Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 661/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2024 roku, nr SKO Gd/7146/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej D. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. J. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 18 kwietnia 2024 r.,

nr SKO Gd/7146/23, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Miłoradz (dalej jako: Wójt), w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłoradzu, z 4 sierpnia 2022 r., nr GOPS-524/218/2021/2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

D. J. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłoradzu wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką I. M. Matka skarżącej (ur. 14 stycznia 1950 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie z 16 maja 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 11 grudnia 2018 r. Do wniosku skarżąca dołączyła kopię świadectwa pracy, z którego wynikało, że jej ostatnie zatrudnienie w wymiarze pełnego etatu trwało od 1 sierpnia 1989 r. do 30 czerwca 2021 r., a stosunek pracy ustał przez oświadczenie pracodawcy z zachowaniem okresu wypowiedzenia na mocy art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. W okresie od 19 lipca 2021 r. do 22 maja 2022 r. skarżąca była zaś zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla osób bezrobotnych.

Skarżąca legitymuje się przy tym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku z 28 kwietnia 2021 r.

W pisemnym wykazie dołączonym do wniosku, skarżąca wskazała, że w ramach sprawowanej opieki nad matką wykonuje codzienne czynności higieniczne, tj. kąpiel, smarowanie kremami przeciwbólowymi i pielęgnacyjnymi, a także sprząta, pierze, prasuje, wykonuje masaże i oklepywanie, w razie potrzeby przygotowuje ubrania i ubiera matkę, opłaca rachunki, towarzyszy w wizytach lekarskich, robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, przygotowuje i przynosi opał, czyta książki i pisma urzędowe, podejmuje ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie i myślenie, czuwa podczas snu, wykonuje trzy razy dziennie pomiar ciśnienia, podaje leki, w razie możliwości zapewnia wyjścia na spacery. Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na problem z chodzeniem, dla zapewnienia matce komfortu towarzyszy jej podczas wychodzenia z domu. Wskazane w wykazie czynności trwają do około godziny 23.00, a następnie skarżąca wraca do swojego domu około godziny 24.00, w razie konieczności zostaje u matki na noc. Z przedłożonego przez skarżącą harmonogramu wynika, że podejmuje czynności opiekuńcze wobec matki przez cały dzień, tj. od godziny 9.00 do około godziny 23.00. Skarżąca wskazała, że matka - ze względu na brak samodzielności - wymaga stałej opieki.

W dniu 18 lipca 2022 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka w K. i w celu sprawowania opieki dojeżdża do samotnie mieszkającej matki do T. Jak ustalił pracownik socjalny, z uwagi na stan zdrowia, I. M. wymaga wsparcia córki w codziennych czynnościach. Matka skarżącej choruje bowiem na schizofrenię, jest po mastektomii w związku ze stwierdzeniem nowotworu III stopnia, z powodu schorzeń bioder poddawana jest rehabilitacji. Jest pod stałą opieką onkologa i psychiatry. Niepełnosprawna wymaga wsparcia córki podczas wizyt lekarskich, a ponadto skarżąca załatwia wszelkie sprawy urzędowe w imieniu matki, towarzyszy jej w wykonywaniu codziennych czynności. Matka skarżącej, z uwagi na chęć utrzymania własnej aktywności, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne. Córka umożliwia zaś matce bycie aktywną, wspierając ją w organizacji lub nadzorze nad wykonywanymi czynnościami. Skarżąca oświadczyła, że spędza u matki codziennie około 4 godziny, podczas których służy matce wszelką pomocą, robi zakupy, wykupuje leki, załatwia sprawy urzędowe, towarzyszy w wizytach lekarskich, które sama wcześniej umawia. Ponadto skarżąca utrzymuje z matką stały kontakt telefoniczny, dzięki któremu I. M. czuje się zaopiekowana. Z powodu schizofrenii matka skarżącej wymaga bowiem stałej kontroli i nadzoru osoby drugiej. Skarżąca oświadczyła, że konieczność opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad "czynności wykonywane przez skarżącą mają za zadanie wsparcie i nadzór".

W odrębnym wykazie z 18 lipca 2022 r. (w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) skarżąca zaznaczyła, że nie podejmuje czynności związanych z zachowaniem u osoby wymagającej opieki higieny osobistej, nie prowadzi matki do toalety, nie smaruje kremami przeciw odparzeniom, nie przygotowuje ubrań i nie ubiera matki, nie zapewnia ćwiczeń fizycznych, nie mierzy ciśnienia ani poziomu cukru, nie przygotowuje i nie podaje posiłków, nie oklepuje, nie masuje i nie układa matki do snu. Wskazała wyłącznie, że codziennie podaje matce leki, a opieka nad nią zajmuje jej 4 godziny dziennie.

W tym stanie faktycznym, decyzją z 4 sierpnia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej przez skarżącą, a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce. Zdaniem organu, zakres deklarowanych przez skarżącą czynności i sposób ich wykonania wskazują na fakt świadczenia wsparcia i nadzoru, a nie opieki. Opieka sprawowana we wskazanym przez skarżącą wymiarze nie umożliwia zaś, w ocenie organu, podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jako przyczynę odmowy organ I instancji wskazał także niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.".

Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z 5 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając pogląd, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Wyrokiem z 8 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 171/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium stwierdzając, że ocena organów odnośnie braku związku przyczynowo - skutkowego jest przedwczesna. Wątpliwości Sądu budził zakres wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych, zaś przeprowadzony w tym zakresie wywiad środowiskowy Sąd uznał za bardzo ogólny i niedający odpowiedzi na pytanie czy wymiar pomocy udzielanej przez skarżącą uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej. Kolegium nie zweryfikowało przy tym rozbieżnych informacji odnośnie oceny stopnia samodzielności funkcjonowania matki skarżącej, jak i rzeczywistego wymiaru i czasu sprawowanej nad matką opieki. Kolegium nie wyjaśniło też, na czym dokładnie polega sprawowany przez wnioskodawczynię nadzór. W sprawie, ze względu na niezamieszkiwanie przez wnioskodawczynię z matką, istotne było ustalenie, ile zajmuje jej dojazd do miejsca zamieszkania matki, ile godzin dziennie matka może pozostać bez opieki i w jaki sposób zabezpieczane są jej potrzeby w ciągu nocy. Sąd podkreślił, że z zakresu czynności opiekuńczych nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania został przeprowadzony 14 marca 2024 r. wywiad środowiskowy, w trakcie którego wnioskodawczyni oświadczyła, że sprawuje nad matką codzienną opiekę, której czas wynosi około

4-6 godzin, w zależności od koniecznych do wykonania czynności. Regularnie wykonuje: porządki/sprzątanie – 1,5/2h dziennie; sporządzanie posiłków i przygotowywanie leków – 2x dzienne 1h; zakupy/wykup leków – 1x dziennie 1-2h; zabiegi higieniczne (balsamowanie, nakładanie maści, ćwiczenia rozciągające) – 2x dziennie 0,5h; kąpiel (asekuracja) – 1x dziennie 15 minut; palenie w piecu – 1x dziennie 15 minut; spacery – 1x dziennie 40 minut; załatwianie spraw urzędowych – 3x w miesiącu 20 minut; uczestniczenie w wizytach lekarskich – 2x w miesiącu 5h (wizyty wyjazdowe, wnioskodawczyni zawozi matkę). Ponownie przedstawiono stan zdrowia matki, zgodny ze stanem ustalonym podczas wywiadu z 18 lipca 2022 r. Wyjaśniono, że matka po domu porusza się samodzielnie, lecz ostrożnie, a poza domem potrzebuje wsparcia drugiej osoby. Matka sama przygotuje sobie prosty posiłek (kanapki), korzysta z toalety, leki przyjmuje samodzielnie, lecz córka nadzoruje ten proces. W domu pozostaje sama, lecz jest w stałym kontakcie telefonicznym z córką. Pozostałe czynności wymienione w wywiadzie wymagają wsparcia drugiej osoby.

Wnioskodawczyni oświadczyła też, że aktualnie nie pracuje, a ostatnio zatrudniona była w roku 2021, później pobierała zasiłek dla osoby bezrobotnej. Oświadczyła, że mamą zajmowała się także w czasie, kiedy podejmowała zatrudnienie, lecz nie mogła poświęcić wystarczającej ilości czasu na opiekę. Sama wnioskodawczyni również ma stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności, przeszła operacje kręgosłupa i ręki.

W dniu 5 kwietnia 2024 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że nie podejmuje zatrudnienia z powodu opieki nad matką, która wymaga pomocy codziennej, jak i kontroli lekarskiej oraz leczenia onkologicznego i psychiatrycznego.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Kolegium - decyzją z 18 kwietnia 2024 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium, z ostatniego aktualnego pisemnego zakresu czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię w tracie opieki nad niepełnosprawną matką wynika, że zakres opieki nie jest na tyle obszerny i absorbujący czasowo by bezkrytycznie można było odrzucić możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. W szczególności wskazuje na to stopień samodzielności osoby wymagającej opieki, która porusza się samodzielnie po mieszkaniu, samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie przyjmuje przygotowane posiłki i leki. Pomimo swojego stanu zdrowia, matka większość dnia przebywa sama w domu, a wnioskodawczyni oświadczyła, że opieka nad mamą każdego dnia zajmuje ok 4-6 godzin, poza tym pozostaje z mamą w stałym kontakcie telefonicznym. Zakres jak i wymiar codziennej opieki wnioskodawczyni nad matką nie ma zatem charakteru opieki stałej i długotrwałej a osoba wymagająca opieki jest na tyle samodzielna w czynnościach dnia codziennego, że jest w stanie pozostać w domu podczas nieobecności opiekuna co najmniej przez kilka godzin, mając przy tym zapewnione godne warunki do egzystowania. Oceny tej nie zmienia oświadczenie strony z 5 kwietnia 2024 r. o niepodejmowaniu zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, gdyż nie wskazano przy tym czynności opiekuńczo - pielęgnacyjnych, których zakres wykluczałby podjęcie przez wnioskodawczynię aktywności zawodowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

art. 17 ust. 1 u.ś.r, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wobec tego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Przy czym warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd odszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Organy orzekające w sprawie procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323.), dalej jako "u.ś.r.", w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r.,

a w szczególności o przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., który przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji,

Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika natomiast, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania tej opieki (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Istotne jest przy tym, że omawiane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowane koniecznością sprawowania opieki.

Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś z innych przyczyny, leżących głównie po stronie wnioskodawcy, i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Dlatego też analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga ze strony organów dokonania oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze, znaczenie ma kwestia tego, kiedy opiekun zrezygnował z zatrudnienia i kiedy podjął się opieki, ewentualnie, czy nie podjął nowego zatrudnienia (kontynuował umowy zawartej na określony czas) ze względu na konieczność sprawowania tej opieki. Możliwa jest też sytuacja, że wnioskodawca od dłuższego czasu sprawuje opiekę i przez ten cały czas nie podejmował zatrudnienia, choć w tym wypadku konieczne jest zbadanie, czy w zdrowiu podopiecznego zaszły takie zmiany, które uzasadniały np. kilkuletnią bierność zawodową wnioskodawcy.

Co istotne, z charakteru przedmiotowego świadczenia oraz reguł postępowania administracyjnego wynika, że obowiązkiem organu administracji jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) W tym celu organ administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie tak zebranego materiału dowodowego może dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodnioną (art. 80 k.p.a.). Powyższe obowiązki dotyczą zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszej instancji, ale zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie. Co za tym idzie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów, ani treścią decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie Kolegium obowiązkom tym ponownie nie sprostało.

Jak wynika z akt, kontrolowana decyzja odwoławcza jest kolejną decyzją Kolegium w tej sprawie. Decyzja z 5 stycznia 2023 r., nr SKO Gd 4470/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 4 sierpnia 2022 r., nr GOPS-524/218/2021/2022, o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, została bowiem uchylona wyrokiem tut. Sądu z 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 171/23. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium zostało zobowiązane przez Sąd do ustalenia szczegółowo zakresu oraz wymiaru czasowego sprawowanej przez skarżącą opieki w kontekście ograniczeń związanych z chorobami matki, na które cierpi, i dokonania oceny czy jej wymiar uniemożliwia podjęcie wnioskodawczyni jakiegokolwiek zatrudnienia. W toku postępowania bowiem zaistniały nieścisłości, ustalono bowiem, że matka z powodu schizofrenii wymaga stałej kontroli i nadzoru, a jednocześnie, że opieka nad matką zajmuje skarżącej około 4 godziny dziennie. Ponadto szczegółowego ustalenia wymagała kwestia poruszania się matki, bowiem Kolegium przyjęło, że matka porusza się samodzielnie, zaś w wykazie sporządzonym przez stronę wskazano, że matka ma problemy z chodzeniem.

W związku z tym, w dniu 14 marca 2024 r. Kolegium ponownie przeprowadziło ze skarżącą wywiad środowiskowy i ponownie przyjęło na jego podstawie, że zakres i czas sprawowanej przez stronę opieki nad matką nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pacy.

Zdaniem Sądu stanowisko to jest co najmniej przedwczesne, a przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nadal obarczone jest wadami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniającymi uchylenie zaskarżonej decyzji.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd we wskazaniach często podaje, jakie środki dowodowe należy zastosować i jakie okoliczności winny jeszcze zostać ustalone, wyjaśnione. Natomiast organ administracji nadal pozostaje związany regułami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i winien jest podejmować wszelkie czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii będących elementem stanu faktycznego, i które powinny być elementem takiego stanu w kontekście charakteru danej sprawy, nawet jeżeli wprost, literalnie, nie podniósł ich sąd we wskazaniach.

W rozważanym wypadku taką kwestią, którą organ odwoławczy winien był dodatkowo zbadać, była kwestia zdrowia psychicznego i samodzielności psychicznej (w kontekście psychologicznych możliwości) matki skarżącej, jako element ustalania koniecznego zakresu i wymiaru czasowego sprawowania nad matką opieki w kontekście jej ograniczeń związanych z chorobami, na które cierpi, jak to wskazał Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gd 171/23. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika bowiem, że matka skarżącej cierpi na schizofrenię, a w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne konieczne jest badanie zarówno stanu zdrowia fizycznego, jak i psychicznego podopiecznego, nie ulega więc wątpliwości, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane było również do poczynienia ustaleń w tym aspekcie. Tymczasem w wywiadzie z 14 marca 2024 r., choć ustalono, że matka zmaga się ze schizofrenią paranoidalną i jest pod opieką psychiatry, nie rozwinięto jednak kwestii zdrowia psychicznego matki. Nie ustalono, jaki charakter i nasilenie ma schizofrenia, jakie leki matka przyjmuje, jak choroba wpływa na jej poczucie czasu i miejsca oraz czy nie zagraża jej bezpieczeństwu. Schizofrenia jest natomiast przewlekłą chorobą psychiczną cechującą się zaburzeniami w sposobie myślenia, postrzegania, porozumiewania się, a także spłyconym i niedostosowanym afektem (ekspresją emocjonalną). Choroba ta charakteryzuje się znacznym upośledzeniem w postrzeganiu rzeczywistości oraz zmianami w sposobie zachowania pacjenta. Oczywiste więc jest, że osoba chora na schizofrenię wymaga innych czynności opiekuńczych niż np. osoba ze schorzeniami fizycznymi (np. sparaliżowana, leżąca). W literaturze fachowej wskazuje się, że choć leczenie schizofrenii przebiega najczęściej farmakologicznie, to wymaga również ukształtowania podtrzymującego środowiska rodzinnego i społecznego jako istotnego czynnika modyfikującego przebieg choroby (por. wyroki WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 619/22; WSA w Poznaniu z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 646/21). Do tego, przebieg schizofrenii może być ciągły i postępujący lub epizodyczny, wówczas występują okresy nasilenia objawów choroby i powrotów do częściowego zdrowia. Nie da się zatem przewidzieć ani tego, kiedy objawy choroby się nasilą, ani tego, w jakim rozmiarze te nasilenia wystąpią, co wymusza ciągłą czujność i gotowość do natychmiastowej reakcji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1208/23).

Mimo braku scharakteryzowania w wywiadzie przebiegu choroby psychicznej matki i jej skutków dla codziennego funkcjonowania, Kolegium przyjęło, iż matka jest osobą w znacznej mierze samodzielną, co organ wywiódł z faktu, że może ona sama przygotować sobie prosty posiłek, korzysta z toalety, czy przyjmuje sama leki. Organ uwypuklał więc samodzielność matki jedynie w sferze fizycznej, bez zbadania samodzielności psychologicznej matki oraz tego, czemu opisywana samodzielność matki ma służyć. Tymczasem, jak wskazywano już w wywiadzie z 18 lipca 2022 r., matka strony pragnie pozostawać aktywna w pewnym zakresie, zaś sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, aby spełniało wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi wiązać się każdorazowo z pobawieniem sprawczości i woli przez podopiecznego w każdym aspekcie życia. Nie ulega także wątpliwości, że w przypadku chorób psychicznych całkowite oddanie się woli opiekuna i zaniechanie własnej samodzielności przez podopiecznego sukcesywnie prowadzi do pogorszenia się jego funkcji poznawczych i wycofania z życia, nie taki jest zaś cel opieki nad osobą niepełnosprawną. Samodzielność matki ma zatem wymiar leczniczy, lecz nie wyklucza to jednocześnie tego, że konieczny jest stały nadzór i opieka nad nią. Realizacja takiego nadzoru może przybierać różnorakie formy, uzależnione od relacji rodzinnych oraz każdorazowej sytuacji. Może ona także zmieniać się w czasie, w szczególnie w przypadku chorób charakteryzujących się nieprzewidywalnością, możliwością nagłego pogorszenia się stanu zdrowia podopiecznego, jak ma to miejsce w przypadku chorób psychicznych. Natomiast, jak podkreślano w toku całego postępowania, skarżąca pozostaje z matką w stałym, całodobowym kontakcie telefonicznym i w ten sposób również realizuje niezbędną opiekę nad nią. W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie podkreślano, że pod pojęciem opieki stałej należy rozumieć ciągłą gotowość opiekuna do niesienia pomocy (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Nie chodzi bowiem o to, że opiekun musi pozostawać cały czas, całą dobę przy podopiecznym, w tym – nie musi z nim zamieszkiwać. Dlatego też, w ocenie Sądu, fakt, iż skarżąca nie zamieszkuje z matką, a jej pobyt u matki wynosi około 4-6 godzin na dobę (nie licząc dojazdów, których czasu – mimo wskazań Sądu, nie ustalono), zaś w pozostałym czasie jest to kontakt telefoniczny, nie oznacza automatycznie, że opieka nie ma charakteru stałego. Pamiętać też należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt

II SA/Gd 359/22).

Konkludując, przy rozpoznawaniu tej sprawy organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd uznał nadto, że orzekając w sprawie Kolegium nie wykonało w pełni wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Gd 171/23, w związku z czym nie ustaliło wszystkich istotnych w sprawie okoliczności,

a w konsekwencji błędnie oceniło zebrany materiał dowodowy i niewłaściwie zastosowało art. 17 ust. 1 u.ś.r., co najmniej przedwcześnie odmawiając stronie wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno - reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku oraz w wyroku poprzednim sygn. akt II SA/Gd 171/23.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie dokonać ustaleń w zakresie charakterystyki choroby, na jaką cierpi matka (schizofrenia) i jej wpływu na codzienne funkcjonowanie chorej, oraz zakresu gotowości skarżącej do niesienia pomocy matce. Kolegium winno przy tym uwzględnić też specyficzny wymiar samodzielności podopiecznej. Następnie, w tak ustalonym stanie faktycznym, oceni zakres i wymiar czasowy sprawowanej opieki. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w pełni może odpowiadać regułom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i pozwoli na wydanie adekwatnego do stanu faktycznego sprawy rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu organu.