Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 154/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
658
Hasła tematyczne: Paszporty
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 par. 1-5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 61 par. 3 i 3a, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 119 kt 4 w zw. z art. 120, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 154 par. 6, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wydania paszportu lub paszportu tymczasowego 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. Ł. o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. Ł. o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego; 3. stwierdza, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. Ł. o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

10 listopada 2022 r. J.Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wydania paszportu lub paszportu tymczasowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 30 sierpnia 2022 r. w Wydziale Paszportowym Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego złożył wypełniony wniosek o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego wraz z fotografią. Uiścił opłatę za paszport w wysokości 140 zł. Mimo dopełnienia tych formalności pracownik tegoż Wydziału odmówił przyjęcia przedłożonych dokumentów wskazując na brak ważnego dowodu osobistego.

7 września 2022 r. zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o umożliwienie uzyskania paszportu tymczasowego ze względu na problemy z uzyskaniem zwykłego paszportu.

Odpowiedź udzielona przez organ administracji w piśmie z 16 września 2022 r. jest nieprecyzyjna.

Zdaniem skarżącego wszystkie wymogi spełnił 30 sierpnia 2022 r., chociaż udostępniony mu przez organ formularz wniosku nie pokrywa się z wzorem wniosku określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz. U. Nr 152, poz. 1026), zwanego dalej "rozporządzeniem z 16 sierpnia 2010 r.", o czym nie wiedział. Organ administracji nie potwierdził złożenia przez niego wniosku i nie poinformował o możliwości otrzymania takiego potwierdzenia. Nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 61a § 1 k.p.a., tzn. nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i decyzji o odmowie wydania dokumentu paszportowego. Opisane działania godzą w podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i w fundamenty ustrojowe państwa określone w Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o "wyegzekwowanie wydania paszportu albo paszportu tymczasowego opłaconego 30 sierpnia 2022 r."

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 30 sierpnia 2022 r. J.Ł. zgłosił się w celu złożenia wniosku o wydanie paszportu nie posiadając ważnego paszportu oraz dowodu osobistego umożliwiającego ustalenie jego tożsamości i obywatelstwa, co wykluczało przyjęcie wniosku. Pracownik organu udzielił skarżącemu pełnej informacji o "zestawie" dokumentów, jakie są niezbędne do ubiegania się o paszport przez osobę mieszkającą na stałe na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie skarżący zrezygnował z dalszego procedowania nie wnosząc żadnych dodatkowych uwag i wniosków. Wizyta miała wyłącznie charakter informacyjny. Dopiero 7 września 2022 r. skarżący złożył pismo prosząc o wydanie paszportu tymczasowego. Odpowiedź została udzielona skarżącemu 16 września 2022 r. J.Ł. na stałe mieszka w Polsce. Od 4 października 1967 r. jest zameldowany w Ł. przy ul. [...]. Skarżący podczas wizyty w organie 30 sierpnia 2022 r. został poinformowany, o tym jakie dokumenty były wówczas niezbędne do ubiegania się polski dokument paszportowy oraz w jaki sposób odbywało się ustalenie tożsamości i obywatelstwa polskiego wnioskodawcy. Nie wniósł żadnych dodatkowych uwag i wniosków. Został poinformowany, w jaki sposób organ administracji ustalał tożsamość i obywatelstwo polskie osoby, która ma obowiązek posiadania dowodu osobistego. We wniosku paszportowym pracownik miał obowiązek odnotowania rodzaju, serii i numeru dokumentu, na podstawie którego odbyła się weryfikacja. Wniosek uwzględniał różne formy ustalania tożsamości i obywatelstwa polskiego. Zasady te regulował § 4 rozporządzenia z 16 sierpnia 2010 r. W związku z niezłożeniem przez skarżącego wniosku o wydanie paszportu, nie było możliwości przekazania potwierdzenia jego złożenia. Do 13 listopada 2022 r. nie było obligatoryjnego obowiązku informowania na piśmie utrwalonym w postaci papierowej każdego wnioskodawcy o nieprzyjęciu wniosku o wydanie dokumentu paszportowego. Obowiązek ten pojawił się w dniem wejścia w życie nowej ustawy o dokumentach paszportowych (art. 45). Powołany przez skarżącego art. 47a oraz art. 17 poprzedniej ustawy o dokumentach paszportowych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący nie spełnia przesłanek, o których mowa w tych przepisach. Organ nie pozbawił skarżącego możliwości uzyskania dokumentu paszportowego. J.Ł. został jedynie poinformowany o obowiązku posiadania dowodu osobistego, aby umożliwić organowi ustalenie jego tożsamości i obywatelstwa oraz zarejestrowanie wniosku w Paszportowym Systemie Obsługi Obywatela, który wówczas funkcjonował. To nie klient dokonuje wyboru możliwości złożenia odcisków linii papilarnych. Organ paszportowy ma obowiązek zweryfikowania, czy jest fizyczna możliwość ich pobrania. Skarżący podczas wizyty w organie 30 sierpnia 2022 r., po uzyskaniu informacji o obowiązku posiadania dowodu osobistego, odstąpił od złożenia wniosku o wydanie paszportu nie zgłaszając przy tym dodatkowych wniosków ani w formie ustnej, ani pisemnej. Nie zażądał odnotowania jakiejkolwiek czynności w protokole ani wydania jakiegokolwiek pisma. Wizyta miała charakter wyłącznie informacyjny. Gdyby skarżący zgłosił potrzebę złożenia jakiegokolwiek wniosku lub pisma w formie ustnej lub pisemnej, organ podjąłby wszelkie czynności, aby to umożliwić. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Dopiero 7 września 2022 r. skarżący złożył pismo, w którym wniósł o wydanie dokumentu paszportowego. W odpowiedzi Wojewoda Łódzki poinformował o przesłankach, jakie muszą zostać spełnione, aby wszcząć procedurę ubiegania się o taki paszport. 26 września 2022 r. skarżący złożył ponaglenie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, które zostało uznane za skargę na działanie Wojewody Łódzkiego. Pismem z 17 października 2022 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji uznało skargę za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Wskazać należy, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia, w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia, nawet o szczególnym charakterze, jak określano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego stanu prawnego. Ponaglenie jest w istocie podaniem (żądaniem) w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 443/20). Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu (art. 63 § 1 k.p.a.). Skuteczne wniesienie ponaglenia wszczyna incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia (por. wyrok NSA z 7 lipca 2016 r., I OSK 3389/15).

Zdaniem sądu skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił powyższego wymogu formalnego wnosząc do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo stanowiące w istocie ponaglenie.

W piśmie z 26 września 2022 r., które wpłynęło do Ministerstwa Spraw i Administracji zatytułowanym "PONAGLENIE" a nie "skarga" skarżący zwrócił się o wydanie paszportu bądź paszportu tymczasowego, który opłacił 30 sierpnia 2022 r. w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim.

W uzasadnieniu tego pisma skarżący wskazał, że 30 sierpnia 2022 r. podjął próbę złożenia wniosku o wydanie paszportu w Wydziale Paszportowym Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi i mimo przedłożenia wypełnionego formularza wniosku oraz załączenia fotografii, pracownik organu odmówił przyjęcia wniosku wskazując na brak ważnego dowodu osobistego. Skarżący podniósł też, że 7 września 2022 r. zwrócił się do Wojewody Łódzkiego z prośbą o umożliwienie uzyskania tymczasowego paszportu ze względu na problemy z uzyskaniem zwykłego paszportu. Odpowiedź na pismo z 7 września 2022 r., zawarta w piśmie z 16 września 2022 r., niewiele zmieniła. Organ nie wydał mu potwierdzeń złożenia wniosku (art. 44 ustawy o dokumentach paszportowych) ani żadnego dokumentu informującego o nieprzyjęciu wniosku o wydanie paszportu albo paszportu tymczasowego (art. 45 ustawy o dokumentach paszportowych). Następnie skarżący w sposób wyraźny zwrócił się podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowanie jego prawa do posiadania dokumentu paszportowego i doprowadzenie do jak najszybszego wydania paszportu lub paszportu tymczasowego.

Zdaniem sądu okoliczność, że Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji C.M. (pismo z 17 października 2022 r.), wbrew nazwie pisma i z pominięciem ustaleń, jakie rzeczywiście były intencje skarżącego, ponaglenie to zakwalifikował jako skargę na działanie Wojewody Łódzkiego, nie ma w tym wypadku istotnego znaczenia. Nie ma także znaczenia, czy i w jaki sposób ponaglenie to zostało rozpatrzone. W piśmie z 26 września 2022 r. skarżący niewątpliwie domagał się załatwienia swojej sprawy poprzez wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego wskazując, że nie została ona dotychczas załatwiona przez Wojewodę Łódzkiego i opisując okoliczności towarzyszące złożeniu przez niego wniosku.

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3a k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Z kolei zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełnia warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ administracji w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie paszportu. Poza sporem jest, że 30 sierpnia 2022 r. skarżący uiścił opłatę paszportową w wysokości 140 zł i stawił się w organie administracji wraz z wypełnionym wnioskiem o wydanie paszportu albo paszportu tymczasowego. Wniosek ten nie został jednak przyjęty przez pracownika organu. Z tego względu skarżący 7 września 2022 r. wniósł do organu administracji o wydanie paszportu tymczasowego. We wniosku tym skarżący wyjaśnił, że 30 sierpnia 2022 r. próbował złożyć wniosek o wydanie paszportu jednakże bezskutecznie, gdyż pracownik organu odmówił przyjęcia wniosku z uwagi na brak ważnego dowodu osobistego. Od 1 grudnia 2021 r. usiłuje uzyskać dowód osobisty, lecz bezskutecznie. Następnie w piśmie z 16 września 2022 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o jak najpilniejsze rozpatrzenie wniosku z 7 września 2022 r. dotyczącego wydania paszportu tymczasowego.

W ocenie sądu z kolejnych pism skarżącego, w tym z 7 września 2022 r. wyraźnie wynika żądanie wydania paszportu. Z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wydania niniejszego wyroku organ administracji podejmował w sprawie jakieś czynności. Wniosek skarżącego o wydanie paszportu nie został pozostawiony bez rozpoznania nawet w sposób dorozumiany, nie została wydana decyzja o odmowie wydania paszportu, nie został poinformowany o nieprzyjęciu wniosku na piśmie. W piśmie z 16 września 2022 r. skarżący został jedynie poinformowany przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich M.W. o procedurze wydawania dokumentów paszportowych. Tymczasem obowiązująca w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie paszportu ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 197 ze zm.) w art. 6 ust. 1 wyraźnie stanowiła, że do postępowań w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052). Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu doręczenia organowi żądania skarżącego wydania paszportu (art. 61 § 3 k.p.a.). Jeżeli wniosek skarżącego, nie spełniał warunków określonych w ustawie z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych i rozporządzeniu z 16 sierpnia 2010 r., to obowiązkiem organu administracji było wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Po wejściu w życie 13 listopada 2022 r. ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 410) z mocy art. 108 tej ustawy organ administracji zobowiązany jest wprawdzie prowadzić postępowanie na jej podstawie, lecz nie oznacza to, że w postępowaniu z wniosku skarżącego w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie nie obowiązują już przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro skarżący domagał się wydania paszportu w trybie czynności materialno-technicznej, to obowiązkiem organu administracji jest ten wniosek załatwić. Zarówno na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (art. 39 ust. 1), jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 54 ust. 2). Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych organ paszportowy, do którego wpłynął wniosek o wydanie dokumentu paszportowego, odmawia wydania dokumentu paszportowego: 1) na wniosek sądu prowadzącego przeciwko osobie ubiegającej się o dokument paszportowy postępowanie w sprawie karnej lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, postępowanie w sprawie nieletniego lub prowadzącego postępowanie cywilne; 2) na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko osobie ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego; 3) w przypadku gdy na podstawie przedłożonych dokumentów i dostępnych rejestrów organ paszportowy nie potwierdził zamieszczanych w dokumencie paszportowym danych osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, wskazanych we wniosku o wydanie dokumentu paszportowego; 4) w przypadku gdy na podstawie przedłożonych dokumentów i dostępnych rejestrów organ paszportowy nie potwierdził obywatelstwa osoby ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego; 5) w przypadku gdy wnioskodawca nie wniósł wymaganej opłaty za paszport lub za paszport tymczasowy; 6) w przypadku gdy nie została wyrażona zgoda na wydanie dokumentu paszportowego, o której mowa w art. 43 ust. 1, lub nie zostało przedłożone orzeczenie sądu, o którym mowa w art. 43 ust. 5; 7) w przypadku niespełnienia warunków do wydania paszportu lub paszportu tymczasowego ze względu na ważny interes państwa, drugiego paszportu, paszportu tymczasowego albo paszportu dyplomatycznego lub paszportu służbowego, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 3 i art. 46-50. Z art. 45 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, mającej w sprawie zastosowanie od dnia wejścia w życie tej ustawy, natomiast wynika, że obowiązkiem organu paszportowego jest informowanie wnioskodawcy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej o nieprzyjęciu wniosku gdy: 1) nie przedłożono fotografii spełniającej wymogi, o których mowa w art. 41; 2) nie przedłożono dokumentów, o których mowa w art. 36 pkt 5 (tj. wydanych przez sąd dokumentów potwierdzających uprawnienie do złożenia wniosku w imieniu osoby nieposiadającej zdolności do czynności prawnych lub posiadającej ograniczoną zdolność do czynności prawnych – w przypadku wniosku składanego przez opiekuna prawnego lub kuratora); 3) osoba, której ma być wydany dokument paszportowy, odmówiła złożenia odcisków palców, jeżeli złożenie odcisków palców jest wymagane; 4) osoba, której ma być wydany dokument paszportowy, odmówiła złożenia podpisu, jeżeli podpis jest wymagany.

Zważywszy na poczynione wyżej ustalenia faktyczne, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności. Postępowanie prowadzone było dłużej to niezbędne do załatwienia sprawy. Zwłoka ta nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie na bezczynność organu administracji wpływ miało błędne przekonanie, że zachodzą okoliczności uwalniające go od obowiązku załatwienia wniosku skarżącego, w tym zakwalifikowanie ponaglenia z 26 września 2022 r., jako skargi z art. 227 k.p.a., sposób jego załatwienia przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zmiana stanu prawnego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy uznając termin ten za adekwatny do okoliczności sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt 1-3 sentencji wyroku.

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wnosił o przyznanie sumy pieniężnej. Z uzasadnienia skargi nie wynikają okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej z urzędu. W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

k.ż.