Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2217/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 161
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a, art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 35/15 w sprawie ze skargi J. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 35/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki nadbudowanej kondygnacji znajdującej się nad lokalem użytkowym, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a w pkt III orzekł o kosztach postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał J. S. i J. S. rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji znajdującej się nad lokalem użytkowym o powierzchni użytkowej 19,40 m², usytuowanej na posesji nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2013 r. oględzin ustalono, że przy tylnej części budynku przy ul. [...] od strony budynku przy pl. [...] istnieje dwukondygnacyjna dobudówka, posiadająca w ścianie zewnętrznej dwa okna od strony posesji E. i J. K., izolację termiczną muru od strony posesji nr [...], odprowadzanie wód opadowych w stronę posesji nr 2, wentylację grawitacyjną i mechaniczną wykonaną w stronę posesji nr 2.

Organ ustalił, że decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na remont wyżej wymienionego budynku mieszkalno-usługowego, obejmujący przebudowę parteru na lokal usługowy oraz renowacje elewacji.

W 2008 r. Gmina Miejska [...] sprzedała J. S. i J. S. swój udział w pomieszczeniu przyległym do remontowanego lokalu o powierzchni użytkowej 19,40 m² (sporna dobudówka).

Decyzją nr [...]z dnia [...]2009 r. Starosta [...]zatwierdził zamienny projekt budowlany na remont wyżej wymienionego budynku mieszkalno-usługowego obejmującego przebudowę parteru na lokal usługowy oraz renowację elewacji. Zatwierdzony przez Starostę [...] projekt budowlany już posiadał przybudówkę o dwóch kondygnacjach. Z części opisowej oraz rysunkowej nie wynikało aby miała na podstawie tego projektu nastąpić nadbudowa przybudówki, lecz miał to być remont i przebudowa pomieszczeń przybudówki o dwóch kondygnacjach.

Decyzją nr [...] z dnia 17 kwietnia 2009 r. Starosta [...] przeniósł pozwolenie na budowę z J. S. na J. S.

Decyzją z dnia [...]2009 r. nr [...] nadzór budowlany wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przebudowanego lokalu.

Organ wywiódł, że sporna nadbudowa musiała powstać w lub po 2008 r. jako "samowola budowlana".

Z uwagi na fakt, że inwestor w wyznaczonym terminie nie wypełnił obowiązków nałożonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...], czym zamknął sobie drogę do usankcjonowania samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zastosowano art. 48 ust. 1 tej ustawy.

J. S. i J. S. wnieśli od tej decyzji odwołanie wskazując, że z uwagi na wydanie decyzji nr [...]o zatwierdzeniu projektu zamiennego mieli podstawy uznać, że kwestionowana rozbudowa została zrealizowana legalnie.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu, projekt zamienny obejmował zarówno prace na parterze jak i na I piętrze budynku, jednak prace nie obejmowały swym zakresem nadbudowy przybudówki. Decyzją nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący przebudowę parteru – istniejący lokal usługowy i pierwszego piętra – istniejący lokal mieszkalny, a nie nadbudowę nad istniejącą dobudówką – wykonanie nowej "substancji" budowlanej.

Powołując się na definicje pojęć "budowa" i "przebudowa" zawarte w art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ustawodawca uznał, że w przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Z zatwierdzonego projektu zamiennego natomiast wynika, że zakres robót budowlanych obejmuje jedynie przebudowę istniejącej już części budynku, zlokalizowanej na parterze i pierwszym piętrze. W części opisowej projektu zapisano, że "Przewiduje się wykorzystać część istniejącego mieszkania na salę konsumpcyjną oraz część zaplecza" i wskazano, iż co do ścian zewnętrznych oraz stropów nie wprowadza się żadnych zmian. Z powyższego wynika, iż ściany i strop piętra znajdujące się nad przybudówką traktowane są jako już istniejące, a nie projektowane do wykonania. Brak jest więc podstaw do uznania, że przedmiotowa nadbudowa została wykonana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2009 r. nr [...].

Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec bezsprzecznej samowoli budowlanej dokonanej przez skarżących zasadnym było wdrożenie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Skoro inwestor nie przedłożył wymaganych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]2013 r. nr [...] dokumentów, to stanowiło to podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji znajdującej się nad lokalem użytkowym o powierzchni użytkowej 19,40 m².

Na ww. decyzję J. S. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego;

2) przepisów prawa procesowego wyrażających zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podnieśli, że nie jest możliwe kwestionowanie legalności wybudowania przedmiotowej nadbudowy przybudówki, skoro została wydana decyzja zatwierdzająca projekt zamienny, który nadbudowę przybudówki w sobie zawierał, a ponadto dla danego obiektu została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Oświadczyli, że nawet jeżeli organ administracji nie wypełnił w całości swoich obowiązków, na skutek czego zatwierdził projekt, którego być może nie powinien był zatwierdzać, to nie powinno mieć to wpływu na nich jako inwestorów, działających w dobrej wierze przy realizacji projektu zamiennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę przytoczył treść art. 48 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i stwierdził, że decydujące dla rozstrzygnięcia znaczenie ma fakt, że przedmiotowa nadbudowa nad przybudówką została ujęta w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2009 r. nr [...] projekcie budowlanym zamiennym. Ponadto, w dniu [...] 2009 r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przebudowanego lokalu, obejmującego m.in. wspomnianą nadbudowę przybudówki.

W części opisowej projektu zapisano, iż "Przewiduje się wykorzystać część istniejącego mieszkania na salę konsumpcyjną oraz część zaplecza" i wskazano, że co do ścian zewnętrznych oraz stropów nie wprowadza się żadnych zmian. Z powyższego wynika nie tylko to, że ściany i strop piętra znajdujące się nad przybudówką traktowane są jako już istniejące, a nie projektowane do wykonania, ale również że ściany i strop piętra znajdujące się nad przybudówką traktowane są jak legalnie istniejące. W przeciwnym bowiem razie organ nie mógłby takiego projektu budowlanego zatwierdzić.

Objęte projektem budowlanym zamiennym prace co prawda nie obejmowały swym zakresem wykonania nadbudowy przybudówki, jednak obejmowały wykonywanie robót budowlanych m.in. w tej nadbudowie. Nie jest możliwe wykonywanie zgodnych z prawem robót budowlanych w obiekcie wzniesionym nielegalnie. Skoro zatem zaakceptowano projekt budowlany zamienny obejmujący swym zakresem wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowej nadbudowie przybudówki, to bez wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie jest możliwe uznanie nadbudowanej przybudówki za niezalegalizowaną samowolę budowlaną. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego obejmującego przedmiotową nadbudowę przybudówki, a także ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lokalu obejmującego również tę nadbudowę, to nie można uznać, że wspomniana nadbudowa istnieje bez akceptacji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

Sąd wskazał, że jeżeli organy nadzoru budowlanego obecnie uważają, że doszło do nieprawidłowego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego ujmującego omawianą nadbudowę przybudówki i w rezultacie również do wadliwego udzielenia pozwolenia na użytkowanie m.in. tej nadbudowy, to należało te ostateczne decyzje wzruszyć w trybie nadzwyczajnym.

E. i M. K., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli od wyżej opisanego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów art. 36a, art. 48, art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich interpretację i zastosowanie oraz mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 7 i 8 k.p.a.

W opinii skarżących kasacyjnie, istotne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej możliwe jest w inny sposób, niż w trybach i na warunkach określonych w art. 48 ust. 2-5 oraz w art. 50 w zw. z art 51 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki uznał, że możliwy jest także inny sposób, a mianowicie wystarczy złożyć w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego i w ten sposób zalegalizować samowolną budowę. Sąd Wojewódzki nie odniósł się jednak do tego, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a). Projekt zamienny ma na celu modyfikację projektu pierwotnego i ma służyć również zmianom polegającym na rozszerzeniu zakresu zaprojektowanej wcześniej inwestycji (np. nieplanowanej pierwotnie nadbudowie kondygnacji). Rzecz jednak w tym, że składając wniosek w Starostwie Powiatowym o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny inwestorzy nie ubiegali się o takie rozszerzenie (o nadbudowę kondygnacji), a jedynie o "remont (...) obejmujący przebudowę parteru (lokal usługowy) oraz renowację elewacji budynku". Nie wnioskowali zatem o akceptację dla zmiany bryły budynku, a jedynie o wyremontowanie i zmodernizowanie istniejącej już substancji. Nie wnioskowali o to, ponieważ odbudowę tę już w międzyczasie (tj. pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją zmieniającą) w sensie budowlanym wykonali. Organ budowlany wydał zgodną z oczekiwaniem wnioskodawców decyzję zatwierdzającą projekt zamienny, w której wyraził zgodę na "modernizację" nadbudowanej przybudówki, tj. na dokonanie zmian w nieistniejącym w sensie prawnym fragmencie budynku. Najprawdopodobniej (ten fakt nie został poddany ocenie sądu) organ budowlany, zatwierdzając projekt zamienny, nie porównał go z projektem pierwotnym. Oparł się -ufając w tej mierze inwestorom i reprezentującemu ich projektantowi - na danych zawartych w części opisowej i rysunkowej wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego. Takie rozumowanie jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął Sąd Wojewódzki. Organ administracyjny błędnie, tj. nie czyniąc niezbędnych w tej materii ustaleń faktycznych, miał w myśl rozumowania Sądu Wojewódzkiego uznać, że stan rzeczy "niezgodny z prawem" jest jednak "faktem prawnym", który rodzi konsekwencje w postaci zalegalizowania samowoli budowlanej. Sąd Wojewódzki opierając się na takim rozumowaniu prawnie usankcjonował, w naszej ocenie nieuczciwe intencje inwestorów. Skarżący kasacyjnie wyrazili pogląd, że rozumowanie takie należy uznać za niezgodne z duchem i literą art. 48 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż łamie zasadę numerus clausus wyrażaną przez te przepisy co do trybów i warunków legalizacji samowoli budowlanej. Sąd dopuścił swoim rozumowaniem coś, co można by nazwać legalizacją dorozumianą, opartą na jednostronnie korzystnej (wyłącznie dla inwestorów) interpretacji art. 36a i art. 48 Prawa budowlanego. Byłaby to jednak interpretacja niedopuszczalna, bo ewidentnie wbrew dosłownemu brzmieniu art. 36a ustawy.

Na błędzie (zaniechaniu) Starostwa Powiatowego popełnionym przy okazji zatwierdzania projektu zamiennego Państwo [...] zbudowali w skardze zarzut, że swoimi decyzjami nakazującymi rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 8 k.p.a., tj. zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Nie dodali jednak, że swoim zachowaniem w sposób zasadniczy do powstania tego się przyczynili: po pierwsze, podając we wniosku (w części opisowej i rysunkowej) informacje niezgodne ze stanem prawnym. Po drugie, ubiegali się tym wnioskiem o zgodę na "przebudowę", a dzięki błędowi Starostwa uzyskali (o ile oczywiście zaakceptujemy skutki prawne wyroku WSA) zupełnie inny rezultat w postaci zalegalizowania "budowy". Osiągnęli zatem więcej niż to, o co się ubiegali, wnioskując o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. W ocenie skarżących kasacyjnie, stanowi to obejście opisów zawartych w art. 48 ust. 2-5, określających kłopotliwe dla inwestora finansowe i merytoryczne warunki, jakie należy spełnić aby zalegalizować samowolę budowlaną.

W wyniku zastosowania tej "szczególnej procedury" legalizacyjnej obecnie mamy do czynienia z obiektem, który nie spełnia wymagań określanych przez przepisy techniczno-budowlane, gdyż ściana zewnętrzna posiada okna bezpośrednio przy granicy działki, wody opadowe odprowadzane są bezpośrednio na działkę sąsiednią (działkę skarżących kasacyjnie), nie jest zachowana odległość wywiewu powietrza z kuchni restauracji od okien sąsiadów, nie jest zachowana odległość między ścianami zewnętrznymi budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, co narusza § 12 ust. 1, § 29, § 152 ust. 9 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

Skarżący kasacyjnie, formułując, jak sami to określili, szereg pytań retorycznych, stwierdzili, że Sąd Wojewódzki nie próbował udzielić na nie odpowiedzi.

Odnosząc się do argumentacji Sądu Wojewódzkiego odwołującej się do istnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obejmującej także sporną nadbudowę przybudówki, skarżący kasacyjnie zauważyli, że organ nadzoru budowlanego zapewne nie mógł odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie a dla sprawy rozstrzygająca jest ocena prawna decyzji o zgodzie na budowę oraz decyzji zatwierdzającej projekt zamienny. Pozwolenie na użytkowanie ma tu charakter wtórny.

Skarżący kasacyjnie wyrazili opinię, że wykładnia przywoływanych przepisów ustawy Prawo budowlane, faworyzująca działania inwestorów z powołaniem się na art. 8 k.p.a., powinna być zrównoważona inną zasadą procedury administracyjnej, tj. zawartą w art. 7 k.p.a., a w szczególności tym jej fragmentem w którym mowa jest o "załatwianiu sprawy", który ma "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", a więc m.in. oczekiwania i towarzyszącą temu potrzebę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej również ze strony innych osób aniżeli tylko uczestnicy mający status strony toczącego się postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że nie mieli uprawnień strony postępowania administracyjnego, a tym samym możliwości ochrony swoich praw w fazie administracyjnoprawnej toczonego sporu. Art. 7 k.p.a. stwarzał im w zasadzie jedyny, pozytywny tytuł dla ochrony swoich uprawnień. Tytuł ten nie był rozważany przez Sąd Wojewódzki.

Skarżący kasacyjnie uznali, że nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd przyjął, że nadbudowa przybudówki jest legalna. Nie jest możliwe zrozumienie, co było przesłanką dla uznania dobudowanego fragmentu budynku za legalny. Czy stało się tak za sprawą decyzji Starosty (zatwierdzenie projektu zamiennego), czy z powodu jakiejś innej, wcześniejszej okoliczności. Zaprezentowany przez Sąd sposób rozumowania kłóci się z logiką leżącą u podstaw rozumowań prawniczych, ale prowadzi również do irracjonalnych konsekwencji prawnych. Niweczy bowiem całkowicie sens pojęcia legalizacji samowoli budowanej, tak jak jest ona rozumiana na gruncie ustawy Prawo budowlane. Taka legitymizująca działania inwestorów konstrukcja myślowa Sądu Wojewódzkiego oznacza, że Państwo [...] polepszają swoją sytuację kosztem skarżących kasacyjne, w wyniku własnych działań naruszających prawo lub co najmniej

wątpliwych prawnie, łamiąc przy tym znaną rzymską zasadę Nemo ex sno delicto meliorem nam condicionem facere potest.

Następnie skarżący kasacyjnie stwierdzili, że Sąd Wojewódzki wskazał na możliwość wzruszenia decyzji zatwierdzającej projekt zamienny w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 161 k.p.a. (s. 8 i 9 uzasadnienia). Nie przywołuje jednak wyjątkowych, nieadekwatnych do rozpatrywanej sprawy przesłanek warunkujących takie hipotetyczne uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Jest to zatem podpowiedź, z której nie wynika żadna realna korzyść dla stron składających niniejszą skargę. Nie wspominając już o tym, że rzeczywista szkoda, którą poniosą skarżący kasacyjnie, a która będzie następstwem uprawomocnienia się wyroku Sądu Wojewódzkiego. Nie byłaby ona możliwa do naprawienia w oparciu o sugerowany nadzwyczajny tryb, gdyż skarżący kasacyjnie nie byli stroną postępowania administracyjnego w ramach którego zapadła decyzja zatwierdzająca projekt zamienny. Oddalenie przez NSA niniejszej skargi kasacyjnej oznaczać zatem będzie nie tylko definitywne, prawne potwierdzenie stanu faktycznego, który zaistniał wskutek lekceważenia procedur określających prawne sposoby postępowania w sytuacji odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych (art. 36a) oraz legalizujących stwierdzone samowole budowlane (art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 50 i 51), ale również oznaczać będzie pozbawienie skarżących kasacyjnie możliwości dochodzenia naprawienia jakichkolwiek szkód powstałych z tego tytułu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna jest szczególnym środkiem odwoławczym, musi spełniać określone warunki formalne i z tego m.in. względu wprowadzony został wymóg jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. Z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W tym miejscu celowym jest podkreślenie, że przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organu. Dlatego też przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aby zatem poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - skarżący winien bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia przepisów postępowania, których dopuścić miał się Sąd I instancji, w ogóle tracąc z pola widzenia przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stanowiły podstawę procedowania i wydania kwestionowanego orzeczenia. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który naruszyć miałby Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały zatem sformułowane w sposób wadliwy.

Zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. skarżący kasacyjnie uznali, że Sąd nie uwzględnił ich interesu, przedkładając niejako interes inwestorów.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. są adresowane do organów administracji, a nie do Sądu. W tej sytuacji sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów k.p.a., może tylko kontrolować ich zastosowanie lub dokonaną ich wykładnię przez właściwe organy.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 36a, art. 48, art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich interpretację i zastosowanie. Zauważyć w tym miejscu należy, że każdy z wymienionych przepisów składa się z szeregu ustępów i niejednokrotnie w ramach ustępów szeregu punktów.

W orzecznictwie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 3878/13, z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1750/14, z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 910/13). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji mógł mieć na uwadze, podnosząc określony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać tych zarzutów, które zostały wadliwie skonstruowane.

W skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, których konkretnie jednostek systematycznych przepisów zarzuty te dotyczą. We wniesionej skardze kasacyjnej jej autor zatem nie tylko nie wskazał przepisu postępowania z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenia dopuścić miałby się Sąd I instancji, ale i nie skonkretyzował norm prawnych spośród norm zawartych w art. art. 36a, art. 48, art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, których dokonać miał błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania Sąd I instancji.

Celowym jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu budowlanego. Tymczasem dominujące w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi dotyczą prawidłowości wydania decyzji z dnia 12 marca 2009 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki Sąd Wojewódzki, będąc związany granicami sprawy, nie mógł przedmiotem kontroli i rozważań uczynić legalność wydania ww. decyzji z dnia 12 marca 2009 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i zastosowania art. 36a ustawy Prawo budowalne. Z tego względu spostrzeżenia skarżących kasacyjnie odnoszące się do prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] 2009 r. w ramach niniejszej sprawy nie mogły okazać się skuteczne.

Prawidłowo zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którymi objęto sporną nadbudowę, istnieje prawne domniemanie legalności objętej tymi decyzjami inwestycji. Ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego byłoby możliwe po uprzednim usunięciu z obrotu prawnego obu wymienionych wyżej decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przy tym, wbrew sugestii skarżących kasacyjnie, w tym zakresie Sąd Wojewódzki nie odwoływał się do podstawy wzruszenia tychże decyzji wynikającej z przepisu art. 161 k.p.a. Dlatego też uwagi skarżących kasacyjnie o braku powołania przez Sąd Wojewódzki przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu, jako nieadekwatne w realiach niniejszej sprawy, należało uznać za niezasadne.

Nie jest również uprawniona teza, jakoby Sąd Wojewódzki dokonał swoistej legalizacji samowoli budowlanej. Sąd stwierdził jedynie, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie można orzec rozbiórki części obiektu budowlanego, który został objęty istniejącą w obrocie prawnym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i pozwoleniem na użytkowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.