Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2103/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2023 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), utrzymał

w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca

2023 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty J. L. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe

za lata 1998-2016, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2016 r., zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

J. L. wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wnioskodawca podał, że w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, przyjmując że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu odpowiada wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a więc w sposób niezgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 115a ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6a ust. 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, odmówił J. L. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 1998-2016, a Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. (nr [...]) utrzymał w mocy tę decyzję. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że wnioskodawcy wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a i art. 33 ust. 3 ustawy o Policji). Zdaniem Komendanta Głównego Policji, ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, spowodowało powstanie luki w systemie prawnym, która będzie trwała do czasu ustanowienia zasad obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto istotne znaczenie będzie miało również wprowadzenie przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r., wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 717/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Sąd wywiódł m. in., że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a ustalenie jego wysokości nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 3572/21 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Trybunał nie zakwestionował prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania w przedmiocie wniosku byłego funkcjonariusza o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy oraz że ustalając wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy wziąć pod uwagę uposażenie należne funkcjonariuszowi w dniu zwolnienia ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115 a ustawy o Policji, do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw.

Sąd II instancji w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na to, że w dniu

1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Ustawa ta nie obowiązywała zatem nie tylko w chwili rozstrzygania przez organy sprawy, ale również w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji, stąd nie mogła być uwzględniona nie tylko przy ocenie decyzji organów, ale także w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. (nr [...]), na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, odmówił J. L. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 1998-2016.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 114 ust. 1 i art. 115a ustawy o Policji, odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oraz art. 1 pkt 16 i art. 48 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, na mocy których od dnia 1 października 2020 r. art. 115 a ustawy o Policji uzyskał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Komendant Wojewódzki Policji w [...] podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, przepis art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu po nowelizacji stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], z powyższego wynika, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie mają wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). Organ I instancji dodał, że zmiany przepisów regulujących sposób naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, co nastąpiło po wydaniu przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 23 lipca 2020 r., nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku.

J. L. w odwołaniu od tej decyzji zarzucił, że została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz niezgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Zdaniem odwołującego się, Komendant Wojewódzki Policji w [...] niesłusznie przyjął, że od dnia 1 stycznia 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie mają wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące zasad ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. J. L. dodał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie normy od chwili wejścia w życie, a nie od chwili orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego .

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2023 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, podniósł, że wobec zmiany przepisów prawa dotyczących zasad ustalania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 717/20 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 3572/21.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Komendant Główny Policji podał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu po nowelizacji ("ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym") stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe

(a więc przy zastosowaniu współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy została wszczęta i nie została zakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Odnosząc wywiedzione rozumienie przepisów prawa do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Komendant Główny Policji podał, że J. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2016 r. W związku z tym zwolnieniem wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Sprawa o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r.

Organ odwoławczy skonstatował, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym do wnioskodawcy nie mają zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a w konsekwencji nie przysługuje mu prawo do jego wyrównania. To zaś oznacza, zdaniem Komendanta Głównego Policji, że zaskarżona decyzja organu I instancji (Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r.) o odmowie wypłaty J. L. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, odpowiada prawu.

Komendant Główny Policji dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00 przyjął, że sprawa o odsetki za zwłokę nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że roszczenie funkcjonariusza o odsetki za zwłokę od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu za urlop nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, lecz w postępowaniu cywilnym.

J. L. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia

[...] września 2023 r. (nr [...]) zarzucił jej naruszenie:

1. art. 7, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez "nierzetelne zbadanie obowiązującego stanu prawnego i wiodącej wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji", w tym nieuwzględnienie wykładni treści normatywnej przepisu art 115a ustawy o Policji, oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 717/20 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt. III OSK 3572/21 oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

2. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa i Konstytucji oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego świadczeń publicznoprawnych w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy;

3. art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do jego zastosowania wbrew treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K7/15 w związku z art. 170 ust 3 zd. 1 i ust 4 Konstytucji RP, a przez to pozbawienie go ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop we właściwej wysokości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r.

W uzasadnieniu skargi J. L. podniósł m. in., że organ nieprawidłowo przyjął, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych "usankcjonował" wadliwie wypłacone ekwiwalenty pieniężne tj. z zastosowaniem przelicznika 1/30 miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem skarżącego, w przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należny funkcjonariuszowi za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., jego wysokość ustala się w oparciu o treść art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 oraz wskazanego w jego uzasadnieniu sposobu wyliczenia wysokości ekwiwalentu, a więc przyjmując, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby, natomiast do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. stosować należy przelicznik 1/21 przyjęty według ustawy nowelizującej.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Istota zarzutów podniesionych skardze sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez organy obu instancji interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a w konsekwencji nieprawidłowej wykładni i zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Skarżący zarzuca ponadto, że organy administracji nie uwzględniając ocen i wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 717/20 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 3572/21 naruszyły art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.

Przystępując do oceny zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.

W rozpatrywanej sprawie organy zasadnie uznały, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, w sprawie mają zastosowanie przepisy tej ustawy, niemniej jednak - zdaniem Sądu - zarówno Komendant Wojewódzki Policji w [...] , jak i Komendant Główny Policji, dokonały błędnej ich interpretacji, ponieważ pominęły skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a w konsekwencji naruszyły art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W jego uzasadnieniu Trybunał podniósł, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. W ocenie Trybunału, art. 66 Konstytucji RP odgrywa istotne znaczenie prawne dla prawodawcy, wskazując mu pewne minimalne obowiązki, a gdy dana regulacja zejdzie poniżej poziomu ochrony i doprowadzi do sytuacji, w której dane prawo zostanie wydrążone ze swojej rzeczywistej treści, to takiej regulacji będzie można postawić zarzut niekonstytucyjności. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Jak wskazał Trybunał, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Równocześnie, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien bowiem odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał orzekł, że przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Skoro od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego, to oznacza, że nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21). Niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10 (publ.: ONSAiWSA 2010 r., z. 5, poz. 81), wyrażony został pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Jak już podnoszono, po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu.

Podkreślić należy, że w procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego ww. art. 9 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazać należy, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. Skład aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 w którym podniesiono że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego), wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Odwołanie się przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie zaś jako prawidłowej wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ unicestwiałoby a limine doniosłość skutków wynikających z orzeczenia TK. Innymi słowy, aprobata dla tego sposobu rozumienia wskazanych regulacji oznaczałaby uznanie dla próby ograniczenia - za pomocą regulacji o charakterze intertemporalnym - zakresu zastosowania wyroku Trybunału (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 5129/21). Nie ma wątpliwości co do tego, że tego typu działanie narusza wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Konkludując, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają zatem uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II PSKP 122/21, publ. OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje adresowany do organów Policji obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Oznacza to, że od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji rozpatrując żądania dotyczące ekwiwalentu mają obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał we wskazanym wyroku, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.