Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1218/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 14, art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek–Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 lipca 2022 r. nr I-III.7721.24.4.2022 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy budynku garażowego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 29 lipca 2022 r. nr I-III.7721.24.4.2022, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 6 czerwca 2022 r. nr AB.6743.1.194.2022 wydaną w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy budynku garażowego.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "P.b.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

W dniu 13 kwietnia 2022 r. M. P. i Ł. Z. dokonali zgłoszenia budynku garażowego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Decyzją z 6 czerwca 2022 r. nr AB.6743.1.194.2022 Starosta [...] sprzeciwił się wykonaniu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, zamiaru wykonania robót budowlanych, opisanych jako budowa budynku garażowego na działce nr [...] położonej w [...].

W ocenie Organu I instancji budynku objętego zgłoszeniem nie można uznać za wolnostojący, gdyż odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym budynkiem gospodarczym wynosi 15 cm. Wobec powyższego odstęp pomiędzy budynkami jest niewystarczający żeby zachować dostęp do każdej ze ścian budynku i nie jest możliwa komunikacja wokół niego.

Od powyższej decyzji M. P. i Ł. Z. złożyli odwołanie, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie sprzeciwu.

Odwołujący zarzucili, że Organ I instancji wnosząc sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. nieprawidłowo uznał, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy żadne z zaprojektowanych (objętych przedmiotowym zgłoszeniem) robót budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu odwołania inwestorzy przedstawili również analizę pojęcia budynek "wolnostojący", przyjętą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 29 lipca 2022 r. nr I-III.7721.24.4.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego budynku garażowego. Organ II instancji wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "wolnostojący", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, że budynek wolnostojący, to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. W obiekcie tego typu, pomiędzy poszczególnymi elementami budynku, takimi jak fundament, ściany nośne, więźba dachowa istnieje wolna przestrzeń i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym. Zatem jest to taki budynek, który w swej konstrukcji nie wykorzystuje elementów innego obiektu budowlanego, stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość i nie jest połączony z innym obiektem.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie, ze zgłoszenia wynika, że projektowany obiekt będzie posiadał fundamenty betonowe, konstrukcję ścian wykonaną z pustaków pianowych, natomiast odległość tego budynku garażowego od istniejącego budynku gospodarczego będzie wynosiła 15 cm. Dach budynku zostanie wykonany w konstrukcji drewnianej, jednospadowy, pokryty blachą.

W ocenie Organu odwoławczego projektowany budynek garażowy zlokalizowany w odległości 15 cm od istniejącego budynku gospodarczego jest budynkiem wolnostojącym, gdyż odsunięcie przedmiotowego budynku od zewnętrznej ściany budynku gospodarczego stwarza pomiędzy nimi wolną przestrzeń i wskazuje, że obiekt "wolno stoi". Wobec powyższego w ocenie Wojewody, Organ I instancji nieprawidłowo uznał, że objęty zgłoszeniem budynek nie jest budynkiem wolnostojącym.

Wojewoda wskazał również, że z analizy przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynika, że zgłoszony budynek garażowy o wymiarach 7,2 m x 4,3 m i wysokości ok. 6,2 m będzie pełnił funkcję budynku gospodarczo-garażowego.

Organ II instancji zwrócił również uwagę na postanowienie Starosty z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], w którym nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w nim nieprawidłowości. Inwestorzy dokonali uzupełnienia zgłoszenia podając, że pod dachem nad pomieszczeniem garażu projektowana jest otwarta przestrzeń strychowa do przechowywania mebli ogrodowych, huśtawki, grilla, lampionów, skrzynek itp. przedmiotów ogrodowych oraz części samochodowych.

Wojewoda wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 P.b. nie przewiduje możliwości budowy w trybie zgłoszenia budynku garażowo-gospodarczego, innego niż parterowy. Budynek gospodarczy realizowany w trybie zgłoszenia powinien być parterowy. Zdaniem Organu odwoławczego niedopuszczalne jest aby część budynku garażowego posiadała pomieszczenia gospodarcze znajdujące się na piętrze. Projektowany budynek o wysokości 6,2 m będzie posiadał strop nad pierwszą kondygnacją, a zatem nie będzie on budynkiem parterowym.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgłoszeniu budowlanemu podlegają wyłącznie wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m², jednak w przedmiotowej sprawie wnioskowany przez inwestorów obiekt należy uznać za piętrowy budynek gospodarczo-garażowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli M. P. i Ł. Z. zarzucając rażące naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na wyciągnięciu dowolnych, nie znajdujących oparcia w sprawie wniosków co do tego, że samo zaprojektowanie garażu z otwartą przestrzenią strychową pod dachem nad pomieszczeniem garażu oraz bezpodstawne uznanie przez Organ II instancji, że zaprojektowany budynek garażu o funkcji budynku gospodarczo-garażowego, jest podstawą do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia i stwierdzenia, że przedmiotowa budowa podlega uzyskaniu pozwolenia na budowę;

2. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty bez podstawy prawnej, z której treści jednoznacznie wynikałoby, że budowa garażu "nie parterowego" wyklucza zastosowanie procedury zgłoszenia budowy i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieprzekonywującej pod względem faktycznym i prawnym;

4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do Wojewody w związku z przytaczaniem archiwalnej treści art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. jako treści obecnie obowiązującej art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona ze względu na to, że została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., a przedmiotowy garaż niewątpliwie spełnia wymagania określone w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b P.b.;

6. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez odebranie Skarżącym uprawnienia do budowy garażu w trybie zgłoszenia robót budowlanych zgodnie z art. 30 P.b. nieuwzględniające przytoczonego w odwołaniu korzystnego dla nich ugruntowanego orzecznictwa w zakresie interpretacji pojęcia "wolnostojący" i "parterowy budynek gospodarczy", czy "garaż" nie budzącego wątpliwości co do treści normy prawnej i pomimo tego rozstrzygnięcie sprawy na ich niekorzyść;

7. art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b P.b. na skutek stwierdzenia, że inwestorzy powinni złożyć wniosek o pozwolenie na budowę pomimo tego, że przedmiotowy garaż bezsprzecznie spełnia wymagania art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. (tj. jest wolnostojący a nie musi być parterowy);

8. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez próbę stosowania przepisu w przypadku postępowania zgłoszeniowego, podczas gdy jednoznacznie z jego treści wynika, że przepis ten dotyczy postępowań w sprawie pozwolenia na budowę;

9. art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez ich zastosowanie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa garażu nie narusza jego treści oraz "innych przepisów", do których odnosi się art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.;

10. art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. poprzez podanie jego nieprawdziwej treści w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji;

11. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść Skarżących.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi II instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że projektowany budynek garażu jest budynkiem wolnostojącym odsuniętym od istniejącego budynku gospodarczego o 15 cm, jednak z żadnego przepisu prawa nie wynika, że budynek musi posiadać swobodny dostęp z każdej jego strony, by był traktowany jako wolnostojący. Na elewacjach pokazano, że pod dachem nad pomieszczeniem garażu jest projektowana otwarta przestrzeń strychowa nieprzeznaczona na pobyt ludzi, ograniczona poręczami, przeznaczona na składowanie mebli ogrodowych, huśtawki, grilla, lampionów, skrzynek itp. przedmiotów ogrodowych oraz części samochodowych (np. opony). Zdaniem Skarżących ww. okoliczności nie świadczą o funkcji gospodarczej w budynku garażu, gdyż tradycyjnym wykorzystaniem przestrzeni strychowych budynków czy to mieszkalnych, czy gospodarczych, czy garażowych jest składowanie m.in. mebli ogrodowych, huśtawki, grilla i nie czyni to kondygnacji użytkowych czy też np. z budynku mieszkalnego jednorodzinnego budynku mieszkalno-gospodarczego, gdyż na strychu będą położone np. opony zimowe do samochodu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko jak również argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1218/22 tut. Sąd odrzucił skargę M. P. z uwagi na uzupełnienie braków formalnych skargi po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wniosek organu i przy braku sprzeciwu Skarżącego sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenie prawa uzasadniającego uchylenie decyzji Organu II instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku garażowego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Jak wynika z akt i uzasadnienia decyzji Organ I instancji zakwestionował realizację przedsięwzięcia wskazując, że zgłoszony do realizacji obiekt nie jest wolnostojący.

Z kolei Organ II instancji przychylił się do stanowiska Skarżącego, że zostały spełnione warunki do uznania obiektu za wolnostojący nie miej jednak stwierdził, że planowany obiekt to w rzeczywistości budynek gospodarczo - garażowy z poddaszem.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b.

1. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących:

a) parterowych budynków gospodarczych,

b) garaży,

c) wiat

- o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

W zgłoszeniu Skarżący podał realizację robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego garażu, na działce nr [...] położonej w [...], posadowionego na betonowych fundamentach, ścianach wykonanych z pustaków pianowych, więźbie dachowej drewnianej, dachem jednospadowym pokrytym blachą, stolarką okienną i drzwiową indywidualną, parterowego, przeznaczonego na garaż dla samochodu osobowego. Wewnątrz garażu w posadzce przewidziano kanał samochodowy dla niezawodowego wykonywania drobnych napraw własnego samochodu. Podano następujące wymiary garażu 7,2 x 4,30 m, wysokość ok 6,2 m, powierzchnia zabudowy 31 m².

Dodatkowo, na wezwanie organu, w piśmie z 12 maja 2022 r. wyjaśnił, że odległość planowanego budynku od budynku mieszkalnego na działce [...] wynosi 9,7 m, od budynku gospodarczego położonego na działce [...] -15 cm. Jednocześnie wskazał, że pod dachem nad pomieszczeniem garażu jest projektowana otwarta przestrzeń strychowa nieprzeznaczona na pobyt ludzi, ograniczona poręczami, przeznaczona na składowanie mebli ogrodowych, huśtawki, grilla, lampionów, skrzynek itp. przedmiotów ogrodowych oraz części samochodowych np. opony.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organu II instancji, że realizacja obiektu nie może nastąpić na podstawie zgłoszenia.

Zgłoszenie jest odformalizowaną formą wniosku o rozpoczęcie realizacji danej inwestycji. Ustawodawca przewidział, że niektóre formy realizacji procesu inwestycyjnego zwolnione zostaną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a będą mogły rozpocząć się właśnie od zgłoszenia, od którego organ w przewidzianym do tego terminie nie zgłosi sprzeciwu.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b.: zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, o którym mowa w art. 40 tej ustawy, albo, w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego ( art. 30 ust. 6a P.b.).

Wskazany w przepisie termin, ma charakter materialnoprawny i określa czas, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnoprawnego. Do istoty terminów materialnoprawnych należy to, że nie mogą być przedłużane, ani skracane. Podejmowane zaś w postępowaniu administracyjnym czynności (stron, organów administracji), nie powodują zawieszenia biegu takiego, materialnoprawnego terminu.

Jedynym przypadkiem przedłużenia terminu jest sytuacja, w której organ postanowieniem wezwie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia ( art. 30 ust. 5c P.b.). Wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia z woli ustawodawcy przerywa bieg 21 dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu.

W takiej sytuacji za początkowy dzień 21 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu należy przyjąć następny dzień po dniu, w którym uzupełnienie nastąpiło.

W sprawie zachowanie terminu do wniesienia sprzeciwu przez Organ I instancji nie budzi wątpliwości. Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia. Ten z kolei wykonał wezwanie w dniu 17 maja 2022 r. – data wpływu pisma z podaniem żądanych informacji do organu. W świetle powyższego decyzja organu zgłaszająca sprzeciw z 6 czerwca 2022 r. została wydana z zachowaniem 21 dniowego terminu.

Nie ma również wątpliwości co do prawidłowości decyzji Organu II instancji, który kwestionując podstawę prawną zgłoszonego sprzeciwu, utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji powołując inną podstawę rozstrzygnięcia.

Relacja jaka zachodzi pomiędzy art. 30 ust. 5 P.b. a art. 138 k.p.a. tj. wpływ materialnoprawnego terminu z art. 30 ust. 5P .b. na możliwość orzekania przez organ II instancyjny w świetle art. 138 k.p.a. wskazuje na to, że gdy organ drugiej instancji uchyla decyzję o sprzeciwie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, a termin z art. 30 ust. 5 P.b. upłynął, to organ pierwszej instancji traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie, natomiast nie przekreśla to możliwości wydania przez organ II instancyjny, w terminie 21 dni, decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym. Zawarty w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zwrot: "Utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). Podkreślił to trafnie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu. Natomiast decyzja o charakterze merytoryczno-reformacyjnym, to rodzaj decyzji, który wynika z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. Sformułowanie: "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego.

Przeniesienia ciężaru rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji usprawiedliwia również możliwość zmiany podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, jeśli organ II instancji dojdzie do wniosku, że materiał rozpatrywany przez organ I instancji (ewentualnie uzupełniony przez organ odwoławczy) daje podstawę do zmiany decyzji organu I instancji. Pamiętać przy tym trzeba, że granice sprawy administracyjnej określa z jednej strony wniesienie sprzeciwu, z drugiej zaś materiał dołączony do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zmiana taka, odbywająca się w toku procedury instancyjnej, nie stwarza podstaw do twierdzenia, że uchylenie częściowe, czy nawet w całości decyzji o sprzeciwie wniesionym przez organ I instancji powoduje, że organ II instancji wnosi nowy sprzeciw. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dochodzi jedynie do reformacji (modyfikacji) decyzji, a nie wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r. II OSK 2228/11. ( wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem w sytuacji, gdy zdaniem organu II instancji wniesiony przez organ I instancji sprzeciw powinien zostać oparty na innej podstawie prawnej nie ma potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i wniesienia przez organ odwoławczy ponownego sprzeciwu, ponieważ organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi bowiem do zmiany przedmiotu decyzji. ( wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1940/13).

W świetle powyższego zasadnie Organ II instancji zgadzając się z Organem I instancji co do rozstrzygnięcia, a modyfikując jedynie podstawę złożonego sprzeciwu utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

Rację ma również Organ II instancji, że zgłoszony budynek nie może zostać zrealizowany na podstawie dokonanego zgłoszenia.

W pierwszej kolejności zgodzić należy się z Organem II instancji co do przyjęcia, że zgłoszony do inwestycji budynek spełnia wymóg wolnostojącego. Organ II instancji uwzględnił zgłaszane w tym zakresie zarzuty odwołującego, wobec czego podnoszone na etapie skargi zarzuty co do nieprawidłowej kwalifikacji obiektu jako niespełniającego warunku wolnostojącego uznać należy za całkowicie bezzasadne.

Spór pozostaje co do tego czy zgłoszenie może dotyczyć wyłącznie garażu parterowego i czy wskazanie, że poddasze garażu będzie przeznaczone do przechowywania akcesoriów ogrodowych i części samochodowych zmienia funkcje budynku z garażowego na budynek gospodarczo -garażowy, jak ostatecznie przyjął Organ II instancji.

Z systematyki cytowanego wyżej przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. wynika, że jedynie określenie wolnostojący będzie miało zastosowanie do wszystkich wymienionych budynków. Przymiotnik parterowy, językowo odnosi się wyłącznie do budynków gospodarczych, co nie oznacza jednak, że tylko tych budynków będzie dotyczyć.

Pomimo braku przypisania takiej cechy wiatom w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że poddasze nie jest elementem przypisywanym obiektom kwalifikowanym jako wiaty ( patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2022 r., II SA/Gl 536/22).

Prawo budowlane, w przypadku garaży podobnie z resztą jak w przypadku wiat nie przewiduje definicji garażu. Słownikowa definicja garażu to: wydzielony budynek lub część budynku służąca do parkowania pojazdów i zapewniająca im ochronę przed środowiskiem zewnętrznym i złodziejami.

Z kolei w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w §102 wskazano, że garaż służy do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowi samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, może być garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi. W myśl § 106 tego rozporządzenia:

1. Garaż znajdujący się w budynku o innym przeznaczeniu powinien mieć ściany i stropy, zapewniające wymaganą izolację akustyczną, o której mowa w § 326, oraz szczelność uniemożliwiającą przenikanie spalin lub oparów paliwa do sąsiednich pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych obok lub nad garażem.

2. Dopuszcza się sytuowanie nad garażem otwartym kondygnacji z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, z wyjątkiem pomieszczeń mieszkalnych, opieki zdrowotnej oraz oświaty i nauki, przy spełnieniu jednego z warunków:

1) lico ściany zewnętrznej tych kondygnacji z oknami otwieranymi jest cofnięte w stosunku do lica ściany garażu otwartego lub do krawędzi jego najwyższego stropu co najmniej o 6 m, a konstrukcja dachu i jego przekrycie nad garażem spełniają wymagania określone w § 218;

2) usytuowanie ścian zewnętrznych tych kondygnacji w jednej płaszczyźnie z licem ścian zewnętrznych części garażowej lub z krawędziami jej stropów wymaga zastosowania w tych pomieszczeniach okien nieotwieranych oraz wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej lub klimatyzacji.

3. Wymaganie, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy budynków jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że na podstawie zgłoszenia można dokonać realizacji wyłącznie garażu wolnostojącego oraz parterowego.

Jedynie w przypadku gdy realizacja dotyczyć będzie garażu w istniejącym już budynku istnieje możliwość realizacji pomieszczenia nad takim garażem, co nadal nie zmieni kwalifikacji, jako garażu. Nie mniej jednak taki garaż, jako niespełniający warunku wolnostojącego ani parterowego będzie realizowany na podstawie pozwolenia na budowę.

W pozostałych przypadkach umieszczenie w garażu dodatkowych pomieszczeń na przechowywanie rzeczy innych niż związane z przechowywaniem i konserwacją samochodu zmieni funkcję tego garażu w zależności od przeznaczenia tych dodatkowych pomieszczeń.

Zgodzić należy się z organem, że zaplanowanie w zgłoszonym do realizacji garażu dodatkowego pomieszczenia na akcesoria ogrodowe plus części samochodowe i ogrodowe nadaje budynkowi charakter garażowo gospodarczy, co nakazuje bezpośrednio stosować, jak w przypadku budynków gospodarczych, wymóg parterowości.

W ocenie Sądu nawet gdyby przyjąć, że pomieszczenie na poddaszu garażu zostałoby przeznaczone wyłącznie na przedmioty związane z utrzymaniem i użytkowaniem pojazdu to nie zmieniłoby to stanowiska, że tak zaprojektowany garaż nie mógłby zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia.

Zgłoszenie co do zasady bowiem dotyczy prostych w realizacji i konstrukcji obiektów. Garaż z samej definicji to pomieszczenie służące do parkowania i ochrony samochodu przed czynnikami zewnętrznymi. W ocenie Sądu brak użycia przez ustawodawcę zwrotu parterowy w stosunku do garażu i wiaty nie oznacza, że ustawodawca dopuszcza realizację na podstawie zgłoszenia tego rodzaju budynków wielokondygnacyjnych, a jedynie to, że co do zasady budynki takie kojarzone są jako parterowe, bez konieczności doprecyzowania, choć jak okazuje się w niniejszej sprawie, usunęłoby to wszystkie wątpliwości.

W ocenie Sądu za takim rozumieniem przemawia również analiza wszystkich przewidzianych przez ustawodawcę inwestycji, możliwych do realizacji na podstawie zgłoszenia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zwrot parterowy został przypisany jedynie budynkom czy to gospodarczym, czy to rekreacji indywidualnej. W ocenie Sądu oznacza to, że ustawodawca za oczywiste przyjął, że o ile w przypadku budynków gospodarczych, rekreacyjnych konieczne jest sprecyzowanie, że chodzi o budynki parterowe, to w przypadku wiat czy garaży oczywiste jest, że z samej natury będą to właśnie budynki parterowe. Ponadto skoro na podstawie zgłoszenia mogą powstać jedynie budynki parterowe to zgodnie z zasadami logicznego rozumowania a maiori ad minus ( z większego na mniejsze), to tym bardziej na podstawie zgłoszenia nie mogą powstać wielokondygnacyjne garaże.

Dopuszczenie do realizacji na podstawie zgłoszenia garaży wielokondygnacyjnych rodzi zdecydowanie większe ryzyko i niebezpieczeństwo, które nie może zostać poddane tak uproszczonej kontroli jaką jest instytucja zgłoszenia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.