Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 778/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 2, art. 1, art. 14, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 546/22 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. z [...] czerwca 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. z [...] lutego 2022 r., 2. zasądza od Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. na rzecz P. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. na rzecz P. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 546/22 oddalił skargę P. G. na decyzję Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 5 lutego 2022 r. P. G. (dalej: "skarżący") wystąpił do Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. (dalej: "organ") o "przesłanie informacji w postaci wynagrodzenia wszystkich nauczycieli wraz z kierownictwem placówki, wypłaconych w styczniu 2022 r. (w postaci: imię i nazwisko - kwota netto)".

Decyzją z [...] lutego 2022 r. organ odmówił udostępnienia informacji. W podstawie prawnej powołał się na art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), a w uzasadnieniu na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Stowarzyszenie Rozwoju Wsi C. decyzją z [...] czerwca 2022 r. ponownie odmówiło skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. W ramach uzasadnienia organ wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne). Obowiązek udzielenia informacji dotyczy zatem tych pracowników organu, którzy biorą udział w procedurach decyzyjnych, bo to odnosi się wprost do działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. Natomiast w przypadku szkoły, której pracowników dotyczy zapytanie - co do której przyznał, że ma ona charakter publiczny - stwierdził, że jest ona prowadzona przez Stowarzyszenie Rozwoju Wsi C., a organem decyzyjnym jest jego zarząd, który z racji swej funkcji nie pobiera wynagrodzenia. To on podejmuje decyzje administracyjne i finansowe.

Nadto podniósł, że w placówce prowadzonej przez organ nauczyciele są zatrudniani na podstawie umowy o pracę, a więc pensje tych pracowników nie są jawne, zaś nauczycieli nie można traktować jako osób pełniących funkcje publiczne, ponieważ zatrudnienie nie jest oparte o przepisy wynikające z Karty Nauczyciela.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi, powielając argumentację zawartą w obu decyzjach.

W toku postępowania sądowego Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. złożyło opinię amicus curiae. Przedstawiło w niej przegląd orzecznictwa ETPCz oraz regulacje prawa polskiego dotyczącego prawa do informacji. Stowarzyszenie stwierdziło, że także szkoły prowadzone przez podmioty inne niż ograny jednostek samorządu terytorialnego oraz zatrudnieni w nich nauczyciele są częścią systemu oświaty, a ich prawa i obowiązki są regulowane w aktach prawnych związanych z funkcjonowaniem systemu oświaty. Funkcjonowanie tych podmiotów mieści się w obowiązku władz publicznych zapewnienia obywatelom dostępu do kształcenia. W konkluzji Stowarzyszenie stwierdziło, że informacje o takich placówkach i zatrudnionych w nich nauczycielach stanowią informacje o systemie edukacji, a zatem o sprawach publicznych (konstytucyjnych zadaniach publicznych oraz sposobie ich wykonywania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę P. G. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organ, do którego skierowano żądanie, jest podmiotem prowadzącym szkołę publiczną, korzystającym z dotacji gminnych. Jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie edukacji i dysponującym majątkiem publicznym. Spełniona została zatem przesłanka podmiotowa (adresat jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej). W ocenie Sądu informacje dotyczące realizacji zadań w zakresie edukacji publicznej, jak i zagadnienia związane z ich finansowaniem dotyczą informacji publicznej. Spełniona jest zatem także przesłanka przedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem w celu ustalenia znaczenia tego pojęcia można się odwołać do poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego zagadnienia identyfikacji osób pełniących funkcje publiczne.

Zdaniem WSA w Gliwicach "Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14).

Sąd I instancji stwierdził, że judykatura za osobę pełniącą funkcję publiczną uznaje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74).

Z powyższego - zdaniem Sądu I instancji - wynika, że osobami pełniącymi funkcje publiczne są osoby mające wpływ na kierunek działania organu, sposób załatwiania spraw czy wydatkowania środków publicznych, a nie takie, które co prawda wykonują jakieś czynności związane z realizacją zadań publicznych, nawet o charakterze merytorycznym, ale nie stanowiące o kierunkach jego działania i nie związane z gospodarowaniem mieniem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762, zwana dalej: "Karta Nauczyciela") nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Czyli nauczyciel korzysta z takiej ochrony nie jako funkcjonariusz publiczny, tylko z ochrony na takich samych zasadach jak ten funkcjonariusz.

W ocenie Sądu odmiennie ma się sprawa np. z dyrektorem szkoły, który - w ocenie Sądu – właśnie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Artykuł 68 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, zwana dalej: "Prawo oświatowe") w pkt 1-12 przewiduje bowiem władcze i decyzyjne kompetencje dyrektora, takie jak - przykładowo - kierowanie działalnością szkoły oraz reprezentowanie jej na zewnątrz, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, sprawowanie opieki nad uczniami i stwarzanie warunków harmonijnego rozwoju, realizacja uchwał rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej. Takich decyzyjnych i kierowniczych kompetencji nie posiadają nauczyciele, którzy nie piastują w szkole żadnych funkcji.

Zdaniem Sądu I instancji dokonując ważenia dwóch wartości: jawności życia publicznego i prawa do prywatności osób fizycznych na gruncie przedmiotowej sprawy uzasadnione jest przyznanie prymatu drugiej z nich. Dla sprawowania kontroli w zakresie wydatkowania środków publicznych wystarczające jest bowiem uzyskanie wiedzy o kwotach zbiorczych przeznaczanych na wynagrodzenia, czy też o tym, jaki procent dofinansowania gminnego przeznaczany jest na wynagrodzenia. Natomiast wiedza o wynagrodzeniach każdego z nauczycieli narusza już ich prawo do prywatności, gwarantowane konstytucyjnie. Zaś w sytuacji, gdy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne (tj. decydującymi o sposobie załatwienia spraw czy wydatkach publicznych w omówionym wyżej rozumieniu) nie znajdują do nich zastosowania ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do rzekomej wadliwości uzasadnienia decyzji, polegającej na niejasnym i szczątkowym jej uzasadnieniu. Faktem jest, że nie było ono rozbudowane, tym niemniej jasno wskazywało na stanowisko organu i jego przyczyny tj. ochronę prywatności osób fizycznych, tym bardziej, że decyzja zawierała także podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p.), a pytanie nie było wszak adresowane do przedsiębiorcy. Natomiast wzmianka o nieodpłatnym pełnieniu funkcji przez Zarząd Stowarzyszenia w oczywisty sposób miała na celu poinformowanie skarżącego, że jedyny organ decyzyjny, a więc pełniący funkcje publiczne, wynagrodzenia nie pobiera, nie ma zatem o czym informować pytającego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 5 ust. 2 u.i.d.p. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że nauczyciel nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu, co w konsekwencji prowadziło do błędnego stwierdzenia, iż wynagrodzenie nauczyciela podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i nie podlega udostępnieniu;

2) art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 1 u.i.d.p. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe stanowiska organu godzącego w prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej;

3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Stowarzyszenie Rozwoju Wsi C. prawidłowo odmówiło skarżącemu udostępnienia żądanej przez niego informacji.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia strony skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej, to jest na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Skarżący domagał się informacji w postaci wynagrodzenia wszystkich nauczycieli wraz z kierownictwem placówki, wypłaconych w styczniu 2022 r. (w postaci: imię i nazwisko – kwota netto).

Dla porządku na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Wskazaną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", co jest wywodzone nie tylko z treści powołanych przepisów ale przede wszystkim z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W pojęciu tym będą się zatem mieściły wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega zatem wątpliwości, że informacje odnoszące się do wynagrodzenia nauczycieli stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Wynagrodzenie stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w powołanym przepisie. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis ogranicza dostęp do informacji publicznej ze względu na wskazane w nim ograniczenia. Zgodnie z powyższą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

W tym kontekście rozważenia wymaga, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną, jako że kwestia ta została podniesiona w zarzutach skargi kasacyjnej. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2488/13, Monitor Prawniczy 2015, nr 5).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 3217/14 wskazał, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16 oraz z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

W orzecznictwie także jednolicie przyjmuje się, że zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737) system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2024 r. poz. 986) - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, dnia z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15, w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 62/16, w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 105/17, w Szczecinie z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13, w Łodzi z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13, we Wrocławiu z dnia 4 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 20/17, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu za przyjęciem, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia także to, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 Prawo oświatowe w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 ww. ustawy w skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie.

Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 Prawo oświatowe do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.

Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 u.p.o. rada pedagogiczna opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki będącej jednostką budżetową; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, mimo, iż nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Pozwala to uznać nauczyciela za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności tej osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Podkreślić należy, iż jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian, Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym, Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).

Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji akceptujące stanowisko organu, iż odmowa udostępnienia informacji mogła nastąpić z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych.

Konsekwencją zasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej jest zasadność pozostałych zarzutów, choć należy podnieść, że art. 1 u.d.i.p. jak również art. 14 u.d.i.p. zawierają po dwa ustępy, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, który z nich stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Powyższe uchybienie konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, wobec zasadności zarzutu skonstruowanego w punkcie 1) skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. z [...] czerwca 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Stowarzyszenia Rozwoju Wsi C. z dnia [...] lutego 2022 r., uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.