Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 263/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 29 ust. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3, art. 48 ust. 5, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 8, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 50
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 151, art. 182 § 2,art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1154/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2022 r. znak DON.7101.130.2022.RKR w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1154/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżący" lub "Spółka") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2022 r. znak DON.7101.130.2022.RKR w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z 11 marca 2022 r., nr 448/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał budowę obiektu budowlanego, tj. trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego - ekran typu LED - zamontowanego na słupie stalowym, posadowionym na wolnostojącej konstrukcji wsporczej (typu przyczepa samochodowa), posiadającego przyłącze energetyczne, tj. budowli na działce o numerze [...] z obrębu [...] przy [...] w W. (w narożniku wygrodzonej części parkingu położonego nad linią średnicową P. S.A., w pobliżu zejścia na teren [...], jako pierwszy, licząc od strony powyższego zejścia).

Z ww. postanowieniem Mazowieckiego WINB nie zgodziła się P. sp. z o.o. wnosząc zażalenie w ustawowym terminie. Skarżąca zarzuciła, iż na wykonanie przedmiotowej inwestycji nie jest konieczne dokonanie zgłoszenia robót budowlanych ani uzyskanie pozwolenia na budowę.

Rozpatrując wniesione zażalenie, GINB podkreślił, że sporny obiekt został zlokalizowany na działce nr [...] (identyfikator działki [...]) na obszarze kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 1984 ze zm., dalej "u.t.k."). Działka ta jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy księga wieczysta.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez Mazowieckiego WINB w dniu 6 maja 2021 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się urządzenie reklamowe, zamontowane na słupie stalowym, posadowionym na przyczepie samochodowej, unieruchomionej podporami. Ponadto podczas oględzin przeprowadzonych na ww. działce stwierdzono, że zostały wybudowane trzy dodatkowe urządzenia reklamowe.

Pismem z 17 maja 2021 r. znak: WIK.7741.21.2021.RSZ, Mazowiecki WINB zwrócił się do P. S.A. oraz P. S.A. o przekazanie wszelkich informacji, popartych stosowną dokumentacją, pozwalających na ustalenie legalności wykonania ww. urządzenia reklamowego, w tym jego inwestora.

Dodatkowo organ w piśmie z 17 maja 2021 r. wystąpił do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o przekazanie informacji na temat ewentualnych wydanych zezwoleń na budowę urządzenia reklamowego.

P. S.A. w piśmie z 20 lipca 2021 r. poinformowała Mazowiecki WINB, że inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest P. sp. z o.o. z siedzibą w W., przedkładając w załączeniu stosowne dokumenty.

Mazowiecki Urząd Wojewódzki w piśmie z 17 sierpnia 2021 r. poinformował organ, że na wniosek ww. Spółki były prowadzone postępowania, m.in. w sprawie zgłoszenia "umiejscowienia przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej na terenie P. (miejsce [...]) nr inwentarzowy [...], stanowiącym działkę o nr [...] obręb [...] Dzielnica [...], będącą terenem zamkniętym, terenem kolejowym i jednocześnie obszarem kolejowym. Działka [...], [...]".

GINB decyzją z 28 lutego 2020 r., znak: DOA.7110.32.2020.JO utrzymał w mocy sprzeciw Wojewody Mazowieckiego z 19 grudnia 2019 r., nr 827/SAAB/2019, do zgłoszenia przez P. sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na umiejscowieniu ww. przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej. GINB stwierdził, że realizacja tego nośnika stanowi budowę urządzenia trwale związanego z gruntem, a tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Ponadto inwestor sam przyznał, że wykonał inwestycję przed upływem terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu.

Wyrokiem z 1 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 721/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na ww. decyzję GINB z 28 lutego 2020 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 646/21 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 1 października 2020 r.

W postanowieniu z 11 marca 2022 r., nr 448/2022, wstrzymującym budowę obiektu budowlanego, Mazowiecki WINB poinformował inwestora - P. sp. z o.o. - o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji.

GINB wyjaśnił, że skarżone rozstrzygnięcie organu oparte zostało na art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), zgodnie z którymi organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 48 ust. 5 Pr.bud. stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Mazowiecki WINB uznał, że roboty budowlane objęte złożonym przez inwestora zgłoszeniem nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 19 września 2020 r.), tym samym nie korzystają z prawa zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

GINB w pełni podzielił stanowisko organu I instancji wskazaująć, że na wcześniejszym etapie postępowania zostało przesądzone, że realizacja ww. obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jako trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wysokość tego urządzenia, jak też rozwiązanie techniczne dotyczące podpór stabilizujących nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi czasowo zaparkowaną przyczepę. Przyczepa stanowi podstawę osadzenia na gruncie, co w efekcie zapewnia stabilność obiektu i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce. To, że sporny nośnik ma koła, przez co może być przesunięty, nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem.

GINB stwierdził, że tego rodzaju obiekt budowlany nie został wymieniony w art. 29 ust. 1 Pr.bud. jako zwolniony z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a przedmiotowa inwestycja wykracza poza ramy przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy.

Organ II instancji przyjął, że nie jest też w sprawie sporne, iż to Spółka jest inwestorem spornego obiektu budowlanego, zatem rozstrzygnięcie skierowano do właściwego podmiotu, stosownie do normy art. 52 ust. 1 Pr.bud.

GINB zaznaczył ponadto, że postanowienie organu I instancji nie rozstrzyga sprawy, nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Niewątpliwie nie powoduje ono także skutków w postaci rozbiórki obiektu budowlanego. Celem takiego postanowienia jest przeciwdziałanie dalszej samowoli budowlanej oraz wskazanie zobowiązanemu środków, dzięki którym może on zalegalizować wykonane samowolnie roboty. Na konieczność jego wydania wpływa już sam fakt samowolnego prowadzenia robót budowlanych. W przypadku spełnienia przesłanek z art. 48b Pr.bud. możliwym jest zalegalizowanie obiektu. Przepis ten jednoznacznie wskazuje jednak, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać roboty budowlane niezależnie od stopnia ich zaawansowania. Organ II instancji uznał jednocześnie, że Mazowiecki WINB prawidłowo wypełnił obowiązek informacyjny wynikający z art. 48 ust. 3 Pr.bud.

Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów GINB stwierdził, że w świetle przedstawionego stanu sprawy oraz zgromadzonego materiału, pozostają one bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Z powyższym postanowieniem GINB nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 48 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia, pomimo iż w ocenie skarżącej brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie legalizacyjnym,

2. art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr.bud. poprzez niezasadne uznanie, że w zakresie instalacji urządzenia objętego postępowaniem legalizacyjnym wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie przez organ, iż zrealizowana przez skarżącą inwestycja dotyczy budowli, a nie posadowienia reklamy na mobilnej przyczepie - co nie wymaga dla realizacji ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę,

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Skarżąca Spółka zarzuciła także organowi odwoławczemu działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w przepisie art. 8 K.p.a. W jej ocenie, zaskarżone rozstrzygniecie ma cechy rozstrzygnięcia dowolnego, niemającego oparcia w normach powszechnie obowiązującego prawa. Organ naruszył art. 8 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia zobowiązującego do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, w sytuacji w której inwestycja ta nie jest objęta ani wymogiem zgłoszenia ani tym bardziej koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącej Spółki, treść uzasadnienia postanowienia GINB sprawia wrażenie, że organ odwoławczy w ogóle nie zwrócił uwagi na powagę podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Uważa ona, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów nałożonych na organ treścią przepisu art 107 § 3 K.p.a. w zw. z przepisem art. 126 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1154/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materialnoprawną podstawę postanowienia Mazowieckiego WINB stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Pr.bud. Stosownie do tych przepisów, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Organy uznały, że realizacja spornego zamierzenia wymaga pozwolenia na budowę. Skarżąca Spółka uważa natomiast, że przedmiotowej inwestycji nie można kwalifikować ani jako instalacji urządzenia reklamowego ani jako budowli. W jej ocenie, mamy do czynienia z przedsięwzięciem polegającym na reklamie umieszczonej na mobilnej przyczepie, do której nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, gdyż sama przyczepa nie może być uznana za fundament trwale wiążący ww. reklamę z gruntem, a tym samym nie może być ona kwalifikowana jako budowla. Sąd uznał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do właściwej kwalifikacji ww. zamierzenia.

Sąd stwierdził, że kwestia poprawności oceny przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Na skutek sprzeciwu Wojewody Mazowieckiego z 19 grudnia 2019 r. do zgłoszenia spornej inwestycji dokonanego przez skarżącą Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 721/20 uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz kwalifikację prawną ww. obiektu dokonaną przez organy. Jak wynika z niezakwestionowanych przez skarżąca ustaleń, które znajdują potwierdzenie w przywołanym wyżej wyroku, sporny obiekt to nośnik reklamowy na przyczepie samochodowej z wysuniętymi podporami, na której posadowiony jest słup, do którego z kolei zamontowany został ekran o szerokości 5,12 m i wysokości 3,2 m. Wysokość całkowita mobilnego urządzenia reklamowego wynosi 6,1 m. Przyczepa zaopatrzona jest w cztery rozpory stabilizujące, o długości 1,5 m każda.

WSA w Warszawie uznał, że powyższe cechy nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani jako budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu - art. 3 pkt 2 Pr.bud.), ani jako obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (w szczególności obiekty kultu religijnego, architektury ogrodowej, czy obiekty użytkowe służące codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku - art. 3 pkt 4 Pr.bud.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że sporny obiekt to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. WSA w Warszawie zważył, że przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, a parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wysokość tego urządzenia, jak też rozwiązanie techniczne dotyczące podpór stabilizujących, nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi czasowo zaparkowaną przyczepę. Użyta przyczepa samochodowa stanowiła jedynie podstawę osadzenia na gruncie, co w efekcie zapewniało stabilność obiektu i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce. To, że sporny nośnik ma koła, przez co może być przesunięty, nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje bowiem brak technicznych możliwości przesunięcia budowli, lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. Pośrednio świadczą o tym rozmiary obiektu czy sposób zabezpieczenia przed działaniem sił przyrody (względy bezpieczeństwa). Zatem tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia.

Sąd zauważył, że WSA w przywołanym wyżej wyroku z 1 października 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 721/20) przesądził zatem, że wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekt budowlany nie został bowiem wymieniony w art. 29 ust. 1 Pr.bud. jako zwolniony z takiego wymogu. Sąd ocenił, że przedmiotowa inwestycja wykracza również poza ramy przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr.bud., który odnosi się do urządzeń reklamowych wolnostojących, niezwiązanych trwale z gruntem, o lekkiej konstrukcji, o małych gabarytach.

W odniesieniu do argumentacji skarżącej Spółki, WSA w Warszawie zaakceptował stanowisko organów, które przyjęły, że powyższa budowla nie stanowiła już przyczepy w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Jednakże nawet gdyby skarżąca posłużyła się zarejestrowaną i dopuszczoną do ruchu przyczepą samochodową, to i tak jej faktyczne wykorzystanie nie uległoby zmianie. Stanowiłaby bowiem fundament urządzenia reklamowego, gdyż pojęcie fundamentu oznacza nie tylko podstawę budowli wykonaną z betonu czy innych materiałów budowlanych, ale także każdą dolną część obiektu stanowiącą podstawę konstrukcyjną osadzoną na gruncie lub w gruncie.

Sąd zauważył, że powyższą ocenę prawną w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 646/21, oddalając skargę kasacyjną od ww. orzeczenia WSA w Warszawie. NSA nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że skoro objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe, osadzone jest na przyczepie, nie zaś na fundamencie, to już z tego powodu można wywieść, że posadowienie urządzenia reklamowego nie jest jego budową. Naczelny Sąd Administracyjny szeroko wyjaśnił, przywołując na tę okoliczność ugruntowane stanowisko judykatury, że nie ma decydującego znaczenia, iż urządzenie reklamowe nie zostanie powiązane z gruntem za pomocą fundamentu. NSA podzielił tym samym kwalifikację spornego obiektu, wskazując, że z uwagi na konstrukcję, wielkość i sposób posadowienia jest on trwale związany z gruntem, dlatego wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 170 P.p.s.a., stwierdził, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019). Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Wynikający z orzeczenia stan związania ograniczony jest co do zasady do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, co nie oznacza jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można kierować się treścią uzasadnienia (B. Dauter [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 365). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 P.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2010 r., I GSK 1071/08; z 24 marca 2010 r., I FSK 266/09; z 29 stycznia 2010 r., I FSK 1716/08).

Sąd wskazał, że co prawda przywołane wcześniej orzeczenia WSA w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły na gruncie sprawy zainicjowanej zgłoszeniem skarżącej, jednakże wyrażona w tych prawomocnych wyrokach sądów ocena prawna obejmuje swym zakresem zagadnienie będące przedmiotem sporu także na gruncie niniejszej sprawy. Zaprezentowane stanowisko rozstrzyga w sposób wiążący, że zrealizowane przez Spółkę urządzenie reklamowe w postaci ekranu typu LED zamontowanego na słupie stalowym, posadowionym na wolnostojącej konstrukcji wsporczej (typu przyczepa samochodowa), posiadającego przyłącze energetyczne, na działce o numerze [...] z obrębu [...] przy [...] w W. (w narożniku wygrodzonej części parkingu położonego nad linią średnicową P. S.A., w pobliżu zejścia na teren [...], jako pierwszy, licząc od strony powyższego zejścia), stanowi budowlę, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, trwale związaną z gruntem. Sąd taką kwalifikację ww. obiektu budowlanego w pełni podzielił, wskazując, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż o wspomnianym "trwałym związaniu budowli z gruntem" nie decyduje techniczny sposób i metoda powiązania obiektu z gruntem, ale takie jego posadowienie, które zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. np. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15 i z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18). Nie jest tu istotna możliwość demontażu i przeniesienia budowli w inne miejsce, która cechuje obiekty tymczasowe, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (zob.: wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, CBOSA). Sąd wskazał, że powyższe należało odnieść do inwestycji wykonanej przez skarżącą, którą cechują nie tylko znaczne rozmiary, ale przede wszystkim wspomniane trwałe powiązanie z gruntem, które zapewniają m.in. cztery specjalne podpory stabilizujące, w które zaopatrzona została konstrukcja wsporcza w postaci zmodyfikowanej przyczepy samochodowej. Tego rodzaju sposób stabilizacji obiektu zapewnia mu możliwość oparcia czynnikom zewnętrznym, co zapobiega jego ewentualnemu przemieszczeniu.

Sąd uznał, że w rozpoznawanym przypadku nie może być zatem mowy o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które to roboty – stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr.bud. (aktualnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Jest tak dlatego, że wskazane w tym przepisie "instalowanie" urządzeń reklamowych dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a więc budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud. (zob. m.in. wyroki NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 511/17; z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4048/19, CBOSA). Tymczasem, jak wcześniej wyjaśniono, przedsięwzięcie zrealizowane przez skarżącą polegało na budowie obiektu budowlanego w określonym miejscu, trwale związanego z gruntem.

Sąd nie stwierdził w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca nie wyjaśniła zresztą, w czym konkretnie upatruje zaniechania przez organy obowiązkom ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Również Sąd nie dopatrzył się zaniedbań organów w tym zakresie. Natomiast uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w sposób czytelny i wyczerpujący wyjaśnia motywy zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że ruchoma przyczepa z instalacją reklamową nie przytwierdzona trwale do gruntu to urządzenia reklamowe, które należy kwalifikować jako budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji w której inwestycja taka jest wyjęta spod regulacji ustawowej i nie podlega ani zgłoszeniu ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że mamy do czynienia z realizacją inwestycji podlegającej reżimowi prawa budowlanego;

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;

5. art. 141 § 4 P.p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się lub lakoniczne odniesienie się do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności do zarzutu kwalifikacji prac inwestora w świetle obowiązujących przepisów prawa, zlekceważenia zasady zaufania do organów, przeprowadzenie sądowej kontroli w tym zakresie miałoby wpływ na wynik sprawy bowiem prowadziłoby do konstatacji, że wydane w sprawie postanowienia są błędne i wymagają uchylenia, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;

8. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zrzeka się rozpatrzenia sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kwestia kwalifikacji obiektu została szczegółowo i wnikliwie omówiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że inwestycja, to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, realizacja którego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez WSA argumentów jest niecelowe.

Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który był wystraczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nienależytej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Za niezasadny również uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.