Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2022/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 16, art. 8 ust 1,3 i 4, art. 104 ust.4
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 610/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 24 czerwca 2021 r. nr SKO 4103/318/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego, odmowy odstąpienia od żądania zwrotu ustalonej kwoty świadczenia i rozłożenia tej kwoty na raty 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr MOPS/4061/000425/2021; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz A.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 610/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 24 czerwca 2021 r. nr SKO 4103/318/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego, odmowy odstąpienia od żądania zwrotu ustalonej kwoty świadczenia i rozłożenia tej kwoty na raty.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 26 kwietnia 2021 r. nr MOPS/4061/000425/2021 (dalej decyzja z 26 kwietnia 2021 r.) Zastępca Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej nr 3 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha (dalej Prezydent lub organ I instancji) 1. ustalił A.K. wysokość nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego na łączną kwotę 7.420,86 zł, tj. za okres od:

- 1 grudnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. w wysokości 1.246,66 zł;

- 1 października 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. w wysokości 3.852,24 zł;

- 1 października 2019 r. do 31 maja 2020 r. w wysokości 2.098,24zł;

- 1 lipca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. w wysokości 223,72 zł;

2. odmówił odstąpienia od żądania zwrotu ww. kwoty;

3. rozłożył kwotę nienależnie pobranego świadczenia na 49 rat (48 rat po 154 zł i 49 rata w wysokości 28,86 zł) [k. 136 akt Prezydenta].

Decyzją z 24 czerwca 2021 r. nr SKO 4103/318/2021 (dalej decyzja z 24 czerwca 2021 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A.K. (dalej skarżący), utrzymało w mocy decyzję z 2 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu stwierdzono przekroczenie przez skarżącego w podanych okresach kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia, w rozumieniu art. 8 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups). Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że podczas wywiadów środowiskowych skarżący zataił informacje o osiąganych dochodach. Mimo że skarżący był do tego obowiązany - nie zawiadomił o uzyskaniu dochodu z tytułu pełnienia funkcji ławnika i umowy zlecenia. Stwierdziło, że zasadnie odmówiono przy tym odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (swe stanowisko oparło na analizie sytuacji osobistej, zdrowotnej i dochodowej skarżącego). Wskazało na słuszność rozłożenia świadczenia na raty (dostosowanie wysokości rat do możliwości finansowych strony). Uznało, że uzyskane przez skarżącego w ww. okresach dochody za sprawowanie kurateli, o których także nie informował on organu, z uwagi na datę ich wypłaty, nie mają wpływu na ocenę, czy zasiłek stały był świadczeniem nienależnie pobranym. W podstawie prawnej decyzji powołało art. 8, art. 37, art. 98 i art. 104 ups

W skardze, skarżący zarzucił decyzji z 24 czerwca 2021 r.:

1. naruszenie prawa materialnego: art. 8 pkt 3 ups w zw. z art. 172 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej pusp) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej updof) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rekompensata i ryczałt z tytułu zwrotu kosztów dojazdu, otrzymane przez niego na podstawie art. 172 pusp, podlegały włączeniu do dochodów rodziny wpływających na wysokość świadczeń z opieki społecznej (w tym zasiłku stałego), podczas gdy - w świetle ups - nie podlegają one obciążeniom podatkiem dochodowym od osób fizycznych na podstawie przepisów updof;

2. naruszenie prawa materialnego: art. 36 pkt 1 lit. h ups w zw. z art. 172 ust. 2 i 3 pusp przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że otrzymane przez niego wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji kuratora społecznego tworzy podstawę do ustalenia wysokości nienależnego świadczenia z tytułu zasiłku stałego w sytuacji, gdy wynagrodzenie to stanowi świadczenie w rozumieniu art. 36 pkt 1 lit. h ups;

3. błędne przyjęcie przez Kolegium, że świadczenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora społecznego winny być przez niego za każdym razem zgłoszone do MOPS, mimo że organ otrzymywał informacje bezpośrednio z Sądu, rejestrując je w dzienniku korespondencji, co stanowiło podstawę wypłaty tych świadczeń przez MOPS;

4. błąd w ustaleniach faktycznych przez stwierdzenie, że w jego przypadku nie istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, by odstąpić od żądania zwrotu, czy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, w sytuacji, gdy poprawnie przeprowadzone postępowanie pozwoliłoby na przyjęcie innego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zarówno ze względu na jego stan zdrowia, sytuację materialną i majątkową.

Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji (ewentualnie uchylenie wyżej wymienionych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji), wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania.

Skarżący szeroko uzasadnił swoje stanowisko w sprawie (k. 2-6v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie (k. 8-12v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem IV SA/Wr 610/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w całości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Prezydent przyznał skarżącemu zasiłek stały na poszczególne okresy w latach 2017-2020. Składając wnioski o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego (5 września 2017 r., 26 lutego 2018 r., 3 października 2018 r., 24 czerwca 2019 r.), w trakcie wywiadów środowiskowych, skarżący podawał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z zasiłku stałego (świadczeń) z MOPS, nie ma dochodu, ma umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, nie pracuje dorywczo, nie korzysta z pomocy rodziny. Jednocześnie oświadczał, że o wszelkich zmianach będzie informował pracownika socjalnego.

W konsekwencji - zgodnie z art. 8 ust. 1 ups - przyjęto, że skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku stałego, gdyż jego dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do tego świadczenia. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego 27 lipca 2020 r. skarżący podał, że od 2017 r. pełni funkcję kuratora sądowego i ławnika, i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie pieniężne. O pełnieniu tych funkcji skarżący nie poinformował pracownika socjalnego w trakcie przeprowadzanych z nim wcześniej wywiadów środowiskowych i w czasie, gdy pobierał zasiłek stały, mimo że był pouczony o obowiązku informowania o wszelkich zmianach w sytuacji dochodowej. Dnia 11 sierpnia 2020 r. złożył pismo wraz z zaświadczeniem wystawionym przez Wiceprezesa Sądu Rejonowego w Wałbrzychu, z którego wynika, że - w okresie od września 2017 r. do lipca 2020 r. - otrzymywał rekompensatę pieniężną i ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu z tytułu pełnienia funkcji ławnika.

Składając wnioski o przyznanie zasiłków stałych na lata 2017-2019 r. - przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego i w trakcie pobierania świadczeń w tym okresie - skarżący podał tym samym nieprawdziwe informacje o wysokości swych dochodów i nie poinformował o zmianie sytuacji dochodowej. Pomijał wynagrodzenie, jakie otrzymywał sprawując funkcję ławnika. Skoro w art. 8 ust. 4 ups ustawodawca określił zamknięty katalog wyłączeń, który eliminuje z dochodu uwzględnianego przy wyliczania kryterium dochodowego dającego prawo do świadczeń z pomocy społecznej wymienione tam składniki przysporzenia majątkowego, to słusznie przyjęły organy obu instancji orzekające w sprawie, że brak jest podstaw prawnych, by otrzymywanych przez skarżącego kwot z tytułu pełnienia funkcji ławnika nie uwzględnić w jego dochodzie obliczanym na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, z uwagi na ich pominięcie w ww. wyłączeniach.

W ocenie Sądu I instancji - wbrew zarzutom skargi - w sprawie prawidłowo zastosowano art. 8 ust. 3 ups w zw. z art. 172 ust. 2 i 3 pusp w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 17 updof. Sąd I instancji uznał, że wszystkie przychody - poza wymienionymi w ust. 4 art. 8 ups - wlicza się do dochodu ustalanego zgodnie z ust. 3. Oznacza to, że do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, jak również korzystającej z takiego świadczenia, należy zaliczyć wszelkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Ponieważ przysługujące ławnikom - zgodnie art. 172 pusp - rekompensaty i ryczałty z tytułu zwrotu kosztów dojazdu nie zostały mocą ustawy o pomocy społecznej wyłączone z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń, to prawidłowo organy pomocy społecznej doliczyły je do dochodu skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji powyższego nie zmienia to, że uzyskane przez skarżącego świadczenia nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, gdyż ups zawiera odrębną - od ustawy podatkowej - definicję dochodu, mającą zastosowanie w zakresie, którego dotyczą jej przepisy. W związku z tym brak przesłanek, by przy ocenie spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego brać pod uwagę uregulowania znajdujące się w innych aktach prawnych (np. updof), skoro przepisy ups do nich nie odsyłają.

Świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej (art. 6 pkt 16 ups). Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej niezależnie od dochodu rodziny (art. 98 [zd. 1] ups). Należności podlegają ściągnięciu zgodnie z art. 104 [ust. 1 ups] w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd I instancji wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy winna rzetelnie przedstawić swą sytuację materialną. Rolą organu, a nie strony, jest ocena, czy poszczególne składniki dochodu stanowią dochód w rozumieniu ustawy (ups). Sąd zgodził się z Kolegium, że organ nie ma obowiązku poszukiwania informacji dotyczących ustalenia dochodów stanowiących podstawę do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Żaden przepis ups nie wskazuje na możliwość zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku wskazania wszystkich dochodów z tego tylko powodu, że inne świadczenie pieniężne jest już wypłacane przez ten sam organ. Sąd podzielił stanowisko organów, że ubiegając się o przyznanie zasiłku stałego skarżący zataił fakt otrzymywania za pełnienie czynności ławnika w okresie od września 2017 r. rekompensaty pieniężnej i ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu (środki z tego tytułu skarżący otrzymywał sukcesywnie w poszczególnych miesiącach). Skarżący nie poinformował również o kwocie 186,88 zł uzyskanej z tytułu umowy zlecenia zawartej ze Stowarzyszeniem Katolickim "[...]" 30 lipca 2019 r. Powyższe skutkowało tym, że nie spełniał on kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (zasiłku stałego).

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie należało ustalić skarżącemu nienależnie pobrane świadczenie w postaci zasiłku stałego. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4 ups). Kolegium trafnie przyjęło, że warunkiem zastosowania art. 104 ust. 4 ups jest wystąpienie szczególnych okoliczności, które czyniłyby żądanie zwrotu nieuzasadnionym. Według Sądu, po szczegółowym przeanalizowaniu sytuacji zdrowotnej, osobistej i dochodowej skarżącego, zasadnie odmówiono odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego, a opisana sytuacja materialna nie uzasadniała umorzenia zadłużenia. Instytucja umorzenia zarezerwowana jest wyłącznie dla osób, w stosunku do których istnieje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że z uwagi np. na stan zdrowia w ogóle nie będą w stanie spłacić zadłużenia, co w przypadku skarżącego nie ma miejsca. Otrzymując zasiłek stały i wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji kuratora sądowego może on w niewielkich ratach spłacać zadłużenie z tytułu nienależnie pobranego zasiłku stałego.

Sąd I instancji uznał, ze prawidłowo (na wniosek pracownika socjalnego) organ zdecydował o rozłożeniu zadłużenia strony na 48 rat w wysokości 154 zł i jedną ratę 28,86 zł. Decyzja organu w tym przedmiocie znajduje oparcie w art. 104 ust. 4 ups. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ przedwcześnie orzekł o rozłożeniu zadłużenia na raty i że w pierwszej kolejności winna być rozstrzygnięta kwestia ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia (k. 31, 41-44 akt sądowych).

Skargę kasacyjną złożył A.K., reprezentowany przez adwokat K.S., zaskarżając wyrok IV SA/Wr 610/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego art. 8 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej zw. z art. 172 ust. 2 i 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych - przez jego wykładnię polegającą na przyjęciu że rekompensata i ryczałt z tytułu zwrotu kosztów dojazdu otrzymane przez skarżącego na podstawie art. 172 pusp podlega włączaniu do dochodu rodziny wpływających na wysokość świadczeń z "opieki" [winno być "pomocy" - uw. NSA] społecznej, podczas, gdy świadczenia takie nie stanowią dochodu w świetle przepisów ups bowiem nie podlegają obciążeniom podatkiem dochodowym od osób fizycznych na podstawie przepisów updof.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania; zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu a nieopłaconej w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 60-62 akt IV SA/Wr 610/21).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369; z 2021 r. poz. 794 i 803, dalej ups) w zw. z art. 172 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2072, dalej pusp) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1128, dalej updof) okazały się zasadne.

Definicję legalną dochodu, a w konsekwencji zasady ustalania, czy nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego zamykającego dostęp do świadczeń rodzinnych, określa art. 8 ust. 3 ups. Systematyka tego przepisu jest wynikiem założenia, zgodnie z którym za dochód, uwzględniany w limicie kryterium dochodowego, uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Składnikiem dochodu nie mogą być zatem "koszty uzyskania przychodu" w znaczeniu określonym w art. 22 updof. Zgodnie z art. 22 ust. 1 updof, kosztami uzyskania przychodów z poszczególnego źródła są wszelkie koszty poniesione w celu osiągnięcia przychodów lub zachowania albo zabezpieczenia źródła przychodów, z wyjątkiem kosztów wymienionych w art. 23 updof. Pozostałymi składnikami podlegającymi odjęciu od dochodu są należny podatek dochodowy od osób fizycznych oraz wysokość składek na ubezpieczenie społeczne. Po odjęciu wyżej wspomnianych składników dochodu oraz należności alimentacyjnych powstaje kwota dochodu, czyli faktycznego przychodu. Przysporzenie majątkowe następuje wówczas, gdy stan majątkowy ulegnie zwiększeniu.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ups, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Korelacja tego przepisu z art. 21 ust. 1 pkt 17 updof nie przesądza o zakwalifikowaniu uzyskanego świadczenia, jako dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z przytoczonych przepisów fakt opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych nie stanowi czynnika istotnego z punktu widzenia zaliczenia świadczenia do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups. Racjonalny ustawodawca w art. 8 ust. 4 nie wymienił ryczałtu z tytułu zwrotu kosztów ponoszonych przez kuratorów społecznych, ponoszonych w związku ze sprawowaniem przez kuratora nadzorem lub dozorem, mimo że w szeregu jednostkach redakcyjnych art. 8 ups kazuistycznie wymienia poszczególne rodzaje świadczeń, wypłacanych na podstawie wyraźnie wymienionych przepisów różnych ustaw.

Przy wykładni wskazanych wzorców kontroli organy obu instancji i Sąd I instancji pominęły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 167, dalej uks lub ustawa o kuratorach).

Ustawa o kuratorach wyróżnia dwa rodzaje ryczałtu - z art. 90 oraz art. 91 uks - znacznie się od siebie różniące. Oba rodzaje ryczałtów należą się kuratorowi społecznemu w innych sytuacjach; inaczej są obliczane a tylko ryczałt o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 91 uks, przysługuje również kuratorowi zawodowemu (art. 91 ust. 3 uks; K. Gromek, Kuratorzy sądowi. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 325, uw. 2; s. 326, uw. 1).

Zgodnie z art. 90 uks (w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy), Prezes sądu rejonowego, na wniosek kierownika zespołu, ustala i przyznaje kuratorowi społecznemu miesięczny ryczałt z tytułu zwrotu kosztów ponoszonych w związku ze sprawowanym przez niego nadzorem lub dozorem, płatny do dnia 20 każdego miesiąca (ust. 1).

Ryczałt za sprawowanie jednego dozoru lub nadzoru wynosi od 2% do 4% kwoty bazowej ustalonej dla kuratorów zawodowych na podstawie przepisów o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (ust. 2).

Za przeprowadzenie wywiadu w postępowaniu wykonawczym w sprawie nieobjętej dozorem lub nadzorem prezes sądu rejonowego przyznaje kuratorowi społecznemu ryczałt z tytułu zwrotu kosztów w wysokości 4% kwoty bazowej, o której mowa w ust. 2 (ust. 4).

Zgodnie z art. 91 uks: Kuratorowi społecznemu przysługuje ryczałt za: 1) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego określonego w art. 214 § 1 Kodeksu postępowania karnego; 2) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawach o unieważnienie małżeństwa, ustalenie istnienia lub nieistnienia małżeństwa, rozwód, separację; 3) obecność przy kontaktach rodziców z dziećmi, ustalonych przez sąd opiekuńczy.

2. Ryczałt, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, wynosi 4%, a w wypadku określanym w ust. 1 pkt 3 - 10% kwoty bazowej, o której mowa w art. 90 ust. 2.

3. Ryczałt, o którym mowa w ust. 1 i 2, przysługuje również kuratorowi zawodowemu.

Co ważne "ryczałt z tytułu zwrotu kosztów" (verba legis - użyty przez racjonalnego prawodawcę wyłącznie w art. 90 ust. 1 in medio, ust. 4 in medio uks) bez wątpienia jest świadczeniem pieniężnym należnym za poniesione koszty wykonywania zleconych czynności (z wykluczeniem innych czynności – enumeratywnie wymienionych ust. 1 art. 91; K. Gromek - op. cit. s. 329-342, uw. 2-5) w związku z pełnieniem określonych obowiązków. Racjonalny prawodawca to taki, który kieruje się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami, wyznaczającymi pewne wartości (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 259, nb 537).

Skoro skarżący otrzymywał wyłącznie ryczałt z tytułu zwrotu kosztów jako kurator społeczny, zatem nie uzyskał dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups. W zaistniałej sytuacji, skarżący sprawując funkcje kuratora społecznego z własnych kosztów pokrywał wszelkie niezbędne koszty, po czym otrzymywał jedynie zwrot zaangażowanych środków. Zatem w kontrolowanej sprawie bez wątpienia ryczałt określony w art. 90 ust. 1 uks jedynie rekompensuje poniesione przez kuratora koszty, nie stanowi zaś faktycznego przysporzenia majątkowego, jak to błędnie przyjęły organy obu instancji i co nietrafnie aprobował Sąd I instancji.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 90 uks określa charakter prawny miesięcznego ryczałtu dla kuratorów społecznych, uznając go za zwrot kosztów ponoszonych w związku ze sprawowanymi przez kuratora społecznego nadzorami lub dozorami. Ponieważ jest to ryczałt, dlatego nie stanowi on faktycznego odzwierciedlenia wszystkich kosztów ponoszonych przez kuratora społecznego w związku z pełnionymi nadzorami lub dozorami. [...] Ryczałt ten jest jedynie zwrotem poniesionych kosztów, dlatego jego wysokość może być uzależniona jedynie od nich. Pojęcie "koszty" użyte w art. 90 ust. 1 uks należy rozumieć w sposób szeroki. Z całą pewnością nie ma tutaj analogii do rozumienia tego pojęcia przez ustawy podatkowe (np. przez ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych). Za taką interpretacją przemawia także fakt, że prawodawca wprowadził minimalną wysokość ryczałtu, tym samym uznał, że te koszty nie mogą być niższe od określonej kwoty, bez względu na to, w jakiej wysokości zostały one faktycznie przez kuratora poniesione (K. Stasiak, Ustawa o kuratorach sądowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 418-419, uw. 1 do art. 90). W związku z powyższym ryczałt ten nie może mieć wpływu na wysokość dochodu (w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups) skarżącego pełniącego funkcję kuratora społecznego.

Uwzględniając wysokość uzyskiwanego przez skarżącego jako kuratora społecznego ryczałtu, jak i charakter tego ryczałtu, tak rozumiany przychód jest w istocie równy zeru, bo stanowi równowartość poniesionych przez kuratora społecznego kosztów. Wliczaniu do dochodu podlega jedynie przychód w wysokości faktycznie uzyskanej ("netto"), nie zaś kwoty, które nie stanowią rzeczywistego przysporzenia majątkowego osoby uprawnionej do otrzymywania "ryczałtu z tytułu zwrotu kosztów" (verba legis - art. 90 ust. 1 in medio, ust. 4 in medio uks).

Za takim rozumowaniem przemawia pismo z 26.2.2004 r. nr PD3/415/02/04 Urzędu Skarbowego w Elblągu w tej części, w której poddaje analizie przepisy dotyczące innych należności za czas podróży służbowej osoby nie będącej pracownikiem - in casu biegłego, powołanego postanowieniem przez właściwy organ (na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. b updof; Lex 10018; pkt 2 uzasadnienia pisma). Wykładnia zaprezentowana w powołanym piśmie znajduje zastosowanie także w kontrolowanej sprawie, na tle art. 21 ust. 1 pkt 17 updof.

W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organów było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w oparciu o właściwą wykładnię wskazanych norm prawa materialnego, a następnie dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej należności otrzymywanych przez skarżącego z tytułu sprawowania społecznej funkcji kuratora. W przypadku uznania, że podlegają one wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups, przedstawienie wywodu - realizującego określoną w art. 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zasadę przekonywania - wskazującego na zasadność takiego stanowiska.

Analiza wydanych w sprawie decyzji w zakresie, w jakim winny odnosić się do istoty sporu, wskazuje, że decyzje te sprowadzają się do arbitralnego stwierdzenia, że należności otrzymywane przez skarżącego z tytułu sprawowania funkcji kuratora społecznego podlegają wliczeniu do dochodu.

Uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię art. 90 i 91 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza że ponownie rozpoznając sprawę organy winny pominąć uzyskany przez skarżącego ryczałt, w podanej w zaświadczeniu wysokości, jako nie będący przysporzeniem majątkowym osoby uprawnionej do otrzymywania "ryczałtu z tytułu zwrotu kosztów". Organy nie uwzględniły tych okoliczności, nietrafnie traktując całość ryczałtu jako dochód w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 1 i 3 ups.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Zaskarżona decyzja narusza normy dekodowane ze wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że decyzja I instancji narusza art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 kpa, czego w kontrolowanej decyzji zabrakło.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że już w oświadczeniu z 6 września 2017 r. i w pierwszym kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z 6 września 2017 r., skarżący jako źródło dochodu wskazał dietę ławnika w wysokości 68 zł (k. 4 i 2 akt Prezydenta - cz. I pkt 12, cz. VIII). Zatem skarżący nie ukrywał przed organem, że jest ławnikiem i z tego tytułu jest ubezpieczony zdrowotnie przez Sąd Rejonowy w W. Dieta ta została odliczona od kryterium dochodowego i na tej podstawie Prezydent ustalił zasiłek stały w wysokości 566 zł (634 zł - 68 zł = 566 zł) co wynika z decyzji z 12 września 2017 r. nr MOP/2061/ 001062/2017, wydanej przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha Dorotę Nowaczyk p.o. Z-cy kierownika Zespołu Pracy Socjalnej (k. 6-6v akt Prezydenta).

Art. 9 kpa formułuje zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Stosowanie tej zasady powinno sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7), czego w postępowaniu organu I instancji zabrakło. Skoro prezydent wiedział o pełnieniu funkcji ławnika przez skarżącego, a istotne dokumenty dotyczące rekompensaty ławnika i wynagrodzenia kuratora społecznego wpływały do organu (przykładowo: k. 56-52, 62-61v, 65a-65b, 80-79a, 83, 84, 117, 126-128 akt Prezydenta), to nie sposób przyjąć, że świadczenia objęte zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą były nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 6 pkt 16 ups.

Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, które stanowiłyby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy (art. 104 ust. 4 ups).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności.

Ocena istnienia "przypadków, które stanowiłyby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy" umożliwiających organowi odstąpienie, umorzenie, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych winna być dokonywana w odniesieniu do realnej i aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) wnioskodawcy. Rozpoznając sprawę administracyjną organ obowiązany jest każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Podstawą dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów wnioskodawcy i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i ocena tej sytuacji. Uznanie administracyjne oznacza, że organ podejmujący decyzję uznaniową ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy. Oczywiste pozostaje, że podejmowane rozstrzygnięcie winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona.

Sądu I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja, i poprzedzająca ją decyzja I instancji, nie spełniają kryterium dostatecznej wnikliwości i skrupulatności wymaganej w tego typu sprawach. Wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organy nie oceniły całokształtu sytuacji skarżącego, w szczególności nie dokonały pełnej analizy dochodowej oraz wydatków, które skarżący ponosi w celu zaspokojeniu życiowych. Brak wyraźnego i jednoznacznego oświadczenia strony w tej kwestii winien być uzupełniony przez organ administracji publicznej w związku z ciążącymi na nim obowiązkami procesowymi, o których mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy suma wszystkich obciążeń finansowych skarżącego z tytułu nienależnie pobranych świadczeń przekracza kwotę 7.400 zł.

O braku należytej analizy przez organ odwoławczy całokształtu sytuacji skarżącego świadczy również fakt całkowitego pominięcia przez organy okoliczności związanych ze złym stanem zdrowia skarżącego. Organy nie wyjaśniły tej kwestii, co także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów administracji publicznej dokonane w niniejszej sprawie. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego dla wydania decyzji o przekonującej treści. Dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego organy winny ocenić, dając temu wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, złożony przez skarżącego wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, konfrontując przy tym poczynione w tym przedmiocie ustalenia z konkretną (realną i aktualną) możliwością ich spłaty przez skarżącego.

Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszyły: art. 7 (zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 § 1 (zasadę pogłębiania zaufania; § 2 art. 8 był nierelwantny); zasadę wysłuchania stron (art. 10 § 1), zasadę przekonywania (art. 11), zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1), art. 77 § 1 (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art. 80 kpa (zasady swobodnej oceny dowodów), zaś uzasadnienia decyzji I i II instancji nie zostały sporządzone dostatecznie starannie i naruszały art. 107 § 3 kpa.

Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uzupełnią dowody w zakresie aktualnej sytuacji skarżącego, uwzględniwszy poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 ppsa.

Pełnomocnik z urzędu winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z odrębnym wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa), składając stosowne oświadczenie.