Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1745/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2192/13 w sprawie ze skargi W.H. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. H. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2192/13 oddalił skargę W. H. – W. H. H-C. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2012 r. W. H. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą W. H. H-C. zawarł z Wojewódzkim Urzędem Pracy w O. pełniącym rolę Instytucji Wdrażającej umowę o dofinansowanie nr [...] na realizację projektu pn. "O. Liderzy zarządzania projektami" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Przeprowadzona następnie przez Wojewódzki Urząd Pracy w O. weryfikacja ewidencji godzin i zadań za dane miesiące w przedmiotowym projekcie wskazała, że istnieje konieczność uznania za niekwalifikowane części wydatków w zakresie wynagrodzenia personelu tego projektu, z uwagi na przekroczenie miesięcznego limitu 240 godzin. W związku z powyższym pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ wezwał beneficjenta do zwrotu powyższej kwoty wydatku niekwalifikowanego.

W dniu [...] marca 2013 r., wobec niedokonania przez beneficjenta zwrotu środków, Wojewódzki Urząd Pracy w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu powyższej kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] określił stronie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 70.730,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż skarżący wykorzystał część środków dofinansowania wydatkowanych na wynagrodzenia personelu projektu z naruszeniem procedur. Organ wskazał, że mając na uwadze ilość przepracowanych godzin przez wskazane osoby stanowiące personel przedmiotowego projektu, wydatki poniesione na ich wynagrodzenie w związku z przekroczeniem limitu 240 godzin miesięcznie nie spełniały kryteriów kwalifikowalności.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że umowa z beneficjentem została podpisana w dniu [...] stycznia 2012 r., a zatem wydatki ponoszone w ramach realizowanego projektu muszą być zgodne ze wszystkimi uregulowaniami zawartymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 15 grudnia 2011 r., które weszły w życie 1 stycznia 2012 r. W związku z tym, że łączne zaangażowanie w realizację zadań we wszystkich projektach Narodowej Strategii Ram Odniesienia (dalej: NSRO) części personelu przedmiotowego projektu przekroczyło 240 godzin miesięcznie, beneficjent naruszył zapisy Rozdziału 4.5, Podrozdziału 5 - Koszty związane z zaangażowaniem personelu, pkt 7 lit. a, b i c obowiązujących go Wytycznych.

Po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ zaakceptował ustalony w decyzji pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, zastosowane przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania oraz powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. Jednocześnie organ II instancji nie wniósł żadnych zastrzeżeń do ustaleń organu I instancji w zakresie kwoty podlegającej zwrotowi. Minister Rozwoju Regionalnego wskazał, że obowiązek zwrotu kwoty określonej decyzją wynika z faktu, iż odwołujący naruszył zapisy umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z uwagi na fakt, że personel projektu realizowanego przez Odwołującego był zaangażowany w wykonywanie zadań we wszystkich projektach NSRO w wymiarze przekraczającym 240 godzin miesięcznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę skarżącego wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 885 dalej: u.f.p). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zdaniem Sądu, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 r. Nr 84 poz. 712,dalej: u.z.p.p.r.) poprzez jego nie zastosowanie polegające na uznaniu, że zmiana zasad konkursu dokonana w chwili podpisania umowy na warunki mniej korzystne niż te z chwili ogłoszenia konkursu jest dopuszczalna, podczas gdy literalne brzmienie przepisu wyraźnie zabrania pogarszania sytuacji beneficjenta. Sąd podkreślił, iż częścią dokumentacji konkursowej w ramach ogłoszonego konkursu na składanie wniosków, która nie ulegała zmianie w trakcie trwania konkursu, był wzór umowy o dofinansowanie projektu, z którego wynikało, na jakich zasadach będzie realizowany projekt. Zawarta umowa była tej samej treści, co wzór umowy z dokumentacji konkursowej. Podkreślono, że umowa o dofinansowanie projektu określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Wydatkując środki beneficjent powinien stosować aktualną treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki. Okres realizacji projektu był zgodny z okresem wskazanym przez skarżącego we wniosku (od [...] stycznia 2012 r. do [...] maja 2013 r.). Skarżący zobowiązał się w zawartej umowie do realizacji projektu na podstawie wniosku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia rozdziału 4 podrozdziału 5 pkt 7 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 15 grudnia 2011 r. oraz rozdziału 4 podrozdziału 5 pkt 6 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. w zw. z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. Sąd zauważył, iż przed 1 stycznia 2012 r. skarżący nie zawarł żadnych umów i nie miał żadnych zaciągniętych zobowiązań, których pod rządami zmienionych Wytycznych nie mógłby realizować. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż powoływanie się na oświadczenia złożone przez osoby samozatrudnione, które zostały zaangażowane do wdrożenia projektu nie mogło odnieść skutków prawnych z uwagi na brak regulacji w dokumentacji programowej, które wymagałyby składania oświadczeń w tym zakresie przez personel projektu. Organ zasadnie wywiódł, iż status prawny osób zaangażowanych do projektu jako personel projektu na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych był odmienny niż osób samozatrudnionych. Te osoby dopiero z chwilą podpisania umowy o dofinansowanie stały się stroną i mogły kształtować swoje zaangażowanie w realizację projektu. Bez żadnych finansowych konsekwencji dla skarżącego mógł on zatem zaplanować odpowiednią liczbę dni pracy dla osób samozatrudnionych i współpracujących, tak aby zmieścić się w limicie wynikającym z Wytycznych. W sytuacji, gdyby skarżący uznał, że liczba godzin pracy jest niewystarczająca miał możliwość zaangażowania innych osób do projektu w ramach godzin przewidzianych w budżecie we wniosku o dofinansowanie projektu. Ponadto, należy zauważyć, iż okres kwalifikowalności wydatków w spornym projekcie rozpoczyna się od [...] stycznia 2012 r. Bezsporne było zatem że pierwsze wydatki w tym projekcie dotyczące wynagrodzenia osób samozatrudnionych i współpracujących pojawiły się dopiero za miesiąc styczeń 2012 r., dlatego dla ich oceny ma znaczenie treść zmienionych Wytycznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień Wytycznych, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu, jaki i w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż sam fakt zaangażowania osoby w realizację kilku projektów w znacznym wymiarze godzinowym pozwala na uznanie wydatków związanych z zatrudnieniem takiej osoby za niekwalifikowane WSA stwierdził, iż zgodnie z rozdziałem 4 podrozdziałem 5 pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 15 grudnia 2011 r., które znajdowały zastosowanie przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach przedmiotowego projektu, warunkiem uznania wydatków związanych z zaangażowaniem osoby wykonującej zadania w więcej niż jednym projekcie za kwalifikowalne było łączne spełnienie przesłanek wskazanych w lit. a i b powołanej regulacji. Zaakcentowano, iż zawarty w znowelizowanych Wytycznych warunek, aby w odniesieniu do osoby wykonującej zadania w więcej niż jednym projekcie łączne zaangażowanie w realizację zadań we wszystkich projektach NSRO nie przekraczało 240 godzin miesięcznie stanowi w istocie doprecyzowanie regulacji nakazującej by obciążenie wynikające z zaangażowania wymienionych w przepisie osób nie wykluczało możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynikało, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

W. H. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, w sytuacji, gdy zmiana zasad konkursu dokonana w chwili podpisania umowy na warunki mniej korzystne niż te z chwili ogłoszenia konkursu jest niedopuszczalna, gdyż pogarszania sytuację beneficjenta;

2) rozdział 4 podrozdział 5 pkt 7 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 15 grudnia 2011 r. [...] (dalej: zmienione wytyczne) w zw. z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ograniczenie wymiaru miesięcznego zaangażowania personelu w realizację zadań do liczby 240 godzin dotyczy personelu projektu, który został zgłoszony do konkursu w 2011 r., podczas gdy winno się stosować przepisy obowiązujące w chwili ogłoszenia konkursu, tj. wytyczne determinujące ocenę kwalifikowalności wydatków jedynie przez pryzmat ewentualnego nadmiernego obciążenia personelu, które może powodować ujemne następstwa w zakresie realizacji projektu w aspekcie jego prawidłowości i efektywności;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 151 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż skarżący nie miał żadnych zaciągniętych zobowiązań, których pod rządami zmienionych wytycznych nie mógłby realizować, w sytuacji, gdy przed wejściem w życie zmienionych wytycznych osoby, na których wynagrodzenie wydatki zostały uznane za niekwalifikowane podpisały wiążące oświadczenia o podjęciu się odpowiednich funkcji przy realizacji projektu oraz szereg działań podejmowały, prowadzące do i oddalenia skargi.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna W. H. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 18 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2192/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju Regionalnego. W dniu [...] stycznia 2012 r. W. H. prowadzący działalność gospodarczą zawarł z Wojewódzkim Urzędem Pracy w O. pełniącym rolę Instytucji Wdrażającej umowę o dofinansowanie na realizację projektu pn. "O. Liderzy zarządzania projektami" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Przeprowadzona następnie przez Wojewódzki Urząd Pracy w O. weryfikacja ewidencji godzin i zadań za dane miesiące w przedmiotowym projekcie wskazała, że istnieje konieczność uznania za niekwalifikowalne części wydatków w zakresie wynagrodzenia personelu tego projektu, z uwagi na przekroczenie miesięcznego limitu 240 godzin. W związku z powyższym, pismem z [...] lutego 2013 r. organ wezwał beneficjenta do zwrotu wskazanej kwoty wydatku niekwalifikowanego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie kasator przytaczając podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., jako przepis naruszony przez Sąd I instancji wskazał art. 151 p.p.s.a.

Przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawdopodobnić jaki byłby inny wynik sprawy gdyby uchybienia nie popełniono. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd I instancji.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził tym samym, że brak jest przesłanek do jej uwzględnienia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1), pkt 2), pkt 3) p.p.s.a. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji nie stwierdził, aby organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania dokonując ustaleń faktycznych w sprawie. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego.

Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Naczelny Sąd Administracyjny zajął takie stanowisko w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9, stwierdzając, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza pośrednio uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaakceptował ustalenia Ministra Rozwoju Regionalnego, że personel projektu realizowanego przez W. H. był zaangażowany w wykonywanie zadań we wszystkich projektach N. w wymiarze przekraczającym 240 godzin miesięcznie. W związku z tym, wydatki poniesione na wynagrodzenie personelu projektu za godziny pracy przekraczające limit 240 godzin uznano za niekwalifikowane. Sąd I instancji przyjął również, że umowa o dofinansowanie projektu została zawarta [...] stycznia 2012 r., kiedy to od 1 stycznia 2012 r. obowiązywały już Wytyczne z 15 grudnia 2011 r., którymi w podrozdziale 4.5 pkt 7 lit. b wprowadzono limit 240 godzin. Tym samym wydatki związane z zaangażowaniem osób samozatrudnionych i współpracujących w ramach projektu wynikające z budżetu projektu mogły być ponoszone od 1 stycznia 2012 r. według obowiązującego limitu.

Wskazując w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. – pkt II, ppkt 2 autor skargi kasacyjnej jako naruszony przez Sąd I instancji wskazał jedynie przepis art. 151 p.p.s.a., czym nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów, ani tym bardziej domyślać się postaci naruszenia prawa materialnego w sytuacji kiedy kasator jej nie przytacza poprzez wyraźne wskazanie, że chodzi o błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując je oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. pkt I ppkt 1 zarzucono naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 29 ust. 4 z.p.p.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Natomiast według art. 29 ust. 4 z.p.p.r., do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Przepis ten wyraża regułę stand still realizowaną na etapie procedury konkursowej, przepis stabilizuje sytuację wszystkich wnioskodawców - potencjalnych beneficjentów. Zakaz należy rozumieć również w ten sposób, że po rozpoczęciu konkursu niedopuszczalna jest każda zmiana wytycznych, konsekwencją której jest pogorszenie sytuacji prawnej chociażby jednego uczestnika, mogąca mieć wpływ na ocenę jego wniosku o dofinansowanie. Dopuszczalne jest natomiast dokonywanie zmian niemających żadnego wpływu na sytuację prawną uczestników danego konkursu albo zmian powodujących polepszenie ich sytuacji prawnej, pod warunkiem że uzyskane na skutek zmiany korzyści są jednakowe i równe dla wszystkich aplikujących wnioskodawców.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 z.p.p.r., podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo odniósł się do omawianego zarzutu skargi powołując się na § 3 ust. 4 wzoru umowy będącej częścią dokumentacji konkursowej, której treść nie uległa zmianie do zakończenia konkursu. Według zapisu tej umowy, wydatkując środki beneficjent będzie stosował aktualną treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w POKL. W. H. umowę podpisał [...] stycznia 2012 r. zobowiązując się realizować projekt w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] maja 2013 r.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2183/11 przedstawił następujące stanowisko:

"Tylko bowiem w przypadku naruszenia procedur, o jakich mowa w powyższym przepisie organ miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (...). Zauważyć przy tym należy, iż przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych lecz powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać."

Zgodnie z art. 3531 k.c., strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepis ten wskazuje trzy źródła ograniczeń: przepisy prawne, zasady współżycia społecznego i właściwość (naturę) stosunku. W. H. kwestionując § 3 ust. 4 umowy zawartej [...] stycznia 2012 r., w której podmioty ukształtowały wzajemne stosunki cywilnoprawne w zakresie dotyczącym stosowania Wytycznych nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który już po zakończeniu trybu konkursowego ograniczałby zasadę swobody umów, kompetencję stron w zakresie kształtowania treści zobowiązania. Przepis art. 3531 k.c. nakazuje jednocześnie, aby poddawać badaniu nie tylko treść, ale i cel zobowiązania przy ocenie, czy strony dokonały czynności prawnej we wskazanych granicach wyznaczonych im przez zasadę swobody umów. Przez cel zobowiązania należy rozumieć stan rzeczy, który powinien zostać osiągnięty w następstwie wykonania zobowiązania.

Skoro ustalono, że doszło do naruszenia wskazanego zapisu umowy, to tym samym wydatek został dokonany niezgodnie z procedurą obowiązująca przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.

Nie jest trafny zarzut podniesiony w pkt I ppkt 2) skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z zapisem umowy aktualne Wytyczne miały zastosowanie podczas trwania umowy tj. od [...] stycznia 2012 r. do [...] maja 2013 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.