Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2093/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 296/22 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla pkt 2. i 3. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M.S. kwotę 500,00 (pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., I SAB/Wa 296/22 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego: stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...]w rozpoznaniu wniosku B.F. z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. P. [...], ozn. hip. [...], miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1. ); 2) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2.); przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. S. sumę pieniężną w kwocie 1.000 złotych (pkt 3.); oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 4.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 20 września 1951 r. nr [...]Prezydium Rady Narodowej odmówiło dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od ww. orzeczenia administracyjnego wniosła B.F. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, tj. Prezydentowi [...]. Przy piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. do akt postępowania przedłożone zostały dokumenty wywodzące następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach.

Wnioskiem z dnia 2 marca 2018 r. M. S. wystąpił na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, przedkładając m.in. akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej w dniu 28 czerwca 2017 r. stronie postępowania.

W związku z prowadzonym postępowaniem o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Prezydent [...], pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r., wystąpił do Archiwum Państwowego, Zakładu Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] o dokumenty niezbędne w toku postępowania. Pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. poinformowano stronę o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 18 maja 2018 r. zlecono geodecie uprawnionemu sporządzenie rozliczenia dawnej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. M. S. złożył ponaglenie na bezczynność Prezydenta [...]w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 marca 2018 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. W dniu 10 sierpnia 2018 r. M. S. złożył skargę na bezczynność Prezydenta [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. W dniu 20 sierpnia 2018 r. wpłynęło opracowanie geodezyjne rozliczające dawną nieruchomość hipoteczną w obecnych działkach ewidencyjnych. Postanowieniem z dnia 19 października 2018 r. Wojewoda M.wyznaczył Prezydentowi [...]termin 4 miesięczny na zakończenie postępowania, liczony od daty doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 29 października 2018 r. M. S. złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [...] Prezydent [...]zawiesił postępowanie o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość do czasu rozpoznania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości prowadzonego w trybie art. 7 dekretu.

Pismem z dnia 30 września 2021 r. udział w postępowaniu w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski" zgłosił adw. M. T. działający w imieniu spadkobierców K. S.zmarłego w dniu 28 czerwca 2017 r. oraz w imieniu J. T.S. zmarłej dnia 11 listopada 2018 r., będących następcami prawnymi dawnego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 5 lipca 2022 r. M. S. wniósł ponaglenie na bezczynność Prezydenta [...] w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, zaś pismem z dnia 12 lipca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 12 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. P. [...], ozn. Hip. [...]. Skarżący wskazał, że organ naruszył art. 35 § 1 i k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, a także art. 36 § 1 i art. 12 k.p.a. Skarżący domagał się w związku z powyższym: zobowiązania organu do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji rozstrzygającej wniosek; przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; 3) zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ wskazał m.in., że w celu zagwarantowania udziału wszystkim stronom postępowania administracyjnego zwrócił się do Sądu Rejonowego dla -[...]o przesłanie odpisu postanowienia o nabyciu spadku w sprawie sygn. akt I Ns 290/19 z dnia 2 sierpnia 2019 r. oraz odpisu postanowienia o nabyciu spadku w sprawie sygn. akt I Ns 92/96 z dnia 5 lutego 1996 r. W ocenie organu dokumenty te niezbędne są do ustalenia następców prawnych właściciela lokalu nr 6 w budynku posadowionym na działce objętej niniejszym postępowaniem. Z uwagi na fakt istniejącego ostrzeżenia w dziale III o niezgodności treści księgi wieczystej ze stanem faktycznym organ uznał, że ustalenie to jest niezbędne. Ponadto, pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. zwrócono się do adw. M. T.o przesłanie aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej J. S., ponieważ zgłaszając swój udział został przedstawiony jedynie protokół dziedziczenia po zmarłej. Organ wskazał również, że z uwagi na powyższe oraz wielowątkowość przedmiotowego postępowania, rozważane jest zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania.

W dniu 29 grudnia 2022 r. organ dołączył do akt sprawy postanowienie Prezydenta [...]z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...], którym organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku z dnia 12 lutego 1949 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu prowadzącego postępowanie dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez sąd administracyjny, w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa procesowego i materialnego w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest nieuprawnione, gdyż te kwestie mogą być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu dotyczącym kontroli postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zatem, w sprawie niniejszej, w związku z wydaniem przez Prezydenta [...]postanowienia z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...]o zawieszeniu z urzędu postępowania – zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe (pkt 2 wyroku). Zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności.

Sąd I instancji podkreślił jednak, że wydanie przez organ postanowienia nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega więc wątpliwości, iż rozpoznając przedmiotowy wniosek Prezydent [...] uchybił przepisom k.p.a. Wobec zaś podejmowania przez organ jedynie nielicznych czynności mających na celu zakończenie sprawy i podejmowania ich ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt 1. wyroku) i uznał za zasadne przyznanie od Prezydenta [...]na rzecz skarżącego M. S. sumy pieniężnej w kwocie 1.000 złotych (pkt 3. wyroku)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2. oraz 3., zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że sąd administracyjny w toku rozpatrywania skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie jest uprawniony do kontroli zasadności zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy doszło do zawieszenia postępowania w toku postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli bezczynności lub przewlekłość organu, co doprowadziło do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a wydanie przez Prezydenta [...]postanowienia o zawieszeniu postępowania, na kilka dni przed dokonaniem przez sąd administracyjny kontroli bezczynności i przewlekłości świadczy ewidentnie o próbie uniknięcia sankcji za dopuszczenie się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgodnie z prawidłowym odczytaniem zasad kontroli przez sąd administracyjny bezczynności oraz przewlekłości wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd I instancji był uprawniony do zbadania zasadności zawieszenia postępowania na podstawie okoliczności w niniejszej sprawie, w której Prezydent [...]przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny zawiesił postępowanie celem uniemożliwienia zobowiązania go do wydania aktu w określonym terminie, gdyż przeciwna ocena uprawnień sądu administracyjnego doprowadza do sytuacji, w której Prezydent [...] mógłby skutecznie uniemożliwić sądowi administracyjnemu pełną kontrolę bezczynności i przewlekłości, której się dopuścił przez zawieszenia postępowania, co czyniłoby iluzoryczną instytucję zobowiązania organu przez sąd administracyjny do wydania aktu w określonym terminie;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę kasacyjną, weryfikację rozstrzygnięcia oraz prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznania przyczyn, dla których nie uwzględniono przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w żądanym zakresie 4.000,00 złotych, pomimo stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. P. [...], ozn. hip. [...], miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji stanowi naruszenie istotnych praw skarżącego do rzetelnego procesu.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie pkt 2. I 3 zaskarżonego wyroku oraz zmianę zaskarżonego orzeczenia przez zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku B.F. z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W.przy ul. P. [...], ozn. hip. [...] w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt wraz odpisem prawomocnego wyroku (pkt 2) oraz przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 złotych (pkt 3), a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem, ewentualnie o uchylenie pkt 2. I 3. zaskarżonego wyroku i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi według norm przypisanych prawem;

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Pierwszy z postawionych zarzutów kasacyjnych dotyczy tego, czy sąd administracyjny rozpatrując sprawę w przedmiocie bezczynności organu administracji ma obowiązek zbadania zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w przypadku, gdy wydane ono zostało w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu. Zarzut ten odnosi się zatem do pkt 2. zaskarżonego wyroku. Drugi zarzut koncentruje się natomiast na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000,00 złotych, zamiast wnioskowanych 4.000,00 złotych, a zatem skierowany jest wobec pkt 3. zaskarżonego wyroku.

Ocenę owych zarzutów wypada rozpocząć od pierwszego z ww., a więc niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskutek czego Sąd I instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W tym zakresie w motywach zaskarżonego wyroku wskazano, iż zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego powoduje brak podstaw do zobowiązania organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., "zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności". Powyższe jest oczywiście niepełnym przytoczeniem treści tegoż przepisu, bowiem przewiduje on nie tylko skutki uwzględnienia skargi w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. ale także w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a zatem także w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), a w tego rodzaju postępowaniu zgłoszona została skarga na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jakkolwiek przywołanie powyższej regulacji prawnej w motywach zaskarżonego wyroku okazało się nieadekwatne do okoliczności sprawy, to jednak w sposób niebudzący wątpliwości wynika z powyższych motywów, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego stanowi przeszkodę do zobowiązania organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w określonym terminie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zawieszenie postępowania powoduje brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność w tym zakresie, a w konsekwencji prowadzi do konieczności umorzenia postępowania sądowego w tej kwestii. Powyższe stanowisko Sądu I instancji wydaje się co najmniej dyskusyjne, a w motywach zaskarżonego wyroku nie sposób doszukać się racji, które przyświecały Sądowi I instancji przy jego formułowaniu. W szczególności z zaprezentowanego uzasadnienia wyroku nie wynikają powody, dla których zawieszenie postępowania administracyjnego uniemożliwia sądowi wyznaczenie organowi horyzontu czasowego zakończenia sprawy, stosownie do wyraźnej kompetencji sądu wynikającej z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie odwołał się w tym zakresie do regulacji prawnych przełamujących lub choćby ograniczających powyższą kompetencję. Nie wskazał także, czy powyższe ograniczenie kompetencji sądu administracyjnego dotyczy każdego przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego, a zatem ma uniwersalny charakter, czy może wynika tylko z trudności w określeniu, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., terminu zakończenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie to pozostaje zawieszone. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie kończy postępowania administracyjnego w danej instancji, a jedynie wskazuje na wystąpienie określonej przeszkody w załatwieniu sprawy, która ma wyłącznie przejściowy charakter. Przepisy art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie piętnuje prowadzenie postępowania przez organ w sposób naruszający art. 12 i art. 35 k.p.a. (vide: uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tylko zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 238/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji uznać wypada, że Sąd I instancji – przez zaniechanie odwołania się do konkretnych okoliczności badanej sprawy – nie wskazał w szczególności, że zawieszenie postępowania administracyjnego dokonane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. czyniło niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie.

Przy ocenie zakresu i charakteru uprawnienia sądu wynikającej z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie sposób także pominąć, że zakres kontroli sądowej dokonywanej w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania był w ostatnich latach znacząco wzmacniany, na co wskazują zmiany dokonane chociażby ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz.U.2011.6.18 ze zm.), ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U.2016.1169), oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2011.76.409). Zmiany te w zamyśle ustawodawcy miały prowadzić do rozszerzania środków przeciwdziałania bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego, a także umożliwieniu skutecznego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną szkodę z tytułu niewydania orzeczenia oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za działania lub zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy kontekst, z którego wyraźnie wynika potrzeba efektywnego wykonywania przez sąd administracyjny kompetencji pochodzącej z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., także nie powinien być pominięty przy badaniu przez sąd, czy zawieszenie postępowania administracyjnego w okolicznościach konkretnej sprawy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego w kwestii uprawnienia sądu administracyjnego do badania, w toku postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zasadności wydanego w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, to wypada wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przedwczesne jest wyrokowanie na podstawie kompetencji przyznanej przez art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., kierując się wyłącznie faktem wydania w toku postępowania administracyjnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie stało się ostateczne, a tym bardziej prawomocne. Mając na uwadze uwarunkowania systemowe, które wpłynęły na zmianę modelu orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności lub przewlekłości, kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego nie można postrzegać w każdej sytuacji jako zagadnienie, które znajduje się poza granicami prawy sądowej wywołanej skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i tym samym kontrola legalności takiego postanowienia musi się odbyć w odrębnie wszczętym postępowaniu sądowym. Jeżeli strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną uzyskując prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania korzystające z powagi rzeczy osądzonej, to oczywiście będzie ono wiążące w każdej innej sprawie (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). W sytuacji jednak gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w ogóle nie będzie poddane kontroli lub będzie poddane jedynie administracyjnej kontroli instancyjnej, to wówczas istnieje prawna możliwość objęcia go przez sąd administracyjny oceną merytoryczną w toku postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji istnieje możliwość zastosowania przez ten sąd środki przewidzianych ustawą, w sytuacji gdy będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny orzekając w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania pozostaje uprawniony na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. do tego aby zobowiązać organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Właściwe wykorzystanie instytucji unormowanej w art. 135 p.p.s.a., która uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, stwarza warunki efektywnej kontroli sądowej w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości w postępowaniach administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 23 września 1986 r., IV SAB 12/86, niepubl.; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozważenie powyższych okoliczności w postępowaniu sądowym wydaje się konieczne zważywszy, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie dekretowej nastąpiło na kilka dni przed wyrokowaniem przez Sąd I instancji, to zaś w sposób naturalny prowadzi do skojarzenia faktu zawieszenia postępowania nie z realnym stanem postępowania administracyjnego i występowaniem w tym postępowaniu przeszkód w jego prowadzeniu, lecz z faktem rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest bezczynność organu. Formułowanym w tym zakresie zarzutom skargi kasacyjnej trudno odmówić słuszności, gdyby tak wydanie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego i brak możliwości jego oceny w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowego miało wywierać wpływ na zasadniczą kompetencję sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, prowadząc w istocie do jej przekreślenia działaniami organu. Regulacje prawne mające służyć przeciwdziałaniu bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych powinny być odczytywane jako skutecznie i efektywnie zapewniające ochronę przed negatywnymi następstwami nieterminowego załatwiania spraw, prowadzące do jak najszybszego uzyskania końcowego jej rozstrzygnięcia.

Trafny jest zatem zarzut kasacyjny podnoszony w powyższym zakresie.

Wypada także zgodzić się z drugim z postawionych zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest bowiem jakiegokolwiek wyjaśnienia tyczącego wysokości przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów zastosowania instytucji sumy pieniężnej. Podaje jedynie, odwołując się art. 154 § 6 p.p.s.a., że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zaś sumę pieniężną do wysokości połowy tak określonej kwoty. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wyboru środka dodatkowego wskazanego w tych przepisach dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanych środków dodatkowych polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Skoro przyznanie sumy pieniężnej zależy od uznania sądu i może nastąpić zarówno z urzędu jak i na wniosek strony, to kontrola w postępowaniu kasacyjnym prawidłowości zastosowania środka dodatkowego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic jego stosowania i zbadaniu, czy rozstrzygniecie o zastosowaniu bądź odmowie jego zastosowania oparte zostało na obiektywnych kryteriach wynikających z celu funkcjonowania w systemie prawa powyższej regulacji prawnej. Przy czym, uznanie sądowe, którym kieruje się sąd rozstrzygający kwestię środków dodatkowych cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego sędziego (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). W powyższych warunkach rozstrzygania spraw z zakresu stosowania ww. środków dodatkowych, ugruntowane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że środki dyscyplinująco-represyjne (grzywna) oraz dyscyplinująco-kompensacyjne (suma pieniężna) mając charakter dodatkowy winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20; wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r., III OSK 927/21 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji wystąpienie takich drastycznych warunków potwierdził, skoro zdecydował się przyznać skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 złotych. Istotą kontrowersji pozostaje natomiast identyfikacja kryteriów, którymi kierowano się określając jej wysokość.

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sadów administracyjnych zauważa się, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i stanowi swoistą zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie. Jednocześnie, podobnie jak grzywna, suma pieniężna spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania (vide: M.Jagielska, J.Jagielski, M.Grzywacz, R.Stankiewicz, [w:] R.Hauser, M.Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2017, s. 636; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Suma pieniężna nie ma natomiast charakteru zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Uznając zatem, że suma pieniężna ma przede wszystkim na celu danie stronie rekompensaty (swoistego zadośćuczynienia) za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16, www.orzecznia.nsa.gov.pl ), wysokość przyznanej z tego tytułu kwoty nie może być symboliczna. Środek ten stanowi bowiem dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Natomiast przez to, że suma pieniężna jest wydatkowania ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, następuje wzmocnienie gwarancji terminowego załatwiania sprawy. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że konieczność wydatkowania owych środków poza strukturę organów władzy publicznej stanowi realną, odczuwalną represję wobec organu (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, www.orzecznia.nsa.gov.pl ).

Prawidłowa realizacja powyższych postulatów stawianych przed instytucją sumy pieniężnej nie może nastąpić bez prawidłowego zdiagnozowania zakresu negatywnych przeżyć strony wynikających z bezczynności organu. Wymaga to co najmniej wskazania daty rozpoczęcia postępowania administracyjnego, czasu jego prowadzenia i powodów niewydania rozstrzygnięcia w zakreślonym przez prawo terminie. W oparciu o tak zarysowane okoliczności sprawy możliwa jest dopiero ocena zakresu i skali negatywnych przeżyć strony wynikających z bezczynności organu. Wyjaśnienia powyższych kwestii zabrakło w motywach zaskarżonego wyroku, także w kontekście sposobu określenia przyznanej stronie sumy pieniężnej. Czyni to zasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił pkt 2. i 3. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe uwagi odnoszące się do wykładni przepisów prawa (art. 190 p.p.a.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.