Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 143/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Czermin z dnia 29 marca 2017 r. nr XXVII/153/17 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czermin 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego § 4 ust. 2 i 3; § 5 ust. 2 pkt 1 i 3; § 18 pkt 1, 3 i 4; 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w O. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Czermin z dnia 29 marca 2017 r. nr XXVII/153/17 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czermin. Uchwale powyższej zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego

- art. 4 ust. 2 pkt 1 c i 1 d. pkt 3, oraz pkt 5-8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2325 [winno być 2010 – uw. Sądu], dalej: u.c.p.g.) oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283, dalej: ZTP) poprzez określenie w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz w pkt 3-7 załącznika do uchwały wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;

- art. .4 ust. 2 pkt 1 c u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 4 ust. 2 i ust. 3 obowiązku usuwania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w określony sposób, a także obowiązku użycia określonych materiałów do usunięcia śliskości;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g. oraz § 6 w zw z § 143 ZTP poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 5 ust. 1 i 3 regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych do "drobnych" i "nie stwarzających uciążliwości"

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 18 ust. 1 obowiązku posiadania przez prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich odpowiednich budynków i urządzeń na odpady spełniających wymogi prawa;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich w § 18 ust. 3, do niepowstawania uciążliwości zapachowych i hałasu;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazania w § 18 ust. 4 sposobów postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi.

W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302, dalej: p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w odniesieniu do § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz w pkt 3-7, § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1, 3 i 4 załącznika.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że powtórzenia i modyfikacje zapisów ustawowych stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16.06.1992 r., ONSA 1993/2/44, wyrok NSA z 14.10.1999 r., OSS 2000/1/17, wyrok NSA z 6.6.1996 r., sygn.. SA/Wr 2761/95, niepubl). Takie działanie może prowadzić do odmiennej bądź sprzecznej z intencją prawodawcy interpretacji przepisów. Z takim stanowiskiem koresponduje § 118 w zw. z § 143 ZTP, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Treść §1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz w pkt 3-7 załącznika stanowi dosłowne powtórzenie zapisów art. 4 ust. 2 pkt 1c i 1 d, pkt 3 oraz pkt 5-8 u.c.p.g.

Delegację ustawową dla podjęcia skarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przyznane radzie gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ściśle określonym zakresie. Organ nie może dokonywać regulacji prawnych poza zakresem ,do którego został upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust.2 ustawy mają charakter wyczerpujący. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, których w nim nie wymieniono (wyrok NSA z 8.11.1012 r., sygn.. akt II OSK 2012/12, WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 756/08).

W § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu doszło, zdaniem Prokuratora, do przekroczenia delegacji ustawowej przez uchwałodawcę. Wprowadzenie obowiązku uprzątania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w określony sposób wykracza poza delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt. 1 c u.c.p.g., gdyż nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki szersze niż to wynika z ustawy. (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 368/13, wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GL

974 /19). Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to ma miejsce w zaskarżonym przepisie (wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 770/19).

Także wskazanie konkretnego środka, który ma być użyty do likwidacji śliskości stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do nakazania właścicielowi stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania śliskości. Wybór metody usunięcia zalegającego lodu należy zatem do właściciela nieruchomości. Przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie powoduje, że omawiany zapis, jako wydany bez podstawy prawnej, należy wyeliminować z kontrolowanego aktu (wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 383/19, WSA w Gdańsku sygn. akt II SA 392/19)

W § 5 ust. 1 i 3 Regulaminu Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art.4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g., wprowadzając ograniczenie w naprawie pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do takich, które są "drobne" "nie stwarzają uciążliwości. Użycie nieostrych sformułowań "nie stwarzający uciążliwości", "drobne" przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 ZTP, akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Zakwestionowana regulacja ogranicza nadto zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób. Takie ograniczenia mogą być wprowadzane jedynie przepisami o randze ustawowej. Takim ograniczeniem jest w szczególności art. 144 k.c., natomiast nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem (np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 85/19).

Kolejnego przekroczenia ustawowego upoważnienia dopuściła się Rada w § 18 ust. 1 Regulaminu. W sposób nieuprawniony przekraczający umocowanie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, nie przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wynikają dwa rodzaje obowiązków - ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oznacza to, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. Z tego względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

Rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są regulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi np. ustawy czy rozporządzenia. Kwestie związane z wymaganiami budynków przeznaczonych do trzymania zwierząt czy urządzeń niezbędnych do likwidacji nieczystości powstałych w hodowli, regulują akty prawne wyższego rzędu np. Prawo budowlane czy Ustawa o nawozach i nawożeniu i rozporządzenia wykonawcze. Rada nie może stanowić przepisów będących powtórzeniami innych norm.

W sposób nieuprawniony Rada nakazała w § 18 ust. 3 utrzymywanie zwierząt gospodarskich w sposób nie stwarzający uciążliwości zapachowych i hałasu dla sąsiednich mieszkańców. Nie ma w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienia do zakazywania "uciążliwości" bez sprecyzowania tego pojęcia poprzez określenie choćby minimalnych wymagań w tym zakresie. Zapis ten jest nieprecyzyjny. W przypadku wprowadzania podobnych ograniczeń mogą mieć jedynie zastosowanie przepisy ustaw w tym m.in. przepisy k.c. dotyczące immisji (art. 144 k.c.) czy przepisy kodeksu wykroczeń dotyczące zakłócania spokoju publicznego (art. 51 k.w.). Wprowadzając przepis § 18 ust. 3, zdaniem Skarżącego, Rada Gminy przekroczyła ustawowe upoważnienie (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA /Wa 85/19, VIII SA/Wa 214/17).

Przekraczając delegacje ustawową z art. 4 ust.2 pkt 7u.c.p.g., Rada Gminy ustaliła w § 18 ust.4 zasady postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi. Tymczasem materia ta jest uregulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018,1967). Powyższy zapis regulaminu stanowi więc istotne naruszenie prawa (wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 188/19, wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 42/19).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. uznał zasadność zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową, tym bardziej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca wskazuje wprost, iż inkryminowany Regulamin jest aktem prawa miejscowego: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej »regulaminem«; regulamin jest aktem prawa miejscowego."

Rozpoznając skargę na akt prawny organu gminy – w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego Rady, należy stwierdzić, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 "u.s.g."), że akt prawny, który jest niezgodny z prawem jest nieważny. W myśl ust. 4 zacytowanego przepisu, pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie i w tym zakresie Sąd stwierdził nieważność Regulaminu. Sąd nie zgodził się ze wszystkimi zarzutami, wobec czego skargę oddalono w pozostałym zakresie. Sąd podjął rozstrzygnięcie według następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały, której załącznik w postaci Regulaminu jest przedmiotem zaskarżenia, jest przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Powołane przepisy stanowią odpowiednio:

Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1).

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc

gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2).

W treści skargi powołano zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2, ust. 1c, ust. 1d, pkt 3 oraz pkt 5-8 u.c.p.g. (w związku z § 118 i § 143 Z.T.P. poprzez powtórzenie przepisów ustawowych w treści § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz pkt 3 – 7 (powinno być § 1 pkt 1 ppkt 2 i 3 oraz pkt 3 – 7 Regulaminu – uw. Sądu). W ocenie Skarżącego, w § 1 powtórzono przepisy ustawowe, które wyznaczają zakres normowania przekazany do kompetencji Rady. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z powołanym przez Skarżącego poglądem dominującym w orzecznictwie, że powtórzenie przepisów ustawowych stanowi naruszenie prawa, jednakże w analizowanej sprawie, powtórzenia przepisów art. 4 ust. 2 u.c.p.g., które wyznaczają jedynie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a które w treści § 1 pkt 1 ppkt 2 i 3 oraz pkt 3 – 7 Regulaminu stanowią przedstawienie zakresu regulacji, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności. Powtórzenie przepisów ustawowych w tym przypadku nie prowadzi do zmiany ich znaczenia, wykładni, a także zastosowania. "Zakaz wyrażony w komentowanym przepisie (§ 118 Z.T.P. – przyp. Sądu) nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkowo bowiem mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis »zapowiadający« dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne (zob. też komentarz do § 137 ZTP). Powtórzenia, o których mowa, jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne, powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239).

Mając na względzie przywołany komentarz do § 118 Z.T.P., przy ocenie dopuszczalności powtórzenia przepisu aktu normatywnego wyższego stopnia, należy każdorazowo mieć na uwadze funkcję, jaką spełnia powtarzany przepis w akcie prawnym, w którym ten przepis ma mieć zastosowanie. Celem zakwestionowanego przepisu Regulaminu, jest przedstawienie w rozdziale I (Postanowienia ogólne) przedmiotu regulacji Rady w celach porządkowych, co jednocześnie przesądza o braku istotnego naruszenia § 118 w związku z § 143 Z.T.P. Sąd zgadza się co do tego, że nie powinno dochodzić do powielania przepisów aktów normatywnych wyższego stopnia, jednakże w zaskarżonej uchwale, powtórzenie nie powoduje powstania jakiejkolwiek kolizji, która wprowadzałaby wątpliwości w zakresie stosowania uchwały niedające się pogodzić z intencją ustawodawcy.

W tym zakresie wielokrotnie wypowiadał się tut. Sąd, które to stanowiska można ująć we wspólnym wniosku, iż transpozycja treści delegacji ustawowej do materii normatywnej zaskarżonego aktu prawa miejscowego stanowi zabieg porządkowy, zgodnie z którym, lokalny prawodawca "zapowiada" co jest przedmiotem niniejszej regulacji, czyniąc go uporządkowanym. Powtórzenie przepisów ustawowych wynikające z celu wprowadzenia komunikatywności aktu prawnego niższego rzędu nie stanowi naruszenia prawa (zob. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1051/19, 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1081/19, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z tego względu, Sąd uznaje zarzut Skarżącego za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 4 ust. 2 i 3 sposobu uprzątnięcia błota, lodu, śniegu oraz obowiązku użycia określonego materiału do usunięcia śliskości, Sąd uznaje za uzasadniony.

Podstawą do uregulowania przez Radę sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego jest przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

Przepis będący podstawą prawną w zakresie unormowania postępowania w przedmiocie usuwania zanieczyszczeń nie przewiduje sposobów w jaki ten obowiązek ma być spełniony. Uregulowanie w treści uchwały sposobów usunięcia zanieczyszczeń jest, zdaniem Sądu, zbyt daleko idącym rozwiązaniem, szczególnie, że ustawodawca nie określił w delegacji ustawowej, że Rada ma o tym przesądzić (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1032/19, CBOSA). Z tego względu, zarzut podniesiony przez Skarżącego jest uzasadniony, a przepis § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu nie odpowiada prawu, co implikuje stwierdzenie jego nieważności.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. oraz § 6 w związku z § 143 Z.T.P. również należy uznać za uzasadniony. Należy tu jednak zauważyć, że kwestionowane przez Skarżącego zapisy to jednostki redakcyjne § 5 ust. 2 pkt 1 i 3, nie zaś, jak zapewne omyłkowo wskazano w skardze - § 5 ust. 1 i 3 (ustęp pierwszy reguluje niekwestionowane przez Prokuratora wymagania w zakresie mycia pojazdów, a ustępu trzeciego w § 5 nie ma).

Rozpoznając zarzut względem przepisów Regulaminu, należy zwrócić uwagę na dwa jego aspekty. Po pierwsze, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika, że Rada jest zobowiązana do uregulowania wymagań w zakresie czystości i porządku w gminie obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ustawowy wyznacza sferę, w której lokalny prawodawca powinien uregulować zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza miejscami do tego wskazanymi w sposób pozytywny, a więc wskazać jednoznacznie, warunki, w jakich te czynności mogą być wykonywane. Lokalny prawodawca zastosował jednak zabieg legislacyjny, który nie wpisuje się w zamysł ustawodawcy, bowiem, uregulowano przesłankę negatywną, wyznaczającą granice swobody naprawiania samochodów poza warsztatami samochodowymi w postaci uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stopień ogólnikowości i pojęciowej nieostrości omawianego przepisu Regulaminu pozwala uznać go za sprzeczny z celem i przedmiotem regulacji Regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku. Lokalny prawodawca wskazał na "nieuciążliwość". Owa ogólnikowość oraz nieostrość pojęciowa jest zabiegiem legislacyjnym, który nie powinien cechować aktów prawa miejscowego, szczególnie, że mają one charakter wykonawczy, a więc taki, który nie pozostawia wątpliwości adresatom norm wysłowionych w jego treści.

Po drugie, Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że wskazana w poprzednim zdaniu przesłanka negatywna w zakresie naprawy samochodów jest zbieżna z regulacją art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, zwanej dalej "k.c."), co istotnie podkreślał Skarżący. Powołany przepis k.c. stanowi: "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych."

Zakwestionowany przepis prawa miejscowego oraz przywołany art. 144 k.c. wprowadzają rozbieżną siłę natężenia oddziaływania omawianej działalności (naprawa samochodów poza warsztatami). Z jednej strony ustawodawca wprowadza ograniczenia immisji do granicy, po przekroczeniu której zostanie uznana za ponad przeciętną miarę, a z drugiej strony – lokalny prawodawca traktuje o każdym uciążliwym oddziaływaniu na środowisko oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości, również tym, które nie ma charakteru ponadprzeciętnego. Zestawienie tych dwóch obowiązujących regulacji prowadzi to zaistnienia kolizji pomiędzy powołanymi przepisami, ponieważ konstytuowane regulacje w Regulaminie są dalej idące niż ograniczenia wynikające z art. 144 k.c. Kolizja przepisów prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania rozstrzygnięcia na rzecz jednej z regulacji celem zagwarantowania stabilności obrotu prawnego, co stanowi jeden ze składników konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęta w kulturze prawnej wykładnia systemowa prowadzi do wniosku o konieczności zastosowania reguły kolizyjnej w wyniku której norma prawna wyższego rzędu, znajduje zastosowanie przed normą prawną niższego rzędu (w tym przypadku, norma ustawowa, przed normą lokalną) – lex superior derogat legi inferiori. Podobne stanowisko zostało wyartykułowane w innym wyroku tut. Sądu, który w analogicznej sprawie, uznał za niedopuszczalne, aby przepis prawa miejscowego wkraczał w materię uregulowaną przez prawo cywilne w art. 144 k.c. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/19, CBOSA).

W świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, przynajmniej dwóch ostatnich kryteriów (niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto) nie spełnia analizowany przepis § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości niestanowiącej warsztatu samochodowego, zgodnie z którym korzystanie z takiej nieruchomości w celu naprawienia pojazdu byłoby ograniczone jedynie do sposobów całkowicie nieuciążliwych dla posesji sąsiednich. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu.

Zasadny jest także zarzut dotyczący § 5 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, gdzie ograniczono możliwość dokonywania napraw pojazdów do napraw "drobnych". Regulacja taka (ograniczenie) jest nieuprawniona w świetle delegacji ustawowej, zaś samo określenie "drobnych" napraw jest nieostre i jako takie narusza w analizowanym kontekście konstytucyjną zasadę pewności i określoności prawa (por. wyrok WSA z 13.11.2019 r., II SA/Bd 657/19, CBOSA).

Zasadne są także zarzuty po adresem regulacji zawartych w § 18 Regulaminu, przy czym zauważyć należy, że paragraf ten zawiera punkty, nie – jak wskazuje Prokurator – ustępy (ustępy w § 18 wprowadzone zostały nowelizacją uchwały z dnia 26 maja 2017 r., skarga nie dotyczy jednak § 18 w nowym brzmieniu).

Prokurator słusznie podniósł w kwestii obowiązku posiadania budynków służących do hodowli zwierząt i urządzeń do gromadzenia odpadów, iż Rada Gminy nie była upoważniona do określenia obowiązków co do zagadnień regulowanych w aktach wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1066/19, CBOSA) W przypadku obowiązku, dotyczącego nakazu powstrzymywania się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to zakaz ten, jak wyżej wskazano, wynika z art. 144 k.c.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wywieść, aby ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do normowania w regulaminie zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Problematyka usuwania padłych zwierząt została bowiem wyczerpująco uregulowana w aktach prawnych wyższej rangi, przede wszystkim ustawowej. I to nie tylko we wzmiankowanej w skardze ustawie z dnia 11 marca 2014 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967), ale także w wielu innych aktach prawnych. Przykładowo, w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 151, z późn. zm.) wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy ww. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym jej art. 42 ust. 1a (por. wyrok NSA z 25.05.2017 r., II OSK 2462/15, CBOSA; por. też wyroki WSA: z 04.09.2019 r. II SA/Bd 506/19; z 05.03.2019 r., II SA/Gd 42/19; z 20.12.2016 r. II SA/Kr 1347/16; z 23.03.2016 r., IV SA/Po 57/16; z 07.10.2015 r., IV SA/Po 576/15; z 27.11.2014 r., IV SA/Po 646/14; z 26.11.2013 r., II SA/Gd 553/13 – CBOSA).

Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 2 pkt 1 i 3, § 18 pkt 1, 3 i 4 (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części, tj. co do zaskarżonego przez Prokuratora § 1 pkt 1 ppkt 2 i 3 oraz pkt 3 – 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).