Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1223/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 3, art. 151 ust. 5.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającą odwołanie M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., skarżącej w niniejszej sprawie, od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń protetyki stomatologicznej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia protetyki stomatologicznej na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.

Skarżąca złożyła w terminie ofertę nr [...].

Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Z rankingu otwarcia postępowania wynika, iż oferta skarżącej zajęła 8 pozycję, z łączną liczbą 58,889 pkt w tym za ofertę cenową - 3,889 pkt; ciągłość - 10 pkt; jakość - 40 pkt; dostępność - 5 pkt.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. W rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącej została sklasyfikowana na pozycji 17 uzyskując łącznie 58,889 pkt, w tym: oferta cenowa - 3,889 pkt; ciągłość - 10 pkt; jakość - 40 pkt; dostępność - 5 pkt.

Skarżąca złożyła protest na czynności komisji konkursowej polegające na naruszeniu zasady równego traktowania oferentów. Protest został oddalony.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Komisja konkursowa dokonała wyboru 15 ofert (15 miejsc udzielania świadczeń). Ostatnia z wybranych ofert uzyskała 27,5 pkt.

W dniu [...] grudnia 2010 r. komisja konkursowa zamieściła na stronie internetowej ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania konkursu ofert nr [...]. Oferta skarżącej nie została wybrana.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6 powołanej ustawy oraz wskazała naruszenie zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 3, w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8, w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164 poz. 1027 z późn. zm., dalej ustawa o świadczeniach) oddalił odwołanie skarżącej.

Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał że, organ I instancji powinien poczynić dodatkowe, uzupełniające ustalenia faktyczne dla potrzeb dokonania oceny, czy zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postępowania, a także czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym oferenta.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 154 ust. 3, w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8, w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie świadczeń w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia protetyki stomatologicznej.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o miejscach w rankingu decydowała punktacja, jaką uzyskały poszczególne oferty za wszystkie kryteria oceny ofert - cenowe i niecenowe. Komisja konkursowa stosownie do przepisu art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, mogła przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) ilości planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Ewentualne negocjacje mogły zatem w konkretnym przypadku wpłynąć na ocenę oferty. Komisja konkursowa przeprowadziła z oferentem dwuetapowe negocjacje, jednak strony nie doszły do porozumienia w zakresie ceny świadczeń i dlatego został podpisany protokół końcowy rozbieżny co do ilości i ceny świadczeń. Cena proponowana w toku negocjacji przez oferenta zgodna z ceną proponowaną przez komisję konkursową stanowi istotny element treści przyszłej umowy. Łączne uzgodnienie dwóch elementów: ceny świadczeń i liczby świadczeń kształtuje w tym zakresie treść przyszłej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei występująca podczas negocjacji ostateczna rozbieżność cenowa, wynikająca z dobrowolnych oświadczeń woli składanych przez każdą ze stron w trakcie prowadzonych negocjacji, uniemożliwia zawarcie umowy, ale nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego oferenta. W przypadku niedokonania zbieżnych ustaleń w zakresie ceny świadczeń nie można zdaniem organu uznać, że strony w jakikolwiek sposób ustaliły treść przyszłej umowy, ani przyjąć, że ustaliły istotne postanowienia takiej umowy. Brak porozumienia co do liczby lub ceny świadczeń powoduje też, że brak jest możliwości wybrania oferenta do zawarcia umowy, z którym nie nastąpiło porozumienie odnośnie tych kryteriów. Organ wskazał również, że brak porozumienia w zakresie któregokolwiek z elementów stanowiących przedmiot negocjacji (cena albo liczba świadczeń) powoduje, iż oferta, co do której oferent i komisja konkursowa nie doszły do porozumienia plasuje się w końcowej części rankingu końcowego, niezależnie od oceny oferty dokonanej za kryteria niecenowe. Z protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że strony nie doszły do porozumienia w zakresie ceny świadczeń, ani liczby świadczeń. Odzwierciedleniem braku porozumienia było sporządzenie i podpisanie protokołu końcowego rozbieżnego w swej treści. Organ podkreślił, że w trakcie 2 spotkań negocjacyjnych skarżąca nie zmieniła oferowanej przez siebie propozycji cenowej, jednocześnie wyrażając przy tym brak akceptacji dla propozycji cenowej komisji konkursowej. Oferent proponował cenę 1,45 zł. za punkt, natomiast komisja konkursowa złożyła propozycję cenową w wartości 1,35 zł. za punkt. Propozycja cenowa złożona przez oferenta nie była zatem możliwa do zaakceptowania przez komisję konkursową, bowiem jej uwzględnienie w ówczesnej sytuacji finansowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ spowodowałoby zmniejszenie liczby zakontraktowanych świadczeń. Ostateczna rozbieżność stron co do ceny świadczeń czyniła w istocie bezcelowym i uniemożliwiała podjęcie wiążących uzgodnień odnośnie liczby świadczeń. Nie ustalono bowiem ceny, za którą świadczenia miałyby być udzielane. Okoliczność ta spowodowała wpisanie w rubryce "liczba świadczeń" cyfry "0,00" oraz wpisanie do protokołu wartości "0". Zdaniem organu zamieszczenie w protokole tych wpisów nie wywarło wpływu na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową i wpływu takiego nie mogło wywrzeć, bowiem treść rozstrzygnięcia w stosunku do oferenta była zdeterminowana tym, że strony nie uzgodniły ceny świadczeń, a nie innymi okolicznościami. Zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji w rubryce "liczba świadczeń" cyfry "0,00" oraz wartości "0", w niniejszej sprawie nie spowodowało także uszczerbku w interesie prawnym skarżącej i takiego nie mogło spowodować. Nie było bowiem celowe, ani zgodne z zasadami współżycia społecznego i zasadą lojalności negocjacyjnej, proponowanie liczby świadczeń, gdy strony nie uzgodniły ceny świadczenia, wskutek czego nie mogło dojść do ustalenia istotnych postanowień umowy w zakresie ceny świadczeń i ich wartości.

Organ wskazał ponadto, że brak jest przepisu prawa, który nakazywałby Funduszowi przyjmowanie wszystkich propozycji składanych podczas negocjacji przez oferentów, w tym propozycji cenowych przekraczających możliwości finansowe NFZ, a także przepisu, który określałby obligatoryjną treść stanowisk stron formułowanych podczas negocjacji. W obszernym odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez komisję konkursową, oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego co uniemożliwiło jej zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy, o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ nr [...] oraz przepisami ustawy o świadczeniach. Wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez komisję konkursową o przysługujących im prawach. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącej, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno odwołującego się oferenta jak i pozostałych oferentów wpłyną na ostateczną pozycję oferty w rankingu końcowym.

Organ podkreślił, że celem postępowania konkursowego nie był wybór wszystkich oferentów, ale jedynie tych, którzy plasują się najwyżej w rankingu ofert, a zatem tych, których oferty zostały ocenione najwyżej. Stąd bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania pozostał fakt, że komisja konkursowa zawarła w protokole końcowym z negocjacji wartość "0" w przypadku uplasowania się oferty skarżącej w rankingu końcowym poniżej ofert wybranych do zawarcia umowy. W negocjacjach przeprowadzonych ze skarżącą, strony nie uzyskały zbieżności stanowisk co do ilości świadczeń i wartości ryczałtu miesięcznego, co zostało zawarte w protokole końcowym. Protokół końcowy z negocjacji po wpisaniu do niego wszystkich rozbieżnych propozycji stron uczestniczących w negocjacjach miałby nadal status rozbieżny z uwagi na rozbieżną cenę świadczeń, a co za tym idzie i rozbieżną wartość przedmiotowych świadczeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w całości, jako wydanych z naruszeniem następujących przepisów:

- przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego nr [...] wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu.

- przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie o prawie do przejrzenia akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji. Skarżąca wskazała, że zarzut ten dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w konkursie, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia,

o którym mowa wart. 74 § 2 k.p.a., albo nie dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawię,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie;

Skarżąca wskazała również na naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach opieki dotyczących oceny ofert (art. 148), o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ww. ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez:

- odmowę udzielenia informacji o miejscu oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert,

- odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącej w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji,

- podział negocjacji na dwa niezależne etapy, rodzące - w opinii organu - różne skutki prawne,

- odmówienie skarżącej prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom,

- odmówienie oceny i klasyfikacji oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącej uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej,

- uniemożliwienie skarżącej uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jej oferta nie podlegała odrzuceniu,

- umieszczenie oferty skarżącej na miejscu w rankingu ofert niezgodnym z liczbą uzyskanych punktów,

- uniemożliwienie skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji,

- naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

- naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

- wprowadzenie przez [...]OW NFZ w toku postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

- wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nowej przyczyny (nieznanej ustawie) odrzucenia oferty skarżącej z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą, niż cena oczekiwana przez [...]OW NFZ.

Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznał sprawę objętą odwołaniem skarżącej od decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie, jak podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynikającym z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach błędnie jednak uznając, iż w świetle powołanych przepisów podmiotem jej badania jest przedmiot skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji konkursowej podejmowanych w stosunku do tego podmiotu, a następnie stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie dokonane przez Komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu odwołującego. Zgodnie z art. 152 ust. 1 powołanej ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 1 i 3 świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia zgłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia i po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. alt II GSK 121/12 postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.

Uwzględnić przy tym należy, że przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, które polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazaniu świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Tak więc odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustaleń wyniku konkurowania w postaci rankingu tj. klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Takie stanowisko i oceny obowiązującego w tym względzie stanu prawnego zawarł w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia za uzasadnione przedstawionego w uzasadnieniu stanowiska obu organów co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się w istocie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do punktacji i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia, z jakich przyczyn każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów oraz do rozbieżności stron co do ceny świadczeń i zamieszczenia w protokole wpisów "liczba świadczeń zero i wartość 0".

Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżąca nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji między tymi ocenami, nie jest więc, możliwe, jak stwierdził NSA w w/cyt. wyroku skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ale także Prezes NFZ jako organ odwoławczy mają obowiązek skontrolowania rozstrzygnięcia także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to muszą porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego zaś ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. odpowiedź w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak tylko na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej.

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest, jak przyjmuje się w orzecznictwie, (vide w/w wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 10/10 z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że wybieranie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia Sądowi na pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania, możliwe wypowiedzenie się przez Sąd co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Podkreślić przy tym należy, że wydanie decyzji powinno poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. dokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny.

Zauważyć również należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola Sądu jest możliwa w warunkach wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Obowiązkiem organu jest nie tylko prowadzenie postępowania zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o świadczeniach i rygorami wiążącej organ procedury tj. w sposób tak jak wskazał NSA w w/w wyroku zapewniający prowadzenie postępowania zgodnie z podstawowymi zasadami określonymi w powołanych przepisach ale również, co zostało w sprawie pominięte uwzględnienie art. 154 ust. 7 w zw. z art. 154 ust. 3 i art. 151 ust. 5 ustawy, z których, jak wskazał NSA w powołanym wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wnioskować należy, o odstąpieniu przez ustawodawcę od zasad ogólnego postępowania administracyjnego w sposobie orzekania przez organy administracyjne w tym od zasad orzekania w postępowaniu odwoławczym (drugoinstancyjnym) określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powołanych przepisów, na co zwrócił uwagę NSA wynika, że uwzględnienie odwołania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu polega wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej tj. zmieniającej rozstrzygniecie w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Natomiast uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny w drugiej instancji winno być rozstrzygnięciem kasacyjnym skutkującym obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń w tym skierowanie sprawy na etap rokowań.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie skarżącej zaś Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. tę decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania dając organowi I instancji wytyczne poczynienia uzupełniających ustaleń faktycznych, a taki stan winien skutkować skierowaniem sprawy do rokowań i ponownym przeprowadzeniem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

W tym stanie rzeczy Sąd nie wdając się w ocenę zasadności powstałych podniesionych w skardze zarzutów uznał, iż zaskarżona decyzja jako wadliwa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono mając na względzie art. 200 p.p.s.a.