Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 131/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi D. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 lutego 2023 r., nr SKO.40.3491.2022.li w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. O. i M. O. (dalej również jako: skarżący, strony lub inwestorzy), decyzją z dnia 2 lutego 2023 r., nr SKO.40.3491.2022.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej jako: Kolegium lub w skrócie: SKO), działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Burmistrza Nysy (dalej także: Burmistrz) z dnia 2 listopada 2022 r., nr PP.6730.295.2020, o odmowie ustalenia warunków zabudowy w miejscowości M. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na cele mieszkalne, planowanej do realizacji na działce nr a, obręb B., gmina N. - decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. O. w dniu 12 lipca 2019 r, wystąpił do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego na części działki nr a, obręb B., gmina N. (obszar wiejski).

Decyzją z dnia 11 października 2019 r., nr [...] Burmistrz Nysy, działajac na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; wersja ustawy mająca zastosowanie w sprawie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) dalej jako: ustawa lub u.p.z.p., ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W punkcie 1 tej decyzji organ określił ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budowa obiektów towarzyszących (budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego). W punkcie 2 zawarł warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych. W pkt 2 ust. 1 lit. a) rozstrzygnięcia wskazano jako funkcję zabudowy - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (obiekty towarzyszące). Następnie organ I instancji określił ustalenia dotyczące: ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 3), ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 5), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 6), granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (pkt 7). Jednocześnie w pkt 8 decyzji organ stwierdził odnośnie do ustaleń wynikających z przepisów odrębnych, że żaden ze wskazanych w osnowie decyzji aktów normatywnych nie zawiera zakazu realizacji planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego. W pkt 9 decyzji określił linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując, że zostały przedstawione na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji. Natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przedstawiono w załącznikach do decyzji (pkt 10).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz, wskazał, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i stosownie do art. 59 ust. 1 tego aktu wymaga ustalenia warunków zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy oraz wyznaczono parametry zabudowy w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. W ocenie organu przeprowadzona w wyniku postępowania analiza stanu prawnego oraz faktycznego wykazała, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa pozwala na kontynuację funkcji oraz na określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - obiektów towarzyszących. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Działka posiada dostęp do drogi publicznej. Dalej Burmistrz podał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem RIVb i B, oraz że teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Wyeksponował organ, że dla określenia wskaźników i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu przyjęto zabudowę zlokalizowaną na działkach położonych w obszarze analizowanym. Usytuowane tam budynki mieszkalne jednorodzinne posłużyły do ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej dla wnioskowanych przez inwestora budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego, dlatego odstąpiono od ustalenia obowiązującej linii zabudowy, natomiast ustalono linię nieprzekraczalną w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni powiatowej. Z kolei ustalenia dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, przyjęto odpowiednio zgodnie z § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie. Organ I instancji zauważył również, że decyzja przed jej wydaniem została uzgodniona z organami na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5, 6, 9 i 13 ustawy.

Od powyższej decyzji nie został wniesiony środka zaskarżenia, dlatego stała się ona ostateczna i prawomocna.

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2020 r. inwestorzy zwrócili się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej zabudowy gospodarczej, z przeznaczeniem na cele mieszkalne, na działce nr a, obręb B.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr [...], Burmistrz, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 104 K.p.a. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 61 ust. 1 ustawy, wskazując, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono je zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 100 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 300 m od granic działki nr a. Przeprowadzona w wyniku postępowania analiza stanu prawnego oraz faktycznego wykazała, że w obszarze analizowanym występują tereny rolnicze (R) - użytki rolne, drogi (powiatowa - KDZ, wewnętrzna - własność KOWR). Analiza stwierdziła brak na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozwalającej stwierdzić, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ stwierdził, że w sprawach warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie nie jest zobligowany do poszukiwania jakiejkolwiek zabudowy o zbliżonej do planowanej funkcji, lecz do określenia obszaru analizowanego, który znajdzie uzasadnienie w zasadzie dobrego sąsiedztwa, służącej zachowaniu ładu przestrzennego. Burmistrz zaznaczył, że działka nr a jest działką ogrodową o charakterze rozproszonym, położoną z dala od jakiejkolwiek zabudowy, nie tworzy z zabudową wsi harmonijnej całości funkcjonalno - przestrzennej i nie jest z nią funkcjonalnie powiązana. Wskazał także organ, że najbliższa działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dostępna z tej samej drogi publicznej, położona jest w B. w odległości ok. 480 m. Pomimo tego, iż zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na cele mieszkalne nie wpłynie na znaczące ukształtowanie przestrzeni pod względem cech kompozycyjno-estetycznych, to wpłynie na funkcję terenu (bez dostępu do infrastruktury społecznej wsi B.) i w przyszłości może być zaczątkiem kolejnej nowej zabudowy mieszkaniowej na tejże działce. Organ zauważył przy tym, że ustawodawca dopuścił taką sytuację m.in. w odniesieniu do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, która nie odnosi się do niniejszej sprawy. Dodał też, że teren posiada dostęp do drogi publicznej zbiorczej (powiatowej) poprzez istniejący zjazd. Podkreślił, że zgodnie z oznaczeniem w ewidencji gruntów i budynków działka nr a stanowi grunt rolny - użytek rolny klasy IV, niewymagający zgody na przeznaczenie go na cele nierolnicze oraz teren zurbanizowany (B). W ocenie Burmistrza zaliczenie części terenu do terenów mieszkaniowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) nie ma znaczenia dla postępowania, ponieważ ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga o prawnym użytkowaniu budynku. Zauważył przy tym, że strona skarżąca nie uiszcza w urzędzie podatków za budynki mieszkalne, lecz za garaż oraz budynek niemieszkalny. W konkluzjach organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie, a dla inwestycji objętej wnioskiem warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 nie jest spełniony, dlatego odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący nie zgodzili się rozstrzygnięciem, w odwołaniu wywiedzionym do Kolegium podnieśli, że prawomocną decyzją z dnia 11 października 2019 r. organ pierwszej instancji ustalił dla działki nr a warunki zabudowy. Z analizy urbanistycznej przeprowadzonej na podstawie tych samych przepisów wynika, że na działce nr a możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem skarżących, wydanie nowej analizy architektonicznej przeciwnej do analizy obowiązującej powoduje, że w obiegu prawnym funkcjonują dwa dokumenty, z których tylko jeden jest prawomocny. Ponadto, z załączonej mapy wynika, że w analizowanym okręgu - na styku - znajduje się działka budowlana nr b, na której już w niedługim czasie zostanie wybudowany budynek mieszkalny. Dodali też, że działka nr a jest działką ogrodniczo - sadowniczą, na której w okresie od wczesnej wiosny do późnej jesieni oraz w okresie zimowym wykonują różne prace. Pomieszczenia, w których przebywają muszą być ogrzewane, dlatego chcieliby podłączyć budynek gospodarczy do przebiegającego przez ich działkę rurociągu gazowego, co jest możliwe tylko w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W dalszej kolejności podnieśli, że wbrew twierdzeniu organu, wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynków, nie spowoduje zaczątku nowej zabudowy mieszkaniowej na ich działce, ponieważ ustalona linia zabudowy w odległości 20 m od jezdni drogi powiatowej powoduje niemożliwość posadowienia budynku mieszkalnego, który spełniałby wszystkie wymogi formalne dla budynków tego typu. W odniesieniu do analizy architektonicznej podali, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest działką zabudowaną, zatem nie będzie miała negatywnego wpływu na ład przestrzenny. Ponadto skarżący zaznaczyli, że działka jest uzbrojona, posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej a klasa gruntu jest klasą niechronioną. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Kolegium decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, po czym odwołało się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1. Wyjaśniło, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji - warunków zabudowy. Zapis ten nie obciąża więc wnioskodawcy konsekwencjami braku planu miejscowego, zastępując ten brak możliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie przytoczyło Kolegium treść art. 61 ust. 1 ustawy, akcentując, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a więc właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość ww. przesłankom. Z kolei odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy dana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z tych przesłanek. Dalej organ podał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech architektonicznych zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia, które określają sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W celu dokonania tych ustaleń właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dodało Kolegium, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Odwołując się do części tekstowej analizy Kolegium wskazało, że jej granicami objęto obszar w odległości 300 m wokół wnioskowanego terenu, przy szerokości frontu działki wynoszącej 100 m, co pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W takiej też odległości naniesiono granice obszaru analizowanego w części graficznej analizy. W ocenie SKO wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 300 m wokół wnioskowanej działki, w podstawowych jego wymiarach (3 x 100 m) jest wystarczające dla oceny kontynuacji wnioskowanej funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym. W oparciu o przekazane akta organ odwoławczy stwierdził, że w wyznaczonym, w znacznej odległości od terenu inwestycji, obszarze analizowanym, występują niezabudowane tereny rolnicze (użytki rolne) oraz drogi (powiatowa i wewnętrzna). Zabudowana jest jedynie wnioskowana działka nr a, jednak zabudowę tę stanowią, przylegające do siebie, dwa budynki gospodarcze i budynek garażu, czego dowodzi zarówno inwestor jak i załączona do wniosku kopia mapy zasadniczej z dnia 8 grudnia 2020 r., na której widnieją wskazane obiekty. Kolegium podkreśliło, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co uzasadnia stwierdzenie braku spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, wymaganej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc wystarczającą podstawę odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że o spełnieniu przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie kontynuacji funkcji, decyduje zabudowa działek sąsiednich istniejąca w obszarze analizowanym. Z tych względów działka nr b, znajdująca się w tym obszarze, jako niezabudowana nie ma żadnego wpływu na zmianę stanowiska w sprawie braku kontynuacji funkcji. Nie zgodziło się również Kolegium ze stanowiskiem, że sporządzona na potrzeby postępowania związanego z wydaniem decyzji Burmistrza Nysy z dnia 11 października 2019 r., analiza urbanistyczna, winna stanowić podstawę wydania obecnie zaskarżonej decyzji. Jako całkowicie chybioną SKO uznało argumentację, że sporządzenie nowej analizy powoduje, że w obiegu prawnym pozostają dwa dokumenty, z których jeden jest prawomocny. Zdaniem Kolegium, z przekazanych akt wynika bezspornie, że decyzja Burmistrza Nysy z dnia 11 października 2019 r., nr [...], ustalała warunki zabudowy na rzecz A. O. dla jednoznacznie wskazanej przez niego inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego do obsługi działki rolnej oraz budynku garażowo-gospodarczego, na części działki nr a, obręb B. Zauważyło, że obiekty te zostały również wyraźnie wskazane, jako przedmiot analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej na potrzeby tego postępowania. Natomiast analiza urbanistyczna sporządzona, na potrzeby postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 11 października 2019 r. stanowiła jedynie materiał dowodowy w rozpoznawanej wówczas sprawie, której nie można przypisywać, w odróżnieniu od decyzji, przymiotu ostateczności, czy też prawomocności. Ponadto powołana analiza urbanistyczna, nie rozważała możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr a, ponieważ zabudowa ta nie była przedmiotem wniosku z dnia 12 lipca 2019 r. SKO zauważyło też, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż funkcja mieszkaniowa, błędnie przypisana działce nr a w decyzji z dnia 11 października 2019 r., wynikała z mapy ewidencji gruntów i budynków z dnia 12 lipca 2019 r. - którą posłużono się przy sporządzaniu analizy urbanistycznej - uwidaczniającej budynek mieszkalny, oznaczony jako 446 m2 i dobudowany budynek gospodarczy (c), mimo że na kopii mapy zasadniczej z dnia 14 czerwca 2019 r., stanowiącej załącznik do wskazanej decyzji i jej integralną część, widnieje jedynie budynek gospodarczy, oznaczony jako d.

W konkluzjach Kolegium podało, że na podstawie informacji Starosty Nyskiego z dnia 3 września 2021 r., ustalono, że w dniu 25 czerwca 2019 r. inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, o powierzchni do 35 m2, do obsługi działki rolnej nr a (przyjętego przez ten organ w dniu 30 października 2019 r.). Z kolei dnia 6 grudnia 2019 r. zgłoszono zamiar budowy budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni do 35 m2 (przyjęty dnia 27 grudnia 2019 r.).

Kwestionując rozstrzygnięcie, inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W wyniku jej rozpatrzenia Sąd uchylił oba rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", w przypadku inwestycji polegających wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, sprowadza się w istocie do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd stanął na stanowisku, że rozpatrując wniosek o zmianę sposobu użytkowania, organy winny badać wyłącznie przesłanką z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tych względów przyjął, że wydane rozstrzygnięcia są przedwczesne. Dalej odniesiono się do kwestii podnoszonej przez skarżących tj. uzyskania uprzednio decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji i Sąd przyjął, że w tym zakresie organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, bowiem nie mogły ograniczyć się do sprawdzenia oznaczeń nieruchomości w ewidencji gruntów, a winny przeprowadzić wiarygodne ustalenia w zakresie faktycznego sposobu użytkowania działek sąsiednich. Eksponując, że z analizy urbanistycznej wykonanej w poprzednim postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia 11 października 2019 r., jednoznacznie wynika, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym, zabudowane są budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym. Wskazał również Sąd, że istniejąca zabudowa posłużyła do ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów formy architektonicznej dla wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie akcentując różnicę pomiędzy treścią i wynikami analizy sporządzonej przed wydaniem decyzji z dnia 11 października 2020 r., jak i decyzji z dnia 30 kwietnia 2021 r. Sąd dostrzegł również, że twierdzenie organu odwoławczego o błędnym przypisaniu działce nr a funkcji mieszkaniowej "było dowolne". Jednocześnie zaznaczając, że organy obu instancji nie odniosły się do okoliczności pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia 11 października 2019 r., przede wszystkim w kontekście oceny zachodzenia tożsamości sprawy indywidualnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości, co również stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszoinstancyjny decyzją dnia 2 listopada 2022 r., nr PP.6730.295.2020, organ ten odmówił ustalenia warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na cele mieszkalne, planowanej do realizacji na działce nr a, obręb B., jednostka ewidencyjna N. - obszar wiejski".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 300 m od granic działki nr a. Akcentując, że występują w nim tereny rolnicze (R)-użytki rolne, drogi (KDZ, KDW), a nie ma zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zauważył Burmistrz, że działka będąca przedmiotem wniosku jest działką ogrodową o charakterze rozproszonym, położona jest z dala od jakiejkolwiek zabudowy. Wskazał również, że najbliższa działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dostępna z tej samej drogi publicznej, położona jest w B. w odległości ok. 480 m. Podkreślił przy tym, że działka nr a nie tworzy z zabudową wsi harmonijnej całości funkcjonalno-przestrzennej i nie jest z nią też funkcjonalnie powiązana. Dodał, że zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na cele mieszkalne nie wpłynie na znaczące ukształtowanie przestrzeni pod względem cech kompozycyjno-estetycznym, ale wpłynie na funkcje terenu poprzez brak dostępu do infrastruktury społecznej wsi B., gdyż zdaniem organu "w przyszłości może być zaczątkiem kolejnej nowej zabudowy mieszkaniowej na tejże działce". Dalej odniósł się do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 października 2019 r., wskazując, że podany w niej rodzaj zabudowy tj. mieszkaniowa jednorodzinna z obiektami towarzyszącymi "nie odzwierciedla stanu faktycznego na obecną chwilę".

W ocenie Burmistrza ten stan faktyczny potwierdził inwestor wskazując, że "działka nr a jest działką ogrodniczo - sadowniczą, na której od wczesnej wiosny do późnej jesieni oraz w okresie zimowym wykonują różne prace. Pomieszczenia muszą być ogrzewane, dlatego też chcieliby podłączyć budynek gospodarczy do przebiegającego przez ich działką rurociągu gazowego, co jest możliwe tylko w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny". Kontynuując uzasadnienie Burmistrz podał, że przytoczone stanowisko skarżącego dowodzi o niekwestionowaniu przez niego faktu potwierdzonego w analizie urbanistyczno-architektonicznej, polegającego na tym, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozwalającej stwierdzić, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ I instancji przypomniał, że stan faktyczny i prawny będący podstawą do wydania decyzji powinien być aktualny na dzień jej wydania, a decyzja o warunkach zabudowy nie określa przeznaczenia terenu, co jest domeną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wskazuje czy na danym terenie w określonym miejscu może być zrealizowana zabudowa wskazana we wniosku. Następnie zaznaczył, że przedmiotem ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 października 2019 r., była budowa budynku gospodarczego i gospodarczo-garażowego, a przedmiotem wniosku toczącego się obecnie postępowania jest zmiana sposobu użytkowania istniejącej zabudowy gospodarczej, tj. dwóch budynków gospodarczych na budynki mieszkalne. W ocenie organu I instancji nie ma zatem tożsamości sprawy, gdyż przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Burmistrz stanął na stanowisku, że o ile podmiot będący adresatem decyzji jest taki sam, to już uprawnienia, które strona nabyła w 2019 r., a o które wnioskuje obecnie są odmienne i nie są tożsame. Podkreślając, że tożsamość sprawy nie wynika z ustaleń decyzji nieodnoszących się bezpośrednio do przedmiotu postępowania, lecz z sąsiedztwa zabudowy. Przyznał organ, że jest rozbieżność pomiędzy treścią analizy w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 października 2019 r., a treścią mapy zasadniczej dla działki nr a. Niemniej w ocenie Burmistrza rozbieżność pomiędzy obydwoma dokumentami istnieje, lecz nie ma wpływu na wynik postępowania, gdyż przed wydaniem decyzji organ dokonuje analizy aktualnego stanu faktycznego. Zauważył także, że dla jednego terenu można wydać wiele decyzji o warunkach zabudowy w różnym czasie, gdzie stan faktyczny i prawny może być zróżnicowany dla każdego postępowania. Porównywanie spraw może dotyczyć w tym przypadku jedynie tożsamości. Zdaniem organu I instancji przy określeniu funkcji budynku oznaczonego wskazanym symbolem nie wystarczy ocena wyglądu elewacji, aby jednoznacznie stwierdzić jaką funkcję obecnie pełni budynek, niemniej z dokumentów posiadanych przez organ z urzędu wynika, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr a w B., czego również nie kwestionują strony postępowania.

Organ I instancji podkreślił również, że z kartotek budynków prowadzonych przez Starostę Nyskiego wynika, że na działce nie występują budynki mieszkalne, lecz trzy budynki o innych funkcjach niemieszkalnych. Dalej wskazał, że teren posiada dostęp do drogi publicznej zbiorczej (powiatowej) poprzez istniejący zjazd. Zgodnie z oznaczeniem w ewidencji gruntów i budynków działka, na której planowana jest inwestycja stanowi grunt rolny - użytek rolny klasy IV, niewymagający zgody na przeznaczenie go na cele nierolnicze oraz teren zurbanizowany (B). Burmistrz przypomniał również, że zaliczenie części terenu do terenów mieszkaniowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, ze zm.) nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, gdyż ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga o prawnym użytkowaniu budynku. Zaznaczył również Burmistrz, że inwestor nie uiszcza podatków za budynki mieszkalne, lecz za garaż oraz budynek niemieszkalny.

Pomimo odpowiedniego uzbrojenia działki nr a na potrzeby zmiany sposobu użytkowania budynków jako budynki mieszkalne, w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący, w wyniku wniesionego przez nich odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej nadal jako: ustawa lub u.p.z.p., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem.

Kolegium podkreśliło również, że 3 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), zwana dalej ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Poza tym w dniu 17 grudnia 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), zwane dalej rozporządzeniem zmieniającym. Na mocy § 2 rozporządzenia zmieniającego do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z tych względów Kolegium wskazało, że skoro przedmiotowa sprawa została wszczęta na żądanie stron z dnia 14 grudnia 2020 r., należało uznać, że sprawa została wszczęta w tym dniu i nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanych wyżej: ustawy zmieniającej i rozporządzenia zmieniającego. Z tego powodu mają zastosowanie przepisy ustawy i rozporządzenia w brzmieniu nieuwzględniającym zmian wynikających z ustawy zmieniającej i rozporządzenia zmieniającego, tj. w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r.

Dalej organ przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy, z których wynika, że brak spełnienia chociażby jednej z tych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas miejsce, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy, co poparło SKO stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Akcentując przy tym, że powołane regulacje wskazują, iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a tym samym właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość przesłankom z art. 61 ust. 1 ustawy.

Przy tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Z kolei odmowa może nastąpić wówczas, gdy dana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z tych przesłanek, która to przyczyna zadaniem Kolegium ziściła się w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy przypomniał, że działka nr a nie jest objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśliło przy tym Kolegium, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji ponownie analizując sprawę, uwzględnił wyrok WSA w Opolu z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 37/22, i prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z dnia 2 listopada 2022 r., nr PP.6730.295.2020. Podobnie oceniło SKO sporządzoną analizę urbanistyczną, w wersji opisowej oraz graficznej, z której wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium podkreśliło, że z analizy winno wynikać czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora m.in. ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie, tak by nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany w danym miejscu stan zabudowy oraz funkcję istniejących obiektów budowlanych, co poparł organ stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Dalej wskazało, że obszar analizowany ma być istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów, dotyczących planowanej inwestycji. Następnie wyeksponowało Kolegium, że z analizy, jak i z załącznika graficznego do niej wynika, że szerokość frontu działki nr a wynosi 100 m. Wobec tego jako granice obszaru analizowanego określono trzykrotną szerokość frontu działki, która wynosi 3 x 100 m, czyli 300 m. Z powyższych dokumentów, jak i z decyzji oraz załączników do decyzji wynika, że wyżej wymieniona działka nie posiada działek sąsiednich, w obszarze analizowanym, zabudowanych dostępnych z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ odowławczy zauważył również, iż z mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji wynika, że również na działce nr a nie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Z tych względów uznało SKO, że nie można potwierdzić ustaleń zawartych w decyzji z dnia 11 października 2019 r., jak i w sporządzonej do tej decyzji analizie, zgodnie z którymi "usytuowane tam budynki zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej dla wnioskowanej inwestycji".

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, podobnie jak WSA w Opolu, na różnicę pomiędzy analizą urbanistyczną i decyzją organu pierwszej instancji z dnia 11 października 2019 r., a analizą i decyzją z 2 listopada 2022 r. Niemniej Kolegium analizując zaskarżoną decyzję z 2 listopada 2022 r. wraz z sporządzoną do niej analizą, w pełni potwierdziło ustalenia zawarte w tym rozstrzygnięciu o braku zabudowy mieszkalnej w obszarze objętym oceną w sprawie wniosku skarżących.

Kontynuując uzasadnienie organ zaznaczyło Kolegium, że w sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy indywidualnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości nr a, pomiędzy decyzją z dnia 11 października 2019 r., którą to Burmistrz Nysy ustalił na rzecz A. O. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji - budowy obiektów towarzyszących (budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego), a decyzją z dnia 2 listopada 2022 r., którą to odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla D. i A. O. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na cele mieszkalne, planowanej do realizacji na działce nr a, obręb B.

Kolegium podkreśliło nadto, że obie inwestycje różnią się od siebie zakresem planowanej inwestycji. Dla organu II instancji oczywistym jest, że decyzja z 2019 r. dotyczyła budowy budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego, natomiast wniosek o wydanie warunków zabudowy, jak i zaskarżona decyzja odmowna, dotyczyła zmiany sposobu użytkowania wyżej wymienionych obiektów na cele mieszkalne. Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że nie ma tożsamości pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie nowych budynków, a zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na zmianie sposobu użytkowania budynków.

Odnosząc się do wniosku skarżących o powiększenie obszaru analizowanego, celem ustalenia kontynuacji funkcji Kolegium wyjaśniło, że spełnienie pierwszego warunku, tj. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu, która stanie się następnie podstawą dla określenia wszystkich parametrów technicznych przyszłej inwestycji, a także jej rodzaju. Analizę funkcji i zagospodarowania terenu rozpoczyna się od wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Kolegium wskazało, że przepis ten określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, nie stanowi co do zasady jego naruszenia. Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego (przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości). Przypomniał organ, że zawsze rozszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, należy powiązać z zasadą dobrego sąsiedztwa. Odwołując się do orzecznictwa zaznaczyło SKO, że niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu, odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Nie jest jednak wykluczone rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób uzasadniony, tj, uwzględniający zarówno specyfikę planowanego przedsięwzięcia, jak i uwarunkowania obszaru podlegającego zainwestowaniu oraz jego sąsiedztwa, zwłaszcza w sytuacji, w której dopuszczałoby to zabudowę, dającą się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu i nie naruszałaby szeroko pojętego ładu przestrzennego.

Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że wyznaczając granice obszaru analizowanego, organ powinien ustalić, czy takie a nie inne wyznaczenie obszaru analizowanego, będzie zgodne z postulatami zachowania ładu przestrzennego, zaś ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego należycie uzasadnić. Prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetycznym. Zaakcentowało także, że co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizy powinno wynikać z okoliczności sprawy i przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej, co poparł stosownym orzecznictwem.

Następnie organ II instancji szczegółowo odniósł się do wymagań ładu przestrzennego z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, eksponując pojęcie harmonijnej całości zabudowy.

Mając te kwestie na uwadze uznał organ, że poszerzenie obszaru analizowanego nie byłoby uzasadnione, z uwagi na odległość do najbliższych zabudowań - ok. 480 m. W ocenie Kolegium ta okoliczność nie znajduje uzasadnienia dla tak znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego, wskazując, że sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty rolne niezabudowane. Dodatkowo zauważyło SKO, że w takim stanie faktycznym wnioskowana zmiana sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na cele mieszkalne prowadziłaby faktycznie do rozproszenia zabudowy mieszkaniowej. Z tych względów oba organy przyjęły zgodnie, że w granicach terenu analizowanego brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Odnosząc się do treści uzasadnienia wyroku WSA w Opolu, które zapadło w sprawie, organ odwoławczy zaznaczył, że spełnienie wymogu z art. 61 ust, 1 pkt 1 ustawy w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji stwierdza jednoznacznie, że zarówno z zaskarżonej decyzji z 2 listopada 2022 r., jak i z załączników do niej jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja polegająca na zmianie użytkowania budynków jako mieszkalnych nie odpowiada tzw. zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Kolegium zaakcentowało, że planowana inwestycja nie "powtarza" żadnego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi też sytuacja, w której budynki mieszkalne, po dokonanej zmianie sposobu użytkowania stanowiłyby "uzupełnienie", którejkolwiek z istniejących funkcji na działkach sąsiednich. Kolegium wprost wskazało, że zmiana przeznaczenia zabudowań na działce nr a na obiekty przeznaczonych na cele mieszkalne, stanowiłoby naruszenia obecnej funkcji spornej działki i innych, ujętych w analizie urbanistycznej. Organ odwoławczy podkreślił również, że przedmiot inwestycji stanowi teren o przeznaczeniu rolnym. Z tych względów stanął na stanowisku, że niezasadnym było zwiększanie obszaru analizy. Przypomniał przy tym, że uzasadnieniem dla utrzymania rozproszenia zabudowy jest wyłącznie zabudowa zagrodowa gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, stosownie do art. 61 ust. 4 ustawy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziły się strony postępowania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu stwierdzili, że ich zdaniem organ I instancji nie uwzględnił wyroku, który zapadł w sprawie, gdyż nie uwzględnił decyzji z roku 2019. W ocenie skarżących ich działka znajduje się "mniej więcej pośrodku między dwoma częściami B., tj. między nowym osiedlem położonym przy ul. [...] (położonym na górnym prawym rogu mapy), a terenami wsi (położonych w lewym dolnym rogu mapy)". Skarżący podkreślili, że nie otrzymali warunków zabudowy, z uwagi na odległość do sąsiedniej zabudowy, podczas gdy inne inwestycje będące – ich zdaniem – w większym oddaleniu taką zgodę otrzymały. Zdaniem stron organ I instancji stosuje przepisy w sposób wybiórczy, a winien mieć bardziej jednolite orzecznictwo.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie, z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadnienia. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zmiany sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr a, obręb B.

Niniejsze postępowanie toczy się po wyroku WSA w Opolu z 24 maja 2022 r., w którym zawarta ocena prawna wiąże w sprawie sąd oraz organ, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, co szczegółowo wskazano w treści uzasadnienia decyzji SKO z dnia 2 lutego 2023 r., że w sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. W opisanie stanu faktycznego niniejszej sprawy szczegółowo zacytowano stosowne przepisy przejściowe, regulujące zaistniały stan prawny, stąd Sąd odstąpił od ponownego ich powielenia w treści uzasadnienia prawnego niniejszego wyroku.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W treści art. 61 ust. 1 ustawy wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), zamierzenie budowlane nie znajdzie się w określonych obszarach (pkt 6).

Podkreślenia wymaga, że narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną z § 3 rozporządzenia. Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślenia wymaga, czego nie dostrzega strona skarżąca, że analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Przypomnieć również należy, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, CBOSA). W związku z tak rozumianym pojęciem terenu sąsiedniego, konieczne było w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie analizy wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Przeprowadzając ponownie postępowanie Burmistrz szczegółowo wyjaśnił przeznaczenie działek znajdujących się w obszarze objętym analizą. Prawidłowo przy tym wskazał na ich faktyczne przeznaczenie i wyjaśnił rozbieżność, która pojawiła się w analizie urbanistycznej będącej podstawą ustalenia warunków zabudowy w decyzji tego organu z 2019 r. (budowa budynku gospodarczego i gospodarczo-garażowego) i tej będącą podstawą obecnie zaskarżonej decyzji z 2022 r. (zmiana sposobu użytkowania istniejącej zabudowy gospodarczej na budynki mieszkalne).

Rację mają organy, że stwierdzona rozbieżność w zakresie faktycznego przeznaczenia zabudowań na działce nr a, która w kopii mapy zasadniczej zostało określona jako budynek mieszkalny jednorodzinny, nie mogła stanowić podstawy przyjęcia, że w ten sposób użytkowany jest budynek. Tym bardziej, że okoliczności tej przeczy cały zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, jak również oświadczenie inwestora. Dalej zgodzić się również należy z organami obu instancji, że postępowanie zakończone decyzją z 2019 r. nie było tożsame ze sprawą obecnie zaskarżonym rozstrzygnięciem. Tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Rozstrzygnięcie z roku 2019 i obecnie zaskarżona decyzja nie są zatem tożsame. Zostały wydane w odniesieniu do zabudowy o różnym przeznaczenia. Decyzja z roku 2019 odnosiła się do budowy budynków gospodarczych, a wniosek z dnia 14 grudnia 2020 r. dotyczył zmiany przeznaczenia istniejących budynków gospodarczych na cele mieszkaniowe. Okoliczność ich usytuowania na działce nr a nie oznacza, że sprawa jest tożsama. Możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla różnych inwestycji na danym terenie, a dopiero wydane na podstawie tego rozstrzygnięcia pozwolenie na budowę zakreśla jaka faktycznie inwestycja zostanie przeprowadzona.

Wbrew zarzutom postawionym w skardze, dotyczących nieuwzględnienia przez organy treści wyroku WSA w Opolu z 24 maja 2022 r., wskazać należy, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie, zgodnie z wyżej wymienionym orzeczeniem. Wyjaśniając wszystkie wątpliwości, na które zwrócił uwagę Sąd.

W ocenie Sąd rację ma także Kolegium stwierdzając, że w sprawie nie było uzasadnienia do poszerzenia obszaru analizy urbanistycznej, bowiem doprowadziłoby to wyłącznie do rozproszenia zabudowy w tej części terenu. Wskazaną w decyzji Kolegium z dnia 2 lutego 2023 r. argumentację prawną w tym zakresie Sąd przyjmuje za własną, a z uwagi na jej przytoczenie powyżej li tylko się do niej odwoła.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego wydania przez Burmistrza warunków zabudowy w podobnej sprawie w tej samej miejscowości, wskazać należy, że okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w odniesieniu do działki nr a r. W analizie będącej podstawą oceny czy ziścił się warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy czy też nie, nie było zabudowy mieszkaniowej. Argumentacja dotycząca niejednolitości orzecznictwa organu I instancji nie mogła mieć wpływu na ocenę decyzji z dnia 2 listopada 2022 r. Ponownie podkreślenia wymaga, że w sprawie nie było podstaw do poszerzenia obszaru analizy, bowiem na terenie nią objętym nie występuje zabudowa mieszkaniowa, a przeznaczenie działki nr a ocenione zostało nawet przez skarżących jako "ogrodniczo-sadowniczą".

Reasumując wskazać należy, że inwestycja wskazana we wniosku z dnia 14 grudnia 2020 r. nie wypełnia dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a tym samym organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w nim zawartej.

Zdaniem Sądu organy obu instancji przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe, pozwalające w oparciu o zgromadzony materiał wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem Sądu nie zasługują z powyższych też względów zarzuty sformułowane i argumenty zawarte w skardze. Akceptując stanowisko organów wyrażone w objętych skargą rozstrzygnięciach i uznając jej niezasadność Sąd miał również na uwadze, zarówno to, że organy wskazały – stosownie do art. 107 § 3 Kpa – podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo odniosło się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji.