Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 9/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 10
journal: Dz.U. 2023 poz 852
law: Ustawa z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (t. j.)
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. z siedzibą w H. Z. na bezczynność [...] Rolno-Spożywczego Rynku Hurtowego S. A. z siedzibą w B. w przedmiocie rozpoznania punktów 2, 3 i 5 wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "Skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] Rolno-Spożywczego Rynku Hurtowego S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Organ") w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]sierpnia 2022 r. w zakresie pkt 2, 3 i 5 wniosku.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w oparciu o art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.".

We wniosku Skarżąca zwróciła się o:

- udostępnienie treści dokumentów będących wewnętrznymi przepisami, obowiązującymi w [...] Rolno-Spożywczym Rynku Hurtowym S.A., a dotyczącymi sposobu prowadzenia postępowań przetargowych, procedur i sposobów oceny ofert, oraz wyboru najkorzystniejszej oferty,

- przesłanie niemodyfikowanych kopii wszystkich ofert wraz z załącznikami złożonych w postępowaniu z dnia [...] maja 2022 r. na "Dostawę, montaż i wdrożenie kompleksowego systemu fotowoltaicznego, składającego się z instalacji fotowoltaicznej posadowionej na budynku [...]".

- przesłanie całej korespondencji między oferentami a zamawiającym w ww. postępowaniach, powstałą do dnia udostępnienia dokumentów,

- przesłanie protokołów z posiedzeń komisji wraz z załącznikami,

- przesłanie pełniej korespondencji z podmiotami i osobami zewnętrznymi prowadzonej w ww. sprawach.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r., Organ przekazał Spółce część wnioskowanych dokumentów, z wyłączeniem dokumentacji, która - jego zdaniem - nie stanowiła informacji publicznej bądź stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Organ, działając na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", a także art. 16, art. 17 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji w zakresie Koncepcji Systemu Fotowoltaicznego [...], zawartej w ofercie spółki [...] złożonej w postępowaniu przetargowym na "Dostawę, montaż i wdrożenie kompleksowego systemu fotowoltaicznego, składającego się z instalacji fotowoltaicznej na budynku [...], dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego obiektów, na terenie spółki [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A. w [...]".

Z uwagi na fakt, że w ww. odpowiedzi Organ nie wskazał, które z nieprzekazanych dokumentów nie stanowią informacji publicznej, a które z kolei stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, pismem z dnia [...] września 2022 r. Skarżąca wezwała Organ do przekazania pozostałej części dokumentacji przetargowej wraz z kopią korespondencji z oferentami. Jednocześnie Skarżąca wniosła o przekazanie:

a) dokumentów oraz podstawy prawnej uzasadniającej nieprzekazanie kart katalogowych oraz certyfikatów i dokumentacji podzespołów potwierdzającej ich parametry wymagane przez SIWZ (dalej: "Brakująca Dokumentacja Techniczna"), oferowanych przez oferenta [...] , w tym w szczególności modułów fotowoltaicznych - [...] oraz dokumentów wskazujących na objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa nieprzekazanych przez Organ informacji,

b) podstawy faktycznej i prawnej nieprzekazania informacji, o których mowa w pkt 3 i 5 pisma z dnia [...]sierpnia 2022 r.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] września 2022 r., Organ wskazał, że przekazanie wnioskowanej dokumentacji byłoby nieuprawnione, gdyż dokumentacja ta nie stanowi informacji publicznej, bądź stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i jako taka podlega ochronie na gruncie odrębnych przepisów.

Pismem z dnia [...] października 2022 r. Skarżąca wniosła dodatkowo o przekazanie informacji publicznej w postaci opinii technicznej zleconej w dniu [...] lipca 2022 r. Firmie [...], wraz z treścią zlecenia oraz wszelkimi załącznikami. W ocenie Skarżącej niezrozumiałe są twierdzenia Organu, jakoby dokumentacja techniczna miała być objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, skoro dokumentacja techniczna podzespołów wchodzących w skład zamówienia jest dostępna na stronie internetowej producenta i wynika z niej w sposób niezbity, że zaproponowane przez wykonawcę [...] komponenty nie spełniały wymagań SIWZ w postępowaniu przetargowym.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2022 r., Organ stwierdził, że dane techniczne modułów zaproponowanych przez Spółkę [...] zostały zawarte w dokumentacji ofertowej złożonej przez oferenta i wbrew zarzutom Skarżącej z przedłożonej Organowi dokumentacji wynika, iż moduły [...] spełniają wszelkie wymogi SWIZ. Jest to inna dokumentacja niż widniejąca na stronie internetowej, na którą powołuje się Skarżąca.

Pismem z dnia [...] listopada 2022 r., Skarżąca wezwała ostatecznie Organ do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie:

- kopii całej oferty firmy [...] wraz z pełną korespondencją mailową z oferentami lub przesłania informacji o zastrzeżeniu części oferty jako tajemnicy przedsiębiorstwa,

- opinii technicznej zleconej w dniu [...] lipca 2022 r. firmie [...], wraz z treścią zlecenia oraz wszystkimi załącznikami.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] listopada 2022 r., Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wniosek Spółki z dnia [...] października 2022 r. oraz wniosek z dnia [...] sierpnia 2022 r. stały się przedmiotem wymienionej na wstępie skargi na bezczynność [...] Rolno-Spożywczego Rynku Hurtowego S.A. z siedzibą w [...]. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] stycznia 2023 r. skarga została rozdzielona do odrębnego rozpoznania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r.

Skarżąca, w tak zakreślonej sprawie, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania; stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie Organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. w zakresie pkt 2, 3, 5 przedmiotowego wniosku, tj.:

- niemodyfikowanych kopii wszystkich ofert wraz z załącznikami złożonych w postępowaniu z dnia [...] maja 2022 r. na "Dostawę, montaż i wdrożenie kompleksowego systemu fotowoltaicznego, składającego się z instalacji fotowoltaicznej posadowionej na budynku [...]",

- przesłanie całej korespondencji między oferentami a zamawiającym w ww. postępowaniach powstałą do dnia udostępnienia dokumentów,

- przesłanie pełniej korespondencji z podmiotami i osobami zewnętrznymi prowadzonej w ww. sprawach.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że Organ jest jednym z podmiotów wskazanych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jest on bowiem spółką akcyjną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Z informacji dostępnych na stronie internetowej Organu wynika, że aktualnie Skarb Państwa posiada 71,83% akcji Organu. Z kolei wnioskowane informacje mieszczą się w definicji informacji publicznej.

Skarżąca podniosła również, że korespondencja pomiędzy Organem a wykonawcą posiada walor informacji publicznej, albowiem związana jest bezpośrednio z celem publicznym realizowanym przez Organ. Walor informacji publicznej posiada również ekspertyza zamówiona przez Organ w toku postępowania. W ocenie Skarżącej Organ powinien był udostępnić Skarżącej wszystkie wnioskowane przez nią dokumenty. Skoro przekazał tylko część z nich i jednocześnie nie wydał decyzji odmownej w zakresie dostępu do informacji publicznej, przy zachowaniu wymogów formalnych wynikających z art. 107 k.p.a., to należy przyjąć, że skarga na bezczynność Organu jest adekwatnym środkiem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, tj.:

- pisma [...]z dnia [...] sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami na okoliczność, że Organ udzielił Skarżącej informacji publicznej,

- wyciągu z Oferty na: "Dostawę, montaż i wdrożenie kompleksowego systemu fotowoltaicznego, składającego się z instalacji fotowoltaicznej o mocy minimum 850 kWp na okoliczność, że oferta Skarżącej podlegała ochronie przez ujawnieniem jej osobom trzecim,

- notatki J. W. z dnia [...] sierpnia 2022 r. na okoliczność, że spółka [...] podjęła działania w celu utrzymania w poufności koncepcji stanowiącej jej tajemnicę przedsiębiorstwa, a zawartej w ofercie z dnia [...] maja 2022r.

W uzasadnieniu Organ stwierdził, iż nie kwestionuje ani stanu faktycznego opisanego w skardze w zakresie obiegu korespondencji pomiędzy stronami, ani stanowiska, że podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł przy tym, iż udostępnił Skarżącej treść oferty złożonej w postępowaniu przetargowym przez jedynego konkurenta Skarżącej - spółkę [...] Oferta ta została uszczuplona o strony zawierające "Koncepcję Systemu Fotowoltaicznego [...] dla [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A." (dalej: "Koncepcja"), który to dokument stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa spółki [...] i jest objęty prawami autorskimi tej Spółki.

Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia, Organ wskazał, że udostępnił Skarżącej treść oferty złożonej w postępowaniu przetargowym przez (jedynego konkurenta Skarżącej) spółkę [...] Ponadto wyjaśnił, iż oceniając możliwość przedłożenia całej prowadzonej korespondencji dotyczącej przetargu, zależało mu na przejrzystości postępowania i na udostępnieniu takiego zakresu informacji, który ujawni uczestnikowi przetargu jaką ofertę złożył inny uczestnik i dlaczego taka oferta ostatecznie została wybrana w przetargu - przy jednoczesnym zachowaniu tajemnicy przedsiębiorstwa drugiego oferenta i nie narażaniu się na zarzut jej bezprawnego ujawnienia.

Organ podkreślił przy tym, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej musi mieć na względzie z jednej strony interes publiczny i prawo do informacji publicznej, ale z drugiej strony także uprawniony interes podmiotu, którego dane mają być udostępnione. Zaznaczył, iż nie można uznać, aby informację publiczną stanowiła wszelka korespondencja jaka była wysyłana między podmiotami w sprawie przetargu choćby dlatego, że zawiera ona dane osobowe osób, z którymi korespondencja ta była prowadzona, a także - nawet jeżeli dotyczy np. zlecenia wykonania opinii osobie trzeciej - to ma ona walor dokumentacji wewnętrznej Spółki, chronionej tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ zwrócił przy tym uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, w którym Sąd ten wskazał, że korespondencja, w tym także mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z jego treścią sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy Sąd w punkcie wyjścia rozważań wskazuje, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności.

W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Stosownie zatem do z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 u.o.k.k. oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. Zatem zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1689 ze zm.), dalej: "u.o.k.k.", należy rozumieć w ten sposób, że wymienione podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa (lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie od tego, czy jest to udział bezpośredni lub za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów. Gdyby bowiem przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należą wyłącznie podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, wówczas faktycznie ograniczyłoby to możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym. Wystarczyłoby bowiem, aby Skarb Państwa ustanowił osobny, całkowicie przez siebie kontrolowany podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot. Wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie, byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez u.d.i.p. W oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w u.d.i.p.

Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się natomiast do objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej również podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Jest to konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych (por wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 104/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 31/21, publ. CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje dwie grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pierwsza grupa to "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" a druga grupa to "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". O ile w przypadku pierwszej grupy jest mowa o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym, to w przypadku drugiej grupy takiego wymogu nie ma. Jeżeli zatem adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to taka osoba prawna jest objęta obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK 19/19, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem - jak wynika z danych zawartych w jego BIP - 71,83 § akcji Spółki należy do Skarbu Państwa. Skarb Państwa posiada zatem w tym podmiocie pozycję dominującą w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1975/18, publ. CBOSA). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in. informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania czy też prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e, f u.d.i.p.); informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, a w szczególności treści orzeczeń sądów powszechnych czy treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie i lit. c u.d.i.p.), czy też informacje o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.)

W ocenie Sądu żądana przez Skarżącą we wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. w pkt 2 dokumentacja mieści się w pojęciu informacji publicznej zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żądana dokumentacja obejmuje bowiem niemodyfikowane kopie wszystkich ofert wraz z załącznikami złożone w postępowaniu przetargowym organizowanym przez organ w dniu [...] maja 2022 r. na "Dostawę, montaż i wdrożenie kompleksowego systemu fotowoltaicznego, składającego się z instalacji fotowoltaicznej posadowionej na budynku [...]".

Jak wynika z akt sprawy, organ przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r. przekazał Skarżącej m.in. ofertę z dnia [...] maja 2022 r. złożoną w przetargu przez spółkę [...] z siedzibą w [...] z pominięciem dokumentu zatytułowanego "Koncepcja Systemu Fotowoltaicznego [...] dla [...] Rolno-Spożywczy Rynek Hurtowy S.A.". W odniesieniu do powyższej Koncepcji Organ wydał w dniu [...] sierpnia 2022 r. decyzję, mocą której - w oparciu o m.in. o art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - odmówił udostępnienia tego dokumentu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (s. 4 decyzji).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że Organ pozostawał w bezczynności w odniesieniu do analizowanego zagadnienia. Wskazać przy tym należy, iż prawidłowość decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. nie może być poddana analizie i ocenie w niniejszym postępowaniu sądowym, jako że dotyczy ono jedynie bezczynności Organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś rozstrzygnięcia Organu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym ww. decyzją.

Odnosząc się z kolei do żądań zawartych w punktach 3 i 5 wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r., a mianowicie nadesłania całej korespondencji miedzy oferentami, a zamawiającym w ww. postępowaniu przetargowym, powstałej do dnia udostępnienia dokumentów (pkt 3 wniosku) oraz nadesłanie pełnej korespondencji z podmiotami i osobami zewnętrznymi prowadzonej w tej sprawie (pkt 5 wniosku) wskazać należy, że jakkolwiek u.d.i.p. nie posługuje się pojęciem "dokumentu wewnętrznego", to pojęcie takie zostało wypracowane w orzecznictwie na gruncie wykładni art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który zawiera definicję "dokumentu urzędowego".

Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Analiza dotychczas poczynionych rozważań w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, iż dokumenty o charakterze wewnętrznym, to dokumenty, które: 1) służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; 2) mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; 3) służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu; 4) mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15; publ. CBOSA).

Powyższe poglądy judykatury korespondują ze stanowiskiem prezentowanym w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 19 i 23).

Przypomnieć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (https://trybunal.gov.pl) stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (organu) stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. I jakkolwiek założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, publ. LEX nr 1770329), to jednak cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej.

W orzecznictwie tym wielokrotnie również zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej (por. też wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21,publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, żądania zawarte w punktach 3 i 5 wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. dotyczą dokumentów o charakterze wewnętrznym. Dokumenty te służyły wymianie informacji pomiędzy zamawiającym (Organem) a oferentami i podmiotami zewnętrznymi, jednakże nie posiadają waloru oficjalności w tym znaczeniu, że nie wyrażają ostatecznego (prezentowanego na zewnątrz) stanowiska Organu. Dokumenty o charakterze wewnętrznym, jak trafnie przyjął Organ, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga na bezczynność Organu w omawianym zakresie jest zatem bezzasadna, jako że Organ przedstawił swoje stanowisko i udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2022 r. w piśmie [...] sierpnia 2022 r.

Końcowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd nie uwzględnił wniosku Organu o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w odpowiedzi na skargę. Zważył bowiem, że objęte wnioskiem dokumenty stanowią część akt postępowania stanowiących podstawę orzekania zgodnie z art. 133 p.p.s.a., tym samym nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisie, warunkujące przeprowadzenie złożonego wniosku dowodowego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.