Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 318/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 maja 2023 r. J. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej o działalności organu władzy publicznej w zgodzie z odpowiednimi przepisami prawa i w przepisanym w prawie terminie,

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

3. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, c. d i e u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

W związku z powyższym wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) orzeczenie o charakterze bezczynności w kontekście rażącego naruszenia prawa, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. zwrócił się do Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji o udostępnienie informacji w formie skanu, przesłanego na podany adres e-mailowy, rozkazu Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji (Szefa CWCR) z [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie przygotowania i przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej w 2023 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z 28 kwietnia 2023 r., przesłanym e-mailem 2 maja 2023 r., organ podał, że żądany dokument jest tzw. "dokumentem wewnętrznym", który nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.

W związku z błędnym stanowiskiem organu oraz faktem, że do dnia złożenia niniejszej skargi nie została mu udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r., ani wydana w tym okresie odmowna decyzja administracyjna, skarga na bezczynność stała się zasadna.

W ocenie skarżącego przedmiotem wniosku z [...] kwietnia 1023 r. jest informacja publiczna. Żądany dokument spełnia istotne kryteria określone w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż stanowi treść oświadczenia woli funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego (tj. Szefa CWCR), utrwalonych i podpisanych w dowolnej formie (w tym przypadku w formie pisemnej), w ramach jego kompetencji, skierowanych do innych podmiotów, lub złożonych do akt sprawy. W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że rozkaz Szefa CWCR z [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie przygotowania i przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej w 2023 r., stanowi dokument urzędowy, w rozumieniu u.d.i.p. i z tego powodu podlega pojęciu "informacji publicznej" na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z ust. 2 u.d.i.p.

Nawet gdyby jednak przyjąć, że żądany dokument nie stanowi dokumentu urzędowego to należy zwrócić uwagę, iż sporny rozkaz Szefa CWCR sam w sobie stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, c, d i e u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, c, d i e u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Informacją publiczną są dokumenty, które służą realizowaniu zadań publicznych przez organ, jak i dokumenty odnoszące się bezpośrednio do nich, zwłaszcza jeżeli odnoszą się do organizacji i zasad funkcjonowania określonej jednostki oraz wykonywania przez nią zadań publicznych, tak jak w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego, informacja dotycząca kwalifikacji wojskowej, jaką zawiera żądany we wniosku z [...] kwietnia 2023 r. rozkaz nr [...], nie może być uznana za dokument wewnętrzny, ponieważ jej charakter przekracza granice dokumentu wewnętrznego. Kwalifikacja wojskowa to proces określenia kwalifikacji wojskowych obywateli, którzy są zobowiązani do odbycia służby wojskowej, a także określenia ich zdolności do pełnienia określonych funkcji wojskowych. Jest to zatem proces o charakterze publicznym, dotyczący całego społeczeństwa. Wszyscy mężczyźni w Polsce, którzy osiągnęli wiek poborowy, są zobowiązani do odbycia kwalifikacji wojskowej lub złożenia wniosku o zwolnienie z tego obowiązku. W związku z tym, informacje o procesie kwalifikacji wojskowej dotyczą znacznej części społeczeństwa i mają charakter publiczny.

Organy wojskowe są instytucjami publicznymi, finansowanymi przez budżet państwa i działającymi na jego rzecz. Działania wojska mają bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo kraju i obywateli, dlatego też działalność wojska jest szczególnie ważna dla interesu publicznego. Informacje o działaniach wojska, w tym o procesie kwalifikacji wojskowej, są zatem informacjami publicznymi i powinny być udostępniane społeczeństwu.

Rozkaz Szefa CWCR z [...] marca 2023 r. nr [...] dotyczy kwalifikacji wojskowej, która jest istotnym elementem organizacji i funkcjonowania wojska. Ponadto został wydany przez Szefa CWCR, który jest centralnym organem wojskowym RP odpowiedzialnym za zapewnienie odpowiedniego poziomu kadry wojskowej (i przeprowadzenie kwalifikacji wojskowej jest jednym z etapów w tym procesie), oraz odpowiedzialnym za proces rekrutacji do Sił Zbrojnych RP. Informacje dotyczące tak istotnej kwestii, jak kwalifikacja wojskowa, stanowią zatem informację publiczną, która powinna być dostępna dla społeczeństwa. Ciężko uznać, że rozkazy wydawane przez organy wojskowe nie dotyczą spraw publicznych, gdyż dotyczą przecież spraw takich jak bezpieczeństwo narodowe, obrona kraju czy bezpieczeństwo mieszkańców. W związku z tym, informacje o takich rozkazach mają duże znaczenie dla społeczeństwa i są informacjami publicznymi.

W związku z powyższym argumentacja organu nie ma uzasadnionych podstaw. Pojęcie tzw. "dokumentu wewnętrznego", nieznane jakiejkolwiek ustawie regulującej tryb dostępu do informacji "publicznej", nie może stanowić jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla nierozpatrzenia jego wniosku. Przedmiotem wniosku nie są żadne informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. Przedmiotem żądania jest ostatecznie podpisany przez organ władzy publicznej – Szefa CWCR, wdrożony w życie i wiążący normatyw ustalający szczegółowe wytyczne przeprowadzenia procesu kwalifikacji wojskowej w 2023 r. Organ przyznaje, że dokument ten stanowi akt administracyjny, który w swej treści zawiera wiążącą dyrektywę działania skierowaną przez zwierzchnika służbowego do podległych mu żołnierzy i pracowników, oraz, że stanowi on realizację nadrzędnych kompetencji Szefa CWCR, w którym poleca on swoim podwładnym (żołnierzom i pracownikom) przygotować i przeprowadzić kwalifikację wojskową w 2023 r. Jednak organ wyciąga z powyższych ustaleń niezrozumiały i nieprawidłowy wniosek, że żądany dokument jest "dokumentem wewnętrznym" i nie stanowi informacji publicznej. Wszystkie powyższe ustalenia wskazane przez organ w piśmie z 28 kwietnia 2023 r. potwierdzają, że żądany dokument stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Nie ma przy tym znaczenia, że wskazany rozkaz jest przeznaczony wyłącznie do wykorzystania przez podległych żołnierzy i pracowników. Akty kierownictwa wewnętrznego również stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że żądany we wniosku z [...] kwietnia 2023 r. rozkaz Szefa CWCR z [...] marca 2023 r. nr [...] jest dokumentem wewnętrznym i jako taki nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., chociaż służy realizacji prawem przewidzianych zadań organu, to nie nabiera cech dokumentu urzędowego. Rozkaz specjalny należy uznać za rodzaj aktu administracyjnego, który w swej treści zawiera wiążącą dyrektywę działania skierowaną przez zwierzchnika służbowego do podległych mu żołnierzy i pracowników. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7683/21 dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej.

Oczekiwany przez skarżącego rozkaz w istocie stanowi realizację nadrzędnych kompetencji Szefa CWCR, w których poleca on swoim podwładnym (żołnierzom i pracownikom) określone zadania. Jest zatem dokumentem wewnętrznym przeznaczonym wyłącznie do wykorzystania przez podległych organowi pracowników i żołnierzy i brak jest podstaw do udostępnienia jego treści. Charakteru publicznego nie mają co do zasady dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu.

Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewnienia takiej ochrony trafnie wskazuje się jednak w doktrynie oraz dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom administracji publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego jak się przyjmuje, od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Szefa CWCR – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2242) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie

i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym

w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności),

a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Szef CWCR jest podmiotem zobowiązanym na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Szef CWCR zalicza się do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem w świetle art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2305) terenowymi organami wykonawczymi Ministra Obrony Narodowej w sprawach rekrutacji, operacyjno - obronnych i administracji niezespolonej są Szef CWCR oraz szefowie wojskowych centrów rekrutacji.

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego u.d.i.p. wskazać należy, iż skarżący we wniosku z [...] kwietnia 2023 r. domagał się udostępnienia rozkazu Szefa CWCR z [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie przygotowania i przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej w 2023 r.

Skład orzekający zapoznał się z treścią tego dokumentu. Niewątpliwie przedmiotowy akt został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, co słusznie dostrzegł skarżący, lecz normy w nim zawarte nie zostały skierowane do podmiotów zewnętrznych. Nie kształtuje on obowiązków i praw obywateli. Jego adresatami są żołnierze i pracownicy poszczególnych struktur Wojskowego Centrum Rekrutacji, zaś normy w nim zawarte określają wewnętrzne funkcjonowanie poszczególnych jednostek organizacyjnych w ramach określonych działań przewidzianych w danym roku kalendarzowym. Tego typu akt jest dokumentem określanym w doktrynie jako akt kierownictwa wewnętrznego. Jest nim akt prawny normujący zachowania adresatów, usytuowanych wewnątrz układu organizacyjnego administracji publicznej - adresatów podporządkowanych służbowo i organizacyjnie. Akty tego typu obowiązują tylko te jednostki, które podległe są organowi wydającemu te akty. Nie mogą one regulować bezpośrednio sfery praw i obowiązków obywateli, nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec osób fizycznych i prawnych.

Zwrócić należy uwagę, iż art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3061/21 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Na tę kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15 stwierdzając: "Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac". Dalej NSA wskazał, że "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów".

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – publik. j.w.).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004 r. sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1542/08, z 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 117/09 – publik. j.w.).

Mając na uwadze powyższe należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W doktrynie wielokrotnie zwracano uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku". (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ". Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie akceptowano, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym oraz aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że informacja zawarta w akcie kierownictwa wewnętrznego obrazującym potencjał instytucji, formy podejmowanych działań w celu osiągnięcia określonego rezultatu w dziedzinie obronności Państwa nie może być kwalifikowana jako informacja publiczna. Wiąże się bowiem z wewnętrzną organizacją i funkcjonowaniem Wojskowego Centrum Rekrutacji. Szczegółowe wytyczne skierowane przez kierownika jednostki do podwładnych - zdaniem Sądu - należy ocenić jako akt kierownictwa wewnętrznego każdej instytucji (nie tylko organu władzy publicznej realizującego zadania publiczne), pozostający w sferze jej organizacji, a nie w sferze realizacji zadań ustawowych – tutaj obronności Państwa. Nadmienić także należy, że w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Z tych też względów, organ zasadnie przyjął, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na wniosek w trybie przepisów u.d.i.p. Żądany przez skarżącego dokument zawiera informacje o szczególnym charakterze, znaczeniu i doniosłości ze względu na bezpieczeństwo i obronność RP. Nie powinien funkcjonować w przestrzeni publicznej, szczególnie w obecnej sytuacji, gdy napięcia polityczne i tocząca się wojna w kraju graniczącym z Polską wymagają zwiększania potencjału obronnego państw członkowskich NATO.

Reasumując, w rozpoznanej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w formie pisemnej i uczynił to z zachowaniem 14 – dniowego terminu ustawowego, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro żądana informacja nie była informacją publiczną, zarzut pozostawania organu w bezczynności okazał się niezasadny, podobnie jak pozostałe zarzuty skargi.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.