Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 287/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z. S., A. P., D. S., W. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. S., A. P., D. S., W. S. solidarnie kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 listopada 2022 r.nr DAP-WPK-727-518/2017/KPu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister/organ) umorzył wszczęte na wniosek D. N., A. P., Z.N. i W. N., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 17 września 1996r., znak: [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności niezabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów obr. [...] jako działka nr [...] o pow. 8154 m2, karta mapy nr [...] uregulowanej KW nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część w/w decyzji, w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 września 1996r., znak: [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności niezabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów obr. [...] jako działka nr [...] o pow. 8154 m2, karta mapy nr [...] uregulowanej KW nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część w/w decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] i [...] obr. [...] , wystąpili D. W. (aktualnie posługuje się nazwiskiem: D. N. pismo z 19 stycznia 2022 r.), A. P., Z.N. i W. N. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że "w dniu 4 kwietnia 1995r., Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wydał decyzję stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 sierpnia 1961r., w części dotyczącej praw będących przedmiotem aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 22 grudnia 1992r., zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą nieważność. Wywłaszczona nieruchomość (dawna działka nr [...]) o powierzchni 1215 m2 znajduje się w [...]. Weszła ona w skład działki nr [...] i [...] i stanowiła następnie działkę nr [...] o pow. 0,0285 ha oraz części działki nr [...], a później części działek nr [...] o pow. 0,8199 ha, nr [...] o pow. 0,0054 ha i nr [...] o pow. 0,2650 ha, Obr. [...]." Organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 17 września 1996r., w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i nr [...], o czym zawiadomił strony postępowania.

Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 17 września 1996r., znak: [...], stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wynika, że dla skomunalizowanej nieruchomości ozn. jako działka nr [...], obr. [...] prowadzona była księga wieczysta KW nr [...]. Minister wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 9 lutego 2009r., znak: [...], zatwierdził m. in. podział działki nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...] i nr [...] . Z wykazu synchronizacyjnego danych ujawnionych w księdze wieczystej [...] z danymi ewidencyjnymi wynika, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...], a działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. W celu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości organ pismem z dnia 10 maja 2022r., znak: [...], zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] IX Wydziału Ksiąg Wieczystych o wskazanie, kto i na jakiej podstawie prawnej ujawniony był jako właściciel w/w nieruchomości w dniu komunalizacji 27 maja 1990r., w księdze wieczystej KW [...]. W odpowiedzi na powyższe Sąd Rejonowy w [...] IX Wydział Ksiąg Wieczystych przy piśmie z dnia 7 czerwca 2022r., DZKW [...], przesłał odpis KW [...], w której w dziale II jako właściciel nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Jako podstawę nabycia wpisano: "Przy założeniu księgi wieczystej na podstawie wniosku z dnia 8 kwietnia 1961 roku za Nr [...] poprzedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej Nr [...] rep. hip. odpisu umowy darowizny z dnia 25 kwietnia 1942 roku za Nr [...] i umowy zamiany nieruchomości z dn. 10 września 1957r. zatwierdzonej przez Prezydium W.R.N w [...] z dnia 20.IX.1957r., NrSa [...] wpisano dnia 25 kwietnia 1961r." Minister podkreślił, że wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Minister powoła się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018r., sygn. akt: I OSK 1675/17 gdzie wskazano, że "stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (...). Po wtóre jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (patrz np. wyrok SN z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12) (...). Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego - jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), (...), zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Minister wyjasnił, że wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, LEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide; uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.ll, poz. 96). (...) Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (patrz np. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05, z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt 1010/05, z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1630/07)'’. Organ odwołał się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 17 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2453/14, gdzie wskazano, że "Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanej uchwały z dnia 9 października 2007 r., decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru".

Zdaniem Ministra w konsekwencji powyższego, w związku z istnieniem na dzień komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990r., w księdze KW [...], prowadzonej dla skomunalizowanych nieruchomości wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Z tych względów, zdaniem Ministra, zważywszy na wyżej wskazaną treść księgi wieczystej, brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornych nieruchomości w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem badanej decyzji. Przeciwnie, dane ujawnione w księdze wieczystej wskazują, że Skarb Państwa w w/w dacie był ujawniony jako właściciel nieruchomości. Dlatego też, zdaniem organu, okoliczności podnoszone we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem odnoszą się one do ewentualnego postępowania wieczystoksięgowego prowadzonego przed sądem powszechnym. Organ administracji orzekający w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego badania legalności decyzji komunalizacyjnej nie jest władny do oceny prawidłowości podstawy wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że organ w niniejszym postępowaniu nie kwestionuje istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 kwietnia 1995r., znak: [...], stwierdzającej, że orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 sierpnia 1961r., znak: [...], w części dotyczącej praw będących przedmiotem aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 22 grudnia 1992r. zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdza jego nieważność. Na skutek tej decyzji nie dokonano zmian w księdze wieczystej dotyczących wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Minister wskazał, że organ w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do badania prawidłowości wpisów w księdze wieczystej, bowiem w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest możliwe rozstrzyganie sporów o własność, które może rozstrzygać jedynie sąd powszechny.

Minister uznał, że wnioskodawcy nie wykazali, że posiadali tytuł o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości - zarówno na dzień komunalizacji z mocy prawa, tj. na dzień 27 maja 1990r., jak i obecnie i stwierdził, że w związku z tym nie legitymują się oni przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 17 września 1996r., znak: [...]. Tym samym, zdaniem Ministra, nie posiadają legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 Kpa. Mając powyższe na uwadze Minister umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. S. i, W. A. N. A. P., D. M. N. (skarżący), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a poprzez ich błędne zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 17 września 1996 roku GKG [...], w zakresie dotyczącym komunalizacji działki [...] w części obecnych działek [...] i [...], (obręb [...], położonej w [...], przy ul. [...], zapisanej obecnie w księdze wieczystej nr KW nr [...], z powodu niewykazania interesu prawnego przez wnioskodawców, braku legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa i w konsekwencji tego braku podstaw do prowadzenia przedmiotowego postępowania, podczas gdy są oni następcami prawnymi E. i J. z B. małżonków S. właścicieli działki [...] o powierzchni 1215 m2 (która w części odpowiada aktualnym działkom [...] i [...]) położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), zapisanej pierwotnie w Księdze wieczystej [...] Rep. hip. w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], których prawo własności nie zostało ważnie wywłaszczone - orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15.08.1961 roku Nr [...], a ich spadkobierca i jednocześnie spadkodawca skarżących W. N. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 roku i w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, a wobec tego skarżący mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu, ew. stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, w celu dokonania ujawnienia swojego prawa własności w księdze wieczystej albo dochodzenia odszkodowania,

2) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na:

a) błędnym uznaniu, że wnioskodawcy nie wykazali, że posiadali tytuł prawny o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości - zarówno na dzień komunalizacji z mocy prawa, tj. na dzień 27 maja 1990 roku, jak i obecnie, podczas gdy podstawa prawna ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości - orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15.08.1961 roku Nr [...] - zostało wyeliminowania ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego, zatem nigdy nie spowodowało przeniesienia prawa własności z poprzedników prawnych wnioskodawców – E.i J. z B. małżonków S. na Skarb Państwa, a okoliczność ta oraz jej konsekwencje prawne powinny być znane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zarówno z urzędu, jak i na podstawie znajdujących się aktach sprawy odpisu prawomocnej decyzji , Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 kwietnia 1995 roku ([...]), dokumentacji z postępowania komunalizacyjnego oraz ksiąg wieczystych i zaświadczeń z Sądu Rejonowego w [...], a w konsekwencji, nieuznanie przez o rgan, że Wnioskodawcy jako następcy prawni E. i J. z B. małżonków S. oraz W.N. są obecnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i mają interes prawny w wyeliminowaniu kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej;

b) błędnym ustaleniu podstaw wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, z której wywodzą się działki [...] i [...], podczas gdy właściwa podstawą było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z dnia 15.08.1961 roku Nr [...], a informacja o tym została wpisana w dziale II księgi wieczystej KW [...] (stanowiącej kontynuację [...] Rep. hip.)

3) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. tj. z dnia 22 lipca 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1728) (dalej "kwh") w zw. z art. 365 k.p.c. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, iż zasada jawności materialnej, czyli domniemania iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich, także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym, podczas gdy:

a) z art. 3 kwh ani żadnego innego przepisu prawa nie wynika, iż domniemania płynącego z wpisu nie można wzruszyć dowodem przeciwnym także w innych postępowaniach (w tym administracyjnym), w których od stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia,

b) wniosek domniemania prawnego wynikający z art. 3 kwh nie jest objęty wynikającą z art. 365 k.p.c. zasadą związania innych sądów i organów prawomocnym orzeczeniem sądu, bo gdyby tak było to nawet żaden sąd, w postępowaniu inny niż opartym na art. 10 kwh, nie mógłby obalić domniemania, a zatem norma płynąca z art. 365 k.p.c. nie stanowi przeszkody do wzruszania domniemania z art. 3 kwh przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym;

c) obalenie domniemania przez organ dotyczyłoby wpisu dokonanego na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego, którego nieważność stwierdził prawomocnie decyzją z dnia 4 kwietnia 1995 roku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa ([...]), a skutkiem tego obalenia było by stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie naruszenia prawa przy wydaniu kolejnej decyzji administracyjnej - Wojewody [...] z dnia 17 września 1996 roku [...], następowałoby wyłącznie na potrzeby postępowania administracyjnego nadzorczego i związane było z badaniem wyłącznie aktów administracyjnych i ich skutków w zakresie wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej, a zatem w żaden sposób nie prowadziłoby do zmiany wpisu w księdze wieczystej, rozstrzygnięcia sporu o prawo własności czy jakiejkolwiek innej ingerencji w kompetencje sądów powszechnych i zastępowanie sądu cywilnego;

d) przejęcie wykładni organu prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w Konstytucji RP klauzuli demokratycznego państwa prawnego i wywodzącej się z niej zasady racjonalności ustawodawcy i zasadą zaufania obywatela do państwa (art. 2), zasady ochrony prawa własności (art. 21) prawa do sądu (art. 45), zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) czy wskazanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, gdyż w praktyce pozbawiałoby ich możliwości w jakimkolwiek trybie i drodze uzyskać ochronę swojego prawa własności przedmiotowej nieruchomości:

- sąd powszechny w każdym postępowaniu byłby związany decyzją komunalizacyjną i jej skutkami, wskazując że decyzję tę można wzruszyć wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, - organ administracyjny (wobec stosowania domniemania płynącego z błędnego wpisu Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 roku) odmawiałby jego wzruszenia w celu przeprowadzenia postępowania nadzorczego dotyczącego rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej (nieuznanie legitymacji procesowej skarżących) albo w ramach tego postępowania, poprzez brak możliwości zarzucenia Wojewodzie [...] naruszenie prawa, skoro ten (pomimo wiedzy o stwierdzeniu nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego) był związany orzeczeniem sądu, jakim jest wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej, i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej albo odmowę stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, co krańcowo pozbawiłoby skarżących prawa do ujawnienia swojego prawa własności w księdze wieczystej albo prawa do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa z tytułu wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności opisane w treści uzasadnienia skargi. Skarżący wskazali, że załączniki od 1 do 6 są fotokopiami dokumentów znajdujących się aktach tut. Sądu pod sygnaturą I SA/Wa 653/06 albo dołączonych do nich akt postępowania wywłaszczeniowego Nr [...] i nadzorczego ([...]), wykonanymi na zlecenie r.pr. T. K. w 2006 i 2007r. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 14 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował wniosek o zasądzenie kosztów postępowanie w ten sposób, ze wniósł o ich zasądzenie według złożonego spisu kosztów załączając umowę zlecenia oraz dokumenty potwierdzające poniesione wydatki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organ nadzoru, że skarżący nie posiadają w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 kpa, jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.

O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kwestii istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc by również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15 oraz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11). Można powiedzieć, że taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skarżący bowiem w dacie decyzji komunalizacyjnej legitymowali się orzeczeniem - decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 4 kwietnia 1995 r. - o stwierdzeniu w części nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 15 sierpnia 1961 r., która stanowiła podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Treść decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 4 kwietnia 1995 r. była znana Wojewodzie gdyż została przesłana do wiadomości przed wydaniem decyzji komunalizacynej. Prawo skarżących nie zostało ujawnione w księdze wieczystej niemniej nie zmienia to faktu, że Wojewoda posiadał wiedzę, że decyzja ta funkcjonuje w obrocie a zatem nie mógł działać w zaufaniu do treści księgi wieczystej. Winien zatem powiadomić skarżących o toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym.

Dlatego za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy natomiast do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Jak wyżej wskazano, źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18). W orzecznictwie przyjmuje się, że wnioskodawcy, którzy wykażą, że w okresie poprzedzającym komunalizację byli właścicielami komunalizowanej nieruchomości mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/20). Wyrażany był także pogląd, że samo wykazanie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy legitymowali się prawem własności, nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest bowiem wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/19 i przywołane w nich orzecznictwo). Decyzja komunalizacyjna Wojewody objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, z którego wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, to znaczy potwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał więc stan prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji. Jak wyżej wskazano, stroną prowadzonego postępowania administracyjnego o przekazaniu gminie własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest więc, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawnorzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 4 kwietnia 1995r stwierdzająca, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 sierpnia 1961r., w części dotyczącej praw będących przedmiotem aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 22 grudnia 1992r., zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzająca jego nieważność. Zatem skarżący uprawdopodobnili, że w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał skarżącym, czy też ich poprzednikom prawnym tytuł prawny do nieruchomości, który jednak nie został ujawniony w księdze wieczystej z uwagi na fakt, że decyzja z 4 kwietnia 1995 r. była zaskarżona. Niemniej Wojewoda miał wiedzę o treści tej decyzji gdyż została mu ona doręczona.

W ocenie Sądu, niezasadnie w stanie faktycznym tej sprawy organ nadzoru odwołał się wyłącznie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym nie odnosząc się zupełnie do faktu, że w obrocie funkcjonowała znana Wojewodzie decyzja z 4 kwietnia 1995 r., która eliminowała orzeczenie stanowiące podstawę wpisu w księdze wieczystej własności Skarbu Państwa. Sąd podziela przywołane przez organ orzecznictwo i ma świadomość, że zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Oznacza to, że widniejący w księdze wieczystej wpis prawa własności co do zasady na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 729/16). Sąd podziela również wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98, pogląd zgodnie z którym zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Niemniej jednak w tej sprawie sytuacja faktyczna była odmienna bowiem w dacie komunalizacji (jeszcze przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej) Wojewoda miał wiedzę, że prawo do tej nieruchomości może przysługiwać dotychczasowym właścicielom gdyż uzyskali oni orzeczenie stwierdzające w części nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 15 sierpnia 1961 r. stanowiącego podstawę wpisu Skarbu Państwa w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie mógł działać w dobrej wierze w zaufaniu do wpisu ujawnionego w treści księgi wieczystej, który ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Takie działanie, w tych okolicznościach faktycznych, podważało zasadę zaufania obywatela to organów państwa

Tym samym w ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa. Organ zaniechał bowiem podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący żądając wszczęcia postępowania nadzorczego uprawdopodobnili (gdyż z uwagi na wydanie decyzji komunalizacyjnej nie mogą ujawnić swego prawa w księdze wieczystej), że legitymują się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Przeciwne stanowisko w rozpoznawanym stanie faktycznym stanowiłoby również naruszenie określonej w art. 8 kpa zasady zaufania obywatela do organów państwa. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa.