Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 727/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art.7, art. 77, art. 107 par 3, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 28 czerwca 2023 r., znak: SKO.II.41/1047/ŚR/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 czerwca 2023 r., znak: D.8252.50.2023.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., znak: SKO.II.41/1047/SR/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) po rozpatrzeniu odwołania M. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Hańsk z 2 czerwca 2023 r., znak: D.8252.50.2023, odmawiającą przyznania M. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. M. (ur. [...] r.).

Odmawiając wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji stwierdził, że w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego występuje jedynie w przypadku, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wskazał, że niepełnosprawność R. M. nie powstała w okresie wskazanym w treści powyższego przepisu, w związku z czym nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.

Od tej decyzji odwołanie wniosła M. D.. W uzasadnieniu zarzutów odwołania negatywnie odniosła się do treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 maja 2023 r. Stwierdziła, że jej nieobecność w domu spowodowana była koniecznością zrobienia zakupów, w tym wykupienia matce lekarstw. Zanegowała również stanowisko pracownika socjalnego, jakoby jej matka była sprawna fizycznie i zdolna do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie stwierdziło, że organ pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13, który wszedł w życie 23 października 2014 r., orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podzieliło ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, że nie można pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które z dniem jego ogłoszenia obaliło domniemanie konstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w tym konkretnym zakresie, w jakim wyrokował Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji powyższego Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji, stosując w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w jego literalnym brzmieniu po ogłoszeniu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, naruszył dyspozycję art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 6 k.p.a. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść normy zawartej w art. 17 u.ś.r. z pominięciem zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy, dotyczącego wieku, w którym osoba stała się niepełnosprawna. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z uwagi na to, że niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż wskazany w tym przepisie.

W ocenie Kolegium, pomimo zastosowania częściowo błędnej podstawy prawnej, brak jest przesłanek do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że M. D. wnioskiem z dnia 9 maja 2023 r. wystąpiła do Wójta Gminy Hańsk o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. M.. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z 17 marca 2023 r., znak: [...], zaliczające R. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydane do dnia 31 marca 2026 r. oraz stwierdzające, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić i datujące ustalony stopień niepełnosprawności od dnia 13 lutego 2023 r., oświadczenie strony, że sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką wraz z opisem złego stanu zdrowia matki oraz wskazaniem czynności, które wykonuje celem zapewnienia prawidłowej opieki nad matką, a także oświadczenie odwołującej, w którym w myśl art. 17b u.ś.r. wskazała - będąc świadomą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia - że jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika, oraz że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 maja 2023 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się: dokumentacja medyczna R. M., zaświadczenie Wójta Gminy Hańsk o zameldowaniu na pobyt czasowy M. D. pod adresem zamieszkania matki w okresie od dnia 31 marca 2023 r. do dnia 31 marca 2026 r., informacja Zastępcy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia 19 kwietnia 2023 r. znak: [...], że M. D. nie jest zarejestrowana jako producent w Ewidencji Producentów i Gospodarstw Rolnych i nie składała wniosku o przyznanie płatności w roku 2022 i w latach wcześniejszych oraz z tego tytułu nie pobierała dopłat bezpośrednich, dokumenty potwierdzające wykształcenie strony oraz przebieg jej kariery zawodowej, a także dokumentacja dotycząca dzierżawy gruntów.

Kolegium podkreśliło, że w celu zweryfikowania twierdzeń odwołującej organ pierwszej instancji w dniu 18 maja 2023 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalił, że R. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w miejscowości M. M.. Od kilku lat nie pracuje i utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego. Z ustaleń organu wynika również, że matka odwołującej się cierpi na ograniczone zaburzenia psychiczno-urojeniowe oraz ma problemy z pamięcią. Jest jednak osobą sprawną fizycznie, nie wymagającą pomocy przy wykonywaniu czynności samoobsługowych. R. M. sama dba o higienę osobistą, sprząta w domu, gotuje posiłki, a nawet jeździ rowerem do sklepu po zakupy. W trakcie wywiadu ustalono również, że do alimentacji względem niepełnosprawnej obowiązane są trzy córki, spośród których jedynie odwołująca się sporadycznie odwiedza matkę dwa lub trzy razy w tygodniu (w zależności od potrzeb) w celu zawiezienia jej do lekarza oraz zrobienia większych zakupów. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego M. D. była jednak nieobecna w domu matki. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny powziął przekonanie, że R. M. nie wymaga sprawowania całodobowej opieki, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.

Kolegium nie zakwestionowało, że R. M. jest niepełnosprawna w stopniu znacznym i wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jest jednak zdania, że w przedmiotowej sprawie nie występują ustawowe przesłanki uzasadniające przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca, posługując się zwrotem: "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby uprawnione do omawianego świadczenia (m.in. dziecko opiekujące się swoim rodzicem) pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazywany związek przyczynowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z uwagi na wymóg (przymus, konieczność) opieki nad niepełnosprawnym.

Kolegium wyjaśniło następnie, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia - stała lub długoterminowa, wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyroki NSA w Warszawie z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20 oraz z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15).

Zdaniem organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka odwołującej się faktycznie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Co prawda wymaga pomocy w niektórych czynnościach życia codziennego, jednakże nie są to czynności na tyle absorbujące, aby uniemożliwić odwołującej się wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym. Kolegium wskazało, że w przypadku rolnika posiadającego funkcjonujące gospodarstwo rolne, które przynosi dochody, i z którego się on utrzymuje, nie sposób uznać, że wsparcie finansowe państwa w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest zgodne z celem i istotą tego świadczenia, jakim jest rekompensata braku możliwości zarobkowania w związku ze sprawowaną opieką nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r., II SA/Bd 791/22). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12 wskazał, że prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności, z tym że te czynności lub praca nie muszą mieć charakteru pracy fizycznej, a mogą polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym w osiąganiu z niego dochodu. W przedmiotowej uchwale NSA podkreślił również, że przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Wskazując, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika (wykonywanie w nim pracy, zarządzanie nim) jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, objętą w związku z tym odmiennym reżimem zabezpieczenia społecznego określonym w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, NSA stwierdził, że rolnik prowadzący we wskazanym rozumieniu gospodarstwo rolne nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że fakt, że strona jest w stanie skutecznie łączyć opiekę z pracą w gospodarstwie rolnym, potwierdza analiza stanu zdrowia jej matki oraz zakresu sprawowanej opieki. W toku postępowania ustalono bowiem, że M. D. nie zamieszkuje razem z matką. R. M. prowadzi odrębne, jednoosobowe gospodarstwo domowe, co dowodzi, że nie wymaga sprawowania nad nią całodobowej opieki i nadzoru drugiej osoby. W toku postępowania ustalono również, że matka odwołującej się nie jest osobą leżącą, pampersowaną ani nie wymaga pomocy drugiej osoby przy wykonywaniu większości czynności samoobsługowych i higienicznych. Wręcz przeciwnie, jest osobą samodzielną, która sama porusza się, korzysta z toalety, przygotowuje sobie posiłki i napoje, które następnie spożywa oraz dawkuje i zażywa lekarstwa, a nawet jeździ rowerem na zakupy. Z ustaleń organu wynika bowiem, że w ramach wykonywanych czynności opiekuńczych M. D. jedynie raz na kilka dni robi matce większe zakupy oraz w razie potrzeby wozi ją do lekarza. W ocenie Kolegium, zakres sprawowanej opieki nie wymaga od odwołującej się rezygnacji z zatrudniania. Ze zgromadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego nie wynika również, aby R. M. wymagała stałych i regularnych wizyt lekarskich. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem konieczność regularnego zwalniania się przez stronę z pracy celem dowiezienia matki na badania.

Organ wskazał, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej wynika, ze niepełnosprawna R. M. przebywała w szpitalu jednorazowo w roku 2011, 2014, 2017 oraz na przełomie 2022/2023 r. Z powyższego wynika, że w ciągu ostatnich 12 lat wymagała ona pomocy medycznej średnio raz na 3-4 lata.

Podsumowując, organ stanął na stanowisku, że zakres sprawowanej przez stronę opieki nad matką nie wymaga od niej rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Kolegium, ocena pracownika socjalnego ma szczególne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Pracownik ten odwiedził R. M. w miejscu jej zamieszkania, miał więc możliwość dokonania oceny warunków mieszkaniowych oraz przede wszystkim stanu jej zdrowia i zakresu sprawowanej nad nią opieki. Co istotne, pracownik socjalny w trakcie wywiadu nie zastał na miejscu odwołującej. Dlatego też tutejsze Kolegium, dokonując analizy akt sprawy, potraktowało wywiad środowiskowy jako materiał o szczególnym znaczeniu dowodowym. Orzekając w przedmiotowej sprawie, Kolegium zwróciło uwagę na to, że cała korespondencja organu pierwszej instancji kierowana na adres pobytu tymczasowego strony postępowania faktycznie odbierana była przez zamieszkującą tam na stałe niepełnosprawną R. M.. Dotyczy to m.in. zaskarżonej decyzji i zawiadomienia z 22 maja 2023 r., znak: D.153/2023 (dowód: zwrotne potwierdzenia odbioru). Powyższe okoliczności, w połączeniu z brakiem obecności strony podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wprost – zdaniem Kolegium – dowodzą, że pomimo wydana zaświadczenia o zameldowaniu strony na pobyt czasowy pod adresem [...], odwołująca się w rzeczywistości zamieszkuje pod innym adresem i nie sprawuje stałej opieki nad matką. Stanowisko to potwierdziła osobiście R. M., która w trakcie wywiadu środowiskowego stwierdziła, że odwołująca odwiedza ją jedynie 2 lub 3 razy w tygodniu. Oznacza to, że przez pozostały okres jej matka pozostaje sama w domu bez nadzoru drugiej osoby. Co istotne, R. M. podpisała się pod treścią wywiadu środowiskowego bez zgłaszania jakichkolwiek obiekcji co do zawartych w nim zapisów.

W skardze na decyzję Kolegium M. D. zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., tj. niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy poprzez:

- zaniechanie przesłuchania wnioskodawczyni na okoliczności związane ze stanem zdrowia R. M., zakresu sprawowanej opieki, czynności koniecznych do wykonywania opieki, możliwości jednoczesnego prowadzenia gospodarstwa rolnego;

- pominięcie istotnej dokumentacji medycznej dotyczącej R. M.;

- oparcie rozstrzygnięcia o wywiad środowiskowy przeprowadzony z osobą chorą psychicznie, z urojeniami, a przez to całkowicie niewiarygodny;

- zaniechanie przeprowadzenia postępowania w celu weryfikacji wywiadu opartego na relacji osoby chorej psychicznie;

- wyciągnięcie dowolnych wniosków z materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów związanych z wniesioną skargą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 28 września 2023 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej R. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z wnioskiem organu i wobec braku ze strony skarżącej żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organ pierwszej instancji jako zasadniczą przyczynę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazał na niespełnienie przez osobę wymagającą opieki przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast organ odwoławczy zanegował poprawność powyższego stanowiska i jednocześnie stwierdził, że nie występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej (niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a koniecznością stałej lub długotrwałej opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Według Kolegium czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą względem matki w kontekście aktywności zawodowej skarżącej, którą jest praca w gospodarstwie rolnym, nie są na tyle absorbujące, aby wymagały od niej rezygnacji z tej pracy zarobkowej.

Przesłanki przyznania spornego świadczenia zostały uregulowane w art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).

Podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "sprawowania opieki". Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi być ona stała lub długotrwała. Określenia stała lub długotrwała wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie co do zasady prawidłowo odkodowało znaczenie normatywne art. 17 ust. 1 u.ś.r., wywodząc, że brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. musi pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi więc z sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Trafnie stwierdził również organ odwoławczy, że ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia, a ustaleń faktycznych w tym zakresie nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Zatem, o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, to dla oceny zaistnienia przesłanki wystąpienia związku przyczynowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane z poszanowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej. Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego organ odwoławczy stwierdził brak bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a konicznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, jest niepełny. Ponadto sformułowany na jego podstawie wniosek co do zakresu wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych względem matki pomija charakter schorzeń wynikających z dokumentacji medycznej załączonej do akt administracyjnych sprawy.

Matka skarżącej cierpi na poważne zaburzenia psychiczne, zdiagnozowane jako organiczne zaburzenia urojeniowe podobne do schizofrenii (urojenia prześladowcze, omamy węchowe, myślenie obsesyjne, zniekształcone i chaotyczne, obniżona sprawność procesów poznawczych; k. 71, k. 84-81 akt adm.), zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania spowodowane używaniem alkoholu oraz zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania spowodowane używaniem substancji uspokajających i nasennych (zespół uzależnienia; k. 71 akt adm.). Ponadto zdiagnozowano u niej twardzinę ograniczoną rozsianą i nadciśnienie tętnicze, zmiany zwyrodnieniowe dyskopatyczne (k. 116-87 akt adm.).

Z wywiadu środowiskowego, którego ustalenia stanowiły zasadniczą podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wynika, że matka skarżącej wprawdzie cierpi na zaburzenia psychiczne, ale jest osobą fizycznie sprawną, która samodzielnie się porusza, nie wymaga pomocy przy utrzymaniu higieny osobistej, sama przyjmuje posiłki i leki przygotowane przez córkę. Wnioskodawczyni nie mieszka z matką, ale odwiedza ją dwa lub trzy razy w tygodniu, robi matce zakupy, wozi ją do lekarza i opłaca rachunki. Skarżąca była nieobecna podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W ocenie Sądu charakter oraz zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką w kontekście wymogów art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może zostać prawidłowo określony bez uwzględnienia charakteru schorzeń, na które cierpi R. M.. Rolą organów było ustalenie, czy osoba z kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zakres czynności opiekuńczych, które nie muszą być sprawowane nieustannie przez całą dobę, uzależniony jest od rodzaju schorzeń osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Niewątpliwie innych czynności opiekuńczych wymaga osoba niepełnosprawna dotknięta schorzeniami natury fizycznej (np. osoba leżąca), a innych czynności opiekuńczych – osoba niepełnosprawna dotknięta schorzeniami natury psychicznej. Ustaleń w tym zakresie na gruncie rozpatrywanej sprawy organy nie dokonały, zaś analiza motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie dostrzegł zasadniczej różnicy pomiędzy opieką nad osobami z dysfunkcjami natury fizycznej a opieką nad osobami z chorobami psychicznymi, do których zalicza się R. M..

Dokumentacja obejmująca diagnozę schorzeń psychicznych matki skarżącej pozostała poza zakresem rozważań Kolegium, mimo że wraz z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powinna determinować zakres postępowania wyjaśniającego i koniecznych ustaleń co do rodzaju, częstotliwości i czasochłonności czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnej matki. Nie sposób bowiem przyjąć, jak uczynił to organ odwoławczy, że stałość i długotrwałość opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną chorą psychicznie można rozpatrywać jedynie w kontekście samodzielności w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego, takich jak higiena osobista, ubieranie się czy spożywanie posiłków. Opieka nad osobami ze schorzeniami psychicznymi wymaga niejednokrotnie poświęcenia psychicznego oraz fizycznego ze strony ich opiekunów, czego nie sposób pominąć przy rozpatrywaniu spraw wywołanych wnioskami o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choroba psychiczna R. M. może jej uniemożliwiać nie tylko samodzielne funkcjonowanie, ale również znacząco ograniczać życie osób najbliższych. Organy winny mieć przy tym na względzie, że osoby z chorobami psychicznymi mogą mieć i często mają problem ze zrozumieniem znaczenia własnych słów i czynów, niejednokrotnie wymagają ciągłego nadzoru i kontroli ze strony opiekuna. Często wręcz stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia swojego i innych członków rodziny. Jeśli więc organ twierdzi, że zakres czynności opiekuńczych skarżącej względem niepełnosprawnej matki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to przedmiotem jego jednoznacznych ustaleń winno być również wyjaśnienie, czy matka skarżącej może samodzielnie pozostać w domu, nie stanowiąc zagrożenia dla siebie i innych, a jeśli tak, to na jak długo. Opieka nad mobilną osobą cierpiącą na chorobę psychiczną może być bowiem trudniejsza niż nad osobą leżącą. Tym samym charakter choroby psychicznej, w tym brak przewidywalności w wystąpieniu i nasileniu objawów, powinny być przez organy rozważone w kontekście możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej (por. m. in. wyroki WSA w Łodzi: z 14 września 2023 r., II SA/Łd 549/23 oraz z 7 września 2023 r., II SA/Łd 529/23; opublikowane w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał ustaleń w tym zakresie.

Co więcej, wywiad środowiskowy będący podstawowym dowodem w sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził z R. M., czyli osobą cierpiącą na poważne zaburzenia psychiczne, bez obecności skarżącej czy innego członka rodziny. Uchybienia tego nie wyeliminował organ drugiej instancji, mimo że odpowiedni zarzut co do treści wywiadu został postawiony w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając wiedzę o rodzaju schorzeń matki skarżącej, Kolegium powinno było zlecić organowi pierwszej instancji ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, tym razem w obecności skarżącej. Wbrew twierdzeniu Kolegium, nieobecność skarżącej w miejscu zamieszkania matki w czasie przeprowadzania wywiadu oraz fakt odbierania przez matkę skarżącej korespondencji od organu, nie stanowią same przez się wystarczająco silnych dowodów na niespełnienie przez skarżącą przesłanki opieki nad matką skutkującej koniecznością rezygnacji z pracy zarobkowej.

Sąd odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanych dowodów załączonych do pisma z 28 września 2023 r. na okoliczności w nim wskazane, jako że informacje zawarte w tych dokumentach znajdują się już w materiale dowodowym sprawy (w aktach administracyjnych), z którym Sąd zapoznał się szczegółowo w toku badania zasadności skargi.

Podsumowując, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie nieprawidłowo zastosowały art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przez co odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest co najmniej przedwczesna. Powyższe uchybienia uzasadniały usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Nie było podstaw do zwrotu skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, ponieważ sprawy z zakresu pomocy społecznej są z mocy ustawy wolne od kosztów.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Ocena ta nie determinuje rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie rozstrzyga o prawie skarżącej do wnioskowanego świadczenia. Obliguje organ do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu jednoznaczne ustalenie, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką (z uwzględnieniem schorzeń psychicznych zdiagnozowanych u R. M.) wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.