Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2208/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1, art. 276 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 422
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 169 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 211/22 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 211/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w części ustalającej datę początkową warunków pełnienia służby.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") nie złożył P. W. (dalej: "skarżący") pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani pełnienia służby. W związku z tym, w dniu 30 maja 2017 r. funkcjonariusz wezwał DIAS do przedstawienia mu propozycji służby, a następnie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na wezwania funkcjonariusza, DIAS poinformował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "u.p.w.u.K.A.S.") nie przewidują trybu odwoławczego od braku przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy bądź zatrudnienia. Dodatkowo poinformował, że z uwagi na nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby/pracy, jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W kolejnym piśmie organ poinformował funkcjonariusza, że nie ma obowiązku przedstawiania wszystkim pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

W takich okolicznościach skarżący złożył do WSA w Olsztynie skargę na bezczynność DIAS w złożeniu propozycji służby, którą na rozprawie doprecyzował i wskazał, że skarży bezczynność organu w wydaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 81/17, zobowiązał Dyrektora Izy Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej DIAS, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października I OSK 3308/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 26 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu wyroku podniesiono m.in., że nie można uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono żadnej propozycji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] maja 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] na podstawie art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021, poz. 422 ze zm., dalej: "ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej", "u.K.A.S."), z uwagi na uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., określił skarżącemu z dniem 1 listopada 2021 r. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Od tej decyzji Dyrektora Administracji Skarbowej w [...] skarżący złożył odwołanie.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 24 listopada 2021 r. przekazał je do rozpatrzenia DIAS w [...] zgodnie z właściwością, wskazując, że od decyzji stanowiącej propozycję określającą warunki pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do którego w myśl art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2021 r.

Skarżący P. W. wniósł skargę do WSA w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że punktem sporu pomiędzy skarżącym a DIAS pozostaje w rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia daty początkowej warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, określona w kontrolowanych decyzjach na dzień 1 listopada 2021 r. i związany z tym zagadnieniem problem zachowania ciągłości służby.

Sąd I instancji podkreślił, że termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.K.A.S. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 u.p.w.u.K.A.S. potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania DIAS polegającego na selekcji pracowników i funkcjonariuszy prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

Nadto Sąd I instancji uznał, że brak decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby oznaczał trwanie jego stosunku służbowego ze wszystkimi tego konsekwencjami. W tym zakresie Sąd interpretując powyższe unormowania kierował się postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadą trwałości (stabilizacji) stosunku służbowego, która w obszarze rozpoznawanej sprawy wzmocniona treścią art. 169 ust. 2 u.p.w.u.K.A.S. nakazywała uznanie ciągłości służby skarżącego, czyli trwanie jego stosunku służbowego po 31 sierpnia 2017 r.

W ocenie Sądu w analizowanym przypadku nie może być też mowy o stosowaniu w drodze analogii art. 184 ust. 1 u.K.A.S. Przepis ten literalnie odnosi się bowiem do sytuacji w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W odniesieniu do skarżącego taka ostateczna decyzja nie została wydana. Skarżący nie został przywrócony do służby, tylko powinna zostać do niego jako funkcjonariusza skierowana na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. propozycja służby.

DIAS pomimo niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby założył (decyzja z [...] lutego 2021 r. była decyzją nieostateczną), że skarżący z tej służby został zwolniony i pozostawał poza nią od 1 września 2017 r. do 1 listopada 2021 r. Organ zinterpretował więc sytuację skarżącego w sposób najmniej dla niego korzystny. Uczyniono tak, pomimo uchylenia decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, jednocześnie wykluczając wynikającą dla niego wprost z art. 169 ust. 2 u.p.w.u.K.A.S. ciągłość służby, aby następnie zastosować analogię legis. W tej sytuacji należy uznać, że podjęta przez DIAS próba zastosowania art. 184 u.K.A.S. ma więc w istocie minimalizować kilkuletnie niezgodne z prawem milczenie tego organu w sprawie ostatecznego unormowania sytuacji służbowej skarżącego, pozbawiając go jednocześnie prawa do obrony stanowiska o pozostawaniu w służbie po 31 sierpnia 2017 r. i wiążącego się z tym ewentualnego wykazania przez sądem powszechnym niemożności pełnienia służby nie z jego winy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, DIAS ponownie rozpatrując sprawę skarżącego w tej części zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów u.p.w.u.K.A.S. oraz u.K.A.S. przyjmując, że otrzymanie przez skarżącego propozycji służby – pomimo że nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. - skutkowało zachowaniem jej ciągłości zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 tej ustawy. Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu czy skarżącemu będą przysługiwały uprawnienia do wyższego uposażenia i stopnia służbowego, ale niewątpliwie określenie warunków służby od 1 września 2017 r. jest bardziej korzystne dla skarżącego i organ powinien dokonać oceny uprawnień skarżącego przyjmując powyższe rozumienie przepisów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. 184 ust. 1 u.K.A.S. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że norma ta odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby i może być stosowana tylko wprost i literalnie, a co się z tym wiąże również poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. unormowania polegające na odmowie zastosowania tej normy prawnej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji w części ustalającej datę początkową warunków pełnienia służby, zamiast oddaleniem skargi,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), w postaci: art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 184 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 1-2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 169 ust. 2 w związku z ust. 1 u.p.w.u.K.A.S, poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji oraz nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżący od dnia 1 września 2017 r. zachowywał ciągłość służby, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji w części ustalającej datę początkową warunków pełnienia służby, zamiast oddaleniem skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie znajduje usprawiedliwienia.

Na wstępie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

W myśl art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w powyższym przepisie, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.K.A.S. daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź w przedmiocie tej kwestii jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

W orzecznictwie NSA uznano, że powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił ww. termin materialny nie biegnie (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1006/18). W konsekwencji sam upływ terminu nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że możliwość skorzystania z rozwiązań przewidzianych w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. została przewidziana dla dotychczasowych pracowników lub funkcjonariuszy, nie zaś dla osób będących poza strukturami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, na co jednoznacznie wskazuje treść tego przepisu ("składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom").

W rozpoznawanej sprawie organ przedstawił skarżącemu decyzją z 5 października 2021 r. de facto propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Było to dopuszczalne, albowiem organ w terminie do 31 maja 2017 r. nie skorzystał z przyznanych mu ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.K.A.S. w stosunku do skarżącego nie biegł. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie, w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów NSA I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r., ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym DIAS miał możliwość dokonania wyboru spośród trzech przewidzianych przepisami ustawy z 16 listopada 2016 r. rozwiązań prawnych. Mógł przedstawić skarżącemu propozycję służby lub propozycję zatrudnienia, bądź też wydać decyzję potwierdzającą jego zwolnienie ze służby z mocy prawa. Przyjął zatem dopuszczalne prawem rozwiązanie i przedstawił skarżącemu propozycję służby. Tak też decyzję DIAS z dnia [...] października 2021 r. nr [...] potraktował Szef KAS, który pismem z 24 listopada 2021 r. zwrócił odwołanie P. W. "w sprawie określenia (...) warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, do rozpoznania zgodnie z właściwością". Jak wskazał w uzasadnieniu tego pisma Szef KAS, jest on właściwy wyłącznie do kontroli instancyjnej decyzji DIAS "wyłącznie w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby, natomiast określenie warunków służby funkcjonariusza należy wyłącznej kompetencji kierownika jednostki, w której pełni on służbę. (...) Tymczasem zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy."

W myśl art. 169 ust. 1 u.p.w.u.K.A.S. funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego, zaś zgodnie z ust. 2 funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. W świetle powyższego uregulowania zasadnym jest przyjęcie, że następstwem otrzymania propozycji służby w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, jest zachowanie ciągłości tej służby. Konkluzji tej nie zmienia regulacja ust. 4 zd. 1 powyższego artykułu, w której przewidziano, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Określa ona bowiem jedynie formę działania organu w przypadku propozycji pełnienia służby ustalającą warunki jej pełnienia, nie znosi zaś zasady wynikającej z ust. 2. Forma ta nie została natomiast przewidziana w sytuacji propozycji formułującej nowe warunki zatrudnienia. Przepis art. 169 ust. 2 u.p.w.u.K.A.S. odnieść należy zatem do funkcjonariuszy, którym stosownie do art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. złożono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, na co wskazuje też systematyka ustawy, tj. jego usytuowanie w ciągu przepisów określających poszczególne etapy przeprowadzanej reformy służb celnych i skarbowych i ich uwarunkowania. Powinien on znaleźć zastosowanie także do sytuacji prawnej skarżącego, któremu złożono propozycję służby w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., czyli jako funkcjonariuszowi, o którym mowa w tym przepisie.

W konsekwencji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach ukształtowanych w przedmiotowej sprawie zastosowany nie może zostać art. 184 ust. 1 u.KAS. Regulacja w nim zawarta odnosi się do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie nie została wydana względem skarżącego decyzja o zwolnieniu go ze służby.

Nie może zyskać akceptacji stanowisko organu o konieczności zastosowania powyższego przepisu w drodze analogii. Wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych. Jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy nie dochodzi wówczas do działania na niekorzyść strony. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ dopuszczając wnioskowanie przez analogię, zinterpretował sytuację skarżącego w sposób dla niego najmniej korzystny. Określenie warunków pełnienia służby stanowiło konsekwencję dokonanego przez organ wyboru sposobu działania. Przyjęcie natomiast do sytuacji skarżącego rozwiązań przewidzianych w art. 184 u.KAS byłoby dla skarżącego niekorzystne, albowiem pozbawiające go ciągłości służby.

W związku z tym, że zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się chybione, a na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Otóż, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 ww. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Powyższy przepis został powiązany z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Uznanie, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uprawniało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i do powołania jako podstawy prawnej swojego działania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przewidującego uchylenie decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji szczegółowo wykazał jakich przepisów prawa materialnego dopuścił się organ, przedstawiając ich interpretację i określając jakie znajdują one zastosowanie w ustalonych i niezakwestionowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy.

Nadto zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Nie można Sądowi I instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd wyjaśnił szczegółowo podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął że w okolicznościach sprawy nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 184 ust. 1 ustawy o KAS. Ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn nie znajduje zastosowania także 276 ust. 1-2 ustawy o KAS. To, że skarżący organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.