Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2735/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 348/21 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 9 marca 2021 r. nr WOA.7722.31.2021.SDK w przedmiocie zobowiązania do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 października 2021 r., IV SA/Po 348/21 oddalił skargę E. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 9 marca 2021 r., nr WOA.7722.31.2021.SDK, którym wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 29 stycznia 2021 r., znak NB.7355.38.2020 w części, w jakiej wskazany organ zobowiązał skarżącego jako inwestora na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę wagi samochodowej najazdowej zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], uchylając równocześnie zaskarżone postanowienie w części pouczającej inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o fakcie, iż zasady obliczania opłaty legalizacyjnej określone są w art. 49d p.b. i w to miejsce zamieszczając poszerzone informacje dotyczące tego uprawnienia przysługującego wnoszącemu zażalenie.

E. O. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego - przedmiotem postępowania powinien być cały terminal wagowy (waga samochodowa), a nie tylko pomost wagowy najazdowy, bo tylko do niego w istocie odnosi się przedmiotowa sprawa. Sam pomost najazdowy wagi samochodowej jest, wbrew stanowisku Sądu, jedynie urządzeniem budowalnym związanym z całym terminalem wagi samochodowej, na który składają się między innymi: ów pomost wagowy najazdowy, kontener - sterownia, oprzyrządowanie i oprogramowanie komputerowe, wielkogabarytowy wyświetlacz zewnętrzny (wskazujący wagę pojazdu) itp. - dokumentacja zdjęciowa w załączeniu;

2) art. 48 ust. 1 p. b. polegające na jego zastosowaniu - okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy pomost najazdowy wagi samochodowej nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego; innymi słowy nie jest wolnostojącym urządzeniem technicznym, a jedynie urządzeniem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania całego terminala wagowego, do którego nie ma zastosowania art. 48 p.b.;

3) art. 9 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego w zw. z art. 48 ust. 3 p.b., polegające na jego niezastosowaniu w aspekcie naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - obowiązkiem organu (PINB) było należyte i wyczerpujące poinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Taką okolicznością jest niewątpliwie wysokość opłaty legalizacyjnej. Wiedza co do wysokości opłaty legalizacyjnej pozwoliłaby inwestorowi (skarżącemu) na podjęcie racjonalnej decyzji co do przedmiotowego obiektu (rozbierać czy legalizować?); innymi słowy skutkiem braku wiedzy o wysokości opłaty legalizacyjnej był brak wystąpienia o legalizację i tym samym wydanie nakazu rozbiórki.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Aprobując podstawę faktyczną wydanego przez WWINB postanowienia, Sąd I instancji nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało poprzedzone dokonaniem przez organy weryfikowalnych ustaleń faktycznych pozwalających wiążąco wypowiedzieć się o zastosowaniu w sprawie art. 48 ust. 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. To twierdzenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całości należy podzielić, uwzględniając, że znajduje ono potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym i prawidłowych wnioskach z niego wyprowadzonych przez organy orzekające w świetle obowiązków, jakie na nich spoczywały na podstawie przytoczonych przez skarżącego przepisów k.p.a.

Z treści protokołu kontroli robót budowlanych wykonanych przez skarżącego na działce nr ew. [...] w [...] wynika, że na ww. działce została wybudowana wolnostojąca najazdowa waga samochodowa o wymiarach 18,00 m x 3,40 m w formie ramy stalowej posadowionej na sześciu podporach wraz z dwoma najazdami betonowymi o wymiarach 5,80/4,20 i 4,13/3,92 m (długość/szerokość). Skarżący, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę ww. budowli, co nakazywało wdrożyć względem samowolnie wykonanych robót czynności pozwalające objąć wybudowany obiekt postępowaniem legalizacyjnym.

Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że dopuszczając się wadliwej akceptacji podstawy faktycznej zaskarżonego postanowienia z 9 marca 2021 r., Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na niepełne ustalenia stanu faktycznego. Powyższe ma mieć związek z nieuwzględnieniem, że przedmiotem postępowania powinien być cały "terminal wagi samochodowej", a nie tylko pomost wagowy najazdowy, albowiem elementami spornego obiektu, jak wyjaśnił skarżący, pozostawać mają również kontener – sterownia, oprzyrządowanie i oprogramowanie komputerowe, wielkogabarytowy wyświetlacz zewnętrzny (wskazujący wagę pojazdu) itp., co potwierdzać ma załączona do skargi kasacyjnej dokumentacja zdjęciowa. Tak sformułowany zarzut pozostaje jednakże nieuprawniony, ponieważ wydany zaskarżonym postanowieniem nakaz wstrzymania budowy dotyczył takiej postaci obiektu budowlanego, której wykonanie przez inwestora zostało stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli zabudowy znajdującej się na działce nr ew. [...] w [...].

Brak jest podstaw, by względem dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń mógł być podnoszony skutecznie zarzut ich niepełności, jeżeli tenże stan rzeczy miałby być wynikiem nieuwzględnienia przy ocenie stanu faktycznego sprawy okoliczności nieistniejących w dacie wydania aktu nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. A tak właśnie należy postrzegać uwagi skarżącego opisujące zakres zrealizowanych samowolnie na działce nr ew. [...] robót, zestawiając ujawniony w aktach sprawy przez PINB stan zagospodarowania ww. działki, w tym uwidocznione na załączonych do protokołu kontroli dokumentach (szkicu i zdjęciach) elementy istniejącej budowli będącej najazdową wagą samochodową (k. 36/3-12 akt adm.), ze stanem zagospodarowania nieruchomości, który ma obrazować dokumentacja zdjęciowa dołączona do skargi kasacyjnej. Niewątpliwie treść załączonych zdjęć poświadcza, że w pobliżu pomostu wagowego został ustawiony kontener mający według wyjaśnień skarżącego pełnić funkcję "sterowni", niemniej materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jednoznacznie potwierdza, że nie istniał on w dacie przeprowadzonej przez PINB kontroli (15 grudnia 2020 r.), co stoi na przeszkodzie, by uznać, iż wskazane przez skarżącego obiekty powinny być zbiorczo traktowane jako "terminal wagi samochodowej" i to właśnie on powinien być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, a nie waga samochodowa najazdowa będąca w tym przypadku wyłącznie jednym z urządzeń budowlanych.

Wbrew stanowisku skarżącego, odmiennej oceny nie da się wywieść z akt sprawy, w oparciu o które w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że zarzuty skarżącego odnoszące się do sposobu określenia przedmiotu prowadzonego postępowania nie były podnoszone przed WWINB, nie były one również zgłaszane na etapie postępowania sądowego w skardze na zaskarżone postanowienie. Dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej skarżący sformułował zastrzeżenia dotyczące zaznaczonej kwestii, niemniej nie towarzyszył temu działaniu nawet formalny wniosek, by dokumenty, które miałyby te zastrzeżenia wspierać, zostały dopuszczone przez Naczelny Sąd Administracyjny jako dowód w sprawie.

Sąd I instancji przyjął, że WWINB nie był zobligowany do kwotowego wskazania wysokości opłaty legalizacyjnej, gdyż przepis art. 48 ust.3 p.b. nakłada na organ nadzoru budowlanego jedynie obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. Nie nakłada tym samym obowiązku wskazania konkretnej wysokości opłaty, którą inwestor powinien uiścić. Tego rodzaju wniosek interpretacyjny, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie uchybia art. 48 ust. 3 p.b., ponieważ opiera się na ocenie różnicującej w sposób prawidłowy wymóg wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu budowy "zasad obliczania" opłaty legalizacyjnej i obliczenie jej konkretnej wysokości ("ustalenie opłaty"), co jest przedmiotem odrębnego postępowania wszczynanego w związku ze złożeniem wniosku o legalizację obiektu budowlanego.

Pojęcie zasad w znaczeniu nadanym temu terminowi w powszechnym języku polskim odnosić należy do ustalonego na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju trybu lub sposobu postępowania w określonych okolicznościach, reguły, podstawy funkcjonowania lub konstrukcji czegoś (por. Wielki słownik języka polskiego, t. 5, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 744-745). Na gruncie art. 48 ust. 3 p.b. ustawodawca odwołał się do "zasad" w ujęciu opisowym, które w języku prawniczym łączyć trzeba z wzorcem ukształtowania określonego przedmiotu unormowania. Uzyskanie wiedzy na jego temat pozwala określić adresatowi treść relewantnych norm prawnych i powiązania funkcjonalne zachodzące między nimi, co nadaje temu działaniu zasadniczo funkcję informacyjną i porządkującą. W przekazaniu informacji o obowiązywaniu zasad nie mieści się obowiązek wskazania skutków, do jakich prowadzi ich zastosowanie uwzględniające uwarunkowania konkretnego przypadku. W tym tkwi różnica pomiędzy "obliczaniem" opłaty legalizacyjnej normowanym określonymi zasadami, które powinny zostać stronie wyjaśnione, a ustaleniem wysokości należnej opłaty. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 49 ust. 2a p.b. wiążące ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje w drodze wydanego przez organ nadzoru budowlanego postanowienia inicjującego postępowanie wpadkowe służące rozstrzygnięciu tejże kwestii prawnej i jest następstwem stwierdzenia braku nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych lub wykonania postanowienia nakazującego ich usunięcie.

Zasada ogólna informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.) obejmuje prawa i obowiązki procesowe, jak i te, które wynikają z przepisów prawa materialnego. Obowiązki płynące z przepisu art. 9 k.p.a. są ściśle związane z powinnościami, jakie ciążą na organie w świetle przepisów kształtujących ramy rozpatrywanej sprawy administracyjnej, przez co zasada informowania nie może być utożsamiana z prawem do uzyskania przez stronę informacji, których zakres nie mieści się w treści przepisów kształtujących uprawnienia procesowe strony i nie powoduje naruszenia zasady czynnego jej udziału w postępowaniu. W kontekście rozważanego obowiązku przyjąć trzeba, że wskazana zasada ogólna nie zobowiązuje organu nadzoru budowlanego do wskazania wysokości należnej opłaty legalizacyjnej, niemniej powinna być postrzegana jako nakazująca zawarcie w wydawanym przez organ postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b., wszystkich tych informacji, które mają znaczenie dla obliczenia jej wysokości przez stronę w świetle przyjętych w art. 49d ust. 1 i art. 59f ust. 1-4 p.b. zasad ustalania tejże opłaty. Jest to istotne szczególnie w tych przypadkach, gdy wysokość opłaty nie została ustalona kwotowo w oznaczonej w przepisie stałej wysokości, co dotyczy części robót budowlanych (art. 49d ust. 1 pkt 2-3 pb.), ale podlega wyliczeniu przyjmującemu, że stanowi ona wynik działania algebraicznego (mnożenia), w którym poszczególnym czynnikom powinna zostać nadana określona wartość mogąca w niektórych przypadkach (współczynnik kategorii obiektu budowlanego - k) mieć charakter ocenny, a w konsekwencji sporny.

Sytuacja taka nie miała jednakże miejsca w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, w której przedstawione w rozstrzygnięciu WWINB informacje o szczegółowych zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej pozwalały skarżącemu uzyskać wiedzę, jaki ciężar ekonomiczny związany będzie z wdrożeniem trybu legalizacji spornej budowli.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.