Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1401/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 33, art. 50, art. 173 par. 2.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 531 par 1 i 2.
journal: Dz.U. 2022 poz 1467
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 5/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I.

1. Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 5/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

2. Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Komisji Nadzoru Finansowego ("KNF", "Komisja") z 12 czerwca 2018 r., w przedmiocie nałożenia na B. S.A. z siedzibą w W. ("Bank", "Depozytariusz", "B.") sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 232 ust. 1 ustawy z 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1355), w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 97 ustawy z 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 615; dalej też jako "ustawa zmieniająca"), w związku z podejrzeniem naruszenia art. 72 ust. 4 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 54 ustawy zmieniającej).

3. Decyzją z [...] września 2018 roku nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na B. S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 500 000 złotych za naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 z ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 54 ustawy zmieniającej, poprzez niezapewnienie w okresie od 31 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r., aby:

1) wartość netto aktywów funduszu inwestycyjnego C. była obliczana zgodnie z przepisami prawa, w związku z wyceną: - obligacji serii F wyemitowanych przez spółkę D., - obligacji serii A wyemitowanych przez spółkę E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, - udziałów w spółce E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością;

2) wartość netto aktywów funduszu inwestycyjnego F. była obliczana zgodnie z przepisami prawa, w związku z wyceną: - obligacji serii F i G wyemitowanych przez spółkę D., - obligacji serii BE wyemitowanych przez spółkę G. , - kontraktu forward zawartego 20 grudnia 2013 r. z H.

4. Ponadto KNF, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), umorzyła postępowanie administracyjne w części dotyczącej nałożenia na B. S.A. z siedzibą w W. sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 97 ustawy zmieniającej, w związku z podejrzeniem naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 54 ustawy zmieniającej, w zakresie naruszenia obejmującego niezapewnienie w okresie od 31 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r., aby wartość netto aktywów funduszu inwestycyjnego C. była obliczana zgodnie z przepisami prawa, w związku z wyceną obligacji serii G, wyemitowanych przez spółkę D. S.A.

5. Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], KNF utrzymała w mocy decyzję z [...] września 2018 roku nr [...]. KNF wskazała, że Bank od początku prowadzenia działalności przez fundusze C. i F. pełnił funkcje ich depozytariusza. Fundusze były reprezentowane i zarządzane przez I. S.A. z siedzibą w W. (wcześniej prowadzące działalność pod firmą J. S.A., dalej też jako "Towarzystwo"). Decyzją z [...] października 2014 r. Komisja cofnęła Towarzystwu zezwolenie na prowadzenie działalności, na skutek czego reprezentowanie funduszy zostało przejęte przez ich depozytariusza, tj. B. S. A.

6. Organ zauważył między innymi, że do momentu cofnięcia Towarzystwu zezwolenia na prowadzenie działalności, Bank potwierdzał wycenę wartości aktywów netto funduszy w ramach wypełniania funkcji depozytariusza, z czym wiązało się prawo i obowiązek posiadania dostępu do dokumentów funduszy niezbędnych do weryfikacji wyceny jego aktywów. Zdaniem organu, ustalony stan faktyczny świadczy o tym, że działania Banku, mające na celu zapewnienie zgodnego z prawem i statutem funduszy ustalania wartości aktywów netto funduszy, były wykonywane w sposób niewłaściwy i nieodpowiadający profesjonalnemu charakterowi działalności wykonywanej przez depozytariusza. Obszerna analiza tego zagadnienia przedstawiona została w uzasadnieniu wskazanej decyzji.

7. Na decyzję KNF z [...] października 2018 r., nr [...], w zakresie, w jakim nałożyła ona na depozytariusza karę pieniężną w wysokości 500.000 złotych, w związku z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S.A. z siedzibą w W. (dalej też jako "A." ). Bank A. S.A. wskazał, że jest następcą prawnym B. S.A. w tym postępowaniu. Działalność podstawowa B., w tym prawa i obowiązki związane z pełnieniem przez B. funkcji depozytariusza funduszy C. i F., w związku, z którym została wydana zaskarżona decyzja, została przeniesiona na A. , zgodnie z uchwałą Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia B. S.A z [...] sierpnia 2018 r. i uchwałą Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia A. z [...] sierpnia 2018 r. oraz planem podziału. Podział B. nastąpił na podstawie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (dalej jako "k.s.h."). KNF wyraziła zgodę na ten podział ([...] września 2018 r.), a 31 października 2018 r. został on zarejestrowany w rejestrze przedsiębiorców KRS. W ocenie A. , skoro przejął on zorganizowaną część przedsiębiorstwa B. , obejmującą działalność tego banku związaną z pełnieniem funkcji depozytariusza funduszy - w związku z którą to działalnością KNF wydała skarżoną decyzję i nałożyła kwestionowaną karę - jest następcą prawnym w tym postępowaniu a tym samym posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji KNF z [...] października 2018 r.

8. WSA w Warszawie oddalił skargę Banku A., odnosząc się w obszernym uzasadnieniu zarówno do kwestii interesu prawnego A. S.A., jak i zgodności z prawem spornej decyzji KNF. W zakresie odnoszącym się do zagadnienia legitymacji Banku A. do wniesienia skargi na decyzję KNF o nałożeniu kary pieniężnej na B. S.A. z siedzibą w W., sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego banku. WSA uznał, że interes prawny w zaskarżeniu decyzji, nakładającej karę pieniężną na B. S.A. za naruszenie obowiązków statuowanych w art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych, jest konsekwencją przekształceń podmiotowych obydwu banków. WSA wskazał, że zgodnie z postanowieniami uchwał nadzwyczajnych walnych zgromadzeń każdego z banków (z [...] sierpnia 2018 r.), działalność podstawowa B. S.A., w tym prawa i obowiązki związane z pełnieniem przez niego funkcji depozytariusza funduszy zamkniętych C. i F., została przeniesiona na A. S.A. WSA stwierdził, że nie dopatrzył się ryzyka dowolnego kreowania podmiotu ponoszącego odpowiedzialność administracyjnoprawną w drodze czynności podejmowanych pomiędzy podmiotami na gruncie prawa cywilnego czy handlowego, na co wskazywała KNF.

9. WSA zauważył, że zgodnie z art. 124c ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2187), banki w formie spółki akcyjnej podlegają podziałowi jedynie w sposób określony w art. 529 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych, a ponadto, podział taki wymaga zezwolenia KNF (art. 124c ust. 2 ustawy – Prawo bankowe). KNF odmawia zezwolenia, jeżeli podział może okazać się niekorzystny dla ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem dzielonym lub bankami, na które zostaje przeniesiony majątek banku dzielonego lub jeżeli podział może spowodować poważne szkody dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. WSA stwierdził, że KNF wydała stosowne zezwolenie na podział B. S.A., przez wydzielenie części jego majątku do banku A. S.A., zgodnie z planem podziału z 28 kwietnia 2018 r. Zatem w części związanej z pełnieniem funkcji depozytariusza funduszy, w związku z którą to działalnością KNF wydała decyzję i nałożyła na B. karę, doszło do sukcesji uniwersalnej w odniesieniu do majątku banku dzielonego, przeniesionego na A. S.A., jako bank przejmujący - zgodnie z art. 531 § 1 k.s.h. W wypadku podziału banku dochodzi do sukcesji uniwersalnej w odniesieniu do majątku banku dzielonego, który zostaje przeniesiony na bank krajowy lub instytucję kredytową. Bank (lub instytucja kredytowa) przejmujący, zgodnie z art. 531 § 1 k.s.h., wstępuje bowiem z dniem wydzielenia (tj. z dniem wpisania do rejestru podwyższenia kapitału zakładowego banku przejmującego) w prawa i obowiązki banku dzielonego, określone w planie podziału.

10. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi A. S.A., sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa. Zdaniem WSA, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a., KNF dokonała rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i ustaliła stan faktyczny w sprawie. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło przy tym do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 5 i 6 ustawy o nadzorze. WSA podzielił stanowisko organu, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że istotnie B. S.A., jako depozytariusz funduszy C. i F. , naruszył określony w art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych obowiązek zapewnienia, aby wartość netto aktywów każdego z tych funduszy inwestycyjnych i wartość ich jednostek uczestnictwa, była obliczana zgodnie z przepisami prawa.

11. WSA nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez KNF dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 189d k.p.a. Zdaniem WSA, kara pieniężna, o której mowa w art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach nakładana jest w ramach uznania administracyjnego, a zatem to organ decyduje, jaka sankcja administracyjna powinna zostać nałożona należycie uzasadnić nałożoną przez siebie sankcję. WSA uznał, że organ przedstawił argumenty, dlaczego przekroczenie standardów rynku kapitałowego, które organ uznał za niebudzące wątpliwości, jak i waga zidentyfikowanych naruszeń prawa, przemawiały za zastosowaniem kary pieniężnej w maksymalnej wysokości 500 000 zł, jako adekwatnej reakcji na stwierdzone naruszenia przepisów prawa przez depozytariusza.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S.A i zaskarżając ten wyrok w całości, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie, w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 188 p.p.s.a. - uchylenie wyroku i rozpoznanie istoty sprawy.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono:

(a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(i) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 84 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a. oraz 11 ust. 5 i 6 ustawa z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (ustawa o nadzorze) poprzez oddalenie skargi Banku z dnia 29 listopada 2018 roku ("Skarga") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego ("Komisja") z dnia [...] października 2018 roku nr [...] ("Decyzja") w zakresie w którym Decyzja utrzymuje w mocy pkt I petitum decyzji Komisji z dnia [...] września 2018 roku (sygn. akt [...]) ("Decyzja I instancji"), co doprowadziło do odmowy uchylenia Decyzji i Decyzji I instancji w zakresie ich zaskarżenia, pomimo że Decyzja i Decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. orzeczenia w tych decyzjach przez Komisję co do okoliczności wymagających wiedzy specjalnej i dokonanie własnych, błędnych ustaleń faktycznych skutkujących uznaniem, że metodologia zastosowana do obliczania wartości aktywów netto funduszu C. oraz wartości aktywów netto funduszu F. w okresie od dnia 31 grudnia 2013 roku do 31 grudnia 2014 roku nie była zgodna z przepisami prawa, w sytuacji gdy dokonanie takich ustaleń wymagało przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny aktywów funduszy inwestycyjnych (niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego przy jednoczesnym zignorowaniu wniosków wynikających z opinii prywatnych ekspertów skutkowało pozbawieniem Skarżącego prawa do obrony oraz naruszeniem art. 10 k.p.a.);

(ii) art. 145 § 1 pkt l) lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 103 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze poprzez oddalenie skargi na Decyzję w zakresie w którym Decyzja utrzymuje w mocy pkt I petitum Decyzji I instancji, co doprowadziło do odmowy uchylenia Decyzji i Decyzji I instancji w zakresie ich zaskarżenia, pomimo że Decyzja i Decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do błędnego oraz dowolnego uznania, że Depozytariusz nie zapewnił w okresie od dnia 31 grudnia 2013 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku, aby wartość aktywów netto funduszu inwestycyjnego C. była obliczana zgodnie z przepisami prawa w związku z wyceną obligacji serii F spółki K. obligacji serii A spółki E. i udziałów spółki E. oraz wartość aktywów netto funduszu inwestycyjnego F. była obliczana zgodnie z przepisami prawa, w związku z wyceną obligacji serii F i G spółki K., obligacji serii BE spółki G. i kontraktu forward zawartego z M., w szczególności poprzez:

(A) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych wynikających z dowolnej oceny materiału dowodowego (wyjaśnień S. ("S.") i wycen sporządzonych na zlecenie S.), skutkujących uznaniem, że różnica pomiędzy wartością poszczególnych aktywów netto funduszy C. i F. 0 obliczaną przez Ś. i na zlecenie N., a wyceną dokonaną przez S. potwierdza niezgodne z prawem obliczanie wartości netto tych aktywów, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, że (i) wyjaśnienia i wyceny sporządzone na zlecenie S. nie stanowiły wiarygodnego dowodu i nie mogły potwierdzić powyższych okoliczności, (ii) różnice w wycenach wynikają z różnych przyczyn i nie determinują nieprawidłowości lub niezgodności z prawem obliczenia wartości aktywów netto;

(B) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych wynikających z dowolnej i błędnej oceny materiału dowodowego (dwóch opinii dr. hab. K.K. i dr. hab. T. S. stanowiących załącznik nr 3 do Wniosku o Ponowne Rozpatrzenie i załącznik nr 8 do skargi), skutkujących uznaniem, że wnioski płynące z Opinii nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem obliczania wartości netto aktywów funduszy C. i F., podczas gdy prawidłowa ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, że opinia potwierdza obliczenie wartości netto aktywów funduszy C. i F. zgodnie z prawem;

(C) błędne uznanie, że wartość odpisów aktualizujących w wycenach obligacji K. serii F i G sporządzanych w okresie od 31 grudnia 2013 roku do 31 grudnia 2014 roku nie stanowi właściwego doprowadzenia wyceny tych obligacji do ich wartości godziwej, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, że okoliczności związane z postępowaniem upadłościowym K., postępowaniem upadłościowym spółki L. S.A. ("L.") oraz ważnością zabezpieczeń obligacji K. serii F i G zostały w odpowiednim stopniu uwzględnione w wycenie obligacji K. serii F i G sporządzanej w dniach wyceny wypadających w okresie od 31 grudnia 2013 roku do 31 grudnia 2014 roku i znalazły odzwierciedlenie w wartości odpisów aktualizujących;

(D) błędne uznanie, że wartość odpisów aktualizujących w wycenach obligacji serii A spółki E. sporządzanych w okresie od 31 grudnia 2013 roku do 31 października 2014 roku oraz wartość udziałów spółki Al w wycenach tego aktywa sporządzanych w dniach wyceny wypadających w okresie od 31 lipca 2014 roku do 30 września 2014 roku nie odzwierciedlała sytuacji faktycznej i prawnej spółki E. oraz stanu zabezpieczeń obligacji E. serii A, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, że okoliczności te zostały w odpowiednim stopniu uwzględnione w wycenie obligacji serii A spółki Al sporządzanej w dniach wyceny wypadających w okresie od 31 grudnia 2013 roku do 31 października 2014 roku i znalazły odzwierciedlenie w wartości odpisów aktualizujących;

(E) błędne uznanie, że wartość obligacji serii BE spółki G. w wycenach tego aktywa sporządzanych w dniach wyceny wypadających w okresie od 31 grudnia 2013 roku do dnia 31 października 2014 roku nie odzwierciedlała sytuacji faktycznej i prawnej spółki G. oraz stanu zabezpieczeń obligacji serii BE spółki G., podczas gdy prawidłowa ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, że okoliczności te zostały w odpowiednim stopniu uwzględnione w wycenie obligacji serii BE spółki G. sporządzanej w dniach wyceny wypadających w okresie od 31 grudnia 2013 roku do dnia 31 października 2014 roku;

(F) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych wynikających z dowolnej i błędnej oceny materiału dowodowego (odpisów z rejestru zastawów ustanowionych na certyfikatach funduszu G. FIZ serii D i serii E złożonych wraz z Wnioskiem o Ponowne Rozpatrzenie) skutkujących uznaniem, że treść odpisów z rejestru zastawów nie ma wpływu na wycenę obligacji G. serii BE, w sytuacji gdy z treści tych dokumentów urzędowych jednoznacznie wynika, że wartość zabezpieczeń na certyfikatach funduszu G. FIZ serii D i E wynosiła jedynie 13.600.000 złotych, a nie 356.600.000 złotych jak twierdzi Komisja;

(G) błędne uznanie, że wartość kontraktu forward zawartego M. w wycenach tego aktywa sporządzanych w dniach wyceny przypadających w dnu 30 września 2014 roku i 31 października 2014 roku nie uwzględniała ryzyk związanych z transakcją, w tym ryzyka kredytowego kontrahenta i ryzyka prawnego związanego z trudnościami wynikającymi z wyegzekwowaniem należności od kontrahenta, w sytuacji gdy okoliczności te zostały w odpowiednim stopniu uwzględnione w wycenach kontraktu forward zawartego M. sporządzanych w dniach wyceny przypadających w dnu 30 września 2014 roku i 31 października 2014 roku.

(iii) art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 189d pkt 6 k.p.a. w związku z art. 8 par. 1 i 2 k.p.a. i art. 232 ust 1 Ustawy o Funduszach ’ poprzez oddalenie Skargi na Decyzję w zakresie w którym Decyzja utrzymuje w mocy pkt I petitum Decyzji I instancji, co doprowadziło do odmowy uchylenia Decyzji i Decyzji I instancji w zakresie ich zaskarżenia, pomimo że Decyzja i Decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie przez Komisję na Depozytariusza rażąco wysokiej kary w maksymalnej dopuszczalnej prawem wysokości, nieadekwatnej do wagi i okoliczności naruszenia oraz do jego skutków i nieproporcjonalnej w związku z brakiem osiągnięcia jakichkolwiek korzyści, lub uniknięcia straty przez N.; uwzględnienie tych okoliczności powinno prowadzić do wymierzenia kary znacznie niższej;

(b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego pozostające w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, tj.:

(i) art. 72 ust. 1 pkt 4 i art. 72 ust. 4 i art. 8 ust. 1 i art. 10 Ustawy o Funduszach poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, prowadzącą do uznania, że depozytariusz pełni funkcję gwaranta zgodności z prawem i statutem funduszu ustalania wartości aktywów netto oraz wartości aktywów netto przypadających na certyfikat inwestycyjny i w tych ramach powinien podejmować wszelkie czynności w celu weryfikacji wyceny aktywów, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do uznania, że (i) obowiązek wykonywania wycen aktywów funduszy spoczywał wyłącznie na funduszach reprezentowanych przez Ś. ("ś"), które jako jedyne dysponowały pełną wiedzą o posiadanych przez nich aktywach, a (ii) obowiązek N. jako depozytariusza ograniczał się wyłącznie do zapewniania, aby wartość netto aktywów Funduszów i wartość jednostki uczestnictwa była obliczana zgodnie z przepisami prawa i statutem Funduszy - co polegało na weryfikacji prawidłowości pomniejszenia wartości aktywów funduszu o jego zobowiązania w oparciu o informacje przekazane depozytariuszowi przez S.;

(ii) art. 72 ust. 1 pkt 4 i art. 72 ust. 4 i art. 8 ust. 1 i art. 10 Ustawy o Funduszach poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i bezpodstawne stwierdzenie naruszenia tych przepisów przez Depozytariusza obowiązków w nich określonych, skutkujące bezpodstawnym nałożeniem na Depozytariusza kary na podstawie art. 232 ust. 1 Ustawy o Funduszach, w sytuacji gdy Depozytariusz prawidłowo wykonywał wynikający z tych przepisów obowiązek zapewnienia, aby wartość netto aktywów Funduszów inwestycyjnego i wartość jednostki uczestnictwa była obliczana zgodnie z przepisami prawa i statutem Funduszów.

Argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono w jej obszernym uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na niezasadność wszystkich jej zarzutów.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

2. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może przy tym z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). Jak bowiem przyjmuje się, skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w drugiej instancji może nastąpić jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.).

3. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął wątpliwość co do posiadania przez skarżący kasacyjnie bank przymiotu strony. Konieczne więc okazało się rozważenie - niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, wobec obowiązku wynikającego z mocy samego prawa (z urzędu) - i rozstrzygnięcie, czy skarżący kasacyjnie był podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie.

4. Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja skierowana została do B. S.A. z siedzibą w Warszawie, nakładając na ten bank karę pieniężną na podstawie przepisu art. 232 ust. 1 cyt. ustawy o funduszach inwestycyjnych, zgodnie z którym, jeżeli depozytariusz narusza przepisy ustawy lub nie wypełnia obowiązków określonych w umowie o prowadzenie rejestru aktywów funduszu inwestycyjnego, Komisja (KNF) może nakazać funduszowi zmianę depozytariusza lub nałożyć na depozytariusza karę pieniężną w wysokości do 500.000 zł. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie jest bezsporne, że B. S.A. w Warszawie był - w zakresie wskazanym w powyższej decyzji - depozytariuszem w rozumieniu art. 232 ust. 1 cyt. ustawy o funduszach inwestycyjnych, a w konsekwencji przysługiwał temu bankowi status strony w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., uprawnionej do wniesienia skargi - art. 50 § 1 p.p.s.a.

5. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie bowiem z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

6. Wniesienie skargi przez podmiot niebędący stroną czyni skargę niedopuszczalną, co wiąże się z koniecznością odrzucenia skargi, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. Jednakże jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona, wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04).

7. Kierując się wskazaniami uchwały NSA opisanej w punkcie 6, niezbędne było zbadanie istnienia merytorycznej podstawy interesu prawnego skarżącego kasacyjnie banku, skoro sąd pierwszej instancji potraktował ów podmiot za stronę postępowania, co nie ma jednak skutku w postaci związania tą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Rozważenie tego zagadnienia w kontekście normatywnym podnoszonym przez skarżącego kasacyjnie i uwzględnionym również przez sąd pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie nie wykazał podstaw prawnych uzasadniających jego legitymację skargową w tej sprawie, co jest oczywiste z niżej przytoczonych powodów.

8. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. uzasadnienie postanowienia NSA z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 788/22), interes prawny wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że upoważnia do domagania się we własnym imieniu przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 131). Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, opubl. w OSP 2005, z. 11, poz. 128; por. także A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 199 - 130). Interes prawny musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje zatem norma prawa materialnego. Interes prawny musi być interesem własnym, konkretnym, indywidualnym, aktualnym, realnym, obiektywnym, wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231; por. też m.in. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 2473/98, LEX nr 47873).

9. Zgodzić się również należy z tezą prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, że źródłem interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznane jednostce prawem konkretnych korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym (cyt. post. NSA z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 788/22). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie wywodzi swojego zainteresowania sprawą z przepisów prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego lub interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98).

10. W takim kontekście normatywnym dokonać należało oceny poglądu sądu pierwszej instancji o prawidłowości stanowiska skarżącego kasacyjnie banku co do legitymowania się przez ten bank interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie obowiązków z art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Zdaniem WSA, "zgodnie z postanowieniami uchwał Nadzwyczajnych Walnych Zgromadzeń każdego z banków" [...] działalność podstawowa B. S.A., w tym prawa i obowiązki związane z pełnieniem przez niego funkcji depozytariusza funduszy zamkniętych [...] została przeniesiona na A. S.A." - skarżącego kasacyjnie. Pogląd ten WSA uzupełnił stwierdzając, że "w tej części związanej z pełnieniem funkcji depozytariusza Funduszy, w związku z którą to działalnością Komisja wydała decyzję i nałożyła na B. karę, doszło do sukcesji uniwersalnej w odniesieniu do majątku banku dzielonego, przeniesionego na A. S.A., jako bank przejmujący, zgodnie z art. 531 § 1 k.s.h. W wypadku podziału banku dochodzi do sukcesji uniwersalnej w odniesieniu do majątku banku dzielonego, który zostaje przeniesiony na bank krajowy lub instytucję kredytową".

11. Przedstawione wyżej poglądy nie uzasadniają stanowiska sądu pierwszej instancji co do tego, że skarżący kasacyjnie, jako bank przejmujący, który "zgodnie z art. 531 § 1 k.s.h., wstępuje [...] w prawa i obowiązki banku dzielonego, określone w planie podziału", mógł stać się podmiotem zobowiązanym z tytułu kary pieniężnej nałożonej sporną decyzją KNF, wydanej na podstawie art. 232 ust. 1 cyt. ustawy o funduszach inwestycyjnych.

12. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wynikająca z przepisów art. 531 § 1 i 2 k.s.h. zasada częściowej sukcesji uniwersalnej, nie może stanowić podstawy przeniesienia administracyjnej odpowiedzialności za popełniony delikt administracyjny ze spółki dzielonej na spółkę przejmującą, jeżeli spółka dzielona, która dopuściła się tego deliktu, nie utraciła bytu prawnego (zob. np. wyrok NSA z 4 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1189/19). Jak trafnie wskazał NSA w tym wyroku, spółka przejmująca nie może stać się stroną postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej odpowiedzialności administracyjnej za popełniony delikt administracyjny w miejsce będącej sprawcą tego deliktu spółki dzielonej, o ile ta druga nie utraciła podmiotowości prawnej. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie, co nie było w toku postępowania kwestionowane (wykreślenie banku dzielonego z Krajowego Rejestru Sądowego nastąpiło 4 lutego 2019 r.).

13. Jakkolwiek art. 531 § 2 k.s.h. przewiduje możliwość sukcesji uprawnień administracyjnoprawnych, jednakże przepis ten stanowi wyjątek od obowiązującej w prawie administracyjnym zasady niedopuszczalności na gruncie prawa administracyjnego następstwa prawnego, rozumianego jako pochodne nabycie praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Zasada ta wynika z istoty stosunku administracyjnoprawnego, który cechuje się z reguły osobistym charakterem uprawnień i obowiązków publicznoprawnych (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1414/16). Pogląd ten nie jest co do zasady kwestionowany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przywołuje się również analogiczne stanowisko nauki. W tym zakresie trafnie wskazał NSA w przywołanym już wyroku z 4 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1189/19, że co do zasady za niedopuszczalną uznaje się w prawie administracyjnym sukcesję praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego (por. m.in. G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 279), co jest konsekwencją charakteru stosunku administracyjnoprawnego materialnego, z którego wynikają prawa i obowiązki o charakterze osobistym, odnoszące się wyłącznie do zindywidualizowanego podmiotu, a wyjątków od tej zasady nie można interpretować rozszerzająco.

14. Z tego względu, skoro wynikającego z przepisu art. 531 § 2 k.s.h. - wprowadzającego wyjątek od zasady niedopuszczalności w prawie administracyjnym sukcesji praw i obowiązków opartych na akcie administracyjnym - nie można interpretować rozszerzająco, to przepis ten nie stanowi w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawy przeniesienia odpowiedzialności administracyjnoprawnej za popełniony delikt administracyjny ze spółki dzielonej na spółkę przejmującą.

15. Powyższy pogląd nie jest przy tym sprzeczny z stanowiskiem zajętym przez Sąd Najwyższy w przywołanym sąd pierwszej instancji wyroku z 27 marca 2014 r., sygn. akt III CSK 181/13, w którym SN uznał "zachowanie" legitymacji czynnej po stronie banku przejmującego, jednakże dotyczyło to sytuacji, gdy bank stał się jednocześnie ogólnym sukcesorem prawnym wierzytelności cywilnoprawnej, nie zaś - co istotne na gruncie niniejszej sprawy - zobowiązania publicznoprawnego.

16. Z tych względów NSA uznał - w rezultacie badania, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu - że skarżący kasacyjnie bank nie był legitymowany do złożenia skargi i skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w sprawie dotyczącej B. S.A. z siedzibą w Warszawie, którego byt prawny nie ustał zarówno w dniu nałożenia na niego tej kary ostateczną decyzją KNF (z [...] października 2018 r.), jak i w dniu wniesienia skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje przy tym okoliczność transgranicznego połączenia dokonanego pomiędzy B. S.A. z siedzibą w Warszawie (spółka przejmowana) z Z. z siedzibą w W., które dokonane zostało również po nałożeniu kary ostateczną decyzją KNF – [...] listopada 2018 r.

17. Zauważyć należy, że w przypadku niewykazania legitymacji skargowej, sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić (zob. m.in. postanowienie NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2376/11; także wyrok NSA z 22 marca 2006r., sygn. akt II FSK 536/05; wyrok NSA z 22 marca 2006r., sygn. akt II FSK 563/05; postanowienie NSA z 23 listopada 2018 r, sygn. akt I OSK 3888/18; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1236/16 - przywołane i omówione w cyt. postanowieniu NSA z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 788/22). Skarżący kasacyjnie bank, nie mając interesu prawnego, nie mógł mieć statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Status ten nie mógł wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania go jako strony przez sąd pierwszej instancji.

18. Błędne w tym zakresie stanowisko WSA wymagało jednak respektowania przez Naczelny Sąd Administracyjny przynależnego temu podmiotowi prawa do rzetelnego postępowania, gwarantującego udział w postępowaniu przed NSA, w celu odniesienie się - co do meritum - o sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie i ustalenia, czy sporna decyzja organu administracji publicznej mogła w jakimkolwiek zakresie ukształtować sytuację prawną skarżącego kasacyjnie, stanowiąc w konsekwencji źródło jego interesu prawnego. Wynik tego badania, co już wyżej wyjaśniono, był dla skarżącego kasacyjnie negatywny z punktu widzenia przesłanki uzyskania przymiotu trony postępowania sądowoadministracyjnego, jednak niewątpliwie zapewniono w ten sposób właściwą realizację prawa do sądu - chronionego na poziomie konstytucyjnym i konwencyjnym (art. 45 § 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).

19. Z tych wszystkich względów NSA nie mógł rozpoznać skargi kasacyjnej niepochodzącej od strony, co wprost wynika z art. 173 § 2 p.p.s.a. Brak przymiotu strony postępowania stanowi przesłankę odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tych okolicznościach zachodziła zatem podstawa przewidziana w art. 189 p.p.s.a. do wydania przez NSA postanowienia o uchyleniu wydanego w sprawie wyroku sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia ich skarg. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

20. Jak trafnie wskazał NSA w cyt. postanowieniu z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 788/22, rozstrzygnięcie takie nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/04. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a może mieć miejsce w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, że "status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji".

21. Zauważyć należy, że ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015, poz. 658), w art. 58 § 1 p.p.s.a. dodano punkt 5a, jednoznacznie wskazujący, że skutkiem braku legitymacji skargowej jest odrzucenie skargi. Dodany punkt 5a dotyczy skarg na uchwały lub akty przewidziane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., natomiast podstawę prawną do odrzucenia skargi z powodu braku legitymacji skargowej w przypadku pozostałych skarg stanowi punkt 6. Jedną w "innych" przyczyn, z powodu których może dojść do odrzucenia skargi na podstawie wskazanego punktu 6, jest brak interesu prawnego.

22. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a.