Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1945/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L.M, R.M. i J.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2023 r. nr 966/23 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. Nr 966/23, znak: WOP.7722.162.2023.AO, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U z 2023 r. poz. 682) po rozpoznaniu zażalenia J. P., L. M. i R. M. ( dalej: "skarżący", "inwestorzy") na postanowienie PINB w G. ( dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], wstrzymujące skarżącym prowadzenie robót budowlanych związanych z budową/ustawieniem obiektu rekreacji indywidualnej w postaci przyczepy kempingowej (pozycja nr 1.4 wg załącznika graficznego stanowiącego integralną część protokołu z oględzin z dnia 28 listopada 2022 r.) zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., gm. [...], informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego w terminie 30-dni od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe postanowienie, zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 31 października 2022 r. do PINB wpłynął wniosek J. J. o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] oraz [...] położonych w miejscowości G.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2022 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gm. [...], znajduje się m. in. ustawiona w odrębnym ogródku, w odległości ok. 3,8 m od sąsiedniej działki nr ewid. [...], przyczepa kempingowa o wymiarach ok. 5,0 m x 2,10 m i wysokości 2,36 m, podłączona do energii elektrycznej przy pomocy przewodu. Obiekt ten jest ustabilizowany za pomocą drewnianych podkładów. W trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentacji w/w obiektu.

Zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2022 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej budowy/ustawienia tymczasowego obiektu w postaci przyczepy kempingowej (pozycja nr 1.4 wg załącznika graficznego stanowiącego integralną część protokołu z oględzin z dnia 28.11.2022 r.) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., gm. [...].

Następnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], PINB w G. wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych związanych z budową/ustawieniem obiektu rekreacji indywidualnej w postaci przyczepy kempingowej (pozycja nr 1.4 wg załącznika graficznego stanowiącego integralną część protokołu z oględzin z dnia 28 listopada 2022 r.) zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., gm. [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego w terminie 30- dni od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, złożyli skarżący.

Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. wezwano skarżących do przekazania dokumentu potwierdzającego krąg następców prawnych zmarłego W. M. Przy piśmie z dnia 22 maja 2023 r. skarżący przedłożyli akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym W. M., z którego wynika, że nabyli ono spadek po nim w równych częściach.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, MWINB wydał wspomniane na wstępie zaskarżone postanowienie z dnia 15 czerwca 2023 r., którym utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz prawidłowo zakwalifikował obiekt rekreacji indywidualnej w postaci przyczepy kempingowej zlokalizowany na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gm. [...] jako obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z powyższym przepisem, do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych zaliczyć należy obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej (które są trwale związane z gruntem, ale przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki) oraz obiekty niepołączone trwale z gruntem. Wskazane przez ustawodawcę cechy obiektu tymczasowego nie zmieniają faktu, że zawsze będzie on obiektem budowlanym.

MWINB wskazał, że z protokołu sporządzonego w toku w/w czynności kontrolnych oraz ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej wynika, że w/w obiekt jest trwale związany z gruntem w sposób zapewniający stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Obiekt posadowiony jest bowiem na drewnianych podkładach.

Fakt trwałego związania z gruntem, wyklucza w ocenie MWINB zakwalifikowanie spornej inwestycji do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, które zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. MWINB podziela zatem stanowisko organu I instancji zgodnie z którym przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

MWINB podkreślił, przytaczając stosowne wyroki, że kwestia zakwalifikowania przyczep kempingowych jako obiektów budowlanych była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które jednoznacznie uznaje ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, za obiekt budowlane.

Podkreślenia zdaniem MWINB wymaga, że w zakresie tymczasowych obiektów budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, tj. niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu przewidziano zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, obligując inwestora do dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niemniej jednak wyraźnie podkreślić należy, że powyżej wskazane zwolnienie nie dotyczy obiektów tymczasowych, które są trwale związane z gruntem. Realizacja takiej inwestycji musi zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Powyższy stan prawny oznacza zdaniem organu, że niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej, co uzasadnia wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Treść postanowienia Nr [...] odpowiada zdaniem MWINB dyspozycji w/w przepisu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 48 ust. 3 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację, o czym organ I instancji prawidłowo poinformował w treści pouczenia w/w postanowienia. Wydanie wskazanego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorom zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych.

W ocenie MWINB, organ powiatowy dokonał także prawidłowego wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na samowolną budowę w/w obiektu należało zastosować normę wyrażoną w art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który odsyła do art. 59f wskazanej wyżej ustawy, przy pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu stawki opłaty. Na wysokość opłaty zgodnie z w/w przepisem ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do w/w ustawy. Omawianą inwestycję zakwalifikować należy jako obiekt służący rekreacji indywidualnej, a więc obiekt zaliczający się do kategorii III zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy podstawę dla wymierzenia opłaty stanowić będzie iloczyn wysokości: stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii III obiektu budowlanego (1,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0) - całość podwyższona pięćdziesięciokrotnie tj. 500 zł x 1,0 x 1,0 x 50 = 25 000 zł.

MWINB przypomniał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia prowadzonej procedury legalizacyjnej. Ustawodawca nie przewiduje możliwości odstąpienia od jej wyliczenia i nałożenia, zaś nieuiszczenie wskazanej opłaty, stanowi podstawę do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej.

Organ zażaleniowy nie ma zatem możliwości zmiany wysokości opłaty legalizacyjnej. Obliczenie opłaty jest, jak wskazano wyżej, ściśle określone. MWINB wyjaśnił również, że organem właściwym w sprawie rozłożenia na raty, odroczenia terminu płatności lub umorzenia nałożonej opłaty legalizacyjnej jest wojewoda, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego w sprawach z zakresu prawa budowlanego, co wynika z treści art. 49c Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, MWINB wyjaśnił, że stanowisko w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania zostało przedstawione w treści uzasadnienia niniejszego postanowienia, Z kolei odnosząc się do kwestii właściciela/właścicieli przyczepy kempingowej, organ odwoławczy zauważył, że skarżący zarówno w toku prowadzonego postępowania, jak i w zażaleniu nie wskazali właścicieli w/w obiektu.

Organ przywołując orzecznictwo przypomniał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te, nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Określając adresata obowiązku organ winien kierować się art. 52 p.b., i przyjąć, że adresatem obowiązku w pierwszej kolejności winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie będzie możliwe, ewentualny nakaz należy skierować do właściciela obiektu budowlanego. Jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu, skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż organ powiatowy dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, uznając przy tym, że "stanowisko w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania zostało przedstawione wyżej w treści uzasadnienia niniejszego postępowania" - nie odnosząc się w ogóle do zarzutów skarżących zawartych w zażaleniu;

2. art. 6, 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 1 i 2 k.p.a., polegające w szczególności na:

1) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia wstrzymującego skarżącym prowadzenie robót budowlanych związanych z budową/ustawieniem obiektu rekreacji indywidualnej w postaci przyczepy kempingowej (pozycja 1.4 wg załącznika graficznego stanowiącego integralną część protokołu z oględzin z dnia 28 listopada 2022 r.) zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. gm. [...].;

2) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że Organ pierwszej instancji nie dokonał w protokole oględzin opisania cech szczególnych przyczepy kempingowej, nie ustalając jakie elementy i cechy świadczą o tym, że mamy do czynienia z przyczepą o określonych wymiarach, posadowioną na podłożu i jakiego rodzaju;

3) naruszeniu zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję bez naruszenia przepisów prawa, pomimo, że Organ nie odniósł się do szeregu podniesionych w odwołaniu zarzutów;

4) niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, a także nieustosunkowaniu się do zarzutów związanych z podniesionymi brakami dowodowymi;

3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy i art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonego zażaleniem postanowienia;

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdzie przy nieustaleniu podstaw faktycznych, w wyniku wadliwego postępowania dowodowego, organ przyjął, że zachodzą przesłanki do orzeczenia wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową/ustawieniem obiektu rekreacji indywidualnej, przy czym ustawa nie zna pojęcia "obiekt rekreacji indywidualnej", co powoduje, że postanowienie nie może być wykonane.

Skarżący wnieśli o uchylenie w zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że "stanowisko w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania zostało przedstawione wyżej w treści uzasadnienia niniejszego postępowania", jednakże w rzeczywistości w żaden sposób nie ustosunkował się w uzasadnieniu do podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżących, co skutkuje brakiem kontroli instancyjnej.

Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie wskazał jaki "zebrany materiał dowodowy" ma na myśli i w oparciu o jakie dowody poczynił prezentowane w uzasadnieniu postanowienia ustalenia czy to w zakresie wymiarów gruntowych fundamentów, sposobu trwałego związania z gruntem przyczepy kempingowej, czy też rodzaju materiału z jakiego miałoby być wykonane podłoże, na którym przyczepa została zaparkowana.

Zdaniem skarżących, organ popada w sprzeczność w miejscu, w którym przyjmuje, że przedmiotowa przyczepa jest trwale z gruntem związana, a z drugiej strony podnosi, że "obiekt ustabilizowany jest za pomocą fabrycznych stopek, na betonowych elementach". Są to ustalenia dowolne, nie poparte żadnymi dowodami, które powinny znaleźć swoje odniesienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skutkiem tego jest oczywiste naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Skarżący argumentowali, że organ całkowicie dowolnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, pomimo, że w zażaleniu od postanowienia PINB podniesiono, że przeprowadzone postępowanie dowodowe zawiera szereg uchybień i cechuje się głęboką niezupełnością. Zarzuty te zostały całkowicie, przez organ rozpatrujący odwołanie, pominięte.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe zawierało zdaniem skarżących szereg uchybień i cechuje się głęboką niezupełnością. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przeprowadzone oględziny opisane w protokole oględzin z dnia 28 listopada 2022 r., który to dokument z załącznikami stał się podstawą rozstrzygnięcia w komparycji postanowienia, zostały przeprowadzone nierzetelnie. Protokół oględzin nie opisuje żadnych cech indywidualnych przyczepy kempingowej będącej przedmiotem postępowania. Brak jest przede wszystkim opisania czy posiadała ona numery rejestracyjne, brak jest opisu numeru fabrycznego, jej cech opisowych tj. kolor, ilość kół, ilość osi itp. Brak ten skutkuje tym, że nie wiadomo o jaką przyczepę chodzi, a należy dostrzec, że jest to ruchomość będąca pojazdem w rozumieniu przepisów prawa o ruchu drogowym, co może przecież skutkować wielokrotnym jej przemieszczaniem w różne miejsca, w różnym czasie.

Skarżący podnieśli również, że posłużenie się przez organ w komparycji zaskarżonego postanowienia pojęciem "obiekt rekreacji indywidualnej", powoduje, że postanowienie jest wadliwe w stopniu nie pozwalającym na jego wykonanie. Przepisy prawa budowlanego nie znają takiego pojęcia. W ustawie Prawo budowlane istnieją jedynie pojęcia zbliżone, które jednak w żaden sposób nie odpowiadają przyczepie kempingowej (por. art. 3 pkt 4 lit. c); art. 29 ust. 1 pkt 16 i pkt 20). Reasumując, wydanie aktu administracyjnego w oparciu o niewłaściwą nomenklaturę (pominięcie języka prawnego w nakazie administracyjnym), a także odsyłanie w tym miejscu do materiału dowodowego (protokołu oględzin) jako podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, narusza przepis art. 6 k.p.a. i 124 § 1 i 2 k.p.a.

Zwrócić uwagę należy również, że organ błędnie przyjął, że podstawą zaniechania w zakresie ustalenia właściciela (właścicieli) przyczepy kempingowej, jest "rygor" niewskazania ich przez skarżących. Przepisy prawa nie znają takiej podstawy prawnej, która pozwalałaby organowi na zaniechanie w tej sytuacji prowadzenia ustaleń w tym zakresie z urzędu. Narusza to w sposób rażący przepis art. 6 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Ustalenia właściciela (właścicieli) przyczepy było konieczne w okolicznościach sprawy, celem pozyskania od nich informacji dotyczących sposobu korzystania z tego pojazdu, częstotliwości zmiany jego położenia, czy jest on wykorzystywany przez właściciela (właścicieli) lub inne osoby na terenie skarżących do celów rekreacyjnych, czy też jest tylko tam przechowywany celem parkowania. Przesłuchanie tej osoby (tych osób) ma znaczenie również z tego powodu, że mogłyby one podjąć decyzję o niezwłocznym zabraniu przyczepy i trwałym usunięciu jej z nieruchomości skarżących, co mogłoby skutkować umorzeniem postępowania. Organ również zaniechał zwrócenia się do właściwego starostwa powiatowego wydziału komunikacji w celu ustalenia czy przyczepa ta jest zarejestrowana, a tym samym czy została dopuszczona do ruchu, a jeżeli tak to od kiedy. Pozwoliłoby to na ustalenie, czy w przypadku dopuszczenia do ruchu, poruszanie się po drogach publicznych byłoby dopuszczalne na własnych kołach przedmiotowej przyczepy.

Jako całkowicie dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym jest przyjęcie przez organ odwoławczy, za organem pierwszej instancji, że przyczepa kempingowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest wykorzystywana na cele mieszkalno- rekreacyjne (letniskowe). Takie przyjęcie stanu faktycznego, bez przeprowadzenia w tym kierunku postępowania dowodowego narusza przepis art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Okoliczność ta tymczasem miała znaczenie pierwszorzędne i podstawowe, gdyż tylko w takim przypadku można rozważać, czy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, który wymagałby zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 7, a po upływie 180 dni -uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Ponadto organ pierwszej instancji powołuje się w uzasadnieniu postanowienia na przepisy art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które w żaden sposób do niniejszej sprawy zastosowania mieć nie mogą. Pierwszy z nich dotyczy bowiem obiektów budowlanych służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420) w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów, a drugi z tych przepisów został uchylony z dniem 19 września 2020 r. Organ drugiej instancji kwestię tę pominął całkowicie. Stanowi to naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., 7 k.p.k., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący podnieśli również, że organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Brak jest bowiem stanowczych ustaleń faktycznych dla stwierdzenia, że przedmiotowa przyczepa kempingowa objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W okolicznościach sprawy nie można wykluczyć, że zaparkowanie tej przyczepy na nieruchomości skarżących mogło wymagać zgłoszenia w oparciu o treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, albo również i w tym zakresie nie było takiego obowiązku, gdyż nie można byłoby zasadnie twierdzić, że mamy w ogóle do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, gdyż pojazd ten został jedynie w tymże miejscu na nieruchomości skarżących czasowo zaparkowany i to krótki czas. Należy zwrócić uwagę, że dla spełnienia wymogu tymczasowego obiektu budowlanego przyczepa kempingowa musi być również obiektem budowlanym, przez który należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem samo parkowanie przyczepy kempingowej (a wiec pojazdu bez silnika, przystosowanego do łączenia go z innym pojazdem - vide art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2022.988 t.j.)) będące postojem w rozumieniu art. 2 ust. 30 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2022.988 t.j.), nie może być traktowane jako obowiązek zgłoszenia budowy (parkowania) tymczasowego obiektu budowlanego, o ile parkowanie będzie trwało od jednego do 180 dni.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2023 r. Nr 966/23, znak: WOP.7722.162.2023.AO, utrzymujące w mocy postanowienie PINB w G. Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], wstrzymujące skarżącym prowadzenie robót budowlanych związanych z budową/ustawieniem obiektu rekreacji indywidualnej w postaci przyczepy kempingowej (pozycja nr 1.4 wg załącznika graficznego stanowiącego integralną część protokołu z oględzin z dnia 28 listopada 2022 r.) zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., gm. [...], informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego w terminie 30-dni od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 2 i 3 oraz art. 124 § 1 i 2, art. 126 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanego w skardze: art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wbrew zarzutom skargi organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 k.p.a.-zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a.-zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Organy ustaliły pełny stan faktyczny sprawy, zaś organ odwoławczy w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonał ustaleń prawnych wskazując i wyjaśniając zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu.

Organ odwoławczy wskazał w oparciu o jaki materiał dowodowy dokonał swoich ustaleń. Materiałem tym był protokół czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2022 r. wraz dokumentacją zdjęciową.

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym:

"1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

3) Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

1. zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

2. usunięcie stanu zagrożenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy".

Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2022 r. przez pracowników organu powiatowego, na działce o nr ewid. [...] znajduje się m.in. obiekt w postaci przyczepy kempingowej o wymiarach ok. 5,00 m x 2,10 m x 2,36 m (dług. x szer. x wys.). Obiekt ten znajduje się w obrębie placu wydzielonego ogrodzeniem panelowym z nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ewid. [...], jest ustawiony na podwoziu kołowym oraz ustabilizowany za pomocą drewnianych podkładów umieszczonych na gruncie. Do obiektu doprowadzona jest energia za pomocą ziemnego przewodu elektrycznego. Obiekt w trakcie oględzin okryty był plandeką i nie był użytkowany. Z materiału zdjęciowego dostępnego w zasobach Google Earth Pro, wynika że przedmiotowy obiekt został ustawiony na nieruchomości w pierwszej połowie 2022 r.

Podczas oględzin P. P. jako opiekun nieruchomości (z uwagi na śmierć właściciela nieruchomości W. M.) nie przedstawił przedstawicielom PINB żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy/ustawienia obiektu w postaci przyczepy kempingowej.

Mając na uwadze opis obiektu przedstawiony w protokole oględzin, nie ma zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że przedmiotowa przyczepa kempingowa, stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

W myśl tego przepisu tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2019 r., II OSK 1941/17 (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Nie ma znaczenia możliwość przemieszczenia przyczepy kempingowej. Fakt przystosowana takiej przyczepy także do przemieszczania jej po drogach nie przesądza o tym, że nie może ona być uznana za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany po ustawieniu jej na gruncie i to pomimo braku trwałego związania z gruntem. Ustawodawca nie wymienił wyczerpująco obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo, że są to strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Tym samym także przyczepa kempingowa przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego i nie połączona trwale z gruntem stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego".

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przyczepa kempingowa jest obiektem tymczasowym, zaś o charakterze tym decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r., II OSK 348/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2011 r., IV SA/Po 151/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r., II SA/Wr 574/09).

Z protokołu sporządzonego w toku w/w czynności kontrolnych oraz ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej wynika, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem w sposób zapewniający stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Obiekt posadowiony jest bowiem na drewnianych podkładach.

O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r., II OSK 3342/19 ).

Niezależnie od kwestii trwałego powiązania z gruntem, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego określono wyjątki od powyższej zasady. Jeden z tych wyjątków określa art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Zatem tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1575/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1880/20).

Ponadto jak wynika z materiału dowodowego, skarżący nie legitymują się posiadaniem stosownego zgłoszenia dokonanego organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Z powyższych względów, właściwe było w ocenie Sądu wdrożenie przez organ powiatowy trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze.

Organy bowiem w sposób wyczerpujący i w oparciu o konkretny materiał dowodowy przede wszystkim w oparciu o protokół czynności kontrolnych z dnia 28 listopada 2022 r. wyjaśniły dlaczego przedmiotowa przyczepa została zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany oraz dlaczego wdrożono określony tryb postępowania.

Dla prawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego obiektu, wystarczający był opis zawarty we wspomnianym protokole czynności kontrolnych oraz dokumentacji zdjęciowej, w tym także wskazany tam sposób trwałego związania obiektu z gruntem. Nie było konieczne zdaniem Sądu szczegółowe opisywanie przyczepy jak też ustalanie jej numerów fabrycznych koloru i innych cech jakie zdaniem skarżących są istotne. Nie ma bowiem znaczenia fakt, że przyczepa ta niewątpliwie jest także pojazdem. Nie było też konieczne ustalanie czy przyczepa ta jest dopuszczona do ruchu i czy może się przemieszczać na własnych kołach.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r., II SA/Łd 378/23, fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepę, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie.

"Tym samym, także przyczepa campingowa przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego i niepołączona trwale z gruntem stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1247/19, dostępne w CBOSA). Słusznie zatem przyjęto w przedmiotowej sprawie, że przystosowanie obiektu do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być on uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 423/11; z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 39/12, dostępne w CBOSA). Umieszczenie bowiem obiektu, nawet przystosowanego do poruszania się po drodze na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie go do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje, że obiekt podlega reżimowi prawa budowlanego, a funkcja transportowa w tym kontekście staje się nieistotna (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/18, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II OSK 384/11, wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, por. też wyroki NSA: z 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2779/19, z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2523/17, z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1941/17, z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17, dostępne w CBOSA)." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2022 r., II SA/Ol 716/22).

Bez znaczenia pozostaje zatem określenie przez organ I instancji przedmiotowej przyczepy jako obiektu rekreacji indywidualnej, które to pojęcie nie jest znane Prawu Budowlanemu. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że chodzi o przyczepę kempingową prawidłowo zakwalifikowaną jako tymczasowy obiekt budowlany. Użycie określenia "obiekt rekreacji indywidualnej" w żadnym razie nie skutkuje niewykonalnością postanowienia organu I instancji.

Nie są również zasadne argumenty skargi dotyczące nieustalenia właściciela przyczepy. Wskazać należy, że w myśl art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te, nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2289/20, zgodnie z którym "Organ (...) Określając adresata obowiązku winien (...) kierować się art. 52 p.b., i przyjąć, że adresatem obowiązku w pierwszej kolejności winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie będzie możliwe, ewentualny nakaz należy skierować do właściciela obiektu budowlanego". Podobnie wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 maja 2021 r., II Sa/Rz 253/21 wskazując, że "Jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego".

Słusznie zatem obowiązek ten nałożono na aktualnych właścicieli działki będących spadkobiercami jej poprzedniego właściciela, bez którego zgody przyczepa nie mogła być na niej ustawiona. Dla prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu oraz wyboru prawidłowego trybu postepowania, nie było również konieczne ustalanie właściciela przedmiotowej przyczepy celem uzyskania od niego informacji, czy była ona przemieszczana i czy była na przedmiotowej działce jedynie zaparkowana.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalone okoliczności faktyczne sprawy dostarczyły podstaw do wydania postanowień organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu postanowienia, spełniającym wymogi z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.