Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 641/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi "R. [...]" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy ratusza I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego "R. [...]" Sp. z o.o. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. umorzył postępowanie administracyjne "prowadzone w ramach nadzoru budowlanego" po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy zespołu ratusza z budynkiem komercyjnym i garażem podziemnym na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. Jak podano w uzasadnieniu, postępowanie to zostało wszczęte w wyniku czynności inspekcyjno-kontrolnych dokonanych w dniach [...] sierpnia i [...] września 2004 r. W aktach sprawy znajduje się wniosek R. [...] sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2004 r. skierowany imiennie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., która domagała się na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wstrzymania tej budowy, gdyż autorzy projektu zaprzestali prowadzenia nadzoru autorskiego, pomimo iż pozwolenie na budowę zespołu ratusza zawiera taki warunek. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie organ nie ustosunkował się do tego wniosku, natomiast na podstawie protokolarnych oględzin ustalono, że budowa prowadzona jest zgodnie z projektem budowlanym załączonym do pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...] listopada 2001 r. Organ ustalił, że decyzja ta zawiera warunek nakładający na inwestora obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego. Ustalono następnie, że czynności nadzoru autorskiego były pełnione przez przedstawicieli [...] Pracowni Architektury [...] Sp. z o.o. od chwili rozpoczęcia budowy do grudnia 2003 r., tj. w okresie wykonywania głównych robót konstrukcyjnych, jednakże po tej dacie nadzór autorski nie był prowadzony. Natomiast w chwili kontroli był sprawowany nadzór przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego.

W świetle tych ustaleń organ I instancji doszedł do przekonania, że nie zachodzi podstawa do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207 z 2003r, poz. 2016 - z późn. zmianami), natomiast przerwanie pełnienia nadzoru autorskiego organ uznał za nieistotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzję doręczono inwestorowi – D. [...] Sp. z o.o., przekazując ją do wiadomości różnym urzędowym adresatom, a także skarżącej R. [...] sp. z o.o., która odwołała się od tej decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzją nr [...] umorzył postępowanie przed organem II instancji uznając, iż R. [...] sp. z o.o. nie ma przymiotu strony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, gdyż przymiot strony posiadał jedynie inwestor tj. D. [...] Sp. z o.o., a fakt przesyłania do wiadomości R. [...] sp. z o.o. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie oznacza, że podmiot ten posiada przymiot strony. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji również nie odniesiono się do wniosku złożonego przez R. [...] sp. z o.o. o podjęcie czynności przez organy nadzoru budowlanego.

Skargę na tę decyzję złożyła R. [...] sp. z o.o., ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, a także podając okoliczności, z których wyprowadza swój interes prawny, a to, że jest współwłaścicielem gruntu podlegającego zabudowie a nadto, że jest ona inwestorem, gdyż D. [...] Sp. z o.o. pełni tylko funkcje inwestora zastępczego i działa w procesie inwestycyjnym z pełnomocnictwa skarżącego. W petitum skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji albo uchylenie obu tych decyzji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględniając skargę R. [...] sp. z o.o. w całości (jak to ujęto w części wstępnej decyzji) organ uchylił jednakże tylko zaskarżoną II instancyjną decyzję i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął bowiem na stanowisku, że nie można było uznać, iż podmiot będący współużytkownikiem wieczystym nieruchomości nie ma interesu prawnego w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji wykonywanej na nieruchomości objętej takim uprawnieniem. Rozpoznając sprawę merytorycznie, organ uznał jednak, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ - zdaniem organu - odstąpienie od pełnienia nadzoru autorskiego nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Wniosek taki organ wyprowadził z analizy art. 36a pkt 5 Prawa budowlanego zawierającego - zdaniem organu - katalog istotnych odstępstw od warunków projektu lub pozwolenia budowlanego. W pozostałej części, organ II instancji podzielił poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

R. [...] sp. z o.o. złożył skargę i na tę decyzję, kwestionując przede wszystkim jej wydanie niezgodnie z warunkami określonymi w art. 54 § 3 p.p.s.a. tj przez częściowe jedynie uwzględnienie skargi, a nie w całości jak wnosił w skardze, nadto ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Organ stanął też na stanowisku, że w jego kompetencji leży dokonanie samokontroli, która nie musi być zgodna z wnioskami skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zasadne są zarówno skarga na decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. wydaną w trybie samokontroli, jak i skarga na poprzedzające ją: ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. umarzającą postępowanie przed organami nadzoru budowlanego.

Decyzja organu I instancji naruszała prawo materialne i procesowe. Wady procesowe polegały po pierwsze na tym, iż organ ten umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem R. [...] sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2004 r. zamiast zakończyć je decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy, po wtóre nie uznał w istocie legitymacji tej strony, skutkiem czego pominął jej udział w prowadzonym postępowaniu, po trzecie nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wymienionych kwestii rzutujących na rozstrzygnięcie sprawy. Błędy te nie spotkały się z właściwą oceną w decyzji nr [...]organu II instancji, który, również z pominięciem analizy okoliczności wpływających na ocenę przymiotu strony wnioskodawcy, umorzył postępowanie drugoinstancyjne.

Błąd swój próbował wprawdzie naprawić organ II instancji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. uznając zasadnie, iż wnioskodawca legitymujący się prawem do gruntu posiada przymiot strony w postępowaniu wszczętym przed organem nadzoru. Trafna była w tym przypadku ocena tzw. legitymacji formalnej, gdyż podmiot legitymujący się prawem do gruntu objętego zainwestowaniem ma przymiot strony, zarówno w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w sprawie związanej z procesem inwestycyjnym kontrolowanym przez organy nadzoru budowlanego.

Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając tę decyzję w wymienionym trybie, dopuścił się naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., który wbrew twierdzeniom organu nie daje mu kompetencji do wydania każdej decyzji w ramach tzw. samokontroli, a jedynie umożliwia wydanie decyzji o takiej treści, która uwzględni skargę w całości. Ponieważ wniosek zawarty w skardze na decyzję nr [...] był skonkretyzowany w sposób jednoznaczny, chociaż alternatywny, to w ramach tzw. samokontroli wywołanej tą skargą, organ powinien wyeliminować z obrotu łącznie decyzje własną i decyzję organu I instancji i wydać jednocześnie rozstrzygnięcie reformatoryjne rozstrzygające ostatecznie istotę sprawy, nie mógł natomiast ograniczyć się jedynie do eliminacji decyzji własnej, gdyż wówczas nie dochodziło do uwzględnienia skargi w całości. Wobec naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2005 r.

Po uchyleniu tej decyzji Sąd rozpoznał skargę na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd nie podzielił poglądu organu zawartego w uzasadnieniu tej decyzji co do legitymacji strony z przyczyn opisanych wyżej. Sąd uznał nadto, że decyzja ta naruszyła prawo, skutkując utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] września 2004 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak już wspomniano wyżej, pominął w swej decyzji okoliczność, że złożenie wniosku otwiera sprawę administracyjną, w której strona ma prawo domagać się ustalenia jej praw i obowiązków, a zatem ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia merytorycznego, co do istoty sprawy. Przedmiotem sprawy było zbadanie okoliczności, które zdaniem strony powinny skutkować wstrzymaniem budowy. Postępowanie winno zatem toczyć się od początku z wniosku skarżącej spółki. Nawet zaś, gdyby przyjąć, że postępowanie toczyło się z urzędu, to do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy "nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego" (art. 81 Prawa budowlanego) co oznacza, że ustawodawca nałożył na wymienione organy obowiązek działania z urzędu, niezależnie od ewentualnych wniosków czy zawiadomień osób trzecich. Zgłoszenie udziału w sprawie z zakresu prawa budowlanego przez taką osobę wymaga zatem oceny, czy wykazuje się ona własnym interesem prawnym, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu wszczętym przez organ. W kontrolowanej sprawie organ I instancji oceny takiej nie przeprowadził, organ II instancji dokonał zaś oceny wadliwej, o czym była już wcześniej mowa.

Do organów nadzoru budowlanego oprócz dokonania czynności kontrolnych zebrania dowodów i wszechstronnej oceny zebranego materiału należy podjęcie decyzji. Istota podejmowania decyzji administracyjnej sprowadza się do porównania prawidłowo ustalonego stanu faktycznego z treścią przepisów prawa mających czy mogących mieć zastosowanie w sprawie. Jeżeli zatem istnieje przepis prawa mający lub mogący mieć zastosowanie w sprawie w relacji do okoliczności ustalonych przez organ (a także przytaczanych przez stronę), to sprawa nie jest bezprzedmiotowa.

W niniejszej sprawie organ doszedł do przekonania, że ustalone przez niego okoliczności, tj. stwierdzenie braku nadzoru autorskiego nad inwestycją pomimo nałożenia takiego obowiązku w pozwoleniu budowlanym nie stanowi istotnego odstępstwa od pozwolenia i w konsekwencji nie stanowi podstawy do wstrzymania robót. Stan taki mógłby skutkować odmową zastosowania przepisu, jedynie gdyby okoliczności ustalone przez organ nie dawały podstawy do stwierdzenia, że odpowiadają one warunkom prawnym przepisu. Możliwe byłoby zatem, co do zasady, podjęcie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 decyzji odmawiającej wstrzymania robót, gdyby rzeczywiście nie zachodziły warunki wymienione w tym przepisie. W żadnym razie nie oznaczało to jednak, że sprawa stała się bezprzedmiotowa, brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu nie było jednak warunków do odmowy zastosowania art. 50 Prawa budowlanego w tej sprawie. Przede wszystkim ocena organów obu instancji była chybiona co do tego, że roboty były wykonywane w sposób nieistotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

W pozwoleniu budowlanym organ może nałożyć na inwestora obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego "w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym wpływem na środowisko" (art. 19 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ budowlano architektoniczny ocenił, że zachodzi taka potrzeba i warunek taki w pozwoleniu budowlanym nałożył.

Art. 20 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego określa jako podstawowy obowiązek projektanta m.in. sprawowanie nadzoru autorskiego w zakresie:

a) stwierdzania w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem,

b)uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego.

Jak z powyższego wynika, prawo przypisuje projektantowi sprawującemu nadzór autorski niezmiernie ważne i istotne funkcje w toku procesu inwestycyjnego. Należy do niego bowiem kontrola zgodności prac budowlanych z projektem, a także bieżąca ocena postępu prac i reagowanie na ewentualne potrzeby w zakresie przyjęcia rozwiązań zamiennych. Z tych względów ustanowienie takiego nadzoru, jest czynnością obejmującą całość inwestycji, a nie jedynie części konstrukcyjnej, gdyż zarówno potrzeba kontroli jak ocena postępu prac przez autora obejmuje całość inwestycji odpowiadającej całemu sporządzonemu przez niego projektowi.

Dlatego art. 44 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek bezzwłocznego zawiadomienia właściwego organu o zmianie projektanta sprawującego nadzór autorski podając, od kiedy nastąpiła zmiana. Do zawiadomienia należy dołączyć oświadczenia o przejęciu obowiązków.

Jeżeli w pozwoleniu budowlanym zamieszczono warunek dotyczący obowiązków inwestora w zakresie ustanowienia kierownika budowy, inspektora nadzoru czy nadzoru autorskiego, to każdy z tych podmiotów ma przypisaną przez prawo konkretną rolę do wypełnienia w procesie inwestycyjnym. Prawo nie dopuszcza w ogóle możliwości zaprzestania pełnienia nałożonych obowiązków, w tym pełnienia nadzoru autorskiego. Z art. 44 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że może zmienić się tylko osoba pełniąca taką funkcję, do obowiązków inwestora należy zaś zawiadomienie o takiej zmianie i dołączenia stosownego oświadczenia. Jak z powyższego wynika, dla wypełnienia tego obowiązku bez znaczenia jest w jakiej fazie znajduje się budowany obiekt a także jaki zakres prac na budowie już wykonano.

Jak wynika z zestawienia przepisów dotyczących pełnienia nadzoru autorskiego Prawo budowlane ustala wyczerpująco obowiązki uczestników procesu inwestycyjnego obejmując też ewentualną sankcją niewykonanie lub wadliwe wykonywanie tych obowiązków.

Wprawdzie inwestora i projektanta łączy też stosunek cywilnoprawny, który może być przedmiotem odrębnych postępowań, jednak prawo budowlane nie ingeruje w te kwestie oczekując jedynie od uczestników procesu inwestycyjnego skutku w postaci zgodnego z prawem zachowania się w tym procesie.

Natomiast ze względu na wagę pełnionych w procesie inwestycyjnym funkcji i prawnych celów ustanowienia nadzoru autorskiego, nie można uznać niewykonania warunków pozwolenia w tym zakresie za nieistotne odstąpienie od jego warunków. W żadnym też razie nie stoi na przeszkodzie tej ocenie treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który jedynie wyklucza możliwość uznania za odstąpienie nieistotne, gdy w sprawie wystąpią wymienione tam okoliczności. Nie oznacza to jednak, że inne niewymienione tam okoliczności nie mogą być zaliczone do kategorii istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu budowlanym.

Decyzje administracyjne ustalają indywidualne prawa i obowiązki podmiotów i stanowią fragment porządku prawnego podlegającego rygorom przymusu jaki państwo wykonuje wobec obywateli na podstawie przepisów prawa. Zmiana obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych jest możliwa np. w trybie art. 155 k.p.a. Również w przypadku pozwoleń budowlanych reguła ta ma zastosowanie. W innym przypadku każdy obowiązek nakładany w ramach uznania administracyjnego przez organ architektoniczno budowlany mógłby zostać potraktowany przez organ nadzoru budowlanego jako nieistotne odstąpienie od warunków pozwolenia.

W przypadku dopuszczalnej zmiany pozwolenia budowlanego, może zostać też zniesiony obowiązek ustanowienia nadzoru autorskiego i wówczas stan taki może być podstawą do zaprzestania pełnienia nadzoru, póki jednak taki obowiązek istnieje, inwestor może jedynie dokonać podmiotowej zmiany na tym stanowisku, powiadamiając organ o nowej osobie pełniącej tę funkcję.

Wszystkie te okoliczności pozostawały poza sferą ocen, których organy nadzoru budowlanego w sprawie tej nie dokonały, ograniczając się do nieuprawnionego wniosku, że zaprzestanie pełnienia nadzoru autorskiego nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia budowlanego.

Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.