Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 201/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1318/22 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., IV SA/Wa 1318/22 oddalił skargę A. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Nieruchomość położona w gminie Miasto L., obręb [...] – K., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0151 ha została objęta decyzją Wojewody Lubelskiego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. o zezwoleniu m.in. na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa przedłużenia ul. L. [...] w L. (planowanej drogi wojewódzkiej nr [...]) na odcinku od skrzyżowania z ul. D. i K. do skrzyżowania z ul. C. (droga gminna nr [...]) wraz z budową oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej, sygnalizacji świetlnej, kanału technologicznego, kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej, przebudowa/rozbudowa ul. W.(droga gminna nr [...]) od skrzyżowania z ul. L.[...] do ul. K. wraz ze skrzyżowaniem, przebudowa ul. P. (droga gminna [...]), budowa tymczasowego połączenia ul. P. z wylotem z nowego skrzyżowania ul. L.[...] w ul. W. (celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej zabudowy mieszkaniowej dzielnicy "[...]" wraz z przebudową istniejącej infrastruktury uzbrojenia terenu tj. sieci energetycznej, telekomunikacyjnej, ciepłowniczej, gazowej, sanitarnej, oświetlenia ulicznego". Decyzja ta stała się ostateczna 12 kwietnia 2019 r. Na podstawie księgi wieczystej nr [...] ustalono, że dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A. M. J. W dniu 3 czerwca 2019 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości według stanu na 11 marca 2019 r. Wydzielona pod inwestycję działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym z lat 70-tych, jednorodzinnym, wolnostojącym. Działka położona jest w dzielnicy [...], na osiedlu jednorodzinnym o zwartej, wiekowej zabudowie. Protokół oględzin stał się jedną z podstaw sporządzenia przez mgr inż. T. J. operatu szacunkowego z dnia 12 września 2019 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], Wojewoda Lubelski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 229.943,50 zł na rzecz A. J. z tytułu przejęcia na rzecz Województwa Lubelskiego prawa własności ww. nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0151 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powołany w toku postępowania przez Wojewodę Lubelskiego biegły rzeczoznawca majątkowy T. J. w dniu 12 września 2019 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na łączną kwotę 209.470,00 zł. w tym: wartość prawa własności gruntu – 26.957,00 zł; wartość budynku mieszkalnego oraz pozostałych składników budowlanych – 179.488,00 zł; wartość składników roślinnych – 3.025,00 zł. Dalej organ wskazał, że przeprowadzona przez biegłą analiza rynku wykazała brak transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym stanie zagospodarowania, w związku z czym biegła określiła wartość odtworzeniową nieruchomości, oddzielnie wyceniając grunt i oddzielnie wartość jego części składowych. Podstawę wyceny stanowiły transakcje dotyczące sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych pod drogi publiczne, położonych na terenie miasta L., w dzielnicach mieszkaniowych, w terenach przynajmniej częściowo zagospodarowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkalno-usługową. Zakres cenowy przyjętych do porównań transakcji zawierał się w przedziale od 153,32 zł/m2 do 209,79 zł/m2. Wartość jednostki porównawczej tj. 1 m2 gruntu biegła określiła na kwotę 178,52 zł/m2. Wartość budynku mieszkalnego oraz pozostałych składników budowlanych określono według zasad wynikających z treści przepisu art. 135 ust. 4ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którym, przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Wartość kultur wieloletnich określono według zasad wynikających z art. 135 ust. 6 u.g.n., zgodnie z którym szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia. Zdaniem organu I instancji przedłożona opinia o wartości przejętej nieruchomości została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Opinia zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa, jest spójna oraz logiczna i nie stwierdzono w niej błędów rachunkowych, wobec czego stanowi dowód wartości w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. W związku z powyższym wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustalono w wysokości jej wartości określonej w ww. opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Odpowiadając na zarzuty wobec operatu szacunkowego opisane w piśmie A. J. z dnia 12 lutego 2020 r. Wojewoda Lubelski powołał się na odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego zawartą w piśmie z dnia 12 marca 2020 r., w którym biegła wyjaśniła, iż twierdzenie o konieczności ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie decyzji o podziale nieruchomości bądź zapisów księgi wieczystej jest niewłaściwe i stoi w sprzeczności z przepisami u.g.n. Biegła stwierdziła ponadto, że w przypadku działki nr [...] zasada korzyści dla właściciela nie występuje, bowiem aktualny i alternatywny sposób użytkowania nieruchomości są tożsame. Odnośnie zarzutu rozbieżności w charakterystyce rynku nieruchomości drogowych, biegła wyjaśniła, że z uwagi na fakt, iż analiza rynku lokalnego i regionalnego wykazała brak transakcji sprzedaży nieruchomości z częściami składowymi podobnymi do wycenianej nieruchomości, szczegółową analizą objęte zostały grunty niezabudowane. Tak więc wskazanie w operacie szacunkowym, że brak jest transakcji nieruchomości podobnych, dotyczy jedynie nieruchomości podobnych do działki wycenianej w zakresie części składowych. Nawiązując natomiast do zarzutu zastosowania przez biegłą zasady ekstrapolacji wyjaśniono, że zarzut powyższy jest bezzasadny, bowiem w przedmiotowym operacie szacunkowym wykorzystano zasadę interpolacji. Natomiast odnośnie zarzutu nieuwzględnienia wzrostu cen oraz braku ich aktualizacji ze względu na upływ czasu wyjaśniono, że analiza rynku wykazała tendencje stabilne, a ilość transakcji zawartych w latach 2017 – 2019, dotyczących niezabudowanych działek gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną jest wystarczająca do stworzenia analizy zmiany cen na rynku. Jednocześnie odnosząc się do kwestii zarzutu wielkości użytkowej wyjaśniono, że powierzchnię użytkową budynku obliczono na podstawie szczegółowych obmiarów inwentaryzacyjnych wykonanych podczas oględzin nieruchomości w obecności najbliższej rodziny właściciela nieruchomości, która wówczas nie zgłaszała innych dokumentów dotyczących ww. powierzchni. Bez wiarygodnego udokumentowania innej powierzchni niż obliczonej na podstawie obmiarów z natury, nie ma podstaw do podważania powierzchni użytkowej budynku. Organ prowadzący postępowanie przyjął wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego za wystarczające, pozytywnie ocenił wartość dowodową opinii biegłej i uznał, że może ona stanowić dowód w postępowaniu odszkodowawczym.

Na podstawie oświadczenia A. J. z dnia 5 lutego 2020 r. organ ustalił, że na dzień wydania przez Wojewodę Lubelskiego decyzji nr [...] z dnia 11 marca 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, skarżący zamieszkiwał w budynku usytuowanym na przejętej nieruchomości, a zatem ustalone odszkodowanie należało powiększyć o kwotę 10.000,00 zł. W związku z powyższym, wysokość odszkodowania ustalono na kwotę 229.943,50 zł.

W dniu 25 sierpnia 2020 r. A. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Lubelskiego kwestionując prawidłowość ustalenia przyznanego odszkodowania.

Po otrzymaniu pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 sierpnia 2021 r., potwierdzającego aktualność operatu szacunkowego z dnia 12 września 2019 r., w dniu 8 września 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał decyzję nr DLI-IV.7615.295.2020.MK utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o wartości nieruchomości należącej uprzednio do A. J. Organ zaznaczył, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość położona była na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opracowanym dla rejonu ulic: D., K., [...], A. i P. w L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] października 2018 r. w obszarze przeznaczonym pod tereny dróg publicznych - ulice główne ruchu przyśpieszonego (symbol KDGP). Wobec powyższego wskazano, że aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości to droga publiczna. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020.1363 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", zobligowany jest uwzględnić stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Normy prawne ściśle precyzują kolejność określania przeznaczenia wycenianej nieruchomości, przyznając pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego. Zatem rzeczoznawca w analizie rynkowej nie mógł uwzględnić transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym. Natomiast kwestia ewentualnego spadku wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie może mieć wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ odwoławczy uznał także za bezzasadny wniosek strony o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, operat szacunkowy sporządzony przez biegłą T. J. jest rzetelny, logiczny i wiarygodny. Może zatem stanowić dowód o wartości nieruchomości. Tym samym skoro organy obu instancji, weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania, nie dostrzegły nieprawidłowości operatu szacunkowego, to nie zachodziła konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

A. J. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w tym m.in. art. 134 ust. 2, 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie"; art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.n. i w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Natomiast wśród zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazał art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 134 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia; art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., a także art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. .

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 września 2022 r. oddalił skargę jako niezasadną, podzielając w motywach wyroku stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w następstwie niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a także jego dowolną, wybiórczą i tendencyjną ocenę skutkującą wydaniem przez organ decyzji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 12 września 2019 r. sporządzony w sposób nieprawidłowy, tj. z naruszeniem dyspozycji art. 134 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego, zwłaszcza operatu szacunkowego, winna doprowadzić do wniosku, że w sprawie należało zastosować zasadę korzyści, po uprzednim ustaleniu aktualnego sposobu wykorzystywania nieruchomości, który był odmienny od przeznaczenia drogowego;

2. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. w następstwie błędnej wykładni przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji czego organ uznał, że przepis ten stanowi podstawę obowiązku przedkładania organowi przez stronę "przeciwdowodu" z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i wobec tego nie przeprowadził ponownego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, pomimo konsekwentnego wskazywania przez stronę w toku postępowania na błędne podstawy operatu szacunkowego, co skutkowało wydaniem decyzji i ustaleniem wysokości odszkodowania w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa;

3. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ art. 107 § 3 w zw. z art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w następstwie niedostatecznego wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji Ministra okoliczności, które stanowiły podstawę uznania przez organ prawidłowości operatu szacunkowego w konsekwencji ograniczenia się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w operacie szacunkowym, co doprowadziło do uniemożliwienia stronie skontrolowania prawidłowości niezastosowania w sprawie tzw. zasady korzyści na skutek zbyt ogólnych stwierdzeń i argumentów,

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 2, 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w następstwie ich niewłaściwego zastosowania skutkującego przyjęciem przez organ, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania tzw. prawa korzyści, co spowodowało w konsekwencji zaniżenie wysokości odszkodowania za przejęte prawo własności tej nieruchomości, podczas gdy aktualne przeznaczenie nieruchomości wskazywało, że nieruchomość użytkowana była na cele mieszkaniowe, a pozbawienie strony prawa własności mogło odbyć się jedynie za "słusznym odszkodowaniem";

2. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 w zw. z art. 153 § 1, art. 134 § 3 i 4 u.g.n. i w zw. z § 36 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, w następstwie ich błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że przeznaczeniem nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej – w przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jest wyłącznie przeznaczenie zapisane w planie miejscowym, bez uwzględnienia dotychczasowego sposobu używania nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna doprowadzić do wniosku, wedle którego ustalenie odszkodowania powinno być poprzedzone przeanalizowaniem zarówno wartości nieruchomości ustalonej z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu używania, jak i przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia – w oparciu o wartość korzystniejszą;

3. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 września 2019 r. została potwierdzona przez biegłą dopiero w dniu 30 sierpnia 2021 r., a więc po upływie ustawowego terminu 12 miesięcy od dnia sporządzenia, co spowodowało, że operat szacunkowy był nieaktualny już niespełna 3 tygodnie po wniesieniu przez stronę odwołania od decyzji organu I Instancji, a tym samym wykorzystywany po upływie 12 miesięcy od sporządzenia, przy czym dołączenie przez biegłą klauzuli aktualizacyjnej tydzień przed wydaniem decyzji przez organ nie sanuje uchybienia temu terminowi,

Jednocześnie, w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów i uznania, że przyjęto prawidłowo aktualne przeznaczenie nieruchomości, tj. pod drogę publiczną, zamiast przeznaczenia na cele mieszkaniowe, z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie:

4. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 i w zw. z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia w następstwie ich niewłaściwego zastosowania skutkującego uznaniem, że w niniejszej sprawie doszło do zaistnienia przesłanki braku nieruchomości określonego rodzaju występujących w obrocie, która w konsekwencji pozwoliła na ustalenie odszkodowania w oparciu o wartość odtworzeniową nieruchomości, zamiast wartości rynkowej.

5. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 151 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 i w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w następstwie ich niewłaściwego zastosowania polegającego na utworzeniu zbioru cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej na podstawie transakcji obrotu nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabytych przez Gminę L. pod drogi publiczne, podczas gdy biegła nie powinna ograniczać się do przypadków dotyczących nieruchomości niezabudowanych, nadto dotyczących tylko Gminy L. z jednoczesnym pominięciem transakcji, do których doszło pomiędzy innymi podmiotami, co doprowadziło do zaniżenia wysokości odszkodowania przysługującego skarżącemu.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są jedynie refleksem naruszenia prawa zarzucanego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów podniesionych w ramach tej właśnie podstawy. Ocenę tę należy poprzedzić jeszcze jednym stwierdzeniem porządkującym postawione zarzuty, otóż przepisy art. 134 ust. 2, 3, i 4, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 3 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia są regulacjami prawnymi odnoszącymi się do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości. Odnoszą się zatem do sposobu ustalenia jednej z faktycznych okoliczności sprawy, tj. wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną. Przepisy te nie są zatem normami prawa materialnego, gdyż nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, lecz wskazują na procesowy sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, a zatem służą realizacji uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione powyżej zarzuty dotyczą naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż zarzuty te dotyczą kwestii związanych z wyceną nieruchomości skarżącego przejętej pod drogę publiczną i w zasadzie tworzą cztery pola sporu. Wypada odnieść się do nich odrębnie.

Pierwsze pole sporu dotyczy niezastosowania w badanej sprawie zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada zauważyć, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania generalnie określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia Jednocześnie należy dostrzec, iż szczególny sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej określa § 36 ust. 1 rozporządzenia, przewidując, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Szczególny charakter regulacji odszkodowawczych odnoszących się gruntu przejmowanego pod drogę publiczną w trybie specustawy drogowej, wynika przede wszystkim z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, który wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Z regulacji tej wynika doniosła konstatacja – do ustalenia i wypłaty odszkodowania przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się, ale odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Powyższe oznacza, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tak ukształtowanej sytuacji prawnej przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. wypada uznać za generalną zasadę korzyści. Polega ona na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zasada ta na gruncie regulacji prawnych odnoszących się do specustawy drogowej podlega modyfikacji. I tak, przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Powyższa regulacja oznacza, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej, w razie gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, istnieje wyraźny przepis prawa regulujący sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wypada przy tym zauważyć, iż § 36 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. W sposób pośredni powyższy wniosek wynika także z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, określającego sposób ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, z punktu widzenia kryterium przeznaczenia nieruchomości, odnosi się zatem do pozostałych nieruchomości, niż te wskazane w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Powyższe uwagi wskazują, iż wśród regulacji prawnych odnoszących się do sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej istnieją przepisy, które w sposób specyficzny określają wartość rynkową nieruchomości, której przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości.

Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej zasada korzyści uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania. (vide: wyroki NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych.

Trafnie zatem w toku dotychczasowego postępowania w ww. przepisach rozporządzenia upatrywano podstawę ustalenia odszkodowania. W tym zakresie należy jednak wyraźnie zauważyć – co nie było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego – że dla terenu, na którym znajduje się przejęta pod drogę nieruchomość, w momencie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nieruchomość tą przeznaczał pod inwestycję drogową. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanego oszacowania nieruchomości.

Jak już była o tym mowa, szczególny sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia, przewiduje, iż wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. Tym samym ustalenie wartości nieruchomości winno uwzględniać przeznaczenie jakie nieruchomość miała w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. Z powyższym uregulowaniem koresponduje art. 151 ust. 1 u.g.n., który wprost wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnia przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości wino zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W sytuacji zaś braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalając przeznaczenie nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Powyższa regulacja prawna w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego ustalane jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Skoro z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przedmiotowa działka przejęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, objęta była postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającymi ją pod "ulice główne ruchu przyśpieszonego (symbol KDGP)", to należy wyprowadzić z tego dwie istotne konstatacje. Pierwszą jest uznanie, że przeznaczenie przedmiotowej działki winno nastąpić na podstawie postanowień miejscowego planu, a tym samym faktyczny sposób wykorzystywania działki nie mógł być podstawą ustalenia jej przeznaczenia. Drugą jest uznanie, że przejęta działka przed dniem decyzji lokalizacyjnej przeznaczona była pod drogę publiczną. To zaś oznacza, że przejęta pod drogę publiczną, należąca do skarżącego działka nr [...], miała przeznaczenie tożsame z celem dokonanego wywłaszczenia (przejęcia). Przeznaczona była w planie pod drogę publiczną i dla realizacji takiego celu została przejęta na rzecz Gminy L.

Bezzasadne są zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 134 ust. 2, 3 i 4, w zw. z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. i w zw. z § 36 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia.

Drugie pole sporu tyczy sposobu wyboru metody oszacowania wartości budynku znajdującego się na gruncie. Biegła przyjęła w tym zakresie metodę odtworzeniową wskazując, że istniejące na rynku lokalnym i regionalnym nieruchomości zabudowane, które zostały nabyte pod drogi publiczne nie mogą zostać uznane za podobne, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., do nieruchomości wycenianej, a to z uwagi na specyfikę, charakter, położenie i sposób zagospodarowania wycenianego budynku. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada zauważyć, iż od zasady sformułowanej w art. 134 ust. 1 u.g.n., wskazującej, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przepis art. 135 ust. 1 u.g.n. przewiduje wyjątek, wskazujący na sytuację, w której, ze względu na rodzaj nieruchomości, która nie występuje w obrocie, nie można określić jej wartości rynkowej, wówczas określa się jej wartość odtworzeniową. Regulacja ta koresponduje z art. 150 ust. 3 u.g.n., według którego wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Z powyższych przepisów można wysnuć generalne założenie, że konieczność określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości zamiast wartości rynkowej wynika z jej określonej właściwości (rodzaju) powodującej, że tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. Innymi słowy, pomimo stosownych zabiegów rzeczoznawca majątkowy nie jest w stanie znaleźć nieruchomości spełniających normatywne kryterium podobieństwa z art. 4 pkt 16 u.g.n. (vide: A.Nikiforów [w:] E.Klat-Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024, uwagi do art. 135 i przywołane tam orzecznictwo).

W okolicznościach niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy odwołując się do konieczności zastosowania uregulowania art. 135 ust. 1 u.g.n. wskazał na wyjątkowość wycenianego drewnianego budynku, położonego w centrum miasta wojewódzkiego, poddanego zabiegom remontowym na krótko przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Specyfika przedmiotu wyceny i wynikający z wyjątkowości tegoż przedmiotu brak możliwości odnalezienia nieruchomości podobnych, zostały wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w uzasadnieniu zastosowanej wyceny drewnianego budynku. Skoro to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (art. 154 ust. 1 u.g.n.), to dokonane w okolicznościach badanej sprawy ustalenie wartości odtworzeniowej naniesień budowlanych na przedmiotowej działce nie może być uznane za dowolne, nie znajdujące oparcia w ww. przepisach u.g.n.

Skarżący nie zgadzając się z odtworzeniowym sposobem ustalenia wartości części składowych nieruchomości wskazywał na niedostateczne wyjaśnienie przez rzeczoznawcę majątkowego kwestii braku podobieństwa do wycenianej nieruchomości. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem przedstawiona wycena zawiera wyraźne informacje o specyficznych cechach wycenianej nieruchomości i wskazuje na brak możliwości odnalezienia nieruchomości o cechach podobnych, na które wskazuje art. 4 pkt 16 u.g.n. Zarzut niedostatecznego wyjaśnienia odtworzeniowego sposobu wyceny naniesień budowlanych w takiej sytuacji nie może być uznany za uzasadniony. Przyjmuje się bowiem, że możliwość odstąpienia przez rzeczoznawcę od określenia wartości rynkowej nieruchomości winien zostać właściwie uzasadniony (vide: A.Nikiforów [w:] E.Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024, uwagi do art. 135). Przedłożona w niniejszej sprawie wycena nieruchomości zawiera uzasadnienie przyczyn zastosowania odtworzeniowej wyceny nieruchomości. Uzasadnienie to jest spójne i przekonywujące, bowiem odwołuje się do niemających odpowiednika na rynku specyficznych cech wycenianej nieruchomości, a ponieważ dotyczy ono wiadomości specjalistycznych, nie sposób go podważyć prostym zaprzeczeniem, jak ma to miejsce w skardze kasacyjnej. Skarżący, na co trafnie wskazywał Sąd I instancji, miał w toku postępowania administracyjnego możliwość zlecenia wykonania innego operatu szacunkowego, jak i zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., jednak z tych możliwości nie skorzystał. Nie sposób zatem aktualnie podważać właściwie uzasadnionego przez rzeczoznawcę odtworzeniowego sposobu wyceny naniesień budowlanych.

Nie można zatem potwierdzić zasadności podnoszonych w tym zakresie zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia.

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane nie można także zgodzić się z zarzutem niewłaściwego doboru nieruchomości przyjętych do wyceny. Czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych oraz cech wpływających na wartość nieruchomości, podobnie jak w zakresie wyboru właściwego podejścia, metody, techniki szacowania nieruchomości mają charakter specjalistyczny. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego specjalistyczną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości. Jeżeli zatem w skardze kasacyjnej nie jest podważane samo podobieństwo nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do wyceny metodą porównawczą ale wskazywana jest możliwość istnienia na rynku lokalnym nieruchomości, które mogłyby pozostawać bardziej podobne do nieruchomości wycenianej niż te przyjęte w kwestionowanym operacie, to tego rodzaju zarzuty wcale nie wskazują na wady prawne opracowanego operatu. Jakkolwiek wycena nieruchomości opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, to jednak zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy. Stąd też dwa prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe mogą zawierać odmienne konkluzje o wartości przedmiotu oszacowania. W takich wypadkach może zachodzić konieczność oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. W badanej sprawie taki kontroperat jednak nie powstał, a zatem formułowane powyżej zarzuty mają jedynie charakter hipotetyczny, odwołując się do niepotwierdzonych w żaden sposób wiadomości, które dodatkowo mają specjalistyczny charakter, a przez to nie mogą być przedmiotem samodzielnej oceny organu lub sądu administracyjnego. Nietrafnie zatem w tym zakresie postawione zostały zarzuty naruszenia art. 151 ust. 1 i 3 w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Trzecim polem sporu jest kwestia nieprzeprowadzenia przez organy z urzędu oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, pomimo zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. W tej kwestii wypada wskazać na ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazujące na to, że przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. O taką ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, ale nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości. Nie można więc przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organów uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, a jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, uwagi do art. 157 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Skoro zatem organy administracji prawidłowo oceniły operat szacunkowy jako zgodny z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia, a nadto w toku oceny okoliczności sprawy nie dysponowały konkurencyjnym operatem szacunkowym, odmiennie określającym wartość przedmiotowej nieruchomości, to zasadnie podjęły rozstrzygnięcie sprawy na podstawie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowej T. J.

Niezasadny jest zatem podnoszony w powyższym zakresie zarzut kasacyjny naruszenia art. 157 ust. 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

Czwartym polem sporu jest aktualność operatu będącego podstawą ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przepisy art. 156 § 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia wskazują, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany także po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu pierwszych 12 miesięcy, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy T.J. został sporządzony w dniu 12 września 2019 r., a w dniu 30 sierpnia 2021 r. otrzymał klauzulę aktualizacyjną odpowiadającą warunkom wynikającym z ww. regulacji prawnych. Tym samym w dniu 8 września 2021 r., kiedy to wydana została ostateczna decyzja w sprawie, zachowywał aktualność i był zdatny do bycia dowodem w kontrolowanym postępowaniu. Tym samym ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość nastąpiło w okresie ważności ww. operatu szacunkowego. Nie narusza natomiast warunków aktualizacji operatu wskazanych w art. 156 § 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia, nadanie operatowi klauzuli aktualizacyjnej po upływie pierwszych 12 miesięcy, a więc okresu wskazanego w art. 156 § 3 u.g.n. Powyższe przepisy nie formułują takiego warunku ważności klauzuli aktualizacyjnej. Tym samym stawiając zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n. autor skargi kasacyjnej pominął treść art. 156 § 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. Prawidłowości operatu szacunkowego nie da się bowiem podważać wyłącznie z zarzutami naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności postępowanie dowodowe, bez uprzedniego skutecznego podważenia prawidłowości zastosowania przepisów odnoszących się do szacowania nieruchomości, zawartych w specustawie drogowej, u.g.n. i rozporządzeniu. Nie można zatem przyjęć, że w sprawie doszło do zaniechania dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przy braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Ponadto formułując powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie wskazano na wpływ tego rodzaju naruszeń prawa na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość.

Powyższe uwagi wskazują, iż ustalone w kontrolowanej sprawie odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną nie narusza przepisów prawa, na podstawie których zostało ustalone. W takiej sytuacji nie sposób tak ustalonego odszkodowania uważać za naruszające art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Tym bardziej, że stanowisko skargi kasacyjnej o braku możliwości zabezpieczenia przez skarżącego potrzeb mieszkaniowych za kwotę uzyskanego odszkodowania nie znalazło poparcia w jakimkolwiek dowodzie zaprezentowanym przez stronę w toku postępowania.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.