Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2911/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "E." Spółki z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 88/22 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego S. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność "E." Spółki z o.o. z siedzibą w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "E." Spółki z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego S. Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 września 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 88/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego S. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność "E." Spółki z o.o. z siedzibą w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał "E." Spółkę z o.o. z siedzibą w R. do rozpoznania wniosku skarżącego, datowanego na dzień 20 kwietnia 2022 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że "E." Spółka z o.o. z siedzibą w R. dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od "E." Spółki z o.o. z siedzibą w R. na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 20 kwietnia 2022 r. skarżące Przedsiębiorstwo zwrócił się do "E." Spółki z o.o. z siedzibą w R., dalej zwanej także "Spółką" o udzielenie informacji i udostępnienie dokumentów związanych z postanowieniami umowy z 14 lipca 2021 r., nr [...] (dalej jako - "Umowa") w przedmiocie przejęcia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zawartej z deweloperem A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. udostępnionej wcześniej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, J. S. Wniosek dotyczył następującej informacji:

1) udzielenie informacji czy i jakie rozwiązania wymienione w § 6 ust. 1 Umowy, tj. "umożliwiające Inwestorowi wcześniejszej przyłączenie" zostały wykonane lub wdrożone, a jeżeli takie rozwiązania wdrożono to podania stopnia ich zaawansowania oraz przekazania wszelkiej dokumentacji związanej z wykonaniem tych rozwiązań, w szczególności projektów, kosztorysów, decyzji, pozwoleń, i umów, w tym umów wykonawczych;

2) udzielenie informacji czy, a jeśli tak to jakiego rodzaju "rozwiązania techniczne mające na celu zwiększenie wydajności systemu wodociągowego" wskazane w § 6 ust. 1 Umowy wdrożyła E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w R. oraz przekazania dokumentacji potwierdzającej wdrożenia, w tym dokumentów określających koszt tego przedsięwzięcia;

3) udzielenie informacji na podstawie jakich kryteriów ustalono wskazany w § 6 ust. 1 Umowy zakres odpowiadający 2000 m2 jako zakres zmniejszenia deweloperowi wielkości partycypacji oraz przesłania wszelkich dokumentacji związanej z tymi kryteriami, w szczególności projektów, kosztorysów, decyzji, pozwoleń, umów, w tym umów wykonawczych, jak i udzielenie informacji czy kryteria zmniejszenia wielkości partycypacji są jednakowe i tożsame z kryteriami dewelopera, dla każdego podmiotu, który zawiera umowę z E. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w R. i partycypuje lub będzie partycypował w kosztach przebudowy, o której mowa w § 6 ust. 1 Umowy, oraz przedłożenia dokumentacji potwierdzającej te informacje;

4) udzielenie informacji czy odcinki sieci przewidziane do wykonania w ramach Etapu I, zgodnie z brzmieniem Umowy zostały wykonane, jaki był ich koszt i czy środki przekazane w ramach Umowy przez dewelopera zostały przeznaczone na odcinki sieci przewidziane do wykonania w ramach Etapu I, a także przekazanie wszelkiej dokumentacji potwierdzającej przedmiotowe okoliczności w tym stosownych protokołów odbioru - dokumentów wskazujących ewentualną wycenę wnioskowanych odcinków sieci oraz potwierdzeń przelewów wskazujących na kwoty uregulowane przez dewelopera we wnioskowanym zakresie, jak i dokumentów wykazujących na jaki cel kwoty te zostały przeznaczone.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Spółki, wedle której wniosek z 20 kwietnia 2022 r. należało zakwalifikować jako wniosek ponowny, gdyż informacja publiczna została już wnioskodawcy udzielona. Sąd wskazał, że co prawda stosownie do regulacji ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) dalej jako "u.d.i.p" w sytuacji gdy wnioskującemu udzielono już żądaną informację publiczną realizując np. uprzednio złożony wniosek o jej udzielenie dotyczący tego samego przedmiotu organ może odmówić "ponownego" udzielenia takiej samej informacji, informując o tym wnioskodawcę. Jednak w ocenie Sądu żądana informacja nie została wcześniej udzielona wnioskodawcy. Spółka w okresie od października 2021 r. do 20 kwietnia 2022 r. wielokrotnie udzielała informacji publicznej J. S., który prowadził wówczas jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Budowlane S. J. S.. W niniejszej sprawie wnioskodawcą jest jednak spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, iż wcześniejsze wnioski były składane przez osobę fizyczną występującą obecnie w imieniu wnioskodawcy. Sąd nie kwestionował, że Przedsiębiorstwo Budowlane S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. powstało w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą w jednoosobową spółkę kapitałową w oparciu o przepis art. 584(1) ustawy z 15 września 2020 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r., poz. 1526 ze zm.) dalej zwanej "k.s.h." Jednakże jakkolwiek spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego, to zdaniem WSA nie oznacza to, aby wszelkie składane przez przedsiębiorcę przed powstaniem spółki z o.o. wnioski o udzielenie informacji publicznej mogły być uważne za wnioski, które można wprost przypisać także później powstałej spółce. Sąd zwrócił także uwagę na różnice w treści obu wniosków.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji Spółka błędnie przyjęła, że przedmiotowy wniosek stanowi "ponowny wniosek" podmiotu o udzielnie informacji publicznej, w konsekwencji czego Sądu uznał, że Spółka dopuściła się bezczynności odstępując od rozpoznania wniosku z 20 kwietnia 2022 r., która to bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 584(1) oraz 584(1) § 1 k.s.h. w zw. z art. 2 ust. 1. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. na naruszeniu przez WSA prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że:

- okoliczność, iż spółka przekształcana jest następcą prawnym przekształcanego przedsiębiorcy oraz, iż spółce przekształcanej przysługują wszelkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego nie oznacza, że składane przez przedsiębiorcę, przed przekształceniem, wnioski o udzielenie informacji publicznej stanowią wnioski, które można przypisać powstałej w wyniku przekształcenia spółce,

- wniosku o udzielenie informacji publicznej złożonego przez spółkę przekształconą, choćby nawet tożsamego w swojej treści do wniosku złożonego uprzednio przez przedsiębiorcę przekształcanego nie można potraktować jako ponownego wniosku o udzielenie informacji publicznej, złożonego przez ten sam podmiot,

podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż skoro spółka przekształcana jest następcą prawnym przedsiębiorcy przekształcanego oraz przejmuje wszelkie jego prawa i obowiązki to wniosek o udostępnienie informacji publicznej o takim samym zakresie żądań, jak wniosek złożony wcześniej przez przedsiębiorcę przekształcanego, może zostać uznany za ponowny wniosek tego samego podmiotu o udzielenie informacji publicznej.

Ponadto Spóła zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym WSA wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, zatem WSA miał obowiązek ocenić m.in. jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem - podczas gdy WSA mylnie dokonał oceny działania Spółki, co było efektem błędnej oceny, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z 21 lutego 2022 r. oraz wniosek o udzielenie informacji z 20 kwietnia 2022 r. są odmienne w treści i z tejże przyczyny wniosek z 20 kwietnia 2022 r. nie może stanowić wniosku "ponownego", podczas gdy wnioski te są tożsame, a wniosek z 20 kwietnia 2022 r. został wyłącznie nieistotnie przeredagowany względem treści wniosku z 21 lutego 2022 r., a zakres żądanych informacji nie uległ rzeczywistej zmianie; art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo, że Spółka nie dopuściła się bezczynności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej wraz z uchyleniem wyroku w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym: opłaty od skargi kasacyjnej, kosztów reprezentacji Spółki przez radcę prawnego przed NSA oraz WSA wraz z poniesionym kosztem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto wniosła – wobec zagadnień prawnych przedstawionych w skardze kasacyjnej, budzących poważne wątpliwości interpretacyjne wykładni treści przepisów u.d.i.p. – o rozważenie przedstawienia w trybie treści art. 187 p.p.s.a. przedmiotu sprawy do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliło, że podziela stanowisko Sądu I instancji, iż powstanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w drodze przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobową działalność nie powoduje, że wszystkie wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez tego przedsiębiorcę przed powstaniem spółki można następnie przypisać samej spółce. Dodało, że we wniosku z 20 kwietnia 2022 r. domagało się konkretnych informacji, czy umowa w danej zakresie została wykonana, i choćby dlatego nietrafne są wywody skargi kasacyjnej o rzekomo posiadanej wiedzy skarżącego z uwagi na wcześniej udzielone informacje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na wstępie należy zauważyć, że pomimo, iż skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji nie przypisano do poszczególnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania albo do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przywołano przepisów art. 584(2) § 1 KSH oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. To znacznie utrudnia odniesienie się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Ponadto w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który był podstawą rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 zaskarżonego wyroku, które jest rozstrzygnięciem samodzielnym w stosunku do stwierdzenia bezczynności Spółki zawartego w punkcie 2 zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 zd. 1 p.p.s.a., który sprowadza się do podważania ustalonego przez Sąd, na podstawie akt sprawy stanu faktycznego w zakresie odmienności treści wniosku z 20 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej od wniosku z 21 lutego 2022 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że obydwa wnioski różnią się zarówno pod względem podmiotów je sporządzających, jaki i treści tych wniosków. Wnioski te nie są zatem tożsame i nie można uznać, aby wniosek z 20 kwietnia 2022 r. "został wyłącznie nieistotnie przeredagowany względem treści wniosku z 21 lutego 2022 r.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres żądanych informacji we wniosku z 20 kwietnia 2022 r. będącego przedmiotem niniejszego postępowania uległ rzeczywistej zmianie. Zatem wniosek z 20 kwietnia 2022 r. nie może stanowić wniosku "ponownego", co uwalniałoby organ od konieczności jego rozpoznania i od zarzutu bezczynności.

Nie budzi wątpliwości, że wniosek z 20 kwietnia 2022 r. został złożony przez Przedsiębiorstwo Budowlane S. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. a wniosek z 21 lutego 2022 r. został złożony przez J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Przedsiębiorstwo Budowlane S. J. S." z siedzibą w K. Zatem wnioskodawcami były dwa odrębne podmioty, tj. odpowiednio Spółka z o.o. (osoba prawna) i osoba fizyczna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo przekształcenia na podstawie art. 584(1) KSH "Przedsiębiorstwa Budowlanego S. J. S." z siedzibą w K. w Przedsiębiorstwo Budowlane S. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., nie są to te same podmioty w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p., o czym będzie przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej podniesiono szereg okoliczności jakoby świadczących o świadomości J. S. i jego pełnomocnika, że oba wnioski zostały złożone przez jeden podmiot i w tym samym celu. Okoliczności takie jak to, że J. S. składający wniosek z 21 lutego 2022 r. stał się jedynym wspólnikiem oraz jedynym członkiem zarządu Spółki składającej wniosek z 20 kwietnia 2022 r., że podmioty te korzystały z pomocy tego samego pełnomocnika zawodowego, że byli oni świadomi treści innych wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez J. S. i informacji stanowiących odpowiedź na te wnioski, są jednak irrelewantne dla oceny tego, czy oba wnioski zostały złożone przez te same, czy przez inne podmioty w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Istotna jest bowiem w tym zakresie wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 u.d.i.p. oraz art. 584¹ i art. 584² § 1 k.s.h.

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że dla oceny niedopuszczalności uznania wniosku z 20 kwietnia 2022 r. za wniosek "ponowny", przemawia również to, że jego treść nie jest tożsama z wnioskiem J. S. z 21 lutego 2022 r. Jak to wynika z akt sprawy, wniosek z 21 lutego 2022 r. obejmował bowiem rozbudowane żądanie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej ujęte w 9 odrębnych punktach, gdzie w piśmie z 17 marca 2022 r., L.dz. EKS/DF/MH/17.03.2022/2626 skierowanym do pełnomocnika J. S., udzielono informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2, 3, 8 i 9, natomiast w odniesieniu do żądań zawartych w punkach 4, 5, 6 i 7 wniosku z 21 lutego 2022 r. takiej informacji nie udzielono informując, że w zakresie tych punktów nie stanowi on wniosku o informację publiczną, gdyż dotyczy żądania dokonania interpretacji prawa, w tym wykładni zapisów konkretnej umowy cywilnoprawnej. Ponadto, treść punktów 4, 5, 6 i 7 wniosku z 21 lutego 2022 r. nie została wprost ujęta w tożsamym kształcie w punktach 1, 2, 3 i 4 wniosku z 20 kwietnia 2022 r., co przyznaje też Spółka w skardze kasacyjnej wskazując, że treść ta została przeredagowana. Również z tego względu nie można mówić o "ponownym wniosku", nawet jeśli w ocenie podmiotu oba wnioski zostały wniesione do niego w tym samym celu, to jest dla uzyskania informacji niespełniających definicji informacji publicznej, gdyż dotyczących wykładni przepisów prawa, w tym przepisów konkretnej umowy cywilnoprawnej, jaką skarżąca kasacyjnie zawarła z innym deweloperem. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, w szczególności punkt 1 wniosku z 20 kwietnia 2022 r., w którym wniesiono o "udzielenie informacji czy i jakie rozwiązania wymienione w § 6 ust. 1 umowy, tj. "umożliwiając Inwestorowi wcześniejsze przyłączenie" zostały wykonane/wdrożone, a jeżeli takie rozwiązana wdrożono to podania stopnia ich zaawansowania oraz przekazania wszelkiej dokumentacji związanej z wykonaniem tych rozwiązań, w szczególności projektów kosztorysów, decyzji, pozwoleń, umów, w tym umów wykonawczych" nie jest tożsamy z punktem 4 wniosku z 21 lutego 2022 r., gdzie J. S. żądał "udzielenia informacji odnośnie wyjaśnienia co oznaczają, a w tym zwłaszcza na czym konkretnie polegają rozwiązania, o których mowa w § 6 ust. 1 Umowy tj. wprowadzenie rozwiązań umożliwiających Inwestorowi wcześniejsze przyłączenie, oraz wskazania czy zostały one wykonane/wdrożone, a jeżeli tak to podania stopnia ich zaawansowania oraz przekazania wszelkiej dokumentacji związanej z wykonaniem tych rozwiązań, w szczególności projektów, kosztorysów, decyzji, pozwoleń, umów, w tym umów wykonawczych". Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w tym zakresie zmiany treści wykraczają poza zmiany li tylko redakcyjne, gdyż we wniosku z 21 lutego 2022 r. istotnie domagano się dokonania wykładni treści umowy, natomiast we wniosku z 20 kwietnia 2022 r. zażądano już informacji nie o wyjaśnienie co oznaczają pojęcia zawarte w umowie, lecz o wskazanie czy umowa w tym zakresie została wykonana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również zmiany w punktach 2, 3, i 4 wniosku z 20 kwietnia 2022 r., uważane przez skarżącą kasacyjnie za nieistotne przeredagowanie treści wniosku z 21 lutego 2022 r., świadczą o braku tożsamości tych wniosków. Świadczą one bowiem o dążeniu do niezamieszczenia w treści wniosku pytań mogących potwierdzać to, że żądanie dotyczy uzyskania wykładni postanowień umowy i tym samym urzeczywistnić uzyskanie informacji. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń Sądu I instancji opierając się w zasadzie tylko na mających drugorzędne znaczenie wstępach wniosków i ich uzasadnieniach, pomijając porównanie istoty żądań zawartych w punktach 1, 2, 3 i 4 wniosku z 20 kwietnia 2022 r. z punktami 4, 5, 6 i 7 wniosku z 21 lutego 2022 r.,

Reasumując, Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarżąca kasacyjnie Spółka w nieuprawniony sposób przyjęła, że wniosek z 20 kwietnia 2022 r. stanowi "ponowny wniosek" podmiotu o udzielnie informacji publicznej. Błędnie bowiem utożsamiono wniosek z 20 kwietnia 2022 r. pochodzący od skarżącej Spółki z o.o. z wnioskiem z 21 lutego 2022 r. pochodzącym od osoby fizycznej- który był też jednoznacznie obszerniejszy oraz odmienny w treści, to jest przeredagowany w zakresie punktów wskazanych w przedmiotowej sprawie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę - za zbieżne. W rezultacie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji na podstawie akt sprawy prawidłowo ustalił stan faktyczny i na jego podstawie uznał, że oba wnioski różnią się zarówno pod względem podmiotu je składającego jak i ich treści.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 584(1) i art. 584(2) § 1 k.s.h. przede wszystkim należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń Sądu I instancji, będących podstawą zaskarżonego wyroku. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji a nie, jak by tego chciała skarżąca kasacyjnie stanu faktycznego wskazanego przez nią. Zatem za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na twierdzeniach, że treść wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 20 kwietnia 2022 r. i wniosku z 21 lutego 2022 r. jest taka sama a ten drugi posiada tylko nieistotne przeredagowania w stosunku do tego pierwszego. Należy również podkreślić, o czym zdaje się zapominać autor skargi kasacyjnej, że organ nie udostępnił żądanej w punktach 4, 5, 6 i 7 wniosku z 21 lutego 2022 r. informacji, zatem w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy u.d.i.p., które umożliwiają załatwienie pismem wniosku o udostępnienie posiadanej już przez wnioskodawcę informacji publicznej, w tym art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Ta okoliczność, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzutuje w sposób zasadniczy na niemożliwość zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiska przywołanego zarówno przez skarżącą kasacyjnie, jaki i Sąd I instancji, wyrażonego przez NSA w wyroku z 20 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. akt II SAB 372/03. Pogląd ten dotyczy bowiem sytuacji, w której wnioskującemu udzielono już informacji publicznej, co uprawnia adresata wniosku do odmowy "ponownego" udzielenia takiej samej informacji, przez pisemne poinformowanie o tym zainteresowanego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Za nieskuteczną należy też uznać argumentację opartą na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji zarzutu podniesionego w skardze, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Po pierwsze, Sąd uznał, że organ nie uzasadnił stanowiska w tym zakresie w odpowiedzi na wniosek z 20 kwietnia 2022 r. i wskazał, że kwestia ta zostanie rozpatrzona przez organ podczas ponownego rozpoznania wniosku. Po wtóre w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., na podstawie których należy dokonać kwalifikacji żądanych informacji, ani zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nierozpoznaniu przez Sąd wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutami naruszenia art. 584(1) i art. 584(2) § 1 k.s.h. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji nieudostępnienia informacji żądanych w punktach 4, 5, 6 i 7 wniosku z 21 lutego 2022 r., nie można przyjąć, że wykładnia art. 584(1) i art. 584(2) § 1 k.s.h. powinna prowadzić do wniosku, że skoro spółka przekształcana jest następcą prawnym przedsiębiorcy przekształcanego oraz przysługują jej wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony wcześniej przez przedsiębiorcę przekształconego, może zostać uznany za "ponowny wniosek" tego samego podmiotu o udzielenie informacji publicznej. Stosownie do treści art. 584(1) k.s.h. "przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu do rejestru (dzień przekształcenia)". Natomiast zgodnie z art. 584(2) § 1 k.s.h. "spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego".

Podkreślenia wymaga, że Sąd nie kwestionował, że Przedsiębiorstwo Budowlane S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą w jednoosobową spółkę kapitałową w oparciu o przepis art. 584(1) k.s.h. Jak to prawidłowo stwierdził ten Sąd "to jednak, że stosownie do art. 584(2) § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego, nie oznacza i nie może być tak interpretowane, aby wszelkie składane przez przedsiębiorcę przed powstaniem spółki z o.o. wnioski o udzielenie informacji publicznej mogły być uważane za wnioski, które można wprost przypisać także później powstałej spółce. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że to kto jest podmiotem wnioskującym o udostępnienie informacji publicznej musi być zawsze wskazane w piśmie stanowiącym wniosek i determinuje jednocześnie podmiot, któremu należy udzielić odpowiedzi. Nie można bowiem pomijać odrębnych, stosowanych w pierwszej kolejności regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 tej ustawy. Każdy ma bowiem prawo dostępu do informacji publicznej, które może zrealizować w postaci złożenia wniosku o jej udostępnienie. Ograniczenie tego konstytucyjnego prawa wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, musi wynikać z ustawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że takie ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej nie zostało przewidziane w art. 584(1) i art. 584(2) § 1 k.s.h.

Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że wniosek z 21 lutego 2022 r. skierowany do E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., który zarejestrowała ona pod numerem 2245 pochodził od J. S., któremu udzielono na ten wniosek odpowiedzi w piśmie z 17 marca 2022 r. Okoliczność, że J. S. prowadził w tym czasie działalność gospodarczą pod firmą "Przedsiębiorstwo Budowlane S. J. S." z siedzibą w K., pozostaje jednocześnie bez znaczenia dla oceny zasadności jego wniosku, na który w części udzielono informacji publicznej, a w części udzielenia takiej informacji odmówiono wskazując, że wniosek w zakresie punków 4, 5, 6 i 7 dotyczy wykładni umowy, co nie mieści się w ogóle w pojęciu informacji publicznej. Dlatego słusznie przyjął Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać wniosek z 20 kwietnia 2022 r. za wniosek "ponowny" i już z tej tylko przyczyny dający uprawnienie organowi do odmowy udostępnienia żądanych w tym wniosku informacji.

Nie budzi wątpliwości, że organ nie rozpoznał wniosku zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ błędnie oparł swoje stanowisko na tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wniosku z 20 kwietnia 2022 r., z wnioskiem z 21 lutego 2022 r. Konsekwencją takiego stanowiska było, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ organ w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie rozpoznał wniosku z 20 kwietnia 2022 r., zgodnie z zasadami wskazanymi w u.d.i.p., które przytoczył Sąd I instancji.

Konsekwencją braku zasadności omówionych wyżej zarzutów była nietrafność zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem skoro organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku z 20 kwietnia 2022 r., ponieważ uznał go za ponowny tożsamy wniosek, to Sąd zobowiązany był stwierdzić bezczynność organu.

Odnosząc się do zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji zmierzającej do wykazania, że wniosek z 20 kwietnia 2022 r. stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, wobec braku powiązania jej z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, należy tylko wyjaśnić, że stwierdzenie nadużycia prawa do informacji publicznej może nastąpić tylko po zakwalifikowaniu żądanej informacji jako publicznej, w decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w której uzasadnieniu należy poczynić stosowne ustalenia niezbędne do wykazania tej wyjątkowej okoliczności, jaką jest nadużycie prawa i przytoczyć podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze przedstawione powyżej stanowisko, na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek skarżącej kasacyjnie o skierowania pytania w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. Art. 187 § 1 p.p.s.a. umożliwia składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że użyty w art. 187 § 1 p.p.s.a. zwrot "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" powinien być pojmowany podobnie jak występujący w art. 49 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zwrot "istotne wątpliwości prawne" (por. R. Hauser, A. Kabat: "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych", PiP 2004, z. 2, s. 22, postanowienie w składzie siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2007r., sygn. akt: I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 5, poz. 115). O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt: FPS 2/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 1). W orzecznictwie wyrażono także pogląd, iż podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również przypadek, gdy wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego związane są z kwestią odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu. W takim wypadku skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiając do wyjaśnienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości musi podważyć dotychczasową wykładnię sądową i wykazać na czym dana wątpliwość polega (postanowienie NSA z 16 stycznia 2006r. sygn. akt: I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72). Z treści art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 187 § 1 p.p.s.a. wynika, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawą sądowoadministracyjną. W związku z tym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający do rozstrzygnięcia wątpliwości prawne, które wyłoniły się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały. Taka sytuacja nie wystąpiła w tej sprawie. Wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art. 584(2) § 1 KSH na kanwie okoliczności niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. To, że stosownie do art. 584(2) § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego nie oznacza, że wszelkie składane przez przedsiębiorcę przed powstaniem spółki z o.o. wnioski o udzielenie informacji publicznej mogą być uważane za wnioski, które można wprost przypisać także później powstałej spółce.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącej (w I instancji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.