Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2202/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 189/19 w sprawie ze skargi M. U. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę, 2) zwrócić M. U. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SAB/Po 189/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. U. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu (organu) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1) zobowiązał organ do załatwienia "ponownego wniosku" skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 29 kwietnia 2019 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku;

2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku;

3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący 12 lutego 2019 r. złożył do Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia skanów orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Poznaniu w zakresie określonym w tym wniosku.

Pismem z 18 lutego 2019 r. organ zażądał od skarżącego wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, na co ten udzielił odpowiedzi pismem z 22 lutego 2019 r.

Uchwałą z 21 marca 2019 r. Okręgowa Rada Adwokacka odmówiła skarżącemu udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem oraz pouczyła go o przysługującym prawie odwołania do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie.

Pismem z 29 kwietnia 2019 r. skarżący, powołując się na art. 17 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) złożył "ponowny wniosek" o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z 11 czerwca 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, ponieważ skarżącemu od powyższej uchwały przysługuje odwołanie, złożony w sprawie wniosek o ponowne udzielenie informacji publicznej został przesłany do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej.

Uznając dopuszczalność powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w sprawie nie jest przedmiotem sporu i nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje o orzeczeniach dyscyplinarnych dotyczących członków korporacji adwokackiej stanowią, co do zasady, informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jako organ samorządu zawodowego adwokatów (przynajmniej w znaczeniu funkcjonalnym – art. 10 w związku z art. 39 pkt 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1184 ze zm). Nadto Sąd wskazał, że organ nie kwestionuje, że jest w posiadaniu danych, które pozwoliłyby przygotować odpowiedź na pytania zawarte we wniosku z 12 lutego 2019 r. Natomiast kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy od rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, wyrażonej w formie uchwały, wnioskodawcy służyło odwołanie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w art. 17 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, choć w aktualnym stanie prawnym odpowiedź na tak postawione pytanie nie rysuje się wyraźnie, to jednak ważkie argumenty przemawiają za trafnością stanowiska skarżącego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przemawia za tym wykładnia językowa art. 17 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. "Organy samorządów zawodowych", o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, a do których bezspornie zaliczają się okręgowe rady adwokackie nie stanowią "organów władzy publicznej" (odrębnie wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1). W konsekwencji wykładnia językowa art. 17 ust. 2 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że od rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej o odmowie udostępnienia informacji publicznej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to środek zaskarżenia o charakterze niedewolutywnym, a więc zawarte w zdaniu drugim art. 17 ust. 2 odesłanie nie obejmuje przepisów dotyczących odwołania. Potwierdza to utrwalona wykładnia, zawierającego analogiczne odesłanie, art. 127 § 3 K.p.a. Art. 17 ust. 2 ustawy jako unormowanie o charakterze lex specialis, wyłącza w zakresie nim objętym stosowanie art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Wniosek taki znajduje również oparcie w argumentach dotyczących szybkości postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie Sąd wskazał na unormowania skracające terminy, zawarte w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a dotyczące: udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 1), rozpoznania odwołania (art. 16 ust. 2 pkt 1), przekazania skargi do sądu (art. 21 pkt 1), rozpoznania skargi przez sąd (art. 21 pkt 2). Zdaniem Sądu, względy wykładni celowościowej przemawiają za taką interpretacją przepisów dotyczących weryfikacji rozstrzygnięć w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz preferowaniem takich wyników wykładni, które w większym stopniu gwarantować będą szybkość załatwiania takich spraw. Do takich skutków prowadzi uznanie, że od rozstrzygnięć okręgowej rady adwokackiej o odmowie udostępnienia informacji publicznej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie. Jeśli bowiem organ odwoławczy dojdzie do przekonania o wadliwości pierwszoinstancyjnej odmowy udostępnienia żądanej informacji, to nie może wydać decyzji reformatoryjnej – ponieważ nie ma podstawy prawnej upoważniającej do dokonywania czynności materialno-technicznej (jaką jest udzielenie informacji) decyzją administracyjną, lecz musi wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Co więcej, konieczność zastosowania tego przepisu zachodzi w każdym przypadku, gdy decyzja o odmowie udzielenia informacji nie odpowiada prawu, a więc nawet wówczas, gdy organ drugiej instancji nie stwierdzi konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Jeśli natomiast organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dojdzie do przekonania o wadliwości (niezasadności) swej pierwotnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, będzie mógł niezwłocznie udzielić żądanej informacji (z jednoczesnym uchyleniem swego rozstrzygnięcia i umorzeniem postępowania w sprawie – art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Ponadto, Sąd wskazał na regulację z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. i wymóg złożenia odwołania, który nie ma zastosowania, gdy stronie służy "tylko" wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nadto Sąd pierwszej instancji wyraził istotną wątpliwość, czy sprawa udostępnienia informacji publicznej ma w ogóle charakter "sprawy indywidualnej" w rozumieniu art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. Istotną cechą takiej sprawy jest bowiem jej ścisły związek ze sferą prawną (interesem prawnym lub obowiązkiem) indywidualnego podmiotu – strony (art. 28 K.p.a.). Tymczasem w świetle art. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej sprawa udostępnienia informacji publicznej może zasadniczo nie wykazywać żadnego związku nie tylko z interesem prawnym, ale nawet faktycznym wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie służy stronie odwołanie, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy z 6 września 2001 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Okręgowej Rady Adwokackiej 6 maja 2019 r., a zatem czternastodniowy termin do rozpatrzenia wniosku (art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) upływał 20 maja 2019 r. Ani w tym terminie, ani do dnia wniesienia skargi na bezczynność (12 czerwca 2019 r.) Rada nie rozpatrzyła tego wniosku i nie wydała stosownego rozstrzygnięcia. Zamiast tego, traktując ów wniosek jako odwołanie od uchwały, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze, przekazała go do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pismem z 30 maja 2019 r., co wyraźnie przyznała w odpowiedzi na skargę. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi Rada pozostawała w bezczynności rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, jak na wstępie – w punkcie 1 na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. i w punkcie 2 na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3), gdyż przekazanie wniosku do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie wynikało ze złej woli lub niedbalstwa organu, lecz z przyjętej wykładni art. 17 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze, znajdującej również pewne oparcie w orzecznictwie. O kosztach postępowania (punkt 4) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Okręgowa Rada Adwokacka w Poznaniu, zaskarżając go w części, tj. w punkcie 1, 2 i 4 i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 17 ust 2 w zw. z ust 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, że od rozstrzygnięcia Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, wyrażonej w formie uchwały, wnioskodawcy służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna prowadzić do wniosku, że od wyżej opisanego rozstrzygnięcia organu przysługuje wnioskodawcy odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej,

2) art 46 ust. 1 PoA w zw. z art. 1 pkt 1 i art 28 k.p.a. w zw. z art. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że sprawa udostępnienia informacji publicznej na wniosek wnioskodawcy nie stanowi sprawy indywidualnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że wykładnia systemowa przepisów art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadnia wniosek, że art. 16 należy odpowiednio stosować do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej i w przypadku istnienia przepisów umożliwiających wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia takiego organu należy odpowiednio, z uwzględnieniem specyfiki organu i odrębnej regulacji, stosować procedurę przewidzianą w art. 16. Jedynie w przypadku, gdy obowiązujące przepisy nie przewidują procedury zaskarżania rozstrzygnięć takich podmiotów, należy stosować art. 17 ust. 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji również nieprawidłowo uznał, że sprawa udostępnienia informacji publicznej na wniosek wnioskodawcy nie stanowi sprawy indywidualnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 4 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika organu oraz skarżącego wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Pismem z 26 stycznia 2023 r. skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie zajęte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zauważyć trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy złożona skarga na bezczynność dotyczyła nierozpoznania ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez skarżącego po podjęciu przez Okręgową Radę Adwokacką w Poznaniu uchwały z 21 marca 2019 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 12 lutego 2019 r. Wniosek ten z uwagi na wskazaną w nim podstawę prawną z art. 17 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej został zakwalifikowany przez Okręgową Radę Adwokacką jako środek odwoławczy od wniesionej uchwały i w dniu wniesienia skargi (12 czerwca 2019 r.) został już przekazany do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pismem z 30 maja 2019 r., o czym poinformowano również skarżącego. W dniu wniesienia skargi, organ, któremu skarżący zarzucił bezczynność w rozpoznaniu środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy/odwołania) nie był w jego posiadaniu. W tak ukształtowanych okolicznościach sprawy wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji podstawową dla jej rozstrzygnięcia nie była odpowiedź na pytanie, jaki środek odwoławczy przysługuje od uchwały o odmowie udostępnienia przez Okręgową Radę Adwokacką informacji publicznej, ale ocena kwestii dopuszczalności tej skargi. Zauważyć bowiem należy, że skarga adresowana do organu I instancji dotyczyła bezczynności w rozpoznaniu środka zaskarżenia, przekazanego według właściwości do organu odwoławczego, a więc sytuacji gdy organ I instancji utracił właściwość do jego rozpoznania. Na tym też etapie postępowania wobec niekwestionowania swojej właściwości przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do rozpoznania przekazanego mu odwołania skarżący nie mógł skutecznie kwestionować właściwości tegoż organu, bowiem mogło to nastąpić najwcześniej wraz z rozpoznaniem tego środka przez organ odwoławczy. Nie była również rzeczą sądu administracyjnego ocena tej kwestii na obecnym etapie postępowania, bowiem Sąd pierwszej instancji był uprawniony jedynie do oceny tego, czy pomimo istniejącego obowiązku organ nie załatwił w określonej prawem formie i terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, Okręgowa Rada Adwokacka wobec uznania się za niewłaściwą do rozpatrzenia środka zaskarżenia od wydanej przez siebie uchwały utraciła prawo jego rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 29 kwietnia 2019 r., bowiem organ ten wobec jego przekazania innemu organowi, który nie kwestionował w tym zakresie swojej właściwości, nie był już jego adresatem a więc w sensie prawnym nie był zobowiązany do jego rozpoznania. Przed Okręgową Radą Adwokacką, w chwili wniesienia skargi, nie toczyło się już żadne postępowanie zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącego z zakresu dostępu do informacji publicznej, albowiem przed tym organem zostało ono zakończone z chwilą przekazania środka odwoławczego Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Ocena prawidłowości tego działania, a tym samym właściwości organu mogła nastąpić jedynie w ramach kontroli rozstrzygnięcia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Z tego też względu kluczowe okazało się być przeprowadzenie badania dopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność, które Sąd pierwszej instancji pominął, a do przeprowadzenia którego Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony z urzędu z mocy art. 189 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "[j]eżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 40). Zwrot normatywny "[j]eżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje z kolei, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istnieje podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 P.p.s.a., skargi nie odrzucił.

Odnosząc się do powyższej kwestii, stwierdzić trzeba, że dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, podlegająca ocenie w ramach art. 58 § 1 P.p.s.a. obejmuje zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. Niedopuszczalność skargi, oceniana przez pryzmat przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego skutkującego tym, że sprawa - objęta skargą – nie może zostać rozpoznana co do istoty i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. Jedna z przesłanek dopuszczalności skargi odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia). Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie – niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia) i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi (M. Bogusz, Glosa do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021, z. 1, poz. 5). Uwzględniając uwarunkowania formalne dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi, w tym dzień dokonywania oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia, przyjmuje się zatem dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny.

I tak w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro organ którego bezczynność była przedmiotem skargi przekazał wniosek uprawniający go do działania innemu organowi, a ten nie kwestionował swojej właściwości, to utracił on zdolność do rozpatrzenia sprawy. Przeprowadzenie zatem przez Sąd pierwszej instancji kontroli w zakresie terminowości podejmowanych działań (bezczynności) stało się prawnie niedopuszczalne, bowiem nie istniał już przedmiot kontroli. Z tego też powodu rozpoznanie skargi było z innych przyczyn niedopuszczalne, a wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Podkreślić trzeba, że celem przepisów procedury sądowoadministracyjnej jest przede wszystkim ukształtowanie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dokonania oceny jej przedmiotu przez sąd dla ochrony praw stron postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy na obecnym etapie postępowania nie można było stronie zapewnić ochrony jej praw w prawidłowo ukształtowanym postępowaniu, a więc w określeniu, jaki środek prawny przysługiwał jej do kwestionowania uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej o odmowie udzielenia informacji publicznej. Kwestia ta bowiem mogła być badana jedynie w ramach kontroli rozstrzygnięcia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 232 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.