Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 676/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 741/22 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 marca 2022 r., nr WINB-WOA.7722.58.2022.MG w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 741/22, oddalił skargę M. L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 23 marca 2022 r., nr WINB-WOA.7722.58.2022.MG, uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej z 17 stycznia 2022 r., nr 10/2022, znak: PINB.A.7353-42/13, którym w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce nr [...] przy ul. (...) w Dąbrowie Górniczej, niezgodnie z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 6 grudnia 2012 r., nr 857/2012 znak: PINB.A.7353-42/13, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy komina znajdującego się na budynku mieszkalno - usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. (...) w Dąbrowie Górniczej (znak sprawy: PINB.SOI.7210.8.2020.TS-BS).

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dostrzegając takiego ścisłego związku pomiędzy postępowaniem w sprawie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne kamienicy niezgodnie z projektem budowlanym a postępowaniem w sprawie samowolnej przebudowy komina znajdującego się na budynku bezpośrednio sąsiadującym, który uzasadniałby zawieszenie postępowania w sprawie nadbudowy.

W skardze kasacyjnej M. L., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 6 k.p.a. przez pominięcie w rozważaniu zagadnienia wstępnego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 106 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, a jednocześnie zaprezentowanie rozszerzającej wykładni art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez akceptację pobieżnego, lakonicznego postępowania organu drugiej instancji w sprawie, który nie dostrzegł oczywistej zależności między dwoma postępowaniami i wpływu sprawy o znaku PINB.SOL.7210.8.2020.TS-BS na niniejsze postępowanie oraz nie dysponował aktami postępowania znak PINB.SOL.7210.8.2020.TS-BS.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że o zagadnieniu wstępnym mówić można jedynie wówczas, gdy dwie sprawy rozstrzygane są przez dwa różne organy;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zależność wskazana w tym przepisie zachodzi jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie jednej sprawy jedynie bezpośrednio wpływa na rozstrzygnięcie sprawy drugiej, podczas gdy z ww. przepisu wniosek taki nie wynika, a niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca wspomnianą "zależność";

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie związku sprawy z udziałem A. K., znak PINB.SOL.7210.8.2020.TS-BS, ze sprawą skarżącej, podczas gdy przepis ten traktuje o odległości obiektu przesłaniającego od komina;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 142 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie związku sprawy z udziałem A. K., znak PINB.SOL.7210.8.2020.TS-BS ze sprawą skarżącej, podczas gdy przepis ten odnosi się do korelacji obiektów wokół komina z kominem i dotyczy zakazu zakłócania ciągu.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uwzględnienie skargi kasacyjnej i w związku z tym uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 13 lutego 2023 r. zrzeczono się rozprawy.

Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r., II OSK 676/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty kasacyjne materialnoprawne, jak i procesowe dotyczą jednak jednego spornego zagadnienia, a mianowicie tego, czy w przedmiotowej sprawie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce nr [...] przy ul. (...) w Dąbrowie Górniczej, wynik toczącego się równolegle postępowania w sprawie samowolnej przebudowy komina usytuowanego na budynku mieszklano – usługowym zlokalizowanym na sąsiedniej działce przy ul. (...) w Dąbrowie Górniczej, którego ściana przylega swoją ścianą do ściany budynku skarżącej, będzie prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącym wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu naprawczym, a w istocie determinującym podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki co do zasady.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że poczyniona przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd a quo wykładnia normy prawnej ustanowionej tym przepisem jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu wskazanego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Związek pomiędzy postępowaniem a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. Przesądzają o nim przepisy prawa materialnego, które bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie pozwalają na subsumpcję stanu faktycznego, a tym samym na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Organ administracji jest więc zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Nie stanowi natomiast podstawy do zawieszenia postępowania ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. sposób, w jaki organ administracji rozstrzygnie o prawach i obowiązkach stron postępowania. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Powyższa wykładnia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w pełni odpowiada wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a zarazem stoi w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącej, której zdaniem za zbyt daleko idące uznać należy twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż zagadnienie wstępne występuje wyłącznie wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie tylko bezpośrednio wpływa na rozstrzygniecie sprawy, czyli wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, a dotyczy nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne dokonanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z 6 grudnia 2012 r. Postępowanie to, w momencie wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o jego zawieszenie, było na takim etapie procesowym, na którym organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, po wydaniu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej z 27 października 2021 r., ponownie zobligowany był do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, jako konsekwencji wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej z 23 października 2015 r. orzekającej, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stan postępowania naprawczego prowadzonego w odniesieniu do opisanej wyżej nadbudowy przedstawia się zatem w ten sposób, że wobec wiążąco ustalonego braku możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego wykonane przez skarżącą istotne odstępstwa organ winien zastosować konsekwencje przewidziane w normie prawnej wynikającej z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Istotny kierunek postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nakreślił w decyzji z 27 października 2021 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję nakazującą skarżącej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, wyznaczonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 6 grudnia 2012 r., co oznaczałoby de facto rozbiórkę całej zrealizowanej nadbudowy, i nakazując rozważenie możliwości orzeczenia częściowej rozbiórki nadbudowy, czyli tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał na potrzebę poczynienia ponownych szczegółowych ustaleń faktycznych w toku oględzin zarówno na nieruchomości skarżącej (ul. (...)), jak i na nieruchomości sąsiedniej należącej do A. K. (ul. (...)) w celu dokładnego określenia zakresu rozbiórki nadbudowy, nie wykluczając przy tym potrzeby pozyskania odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz dla potwierdzenia tak zakresu, jak i warunków bezpiecznego przeprowadzenia koniecznej rozbiórki.

O ile lektura decyzji administracyjnych wydawanych w prowadzonej procedurze naprawczej potwierdza specyficzne powiązanie pomiędzy dokonanymi istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego nadbudowy, przebudowy i rozbudowy kamienicy a usytuowanym na dachu sąsiedniego budynku przy ul. (...) kominem, o tyle nie można powiedzieć, że stan ten powoduje, że wydanie decyzji w sprawie rozbiórki nadbudowy możliwe będzie tylko w sytuacji, w której organ rozstrzygnie o legalności komina. Z decyzji tych wynika oczywiście, że brak możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nadbudowy związany był z brakiem po stronie skarżącej tytułu uprawniającego do wykonania robót budowlanych dostosowujących komin na cudzej nieruchomości do uwarunkowań nadbudowy i wymogów technicznych wynikających m.in. z § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nielegalnie wykonaną nadbudowę należało bowiem doprowadzić do zgodności z wymogami technicznymi, w tym z wynikającymi z powyższego przepisu, czego nie można było osiągnąć bez wykonania określonych robót w stosunku do komina.

Jednak w odniesieniu do możliwość orzeczenia rozbiórki jako konsekwencji braku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nadbudowy to wskazane przepisy rozporządzenia nie stanowią materialnoprawnych podstaw uniemożliwiających wydanie takiego rozstrzygnięcia co do zasady, a mogą mieć jedynie pośredni wpływ na jej treść, co nie wyczerpuje hipotezy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania legalizacyjnego dotyczącego komina, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Rozstrzygając o rozbiórce organ zobligowany jest do ustalenia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania i określenia zakresu rozbiórki adekwatnie do tych ustaleń. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji, dlatego też organy nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ, prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2023 do art. 97 k.p.a. wraz z powołanym orzecznictwem).

Wobec tego okoliczności związane ze stanem komina i jego usytuowaniem na nieruchomości sąsiadującej z przedmiotem niniejszego postępowania pozostają w sferze faktów, których ustalenie i ocena należy do organu prowadzącego postępowanie naprawcze i tylko ta sfera może wpłynąć na sposób i zakres rozstrzygnięcia o rozbiórce. W tym sensie przepisy § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie są obojętne dla treści tego rozstrzygnięcia, ale nie determinują możliwości jego podjęcia bądź nie. Sam wpływ wyniku innego postępowania na treść decyzji nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Prejudykatem jest bowiem tylko ta kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, nie zaś jedynie wyznacza kierunek wydawanej przez organ administracji decyzji. W zagadnieniu prejudycjalnym nie chodzi bowiem o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, co nie zachodzi w układzie okoliczności niniejszej sprawy.

Z uwagi na to przyjąć należało, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. okazał się zarzutem nieuzasadnionym.

Również zarzuty naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwione. Nie potwierdził się w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. upatrywanego przez skarżącą w pominięciu relewantnych dla oceny kwestii prejudycjalnej – jej zdaniem – przepisów rozporządzenia. Zauważyć należy przy tym, że przepis § 13 ust. 3 rozporządzenia powinien być rozumiany w ten sposób, że obiektami przesłaniającymi, które mogą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, są takie obiekty jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany. Wobec tego, wbrew twierdzeniom skarżącej, przedmiotowa nadbudowa nie może być traktowana jako obiekt przesłaniający komin.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło również do naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy i uwzględnieniu tych, które są istotne dla rozstrzygnięcia o żądaniu strony. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy rozstrzygając o zawieszeniu postępowania wyjaśnił te kwestie, które miały wpływ na ocenę sugerowanej przez skarżącą kwestii prejudycjalnej nie pomijając istotnych okoliczności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.