Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 625/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156, 158
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37b
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Aneta Żak, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2022 r. znak DOA.7110.356.2021.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej O. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r., znak: DOA.7110.356.2021.RKS, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. od decyzji Wojewody Śląskiego z 21 września 2021 r., znak: IFXIV.7840.11.50.2020, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę – uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 21 września 2021 r. w całości; stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] oraz w pozostałym zakresie umarzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z 21 września 2021 r., znak: IFXIV.7840.11.50.2020, Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia, na wniosek P. nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, instalacji wewnętrznych: sanitarnych, w tym gazu, elektrycznych oraz zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] na terenie nieruchomości w B. przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...] obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji z 21 września 2021 r., złożyła P.. Po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z 27 grudnia 2022 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 21 września 2021 r. w całości; stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] oraz w pozostałym zakresie umarzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Analizując stan faktyczny w niniejszej sprawie GINB wskazał, że przedmiotem opracowania zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], jest "zespół czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działkach położonych w B. pomiędzy ulicami [...] i [...], dz. nr [...] obręb ewid. [...]". Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała natomiast, że sporna inwestycja obejmuje swym zakresem również działkę nr ewid. [...], na której przewidziano budowę projektowanej kanalizacji deszczowej. Z projektu budowlanego nie wynika również, że kanalizacja deszczowa uwidoczniona na projekcie zagospodarowania terenu została przewidziana do realizacji na podstawie odrębnego opracowania.

P. wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] (...) w części, w zakresie zatwierdzenia projektu wykonania odpływu wody deszczowej na działce nr [...]". Następnie decyzją z 21 września 2021 r., znak: IFXIV.7840.11.50.2020, Wojewoda Śląski - po wszczęciu postępowania na wniosek P.- orzekł co do całości decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r" nr [...]. GINB wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki wyszedł poza zakres wniosku.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie możliwym jest wszczęcie i prowadzenie postępowania jedynie w części dotyczącej spornej inwestycji na działce nr ewid. [...], tj. we wnioskowanym przez stronę zakresie.

GINB wskazał na fakt, że w aktach sprawy brak jest oświadczenia inwestora - O. Sp. z o. o. - o posiadanym prawie do dysponowaniu działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Wobec powyższego organ stopnia podstawowego obowiązany był do wyjaśnienia, czy inwestor był uprawniony do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane. Pismem z 21 września 2022 r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał O. Sp. z o.o. do przesłania dokumentu, z którego wynika, że O. Sp. z o.o. posiada prawo do dysponowania działką nr ewid. [...], obręb [...], na cele budowlane. Inwestor nie przesłał wymaganego dokumentu.

Zdaniem GINB, za niewystarczające uznać należało pismo O. Sp. z o.o. z 30 września 2022 r., w którym inwestor podnosi, że posiadał dokument z którego wynika, że O. Sp. z o.o. posiada prawo do dysponowania działką nr ewid. [...], obręb [...], na cele budowlane, niemniej dokument ten zaginął.

W ocenie organu odwoławczego, kontrolowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...] (w kontrolowanym zakresie), zapadło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w kontrolowanej części).

Organ II instancji wskazał, że inwestor załączył do akt sprawy kopię decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2016 r., znak: [...], ustalającą na wniosek R.A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 4 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (8 segmentów jednorodzinnych) na działkach nr ewid. [...] obr. [...]. Decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2016 r., znak: [...] została przeniesiona na rzecz O. Sp. z o.o., decyzją tego organu z [...] października 2016 r., znak: [...]. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2016 r., ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji dotyczy działek nr ewid. [...] obr. [...]. Dla działki nr ewid. [...] inwestor nie dysponuje zatem decyzją ustalającą warunki zabudowy.

W ocenie GINB, dla inwestycji polegającej na budowie ww. kanalizacji deszczowej była wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem sporna inwestycja w ww. zakresie wymagała pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...].

Zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu w zakresie kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy zdaniem GINB stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, ponieważ wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy. W ocenie GINB, w związku z tym, że dla ww. inwestycji planowanej na działce nr ewid. [...] brak jest decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy wskazać, że organ stopnia podstawowego nie wypełnił postanowień art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czym również dopuścił się rażącego prawa.

Na koniec swoich rozważań GINB wskazał, że analiza materiału dowodowego wykazała, że decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie ww. decyzja (w kontrolowanej części) nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa ani nie jest obarczona żadną z pozostałych z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. Sp. z o.o. z/s w G. (dalej: "skarżąca"), domagając się jej uchylenia w zaskarżonym zakresie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie : art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. art. 75 § 1 i 2 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a, w zw. art. 86 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niezastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu w sposób niebudzący wątpliwości czy w momencie wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji O. sp. z o.o. pozwolenia na budowę złożyła oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania na cele budowlane działki ew. nr [...] i czy takie oświadczenie znajdowało się w aktach przedmiotowego postępowania, a także czy inwestor - skarżący posiadał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, w sytuacji w której zarówno skarżący złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowalne, w sytuacji w której dokument ten w oryginalne zaginął, jak wynikało jednak z danych zawartych w aktach i treści wydanej przez organ I stopnia - Prezydenta Miasta B. dokument taki się znajdował i musiał być do akt złoży, w tym zakresie zaś zaniechano całkowicie rozważenia przesłuchania świadków, w tym wskazanego jako udzielający zgodę ówczesnego reprezentanta właściciela działki ew. nr [...], zajmujących się przygotowaniem dokumentacji projektowanej inwestycji pracowników i zleceniobiorców inwestora - skarżącego, reprezentantów skarżącego, a także pracowników organu, którzy w okresie wydawania przedmiotowej decyzji - o udzieleniu pozwolenia na budowę brali udział w jej wydaniu i musieli analizować kwestię złożenia przez inwestora dokumentacji w tym oświadczenia o prawie dysponowania gruntem, pomijając w tym zakresie, że nie jest winą inwestora brak dokumentu w aktach postępowania, które prowadził organ administracji publicznej i stwierdzenie, że on nie istniał, wbrew stanowisku samego inwestora, który wyjaśnił, że oświadczenie taki było złożone i zalegało w aktach, uznanie, że oświadczenie takie nie istniało, opierając się jedynie na jego braku w aktach sprawy analizowanej przez Organ, a także nierozważenie całokształtu okoliczności towarzyszących procesowi inwestycyjnemu, który nie przebiegał w sposób "utajony", a polegał na budowie czterech budynków w zabudowie bliźniaczej i kanalizacji deszczowej, który był widoczny i pozwalał w momencie prowadzenia zarówno postępowania jak i prac na zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń także przez ówczesnego reprezentanta właściciela, który wyraził zgodę na dysponowanie nieruchomością przez Inwestora, w konsekwencji czego złożone zostało zaginione oświadczenie o dysponowaniu na cele prawne nieruchomością i przyjęcie w konsekwencji, że zarówno brak było zgodny i oświadczenia, co jest wnioskowaniem sprzecznym z zasadami zdrowego rozsądku a które to jest konstatacją, wobec wystarczającego wyjaśniania kwestii, tego czy oświadczenie było złożone czy też nie, co najmniej przedwczesną, także w kontekście udzielanie ówcześnie Inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego,

2) naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działce ewid. [...] w sytuacji, w której przedmiotowa decyzja ( prawidłowo) została wydana w zakresie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkaniowych, jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, instalacji wewnętrznych : sanitarnych, w tym gazu, elektrycznych oraz zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] na terenie nieruchomości w B. przy ul. [...], na działkach ewidencyjnych [...] obręb [...], nie zaś w zakresie działki [...], w stosunku do której decyzja nie została wydana, a to w związku z brakiem konieczności jej wydania, co wynika z naruszenia przez organ art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3) naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji w części, w miejsce umorzenia postępowania,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie : art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ówczesnym brzemieniu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. c i pkt 20 w brzemieniu obowiązującym w okresie od 8 marca 2016 r. do 15 lipca 2016 r. ( obecnie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit c i pkt 23 lit. c ) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w ówczesnym brzemieniu) poprzez uznanie, że budowa kanalizacji deszczowej wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez dowolne uznanie, że kanalizacja odprowadzająca wody deszczowe jest siecią uzbrojenia terenu, pomimo, że za taką sieć można uznać sieć połączoną z siecią przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego - sieć od odbiorcy usługi, która ta sieć nie została wykonana w niniejszym przypadku, a w związku z tym naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na dopatrzeniu się przez Organ wady decyzji w postaci braku uzyskania warunków zabudowany dla działki [...] i stwierdzenie także na tej podstawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B., a także nierozważenie czy w przedmiotowym przypadku doszło do jakiejkolwiek zmiany zagospodarowania terenu w obrębie działki [...], która stanowi koryto potoku i był i jest w sposób naturalny wykorzystywany jako zlewnia wód opadowych przez wszystkie sąsiednie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2022r. uchylająca decyzję Wojewody Śląskiego z 21 września 2021 r. w całości; stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] oraz w umarzająca postępowanie organu I instancji w pozostałym zakresie.

W pierwszej kolejności, Sąd wyjaśnia, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.

Przypomnieć także należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.

Niezależnie jednak od wystąpienia kwalifikowanej wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, to podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku organu II instancji doszło do przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016r.

Z art. 37b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który został wprowadzony do systemu prawnego od 19 września 2020 r., wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), zaś w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W myśl art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016r. zostało wszczęte na wniosek P. z dnia 22 lipca 2020r. ( co do działki nr ewid.[...]), a więc przed 19 września 2020 r. Uzasadnia to zdaniem GINB tezę, że nie stosuje się do tej sprawy art. 37b P.b. obowiązującego dopiero od 19 września 2020 r., gdyż sprawa w szerszym aspekcie ma charakter budowlany i przepis przejściowy nakazuje nie stosować jej do spraw już wszczętych.

Analiza spornych przepisów, jak również procesu legislacyjnego dotyczącego ich wprowadzenia do systemu prawa nie uzasadnia jednak stanowiska organu odwoławczego, który odmawiając ich zastosowania z uwagi na wszczęcie postępowania nieważnościowego przed 19 września 2020 r. wypacza istotę instytucji przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji stricte budowlanej i założeń ustawodawcy, ujawnionych w projekcie ustawy oraz w toku procesu legislacyjnego.

W ocenie Sądu art. 37b Prawa budowlanego ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również gdy postępowanie takie zostało już przed 19 września 2020 r. wszczęte.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy pozostaje zatem w błędzie co do braku możliwości zastosowania art. 37b Prawa budowlanego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 37b ust. 1 P.b., nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Z kolei art. 25 ustawy zmieniającej wskazuje wyraźnie, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W żadnym razie nie można z powyższych regulacji wywieść, że art. 37b P.b. nie będzie miał zastosowania do decyzji objętych już postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jest bowiem przepisem dotychczas nieznanym ustawie Prawo budowlane (jest to regulacja nowa), zaś art. 25 ustawy zmieniającej wprost i jednoznacznie odnosi się wyłącznie do spraw regulowanych Prawem budowlanym, a więc m.in. spraw o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji w takiej sprawie wydanej. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącym pozwolenia na budowę, jest jednak uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w Prawie budowlanym. Przepis przejściowy, na który powołuje się GINB, nie może być zatem rozumiany jako odnoszący się również do postępowań o stwierdzenie nieważności, skoro literalnie i wprost jego zakres jest kierowany jedynie (i aż) do postępowań wszczętych wyłącznie na mocy Prawa budowlanego.

Przy wykładni tego przepisu należy uwzględniać gwarancyjną rolę przepisów przejściowych, formułowanych w ustawach budowlanych po to właśnie, by stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne. Inaczej mówiąc, przejściowy przepis art. 25 ustawy zmieniającej ma z założenia zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w Prawie budowlanym, które łącza się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu (np. wniosek o pozwolenie na budowę, zgłoszenie, itp.) lub organu (postępowanie legalizacyjne, naprawcze, itp.), opartą o przepisy dotychczasowe, tak, aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa np. projektu budowlanego, przygotowanego na podstawie dotychczasowych regulacji prawnych, odmiennych od obecnie wprowadzonych.

Sąd podkreśla także, że przed 19 września 2020 r. Prawo budowlane nie regulowało jakichkolwiek procedur odnoszących się do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Dopiero wprowadzony art. 37b ust. 1 i 2 P.b. doprowadził do częściowego uregulowania tej kwestii w ustawie Prawo budowlane, pozostawiając nadal samo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ramom procedur przewidzianych k.p.a.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim właśnie rozumieniem art. 37b P.b. w relacji do art. 25 ustawy zmieniającej i postępowania nieważnościowego jest także art. 28 ustawy zmieniającej, który nakazuje do postępowań już się toczących m.in. w ramach art. 25 ("Do spraw, o których mowa w art. 25-27), stosowanie niektórych nowo wprowadzanych przepisów Prawa budowlanego, które nie znajdują żadnego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej, a mogą je znaleźć tylko i wyłącznie w postępowaniach merytorycznych, regulowanych wprost w Prawie budowlanym np. pozwolenia na budowę.

Sąd zarazem zwraca uwagę na cel wprowadzenia art. 37b P.b., którym jest podkreślana w projekcie nowelizacji i w ramach prac legislacyjnych (szczegółowo przywołanych w skardze), potrzeba zapewnienia stabilności decyzji budowlanych wydanych w przeszłości, bez względu na datę wydania decyzji czy trwające postępowania nieważnościowe.

Na efektywność i cel ustawy zmieniającej zwracają również uwagę A. Plucińska-Filipowicz i T. Filipowicz [zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2021] wskazując, że "Z przepisu przejściowego noweli z 13.02.2020 r. (art. 25) do spraw uregulowanych Prawem budowlanym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Może pojawić się wątpliwość, czy w przypadku gdy wejście w życie nowelizacji nastąpiło w czasie, gdy postępowanie nieważnościowe już się toczyło, to mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego dotychczasowe, w ogóle nieprzewidujące instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki wniosek, w ocenie autorów, byłby sprzeczny z celem i istotą wprowadzonej regulacji".

Należy wreszcie zauważyć, że w toku procesu legislacyjnego cel ustawy i zmiany polegającej na wprowadzeniu przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej po upływie 5 lat od jej wydania był szczegółowo analizowany.

Z ogólnodostępnych na stronie Sejmu RP materiałów wynika, że już w trakcie pierwszego czytania rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk nr 121) kwestia 5-letniego przedawnienia była przedstawiana przez Ministra Rozwoju konsekwentnie jako zagadnienie mające mieć zastosowanie do wszystkich stanów zastanych . Również w pracach nadzwyczajnej podkomisji do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk nr 121) badano rządowe przedłożenie nowelizacyjne .

Cel ustawy i art. 37b P.b. o przedawnieniu był wreszcie dyskutowany i przyjęty bez uwag na posiedzeniu sejmowej Komisji Infrastruktury badającej sprawozdanie podkomisji nadzwyczajnej analizującej przedłożony projekt.

W ocenie Sądu z powyższej przytoczonych etapów procesu legislacyjnego wynika niewątpliwie to, że cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia instytucja ta miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), jak również trwający bądź jeszcze nie stan postępowania nieważnościowego. Jedynym "wyjątkiem", na jaki należy zwrócić uwagę, są przypadki, gdy przed wejściem w życie ustawy stwierdzono już ostatecznie nieważność decyzji budowlanej nawet takiej, która w dacie orzekania przez organy miała więcej niż 5 lat. W takiej sytuacji stan rzeczy został już bowiem przesądzony ostatecznym rozstrzygnięciem organu i wprowadzone przedawnienie takiego orzekania nie może znajdować zastosowania.

Zgodnie z ust 2 art. 37b Prawa budowlanego - w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględniając powyższą ocenę prawną dokona ponownej analizy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016r. w kontekście wyczerpania dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ,w prawidłowo ustalonym zakresie, a więc jedynie co do działki nr ewid. [...] i wyda rozstrzygnięcie uwzględniające normę art. 158 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. , na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis (200 zł).