Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 139/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art 58 par. 1 okt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości 1. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosków z dnia [...] kwietnia 1993 r. oraz [...] grudnia 1994 r. o zwrot nieruchomości nr hip. [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz P. K. sumę pieniężną w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2023 r. P. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata P. J., złożył skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "Organ") w sprawie rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w sprawie postępowań wszczętych wnioskami poprzednika prawnego Skarżącego – L. K., czyli wniosku z [...] kwietnia 1993 r. o zwrot nieruchomości oraz wniosku z [...] grudnia 1994 r. o podjęcie decyzji o dokonaniu zwrotu nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, która miała miejsce w ocenie Skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych, jak i przyznanie od Organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych, jak również zobowiązania Prezydenta do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dla uzasadnienia tak przedstawionych żądań, Skarżący wskazując na uprzednio zapadłe wyroki w postępowaniach dotyczących nieruchomości położonej dawniej przy ul. [...], nr hip. [...], przywołał sygnatury tych spraw, w których wydano dwa orzeczenia dotyczące bezczynności Prezydenta (I SAB/Wa 661/13) oraz niewykonania wyroku (I SA/Wa 1823/18), podkreślając że Organ nie rozpoznał przez trzydzieści lat wniosków inicjujących postępowanie objęte kontrolą sądu w niniejszej sprawie. Z uwagi na nierozpoznanie wniosków w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, Organ postanowieniem z [...] września 2022 r. nr [...] zawiesił postępowanie dotyczące wniosku poprzednika prawnego Skarżącego o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej dawniej przy ul. [...], do czasu rozpatrzenia wniosków w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Skarżący wskazał przy powyższym, że brak działania Organu, w ważnej dla Skarżącego oraz dla jego rodziny, sprawie należy uznać za rażące naruszenie prawa, bowiem sprawa nie została rozpoznana przez kilkadziesiąt lat, a jej rozstrzygnięcia nie dożyli poprzednicy prawni. Jednocześnie Skarżący wskazał, że pismem z [...] października 2022 r. skierowanym do Wojewody [...], za pośrednictwem Prezydenta, wniósł ponaglenie w sprawie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał fragment przebiegu postępowania, wskazując przy tym na stopień skomplikowania spraw wynikający z wymaganego nakładu pracy oraz z zakresu przesłanek wymagających zbadania, określonych przez ustawodawcę. Kolejno Prezydent wskazał, że zawiadomieniami z [...] maja 2023 r. strony postępowania zostały poinformowane o zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji.

W dniu [...] września 2023 r. Organ wydał decyzję nr [...] w której odmówił m.in. Skarżącemu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości dawniej położonej przy ul. [...], nr hip. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem postępowania jest bezczynność organu administracji publicznej, zatem przepis ten będzie miał zastosowanie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

W myśl art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., przywoływanej dalej jako "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W ścisłym powiązaniu z wyżej wymienioną zasadą postępowania administracyjnego pozostaje art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dla ciążących na organie obowiązków nie ma wpływu okoliczność wystąpienia zwłoki w postępowaniu z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli sprawy w postępowaniu administracyjnym nie załatwiono w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., ponadto nie poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie powinno zostać rozpatrzone, przez właściwy organ, w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (37 § 5 k.p.a.). Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone w trybie określonym art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ.

Pismem z [...] października 2022 r. skierowanym do Prezydenta Skarżący wniósł pismo będące w swojej istocie ponagleniem na bezczynność Organu w sprawie. Ponaglenie to zostało skierowane do właściwego organu. Zatem w niniejszej sprawie tryb zaskarżenia przed organem administracji publicznej został przez Skarżącego wyczerpany.

Irrelewantne dla dopuszczalności prowadzenia niniejszego postępowania jest zakończenie postępowania administracyjnego przez Organ przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. Stwierdzenie że organ pozostawał w bezczynności następuje poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako stan bezczynności, istniejący w dacie wniesienia skargi i zakwestionowany ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś (w) T. Woś, H. Knysiak - Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876). Dlatego też choć skarga na bezczynność jest środkiem, w którym strona może poszukiwać czynnika motywującego organ do wydania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym, to ocenie sądu administracyjnego w postępowaniu podlega okres i okoliczności pozostawania przez organ w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Ocena taka możliwa jest do podjęcia przy uwzględnieniu sytuacji wniesienia skargi na bezczynność przed wydaniem decyzji przez organ, co ma miejsce w sprawie będącej przedmiotem niniejszego zaskarżenia.

Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta do rozpoznania sprawy administracyjnej w przedmiocie wniosku poprzednika prawnego Skarżącego z dnia [...] kwietnia 1993 r. o zwrot nieruchomości oraz wniosku z [...] grudnia 1994 r. o podjęcie decyzji o dokonaniu zwrotu nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym stało się bezprzedmiotowe. Tak jak już uprzednio wskazano, o ile ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi, to podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji zaś wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Organ decyzją z [...] września 2023 r. Nr [...] odmówił uwzględnienia wniosków poprzednika prawnego Skarżącego. Organ załatwił zatem przedmiotową sprawę. Wydanie decyzji, choć mające miejsce na dzień przed rozprawą w niniejszej sprawie, wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność postępowania w zakresie zobowiązania Organu do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wobec tego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Wydanie decyzji przez Organ nie niweczy jednak możliwości oceny przebiegu postępowania przez Sąd, który zauważa raz jeszcze że bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. Mając na względzie, że wnioski inicjujące postępowanie administracyjne przed Prezydentem zostały złożone [...] kwietnia 1993 r. oraz [...] grudnia 1994 r., niewątpliwie należy przyznać że Organ pozostawał w bezczynności.

Natomiast dla stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., należy odwołać się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, jednolicie wskazujących że o takiej rażącej bezczynności można mówić w razie braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Należy jednak zaznaczyć że samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia.

Przebieg podejmowanych przez Prezydenta czynności w toku postępowania administracyjnego, ocenianego w niniejszym postępowaniu sądowym, w sposób jednoznaczny podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ podejmował czynności w sprawie w sposób wyjątkowo nieefektywny. Uwzględniając bowiem powód wydania decyzji odmownej z [...] września 2023 r. Nr [...] jakim było złożenia przez L. K. przedmiotowych wniosków o zwrot nieruchomości z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 214 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli do dnia 31 grudnia 1988 r., oraz okres trwania postępowania (prawie trzydzieści lat), należy zadać pytanie co w takiej sytuacji stało na przeszkodzie wcześniejszemu załatwieniu wniosków zwrotowych poprzednika prawnego Skarżącego, oraz w jakim celu Organ prowadził postępowanie dowodowe w tej sprawie, skoro wnioski te od początku jawiły się jako przedawnione? W takiej sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, nie sposób zatem odnieść innego wrażenia niż to, że działania Organu w tej sprawie były jedynie pozorowaniem procedowania, tak aby maksymalnie odwlec w czasie uzyskanie przez Skarżącego (a wcześniej jego poprzedników prawnych) rozstrzygnięć spraw dotyczących spornej nieruchomości. W konsekwencji, bezczynność Organu w sprawie zwrotu nieruchomości miała wpływ również na inne postępowanie – odszkodowawcze dotyczące tej samej nieruchomości (poprzez jego zawieszenie). Odnosząc się zatem do wskazywanych przez Organ okoliczności, z uwagi na które postępowanie zostało dotknięte bezczynnością, Sąd nie odnalazł wśród nich uzasadnionych podstaw tak rażącego naruszenia przepisów prawa. Wobec tak przedstawionych okoliczności zaistniałej bezczynności, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Przechodząc natomiast do wniosku Skarżącego o przyznanie od Organu sumy pieniężnej, przywołać należy przepisy mające zastosowanie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 149 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przy tym podkreśla się, że instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Wartym jest również zaznaczenia, że sąd administracyjny ocenia wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (por. Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). Sądowi znane jest postępowanie prowadzone przez Prezydenta w sprawie przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [...], które zostało zawieszone z uwagi na nierozpoznane wnioski objęte kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że do chwili ostatecznego zakończenia sprawy administracyjnej w ramach której, chociażby jeden ze spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości zmierza do odzyskania przedmiotowej nieruchomości w naturze, wniosek o przyznanie odszkodowania nie może zostać rozstrzygnięty. Prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, powodowało że postępowanie w sprawie wniosku o odszkodowanie nie mogło zostać podjęte i w konsekwencji rozstrzygnięte. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz to, że postępowanie o zwrot nieruchomości zostało zainicjowane wnioskiem L. K., a więc dziadka Skarżącego, zmarłego [...] czerwca 2007 r. Wniosek podtrzymany został przez A. K., tj. ojca Skarżącego, następnie zmarłego [...] lutego 2019 r. Skarżący jako następca prawny podtrzymując wniosek złożony przez jego dziadka i ojca niewątpliwie odczuwał negatywne konsekwencji związane z bezczynnością w prowadzeniu postępowania przez Organ, zatem Sąd uznał za zasadne przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie [...] ([...]tysięcy) złotych, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku.

Odnosząc się natomiast do kolejnego żądania Skarżącego, uznać należy że nie zaistniały uzasadnione powody do wymierzenia Organowi grzywny. Ten dodatkowy środek winien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, przy czym jego zastosowanie ma charakter dyscyplinująco – represyjny.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja, zdaniem Sądu, takiego dodatkowego (finansowego) dyscyplinowania nie wymaga, bowiem Organ sprawę załatwił. W ocenie Sądu, na obecnym etapie postępowania wystarczające jest uznanie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący oraz przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej, wobec czego Sąd orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji orzeczenia. W odniesieniu do punktu 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 orzeczono w zakresie wskazanym w punkcie 4 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika.