Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1137/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1376/22 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2017 r. nr WI-I.7840.4.43.2016.MG w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1376/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2017 r. znak WI-I.7840.4.43.2016.MG w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Postanowieniem z 7 lutego 2017 r., znak WI-I.7840.4.43.201.MG, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2016 r., znak: AU-01-1.6740.1.1942.2016.KMR, odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Fundacji [...] zamierzenia budowlanego: budowa placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.; przeniesioną decyzją nr 365/5/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO - na rzecz nowego inwestora: Klub Sportowy [...] (powinno być Klub Sportowy [...]); sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 6 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO oraz zmienioną decyzją nr 1683/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO.

Organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 145 § 1 K.p.a. wskazał, że zaskarżone postanowienie odmawia wznowienia postępowania na wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dotyczy tylko interesu prawnego podmiotu, występującego z wnioskiem o wznowienie i nie ma mowy o interesie prawnym innych podmiotów. W zwykłym postępowaniu wyjaśnienia, komu przyznać przymiot strony, winny nastąpić jeszcze przed zawiadomieniem odpowiednich osób o jego wszczęciu. Tym bardziej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym kontroli nie istnieją przeszkody do dokonania takiego procesu już na etapie wstępnym oraz zasygnalizowania jego wyników przez wydanie aktów administracyjnych, o których mowa w art. 149 § 1 i 3 K.p.a. Dalej Wojewoda Małopolski podał, że w kwestii prawidłowości usytuowania miejsc postojowych i studni stwierdzono brak wpływu przedmiotowej inwestycji na zagospodarowanie, w tym zabudowę działki skarżącego - nr [...]. Na rysunku nr A0.0 zagospodarowania terenu projektu zamiennego z 2016 r. stwierdzono 15 miejsc postojowych, które odległe są od działki skarżącego o ponad 80 m - co pozostaje w zgodzie z § 19 Rozporządzenia (odległość 5-60 miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym: min. 10 m; odległość 5-60 miejsc postojowych od granicy działki budowlanej: min 6 m). Projektowana studnia (jako uzbrojenie terenu w wodę), w niezmienionej lokalizacji w stosunku do projektu podstawowego, usytuowana jest z zachowaniem przepisowych odległości od sąsiednich działek budowlanych - od działki nr [...] skarżącego o ponad 130 m (zgodnie z § 31 Rozporządzenia). W ocenie Wojewody Małopolskiego usytuowanie planowanej inwestycji bezspornie nie powoduje oddziaływania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb na działkę skarżącego. Projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] w rozumieniu obowiązujących przepisów, co przesądza o oczywistym braku przymiotu strony skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, w postępowaniu dotyczącym wydania kwestionowanej decyzji nr 2448/2015 pozwolenia na budowę z 29.09.2015 r.

Skarżący w skardze na powyższe postanowienie wskazał, że posiada przymiot strony postępowania o wznowienie albowiem jest współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wydane pozwolenie na budowę. Ponadto jako właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego, bez własnej winy nie wziął udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W zaskarżonym postanowieniu organ nie przeanalizował wpływu placu manewrowego na obszar otaczający teren inwestycji, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, co stanowiło istotną wadę przeprowadzonego postępowania. Ponadto organ nie sprecyzował jakiego rodzaju studnia została określona w temacie zamierzania budowlanego, a to również ma wpływ na występowanie ograniczeń w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej bowiem przepisy technicznobudowlane wskazują na różne odległości studni od działek lub od występującego zagospodarowania na działce. Niewłaściwym było badanie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości działki skarżącego nr ew. [...] przez pryzmat ustaleń planu miejscowego nieobowiązującego w chwili wydawania decyzji kończącej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła obszar oddziaływania inwestycji. Skarżący podkreślił, że "plac manewrowy dla ośrodka [...]" oznacza w istocie tor wyścigowy. Doskonalenie techniki jazdy nie polega bowiem na wykonywaniu manewrów parkingowych charakterystycznych dla kursów wymaganych w celu przygotowania do egzaminu na prawo jazdy tylko na symulacji realnych sytuacji drogowych w warunkach zachowania bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Innymi słowy inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, dotyczy toru do jazdy z dużymi prędkościami. Zdaniem skarżącego, niezwykle istotne jest również to, że § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) dotyczy "torów wyścigowych lub próbnych dla pojazdów mechanicznych", co oznacza, że inwestycja projektowana w sprawie, w której o przymiot strony ubiega się skarżący, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że przed jej wydaniem powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, z której wynikałoby oddziaływanie na działkę skarżącego. Oddziaływanie takie wynikać może choćby ze względu na hałas towarzyszący manewrom charakterystycznym dla [...]. Skarżący zwrócił też uwagę na okoliczność, że obsługa komunikacyjna jego działki i terenu inwestycji odbywa się z tej samej drogi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, wskazując w szczególności, że ewentualne zwiększenie ruchu samochodowego w okolicach, w których położona jest działka strony skarżącej, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania, bowiem świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego po stronie skarżącego, którego istnienie nie uzasadnia kwalifikacji zainteresowanego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, a nie ocenę przyszłego funkcjonowania całego przedsięwzięcia. Analizując ewentualne oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie ustalono, że projektowane 15 miejsc postojowych oddalone jest od nieruchomości skarżącego o ponad 80 m (zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość winna wynosić odpowiednio 10 m – od okien pomieszczeń budynków mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub 6 m – od granicy działki budowlanej). Również projektowana studnia znajduje się w odległości od działki skarżącego ponad 130 m (zgodnie z § 31 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – odległość ta winna wynosić od granicy działki min. 5 m). W ocenie organu zarówno usytuowanie miejsc postojowych, jak również studni pozostaje bez wpływu na zagospodarowanie, w tym zabudowę działki skarżącego nr [...].

Wyrokiem z 14 lipca 2017 r., sygn. II SA/Kr 529/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i orzekł o kosztach postępowania.

W motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe już z tej przyczyny, że jest zrelatywizowane do trzech postępowań jurysdykcyjnych i trzech decyzji ostatecznych. W sentencji postanowienia wymieniono bowiem: 1) decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 września 2015 r. nr 2448/2015 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jedn. ew. [...] przy ul. [...] w K. 2) decyzję nr 365/5/2015 z 6 listopada 2015 r. przenoszącą decyzję o pozwoleniu na budowę; 3) decyzję nr 1683/2016 z 22.07.2016 r. o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, takie "zbiorcze" rozstrzygnięcie w założeniu nie mieści się – z przyczyn wcześniej omówionych – w ustawowej konstrukcji wznowienia postępowania administracyjnego. Już to przesądza o naruszeniu art. 149 § 3 K.p.a. i uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Ponieważ ocena legitymacji procesowej skarżącego nie została sformułowana przez organy administracji prawidłowo, tj. w odniesieniu konkretnego postępowania i z uwzględnieniem zróżnicowanych przepisów determinujących status strony – nie poddaje się ona kontroli sądowej; niepodobna zatem na obecnym etapie przesądzić o istnieniu bądź braku wspomnianej legitymacji. W ocenie WSA, głębszego wyjaśnienia wymaga w szczególności kwestia uciążliwości akustycznej inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie Klub Sportowy [...] w K., zaskarżając go w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

─ art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji w wyniku błędnego uznania, że organy administracji naruszyły następujące przepisy K.p.a., tj.: art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w zw. z art. 61a i art. 147 w sposób mający wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie do naruszenia tych przepisów przez organy nie doszło, co winno przesądzić o oddaleniu skargi; nadto żądanie wznowienia zostało zgłoszone przez osobę niebędącą stroną postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

─ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z 7 lutego 2017 r. i postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 10 listopada 2016 r. jako nieodpowiadającego przepisom prawa;

─ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z 7 lutego 2017 r. i postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 10 listopada 2016 r. i stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania bez wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej;

─ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do faktu udziału i stanowiska uczestnika postępowania, w szczególności dotyczącego braku zasadności twierdzeń skarżących, braku oddziaływania inwestycji skarżącego na inne nieruchomości stwierdzonej prawomocnym orzeczeniem sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy, wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji, dokonały oceny oddziaływania inwestycji uczestnika na inne nieruchomości, w tym nieruchomość skarżących. Tym samym nawet ewentualne uchybienia w zakresie uzasadnienia postanowienia czy gromadzenia dowodów pozostają w świetle zebranej dokumentacji przez organ jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez WSA w Krakowie.

Na rozprawę wyznaczoną na 25 sierpnia 2022 r. zgłosił się jedynie pełnomocnik Stowarzyszenia, który wyjaśnił, że Spółka M. sp. z o.o., na którą przeniesiono pozwolenia na budowę, jest poddzierżawcą gruntów, na których zrealizowana jest inwestycja, a Stowarzyszenie jest dzierżawcą gruntów od Miasta K. na czas nieoznaczony.

Wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2746/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka nieważnościowa z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Judykatura jest zgodna, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21, CBOSA.nsa.gov.pl).

W realiach przedmiotowej sprawy sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że decyzją z 14 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa przeniósł źródłowe pozwolenia na budowę spornej inwestycji (decyzja nr 2448/2015) ze Stowarzyszenia na M. sp. z o.o. S.K. (k.102 akt administracyjnych). Niesporne zatem jest, że to tej Spółce przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku A. J. oraz D. J. o wznowienie postępowań, w tym zakończonego m. in. źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę. Spółka M. sp. z o.o. S.K. powinna zatem być uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.). Skoro zaś niesporne jest, że Sąd pierwszej instancji nie zawiadomił tej Spółki o toczącym się postępowaniu, to jako uczestnik na prawach strony została ona pozbawiona możności obrony swych praw.

Z powyższych względów zaskarżony wyrok, niezależnie od wywiedzionych przez Stowarzyszenie podstaw kasacyjnych, podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę

wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważył, że orzeka w warunkach związania wykładnią przepisów dokonaną przez NSA zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny był obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Ponadto rozpoznając - po raz drugi - skargę A. J., WSA w Krakowie był też związany treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że zgodnie z zaleceniem NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczy odpis niniejszego wyroku wraz ze sporządzonym z urzędu pisemnym uzasadnieniem oraz z pouczeniem o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej - także Spółce M. sp. z o.o. S.K. z siedzibą w K., jako uczestnikowi niniejszego postępowania sądowego.

Sąd określił szczegółowo przedmiot zaskarżenia i stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W piśmie z dnia 5 października 2016 r. A. J. i D. J. złożyli – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i art. 152 ust. 1 K.p.a. – wniosek o: 1) wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29.09.2015 znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego" oraz dwóch kolejnych, powiązanych z nią decyzji o nr 365/5/2015 z dnia 06.11.2015 przenoszącej uprawnienia na inny podmiot tj. klub sportowy [...] i nr 1683/2016 z dnia 22.07.2016 o zmianie ww. pozwolenia na budowę; 2) uchylenie w całości wszystkich ww. decyzji; 3) wstrzymanie w całości wykonania ww. decyzji.

A. J. i D. J. zarzucili tym decyzjom, że zostały wydane po przeprowadzeniu postępowań administracyjnych, w których bez własnej winy nie brali udziału, przez co naruszono dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane i stąd zaistniała przesłanka do wznowienia tych postępowań.

W uzasadnieniu wniosku A. J. i D. J. wskazali, że w dniu 26 września 2016 r. w trybie udostępnienia informacji publicznej otrzymali z Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa za pismami znak AU-04.1431.931.2016.MSP i AU-01-3.670.1286.2016PSZ z dnia 21.09.2016r. informację (wraz z kopiami 3 ww. decyzji i skanem planu zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...]) o realizowaniu na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 29.09.2015 r. o pozwoleniu na budowę, bezpośrednio przy południowej granicy ich działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w K. - [...] zamierzenia budowlanego pn. "Budowa placu manewrowego Ośrodka [...] (...) którego inwestorem po zmianie jest klub sportowy [...].

A. J. i D. J. sformułowali ocenę, że jako właściciele sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji działki nr [...] znajdują się niewątpliwie w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, stąd zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinni być stronami powyższych postępowań administracyjnych.

Z pisma Urzędu z dnia 21.09.2016r. wynika, że nie uznano A. J. i D. J. jako strony ww. postępowań, ponieważ nie znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego, gdyż taką informację o obszarze oddziaływania obiektu przedłożył Urzędowi projektant tejże inwestycji. A. J. i D. J. podnieśli dalej, że w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. odmówiono im wglądu do tej opinii jak i do wszelkiej dokumentacji z zakresu ochrony środowiska i wpływu tej inwestycji na sąsiednie tereny. Dopiero artykuł zamieszczony w Dzienniku Polskim w dniu 14 września 2016 r. uzmysłowił im na czym przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości ma polegać, tzn. że ma tam powstać m. in. tor manewrowy dla kierowców samochodów, motocykli, gokartów i quadów, tor poślizgowy, tor kartingowy i tor szutrowy dla quadów i samochodów z napędem na cztery koła; na tych torach mają być też organizowane motoryzacyjne zawody sportowe, a także inne imprezy i to pewnie głównie w soboty i niedziele. Z planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że odległość od tych torów do granic działki nr [...], będącej własnością A. J. i D. J., to około 12 m. A. J. i D. J. zwrócili uwagę na wpływ ponadnormatywnego hałasu i huku z tych torów, szczególnie kurzu z toru szutrowego przez okrągły tydzień na mieszkańców jakiegokolwiek budynku jednorodzinnego, który miałby być zrealizowany na ich działce.

Zachowanie odległości 12 m jest – zdaniem A. J. i D. J. – dobre dla uliczek i ciągów pieszych, ale na pewno nie dla ww. torów, jak i innych obiektów. W projekcie aktualnie procedowanego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – [...], obejmującym obydwie ww. działki, działka nr [...] jest przewidziana pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową - symbol MN-15. W ocenie A. J. i D. J. nie można sobie wyobrazić zamieszkania w jednorodzinnym budynku mieszkalnym, położonym w odległości kilkunastu metrów od wyżej opisanych torów ze względu na opisane zagrożenia, stąd stwierdzenie projektanta, iż ich działka nie stanowi obszaru oddziaływania obiektu, jest bezsensowne, stąd też nie znajduje żadnego uzasadnienia pozbawienie ich przymiotu strony w ww. postępowaniach.

Sąd zauważył, że kwestia momentu badania przymiotu strony postępowania w wypadku powołania we wniosku o wznowienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. budzi kontrowersje w judykaturze.

Jeden z poglądów przyjmuje stanowisko, że badanie przymiotu strony każdocześnie może się odbywać już na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie, co skutkowałoby – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy wniosek nie pochodzi od strony. Stanowisko to znajduje uzasadnienie m. in. w redakcji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i 147 K.p.a., z których da się wyinterpretować, że wznowienie może nastąpić, o ile pominięta w postępowaniu została strona. Za możliwością weryfikacji tej kwestii na etapie wstępnym przemawiają względy celowości, a konkretnie ekonomiki postępowania, bowiem w takim wypadku organ administracji publicznej posiadając wniosek pochodzący od podmiotu niebędącego stroną jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego na etapie wstępnym z udziałem wszystkich jego stron (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 421/15, w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13).

Zdaniem Sądu, aktualnie przeważający jest pogląd przeciwny, sprowadzający się do stwierdzenia, że w wypadku przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., weryfikacja przymiotu strony może się odbywać dopiero w trakcie wznowionego postępowania. W myśl tego poglądu we wstępnej fazie postępowania nie bada się przesłanek wznowieniowych. Tym bardziej w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badanie jego legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych np. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny takich przesłanek przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje jeszcze oceny trafności motywów zawartych we wniosku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, Lex Omega nr 1337356; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, oraz z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1077/07, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 972/16; w Białymstoku, z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 599/16; w Gliwicach, z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 259/16, Lex Omega nr 2098267 oraz z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 131/16; w Poznaniu, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 542/15). Za przyjęciem tego zapatrywania przemawia z kolei fakt, że kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji co powoduje, iż powinna być zbadana w toku postępowania, z udziałem wszystkich stron, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku.

Sąd stwierdził, że przymiot strony w przypadku wniosku powołującego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ściśle wiąże się samą przyczyną wznowienia, tj. pominięciem strony bez jej winy, ta zaś – co wynika z art. 149 § 2 K.p.a. – może być badana we wznowionym postępowaniu, przeprowadzonym przez właściwy organ na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca w tym wypadku jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 K.p.a.), a tym interesem jest wykazanie, że jako strona został bez własnej winy pominięty. Rozstrzygnięcie, czy istotnie służył mu przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, winno być przedmiotem badania przez właściwy organ w ramach wznowionego już postępowania. Orzekanie w kwestii legitymacji postanowieniem ogranicza się do przypadków oczywistego jej braku. Sąd w pełni podzielił powyższe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając ponownie sprawę, stanął na stanowisku, że przymiot strony, w wypadku wniosku opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należy badać po wznowieniu postępowania. Skoro samo twierdzenie wnioskodawcy, że winien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale został bez swojej winy pominięty, prowadzi do wszczęcia postępowania, tj. jego wznowienia, konsekwentnie należy uznać, że na tymże twierdzeniu opiera się jego formalna legitymacja do udziału w sprawie wznowionej w charakterze strony. Istnieje zatem podmiot posiadający uprawnienie do skutecznego wnioskowania o wznowienie postępowania. Ustalenie w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca - strona w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym - nie posiadał przymiotu strony (w materialnym ujęciu) w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną prowadzi do stwierdzenia, że mimo zasadności wznowienia (wniosek oparty na twierdzeniu o wadzie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został złożony skutecznie), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie potwierdziła się przesłanka wznowienia (ustalono, że wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie wystąpiła). Ustalenie, czy postępowanie jurysdykcyjne zwyczajne było wadliwe (dotknięte wadą, opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) jest właśnie przedmiotem postępowania prowadzonego po wznowieniu.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w kontekście treści wniosku A. J. i D. J. z dnia 5 października 2016 r. o wznowienie oraz mając na uwadze problemy prawne wymagające rozważenia w ramach kontroli postanowienia będącego przedmiotem skargi, Sąd wyeksponował także dwie cechy wznowienia postępowania administracyjnego.

Pierwsza z nich polega na tym, że ewentualnemu wznowieniu podlega konkretne postępowanie w konkretnej, jednostkowej sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną – i do takiego też postępowania musi być zrelatywizowane pozytywne bądź negatywne rozstrzygnięcie (postanowienie) z art. 149 § 1 lub § 3 K.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje łącznego czy też zbiorczego orzekania o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych. Konsekwentnie też art. 151 K.p.a. stanowi o uchyleniu (odmowie uchylenia) jednej decyzji – decyzji ostatecznej, zwanej tam "dotychczasową". Rozstrzygnięcie z art. 151 K.p.a. w założeniu nie mogłoby zatem odnosić się do kilku decyzji ostatecznych.

W świetle powyższego Sąd uznał, że nie ulega wątpliwości, że nie można łącznie czy też zbiorczo orzekać o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych, które dotyczą różnych spraw w ujęciu materialnoprawnym.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe już z tej przyczyny, że jest zrelatywizowane do trzech postępowań jurysdykcyjnych i trzech decyzji ostatecznych. W sentencji postanowienia wymieniono bowiem: 1) decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29.09.2015 r. nr 2448/2015 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...] w K.; 2) decyzję nr 365/5/2015 z 06.11.2015 r. przenoszącą decyzję o pozwoleniu na budowę; 3) decyzję nr 1683/2016 z 22.07.2016 r. o zmianie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, takie "zbiorcze" rozstrzygnięcie w założeniu nie mieści się w ustawowej konstrukcji wznowienia postępowania administracyjnego. Już to przesądza o naruszeniu art. 149 § 3 K.p.a. i uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Sąd zauważył, że odrębność ww. spraw (sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprawy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i sprawy zmiany pozwolenia na budowę) uległa zatarciu również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przykładowo, na stronie trzeciej w drugim akapicie organ formułuje w odniesieniu do skarżącego konkluzję o oczywistym braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji nr 2448/2015 z 29.09.2015 r. o pozwoleniu na budowę, a argumentacja mająca prowadzić do tej konkluzji odwołuje się do projektu zamiennego z 2016 r. (poprzedni akapit).

Zdaniem Sądu, wniosek (podanie z dnia 5 października 2016 r. o wznowienie) A. J. i D. J. dotyczył w istocie kilku spraw, z których każdą organ powinien uczynić przedmiotem rozpoznania w stosownym trybie. Sąd stwierdził, że w realiach sprawy składa się tak, że właściwy we wszystkich sprawach jest ten sam organ, ale mogłoby też zdarzyć inaczej – np. gdyby w którejś ze spraw było uprzednio wniesione odwołanie, to w tej sprawie do rozstrzygnięcia kwestii wznowienia właściwy byłby inny organ, tj. organ odwoławczy (art. 150 § 1 K.p.a.). Okoliczność, że przedmiotowe sprawy na obecnym etapie mogłyby należeć do właściwości różnych organów, utwierdza w przekonaniu o ich autonomii.

Ponieważ ocena co do legitymacji procesowej skarżącego nie została sformułowana przez organy administracji prawidłowo, tj. w odniesieniu konkretnego postępowania i z uwzględnieniem zróżnicowanych przepisów determinujących status strony Sąd uznał, że nie poddaje się ona kontroli sądowej a w konsekwencji nie można na obecnym etapie przesądzić o istnieniu bądź braku wspomnianej legitymacji.

Te okoliczności pozwalają jednak stwierdzić, że kwestia legitymacji procesowej skarżącego (ściśle biorąc - wnioskodawców) nie nadawała się do rozstrzygnięcia na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i powinna być zbadana na etapie postępowania wznowionego – przynajmniej gdy idzie o postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

W razie powołania się na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ wprawdzie może wydać postanowienie odmowne z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., ale tylko wtedy, gdy już z samego wniosku w sposób ewidentny i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że składa go podmiot niebędący stroną.

W odnośnych sprawach taka sytuacja nie zachodziła, o czym świadczy także uzasadnienie zapadłych postanowień (zwłaszcza postanowienia organu pierwszej instancji), w których uznano potrzebę ponownego zbadania obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu.

W ocenie Sądu, głębszego wyjaśnienia wymaga w szczególności kwestia uciążliwości akustycznej inwestycji. Organ I pierwszej instancji przytoczył w tym zakresie twierdzenia zawarte w projekcie budowlanym, z których wynika, że nie przewiduje się przekroczenia poziomu uciążliwości akustycznej ze względu na funkcję zamierzenia budowlanego – szkoła jazdy, co jednak w świetle okoliczności przytaczanych przez stronę skarżącą może budzić wątpliwości.

Odnosząc się do argumentacji prawnej zawartej w postanowieniu organu pierwszej instancji Sąd dodał, że wznowienie postępowania w obliczu nieprzesądzonego jeszcze statusu wnioskodawcy jako strony nie narusza podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zarówno w postępowaniu w trybie zwykłym (gdzie ma ewentualne zastosowanie art. 61a K.p.a.), jak i w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym (gdzie ma ewentualne zastosowanie art. 149 § 3 K.p.a.) dopuszcza się podjęcie czynności jurysdykcyjnych właśnie po to, by wątpliwości związane ze statusem wnioskodawcy rozstrzygnąć z zachowaniem standardów proceduralnych właściwych sformalizowanemu postępowaniu.

Sąd zauważył, że postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, dzieli się na dwa etapy.

W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego. Organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ustawodawca w treści art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej powiązał ze wszystkimi przesłankami wznowienia, nie wyłączając art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy – i co jest niewątpliwe - wnioskujący o wznowienie A. J. oraz D. J. twierdzą, iż bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę oraz że winien im przysługiwać przymiot strony, a z wnioskiem o wznowienie wystąpili w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero przeprowadzone we wznowionym postępowaniu dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i – w okolicznościach niniejszej sprawy - ocenę kwestii dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu budowlanego – placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. oraz jego uciążliwości akustycznej.

W sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawców i badanie ich legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Za przyjęciem tego zapatrywania przemawia fakt, że kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji co powoduje, iż powinna być zbadana w toku postępowania, z udziałem wszystkich stron, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku.

Zdaniem Sadu, za błędny uznać należy pogląd wyrażony przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonym postanowieniu, a także stanowisko organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania.

Sąd we wskazaniach dla organu odnośnie ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdził, że powinien on rozpoznać wniosek (podanie A. J. i D. J. z dnia 5 października 2016 r.) z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności z uwzględnieniem zasady, że ocena legitymacji procesowej wnioskodawców oraz rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania muszą być zrelatywizowane do konkretnej sprawy zakończonej decyzją ostateczną; nie mogą zatem dotyczyć łącznie kilku spraw, w których zapadły odrębne decyzje ostateczne.

Zatem organ wznowi - na wniosek A. J. i D. J. - postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: budowa placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.

Nadto organ wyjaśni i rozważy wniosek A. J. i D. J. z dnia 5 października 2016 r. o wznowienie w zakresie, w jakim odnosi się do decyzji nr 365/5/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO przenoszącej pozwolenie na budowę - na rzecz nowego inwestora: Klub Sportowy [...] (powinno być Klub Sportowy [...]) oraz do dotyczącego sprostowania postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 6 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO, a także do decyzji zmieniającej nr 1683/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO.

W razie wątpliwości organ wyjaśni u wnioskodawców zakres wniosku (czy dotyczy tylko decyzji pozwolenia na budowę, czy także innych aktów wskazanych w tym wniosku), a następnie podejmie stosowne kroki procesowe również w szerszym zakresie wniosku, niż niebudzący wątpliwości zakres dotyczący wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że powyższa ocena prawna zawiera odniesienie się do części zarzutów skargi. Zważywszy na stwierdzone uchybienia co do samego sposobu rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania, odniesienie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie Sąd uznał za przedwczesne; dotyczy to również zarzutu nawiązującego do ewentualnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Stowarzyszenie Klub Sportowy [...], reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

• art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2017 r. i postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2016 r. w wyniku błędnego uznania, że organy administracji naruszyły następujące przepisy K.p.a.: art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w związku z art. 61a, art. 147 w sposób mający wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie do naruszenia tych przepisów przez organy nie doszło, co winno przesądzić o oddaleniu skargi, a nadto żądanie wznowienia zostało zgłoszone przez osobę niebędącą stroną postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2017 r. i postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2016 r., jako nieodpowiadającego przepisom prawa;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2017 r. i postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2016 r. i stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania bez wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej;

• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do faktu udziału i stanowiska uczestnika postępowania, w szczególności dotyczącego braku zasadności twierdzeń skarżących, braku oddziaływania inwestycji skarżącego na inne nieruchomości.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie Klub Sportowy [...], nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia (art. 61a K.p.a.) tego postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z tego powodu może mieć jednak miejsce tylko wówczas, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie jest stroną postępowania, to jest gdy stwierdzenie tego faktu nie wymaga przeprowadzania szczegółowych analiz faktycznych i prawnych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca chociażby z tego powodu, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością, na której zrealizowana została inwestycja. Nakłada to na organ administracji obowiązek dokonania szczegółowej analizy faktycznej i prawnej w celu ustalenia, czy wnioskodawcom przysługuje status strony.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania z tego powodu, że podmiot składający ten wniosek nie jest stroną postępowania może nastąpić wówczas, gdy fakt ten jest oczywisty i jego ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 t.j.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy – w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego do Sądu I instancji rozstrzygnięcia organów administracji – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę byli: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynikało, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji miał więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Aktualnie definicja obszaru oddziaływania obiektu została jeszcze bardziej zawężona. Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmianie uległo brzmienie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i od dnia 19 września 2020 r. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu wznowieniowym na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem pozwolenia na budowę w zakresie nie większym niż w postępowaniu zwykłym. Nie ma więc podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy kwestia posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony powinna zostać dokonana we wznowionym postępowaniu, po jego wszczęciu.

Podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji odnośnie do tego, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył w istocie trzech decyzji a w konsekwencji powinny zostać wydane trzy odrębne rozstrzygnięcia w odniesieniu do każdej z tych decyzji. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. Wnioskodawcy nie byli inwestorami, a tym samym oczywistym jest, że nie przysługiwałby im przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją nr 365/5/2015 z 6 listopada 2015 r. przenoszącą decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie przysługiwałby im również przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. W odniesieniu do tej decyzji w pełni uzasadnione byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Brak statusu strony w tym przypadku jest bowiem oczywisty.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w sprawie zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie przesądził o tym, że wnioskodawcom przysługuje status strony tylko że kwestia ta powinna być przedmiotem oceny przez organ administracji już we wznowionym postępowaniu nie zaś przed wznowieniem tego postępowania. Ponownie stwierdzić należy, że w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej tę decyzję nie można uznać, że zachodzi sytuacja dająca podstawy do przyjęcia, że w brak statusu strony przez wnioskodawców jest oczywisty.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.