Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SAB/Lu 5/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność i przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1,  art. 139 par.  i 4,  art. 140 par. 1,  art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2018 rok I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od decyzji Prezydenta Miasta L. z 20 lipca 2021 r., nr PE-OP-III.3120.3.2021; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Fabryka Cukierków "P." Spółka z o.o. w L. (dalej: strona, skarżąca, spółka) pismem z 13 czerwca 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium, organ, organ odwoławczy) oraz przewlekłe prowadzenie przez Kolegium postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z 20 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2018 rok.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 139 § 3 w zw. z art. 121 § 1 i art. 125 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, wbrew zasadom budzenia zaufania do organów podatkowych i szybkości działania organów podatkowych;

- art. 140 § 1 w zw. z art. 121 § Ordynacji podatkowej poprzez niezawiadomienie strony przez organ o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki, wbrew zasadzie budzenia zaufania do organów podatkowych.

W oparciu o te zarzuty strona wniosła o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji organu pierwszej instancji w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w odrębnych przepisach; zwrot od organu na rzecz strony kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że sprawa objęta skargą została załatwiona decyzją wydaną przez Kolegium 9 lipca 2024 r. Tym samym nie zachodzi już stan bezczynności, a wniosek strony o zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji organu pierwszej instancji jest bezzasadny. Kolegium wskazało, iż wobec tego, że spółka 14 września 2023 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy, w myśl art. 139 § 3 O.p. termin rozpoznania sprawy wynosił trzy miesiące. Jak podkreślił organ, kilkakrotnie zawiadamiał stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a 30 stycznia 2024 r. do Kolegium wpłynęło wypowiedzenie pełnomocnictwa z dniem 26 stycznia 2024 r. przez dotychczas działającego pełnomocnika spółki. Organ wyjaśnił, że przyczyną przedłużania postępowania było to, że sprawa zawiera dość obszerny materiał dowodowy i miała bardzo skomplikowany charakter, na co wskazuje również fakt, iż rozpatrywana była przez sądy administracyjne obu instancji, których stanowiska różniły się zarówno co do oceny materiału dowodowego, jak i wykładni prawa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, co do zasady, uwzględnił stanowisko strony w zakresie zwolnienia od opodatkowania spornych budynków, wobec czego konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego (w zakresie wpłat oraz przedawnienia zobowiązań), jak również dokonanie szczegółowych wyliczeń stwierdzonych nadpłat, gdyż złożony wniosek i korekty deklaracji nie uwzględniały w całości stanu faktycznego stwierdzonego w toku postępowania, co spowodowało częściową odmowę stwierdzenia nadpłaty. W ocenie Kolegium, te okoliczności uniemożliwiały załatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej a zatem nie doszło do ani bezczynności, ani do przewlekłości postępowania. Organ wyjaśnił, że informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, w myśl art. 140 Ordynacji podatkowej organ, a niewielkie opóźnienia spowodowane były nadmiarem obowiązków oraz okolicznością wypowiedzenia pełnomocnictwa, gdyż w ocenie organu, strona działająca dotychczas zawsze przez pełnomocników będzie chciała ustanowić nowego pełnomocnika do działania w postępowaniu, co jednak nie nastąpiło do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego organ nie zgodził się z zarzutami skargi, aby działania organu nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu, pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i nie można tutaj poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów ale należy wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy. W ocenie Kolegium, na aprobatę nie zasługują również wnioski skargi o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz spółki określonej sumy pieniężnej, ponieważ co do zasady środki te mają charakter dyscyplinująco-represyjny i powinny być stosowane, gdy istnieje uzasadniona obawa, że organ nadal nie podejmie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie decyzja została wydana 9 lipca 2024 r., a zatem brak jest okoliczności, które mogłyby świadczyć o pozostawaniu organu w bezczynności. Kolegium nadmieniło, że stale rosnący wpływ spraw do organu odwoławczego (w 2021 r. – ok. 5.200 spraw, w 2022 r. – ok. 6400 spraw i w 2023 r. – 7000 spraw) oraz brak pozytywnej odpowiedzi na wnioski o dodatkowe etaty, znacznie utrudniał terminowe załatwianie wpływających do organu spraw, stanowiąc przyczynę niezależną od organu. W chwili obecnej przewodniczący składów orzekających w zakresie podatków i spraw pokrewnych prowadzą średnio około 100 spraw, co stanowi znaczne obciążenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej także: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że pomimo braku wniesienia ponaglenia, o jakim mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., skarga była dopuszczalna. Zasadniczo w postępowaniu regulowanym przepisami Ordynacji podatkowej wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne po wyczerpaniu środka zaskarżenia, który stanowi ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej. W świetle bowiem tego przepisu, na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia albo – jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej albo dyrektora izby administracji skarbowej – do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z uwagi jednak na to, że Ordynacja podatkowa ani ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) nie przewidują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym oraz nie wskazują żadnego innego organu, do którego można wnieść ponaglenie na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez kolegium, to w takim przypadku stronie nie przysługuje ten środek zaskarżenia, a wniesienie skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania samorządowego kolegium odwoławczego nie wymaga wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II FSK 3297/15; M. Niezgódka-Medek, M. Szubiakowski, art. 141 [ponaglenie na niezałatwienie sprawy podatkowej w terminie], [w:] M. Niezgódka-Medek, M. Szubiakowski, Ordynacja podatkowa. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Warszawa 2023, Lex/el.).

Oceniając merytorycznie skargę wyjaśnić należy, że przepisy Ordynacji podatkowej oraz przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności" ani "przewlekłego prowadzenia postępowania". Przyjmuje się natomiast, że "bezczynność" odnosi się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (aktu lub czynności wskazanych w p.p.s.a.), przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona. Z kolei "przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce w racie prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. W konsekwencji "przewlekłość postępowania" obejmuje zarówno opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i niezasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać z przyczyn leżących po stronie organu. Sąd rozpoznający skargę na przewlekłość postępowania jest więc zobowiązany zbadać, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd nie kontroluje zatem zgodności z prawem wydanej przez organ odwoławczy decyzji podatkowej, lecz rozstrzyga, czy organ ten pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. Przy badaniu zasadności skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania.

Zarzucenie przez stronę w jednym piśmie bezczynności i przewlekłości postępowania inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której Sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Zawarte w skardze zarzuty opieszałości Kolegium obligują Sąd do ustalenia, czy organowi można przypisać zarzucaną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania w określonym terminie decyzji.

Obowiązkiem organu podatkowego, zgodnie z art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej, jest działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Stosownie do art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy – nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Przy tym do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4 Ordynacji podatkowej).

Z art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej wynika obowiązek organu podatkowego, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie zawiadomił stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wnioskiem z 5 stycznia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości w 2018 roku. Organ pierwszej instancji decyzją z 20 lipca 2021 r. odmówił skarżącej stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2017 rok. W wyniku rozpoznania odwołania spółki, Kolegium decyzją z 21 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 27 maja 2022 r., I SA/Lu 143/22, oddalił skargę strony. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej strony, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2023 r., III FSK 1096/22, uchylił wyrok WSA w Lublinie oraz zaskarżoną decyzję Kolegium. Zwrot akt sprawy do Kolegium nastąpił w dniu 31 lipca 2023 r. Pismem z 11 września 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o przeprowadzenie w sprawie rozprawy, wskazując dane osoby, podlegającej wezwaniu oraz proponując treść pytań, które winny być do niej skierowane. W dniu 24 października 2023 r. organ wydał, w oparciu o art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej, postanowienie zawiadamiając stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 22 grudnia 2023 r. Następnie 29 grudnia 2023 r. organ ponowił postanowienie w trybie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej wskazując nowy termin załatwienia sprawy – 29 lutego 2024 r. W dniu 13 czerwca 2024 r. (data nadania) strona złożyła do Sądu – za pośrednictwem organu – obecnie rozpoznawaną skargę. Skarga ta wpłynęła do organu 21 czerwca 2024 r. (prezentata). Postanowieniem datowanym na 18 czerwca 2024 r., które zostało wysłane do strony w dniu 21 czerwca 2024 r., Kolegium wskazało po raz kolejny (trzeci) termin załatwienia sprawy – 30 sierpnia 2024 r. Następnie w dniu 2 i 4 lipca 2024 r. Kolegium zwróciło się do Prezydenta o udzielenie informacji co do wpłat skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2020 oraz informacji dotyczących zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania spółki z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2018. Odpowiedź organu pierwszej instancji na te wezwania wpłynęła do organu odwoławczego 5 lipca 2024 r. Kolegium w dniu 8 lipca 2024 r. wydało postanowienie o odmowie przeprowadzenia rozprawy, a 9 lipca 2024 r. – po rozpoznaniu odwołania skarżącej – wydało decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o stwierdzeniu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2018 rok w wysokości 102 049,00 zł.

W opisanych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie zaistniał zarówno stan bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, uzasadniający – co do zasady – uwzględnienie skargi. Jest oczywiste, że choć akta podatkowe zostały zwrócone organowi odwoławczemu już 31 lipca 2023 r., to pierwszą czynność procesową bezpośrednio zmierzającą do załatwienia sprawy Kolegium podjęło dopiero blisko rok później, to jest w dniu 2 lipca 2024 r., gdy zwróciło się do Prezydenta o udzielenie informacji co do wpłat skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2020. Była to – obok postanowienia z 8 lipca 2024 r. o odmowie przeprowadzenia rozprawy i skierowania do organu pierwszej instancji pisma z 4 lipca 2024 r. w przedmiocie przedawnienia zobowiązania spółki z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2018 – jedna z trzech czynności poprzedzających rozpoznanie odwołania. Co więcej, jest jasne, że wskazane pismo organu z 2 lipca 2024 r. zostało skierowane do Prezydenta dopiero jedenaście dni po wpływie do Kolegium w dniu 21 czerwca 2024 r. skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, a zarazem po upływie ponad jedenastu miesięcy od zwrotu do organu akt sprawy. Zdaniem Sądu, nie wymaga szerszej argumentacji wykazanie, że za czynności służące bezpośrednio zakończeniu sprawy, to jest rozpoznaniu odwołania strony, nie mogą być uznane trzy postanowienia organu odwoławczego z: 24 października 2023 r., 29 grudnia 2023 r. i 18 czerwca 2024 r. Zostały one bowiem wydane na podstawie art. 140 § 1Ordynacji podatkowej, a zatem miały jedynie na celu zawiadomienie strony o niezałatwienia sprawy w terminie i wskazaniu terminu rozpoznania sprawy. Nie może przy tym ujść uwadze Sądu, że już po upływie terminu załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem z 24 października 2023 r., organ pozostawał w bezczynności w sprawie, albowiem do dnia 22 grudnia 2023 r. nie została wydana przez Kolegium decyzja kończąca postępowanie odwoławcze, a jednocześnie organ – z uchybieniem obowiązku wynikającego z art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej – nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Taka informacja została udzielona stronie postanowieniem wydanym tydzień później, gdzie podano ten sam powód niezałatwienia sprawy w terminie ("obszerność materiału oraz zawiłość sprawy"). Po wyekspirowaniu w dniu 29 lutego 2024 r. kolejnego terminu załatwienia sprawy (wskazanego w postanowieniu z 29 grudnia 2023 r.), organ nadal nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, w tym nie rozpoznał wniosku strony o wyznaczenie rozprawy ani nawet nie skierował do strony informacji w trybie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej przez okres około trzech i pół miesiąca – co spowodowało niczym nieuzasadnione wydłużenie okresu rozpoznania sprawy. Zauważyć należy, że uchybienie to nastąpiło w sytuacji, gdy od chwili zwrotu akt administracyjnych z Sądu do organu upłynęło już sześć miesięcy. Kolejna podjęta czynność procesowa (niesłużąca jednak przyspieszeniu załatwienia sprawy, lecz wydłużeniu terminu jej załatwienia), to jest postanowienie wydane w trybie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej nosi datę 18 czerwca 2024 r., aczkolwiek zostało wyekspediowane do strony w tej samej dacie, w jakiej wpłynęła do organu rozpoznawana skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania (postanowienie to zostało doręczone stronie 25 czerwca 2024 r.).

Zdaniem Sądu, nie mogą usprawiedliwiać tego oczywistego stanu całkowitej bierności organu odwoławczego w sprawie, który ustał w istocie równolegle z datą wpływu do organu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, podniesione przez Kolegium wyjaśnienia wskazujące na skomplikowany charakter sprawy oraz rosnący stale wpływ spraw, powiększający obciążenie orzeczników organu. Podkreślenia wymaga, że problemy kadrowe oraz napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej i jako takie nie mogą obarczać podatnika, tym bardziej, że jak przyznało Kolegium fakty te są niezmienne od kilku lat. Wskazana przez organ jako dodatkowa przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie (obok nadmiaru obowiązków) okoliczność wypowiedzenia pełnomocnictwa przez pełnomocnika strony w dniu 26 stycznia 2024 r. nie mogła uzasadniać niepodejmowania przez organ żadnych istotnych czynności procesowych w sprawie. Nawet jeśli organ spodziewał się, że w przyszłości strona będzie chciała ustanowić nowego pełnomocnika do działania w postępowaniu, to w żadnym razie nie mogło to usprawiedliwiać zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy. Jest jasne, że ustanowienie pełnomocnika jest prawem, nie zaś obowiązkiem podatnika, nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby strona występowała w sprawie samodzielnie. Sama zaś okoliczność, że w dotychczasowych postępowaniach w imieniu spółki występował pełnomocnik nie może być postrzegana jako przeszkoda w załatwieniu sprawy.

W ocenie Sądu, organ nie wykazał również, aby czynności procesowe podjęte w sprawie z uwagi na jej złożony charakter uzasadniały tak długi okres jej rozpoznawania – wynoszący blisko dwanaście miesięcy. Po pierwsze, w sprawie nie było konieczności żmudnego gromadzenia dowodów, w tym powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Kolegium nie stwierdziło również potrzeby przeprowadzenia rozprawy, pomimo wniosku strony w tym zakresie, w którym wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w tym "bezpośredniego wysłuchania" jednego z pracowników spółki. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z 8 lipca 2024 r., Kolegium oceniło, że przyczyną braku uwzględnienia tego wniosku było ziszczenie się przesłanek odmowy przeprowadzenia rozprawy z art. 200a § 3 Ordynacji podatkowej. Organ stwierdził: "Kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu, które wiążą Kolegium w toku ponownego rozpoznawania sprawy, należy zauważyć, że okoliczności które wskazuje strona są wystarczająco potwierdzone innymi dowodami". Sam organ więc nie dostrzegł potrzeby gromadzenia dodatkowych dowodów w sprawie, a jedynie skierował do organu pierwszej instancji opisane wyżej pisma z 2 i 4 lipca 2024 r. Po drugie, choć rzeczywiście niniejsza sprawa rozpatrywana była przez sądy administracyjne obu instancji, których stanowiska różniły się zarówno co do oceny materiału dowodowego, jak i wykładni prawa, to zarazem nie budzi wątpliwości, że wskazany wyrok NSA z 17 maja 2023 r., III FSK 1096/22, zawierał precyzyjne wytyczne co do dalszego postępowania. Potwierdza to zresztą analiza czynności podjętych przez organ odwoławczy już po wpływie do organu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. Jak wskazano bowiem wyżej, Kolegium nie dostrzegło konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, poza informacją co do wysokości wpłat podatnika z tytułu podatku od nieruchomości i w toku ponownego rozpoznania sprawy, po uzyskaniu żądanego dokumentu od organu pierwszej instancji (w dniu 5 lipca 2024 r.), już 9 lipca 2024 r. Kolegium wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Nie sposób zatem uznać, że okoliczności wskazane przez organ uzasadniały uchybienie terminu rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Nie bez znaczenia w sprawie jest również to, że postępowanie podatkowe w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z 11 stycznia 2021 r. Tym bardziej zatem – zważywszy na spoczywający na organie odwoławczym wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie podatnika do organu (art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej) oraz działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej) – Kolegium zobowiązane było podjąć wszelkie możliwe czynności, aby jak najszybciej zakończyć postępowanie w tej sprawie. Obowiązkowi temu Kolegium – zdaniem Sądu – niewątpliwie nie sprostało.

W tych okolicznościach należało stwierdzić, że organ dopuścił się w sprawie nie tylko bezczynności, lecz również prowadził postępowanie odwoławcze w sposób noszący znamiona przewlekłości. Dla tej oceny ma znaczenie także to, że Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, związane było wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wyrażonego stanowiska prawnego w sprawie. Jest zaś poza sporem, że od 31 lipca 2023 r., to jest od daty zwrócenia akt administracyjnych organowi, do 2 lipca 2024 r., to jest daty wezwania organu pierwszej instancji do udzielenia informacji w sprawie, nie tylko nie wydano decyzji, która realizowałaby wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale nawet nie podjęto jakichkolwiek działań wskazujących na zamiar niezwłocznego zakończenia postępowania. Ponadto, jak wskazano wyżej, organ nie tylko nie dochował wyznaczanych stronie terminów załatwienia sprawy (zgodnie z art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej), ale nadto przez okres kilku miesięcy nie podjął żadnych działań w sprawie, uchybiając jednocześnie obowiązkowi poinformowania strony o przyczynach zwłoki i o nowym terminie zakończenia sprawy. W konsekwencji w sprawie wystąpiła bezczynność organu, albowiem w prawnie ustalonym terminie (określonym w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej oraz dodatkowym – z art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej) organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Jednocześnie – zdaniem Sądu – miała miejsce w sprawie przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej. Niezaprzeczalnie organ odwoławczy prowadził to postępowanie opieszale, niezasadnie przedłużając termin załatwienia sprawy. Skoro bowiem po podjęciu w sprawie pierwszej czynności wyjaśniającej (pismo z 2 lipca 2024 r. do organu pierwszej instancji), organ był w stanie wydać decyzję kończącą postępowanie już kilka dni później (4 dni po uzyskaniu odpowiedzi organu), to jest oczywiste, że sprawa ta mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym, nie zaś po blisko dwunastu miesiącach od zwrotu przez Sąd akt administracyjnych sprawy. Trafnie zatem zarzuciła strona, że podejmowane przez organ czynności procesowe – ograniczone przez okres ponad jedenastu miesięcy do wydania trzech postanowień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, co świadczy o tym, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Z tych powodów – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, przy czym – w ocenie Sądu – bezczynność i przewlekłość postępowania miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15).

Orzekając w tym zakresie Sąd miał również na uwadze, że konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki koresponduje z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, wynikającym z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 7 czerwca 2016 r. nr C 202, s. 389). Jednocześnie zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, że w sprawach cywilnych korzystanie z prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie zależy w oczywisty sposób od staranności stron i podejmowanych przez nie działań dla przyspieszenia postępowania. Strona ma nie tylko powstrzymywać się od składania wniosków i odwołań przedłużających rozpatrywanie sprawy, ale również podejmować kroki umożliwiające jej sprawniejsze prowadzenie (zob. M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2021, Lex/el., art. 6). Zdaniem Sądu, odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, w postępowaniu podatkowym uregulowanym przez przepisy Ordynacji podatkowej, to organ podatkowy prowadzi postępowanie i odpowiada za jego sprawne prowadzenie i zakończenie w rozsądnym terminie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby strona przez podjęte przez siebie działania albo swoją bierność, mogła przyczynić się w jakikolwiek sposób do utrudniania lub przedłużania postępowania odwoławczego.

W opisanych wyżej okolicznościach sprawy, jako zasadne Sąd ocenił stanowisko skarżącej, że tak daleko idące opóźnienie w wydaniu decyzji przez organ oraz okoliczności towarzyszące tej sprawie, to jest wskutek niepodjęcia przez organ jakichkolwiek czynności (poza wydaniem postanowień w trybie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej) przez okres kilkunastu miesięcy, wskazuje, że Kolegium rażąco naruszyło obowiązek sprawnego załatwienia sprawy. Niewątpliwie bowiem zważywszy na terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień, ale także mając na uwadze podniesiony wyżej fakt, że strona w żaden sposób nie utrudniała organowi podjęcia orzeczenia kończącego sprawę, przewlekłość postępowania i bezczynność, jakich dopuściło się Kolegium w sprawie niniejszej nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Dla tej oceny miało znaczenie nie tylko kilkukrotne, nieuzasadnione podniesionymi przez organ powodami, przedłużenie terminu załatwienia sprawy, pomimo jasnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego zakresu postępowania, lecz również kilkumiesięczna całkowita bierność w sprawie, całkowicie nieuzasadniona przyczynami niezależnymi od organu odwoławczego.

Zważając zatem na okoliczności, jakie wystąpiły w sprawie, Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania, których dopuściło się Kolegium, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, niesporną konieczność niezwłocznego rozpoznania sprawy zgodnie z jasnymi wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanym w sprawie wyroku NSA, jak też opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w jak najkrótszym terminie.

Organ uchybił zarazem wymaganiom płynących z mającej ugruntowanie konstytucyjne zasadzie zaufania, która ma kierunkowe znaczenie dla budowania prawidłowych relacji pomiędzy jednostką a władzą publiczną. Wskazać bowiem trzeba, że wynikająca z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa, wskazuje na fundamentalne dla postępowania przed organami władzy publicznej założenie, że organy powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor, Komentarz do art. 2 [w:] P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2021, LEX/el., nr 4). Konsekwentnie reguluje te kwestie ustawodawca w odniesieniu do postępowania podatkowego, wymagając od organów podatkowych prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do tych organów (art. 121 Ordynacji podatkowej). Bezsprzecznie pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy w szczególności zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 125 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Organ podatkowy powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Z kolei gwarancją realizacji zasady szybkości postępowania jest określenie przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Tych obowiązków organ odwoławczy niezaprzeczalnie nie dochował w rozpoznawanej sprawie.

Dlatego, zdaniem Sądu, w sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, należało przyjąć, że uchybienie przez organ odwoławczy terminom załatwiania spraw podatkowych miało charakter szczególnie jaskrawy, prowadząc do niezrozumiałej z punktu widzenia strony sytuacji, w której pomimo jasnych wytycznych odnoszących się do dalszego postępowania przed tym organem wynikających z opisanego wyżej wyroku NSA, Kolegium przez blisko rok nie rozpoznawało sprawy, w której podjęte przez organ czynności wyjaśniające ograniczyły się wyłącznie do skierowania do organu pierwszej instancji (drogą elektroniczną) jednego pisma i zarazem – co miało istotny wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa – nastąpiło dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Mając więc na względzie całokształt okoliczności sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że opieszałość organu odwoławczego w podejmowaniu czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji nie była w żaden sposób usprawiedliwiona, co uzasadniało stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Raz jeszcze wskazać trzeba, że nie bez znaczenia w sprawie jest również fakt, że pomimo kilkukrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy ze wskazaniem na jej szczególnie skomplikowany charakter, organ – z jednej strony – nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających w sprawie przez ponad jedenaście miesięcy, zaś – z drugiej strony – po wniesieniu skargi oraz po uzyskaniu odpowiedzi organu pierwszej instancji na wspomniane wyżej wezwanie do udzielenia informacji, był w stanie bez zbędnej zwłoki wydać w sprawie decyzję kończącą postępowanie.

Z tych wszystkich powodów, Sąd za zasadne uznał uwzględnienie wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny organowi. Stosownie do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Przepis ten pozostawia uznaniu sędziowskiemu ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

W ocenie Sądu, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 złotych. Wysokość tej grzywny mieści się niewątpliwie w granicach ustawowych wynikających z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., a zarazem odpowiada wadze naruszeń prawa, jakich dopuścił się w niniejszej sprawie organ odwoławczy, rażąco uchybiając obowiązkowi zakończenia postępowania w najkrótszym możliwym terminie. Zdaniem Sądu, z uwagi na opisane okoliczności sprawy, wymiar nałożonej na organ grzywny nie jest wygórowany, a przy tym umożliwia realizację wspomnianej funkcji represyjno-prewencyjnej przypisywanej przez ustawodawcę zastosowaniu tego środka prawnego.

Sąd ocenił natomiast jako niezasadne zawarte w skardze żądanie zasądzenia od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że przewidziana w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. suma pieniężna może być przyznana, gdy organ dopuścił się przewlekłości postępowania lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Strona wnosząc o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej we wskazanej w skardze wysokości, nie powołała się na poniesione przez skarżącą relewantne i obiektywne straty ekonomiczne bądź o innym charakterze, które miałyby powstać w wyniku opieszałości organu. Strona nie wskazała zatem w skardze na żadne konkretne okoliczności, które mogły skutkować wyżej wymienionymi negatywnymi skutkami dla skarżącej. Podkreślić trzeba, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej obowiązana jest wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością bądź przewlekłym prowadzeniem postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją. Skoro skarżąca takiej argumentacji nie podniosła, Sąd nie miał podstaw, by uwzględnić jej wniosek w tym zakresie. Dlatego też skarga w tej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z kolei wobec tego, że Kolegium w dniu 9 lipca 2024 r. – a więc już po wniesieniu skargi – rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z 20 lipca 2021 r. oraz wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji. Sąd umorzył zatem postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłata od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).