Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 856/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1139/20 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 13 kwietnia 2018 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C. VI" w Gminie C. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Gminy C. na rzecz Wojewody M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwalę Nr XLII/849/2018 Rady Gminy C. z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C. VI" w Gminie C. (l.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały częściowo, to jest: a/ w części tekstowej - w zakresie: * § 1 ust. 1: w zakresie słów: "i T."; * § 2 ust. 2 pkt 1): w zakresie: "i 2"; * § 3 pkt 1): w zakresie: "i 2"; * § 5 ust. 4 w zakresie słów: "natomiast z terenu położonego w T. docelowo do zbiorczego systemu kanalizacyjnego - do czasu wykonania kanalizacyjnego - do czasu wykonania kanalizacji sanitarnej w T. dopuszcza się realizację szczelnych bezodpływowych zbiorników okresowo opróżnianych."; * § 5 ust. 13 pkt 2): "terenu położonego w T. z drogi publicznej klasy Z przez pozostałą część działki nr [...]1 oraz z drogi publicznej klasy L przez działkę nr [...]2."; * § 7 ust. 1 pkt 2): "część działki nr [...]1 położonej w T. (plan nr 2)."; * § 7 ust. 4: "Na terenie objętym planem nr 2 (w T.) obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na rysunku planu do drogi publicznej klasy L." b) w części graficznej -w zakresie: - Załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały pn.: "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C. VI" w Gminie C. Wieś T. - część działki nr [...]1" Plan nr 2 - część działki nr [...]1; (II.) zasądził zwrot kosztów postępowania.

Rada Gminy C. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że część działki ew. nr [...]1 położonej w T. jest niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. uchwalonym Uchwałą Nr LX/339/98 z dnia 23 kwietnia 1998r., podczas gdy Rada Gminy C. podjęła Uchwałę zmierzającą do doprowadzenia do zgodności zapisów planu z aktualnie obowiązującym Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w Gminie C. i podjęła Uchwałę naprawczą i zmieniono uchwałę Nr XLII/ 849/2018 Rady Gminy C. z dnia 13 kwietnia 2018r. w zakresie wprowadzenia zapisu i wyrysu z nowego studium uchwalonego Nr XV/294/2020 Rady Gminy C. z dnia 20 stycznia 2020r. a tego WSA nie wziął pod uwagę jako faktu dokonanego w tej sprawie,

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w wyniku nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia zapisów Studium z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie części działki ew. nr [...]1, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że naruszono zapisy planu miejscowego z zapisami Studium, podczas gdy doprowadzono do ich zgodności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty nie mogły podważyć prawidłowej oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie stwierdzonej nieważności zaskarżonej przez Wojewodę Małopolskiego uchwały Rady Gminy C. z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C. VI" w Gminie C. (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy").

Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, prawidłowo wywiódł w zaskarżonym wyroku, że zakwestionowane w skardze postanowienia planu miejscowego ustanowione zostały z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (Uchwała Nr LX(339)98 z 23 kwietnia 1998 r. z dalszymi zmianami, dalej: "Studium").

Wbrew argumentacji organu, nieprecyzyjne sformułowanie Sądu w jednym fragmencie uzasadnienia odnoszącym się do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że Sąd Wojewódzki nie zastosował w sprawie tego przepisu we właściwym jego brzmieniu.

Niewątpliwie z całokształtu rozważań prawnych Sądu wynika, że podstawę kontroli zaskarżonej Uchwały stanowił art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Trafnie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że ustawą nowelizującą z 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 130 poz. 871) zmieniono od 21 października 2010 r. zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek sprawdzenia przed uchwaleniem planu miejscowego jego "zgodności z ustaleniami studium", wprowadzając wymóg sprawdzenia, czy plan "nie narusza" ustaleń studium.

Jednak, jak zauważono w doktrynie, normy materialnoprawne zawarte w art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. pozostały niezmienione i nadal stanowią, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu oraz że projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Wyd. 10, Warszawa 2018, str. 96).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17).

Aktualny pozostaje wielokrotnie wyrażany w wyrokach sądów administracyjnych pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 i powołane tam wyroki NSA i WSA).

Wobec powyższego należy założyć, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. powinien być spełniony obowiązek zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg nienaruszenia ustaleń studium.

Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja dowodzi, że Sąd Wojewódzki uwzględnił we właściwy sposób uwarunkowania prawne wynikające ze wzajemnego powiązania przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W rezultacie, weryfikując ustalenia planu miejscowego dotyczące działki oznaczonej numerem ew. [...]1 w relacji do obowiązujących zapisów Studium, Sąd trafnie wywiódł, że objęcie części tej działki gruntowej terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pozostaje w sprzeczności z zapisami punktów 3.1 i 3.2 tekstu Studium, według których jest to obszar o charakterze przyrodniczo-funkcjonalnym z wyróżnioną strefą rolno-leśną zadrzewioną o wysokich wartościach ekologicznych i krajobrazowych, chronionych przed zainwestowaniem (ewentualne zagospodarowanie podporządkowane ochronie krajobrazu, na ściśle określonych warunkach).

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Wojewody, zaakceptowanym przez Sąd Wojewódzki, że wyznaczenie w planie terenu (MN) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozostaje w sprzeczności z określonym w Studium kierunkiem zagospodarowania obszaru Pogórza zaliczonego do strefy ekologicznej chronionej przed zainwestowaniem.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zapis Studium z punktu 3.1, w którym przewidziano dla obszaru "P. o urozmaiconej rzeźbie i warunkach przyrodniczych" dominację rolnictwa i osadnictwa – wskazany rozwój rekreacji, nie stwarzał podstawy, aby dla części przedmiotowej nieruchomości przyjąć w planie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, skoro jednocześnie w strefie rolno-leśnej, chronionej przed zainwestowaniem, dopuszczono "ewentualne zagospodarowanie podporządkowane ochronie krajobrazu, na ściśle określonych warunkach".

Ponadto zauważyć należy, że w treści Studium wyraźnie określono tereny zabudowy mieszkaniowej w obszarach zainwestowanych i wskazanych do zainwestowania, o których mowa w wyodrębnionym punkcie 3.4. Nie było można zatem uznać, że wyznaczony w Studium kierunek zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej dla obszarów zainwestowanych i preferowanych do zainwestowania (pkt 3.4.) odnosi się również do obszaru przyrodniczego P. (pkt 3.1.), a konkretnie strefy rolno-leśnej, wyróżnionej w Studium jako "chronionej przed zainwestowaniem" (pkt 3.2.).

Jako nieskuteczną należało uznać próbę uzasadnienia przez organ gminy przyjętego w planie przeznaczenia o symbolu MN dla części działki nr [...]1 tym, iż w Studium dopuszczono możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bowiem według zapisu Studium, dokonanie takiej korekty warunkowane jest nienaruszeniem obligatoryjnych innych ustaleń Studium.

Tymczasem w rozważanym przypadku całokształt zapisów Studium, odnoszących się do kierunków zagospodarowania przedmiotowego terenu, nie pozwalał na przeznaczenie spornej części działki pod zabudowę mieszkaniową. W szczególności dopuszczona w Studium funkcja rekreacyjna danego obszaru (pkt 3.1.) nie stwarzała wystarczającej przesłanki do wprowadzenia na etapie planu miejscowego zabudowy mieszkaniowej, która to zabudowa zgodnie z ustaleniami Studium powinna być lokalizowana w obszarach inwestycyjnych (pkt 3.4.).

Wobec powyższego trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że wobec znacznej powierzchni działki nr [...]1 objętej zaskarżonym planem miejscowym, trudno było mówić o "korekcie" rozgraniczenia poszczególnych terenów, zwłaszcza, że zmiana polegała na przeznaczeniu terenu dotychczas rolnego na teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W rezultacie trafna była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że uchwalenie zmiany planu miejscowego sprzecznie z zapisami Studium i wyraźnie określoną tamże polityką przestrzenną Gminy stanowiło istotne naruszenie zasad ustanowionych w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały.

Niezależnie od powyższego prawidłowo uznał Sąd Wojewódzki, że przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały była również okoliczność umieszczenia w załączniku planu miejscowego wyrysu ze Studium z opisem nieodpowiadającym rzeczywistej treści legendy rysunku Studium.

Nie ma racji skarżący organ, że późniejsze usunięcie zaistniałych wadliwości przedmiotowej Uchwały czyniło bezprzedmiotowym rozstrzyganie przez Sąd Wojewódzki o jej nieważności.

Przede wszystkim błędnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające zdaniem organu na nieuwzględnieniu przez Sąd Wojewódzki całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności uchwały Rady Gminy C. z 20 stycznia 2020 r. (zmiana Studium polegająca na objęciu działki nr [...]1 terenem zabudowy mieszkaniowej) oraz uchwały z 28 września 2020 r. (zmiana zaskarżonej Uchwały z 13 kwietnia 2018 r. w zakresie ustaleń dotyczących Studium oraz wyrysu ze Studium). Chociaż podjęte uchwały usunęły nieprawidłowości dostrzeżone przez Wojewodę, to jednak nie była to przesłanka do odstąpienia od stwierdzenia wyrokiem nieważności zaskarżonej Uchwały.

Słusznie bowiem wyjaśnił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że stwierdzenie nieważności uchwały w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. ma skutek ex tunc, a zatem może mieć wpływ na ocenę rozmaitych zdarzeń mających miejsce w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić trzeba, że chociaż organ gminy podjął uchwały naprawcze przed datą wyrokowania, to postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, a obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było rozpoznanie skargi i rozstrzygnięcie o legalności zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały, stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały, ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyroki NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, 12 grudnia 2013 r. II OSK 2964/12, 18 marca 2014 r. II GSK 194/14).

Skoro w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 miał obowiązek stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części, to nie mogły odnieść skutku podjęte przez organ gminy uchwały zmieniające uchwałę w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego, których postanowienia wywołują skutki na przyszłość (ex nunc), a nie wstecz, jak to dzieje się w przypadku orzeczenia sądowego.

Ubocznie wyjaśnić należy, że z powodu braku kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego do stwierdzenia nieważności własnych uchwał, w orzecznictwie i doktrynie dominuje stanowisko o niedopuszczalności zastosowania instytucji autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) w sprawach ze skarg na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opubl. WK 2016, Sip.lex. nb. 27 do art. 54).

Z tych wszystkich względów zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne, przy czym dodać trzeba, że powołane przepisy art. 146 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie miały w sprawie zastosowania, zaś art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł być naruszony, gdyż Sąd Wojewódzki przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu i zastosował środki określone w ustawie.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

5