Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 366/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3,  art. 6 i  art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 5 lutego 2024 r. nr SKO/PP-412/1/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 05.02.2024 r. (nr SKO/PP-412/1/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. z 13.12.2023 r. (nr NŚ.6123.1.2023) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb P., gmina Z.

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania prowadzonego z wniosku P. sp. z o.o. w W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na części działki nr [...], prowadzonego przed Wójtem Gminy Z., przedstawiono Staroście Z. (dalej: "organ I instancji" lub "starosta"), będącemu organem ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p.", ponieważ na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne.

Postanowieniem z 13.12.2023 r. Starosta Z. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na podstawie informacji zgromadzonych w EGiB, że teren objęty planowaną inwestycją stanowi działkę nr [...] o powierzchni całkowitej [...] ha stanowiącej grunt rolny klas bonitacyjnych: RIVb - [...] ha, RIVa - [...] ha, Rllla- [...] ha, PsV - [...] ha, N - [...] ha, Br-RIVa - [...] ha, Br-RIIIa - [...] ha, Br-PsV - [...] ha. Ponadto, w oparciu o posiadane mapy glebowo-rolnicze organ określił, że jest to w całości grunt pochodzenia mineralnego. Grunty rolne klas III podlegają ochronie prawnej, stosownie do art. 7 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022r., poz. 2409 ze zm.) – dalej: u.o.g.r.l. Wobec czego organ I instancji stwierdził, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji widnieje zapis "Ustaleniami niniejszej decyzji objęto część działki nr [...] obręb P. o pow. do [...] ha (RIVa, RIVb)". Powyższe wskazuje, że Wójt przyjął do analizy jedynie część działki ewidencyjnej nr [...], co jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym, wynikającym z treści art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. oraz orzecznictwem (wyroki NSA: z 19.09.2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17, z 18.04.2018 r., sygn. akt. II OSK 1442/16, z 23.09.2020 r., sygn. akt. II OSK 1069/20, z 05.09.2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17, z 31.05.2016 r., sygn. II OSK 2328/14). Wynika z niego, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, odnoszą się do całej działki ewidencyjnej. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Za obszar realizacji inwestycji uznawana jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość. W konsekwencji, organ administracji nie ma możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego jeśli chociaż część działki wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Jako iż ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsame z ustaleniem ostatecznej lokalizacji obiektów budowlanych, organ uzgadniający po analizie działek, nie ma możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora naruszałoby ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych ze względu na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła P. sp. z o.o., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

a). art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

b). art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia użytków rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, a tym samym uzyskania zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi na taka zmianę, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

c). art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu, na którym występują grunty rolne klasy RIVa i RIVb, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

d). art. 6 k.p.a. i art. 9 Konstytucji RP poprzez pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z 21.12.2018 r. ze zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Ponadto podniesiono w zażaleniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć;

b). art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c). art. 6, art. 8, art. 9 i art 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

d). art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z u.o.g.r.l., interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, w oparciu o dowolne, pozaprawne kryteria, a tym samym powstania wątpliwości co do zasadności i logiki rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy opisanym na wstępie postanowieniem z 05.02.2024 r. i zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że z EGiB wynika, że w granicach działki ewidencyjnej, na której planowana jest inwestycja, znajduje się grunt chroniony klasy III. Następnie wskazało, że stosownie do art. 2 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Skoro według art. 6 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne o najniższej przydatności, to organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie warunków zagospodarowania terenu mają obowiązek ustalić na podstawie danych z ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Natomiast według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Dalej po przytoczeniu treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Kolegium wskazało, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. SKO podkreśliło, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Zdaniem SKO posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p. sformułowaniem "teren" a nie "działka" nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że w tym pojęciu mieści się fragment działki. Jak wyjaśniono ratio legis użytego przez ustawodawcę pojęcia wynika z tego, że do ustalenia warunków zabudowy może być zgłoszonych kilka działek. Taki zatem zbiór przemawia za użyciem pojęcia "teren". W takim pojęciu mieści się także obszar działki ewidencyjnej. Jakkolwiek SKO wskazało na odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie w odniesieniu do kwestii możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki to jednak skonstatowano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działki nr [...], z pominięciem gruntów kl. III, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. Dodatkowo SKO podniosło, że od 03.01.2022 r. wprowadzone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nowym rozporządzeniu wykonawczym, ujednolicenia terminologiczne, w tym zwłaszcza zastąpienie wyrażenia "front działki" wyrażeniem "front terenu", zostały uściślone w nowo dodanym art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który w zd. 2 jednoznacznie przewiduje, iż przez "front terenu" należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Także wzór formularza przyjęty w wydanym na podstawie art. 64b ust. 2 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 20.12.2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462) w pkt 6 "Teren objęty wnioskiem" zawiera m.in. "Identyfikator działki lub działek ewidencyjnych". Nadto, oświadczenie dotyczące sposobu wyznaczenia terenu inwestycji, w ramach którego wskazać można, że teren ten obejmuje część działki lub działek ewidencyjnych, zamieszczono w rzeczonym formularzu dopiero w pkt 7 "Charakterystyka inwestycji". W ocenie Kolegium rozwiązanie to jest uzasadnione przyjmowanymi w dotychczasowym orzecznictwie szczególnymi przypadkami, w których decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może części, a nie całości działki ewidencyjnej. W każdym razie działka ewidencyjna niezmiennie pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Podkreśliło przy tym, że pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Kolegium podkreśliło przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenów, na których nie doszło do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełni ona zatem podobną funkcję, gdyż pozwala na kształtowanie warunków zabudowy w pewien uporządkowany sposób, według reguł pozwalających na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe rozwiązania dotyczące sposobu zagospodarowania zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy, a więc zapewnienia harmonijnego zagospodarowania przestrzeni, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, właściwy organ wyznacza obszar analizowany w celu ustalenia właściwych parametrów zabudowy i funkcji. Kolegium przyznało przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, np. gdy część tylko działki objęta jest planem miejscowym. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, żadna taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej, nie zaś z zaznaczonym we wniosku inwestora terenem faktycznej inwestycji.

W świetle wyłożonego stanu prawnego Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne oprócz klasy IIIa także klasy IVa. Działka przeznaczona jest na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Tymczasem zamierzona na takich gruntach inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Kolegium zauważyło, że teren na którym planowana jest realizacja inwestycji otoczony jest kompleksem gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacji. Dlatego stwierdziło, że wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działek, a ma charakter działalności produkcyjnej. Ponadto stwierdziło, że w okresie eksploatacji farmy fotowoltaicznej, który nie jest krótki i może trwać nawet od 15 do 29 lat, grunt na której zostanie ona posadowiona nie będzie służył produkcji rolnej. W tym okresie z pewnością grunt utraciłby więc dotychczasowy charakter rolny, który to charakter podlega niekwestionowanej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i - co do zasady - na gruntach tych jest zakaz zabudowy.

Zdaniem Kolegium, w takich warunkach wprowadzenie na działce funkcji zabudowy produkcyjnej, jest bardzo odległy w swym rodzaju od rolniczego charakteru gruntów rolnych. Co więcej, niewątpliwe nie służyłoby właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Kolegium, przyznanie priorytetu interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, nie może być uznane za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Co więcej, w niniejszej sprawie zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych) przedsięwzięcia, w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, prowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych przepisami szczególnymi, tj. z naruszeniem powołanej na wstępie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na koniec Kolegium podkreśliło, że organ uzgadniający, biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, która polega, m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że właściciel nieruchomości lub też inny inwestor, występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę na postanowienie SKO w Legnicy wniosła P. sp. z o.o. Zarzucono w niej Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które polegało na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć;

b). art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c). art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria.

Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych powyżej przepisów nakazuje uznanie, że "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej, co z kolei umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji planowanej na części działki;

b). art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszałoby przepisy odrębne (przepisy u.o.g.r.l.), podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "teren" dopuszcza ustalenie warunków zabudowy również dla części działki ewidencyjnej, a co za tym idzie - wobec faktu, iż skarżąca planuje inwestycję wyłącznie na gruntach klasy IV - obszar objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, a sama decyzja o warunkach zabudowy nie będzie naruszać przepisów odrębnych;

c). art. 21 ust. l i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu, na którym występują grunty rolne klasy RIVa i RIVb, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

d). art. 9 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z 21.12.2018 r. ze zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotów kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 03.06.2024 r. skarżąca spółka przedstawiała replikę na stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna z powodów, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.".

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 u.o.g.r.l.).

Inwestycja objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dotyczy gruntu stanowiącego działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb P., gmina Z., w granicach wskazanym na załączniku graficznym do projektu decyzji. Z informacji z EGiB wynika, że działka ta ma powierzchnię całkowitą [...] ha i stanowi grunty rolne klas bonitacyjnych: RIVb - [...] ha, RIVa - [...] ha, Rllla - [...] ha, PsV - [...] ha, N - [...] ha, Br-RIVa - [...] ha, Br-RIIIa - [...] ha, Br-PsV - [...] ha. Spółka podkreśla, że teren planowanej przez nią inwestycji stanowią jedynie grunty rolne klas RIVa i RIVb – o łącznej powierzchni do [...] ha.

W sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja obejmuje grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n.

W dalszej kolejności należy wskazać, że postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.

Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z 04.10.2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23.02.2018 r., sygn. akt I OSK 1521/17).

Zgodnie z art. 3 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych kl. I-III wymaga zasadniczo zgody ministra do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów), natomiast przepisy nie wymagają zgody organu wobec gruntów klasy IVa pochodzenia mineralnego, a taki charakter ma grunt, na którym skarżący planuje inwestycję. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca niejako "utrudnia" przemianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny. Zasadą ograniczania zmiany przeznaczenia obejmuje wszystkie grunty rolne, jednak niejako stopniuje wymogi prawne związane ze zmianą przeznaczenia, zwracając w szczególności uwagę na przydatność produkcyjną. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca stanowiąc o ochronie gruntów rolnych (art. 1), nie wprowadza ogólnego zakazu zmiany ich przeznaczenia, nie uniemożliwia takiej transformacji, ale nakazuje ograniczać taką zmianę. Należy też pamiętać, że ustawodawca posługuje się kategorią gruntu rolnego, który obejmuje m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod stawami rybnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw wolnych budynkami mieszkalnymi, grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych (art. 2 ust. 1).

Przedmiotem tak rozumianej ochrony są zatem grunty w znaczeniu funkcjonalnym, a więc grunty rolne. Ustawodawca nie artykułuje, aby przedmiotem ochrony były działki w zaznaczeniu ewidencyjnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17.09.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 494/24).

W świetle przywołanej regulacji istota sporu nie sprowadza się do tego, czy na podstawie przepisów u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego fragment działki ewidencyjnej, lecz do oceny, czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego we wniosku gruntu rolnego (tak też NSA w wyroku z 27.11.2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23 oraz wyroku z 25.07.2024 r., sygn. akt II OSK 1542/23).

Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji powinien zatem zbadać sprawę wyłącznie pod określonym kątem. Nie ocenia dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy głównej. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania powołanych w zaskarżonym postanowieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Tym samym uzgodnienie Starosty podejmowane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., powinno nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania tego organu wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Poza oceną Starosty powinny się znaleźć kwestie dotyczące rozwiązań prawnych dedykowanych lokalizowaniu odnawialnych źródeł energii, w tym wskazywanie właściwej procedury dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA z: 12.10.2022 r., sygn.. akt II OSK 1380/21; 04.10.2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21). Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów tudzież dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy, ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele – wyjątkiem od zasady (por. wyrok WSA w Krakowie z 21.01.2021 r., II SA/Kr 1261/20). Takim wyjątkiem jest m.in. powołany wyżej przepis art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przy tym zauważyć, że art. 6 u.o.g.r.l. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakim mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Przepis ten nie wyraża zasady bezwzględnej i nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wobec tego organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.) może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III.

Czyniąc zatem przedmiotem sądowej kontroli wyłącznie okoliczności faktyczne i prawne istotne do oceny zasadności wniosku spółki z perspektywy celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja – ze względu na jej charakter i okres eksploatacji, pozbawi teren, na którym ma być zrealizowana, cech i charakteru gruntu rolnego. Ponadto z uwagi na położenie w otoczeniu kompleksu gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej, spowoduje dezorganizację zwartej przestrzeni rolniczej.

Zdaniem Sądu, prezentowana przez orzekające organy obu instancji argumentacja ma charakter ogólny i nie odnosi się w wystarczającym stopniu do okoliczności faktycznych sprawy. W gruncie rzeczy sprowadza się ona do stwierdzenia, że realizacja inwestycji spowoduje, że działka przestanie być gruntem wykorzystywanym do działalności rolniczej, a dodatkowo inwestycja wpłynie negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy. Organy nie wskazały na żadne realne, konkretne okoliczności związane z planowaną inwestycją (w tym jej charakterem i rozmiarami) oraz jej lokalizacją, które wykluczałyby - w ich ocenie - posadowienie farmy fotowoltaicznej, o wskazanych we wniosku parametrach.

Podkreślić należy, że niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest dokonanie przez Starostę wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na rolnicze użytkowanie gruntu, na którym ma ono być zrealizowane. Ustalenia te powinny odnosić się do charakteru, parametrów i technologii konkretnej inwestycji oraz okoliczności faktycznych występujących na danym terenie (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 22.11.2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1013/24).

W rozpoznawanej sprawie poprzestano na stwierdzeniu, że wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działki. SKO w żaden sposób nie odniosło się jednak do tego czy charakter urządzeń przewidzianych do realizacji na działce nr [...] (w tym sposób ich rozmieszczenia), wpłynie na zmianę rolniczego przeznaczenia gruntu. Organy nie ustaliły z jaką konkretną ingerencją w grunt wiązać się będzie realizacja inwestycji, zwłaszcza czy lokalizacji inwestycji utrudni lub też uniemożliwi dostęp do pozostałych gruntów celem ich rolniczego wykorzystania. Nie można przy tym zapominać, że nie cała działka nr [...] planowana jest pod realizację inwestycji lecz jej niewielka część – grunt o powierzchni do [...] ha (grunty klas RIVa i RIVb). W końcu nie ustalono w sprawie czy produkowana energia ma służyć na potrzeby gospodarki rolnej, w tym gospodarstwa znajdującego się pod adresem P. [...] (działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami stanowi własność osoby fizycznej zamieszkałej pod tym adresem).

Także stwierdzenie, że inwestycja wpłynie negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy nie zostało poparte żadnymi ustaleniami. SKO nie wskazało jakie konkretne okoliczności związane z ochroną gruntów rolnych przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze wzięło pod uwagę. Odnosząc się do twierdzenia, że teren zainwestowania otoczony jest kompleksem gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej, to po pierwsze, SKO nie wyjaśniło jaka jest klasyfikacja gruntów znajdujących się w otoczeniu tej działki, a po drugie należy zauważyć, że stanowisko SKO w tym zakresie abstrahuje od treści załącznika graficznego do wniosku Wójta o uzgodnienie decyzji. Przyjdzie wskazać, że w sąsiedztwie działki nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa związaną z produkcją rolniczą (takim rodzajem zabudowy działka nr [...] otoczona jest praktycznie z trzech stron). Od innych gruntów rolnych (poza działkami nr [...], [...], [...] i [...]), działka nr [...] oddzielona jest drogą rolniczą (działka nr [...]). Wobec tego dowolnym jest stwierdzenie, że teren zainwestowana otoczony jest kompleksem gruntów rolnych. Duży kompleks gruntów rolnych występuje faktycznie na północny-wschód od tej działki. W takich okolicznościach faktycznych dowolnym jest twierdzenie, że realizacja inwestycji wpłynie negatywnie na integralność sąsiednich gruntów rolnych. Takie stanowisko nie uwzględnia również sposobu użytkowania działki nr [...], prowadząc do zaniechania ustaleń dotyczących rodzaju użytków gruntowych i ograniczenia się do zbadania klas bonitacyjnych występujących na działce.

Wskazane wyżej okoliczności jako istotne w sprawie powinny być prawidłowo wyjaśnione i nie budzić wątpliwości. Organy nie zebrały jednak w tym przedmiocie wystarczającego materiału dowodowego i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Podkreślić trzeba, że dokonywana w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego, wynikającego z ustaleń sprawy głównej, nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje organ w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyrok NSA z 06.02.2009 r., sygn. akt II OSK 113/08).

Tym samym postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy dokonanej na podstawie prawidłowo zgromadzonych dowodów jak i przepisów prawa utrzymał w mocy postanowienie Starosty.

Wobec powyższego w ocenie Sądu negatywne dla skarżącej spółki rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły co najmniej przedwcześnie.

Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania, które wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).