Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 26/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1, ust. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 1
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej jako: "instytucja zarządzająca", "IZ RPO WL" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], zobowiązującą A. B. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...] A. B. w B. (dalej jako: "skarżąca" lub "beneficjentka") do zwrotu kwoty 774 433,25 zł, wynikającej z umowy z 24 czerwca 2019 r. o dofinansowanie realizacji projektu nr [...] pt. "[...]", ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa, jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Kwota do zwrotu obejmowała płatność ze środków europejskich w wysokości 731 409,18 zł i dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 43 024,07 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od 26 sierpnia 2019 r. do dnia zapłaty.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "[...] A. B. w B. w dniu 24 czerwca 2019 r. zawarła z IZ RPO WL umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Projekt miał realizować cele Osi Priorytetowej 11: Włączenie społeczne, Działania 11.2 Usługi społeczne i zdrowotne. Celem głównym projektu był rozwój i upowszechnienie form wsparcia środowiskowego, wzrost dostępności wysokiej jakości usług społecznych użyteczności publicznej, w szczególności w formach zdeinstytucjonalizowanych, dla osób wykluczonych lub zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w regionie poprzez tworzenie i funkcjonowanie Klubu Seniora w gminie Ł. i powiecie B. dla 30 osób jako miejsce spotkań osób starszych.

Wniosek o dofinansowanie projektu zakładał realizację następujących zadań:

Zadanie nr 1 - Adaptacja i wyposażenie budynku wraz z ogrodem rehabilitacyjnym i patio na potrzeby uczestników Klubu Seniora;

Zadanie nr 2 - Organizacja i funkcjonowanie Klubu seniora;

Zadanie nr 3 - Zdalna opieka senioralna.

Kwota dofinansowania została określona na 3 646 563,75 zł i stanowiła nie więcej niż 90,00 % całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. Beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie 405 173,75 zł.

W dniu 26 sierpnia 2019 r. wypłacono Beneficjentowi jedną transzę dofinansowania w łącznej kwocie 774 433,25 zł, z czego płatność ze środków europejskich stanowiła kwotę w wysokości 731 409,18 zł, a dotacja celowa z budżetu krajowego stanowiła kwotę 43 024,07 zł.

W okresie realizacji projektu do instytucji zarządzającej wpłynęło 10 sprawozdawczych wniosków o płatność. We wnioskach tych beneficjentka nie przedstawiła do rozliczenia żadnych wydatków, ani nie wykazała żadnych wskaźników produktu oraz rezultatu i celów projektu.

Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, pismem z 12 lutego 2020 r. beneficjentka poinformowała IZ RPO WL, że pomimo trzykrotnego umieszczenia w Bazie konkurencyjności zapytania ofertowego dotyczącego wykonania prac remontowo-adaptacyjnych budynku położonego w miejscowości Ł. na potrzeby Klubu Seniora w ramach zadania nr 1, nie wyłoniono wykonawcy. Powołując się na pkt 6.5.2 wytycznych lit. a tiret i-ii Wytycznych, beneficjentka zwróciła się z prośbą o pozwolenie na udzielenie zamówienia "z wolnej ręki".

W odpowiedzi na wymienione wyżej pismo IZ RPO WL poinformowała pismem z 20 lutego 2020 r., że zgodnie z Wytycznymi - Podrozdział 6.5 pkt 7 lit. a możliwe jest niestosowanie procedur określonych w sekcjach 6.5.1 i 6.5.2 przy udzielaniu zamówień, w przypadku gdy w wyniku prawidłowego zastosowania zasady konkurencyjności określonej w sekcji 6.5.2 nie wpłynęła żadna oferta, lub wpłynęły tylko oferty podlegające odrzuceniu, albo wszyscy wykonawcy zostali wykluczeni z postępowania lub nie spełnili warunków udziału w postępowaniu.

Beneficjentka w piśmie z 25 maja 2020 r. ponownie wskazała, że w związku z brakiem rozstrzygnięcia pomimo trzykrotnego umieszczenia zapytania ofertowego w bazie konkurencyjności dotyczącego wykonania prac remontowo-adaptacyjnych budynku w miejscowości Ł. , nie wyłoniono wykonawcy. Beneficjentka wniosła o wyrażenie zgody na wydłużenie terminu realizacji projektu do dnia 30 kwietnia 2023 r. oraz zmianę w treści opisu poz. 51 szczegółowego budżetu.

W odpowiedzi na powyższe pismo instytucja zarządzająca poinformowała pismem z 8 września 2020 r., że nie wyraża zgody na zaproponowane zmiany. Organ wyjaśnił również, że tylko w przypadku, gdy beneficjent zastosował procedurę w sposób prawidłowy i nie otrzymał żadnych ofert miał on możliwość wyboru wykonawcy z pominięciem zasady konkurencyjności. Organ wezwał również beneficjentkę do szczegółowego wyjaśnienia braku przedkładania rozliczających wniosków o płatność zgodnie z harmonogramem płatności zatwierdzonym przez IZ RPO WL.

Pismem z 10 września 2020 r. skarżąca poinformowała, że po uzyskaniu zgody na zamówienie "z wolnej ręki" podjęła starania mające na celu wyłonienie wykonawcy na wykonanie prac adaptacyjnych. Pomimo spotkań i rozmów indywidualnych z potencjalnymi wykonawcami beneficjent nie zdołał podpisać stosownych umów, ponieważ napotkane trudności związane z epidemią koronawirusa w Polsce spowodowały ograniczenia, a niekiedy zaniechania działalności gospodarczych przez firmy budowlane.

Pismem z 2 listopada 2020 r. powiadomiono skarżącą, że z uwagi na niedotrzymanie obowiązków wynikających z umowy nr [...], do decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego pełniącego funkcję IZ RPO WL zostanie przekazany wniosek o rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu na podstawie § 28 ust. 2 pkt 1 i 5 umowy.

Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. beneficjentka w związku z wyłonieniem z wolnej ręki wykonawcy oraz podpisaniem w dniu 2 listopada 2020 r. umowy dotyczącej wykonania prac remontowo-adaptacyjnych budynku położonego w miejscowości Ł. na potrzeby Klubu Seniora, zwróciła się z wnioskiem o wydłużenie terminu realizacji projektu do 31 października 2023 r. oraz zmianę w poz. 51 szczegółowego budżetu w zakresie kosztu treningu słuchu.

Pismem z 16 grudnia 2020 r. organ poinformował beneficjentkę, że podtrzymuje stanowisko w sprawie braku zgody na zmiany w ramach projektu.

W piśmie z 7 stycznia 2021 r. beneficjentka ponownie wskazała na okoliczności przedstawione już w piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. i wcześniejszych, a ponadto ponownie wniosła o zmianę okresu realizacji projektu w zakresie zabezpieczającym realizację wykazanych wskaźników projektowych, tj. do 8 miesięcy i zmianę tymczasową miejsca świadczenia usług w Klubie Seniora z Ł. na B. ul. [...] na okres adaptacji obiektu w Ł. .

W odpowiedzi na powyższe pisma skarżącej organ WL pismem z 24 lutego 2021 r. poinformował, że beneficjent nie powinien dokonać wyboru wykonawcy odpowiedzialnego za przeprowadzenie prac adaptacyjnych w Klubie Seniora z pominięciem zasady konkurencyjności, gdyż nie opisał dostatecznie wyczerpująco oraz jednoznacznie przedmiotu zamówienia.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej, iż realizacja projektu "[...]" oraz projektu "[...]" zaplanowana została na jednym obiekcie w [...], pod który został wykonany jeden projekt budowlany, IZ RPO WL wskazała, iż z przedstawionej jej dokumentacji z postępowania o udzielenie zamówienia na przeprowadzenie adaptacji obiektów wynika, że nie jest to jeden obiekt budowlany, lecz dwa odrębne obiekty. Również z obu wniosków o dofinansowanie wynika, że adaptacja dotyczyła dwóch odrębnych obiektów.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Zamościu z 18 lutego 2021 r. wszczęte zostało śledztwo pod sygn. [...] w sprawie zaistniałego w okresie od dnia 13 maja 2019 r. do dnia 1 lipca 2019 r. doprowadzenia Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w łącznej kwocie 1 798 334,15 zł przez A. B., tj. o czyn z art. 286 § 1 ustawy Kodeks karny w zw. z art. 294 § 1 kk w zw. z art. 12 § 1 kk.

Pismem z dnia 3 marca 2021 r., w związku z brakiem rozliczenia zaliczki w wysokości 774 433,25 zł przekazanej 26 sierpnia 2019 r., organ wezwał skarżącą do przesłania aktualnego wyciągu bankowego z wyodrębnionego dla projektu rachunku bankowego potwierdzającego historię operacji za okres od dnia 26 sierpnia 2019 r. do dnia jego wygenerowania.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca pismem z 15 marca 2021 r. wyjaśniła, iż nie ma możliwości wygenerowania wyciągu bankowego za wskazany okres, ponieważ nie jest możliwe wygenerowanie wyciągu, jeśli na koncie nie ma żadnych operacji.

W piśmie z 15 lipca 2021 r. skarżąca m.in. wyjaśniła, iż nieświadomie zadysponowała środkami unijnymi bez uprzedniego uzgodnienia z IZ RPO WL. Działanie to było podyktowane wyższą koniecznością spowodowaną COVID-19, w celu udzielenia pomocy finansowej na cel wypłaty wynagrodzeń pracowników, w tym także Spółdzielni Socjalnej "[...]", której prezesem od 13 lutego 2020 r. jest mąż skarżącej.

Pismem z 28 lipca 2021 r., w odpowiedzi na pisma skarżącej IZ RPO WL poinformowała, że z informacji przekazanych przez Komendę Wojewódzką Policji w Lublinie wynika, iż w ramach projektu realizowanego przez skarżącą środki przekazane przez Województwo Lubelskie w formie zaliczki na realizację projektu wykorzystywane były na cel inny niż określony w projekcie oraz niezgodnie z postanowieniami umowy. Beneficjent w ramach projektu w dniu 26 sierpnia 2019 r. otrzymał zaliczkę na realizację projektu w wysokości 774 433,25 zł, natomiast w dniu 27 sierpnia 2019 r. dokonał pierwszego przelewu części środków z konta projektowego na konto podstawowe. Środki przeznaczone na realizację, projektu przelewane były z konta projektowego na konto podstawowe beneficjenta sukcesywnie do dnia 30 marca 2020 r. na łączną kwotę 774 200,00 zł. Beneficjent w późniejszym czasie kilkukrotnie dokonywał zwrotu środków na konto przesyłając do IZ RPO WL potwierdzenie stanu konta na dany dzień oraz ponownie wyprowadzał środki z konta projektowego. Organ podkreślił, że zgodnie z postanowieniami umowy, dofinansowanie było przeznaczone na sfinansowanie wydatków kwalifikowanych, ponoszonych przez beneficjenta i partnerów w związku z realizacją projektu. Zatem dokonywanie przelewów pieniężnych z rachunku projektowego na cele niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie stanowiło naruszenie postanowień umowy, a także oznaczało naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i stanowi podstawę do zwrotu środków. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że beneficjentka od dnia rozpoczęcia realizacji projektu, tj. od 1 maja 2019 r. nie zrealizowała żadnej formy wsparcia zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem wynikającym z wniosku o dofinansowanie oraz nie wykazała do rozliczenia wydatków kwalifikowalnych.

W odpowiedzi na pismo z 28 lipca 2021 r. skarżąca wskazała, że nie wykorzystała środków znajdujących się na rachunku na cele inne niż wskazane w umowie, gdyż faktyczna realizacja projektu jeszcze się nie rozpoczęła. Stan środków na rachunku subkonta z tytułu przekazanej zaliczki pozostaje taki sam, jak w chwili przekazania jej przez IZ RPO WL. Według skarżącej umowa nie formułuje zakazu przekazywania środków na inny rachunek bankowy.

Instytucja zarządzająca poinformowała skarżąca następnie, że na posiedzeniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. Zarząd Województwa Lubelskiego podjął uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania umowy nr [...] o dofinansowanie projektu: "[...]", zawartej 24 czerwca 2019 r.

Pismem z dnia 8 października 2021 r. IZ RPO WL wskazała, że rozwiązanie umowy nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2021 r., tj. w dniu doręczenia oświadczenia w sprawie rozwiązania umowy. Z wniosków o płatność wynika, że beneficjentka nie wykazała do rozliczenia żadnych wydatków. Kwota niewykorzystanej transzy dofinansowania wynosi 774 433,25 zł. Beneficjentka nie zwróciła niewykorzystanej transzy dofinansowania w terminie określonym w § 30 ust. 4 umowy. Mając na uwadze powyższe oraz brak zwrotu środków, IZ RPO WL na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 ustawy o finansach publicznych wezwała skarżącą do zwrotu środków w ramach dofinansowania w łącznej kwocie 774 433,25 zł (z czego środki europejskie to kwota 731 409,18 zł oraz środki z budżetu państwa w kwocie 43 024,07 zł) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy do dnia zwrotu.

Pismem z 28 października 2021 r. beneficjentka zwróciła się do Marszałka Województwa Lubelskiego z prośbą o uchylenie uchwał i cofnięcie oświadczenia w sprawie rozwiązania umowy nr [...], wskazując między innymi, że w porozumieniu z Urzędem sporządzony został 15 stycznia 2021 r. plan naprawczy, natomiast w dniu 10 lutego 2021 r. zostało zorganizowane spotkanie z urzędnikami, na którym dokonano omówienia planu naprawczego, a także ustalono nowy termin realizacji projektu na dzień 31 marca 2023 r. oraz zmianę siedziby realizacji projektu na B. ul. [...]. Budynek ten nie wymagał żadnych prac adaptacyjnych i był gotowy, aby rozpocząć w nim realizację projektu.

Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. Marszałek Województwa Lubelskiego wyjaśnił, że co do wykonawcy odpowiedzialnego za przeprowadzenie prac adaptacyjnych, IZ RPO WL stwierdziła, że każdorazowo postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, ponieważ przedmiot zamówienia nie został opisany dostatecznie wyczerpująco oraz jednoznacznie, w związku z czym przełożyło się to na brak ofert. Ponadto w przypadku przeprowadzenia postępowania w sposób nieprawidłowy, beneficjent nie miał możliwości wyłonienia wykonawcy z wolnej ręki, tak jak tego dokonał.

Ponadto w dniu 9 maja 2021 r. skarżąca przedstawiła nową lokalizację projektu, jednakże z protokołu z rozeznania rynku, który IZ RPO WL otrzymała od beneficjentki wynikało, że zostały złożone 3 oferty oraz jako najkorzystniejsza została wybrana oferta firmy [...] Sp. z o.o., w której skarżąca jest wspólnikiem, co jest niezgodne z Wytycznymi.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], organ zobowiązał skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w tym m.in. do: 1) osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, 2) realizacji projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu zawarty we wniosku o dofinansowanie. Ponadto zgodnie z § 2 i § 3 ust. 1 umowy, dofinansowanie jest przeznaczane na realizację projektu, a projekt powinien być realizowany na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 umowy). Organ podniósł, że beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym we wniosku o dofinansowanie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie (§ 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Beneficjent obowiązany był również, zgodnie z § 10 ust. 3 umowy o dofinansowanie, do złożenia pierwszego wniosku o płatność zgodnie z harmonogramem płatności stanowiącym załącznik do umowy, zaś kolejne wnioski o płatność winny być przedkładane zgodnie z harmonogramem płatności, nie później niż w terminie do 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego i nie rzadziej niż co 3 miesiące. Natomiast końcowy wniosek o płatność beneficjent zobowiązał się złożyć w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu. Organ wskazał, że beneficjent przy realizacji umowy o dofinansowanie powinien m.in. stosować Wytyczne. W oparciu o to zobowiązanie beneficjent wyraził zgodę na postępowanie wobec niego zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych Wytycznych.

Organ wskazał, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie nastąpiło stosownie do § 28 ust. 1 umowy, zgodnie z którym instytucja zarządzająca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy: 1) beneficjent dopuścił się poważnych nieprawidłowości, w szczególności wykorzystał w całości bądź w części przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową (pkt 1); 2) beneficjent ze swej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu, zaprzestał realizacji projektu lub realizował go w sposób niezgodny z umową (pkt 3).

Odnosząc się do pierwszej przesłanki rozwiązania umowy o dofinansowanie organ wskazał, że skarżąca wykorzystała przyznane jej jako beneficjentce środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tj. § 2 i § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 4, § 4 ust. 7 pkt 1, § 5 ust. 4 i 5, § 7, § 10 ust. 16-17, § 30 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie oraz Podrozdziału 6.5.2. pkt 5 i Podrozdziału 6.5 pkt 6 lit. a Wytycznych. Organ stwierdził, że skarżąca doprowadziła do poniesienia przez budżet UE szkody realnej, gdyż dysponowała środkami z wkładu finansowego z budżetu UE bez efektów, które znalazłyby odzwierciedlenie w osiągniętych wskaźnikach produktów i rezultatu oraz nie zwróciła w całości otrzymanej transzy dofinansowania, mimo nieprzedkładania wniosków o płatność i nierozliczenia projektu oraz nierealizowania go zgodnie z harmonogramem, jak i przeprowadzenia nieprawidłowo postępowania w przedmiocie zamówienia poprzez niewłaściwe opisanie przedmiotu zamówienia i naruszenie zasady konkurencyjności, a także wystąpienia powiązań osobowych.

Przede wszystkim beneficjentka niezgodnie z umową o dofinansowanie przelewała środki z rachunku projektowego na inny rachunek bankowy, a więc na cel inny, niż określony w projekcie. Dla projektu realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie został wyodrębniony rachunek bankowy o nr [...] prowadzony przez Bank Spółdzielczy w K. Z historii transakcji dokonywanych w okresie od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. na rachunku bankowym o nr [...] wynika, iż na koncie w okresie tym odnotowano 16 transakcji w wysokości od 10 000,00 zł do 100 000,00 zł na łączną kwotę 632 000,00 zł, polegających na przelaniu środków zgromadzonych z rachunku nr [...] na rachunek bankowy nr [...] oznaczony [...] A. B. B., oraz jedną transakcję w dniu 4 listopada 2019 r. polegającą na przelaniu środków w wysokości 35 000,00 zł na rachunek o nr [...] oznaczony [...] Stan salda końcowego wyniósł wówczas 107 433,25 zł, suma obciążeń 667 000,00 zł,

Z kolei z historii transakcji dokonywanych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do 5 listopada 2020 r. na rachunku bankowym o nr [...] wynika, że na koncie w okresie od dnia 10 stycznia 2020 r., kiedy nastąpiła pierwsza transakcja do dnia 30 marca 2020 r. kiedy odnotowano ostatnią transakcję, odnotowano 6 transakcji w wysokości od 200,00 zł do 50 000,00 zł na łączną kwotę 107 200,00 zł, również polegających na przelaniu środków na rachunek [...]. Stan salda końcowego wyniósł wówczas 233,25 zł, suma obciążeń 107 200,00 zł.

Z opisów wymienionych powyżej przelewów nie wynikało, aby beneficjentka przeznaczała je na cele projektowe. Sama skarżąca w lipcu 2021 r. wskazała wprost, że część środków z konta projektowego została przekazana Spółdzielni Socjalnej "[...]", aby wspomóc ją w wypłacie wynagrodzeń dla pracowników. W ocenie organu nie ma znaczenia fakt, że kwota środków, która wypłynęła z konta projektowego została ostatecznie na to konto z powrotem przelana. Organ podkreślił, że środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta mają charakter publiczny i nienaruszalny, a możliwość ich wykorzystania jest ściśle określona przez dotującego.

Odnosząc się do drugiej przesłanki rozwiązania umowy o dofinansowanie określonej § 28 ust. 1 pkt 3 umowy, organ podniósł, że beneficjent z własnej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu. Organ zaznaczył, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizacja projektu rozpoczęła się 1 maja 2019 r. W opisie rzeczowym realizacji wniosku o płatność za okres od 1 maja 2019 r. do 26 czerwca 2019 r. (złożonym dnia 26 czerwca 2019 r.) beneficjentka wskazała odnośnie do Zadania nr 1 - Adaptacja i wyposażenie budynku wraz z ogrodem rehabilitacyjnym i patio na potrzeby uczestników Klubu Seniora, iż w ramach realizowanego zadania w okresie sprawozdawczym rozpoczęto proces przygotowania dokumentacji projektowej, przetargowej. We wniosku o płatność za okres sprawozdawczy od 1 września 2019 r. do 30 września 2019 r. beneficjentka wskazała, że w związku z brakiem złożonych ofert nie wybrano wykonawcy i w rezultacie 30 listopada 2019 r. zamieszczono powtórne zapytanie ofertowe w Bazie konkurencyjności, a 15 stycznia 2020 r. zamieszczono trzecie zapytanie ofertowe w Bazie konkurencyjności na wykonanie prac adaptacyjnych. W związku z odrzuceniem ofert ze względu na rażącą cenę nie wybrano wykonawcy. Wobec powyższego beneficjentka w dniu 12 lutego 2020 r. zwróciła się do organu z prośbą o pozwolenie na udzielenie zamówienia "z wolnej ręki". W dniu 30 października 2020 r. beneficjentka wyłoniła wykonawcę "z wolnej ręki". W dniu 2 listopada 2020 r. została podpisana umowa na wykonanie tych prac, która następnie została rozwiązana.

Odnosząc się do wskazanych okoliczności organ podniósł, że po przeprowadzeniu analizy wszystkich zamieszczonych przez beneficjentkę w Bazie konkurencyjności ogłoszeń doszedł do wniosku, że każdorazowo przedmiot zamówienia nie został opisany dostatecznie wyczerpująco oraz jednoznacznie. W szczególności nieuprawnione było zobowiązanie potencjalnych oferentów do zdobycia wszelkich dodatkowych informacji, które mogłyby być konieczne do przygotowania ofert i realizacji zamówienia. Organ zwrócił uwagę, że zamawiający nie może nakładać na wykonawcę obowiązku zdobycia informacji niezbędnych mu do wyceny zamówienia, gdyż opis oferty powinien być szczegółowy i uwzględniać wszystkie istotne elementy. Ponadto pierwsze ogłoszenie na wyłonienie wykonawcy skarżąca umieściła w Bazie konkurencyjności dopiero w dniu 31 października 2019 r., tym samym powodując opóźnienie w wyborze wykonawcy o 4 miesiące. Odnosząc się do wyjaśnień, że na brak wyłonienia wykonawcy wpłynęła sytuacja epidemiczna oraz brak firm na miejscowym rynku pracy mogących wykonać takie zlecenie, organ zauważył stan epidemii w Polsce został ogłoszony w połowie marca 2020 r.

W ocenie organu takie działanie skarżącej doprowadziło do tego, że zasada konkurencyjności nie została zastosowana. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, organ w piśmie z 9 kwietnia 2020 r. nie udzielił zgody na zawarcie umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności, a jedynie poinformował o warunkach, jakie musi spełnić, aby zastosować tryb "z wolnej ręki", zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności.

Dodatkowo organ wskazał, że beneficjentka wyraziła chęć zmiany lokalizacji niezbędnej do realizacji projektu i po rozeznaniu rynku jako najkorzystniejsza została wybrana oferta firmy [...] Sp. z o.o. Organ stwierdził, że to postępowanie również zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady konkurencyjności. Analiza wpisów w KRS tej spółki potwierdza bowiem, że skarżąca będąca beneficjentem projektu, widnieje od 23 grudnia 2019 r. jako wspólnik i Prezes Zarządu we wspomnianej spółce. Organ stwierdził, że w sprawie występują więc powiązania osobowe pomiędzy beneficjentem a wykonawcą - firmą [...], w której skarżąca pełni funkcję prezesa zarządu i posiada 95% udziałów. Wybór takiego wykonawcy pozostaje w sprzeczności z zapisami Podrozdziału 6.5 pkt 6 lit. a w zw. z 6.5.2. pkt 5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, zabraniającymi udzielania zamówień podmiotom powiązanym osobowo lub kapitałowo z beneficjentem przeprowadzającym procedurę wyboru wykonawcy.

Organ podniósł, że zgodnie z § 30 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w przypadku rozwiązania umowy w trybie § 28 ust. 1, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanych transz dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków dofinansowania. Natomiast zgodnie z § 30 ust. 3 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązuje się przedstawić rozliczenie otrzymanych transz dofinansowania, w formie wniosku o płatność, w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia rozwiązania umowy. W myśl zaś § 30 ust. 4 umowy, niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Zarządzającą w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia realizacji projektu oraz nie później niż do dnia złożenia końcowego wniosku o płatność. W przypadku niedokonania zwrotu w powyższym terminie, stosuje się przepisy § 13 umowy.

Skarżąca nie przedstawiła do rozliczenia wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu i nie zwróciła środków, do czego zobowiązywało ją postanowienie § 30 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Dlatego też w ocenie organu przekazane i niewykorzystane w całości dofinansowanie w wysokości 774 433,25 zł podlega zwrotowi.

W ocenie organu opisane działania beneficjentki doprowadziły do poniesienia przez budżet Unii Europejskiej szkody realnej, gdyż dysponowała ona środkami z wkładu finansowego z budżetu UE bez efektów, które znalazłyby odzwierciedlenie w osiągniętych wskaźnikach produktów i rezultatu. Niewypełnienie postanowień umowy, Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, czy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powoduje konieczność odzyskiwania przez instytucję zarządzającą kwot podlegających zwrotowi, w tym wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych. Naruszenie prawa UE, jak też przepisów prawa krajowego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i skutkuje obowiązkiem odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także przeprowadzenie dowodu z zeznań kilkunastu świadków, w szczególności na okoliczność realizacji projektu, poszukiwania wykonawców i prowadzenia negocjacji z organem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy instytucja zarządzająca wydała decyzję z dnia [...] października 2022 r., nr [...], którą utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji instytucja zarządzająca podtrzymała w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w decyzji z [...] marca 2022 r. Po przedstawieniu stanu faktycznego i dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, instytucja zarządzająca omówiła dokumentację obejmującą kopię postanowienia Sądu Rejonowego Lublin – Zachód z 8 lipca 2022 r. w sprawie sygn. akt [...] oddalającego wniosek A. B. o zezwolenie na złożenie kwoty pieniężnej do depozytu sądowego oraz pisma dotyczące postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Zamościu (w tym min. akt oskarżenia z 28 czerwca 2022 r., sygn. [...] przeciwko A. B., P. B. i D. S.) oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Zamościu z 14 września 2022 r., sygn. [...].

Organ wyjaśnił, że w dniu 26 lipca 2022 r. wydał postanowienie o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków zgłoszonych przez skarżącą, a w dniu 19 września 2022 r. wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z wymienionych powyżej dokumentów, dotyczących postępowania karnego i postępowania w sprawie o złożenie do depozytu sądowego. W dalszej części uzasadnienia skarżonej decyzji organ przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie i odniósł je do istniejącego stanu faktycznego. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia dokonane w decyzji z [...] marca 2022 r., że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do rozwiązania umowy określone w § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Naruszenie wskazanych unormowań doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i wystąpienia nieprawidłowości definiowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Powyższe musiało skutkować obowiązkiem zwrotu dofinansowania. Następnie organ w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uznając żadnego z nich za zasadny.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że odwołująca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych i kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi, podczas gdy skarżąca nie wykorzystała środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, bowiem trwale nie rozporządziła nimi na inny cel, a co za tym idzie nie wyzbyła się ich ani nie wydatkowała, a jedynie przesunęła je z konta projektowego na konto główne należące do skarżącej;

2. art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 2 ust. 7, art. 70 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez ich niezastosowanie, powodujące wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania mimo braku stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych;

3. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy skarżąca dopuściła się nieprawidłowości rozumianej jako naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet UE poprzez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem;

4. art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez niezasadne wydanie decyzji nakazującej skarżącej zwrot środków przeznaczonych na realizację programów w kwocie 774 433,25 zł wraz z odsetkami;

5. § 2, § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 4, § 4 ust. 7 pkt 1, § 5 ust. 4 i 5, § 7, § 10 ust. 16-17, § 30 ust. 1 i 4 umowy i Wytycznych (Podrozdział 6.5.2. pkt 5, Podrozdział 6.5 pkt 6 lit. a) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich w kwocie 774 433,25 zł z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych;

6. § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 35 umowy o dofinansowanie projektu w ramach RPO WL na lata 2014-2020 poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się poważnych nieprawidłowości oraz ze swojej winy nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu, co skutkowało niezasadnym rozwiązaniem umowy o dofinansowanie;

7. art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie przez organ II instancji i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącej, wyrażające się:

- w przyjęciu, że skutecznie doszło do rozwiązania umowy o dofinansowanie z dniem 30 sierpnia 2021 r. tj. w dniu otrzymania przez skarżącą oświadczenia w sprawie rozwiązania umowy, podczas gdy w tym dniu organ nie doręczył skarżącej oświadczenia, wysyłając je na adres pełnomocnika skarżącej upoważnionego wyłącznie do reprezentacji procesowej skarżącej, co skutkowało tym, że oświadczenie to nie wywołało skutku prawnego wobec skarżącej i nie rozwiązało skutecznie umowy;

- nieustaleniu, że umowa o dofinansowanie projektu z dnia 24 czerwca 2019 r. formalnie została rozwiązana dopiero w dniu 6 czerwca 2022 r. na skutek doręczenia przez organ oświadczenia;

- w przyjęciu, że skarżąca sama miała wpływ na opóźniający się wybór wykonawcy oraz opóźnienie rozpoczęcia wsparcia o 4 miesiące, podczas gdy, Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego opóźnił podpisanie umów na realizację przedmiotowych projektów o niemalże dwa miesiące, co skutkowało przesunięciem terminu realizacji projektów i zmusiło skarżącą do zachowania ostrożności i niepodjęcia ryzyka realizacji projektu od 1 maja 2019 r. albowiem wpływ środków finansowych na konto projektowe nastąpił dopiero na przełomie sierpnia 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydłużenia czasu realizacji działań projektowych;

- w przyjęciu, że skarżąca sama miała wpływ na opóźniający się wybór wykonawcy, podczas gdy organ, będąc ze skarżącą w stałym kontakcie za pośrednictwem platformy komunikacyjnej, nie zwrócił jej uwagi na zaistnienie ewentualnych błędów w procesie wyłonienia wykonawcy, które mogłyby skutkować naruszeniem postanowień umowy, czym potencjalne przyczynił się do wydłużenia realizacji umowy, wypominając skarżącej wadliwość złożonego ogłoszenia dopiero na etapie zaskarżonych decyzji;

8. art. 86 k.p.a. polegające na nieprzesłuchaniu skarżącej w sytuacji, kiedy w sprawie istniały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które organ winien ustalić tak, by całościowo wyjaśnić sprawę, podczas gdy zeznania skarżącej mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

9. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków szczegółowo wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy treść zeznań świadków mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

10. art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ I instancji w sposób nienależyty i niewyczerpujący, a co za tym idzie wprowadzający w błąd poinformował skarżącą o przysługującym jej uprawnieniu wyłonienia wykonawczy "z wolnej ręki" z pominięciem procedur określonych w sekcjach 6.5.1. i 6.5.2. przy udzieleniu zamówienia, bez udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w tym zakresie.

Uzasadniając skargę skarżąca w pierwszej kolejności odniosła się do wskazanego w pkt 6 skargi naruszenia przez organ § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 35 umowy o dofinansowanie.

W zakresie realizacji przez skarżącą § 28 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie (wydatkowania dotacji zgodnie z umową), skarżąca podniosła, że nie wykorzystała środków znajdujących się na rachunku na cele inne niż wskazane w umowie, gdyż faktyczna realizacja projektu jeszcze się nie rozpoczęła. Stan środków na rachunku subkonta z tytułu przekazanej zaliczki pozostaje taki sam, jak w chwili przekazania przez organ, zaś obecnie kwota ta została wpłacona na rachunek depozytowy Ministerstwa Finansów. Jednocześnie skarżąca złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w Lublinie o wyrażenie zgody na złożenie wymienionych środków do depozytu sądowego. Skarżąca przyznała, że przesuwała środki zgromadzone na subkoncie na rachunek główny, jednakże środki te po kilku dniach trafiały ponownie na subkonto związane z dotacją. Środki te nie służyły działalności zarobkowej, nie stanowiły celu inwestycyjnego i nie były przeznaczane na zapłatę za towary lub usługi nie związane z projektem. Ponadto podniosła, że postanowienia umowy o dofinansowanie nie zawierają zakazu przekazywania środków pieniężnych z zaliczki zgromadzonej na subkoncie na rachunek główny skarżącej. Zdaniem skarżącej jedynym ograniczeniem, jakie odnalazła w treści umowy jest § 7 ust. 1 umowy, w którym zobowiązuje się do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków. W przedmiotowej sprawie nie można więc mówić o wydatkowaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem, a co najwyżej o naruszeniu procedur umowy. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia procedur umowy, to naruszenia te nie stanowią nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych i nie wywołały żadnej szkody w budżecie UE.

Z kolei odnosząc się do przedstawionej w rozwiązaniu umowy podstawy określonej w § 28 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie, jakoby beneficjent ze swojej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku początkowej daty okresu realizacji projektu, skarżąca podkreśliła, że jest ona nieprawdziwa i całkowicie sprzeczna ze stanem faktycznym. Zwróciła również uwagę na to, że ciągłe zmiany dyrektorów i kierowników w Urzędzie Marszałkowskim w Lublinie doprowadziły do sytuacji, w której nie mogła dokonać wiążących uzgodnień w ramach projektu. Skarżąca wskazała, że organ udzielając odpowiedzi na jej zapytanie z 12 lutego 2020 r., wprowadził ją w błąd informując o przysługującym jej uprawnieniu wyłonienia wykonawcy "z wolnej ręki" z pominięciem procedur określonych w sekcjach 6.5.1 i 6.5.2 Wytycznych. Organ poprzez udzielenie odpowiedzi w sposób nienależyty, wprowadzający w błąd skarżącą co do możliwości wyłonienia w ten sposób wykonawcy, rażąco naruszył art. 9 k.p.a. Działanie organu doprowadziło skarżącą do błędnego zrozumienia prawa i poniesienia szkody w postaci rozwiązania z nią umowy o dofinansowanie i nakazanie zwrotu środków.

Skarżąca powołała się również na okoliczność obiektywnych trudności związanych z wyłonieniem wykonawcy, które zbiegły się w czasie z pandemią koronawirusa. W związku z powyższym zwróciła się do organu o przesunięcie terminu realizacji projektu do 30 kwietnia 2023 r., na co organ odpowiedział negatywnie dopiero po 106 dniach oczekiwania na odpowiedź.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że w porozumieniu z organem w dniu 15 stycznia 2021 r. został sporządzony plan naprawczy, a także w dniu 10 lutego 2021 r. zostało zorganizowane z pracownikami organu, na którym ustalono nowy termin realizacji projektu (na dzień 31 marca 2023 r.) oraz nową lokalizację siedziby projektu (na siedzibę przy ul. [...] w B.). Jednakże ostatecznie powyższe zmiany nie zostały zaakceptowane przez organ, który podjął uchwałę o rozwiązaniu ze skarżącą umowy o dofinansowanie. W ocenie skarżącej oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało złożone nieskutecznie i nie powinno wywoływać skutków prawnych. Oświadczenie to zostało bowiem złożone pełnomocnikowi, który przedłożył pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania skarżącej przed Urzędem Marszałkowskim w L., natomiast pełnomocnictwo to nie zawierało upoważnienia do składania i przyjmowania oświadczeń woli.

W dalszej części skargi zatytułowanej "Rozważania prawne" skarżąca podniosła, że ocena poprawności działania beneficjenta musi być dokonywana z uwzględnieniem postanowień umowy o dofinansowanie, przepisów prawa polskiego, tj. Prawa zamówień publicznych, ustawy o finansach publicznych, ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jednakże regulacje te winny być wykładane z uwzględnieniem prawa europejskiego. Skarżąca podniosła, że wskazane przepisy rozporządzeń UE adresowane są przede wszystkim do państwa członkowskiego i nakładają obowiązek korekt finansowych. Zdaniem skarżącej z powyższych przepisów wynika, że przesłanką żądania zwrotu środków nie jest każde naruszenie prawa wspólnotowego lecz tylko takie, które może zostać określone jako nieprawidłowość, tzn. powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie UE. Tego rodzaju okoliczność powinna zostać wykazana przez organ w decyzji nakazującej zwrot środków z funduszy europejskich. Skarżąca podkreśliła, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że niemalże każde naruszenie warunków umowy, czy też Wytycznych stanowi wydatkowanie środków z naruszeniem przepisów prawa, a to zawsze wywołuje potencjalną szkodę w budżecie UE. Pogląd ten jej zdaniem należy uznać za zbyt radykalny i w samej rzeczy błędny.

Z tych względów w ocenie skarżącej organ błędnie zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, bowiem niezasadnie przyjął, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur. Skarżąca wskazała, że nie rozporządziła nimi trwale na inny cel, nie wyzbyła się ich, ani nie wydatkowała, a jedynie przesunęła je z konta projektowego na konto główne należące do niej, by po chwili całość środków zwrócić w nominalnej kwocie na konto projektowe. W ocenie skarżącej, nie stanowi to nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych, w szczególności w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Działalnie skarżącej nie mogło wyrządzić szkody w budżecie UE, ani faktycznie szkody tej nie wyrządziło. Zdaniem skarżącej wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania mimo braku stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych doprowadziło do naruszenia art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 ust. 7, art. 70 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji, ewentualnie o zobowiązanie organu II instancji w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Lubelskiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a"), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Lubelskiego – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 z 25 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 29 marca 2022 r., na mocy której skarżąca będąca beneficjentką projektu pt. "[...]", została zobowiązana do zwrotu środków w kwocie 774 433,25 zł wraz z odsetkami jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Kwota do zwrotu obejmowała płatność ze środków europejskich w wysokości 731 409,18 zł i dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 43 024,07 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się do oceny, czy skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych wskazanych w umowie, a jeżeli tak, to czy wobec tego zachodziła podstawa do rozwiązania z nią umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji podstawa do zwrotu środków przekazanych skarżącej na realizację projektu, jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.) , dalej jako: "ustawa o finansach publicznych" lub "u.f.p.".

Mając na uwadze istotę sporu pomiędzy stronami, szczegółowego omówienia wymagają regulacje prawne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego państw członkowskich. Ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE Seria L z dnia 20 grudnia 2013 r. nr 347, str. 320 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie nr 1303/2013".

Zgodnie z art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.

Użyte w powołanym wyżej przepisie pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W konsekwencji wykrycie naruszenia, czy to prawa unijnego czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.

W krajowym porządku prawnym aktem prawnym, który określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej lat 2014-2020 jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej, do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Zarząd Województwa Lubelskiego jako instytucja zarządzająca wykonuje zadania związane z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 i jest odpowiedzialny nie tylko za realizację tego programu, ale też za odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi w związku z nałożeniem korekt finansowych poprzez wydawanie stosownych decyzji administracyjnych o zwrocie środków.

Zgodnie z unormowaniem art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184;

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9).

Według zaś art. 184 ust. 1 u.f.p., pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Naruszenie procedur, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć szeroko, jako naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym rozporządzenia nr 1303/2013), postanowień Regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i Wytycznych, będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba przede wszystkim naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, procedury, których naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy.

Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi bowiem uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem zaś "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta dofinansowania. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma tym samym możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem, reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu określonym w art. 184 u.f.p., gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy przypomnieć, że w dniu 24 czerwca 2019 r. pomiędzy Województwem Lubelskim, w imieniu którego działał Zarząd Województwa Lubelskiego zwany "instytucją zarządzającą" a skarżącą została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pt. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (k. 1 - 32 akt adm.). Na podstawie wymienionej umowy Instytucja Zarządzająca przyznała skarżącej na realizację wymienionego projektu dofinansowanie w łącznej kwocie 3 646 563,75 zł, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie 3 443 976,87 zł i dotację z budżetu krajowego w kwocie 202 586,88 zł (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy). Skarżąca zobowiązała się do wniesienia wkładu własnego w wysokości 405 173,75 zł, co stanowiło 10,00% wydatków kwalifikowalnych projektu (§ 3 ust. 5 umowy). Skarżącej w dniu 26 sierpnia 2019 r. została wypłacona jedna transza dofinansowania w kwocie 774 433,25 zł, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie 731 409,18 zł oraz dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie 43 024,07 zł (k. 533 - 538 akt adm.).

Główne obowiązki skarżącej jako beneficjentki zostały określone w § 4 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z regulacją § 4 ust. 1 i 2 umowy, beneficjentka zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie, który stanowi integralną część umowy o dofinansowanie. Stosownie do § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 umowy beneficjentka zobowiązała się również do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w tym m.in. do osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu, określonych we wniosku o dofinansowanie oraz realizacji projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu zawarty we wniosku o dofinansowanie. Ponadto beneficjentka zobowiązała się do stosowania obowiązujących na dzień ogłoszenia konkursu Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 oraz wyraziła zgodę na postępowanie wobec niej zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych Wytycznych (§ 4 ust. 6 umowy). Przy czym obowiązek stosowania Wytycznych obejmował również wszelkie zmiany Wytycznych, dokonane po zawarciu umowy (§ 4 ust. 7 in fine umowy).

W zakresie realizacji projektu i okresu obowiązywania umowy strony ustaliły, że okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie (§ 5 ust. 1 umowy) oraz że dotyczy realizacji zadań w ramach projektu i jest równoznaczny z okresem kwalifikowalności wydatków w ramach projektu (§ 5 ust. 2 umowy). W tym aspekcie umowy, skarżąca jako beneficjentka zobowiązała się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w ust. 1, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących realizacji celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie wskaźników (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie (§ 5 ust. 4 umowy). Ponadto w § 5 ust. 5 umowy zawarte zostało postanowienie, że projekt będzie realizowany w oparciu o harmonogram realizacji projektu wskazany we wniosku o dofinansowanie. Do obowiązków skarżącej, stosownie do § 7 ust. 1 umowy, należało również prowadzenie wyodrębnionej ewidencji wydatków projektu w sposób przejrzysty zgodnie z zasadami określonymi w Programie, tak, aby możliwa była identyfikacja poszczególnych operacji związanych z projektem.

W zakresie dotyczącym płatności, strony w § 8 ust. 5 umowy ustaliły, że transze dofinansowania są przekazywane na wyodrębniony dla projektu rachunek bankowy oznaczony jako: "[...] A. B., Bank Spółdzielczy w K. , nr: [...]. W tym aspekcie regulacja § 10 ust. 3 umowy zobowiązywała skarżącą do złożenia pierwszego wniosku o płatność zgodnie z harmonogramem płatności stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie projektu. Kolejne wnioski o płatność miały być przedkładane zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem płatności nie później niż w terminie do 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego oraz nie rzadziej niż co trzy miesiące. Końcowy wniosek o płatność powinien być złożony w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu. Istotne dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia są również zobowiązania zawarte w § 10 ust. 17 i 18 umowy. Zgodnie z powołanymi regulacjami beneficjent zobowiązany jest do rozliczenia 100 % otrzymanego dofinansowania (ust. 17), zaś niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez instytucję zarządzającą w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu oraz nie później niż do dnia złożenia wniosku o płatność końcową. W przypadku niedokonania zwrotu w wyżej wymienionym terminie stosuje się § 13 umowy (ust. 18).

Nieprawidłowości i zwrot środków uregulowane zostały w § 12, § 13 i § 14 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 zd. 1 umowy, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości finansowej, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wartość dofinansowania projektu, o której mowa w § 3 ust. 1, ulega pomniejszeniu o kwotę nieprawidłowości. W myśl zaś ust. 2 § 14, do zwrotu nieprawidłowości, o której mowa w ust. 1, stosuje się postanowienia § 13. Z punktu widzenia istnienia przesłanek zwrotu dofinansowania, bardzo istotne jest uregulowanie ust. 1 tego paragrafu, zgodnie z którym, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, instytucja zarządzająca wzywa beneficjenta do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków lub wzywa beneficjenta do wyrażenia zgody na pomniejszenie wpłaty kolejnej należnej mu transzy dofinansowania. Ważne jest również postanowienie § 13 ust. 5 umowy, zobowiązujący instytucję zarządzającą w przypadku niedokonania przez beneficjenta zwrotu środków i po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, do wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.

Analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że w pełni prawidłowe są ustalenia faktyczne i stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że została spełniona przesłanka zwrotu przez skarżącą przekazanych jej środków europejskich i krajowych, określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.), ponieważ skarżąca jako beneficjentka naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie, a w szczególności postanowienia § 2, § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 4, § 4 ust. 7 pkt 1, § 5 ust. 4 i 5, § 7, § 10 ust. 16 - 17, § 30 ust. 1 i. 4 oraz Podrozdziału 6.5.2 pkt 5 i Podrozdziału 6.5. pkt 6 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowalności.

Zgodnie z regulacją § 28 ust. 1 umowy o dofinansowanie, instytucja zarządzająca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy:

1) beneficjent dopuścił się poważnych nieprawidłowości, w szczególności wykorzystał w całości bądź w części przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową,

2) beneficjent złożył lub posłużył się fałszywymi oświadczeniami lub podrobionymi, przerobionymi lub stwierdzającymi nieprawdę dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach niniejszej umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu,

3) beneficjent ze swojej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty realizacji projektu, zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z niniejszą umową.

Jak prawidłowo stwierdziła instytucja zarządzająca, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki rozwiązania umowy o dofinansowanie, wskazane w § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 tej umowy.

Jak już wyżej wskazano, przedmiotem umowy o dofinansowanie była realizacja projektu, opisanego szczegółowo we wniosku o dofinansowanie. Jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie (k. 33 - 117 akt adm.), projekt miał realizować cele Osi priorytetowej: 11 Włączenie społeczne, Działania: 11.2 Usługi społeczne i zdrowotne (pkt I.1.1 i I.1.2 wniosku o dofinansowanie projektu.). W opisie projektu wskazano, że celem głównym projektu jest rozwój środowiskowych form pomocy i samopomocy, w tym rozwój i upowszechnienie form wsparcia środowiskowego w miejscu zamieszkania, zaś celem szczegółowym jest wzrost dostępności wysokiej jakości usług społecznych użyteczności publicznej, w szczególności w formach zdeinstytucjonalizowanych, dla osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w regionie poprzez utworzenie i funkcjonowanie Klubu Seniora w gminie Ł. i powiecie b. dla 30 osób, jako miejsce spotkań osób starszych, przeciwdziałające osamotnieniu i marginalizacji seniorów, świadczącego usługi społeczne w społeczności lokalnej w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. W ramach realizacji projektu skarżąca podjęła się wykonania następujących zadań:

- zadanie nr 1 - Adaptacja i wyposażenie budynku wraz z ogrodem rehabilitacyjnym

i patio na potrzeby uczestników Klubu Seniora,

- zadanie nr 2 - organizacja i funkcjonowanie Klubu seniora,

- zadanie nr 3 - Zdalna opieka senioralna.

W celu realizacji projektu instytucja zarządzająca przekazała skarżącej w dniu 26 sierpnia 2019 r. pierwszą transzę dofinansowania w kwocie 774 433,25 zł. Transza tego dofinansowania została, zgodnie z § 8 ust. 5 umowy przekazana na wyodrębniony dla projektu rachunek bankowy o nr [...], prowadzony przez Bank Spółdzielczy w K. Za pośrednictwem systemu SL2014 do organu wpłynęło dziesięć sprawozdawczych wniosków o płatność, w których skarżąca nie przedstawiła żadnych wydatków do rozliczenia, kwot wydatków kwalifikowalnych oraz osiągniętych wskaźników, czy formularzy monitorowania uczestników.

W ocenie sądu, instytucja zarządzająca odnosząc się w zaskarżonej decyzji do zaistnienia przesłanki z § 28 ust. 1 ust. 1 umowy o dofinansowanie prawidłowo ustaliła, że skarżąca przelewała przekazane jej środki na inne konto, na cel inny niż określony w projekcie i niezgodnie z umową. Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na koncie projektu o nr [...] w okresie od 24 czerwca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. skarżąca dokonała 16 transakcji w wysokości od 10 000,00 zł do 100 000,00 zł na łączną kwotę 632 000,00 zł, polegających na przelaniu środków zgromadzonych na rachunku nr [...] na rachunek bankowy nr [...] oznaczony [...] A. B. B., oraz jedną transakcję w dniu 4 listopada 2019 r. polegającą na przelaniu środków w wysokości 35 000,00 zł na rachunek o nr [...] oznaczony [...]. Stan salda końcowego wyniósł wówczas 107 433,25 zł, suma obciążeń 667 000,00 zł (k. 852 – 851 akt adm.).

Z kolei z historii transakcji dokonywanych w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 5 listopada 2020 r. na rachunku bankowym o nr [...] wynika, że na koncie projektu w okresie od 10 stycznia 2020 r., kiedy nastąpiła pierwsza transakcja do 30 marca 2020 r., kiedy odnotowano ostatnią transakcję, wykonano 6 transakcji w wysokości od 200,00 zł do 50 000,00 zł na łączną kwotę 107 200,00 zł, również polegających na przelaniu środków na rachunek [...]. Stan salda końcowego wyniósł wówczas 233,25 zł, zaś suma obciążeń 107 200,00 zł (k. 848 akt adm.).

Fakt przelewania środków na konto [...] potwierdzony został także zestawieniem transakcji na tym rachunku za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. (k. 811 – 846 akt adm.) oraz za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 listopada 2020 r. (k. 775 – 810 akt adm.).

Istotne jest, że z opisów wymienionych powyżej przelewów nie wynikało, aby beneficjentka przeznaczała je na cele projektowe. Działania skarżącej, związane z dokonaniem przelewów środków, które nie przyczyniały się do realizacji celów projektu, należy uznać za naruszenie postanowień § 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 7 umowy o dofinansowanie. Słusznie zatem organ uznał, że naruszenie postanowień umowy poprzez dokonywanie przelewów z rachunku projektowego na cele niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie, stanowiło przesłankę rozwiązania umowy w oparciu o § 28 ust. 1 pkt 1 umowy.

Z punktu widzenia gospodarowania środkami publicznymi, które zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych powinny być dokonywane w sposób celowy, działania skarżącej polegające na przelewie środków z konta projektowego na rachunek główny skarżącej na cel niezwiązany z projektem, należało uznać za niedopuszczalne.

Z uwagi na fakt, że objęta zaskarżoną decyzją kwota środków do zwrotu obejmuje również dotację celową z budżetu krajowego, trafnie organ zauważył, że z przepisu art. 126 ustawy o finansach publicznych wynika, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zatem przekazane beneficjentowi środki finansowe na realizację projektu miały charakter nienaruszalny. Naruszenie tych środków w sposób niezgodny z postanowieniami umowy o dofinansowanie stanowi jednocześnie o naruszeniu uregulowań zawartych w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i co słusznie zauważył organ jest podstawą żądania przez Instytucję Zarządzającą zwrotu przekazanych środków.

Oceniając działania skarżącej w kontekście zaistnienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 należy podkreślić, że w związku z brakiem rozliczenia zaliczki w wysokości 774 433,25 zł organ pismem z dnia 3 marca 2021 r. (k. 380 akt adm.) wezwał skarżącą do przesłania aktualnego wyciągu bankowego z wyodrębnionego dla projektu rachunku bankowego potwierdzającego historię operacji za okres od 26 sierpnia 2019 r. do dnia jego wygenerowania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca pismem z 15 marca 2021 r. (k. 384 akt adm.) poinformowała, że nie jest możliwe wygenerowanie wyciągu bankowego za wskazany wyżej okres, jeżeli nie ma na koncie żadnych operacji. Na dowód powyższego przedłożyła wyciąg bankowy za okres od 1 do 31 sierpnia 2019 r., na którym widnieją dwie operacje finansowe dotyczące przelania na konto projektowe środków w kwocie 731 409,18 zł z Ministerstwa Finansów i w kwocie 43 024,07 zł z Województwa Lubelskiego oraz wyciąg bankowy za okres od 1 lutego 2021 r. do 9 marca 2021 r. na którym saldo rachunku wynosi 774 412,25 zł (k. 381 - 384 akt adm.). Tym samym skarżąca usiłowała wykazać, że nie dokonywała żadnych przelewów z konta projektowego, co nie było zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, o czym była już mowa wyżej.

Zauważyć należy, że dopiero po uzyskaniu przez organ z Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie wyciągów bankowych za wymieniony okres skarżąca w piśmie z 14 lipca 2021 r. (k. 462 – 465 akt adm.) przyznała, że dokonywała przelewów z konta projektowego o numerze [...] na własne konto podstawowe o numerze [...]. Takie działanie uzasadniła tym, że z powodu trudności Spółdzielni Socjalnej "[...]" podczas pandemii, część środków z konta projektowego została przekazana temu podmiotowi, aby pomóc zatrudnionym tam osobom, dla których Spółdzielnia nie miała środków na wynagrodzenia. Oświadczyła również, że środki finansowe znajdują się na kontach projektowych, w pełni niewykorzystane, zaś wszelkie przelewy nie wynikały ze złej woli, ale z nieświadomości skarżącej co do nienaruszalności środków. Skarżąca zapewniła, że nie dopuściła się żadnych nieprawidłowości, gdyż od chwili wpłynięcia środków na konta, nie były one spożytkowane niewłaściwie. Takie stanowisko skarżąca zaprezentowała również w skardze podnosząc, że środki pieniężne cały czas znajdują się na subkoncie, a ich stan nie różni się od stanu początkowego, zatem jej działania nie mogły wywołać szkody w budżecie UE.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie sądu nie ma znaczenia fakt, że kwota środków, która wypłynęła z konta projektowego została na nie ostatecznie zwrócona. Środki na koncie projektowym mają bowiem charakter publiczny i nienaruszalny, a możliwość ich wykorzystania jest ściśle określona przez dotującego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o "znaczonym" charakterze środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1520/19 i 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01, wyrok WSA w Lublinie z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 100/22, wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1785/16). Znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystywane wyłącznie na określony cel. W przedmiotowej sprawie cel ten został określony w umowie o dofinansowanie, zawartej pomiędzy instytucją zarządzającą a skarżącą i była nim realizacja projektu pt. "[...]". Skarżąca sama potwierdziła zarówno w piśmie z 14 lipca 2021 r., jak i w złożonej skardze, że środki finansowe z konta projektowego były przelewane na inne konto celem wspomożenia Spółdzielni Socjalnej "[...]" po to, aby Spółdzielnia mogła wypłacić wynagrodzenia zatrudnionym tam osobom. Ewidentnie zatem środki finansowe z konta projektowego służyły działaniom niezwiązanym z celem projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie z 24 czerwca 2019 r. Podkreślić należy, że środki przekazane na konto beneficjenta nie nabierają waloru własności prywatnej, a więc beneficjent nie może nimi swobodnie dysponować. Środki te nadal mają charakter publiczny, a zatem można je wykorzystać tylko w sposób ściśle określony przez dotującego na konkretny cel oznaczony w umowie o dofinansowanie. Beneficjent nie włada przyznanymi środkami finansowymi jak właściciel, tj. bez ograniczeń, wręcz przeciwnie, w ich wydatkowaniu musi kierować się dążeniem do ścisłego wypełniania zobowiązań nałożonych przez niego przez instytucję zarządzającą dofinansowującą projekt, określonych w umowie o dofinansowanie, Wytycznych, jak też przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z uwagi na publiczny i nienaruszalny charakter środków zgromadzonych na koncie projektowym, nie jest dozwolone nawet tymczasowe ich wykorzystanie, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wykorzystywała je bowiem niezgodnie z celem założonym we wniosku o dofinansowanie, co było z kolei niezgodne z regulacjami umowy o dofinansowanie (§ 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 - 4 i § 7 umowy).

Podkreślane przez skarżącą dobre intencje w wydatkowaniu środków, a mianowicie chęć udzielenia pomocy innym przedsiębiorcom w czasie pandemii, nie mają znaczenia dla oceny powstania nieprawidłowości. Podnieść należy, że organ nie jest zobowiązany do badania winy, czy też zamiarów beneficjenta. Samo naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, w szczególności w zakresie wykorzystania przekazanych środków na cel inny niż określony w projekcie i niezgodnie z umową jest poważną nieprawidłowością w rozumieniu postanowień § 28 ust. 1 pkt 1 umowy i musiało skutkować, bez względu na intencje strony, rozwiązaniem umowy na podstawie wskazanego przepisu. Umowa o dofinansowanie jest bowiem umową dotyczącą realizacji konkretnego projektu i szczegółowego celu w nim opisanego. Natomiast beneficjent podpisując umowę zobowiązuje się wypełnienia określonych nią warunków. Konsekwencją ich niezachowania przez beneficjenta jest rozwiązanie umowy i zwrot środków wykorzystanych z naruszeniem procedur wraz z odsetkami.

W kontekście powyższych rozważań ubocznie tylko należy zauważyć, że skarżąca rozpoczęła wykonywanie przelewów z konta projektowego na własne konto podstawowe 27 sierpnia 2019 r., czyli już następnego dnia po otrzymaniu dofinansowania i wykonała ponad 20 przelewów do 30 marca 2020 r., a więc na kilka miesięcy przed pandemią koronawirusa. W tych okolicznościach dobre intencje skarżącej wydają się wątpliwe. Takie działanie nie mogło mieć na celu udzielenia pomocy innym przedsiębiorcom w czasie pandemii, ponieważ w tym czasie epidemii koronawirusa jeszcze na terenie Polski nie było. Podkreślenia wymaga, że prawie cała kwota zaliczki została przelana z konta projektowego na konto podstawowe skarżącej w okresie od 27 sierpnia 2019 r. do 21 stycznia 2020 r. W dniu 30 marca 2020 r. saldo rachunku nr [...] wynosiło 233,25 zł (k. 848 akt adm.).

Nie można również zgodzić się ze skarżącą, która podnosi, że środki z subkonta projektowego "nie służyły działalności zarobkowej, nie stanowiły celu inwestycyjnego i nie były przeznaczane na zapłatę za towary lub usługi niezwiązane z projektem". Przeczy bowiem temu oświadczenie samej skarżącej zawarte w piśmie z 14 lipca 2021 r., w którym stwierdziła, że środki były przekazywane Spółdzielni Socjalnej "[...]", tj. podmiotowi prowadzącemu działalność zarobkową, który wydatkował je na opłacenie wynagrodzeń osób tam zatrudnionych - a więc na cel inny niż określony w projekcie.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty skargi odnośnie do braku zaistnienia drugiej z podstaw rozwiązania umowy o dofinansowanie określonej w § 28 ust. 1 pkt 3 tej umowy. Sąd w pełni podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że skarżąca z własnej winy nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu.

Zauważyć należy, że zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie i wniosku o dofinansowanie, który stanowi załącznik do umowy i jest jej integralną częścią (§ 4 ust. 2 umowy), skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu w okresie od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r.

Zgodnie zatem z postanowieniami umowy o dofinansowanie skarżąca od dnia 1 maja 2019 r. była zobligowana do realizacji zaplanowanych zadań, w terminach określonych harmonogramem realizacji projektu, czego nie uczyniła. W opisie rzeczowym realizacji wniosku o płatność za okres od 1 maja 2019 r. do 26 czerwca 2019 r. skarżąca wskazała odnośnie do zadania nr 1 – Adaptacja i wyposażenie budynku wraz z ogrodem rehabilitacyjnym i patio na potrzeby uczestników Klubu Seniora, że w ramach realizowanego zadania w okresie sprawozdawczym rozpoczęto proces przygotowania dokumentacji projektowej i przetargowej do remontu obiektu. We wniosku o płatność za okres sprawozdawczy od 27 czerwca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. beneficjentka ponownie podała, że ramach realizowanego zadania w okresie sprawozdawczym rozpoczęto proces przygotowania dokumentacji projektowej, przetargowej. Przygotowano dokumentację do remontu obiektu w celu adaptacji na potrzeby Klubu Seniora". We wniosku o płatność okres od 1 września 2019 r. do 30 listopada 2019 r. skarżąca nadal wskazywała, że przygotowano dokumentację przetargową i w Bazie konkurencyjności zamieszczono ogłoszenie na wykonanie prac adaptacyjnych. W związku z brakiem złożonych ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte i w rezultacie w dniu 30 listopada 2019 r. zamieszczono powtórne zapytanie ofertowe w Bazie konkurencyjności na wykonanie prac adaptacyjnych. W związku z brakiem ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte. W dniu 20 stycznia 2020 r. zamieszczono trzecie zapytanie ofertowe w Bazie konkurencyjności. Ponownie w związku z brakiem ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte. Wobec powyższego skarżąca w dniu 12 lutego 2020 r. zwróciła się do organu z prośbą o pozwolenie na udzielenie zamówienia "z wolnej ręki". W dniu 30 października 2020 r. beneficjentka wyłoniła wykonawcę "z wolnej ręki" na realizację prac remontowo-adaptacyjnych budynku położonego w miejscowości Ł. W dniu 2 listopada 2020 r. została podpisana umowa na wykonanie tych prac, która następnie została rozwiązana.

Podkreślić należy, że skarżąca uzyskała dofinansowanie ze środków publicznych na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z umową o dofinansowanie zawartą w dniu 28 czerwca 2019 r. pomiędzy Instytucją Zarządzającą a skarżącą, skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z warunkami projektu określonymi w umowie. Zgodnie z § 3 ust. 3 umowy, przyznane skarżącej dofinansowanie przeznaczone było na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych ponoszonych przez beneficjenta i partnerów w związku z realizacją projektu. W myśl zaś § 3 ust. 4 zd. 1 umowy, do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków stosuje się wersję Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29 obowiązującą w dniu poniesienia wydatku, z tym zastrzeżeniem, że dla prawidłowości udzielonych przez beneficjenta zamówień znajduje zastosowanie wersja Wytycznych obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Wytyczne, o których mowa w § 1 pkt 29 to "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020". Wytyczne te zawierają wymagania, jakie beneficjent musi spełnić, by dany wydatek uznany został za kwalifikowalny. Postanowienia Wytycznych wprowadzają zasadę ponoszenia wydatków zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu należy przygotować i przeprowadzić w sposób zapewniający w szczególności zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców.

Podkreślić należy, że zgodnie z Podrozdziałem 6.5.2. pkt 5 Wytycznych, przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Stosownie do unormowań Podrozdziału 6.5. pkt 6 lit. a Wytycznych, udzielenie zamówienia, którego przedmiotem jest nabycie własności lub innych praw do istniejących budynków lub nieruchomości przez podmiot niebędący zamawiającym w rozumieniu Prawa zamówień publicznych z pominięciem zasady konkurencyjności jest możliwe jedynie w przypadku braku powiązań osobowych i kapitałowych, o których mowa w sekcji 6.5.2. pkt 2 lit. a. Z kolei w Podrozdziale 6.5.2 lit. a Wytycznych określono, że w celu uniknięcia konfliktu interesów, w przypadku beneficjenta, który nie jest zamawiającym w rozumieniu Prawa zamówień publicznych, zamówienia nie mogą być udzielane podmiotom powiązanym z nim osobowo i kapitałowo. Stosownie zaś do Podrozdziału 6.5.2. pkt 3 Wytycznych, przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między beneficjentem lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu beneficjenta lub osobami wykonującymi w imieniu beneficjenta czynności związane z przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy a wykonawcą, polegające w szczególności na: a) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej, b) posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji, o ile niższy próg nie wynika z przepisów prawa lub nie został określony przez IZ RPO, c) pełnieniu funkcji organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta pełnomocnika, d) pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa drugiego stopnia lub powinowactwa drugiego stopnia w linii bocznej lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.

Wytyczne stanowią, że wszyscy wykonawcy powinni mieć taki sam dostęp do informacji dotyczących danego zamówienia publicznego, żaden wykonawca nie powinien być uprzywilejowany względem drugiego, a postępowanie powinno być przeprowadzone w sposób transparentny. Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego należy określać w sposób odpowiadający przedmiotowi zamówienia publicznego. Warunki określone przez zamawiającego nie mogą zawężać konkurencji poprzez ustanawianie wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i prowadzących do dyskryminacji wykonawców.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca obowiązana była przeprowadzić postępowanie mające na celu wyłonienie wykonawcy projektu zgodnie z warunkami określonymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, a więc z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Skarżąca obowiązku tego nie kwestionuje, jednakże jej zdaniem ustalone przez nią kryteria wyboru ofert są prawidłowe i nie naruszają zasady konkurencyjności.

Podkreślić należy, że samo zamieszczenie ogłoszenia w Bazie konkurencyjności nie jest wystarczające dla uznania, że wyłonienie wykonawcy nastąpiło zgodnie z zasadą konkurencyjności. Baza zapewnia jedynie udostępnienie zamówienia wszystkim zainteresowanym podmiotom. Natomiast wzięcie udziału w postępowaniu i złożenie oferty jest możliwe tylko w przypadku spełnienia warunków określonych przez zamawiającego. Warunki te muszą być określone z zachowaniem zasady konkurencyjności, w sposób umożliwiający zgłoszenie oferty więcej niż jednemu podmiotowi, co pozwala na wybór oferty najkorzystniejszej. Ponadto warunki udziału w postępowaniu powinny być dostosowane do przedmiotu zamówienia, a przy tym proporcjonalne do jego wartości.

Określenie takich warunków udziału w postępowaniu, które w sposób nieusprawiedliwiony konkurencję ograniczają, jest w istocie naruszeniem zasady konkurencyjności. Taka sytuacja będzie miała miejsce w przypadku określenia wygórowanych, restrykcyjnych warunków, niemożliwych do spełnienia przez większość podmiotów działających na rynku i świadczących usługi będące przedmiotem zamówienia. Dlatego nie powinno budzić wątpliwości, że warunki dotyczące opisu przedmiotu zamówienia powinny być jasne i czytelne, możliwe do spełnienia i nie mogą zawierać warunków niedookreślonych, tak jak to opisała w zamówieniu skarżąca odnośnie do: "dokonania przez wykonawcę (na własny koszt i ryzyko) wizji lokalnej terenu realizacji przedmiotu zamówienia i jego otoczenia" czy też "zdobycia wszelkich dodatkowych informacji, które mogą być konieczne do przygotowania oferty i realizacji zamówienia". Analiza zamieszczonych przez skarżącą w Bazie konkurencyjności ogłoszeń prowadzi do wniosku, że każdorazowo przedmiot zamówienia nie został opisany dostatecznie wyczerpująco oraz jednoznacznie. W szczególności nieuprawnione było nałożenie na potencjalnych oferentów zobowiązania do zdobycia wszelkich dodatkowych informacji, które mogłyby być konieczne do przygotowania ofert i realizacji zamówienia. Zamawiający nie może nakładać na wykonawcę obowiązku zdobycia informacji niezbędnych mu do wyceny zamówienia, gdyż opis oferty powinien być szczegółowy i uwzględniać wszystkie istotne elementy. Słusznie więc organ zauważył, że naruszenie postanowień Podrozdziału 6.5.2 pkt 5 Wytycznych przełożyło się na brak ofert.

Beneficjenci, którzy otrzymali dofinansowanie projektu korzystają ze środków publicznych. Są zatem obowiązani do zachowania zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Beneficjenci dofinansowania dokonując wyboru wykonawców powinni przestrzegać wszystkich warunków i procedur, które gwarantują wybór najkorzystniejszej oferty i efektywne wydatkowanie środków.

Zatem za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że warunki udziału w postępowaniu, które określiła skarżąca nie były jasne, stawiały bowiem wykonawcom dodatkowe ograniczenia przewyższające potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu, co doprowadziło do dyskryminacji wykonawców i nadmiernego ograniczenia konkurencji.

Trafnie organ zauważył również, że pierwsze ogłoszenie na wyłonienie wykonawcy odpowiedzialnego za przeprowadzenie prac remontowo-adaptacyjnych skarżąca umieściła w Bazie konkurencyjności dopiero w dniu 29 października 2019 r., tym samym powodując opóźnienie w wyborze wykonawcy o 4 miesiące.

W tym względzie nie zasługiwały na wiarę wyjaśnienia skarżącej, że na brak wyłonienia wykonawcy wpłynęła sytuacja epidemiczna oraz brak firm na miejscowym rynku pracy mogących wykonać takie zlecenie. Organ słusznie podniósł, że stan epidemii w Polsce został ogłoszony w połowie marca 2020 r. Dokładniej rzecz ujmując stan epidemii został wprowadzony w Polsce 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.). Zatem gdyby skarżąca jako beneficjentka nie zwlekała z rozpoczęciem postępowania w sprawie wyboru wykonawcy i umieszczeniem oferty w Bazie konkurencyjności aż do dnia 29 października 2019 r. mogłaby doprowadzić do wyboru wykonawcy jeszcze przed wystąpieniem stanu epidemii, co jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, służyłoby także poszerzeniu grona oferentów do terenu całego kraju.

Natomiast opieszałe i niedbałe działanie skarżącej w zakresie wyboru wykonawcy doprowadziło do tego, że zasada konkurencyjności nie została zachowana. W przypadku zaś przeprowadzenia postępowań w przedmiocie zamówienia w sposób nieprawidłowy, zamawiający nie ma możliwości wyłonienia wykonawcy "z wolnej ręki". Należy przyznać rację organowi, że w piśmie z 20 lutego 2020 r. (k. 312 akt adm.) organ nie udzielił skarżącej zgody na zawarcie umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności pod warunkiem zachowania pierwotnych warunków zamówienia. Z treści tego pisma wyraźnie wynika, że beneficjentka została jedynie poinformowana o warunkach, jakie musi spełnić, aby zastosować tryb "z wolnej ręki", zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności. Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie nienależytej i niewyczerpującej informacji co do wyłonienia wykonawcy "z wolnej ręki".

Zdaniem sądu brak zachowania zasady konkurencyjności jest również widoczny w dalszym postępowaniu skarżącej. Z akt sprawy wynika, że beneficjentka wyraziła chęć zmiany lokalizacji niezbędnej do realizacji projektu i przeprowadziła w związku z tym rozeznanie rynku. Jak wynika z protokołu nr [...] z dnia 6 lutego 2021 r. zostały złożone 3 oferty, a jako najkorzystniejsza została wybrana oferta firmy [...] Sp. z o.o. Organ przeprowadził analizę wpisów w KRS tej spółki i dokonał prawidłowej konstatacji, że skarżąca, będąca beneficjentką przedmiotowego projektu, widnieje od 23 grudnia 2019 r. jako wspólnik posiadający 95% udziałów i prezes zarządu we wspomnianej spółce. W sprawie występują więc powiązania osobowe pomiędzy beneficjentką a wybranym wykonawcą - firmą M. Nie ulega zatem wątpliwości, że wybór takiego wykonawcy pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami Podrozdziału 6.5 pkt 6 lit. a w zw. z 6.5.2. pkt 2 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, zabraniającymi udzielania zamówień podmiotom powiązanym osobowo lub kapitałowo z beneficjentem przeprowadzającym procedurę wyboru wykonawcy. Organ prawidłowo więc uznał, że pomiędzy skarżącą składającą ofertę, a podmiotem wybranym do jej wykonania, istnieją silne powiązania osobowe, co prowadzi do uprzywilejowania jednego z uczestników postępowania i w tym zakresie jest sprzeczne z zasadą konkurencyjności, gdyż nie zapewnia równego traktowania uczestników postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Mając powyższe na uwadze należało w pełni podzielić stanowisko organu, że również to postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady konkurencyjności

Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że korzystanie z pomocy publicznej odbywa się na podstawie ścisłych reguł, bowiem jest to pomoc ograniczona, ściśle ukierunkowana na określony cel. Umowa o dofinansowanie projektu ze środków publicznych (europejskich i krajowych) stanowi jeden z typów umowy rezultatu. Zaakcentowania wymaga, że szczególny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków, opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, bądź czy przyczyny powodujące obowiązek zwrotu były zależne od beneficjenta. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej woli. W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich (braku wykonawców mających uczestniczyć w realizacji umowy) w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc, ale pod warunkiem zrealizowania określonych w niej celów (rezultatów). W sytuacji natomiast, gdy rezultat projektu nie zostanie osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi środków tylko dlatego, że podejmował działania zmierzające do zrealizowania założonego celu. W takim przypadku środki wypłacone na jego realizację uznać należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE, to jest wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu dofinasowania określonego w zawartej umowie.

Należy też zwrócić uwagę, że skarżąca świadomie i dobrowolnie zgłosiła gotowość wykonania sporządzonego przez siebie projektu, sama również określiła jego założenia. Dlatego wyłącznie ona ponosi pełne ryzyko za zrealizowanie lub niezrealizowanie projektu zgodnie z jego założeniami. Cały projekt oraz założone cele należy przy tym traktować kompleksowo, co w konsekwencji powoduje konieczność zastosowania sankcji obejmujących zwrot całości pobranych i niezgodnie z procedurami wykorzystanych środków. Środki unijne nie służą samej realizacji inwestycji, ale osiągnięciu określonych celów, ze względu na uzyskanie których wniosek zostaje wybrany do dofinansowania. Niezrealizowanie projektu powoduje zatem uznanie za szkodę wszystkich wydatkowanych środków pomocowych, bez względu na rodzaj i zakres wykonanych działań, a to z uwagi na okoliczność, że decydującym kryterium kwalifikowalności wydatków jest ich zgodność z celami projektu, harmonogramem jego realizacji i obowiązującymi w tym zakresie procedurami. W konsekwencji skarżąca doprowadziła do poniesienia przez budżet UE szkody realnej, gdyż zadysponowała środkami z wkładu finansowego z budżetu UE, bez efektów, które znalazłyby odzwierciedlenie w osiągniętych wskaźnikach produktu i rezultatu oraz nie zwróciła w całości otrzymanej transzy dofinansowania, mimo niezłożenia wniosków o płatność i nierozliczenia projektu, a także nierealizowania go zgodnie z harmonogramem, jak i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zamówienia z naruszeniem zasady konkurencyjności.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest w pełni prawidłowa, a zarzuty naruszenia przepisów art. 207 u.f.p. w związku z postanowieniami umowy o dofinansowanie i Wytycznych, art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. i 2 rozporządzenia nr 1303/2013, nie były uzasadnione.

W ocenie sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. Organ ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uwzględniając prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wyjaśnił należycie przesłanki, jakimi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany przez organy wszechstronnej analizie, a wyprowadzone na jego podstawie wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Organ uzasadnił swoją decyzję w sposób wyczerpujący, należycie przedstawiając podstawy faktyczne i prawne, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie uwzględniając zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) szczegółowo wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się wydając przedmiotową decyzję. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera odniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącą, składanych w toku postępowania administracyjnego pism, zarzutów, twierdzeń i wniosków dowodowych. Sformułowanym przez organ w przedmiotowym zakresie wnioskom nie można zarzucić, że są nielogiczne, naruszają zasady doświadczenia życiowego, a tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie naruszył zatem reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z taką oceną nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków szczegółowo wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy treść zeznań tych świadków mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności do ustalenia, że skarżąca nie dopuściła się poważnych nieprawidłowości oraz ze w sposób niezawiniony nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu. Sąd podziela stanowisko organu, że brak było podstaw do dopuszczenia dowodu z zeznań świadków wskazanych przez skarżącą na okoliczność "realizacji projektów, poszukiwania wykonawców, prowadzenia negocjacji z organem, składanych wniosków do organu, akceptacji warunków zmiany realizacji projektów przez organ, w tym na okoliczność braku winy skarżącej za to, iż nie doszło do rozpoczęcia realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy". Powyższe okoliczności zostały jednoznacznie ustalone w toku postępowania na podstawie niebudzących wątpliwości dokumentów, co słusznie podkreślił organ, oddalając wniosek o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadków postanowieniem z 26 lipca 2022 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Fakt przelewania środków z dofinansowania na inne konta skarżącej został udowodniony dokumentacją bankową. Okoliczność tę skarżąca zresztą przyznała. Również pozostałe istotne okoliczności dotyczące nierozpoczęcia realizacji projektu zostały udowodnione dokumentami, których analizę przeprowadził organ. Zbędne były zatem zeznania świadków w tym zakresie. Natomiast jeżeli chodzi o akcentowane przez skarżącą negocjacje i uzgodnienia dokonywane przez skarżącą z urzędnikami Urzędu Marszałkowskiego stwierdzić należy, że ostatecznie nie doszło ani do wyrażenia przez instytucję zarządzającą zgody na wybór wykonawcy "z wolnej ręki", co wykazano wyżej, ani nie doszło do przedłużenia terminu wykonania projektu. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma ponadto oficjalne stanowisko instytucji zrządzającej, wyrażone w pismach kierowanych do skarżącej.

Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że nie doszło do skutecznego rozwiązania umowy o dofinansowanie z dniem 30 sierpnia 2021 r., tj. w dniu doręczenia oświadczenia pełnomocnikowi strony. Podkreślić należy, że organ przekazał uchwałę o rozwiązaniu umowy wraz z oświadczeniem osobie upoważnionej przez skarżącą na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to znajduje się w aktach sprawy i nie zostało odwołane. Pełnomocnik odebrał wskazaną korespondencję w dniu 30 sierpnia 2021 r., o czym powinien poinformować mocodawcę. Z treści tej korespondencji wynika, że podmiotem, do którego skierowane jest oświadczenie oraz uchwała o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie jest skarżąca. Ponadto skarżąca w systemie SL2014 otrzymała pisma z 8 i 20 października 2021 r. informujące, że z dniem 30 sierpnia 2021 r. doszło do rozwiązania umowy i wzywające do złożenia końcowego wniosku o płatność oraz do zwrotu środków. Z tych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 86 zd. 1 k.p.a. Według powołanego uregulowania, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Zatem przeprowadzenie tego dodatkowego środka dowodowego jest uzależnione od zaistnienia sytuacji, w której fakty istotne dla rozstrzygnięcia są niewyjaśnione, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skarżąca nie podważyła w skuteczny sposób dokonanych przez organ ustaleń i dokonanej oceny. Dokumenty otrzymane z Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie nie były jedynymi dowodami, które doprowadziły organ do decyzji o konieczności zwrotu przez skarżącą udzielonego dofinansowania projektu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że analizie i ocenie organu podlegał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na który składała się nie tylko wspomniane dokumenty, ale też całość aplikacji konkursowej wraz z całą zebraną w sprawie dokumentacją, w tym m.in. umową o dofinansowanie, oświadczeniami i wyjaśnieniami strony oraz wszelkimi dokumentami złożonymi przez skarżącą.

Podsumowując powyższe rozważania należało stwierdzić, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił wszystkie istotne okoliczności konieczne do rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.