Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 376/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 182/23 odmawiające dopuszczenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

M. Sp. z o. o. w K. (dalej: wnioskodawca lub Spółka), w piśmie z 5 kwietnia 2023 r., wystąpiła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wskazała, że wynik niniejszego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, gdyż jest adresatem 35 decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w oparciu o zaskarżoną uchwałę. Wskazując podstawę prawną żądania przywołano treść art. 33 § 2 P.p.s.a.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 182/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako Spółka, wnioskodawca) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako P.p.s.a.), odmówił dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd przywołał treść art. 33 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która dotychczas nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym a sprawa dotyczy jej interesu prawnego oraz organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 tej ustawy w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności.

Sąd wskazał, że w świetle powyższego przepisu, dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny podmiotu, który zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10; 27 marca 2012 r., II OZ 217/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Skarga innego podmiotu, który zainicjował to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zauważył, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023, poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Sąd wskazał, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia NSA z: 28 kwietnia 2015 r., II OZ 345/15; 13 listopada 2014 r., II OZ 1160/14; 5 listopada 2010 r., II OZ 703/10; 22 stycznia 2008 r., II OZ 1361/07 [w:] CBOSA).

Następnie Sąd stwierdził, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. interpretowany w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w tej sprawie.

Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Zarzuca naruszenie:

1. naruszenie przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 oraz 101 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) oraz w zw. z art. 1 KPA poprzez ich błędną wykładnię i odniesienie (zinterpretowanie) użytego w przepisie art. 33 § 2 pojęcia "postępowania administracyjne" wyłącznie w kontekście treści art. 1 K.p.a. a w konsekwencji przyjęcie, że pojęcie to nie obejmuje swym zakresem postępowania nadzorczego zainicjowanego skargą wojewody na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz postępowania planistycznego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 503).

2. naruszenie przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie w sposób błędny rażąco zawężającej (i przez to niekonstytucyjnej) wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a., poprzez odmowę dopuszczenia Spółki w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę nr [...] Rady Miasta Katowice z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...] w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkaniowej, pomimo okoliczności, a tym samym zignorowanie istnienia istotnego i bezdyskusyjnego interesu prawnego Spółki jako właściciela i współwłaściciela nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą oraz beneficjenta kilkudziesięciu decyzji administracyjnych wydanych na podstawie zaskarżonego planu w zakresie realizacji inwestycji (pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie) - w rozstrzygnięciu skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wnosi o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu sądowym.

Ponadto domaga się powierzenia - w trybie art. 187 P.p.s.a. - do rozpoznania przedmiotowego zażalenia poszerzonemu - siedmioosobowemu składowi NSA – z uwagi na występowanie w niniejszej sprawie istotnego zagadnienia prawnego dotyczącego kręgu stron postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego skargą nadzorczą wojewody, złożoną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Dodatkowo wnosi o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w sprawie zgodności przepisów art. 33 § 1, § 1b, § 2 P.p.s.a. z art. 45 ust 1 Konstytucji w zakresie w jakim przepisy te ograniczają krąg stron postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego skargą nadzorczą wojewody na akt prawa miejscowego wyłącznie do organu jednostki samorządu terytorialnego i wojewody - mimo, że uwzględnienie skargi ma wpływ na prawa i obowiązki innych osób. Osoby te są w skutek takiego ukształtowania przepisów pozbawione prawa do sądu. O ile art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pozwala każdemu skierować tzw. skargę powszechną na akt prawa miejscowego, o tyle nie przewidziano analogicznego uprawnienia pozwalającego na zajęcie przed sądem stanowiska w obronie aktu zakwestionowanego przez wojewodę. Stanowi to jaskrawe pominięcie interesów stron, które z kwestionowanego aktu prawa miejscowego czerpią swoje prawa i które są narażone na ich utratę, mimo ich słusznego nabycia.

Ewentualnie Spółka wnosi o samodzielne stwierdzenie niezgodności ww. przepisów z powyżej wskazaną normą Konstytucji - w ramach bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (na zasadzie art. 8 ust. 2 Konstytucji), pominięcie zastosowania przepisów art. 33 § 1, § 1b, § 2 P.p.s.a. w zakresie w jakim są one niezgodne z art. 45 ust 1 Konstytucji.

Spółka zwraca uwagę, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 33 § 2 w zakresie w jakim uznaje, iż użyte w tym przepisie pojęcie postępowania administracyjnego, należy rozpatrywać w kategorii postępowań określonych w art. 1 K.p.a..

Podnosi, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje w powyższym zakresie istotna rozbieżność. Jej zdaniem pojęcie "postępowania administracyjnego" należy interpretować prokonstytucyjnie, tj. możliwie szeroko. Taka prokonstytucyjna interpretacja prowadzi do objęcia zakresem użytego w art. art. 33 § 2 pojęcia "postępowania administracyjnego" wszelkich postępowań toczących się przed lub z udziałem organu administracji publicznej. A to z kolei prowadziłoby do możliwości przystąpienia do sprawy sądowoadministracyjnej w charakterze uczestnika każdej osoby, której interesu prawnego dotyczy zaskarżony akt.

Tylko wykładnia przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a., zapewniająca szeroki dostęp do procesowej pozycji uczestnika postępowania (a tym samym możliwości korzystania - na podstawie art. 12 P.p.s.a. - ze służących stronie uprawnień procesowych), od której Sąd I instancji odstąpił urzeczywistnia konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającego z art. 2 Konstytucji RP i prawa do sądu wynikającego z art. 45 Konstytucji RP (tak NSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 28.11.2005 r., II FZ 730/05, w postanowieniu z dnia 12.6.2008 r., II GZ 52/08, oraz w postanowieniu z dnia 14.12.2009 r., II FZ 540/09, LEGALIS).

Przywołuje fragment postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.06.2013 r. (sygn. akt: II OZ 457/13), w którym stwierdzono, że:

"Sformułowanie przepisu art. 33 § 2 PostAdmU z użyciem wyrazu "również", wskazuje raczej na możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej, a nie zawężającej. Poza tym dokonując wykładni, nie można nie zauważyć dalszej części przepisu art. 33 § 2 (zdanie pierwsze), warunkującej udział osoby w charakterze uczestnika, "jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego", co ma tu znaczenie decydujące, jeżeli weźmie się pod uwagę brzmienie art. 33 § 1 i art. 50 § 1 PostAdmU. Z porównania brzmienia tych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi (stroną) oraz uczestnikami postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 i § 2 PostAdmU są podmioty opierające swą legitymację procesową na własnym interesie prawnym w przeciwieństwie do prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, czy też organizacji społecznych.

Tak więc wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 PostAdmU zależy głównie od tego, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie statusu uczestnika, gdyż przepis ten będzie miał zastosowanie także wtedy, gdy uprzednio nie toczyło się żadne postępowanie, w którym miałby brać udział podmiot zgłaszający swój udział w charakterze uczestnika (H.Knysiak-Molczyk w: T. Woś, PI Knysiak-Mołczyk, M. Romaniuka. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Warszawa 2005, s. 184-185).

Z szeroko rozumianego określenia "postępowanie administracyjne", jak proponuje się w doktrynie, nie można wyłączyć postępowania planistycznego, w trakcie którego osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu i które to uwagi mogą spowodować wprowadzenie zmian w projekcie planu miejscowego (art. 17 pkt 11, 12, 13, 14 i art. 18 PlanZagospU). Nie jest tajemnicą, że wnioski do planu (art. 17pkt 1 PlanZagospU) oraz uwagi dotyczące projektu planu (art. 17pkt 11 PlanZagospU), wnoszą głównie podmioty mające konkretne prawa do nieruchomości objętych planem (własność, użytkowanie wieczyste). Zaś ustalenia m.p.z.p. zgodnie z art. 6 ust. 1 PlanZagospU, wraz z innymi przepisami, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, które to prawo należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 PlanZagospU).

Nie ulega więc wątpliwości, że osoby (podmioty) posiadające nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym mają interes prawny w tym, w jakim kształcie zostanie podjęta uchwała o planie miejscowym bądź o jego zmianie. Logiczną konsekwencja tego, jest skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 SamGminU, który stanowi samodzielną (odrębną) podstawę zaskarżenia uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego."

Spółka uważa, że przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie jest przewidziany dla dopuszczenia do udziału podmiotów, które z mocy prawa mają status uczestników lub stron (tzn. w tym zakresie norma prawa przewiduje ich udział), lecz dla podmiotów, które w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym nie brały udziału a rozstrzygnięcie dotyczące aktu administracyjnego jakim jest w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (a zwłaszcza stwierdzenie jego nieważności) bezwzględnie dotknie ich uprawnień i obowiązków, choćby określone były one w decyzjach indywidualnych.

Zauważa, że we wniesionej skardze Wojewoda Śląski domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie NSA w odniesieniu do kwestii tego, kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (a na gruncie niniejszej sprawy uchwały), wypowiedziano pogląd, że stroną tego postępowania nie jest tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, który zawiera ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego t.j. Dz. U. z 28.01.2022 r., poz. 503). Uchwalanie MPZP mieści się w doktrynalnym pojęciu "władztwa planistycznego gminy", zaś będąca efektem tegoż władztwa treść uchwały przekłada się bezpośrednio na indywidualne decyzje wydawane w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, które z zasady mają mieć charakter trwały. W tym zakresie treść uchwały o MPZP stanowi ograniczenie prawa własności a jednocześnie uzgodnioną i zweryfikowaną przez organ kolegialny, realizację polityki przestrzennej gminy w danym rejonie.

Na podstawie kwestionowanego MPZP, dla różnych obszarów określonych w tym planie, od początku jego obowiązywania Prezydent Miasta K. udzielił różnym inwestorom (zarówno prywatnym jak i instytucjonalnym) wiele pozwoleń na budowę. Spółka jest adresatem 35 decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez właściwe organy administracyjne. Decyzje te zostały wydane właśnie w oparciu o zaskarżoną uchwałę a na ich podstawie Spółka zrealizowała, realizuje, bądź planuje zrealizować inwestycje w rejonie objętym zaskarżoną uchwałą.

W sytuacji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w niniejszym postępowaniu, przepis art. 156 § 1 pkt 2) kodeksu postępowania administracyjnego może otworzyć drogę do stwierdzenia nieważności indywidualnych decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wnioskodawca nie kwestionuje, że może nie posiadać legitymacji do złożenia skargi na uchwałę dot. MPZP, ale udział w postępowaniu z uwzględnieniem interesu prawnego w rozstrzygnięciu kwestii związanych z planem jest już zupełnie inną sprawą. Rzecz bowiem w tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych a zatem rozstrzygnięcie zagadnień z nim związanych w postępowaniu sądowym wpływa automatycznie na prawa i obowiązki Spółki jak i innych podmiotów, będących beneficjentami korzyści lub ograniczeń związanych z kształtem planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie dotyczącej dopuszczenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...] w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkaniowej, ma to czy możliwe było dopuszczenie innych podmiotów do udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym procedury uchwałodawczej poza skarżącym plan w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewodą i organem uchwałodawczym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby dopuścić Spółkę do niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Bez znaczenia jest wąska czy szeroka wykładnia pojęcia "postępowanie administracyjne" użytego w art. 33 ust. 2 P.p.s.a. Istota postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej u.s.g.), wyklucza jakikolwiek inny udział innych uczestników postępowania na podstawie regulacji P.p.s.a. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 usg, która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. postanowienia NSA z: 29 września 2010 r., sygn. akt II OZ 899/10, 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OZ 1067/13, 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 64/14, 26 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 473/15, 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OZ 757/15, 16 września 2015 r., sygn. akt II OZ 855/15, 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 1307/15, 2 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 129/16, 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 352/17, 31 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 563/16, 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 598/16, 7 września 2017 r., sygn. akt II OZ 864/17, 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OZ 200/18, 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1028/20).

W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zażalenie, które zostało oparte na błędnej argumentacji Sądu I instancji odnośnie prawidłowości wąskiej czy też szerokiej wykładni pojęcia postępowania administracyjnego z art. 33 § 2 P.p.s.a. również nie stanowiło prawidłowej i skutecznej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Cała argumentacja zażalenia i podniesione tam zarzuty koncentrują się na wadliwej bo zawężającej wykładni określenia "postępowanie administracyjne" użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a. Jednak rzeczywistą przyczyną oddalenia wniosku Spółki o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wywołanym skargą Wojewody na akt planistyczny w niniejszej sprawie, wniesionej co istotne w trybie nadzoru z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, była niedopuszczalność udziału w takim postępowaniu innych stron poza organem i skarżącym organem nadzoru czyli Wojewodą.

Z przepisów działu II P.p.s.a wynika, że uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym i żądać dopuszczenia do takiego postępowania w charakterze uczestnika, może tylko taki podmiot, który miał prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu przed organem administracyjnym jeżeli przepisy odrębne regulujące dany tryb, przewidywały taki udział. Takimi przepisami w okolicznościach niniejszej sprawy są przepisy regulujące postępowanie planistyczne. W sprawach ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie znajdzie zastosowania bowiem art. 93 ust. 1 u.s.g. zastrzega udział w takim postępowaniu wyłącznie dla organu nadzoru jakim jest wojewoda oraz dla organu. Nie ma znaczenia w tym przypadku nawet okoliczność z art. 101 ust. 1 u.s.g. tj. wykazanie naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Tym bardziej nie uzasadnia uczestnictwa posiadanie interesu prawnego jak w niniejszej sprawie poprzez bycie adresatem wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę czy też posiadanie tytułu własności albo współwłasności do działek objętych skarżonym planem.

Przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują podczas procedury uchwałodawczej udział podmiotów, których nieruchomości objęte są planem lub rozwiązania przyjęte w planie rzutują na prawa innych podmiotów choć ich nieruchomości plan nie obejmuje (prawo zgłaszania wniosków i uwag), to nie oznacza to, że zyskały one prawo do zaskarżania procedowanej uchwały. W tym zakresie wyłączną kompetencję ma podmiot spełniający wymóg naruszenia planem jego interesu prawnego (art. 101 ust.1 u.s.g.) a w przypadku zaskarżenia uchwały przez organ nadzoru (art. 93 ust. 1 u.s.g.) tylko wojewoda.

Skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi (a nie w procedurze uchwalania) na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący (podmiot lub wojewoda), to słusznie Sąd I instancji uznał, że Spółka jako właściciel nieruchomości objętych planem i zainteresowana jego obowiązywaniem bez zmian w aktualnym kształcie oraz jego obroną przed modyfikacjami wpływającymi na jego prawa nie mogłaby brać udział w tym postępowaniu.

Spółka jako właściciel nieruchomości objętych planem mogła wykazywać swój interes prawny zgłaszając swoje uwagi i wnioski w procedurze planistycznej w trakcie uchwalania planu. Spółka jest usatysfakcjonowana postanowieniami uchwalonego planu bowiem odpowiada on jej interesom faktycznym i prawnym. Wobec tego można przyjąć, że jej interes został zrealizowany i zabezpieczony w pełni poprzez uchwalenie planu w obecnej postaci. Z tego wynika, że nie widzi ona potrzeby jego zaskarżania gdyż plan nie narusza jej interesu prawnego co jest warunkiem zaskarżenia z art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym potrzeba wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., obliczonej na ochronę naruszenia planem jej interesu prawnego, nie występuje. Oczywiście nadal posiada ona interes prawny przed dokonaniem zmiany planu, w sposób który nie odpowiada jej zamierzeniom i prawom opartym na wydanych już decyzjach administracyjnych ale skoro art. 33 § 2 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania do postępowania planistycznego, a tryb zaskarżenia uchwały z art. 93 ust. 1 u.s.g. przysługiwał jedynie wojewodzie, to nie mogła ona wykazać podstaw dla dopuszczenia jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Na marginesie NSA zauważa, że skoro Spółka jest tak żywo zainteresowana obroną obecnego kształtu postanowień planu a skargi ani w trybie 101 ust. 1 u.s.g. ani tym bardziej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. nie może wnieść, to nic nie stoi na przeszkodzie by wspierała stanowisko prezentowane przez Radę Miasta Katowice np. przyłączając się do jej stanowiska w sprawie albo poprzez uzgodnienie z Radą jednolitego stanowiska, które będzie prezentował ustanowiony przez nich pełnomocnik.

Z powyższego wynika, że do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru - wojewody, który swoje nieograniczone kompetencje w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz prokuratora jako rzecznika praworządności) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Spółka w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały może zakwestionować postanowienia nowego planu jako naruszające jej interes prawny. Art. 101 ust. 1 u.s.g. jako przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym jakim jest art. 33 § 2 P.p.s.a.

Wbrew zarzutom zażalenia za dopuszczeniem Spółki nie przemawia podnoszone przez nią naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W sytuacji kiedy sam ustawodawca przewiduje rozwiązanie (wniesienie skargi na uchwałę organu gminy), które ogranicza podmiotowo (tylko wojewoda art. 93 ust. 1 u.s.g.) lub warunkiem wykazania naruszenia interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.), to nie można uznać, że wszelkie osoby, które posiadają interes prawny związany z postanowieniami uchwały lecz skarżona uchwała go nie narusza, zostały pozbawione prawa do sądu. Oczywiście wprowadzone ograniczenia istotnie redukują ilość podmiotów uprawnionych do bycia skarżącym (art. 101 ust. 1 u.s.g. lub art. 93 ust. 1 u.s.g.), czy wręcz wykluczają bycie uczestnikiem takiego postępowania sądowego jednak nie jest to wina Sądu lecz przyjętych przez ustawodawcę norm prawnych. Ustawodawca mógł bowiem stwierdzić, że uczestnikiem postępowania jest ta osoba, która nie brała udziału w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli przez sąd a nie jedynie "w postępowaniu administracyjnym".

Wobec powyższego NSA uznał postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 33 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 1 K.p.a. oraz art. 33 § 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP za pozbawione podstaw.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji pomimo błędnej argumentacji prawidłowo uznał, że dopuszczenie Spółki do udziału w niniejszym postępowaniu zainicjowanym skargą z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest niemożliwe i odmówił uwzględnienia jej wniosku w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.