Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 234/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 480/20 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. F. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 480/20 oddalił skargę A. F. dalej określanego jako skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] czerwca 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

Na podstawie art. 174 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucam:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. § 1 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz..572, dalej określanej skrótem K.p.a.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II i I instancji, pomimo, iż decyzje te wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem zarówno w w uzasadnieniu decyzji jak i uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, dlaczego niektórym dowodom odmówiono wiarygodności, a także dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w:

- błędnym ustaleniu, że działania skarżącego były nakierowane na "pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów";

- błędnym ustaleniu, że doszło do zawarcia "pozornej" umowy dzierżawy gruntów, która w rzeczywistości nie przekłada się na posiadanie gospodarstwa przez skarżącego;

- błędnym przyjęciu, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek;

- nie podaniu przyczyny, dla jakiej organ przyjął, iż przedstawione przez skarżącego dokumenty w postaci umów, faktur i przelewów uznały za "sztucznie stworzone pod to konkretne postępowanie";

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, a w szczególności nie wyjaśniły dlaczego i na jakiej podstawie uznały, iż skarżący stworzył sztuczne warunki do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1306/2013 i art. 4 ust.3 rozporządzenia Rady (EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18.12.1995r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy w/w przepisy, na podstawie których odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Skarżący kasacyjnie w złożonym środku zaskarżenia postawił dwa zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu oraz jeden odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W pierwszym zarzucie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zebrania i rozważenia materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu decyzji, jaki i uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne, dlaczego niektórym dowodom odmówiono wiarygodności, a także dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w: błędnym ustaleniu, że działania skarżącego były nakierowane na "pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów"; błędnym ustaleniu, że doszło do zawarcia "pozornej" umowy dzierżawy gruntów, która w rzeczywistości nie przekłada się na posiadanie gospodarstwa przez skarżącego; błędnym przyjęciu, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek; nie podaniu przyczyny, dla jakiej organ przyjął, iż przedstawione przez skarżącego dokumenty w postaci umów, faktur, przelewów uznały za "sztucznie stworzone pod konkretne postępowanie".

W drugim zarzucie skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, a w szczególności nie wyjaśniły dlaczego i na jakiej podstawie uznały, iż cel danego wsparcia nie został osiągnięty, a skarżący zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczna z tym celem.

Z tych dwóch zarzutów procesowych bezsprzecznie wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne i dokonane oceny, poczynione przez organy w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności i zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W zarzutach tych bowiem powołuje się na błędne ustalenia, że działania skarżącego były nakierowane na pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów, że doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy gruntów, że nie posiada on gospodarstwa rolnego, nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek oraz, że stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności i, że cel danego wsparcia nie został osiągnięty.

Skarżący kasacyjnie ma pełne prawo do kwestionowania poczynionych ustaleń i ocen, jednak może to uczynić poprzez wskazanie w podstawach kasacyjnych stosownych przepisów regulujących te kwestie i zastosowanych w danej sprawie przez organy, jak i skontrolowanych w ramach oceny legalności wydanych decyzji przez sąd I instancji.

W postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych nie znajdują zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., na podstawie których, co do zasady, w postępowaniu administracyjnym można kwestionować dokonane ustalenia i oceny. W postępowaniach tych znajdują zastosowanie procesowe przepisy szczególne uregulowane w ustawach normujących poszczególne płatności. Natomiast przepisy art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. nie służą do ustalania i dokonywania ocen w prowadzonym postępowaniu, jak i później nie stwarzają możliwości kwestionowania przez pryzmat podstaw kasacyjnych skonstruowanych przy pomocy tych przepisów – do podważania tych ustaleń i ocen przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnośnie wyłączenia z postępowań dotyczących przyznawania płatności rolniczych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w orzecznictwie NSA prezentowane jest jednolite stanowisko.

Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1672/22, LEX nr 3691880). Z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1365/20, LEX nr 3719868). Z postępowania dotyczącego przyznania płatności na podstawie przepisów ustawy z 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1369/20, LEX nr 3728802). Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21, LEX nr 3258060).

Tym samym w okolicznościach faktycznych sprawy powołanie przez stronę w podstawach kasacyjnych omówionych przepisów: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. należało uznać za nieskuteczne. W konsekwencji powyższych wywodów procesowe zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

W zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (EUROATOM) nr 2988/95, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się błędnym uznaniem Sądu, że organy prawidłowo zastosowały ww. przepisy, na podstawie których odmówiono stronie pomocy, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Zauważyć zatem należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim podważyć ustalenia i oceny przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674).

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091 wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Zatem w zaistniałych okolicznościach faktycznych NSA jest związany ustaleniami faktycznymi oraz ocenami dokonanymi przez organ administracji podzielonymi przez Sąd pierwszej instancji w wyroku oddalającym skargę.

W świetle powyższego, mając przy tym na względzie takie niepodważone ustalenia, jak to, że działania skarżącego były nakierowane na pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów, że doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy gruntów, że nie posiada on gospodarstwa rolnego, jak i nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek oraz to, że stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności i cel danego wsparcia nie został osiągnięty, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w tych okolicznościach należało uznać za nieskuteczny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).