Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 152/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 6, art. 17 ust. 1 i 2, art. 20
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E.H. i A.P. i E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020r., sygn. akt II SA/Rz 901/19 w sprawie ze skarg I.S., A.P., E.H., E.P., J.W. i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 901/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg I.S., A.P., E.H., E.P., J.W. i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddalił skargi.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła E.H., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części oddalającej jej skargę.

W skardze kasacyjnej E.H. zarzucono Sądowi I instancji:

I. istotne i mające bezpośredni wpływ na wynik naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie:

a) art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (u.s.w.g.) przez przyjęcie, że dopuszczalne jest rozszerzenie granic i powierzchni obszaru scalenia ustalonych ostatecznym postanowieniem Starosty Rzeszowskiego z [...] sierpnia 2010 r. w drodze wydania kolejnych postanowień tego organu z [...] marca 2012 r. oraz z [...] kwietnia 2012 r., zmieniających bez podstawy prawnej ostateczne postanowienie w ten sposób, że granice i obszar scalenia został powiększony z 352,34 ha do powierzchni 354,3295 ha, a wada ta nie ma znaczenia dla oceny legalności działań organów z tego względu, że skarżąca nie wykazała jakichkolwiek praw do działek objętych rozszerzeniem granic i powierzchni obszaru scalenia;

b) art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez przyjęcie, że naruszenie art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym do 15 października 2013 r. ("Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie") "nie przekładało się jednak na wynik sprawy" (tak WSA na str. 23 uzasadnienia wyroku), pomimo iż pierwsza część alternatywy rozłącznej ("Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem...") ma charakter odrębny względem części drugiej ("(...), albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości ..."), a w odniesieniu do skarżącej kasacyjnie nie miała zastosowania ani pierwsza, ani druga – wyjątkowa, co trzeba wyraźnie podkreślić – podstawa do objęcia scaleniem gruntów zabudowanych, albowiem skarżąca nigdy – co potwierdzają akta administracyjne i jej stanowisko prezentowane w toku całego postępowania scaleniowego – nie składała wniosku o objęcie gruntów zabudowanych (działka przedscaleniowa nr [...], nr poscaleniowy – [...]) postępowaniem scaleniowym, jak również nie wyrażała zgody na dokonanie cytowanego wyżej rozliczenia, czego potwierdzeniem są – całkowicie zignorowane przez Sąd I instancji – jej zastrzeżenia i pisma składane w toku postępowania pierwszej instancji (zob. np. skierowane do Starosty Rzeszowskiego pismo skarżącej z 18 grudnia 2012 r., w którym nie wyraża ona zgody na proponowany przebieg nowej granicy względem zabudowanej działki nr [...]), pisma składane w toku postępowania odwoławczego i odwołania, a wreszcie skarga;

c) art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym do 15 października 2013 r. oraz art. 17 ust. 1 i 2 u.s.w.g. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez:

1) błędne przyjęcie, że działka nr [...] (nr [...] według numeracji poscaleniowej) zabudowana budynkiem mieszkalnym w części obejmującej grunt pod budynkiem oraz obszary przyległe, w tym podwórze oraz otoczenie wokół budynku umożliwiające właściwe wykorzystanie tego budynku jako mieszkalnego, nie jest gruntem zabudowanym, podczas gdy w tej części jest to grunt zabudowany;

2) błędne pominięcie, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt scalenia ustalił, że nową granicę pomiędzy budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] (nr [...] według numeracji przedscaleniowej) a drogą objętą działką nr [...] według numeracji poscaleniowej (działka nr [...] według numeracji przedscaleniowej), zbliżając tę granicę na odległość ok. 1 m (poprzednio ok. 2 m) od ściany budynku mieszkalnego, na której usytuowane są otwory okienne oraz otwór drzwiowy, co jednoznacznie potwierdza, że powierzchnia o szerokości ok. 1 m jest nie tylko obszarem przyległym do gruntu pod budynkiem, umożliwiającym prawidłowe z niego korzystanie, ale że tak znaczne zbliżenie granicy działki drogowej do budynku mieszkalnego jest niedopuszczalne z tego względu, że wydzielona na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.s.w.g. kosztem m.in. działki nr [...] (nr [...] według numeracji poscaleniowej) działka nr [...] według numeracji poscaleniowej (nr [...] według numeracji przedscaleniowej), przeznaczona pod gminną dojazdową drogę publiczną (jest to grunt "pod ulice i drogi publiczne", wydzielony pod drogę dojazdową), nie będzie miała minimalnej szerokości, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (10 m dla drogi dojazdowej), albowiem jej szerokość wynosi ok. 4,5 m; powstaje zatem pytanie, z czego wynika dążenie uprawnionego geodety i organów, aby z prywatnej działki wydzielać obszar pod przyszłą dojazdową gminną drogę publiczną, wiedząc, że parametry techniczne tego rodzaju drogi nie zostaną zachowane, a zatem wydzielona na działce nr [...] droga nie będzie mogła uzyskać statusu drogi publicznej, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1 u.s.w.g. zostanie rażąco naruszony;

3) rażące pominięcie w ramach oceny prawnej nieuzyskania przez organ scaleniowy wyraźnej zgody skarżącej kasacyjnie jako właściciela działki nr [...] (według numeracji przedscaleniowej) na objęcie zabudowanej części tej działki scaleniem albo na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie;

d) art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g. przez sformułowanie nieprawidłowych (niepełnych) wniosków na tle stanu faktycznego sprawy, pomimo iż przepis ten został dodany przez ustawę z dnia 29 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (przepis ten wszedł w życie w dniu 21 września 2011 r. w toku przedmiotowego postępowania) i wobec braku przepisów intertemporalnych w ustawie zmieniającej powinien był być stosowany bezpośrednio, a ponadto jego treść w pełni odpowiadała stanowisku sądów administracyjnych co do interpretacji zwrotu "grunty zabudowane" na gruncie u.s.w.g" które jednolicie przyjmowały, że grunty pod zabudowaniami/grunty zabudowane/obejmują nie tylko grunty znajdujące się pod samymi budynkami, według ich obrysów, lecz także grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe korzystanie z budynków, a ponadto że gruntem zabudowanym w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej jest grunt nie tylko wokół zabudowań, ale wszelkich obiektów budowlanych znajdujących się na gruncie, dla których przepisy odrębne ustanawiają normy odległościowe w stosunku do granicy działki sąsiedniej (zob. np. wyrok NSA z 6 kwietnia 1995 r., II SA 2424/93, ONSA 1996, z. 2 poz. 77; prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lutego 2005 r., II SA/Rz 896/04; prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 17 września 2019 r., II SA/Rz 102/19);

e) art. 20 u.s.w.g. w zw. z art. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmniejszenie w wyniku czynności pomiarowych w postępowaniu scaleniowym powierzchni działki nr [...] (nr [...] według numeracji przedscaleniowej) z 0,09 ha (przed scaleniem) na 0,0789 ha (po scaleniu) i dokonana w ten sposób "korekta" powierzchniowa tej działki nie naruszyła związania organu scaleniowego danymi ewidencyjnymi z ewidencji gruntów i budynków (m.in. co do powierzchni), podczas gdy prawidłowa interpretacja i zastosowanie art. 20 u.s.w.g. wymagała ustalenia danych działek na podstawie stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, a wszelkie zmiany w tym zakresie wymagały przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z zachowaniem wymogów określonych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; przy tym zupełnie dowolne i nielogiczne są ustalenia i twierdzenia Sądu I instancji, że "granice działki [...]" – przy okazji Sąd ten pomylił numerację przedscaleniową (podając numer [...] zamiast numeru [...]) – "nie uległy zmianie", jednocześnie stwierdzając, że w wyniku "obmiaru powierzchni tej działki" "ustalono, iż nie ma ona powierzchni 0,09 ha lecz 0,0789 ha", co zdaniem Sądu dowodzi, że "powierzchnia działki w ewidencji była wadliwa" (s. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); powstaje zatem pytanie, jak to możliwe – niezależnie od naruszenia danych ewidencyjnych i niedopuszczalnego obmiaru poza rozgraniczeniem z udziałem skarżącej kasacyjnie – że scaleniowy obmiar działki doprowadził w terenie do zmniejszenia jej powierzchni oraz zbliżenia granicy działki drogowej o ponad 1 m, a jednocześnie granice tejże działki nie uległy zmianie;

f) art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędne pominięcie w ramach oceny prawnej zaskarżonej decyzji, że w razie konieczności rozgraniczenia (ustalenia przebiegu granic) między nieruchomościami objętymi scaleniem postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji całkowicie pominął zastrzeżenia skarżącej kasacyjnej co do przebiegu granic w zakresie działek nr [...] (działka drogowa) i nr [...] (działka zabudowana budynkiem mieszkalnym), a skarżony organ odwoławczy rażąco zignorował wniosek skarżącej kasacyjnie (zawarty w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania odwoławczego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji) o przeprowadzenie rozgraniczenia powyższych działek w ramach postępowania scaleniowego, czego potwierdzeniem jest wewnętrznie sprzeczna wadliwa ocena organu, że: "Nie można wykluczyć, iż powierzchnia działki [...] wynikająca z ewidencji gruntów była zawyżona, natomiast ewentualne nieprawidłowości ewidencji gruntów nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności zatwierdzenia projektu scalenia" (s. 23 zaskarżonej decyzji); jeśli z danych ewidencyjnych, którymi zgodnie z art. 20 u.s.w.g. organy scaleniowe są związane, wynikała taka a nie inna powierzchnia, to organ nie mógł uzasadniać redukcji powierzchniowych działki nr [...] (o łącznej powierzchni 0,0111 ha) dokonanym bez udziału skarżącej kasacyjnie "obmiarem" w terenie albo przypuszczeniami, że powierzchnia działki nr [...] była według ewidencji "zawyżona";

II. mające istotny i bezpośredni wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego w zakresie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę legalności postępowania prowadzonego przed kontrolowanymi organami i prawidłowości procesowej kontrolowanych rozstrzygnięć, która doprowadziła do wadliwego nieuwzględnienia skargi skarżącej kasacyjnie, a przejawiająca się:

1) w całkowitym pominięciu przez Sąd, że organy obydwu instancji niedostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i poczyniły błędne ustalenia faktyczne w zakresie przedscaleniowego stanu prawnego, ewidencyjnego i geodezyjnego w zakresie podmiotów władających, granic i powierzchni działek co do działek nr [...] (działka drogowa) i nr [...] (działka zabudowana budynkiem mieszkalnym) oraz stanu poscaleniowego w tym zakresie co do działek według numeracji poscaleniowej (działki nr [...] i [...]), czego ewidentnym dowodem są ustalenia i rozważania organu odwoławczego (s. 23-24 zaskarżonej decyzji), w których błędnie stwierdzono m.in.: a) z jednej strony, że "granice działki poscaleniowej nr [...] w całości pokrywają się z granicami działki przedscaleniowej nr [...]"; jest to twierdzenie całkowicie błędne – powtórzone przez Sąd I instancji (s. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – gdyż spór w niniejszej sprawie dotyczy właśnie tego, że granice te nie pokrywają się; z drugiej strony, że: "Nieznaczna różnica w powierzchni obu działek wynika z dokonanych pomiarów jej granic, które względem stanu przedscaleniowego nie zostały przesunięte" (s. 23 zaskarżonej decyzji), co oznacza, że w świetle wewnętrznie sprzecznej oceny kontrolowanych organów (zaakceptowanej przez Sąd I instancji) powyższe granice nie uległy żadnej zmianie, a jednocześnie że zachodzi "nieznaczna różnica w powierzchni obu działek";

2) rażąco błędnym ustaleniu Sądu, że przebieg granicy działki drogowej nr [...] z działką nr [...] (nr [...] po scaleniu) nie uległ zmianie, skoro doszło do zbliżenia tej granicy do budynku mieszkalnego na działce nr [...] na odległość ok. 1 m, podczas gdy przed scaleniem odległość ta wynosiła ok. 2 m, a ponadto, że "granice działki [...]" – przy okazji Sąd ten pomylił numerację przedscaleniową (podając numer [...] zamiast numeru [...]) – "nie uległy zmianie", pomimo niezgodnego z danymi ewidencyjnymi ustalenia, że działka nr [...] nie ma powierzchni 0,09 ha lecz 0,0789 ha;

3) błędnym ustaleniu (s. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że brat skarżącej (J.W.) był uprawniony do złożenia w dniu 5 kwietnia 2011 r. w imieniu skarżącej kasacyjnie (E.H.) oświadczenia o akceptacji okazania w terenie projektowanej działki nr [...] (przedscaleniowa działka nr [...]) i niezgłaszaniu zastrzeżeń, podczas gdy skarżąca kasacyjnie nie udzielała ww. żadnego pełnomocnictwa w tym zakresie (również Sąd nie wskazuje, co miałoby być źródłem tego umocowania) i nie był on uprawniony do zajmowania stanowiska co do działki nr [...] (działką należącą do J.W. jest działka przedscaleniowa nr [...]), a ponadto w toku dalszego postępowania skarżąca składała zastrzeżenia, odwołania, skargi (a także niniejszą skargę kasacyjną), nie godząc się na rażące naruszenia jej praw (zob. m.in. składane w toku postępowania przed organem I instancji pismo z 18 grudnia 2012 r., pismo z 4 marca 2013 r.);

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przeprowadzenie niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji w wyniku pominięcia w ramach kontroli istotnych dokumentów stanowiących część akt administracyjnych (w tym danych ewidencyjnych dotyczących przedscaleniowych działek nr [...] i [...]; map ewidencyjnych i map geodezyjnych złożonych w toku postępowania, a obrazujących przebieg granic między działkami nr [...] i [...] i ich przedscaleniową powierzchnię);

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia w zakresie, w jakim Sąd I instancji jedynie pozornie ocenił zarzuty skargi i zawarł ogólnikowe wyjaśnienie ich bezzasadności, powielając od początku kwestionowane ustalenia i oceny organów oraz nie odwołując się do konkretnych dokumentów z akt sprawy (w tym danych ewidencyjnych, map, oświadczeń stron) i stwierdzając jedynie, że Sąd "nie ma wątpliwości" co do prawidłowości działań organu (s. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę E.H. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wobec niedostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie i uwzględnienie skargi skarżącej kasacyjnie.

Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Skargę kasacyjną na rozstrzygnięcie Sądu I instancji złożyli również A.P. i E.P., zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej A.P. i E.P. zarzucono Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w ten sposób, że w wyniku rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszony został podstawowy cel postępowania scaleniowego dotyczący poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, podczas gdy postępowanie scaleniowe w znacznym stopniu pogorszyło sytuację właścicieli gruntów;

2) naruszenie przepisów postępowania art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 136 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego w stopniu na tyle wystarczającym, aby stwierdzić, iż w wyniku scalenia stan nieruchomości będących własnością skarżących nie ulegnie znacznemu pogorszeniu;

3) naruszenie przepisów postępowania art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 85 k.p.a. poprzez uznanie za dostatecznie wyjaśnioną sprawę, w sytuacji gdy nie dokonano ani oględzin, ani innego rzeczywistego badania stanu nieruchomości skarżących kasacyjnie, oparcie orzeczenia na podstawie danych urzędowych, nieodzwierciedlających faktycznego stanu nieruchomości po scaleniu;

4) naruszenie przepisów postępowania art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności w odniesieniu do konieczności urządzenia szlaku drożnego przez działki skarżących, która to droga w ogóle nie jest konieczna ani dla skarżących, ani dla innych uczestników postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Pozostałe strony oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i dlatego zostały oddalone.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10).

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na wady skargi kasacyjnej A.P. i E.P. Zawarty w jej uzasadnieniu wywód ma ogólny charakter i nie zawiera rozważań na temat przepisów, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji. Mając na uwadze twierdzenia zawarte w opisie zarzutów zawarte w petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są oparte na założeniu, że prawnym obowiązkiem Sądu I instancji było przeprowadzenie postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Należy wyjaśnić, że z art. 106 § 3 p.p.s.a., mającego kluczowe znaczenie dla rozważanej kwestii, wynika możność przeprowadzenia przez sąd, działający z urzędu lub na wniosek stron, dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie przez Sąd I instancji oględzin lub "innego rzeczywistego badania stanu nieruchomości" skarżących kasacyjnie było zatem niedopuszczalne. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie dokonując tego rodzaju czynności dowodowych. Należy w tym miejscu dodać, że art. 85 k.p.a., dotyczący przeprowadzania oględzin przez organ administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, nie może być podstawą do dokonywania czynności dowodowych przez sąd administracyjny. Sąd I instancji nie mógł zatem dopuścić się naruszenia tego przepisu. Na marginesie należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 85 k.p.a. jest sformułowany niestarannie, ponieważ przepis ten jest podzielony na dwa paragrafy, zaś kasator nie wskazuje, który z tych paragrafów miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. przez Sąd I instancji. Przepis ten normuje zagadnienia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy i nie jest stosowany przez sąd administracyjny. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć tego przepisu. Na marginesie należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. jest sformułowany niestarannie, ponieważ przepis ten jest podzielony na cztery paragrafy, zaś kasator nie wskazuje, który z tych paragrafów miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter techniczno-porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych. W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r. III OSK 1314/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. również nie mógł odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu braku stosownego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów należy wyjaśnić, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego w rozpoznawanej sprawie miał następujące brzmienie: "Celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu." Z dniem 21 września 2011 r. jego dotychczasowa treść została oznaczona jako ustęp 1 i dodano ustęp 2 zawierający wyjaśnienie niektórych pojęć użytych w ustawie. Ze sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że kasator zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów.

Należy podkreślić, że poprawy warunków gospodarowania, o której mowa we wskazanym przepisie, nie można odnosić do pojedynczej granicy, drogi - chodzi o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowana pozostaje podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów (wyroki NSA z: 13 czerwca 2018 r., II OSK 1706/16 i 8 listopada 2005 r., II OSK 123/05). W ocenianej skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów.

Z powyższych powodów należało oddalić skargę kasacyjną A.P. i E.P.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej E.H. należy wskazać, że ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że podniesione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. znajdują uzasadnienie w opisie podstaw skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenia zawarte opisie podstaw skargi kasacyjnej nie spełniają wszystkich wymagań stawianych przed uzasadnieniem zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy przypomnieć, że obowiązkiem kasatora jest indywidualne uzasadnienie zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania winno również zawierać argumentację wskazującą, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wady uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Kasator formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje natomiast oceny dotyczące merytorycznej oceny uzasadnienia skarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Wynika z tego, że zasadniczo przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2741/20).

Kasator zarzuca Sądowi I instancji pominięcie istotnych dokumentów stanowiących część akt administracyjnych, wskazując w szczególności dane ewidencyjne dotyczące przedscaleniowych działek nr [...] i [...], mapy ewidencyjne i mapy geodezyjne obrazujące przebieg granic między działkami nr [...] i [...] i ich przedscaleniową powierzchnię.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, że Sąd I instancji zajął stanowisko w sprawie danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] i [...], ich przedscaleniowej powierzchni oraz granic, jak również w sprawie map przed i poscaleniowych. Nie można zatem zarzucać Sądowi I instancji, że naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekając w sprawie z pominięciem części akt administracyjnych.

Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko w kwestii dokonanych przez organy ustaleń faktycznych dotyczących granic i powierzchni przedmiotowych działek i uznał je za prawidłowe. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest odmienne od stanowiska skarżącej kasacyjnie, co jednak nie oznacza, że stanowisko Sądu I instancji jest wadliwe i narusza prawo.

Skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że brat skarżącej (J.W.) nie był uprawniony do złożenia w dniu 5 kwietnia 2011 r. w imieniu skarżącej kasacyjnie oświadczenia o akceptacji w terenie projektowanej działki nr [...] (przedscaleniowa działka nr [...]) i niezgłaszaniu zastrzeżeń. Okoliczność ta nie była wcześniej podnoszona przez skarżącą kasacyjnie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje przepisu, który miałby zostać naruszony. Wskazanie tej sytuacji jako jednego z przejawów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., nie pozwala na zidentyfikowanie normy prawnej, która została naruszona przez Sąd I instancji.

Na marginesie należy zauważyć, że jeżeli uczestnik scalenia był zawiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczności, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie celem udziału w tych czynnościach, nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany (wyrok NSA z 18 marca 2010 r., II OSK 752/09). Za niestawienie się uczestnika scalenia należy uznać również sytuację, gdy w jego imieniu stawiła się osoba mieniąca się pełnomocnikiem uczestnika scalenia, ale nie dysponująca stosownym pełnomocnictwem. Ponadto, zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.w.g. uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Należy uznać, że złożenie przez pełnomocnika w imieniu uczestnika scalenia oświadczenia w trakcie okazania projektu scalenia na gruncie o niezgłaszaniu zastrzeżeń nie wyłącza możności uczestnika scalenia zgłoszenia zastrzeżeń do projektu scalenia. Tym bardziej złożenie takiego oświadczenia przez osobę niebędącą pełnomocnikiem uczestnika scalenia nie wyłącza uprawnienia uczestnika scalenia do złożenia zastrzeżeń. Należy w tym miejscu zauważyć, że skarżąca kasacyjnie złożyła zastrzeżenie, w którym nie wyraziła zgody na przebieg granicy po istniejącym ogrodzeniu od strony zachodniej przedscaleniowej działki nr [...]. Złożone zastrzeżenie nie zostało uwzględnione z powodów wskazanych na s. 55-56 decyzji Starosty Rzeszowskiego z [...] lutego 2013 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia.

Błędne uznanie brata skarżącej kasacyjnie za jej pełnomocnika nie mogło mieć zatem istotnego wpływu na wynik sprawy.

Należy również wyjaśnić, że wbrew pozorom nie są sprzeczne ze sobą stwierdzenia, że granice działki przedscaleniowej pokrywają się z granicami tej działki po scaleniu, a równocześnie że powierzchnia tej działki po scaleniu jest mniejsza od powierzchni przed scaleniem. Różnica powierzchni może być mianowicie następstwem tego, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczące powierzchni działki przed scaleniem nie były zgodne ze stanem faktycznym. Modyfikacji błędnych danych dokonuje się w sposób ciągły w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego (art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Modyfikacja taka może następować również w wyniku scalenia gruntów. Podobnie przedscaleniowe granice działki uznawane przez właściciela działki za prawidłowe nie muszą odpowiadać granicom wynikającym z operatu ewidencyjnego.

Powyższa kwestia pozostaje w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, to jest zarzutem naruszenia art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Przepis art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Ze stwierdzeń zawartych w punkcie I.f petitum skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób powyższe przepisy miały zostać naruszone przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 6 u.s.w.g. należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g. postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 6 tej ustawy na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego służy zażalenie. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego nie zawiera określenia granic i powierzchni obszaru scalenia. Nie twierdzi też, że odmówiono jej prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego. Zarzuca natomiast, że przepisy te zostały naruszone poprzez dwukrotną zmianę postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego.

Sąd I instancji wskazał, że przyjmując nawet, iż rzeczywiście doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.g.w., to nie ma podstaw do oceny, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie podważyła tej oceny Sądu I instancji. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 6 u.s.w.g. nie mógł zatem zostać uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów należy zauważyć, że Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą kasacyjnie, że organ z naruszeniem art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zastosował art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 r. i nie uzyskał zgody na objęcie scaleniem jej zabudowanej działki [...] (działka przedscaleniowa nr [...]). W ocenie Sądu I instancji to naruszenie nie przekładało się jednak na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała oceny Sądu I instancji, że wskazane naruszenie przepisów prawa nie miało wpływu na wynik sprawy, to nie ma podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym do 15 października 2013 r. oraz art. 17 ust. 1 i 2 u.s.w.g. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie należy przypomnieć, że przepisy art. 17 ust. 1 i 2 u.s.w.g. mają następujące brzmienie:

1. Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz pod wykonane i utrzymywane na koszt Skarbu Państwa albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymywania urządzenia melioracji wodnych można za zgodą Agencji wydzielać z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, uwzględniając uzasadnione interesy osób korzystających z tych gruntów.

2. Jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, grunty na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymienione cele do wartości wszystkich scalanych gruntów.

Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że w wyniku scalenia doszło do wyznaczenia nowej granicy pomiędzy budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] (nr [...] według numeracji przedscaleniowej) a drogą objętą działką nr [...] według numeracji poscaleniowej (działka nr [...] według numeracji przedscaleniowej), zbliżając tę granicę na odległość ok. 1 m (poprzednio ok. 2 m) od ściany budynku mieszkalnego, na której usytuowane są otwory okienne oraz otwór drzwiowy. Wydzielona na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.s.w.g. kosztem m.in. działki nr [...] (nr [...] według numeracji poscaleniowej) działka nr [...] według numeracji poscaleniowej (nr [...] według numeracji przedscaleniowej), przeznaczona pod gminną dojazdową drogę publiczną nie będzie miała minimalnej szerokości, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (10 m dla drogi dojazdowej), albowiem jej szerokość wynosi ok. 4,5 m.

Należy stwierdzić, że skoro – jak wynika z wcześniejszych rozważań - przedmiotowa działka nie uległa zmniejszeniu kosztem drogi, to powyższy zarzut nie jest zasadny. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Niemożność zaliczenia drogi dojazdowej na działce nr [...] do dróg publicznych oznacza zatem, że droga ta zostanie zaliczona do dróg wewnętrznych, wobec czego nie będzie musiała mieć minimalnej szerokości, o której mowa w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g. należy przypomnieć, że przepis ten zawiera definicję gruntu zabudowanego w rozumieniu ustawy o scalaniu i gospodarce gruntami.

Należy stwierdzić, że przepis zawierający ustawową definicję określonego pojęcia nie może być samodzielną podstawą kasacyjną – bez wskazania innego przepisu prawa, który został naruszony. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g. nie może być zatem uznany za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 u.s.w.g. w zw. z art. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne należy przypomnieć, że zgodnie z art. 20 u.s.w.g. stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów.

Skarżąca upatruje naruszenia ww. przepisów w tym, że organy nie dokonały formalnego rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] (według numeracji przedscaleniowej), lecz przeprowadzając bez udziału skarżącej kasacyjnie poza trybem przewidzianym w przepisach geodezyjno-kartograficznych "obmiar terenowy" w ramach czynności scaleniowego okazania działek.

Należy przypomnieć, że w art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określono cel rozgraniczenia nieruchomości, natomiast w art. 30 ust. 2 tej ustawy wskazano, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów. Z ww. przepisów nie wynika, jakie czynności powinny być przeprowadzone podczas rozgraniczenia nieruchomości przy scaleniu gruntów. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, dlaczego czynności określane jako "obmiar terenowy" nie mogą zostać uznane za czynności rozgraniczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem w stanie odnieść się do tego zarzutu.

Z powyższych powodów należało oddalić skargę kasacyjną E.H.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).