Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2263/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 2 i art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 4b i 9
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Cieszyn i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 955/15 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miasta Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r. nr XII/80/15 w przedmiocie regulaminu porządkowego cmentarza komunalnego 1. oddala skargę kasacyjną A. P.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1) w zakresie stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 3. oddala skargę kasacyjną Gminy Cieszyn w pozostałym zakresie; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 955/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r., nr XII/80/15, w przedmiocie regulaminu porządkowego cmentarza komunalnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f; § 2 ust. 2 pkt. 5, 6; § 3 ust 1 pkt. 1-7; § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 4 (pkt 1); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W skardze z dnia 4 września 2015 r. A. P. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem w całości uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r., nr XII/80/2015, w sprawie przejęcia regulaminu porządkowego dla cmentarzy Komunalnych w Cieszynie. Zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 7 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do regulaminu porządkowego dla cmentarzy komunalnych w Cieszynie w § 1, 2, 3, 4, 5 postanowień wykraczających poza zakres przyznanego jej upoważnienia do regulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co przejawiło się nie tylko powtórzeniem w regulaminie unormowań z zakresu zasad odpowiedzialności prawnej (karnej, cywilnej i administracyjnej) zawartych w innych aktach normatywnych, ale ich modyfikacją i ingerencją w treść tych regulacji ustawowych, zwłaszcza naruszenie art. 140 K.c., poprzez zawężenie granic wykonywania przez właściciela prawa do dysponowania rzeczą, co realnie i faktycznie miało wpływ w naruszeniu interesu prawnego i faktycznego skarżącego poprzez następujące zapisy Regulaminu cmentarza:

a) § 1 pkt 3 ust. 1, 2, 3, 6 reglamentujące dostęp do grobu a nadto poprzez niejasne sformułowanie pkt 3 ust. 1 dla odwiedzających pieszo, codziennie od godz. 6.00 do zmierzchu - bez określenia terminu "zmierzch",

b) § 2 pkt 3 ust. b, c, d, e, f nakazujący uzyskiwanie ponownej zgody administratora wraz z obowiązkiem wnoszenia dodatkowych, niezgodnie z art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) opłat, na wykonywanie nabytych przy pochówku uprawnień dysponenta grobu,

c) § 2 pkt 2 ust. 5, 6 poprzez władczą ingerencję administratora co do sposobu zagospodarowania odpadów i materiałów,

d) § 3 pkt 1 ust. 1 do 7 poprzez zawarcie uregulowań stanowiących niedozwoloną modyfikację unormowań zawartych w innych aktach normatywnych, m.in. K.w.,

e) § 3 pkt 2 poprzez uprzywilejowanie prawem wjazdu na teren cmentarza bez zgłoszenia pojazdów administratora oraz podmiotów wykonujących roboty lub usługi zlecone przez administratora, w sytuacji gdy dysponent grobu musi każdorazowo uzyskać zgodę na wjazd na teren cmentarza w określonym czasie,

f) § 4 pkt 1 poprzez wprowadzenie zapisu określającego niezbędną dokumentację do uzyskania zezwolenia na pochowanie zwłok w postaci oświadczenia stanowiącego załącznik nr 1 do Regulaminu cmentarzy, czym de facto ustanowiono (tym zapisem) warunki przyjęcia zwłok na cmentarz, mimo iż zapis art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach stanowi, że "przyjęcie zwłok do pochowania na cmentarz następuje po przedstawieniu dokumentów określonych w art. 11 ust. 5 i 9",

g) § 4 pkt 3 naruszenie 201 K.c. poprzez wprowadzenie, w przypadku wielości dysponentów grobu, wymogu posiadania zgody wszystkich dysponentów grobu przy czynnościach zwykłego zarządu,

h) zapis Załącznika Nr 1 o treści: "Oświadczenie... oświadczam, że nikt nie wnosi zastrzeżeń co do miejsca i sposobu pochowania oraz, że biorę na siebie pełną odpowiedzialność za w/w treści. Informuję, że jakiekolwiek w przyszłości powstałe roszczenia członków rodziny oraz innych dysponentów mogą być kierowane wyłącznie w stosunku do mojej osoby. Administrator cmentarzy w Cieszynie nie jest właściwy do rozstrzygania sporów w zakresie dysponowania tym grobem. Jestem świadomy odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń" – jest, w ocenie autora skargi, nadużyciem Rady Miejskiej, która nie ma uprawnień, aby w drodze aktu prawa miejscowego decydować o roszczeniach przysługujących stronom stosunku prawnego, którego źródłem jest umowa cywilnoprawna. Kwestie wykonania umów jak również skutków ich niewykonania lub nieprawidłowego wykonania, a także roszczeń stron z tym związanych, podlegają regulacjom prawa cywilnego (art. 450 i następne K.c.). Nadto Rada Miejska nie posiada umocowania prawnego do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej;

i) zapis Załącznika nr 2 do Załącznika nr 1 Regulaminu Cmentarzy (druk pełnomocnictwa) , który zgodnie z zapisem § 4 pkt 4 skarżący zobowiązany był przedłożyć administratorowi pod rygorem niedopuszczenia do prac remontowych przy grobie, wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego wykazania umocowania do reprezentowania mocodawcy jakim jest dysponent grobu przed administratorem cmentarza, narusza też przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.). Złożone przez skarżącego pełnomocnictwo nie uprawnia Rady Miejskiej do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Jednocześnie autor skargi poddał w wątpliwość "na jakiej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych powołuje organ", a także zapis "zapoznałem się z Regulaminem cmentarzy komunalnych w Cieszynie", oraz zapis "udzielam pełnomocnictwa do dopełnienia w moim imieniu i na moją. rzecz czynności formalno-prawnych i terenowych u administratora. (...) związanych z realizacją mojego zlecenia obejmującego następujące czynności", które w jego ocenia "wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór pełnomocnictwa".

2) art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez wprowadzenie do § 4 pkt 1 regulaminu cmentarza zapisu określającego niezbędną dokumentację do uzyskania zezwolenia na pochowanie zwłok w postaci oświadczenia stanowiącego załącznik nr i do Regulaminu cmentarzy, czym – jak zaznaczył – de facto ustanowiła warunki przyjęcia zwłok na cmentarz, mimo iż art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach stanowi, że "przyjęcie zwłok do pochowania na cmentarz następuje po przedstawieniu dokumentów określonych w art. 11 ust. 5 i 9". Wskazał, że zgodnie z tymi przepisami dokumentami niezbędnymi do pochowania zwłok są: 1/ karta zgonu zawierająca adnotację urzędu stanu cywilnego o zarejestrowaniu zgonu, art. 11 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, 2/ zezwolenie prokuratora w przypadkach wymienionych art. 11 ust. 9 ustawy o cmentarzach. Tym samym, w jego ocenie, Rada Miejska zakwestionowanym zapisem § 4 pkt 1 i załącznikiem nr 1 zmodyfikowała wskazane powyżej przepisy ustawy o cmentarzach, wpływając tym samym na intencję ustawodawcy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Cieszyna w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Cieszyna wniosła o jej nieuwzględnienie.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r., strona skarżąca zmodyfikowała skargę, prostując błędy pisarskie w niej zawarte. Podniosła, że prawidłowe skonstruowane zarzuty otrzymują brzmienie:

a) § 1 ustęp 3 pkt. 1, 2, 3, ustęp 6 pkt 1, 2 reglamentujące dostęp do grobu a nadto poprzez niejasne sformułowanie ustępu 3 pkt 1 – bez określenia terminu "zmierzch";

b) § 2 ustęp 1 pkt 3 lit. b, c, d, e, f – nakazujący uzyskiwanie ponownej zgody administratora wraz z obowiązkiem wnoszenia dodatkowych opłat,

c) § 2 ustęp 2 pkt 5, 6 poprzez władczą ingerencję administratora co do sposobu zagospodarowania odpadów i materiałów,

d) § 3 ustęp 1 pkt 1 do 7 poprzez zawarcie uregulowań stanowiących niedozwoloną modyfikację unormowań zawartych w innych aktach normatywnych,

e) § 3 ustęp 2, a także § 4 ustęp 1, 3 i 4.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach częściowo uwzględnił skargę, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Sąd, powołując treść art. 40 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że uchwała organu stanowiącego, nie może zawierać regulacji unormowanych przez ustawodawcę, co jednakże w objętej skargą uchwale w części jej regulacji uczynił. Administrator, czy zarządca cmentarza może wskazywać, jako przypomnienie, na określone przez ustawodawcę zakazy poprzez zawarcie ich np. na tablicy ogłoszeniowej bądź to w formie opisowej, bądź poprzez umiejscowienie na niej odpowiednich tabliczek ale nie może regulować ich prawodawca lokalny w akcie prawa miejscowego. Rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z obiektów użyteczności publicznej, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób. Nie można jednak wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej zakazy i nakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w Kodeksie wykroczeń. Tego rodzaju informacja może być zamieszczona na tablicach informacyjnych i innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych. Informacja ta jednak musi być ścisła i zgodna z normą karną kodeksu wykroczeń. Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, określonej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych, do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że przedmiotem zakwestionowanej uchwały w § 2 czy § 3 objęto w znacznej części zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej, jak Kodeksem cywilnym czy Kodeksem wykroczeń wprowadzającym m.in. odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, między innymi, zanieczyszcza czy zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności (art. 145 K.w.). Przekroczeniem delegacji ustawowej jest ustanowienie przez prawodawcę lokalnego zakazów związanych z tą materią.

Tym samym Sąd uznał, że rację ma strona skarżąca kwestionując postanowienia zawarte w § 3 ust 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały, albowiem ujęto w nim zakres uregulowany Kodeksem wykroczeń wprowadzającym – jak wskazano powyżej – odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, między innymi, zanieczyszcza czy zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności (art. 145 K.w.).

Wszelkie regulacje w zakresie w jakim dotyczą niszczenia lub uszkadzania mienia publicznego, jak dale wywodził Sąd, uznać należy za sprzeczne z prawem. Wykroczeniem jest bowiem, zgodnie z art. 145 K.w., zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności. Czynem zabronionym jest także żebranie, czy posiadanie środków odurzających, i o ile osoby nietrzeźwe zachowujące spokój i przestrzegające porządku i ładu nie mogą być ograniczone w swoich prawach o tyle redakcja zakwestionowanego postanowienia jako niejasna, nieczytelna i niespójna ostać się nie może. Na takich samych zasadach prawodawca lokalny uregulował materię dotyczącą szeroko rozumianym dysponowaniem miejscem pochowku, wskazując na zakazy czy nakazy uregulowane przez ustawodawcę. Reglamentując wprowadzanie zwierząt i wprowadzając odstępstwa ograniczył chociażby prawnie dopuszczony dostęp zwierząt będących w posiadaniu służb mundurowych przy wykonywaniu ich zadań. W tym zakresie wystarczającym byłoby zamieszczenie tablicy informującej o zakazie wprowadzania zwierząt bez konieczności regulowania tej kwestii w akcie normatywnym, jak uczynił to w przedmiotowej uchwale.

Zachowania, nakazane czy zakazane, określone w § 2 i 3 stanowią, zdaniem Sądu pierwszej instancji, czyny wypełniające znamiona wykroczeń bądź przestępstw określonych przepisami art. 124 § 1, art. 143 § 1 i art. 144 § 1 K.w. i art. 288 K.k. Wykroczeniem jest również, zgodnie z przepisami art. 58 § 1 i art. 63a § 1 K.w., czyn polegający na umieszczaniu w miejscu publicznym do tego nie przeznaczonym ogłoszeń, plakatów, afiszów, apeli, ulotek, napisów lub rysunków albo wystawianie ich na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem oraz żebraniu w miejscu publicznym przez osobę mającą środki egzystencji lub będącą zdolną do pracy.

Sąd podzielił podniesione przez stronę skarżącą tezy dotyczące niedopuszczalności dokonywania powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie – por. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie – Zasad techniki prawodawczej.

W tożsamym kierunku Sąd ocenił § 4 ust. 1, 3 i 4 Regulaminu gdyż – co do zasady – stanowią powtórzenie i modyfikację art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Nadto, w kwestionowanych przepisach uchwały zasadnie znajdują się wypowiedzi pozbawione charakteru normatywnego, takie jak: "pochowanie zwłok wymaga przedłożenia Administratorowi cmentarzy przez osobę uprawnioną do pochowania zwłok dokumentów wymaganych przez przepisy powszechnie wraz z oświadczeniem, którego wzór stanowi załącznik nr 1", czy też "wszelkie decyzje dotyczące grobu będące w gestii dysponenta grobu winny być podejmowane przez wszystkie te osoby lub przez jedną z nich za zgodą pozostałych". Wypowiedzi tego rodzaju nie mogą stanowić elementów aktu normatywnego, gdyż nie odpowiadają one regułom stanowienia prawa. Postanowienia te nie mieszczą się także w dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie sposób uznać je za zasady czy też tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 11 ust. 5 i ust. 9 określa rodzaj dokumentów niezbędnych do pochowania zwłok (karta zgonu, zezwolenie prokuratora), dodatkowych wymogów nie zawiera. Zatem nie może być uznane za prawidłowe powtarzanie czy odmienne normowanie istniejących regulacji prawnych, które w sposób nieuprawniony dokonują ich modyfikacji, w tym chociażby przez nakładanie dodatkowych obowiązków, które nie są wymagane przy pochówku. Z tych samych powodów należy uwzględnić zarzut istotnego naruszenia prawa odnoszący się do regulacji § 4, w których określono postępowanie przy pochowaniu zwłok.

Sąd stwierdził, że formułując w uchwale regulamin korzystania z cmentarza należącego do Gminy, organ stanowiący uprawniony był wyłącznie do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z tego obiektu. Teren taki niewątpliwie bowiem należy do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może też budzić wątpliwości, iż użycie – wprawdzie nie wskazanego w podstawie kwestionowanej uchwały – w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do tego rodzaju terenu norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się.

W ocenie Sądu, regulacje zawarte w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f oraz w § 2 ust 2 pkt 5 i 6 naruszają uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy zgodnie z art. 140 K.c. Jednocześnie kwestia dotycząca wykonywania robót budowlanych i przekazania terenu budowy oraz dokonania odbioru robót jest uregulowana w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Określając krąg osób, które mają uprawnienie czy też obowiązek do dokonania pewnych czynności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ stanowiący przekroczył zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który daje mu kompetencje wyłącznie do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie zaś ścisłego ustalenia kręgu osób, którym organ ten daje określone w uchwale uprawnienia lub obowiązki. Brak jest także podstaw do określenia przez Radę Miejską załączników do regulaminu w postaci zawartych w nich oświadczeń. Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego, zobowiązana była zatem do przestrzegania przepisów, w szczególności:

a) ustawy o samorządzie gminnym,

b) ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych

c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284)

d) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 151, poz. 1783 ze zm.).

Sąd podkreślił, że § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), regulują kwestie związane z rodzajem powierzchni grzebalnych i wymaganiami, jakimi musi odpowiadać ich zagospodarowanie, wymaganiami, jakimi muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, w tym precyzyjnie określają szerokość przejścia pomiędzy grobami, które to przejścia mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Z kolei, § 14 cyt. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem.

Nadto, organ stanowiący, skoro jego zamiarem było uregulowanie odpowiedzialności cywilnej czy też zobowiązań dysponentów grobów, jak ujął to w § 4 regulaminu, winien mieć na uwadze, że kwestie te są unormowane przepisami K.c. Ustawodawca w K.c. uregulował kwestie własności, współwłasności, posiadania oraz współposiadania, a także odpowiedzialności odszkodowawczej, zarówno z tytułu czynów niedozwolonych, jak i niewykonania, czy też nienależytego wykonania zobowiązań. Kodeks ten samodzielnie normuje stosunki pomiędzy dysponentami grobu i ich wzajemne roszczenia. Zbyteczne było zatem regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.

Tym samym, pozostałe regulacje § 2 nie naruszają prawa w stopniu wymagającym ich wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż stanowią zasady i tryb korzystania z cmentarza komunalnego w kształcie nie kolidującym z innymi regulacjami ustawowymi i czyniącym je czytelnymi dla korzystających z cmentarza, jako miejsca użyteczności publicznej.

Analogicznie Sąd ocenił pozostałe regulacje uchwały oddalając, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę w pozostałym zakresie. Wskazał, że są różne kultury i zwyczaje oraz tradycje przynależne do danej narodowości, a dotyczące pochówku a także odwiedzania grobu zmarłych, toteż o ile nie naruszają one ale także nie wkraczają w sferę ochrony prawnej uregulowanej aktem rangi ustawy, to nie stanowi naruszenia zasad legislacji uregulowanie ich w regulaminie cmentarza. Jednocześnie, z uwagi na zarzuty zawarte w skardze Sąd podkreślił, że wprawdzie pojęcie "zmierzch" nie zostało zdefiniowane prawnie w legalnym ujęciu, to jednak nie ma powodów do uznania, że jego użycie dla określenia pory dnia było przez prawodawcę lokalnego nieuprawnione, zwłaszcza, że występuje ono w regulacjach prawnych. Pojęcie "zmierzch" nie jest możliwe do określenia za pomocą godzin, gdyż zależy od pory roku i szerokości geograficznej. Jest to okres między nocą a dniem albo dniem i nocą. W sensie astronomicznym świt zaczyna się, a zmierzch kończy się, gdy słońce znajduje się 18° pod horyzontem. Zmierzch jest zatem pojęciem zdefiniowanym astronomicznie i nie ma powodów ażeby nie posługiwać się nim dla określenia pory dnia niemożliwej do określenia godzinowo.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Rada Miejska Cieszyna i A. P.

Rada Miejska Cieszyna zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 i 3. Zarzuciła:

1) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), poprzez stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f; § 2 ust. 2 pkt 5,1 ust. 1 pkt 1-7; § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z 25 czerwca 2015 r., nr XII/80/15 w sytuacji, gdy powyższe przepisy uchwały nie są sprzeczne z prawem i tym samym nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia ich nieważności.

b) art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie unormowania uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 20ł5 r., nr 1X11/80/15 i z jakich powodów wchodzić mają ocenie Sądu I instancji w materię uregulowaną już postanowieniami zawartymi w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków| (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284).

2) Naruszenie prawa materialnego, a to:

a) Art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 4b i ust. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 i za sprzeczne z prawem, z uwagi na nałożenie przez organ dodatkowych (nieuregulowanych w ustawie o cmentarzach) wymogów zezwalających na przyjęcie zwłok do pochówku, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego unormowania powinna prowadzić do wniosku, że powyższe postanowienia uchwały nie nakładają żadnych nowych obowiązków, lecz doprecyzowują zachowanie adresatów uchwały w zakresie już istniejących obowiązków w postaci wykazania swojego uprawnienia do dysponowania grobem lub do pochowania zwłok w grobie.

b) Art. 58 § 1, art. 63a § 1, art. 124 § 1, art. 143 §1, art. 144 § 1 i art. 145 K.w. oraz art. 288 K.k., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f § 2 ust. 2 pkt 5, 6 oraz § 3 ust. 1 pkt 1-7 za sprzeczne z prawem z powodu rzekomego objęcia tymi przepisami materii uregulowanej już unormowaniami Kodeksu karnego i Kodeksu wykroczeń, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że powyższe przepisy uchwały nie zawierają w swojej treści norm prawa karnego, ani prawa wykroczeń, lecz określają zasady postępowania, które nie są tolerowane przez właściciela gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

c) Art. 471, art. 415, art. 199 i art. 201 K.c., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r., nr XII/80/15 za sprzeczne z prawem z powodu rzekomego uregulowania materii objętej w/w normami K.c., określającej "kwestie własności, współwłasności, posiadania oraz współposiadania, a także odpowiedzialności odszkodowawczej (...). ", podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że podane wyżej przepisy uchwały nie wprowadzają żadnych uregulowań związanych z prywatnoprawnymi relacjami pomiędzy adresatami uchwały, lecz określają, w jaki sposób te relacje powinny oddziaływać na ich uprawnienia do korzystania z mienia komunalnego.

d) art. 140 k.c., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f oraz § 2 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r., nr XII/80/15 są sprzeczne z prawem, albowiem naruszają uprawnienia właścicielskie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu kodeksowego powinna prowadzić do wniosku, iż uprawnienia właścicielskie w nim określone nie przysługują adresatom w/w uchwały.

e) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęć przez Sąd I instancji, że organ wykroczył poza upoważnienie ustawowe do uregulowania w akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co skutkowało uznaniem, że:

• przepisy § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r., nr XII/80/15 są niezgodne z prawem, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. powinna w tym wypadku prowadzić da wniosku, że organ określił w tychże przepisach uchwały zasady prawidłowego postępowania przez adresatów w/w uchwały w stosunku do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w sytuacji, w której administrator cmentarza wykonywał będzie obowiązek weryfikacji uprawnienia tych adresatów do dysponowania grobem oraz uprawnienia do pochowania zwłok.

• przepisy § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f oraz § 2 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r., nr XII/80/15 są niezgodne z prawem, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. powinna w tym wypadku prowadzić do wniosku, że organ określił w tychże przepisach uchwały zasady postępowania jej adresatów nie tylko od strony faktycznej (rozumianej jako sposób wykonania danej czynności), lecz również od strony formalnej (rozumianej, jako uzyskanie zgody, bądź powiadomienie administratora cmentarza o danej czynności).

• wprowadzenie jako załączników do uchwały "wzoru oświadczenia" (załącznik nr 1) oraz "wzoru pełnomocnictwa" (załącznik nr 2) jest niezgodne z prawem, podczas gdy dokumenty powyższe są jedynie sugerowanym przez organ sposobem wykonania przez adresatów w/w uchwały istniejących w stosunku do nich obowiązków wykazania uprawnień do dysponowania grobem i do pochowania zwłok w grobie.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz uchylenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach w zakresie pkt 1 i 3 wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący A. P. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

1/ art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 P.u.s.a oraz art. 3 § 1 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej bezzasadnie oddalił skargę w pozostałym zakresie nie stwierdzając nieważności zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 2, ust. 3 pkt 2 i 3, ust. 4, ust.5, ust.6, ust. 7 Załącznika nr 1 do Uchwały nr XII/80/15 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r., podczas gdy właściwa realizacja funkcji kontrolnej powinna doprowadzić Sąd do wydania wyroku uwzględniającego skargę w całości i wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały również w § 1 ust. 2 , ust. 3 pkt 2 i 3, ust. 4, ust.5, ust.6, ust. 7 Załącznika nr 1 do Uchwały nr XII/8o/15 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r.,

2/ art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak prawidłowego uzasadnienia tego wyroku i niewyjaśnieniu podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia przez Sąd w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu w związku z błędną wykładnią art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g. i w efekcie przyjęciu przez Sąd, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi źródło kompetencji organu stanowiącego gminy formułowania norm regulujących zasady i tryb korzystania z obiektu ¡er cmentarza mimo, iż Rada Miejska Cieszyna w zaskarżonej uchwale zawarła regulacje spraw należących do wyłącznej kompetencji Burmistrza jako organu wykonawczego i dokonała tym samym zawężenia uprawnień organu wykonawczego wynikającego z treści art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.s.g., w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 2011 r. Nr 45 , poz.236),

3/ art. 134 § 1, art. 135, w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a , w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a , w zw. z art. 91 ust. 1, art. 11a, art. 15 ust. 1, art.26 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 u.s.g., oraz art. 7, 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, skutkujące oddaleniem skargi w pozostałym zakresie, poprzez zaniechanie obowiązku pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi, a niezbędność wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną przez nią podstawę prawną były uzasadnione, bowiem miało znaczenie dla kontroli legalności wykonywania administracji publicznej w zakresie przestrzegania przez organy postępowania administracyjnego prawa, w tym konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, która niewątpliwie została naruszona przez organ administracji, zważając na przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które in concreto determinują sytuację prawną oraz zakres kompetencji, kierunków oraz prawnych form działania rady gminy oraz burmistrza, a domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, odnosi się do działań związanych ze stanowieniem prawa i kontrolą, natomiast nie obejmuje działań należących do sfery wykonawczej, natomiast podstawą oddalenia skargi było bezzasadne uznanie przez sąd, że unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale w części dotyczącej § i ust. 2, ust. 3 pkt 2 i 3, ust. 4, u.s.g , ust. 6, ust. 7 Załącznika nr 1 do Uchwały nr XII/8o/i5 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu wymagającym ich wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż zdaniem Sądu stanowią zasady i tryb korzystania z cmentarza komunalnego w kształcie nie kolidującymi z innymi regulacjami ustawowymi i czyniącym je czytelnym dla korzystających z cmentarza, jako miejsca użyteczności publicznej, a pozostawienie w mocy niezakwestionowanych fragmentów uchwały jest nieuzasadnione przede wszystkim z uwagi na unormowania min. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem oraz art. 11a, art.15 ust. 1, art.26 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust.2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 7, 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, w świetle których organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie :

a/ art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.s.g w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1961 r. o gospodarce komunalnej a także art. 7 ustawy Konstytucji RP poprzez wykładnię, skutkującą uznaniem przez sąd za prawidłowe wprowadzenie do regulaminu porządkowego dla cmentarzy komunalnych w Cieszynie w § 1 ust. 2 , ust. 3 pkt 2 i 3, ust. 4, ust. 5 , ust. 6, ust. 7 Załącznika nr 1 do Uchwały nr XII/80/i5 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r. postanowień wykraczających poza zakres przyznanego jej upoważnienia do regulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co przejawiło się nie niedozwoloną modyfikacją i ingerencją w treść regulacji ustawowych zastrzeżonych dla organu wykonawczego oraz uregulowanych w art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych,

b/ art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art, 33 , w zw. z art. 11 a ust. 1, w zw. z art. 26 ust. 1 u.s.g. poprzez niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za prawidłowe uregulowanie przez Radę Miejską Cieszyna w § 1 ust. 2 , 3 pkt 1 i 2, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 Regulaminu Cmentarzy komunalnych w Cieszynie stanowiącego Zał. nr 1 do uchwały nr XII/80/15 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r., spraw należących do wyłącznej kompetencji Burmistrza jako organu wykonawczego - gdzie naruszenia prawa przejawiają się w następujących zapisach Regulaminu cmentarza: - § 1 ust. 2 ,ust. 3 pkt 3, ust. 7; § 1 ust. 3 pkt 1, 2 i 3; § 1 ust. 4; § 1 ust. 5; § 1 ust. 7.

Skarżący wniósł o uchylenie w punkcie drugim zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

W zakresie skargi kasacyjnej organu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest następujące:

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 4b i ust. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r. za sprzeczne z prawem, z uwagi na nałożenie przez organ dodatkowych (nieuregulowanych w ustawie o cmentarzach) wymogów zezwalających na przyjęcie zwłok do pochówku, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego unormowania powinna prowadzić do wniosku, że powyższe postanowienia uchwały nie nakładają żadnych nowych obowiązków, lecz doprecyzowują zachowanie adresatów uchwały w zakresie już istniejących obowiązków w postaci wykazania swojego uprawnienia do dysponowania grobem lub do pochowania zwłok w grobie.

Przepis § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie stanowi jedynie doprecyzowania, w zakresie wykazania uprawnienia do dysponowania grobem lub do pochowania zwłok w grobie. Integralną częścią tej regulacji jest oświadczenie, które zawiera treści wykraczające poza te dwie okoliczności. Skoro warunkiem zezwolenia na pochowanie zwłok ma być, według § 4 ust. 1, złożenie oświadczenia według wzoru stanowiącego Załącznik Nr 1 do Regulaminu cmentarzy, to oświadczenie nie powinno zawierać treści niedopuszczalnych. Tymczasem, deklaracja o przyjęciu przez składającego oświadczenie roli adresata przyszłych roszczeń członków rodziny oraz innych dysponentów, jest oświadczeniem woli z zakresu prawa cywilnego, wkraczającym w stosunki cywilnoprawne między składającym oświadczenie a osobami innymi, niż administrator cmentarza. Stosunki te regulują zaś powszechnie obowiązujące normy prawa cywilnego.

Prawo do grobu jest uprawnieniem o charakterze cywilnym (patrz m.in. uchwała SN z dnia 7 grudnia 1970 r., sygn. akt III CZP 75/70, OSNCP 1971/7-8/127; wyrok SN z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt III CSK 84/15; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15). Niekwestionowany jest pogląd, według którego, z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje urządzenie jego wystroju, wystawienie nagrobka itp. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się z wydatkami, mają charakter osobisty. Uprawnienia wynikające z uzyskania miejsca na cmentarzu, uiszczanie opłaty za korzystanie z takiego miejsca i wybudowanie grobu należy traktować jako swoisty stosunek cywilnoprawny. Skoro przepis art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określa wyłącznie osoby uprawnione do pochowania zwłok, a jest to element składowy prawa do grobu, to w sposób pośredni określa on uprawnienia do dysponowania grobem (patrz: wyrok SN z dnia 19 kwietnia 1996 r., sygn. akt I CRN 53/96).

Wypowiedź składającego oświadczenie o tym, że administrator cmentarza nie jest właściwy do rozstrzygania sporów w zakresie dysponowania grobem, wkracza w dziedzinę unormowaną powszechnie obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.

Pojęcie dysponenta grobu, wynikające z art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jest zatem nierozerwalnie związane z charakterem prawa do grobu. Spory na tle uprawnień o charakterze cywilnoprawnym regulują przepisy prawa cywilnego, a nie regulamin korzystania z mienia komunalnego. Trafna była więc ocena Sądu pierwszej instancji o istotnym naruszeniu prawa wywołanym przepisem § 4 ust. 3.

Prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót, stanowi element prawa do grobu (por. m.in. wskazany wyżej wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15 i orzecznictwo tam powołane). Skutkiem dysponowania prawem do grobu jest więc uprawnienie do wykonywania robót. O dysponowaniu grobem w zakresie wykonania okresowych robót związanych z utrzymaniem grobu, decydują przepisy prawa cywilnego. Regulamin nie może normować zagadnienia treści uprawnienia cywilnoprawnego. Prawo do grobu obejmuje uprawnienie do pochowania zwłok. W jego zakresie mieści się zaś urządzenie miejsca pochowku, wykonanie grobu (murowanego, ziemnego). Wskazują na to przepisy art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), w zakresie w jakim określają wymagania, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Jednocześnie, powołane normy art. 12 ust. 1 i 3 ustawy oraz szereg przepisów rozporządzenia (§ 2, § 6, § 10, § 11, § 12, § 14) określają ograniczenia dysponenta grobu co do sposobu urządzenia miejsca pochówku.

Również więc § 4 ust. 4, wprowadzający dodatkowy wymóg w tym zakresie, narusza kompetencję gminy wynikającą z art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wykroczył poza upoważnienie ustawowe do uregulowania w akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co skutkowało uznaniem, że przepisy § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Cieszyna są niezgodne z prawem.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ wykroczył poza upoważnienie ustawowe do uregulowania w akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co skutkowało uznaniem, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f oraz § 2 ust. 2 pkt 5 i 6 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Cieszyna są niezgodne z prawem.

Z uwagi na przedstawiony wyżej sposób rozumienia pojęcia urządzenia miejsca pochowku i konsekwencję przyjęcia, że urządzenie miejsca pochówku stanowi jeden z elementów uprawnienia do grobu, nie ma podstaw prawnych do nakładania na dysponenta prawa do grobu obowiązku każdorazowego uzyskiwania zgody administratora cmentarza na urządzenie miejsca pochówku (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. b uchwały). Nadto, w przepisie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b posłużono się nieprecyzyjnym pojęciem "zagospodarowanie otoczenia grobu". W art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest mowa o obiektach w postaci domu przedpogrzebowego oraz kostnicy. Rozporządzenie określa także inne, niż powierzchnie grzebalne, obiekty cmentarza (§ 7 ust. 1 i 2). Do najbliższego otoczenia grobu należą niewątpliwie przejścia między grobami, o których mowa w § 13 ust. 1. Od razu zatem należy zauważyć, że przepis § 13 ust. 2 reguluje zagospodarowanie tych przejść, stanowiąc, że przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Omawiana część przepisu § 2 ust. 1 pkt lit. b stanowi zatem niedopuszczalne unormowanie kwestii już uregulowanej w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym.

Nie narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przyjęcie, że w sposób istotny narusza prawo przepis § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały. Unormowanie dotyczące korzystania z obiektów cmentarza, innych niż grób, do którego prawo przysługuje określonym osobom, powinno być precyzyjne. Konieczne jest konkretne wskazanie obiektów, na korzystanie z których administrator może udzielić zgodę. Jest to oczywiste w przypadku domu przedpogrzebowego, kostnicy, czy kaplicy cmentarnej. Korzystanie z innych obiektów lub urządzeń powinno być jednak swobodne, bez konieczności każdorazowego uzyskania zgody administratora (korzystanie z dojścia do grobu (ciągu pieszego), punktu czerpalnego wody, pojemników na odpady, ustępów). Swobodny dostęp do tych obiektów i urządzeń jest przecież jedną z gwarancji realizacji prawa do sprawowania opieki nad grobem, czy też szerzej mówiąc utrzymania grobu.

Nakaz ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały sformułowany został w sposób nieprecyzyjny. Już z tego powodu nie mógł być pozostawiony w obrocie prawnym. Niezależnie od tego można skonstatować, że w odniesieniu do terenu cmentarza poza miejscami pochówku, obowiązek uzyskania zgody na umieszczenie ogłoszeń i reklam wynika z uprawnień właścicielskich gminy. Kwestią cywilnoprawną jest również ewentualne umieszczenie ogłoszeń i reklam w miejscu pochówku. Stosunki w tym zakresie jako wynikające z prawa do grobu, także mają charakter cywilnoprawny. Sąd pierwszej instancji odczytał analizowany przepis jako normę o charakterze prawnokarnym. Biorąc pod uwagę to, że treść normy § 2 ust. 1 pkt 3 lit. e powinna uwzględniać dyspozycję odnoszącą się do wszystkich przepisów zawartych w § 2 ust. 1 pkt 3 ("każdorazowo uzyskiwać zgodę administratora cmentarzy na"), Sąd błędnie wskazał na prawnokarny charakter tej normy Z uwagi jednak na nieważność regulacji wkraczającej w dziedzinę unormowaną powszechnie obowiązującymi przepisami prawa cywilnego, skarga kasacyjna w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Trafna była także ocena Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez regulacje zawarte w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. f uchwały. Przyjęcie zwłok do pochowania następuje na podstawie czynności wskazanych w art. 8 i nast. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jest oczywiste, że administrator wyraża zgodę na usytuowanie miejsca pochówku (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały). Usługi pogrzebowe, pomijając kwestie skorzystania z cmentarnej kaplicy, czy domu przedpogrzebowego, są natomiast zagadnieniem cywilnoprawnym, niezależnym od administratora cmentarza. Ekshumacja zaś jest uregulowana w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Roboty (usługi) budowlane, kamieniarskie związane są z prawem do grobu, na którego treść nie może wpływać administrator cmentarza. Nadto, nie jest precyzyjne unormowanie wprowadzające obowiązek uzyskiwania zgody administratora na pielęgnację drzew i krzewów. Zakładając jednak, że nie chodzi o drzewa i krzewy usytuowane na grobie, przyjąć należy, że przecież jakakolwiek ingerencja osób nieupoważnionych przez właściciela w stosunku do obiektów cmentarnych, w tym także drzew i krzewów, jest niedopuszczalna. Wynika to wprost z powszechnie obowiązujących norm prawa cywilnego. Niezależnie zaś od zgody właściciela, w zakresie drzew i krzewów obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody.

Kwestia zagospodarowania odpadów (§ 2 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały) objęta jest regulacjami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. "Zakończenie wykonywania czynności, o których mowa wyżej" (§ 2 ust. 2 pkt 6 uchwały) jest unormowaniem nieprecyzyjnym. Z pewnością nadmiernym obowiązkiem, z punktu widzenia potrzeb sprawnego administrowania cmentarzem, jest informowanie administratora o wszelkich czynnościach, o których mowa w przepisach uchwały poprzedzających § 2 ust. 2 pkt 6.

Jak już wynika z powyższych rozważań, treść załączników do uchwały "wzoru oświadczenia" (załącznik nr 1) oraz "wzoru pełnomocnictwa" (załącznik nr 2) wykraczają poza obowiązków wykazania uprawnień do dysponowania grobem i do pochowania zwłok w grobie.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności przepisów § 3 ust. 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały. Są to normy określające zachowania zabronione. Z tego powodu powinny być poddane szczegółowej analizie. Tymczasem Sąd ogólnie odniósł się do przepisów § 3 ust. 1 pkt 1-7. Sąd stwierdził, że w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1-7 ujęto zakres uregulowany Kodeksem wykroczeń. Dodał, że przekroczeniem delegacji ustawowej jest ustanowienie przez prawodawcę lokalnego zakazów związanych z tą materią i postanowienie, że na terenie cmentarza zabrania się zachowań, które Sąd wyliczył poprzez przytoczenie treści przepisów zawartych w pkt 1-7. Następnie Sąd przywołał szereg przepisów Kodeksu wykroczeń oraz art. 288 Kodeksu karnego oraz wskazał zachowania stanowiące ustawowe znamiona wykroczeń i przestępstwa, ale nie poddał w związku z tym analizie każdego z przepisów § 3 ust. 1 pkt 1-7. Omawiając charakter norm ustanowionych w § 3 Sąd nawiązał także do § 2, którego przepisy są przedmiotem odrębnych rozważań (strony 15-17 uzasadnienia). Nadto Sąd, nawet ogólnie wskazując pewne zakazy jako uregulowane przepisami o charakterze prawnokarnym, nie wypowiedział się o zakazach sformułowanych w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7.

Wprowadza to niejasność, do których przepisów § 3 ust. 1 uchwały odnoszą się poszczególne uwagi i oceny Sądu. W konsekwencji, w odniesieniu do przepisów § 3 ust. 1 uchwały uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia zawartej w art. 141 § 4 P.p.s.a. dyspozycji podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Konieczne jest wyraźne wskazanie, które zachowania z wymienionych w § 3 ust. 1 uchwały zostały już uregulowane w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Analizując zachowania, które gmina, poprzez uchwałę podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, uznała w § 3 ust. 1 pkt 1-7 za zakazane, pamiętać trzeba także o kompetencji gminy do takiego unormowania zasad korzystania z cmentarza jako należącego do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), aby został osiągnięty cel w postaci utrzymania cmentarza komunalnego i zarządzania nim (art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Jednocześnie regulacje te nie powinny ograniczać w sposób nieuzasadniony korzystania osobom uprawnionym z prawa do grobu, a wszystkim osobom odwiedzającym dostępu do cmentarza. Przypomnieć trzeba także wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zawierające zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi. Nie można także wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z cmentarza zakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego (patrz: wyrok NSA z dnia 27 maja 1994 r., sygn. akt SA/Wr 470/94).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1) w zakresie stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Gminy Cieszyn w pozostałym zakresie.

Skarga kasacyjna A. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim skonstatować należy, że bezpodstawne są zarówno procesowe, jak i materialne zarzuty kasacji wykraczające poza zakres unormowań uchwały, które zostały zakwestionowane przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka w granicach sprawy. Granice sprawy wyznacza zakres zaskarżenia aktu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości, ale zakwestionował jedynie część przepisów uchwały. Po sprostowaniu zarzutów były to, jak to sformułował skarżący, "następujące zapisy Regulaminu cmentarza":

a) § 1 ustęp 3 pkt. 1, 2, 3, ustęp 6 pkt 1, 2 reglamentujące dostęp do grobu a nadto poprzez niejasne sformułowanie ustępu 3 pkt 1 – bez określenia terminu "zmierzch";

b) § 2 ustęp 1 pkt 3 lit. b, c, d, e, f – nakazujący uzyskiwanie ponownej zgody administratora wraz z obowiązkiem wnoszenia dodatkowych opłat,

c) § 2 ustęp 2 pkt 5, 6 poprzez władczą ingerencję administratora co do sposobu zagospodarowania odpadów i materiałów,

d) § 3 ustęp 1 pkt 1 do 7 poprzez zawarcie uregulowań stanowiących niedozwoloną modyfikację unormowań zawartych w innych aktach normatywnych,

e) § 3 ustęp 2, a także § 4 ustęp 1, 3 i 4.

Z treści i żądania skargi nie wynika natomiast by skarżący kwestionował ważność innych uregulowań zaskarżonej uchwały.

W związku z tym, zarzucanie w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 184 Konstytucji RP, art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niestwierdzenie nieważności § 1 ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 7 uchwały jest bezzasadne. Sąd nie naruszył art. 184 Konstytucji RP, art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w kontekście wskazanych przepisów uchwały, gdyż powołane przepisy uchwały nie zostały w skardze wskazane jako nieważne. To wskazanie w niniejszej sprawie, przy niejasnych sformułowaniach określających jakie jest stanowisko skarżącego co do zakresu zaskarżenia, oznacza jaki był rzeczywisty zakres tego zaskarżenia. Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy nie działa z urzędu. Co do zasady, nie eliminuje z obrotu prawnego tych unormowań aktu prawa miejscowego, które nie zostały zakwestionowane w skardze.

Warto jeszcze zauważyć, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza kontrolę uchwały także w zakresie nieobejmującym naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13; wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1317/16). Możliwość podjęcia merytorycznej oceny o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w pierwszym rzędzie zaś jest uwarunkowana zbadaniem wpływu kwestionowanej, a więc podanej lub co najmniej opisanej przez skarżącego normy prawa miejscowego, na zakres praw i obowiązków skarżącego.

Stwierdzenie nieważności przepisów prawa miejscowego, które nie zostały wprost zaskarżone jest możliwe w sytuacji, w której z uwagi na nieważność istotnych postanowień aktu, zachodzi nieważność całego aktu. Przykładem takiej sytuacji procesowej jest stwierdzenie nieważności przepisu regulującego wejście w życie uchwały organu samorządu terytorialnego, czy też innych norm regulujących tryb uchwalenia aktu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Niezależnie od tego, uwzględniając to, że skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, można stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 § 1, art. 135, w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a , w zw. z art. 91 ust. 1, art. 11a, art. 15 ust. 1, art.26 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, skutkujące oddaleniem skargi w pozostałym zakresie, poprzez zaniechanie obowiązku pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi, bezzasadne uznanie przez sąd, że unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale w części dotyczącej § 1 ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 7 Załącznika nr 1 do Uchwały nr XII/80/15 Rady Miejskiej Cieszyna, z dnia 25 czerwca 2015 r., nie naruszają prawa w stopniu wymagającym ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przed dalszymi uwagami wskazać należy, że omawiany zarzut, w zakresie w jakim wiąże się z zakwestionowanymi w skardze przepisami § 1 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz § 1 ust. 6, zostanie omówiony w dalszej kolejności.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ), utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przyznanie przez Radę Miejską, w § 1 ust. 2 uchwały, Burmistrzowi Miasta Cieszyna, uprawnienia do wyznaczenia administratora cmentarzy, pozostaje w zgodzie z regulacją ustawową (por. Roman Hauser, Marta Szustkiewicz "Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji", ZNSA 2018/2/s. 20).

Podobnie, nie narusza norm powszechnie obowiązujących przepis § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały, według którego, Burmistrz został wskazany jako organ gminy uprawniony do nadzorowania czynności wyznaczonego administratora o charakterze władczym, mieszczącym się w pojęciu administrowanie. Wyznaczenie administratora nie oznacza przecież, że Burmistrz traci kompetencje do zarządzania cmentarzem.

Wskazanie w § 1 ust. 4 uchwały przypadków, w których administrator jest uprawniony do zamknięcia cmentarza lub jego części, mieści się w pojęciu unormowania zasad korzystania z mienia komunalnego. Przyznanie administratorowi uprawnienia do oceny zaistnienia ogólnie określonej i nawiązującej do bezpieczeństwa osób przebywających na cmentarzu przesłanki zamknięcia cmentarza nie oznacza pozbawienia organu wykonawczego kompetencji do zarządzania cmentarzem. Po pierwsze, przepis ma charakter normy abstrakcyjnej, wskazującej wyjątki od zasady powszechnego korzystania z cmentarza. Po drugie, z uwagi na regulację § 1 ust. 7 uchwały, czynność administratora podlega nadzorowi Burmistrza zarządzającego cmentarzem. Wbrew zaś zarzutowi naruszenia § 1 ust. 7 uchwały, wskazanie, że kwestie sporne z zakresu zarządzania cmentarzem rozstrzyga organ wykonawczy, nie narusza art. 229 pkt 3 K.p.a. W przepisie § 1 ust. 7 uchwały nie chodzi o skargę na działalność Burmistrza, ale o rozstrzyganie zagadnień związanych z działalnością administratora.

Na pograniczu czynności o charakterze zarządzającym oraz czynności o charakterze zasad korzystania z cmentarza pozostaje regulacja § 1 ust. 5 (podobnie jak przepisy § 1 ust. 3 i 6). Przepis § 1 ust. 5 nie może być rozumiany w oderwaniu od szerszej regulacji dotyczącej okoliczności związanych z czasem i miejscem, w których osoby korzystające z cmentarza mogą realizować swe uprawnienia. Biorąc pod uwagę zespół przepisów § 1 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 uchwały należy uznać, że unormowania uchwały dotyczące wzajemnej relacji między uprawnieniami organu stanowiącego i wykonawczego gminy nie naruszają art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Przede wszystkim skonstatować warto, że regulamin cmentarza komunalnego jest aktem prawa miejscowego regulującym zasady i tryb korzystania z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15). Przepisy art. 40 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego, z zastrzeżeniem stanowienia przepisów porządkowych, przez organ wykonawczy gminy. Tylko gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję, organ wykonawczy jest właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Takim przepisem szczególnym nie jest art. 2 ust. 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepis ten nie przyznaje wójtom kompetencji do stanowienia przepisów w zakresie regulaminów cmentarzy komunalnych (patrz: wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09). W tym kontekście należy uznać, że niektóre unormowania, nawet z zakresu szeroko rozumianego zarządzania cmentarzem, jeśli dotyczą publicznego dostępu do cmentarza oraz realizacji indywidualnego prawa do grobu, powinny zostać ustanowione w formie powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego.

Ustalenia w omawianym zakresie, zawarte w § 1 ust. 3 pkt 1-3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, zapewniają jednolite reguły dostępności do wszystkich cmentarzy komunalnych prowadzonych przez Gminę Cieszyn i stanowią gwarancje jednolitego rozstrzygania bieżących spraw z zakresu kompetencji wykonawczych Burmistrza, które to rozstrzyganie mieści się w pojęciu zarządzania cmentarzem. Działający w miejscu i czasie określonym przez uchwałę Rady Miejskiej Burmistrz oraz wskazany przezeń administrator, są natomiast uprawnieni do podejmowania czynności o charakterze wykonawczym, w stosunku do uchwały oraz o charakterze zarządzającym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Czynności te stanowią istotę zarządzania cmentarzami komunalnymi. Chodzi o zezwolenie na pochowanie zwłok na cmentarzu ze wskazaniem usytuowania miejsca pochówku. Ponadto, są to czynności związane z taką organizacją korzystania z cmentarza, która zapewni realizację związanych z cmentarzem, a wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących (ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych wraz z przepisami wykonawczymi, Kodeks cywilny, normy prawa miejscowego – Regulamin cmentarza), uprawnień indywidualnych oraz uprawnień członków wspólnoty gminnej.

Nie jest więc zasadny zarzut niedopuszczalnego pozbawienia Burmistrza kompetencji wykonawczej. W konsekwencji, bezpodstawny jest zarzut naruszenia norm art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Niewątpliwie przedmiotem skargi było unormowanie zawarte w § 1 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut posłużenia się w tym przepisie określeniem, w sposób niejasny reglamentującym dostępność cmentarza dla odwiedzających – "codziennie od godz. 6.00 do zmierzchu". Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, jest to określenie z dziedziny nauk ścisłych, powszechnie zrozumiałe, niewywołujące trudności w stosowaniu. Przede wszystkim zaś, nie ma podstaw do formułowania tezy o ograniczeniu, w ten sposób, prawa dostępu do cmentarza osobom odwiedzającym, czy też osobom będącym dysponentami prawa do grobu.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33, w związku z art. 11a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie za prawidłowy przepisu § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie jakim w przepis ten stanowi niedopuszczalne stanowienie lub modyfikację uregulowań zawartych w innych aktach, a w konsekwencji niedopuszczalne ograniczenia kompetencji Burmistrza.

Zamknięcie cmentarza z uwagi na okoliczności wskazane w § 1 ust. 4 uchwały, czyli z powodu wystąpienia warunków zagrażających bezpieczeństwu osób przebywających na cmentarzu, do czasu usunięcia zagrożenia, nie jest zamknięciem cmentarza, o którym mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tym drugim przypadku, jak wynika z art. 1 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy, chodzi o zakończenie pochówku zmarłych na terenie cmentarza.

Przepis § 1 ust. 4 uchwały nie stanowi także unormowania stanowiącego regulację zastępującą unormowanie zawarte w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych lub modyfikacji tego unormowania. Przedmiotem regulacji wskazanych przepisów ustawy są kwestie nadzoru nad wykonywaniem przepisów ustawy, a nie kompetencje do ograniczenia dostępu do cmentarza z powodu zagrożenia bezpieczeństwa osób przebywających na cmentarzu. Przepis § 1 ust. 4 nie dotyczy także sytuacji oraz uprawnień wójta przewidzianych w art. 31a oraz art. 31b ustawy o samorządzie gminnym. Jest oczywiste, że czasowe zamknięcie cmentarza (§ 1 ust. 4) nie jest czynnością zastępującą opracowanie planu operacyjnego ochrony przed powodzią oraz ogłoszenie i odwołanie pogotowia i alarmu przeciwpowodziowego (art. 31a ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast dyspozycja art. 31b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje zarządzenie ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych, w sytuacji wskazanej w hipotezie, która polega na tym, że w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną A. P.

Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.