Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2093/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1367/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1367/22 w ten sposób, że w miejscu określenia siedziby P. sp. z o.o. wpisuje "w W." zamiast "w K.".


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1367/22 uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działkach nr [...] i [...]w miejscowości S.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro wykładnia językowa przepisów art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) oraz art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm., dalej uoze) nie pozostawia wątpliwości w zakresie klasyfikowania instalacji, jaką jest farma fotowoltaiczna jako instalacji odnawialnego źródła energii, to warunki zabudowy dla tego rodzaju inwestycji nie muszą być ustalane z uwzględnieniem wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii. Każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 upzp. Tym samym, nie było właściwe w warunkach rozpoznawanej sprawy przeprowadzenie analizy urbanistycznej pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a następnie uzależnienie od pozytywnych ustaleń w tym zakresie dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji. Błędne stanowisko organów, będące konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 upzp skutkowało więc koniecznością wyeliminowania wydanych przez te organy decyzji z obrotu prawnego.

2. G. R. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 upzp oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a następczo niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przy wydawania warunków zabudowy, której przedmiotem jest budowa instalacji odnawialnego źródła energii (farmy fotowoltaicznej) w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, nie stosuje się żadnych ograniczeń wynikających z praw właścicieli nieruchomości sąsiednich do tych nieruchomości w zakresie, w jakim taka inwestycja ogranicza ich prawa (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię, a następczo niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przy wykładni art. 61 ust. 3 upzp podstawowej zasady planowania przestrzennego wynikającej z tych przepisów, tj. zasady ładu przestrzennego, a w konsekwencji przyjęcie, że zasada ta nie ma żadnego znaczenia przy planowaniu inwestycji w postaci farm fotowoltaicznych;

3) art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 2 pkt 13 uoze poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontenerowe stacje transformatorowe stanowią część instalacji służącej do wytwarzania energii w sytuacji, w sytuacji gdy stanowią one urządzenia służące do przesyłu energii elektrycznej, a przez to uznanie, że na obejmujące je zamierzenie inwestycyjne możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez oceny, czy spełnione są przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 i 2 upzp.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

4.2. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

4.4. Pierwsze dwa z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzają się do oceny, czy elektrownia słoneczna o łącznej mocy elektrycznej do 11 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, czy też przepis ten dotyczy jedynie instalacji nieprzekraczających 500 kW. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela utrwalone stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23; 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22; 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, zgodnie z którym urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Treść tego przepisu jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z tego przepisu, wbrew stanowisku skarżącej, nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W ww. wyrokach podkreślono między innymi, że art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy nie wprowadza ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii.

4.5. Dodatkowo nowelizację art. 61 ust. 3 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego stanowiska ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylająca dyrektywę Rady (UE) 2015/652.

4.6. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Tym samym zarzuty naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 upzp oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP a także art. 61 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 upzp są nieusprawiedliwione.

4.6. Niezasadny jest również trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej polegający na przyjęciu, że kontenerowe stacje transformatorowe stanowią część instalacji służącej do wytwarzania energii w sytuacji, gdy stanowią one urządzenia służące do przesyłu energii elektrycznej co narusza art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 2 pkt 13 uoze. W tym zakresie zaakcentować należy, że planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źrodeł energii, a dokładniej z energii słonecznej, której niezbędnym elementem jest stacja transfomatorowa powiązana użytkowo z samą instalacją tworząc razem zespół prądotwórczy. Ponadto art. 61 ust. 3 upzp wyłącza z zasady kontynuacji oprócz oze również m.in. urządzenia infrastruktury technicznej. Normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" zawarto w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), definiującym budowę urządzeń infrastruktury technicznej, jako "budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Stacja transformatorowa stanowi więc urządzenie elektryczne, zatem nawet samodzielnie realizowana objęta byłaby zakresem art. 61 ust. 3 upzp.

4.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

4.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.