Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 396/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 31 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 31 marca 2023 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. nr [...] z 6 grudnia 2022 r., znak [...] o odmowie wydania decyzji pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacją gazową na terenie działek nr ewid.[...] i [...] położonych w G. przy ul. [...] w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) i w to miejsce przywołał podstawę prawną z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane" (pkt 1 decyzji), a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy (pkt 2 decyzji).

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 15 grudnia 2021 r. S. sp. z o.o. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacją gazową na terenie działek nr ewid.[...] i [...] położonych w G. przy ul. [...].

Postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. organ I instancji nałożył na inwestora na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane" obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości polegających na:

1. opracowaniu planu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zgodnie z warunkami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. w G. - część A (Dz. Urz. [...]. z 2012 r., poz. [...]) - dalej "m.p.z.p." w tym :

A. zapewnieniu miejsca selektywnej zbiórki odpadów na każdej posesji,

B. zaprojektowaniu budynku bliźniaczego zgodnie z § 3 pkt 12 m.p.z.p. - należy zwrócić uwagę, że na działce powinien stać albo jeden budynek wolnostojący albo jeden budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej;

2. zaprojektowaniu zgodnie z § 6 pkt 1 i 2 m.p.z.p. sposobu odprowadzenia wód opadowych i roztopowych oraz sposobu ich zagospodarowanie z uwzględnieniem § 9 pkt 5 m.p.z.p.;

3. przedłożeniu stosownego dokumentu dotyczącego odrolnienia gruntu na podstawie przepisów ustawy z 3 lutego 2015 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2409 ze zm.);

4. przedłożeniu projektu zagospodarowania i projektu architektoniczno-budowlanego opracowanego na podstawie Rozrządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609 ze zm.);

5. przedłożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dot. dz. nr ewid. [...];

6. jednoznacznego sprecyzowania, czy wnioskowana inwestycja dot. również instalacji gazowej.

Inwestor w piśmie z 10 stycznia 2022 r. w związku z postanowieniem organu I instancji z 28 grudnia 2021 r. przedłożył poprawiony projekt budowlany w 3 egzemplarzach oraz złożył wyjaśnienia, które w jego ocenie wskazują, iż planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., a jej projekt nie wymaga wprowadzenia zmian, o których mowa w pkt 1 b postanowienia. Zdaniem inwestora ocena organu I instancji wskakująca, że planowana inwestycja z uwagi na zapisy m.p.z.p. nie może być realizowana jako budynek bliźniaczy z dwoma lokalami jest błędna, ponieważ w rzeczywistości spełnia ona kryteria budynku wynikającego wprost z zapisów art.3 ust. 2a Prawa budowlanego, który definiuje jak należy rozumieć pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który może być realizowany jako zabudowa bliźniacza z dwoma lokalami. Natomiast zapisy m.p.z.p. w tym względzie wprowadzają tylko pewnie wątpliwości interpretacyjne.

Starosta G. decyzją nr [...] z 6 grudnia 2022 r. na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami wraz z instalacją gazową na terenie działek nr ewid.[...] i [...] położonych w G. przy ul. [...].

Organ wskazał, że podstawą decyzji odmownej jest niewywiązanie się z pkt 1b postanowienia z 28 grudnia 2021 r. i zaprojektowanie planowanych budynków jako budynki bliźniacze, przy czym każdy z nich posiada po dwa lokale, a tym samym zaprojektowanie planowanej inwestycji niezgodnie z ustaleniami § 3 pkt 12 m.p.z.p. które stanowi, że przez zabudowę bliźniaczą - należy przez to rozumieć dwa budynki mieszkalne jedno-mieszkaniowe o takiej samej wysokości, kształcie i nachyleniu połaci dachowych, połączone ze sobą ścianą, mające osobne wejścia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył inwestor, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego to jest:

a) art. 3 ust. 2 lit. a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie to jest uznanie, iż jednostka samorządu terytorialnego jest uprawiona do wprowadzenia definicji legalnej sprzecznej z aktem ustawowym w konsekwencji czego naruszone zostało prawo własności Spółki poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego - udzielenia pozwolenia na budowę;

b) art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie to jest przyjęcie przez organ wykonawcy gminy G., iż fest ona uprawniona do wprowadzenia definicji legalnej obowiązującej na terenie miast G., która to stoi w sprzeczności z aktem wyższego rzędu - ustawą;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania to jest art. 107 § 1

pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji odmownej w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia przez Organ I instancji argumentacji prezentowanej przez wnioskodawczynię/ skarżącą.

W ocenie Odwołującej się spółki Starosta G. nie wziął po uwagę wszystkich okoliczności sprawy oraz nie przeanalizował szczegółowo przepisów techniczno-budowlanych oraz urbanistycznych, jakie powinien wziąć pod uwagę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Starosta G. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę tylko z jednego powodu - mianowicie według organu I instancji projektowany budynek nie jest zgodny z zapisami m.p.z.p. dotyczącego § 3 pkt 12 m.p.z.p.. Zdaniem Odwołującej się uznanie przez organ I instancji, iż jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do wprowadzenia definicji legalnej sprzecznej z aktem ustawowym w konsekwencji czego stanowi o naruszaniu prawa własności spółki poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, jednocześnie naruszając art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997 r., poz. 483 ze zm.), poprzez ograniczenie wolności zagospodarowania własnego terenu spowodowane błędnym przyjęciem przez organ I instancji definicji budynku w zabudowie bliźniacze wynikającego z zapisu m.p.z.p.

Wojewoda wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 31 marca 2023 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty G. nr [...] z 6 grudnia 2022 r. o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) i w to miejsce przywołał podstawę prawną z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane" (pkt 1 decyzji), a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy (pkt 2 decyzji).

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazywał, że jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrujący wniosek w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdzi występowanie nieprawidłowości w którymś z wymienionych w art. 35 Prawa budowanego aspektów, to w drodze postanowienia nakłada na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wyznaczając jednocześnie termin na dokonanie tej czynności. Natomiast w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Jak bowiem stanowi art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z podpisanym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badane jest również zaprojektowanie inwestycji w sposób odpowiadający przepisom techniczno-budowlanym. Tym samym, zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.

Dalej organ podał, że przedmiotem postępowania jest rozpoznanie wniosku w sprawie budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dwulokalowych wraz z instalacją gazową na terenie działek nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie Starosta G. uznał, że tak zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami nie spełnia kryterium budynku bliźniaczego jaki został określony § 3 pkt 12 m.p.z.p. Organ przywołał definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z Prawa budowlanego i wskazał, że ustawa ta nie zawiera definicji budynku w zabudowie bliźniaczej. Miejscowy plan obowiązujący na terenie inwestycji zawiera definicję budynku bliźniaczego, z której wynika, że zabudowę bliźniaczą mogą tworzyć dwa budynki mieszkalne jedno-mieszkaniowe, czyli inwestor może realizować zabudowę bliźniaczą, która charakteryzuje się tym, że po jej realizacji powstaną dwa budynki przylegające do siebie jedną ze ścian zewnętrznych, gdzie każdy z budynków w całości stanowić będzie odrębny przedmiot własności w ramach którego została ograniczona liczba lokali do jednego.

Dalej organ wskazywał, że art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 tj.) - dalej: "u.p.z.p.", nie upoważnia wprost do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże dyrektywy dotyczące wprowadzania nowych terminów zawarte w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016, poz. 283 ze zm.) dalej "ZTP" mają w takim przypadku zastosowanie. Zdaniem organu zdarza się niekiedy i tak, że w miejscowym planie nadaje się znaczenie pojęciom jedynie wskazanym przez Prawo budowlane, ale bliżej w nim nie wyjaśnianym. Przykładem takiego działania jest wskazanie znaczenia pojęcia "budynków w zabudowie bliźniaczej". Zdaniem organu II instancji w miejscowym planie zdefiniowano zabudowę bliźniaczą poprawnie, niesprzecznie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego z prawa budowalnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w P..

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędna wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, iż organ samorządu terytorialnego zachował granice władztwa planistycznego pomimo tego, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono uregulowania, które to w nadmiernym stopniu ingerują w prawo własności skarżącej spółki, co stoi w sprzeczności z ochroną praw nabytych a nadto zasadą zaufania obywateli do państwa, które jednoznacznej nakazuje ochronę praw nabytych oraz prawa własności rzez organy państwowe i samorządowe;

2. art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 5 pkt 1 Ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie odwołana skarżącej w sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego dla nieruchomości stanowiącej własność S. sp. z o.o. stanowią przekroczenie dozwolonej ingerencji w prawo własności to jest naruszają zasadę proporcjonalności przy jednoczesnym spełnieniu przez spółkę pozostałych wymagań warunkujących zatwierdzenie projektu budowalnego w konsekwencji czego Organ II instancji władny był wydać decyzję reformatoryjną;

3. art. 31 ust. 3 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nadmierną ingerencje w zakres uprawnień właścicielskich w regulacjach aktu prawa miejscowego to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy interes publiczny nie wymagał wprowadzenia ograniczenia intensywności zabudowy na tymże obszarze - ustanowienia odrębnej definicji budynku w zabudowie bliźniaczej.

W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że najdalej idącą ingerencję gminy w prawo własność stanowią miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Posiadają one szczególny charakter albowiem od klasycznych aktów prawa miejscowego odróżnia je to, że ustanawiają normy generalne i abstrakcyjne, ale także zawierają pewne elementy konkretności. Mimo to miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie są aktami rangi ustawy, wpływają one na możliwość korzystania z prawa własności, ponieważ określają przeznaczenie terenu i wyznaczają sposób jego zagospodarowania, co może wiązać się z ograniczeniami w zakresie wykonywania prawa własności.

Skarżąca argumentowała, że do ustawowych kryteriów materialnych ingerencji gminy w prawo własności należy zaliczyć przede wszystkim: zasadę swobody gospodarowania terenem, zasadę ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów, zasadę ładu przestrzennego, zasadę zrównoważonego rozwoju, zasadę dobrego sąsiedztwa, zasadę uwzględniania wartości określonych ustawowo jak walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawo własności, potrzeby obronności, potrzebę ochrony interesu publicznego.

W ocenie skarżącej w działaniu organów I i II instancji zauważalna jest nadmierna ingerencja w zasadę prawa własności skarżącej spółki. Jak podniesiono powyżej podstawę do wprowadzania ograniczeń stanowią przepisy ustawowe , które to powinny stać w zgodzie z unormowaniami rzędu konstytucyjnego. Jak podniesiono w argumentacji zawartej w odwołaniu definicja legalna budynku w zabudowie bliźniaczej wprowadzona przez Radę Miasta G. stoi w sprzeczności z unormowaniami rangi ustawowej. Nie do zaakceptowania jest zdaniem skarżącej, że demokratycznym państwie prawa jest sytuacja, w której to w akcie niższego rzędu zawarte zostały uregulowania sprzeczne z aktem prawa powszechnie obowiązującego. Nie można pomijać konieczności wykonywania przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego ich konstytucyjnych zadań, ani też konieczności zapewnienia ochrony dla innych podmiotów. Własność prywatna jest szczególnie narażona na negatywne konsekwencje ingerencji gminy w procesie gospodarowania przestrzenią w porównaniu z innymi formami własności (państwową czy samorządową). Szczególne znaczenie dla wyznaczenia granic ingerencji gminy w prawo własności maja normy rzędu konstytucyjnego to jest art. 31 ustęp 3 Konstytucji oraz art. 64 Konstytucji przy jednoczesnym uwzględnieniu podstawy ograniczenia prawa własności wynikającego z art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Dalej wskazano, że przepisy ustawy zasadniczej wyznaczają ramy dla ingerencji w prawo własności, w których jest to realizowane w tym także przez jednostki samorządu terytorialnego. W ustanawianiu tychże ograniczeń przez jednostkę samorządu terytorialnego niewątpliwie największe znaczenie ma dobór właściwych procedur, których to podstawę stanowią przepisy prawa powszechne obowiązującego. W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej dla tworzenia definicji lokalnej budynku w zabudowie bliźniaczej w drodze aktu prawa miejscowego w sytuacji gdy budynek w zabudowie bliźniaczej zawarty jest w definicji legalnej budynku mieszkalnego, o której to traktuje ustawa Prawo budowlane.

Skarżąca stwierdziła, iż nie była właścicielem nieruchomości na dzień sporządzania miejscowego planu, jednakże treść tegoż aktu prawa miejscowego - wprowadzenie definicji legalnej - w istocie uniemożliwia jej zagospodarowanie działki zgodnie z przeznaczeniem przy braku jednoczesnego występowania racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności - nadużycie prawa przez organy jednostki samorządu terytorialnego. Zakres ingerencji w drodze aktu prawa miejscowego musi czynić zadość zasadzie proporcjonalności co mogłoby stanowić podstawę ingerencji w prawo własności. Zasada proporcjonalności nakazuje zachowanie proporcji między dolegliwością zamierzonej ingerencji a wartością wyznaczonego celu.

Zdaniem spółki, wobec niewystępowania potrzeby ochrony interesu publicznego czy innego, który to górowałby nad konstytucyjnie chronionym prawem własności w pełni uprawniony jest wniosek, iż decyzje zarówno organu I, jak i II instancji pozostają błędne.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanej w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej – "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 31 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z dnia 6 grudnia 2022 r. o odmowie wydania pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacją gazową na terenie działek nr ewid.[...] i [...] położonych w G. przy ul. [...].

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, decyzje obu instancji wydano bez naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako "Prawo budowlane".

Na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. ust. 1 pkt 1 b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 Prawa budowlanego.

W świetle przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ocena projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należy do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż postanowienia tego planu, uchwalonego i opublikowanego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. Stosownie do treści art. 14 ust. 8 tej ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Z tego też względu, przy interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, przy uwzględnieniu postulowanego w doktrynie założenia, że dokonując interpretacji przepisów prawa dozwolone jest korzystanie z wszelkich materiałów, które są relewantne dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu, a do takich materiałów należy przede wszystkim akt normatywny, w którym znajduje się interpretowany przepis prawny (por. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 184). Dodać w tym miejscu należy, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystania prawa własności nieruchomości. Postanowienia planów zagospodarowania przestrzennego mogą zatem ingerować w granice prawa własności i ograniczać jego stosownie do treści art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Do ograniczeń wynikających z planów miejscowych zaliczyć przy tym należy ograniczenia wynikające z określenia zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1342/10, LEX 1145585). Równocześnie zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że postanowienia planu wprowadzające ograniczenia w zakresie zabudowy powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1440/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 552/09, dostępne na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Osią sporu w niniejszej sprawie jest wymagana treścią przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym na terenie inwestycyjnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...] i [...] będące przedmiotem inwestycji objęte są uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. w G. – Część A (Dz. Urz. Woj. W. z 2012 r., poz. [...]) dalej: "plan miejscowy" lub "m.p.z.p.".

Inwestycja będąca przedmiotem postępowania polega na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dwulokalowych wraz z instalacją gazową na terenie działek nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...]. Działki inwestycyjne objęte są postanowieniami przywoływanego wcześniej planu miejscowego i zgodnie z częścią graficzną planu znajdują się na terenach oznaczonych symbolem "MN1" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), dla której szczegółowe parametry zabudowy wskazano w § 17 m.p.z.p.

Postanowienie § 17 ust. 1 m.p.z.p. przewiduje, że dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem MN1 dopuszcza się następujące przeznaczenie – domy jednorodzinne. W § 17 ust 2 pkt 2 m.p.z.p. uchwałodawca postanowił, że na terenach, o których mowa w ust. 1 - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4 - dopuszcza się budynki wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej. Definicja zabudowy wolnostojącej zawarta została w § 3 pkt 2 m.p.z.p. i należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny. Zabudowa bliźniacza została zdefiniowana w § 3 pkt 12 m.p.z.p. i należy przez to rozumieć dwa budynki mieszkalne jedno-mieszkaniowe o takiej samej wysokości, kształcie i nachyleniu połaci dachowych, połączone ze sobą ścianą, mające osobne wejścia.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest stanowisko Starosty G. , który przyjął, że przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany, zakładający budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami, przewiduje rozwiązania niezgodne z ustaleniami planu wynikającymi z § 3 pkt 12 m.p.z.p.

Wbrew temu co podnosi skarżąca Spółka, ustawa Prawo budowlane, ani przepisy wykonawcze nie zawierają definicji zabudowy bliźniaczej. Jednakże nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Innymi słowy: obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian (zob. wyrok NSA z 21 października 2016 r., II OSK 64/15, LEX nr 2169192). Cechą zabudowy bliźniaczej jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych dwóch budynków. Muszą to być obiekty konstrukcyjnie samodzielne, tak aby możliwa była rozbiórka jednego obiektu (wszystkich ścian) bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego (zob. wyrok z 19 listopada 2020 r., sygn. II SA/Gl 570/20, CBOSA).

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, z uwagi na jednoznaczne brzmienie § 3 pkt 12 m.p.z.p., jest z nim sprzeczna. Miejscowy plan obowiązujący na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dopuszcza jedynie jeden lokal w każdym z dwóch budynków wchodzących w skład zabudowy bliźniaczej. Tymczasem już z nazwy inwestycji, jak i projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że projektowane są budynki dwóch typów. Typ 1 budynku składa się z dwóch identycznych dwukondygnacyjnych lokali mieszkalnych, zespół dwóch takich budynków daje razem cztery lokale. Jeden "bliźniak" składać się będzie z dwóch lokali, oddzielonych stykającymi się ścianami oddzielenia pożarowego, każda na własnym fundamencie. Bliźniaki typu 1 stykać się będą oddzielnymi ścianami oddzielenia pożarowego z dylatacją (k. 5, rys. budynku typ 1 projektu). Typ 2 budynku będzie składać się z dwóch różnych lokali – dwukondygnacyjnego i parterowego. Również jedna zabudowa bliźniacza składać się będzie z dwóch budynków typu 2 (k. 6, rys budynku typ 2 projektu). Powstanie w ten sposób zabudowa mieszcząca w sobie łącznie 8 lokali mieszkalnych.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie, z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu.

Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę inwestycji naruszającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy odmowa pozwolenia na budowę była uzasadniona, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę odmowy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1561 ze zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych (podobnie w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2009 II SA/Gd 181/09, WSA Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. IV SA/Po 194/09, WSA w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r. II SA/Op 207/17, dostępne CBOSA).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od stosowania § 3 pkt 12 przedmiotowego planu. Powoływana bowiem przez Skarżącą definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego określona w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą budynek mieszkalny jednorodzinny oznacza budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku, oznacza, że na potrzeby przepisów budowlanych budynek mieszkalny może składać się z dwóch lokali mieszkalnych. Jednak nie sposób stwierdzić, że treść powołanego przepisu oznacza, że plan miejscowy nie może wprowadzać ograniczenia polegającego na zakazie budowy na działce budowlanej budynku mieszkalnego z jednym lokalem mieszkalnym. Przy czym jak wskazano powyżej przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowanego, ani inny z zakresu przepisów prawa budowanego nie definiuje "budynku bliźniaczego", co nie stoi na przeszkodzie sprecyzowania tego pojęcia w m.p.z.p. Słusznie zauważa organ odwoławczy, że § 146 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (DZ.U. z 2016 poz. 283 ze zm.) przewiduje, że wprowadzenie danej definicji i jej rozumienia jest uzasadnione jeżeli dane określenie jest m.in. wieloznaczne, nieostre, a pożądane jest ograniczenie nieostrości, znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe oraz ze względu na dziedziną poregulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia znaczenia danego określenia. Z tego właśnie względu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nadaje się znaczenie pojęciom jedynie wskazanym przez Prawo budowlane, ale bliżej w nim nie wyjaśnionym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym, nie można zarzucić uchwałodawczy, że przyjęta w § 3 pkt 12 m.p.z.p. definicja "budynków w zabudowie bliźniaczej" jest niezgodna z przepisem prawa budowlanego, co skutecznie eliminowałoby z obrotu prawnego powyższą regulację m.p.z.p.

Dalej, słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, że przyjęta w planie definicja, że każdy budynek zabudowie bliźniaczej posiadać ma jedno mieszkanie nie jest sprzeczna z ustawową definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowanego), skoro w przepisie ustawy dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Oznacza to że budynek w zabudowie bliźniaczej może mieć jeden lokal mieszkalny lub dwa lokale mieszkalne. Przyjęte w m.p.z.p. rozwiązania planistyczne organ uchwałodawczy mógł uzasadniać ograniczeniem intensywności zabudowy na przedmiotowym terenie.

Powyższe ograniczenie dokonane w miejscowym planie mieści się, w ocenie Sądu, w uprawnieniu organu planistycznego do określenia zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu, gdyż wyraża wolę do wprowadzenia na danym obszarze zabudowy bliźniaczej, z jednym lokalem mieszkalnym. Nie można, więc skutecznie na gruncie niniejszej sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę czynić zarzutu, jakoby wprowadzone ograniczenie nie mogło znaleźć zastosowania z uwagi na sprzeczność z ustawą - Prawo budowlane (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 993/12, CBOSA).

Skoro, więc w sprawie nie zachodzi oczywista sprzeczność przepisu § 3 pkt 12 planu miejscowego z przepisami prawa, w tym art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, to nie ma podstaw do odstąpienia od zastosowania tego postanowienia planu w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że co do zasady (wyłączając opisaną powyżej oczywistą sprzeczność z prawem) organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (zob. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 458/18, a także z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1022, CBOSA). Tym samym wskazać należy, że zarzuty skargi w niniejszej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w skardze co do naruszenia zasady władztwa planistycznego i proporcjonalności mogą być podnoszone w ewentualnej skargi na uchwałę nr [...] z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. w G. – Część A.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, wskazać należy, że organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji na podstawie art. 35 ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wnioskodawca nie wykonał punktu 1 b) postanowienia z 28 grudnia 2021 r., w którym organ I instancji nałożył na inwestora na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości poprzez opracowanie planu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zgodnie z warunkami określonymi w § 3 pkt 12 planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. w G. - część A, czego wnioskodawca w zakreślonym terminie nie uczynił.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił w całości.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 20 lipca 2023 r. (k. 27 akt sąd.), na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 28 - 34 akt sąd.).