Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2136/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 5 pkt 1a, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1654/21 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 października 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/737/2021 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 7 października 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/737/2021, w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III SA/Kr 1654/21 uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia: "za okres od 1 października 2021 r."

Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 11 stycznia 2021 r. E. S. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. C.

Prezydent Miasta Krakowa po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z 21 kwietnia 2021 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że M. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na stałe. Niepełnosprawność istnieje od 72 roku życia, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 16 grudnia 2020 r. W związku z powyższym świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, bowiem niepełnosprawność postała później, niż do ukończenia 18 roku życia. Ponadto przeciwko przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przemawia treść art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma, tak jak w niniejszej sprawie, ustalone prawo do emerytury.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła skarżąca. Wskazała, że jej matka M. C. jest osobą wymagającą stałej opieki i niemogącą samodzielnie egzystować, a ona jest jej jedynym dzieckiem i tylko na niej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Z uwagi na zły stan zdrowia M. C. nie może podjąć zatrudnienia. Do odwołania dołączyła zaświadczenie lekarskie z 7 maja 2021 r., podpisane przez lekarza medycyny rodzinnej, z którego wynika iż: pacjentka M. C. leczona jest wielospecjalistycznie, wymaga leków, opieki lekarskiej i opieki osób trzecich, pacjentką opiekuje się córka. Następnie do akt dołączono kolejne zaświadczenie lekarskie z 17 sierpnia 2021 r. dot. stanu zdrowia M. C., z którego wynika, m.in., iż pacjentka z zaawansowaną chorobą [...] wymaga całodobowej opieki, którą opiekuje się córka.

W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z 7 października 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/737/2021, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 4, art. 24 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. S. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 21 kwietnia 2021 r. i orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 października 2021 r., na czas nieokreślony w kwocie 1971 zł, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - M. C.

W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności.

W dalszej części rozważań organ odwoławczy, powołując się na treść art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stwierdził, że osoba opiekująca się osobą niepełnosprawną mająca ustalone prawo do emerytury (renty) może dokonać wyboru pomiędzy prawem do emerytury (renty) a prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a wybór świadczenia pielęgnacyjnego jest równoznaczny z koniecznością zawieszenia prawa do emerytury.

Organ odwoławczy wskazał również, że skarżąca opiekuje się chorującą na [...] matką, która jest wdową. Z oświadczenia skarżącej z 7 maja 2021r., wynika, że od maja 2020 r. choroba szybko postępuje, a opieka nad matką jest praktycznie całodzienna. Skarżąca z matką przebywa od 7.00 lub 8.00 rano, do wieczora. Zdarza się, że całodobowo. W chwili kiedy jej nie ma, po pracy przyjeżdża syn, który zostaje na noc. Opieka polega na czesaniu, czasem ubieraniu i rozbieraniu, pomocy przy prysznicu, robieniu zakupów, gotowaniu, pomocy przy jedzeniu.

Nadto, jak wynika z akt sprawy, skarżąca do końca września 2021 r. pobierała emeryturę, jednak na wniosek złożony w dniu 22 września 2021 r. wypłata emerytury została wstrzymana od października 2021 r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zasadnym jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, poczynając od 1 października 2021 r., tj. od dnia zawieszenia emerytury.

Kolegium podkreśliło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., nie jest możliwym pobieranie obu tych świadczeń jednocześnie. W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia przez nią wniosku, tj. 11 stycznia 2021 r., spowodowałoby w istocie pobieranie przez nią zarówno emerytury jak i świadczenia pielęgnacyjnego, co w świetle ww. przepisu ustawy jest niedopuszczalne.

Na powyższą decyzję skarżąca E. S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie, w jakim odmówiono jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2021 r. do 30 września 2021 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że świadczenie powinno jej zostać przyznane od dnia złożenia przez nią wniosku o jego przyznanie, a nie od dnia, w którym zawiesiła emeryturę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca E. S. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matka M. C., który orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 16 grudnia 2020 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. M. C. jest wdową. Skarżąca jest jedyną osobą, która ma możliwość zapewnienia matce opieki. Organy administracyjne nie miały wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowanie zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżąca opieki nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Sądu pierwszej instancji za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącej nie bierze się pod uwagę warunku ustalonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, poczynając od 1 października 2021r., pomimo, że wniosek skarżącej został złożony 11 stycznia 2021 r. Kolegium odmówiło bowiem wypłaty świadczenia za okres od stycznia 2021 r. do października 2021 r. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za sporny okres stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., ponieważ skarżąca pobierała emeryturę. Wypłata emerytury ta została zawieszona na podstawie decyzji z 30 września 2021 r. począwszy od 1 października 2021 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie rodzinne ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Następnie przywołał treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wskazał następnie, że taki wybór przysługuje również w przypadku pobierania przez stronę emerytury. Aktualnie za taką interpretacją opowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy interpretować obecnie w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, ale jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Należy bowiem wskazać, że wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257; OTK-A 2019/36). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, a z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. W ocenie Trybunału sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wskazując na podstawy do dokonania wykładni w zgodzie z Konstytucją. Stąd w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, prezentowane jest rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego.

Trafnie też akcentuje się zdaniem Sądu pierwszej instancji, że aby zagwarantować stronie wybór, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując odpowiednio rozwiązania proceduralne gwarantujące jej przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej wcześniejszą decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy faktycznie uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Co więcej, na czas trwania procedury administracyjnej, strona, która zawiesiłaby wcześniej wypłatę należnej jej emerytury, byłaby pozbawiona środków do życia.

Sąd pierwszej instancji dalej zauważył, że zagadnieniem prawnym w niniejszej sprawie jest jednak określenie, od kiedy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy faktycznie pobierała ona emeryturę. Wskazał, że celem regulacji określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesne pobieranie różnych świadczeń. Samo jednak dokonanie przez skarżącą wyboru świadczenia jest decydujące dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W kontrolowanej sprawie Kolegium tego wyboru nie uwzględniło, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt zawieszenia wypłaty emerytury począwszy od 1 czerwca 2021 r. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2478/20, LEX nr 3147465). Stanowisko to jest bowiem sprzeczne z wykładnią prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz w zw. z odpowiednio stosowanym art. 27 ust. 5 u.ś.r., to jest z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Osoba, która bowiem nie otrzymuje żadnego świadczenia w momencie złożenia wniosku byłaby lepiej traktowana, niż ta która otrzymuje świadczenie emerytalne, gdyż jej świadczenie pielęgnacyjne zostałoby wypłacone od momentu wystąpienia z wnioskiem do organu gminy. Co więcej, stanowi to zaprzeczenie prawa do dokonania wyboru świadczenia przez osobę opiekującą się osobą niepełnosprawną, przez okres trwania postępowania administracyjnego w sprawie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jej prawo wyboru ograniczałoby się jedynie do albo wstrzymania wypłaty emerytury od momentu wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne i pozostanie bez środków do życia przez czas trwania całej procedury (ten czas może przeciągnąć się nawet na wiele miesięcy), albo nie zawieszać wypłacania emerytury przez czas trwania postępowania administracyjnego i liczyć się z tym, że świadczenie pielęgnacyjne zostanie jej wypłacone dopiero od faktycznego momentu jej zawieszenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest to de facto pozostawienie stronie jakiegoś racjonalnego wyboru, który powinna mieć zagwarantowany na podstawie odpowiednio stosowanego art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istnieje możliwość na podstawie art. 138 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504) zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego (wyrok SN z 4 września 2007 r., I UK 90/07, OSNP 2008, nr 19-20, poz. 301) nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 138 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia leżących po stronie ubezpieczonego okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części. Niewątpliwie w tym przypadku skarżąca powinna była bowiem zawiesić wypłacanie emerytury począwszy od dnia wystąpienia z wnioskiem i miała świadomość, że przysługuje jej tylko jedno świadczenie wybrane przez nią jako wyższe, od momentu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zrobiła tego jedynie z uwagi na fakt, że w ten sposób zostałaby pozbawiona środków do życia na czas trwania całej procedury.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyrokach m.in. z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19) i z 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 764/20) wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny oparł się w tym względzie na wykładni literalnej, która w przypadku, gdy świadczenie jest wypłacane z budżetów różnych organów administracyjnych, jest także zgodna z wykładnią funkcjonalną i systemową. Gdyby bowiem organ jednostki samorządu terytorialnego dokonał swoistego potrącenia ze świadczenia pielęgnacyjnego kwot wypłaconych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczeń emerytalnych, to okazałoby się, że niejako jest on wzbogacony kosztem budżetu ZUS. Stąd organ gminy powinien w całości wypłacić świadczenie pielęgnacyjne od momentu wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem, a ZUS powinien dochodzić wypłaconej emerytura jako nienależnie pobrane świadczenie.

W związku z powyższym zastosowanie procedury administracyjnej, która po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od momentu wystąpienia z wnioskiem nakazuje zwrot nienależnie pobranego świadczenia emerytalnego, jest zgodna z zaprezentowaną linią orzeczniczą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie sposób bowiem przyjąć interpretacji, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, aby uzyskać je począwszy od daty wystąpienia z wnioskiem, musiała od razu rezygnować z innego należnego jej świadczenia. Oznaczałoby to bowiem, że na czas trwania procedury, która może toczyć się nawet kilka lat pozostawałaby bez żadnych środków do życia, bo z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. System prawny oferuje możliwość rozwiązania tego problemu w ten sposób, że ani osoby wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ani budżet Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie poniosą szkody.

W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z pominięciem treści przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zawieszona została wypłata emerytury, a więc w rozważanym przypadku od 1 października 2021 r.

Wobec powyżej stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie daty początkowej przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną od ww. wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 24 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1a) u.ś.r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która ma ustalone prawo do emerytury (renty), jest uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nie od daty zawieszenia emerytury, gdy tymczasem art. 24 ust. 2 u.ś.r. jednoznacznie stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 a kategorycznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę mającej ustalone prawo do emerytury.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 7 października 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/737/2021, i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, o ile takie powstaną. Ponadto zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie ustalony stan faktyczny jest bezsporny.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca domagała się przyznania tego świadczenia od 1 października 2021 r., pomimo że wniosek skarżącej został złożony 11 stycznia 2021 r. oraz w dacie złożenia wniosku skarżąca pobierała emeryturę i wypłata emerytury została zawieszona na podstawie decyzji z 30 września 2021 r. począwszy od dnia 1 października 2021 r. Sąd podzielił stanowisko skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia: "za okres od 1 października 2021 r."

Skarżące kasacyjnie Kolegium stoi natomiast na stanowisku, że skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. kategorycznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę mającej ustalone prawo do emerytury, zaś przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi jednoznacznie, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. należy rozumieć w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która ma ustalone prawo do emerytury (renty), jest uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego od daty zawieszenia emerytury, a nie od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W powyższym sporze rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Kolegium.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym;

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Literalna wykładnia cytowanego wyżej przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.

Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia powyższego przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć świadczenie emerytalne jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Uznać zatem należy, że skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć trzeba, iż w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, w zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku - wydać stosowną decyzję (zob. wyrok NSA z 29 marca 2023 r., I OSK 1248/22 i przywołane w nim orzecznictwo).

Jest oczywiste, że samo dokonanie przez stronę wyboru świadczenia nie może być uznane za decydujące dla określenia daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Złożenie takiego oświadczenia przed organem właściwym w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wywołuje bowiem skutku w postaci wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego. Skutek taki nie powstaje również w sytuacji, gdy strona nie odbiera świadczenia emerytalnego. Nieodebranie świadczenia, do którego posiada się prawo, nie jest tożsame z utratą prawa do tego świadczenia. Dopiero w wyniku wydania stosownej decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pojawia się skutek prawny w postaci wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego oraz zostaje określona data, od której zostaje wstrzymana wypłata. Do tej daty strona jest uprawniona do odbioru świadczenia emerytalnego, dlatego nie można przyjmować, że świadczenie pobrane przed tą datą jest świadczeniem nienależnym. Skoro jest to świadczenie należne, to nie można argumentować, że możliwy jest zwrot tego świadczenia jako nienależnie pobranego.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w dniu 11 stycznia 2021 r. (data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) skarżąca pobierała świadczenie emerytalne, to nie było prawnie możliwe przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek w tym przedmiocie, czyli od 1 stycznia 2021 r. Organ orzekający w sprawie słusznie uznał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od 1 października 2021 r., tj. od dnia wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego na mocy stosownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego jest błędna, natomiast prawidłowa jest wykładnia tych przepisów zaprezentowana przez skarżące kasacyjnie Kolegium.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.