Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2624/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 par 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 50/23 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2023 r. (sygn. akt III SAB/Gl 50/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę K. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 29 września 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie niżej wskazanych informacji i danych:

1. Do jakich baz danych, wykorzystywanych przez policjantów, została wprowadzona informacja o wydaniu decyzji administracyjnej [...] datowanej [...] września 2022 r.

2. Kto wprowadził tę informację do baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).

3. Kiedy rzeczona informacja została wprowadzona do baz danych (data dzienna, godzina, minuta).

4. Kiedy informacja ta została usunięta (wycofana) z baz danych (data dzienna, godzina, minuta).

5. Kto usunął (wycofał) rzeczoną informację z baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).

Jak wynika z akt sprawy wniosek dotyczył decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2022 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B z uwagi na niepoddanie się przez niego badaniom lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami.

W odpowiedzi na powyższy wniosek oraz dwa pisma skarżącego z 14 i 21 października 2022 r. ponaglające do rozpatrzenia wniosku, organ w pismach z [...] i [...] października 2022 r. przedstawił skarżącemu przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wyjaśnił też, że "wszelkie pisma w sprawie kierowcy są umieszczane w Centralnej Ewidencji Kierowców. Tutejszy organ nie posiada wiedzy na temat danych zawartych i widocznych w systemie policyjnym kierowców". Poinformował, że jednostki policji zwracają się o udostępnienie informacji o danym kierowcy do tutejszego organu między innymi o prawomocność decyzji. Dalej, wskazując na § 14b ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia da kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231) wyjaśnił, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 1-5 lub 7 ustawy z 5 stycznia 201l r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.; dalej: "u.k.p.") organ wprowadza za pośrednictwem systemu teleinformatycznego informację o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami do Centralnej Ewidencji Kierowców. Zgodnie zaś z art. 104a ust. 2 pkt 2 u.k.p. zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami następuje "od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji administracyjnej o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami". Ponadto art. 104 a ust. 5 u.k.p. stanowi, że osobę której uprawnienia do kierowania pojazdami zostały zawieszone, uznaje się za nieposiadającą uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie i w okresie, w których uprawnienia te są zawieszone. W Centralnej Ewidencji Kierowców gromadzi się dane zgodnie z art. 100aa ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 988 ze zm.; dalej: "u.p.r.d."), natomiast w przypadku braku możliwości wprowadzenia danych do ewidencji, spowodowanego przyczynami niezależnymi od podmiotu, wprowadzenia danych dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia, w którym powstał obowiązek ich wprowadzenia, zgodnie z art. 100 ae u.p.r.d. Oprócz tego Prezydent wyjaśnił, że danych zgromadzonych w ewidencji nie usuwa się, z wyłączeniem danych o których mowa w art. 100ab u.p.r.d.

W skardze określonej jako "skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" skarżący wniósł o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bezczynności w odniesieniu do tej części wniosku z 29 września 2022 r., która zawarta jest w punktach 2-5 oraz o stwierdzenie, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w odniesieniu do części złożonego wniosku, która zawarta była w jego punkcie 1. Zdaniem skarżącego organ w tym zakresie próbował stworzyć jedynie pozory udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek, przy czym zrobił to znacznie po upływie ustawowego terminu i dopiero po dwukrotnym wystosowaniu ponaglenia. Mimo zatem takiego przebiegu postępowania i upływu ponad 3,5 miesiąca (109 dni) od daty jego wpływu, organ nie podjął żadnych czynności przewidzianych przez przepisy u.d.i.p.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku dotyczącego udostępnienia danych zebranych w toku postępowania administracyjnego". Następnie nawiązał do przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i 6 i.d.i.p. Dalej wywiódł: "Przenosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy tj. zasadności skargi na bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej - należy wskazać, że złożenie żądania udostępnienia informacji z akt indywidualnej sprawy administracyjnej jest uregulowane przepisami art. 73 – art. 74a w związku z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm., dalej: k.p.a.). Ten tryb udostępniania danych zawartych w materiałach sprawy jest ściśle związany ze statusem prawnym strony postępowania. Każda ze stron ma możliwości wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.), oraz żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (art. 73 § 2). Omawiane uprawnienia konsumują niejako żądanie udostępnienia danych z akt sprawy w trybie informacji publicznej, który to tryb ma zastosowanie w sytuacjach, gdy wnioskodawca nie był stroną postępowania, i nie mógł zrealizować uprawnień przewidzianych we wskazanych przepisach. Zdaniem Sądu przepisy art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. mają charakter szczególny w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; nie można zatem żądać udostępnienia takich informacji, jeżeli strona posiada do nich pełny dostęp ze względu na udział w postępowaniu. Skarżący, będąc stroną postępowania administracyjnego, posiadał dostęp do wszystkich zebranych w toku sprawy dowodów i materiałów; złożenie przez niego żądania dostępu do tychże materiałów na alternatywnej podstawie prawnej wskazuje na możliwość nadużycia prawa. Nie można przy tym mówić o bezczynności organu: skoro skarżący miał pełny dostęp do wszystkich materiałów postępowania, posiadając status jego strony, organ nie był obowiązany udostępniać tych materiałów na podstawie przepisów dotyczących informacji publicznej".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wskazał na naruszenie:

1) art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący znajdowały się w aktach sprawy, tudzież nie stanowiły informacji publicznej, a skarżący miał do nich dostęp będąc stroną postępowania, podczas gdy przedmiotowe informacje w żadnej mierze w aktach postępowania się nie znajdowały, tudzież skarżący miał prawo żądać ich udostępnienia w drodze dostępu do informacji publicznej, zaś organ dopuścił się bezczynności, gdyż w prawnie ustalonym terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. wprawdzie podjął czynności w sprawie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia ani nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.;

2) naruszenie artykułu 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, podczas gdy w ocenie skarżącego w sprawie nie wydano decyzji, postanowienia ani nie podjęto innej stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna skutkować zastosowaniem tego przepisu oraz winno skutkować uwzględnieniem skargi w całości.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy i świadczonej z urzędu za obie instancje wg norm przepisanych, które dotychczas nie zostały zapłacone ani w całości ani w części. Skarżący zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego w ustawowym terminie, przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mimo skierowania do organu dwóch ponagleń, w dalszym ciągu pozostawał w zwłoce, przesyłając wyłącznie ogólne informacje o prowadzonym z udziałem skarżącego postępowaniu, które wbrew argumentacji Sądu pierwszej instancji nie dotyczyły bezpośrednio jego sprawy. Celem skarżącego było bowiem uzyskanie informacji na temat mechanizmu działania organu oraz podległych mu urzędów, tj. w jaki sposób informacje dotyczące decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy są wprowadzane i usuwane z systemów i na jakiej podstawie oraz kto takowych wpisów i usunięć dokonuje. Tym samym, wniosek skarżącego odnosił się do wewnętrznych regulacji i procedur z tego zakresu oraz sporządzonych na ich podstawie notatek lub zapisków urzędowych, które mogą być uznane za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Oprócz tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie znajdywały się w aktach sprawy prowadzonej z jego udziałem i do których jako strona miał i ma dostęp na gruncie przepisów k.p.a., ponieważ w przeciwnym razie nie wystąpiłby do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie regulowanym przepisami u.d.i.p. Jeżeli natomiast organ uznał, że żądane przez skarżącego dane nie stanowiły informacji publicznej, winien wydać w tym zakresie stosowną decyzję odmowną, a tymczasem, mimo że wprawdzie organ po dwukrotnym ponagleniu udzielił skarżącemu odpowiedzi, nie spełniała ona wymogów przewidzianych przepisami u.d.i.p. oraz p.p.s.a.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Jednocześnie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Wprawdzie pewne zastrzeżenia może budzić sposób skonstruowania zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tym niemniej w sytuacji skonfrontowania go ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który z ich treści wywiódł pogląd o pierwszeństwie regulacji kodeksowej przed trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to wadliwość konstrukcyjna nie powinna być w tym przypadku rozstrzygająca. Dodatkowo, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i zawartego w zarzucie opisu naruszenia skarżący nie tyle co zwalcza pogląd Sądu pierwszej instancji, że stronie postępowania administracyjnego przysługuje dostęp do danych zawartych w aktach administracyjnych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 i 73 § 1 i § 2) z pierwszeństwem przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 10 i 13) ile przede wszystkim kwestionuje niewyrażone w zasadzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pewne przyjęte niejako z góry przez Sąd założenie, że dane, których dotyczył wniosek skarżącego z 29 września 2022 r. znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. W istocie skarżący zwalcza nie tyle wykładnię powołanych przepisów co ustalenie, że treść wniosku dotyczy informacji zawartych w aktach sprawy administracyjnej, przy czym trudność jego zakwestionowania bierze się stąd, że Sąd pierwszej instancji ani nie wyraził tego stanowiska wprost, ani nie wyjaśnił w oparciu o jakie dowody i materiały takie ustalenie poczynił. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeżona nieprecyzyjność zarzutu nie powinna prowadzić do jego oddalenia. Istota problemu bowiem nie dotyczy relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej, a regulacją zawartą w art. 73 i nast. k.p.a. Ta zresztą wiązałaby się z wykładnią i zastosowaniem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego nie powołano ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani ich uzasadnieniu. Problem dotyczy wyłącznie treści wniosku i danych zawartych w aktach sprawy administracyjnej w kontekście nie tyle co wykładni lecz zastosowania art. 10 § 1 i 73 § 1 i § 2 k.p.a. przy czym podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji ani nie przeanalizował żądania wniosku, ani materiałów znajdujących się w aktach sprawy i w uzasadnieniu do tych materiałów się nie odwołał. Tymczasem żądanie wniosku dotyczyło wskazania baz danych do których wprowadzona została informacja o wydaniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz wskazania szczegółowo okoliczności odnoszących się do osób i czasu jej wprowadzenia i usunięcia z baz. Zawarte w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają aby te dane znajdowały się w aktach sprawy administracyjnej. Analiza akt wskazuje, że znajdują się w nich, w szczególności: wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Rudzie Śląskiej o skierowanie skarżącego na badania lekarskie pod kątem jego zdolności do kierowania pojazdami; decyzja organu w zakresie skierowania skarżącego na takie badania oraz decyzja organu odnośnie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy; odwołania, ponaglenia, skargi, pisma i wnioski skarżącego; potwierdzenia doręczeń korespondencji; pisma organu skierowane do skarżącego z 18 i 24 października 2022 r., wydruki potwierdzeń prawidłowości złożenia podpisu profilem zaufanym ePUAP. W materiałach tych nie ma szczegółowych danych, których udostępnienia domagał się skarżący. Skoro tak to cały wywód Sądu pierwszej instancji odnoszący się do wzajemnej relacji obu regulacji prawnych tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej i kodeksu postępowania administracji skutkujący oddaleniem skargi w sprawie był przedwczesny.

Z tych przyczyn na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni przede wszystkim czy żądana informacja ma walor informacji publicznej i czy w świetle udzielonych skarżącemu odpowiedzi i przepisów prawa organ jest w jej posiadaniu, a w konsekwencji czy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, mając na uwadze termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji ustalenia, że żądane dane spełniają kryterium podmiotowe i przedmiotowe, o którym mowa w ustawie, lecz znajdują się w materiałach sprawy administracyjnej skarżącego, Sąd oceni wzajemną relację ustawy i przepisów regulujących dostęp do akt sprawy administracyjnej, mając na względzie treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Co do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym o kosztach tych w każdym przypadku, w tym i o kosztach za pomoc prawną udzieloną w postępowaniu kasacyjnym, rozstrzyga wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a zatem wniosek w tym przedmiocie powinien być złożony do Sądu pierwszej instancji.