Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 235/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Małgorzata Łoboz AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. – M. i S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o doprowadzenie o zgodności z przepisami budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie I. Umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, II. Stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa, III. Zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. S. i S. S. w dniu 29 września 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. postępowania wszczętego na ich wniosek z dnia 25 stycznia 2021 r. o doprowadzenie do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości S. ([...]).

W skardze podniesiono, że wskazany wniosek z 25 stycznia 2021 r. jest procedowany w sposób niewłaściwy. Skarżący wnieśli liczne zastrzeżenia co do sprawności postępowania przed organem nadzoru budowlanego, wskazując na "pozorowane działania i prokurowanie nowych, absurdalnych spraw związanych z nieruchomością (z innymi znakami sprawy)".

Zaznaczono, że na skutek rozpoznania ponaglenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie 8 czerwca 2021 r. wydał postanowienie znak WSE.7641.133.2021.MMAT stwierdzające dopuszczenie się bezczynności przez PINB w T., zarządzające wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a przede wszystkim nakazujące załatwienie sprawy do 9 sierpnia 2021 roku. Nie nastąpiło to jednak do dnia wniesienia skargi.

Dalej w skardze zawarto krytyczne uwagi co do prowadzenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego podkreślając, że 13 lipca 2021 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego – podczas gdy, zdaniem skarżących, organ związany był zakresem ich wniosku i powinien wszcząć postępowanie na wniosek. Natomiast postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r. wstrzymano użytkowanie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego tj. pomieszczenia garażu z kotłownią usytuowanego w zachodniej części budynku, zlokalizowanego na działce nr [...]. Zdaniem skarżących żaden urzędnik nie ma prawa zmieniać treści ich wniosku i wszczęcie dodatkowego postępowania w zakresie nieobjętym pierwotnym wnioskiem było bezpodstawne. Skarżący zarzucili organowi matactwo, podejmowanie niezrozumiałych działań i nadanie tej samej sprawie różnych oznaczeń (podano 5 różnych oznaczeń).

Zarzuty skargi rozwinięto w piśmie z dnia 10 października 2022 r., wskazując, że organ "w sposób perfidny i bezczelny" podejmuje czynności już po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem skarżących po wniesieniu skargi organ powinien zaprzestać jakichkolwiek czynności i całą dokumentację przesłać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto, w ocenie skarżących, mnożenie postępowań przez PINB zmierza do wyłudzenia od nich opłaty legalizacyjnej, a PINB bezpodstawnie odmówił im prawa do zaskarżenia postanowienia z dnia 13 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania. Skarżący zarzucili również podanie nieprawdy w postanowieniu z 14 lipca 2021 r. o wstrzymaniu rozbudowy twierdząc, że pełnomocnik skarżących był obecny podczas kontroli w dniu 18 marca 2021 r., natomiast wobec bardzo złego samopoczucia po upewnieniu się, że obecność najemcy nieruchomości wystarczy do przeprowadzenia kontroli, za wiedzą i zgodą urzędników przeprowadzających kontrolę po ok. pół godzinie oddalił się. Wniesiono też zastrzeżenia co do nieużywania tytułu zawodowego wobec pełnomocnika skarżących, a także krytyczne uwagi wobec postanowienia PINB z dnia 19 sierpnia 2021 r. o wstrzymaniu użytkowania części budynku mieszkalnego.

Skarżący poddali krytyce kolejne pisma kierowane do nich przez organ I instancji, tj. pismo z 3 listopada 2021 r. (zaznaczając, że liczą na jego wnikliwą analizę przez WSA), zawiadomienie z 11 marca 2022 r. (wśród uwag do tego pisma zawarto stwierdzenie "No comment"), decyzję z 28 marca 2022 r. w sprawie przywrócenia sposobu użytkowania (skrytykowano między innymi użycie liczby pojedynczej słowa "właściciel", podczas gdy skarżący są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości), zawiadomienie z 30 września 2022 r. ("pismo nie ma żadnej mocy prawnej").

Na zakończenie tego pisma procesowego skarżący wskazali, że nieracjonalne, wręcz szkodliwe, ponad 22 miesięczne postępowanie PINB w T. , jest pogardą dla ich pełnomocnika jako architekta i ignorowaniem skarżących jako praworządnych obywateli – zaznaczając, że "to są bardzo eufemistyczne stwierdzenia".

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wniósł o uznanie skargi za bezzasadną zaznaczając, że podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne.

Potwierdzono, że 26 stycznia 2021 roku, za pośrednictwem platformy ePUAP pełnomocnik B. S. oraz S. S. zwrócił się do PINB z wnioskiem o doprowadzenie do zgodności z przepisami budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości S. gmina Ż., jak również fakt przeprowadzenia kontroli w dniu 18 marca 2021 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2021 roku znak: OA-111.5160.1.8.2021 PINB wezwał właścicieli obiektu do nadesłania dowodów dla ustalenia dat i okoliczności dotyczących prowadzenia robót budowlanych związanych z połączeniem budynku garażowego z budynkiem mieszkalnym, zlokalizowanym na tej samej nieruchomości, wykonaniem zadaszonego tarasu oraz kanalizacji deszczowej przy tym budynku. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżących pismem z dnia 16 kwietnia 2021 roku jako świadka podał P. K., mieszkańca miejscowości W.. W piśmie zawarto także oświadczenie S. S., że "prace wymienione w piśmie zostały wykonane w okresie od kwietnia do czerwca 2015 roku własnym sumptem przy pomocy przyjaciela rodziny".

Z powodu braku adresu świadka, PINB wystąpił do Urzędu Gminy O. z wnioskiem o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL (pismo z dnia 12 maja 2021 roku), uzyskując w dniu 20 maja 2021 roku informację, że wskazana osoba zmarła w dniu [...] marca 2020 roku.

W dniu 13 maja 2021 roku, za pośrednictwem platformy ePUAP, do PINBu wpłynęło ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. W dniu 20 maja 2021 roku PINB za pismem znak: OA-lll.5160.1.8.2021 przekazał ww. pismo do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który postanowieniem nr 516/2021 z dnia 6 czerwca 2021 roku znak: WSE.7641.133.2021.MMAT wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, organ II instancji zobowiązał PINB do załatwienia sprawy do dnia 9 sierpnia 2021 roku.

W dniu 17 czerwca 2021 roku, ustnie do protokołu M. B. złożył skargę do Sądu na przewlekłość postępowania.

Postanowieniem z dnia 10 września 2021 roku sygn. akt II SAB/Kr 131/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę.

W tym samym czasie PINB ustalił właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...] w miejscowości S., gm. Ż., których pismami z dnia 4 czerwca 2021 roku znak: OA-III.5160.1.8.2021 wezwano w charakterze świadka na okoliczność ustalenia dat i okoliczności wykonywania robót budowlanych. W dniu 1 lipca 2021 roku zostało przeprowadzone przesłuchanie świadków.

Ponadto, w dniu 12 lipca 2021 roku prowadzący sprawę starszy inspektor nadzoru budowlanego w drodze rozmowy telefonicznej ustalił z pracownikiem Starostwa Powiatowego w T. , że decyzją nr 1299/2017 z dnia 5 września 2017 roku znak: [...] Starosta T. udzielił S. S. pozwolenia na budowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości S.. Tamtejszy urząd nie udzielił jednak pozwolenia na rozbudowę tego budynku ani nie przyjmował żadnego zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania takich robót budowlanych. Rozmówca poinformował także inspektora, iż sprawdzono rejestry od 2013 roku.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 roku znak: OA-III.5160.1.8.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a następnie postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 roku znak OA-lll.5160.1.8.2021 wstrzymał inwestorowi B. S. oraz S. S. budowę, tj. rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zażalenie na to postanowienie rozpatrzył MWINB w Krakowie, wydając postanowienie nr 413/2022 z dnia 30 maja 2022 roku znak: [...], którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W dniu 29 września 2022 r. wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, a decyzją z dnia 17 października 2022 roku znak: OA-III.5160.1.8. PINB nakazał właścicielowi wykonać rozbiórkę powstałej w wyniku rozbudowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. Ż., tj. pokoju z garderobą nad garażem i kotłownią oraz zadaszenia nad tarasem przy narożniku południowo-wschodnim budynku.

Dalej PINB wskazał, że ustalił, że skarżący nie dokonali zgłoszenia o zamiarze zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko – składowego, ani nie uzyskali pozwolenia na wykonanie przebudowy tego budynku. Wobec tego, na podstawie całości zebranego dotychczas materiału dowodowego, postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 roku znak: OA-III.5161.2.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części inwentarskiej pozostałej po rozbiórce budynku inwentarsko-składowego na budynek garażowy z kotłownią, a postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 roku znak: OA.III.5161.2.2021, na podstawie art. 71a ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie pomieszczenia garażu z kotłownią w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Odpowiadając na skargę wyjaśniono, że procedowanie wniosku oznacza wybranie przez organ odpowiedniego trybu postępowania zgodnego z ustawą Prawo budowlane i przeprowadzenie postępowania. Nie ma możliwości "procedowania wniosku" bez wszczęcia postępowania w odpowiednim trybie. Wniosek o doprowadzenie do zgodności z przepisami oznacza, że podczas budowy (czy robót budowlanych) doszło do nieprawidłowości, czy to na etapie budowy (np. wprowadzenie zmiany w stosunku do projektu czy zagubienie dziennika budowy - tryb art. 51 Pb) czy też, jak w niniejszym przypadku, już po jej zakończeniu (po zakończeniu budowy jednego budynku zostały do niego dobudowane nowe obiekty, wybudowano obiekt całkowicie odmienny od projektowanego - tryb art. 48 Pb).

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, już po zakończeniu budowy inwestor wykonał dodatkowe pomieszczenie nad garażem (zgodnie z projektem: budynkiem gospodarczym) oraz zadaszenie nad tarasem, a więc dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego, zwiększając tym samym kubaturę obiektu istniejącego. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał ani zadaszenia nad tarasem, ani pokoju nad budynkiem gospodarczym, ani też nie zawierał odniesienia o zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na garaż, a właściwie przebudowy tego pomieszczenia na garaż z kotłownią. Dlatego też konsekwentnie należy uznać, że są to nowe obiekty i przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 Pb. Organ wyjaśnił, że opłata legalizacyjna ustalana zgodnie z ustawą Prawo budowlane powinna zostać obliczona tylko w stosunku do obiektów powstałych nielegalnie.

Odnosząc się do zarzutu zmiany treści wniosku oraz mnożenia niepotrzebnych spraw PINB wskazał, że bez względu na to czy kontrola odbywa się z urzędu, na wniosek, czy w związku ze skargą, jeżeli podczas niej wyjdą na jaw także inne nieprawidłowości niż wskazane we wniosku czy skardze, organ ma obowiązek podjąć działania zgodnie ze swoimi kompetencjami. We wniosku z dnia 26 stycznia 2021 roku skarżący wnieśli o doprowadzenie do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego jako całości, wskazując, że na przylegającym do budynku mieszkalnego garażu wymieniono dach. Wobec tego, że kontrola w terenie wykazała także szereg innych różnic w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, wszczęto równolegle dwa postępowania: w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz w sprawie samowolnych robót budowlanych. Zatem należy podkreślić, iż nie doszło do zmiany treści wniosku.

W dalszej części odpowiedzi na skargę wyjaśniono kwestię oznaczeń poszczególnych pism i czynności, a także pozostałe poruszone w skardze kwestie, jak wykształcenie pracowników organów nadzoru budowlanego, używanie tytułów zawodowych w pismach, a także kwestię zaskarżalności postanowienia wstrzymującego użytkowanie obiektu budowlanego.

Na zakończenie zapewniono, że postępowanie prowadzone jest z należytą starannością przez doświadczonego, wykwalifikowanego i sumiennego pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. . Opóźnienia są spowodowane znaczną ilością postępowań będących aktualnie w trakcie rozpatrywania przed organem i zwiększeniu ilości spraw przypadających na jednego pracownika spowodowaną fluktuacją kadry pracowniczej w Inspektoracie, co powoduje nieznaczne opóźnienia w wydawaniu rozstrzygnięć z przyczyny niezależnej od organu. Ponadto stosowana jest zasada pierwszeństwa dla postępowań, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa. Powyższa przesłanka w tym postępowaniu nie występuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga została sporządzona i podpisana przez osobę, która reprezentowała skarżących w postępowaniu administracyjnym, która jednak w świetle art. 35 p.p.s.a. nie mogła być ich pełnomocnikiem przed sądem administracyjnym. Ponieważ pełnomocnictwo udzielone przez skarżących tej osobie (k. 34 akt sądowych) nie mogło odnieść skutku, skarżący zostali wezwani do osobistego podpisania skargi, co też w zakreślonym terminie uczynili. W niniejszej sprawie nie są oni reprezentowani przez pełnomocnika.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi poruszone zostały liczne wątki i zarzuty, począwszy od zarzutu niestosowania wobec pełnomocników stron tytułów zawodowych, przez niezgodne z prawdą treści zawarte w uzasadnieniu jednego z postanowień w zakresie przebiegu kontroli, pozbawienie skarżących możliwości zaskarżenia jednego z wydanych przez organ postanowień, niewłaściwe posługiwanie się językiem polskim, kwestionowanie wiedzy i kompetencji pracowników organu, aż po zastrzeżenia wobec merytorycznych rozstrzygnięć i czynności procesowych organu. Z uwagi na bardzo szeroki zakres podniesionych przez skarżących kwestii, przed rozpoznaniem sprawy należy ustalić granice niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To treść skargi determinuje zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny i w konsekwencji zakres rozstrzygnięcia tej sprawy w wyroku.

Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, tzw. czynności materialno – techniczne).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia 25 stycznia 2021 r. o doprowadzenie do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości S. ([...]).

Rozpoznając wniosek postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 roku znak: OA-III.5160.1.8.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. Ż., a następnie postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 roku znak OA-lll:5160.1.8.2021 wstrzymał inwestorowi Państwu B. S. oraz S. S. budowę, tj. rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Jednocześnie organ ustalił, że doszło również do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu i w tym zakresie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 roku znak: OA-III.5161.2.2021 PINB w T. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części inwentarskiej pozostałej po rozbiórce budynku inwentarsko-składowego na budynek garażowy z kotłownią, a postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 roku znak: OA-III.5161.2.2021, na podstawie art. 71a ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie pomieszczenia garażu z kotłownią w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Ze skargi jednoznacznie wynika, że zdaniem skarżących brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia drugiego ze wskazanych wyżej postępowań, a działalność PINB powinna była ograniczyć się wyłącznie do załatwienia ich pierwotnego wniosku. Z tego względu Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest wyłącznie postępowanie znak: OA-III.5160.1.8.2021, prowadzone w zakresie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Jeden z zarzutów dotyczy okoliczności, że zakres tej sprawy nie pokrywa się z treścią wniosku z 25 stycznia 2021 r. Wniosek obejmował "doprowadzenie do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego jednorodzinnego", natomiast wszczęcie postępowania, wstrzymanie robót budowlanych i wreszcie decyzja kończąca postępowanie zostały wydane w sprawie "rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. Ż.". W ocenie Sądu - mimo tych różnic zakres wskazanego postępowania w istocie pokrywa się z zakresem wniosku.

W skardze zawarto także stwierdzenie: "skarga dotyczy również Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który nie chciał lub nie potrafił wyegzekwować właściwego działania na powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego w Krakowie czyli rażące zaniechanie sprawowania nadzoru". Z uwagi na ogólnikowe brzmienie zarzutu Sąd uznał, że jest to jedynie sposób wyrażenia niezadowolenia z czynności podejmowanych przez MWINB (bądź też ich braku), jednak nie przybrał on formy skargi do sądu administracyjnego, która zainicjowałaby odrębne postępowanie przed WSA w Krakowie.

Skarżący zarzucają Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przewlekłe prowadzenie postępowania.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. OSK 1039/17, LEX nr 2454680). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 349/18, LEX nr 2509354).

Jak wynika z powyższego, rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bada sprawność i racjonalność podejmowania kolejnych czynności w trakcie postępowania. W żadnym jednak wypadku nie ma kompetencji do merytorycznego badania prawidłowości wydawanych w trakcie postępowania rozstrzygnięć, takich jak postanowienia czy decyzje.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że postanowienie z dnia 14 lipca 2021 r. o wstrzymaniu rozbudowy zostało zaskarżone zażaleniem i poddane kontroli instancyjnej. Treść tego rozstrzygnięcia (podobnie jak treść decyzji PINB z 17 października 2022 r.) pozostaje więc w całości poza kognicją Sądu w tej sprawie. Z tych względów Sąd nie może odnieść się do argumentacji zawartej w skardze na k. 44 akt sądowych, gdzie mowa jest o wydanym wcześniej pozwoleniu na budowę, wykonanych robotach oraz o zaświadczeniu z 8 sierpnia 2014 r. o niewniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania, jak również do zarzutu, że inne postępowania przed PINB w T. nie były objęte udzielonym przez skarżących pełnomocnictwem.

Podobnie poza zakresem rozpoznania sprawy pozostają kwestie stosowania bądź niestosowania przed pracowników nadzoru budowlanego tytułów zawodowych wobec pełnomocników stron, niewłaściwe posługiwanie się językiem polskim poprzez niezastosowanie rzeczownika w liczbie mnogiej, rzekomy zamiar wymuszenia opłaty legalizacyjnej czy też kwestia zaskarżalności poszczególnych postanowień w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego.

Z uwagi na zakończenie kontrolowanego pod kątem przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji po wniesieniu skargi - w dniu 17 października 2022 r., w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tj. w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sytuacja taka nie zwalnia jednak Sądu od zbadania i rozstrzygnięcia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Badając zasadność skargi na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postępowania znak OA-III.5160.1.8.2021 w omawianym zakresie trzeba pochylić się nad kolejno podejmowanymi czynnościami przez organ nadzoru budowlanego.

Wniosek inicjujący postępowanie został wniesiony za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 25 stycznia 2021 r. już po godzinach pracy urzędu, zatem przyjęto, że wpłynął 26 stycznia 2021 r.

W dniu 10 lutego 2021 r. PINB wezwał o dołączenie pełnomocnictwa, a 2 marca 2021 r. zawiadomił o kontroli wyznaczonej na 18 marca 2021 r. Po przeprowadzenia kontroli pismem z 7 kwietnia 2021 r. wezwano strony o przedstawienie dowodów. 15 kwietnia 2021 r. strony wskazały na świadka, nie podając jednak jego adresu, a zatem pismem z 12 maja 2021 r. organ zwrócił się o udostępnienie danych świadka. W dniu 20 maja 2021 r. uzyskano informację, że osoba wskazana jako świadek nie żyje, natomiast 26 maja 2021 r. wykonano wydruk z rejestru gruntów dla działek sąsiednich. Następnie pismem z 4 czerwca 2021 r. wezwano właścicieli działek sąsiadujących do przesłuchania jako świadków na dzień 1 lipca 2021 r.

Co istotne – oficjalnie wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero w postanowieniu z dnia 13 lipca 2021 r., już po rozpoznaniu przez MWINB ponaglenia i stwierdzeniu, że organ I instancji dopuścił się bezczynności. W dniu następnym tj. 14 lipca 2021 r. PINB wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, które zostało zaskarżone zażaleniem przez skarżących.

Wcześniej bo 17 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących ustnie do protokołu wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, która zostało odrzucona postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 10 września 2021 r. Okoliczność ta nie miała jednak żadnego wpływu na tok postępowania.

W dniu 27 października pełnomocnik skarżących złożył do akt kolejne pismo, na które organ I instancji odpowiedział w dniu 3 listopada 2021 r.

Kolejne pismo pełnomocnika (za tytułowane "skarga") wpłynęło do organu 9 marca 2022 r. PINB nadał mu bieg jako ponagleniu i w dniu 15 marca 2021 r. przesłał do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie.

Postanowieniem z 30 maja 2022 r. MWINB utrzymał w mocy postanowienie o wstrzymaniu robót; zwrot akt do organu I instancji nastąpił w dniu 8 września 2022 r. (k. 86 akt administracyjnych).

Rozpoznawana obecnie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do organu 29 września 2022 r. W dniu następnym organ zawiadomił strony na podstawie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, zakreślając stronom siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a 18 października 2022 r. zakończył postępowanie wydając decyzję.

W świetle przedstawionego przebiegu zdarzeń i podejmowanych przez organ czynności zastrzeżenia budzi fakt wszczęcia postępowania dopiero po przeprowadzeniu całego szeregu czynności dowodowych, takich jak kontrola w terenie czy przesłuchanie świadków. Czynności te powinny być podejmowane w ramach toczącego się (a więc skutecznie wszczętego) postępowania.

Przeprowadzenie kontroli niemal 2 miesiące po złożeniu wniosku i niemal miesiąc po uzupełnieniu wniosku o pełnomocnictwo może wskazywać na brak niezbędnej koncentracji czynności procesowych.

Pomiędzy złożeniem wniosku o wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych minęło prawie 6 miesięcy, podczas których przeprowadzono kontrolę i przesłuchano świadków. Można było czynności te wykonywać w mniejszych odstępach czasu, co wskazuje, że zarzut przewlekłości jest uzasadniony.

Wyjaśniając przyczyny niewielkich opóźnień przy rozpoznawaniu tej sprawy PINB w odpowiedzi na skargę wskazał, że są one spowodowane znaczną ilością postępowań będących aktualnie w trakcie rozpatrywania przed organem i zwiększeniu ilości spraw przypadających na jednego pracownika spowodowaną fluktuacją kadry pracowniczej w Inspektoracie. Ponadto stosowana jest zasada pierwszeństwa dla postępowań, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa, a która to okoliczność w niniejszej sprawie nie występowała.

Przyjmuje się w orzecznictwie, że przyczyny opóźnień nie mają wpływu na ocenę, czy stan przewlekłości postępowania miał miejsce, jednak mogą wpływać na rozstrzygnięcie w zakresie zaistnienia stanu rażącego naruszenia prawa. Wskazane przez organ okoliczności są racjonalne i zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu zawartym w pkt II wyroku.

Podkreślić jednak trzeba, że pomiędzy 14 lipca 2021 r. z 8 września 2022 r. nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem w tym czasie - wobec wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz w związku postępowaniem zażaleniowym - PINB nie mógł podejmować żadnych czynności.

Dopiero po zwrocie akt przez organ II instancji w dniu 8 września 2022 r. wraz z prawomocnym postanowieniem PINB uzyskał kompetencje do dalszego działania w sprawie. Pierwsza czynność została jednak podjęcia 30 września 2022 r. czyli 3 tygodnie później, już po wniesieniu niniejszej skargi. Również ten trzytygodniowy okres wskazuje na zasadność rozpoznawanej skargi.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi, które obejmują kwestie pozostające w granicach sprawy trzeba wskazać, że nie mają racji skarżący twierdząc, że skierowanie do nich zawiadomienia z 20 września 2022 r. w trybie art. 10 k.p.a. stanowi "kolejne bezsensowne działanie, nie zmierzające do załatwienia sprawy", a po wniesieniu skargi organ winien zaprzestać jakichkolwiek czynności i przesłać całą dokumentację wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Obowiązek zawiadomienia stron o zebraniu całego materiału dowodowego i konieczność pouczenia ich o możliwości zapoznania się z aktami i ustosunkowania do zebranych dowodów wynika z art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wbrew stanowisku skarżących wystosowanie do nich tego pisma było uzasadnione, a wręcz konieczne i zmierzało wprost do załatwienia sprawy w drodze decyzji.

Z kolei wydanie decyzji po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza, że skarga ta odniosła skutek i spełniła funkcję dyscyplinującą. Ani przepisy prawa, ani zasady ogólne postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie takiemu działaniu, które należy ocenić jak najbardziej pozytywnie. Jak już wyżej wyjaśniono - prowadzi to do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, jednak nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a jeżeli tak, to czy miało ono charakter rażącego naruszenia prawa.

Skarżący zażądali "odsunięcia Inspektora S. od dalszego pastwienia się nad moim wnioskiem i przykładnego ukarania", jednak przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują podejmowania decyzji personalnych w trybie orzekania o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. Dodatkowo – wobec zakończenia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. poprzez wydanie decyzji, wskazywany przez skarżących urzędnik nie będzie dłużej zajmował się ich sprawą.

Powyższa analiza niewątpliwie świadczy o tym, że zarzut przewlekłości postępowania jest uzasadniony, jakkolwiek krótkie okresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z organizacją pracy w Inspektoracie wskazują, że nie mamy do czynienia z rażącym charakterem zaniedbań organu – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł, którą wnieśli oni tytułem wpisu od skargi.