Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2277/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Zdrowia i P. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1671/17 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2017 r. nr RPR.025.65.2016.(15) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w Z. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2017 r. nr PRP.025.65.2016.(15) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2016 roku, nr PRP.025.65.2016.(5).LC, obie w częściach niedotyczących rozstrzygnięć odnośnie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...]; 2. oddalił skargę w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

P. Spółka Akcyjna w Z. (dalej P. S.A.) wniosła 27 maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 16 października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 3 września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...] na własność Państwa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. Równocześnie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 4 października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 7 października 1948 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S.. Wnioskodawca wskazał, że powołane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa polegającym na stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. w odniesieniu do działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...], [...], [...], pomimo że wywołało ono nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Minister Zdrowia decyzjami z 16 lipca 2010 r. oraz z 22 lipca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru decyzjami z 2 września 2010 r. oraz z 6 września 2010 r. utrzymał w mocy odpowiednio decyzję z 16 lipca 2010 r. oraz z 22 lipca 2010 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/10 i sygn. akt IV SA/Wa 2054/10 uchylił obie zaskarżone decyzje Ministra Zdrowia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzją z 5 października 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Ministra Zdrowia. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia decyzją z 24 stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu nadzoru, na dzień wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności których wnosi strona, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a tym samym nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, wbrew stanowisku wnioskodawcy, organ był uprawniony do wydania jednej decyzji dotyczącej obu kwestionowanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. Wyrokiem z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Zdrowia z 24 stycznia 2013 r., wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzją z 27 maja 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 5 października 2012 r. Organ nadzoru wskazał, że decyzja zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy nie ma charakteru samodzielnego, posiada jedynie charakter prawno-procesowy. Z uwagi zatem na niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół, organ uznał za celowe łączne rozpoznanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2208/14 uchylił przedmiotowe decyzje organu nadzoru.

Rozpoznając po raz czwarty sprawę, Minister Zdrowia decyzją z 29 grudnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 4 października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 7 października 1948 r. W wydanym rozstrzygnięciu Minister zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2208/14, jak również zawarte w wyroku z 14 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2054/10 i rozpoznał odrębnie wniosek P. S A. z dnia 27 maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 16 października 2001 r. i poprzedzającej ją decyzji z 3 września 2001 r. oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 4 października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia rozważył, czy spełnione zostały formalne przesłanki prowadzenia postępowania, dokonał analizy, czy w sprawie nie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy oraz dokonał oceny powołanych przez wnioskodawcę podstaw stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka P. S.A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Zdrowia decyzją z 31 lipca 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 29 grudnia 2016 r., uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja Ministra Zdrowia z 4 października 2007 r. jest orzeczeniem nierozerwalnie związanym z orzeczeniami w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa, co wynika z treści samego orzeczenia i co również podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10. Natomiast decyzja z 16 października 2001 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 3 września 2001 r. były już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z 2 czerwca 2003 r., sygn. akt: IV SA 3919/01, w którym Sąd ten oddalił skargę złożoną na decyzje Ministra Zdrowia. Nadto decyzją z 29 grudnia 2016 r. Minister Zdrowia odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 3 września 2001 r. i 6 października 2001 r., a następnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z 28 czerwca 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy, stąd stanowisko zawarte w niniejszej decyzji jest uzasadnione. Również powoływana przez wnioskodawcę przesłanka braku udziału jako strony w postępowaniu nie może stanowić, w ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej.

Na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły P. S.A.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność części zaskarżonych decyzji organu nadzoru, ponieważ obarczone są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.), które Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. WSA wskazał, że kontrolowane postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Ministra Zdrowia z dnia 4 października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 7 października 1948 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. wszczęte zostało na wniosek P. S.A. w Z. Wniosek strony skarżącej dotyczył działek, które obecnie znajdują się w użytkowaniu wieczystym spółki, czyli działek o numerach: [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W pozostałym zakresie dotyczącym licznych innych działek skarżąca spółka wniosła o ich objęcie przedmiotowym postępowaniem nadzorczym przez Ministra Zdrowia z urzędu. Z analizy akt sprawy nie wynika jednak, aby organ nadzoru w jakiejkolwiek części wszczął przedmiotowe postępowanie nadzorcze z urzędu. Potwierdza to także treść zaskarżonych decyzji, w których Minister wyjaśnił, że wydał decyzję "po rozpatrzeniu wniosku spółki P. S. A. w Z...". Skoro tak, to organ nadzoru, będąc związany treścią złożonego wniosku, mógł w niniejszej sprawie orzekać jedynie co do tych części decyzji Ministra Zdrowia z 2007 r., co do których wnioskodawca wykazał istnienie po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli działek, co do których skarżącej spółce przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że wobec niewszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnął o istocie sprawy w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony. Jednakże część tego wniosku w zakresie niedotyczącymi działek będących obecnie w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki, złożona została przez podmiot nieposiadający do tego legitymacji prawnej. Rozpatrzenie zatem w tej części wniosku skarżącej spółki Sąd I instancji ocenił jako obarczone kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa), prowadzącą do konieczności stwierdzenia nieważności tej części decyzji na podstawie art. 145 § 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pozostałym zakresie, czyli nieruchomości, które obecnie znajdują się w użytkowaniu wieczystym spółki, czyli działek o numerach: [...], [...], [...], [...] oraz [...], Sąd I instancji oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. WSA podkreślił, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3919/01 prawomocnie przesądził kwestię nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. Mimo że orzeczenie to zapadło w sprawie dotyczącej oceny w trybie nadzoru prawidłowości wydania przez Ministra Zdrowia decyzji z 16 października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 3 września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...] na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S., orzeczenie to ma wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy prawidłowości decyzji Ministra Zdrowia z 4 października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia tego organu z 7 października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S.

W tej sytuacji Sąd I instancji przypomniał, że ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki Narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.) była podstawą przejęcia orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 marca 1948 r. na własność Państwa m.in. przedmiotowego uzdrowiska. W rozpatrywanej sprawie Minister Zdrowia decyzją z 4 października 2007 r. stwierdził nieważność orzeczenia z 7 października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. Podstawę materialnoprawną powołanego protokołu stanowił przepis § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., będącego rozporządzeniem wykonawczym do powołanej wyżej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62, ze zm.). Przepis ten stanowił, że osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego winna przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo-odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami. Zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister miał rozpatrzeć zgłoszone uwagi i zarzuty i ustalić w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy stanowił integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Przepis ten stanowił wyraz woli ustawodawcy, że protokół zdawczo-odbiorczy jest formalnym spisem (zestawieniem) składników przedsiębiorstwa znacjonalizowanego decyzją właściwego organu administracji publicznej, który wymagał dla swojej ważności zatwierdzenia przez właściwy organ odrębną decyzją. Oznacza to, że obie decyzje, to jest decyzja nacjonalizacyjna oraz decyzja o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego pozostają ze sobą w ścisłym związku. Dlatego też stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że orzeczenie nacjonalizacyjne jest nieważne, powoduje w rozpatrywanej sprawie, że prawidłowo Minister Zdrowia decyzją z 4 października 2007 r. stwierdził nieważność orzeczenia z 7 października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. Skutkiem takiej szczególnej konstrukcji prawnej obu decyzji jest także to, że niestwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej przesądza o konieczności stwierdzenia, że orzeczenie to nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego posiada jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter. Orzeczenie to nie może zatem wywołać skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej, lecz pełni jedynie rolę procesowego uznania protokołu zdawczo-odbiorczego za odpowiadający normatywnym wymogom jego sporządzenia. Skutki prawnomaterialne w sferze rzeczowej wywołuje natomiast orzeczenie o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, wydane na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. Dlatego też tylko przy dokonywaniu przez organ nadzoru oceny prawidłowości wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego właściwe i możliwe jest rozważanie zasadności ewentualnego zastosowania trybu przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a., a zatem rozważenie możliwości zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw w trybie nacjonalizacji (takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1480/08).

Sąd I instancji wskazał, że po przejęciu na własność Państwa m.in. przedmiotowych nieruchomości, Wojewoda [...] decyzją z 7 października 1997 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w S., stanowiącego niezabudowane działki nr [...], [...], [...], a decyzją Zarządu Miasta S. z 17 grudnia 1997 r. stwierdzono nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe P. w Z. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki ewidencyjne o numeracji: [...], [...], [...] i [...]. Następnie 27 września 2001 r. sporządzony został protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki P. sp. z o.o. w Z. (poprzednik prawny P. S.A.), podczas którego podjęto uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki. Udziały w podwyższonym kapitale zakładowym spółki objęła P. S.A. i pokryła je wkładem niepieniężnym w postaci mienia zaliczanego do majątku trwałego P. S.A., obejmującego m.in. użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości. Oznacza to, że użytkowanie wieczyste, na istnienie którego powołuje się skarżąca spółka, nie było skutkiem prawnym orzeczenia nacjonalizacyjnego. Uwłaszczenie to nastąpiło w odrębnym postępowaniu zakończonym odpowiednimi decyzjami administracyjnymi. Skutkiem prawnym kontrolowanej w kwestionowanym postępowaniu nadzorczym decyzji nie jest też wniesienie m.in. spornych nieruchomości jako aportu niepieniężnego do spółki P. sp. z o.o. w Z. Powstanie i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego jest skutkiem prawnym wywołanym nie przez decyzję nacjonalizacyjną, której skutkiem prawnym jest przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo, ale przez inne zdarzenie prawne, jakim jest uwłaszczenie Polskich Kolei Państwowych (i co do części działek wcześniejsza komunalizacja przedmiotowych działek). Skutek ten nie może stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że również opowiada się co do zasady za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Z tego względu za błędne uznał stanowisko skarżącej spółki, że w niniejszej sprawie występują nieodwracalne skutki prawne decyzji Ministra Zdrowia z 1948 r. w zakresie nieruchomości będących obecnie w wieczystym użytkowaniu skarżącej spółki.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Minister Zdrowia oraz P. S.A. z siedzibą w Z.

Minister Zdrowia zaskarżył wyrok w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Minister zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej zwanej "k.p.a."), polegające na uznaniu, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia w części nieważności decyzji Ministra Zdrowia podczas gdy rozstrzygnięcie nie dotyczy postępowania, które nie zostało wszczęte z urzędu, co wynika z uzasadnienia decyzji które nie może być odczytywane w oderwaniu od sentencji decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz polegające na wykroczeniu poza granice sprawy i uznaniu, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia w części nieważności decyzji Ministra Zdrowia, w której organ nie prowadził postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wniosek mógł zainicjować postępowanie, którego wszczęcie wymagało podjęcia przez organ działań z urzędu a Minister Zdrowia wydał rozstrzygnięcie w części, w której nie wszczął i nie prowadził z urzędu postępowania administracyjnego.

P. S.A. z siedzibą w Z. zaskarżyły wyrok w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie wniosły o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2016 r. w części dotyczącej działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...], ewentualnie – o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 2 k.p.a.

a) w zw. z § 75a ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja administracyjna jaką jest orzeczenie w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego wydane na podstawie w/w przepisu nie może być odrębnie oceniana pod kątem przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. oraz że zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych może być ocenianie wyłącznie przez pryzmat i w stosunku do decyzji nacjonalizacyjnej, poprzedzającej wydanie w/w orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu;

b) w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz w zw. z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i uznanie, że zbycie w drodze czynności cywilnoprawnej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności znajdujących się przedmiotowych nieruchomościach budynków i urządzeń, których dotyczyła decyzja nacjonalizacyjna z 1948 r. 2 i wydane w jej następstwie orzeczenie w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego, nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych. Oceny tej dokonano dodatkowo w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej, zgodnie z mechanizmem zakwestionowanym w punkcie 1 a) powyżej, a przyjętym przez Sąd I instancji, który uznał, iż brak wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję nacjonalizacyjną przesądza braku możliwości stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wobec w/w orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia naruszała prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ani decyzja nacjonalizacyjna, ani orzeczenie w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

3. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 153 P.p.s.a. poprzez:

a) niezastosowanie się przez Sąd do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, a w szczególności w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV /Wa 2054/10 i 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2208/14, w których sądy podkreślały konieczność odrębnej oceny decyzji nacjonalizacyjnej i orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu określając je jako odrębne i samodzielne decyzje. Sąd I instancji dokonał tymczasem oceny orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu jako niesamodzielnego i analizował je wyłącznie przez pryzmat decyzji nacjonalizacyjnej - jej wad i wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd I instancji stwierdził wręcz, że w odniesieniu do orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu organ nie ma żadnych możliwości dokonania w trybie art. 156 § 2 k.p.a. odrębnych i samodzielnych ustaleń,

b) niezastosowanie się przez Sąd do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, a w szczególności oceny wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, iż ’’fakt zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 18 marca 1948 r. w przedmiocie nacjonalizacji uzdrowiska pozostaje bez znaczenia dla oceny ważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego". Sąd I instancji stwierdził tymczasem, że "orzeczenie to (w/w wyrok NSA z 2003 r. - przyp. aut.) ma wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy prawidłowości decyzji Ministra Zdrowia z dnia 4 października 2007 r.",

c) uznanie, iż do rozważenia w niniejszej sprawie pozostaje jedynie kwestia ewentualnego wystąpienia w sprawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., tj. istnienia nieodwracalnych skutków prawnych przy całkowitym pominięciu okoliczności, że zarówno w wyroku z 14.01.2011 r., a w szczególności w kolejnym wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 27 stycznia 2016 r. (I SA/Wa 2208/14) nakazano "odniesienie się do kwestii związanej z przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a - pomimo prawomocności wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2003 r." a w wyroku z 2011 r. dodatkowo Minister Zdrowia został zobowiązany do dokonania odrębnej oceny czy decyzja Ministra Zdrowia z dnia 04.10.2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 5 1 k.p.a.

4. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organ administracyjny nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, a w szczególności nie przeprowadził kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dnia 04.10.2007 r. pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, ani nie zbadał czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne;

5. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona nią decyzja Ministra Zdrowia oraz poprzedzająca ją decyzja powinny zostać uchylone gdyż:

a) organ administracyjny nie dokonał należytego rozpatrzenia wskazywanych przez P. S.A. podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r., którymi było w szczególności wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na całkowitym zaniechaniu ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych orzeczeniem o zatwierdzeniu protokołu, czego następstwem było rażąco nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie większości podmiotów, które obowiązkowo powinny w nim uczestniczyć,

b) organ administracyjny nie dokonał należytej oceny tej decyzji pod kątem wystąpienia wad z art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi dodatkowo zignorowanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.01.2011 r..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie skargi kasacyjne okazały się niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Kontrolowane postępowanie administracyjne jest postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 4 października 2007 r., która również została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym i ostatecznie stwierdzała nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Zdrowia z 17 października 1948 r. zatwierdzającego protokół zdawczo odbiorczy z 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. Istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ilekroć wynik tego badania da odpowiedź pozytywną, konieczne pozostaje jeszcze zbadanie występowania przesłanek negatywnych, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest powstanie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Podjęta w postępowaniu nieważnościowym decyzja Ministra Zdrowia z 4 października 2007 r. w aktualnie kontrolowanym postępowaniu nadzorczym podlegała ocenie na gruncie podstaw nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., jednak zakres tej oceny obejmował wyłącznie kwestię nieodwracalności skutków prawnych tego orzeczenia. Tym samym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z 4 października 2007 r. mogłaby stanowić jej kwalifikowana wadliwość, odnosząca się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych orzeczeniem z 7 października 1948 r. Analiza postawionego w tym zakresie zarzutu kasacyjnego przez P. S.A. z siedzibą w Z. wskazuje, iż autor kasacji postrzega naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wypełniające dyspozycję co najmniej jednej z podstaw nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2024 roku, sygn. akt I OSK 3144/19).

Powyższe spostrzeżenie prowadzi do wniosku, iż zarzut kasacyjny tyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., przez brak wskazania w podstawach ww. kasacji, że doszło ww. decyzją Ministra Zdrowia z 4 października 2007 r. do kwalifikowanego naruszenia prawa w zakresie oceny nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego, został sformułowany w sposób wskazujący na okoliczności nieistotne dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.

Z tych powodów nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z § 75 a ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 roku w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa oraz art. 5 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017, poz. 1007 ze zm.), dalej jako "k.w.h.", a także art. 232 § 1 k.c.

W kontekście ww. zarzutu wyjaśnienia wymagało także, że autor kasacji niezasadnie podniósł, że możliwa jest inna ocena zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a, w przypadku orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego aniżeli dokonywana w oparciu o te same okoliczności ocena tych skutków w odniesieniu do decyzji o nacjonalizacji. Przeciwko stanowisku skarżącego kasacyjnie przemawia charakter orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, które nie wywołuje samodzielnie skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej, jest bowiem jedynie sformalizowanym sposobem uznania w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ, że dokument jakim jest protokół zdawczo-odbiorczy odpowiada wymogom jego sporządzenia, określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 roku, na co słusznie zwrócono uwagę w kontrolowanym uzasadnieniu.

W kontekście powyżej przedstawionych rozważań niemożliwa była aprobującą ocena zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W istocie bowiem wbrew autorowi kasacji w kontrolowanym wyroku kwestia nieodwracalności skutków prawnych względem orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego była badana odrębnie. To że skarżący kasacyjnie inaczej interpretuje charakter orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego aniżeli Sąd I instancji nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że w kontrolowanym postępowaniu dochowano zaleceniom z poprzednich wyroków w zakresie wiążącej oceny prawnej i wskazań co do postępowania.

Nie mógł podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, z powodu nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Tego rodzaju sytuacje są kwalifikowane z woli ustawodawcy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych art. 145 k.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia z tego samego powodu nieważności decyzji.

Nie mogły znaleźć aprobaty przedstawione w kasacji Ministra Zdrowia zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 61 § 1 k.p.a, a także art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także zarzuty naruszenia art. 134 P.p.s.a

Sąd I instancji stanął na słusznym stanowisku, iż w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięto sprawę poza zakresem legitymacji procesowej wnioskodawcy, wyprowadzonym z interesu prawnego statuowanego art. 28 k.p.a. Rozpatrzenie wniosku skarżącej Spółki w części dotyczącej działek, do których Spółka nie posiadała żadnych praw ocenione być musiało jako obarczone kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzącą do konieczności stwierdzenia przez Sąd nieważności obu decyzji nadzorczych w tej części.

Rację przyznać należało Sądowi I instancji, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż postępowanie nadzorcze nie było prowadzone w żadnym jego zakresie z urzędu. Wbrew stanowisku autora kasacji dostrzeżenie przez Sąd I instancji opisanej wady nie stanowiło jednak oceny okoliczności wykraczającej poza zakres wniosku Spółki o wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Z opisanych wyżej względów obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.