Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1634/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 133 § 1, art. 141 C 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Piotr Przybysz NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 65/22 w sprawie ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz W.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., po rozpoznaniu skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2021 r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w zakresie ustalenia terminu rozpoczęcia biegu świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Dodatkowo organ zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i "art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. f" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że załączona do wniosku kopia Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] lipca 2020 r. jest wystarczająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że była to kserokopia jedynie pierwszej strony, co skutkować powinno innym określeniem początkowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego wykładnia tego przepisu odnośnie początkowej daty nie pozostawia wątpliwości, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a zatem trudno zgodzić się z Sądem, że złożenie wraz z wnioskiem pierwszej strony kopii orzeczenia stanowi o prawidłowo wypełnionych dokumentach, gdzie ustalenie pełnej treści dokumentu wymaga, aby cała jego treść była znana organowi, dlatego też zasadne jest przyjęcie, że prawidłowo wypełniony wniosek wpłynął do organu 4 października 2020 r. i od tego miesiąca należy ustalenie początkowego terminu przyznania świadczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 w zw. z art. 133 "ust. 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, oraz art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez wskazanie przez Sąd, że przepisy postępowania administracyjnego zostały przez organ odwoławczy naruszone w sprawie w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, a co za tym idzie, Sąd dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, że wniosek zawierający kserokopię orzeczenia o niepełnosprawności był kompletny już w dniu 24 sierpnia 2024 r., w sytuacji, gdy nie sposób uznać, że prawidłowo jest wypełniony wniosek, gdy jako załącznik przedkładana jest kserokopia jedynie pierwszej strony orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] lipca 2020 r., przy czym organ pierwszej instancji dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wezwał stronę do złożenia wyjaśnień właśnie w celu umożliwienia dokonania oceny spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 17 ust 1 uśr;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uwzględnienie skargi, pomimo jej bezzasadności oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawierała podstaw prawnych uzasadniających jej uchylenie, zatem skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 ppsa;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, w tym brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz brak wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ po uchyleniu zaskarżonej decyzji, tzn. co konkretnie ma ustalić przy dalszym prowadzeniu postępowania dowodowego lub w jakim zakresie ma być uzupełnione postępowanie dowodowe przez organ drugiej instancji, przy czym uchyleniu podlegała jedynie decyzja Kolegium, a zatem sprawa dalej powinna być rozpatrywana przez Kolegium i do tego organu powinny być kierowana zalecenie co do dalszego prowadzenia postępowania, a określenie w uzasadnieniu, że przyjęcie interpretacji dot. prawidłowego złożenia wniosku, powinno skutkować innym określeniem początkowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie spełnia wymienionych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stronami, a Sąd nie określił jakie czynności w zakresie postępowania wyjaśniającego ma dokonać organ, w sytuacji, gdy wszystkie dokumenty sprawy zostały w sprawie zgromadzone, o czym świadczy wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia, czego Sąd w niniejszej sprawie nie kwestionuje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem złożonym 27 sierpnia 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Do wniosku załączyła m.in. kopię pierwszej strony orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] lipca 2020 r. orzekającego o niezdolności do samodzielnej egzystencji małżonka skarżącej.

W toku postępowania organ pierwszej instancji wystąpił o przekazanie wszystkich orzeczeń o niepełnosprawności męża skarżącej dokumentujących datę powstania niepełnosprawności. Skarżąca przekazała żądane dokumenty w dniu 4 października 2021 r.

Po zakończeniu postępowania Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] października 2021 r. odmówił ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na niemożliwość ustalenia daty powstania niepełnosprawności oraz wskazując, że niepełnosprawny pozostaje w związku z małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przeszkodę w możliwości ustalenia tego uprawnienia.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło powyższą decyzję, wskazując, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność, utraciło moc a fakt nielegitymowania się przez skarżącą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w ustaleniu tego prawa. Z uwagi na powyższe Kolegium przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie na okres od 1 października 2021 r. do 31 lipca 2023 r. uznając, że skompletowanie wniosku nastąpiło dopiero w październiku 2021 r.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w zakresie terminu rozpoczęcia biegu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że podziela stanowisko organu co do możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ale w jego ocenie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny od momentu jego złożenia. Zaznaczył, że niekompletne orzeczenie o stanie zdrowia z [...] lipca 2020 r. nie było kwestionowane przez organ pierwszej instancji, w związku z czym posłużenie się przez skarżącą wyłącznie pierwszą stroną tego orzeczenia nie może być uznane za powodujące niekompletność złożonego wniosku.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w poprzedzających punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f tej ustawy (skład orzekający w niniejszej sprawie wskazanie nieistniejącego art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. f uśr jako podstawy prawnej zarzutu uznaje za oczywistą omyłkę pisarską) do wniosku [o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego] należy dołączyć zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych – inne dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia rodzinnego będącego przedmiotem wniosku. W przypadku ustalenia, że wnioskodawca spełnia przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w myśl art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r., złożonym 27 sierpnia 2021 r., wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dokumentując spełnianie wymogów uzyskania tego świadczenia pierwszą stroną orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] lipca 2020 r. orzekającego o niezdolności do samodzielnej egzystencji małżonka skarżącej. Należy odnotować, że organ pierwszej instancji wprawdzie zwrócił się o nadesłanie pełnej treści tego orzeczenia, ale uczynił to wyłącznie w celu ustalenia daty powstania niepełnosprawności męża skarżącej. Zaznaczyć należy, co prawidłowo odnotował organ odwoławczy, że przepis uzależniający możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności, na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, utracił moc obowiązującą, w związku z czym ustalanie po osiągnięciu jakiego wieku powstała niepełnosprawność nie miało znaczenia w sprawie. Jednocześnie odnotować należy, że organ pierwszej instancji nie kwestionował faktu niepełnosprawności męża skarżącej. Oznacza to, że wniosek z sierpnia 2021 r., pomimo załączenia wyłącznie pierwszej strony orzeczenia lekarskiego, był wystarczający do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem był kompletny już od daty jego wniesienia, a nie przedłożenia pełnej treści żądanego orzeczenia lekarskiego. Wezwanie do uzupełnienia wniosku nie miało bowiem na celu ustalenia spełnienia przesłanek jego przyznania, ale wyłącznie ustalenia istnienia przesłanki blokującej wynikającej z przepisu, który utracił swoją moc.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa oraz art. 7, art. 77 § 1 kpa, a także zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f uśr należało uznać za niezasadny.

W rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W pierwszej kolejności należy odnotować, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny, w związku z czym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1021/22).

Z uwagi na powyższe należy odnotować, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał analizowanego zarzutu z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu co czyni ten zarzut wadliwym. Przyjmując jednakże, że jest on funkcjonalnie powiązany z zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa wskazać należy, że skuteczność tego zarzutu uzależniona jest od skuteczności omówionego powyżej zarzutu naruszenia prawa procesowego. Skoro zatem powyższy zarzut okazał się niezasadny, to w konsekwencji powyższego stwierdzenia za niezasadny należało uznać także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jednocześnie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie to jest jasne i wewnętrznie spójne,0 a z jego treści wprost wynika, podjęcia jakich działań oczekiwał sąd rozpoznający skargę. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że prawidłowa ocena kompletności wniosku skarżącej z sierpnia 2021 r. spowodowałaby odmienne określenie terminu początkowego prawa do świadczeń rodzinnych, a zatem błąd w ocenie kompletności tego wniosku miał istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.