Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1267/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 20a ust. 1, art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2297/19 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. nr KOA/1054/Gs/19 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od F. Sp. z o.o. w W. rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2297/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi F. Sp. z o.o. w W. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej powoływane jako SKO) z 19 września 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 stycznia 2019 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Marszałek Województwa Mazowieckiego wszczął względem skarżącej spółki postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] w związku z prawdopodobnym niewykonywaniem, z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy, przewozów regularnych przez co najmniej trzy miesiące od daty uzyskania zezwolenia ([...] czerwca 2018 r.), zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej powoływana jako u.t.d.). W ramach przeprowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji ustalił, że spółka nie rozpoczęła wykonywania przewozów na podstawie zezwolenia na linii W. – L. - I. Wskazał, że z wyjaśnień spółki wynika, że ww. linia jest częścią linii międzynarodowej, co do której zezwolenie na wykonywanie przewozów osób w transporcie międzynarodowym w ramach Unii Europejskiej procedował Generalny Inspektor Transportu Drogowego (dalej powoływany jako GITD). Zezwolenie międzynarodowe zostało wydane stronie dopiero w dniu [...] września 2018 r., pomimo wystąpienia o jego wydanie z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Po uzyskaniu zezwolenia międzynarodowego, w dniu [...] października 2018 r., strona rozpoczęła sprzedaż biletów na całą linię, zaś przewóz osób został uruchomiony w dniu [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji z 31 stycznia 2019 r. o cofnięciu zezwolenia, Marszałek Województwa Mazowieckiego podniósł, że w świetle przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d., istotnym w sprawie jest sam fakt niewykonywania przewozów na przedmiotowej trasie na podstawie udzielonego zezwolenia przez okres 3 miesięcy. Wskazał również, iż model prowadzonej przez stronę działalności, w tym aspekt przewozów międzynarodowych nie był brany pod uwagę w sprawie.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki, SKO decyzją z 19 września 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu, podnoszona przez spółkę okoliczność, że nie wykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od spółki, bowiem odcinek objęty zezwoleniem miał być częścią dłuższej trasy: C. – B., zaś spółka czekała na wydanie zezwolenia międzynarodowego, co nastąpiło w dniu [...] września 2018 r., a w dniu [...] listopada 2018 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów na tej trasie, nie są przyczynami od niej niezależnymi. Wskazał, że spółka posiadała zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W. – L. – I. wydane przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w dniu [...] czerwca 2018 r. z ważnością do [...] grudnia 2018 r. (przedłużoną ustawowo do dnia 31 grudnia 2019 r.), co obligowało ją do wykonywania przewozów osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej. Zdaniem SKO, brak było przeszkód dla rozpoczęcia przewozu osób na krajowej linii komunikacyjnej W. – L. – I., pomimo nieuruchomienia linii międzynarodowej.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję SKO do sądu pierwszej instancji, zarzucając m.in. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z poźn. zm.; dalej k.p.a.), art. 107 § 3 k.p.a, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego, sąd pierwszej instancji przyjął, że organ nie wyjaśnił w należytym stopniu podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą spółkę okoliczności faktycznych, mających wykazać, że niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od spółki, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z pominięciem w istocie jednej z przesłanek, które miał obowiązek wziąć pod uwagę rozstrzygając o cofnięciu przedmiotowego zezwolenia, na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w kontrolowanej sprawie fakt niewykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób był bezsporny. Przesłanką wymagającą zbadania przez organ w tej sytuacji było zatem pojęcie niedookreślone – "okoliczności zależne" bądź, w zależności od ujęcia, "niezależne od przedsiębiorcy".

Zdaniem sądu, o ile nie budzi wątpliwości, że sankcja cofnięcia zezwolenia przewidziana w przepisie art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. jest sankcją o charakterze związanym, to nie można nie zauważyć, iż w tym przypadku pewien luz decyzyjny wynika z posłużenia się przez ustawodawcę przesłanką - okoliczności zależnych od przedsiębiorcy. Zdaniem sądu, organ był zobligowany dokonać wykładni przytoczonego pojęcia oraz podjąć się subsumpcji przywoływanych przez stronę okoliczności pod kątem prawidłowo uprzednio zdekodowanej normy prawnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie można nie zauważyć pewnego automatyzmu w działaniu organu, który zanegował wszelkie twierdzenia faktyczne podnoszone przez stronę, mające na celu wykazanie okoliczności od niej niezależnych w dochowaniu terminu rozpoczęcia wykonywania przewozów. Organ a priori założył, iż wszelkie argumenty wskazujące na możliwość nieprzewidzianego przedłużania się procedury o wydanie zezwolenia międzynarodowego oraz eksponujące cel gospodarczy, jakim było utworzenie linii regularnej na trasie międzynarodowej, ale obejmujące odcinek, na którym niezbędne było dysponowanie zezwoleniem krajowym, są w sprawie nieistotne.

W ocenie sądu pierwszej instancji, z powyższym rozumowaniem organu nie można się zgodzić. Spółka bowiem w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie konsekwentnie zmierzała do wykazania, że niewykonywanie przez nią przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym było wywołane przyczynami od niej niezależnymi. Przywoływała także swoją sytuację faktyczną, opisując rodzaj zamierzonej przez siebie działalności gospodarczej na rynku przewozów osób. Mianowicie podała, iż po dokonaniu uzgodnień z innymi przewoźnikami podjęła decyzję o stworzeniu kompleksowej linii obejmującej przewóz osób na trasie C. – B., obejmującą także odcinek krajowy: W. – L. - I. Według przepisów obowiązującego prawa, wymagało to uzyskania dwóch odrębnych zezwoleń: międzynarodowego oraz krajowego. W dniu [...] czerwca 2018 r. skarżąca otrzymała zezwolenie krajowe, zezwolenie międzynarodowe uzyskała dopiero w dniu [...] września 2018 r., a więc dopiero po dwóch miesiącach. Spółka podkreśliła, że w tej sytuacji nie miała wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń oraz zachowała należytą staranność występując o wydanie zezwolenia międzynarodowego z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Po uzyskaniu zezwolenia międzynarodowego, w dniu [...] października 2018 r., strona rozpoczęła sprzedaż biletów na całą linię, w tym odcinek objęty zezwoleniem.

Zdaniem sądu, strona, która pragnie zrealizować swój zamysł gospodarczy – w tym wypadku polegający na utworzeniu linii przewozów regularnych międzynarodowych (w tym wypadku C. – B.), której częścią będzie odcinek krajowy (tu: W. – L. – I.), wymagający odrębnego zezwolenia, nie może w istocie zostać pozbawiona możliwości jego realizacji. Z uwagi na konieczność wyjednania dwóch zezwoleń niewątpliwie strona winna wystąpić o nie z odpowiednim wyprzedzeniem, dokonując aktów właściwej dla tego rodzaju staranności, wymaganych w obrocie profesjonalnym. W obrocie profesjonalnym wymagany jest oczywiście podwyższony wzorzec staranności. Z drugiej jednak strony, nie można przedsiębiorcy obarczać odpowiedzialnością za ewentualne, niezgodne z prawem działania organu.

W niniejszej sprawie należy rozważyć kwestię, czy przerzucenie całkowitej odpowiedzialności na stronę postępowania administracyjnego (przedsiębiorcę) w zakresie równoczesnego wyjednania obydwu zezwoleń (na regularne przewozy w ruchy krajowym oraz międzynarodowym) nie pozbawiłoby jej możliwości realizacji swojego zamierzenia gospodarczego. W przypadku ewidentnego przekraczania ustawowych terminów załatwiania spraw przez jeden lub drugi organ, strona nie mogłaby bowiem nigdy praktycznie skoordynować swoich działań, a co za tym idzie – uruchomić linii międzynarodowej, której odcinkiem składowym miałby być odcinek krajowy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że procedurę wydawania zezwoleń międzynarodowych reguluje art. 8 ust. 1 - 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. W myśl ust. 3 ww. rozporządzenia "organ wydający wydaje decyzję w sprawie wniosku w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku przez przewoźnika".

Zdaniem sądu, od ustalenia, czy skarżąca spółka działała w pełni prawidłowo i profesjonalnie, a więc czy dokonała wymaganych aktów staranności przy ubieganiu się o zezwolenie międzynarodowe, w tym przede wszystkim od tego, czy złożyła swój wniosek z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w powyższym przepisie prawa unijnego, zależy, czy można uznać jej działanie za usprawiedliwiające niepodjęcie działalności w ramach zezwolenia na przewozy krajowe. Trudno bowiem, w ocenie sądu, przyjąć, aby przy ustaleniu prawidłowego działania strony, uwzględniającego specyfikę postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia międzynarodowego, była ona pozbawiona możliwości realizacji zadania gospodarczego, jakiego się podjęła.

Zdaniem sądu, cofnięcie zezwolenia stronie, która ubiegała się o dwa zezwolenia, niezbędne dla realizacji zadania gospodarczego, o ile działała ona przy zachowaniu właściwej staranności, a opóźnienie w wydaniu jednego z nich wynikało z winy organu, nie leży w interesie publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może być uznane za zgodne z tymi interesem również rozwiązanie proponowane przez organ, polegające na podjęciu się niezamierzonej i nierentownej działalności przez stronę, w oczekiwaniu na wypełnienie swoich zadań ustawowych przez organ administracyjny.

Od przedmiotowego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowania, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że użyty przez ustawodawcę zwrot dotyczący niewykonywania przewozów "na skutek okoliczności zależnych od przedsiębiorcy" należy rozumieć jako ,,okoliczności niezależne od przedsiębiorcy", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że użyty przez ustawodawcę zwrot "na skutek okoliczności zależnych od przedsiębiorcy" odnosi się wyłącznie do zachowania podmiotu będącego beneficjentem zezwolenia a nie zaś do okoliczności niezależnych od przedsiębiorców, jak sugeruje mylnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem są to dwie różne kategorie faktów prawnych; "okoliczności od strony niezależne" to zdarzenia niezależne od zachowania się podmiotów prawa, zaś odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli "okoliczności zależne'' od postawy podmiotów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię przepisu ustawy i uznanie, że pojęcie "okoliczności zależne od przedsiębiorcy" bądź w zależności od ujęcia "okoliczności niezależne od przedsiębiorcy", oznacza że wybór modelu biznesowego i rentowność przedsięwzięcia dotyczącego udzielonego zezwolenia na regularny przewóz krajowy osób powinna rzutować na cofnięcie zezwolenia jako okoliczność od przedsiębiorcy niezależna, podczas gdy nierealizowanie warunków zezwolenia z uwagi na kalkulację finansową przedsiębiorcy stanowi okoliczność zależną od przedsiębiorcy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 20a ust. 1 u.t.d. przez błędną wykładnię art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. i uznanie pojęcia "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy" jako jako zamiennika pojęcia dotyczącego niewykonywania przewozów na skutek "okoliczności zależnych" od przedsiębiorcy, podczas gdy wykładnia systemowa wewnętrzna (w szczególności treść art. 20a ust. 1 u.t.d.) prowadzi do wniosku, że są to odrębne pojęcia, a w konsekwencji błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wskazywany przez spółkę brak opłacalności finansowej dla uruchomienia linii krajowej z uwagi na przyjęty biznesplan przedsiębiorcy, nie stanowi okoliczności zależnej od przedsiębiorcy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że nieuruchomienie odcinka krajowego w oczekiwaniu na uzyskanie koncesji międzynarodowej, ze względów ekonomicznych i plany gospodarcze spółki - nie jest zachowaniem, o którym mowa w przepisie, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie jest wystarczającą przesłanką dla podjęcia rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że wykonywanie przez przedsiębiorcę regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym jest determinowane postępowaniem o udzielenie zezwolenia na przewóz w ruchu międzynarodowym podczas, gdy z żadnego z przepisów ustawy o transporcie drogowym sugerowana błędnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zależność w ogóle nie wynika, nadto na rynku funkcjonują przedsiębiorcy, którzy wykonują wyłącznie przewozy krajowe, a samo zaś złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia międzynarodowego nie jest równoznaczne z pozytywnym dla przedsiębiorcy jego rozpatrzeniem;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że wskutek opóźnienia innego organu przy wydawaniu zezwolenia międzynarodowego spółka nie mogła realizować swojego zadania gospodarczego polegającego na wykonywaniu przewozu krajowego, gdy tymczasem spółka wprost wskazywała, że uruchomienie odcinka krajowego w oczekiwaniu na uzyskanie koncesji międzynarodowej, nie miało dla niej sensu ekonomicznego z uwagi na jej plany gospodarcze.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. polegające na:

a) nieprawidłowym uznaniu, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d., a w konsekwencji powyższego uchybienia nietrafne było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ odwoławczy dopuścił się niepełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających wykazać, że nie wykonywanie regularnych przewozów nastąpiło "z powodu okoliczności niezależnych od spółki", podczas gdy decyzja odpowiada prawu ;

b) nieprawidłowym zleceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy spółka działa w pełni prawidłowo i profesjonalnie, a więc czy dokonała wymaganych aktów staranności przy ubieganiu się o zezwolenie międzynarodowe, w tym przede wszystkim od tego, czy złożyła swój wniosek z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w przepisach prawa unijnego, podczas gdy brak jest prawnego związku między uzyskaniem pozwolenia krajowego oraz uzyskaniem pozwolenia międzynarodowego, a nadto gdy nie jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy ;

c) niezasadne uchylenie decyzji organu II instancji i wadliwe uznanie, że zachodzi ścisły związek prawny między uzyskaniem pozwolenia międzynarodowego oraz pozwolenia krajowego przejawiające się w:

- uznaniu, że odcinek krajowy jest częścią linii międzynarodowej ("strona nie mogłaby bowiem nigdy praktycznie skoordynować swoich działań, a co za tym idzie - uruchomić linii międzynarodowej, której odcinkiem składowym miałby być odcinek krajowy strona 8 uzasadnienia);

- uznaniu, że "strona, oby zachować udzielone zezwolenie, musiałaby wykonywać przewozy, na które brak jest zapotrzebowania wśród ludności, oczekując na wydanie zezwolenia międzynarodowego. Byłoby to oczywiście niecelowe gospodarczo i narażałoby przedsiębiorcę na nieuzasadnione straty finansowe (strona 10 uzasadnienia);

podczas gdy z ustawy o transporcie drogowym wynika, że są to dwie niezależne trasy, na które należy uzyskać dwa (krajowe i międzynarodowe) niezależne zezwolenia w postępowaniach toczonych przed rożnymi organami i na podstawie innych przepisów prawa, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych;

d) błędnym powiązaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminu na złożenie wniosku o wydanie zezwolenia międzynarodowego z wystąpieniem przesłanki "niewykonywania przez przedsiębiorcę na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące’’, podczas gdy pozwolenia na przewóz międzynarodowy nie są wydawane automatycznie, czyli przedsiębiorca mógł uzyskać odmowę udzielenia mu zezwolenia;

e) niezasadne uchylenie decyzji i wadliwe uznanie, że decyzja przedsiębiorcy o uznaniu za nieopłacalną realizacji pewnej inwestycji lub jej fragmentu nie może być uznana za przesłankę określoną jako "okoliczność zależna od przedsiębiorcy";

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i niewyjaśnienie pełnego toku rozumowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, tj. stwierdzenie, że brak jest zapotrzebowania wśród ludności na przewóz krajowy objęty cofniętym zezwoleniem (strona 8 uzasadnienia) przy jednoczesnym uchyleniu decyzji cofającej to zezwolenie.

Zdaniem SKO, ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziły do nieuzasadnionego uchylenia decyzji organu II instancji.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki, a w przypadku nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

SKO ponadto wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie, rozpoznaje skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny NSA jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale z wykładnią obowiązujących regulacji u.t.d. NSA uznał, iż zasadnym będzie w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem to od ich prawidłowej wykładni i zastosowania zależy, czy sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organom naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się generalnie do błędnej wykładni art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d., poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że użyty w tymże przepisie zwrot "okoliczności zależnych od przedsiębiorcy" jest tożsamy z pojęciem "okoliczności od strony niezależne" a w konsekwencji przyjęcie, że wybór modelu biznesowego i rentowności przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu regularnego przewozu osób na linii krajowej na podstawie zezwolenia krajowego i powiązanie go z regularnym przewozem osób na linii międzynarodowej, dla uruchomienia której wymagane jest zezwolenie międzynarodowe i związana z tym konieczność uzyskania dwóch odrębnych zezwoleń, są okolicznościami niezależnymi od przedsiębiorcy, które organy winny wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji o cofnięciu udzielonego zezwolenia. SKO w tym zakresie wskazało na treść art. 20a ust. 1 u.t.d., który to przepis wprost posługuje się pojęciem "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy", co zdaniem organu, mając na uwadze wykładnię systemową wewnętrzną, potwierdza, że obu pojęć nie można utożsamiać a w konsekwencji brak opłacalności finansowej dla uruchomienia linii krajowej z uwagi na przyjęty biznesplan przedsiębiorcy, nie stanowi przesłanki do odstąpienia od cofnięcia zezwolenia na regularny przewóz osób w transporcie drogowym.

Przed przystąpieniem do oceny powyższego zarzutu wskazać przede wszystkim należy na treść analizowanego przepisu. Zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. zezwolenie cofa się w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o cofnięciu zezwolenia podmiotowi, z uwagi na niewykonywanie przewozów regularnych przez co najmniej 3 miesiące, należy do tzw. decyzji związanych, które w przeciwieństwie do decyzji uznaniowych charakteryzują się tym, że nie zostawiają organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego co do wyboru konsekwencji prawnych wynikających z normy prawnej podczas stosowania jej do danego stanu faktycznego. Oznacza to, że samo ustalenie, że przewozy regularne były niewykonywane przez przedsiębiorcę przez co najmniej 3 miesiące, na skutek okoliczności zależnych od niego, nakłada na organ obowiązek cofnięcia zezwolenia. Sankcja polegająca na cofnięciu zezwolenia związana jest z przymuszeniem przewoźnika do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Skoro ten nie wykonuje regularnych przewozów przez ponad 3 miesiące, uniemożliwiając tym samym zainteresowanym osobom ewentualne korzystanie z wprowadzonej do siatki połączeń linii krajowej, winien liczyć się z tym, że zezwolenie zostanie cofnięte.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należało ze skarżącym kasacyjnie organem, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. uznając, że "okoliczności zależne od przedsiębiorcy" można zrównać z pojęciem "okoliczności niezależne od przedsiębiorcy". Słusznie w tym zakresie podniosło Kolegium, że ustawa o transporcie drogowym posługuje się oboma pojęciami (art. 20a ust. 1 u.t.d.) dlatego też nie można ich utożsamiać. Okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, to okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu i które uniemożliwiają wykonywanie przewozów zgodnie z udzielonym zezwoleniem. Z kolei okoliczności zależne od przedsiębiorcy to okoliczności odnoszące się do zachowania przedsiębiorcy, związane z jego działaniem lub zaniechaniem. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna dla której przedsiębiorca podjął określone działanie lub też zaniechanie, bowiem skutek w postaci cofnięcia zezwolenia na regularny przewóz osób w transporcie krajowym w wyniku jego niewykonywania przez ponad 3 miesiące nie jest uzależniony od winy przedsiębiorcy. Dla wydania decyzji cofającej zezwolenie wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego – w tym wypadku zaniechania wykonywania przewozów przez określony czas. Skoro przedsiębiorca nie wykonuje regularnych przewozów przez ponad 3 miesiące nie może oczekiwać, że organy będą w tym zakresie bezczynne. Pamiętać bowiem należy, że niewykonywanie przewozów przez danego przewoźnika może wpłynąć na sytuację innych podmiotów starających się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozów krajowych na tej samej lub podobnej trasie.

Wykonywanie przewozów regularnych, zarówno krajowych jak i międzynarodowych, wymaga wydania zezwolenia, przez uprawiony organ (art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d.), a zatem działalność w zakresie wykonywania przewozu jest działalnością regulowaną, wymagającą od podmiotów je prowadzących spełnienia określonych warunków. Jednocześnie udzielenie konkretnemu przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest obwarowane określonymi zasadami, a jedną z nich jest obowiązek wykonywania przewozu zgodnie z treścią udzielonego zezwolenia, w tym zgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy i z wykorzystaniem przystanków w nim określonych.

Profesjonalny przedsiębiorca decydujący się na podjęcie tego typu działalności powinien zatem znać przepisy związane ze świadczeniem usług przewozowych, w szczególności zasady i warunki na jakich można uzyskać zezwolenie na regularny przewóz osób. Od takiego przedsiębiorcy można zatem wymagać wyższej niż w normalnych warunkach staranności w podejmowaniu określonych czynności. Oznacza to, że skarżąca spółka jako profesjonalista, opracowując swój biznesplan związany z uruchomieniem kolejnej linii autobusowej powinna mieć świadomość, że różne organy są właściwe do rozpoznania wniosków o wydanie zezwolenia krajowego i międzynarodowego, że wydanie pozytywnych decyzji jest uzależnione od spełnienia odmiennych przesłanek a ostatecznie, że właściwe organy mają inne, zakreślone przepisami prawa, terminy na rozpatrzenie złożonych wniosków. Przyjąć zatem należy, że skarżąca spółka powinna tak dopasować podejmowane przez siebie czynności faktyczne, dotyczące chociażby terminu złożenia stosownych wniosków o wydanie zezwoleń, aby możliwym było przestrzeganie wynikających z ustawy o transporcie drogowym nakazów i zakazów. Skarżąca spółka nie może zatem usprawiedliwiać niewykonywania obowiązków wynikających z udzielonego zezwolenia na przewóz osób w transporcie krajowym – wykonywania przewozów na wyznaczonej trasie zgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy – względami biznesowymi i oczekiwaniem na uzyskanie zezwolenia na przewóz osób w transporcie międzynarodowym. Żaden z przepisów prawa nie uzależnia wydania zezwolenia na regularne przewozy na określonej trasie w transporcie międzynarodowym od uprzedniego uzyskania zezwolenia na podobne przewozy w krajowym transporcie drogowym i odwrotnie, dlatego też skarżąca spółka nie może zasłaniać się nieuruchomieniem przewozów zgodnie z wcześniej uzyskanym zezwoleniem oczekiwaniem na uzyskanie późniejszego zezwolenia. Skoro skarżąca spółka przyjęła model biznesowy opierający się na jednoczesnym realizowaniu połączenia międzynarodowego (C. – B.) oraz połączeń krajowych w ramach tej linii (w niniejszej sprawie W. – L. – I.) powinna tak dopasować podejmowane czynności, aby możliwym było realizowanie w praktyce obowiązków nałożonych z jednej strony treścią udzielonych zezwoleń a z drugiej treścią obowiązujących przepisów u.t.d. W takiej sytuacji, z uwagi na konieczność uzyskania dwóch zezwoleń niewątpliwie spółka winna była wystąpić o nie z odpowiednim wyprzedzeniem, dokonując aktów właściwej dla tego rodzaju staranności, wymaganych w obrocie profesjonalnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie dostrzegło SKO w skardze kasacyjnej, że przedsiębiorca nie ma gwarancji uzyskania poszczególnych zezwoleń na opracowaną przez siebie trasę, każde z zezwoleń jest wydawane i cofane w odrębnym postępowaniu. Tym samym, nie można wykluczyć sytuacji, że przedsiębiorca, mimo uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym nie uzyska zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie międzynarodowym, lub też jedno z udzielonych zezwoleń zostanie cofnięte. Skoro w przepisach prawa nie ma ścisłego związku między dwoma rodzajami zezwoleń, przedsiębiorca nie może uzależniać wykonywania przewozów na podstawie jednego z zezwoleń od uzyskania drugiego zezwolenia. W takiej sytuacji jedynie względy ekonomiczne a zatem zależne od przedsiębiorcy będą decydowały o rentowności danej linii i opłacalności wykonywania regularnych przewozów.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka zezwolenie na regularny przewóz osób w transporcie krajowym na linii W. – L. – I. uzyskała w dniu [...] czerwca 2018 r., zaś zezwolenie na przewóz osób w transporcie międzynarodowym na trasie C.– B. w dniu [...] września 2018 r. Skarżąca spółka zwlekała z uruchomieniem przewozów na podstawie zezwolenia krajowego aż do [...] listopada 2018 r., uznając że bez zezwolenia na regularny przewóz międzynarodowy uruchomienie krajowego odcinka linii nie będzie opłacalne. Oczekiwanie przez spółkę na zezwolenie międzynarodowe celem uruchomienia przewozów na linii krajowej było zatem podyktowane wyłącznie względami ekonomicznymi, nic nie stało na przeszkodzie, aby uruchomić krajowy odcinek linii międzynarodowej wcześniej. Powyższe zachowanie skarżącej spółki niewątpliwie potwierdza, że to na skutek okoliczności zależnych od niej nie wykonywała przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące, a zatem spełnione zostały przesłanki uregulowane w art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. obligujące organ do cofnięcia udzielonego zezwolenia.

Tym samym za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię.

Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest uznanie zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, organy w sprawie przeprowadziły właściwą wykładni art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. i dokonały jego prawidłowej subsumpcji pod bezspornie ustalony w sprawie stan faktyczny. Skarżąca spółka, jako profesjonalny przedsiębiorca świadczący usługi przewozowe na szeregu liniach, zarówno krajowych jak i międzynarodowych, znająca zasady udzielania zezwoleń na wykonywanie regularnego przewozu w transporcie krajowym jak i międzynarodowym nie mogła z przyczyn biznesowych, uzależniać uruchomienia konkretnej linii zgodnie z uzyskanym zezwoleniem krajowym od późniejszego uzyskania zezwolenia międzynarodowego. SKO prawidłowo, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, na podstawie wyjaśnień złożonych przez spółkę, uznało że nierozpoczęcie wykonywania regularnych przewozów na podstawie zezwolenia uzyskanego w dniu [...] czerwca 2018 r. nastąpiło z przyczyn ekonomicznych, leżących po stronie spółki, a zatem na skutek okoliczności zależnych od niej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienia pełnego toku rozumowania sądu pierwszej instancji w zakresie braku zapotrzebowania wśród ludności na przewóz krajowy objęty cofniętym zezwoleniem.

Przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem NSA, żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga spółki zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można przy tym przyjąć, że we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji było wewnętrznie sprzeczne, bowiem sąd rozważając kwestie istnienia zapotrzebowania wśród ludności na przewóz krajowy objęty cofniętym zezwoleniem analizował kwestię opłacalności uruchomienia danej linii a nie przesłanki cofnięcia udzielonego zezwolenia. Pamiętać również należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan faktyczny i prawny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. W świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - SKO prawidłowo zebrało, rozpatrzyło i oceniło zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej spółki jest niezasadna.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę skarżącej spółki.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyły się poniesione przez organ wydatki na wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie skargi kasacyjnej i reprezentowanie organu na rozprawie (480 zł).