Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 655/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, 158 par. 1, 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. T., H. C., R. T., A. T. i A. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku H. T., H. T., R. T., A. T., A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] stwierdzającej, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1962 r., nr [...] odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] wskazując, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 Kpa.

W dniu 16 maja 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął w ustawowym terminie wniosek H. T., H. T., R. T., A. T., A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. We wniosku podniesiono zarzut naruszenia art. 7 Kpa w zw. z art. 80 Kpa, polegający na oparciu rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji na podstawie faktycznej, która nie była podstawą wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., tj. na podstawie umowy dzierżawy nieruchomości z dnia [...] września 1962 r. Ponadto zarzucono, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] nie został uchwalony w sposób odpowiadający ówczesnemu prawu.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu nadzorczym obejmującym rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 1962 r. rzeczą organu było ustalenie, czy decyzja ta jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Okolicznością nie budzącą wątpliwości jest, że orzeczenie z dnia [...] marca 1962 r. skierowane zostało do J. T. - dotychczasowej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, której zgon nastąpił w dniu [...] października 1951 r. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Taka też wada ta została zakwaliﬁkowana w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wobec powyższego należało ocenić, czy orzeczenie z dnia [...] marca 1962 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazał, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia bowiem aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1972 r., Rep. [...] na przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało na rzecz Rządu [...] prawo użytkowania wieczystego gruntu do dnia [...] listopada 2071 r. Odwrócenie podjętej czynności cywilnoprawnej w drodze administracyjnej nie jest możliwe.

Minister wskazał, że w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalono, że w istocie pierwszą czynnością prawną w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, którą należy również uwzględniać w kontekście ewentualnej nieodwracalności skutku prawnego była umowa dzierżawy z dnia [...] września 1962 r. zawarta w formie aktu notarialnego, której następstwem była umowa z dnia [...] listopada 1972 r. oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Jednakże zarówno umowa z dnia [...] listopada 1972 r., jak również umowa z dnia [...] września 1962 r., wobec faktu zawarcia ich w formie aktu notarialnego mogła zostać oceniana jako wywołująca w stosunku do orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r. nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Stanowisko to jako ocenne i wymagające wykładni pojęcia skutków prawnych uniemożliwia wyeliminowanie rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym.

Minister wskazał, że wnioskodawcy podnoszą również zarzut nie zachowania przewidzianego prawem trybu uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], na który powołał się organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister wskazał, że Główny Urząd Planowania Przestrzennego decyzją z dnia [...] lipca 1948 r., nr [...] wyraził zgodę na ten plan, zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479). Z dniem publikacji obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady W. z dnia [...] lipca 1948 r. o uchwaleniu niniejszego planu w Monitorze Polskim nr [...] poz. [...], tj. z dniem [...] sierpnia 1948 r. uzyskał on moc obowiązującą. Tym samym Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. dokonał prawidłowej oceny legalności orzeczenia dekretowego z dnia [...] marca 1962 r. Oparł się bowiem na zgromadzonym materiale dowodowym, wykazał przesłankę rażącego naruszenia prawa oraz ocenił kwestię nieodwracalnych skutków prawnych, przy czym ocen i ustaleń tych nie można zakwestionować w aspekcie rażącego naruszenia prawa lub naruszenia innych przesłanek z art. 156 § 1 Kpa.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] H. T., H. T., R. T., A. T. i A. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucili naruszenie: 1) przepisu art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w z art. 8 Kpa poprzez przyjęcie, iż Minister Infrastruktury dokonał w postępowaniu nadzorczym oceny nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. ([...]) z dnia [...] marca 1962 r. przez pryzmat umowy dzierżawy nieruchomości z dnia [...] września 1962 r., (Rep. [...]) nie, zaś przez pryzmat decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1972 r., w wyniku której zawarta została umowa z dnia [...] listopada 1972 r., (Rep. [...]) o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, a konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji na podstawie faktycznej, która nie była podstawą wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., ([...]); 2) art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 8 Kpa w zw. z art. 136 Kpa polegające na sprzeczności wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji z zasadą logicznego rozumowania, polegające na uznaniu iż: - zawarcie umowy o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości z dnia [...] listopada 1972 r. było następstwem zawarcia na 80 lat umowy dzierżawy nieruchomości z dnia [...] września 1962 r., podczas gdy umowa o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości z dnia [...] listopada 1972 r. zawarta była wyłącznie w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1972 r. ([...]) w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Rządu [...] na lat 99 oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1972 r. (Nr p. [...]), - zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości z dnia [...] września 1962 r., która wygasła na skutek nawiązania w dniu [...] listopada 1972 r. umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, jest elementem cywilnoprawnym na podstawie którego stwierdzić należy naruszenie prawa wywołane decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1962 r., w sytuacji gdy umowa dzierżawy jako rozwiązana nie może być elementem stanu faktycznego, na podstawie którego w postępowaniu nadzorczym badane są nieodwracalne skutki prawne wywołane bezprawną decyzją dekretową; 3) przepisu art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 136 Kpa w zw. z art. 10 Kpa w zw. z art. 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe skontrolowanie w trybie nadzorczym stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]), polegające na braku wyjaśnienia przyczyn dla których jako właściwy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1962 r. nie został wskazany Ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu [...] stycznia 1961 r., przewidujący dla obszaru nieruchomości przy ul. [...] funkcje administracji, lecz plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] opublikowany na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady [...] z dnia [...] lipca 1948 r., (Monitor Polski z dnia [...] sierpnia 1948 r., Nr [...] poz. [...]); 4) przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r., w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74 poz. 479) poprzez uznanie, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] (plan dzielnicy ambasad), którego obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady [...] z dnia [...] lipca 1948 r. o jego uchwaleniu zostało opublikowane w Monitorze Polskim z dnia [...] sierpnia 1948 r. (Nr [...] poz. [...]) był planem obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1962 r. (Nr [...]), w sytuacji gdy nie wykazano (nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego), aby zostały opublikowane w Monitorze Polskim w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W. oraz w jednym z pism codziennych wychodzących w W. ogłoszenia o przystąpieniu do jego sporządzenia tj. iż wypełniony został obligatoryjny wieloetapowy proces wynikający z rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzeniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze, co uniemożliwia potraktowanie tego planu za obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości oraz o zasądzenie od Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym, według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że ani zawarcie umowy dzierżawy z dnia [...] września 1972 r., ani wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1972 r. nie były okolicznościami faktycznymi na podstawie, których Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak [...]) podejmował rozstrzygnięcie o nieodwracalnych skutkach prawnych. Zdaniem skarżących, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. naruszył art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 Kpa, albowiem dokonywał prawidłowości określenia przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nieodwracalnych skutków prawnych na podstawie okoliczności faktycznych odmiennych, aniżeli były przedmiotem analizy w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. Skarżący uważają, że stwierdzenie naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 Kpa wywołanego orzeczeniem dekretowym Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1962 r. wiązało się z rażąco wadliwym ustaleniem przez organ nadzorczy stanu faktycznego, który nie zauważył, iż umowa o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Rządu [...] była poprzedzona wydaniem decyzji przez Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1972 r. w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Rządu [...]. Minister również w żadnym wypadku nie analizował wpływu umowy dzierżawy z dnia [...] września 1972 r. na skutki prawne wywołane wydaniem decyzji dekretowej. Obecne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., iż zawarcie w formie aktu notarialnego umowy o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu z dnia [...] listopada 1972 r. było wynikiem zawarcia w formie aktu notarialnego umowy dzierżawy z dnia [...] września 1962 r. jest nie tylko wadliwe prawnie, ale przedstawia odmienne okoliczności faktyczne od będących przedmiotem decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. W ocenie skarżących, wadliwe jest stwierdzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej jakoby zawarcie umowy o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntów na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1972 r., było następstwem umowy dzierżawy z dnia [...] września 1962 r. Powyższe umowy są od siebie zupełnie niezależne i nie sposób również stwierdzić, że umowa o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania była zawarta w wykonaniu umowy dzierżawy. Zawarcie umowy o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu z dnia [...] listopada 1972 r. było wynikiem decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1972 r. w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Rządu [...] oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1972 r. zezwalającej na ustanowienie prawa wieczystego użytkowania oraz nabycie prawa własności budynku znajdującego się na działce. Przywołanie w umowie o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania gruntu z dnia [...] listopada 1972 r., umowy dzierżawy z dnia [...] marca 1962 r. było wyłącznie skutkiem wybudowania przez Rząd [...] budynku na podstawie stosunku obligacyjnego na terenie nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste. Istnienie umowy dzierżawy nie jest elementem cywilnoprawnym nawiązania umowy o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, którego wystąpienie należało w postępowaniu nadzorczym badać. Nawet gdyby organ nadzorczy badając poprawność wydania decyzji nadzorczej był uprawniony do ustalania nowych okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia w badanej decyzji nadzorczej (czemu skarżący konsekwentnie zaprzecza), to w żaden sposób umowa dzierżawy z dnia [...] września 1962 r., która wygasła wraz z zawarciem umowy o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nie może być elementem stanu faktycznego do oceny skutków prawnych wywołanych decyzją dekretową Prezydium Rady Narodowej Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1972 r. Stan faktyczny bowiem związany z zawarciem umowy dzierżawy w dacie wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. już nie istniał i nie mógł być oceniony jako przyczyna skutków cywilnoprawnych, które uniemożliwiały wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dekretowej. W postępowaniu nadzorczym, ocena nieodwracalnych (cywilnoprawnych) skutków prawnych jakie zostały wywołane na podstawie decyzji dekretowej może być analizowana wyłącznie odnośnie tych skutków prawnych, które istnieją w dacie wydania decyzji nadzorczej. Gdyby bowiem wyłącznym skutkiem prawnym wydania decyzji dekretowej było nawiązanie w formie aktu notarialnego umowy dzierżawy nieruchomości, to w wypadku wygaśnięcia umowy dzierżawy nieruchomości przed datą wydania decyzji nadzorczej - nie byłoby przesłanek do stwierdzenia, iż decyzja dekretowa została wydana z naruszaniem art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 Kpa. Wbrew twierdzeniom Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartych w zaskarżonej decyzji - kwestia wadliwego rozstrzygnięcia o nieodwracalnych skutkach prawnych, wywołanych decyzją dekretową, nie jest kwestią oceny bądź wadliwej wykładni tych skutków, ale rażąco wadliwego ustalenia stanu faktycznego pozostającego w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Proste zestawienie stanu faktycznego zaprezentowanego w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz faktycznie zaistniałego w sprawie powoduje, iż decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Skarżący podnieśli dalej, że w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. zgromadzono następujące plany zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikiem graficznym, które mogłyby być obowiązujące w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1962 r.: 1) Ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony w dniu [...] sierpnia 1931 r. przez Ministerstwo Robót Publicznych; 2) Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] opublikowany na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady [...] z dnia [...] lipca 1948 r.; 3) Ogólny Plan Zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. Organ administracyjny wydając rozstrzygniecie stwierdził, iż w dniu [...] marca 1962 r. obowiązującym dla przedmiotowego obszaru był Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] opublikowany na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady [...] z dnia [...] lipca 1948 r. w Monitorze Polskim z dnia [...] sierpnia 1948 r. (Nr [...]) Organ administracyjny nie wyjaśnił na podstawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, dlaczego nie uznał za obowiązujący w dacie [...] marca 1962 r. Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. pomimo, że data zatwierdzenia tego planu była najbliższa dacie wydania decyzji dekretowej. Skarżący podali, że przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niekiedy, iż plan ten nie był obowiązujący, gdyż nie znaleziono dotychczas jego publikacji w Monitorze Polskim. W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy (Dz. U Nr 52 poz. 268) w art. 9 stanowiła, iż plany uzyskują moc obowiązująca z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Tym nie mniej szeroko prezentowany jest również przez NSA zawłaszcza w wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r., (sygn. I OSK 1383/10) pogląd odmienny, który zaprzecza jakoby w dacie uchwalenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1961 r., jego uchwalenie zatwierdzenie oraz ogłoszenie (opublikowanie) było związane z przepisami ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy (Dz. U. Nr 52 poz. 268). Zdaniem zapatrywań NSA właściwym dla procedury planistycznej Ogólnego Planu Zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 sierpnia 1961 r. był dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109), który przewidywał na podstawie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30, iż miejscowe plany po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych w miejscu widocznym na okres co najmniej tygodnia. Tym samym Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 31 sierpnia 1961 r. nie wymagał dla obowiązywania publikacji w Monitorze Polskim. Za takim wskazaniem przepisów dotyczących procedury planistycznej zdaniem tego nurtu zapatrywań prezentowanych NSA przemawia okoliczność, iż Biuro [...] jako podległe Ministrowi Odbudowy, a następnie Ministrowi Budownictwa będące odpowiedzialne za sporządzenie miejscowych i regionalnych planów zagospodarowania przestrzennego W., uchwalanych przez Naczelną Radę [...] zostało zniesione na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz. U. Nr 42 poz. 375), zaś zgodnie z § 2 tego aktu dotychczasowy zakres zadań Biura Odbudowy Stolicy w Warszawie przejęła Rada Narodowa m. st. Warszawy, z uwagi na likwidację Ministerstwa Budownictwa na podstawie ustawy art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58 poz. 523). Z uwagi na brak usytuowania Biura [...] jako organu w strukturach utworzonych w miejsce urzędu Ministra Budownictwa innych urzędów i ministerstw (Ministerstwo Budownictwa Przemysłowego, Ministerstwo Budownictwa Miast i Osiedli oraz Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury), doszło do faktycznego zaprzestania działania Naczelnej Rady [...]. Na skutek powyższych przekształceń organizacyjnych doszło bowiem do formalnej i faktycznej likwidacji Biura [...], która była członkiem Naczelnej Rady [...]. Nadanie bowiem Biuru [...] rangi organu ministerstwa, przy którym funkcjonowało, po jego likwidacji powodowało, iż bez wyraźnego unormowania podmiot ten nie mógł funkcjonować jako nowa jednostka nowego ministerstwa, a tym bardziej posiadać samodzielnego bytu. Powyższą konstatację potwierdza to, że zgodnie z Archiwum Biura [...] na jej stronach internetowych od początku lat 50 brak jest jakichkolwiek planów dotyczących W. uchwalonych przez Naczelną Radę [...]. Zgodnie z tym nurtem zapatrywań NSA, z uwagi na brak znalezienia jakichkolwiek przepisów derogacyjnych bądź intertemporalnych, które wyraźnie dotyczyłby ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., o odbudowie Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), w sytuacji braku faktycznego i prawnego zaprzestania działania organu, który mógłby je stosować, zasadne jest posłużenie się koncepcją utraty mocy prawnej tych przepisów per desuetudinem. Ten sposób zakończenia mocy prawnej przepisu oparty jest na koncepcji tzw. zwyczaju negatywnego, którego podstawowa funkcja polega na uchyleniu obowiązujących norm prawnych na skutek nieprzestrzegania, czy niestosowania zawartych w nich przepisów. Jeśli taki zwyczaj negatywny uważany jest za fakt prawotwórczy to może derogować przepisy prawa pozytywnego (J. Nowacki, Z. Tobor. Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2007, s 153). Okoliczność braku należytego wyjaśnienia zgodnie z regułami przekonywania przez Ministerstwo Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. podstawowej przesłanki, przez pryzmat której badane było orzeczenie dekretowe Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1962 r., tj. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji powoduje, że powyższa decyzja nadzorcza jest rażąco wadliwa, gdyż narusza podstawowe prawa strony w postępowaniu administracyjnym, tj. narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, tj. art. 8 Kpa. Zgodnie z poglądami doktryny i judykatury "w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażąco naruszające należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony postępowania (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983 Nr 1, poz. 40 s 241-243; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2007 r. I OSK 790/06, LEX 337017).

Jeżeli chodzi o kwestię obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego opublikowanego, lecz uchwalonego z pominięciem obligatoryjnych elementów procedury planistycznej skarżący wskazali, że wbrew stanowisku Ministra Transportu, Budownictwa, i Gospodarki Morskiej samo opublikowanie w Monitorze Polskim Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], przy wyrażeniu na to zgody decyzją wydaną przez Główny Urząd Planowania Przestrzennego, stosownie do § 15 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów, nie spowodowało właściwego przeprowadzenia procedury planistycznej. Samo opublikowanie planu w Monitorze Polskim nie spowodowało jego obowiązywania, jeśli całkowicie pominięto nakreśloną rozporządzeniem w sprawie sporządzenia planów procedurę dotyczącą jego sporządzenia. Znamiennym jest, iż w innych sprawach organ administracyjny kwestionował obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi istotne uchybienia planistyczne w jego uchwalaniu, twierdząc iż proces uchwalania i uprawomocniania się planów zabudowy jest procesem wieloetapowym, zaś jego uchybienia nie powodują, że plan zabudowy stawał się obowiązujący (np. stanowisko Ministra Infrastruktury zaprezentowane w sprawie [...] - wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., l SA/Wa 921/09). Stosownie do § 2 oraz § 10 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego o przystąpieniu do sporządzenia regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniał obowiązek ogłoszenia w Monitorze Polskim w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (plan regionalny), w organie urzędowym Zarządu Miejskiego oraz w jedynym z pism codziennych, wychodzących na terenie W. W stosunku do planów miejscowych, a takim był Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], stosownie do § 11 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego istniał obowiązek wyłożenia ich do publicznej wiadomości przez okres tygodnia, zaś na podstawie § 12 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego po wyłożeniu planów można było zgłosić zarzuty do planów. Wyrażenie zgody na plan przez Główny Urząd Planowania Przestrzennego na podstawie decyzji, stosownie do § 15 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego nie mogło sanować bądź konwalidować rażącego naruszenia procedur planistycznych, polegających na braku jakiegokolwiek opublikowania przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, wystawienia planu do publicznej wiadomości oraz umożliwiania zgłaszania zainteresowanym zarzutów do planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zatem zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] nie sposób uznać za obowiązujący w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] marca 1962 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Organ dodatkowo wskazał, że w orzecznictwie NSA istnieje stanowisko akceptujące obowiązywanie Planu Nr [...], ponieważ był on wykonywany w zakresie realizowanych inwestycji, zmieniany i został uchylony mocą uchwały Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. (I OSK 1383/10). Zdaniem Ministra negatywne stanowisko orzecznictwa w 2008 r. w kwestii obowiązywania Planu Nr [...] uzasadniało analizę przesłanek dekretowych na podstawie Planu Nr [...]. Minister stanął też na stanowisku, że badanie w postępowaniu nadzorczym procedury uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego narażałoby organ na zarzut przekroczenia granic postępowania.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 6 kwietnia 2012 r. skarżący dodatkowo uzasadniając zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 10, art. 8 Kpa wskazali, że w innych postępowaniach Minister prezentuje wyraźny pogląd o obowiązywaniu Planu Nr [...] (skarga kasacyjna od wyroku I SA/Wa 1300/10).

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 19 czerwca 2012 r. skarżący dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 17 pkt 2 w zw. z 157 § 1 Kpa poprzez pominięcie przez Ministra Infrastruktury przy ustalaniu swej właściwości stanowiska wynikającego z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00. Skarżący uważają, że skoro wnioski dekretowe jeżeli chodzi o nieruchomości skarbowe rozpatruje Prezydent W. jako starosta, to organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. był Wojewoda [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Ocenę, czy skarga złożona w niniejszej sprawie była zasadna należało rozpocząć od kilku ogólnych uwag o naturze postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. Zasadniczo w tym trybie weryfikacji decyzji nie ocenia się prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego lecz ustala, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Wystarczy przy tym stwierdzenie jednej z wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa, aby organ mógł wydać decyzję na podstawie art. 158 § 1 Kpa. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ trzeciej instancji. Nie jest to też postępowanie nadzwyczajne, gdzie przedmiotem oceny jest prawidłowość prowadzonego przez organ postępowania, tak jak postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 Kpa (rażące naruszenie prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Jeżeli w danym postępowaniu nadzorczym kontrolowana jest wcześniejsza decyzja nadzorcza, to ocena legalności obejmuje tę decyzję, a nie decyzję kontrolowaną w pierwszym postępowaniu nadzorczym. Nie można przy tym wykluczyć, że w danej sprawie wystąpi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego (np. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 Kpa), jednakże w takim wypadku w grę wchodzi rozstrzygnięcie przez organ o sytuacji prawnej strony bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji po prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w oderwaniu od konkretnych przesłanek wynikających z przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną żądania strony (prowadzenie postępowania, aby orzec w ramach tzw. uznania administracyjnego, gdy w sprawie wydawana jest tzw. decyzja związana), rozstrzygnięcie z pominięciem ustawowego nakazu prowadzenia postępowania dowodowego w określony sposób (orzekanie po przeprowadzeniu rozprawy), czy z pominięciem określonych przez ustawę dowodów (np. z dokumentów). Do wad procesowych, które mogą się przełożyć na nieważność decyzji nie można zaliczyć określonej (jednej z możliwych) ocen zgromadzonego materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Jeżeli chodzi o postawiony przez skarżących zarzut działania przez Ministra Infrastruktury z naruszeniem przepisów o właściwości Sąd zwraca uwagę, że faktem jest, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00 wskazano pewien mechanizm ustalania organu wyższego stopnia (art. 157 § 1 Kpa), w sytuacji, gdy chodzi o decyzję istniejącego przed 1990 r. organu administracji państwowej rangi wojewódzkiej, który obecnie nie istnieje. Z uchwały tej wynika, że jeżeli chodzi o zadania własne samorządu terytorialnego przejęte po reformie ustrojowej z 1990 r. przez gminy w zakresie rozstrzygania na podstawie art. 7 dekretu o mieniu stanowiącym własność gminy, to jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Uszło jednak uwadze skarżących jaki stan faktyczny stanowił tło tej uchwały. W uchwale tej rozważano to, który organ Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (organ centralny), czy SKO w W. jest właściwe instancyjnie do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. Skarżący pomijają też to, że po 2003 r. spory kompetencyjne jeżeli chodzi o właściwość do orzekania jako organ wyższego stopnia w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych trwały pomiędzy Ministrem Infrastruktury, a SKO w W. (postanowienia NSA wydane w sprawach: I OW43/04 i I OW 183/09). W tego typu sprawach w okresie wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] nie było mowy o tym, że organem wyższego stopnia w sprawach prowadzonych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu winien być Wojewoda [...]. Skarżący pomijają to, że po uchwale OPS 7/00 i według stanu istniejącego w 2008 r., praktyka, co do orzekania w postępowaniu nadzorczym w sprawach dekretowych zakończonych orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej W., gdzie grunt stanowi własność Skarbu Państwa, poszła w tym kierunku, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa był centralny, a później naczelny organ administracji publicznej – PUMiRM, a następnie właściwy minister. Taka praktyka orzekania była akceptowana przez sądy administracyjne (patrz: np. sprawy o sygn. akt OSK 8/04, OSK 10/04, OSK 111/04, I OSK 1971/06, I OSK 1168/07, I OSK 189/07, I OSK 754/08, I OSK 39/09, I OSK 291/10, I OSK 766/10). Wskazywane przez skarżących orzeczenia sądów administracyjnych, wskazujące na właściwość Wojewody [...] w tej materii pojawiły się po wydaniu przez Ministra Infrastruktury decyzji z 2008 r. Nie są to też poglądy o charakterze dominującym. Wobec powyższego nie mógł się ostać zarzut działania przez Ministra Infrastruktury z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.

Jeżeli chodzi o kwestię orzekania przez Ministra Infrastruktury w oparciu o Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] Sąd stoi na stanowisku, że w tym zakresie nie można postawić Ministrowi Infrastruktury zarzutu działania w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nadzoru uzyskał z archiwum fragmenty Planu Miejscowego [...] i Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...]. W toku postępowania organ zdołał uzyskać dane na temat publikacji Planu Nr [...] w Monitorze Polskim Nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że w 2008 r. brak było danych na temat tego, czy Plan Nr [...] został opublikowany i w związku z tym wszedł w życie (wątpliwości w tym zakresie wyrażały też sądy administracyjne (I OSK 1322/05, I 1923/06, I SA/Wa 411/07). Wobec tego nie można zarzucić Ministrowi Infrastruktury, że przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu oparł się na opublikowanym Planie Nr [...] dotyczącym tzw. "dzielnicy ambasad". Biorąc pod uwagę Plan [...] Minister Infrastruktury naraziłby się na zarzut oparcia rozstrzygnięcia o plan miejscowy, co do którego nie ma pewności, czy został opublikowany i czy obowiązywał. To zaś, że obecnie sądy administracyjne wywodzą obowiązywanie Planu Nr [...] w sposób pośredni z innych zdarzeń – wydawania decyzji lokalizacyjnych, jego zmian i późniejszego uchylenia nie może być miarodajne do oceny decyzji nadzorczej wydanej w 2008 r. Zdaniem Sądu, podjęcia przez Ministra Infrastruktury decyzji nadzorczej na podstawie Planu Nr [...], a nie Planu Nr [...] nie można wiązać z naruszeniem rażącym, tj. działaniem z zaprzeczeniem obowiązującego stanu prawnego – stanu prawnego niewątpliwego w zakresie jego obowiązywania. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony w sprawie zarzut nieobowiązywania Planu Nr [...] wskutek istotnych uchybień planistycznych w jego uchwalaniu Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, co do tego, że badanie w niniejszej sprawie prawidłowości procedury uchwalenia planu miejscowego wykracza poza przedmiot sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W tym zatem zakresie za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r., w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74 poz. 479).

Odnosząc się natomiast do zaprezentowanej przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej oceny zastosowania przez Ministra Infrastruktury przepisu art. 156 § 2 Kpa Sąd podziela stanowisko skarżących, że umowa dzierżawy z dnia [...] września 1962 r. nie mogła stanowić o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych przez decyzję PRN w W. z dnia [...] marca 1962 r. Ocena wystąpienia przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 Kpa dokonywana jest w momencie orzekania przez organ o legalności kwestionowanej decyzji. Wówczas to organ musi wyjaśnić, czy może wydać decyzję stwierdzającą nieważność, czy jednak są przeszkody natury prawnej obligujące organ do działania w oparciu o przepis art. 158 § 2 Kpa. Rację mają skarżący, że w momencie orzekania przez Ministra Infrastruktury nie istniała przedmiotowa umowa dzierżawy. Z treści § 7 umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 30 listopada 1972 r. wynika bowiem, że na skutek zawarcia tej umowy umowa dzierżawy stała się bezprzedmiotowa i strony uważają ją za wygasłą. Wobec tego w momencie oceny nieodwracalnych skutków prawnych umowa dzierżawy nie mogła stanowić zdarzenia prawnego, które stałoby na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 1962 r. Trafnie wskazali skarżący, że w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury w 2008 r. nie analizował przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w punktu widzenia zawartej po decyzji dekretowej umowy dzierżawy, jednakże uchybienie w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie istotne jest natomiast to, czy Ministrowi Infrastruktury można było postawić zarzut rażącego naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 Kpa, w sytuacji gdy organ nadzoru uznał, że umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] listopada 1972 r. jest czynnością cywilnoprawną której odwrócenie w na drodze administracyjnej nie jest możliwe. Zgodzić należy się ze skarżącymi, że przy ocenie tego zagadnienia organ nadzoru w 2008 r. nie wziął pod uwagę tego, że umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste poprzedzona była decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego z dnia [...] sierpnia 1972 r. Nie można jednak uznać, że w postępowaniu nieważnościowym Minister Infrastruktury w sposób rażąco wadliwy ustalił stan faktyczny sprawy, jeżeli chodzi o kwestię nieodwracalnych skutków prawnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że organowi znana była okoliczność wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1972 r. (wynika to z treści § 11 umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste). Minister Infrastruktury wydając decyzję w 2008 r. wziął pod uwagę istniejący wówczas stan prawny nieruchomości przy ul. [...] (nr hip [...]) i oparł swoje stanowisko w kwestii wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych na dokonanym obrocie cywilnoprawnym związanym z oddaniem Rządowi [...] gruntu w użytkowanie wieczyste. Skutek prawnorzeczowy w zakresie zmiany stanu prawnego wynikał z wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, a podstawą tego wpisu była umowa. Decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego nie była tytułem prawnym dokumentującym stan prawny gruntu, ponieważ była to zgoda organu administracji na dokonanie czynności cywilnoprawnej. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i treść uzasadnienia decyzji z 2008 r. wskazuje, że organ nadzoru analizując przeszkodę z art. 156 § 2 Kpa skupił się na tych poglądach orzecznictwa dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych, które wskazują na konieczność stosowania tej instytucji, w sytuacji gdy doszło do nabycia gruntu przez osobę trzecią, a organ administracji nie ma możliwości eliminacji na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych czynności cywilnoprawnej (por. uchwała SN wydana w sprawie III AZP 4/92, wyrok SN wydany w sprawie III ARN 8/95, wyrok NSA wydany w sprawie IV SA 1395/97 – w tym ostatnim wyroku wykup lokali na gruncie dekretowym również był poprzedzony decyzją o przekazaniu części gruntu w użytkowanie wieczyste).

Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 156 § 2 Kpa nie wskazuje sztywnych reguł jego zastosowania. Poglądy co praktycznego stosowania instytucji nieodwracalnych skutków prawnych prezentowane przez judykaturę przechodziły pewną ewolucję. Błąd organu w niniejszej sprawie sprowadza się do błędnej wykładni tego przepisu nie uwzględniającej stanowiska prezentowanego w uchwale OPS 7/96. Zdaniem Sądu, zarzut skarżących dotyczący błędnego stanowiska Ministra Infrastruktury w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych byłby niewątpliwie skuteczny jako zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] (w postępowaniu odwoławczym). W postępowaniu zwykłym tego rodzaju uchybienia mogły zostać usunięte. Jak wskazano wyżej błędy w wykładni przepisu prawa - tu przepisu z art. 156 § 2 Kpa nie mogły być natomiast zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, ponieważ rażące naruszenie prawa to naruszenie więcej niż istotne, dotyczące jednoznacznego w swej treści przepisu, nie podlegającego różnej wykładni (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1472/09).

Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej akceptując decyzję Ministra Infrastruktury o odmowie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych które wskazali skarżący w pkt 1-3 skargi mogłyby być skuteczne, gdyby mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawił błędne stanowisko odnoście nieodwracalnych skutków prawnych w aspekcie umowy dzierżawy zawartej w 1962 r., jednakże to uchybienie nie mogło spowodować innej oceny legalności decyzji Ministra Infrastruktury z 2008 r., jeżeli chodzi o stosowanie art. 156 § 2 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji