Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7264/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 6, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 298/21 w sprawie ze skargi A.S. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 18 stycznia 2021 r. nr SKO.460.1217.17.2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lipca 2021 r., IV SA/Po 298/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.S. w G. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: Kolegium) z 18 stycznia 2021 r., nr SKO.460.1217.17.2020, w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że uznanie inwestycji jako mogącej znacząco oddziaływać na środowisko skutkuje koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przyjęcie takiej kwalifikacji nie pociąga za sobą obowiązku sporządzenia oceny jej oddziaływania na środowisko. O tym czy taka potrzeba istnieje decyduje organ administracji na podstawie całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Dla wydania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystarczy stwierdzenie możliwości znacznego oddziaływania. W sprawie z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia blisko zabudowy mieszkaniowej nie można wykluczyć braku wpływu planowanej inwestycji na stan powietrza atmosferycznego oraz emisję hałasu, w tym na zdrowie i warunki życia ludzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1/ art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na podtrzymaniu orzeczenia Wójta Gminy P. (dalej: Wójt) o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego [...] na działce nr [...], obręb G., gmina P., powiat w., województwo w. (dalej: przedsięwzięcie) w sytuacji, gdy z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, iż nie istnieje konieczność przeprowadzania przedmiotowej oceny,

2/ art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy możliwe konflikty społeczne wywołane zamiarem realizacji przedsięwzięcia to okoliczność, która nie została wskazana w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.,

3/ art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymywanie w mocy orzeczenia Wójta w sytuacji, gdy narusza ono przepisy prawa,

4/ art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o konieczności przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w sytuacji, gdy nie istniały przeszkody do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,

5/ art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów powołanych w skardze kasacyjnej oraz zgromadzonych w aktach sprawy na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zważywszy na opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu i Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z których wynika, że w niniejszej sprawie nie istnieje konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy uznać, że planowane przez nią przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. W kontekście dwóch zbieżnych opinii organów z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, odmienna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie powinna mieć zasadniczego wpływu na ocenę Wójta co do potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, szczególnie że nie zawarto w niej żadnej argumentacji uzasadniającej taką potrzebę. Powołanie się bowiem tylko na możliwość wystąpienia ewentualnych wpływów przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne, czy wystąpienia kumulacji oddziaływania inwestycji, bez odniesienia się do indywidulanych uwarunkowań inwestycji, powoduje, że stanowisko organu nie jest wiarygodne w tym zakresie i nie zasługuje na uwzględnienie przy weryfikacji potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji skarżąca uznała, że Wójt nie przeprowadził szczegółowej i wyczerpującej analizy istniejących czynników środowiskowych. Podniosła również, że karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera wszystkie informacje dotyczące środowiska, żądane przez Wójta. Jeśli zaś na podstawie karty można stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób istotny oddziaływać na środowisko, to nie jest konieczne powielanie tych informacji w raporcie oddziaływania na środowisko.

Skarżąca zauważyła także, że Wójt jako zasadniczą przyczynę stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazał sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej ok. 170 m i możliwe konflikty społeczne wywołane zamiarem realizacji tego przedsięwzięcia, czyli okoliczność, która nie została wskazana w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Podniosła natomiast, że z wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 864/19, wynika, że sprzeciw lokalnej społeczności nie stanowi normatywnej podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2), jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. W postanowieniu stwierdzającym obowiązek przeprowadzenia oceny organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 4). Postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 64 ust. 1 pkt 1), organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej (art. 64 ust. 1 pkt 4), a także właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78).

W rozpoznawanej sprawie żadnych kontrowersji nie budzi to, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało prawidłowo na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozpatrując zasadność nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu prowadzącego sprawę, który nie jest związany opiniami organów współdziałających. Obowiązek ten może być nałożony przez organ prowadzący postępowanie w razie uznania, że jest to konieczne by wydać decyzję środowiskową, w związku ze stwierdzeniem, że konkretne przedsięwzięcie, z uwagi na uwarunkowania, w jakich ma powstać i funkcjonować, może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując tej oceny organ winien kierować się uwarunkowaniami określonymi w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Podkreślić jednak trzeba, że obowiązek łącznego uwzględnienia wszystkich uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. nie jest wymagany. Uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. mają bowiem charakter ogólny i choć organ musi je wszystkie przeanalizować to nie oznacza, że przy każdej planowanej inwestycji wystąpią one łącznie. Sytuację taką należy w zasadzie z praktycznego punktu widzenia wykluczyć, bo decydujące znaczenie będzie zawsze miała specyfika danej inwestycji.

Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że ilekroć w u.u.i.ś jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje to, że dopuszczalne jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji wystąpienia potencjalnego ryzyka negatywnego oddziaływania na środowisko spowodowanego realizacją przedsięwzięcia. W przekonaniu Sądu, również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływanie na środowisko może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przypomnieć należy, że w sprawie Wójt zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zwrócił się o wydanie opinii dotyczących obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Opinie swoje przedstawili Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, Dyrektor Zlewni Wód Polskich w [...] i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. Dwa pierwsze organy nie dostrzegły konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, potrzebę taką zauważył trzeci z wymienionych organów wskazując zasadność wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z wymogami art. 66 ust. 1 u.u.i.ś.

Rzeczą bezdyskusyjną i nie wymagającą dłuższych wywodów jest to, że żadna z wydanych opinii nie była wiążąca dla organów rozstrzygających sprawę. Organy te jednak w sposób zrozumiały i logiczny powinny uzasadnić zajęte stanowisko zwłaszcza w sytuacji, gdy opinie organów opiniujących nie są jednoznaczne i jednolite w swych wnioskach. Słusznie rozstrzygnął tę kwestię Sąd I instancji, przyjmując, że organy administracji wykazały jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierowały się w tym zakresie oraz że odniosły się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.

Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało szczegółowo opisane w postanowieniach Wójta, jak i Kolegium. Wzięto pod uwagę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym odległość przedsięwzięcia od zabudowy mieszkaniowej, ewentualny wpływ na stan powietrza atmosferycznego, na zdrowie ludzi, na emisję hałasu i warunki życia ludzi. Okoliczność, że dwa z trzech organów uzgadniających nie widziały konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie oznacza, iż Sąd I instancji naruszył przepisy prawa akceptując pogląd odmienny, zaakcentowany w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], a następnie szczegółowo uzasadniony w decyzjach organów obu instancji. Co więcej organy te wzięły pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym postępowaniu w tym również dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i doszły do słusznych wniosków o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu dotyczącego tego oddziaływania.

Tak jak to już wyżej podkreślono końcowe wnioski opinii organów uzgadniających są odmienne, jednak nie można uznać, aby wydane opinie się wykluczały, bo przecież każdy z organów opiniujących wydawał ją w zakresie swojej właściwości rzeczowej. To, że inwestycja nie będzie miała wpływu na stan wód, rośliny i zwierzęta nie oznacza, iż nie będzie ona miała wpływu na życie i zdrowie ludzi.

Dlatego też stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 i 4 u.u.i.ś. pozbawione są słuszności. Zwrócić uwagę należy również na to, że w uzasadnieniu tych zarzutów nie został zawarty żaden konkret z uwagi na który Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję. Stwierdzenie, że "z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, iż nie istnieje konieczność przeprowadzania przedmiotowej oceny" w żadnym stopniu nie podważa stanowiska organów administracji zaakceptowanej przez Sąd I instancji.

Przedstawione wyżej rozważania upoważniają do również do stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów k.p.a. wyszczególnionych w skardze kasacyjnej. Organy obu instancji działały na podstawie przepisów prawa, a ocena dowodów pozostawała w zgodzie z zasadą swobodnej oceny wyrażoną w art. 80 k.p.a., dlatego też racjonalne jest postępowanie Sądu I instancji akceptującego taką sytuację.

Do pewnego stopnia niezrozumiałe jest to dlaczego autorka skargi kasacyjnej kwestionuje obowiązek przeanalizowania zbadania możliwości wystąpienia konfliktów społecznych. Przeprowadzenie analizy możliwości wystąpienia konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, jest elementem wymaganym przy sporządzaniu raportu oddziaływania na środowisko. Obowiązek ten wynika z treści art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś.

Przywołane w końcowej części skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych wyrażają poglądy akceptowane przez skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, wydaje się, że nie budzą one w ogóle kontrowersji. Jednak nie podważają również słuszności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a ją potwierdzają. Trudno bowiem nie zgodzić się ze stanowiskiem, że w sytuacji wyrażenia sprzecznych opinii przez organy współdziałające, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej może przychylić się do stanowiska jednego z tych organów. Czy też z tym, że organy nie są związane treścią raportu, a sam raport może być kwestionowany przez strony jak i przez przedstawicieli społecznych.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).