Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 263/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1-2, art. 146 ust. 1-3, art. 4 pkt 1 i 3, art. 154 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 46 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 października 2023 r. znak: SKO.GN-70/5732/145/2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat A. K. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 263/24

Uzasadnienie

Decyzją z 23 października 2023 r., znak: SKO.GN-70/5732/145/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 30 maja 2023 r., znak: GKNR.3134.11.2021, ustalającej S. K. opłatę adiacencką w wysokości 31.494,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Busku-Zdroju, obręb [...], składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,3980 ha i nr [...] o pow. 0,2977 ha, stanowiącej własność S. K., w związku z wybudowaniem drogi - ul. M. w Busku-Zdroju, według stanu na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. na dzień 7 sierpnia 2018 r. (data odbioru końcowego zadania inwestycyjnego pn.: Budowa łączników ul. G. z ul. M. w Busku-Zdroju), którą należy wnieść w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia ww. opłaty adiacenckiej zostało wszczęte 11 lutego 2021 r. Decyzją z 22 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój, po dwukrotnym uchyleniu przez Kolegium jego decyzji ustalających S. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, ponownie ustalił opłatę adiacencką, tym razem w wysokości 38.187 zł. Decyzją z 15 lutego 2023 r. Kolegium ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego istnieją wątpliwości w dokonaniu wyceny nieruchomości przed wybudowaniem drogi ul. M. i po jej wybudowaniu. Nie uwzględniono faktu, że nie został wybudowany wjazd na działkę [...] i wpływu tej okoliczności na wartość wycenianej nieruchomości. Nie wykazano, że bezsprzecznie doszło do wybudowania drogi, tj. zmieniły się jej parametry poprzez poszerzenie pasa drogowego. Organ I instancji, przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, pismem z 22 marca 2023 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego, J. T., o poprawę operatu szacunkowego i wyjaśnienie kwestii mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem uwag Kolegium. W dniu 24 kwietnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła nowy operat szacunkowy, w oparciu o który organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 30 maja 2023 r., powołując w podstawie prawnej art. 144 i art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami ("ugn") oraz uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 29 grudnia 2015 r., Nr XIV/179/2015, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

W odwołaniu S. K. podniósł m.in., że obecne władze Gminy Busko-Zdrój nie realizują zobowiązań poprzednich władz, jakie były podjęte przed przystąpieniem do przetargu na sprzedaż terenu należącego do Gminy. Zobowiązanie to polega na przyrzeczeniu, że do terenów gminnych działek nr [...] przylega nieruchomość przeznaczona do urządzenia drogi gminnej (ul. M.), która w momencie budowy tej ulicy zostanie połączona ciągiem pieszym z ul. M. poprzez działkę nr [...]. Autor odwołania wskazał, że kupując przedmiotowy teren w 2010 r. w drodze przetargu, cena 1 m² wyniosła 296,37 zł/m² + VAT, a z obecnej wyceny wynika, że w 2018 r. cena 1 m² wynosi 211,21 zł. Tłumaczenie organu, że nie doszło do zwężenia ul. M. na szerokości jego działek jest oszustwem. Gmina, "aby nie był stroną" w sporze o budowę drogi (ul. M.) wyłączyła pasy działek nr [...]. Dalej podniósł, że Gmina manipuluje rzeczoznawcą. Wskazał, że w poprzednim operacie biegła określiła teren działki poz. 5 jako teren nieposiadający dostępu do drogi, co zostało zakwestionowane, a obecnie rzeczoznawca umieściła tą działkę w zbiorze działek po wybudowaniu drogi w poz. 17, ale ją odrzuciła z uwagi na znaczną różnicę w cenie, co jest nieprawdą. Zakwestionował prawidłowość przyjętych do porównania działek. Jego zdaniem, albo Gmina wybuduje drugi wjazd na działkę nr [...] przez działkę nr [...] lub odsprzeda mu tę działkę oraz działkę nr [...] i nie będzie budować wjazdu oraz nie będzie naliczać opłaty za działkę nr [...]. Poza tym opłata nie będzie większa niż naliczona za działkę po sąsiedzku ( "B"), tj. po 3,7 zł/m².

Kolegium utrzymując decyzję organu I instancji w mocy wskazało, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany przedsięwzięcia Budowa drogi gminnej w Busku Zdroju w ramach zadania pn.: "Budowa łącznika ul. G. z ul. M. w Busku Zdroju", w całej swej zawartości potwierdza wybudowanie ul. M. od podstaw. Przed 2018 r. w miejscu, gdzie obecnie jest ul. M. nie istniała żadna droga, a teren nie był utwardzony, jednakże na części terenu widoczny był na gruncie ślad ciągu komunikacyjnego. Taki ślad na gruncie potocznie zwany jest "koleinami", a więc nie można tego terenu uznać za drogę. Parametry drogi nie uległy zmianie, bowiem do czasu jej wybudowania w 2018r. żadne parametry drogi nie istniały. Dla porównania załączono wydruk ortofotomapy przedmiotowego terenu z 2014 r. i 2018 r., obrazujący stan przed i po wybudowaniu drogi. W ewidencji gruntów działki nr [...] są działkami "drogowymi", określonymi symbolem "dr" i wykorzystywanymi na cel publiczny związany z komunikacją. Na działkach tych w części urządzona jest zatoka parkingowa przy ul. M. a w części południowej istnieją fragmenty słupów wspierających strop ruin budynku usytuowanego w przeważającej części na działkach nr [...]. Działka nr [...], która od południa i wschodu graniczy z działką nr [...], jest działką drogową. Na części zachodniej działki urządzony jest ciąg pieszo-jezdny, łączący ul. M. z ul. S., a część zachodnia działki jest niezagospodarowana. Przez tę działkę możliwe jest urządzenie zjazdu z drogi do działki nr [...]. Zdaniem organu wydzielenie działek nr [...] nie wpłynęło w żaden sposób na proces inwestycyjny budowy drogi ul. M., a tym bardziej na zwężenie drogi na szerokości działek nr [...].

Rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze wytyczne Kolegium, sporządziła nowy operat szacunkowy, dokonując ponownej wyceny wartości nieruchomości składającej się z działek nr [...], przed i po wybudowaniu drogi ul. M . Uwzględniła przeznaczenie działek, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Busko - Zdrój zatwierdzonego uchwałą Nr XX/240/2008 Rady Miasta Busko - Zdrój z dnia 30 października 2008 r. położone są na obszarze oznaczonym symbolem A.UZ.l 1 - tereny zabudowy uzdrowiskowej projektowanej, strefa uzdrowiskowa A. Przeznaczenie podstawowe to zabudowa uzdrowiskowa wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, niezbędnymi do jej funkcjonowania. Przeznaczenie uzupełniające: usługi związane z funkcjonowaniem uzdrowiska.

Autorka operatu szacunkowego wyjaśniła, że nieruchomość składająca się z działek nr [...], o łącznej pow. 0,6957 ha, stanowi jedną nieruchomość w sensie wieczysto-księgowym. Po wybudowaniu ul. M. nieruchomość została połączona komunikacyjnie z ul. G. od wschodu poprzez ul. M . Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym wykonano analizę rynku w szerokim okresie od 2013 r. do 2019 r. Tereny przeznaczone pod zabudowę uzdrowiskową stanowią niewielki obszar gruntu na terenie miasta Busko-Zdrój. Znaczna część terenów uzdrowiskowych stanowi grunty zabudowane obiektami uzdrowiskowymi bądź pensjonatowymi. Dodała, że w lokalizacji zbliżonej do nieruchomości wycenianej, a zwłaszcza o przeznaczeniu pod zabudowę uzdrowiskową i pensjonatową brak było wystarczającej ilości danych, które mogłyby posłużyć do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, zwłaszcza pod zabudowę uzdrowiskową występują sporadycznie, a grunty nabywane pod budowę obiektów sanatoryjnych i pensjonatowych położone są przy drogach asfaltowych i mają dostęp do uzbrojenia terenu. Analizą objęto większy obszar miasta, a spośród przeanalizowanych transakcji wybrano takie, na podstawie których możliwe było określenie wpływu na cenę jednostkową gruntu okoliczności dostępu nieruchomości do urządzonej drogi asfaltowej lub braku urządzonej drogi (droga gruntowa ewentualnie utwardzona tłuczniem).

Rzeczoznawca wskazała, że do wyceny zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Inne transakcje posłużyły do ustalenia metra kwadratowego nieruchomości przed wybudowaniem drogi, jak i po jej wybudowaniu. Ze względu na umiarkowany obrót nieruchomościami o przeznaczeniu uzdrowiskowym, pensjonatowym na rynku lokalnym oraz stałe ceny transakcyjne tego typu nieruchomościami w latach 2013-2020, do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne w ich nominalnej wielkości bez uwzględnienia korekty cen ze względu na upływ czasu od daty zawartej transakcji do daty wyceny. Do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, do porównania zestawiono transakcje nieruchomościami, które nie posiadały urządzonego dostępu do drogi publicznej (tabela nr 1, transakcje w kolorze zielonym) oraz nieruchomościami, które posiadały urządzoną drogę (pozostałe transakcje z tabeli nr 1). Następnie biegła przedstawiła tabelę 4 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi - działki bez dostępu do urządzonej drogi asfaltowej. Do porównania przyjęła 3 nieruchomości. Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, przyjęto po siedem cech rynkowych: lokalizacja, otoczenie nieruchomości, przeznaczenie, uzbrojenie, ograniczenia w korzystaniu, kształt działki, powierzchnia działki.

W operacie wyjaśniono, że działka nr [...] nie posiada urządzonego zjazdu z drogi publicznej, zjazd został wykonany wspólnie dla nieruchomości składającej się z działki nr [...], do działki [...]. Działka posiada dostęp do drogi publicznej ul. M. przez działki nr [...], na których znajdują się zatoki parkingowe przy ul. M . W przypadku sprzedaży działki nr [...] jako odrębnej nieruchomości należy liczyć się z kosztem wykonaniu dodatkowego zjazdu na działkę z ul. M., a ponadto przez działkę tę przechodzą linie przesyłowe, które mogą utrudniać racjonalne zagospodarowanie oraz konieczność ich przeniesienia, przebudowy. W sporządzonym operacie określono wartość wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem drogi na kwotę 1.469.388 zł, przyjmując wartość 1 m² na kwotę 208,46 zł, natomiast po wybudowaniu drogi na kwotę 1.574.369 zł, przyjmując za 1 m² kwotę 226,30 zł.

Kolegium podkreśliło, że strona zapoznała się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym, nie zgłosiła żadnych uwag i zastrzeżeń. W ocenie organu, operat szacunkowy (aneks) stanowiący dowód w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń, jest wykonany starannie i zgodnie z przepisami prawa. Wątpliwości nie budzi także wybór podejścia i metody szacowania, a przeprowadzone w operacie wyliczenia są prawidłowe. Zdaniem Kolegium okoliczność wzrostu wartości nieruchomości i jej wysokość została udowodniona w sposób wyczerpujący i dokładny. Rzeczoznawca zasadnie stworzyła dwie bazy transakcji, tj. jedną obejmującą transakcje nieruchomościami podobnych do nieruchomości wycenianej przed wybudowaniem drogi, a także drugą bazę, zawierającą nieruchomości podobne do wycenianej wyposażone /posiadające dostęp do wybudowanej drogi/, a następnie ustaliła wartość wycenianej nieruchomości i określiła wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem danego urządzenia (drogi).

W skardze do tut. Sądu S. K. zakwestionował decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu zawarł żądanie przywrócenia bezpośredniego dostępu ciągiem pieszym do ul. M., jak przewidywał protokół z 19 sierpnia 2010 r. i jak ustalono w postępowaniu przetargowym a następnie przy zakupie przez niego działek nr [...]. Gdyby nie było zapisu o bezpośrednim połączeniu drogi gminnej z ul. M. – ciągiem pieszym, to skarżący nie kupiłby przedmiotowej nieruchomości. Działki Gminy nr [...] poprzez działkę nr [...] stanowiły łącznik ul. G. z ul. M. i ktoś z władz zezwolił na zakończeniu tego łącznika wybudować (niezgodnie z planem miejscowym) "dziwny budynek" handlowy o szerokości 5 m i zezwolił na zamknięcie przejścia ul. M. do ul. M. a tym samym centrum zdroju, parku zdrojowego, muszli koncertowej, tężni solankowej i kościoła. Strona oczekuje, że to przejście będzie otwarte przez 24 godziny na dobę dla kuracjuszy ul. M .

Zdaniem skarżącego, wycena jego nieruchomości powinna być taka sama lub porównywalna jak terenu sąsiedzkiego, mającego takie samo przeznaczenie (komercyjne - "zabudowa uzdrowiskowa z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do jej funkcjonowania"), przylegającego do tej samej drogi publicznej. Wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego przyrost wartości 1 m² jego powierzchni w pierwszym wyliczeniu wynosił wzrost wartości o 6,83 zł/m², po uchyleniu tej decyzji przez SKO, naliczono mu wzrost o 5,48 zł/m², a po kolejnym uchyleniu wzrost został obniżony do 4,5 zł/m². Dla identycznego sąsiedniego terenu "B" rzeczoznawcza naliczyła wzrost o 3,7 zł/m², co jest niezrozumiałe, nieuczciwe i nie do zaakceptowania, bo są to działki sąsiedzkie przylegające do tej samej ul. M., o takim samym przeznaczeniu i uzbrojeniu terenu, a nawet ze względu że przez teren skarżącego przechodzą rurociągi wodne i kanalizacyjne do przełożenia w przyszłości, to jego przyrost wartości nieruchomości w przeliczeniu na 1 m² powinien być niższy.

Skarżący wskazał, że rzeczoznawca majątkowy do wyceny i porównań przyjęła m.in. teren, którego skarżący jest współwłaścicielem i kupił go w 2016 r. po wybudowaniu drogi w 2014 r. - ul. S., do której przylega i który był ogłaszany i sprzedawany przez ponad 2 lata - za wyższą cenę, ale że nie było nabywców teren został kupiony po 108,57 zł/m². Teren ten jest jednym z najbardziej porównywalnych z wycenianym i sąsiedzkim terenem przy ul. M . Rzeczoznawca odrzucił jednak tę transakcję (nr 17) z uwagi na znaczną różnicę w cenie transakcyjnej nieruchomości w porównaniu cen transakcyjnych nieruchomości nabytych w sąsiedztwie oraz ceny "średniej". Cena "średnia" została jednak określona na podstawie ceny minimalnej i maksymalnej z działek budowlanych i apartamentowych, które nic nie wnoszą do cen działek "zabudowy uzdrowiskowej". Działka przy ul. S. jest więc jak najbardziej porównywalna i powinna być brana pod uwagę przy wycenie po wybudowaniu drogi. Ulica S. jest bardziej porównywalna z ul. M. niż ul. Z., do której przylegają działki nr [...].

Wątpliwości skarżącego co do rzetelności wyceny nasuwają następujące ustalenia rzeczoznawcy:

Co do pkt. 4, uzbrojenie w przypadku działki [...] "pełne", tymczasem w ulicy przy tych działkach nie ma wodociągu, przez działki prywatne, w tym skarżącego, przechodzi natomiast stara sieć wodociągowa w rurach azbestowych – do przełożenia na własny koszt w przypadku jakiegokolwiek zagospodarowania obu działek; nie ma rurociągu kanalizacyjnego w ul. M. przy działce nr [...], a poprzez działkę nr [...] przechodzi stara sieć kanalizacyjna, która jest do przełożenia lub likwidacji na własny koszt; nie ma sieci elektrycznej, ani gazowej w ulicy.

Co do pkt. 5 działka [...] ma mieć ograniczenie wysokie, a działka [...] średnie, tymczasem największym ograniczeniem w korzystaniu z tych działek (bo nie da się jak w przypadku brakującego wjazdu wybudować ten wjazd lub przełożyć kanalizację i wodę na własny koszt) jest brak bezpośredniego dostępu do ul. M., a tym samym centrum zdroju ciągiem pieszym; to ograniczenie eliminuje kuracjuszy na wózkach oraz z ograniczeniami w chodzeniu do dostępu do centrum zdroju.

Co do pkt. 6, kształt działki [...] dobry, [...] bardzo dobry, tymczasem kształt bardzo dobry jest wówczas gdy działka jest zbliżona do kwadratu, natomiast działki skarżącego mają wymiary odpowiednio 45 x 90 m i 30 x 90 m.

Co do pkt. 7, powierzchnia działki [...] dobra (3980 m²), działki [...] bardzo dobra (2997 m²), to powszechnie wiadomo, że dla celów uzrowiskowych im działka większa, tym korzystniejsza.

Skarżący upatruje niekorzystnej dla siebie wyceny w tym, że nie pochodzi z tut. regionu. Nie realizuje się podstawowej zasady dostępności terenu do ulicy – skarżący ma tylko dostęp jednej działki do ul. M. i tylko jeden wjazd do działki nr [...]. Nie wybudowano żadnych sieci przesyłowych w nowo budowanej ulicy. Zdaniem skarżącego skandalem jest w tej sytuacji naliczanie przez Gminę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% przyrostu wartości nieruchomości. Wskazał, że jego problemy z władzami Gminy zaczęły się kiedy chciał konstrukcję stołówki niedokończonej przez MSWiA wykończyć i uruchomić w niej największy w mieście lokal kawiarniano-rozrywkowy. Wtedy okazało się, że granica działki pod ul. M. wchodzi 55 cm w jego działkę. Dalej skarżący opisał swoje spory z Gminą w związku z tą okolicznością.

W podsumowaniu skarżący wniósł o przywrócenie prawa bezpośredniego dostępu ciągiem pieszym ul. M. do ul. M., a tym samym centrum zdroju, naliczenie wzrostu wartości nieruchomości tak jak zrobiono w przypadku sąsiedzkiej działki B, po 3,7 zł/m², oraz naliczenie opłaty adiacenckiej tylko za działkę [...], do której wykonano wjazd i która ma bezpośredni dostęp do ul. M., odstąpienie od naliczania tej opłaty od działki [...], która nie ma dostępu do ul. M., ponieważ oddzielają ją działki gminne: [...], a na odcinku działki [...] w ul. M. nie ma żadnych sieci przesyłowych: wodnej, kanalizacyjnej, energetycznej, gazowej ani telekomunikacyjnych, a jest to działka samodzielna i za taką zgodnie z planem miejscowym musi być traktowana; nie wykonano również do tej działki wjazdu do czego gmina była zobligowana tak jak na przykład do terenu D składającego się (jak u skarżącego ) z 2 działek. W tej sytuacji nie należy naliczać "opłaty adiacenckiej" co do działki nr [...], chyba że gmina uzupełni braki: umożliwi dostęp bezpośredni tej działki do ul. M. (odsprzeda skarżącemu działki nr [...]) oraz wykona brakujący wjazd do tej działki przez działkę gminną nr [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143-148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej "ugn". Zgodnie z art. 144 ust. 1 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11). Z kolei stosownie do art. 143 ust. 2 ugn, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Przepis art. 145 ust. 1 ugn stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2).

Zgodnie z art. 146 ust. 1, 1a, 2 i 3 ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W świetle przywołanych przepisów, w przypadku wybudowania drogi ustalenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od: stworzenia warunków do korzystanie z niej, wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej budową, zachowania dla wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty terminu trzyletniego (liczonego od stworzenia warunków do korzystania z drogi), obowiązywania w dacie stworzenia warunków do korzystania z drogi uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową. O ile zatem zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, w tym przypadku droga, to właściciel nieruchomości ma obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej (ustalanej w drodze decyzji), niezależnie od tego, czy korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń i niezależnie od tego czy np. w ramach wybudowania drogi uwzględniono inne dodatkowe warunki oczekiwane przez właściciela nieruchomości, np., jak w niniejszej sprawie, wykonanie w ulicy sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej czy gazowej, przywrócenie bezpośredniego dostępu ciągiem pieszym do ul. M .

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na skutek wykonania, na podstawie decyzji Starosty Buskiego z 26 listopada 2014 r., Nr 2/14, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa łączników ul. G. z ul. M. w Busku-Zdroju, częściowo zmienionej decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 2 marca 2015 r., znak: IN-III.7821.1.7.2014, drogi - ul. M., nieruchomość skarżącego, składająca się z dwóch działek, nr ewid. [...], uzyskała dostęp do nowo wybudowanej drogi - ul. M . Warunki do korzystania z tej drogi zostały stworzone 7 sierpnia 2018 r., tj. w dacie sporządzenia protokołu odbioru końcowego przedmiotowej inwestycji. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte 11 lutego 2021 r., a więc zachowany został termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 29 grudnia 2015 r., Nr XIV/179/2015, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Święt. z 2016 r., poz. 34). W § 1 ustalała wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na 30% różnicy wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i wartości nieruchomości po wybudowaniu tych urządzeń.

Skarżący po pierwsze kwestionuje zasadność potraktowania obu jego działek ewidencyjnych, dla których w Sądzie Rejonowym w Busku-Zdroju prowadzona jest jedna księga wieczysta, jako jednej nieruchomości i ustalenia opłaty adiacenckiej dla takiej całości. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że stosownie do art. 4 pkt 1 ugn ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o działce gruntu - należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3). Z kolei stosownie do art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomość może się więc składać z jednej działki gruntu lub z większej liczby działek gruntu stanowiących odrębny przedmiot własności.

W polskim systemie prawa cywilnego funkcjonują dwa różne pojęcia nieruchomości gruntowej: wynikające z art. 46 § 1 Kc oraz wieczystoksięgowe. W świetle tego ostatniego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej objęta księgą wieczystą. Nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym również może składać się z jednej lub z wielu działek gruntu, o ile działki te należą do tego samego właściciela i zostały wpisane do jednej księgi wieczystej (por. postanowienie SN z 30 października 2003 r., sygn. IV CK 114/02, OSNC 1994/12, poz. 201). Z analizy przepisów Kc oraz ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 1984), dalej "ukwh", wynika, że definicja nieruchomości gruntowej sformułowana w art. 4 pkt 1 ugn nie może funkcjonować całkowicie samoistnie i być (mimo różnic redakcyjnych) interpretowana w całkowitym oderwaniu od pojmowania nieruchomości w Kc i ukwh. Jednocześnie pojęcie to ma cechy autonomiczne, wynikające z charakterystyki ugn (por. postanowienie SN z 20 grudnia 2006 r., sygn. IV CSK 283/06, LEX nr 369195). W niniejszej sprawie nie było jednak powodów, uzasadnionych okolicznościami faktycznymi, do odstąpienia od wieczystoksięgowego rozumienia wycenianej nieruchomości. Obie działki pozostają bowiem ze sobą w związku funkcjonalnym, mogą być przedmiotem wspólnego zagospodarowania. W typowych sprawach na gruncie ugn zasadą jest wieczystoksięgowe rozumienie pojęcia nieruchomości. Okoliczność, że działka nr [...] nie ma urządzonego zjazdu z drogi publicznej nie uzasadnia traktowania jej jako nieruchomości odrębnej od działki nr [...] i wyłączenia jej z ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy uwzględniła zresztą powyższą okoliczność w swoim operacie, wskazując, że w razie sprzedaży tej działki konieczne będzie wykonanie dodatkowego zjazdu na działkę z ul. M.

Po drugie skarżący kwestionuje rzetelność sporządzonego w rozpoznawanej sprawie operatu szacunkowego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Ocena operatu szacunkowego może zaś przebiegać w dwóch aspektach, mianowicie wartości merytorycznej z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ ani Sąd nie posiadają, oraz z punktu widzenia jego równie istotnych cech nie związanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. To rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 ugn.

W niniejszej sprawie skarżący nie podjął próby podważenia merytorycznej zawartości operatu w kontekście wiadomości specjalnych poprzez przedłożenie własnego kontroperatu bądź poddanie operatu rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej. Zaniechanie to nie pozwala organom i Sądowi na kwestionowanie mocy dowodowej operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z punktu widzenia wiadomości specjalnych (por. wyroki NSA: z 14 marca 2007 r. sygn. I OSK 322/06; z 7 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1434/11; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12; z 22 marca 2024 r., sygn. I OSK 2729/23).

Natomiast z punktu widzenia możliwych w niniejszej sprawie innych kryteriów oceny operat nie budzi zastrzeżeń. W operacie przedstawiono przeznaczenie wycenianej nieruchomości przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla południowej części obszaru miasta Busko-Zdrój zatwierdzonym uchwałą z dnia 30 października 2008 r. nr XX/240/08 (Dz.Urz. Woj. Swięt. z 2009 r., Nr 8, poz. 69; symbol A.UZ.11 - tereny zabudowy uzdrowiskowej projektowanej, strefa uzdrowiskowa A). Wycena została dokonana z uwzględnieniem warunków przed i po wybudowaniu drogi, według stanu na dzień stworzenia warunków do korzystania z niej, tj. 7 sierpnia 2018 r. Wyceny dokonano podejściem porównawczym metodą porównywania parami z uwagi na niewielką liczbę transakcji terenów o przeznaczeniu uzdrowiskowym. Analizie poddano 22 transakcje nieruchomościami podobnymi na terenie gminy miasta Busko-Zdrój w latach 2013-19. Dla oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, do porównania rzeczoznawca majątkowy zestawiła transakcje nieruchomościami, które nie posiadały urządzonego dostępu do drogi publicznej (tabela nr 1, transakcje w kolorze zielonym) oraz nieruchomościami, które posiadały urządzoną drogę (pozostałe transakcje z tabeli nr 1). Następnie rzeczoznawca przedstawiła tabelę 4 transakcji nieruchomościami niezabudowanym i - działki bez dostępu do urządzonej drogi asfaltowej. Do porównania przyjęła trzy nieruchomości. Wybór nieruchomości do porównania nie był więc dowolny. Rzeczoznawca wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania i wyczerpująco opisała przyjęty rynek transakcyjny. Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, przyjęła po siedem cech rynkowych: lokalizacja, otoczenie nieruchomości, przeznaczenie, uzbrojenie, ograniczenia w korzystaniu, kształt działki, powierzchnia działki. Opisując nieruchomość wycenianą przyjęła następujące atrybuty: co do działki nr [...]: lokalizacja - bardzo korzystna, otoczenie nieruchomości - dobre, przeznaczenie - bardzo korzystne, uzbrojenie - pełne, ograniczenia w korzystaniu - wysokie, kształt działki - bardzo dobry, powierzchnia działki - dobra; zaś co do działki nr [...]: lokalizacja - bardzo korzystna, otoczenie nieruchomości - dobre, przeznaczenie - bardzo korzystne, uzbrojenie - pełne, ograniczenia w korzystaniu - średnie, kształt działki - bardzo dobry, powierzchnia działki - bardzo dobra.

W ocenie Sądu opinia rzeczoznawcy majątkowego przedstawia się jako pełna, wszechstronnie i szczegółowo uzasadniona, sporządzona z zachowaniem wymogów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021, poz. 555). Z jej treści nie wynikają wątpliwości odnośnie przyjętych metod i sposobu wyceny, w tym doboru transakcji. Poszczególne składniki opinii wyczerpują nakazany ustawowo zakres operatu, który realizuje ponadto unormowane ustawowo wymogi treści operatu. Nie jest rzeczą Sądu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Jak podkreślono wyżej, ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Jedynie kontroperat lub ocena organizacji zawodowej, umożliwiłyby podważenie merytorycznej zawartości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie. Polemika skarżącego zarzucająca pominięcie przy porównaniu nieruchomości przy ul. S. sprowadza się w istocie do podważenia wyboru rzeczoznawcy w zakresie wiedzy specjalistycznej, do czego ani organy, ani Sąd nie mają uprawnień. Podobnie należy ocenić kwestionowanie w skardze przyjętych przez rzeczoznawcę atrybutów wycenianej nieruchomości w odniesieniu do kształtu i powierzchni działek.

O wadliwości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu nie świadczy w szczególności okoliczność, że obie wyceniane działki określono jako mające uzbrojenie pełne, w sytuacji gdy w ul. M. nie ma sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej. Skarżący nie wykazał, aby wyceniane działki nie miały dostępu do ww. sieci. Podnosił jedynie, że sieci te nie zostały umieszczone w ulicy. Okoliczność ta nie podważa jednak zasadniczego ustalenia operatu, że wyceniane działki mają dostęp do wodociągu, energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej i sieci gazowej.

Okoliczność, że nieruchomość skarżącego nie ma bezpośredniego dostępu do ul. M., a tym samym do centrum zdrojowego – ciągiem pieszym, nie ma wpływu na cechę ograniczenia w korzystaniu w nieruchomości, tym bardziej, że skarżący upatruje największego ograniczenia w korzystaniu z obu działek w tym, że kuracjusze na wózkach lub z innymi ograniczeniami w chodzeniu będą mieli utrudniony dostęp do centrum zdrojowego. Okolicznością podważającą prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego nie może być też ustalenie innej ceny za 1 m² nieruchomości sąsiedniej. Każda sprawa wymaga bowiem indywidualnego podejścia, nie można automatycznie przyjąć wyceny innej nieruchomości, choćby znajdującej się po sąsiedzku. O wartości nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy sporządzając do konkretnej sprawy operat szacunkowy.

Odnosząc się natomiast do kwestii spornych wynikających z nabycia przez skarżącego od Gminy wycenianych działek w trybie przetargowym, to nie są to kwestie roztrząsane w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny. W judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego (por. uchwała SN z 13 lutego 2003 r., sygn. III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146; postanowienie NSA z 22 lutego 2010 r., sygn. I OSK 207/10).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że opłata adiacencka w rozpoznawanej sprawie została ustalona prawidłowo, w oparciu o odpowiadający przepisom prawa operat szacunkowy, z uwzględnieniem obowiązującej w dacie stworzenia warunków do korzystania z drogi uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 763).