Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 760/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi W. K. i S. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia granicy działek ewidencyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 12 października 2023 r. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a." w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752), dalej: "P.g.k.", utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 22 czerwca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia granicy działek ew. nr [...] i [...] z działką ew. nr [...] (drogą) położonych w obrębie Z. w gminie K. do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2019 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, co następuje.

W. K. i S. W. zwrócili się do Starosty [...] o przywrócenie granicy działek ew. nr [...] i [...] z działką ew. nr [...] (drogą) położonych w obrębie Z. w gminie K. do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2019 r.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Badając, czy wnioskodawcy mają podstawę do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co do danych dotyczących powołanych przez wnioskodawców działek i punktów granicznych należy odwołać się do art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., stanowiących przepisy szczególne do ogólnego unormowania art. 28 K.p.a.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Wnioskodawcy nie są właścicielami działek objętych wnioskiem o aktualizację ewidencji gruntów. Również powoływana przez nich okoliczność wykonywania przez nich służebności przejazdu działką ew. nr [...] (drogą), na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z 26 sierpnia 1960 r., nie pozwala na uznanie, że mają interes prawny w złożeniu przedmiotowego wniosku, Oznacza to, że wniosek nie pochodzi od strony, stąd zachodzi konieczność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. K. i S. W. zarzucili naruszenie przepisów:

I. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak podjęcia wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, brak wszechstronnego przeanalizowania materiału sprawy i niedostatecznie wnikliwe ustalenie istotnych okoliczności sprawy, skutkiem czego dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej modernizacji przez Starostę [...] są niewiarygodne, co jest sprzeczne z zasadą praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do prawa;

2. art. 104 § 2 i art. 107 K.p.a. przez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty, niewypowiedzenie się co do zarzutów, nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do meritum sprawy i niedokonanie oceny podstaw uzasadniających złożenie wniosku o przywrócenie granicy działek ew. nr [...] i [...] z drogą, tj. działką ew. nr [...] do stanu sprzed przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2019 r.;

3. art. 28 K.p.a. przez uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony i są oni uprawieni do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo że mają oni interes prawny - ustanowiono prawo służebności przejazdu i dojazdu o szerokości 4 m do ich nieruchomości decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z 26 sierpnia 1960 r. nr [...], a skarżący są spadkobiercami W. K. i S. R., na rzecz których ustanowiono służebność;

II. prawa materialnego, a to art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie mają legitymacji do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków, mimo że są właścicielami działek ew. nr [...] i [...] graniczących z drogą, tj. działką ew. nr [...], na którą właściciele działek ew. nr [...] i [...] bezprawnie wkroczyli i przewłaszczyli fragment tej drogi, co skutkowało utrwaleniem błędnego punktu granicznego nowym słupkiem granicznym (niezgodnym z operatem pomiarowym z roku 1967) i zwężeniem drogi z 4 m do miejscami 2,7 m; taka szerokość drogi uniemożliwia to wykonywanie służebności przejazdu;

Skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji wydano zgodnie z prawem.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia granicy działek ew. nr [...] i [...] z działką ew. nr [...] (drogą) położonych w obrębie Z. w gminie K. do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2019 r. Organy uznały, że skoro skarżący nie są właścicielami powyższych działek, nie mogą złożyć wniosku o aktualizację ewidencji gruntów w zakresie informacji dotyczących tych działek. Zdaniem organów również służebność przejazdu działką drogową nr [...] nie daje podstaw do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Z kolei skarżący argumentują, że dokonana w 2019 r. modernizacja ewidencji skutkowała znacznym zwężeniem tej drogi, że nie są w stanie wykonywać służebności drogowej. Rację w tym sporze mają organy.

Podstawę prawną zaskarżonych do sądu postanowień stanowi art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie jego wszczęcia, (o którym mowa w art. 61 k.p.a.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten wskazuje na dwie samodzielne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwsza ma wymiar podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a druga przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia procedowanie w sprawie, tj. merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

Odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji.

W ocenie Sądu sytuacja taka zaistniała w okolicznościach kontrolowanej sprawy, o czym trafnie orzekły organy stwierdzając, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie żądania wprowadzenia zmian polegających na "przywróceniu granicy działek ew. nr [...] i [...] z działką ew. nr [...] (drogą) położonych w obrębie Z. w gminie K. do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2019 r.".

Przesłankę przyznania jednostce statusu strony postępowania w sprawie administracyjnej określono w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, do którego odnosi się art. 28 K.p.a., jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, ściśle związaną z przedmiotem postępowania. Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, niepoparty przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Badając, czy skarżący legitymowali się w kontrolowanym postępowaniu interesem prawnym, innym słowy – czy istniała podstawa do domagania się (żądania) przez skarżących wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, co do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co do działek objętych ich wnioskiem, należy odwołać się do art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że normy zawarte w powołanych wyżej przepisach określają autonomicznie krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, co oznacza, że nie ma w tych sprawach zastosowania art. 28 K.p.a. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. stanowi bowiem przepis szczególny wobec art. 28 K.p.a., wyłączając go jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego. Zakres podmiotowy legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dotyczy zatem wyłącznie właściciela lub samoistnego posiadacza nieruchomości, co do której formułowane jest żądanie zaktualizowania w tym zakresie operatu ewidencyjnego (por.: wyroki o sygn. akt I OSK 765/16, I OSK 1011/19 i I OSK 2140/19 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Zasada jest zatem taka, że wszczęcie postępowania w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w pierwszej kolejności następuje na wniosek właściciela, a dopiero gdy nie istnieje żaden dokument własnościowy, postępowanie może być wszczęte na wniosek posiadacza samoistnego.

Oznacza to, że posiadacz samoistny nie jest stroną postępowania aktualizującego ewidencję gruntów i budynków oraz nie może wnieść o jego wszczęcie, jeśli istnieją dokumenty potwierdzające własność. Legitymację do zainicjowania postępowania w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków posiadają bowiem wyłącznie właściciele, a osoby władające na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli.

W kontrolowanej sprawie skarżący wystąpili z żądaniem aktualizacji danych ewidencyjnych odnoszących się do działek nr [...], [...] i [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, właścicielami działek ew. nr [...] i [...] są osoby trzecie (w aktach są odpisy z ksiąg wieczystych), czyli co do tych działek skarżący nie mają legitymacji do wniesienia wniosku.

Legitymacji takiej skarżący nie mają również w odniesieniu do działki ew. nr [...] (droga), gdyż nie wykazali, że są jej właścicielami (w aktach administracyjnych brak dokumentu, na podstawie którego można byłoby ustalić właściciela tej działki), a ponadto nie są jej samoistnymi posiadaczami (z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika, że właściciel jest nieustalony, a władającym jest Zarząd Dróg Lokalnych). Służebność przejazdu przez nieruchomość nie jest władaniem tą nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania, ponieważ służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym i nie polega na władaniu nieruchomością jak właściciel (art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny; Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), lecz jedynie na uprawnieniu do przejazdu po niej.

Uwzględniając okoliczności, o których mowa wyżej, stwierdzić należy, że skarżącym nie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., gdyż nie są podmiotami, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ani nie władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Bez znaczenia dla oceny tej przeszkody są prawne i faktyczne okoliczności sporu oraz zasadność albo bezzasadność zarzutów merytorycznych stawianych przez skarżących organom ewidencyjnym. Z powodu braku legitymacji procesowej skarżących niedopuszczalna była ocena materialnoprawna przesłanek zmiany stanu ewidencyjnego, stąd nie było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie naruszyły zatem art. 61a § 1 K.p.a. ani przepisów prawa materialnego. Stanowisko organów oparto na prostej ocenie dokumentów i nie wymagało podejmowania złożonych czynności wyjaśniających. Oceniając brak po stronie skarżących legitymacji do zainicjowania postępowania aktualizacyjnego i odmawiając wszczęcia postępowania organ nie miał obowiązku prowadzić wyczerpującego postępowania wyjaśniającego ponad to, co wynikało wprost z twierdzeń podnoszonych przez skarżących i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Z tych względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.