Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 346/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 172/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 października 2023 r., III SAB/Gd 172/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 31 maja 2023 r. skarżący wniósł do Dyrektora Zakładu Karnego w C. o udostępnienie informacji publicznej. Z treści sporządzonego odręcznie wniosku wynika, że skarżący zażądał udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

1. Jakie wolne etaty są w pracy dla osadzonych w tutejszym zakładzie karnym?

2. Ile jest wolnych miejsc pracy w tutejszym zakładzie karnym?

3. Jakie kursy pracy odbywają się w tutejszym zakładzie karnym?

4. Ile jest wolnych miejsc na tutejszym oddziale terapeutycznym?

5. Ilu osadzonych zatrudnionych ma zadłużenie alimentacyjne w tutejszym zakładzie karnym?

6. Ilu osadzonych w roku 2023 opuszcza tutejszy oddział terapeutyczny?

7. Ilu osadzonych w miesiącu maj 2023 otrzymało zgodę lub odmowę od Dyrektora w tutejszym zakładzie karnym na wysyłanie listu na koszt zakładu karnego?

8. Ilu osadzonych otrzymało zgodę w miesiącu maj 2023 na dodatkowy telefon?

Odnośnie do pytań 7 i 8 wnioskodawca wskazał, że chodzi o osadzonych, którzy przebywają w tutejszym oddziale terapeutycznym.

Pismem z 16 czerwca 2023 r., nr D/P.0143.48.2023.AB, Dyrektor Zakładu Karnego w C. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Odnośnie do pytań 1 i 2 organ wyjaśnił, że na dzień 16 czerwca 2023 r. w Zakładzie Karnym w C. jest 25 wolnych miejsc pracy dla osadzonych, na wymienionych stanowiskach pracy nieodpłatnej. W ramach pytania 3 organ wskazał, że w oddziale terapeutycznym dla skazanych z niepsychotycznymi zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo w roku 2023 nie odbyły się kursy pracy. Organ podał też, że na 14 czerwca 2023 r. w oddziale terapeutycznym Zakładu Karnego w C. brak jest wolnych miejsc (pytanie 4), z kolei na dzień 31 maja 2023 r. liczba zatrudnionych osadzonych posiadających zobowiązanie alimentacyjne wynosiła 359 osób (pytanie 5). W przypadku pytania nr 6 organ stwierdził zaś, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Z kolei pytania 7 i 8 stanowią informację publiczną przetworzoną, albowiem w Zakładzie Karnym w C. nie prowadzi się rejestrów dotyczących żądanych danych. W konsekwencji organ wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Organ pouczył wnioskodawcę, że w przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego konieczne będzie wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z 14 lipca 2023 r., nr D/P.0143.48.2023.AB, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. "k.p.a."), Dyrektor odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej w pkt 6 i 8 wniosku z 31 maja 2023 r. informacji publicznej, bowiem skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej pozyskaniu.

Pismem z 22 czerwca 2023 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o stwierdzenie, że informacje, o które wystąpił w pkt 6 wniosku, stanowią informację publiczną, a w pkt 7 i 8 wniosku informację nieprzetworzoną oraz zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego w C. do ich udostępnienia. Ponadto, skarżący wystąpił o zwrot kosztów postępowania i wymierzenie od organu na swoją rzecz "grzywny w wysokości 1000 zł" za nieudostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w C. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd I instancji doszedł do przekonania, że wnioskowana w punkcie 6 wniosku informacja, tak jak przyjął to organ, nie stanowi informacji publicznej. Zwrócił uwagę na okoliczność, że wniosek z 31 maja 2023 r. w punkcie tym obejmował informacje dotyczące całego roku 2023. Żądanie wniosku w omawianym zakresie dotyczyło zatem informacji, których organ zarówno w dacie wpływu wniosku, jak i na moment udzielenia odpowiedzi, jeszcze nie posiadał. Żądana informacja nie została bowiem w ogóle wytworzona, więc wystosowany wniosek był przedwczesny. Zapytanie o okoliczności przyszłe i niepewne (tak jak to miało miejsce w przypadku punktu 6 wniosku) nie stanowi pytania o fakty, albowiem fakty te nie zdążyły obiektywnie zaistnieć. Odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej organ nie może żądanych przez stronę informacji domniemywać, zakładać czy w inny podobny sposób dopiero generować. Udostępnianie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje muszą odpowiadać faktom, być obiektywne, pewne i rzeczywiste. Nie mogą być to fakty prognozowane. W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw. W ocenie sądu w realiach sprawy Dyrektor Zakładu Karnego w C. niewątpliwie podjął niezbędne w omawianej sytuacji działanie i pismem z 16 czerwca 2023 r., w ustawowym terminie, poinformował, że informacja z pkt 6 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej.

Podobnie sąd I instancji ocenił działalność organu w pozostałym kwestionowanym zakresie, to znaczy zarzucanego mu braku odpowiedzi na pytania 7 i 8 wniosku z uwagi na stwierdzenie, że żądana materia stanowi informację przetworzoną, co obligowało wnioskującego do wykazania szczególnego interesu publicznego. Zdaniem tego sądu organ nie pozostaje w bezczynności, albowiem pismem z 16 czerwca 2023 r. w zakresie pytania 7 i 8 podjął czynności poprzez skierowanie zobowiązania do skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, następnie zaś wydał decyzję odmowną wobec braku odpowiedzi.

Sąd I instancji podkreślił, że ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej i spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki jej uzyskania w postaci wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz tego, czy organ właściwie uzasadnił przesłanki i okoliczności przetworzenia (charakter i źródła informacji, nakład pracy związany jej przygotowaniem, itd.) będzie możliwa w ewentualnym postępowaniu wszczętym skargą na decyzję wydaną po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej. Ocenie sądu w niniejszej sprawie podlegało zatem jedynie to, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy została udostępniona bądź czy została wydana decyzja odmowna.

Sąd ten uznał, że w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ rozpoznał w całości wniosek skarżącego, albowiem forma i treść odpowiedzi są zgodne z przepisami tej ustawy. Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej ani w części, ani w całości pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) Przepisów postepowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy – art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, iż Dyrektor ZK dopuścił się bezczynności, bowiem udostępnienie skarżącemu żądanych informacji, zobowiązanie go do wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz poinformowanie skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu 14 dni wynikającego z art. 13 ust 1 u.d.i.p., a co uzasadniało stwierdzenie bezczynności w udzieleniu informacji publicznej;

2) naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu pełnej sądowej kontroli czynności z zakresu administracji publicznej w związku z brakiem dokonania oceny, czy działanie Dyrektora Zakładu Karnego który nie udzielił informacji publicznej skarżącemu bez zbędnej zwłoki, jak tego wymaga w art. 13 ust 1 u.d.i.p., uzasadniało stwierdzenie przez sąd przewlekłego rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej;

3) naruszenie art. 1 ust 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędna niezastosowanie w odniesieniu do pytania skarżącego sformułowanego w pkt 6 jego wniosku z dnia 31.05.2023r. i uznanie, że wnioskowane dane n;c stanowią informacji publicznej w sytuacji gdy dotyczą one informacji, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, są informacjami istniejącymi i będącymi w posiadaniu organu, a zatem które podlegać winny udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Została ona oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy podniesiono trzy zarzuty. Dwa pierwsze zostały zbudowane z przepisów procesowych. Z kolei zarzut

z pkt 3 oparto o przepisy materialne, co jest działaniem nielogicznym. Podstawą oddalenia tego zarzutu będzie jednak błąd innego rodzaju, o czym poniżej.

Jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty pierwszy i trzeci, gdyż są one dotknięte wadą tego samego rodzaju. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, iż podstawą zarzutu autora skargi kasacyjnej pod adresem wydanego przez sąd pierwszej instancji wyroku są dwa rodzaje naruszenia prawa: błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 – publik. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Czyni to oba zarzuty niezasadne.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony, co jest konsekwencją kilku przyczyn. Po pierwsze, z treści zarzutu nie wynika jednoznacznie forma naruszenia powyższych przepisów, tj. nie wiadomo, czy doszło do błędu wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania prawa. Po drugie, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna.

W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 134 p.p.s.a. zbudowany jest z dwóch paragrafów. Z treści uzasadnienia zdekodować można, iż autorowi skargi kasacyjnej chodzić może o naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż czynności podjęte przez organ w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej podjęte zostały w ustawowych terminach. Jeśli natomiast autor skargi kasacyjnej uważa, iż organ działał przewlekle i tym samym naruszył termin udzielenia informacji bez zbędnej zwłoki, czyli wcześniej niż maksymalne terminy do rozpoznania wniosku skarżącego, to jego obowiązkiem jest przywołanie okoliczności faktycznych, które uzasadniają taki pogląd. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu

I instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, które sprowadzają się, bądź to do interpretacji danego przepisu zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym go sporządzono, bądź to z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Zarzuty muszą zostać także należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynik postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, GSK 402/04).

Przypadek taki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, a konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej obejmuje niedostrzeżenie naruszenia przepisów procesowych wskazujących termin rozpoznania wniosku przez organ. Rzecz jednak w tym, iż autor skargi kasacyjnej koncentruje się na zastosowaniu abstrakcyjnych dyrektyw językowych do interpretowanej normy procesowej bez powiązania jej z konkretnym faktem w działalności organu, który wskazywałby, że organ mógł sprawę załatwić wcześniej a tego nie uczynił. Taki zarzut jako abstrakcyjny nie może okazać się skuteczny, gdyż istota spraw poddawanych kontroli wiąże się z kontrolą stosowania, realizacji lub przestrzegania prawa w skonkretyzowanych okolicznościach faktycznych poszczególnych spraw, co oznacza, że musi zawsze nastąpić odniesienie danej normy prawnej do konkretnych okoliczności, w których ta norma jest stosowana. Tym samym nie jest możliwe kontrolowanie stosowania, realizacji lub przestrzegania prawa in abstracto. Abstrakcyjna może być wykładnia prawa, która będzie poddana ocenie. Nie może być natomiast abstrakcyjny proces stosowania, realizacji lub wykonywania prawa. Ten bowiem jest zawsze skonkretyzowany. Jeśli zatem autor skargi kasacyjnej uważa, że doszło do naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to winien przywołać okoliczności faktyczne na potwierdzenie tego naruszenia. W rozpoznawanej sprawie tego nie uczynił, co jako abstrakcyjny czyni zarzut pozbawiony podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu o możliwości stosowania art. 250 § 2 p.p.s.a.