Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1636/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3,  art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 II OSK 20/13 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/12 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w G., na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt zamienny na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, dalej: uPb) a wydanej w związku z przedstawieniem przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym przez organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2006 r. Organ uznał, że wskazane przez wnioskującą zarzuty nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w tym przepisie.

Decyzją z [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy podał, że objęta wnioskiem decyzja była konsekwencją decyzji wydanej przez PINB w S. [...] stycznia 2005 r., a więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Stroną tego postępowania byli wyłącznie właściciele nieruchomości objętej inwestycją – H. M. i A. M.. Pierwotny właściciel i inwestor – odwołująca się L. B., utraciła wszelkie uprawnienia do występowania, jako strona w toczących się postępowaniach dotyczących przedmiotowej inwestycji w momencie wydania przez Starostę S. decyzji z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] sierpnia 1996 r. udzielającej jej pozwolenia na budowę, a co za tym idzie L. B. nie miała przymiotu strony dla skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła L. B. domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z [...] maja 2006 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 40 i art. 28 Prawa budowlanego, a także art. 105, art. 110 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze wskazano m.in., że skarżąca nie otrzymała decyzji z [...] sierpnia 2009 r. i w związku z tym decyzja ta nie ma wpływu na wynik postępowania nieważnościowego.

Wyrokiem z 9 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2144/09 WSA w Warszawie oddalił przedmiotową skargę.

Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10. W cyt. wyroku NSA uznał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 sierpnia 2012 r. sygn akt 655/12 ponownie oddalił skargę L. B.. Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że uzyskał od organu kopię decyzji Starosty S.z [...] sierpnia 2009 r. poświadczoną za zgodność z oryginałem i opatrzoną klauzulą ostateczności. Decyzja to została doręczona skarżącej, co wynika z jej rozdzielnika. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że decyzja Starosty S. wydana została na podstawie "art. 162 § 1 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego", a stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] sierpnia 1996 r. było wynikiem przerwy w budowie trwającej ponad trzy lata. Sąd podkreślił, że decyzja Starosty S. ma charakter deklaratoryjny, działa zatem ex tunc – wywołując skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 12 stycznia 2011 r., II SA/Go 653/10 oddalił skargę L. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z [...] sierpnia 2009 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 805/11. Prawomocnym postanowieniem z 29 marca 2004 r., I Co [...] Sąd Rejonowy w S. przysądził użytkowanie wieczyste nieruchomości o nr ew. [...] w S. zabudowanej pawilonem usługowo-handlowym (w budowie) na rzecz H. M. i A. M.. Zatem skarżąca utraciła prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Skoro więc skarżąca nie była ani właścicielem, ani inwestorem, ani użytkownikiem wieczystym, czy też zarządcą nieruchomości, której dotyczy omawiane zamierzenie budowlane, ani innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to organ administracji prawidłowo uznał, że utraciła ona uprawnienia do występowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących tej inwestycji. W konsekwencji skarżąca nie ma również przymiotu strony koniecznego do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 II OSK 20/13 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/12 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W skardze kasacyjnej strona wywodziła m. innymi, że błędne jest także stwierdzenie sądu I instancji, że L. B. nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S., albowiem jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty kwestionowaną decyzją. Błędne jest przeto przekonanie sądu I instancji, jakoby skarżąca nie była użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania obiektu budowlanego. Sąd nie dostrzegł, że w związku z pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie w celu ustalenia stron w sprawie.

NSA uwzględniając skargę kasacyjną L. B. stwierdził, że niesporne jest, że L. B. utraciła tytuł prawny do działki nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany objęty decyzją PINB w S. nr [...]. Niemniej jednak stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny będzie podmiot, który posiada w tym interes prawny, chociażby z faktu, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania obiektu objętego rzeczona decyzją. Sąd wojewódzki stwierdził w ślad za GINB, że L. B. nie dysponuje tytułem prawnym do takiej nieruchomości. To ustalenie faktyczne jest jednak przedwczesne i wątpliwe.

Działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]. W toku postępowania przed sądem wojewódzkim pełnomocnik L. B. złożył do akt sprawy informację z księgi wieczystej (dowód: protokół rozprawy – k. 271 akt sądowych). Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] (k. 268 akt sądowych) L. B. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...]. WSA w Warszawie kwestii tej nie dostrzegł, koncentrując się na tym, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...]. Stwierdzając przeto, że L. B. nie posiadała tytułu do nieruchomości znajdującej się sferze oddziaływania obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], nie wypowiadając się w kwestii oddziaływania tego obiektu na działkę nr [...], do której niewątpliwie tytuł L. B. ma posiadać, sąd I instancji naruszył art. 28 K.p.a., wedle którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z tych przyczyn uzasadnione jest uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę zadaniem sądu wojewódzkiego było więc wzięcie pod rozwagę statusu skarżącej w toku postępowania administracyjnego, jako współużytkownika wieczystego działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] w S..

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014r. sygn akt II OSK 20/13, którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/12 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca, o jakiej mowa w ww. przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować to jak dana kwestia została ukształtowana w prawomocnym orzeczeniu. Dotyczy to zarówno ustaleń w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy, jak i dokonanej wykładni przepisów prawa. W tym zakresie, jeżeli zostały wypowiedziane stosowne oceny w prawomocnym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający sprawę, był związany oceną zawartą w tym właśnie wyroku.

Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega ponownie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. uchylająca zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2009 r., znak: [...] i umarzam postępowanie przed organem I instancji.

Sąd w niniejszym postępowaniu uwzględniając wytyczne NSA oraz zapoznając się z materiałem dowodowym potwierdza fakt, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]. W toku postępowania przed sądem wojewódzkim pełnomocnik L. B. złożył do akt sprawy informację z księgi wieczystej (dowód: protokół rozprawy – k. 271 akt sądowych). Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] (k. 268 akt sądowych) L. B. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...]. WSA w Warszawie kwestii tej nie dostrzegł, koncentrując się na tym, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...]. Stwierdzając przeto, że L. B. nie posiadała tytułu do nieruchomości znajdującej się sferze oddziaływania obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], nie wypowiadając się w kwestii oddziaływania tego obiektu na działkę nr [...], do której niewątpliwie tytuł L.B. ma posiadać, sąd I instancji naruszył art. 28 K.p.a., wedle którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowym istnieje bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w stanie faktycznym i prawnym adekwatnym do stanu w niniejszej sprawie które jednoznacznie wskazuje, że stroną w takich sprawach są właściciele nieruchomości sąsiednich oraz użytkownicy wieczyści takich nieruchomości. Przypomniał, ze w niektórych przypadkach status strony mogli mieć nawet właściciele czy użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją. Taki kierunek wykładni prezentowany był w orzecznictwie sądowym na tle art. 28 k.p.a. na przykład w wyroku z dnia 23 marca 1983 r. SA/Kr 58/83 (ONSA 1983, z. 1, poz. 17) .

Skoro skarżąca L. B. posiada tytuł prawny do działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki aktualnego inwestora nr [...] to rzeczą organu, który tego nie zauważył i nie oceniał kwestii oddziaływania tego obiektu na działkę nr [...], do której niewątpliwie tytuł L. B. ma posiadać, jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.

Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, jednakże celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2589/12, Lex nr 1447272). Przepis ten ma zatem wyłącznie charakter fakultatywny, umożliwiający uzupełnienie materiału dowodowego tylko w przypadku zaistniałych wątpliwości, których w niniejszej sprawie nawet w skardze nie wykazano. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a..

W pkt III i IV wyroku orzeczono o kosztów postępowania.