Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1802/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Nauczycielstwa Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1540/15 w sprawie ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Edukacji Narodowej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2016 r., II SA/Wa 1540/15 oddalił skargę Związku Nauczycielstwa Polskiego na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które muszą wystąpić łącznie, są zatem: a) toczące się postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, b) cele statutowe organizacji, c) interes społeczny.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dacie zgłoszenia przez Związek Nauczycielstwa Polskiego wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu, toczyło się postępowanie przed Ministrem Edukacji Narodowej, wszczęte wnioskiem L. Stowarzyszenia Oświatowo-Samorządowego o stwierdzenie nieważności decyzji L. Kuratora Oświaty nr [...] z [...] października 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy L. Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., zezwalającej L. Stowarzyszeniu Oświatowo-Samorządowemu na prowadzenie Publicznego Gimnazjum w S. Nie budzi również wątpliwości, że cele statutowe Związku Nauczycielstwa Polskiego uzasadniają dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W myśl bowiem art. 1 Statutu ZNP, Związek ten jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządowym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki. Celem działania Związku jest zaś zgodnie z art. 5 pkt 1 i 3 Statutu ZNP, obrona godności, praw i interesów członków ZNP, a także dążenie do powszechnej dostępności oświaty na wszystkich szczeblach. Nadto w myśl art. 6 pkt 14 Statutu ZNP, do urzeczywistnienia w/w celów Związek może stosować wszelkie prawnie dozwolone działania. Sporna jest natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestia istnienia po stronie ZNP interesu społecznego, który przemawia za dopuszczeniem go do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W literaturze podkreśla się, że "nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. (...) jego treść jest ciągle zmieniająca się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie..." (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Wskazuje się także, iż: "Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie komentowanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Natomiast W. Dawidowicz twierdzi, że "organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można go stawiać ponad interesami stron" (Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 32.).

Za udziałem Związku Nauczycielstwa Polskiego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności L. Kuratora Oświaty nr [...] z [...] października 2012 r., nie przemawia tak rozumiany interes społeczny. Zarówno z wniosku ZNP o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ze skargi wynika, że Związek upatruje interesu społecznego w działaniach mających na celu doprowadzenie zaprzestania prowadzenia szkół przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe, które: od ponad dwóch lat prowadzi szkoły założone bez stosownych zezwoleń; odpowiedzialne jest za sytuację, w której osoby świadczące pracę na rzecz prowadzonych przez nie szkół, co najmniej w okresie od 1 września 2012 – 9 października 2013, nie miały nawiązanych z tymi szkołami stosunków pracy; odpowiedzialne jest za sytuację, w której część nauczycieli świadczących pracę na rzecz prowadzonych przez nie szkół, co najmniej w w/w okresie nie miało stosownych kwalifikacji do nauczania dzieci; przyczyniło się do stworzenia przez Gminę L. fikcji prawnej wyłączającej faktyczną możliwość realizacji zadań gminy w zakresie zapewnienia zamieszkałym na jej terenie uczniom możliwości spełniania obowiązku szkolnego w szkołach prowadzonych przez gminę oraz uniemożliwiającej skuteczną kontrolę spełniania obowiązku szkolnego.

Powyższa argumentacja odzwierciedla wskazane wcześniej cele statutowe ZNP, ale nie uzasadnia działania w interesie społecznym. Ponadto wyniki kontroli doraźnej z 8 stycznia 2013 r. i 8 października 2014 r., pismo z 7 października 2014 r. skierowane do L. Kuratora Oświaty przez Radę Pedagogiczną Publicznego Gimnazjum w S., opinia rodziców uczniów przekazana za pośrednictwem Rady Rodziców w piśmie z 14 października 2014 r. oraz ewaluacji zewnętrznej przeprowadzonej przez pracowników L. Kuratorium Oświaty w Publicznym Gimnazjum w S. w marcu 2015 r. wskazują, że szkoła prowadzi działalność zgodnie ze statutem i zapewnia bezpieczeństwo uczniom w czasie pobytu w szkole, zapewnia uczniom realizację obowiązku szkolnego z korzyścią dla uczniów, ich rodziców i nauczycieli, oferuje lepsze wyniki nauki, wychowania i opieki niż szkoła prowadzona przez Gminę L., poszerzyła swoją bazę lokalowo-dydaktyczną, oferuje szeroki program zajęć dodatkowych. Jednocześnie z funkcjonowania szkoły i pracy nauczycieli bardzo zadowoleni są rodzice uczniów, zaś Najwyższa Izba Kontroli, pomimo drobnych uchybień, działalność szkoły oceniła pozytywnie. Sformułowany przez ZNP interes społeczny stoi w sprzeczności z przepisami ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.). Zgodnie bowiem z jej art. 1 pkt 3, system oświaty zapewnia w szczególności możliwość zakładania i prowadzenia szkół przez różne podmioty. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Szkoła i placówka z zastrzeżeniem art. 3a-3e, może być zakładana przez : 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną.

Akceptacja stanowiska ZNP oznacza dyskryminację osób prawnych i osób fizycznych w prowadzeniu i zakładaniu szkół i placówek oraz godzi w wolności i prawa ekonomiczne oraz wolność wyboru szkół (art. 70 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto, należy mieć na względzie postępujący w szybkim tempie na terenie całego kraju proces likwidacji szkół prowadzonych przez gminy w małych miejscowościach ze względów finansowych. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że szkoła spełnia nie tylko funkcję oświatową i wychowawczą, ale właśnie w małych miejscowościach ważna jest także jej funkcja kulturotwórcza.

Zarzuty skargi są chybione. Wbrew twierdzeniu Związku Nauczycielstwa Polskiego, Minister Edukacji Narodowej podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Świadczą o tym akta postępowania administracyjnego oraz uzasadnienia zapadłych rozstrzygnięć. Nie doszło również do naruszenia art. 76 § 1 k.p.a., zaś organ trafnie podniósł, że odwoływanie się do stanu faktycznego opisanego w decyzji z [...] października 2012 r., nie znajduje uzasadnienia, albowiem w dacie rozpoznania wniosku o dopuszczenie ZNP do udziału w postępowaniu, uległ on zmianie, co znajduje odzwierciedlenie w powołanych przez organ dokumentach. Ponadto, zarzut naruszenia art. 7 i art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów, może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., bo w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom w/w przepisów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Związek Nauczycielstwa Polskiego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działanie w interesie społecznym w rozumieniu tego przepisu nie może polegać na wypełnianiu przez związek zawodowy jego statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków, jak również nie może polegać na podejmowaniu działań zmierzających do ochrony praw pewnej grupy ludności,

2. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek udowodnienia istnienia interes społecznego, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem tych przepisów polegającym na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, skutkującym błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a skarga przy prawidłowych ustaleniach faktycznych zasługiwałaby na uwzględnienie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. polegającym na ustaleniu faktów nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym i pozostających w sprzeczności z treścią dokumentów włączonych do akt sprawy,

5. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wybiórcze i niepełne ustosunkowanie się Sądu I instancji do dowodów zgromadzonych w sprawie oraz do zarzutów skargi, co doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego i w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie przyjmuje się, że interes społeczny w rozumieniu art. 31 k.p.a. może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z 4 grudnia 2001 r., II SA 2464/00), a także, że z nieokreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wykluczone jest domaganie się od organizacji społecznej udowodnienia jego istnienia (wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1762/12, wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2015 r., VII SA/Wa 1520/14).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związek zawodowy jest dobrowolną samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. W świetle art. 1 Statutu ZNP, Związek Nauczycielstwa Polskiego jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządnym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki. Jednocześnie w myśl art. 5 pkt 1, 3 i 6 Statutu ZNP, celem ZNP jest obrona godności, praw i interesów członków ZNP, dążenie do powszechnej dostępności oświaty i szkolnictwa wyższego na wszystkich ich etapach i stopniach oraz obrona publicznego charakteru oświaty i szkolnictwa wyższego. Do urzeczywistniania ww. celów ZNP może stosować wszelki prawnie dozwolone działania (art. 6 pkt 14 Statutu ZNP). Z powyższych zapisów wynika aktywna działalność ZNP na rzecz wzmacniania systemu oświaty samorządowej, jako gwaranta równego, powszechnego, bezpłatnego i nieograniczonego dostępu do oświaty oraz aktywność nakierowana na zapobieganie likwidowaniu szkół samorządowych, jak również zastępowaniu ich szkołami prowadzonymi przez podmioty prawa prywatnego. Trend zmierzający do zastępowania szkół prowadzonych bezpośrednio przez jednostki samorządu terytorialnego, szkołami prowadzonymi przez spółki, fundacje, stowarzyszenia ZNP uważa za szkodliwy, jak również godzący w uprawnienia pracownicze, interesy nauczycieli i pracowników administracji i obsługi szkół oraz naruszający prawo rodziców do posłania dzieci do szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny (art. 70 ust. 3 Konstytucji RP). Dlatego też ZNP podejmuje działania mające na celu ochronę oświaty samorządowej.

Związek Nauczycielstwa Polskiego we wniosku o dopuszczenie do postępowania wykazał istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do postępowania. W interesie społecznym leży bowiem zaprzestanie przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe prowadzenia gimnazjum założonego bez wymaganego prawem zezwolenia. Będzie ono skutkowało przywróceniem miejsc pracy dla nauczycieli w gimnazjum publicznym prowadzonym przez Gminę L. Ponadto zagwarantuje rodzicom uczniów w wieku gimnazjalnym, zamieszkałym na terenie gminy L., realizację konstytucyjnego prawa zapisania swych dzieci do szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny (gminę L.), co również leży w interesie społecznym. Zaprzestanie prowadzenia gimnazjum przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe zapobiegnie dalszemu uczęszczaniu uczniów do szkoły założonej bez wymaganego prawem zezwolenia oraz prowadzonej z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o z 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przywołanych unormowań wynika, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy. Postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2015 r. i z [...] lipca 2015 r., dotknięte są naruszeniem zasad procedury wynikających z tych przepisów. Minister w toku postępowania nie rozpatrzył całego zebranego materiału dowodowego, gdyż pominął dowody z dokumentów wskazanych przez ZNP we wniosku o dopuszczenie do postępowania administracyjnego, tj.: pism z 14 grudnia 2012 r. skierowanych przez L. Kuratora Oświaty do Wójta Gminy L. i L. Stowarzyszenia Oświatowo-Samorządowego, protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego w Zamościu obejmującego treść zeznań świadka A. R. Prezesa L. Stowarzyszenia Oświatowo-Samorządowego, protokołów kontroli przeprowadzonej przez L. Kuratorium Oświaty 9 października 2013 r. w szkołach prowadzonych przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał jedynie lakonicznie, że organ ten, zdaniem Sądu, podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego, a zwłaszcza zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu świadczą o tym akta postępowania oraz uzasadnienia zapadłych rozstrzygnięć. Tymczasem w uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2015 r. oraz postanowienia z [...] lipca 2015 r. Minister Edukacji Narodowej w żaden sposób nie odniósł się do dowodów z ww. dokumentów, a Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku całkowicie pominął tę kwestię. Z pism z 14 grudnia 2012 r. skierowanych przez L. Kuratora Oświaty do Wójta Gminy L. i L. Stowarzyszenia Oświatowo-Samorządowego oraz z protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego w Zamościu obejmującego treść zeznań świadka A. R. Prezesa L. Stowarzyszenia Oświatowo-Samorządowego wynika jednoznacznie, że L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe, prowadzi szkoły założone bez wymaganego prawem zezwolenia. Protokoły kontroli przeprowadzonej przez L. Kuratorium Oświaty 9 października 2013 r. wskazują natomiast, że osoby świadczące pracę na rzecz prowadzonych przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe szkół, co najmniej w okresie od 1 września 2012 r. do 9 października 2013 r. nie miały z tymi szkołami nawiązanych stosunków pracy. Żaden z innych dowodów przeprowadzonych przez Ministra Edukacji Narodowej w toku postępowania nie dowodzi, iż stan ten uległ zmianie.

Rozpatrzenie przez organ administracji dowodów z ww. dokumentów musiałby skutkować ustaleniem, że L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe nie prowadzi szkół zgodnie z przepisami prawa. Naraża w ten sposób uczniów na uznanie okresu nauki w tych szkołach za okres, w którym nie spełniają oni obowiązku szkolnego. Nauczycieli naraża zaś na uznanie, iż w okresie świadczenia pracy na rzecz szkół nie byli nauczycielami w rozumieniu ustawy Karty Nauczyciela i że okresu tego nie można im zaliczyć np. do stażu umożliwiającego awans zawodowy (art. 9a-9i ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.) czy też nabycie prawa do świadczenia kompensacyjnego (art. 2 pkt 1 ustawy z 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych Dz. U. Nr 97 poz. 800 ze zm.). Za nauczyciela można bowiem uznać tylko i wyłącznie osobę, która ma nawiązany stosunek pracy ze szkołą (art. 5b ustawy o systemie oświaty w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 1 i art. 91b ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela). W świetle rozwiązań zawartych w ustawie o systemie oświaty (art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 pkt 6) szkoły, które nie mają nawiązanych stosunków pracy z nauczycielami posiadającymi odpowiednie kwalifikacje, nie mogą uzyskać uprawnień szkoły publicznej. Uprawnień takich nie posiadają również szkoły założone bez zezwolenia, o którym mowa w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Tym samym szkoła, która w ogóle nie zatrudnia nauczycieli, albo zatrudnia nauczycieli bez odpowiednich kwalifikacji, albo została założona bez stosownego zezwolenia nie może wydawać państwowych świadectw szkolnych, a okres nauki w takiej szkole nie może być uznany za okres spełniania obowiązku szkolnego.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji działalność gimnazjum nigdy nie była przedmiotem kontroli NIK. Potwierdza to protokół posiedzenia Sądu Rejonowego w Zamościu obejmującego treść zeznań świadka A. R. Prezesa L. Stowarzyszenia Oświatowo-Samorządowego oraz informacja o wynikach kontroli NIK zatytułowanej: "Wpływ Likwidacji Szkół Publicznych na warunki realizacji zadań oświatowych gmin".

Ustalenie, że rodzice zapisują dzieci do gimnazjum prowadzonego przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe ze względu na to, że gimnazjum gminne na stałe zaprzestało naboru do klasy I oraz ustalenie, że założenie gimnazjum stowarzyszeniowego nie skutkuje korzystnym uzupełnieniem sieci szkół gimnazjalnych na terenie gminy L., a prowadzi do zastąpienia gimnazjum gminnego szkołą prowadzoną przez stowarzyszenie, musiałoby skutkować uznaniem, iż za dopuszczeniem Związku Nauczycielstwa Polskiego do

postępowania przemawia interes społeczny.

W toku postępowania Minister Edukacji Narodowej ustalił, że rodzice zapisują dzieci do gimnazjum prowadzonego przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe ze względu na to, iż przedstawia ono dobrą ofertę edukacyjną. Ustalenie to pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji L. Kuratora Oświaty z [...] października 2012 r. Nr [..], w której stwierdza się, że na rok szkolny 2012/2013 uczniowie nie zostali zapisani do gimnazjum gminnego, gdyż nie przeprowadziło ono przed rozpoczęciem roku szkolnego naboru do klasy I, co uniemożliwiło rodzicom zapisanie dzieci do I klasy tej szkoły. Wskazano w niej również, że utworzenie przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe Gimnazjum w S. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół, a zmierza jedynie do przejęcia dzieci z Publicznego Gimnazjum w S. prowadzonego przez gminę, co w konsekwencji może doprowadzić do likwidacji tej szkoły. Na to, że utworzenie przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe Gimnazjum w S. nie stanowi w ogóle korzystnego uzupełnienia sieci szkół wskazał L. Kurator Oświaty również w decyzji z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...].

Decyzja administracyjna jest dokumentem, urzędowym, korzysta zatem z domniemania przewidzianego w art. 76 k.p.a. (vide.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r. 1 OSK 2384/12). Dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią dokumentu urzędowego przy braku jakichkolwiek dowodów, które by prawdziwość jego treści podważały, stanowi naruszenie art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu Sąd I instancji wskazał jedynie, że podziela pogląd Ministra Edukacji Narodowej, że odwoływanie się do stanu faktycznego opisanego w decyzji z [...] października 2012 r. nie znajduje uzasadnienia, albowiem w dacie rozpoznania wniosku o dopuszczenie ZNP do udziału w postępowaniu uległ on zmianie, co zdaniem Sądu I instancji znajduje odzwierciedlenie w powołanych przez Ministra Edukacji Narodowej dokumentach. Tymczasem żaden z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nie wskazuje, że do gimnazjum prowadzonego przez gminę przeprowadzono nabór na rok szkolny 2012/2013 lub lata kolejne. Informacja o wynikach kontroli NIK zatytułowana: "Wpływ Likwidacji Szkół Publicznych na warunki realizacji zadań oświatowych gmin" potwierdza wręcz, że nabór taki nie był prowadzony. Informacja ta potwierdza również że na terenie gminy L. nie doszło do korzystnego uzupełnienia sieci gimnazjów, ale że nastąpiła zamiana gimnazjum gminnego na gimnazjum prowadzone przez stowarzyszenie.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobie prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004 r. nr 46, poz. 438 z późn. zm.) zezwolenie na założenie szkoły publicznej może być udzielone tylko i wyłącznie w przypadku, gdy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Tymczasem w Gminie L. na skutek założenia gimnazjum przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe sieć szkolna nie została uzupełniona, a dokonuje się jedynie zamiany jedynego funkcjonującego na terenie gminy gimnazjum samorządowego na gimnazjum prowadzone przez stowarzyszenie.

Taka zamiana narusza prawo rodziców do posłania swych dzieci do gimnazjum publicznego w rozumieniu art. 70 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z tym przepisem rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Należy przyjąć, że szkołą publiczną, w rozumieniu przedmiotowej normy jest tylko i wyłącznie szkoła prowadzona przez podmiot publiczny, a więc szkoła prowadzona – co do zasady – przez jednostkę samorządu terytorialnego, w odróżnieniu od szkoły niepublicznej, prowadzonej przez podmioty prywatne (osoby fizyczne i osoby prawne inne niż j.s.t.). W piśmie z 17 lipca 2014 r. skierowanym do Ministra Edukacji Narodowej Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi: "(...) przekazywanie podmiotom prywatnym prowadzenia szkół może łączyć się z wątpliwościami co do realizacji konstytucyjnych praw i wolności nawet w sytuacji, w której szkoła po przekazaniu kontynuuje działalność jako szkoła publiczna. Przekazanie całości lub zasadniczej części szkół publicznych osobom fizycznym lub prawnym prowadzi bowiem do sytuacji, w której politykę oświatową, jako rodzaj polityki publicznej, na terenie gminy przejmują podmioty niepochodzące z demokratycznych wyborów, nad którymi lokalna społeczność i władze centralne nie sprawują pełnej i bezpośredniej kontroli. (...)". Natomiast w piśmie z 17 marca 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje, że: "(...) Pojęcia konstytucyjne powinny być rozumiane autonomicznie, zgodnie z aksjologią ustawy zasadniczej. Niekoniecznie zatem są one tożsame z pojęciami definiowanymi treścią nadaną jej przez Konstytucję. Istnieje wątpliwość, czy sam fakt ustawowego określenia szkoły prowadzonej przez podmiot prywatny jako "publicznej" czyni ją publiczną w rozumieniu, jakie temu określeniu nadaje Konstytucja. Możliwość przekazania bezpośredniego zarządu szkołami publicznymi prywatnym podmiotom może być zatem oceniana jako wątpliwa pod względem zgodności z Konstytucją. (...)".

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż lakoniczne jednozdaniowe odniesienie się przez Sąd I instancji do poszczególnych zarzutów skargi nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonych postanowień. Tymczasem na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym spoczywa obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Motywy wyroku mają zatem przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez jego błędną wykładnię jest chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie komentowanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Tymczasem, jak wyraźnie to wynika ze wszystkich pism Związku Nauczycielstwa Polskiego, w tym skargi kasacyjnej, działanie Związku w tej sprawie jest ukierunkowane na pozbawienie konkurencyjnego podmiotu, jakim jest L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowego pozwolenia na prowadzenie Publicznego Gimnazjum w S. Doprowadzenie do takiego rozstrzygnięcia leży niewątpliwie w interesie grupowym członków Związku Nauczycielstwa Polskiego, ale w żadnej mierze nie można uznać tego interesu za interes społeczny. O tym, że jest to tylko interes grupowy świadczy treść art. 1 pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym system oświaty zapewnia w szczególności możliwość zakładania i prowadzenia szkół przez różne podmioty. Tym samym, Sąd I instancji trafnie ocenił, że wymieniona w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka interesu społecznego, warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie została spełniona.

Bezzasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek udowodnienia istnienia interes społecznego. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nigdzie nie sformułowano takiej oceny prawnej. Natomiast trafnie ocenił Sąd I instancji, że wniosek Związku Nauczycielstwa Polskiego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji L. Kuratora Oświaty z [...] października 2012 r. nr [...] nie został wniesiony w interesie społecznym.

Także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z ich uzasadnienia, są one ukierunkowane na wykazanie, że L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe w toku swojej działalności ewidentnie i wielokrotnie narusza prawo, a zatem powinno być pozbawione pozwolenia na prowadzenie Publicznego Gimnazjum w S., a nie na wykazanie, że udział Związku Nauczycielstwa Polskiego w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie podyktowany jest interesem społecznym. Tak więc Związek w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej argumentuje tak, jak gdyby już był uczestnikiem postępowania na prawach strony. Zresztą tak sformułowana argumentacja dowodzi jednoznacznie, że motywacja Związku Nauczycielstwa Polskiego do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony jest podyktowana partykularnym interesem grupowym, a nie interesem społecznym.

Wreszcie, nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wybiórcze i niepełne ustosunkowanie się Sądu I instancji do dowodów zgromadzonych w sprawie oraz do zarzutów skargi. Ten pierwszy przepis stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego postanowienia z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jego legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak, wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyrok SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji zaniechał podania motywów, z powodu których uznał, że skarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie narusza prawa, a także nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń podniesionych w skardze, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek Ministra Edukacji Narodowej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną wpłynęła po upływie terminu przewidzianego w art. 179 zd. pierwsze p.p.s.a.