Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 479/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 2 ust. 1 pkt 7 i par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 50

ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."),

po rozpatrzeniu wniosku P. Spółki z o.o. z siedzibą W. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą"), Burmistrz L. (zwany dalej: "organem I instancji") odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na części działki nr [...], obr. K. , gmina L., dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] "[...][...]" nr [...]

Przedstawiając w uzasadnieniu decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 26 lipca 2022 r. wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wyżej wskazanej inwestycji. Powodem odmownego rozpatrzenia sprawy było planowanie lokalizacji przedmiotowej inwestycji na części działki gruntu, przy czym organ I instancji nie znalazł żadnych przesłanek faktycznych przemawiających za tak przyjętą koncepcją planowania wnioskowanej zabudowy. Jednocześnie organ wskazał, że nie budzi jego zdaniem żadnych wątpliwości, iż realizacja przedmiotowej inwestycji, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii o całkowitej wysokości 61,95 m, spowoduje oddziaływanie poza teren inwestycji. Organ uznał, że w punkcie 7.7 wniosku inwestor skupił się wyłącznie na oddziaływaniu pola elektromagnetycznego anten na istniejące miejsca dostępne dla ludności. Jednocześnie całkowicie zignorowano inne oddziaływania samej wieży kratowej o wysokości prawie62 m, na której będą zlokalizowane anteny, jak np. oddziaływanie na krajobraz, estetykę, czy zacienienie (także sąsiednich działek). Również załączona do wniosku analiza występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r.

w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 2448), całkowicie skupia się na oddziaływaniu anten i instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko. Inwestor nie przedstawił analizy w zakresie oddziaływania wieży kratowej, na której zlokalizowane będą urządzenia.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, której zarzuciła rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności przepisu:

a) art. 56 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji,

b) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych,

c) art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 56 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: "organem II instancji" lub "Kolegium"), uchyliło ww. decyzję organu I instancji z dnia 16 stycznia 2023 r. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji uznał, że odwołanie strony było zasadne. Wskazał, że

w stosunku do przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu II instancji, odmowa wydania decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia,

ze względu na jej lokalizację na części działki gruntu, była przedwczesna. Organ ten zaznaczył, że konsekwentnie reprezentuje pogląd prawny, iż teren inwestycji musi odpowiadać obszarowi całej działki gruntu, a nie jedynie wydzielonej teoretycznie jej części. Wprawdzie nowo ustalony wzór wniosku o warunki zabudowy (inwestycję celu publicznego) przewiduje określenie terenu inwestycji jako części działki ewidencyjnej, ale nie oznacza to, że wprowadza tą drogą nową definicję terenu zainwestowania. Aktualnie jak i w przeszłości mogły i mogą zachodzić przesłanki ustalenia inwestycji dla określonego terenu rozumianego jako część działki inwestycyjnej i temu ma służyć właśnie nowy wzór wniosku o warunki zabudowy. Jako, że nie została wprowadzona żadna nowa definicja terenu zainwestowania, to dotychczasowy dorobek orzecznictwa w tym przedmiocie organ uznał za aktualny.

Na podstawie analizy akt organu I instancji, Kolegium nie znalazło jakichkolwiek szczególnych przesłanek uzasadniających wyznaczenie wnioskowanego terenu zainwestowania jak część przedmiotowej działki inwestycyjnej. Według Kolegium, takie wyznaczenie terenu zainwestowania pozostaje zupełnie dowolne i jak można przypuszczać było uwarunkowane jedynie obszarem, dla którego zawarto umowę dzierżawy. Okoliczność ta nie może sankcjonować w istocie pozaprawnego podziału nieruchomości rolnej. Przedmiotowa inwestycja celu publicznego niezależnie od swojego terytorialnego zakresu nie ma wpływu na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych, na których jest planowana. Zauważył, że ustawodawca wymaga jedynie odpowiedniego stosowania w procedurze decyzyjnej lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla terenu nie objętego mocą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, normy z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Powołany przepis za jeden z warunków wydania decyzji uznaje okoliczność, aby objęty wnioskiem teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III - wymaga (z zastrzeżeniem ust. 2a, który nie miał zastosowania w sprawie) uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Za stanowiskiem NSA przedstawionym w wyroku z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 734/15, organ zaznaczył, że przy rozważaniu "odpowiedniego" stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

(Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż ustawodawca stwierdza wyraźnie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie można też tracić z pola widzenia rzeczywistych skutków wykonania stacji bazowej. W sytuacji zatem, gdy nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie pozwalał w sprawie na jego automatyczne stosowanie, to odmowa wydania decyzji pozytywnej z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, nie mogła przesądzać o takim wyniku sprawy, jak ustaliły organy administracji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji wskazał, że organ I instancji wprawdzie uzupełnił postępowanie dowodowe, sporządzając w myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p., stosowną analizę, nie mniej nie dostrzegł, że przyjmując w tej konkretnej sprawie prawidłową wykładnię terenu inwestycji, składającą się co do zasady z całej działki zainwestowania, pominął powołany przez organ dorobek orzecznictwa w zakresie wpływu inwestycji celu publicznego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Jak stwierdził organ II instancji, nie za bardzo wiadomo również, co organ

I instancji miał na myśli wskazując na wątpliwości jakie jego zdaniem budzi pkt 7.7 wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji powziął jakieś wątpliwości i na tym poprzestał zamiast je wyjaśnić, przy czym zgłaszane wątpliwości organu muszą posiadać podstawę prawną, a nie być wątpliwościami

o dowolnym w istocie pozaprawnym charakterze. Organ II instancji podkreślił,

że z dniem wejścia w życie przepisów nowelizacyjnych, tj. z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych

i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne

o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz o określonych wartościach równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny,

w związku z czym ww. instalacje nie zaliczają się już do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższej nowelizacji, przedsięwzięcia te nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jak stwierdził organ II instancji, w toku ponownego prowadzenia postępowania organ I instancji powinien wezwać inwestora do zmiany wniosku w zakresie określenia terenu inwestycji jako całej działki inwestycyjnej (chyba, że ten uczyni to bez wezwania), przy czym podkreślił, że na etapie decyzji lokalizacyjnych (inwestycji celu publicznego, warunków zabudowy) nie wskazuje się - i nie ma takiego wymogu - konkretnego oznaczania w decyzjach lokalizacyjnych miejsc inwestycji na danej nieruchomości gruntowej. W konsekwencji wskazanie całej działki jako terenu inwestycji nie niweczy planów inwestora w zakresie dotychczasowej lokalizacji tej inwestycji. Jednoczenie organ II instancji podniósł, że nie jest uprawniony w tym stanie sprawy do wydania decyzji co do jej istoty, albowiem nie dysponuje w tej sprawie projektem decyzji ustalającej, co wyznacza wraz z modyfikacją konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.

P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła ze sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od ww. decyzji organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wydanej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej.

Skarżąca podkreślała w uzasadnieniu sprzeciwu, iż linia orzecznicza w zakresie interpretacji poprawności działania organów drugiej instancji, wskazuje jednoznacznie na wyjątkowy charakter art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji powinno być poprzedzone starannym badaniem czy zaobserwowanych naruszeń nie można rektyfikować w inny sposób, w szczególności w drodze postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. Jeśli zaś organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Orzecznictwo podkreśla wyjątkowość instytucji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazuje, iż powinna ona być traktowana, jako wyjątek od reguły, z którego organ drugiej instancji może skorzystać jedynie wówczas, gdy nie będzie miał żadnej innej możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z hierarchią aktów prawnych, wymienioną

w art. 87 Konstytucji RP, rozporządzenia są źródłem prawa obowiązującego powszechnie na całym obszarze Polski. Nie ulega wątpliwości, iż charakter powszechnie obowiązującego źródła prawa rozciąga się również na załączniki do tych aktów prawnych. Minister Rozwoju i Technologii rozporządzeniem z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. poz. 2462) wprowadził do obrotu prawnego wzór wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Wzór ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak również w dacie składania wniosku przez skarżącą. Prawodawca w punkcie 7.2 ww. wzoru wskazał w sposób niebudzący wątpliwości możliwość zaznaczenia opcji wyboru i wskazanie, iż teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Z powyższego nasuwa się wniosek, iż prawodawca przewidział i dopuścił określenie terenu inwestycji, poprzez objęcie nim jedynie części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych.

Skarżąca przytoczyła treści art. 52 ust. 3 u.p.z.p., który wprost wskazuje, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków oraz powołała treść przepisu art. 56 u.p.z.p., który wskazuje, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zdaniem skarżącej, organ nie wskazał na żaden przepis, który wprost nakazywałby określanie całej działki ewidencyjnej jako terenu inwestycji. Co więcej,

w przedmiotowej sprawie organ uzależnił możliwość objęcia decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od występowania bliżej nieokreślonych "szczególnych uwarunkowań". Przy czym organ nie wyjaśnił o jakie uwarunkowania chodzi, ani nie wskazał z jakich konkretnie przepisów odrębnych owe uwarunkowania miałyby wynikać. Zaznaczyła, że jeśli w toku wykładni dojdzie do sytuacji, gdzie wyinterpretowana norma stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, wówczas taką wykładnię należy odrzucić jako błędną i powtórzyć proces interpretacyjny. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na orzecznictwo, które zostało wydane przed wejściem w życie ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r., a tym samym należy uznać je za nieaktualne i jako takie nie może ono stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Cały wywód przestawiony przez organ dotyczący konieczności objęcia wnioskiem całej działki ewidencyjnej, skarżąca uznaje za błędny i sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującymi.

Jak podniosła skarżąca, zaskarżona decyzja, jest trzecią z kolei decyzją kasatoryjną wydaną w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji uporczywie ignoruje wytyczne oraz wskazania organu odwoławczego, co skutkuje wydawaniem przez organ decyzji kasatoryjnych a w konsekwencji pozbawia skarżącą możliwości realizacji przysługujących jej praw podmiotowych. Takie działanie skutkuje naruszeniem ustawowej zasady szybkości postępowania, co skarżąca poparła szczegółowo stanowiskiem judykatury. Argumentowała dalej, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji ma w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Uporczywe zaniechania organu I instancji, mogą doprowadzić do zastosowania odstępstwa od stosowania zasady dwuinstancyjności na rzecz ochrony publicznego prawa podmiotowego w połączeniu z szybkością postępowania z art. 12 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Przedmiot sprawy objętej kontrolą Sądu dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. , mocą którego - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylono decyzję Burmistrza L. odmawiającą lokalizacji inwestycji celu publicznego na części działki nr [...], obr. K. , gmina L., dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]" nr [...]

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organ II instancji zasadnie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wykazał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w takim zakresie, iż uzasadnione jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Oznacza to sprzeciw skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

Na aprobatę zasługuje twierdzenie organu odwoławczego, że organ I instancji przedwcześnie odmówił skarżącej wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycję celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia ze względu na jego lokalizację na części działki gruntu. Sąd podziela pogląd prawny reprezentowany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym teren inwestycji musi odpowiadać obszarowi całej działki gruntu, a nie jedynie wydzielonej teoretycznie jej części. Dotyczyły to w kontrolowanej sprawie konieczności spełnienia przez planowane zamierzenie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p") W świetle tego przepisu wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Chodzi zatem o skonkretyzowanie obszaru przeznaczonego do zabudowy,

a zatem obszar z określonymi granicami. Obszarem takim w rozumieniu ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest działka objęta wnioskiem inwestora (wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1887/10; z dnia

27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 543/12). Stąd odmienne wywody skarżącej we wskazanej mierze, ze wskazaniem na obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwojui Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r., Sąd uznaje na gruncie sprawy za bezzasadne.

Kwestią sporną było również, czy organ odwoławczy mógł rozpoznać wniosek skarżącej we własnym zakresie, bez potrzeby przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i uzupełnienia postępowania.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że organ analizy takiej nie przeprowadził, co prawda w aktach sprawy znajduje się analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, jednak dokument ten nie spełnia wymogów stawianych w przywołanym przepisie. Organ I instancji skoncentrował się w swej decyzji wyłącznie na konsekwencjach wynikających z faktu, iż inwestor nie wyjaśnił dlaczego wniosek dotyczy wyłącznie części działki oraz podnosił zignorowanie przez inwestora wykazania innych oddziaływań wieży kratowej o wysokości 62 m, na której będą znajdować się anteny stacji bazowej telefonii komórkowej. Trafnie organ II instancji wskazywał przy tym, że z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz o określonych wartościach równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny,

w związku z czym ww. instalacje nie zaliczają się już do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a naruszenie to miało charakter istotny. Brak przedstawienia przez organ I instancji w decyzji wniosków jakie nasuwały się organowi po analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie tylko wyklucza możliwość ustalenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego działki, na której planowana jest inwestycja, ale także nieruchomości sąsiednich. Nie ulega wątpliwości, że wymóg analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), służy realizacji celu określonego w art. 56 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne

z przepisami odrębnymi. Obowiązkiem organu I instancji było zatem zidentyfikowanie przepisów odrębnych, które w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie i ustalenie, czy planowane zamierzenie jest zgodne z tymi przepisami.

Dokument stanowiący załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, winien zawierać analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji oraz obejmować ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, a także ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiednich i związanych z charakterem inwestycji możliwych oddziaływań na te nieruchomości. Również właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Trafnie w badanej sprawie, uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a., powołując się w części na pozaprawne przesłanki odmowne. Wymagana jest od inwestora modyfikacja wniosku, co będzie wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Bez wątpienia uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie wykraczałoby poza ramy zakreślone art. 136 k.p.a. Nie chodzi bowiem o uzupełnienie analizy sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji w niewielkim zakresie, ale o uzyskanie analizy, która w postępowaniu tym nie została właściwie przeprowadzona. Załączony do akt postępowania dokument, stanowiący załącznik do decyzji organu I instancji, nie spełnia bowiem wymogów, o których mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Uzupełnienie postępowania na tym etapie postępowania stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Faktycznie chodzi bowiem o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie zatem organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna zawiera jasne wytyczne co do dalszego postępowania, a zatem spełnia wymogi, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ma zatem racji strona wnosząca sprzeciw, iż doszło do naruszenia tego przepisu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.