Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1004/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 par 2 pkt 5, art. 31 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Aldona Gąsecka - Duda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze podmiotu na prawach strony skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 18.01.2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. zwróciło się o dopuszczenie do udziału na prawach strony w prowadzonym przez Prezydenta Miasta - na wniosek A sp. z o.o. - postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [...] w K. Zgodnie z zaprezentowanym we wniosku stanowiskiem Stowarzyszenia udział w w/w postępowaniu jest uzasadniony nie tylko statutowymi celami Stowarzyszenia, ale także względami interesu społecznego.

Postanowieniem z dnia 18.03.2016 r. Prezydent Miasta odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału tym postępowaniu.

Zażalenie na opisane wyżej postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając mu naruszenie:

- przepisu art. 31 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie nie występuje interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy przemawiają za tym względy pragmatyczne i zainteresowanie społeczności mieszkańców W.;

- przepisu art. 31 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż działalność statutowa Stowarzyszenia nie przemawia za jego dopuszczeniem do postępowania, podczas gdy cele statutowe Stowarzyszenia wyraźnie przemawiają za zaangażowaniem organizacji w postępowania określające warunki zabudowy dla inwestycji realizowanych na obszarze W;

- przepisu art. 31 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Stowarzyszenia przez organ z urzędu o toczącym się postępowaniu w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. póz. 23; dalej jako "k.p.a."), art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 123 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie [...] jest organizacją społeczną, o której mowa w tym przepisie. Organizacja społeczna, starająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, winna we wniosku precyzyjnie i konkretnie wykazać - z jednej strony - prawny związek zachodzący pomiędzy celami statutowymi tej organizacji a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, a z drugiej strony - względy interesu społecznego, które przemawiają za dopuszczeniem tej organizacji do postępowania.

W ocenie Kolegium Stowarzyszenie [...], starając się o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu [...], nie wykazało we wniosku w sposób wystarczający wymienionych wyżej przesłanek.

W uzasadnieniu złożonego wniosku, a także we wniesionym zażaleniu organizacja podała, iż jednym ze statutowych celów Stowarzyszenia jest, zgodnie z § 9 Statutu, "działanie na rzecz obrony W. jako dzielnicy o określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (...) strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy". Wskazany cel Stowarzyszenie realizuje poprzez: uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli W.; przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny; uczestniczenie w procesach administracyjnych odnoszących się do nowych inwestycji na terenie W., w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli W., jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców W.; zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie W. poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców W.; podejmowanie wszelkich działań służących utrzymaniu istniejących kierunków zabudowy na terenie W.. Spośród innych celów Stowarzyszenia, za dopuszczeniem organizacji do uczestnictwa w w/w postępowaniu, zdaniem wnioskodawcy przemawiają także: 1) ochrona dziedzictwa historycznego W. oraz rozpowszechnianie wiedzy ojej historii i współczesności, ojej zasobach kulturowych i tradycjach, walorach przyrodniczych oraz potencjale; 2) współpraca z samorządem, instytucjami i organizacjami zajmującymi się działalnością o charakterze muzealnym, historycznym, ochroną dóbr kultury narodowej, tradycji i dóbr przyrody; 3) integrowanie mieszkańców oraz inspirowanie do czynnego udziału w życiu W. jako "małej ojczyzny", a także 4) inicjowanie, wspieranie i współpraca przy realizacji wszelkich zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców, służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego W.

Na tle przytoczonych statutowych celów Stowarzyszenia, które — w opinii wnioskodawcy - miałyby świadczyć o zasadności dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony, a także w kontekście uzasadnienia wniosku oraz złożonego zażalenia, należy stwierdzić, że brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, iż ze względu na wymienione cele statutowe Stowarzyszenia uzasadnione jest jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Cele te wymienione są bowiem w sposób bardzo ogólny, a ponadto Stowarzyszenie winno było szczegółowo i precyzyjnie wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania.

Kolegium podzieliło uwagę organu pierwszej instancji, iż wnioskodawca nie odniósł się w żaden sposób do przedmiotu prowadzonego postępowania. Stowarzyszenie winno było w podaniu wykazać osobno materialny związek zachodzący pomiędzy przedmiotem danego postępowania, a celami statutowymi Stowarzyszenia, który to związek uzasadniałby udział Stowarzyszenia w określonym postępowaniu. Stowarzyszenie - na tle statutowego celu w postaci "działania na rzecz obrony W. jako dzielnicy o określonej strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy" - ograniczyło się jedynie do ogólnikowego i lakonicznego stwierdzenia, iż "z punktu widzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego kluczowe jest, ażeby planowana inwestycja została przeprowadzona zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, aby charakter W. został utrzymany". Wnioskodawca nie wskazał, które postanowienia Studium uważa za istotne oraz relewantne z punktu widzenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego lub/i jakie konkretnie znamiona - mającej być załatwioną - sprawy mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla "utrzymania charakteru W.". Kolegium przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż powołany przez Stowarzyszenie statutowy cel w postaci dążenia do utrzymania charakteru zabudowy i struktury przestrzennej W., a także nakierowany na realizację tego celu i powzięty przez Stowarzyszenie zamiar uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem pozostaje ustalanie warunków zabudowy dla nowych inwestycji na obszarze tej dzielnicy, nie stanowią wystarczających podstaw dla dopuszczenia organizacji do w/w postępowania, albowiem sam fakt, że realizacja planowanych inwestycji jest przewidziana na obszarze W. nie może skutkować tym, że automatycznie i zawsze do udziału w postępowaniu powinno być dopuszczone Stowarzyszenie. Należy również podkreślić, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku o funkcji mieszkalnej, a zatem funkcji, która nie pozostaje obca w stosunku do funkcji okolicznej istniejącej zabudowy. Z kolei poszczególne cechy i parametry przyszłej zabudowy nie zostały jeszcze ustalone i będą one dopiero konkretyzowane w - mającej być wydaną — decyzji. Wymaga wyeksponowania, że poszczególne parametry planowanej zabudowy, takie jak: obowiązująca linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) — zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) oraz stosownie do § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588; dalej: rozporządzenia) - wyznacza się w oparciu i w nawiązaniu do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Tym samym już same wymienione regulacje prawa powszechnie obowiązującego przewidują standardy i gwarancje przeciwdziałające lokalizowaniu na określonym terenie inwestycji, która nie stanowiłaby kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu tudzież nie nawiązywałaby do sposobu zagospodarowania, gabarytów, formy architektonicznej, intensywności oraz innych parametrów zainwestowania terenów sąsiednich. Stowarzyszenie nie wykazało w żaden sposób tego, dlaczego - na tle przytoczonych przepisów -jego udział w postępowaniu jest uzasadniony, a mianowicie jak/dlaczego udział ten przyczyniłby się do zapewnienia lub zwiększenia skuteczności powyższych uregulowań bądź dlaczego Stowarzyszenie przewidziane we wskazanych przepisach gwarancje uznaje za niewystarczające i w konsekwencji upatruje za konieczny swój udział w postępowaniu.

Również za zupełnie nieprzekonywujący należy uznać argument Stowarzyszenia oparty na statutowym celu w postaci dążenia do ochrony dziedzictwa historycznego W., rozpowszechniania wiedzy o jej historii, o zasobach kulturowych, tradycjach itd. Stowarzyszenie nie wyjaśnia związku tego celu z przedmiotem postępowania, w szczególności nie precyzuje w jaki sposób i w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne i przedmiot postępowania wiąże się np. z rozpowszechnianiem wiedzy o historii, zasobach kulturowych czy potencjale W., a w szczególności w jaki sposób zamierzenie inwestycyjne godzi w omawiany cel. Zdaniem Stowarzyszenia "nie ulega (...) wątpliwości, iż realizacja przedmiotowej inwestycji może w pewnych sytuacjach stać w wyraźnej sprzeczności z dziedzictwem historycznym W.". Jakie jednak "pewne sytuacje" wnioskodawca miał na myśli - z wniosku już nie wynika. Podobne - do wskazanych wyżej -wątpliwości nasuwają się na tle eksplikowanego we wniosku statutowego celu w postaci "inicjowania, wspierania i współpracy przy realizacji wszelkich zamierzeń, podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców, służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego W.". Według Stowarzyszenia "nie ulega wątpliwości, że realizacja inwestycji na terenie W., może w pewnych sytuacjach stać w wyraźnej sprzeczności z założeniem harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego W.". Powyższe wyjaśnienie, podobnie jak omówione wcześniej, operuje bardzo ogólnymi stwierdzeniami, nie precyzuje w jakich sytuacjach realizacja inwestycji może stać w sprzeczności lub wyraźnej sprzeczności z założeniem harmonijnego rozwoju dzielnicy, w czym konkretnie może się przejawiać zagrożenie dla tego rozwoju ze strony przedmiotu niniejszego postępowania i jak miałby ucierpieć rozwój społeczno-gospodarczy bądź kulturalny W. wskutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Wnioskodawca nie wskazuje, w jakich konkretnie sytuacjach (w jakim stopniu i dlaczego) przedmiot postępowania może negatywnie wpływać na wymienione wartości, ograniczając się jedynie do ogólnikowych, enigmatycznych i apriorycznych -bo niepopartych żadnymi argumentami - twierdzeń.

Stowarzyszenie nie wyjaśniło też na jakiej podstawie i dlaczego sądzi, iż współpraca w przedmiotowym postępowaniu z samorządem terytorialnym przyczyni się do zachowania charakteru W. oraz jej tożsamości. Kolegium nie kwestionuje takiego założenia wnioskodawcy, zwraca jednak uwagę, że zgodnie z prawem pozytywnym oraz poglądami doktryny i judykatury, zapatrywanie to Stowarzyszenie winno było uzasadnić wykazując związek pomiędzy omawianym celem statutowym, a przedmiotem postępowania. Za błędne i pozbawione podstaw należy także uznać przekonanie wnioskodawcy, iż jego udział w postępowaniu administracyjnym przyczyni się do integracji mieszkańców. Celem postępowania administracyjnego jest wszakże konkretyzacja normy (norm) prawnej w odniesieniu do indywidualnego adresata/adresatów aktu stosowania prawa w konkretnych okolicznościach faktycznych - celem postępowania administracyjnego z założenia nie jest i nie może być integrowanie obywateli.

Podsumowując zastrzeżenia odnośnie do spełnienia przez Stowarzyszenie [...] pierwszej przesłanki (materialnoprawnej), o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a., Kolegium wskazało, iż wprawdzie trzeba przyznać, iż statut danej organizacji społecznej z założenia musi określać jej cele na odpowiednim poziomie ogólności i trudno jest oczekiwać, by cele organizacji były wskazane w statucie w sposób bardzo szczegółowy, niemniej jednak właśnie wobec powyższego obowiązkiem organizacji społecznej, żądającej dopuszczenia jej do udziału w określonym postępowaniu, jest klarowne, szczegółowe i konkretne wykazanie powiązania zachodzącego pomiędzy poszczególnymi celami statutowymi a znamionami przedmiotu danego - tego a nie innego -postępowania, który to związek uzasadniałby dopuszczenie takiej organizacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, iż przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku przedmiotu sprawy administracyjnej z celami statutowymi organizacji społecznej. Zdaniem sądów nie do przyjęcia jest, aby organizacja społeczna mogła otrzymać legitymację do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., II SA/Kr 601/14, LEX nr 1513400). Według Kolegium w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie [...] nie wykazało takiego konkretnego i bezpośredniego związku.

W ocenie Kolegium wnioskodawca nie wykazał również drugiej przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a., a mianowicie, iż za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia także interes społeczny (publiczny).

Przesłankę tę Stowarzyszenie uzasadnia wskazując, iż w interesie społecznym pozostaje kontrola "nad prawidłowością działań podejmowanych przez administrację przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynków, w szczególności wielorodzinnych, wewnątrz osiedli domów jednorodzinnych, z infrastrukturą do nich nieprzystosowaną", jak również "przeciwdziałanie lokalizacji nowych inwestycji, które mogą potencjalnie być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli oraz mogą potencjalnie naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców W.". Ponadto, jak podniesiono we wniosku, w interesie społecznym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy "w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją".

Zaprezentowane przez Stowarzyszenie argumenty świadczą o tym, iż jego udział w postępowaniu uzasadniony jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu). Nie wiadomo, na jakiej podstawie organizacja twierdzi, iż za kontrolą prawidłowości działań podejmowanych przez organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [...] w K. przemawia interes ogółu. Można raczej uznać, że przemawia za tym interes zbiorowy członków Stowarzyszenia lub mieszkańców W., ale nie interes publiczny.

O partykularyzmie interesu, na który powołuje się Stowarzyszenie świadczy także stwierdzenie wnioskodawcy, iż "w interesie społecznym (...) jest (...) przeciwdziałanie lokalizowania nowych inwestycji, które mogą potencjalnie być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli w W. oraz mogą potencjalnie naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców W.". Przywołany interes prawny i majątkowy mieszkańców osiedli W. stanowi partykularny interes relatywnie wąskiej grupy osób, który może być zakwalifikowany jako rodzaj interesu indywidualnego, a w każdym razie interes bliski interesom indywidualnym, którego zdecydowanie nie należy utożsamiać z dobrem ogółu społeczeństwa i interesem publicznym. Podobnie wydanie decyzji "w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją" leży w indywidualnym interesie tych osób, a nie w interesie społecznym (publicznym).

Kolegium również zauważyło, iż - abstrahując nawet od samego rodzaju powoływanych przez wnioskodawcę interesów - Stowarzyszenie nie wykazało ich związku z przedmiotem postępowania, a poprzestało na ich ogólnikowym wyliczeniu. Tymczasem jak wskazuje judykatura, "nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Jednak nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć" (zob. wyrok NS A z dnia 5 listopada 2014 r., IIOSK 985/13, LEX nr 1657872; wyrok WSA w Krakowie z dnia 08.06.2016 r., II SA/Kr 451/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14.06.2016 r., II SA/Kr 457/16).

W zażaleniu Stowarzyszenie podniosło, iż w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do tez orzecznictwa, które zostały przytoczone przez Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zgodnie z orzecznictwem cytowanym we wniosku organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełniania celu postępowania administracyjnego. Analiza treści wniosku pozwala jednak stwierdzić, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło w jaki sposób jego uczestnictwo w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełnienia celów jurysdykcji administracyjnej, a - z drugiej strony - wobec skonstatowania przez organ pierwszej instancji braku spełnienia przez wnioskodawcę pierwszej przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. dalsza analiza treści wniosku nie była konieczna i organ nie miał obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do zawartych we wniosku pozostałych twierdzeń Stowarzyszenia.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 31§1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: KPA), poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie nie występuje interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy względy pragmatyczne, jak również zainteresowanie społeczności mieszkańców W., wyraźnie przemawiają za tezą, iż w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 31§1 KPA, poprzez bezzasadne uznanie, iż działalność statutowa Stowarzyszenia, nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy cele statutowe Stowarzyszenia wyraźnie przemawiają za zaangażowaniem Stowarzyszenia w postępowania określające warunki zabudowy dla inwestycji realizowanych na obszarze W., a zatem za dopuszczeniem Stowarzyszenia również do przedmiotowego postępowania,

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 §1 KPA poprzez błędne ustalenie charakteru inwestycji prowadzonej na części działki nr [...] obr. [...] P., na działkach nr [...] i [...] oraz na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K., która w istocie jest jedynie częścią większego założenia inwestycyjnego, realizowanego na działkach sąsiednich, polegającego na istotnym przekształceniu charakteru przestrzennego ustalonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, co niewątpliwie dotyczy celu statutowego Stowarzyszenia wyrażonego w § 9 Statutu Stowarzyszenia,

4) obrazę art. 77 § 4 KPA w zw. z Studium, w części odnoszącej się do terenu objętego Inwestycją, poprzez nieuwzględnienie informacji, jaką Organ uzyskał z urzędu, a mianowicie wiedzy co do zrealizowanych i realizowanych na sąsiednich działkach inwestora inwestycjach, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wbrew zapisom Studium, jak również informacji na temat działalności statutowej Stowarzyszenia, która obejmuje uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji, które potencjalnie zagrażają ładowi przestrzennemu W.,

5) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 §1 i §3 KPA poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia Zaskarżonego Postanowienia SKO, w sposób odpowiadający wymogom prawa, skutkiem czego doszło także do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i 11 KPA w szczególności wobec całkowitego braku odniesienia się przez SKO do zarzutu naruszenia art. 63 §1 KPA w zw. z art. 63 §2 KPA, jak również art. 31 § 4 KPA.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej "P.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a - c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezbędna jest analiza przepisów art. 31 § 1 K.p.a. zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia [...] jego celem jest miedzy innymi ochrona dziedzictwa historycznego W. oraz rozpowszechnianie wiedzy i jej historii i współczesności, inicjowanie, wspieranie i współpraca przy realizacji wszelkich zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społecznego – gospodarczego i kulturalnego, a także uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie W. w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli na tym terenie, jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców W. Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez nawiązywanie kontaktów i organizację spotkań z osobami związanymi osobiście lub poprzez swoją pracę i zainteresowania z historią W. i P., organizowanie spotkań edukacyjnych czy też organizowanie wycieczek i zlotów. Stwierdzić zatem należy, że skarżącego, z uwagi na jego status prawny, jak również cele działania wskazane w statucie, można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a.

Dokonując powyższego ustalenia, Sąd w szczególności kierował się poglądami i wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05, w której wskazano w szczególności, że brak jest legalnej definicji pojęcia "organizacja społeczna", oraz że nauka prawa administracyjnego, typując cechy organizacji społecznej, ustaliła zakres tego pojęcia szeroko, uznając różnorodność form organizacyjnoprawnych, jakie może przybrać organizacja społeczna. Uznać należy, odwołując się do art. 12 Konstytucji RP, że przy tak określonych celach i założeniach organizacyjnych działalność skarżącego wyczerpuje kryterium organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Przysługujący zatem skarżącemu status organizacji społecznej umożliwia mu formułowanie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niego samego, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jego cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 K.p.a.), co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego.

Dalej wskazać należy, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine K.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty niemające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08). Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

W tym miejscu należy wskazać ponadto na treść wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06, z którego wynika, że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.

W ocenie Sądu organy prowadzące niniejsze postępowanie zasadnie przyjęły, że skarżące Stowarzyszenie nie może powoływać się na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałby przystąpić. Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym w ramach wyznaczonych celów statutowych. Zaś przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może natomiast dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu. Taka sytuacja bez wątpienia ma miejsce w niniejszej sprawie.

Sądowi z urzędu jest wiadomym, że skarżące Stowarzyszenie starało się o dopuszczenie do udziału w licznych postępowaniach administracyjnych, a rozstrzygnięcia organów zaskarżane były do tutejszego Sądu (sprawy o sygnaturach II SA/Kr 451/16, IISA/Kr 457/16, II SA/Kr 454/16, IISA/Kr 449/16, II SA/kr 459/16). W szczególności z uzasadnienia wyroku do sygn. II SA/ Kr 451/16 wynika, że wówczas Stowarzyszenie w swoich pismach procesowych wielokrotnie podnosiło, że "wydział architektury i urbanistyki odmówił członkom stowarzyszenia prawa do bycia strona w postępowania administracyjnych o wydanie decyzji o warunkach zabudowy", co z kolei wskazuje na to, że członkowie Stowarzyszenia, którzy jednocześnie są mieszkańcami W. chcieli wziąć udział w toczącym się postępowaniu, ale organ uznał, że nie przysługuje im przymiot strony na podstawie art. 28 K.p.a. Dlatego też Stowarzyszenie postanowiło wstąpić do postępowania, jako organizacja społeczna. Świadczy to o potrzebie zrealizowania partykularnego interesu członków Stowarzyszenia, a nie interesu społecznego. Interes społeczny jest pojęciem o wiele szerszym i ma służyć społeczeństwu, a nie wybranej tylko grupie interesów.

Prezentowane przez Stowarzyszanie rozumienie pojęcia interesu społecznego prowadziłoby do nieuprawnionego uprzywilejowania organizacji społecznych, a w zasadzie poszczególnych ich członków. Na podstawie art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna uzyskiwałaby bowiem łatwiejszy dostęp do postępowania administracyjnego, niż osoby fizyczne i prawne, muszące legitymować się spełnieniem przestanek z art. 28 Kpa tj. konkretnym interesem prawnym.

Co więcej podkreślić należy, że udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu nie może stanowić formy nacisku na organy. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny (por. glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 756/09). Należy również zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 K.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 K.p.a., Lex 2014). Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32).

Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 K.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie słusznie uznały, że Stowarzyszenie [...] nie spełniło przesłanek wymienionych w art. 31 K.p.a., które uzasadniałyby dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Wskazać nadto wypada, że cele statutowe organizacji sformułowane są w sposób bardzo ogólny, bez związku z przedmiotowym postępowaniem.

W szczególności nieuzasadnione są te zarzuty i argumenty skargi, które dotyczą konieczności "dopilnowania" przez Stowarzyszenie, aby w prowadzonym postępowaniu respektowane były ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (w tym naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 §1 KPA poprzez błędne ustalenie charakteru inwestycji, która doprowadzi do istotnego przekształcenia charakteru przestrzennego ustalonego w Studium).

Przypomnieć należy, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Poza wszelkim sporem jest, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają i nie mogą mieć żadnego wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy; ustalenia studium są wiążące dla organów gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. Dlatego wszystkie argumenty i zarzuty w tym zakresie są zupełnie bezprzedmiotowe dla potrzeb rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w niniejszej sprawie. Jeżeli Stowarzyszenie pragnie, aby założenia Studium zostały zrealizowane, to jego aktywność powinna zmierzać raczej do zachęcenia organów gminy do podjęcia procedury planistycznej na obszarze W., natomiast postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy regulowane jest całkowicie innymi przepisami i rządzi się innymi zasadami, niż uchwalanie planu miejscowego.

W ocenie Sądu, wbrew podnoszonemu w skardze zarzutowi, organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. W tym zakresie organy odniosły się przede wszystkim do postanowień statutu Stowarzyszenia, na które powołało się ono w swoim wniosku, jak i do pozostałej argumentacji wniosku – a organ II instancji także do zażalenia. Ponadto spójnie i jednoznacznie wyraziły swoje stanowisko w sprawie. Stowarzyszenie nie wskazało na legitymowanie się np. dużym doświadczeniem w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 24 kwietnia 2014r. sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13; 26 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/10).

Z przedstawionych powyżej przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik, ani nie stwierdził innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.