należy, że organy rozpatrzyły wniosek Skarżącego w granicach żądania. Zadeklarował on w "oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych" (pkt VII) oraz "oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych" (pkt VIII) - działki rolne

o określonych powierzchniach, zlokalizowane na konkretnych działkach ewidencyjnych.

We wniosku, działki rolne "C", "D", "E", "F", "G", "H", "I", "J", "L" oraz "M" zadeklarowano do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Działkę rolną "G" zadeklarowano również w ramach płatności RSK w wariancie 5 - półnaturalne łąki świeże (sposób użytkowania: kośny).

Prawidłowo organ wyjaśnił, że w przypadku wszystkich w/w działek - poza działką rolną "G" - pozostają one w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca danego roku.

Co do działki rolnej "G" słusznie wskazał, że grunty uznaje się za pozostające

w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminach określonych w załączniku nr 2 (ust. 6 pkt 2) do Rozporządzenia RSK - gdzie wskazano wymogi obowiązkowe przy użytkowaniu kośnym.

Powyższe kwestie reguluje również w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351 ze zm. – w § 2).

W tym stanie rzeczy uprawnionym jest stwierdzenie, że obowiązkiem skarżącego było wykonanie – na ww. działkach rolnych przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca 2021 r., a na działce rolnej "G" wykonanie koszenia w okresie 15 czerwca 2021 r. – 30 września 2021 r. oraz zebranie i usunięcie skoszonej biomasy w ciągu 14 dniu po koszeniu. To, że czynności te nie zostały wykonane (w zakreślonym prawem terminie) potwierdza nie tylko omówiona w decyzji dokumentacja fotograficzna, obrazująca stan w/w działek rolnych (zadrzewienia, zakrzaczenia, chwasty, trzcinowiska itd.), ale również sam skarżący, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwołując się do jego pism z [...] października 2022 r. i [...] marca 2022 r.

Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w stanowisku organu wyrażonym w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących działania czynników niezależnych, wśród których wymieniała opiekę

na chorym członkiem rodziny, działalność bobrów, zalewanie i podtapianie gruntów - jako przyczyn występowania zdiagnozowanych w decyzji nieprawidłowości dotyczących deklarowanych działek. Jak trafnie wskazał organ zgodnie z art. 29 ust. 3 Ustawy PROW w przypadku działań i poddziałań, o których mowa w art, 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-e i e, pkt 8-12a. 13a i 13b, organ właściwy w sprawach o przyznanie pomocy jest również właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306/2013. Pojęcie siły wyższej należy rozumieć, jako nadzwyczajnie i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności.

Przypomnieć również wypada, że zgodnie z art. 2 ust, 2 Rozporządzenia nr 1306/2013 "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym: d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy łub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Wskazany katalog zdarzeń, które mogą stanowić w danym przypadku działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne, jest katalogiem otwartym. Oznacza to możliwość uznania przez właściwy organ w wyniku indywidualnego rozpatrzenia danej sprawy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów występujących w sprawie, innego zdarzenia za przypadek działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Co istotne stosownie do art. 4 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W takim przypadku jeżeli strona postępowania stwierdziła, iż w jej gospodarstwie występują przypadki działania siły wyższej, to powinna o tym informować uprawniony organ.

Podkreślić należy, że skarżący w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na 2021 r. w ogóle nie zgłaszał organom Agencji jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Uczynił to dopiero w piśmie odwoławczym od pierwszej, uchylonej decyzji organu I instancji. Zasadnie zatem uznał organ odwoławczy takie działanie za bezskuteczne, ponieważ dokonane zostało już po ujawnieniu przez organy Agencji w wyniku przeprowadzanych kontroli szeregu opisanych w decyzji organu I instancji nieprawidłowościach.

Przeprowadzona w sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że nie doszło do naruszenia wymienionych przez skarżącego przepisów. Zapadłe decyzje są zgodne z prawem, nie naruszają bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten stan rzeczy potwierdzają akta sprawy oraz ocena wydanych rozstrzygnięć. Działania organów były prawidłowe. Przedstawiły one i szczegółowo omówiły właściwe dla sprawy podstawy prawne i skonfrontowały je z ustaleniami poczynionymi w toku przeprowadzonego postępowania. Wykazały – w sposób czytelny i umożliwiający poddanie kontroli przesłanek, którymi się kierowały - w których sferach i w jakim zakresie wystąpiły u skarżącego nieprawidłowości. Dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów. Sformułowane wnioski zostały przedstawione w decyzji w sposób rzetelny

i kompleksowy. Jednocześnie należy zauważyć, że argumenty skargi sprowadzały się w głównej mierze do formułowania zdawkowych twierdzeń o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli, o nieprawidłowym określeniu powierzchni działek. Skarżący nie przedstawił dowodów, ani konkretnych danych potwierdzających jego tezy. Nie wskazał argumentów, które w sposób skuteczny mogłyby zakwestionować zarówno umocowanie organu do przeprowadzenia ww. kontroli, sposobu ich przeprowadzenia, jak i do podważenia poczynionych w ich toku ustaleń.

Z tych też powodów oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd oddalił skargę.