Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 272/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 638/22 w sprawie ze sprzeciwu X S.A. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 9 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 638/22, oddalił sprzeciw X S.A. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 9 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. "X" Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona"), wystąpiła o wydanie zezwolenia na usunięcie 3 drzew liściastych z gatunku dąb szypułkowy, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...] miasta D., które kolidują z projektowanym lądowiskiem dla śmigłowców przy Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w D. Do wniosku dołączone zostały m.in.: zestawienie drzew do usunięcia, oświadczenie o posiadanym tytule prawnym Spółki jako dzierżawcy, kserokopia oświadczenia Powiatu D., jako właściciela nieruchomości, na której planowane jest usunięcie drzew o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości oraz oświadczenie o wyznaczenie nasadzeń kompensacji przyrodniczej.

Burmistrz D. wydał w dniu 11 lutego 2022 r. decyzję w której:

1) zezwolił Spółce na usunięcie drzewa z gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 445 cm, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] miasta D. oraz drzewa z gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 348 cm i drzewa z gatunku dąb szypułkowy (o dwóch pniach) o obwodach pni wynoszących 198 cm i 260 cm (mierzonych na wysokości 130 cm) zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w obrębie [...] miasta D.,

2) ustalił termin usunięcia drzew, o których mowa w punkcie 1 decyzji - do dnia 31 maja 2022 r.,

3) ustalił opłatę za usunięcie drzew, o których mowa w punkcie 1 niniejszej decyzji w wysokości 31 150,00 zł. Specyfikacja wyceny widnieje w załączniku nr 1 do decyzji, stanowiącym jej integralną część,

4) orzekł nie naliczać opłaty za usunięcie 3 drzew z gatunku dąb szypułkowy zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 ustawy o ochronie przyrody,

5) poinformował, że uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzew stało się ostateczne.

Z kolei postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r. organ ten nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w zakresie pkt 1 i 2.

W dniu 17 lutego 2022 r. do organu wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji, wniesione przez Stowarzyszenie "[...]", które zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach w strony postanowieniem z dnia 22 listopada 2021 r. W odwołaniu Stowarzyszenie podniosło, że opłatę naliczono jedynie za usunięcie jednego drzewa, natomiast nie naliczono opłaty za pozostałe, mimo że wnioskodawca, jako przyczynę ich usunięcia wskazał budowę lądowiska dla śmigłowców, co jest związane z działalnością prowadzoną przez Spółkę. Usunięcie drzew nie było więc spowodowane ich stanem lub innymi zagrożeniami, stąd Stowarzyszenie wniosło o zmianę decyzji w zakresie naliczania opłat za usunięte drzewa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie – dalej: "Kolegium", decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83b ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85, art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 916) – dalej: "ustawa o ochronie przyrody", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że organ ten pominął w rozstrzygnięciu kwestię nasadzeń zastępczych w zamian za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, o co zresztą wnosiła Spółka inicjująca postępowanie. Tym samym nie rozważył również, jaki uszczerbek dla środowiska spowoduje ich usunięcie oraz jaki będzie najlepszy sposób rekompensaty dla środowiska tego uszczerbku.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się w ogóle do wnioskowanej przez stronę rekompensaty w formie nasadzeń zastępczych, jak również do treści art. 83c ust. 4 ustawy i nie wyjaśnił powodów, dla których stwierdził, że najlepszą formą rekompensaty dla środowiska będzie opłata. Jeżeli organ uznał, że nałożenie opłaty za usunięcie jednego drzewa w sposób najlepszy zrekompensuje uszczerbek w środowisku w zamian za usunięcie czterech drzew powinien w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wykazać to w uzasadnieniu decyzji, jak również wykazać dlaczego wnioskowane nasadzenia zastępcze nie pozwolą na osiągnięcie celu przewidzianego w ustawie w stopniu większym niż opłata. Niezrozumiałe i nieprawidłowe jest również w ocenie Kolegium odstąpienie od rozważenia zasadności nasadzeń zastępczych w stosunku do drzew zwolnionych z obowiązku opłatowego i zrezygnowanie w ten sposób całkowicie z rekompensaty za ich usunięcie. Brak obowiązku poniesienia opłaty za usunięcie drzew nie jest równoznaczne z brakiem możliwości uzależnienia zezwolenia na ich usuniecie od nasadzeń zastępczych. W powyższym zakresie organ nie sprostał wymogom decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, które są nawet większe niż w przypadku rozstrzygnięć zapadających na zasadzie ustawowego związania. To powoduje, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności, a odwołanie należy uznać za zasadne.

Kolegium stwierdziło również inne uchybienia, polegające na naruszeniu prawa materialnego, jak i procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Podniosło, że skoro wnioskodawca jest posiadaczem zależnym, (gdyż włada nieruchomością jako dzierżawca na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. zawartej z właścicielem nieruchomości - Powiatem D.), zatem wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu tej nieruchomości mogło nastąpić wyłącznie za zgodą właściciela tej nieruchomości, a więc Powiatu D. W aktach sprawy brak jest stosownej zgody, bądź potwierdzenia jej udzielenia. Samo oświadczenie Powiatu D. o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego, nie zastępuje zgody i stanowi odrębny od zgody element wniosku o wydanie zezwolenia.

Kolegium zwróciło uwagę, że choć Stowarzyszenie w odwołaniu zaskarżyło decyzję organu w części dotyczącej opłaty, jednakże nie ma możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy tylko w tym zakresie. Wydanie zezwolenia, jak i pobranie opłaty za usunięcie drzew, są powiązanymi ze sobą elementami decyzji. Nie można więc skutecznie zaskarżyć jedynie elementów decyzji dotyczących opłaty, z pominięciem korzystnego dla wnioskodawcy uprawnienia (zgody na usunięcie drzew). Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew nap środowisko przyrodnicze. Decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej z tego tytułu opłaty, bądź orzekająca o nienaliczeniu opłaty, czy też odraczająca opłatę w zamian za nasadzenia zastępcze, nie może być traktowana jako odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania. Z tego względu rozstrzygnięcie dotyczy całości zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W sprzeciwie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję już prawomocną i ostateczną, dodatkowo objętą rygorem natychmiastowej wykonalności, działając bez wniosku i bez uzyskania zgody podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji oraz w braku przemawiającego za tym interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 155 K.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to odrębny, nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, który nie ma zastosowania w postępowaniu zwykłym. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie zwykłym w postępowaniu odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Okoliczność, że organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności pkt 1 i 2 decyzji z dnia 11 lutego 2022 r., wbrew twierdzeniu skargi, nie spowodowało, aby decyzja w tym zakresie stała się ostateczna, skoro wniesiono od niej odwołanie w ustawowym terminie. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 K.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Natomiast brak złożenia zażalenia na postanowienie nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji powoduje, że cechę ostateczności uzyskuje postanowienie, a nie decyzja, której rygor nadano. Z tych też względów organ II instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 155 K.p.a., skoro przepisu tego nie stosował, gdyż nie było ku temu podstaw.

Zdaniem Sądu meriti, organ II instancji nie uchybił również prawu wykraczając poza zakres odwołania, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnionym było objęcie rozstrzygnięciem kasacyjnym całej decyzji organu I instancji. W szczególności organ I instancji nie rozważył kwestii nasadzeń zastępczych w zamian za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, choć taką możliwość zaproponowała sama Spółka. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie Spółki z dnia 8 listopada 2021 r. o wyznaczeniu nasadzeń kompensacji przyrodniczej, w ilości jeden do jednego, drzew z rodzaju lipa, klon, jarząb, jesion lub innych (...). Pomimo tego organ I instancji nie ocenił zasadności zobowiązania Spółki do określonych nasadzeń zastępczych nie wyjaśniając przyczyn takiego stanu rzeczy.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że kwestia nałożenia na podmiot uzyskujący zezwolenie na usunięcie drzew obowiązku dokonania w to miejsce nasadzeń zastępczych została oparta o konstrukcję uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w art. 83c ust.3 ustawy o ochronie przyrody sformułowania "może być uzależnione". Choć zastosowanie instytucji nasadzeń zamiennych ma charakter fakultatywny, to nie oznacza to możliwości automatycznego odstąpienia od jej rozważenia i zaniechania przedstawienia w uzasadnieniu decyzji motywów dokonanego wyboru. Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu. Dlatego też odstępując od orzeczenia obowiązku wskazanego w art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody organ wydający decyzję, aby uchronić się od zarzutu dowolności, zobligowany jest do podania powodów, ze względu na które nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu konieczności kompensacji przyrodniczej w postaci nasadzeń zastępczych, zwłaszcza gdy wnioskodawca zaproponował taką formę. W takiej sytuacji zweryfikowania wymaga zarówno zasadność jak i celowość wnioskowanych nasadzeń zastępczych oraz to, czy nasadzenia są korzystniejszym rozwiązaniem aniżeli uiszczenie opłaty, przy uwzględnieniu, że nie można utożsamiać podstawy do braku naliczenia opłaty z brakiem szkody w przyrodzie i przesłanką do nieorzekania o kompensacji. Dopiero zawarcie w uzasadnieniu decyzji odpowiedniej argumentacji odnoszącej się do okoliczności konkretnej sprawy pozwala na ocenę, czy w wystarczający sposób uwzględniono zasady ochrony przyrody. Tymczasem, jak trafnie stwierdził Organ odwoławczy, obowiązkowi temu nie sprostował Organ I instancji, gdyż nie wyjaśnił dlaczego zaniechał wyznaczenia nasadzeń zastępczych, co powoduje, że wydana przez niego decyzja nosi cechy dowolności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Kolegium zasadnie także wywiodło, że organ I instancji nie weryfikował poprawności formalnej wniosku jak i załączonego do niego oświadczenia o posiadanym tytule prawnym. W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentu, z którego wynikałby sposób reprezentacji Spółki i umocowanie do działania w jej imieniu osoby, która wniosek jak i dołączone do niego załączniki podpisała. Oznacza to zatem, że wniosek obarczony jest brakiem formalnym, który podlegał usunięciu poprzez wystosowanie odpowiedniego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a czego Organ I instancji nie uczynił.

Sąd Wojewódzki podzielił także argumentację Kolegium, co do konieczności legitymowania się przez Spółkę zgodą właściciela nieruchomości tj. Powiatu D. na usunięcie wskazanych we wniosku drzew. Spółka jest bowiem tylko posiadaczem nieruchomości (dzierżawcą), a w taki przypadku zgoda właściciela jest obligatoryjnym elementem wniosku i jednym z warunków o charakterze materialnym, które muszą być spełnione, aby uzyskać pozytywną decyzję. Zgoda taka musi mieć charakter wyraźnego oświadczenia woli właściciela. Analiza akt sprawy potwierdza ustalenia organu II instancji, że wymagana prawem zgoda właściciela nie została przełożona, gdyż za taką zgodę nie sposób uznać oświadczenia Powiatu D. o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości. Organ I instancji przeoczył ten fakt i nie umożliwił Stronie uzupełnienia wniosku o zgodę właściciela, czym uchybił przepisom postępowania.

Niezależnie od dostrzeżonych przez Kolegium wad Sąd Wojewódzki wskazał, że sentencja (osnowa) decyzji organu I instancji jest nieprecyzyjna, niejednoznaczna i niespójna. W punkcie pierwszym tej decyzji zezwolono Spółce na usunięcie drzewa z gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 445 cm, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] miasta D. oraz drzewa z gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 348 cm i drzewa z gatunku dąb szypułkowy (o dwóch pniach) o obwodach pni wynoszących 198 cm i 260 cm (mierzonych na wysokości 130 cm) zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w obrębie [...] miasta D. Z kolei w punkcie trzecim ustalono opłatę za usunięcie drzew, o których mowa w punkcie pierwszym w wysokości 31 150,00 zł, jednocześnie wskazując, że specyfikacja wyceny widnieje w załączniku do decyzji. Analiza tego załącznika prowadzi do wniosku, że specyfikacja ta obejmuje tylko jedno drzewo gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 445. W konsekwencji sformułowanie zawarte w punkcie 3 może budzić wątpliwości, co jest przedmiotem opłaty, tj. czy wskazana opłata dotyczy wszystkich drzew przeznaczonych do usunięcia drzewa, czy też tylko jednego drzewa wskazanego w specyfikacji wyceny. Powyższe uwagi są o tyle istotne, że już w punkcie 4 orzeczono o nienaliczeniu opłaty za usunięcie trzech drzew z gatunku dąb szypułkowy, nie precyzując jednakże których to drzew dotyczy. Przy czym nie jest do końca jasne, czy organ drzewa o dwóch pniach nie traktuje jako dwóch drzew. Zestawienie punktu 3 i 4 z punktem 1 dowodzi, że osnowa decyzji jest wewnętrznie niespójna i niejednoznaczna, gdyż nie wynika z niej za jakie dokładnie drzewa naliczono opłatę, a jakie z tej opłaty zostały zwolnione.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, niewątpliwie usunięcie wyżej wskazanych wad procesowych na etapie postępowania odwoławczego godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z tym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za prawidłowe.

Podsumowując stwierdzić należy, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, dlatego też Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka X S.A. z siedzibą w K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nieuwzględnienie okoliczności w których to X Spółka Akcyjna wykonała już decyzję administracyjną zgodnie z jej treścią a słuszny interes obywateli wskazuje, iż wycięcie drzew których dotyczy zaskarżona decyzja stanowił warunek konieczny do podjęcia dalszych prac nad lądowiskiem do helikoptera, który w oczywisty sposób stanowi przedmiot ochrony i ratowania życia ludzkiego;

b) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nieuwzględnienie, iż strona skarżąca działała z pełnym zaufaniem do Organu administracji tj. Burmistrza D. na zasadach zaufania do władzy publicznej, podczas gdy w obecnej sytuacji to na stronę skarżącą przerzucane są negatywne konsekwencje wadliwie wydanej decyzji administracyjnej;

c) art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz uznanie, iż w obecnym stanie sprawy słusznym jest oddalenie skargi złożonej przez X Spółkę Akcyjną podczas gdy uchylona decyzja została już wykonana a w chwili obecnej niemożliwym jest przywrócenie przez stronę skarżącą stanu poprzedniego;

d) art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 108 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności nie miał zastosowania z uwagi na fakt wpłynięcia do Organu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie "[...]" podczas gdy rygor natychmiastowej wykonalności nie był przedmiotem tegoż odwołania;

e) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 108 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nie był skuteczny, podczas gdy z okoliczności sprawy w oczywisty sposób wynika, iż z uwagi na konieczność pozyskania lądowiska dla helikoptera medycznego w sprawie spełniły się przesłanki uzasadniające nadanie tegoż rygoru po wydaniu decyzji;

f) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, iż uchylenie zaskarżonej decyzji stanowi słuszne rozstrzygnięcie, które mieści się w interesie społecznym podczas gdy organ II instancji nie rozważył wszelkich okoliczności sprawy tj., że skarżący działał w pełnym zaufaniu do organu administracji oraz wykonał decyzję zgodnie z jej treścią;

g) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że za zasadnością skargi i utrzymaniem w mocy decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza D. przemawia słuszny interes skarżącego, bowiem skarżący działał na zasadzie pełnego zaufania do organu który wydał zaskarżoną decyzję a w chwili obecnej, skarżący nie ma możliwości przywrócenia stanu poprzedniego;

h) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gry ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w chwili obecnej utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie jest całkowicie bezprzedmiotowe, a w sprawie nie ma już możliwości przywrócenia stanu poprzedniego;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z dyspozycją artykułu 203 oraz artykułu 205 § 1, 2 P.p.s.a. oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 17 maja 2024 r. syndyk masy upadłości spółki pod firmą X S.A. w upadłości z siedzibą w C. poinformował Naczelny Sąd Administracyjny o ogłoszeniu upadłości skarżącej kasacyjnie Spółki. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.

Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaistniała potreba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ pierwszej instancji pominął w rozstrzygnięciu kwestię nasadzeń zastępczych w zamian za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, o co zresztą wnosiła Spółka inicjująca postępowanie. Tym samym nie rozważył również, jaki uszczerbek dla środowiska spowoduje ich usunięcie oraz jaki będzie najlepszy sposób rekompensaty dla środowiska tego uszczerbku. W swojej decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do wnioskowanej przez stronę rekompensaty w formie nasadzeń zastępczych, jak również do treści art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i nie wyjaśnił powodów, dla których stwierdził, że najlepszą formą rekompensaty dla środowiska będzie opłata. Nadto za nieprawidłowe uznało Kolegium odstąpienie od rozważenia zasadności nasadzeń zastępczych w stosunku do drzew zwolnionych z obowiązku opłatowego i zrezygnowanie w ten sposób całkowicie z rekompensaty za ich usunięcie. Kolegium stwierdziło również inne uchybienia, polegające na naruszeniu prawa materialnego, jak i procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a które to uchybienia zostały wyczerpująco wskazane w treści uzasadnienia Sądu pierwszej instancji.

Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również w tym zakresie weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy. Tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego, bowiem przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do oceny: "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724).

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.