Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 277/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 86 § 1, art 87 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 319/23 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 19/22/IX-pouf. w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 319/23, rozpoznając wniosek P. S. (dalej zwanego "skarżącym", "stroną") o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 15 grudnia 2022 r. w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza – odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 16 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę strony – reprezentowanej wówczas przez adw. A. K. - na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, albowiem w wyznaczonym terminie nie został uzupełniony brak formalny skargi w postaci podania numeru PESEL skarżącego oraz zwrócił wpis sądowy. Orzeczenie to stało się prawomocne. Skarżący zwrócił się do WSA w Warszawie o udzielenie informacji o przyczynie zwrotu uiszczonej kwoty. Po otrzymaniu wyjaśnienia, że skarga została odrzucona, a Sąd prowadził korespondencję z ustanowionym pełnomocnikiem, skarżący osobiście zapoznał się z aktami sprawy w czytelni akt w dniu 13 października 2023 r. Pismem z dnia 20 października 2023 r. skarżący poinformował o wypowiedzeniu pełnomocnictwa adw. A. K.

Pismem z 19 października 2023 r. skarżący – reprezentowany przez nowego pełnomocnika adw. A. M. – wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi wraz ze wskazaniem numeru PESEL. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w marcu 2023 r. skarżący został poinformowany przez swojego pełnomocnika jedynie o konieczności uiszczenia wpisu, lecz pomimo pozostawania w ustawicznym kontakcie telefonicznym z pełnomocnikiem, przed skarżącym – z nieznanych mu przyczyn – zostały zatajone okoliczności związane z wezwaniem Sądu do wskazania numeru PESEL jak i następnie odrzuceniem skargi. O istnieniu powyższego zobowiązania sądowego, skarżący dowiedział się dopiero przy przeglądaniu akt sprawy w czytelni Sądu w dniu 13 października 2023 r.

W tych okolicznościach zostało wydane opisane na wstępie, zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Skarżący przeglądał akta w czytelni Sądu w dniu 13 października 2023 r., a zatem w tym dniu powziął wiadomość o zobowiązaniu do podania numeru PESEL. Wniosek wysłano natomiast w dniu 19 października 2023 r.

Dokonując oceny zawinienia, czy też jego braku w uchybieniu terminu, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, ze przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy największym w danych warunkach wysiłku. Nieuwagi lub zaniedbania nie można kwalifikować jako braku winy. Następnie podkreślił, że argumentacja skarżącego sprowadza się w istocie do tego, że – jako strona o której mówi art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a."). reprezentowany przez fachowego pełnomocnika (adwokata) który uchybił w sposób zawiniony terminowi do dokonania określonej czynności, może teraz samodzielnie skutecznie doprowadzić do przywrócenia terminu, wskazując, że to jego pełnomocnik, a nie on sam, ponosi winę w uchybieniu terminu.

Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą wolnego wyboru działania przed sądem administracyjnym (art. 34 p.p.s.a.) to do strony postępowania należy decyzja odnośnie tego, czy przed sądem administracyjnym będzie występowała osobiście, czy też będzie reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, w tym fachowego pełnomocnika. Skoro wybór pełnomocnika należy do strony, na co sąd nie ma wpływu, to sąd nie może również ponosić konsekwencji tego wyboru. Następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Osoba działająca przez pełnomocnika działa w taki sposób, jakby sama dokonywała czynności procesowych, tyle że przy wykorzystaniu profesjonalnej pomocy. W doktrynie podkreśla się, że skarżącego obciąża odpowiedzialność związana z wyborem jednostki, której zlecił pomoc prawną, a skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań i zaniechań obciążają mocodawcę (zob. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, komentarz do art. 34, dostępny w LEX). Podkreślając charakter pełnomocnictwa Sąd zaznaczył, że jego udzielenie rodzi ten skutek, że wszystkie pisma procesowe doręcza się od tej chwili ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 67 § 5 p.p.s.a.). Doręczenie dokonane w takiej sytuacji pod adresem strony byłoby bowiem bezskuteczne w stosunku do jej pełnomocnika, a zatem bezskuteczne również procesowo. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zawinione uchybienie terminu przez fachowego pełnomocnika, obciąża samego skarżącego, który w takiej sytuacji nie może skutecznie doprowadzić do przywrócenia terminu, wyłącznie z tego tylko powodu, że to nie on, lecz jego pełnomocnik ponosi wyłączną winę w uchybieniu terminu. Powołując się na stanowisko orzecznictwa wskazał, ze pełnomocnik, który dopuszczając się negatywnych zaniedbań oraz uchybień swoim działaniem działa bezpośrednio na szkodę mocodawcy, zaś ryzyko negatywnych lub niestarannych skutków zachowań pełnomocnika ponosi mocodawca (m.in. postanowienia NSA z: 18 października 2007 r., sygn. akt I FZ 421/07; 11 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 198/09; 31 marca 2009 r., sygn. akt I FZ 69/09; 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OZ 737/09; 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 465/10; 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FZ 133/10; 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 408/11, wszystkie orzeczenia publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, gdy jest to pełnomocnik profesjonalny, przy ocenie możliwości przywrócenia terminu należy uwzględniać wiedzę i konieczność zachowania należytej staranności przez tego pełnomocnika (zob. postanowienie NSA z 30 października 2023 r. o sygn. akt II GZ 398/23 i przywołane tam orzecznictwo). Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że stanowisko to jest zgodne również z utrwaloną linią orzeczniczą sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego na tle zbieżnej z art. 85 – 89 p.p.s.a. regulacji art. 167 – 172 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.).

Konkludując podkreślił, że poprzedni profesjonalny pełnomocnik skarżącego – adw. A. K. - nie dochował wymaganej od niego staranności i dbałości o interesy procesowe swojego mocodawcy. Pomimo odebrania wezwania do nadesłania nr PESEL i uiszczenia wpisu sądowego (zwrotne potwierdzenie odbioru na k. 132 akt sądowych) nie nadesłał w wyznaczonym siedmiodniowym terminie numeru PESEL skarżącego ani – jak twierdzi skarżący - nie poinformował go takim braku formalnym skargi celem jego uzupełnienia przez samego skarżącego (tak jak w przypadku uiszczenia wpisu sądowego).

Skarżący – reprezentowany przez nowo ustanowionego pełnomocnika adw. A. M. – pismem z 27 grudnia 2023 r., złożył na powyższe postanowienie zażalenie, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego zmianę przez przywrócenie P. S. terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, ewentualnie uchybienie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu podniósł, że od skarżącego wymaga się zdolności nadprzyrodzonych – przewidywania zawczasu czy reprezentujący go profesjonalny pełnomocnik daje w każdym momencie rękojmię profesjonalnego działania, czy też może już działa na jego szkodę. W sytuacji gdy korespondencja kierowana jest wyłącznie do pełnomocnika, który sprzeniewierzył się swojemu mocodawcy i ukrywa przed nim istotne okoliczności dla sprawy, to nie sposób logicznie przyjąć, że istnieje choćby taka hipotetyczna sytuacja, w której obywatel może się przed nią skutecznie obronić.

Wskazał, że nie można wymagać od skarżącego, aby z uwzględnieniem wskazanego miernika staranności skarżący dokonywał sprawdzania akt sądowych, aby upewnić się czy profesjonalny pełnomocnik należycie wykonuje swoją pracę. W ocenie pełnomocnika – Sąd pierwszej instancji przyjął postawę skrajnie formalistyczną, sprzeczną z duchem sprawiedliwości i pro obywatelskości. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w realiach niniejszej sprawy, instytucja pełnomocnika zadziałała w sposób odwrotny i zamiast przysporzyć skarżącemu profesjonalnej pomocy, pozbawiła go możliwości obrony swoich praw. Wskazano też, że skarżący nie ma realnej możliwości ustalenia jakie czynniki kierowały działaniami poprzedniego pełnomocnika i jakie było nasilenie jego stopnia winy, czy też braku tejże winy. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, Sąd pierwszej instancji wymaga od skarżącego, aby ten wykazał, że jego nielojalny pełnomocnik dokonał zaniechań bez swojej winy. Zwrócono też uwagę na poprzednie negatywne doświadczenia skarżącego z przedstawicielami korporacji prawniczych, a także okoliczność, że w sytuacji gdy obywatel poszukiwał ochrony prawnej przed działaniami jednej korporacji (lekarskiej), spotyka się z działaniami na jego niekorzyść ze strony innej (prawniczej), wskutek czego traci możliwość ochrony swoich praw, zaś wymiar sprawiedliwości taką sytuacje akceptuje.

Podniesiono również, że zgodnie z orzecznictwem TSUE, na tle orzeczenia z 16 maja 2017 r. sygn. C-682/15, uzasadniony wydaje się wniosek, że jednostka może sięgnąć po art. 47 KPP zawsze wtedy gdy podjęte wobec niej środki negatywnie oddziaływują na sferę jej interesów w związku ze stosowaniem prawa UE, nawet gdyby to stosowane prawo nie przyznawało jej bezpośrednio prawa do sądu. Nie ma zatem znaczenia, że prawo, w związku ze stosowaniem którego zaistniała potrzeba sięgnięcia po środki ochrony sądowej, wprost nie przewiduje takiego prawa. Z rozważań zawartych w wyroku Berlioz wynika, że uruchomienie tego przepisu (art. 47 KPP) może wiązać się z koniecznością zapewnienia jednostce ochrony przed nadmierną ingerencją państwa w sferę ochrony jednostki.

Konkludując uznał, że gdyby zatem nawet przyjąć, że na podstawie przepisów polskiego ustawodawcy, tj. p.p.s.a., sąd administracyjny uprawniony jest do wywodzenia, iż to sama strona ponosi winę za wybór nielojalnego pełnomocnika, to jednak w świetle przywołanych wyżej praw podstawowych i orzecznictwa TSUE, taka sytuacja ewidentnie prowadzi do oczywiście istotnego zagrożenia realizacji prawa obywatela do uzyskania przez niego skutecznej ochrony sądowej, a co za tym idzie przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów pozostaje sprzeczna z prawami podstawowymi stojącymi przecież wyżej w hierarchii aktów prawnych.

Skarżący wniósł również zażalenie samodzielnie – pismem z 28 grudnia 2023 r., w którym, w obszernym uzasadnieniu przedstawił swoje niezadowolenie z pracy poprzedniego pełnomocnika, a także wydanego przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia. Skarżący nie zgłosił nowych zarzutów, ani wniosków procesowych w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, wobec wniesienia zażalenia zarówno przez pełnomocnika – w dniu 27 grudnia 2023 r., jak i osobiście przez skarżącego – w dniu 28 grudnia 2023 r. uznał oba pisma za jedno zażalenie, z argumentacją podaną w obu pismach.

W myśl art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. We wniosku strona powinna przy tym uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.).

Jednym z warunków przywrócenia terminu przez sąd jest uprawdopodobnienie przez stronę braku jej winy w przekroczeniu terminu. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (por. postanowienie NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OZ 430/19). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FSK 374/06).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, to przy ustalaniu jej winy w niezachowaniu terminu należy mieć na uwadze działania pełnomocnika, który dopuszczając się negatywnych zaniedbań oraz uchybień swoim działaniem działa bezpośrednio na szkodę mocodawcy. W przypadku występowania w procesie za pośrednictwem pełnomocnika, ryzyko negatywnych skutków zachowań pełnomocnika ponosi mocodawca (np. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 20 grudnia 2012 r., II FZ 993/12; 16 października 2012 r., II OZ 895/12; 17 maja 2012 r.). Wina pełnomocnika jest zatem zrównana w skutkach z zawinieniem przez samą stronę. W przypadku, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, sąd musi mieć na uwadze działania pełnomocnika. Pogląd ten podzielany jest szeroko w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, w tym Sądu Najwyższego, co słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Należy przy tym wskazać, że dodatkowo, gdy jest to pełnomocnik profesjonalny, przy ocenie możliwości przywrócenia terminu należy uwzględniać wiedzę i konieczność zachowania należytej staranności przez tego pełnomocnika (por. wyrok SN z dnia 21 lutego 2002 r., I PKN 903/00, Prok. i Pr. 2003, Nr 15, poz. 39).

Przykładając powyższe uwagi do sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie, stwierdzić należy, że poprzedni profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie dochował wymaganej od niego staranności i dbałości o interesy procesowe swojego mocodawcy. Pełnomocnik miał obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością, jak gdyby działał na własną rzecz. Powinien zadbać o zabezpieczenie interesów procesowych swojego mocodawcy. Tymczasem jak wyjaśnia skarżący - pełnomocnik nie poinformował go o tym, że należy poza uiszczeniem wpisu sądowego, uzupełnić brak formalny w postaci nadesłania nr PESEL. Świadczy to zatem o niedbałości pełnomocnika – profesjonalisty – z wyboru skarżącego.

Dlatego też, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, o braku należytej staranności pełnomocnika w działaniu, a właściwie w jego zaniechaniu. W takich przypadkach negatywnymi konsekwencjami obarczana jest jednak strona skarżąca. Okoliczności związane z realizacją stosunku wewnętrznego pełnomocnictwa, to jest relacje między mocodawcą i pełnomocnikiem, pozostają bez wpływu na bieg terminów procesowych. Jeżeli strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, to na pełnomocniku spoczywa obowiązek dokonywania czynności procesowych w stosownych terminach. W sytuacji zaś, gdy uchybienie terminu nastąpiło z winy pełnomocnika, jest to równoznaczne z winą skarżącego. Zaniedbania profesjonalnego pełnomocnika w żaden sposób nie można kwalifikować jako braku winy, będącego przesłanką przywrócenia uchybionego terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2004 r., sygn. akt FZ 93/04; H. Knysiak - Molczyk Uchybienie i przywrócenie terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Sądowy 2006/7-8/122). Nie można bowiem skutecznie powoływać się na brak winy w uchybieniu terminu, jeśli nie zaistniały przeszkody uniemożliwiające dokonanie czynności w sposób prawidłowy. W ocenie NSA, okoliczności podniesionych we wniosku, jak i zażaleniu nie można zaliczyć do tych, które warunkują przywrócenie terminu. Nie są to bowiem okoliczności obiektywne, lecz uzależnione od strony (w tym przypadku reprezentowanej przez pełnomocnika profesjonalnego, który nie dokonał czynności procesowej), a więc subiektywne.

Nie znajdują również uzasadnienia podnoszone przez nowego pełnomocnika we wniesionym zażaleniu argumenty dotyczące wynikającego z wydanego orzeczenia naruszenia praw podstawowych jednostki, w tym w szczególności prawa do skutecznej ochrony sądowej. Należy podkreślić, że w obowiązującym systemie prawnym dostęp do sądu jest warunkowany m.in. obowiązkiem zachowania warunków formalnych, koniecznych dla nadania sprawie dalszego biegu. Strona – decydując się na wszczęcie postępowania sądowego – musi liczyć się z koniecznością podjęcia pewnej aktywności procesowej, respektując zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, zaś w przypadku niedopełnienia tych obowiązków musi liczyć się z zamknięciem dostępu do sądu. Musi również brać pod uwagę, że okoliczności pozwalające na przywrócenie uchybionego terminu mają charakter wyjątkowy. Co zostało już wcześniej podkreślone, także i w tym zakresie, skutki działań oraz ewentualnych zaniechań pełnomocnika obciążają mocodawcę, i to one determinują kierunek rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu. Sąd, jako organ władzy publicznej, nie narusza godności jednostki, stosując obowiązujące przepisy w zakresie warunków formalnych pism procesowych i konsekwencji wynikających dla strony w przypadku ich niedochowania w terminie, jak również w zakresie stosowania przepisów dotyczących przywrócenia uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej. Co więcej, przy terminowym uzupełnieniu lub pierwotnym dochowaniu wymogów formalnych pism procesowych, prawo jednostki do sądu może być w pełni realizowane. Tak więc o powoływanym przez pełnomocnika naruszeniu prawa do skutecznej ochrony sądowej wynikającego z przepisów Karty Praw Podstawowych oraz orzecznictwa TSUE można mówić dopiero w sytuacji, w której pomimo prawidłowo wniesionej skargi, nieobarczonej żadnymi uchybieniami natury formalnej, nie zostanie ono zagwarantowane. Tymczasem analiza i zastosowanie przepisów dotyczących przywrócenia uchybionego – przez profesjonalnego pełnomocnika z wyboru skarżącego – terminu do dokonania czynności procesowej nie stanowi niedopuszczalnego ograniczenia prawa do sądu. Sądy administracyjne bowiem w takim wypadku nie ograniczają stronie jej praw, a stosują obowiązujące powszechnie przepisy ustawy.

W konsekwencji powyższego należy też zwrócić uwagę, że NSA w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał (m.in. w postanowieniu z 10 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OZ 408/11), że oczywista nierzetelność pełnomocnika może stanowić podstawę do dochodzenia powstałej z tego tytułu szkody na gruncie odpowiedzialności kontraktowej przez sądem cywilnym, ale nie spełnia kryterium braku winy strony w uchybieniu terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.