Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1830/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 38
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1487/20 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r. nr KOC/367/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 22 listopada 2018 r., nr ZDM/GKP/R/1843/2018/K; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. Sp. z o.o. w W. 1875 (tysiąc osiemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1487/20 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 29 maja 2020 r. nr KOC/367/Dr/19 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: organ pierwszej instancji) z 22 listopada 2018 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 1503,00 złotych za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonych 10, 13 i 30 października 2018 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) A. w rejonie nr [...] w dniach 10, 13 oraz 30 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2 oraz w dniach 11, 12 oraz 14-29 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci m.in. dokumentacji fotograficznej oraz protokole i karcie kontroli. Do akt sprawy włączono również wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na którym zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3713 ze zm.; dalej: uchwała).

WSA na rozprawie postanowił dopuścić wnioskowany przez SKO dowód z opinii geodezyjnej z 15 października 2020 r. dotyczącej usytuowania spornego nośnika reklamowego elektronicznego skarżącej w pasie drogowym A., jak również wnioskowany przez spółkę w skardze dowód z opinii S. z 20 września 2019 r.

Sąd pierwszej instancji, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

WSA wskazał, że naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W ocenie WSA, ustalony w sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, bowiem organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego), co stanowiło podstawę prawidłowego wyliczenia nałożonej kary – tylko za dni, w których stwierdzono naruszenie – zgodnie z obowiązującymi stawkami. Zgromadzony materiał dowodowy jasno bowiem wskazuje, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku przylegającego do pasa, a reklama/nośnik umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Sporna reklama/nośnik, umieszczona na ścianie budynku przy A. w rej. nr [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega, a zatem mieści się w granicach pasa drogowego. Wynika to jednoznacznie z dokumentacji fotograficznej, jak również potwierdza to wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz wydruk z mapy zasadniczej, a przede wszystkim dopuszczona jako dowód opinia z 15 października 2020 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę.

Za niezasadne WSA uznał zarzuty podnoszące brak zawiadomienia spółki o oględzinach spornego nośnika reklamowego, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, gdyż przeprowadzona kontrola miała miejsce zgodnie z art. 20 pkt 10 u.d.p. w ramach obowiązku zarządy drogi przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...) ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Za chybiony WSA uznał zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawnego przyjęcia, że sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym przed pierwszą kontrolą i pomiędzy kontrolami, gdyż pozostaje on w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. WSA stwierdził, że w sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut niezasadnego uznania spornego nośnika reklamowego za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, które w art. 3 ust. 1 definiuje obiekt budowlany jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Za nieusprawiedliwiony WSA uznał również zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni. W ocenie sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów i ocen formułowanych przez skarżącą w oparciu o przedstawione dowody m.in. opinię S. z 20 września 2019 r., która w ocenie sądu ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną wniosła spółka, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego A. w Warszawie w rejonie nr [...], podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, tj.: brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym (zwłaszcza co do którego toczy się niniejsze postępowanie) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym w szczególności uznanie za wiarygodną opinii sporządzonej przez geodetę uprawnionego A.C., podczas gdy:

a) opinia nie uwzględnia załamań w fasadzie budynku, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą WSA w sprawach skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (o ponad stu wyrokach WSA w Warszawie szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) budzi tak poważne wątpliwości, że decyzje administracyjne są uchylane i przekazywane do ponownego rozpoznania, a dodatkowo,

b) autor opinii nie wyjaśnia w jaki sposób ustalił granicę pasa drogowego, co jest kluczowe w niniejszej sprawie, a co prowadzi do pozbawienia opinii waloru wiarygodności. W analogicznej sprawie dotyczącej tej samej lokalizacji (sygn. akt VI SA/Wa 1935/20 przed WSA w Warszawie) Zespół Rzeczoznawców S. wydał opinię (opinia w załączeniu do niniejszej skargi) potwierdzającą, że "opinia geodezyjna" nie wskazuje jednoznacznie na zajęcie pasa drogowego przez skarżącą;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił spółkę możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji), w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) §§ 75 -77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 9 listopada 2011 r.) w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego dokumenty mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach PZGiK;

2) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni A. w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 dalej: p.b.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana w stawce za "inne obiekty budowlane";

4) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklamy, a tym bardziej nie przekazuje zmiennej treści, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

3. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinny były zostać uchylone, a sprawa przekazana ponownie do rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Podnosząc te zarzuty spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – Opinii S. z 19 marca 2021 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Pismem procesowym z 11 października 2021 r. spółka wniosła o pilne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej S. z 2 lipca 2020 r. Skarżąca przedstawiła ponadto uzupełniającą argumentację na poparcie swojego stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie (spółce) udziału w czynnościach kontrolnych i tym samym naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że czynności kontrolne związane z ustalaniem przestrzegania prawa nie są oględzinami w ścisłym procesowym znaczeniu, zatem organ właściwy do prowadzenia kontroli może prowadzić takie działania bez powiadomienia strony. Dowody, a zatem również protokół kontroli, podlegają ocenie według ogólnych reguł dowodowych. Oznacza to, że ustalenia protokołu mogą być przez stronę kwestionowane w postępowaniu, jeżeli strona wykaże, że protokół odzwierciedla fakty, które nie istniały. W innym przypadku protokół jest dowodem zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., zatem jego wartość dowodowa nie może być oceniana przez pryzmat uczestnictwa strony w czynnościach kontrolnych. Sąd drugiej instancji zauważa, że obowiązujące przepisy w różny sposób kształtują przebieg postępowań kontrolnych. Niektóre z nich wymagają obecności podmiotu kontrolowanego lub osoby działającej na jego rzecz. W takich przypadkach nieobecność kontrolowanego jest zawsze wadą formalną, która musi mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy prawo nie nakłada tak rygorystycznych warunków prowadzenia kontroli, brak strony nie może być okolicznością prowadzącą do zakwestionowania rozstrzygnięcia, jeżeli strona nie kwestionuje faktów objętych protokołem. W rozpoznawanej sprawie fakty są przyznawane przez organ i stronę, zatem problemem prawnym nie są ustalenia okoliczności, ale ich prawna ocena, a więc uznanie czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym ze względu na sposób rozumienia granic tego pasa. Z tych względów NSA stoi na stanowisku, że rozpoznawany zarzut jest nietrafny, bowiem naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyby nawet miało miejsce, to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd drugiej instancji zaznacza, że naruszenie przepisów procedury może być skutecznym zarzutem tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć wpływ (i to istotny) na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna pomimo twierdzenia o takim wpływie nie wykazuje tego wpływu, a jest to warunek konieczny skuteczności zarzutu.

W ocenie NSA inaczej należy potraktować zarzut kasacyjny, w którym spółka podnosi naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na wadliwym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ wadliwie zebrał i ocenił materiał dowodowy w zakresie ustaleń czy nośnik reklamowy, za który została ustalona kara w zaskarżonej decyzji, był umieszczony w pasie drogowym. Merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu wymaga określenia granic sprawy administracyjnej, która była rozstrzygana w zaskarżonych decyzjach. Ustalenia poczynione w tym zakresie są niezbędne, bowiem one wyznaczają zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego. Określenie granic sprawy administracyjnej w przypadku nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia podstawowego faktu dla nałożenia takiej kary, a więc granic pasa drogowego, bo tylko ich przekroczenie może skutkować nałożeniem kary. Określenie granic pasa drogowego jest możliwe tylko przy zdefiniowaniu normatywnego pojęcia tego terminu. Zatem przed oceną poprawności kontrolowanego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji, należy ustalić znaczenie materialnoprawne terminu pas drogowy. Konieczność taka jest konsekwencją funkcjonującej w prawie administracyjnym koncepcji sprawy administracyjnej, która zawsze jest wyznaczona ramami prawa materialnego. Dopiero tak rozumiana sprawa administracyjna wyznacza zakres koniecznego i niezbędnego postępowania, które może być podstawą wydania decyzji.

Artykuł 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w tej definicji nie odsyła do innych przepisów definiujących pojęcie pasa drogowego. Zdaniem NSA oznacza to, że pojęcie ma charakter autonomiczny, czyli może być ustalane na gruncie u.d.p. Z tego powodu nie są trafne poglądy prezentowane przez organy, że pas drogowy ma być określany w sposób systemowy, przede wszystkim z odesłaniem do przepisów w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwłaszcza gdy chodzi o ustalanie granic tego pasa i utożsamianie ich z granicami ewidencyjnymi działek przyległych do drogi (ulicy).

Z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim. Dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. Inaczej rzecz ujmując chodzi o to, jakie płaszczyzny wyznaczają granice przestrzenne pasa drogowego. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 ust. 1 nie wskazuje takich parametrów, zatem należy przyjąć, że granice takie wyznaczają proste ustalające granice pasa na gruncie oraz że granice takie mają przestrzennie kształt płaszczyzn. Konsekwencją takiego rozumienia granic przestrzennych pasa drogowego jest stwierdzenie, że pas drogowy nie może być w swoich granicach kształtowany przez elementy architektoniczne budynków np. gzymsy, attyki, balkony, schody itp. Wszystkie te elementy, jeżeli istnieją, a budynek jest położony w granicy (przy granicy) pasa drogowego, to wkraczają w przestrzeń pasa drogowego, a nie kształtują granic tej przestrzeni, a więc pasa drogowego. Zatem dla ustalenia granic przestrzennych pasa drogowego nie mogą mieć znaczenia zasady przyjęte w prawie dotyczącym ewidencji gruntów i budynków związane z wykazywaniem sposobu zagospodarowania działek na użytek ewidencji. Prezentowane stanowisko wspiera treść art. 38 u.d.p., który dopuszcza zajmowanie pasa drogowego niezgodnie z przepisami u.d.p., jeżeli obiekty budowlane lub ich części zajmują pas drogowy, a powstały przed wejściem w życie u.d.p., która od 1985 r. uregulowała zasady zajmowania pasa drogowego. Gdyby miało być inaczej, to art. 38 u.d.p. byłby zbędny, bowiem pas drogowy nigdy by nie mógł być zajęty przez budynki lub ich części, skoro te elementy kształtowałyby granice pasa drogowego.

Przedstawione powyżej rozumienie pasa drogowego nie może być ustalane na podstawie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Oczywiście nie oznacza to, że ustalenia dokonane w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie mają znaczenia w postępowaniach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego. Jednak oznacza to, że ustalenia tam dokonane dotyczące przebiegu granic geodezyjnych na mapach nie są jedynym i wystarczającym środkiem wykazania przebiegu granic pasa drogowego. Zdaniem NSA ustalenia dokonane w ewidencji gruntów, a więc stosowne mapy, są bazą dowodową dla postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego, jednak same przez się nie rozstrzygają o granicy tego pasa.

Granica pasa drogowego ma być ustalona i wykazana w toczącym się postępowaniu, zatem w konkretnej sprawie, stosownie do sytuacji faktycznej związanej z przebiegiem drogi i szerokością pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii znaczenie prawne mogą mieć różne okoliczności i możliwe do zastosowania środki dowodowe. Podstawowe znaczenie dla takich ustaleń mają parametry techniczne i prawne drogi, a więc jej kategoria oraz warunki techniczne z tym związane. Dane takie są ustalane na podstawie przepisów u.d.p. Wynikają one z przepisów odnoszących się do ewidencji dróg publicznych. Wprost wynikają z rozporządzenia w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych. Dla stanu prawnego właściwego w rozpoznawanych sprawach są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.).

Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenie z 16 lutego 2005 r., ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Rzeczą oczywistą jest, że dane takie nie są jedynymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędnymi do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa.

Konkludując stwierdzić należy, że na użytek postępowań w celu wymierzenia kary za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, organ prowadzący takie postępowanie ma ustalić przebieg granicy pasa drogowego, przy czym materiałami wyjściowymi do takich ustaleń są dane dotyczące pasa drogowego ustalone dla danej kategorii drogi w dokumentacji dotyczącej tej drogi. Poprawne określenie tych granic musi być odniesione do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego i nawiązywać do ustaleń wynikających z dokumentów. Nie może to być działanie dowolne odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku. Być może tak to jest w konkretnych sytuacjach, ale wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy o nałożenie kary musi konkretnie wykazać te okoliczności, zwłaszcza że dane z ewidencji gruntów nie mają dla takich spraw szczególnej mocy dowodowej. Wynika to z treści art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), który nie przypisuje takim danym szczególnego znaczenia przy wymierzaniu kar za zajęcie pasa drogowego, a czyni to dla wskazanych tam postępowań.

Z tych wszystkich powodów NSA uznał, że rozpoznawany zarzut kasacyjny należało uznać za trafny, a to musiało prowadzić do uchylenia wyroku i zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W tym zakresie trafnie przyjmuje skarga kasacyjna, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, a ten, który został ujawniony był błędnie oceniony w postępowaniu przed organami.

Zdaniem NSA zarzuty materialne skargi kasacyjnej są przedwczesne, co oznacza, że nie mogą być uznane za trafne na tym etapie postępowania. Warunkiem oceny wykładni i stosowania prawa materialnego jest poprawne ustalenie faktów, które mają być podstawą prawną orzekania.

Mając powyższe na względzie NSA uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało – zdaniem NSA – również stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi spółki na decyzję SKO w Warszawie z 29 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 22 listopada 2018 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 1503,00 zł za zajęcie pasa drogowego, którą w świetle przedstawionych argumentów sąd drugiej instancji uznał za zasadną, co musiało skutkować jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.