Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1726/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 437/21 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2021 r. znak: DON.7101.522.2020.ANE w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 437/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 22 stycznia 2021 r., znak DON.7101.522.2020.ANE utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 1 grudnia 2020 r., nr 1883/20 odmawiające – w trybie wznowienia postępowania – uchylenia uprzedniego postanowienia tegoż organu z dnia 12 maja 2016 r., nr 857/16 w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 "p.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie uchylenia postanowienia organu, pomimo, że naruszało ono art. 7, 77, 80 i 81a "kpa". Skarżący podniósł, że niesłusznie nie włączono w poczet dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ujawnionej przez niego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 21 grudnia 2015 r., nr 335/2015 [mającej świadczyć o legalnym przystąpieniu do użytkowania stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej – uw. NSA].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej R. W. akcentował, że niesłusznie organy jak i Sąd pierwszej instancji nie uznały znaczenia decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 21 grudnia 2015 r., nr 335/2015, którą wszakże ujawnił i którą posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się do podtrzymania twierdzeń organów nadzoru budowlanego twierdząc, że wymieniona decyzja nie została wydana. Zdaniem skarżącego takie stwierdzenie jest nie do pogodzenia z faktami, ponieważ skoro posiada on sporną decyzję, to musiała mu być w jakiś sposób przekazana [wypowiedź ta dotyczyła uwag Sądu pierwszej instancji, że decyzji z dnia 21 grudnia 2015 r. nie doręczono – uw. NSA]. R. W. podkreślił, że decyzję Powiatowego Inspektora okazał, a więc ona istnieje, a nadto jest dokumentem legalnym, gdyż zawiera wszystkie elementy składowe decyzji: została opatrzona pieczęcią nagłówkową organu, została opatrzona pieczęcią urzędową organu oraz widnieje na niej podpis osoby działającej w imieniu organu wraz z pieczęcią stanowiskową.

Odnosząc się do okoliczności, jakoby decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 21 grudnia 2015 r., nr 335/2015 nie doręczono R. W. wyjaśnił, że w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie korzystał z usług pełnomocnika, który wcześniej, również w jego imieniu, działał przed organami architektoniczno-budowlanymi oraz załatwiał wszelkie sprawy dotyczące wybudowania i uruchomienia stacji paliw. Skarżący zaznaczył, że prowadzenie przedsiębiorstwa o szerokim spektrum działania implikuje konieczność polegania na innych osobach. Zdaniem R. W. nie musiał on mieć wiedzy, co do wszystkich elementów postępowań prowadzonych w jego imieniu. Skarżący podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 21 grudnia 2015 r. została odnaleziona w dokumentacji dotyczącej budowy stacji paliw płynnych i gazowych oraz myjni samochodowej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] dopiero w dniu 4 lipca 2019 r. podczas archiwizacji dokumentów należących do zmarłego pełnomocnika. Skarżący nie może ponosić ujemnych skutków procesowych z powodu nieprzekazania mu informacji o istnieniu decyzji przez osobę przyjmującą od niego zlecenie.

Podsumowując wywód skargi kasacyjnej R. W. akcentował, że sporna, co do jej obowiązywania w obrocie prawnym, decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 21 grudnia 2015 r., nr 335/2015 jest: autentyczna, posiada wszystkie elementy decyzji, a w takich okolicznościach organy powinny przeprowadzić wyczerpujące badanie autentyczności dokumentu posiłkując się wszelkimi, zgodnymi z prawem, rozwiązaniami, a nie przerzucać ciężar dowodu na stronę postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały wąsko zakreślone i są niekompletne (o tym niżej). Z tych przyczyn zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny został ograniczony.

Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów – jak to określono: "p.p.s.a." i "kpa". Nie podano ani nazw, ani publikatorów tych aktów prawnych. Z uwagi jednak na powszechnie przyjętą i utrwaloną praktykę stosowania tych skrótów Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżącej kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – przyjął, że wspomniane zarzuty dotyczyły naruszenia odpowiednio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.").

Na spektrum możliwej merytorycznej weryfikacji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma jednak wpływ także niekompletność podniesionych zarzutów. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 77 i art. 81a K.p.a. nie wskazano, które z zawartych w nich podjednostek redakcyjnych tekstu prawnego zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł czynić w tym zakresie dowolnych domniemań. Warto w tym miejscu dodać, że opisanego tu braku precyzji zarzutów nie można nawet niejako konwalidować posiłkując się treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej, jako że w żadnym miejscu nie znajdujemy w nim odwołań do wymienionych przepisów prawa.

W rezultacie więc zakres rozpoznania skargi kasacyjnej należało ograniczyć do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a.

Odnosząc się do konstrukcji tych zarzutów warto nadmienić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a więc nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że R. W. podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w celu zaakcentowania, że ten ostatni powinien być podstawą orzekania z uwagi na naruszenia prawa, jakich (jego zdaniem) dopuściły się organy administracji.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe przepisy nie zostały naruszone przez organy administracji w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym.

Powstępowanie wznowieniowe – w ramach którego wydano postanowienie o odmowie uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 12 maja 2016 r., nr 857/16 w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej – opierało się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. R. W. inicjując to postępowanie twierdził, że w sprawie miały wyjść na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wyrazem tego miało być ujawnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornej stacji paliw wydanej przez Powiatowego Inspektora z dnia 21 grudnia 2015 r., nr 335/2015. Istnienie takiej decyzji w obrocie prawnym mogłoby podważać zasadność wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia obiektu budowlanego do użytkowania.

Zagadnieniem spornym postępowania wznowieniowego, a także następnie postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie okazało się jednak to, czy wspomniana decyzja z dnia 21 grudnia 2015 r. rzeczywiście została wydana, czy tylko stanowiła tylko projekt decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego R. W. w skardze kasacyjnej nie podważył skutecznie ustalenia przyjętego i szeroko wyjaśnionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dokument decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 21 grudnia 2015 r., nr 335/2015 nie jest decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, która weszła do obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej R. W. koncentruje się na aspekcie autentyczności opisanego wyżej dokumentu i jego kompletności, jako decyzji administracyjnej. Gdy chodzi natomiast o zagadnienie doręczenia ujawnionej przez skarżącego decyzji z dnia 21 grudnia 2015 r., to argumenty skarżącego sprowadzają się jedynie to twierdzenia, że w sprawach inwestycji stacji paliw reprezentował go pełnomocnik, w którego zasobach (archiwach), po jego śmierci, sporna decyzja została odnaleziona. R. W. uważa, że nie powinien on ponosić ujemnych skutków procesowych z powodu nieprzekazania mu informacji o istnieniu decyzji przez osobę przyjmującą od niego zlecenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w niniejszej sprawie pierwszoplanowym zagadnieniem jest nie tyle to, czy decyzja z dnia 21 grudnia 2015 r. jest autentyczna, ale to czy weszła w ogóle do obrotu prawnego.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należycie wykazano, a R. W. skutecznie tego nie podważył, że decyzja Powiatowego Inspektora nie weszła do obrotu prawnego, gdyż – nawet jeżeli była kompletnym egzemplarzem decyzji – nie została w przepisany prawem sposób doręczona. Z tego punktu widzenia bez znaczenia jest, czy jej odbiorcą (w kontekście czynności doręczenia) miałby być pełnomocnik, czy osobiście skarżący.

Ustalenia dotyczące tego, czy rzeczywiście prowadzono i zakończono w 2015 r. postępowanie w sprawie udzielenia R. W. pozwolenia na użytkowanie użytkowania stacji paliw płynnych gazowych oraz myjni samochodowej zostały przez organy przeprowadzone wszechstronnie i z zachowaniem standardów postępowania wyjaśniającego w administracji wynikających z art. 7 i art. 80 K.p.a. (podniesionych w skardze kasacyjnej).

W powyższym kontekście przeprowadzono szereg ustaleń jeszcze w trakcie uprzednio przeprowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 12 maja 2016 r., a które to ustalenia wykorzystano na potrzeby niniejszego postępowania. Organy ustaliły, że w Inspektoracie Powiatowym był przygotowany projekt decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; nie został on jednak opatrzony podpisem osoby upoważnionej do jej wydania. Projekt ten datowany na 18 grudnia 2015 r. (zob. k. 4-6 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora). Z rejestru wydanych decyzji z okresu od dnia 17 listopada 2015 r. do dnia 29 grudnia 2015 r. prowadzonego przez organ powiatowy nie wynika, aby w tym okresie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie stacji paliw dla R. W. . W rejestrze korespondencji wychodzącej w terminie od dnia 14 grudnia 2015 r. do dnia 22 grudnia 2015 r. nie została zarejestrowana korespondencja do R. W. Z rejestru wszczętych przez Powiatowego Inspektora postępowań dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z okresu od dnia 26 października 2015 r. do dnia 4 marca 2016 r., pozycja nr 119 dotycząca przedmiotowej inwestycji została wykreślona. Wreszcie w aktach sprawy prowadzonych przez Powiatowego Inspektora znajdują się również dokumenty, które mogłyby stanowić załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornej stacji paliw, jednak były one niekompletne i nie zawierały samego wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia pozwalają uznać, że dokument decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 21 grudnia 2015 r., nr 335/2015 odnaleziony i ujawniony przez R. W. ego, nie jest decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a jedynie jej projektem.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że najpewniej w organie (Powiatowy Inspektor) mogło dojść do pewnych nieprawidłowości, skoro egzemplarz projektu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 2015 r. został nieformalnie udostępniony osobie trzeciej (być może pełnomocnikowi skarżącego) i znalazł się poza aktami administracyjnymi. Jeśli natomiast chodzi o fakt wytworzenia projektu takiej decyzji, to z okoliczności można mniemać, że być może Powiatowy Inspektor gotowy był udzielić skarżącemu pozwolenia na użytkowanie, lecz doszło do "komplikacji" w związku z negatywnym stanowiskiem Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Radomiu z dnia 15 grudnia 2015 r. (okoliczność tę opisano na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). To uprawdopodabnia, że do formalnego zakończenia postępowania nie doszło. Może to także być wyjaśnieniem braku wniosku o pozwolenie na użytkowanie w aktach Powiatowego Inspektora. Wniosek ten prawdopodobnie został wycofany z akt – stąd w rejestrach wykreślone wzmianki o prowadzeniu postępowania i brak dalszych śladów zakończenia sprawy oraz wysłania i doręczenia decyzji.

Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracji w kontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowaniu nie naruszyły art. 7 i art. 80 K.p.a., a przez to nie było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi R. W. (nie naruszono więc także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem (zd. 1): "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku jest wyczerpująco uzasadnione i zawiera wszystkie wymagane elementy. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że R. W. nie zgadza się pewnym konkluzjami Sądu pierwszej instancji, jednak fakt ten nie oznacza jeszcze, że w płaszczyźnie proceduralnej nie zadośćuczyniono wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie karne przez Sądem Rejonowym w Radomiu, II Wydział Karny, o co wnioskował R. W. w piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2024 r. Dowody przeprowadzane w innym postępowaniu, dotyczące autora podpisu pod egzemplarzem decyzji z dnia 21 grudnia 2015 r., nr 335/2015 ujawnionym przez skarżącego, nie podważają zasadniczego przyjętego w niniejszej sprawie ustalenia, że decyzja ta, nawet jeżeli posiada wszystkie przypisane jej elementy, nie weszła do obrotu prawnego w przepisanej procedurą formie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.