Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 616/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: ART.8§1. ART.147§1, ART.151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: ART.13 UST.1 PKT 1, ART.13B UST.3 I 4, ART.13F, ART.40D UST.2
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2023 r., Nr LV/428/23 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta, wysokości stawek opłaty za parkowanie oraz określenia sposobu pobierania opłaty I. stwierdza nieważność § 16 ust. 2 lit. b oraz § 16 ust. 4 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 30 marca 2023 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr LV/428/23 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta [...], wysokości stawek opłaty za parkowanie oraz określenia sposobu pobierania opłaty. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2023 r. Nr 1093 i weszła w życie z dniem 2 maja 2023 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając ją w części obejmującej: § 14 ust. 2 w brzmieniu: "co jednocześnie stanowić będzie podstawę do reklamacji", § 16 ust. 2 lit. b i ust. 4 oraz § 20 ust. 2 w brzmieniu: "reklamacje związane z nałożonymi opłatami dodatkowymi" załącznika nr 3 do uchwały – Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania, zarzucając istotne naruszenie prawa poprzez określenie w:

- § 14 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały podstaw do wniesienia reklamacji w przypadku uszkodzenia automatu parkingowego oraz w § 20 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały miejsca przyjmowania reklamacji związanych z nałożonymi opłatami dodatkowymi, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojadu, a także sposobu ich pobierania, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej u.d.p.);

- § 16 ust. 2 lit. b załącznika nr 3 do uchwały uprawnienia do traktowania osób, które uiściły opłatę, lecz nie umieściły za szybą pojazdu dowodu wniesienia opłaty jako parkujące bez uiszczenia opłaty za parkowanie, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p.;

- § 16 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały poprzez określenie, iż opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację normy ustawowej, określonej w art. 40d ust. 2 u.d.p., oraz wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. do określenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały w zaskarżonej części dotyczącej § 14 ust. 2, § 16 ust. 2 lit. b i ust. 4, § 20 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały – Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł m.in., iż rada gminy (miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.), a korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). W art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. upoważniono radę gminy (miasta) do określenia opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdów w strefie. W przepisie tym expressis verbis wyliczono, jakie elementy zawierać może i powinna uchwała rady ustalająca strefę płatnego parkowania. W myśl art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (w tym m.in. opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie pozostawia organowi dowolności co do uznania, kiedy pobieranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa w określonych warunkach. Ustawodawca nie przewidział żadnych środków odwoławczych od obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej.

Tymczasem Rada Miejska w [...] w § 14 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały określiła podstawę do wniesienia reklamacji, jaką jest uszkodzenie automatu parkingowego, które zostanie niezwłocznie zgłoszone w sposób zgodny z instrukcją zamieszczoną na automacie parkingowym, a następnie w § 20 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały miejsce, gdzie reklamacje związane z nałożonymi opłatami dodatkowymi będą przyjmowane w siedzibie Biura Obsługi Strefy Płatnego Parkowania. Jednocześnie w zaskarżonej uchwale nie wskazano trybu właściwego dla rozpoznania reklamacji.

Przepisy uchwały w zakresie dotyczącym bliżej nieokreślonej procedury reklamacji należy uznać za istotnie naruszające prawo, bowiem u.d.p. nie przewiduje w przypadku opłaty dodatkowej trybu reklamacyjnego, jak również innego rodzaju trybu odwoławczego. Art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy (miasta) jedynie do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty). W zakresie tym nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego.

Obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej jest niezależny od działań zarówno wierzyciela, jak też organu egzekucyjnego, dlatego też w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, zatem nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Tym samym zapisy § 14 ust. 2 i § 20 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały odnoszące się pośrednio do możliwości wniesienia reklamacji (w istocie nie wskazujące wprost trybu wniesienia reklamacji) wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 u.d.p., co oznacza, że omawiane przepisy w zakresie, w jakim stanowią o reklamacji, podjęto bez podstawy prawnej. Ewentualne zarzuty właściciela pojazdu, kwestionującego zasadność obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej mogą stanowić przedmiot rozpoznania dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji, co daje zobowiązanemu możliwość obrony jego interesów.

W myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2023 r. poz. 2505, dalej u.p.e.a.). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, wówczas organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej. W sytuacji gdy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika.

Ponadto Rada Miejska w [...] przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 13b oraz art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. uznając w § 16 ust. 2 lit. b załącznika nr 3 do uchwały parkowanie bez udokumentowania w sposób określony w § 14 Regulaminu za równoznaczne z parkowaniem w Strefie Płatnego Parkowania bez wniesienia opłaty.

W § 14 ust. 1 Regulaminu wskazano sposób dokumentowania dopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie, jakim jest umieszczenie biletów parkingowych wykupionych w automacie parkingowym, identyfikatorów, kart parkingowych za przednią szybą wewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający ich odczytanie bez jakichkolwiek wątpliwości co do ich treści i ważności, niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu. Nieudokumentowanie uiszczenia opłaty w sposób, o jakim mowa wyżej, stanowi w myśl § 16 ust. 2 lit. b załącznika nr 3 do uchwały parkowanie bez uiszczenia opłaty, co z kolei wiąże się z obowiązkiem pobrania opłaty dodatkowej.

Przyjęta w kwestionowanej uchwale forma dokumentowania dokonania opłaty za parkowanie nie może stanowić dodatkowego pozaustawowego obowiązku, którego niewykonanie będzie skutkowało obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej. Opłatę dodatkową pobiera się bowiem za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania. Przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie uprawnia przy tym rady gminy (miasta) do definiowania ustawowych pojęć, zwłaszcza tych, z którymi ustawodawca związał pobieranie opłaty dodatkowej, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. Pojęcie "sposób pobierania opłaty" użyte w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. nie obejmuje pojęcia "nieuiszczenie opłaty" użytego w art. 13f ust. 1 u.d.p. O ile więc Rada Miejska w [...] była uprawniona do określenia sposobu pobierania opłaty parkingowej, o tyle bez wyraźnego w tym zakresie upoważnienia nie mogła ustalić definicji określenia użytego w art. 13f ust. 1 u.d.p. Brak jest prawnych podstaw, by traktować nieudokumentowanie wykonania obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie jako parkowanie bez wniesienia opłaty.

Wskazanie w § 16 ust. 4 Regulaminu sposobu egzekucji należności z tytułu opłat dodatkowych nie należy do kompetencji rady. Tryb ekzekucji opłaty dodatkowej został uregulowany w art. 40d ust. 2 u.d.p. Tymczasem Rada Miejska w [...] w omawianym przepisie dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie zapisu dotyczącego przymusowego ściągnięcia w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji kar pieniężnych oraz odsetek ustawowych za opóźnienie płatności opłat dodatkowych oraz kar pieniężnych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nie jest możliwe regulowanie przez lokalnego prawodawcę odmiennie tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, bowiem może to być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Dopuszczalne są powtórzenia zapisów ustawowych, o ile mają one charakter dosłowny albo uzasadnione są względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Takie powtórzenie powinno mieć formę przytoczenia treści in extenso z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy. Powtórzenie w akcie prawa miejscowego treści regulacji ustawowej, stanowi naruszenie zasad prawidłowej techniki legislacyjnej, mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy. W przypadku kwestionowanego zapisu powtórzenie zawarte w § 16 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały nie ma charakteru dosłownego, przez co może wzbudzać wątpliwości interpretacyjne, skutkujące chociażby nieuzasadnioną odmową zapłaty pozostałych należności określonych w art. 40d ust. 2 u.d.p.

W sferze ustanawiania zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady, że co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje. Spornych postanowień uchwały nie podjęto w granicach ustawowego upoważnienia, stąd też zostały one ustanowione bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wywiódł m.in., iż możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 13f ust. 2 ustawy, tj. dotyczącego sposobu pobierania opłaty. Rzeczona norma pozwala na określenie także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę, czy w danym przypadku obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej w ogóle powstał. Przepis art. 13f ust. 2 ustawy, upoważniający radę do ustalenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej dotyczy ogółu czynności technicznych pozwalających na dokonanie tej opłaty, w tym także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę czy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstał, wprowadzone w uchwale zapisy mieszczą się w granicach upoważnienia i nie stanowią jego przekroczenia.

Jeśli chodzi o treść § 16 ust. 2 lit. b załącznika nr 3 do uchwały, tj. uprawienia do traktowania osób, które uiściły opłatę, lecz nie umieściły za szybą pojazdu dowodu wniesienia opłaty jako parkujące bez uiszczenia tejże opłaty, również i ta regulacja mieści się w zakresie pojęcia "sposobu pobierania opłaty", zatem jej zawarcie w uchwale nie stanowi przekroczenia ustawowego upoważnienia, a tym samym istotnego naruszenia prawa. Umieszczenie w oznaczonym miejscu dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie, tj. miejscu dostępnym dla przedstawicieli organu pobierającego te opłaty, stanowi informację o uiszczeniu opłaty w odpowiedniej wysokości, w przewidzianej formie. Regulacja ta jest zapisem o charakterze informacyjnym i intencją organu było, by uchwała stanowiła czytelną dla użytkowników dróg publicznych instrukcję postępowania. Obowiązek dokonania opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie jest niewątpliwe związany z obowiązkiem udokumentowania dokonania tejże opłaty, co spowodowało, iż regulacja w tym zakresie została w uchwale wprowadzona.

W ocenie organu § 16 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały nie stanowi modyfikacji normy ustawowej. W istocie bowiem opłata ta podlega przymusowemu ściągnięciu w takim właśnie trybie, zaś zapis ten ma charakter informacyjny.

Nadto organ nie zgodził się, iż powtórzenie przepisu ustawy w uchwale może wzbudzać wątpliwości interpretacyjne. Nie wskazano, jak informacja co do trybu ściągnięcia opłaty dodatkowej miałaby wpłynąć na odmowę zapłaty innych wskazanych w przepisie należności. Brak jest niebezpieczeństwa interpretacji owego zapisu wyłącznie w kontekście uchwały, w sposób odmienny od przepisów ustawowych, a zatem możliwości wypaczenia celu ustawy. Przeciwnie, powtórzenie zapisu miało na celu uwypuklenie tego celu i uwidocznienie go jego adresatom. Ryzyko deprecjacji zapisów ustawowych nie miało szans powstać z jednej strony z uwagi na powszechną świadomość prymatu ustawy nad aktami prawa miejscowego, z drugiej zaś ze względu na to, iż organ, przytaczając przepis, nie wypaczył w żaden sposób jego treści i umieścił w kontekście jak najbardziej zgodnym z ratio legis ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych. Organ uznał za zasadne przytoczenie w uchwale zapisu ustawowego, dzięki bowiem takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stał się bardziej zrozumiały, przy czym, nie dokonano niedopuszczalnego rozszerzania, czy też uzupełniania przepisów ustawowych.

Na rozprawie Prokurator podtrzymał zarzuty oraz stanowisko przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Skarga została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej u.d.p., w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w powyższym przepisie, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). W myśl z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

Stosownie do treści art. 13b ust. 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Powołane wyżej przepisy u.d.p. zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego, w zakresie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Z kolei w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 13f ust. 2). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3).

Skarga została uwzględniona w zakresie obejmującym § 16 ust. 2 lit. b oraz § 16 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały – Regulamin Strefy Płatnego Parkowania.

W myśl § 14 ust. 1 tego Regulaminu bilety parkingowe wykupione w automacie parkingowym, identyfikatory, karty parkingowe zaleca się umieszczać za przednią szybą wewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający ich odczytanie bez jakichkolwiek wątpliwości, co do ich treści i ważności, niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu. Z kolei stosownie do treści § 16 ust. 1 za parkowanie w SPP bez wniesienia opłaty, udokumentowane zawiadomieniem, pobiera się opłaty dodatkowe w wysokościach określonych w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały. Przez parkowanie w SPP bez wniesienia opłaty rozumie się: a) parkowanie bez wniesienia opłat za parkowanie, zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale II niniejszego regulaminu, b) parkowanie bez udokumentowania w sposób określony w § 14, c) parkowanie ponad czas opłacony, d) parkowanie z identyfikatorem w innym miejscu niż wskazanym na tym dokumencie.

W zaskarżonym przez Prokuratora § 16 ust. 2 lit. b Regulaminu zostało zatem zdefiniowane pojęcie "parkowanie w SPP bez wniesienia opłaty", polegające na "parkowaniu bez udokumentowania w sposób określony w § 14", z którym w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p. wiąże się pobieranie przez zarząd drogi (a w przypadku jego braku, przez zarządcę drogi) opłaty dodatkowej.

Przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 nie uprawnia jednak rady gminy (rady miasta) do definiowania pojęć, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. O ile zatem Rada Miejska w [...] była uprawniona do określenia sposobu pobierania opłaty parkingowej, o tyle bez wyraźnego w tym zakresie upoważnienia nie mogła ustalić definicji pojęcia wskazującego przesłanki, ze spełnieniem których wiąże się nałożenie opłaty dodatkowej przewidzianej w art. 13f ust. 1 u.d.p. Z tego względu, pojęcie "sposób pobierania opłaty" użyte w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. nie obejmuje pojęcia "parkowanie w SPP bez wniesienia opłaty" rozumiane jako "parkowanie bez udokumentowania w sposób określony w § 14" (por. m.in. wyrok NSA z 8 października 2013 r., I OSK 1674/13).

W konsekwencji należało zatem stwierdzić nieważność § 16 ust. 2 lit. b załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały – Regulamin Strefy Płatnego Parkowania, jako pozbawionego ustawowej podstawy do jego sformułowania. W Regulaminie tym nie może bowiem znajdować się zapis, który nie mając ustawowej podstawy prawnej, mógłby stać się podstawą do naliczania przez zarząd drogi lub zarządcę drogi publicznej dodatkowej opłaty tylko ze względu na zaistnienie okoliczności określonej w powołanym § 16 ust. 2 lit. b Regulaminu.

Zrównanie sytuacji braku udokumentowania wniesionej opłaty z jej nieuiszczeniem wskazuje, że obejmuje ona przypadek, kiedy opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania została uiszczona, a jedynie dowód jej uiszczenia został umieszczony w pojeździe w sposób niezgodny z instrukcją ustaloną przez Radę. Tymczasem przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia, bądź nieumieszczenia, dowodu opłaty. Stanowi to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2020 r., III SA/Gd 773/19).

Dodatkowo wskazać należy, iż o ile określenie uchwałą miejsca umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie (co nastąpiło w cytowanym wyżej § 14 ust. 1) nie stanowi naruszenia ustawowej delegacji, o tyle opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania (co przewidywał zaskarżony § 16 ust. 2 lit. b załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały). Jeżeli więc uiszczono obowiązującą opłatę za parkowanie, to zawsze można to wykazać, nawet w sytuacji, gdy nie umieszczono stosownego dowodu w określonym miejscu w samochodzie (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1154/12).

W myśl § 16 ust. 4 Regulaminu opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem w myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty, o których mowa w art. 39 ust. 7ab pkt 5 i art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa 13k ust. 1-2d, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnośnie powyższego wskazać należy, iż stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie powinny one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej z.t.p.) traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Powoływanie się na naruszenie tych zasad może mieć miejsce wtedy, gdy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Niedopuszczalne jest przy tym, by organy gminy formułowały powtórzenia postanowień ustawy w taki sposób, że dokonywane w akcie prawa miejscowego zapisy nie tylko powtarzają, ale modyfikują treść ustawową (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2020 r., III SA/Gd 831/19).

W rozpatrywanym przypadku uregulowanie kwestii trybu egzekucji nieuiszczonych opłat za parkowanie i opłat dodatkowych niewątpliwie nie zostało powierzone radzie gminy, lecz wynika wprost z cytowanego przepisu art. 40d ust. 2 u.d.p. Zatem wprowadzenie do zaskarżonej uchwały regulacji w tym przedmiocie przekracza granice delegacji ustawowej określonej w art. 13b ust. 4 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13f u.d.p., gdyż nie dotyczy określenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania.

Nie można również uznać, iż przepis § 16 ust. 4 Regulaminu pełni rolę jedynie informacyjną, gdyż po pierwsze brak wskazania w jego treści na art. 40d ust. 2 u.d.p., a jednocześnie kwestionowany przepis uchwały nie stanowi wiernego powtórzenia tego przepisu ustawy, gdyż zawiera w swej treści modyfikację jego brzmienia. Modyfikacja ta dotyczy przede wszystkim pominięcia w § 16 ust. 4 kwestii objęcia przymusowym ściągnięciem w trybie określonym w u.p.e.a. nie tylko samej opłaty dodatkowej, ale także odsetek ustawowych za opóźnienie. W takich okolicznościach brak dosłownego powtórzenia w akcie prawa miejscowego, mającego zastosowanie przepisu ustawy, w sposób uzasadniony może budzić wątpliwości interpretacyjne u adresatów normy prawnej.

W takiej sytuacji wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, czyli akcie rangi podustawowej, przepisu stanowiącego częściowe powtórzenie przepisu ustawowego, jednak w sposób niepełny, należy ocenić jako istotnie naruszający przepisy prawa: art. 13b, art. 13f, art. 40d ust. 2 u.d.p. oraz naruszający zasady prawidłowej techniki legislacyjnej (§ 137 Zasad techniki prawodawczej). Taką ocenę potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych: wyroki WSA w Poznaniu z 25 lutego 2016 r., III SA/Po 1200/15, z 28 kwietnia 2016 r., III SA/Po 77/16, z 6 maja 2016 r., III SA/Po 193/16, z 16 marca 2016 r., IV SA/Po 1063/15, z 21 grudnia 2016 r., IV SA/Po 690/16WSA w Szczecinie z 21 października 2015 r., II SA/Sz 985/15; WSA w Warszawie z 26 października 2016 r., IV SA/Wa 1783/16; WSA w Łodzi z 11 grudnia 2015 r., III SA/Łd 1168/15; WSA w Łodzi z 3 listopada 2016 r., III SA/Łd 587/16.

Z powyższych przyczyn uznać należało, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy § 16 ust. 2 lit. b oraz § 16 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały – Regulamin Strefy Płatnego Parkowania istotnie naruszają prawo. W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Skarga nie została natomiast uwzględniona w części obejmującej § 14 ust. 2 w brzmieniu: "co jednocześnie stanowić będzie podstawę do reklamacji" oraz § 20 ust. 2 w brzmieniu: "reklamacje związane z nałożonymi opłatami dodatkowymi" załącznika nr 3 do uchwały – Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania.

W myśl § 14 ust. 2 Regulaminu, w przypadku uszkodzenia najbliższego automatu parkingowego, należy niezwłocznie wykupić bilet parkingowy w innym najbliższym automacie parkingowym. W przypadku uszkodzenia i tego automatu parkingowego, fakt ten należy niezwłocznie zgłosić w sposób zgodny z instrukcją każdorazowo zamieszczaną na automacie parkingowym, co jednocześnie stanowić będzie podstawę do reklamacji.

Powyższa regulacja nie stanowi zakwestionowania zasady, że opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa i jest konsekwencją nieopłacenia opłaty za postój samochodu na terenie SPP. Jej przymusowa egzekucja następuje na podstawie przepisów u.p.e.a., które przewidują odpowiedni tryb postępowania. Analizowany § 14 ust. 2 Regulaminu nie wprowadza żadnych zmian związanych uiszczeniem opłaty dodatkowej. Należy go traktować jako daną użytkownikowi strefy możliwość wyjaśnienia wątpliwości lub problemów związanych z działalnością SPP. Należy pamiętać, że skoro opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa z uwagi na nieopłacenie opłaty za postój samochodu na terenie SPP to uiszczenie w/w opłaty za postój oznacza, że obowiązek opłaty dodatkowej nie powstał.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących auta w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1674/13, wyroki WSA w Białymstoku z 23 grudnia 2014 r. II SA/Bk 992/14, WSA w Opolu z 29 grudnia 2011 r. akt II SA/Op 530/11 ). Jeżeli więc uiszczono wymaganą opłatę za parkowanie, to zawsze można to wykazać, nawet w sytuacji gdy nie umieszczono stosownego dowodu w określonym miejscu w samochodzie. Organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę czy kierujący był zobligowany do uiszczenia opłaty podstawowej i czy opłata ta została uiszczona, czy też nie i czy należna jest w związku z tym opłata dodatkowa.

Nie jest uzasadnione pozbawianie organu prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, zasadnym jest by nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej. W związku z tym Sąd nie podziela stanowiska, że osoba, wobec której wystawiono zawiadomienie o obowiązku uiszczenia opłaty, ma możliwość wykazania braku podstaw do poboru opłaty dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniając radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty dotyczy zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty, w tym także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę czy w danym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w ogóle powstał (por. wyroki NSA z 27 września 2023 r., I OSK 1106/20 oraz I OSK 1107/20).

Dodatkowo wskazać należy, że w toku postępowania egzekucyjnego, po wniesieniu zarzutów przez dłużnika, stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, w tym w kwestii zarzutu nieistnienia obowiązku, jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności takiego zarzutu dokonuje zatem w istocie wierzyciel a nie organ egzekucyjny. Umożliwienie wierzycielowi dokonania takiej oceny przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie naruszy zatem w żaden sposób przyszłych kompetencji organu egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2020 r., III SA/Gd 714/19).

Sąd przychylił się zatem w niniejszej o sprawie do stanowiska reprezentowanego przez tę część orzecznictwa sądów administracyjnych, która uznaje takie zapisy uchwał w sprawie stref płatnego parkowania za dopuszczalne. Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 13 maja 2021 r., I SA/Sz 215/21, iż umożliwienie osobie, która chciałaby zgłosić, że posiada opłacony w sposób prawidłowy postój pojazdu w SPP i wyjaśnienie tej okoliczności bezpośrednio w Biurze Obsługi SPP przed oczekiwaniem na doręczenie jej wystawionego przez organ tytułu egzekucyjnego, jest rozwiązaniem racjonalnym i nienaruszającym prawa. Podstawy prawnej dla Rady Miejskiej w [...] wprowadzenia zakwestionowanego przepisu należy upatrywać w art. 13b ust. 3 u.d.p. upoważniającego radę do ustanowienia SPP, w tym zasad jej funkcjonowania.

Przedstawioną wyżej argumentację należy również odnieść do zakwestionowanego przez Prokuratora § 20 ust. 2 Regulaminu, w myśl którego wszelkie uwagi dotyczące funkcjonowania SPP, reklamacje związane z nałożonymi opłatami dodatkowymi przyjmowane są w siedzibie BOSPP.

Z powyższych przyczyn skarga, w części obejmującej § 14 ust. 2 w brzmieniu: "co jednocześnie stanowić będzie podstawę do reklamacji" oraz § 20 ust. 2 w brzmieniu: "reklamacje związane z nałożonymi opłatami dodatkowymi" załącznika nr 3 do uchwały – Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.