Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1545/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Teza: Nałożenie na jednostkę opłaty rocznej podwyższonej o 200% - w trybie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) - wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej

TEZY

Nałożenie na jednostkę opłaty rocznej podwyższonej o 200% - w trybie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) - wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej


SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 455/21 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zapłaty opłaty rocznej podwyższonej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Zarządcy masy sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 455/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – po rozpoznaniu skargi Zarządcy masy sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r. nr [...] wraz z decyzją organu I instancji, wydane w przedmiocie obowiązku zapłaty opłaty rocznej podwyższonej.

Z motywów w/w wyroku wynikało, że decyzją z dnia 11 września 2020 r. nr [...], Starosta [...]:

1. nałożył na przedsiębiorcę [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] przy ul. [...], obowiązek zapłaty opłaty rocznej podwyższonej o 200 % - w kwocie 196 728,75 zł z tytułu niezakończenia rekultywacji gruntów rolnych klasy Rlllb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 2,5000 ha, zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" (część działki [...] obręb [...] gmina [...]),

2. stwierdził, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej, o której mowa w pkt 1 niniejszej decyzji, obowiązuje za każdy rok kalendarzowy od dnia 11 października 2012 r. do dnia uzyskania przez przedsiębiorcę [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji decyzji administracyjnej uznającej zakończenie rekultywacji przedmiotowych gruntów,

3. wskazał, że opłata roczna podwyższona, o której mowa w pkt 1 i pkt 2 niniejszej decyzji winna być uiszczana na konto [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych we Wrocławiu, nr konta: [...], nazwa banku: [...] S.A., w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku za dany rok, za który opłata jest należna.

Od decyzji tej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] wniosło odwołanie, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia 13 maja 2021 r., orzekło o:

I. uchyleniu decyzji organu I instancji w części obejmującej treść pkt 2 jej osnowy

1. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, nadając punktowi 2 następujące brzmienie: "Obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej, o której mowa w pkt 1 niniejszej decyzji obowiązuje z osobna za każdy następujący rok kalendarzowy: 2017, 2018, 2019 i 2020";

2) umorzeniu postępowania pierwszej instancji w uchylonej części obejmującej ustalenie opłaty rocznej podwyższonej za lata 2012 - 2016 oraz za lata przyszłe;

II. uchyleniu zaskarżonej decyzji - w części obejmującej pkt 3 jej osnowy i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w uchylonej części;

III. utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie zaskarżonej decyzji.

Powyższa decyzja Kolegium, w części dotyczącej pkt III, jak również w części dotyczącej pkt I ppkt 1, stała się następnie przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Zarządcę masy sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] a w której skarżący podnosił szereg zastrzeżeń w stosunku do w/w rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając w całości – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia 11 września 2020 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, przepis art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), w oparciu o który organy obu instancji orzekały, nie stanowił podstawy do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Właściwą - wg Sądu - w tym przypadku formą winno być bowiem dokonanie czynności materialno-technicznej. Z tego też powodu Sąd Wojewódzki – orzekając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzył także postępowanie administracyjne, traktując je jako bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) - przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu nie wymaga wydania decyzji administracyjnej konkretyzującej obowiązek uiszczania opłaty podwyższonej za niewykonanie obowiązku rekultywacyjnego;

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 104 k.p.a. - przez przyjęcie, że załatwienie sprawy ustalenia opłaty podwyższonej z tytułu niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych nie wymagało wydania decyzji administracyjnej i prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie było bezprzedmiotowe.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., skarżący organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozbudowaną argumentację prawną, w której podnoszono, że wydanie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji miało podstawę prawną.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się uprawnione. Z uwagi zaś, że w niniejszym przypadku zarzuty materialnoprawne były ściśle powiązane z zarzutami procesowymi, uzasadniało to łączne ich rozpoznanie.

Zaskarżona (w części) do Sądu Wojewódzkiego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r. została wydana na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm. - dalej jako "u.o.g.r.l."), który przewiduje, że w razie nie zakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powołany wyżej przepis prawa nie mógł jednak stanowić podstawy do działania organu w formie decyzji administracyjnej. Wprawdzie bowiem – jak twierdził Sąd Wojewódzki - opłata roczna podwyższona o 200% stanowiła sankcję administracyjną, ale okoliczność ta nie była jednak wystarczająca do uznania, że przepis art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. mógł stanowić podstawę do prowadzenia odrębnego postępowania jurysdykcyjnego i wydania w nim decyzji. Mimo też, jak wywodził dalej Sąd Wojewódzki, w sąsiednich ustępach art. 28 u.o.g.r.l. ustawodawca przyjął "decyzję" jako formę działania administracji bo w ust. 2 i 4 wskazał wprost na tę formę a w ust. 1 powierzył organowi obowiązek "ustalenia" wysokości świadczenia, ale w przypadku "opłaty rocznej podwyższonej o 200%" (o której mowa w ust. 3) ustawodawca odesłał już do świadczenia wcześniej ustalonego tj. do opłaty rocznej, zdefiniowanej w art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. O powyższym – jak twierdził Sąd I instancji – świadczył fakt posłużenia się w art. 28 ust. 3 cyt. ustawy sformułowaniem: "stosuje się". Sformułowanie to zaś Sąd Wojewódzki rozumiał jako konieczność stosowania wcześniej ustalonej opłaty rocznej a obecnie jedynie podwyższonej - z mocy ustawy - na skutek niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zatem, skoro skonkretyzowano już wcześniej w formie decyzji, wydanej na podstawie art. 11 ust. 1 lub art. 12 u.o.g.r.l., wysokość opłaty rocznej (w związku z wyłączeniem użytków rolnych lub leśnych z produkcji), to organ dysponował już - z urzędu - informacjami niezbędnymi do zastosowania art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. Znany był więc zakres przedmiotowy i podmiotowy obowiązku rekultywacyjnego, w tym termin jego wykonania, jak również znana była wysokość w/w opłaty rocznej. Organ posiadał - również z urzędu - informację co do tego, czy wydał decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l.). Jeśli zaś takiej decyzji nie wydano, pomimo upływu terminu wyznaczonego do zakończenia rekultywacji, to występowały właśnie podstawy do zastosowania art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l.

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki uznał, że na etapie stosowania tego ostatniego przepisu, starosta miał jedynie stwierdzić: upływ terminu zakończenia rekultywacji, wyznaczonego w decyzji rekultywacyjnej oraz fakt niewydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną a ponieważ – w ocenie Sądu - nie były to ustalenia wymagające przeprowadzenia aż postępowania jurysdykcyjnego, to wskazane było w tym wypadku dokonanie (cyt.) "co najwyżej czynności materialno-technicznej. Sama zaś wysokość opłaty rocznej podwyższonej, to po prostu trzykrotność wysokości opłaty rocznej ustalonej we wcześniejszej decyzji".

Ostatecznie Sąd Wojewódzki nie zgodził się więc z poglądem Kolegium, że podwyższona o 200% opłata roczna stanowiła świadczenie odrębne i niezależne od świadczenia, jakim była opłata roczna, a zatem winna być ona ustalana samoistnie i niezależnie. Jak wyżej to nadmieniono, zdaniem Sądu I instancji, po bezskutecznym upływie terminu przewidzianego dla zakończenia rekultywacji, wcześniej ustalona opłata roczna powinna być po prostu stosowana w trzykrotnej wysokości.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki nadmienił, że zastosowanie w tym przypadku formy czynności materialno-technicznej nie pozbawiało strony możliwości ochrony jej interesu prawnego bo w sytuacji nieprawidłowego zastosowania przez organ powołanego przepisu (w tym w zakresie kwestii ewentualnego przedawnienia), działanie organu mogło podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z tym stanowiskiem – jak już nadmieniono - nie zgadzało się Kolegium, które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślało w szczególności, że - zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym i doktryną - instrumenty prawne, określone w art. 28 u.o.g.r.l., zostały wprawdzie w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nazwane "opłatami", ale w istocie rzeczy stanowiły one kary a zatem ustalenie takiej opłaty nie mogło odbywać się poza postępowaniem jurysdykcyjnym.

Skarżący organ powoływał się również na regulacje międzynarodowe, wskazując w tym zakresie na: Rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, która w pkt 5 stanowiła, że "Każde postępowanie wszczęte w sprawie nałożenia sankcji musi - ze względu na potrzebę ochrony praw danej osoby - zakończyć się rozstrzygnięciem zamykającym postępowanie" oraz rezolucję Komitetu Ministrów nr (77) 31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji, a która w pkt V przewidywała, iż: "Akt nakładający sankcję winien wskazywać motywy, na których się opiera".

W skardze kasacyjnej akcentowano też, że na gruncie administracyjnego postępowania procesowego powszechnie przyjmuje się domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Nie jest bowiem dopuszczalne, by sytuacja prawna obywatela, w tym zwłaszcza obciążenie go obowiązkiem o charakterze sankcyjnym, była kształtowana poza procedurą umożliwiającą mu obronę jego interesu prawnego. Skarżący organ zwracał też przy tym uwagę, że nie zawsze dla ustalenia opłaty podwyższonej z tytułu niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych wystarczające może być posiadanie przez organ administracyjny z urzędu wiedzy co do tego, że rekultywacja gruntu nie została zakończona, ponieważ organ nie wydał w tej sprawie decyzji, o której mowa w art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. Pomimo bowiem braku takiej decyzji kwestia zakończenia rekultywacji mogła okazać się sporna i nałożenie w tych warunkach podwyższonej opłaty podwyższonej bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dającego stronie możliwość przedstawienia jej stanowiska, pozbawiałoby ją instrumentów ochrony jej interesu prawnego.

Podkreślano też w tym miejscu, że wprawdzie ustalenie wskazanej wyżej opłaty na drodze czynności materialno-technicznej rzeczywiście nie wyłączało możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego ( art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ale strona obciążona tą opłatą mogła nie mieć wiedzy o przysługiwaniu jej takiego uprawnienia. W przypadku dokonania czynności materialno-technicznej brak jest bowiem wymogu by zawierała ona stosowne w tym zakresie pouczenie dla strony.

Sygnalizowano również, iż nie bez znaczenia dla sposobu odczytania normy, zawartej w art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l., pozostawał argument o charakterze systemowym, odwołujący się do systematyki wewnętrznej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie składu orzekającego, jak wyżej to nadmieniono, skarga kasacyjna Kolegium była uzasadniona. Wprawdzie regulacja prawna, zawarta w art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l., nie jest w pełni klarowna, tym niemniej przedstawiona wyżej argumentacja Kolegium przemawiała za przyjęciem odmiennej wykładni tego przepisu od wykładni, która została dokonana w zaskarżonym wyroku.

Trafnie skarżący organ zwracał w skardze kasacyjnej uwagę na kwestie związane z wewnętrzną systematyką ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Regulacje prawne dotyczące należności i opłat za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych i leśnych oraz za ich wykorzystywanie na inne cele, generalnie bowiem została uregulowana w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym: "Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i leśnej". Tymczasem omawiany przepis stanowi jednostkę redakcyjną art. 28 u.o.g.r.l., który został zamieszczony w zupełnie odrębnym rozdziale, to jest w rozdziale 7 cyt. ustawy, a który jest zatytułowany: "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Regulując zatem w ten sposób przypadek ustalania opłaty podwyższonej z tytułu niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych, ustawodawca niewątpliwie traktował go jako przypadek szczególny. Znamienne jest zatem, że mimo, iż unormowanie to odnosi się do wyżej wspomnianej opłaty rocznej to jednak opłata podwyższona o 200% nie może być traktowana jedynie jako zwielokrotniona, typowa "(normalna") opłatą ponoszona z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Jest to bowiem opłata szczególna. Zawarcie zaś przez ustawodawcę jej regulacji w ramach art. 28 u.o.g.r.l., którego inne ustępy (ust. 1, 2 i 4) - bez wątpienia – wymagają przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, dodatkowo przemawia w tym przypadku za przyjęciem poglądu, że mimo, iż w ust. 3 tegoż artykułu ustawodawca nie wskazał wprost na obowiązek wydania decyzji, to taką formą swojej działalności winien posłużyć się organ, gdyż opłata podwyższona o 200% - jako opłata szczególna i samodzielna winna mieć niezależny od innych opłat sposób ustalania.

Argumentacja Sądu I instancji, w której wskazuje on na zakres czynności starosty, które winien przeprowadzić na etapie stosowania art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l., również stanowi nadmierne uproszczenie całości zagadnienia. Przypomnieć bowiem wypada, że - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - starosta miałby w tym przypadku jedynie stwierdzić: upływ terminu zakończenia rekultywacji, wyznaczonego w decyzji rekultywacyjnej oraz fakt niewydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną i oczywiście przeliczyć ustaloną wcześniej opłatę roczną, zgodnie z treścią w/w przepisu. Tymczasem trafnie podnosi organ, że na etapie nakładania na określony podmiot obowiązku zapłaty opłaty rocznej podwyższonej o 200 % mogą jednak wystąpić różne wątpliwości czy niejasności. Istotnie więc może okazać się, że wiedza, którą posiada organ z urzędu co do faktu, czy została, czy nie została w danym przypadku wydana decyzja o zakończeniu rekultywacji gruntu, może być niewystarczająca. Jedynie przykładowo w tym zakresie można w tym miejscu wskazać na możliwość wystąpienia wątpliwości związanych z oceną danego aktu (np. czy stanowił on decyzję i to prawomocną czy też cech tych nie posiadał). W takiej zaś sytuacji kwestia zakończenia rekultywacji gruntu może okazać się rzeczą sporną i dla jej wyjaśnienia konieczne będzie przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie kwestionował faktu, iż omawiany przepis ma charakter sankcyjny. Zgodnie zaś zarówno z polskim orzecznictwem i piśmiennictwem, jak również regulacjami unijnymi (vide: np. przywołane w skardze kasacyjnej wyżej wspomniane: Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych i rezolucji Komitetu Ministrów nr (77) 31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji) nałożenie sankcji winno następować w postępowaniu jurysdykcyjnym. Tylko bowiem tego rodzaju postępowanie gwarantuje jednostce: obronę jej interesu prawnego (poprzez zgłaszanie wniosków dowodowych, wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego), poznanie motywów, jakimi kierował się organ oraz możliwość poddania zapadłego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej. Walorów tej ostatniej kontroli nie równoważy zaś wspomniana przez Sąd Wojewódzki kontrola sądu administracyjnego, sprawowana na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a .Kontrola sądowa danego aktu nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w sensie materialnoprawnym a jedynie na kontroli legalności działania organu. Zasadnie także organ zwracał przy tym uwagę, że wydanie czynności materialno - technicznej nie musi - w odróżnieniu od decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.) zawierać stosownego pouczenia o możliwości jej zaskarżenia. W przypadku zaś nałożenia na jednostkę sankcji, powyższa okoliczność jest szczególnie istotna. Nałożenie sankcji administracyjnej oznacza bowiem nałożenie na jednostkę ujemnych konsekwencji prawnych w celu jej zdyscyplinowania. W tym przypadku w zakresie podjęcia określonych działań związanych z wykonaniem obowiązku rekultywacji gruntu.

W związku z powyższym, pomijając nawet już fakt, że na gruncie administracyjnego postępowania procesowego powszechnie przyjmuje się domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, to waga wyżej przedstawionych wyżej argumentów przemawiała - zdaniem składu orzekającego - za koniecznością podzielenia w niniejszej sprawie stanowiska skarżącego organu, iż zaskarżony wyrok naruszał art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. oraz w konsekwencji naruszał w sposób istotny art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. Nałożenie na jednostkę opłaty rocznej podwyższonej o 200% - w trybie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) - wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ocenić zaskarżoną decyzję, w szczególności poprzez treść zarzutów zawartych w skardze, przyjmując jednocześnie, że sam fakt wydania w tym przypadku decyzji administracyjnej stanowił legalną formę działania organu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.