Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 619/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 152, art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 163, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 152, art. 145 par. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust 1, art. 30 ust 1, art. 23 a ust. 1, 4, 5, 6, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Teza: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych  do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli tym samym w jednej decyzji.

TEZY

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych  do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli tym samym w jednej decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant Ewelina Ryszka, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Łd 943/09 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. ( sygn. akt II SA/Łd 943/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie prawa do świadczeń rodzinnych oraz nakazaniu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Wyrok zapadł w oparciu o następujące okoliczności sprawy:

Marszałek Województwa Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. - wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 - 6, art. 13, art. 14, art. 21, art. 23a, art. 25, art. 29, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r. Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. DE. z dnia 5 lipca 1971 r. Nr L 149 str. 2 ), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób

prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin

przemieszczających się we Wspólnocie (D. U. UE z dnia 27 marca 1972 r. Nr L 74,

str. 1), § 15 ust. 7 i 8, § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia

2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.) - odmówił A. W. prawa do

świadczeń rodzinnych w postaci:

- zasiłku rodzinnego na dziecko O. W., w kwocie [...] zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r.,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, na O. W., w kwocie [...] zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r.,

- jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na O. W., w kwocie [...] zł.

Ponadto organ uznał wskazane wyżej świadczenia za nienależnie pobrane i "przypisał" A. W. do zwrotu kwotę [...] zł. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi na dzień wydania decyzji tj. w wysokości [...] zł., co łącznie (po zsumowaniu z należnością główną) stanowiło kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Marszałek Województwa Ł. podniósł, że w dniu [...] października 2007 r. przyznano A. W. wskazane powyżej świadczenia rodzinne na dziecko O. W.. W dniu [...] września 2008 r. wnioskodawczyni, która była osobą aktywną zawodowo i podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, złożyła kopie dokumentów potwierdzających zatrudnienie męża, R. W. w Wielkiej Brytanii od dnia [...] lipca 2007 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Ł. poinformowało organ pomocowy o zaistnieniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia rozpoczęcia pracy w Wielkiej Brytanii przez R. W.

W tej sytuacji organ stwierdził, iż w związku z podjęciem zatrudnienia przez członka rodziny na terenie Wielkiej Brytanii, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa unijnego (rozporządzenia Rady EWG Nr 1408/71 i nr 574/72). Regulacje te ustanawiają zaś pierwszeństwo organów państwa zatrudniającego rodzica aktywnego zawodowo i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne, pozwalające uniknięcia sytuacji, w której członkowie rodziny, uprawnieni do świadczeń rodzinnych, przebywający na terenie różnych państw Wspólnoty, będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie, pod warunkiem spełnienia kryteriów ustawowych przepisów prawnych tych państw.

Powołując się w związku z tym na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach

rodzinnych organ podniósł, że podstawą wyliczenia dochodu rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy, stosownie do treści art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy. Ponadto, wskazując na treść § 15 ust. 8 i § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne stwierdzono, że rodzina składała się z 3 osób i osiągnęła w 2006 r. dochód w wysokości [...] zł. Dochód ten został uznany za całkowicie utracony ( ze względu na utratę zatrudnienia przez R. W.). Natomiast, ze względu na podjęcie przez niego od dnia [...] lipca 2007 r. zatrudnienia w Wielkiej Brytanii, na dochód uzyskany rodziny złożyło się również wynagrodzenie R. W. (uzyskane za granicą) za pierwszy, pełny, przepracowany miesiąc tj. sierpień 2007 r. w wysokości [...] funtów, czyli [...] złotego ( wg. średniego kursu funta z ostatniego notowania dnia roboczego pełnego, przepracowanego miesiąca kalendarzowego 2007 roku tj. z dnia 31 sierpnia 2007 roku, który wynosił 5,6424 zł., zgodnie z tabelą 169/A/NBP/2007).

Wobec powyższego, w przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód wyniósł [...] zł. a zatem był wyższy od obowiązującego kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczeń rodzinnych o [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. W., wnosząc

o jej uchylenie. Odwołująca się podniosła, że nie wiedziała, że jej mąż osiąga

jakiekolwiek dochody w Anglii, w związku z tym przedmiotowe świadczenia pobierała

w dobrej wierze. Ponadto podkreślała, że sama wychowuje córkę O., która jest

dzieckiem niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji, a koszty jej

leczenia są bardzo wysokie i znacznie przekraczają możliwości finansowe rodziny.

Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło w całości argumentację Marszałka Województwa Ł. a ponadto zaznaczyło, iż w decyzji Prezydenta Miasta Ł. i z dnia [...] października 2007 r., którą przyznano świadczenia rodzinne, było zawarte pouczenie, że w przypadku: wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne, a nienależnie pobrane świadczenie rodzinne podlega zwrotowi.

A. W. zgłosiła natomiast fakt podjęcia przez męża zatrudnienia w Wielkiej Brytanii dopiero w dniu [...] września 2008 r. a zatem nie wykonała ciążącego na niej obowiązku poinformowania właściwego organu pomocy społecznej o podjęciu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii ojca dziecka – O. W. – R. W.

Od wyżej przedstawionej decyzji A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W jej treści zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że abstrakcyjne i ogólne pouczenie przez organy wypłacające świadczenia o okolicznościach powodujących zmianę wysokości tych świadczeń jest wystarczającym powodem, uzasadniającym żądanie zwrotu nienależnie obranego świadczenia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podniósł, iż z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej akty prawne w postaci rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r. Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, oraz rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 21 marca 1972 r. Nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa.

Z brzmienia zaś art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 wynika, iż poza określonymi wyjątkami, przewidzianymi w załączniku nr VI do owego rozporządzenia, pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa.

Nadto art. 75 wskazanego rozporządzenia stanowi, że powyższe świadczenia rodzinne udzielane są przez instytucję właściwą państwa, którego ustawodawstwu podlega pracownik, zgodnie z przepisami stosowanymi przez te instytucje, niezależnie od tego, czy osoba fizyczna lub prawna, której mają być wypłacane świadczenia, przebywa zamieszkuje lub mieści się na terytorium państwa właściwego lub innego Państwa Członkowskiego. Jednakże, jeżeli świadczenia rodzinne nie są przeznaczone na utrzymanie członków rodziny przez osobę, której powinny być udzielane, instytucja właściwa zwalnia się ze swoich zobowiązań poprzez udzielenie wspomnianych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która faktycznie utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem instytucji miejsca ich zamieszkania lub instytucji określonej, lub organu wskazanego w tym celu przez właściwą władzę kraju ich zamieszkania, zaś dwa lub więcej Państw Członkowskich może uzgodnić między sobą, zgodnie z przepisami art. 8, że instytucja właściwa udzielać będzie świadczeń rodzinnych należnych na podstawie ustawodawstw tych państw lub jednego z tych państw osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, bądź bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organu instytucji miejsca ich zamieszkania.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd Wojewódzki zauważył, że organy, wyprowadzając tezę o celowości stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa unijnego - poza ogólnym odwołaniem się do tytułów dwóch wskazanych powyżej rozporządzeń t.j. rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r. Nr 1408/71 i rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 21 marca 1972 r. Nr 574/72, które w istocie jest rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia Rady

(EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r. Nr 1408/71 - nie wskazały, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., konkretnego przepisu prawa, z którego wynikałoby, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszych rozważań, winny mieć zastosowanie polskie, a nie brytyjskie, przepisy związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Organy natomiast w swych rozstrzygnięciach bezpośrednio zastosowały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając jedynie, iż polskiemu systemowi zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto Sąd podkreślił, że podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było oświadczenie A. W., zawarte w złożonym przez nią wniosku z dnia [...] września 2008 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko O. W., w którym skarżąca zawarła informację, że w roku kalendarzowym 2007 jej rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Na tenże dochód składało się m.in. wynagrodzenie jej męża R. W., z tytułu podjętego przez niego zatrudnienia na terenie Zjednoczonego Królestwa.

Na skutek powyższego oświadczenia organ ustalił, iż R. W.,

z dniem [...] lipca 2007 r. podjął zatrudnienie w Wielkiej Brytanii i uzyskał dochód za

pierwszy pełny przepracowany miesiąc w wysokości [...] funtów, który po

przeliczeniu dał kwotę [...] zł. Zatem poza dochodami uzyskanymi przez rodzinę skarżącej w 2006 r. organy do dochodu rodziny skarżącej doliczyły także elementy dochodu osiągnięte już w 2007 r., co w ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowiło naruszenie prawa.

Wprawdzie bowiem postępowanie organów znajdowało uzasadnienie w treści § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2005 r., który przewidywał, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, jednak skoro dla ustawodawcy dochodem rodziny, warunkującym możliwość przyznania zasiłku rodzinnego jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ust. 2 omawianej ustawy) i nie czyni w ustawie od tego żadnych odstępstw, to nie można dopatrzeć się w przepisie art. 23 ust. 5 ustawy, stanowiącym podstawę do wydania omawianego rozporządzenia, delegacji dla "pod ustawowego" prawodawcy do wprowadzenia wyjątków od powyższej zasady. Zgodnie z tym ostatnim przepisem minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego był upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia tylko: sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i określonych wzorów dokumentów funkcjonujących w tym postępowaniu.

Zawarta w powyższym przepisie delegacja do określenia sposobu

ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych – zdaniem Sądu - nie mogła przy tym oznaczać przełamania określonych w ustawie zasad odnoszących się tak do źródeł tychże dochodów, jak i okresu ich uzyskania. Zamieszczone w owym przepisie sformułowanie "określenie sposobu ustalenia dochodu" oznaczało jedynie techniczny sposób określania.

W tych warunkach Sąd Wojewódzki stwierdził, że zachodziła sprzeczność pomiędzy treścią ustawy, a przepisem rozporządzenia wydanego na jej podstawie, co prowadziło do przyznania waloru obowiązywania przepisowi rangi ustawowej. Wobec tego, podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winien być przepis art. 3 ust. 2 ustawy

o świadczeniach rodzinnych, nie zaś norma rangi "podustawowej", która pozostaje

z owym przepisem w sprzeczności.

Sąd Wojewódzki powołał się w tym miejscu na wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. ( sygn. akt l OSK 1842/07) w którym stwierdzono, że zawarta w przepisie § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. regulacja, dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, zawartą w słowniczku pojęć tejże ustawy.

W konkluzji zatem Sąd uznał, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykroczył poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego i z tego powodu nie jest przepisem powszechnie obowiązującym - w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i - jako taki nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W zaleceniach dla organu Sąd Wojewódzki polecił zatem, aby ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał na podstawie jakich przepisów prawa wywiódł, iż w przedmiotowej sprawie należało zastosować polskie normy prawa w zakresie świadczeń rodzinnych, a następnie dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy do prawidłowo wskazanych norm prawnych. Stosowanie zaś regulacji prawnych winno nastąpić z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej interpretacji przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

I. prawa materialnego to jest:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego, przy pominięciu prymatu prawa krajowego nad normami wspólnotowymi w tym przypadku;

b) art. 23a ust. 1, 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, gdyż sam wyjazd członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych niemający charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z kształceniem dziecka poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lecz zarobkowy daje podstawę do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

c ) art. 23a ust. 1 w związku z ust. 4, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na nieodróżnieniu pojęcia "podlega ustawodawstwu państwa" od pojęcia "przepisy związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", w sytuacji, gdy informacja o podleganiu ustawodawstwu danego państwa i wystąpieniu o przyznanie prawa do świadczeń poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej daje podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń od momentu podlegania ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego i wydania decyzji przez marszałka województwa w zakresie świadczeń rodzinnych w oparciu o normy zawarte

w tej ustawie;

d) art. 23a ust. 1, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na nieodróżnianiu poszczególnych faz działań dwóch odrębnych organów administracji w przypadku zaistnienia stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sytuacji, gdy decydujące

znaczenie ma stan faktyczny, jakim jest podleganie ustawodawstwu innego państwa;

e) art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu po-

stępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, póz. 881 ze zm. ) bowiem rozporządzenie zostało wydane w granicach delegacji ustawowej, a odrębnym jest dokonanie wykładni normy prawa od przyjęcia, że akt podustawowy - w danym przypadku - nie obowiązuje, przy jednoczesnym pominięciu, że organy administracji nie mogą oceniać konstytucyjności obowiązujących norm prawa i nie mogą pominąć zastosowania obowiązującej normy prawa;

f) art. 23a ust. 1 w związku ust. 4, 6 i art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich niezastosowanie, bowiem normy te wyraźnie wskazują, które regulacje mają zastosowanie w przypadku świadczeń rodzinnych.

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie normy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

c) art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie, bowiem pominięto fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna i decyzja ta wiąże stronę, organy administracji oraz sądy w tym również sądy administracyjne;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, schematycznej z pominięciem orzecznictwa sądów administracyjnych, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wyraźnych wskazań, co do dalszego postępowania, brak wykazania wpływu uchybień na wynik sprawy;

e) art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem decyzja o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego nie podlega wykonaniu, a co najwyżej można było orzec w tym zakresie - w odniesieniu do części decyzji - zwrot nienależnie pobranych świadczeń,

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Kolegium, wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie to – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi

do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że Sąd Wojewódzki dokonał oceny zaskarżonej decyzji wg kryterium słuszności, a nie zgodności jej z prawem. Podnoszono, że nie istnieje pojęcie "polskich" czy "brytyjskich" przepisów związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem albo dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo nie podlega. Brak zaś powołania konkretnej normy prawa przez organ obligował Sąd do jej wskazania i wykazania ewentualnie na czym polega błędne jej zastosowanie lub błędna wykładnia.

Zarzucono, że Sąd pominął w swych rozważaniach normę zawartą w art. 23 a ustawy o świadczeniach rodzinnych a ponadto dokonał zupełnie błędnej wykładni poszczególnych ustępów tego przepisu.

Kolegium wywodziło, że ustawodawca w art. 23a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy reguluje dwie odrębne sytuacje odnoszące się do stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku ust. 1 powołanego artykułu posłużono się zwrotem: "członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej (...)" zaś w ust. 2 ( który w tym przypadku miał zastosowanie) posłużono się zwrotem: "w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa (...), po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne". W rezultacie, jeśli charakter wyjazdu członka rodziny, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, jest znany i nie ma on charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z kształceniem dziecka, to marszałek województwa ustala, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba, która wyjechała podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych ( art. 23a ust. 2, 2a i 5 w/w ustawy). W omawianym przypadku taka sytuacja miała miejsce a fakt wydania takiej decyzji w tym zakresie został przez Sąd Wojewódzki pominięty, choć decyzja ta stała się ostateczna (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] grudnia 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych).

Skarżący kasacyjnie akcentował, iż w przedmiotowej sytuacji koniecznym było wydanie dwóch, odrębnych decyzji tj. decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, którą wydał organ właściwy a następnie – decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych - którą wydał Marszalek Województwa.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania podkreślano w skardze kasacyjnej, że nie zachodziła w sprawie sytuacja, która powodowałaby, że zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego byłby zasadny. Nie został bowiem naruszony przepis art. 21 ani 23 a ustawy o świadczeniach rodzinnych a one stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium brak było także podstaw, by organy w tej sprawie miały stosować ustawodawstwo innych krajów należących do Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Skarżący kasacyjnie wskazywał, także, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wtedy, gdy doszło do uchybień proceduralnych tego rodzaju, iż treść rozstrzygnięcia mogłaby być inna. Przenosząc to zaś na grunt sprawy analizowanej podnoszono, że Sąd Wojewódzki nie napomknął nawet o jakimkolwiek innym rozstrzygnięciu, które mogło by zapaść w sprawie, choć jako podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji wskazał m. in. na powyższy przepis. W zaskarżonym wyroku nie podano, jaki przepis postępowania i przez co został naruszony a ponadto Sąd nie wykazał, iż owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśliby zaś za taki przepis uznać art. 107 § 3 k.p.a. ( wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) to uchybienie temu przepisowi, bez wykazania przez Sąd I instancji, że można wydać było inne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie miało żadnego znaczenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 135 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, że Sąd Wojewódzki, uchylając w tej sprawie decyzje wydane przez organy obu instancji, pominął w swej ocenie występowanie w obrocie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] grudnia 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi twierdzono, że wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena prawna była wadliwa i niespójna, dokonano w nim błędnej wykładni norm prawa materialnego, nie odniesiono się do występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych.

Poza tym skarżący kasacyjnie akcentował, że należy odróżnić niezastosowanie określonej normy podustawowej od dokonania wykładni tej normy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W skardze tej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i choć część zarzutów należało uznać za uzasadnione, nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Zaskarżony wyrok bowiem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) trzeba stwierdzić, że

nie jest on zasadny, w tym sensie, że nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W szczególności nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1, 135, 141 § 4 i art. 152 cytowanej wyżej ustawy.

W tym miejscu trzeba wskazać, że w myśl art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XIII kodeksu, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( do którego nawiązuje art. 23a ust. 5 w/w ustawy). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

W związku z powyższym uchylenie - na podstawie art. 32 ust. 1 omawianej ustawy - ostatecznej decyzji przyznającej stronie prawo do świadczeń rodzinnych następuje w odrębnym, szczególnym postępowaniu administracyjnym, którym nie jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ( art. 156 § 1 k.p.a.). Orzekanie zatem przez Sąd, w sprawie dotyczącej nowego rozstrzygnięcia o świadczeniach, o decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenie, naruszałoby art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, byłoby wyjściem poza granice sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 w/w ustawy.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wydana natomiast została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. decyzja z dnia [...] grudnia 2008r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu świadczeń. Treść tej decyzji nie jest jednak znana. Przyjmując nawet, że decyzja ta była wadliwa, brak rozstrzygnięcia o niej w zaskarżonym wyroku, nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 174 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy.

W myśl natomiast art. 152 wspomnianej ustawy procesowej, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane a rozstrzygniecie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

W piśmiennictwie i w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w powołanym przepisie, stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku, niezależnie od tego, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego. Wspomniany przepis winien być w związku z tym rozumiany, jako dotyczący wykonalności decyzji - w rozumieniu szerokim tj. jako "zawieszający moc (skutek prawny) aktu lub czynności (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 32 i z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1276/09). Z tego powodu, choć zaskarżona decyzja dotyczyła m. in. odmowy przyznania zasiłku rodzinnego, uchylenie tej decyzji przez Sąd Wojewódzki uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nietrafnym był również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w/w ustawy procesowej.

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd uzasadnił uchylenie decyzji na tej podstawie nieprawidłowo, wskazując w tym miejscu na art. 107 § 3 k.p.a., bowiem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – organy nie wskazały w obu decyzjach wydanych w tej sprawie konkretnych przepisów prawa, z których wynikałoby, że w sprawie winny mieć zastosowanie polskie a nie brytyjskie przepisy, ale zaskarżona decyzja z innego powodu naruszała przepisy postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę na fakt, że w decyzji Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. orzeczono o: odmowie świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego z dodatkami, uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz o zwrocie tych ostatnich świadczeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli tym samym w jednej decyzji.

Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzeba stwierdzić, że zarzut ten skarżący kasacyjnie sformułował ogólnie, wiążąc go z zarzutem obrazy prawa materialnego. Wg Kolegium nie zachodziły bowiem w niniejszej sprawie podstawy do przyjęcia, że organ naruszył prawo materialne. Powyższe zatem uzasadnia dokonanie oceny tego zarzutu łącznie z oceną zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W tej podstawie kasacyjnej wskazano jako pierwszy zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż – zdaniem Kolegium - Sąd Wojewódzki dokonał oceny zaskarżonej decyzji w sposób dowolny.

Tak określony zarzut nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wspomniany przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Wojewódzki dokonał zaś takiej kontroli a to czy była ona prawidłowa, czy też wadliwa, jest rzeczą zupełnie odrębną. Przepis ten mógłby więc być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Słusznie natomiast skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 23a ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem zgodzić się, że wydanie przez Marszałka Województwa Ł. decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych ( odmowa prawa do zasiłku rodzinnego) i orzekanie o nienależnie pobranych świadczeniach było uzasadnione treścią tych przepisów. Treść ich nie kolidowała przy tym z treścią przepisów zawartych w rozporządzeniach Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r. Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, oraz z dnia 21 marca 1972 r. Nr 574/72 w sprawie wykonania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, które zawierają normy o charakterze ogólnym.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł jednak odnieść w przedmiotowej sprawie zamierzonego skutku, bo zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne z innego powodu. Mimo bowiem, iż wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji – z formalnego punktu widzenia - miały oparcie w przepisie § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który przewidywał, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, to jednak nie mogły zostać uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za decyzje legalne. Przepis § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. musi być bowiem wykładany w sposób zgodny z treścią przepisu ustawowego. W myśl natomiast art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierającego legalna definicję pojęcia "dochód rodziny" dochodem tym, warunkującym możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Przepis zaś art. 23 ust. 5 ustawy, który stanowi podstawę do wydania wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. nie zawiera w tej mierze żadnych wyłączeń. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że zamieszczone w owym przepisie sformułowanie upoważniające do "określenia sposobu ustalenia dochodu" oznaczało w tym przypadku jedynie techniczny sposób określania tej kategorii. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że określenie w rozporządzeniu wykonawczym w inny sposób pojęcia "dochodu rodziny" zostało dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Skład orzekający podziela w tej mierze stanowisko zawarte w wyżej przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. ( sygn. akt l OSK 1842/07, niepubl.), w którym Sąd wskazał, że z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Rozporządzenie nie może zatem, bez wyraźnego upoważnienia ustawy, wkraczać w sferę materii prawnych, regulowanych innymi ustawami. Nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać.

Z tego powodu rozpatrując sprawę ponownie organy winny wyliczyć dochód rodziny A. W. w oparciu o definicję dochodu rodziny, określoną w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych a decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wydać po uprawomocnieniu się decyzji orzekającej o uznaniu świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy przepisu art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.