Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 578/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 6, art. 16 ust. 3, art. 12 ust. 3, art. 34 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200 zł ( dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. B. (dalej skarżąca, strona, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Jak wynika z akt sprawy i wydanych w toku sprawy decyzji, A. B. złożyła w dniu 15 maja 2013r. wniosek o przyznanie płatności, w którym zadeklarowała do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako: "ONW"), działki rolne D, E, F, O, o łącznej powierzchni 38,76 ha.

Decyzją z dnia "[.1.]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik Biura ARiMR, organ I instancji) przyznał wnioskodawczyni płatności ONW - strefa nizinna I na rok 2013 w łącznej wysokości 6.753,67 zł. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia "[.2.]" nr "[...]" uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r. sygn. akt I SA/Ol 917/14 oddalił skargę producenta rolnego na ww. decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura ARiMR decyzją z dnia "[.3.]" przyznał wnioskodawczyni płatności ONW - strefa nizinna I w łącznej wysokości 6.753,67 zł.

Organ obliczył powierzchnie działek z uwzględnieniem strefy buforowej 0,5 m szerokości przy granicy działek. Podał, że w przypadku kontroli metodą inspekcji terenowej, tak jak w gospodarstwie strony, szerokość strefy buforowej uzależniona jest od zastosowanej techniki pomiaru i dokładności sprzętu pomiarowego. Z informacji zawartej w Zaświadczeniu Stowarzyszenia Naukowego im. Stanisława Staszica w Krakowie, wynika, że w dniach 27.05.2013r. - 14.06.2013r. zgodnie z dokumentem technicznym "Program walidacji pomiarów obszarowych" przeprowadzono test oraz obliczenia statystyczne, zgodnie z ISO 5727 odbiornika Leica GG03 z Getac E110 metodą autonomiczną oraz metodą KODGIS, które wykazały, że odbiornik Leica GG03 z Getac E110, uzyskał wskaźnik walidacji stosowany do obliczenia tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych równy 0,5 m, co kwalifikuje go do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych.

Organ powołał się na raport z kontroli i stwierdził, że na działkach rolnych deklarowanych do ONW stwierdzono następujące powierzchnie:

D (deklarowana jabłoń domowa) stwierdzono 4,02 ha, powierzchnia deklarowana wynosiła 3,94 ha,

E (deklarowana jabłoń domowa) stwierdzono 14,88 ha, powierzchnia deklarowana wynosiła 15,62 ha,

F (deklarowana jabłoń domowa) stwierdzono 2,44 ha, powierzchnia deklarowana wynosiła 2,44 ha,

O (deklarowana pszenica) stwierdzono 100,30 ha (w tym ONW 16,39 ha), powierzchnia deklarowana wynosiła 101,73 ha (w tym ONW 16,76 ha).

Powyższe stanowi przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej dla działek rolnych E - 0,74 ha, O - 1,43 ha, oraz niedoszacowanie powierzchni zgłoszonej dla działki rolnej D - 0,08 ha. W sumie powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosiła 37,73 ha (4,02 ha + 14,88 ha + 2,44 ha + 16,39 = 37,73 ha).

Organ podał, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych położonych na obszarze ONW strefa Nizinna l a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i na miejscu wynosi 2,7299% (38,76 ha - 37,73 ha) x 100/37,73 ha = 2,7299 %). Powyższe dało podstawę do przyznania wnioskodawczyni płatności ONW - strefa nizinna I w łącznej wysokości 6.753,67 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując ww. decyzję w mocy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Podstawę prawną decyzji stanowiły: - § 1, § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 40, poz. 329 ze zm.), zwane dalej "rozporządzenie ONW"; - art. 16 ust.3 i art.30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L 2011.25.8) zwane dalej w skrócie "rozporządzenie nr.65/2011" oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009r.), dalej rozporządzenie nr 73/2009.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść § 2, § 3 ust. 1, § 5 ust. 3a rozporządzenia ONW, Wskazał na art. 4 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, z którego wynika obowiązek dokonywania kontroli w celu skutecznego sprawdzania zgodności z warunkami przyznawania pomocy.

Podał, że przedmiotowa powierzchnia 37,73 ha została ustalona w oparciu o treść art.17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS. Organ opisał przydatność Systemu Identyfikacji Działek Rolnych – LPIS.

Powołał się na art. 16 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 65/2011 i stwierdził, że organ i instancji prawidłowo wyliczył wysokość przysługującej płatności.

W zakresie przeprowadzonej kontroli metodą inspekcji terenowej podał, że sam sposób kontroli nie budzi zastrzeżeń, podobnie jak użyte urządzenia pomiarowe, co potwierdziło Biuro Kontroli na Miejscu (BKM). Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw do przeniesienia wyników kontroli (nawet jeżeli dotyczyły tego samego gospodarstwa i wykonywał je ten sam podmiot) z roku 2014 na wykonaną kontrolę w rok 2013. Powołując się na BKM organ odwoławczy uznał, że po wykonaniu nawet wstępnej wizualnej oceny niektórych szkiców dla obu kontroli np. dla działek rolnych D i E, które w roku 2014 zmierzone zostały łącznie, w 2013 oddzielnie, widać różnice. Ślady obu pomiarów na szkicach z ostatniej kontroli można w znacznej części prześledzić na podstawie analizy przebiegu granic pól zagospodarowania, które odpowiadają w większości (jednak nie w całości) liniom pomiarów z 2013r. Granice upraw zostały najczęściej (chociaż nie zawsze) przesunięte kosztem obszaru poprzednio nieużytkowanego rolniczo. Pośrednio świadczy o tym także wielokrotne wpisanie na szkicach z roku 2014 kodu pokontrolnego DR53 (zmniejszenie pola zagospodarowania). Jego zasadność dokumentują wykonane fotografie, podobnie zresztą jak w roku poprzednim, co stwierdza, że kontrola w tym zakresie wykonana została poprawnie.

W świetle powyższych informacji i wyjaśnień organ ocenił, że nie znajduje uzasadnienia wniosek skarżącej w sprawie uwzględnienia, czy też nałożenia pomiarów jakie wykonał na jej zlecenie uprawniony geodeta. Pomiary firmy geodezyjnej dotyczą bowiem innego przedmiotu kontroli, gdyż mimo, że przeprowadzone zostały na tym samym obszarze to wykonywane są w oparciu o dane działek ewidencyjnych (z Ewidencji Gruntów i Budynków), a co najistotniejsze, nie uwzględniają faktycznego przebiegu granic użytkowania w terenie, które to informacje oraz zmiany w tym zakresie zawiera system LPIS, który jest podstawą kontroli ARiMR. Pomiar geodezyjny nie jest także potwierdzony odpowiednią dokumentacją fotograficzną, która w przypadku kontroli wykonywanych przez ARiMR zawsze jest dołączana do pomiarów i stanowi dodatkowy dowód odnośnie użytkowania działki oraz przebiegu jej granic. Zagadnienie to przedstawione zostało w piśmie BKM z dnia 17 kwietnia 2014r. kierowanym do strony, gdzie poza wskazaniem podstawowego systemowego źródła przyczyniającego się do różnic obu pomiarów, wskazano także ich szczegółowe wyjaśnienie dla kilku przypadków. W opinii BKM porównywanie pomiarów wszystkich działek rolnych, pod kątem różnic w poprowadzeniu wyznaczonych linii pomiarów dla obu kontroli nie stanowi, z uwagi na przedstawione powyżej uwarunkowania, dowodu do podważenia wyników spornej kontroli wykonanej przez BKM (tak samo jak w przypadku kontroli BKM przeprowadzonej w późniejszym terminie).

W kwestii poprawności wyznaczenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) i ewentualnej zmiany tej wartości w poszczególnych latach na deklarowanych przez producenta działkach referencyjnych, organ wskazał, że PEG ustalany jest w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. System LIPS jest komponentem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest wykorzystywany m.in. do wykonywania pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez wnioskodawców i weryfikowania ich kwalifikowalności do objęcia płatnościami. Jednym z najczęściej wykorzystywanych "narzędzi" pomiarowych w ZSZiK są ortofotomapy. Powierzchnie i odległości są mierzone na ortofotografii, która jest mapą posiadającą skalę gwarantującą dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co jest dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu.

Ponadto Dyrektor ARiMR stwierdził, że ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnością następuje poprzez przeprowadzane kontrole, obejmujące kontrolę administracyjną i kontrolę na miejscu. Celem kontroli administracyjnej jest porównanie danych poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym przede wszystkim na porównaniu wektorowych granic oraz powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowaną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Z uwagi na powyższe w ocenie organu II instancji nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przez organ I instancji przy wydaniu decyzji prawa materialnego w postaci art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Organ II instancji stanął na stanowisku, iż strona deklarując we wniosku określone działki rolne, powinna przed złożeniem przedmiotowego wniosku dokonać, czy to samodzielnie, czy przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów, do których ubiegała się o przyznanie płatności. Powinna sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów tak, aby powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, a które są przedmiotem kontroli na miejscu, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 należało podać rzeczywistą powierzchnię działki rolnej, która nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w tej ewidencji nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, połączenie do wspólnego rozpoznania wraz ze skargą wniesioną w innej sprawie (o sygn. akt I SA/Ol 579/15), oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesowych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009; art. 34 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 173 ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju), art. 12 ust. 1 lit. d i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009; art. 51 ust. 1 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009; art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 77, art. 78, art. 107 K.p.a., nieuzasadnioną odmowę powołania biegłego geodety, wydanie decyzji z rażącą przewlekłością postępowania w sprawie i po upływie terminu do jej wydania.

Ponadto strona zwróciła się o wystosowanie do organu szeregu wezwań do przedłożenia dowodów i wyjaśnień. Skarżąca podniosła, że organ nie przekazał Sądowi dowodów ważnych dla sprawy w toku poprzedniego postępowania w Sądzie. Strona obszernie wymieniła te dokumenty i szczegółowo je opisała.

Formułując zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 lit. d i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 podniosła, że w sposób nieuprawniony organ przyjął, iż definicja działki rolnej określona w art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie obejmuje kontrolowanych upraw jabłoni w rozstawie rzędów oddalonej od granicy działki rolnej większym niż 6 mb, ponieważ taki obszar uprawy nie ma charakteru zwartego w rozumieniu definicji, przy jednoczesnym braku powołanego przepisu w podstawie zaskarżonej decyzji, przez co pomniejszono obszar działek rolnych, ucinając ich powierzchnię na ostatnim rzędzie drzew jabłoni, zapominając o konieczności zachowania strefy ochronnej i wymaganej przy koszeniu i nawrotach, co obrazują wprost zdjęcia uprawy i cięcia na ortofotomapie.

Bezpodstawnie odmówiono także powołania biegłego geodety, co wpłynęło na przedłużenie postępowania i niewyjaśnienie rozbieżności w pomiarach działek rolnych i wyliczeniu obsady w sadach. Wbrew stanowisku organu zmiana uprawy, nie ma żądnego wpływu na ustalenie powierzchni, albowiem to osoby wykonujące kontrolę na zlecenie BKM w 2013 roku dokonały jej w sposób nierzetelny, co potwierdza np. protokół z kontroli wykonany przez inne osoby z BKM w 2014r. gdzie szerokość rowów na działce 247/20 w roku 2013r. zdaniem organu wynosiła od 8-12 mb, a w raporcie kontroli w roku 2014 i w raportach geodety ze stycznia 2014r. szerokość rowów wynosi od 2,5-3 mb, zdjęcia z 2013 i 2014 wskazują, że zasięg trawy na działce 247/20 (rolna działka C) i stan ich użytkowania nie zmienił się, stąd jest chybiony argument organu, że zmiana uprawy wpływa na zmianę powierzchni działki rolnej. Podobnie wyglądają pomiary powierzchni pozostałych działek, albowiem kontrolujący prawdopodobnie jeździli samochodem a nie mogąc jechać po granicy działki, zaniżyli jej powierzchnię po całym obwodzie. Już te rozbieżności winny stanowić podstawę do oddalenia dowodu z raportu kontroli kwalifikowalności powierzchni z 2013 roku oraz raportu z programu rolnośrodowiskowego.

W treści skargi podniesiono, że pomiary wykonane w toku kontroli zostały przeprowadzone przez osoby bez wiedzy geodezyjnej oraz niewiadomym urządzeniem, co do którego nie podano, czy zostało ono dopuszczone do użycia i posiada licencję oraz jakie mierniki w nim ustalono przy wykonywaniu pomiarów. Skarżąca podała, że już w 2004r. zleciła wykonanie pomiarów całego gospodarstwa uprawnionej firmie specjalistycznej, która opracowała mapy pól uprawnych. Przeprowadzona w 2004r. kontrola w na zlecenie ARiMR potwierdziła prawdziwość tych danych. W latach kolejnych strona zakupiła urządzenie pomiarowe i dokonywała samodzielnie mierzenia powierzchni działek, a prawidłowość tych pomiarów potwierdziła kontrola przeprowadzona przez ARiMR w 2007r.. Ponadto w latach 2010 - 2013 skarżąca nabywała od ANR działki dzierżawione i na jej zlecenie wykonywane były podziały działek i zmiany klasyfikacji gruntów, w toku których potwierdzono powierzchnie działek rolnych. Strona dodała również, że co roku otrzymuje z ARiMR PEG na kolejny rok, jednak nie dostosowała się ona do nowych PEG i nie zwiększała powierzchni posiadanych działek. Jak wskazała, po tylu latach pracy na tych samych gruntach, gdzie zarówno siewnik, opryskiwacz i inne maszyny wyposażone są w sprzęt wysokiej klasy do liczenia hektarów i GPS, trudno dać wiarę, że powierzchnia gospodarstwa raptownie zmniejszyła się o prawie 5 ha. Jej zdaniem, nie mieści się to w granicach dopuszczalnego błędu i konieczne jest ustalenie powierzchni działek z udziałem biegłego geodety, albowiem wymiana poglądów z organem nie przyniosła rezultatów. W jej opinii, dowód taki może być przeprowadzony w każdym czasie i bezzasadne jest tłumaczenie organu, że z uwagi na termin wykonywania pomiarów powierzchnie działek mogą się różnić. Wskazała również, że możliwość wykonania przez organ prawidłowych pomiarów w niniejszej sprawie wykluczało to, że zostały one wykonane podczas jazdy samochodem.

W ocenie strony organ naruszył również art. 77 i 78 K.p.a. i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie przeprowadzając w ogóle postępowania dowodowego i cedując swe kompetencje na Biuro Kontroli na Miejscu. Nie zażądał przeprowadzenia dodatkowego postępowania i nie wezwał strony, czy też eksperta do złożenia wyjaśnień, lecz oparł się na dokumentacji w aktach sprawy. Ponadto przed wydaniem decyzji powinien był wezwać stronę do złożenia wyjaśnień lub poinformować, że odrzucono wniosek dowodowy, tak by strona mogła wypowiedzieć się co do materiału zebranego w sprawie. W wydanej decyzji nie wskazano zaś, jakim dowodom organ dał wiarę, a którym nie. Nie przedstawiono również uzasadnienia, dlaczego jedne dowody organ dopuścił, a inne odrzucił i na czym oparł tezę dowodową.

Wskazując na dołączone do pisma Biura Kontroli na Miejscu z dnia 17 kwietnia 2014r. trzy zdjęcia satelitarne, strona stwierdziła, że nie odnoszą się one do całości działki, a jedynie do jej wycinka. Ponadto na zdjęciu satelitarnym stanowiącym załącznik nr 3 nieprawidłowo naniesiono punkty pomiarowe. Podobnie w przypadku zdjęcia przedstawionego jako załącznik nr 1 wynika, że odniesiono się jedynie do różnicy na działce rolnej M, podczas gdy rozbieżności na tej działce dotyczą całości działki, a punkty pomiarowe odnoszą się do działki M i powierzchni nieużytku. Pomiary te kończą się ponadto na koronach drzew, a nie na granicy działki, nie odnoszą się też do jej pozostałej części.

Strona przedstawiła w formie tabeli różnice pomiędzy poszczególnymi pomiarami przeprowadzonymi w latach 2007, 2013 i 2014 oraz powierzchnie wynikające z PEG za lata 2012 i 2014. Jak zaznaczyła, że różnica pomiędzy PEG z 2013r. i 2014r. dla tych samych działek wynosi 9,1842 ha. Te rozbieżności oraz niewykazanie całych pomiarów dla gospodarstwa dla poszczególnych działek ewidencyjnych dają podstawę dla ustalenia, że pomiary organu i strony są na tyle rozbieżne, że powołanie biegłego geodety jest niezbędne. Pomimo tego wniosku strony organ dokonał samodzielnych pomiarów, w wyniku czego błędnie zweryfikował np. samosiejkę rzepaku w sadzie (zdjęcia nr 53, 54, 55 i 59), skarpę, której nie ma w terenie, czy też inne powierzchnie gospodarstwa jako nie nadające się do płatności, choć wiedział o brakach w obsadzie drzew już od 3 lipca 2014r..

Strona podniosła, że szerokość rowów ustalono na 8 do 12 metrów w 2013r., a w 2014r. 2,5 do 3 m. Organ błędnie zatem zmniejszył powierzchnię działki rolnej C o ponad 1,5 ha. Ponadto zgodnie z rzeczywistością rowy mają powierzchnię ogólną na tej działce 1,1471 ha, co potwierdza aktualny wypis z rejestru gruntów, zdjęcia z kontroli w 2013 i 2014r., pomiary geodety i pomiary BKM z 2014r.. Mierząc szerokość na ortofotomapie z 2013r., szerokość rowów jest na poziomie od 8-12 metrów. Tak samo wygląda pomiar działki O i następnych, gdzie kontrolujący nie mogli jechać samochodem na granicy działki rolnej i oddalili się od granic o 2-3 metry, a strefę buforową ustalili na 0,5 m, co obrazują wprost na zdjęciach i ortofotomapach widoczne ścieżki przejazdu opryskiwacza o szerokości każdej lancy po 14 metrów. Ścieżki te są takie same od 2009r., to jest od zakupu opryskiwacza i nie mogą być mniejsze na całym obwodzie pola z rzepakiem, czy pszenicą niż 14 metrów od granicy działki rolnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd, co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a ocenia zaskarżony akt według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień jego wydania. Zatem wnioski o przeprowadzenie szeregu dowodów wskazanych w skardze nie zostały przez Sąd uwzględnione, zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a.

Analiza akt sprawy dała podstawy do uwzględnienia skargi, ale nie wszystkie zarzuty i wnioski w niej zawarte są uzasadnione.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Unia Europejska realizuje "Wspólną Politykę Rolną" poprzez szereg środków wsparcia finansowego na poszczególne działania, mające na celu rozwój wsi i poprawę sytuacji rolników. Różnorodność działań powoduje też stanowienie odrębnych regulacji prawnych tak na poziomie unijnym jak i krajowym. Regulacje te są odpowiednio skorelowane, niemniej do poszczególnych płatności, nawet, gdy rolnik może się o nie ubiegać jednym wnioskiem, stosuje się przepisy właściwe.

Na poziomie wspólnotowym aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20.09.2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, było w 2013r. rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. (Dz.U.UE.L 2011.25.8) zwane dalej w skrócie "rozporządzenie nr 65/2011", które w swoich regulacjach nakazuje w określonych kwestiach stosowanie przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczącego systemów wsparcia bezpośredniego. Odnośnie płatności ONW kontrola powinna przebiegać według zasad określonych przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (.....) zwanego dalej "rozporządzenie nr 1122/2009".

Zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania określone zostały w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11.03.2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 40, poz. 329, ze zm.). Akt ten został wydany na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64 poz. 427 ze zm.).

Zasady i tryb postępowania zostały wskazane w art. 21 powołanej ustawy i są one takie same, jak w przypadku orzekania o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Przepis art. 21 ust. 1 stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 21 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania.

Zasadą jest, w myśl art. 21 ust. 2 powołanej ustawy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Art. 21 ust. 3 ustawy jednoznacznie określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(...) przewiduje możliwość skontrolowania wniosku o przyznanie płatności. Art. 30 ustawy określa rodzaje kontroli realizowane przez organ. Są to m.in. określone w przepisach rozporządzeń unijnych kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. W świetle obowiązujących przepisów ustalenia kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009r. mają znaczenie i wywierają bezpośredni skutek dla innych płatności, w tym płatności ONW.

O przyznaniu skarżącej płatności ONW na rok 2013 w pomniejszonej wysokości zadecydowały m.in. ustalenia kontroli na miejscu, przeprowadzonej w okresie od 29 lipca do 14 sierpnia 2013r. Według raportu z kontroli kwalifikowalności powierzchni, rolniczka przedeklarowała we wniosku powierzchnie działek rolnych zgłoszonych do płatności ONW: działki E z uprawą jabłoni domowej o 0,74 ha i części działki O z uprawą pszenicy o 0,37 ha.

Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 18 września 2013r. rolniczka złożyła zastrzeżenia i wnioski do raportu z kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie są żądania i zastrzeżenia związane ze szczególnymi warunkami, na jakich są przyznawane te płatności, zgodnie z odrębnymi przepisami. Natomiast znaczenie mają te zastrzeżenia, które dotyczyły pomiarów powierzchni działek, na których był realizowany program rolnośrodowiskowy tj. obszaru zajętego na uprawy jabłoni zimowej. W piśmie podniosła, że dotychczas nie otrzymała raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Brak jest w aktach informacji, kiedy raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni został stronie doręczony. Natomiast z jej wniosku z dnia 3 stycznia 2014r. skierowanego do Kierownika Biura Powiatowego Agencji wynika, że raport ten otrzymała przed świętami Bożego Narodzenia. Zakwestionowała w powyższym piśmie sposób i wyniki pomiaru działek i wniosła o wstrzymanie wydania decyzji o płatnościach, wobec zlecenia przez nią dokonania pomiaru uprawnionemu geodecie.

Następnie, w lutym 2014r. przedłożyła, dla poszczególnych działek ewidencyjnych "Operaty Techniczne z pomiaru kontrolnego zasiewów i użytkowania" dokonanego w okresie od 6.01. do 27.01.2014r. sporządzone przez W. D. działającego pod firmą A. (t.III, także t.II akt).

Zatem skarżąca postąpiła zgodnie z zasadą określoną w art. 21 ust.3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w myśl której to na stronie ubiegającej się o płatności ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne.

Z przedłożonego operatu wynikało, że pomiary powierzchni działek są inne niż stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Agencji na przełomie lipca i sierpnia 2013r. Dla działek położonych na działce ewidencyjnej 146/ 6 (w 2013r. oznaczonych D, E, F) ze wskazanym sposobem użytkowania - sady- podano w operacie powierzchnię 22,6648 ha, a dla pozostałego użytku (pszenica, rzepak) zadeklarowanego we wniosku w 2013r. jako część działki O – 16,1046 ha.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy, o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to obowiązek organu do dokonania analizy materiału dowodowego, w szczególności materiałów z kontroli, i własnego odniesienia się do zgłaszanych przez rolnika zarzutów odnośnie trybu i sposobu przeprowadzonych czynności kontrolnych. W szczególności dotyczy to wnikliwego i samodzielnego przeanalizowania różnic w pomiarach, gdy rolnik przedstawia operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że organy obu instancji właściwie powieliły treść pism Kierownika Biura Kontroli, odnoszących się do pomiarów przedstawionych przez stronę, w kontekście pomiarów zawartych w raporcie z kontroli. Organy uznały, że nie można przyjąć za podstawę do przyznania płatności pomiarów dokonanych na zlecenie skarżącej, gdyż ich punktem odniesienia jest powierzchnia ewidencyjna działek a nie powierzchnia ewidencyjno- gospodarcza. Należy zauważyć, że organy obu instancji odnosiły się do zarzutów odnośnie pomiarów innych działek, tymczasem istotne w sprawie niniejszej są pomiary działek, które były zgłoszone do płatności ONW, a więc działek D, E, F, część działki O (wszystkie położone na działce ewidencyjnej 146/6).

W myśl § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 2009r. płatność ONW przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust.1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie identyfikacji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Niewątpliwie, jak to wskazał Dyrektor Agencji w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o którym mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu jednolitej płatności obszarowej. Materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Trzeba więc wskazać, że według dokumentu, który strona otrzymała od Agencji przed złożeniem wniosku, PEG dla działki ewidencyjnej 146/6 tj. maksymalny kwalifikowany obszar wynosił 40,8906 ha. Skarżąca zgłosiła do płatności ONW działki rolne D, E, F i część działki O o łącznej powierzchni 38,76 ha. Wbrew wywodom zawartym w decyzji nie był więc to obszar wykraczający poza obszar ustalony zgodnie z powołanymi przez organ przepisami. Inną natomiast kwestią jest to, że kontrola może dać podstawę także do weryfikacji poprawności zidentyfikowania działek rolnych w LPIS. Z treści art. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika możliwość dokonania ponownego ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej konkretnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Na wielu działkach rolnych występują bowiem obszary, które wpływają na wielkość powierzchni kwalifikującej się do płatności, tak przy granicach działek jak i wewnątrz. Rozmiar tych obszarów może ulegać zmianie na przestrzeni lat np. na skutek ekspansji roślinności leśnej na granicy działki sąsiadującej z lasem, poszerzenia zbiornika wody czy skupiska drzew czy krzewów znajdującego się wewnątrz itp., a także np. na skutek zaniechania uprawiania rolniczego. Na działce 146/6, jak wynika z materiału geograficznego, występują obszary leśne. Stwierdzenie zatem w decyzji, że w odniesieniu do części działki O, podczas kontroli wyłączono powierzchnię 0,37 ha, z uwagi na rozrastający się las nie jest stwierdzeniem pozbawionym podstaw faktycznych. Brak jest natomiast przekonującego stanowiska w kwestii wyłączenia znacznej powierzchni na działce E (uprawa jabłoni domowej). Nie wykluczone jest zatem, że tak jak twierdzi skarżąca, błędnie ustalono granice działek. Rację ma skarżąca, że tych granic nie powinno się wyznaczać w/g ostatniego rzędu zasadzonych drzewek owocowych, a z uwzględnieniem odpowiedniego obszaru z każdej strony "ostatniego rzędu" (także w sytuacji, gdy ilość zasadzonych drzewek nie odpowiada normom, bo to jest kwestia innej płatności).

Ponieważ zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących o zmniejszeniach i wykluczeniach w odniesieniu do kwalifikowalności działek rolnych zależy od rozmiaru przedeklarowania, niezwykle istotną kwestią jest dokonanie prawidłowych pomiarów powierzchni każdej działki rolnej w obrębie działki ewidencyjnej oraz wskazanie przyczyny, dla której część powierzchni działki nie kwalifikuje się do płatności.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku przyjętemu w decyzji, że w raporcie z kontroli prawidłowo ustalono powierzchnie działek kwalifikujące się do płatności, z treści tego raportu wprost wynika, że doszło do naruszenia art. 34 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009 przy ustalaniu tych powierzchni. Z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Tymczasem przy pomiarach działek zastosowano tolerancję pomiaru dla każdej działki rolnej przy uwzględnieniu 0,5 m strefy buforowej, co w sposób oczywisty mogło doprowadzić do niewłaściwego ustalenia powierzchni przedeklarowanej. Przewidziana ww. przepisem "tolerancja pomiaru" służy ustaleniu dopuszczalnego marginesu błędu w deklarowanych przez rolnika powierzchniach działek. Stosuje się ją niezależnie od obowiązku posługiwania się dokładnymi urządzeniami pomiarowymi. Niewłaściwie zatem przyjęto, że skoro urządzenie pomiarowe ma margines błędu 0,5 m to wystarczające jest zastosowanie współczynnika tolerancji pomiaru obliczonego przy zastosowaniu strefy buforowej 0,5 a nie 1,5 m, jak to wprost stanowi przepis.

Reasumując Sąd stwierdza, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organy nie rozważyły w pełni materiałów z kontroli, w kontekście zarzutów skarżącej, dowodu przez nią przedstawionego, jak też nie rozważyły w pełni jej argumentów. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. do przyznania płatności do powierzchni stwierdzonej zgodnie z art. 16 ust. 3, w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, bez uprzednich, nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie powierzchni działek rolnych.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeanalizuje poprawność ustalenia powierzchni poszczególnych działek kwalifikujących się do płatności ONW z uwzględnieniem wynikającej z przepisów zasady oceniania poprawności deklaracji rolnika, z zastosowaniem tolerancji pomiaru. Co do sposobu mierzenia powierzchni działek, na których deklarowane były uprawy jabłoni, organ przeprowadzi dowód z zeznań osób przeprowadzających kontrolę na miejscu w 2013r.