Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1122/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 par. 1 pkt 1, art. 21 par. 1 pkt 1 i 2, art. 68 par. 1, art. 70
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 96 ust. 1, 6 i 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2554
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych (t. j.)
article: art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 753
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.)
article: art. 189d
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1047/18 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 27 marca 2018 r. nr DPP-WPA1.456.25.2018.IF.2 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.P. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1047/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 27 marca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "KNF") wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na D.P. (dalej "skarżący") kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2554 ze zm.; dalej "ustawa o ofercie") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 615; dalej "ustawa zmieniająca z marca 2016 r."), za rażące naruszenie przez G. S.A. w L. (dalej "spółka") obowiązków informacyjnych w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki.

Decyzją z 19 grudnia 2017 r. KNF nałożyła karę pieniężną na członka zarządu spółki w wysokości 50 000 zł wobec stwierdzenia rażącego naruszenia spółkę obowiązków informacyjnych, tj. wobec tego, że spółka trzydziestodziewięciokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 724; dalej "ustawa zmieniająca z lutego 2017 r."), ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od 6 kwietnia 2013 r. do 9 października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 39 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki.

Decyzją z 27 marca 2018 r. KNF:

1. uchyliła powyższą decyzję w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 50 000 zł,

2. nałożyła na członka zarządu spółki karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę poprzez trzydziestodziewięciokrotne niewykonanie obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., ponieważ spółka nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od 6 kwietnia 2013 r. do 9 października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 39 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki.

KNF wyjaśniła, że po naruszeniu obowiązków informacyjnych przez spółkę, a przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, nastąpiły zmiany regulacji prawnych dotyczących definicji informacji poufnych oraz obowiązków informacyjnych dotyczących ich ujawniania. Ponadto, w dniu 6 maja 2017 r. weszła w życie ustawa zmieniająca z lutego 2017 r.

Wobec tego KNF uznała za zasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł. Ponadto KNF stwierdziła, że naruszenie obowiązków informacyjnych w zakresie braku wywiązania się ze zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji miało charakter rażący.

Komisja ustaliła, że skarżący rozpoczął pracę w spółce w 2008 r. na stanowisku [...], a w 2010 r. powierzono mu funkcje [...]. Następnie został powołany przez radę nadzorczą spółki do pełnienia funkcji członka zarządu z dniem [...]. Skarżącemu zostały powierzone działy: [...], jednak jego podstawowym obowiązkiem była praca nad [...]. Skarżący mógł reprezentować spółkę przy udziale drugiego członka zarządu K.B. Większość istotnych z punktu widzenia spółki decyzji skarżący oraz K.B. jako członkowie zarządu, podejmowali wspólnie, a w ocenie skarżącego również kwestie dotyczące współpracy z organami administracji publicznej, w tym KNF, w każdym zakresie były przez nich wspólnie omawiane. Skarżący zrezygnował z pełnienia funkcji członka zarządu spółki z dniem [...] r.

Z poczynionych przez KNF ustaleń wynikało zatem, że skarżący był członkiem zarządu spółki od [...] do [...], a więc sprawował tę funkcje w okresie zaistnienia naruszeń dotyczących nieprzekazania informacji poufnych objętych postępowaniem.

Organ podkreślił, że decyzja dotycząca nałożenia kary na spółkę została podjęta przez KNF 18 lipca 2017 r., zaś decyzja nakładająca karę na członka zarządu spółki została wydana 19 grudnia 2017 r. i doręczona 22 grudnia 2017 r. Zatem decyzja została wydana i doręczona przed upływem terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

Zdaniem Komisji podjęcie funkcji w organie zarządzającym emitenta było jednoznaczne z przyjęciem odpowiedzialności za zapewnienie, aby obowiązki informacyjne wynikające z przepisów były wypełnianie prawidłowo. Komisja podkreśliła, że podstawowym obowiązkiem skarżącego była praca nad restrukturyzacją spółki, a restrukturyzacja zadłużenia spółki skupiała się nad pracą nad emisją skonsolidowanych obligacji, a następnie procesem upadłości spółki. Większość istotnych z punktu widzenia spółki decyzji skarżący oraz K.B., jako członkowie zarządu, podejmowali wspólnie. Skarżący posiadał zatem dokładne informacje na temat stanu, w jakim znajduje się spółka oraz stopnia w jakim była w stanie wywiązywać się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji.

Organ uznał, że wszczęcie postępowania po 1 czerwca 2017 r. (postanowienie z 1 września 2017 r.) determinowało, uwzględnienie przez organ w toku wymierzania kary pieniężnej przesłanek wymiaru kary, określonych w art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.").

Wobec tego KNF uchyliła decyzję i dokonała ponownego ustalenia wysokości kary pieniężnej, biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 189d k.p.a., a nadto względy prewencyjne oraz represyjne, jakie ma spełniać kara. KNF przy miarkowaniu kary wzięła pod uwagę wagę i okoliczności naruszeń, czas ich trwania, stopień przyczynienia się skarżącego do powstania naruszeń, jako okoliczności zaostrzające wymiar kary. Jako okoliczność łagodzącą KNF uwzględniła zaś fakt, że skarżący nie dopuścił się wcześniej naruszenia ustawy o ofercie ani nie był karany uprzednio za naruszenia będące przedmiotem decyzji. Natomiast z uwagi na to, że skarżący nie podjął dobrowolnie żadnych działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, przesłanka ta nie mogła zostać uwzględniona na korzyść skarżącego. Komisja wzięła pod uwagę również sytuację finansową i osobistą skarżącego.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy o ofercie. Wskazał, że KNF była związana treścią wydanej przez siebie ostatecznej (a w chwili orzekania i prawomocnej) decyzji wydanej wobec spółki w zakresie rażącego naruszenia przez nią obowiązków informacyjnych. Osobą odpowiedzialną za część stwierdzonych naruszeń enumeratywnie wymienionych w zaskarżonej decyzji był m.in. skarżący, pełniąc funkcję członka zarządu spółki. Kara została wymierzona tylko za te naruszenia obowiązków informacyjnych, które popełniono w okresie pełnienia funkcji członka zarządu przez skarżącego i tych, które nie uległy przedawnieniu.

Zdaniem Sądu, teza, że decyzja nakładająca na podstawie art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie karę na członka zarządu może być wydana w okresie 6 miesięcy od wydania decyzji nakładającej karę na emitenta lub sprzedającego i jednocześnie decyzja ta nie musi być rozstrzygnięciem ostatecznym przed upływem 6-miesięcznego terminu przedawnienia jest stanowiskiem trafnym. W ocenie Sądu, do przedawnienia prawa do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną w myśl art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie dochodzi tylko wtedy, gdy w okresie 6 miesięcy nie zostanie wydana decyzja pierwszoinstancyjna, a to skutkuje tym, że wydanie decyzji ostatecznej, a więc po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po upływie 6 miesięcy od daty wydania decyzji w stosunku do spółki nie prowadzi do przedawnienia karalności, w stosunku do członka zarządu tej spółki. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest treść art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, który wyraźnie wskazuje na wydanie decyzji nakładającej karę, a taką decyzję z kolei wydaje organ, rozstrzygając sprawę, zatem zawsze organ pierwszej instancji. Decyzja "odwoławcza", chociaż dotyczy tej samej sprawy, jest rezultatem postępowania odwoławczego, więc nie jest tą, która została wydana w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

Sąd zauważył, że mimo, że w chwili wydania decyzji z 27 marca 2018 r. nakładającej karę pieniężną na skarżącego, decyzja z 18 maja 2018 r. w sprawie spółki, nakładająca na spółkę karę pieniężną nie była ostateczna, to z uwagi na brzmienie art. 96 ust. 6 i 7 ustawy o ofercie, dopuszczalne było orzekanie o odpowiedzialności członka zarządu emitenta o nałożeniu kary pieniężnej, skoro termin na wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną, na członka zarządu emitenta liczony jest od daty wydania w pierwszej instancji decyzji nakładającej karę na spółkę. Decyzją nakładającą karę pieniężną może być tylko decyzja pierwszoinstancyjna, bowiem decyzja wydana w drugiej instancji, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ("decyzja odwoławcza") chociaż dotyczy tej samej sprawy, jest rezultatem postępowania odwoławczego, więc nie jest tą, która została wydana w rozumieniu art. 96 ust. 6 i 7ustawy o ofercie.

WSA stwierdził, że termin 6-miesięczny między wydaniem decyzji wydanej w pierwszej instancji, nakładającej karę pieniężną na spółkę (18 lipca 2017 r.), a nałożeniem kary na stronę decyzją KNF z 19 grudnia 2017 r. (doręczoną 22 grudnia 2017 r.) wydaną w pierwszej instancji został dochowany.

Zdaniem Sądu, wymierzając karę pieniężną, organ prawidłowo zastosował w sprawie zarówno przepisy o ofercie, jak i przepisy Działu IVa k.p.a. W konsekwencji oprócz art. 189g k.p.a. oraz art. 189c k.p.a. prawidłowo również organ zastosował art. 189d k.p.a. zawierający dyrektywy wymiaru kary pieniężnej. Na dzień orzekania przez organ w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego decyzją z 19 grudnia 2017 r. brzmienie art. 96 ustawy o ofercie było mniej korzystne dla strony, co trafnie zostało wskazane w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, KNF uwzględniła również prawidłowo w rozpoznawanej sprawie regulację dotyczącą przedawnienia poszczególnych czynów zawartą w art. 189g § 1 k.p.a. WSA uznał, że w sprawie, toczącej się na podstawie przepisów ustawy o ofercie nie było podstaw do zastosowania art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej "o.p.") i określonego w nim trzyletniego terminu przedawnienia. Przepis ten nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez KNF.

Sąd uznał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie istotne było również ustalenie, czy podmiot, o którym mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, a nie członek zarządu, naruszył w sposób rażący obowiązki informacyjne. Przepis ten nie wymagał zatem dokonywania oceny charakteru naruszenia przez skarżącego, lecz przez spółkę. Okoliczności towarzyszące rażącemu naruszeniu obowiązków informacyjnych przez spółkę nie wyłączały możliwości nałożenia na członka zarządu emitenta kary pieniężnej. Mogły ewentualnie spowodować odstąpienie od jej wymierzenia lub wpływać na wysokość kary. Naruszenie przez skarżącego obowiązków członka zarządu emitenta, nawet jeśli nie było świadome, nie uwalniało go od odpowiedzialności, bowiem naruszenie tych obowiązków przez spółkę w stopniu rażącym zostało stwierdzone ostateczną decyzją Komisji z 18 maja 2018 r., której prawidłowość potwierdził prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa1348/18. Uzasadniło to stanowisko organu o nałożeniu na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Sąd podkreślił, że ze statutu spółki wynikało, że zarząd spółki (którego członkiem był skarżący) prowadzi bieżącą działalność spółki i reprezentuje ją na zewnątrz. Nie było natomiast w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby wyłączenie odpowiedzialności skarżącego za działania spółki w okresie, w którym pełnił on funkcje członka zarządu. Nadto, z brzmienia art. 371 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm.; dalej "k.s.h.") wynikało jednoznacznie, że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej. Tymczasem statut spółki nie przewidywał, aby jakakolwiek kategoria spraw z zakresu prowadzenia spraw spółki została zastrzeżona do wyłącznej kompetencji jednego z członków zarządu. Faktyczny podział obowiązków pomiędzy członków zarządu nie modyfikuje bowiem zasady odpowiedzialności wynikającej z przepisów ustawy – Kodeks spółek handlowych. Z tych względów za bezzasadne uznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez nieustalenie przez organ, jaki był zakres obowiązków skarżącego oraz ich podział i odpowiedzialność poszczególnych członków zarządu w tym nieprzesłuchanie wskazanych przez stronę świadków. Wobec tego Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. [ZARZUT 1.] art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniesionej skargi i odmowę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, a tym samym zaaprobowanie dokonanych przez organ ustaleń, pomimo dokonania przez organy administracji publicznej w ocenie skarżącego błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, dokonywanie dowolnych ocen materiału dowodowego, w tym w szczególności niewyjaśnienie, w jaki sposób skarżący przyczynił się do naruszenia obowiązków informacyjnych i doprowadził do ich naruszenia w sposób rażący;

1.2. [ZARZUT 2.] art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniesionej skargi i odmowę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, a tym samym zaaprobowanie dokonanych przez organ ustaleń, pomimo, że w toku postępowania sprawy nieuwzględnione zostały przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej następujące okoliczności: waga i okoliczności naruszenia prawa oraz zwłaszcza stopień przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia wniesionej skargi;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

2.1. [ZARZUT 3.] art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie nie wymaga, aby decyzja o nałożeniu kary na członka zarządu miała walor ostateczności, co spowodowało w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego niezastosowaniu i uznanie, że nałożenie kary pieniężnej na skarżącego nastąpiło przed upływem przedawnienia, podczas gdy nałożenie tej kary nastąpiło w istocie z naruszeniem przewidzianego treścią tego przepisu 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie;

[ZARZUT 4.] art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzją, o której mowa w tym przepisie, pozostaje decyzja organu z 19 grudnia 2017 r., podczas gdy decyzją nakładającą karę była w istocie decyzja z 27 marca 2018 r., od której to decyzji wniesiona została przez skarżącego skarga;

[ZARZUT 5.] art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że do wymierzenia sankcji członkowi organu emitenta (sankcji wtórnej) wystarczające jest zastosowanie sankcji w stosunku do emitenta (sankcji podstawowej), a w sprawach, które dotyczą odpowiedzialności członka zarządu za rażące naruszenie prawa przez spółkę istotne jest wyłącznie to, czy wydano decyzję o ukaraniu spółki i czy zachowany został ustawowy termin do wydania decyzji wobec członka zarządu, co w zasadzie wyłącza potrzebę badania tego, czy członek zarządu emitenta (skarżący) miał wpływ na dokonane naruszenie i czy naruszenie to miało charakter istotny i konsekwentnie, czy uzasadnione pozostawało nałożenie na niego administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy przepis art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wskazuje wyłącznie na możliwość nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu emitenta, nie obowiązek jej nałożenia, co skutkować powinno podjęciem przez Sąd stosownych czynności w postępowaniu w celu dokonania właściwych ustaleń w omawianym zakresie;

2.4. [ZARZUT 6.] art. 68 § 1 o.p. poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, iż przedawniła się możliwość jej zastosowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w związku z rażącym naruszeniem obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w okresie pełnienia funkcji członka zarządu spółki, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się wszystkie określone przepisem art. 96 ust. 6 przywołanej ustawy przesłanki nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, a jej wysokość – określona na poziomie 50 000 zł – była adekwatna i proporcjonalna do naruszeń zaistniałych w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 2).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 68 § 1 o.p. polegającego na wadliwym jego niezastosowaniu i wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej, pomimo, że przedawnieniu uległa możliwość jej zastosowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza dotycząca tego zagadnienia i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela przyjmowany w niej pogląd, że art. 68 § 1 o.p. nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. m.in. wyroki NSA: z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1778/18; z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1244/18; z 7 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1050/18; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 927/20; z 17 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 3636/17; z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12). Przeciwne stanowisko, wynikające z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2593/14 i przytoczonych wyrokach WSA, nie zyskało poparcia w późniejszym orzecznictwie.

Podkreślić należy, że w dacie popełnienia przez skarżącego wskazanych w zaskarżonej decyzji deliktów administracyjnych ustawa o ofercie nie przewidywała przedawnienia dla tego typu czynów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że dotyczące stosunków publicznoprawnych w zakresie świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § o.p., odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową oraz ich funkcje, nie odpowiadają specyfice oraz funkcji sankcji administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym. Regulacja zawarta w art. 68 § 1 o.p. nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. "Odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami – usprawiedliwionymi odmiennością danego stanu obejmowanego dyspozycją stosowanego przepisu, albo na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (por. uchwałę SN z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00, Lex nr 44281). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Artykuł 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 753 ze zm.; dalej "ustawa o nadzorze"), stanowiący podstawę procesową wydanych w sprawie decyzji przewiduje, że "(d)o postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej". Stanowiąca materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji ustawa o ofercie nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej. Sporna w tej sprawie kara pieniężna stanowi zatem administracyjną karę pieniężną nakładaną na podstawie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mogły mieć do niej zastosowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. Komisja Nadzoru Finansowego nie jest takim organem, a w postępowaniu przed Komisją nie stosuje się przepisów o.p. Z art. 1 ust. 2 ustawy o nadzorze wynika bowiem, że Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ nadzoru nad rynkiem finansowym, w ramach swoich zadań sprawuje m.in. nadzór nad rynkiem kapitałowym zgodnie z ustawą o ofercie. Celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych sankcji administracyjnych o zróżnicowanym charakterze (sankcji niepieniężnych i pieniężnych), wykorzystywanych w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym oraz w celu prewencyjnego oddziaływania na zachowania podmiotów nadzorowanych, z czym łączy się jednocześnie funkcja represyjna, albowiem sankcje te mają stanowić również adekwatną dolegliwość za czyn polegający na naruszeniu norm prawa administracyjnego. Do specyfiki oraz funkcji administracyjnych sankcji pieniężnych, nakładanych w związku z deliktem administracyjnym, nie przystają zatem przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 o.p., odnoszące się do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Wprawdzie należności z tytułu nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, jednak nie mają one na celu zapewnienia wpływów do budżetu państwa. Celem nakładanych kar, będących środkami nadzoru, jest bowiem prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne oddziaływanie. Dlatego okoliczności, że wpływy z nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, nie można uznać za źródło rekonstrukcji normy prawnej odsyłającej do stosowania (wprost lub odpowiednio) przepisów działu trzeciego Ordynacji podatkowej, w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w tym w sprawach, w których podstawą ich nakładania są przepisy ustawy o ofercie.

Należy podzielić pogląd, że "z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia" (wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12; także B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2014 r., s. 21 i 52).

Ordynacja podatkowa reguluje kwestię przedawnienia w przepisach art. 68-71 o.p., przy czym o ile ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 o.p., to art. 68 wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w stosunku do którego dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 o.p.). Powyższe rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania ma związek z opisanym w art. 21 § 1 o.p. sposobem powstawania zobowiązań podatkowych – co może nastąpić z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym z mocy prawa ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 o.p) bądź na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (przypadek opisany w art. 21 § 1 pkt 2 o.p.).

W pierwszym przypadku zobowiązanie powstaje z mocy ustawy, gdy zajdzie zdarzenie, z którym ustawa ta łączy powstanie zobowiązania podatkowego, bez konieczności wykonania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez podatnika czy organ podatkowy. Zdarzeniem tym jest np. osiągnięcie dochodu, przychodu, czy też dokonanie obrotu. Jest to więc stan faktyczny, który musi wystąpić, aby mogło powstać zobowiązanie. Wydana w tym przypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa się w niej wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej, z mocy prawa (zob. L. Etel [w:] C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 186).

W przypadku zobowiązania, które powstaje w wyniku działania organu podatkowego, istnieje ono od dnia doręczenia decyzji ustalającej to zobowiązanie. Oczywiście i w tym przypadku musi zaistnieć ustawowy obowiązek podatkowy i określona prawem możliwość powstania zobowiązania, aby jednak zobowiązanie faktycznie powstało, musi nastąpić doręczenie decyzji ustalającej jego wysokość. Decyzja ustalająca (wymiarowa) ma charakter konstytutywny z uwagi na to, że tworzy nowy stosunek prawny. Jej doręczenie skutkuje powstaniem nowego zobowiązania podatkowego (zob. L. Etel [w:] C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 243-244).

Art. 68 o.p. odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe. Zgodnie z treścią art. 68 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten odnosi zatem początek biegu terminu do wydania takiej decyzji kształtującej od momentu powstania obowiązku podatkowego którym, zgodnie z art. 4 o.p., jest "wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach". Tak rozumiany obowiązek podatkowy ulega konkretyzacji, tj. przekształca się dopiero w zobowiązanie podatkowe w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 § 1 o.p., tj. z mocy prawa lub w drodze doręczenia decyzji właściwego organu.

Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy, NSA podkreślił, że wydana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie decyzja nakładająca karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale od podstaw kształtuje obowiązek, w sposób zindywidualizowany i skonkretyzowany. Art. 96 ust. 6 pkt 1 ustawy o ofercie przewidujący, że w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 – Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zewnętrznie zarządzającego ASI lub zarządzającego z UE w rozumieniu ustawy o funduszach inwestycyjnych lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100 000 zł, oznacza dopiero możliwość wymierzenia danemu podmiotowi kary przez właściwy do tego organ. Na podstawie samej ustawy nie ciążył jednak na tym podmiocie obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem naruszenia przepisów ustawy, a jedynie obowiązek nienaruszania przepisów ustawy (przestrzegania przepisów prawa administracyjnego). Decyzja o nałożeniu kary jest więc decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający), całkowicie odmienną niż podatkowa decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie podmiotu naruszającego przepisy ustawy o ofercie, nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą o braku możliwości zastosowania regulacji zawartej w art. 68 §1 o.p. w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

W podsumowaniu należy zatem stwierdzić, że niezasadny jest zarzut nieuwzględnienia przez Sąd przedawnienia nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcję organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej taką karę regulacji zawartej w art. 68 § 1 o.p.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe zaaprobowanie dokonanych przez organ ustaleń, pomimo dokonania przez organy administracji publicznej błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie przez błędnej oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, dokonywanie dowolnych ocen materiału dowodowego, w tym w szczególności niewyjaśnienie w jaki sposób skarżący przyczynił się do naruszenia obowiązków informacyjnych i doprowadził do ich naruszenia w sposób rażący.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny nie może stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji są prawidłowe.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie, w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów, miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej – jako naruszonych – szeregu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) nie może być uznane za skuteczne, jeżeli w relacji do treści tych przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji, strona skarżąca nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać ich naruszenie oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie, w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia. Jeżeli tak, to w świetle zasady dyspozycyjności, obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13) omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.

Dodać trzeba, że skarżący kasacyjnie w ramach opisanego wyżej zarzutu procesowego zmierza do wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. W kontekście argumentacji, która legła u podstaw zarzutu z pkt 1.1. petitum skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że odpowiedzialność członków zarządu spółki pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Wynika to z faktu, że działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia po temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia. Skoro działania spółki związane były z zachowaniami jej organu zarządzającego (zarządu spółki), którego członkiem w spornym okresie był skarżący, do którego obowiązków należała m.in. restrukturyzacja zadłużenia, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przypisane spółce naruszenia obowiązku informacyjnego należy wiązać z zachowaniami skarżącego, w tym z brakiem wymaganych prawem zachowań, których mimo ciążących na nim obowiązków nie przedsięwziął w czasie, gdy pełnił funkcję członka zarządu spółki, a które skutkowały następnie naruszeniem przez spółkę wymienionego obowiązku. Jeżeli ponadto przypisane spółce naruszenia dotyczyły obowiązku informacyjnego, którego prawidłowe wykonywanie ma zasadnicze znaczenie dla transparencji oraz bezpieczeństwa obrotu, bezpieczeństwa inwestorów oraz akcjonariuszy spółki publicznej w relacji do wagi i istotności nieprzekazanej do publicznej wiadomości informacji, to za uzasadnione należy również uznać stanowisko odnośnie do rażącego charakteru wymienionych naruszeń. Zwłaszcza, że normatywny wzorzec działania, gdy chodzi o realizację obowiązku informacyjnego, wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa (art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie) i jest jasny i jednoznaczny w swej treści.

Jeżeli więc ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy jasno i wyraźnie wynika, że u podstaw stwierdzenia rażącego naruszenia obowiązków skarżącego legło niewątpliwe ustalenie odnośnie do naruszenia przez emitenta obowiązku informacyjnego, to zastosowanie w stosunku do skarżącego sankcji na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie nie budzi wątpliwości. Naruszenie przez emitenta ciążących na nim obowiązków zostało jednoznacznie powiązane z okresem pełnienia przez stronę skarżącą funkcji członka zarządu. Ponownie należy podkreślić znaczenie konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, a ponadto znaczenie konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., i uznać, że nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że Sąd pierwszej instancji uchybił wzorcom kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, których naruszenie strona podnosi na gruncie zarzutu z pkt 1.1. petitum skargi kasacyjnej, a który jest również adresowany wobec przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz sposobu przeprowadzenia tych ustaleń przez organ administracji. Nie podważają one oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji stanowiska odnośnie do zasadności przyjęcia ich za podstawę wyrokowania oraz formułowanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek nałożenia na stronę kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy, zgodnie z przepisami art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, nakładając na członka zarządu karę pieniężną, organ uwzględnia naruszenia stwierdzone w postępowaniu prowadzonym wobec spółki, za które spółka została ukarana karą pieniężną. Prawidłowo zatem w tej sprawie powołano te wszystkie naruszenia, które zostały wobec spółki stwierdzone w prowadzonym uprzednio wobec niej postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie dodatkowo zaś, co wynika z przytoczonych powyżej regulacji, organ winien był dokonać oceny, czy naruszenie obowiązków miało charakter rażący i – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – takiej oceny dokonał.

Zwłaszcza, co trzeba podkreślić sposób, w jaki omawiany zarzut został postawiony i uzasadniony wskazuje na oczywistą jego bezzasadność. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu ani razu nie powołał się na przepisy k.p.a., które w zarzucie powołał jako naruszone. Poza tym w ogóle nie wyjaśnił istotności naruszeń dla prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie.

Jako kolejny rozpoznać należy zarzut naruszenia art. 96 ust 6 ustawy o ofercie (pkt 2.3 petitum skargi kasacyjnej), polegający na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że do wymierzenia sankcji członkowi organu emitenta wystarczające jest wydanie decyzji o ukaraniu emitenta i zachowanie ustawowego terminu do wydania decyzji wobec członka zarządu.

W tej mierze, ponownie podnieść trzeba, że przesłankami nałożenia na członka zarządu emitenta kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, są: wydanie przez KNF decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96, pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej oraz termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki (upływ terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru do nałożenia sankcji). W kontekście omawianego zarzutu uwzględnić należy również ust. 1 art. 96 ustawy o ofercie. Na gruncie takiego uregulowania powstaje instytucja sankcji sprzężonej polegająca na tym, że nałożenie na emitenta kary pieniężnej, o której mowa w wymienionym przepisie prawa za rażące naruszenie określonych nim obowiązków, które adresowane są do emitenta (sankcja podstawowa), stanowi podstawę zastosowania sankcji z nią sprzężonej, a mianowicie kary pieniężnej, o której mowa w ust. 6 art. 96 ustawy (sankcja wtórna), wobec określonego kręgu osób odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta, zaistniałe w czasie pełnienia przez te osoby funkcji członka zarządu spółki publicznej (lub towarzystwa inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego).

Przechodząc z perspektywy tych koniecznych uwag wprowadzających do oceny zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutu z pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej NSA stwierdził, że kwestia badania, czy zachowanie skarżącego miało wpływ na dokonane naruszenia obowiązków informacyjnych nie ma znaczenia dla ustalenia podstaw odpowiedzialności skarżącego za delikt administracyjny określony w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. NSA zaakceptował więc pogląd Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne ograniczają się tylko do dwóch elementów, a więc ustalenia czy na spółkę nałożono karę za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o ofercie oraz czy osoba, na którą nakładana jest kara, pełniła funkcję członka zarządu spółki w okresie, gdy naruszano obowiązki informacyjne. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący był członkiem zarządu spółki, co do której orzeczono karę za naruszenie obowiązków informacyjnych, w czasie gdy obowiązek informacyjny był naruszany. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenie tych dwóch okoliczności było koniecznym i wystarczającym warunkiem wymierzenia skarżącemu kary. Dla kontrolowanego postępowania nie mają żadnego znaczenia okoliczności podnoszone w omawianym zarzucie kasacyjnym, które towarzyszyły rażącemu naruszeniu obowiązków informacyjnych przez spółkę. Okoliczności te mogły co najwyżej stanowić podstawę weryfikacji kary nałożonej na spółkę, ale to nie może być przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Z tych powodów rozpoznawany zarzut z pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189d k.p.a., w ramach którego skarżący kasacyjne podnosił, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że organ przy nakładaniu kary pieniężnej pominął wagę i okoliczności naruszenia obowiązków, a zwłaszcza stopień przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia, "co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia wniesionej skargi".

Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – kontrolując legalność zaskarżonej decyzji KNF, słusznie zaakceptował stanowisko organu co do przesłanek, jakimi kierował się przy dokonywaniu ustalenia wysokości kary dla skarżącego. KNF wzięła w szczególności pod uwagę okoliczności wymienione w treści art. 189d k.p.a., tj.: wagę i okoliczności naruszenia prawa w szczególności liczbę naruszeń przypisanych skarżącemu (39), zakres jego obowiązków w spółce, charakter naruszonego dobra, ewentualne skutki naruszenia oraz sytuację materialną skarżącego.

Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z przekroczeniem dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że w zaskarżonej decyzji KNF nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, pozostając w wyznaczonych przez ustawę ramach, biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że KNF pominęła wagę i stopień przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia obowiązków informacyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie podkreślono, że zasada swobodnego dostępu do informacji, które mogą wywierać wpływ na podejmowanie decyzji inwestycyjnych, jest jedna z podstawowych zasad rządzących zorganizowanym obrotem papierami wartościowymi, przy czym dostęp ten powinien zostać zapewniony na równych i jednakowych dla wszystkich zasadach. Stąd też wymierzona skarżącemu kasacyjnie kara powinna być dolegliwa, a więc wypełniać funkcję represji za już dokonane naruszenie obowiązku informacyjnego oraz prewencyjną, aby wymusić do bezwzględnego respektowania prawa w przyszłości. Kara wymierzona skarżącemu kasacyjnie funkcje te spełniła, była też adekwatna do obowiązków obciążających skarżącego w spółce, a także wagi i rodzaju naruszonych obowiązków, konsekwencji powstania tych naruszeń oraz czasu trwania stanu niezgodnego z prawem oraz liczby i powtarzalności stwierdzonych naruszeń.

Przyjąć zatem należy, że z uwagi na opisane w decyzji naruszenia prawa oraz cel kary pieniężnej nałożona na skarżącego kara za rażące naruszenie obowiązków określonych w ustawie o ofercie w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki stanowiła adekwatny instrument oddziaływania na skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny łącznie rozpoznał pozostałe zarzuty kasacyjne z pkt 2.1., 2.2. i 2.3. petitum skargi kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć trzeba, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia postępowanie prowadzone na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie i postępowanie prowadzone w oparciu o treść art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W obu tych postępowaniach występuje inny krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. W obu wskazanych postępowaniach podstawę do ich uruchomienia stanowi inny przepis prawa. Oznacza to, że odpowiedzialność członków zarządu spółki publicznej pozostaje odrębna od odpowiedzialności emitenta. Samo wydanie decyzji nakładającej na emitenta karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie automatycznie nie oznacza wszczęcia postępowania w stosunku do członków zarządu spółki publicznej, a jedynie stwarza możliwość ich ukarania na zasadzie sankcji sprzężonej. Zastosowanie sankcji w stosunku do członków zarządu spółki – co zostało już wskazane wyżej – jest oparte na uznaniu administracyjnym.

Ustawodawca przyjął, o czym było już wielokrotnie mowa, że podstawowym warunkiem wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu jest decyzja KNF o nałożeniu na emitenta kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. Drugą przesłanką jest stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96, pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej. Kolejną przesłanką określoną w ust 7 art. 96 ustawy o ofercie – temporalną i o charakterze prekluzyjnym – jest termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona.

Podkreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie, wobec wydania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego 18 lipca 2017 r. w stosunku do spółki podstawowy warunek, o którym mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, został spełniony, co jest okolicznością bezsporną.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, konstruując zarzuty naruszenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, że przesłanką wydania decyzji o nałożeniu na członka zarządu spółki w trybie art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie jest decyzja ostateczna o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Zgodnie z tym przepisem kara pieniężna może być nałożona na członka zarządu w okresie 6 miesięcy od wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na emitenta lub sprzedającego. Ustawodawca nie wprowadził żadnych dalej idących ograniczeń co do postępowania w przedmiocie odpowiedzialności członków zarządu spółki związanych z prawomocnością decyzji nakładającej na spółkę publiczną kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków, między innymi określonych w art. 56 ustawy o ofercie. Zauważyć trzeba, że ustawodawca nie posłużył się terminem "decyzja ostateczna". Przyjąć więc należy – z uwagi na wykładnię literalną i systemową wewnętrzną – że terminem, od którego należy liczyć przedawnienie karalności członka zarządu za naruszenie obowiązków informacyjnych jest data wydania decyzji o nałożeniu na emitenta kary pieniężnej, a nie data wydania decyzji ostatecznej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę została wydana 18 lipca 2017 r., natomiast decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego została wydana 19 grudnia 2017 r., to termin 6 miesięczny wynikający z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie został dochowany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie.