Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2921/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 22 ust 2
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art134  § 1, 141 § 4 art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,8,9,11, 75  § 1, 77 § 1 , 80 ,85 § 1 , 124 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 385/20 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 marca 2020 r. nr SKO Gd/3850/19 w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 385/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 marca 2020 r., nr SKO Gd/3850/19 w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Władysławowa z dnia 25 czerwca 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia, w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.), o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie Jastrzębia Góra, k.m. [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że znajdująca się na działkach zabudowa nie spełnia celu mieszkaniowego, a zatem grunt nie podlega przekształceniu na podstawie ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd I Instancji podzielił argumentację organów i wskazał, że trafnie organy uznały, że działki objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie stanowią gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, a zatem nie zaistniała przesłanka do wydania żądanego przez stronę zaświadczenia. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczania organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania przez właściciela budynku posadowionego na gruncie, organ proceduje jedynie w oparciu o dane aktualne wynikające z ewidencji gruntów w związku z czym nawet jeżeli twierdzenia strony wskazują na niezgodność stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w ewidencji, rozstrzygające znaczenia mają zapisy ewidencyjne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 916, dalej: "p.p.u.w.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż sformułowanie "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" należy rozumieć przez pryzmat danych w posiadanych przez organy administracji rejestrach i ewidencjach, podczas gdy zabudowana na cele mieszkaniowe dotyczy dyrektywy/celu przeznaczenia nieruchomości oraz jej rzeczywistego wykorzystania, co skutkowało błędnym uznaniem, iż nieruchomość będąca przedmiotem wniosku Skarżącej nie podlega przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, podczas gdy spełnia te przesłanki;

2. art. 1 ust. 2 p.p.u.w. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nieruchomość Skarżącej, aby podlegać ustawie p.p.u.w. musi być zabudowana budynkami przeznaczonymi wyłącznie na cele mieszkalne i posiadać taką funkcję, podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku Skarżącej nie musi być przeznaczona na cele wyłącznie mieszkalne, a przepis stanowi o celu mieszkaniowym, a nie funkcji mieszkalnej;

3. art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 1989, Nr 30, poz. 163; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 276, dalej: "p.g.k.") poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, polegającą na uznania, iż przepis ten stanowi domniemanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów odpowiadają stanowi faktycznemu, podczas gdy nie można wywieść z treści tego przepisu takiego wniosku, co skutkowało oddaleniem skargi m.in. z powodu błędnego uznania za zbędne postępowania dowodowego, o które wnioskowała Skarżąca, wobec istnienia tego domniemania.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił istotnych okoliczności stanu faktycznego i zarzutów podniesionych w skardze, skutkiem czego było oparcie się przez Sąd w treści uzasadnienia wyroku na niezgodnych z rzeczywistością ustaleniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zawartych w zaskarżonym postanowieniu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, które to okoliczności wynikają z akt sprawy, a których uwzględnienie mogło istotnie wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał sprawy w jej granicach, a uzasadnienie wyroku nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, a skutkowały bezpodstawnym oddaleniem skargi i tym samym pozostawieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obrocie prawnym postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Burmistrza Władysławowa, pomimo tego, iż decyzja wydana została w oparciu o błędnie zinterpretowane przepisy w przedmiotowym stanie faktycznym;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, iż w postępowaniu przed organem administracji skarbowej doszło do rażącego naruszenia zasad wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, które to wynikało z dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranych dokumentów, skutkująca błędnym ustaleniem, iż nieruchomości będące przedmiotem wniosku Skarżącej nie są zabudowane budynkiem mieszkalnym, podczas gdy z umowy sprzedaży z 25.03.1997 r. wprost wynika, iż nieruchomości są zabudowane, co skutkowało bezzasadną odmową wydania zaświadczenia;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż w postępowaniu przed organem administracji skarbowej doszło do rażącego naruszenia zasady zebrania w sposób wyczerpujący i zupełny materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania [...], oględzin nieruchomości będących przedmiotem wniosku Skarżącej, odpisu z księgi wieczystej bądź zgłoszenia zamiaru wykonania remontu z 01.10.1999 r., na okoliczność stwierdzenia, iż nieruchomości są przeznaczone na cele mieszkalne, co skutkowało błędnym uznaniem, iż przeprowadzenie tych dowodów nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy oraz utrzymaniem ustalenia, iż te nieruchomości nie są przeznaczone na cele mieszkalne, podczas gdy takie przesłuchanie [...] czy oględziny i treść księgi wieczystej wskazują, iż nieruchomości te stanowią grunty zabudowane oddane na cele mieszkaniowe;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w postępowaniu przed organem administracji skarbowej doszło do rażącego naruszenia zasady uznania za okoliczność udowodnioną, iż nieruchomość zabudowana Skarżącej jest przeznaczona na inne cele niż cele mieszkaniowe, a wniosek ten wynikał z historycznej dokumentacji, podczas gdy wniosek ten jest dowolny i powołano się na nieaktualną dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, a ocenę spełniania przez nieruchomość celów mieszkaniowych powinno się oceniać na dzień złożenia wniosku Skarżącej;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. zw. z ark 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż w postępowaniu przed organem administracji skarbowej doszło do rażącego naruszenia zasady wyjaśnienia uzasadnienia faktycznego, przyjętego za podstawę postanowienia II instancji, tj.:

a. niewskazanie, które dowody organ uznał za wiarygodne i niewiarygodne, a stanowiły podstawę ustalenia, iż cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jak i budynek budowlany na przedmiotowej nieruchomości nie pełni funkcji mieszkaniowej;

- co powyższe skutkuje działaniem w sposób niebudzący zaufania organów do obywatela, poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, które miałyby przemawiać za wydaniem postanowienia organu II instancji, a także działaniem tym organ II instancji uniemożliwił kontrolę instancyjną, co powinno skutkować uchyleniem tego postanowienia;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, utrzymującego postanowienie Burmistrza Władysławowa z 25 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, podczas gdy postanowienia organów obu instancji były wadliwe.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na gruncie realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy również przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862)

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W zakresie naruszenia przepisów postępowania w zarzucie nr 2 oraz 4 wskazuje na naruszenie art. 77 k.p.a., pomijając, że ta jednostka redakcyjna obejmuje 4 różnej treści jurydycznej §. Analogiczna sytuacja dotyczy artykułowanego w zarzucie naruszenia art. 8 k.p.a., który zwiera 2 odmiennej treści jurydycznej §.

Sąd odwoławczy – co wskazywano wyżej – nie jest uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Powyższe zmniejsza skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej.

Na wstępie odmówić słuszności należy wszystkim zarzutom naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 134 § 1, w zw. z art 141 § 4, w zw. z art. 151 p.p.s.a., naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. Pomijając podkreślany wyżej fakt nie wskazania w środku odwoławczym właściwych jednostek redakcyjnych (paragrafów) k.p.a. – zwrócić należy przede wszystkim uwagę, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował jako prawidłowe. Organy rzetelnie zebrały i omówiły materiał dowodowy. Sad Wojewódzki aprobując dokonaną przez organy w sprawie ocenę faktyczną i prawną, dokonał własnej, całościowej analizy materiału dowodowego zebranego przez organy oraz zastosowanych przepisów, wskazał na czym się oparł i podał podstawę prawną w oparciu o którą orzekł. Odnosząc się do naruszeni art. 141 § 4 p.p.s.a. dodatkowo należy wskazać, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku i wskazuje, że uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zostały zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie zwięźle przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.

Nie można się zgodzić również z zarzutami naruszenia prawa materialnego, tj naruszeniem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm., zwanej dalej też: ustawą przekształceniową), ani naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd wojewódzki oddalił skargę [...] na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie Jastrzębia Góra, k.m. [...].

Przede wszystkim zauważenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest postępowaniem, w którym organ nie prowadzi postepowania dowodowego, a wyjaśniające - ustalające, w efekcie zaś przeprowadzenia tego postępowania wydaje zaświadczenie stanowiące jedynie potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, gdy nie może potwierdzić oczekiwanego stanu. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do zbadania okoliczności (informacji, danych) wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów czy stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Zaświadczenie wydawane w trybie k.p.a. nie jest zatem indywidualnym aktem administracyjnym wydanym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym tak jak decyzja administracyjna, lecz potwierdza jedynie stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 1174–1188; L. Klat–Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 95–97). Zaświadczenie jest dokumentem odzwierciedlającym stan rejestrów, ewidencji prowadzonych przez organ, w szczególności zaś ewidencji gruntów i budynków. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 1989, Nr 30, poz. 163; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 276, dalej: "p.g.k.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten stanowi domniemanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów odpowiadają stanowi faktycznemu, podczas gdy nie można wywieść z treści tego przepisu takiego wniosku, co skutkowało oddaleniem skargi m.in. z powodu błędnego uznania za zbędne postępowania dowodowego, o które wnioskowała Skarżąca, wobec istnienia tego domniemania. Jak wyżej wskazano, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia opiera się wyłącznie na okolicznościach i faktach wynikających z istniejących rejestrów i ewidencji. A przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mają za zadanie stworzyć właśnie domniemanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów odpowiadają stanowi faktycznemu.

Kolejno wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jednocześnie wg art. 1 ust. 3 omawianej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Z kolei, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające owo przekształcenie, które właściwy organ doręcza dotychczasowym użytkownikom wieczystym (art. 4 ust. 6 cyt. ustawy). Trudno się zatem zgodzić z całkowicie niezasadnym zarzutem naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, polegającym na uznaniu, iż nieruchomość Skarżącej, aby podlegać tej ustawie musi być zabudowana budynkami przeznaczonymi wyłącznie na cele mieszkalne i posiadać taką funkcję, podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku Skarżącej nie musi być przeznaczona na cele wyłącznie mieszkalne, a przepis stanowi o celu mieszkaniowym, a nie funkcji mieszkalnej. Ustawodawca w ustępie 2 powołanego przepisu jasno i wyraźnie, w sposób nie wymagający wykładni wskazuje, w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich przesłanek może zaistnieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz co rozumie przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe".

W świetle powyższego, zgodzić się należy z dokonaną przez Sąd wojewódzki i organy analizą przepisów i posiadanych danych z rejestrów oraz umów. Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, a także z treści postanowień organów obu instancji, działki nr [...] i [...] (wcześniej nr [...]), na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku z dnia 20 listopada 1969 r., zostały oddane w użytkowanie wieczyste Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni Inwalidów w Gdańsku pod budowę ośrodka wczasów letnich. Podobnie działki nr [...] i [...] (wcześniej nr [...]) zostały decyzją ww. organu z dnia 19 kwietnia 1971 r. oddane w użytkowanie wieczyste Związkowi Spółdzielni Inwalidów w Jastrzębiej Górze pod rozbudowę ośrodka wczasowego. Następnie w dniu 22 marca 1993 r. Gmina oddała działki nr [...] i [...] Centralnemu Związkowi Spółdzielni Inwalidów w likwidacji z siedzibą w Warszawie jako byłemu użytkownikowi, w użytkowanie wieczyste i przeniosła nieodpłatnie na jego rzecz własność znajdujących się na działkach budynków – murowanego jednopiętrowego o pow. 585 m2, dwóch budynków (pawilonów) murowanych jednopiętrowych o pow. użytkowej 308 m2 i budynku parterowego drewnianego. Natomiast w dniu 21 kwietnia 1993 r. poprzedni użytkownik wieczysty nieodpłatnie przeniósł prawo użytkowania wieczystego ww. działek oraz własność budynków Ośrodka Rehabilitacyjno-Wypoczynkowego CZIS "[...] " na rzecz Fundacji Ochrony Zdrowia Inwalidów, jako następcy prawnemu Centralnego Związku Spółdzielni Inwalidów (ZSI). Z dokumentacji tej wynika, że przedmiotowe nieruchomości służyły ZSI jako ośrodek wypoczynkowy dla inwalidów członków i pracowników spółdzielni, w którym organizowano wczasy profilaktyczne i turnusy rehabilitacyjne, i która to działalność była kontynuowana i rozszerzana przez Fundację. Natomiast w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 25 marca 1997 r. na rzecz [...] (obecnie [...]) wskazano, że do aktu notarialnego przedłożono dokumentację, z której wynikało, iż według ówczesnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta działka nr [...] jest przeznaczona pod tereny istniejących ośrodków wczasowych. Obecnie analizowany teren nie jest objęty postanowieniami jakiegokolwiek planu. Tym samym, uznać należy za Sądem I instancji oraz orzekającymi w sprawie organami, że nieruchomości zabudowane budynkami zamieszkania zbiorowego, typu pensjonat, bądź budynkami letniskowymi - nie podlegają przekształceniu. Inne są bowiem, już z samej tylko nazwy, a nie tylko definicji - cele mieszkaniowe, a inne - cele zamieszkania okresowego, wypoczynkowego.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, którą zastosowały organy, była słuszna. Z dokumentacji wynika, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] zabudowane są budynkiem murowanym jednopiętrowym, stanowiącym odrębną nieruchomość o pow. 585 m2 i budynkiem parterowym drewnianym, również stanowiącym odrębną nieruchomość, o powierzchni użytkowej 34 m2, zaś z odrębnych dokumentów wynika, że budynki te stanowiły budynki o charakterze pensjonatowym i letniskowym. Dwukondygnacyjny budynek, którego okres zakończenia budowy wskazano na rok 1920 - został zaliczony do pozostałych budynków niemieszkalnych, klasa PKOB – budynki hoteli, zaś główna funkcja została określona jako pensjonat, zaś budynek parterowy zakwalifikowano jako letniskowy – prawidłowo organy, a za nimi Sąd stwierdziły, że budynki takie stanowią kategorię inną niż mieszkalna. Tym samym sporne działki nie stanowiły gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w konsekwencji nie było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego obciążającego te działki w prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą argumentację i analizę dokonaną przez Sąd I instancji, odmawiając słuszności wszystkim powołanym zarzutom procesowym oraz materialnym, w tym przywołanym i omówionym art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przszktałceniowej oraz art. 22 ust. 2 ustawy prawo geodezyjnie i kartograficzne.

Zaświadczenie wydawane na podstawie ustawy przekształceniowej, łączy się z doniosłymi skutkami prawnymi, stanowiąc podstawę dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Tym samym, postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, przy czym istotne jest, że organ zaświadczenie wydaje na podstawie posiadanych danych – wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych. Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza oczywiście konieczności badania we wskazanych wyżej ramach dowodowych, ewentualnego istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami. W realiach niniejszej sprawy, wskutek prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej, te kwestie zostały jednak prawidłowo rozważone, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie Jastrzębia Góra. Trudno się zatem zgodzić z argumentacją i zarzutami skargi kasacyjnej.

W świetle powyższego niezasadne okazały się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd wojewódzki wskazanych w niej zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.