Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 597/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 32, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184, art. 147 § 1, art. 133
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1908/21 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 4 grudnia 2020 r. nr XXVI/312/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1908/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 4 grudnia 2020 r. nr XXVI/312/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Rada Gminy M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy M. z dnia 4 grudnia 2020 r. nr XXVI/312/2020 z uwagi na naruszenie przez organ Gminy M. tzw. władztwa planistycznego, podczas gdy przy uchwalaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do prawidłowego wyważenia interesów indywidulanych oraz interesu publicznego, jak również nie doprowadzono do nadmiernego, nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności na nieruchomościach, objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem kwestii pozaprawnych oraz faktów i analiz niewynikających z akt sprawy, a wyrażających się w twierdzeniach Sądu I instancji w temacie komercyjnej nieopłacalności jakiejkolwiek działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie oraz w temacie analizy rynku nieruchomości na terenie Gminy M., jak również w odniesieniu do postanowień innego planu miejscowego uchwalonego przez Radę Gminy M. w dniu 25 listopada 2020 r. dla zupełnie innego terenu, podczas gdy sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a ponadto kontrola sądu w sprawach dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy M. z dnia 4 grudnia 2020 r. nr XXVI/312/2020 z uwagi na sprzeczność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażających się w ustaleniu przeznaczenia terenu w miejscowym planie w sposób odmienny do kierunków ustalonych w Studium, podczas gdy każde z dopuszczonych w planie profili zabudowy znajduje swoje odzwierciedlenie w kierunkach ze Studium;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy M. z dnia 4 grudnia 2020 r. nr XXVI/312/2020 z uwagi na sprzeczność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażających się w ustaleniu w miejscowym planie parametrów zabudowy w sposób odmienny do wskaźników ustalonych w Studium rzekomo w sposób sztywny, podczas gdy Studium określał parametry z użyciem sformułowań "maksymalne" oraz "minimalne", a więc dozwolonym było ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźników nie większych niż wartości maksymalne lub nie mniejsze niż wartości minimalne określone w Studium;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że pomiędzy studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego istnieje taka relacja, zgodnie z którą dopuszczenie określonego rodzaju zabudowy na danym obszarze, ustanowione w studium, oznacza, że na całym tym obszarze uchwalony później plan miejscowy musi dopuszczać taką zabudowę, co w istocie doprowadziło Sąd I instancji do ustalenia zbyt rygorystycznej i pozaustawowej relacji planu miejscowego do studium, wyrażającej się w jej pełnej zgodności, a nie jedynie w niesprzeczności ustaleń planu z zapisami studium, podczas gdy brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza słabsze związanie ustaleniami studium, wyrażające się w nienaruszaniu ustaleń studium i nie wymaga pełnej zgodności, gdyż ustalenia miejscowego planu mogą doprecyzowywać ustalenia studium i za dopuszczalne należy uznać takie postanowienia miejscowego planu, które z wachlarza dopuszczonych przez studium kierunków zabudowy, dla poszczególnego terenu wybiera jeden lub kilka z nich.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z 4 grudnia 2020 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w następstwie uwzględnienia skargi W. sp. z o.o. (dalej: Spółka), będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr ...

Przypomnieć należy, że w skardze zarzucono przekroczenie uprawnień planistycznych przez gminę M., a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP, polegające na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca Spółka wskazała też, że ustalenia planu wprowadzające ograniczenia możliwości zabudowy pozostają w sprzeczności z uchwałą z 28 marca 2011 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (dalej: Studium) oraz są mniej korzystne niż postanowienia wcześniejszego planu miejscowego z 2002 r.

W skardze podniesiono również, że zaskarżonym planem objęto zasadniczo tylko działkę nr ... (pow. ponad 5,4 ha) oraz część działki drogowej nr ..., wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości, uniemożliwiające realizację zamierzeń inwestycyjnych Spółki, m.in. w postaci budowy hoteli.

Zarzucono, że przed uchwaleniem planu na przedmiotowej nieruchomości istniała możliwość zabudowy różnego rodzaju budynkami usługowymi, a skarżąca Spółka uzyskała w maju 2020 r. pozwolenie na budowę pierwszego budynku hotelowego z parkingiem ("A.").

Tymczasem uchwalony w grudniu 2020 r. plan miejscowy wprowadza zakaz realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży oraz usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych (A.), dopuszczając usługi w zakresie: sport i rekreacja, oświata i edukacja, w tym ośrodek konferencyjno – szkoleniowy, odnowa biologiczna i rehabilitacja, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, gastronomia.

Spółka stwierdziła, że z uwagi na ustalone w planie przeznaczenie działki nr ... oraz wprowadzone wskaźniki kształtowania zabudowy, użytkowana przez nią nieruchomość utraciła walor gruntu inwestycyjnego, a jej wartość uległa obniżeniu o blisko 18 mln złotych, co zostało wyliczone w opinii biegłego.

Nadto zarzucono, że dopuszczony w planie profil usług w istocie odpowiada usługom publicznym, których realizacja stanowi ustawowy obowiązek gminy i może być realizowana na gruntach gminnych, stosownie do uchwalonego innego planu miejscowego z 25 listopada 2020 r.

Z kolei Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi.

Zdaniem organu, interes prawny Spółki nie został naruszony, gdyż ustalenia planu nie wyłączają uprawnienia do zabudowy przedmiotowej nieruchomości, a to, że skarżąca jest zainteresowana wybudowaniem w przyszłości określonego rodzaju budynków świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, a nie prawnym. Podniesiono przy tym, że kontrola sądu nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podjętej uchwały.

W ocenie organu postanowienia uchwały nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego władztwa planistycznego. Rada Gminy nie zgodziła się z zarzutem o sprzeczności ustaleń planu ze Studium uchwalonym 28 marca 2011 r.

Wskazano, że przewidziane w Studium tereny UZ (usług i zieleni urządzonej), rozproszone na terenie Gminy, mają szczególne przeznaczenie, gdyż stanowią swoisty bufor między terenami usługowymi lub mieszkaniowymi a terenami zieleni. Zdaniem organu nie można przyjąć takiej interpretacji, że każdorazowo miejscowe plany dla terenów oznaczonych w Studium jako UZ muszą spełniać wszystkie określone w nim kierunki. Rada Gminy w ramach władztwa planistycznego uprawniona jest do doprecyzowania kierunków określonych w Studium przez przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zakresie konkretnego przeznaczenia poszczególnych nieruchomości.

W związku z tym, że Studium wymienia kilka kierunków przeznaczenia, to nie oznacza, że na każdej nieruchomości objętej przeznaczeniem UZ muszą powstać obiekty reprezentujące wszystkie z wymienionych kierunków, a zatem było możliwe doprecyzowanie w planie miejscowym profilu usług.

Rada Gminy zaznaczyła, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale mają charakter kompromisowy. Zachowano możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej w sposób jak najbardziej zgodny z ustaleniami Studium, zachowując funkcję usługową z ograniczeniem do określonego profilu działalności. Natomiast w celu ochrony interesów innych mieszkańców gminy, wprowadzono ograniczenie w zakresie realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży oraz usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych.

Z uwagi na przyjęte w zaskarżonym planie warunki zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jak też sformułowane w skardze zarzuty, zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, iż przy ustalaniu w planie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania danego terenu przewidziano szereg ograniczeń, które obiektywnie uniemożliwiają skarżącej wykorzystanie nieruchomości w hipotetycznie możliwym, intensywniejszym zakresie.

W takim stanie sprawy rzeczą Sądu było sprawdzenie, czy naruszenie przez gminę interesu prawnego strony skarżącej zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego.

Zaznaczyć należy, że chociaż przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; 26 października 2016 r. II OSK 145/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15, 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Istotne jest też zaakcentowanie, że gmina korzystając z władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu miejscowego obowiązana jest stosować rozwiązania, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Niewątpliwie rozstrzyganie konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo rzetelnego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności, której dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wskazywany obowiązek równoważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu – stanowi zasadę unormowaną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania, zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mianowicie trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że w następstwie uchwalonego planu dostępność zagospodarowania terenu w zakresie usług komercyjnych jest w dużym stopniu ograniczona, zwłaszcza w porównaniu do stanu wcześniejszego.

Przede wszystkim istotne znaczenie miało to, że w planie wykluczono możliwość realizacji usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych, a więc takiej inwestycji, którą zamierzała prowadzić skarżąca Spółka.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że sam sprzeciw mieszkańców okolicznych terenów co do zabudowy hotelowej planowanej przez skarżącą nie stanowił wystarczającej przesłanki do wyeliminowania w planie tego rodzaju usług.

Natomiast z dokumentów przedstawionych w sprawie nie wynikały takie obiektywne okoliczności, które świadczyłyby o tym, że zakaz realizacji spornych obiektów hotelowych podyktowany jest potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, czy ochroną środowiska oraz ochroną walorów architektonicznych i krajobrazowych.

Zauważyć ponadto trzeba, że ograniczenie planu miejscowego do działki gruntowej skarżącej Spółki sprawia, że przyjęte dla tej nieruchomości rozwiązania nie mają funkcjonalnego powiązania z innymi obszarami gminy. W efekcie trudno było uznać, że wprowadzone warunki zagospodarowania nieruchomości skarżącej Spółki były wynikiem uwzględnienia wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki uprawniony był przy rozpatrywaniu sprawy do uwzględnienia ustaleń planu miejscowego z 25 listopada 2020 r., w którym przewidziano realizację inwestycji w zakresie budowy szkół, instytucji kultury, publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo- wychowawczych, obiektów sportowych.

Niewątpliwie taka sytuacja potwierdza, że nie zachodziła realna potrzeba lokowania identycznych usług na terenie nieruchomości skarżącej Spółki, jeżeli mogą być one realizowane na gruntach gminnych.

Słusznie Sąd Wojewódzki wywiódł w wyroku, że w uzasadnieniu uchwały, ale też odpowiedzi na skargę, nie wskazano żadnych racjonalnych przesłanek wiążących interes wspólnoty gminnej z koniecznością przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod realizację celów społecznych w szczególności sportu i rekreacji, kultury fizycznej i turystyki, oświaty i edukacji, kultury, ochrony zdrowia i opieki społecznej.

Akceptacji podlegała konstatacja Sądu, że jeżeli Gmina może zapewnić własne tereny niezbędne do realizacji celów publicznych, to nie było uzasadnione przeznaczenie nieruchomości podmiotu prywatnego pod taki profil usług.

W tym kontekście całkowicie nieprzekonujące są argumenty ze skargi kasacyjnej, że skoro w tej okolicy brak jest obiektów realizujących potrzeby mieszkańców (ośrodek rehabilitacyjny, prywatna szkoła wyższa, szkoła tańca, muzyczna lub plastyczna, dom opieki dla osób starszych, basen z odnową biologiczną, ogród z urządzeniami sportowymi, miejsca gier typu szachy na świeżym powietrzu, boisko, kort tenisowy), to uzasadnione było ich ulokowanie na nieruchomości skarżącej Spółki.

Takie podejście organu Gminy świadczy o tym, że przy uchwaleniu zaskarżonego planu podporządkowano całkowicie interes użytkownika przedmiotowej nieruchomości interesowi publicznemu, bez należytego uwzględnienia realnych możliwości inwestycyjnych podmiotów prywatnych, w tym zamierzeń budowlanych skarżącej Spółki.

Ponadto należy zauważyć, że o nadmiernym ograniczeniu prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości świadczy nie tylko określony w planie profil zakazanych usług, ale także pozostałe ustalenia zakwestionowane w skardze.

Dlatego Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że dopuszczone formalnie w planie centrum konferencyjno-szkoleniowe nie mogłoby być efektywnie wykorzystane bez odpowiedniej bazy noclegowej czy garaży, a te formy zabudowy zostały ustaleniami Uchwały ograniczone.

W rezultacie należało uznać, że całościowa analiza rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie uprawniała Sąd Wojewódzki do stwierdzenia nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego wskutek nadmiernej ingerencji w prawa Spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości objętej przedmiotową Uchwałą.

Wobec powyższego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut z punktu pierwszego petitum skargi kasacyjnej, odnoszący się do przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

W zakresie zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 133 § 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że okoliczności faktyczne uwzględnione przez Sąd Wojewódzki wynikały z akt sprawy.

Natomiast rację ma organ, że częściowo zawarte w uzasadnieniu wyroku uwagi Sądu w przedmiocie komercyjnego wykorzystania gruntów wykraczały poza zebrany w sprawie materiał dowodowy, jednak nie dotyczyły kwestii istotnych w sprawie. W efekcie nie doszło do takiego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Chybione okazały się również pozostałe zarzuty z punktów 3 i 5 skargi kasacyjnej, dotyczące art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bowiem Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją wymienionych przepisów, zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż poszczególne ustalenia kontrolowanego planu miejscowego pozostają w sprzeczności z zapisami Studium.

Mianowicie Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że w przypadku, gdy Studium jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów wskazuje hotele – to w planie nie powinien być wprowadzony zakaz realizacji określonych usług hotelarskich. Podobnie nieuprawnione było ustanowienie w planie zakazu budowy wolnostojących garaży, gdy w Studium przewidziano "tereny parkingów i garaży, w tym wielopoziomowych i podziemnych".

W związku z szeroką argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności poczynić uwagi ogólne dotyczące prawnej relacji planu miejscowego do studium.

Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, z kolei art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium".

Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem uchwalenia planu jest dokonanie przez radę gminy oceny nienaruszenia ustaleń studium.

Mimo nowelizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wprowadzającej od 21 października 2010 r. wymóg, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium, w doktrynie zauważono, że normy materialnoprawne zawarte w art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. pozostały niezmienione i nadal stanowią, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu oraz że projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Wyd. 10, Warszawa 2018, str. 96).

Aktualny zatem pozostaje wielokrotnie wyrażany w wyrokach sądów administracyjnych pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 i powołane tam wyroki NSA i WSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że stopień związania studium zależy w dużej mierze od brzmienia jego ustaleń, przy czym plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. II OSK 43/20).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.

Wskazuje się również, że ustalenia studium w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, iż regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok NSA z 17 października 2019 r. II OSK 2525/18, podobnie w wyroku z 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18).

Jeżeli więc w przedmiotowym Studium dla terenu UZ (teren usług i zieleni urządzonej) wymieniono w ramach podstawowego kierunku przeznaczenia – hotele, obok określonych obiektów i zespołów usługowych oraz terenów zieleni urządzonej, jak też terenów, urządzeń i obiektów sportowo-rekreacyjnych, to zakazanie w planie miejscowym realizacji określonych obiektów hotelowych było nieuprawnione.

Zaznaczyć trzeba, że wprowadzony w planie zakaz realizacji obiektów wymienionych w § 17 pkt 2 lit. a) nie mógł być traktowany jako doprecyzowanie zapisów Studium, wszak prowadził do istotnej modyfikacji kierunku przeznaczenia wyznaczonego dla terenu UZ. Ponadto sporne ustalenie planu miejscowego nie koresponduje z pozostałymi wytycznymi Studium zawartymi w tabeli nr 9.3.9, zwłaszcza określającymi: "ograniczenia zmian przeznaczenia".

Podkreślić należy, że skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, to postanowienia planu powinny konkretyzować przeznaczenie określonego terenu oraz sposób jego zagospodarowania. Uprawnienie organów gminy do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zatem zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium.

Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że zgodność planu miejscowego ze studium nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu i należy każdorazowo uwzględnić specyfikę studium, którego zapisy dotyczą wszystkich bardzo zróżnicowanych terenów położonych w obszarze danej gminy.

Jednak w niniejszej sprawie dostrzeżona przez Sąd Wojewódzki sprzeczność planu z treścią Studium nie została usprawiedliwiona przez organ Gminy rzeczywistą potrzebą zachowania wymogów ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju oraz innych wartości chronionych przepisem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można było uznać, że wprowadzony przez organ Gminy do planu miejscowego zakaz konkretnej kategorii budynków był dozwolonym wyborem spośród różnych rodzajów zabudowy określonych w Studium. Wręcz przeciwnie, z całokształtu okoliczności dotyczących uchwalenia przedmiotowego planu wynika, że wybór ten dokonany został z przekroczeniem władztwa planistycznego przysługującego Gminie.

W rezultacie niezachowanie wymogu niesprzeczności planu miejscowego ze studium stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu ze skutkiem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Trafnie natomiast podniesiono w jednym z zarzutów (zarzut z punkt 4 skargi kasacyjnej), iż Sąd Wojewódzki mylnie stwierdził sprzeczność pomiędzy sposobem określenia wskaźników zabudowy w planie w relacji do ustaleń Studium.

Zgodzić się należało z organem, że w przypadku, gdy Studium posługuje się pojęciem "maksymalne", to należy odczytywać to w ten sposób, że nie można określić wskaźników na wyższym poziomie niż maksymalne wynikające ze Studium, ale dozwolone jest określenie wskaźników na poziomie niższym niż maksymalne. Tak samo, jeżeli Studium posługuje się pojęciem "minimalna", to w miejscowym planie nie można określić wskaźników na poziomie niższym niż minimalne, ale na wyższym już można.

Zasadność stanowiska organu w tym zakresie nie miała jednak wpływu na końcowy wynik sprawy, gdyż z przyczyn omówionych wyżej uzasadnione było stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

12