Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 155/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 15, art. 138 par. 2, art. 136 par. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 stycznia 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z 15 stycznia 2024 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i H. R. od decyzji Starosty [...] z 16 sierpnia 2023 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny, usytuowanego na działce nr [...], położonej w O. Ś., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 862 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że 18 kwietnia 2023 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek D. i H. R. o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny na wyżej opisanej nieruchomości.

Po wszczęciu postępowania Starosta [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Ś. o udzielenie wyjaśnień dotyczących usytuowania objętego wnioskiem budynku na działce, w związku z wydaną przez ten organ decyzją z 16 września 2022 r. legalizującą i zatwierdzającą projekt budowlany obejmujący nadbudowę, przebudowę i budowę schodów zewnętrznych konstrukcji stalowej budynku produkcyjno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. W ocenie organu projekt zagospodarowania terenu działki nr [...] nie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Następnie Starosta [...], postanowieniem z 16 maja 2023 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym.

PINB w O. Ś. odniósł się do uwag Starosty [...] w piśmie z 30 maja 2023 r. Natomiast 12 lipca 2023 r. inwestorzy wnieśli pismo zawierające wyjaśnienia dotyczące nieprawidłowości wyszczególnionych w postanowieniu z 16 maja 2023 r. Następnie Starosta wydał zaskarżoną decyzję, w której ocenił, że inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku nałożonego postanowieniem z 16 maja 2023 r. w następującym zakresie:

1. nie został spełniony warunek określony w decyzji o warunkach zabudowy odnośnie równoległości/prostopadłości kalenic wobec głównej kalenicy budynku istniejącego,

2. południowa ściana budynku, z oknami i drzwiami, usytuowana w granicy z działką nr [...] nie spełniała i nadal nie spełnia warunków § 12 ust. 1 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dla ścian przeciwpożarowych, ściana ta jako usytuowana w granicy z działką nr [...] nie będącą działką drogową, winna być ścianą bez okien i drzwi,

3. brak jest dostępu dla osób niepełnosprawnych, ponieważ istniejąca rampa, przez którą wiedzie droga do drzwi usytuowanych w granicy działki, usytuowana jest poza terenem działki nr [...], na działce nr [...], którą inwestorzy nie dysponują na cele budowlane, ponadto decyzja o warunkach zabudowy wskazuje bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, a przedmiotowy dostęp zaprojektowano przez działkę nr [...], co nie spełnia warunków określonych w decyzji,

4. z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, że zgodnie z deklaracją inwestorów, wody opadowe z projektowanej rozbudowy od strony północnej, miejsc postojowych i terenu utwardzonego odprowadzane będą do istniejącej kanalizacji deszczowej,

5. rozbudowa północno - zachodniego skrzydła budynku nie mieści się w granicach działki nr [...],

6. brak jest aktualnego uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych.

Starosta [...] podniósł, że w wyniku usuwania wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości zaprojektowano miejsca postojowe na istniejącym zjeździe na działkę.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda, na żądanie inwestorów, przeprowadził dodatkowe postępowanie, wydając w tym celu postanowienie z 21 listopada 2023 r. w którym uznał, że należy:

1. doprowadzić projekt zagospodarowania terenu inwestycji do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta O. Ś. o warunkach zabudowy z 5 grudnia 2022 r. - zaprojektować 5 miejsc parkingowych, w tym 1 miejsce dla osoby niepełnosprawnej, stosownie do treści § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.,

2. pokazać sposób odprowadzenia wód opadowych z dachu projektowanej rozbudowy do istniejącej kanalizacji deszczowej; jest to istotne, gdyż spadek dachu rozbudowy skierowany jest na działkę nie będącą własnością inwestora,

3. pokazać w projekcie zagospodarowania terenu miejsce gromadzenia odpadów stałych, wystarczające dla gromadzenia i segregacji odpadów,

4. pokazać w projekcie zagospodarowania terenu miejsce usytuowania separatora ścieków technologicznych lub określić sposób podczyszczania tych ścieków,

5. oznaczyć w projekcie zagospodarowania terenu przebieg gazociągu niskiego ciśnienia wraz z przeznaczoną do zachowania strefą kontrolowaną,

6. wyjaśnić usytuowanie budynku, części istniejącej oraz projektowanej rozbudowy, względem granic działki inwestora - w projekcie legalizacyjnym jest informacja, że przedmiotowy budynek od strony wschodniej, zachodniej i południowej, opiera się na granicy działki nr [...], jednocześnie od strony wschodniej, między budynkiem inwestora a działką nr [...] pokazany jest teren biologicznie czynny, nie wyjaśnione jest też usytuowanie okapów i gzymsów projektowanej rozbudowy względem granic działki inwestora,

7. odnieść się do likwidacji okien w pomieszczeniu kuchni,

8. na rysunku przedstawiającym rzut parteru w projekcie legalizacyjnym brak jest pochylni dla osób niepełnosprawnych przy wejściu usytuowanym w południowej ścianie budynku, zatem pochylnię należy potraktować jako doprojektowaną na sąsiedniej działce nr [...], w ramach rozbudowy budynku, w związku z powyższym należy uzupełnić akta sprawy o oświadczenie inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane;

9. projekt zagospodarowania działki podlegający zatwierdzeniu uzgodnić z rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych.

W odpowiedzi pełnomocnik inwestorów wniósł pismo, w którym wyjaśnił:

w punkcie nr 1 - aby doprowadzić projekt zagospodarowania terenu inwestycji do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z 5 grudnia 2022 r. w zakresie miejsc postojowych, inwestor rezygnuje z rozbudowy części północno-wschodniej budynku, na rysunku zagospodarowania terenu oznaczone zostały miejsca parkingowe, w tym jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych,

w punkcie nr 8 - inwestor rezygnuje z realizacji pochylni dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...] na rzecz pochylni wewnątrz budynku na rysunku zagospodarowania terenu oznaczone zostało wejście dla osób niepełnosprawnych, zmieniony został opis o przystosowaniu obiektu dla osób niepełnosprawnych.

Do odpowiedzi inwestorzy załączyli projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, opracowane w grudniu 2023 r. Wyjaśniając powyższe pełnomocnik inwestorów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Dalej Wojewoda podał, że istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny, przeznaczony do rozbudowy, założony jest na nieregularnym rzucie. Ściany tego budynku od strony wschodniej, południowej i zachodniej położone są w granicy działki nr [...] z działkami odpowiednio nr: 47, 50 i 45. Zgodnie z mapą do celów projektowych z 17 czerwca 2021 r., na której sporządzony jest projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji legalizacyjnej, wyznaczone jest 5 miejsc parkingowych, usytuowanych w północno-zachodniej części działki inwestora.

Projektowana rozbudowa polega na: przedłużeniu w kierunku północnym, północno-zachodniego skrzydła budynku, przykryciu dziedzińca dachem jednospadowym, wraz z budową ściany zamykającej dziedziniec od strony północnej, wykonaniu drzwi wejściowych w zachodniej ścianie południowej części istniejącego budynku oraz pomieszczenia wiatrołapu przy tych drzwiach.

Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta wytknął, że w południowej ścianie budynku przeznaczonego do rozbudowy, usytuowanej w granicy z działką nr [...], znajdują się okna i drzwi. Działka nr [...], zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, jest użytkiem oznaczonym symbolem Bz - tereny przeznaczone pod budownictwo rekreacyjno-wypoczynkowe, natomiast użytkowana jest jako droga dojazdowa do parku. Z ustaleń organu I instancji wynika, że tak usytuowana ściana narusza przepisy rozporządzenia dotyczące sytuowania budynków na działce, a w szczególności przepisy przeciwpożarowe. Ponadto akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów potwierdzających istnienie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w związku z istnieniem ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w południowej ścianie bryły budynku poddawanego przebudowie. Zatem Starosta zasadnie dążył do wyjaśnienia tej kwestii. Organ odwoławczy dodał, że nie toczy się żadne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Ś. z 16 września 2022 r.

Wojewoda dalej potwierdził, że rozbudowę północno - zachodniego skrzydła budynku zaprojektowano na terenie, na którym znajdowało się pięć miejsc parkingowych, co doprowadziło do likwidacji tych miejsc. Zaprojektowana inwestycja spowodowała, że na działce inwestorów usytuowano jedynie dwa miejsca parkingowe, w kolizji z wjazdem na działkę. Ponadto nie sposób stwierdzić jednoznacznie, czy dobudowana część budynku w całości powstanie na działce inwestora, oraz czy wody opadowe będą odprowadzane do kanalizacji deszczowej przez teren działki nr [...], ponieważ na rysunkach w projekcie architektoniczno-budowlanym nie pokazano przebiegu granicy działki nr [...], nie oznaczono usytuowania gzymsu, okapu, a przede wszystkim rynien i rur spustowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie znajduje uzasadnienia dla możliwości przeniesienia uzgodnienia dotyczącego innego projektu zagospodarowania na projekt zagospodarowania podlegający zatwierdzeniu. Pieczęć - uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych winno dotyczyć projektu zagospodarowania terenu, na którym się znajduje, a w tej sprawie mapa do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania inwestycji, została sporządzona 30 czerwca 2023 r., a uzgodnienie datowane jest na 17 stycznia 2023 r.

Zdaniem Wojewody inwestorzy w terminie wyznaczonym w postanowieniu z 21 listopada 2023 r. przedłożyli nowy projekt zagospodarowania działki i nowy projekt architektoniczno-budowlany, opracowane w grudniu 2023 r. Inwestorzy zrezygnowali z części inwestycji, to jest z rozbudowy budynku w kierunku północno - zachodnim oraz z budowy pochylni dla osób niepełnosprawnych. Ponadto inwestorzy, aby uniknąć usytuowania pochylni dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...], przystosowali dla potrzeb osób niepełnosprawnych wejście do budynku od strony północnej, przez zadaszony dziedziniec. Zatem inwestorzy nie poprawili i nie uzupełnili projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego inwestycji, ocenionego przez Starostę Ostrowieckiego.

Reasumując inwestorzy zmienili inwestycję i opracowali projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji innej, niż ocenił Starosta. Inwestorzy całkowicie zrezygnowali z rozbudowy budynku, ograniczając inwestycję jedynie do zadaszenia dziedzińca i wybicia drzwi w zachodniej ścianie budynku.

Odnosząc się do treści pisma z 7 grudnia 2023 r. organ II instancji wyjaśnił, że bezpodstawnym jest żądanie, aby na podstawie nowego projektu zagospodarowania terenu i nowego projektu architektoniczno-budowlanego, uchylić decyzję Starosty [...], wydaną prawidłowo, po analizie starych projektów, odmawiającą zatwierdzenia starych projektów i wydania inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji przedstawionej na starych projektach. Podkreślił, że rozbudowa budynku w kierunku północnym jest głównym elementem inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenia na budowę z 18 kwietnia 2023 r. Przedłożone przez inwestorów projekty zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany z grudnia 2023 r. nie są poprawionymi i uzupełnionymi projektami zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanymi ocenionymi przez Starostę O., opracowanymi w styczniu 2023 r., lecz są projektami innej inwestycji.

Wojewoda dodał, że wyroki NSA wskazane przez pełnomocnika inwestorów dotyczą innego stanu prawnego, niż istniejący w rozpatrywanej sprawie, zatem nie mają tu zastosowania. We wszystkich sprawach, których dotyczą te wyroki, organ I instancji wydał pozwolenie na budowę. W wyniku postępowania odwoławczego okazywało się, że należy jedynie skorygować, uzupełnić, wprowadzić zmiany, w przedłożonym projekcie budowlanym. Zmiany te wprowadzano w projekcie budowlanym, we wszystkich egzemplarzach projektu. Po czym uchylano decyzję organu I instancji, ale tylko w części stwierdzonych i poprawionych nieprawidłowości. W pozostałej części utrzymywano w mocy decyzje organu I instancji, udzielającą pozwolenia na budowę.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, H. R., decyzji tej zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] w sytuacji, gdy ograniczenie rozbudowy budynku w kierunku północnym nie oznaczało zmiany przedmiotu inwestycji,

- art. 80 kpa przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 138 § 2 kpa przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji nastąpiła zmiana przedmiotu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że zdaniem organu II instancji inwestorzy w odpowiedzi na jego postanowienie z 21 listopada 2023 r. przedstawili nowy projekt zagospodarowania działki i nowy projekt architektoniczno-budowlany, opracowane w grudniu 2023 r. W odpowiedzi na kwestie podniesione w tym postanowieniu inwestorzy wskazali, że:

1) by doprowadzić projekt zagospodarowania terenu inwestycji do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z 5 grudnia 2022 r. w zakresie miejsc postojowych inwestor zrezygnował z rozbudowy części północno-zachodniej budynku; na rysunku zagospodarowania terenu oznaczone zostały miejsca parkingowe, w tym jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych,

2) opis zagospodarowania terenu uzupełniony został o informacje o sposobie odprowadzenia wód opadowych,

3) opis zagospodarowania terenu uzupełniony został o opis miejsca gromadzenia odpadów stałych, zostało ono również pokazane na rysunku,

4) na rysunku zagospodarowania terenu oznaczony został separator tłuszczu,

5) na rysunku zagospodarowania terenu oznaczona została strefa kontrolowana gazociągu wraz z oznaczeniem części przyłącza przeznaczonego do likwidacji,

6) inwestor zrezygnował z rozbudowy części północno-zachodniej budynku, więc znika problem usytuowania okapów i gzymsów projektowanej rozbudowy względem granic działki inwestora; w części opisowej PZT wyjaśnione zostało usytuowanie budynku względem granic działki inwestora,

7) na rysunku przekroju zostało wrysowane okno; w opisie została dodana informacja o 4-godzinnym czasie pracy w kuchni; istniejące okno zachodnie w lokalu mieszkalnym nie jest przewidziane do likwidacji,

8) inwestor rezygnuje z realizacji pochylni dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...] na rzecz pochylni wewnątrz budynku; na rysunku zagospodarowania terenu oznaczone zostało wejście dla osób niepełnosprawnych, zmieniony został opis o przystosowaniu obiektu dla osób niepełnosprawnych,

9) projekt zagospodarowania działki został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych.

W ocenie organu II instancji inwestorzy nie poprawili i nie uzupełnili projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego, ocenionego przez Starostę i stanowiącego załącznik do decyzji Starosty, gdyż inwestycja została zmieniona. Inwestorzy całkowicie zrezygnowali z rozbudowy budynku, ograniczając się do zadaszenia dziedzińca i wybicia drzwi w zachodniej ścianie budynku. W ocenie organu rozbudowa budynku w kierunku północnym jest głównym elementem inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę z 18 kwietnia 2023 r.

Wnoszący skargę podał, że Wojewoda zobowiązał inwestorów do ustosunkowania się do szeregu zagadnień związanych z projektem, w tym m.in. wskazał na konieczność zapewnienia takiej ilości miejsc postojowych, jaka została przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy. By to zobowiązanie wykonać, inwestor ograniczył zakres inwestycji poprzez rezygnację z rozbudowy budynku w kierunku północnym. Wbrew stanowisku Wojewody nie sposób przyjąć, by rezygnacja w ww. zakresie spowodowała zmianę przedmiotu postępowania.

Dalej w skardze podkreślono, że inwestor dążąc do należytego wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem Wojewody z 21 listopada 2023 r. ograniczył zakres wniosku inwestycyjnego, lecz ograniczenie to w żaden sposób nie wpływa na zasadniczy przedmiot wniosku, którym jest dalej rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo- mieszkalny, usytuowanego na działce nr [...]. W wyroku z 11 czerwca 2013 r., II OSK 362/12 NSA przyjął, że ograniczenie przez inwestora wniosku nie stanowi zmiany tożsamości sprawy przed organami obu instancji i nie ustanawia nowej inwestycji, gdy nadal jej zakres obejmuje pierwotny przedmiot inwestycji (podobnie w sprawie rozpatrzonej przez NSA w wyroku z 20 września 2019 r., II OSK 203/18).

Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, że skoro organ uznał, że doszło do zmiany przedmiotu sprawy (przedstawiono nowy projekt), to konsekwencją tego powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, by zapewnić stronom prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że przy piśmie z 8 grudnia 2023 r. pełnomocnik inwestorów, zamiast zadeklarowanej korekty dostarczył nowe projekty zagospodarowania terenu i architektoniczno- budowlany. Pełnomocnik przy tym wyjaśnił, że by doprowadzić projekt zagospodarowania terenu inwestycji do zgodności z decyzją z 5 grudnia 2022 r. w zakresie miejsc postojowych inwestor rezygnuje z rozbudowy części północno - zachodniej budynku. Wojewoda podniósł, że w postępowaniu dwuinstancyjnym, jakim jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie może uchylić decyzji Starosty [...] wydanej na podstawie "starego" projektu i wypowiedzieć się w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie "nowego" projektu. Podkreślił, że rozbudowa części północno - zachodniej budynku, z której zrezygnował inwestor w "nowym" projekcie, jest główną częścią inwestycji objętej wnioskiem z 18 kwietnia .2023 r. Oprócz tej rozbudowy inwestor zamierza zadaszyć niewielki dziedziniec i wybić dodatkowe drzwi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i ustaliły stan faktyczny oraz wydały rozstrzygnięcia odpowiadające przepisom prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny na działce nr [...] w O. Ś.. Zasadniczym powodem podjęcia zaskarżonej decyzji było uznanie przez Wojewodę, że organ I instancji zasadnie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym, a w związku z niewywiązaniem się przez inwestorów z tego zobowiązania, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku inwestorów. W związku z podjętą przez inwestorów na etapie postępowania odwoławczego próbą poprawienia wadliwości stwierdzonych postanowieniem Wojewody z 21 listopada 2023 r. w przedłożonym w sprawie projekcie budowlanym (dotyczących między innymi zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy), organ ten uznał, że inwestorzy przedłożyli nowy projekt zagospodarowania terenu oraz nowy projekt architektoniczno-budowlany opracowany w grudniu 2023 r. - zamiast poprawienia i uzupełnienia pierwotnego projektu. O takiej ocenie działań inwestorów świadczy, zdaniem organu, to, że zrezygnowali z części inwestycji, t.j. całkowicie zrezygnowali z rozbudowy budynku w kierunku północno-zachodnim oraz z budowy pochylni dla osób niepełnosprawnych, ograniczając inwestycję do zadaszenia dziedzińca i wybicia drzwi w zachodniej ścianie budynku.

Z taką oceną organu II instancji należy się zgodzić.

Nie może, w ocenie Sądu być wątpliwości co do tego, że przedłożenie na etapie postępowania odwoławczego nowego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, nie może prowadzić ani do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę według tego projektu, ani też do uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej zatwierdzenia pierwotnego projektu do ponownego rozpatrzenia.

Na przeszkodzie pierwszego z tych rozwiązań stoi zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 k.p.a. Skoro bowiem zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, to rozpatrywanie przez organ odwoławczy wniosku innego niż pierwotny i przedstawionego dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji - jest niedopuszczalne. Okazałoby się bowiem wtedy, że sprawa takiego wniosku zostałaby rozpatrzona tylko przez organ jednej, konkretnie drugiej instancji.

Sugerowane alternatywnie przez skarżącego uchylenie decyzji organu I instancji przez Wojewodę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu rozpatrzenia nowego projektu przedstawionego na etapie postępowania drugoinstancyjnego przez organ I instancji i zachowania w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, naruszałoby z kolei warunki, od jakich art. 138 § 2 k.p.a. uzależnia możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Pierwszym z warunków wydania takiej decyzji jest bowiem to, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Rozważana sytuacja polegająca na przedstawieniu przez inwestora nowego projektu na etapie postępowania drugoinstancyjnego nie wypełnia tego warunku, gdyż świadczy nie o naruszeniu przepisów postępowania przez organ I instancji, ale o takich wadliwościach przedstawionego do zatwierdzenia pierwotnego projektu budowlanego, których inwestor nie zamierza poprawiać, gdyż woli zmodyfikować swoje pierwotne zamierzenie budowlane. Ponadto dopuszczenie przedstawiania przez inwestora nowego projektu na etapie postępowania drugoinstancyjnego naruszałoby zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Gdyby bowiem przedstawianie nowego projektu budowlanego na etapie postępowania prowadzonego przez organ II instancji miało prowadzić do uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to mogłoby dojść do sytuacji, w której sprawa administracyjna mogłaby się nigdy nie zakończyć. Reakcją inwestora na stwierdzenie nieprawidłowości przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nałożenie przez organ obowiązku ich usunięcia, mogłoby bowiem być składanie nowego projektu w celu uniknięcia wydania przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Trzeba też zauważyć, że ostatnio wymieniony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, przez co nie dopuszcza uznania administracyjnego. Stwierdzenie przez organ niewykonania postanowienia, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, powoduje obligatoryjne wydanie decyzji takiej, jaka zapadła w niniejszej sprawie.

Przedstawione wyżej poglądy nie oznaczają oczywiście niedopuszczalności nakładania na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, przez organ administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji. Pozwala bowiem na to przepis art. 136 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takie też postanowienie zostało w niniejszej sprawie wydane przez Wojewodę w dniu 21 listopada 2023 r. Jego wykonanie jednak nie mogło polegać na przedłożeniu przez inwestorów nowego projektu, t.j. takiego jak złożony w sprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. Projekt ten nie może przy tym być traktowany jako niewpływające na tożsamość sprawy rozpoznawanej przez organ I i II instancji, usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazanych w postanowieniu z 21 listopada 2023 r. Świadczy o tym bowiem treść tego projektu, a nie tylko nadana mu przez projektantów forma kompletnego projektu budowlanego o cechach określonych w art. 34 Prawa budowlanego. Sąd podziela bowiem poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zmiana pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę polegająca na ograniczeniu przez inwestora wniosku, nawet dokonana na etapie postępowania odwoławczego nie stanowi zmiany tożsamości sprawy rozpoznanej przez organ I instancji. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodzi. Jak trafnie to zauważył organ II instancji, inwestorzy nie poprawili, ani też nie uzupełnili projektu budowlanego, lecz całkowicie zrezygnowali z rozbudowy budynku w kierunku północnym (co było głównym elementem inwestycji objętej ich wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r.), ograniczając inwestycję do zadaszenia dziedzińca i wybicia drzwi w zachodniej ścianie budynku. O braku tożsamości obu przedstawionych w sprawie projektów świadczy też to, że projekt przedstawiony w grudniu 2023 r. nie tylko ograniczał zakres planowanej inwestycji, ale również przewidywał jej nowe elementy. Chodzi przykładowo: o pochylnię dla niepełnosprawnych, która pierwotnie miała być usytuowana na sąsiedniej działce oznaczonej numerem 50, a w ostatnim projekcie z grudnia 2023 r. przewidziana jest na działce inwestycyjnej nr [...] wewnątrz budynku oraz o wejście dla osób niepełnosprawnych, które pierwotnie miało być od strony południowej, a obecnie zaplanowane jest od południowego-zachodu, gdzie pierwotnie miała być rozbudowa północno-zachodniego skrzydła istniejącego na działce budynku mieszkalnego. W tym samym miejscu w nowym projekcie zaprojektowano pięć miejsc parkingowych, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej, podczas, gdy w projekcie ze stycznia 2023 r. tych miejsc parkingowych było dwa.

Nie można też podzielić twierdzenia autora skargi, że o tożsamości projektów bądź mieszczeniu się jednego z nich w drugim, przesądza sam rodzaj zamierzenia budowlanego, w tym przypadku rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy. Zachowując bowiem taki sam rodzaj zamierzenia budowlanego można w istocie doprowadzić do zupełnej zmiany projektu. Dlatego, to nie rodzaj zamierzenia budowlanego, ale treść przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego ma tu przesądzające znaczenie.

Odnosząc się do powoływanych w skardze orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podziela ocenę ich znaczenia dla niniejszej sprawy przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotnie bowiem dotyczą one innego stanu faktycznego i innych rozstrzygnięć, niż zapadłe w niniejszej sprawie. Odmienność ta polega na tym, że w sprawach tych doszło do wydania przez organ I instancji decyzji uwzględniających wnioski, a więc zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwoleń na budowę. W wyniku postępowań odwoławczych okazywało się natomiast, że w projektach budowlanych należy wprowadzić niewielkie zmiany korygujące i uzupełniające te projekty. Skutkowało to uchylaniem decyzji organów I instancji tylko w części i utrzymywaniem w mocy decyzji organów I instancji w zakresie udzielania pozwoleń na budowę. Wspomniane korekty nie powodowały natomiast rezygnacji z głównej części inwestycji. Ponadto w sprawie o sygnaturze II OSK 203/18 doszło do ograniczenia parametrów projektowanej inwestycji poprzez między innymi likwidację miejsc postojowych, podczas gdy w niniejszej sprawie ilość tych miejsc zwiększono z dwóch do pięciu.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej możliwości wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej opartej na treści art. 138 § 2 k.p.a., Sąd wyraża pogląd, że na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stało niespełnienie w sprawie pierwszej koniecznej przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o czym była wyżej mowa. Organ II instancji trafnie nie stwierdził naruszenia przez Starostę Ostrowieckiego przepisów postępowania administracyjnego popełnionego przy rozpoznawaniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Na brak takich naruszeń, w szczególności dotyczących: wezwania inwestorów do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, dostosowania przedstawionego organowi projektu do zgodności z posiadaną przez inwestorów decyzją o warunkach zabudowy w zakresie ilości wymaganych miejsc parkingowych świadczy to, że inwestor ostatecznie zrezygnował z rozbudowy części północno-zachodniej budynku, właśnie po to, aby doprowadzić projekt zagospodarowania terenu inwestycji do zgodności z warunkami zabudowy określonymi decyzją Prezydenta Miasta O. Ś. z 5 grudnia 2022 r. w zakresie miejsc postojowych, co wyraźnie wyartykułowano w piśmie pełnomocnika inwestorów z 7 grudnia 2023 r. W tym samym piśmie pełnomocnik inwestora wyjaśnił też, że inwestor zrezygnował z rozbudowy północno-zachodniej części budynku, dzięki czemu znika problem usytuowania okapów i gzymsów projektowanej pierwotnie rozbudowy względem granic działki inwestora (pkt 1 i 6 pisma pełnomocnika skarżącego z 7 grudnia 2023 r. – k. [...] akt administracyjnych).

Takie stwierdzenia i motywy działania inwestorów świadczą zdaniem Sądu o tym, że inwestorzy nie kwestionowali wezwania ich do usunięcia co najmniej tych nieprawidłowości w przedstawionym organowi I instancji projekcie budowlanym, ale w istocie przyznali zasadność tego wezwania. Świadczy to zatem o braku naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, a przez to i o niedopuszczalności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej. Na taki wniosek wskazuje dodatkowo to, że już niewywiązanie się choćby z jednego z obowiązków nałożonych przez organ I instancji na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oznacza, że organ ten nie naruszył przepisów postępowania w takim stopniu, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na wynik sprawy. Już bowiem niewywiązanie się z jednego z nałożonych obowiązków dawało organowi I instancji prawo do zastosowania art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, a więc do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie, przez co nie można było przyjąć, aby w sprawie zaistniały podstawy do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., co podnoszono w skardze.

Skoro więc podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.