Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 813/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2023 r., nr WOP.7722.146.2022.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie (dalej PINB) przeprowadził w dniu 20 maja 2021 r. oględziny strzelnicy nr [..] na dz. nr [...] w D., gm. L. W toku postępowania stwierdzono, że obiekt ma wymiary ok. 50 m x 50 m, jest otoczony z czterech stron wałami o wys. ok. 5 m, z wjazdem od strony północnej. Na terenie obiektu znajdują się dwa obiekty kontenerowe o wymiarach 5 m x 2,5 m i 4 m x 2 m, trzy osie strzeleckie o długościach 40 m, 30 m i 15 m wraz ze stanowiskami tarcz strzeleckich oraz labirynt wykonany z opon samochodowych, zasypanych ziemią o ścianach o wysokości ok. 3 m. Nadto obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, tj. dwa słupy stalowe z oprawami oświetleniowymi i kamerami. Według oświadczenia przedstawiciela Stowarzyszenia [..] (dalej jako Stowarzyszenie) obiekt powstał w 2019 r. w miejscu istniejącego w czasach funkcjonowania jednostki wojskowej stanowiska radaru [...], jednak pogłębionego na potrzeby strzelnicy o około 2 m. Obiekt tworzy całość techniczno-użytkową - strzelnicę. Odbywają się w nim strzelania z broni palnej. Właściciel obiektu nie okazał ani pozwolenia na budowę, ani pozwolenia na użytkowanie.

Postanowieniem z 4 sierpnia 2022 r. PINB nakazał skarżącej, jako inwestorowi, wstrzymać prowadzenie robót polegających na budowie strzelnicy nr [..] na dz. nr [...] w D., gm. L.

Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie WINB w Gdańsku postanowieniem z 5 września 2022 r. uchylił postanowienie PINB z 4 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego takie okoliczności jak data realizacji budowli oraz jej inwestor nie zostały w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione, co uzasadnia uchylenie aktu.

Po przeprowadzeniu postępowania, postanowieniem z 23 maja 2023 r. PINB nakazał skarżącej wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie strzelnicy oznaczonej numerem [..], usytuowanej na dz. nr [...] w D., gm. L., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. PINB stwierdził, że strzelnicę wybudowano w przedziale lat 2017 - 2019, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc w okresie obowiązywania obecnej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co z kolei uzasadnia prowadzenie sprawy w trybie jej art. 48. Nadto w ocenie PINB fakt przekazania przez skarżącą dzierżawcy kompletnej strzelnicy, nie przeczy faktowi, że skarżąca jest wykonawcą strzelnicy, a niewskazanie, kto jest wykonawcą strzelnicy dowodzi, iż inwestorem i realizatorem strzelnicy nr [...] jest właśnie ona. Na budowę obiektu budowlanego - strzelnicy - inwestor powinien był przy tym uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. PINB poinformował także, że zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego istnieje możliwość złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.

Po rozpoznaniu zażalenia na tak wydane postanowienie, skarżonym postanowieniem z 14 lipca 2023 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że postępowanie dotyczy obiektu budowlanego - strzelnicy oznaczonej przez PINB nr [..], zlokalizowanej na dz. nr [...], będącej od 2013 r. własnością skarżącej. Strzelnica nr [...] - stanowi obiekt budowlany, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto strzelnica posiada regulamin, jednakże wobec odrębnych regulacji przepisów Prawa budowalnego zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia, a tym bardziej – ze swej istoty - nie może skutkować legalizacją robót lub obiektów budowlanych zrealizowanych z naruszeniem przepisów tej ustawy. WINB podzielił przy tym ustalenia PINB, że strzelnicę nr 2 wybudowano w przedziale lat 2017 - 2019, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdzony fakt samowoli budowlanej (budowa bez wymaganego pozwolenia) uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ww. ustawy. Ponadto stwierdzony fakt przekazania przez skarżącą spółkę dzierżawcy kompletnej strzelnicy nie daje podstaw do zakwestionowania ustalenia, że spółka jest wykonawcą strzelnicy (także wobec oględzin przeprowadzonych przez PINB, w których uczestniczył przedstawiciel obecnego właściciela). Zdaniem WINB materiał dowodowy wskazuje, że inwestorem strzelnicy nr [..] jest skarżąca spółka.

Zdaniem WINB przedmiotowy "obiekt strzelnicy" stanowi całość techniczno-użytkową, składającą się z trzech osi strzeleckich o dł. 40 m, 30 m i 15 m, ze stanowiskami tarcz strzeleckich oraz labiryntem wykonanym z opon samochodowych zasypanych ziemią o ścianach wysokości ok. 3 m, o zewnętrznych wymiarach wynoszących 50 x 50 m, otoczoną z czterech stron wałami ziemnymi o wys. ok. 5 m, wyposażoną w instalację elektryczną - dwa słupy stalowe z oprawami oświetleniowymi i kamerami, łącznie z dwoma obiektami kontenerowymi o wym. 5 m x 2,5 m oraz 4 m x 2 m). Obiektu tego nie można utożsamiać z istniejącą w tej samej lokalizacji, niezmiennie, od lat 60/70 XX wieku i następnie w kolejnych latach jeszcze na terenie ówczesnej jednostki wojskowej JW [...] (przed likwidacją tej jednostki). Obiekty strzelnic nr 1 i nr 2 powstały dopiero po sprzedaży działki (w 2014 r.) i następnie w wyniku prac prowadzonych od 2016 r. na terenie dz. nr [...] w D., gm. L. (w tym w zakresie ukształtowania terenu), docelowo - dla strzelnicy nr 2 - w 2019 r. WINB wskazał, że przedmiotem sprzedaży w 2014 r. była nieruchomość, która stanowiła wcześniej jednostkę wojskową JW [...], jednak strzelnica nr 2 nie została przedstawiona w dokumentacji, która została sporządzona przed zbyciem ww. nieruchomości w 2014 r. Treść protokołu zdawczo-odbiorczego z 6 grudnia 2012 r. sporządzonego pomiędzy R. a A. (dalej A.) w dziale "budynki i budowle naziemne" nie zawiera obiektu strzelnicy. W piśmie A. z 8 października 2019 r. działka nr [...] opisana jest jako nieużytek, przy czym uprzednio wykorzystywana była na cele wojskowe jako stanowiska ogniowe jednostki rakietowej obrony powietrznej. Nadto w operacie szacunkowym z 18 lutego 2013 r., w którym zostały wymienione obiekty istniejące, m.in. na terenie działki nr [...] w miejscowości D., brak jest informacji o istnieniu strzelnicy. Także z otrzymanego przez PINB protokołu zdawczo-odbiorczego z 7 lutego 2014 r. pomiędzy Oddziałem Terenowym A. a skarżącą spółką, nie wynika, aby w roku 2014 na terenie działki [...] w miejscowości D., istniała strzelnica. W protokole szczegółowo (prócz budynków) wymienione zostały przy tym m.in. place utwardzone, drogi, ogrodzenie, a także instalacje.Jednocześnie dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin z 20 maja 2021 r. pozwala na stwierdzenie, że obiekty tworzące strzelnicę nr 2 jako całość techniczno-użytkową mają wygląd i konstrukcję typową dla współczesnych tego typu obiektów i nie są obiektami z lat 60/70 XX wieku.

Wobec ustalonej daty budowy ocenianej w niniejszym postępowaniu strzelnicy nr 2 - 2019 r. oraz faktu wyodrębnienia postępowania (faktycznie wszczęcie odrębnego postępowania) w tej sprawie (strzelnica nr 2) w 2021 r. (pismo nr PI NB-V-7141/5/21 z 30.04.2021 r.) w ocenie WINB, PINB zasadnie podjął działania w oparciu o przepisy art 48 tej ustawy, według stanu prawnego obowiązującego po dniu 19 września 2020 r. Wraz z nakazem wstrzymania robót budowlanych (jako obligatoryjnym elementem postanowienia w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego) została podana (w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) informacja o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania tej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 48a ustawy Prawo budowlane: ust. 1. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Ust. 2. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Ust. 3. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Tym samym, wobec rozpatrzenia zażalenia i utrzymania w mocy ww. postanowienia PINB powyższy termin przewidziany dla inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego na złożenie wniosku o legalizację (30 dni) biegnie od dnia wydania niniejszego, ostatecznego postanowienia, tzn. od 14 lipca 2023 r.

W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie przez organy obu instancji, że obiekt powstał w 2019 roku podczas, gdy z dokonanych oględzin wynika, iż obiekt istniał już co najmniej w 2018 roku;

2. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyznanie prymatu wiarygodności dokumentom przedłożonym do akt przez Stowarzyszenie, w sytuacji, gdy pozostają one sprzeczne z oględzinami dokonanymi przez organ (bowiem wynika z nich, że obiekt strzelnicy powstał w 2019 roku, w sytuacji, gdy obiekt strzelnicy istniał już co najmniej w 2018 roku);

3. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyznanie wiarygodności oświadczeniu Z. F. i pominięciu oświadczenia W.S., w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił, dlaczego oświadczenie pierwszego z ww. ma większą wiarygodność, niż drugiego, w sytuacji, gdy obaj pełnili służbę na terenie jednostki wojskowej w D.;

4. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego przez organy obu instancji i oparcie się na części zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem dowodów zaoferowanych przez skarżącą, to są: oświadczenia W. S., oświadczenia z 21 sierpnia 2020 r., opinii, na okoliczność wieku obiektów betonowych oraz wieku nasadzenia drzew, z których wynika, iż obiekt strzelnicy istniał przed objęciem nieruchomości w posiadanie przez skarżącą;

5. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenie, na podstawie dokumentów z których wynika, że obiekt strzelnicy istniał przed przeniesieniem własności terenu na rzecz skarżącej oraz że obiekt strzelnicy nie istniał przed przeniesieniem własności terenu na rzecz skarżącej;

6. przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten - z uwagi na wybudowanie obiektu strzelnicy przed wejściem w życie ustawy, nie znajduje zastosowania w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca wskazała, że gdyby - jak twierdzą organy obu instancji - informacje pochodzące od Stowarzyszenia były wiarygodne, to PINB, podczas oględzin o których mowa powyżej, powinien stwierdzić, że strzelnica, której dotyczy postępowanie powstała pomiędzy dniem 14 lutego 2018 r. a 20 maja 2021 r. (tj. podczas pierwszych oględzin strzelnica nie powinna była istnieć, a podczas kolejnych oględzin - strzelnica powinna była być już wybudowana). Okoliczność, że organ nie dokonał tego rodzaju ustaleń w toku postępowania podważa wiarygodność wszystkich dokumentów złożonych przez Stowarzyszenie, które jest zainteresowane korzystnym dla niego rozstrzygnięciem sprawy.

Spółka wskazała przy tym na istniejące w jej ocenie sprzeczności w treści uzasadnienia. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że w ocenie tutejszego organu (na etapie wydania uprzedniego postanowienia nr PINB-V-7141/5/21 z 04.08.2022 r.), organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, kiedy powstała strzelnica nr 2 i kto jest inwestorem budowy tej strzelnicy. Organ w uzasadnieniu postanowienia nr PiNB-V-71741/5/21 z dnia 04.08.2022 r. wskazał, że obiekt powstał w 2019 roku. Jednocześnie, w dalszej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że należy podzielić stanowisko (...), że powyższy materiał dowodowy wskazuje na fakt wybudowania przedmiotowej strzelnicy (nr 2) w przedziale lat 2017 - 2019. W ocenie Spółki, skoro zarówno podczas oględzin w 2018 roku, jaki i podczas oględzin w 2021 roku organ nie miał wątpliwości co do istnienia strzelnicy nr 2, to obiekt strzelnicy nie mógł powstać w okresie 2017 - 2019, ani - jak w dalszej części uzasadnienia, w 2019 roku.

Skarżąca przywołała, że w swoich ustaleniach organy oparły się - zasadniczo - na następujących dokumentach: pismo A. z 8 października 2019 r., pismo A. z 8 lipca 2020 r., protokół zdawczo-odbiorczy z 7 lutego 2014 r., archiwalna mapa działki nr [...] w D., przyjęta do zasobów w dniu 29 listopada 2016 r., operat szacunkowy z 18 lutego 2013 r., protokół zdawczo-odbiorczy z 6 grudnia 2012 r. Spółka wskazała przy tym, że A. w pismach z 8 października 2019 r. oraz z 29 czerwca 2020 r. oświadczyła, że zasadniczo cały teren byłej jednostki wojskowej wykorzystywany był jako poligon oraz, że na całym terenie byłej jednostki wojskowej istniała infrastruktura, którą uznać można za infrastrukturę stanowiącą strzelnicę. Co więcej, z treści pisma A. z 29 czerwca 2020 r. wynika, że działka nr [...] była wykorzystywana do szkolenia strzeleckiego.

Organ z powyższego (oraz oświadczenia sporządzonego z inspiracji Stowarzyszenia przez Z. F.) wywiódł - jak wskazano wyżej – że strzelnica nr 2 została wybudowana w przedziale lat 2017 - 2019. O ile organ PINB na początkowym etapie postępowania prawidłowo stwierdził, że strzelnica jest jednym z elementów wybudowanej w latach 60 XX wieku jednostki wojskowej, to na kolejnych etapach postępowania organy obu instancji - w sposób dowolny, z pominięciem powołanych poniżej dokumentów (co do których organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) stwierdziły, iż wobec ustalonych okoliczności sprawy "obiektu strzelnicy" (...) nie można uznać za istniejącą w tej samej lokalizacji, niezmiennie od lat 60/70 XX wieku. Organy obu instancji nie wzięły przy tym pod uwagę innych dokumentów, które znajdują się posiadaniu tych organów, tj.:

oświadczenia W. S., z którego wynika, że skarżąca nie prowadziła robót budowlanych, a wyłącznie prace porządkowe, mające na celu przywrócenie stanu strzelnicy z lat 60 - 70 ubiegłego wieku. Zauważyć przy tym należy, iż W. S., podobnie jak Z. F. - służył w jednostce wojskowej na terenie D. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał za wiarygodne oświadczenie przedłożone do akt przez Stowarzyszenie, a zignorował oświadczenie zaoferowane przez skarżącego;

oświadczenia z 21 sierpnia 2020 r., z którego wynika fakt wykorzystywania obiektu strzelnicy w celach statutowych przez Stowarzyszenie [...], oraz na okoliczność prac porządkowych przeprowadzonych na terenie nieruchomości;

opinii, na okoliczność wieku obiektów betonowych oraz wieku nasadzenia drzew.

Powyższe oznacza, że organy obu instancji nie rozstrzygały sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a wyłącznie jego skrawek - uzasadniający argumentację organów. W ocenie Spółki, organy obu instancji oceniły dowody w taki sposób, aby pasowały do tezy, że obiekt strzelnicy powstał pod rządzami nowej ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie, ograniczając się tylko do części materiału dowodowego, organy popadły w sprzeczność, stwierdzając, że obiekt powstał w 2019 roku, w sytuacji, gdy z oględzin dokonanych przez PINB wynika, że obiekt istniał już w 2018 roku. Organy w żaden sposób nie wykazały też, aby obiekt strzelnicy powstał po objęciu nieruchomości, na której obiekt się znajduje, w posiadanie skarżącego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Biorąc pod uwagę kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób określony w przepisach prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z ust. 3 art. 48 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4 art. 48 P.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5 art. 48 P.b.).

W toku postępowania zasadniczymi elementami sporu było ustalenie daty budowy obiektu, będącego przedmiotem postępowania, jego kwalifikacja prawna z punktu widzenia przepisów P.b. oraz ustalenie podmiotu inwestora.

W kwestii kwalifikacji przedmiotu postępowania odwołać się w pierwszej kolejności należy do opisu obiektu, utrwalonego podczas oględzin nieruchomości z 20 maja 2021 r. Wynika z niego, że postępowanie dotyczy obiektu o wymiarach ok. 50 m x 50 m, otoczonego z czterech stron wałami o wysokości ok. 5 m, z wjazdem od strony północnej. Na terenie obiektu znajdują się ponadto dwa obiekty kontenerowe o wymiarach 5 m x 2,5 m i 4 m x 2 m, trzy osie strzeleckie o długościach 40 m, 30 m i 15 m wraz ze stanowiskami tarcz strzeleckich oraz labirynt wykonany z opon samochodowych, zasypanych ziemią o ścianach o wysokości ok. 3 m. Nadto obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, tj. dwa słupy stalowe z oprawami oświetleniowymi i kamerami. Zdaniem organów, przedmiotem postępowania jest strzelnica określona numerem 2, znajdująca się na nieruchomości oznaczonej numerem [...] w D., gmina L., stanowiącej własność skarżącej, tj. P. Spółki z o.o., będącą budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., i tworząca wraz ze wszystkimi wyżej opisanymi elementami całość techniczno – użytkową – strzelnicę, której przeznaczeniem są ćwiczenia w strzelaniu, możliwość prowadzenia zawodów strzeleckich, itd. Organy uznały jednocześnie, że realizacja tej budowli, zarówno w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak i ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wymaga pozwolenia na budowę. Tymczasem, skarżąca nie legitymuje się taką decyzję.

W ocenie Sądu powyższa kwalifikacja przedmiotu postępowania jest prawidłowa. Zebrany materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin i zdjęć nieruchomości potwierdza, że przedmiotem postępowania jest strzelnica sportowa otwarta, którą należy kwalifikować jako obiekt budowlany, będący budowlą sportową wzniesioną z użyciem materiałów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W skład tej strzelnicy wchodzą tworzące funkcjonalną całość budowle i urządzenia – wały ziemne, obiekty kontenerowe, osie strzeleckie ze stanowiskami tarcz, ogrodzenia i przejazdy. Co więcej, zauważyć trzeba, że specyfika obiektu będącego przedmiotem sprawy wynika dodatkowo z przepisów ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t. j. z 2022 r., poz. 2516 ze zm.), która w rozdziale 4 reguluje kwestie związane z lokalizacją, budową i organizacją strzelnic (art. 46 ustawy o broni). Powołany przepis wymaga budowania strzelnic w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy, i choć wprost nie odnosi się do regulacji z zakresu prawa budowlanego, to jednak posługuje się określeniem strzelnicy, jako stanowiącego pewną całość obiektu. Regulacja dotycząca budowy i użytkowania strzelnic, choć również w zakresie wymagań ochrony środowiska, znalazła się też w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. nr 27, poz. 341), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni. W § 2 ust. 2 i 3 oraz w § 5 tego rozporządzenia zamieszczono regulacje odnoszące się do strzelnic nie będących budynkiem lub nie znajdujących się w budynku, co sugeruje, że strzelnica jest obiektem odmiennym od obiektu budowlanego w postaci budynku, skoro budynek może być częścią strzelnicy.

Sąd podziela stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17, LEX nr 2446376), że ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa, jakie powinna spełniać strzelnica, wynikają z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U nr 18, poz. 2345). Są to dodatkowe wymagania, jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy. W ocenie Sądu, wskazane wyżej przepisy mają znaczenie w kontekście regulacji art. 48b ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 49 P.b., zgodnie z którymi organ sprawdza, czy budowa jest zgodna nie tylko z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie prawa budowalnego, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem. W tym zakresie mają bowiem zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31; zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania można przystąpić po dokonaniu skutecznego zgłoszenia; zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, m.in. obiekty kategorii "V" - sportowe i kategorii "XVII" - usługowe np. szkoleniowe, do których zaliczają się strzelnice, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie; zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu - por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17).

Podzielając taki pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że również na gruncie przepisów prawa budowlanego, mimo tego, że jego nowelizacja z dnia 20 lutego 2015 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2015.443) zmodyfikowała definicję obiektu budowlanego, eliminując z niej pojęcie budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, można wywieść tezę, że strzelnica jest stanowiącym całość obiektem budowlanym. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie pogląd, że urządzenia budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt 9 P.b. mogą być częścią obiektu budowlanego, co oznacza, że nie wykraczają wówczas poza granice określone w P.b. (por. wyroki NSA z 4 września 2002 r., IV SA 1712/00, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, por. też: A. Despot-Mładanowicz (w:) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany Lex/el. 2019 (red. Alicja Plucińska-Filipowicz, Marek Wierzbowski. Pkt IV.), a więc że dzielą wówczas los obiektu budowlanego, którego są częścią i który tworzą. W związku z powyższym należy podzielić pogląd organów, że opisaną wyżej strzelnicę nr 2 należy w całości zakwalifikować jako obiekt budowlany, będący budowlą sportową, składający się z tworzących funkcjonalną całość elementów w postaci wałów ziemnych, obiektów kontenerowych, osi strzeleckich ze stanowiskami tarcz, ogrodzenia i przejazdu wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Na kwalifikację strzelnicy sportowej, jako obiektu budowlanego, wskazuje również umieszczenie w kategorii V obiektów budowlanych, obejmujących obiekty sportu i rekreacji przykładowych obiektów takich jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, czy zjeżdżalnie. Określenie wskazanej kategorii obiektów budowlanych ("obiekty sportu i rekreacji") oraz przykładowe wyliczenie takich obiektów zamieszczone w załączniku do Prawa budowlanego wskazują, że strzelnice sportowe, a w szczególności strzelnica sportowa, będąca przedmiotem postępowania, również należą do tej samej kategorii obiektów budowlanych. Przemawia za tym również podobieństwo strzelnicy sportowej do obiektów sportu i rekreacji wymienionych w załączniku do Prawa budowalnego - kategoria V, pod względem celu, jakiemu ma służyć, kompletności wyposażenia umożliwiającego realizację tej funkcji oraz zachowania zasad bezpieczeństwa przy jej realizacji i użytkowaniu. Wskazane podobieństwo do wymienionych wprost w przepisach prawa budowlanego przykładowych obiektów budowlanych - obiektów sportu i rekreacji powoduje, że przedmiotowa strzelnica sportowa prawidłowo została uznana za obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r., II FSK 2137/16).

W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości ustalenie organów odnośnie do daty budowy ww. obiektu, a więc że strzelnica nr 2 powstała w latach 2017 – 2019, a ponadto - nie jest to ten sam obiekt, który znajdował się na działce nr [...] w latach 60/70 XX w. Organy administracji w celu ustalenia tej okoliczności dokonały analizy szeregu dokumentów, zebranych w aktach sprawy, a więc m. in. pisma dyrektora Oddziału Regionalnego A. z 29 czerwca 2000 r., pisma dyrektora Oddziału Regionalnego A. z 8 października 2019 r., zawierającego odwołanie do protokołu zdawczo – odbiorczego z 6 grudnia 2012 r. i wyszczególnienie budynków i budowli znajdujących się, m. in. na działce nr [...] oraz oświadczeń z 21 stycznia 2019 r.: S. F., W. S., J. S., oraz z 11 kwietnia 2023 r. – Z. F. Wskazywana w skardze okoliczność, że analizowana strzelnica powstała w latach 60/70 XX w. nie znajduje żadnego potwierdzenia w ww. materiale dowodowym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, oświadczenie W. S. z 20 sierpnia 2020 r. również nie stanowi takiego potwierdzenia. Wynika z niego, że w latach 60 XX w. na terenie działki nr [...] znajdowały się stanowiska ogniowe w postaci wałów ziemnych, schronów i transzei przeznaczone dla rakiet, armat i karabinów maszynowych. Nie oznacza to, że są to obiekty tożsame ze strzelnicą nr 2. Natomiast, z oświadczeń pozostałych ww. osób wynika, że jednostka wojskowa posiadała własną strzelnicę w latach 60 XX w., ale usytuowana była ona w zupełnie innym miejscu – po drugiej stronie drogi dojazdowej prowadzącej do wsi D. Z oświadczeniami tymi współgra jednocześnie treść protokołu zdawczo – odbiorczego z 6 grudnia 2012 r. i wyszczególnienie budynków i budowli znajdujących na działce nr [...], które w żadnym punkcie nie ujawnia obiektu strzelnicy. Powyższe oznacza, że ustalenie organu co do daty powstania strzelnicy nr 2 nie jest dowolne, lecz stanowi efekt analizy różnych dowodów, w tym także oświadczenia W. S., na które powołuje się skarżąca, ale które również w opinii Sądu orzekającego, nie przeczy ustaleniom organów.

Wreszcie, skarżąca nie zdołała zakwestionować ustalenia, że jest inwestorem ww. robót związanych z budową strzelnicy. Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...], na której znajduje się sporny obiekt. Z akt wynika, że na mocy umowy dzierżawy z 29 marca 2019 r. skarżąca wydzierżawiła 800 m2 tej nieruchomości Stowarzyszeniu [...], reprezentowanemu przez R. S. i K. K. na działalność w zakresie strzelectwa suportowego i sportu w postaci strzelnicy. Dzierżawca oświadczył, że nie będzie wznosił żadnych obiektów budowlanych, a nadto, że do prowadzenia działalności w zakresie strzelnicy nie jest mu potrzebne wznoszenie nowych obiektów (§ 4 ust. 2 umowy). Powyższy dokument nie tylko potwierdza, że strzelnica musiała powstać przed 2019 r., ale także, że infrastruktura ją stanowiąca nie została wzniesiona przez dzierżawcę. Skarżąca również nie twierdzi, by to dzierżawca wybudował strzelnicę. W świetle powyższego, nie jest wiarygodne oświadczenie skarżącej, że to nie ona wybudowała strzelnicę na swojej działce. W takich okolicznościach, zdaniem Sądu organy prawidłowo zidentyfikowały inwestora analizowanego obiektu.

Konsekwencją prawidłowego zakwalifikowania, będącej przedmiotem postępowania strzelnicy sportowej jako stanowiącego funkcjonalną całość obiektu budowlanego, ustalenia daty jej budowy i inwestora było zasadne wdrożenie wobec niej, przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 48 P.b. Niesporne bowiem w sprawie było, że strzelnica ta zostały wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę. O tym, że na budowę strzelnicy jako obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie, przesądza treść art. 28 ust. 1 i art. 29 P.b. Skoro bowiem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, w których budowa strzelnicy nie jest wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę, ani też nie są wymienione jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na wykonywaniu takiej strzelnicy, to oznacza to, że budowa strzelnicy, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 P.b.), wymaga pozwolenia na budowę.

Sąd nie stwierdził naruszenia w sprawie jakichkolwiek przepisów postępowania, a w szczególności wskazanych w skardze, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na mocy umocowania, wynikającego z art. 119 pkt 3 ww. ustawy w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.