Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1248/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2494/21 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr BDG-ZRP.0253.5.2019.PW w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S.na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2494/21 oddalił skargę M. S. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 30 kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania ze stanowiska [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 9 października 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 14 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. z 2016 r. poz. 438 ze zm.), odwołał M. S. ze stanowiska [...]. Pismem z 20 października 2017 r., uzupełnionym pismem z 3 listopada 2017 r., M. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. W odpowiedzi na te pisma, organ poinformował wnioskodawczynię, że odwołanie jej ze stanowiska nie jest aktem administracyjnym, nie przysługuje jej możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może natomiast wystąpić z pozwem do sądu powszechnego (sądu pracy).

M. S. złożyła do sądu administracyjnego skargę na pismo z 9 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2046/17 odrzucił skargę z powodu braku kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18 oddalił skargę kasacyjną M. S. na to postanowienie. NSA podzielił stanowisko WSA, że [...] pozostawała w stosunku pracy z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie powołania, o którym mowa w art. 68 ustawy – Kodeks pracy. Odwołanie ze stanowiska [...] wywołało skutki określone w art. 70 § 2 ustawy – Kodeks pracy, tj. równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Tym samym NSA uznał, że odwołanie M. S. ze stanowiska [...] podlega reżimowi ustawy – Kodeks pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy. NSA stwierdził brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie.

Pismem z 9 października 2019 r. M. S. wniosła do organu ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jej odwołania ze stanowiska. Następnie, dnia 15 października 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 października 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania jej ze stanowiska. WSA w Warszawie postanowieniem z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/WA 798/19 odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 885/20 oddalił skargę kasacyjną M. S. na to postanowienie, uznając, że sąd administracyjny nie ma kognicji w tej sprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 30 października 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z 13 grudnia 2019 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie złożonego ponaglenia. M. S. zaskarżyła ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 30 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1305/20 uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że złożenie przez M. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno uruchomić procedurę uregulowaną przepisami k.p.a. Rozdział 10 "Odwołania" Dział II, w której badaniu w pierwszej kolejności podlegałaby dopuszczalność takiego wniosku. W ocenie WSA w Warszawie organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest ustalić dopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w razie uznania, że wniosek nie jest dopuszczalny, powinien wydać odpowiednie postanowienie.

Uwzględniając ocenę prawną przedstawioną przez sądy administracyjne w powołanych wyżej orzeczeniach, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydał w dniu 30 kwietnia 2021 r. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie jest to sprawa administracyjna, lecz z zakresu prawa pracy.

W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzuciła, że organ błędnie ocenił charakter odwołania ze stanowiska [...]. Zdaniem skarżącej odwołanie ze stanowiska [...] jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), albowiem ma władczy charakter i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istotą sprawy jest weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w prawomocnych postanowieniach NSA z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18

i z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 885/20 oraz wyroku WSA w Warszawie z 30 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1305/20. Biorąc pod uwagę regulacje zawarte w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 20 października 2017 r. w trybie przepisów k.p.a. W pierwszej kolejności zadaniem organu było zbadanie dopuszczalności wniosku, co wynika z wyroku WSA w Warszawie z 30 października 2020 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo wykonał również wskazania NSA zawarte w postanowieniu z 28 września 2018 r. dotyczące braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Mając na uwadze wiążący pogląd NSA, Sąd uznał, że organ trafnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną złożyła M. S., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo z 9 października 2017 r. nie stanowi czynności organu administracji publicznej podlegającej kontroli w trybie administracyjnym i na skutek tego oddalenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, podczas gdy akty powołania i odwołania organu, pomimo że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są zadaniem administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli sądów administracyjnych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że istnieje tożsamość przedmiotowa ze sprawą uprzednio rozpoznawaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18.

Zarzucono naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) poprzez ograniczenie prawa do sądu.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot: "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Sprawa w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną wyrokiem NSA z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18, która dotyczyła odwołania ze stanowiska [...].

Podniesiono ponadto, że w obrocie prawnym funkcjonują niezgodne ze sobą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące prawa do sądu (określenia kognicji) przy tożsamych sprawach odwołań [...]. Powołano się w tym względzie na wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2747/18, postanowienie NSA z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1295/19 i postanowienie NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 3746/19. Podkreślono, że sprzeczne ze sobą orzeczenia wydane w identycznych sprawach przez ten sam sąd, będący sądem ostatniej instancji, przy braku mechanizmu zapewniającego ich spójność, naruszają zasadę rzetelnego procesu sądowego (przywołano tu wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 2 grudnia 2014 r. w sprawie Emel Boyraz przeciwko Turcji).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem słusznie uznano, że pismo z 9 października 2017 r. odwołujące skarżącą kasacyjnie ze stanowiska [...] nie stanowi aktu organu administracji podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęli, że kluczowe znaczenie ma w tym względzie ocena prawna wyrażona w postanowieniu NSA z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18. Postanowieniem tym NSA oddalił skargę kasacyjną M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucające jej skargę na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 9 października 2017 r.

w przedmiocie odwołania jej ze stanowiska [...]. NSA stwierdził, że [...] pozostawała w stosunku pracy z Ministrem, na podstawie powołania stosownie do art. 68 ustawy – Kodeks pracy. Odwołanie jej ze stanowiska wywołało skutki przewidziane w art. 70 § 2 tego kodeksu, zgodnie z którym odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze charakter zatrudnienia skarżącej na stanowisku [...] tj. powołania na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu pracy, należało uznać, że także odwołanie ze stanowiska podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest zatem kognicji sądu administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczono w ustawie przepis wskazujący na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o kinematografii, Dyrektora powołuje minister po przeprowadzeniu konkursu. Stosownie do treści art. 14 ust. 5 tej ustawy, Dyrektor i jego zastępca są zatrudniani na podstawie powołania, z tym że do Dyrektora nie stosuje się art. 70 § 1 Kodeksu pracy. W ocenie Sądu, z uwagi na treść art. 14 ust. 5 tej, który wyłącza stosowanie do [...] jedynie art. 70 § 1 ustawy – Kodeks pracy, stwierdzić należy, że pozostałe przepisy tego kodeksu dotyczące powołania mają zastosowanie. Przesądza to kwestię pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem Dyrektora.

Organ i Sąd pierwszej instancji trafnie uznali, że przytoczone postanowienie jest wiążące w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Użyty w tym przepisie zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, 2011, Komentarz do art. 153, Pkt 3, a także T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2016, Komentarz do art. 153, Pkt 5).

Słusznie odwołano się ponadto do art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Postanowienie NSA z 28 września 2018 r. dotyczy tej samej sprawy (w znaczeniu materialnym), co sprawa obecnie rozpoznawana, albowiem przedmiotem obu postępowań jest kwestia charakteru prawnego odwołania M. S. ze stanowiska [...], pismem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 9 października 2017 r. W rozpoznawanej obecnie sprawie charakter prawny odwołania determinował uznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania za niedopuszczalny, a w sprawie I OSK 2558/18 – brak kognicji sądu administracyjnego.

3. Wobec powyższego, nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a.

4. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, albowiem M. S. nie została pozbawiona prawa do sądu. Skarżąca kasacyjnie ma możliwość dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym (sądem pracy), o czym została pouczona przez organ (por. pismo z 23 listopada 2017 r.). Warto dodać, że zgodnie z art. 199 kodeksu postępowania cywilnego, sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej

lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.

5. Orzeczenia przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2747/18 dotyczył odwołania ze stanowiska [...] na podstawie przepisów ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (a nie ustawy o kinematografii). Postanowieniem z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 3746/19 NSA uchylił wyrok sądu pierwszej instancji dotyczący bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i odrzucił skargę strony ze względu na niespełnienie warunków formalnych. Postanowienie NSA z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1295/19 dotyczyło natomiast bezczynności organu administracji w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawarte w nim stanowisko jest tożsame z tym wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z 30 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1305/20. W obu sprawach sądy stwierdziły, że organ administracji ma obowiązek rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w pierwszej kolejności powinien zbadać dopuszczalność takiego wniosku.

6. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

7. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.