Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2954/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c art. 188 art. 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 536/16 w sprawie ze skargi J. F. i G. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. F. i G. F. solidarnie kwotę 1710 ( jeden tysiąc siedemset dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 536/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. F. i G. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2015 r. i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazującą współwłaścicielom działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z. J. F. i G. F. rozbiórkę dwukondygnacyjnego, niepodpiwniczonego budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...]obr. [...] w Z., w rejonie ul. [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego, niepodpiwniczonego, 2-kondygnacyjnego, na działce ew. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że podczas kontroli 20 grudnia 2012 r. ustalono, iż na działce nr [...]obr. [...] w Z. znajdują się dwa obiekty budowlane, murowane, na fundamentach betonowych, kryte gontem. Oba budynku posiadają przyłącz energetyczny z szafą energii wykonaną obok budynku. Po dokonaniu porównania dokumentacji fotograficznej z protokołem kontroli z 18 czerwca 2009 r. stwierdzono wykonanie ocieplenie z wytynkowaniem ścian parteru. Następnie w dniu [...] lutego 2013 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanym z wykonywanymi budynkami oraz nałożył na inwestorów - J. F. oraz G. F. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2013 r. dokumentów umożliwiających zainicjowanie postępowania legalizacyjnego. Następnie w dniu 11 marca 2014 r., przy uczestnictwie właścicieli PINB przeprowadził kontrolę, podczas której m.in. ustalono, iż na działce nr [...] znajduje się budynek o wymiarach zewnętrznych 6,10 x 4,24 m (wymiar zewnętrzny ścian). Część dachu oparta na słupach, które są oddalone od ściany szczytowej budynku o ok. 1 m. Ponadto stwierdzono, iż w budynku wykonano na poziomie parteru instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną, które to instalacje połączone są z odpowiednimi sieciami. Postanowieniem PINB nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zmienił swoje postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wskazując jako termin wykonania obowiązku datę 15 kwietnia 2014 r. W dalszej kolejności PINB, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił własne postanowienie nr [...] z uwagi na to, iż pierwotnie postępowanie było prowadzone w sprawie dwóch obiektów budowlanych, które w następstwie podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] znalazły się na oddzielnych działkach będących własnością odrębnych osób. Ponadto w aktach PINB zamieszczono kopię dokumentów załączonych do zgłoszenia przez J. i G. F. robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2005 r. - data wpływu do Starostwa Powiatowego w Z. W dniu 14 lipca 2014 r. PINB przeprowadził ponownie kontrolę przedmiotowego obiektu, podczas której dokonał szczegółowych pomiarów obiektu, które następnie zamieścił na szkicu. Jak wskazano w protokole zamiarem inwestorów była budowa obiektu na cele gospodarcze.

W ocenie organu I instancji budynek ma charakter mieszkalny, a nie gospodarczy, PINB włączył do akt postępowania także fragment części opisowej aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, wraz z kopią wyrysu obejmującym działkę nr [...] obr. [...], według którego nie dopuszcza się budowy budynków mieszkalnych.

Odwołanie od ww. decyzji organu powiatowego złożył G. F. podnosząc, iż dokonał zgłoszenia dotyczącego budowy budynku gospodarczego, które nie spotkało się ze sprzeciwem. Powierzchnia zabudowy do 25 m2 była zgodna ze zgłoszeniem. Podkreślił, iż budynek ma charakter gospodarczy a nie mieszkalny z powodu braku przedsionka z drzwiami wejściowymi, brak instalacji ogrzewających, przewodów kominowych oraz wentylacji poza łazienką posiadającą wentylacje mechaniczną. Budynek jest jednokondygnacyjny, gdyż poddasze nie spełnia warunkowo poddasza użytkowego (średnia wysokość 1,82 m).

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał J. F. i G. F. rozbiórkę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż sporny obiekt nie jest budynkiem gospodarczym, zdefiniowanym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) przez budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Sposób wykonania spornego budynku, użyte materiały wykończeniowe i stolarskie, budowa schodów prowadzących na poddasze, wydzielenie pomieszczeń na poddaszu, oraz znaczna odległość od budynku stanowiącego miejsce zamieszkania inwestorów (adres: ul. [...]) powoduje, że obiektu tego nie można uznać za budynek gospodarczy. Tym samym obiekt ten nie podlegał zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który to przewidywał procedurę zgłoszenia dla wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2. Organ wskazał na występowanie dwóch kondygnacji powodujące, iż na budowę obiektu należało uzyskać pozwolenie na budowę. Nadto obiekt ten poprzez swoją powierzchnię zabudowy (wynoszącą ponad 25 m2) nie spełniał kryterium zwolnienia budowy obiektu z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, którym nie legitymują się ani ówcześni inwestorzy, ani właściciele budynku. Dokonane w dniu 22 grudnia 2005 r. przez inwestorów (J. i G. F.) zgłoszenie budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25,0 m2 w Starostwie Powiatowym w Z., pomimo jego przyjęcia, należy uznać za bezskuteczne w kontekście wybudowania budynku o większej niż w zgłoszeniu powierzchni zabudowy oraz nie spełniającego definicji budynku gospodarczego. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym. W dniu 14 lipca 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, iż poddasze w najwyższym punkcie posiada wysokość 2,50 m, a w najniższym punkcie 1,18 m. Biorąc pod uwagę ustaloną wysokość kondygnacji poddasza w najwyższym punkcie (2,50 m) oraz kierując się wytycznymi co do sposobu liczenia wysokości na potrzeby uznania pomieszczenia jako przeznaczonego na pobyt ludzi, wskazanymi w § 72 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poddasze w przedmiotowym budynku spełnia definicję kondygnacji dla budynku rekreacji indywidualnej. Średnia wysokość obliczona zgodnie z tymi wytycznymi wynosi 2,20 m, co powoduje uznanie pomieszczenia za przeznaczone na pobyt ludzi, a tym samym także zakwalifikowanie poddasza użytkowego jako kondygnacji przedmiotowego budynku. Nadto już wysokość poddasza uwzględniona w zgłoszeniu z dnia 22 grudnia 2005 r. (2,20 m) nie jest tożsama z tą wskazaną podczas kontroli PINB z dnia 14 lipca 2014 r. (2,50 m). Wykonany obiekt został wzniesiony niezgodnie ze zgłoszeniem. Przepisy prawa budowlanego w brzmieniu które ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, nie dopuszczają odstępstwa od zgłoszenia. Pojęcie to dotyczy tylko i wyłącznie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlane w sytuacji, kiedy inwestor wykonuje odmienny obiekt budowlany lub obiekt który w dacie zgłoszenia wymagał uzyskania pozwolenia na budowę to należy mówić o wykonywaniu innego obiektu budowlanego niż ten zawarty w zgłoszeniu, a tym samym dochodzi do innej budowy. Dlatego też takie działanie inwestora nie zasługuje na ochronę prawną, bowiem wobec zaakceptowania faktu budowy obiektu budowlanego innego niż uprzednio zgłoszony, organy administracji publicznej pozwalałyby na działania mogące nosić znamiona czynności zmierzających do obejścia obowiązującego prawa. Jednocześnie podkreślono, iż zwolnienie przez ustawodawcę pewnej kategorii obiektów budowlanych od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nakłada na inwestora także obowiązek dochowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zgłoszonych robót budowlanych, czemu dano wyraz nie ustanawiając w przepisach prawa budowlanego możliwości wystąpienia odstępstwa od zamierzenia budowlanego zawartego w uprzednio dokonanym zgłoszeniu. Zatem to inwestor ponosi ryzyko wykonania obiektu budowlanego niezgodnie ze zgłoszeniem. Dlatego też z uwagi na inną funkcję obiektu oraz większą powierzchnię zabudowy przyjęto, iż zgłoszenie z dnia 22 grudnia 2005 r. dotyczy de facto innej budowy niż tej objętej niniejszym postępowaniem. Wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę budynku, przedmiotowe roboty budowlane wypełniają przesłankę, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego też nie można mówić o występowaniu innego przypadku wykonywania robót budowlanych o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na występowanie rozbieżności pomiędzy zgłoszonymi a wykonanymi robotami budowlanymi.

Organ odwoławczy podkreślił, że brak jest możliwości legalizacji z uwagi także na brak zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB zasadnie zbadał treść uchwały nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami" (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr 542, poz. 3506). Obiekt położony jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1.R/US – tereny rolne. Zgodnie z § 7 ust. 1 m.p.z.p. ustanowiono tereny rolne oznaczone symbolem 1.R/US – pow. 19,76 ha, położone częściowo w granicy otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego, dla którego obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) Przeznaczenie podstawowe terenów – tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska; 2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego – tereny sportów zimowych; 3) Obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem: a) obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, w tym instalacji do sztucznego śnieżenia tras narciarskich, oświetlenia i pomiaru czasu; b) tymczasowych obiektów służących obsłudze imprez sportowych; c) narciarskich tras biegowych o szerokości nie większej niż 11 m z urządzeniami towarzyszącymi typu: mostki i tunele na trasie biegowej; 4) Obowiązuje zakaz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów, w tym pokazanych na rysunku planu; 5) Obowiązuje zakaz zalesienia obszarów. Dopuszcza się wykonanie nasadzeń zieleni śródpolnej jako zakrzaczeń kępowych; 6) Obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń za wyjątkiem związanych z koszarowaniem owiec; 7) Obowiązuje utrzymanie istniejących dróg dojazdowych, dojazdów i ciągów pieszych; 8) Obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3 m (ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich) oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Jak wskazuje powyższy zapis m.p.z.p., przedmiotowe tereny przeznaczone są do użytkowania jako łąki i pastwiska, natomiast dopuszcza się realizowanie terenów sportów zimowych oraz zakazuje się realizacji nowych obiektów oraz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów. Jednocześnie w § 4 ust. 9 m.p.z.p. wskazano, że utrzymuje się jako tymczasowe - dotychczasowe przeznaczenie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie. Nie dotyczy to jednak obiektów, których budowa została rozpoczęta samowolnie, bowiem obiekty te nie mogą korzystać z ochrony prawnej poprzez aktualne naruszanie podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować z uwagi na budowę obiektu i związaną z nim funkcję, jako budynek rekreacji indywidualnej, a nie jak to określił w swojej decyzji PINB jako budynek mieszkalny, stąd uchylenie decyzji i zmiana kwalifikacji obiektu budowlanego. Brak możliwości uznania przedmiotowego obiektu budowlanego za budynek mieszkalny wynika z definicji budynku mieszkalnego zawartej w § 3 pkt 4 warunków technicznych, w którym wskazano, iż przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynki mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne. Nie budzi wątpliwości organu fakt, iż przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Nie jest on także budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, bowiem za taki w świetle przepisów prawa należy uznawać budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane). Zarówno budowa obiektu, jego powierzchnia jak i infrastruktura towarzysząca budynkowi nie pozwala na przyjęcie, iż obiekt ten służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jego właścicieli. Za kwalifikacją obiektu jako budynku rekreacji indywidualnej przemawia także okoliczność, iż jest on wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną czy też w taras, które to nie są potrzebne do normalnego wykorzystywania obiektu jako gospodarczego

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli J. F. i G. F.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż sporny budynek ma przeznaczenie rekreacyjne, a zatem nie stanowi wskazywanego w skardze budynku gospodarczego. Wynika to z precyzyjnie ustalonej w toku postępowania administracyjnego powierzchni zabudowy znacznie przekraczającą 25 m2, jego przeznaczenia rekreacyjnego co wynika z dokumentacji fotograficznej, a także posiadania dwóch kondygnacji o określonych wysokościach. Jak wynika z pomiarów poddasze w najwyższym punkcie posiada wysokość 2,50 m, a w najniższym punkcie 1,18 m. Zatem stosownie do § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) poddasze w przedmiotowym budynku spełnia definicję kondygnacji dla budynku rekreacji indywidualnej. Z kolei § 3 pkt 8 ww. rozporządzenie przez budynek gospodarczy rozumie przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Sposób wykonania spornego budynku, użyte materiały wykończeniowe i stolarskie, budowa schodów prowadzących na poddasze, wydzielenie pomieszczeń na poddaszu powoduje, że obiektu tego nie można uznać za budynek gospodarczy.

Zdaniem Sądu oznacza to, iż przedmiotowy budynek został wykonany całkowicie niezgodnie z projektem zgłoszenia, co prawidłowo uznane zostało przez skarżony organ za wykonanie nowego obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, a nie jako sugerowane w skardze odstępstwo od zgłoszenia. Podkreślono, że nie w każdej sytuacji kiedy inwestor posiada zgłoszenie i brak sprzeciwu, realizowane przez niego niezgodnie z tym zgłoszeniem roboty budowlane, kwalifikowane powinny być jako prowadzone z odstępstwem od zgłoszenia. Jeśli inwestor zgłosił budynek gospodarczy o określonej powierzchni zabudowy do 25 m2, niemający charakteru wielokondygnacyjnego, a buduje budynek dwukondygnacyjny o przeznaczeniu rekreacji indywidualnej i powierzchni zabudowy 32,61 m2 (znacznie odbiegającej od zgłoszenia), to nie jest to budowa realizowana z istotnymi odstępstwami od zgłoszenia, lecz budowa, na którą inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę i do której zastosowanie znajdą postanowienia art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dlatego w ocenie Sądu Wojewódzkiego zastosowana przez organ odwoławczy podstawa prawna rozbiórki jest prawidłowa. Wbrew również podniesionemu zarzutowi brak możliwości legalizacji wynika z niezgodności z planem miejscowym, gdyż wobec charakteru wykonanego budynku, który nie jest budynkiem gospodarczym w sprawie stosowane są aktualne przepisy – obowiązującego planu miejscowego, które nie umożliwiają legalizacji.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi w sposób precyzyjny określił przedmiot rozbiórki jako cały budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowany na działce skarżących, stąd nie ma żadnych wątpliwości, czy rozbiórka ma dotyczyć części czy całego budynku. Z uwagi na szczegółowe pomiary i ustalenia organu, a także precyzyjne wskazanie w decyzji motywów jakimi kierował się przy kwalifikacji spornego obiektu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia § 3 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec tego stan faktyczny sprawy został w ocenie Sądu należycie wyjaśniony, w szczególności w sposób jasny wyjaśniono, iż doszło do popełnienia samowoli budowlanej i że nie istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego budynku. Organ należycie wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w tym ww. przyczyn, dla których odmówił zastosowania trybu legalizacyjnego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wbrew zarzutom skarżących organ zbadał istotę sprawy, jaką była ocena podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki, dowody jakimi się w tym celu posłużył były wystarczające do dokonania prawidłowej oceny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. F. i G. F., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich pominięcie będące skutkiem błędnego wnioskowania, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy doprowadzenie "budynku gospodarczego" do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego wymaga wdrożenia trybu legalizacyjnego, o którym mowa w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na to, iż doszło jedynie do nieistotnych odstąpień od warunków zgłoszenia, co skutkuje wszczęciem postępowania naprawczego, a nie postępowaniem na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane;

2. art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż nie ma podstaw do legalizacji przedmiotowego obiektu;

3. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nieprecyzyjnego nakazu rozbiórki, skutkującego jego niewykonalnością

4. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu tego przepisu pomimo, że mamy do czynienia z obiektem, który może być wzniesiony na podstawie zgłoszenia i wówczas powinien mieć zastosowanie art. 49b ust. 1–7 ustawy Prawo budowlane (przy stanowisku, że nie może być zastosowany art. 50 i 51 Prawa budowlanego).

W skardze kasacyjnej zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1–5 ustawy Prawo budowlane polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym okoliczności podnoszonej przez skarżących, iż decyzja o nakazie rozbiórki jest nieprecyzyjna a w konsekwencji niewykonalna, a ponadto błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż nie było możliwości zalegalizowania obiektu pomimo jego zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami technicznymi, a ponadto nie rozpatrzenia zarzutów skarżących, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy zawarte w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ewentualnie art. 49b ust. 1–7 ustawy Prawo budowlane;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materia! dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane, mimo że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw do zastosowania tego przepisu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 8 i 9 k.p.a. skutkującym nieinformowaniem skarżących o treści art. 48 ust. 1–5 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności o sytuacji prawnej skarżących i skutkach prawnych niedotrzymania terminu zakreślonego przez organ do złożenia odpowiednich dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi (m.in. co do możliwości zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane), sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami (m.in. poprzez uznanie, iż nakaz rozbiórki jest prawidłowo wydany i wykonalny), błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (m.in. przez uznanie, iż nie było możliwe zalegalizowanie przedmiotowego obiektu oraz że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, oraz błędną ocenę dowodu przeprowadzonego przez PINB w Z. na okoliczność rozmiaru w/w obiektu w sytuacji, gdy rozmiar obiektu wskazanego w zaskarżonej decyzji jest inny w rzeczywistości).

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na uwzględnienie zasługiwał zasadniczy zarzut kasacyjny, podważający ocenę Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości zastosowania w sprawie trybu legalizacji obiektu budowlanego przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie tego przepisu.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem skarżących, że błędna wykładnia przepisów art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z 20 lutego 2015 r., DzU. z 2015 r. poz. 443), jak też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności brak należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkowało wadliwym zastosowaniem przez organy obu instancji nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, czego Sąd Wojewódzki w sposób właściwy nie zweryfikował przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki zaakceptował wnioskowanie organu odwoławczego, który kwalifikując sporny obiekt budowlany jako budynek rekreacji indywidualnej uznał w efekcie, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia, a dokonane przez skarżących zgłoszenie z 22 grudnia 2005 r. w przedmiocie budowy budynków gospodarczych było bezskuteczne.

Jednak ustalenia zawarte w decyzji organu odwoławczego nie dawały podstawy do stwierdzenia, że zrealizowany przez inwestorów budynek różni się znacząco w zakresie istotnych cech architektoniczno-budowlanych od budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem. W szczególności w postępowaniu wyjaśniającym nie zebrano dowodów, pozwalających na taką kategoryczną ocenę co do zmiany funkcji przedmiotowego budynku z gospodarczego na "rekreację indywidualną". Organ nadzoru analizując sprawę w tym zakresie powinien dysponować konkretnymi danymi co do techniczno-budowlanej charakterystyki budynku, jego przeznaczenia i wykorzystywania, tak aby możliwe było rzetelne zakwalifikowanie obiektu budowlanego na gruncie przepisów art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego, stanowiących o przypadkach, kiedy roboty budowlane mogą być rozpoczęte na podstawie pozwolenia bądź zgłoszenia.

Zasadniczo bowiem to właśnie kwalifikacja robót budowlanych na gruncie wymienionych przepisów determinuje wybór właściwego trybu ich legalizacji, uregulowanego w przepisach art. 48 i 49b oraz art. 50–51 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem było określenie zakresu odstępstw, jakie wystąpiły przy realizacji spornego budynku.

Mianowicie istotne znaczenie miało porównanie w treści zgłoszenia oraz załączonego opisu i projektu budynków ze stanem budynku wykonanego przez inwestorów.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora była obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50–51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14).

Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy należało stwierdzić, że organy obu instancji niezasadnie podjęły rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, organ odwoławczy nie przedstawił przekonującej argumentacji, która uprawniałaby do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek jest innym w swej istocie obiektem, niż ten objęty zgłoszeniem.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na to, że uwidoczniony na fotografiach wybudowany budynek odpowiada wyglądem i zasadniczymi parametrami architektonicznymi obiektowi przedstawionemu na rysunku i szkicach z dnia 22 grudnia 2005 r., a więc daty dokonanego zgłoszenia (k. 18-28). Z akt administracyjnych (pismo k. 30) wynika, że projekty budynków stanowiły załącznik zgłoszenia z dnia 22 grudnia 2005r. Skoro z tej dokumentacji wynikał charakter planowanego budynku, to samo wykonanie wewnątrz dwóch kondygnacji nie mogło stanowić samoistnej przesłanki do odmiennej kwalifikacji budynku przez organ nadzoru budowlanego. Niewątpliwie kwestie w tym zakresie powinny być już wyjaśnione na etapie weryfikacji zgłoszenia. Należy więc przyjąć, że kwestia wysokości kondygnacji może być weryfikowana w kontekście wymogów ustanowionych dla budynku gospodarczego, przy czym rozróżnienie poddasza użytkowego i nieużytkowego wymaga uwzględnienia m.in. regulacji § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Omawiane odstępstwa mogą być jednak usunięte w postępowaniu naprawczym.

Podobnie należałoby potraktować kwestie dotyczące pozostałych parametrów, których zachowanie jest niezbędne dla budynków gospodarczych, zwłaszcza że zasadniczo sporny budynek w podstawie (wymiar ścian zewnętrznych) wynosi – jak podano w protokole kontroli – 6.10 x 4.24 m, a wielkości przyjęte przez organ do określenia powierzchni obiektu miały związek z wymiarami innych elementów budynku. Zastrzec jednak należy, że wobec zgłoszonych zastrzeżeń w odwołaniach, organ nadzoru powinien zweryfikować ponownie ustalenia co do powierzchni zabudowy, w razie możliwości dostosowania poddasza do rozmiarów odpowiadających budynkowi gospodarczemu objętemu zgłoszeniem. Dla kwalifikacji prawnej budynku drugorzędne natomiast znaczenie miały ustalenia organu dotyczące sposobu wykonania robót budowlanych, użytych materiałów wykończeniowych, czy wykonanej instalacji wodno-kanalizacyjnej. Ponadto nie stanowi istotnego kryterium dla określenia charakteru budynku gospodarczego jego odległość od budynku mieszkalnego inwestorów.

W wyroku z 19 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieuprawnione jest przyjmowanie dla potrzeb wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego definicji "budynku gospodarczego", zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W uzasadnieniu tego wyroku zaznaczono, że nadane ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r. nowe brzmienie art. 4 Prawa budowlanego, wprowadza zasadę, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Regulacja ta nawiązuje do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności, zawartej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczeń prawa własności nie można zatem wyprowadzać z brzmienia przepisów zawartych w aktach wykonawczych, których rolą jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie.

Powyższe uwagi organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić przy konstruowaniu kryteriów służących do prawnej kwalifikacji przedmiotowego budynku, a co za tym idzie przy ustalaniu wymogów techniczno-budowlanych wyznaczających obowiązki inwestora w postępowaniu naprawczym.

Ponadto trzeba zaznaczyć, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. W tym aspekcie należy również zwrócić uwagę na potrzebę uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia i w czasie realizacji robót budowlanych.

Oczywiście organy nadzoru prawidłowo wskazały, że w postępowaniach legalizacyjnych dotyczących obiektów powstałych wskutek samowoli budowlanej należy badać ich zgodność z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z planami miejscowymi obowiązującymi w dacie orzekania.

Nie negując tej zasady, warto przypomnieć, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. dotyczącej przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. przyjęto, że w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów (techniczno-budowlanych), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, a konkretnie w czasie realizacji robót budowlanych.

Trzeba również zaakcentować, że w każdym przypadku zmiany planu miejscowego organ administracji ma obowiązek zastosować zawarte w akcie prawa miejscowego przepisy przejściowe oraz regulację art. 35 u.p.z.p. stanowiącego, że tereny, których przeznaczenie planu miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Powyższe uwarunkowania będą musiały być uwzględnione w ramach postępowania naprawczego, o ile nowe ustalenia faktyczne lub nowe okoliczności prawne nie spowodują, że wyrażona wyżej ocena prawna przestanie być aktualna.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stosując przepis art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę, orzekając również o uchyleniu kontrolowanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 188 p.p.s.a. i art. 193 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.