Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1400/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153, art. 151a § 1 w zw. z art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwów T.F., M.S. i P.S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 maja 2023 r., nr 391/OPON/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. wymierza Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w wysokości 6347 (sześć tysięcy trzysta czterdzieści siedem) złotych, III. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego T.F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących: M.S. i P.S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. 1. Zaskarżoną decyzją z 24 maja 2023 r., nr 391/OPON/2023 Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołań M.S. i P.S. oraz T.F. od decyzji Starosty Z. (dalej: "Starosta") z [...] czerwca 2022 r., nr [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] – uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda opisał przebieg postępowania podkreślając, że Starosta decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.F. pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową wraz z wewnętrzną instalacją gazową, sanitarną i elektryczną na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina R. (uzupełnionej postanowieniem Starosty z 1 sierpnia 2022 r.). M.S. i W.S., pismem z 22 sierpnia 2018 r., złożyli (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego ww. decyzją Starosty z [...] kwietnia 2018 r.

Starosta, postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...], wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda (w wyniku wniesionego odwołania), decyzją z 7 czerwca 2019 r., nr 490/OPON/2019, utrzymał w mocy tą decyzję Starosty. WSA w Warszawie, wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1750/19, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Starosta, postanowieniem z [...] września 2021 r., ponownie wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...] kwietnia 2018 r., a następnie decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...] odmówił po raz kolejny jej uchylenia. Wojewoda (po rozpatrzeniu odwołań M.S. i P.S. oraz T.F. od ww. decyzji, decyzją z 28 października 2022 r., nr 1008/OPON/2022, uchylił decyzję Starosty Z. z [...] czerwca 2022 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. WSA w Warszawie, wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22, uchylił decyzję Wojewody z 28 października 2022 r., nr 1008/OPON/2022.

Organ odwoławczy przytoczył i opisał przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. Stwierdził, że Starosta zasadnie wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] i biorąc pod uwagę wskazania zawarte w zapadłym w sprawie wyroku z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1750/19 przeprowadził postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie daty, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji "na podstawie zebranego materiału dowodowego nie jest w stanie określić konkretnego dnia, kiedy to Państwo S. dowiedzieli się o wydanej decyzji. W związku z przywołanym wyżej wyrokiem Sądu, Organ I instancji jest zobligowany uznać termin podany przez wnioskodawców - tj. dzień 31 lipca 2018 r. (...). W związku z tym tut. Organ uznaje, iż został spełniony termin określony w art. 148 § 1 k.p.a.".

Wojewoda uznał powyższe stanowisko organu I instancji za zasadne. Podkreślił, że przywołany przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o decyzji - i faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. Przesłanką, na którą we wniosku o wznowienie postępowania powoływali się skarżący jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Przesłanka ta dotyczy przede wszystkim nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, co prowadzi do przeprowadzenia postępowania bez udziału strony postępowania. Następnym elementem tej przesłanki jest brak winy strony. Oznacza to sytuację, gdy strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Istotne jest, iż wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Przepis nie wymaga więc stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony pozwoli wówczas na stwierdzenie, czy dojdzie do zmiany ustaleń stanu faktycznego.

Powołując się na orzecznictwo Wojewoda przytoczył art. 28 ust. 2 Pr. bud., jak również pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", określone w art. 3 pkt 20. Podkreślił, że z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji weryfikując zaistnienie przesłanki wznowieniowej o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazał, że "(...) tut. Organ po szczegółowym przeanalizowaniu projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu nie miał żadnej podstawy faktycznej ani prawnej, by kwestionować dokonane przez projektanta określenie obszaru oddziaływania projektu budowlanego. Jak wynika z analizy warunków lokalizacji projektowanego budynku magazynowego nie spowodują ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] i [...] w m. K., gm. R., której właścicielami są P. S.. Wymagania techniczne dla lokalizacji przedmiotowego budynku zostały zachowane, a jego oddziaływanie negatywnie nie przekroczy granic działki przeznaczonej na ten cel".

Wojewoda wskazał, że w jego ocenie Starosta Z. jednak powinien ponownie wyjaśnić, czy działki nr ew. [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepisy dotyczące lokalizacji budynków, oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń, usytuowania miejsc postojowych, usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy przywołać należy treść § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 - wg. stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Zgodnie z pkt 2 § 11 ww. aktu do wskazanych uciążliwości, zalicza się m.in. hałas i drgania (wibracje), zalewanie wodami opadowymi. Należy mieć również na uwadze § 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. W niniejszej sprawie rozważenie interesu skarżących organ powinien przeprowadzić również z punktu widzenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczącego stosunków wodnych. Zgodnie z tą regulacją zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości".

WSA w Warszawie w wyroku z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22, określił wytyczne dla organu co do dalszego postępowania i ocenił, że nie ma przeszkód, aby to Wojewoda dokonał oceny, czy sporna inwestycja z uwagi na te przepisy prowadzi do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do wnioskodawców. Należy przy tym pamiętać, że Wojewoda może również zgromadzić nowe dowody, gdyby te już zgromadzone w sprawie okazały się wystarczające. Istotne w sprawie jest to aby nie przekroczyć granic uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynika, że teren inwestycyjny (działki nr ew. [...]) graniczy z częściowo zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym nieruchomością wnioskodawców: M.S. i W. S. (działki nr ew. [...] i [...]). Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek został zlokalizowany w odległości 4,10 m do granicy ich nieruchomości oraz, jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Z. z [...] maja 2019 r., nr [...] udzielającej inwestorowi: T.F. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, w odległości ok. 7,40 m od budynku mieszkalnego wnioskodawców (na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu brak jest zwymiarowania odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem mieszkalnym skarżących). Z rys. nr 7 Przekrój B-B wynika, że wysokość projektowanego budynku w najwyższym punkcie wynosi 11,93 m. Z przedłożonej przez inwestora (na wezwanie Wojewody przy piśmie z 10 marca 2023 r.) analizy zacieniania działek sąsiednich autorstwa inż.. T.M. wynika, że "(...) zacienienie działek nr [...] będzie się odbywać od 15:00 do 17:00 ze względu na położenie działek i planowanej inwestycji w stosunku do stron świata".

Wojewoda stwierdził, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisów dotyczących § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7 - 17.00), oraz § 13 (przesłanianie) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście wykazanej wyżej odległości projektowanego budynku od budynku wnioskodawców wynoszącej ok. 7,40 m i w nawiązaniu do uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...]maja 2019 r., nr [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, pod warunkiem "zaprojektowania, a następnie wykonania zewnętrznej ściany osi A w ww. budynku magazynowym jako ściany oddzielenia pożarowego REI 60 w pasie oddziaływania 8 m (tj. pasie, w którym jego odległość jest mniejsza od 8 m) od użytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości sąsiedniej ozn. nr dz. ewid. [...] i [...] (...)", Wojewoda stwierdził, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z treści uzasadnienia ww. decyzji wynika, że "(...) w omawianej sytuacji nastąpiło naruszenie przepisu § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem minimalna odległość pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków: mieszkalnego jednorodzinnego ZL IV i produkcyjno - magazynowego PM (Q<1000 MJ/m2), niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego powinna wynosić min. 8,0 m, (...). Biorąc pod uwagę fakt, iż nieruchomości ozn. nr dz. ewid. [...] oraz [...] i [...] były zabudowane już na etapie projektowania budynku magazynowego, ściana tego budynku z uwagi na powyższe (tj. odległości od ścian budynków istniejących i klasę ich odporności ogniowej) przy jej obecnym usytuowaniu powinna być zaprojektowana jako ściana oddzielenia pożarowego, tj. o klasie odporności ogniowej REI 60, lub odsunięta od tych budynków na odległość co najmniej 8,0 m z pozostawieniem obecnej klasy REI 30".

W projekcie budowlanym nie wskazano informacji, jakoby ściana budynku od strony nieruchomości wnioskodawców była ścianą oddzielenia pożarowego REI 60. Z projektu budowlanego nie wynika, aby zaprojektowana została zmiana naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, a z "Obliczeń ilości wody deszczowej oraz możliwości wchłonięcia wody deszczowej przez tereny zielone znajdujące się na działce" wynika, że "powierzchnia biologicznie czynna jest wystarczająca do odprowadzenia wód deszczowych", to jednak Wójt Gminy R. decyzją z [...] lipca 2021 r., nakazał J.A. oraz T.F. uregulować gospodarkę wodną na terenie działek [...] z obrębu ew. K., gm. R., poprzez zebranie wód spływających z dachu hali i odprowadzenie ich do studni chłonnej.

W ocenie Wojewody, ww. przepisy w odniesieniu do planowanej inwestycji wyznaczają potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców i decydują o posiadaniu interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. M.S. i P.S. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, zatem w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej jednak nie oznacza to, że zamierzenie jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i nie jest możliwa jego realizacja. Pojęcie interesu prawnego i zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa nie jest jednoznaczne i nie można go pod żadnym pozorem utożsamiać. Czym innym jest spełnienie przez sporną inwestycję wszystkich warunków określonych w materii prawno-budowlanej - co jest warunkiem niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę, a czym innym jest wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Organ odwoławczy uznał, że postępowanie prowadzone przez Starostę zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, które skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2022 r. Z kolei, konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podyktowana jest tym, że w ocenie Wojewody dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Całościowa ocena materiału dowodowego dokonana jedynie przez organ odwoławczy, prowadząca do ustalenia, czy ostateczna decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2018 r., jest prawidłowa, czy też powinna zostać uchylona jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Starosta (ponownie rozpatrując sprawę), powinien dokonać analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, z uwzględnieniem zarzutów przedstawionych przez skarżących. Wojewoda zwrócił uwagę, że skarżący przedłożyli m.in. "Ekspertyzę dotyczącą naruszenia stosunków wodnych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] obręb K., gm. R. i szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie o nr ew. [...] i [...]" autorstwa dr T. N. i dr D. J. z maja 2021r. "Opinię na temat ustalenia, czy złożony przez inwestora T. F. projekt budowlany oraz projekt budowlany zamienny oraz załączone do niego oświadczenia projektanta rzeczywiście odpowiadały obowiązującym w chwili jego sporządzenia i składania przepisom i zasadom wiedzy technicznej" autorstwa biegłego sądowego dr inż.. S.M. z lipca 2021 r. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien ustalić, jak faktycznie przedstawia się kwestia spełnienia przez inwestycję wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z [...] lutego 2004 r. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [..] kwietnia 2004 r.), m.in. w zakresie spełnienia wymogów § 35 ust. 1 pkt 2 i 5 planu. W kontekście ww. ustaleń weryfikacji powinna podlegać kwestia spełnienia wymogów § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta zobowiązany jest w oparciu o wymogi art. 35 ust. 1 Pr. Bud., w kontekście zarzutów przedstawionych przez skarżących dokonać ponownej weryfikacji dokumentacji projektowej, dotyczącej pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową wraz z wewnętrzną instalacją gazową, sanitarną i elektryczną na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina R..

Organ odwoławczy (odnosząc się do okoliczności wskazanych w piśmie inwestora z 11 kwietnia 2023 r., dotyczących upływu terminu wynikającego z treści art. 146 § 1 k.p.a.) powołał się na literaturę oraz orzecznictwo. Wskazał m.in., że w myśl art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Do ww. terminu należy doliczyć czas wstrzymania terminów w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. tj. 54 dni., z uwagi na rozprzestrzenianie się na terytorium RP zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z 31 marca 2020 r., o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568).

Z akt sprawy wynika, że J.A. odebrała decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. Ze str. 2 ww. decyzji Starosty nie można określić daty odbioru decyzji przez inwestora - znajdujący się obok rozdzielnika opisanego "Otrzymują" podpis jest nieczytelny. W dokumentacji sprawy brakuje również zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji przez inwestora. Zatem brak było podstaw do zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. - termin 5 lat wydłużony o ww. 54 dni nie upłynął. Na etapie rozstrzygania przez organ I instancji powinna zostać bezsprzecznie wyjaśniona data odbioru decyzji przez inwestora i uwzględniona w obliczaniu terminu wynikającego z treści art. 146 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, to jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa.

2. Z powyższą decyzją nie zgodzili T.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (sprawa zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 1400/23) oraz M.S. i P.S. (sprawa pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1433/23), wnosząc sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

3. T.F., pismem swego pełnomocnika, datowanym na 6 czerwca 2023 r., ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie "art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 KPA poprzez nadużycie prawa do wydania decyzji kasatoryjnej i w konsekwencji doprowadzenie do przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy posiadał instrumenty prawne i właściwość do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 KPA". Ponadto zarzucił również "zignorowanie przez organ II instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22, tj. naruszenie art. 153 PostAdmU, który zapadł w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu T.F. od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1008/OPON/2022 z dnia 28 października 2022 r. uchylającej decyzję Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 z uwagi na powtórne wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 KPA ", a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu przytoczył i opisał kompetencje organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (jednocześnie powołał się w tym zakresie na orzecznictwo i literaturę). Uznał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda nadużył uprawnienia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jego zdaniem, zaskarżona decyzja jest powtórnym orzeczeniem Wojewody, wydanym w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty. Poprzednie podjęte również na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił: "Nie ma zatem przeszkód, aby to Wojewoda dokonał oceny, czy sporna inwestycja z uwagi na te przepisy prowadzi do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do wnioskodawców. Należy przy tym pamiętać, że Wojewoda może również zgromadzić nowe dowody, gdyby te już zgromadzone w sprawie okazały się wystarczające. Istotne w sprawie jest to, aby nie przekroczyć granic uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a.".

Mimo jasnego stanowiska i wiążącej oceny prawnej, Wojewoda ponownie wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - nie stosując się do stanowiska Sądu. Skoro WSA w Warszawie w poprzednim orzeczeniu z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22 jasno podkreślił, że nie istnieje konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie konieczność jego rzetelnej oceny przez organ administracyjny - to ponowne stosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., nosi znamiona celowego uchylania się od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie i próbę zrzucenia za to odpowiedzialności na organ I instancji.

4. M.S. i P.S., pismem datowanym na 12 czerwca 2023 r., ww. rozstrzygnięciu zarzucili:

"1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 KPA poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu;

2. rażące naruszenie art. 138 § 2 KPA poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisu, gdyż ta przesłanka w niniejszej sprawie zachodzi, ponieważ organ dysponując cały, bogatym materiałem dowodowym nie miał żadnych przeszkód, aby samemu dokonać oceny, a jeżeli były jakieś niejasności mógł zwrócić się tylko do Organu I instancji o wyjaśnienie zakresu sprawy, które miałyby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

3. naruszenie art. 136 § 1 poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów, jeżeli zachodziłaby taka potrzeba;

4. naruszenie przez Organ II instancji oceny stanu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. nieczytelnego podpisu a także brak oceny naruszeń przez Organ I instancji dotyczący artykułów związanych z uprawomocnieniem pierwszej decyzji pozwolenia na budowę tj. m.in. naruszenie art. 39, art 57 § 1 kpa poprzez nieskuteczne doręczenie Inwestorowi decyzji, co może skutkować brakiem skutecznego doręczenia decyzji, co powoduje, że nie rozpoczął się bieg terminów procesowych".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wnieśli o "wymierzenie grzywny za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż Wojewoda Mazowiecki mógł prawidłowo załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym, miał co do tego wytyczne WSA w Warszawie, nie zachodziła przesłanka przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zaś podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiło naruszenie przepisów procedury administracyjnej".

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Wojewoda wydał decyzję odmienną od wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22, który po przeanalizowaniu bogatego materiału dowodowego stwierdził, że nie ma przeszkód, aby Wojewoda dokonał oceny, czy sporna inwestycja prowadzi do ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Orzecznictwo sądowe staje po ich stronie i nie pozwala na swobodne przerzucanie odpowiedzialności za rozpoznanie sprawy za pomocą instytucji decyzji kasatoryjnej.

W aktach sprawy brakuje dowodu doręczenia decyzji inwestorowi, co skutkuje tym, że nie biegną żadne terminy procesowe. Wojewoda w aktach nie znalazł również zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez inwestora. Nakazał zatem, aby organ I instancji wyjaśnił datę odbioru przez niego decyzji, ponieważ jest to kluczowe przy uwzględnianiu i obliczaniu terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących, Wojewoda dysponował całym materiałem dowodowym, w którym są, a raczej powinny znajdować się wszystkie zwrotne potwierdzenia odbioru od stron postępowania (w niniejszej sprawie stroną decyli jest tylko Inwestor). Jak zatem organ I instancji nadał ostateczność decyzji, skoro takiego dokumentu w aktach nie ma. Sam Wojewoda potwierdził, że posiada materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (s. 8 uzasadnienia pkt 7.2).

5. W odpowiedzi na sprzeciwy, Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), połączył sprawy VII SA/Wa 1400/23 i VII SA/Wa 1433/23 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i zarządził dalsze prowadzenie postępowania pod sygn. akt VII SA/Wa 1400/23.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a p.p.s.a., w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) – nawet przy zastosowaniu uprawnienia tego organu z art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a., z uwzględnieniem art. 136 § 4 k.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oba sprzeciwy wniesione w tej sprawie zasługiwały na uwzględnienie dlatego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, nie było prawidłowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., ale przede wszystkim w kontekście tego, że Wojewoda orzekał po raz kolejny w tejże sprawie, w warunkach związania prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22.

Analiza zaskarżonej sprzeciwami decyzji Wojewody jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy (sprzecznie z oceną prawną i sądowymi wskazaniami co do dalszego sposobu postepowania organu) zastosował art. 138 § 2 k.p.a., naruszając nie tylko ten przepis, ale również naruszając w sposób prawnie niedopuszczalny art. 153 p.p.s.a. Ten ostatni przepis wiąże nie tylko organ, ale również i sąd administracyjny, ponownie orzekający w sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej zaś sprawie prawo nie zmieniło się, uchylając związanie sądu administracyjnego wyrokiem WSA w Warszawie z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22.

Podkreślić należy, że WSA w Warszawie w ww. wyroku z 28 stycznia 2023 r. w sposób jednoznaczny i wiążący zarówno dla organu II instancji, jak i tut. Sądu przesądził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgromadził niezbędny materiał dowodowy w sposób umożliwiający Wojewodzie merytoryczne rozstrzygnięcie. W końcowym fragmencie uzasadnienia ww. wyroku Sąd w sposób, który powinien być dla Wojewody Mazowieckiego zrozumiały, stwierdził, że "fakt, że organ I instancji nie ocenił stanu faktycznego przez pryzmat wszystkich adekwatnych i możliwych do zastosowania norm prawnych nie uzasadnia wydania decyzji w warunkach art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Mazowiecki wskazuje dokładnie przepisy, które pominięto przy ocenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości wnioskodawców. Nie ma zatem przeszkód, aby to Wojewoda dokonał oceny, czy sporna inwestycja z uwagi na te przepisy prowadzi do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do wnioskodawców. Należy przy tym pamiętać, że Wojewoda może również zgromadzić nowe dowody, gdyby te już zgromadzone w sprawie okazały się wystarczające. Istotne w sprawie jest to aby nie przekroczyć granic uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a.".

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że Wojewoda (wprawdzie przytaczając obszernie fragmentu uzasadnienia ww. wyroku) rozstrzyga sprawę, ponownie za podstawę prawną przyjmując art. 138 § 2 k.p.a. i wskazując, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie. Jest to w sposób oczywisty sprzeczne z dokonaną w ww. wyroku oceną prawną WSA w Warszawie.

Wojewoda, rozważając kwestie potencjalnej możliwości naruszenia w tej sprawie art. 15 k.p.a. – pomimo, że WSA w Warszawie wyjaśnił, że takie niebezpieczeństwo w stanie tejże sprawy nie występuje – w ogóle nie przywiązał wagi do tego, że organ administracji, rozpatrując sprawę ponownie, zobowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na własne, odmienne poglądy prawne (a nawet poglądy wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1456/22, CBOSA).

W odniesieniu natomiast do związania ww. wyrokiem tut. Sądu, to - jak słusznie podkreślił to WSA w Gdańsku - "orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok z 17 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 888/22, CBOSA).

Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22 organ II instancji mógł odczytać wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Jeżeli bowiem w wyroku tym Sąd stwierdził, że "w postępowaniu odwoławczym organ II instancji korzysta z pełnej kompetencji do oceny dowodów zgromadzonych już w sprawie, nawet jeśli nie wszystkie te dowody zostały ocenione przez organ I instancji lub gdy z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji nie wynika, czy zostały one wzięte pod uwagę", to art. 136 k.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tym bardziej dopuszcza przeprowadzenie przez organ odwoławczy oceny dowodów już zgromadzonych w aktach sprawy. Nie było więc ani prawnej możliwości, ani potrzeby – pomimo obszernej, własnej argumentacji Wojewody – do zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ale organ odwoławczy powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

Należy też wyjaśnić, że pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, a wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału zebranego w sprawie (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 2013/21, CBOSA).

Powyższe powoduje, że Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją naruszył art. 138 § 2 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy sąd administracyjny w prawomocnym wyroku wykluczył już w tejże w sprawie zaistnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Tym samym, organ naruszył art. 153 p.p.s.a.

Obowiązkiem sądów, w tym administracyjnych, jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Sądy administracyjne, zgodnie z ww. art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz.2492) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Ich zadaniem jest zatem ocena legalności postępowania, poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu lub czynności, a następnie kontrola legalności konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego (por. np. wyrok NSA z 4 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1745/07, CBOSA). Tym samym, sądy administracyjne mają ustawowy obowiązek przeciwdziałania postępowaniu organów administracji publicznej, które nie są zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. – a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2022 r. wyniosło 6.346,15 zł.

Wymierzenie organowi grzywny w razie uwzględnienia sprzeciwu pozostaje w uznaniu sądu meriti. Niewątpliwie jednak wymierzenie grzywny ma w wypadku ujętym w art. 151a § 1 p.p.s.a. charakter dyscyplinujący organa władzy publicznej i prewencyjny. Niedopuszczalne jest bowiem, aby jakikolwiek organ władzy publicznej (niezależnie od jego usytuowania w hierarchii organów) uchylał się od obowiązków prawnych i w sposób sprzeczny z prawem (w tym wypadku niezgodnie z art. 153 p.p.s.a.) nie stosował się do prawomocnych wyroków sądowych. W konsekwencji, niedopuszczalnym prawnie jest działanie organów sprzeczne z ocena prawną lub wskazaniami co do dalszego postepowania, zawartymi w wyroku sądowym.

Wojewoda Mazowiecki – pomimo niebudzącej wątpliwości oceny prawnej i wskazań, zawartych w ww. wyroku WSA w Warszawie z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/22 – wydał decyzję w sposób niezgodny z art. 153 p.p.s.a., lekceważąc zarówno sądową ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie więc tut. Sądu w pełni uzasadnia to wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 151a § 1 p.p.s.a. w wysokości jednokrotnej stawki przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Słusznie też wskazują skarżący, że opisane powyżej rozstrzygnięcie Wojewody prowadzi w rzeczywistości do niczym nieuzasadnionego opóżniania zakończenia postępowania, które może być już merytorycznie rozstrzygnięte.

Wojewoda Mazowiecki zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., rozpatrując odwołania skarżących od decyzji organu I instancji. W tej sprawie zastosowania mieć nie może art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a w wypadku skarżącego T.F. art. 200 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256).