Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2172/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1 pkt 4, art.198 pkt 1 oraz art. 199
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. T. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2172/19

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 21 grudnia 2017 r., znak: [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za zbieranie na terenie działki nr [...] w obrębie [...] odpadów o kodzie 20 01 10 odzież, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Upoważnieni inspektorzy [...] WIOS w okresie od 26 kwietnia do 29 maja 2017 r. przeprowadzili kontrolę [...] prowadzonego przez pana Z. T.. W toku kontroli ustalono, że strona posiada uregulowany stan formalnoprawny w zakresie zbierania odpadów decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów, zmienioną decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2017 r. stwierdzono obecność odpadów o kodzie 20 01 10 odzież w postaci ubrań i butów nagromadzonych luzem i w postaci zbelowanej na hałdzie. Ilości odpadów nie można było określić, ze względu na brak pełnej dokumentacji ewidencyjnej. W części A decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] zmienionej decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] wskazano, rodzaje odpadów dopuszczonych do zbierania na terenie działki [...], obręb [...], nie wymieniono odpadu o kodzie 20 01 10 odzież. Oznacza to, że strona nie posiadała uprawnienia do zbierania tego rodzaju odpadów, a więc zbierała odpady o kodzie 20 01 10 odzież bez wymaganego zezwolenia. W trakcie kontroli strona złożyła wniosek o zmianę decyzji poprzez dodanie tego właśnie kodu do zezwolenia i decyzją z dnia [...] maja 2017 r. strona uzyskała zmianę o którą wnioskowała. Niemniej do czasu uprawomocnienia decyzji zmieniającej strona nie dysponowała zezwoleniem dla odpadu o kodzie 20 01 10 odzież, nie miała więc prawa zbierać go na swojej działce.

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli [...] sygnatura protokołu [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 29 maja 2017 r.

W związku z ustaleniami kontroli [...] WIOŚ na podstawie art. 61 § 1 i § 4 Kpa pismem z dnia 31 lipca 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. W dniu 21 sierpnia 2017 r. do [...] WIOŚ wpłynęło pismo strony, w którym zaprzeczyła, iż prowadziła gospodarkę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, oraz że zbierała odpady w postaci obuwia i tekstyliów bez wymaganego zezwolenia, a stwierdzone nieprawidłowości związane były z pożarem mającym miejsce w nocy z 24 na 25 kwietnia 2017 r. Zgodnie z informacjami zawartymi w ww. piśmie odpady o kodzie 20 01 10 odzież, znajdowały się na samochodach i były przygotowane do transportu na teren instalacji w [...]. Z uwagi na konieczność podjęcia akcji gaśniczej zaszła konieczność rozładowania i wykorzystania pojazdów do przewozu ziemi używanej do akcji gaśniczej. W dniu 9 listopada 2017 r. do [...] WIOŚ wpłynął wniosek z 31 października 2017 r., wniesiony przez Z. T. o odstąpienie od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych w sprawach oznaczonych numerami [...], [...], [...] na podstawie art. 189 f § 1 Kpa. Strona we wniosku wniosła o odstąpienie od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych w wyżej wymienionych sprawach i poprzestaniu na pouczeniach, gdyż według niej waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona twierdzi, że za to samo zachowanie została ukarana.

[...] WIOS decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wymierzył Z. T. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za zbieranie na terenie działki nr [...] w obrębie [...] odpadów o kodzie 20 01 10 odzież, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.

Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że 5 września 2018 r. weszła w życie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592), która wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając również brzmienie art. 194. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania przepisu art. 194 w dotychczasowym brzmieniu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 189c Kpa jeżeli w czasie wydawania decyli w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje są ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Administracyjna kara pieniężna za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach przewidziana została w art. 195 ust. 4, zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Dodatkowo na podstawie art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992), wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy.

[...] WIOŚ nie dokonał obmiaru bryły zgromadzonych odpadów, w związku z powyższym należałoby zastosować sposób obliczenia wysokości kary na podstawie ust. 3 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992), zgodnie z którym za wartość "O", o której mowa w ust. 1, ustala się na podstawie dokumentów ewidencji odpadów lub innych dowodów stwierdzających ilość odpadów, w stosunku do których stwierdzono naruszenie, przy czym stosuje się przelicznik masy odpadów wyrażonej w Mg na ich objętość wyrażoną w m3, który wynosi 1. Biorąc pod uwagę, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów ewidencyjnych, nie było możliwe obliczenie wysokości kary na podstawie wzoru. W ust. 4 pkt 1 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992) ustawodawca ustanowił, że w przypadku jeśli wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem, o którym mowa w ust. 1, jest niższa niż dolna granica kary określona w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, kara wynosi 10 000 zł. Organ odwoławczy zauważył więc, że stosując przepisy znowelizowanej ustawy o odpadach powinien wymierzyć minimalną karę w wysokości 10 000 zł. Biorąc zatem po uwagę fakt, że w dotychczasowym brzmieniu minimalna wysokość kary wynosiła 1 000 zł organ uznał, że dotychczasowy przepis ustawy o odpadach jest dla strony względniejszy. W związku z powyższym rozparzył sprawę stosując przepisy art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach w brzmieniu sprzed zmiany ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, podpisanym przez kontrolowanego, do którego strona nie wniosła zastrzeżeń.

Główny Inspektora Ochrony Środowiska prowadząc postępowanie odwoławcze uznał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit.b. Podmiot prowadzący działalność w zakresie zbierania odpadów musi uzyskać zezwolenie, o którym mowa art. 41 ust. 1. Strona uzyskała zezwolenie Starosty [...] z [...] maja 2016 r., w którym zostały określone rodzaje dopuszczonych do zbierania odpadów. Wśród wymienionych odpadów nie został wymieniony odpad o kodzie 20 01 10 odzież. A zatem strona nie miała uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie zbierania odpadów o kodzie 20 01 10 odzież, które znalazły się na terenie działki nr [...] w obrębie [...].

[...] WIOŚ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego starannej oceny. Stwierdzając naruszenie organ był zobowiązany do zastosowania sankcji określonych w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987), zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. [...] WIOŚ prawidłowo ocenił, że zbieranie odpadów, które nie zostały wymienione w decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., spełnia definicję zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia i prawidłowo zastosował sankcję określoną w art. 194 ust. 1 pkt 4.

Przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska kierując się przesłankami określonymi w art. 199 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987) uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. [...] WIOŚ kierując się ustaleniami, że strona zbierała odpady inne niż niebezpieczne i obojętne na niezabezpieczonym gruncie, uznał, że zagrożenie dla środowiska było niewielkie.

Biorąc również pod uwagę fakt, że czas naruszenia był krótki, bowiem strona bardzo szybko uregulowała stan formalnoprawny w zakresie zbierania odpadów o kodzie 20 01 10 odzież na terenie działki nr [...] w obrębie [...], uzyskując zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] ze zmianami uwzględniającą brakujący kod odpadu, był to element, który miał istotny wpływ na wysokość kary.

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wysokość kary jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia, gdyż organ I instancji wymierzając karę w wysokości 10 000 zł ustalił ją w dolnych granicach "widełek".

Główny Inspektor Ochrony Środowiska za zasadny uznał argument strony, że organ I instancji pominął wyjaśnienia strony, że nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli spowodowane były pożarem, który wystąpił w nocy z 24 na 25 kwietnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowość ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odpady o kodzie 20 01 10 odzież, na które strona nie posiadała zezwolenia, znalazły się na wspomnianej działce niezależnie od prowadzonej akcji pożarniczej. Nie ma bowiem możliwości, aby odpady te zostały podrzucone przez straż pożarną. Teren działki jest ogrodzony, przed dostępem osób nieuprawnionych. Ponadto strona nie kwestionuje, że nie jest posiadaczem tych odpadów. A zatem, o ile prowadzenie akcji pożarniczej mogło przyczynić się do naruszenia warunków zbierania odpadów zgromadzonych na działce, to nie mogło być przyczyną pojawienia się odpadów, na które strona nie posiadała zezwolenia.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska odrzucił zarzut strony, że uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 1 i § 3 Kpa, ponieważ nie odnosi się w treści decyzji do ustaleń faktycznych i również nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] WIOŚ określił rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz wziął pod uwagę potencjalne skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Choć w decyzji [...] WIOŚ nie określił dnia stwierdzenia naruszenia, to w ocenie organu odwoławczego oczywistym jest, że dniem stwierdzenia naruszenia jest dzień przeprowadzonych na terenie działki [...] oględzin, tj. dzień 26 kwietnia 2017 r. Notatka służbowa wraz z dokumentacją zdjęciową stanowi załączniki nr 2 i 3 do protokołu kontroli Nr [...], sygnatura protokołu [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska brak wskazania konkretnej daty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Odpowiadając na wniosek z 31 października 2017 r. o odstąpienie od nałożenia administracyjnych kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za zbierania odpadów o kodzie 20 01 10 odzież organ wyjaśnił, że w dniu wpłynięcia wniosku postępowanie administracyjne nie było jeszcze zakończone decyzją. A więc organ I instancji był zobowiązany rozpatrzeć wniosek w toku postępowania administracyjnego i odnieść do przedstawionych we wniosku argumentów strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] WIOŚ poinformował, że pismem z dnia 30 listopada 2017 r., znak: [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odstąpienia od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych w sprawach oznaczonych numerami [...], [...], [...]. Postępowanie [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] odmawiającą odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych w sprawach zakończonych decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska:

1) z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za zbieranie odpadów o kodzie w postaci tekstyliów i obuwia (kod odpadu 20 01 10) na terenie działki nr [...] w obrębie [...] bez wymaganego zezwolenia właściwego organu,

2) z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 80 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] ze zm.,

3) z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 90 000 zł za gospodarowanie odpadami na terenie działki nr [...] w obrębie [...] w zakresie zbierania poza miejscem ich wytwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.

A zatem zdaniem organu odwoławczego argument strony jest bezprzedmiotowy, bowiem [...] WIOŚ rozpatrzył wniosek strony. W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że postępowanie w sprawie odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych było bezprzedmiotowe, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, jako taką należało ją usunąć z obrotu prawnego. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję [...] WIOŚ z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w ramach postępowania odwoławczego dokonał szczegółowej analizy wniosku oraz akt sprawy, co pozwoliło na stwierdzenie, iż w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki określone w art. 189f Kpa, umożliwiające odstąpienie od wymierzonej kary zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym.

Zdaniem organu odwoławczego naruszeń stwierdzonych w trakcie działań kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji nie można uznać za znikome, bowiem były już przedmiotem postępowań w zakresie wymierzenia kary administracyjnej. Wobec strony przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska toczy się 8 postępowań administracyjnych w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności niezgodnie z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, pomimo iż strona w dniu 22 maja 2017 r. uzyskała zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] ze zmianami uwzględniającą kod odpadu 20 01 10 odzież, który zbierała bez zezwolenia, ponieważ strona naruszyła szereg innych przepisów ochrony środowiska, w szczególności prowadziła gospodarkę odpadami w sposób niezapewniający ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a także nie prowadziła ewidencji odpadów.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska odrzucił również zarzut strony, że wcześniej została już ukarana mandatem karnym. Za naruszenie, które jest podstawą wymierzenia niniejszej kary administracyjnej, strona nie została ukarana inną sankcją. Za inne naruszenia wymienione w protokole kontroli Nr [...], sygnatura protokołu [...] zostały zastosowane inne sankcje, były to mandaty karne nałożone na stronę w związku z nieprawidłowościami w zakresie braku ewidencji odpadów (art. 180) oraz prowadzenie gospodarki odpadami niezgodnie z art. 16 (art. 171) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 z późn.zm.).

W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie znalazł podstaw do odstąpienia od zastosowanej sankcji.

W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska skorzystał z uprawnień jakie daje mu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z. T. wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił decyzji:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. z powodu pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie określonej kwestii co stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

- art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach, poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty [...] z [...] maja 2016 roku, znak [...], ze zmianami, na zbieranie odpadów, tj. nieprawidłowy sposób magazynowania odpadu o kodzie 19 12 10 ( odpady palne - paliwo alternatywne ) oraz odpadu o kodzie 15 01 10* ( opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone) na terenie działki nr [...] obręb [...];

- art. 198 pkt 1 oraz art. 199 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach, poprzez nieokreślenie w petitum decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną dnia stwierdzenia naruszenia, a także nie uwzględnienie przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska prawie w całości ograniczone zostało do przedstawienia wyników kontroli WIOŚ w [...].

Skarżący stanowczo zaprzeczył, że prowadził gospodarkę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, natomiast stwierdzone nieprawidłowości były związane z pożarem mającym miejsce w nocy z 24 na 25 kwietnia 2017 roku. Odpady bowiem znajdowały się na samochodach i były przygotowane do transportu. Z uwagi na konieczność podjęcia akcji gaśniczej konieczne było wykorzystanie do tego pojazdów celem przewozu ziemi używanej do akcji gaśniczej, co wymusiło konieczność ich rozładowania.

Negatywne dla Strony skutki w postaci nieuporządkowanego terenu i porozrzucanych w różnych miejscach odpadów zostały usunięte, co zostało potwierdzone w toku wizji lokalnej przeprowadzonej 9 października 2017 roku przez pracowników Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego we [...].

Stwierdzone nieprawidłowości nie były przez stronę zawinione tylko powstały na skutek przestępstwa popełnionego przez osoby trzecie, które to zdarzenie zostało potwierdzone w toku postępowania przygotowawczego o sygnaturze [...]) prowadzonego przez KPP we [...] o przestępstwo z art. 288 § 1 k.k. pod nadzorem miejscowej Prokuratury Rejonowej, zakończonego postanowieniem z [...] czerwca 2017 roku o umorzeniu dochodzenia wobec niewykrycia sprawcy, a której to okoliczności.

Organ nie wziął pod uwagę w toku prowadzonej kontroli, jak też w żaden sposób się do tego nie odniósł. Wydaje się, że WIOŚ a następnie GIOŚ całkowicie tę okoliczność pominął w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji doszedł do błędnych wniosków skutkujących bezzasadnym wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej.

Analiza treści art. 199 prowadzi do wniosku, że ustawodawca ujął tu trzy zasadnicze przesłanki ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej, a każda z nich ma charakter złożony: 1) rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, 2) okres trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności, 3) skutki naruszeń i wielkość zagrożenia.

Organ ustalając wysokość kary, działa w granicach uznania administracyjnego. Powinien jednak wszechstronnie rozważyć wszystkie elementy i szczegółowo omówić wyniki tej analizy w uzasadnieniu decyzji. W tej sytuacji ewentualna kara winna mieć charakter symboliczny i zostać wymierzona w dolnej granicy 1000 zł, według przepisów wówczas obowiązujących. Ilość odpadów o kodzie 20 01 10 - odzież - była niewielka, a ponadto były to odpady obojętne. Mimo tego Organ bezzasadnie odstąpił od dokonania obmiaru odpadów celem obliczenia wysokości kary według wzoru K = O x S. Nie uwzględniono również i tego, że podczas kontroli Skarżący wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę wcześniej wydanej decyzji poprzez dodanie kodu 20 01 10 do zezwolenia i decyzją z [...] maja 2017 roku wnioskowana zmiana została wprowadzona. Tych okoliczności wskazanych w art. 199 u.o. GIOŚ jednak nie uwzględnił (nie wziął pod uwagę). Z tego też powodu przedmiotowa decyzja jest niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, gdyż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 t.j.) w brzmieniu obowiązującym przed 5 września 2018 r., a więc sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r., poz. 1592).

Ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych wskazujących na konieczność stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy przepisów dotychczasowych, tak jak miało to miejsce w przypadku ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1479), która weszła w życie od 18 sierpnia 2018 r. Ze względu na treść art. 23 tej ostatniej ustawy w okresie od 18 sierpnia do 4 września 2018 r. mogły być stosowane w zakresie wymierzania kar przepisy dotychczas obowiązujące, a więc m.in. art. 194 ust. 1 pkt 4 określający dolną granicę kary za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na poziomie 1000 zł.

Dlatego jak słusznie ocenił organ odwoławczy w sprawie należało zastosować zasadę wynikającą z art. 189c K.p.a., a więc stosować ustawę poprzednio obowiązującą jako względniejszą dla strony przyjmując, że naruszenie zagrożone było karą od 1000 zł do 1.000.000 zł.

Zdaniem sądu stan faktyczny sprawy w zakresie dokonanego przez skarżącego naruszenia polegającego na zbieraniu odpadów o kodzie 20 01 10 (odzież) na terenie działki nr [...] w obrębie [...] bez wymaganego zezwolenia został ustalony prawidłowo. Ustalenia z przeprowadzonej kontroli na miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności w okresie od 26 kwietnia do 29 maja 2017 r. wynikające z dokonanych oględzin, wykonanych zdjęć, analizy decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów, a także podpisanie przez skarżącego protokołu kontroli nie pozostawiają wątpliwości, że skarżący dopuścił się tego naruszenia.

Rację ma organ odwoławczy, że późniejsze stanowisko skarżącego, że do naruszenia doszło w wyniku akcji ratowniczej przeprowadzanej przez Straż Pożarną nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ prowadzenie akcji ratowniczej nie zmienia tej okoliczności, że odpady o kodzie 20 01 10 znajdowały się na działce skarżącego. Zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Tak więc zgromadzenie odpadów przez skarżącego spełnia tą definicję, a brak wymaganego zezwolenia uzasadniał zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy, o ile nie zachodziłyby przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia.

W ocenie sądu organ odwoławczy nie dokonał jednak w sprawie dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej w wysokości 10.000 zł. Naruszył tym samym przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.

Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej skarżącemu w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji jest przedwczesne.

Słuszny jest zarzut skarżącego, że organ odwoławczy uznając wymierzoną w decyzji organu I instancji karę w wysokości 10 000 zł za adekwatną do dokonanego naruszenia przepisów ustawy o odpadach, nie dokonał analizy wszystkich przesłanek wymiaru kary, określonych w art. 199 ustawy.

Zgodnie z art. 199 ustawy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Choć organ odwoławczy przytoczył treść tego przepisu to jednocześnie wskazał, że organ I instancji wziął pod uwagę, że w wyniku zbierania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zagrożenie dla środowiska było niewielkie, a także że czas naruszenia był krótki, ponieważ skarżący uregulował stan formalnoprawny w zakresie zbierania tych odpadów uzyskując zmianę decyzji. Oznacza to, że organ nie wziął pod uwagę przy ocenie adekwatności zastosowanej kary tak istotnych okoliczności jak wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, rozmiarów prowadzonej działalności oraz skutków tego naruszenia. Należy przypomnieć, że względniejsza dla skarżącego ustawa przewidywała dolny próg zagrożenia karą na poziomie 1000 zł. Pomimo więc, że wymierzona kara mieści się w dolnych progach zagrożenia, to jednak między tymi wartościami zachodzi duża różnica. Bez rzetelnego uzasadnienia wymiaru kary w wysokości 10000 zł zachodzi przypuszczenie, że organ wbrew zasadzie wynikającej z art. 189c K.p.a. wymierzył karę kierując się dolnym progiem zagrożenia wynikającym z aktualnie obowiązującego przepisu.

W ocenie sądu organ odwoławczy także niedostatecznie rozważył wystąpienie przesłanek do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary.

Stosownie do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Warunkami obligującymi organ do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej jest więc znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszenia prawa. Z przedstawionej przez organ argumentacji wynika, że organ uznał, że nie zostały spełnione obie przesłanki. Jednak organ nie przedstawił prawidłowej argumentacji na poparcie tej tezy. Wskazując na to, że naruszenie nie miało charakteru znikomego, organ tak naprawdę odniósł się nie do naruszenia za które miała być wymierzona kara, a do naruszeń stwierdzonych podczas działań kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji, które były już przedmiotem postępowań w zakresie wymierzenia kary administracyjnej. Podobnie uznał, że nie jest spełniona druga z przesłanek, a więc zaprzestanie naruszania prawa, choć skarżący uzyskał decyzję zmieniającą dotychczasowe zezwolenie jeszcze w okresie przeprowadzanej kontroli, nie odnosząc swojej oceny do tego konkretnego naruszenia, a do wszystkich wcześniejszych czy późniejszych naruszeń, o których wiadomo organowi. To nieuprawniony zabieg, ponieważ instytucja odstąpienia dotyczy konkretnego naruszenia za które sprawca może być ukarany lub tylko pouczony, a nie naruszeń za które już były wymierzane kary. Przy stosowaniu tej instytucji organ nie ocenia całokształtu działań sprawcy konkretnego naruszenia za które ma być wymierzana kara.

Tak więc ocena organu, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f kpa jest przedwczesna, ponieważ organ nie dokonał analizy przesłanek odstąpienia w odniesieniu do naruszenia za które wymierzył skarżącemu karę.

Niewątpliwie organ I instancji naruszył art. 198 ustawy o odpadach obligujący do określenia w decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną m.in. dnia stwierdzenia naruszenia. Wymóg ten wiąże się z koniecznością precyzyjnego określenia naruszenia za które organ wymierza administracyjną karę pieniężną. Jednak z uwagi na to, że z treści uzasadnienia, które jest integralną częścią decyzji wynika, że naruszenie stwierdzono w pierwszym dniu kontroli, należy uznać, że naruszenie przepisu prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona analizy wszystkich przesłanek wymiaru kary, a także przesłanek do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary i na tej podstawie dokona oceny czy w przypadku skarżącego możliwe było zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, jeżeli nie, to czy wymierzona w decyzji organu I instancji kara w wysokości 10000 zł jest adekwatna do ustalonego naruszenia.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.