Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 555/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i ust. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 835
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących  ochronie bezpieczeństwa narodowego
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a,c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 215, art. 291
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 2, art. 8, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 79 ust. 1, art. 178, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2841/22 w sprawie ze skargi J. w M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. w M. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2841/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę J. w M., na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec J. w M., środków przewidzianych w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1497; powoływanej dalej jako: ustawa sankcyjna). Po przeprowadzeniu analizy sprawy, w tym otrzymanego wniosku, Minister w pełni podzielił ustalenia oraz argumentację przedstawioną we wniosku.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. Minister postanowił: w pkt 1/ wpisać ww. spółkę na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej, oraz w pkt 2/ zastosować wobec podmiotu:

a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem 269/2014), będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, /.../, w pełnym zakresie,

b) zakaz udostępniania podmiotowi O. N. lub na jego rzecz -bezpośrednio lub pośrednio — jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014,

c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a) i b).

Rozstrzygając o zastosowaniu środków wskazanych w sentencji decyzji, Minister wziął m.in. pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy sankcyjnej, zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji, jego strukturę kapitałową oraz względy bezpieczeństwa narodowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. w M., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2841/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził m.in., że z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy sankcyjnej wynika, iż wpisowi na listę osób i podmiotów, wobec których stosowane są środki, o których mowa w art. 1 tej ustawy, podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi. Powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości.

WSA podkreślił, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, iż wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, może wymagać ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a z jej uzasadnienia jasno wynika, jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Minister wyjaśnił bowiem, że w całości podziela ustalenia i argumentację zawartą we wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Zdaniem WSA, wykazane powiązania organizacyjne, finansowe, gospodarcze, a także osobiste ewidentnie świadczą o w pełni uzasadnionym wydaniu w stosunku do skarżącej decyzji o wpisie na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej. W konsekwencji Sąd uznał, iż zasadne było zastosowanie środków, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy, zaś ich wybór należał do organu i o ile mieszczą się one w katalogu prawem przewidzianych, to nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. WSA nie stwierdził również dyskryminującego charakteru decyzji wydanej w stosunku do skarżącej.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawarcia w nim jedynie ogólników, czy odstąpienia od choćby fragmentarycznego przytoczenia argumentacji Szefa CBA. W ocenie Sądu, Minister wystarczająco wyjaśnił jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia, wskazał na strukturę kapitałową skarżącej i jej powiązania bezpośrednie z podmiotami wspierającymi agresję, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy sankcyjnej.

Odnosząc się do skutków ekonomicznych wynikających dla skarżącej z zaskarżonej decyzji, WSA stwierdził, że ewentualne negatywne skutki dla określonego podmiotu wpisanego na listę nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis omawianej ustawy i nie służyło jej głównym celom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. w M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.), a także w związku z art. 2, 8, 31 ust. 3, 45 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu Skarżącej na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, a w istocie uchylenie się przez Sąd od merytorycznej kontroli legalności ww. decyzji wydanej na skutek argumentacji ujętej we wniosku Szefa CBA z dnia 21 kwietnia 2022 r., która nie została poparta rzeczywistym i rzetelnym materiałem dowodowym, a jedynie poczynionymi w tymże wniosku domniemaniami, co jednocześnie doprowadziło do pozbawienia Skarżącej możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji uniemożliwi skuteczne dochodzenie ochrony przysługującego jej prawa własności, co konstytuuje przyzwolenie władzy sądowniczej na nieakceptowalne w państwie prawa praktyki, tj. przejęcie własności podmiotu trzeciego na podstawie niekonstytucyjnych regulacji prawnych, podczas gdy powinien on powołując się na zasadę prawa lex superior derogat legi inferiori i odmówić zastosowania przepisu art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej, przewidującego ograniczenie uzasadnienia decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny i przeprowadzić kontrolę merytoryczną zapadłej w sprawie decyzji opartej na wniosku Szefa CBA o czym mowa powyżej, a także polegające na błędnym uznanie, że organ nie dopuścił się naruszeń prawa polegających na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań, mających na celu precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym tego jak wygląda struktura menedżerska oraz właścicielska Skarżącej oraz poprzez błędne przyjęcie rzekomych powiązań Skarżącej z podmiotami wpisanymi do załącznika nr I do rozporządzenia UE nr 269/2014.

II. prawa materialnego, tj. naruszenie:

1) art. 2, 8, 31 ust. 3, 45 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że art. 3 ustawy sankcyjnej nie narusza żadnych chronionych wskazanymi przepisami konstytucyjnymi wartości, a wiec nie jest oczywiście niekonstytucyjny, podczas gdy mając na uwadze całościowe brzmienie zarówno art. 3 ustawy sankcyjnej, jak i kontekst i brzmienie całości tej ustawy, przepisy w niej zawarte są w sposób oczywisty niekonstytucyjne, a więc ich zastosowanie w demokratycznym państwie prawa nie powinno znaleźć miejsca.

Z daleko idącej ostrożności skarżąca kasacyjnie wskazała, że WSA podzielając stanowisko organu dokonał naruszeń przepisów prawa materialnego tj. naruszenia:

2) art. 3 ust. 1, 2, 3, 6 oraz 7 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niewłaściwe zastosowanie ich przez organ skutkujące uznaniem Skarżącej za podmiot wspierający agresję Rosji na Ukrainę rozpoczętą dnia 24 lutego 2022 r. w rozumieniu ustawy sankcyjnej i wpisaniem Skarżącej na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej oraz zastosowaniu środków, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy sankcyjnej jest zgodne z brzmieniem i celem wprowadzenia ww. przepisów;

3) art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej uznanie, że jego nieuprawnione zastosowanie i przyjęcie, że organ w sprawie, której dotyczy zaskarżona decyzja prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki do ograniczenia zakresu uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, pomimo że wspomniane przesłanki nie zaistniały;

4) art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) oraz art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE) poprzez uznanie, że wejście polskiego ustawodawcy w kompetencję wyłączną Rady w zakresie nakładania środków ograniczających w postaci sankcji, a w konsekwencji zastosowanie przepisów sankcjonujących z ustawy sankcyjnej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu Skarżącej na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę;

5) art. 24.1 oraz 24.3 TUE poprzez podjęcie przez Rzeczpospolitą Polską działań, które są sprzeczne z interesami Unii lub mogą osłabić jej skuteczność jako spójnej siły w stosunkach międzynarodowych, a w konsekwencji zastosowanie przepisów sankcjonujących z ustawy sankcyjnej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu Skarżącej na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę;

6) zasad swobodnego przepływu towarów i ludzi wyrażonych w tytule II i IV w części trzeciej TfUE, a w konsekwencji zastosowanie przepisów sankcjonujących z ustawy sankcyjnej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu Skarżącej na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę;

7) rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 13 kwietnia 2022 r., które nie przewiduje środków równoważnych z przepisami ustawy sankcyjnej i decyzji o sankcjach; w szczególności środki przyjęte przez polskiego ustawodawcę są sprzeczne z art. 3i (3) art. 3i (4) rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 oraz ustaleniami dotyczącymi kontyngentów, którymi powinny zarządzać Komisja i Rzeczpospolita Polska zgodnie z systemem zarządzania kontyngentami taryfowymi przewidzianym w art. 49 i 54 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/2447, a w konsekwencji zastosowanie przepisów sankcjonujących z ustawy sankcyjnej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu Skarżącej na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę;

8) rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 21 kwietnia 2022 r., które nie wskazuje bezpośrednio Skarżącej w załączniku nr I jako podmiotu objętego sankcjami, a w konsekwencji zastosowanie przepisów sankcjonujących z ustawy sankcyjnej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu Skarżącej na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę;

9) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1725 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 45/2001 i decyzji nr 1247/2002/WE, w szczególności art. 16, 17, 19 rozporządzenia (UE) 2018/1725 poprzez zastosowaną przez polskiego ustawodawcę procedurę nakładania sankcji, a w konsekwencji zastosowanie przepisów sankcjonujących z ustawy sankcyjnej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu Skarżącej na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę;

10) fundamentalnych praw UE wyrażonych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej: Karta), tj.: art. 16 (wolność prowadzenia działalności gospodarczej), art. 17 (prawo własności) oraz art. 21 (zakaz dyskryminacji), poprzez zastosowane środków określonych w decyzji stanowiących w dużej mierze realną konfiskatę majątku.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, wyrażając chęć rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Powyższe dotyczy w szczególności licznych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP – w tym art. 2, art. 8, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej.

W tym kontekście należy zauważyć, iż organ administracji nie był uprawniony, dokonując wykładni art. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, do odmowy zastosowania obowiązujących regulacji ustawowych jedynie ze względu na podnoszone przez stronę wątpliwości w tej materii.

Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów Konstytucji, w tym art. 178 ust. 1. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio - art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. "Podległość sędziego Konstytucji RP oznacza, że ma on obowiązek jej stosowania wszędzie tam, gdzie jest to możliwe. Bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sąd może oznaczać stosowanie przepisu (normy) konstytucyjnego jako bezpośredniej i wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia, współstosowanie przepisu konstytucyjnego i ustawowego oraz badanie zgodności przepisów niższego rzędu z normami, zasadami, wartościami konstytucyjnymi i podejmowanie odpowiednich działań w razie uznania, że przepisy te są niezgodne z Konstytucją" (Monika Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX/ el., komentarz do art. 178). Stosując dany przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy "wydobyta" z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP (szerzej B. Nita, Bezpośrednie stosowanie konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, Państwo i Prawo 2002, nr 9, s. 45 i 46).

W tym kontekście należy podkreślić, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę są zgodne z Konstytucją RP. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, WSA wprost podnosi, że omawiana ustawa powstała "w absolutnie wyjątkowej sytuacji geopolitycznej", co powoduje, iż nie jest "pozbawione uzasadnienia działanie ustawodawcy w zakresie ograniczenia, uproszczenia postępowania administracyjnego w sprawach wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r.".

Jeśli natomiast spółka kwestionuje zgodność omawianych przepisów z Konstytucją RP, to ma instrument weryfikacji powyższych wątpliwości w drodze skargi do Trybunału Konstytucyjnego. Warto bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP "Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji".

Dodatkowo należy podkreślić, iż sądy administracyjne nie mogą zmieniać, ani uzupełniać obowiązującej regulacji prawnej poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej, jak tego oczekuje autor skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2472/17; wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3958/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie powinny bowiem zastępować prawodawcy (wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2472/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ponieważ inna jest rola ustrojowa tychże sądów (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1018/06, POP 2008/4/49 ). Tego rodzaju działania wykraczają poza kontrolę działalności administracji publicznej z uwzględnieniem kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), wynikającym z określonej w art. 184 Konstytucji - pozycji ustrojowej sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 13.08.2009 r., sygn. akt II FSK 614/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W tym zakresie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy sankcyjnej, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje Minister właściwy do spraw wewnętrznych; decyzję wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w związku z powyższym w pełni zasadnie przyjął, że wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności", oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy sankcyjnej, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród nich nie znalazł się m.in. art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Wskutek powyższego, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy sankcyjnej, organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Relewantny w tym zakresie jest również art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej, który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, iż ustawodawca uznał, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, iż wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji, o czym stanowi art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a z jej uzasadnienia jasno wynika, jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Minister wyjaśnił bowiem, że w całości podziela ustalenia i argumentację zawartą we wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Jak w sprawie ustalono, skarżąca jest [...]. O. N. [...]. Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. Wykazane powiązania organizacyjne, finansowe i gospodarcze wskazują, że mamy do czynienia z sytuacją spełnienia przesłanek ustawowych do wydania kwestionowanej decyzji. Słusznie Minister wskazał, że generowanie zysków (dowolnymi metodami) dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które mogą zostać wykorzystane dla potrzeb działań wojennych – może stanowić pośrednią formę wspierania agresji, a bezpośrednie powiązanie z takim podmiotem wypełnia dyspozycję art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy sankcyjnej. Zauważyć też trzeba, że powołany przepis wskazuje na "istnienie prawdopodobieństwa" wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.

Zatem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, istotne są również powiązania skarżącej spółki o charakterze osobistym, ponieważ głównym akcjonariuszem O. N. jest L. M. , [...], a do dnia [...] lutego 2022 r. członkiem zarządu N. był G. T. (G. T.) jeden z zaufanych współpracowników W. P., objęty sankcjami UE. Osoba ta – jak wskazał Szef CBA w swoim wniosku – czerpie korzyści z powiązań z rosyjskimi decydentami, jest [...] "[...]" inwestującej w kluczowe sektory gospodarki rosyjskiej, a także udziałowcem [...], który z kolei posiada udziały w N. (N. [...]), kontrolującej środki masowego przekazu aktywnie wspierające politykę rządu rosyjskiego, polegającą na destabilizowaniu Ukrainy. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z art. 135 p.p.s.a. wynika bowiem – aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis – że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Warunkiem zastosowania trybu określonego w tym art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki niezbędności następuje, gdy bez zastosowania trybu określonego w art. 135 p.p.s.a. załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39).

Z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Kasator związków takich nie wykazał, gdyż jego zdaniem naruszenie art. 135 p.p.s.a. miało nastąpić "poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji". W tym kontekście należy podkreślić, iż użyty w tym przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowanie zaliczone do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowanie nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak i też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przepis ten nie dotyczy jednak decyzji objętej skargą oraz przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego tę decyzję. W przepisie tym chodzi bowiem o inne postępowania "prowadzone w granicach sprawy", a nie sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją i już z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia fundamentalnych praw UE wyrażonych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, tj.: art. 16 (wolność prowadzenia działalności gospodarczej), art. 17 (prawo własności) oraz art. 21 (zakaz dyskryminacji).

Jak już wielokrotnie podniesiono, powołana ustawa dotyczy tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności dysponowania nimi. Nie oznacza to pozbawienia własności. Jest to działanie, które jest już przewidziane w ramach zarówno unijnego, jak i polskiego porządku prawnego oraz mieści się - zdaniem NSA - w zakrojonych przez prawo unijne ramach. Zakładanym przez polskiego ustawodawcę rezultatem wydania decyzji w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę musi być przeciwdziałanie wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu tej agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej kasacyjnie, dotyczących zgodności ustawy z 13 kwietnia 2022 r. z prawem Unii Europejskiej, w tym art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 215 TFUE, wskazać należy, że ustawa ta jest aktem prawa krajowego bazującym na mechanizmach sankcyjnych stosowanych przez Unię Europejską. Wynika to z brzmienia art. 1 pkt 1 i 2 ustawy odwołujących się do środków ograniczających określonych w art. 2 ust 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z 18 maja 2006 r. oraz w art. 2 i art. 9 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zakres środków, o których mowa w art. 1, stosowanych wobec osób i podmiotów wpisanych na listę nie może powielać zakresu środków określonych względem tych osób i podmiotów w wykazach określonych w rozporządzeniu 765/2006 lub rozporządzeniu 269/2014. Z kolei prawo europejskie nie wyłącza możliwości zastosowania środków podejmowanych przez państwo członkowskie z uwagi na bezpieczeństwo narodowe. Z kolei art. 291 ust. 1 TFUE nakazuje, aby Państwa Członkowskie przyjmowały wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Prawo krajowe nie wyłącza stosowania środków podejmowanych przez państwa członkowskie z uwagi na bezpieczeństwo państwa.

Za całkowicie chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 24.1 oraz 24.3 TUE poprzez podjęcie przez Rzeczpospolitą Polską działań, które są sprzeczne z interesami Unii lub mogą osłabić jej skuteczność jako spójnej siły w stosunkach międzynarodowych. Agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczęta w dniu 24 lutego 2022 r., spowodowała liczne zmiany na całym świecie, także w Polsce, związane z bezpieczeństwem narodowym, ale również skutkowała podjęciem kroków prawnych w kwestii przeciwdziałania wspieraniu tej agresji. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. jest tego wyrazem, a w ocenie NSA przeciwdziałanie wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, jest - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - zgodne z interesami Unii Europejskiej oraz zwiększa jej skuteczność w stosunkach międzynarodowych.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji.