Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 236/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 41
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 8, art. 11, art. 107  par 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2023r., znak: SKO.41/6397/OS/2022 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 stycznia 2023 r., znak: SKO.41/6397/OS/2G22, Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z

upoważnienia Wójta Gminy [...] z 19 października 2021 r., Nr OPS.450.51.2021

o odmowie przyznania T. W. (dalej: skarżąca) specjalnego zasiłku

celowego z przeznaczeniem na zakup opału.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO szczegółowo opisało przebieg postępowania i

wyjaśniło, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 21 września

2021 r. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opał.

SKO wskazało, że na podstawie złożonej przez skarżącą karty informacyjnej

organ I instancji ustalił, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe,

zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem,

które dogrzewa również pokój jej męża Z. W., z którym pozostaje w

separacji. Prowadzą oni odrębne gospodarstwa domowe, choć mieszkają w jednym

budynku, wspólnie korzystają z korytarza i łazienki, mąż pomaga skarżącej tylko w

sprawach urzędowych, a w pracach domowych nie udziela jej pomocy. Dochód

skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w sierpniu 2021 r.

wyniósł łącznie 1305,96 zł. Skarżąca jest osobą przewlekle chorą: od 9 lipca 2020 r.

legitymuje się orzeczeniem ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, a 13

lipca 2021 r. została zaliczona przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o

Niepełnosprawności [...] do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W związku z tym, że dochód skarżącej przekroczył kryterium dochodowe

wynoszące 701 zł, organ I instancji stwierdził brak podstaw do przyznania jej zasiłku

celowego na podstawie art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

(Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako "u.p.s".) i badał, czy istnieją przesłanki

do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego z pominięciem tego kryterium, tj. na

podstawie art. 41 u:p.s. Wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, taki zasiłek może być

przyznany w szczególnie uzasadnionym przypadku i uznał, że sytuacja skarżącej nie

może być uznana za szczególną. Stwierdził, że skarżąca jest sprawna fizycznie, nie

ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, jest systematycznie widywana w

sklepie w centrum Niemiec, samodzielnie nosi siatki, chodzi również do biblioteki.

Korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej od 30 lat - do sierpnia 2020 r. organ

przyznawał jej świadczenia pieniężne, gdyż jej dochód był niższy niż obecnie i

wynosił 1.025.00 zł (skarżąca pobierała wyłącznie emeryturę). Łącznie w 2020 r.

otrzymała świadczenia w wysokości 2.550 zł, czyli 212,50 zł miesięcznie. Jej sytuacja

materialna poprawiła się po uzyskaniu orzeczenia o znacznym stopniu

niepełnosprawności w lipcu 2020 r., w związku z którym przyznano jej dodatek

pielęgnacyjny - 239,66 zł i świadczenie uzupełniające 500 zł, w konsekwencji jej

dochód wzrósł o 739,66 É. Zwiększyły się więc jej możliwości finansowe i zdaniem

organu I instancji powinna tak gospodarować swoimi środkami, by pokryć swoje

podstawowe niezbędne wydatki. Poza tym organ ten stwierdził, że jej sytuacja nie

może być uznana za szczególną, ponieważ nie udokumentowała znacznych

wydatków. W 2021 r. wpłynęły do organu dwie faktury za zakupione lekarstwa na

kwotę 104,09 zł i 153,07 zł, natomiast skarżąca nie przedstawiła faktur czy

rachunków wskazujących na Ponoszenie wysokich kosztów utrzymania.

W odwołaniu skarżąca wskazywała "na systematyczne leczenie, brak usług

opiekuńczych z winy "GOPS" ("Nie ma agencji opiekuńczej w Gminie [...], nie ma

ofert od podmiotów wykonawczych, "patologia w tym zmowa jakichś swoich

opiekunek z gminy do farsy za 28zł/godz. z L., [...], [...] plus [...] w

pisaniu notatek - oświadczeń na szkodę zagraża życiu!), co jej zdaniem stanowi

szczególny przypadek". Skarżąca podniosła, że "wciskanie usług opiekuńczych ze

świadomością, że nie będą świadczone (organ) tłumaczy odmowy przyznania

świadczenia pieniężnego na ich opłacenie". Zarzuciła też, że nie obliczono dochodu

zgodnie z prawem, niski budżet OPS, inne podobne rzeczy nie są dowodem, nie

obliczono wydatków podanych w karcie z 21 września 2021 r. ".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I

instancji, przedstawiło zasady przyznawania pomocy społecznej i przytoczyło treść

przepisów art. 7, 8, 39 i 41 u.p.s. SKO wyjaśniło, że prawo do świadczeń pieniężnych

z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie

przekracza 701 zł (od 1 stycznia 2022 r. - 776 zł). W świetle art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., do

dochodu wlicza się dodatek pielęgnacyjny, natomiast nie wlicza się świadczenia

uzupełniającego, o którym mowa w art. I ust. 1 ustawy z 31 lipca 2019 r. o

świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji

(Dz.U. 2022 r., poz. 1006). Organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ I

instancji ustalenie dochodu skarżącej (1.305,96 zł, w tym emerytura 1.066,30 zł i

dodatek pielęgnacyjny 239,66 zł) i wyjaśnił, że do dochodu nie wlicza się

wypłacanego przez ZUS świadczenia uzupełniającego (500 zł), to samo dotyczy

komorniczego zajęcia emerytury w wysokości 150,23 zł. Zatem dochód skarżącej

wyliczony zgodnie z art. 8 u.p.s. to kwota 1.305,66 zł, która przekracza wskazane

kryterium dochodowe. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że rozważając, czy skarżącej

przyznać specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 u.p.s., uwzględniało pełną

kwotę środków finansowych będących w dyspozycji skarżącej tj. 1.655,73 zł

miesięcznie, a więc łącznie ze świadczeniem uzupełniającym.

SKO wyjaśniło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie

"szczególnie uzasadnionego przypadku" interpretowane jest jako sytuacja oczywiście

nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, wynikająca ze zdarzeń niecodziennych. Do takich sytuacji nie należy obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i przewlekłych schorzeń, czy niezadowalające warunki

mieszkaniowe. Również powołanie się na pogorszający się stan zdrowia (w tym

zmianę stopnia niepełnosprawności), trwałą niezdolność do pracy i samodzielnej

egzystencji, nie wyczerpuje przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.

SKO wyjaśniło, że ze względu na stan pandemii ustalano sytuację skarżącej

stosując art. 15o ust. 1 i ust. la ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych

rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych,

który zwalniał organ z obowiązku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu

środowiskowego lub jego aktualizacji, umożliwiając prowadzenie postępowania

wyjaśniającego za pomocą innych instrumentów prawnych i środków dowodowych.

W związku z tym, że niemożliwe okazało się przeprowadzenie rozmowy telefonicznej

ze skarżącą, dokonano niezbędnych ustaleń na podstawie karty informacyjnej,

złożonej przez nią wraz z wnioskiem 22 września 2021 r. oraz na podstawie

załączonych do karty dokumentów, tj. kopii oświadczenia z 17 sierpnia 2020 r. oraz

trzech odcinków emerytury za lipiec, sierpień i wrzesień 2021 r.

Kolegium, podobnie jak organ I instancji, uznało że w sytuacji skarżącej nie

występuje szczególnie uzasadniony przypadek, stwierdzając, że "Środki finansowe

będące w jej dyspozycji pozwalają jej na zakup we własnym zakresie opału (okres

grzewczy występuje co roku i należy przewidzieć określone wydatki na ten cel):

Wydatki są wydatkami stałymi miesięcznymi lub sezonowymi, których ponoszenie nie

kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek. Również pogorszenie

zdrowia następujące stopniowo, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.

Okoliczności te nie mają charakteru nagłego, niecodziennego czy też

nadzwyczajnego, a twierdzenie o ponoszeniu kosztów prywatnie świadczonych na jej

rzecz usług opiekuńczych pozostaje jedynie twierdzeniem bez pokrycia". Jako

wydatki w sierpniu 2021 r. skarżąca wskazała w karcie informacyjnej wydatki na

lekarstwa, środki higieny i sanitarne w kwocie 240 zł. Jednocześnie wskazała, że we

"wrześniu 2021 r. koszt opieki i pomocy dla niej wyniesie 1.050 zł (brak środków)".

Kolegium podniosło, że skarżąca cały czas przy składaniu wniosków o pomoc

mocno akcentuje brak świadczenia usług opiekuńczych z winy organu (...) i w

związku z tym Kolegium "uznało za stosowne szerzej odnieść się do kwestii

przyznania skarżącej usług opiekuńczych", gdyż "zagadnienie to może rzutować na

ocenę sytuacji skarżącej". SKO podniosło, że "Środki finansowe z pomocy społecznej są środkami publicznymi, co nie pozwala na dowolność w ich wydatkowaniu, dlatego twierdzenia o poniesionych dużych wydatkach, np. na opiekę i pielęgnację czy na leki i środki pomocnicze nie mogą być w sposób infantylny przez organy przyjmowane jako faktycznie poniesione, ich poniesienie powinno być co najmniej uwiarygodnione. Niewątpliwie utrudnienia czynione organowi w kwestii zatrudnienia opiekunki uniemożliwiają świadczenie usług, jednakże organ cały czas przyznaje usługi opiekuńcze i podejmuje działania w celu podjęcia ich świadczenia -

dotychczas bezskutecznie z uwagi na brak współpracy T. W..

Zdaniem SKO, T. W. z obiektywnych względów kwalifikuje się do

przyznania usług opiekuńczych (posiada stosowne orzeczenia o niepełnosprawności i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji) i wbrew stanowisku organu I S

instancji nie może być uznana za osobę sprawną fizycznie (nie można bowiem mylić

sprawności fizycznej ze zdolnością do poruszania się i wykonywania określonych

czynności często z trudem i nierzadko wywołujących negatywną reakcją organizmu

na podjęty wysiłek). SKO wskazało, że w związku z licznymi schorzeniami skarżąca

od stycznia 2021 r. miała przyznawane usługi opiekuńcze wieloma decyzjami

(Kolegium je wymieniło i opisało), podkreśliło, że mimo przyznanych usług skarżąca

odmawiała przyjęcia opiekunek zgłaszających się do pracy, nie rozmawiała z nimi,

upoważniła do tego męża Z. W., co zdaniem Kolegium rodzi

wątpliwości, czy rzeczywiście zależy jej na świadczeniu przyznanych usług

opiekuńczych.

Końcowo Kolegium wskazało, że "uzasadnienie niniejszej decyzji daje

odpowiedź na argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu, które nie mają

uzasadnionych podstaw".

Na powyższą decyzję - jak i na inne rozstrzygnięcia organów w innych jej

sprawach - skargę wniosła skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu

instancji. Skarżąca zarzuciła między innymi "nieustalenie zagrożeń jej życia do

szczególnego przypadku", "nieustalenie stanu rzeczywistego jej sytuacji życiowej", jej

aktualnego stanu zdrowia. Zarzuciła, że organ zakwestionował jej stan zdrowia

orzeczony przez lekarzy, stwierdzając, że jest osobą schorowaną, podczas gdy jest

osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie,

podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić,

że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w istotnym zakresie wymagań

określonych w art. 107 5 3 kpa., co stanowi także naruszenie art. 8 k.p.a. i

wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania strony do działania organów administracji

publicznej.

Stosownie do art. 107 5 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w

szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom

odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie

podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ powinien przedstawić tok rozumowania i mając

na uwadze podstawę prawną rozstrzygnięcia, powinien wyjaśnić, dlaczego stwierdził,

że zachodzą bądź nie zachodzą przesłanki określone w tej podstawie.

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy był wniosek skarżącej o przyznanie

zasiłku celowego z przeznaczeniem na opał, a zatem skarżąca domagała się

przyznania jej pomocy pieniężnej. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji w

znacznym zakresie odniosło się natomiast do zasadności przyznania skarżącej

innego świadczenia tj. usług opiekuńczych.

SKO nie wyjaśniło dostatecznie, dlaczego nie przyznano skarżącej zasiłku

celowego. Kolegium podzieliło wprawdzie ustalenia organu I instancji, co do tego, że

skarżąca przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie takiego zasiłku

na podstawie art. 39 u.p.s., ale jednocześnie nie przedstawiło przekonującej

argumentacji, dlaczego nie zakwalifikowało sytuacji skarżącej jako szczególnie

uzasadnionego przypadku", co jest przesłanką przyznania specjalnego zasiłku

celowego na podstawie art. 41 u.p.s., niezależnego od wysokości dochodu.

Oczywiście przyznawanie świadczenia w trybie art. 41 u.p.s. ma charakter

uznaniowy, niemniej nie oznacza to dowolności i nie zwalnia organu z przedstawienia przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. "W szczególności, zwłaszcza w przypadku negatywnej d/a strony decyzji wydawanej w granicach uznania administracyjnego, konieczne jest, aby adresat mógł poznać wszelkie prawne i faktyczne przesłanki jej podjęcia. Organ nie może zatem ograniczyć się do

stwierdzenia, że przepis prawa dozwala mu na określone działanie, lecz powinien w

sposób wyczerpujący przedstawić cały wywód, z którego będzie wynikać, dlaczego w

danym stanie faktycznym i prawnym inne rozstrzygnięcie nie mogło zapaść" (zob.

wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2023r., III SAIŁd 845/22, LEX nr 3517298).

Kolegium wyjaśniło, jak należy rozumieć pojęcie "szczególnie uzasadnionego

przypadku", ale nie wykazało przekonująco, dlaczego - jego zdaniem - sytuacja

skarżącej do takich przypadków się nie zalicza. Nie można uznać za wiarygodną

oceny organu, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, bez odniesienia

się do zagadnienia wysokości żądanej pomocy finansowej (z przeznaczeniem na

opał).

Jakkolwiek SKO podniosło, że skarżąca ma stałe dochody (łącznie ponad

1650 zł) i jednocześnie nie wykazała żadnych znacznych wydatków, jednakże

skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jej znaczne wydatki wynikają z ponoszenia

opłat za opiekę świadczoną dla niej przez inne osoby, gdyż skarżąca faktycznie nie

korzysta z pomocy opiekunek z pomocy społecznej. Okoliczność tę uprawdopodobnił

sam organ stwierdzając, że skarżąca nie wpuszcza do domu opiekunek

ustanowionych w ramach usług opiekuńczych. Brak jest więc podstaw do

zanegowania twierdzenia skarżącej, że korzysta ona z usług innych osób, skoro

bezspornie jej stan zdrowia, stwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu

niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji, wymaga

zapewnienia jej takiej opieki. Lakoniczne stwierdzenie, że są to argumenty bez

pokrycia" nie czyni zadość wymogowi przekonującego uzasadnienia (art. 107 § 3

w.zw. z art. 11 k.p.a.)

Przy ocenie możliwości skarżącej dokonania oszczędności na zakup opału

należałoby też uwzględnić zwykłe wydatki na życie, a nie tylko ograniczyć je do

dwóch wydatków wykazanych przez skarżącą (240 zł na leki). Biorąc pod uwagę

doświadczenie życiowe, jest wysoce prawdopodobne, że kwota dochodu 1650 zł

wystarcza skarżącej jedynie na zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych. Poza

tym organ nie wskazał wprost, czy w tym okresie skarżąca otrzymywała od organu

jakąś pomoc pieniężną i czy pomoc ta była kwalifikowana jako specjalny zasiłek

celowy (na inne cele) ze względu na stwierdzenie szczególnie uzasadnionego

przypadku. Organ wskazał tylko, że takiej pomocy udzielał skarżącej do sierpnia

2020r., a więc do czasu, gdy jej dochód nie przekraczał kryterium dochodowego i

możliwe było przyznanie jej zasiłku celowego na podstawie art.39 u.p.s.

SKO powinno też wyjaśnić, czy przyznane jej usługi opiekuńcze miały

charakter odpłatny, czy też nieodpłatny. Jest oczywiste bowiem, ze odpłatne usługi

obciążają budżet domowy, co ma wpływ na możliwość zaoszczędzenia środków na

przyszłe wydatki, w tym na poniesienie kosztów zaopatrzenia w opał. SKO nie

wykazało ponadto, jakie czynności procesowe podjęło w celu ustalenia aktualnej

sytuacji skarżącej. Obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa

bowiem na organach obu instancji. Stosownie do art. 136 § 1 i 2 kpa., organ

odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe

postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić

przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli decyzja

została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia

zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek

wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza

postępowanie Wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Nie można pominąć tego, że SKO rozpatrywało odwołanie w styczniu 2023 r.,

kiedy była możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Sądowi znane są

z urzędu problemy organu ze skontaktowaniem się ze skarżącą, niemniej jednak

Kolegium, jako organ drugiej instancji, powinno było takie próby podjąć i - w

przypadku nieskuteczności - wskazać tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji.

Prawidłowe, wyczerpujące uzasadnienie jest szczególnie istotne w sprawach z

zakresu pomocy społecznej, które dotyczą środków na zaspokojenie bieżących,

niezbędnych życiowych potrzeb. Osoby, które znajdują się w takich sytuacjach, a do

takich należy skarżąca, muszą być poinformowane, z jakich przyczyn pomocy nie

otrzymują, by mogły w przyszłości - z odpowiednim wyprzedzeniem - podejmować

we własnym zakresie czynności zabezpieczające ich wydatki, czy też by mogły

skutecznie ubiegać się o pomoc od właściwych organów.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało

powyższym wymaganiom. Przy ponownym rozpatrywania odwołania skarżącej może

okazać się konieczne podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających (art. 136

k.p.a.) w zakresie okoliczności, które doprowadziły Kolegium do kwalifikacji sytuacji

skarżącej jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" Rozpatrując ponownie

odwołanie skarżącej, Kolegium uwzględni przedstawione uwagi, a motywy

rozstrzygnięcia wskaże w starannie sporządzonym uzasadnieniu.

W związku z powyższym należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną

decyzję na podstawie art. 145 51 pkt 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz.

259).