Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 205/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 lutego 2024 r. A. M. (dalej: strona, skarżący), obywatel Gruzji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ administracji, organ, Wojewoda) w sprawie załatwienia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 7 lipca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; jak również o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Strona wyjaśniła, że 12 lipca 2023 r. został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast 14 grudnia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał jednak wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W ocenie skarżącego organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Wojewoda nie dochował bowiem terminów wskazanych w obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jak również w przepisach prawa materialnego, a mianowicie ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. z 27 stycznia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.). Tymczasem przepisy te wskazują, że organ winien rozpoznać sprawę niezwłocznie, najpóźniej w ciągu miesiąca, a w przypadku spraw skomplikowanych i wymagających postępowania wyjaśniającego — w terminie 2 miesięcy. Natomiast art. 119a u.o.c. wskazuje, że decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

W zakresie zawnioskowanego świadczenia pieniężnego na rzecz skarżącego wskazano w uzasadnieniu skargi, że stanowiłaby ona rekompensatę za czas oczekiwania, oraz trudności w zakresie normalnego funkcjonowania. Skarżący z powodu bezczynności organu ma bowiem problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną, jak również nie może wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności wskazano, że żądanie skarżącego jest nieuzasadnione wyjaśniając przy tym, że 12 lipca 2023 r. (wpływ do organu) został złożony wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę.

Następnie wskazano, że 14 grudnia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, a 7 lutego 2024 r. skarga na bezczynność.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 112a ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (aktualny tekst jedn. z 16 stycznia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: u.p.o.u.) regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Ponadto organ wskazał, że w u.p.o.u. ustawodawca w art. 100 d ustanowił wyjątki od powyższego stanowiąc, że w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a ponadto nie stosuje się przepisów dotyczących bezczynności organu, obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy, nie wymierza grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych. Zgodnie z kolejnymi zapisami tego artykułu, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w wymienionych w nim sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Jednocześnie 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Organ wyjaśnił, że ta nadzwyczajna sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania.

Wojewoda argumentował dalej, że w związku z zaistniałą sytuacją 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.p.o.u. przepisy art. 100c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. u.p.o.u. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, na mocy której wprowadzono dodatkowy przepis art. 100d do ustawy zmienianej, mocą której terminy te zostały wydłużone do 24 sierpnia 2023 r. a następnie 27 czerwca 2023 r. weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), mocą której (art. 1 pkt 32) dodano do u.p.o.u. przepisy art. 100 d zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 4 marca 2024 r., przytoczone powyżej.

Zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej.

Pismem z 2 kwietnia 2024 r., znak [...] organ poinformował, że 2 kwietnia 2024 r. strona otrzymała pozytywną decyzję pobytową z terminem ważności do 2 października 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Na wstępie należy również wskazać, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, Legalis nr 1454570). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, Legalis nr 367102; wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, Legalis nr 1393977). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Odnosząc się dalej do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r., VII SAB/Wa 41/21 (Legalis nr 2605680), zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., II OSK 1233/19 (Legalis nr 2195936), że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie".

Trzeba podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ powołał się również na art. 112a u.o.c. i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. W ocenie Sądu ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje jednak zastosowania w sprawie dotyczącej skarżącego z niżej wskazanych przyczyn.

Z chwilą wejścia w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, ustanawiający, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Również art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1) stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.

Zatem regulacje wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi, nie będącemu obywatelem Ukrainy, zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.) – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął organ administracji w kontrolowanej sprawie, miałyby być rozumiane jako wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – należało uznać jako niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE. Celem tej dyrektywy – jak zapisano w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura bowiem powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (pkt 5 preambuły). Przy tym wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy).

W kontrolowanej sprawie ma wszakże kluczowe znaczenie art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że: "1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia. 2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym. 3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym. 4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".

W świetle cytowanych powyżej przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, jeżeli rozpatrywanie sprawy jest skomplikowane.

Analizowane przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak uczyniono to na gruncie analizowanych art. 100c u.p.o.u. i art. 100d u.p.o.u. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.u. pozbawia cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.p.o.u. Trzeba mieć również na uwadze, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z wolności traktatowych. Zgodnie bowiem z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tutaj: dyrektywy 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2023 r., II SAB/Po 105/23, Legalis nr 3013543).

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem tut. Sądu jako niedopuszczalne, bowiem sprzeczne z analizowaną dyrektywą należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.p.o.u.), ale nawet wielomiesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Te rozwiązania nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne (por. np.: wyroki WSA w Poznaniu z: 20 grudnia 2023 r., II SA/Po 112/23, 9 maja 2024 r., IV SAB/Po 38/24 wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2024 r., II SAB/Gl 173/23). Jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.u. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności. Celem bowiem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli Sądu sprowadza się zatem do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ administracji w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki.

Ponadto jedną z zasad wykładni prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, co oznacza, że jasne przepisy nie wymagają wykładni. Już z tytułu ustawy wynikają jej ramy podmiotowe i przedmiotowe. Mianowicie określa ona zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi). Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 ustawy o pomocy stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 u.p.o.u. definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (por.: wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2024 r., III SAB/Gl 11/24, LEX nr 3723236; wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 397/23, Legalis nr 3034688; wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 332/23, Legalis nr 3032338).

Odnosząc się do regulacji art. 100c u.p.o.u. i art. 100d u.p.o.u. to Sąd ma świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżne poglądy co do zakresu ich stosowania. Część Sądów przyjmuje, że z uwagi na brzmienie wskazanych przepisów skarga na bezczynność organu w rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu z wyjątkiem spraw, w których stan bezczynności zaistniał przed dniem wejścia w życie art. 100c u.p.o.u. (por. postanowienie WSA w Lublinie z 4 października 2023 r., III SAB/Lu 35/23; postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 października 2023 r., II SAB/Go 99/23; postanowienie WSA w Łodzi z 12 czerwca 2024 r., III SAB/Łd 22/24 – opubl. w CBOSA). Część Sądów orzeka o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego uznając, że konieczność zastosowania art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. postanowienia WSA w Poznaniu z: 14 września 2023 r., IV SAB/Po 113/23; 21 września 2023 r., IV SAB/Po 92/23; 5 października 2023 r., IV SAB/Po 102/23 – opubl. w CBOSA). Kolejne stanowisko przyjmuje, że przepisy art. 100c ust. 4 u.p.o.u. i art. 100d ust. 4 u.o.p.o.u. nie wyłączają dopuszczalności skargi, a zawieszają termin załatwienia sprawy. Wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy wyklucza zaś możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności organu (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; wyroki WSA we Wrocławiu z 12 października 2023 r., II SAB/Wr 333/23 oraz z 18 kwietnia 2024 r., II SAB/Wr 40/24 – opubl. w CBOSA). Najliczniejszą grupę orzeczeń stanowią orzeczenia, w których przyjęto stanowisko o ścisłej wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.u. W orzeczeniach tych wskazuje się, że zakres ww. regulacji dotyczy tylko obywateli Ukrainy bądź tylko obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W związku z tym w przypadku pozostałych cudzoziemców ww. regulacje nie znajdują zastosowania.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przychyla się do tego ostatniego stanowiska, tj. że interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są przepisy u.p.o.u., zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy ww. ustawa (art. 1 ust. 1 u.p.o.u.). Wyjaśniając zaś przedmiot regulacji u.p.o.u. należy wziąć pod uwagę, że ustawa ta określa zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1).

Zatem, biorąc pod uwagę normy konstytucyjne oraz normy prawa europejskiego Sąd doszedł do przekonania, że przepisy u.p.o.u., w tym art. 100c i art. 100d, które ograniczają prawo do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, których bezpośrednio dotyczą przepisy u.p.o.u. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach ww. ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza.

W tym względzie Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, traktując je jako własne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2024 r., III SAB/Gl 11/24, LEX nr 3723236; podobnie: wyroki WSA w Poznaniu: z 9 listopada 2023 r., IV SAB/Po 129/23; z 11 stycznia 2024 r., II SAB/Po 145/32; wyroki WSA w Gliwicach: z 27 stycznia 2023 r., II SAB/Gl 135/22,, z 7 czerwca 2023 r., II SAB/Gl 48/23; z 8 maja 2024 r., II SAB/Gl 34/24 – opubl. w CBOSA).

Warunek ten nie został spełniony w przypadku skarżącego, skoro jest on obywatelem Gruzji.

W wyroku z 27 stycznia 2023 r., II SAB/GI 137/22 (Legalis nr 3018670), WSA w Gliwicach stwierdził, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.o.c. wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 31 lipca 2023 r. jako dzień doręczenia żądania do organu.

W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a u.o.c. (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw), oraz art. 105 ust. 2 u.o.c. W przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy NSA w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (Legalis nr 722211). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 12 lipca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 251/23, LEX nr 3671350; wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2024 r., III SAB/Gl 443/23, LEX nr 3717986; wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21, LEX nr 3212716; wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1885/20, LEX nr 3129152). W ocenie Sądu złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 grudnia 2022 r., III SAB/Łd 129/22, LEX nr 3451470; wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2024 r., II SAB/Gl 68/24, LEX nr 3730393).

Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wyraźnie wynika, że 12 lipca 2023 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego, następnie 15 lipca 2023 r. został on zarejestrowany w spisie spraw. Z akt sprawy wynika ponadto, że 25 lipca 2023 r. wezwano stronę do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych, które 11 września 2023 r. uzupełniono.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony organ dopuścił się bezczynności, co dało podstawę do orzeczenia z pkt 1 sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Zważył w tym, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych.

Organ pismem z 2 kwietnia 2024 r. poinformował Sąd, że została wydana decyzja wobec strony. Tym samym bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie Wojewody do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), bowiem organ po wniesieniu skargi na bezczynność wydał już decyzję w sprawie i tym samym zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji postępowanie ze skargi na bezczynność należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Dlatego też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

W odniesieniu natomiast do wniosku skargi dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu Sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej lub orzeczenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21, Legalis nr 2595886). Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody. Nie można również uznać, że stwierdzona bezczynność organu administracji miała znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego Sąd nie uznał tego żądania za zasadne i w tym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a.a – skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. z 24 sierpnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd, kierując się dyspozycją art. 206 p.p.s.a. nie przychylił się do wniosku skarżącego co do zasądzenia wynagrodzenia pełnomocnika w podwójnej wysokości. Wziął pod uwagę okoliczności sporządzenie skargi w sprawie, które nie wymagały od profesjonalnego pełnomocnika większego niż przeciętny nakładu pracy i tym samym zwiększonego wynagrodzenia.