Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1234/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 968/22 w sprawie ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/425/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielenko obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Z. W. na rzecz Gminy Mielno kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 968/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/425/2021, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielenko obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 4010), zwanego dalej "MPZP".

Sąd wskazał, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...], których dotyczą ustalenia MPZP, w tym kwestionowane co do zgodności z prawem § 7 i § 27 MPZP. Osią argumentacji skarżącego jest to, że w planie miejscowym, dla terenu tego, oznaczonego symbolem [...]-R, przewidziano przeznaczenie rolnicze, z wykluczeniem dalszej zabudowy, podczas gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obszar ten był oznaczony symbolem IV.R2 – teren rolny z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, turystycznej i sportowo rekreacyjnej.

W ocenie Sądu, argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, który określa ogólne kierunki zagospodarowania i stanowi podstawę do dalszych prac planistycznych. Jest to dokument o dużym stopniu ogólności, który określa przeznaczenie określonych obszarów, przy uwzględnieniu sposobu dotychczasowego ich zagospodarowania, a także stanu ładu przestrzennego i jego ochrony oraz innych elementów przewidzianych w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Uszczegółowienie przewidzianych w studium kierunków zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który precyzyjnie określa przeznaczenie terenów elementarnych, zawierając przy tym regulacje dotyczące dopuszczalnej zabudowy, jej parametrów i usytuowania. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Ma zatem rację skarżący dowodząc, że ustalenia planu nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium. Jednak w badanej sprawie takiej sprzeczności Sąd I instancji nie dostrzegł.

Teren, na którym położone są działki skarżącego w studium posiadał oznaczenie R2, to jest tereny rolne. W punkcie 4.3 studium wskazano, że tereny o takim przeznaczeniu stanowią obszary funkcjonalne otwarte gminy, przy czym dla terenu oznaczonego symbolem R2 dopuszczono zabudowę zagrodową.

W planie miejscowym teren ten oznaczono symbolem [...]-R, z zakazem zabudowy, przewidując powierzchnie biologicznie czynną na poziomie 100%. Jak wynika z załącznika graficznego do planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem [...]-R wyznaczone zostały tereny zabudowy zagrodowej, oznaczone i symbolem [...]-RM i [...]-RM.

Sąd wyjaśnił, że "dopuszczenie zabudowy zagrodowej", przewidziane w studium nie musi oznaczać, iż możliwa jest realizacja takiej zabudowy w każdym miejscu na terenie, na którym istnienie takiej zabudowy przewidziano. Zabudowa zagrodowa, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa ta jest ze swej istoty powiązana z prowadzeniem rodzinnego gospodarstwa rolnego.

Trafnie zatem wywiódł organ w odpowiedzi na skargę, że nie na każdej działce i nie w każdym miejscu zabudowa taka może powstać. Stąd też wyznaczenie miejsc, z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową, z uwzględnieniem siedlisk już istniejących i takich, które mogą powstać, przy jednoczesnym uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań planów rozwojowych gminy jawi się jako działanie uprawnione i nieprzekraczające granic władztwa planistycznego.

Takie ustalenia planu nie są sprzeczne i nie naruszają ustaleń studium, w którym dopuszczono możliwość zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem R2, a tereny te były co do zasady terenami rolnymi, to możliwym było wyznaczenie w planie miejsc, w których zabudowa zagrodowa może zostać zrealizowana, przy jednoczesnym zachowaniu rolnego charakteru pozostałego obszaru i zakazu zabudowy.

Sąd za uzasadnioną uznał argumentację organu, że na działkach skarżącego zabudowa zagrodowa nie mogłaby zostać zrealizowana. Skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego na terenie gminy, a wielkość jego działek wyklucza wybudowanie siedliska.

Organ wskazał na okoliczność, że Mielenko ma charakter rolniczy i chciałby taki jej charakter zachować. W ocenie Sądu, jest to argumentacja zasługująca na uwzględnienie. Lektura załącznika graficznego do planu wskazuje bowiem na to, że organ w przemyślany sposób przewidział zagospodarowanie terenów położonych na południe od drogi powiatowej nr 3504Z, a działki skarżącego nie stanowią wyjątku od ogólnej koncepcji zachowania rolniczego charakteru tych terenów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustalającej sposób korzystania z działek nr [...] i [...]; ewentualnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie; oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną interpretacje i przyjęcie, że przy sporządzania planu miejscowego nie doszło do naruszenia ww. przepisów;

- art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. przez jego niezastosowanie i naruszenie w sposób istotny przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości w aspekcie naruszenia interesu prawnego i faktycznego oraz posiadanych uprawnień.

W argumentacji skargi kasacyjnej odwołano się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 108/22, w którym uwzględniono skargę innej osoby skarżącej i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolami [...]-R i [...]-R.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Mielna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie wyłożył istotę prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, czego doskonałym przykładem są normy planistyczne, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie ingerencja władzy publicznej w prawo własności (art. 140 K.c.) następuje m.in. w oparciu o postulowaną zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest dowolne, a musi następować w granicach obowiązującego prawa, np. w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż zaskarżona uchwała uwzględnia wiążące ustalenia Studium dotyczące terenu o symbolu "IV.R2", a w MPZP o symbolu "[...]-R" i w tym zakresie nie można doszukać się skutecznej argumentacji aby plan miejscowy naruszał ustalenia Studium. Ustalenia Studium uprawniały organ gminy do zaliczenia nieruchomości skarżącego do terenu rolnego, o czym stanowi § 26 MPZP. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że w Studium funkcję zabudowy zagrodowej określono jako dopuszczalną. Ustalenia Studium należy wykładać przez pryzmat całego terenu IV.R2, a nie wyłącznie wyimkowo w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości. Uwzględniając ustalenia Studium w takim holistycznym zakresie, a zatem biorąc pod uwagę wszystkie tereny w MPZP o symbolu R i RM w odniesieniu do terenu IV.R2, należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia aby w MPZP przekroczono granice "władztwa planistycznego" wyznaczone wskazywanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa. Użyte w Studium sformułowanie "dopuszcza się" nie oznacza, że to jest nakaz skierowany do lokalnego normodawcy o konieczności lokalizowania zabudowy zagrodowej, turystycznej i sportowo rekreacyjnej na terenie o symbolu IV.R2. Takie sformułowanie daje jedynie możliwość rozważenia przez organ planistyczny, czy na danym terenie będzie przeznaczenie także inne niż podstawowe – teren rolny. Taka treść Studium otwiera alternatywę kształtowania zabudowy na danym terenie przez możliwość dokonania wyboru przez lokalnego normodawcę. Taką też ocenę potwierdza treść Studium dla terenu o symbolu R1, dla którego Studium wyraźnie wyklucza możliwości wyboru sposobu zagospodarowania innego niż teren rolny. A zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie ma tu sprzeczności pomiędzy treścią Studium w odniesieniu do terenów o symbolach IV.R2 i R1, a treścią planu miejscowego dla terenu o symbolu [...]-R, tym bardziej, że zaskarżona uchwała w części w odniesieniu do terenu IV.R2 ze Studium przewiduje zabudowę zagrodową (tereny RM), przez co realizuje wskazane w Studium kierunki polityki przestrzennej Gminy Mielno. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21). wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21). W niniejszej zaś sprawie strona skarżąca nie wykazała aby treść Studium zawierała taki stopień uszczegółowienia, który obligowałby organ planistyczny do zaliczenia terenu ww. dwóch działek skarżącego do zabudowy zagrodowej. W takim wypadku organ planistyczny kierując się stosownymi przesłankami mógł w ramach zasady władztwa planistycznego gminy niejako o "pozostawieniu" na tych nieruchomościach dotychczasowego przeznaczenia jako gruntów rolnych, co nie narusza prawa własności, a tym bardziej istoty tego prawa. Nie może w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić skutecznej podstawy do podważenia oceny Sądu I instancji odwołanie się do definicji "gospodarstwa rolnego", ponieważ skoro przedmiotowe nieruchomości skarżącego takiego gospodarstwa nie tworzą, to jednocześnie nie ma powodów dla których miała by tam powstać zabudowa zagrodowa, która ze swej istoty związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Taka ocena zresztą znajduje swoje potwierdzenie we wskazywanej w uzasadnieniu argumentacji skargi kasacyjnej definicji "zabudowy zagrodowej", przez którą należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (patrz: § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Jednak przepis ten nie ma zastosowania do planowania przestrzennego, z uwagi na hierarchię źródeł prawa określoną w art. 87 Konstytucji RP. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Z brzmienia § 3 ww. rozporządzenia z 2002 r. wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o". Niezależnie od tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak czy inaczej, kluczowe ma znaczenie czy "zabudowa zagrodowa" pozostaje w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Tego zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, poprzestając na gołosłownych twierdzeniach, że skarżący był właścicielem nieruchomości rolnych o powierzchni przekraczającej 1 ha. Ponadto odwoływanie się w argumentacji skargi kasacyjnej do przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma znaczenia, ponieważ przepis ten dotyczy ustalania warunków zabudowy, a nie – uchwalania planu miejscowego. Ponadto dokonanej w sprawie oceny prawnej nie podważa skutecznie odwoływanie się do kwestii tego jak faktycznie ukształtowana jest zabudowa wokół nieruchomości skarżącego, która zgodnie ze Studium dla symbolu IV.R2 także przecież została zaliczona w MPZP do terenów rolniczych o symbolu [...]-R.

Dla wyniku sprawy nie było też przesądzające odwołanie się w skardze kasacyjnej do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 108/22, w którym uwzględniono skargę innej osoby skarżącej i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolami [...]-R i [...]-R. Po pierwsze, wyrok ten zapadł w innej sprawie, co oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi związanie, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a., a po drugie, wyrok ten nie był prawomocny (został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 listopada 2024 r. o sygn. akt II OSK 1838/22).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.