Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 968/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 27 i 34; art. 44b; art. 44c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 27c ust. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 7; art. 10 § 1 i 2; art. 11; art. 75; art. 77 § 1; art. 81; art. 107 § 3; art. 108 § 1;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 6; art. 79; art. 79a; art. 79b; art. 82; art. 84c
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 200; art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu produktów stwarzających zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi oraz nakaz wycofania ich z obrotu oraz ich zniszczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz zasądza od L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 4 lipca 2013 r. zakazującą spółce K. wprowadzania do obrotu produktów stwarzających zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi: "[...]" (39 sztuk), "[...]" (36 sztuk), "[...]" (42 sztuki) a ponadto nakazującą wycofanie produktów z obrotu oraz ich zniszczenie na koszt spółki K.

Organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 4 lipca 2013 r. po ustaleniu, że wymienione wyżej substancje stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Według uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w dniu 1 czerwca 2013 r. a następnie podczas kontroli w dniach 7, 12 i 13 czerwca 2013 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz przedstawiciele Komendy Miejskiej Policji w [...] zabezpieczyli w sklepie "[...]" w [...] należącym do K. Sp. z o.o. w [...] wyroby, w których podejrzewano obecność środków zastępczych: 36 sztuk artykułów w opakowaniu foliowym zgrzewanym z etykietą: "[...]" (w postaci białego proszku), 39 sztuk artykułów w opakowaniu foliowym zgrzewanym z etykietą: "[...]" (w postaci suszu roślinnego), 42 sztuki artykułów w opakowaniu foliowym zgrzewanym z etykietą: "[...]" (w postaci suszu roślinnego). W związku z podejrzeniem, że wymienione wyżej środki mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, zostały one zabezpieczone i zajęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzjami z dnia 1 czerwca 2013 r., z dnia 7 czerwca 2013 r., z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz z dnia 13 czerwca 2013 r.

Próbki wymienionych wyżej środków, w ilości: 5 sztuk artykułów z etykietą: "[...]", 10 sztuk artykułów z etykietą: "[...]" oraz 10 sztuk artykułów z etykietą: "[...]" w dniu 5 czerwca 2013 r. zostały przesłane do Narodowego Instytutu Leków (Zakładu Chemii Farmaceutycznej w Narodowym Laboratorium Kontroli Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych) w Warszawie, jako do jednostki uprawnionej w celu analizy laboratoryjnej ich składu jakościowego.

Z protokołu badań w Narodowym Instytucie Leków z dnia 1 lipca 2013 r. wynika, że w produktach przesłanych do badania, pochodzących ze sklepu "[...]" w [...] zidentyfikowano następujące substancje psychoaktywne:

- UR-144 oraz aminokwasy - w produkcie o nazwie "[...]" oraz w produkcie o nazwie "[...]";

- pentedron, śladowe ilości izo-pentedronu – w produkcie o nazwie "[...]".

Substancja UR-144 oraz pentedron i izo-pentedronu wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że substancje te wykazują działanie psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji szczegółowe dane z kart charakterystyki poszczególnych substancji, wskazujące między innymi na mechanizm działania substancji na organizm ludzki oraz na negatywne skutki przyjmowania tych substancji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 124, z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii") środek zastępczy jest to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Natomiast w myśl art. 4 pkt 34 tej ustawy, wprowadzanie do obrotu jest to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

W ocenie organu z przeprowadzonych badań jednoznacznie wynika, że wprowadzane do obrotu przez spółkę K. wymienione wcześniej wyroby są środkami zastępczymi w myśl ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zgodnie z art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, a w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm., dalej powoływanej także jako "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej").

Zgodnie z art. 27c ust 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania.

Organ stwierdzając, że skoro wprowadzone do obrotu produkty "[...]" są środkami zastępczymi, należało wydać decyzję mającą na celu zakazanie wprowadzania do obrotu, a także nakazanie wycofania z obrotu wymienionych wcześniej środków zastępczych, zabezpieczonych i zatrzymanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz ich zniszczenie na koszt spółki K. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ motywując rozstrzygnięcie wymienił inne ilości opakowań poszczególnych substancji niż w sentencji decyzji, a także w ustaleniach dotyczących ilości zabezpieczonych substancji ["[...]" (31 sztuk – zamiast 36), "[...]" (29 sztuk – zamiast 39), "[...]" (32 sztuki zamiast 42)].

Ponadto, ze względu na ustalenie, że w wyrobach znajdują się substancje zagrażające życiu lub zdrowiu ludzi, organ uznał za zasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej dalej jako "K.p.a.")

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, nie wykazanie, że istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", nie przeprowadzenie niezbędnych badań by uznać, że produkty stwarzają jakiekolwiek zagrożenie, będąc stosowane zgodnie z treścią etykiety. W ocenie skarżącej nie wskazano w skarżonej decyzji by środki były kiedykolwiek "używane" jako środki odurzające.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych,

Skarżąca zarzuciła także bezpodstawne odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, mimo że istniał w obrocie zakaz wprowadzania do obrotu produktów i nie było żadnego realnego, bezpośredniego zagrożenia, które uzasadniałoby odmowę tego prawa stronie postępowania. Zdaniem strony doszło do naruszenia przepisów art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz przez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Ponadto organ nie odniósł się do twierdzenia strony, że przeprowadzone badania podlegają wyłączeniu z materiału dowodowego z mocy ustawy na podstawie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Według skarżącej naruszony został przepis art. 75 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i powołanie się na dowody wyłączone z materiału dowodowego na podstawie art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm., powoływanej dalej jako "u.s.d.g.") oraz przez powołanie się na czynności podjęte przez organ poza postępowaniem administracyjnym, w tym przed powiadomieniem strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Zdaniem strony doszło do naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym naruszenie art. 84c, art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek oraz bezpodstawne stwierdzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, mimo braku niezbędnych badań i dowodów dla poparcia tych okoliczności Ponadto według skarżącej naruszony został także przepis art. naruszenie art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zstępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo, iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane, a etykieta zawarta na zajętych produktach wprost wskazuje na fakt, że produkty nie służą do spożycia.

Organ drugiej instancji uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wskazał, ze podstawę prawną decyzji stanowią przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wynikającą z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Uprawnienie do wydania decyzji w niniejszej sprawie związane jest z unormowaniami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy przeciwdziałanie narkomanii realizuje się między innymi przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

Organ drugiej instancji przytoczył treść przepisów art. 4 pkt 27 i 34, art. 44b, art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wyjaśniając, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wymaga uzasadnionego podejrzenia, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Przy czym przepis szczególny art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania przepisów art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowi tylko o istnieniu podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi.

W ocenie organu odwoławczego takie podejrzenie i to uzasadnione, w rozpatrywanej sprawie zaistniało. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli sanitarnej z dnia 1 czerwca 2013 r. przeprowadzonej przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] organ posiadał uzasadnione podejrzenie oparte na charakterze przedmiotowych produktów, sposobie ich opakowania i oznakowania oraz prowadzonej działalności przez podmiot w miejscu kontroli.

Zaistniała więc sytuacja, w tym podejrzenie wobec podmiotu, uprawniała organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania produktów do obrotu oraz zatrzymania tych produktów. Decyzja taka miała oparcie w przepisach art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podejmowane działania organu mają na celu przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego zatrzymanych produktów. Dopiero ich wyniki mogą stanowić podstawę do orzeczenia stosownych zakazów zgodnie z dyspozycją art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Według organu odwoławczego nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu przepisów art. 10 § 1 i art. 81 K. p. a. przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania wobec braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa wart. 10 § 2 K.p.a., który stanowi, że "organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną", nie ma zastosowania art. 81 K.p.a. Badania zatrzymanych produktów i ocena ich bezpieczeństwa wykazała, że produkty te stwarzają zagrożenie życia i zdrowia. Wydając decyzję organ pierwszej instancji miał potwierdzenie, że produkty wyszczególnione w decyzji są kupowane i używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. W przypadku takiej sytuacji nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie może budzić zastrzeżeń w świetle nadrzędnego celu organu, jakim jest ochrona życia i zdrowia ludzi. Nie można zatem – według organu drugiej instancji - podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. przez nie zapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 81 K.p.a. pozwala co prawda na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej wart. 10 § 1 K.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Taka też sytuacja, zdaniem organu drugiej instancji, zaistniała w niniejszej sprawie - która wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 zgodnie z art. 10 § 3 K.p.a zostały przez organ I instancji utrwalone w aktach sprawy w formie adnotacji. Ponadto organ zauważył, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 431/12). Skarżąca takiej zależności nie wykazała.

Według organu odwoławczego prawidłowo został nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zostały spełnione przesłanki określone w art. 108 K.p.a. przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym wart. 108 § 1 K.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1134/09). W ocenie organu z uwagi na ustalenie w toku badań laboratoryjnych w zakwestionowanych produktach substancji zagrażające zdrowiu lub życiu ludzi zasadne było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W ocenie organu drugiej instancji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w sposób wystarczający uzasadnił wydaną przez siebie decyzję przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Ponadto wbrew stanowisku strony, uzasadnił także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Taka niezbędność ochrony zdrowia i życia ludzkiego w sprawie zaistniała. Z protokołu badań z dnia 1 lipca 2013 roku przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie wynika, że w produktach zabezpieczanych w sklepie "[...]" w [...] zidentyfikowano substancje psychoaktywne. Przeprowadzone badania jednoznacznie wskazywały, że wprowadzane do obrotu przez spółkę K. zakwestionowane produkty w myśl art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii spełniają definicję środka zastępczego.

W analizowanym przypadku miała miejsce taka okoliczność, która obligowała Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakazującej wprowadzania do obrotu produktów stwarzających zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi,

Nie doszło również w ocenie organu drugiej instancji do naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z definicją zawartą w tym artykule środkiem zastępczym jest substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierająca taką substancję, używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Wyniki badań próbek pobranych podczas kontroli w dniu 1 czerwca 2013 roku potwierdziły obecność w produktach o nazwach handlowych: "[...]", "[...]". "[...]" analogów strukturalnych substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomani. Zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Leków w Warszawie wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu powyższej ustawy. Z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Stosownie do art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych jest zakazane.

Nie doszło również w ocenie organu drugiej instancji do naruszenia art. 75 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i powołanie się na "dowody" wyłączone z materiału dowodowego na podstawie art. 77 ust. 6 u.s.d.g. oraz przez powołanie się na czynności podjęte przez organ poza postępowaniem administracyjnym, w tym przed powiadomieniem strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Według organu odwoławczego przepis art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiący, że "dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy", dotyczy dowodów wyłącznie przeprowadzonych w toku kontroli przez organ kontroli. A zatem w świetle przedstawionego stanu faktycznego nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym naruszenie art. 84c, art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy dotyczą czynności kontrolnych i wydanej decyzji zabezpieczającej. Nie dotyczą one zaskarżonej decyzji, która rozstrzyga na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem nie mają one wpływu na ocenę i prawidłowość wydanej zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości przeprowadzenia kontroli przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], lecz ocena legalności decyzji, która rozstrzyga na

podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie może wobec tego odnieść skutku zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów, bowiem legalność działań podjętych w trakcie kontroli leży poza przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że istotne dla sprawy jest to, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zasadnie uznał, że wprowadzane przez skarżącego do sprzedaży produkty stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia, oraz podjął działania w oparciu o przepisy prawa, stosując środki przewidziane w ustawach. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] słusznie uznał, że zakwestionowane produkty nie mogą znajdować się w obrocie, bowiem stwarzały zagrożenie nie tylko dla zdrowia, ale dla życia ludzi. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli. Stosuje przy tym władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa w imię interesu publicznego. Należy podkreślić, że w powyższej sprawie interes publiczny przeważał, bowiem "nie można uznać, że interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on w interes społeczny" (wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 1995 r. w sprawie sygn. akt S.A/Wr 2744/94). Na organie bowiem ciąży obowiązek ochrony fundamentalnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Wymaga to często podejmowanie szybkich i adekwatnych czynności do zaistniałych sytuacji, które mają służyć realizacji ustawowego celu. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i może stosować środki przewidziane prawem, niejednokrotnie bardzo uciążliwe dla adresatów takich decyzji. Takie działanie organów prawie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w autonomię i w sferę wolności jednostki, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Podyktowane to jest jednak realizacją nadrzędnego celu, a równocześnie podstawowego obowiązku Państwa jakim jest ochrona zdrowia i życia obywatela (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 295/12).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca spółka zarzuciła mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

a/ art. art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno faktycznego jak i prawnego, niewykazanie spełniania przesłanek wskazanych w ustawie, niewykazanie okoliczności wynikających z przepisów, w tym brak dowodów by stwierdzić, że istnieje "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", brak odniesienia się do twierdzeń strony o przeznaczeniu produktów, niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, że badane produkty były środkami zastępczymi, nieprzeprowadzenie niezbędnych badań by uznać, że produkty stwarzają jakiekolwiek zagrożenie będąc stosowane zgodnie z treścią etykiety oraz badań na okoliczność niebezpieczeństwa dla zdrowia wskazanych substancji, a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i odstąpienia od zasady czynnego udziału strony postępowania, a ponadto organ nie odniósł się do okoliczności, że przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków badania podlegają wyłączeniu z materiału dowodowego z mocy ustawy, a to z uwagi na zastosowanie przepisu art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

b/ art. 75 K.p.a. w związku z art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i oparcie wydanej decyzji na dowodach przeprowadzonych w sposób sprzeczny z prawem;

c/ art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny w zakresie określenia nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonych produktów, wskazując ilość, której ten nakaz dotyczy, przez co powstaje uzasadniona wątpliwość co do sposobu wykonania tego nakazu, jak również jego zasadności i celowości, a przez to prawidłowości samego rozstrzygnięcia;

d/ art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku do tego podstaw faktycznych i prawnych;

e/ art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a/ art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie, mimo braku spełnienia niezbędnych przesłanek oraz poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, mimo braku dowodów wskazujących na taką okoliczność, a także niepoddanie materiału dowodowego jakiejkolwiek analizie prawnej, jak i faktycznej;

b/ art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym z naruszeniem art. 84c, art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy;

c/ art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo, że organ nie udowodnił, iż były one w tym celu używane; organ ograniczył się jedynie do przepisania treści badań Narodowego Instytutu Leków bez dokonania subsumcji przepisów.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca podkreśliła, że wszystkie wycofane i zatrzymane środki nie stanowią - wbrew tezie kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt. 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ nie wykazał, że wskazane produkty są środkami zastępczymi, gdyż nie udowodnił, że były używane jako środki odurzające, co konieczne jest dla powołania się na ten przepis i na ustawową definicję środków zastępczych.

W ocenie skarżącej organ nie ustalił, aby istniało jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi przez zatrzymane produkty. Okoliczność, że w określonym ściśle kontekście w połączeniu z innymi zewnętrznymi czynnikami jakaś ilość produktu może być używana w taki sposób, że można uznać ją za zagrożenie, nie jest wystarczająca dla zastosowania art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. By stwierdzić istnienie zagrożenia muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki a zagrożenie musi być realne i bezpośrednie. W przeciwnym wypadku za niebezpieczne i stanowiące zagrożenie dla zdrowia lub życia uznać należałoby uznać klej czy środki czyszczące, które mogą mieć w określonych okolicznościach właściwości odurzające.

Według skarżącej w uzasadnieniu swojej decyzji organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie wskazał na żaden fakt, okoliczność czy zdarzenie, które potwierdzałoby istnienie bezpośredniego zagrożenia związanego z działalnością spółki. Przytoczył jedynie definicje substancji, które jednak (co organ nie jest w stanie wykluczyć) mogą być stosowane w inny sposób niż to bezpodstawnie – według skarżącej - sugeruje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i nie wpływają w negatywny sposób na organizm człowieka (gdy są stosowane zgodnie z zaleceniami umieszczonymi na etykietach produktów).

Organ nie odniósł się także do okoliczności, że zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania to jest: "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi". W żaden sposób nie wykazano, aby wskazane produkty w sprzedawanej przez stronę formie, ilości i z ostrzeżeniami znajdującymi się na etykietach, w jakikolwiek sposób zagrażałyby życiu lub zdrowiu ludzi.

W związku z powyższym - w ocenie spółki - nie było żadnych podstaw do działania w trybie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Kontrole przeprowadzane przez funkcjonariuszy PPIS w [...] były, zdaniem skarżącej, prowadzone w sposób rażąco sprzeczny z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Czynności przeprowadzono w sposób sprzeczny z art. 82 i art. 84c ustawy. W trakcie kontroli pracownik sklepu, działając z upoważnienia Prezesa Zarządu Spółki, składał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu, które to zostało bezpodstawnie całkowicie zignorowane. Wbrew postanowieniom art. 84c ust. 5 u.s.d.g., czynności kontrolne były kontynuowane.

Według skarżącej w tych okolicznościach ze względu na treść art. 77 ust. 6 u.s.d.g. żadne z ustaleń przeprowadzonej kontroli nie może stać się dowodem w sprawie, a zatem samo przeprowadzania badań na zajętych produktach jest całkowicie bezcelowa, gdyż ich wyniki i tak nie będą mogły posłużyć w żadnym ewentualnym postępowaniu. Ponadto, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Takiej możliwości nie dano stronie postępowania, wydając decyzję bez prawidłowego uzasadnienia w sferze prawnej, jak i faktycznej.

Skarżąca zarzuciła nieprecyzyjność rozstrzygnięcia poprzez określenie nakazu wstrzymania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wprowadzenia do obrotu następujących produktów z serii "[...]": [...]" - szt. 36, "[...]" - szt. 39, "[...]" - szt. 42. Poprzez takie sformułowanie rozstrzygnięcia powstaje niejasność, czy wstrzymanie to dotyczy jedynie wymienionych w decyzji określonych ilości tych produktów, czy też wszystkich produktów o tej nazwie. To natomiast powoduje, że skarżący nie może w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, w jaki sposób ma ten nakaz wykonać. Organ nie wskazał przy tym zagrożenia, któremu nakaz ten miałby zapobiec albo doprowadzić do jego usunięcia. Jeżeli bowiem uznać, że zagrożeniem, według organu, są wskazane produkty to ich zatrzymanie niweczy hipotetyczne zagrożenie, a tym samym ziszcza się przesłanka "usunięcia zagrożenia" i nakaz przestaje obowiązywać nie mając dalszej racji bytu. Organy obydwu instancji nie wskazały na czym miałoby polegać zagrożenie i jaki jest cel zastosowanych środków.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosił o oddalenie skargi. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skargi stanowią w zasadzie powielenie zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i w związku z tym podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 K.p.a. w związku z art. 84c ust. 5 u.s.d.g. organ uznał zarzut ten za bezprzedmiotowy, ponieważ w art. 75 K.p.a. mowa jest o postępowaniu dowodowym, a wskazany przepis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy okoliczności wstrzymania sprzeciwem czynności kontrolnych, co – według organu – nie dotyczy niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.

Podstawę prawną zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r., poz. 1263, z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.).

Przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Jak wynika z definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy oznacza substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

Natomiast wprowadzanie do obrotu oznacza, zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy,

udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Zgodnie zaś z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zauważyć należy, że przepis art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, iż w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędnego przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei według art. 27c ust. 3 ustawy, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt oraz nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

Jak wynika z akt sprawy sposób postępowania i środki proceduralne wyżej opisane miały zastosowanie w niniejszej sprawie, w ten sposób, że poprzedzały wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzji na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Według tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania.

W niniejszej sprawie badana była wyłącznie legalność tej ostatniej decyzji wydanej na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie była natomiast badana legalność decyzji wydawanych na podstawie art. 27c ust. 1 i 3 ustawy w dniach 1, 7, 12 i 13 czerwca w odniesieniu do poszczególnych produktów zabezpieczanych i zajętych przez organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli w poszczególnych dniach.

Skutki tych ostatnio wymienionych decyzji miały jednak dla toku postępowania w niniejszej sprawie znaczenie o tyle, że prowadziły do czasowego wycofania z obrotu zabezpieczonych i zatrzymanych przez organ pierwszej instancji środków, co do których zachodziło podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a ponadto działania podejmowane przez organ pierwszej instancji miały na celu przeprowadzenie w następnej kolejności ostatecznej oceny i badań bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego zatrzymanych produktów. Dopiero ich wyniki mogły stanowić podstawę do orzeczenia stosownych zakazów zgodnie z dyspozycją art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, ze bezzasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 75 K.p.a. w związku z art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) oraz art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez niezastosowanie tych przepisów i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów u.s.d.g., w tym z naruszeniem art. 84c, art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy.

Wprawdzie skarżąca nie precyzuje, o który z przepisów art. 75 K.p.a. jej chodzi, jednak z rozwinięcia tego zarzutu, a w szczególności z powiązania jego naruszenia z zarzutem naruszenia art. 77 ust. 6 i art. 84c ust. 5 u.s.d.g. wynika, że zarzut dotyczy art. 75 § 1 K.p.a., według którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Z kolei według art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d.

Zgodnie z art. 84c ust. 2 i 3 u.s.d.g. sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu.

Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 u.s.d.g.).

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca naruszenia wymienionych przepisów dopatruje się w tym, że w trakcie kontroli bezpodstawnie ignorowano składanie przez upoważnionego pracownika sklepu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu i wbrew treści art. 84c ust. 5 u.s.d.g. czynności kontrolne były kontynuowane. Według skarżącej takie naruszenie przepisów o kontroli powoduje wyłącznie możliwości użycia dowodów przeprowadzonych w trakcie kontroli. Zdaniem skarżącej w tych okolicznościach ze względu na treść art. 77 ust. 6 u.s.d.g. żadne z ustaleń kontroli nie może stać się dowodem w sprawie, a zatem samo przeprowadzania badań na zajętych produktach jest bezcelowa, gdyż ich wyniki i tak nie będą mogły posłużyć w żadnym ewentualnym postępowaniu.

Zarzuty te są bezzasadne, ponieważ w trakcie kontroli nie został naruszony przepis art. 84c ust. 5 u.s.d.g. Naruszenie tego przepisu poprzez zaniechanie wstrzymania czynności kontrolnych możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby rzeczywiście przed zakończeniem kontroli został wniesiony przez przedsiębiorcę sprzeciw na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę, a ponadto gdyby przedsiębiorca na piśmie zawiadomił kontrolujących o wniesieniu sprzeciwu do organu.

Takie zdarzenia w trakcie żadnej z przeprowadzonych kontroli nie miały miejsca. Z akt sprawy wynika, że pracownik skarżącej S. M. dysponowała pełnomocnictwem szczególnym od przedsiębiorcy do składania kontrolującym zawiadomień o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c u.s.d.g. Z akt wynika również, że na początku każdej kontroli S. M. składała kontrolującym zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu.

Jednak takie zawiadomienia w rzeczywistości informowały kontrolujących o zdarzeniach, które na początku kontroli nie mogły mieć miejsca. Nie było bowiem możliwe, aby w pierwszych minutach kontroli przedsiębiorca mógł złożyć sprzeciw do organu kontroli. W dalszym toku postępowania okazywało się, że sprzeciwy wpływały do organu kilka dni po zakończeniu kontroli.

Z treści art. 84c ust. 5 u.s.d.g. wynika, że wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu. Nie może zatem dojść do wstrzymania czynności kontrolnych na podstawie powołanego przepisu, jeżeli sprzeciw w rzeczywistości nie został złożony. Zawiadomienie doręczane kontrolującym dotyczyć powinno rzeczywistego złożenia sprzeciwu, a nie zamiaru złożenia sprzeciwu, czy jego wysłania pocztą lub przez kuriera. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, kiedy było oczywiste, że pełnomocnik S. M. na początku kontroli doręczała kontrolującym zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, które w rzeczywistości nie mogło mieć miejsca, prawidłowe było zachowanie kontrolujących polegające na kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Bezzasadne są także niesprecyzowane bliżej i nie wyjaśnione w uzasadnieniu skargi zarzuty naruszenia art. 79, 79a, 79b oraz art. 82 u.s.d.g. Z akt sprawy wynika, że organ zarządzający kontrolę odstępował od zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g. Według tego przepisu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się między innymi w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia. Niewątpliwie do takich przypadków, kiedy organ kontroli może stwierdzić co najmniej bezpośrednie zagrożenie zdrowia należy sytuacja, kiedy organ ten uzyskał od Policji (tak jak stało się w niniejszej sprawie) wiadomość o wprowadzaniu do obrotu środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

Zarzut naruszenia art. 82 u.s.d.g. dotyczący zakazu równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy jest niezrozumiały, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby ten zakaz został naruszony. Tak samo niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 79b u.s.d.g. dotyczący obowiązków kontrolującego w razie wszczęcia czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej, ponieważ czynności kontrolne były wszczynane po okazaniu upoważnień, którymi dysponowali kontrolujący.

Nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia składającego się z wielu jednostek redakcyjnych art. 79a u.s.d.g., ponieważ skarżąca nie wyjaśniła w skardze w czym dopatruje się naruszenia poszczególnych przepisów tego artykułu, a z akt sprawy nie wynika, aby przepisy art. 79a u.s.d.g. były w jakikolwiek sposób naruszone.

Podsumowując należy stwierdzić, że wszelkie zarzuty skarżącej zmierzające do zakwestionowania możliwości posługiwania się w niniejszej sprawie dowodami przeprowadzonymi lub uzyskanymi w czasie kontroli przeprowadzonych u skarżącej, oparte na zarzutach przeprowadzenia kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, są bezzasadne.

Uzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia przepisów art. art. 7, 11, 77 § 1, a także art. 107 § 3 K.p.a., lecz w większości z innych przyczyn niż wskazuje skarżąca. Zarzuty te są bezzasadne, o ile zmierzają do wykazania, że organy nie miały podstawy do ustalenia, że zabezpieczone w dniu 1 czerwca 2013 r. i zbadane przez Narodowy Instytut Leków produkty stanowią środki zastępcze. Z protokołu badań z dnia 1 lipca 2013 r. wynika bowiem, że w badanych produktach zidentyfikowano substancje psychoaktywne. W ocenie jednostki badającej przeprowadzone badania jednoznacznie wskazywały, że zakwestionowane produkty spełniają definicję środka zastępczego.

Jednak takie ustalenie na podstawie przeprowadzonych dowodów oraz treści sformułowanego uzasadniania decyzji organów obydwu instancji może dotyczyć wyłącznie tych produktów, które zostały zabezpieczone u przedsiębiorcy w dniu 1 czerwca 2013 r., i to nie na skutek czynności kontrolnych wykonywanych na zarządzenie organu pierwszej instancji, lecz na skutek wcześniejszych czynności Policji. Z akt sprawy wynika bowiem, że w czasie kontroli w dniu 1 czerwca 2013 r. nie stwierdzono w lokalu przedsiębiorcy produktów, a jedynie etykiety z nazwami i cenami środków. Natomiast same środki wcześniej zostały zabrane przez funkcjonariuszy Policji i znajdowały się w siedzibie Komendy Miejskiej Policji w [...]. W dniu 3 czerwca 2013 r. pracownicy organu pierwszej instancji pobrali próbki produktów, które zostały dostarczone do Narodowego Instytutu Leków w dniu 5 czerwca 2013 r.

Opinia Narodowego Instytutu Leków z dnia 1 lipca 2013 r. dotyczy zatem bezpośrednio tylko tych produktów, które były zabezpieczone przez Policję w dniu 1 czerwca 2013 r. Nie może dotyczyć bezpośrednio tych produktów, które były zabezpieczone przez kontrolujących w dniach 7, 12 i 13 czerwca 2013 r. w czasie przeprowadzanych w tych dniach kontroli.

Z uzasadnienia decyzji obydwu organów wynika natomiast, że organy bez bliższego wyjaśnienia traktują wyniki opinii tak jakby zostały oparte na badaniach produktów zabezpieczonych we wszystkich wymienionych wyżej dniach. Organy nie wyjaśniły w uzasadnieniu swoich decyzji na jakiej podstawie ustalenia faktyczne wynikające z opinii Narodowego Instytutu Leków dotyczące wyłącznie partii produktów, które były zabezpieczone w dniu 1 czerwca 2013 r. odniosły także do pozostałych towarów. Oczywiście nie można wykluczyć, że wnioski opinii mogą dotyczyć kolejnych środków, a więc, że można je w swoisty sposób "przenieść" na produkty zabezpieczane w kolejnych dniach. Jednak taka okoliczność powinna być przedmiotem analizy przez organ i wynik tej analizy powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Nie jest możliwe uzupełnianie przez sąd w tym zakresie rozumowania organu, który wydał decyzję, bowiem byłoby to w istocie rzeczy niedopuszczalne dokonywanie przez sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych i zastępowanie w tym organu administracji publicznej. Omawiane braki postępowania i uzasadnienia decyzji wskazują na naruszenie przepisów art. art. 7, 11, 77 § 1, a także art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć również i takiej sytuacji, że organ nie będzie mógł przedstawić przekonującej analizy okoliczności faktycznych sprawy i uzyskanej opinii Narodowego Instytutu Leków, pozwalającej na stwierdzenie, że opinia może charakteryzować wszystkie zabezpieczone produkty.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Według tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis art. 10 § 2 K.p.a. pozwala na odstąpienie od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takiej sytuacji organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że adnotacja taka została uczyniona w dniu 4 lipca 2013 r. Według jej treści odstąpiono od zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych, ponieważ załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Z akt sprawy nie wynika także, aby strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Takie zawiadomienia dotyczą wyłącznie wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oraz wszczęcia postępowania w sprawie opłaty za czynności przeprowadzone w ramach sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego oraz za badania laboratoryjne.

W niniejszej sprawie zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie zastosowania środków przewidzianych w art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz odstąpienie od zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 10 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzenie w notatce w aktach sprawy, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego nie przystaje do okoliczności faktycznych sprawy. Nie negując tezy prezentowanej przez organ, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, należy podkreślić, że z treści decyzji wydanej przez organ wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało ograniczone tylko do tych konkretnych produktów, które zostały zidentyfikowane przez organ i zabezpieczone w ścisłe określonej ilości. Wydane zostały decyzje, zgodnie z którymi produkty zostały wycofane z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów, zaś produkty te zostały zabezpieczone i zatrzymane - niektóre przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], a niektóre przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wynika z powyższego, że konkretne produkty objęte postępowaniem w niniejszej sprawie, a następnie wydaną decyzją, nie stwarzały w okolicznościach faktycznych sprawy (bowiem były zajęte i zabezpieczone) takiego niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, które usprawiedliwiałoby zastosowanie instytucji odstąpienia od umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz odstąpienia od umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W związku z powyższym sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest usprawiedliwiony. Jednak samo stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu nie mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ konieczne jest powiązanie tego naruszenia z wykazaniem wpływu na wynik sprawy. Słusznie organ zauważył, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, najczęściej w zakresie postępowania dowodowego Takie stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 831/05, SIP Lex nr 204033, z dnia 24 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt II GSK 4/07, SIP Lex nr 351055, z dnia 1 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1098/10, SIP Lex nr 786594). Skarżąca takiej zależności nie tylko nie wykazała, ale nawet nie próbowała tego czynić, ograniczając się do wskazania samego naruszenia przepisu.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. Utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji została sformułowana w taki sposób, że powstaje wątpliwość co do sposobu wykonania sformułowanych w decyzji zakazu i nakazu, jak również zasadności i celowości połączenia zakazu i nakazu. Wątpliwości te nie prowadzą do nieważności decyzji z powodu jej wady w postaci niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), ponieważ możliwa jest taka interpretacja decyzji, która zapewnia jej wykonanie. Jednak skonstruowanie decyzji w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 107 §1 K.p.a. należy ocenić jako naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zakaz wprowadzania do obrotu produktów sformułowany w punkcie 1 decyzji dotyczy dokładnie tych samych produktów zidentyfikowanych co do tożsamości, których dotyczy zakaz sformułowany w punkcie 2 decyzji.

Organ, skoro ograniczył decyzję tylko do produktów ściśle określonych (produktów w określonej w decyzji ilości opakowań) zidentyfikowanych w dniach 1, 7, 12 i 13 czerwca 2013 r., powinien zdecydować się, czy w stanie faktycznym sprawy są to produkty wprowadzone do obrotu, co do których należy nakazać wycofanie z obrotu, czy są to produkty nie wprowadzone do obrotu, co do których należałoby orzec zakazanie wprowadzania produktów do obrotu. Te same opakowania produktów nie mogą być jednocześnie wprowadzone do obrotu i nie wprowadzone do obrotu, a więc nie można jednocześnie co do tych samych opakowań produktów orzekać o zakazaniu wprowadzania do obrotu i nakazywać wycofanie tych samych produktów (opakowań) z obrotu.

Z treści art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania. Z przepisu tego wynika zatem, że możliwe jest w jednej decyzji orzeczenie o zakazaniu wprowadzania produktu do obrotu oraz nakazanie wycofania produktu z obrotu. Nie może to jednak dotyczyć tych samych egzemplarzy produktu. Zakazanie wprowadzania do obrotu produktów może dotyczyć tych egzemplarzy produktów, które nie są jeszcze w obrocie, niezależnie od tego, czy chodzi o konkretne egzemplarze produktów, czy produkty określone nazwą lub rodzajem bez wskazania konkretnych egzemplarzy opakowań (takich produktów zaskarżona decyzja - według jej treści - nie dotyczy). Natomiast nakazanie wycofania produktów z obrotu może dotyczyć tylko tych produktów, które są w obrocie. Jeżeli decyzja – tak jak w niniejszej sprawie - dotyczy ściśle określonych egzemplarzy produktu, które są wszystkie w takiej samej sytuacji faktycznej, nie jest możliwe jednoczesne zakazanie wprowadzania ich do obrotu oraz nakazanie wycofania z obrotu.

Omówione wyżej naruszenia przepisów postępowania jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przed wydaniem decyzji powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Organ powinien odnieść się także do konsekwentnie podnoszonego przez stronę twierdzenia, ze zakwalifikowanie środków do zastępczych wymaga wykazania, że były używane jako środki odurzające.

W razie ponownej oceny, że istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organ powinien ocenić i uzasadnić swoje stanowisko dotyczące zagadnienia, czy wnioski opinii Narodowego Instytutu Leków mogą dotyczyć wszystkich produktów, a więc zabezpieczonych także w dniach 7, 12 i 13 czerwca 2013 r.

Wydając decyzję organ powinien treść ewentualnych zakazu lub nakazu dostosować do stanu faktycznego sprawy, zgodnie z przedstawioną wyżej oceną i wskazaniami sądu.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).