Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 102/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: _Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję K. S.A. z siedzibą w L. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od K. S.A. z siedzibą w L. na rzecz skarżącego P. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 listopada 2021 r., skierowanym do Prezesa K. S.A. w L., P. W. (radny sejmiku Województwa D.) oraz P. M. (posłanka na Sejm RP) zwrócili się z wnioskiem z udostępnienie następującej informacji, mającej – w ocenie wnioskodawców – charakter informacji publicznej. Wniosek ten został sformułowany w następujący sposób:

1. Czy, jakiekolwiek informacje będące w posiadaniu spółki uznano za tajemnicę

przedsiębiorstwa a jeśli tak to na jakiej podstawie prawnej i jaką decyzją organów spółki?

Proszę o przesłanie kopii tej decyzji jeśli taka została podjęta.

2. Wnioskujemy o przedstawienie wykazu wszystkich, zawartych w roku 2021r. umów (wraz z informacją w jakim trybie zostały zawarte na jaką kwotę z jakimi podmiotami) na usługi:

2.1 reklamowe oraz informacyjne i promocyjne i pokrewne;

2.2 zawarte z mediami lub podmiotami będącymi właścicielami mediów (prasa, radio telewizja, portale internetowe i media społecznościowe);

2.3 dotyczących sponsorowania lub wsparcia klubów sportowych lub wydarzeń sportowych;

2.4 inne umowy dotyczące obsługi medialnej, działalności promocyjnej, sponsoringu, wsparcia wydarzeń innych niż opisane powyżej (np. kulturalnych) czy obsługi medialnej spółki;

2.5 dostawy materiałów biurowych.

3. Prosimy o udzielenie następujących informacji dotyczących zatrudnienia w spółce oraz wykonywanych zadań przewozowych:

3.1 liczby osób zatrudnionych w spółce z podziałem na pracowników administracyjnych oraz pozostałych (drużyn konduktorskich, maszynistów oraz stanowiska robotnicze), na koniec 2019, 2020, oraz na koniec X 2021;

3.2 planowanej liczby osób zatrudnionych na koniec 2021, 2022 i 2023r. z podziałem na pracowników administracyjnych oraz pozostałych (w związku z planowanymi projektami rozwojowymi spółki);

3.3 informacje o średniej pensji w spółce oraz wysokości mediany wynagrodzeń z podziałem na pracowników administracyjnych oraz pozostałych (drużyn konduktorskich, maszynistów oraz stanowiska robotnicze);

3.4 informację o liczbie osób nowozatrudnionych po 01.01. 2021r. z podziałem na pracowników administracyjnych oraz pozostałych;

3.5 średniej i medianie wynagrodzeń osób zatrudnionych po 01.01.2021r z podziałem na pracowników administracyjnych oraz pozostałych,

3.6 proszę o podanie (np. w układzie tabelarycznym) zbiorczego zestawienia kodów pocztowych miejsca zamieszkania osób zatrudnionych po 01.01. 2021r. (oraz liczbę osób zamieszkałych pod danym kodem które zostały zatrudnione po 10.01.202r.) z podziałem na pracowników administracyjnych oraz pozostałych.

3.7 Podanie wielkości zrealizowanej pracy eksploatacyjnej w poc-km w latach 2019, 2020 oraz w roku 2021(plan) a także planowanej pracy w roku 2022.

4. Prosimy o udzielenie następujących informacji dotyczących przychodów biletowych i liczby

4.1 liczba pasażerów korzystających z poszczególnych przystanków na sieci obsługiwanej przez K. oraz wpływy biletowe z tych przystanków (z podziałem na okresowe i jednorazowe) z podziałem na miesiące w roku 2019 i 2020 (może być w pliku Excel);

4.2 liczba pasażerów korzystających z poszczególnych przystanków na sieci obsługiwanej przez K. oraz wpływy biletowe z tych przystanków (z podziałem na okresowe i jednorazowe) z podziałem na miesiące w roku 2021 w okresie l-X;

4.3 inne wpływy otrzymywane przez spółkę (od samorządów, z tytułu dotacji związanych z COVID, wpływy reklamowe etc.)w latach 2019,2020, i w okresie l-X 2021r.;

4.4 liczba zatrzymań pociągów na poszczególnych przystankach stałych (bez przystanków na żądanie) w roku 2019,.2020, i w 2021 roku oraz plan na rok 2022.

W podstawie prawnej wniosku wnioskodawcy powołali się na przepis art. 19 i art. 20 ustawy o sprawowaniu mandatu posła i senatora (w zakresie posłanki P. M.), przepis art. 23 ust. 3b ustawy o samorządzie województwa (w zakresie radnego P. W.), a nadto również na art. 1-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.).

Udzielając pisemnej odpowiedzi na ten wniosek w dniu 3 grudnia 2021 r. spółka przytoczyła treść art. 5 u.d.i.p. zwracając uwagę, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka zaznaczyła, że także z treści powołanych w podstawie prawnej wniosku przepisów art. 19 ustawy o sprawowaniu mandatu posła i senatora oraz art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa wynika, że w ramach wykonywania mandatu, zarówno poseł jak i radny, mają prawo do uzyskiwania określonych informacji i materiałów z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

W ramach odpowiedzi na pytanie nr 1 wniosku spółka wyjaśniła, że oczekiwane od spółki informacje, ze względu na ich zakres, tematykę, czy specyfikę, mogą zostać każdorazowo uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, co wprost wynika z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913) w zw. z art. 551 pkt 8 kodeksu cywilnego. Dodatkowo, ujawnienie niektórych danych mogłoby stanowić naruszenie tajemnicy negocjacji, o której mowa w art. 771 kodeksu cywilnego. Spółka wskazała nadto, że szczególne normy prawne dotyczące ochrony tajemnicy znajdują się także w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej, w ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych a nadto również, w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.

Jak zaakcentowała spółka, samodzielną podstawę prawną ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa stanowią wskazane wyżej, powszechnie obowiązujące przepisy prawa a dla ich stosowania przez spółkę nie jest wymagane podejmowanie odrębnych ogólnych uchwał przez organy przedsiębiorstwa.

Odpowiadając na pytanie nr 2 wniosku spółka podniosła, że w załączniku nr 1 do pisma znajduje się zestawienie wszystkich wnioskowanych umów (w także umów barterowych). Wyjaśniła, że zestawienie to nie zawiera danych dotyczących wnioskowanych kwot, ponieważ ich ujawnienie mogłoby skutkować naruszeniem wskazanych w punkcie 1 przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Odpowiedzi na pytanie nr 3.1, nr 3.2, nr 3.3., nr. 3.4. i nr 3.5. wniosku spółka udzieliła w formie tabelarycznej.

Odpowiadając na pytanie nr. 3.6 spółka wskazała, że zbiorcze zestawienie kodów pocztowych pracowników KD S.A. stanowi załącznik nr 2 do pisma.

W ramach odpowiedzi na pytanie nr. 3.7 spółka wskazała:

2019 8 474 099

2020 7 772 401

2021 8 042 370 (W) wykonanie l-X

1 684 279 (P) plan XI-XII

2022 10 617 514 (P)

Dodatkowe pociągi pasażerskie (komercyjne, okazjonalne)

2019: 39 019

2020: 23 755

2021: 14 360 (W) + 6 395 (P) - łącznie 20 755

2022: ok 37 200 (P)

Uzupełniająco spółka dodała, że analizując powyższe dane w kontekście liczby zatrudnionych w Spółce pracowników należy mieć na uwadze szczególnie fakt wzrostu wielkości zadań przewozowych, o ok. 30 % pomiędzy rokiem 2018 a rokiem 2022.

W ramach odpowiedzi na pytanie nr 4.1 wniosku spółka podniosła, że nie operuje danymi przychodowymi w odniesieniu do poszczególnych przystanków. W posiadaniu spółki są dane przypisane do poszczególnych relacji wskazanych na biletach, jednakże dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa chronioną na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 551 pkt 8 kodeksu cywilnego.

Odnośnie do pytania nr 4.2 wniosku spółka podniosła, że dane dotyczące wymiany pasażerskiej na przystankach i stacjach obsługiwanych przez spółkę stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, chronioną na podstawie art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 551 pkt 8 kodeksu cywilnego.

Odpowiedzi na pytanie nr 4.3. wniosku spółka udzieliła w formie tabelarycznej.

Odnośnie zaś do pytania nr 4.4 wniosku wskazała, że nie posiada przedmiotowych informacji oraz że nie są one wymagane ani przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ani w ramach prowadzonych rozliczeń z innymi instytucjami czy kontrahentami.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący P. W. podniósł, że spółka jedynie w części odpowiedziała na wniosek, albowiem odmówiła udzielenia informacji publicznej w następujących sprawach:

1) informacji dotyczącej wartości podpisanych w 2021 r. umów na usługi:

- reklamowe oraz informacyjne i pokrewne,

- zawarte z mediami lub podmiotami będącymi właścicielami mediów (prasa, radio, telewizja, portale internetowe i media społecznościowe),

- dotyczących sponsorowania lub wsparcia klubów sportowych lub wydarzeń sportowych,

- innych umów dotyczących obsługi medialnej, działalności promocyjnej, sponsoringu, wsparcia wydarzeń innych niż opisane wyżej (np. kulturalnych) czy obsługi medialnej spółki,

- dostawy materiałów biurowych;

2) informacji dotyczącej liczby pasażerów na danych relacjach wskazanych na biletach;

3) informacji dotyczącej wymiany pasażerskiej na przystankach obsługiwanych przez spółkę.

W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że informacje dotyczące wartości podpisanych w 2021 r. nie mogą być uznane za informację techniczną, technologiczną lub organizacyjną albo inną posiadającą wartość gospodarczą, albowiem adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych. Dodał, że spółka, która jest podmiotem wewnętrznym samorządu województwa nie podlega konkurencyjnej grze rynkowej i już na tej tylko podstawie nie może powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa, zdefiniowaną w art. 11 pkt 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W nawiązaniu do powyższego skarżący zwrócił uwagę, że spółka uzyskała realizowane zlecenie na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. powierzenia), a ujemny wynik finansowy wynikający z realizacji powierzonego spółce zlecenia pokrywany jest w całości ze środków publicznych (tj. budżetu województwa). Wskazał także, że informacje – o liczbie pasażerów korzystających z poszczególnych relacji oraz o wymianie pasażerskiej na przystankach i stacjach są podstawowymi danymi dotyczącymi wskaźników i parametrów finansowanej publicznie usługi transportu zbiorowego. Tego rodzaju informacje stanowią podstawę dla określenia popytu na usługę publiczną w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz umożliwiają weryfikację prawidłowości rozliczeń przewoźnika, która odbywa się na zasadach rekompensaty (tj. pomniejszenia kosztów usługi o wpływy z biletów pasażerskich). Zdaniem strony, informacja dotycząca przychodów biletowych oraz liczby pasażerów nie może być zatem tajemnicą żadnego przedsiębiorcy wykonującego usługę publicznego transportu zbiorowego na zlecenie organizatora tego transportu. Tego rodzaju informacja dotyczy bowiem stricte parametrów realizacji zleconej usługi publicznej i jej zakresu.

Skarżący podniósł również, że aby określona informacja mogła zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa to przedsiębiorstwo musiałoby wcześniej podjąć niezbędne działania w celu zachowania jej poufności, tj. zastrzec aktem wewnętrznym, że dana informacja ma charakter poufny. Według udzielonej stronie informacji, takie zastrzeżenie w przypadku spółki nie miało jednak miejsca.

Na tle tej argumentacji skarżący podniósł, że decyzja spółki z dnia 3 grudnia 2021 r. została wydana z naruszeniem:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej, niespełniającą warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia oraz nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. Konstytucji RP;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszałoby tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wskazując na opisane zarzuty oraz przedstawioną argumentację skargi skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji;

2) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej;

3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), a z ostrożności procesowej – ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem spółki, treść wniosku przesadza o tym, że skarżący realizował w ten sposób swoje uprawnienie wynikające z mandatu radnego (nie działał we własnej indywidualnej sprawie), a zatem wniosek ten należało ocenić jako złożony nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na zasadach wynikających z ustawy o samorządzie województwa. Wskazując na powyższe spółka podniosła, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrywania spraw wynikających z wykonywania mandatu radnego samorządu terytorialnego. Zaakcentowała, że w sprawach "wykonywania mandatu radnego" po obu stronach występują organy administracji publicznej, zasadniczo więc, jeżeli nie ma wyraźnego przepisu co do rozstrzygania sporów w tym zakresie, nie można domniemywać właściwości sądu administracyjnego. Zwróciła również uwagę, że w przepisach ustawy o samorządzie województwa, przy uprawnieniach radnego, brak jest jakiegokolwiek odwołania do zasad uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od przedstawionej argumentacji spółka zwróciła uwagę, że radnemu udzielono odpowiedzi na wniosek, a także wyjaśniono, że w zakresie niektórych z żądań spółka nie posiada informacji, a więc nie mogła spełnić oczekiwań radnego. Wskazała, że podstawie art. 23 ust. 3b ustawy o samorządzie województwa w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu marszałkowskiego, a także spółek z udziałem samorządu województwa, spółek handlowych z udziałem wojewódzkich osób prawnych, wojewódzkich osób prawnych, wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, jednak z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Na marginesie nadto wyjaśniono, że pomimo iż w związku z korzystaniem przez skarżącego z uprawnień radnego sejmiku województwa w sprawie nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to także w art. 5 tejże ustawy zastrzeżono, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jedynie z ostrożności procesowej spółka wskazała, że nawet gdyby zaaprobować pogląd o tym, że w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (co zdaniem spółki nie miało miejsca z przyczyn wcześniej opisanych) to w świetle art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca mógł wystąpić o ponowne rozpoznanie sprawy, który to wniosek podlegałby rozpoznaniu jak odwołanie, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Końcowo spółka zwróciła uwagę, że w punkcie 2 skargi skarżący nie sprecyzował swojego żądania, ogólnie wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, co w ocenie spółki nie spełnia wymogów skargi, albowiem nie jest rolą sądu administracyjnego precyzowanie żądania za skarżącego. Zdaniem spółki, skarżący, któremu udzielono odpowiedzi na wniosek, powinien sprecyzować, jakie jeszcze informacje powinny mu zostać przekazane przez spółkę.

Spółka zwróciła nadto uwagę, że skarżący swój wniosek skierował do prezesa spółki, a nie do samej spółki, którą w skardze oznaczył jako organ będący stroną postępowania. W tym kontekście w odpowiedzi na skargę zarzucono również, że prezes spółki nie jest jej organem, ani podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności samej skargi. W tym względzie Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a ukierunkowanego na wykazanie, że skarga powinna zostać odrzucona albowiem sprawa dotyczy sporu powstałego na tle wykonywania mandatu radnego, co nie jest objęte właściwością sądu administracyjnego.

W okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że wniosek strony z dnia 19 listopada 2021 r. został złożony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a powołany w podstawie prawnej wniosku przepis art. 23 ust. 3b ustawy o samorządzie województwa nie wyklucza zasadności tej oceny Sądu. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i sprawowania w ramach jej kompetencji kontroli mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, co z punktu widzenia pozycji ustrojowej radnego nie pozostawałoby bez wpływu na funkcjonowanie systemu demokratycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 603/13 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Stąd, ocena, czy w konkretnym przypadku działania radnego należy kwalifikować jako mieszczące się wyłącznie w ramach wykonywania mandatu, należy każdorazowo odnosić do okoliczności konkretnej sprawy i treści wniosku. W ocenie Sądu, zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek procesowy spółki o odrzucenie skargi należałoby ocenić jako zasadny tylko wówczas, gdyby treść wniosku z dnia 19 listopada 2021 r. ograniczała się wyłącznie do art. 23 ust. 3b ustawy o samorządzie województwa, pomijając regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1068/20, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący oprócz powołania się na funkcję radnego Sejmiku Województwa D. oraz na przepisy art. 23 ust. 3b ustawy o samorządzie województwa wskazał również na przepisy art. 1-5 u.d.i.p. Okoliczność odwołania się przez skarżącego w podstawie prawnej wniosku do uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości, że jakkolwiek w złożonym wniosku skarżący wyraźnie podkreślał swój status radnego, to jednocześnie ów wniosek złożył w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy (przy takiej treści wniosku) nie można odmówić stronie prawa do występowania z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro w treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4966/21, że poprzez użyte w treści wspomnianego przepisu określenie "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie do żądania informacji publicznej i wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Skoro zatem dostęp do informacji publicznej w trybie analizowanej ustawy może być realizowany przez każdego, to zakres określenia "każdy" obejmuje także radnego, pod warunkiem jednak, że nie ma on innej możliwości zapoznania się z informacją, która jest przedmiotem jego zainteresowania.

Uzupełniająco należy dodać, że jakkolwiek w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie bada się interesu prawnego, ani faktycznego wnioskodawcy, to poczynione na wstępie rozważania były niezbędne z uwagi na stanowisko strony przeciwnej co do wystąpienia przesłanek odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność.

Przesądzenie, że w rozważanym przypadku mamy do czynienia ze sprawą z zakresu dostępu do informacji publicznej uzasadniało kognicję sądu administracyjnego, która wynika z treści art. 21 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).

Pozostając w kręgu formalnych warunków dopuszczalności skargi należy także odnotować, że przeszkody dla merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd nie mogła stanowić również i ta podnoszona przez spółkę okoliczność, że w skardze jako stronę przeciwną skarżący oznaczył spółkę, zaś wniosek z dnia 19 listopada 2021 r. został skierowany do prezesa tej spółki, który nie jest organem spółki. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że sama spółka nie miała wątpliwości do co do tego, że to ona jest adresatem wniosku, skoro odpowiedzi na wniosek (pismo z dnia 3 grudnia 2021 r.) udzieliła osoba działająca z upoważnienia organu spółki (zarządu). Posiłkując się teorią oświadczeń woli organów spółki należy zatem stwierdzić, że odpowiedzi na wniosek udzieliła spółka.

Wskazać również trzeba, że na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu skargi nie stoi także fakt, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z treści art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W nawiązaniu do tej kwestii podnieść trzeba, że w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. zdanie pierwsze, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

W nawiązaniu do zarzutów spółki, że skarżący nie sprecyzował swojego żądania w petitum skargi domagając się ogólnie "zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji" trzeba odnotować, że z treści skargi niewątpliwie wynika to, w jakim zakresie skarżący domaga się udostępnienia mu żądanej informacji publicznej. Wynikający ze skargi zakres zaskarżenia skarżący także potwierdził na rozprawie w dniu w dniu 8 lipca 2022 r.

Porządkująco należy podnieść, że jak wynika z treści skargi oraz oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie, zakresem zaskarżenia objęto w skardze stanowisko spółki co do odmowy udzielenia informacji publicznej na żądanie zawarte w punkcie 2 wniosku w zakresie w jakim spółka nie udzieliła odpowiedzi na zawarte w tym punkcie pytanie o kwoty (wartości) zawartych umów ) oraz na żądanie z punktu 4.1 i 4.2. wniosku.

Odnośnie do wspomnianego punku 2 (w części kwestionowanej przez skarżącego) oraz danych dotyczącej wymiany pasażerskiej na przystankach i stacjach obsługiwanych przez spółkę (odpowiedź spółki opatrzona numerem 4.2) spółka odmówiła w tym zakresie wnioskodawcy udzielenia wnioskowanych informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. W ramach odpowiedzi na pytanie strony co do wpływów biletowych, w sposób sprecyzowany w punkcie 4.1. i 4.2. wniosku spółka podniosła (punkt 4.1. pisma spółki z dnia 3 sierpnia 2021 r.), że nie operuje danymi przychodowymi w odniesieniu do poszczególnych przystanków, a w posiadaniu spółki są dane przypisane do poszczególnych relacji wskazanych na biletach. Jednakże dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Co w sprawie również wymaga szerszego odniesienia, wbrew stanowisku strony przeciwnej, odpowiedź na wniosek, jakiej spółka udzieliła wnioskodawcy pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. w części objętej zarzutami skargi nosi cechy decyzji administracyjnej, aczkolwiek dotkniętej brakami formalnymi, bo nie zawiera ona wszystkich elementów z art. 107 § 1 k.p.a.

Trzeba w tym miejscu odnotować, że pełnomocnik spółki na rozprawie w dniu 8 lipca 2022 r. zaprzeczył temu jakoby odpowiedź spółki miała formę aktu administracyjnego (decyzji), co stanowi niewątpliwie wyraz konsekwencji stanowiska spółki co do tego, że wniosek z dnia 19 listopada 2021 r. nie został złożony w trybie dostępu do informacji publicznej. Stanowiska spółki Sąd nie podziela tak co do oceny z jakim trybem mamy do czynienia w sprawie (o czy była już mowa), jak i co do prawnej formy w jakiej spółka udzieliła skarżącemu odpowiedzi na wniosek w części dotyczącej odmowy udostępnienia żądanych informacji. Co ważne, ocena czy mamy do czynienia z władczym działaniem w formie decyzji administracyjnej nie zależy od subiektywnego przekonania spółki. Kryteria dotyczące kwalifikacji określonego działania jako formy decyzji administracyjnej mają charakter cech zobiektywizowanych. Wskazać trzeba, że decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a. Co wymaga podkreślenia, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Analizując pod tym kątem wypowiedź spółki zawartą w piśmie z dnia 3 grudnia 2021 r. w części objętej zaskarżeniem trzeba dostrzec, że pismo to zawiera oznaczenie organu nie będącego w tym przypadku organem władzy publicznej czyli spółkę, wskazuje adresata aktu (którym jest m.in. skarżący), rozstrzygnięcie o istocie sprawy w postaci odmowy udostępnienia informacji, o których traktuje punkt 2 (w części dotyczącej wnioskowanych kwot) oraz 4.1 i 4.2. wniosku a także podpis osoby reprezentującej spółkę, która zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika złożonymi na rozprawie, miała upoważnienie do działania w imieniu spółki. W tym miejscu powtórzyć trzeba, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć, jak już wspomniano - oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981 SA 791/81, ONSA 1981, nr 2 poz. 91 oraz w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10 poz. 169 z glosą J. Borkowskiego).

Odpowiedź jakiej spółka udzieliła wnioskodawcy w piśmie z dnia 3 grudnia 2021 r. zawiera niezbędne, konstytutywne elementy decyzji. Kwestia upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnej przez osobę podpisaną pod tym pismem (którą to wiedzą Sąd nie dysponował) nie wpływa na tę ocenę. Nie ulega również kwestii, że jakkolwiek postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, to dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ustawodawca przewidział tryb decyzyjny. Tryb ten, po myśli art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 17 u.d.i.p., obowiązuje zarówno w przypadku gdy o odmowie udostępnienia informacji publicznej orzeka organ administracji publicznej, jak i podmiot nie będący takim organem, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy.

Przyjęta przez Sąd ocena, że w sprawie mamy do czynienia z aktem, wprawdzie nie zawierającym wszystkich elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ale jednak będącym decyzją administracyjną, otwierała możliwość przeprowadzenia sądowej kontroli tego aktu pod kątem jego legalności. Co za tym idzie, obowiązkiem Sądu była ocena czy odmowa udostępnienia części z żądnych przez stronę informacji nastąpiła w sposób zgodny z zasadami przewidzianymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowym podnosi się, że jeżeli organ uważa, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub 17 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie.

Jak już zaznaczono, w sprawie należało przyjąć, że spółka zachowała wymagany przez ustawę tryb decyzyjny dla odmowy udostępnienia wyszczególnionych w skardze informacji publicznych, zaś z treści decyzji wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na tajemnicę prawnie chronioną, tj. tajemnicę przedsiębiorstwa. W ramach swojej argumentacji spółka powołała się m.in. na art. 5 u.d.i.p., na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913) w zw. z art. 551 pkt 8 kodeksu cywilnego. Dodatkowo także na art. 77 1 kodeksu cywilnego. Spółka wskazała nadto, że szczególne normy prawne dotyczące ochrony tajemnicy znajdują się także w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej, w ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, a nadto również w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.

Co przy tym wymaga zaakcentowania, przytoczenie przepisów prawa stanowiło jedyną argumentację, jaką spółka przedstawiła na uzasadnienie swojego stanowiska w zakresie odmowy udostępnienia żądanych informacji.

Trzeba dostrzec, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa", zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.

Na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny – posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy przedsiębiorstwa (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).

Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15). Z tego względu, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie spółka nie wyjaśniła w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnej przesłanki, uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorcy. Ogólne stwierdzenia spółki nie wyjaśniają z jakich względów żądane przez skarżącego informacje powinny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Jak już wspomniano, tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W przeciwnym przypadku tajemnicą przedsiębiorcy mogłoby zostać objęte wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką decyzję. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 385/21 podnieść trzeba, że uzasadnienie decyzji odmawiającej w całości żądania strony winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa – oczywiście w sposób nie ujawniający stronie żądanych przez nią informacji, ale na tyle konkretne, by pozwalało Sądowi na kontrolę trafności prezentowanego przez organ stanowiska i realizowało zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. w związku z art.16 ust. 2 u.d.i.p.

Należy podkreślić, że rozważania Sądu odnoszące się do sposobu wykazania zaistnienia przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa zachowują aktualność także jeśli idzie o stanowisko spółki zawarte w punkcie 4.1 odpowiedzi na wniosek. Sąd dostrzega, że w ramach udzielonej tam odpowiedzi spółka wskazała, że nie operuje danymi przychodowymi w odniesieniu do poszczególnych przystanków, a w posiadaniu spółki są jedynie dane przypisane do poszczególnych relacji wskazanych na biletach. Niemniej Sąd jednocześnie zauważa, że w tym punkcie spółka także ograniczyła się do stwierdzenia, dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W istocie zatem stanowisko spółki nie jest do końca jasne w tej kwestii. Sąd jednocześnie aprobuje poglądy orzecznictwa, gdzie wyrażany jest pogląd, że adresat wniosku zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiada (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 53/13) oraz powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 60/22, CBOSA).

Reasumując, w sprawie spółka nie wykazała, by w okolicznościach rozstrzyganej sprawy wystąpiły przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Okoliczność ta obligowała Sąd do stwierdzenia naruszenia przez spółkę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Uzupełniająco należy dodać, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, który w powołaniu na art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wywodził, że spółka nie ma prawa powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa skoro ujemny wynik finansowy wynikający z powierzonego zlecenia pokrywany jest w całości w formie rekompensaty ze środków publicznych. Trzeba dostrzec, że art. 35. ustawy o finansach publicznych stanowi, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.

Mając na uwadze zaprezentowaną argumentację Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.