Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 526/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 1a, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO.GN/41.8/414/2021/17463 w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2021 r. obecnie skarżąca – V. sp. z o.o. w Z., zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Z. przy ul.[...] , działka nr [...] , obręb Z., o pow. 0,1125 ha, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Z.- w prawo własności.

Postanowieniem z dnia 26 października 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego bezsporną okolicznością jest to, że w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem usługowym, a decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 11 maja 2018 r. skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę jedynie w zakresie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na usługowo-mieszkalny. Kolegium zauważyło, że w piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. skarżąca zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zakończeniu budowy, który to organ nie wniósł sprzeciwu. W ocenie Kolegium, nawet gdyby przyjąć korzystaną dla skarżącej wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (wówczas t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o przekształceniu, i uznać, że przepis ten dotyczy także przebudowy istniejącego w dniu 1 stycznia 2019 r. budynku i oddania go do użytku jako mieszkalnego po tym dniu, to i tak nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy budynek nie stanowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Kontynuując tę myśl, organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, wskazał, że omawiany budynek, zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. , znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem A43U, na którym nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zauważył dodatkowo, że na terenie tym dopuszczono lokalizacje obiektów mieszkalnych, co jednak nie jest równoznaczne z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (§ 20 pkt 5).

Wniesiona przez skarżącą skarga na powyższe postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 487/22), w którym Sąd zasadniczo podzielił stanowisko organów co do braku możliwości zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.

Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2120/22, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że analiza art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej pozwala na stwierdzenie, iż stan nieruchomości, tj. sposób zabudowania nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r., nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności przekształcenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne jest, aby w dniu oddania budynku do użytkowania (zgodnie z przepisami prawa budowlanego) grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Sąd kasacyjny wywiódł tym samym, że o ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa. Tym samym bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność dotycząca pierwotnego celu, w jakim zrealizowano daną zabudowę. W konsekwencji skarga kasacyjna okazała się zasadna, jednak NSA nie mógł w postępowaniu kasacyjnym przeprowadzić kontroli zasadności odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu, ponieważ stanowiłoby to zastępowanie Sądu I instancji, a więc faktyczne pozbawienie obu stron realnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania przed sądami administracyjnymi. Koniecznym bowiem stało się dokonanie oceny ustaleń stanu faktycznego w zakresie spełnienia przesłanki gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe wynikającej z art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy przekształceniowej, co też winien uczynić Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd ponownie rozpoznając skargę związany jest wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2120/22. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05). Wprawdzie istnieje możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, ale może to wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierająca odmienną wykładnię prawa, albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, Sąd związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez Sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego Sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Ponowna kontrola zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, dokonana z uwzględnieniem ocen i spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA, prowadzi do wniosku, że kontrolowane postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przypomnieć przyjdzie, że w sprawie zostało przesądzone, iż dla jej rozstrzygnięcia nie ma znaczenia okoliczność, czy w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a jedynie to, czy grunt ten, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Oznacza to co do zasady, że w niniejszej sprawie spełnienie przesłanki z art. 1 ust. 2 ustawy należy oceniać na dzień oddania do użytkowania budynku po zrealizowaniu robót objętych decyzją organu I instancji z dnia 11 maja 2018 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na usługowo-mieszkalny. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oddanie budynku do użytkowania po dokonanej przebudowie i zmianie sposobu użytkowania nastąpiło na skutek złożonego przez skarżącą zawiadomienia z dnia 4 lutego 2019 r. o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to zostało przyjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. bez sprzeciwu, co zostało potwierdzone przez ten organ stosowną klauzulą opatrzoną datą 28 lutego 2019 r. To właśnie ten dzień należy uznać za dzień oddania do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 725). O ile zatem wskazany wyżej warunek został spełniony, to do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo własności z mocy prawa doszłoby z dniem 28 lutego 2019 r.

Dla rozstrzygnięcia sprawy na jej obecnym etapie niezbędne jest natomiast, co jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dokonanie oceny ustaleń stanu faktycznego w zakresie spełnienia przesłanki gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe wynikającej z art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy przekształceniowej.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: (1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub (2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub (3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z kolei w myśl art. 1a tej ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Dodatkowo, w związku z mającym w niniejszej sprawie zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, grunt podlegający przekształceniu winien być zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dokonując zatem oceny stanu faktycznego we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie, stwierdzić przyjdzie co następuje:

Po pierwsze, jak wynika z przedłożonego przez skarżącą w toku postępowania wydruku z kartoteki lokali (k. 35 akt organu I instancji), w przedmiotowym budynku znajdują się 3 lokale niemieszkalne oraz 4 lokale mieszkalne. Taki stan faktyczny powoduje, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, przedmiotowy budynek należy traktować jako budynek mieszkalny wielorodzinny (ponad połowa lokali stanowi lokale mieszkalne). Organ I instancji zauważył co prawda, że na dzień wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie ustanowiono odrębnej własności w stosunku do żadnego z tych lokali, jednak kwestia ta nie stanowi negatywnej przesłanki do spełnienia warunku z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy;

Po drugie, zrealizowana przez skarżącą inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr[...] Rady Miasta Z z dnia[...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.– Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] poz. [...] z późn. zm.), zwanym dalej m.p.z.p. Jakkolwiek w aktach sprawy brak jest wypisu z tego planu, jak również dokumentu, który w sposób graficzny wskazywałby na położenie przedmiotowej działki względem obszarów przeznaczenia w planie miejscowym, to jednak przyjąć można za organem odwoławczym (co nie było kwestionowane przez skarżącą), że działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem A43U, gdzie symbol literowy "A" oznacza obszar jednostki strukturalnej – Śródmieście, a symbol "U" jako podstawowe przeznaczenie terenu przewiduje zabudowę usługową oraz usługi i inną działalność szczegółowo opisane w § 6 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. W planie miejscowym dla tej jednostki brak jest zakazu odnośnie zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, jak zauważa również organ odwoławczy, zgodnie z § 20 pkt 5 m.p.z.p., na terenie A43U dopuszcza się lokalizację obiektów mieszkalnych. Nie sposób się przy tym zgodzić z organem odwoławczym, jakoby ten zapis nie obejmował zabudowy wielorodzinnej. Dopuszczenie lokalizacji obiektów mieszkalnych, bez ich specyfikacji lub ograniczeń, musi być interpretowane jako dopuszczenie lokalizacji wszelkiego rodzaju obiektów mieszkalnych, w tym zabudowy wielorodzinnej, wszak i ona jest realizowana w "obiektach mieszkalnych". Błędną jest sugestia Kolegium, jakoby o dopuszczeniu zabudowy wielorodzinnej miało decydować wyłącznie oznaczenie terenu symbolem MW. Idąc bowiem tym tokiem rozumowania, to bez wskazania odpowiedniego symbolu w § 20 pkt 5 m.p.z.p., żaden z rodzajów zabudowy mieszkaniowej wyszczególnionych w § 6 pkt 1 – 5 m.p.z.p. nie byłby możliwy do zrealizowania w tym trybie, a z pewnością nie to jest jego celem. Niezależnie od powyższego o zgodności inwestycji z planem miejscowym rozstrzygnął już Prezydent Miasta Z., a więc ten sam organ, który jest organem I instancji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu swojej ostatecznej decyzji z dnia 11 maja 2018 r., Nr[...] , organ ten, czyniąc zadość wymaganiom wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu, stwierdził wyraźnie, że projekt budowlany został opracowany zgodnie z obowiązującymi ustaleniami m.p.z.p. Żaden z organów orzekających obecnie w sprawie nie przedstawił jakichkolwiek argumentów przemawiających za odmienną oceną zgodności inwestycji z planem miejscowym, aniżeli ta, która została dokonana przez organ I instancji w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 11 maja 2018 r.;

Po trzecie, w aktach sprawy znajduje się wydruk z księgi wieczystej nr [...]] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (k. 56 akt organu I instancji), z którego wynika, że na tej samej działce gruntu położony jest więcej niż jeden budynek stanowiący odrębną nieruchomość. W aktach sprawy znajduje się również wydruk z portalu System Informacji Przestrzennej GEO-INFO (k. 54 akt organu I instancji), z którego wynika, że na przedmiotowej działce mogą znajdować się trzy obiekty budowlane.

O ile dwie pierwsze kwestie nie budzą zastrzeżeń Sądu, o tyle trzecia z nich nie została w ogóle przez organy wyjaśniona, a jej należyte wyjaśnienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Otóż jak już wyżej zostało przytoczone, przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej wymaga, jako jeden z warunków przekształcenia, aby przewidziana w nim zabudowa stanowiła wyłączną zabudowę gruntu podlegającego przekształceniu. Zatem co do zasady grunty, które są zabudowane jeszcze innymi, poza mieszkalnymi zabudowaniami, nie podlegają przekształceniu w trybie tej ustawy. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz w art. 1a ustawy przekształceniowej. Z art. 1 ust. 2 pkt 3 wynika, że poza zabudową mieszkalną, grunty podlegające przekształceniu mogą być zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z kolei cytowany już wcześniej art. 1a ustawy przekształceniowej określa, jakie warunki muszą być spełnione aby tę ustawę stosować do gruntu zabudowanego innymi budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi. Obie te okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione. Sąd na podstawie zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów nie jest w stanie przesądzić, czy i w jaki sposób przedmiotowa działka jest zabudowana innymi budowlami, a tym samym nie może na obecnym etapie postępowania ocenić, czy doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustalenia takie w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a. winien poczynić organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 21 czerwca 2021 r. o wydanie zaświadczenia w trybie art. 4 ustawy przekształceniowej.

Z wyżej naprowadzonych powodów kontrolowane postanowienia podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.