Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 779/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 15, art. 107 § 3, art. 11 , art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 156 ust. 1, 3, art. 159, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: specjalista Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 maja 2022 r., nr [...], znak [...] Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Z. P. [...] polegającej na budowie ścieżki rowerowej P.-T.-G. w ciągu dróg powiatowych nr [...], [...], [...] wraz z budową systemu oświetlenia drogowego (etap I od km 0+000 do km 3+510), w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych obejmującego m. in przedmiotową nieruchomość.

Pismem z 18 sierpnia 2022 r., znak [...] Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną położoną w gminie [...] oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0147 ha, wydzieloną z działki nr [...] o pow. 0,1716 ha (zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]).

Postanowieniem z 18 sierpnia 2022 r., znak [...] Starosta [...] powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego - K. L..

W dniu 26 września 2022 r. biegła sporządziła operat szacunkowy, którym określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę [...]zł.

Pismem z 13 października 2022 r. organ I instancji przekazał stronom postępowania kserokopię operatu szacunkowego z 26 września 2022 r., celem zapoznania się i zgłoszenia ewentualnych uwag.

Pismami z 2 listopada 2022 r. oraz z 16 stycznia 2023 r. M. K. zgłosił zastrzeżenia do wyceny.

Pismami z 5 grudnia 2022 r. oraz z 28 lutego 2023 r. biegła odniosła się do uwag strony.

Decyzją z 28 kwietnia 2023 r., znak [...] Starosta [...]

I. ustalił na rzecz M. B., Ł. K., M. K. oraz nieujawnionych następców prawnych C. i F. T. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0147 ha, wydzieloną z działki nr [...] o pow. 0,1716 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...]

II. odszkodowanie określone w punkcie I. decyzji przysługuje uprawnionym w następujących częściach: 1. M. B. -[...] złotych za udział wynoszący [...] części, 2. Ł. K. - [...] złotych za udział wynoszący [...] części, 3. M. K. - [...] złotych za udział wynoszący [...] części, 4. nieujawnieni następcy prawni Państwa C. i F. T. - [...] złotych za udział wynoszący [...] części.

III. odszkodowanie określone w pkt. II. 4. decyzji wpłacone zostanie do depozytu sądowego przez Z. P. [...] - reprezentowany przez Dyrektora Z. P..

IV. odszkodowanie określone w pkt. II.1, II.2, II.3 decyzji wypłacone zostanie odpowiednio na rzecz M. B., Ł. K. i M. K. przez Z. P. [...] - reprezentowany przez Dyrektora Z. P., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

V. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz S. K. za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0147 ha, wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,1716 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]"

Pismem z 18 maja 2023 r. M. K. złożył odwołanie zarzucając błędne ustalenie wysokości należnego odszkodowania poprzez przyznanie wiarygodności operatowi szacunkowemu z 26 września 2022 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - K. L..

W odwołaniu M. K. wskazał, że w sprawie zabrakło wnikliwej oceny operatu szacunkowego, który w pkt [...] nie wskazuje dat publikacji, dat obowiązywania, okresów do których odnoszą się publikacje, a które stanowiły podstawę wyceny: np. katalog [...], katalog [...]. Pismami z dnia 05 grudnia 2022 r. oraz 28 lutego 2023 r. K. L. w sposób nieformalny dokonywała zmian i modyfikacji treści Operatu szacunkowego (w zakresie opisu nieruchomości: płot z bloczków betonowych vs płot z cegły; ustalenie istnienia płotu z cegły klinkierowej vs płot z cegły wapienno-piaskowej) i to w sposób niezgodny z wymogami dotyczącymi treści i formy operatu szacunkowego, co uniemożliwia ustalenie, jaka jest ostateczna treść operatu szacunkowego oraz od jakiej daty należy liczyć upływ aktualności operatu szacunkowego. Zdjęcia zawarte w Operacie ([...]) pokazują biały płotek przy samym budynku wybudowany jednak na nieruchomości nie będącej przedmiotem wyceny. Załączony do Operatu Protokół z wizji terenowej z dnia 06.05.2022, wskazuje jedynie, że ogrodzenie jest murowane z przęsłami z prętów stalowych. W rzeczywistości wyceniane ogrodzenie wyglądało inaczej. W operacie (str. [...] i [...]) wskazano natomiast "ogrodzenie z bloczków betonowych z przęsłami z prętów stalowych" i zakwalifikowano jako obiekt nr [...] katalogu [...]. Katalog [...] takiego obiektu pod tym numerem nie opisuje. Rzeczoznawca nie załączyła do operatu odpowiednich kart katalogu [...] i uniemożliwiła w ten sposób Organowi i Stronom weryfikację takiej kwalifikacji i wyceny oraz dalszych jej twierdzeń i działań. Pismem z dnia 05.12.2022 autorka operatu dokonała "zmiany" treści Operatu i wskazała, że opis ogrodzenia na str. [...] i [...] Operatu powinien brzmieć: "Ogrodzenie murowane z cegły z przęsłami z prętów stalowych" nie został przy tym zmieniony ani numer katalogowy [...] ([...]), ani wartość wyceny. Przy czym katalog [...] w ogóle nie zawierał pozycji "Ogrodzenie murowane z cegły z przęsłami z prętów stalowych" - katalog [...] rozróżnia kilka rodzajów ogrodzeń: [...] - Ogrodzenie stalowe ze słupami z cegły klinkierowej [...] - Ogrodzenie stalowe ze słupami z cegły wapienno-piaskowej [...] - Ogrodzenie stalowe z otynkowanymi słupami z bloczków betonowych [...] - Ogrodzenie stalowe ze słupami z cegły pełnej. Wskazana w Operacie pozycja nr [...] dotyczy ogrodzenia wybudowanego z cegły wapienno-piaskowej, czyli tzw. białej cegły ("silki"). Załączony do Operatu Protokół z wizji terenowej z dnia 06.05.2022, wskazywał jedynie, że ogrodzenie jest murowane z przęsłami z prętów stalowych. W tym samym piśmie autorka operatu stwierdziła nieprawdę wskazując, że ogrodzenie nie zostało wykonane z cegły klinkierowej, czemu przeczyła dokumentacja fotograficzna, a następnie przedstawiała dwie sprzeczne wersje: ogrodzenie z bloczków betonowych/ogrodzenie z cegły. W konsekwencji wiadomo, że przedmiot wyceny nie był zgodny ze stanem rzeczywistym, nie dokonano zastosowania właściwej pozycji katalogowej i właściwej stawki. W tej sytuacji, ustalenie wartości nakładów nastąpiło w sposób sprzeczny ze stanem rzeczywistym i tym samym nierzetelnie, pomijając oczywiście znaczenie "zmian" operatu szacunkowego.

Kwestia nasadzeń omawiana jest w operacie na str. [...] (metodologia) oraz [...] (wycena). Z treści operatu nie można, ustalić wysokości/obwodu (czy w odniesieniu do lipy wymiar 1,35111 jest obwodem, czy wysokością) ani wieku poszczególnych drzew, co jednak jest konieczne dla ustalenia kosztu nasadzenia i rocznego kosztu pielęgnacji. Operat nie zawiera żadnych danych wyjściowych dla wyliczeń, ani nie wiadomo, która z metod opisanych na str. [...] oraz z zastosowaniem, jakich danych została zastosowania. Tak samo nie są znane katalogi wyjściowe ani na jaki okres zostały sporządzone.

Rzeczoznawca przyjęła jako miarodajne dla potrzeb sporządzenia operatu 6 transakcji z roku 2020, 8 transakcji z roku 2021 i tylko jedną z roku 2022 (por. str. [...]), podczas gdy powinny być brane pod uwagę transakcje jak najbardziej zbliżone data do daty odniesienia wyceny (daty ustalenia odszkodowania tj. 28.04.2023 r.). Następnie do Ustalenia wyceny wybrano transakcje z okresu styczeń- maj 2021, a więc z okresu dwóch lat przed wydaniem decyzji i to w sytuacji powszechnie wiadomego wzrostu ceny i zmieszania na ryku nieruchomości. Tym samym, brak dokonania aktualizacji operatu i oparcie decyzji na wycenie bazującej na transakcjach dokonanych dwa lata przed wydaniem decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z wymogiem ustalenia wartości rynkowej zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. Zawarty w punkcie [...] operatu rezultat wnioskowania jest sprzeczny z treścią § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), albowiem nie ma prawnej kategorii nieruchomości ponadnormatywnych, a żaden przepis prawa nie upoważnia do dokonywania wyceny nieruchomości według kryterium nieprzewidzianego przepisami prawa i nigdzie nie zdefiniowanego. W dodatku przyjęte kryterium pomija, że w planie miejscowym przedmiotowa nieruchomość kwalifikowana jest pod "budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z funkcją uzupełniającą - usługi i nieuciążliwa działalność gospodarcza" (por. str. Pkt [...] str. [...] Operatu). Analiza dokonywana była w Operacie dla "gruntów przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne o ponadnormatywnych powierzchniach". Tym samym pominięto kluczową okoliczność dotyczącą możliwości wykorzystywani nieruchomości. Wskazane w Operacie wartości ogrodzenia i innych obiektów są cenami netto, co potwierdza autorka Operatu w piśmie z dnia. 28.02.2023. Organ nie przeanalizował pod tym względem zebranego materiału dowodowego i dla celów ustalenia odszkodowania przyjął wartości bez podatku VAT, co w niniejszej sprawie jest nieprawidłowe.

Pismem z dnia 26.07.2023 r., rzeczoznawca majątkowy K. L. w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego poinformowała, że w piśmie do Starosty [...] z dnia 05.12.2022 r., opisano, iż na stronach 11 i 28 przedmiotowego operatu zaistniała oczywista omyłka pisarska dotycząca nazwy obiektu (ogrodzenia). Do porównań przyjęto właściwy obiekt z katalogu, tj. nr [...], i omyłka ta nie wpływa na oszacowaną wartość. Zamiast ogrodzenie z bloczków betonowych z przęsłami z prętów stalowych wraz z furtką (h = l,70m) powinno być ogrodzenie murowane z cegły z przęsłami z prętów stalowych wraz z furtką (h = l,70m). Natomiast w piśmie do Starosty [...] z dnia 20.08.2023 r. poinformowano, iż w procesie szacowania wartości nakładów budowalnych (tj. ogrodzenia) na nieruchomości wykorzystano, obowiązujący na datę sporządzenia operatu, katalog [...] – Biuletyn Cen Obiektów Budowlanych (III kwartał 2022 r.). Przy wycenie nakładów budowlanych przyjmowany był właściwy na datę wyceny odpowiedni katalog. Na podstawie oględzin nieruchomości w dniu 06.09.2022 r. nie stwierdzono, aby ogrodzenie wykonane było z cegły klinkierowej, co również nie było zapisane w protokole z wizji, a protokół został podpisany przez byłych właścicieli. Zdjęcia również nie wskazują, że ogrodzenie jest wykonane z cegły klinkierowej. Pomiary roślin dokonywane były podczas oględzin nieruchomości przy uczestnictwie zainteresowanego. Zatem niezrozumiałe były zarzuty dotyczące braku wiedzy, co do wymiaru lipy. Ostatecznie oszacowano wartości roślin w oparciu o opracowanie Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B. "Określenie wartości roślin ozdobnych" za pomocą tzw. "metody bydgoskiej". Na stronie [...] operatu zapisano "Analiza cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na rynku lokalnym wykazała, że w okresie ostatnich dwóch lat ceny nieruchomości podobnych utrzymywały się na zbliżonym, wyrównanym poziomie, co obrazuje poniższy wykres, w związku z powyższym odstąpiono od korekty cen z tytułu upływu czasu." Wszystkie przyjęte do porównań nieruchomości posiadały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną z funkcją uzupełniającą pod nieuciążliwą działalność gospodarczą. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował wszystkie dostępne w P. O. D. G. i K. [...] akty notarialne dotyczące umów kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Transakcje te nie wykazały znacznego wzrostu cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Faktycznie transakcji na rynku lokalnym było niewiele, jednak rozszerzenie analizy o teren gminy [...] mógłby zniekształcić wynik wyceny.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 roku, nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosta [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak [...]

Wojewoda doszedł do wniosku, że operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego prawidłowo opisuje rzeczywistość i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Biegła wskazała, że według stanu na dzień wydania decyzji ZRID przez organ I instancji tj. 25 maja 2022 r. (oraz na dzień uprawomocnienia się decyzji ZRID, tj. na dzień 5 lipca 2022 r.) przedmiotowa nieruchomość, objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr XXXVII/181/2005 z 30 września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 18 listopada 2005 Nr 158, poz. 4295). Zgodnie z zapisami ww. miejscowego planu obszar nieruchomości oznaczony był symbolem [...], co oznacza tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą - usługi i nieuciążliwa działalność gospodarcza. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz wizji lokalnej biegła wskazała, że aktualny (na dzień wyceny) stan nieruchomości odpowiada stanowi z dnia wydania decyzji ZRID. Działka nr [...] stanowiła teren niezabudowany, na którym znajdowały się nakłady budowlane i nasadzenia roślinne. Nieruchomość posiadała dostęp do pełnego uzbrojenia technicznego, tj. prąd, woda, gaz i kanalizacja sanitarna. Przed wydaniem decyzji ZRID działka nr [...] stanowiła teren zabudowany budynkiem mieszkalnym z urządzonym ogrodem, ogrodzony. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biegła wskazała, że zgodnie z ustaleniami podczas oględzin nieruchomości w dniu 25 maja 2022 r. na przedmiotowym gruncie znajdowały się nakłady budowlane i nasadzenia roślinne wskazane w tabelach na stronach [...] i [...] analizowanego operatu szacunkowego. Do wyceny wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości według aktualnego i alternatywnego przeznaczenia, tj. analizę rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne oraz analizę rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Dokonując analizy rynku nieruchomości według alternatywnego przeznaczenia biegła do porównań przyjęła 15 transakcji nieruchomościowymi z obszaru powiatu [...] z dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Biegła wskazała, że atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową przeznaczoną pod drogę publiczną to: lokalizacja ogólna - 35 %, sąsiedztwo i otoczenie oraz rodzaj gruntów otaczających - 45 %, intensywność wykorzystania drogi - 20%. Zgodnie z ustaleniami biegłej cena maksymalna została ustalona na kwotę [...]zł/m2, cena minimalna na kwotę [...]zł/m2, cena średnia na kwotę [...]zł/m2. W dalszej kolejności biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o ponadnormatywnych powierzchniach (od ok. 1500 m2 do 5000 m2), na terenie miejscowości [...], w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Analizując transakcje dobrane do wyceny biegła podała, że cena maksymalna została ustalona na kwotę [...]zł/m2a cena minimalna na kwotę [...]zł/m2. Biegła wskazała, że atrybuty waloryzujące nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną to: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie - 40 %, powierzchnia gruntu - 30 %, możliwości zagospodarowania - 30%. Dla przedmiotowej nieruchomości biegła przyjęła cechy o następującym poziomie: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie - dobra, powierzchnia gruntu - dobra, możliwości zagospodarowania - słabe.

Według organu odwoławczego biegła wskazała, że analiza porównawcza cen transakcyjnych na rynku nieruchomości lokalnych wykazała, iż średnie ceny uzyskiwane na rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi są na niższym poziomie aniżeli ceny średnie na rynku gruntów przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne o ponadnormatywnych powierzchniach. Biegła przeprowadziła proces szacowania wycenianej nieruchomości jako gruntu o przeznaczeniu pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne o ponadnormatywnych powierzchniach. Wyceniając wartość przedmiotowego gruntu, biegła zastosowała współczynnik korekcyjny na poziomie 1.1 z uwagi na usytuowanie nieruchomości przy drodze asfaltowej i dostęp do wszystkich sieci uzbrojenia technicznego. Wartość nieruchomości została obliczona na kwotę [...]zł.

Wyceniając poczynione nakłady na wywłaszczanym gruncie w dacie wydania decyzji znajdowały się nasadzenia roślinne oraz nakłady budowlane. Nasadzenia roślinne zostały obliczone na kwotę [...]zł, nakłady budowlane zostały obliczone na kwotę [...]zł. W podsumowaniu biegła obliczyła łączną wartość nieruchomości wraz z częściami składowymi na kwotę [...]zł.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy nie zawierał nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, albowiem biegły w sposób wyczerpujący dokonał analizy rynku transakcji nieruchomościami według alternatywnego sposobu użytkowania. Według organu odwoławczego biegły, sporządzając operat szacunkowy prawidłowo zastosował m. in. art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n. i nie uchybił normie prawnej, zawartej w art. 4 pkt. 16 u.g.n., przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne z rynku lokalnego. Biegły w sposób jasny i precyzyjny przedstawił obliczenia, nadto w operacie nie występują nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości

Organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty sformułowane w odwołaniu były w całości chybione. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się pismem z 26 lipca 2023 r. w sposób wyczerpujący do zarzutów dotyczących wyceny zawartej w operacie szacunkowym z 26 września 2022 r. podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji, a dotyczących przedmiotowego operatu szacunkowego, wskazując iż w całości podtrzymuje wartość określona w przedmiotowym opieracie szacunkowym. Biegła podniosła, że pismem z 5 grudnia 2022 r. wskazała, iż w treści operatu szacunkowego popełniono oczywistą omyłkę pisarską dotyczącą nazwy obiektu, która nie miała wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości. Biegła wskazała również, że pismem z 28 lutego 2023 r. odniosła się już do zarzutów skarżącego dotyczących braku wyjaśnień odnośnie publikacji będących podstawą do wyceny nakładów, wskazując w ww. piśmie, iż w procesie szacowania wartości nakładów budowlanych (tj. ogrodzenia) na nieruchomości wykorzystano, obowiązujący na datę sporządzenia operatu, katalog [...] - Biuletyn Cen Obiektów Budowlanych (III kwartał 2022 r.).

Pismem z dnia 29 września 2023 roku M. K. wniósł do W. S. A. w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak [...] W treści skargi skarżący zarzucił organowi II instancji:

1) naruszenie art. 7, art. 77, art. 136 oraz art. 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") polegające na braku wyjaśnienia przez Wojewodę w toku postępowania administracyjnego istotnych okoliczności faktycznych dotyczących stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia, jej położenia oraz możliwości jej kwalifikacji jako (jak przyjęto w operacie szacunkowym) "grunt przeznaczony pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne o ponadnormatywnych powierzchniach", w szczególności poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, w drodze dokonania oględzin, w sytuacji w której dokumentacja fotograficzna i okoliczności przytoczone w odwołaniu wskazują na stan faktyczny odmienny aniżeli przyjęty w operacie szacunkowym (zdjęcia zawarte w operacie nie pokazują stanu nieruchomości), a operat szacunkowy zawiera sformułowania niepozwalające na ustalenie stanu faktycznego (np. dotyczące nasadzeń, np. wysokość/obwód drzew, brak określenia ich wieku),

2) naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w związku z treścią Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr XXXVII/181/2005 z dnia 30 września 2005 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr 158, poz. 4295) określającym sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości jako "tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą - usługi i nieuciążliwa działalność gospodarcza", poprzez pominięcie przy ocenie operatu szacunkowego, że operat nie wskazuje nieruchomości podobnych, tj. z takim samym przeznaczeniem,

3) naruszenie art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm., zwana dalej: "u.g.n.") poprzez ustalenie wartości rynkowej nieruchomości na dzień 26 września 2022 r. na podstawie cen uzyskanych w transakcjach zawartych w roku 2020 i 2021, bez dokonania analizy otoczenia rynkowego, w tym zmiany cen w stosunku do daty dokonywania wyceny.

3) naruszenie art. 154, art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555) , w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.), przejawiające się w nieuwzględnieniu, że:

a) Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr XXXVI 1/181/2005 z dnia 30 września 2005 r. (Dz. Urz. W. nr 158, poz. 4295) określa sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości jako "tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą - usługi i nieuciążliwa działalność gospodarcza", podczas gdy operat szacunkowy będący podstawą określenia odszkodowania bazuje na wycenie "gruntów przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne o ponadnormatywnych powierzchniach", a zatem podstawą wyceny były nieruchomości trudniej zbywalne (ze względu na wielkość), ale przede wszystkim nieruchomości, na których nie jest dopuszczone prowadzenie działalności gospodarczej, takiej jak na nieruchomości wywłaszczonej.

b) nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym z dnia 26 września 2022 r., do porównania, z uwagi na swe położenie oraz brak wykazania w operacie szacunkowym ich przeznaczenia w poszczególnych planach zagospodarowania przestrzennego tożsamego z wycenianą nieruchomością nie mogą być uznane za "nieruchomości podobne" w rozumieniu tych przepisów.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego organ nie rozpatrzył zarzutów zawartych w odwołaniu i przerzucił ciężar ich rozpatrzenia na sąd administracyjny. Organ nie dokonał analizy wyjaśnień rzeczoznawcy, nie poczynił własnych ustaleń, a jedynie pozornie rozpatrzył odwołanie. W rezultacie skarżący podtrzymał i ponowił wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu czyniąc je częścią uzasadnienia skargi. W toku postępowania odwoławczego autorka operatu w zasadzie powtórzyła treść swoich pism z dnia 05.12.2022 oraz 28.02.2022 składanych w toku postępowania w I instancji, ale nie przedstawiła, żadnych nowych dokumentów ani twierdzeń, które pozwoliłyby na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, będącego podstawą wyceny. Dotyczyło to w szczególności:

a) stanu ogrodzenia (zdjęcia zawarte w operacie ukazują ogrodzenie ha nieruchomości niebędącej przedmiotem wyceny - tzw. "biały płotek", podczas gdy w odwołaniu przedstawiono zdjęcia ogrodzenia znajdującego się na wywłaszczanej nieruchomości, które jest także doskonale widoczne choćby na zdjęciach powszechnie dostępnych na mapach internetowych, a wykonanych w kwietniu 2021 r., kiedy płot był jeszcze w trakcie realizacji. Biegła w swoim piśmie z dnia 26 lipca2023 wskazała, że nie stwierdziła, aby ogrodzenie wykonane było z cegły klinkierowej);

b) ustalenia wysokości i obwodu drzew (w Operacie jest tylko jeden wymiar, ale nie wiadomo czego dotyczy) oraz wieku nasadzeń - wynika to z niestaranności rzeczoznawcy już na etapie dokonywania wizji lokalnej, gdyż nie zebrał wtedy tych danych, co potwierdza protokół z wizji terenowej załączony do Operatu.

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia nieruchomości, wbrew treści Operatu szacunkowego biegła wskazała, że nieruchomości przyjęte do porównań nieruchomości posiadały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z funkcja uzupełniającą pod nieuciążliwa działalność gospodarczą. Biegła nie załączyła żadnych dokumentów potwierdzających to twierdzenie. Organ w zaskarżonej decyzji oparł się na gołosłownym wyjaśnieniu rzeczoznawcy z pominięciem treści Operatu szacunkowego, oraz nie dokonał analizy/nie zastosował właściwych aktów planowania przestrzennego (prawa powszechnie obowiązującego) dla ustalenia rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości zakwalifikowanych przez rzeczoznawcę jako "podobne".

Organ przeszedł do porządku dziennego nad zmianami w treści operatu dokonywanymi pismami rzeczoznawcy i nie wezwał rzeczoznawcy do przedłożenia dokumentów źródłowych będących podstawą twierdzeń w nim zawartych, i to mimo, że twierdzenia te były kwestionowane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda wskazał, że w treści przedmiotowego operatu szacunkowego z 26 września 2022 r. biegła wskazała, iż według stanu na dzień wydania decyzji ZRID przez organ I instancji tj. 25 maja 2022 r. (oraz na dzień uprawomocnienia się decyzji ZRID, tj. na dzień 5 lipca 2022 r.) przedmiotowa nieruchomość, objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr XXXVII/181/2005 z 30 września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 18 listopada 2005 Nr 158, poz. 4295). Zgodnie z zapisami ww. miejscowego planu obszar nieruchomości oznaczony był symbolem [...], co oznacza tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą - usługi i nieuciążliwa działalność gospodarcza. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz wizji lokalnej biegła wskazała, że aktualny (na dzień wyceny) stan nieruchomości odpowiada stanowi z dnia wydania decyzji ZRID. Działka nr [...] stanowiła teren niezabudowany, na którym znajdowały się nakłady budowlane i nasadzenia roślinne. Przed wydaniem decyzji ZRID działka nr [...] stanowiła teren zabudowany budynkiem mieszkalnym z urządzonym ogrodem, ogrodzony. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wyceny dokonano więc z uwzględnieniem aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowości przy ustaleniu przez biegłą wysokości i obwodu drzew oraz braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego w tym zakresie Wojewoda wskazał, że pomiary roślin zostały dokonane przez biegłą podczas wizji lokalnej przy współudziale strony skarżącej, zaś sama metoda wyceny nasadzeń została szczegółowo opisana w operacie. Podniesione wątpliwości zostały zatem wyjaśnione również w piśmie. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowości przy ustaleniu przez biegłą stanu ogrodzenia, poprzez uznanie, że ogrodzenie nie zostało wykonane z cegły klinkierowej, Wojewoda wskazał, że ustalenia te zostały dokonane przez biegłą podczas wizji lokalnej przy współudziale strony skarżącej, natomiast znajdujące się w operacie zdjęcia mają charakter poglądowy, obrazujący nieruchomość, co nie oznacza, że zdjęcie płotu widoczne na str. [...] operatu, stanowi przedmiot wyceny. Nadto w odniesieniu do podnoszonego wielokrotnie przez skarżącego faktu, iż na zdjęciach powszechnie dostępnych na mapach interentowych, a wykonanych w kwietniu 2021 r., widnieje rzeczywisty stan ogrodzenia, Wojewoda przyznaje, iż na zdjęciu doskonale widać iż ogrodzenie nie jest wykonane z cegły klinkierowej.

W odniesieniu do zarzutu braku wezwania bieglej do przedłożenia dokumentów źródłowych Wojewoda wskazuje na brak takiego obowiązku po stronie organu. W operacie biegła powołała się na dokumenty źródłowe wykorzystane przy wycenie nakładów. Katalogi te są aktualne na datę sporządzenia operatu. Strona miała zatem możliwość zweryfikowania przyjętych przez biegłą danych, a sądząc po treści zarzutów, skorzystała z tego prawa. Katalogi (np. [...], w oparciu o które dokonano wyceny, zostały opracowane na podstawie badań cen rynkowych. Cena rynkowa w swojej istocie jest bowiem odbiciem sytuacji "na rynku" i dla jej prawidłowego ustalenia, katalog może być jednym z dowodów, zawierającym ceny uśrednione.

Wojewoda wskazał, że biegła aby wycenić wartość nieruchomości musiała przyjąć do analizy transakcje nieruchomościami w okresie poprzedzającym datę wyceny. Biegła wskazała, iż analiza cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na rynku lokalnym wykazała, że w okresie ostatnich dwóch lat ceny nieruchomości podobnych utrzymywały się na zbliżonym, wyrównanym poziomie, w związku z powyższym odstąpiono od korekty cen z tytułu upływu czasu.

Wojewoda wskazał, że odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu już w treści zaskarżonej decyzji, a argumentację i stanowisko w niej zawarte jak wskazano wyżej podtrzymał. Wojewoda zwrócił uwagę na treść przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n., stanowiącego o waloryzacji odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz.U. z 2023 roku, poz. 1634 – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będącym normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Na podstawie art. 159 u.g.n. operat szacunkowy powinien czynić zadość wymogom zawartym w przepisach wykonawczych, to znaczy w rozporządzeniu w sprawie wyceny.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą, dla zawodowego charakteru tych-czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Organ administracji powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., sygn. akt. II SA/Gd 757/17). Zgodnie z przywołanym orzeczeniem organ odwoławczy jest zobowiązany do wyczerpującej analizy operatu szacunkowego, a przede wszystkim do przeanalizowania zastosowanej metody wyceny i nieruchomości przyjętych do porównań.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. W świetle art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W świetle zaś postanowień art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z kolei z art. 107 § 3 powołanego aktu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na tle przytoczonego ostatnio przepisu należy wskazać, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgormadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania nie jest realizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę [tak: wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3047/20]. Podkreślić również należy, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności właśnie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., IV SA/Po 63/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

W realiach kontrolowanej sprawy skarżący zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego już na etapie postepowania administracyjnego poprzez uwagi zgłoszone do operatu szacunkowego jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które dotyczyły prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jak i błędnego w konsekwencji oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy nie wniknął w istotę rozpatrywanej sprawy i nie rozpoznał w pełni sprawy w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, a następnie podniesionych w skardze. W rezultacie organ II Instancji uchylił się od pełnej oceny okoliczności sprawy i twierdzeń odwołania.

Organ nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Niewystarczające było w tym względzie samo, stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się pismem z dnia 26 lipca 2023 roku w sposób wyczerpujący do zarzutów dotyczących wyceny zawartej w operacie szacunkowym z dnia 26 września 2022 roku. Obowiązkiem organu odwoławczego była ocena samodzielna zarzutów podniesionych w odwołaniu z ewentualnym uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym zakresie powołanie się przez organ na wyjaśnienia zawarte w pismach rzeczoznawcy majątkowego z dnia 28 lutego 2023 roku oraz z dnia 5 grudnia 2022 roku było niewystraczające dla należytego rozpoznania i uzasadnienia wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd dostrzegł natomiast, że taką próbę podjął natomiast organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę odnosząc się merytorycznie do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści odwołania, a następnie powielonych w przedmiotowej skardze. Takie działanie organu odwoławczego było jednak spóźnione i nie mogło sanować wydanej wcześniej decyzji Wojewody z dnia 28 sierpnia 2023 roku. Na marginesie należy dodać, że nawet w tym względzie nie zostały w pełni wyjaśnione wszystkie wątpliwości, a w szczególności te dotyczące stanu ogrodzenia, jego prawidłowej kwalifikacji wartościowej w ramach operatu szacunkowego, która sprowadzała się również do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy zdjęciami zawartymi w samym operacie szacunkowym i twierdzeniami przedstawionymi przez stronę skarżącą odwołaniu. Takie okoliczności powinny być bezwglednie wyjaśnione przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Z uzasadnienia decyzji powinno tymczasem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny twierdzeń podnoszonych przez stronę, zaś w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym bowiem wypadku organ naraża się na skuteczne przypisanie mu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Pomimo wątpliwości podniesionych przez skarżącego bez ich należytego rozpoznania Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w mocy, co stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) powiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.