Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1738/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 139
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 106 par. 1 - 3, art. 119 pkt 3, art. 122, art. 133 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1pkt 1 lit.a, art. 151, art. 174 pkt 2, art.. 17 par. 1, art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 403/20 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżonym postanowieniem i poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta Kielce z [...] listopada 2019 r., znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. oddalił skargę Z. sp. z o.o. sp.k. w P. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca spółka wnioskiem z 14 sierpnia 2019 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], obręb [...], M. Kielce o pow. 0,6878 ha, położonej w Kielcach przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zabudowanej na cele mieszkaniowe.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. Prezydent Miasta Kielce odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z [...] listopada 2019 r. po rozpatrzeniu zażalenia uchylił powyższe postanowienie przekazując sprawę Prezydentowi celem ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Prezydent wydał wnioskowane zaświadczenie w odniesieniu do działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, którego dotyczy pozwolenie na użytkowanie, jednocześnie odmawiając odrębnym postanowieniem z tej samej daty wydania analogicznego zaświadczenia dla działki nr [...] z powodu niezabudowania jej budynkiem mieszkalnym.

Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie odmawiające wydania wnioskowanego zaświadczenia dla działki nr [...] Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji oraz wskazał, że przekształcenie nie dotyczy gruntów potencjalnie nadających się do zabudowy na cele mieszkaniowe.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu wywiódł, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu dotyczy tylko gruntów rzeczywiście zabudowanych na cele mieszkaniowe. Wskazał przy tym, że z uzyskanego pozwolenia na użytkowanie wynika, że na ten cel została wykorzystana wyłącznie jedna z działek, tj. działka nr [...]. Podkreślił także, że skarżąca spółka wystąpiła do Prezydenta o wydanie oświadczenia o zamiarze skorzystania z prawa pierwokupu drugiej, niezabudowanej działki, co w ocenie sądu wskazuje, że w związku z zamiarem jej zbycia spółka traktuję tę działkę jako odrębną nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, a w przypadku braku uznania zasadności zarzutów dotyczących uchybień przepisom postępowania, o rozpoznanie skargi co do istoty sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 106 § 1-3 w zw. z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 122 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 133 § 1 z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa polegające na tym, że zaskarżony wyrok został wydany w postępowaniu uproszczonym, bez możliwości złożenia przez stronę wyjaśnień i przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności niewynikającej z akt sprawy – a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – istotnej dla jej rozstrzygnięcia, tj. zamiarów inwestora w zakresie działki nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez Sąd ustaleń niewynikających z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. ustalenia, że działka [...] stanowiła odrębną nieruchomość i oddalenia skargi, pomimo że zasługiwała ona na uwzględnienie;

2) art. 133 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie okoliczności nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, tj. ustalenie, że "sam inwestor uznał niezabudowaną działkę nr [...] jako odrębną nieruchomość", podczas gdy z akt sprawy, w tym w szczególności ze znajdującego się w nich wniosku skarżącej z 14 sierpnia 2019 r., taki zamiar nie wynika, a wręcz wynika zamiar przeciwny, tj. że w dniu, w którym z mocy prawa doszło do przekształcenia, inwestor traktował działkę ewidencyjną nr [...] jako część nieruchomości położonej w Kielcach, przy ul. [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], obręb [...], M. Kielce, o powierzchni 0,6878 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], a niejako odrębną nieruchomość;

3) art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd koncepcji, że rzekomy, niezrealizowany na dzień przekształcenia zamiar sprzedaży jednej z działek wchodzących w skład nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, stanowi o uznaniu tej działki za odrębną nieruchomość, pomimo że zgodnie z wieczystoksięgową i cywilnoprawną definicją nieruchomości działka ta stanowi część większej nieruchomości, i wyłącza tym samym w stosunku do niej skutek przekształcenia, jeżeli ta działka sama w sobie nie jest zabudowana, podczas gdy przy przyjęciu prawidłowej wykładni powołanego przepisu okoliczność taka winna być irrelewantna dla uznania danego gruntu za część nieruchomości objętej hipotezą wskazanego przepisu prawa;

4) art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd koncepcji, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego może nastąpić w odniesieniu do pojedynczej działki ewidencyjnej gruntu w sytuacji, gdy ta działka stanowa część większej nieruchomości w rozumieniu materialnoprawnym i wieczystoksięgowym;

5) art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez jego błędną wykładnię i bezpodstawnie wywiedzenie z niego dodatkowego warunku do zaistnienia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych, polegającego na tym, że jeżeli budynek mieszkalny został posadowiony tylko na jednej działce ewidencyjnej, to do wystąpienia skutku w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność całej nieruchomości, po stronie użytkownika wieczystego nie może istnieć zamiar późniejszego zbycia części nieruchomości, w zakresie niezabudowanej działki ewidencyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych zarzuty naruszenia prawa muszą być postawiony wyraźnie. Autor skargi kasacyjnej, będący co do zasady profesjonalnym pełnomocnikiem procesowym działającym w ramach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego (art. 175 § 1 ppsa), ma obowiązek wskazywać konkretny przepis prawa i określać sposób jego naruszenia. Przez wskazanie przepisu prawa należy uznać wskazanie właściwego artykułu, paragrafu bądź ustępu czy punktu, jeżeli występują one w określonym przepisie. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

Podnieść także należy, że w świetle art. 174 ppsa tworzenie niespójnej zbitki przepisów, tj. szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 934/17, i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych).

W świetle powyższych wywodów należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. W odniesieniu do dwóch pierwszych zarzutów zauważyć należy, że w ich podstawach prawnych wskazany został przepis art. 141 § 4 ppsa, regulujący zasady sporządzania uzasadnień orzeczeń sądowych. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tych zarzutów nie odniósł się jednakże do kwestii, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach miał naruszyć ten przepis, co uniemożliwia sądowi kasacyjnemu odniesienie się do tej części zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że zarzuty te mogą zostać rozpoznane wyłącznie w pozostałej części.

Zauważyć także należy, że zarzut wymieniony w pkt 2 został powiązany z art. 133 ppsa bez wskazania, o który paragraf tego artykułu chodzi. Z uzasadnienia zarzutu można jednakże wyczytać, że intencją autora skargi kasacyjnej było uczynienie podstawą prawną tego zarzutu art. 133 § 1 ppsa. Wyłącznie bowiem ten przepis spośród zawartych w art. 133 ppsa wskazuje na orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy. W takim też zakresie nastąpi rozpoznanie tego zarzutu.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie, że zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 oraz 13 ust. 1 dotyczą ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie wskazując daty uchwalenia tej ustawy ani jej publikatora co znacząco utrudnia identyfikację podstaw prawnych tych zarzutów. Niemniej jednak mając na uwadze, że sprawa rozpoznawana była przez Sąd pierwszej instancji na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139), dalej: ustawa przekształceniowa, wspomniane zarzuty zostaną rozpoznane z uwzględnieniem tego aktu normatywnego.

Na koniec należy zauważyć, że zarzuty wymienione w pkt 3 i 4 zostały oparte na art. 1 st. 2 ustawy przekształceniowej, podczas gdy przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Prawidłowa redakcja tych zarzutów wymagała zatem wskazania najniższej możliwej jednostki redakcyjnej przepisu jako podstawy prawnej zarzutu. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej działki w prawo własności w trybie ustawy przekształceniowej wywodzi z faktu, iż działka ta stanowi jedną nieruchomość z sąsiednią działką zabudowaną blokiem mieszkalnym wielorodzinnym. Pozwala to na rozpoznanie wspomnianych zarzutów, tak jakby ich podstawą prawną był art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej odnoszący się do tego typu zabudowy.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na aprobatę.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej we wskazanym powyżej zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 106 § 1-3 w zw. z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 122 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 ppsa. Jak wynika z art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Analiza tych regulacji wskazuje, że rozważając zastosowanie z urzędu fakultatywnego trybu uproszczonego, sąd bierze pod uwagę trzy elementy, tj. (1) czy zastosowanie w sprawie trybu uproszczonego gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, (2) czy zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w analizowanym przepisie, oraz (3) czy prawo stron postępowania sądowoadministracyjnego jest zagwarantowane (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1490/18).

W rozpoznawalnej sprawie autor skargi kasacyjnej zasadności analizowanego zarzutu upatruje w pozbawieniu skarżącej spółki możliwości złożenia wyjaśnień i przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności, która zdaniem autora skargi kasacyjnej zadecydowała o oddaleniu skargi, tj. zamiarów spółki co do wyłączenia niezabudowanej działki do odrębnej nieruchomości i jej zbycia. Zauważyć jednakże należy, że jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwestia ta była kwestią poboczną rozważań sądu, a oddalenie skargi swe podstawy znalazło w fakcie żądania przekształcenia użytkowania wieczystego niezabudowanej działki w prawo własności, w sytuacji, w której żądanie takie mogło dotyczyć wyłącznie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Kwestia zatem wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru skarżącej spółki co do zbycia niezabudowanej działki, co nastąpiło po złożeniu wniosku o przekształcenie, ale przed wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie przekształcenia tej działki, nie miała w rozpoznawanej sprawie decydującego znaczenia. Brak zatem możliwości zajęcia stanowiska przez skarżącą spółkę w tej kwestii oraz złożenia wniosków dowodowych nie miał w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wpływu na możliwość pełnego rozpoznania sprawy i prawa stron postępowania. Oznacza to, że sprawa ta mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami. Tym samym analizowany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Jednocześnie brak było podstaw do uznania, iż usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa przez oparcie się przez Sąd na zamiarze sprzedaży niezabudowanej części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wskazującym na traktowanie tej części gruntu przez skarżącą spółkę jako odrębnej nieruchomości. Jak podkreślono powyżej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że zasadniczym elementem, który w ocenie Sądu pierwszej instancji zaważył o braku podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności był fakt realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku mieszkalnego wyłącznie na działce nr [...] i pozostawieniu spornej działki w stanie niepozwalającym na uznanie jej za zabudowaną na cele mieszkaniowe. Zamiar wydzielenia spornej działki, a następnie jej sprzedaży jako odrębnej nieruchomości był jedynie dodatkowym argumentem utwierdzającym Sąd pierwszej instancji w powziętym przekonaniu niemającym zasadniczego wpływu na wynik spraw. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dla swojej skuteczności – zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa musi dotyczyć uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutku takiego nie można przypisać w sytuacji, w której uchybienie przepisom dotyczyło jedynie pobocznej argumentacji przytoczonej przez wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu kwestionowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie wyroku.

Zasadne okazały się z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy, tj. w szczególności zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej). Jednocześnie w myśl art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej w stosunku do gruntów będących w użytkowaniu wieczystym zabudowanych na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku oddania budynku mieszkalnego oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane po dniu 1 stycznia 2019 r., prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że przekształcenie dotyczy gruntów, przy czym ustawodawca nie określił, czy w przepisie tym mowa o nieruchomościach, czy działkach ewidencyjnych gruntów, co może prowadzić do sporów prawnych na gruncie tych przepisów. Zauważyć jednakże należy, że problematyka przekształcania prawa użytkowania w prawo własności odnosząca się do inwestycji wieloetapowych, w których ramach powstają kolejne budynki mieszkalne, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1125/21, wskazano, że w przypadku inwestycji oddawanej do użytkowania etapami, do przekształcenia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo jej własności dochodzi w momencie oddania do użytkowania pierwszego budynku mieszkalnego. W rezultacie więc, w takiej sytuacji, jeżeli cała inwestycja jest realizowana na nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, to cała nieruchomość będzie objęta przekształceniem.

Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie inwestycja realizowana przez skarżącą kasacyjnie spółkę obejmowała budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dwóch działkach objętych tą samą księgą wieczystą, pogląd wyrażony w przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje za swój. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie fakt uzyskania decyzją z [...] sierpnia 2019 r. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego znajdującego się w części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] powoduje przekształcenie prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości niezależnie od tego, że w jej skład wchodzą także wydzielone administracyjnie działki niezabudowane budynkami mieszkalnymi. Zauważyć przy tym należy, że dla kwestii przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności istotny jest stan faktyczny i prawny nieruchomości z daty wystąpienia zdarzenia powodującego zmianę tego prawa. Oznacza to, że przekształceniu podlega stan prawny dotyczący całej nieruchomości, a ewentualny zamiar późniejszego podziału tej nieruchomości na dwie lub więcej nieruchomości odrębnych i ewentualnej sprzedaży takich nieruchomości nie ma wpływu na przekształcenie – z mocy prawa – prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości w prawo własności nieruchomości istniejącej w dacie wystąpienia zdarzenia powodującego taką zmianę. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo jego własności musi zatem uwzględniać stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dacie przekształcenia, a ewentualne późniejsze zmiany takiej nieruchomości nie mogą być traktowane jako przeszkoda powodująca odmowę wydania zaświadczenia o przekształceniu.

Dodatkowo należy podnieść, że Sąd w tym składzie dostrzega, iż stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19 października 2021 r., I OSK 557/21; 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).

Mając powyższe na uwadze należy odnotować, że na spornej działce nr [...] zlokalizowana jest droga dojazdowa umożliwiająca prawidłowe użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...], którego dotyczy pozwolenie na użytkowanie z [...] sierpnia 2019 r. Okoliczność ta wskazuje zatem dodatkowo, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynikające z uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] dotyczy także niezabudowanej, objętej tą samą księga wieczystą działki nr [...] stanowiących razem nieruchomość zabudowaną na cele mieszkalne w ujęciu funkcjonalnym.

W świetle powyższych wywodów za zasadne należało zatem uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta Kielce z [...] listopada 2019 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie daty przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczącego inwestycji wieloetapowych.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 (pkt 2 sentencji).