Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 121/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXIV/218/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelce Wielkie na rok 2022" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Strzelce Wielkie na rzecz strony skarżącej – Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2022 r. Rada Gminy Strzelce Wielkie, działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) powoływanej dalej jako: "u.o.z." podjęła uchwałę nr XXXIV/218/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelce Wielkie na rok 2022".

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 4 ust. 4 Programu konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 7 pkt 1 - 3 u.o.z. poprzez zaniechanie konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, podczas gdy z ww. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do przekazania projektu Programu do podmiotów w nim wskazanych i umieszczenie tej informacji w Programie;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez użycie w § 6 pkt 3 i pkt 4 Programu, nieostrego pojęcia "w miarę potrzeb", podczas gdy z ww. przepisu należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 9 Programu, lekarza lub zakładu leczniczego odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, co nie realizuje wymogu konkretyzacji podmiotu zobowiązanego do realizacji tego zadania. Nadto regulacja zawarta w § 9 ust. 2 i ust. 3 przekroczyła zakres delegacji ustawowej;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 16 Programu, sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zbiorcze wskazanie w § 16 pkt 4 Programu kilku zadań bez doprecyzowania w jakiej wysokości będą przeznaczane i na jakie zadanie, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził, że nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie w § 4 ust. 4 Programu, że "W ramach realizacji programu Gmina współpracuje również z organizacjami społecznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt". Ze względu na to, że każdy program jest tworzony na jeden rok, to musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji, które będą współpracowały przy wykonywaniu zadań ustawowych. Tymczasem, w całym programie jest wskazana tylko jedno schronisko dla zwierząt - w § 4 ust. 3 Programu w ogólnym odniesieniu dotyczącym zwierząt bezdomnych.

Następnie skarżący stwierdził, że zaniechano konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz z dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. W ocenie skarżącego obowiązek powyższy stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia gminy z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, dlatego że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje obszar tej gminy.

Wojewoda zwrócił kolejno uwagę na użycie w § 6 pkt 3 i pkt 4 Programu nieostrego pojęcia w akcie prawa miejscowego "w miarę potrzeb", podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań. Regulacja ta w zakresie wyrazów "w miarę potrzeb" przekracza granice upoważnienia ustawowego i jednocześnie narusza § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny, czytelny i wyczerpujący.

W ocenie skarżącego regulacja w § 9 Programu w brzmieniu "1. Zabiegi usypiania ślepych miotów wykonuje wyłącznie lekarz weterynarii w sposób humanitarny zgodny z przepisami prawa. 2. Fakt i przyczyny uśpienia odnotowuje lekarz weterynarii w prowadzonej ewidencji. 3. Zwłoki uśpionych zwierząt podlegają zabezpieczeniu do czasu zabrania ich przez odpowiednie służby" przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Ponadto brak jest w § 9 Programu wskazania lekarza lub zakładu leczniczego odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, co nie realizuje wymogu konkretyzacji podmiotu zobowiązanego do realizacji tego zadania.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Strzelce Wielkie pominęła kwotę przeznaczoną na finansowanie zadania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co pozostaje w opozycji do art. 11a ust. 5 u.o.z. Ponadto w § 16 pkt 4 Programu w sposób zbiorczy (kwota 1.200zł) zostało wskazanych kilka zadań bez doprecyzowania w jakiej wysokości będą przeznaczane kwoty i na jakie poszczególne zadanie, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego, co stanowi naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. Przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza wymóg przedstawienia w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu.

Realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Witonia wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na skierowanie pod obrady Rady Gminy Strzelce Wielkie projektu Uchwały na rok 2023 uwzględniającej zastrzeżenia organu nadzoru.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w § 4 ust 3 Programu zostało wskazane schronisko z którym Gmina zawarła umowę – Gabinet Weterynaryjny Lek. Wet A. Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt P., P. ul. [...] , [...] W. Ponadto w § 12 ust 2 i ust. 3 wskazano gospodarstwo rolne, które przyjmuje i zapewnia opiekę zwierzętom bezdomnym gospodarskim, zatem pierwszy zarzut jest bezzasadny.

W ocenie organu zarzut braku konsultacji jest całkowicie bezpodstawny, gdyż przed podjęciem Uchwały została ona skonsultowana z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Opinia Łódzkiego Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami z dnia 1 marca 2022 r., do projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazuje, że w związku ze zgodnością programu z art. 11 i 11a u.o.z. (...) projekt programu opiniujemy pozytywnie. Podobne stanowisko przedstawił Powiatowy Lekarz Weterynarii w piśmie z dnia 2 marca 2022r. Wystąpiono także do dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich. Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. odpowiedzi udzielił Zarząd Koła Łowieckiego "S" w N.

Odnosząc się do zarzutu użycia nieostrego pojęcia "w miarę potrzeb", organ wyjaśnił, że w projekcie Uchwały na 2023 r. doprecyzował ten zapis zgodnie ze stanowiskiem skarżącego. Zdaniem organu nie skutkuje to nieważnością całej uchwały a ewentualnie § 6 pkt 3 i pkt 4, tym bardziej, że uchwała dotyczyła 2022 r., który już się zakończył.

Rada Gminy nie podzieliła zarzutu niewskazania w § 9 Programu, lekarza lub zakładu leczniczego odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, gdyż w jej ocenie z analizy treści skarżonej Uchwały wynika, że zadania usypiania ślepych miotów będą realizowane przez wskazane w § 4 ust 3 schronisko – Gabinet Weterynaryjny Lek. Wet A. Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt P., P. ul. [...], [...] W.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, organ stwierdził, że wskazano kwoty na przytoczone w przepisie zadania a nawet gdyby przyjąć, że powinna ona zostać rozbita na poszczególne zdania to nie skutkuje to nieważnością całej uchwały, a ewentualnie § 16 pkt 4 tym bardziej, że uchwała dotyczyła 2022 r., który już się zakończył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XXXIV/218/22 z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia " Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelce Wielkie na rok 2022", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, konieczne staje się wyeksplikowanie, że zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.

Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez użycie w § 6 pkt 3 i pkt 4 Programu, nieostrego pojęcia "w miarę potrzeb", podczas gdy z ww. przepisu należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że program w tym zakresie jest nieprecyzyjny.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, CBOSA). Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości. Posłużenie się w Regulaminie takim pojęciem jak "w miarę potrzeb", stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które nakazują takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Przepisy prawa miejscowego muszą być formułowane w sposób czytelny, precyzyjny i jednocześnie wyczerpujący, aby posługiwanie się nimi nie rodziło problemów interpretacyjnych. Natomiast zawarta w Programie nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, zawierająca pojęcia niedookreślone, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie

Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami. Rada Gminy Strzelce Wielkie ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej.

Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w § 6 Programu, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, zapisy zawarte w § 6 w Programie są równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.

Odnośnie zarzutu, iż program nie wskazuje konkretnych organizacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a które będą współpracować przy poszukiwaniu nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych przebywających tymczasowo pod opieką Gminy uznać go należy za uzasadniony. W ocenie Sądu, użycie w § 4 ust. 4 określenie o tak wysokim stopniu ogólności jak " W ramach realizacji programu Gmina współpracuje również z organizacjami społecznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt", bez jakiegokolwiek ich zindywidualizowania, nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślić bowiem należy, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok. Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dopiero dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16). Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznawany w judykaturze za istotne naruszenie prawa (zob. II SA/Łd 1023/21).

Za zasadny Sąd uznał zarzuty skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 1 - 3 u.o.z. poprzez zaniechanie konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, podczas gdy z ww. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do przekazania projektu Programu do podmiotów w nim wskazanych i umieszczenie tej informacji w Programie. Z przekazanych do Sądu akt nie wynika aby program był poddany jakimkolwiek konsultacją. Co prawda w odpowiedzi na skargę Gmina wskazuje, że program poddany był konsultacją nie mniej twierdzenia te są gołosłowne.

Za zasadny Sąd uznał także zarzuty skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 9 Programu, lekarza lub zakładu leczniczego odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, co nie realizuje wymogu konkretyzacji podmiotu zobowiązanego do realizacji tego zadania. Nadto regulacja zawarta w § 9 ust. 2 i ust. 3 przekroczyła zakres delegacji ustawowej. W orzecznictwie akcentuje się wykonawczy charakter programu opieki nad zwierzętami, wskazując jednoznacznie, że nie zostanie on zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane, gdyż przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających między innymi na usypianiu ślepych miotów konieczne jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Program przyjęty zaskarżoną uchwałą winien zatem precyzyjnie wskazywać lekarza weterynarii lub zakład leczniczy odpowiedzialny za usypianie ślepych miotów (por. II OSK 3245/14). Sąd nie podziela poglądu Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, że analiza Programu prowadzi do wniosku, że usypianie ślepych miotów będzie realizowane przez schronisko dla zwierząt Gabinet Weterynaryjny Lek. Wet. A. Schronisko Dla Bezdomnych Zwierząt P., P. ul. [...], [...] W. (weterynaryjny numer identyfikacyjny [...]).

Po pierwsze w § 4 ust. 2 Programu stwierdzono: "Realizację zadań w ramach programu prowadzi Urząd Gminy w Strzelcach Wielkich współpracując ze schroniskiem dla zwierząt, lekarzem weterynarii oraz właścicielem gospodarstwa rolnego na terenie Gminy" – zatem wymieniono 3 osobne podmioty.

Po drugie w § 4 ust. 3 stwierdzono: "W celu należytej realizacji programu Gmina zawarła umowę ze schroniskiem dla zwierząt Gabinet Weterynaryjny Lek. Wet. A. Schronisko Dla Bezdomnych Zwierząt P., P. ul. [...], [...] W. (weterynaryjny numer identyfikacyjny [...]) zwanym w dalszej części "schroniskiem" – zatem powyższe zapisy sugerują, że podmiot odpowiedzialny za usypianie ślepych miotów należy utożsamiać ze wskazanym w ust. 2 schroniskiem dla zwierząt, a nie lekarzem weterynaryjnym. Zapisy programu są w tym zakresie nie precyzyjne jeśli schroniskiem i lekarzem weterynarii ma być jeden podmiot, to powinno to zostać wskazane w Programie, czego nie uczyniono. Nie można domniemywać czy wskazany w § 4 ust. 3 Programu podmiot będzie realizował zadanie usypiania ślepych miotów.

Sąd w pełni aprobuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niedostateczne określenie w § 16 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zbiorcze wskazanie w § 16 pkt 4 Programu kilku zadań bez doprecyzowania w jakiej wysokości będą przeznaczane i na jakie zadanie, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z zapisem Programu: " § 16.1. Na realizację Programu na rok 2022 planuje się kwotę – 28 300.00 zł, w tym:

1) zadania realizowane przez schronisko dla zwierząt w ramach Programu - 19 600.00 zł;

2) usypianie ślepych miotów - 200.00 zł;

2) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych - 1 500.00 zł;

3) zapewnienie miejsca (budynek) dla bezdomnych zwierząt gospodarskich z terenu Gminy Strzelce Wielkie w gospodarstwie rolnym - 800.00 zł;

4) opieka nad wolno żyjącymi kotami (w tym ich dokarmianie), działania prewencyjne w zakresie ograniczenia bezdomności zwierząt (w tym sterylizacja i kastracja kotów wolno żyjących) oraz działania edukacyjne - 1 200.00 zł;

5) dofinansowanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych należących do mieszkańców Gminy Strzelce Wielkie - 5 000.00 zł.".

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co powinno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych. Stąd też w ocenie Sądu narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. brak wskazania w § 16 Programu środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt i na odławianie bezdomnych zwierząt.

Z obecnego kształtu regulacji nie wynika, czy gmina w ogóle nie przewiduje wydatkowania na wymienione powyżej aspekty z uwagi na ich pominięcie, czy też zostały one błędnie zaliczone do innej kategorii wydatków.

Ponadto pojęcie "zadania realizowane przez schronisko dla zwierząt w ramach Programu" jest dużo szersze niż zadanie ustawowe jakim jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, co może skutkować dowolnością wydatkowania i przeznaczeniem środków na cele niezwiązane z zadaniami. W istocie pozostawia do uznania, w tym wypadku schroniska, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu. Jednocześnie dowolnością może skutkować połączenie środków przeznaczonych na opiekę nad wolnożyjącymi kotami wraz z działaniami prewencyjnymi (sterylizacją i kastracją) oraz działaniami edukacyjnymi.

Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 14 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę.

MR