Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 343/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 26 stycznia 2023 r. nr 940/2023 w sprawie zatwierdzenia Diagnozy implementacji w kontekście potrzeb i uwarunkowań lokalnych i regionalnych oświaty i rynku pracy Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Środzie Wielkopolskiej ’2023 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. W. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na [...] Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zatwierdzenia Diagnozy implementacji w kontekście potrzeb i uwarunkowań lokalnych i regionalnych oświaty i rynku pracy Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Środzie Wielkopolskiej 2023 wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały nr 940/2023 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 26 stycznia 2023 r. - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 26 stycznia 2023 r. Zarząd Powiatu Średzkiego podjął uchwałę nr 940/2023. Wojewoda podał, że w zebraniu Zarządu Powiatu Średzkiego w dniu 26 stycznia 2023 r. uczestniczyło 5 członków, w głosowaniu nad kwestionowaną uchwałą brało udział 3 członków, przy czym uchwałę podjęto jednomyślnie.

Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem ze względu na niewłaściwe obsadzenie składu Zarządu Powiatu Średzkiego. Stosownie do § 100 ust. 1 uchwały nr LXVI/554/2018 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 17 października 2018 r. w sprawie statutu Powiatu Średzkiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 8193 ze zm.): "Zarząd liczy 3 osoby". Tymczasem przedmiotowa uchwała została podjęta przez Zarząd Powiatu Średzkiego działający w składzie pięcioosobowym, przy czym dwóch jego członków nie uczestniczyło w głosowaniu.

Dalej Wojewoda argumentował, że aktualne brzmienie § 100 ust. 1 statutu, zostało ustalone w § 1 pkt 2 uchwały nr XXXIV/232/2020 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r. poz. 9611). W następstwie skargi wniesionej przez Starostę Średzkiego na uchwałę zmieniającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 366/21) stwierdził jej nieważność, m.in. w części obejmującej zmianę liczby członków Zarządu Powiatu Średzkiego. W dalszej kolejności Rada Powiatu Średzkiego złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w wyniku której został on uchylony w całości na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 6444/21). W sentencji ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego równocześnie odrzucono wcześniejszą skargę Starosty Średzkiego w zakresie obejmującym m.in. § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej, zgodnie z którym Zarząd Powiatu Średzkiego liczy 3 osoby.

Skarżący poinformował, że na kwestię niewłaściwego obsadzenia Zarządu Powiatu Średzkiego zwrócono uwagę w pismach Przewodniczącego Rady Powiatu Średzkiego. Dalej wskazano, że ustosunkowując się do ww. korespondencji Wojewoda Wielkopolski wezwał organy powiatu średzkiego do podjęcia skutecznych działań celem wyeliminowania stanu niepewności wynikającego z nadal istniejącej niezgodności pomiędzy faktyczną a statutową liczbą członków Zarządu Powiatu Średzkiego oraz do pisemnego poinformowania organu nadzoru o zainicjowanych działaniach w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. pism. Następnie Skarżący zrelacjonował treść odpowiedzi udzielonych przez Radę Powiatu, z których wynikało m.in., że Zarząd uznaje, że Zarząd 3-osobowy powinien zafunkcjonować dopiero w razie konieczności jego wyboru. Wyrażono stanowisko, że zgodnie z prawem Zarząd w składzie 5-osobowym może więc funkcjonować do tego czasu, a jego uchwały są ważne i skuteczne.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Średzkiego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda Wielkopolski otrzymał wszystkie uchwały Zarządu Powiatu Średzkiego podjęte od momentu doręczenia Powiatowi Średzkiemu wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6444/21 i nie stwierdził ich nieważności, co oznacza, że nie dopatrzył się ich niezgodności z prawem.

Dalej wskazywano, że Wojewoda Wielkopolski podjął aktywną korespondencję z organami Powiatu, które przedstawiły swoje stanowisko na temat funkcjonowania 5-osobowego Zarządu Powiatu. Stanowisko to Zarząd podtrzymuje. Dalej podano, że pomimo tego Wojewoda stanowisk tych nie zakwestionował w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jedynie wezwał organy Powiatu Średzkiego do doprowadzenia do zgodności ze statutem składu Zarządu Powiatu. Zdaniem Zarządu w terminie do tego wyznaczonym ustawą o samorządzie powiatowym Wojewoda miał więc możliwość samodzielnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały, dlatego też wezwanie organów Powiatu do niezwłocznego podjęcia stosownych działań zmierzających do usunięcia niezgodności miedzy składem zarządu rzeczywistym a statutowym w ocenie Zarządu miało jedynie na celu likwidację stanu niepewności prawnej, podobnie jak przedmiotowa skarga.

Według Zarządu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6444/21 potwierdził wprawdzie, że Statut Powiatu Średzkiego w aktualnym brzmieniu stanowi, iż Zarząd Powiatu liczy 3 osoby, co jednak nie oznacza automatycznie konieczności dostosowania liczby członków Zarządu do liczby statutowej.

Zarząd wyraził pogląd, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu ustrojowego, który zobowiązywałby jakikolwiek organ powiatu do przedsięwzięcia jakichkolwiek działań prawnych w sytuacji podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie zmiany liczby członków zarządu w trakcie trwania kadencji tego organu. Brak jest również przepisu ustawowego stanowiącego o automatycznej zmianie liczby członków zarządu powiatu w celu jej dostosowania do liczby statutowej.

Nie może - zdaniem Zarządu – budzić wątpliwości, że zmiana liczby członków zarządu odnosi skutek dopiero wobec nowo wybieranego zarządu, nie zaś zarządu funkcjonującego i wybranego zgodnie z prawem, w tym statutem, obowiązującym w chwili jego wyboru. Podkreślić należy zdaniem organu, że obecnie funkcjonujący 5-osobowy Zarząd został wybrany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu jego wyboru. Rada Powiatu Średzkiego podjęła wprawdzie próbę odwołania dwóch pozaetatowych członków Zarządu bez stosownego wniosku Starosty, jednakże wyrokami z dnia 20 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 260/21 i II SA/Po 261/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność podjętych w związku z powyższym uchwał Rady Powiatu Średzkiego z dnia 29 grudnia 2020 r. Nr XXXV/255/2020 i Nr XXXV/256/2020.

Zarząd wskazał na analogiczną jego zdaniem sytuację, w której zmienia się liczba mieszkańców powiatu/gminy, od której zależna jest liczba radnych rady powiatu/gminy (art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i odpowiednio art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W razie zwiększenia lub zmniejszenia się liczby mieszkańców w trakcie trwania kadencji organu stanowiącego nie dokonuje się automatycznego wyboru uzupełniającego nowych radnych/nie odwołuje się radnych "nadmiarowych". Podstawę do określenia ustawowego składu rady stanowi bowiem liczba mieszkańców w dniu wyboru danej rady, określana na podstawie danych znajdujących się w urzędowych rejestrach ewidencji ludności według stanu na koniec roku poprzedzającego rok, w którym wybory mają być przeprowadzone. Dopiero zaś w momencie ogłaszania wyborów do rady nowej kadencji bierze się pod uwagę tę zmienioną liczbę mieszkańców.

Zdaniem Zarządu należy zauważyć, że ustawodawca w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym opowiedział się za ciągłością funkcjonowania zarządu. Przykładem tego jest regulacja z art. 28 ustawy, zgodnie z którym do czasu wyboru nowego zarządu po wyborach samorządowych, dotychczasowy zarząd działa do dnia wyboru nowego zarządu. Rada ma 3 miesiące na wybór nowego zarządu (art. 27 ust. 1 ustawy). Celem ustawodawcy było więc zapewnienie działania dotychczasowego organu do czasu ukonstytuowania się nowego, niezależnie w jakiej formie i z czyjej inicjatywy ta zmiana nastąpi. Analogicznie więc zdaniem Zarządu, zgodnie z zamysłem ustawodawcy, patrzeć należy na analizowaną sytuację. Dopóki nic zostanie wyłoniony zarząd zgodny z obowiązującym w tym czasie statutem, dotychczasowy zarząd może i powinien działać na dotychczasowych zasadach. Dodano, że zasada ciągłości funkcjonowania zarządu powiatu przejawia się również w przepisach ustawy ustrojowej dotyczących złożenia rezygnacji przez członka zarządu powiatu, tj. art. 31c.

Końcowo wskazano, że uchwałą Nr 12/692/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2023 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 987/2023 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 5 kwietnia 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2023 rok. Organ wskazał, że postępowanie to zostało wszczęte ze względu na tożsame z wątpliwościami Wojewody Wielkopolskiego w niniejszej sprawie zastrzeżenia wobec uchwały podjętej przez Zarząd Powiatu Średzkiego działający w składzie 5-osobowym, choć głosowanej przez 3 członków Zarządu, jako że 2 nie wzięło udziału w glosowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga Wojewody Wielkopolskiego okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5, podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia (art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.p."). Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej przyjęcia, w tym także poprzez podjęcie uchwały przez organ w niewłaściwym składzie. Przy tym, podkreślić należy, że decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.s.p. nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Przy czym nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo, wynikający z art. 78 ust. 1 u.s.p. obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.), jak w niniejszej sprawie.

Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 tejże ustawy). Zaskarżona uchwała został podjęta 26 stycznia 2023 r., zatem nie upłynął roczny termin na stwierdzenie jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru - Wojewoda Wielkopolski nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu po upływie 30 dni od dnia jej otrzymania.

Skarga Wojewody w niniejszej sprawie jest zatem dopuszczalna.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr 940/2023 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zatwierdzenia Diagnozy implementacji w kontekście potrzeb i uwarunkowań lokalnych i regionalnych oświaty i rynku pracy Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Środzie Wielkopolskiej 2023. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 u.s.p., który określa, że zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu określone przepisami prawa, w tym w zakresie edukacji publicznej i przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 17 u.s.p.

Przechodząc do istoty sporu w niniejszej sprawie Wojewoda podniósł zarzut procedowania przez Zarząd Powiatu Średzkiego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w niewłaściwym składzie. Stosownie do § 100 ust. 1 uchwały nr LXVI/554/2018 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 17 października 2018 r. w sprawie statutu Powiatu Średzkiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 8193 ze zm., zwanej dalej "statutem"), zmienionej uchwałą nr XXXIV/232/2020 Rady Powiatu Średzkiego z 7 grudnia 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r. poz. 9611): "Zarząd liczy 3 osoby". Tymczasem przedmiotowa uchwała nr 940/2023 została podjęta przez Zarząd Powiatu Średzkiego działający w składzie pięcioosobowym, przy czym dwóch jego członków nie uczestniczyło w głosowaniu (Protokół Nr 324/2023 z posiedzenia Zarządu Powiatu Średzkiego, które odbyło się 26 stycznia 2023 r. – w aktach adm.).

Zgodnie z pierwotną treścią § 100 ust. 1 statutu Powiatu, Zarząd liczył 5 osób. Zarząd Powiatu Średzkiego został wybrany w łącznej liczbie 5 osób, co wynika z uchwał Rady Powiatu Średzkiego nr 1/4/2018, 1/5/2018 i 1/6/2018 z 23 listopada 2018 r. Z akt sprawy nie wynika przy tym, by do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nr 940/2023 zakwestionowano prawidłowy i skuteczny wybór Starosty Powiatu, Wicestarosty i członków Zarządu Powiatu w liczbie 3 osób, czy też utratę mocy stosownych postanowień tych uchwał o powołaniu konkretnych osób na członków Zarządu Powiatu.

W tym miejscu przywołać należy uprzednio podjęte uchwały Rady Powiatu Średzkiego oraz wydane w związku z nimi orzeczenia sądów administracyjnych, które ostatecznie doprowadziły do przedmiotowej skargi Wojewody, w której zarzucił podjęcie zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr 940/2023 przez Zarząd Powiatu działający niezgodnie z aktualnym brzmieniem § 100 ust. 1 statutu Powiatu Średzkiego przyjętym uchwałą z 7 grudnia 2020 r.

1. Rada Powiatu Średzkiego uchwałą nr XXXIV/232/2020 z dnia 7 grudnia 2020 r. zmieniała uchwałę Rady Powiatu Średzkiego nr LXVI/554/2018 z dnia 17 października 2018r. w sprawie statutu Powiatu Średzkiego m.in. w § 100 ust. 1 nadając mu nowe brzmienie; "Zarząd liczy 3 osoby" (§ 1 pkt 2 uchwały zmieniającej);

2. WSA w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. (IV SAB/Po 3/21, wszystkie orzeczenia dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA") w sprawie ze skargi Powiatu Średzkiego na bezczynność Rady Powiatu Średzkiego w przedmiocie wykonania postanowień uchwały nr XXXIV/232/2020 Rady Powiatu Średzkiego z 7 grudnia 2020 r., odrzucił skargę.

W postanowieniu tym Sąd wskazał, że nie dopatrzył się żadnego przepisu, który obligowałby Radę Powiatu do podjęcia uchwały w kierunku żądanych przez Powiat Średzki działań polegających na niewprowadzeniu w życie postanowień uchwały Rady Powiatu Średzkiego z 7 grudnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie statutu Powiatu odnoszącej się do zmiany liczby członków Zarządu Powiatu z 5 do 3. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym Rada Powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, co oznacza, że przepis ten przewiduje możliwość, a nie obligatoryjność odwołania członków zarządu powiatu i to na uzasadniony wniosek Starosty.

3. WSA w Poznaniu prawomocnymi wyrokami z 20 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Po 260/21 i sygn. akt II SA/Po 261/21, CBOSA) w sprawie ze skarg na uchwały Rady Powiatu nr XXXV/255/2020 i nr XXXV/256/2020 z dnia 29 grudnia 2020 r. w przedmiocie odwołania członka Zarządu Powiatu stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał.

W wyrokach tych Sąd stanął na stanowisku w kwestii zmiany liczby członków Zarządu Powiatu z 5 na 3, że taka zmiana statutu nie skutkuje powstaniem prawnego obowiązku redukcji składu osobowego skutecznie wybranego i funkcjonującego zarządu powiatu. Statut wskazując ilość członków zarządu powiatu determinuje możliwość ich wyboru w określonej liczbie, natomiast nie działa odwrotnie, to jest redukcja ilości statutowych członków zarządu powiatu nie jest przesłanką do automatycznego odwołania niektórych z nich i na pewno nie powoduje wygaśnięcia ich stanowisk z mocy prawa.

4. WSA w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Średzkiego nr XXXIV/232/2020 z dnia 7 grudnia 2020 r. w jej § 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 9 i 10 (sygn. akt IV SA/Po 366/21, CBPSA). Na skutek skargi kasacyjnej Rady Powiatu Średzkiego, NSA wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu w całości i stwierdził nieważność § 1 pkt 7 uchwały z 7 grudnia 2020 r. (pkt I); oddalił skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 4, 5, 9 i 10 uchwały z 7 grudnia 2020 r. (pkt II); odrzucił skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 2 i 3 uchwały z 7 grudnia 2020 r. (pkt III).

W wyroku tym, w części istotnej dla rozpoznania niniejszej sprawy, NSA wyraził pogląd, że liczba członków zarządu powiatu może być zmieniona w trakcie trwania kadencji rady powiatu. Nie było uzasadnionym zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, zgodnie z którym w przypadku zmniejszenia liczby członków zarządu powiatu w trakcie trwania kadencji, jedyną możliwością dostosowania liczby członków zarządu do treści statutu jest złożenie przez starostę wniosku o odwołanie członka zarządu. Jest to tylko jeden z możliwych trybów. Innym trybem jest odwołanie na podstawie art. 31 ust. 1 u.s.p. starosty na wniosek złożony przez co najmniej Ľ ustawowego składu rady, zawierający uzasadnienie przyczyny odwołania, co pociąga za sobą utratę mandatów wszystkich członków zarządu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niezasadny okazał się zarzut Wojewody procesowania Zarządu Powiatu przy podjęciu zaskarżonej uchwały nr 940/2023 w niewłaściwym składzie.

Zgonie z art. 26 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2).

Przepis art. 27 ust. 1 u.s.p. określa ustawowy, liczbowy skład zarządu powiatu oraz procedurę jego wyboru. Liczyć on może od 3 do 5 członków, stąd rada powiatu, przystępując do wyboru zarządu, winna wpierw określić w statucie (art. 19 u.s.p.), z ilu osób będzie się on składał. Z przepisu tego wynika, że gdyby rada tej lub następnej kadencji chciała zmniejszyć lub zwiększyć liczbę członków zarządu (ale w granicach określonych ustawą), powinna wpierw dokonać zmiany statutu, a dopiero później przystąpić do wyboru lub odwołania członka lub członków zarządu. Przy czym, dla określenia zasad podejmowania uchwał przez zarząd istotne znaczenie będzie miał nie ustawowy (potencjalny), ale faktyczny, statutowy skład zarządu obowiązujący na dzień wyboru zarządu.

Ustawa o samorządzie powiatowym (podobnie jak ustawa o samorządzie województwa, a wcześniej ustawa o samorządzie gminnym) wprowadziła instytucję tzw. zarządu autorskiego. Oznacza to możliwość wyboru całego zarządu zarówno spośród radnych, jak i osób spoza składu rady powiatu, choć ten ostatni przypadek jest w praktyce stosowany niezwykle rzadko. Ustawa wprowadziła także zasadę wyboru członków zarządu powiatu wyłącznie na wniosek starosty. Wpływa to w zasadniczy sposób na kolejność wybierania poszczególnych członków zarządu. Postępowanie to rozpoczyna się zatem od wyboru starosty, który jest ustawowym przewodniczącym zarządu, a następnie (wyłącznie na jego wniosek) rada dokonuje wyboru jego zastępcy (wicestarosty) oraz pozostałych członków zarządu. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w treści art. 31 ust. 5 u.s.p. z którego wynika, że rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Należy przy tym zaznaczyć, że dla ważności całej procedury wyboru zarządu istotne znaczenie będzie miał prawidłowy tryb wyboru starosty, jak i pozostałych członków zarządu. Jak wskazano powyżej, w sprawie nie zakwestionowano prawidłowego wyboru Starosty, ani pozostałych członków Zarządu Powiatu po wyborach samorządowych w 2018 r. oraz nie przedstawiono uchwały skutecznie odwołującej któregokolwiek z członków Zarządu Powiatu, ani przyjmującej rezygnację Starosty, Wicestarosty lub członków Zarządu z członkowstwa w Zarządzie. Co najistotniejsze, na dzień wyboru Zarządu obowiązywał statut Powiatu z 17 października 2018 r., który w § 100 ust. 1 przewidywał, że Zarząd liczy 5 osób. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 6444/21, CBOSA), a także WSA w Poznaniu w przywołanych powyżej orzeczeniach liczba członków zarządu może być zmniejszona w takcie kadencji rady powiatu, ale nie wywołuje skutku w postaci powstania prawnego obowiązku redukcji składu osobowego skutecznie wybranego i funkcjonującego zarządu powiatu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro Zarząd prawidłowo i skutecznie wybrano zgodnie z ustawą i zgodnie ze statutem obowiązującym na datę dokonania wyboru, przewidującym 5-osobowy zarząd przed wejściem w życie zmiany liczby członków zarządu przyjętą uchwałą z 7 grudnia 2020 r., a nadto brak jest przepisu u.s.p., który ustanawia obowiązek/konieczności dostosowania liczby członków działającego zarządu do liczby ustalonej zmianą statutu podjętą w trakcie kadencji tego organu, to brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że uchwała podjęta przez Zarząd w pierwotnej liczbie członków jest nieważna z powodu niewłaściwego składu Zarządu.

U.s.p. wyraźnie przewiduje bowiem przypadki odwołania starosty, członka zarządu i całego zarządu oraz rezygnacji z członkowstwa w zarządzie, a następnie wyboru zarządu w przypadku odwołania starosty, zarządu i członka zarządu w trakcie kadencji rady lub przyjęcia jego rezygnacji na zasadach określonych w art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 3 i 4, art. 31a ust. 1 i 2, art. 31b ust. 1 i 2, art. 31c ust. 1 i 3 u.s.p. Wśród tych przepisów u.s.p. nie przewiduje obowiązku dostosowania liczby prawidłowo wybranych - zgodnie z ustawą i statutem na dzień wyboru - i działających członków Zarządu z powodu przyjęcia uchwały o zmianie statutu w zakresie liczby członków zarządu.

Dalej z przepisu art. 28 u.s.p. wynika zasada ciągłości (nieprzerywalności) funkcjonowania zarządu i jego przewodniczącego, co oznacza, że ustawa nie wprowadza kadencji zarządu powiatu. Nie łączy zatem funkcjonowania zarządu jako organu wykonawczego powiatu z kadencją rady powiatu jako organu stanowiącego, która trwa 5 lat. Zarząd zatem pełni swe funkcje do dnia wyboru przez radę nowego zarządu. Oznacza to, że wybór nowego zarządu, czy członka zarządu może zostać dokonany zarówno przez radę bieżącej kadencji wskutek np. odwołania w trybie określonym ustawą lub w związku z rezygnacją członka zarządu lub starosty (co w istocie rzeczy sprowadza się do odwołania całego zarządu) – o czym powyżej - jak i przez radę następnej kadencji. W każdym z tych przypadków dokonując wyboru zarządu, czy członka zarządu rada powiatu związana jest obowiązującym na dzień wyboru brzmieniem statutu w zakresie liczby członków zarządu. A w przypadku rady powiatu nowej kadencji musi ona dokonać wyboru zarządu w całości zgodnie z procedurą wyboru zarządu określoną w art. 27 ust. 1 u.s.p. i zgodnie z ustaleniami obowiązującego na dzień wyboru statutu określającego jego liczbowy skład w danym powiecie (w niniejszej sprawie aktualnie w liczbie 3 osób).

W ocenie Sądu, w świetle przepisów u.s.p., w sytuacji spowodowanej zmianą statutu w zakresie zmniejszenia liczby członków Zarządu z 5 do 3, jedynym przepisem umożliwiającym dostosowania składu członków Zarządu do zgodnego z aktualnie obowiązującym statutem jest art. 31 ust. 5 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Jak wynika z tego przepisu wymagany jest uprzednio uzasadniony wniosek starosty w tym przedmiocie. Akta niniejszej sprawy nie wskazują, że starosta z takim uzasadnionym wnioskiem wystąpił.

Słuszność ma zatem Starosta Powiatu Średzkiego, że nie ma przepisu ustrojowego, jak również ustawowego, który zobowiązywałby jakikolwiek organ powiatu do przedsięwzięcia jakichkolwiek działań prawnych w sytuacji podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie zmiany statutu poprzez zmniejszenie liczby członków zarządu w trakcie trwania kadencji tego organu.

Zmiana liczby członków Zarządu w statucie Powiatu odniesie swój skutek dopiero w przypadku ponownego wyboru Zarządu lub członków Zarządu w przypadkach wynikających z u.s.p., tj. jak wskazano powyżej na skutek konieczności wyłonienia nowego zarządu po wyborach samorządowych, czy w następstwie odwołania starosty (i tym samym całego zarządu) albo odwołania członka zarządu albo rezygnacji z funkcji starosty, członka zarządu lub wszystkich członków zarządu w trakcie trwania kadencji tego organu, czy też na skutek odwołania członków Zarządu na uzasadniony wniosek Starosty (art. 31 ust. 5 u.s.p.). Zgodzić należy się z organem, że zmiana liczby członków zarządu odnosi skutek dopiero wobec nowo wybieranego zarządu lub wyboru nowego członka zarządu nie zaś Zarządu obecnie funkcjonującego i wybranego zgodnie z prawem, w tym ze statutem Powiatu obowiązującym w chwili wyboru aktualnie działającego Zarządu Powiatu.

Skutkiem powyższego, dopóki nie ziszczą się okoliczności warunkujące wybór zarządu lub członka zarządu nie znajdują zastosowania postanowienia aktualnie obowiązującego statutu, tj. statutu Powiatu Średzkiego w brzmieniu obowiązującym od grudnia 2020 r. Zarząd Powiatu w dotychczasowy, legalnie wybranym, składzie może i powinien działać na dotychczasowych zasadach, albowiem zmieniony statut powiatu (prawo miejscowe) działa na przyszłość, a nie wstecz. Niezasadny jest zatem zarzut Wojewody, że zaskarżona uchwała nr 940/2023 została podjęta w niewłaściwym składzie.

Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej uchwały podkreślić należy, iż z Protokołu Nr 324/2023 z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 26 stycznia 2023 r. wynika, że zgodnie z postanowieniami statutu Powiatu (§ 109 ust. 1, § 110 ust. 1) Starosta zwołał na posiedzenie członków Zarządu w licznie 5 i przewodniczył obradom Zarządu. Z posiedzenia Zarządu sporządzono Protokół odzwierciedlający przebieg posiedzenia, w szczególności przebieg dyskusji oraz sposób i wynik głosowania (§ 112 ust. 1 i 2, § 113 ust. 1 statutu). W posiedzeniu Zarządu uczestniczyło 5 członków, 3 brało udział w głosowaniu i trzema głosami "za", przy 0 głosach "przeciw" i 0 głosach "wstrzymujących się" przyjęło zaskarżoną uchwałę nr 940/2023, przy czym pozostali dwaj członkowie Zarządu nie uczestniczyli w głosowaniu (punkt Ad. 4 Protokołu w aktach adm.).

Rozstrzygniecie Zarządu Powiatu zostało podjęte w przewidzianej ustawą formie podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne, których istota sprowadza się do aktu głosowania. Uchwała została podjęta przewidzianą u.s.p. zwykłą większością głosów w obecności całego ustawowego i zgodnego ze statutem - na dzień powołania - składu Zarządu w głosowaniu jawnym, zgodnie zatem z treścią art. 13 ust. 1 u.s.p. Okoliczność braku udziału w głosowaniu dwóch członków Zarządu nie dyskwalifikuje trybu podjęcia zaskarżonej uchwały nr 940/2023. Brak bowiem przepisu w u.s.p., a także i w statucie Powiatu Średzkiego, który zawierałby sankcję nieważności uchwały w przypadku braku udziału w głosowaniu wszystkich obecnych na posiedzeniu członków Zarządu. Przepis ten bowiem wprowadza jako zasadę wymóg obecności podczas aktu głosowania co najmniej połowy ustawowego i statutowego składu organów. Podkreślić jednak należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że radny obecny na sali ma obowiązek brać udział w głosowaniu, tzn. w sposób jawny lub tajny wyrażać swoją wolę przy rozstrzyganiu określonej sprawy. Za niedopuszczalną należy uznać praktykę przebywania radnych na sali posiedzeń i niebrania udziału w głosowaniu. Jedyny wyjątek od tej powszechnej zasady określa art. 21 ust. 7 u.s.p., który wyłącza prawo radnego do głosowania, gdy dotyczy ono jego interesu prawnego (patrz C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 13). Powyższe odnieść należy też do członków Zarządu Powiatu uczestniczących w posiedzeniu tego organu (art. 26 ust. 4 u.s.p.).

Z Protokołu posiedzenia Zarządu z 26 stycznia 2023 r. wynika zatem, że zachowane zostało określone ustawowo i statutem Powiatu quorum, czyli ta najmniejsza wymagana liczba członków obecnych na posiedzeniu organu, by mógł ważnie podjąć swoje obrady lub podejmować rozstrzygnięcia. Przepis art. 13 ust. 1 u.s.p. wymaga, by uchwały rady i zarządu powiatu były podejmowane w obecności co najmniej połowy ustawowego składu, przy czym quorum liczone jest w odniesieniu do ustawowego i statutowego składu danego organu powiatu.

Skoro uchwała została podjęta zwykłą większością 3 głosów przy zapewnionym quorum członków Zarządu (obecnych 5) to nie sposób zarzucić istotnego uchybienia skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały w obecności całego składu Zarządu, gdy dwóch jego członków odmówiło głosowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały nr 940/2023 Zarządu Powiatu. W tym stanie sprawy skargę Wojewody Wielkopolskiego należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 17 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023r., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 18 - 24 akt sąd.)