Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1481/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 126/21 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 grudnia 2020 r. nr SKO.433/89/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 126/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku"), po rozpoznaniu skargi B. B. (dalej: "skarżąca", "inwestorka"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: "Kolegium") z 30 grudnia 2020 r., nr SKO.433/89/2020, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Piątnica (dalej: "Wójt") z 4 marca 2020 r., nr GPT.6730.82.2019, którą odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego na płody rolne i sprzęt rolniczy wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej na częściach działek nr [...] i [...] w miejscowości B., gmina P.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. S. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającą na prawidłowym stwierdzeniu przez WSA w Białymstoku, że wielkość obszaru analizowanego powinna być obliczana jedynie na podstawie długości frontu działki [...] (s. 20-21 uzasadnienia wyroku) oraz twierdzeniem WSA w Białymstoku, z którym nie sposób się zgodzić, że właściwie wyznaczono wielkość obszaru analizowanego (s. 21 uzasadnienia wyroku), który obejmuje działkę [...] i część działki nr [...] - co stanowi dwa różne wykluczające się stanowiska, determinujące odmienny sposób rozstrzygnięcia sprawy;

2) naruszenie art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i niewezwanie Kolegium do nadesłania brakującego w aktach dokumentu, tj. oświadczenia K. S. z 8 marca 2020 r., w sytuacji, gdy z lektury akt, tj. stanowiska I. S. i K. S. w zakresie odwołania złożonego przez B. i J. B. od decyzji Wójta z 22 marca 2021 r. - s. 6-7 i pisma procesowego do WSA w Białymstoku z 21 marca 2021 r. - s. 2, wynika, że nie przesłano Sądowi kompletnych akt sprawy, co uniemożliwiało WSA w Białymstoku zbadanie prawidłowości wydanych przez organy obu instancji decyzji.

3) naruszenie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa covidowa") - poprzez wydanie wyroku przez Sąd I instancji w składzie niewłaściwym z mocy ustawy, co skutkowało nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a;

II. naruszenia prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") - poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że inwestycja, co do której inwestor ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy pozostaje w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że planowana zabudowa ma służyć jej córce, która nie prowadzi własnego gospodarstwa rolnego;

2) z ostrożności procesowej - na wypadek uznania przez NSA, że WSA w Białymstoku prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym właściwie wyznaczono wielkość obszaru analizowanego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), skargę kasacyjną oparto również na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie przez WSA w Białymstoku, polegające na błędnym uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym właściwie wyznaczono wielkość obszaru analizowanego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia jako trzykrotność szerokości frontu działki nr [...] i części działki [...], w sytuacji, gdy możliwe jest wyznaczenie warunków zabudowy wyłącznie dla działki nr [...] jako całości.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Bezzasadny okazał się zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca kasacyjnie uzasadniając ten zarzut powołuje się na art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w kontekście zasiadania w składzie, który wydał zaskarżony wyrok, asesora sądowego WSA Elżbiety Lemańskiej, w powiązaniu z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. W świetle tego przepisu ustawy covidowej (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku), przewodniczący mógł zarządzić, w razie stwierdzenia określonych okoliczności, przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, na którym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarżąca dalej twierdzi, że skoro asesor nie jest sędzią, to skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa. Otóż odróżnić należy przepisy o charakterze procesowym regulujące tryb orzekania (rozprawa czy posiedzenie niejawne) oraz skład sądu (tj. określające, czy sąd orzeka w składzie jednoosobowym czy też wieloosobowym, a jeżeli tak, to złożonym z jakiej liczby sędziów), od przepisów o charakterze ustrojowym, regulujących kto jest uprawniony do orzekania w danym sądzie administracyjnym. Zagadnienia procesowe dotyczące składu sądu są uregulowane w p.p.s.a. (zob. art. 16 tej ustawy), ewentualnie w przepisie szczególnym. Taki właśnie charakter szczególny wobec zasady orzekania w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym (art. 16 § 2 p.p.s.a.) ma przywołany wyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Regulacja ta nie dotyczy natomiast w ogóle zagadnienia, kto jest uprawniony do orzekania w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Zagadnienie to uregulowane jest w ustawie z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: "p.u.s.a."). Zgodnie z art. 4 tej ustawy, sędziowie sądów administracyjnych i asesorzy sądowi w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W świetle art. 5 § 3 i 4 p.u.s.a., asesorów sądowych do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego w danym wojewódzkim sądzie administracyjnym powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na pięć lat. Dalej trzeba wskazać, że asesorzy sądowi, w świetle art. 18 § 1 p.u.s.a., wchodzą w skład danego wojewódzkiego sądu administracyjnego obok prezesa sądu, wiceprezesa sądu lub wiceprezesów sądu oraz sędziów. Asesor w sądzie administracyjnym pełni zatem obowiązki sędziego tego sądu (por. np. wyrok NSA z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1341/05; wyrok NSA z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1447/07; wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1116/21 – CBOSA; zob. też art. 106i § 8 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 334 w zw. z art. 29 § 1 p.u.s.a.).

3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto również jednoznaczne wytyczne dotyczące dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Białymstoku uchylając decyzje organów obu instancji. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Po trzecie, całościowa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie jest ono wewnętrznie sprzeczne, jeżeli chodzi o ustalenie frontu działek. Otóż front ten stanowią obie działki przylegające do drogi publicznej, z której odbywać się będzie wjazd na działkę (tj. działki [...] i [...], czyli 35,5 m). Bezzasadność tego zarzutu determinuje również bezzasadność zarzutów dotyczących zasad wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Zasadnie obszar ten określono z użyciem promienia okręgu o długości 106,5 m (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1623/21, CBOSA).

3.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Analiza akt sprawy nie potwierdza zarzutu skargi kasacyjnej, aby WSA w Białymstoku orzekał w oparciu o niekompletne akta sprawy. W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że w skardze kasacyjnej odwołano się do pisma uczestników dotyczącego odwołania od innej decyzji Wójta (tj. z 22 marca 2021 r.).

3.7. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasadnie przyjął WSA w Białymstoku, że skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a wnioskowana zabudowa będzie pozostawała w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. WSA wskazał na te okoliczności szereg konkretnych dowodów, w tym dokumentów urzędowych oraz rachunków, a skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie tych ocen w skardze kasacyjnej. WSA w Białymstoku równocześnie uznał, że wobec skarżącej nie zachodzą podstawy do zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., podzielając zastrzeżenia co do wiarygodności przedłożonych umów dzierżawy. Równocześnie WSA w Białymstoku zasadnie zalecił organom zweryfikowanie twierdzeń skarżącej co do uzasadnionych powodów przeniesienia siedliska na sporny teren objęty wnioskiem. Istotnie, co najmniej przedwcześnie orzekające organy nie dały wiary tym twierdzeniom skarżącej, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego. W kontekście kwestii podnoszonej w skardze kasacyjnej niemożliwości koegzystowania zabudowy zagrodowej oraz jednorodzinnej trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, inwestorka wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego na płody rolne i sprzęt rolniczy wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej, a nie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po drugie, tylko obiter dictum trzeba w takim kontekście zauważyć, że dla oceny spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) kluczowe znaczenie ma to, czy planowana inwestycja da się pogodzić z funkcją istniejącą na obszarze analizowanym w kontekście wymogu zachowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady prawa do zabudowy nieruchomości. Jeżeli chodzi o dopuszczalność współwystępowania zabudowy zagrodowej z zabudową jednorodzinną to istotne znaczenie ma w szczególności to, czy chodzi o sąsiedztwo planowanej zabudowy mieszkaniowej z typową zabudową siedliskową, gdzie dominujące miejsce zajmuje dom mieszkalny rolnika, czy też chodzi o sąsiedztwo z zabudową gospodarczą oddaloną od siedliska, zwłaszcza emitującą uciążliwe zapachy lub hałasy (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 629/20, CBOSA). Innymi słowy, nie jest tak, że zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna nie mogą, a limine, współistnieć. Każdy taki przypadek wymaga zindywidualizowanej oceny.

3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.