Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 885/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1403/18 w sprawie ze skargi G. P. R. "[...]" Sp. z o.o. w B. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 czerwca 2018 r., nr DOPI-65010-OR0400022/17 w przedmiocie pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 stycznia 2019r., sygn. akt V SA/WA 1403/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę G. P. R. "Z. L." Sp.z o.o. w B. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "Grupa") i uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: ARiMR", "organ") z 14 czerwca 2018r., nr DOPI-65010-OR0400022/17 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, orzekając o kosztach postępowania.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: "ustawa") poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że organ naruszył zasadę praworządności i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący posiadanego materiału dowodowego, w skutek czego organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jakich warunków skutkujących nie przyznaniem pomocy wnioskodawca nie spełnił, w sytuacji gdy organ wskazał w uzasadnieniu wprost informację o niespełnianiu wszystkich warunków dot. ochrony środowiska przez stronę przeciwną opierając się wprost na stanowisku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Z.G.;

2) art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu i błędne uznanie, iż organ na podstawie zasady praworządności obowiązany jest do badania jakich warunków i wymagań dotyczących ochrony środowiska nie spełnia strona przeciwna w postępowaniu administracyjnym przed innym organem administracji (Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska z Z. G.), w sytuacji gdy badanie warunków i wymagań dotyczących ochrony środowiska nie leżało w kompetencji Agencji, a w kompetencji ww. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska;

3) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Roz­ woju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z 5 października 2015r. (Dz.U. z 2015r,. poz. 1581 dalej: "rozporządzenie wykonawcze"), poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że organ niezasadnie odmówił przyznania pomocy stronie przeciwnej z uwagi na brak spełniania przez nią wszystkich wymagań dotyczących ochrony środowiska.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem;

2. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że doszło w sprawie do innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842, dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz niżej wskazane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń, na stronie: nsa.gov.pl.), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Wskazać należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiające przyznania pomocy w ramach poddziałania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 1581, z późn.zm.) z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 października 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej.

W ocenie WSA lakoniczność uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się przez organ do istotnych (z punktu widzenia odmowy przyznania pomocy) argumentów przemawiających za takim właśnie rozstrzygnięciem czyni kontrolę sądową w istocie niemożliwą. Organ bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 27 ust.1 pkt 2 ustawy nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co wynika z porównania uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia z treścią odpowiedzi na skargę i argumentów tamże przytoczonych. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę wniosku skarżącej o przyznanie pomocy organ weźmie pod uwagę powyższe oraz rozważy potrzebę przeprowadzenia dowodów (z poz. od 7 do 36) załączników do skargi, a w szczególności sporządzi takie uzasadnienie rozstrzygnięcia, które umożliwi dokonanie jego ewentualnej kontroli sądowej.

W skardze kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny, co do zasady dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Zauważyć należy, że przepisy art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter ustrojowo - kompetencyjny, stanowiąc, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2) i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy te mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej, gdyby kontrolę tę przeprowadził z zastosowaniem innego kryterium, niż zgodność zaskarżonego aktu administracji publicznej z prawem, względnie gdyby zastosował środek nie określony w ustawie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019r., II FSK 3643/15). Skarżący kasacyjnie nie wykazał jakie inne kryterium poza kryterium legalności wydania zaskarżonego aktu organu, zastosował WSA.

W konsekwencji nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Tym samym zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego wskazane w pkt II. ppkt 1. i ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu nie podważył okoliczności faktycznych sprawy, oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji.

Przypomnieć należy, że rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z [...] czerwca 2018r., nr [...] Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała Grupę P. R. "Z. L." Sp. z o.o. że w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój, który wpłynął do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 11 maja 2017r. na podstawie art. 35 ust.1 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, (Dz.U. z 2017r., poz. 562. z późn.zm.), odmawia przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 października 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach poddziałania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 1581, z późn.zm.). W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia "Pomoc przyznaje się, jeżeli (...) zostały spełnione inne warunki określone w rozporządzeniu oraz wymagania określone przepisami prawa związane z realizacją operacji, w tym obowiązujące standardy weterynaryjne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt".

Wskazać należy, że stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 27 ust. 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 ustawy w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy (w formie pisemnej) o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

Jak słusznie uznał to WSA analiza treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazuje w sposób jasny i precyzyjny jakie braki zawiera przedłożona przez skarżącą dokumentacja w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska, a stwierdzenie, iż wymagania te nie zostały spełnione bez podania jakichkolwiek konkretów nie można uznać za wystarczające. Zasadnie wskazał, że wprawdzie z wypowiedzi Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Z.j G. udzielonej [...] czerwca 2018r. wynika, że GPR "Z. L." Sp. z o.o. nie spełnia wszystkich wymagań ochrony środowiska, to z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika jakie to były wymagania i dlaczego akurat ich nie spełnienie wykluczało możliwość przyznania skarżącej pomocy. Nie jest również wiadomo jakie dokumenty strona dostarczyła Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w Z.G. celem wykazania, iż spełnia wymogi środowiskowe i dlaczego dokumenty te okazały się być niewystarczające.

Wskazać należy za Sądem I instancji, iż organ nie może zastępować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę.

Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, a tym samym nie może konwalidować wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia i być uznana za uzupełnienie czy dodatkowe uzasadnienie zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zatem uznał Sąd I instancji, iż organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 27 ust.1 pkt 2 ustawy nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.