Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 414/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 20, art. 24a
journal: Dz.U. 2022 poz 1752
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (t. j)
article: § 30,  § 31, § 33
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi D.H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a §1 i 2, art. 28 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym jednostki ewidencyjnej [...] dla obrębów: [...] z dnia [...] lutego 2023 r. wniesionych przez D.H., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów opisanych szczegółowo w punktach 1, 2, 3, 6, 10, 11 zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. w części dotyczącej działki nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ omówił zawarte w powyższym piśmie D.H. zarzuty, tj.:

1. zarzut nieprawidłowego przebiegu linii granicznych działek ewidencyjnych o numerach ewidencyjnych [...] i drogi dojazdowej między tymi działkami, wskazując przy tym, że stan geodezyjny i kartograficzny różni się od stanu faktycznego i prawnego, (pkt 1 - zarzutów, punkt A uwag i wniosków do projektu operatu opisowo- kartograficznego oraz strona 1 protokołu nr [...] uwag zgłoszonych do projektu ewidencyjnego operatu opisowo - kartograficznego).

2. zarzut przyjęcia szerokości 4 metrów drogi dojazdowej między działką nr [...]

a działką nr [...] zamiast 5 metrów (pkt 2 - zarzutów, punkt B i C uwag i wniosków do projektu operatu opisowo - kartograficznego oraz strona 2 protokołu nr [...] uwag zgłoszonych do projektu ewidencyjnego operatu opisowo - kartograficznego).

3. zarzut niezachowania zasad bezstronności i obiektywizmu przy wykonywaniu pomiarów.

Wskazał, że D.H. podniosła, iż wykonujący czynności pomiarowe przejawili stronniczość na korzyść A.S., a to wobec faktu, że w przypadku szerokości drogi wynoszącej 4 metry granica zostanie przesunięta kosztem drogi dojazdowej i nastąpi przesunięcie granicy kosztem działki skarżącej, podczas gdy przy zachowaniu 5 metrów szerokości drogi dojazdowej płot pozostanie na równi z narożnikiem domu (okoliczność tę uwidacznia zdjęcie do uwag do danych wniesionych przez skarżącą), (pkt. 3 - zarzutów, punkt G uwag i wniosków do projektu operatu opisowo- kartograficznego oraz strona 4 protokołu nr [...] uwag zgłoszonych do projektu ewidencyjnego operatu opisowo - kartograficznego).

4. zarzut, że celem pomiaru miało być dostosowanie rozmiaru drogi do posadowionego na tej drodze ganku, tak aby doprowadzić do stwierdzenia, że ten mieści się na działce nr [...], podczas gdy faktycznie znajduje się na drodze, (pkt. 6 - zarzutów, punkt F uwag i wniosków do projektu operatu opisowo- kartograficznego oraz strona 4 protokołu nr [...] uwag zgłoszonych do projektu ewidencyjnego operatu opisowo - kartograficznego).

5. zarzut niepodjęcia czynności związanych ze zmierzeniem działki nr [...] jako podstawy ustalenia granic drogi, (pkt 10 - zarzutów, punkt K uwag i wniosków do projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz strona 6 protokołu nr [...] uwag zgłoszonych do projektu ewidencyjnego operatu opisowo - kartograficznego).

6. zarzut, że przy rozgraniczeniu podziału działek wielkość działki nr [...] ulegnie powiększeniu (pkt 11- zarzutów, punkt L uwag i wniosków do projektu operatu opisowo- kartograficznego oraz strona 6 protokołu nr [...] uwag zgłoszonych do projektu ewidencyjnego operatu opisowo - kartograficznego).

Dalej organ I instancji podał, iż odmowa wszczęcia niniejszego postępowania jest podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony. Stroną postępowania w pojęciu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W przypadku zarzutów zgłaszanych do działki nr [...] D.H. nie jest stroną postępowania, albowiem nie jest właścicielem ww. działki ani działki sąsiadującej z ww. działką. Posiadanie interesu prawnego determinuje uznanie danej osoby za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków i które to kończy się wydaniem decyzji o uwzględnieniu lub o odrzuceniu tych zarzutów. Pojęcie interesu prawnego, użyte w art. 28 k.p.a., w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Inaczej mówiąc, ten interes prawny, który jest określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (obowiązek). Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Zdaniem Starosty, szczególnego podkreślenia wymaga, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów mogących składać zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, do podmiotów posiadających interes prawny co do treści danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku modernizacji ewidencji. Ograniczenie powyższe jest (m.in.) konsekwencją ogólnej zasady, zgodnie z którą przymiot strony w sprawie mającej za przedmiot wprowadzenie zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D.H., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzuciła:

1. błędne przyjęcie, że skarżącej nie dotyczą dane wynikające z operatu powstałego w wyniku modernizacji ewidencji odnośnie działki nr [...], podczas gdy skarżąca jest właścicielką działki, której dane ewidencyjne (przede wszystkim powierzchnia) uległy zmianie z powodu regulacji gruntów sąsiednich, w tym działki

nr [...],

2. naruszenie przepisów w postaci:

1) art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 dalej p.g.k.) przez jego niezastosowanie, pomimo że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, również w zakresie odniesionym w zarzutach do działki nr [...], dotyczą interesu prawnego skarżącej, co skutkowało błędną odmową wszczęcia postępowania tym zakresie, a tym samym rozpoznania zarzutów opisanych szczegółowo w pkt. 1, 2, 3, 6, 10, 11 pisma z dnia [...] lutego 2023 r. w części dot. działki nr [...],

2) art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, dokonaną w sposób zawężający, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędną odmową wszczęcia postępowania w tym zakresie, a tym samym rozpoznania zarzutów opisanych szczegółowo w pkt. 1, 2, 3, 6, 10, 11 pisma z dnia [...] lutego 2023 r. w części dot. działki nr [...],

3) art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem tryb rozstrzygnięcia zarzutów został uregulowany w art. 24a ust. 10 p.g.k., z którego wynika, że o zarzutach Starosta rozstrzyga w drodze decyzji, którą uwzględnia zarzuty bądź je odrzuca.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Starosty.

Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również jako WINGiK) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przeprowadzone postępowanie w sprawie wskazując, że jak wynika z dokumentacji geodezyjnej, w dniu [...] marca 2021 r. firma G Sp. z o. o. w Sali Wiejskiej przeprowadziła czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych m.in. w zakresie granic działek nr [...]. D.H. została zawiadomiona o takich czynnościach w zakresie działek nr [...]. W zakresie działki nr [...], jak wynika z treści spisanego w tym dniu protokołu, w obecności D.H. ustalono granice z działkami nr [...]. Z kolei w zakresie działki nr [...] ustalono granice z działkami nr [...]. Następnie w dniu [...] maja 2021 r., m.in. po zawiadomieniu D.H. o rozpoczęciu w tym dniu, przy posesji [...], czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...], powyższa firma ponownie przeprowadziła te czynności m.in. w zakresie działki nr [...] (działka drogowa) z działkami przyległymi, w tym z działkami nr [...], a także działki nr [...] z działkami nr [...]. Ponadto m.in. w zakresie ww. działek nr [...] zostały sporządzone wykazy zmian danych ewidencyjnych na zmianę ich powierzchni.

W dniu [...] maja 2022 r. przez upoważnionego pracownika Starosty został spisany protokół w zakresie "uwag zgłoszonych do projektu ewidencyjnego operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w wyniku kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dla obrębu [...] położonego w jednostce ewidencyjnej [...], wyłożonego do publicznego wglądu w okresie od 04.05.2022r. do 24.05.2022r.". Zgłaszającą uwagi była G.H., a dotyczyły one działek o numerach [...], przy czym w jego treści utrwalono, że zgłaszająca uwagi m.in. kwestionuje prawidłowość przebiegu granic działki nr [...] oraz drogi dojazdowej między nimi, powierzchnię działki nr [...], a także granicę między działką nr [...] a działką nr [...].

Dalej organ wskazał, że zgłaszająca powyższe uwagi, na wydrukach z Rejestru gruntów dla działek nr [...] oraz Rejestru budynków dla działki nr [...], wg stanu na dzień [...] maja 2022 r., podpisała się pod adnotacjami wskazującymi, że zapoznała się z nimi oraz nie wnosi uwag do Rejestru gruntów dla działki nr [...], ale wnosi uwagi do protokołu w zakresie Rejestru gruntów oraz Rejestru budynków dla działki nr [...]. Właścicielem gruntów i budynków przedstawionych na powyższych wydrukach z Rejestrów jest D.H.. Natomiast wśród akt wskazanego w powyższym Protokole "wyłożenia" znajduje się Akt Notarialny Rep. A numer [...] z [...] maja 2022 r., w którym D.H., jako właścicielka nieruchomości oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...], udzieliła pełnomocnictwa G.H., m.in. do reprezentacji jej przed organami administracji publicznej we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, w tym wglądu do projektu operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a także zgłaszania wszelkich uwag i zastrzeżeń ustnie oraz pisemnie. Pismem z dnia [...] maja 2022 r. D.H. osobiście skierowała do Starosty "UWAGI I WNIOSKI do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębów ewidencyjnych Gminy: [...]". Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. organ udzielił jej odpowiedzi, natomiast w dniu [...] stycznia 2023 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa, pod poz. 145, została opublikowana INFORMACJA NR [...] STAROSTY z dnia

[...] stycznia 2023 r. o zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej [...] dla obrębów: [...]. Następnie do Starostwa Powiatowego w dniu 17 lutego 2023 r. wpłynął wniosek z dnia [...] lutego 2023 r. złożony przez profesjonalnego pełnomocnika D.H. pn. Zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym jednostki ewidencyjnej [...], dla obrębów: [...]. Zarzuty zostały wyszczególnione w kolejnych 20 punktach. W punktach objętych zakresem zażalenia, czyli 1, 2, 3, 6, 10 oraz 11, zostały zawarte m.in. następujące zarzuty:

1) nieprawidłowy przebieg linii granicznych działek ewidencyjnych o numerach ewidencyjnych [...] i drogi dojazdowej między tymi działkami,

2) przyjęcie szerokości 4 metrów drogi dojazdowej między działkę nr [...] a działką nr [...] zamiast 5 metrów,

3) niezachowanie zasad bezstronności i obiektywizmu przy wykonywaniu pomiarów.

6) celem pomiaru miało być dostosowanie rozmiaru drogi do posadowionego na tej drodze ganku, tak aby doprowadzić do stwierdzenia, że ten mieści się na działce nr [...], podczas gdy faktycznie znajduje się na drodze,

10) niepodjęcie czynności związanych ze zmierzeniem działki nr [...] jako podstawy ustalenia granic drogi,

11) przy rozgraniczeniu podziału działek wielkość działki nr [...] ulegnie powiększeniu.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że podtrzymuje w całości uwagi wniesione przez skarżącą do projektu operatu opisowo-kartograficznego zarówno w piśmie, jak i do protokołu w okresie wyłożenia projektu z powołaniem się na złożone przez skarżącą dowody ze zdjęć, po czym wnosząc o uwzględnienie zarzutów w całości przedstawiła zakres i sposób ich uwzględnienia, w tym:

- przyjęcie szerokości drogi dojazdowej między działką nr [...] a działką nr [...] wynoszącej minimum 5 metrów,

- uwzględnienie i wykonanie wytycznych WINGiK wynikających z pisma z dnia [...] lipca 2021 r. ,

- zweryfikowanie zgodności aktualnych informacji zawartych w ewidencji z materiałami źródłowymi i wyjaśnieni wątpliwości skarżącej w zakresie wskazania na szkicu z działką nr [...] nazwiska jej ojca (..) przy uwzględnieniu, że szkic 71 wskazuje innego właściciela tej działki,

- wyjaśnienie różnicy przy budynku na działce nr [...] dotyczących uwidocznienia na szkicach ganku,

- wyjaśnienie kwestii pieczątki Starostwa Powiatowego widniejącej tylko na jednym z dokumentów z datą 1949 r.

Odnosząc się do zażalenia organ odwoławczy wskazał, że z uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla działek [...], sporządzonych w dniu [...] marca 2023 r. wynika, że:

- właścicielem działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr KW

[...], jest D.H. - wnosząca przedmiotowe zarzuty,

- właścicielem działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr KW [...], jest Gmina,

- właścicielem działki nr [...], dla której prowadzona jest inna księga wieczysta niż powyżej wymienione, jest inna osoba fizyczna niż wnosząca zarzuty,

- obszar działki nr [...] żadnym odcinkiem granicy ani żadnym punktem granicznym nie przylega do granic działki nr [...], a obszar obu tych działki rozdziela działka drogowa nr [...], stanowiąca połączenie dziełek drogowych nr [...].

Dalej organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania, zgodnie z

art. 28, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem, jak stanowi zdanie pierwsze art. 61 a § 1, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy p.g.k., może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust, 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, w myśl art. 24a ust. 10, starosta rozstrzyga w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie pełnomocnik D.H., pismem z [...] lutego 2023 r., wniosła do Starosty 20 zanumerowanych zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia przez Starostę stosownej informacji w Dzienniku Urzędowym, o której mowa w art. 24a ust. 8 ustawy p.g.k., w zakresie dot. m.in. obrębu [...]. Zdaniem organu, zarzuty wyszczególnione w punktach 1, 2, 3, 6 10 i 11 dotyczą m.in. kwestii przebiegu granicy działki drogowej nr [...] z działką nr [...], zaś wnosząca te zarzuty nie jest właścicielem żadnej z tych działek. Oznacza to, że D.H., w odniesieniu do danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] nie jest podmiotem wskazanym w art. 20 ust. 2 pkt 1 w odniesieniu do tej działki ani działki sąsiedniej, a tym samym nie może być uznana za osobą wskazaną w art. 24a ust. 9 p.g.k., czyli osobę której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca i zarazem wnosząca zarzuty pismem z dnia [...] lutego 2023 r., nie jest właścicielem działki nr [...] - wskazywanej w tych zarzutach, a działka nr [...], stanowiącą jej własność, żadnym odcinkiem ani nawet puntem granicznym nie styka się z działką nr [...], a więc nie może być stroną w postępowaniu.

Powyższe, zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie występuje sytuacja, w której część żądania skierowała osoba niebędące stroną, co stanowi podstawę do wydania postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61 a § 1 k.p.a.

D.H., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Sądu skargę na postanowienie organu II instancji, w której zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z:

1. art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego niezastosowanie, pomimo że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, również w zakresie odniesionym w zarzutach do działki nr [...], dotyczą interesu prawnego a nie tylko faktycznego skarżącej, co skutkowało błędną odmową wszczęcia postępowania w tym zakresie, a tym samym rozpoznania zarzutów opisanych szczegółowo w pkt. 1, 2, 3, 6, 10, 11 pisma z dnia [...] lutego 2023 r. w części dot. działki nr [...],

2. art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, dokonaną w sposób zawężający, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędną odmową wszczęcia postępowania tym zakresie, a tym samym rozpoznania zarzutów opisanych szczegółowo w pkt. 1, 2, 3, 6, 10, 11 pisma z dnia [...] lutego 2023 r. w części dot. działki nr [...],

3. art. 61a § 1 i 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem tryb rozstrzygnięcia zarzutów został uregulowany w art. 24a ust. 10 p.g.k., z którego wynika, że o zarzutach Starosta rozstrzyga w drodze decyzji, którą uwzględnia zarzuty bądź je odrzuca;

4. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności o istotnym znaczeniu dla ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej, a w efekcie błędnego przyjęcia, że:

1) zarzuty wymienione w spornych punktach dotyczą kwestii przebiegu granicy działki drogowej [...] z działką nr [...] i przez to nie zachodzi interes prawny skarżącej, podczas gdy te pozostają w ścisłym i nierozerwalnym związku z działką nr [...], której właścicielem jest skarżąca;

2) skarżącej nie przysługuje przymiot strony z tego względu, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej żadnym odcinkiem ani nawet granicznym nie styka się z działką nr [...], podczas gdy skarżąca została dopuszczona i brała udział w czynnościach podjętych przez wykonawcę prac geodezyjnych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych objętych postępowaniem modernizacyjnym, tj. działki nr [...], działki drogowej nr [...] i działki nr [...];

3) skarżącej nie dotyczą dane wynikające z operatu powstałego w wyniku modernizacji ewidencji odnośnie działki nr [...], podczas gdy skarżąca jest właścicielką działki, której dane ewidencyjne (przede wszystkim powierzchnia) uległy zmianie z powodu regulacji gruntów sąsiednich, w tym działki nr [...], co łącznie skutkowało ostatecznie niezgodną z prawem odmową wszczęcia postępowania w zakresie zarzutów opisanych szczegółowo w pkt. 1, 2, 3, 6, 10, 11 pisma z dnia [...] lutego 2023 r. w części dot. działki nr [...].

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zaznaczył, że skarżąca jest właścicielką działki, której dane ewidencyjne (przede wszystkim powierzchnia) uległy zmianie z powodu regulacji gruntów sąsiednich, w tym działki nr [...]. Już z samego faktu wpływu regulowania granic działek sąsiednich (drogi [...] i działki nr [...]) względem działki skarżącej wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym dotyczą interesu prawnego skarżącej, bo może to prowadzić do ograniczenia praw skarżącej, gdy chodzi o zapewnienie jej rzeczywistych i skutecznych środków ochrony jej interesów.

Zdaniem pełnomocnika, o nieistnieniu interesu prawnego skarżącej w tej konkretnej sprawie organ II instancji, w ślad za organem I instancji, wypowiedział się bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw skarżącej, przede wszystkim prawa własności, stosując do tego przepis art. 28 k.p.a.

Organy obu instancji wyłożyły ten przepis zawężające, błędnie ograniczając jego zakres zastosowania. W przypadku skarżącej ograniczenie w wykonywaniu jej prawa własności wynika z faktu regulowania w przedmiotowym postępowaniu granic działek sąsiednich (drogi [...] i działki nr [...]) względem działki skarżącej, co rzutuje na szerokość drogi nr [...] i powierzchnię działki skarżącej.

Pełnomocnik wskazał też, że z przepisu art. 24a ust. 10 p.g.k. wynika, że o zarzutach Starosta rozstrzyga w drodze decyzji, którą zarzuty uwzględnia bądź je odrzuca. Tymczasem organ I instancji, a następnie organ II instancji wskutek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnął o zarzutach na podstawie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 24a ust. 1 p.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Po wywieszeniu informacji, na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego, jak to stanowi ust. 3 art. 24a p.g.k. o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie związanego z tym postępowaniem. Starosta, zgodnie z przepisem art. 24a ust. 4 p.g.k., wykłada następnie na okres 15-tu dni roboczych do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficznego. Wyłożenie do wglądu tego operatu poprzedza wywieszeniem na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu, a także ogłoszeniem tej informacji w prasie o zasięgu krajowym. Jak stanowi art. 24a ust. 6 p.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych, zaś po okresie wyłożenia projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków, a informację o tym Starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (art. 24a ust. 8 p.g.k.). Środkiem prawnym służącym osobom, których interesu prawnego dotyczą te dane, stosownie do treści art. 24a ust. 9 p.g.k., są zarzuty. Posiadanie zatem "interesu prawnego" determinuje uznanie danej osoby za stronę postępowania administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie, więc za stronę postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do modernizacji, które to kończy się wydaniem decyzji bądź o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu tych zarzutów (ust. 10 art. 24a p.g.k.). W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (pk1); budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (pkt 2); lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (pkt 3).

W myśl art. 20 ust. 2 p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (pkt 1 lit. a), gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 1 lit. b).

W sposób szczegółowy zawartość ewidencji gruntów i budynków jest zawarta w przepisach Rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 – dalej jako rozporządzenie). W § 30 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:

1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:

a) postępowania rozgraniczeniowego,

b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,

c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,

d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

e) podziału nieruchomości,

f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;

2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;

3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji. W myśl § 31 rozporządzenia jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. O czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca prac zawiadamia mi.in. właścicieli, użytkowników wieczystych gruntów (§ 32 rozporządzenia). § 33 rozporządzenia reguluje szczegółowo kwestie sposobu ustalenia granic. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 7 do rozporządzenia (§ 33 ust. 5 rozporządzenia).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawach dotyczących gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, wynikający z dokumentów. Dane wprowadzane do ewidencji muszą znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Wymóg ten obowiązuje także w procesie modernizacji, w toku której w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Modernizacja ewidencji nie ma prawotwórczego charakteru i nie rozstrzyga sporu granicznego. Temu celowi winno służyć postępowanie rozgraniczeniowe. Dla rozstrzygnięcia sporów granicznych właściwe jest bowiem postępowanie rozgraniczeniowe (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2023 r., III SA/Lu 446/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1021/19, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Starosta postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym jednostki ewidencyjnej [...] dla obrębów: [...] z dnia [...] lutego 2023 r. wniesionych przez D.H., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów opisanych szczegółowo w punktach 1, 2, 3, 6, 10, 11 zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. w części dotyczącej działki nr [...].

Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], jest skarżąca D.H. - wnosząca przedmiotowe zarzuty. Właścicielem działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], jest Gmina Z kolei właścicielem działki nr [...], jest inna osoba fizyczna niż wnosząca zarzuty (skarżąca). WINGiK wskazał, że obszar działki nr [...] żadnym odcinkiem granicy ani żadnym punktem granicznym nie przylega do granic działki nr [...], a obszar obu tych działek rozdziela działka drogowa nr [...], stanowiąca połączenie działek drogowych nr [...].

Z kolei zarzuty wniesione przez skarżącą wyszczególnione w punktach 1, 2, 3, 6 10 i 11 dotyczą m.in. kwestii przebiegu granicy działki drogowej nr [...] z działką nr [...], zaś wnosząca te zarzuty nie jest właścicielem żadnej z tych działek. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów mogących składać zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, do podmiotów posiadających interes prawny co do treści danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku modernizacji ewidencji. Ograniczenie powyższe jest (m.in.) konsekwencją ogólnej zasady, zgodnie z którą przymiot strony w sprawie mającej za przedmiot wprowadzenie zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Wynika to z regulacji zawartej w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Nie mają więc interesu prawnego w kwestionowaniu danych zawartych w operacie powstałym w wyniku modernizacji ewidencji podmioty, których praw nie dotyczą dane wynikające z takiego operatu (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., IV SA/Wa 537/10,wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 86/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2018 r., III SA/Kr 850/18, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe wywody należy podzielić stanowisko organów, że D.H., w odniesieniu do danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] nie jest podmiotem wskazanym w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. w odniesieniu do tej działki ani działki sąsiedniej, a tym samym nie może być uznana za osobą wskazaną w art. 24a ust. 9 p.g.k., czyli osobę której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżąca nie jest właścicielem działki nr [...] - wskazywanej w zarzutach, a działka nr [...], stanowiącą jej własność, żadnym odcinkiem ani nawet punktem granicznym nie styka się z działką nr [...]. Prowadzi to do wniosku, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 24a ust. 9 p.g.k. a zatem nie może być stroną w postępowaniu.

Za niezasadne należy również uznać twierdzenie skarżącej, że modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenie przebiegu granic działek a organy wykorzystały tę procedurę do rozstrzygnięcia spornych stanów na gruncie co do przebiegu granic i położenia znaków granicznych. Wskazać trzeba, że dokonane ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych ma charakter wyłącznie informacyjny. W skardze wskazano również, że zarzuty strony zmierzają w kierunku konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Zważyć trzeba, że przepisy p.g.k. wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych i ustaleniu zasięgu własności, utrwaleniu tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Tym samym sprawa o rozgraniczenie nieruchomości to sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granicy między nieruchomościami. Stąd też celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic na gruncie (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., I OSK 2840/19, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., I OSK 1328/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2018 r., III SA/Kr 347/18, CBOSA). Z kolei postępowanie związane z modernizacją i aktualizacją ewidencji gruntów ma charakter przede wszystkim techniczny. Opiera się ono na analizie dokumentów i czynnościach geodety na gruncie. Nie rozstrzyga się w istocie w jego toku sporów sąsiedzkich (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 316/09, CBOSA). Zmiany powierzchni wykazywane w ewidencji gruntów i budynków mogą wynikać nie tylko ze zmian położenia granic działki, ale również mogą być wynikiem zastosowania dokładniejszych metod obliczeniowych. Jeżeli w postępowaniu rozgraniczeniowym zostaną ustalone inne granice pomiędzy działkami, to w konsekwencji inne też będą powierzchnie tych działek (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2022 r., III SA/Kr 617/21, CBOSA).

Z powyższych względów w ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione. W konsekwencji należy stwierdzić, że zasadnie organy odmówiły, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie opisanych powyżej zarzutów w części dotyczących działki nr [...], gdyż postępowanie modernizacyjne nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącej, a to jest warunkiem przesądzającym o uznaniu, bądź nie, podmiotu za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W konsekwencji skargę jako niezasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).