Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 511/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr SKO.40.478.2024.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Dobrodzienia z dnia 17 stycznia 2024 r., nr OPS-ŚR.5211.24.2023.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 8 maja 2024 r. S. B. (dalej także: strona, wnioskodawca, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr SKO.40.478.2024.śr, wydaną na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., w dacie orzekania Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: Kpa – po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia 17 stycznia 2024 r., nr OPS-SR.5211.24.2023, wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Dobrodzienia Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu, orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Panem R. M., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2023 r. S. B. zwróciła się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem R. M. Do wniosku strona dołączyła: 1) orzeczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w O. z dnia 15 kwietnia 2009 r. uznające R. M. za osobę trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym / samodzielnej egzystencji; 2) oświadczenie własne z dnia 29 grudnia 2023 r., w którym wskazała, że od października 2022 r. sprawuje opiekę nad bratem R. M., który jest kawalerem, a wcześniej nie było takiej potrzeby, ponieważ żył ojciec, który zamieszkiwał razem z bratem; 3) oświadczenie własne wnioskodawczym z dniu 29 grudnia 2023 r. o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako członek rodziny przy ubezpieczeniu męża; 4) oświadczenie własne z dnia 29 grudnia 2023 r. o braku przeciwwskazań do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikających z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do akt włączono także rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzony 4 stycznia 2024 r., z którego wynika, że R. M. jest osobą niepełnosprawną trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, chorującą od lat na [...], która spowodowała utratę [...] w [...], natomiast na [...]. Stan jego zdrowia systematycznie się pogarsza, pomimo przebytych operacji. Brat strony jest sprawny fizycznie, wymaga pomocy w codziennych czynnościach, wykonywaniu wszelkich prac domowych, kontaktach z lekarzami i dojeździe do poradni specjalistycznych. Pomocy udziela mu siostra (strona), która organizuje mu dojazdy do lekarzy i w nich uczestniczy oraz utrzymuje czystość w mieszkaniu, gotuje obiady robi zakupy, pierze oraz dba o czystość i higienę osobistą.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r., nr OPS- ŚR-5211.24.2023, organ I instancyjny orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1b ustawy i stwierdził, że z uwagi na brak spełnienia warunku związanego z datą powstania niepełnosprawności nie jest możliwe przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem. Decyzję doręczono stronie 18 stycznia 2024 r.

Odwołanie od tej decyzji z zachowaniem terminu ustawowego wniosła strona, która podniosła, że przy wydawaniu decyzji moment, w którym powstała niepełnosprawność jej brata nie powinien wpływać na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, a znaczenie powinien mieć sam fakt zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przez organ I instancji przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, gdyż organ ten nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 132 Kpa.

Na posiedzeniu w dniu 19 marca 2023 r. Kolegium postanowiło odroczyć termin rozpatrzenia sprawy i zleciło organowi I instancji ponowne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia zakresu i wymiaru opieki sprawowanej przez stronę nad bratem oraz ustalenia czy rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie jest spowodowane sprawowaniem opieki nad bratem. W szczególności Kolegium zaleciło ustalenie zakresu niezbędnej opieki jakiej wymaga brat strony, a jakie czynności wykonuje on samodzielnie oraz wymiar czasowy opieki świadczonej bratu przez stronę (dokładne określenie ile czasu / w jakich godzinach w ciągu doby). Ponadto Kolegium zwróciło się o: 1) ustalenie czy wnioskodawczyni legitymuje się własnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lub orzeczeniem o niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy z dnia o świadczeniach rodzinnych; 2) ustalenie i udokumentowanie, czy wnioskodawczyni była aktywna zawodowo i przez jaki okres oraz kiedy i z jakiej przyczyny ustał ostatni okres jej aktywności zawodowej.

W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 26 marca 2024 r. organ I instancji przesłał do Kolegium część VIII rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że strona nie zrezygnowała z pracy zawodowej aby sprawować opiekę nad bardzo słabo [...] bratem, któremu do roku 2022 pomagał ojciec, z którym zamieszkiwał. Po śmierci ojca opiekę nad bratem przejęła strona, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podczas wywiadu wnioskodawczyni oświadczyła, że sprawuje stałą opiekę nad bratem w godzinach dopołudniowych lub popołudniowych, w wymiarze od 3 do 6 godzin dziennie. W tym czasie robi zakupy, przygotowuje obiady, pierze, sprząta mieszkanie płaci rachunki, czyta korespondencję skierowaną do brata, zawozi brata do lekarzy i uczestniczy w tych wizytach. Ponadto czyści okna w całym domu, pierze zawiesza firanki, sprząta dom, pali w piecu, organizuje opał oraz naprawy, jest do dyspozycji brata pod telefonem 24 godziny na dobę. Zaznaczono, że brat strony potrafi samodzielnie ubrać się w przygotowaną wcześniej odzież, potrafi zrobić herbatę, kanapki z pokrojonego chleba, posiłki zjada samodzielnie, a naczynia odkłada do zlewu. W domu i wokół niego porusza się samodzielnie, a poza dom wychodzi tylko w towarzystwie drugiej osoby. W wywiadzie stwierdzono, że strona urodziła i wychowała [...] dzieci, a aktywność zawodową zakończyła prowadząc własną działalność gospodarczą z powodu wysokich kosztów prowadzenia działalności. Do wywiadu dołączono kserokopię świadectwa pracy potwierdzającego zatrudnienie strony w okresie od 1 września 1985 r. do 23 lutego 1986 r. oraz kserokopię pisma ZUS z dnia 16 grudnia 2013 r., potwierdzającego, że w okresie od 1 lutego do 31 grudnia 1997 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu jako osoba prowadząca działalność gospodarczą.

Zdaniem organu drugoinstancyjnego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy, jednak z innych powodów niż podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy — po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że przedmiotem postępowania jest ustalenie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Wskazał przy tym organ odwoławczy, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.), zwanej dalej ustawą lub u.ś.r. Zaznaczył także że z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawa ta, na mocy art. 43 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.), została zmieniona w zakresie art. 17 ustawy, regulującego warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonana tym aktem prawnym nowelizacja doprowadziła do istotnej zmiany kryteriów przyznawania tego świadczenia, w stosunku do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie ustawodawca w ustawie nowelizującej zawarł przepisy przejściowe, określające skutek wprowadzenia tych zmian. W realiach badanej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy. Stąd tez wyjaśniło, że podstawową regułą obowiązującą w przypadku zmiany stanu prawnego jest, że to przepisy przejściowe określają w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie. W ustawie o świadczeniu wspierającym taką normę zawarto w art. 63 ust. 1, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z wykładni tego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że jeżeli powstanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło do 31 grudnia 2023 r. to stosuje się przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, czyli obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Zatem, jeżeli prawo to nie powstało do 31 grudnia 2023 r. wówczas należy stosować aktualne przepisy, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Natomiast przez powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozumieć moment, w którym doszło do spełnienia wszystkich, ustawowych warunków koniecznych do nabycia tego prawa. Zatem kluczową kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne do nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia, z jednoczesnym brakiem przesłanek negatywnych, wykluczających przyznanie tego prawa, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Ustalenia w tym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy doszło, w przypadku strony do powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r., co następnie zdeterminuje stan prawny, według którego należy w sprawie orzekać.

W dalszej kolejności Kolegium zacytowało art. 17 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

a) matce albo ojcu,

b) opiekunowi faktycznemu dziecka,

c) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

d) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wyjaśniło także Kolegium, że w myśl obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. przepisu art. 17 ust. 1a ustawy, świadczenie to przysługiwało również osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione były łącznie następujące warunki:

a) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

b) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

c) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dodatkowo – na co zwróciło uwagę Kolegium – art. 17 ust. 1b ustawy przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Równocześnie wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) uchylony; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalenia i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Przypomniało także Kolegium, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, powołując się na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy, gdyż jego niepełnosprawność powstała w 37 roku życia. Nie godzącym się z tym stanowiskiem organu I instancji wskazało, że z analizy akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 29 grudnia 2023 r. strona zwróciła się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, będącym kawalerem, który legitymuje się orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w O. z dnia 15 kwietnia 2009 r. uznającym go za osobę trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym / samodzielnej egzystencji, co zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. c ustawy odpowiada niepełnosprawności w stopniu znacznym. Nie budzi wątpliwości Kolegium fakt, iż strona jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego brata. Zaznaczyło przy tym, że ponieważ brat strony jest kawalerem, a jego rodzicie nie żyją obowiązek alimentacyjny obciąża siostrę.

Przenosząc powyższe regulacje prawne do sytuacji strony Kolegium stwierdziło, że nie podziela prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji, iż okoliczność, że trwała niezdolność brata strony do pracy w gospodarstwie rolnym istnieje od [...], tj. od 37 roku życia, a więc nie powstała przed ukończeniem 25 roku życia powoduje, że w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie Kolegium odwołało się do wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Na poparcie wyrażonego w tym przedmiocie poglądu organ drugoinstancyjny przytoczył motywy wyroku NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt. I OSK 223/16, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, (...), to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP.

W dalszych motywach Kolegium wyjaśniło, że złożenie odwołania ma ten skutek, iż organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa, stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1024/21). Zatem – jak wywiodło – w sprawie ustalić należało, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem. Zaznaczyło przy tym, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest szczegółowe i zindywidualizowane ustalenie oraz przeanalizowanie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt l OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt l OSK 1205/22). Wskazało Kolegium także, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia. Do cech opieki uprawniającej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22), ale istotne jest, że o stałości, czy też długotrwałości opieki może również świadczyć ciągłe wykonywanie wielu pomniejszych czynności pomocowych czy usługowych, które przekładają się na stałe pozostawanie w dyspozycji osoby wymagającej opieki i gotowości do niezwłocznego udzielenia jej pomocy w sprawach codziennych, jak i incydentalnych.

W ocenie organu drugoinstancyjnego z zebranego materiału dowodowego wynika, że niepełnosprawny w stopniu znacznym brat strony choruje na [...], która spowodowała utratę [...] w [...], natomiast na [...]. Zaznaczył, że z akt sprawy wynika także, iż do roku 2022 pomocy udzielał mu ojciec, mający w chwili śmierci ponad 90 lat. Zaznaczył także organ odwoławczy, że z przeprowadzonych w toku postępowania wywiadów środowiskowych wynika, że brat strony jest osobą sprawną fizycznie, poruszającą się samodzielnie po domu i podwórku, potrafiącą ubrać się samodzielnie, zrobić herbatę oraz kanapkę z przygotowanych produktów, natomiast opieka strony polega na sprzątaniu, gotowaniu obiadów, praniu, zakupach, paleniu w piecu. Ponadto, jak wskazało Kolegium, strona dowozi brata do lekarzy i organizuje naprawy oraz remonty. Czynności te, zgodnie z jej oświadczeniem, zajmują jej od 3 do 6 godzin dziennie, do południa lub w godzinach popołudniowych.

W ocenie Kolegium zarówno zakres jak i wymiar świadczonej opieki przez stronę na rzecz brata nie jest tak znaczny i intensywny, że uniemożliwia jej wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W opinii Kolegium świadczona pomoc polega przede wszystkim na czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i może być wykonywana w dogodnej dla strony porze dnia. Ponadto w jego ocenie część czynności może być wykonywana równocześnie na rzecz własnego gospodarstwa domowego, jak i na rzecz brata (zakupy, gotowanie). Podkreśliło także, że brat strony jest osobą poruszającą się samodzielnie, niewymagającą stałej asysty, a tylko pomocy przy niektórych czynnościach. Zdaniem Kolegium taki zakres i wymiar pomocy świadczonej bratu nie stanowi - w ocenie Kolegium - przeszkody dla wykonywania przez stronę działalności zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze.

Odnosząc powyższe ustalenia do norm art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Kolegium stwierdziło, że niebudząca wątpliwości wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., II SA/Gd 408/20. Jednocześnie zauważyło, że świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które - jest uzyskiwane przez uprawnionego, nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie ma natomiast stanowić zastępczego źródła dochodu w przypadku, gdy choć wnioskodawca wykonuje ciążący na nim obowiązek opieki nad członkiem rodziny, to nie musiał z tego tytułu rezygnować z zatrudnienia (nie był aktywny zawodowo i brak aktywności zawodowej nie jest wynikiem konieczności sprawowania opieki). Celem ustawodawcy nie było i nie jest traktowanie świadczenia pielęgnacyjnego jako źródła dochodu dla osoby, która nie odnajdywała się i nie odnajduje w realiach rynku pracy z różnych przyczyn, lecz zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej niejako ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.

Ponadto Kolegium wskazało, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy polega na tym, iż jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki, lub którego nie podejmują z tego powodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną (zob. np. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 324/21 i z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1928/21). Celem tego świadczenia jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Argumentując zaznaczył także organ odwoławczy, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, dzieckiem, rodzicem lub rodzeństwem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku opieki nad tymi osobami, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Każdorazowo więc organy właściwe muszą zbadać, czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się ów związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, iż w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie została także spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną bratem. Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, iż wnioskodawczyni, urodziła i wychowała [...] dzieci, ostatnio aktywność zawodową (działalność gospodarczą) zakończyła 31 grudnia 1997 r., a opiekę nad bratem rozpoczęła w roku 2022, po śmierci ojca. Z akt sprawy wynika również, że strona ma obecnie [...] lat. Ponadto z podpisanego przez stronę wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 22 marca 2024 r. wynika wprost, że nie zrezygnowała z pracy zawodowej aby sprawować opiekę nad bratem. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nie został w żaden sposób wykazany związek pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, należało stwierdzić, że w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., nie spełniła ona warunków do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem do tego dnia nie powstało jej prawo do tego świadczenia.

Końcowo Kolegium odniosło się do zasady dwuinstancyjności i legalizmu. Po czym stwierdziło, że zgodnie z ogólną zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że, co do zasady, organ administracji publicznej ma obowiązek stosować przepisy obowiązujące w dniu rozstrzygania sprawy. Jak wyżej wywiedziono, w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają zastosowanie aktualne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Istotą postępowania odwoławczego, w świetle obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, jest natomiast dwukrotne merytoryczne badanie sprawy przez organy administracji pierwszego i drugiego stopnia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji, a obliguje organ odwoławczy do uwzględnienia wszelkich zmian stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W analizowanej sprawie w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem niniejszej decyzji nie nastąpiły żadne zmiany stanu faktycznego, które miałyby wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu – jak wskazano na wstępie – wnioskodawczyni, negując ustalenia organów i dokonaną w tych ramach ocenę ziszczenia się przesłanek warunkujących przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem strony orzekające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji w zakresie przyczyn skutkujących niepodjęciem zatrudnienia i zakresu sprawowanej opieki na niepełnosprawnym bratem. Wskazała, że poza wszelkimi sporami pozostaje fakt, iż jej brat jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Do czasu śmierci ojca, z którym zamieszkiwał, sprawowała ona opiekę nad bratem i ojcem w podeszłym wieku (zmarł, mając 83 lata) jednak w znacznie mniejszym stopniu. Ojciec – jak argumentowała strona – w granicach swoich możliwości pomagał bratu, a po jego śmierci to ona przejęła wszystkie związane z opieką obowiązki. Dostrzegła, że w jej przypadku nie zachodzi przesłanka rezygnacji z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską, tylko niemożność jej podjęcia z powodu już sprawowanej opieki nad bratem. Wskazała, że wcześniej nie ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ posiadane środki i otrzymywane z emerytury ojca i renty brata były wystarczające, a sprawowana opieka wynikała z prawnego i moralnego obowiązku. Wraz ze śmiercią ojca sytuacja finansowa uległa pogorszeniu, a sprawowana opieka nad bratem powoduje rezygnację z zatrudnienia. Jej zdaniem w jej sytuacji istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreśliła, że ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie się stałej opieki nad bratem i tym samym spełnia przesłankę wyrażoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem skarżącej błędnie oceniono materiał dowodowy, niezasadnie uznając, że nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując w dalszej kolejności na cel i charakter świadczenia pielęgnacyjnego zaznaczyła, że jeżeli podejmie pracę, to nie będzie mogła sprawować opieki, co znacząco odbije się na jakości życia jej brata, będącego trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji z powodu [...] i znacznej utraty [...]. Zaznaczyła, że na okoliczności stanu zdrowia są dokumenty określające w związku z tym stopień inwalidztwa.

Na zakończenie dodała, że istnienie związku przyczynowo – skutkowego powinno być badane na dzień rozstrzygania na podstawie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, ponieważ trudno porównywać sytuację w tym zakresie na przestrzeni kilku czy kilkunastu lat. Inaczej mówiąc, jak zaznaczyła, jej rezygnacja z pracy wiele lat wcześniej nie może być wystarczającą podstawą do twierdzenia, że obecnie nie ma takiego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy powodem takiego zachowania się jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym bratem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Równocześnie wymaga wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Dobrodzienia z 17 stycznia 2024 r., nr OPS-SR.5211.24.2023, odmawiającą przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W judykaturze na tle interpretacyjnym przesłanki rezygnacji z zatrudnienia czy niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jako ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wykształcił się dość jednolity pogląd, że powołany wyżej przepis u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment złożenia wniosku o przyznanie tej formy pomocy.

W tym miejscu warto przytoczyć motywy wyroku NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20, oddalającego skargę kasacyjną organu od wyroku tut. Sądu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19, w którym stwierdzono, że aby dokonać prawidłowej wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy nie można tego uczynić ograniczając się tylko do tego przepisu, ale należy mieć na uwadze całość regulacji ustawowej dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w art. 17 u.ś.r. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił przesłanki negatywne, które powodują, że ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe. Zdaniem NSA nie można dokonać prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy i zawartej w tym przepisie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, bez całościowego spojrzenia na ustawową regulację dotyczącą świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy przesłankami pozytywnymi, które muszą być spełnione, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a przesłankami negatywnymi zajście których powoduje, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone. Tylko w ten sposób dokonana wykładania przepisów regulujących świadczenie zrealizuje unormowania w nich zawarte. Z kolei WSA w Opolu w wyroku z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/10 jednoznacznie – odwołując się przy tym do stanowiska sądów administracyjnych – wyraził pogląd, zgodnie z którym podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Rezygnacja z pracy czy też niepodejmowanie jej może być koniecznością życiową, świadomym wyborem troski o najbliższych.

W przytoczonych wyrokach składy orzekające wskazywały, z czym nie sposób polemizować, że z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi prawny tytuł do rezygnacji rozumianej także jako niepodejmowanie zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja ta pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Nadto w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA: z 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07; z 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07; z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma podstaw prawnych ażeby ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W przytoczonych judykatach akcentuje się, że wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (zob. także: wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22, oraz wyroki tam przytoczone). Uwypuklić należy, że przywoływane wyżej orzeczenie jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa, który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie (stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone). W przedmiotowej sprawie jednoznacznie w orzeczeniu lekarskim z 15 kwietnia 2009 r., orzeczono o uznaniu brata strony za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia pozostaje przy tym, kiedy i czy wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli – co istotne – w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca jej podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.

Zasadnie organy wskazują, ale już wadliwie przenosząc to na grunt badanej sprawy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych, albowiem nie dostrzegają, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, znów o ile organy nie podważały spełnienia przez skarżącą przesłanki stałej i długotrwałej opieki nad bratem o tyle uznały, że opieka ta nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia, przy czym już nie odniosły tego twierdzenia ani do faktycznie, realnie sprawowanej pomocy w aspekcie gotowości podjęcia zatrudnienia i związanej z tym dyspozycyjności. Zwłaszcza, że nie zakwestionowano zakresu sprawowanych czynności opiekuńczych i niezbędności ich wykonywania, jak pozostawanie 24h do dyspozycji brata, potrzebę przygotowania mu zarówno odzieży jak i posiłków w także niezbędne do poruszania się i załatwiania spraw bieżących towarzyszenie mu w tych czynnościach poza domem, ale i w domu, w zależności od czynności wymagających wykonania.

Organ pomocy społecznej i Kolegium nie zauważyło, że walidacja wypełnienia przesłanki związku przyczynowo – skutkowego, na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r., obejmuje nie tylko relację rezygnacji z zatrudnienia do konieczności opieki, ale i analogiczny związek (bądź jego brak) pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zarobkowej a zakresem niezbędnych, wyznaczonych potrzebami niepełnosprawnego, czynności opiekuńczych. Przy czym pamiętać należy, że art. 17 ust. 1 ustawy nie reguluje ram czasowych, co do wykazania opisywanej powyżej przesłanki. Tak więc strona nie była zobligowana do wystąpienia z żądaniem o przyznanie świadczenia w momencie uzyskania przez niepełnosprawnego brata orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też w dacie ustalenia dla niego określonego prawem jej stopnia, ani też w jakimkolwiek innym terminie od tych zdarzeń – badanie wypełnienia warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczy bowiem całokształtu sprawy na datę złożenia wniosku. Również sam wymóg rezygnacji wnioskodawcy z możliwości zarobkowania – rzeczywistej, czy też potencjalnej – w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie został przez ustawodawcę powiązany z formą zatrudnienia (jej wymiarem: etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym), jest niezależny od wysokości uzyskiwanych dochodów, a także od tego, czy takie dochody w ogóle były uzyskiwane.

Przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest samo niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy – bez względu na okoliczności takiego stanu rzeczy. W analizowanym przypadku istotna jest sama potencjalna możliwość podjęcia pracy na datę złożenia wniosku – a więc zdolność wnioskującego do jej świadczenia i skutek podjęcia przez niego działań opiekuńczych wobec niepełnosprawnego członka rodziny – w postaci obiektywnego braku możliwości prowadzenia aktywności zawodowej. Na datę składania żądania skarżąca o ile była osobą, która miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia o tyle wystąpiła u niej obiektywna przeszkoda w postaci świadczonej opieki nad niepełnoprawnym w stopniu znacznym bratem. Opieka ta – jak oświadczyła – stanowi przeszkodą w podjęciu przez nią pracy. W takim zaś przypadku rozstrzygnięcie w ramach ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, należało oprzeć na ocenie, czy opieka sprawowana nad niepełnosprawnym bratem realnie eliminowała ją z rynku pracy. Organ pomocowy nie musi w takiej sytuacji ustalać wcześniejszych przyczyn braku aktywności zawodowej wnioskodawcy. Nawet fakt, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wcześniej nie pracowała nie może automatycznie przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad osobą najbliższą. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed datą złożenia wniosku. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy wnioskodawca jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (bądź jego niepodejmowania) jest konieczność sprawowania opieki. Dokonując przy tym badania tej przesłanki w zakresie oceny związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) a sprawowaniem koniecznej, stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże oczekiwana "odpowiedniość" (adekwatność) do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności.

Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zatem zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec niepełnosprawnego brata wyczerpuje ustawową przesłankę sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. także: wyrok WSA w Łodzi z 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 318/22). W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., co wymaga podkreślenia, ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Punkt ciężkości leży w tym, aby opieka ta sprawowana była codziennie, a opiekun stale pozostawał do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Nie należy natomiast rozumieć opieki jako czynności absorbujących opiekuna do tego stopnia, że nie może on jednocześnie wykonywać żadnych innych aktywności życiowych. Istotne jest jedynie to, czy wykonywanie tych czynności uniemożliwia opiekunowi podjęcie pracy zarobkowej, co każdorazowo podlega ustaleniu w postępowaniu. Niewątpliwie część spośród czynności jakie strona skarżąca wykonywała mieści się w zakresie zwykłych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Powyższe należy jednak odnieść do pozostałych okoliczności sprawy, czego w sprawie nie uczyniono należycie. Pominięto wszak, że brat strony jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, nie może sprawie samodzielnie funkcjonować z uwagi na niepełnosprawność (samodzielnie nie wykonuje żadnych czynności wymagających czy to wyjścia na zakupy, do lekarza, do urzędu, ale także sam nie gotuje, nie utrzymuje porządku w domu etc.). De facto, co potwierdza wywiad środowiskowy, brat strony bez pomocy drugiej osoby nie był (nie jest) w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku. Z wywiadu klaruje się także obraz dnia codziennego strony to, że wykonuje opiekę nad bratem codziennie i regularnie, a wymiar jej był ale i jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, zaś czynności opiekuńcze odbywały się o różnych porach, w ciągu całego dnia.

W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu naruszone zostały przepisy art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, ponieważ nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono wskazane wyżej przepisy postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszony został przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów ustanowiona w art. 80 Kpa). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 Kpa, przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 Kpa). Z przepisu art. 80 Kpa wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego.

Podsumowując powiedziane dotąd, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzje pierwszoinstancyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz rozpozna ponownie wniosek skarżącego, mając w szczególności na uwadze stanowisko Sądu, że niedopuszczalne jest badanie zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, a legitymowanie się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie zamyka drogi do uzyskania świadczenie pielęgnacyjnego.