Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 481/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Pracownicy urzędów państwowych
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 25 ust. 1, art. 58 ust. 1-3, art. 132 ust. 1 i 3 pkt 2, art. 135 ust. 1, art. 135 ust. 4, art. 135l, art. 135p ust. 1, art. 138
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 45
journal: Dz.U. 1998 nr 4 poz 14
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów.

SENTENCJA

Dnia 14 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej B.K. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny I. uchyla zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku Komendant Powiatowy Policji wszczął na podstawie art. 134i ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz. U z 2002 roku, Nr 7 poz. 58 ze zm. ) postępowanie dyscyplinarne przeciwko aspirantowi W.S., przedstawiając mu zarzut, "iż w okresie od dnia [...] marca 2006 do [...] sierpnia 2007 roku, prowadząc teczkę zagadnieniową "Przemoc domowa" dotyczącą przemocy w rodzinie G. nie realizował poleceń pisemnych sporządzonych w formie dekretacji na notatkach urzędowych, naruszając tym samym dyscyplinę służbową poprzez niewykonanie polecenia przełożonego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji".

Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku, Komendant Powiatowy Policji stwierdził, iż W.S. jest winny popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i odstąpił od jego ukarania.

W wyniku odwołania obwinionego Komendant Wojewódzki Policji orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku zaskarżone orzeczenie uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż za koniecznością uchylenia orzeczenia - nie wnikając w merytoryczną zasadność podnoszonych w odwołaniu zarzutów - przemawiają braki w należytym uzasadnieniu faktycznym oraz w materii prawnej zaskarżonego aktu co do kwestii przesłanek jakimi kierował się organ l instancji uznając winę obwinionego i odstępując od jego ukarania. Wskazał też na konieczność dochowania wymogów proceduralnych postępowania dyscyplinarnego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku, Komendant Powiatowy Policji z powołaniem się na art. 135e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2008 roku o Policji zmienił dotychczas stawiany aspirantowi W.S. zarzut. Jako obwinionemu zarzucił mu, że " w okresie od [...] marca 2006 roku do [...] sierpnia 2007 roku, prowadząc teczkę zagadnieniową "Przemoc domowa" dotyczącą przemocy w rodzinie G. nie realizował poleceń pisemnych sporządzonych w formie dekretacji na notatkach urzędowych, a także nie powiadomił przełożonego o okolicznościach utrudniających lub uniemożliwiających realizację tego polecenia, przez co naruszył dyscyplinę służbową poprzez niewykonanie polecenia przełożonego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji z późniejszymi zmianami w zw. z § 13 pkt. 2 Zarządzenia nr 21 KGP z dnia 20 maja 1993 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji".

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 135j ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, uznał winę W.S. w zakresie postawionego mu zmodyfikowanego zarzutu i odstąpił od jego ukarania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, iż przeprowadzone postępowanie dyscyplinarne wykazało, że obwiniony po otrzymaniu notatek urzędowych zawierających dekretacje przełożonego w postaci pisemnego polecenia wykonania określonej czynności do chwili ujawnienia tego przez wyznaczonego do kontroli funkcjonariusza nie zrealizował wyznaczonych mu zadań tj. nie sporządził Niebieskich Kart ( druk A ) ani nie powiadomił Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Organ wskazał, że wprawdzie obwiniony prowadząc jako dzielnicowy teczkę zagadnieniową "Przemoc domowa" wykonywał czynności zgodnie z obowiązującym wówczas "zarządzeniem nr 21 KGP z dnia 20 maja 1993 roku" ( tak w orzeczeniu w sytuacji gdy chodziło o Zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 21 z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie sposobu przeprowadzania interwencji domowej wobec przemocy w rodzinie pod nazwą "Niebieskie karty"), to mimo tego zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, iż swym zachowaniem wyczerpał znamiona zarzucanego mu czynu. Postępowanie wykazało bowiem, iż doszło do sytuacji w której obwiniony jako podwładny otrzymał pisemne polecenie ( wydane na podstawie art. 58 w zw. z art. 28 ustawy o Policji ) wykonania określonego zadania i pozostawił je bez biegu. Będąc przekonany o słuszności swego postępowania obwiniony nie pytał bowiem zastępcy naczelnika jak ma rozumieć dekretacje na notatkach służbowych z których wynikało polecenie sporządzenia Niebieskiej Karty ( NK), nie powiadomił też przełożonego o fakcie niewykonania polecenia sporządzenia NK ani o nieskierowaniu wniosku do GKRPA, uznając, iż nie wystąpiły okoliczności w których musiałby powiadomić go o innej formie wykonania polecenia. Organ stwierdził, iż obwiniony będąc przekonany o niemożności wykonania polecenia służbowego lub o zmianie stanu faktycznego uzasadniającej modyfikację treści polecenia, w oparciu o przepis § 13 pkt 2 Zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 grudnia 1993 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji powinien o tym niezwłocznie powiadomić przełożonego. Organ jednocześnie podkreślił, iż Policja jest organizacją hierarchiczną i nie jest możliwe sprawne zarządzanie nią w przypadku gdy jej funkcjonariusze modyfikować będą we własnym zakresie wydane im polecenia służbowe, nie informując o tym fakcie swych przełożonych. Mając jednak na uwadze, iż obwiniony podjął realizację czynności w inny sposób niż wynikało to z polecenia przełożonego oraz z uwagi na nieznaczny stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby, a także uwzględniając dotychczasowy przebieg jego służby oraz właściwości i warunki osobiste obwinionego, pozwalające na ocenę, iż będzie przestrzegał dyscypliny służbowej, na podstawie przepisu art. 135j ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy o Policji organ uznał za uzasadnione odstąpienie od wymierzenia mu kary.

W odwołaniu od orzeczenia organu l instancji obwiniony zarzucał, iż mimo złożonego wniosku nie zostało mu przedstawione uzasadnienie zarzutu w zakresie w jakim został on uzupełniony postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku, a mimo złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego nie zostały mu przedstawione podstawy prawne odmowy uzasadnienia uzupełnionego zarzutu ani z Kodeksu postępowania karnego ani Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosił też, iż bezpodstawna była odmowa uwzględnienia jego wniosku dowodowego o zasięgnięcie opinii zespołu radców prawnych na okoliczność wskazaną przez niego we wniosku dowodowym z dnia [...] grudnia 2007 roku. Zarzucał, że odmowa jego uwzględnienia przez stwierdzenie, iż okoliczność na jaką żądany dowód miałby być przeprowadzony została już udowodniona jest bezpodstawna w sytuacji gdy rzecznik dyscyplinarny skierował do radców prawnych pytanie o innej treści niż w jego wniosku dowodowym. Podtrzymując stanowisko wyrażone w poprzednim odwołaniu podnosił, iż jego postępowanie było zgodne z prawem, co czyni stawiane mu zarzuty bezpodstawnymi. Podkreślał, iż dopiero aktualnie obowiązujące zarządzenie nr 162 KGP z dnia 18 lutego 2008 roku w sprawie metod i form wykonywania przez Policję zadań w związku z przemocą w rodzinie w ramach procedury "Niebieskie Karty" stwarza możliwość sporządzenie druku karty A przez policjanta nie dokonującego interwencji. Wywodził, iż znajdujące się na jego notatkach urzędowych dekretacje przełożonych, świadczące o zapoznaniu się z nimi są wyrazem ich akceptacji dla sposobu prowadzenia przez niego teczki zagadnieniowej dla rodziny G.. Wywodził, iż ze względu na zmieniający się sposób dokumentowania i prowadzenia teczek zagadnieniowych dekretacja o treści "sporządzić NK" nie zawsze była jednoznaczna z poleceniem sporządzenia druku A Niebieskiej Karty. Wskazywał też na różną treść dekretacji na różnych notatkach urzędowych. Jego zdaniem dekretacja o treści "sporządzić NK" była aktualna tylko w stosunku do rodzin które nie miały jeszcze założonej teczki zagadnieniowej, a w sytuacji gdy już była założona, to dekretacja tej treści oznaczała powinność wykonania wszelkich czynności wynikających z ówczesnego Zarządzenia KGP nr 21. Zarzucał, iż kontroler dokonujący sprawdzenia teczek zagadnieniowych, nie znając obowiązujących procedur i nie poddając analizie zawartości teczek skupił się wyłącznie na treści dekretacji "bezokolicznikowych" . Wskazywał, iż nie jest władny do podnoszenia zasadności wydawanych przez przełożonych poleceń, gdyż mogłoby to być potraktowane jako rozluźnianie dyscypliny służbowej i narazić go na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego z kolei wykonanie przez niego poleceń zawartych w dekretacjach spowodowałby naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych

W wyniku rozpoznania odwołania obwinionego wyższy przełożony dyscyplinarny - Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 134n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz.U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm. ) orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2008 roku. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyższy przełożony dyscyplinarny przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i zarzuty odwołania wskazał na przepisy regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną policjanta stwierdzając, iż zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy, stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Natomiast zgodnie z art. 132a ustawy przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi lub nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Wskazał też na art. 135g ust 1 ustawy, zgodnie z którym przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść jak i na niekorzyść obwinionego oraz art. 134h ust. 1 ustawy, w myśl którego wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby.

Oceniając przebieg postępowania dyscyplinarnego przeciwko asp. W.S., organ odwoławczy uznał, iż zaskarżone orzeczenie nie spełnia wymogu formalnego, określonego w art. 135j ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji bowiem nie zawiera pieczęci jednostki organizacyjnej Policji. Zarzucił także, iż podczas zapoznania obwinionego z uzupełnionymi aktami postępowania dyscyplinarnego w dniu [...] maja 2008 roku, zapoznano go z aktami liczącymi 102 karty. Tymczasem mając na uwadze, że w dniu [...] maja 2008 roku, skarżący został zapoznany z aktami liczącymi 87 kart, zapoznanie z uzupełnionymi aktami powinno karty od 88 do 102. Uznał jednak, iż wskazane uchybienia nie skutkują nieważnością decyzji Komendanta Powiatowego Policji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu wskazał, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w art. 135f ust. 7 i 8 reguluje sposób zgłaszania wniosków dowodowych oraz sposób ich rozpatrywania, wobec czego inne przepisy w tym przypadku nie mają zastosowania.

Oceniając merytoryczne stanowisko organu l instancji uznał je za prawidłowe. Wskazał, iż zarządzenie nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w swoim § 13 pkt 2, jednoznacznie określa sposób wykonywania czynności podwładnego, polegający w szczególności na niezwłocznym powiadamianiu przełożonego o każdej okoliczności utrudniającej lub uniemożliwiającej realizację zadania stałego albo polecenia w sposób określony w pkt 1, czyli terminowo, dokładnie. Wywiódł, iż dekretacje na notatkach urzędowych z dnia [...] marca 2006 roku o treści "sporządzić Niebieską Kartę" , z dnia [...] lutego 2007 roku "skierować do GKRPA", z dnia [...] maja 2007 roku "sporządzić NK" oraz [...] maja 2007 r. "sporządzić NK" zostały wydane przez przełożonych błędnie. Przyznał rację obwinionemu, iż w odniesieniu do przepisów Zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie sposobu przeprowadzania interwencji domowej wobec przemocy w rodzime pod nazwą "Niebieskie Karty" przełożony wydał mu błędne polecenie sporządzenia Niebieskich Kart, gdyż na podstawie § 2 ust. 3 cyt. zarządzenia powinni je sporządzić policjanci uczestniczący w interwencji. Zgodził się również z odwołującym, iż nie mógł on skierować wniosku do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wobec braku zgody poszkodowanego na druku Niebieskiej Karty z dnia [...] listopada 2005 roku. Wskazał jednakże, iż własna interpretacja obwinionego wydanych mu poleceń i pominięcie przez niego obowiązku poinformowania przełożonego o dostrzeżonych błędach spowodowała wykrycie ich dopiero podczas kontroli dokonanej przez Wydział Kontroli KWP, do czego nie doszłoby w przypadku wypełnienia przez obwinionego dyspozycji § 13 pkt 2 Zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Podkreślił, że dalsze działania podjęte przez obwinionego w sprawie rodziny G. były jak najbardziej prawidłowe i zgodne z § 4 Zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie sposobu przeprowadzania interwencji domowej (...) przy czym obwiniony miał świadomość, iż powinny one zostać wykonane na podstawie karty "A", a nie na podstawie otrzymanych przez niego notatek urzędowych funkcjonariuszy OPI KPP.

Odnosząc się do wyrażonego przekonania obwinionego, iż nie był władny do podnoszenia zasadności poleceń wydawanych mu przez przełożonego, gdyż mogłoby to być potraktowane jako rozluźnianie dyscypliny służbowej narazić go na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego organ odwoławczy wywiódł, iż charakter czynności, jakie powinien wykonać asp. W.S., w związku ze swoim przeświadczeniem o błędnym poleceniu przełożonego, miał całkowicie odmienny charakter od podnoszenia zasadności wydawanych przez przełożonego poleceń. Prawem i obowiązkiem podwładnego jest bowiem m.in. informowanie przełożonego o dostrzeżonych możliwościach wykonania polecenia w sposób sprawniejszy lub skuteczniejszy, przekazywaniu przełożonemu spostrzeżeń, sugestii lub wniosków, mających na celu usprawnienie metodyki realizacji zadań służbowych oraz wspomnianych wcześniej okolicznościach utrudniających lub uniemożliwiających wykonanie polecenia. W ocenie organu takie wnioski wypływają wprost z Zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Wobec przedstawionych wyżej ustaleń organ II instancji uznał za bezsporne, iż W.S. naruszył dyscyplinę służbową, jednakże charakter sprawy, znikoma szkodliwość dla służby oraz dotychczasowy jej przebieg zostały przez Komendanta Powiatowego Policji wzięte pod uwagę, co spowodowało odstąpienie od ukarania. W konsekwencji stwierdził, iż odwołanie nie zawierało uzasadnionych podstaw, co prowadziło do utrzymania zaskarżonego orzeczenia w mocy w oparciu o przepis art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze W.S. zaskarżonemu orzeczeniu Komendanta Wojewódzkiego Policji zarzucał naruszenie :

- art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179 ze zm.) poprzez uznanie go winnym po upływie roku od dnia popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego,

- art. 135n ust. 4 pkt. 2 w/w ustawy poprzez uznanie go winnym wszystkich zarzucanych czynów,

- art. 75 § 1 i 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez odrzucenie wniosków dowodowych,

- art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2008 roku oraz poprzedzającego go orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2008 roku i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 135 ust. ustawy o Policji wywodził, iż przez organy obu instancji został uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej w oparciu o notatkę urzędową z dnia [...] marca 2006 roku na której widnieje dekretacja przełożonego o treści "sporządzić Niebieską Kartę" mimo, iż przekroczony został terminu jednego roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. W dniu [...] sierpnia 2007 roku funkcjonariusz Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji ujawnił nieprawidłowość polegającą na niesporządzeniu druku "A" Niebieskiej Karty, a tym samym fakt niewykonania polecenia służbowego, co skutkowało wszczęciem postępowania dyscyplinarnego w dniu [...] listopada 2007 roku.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 135n ust. 4 pkt. 2 ustawy o Policji skarżący zarzucał, iż organ II instancji wprawdzie uznał, iż przełożony wydawał mu błędne polecenia dotyczące sporządzania "Niebieskich Kart", to pozostał przy stwierdzeniu, że skarżący nie dopełnił obowiązku poinformowania przełożonego o dostrzeżonych błędach w dekretacji. Pomimo zauważonych błędów, organ II instancji nie dokonał zmiany treści zarzutu oraz kwalifikacji prawnej czynu pozostając przy wskazanym art. 132 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Policji. Utrzymanie w mocy w całości orzeczenia organu l instancji stanowiło - zdaniem skarżącego - błąd organu odwoławczego, który powinien zmienić w treści swojego orzeczenia kwalifikację prawną zarzutu, uniewinniając go w części dotyczącej niewykonania polecenia przełożonego wydanego w formie dekretacji na notatkach urzędowych. Zdaniem skarżącego, doszło do nieprawidłowości w opisie prawnym zarzucanego czynu, co było spowodowane błędną wykładnią organu l instancji w zakresie prawa materialnego - przepisu art. 132 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Policji ze skutkiem niedopuszczalnego zastosowania go w sprawie, co organ odwoławczy zignorował. Wskazywał, iż zgodnie z art. 135j ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym powinno zawierać m.in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną. Zdaniem skarżącego konieczne jest istnienie spójności pomiędzy słownym opisem zarzucanego czynu i jego kwalifikacją prawną prawnym, a treść orzeczenia nie może się wzajemnie wykluczać.

Wskazując na naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący wywodził, iż w dniu 20 maja 2008 roku złożył wniosek dowodowy ( wraz z jedenastoma notatkami urzędowymi ) w którym wskazał, iż z zapisów na notatkach urzędowych sporządzonych przez przełożonych wynika, że zapoznawali się ze sposobem wykonania polecenia, a tym samym nie może być mowy o niepowiadomieniu ich przez skarżącego o utrudnieniach w wykonaniu polecenia służbowego. Organy obu instancji nie wzięły powyższego wniosku pod uwagę. Zarzucał, iż w toku postępowania dyscyplinarnego jak i w uzasadnieniu orzeczeń nie wskazano okoliczności powodujących jego nieuwzględnienie, co skutkowało naruszeniem art. 107 par. 3 kpk oraz art. 135g ust.1 ustawy o Policji.

Powołując się na przepis art. 156 par. 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zarzucał, iż w toku prowadzonego postępowania organ l instancji w postanowieniu nr [...] roku z dnia [...] czerwca 2008 roku w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia rzecznika dyscyplinarnego z dnia [...] maja 2008 roku o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego z dnia [...] maja 2008 roku powołał się na nieistniejące akty prawne w postaci "Kodeksu Postępowania Przygotowawczego" oraz na mające w nim istnieć przepisy dotyczące "wezwań, terminów, doręczeń i świadków". W ocenie skarżącego bezzasadne odrzucenie złożonych przez niego wniosków dowodowych ograniczyło jego prawo do obrony i stało się przyczyną wadliwej oceny całości materiałów dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, skarga nie zawierała żadnych argumentów negujących zasadność zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia legalności. W ocenie organu, w zaskarżonym orzeczeniu uwzględniono całokształt zebranego materiału dowodowego w tym również i te dowody, które stanowiły procesową weryfikację twierdzeń skarżącego. Wywody skargi sprowadzają się - zdaniem organu - jedynie do odmiennej oceny tych dowodów. Organ podkreślał, iż Policja jest organizacją hierarchiczną, dla jej funkcjonowania niezbędne jest przestrzeganie dyscypliny służbowej, zaś własna interpretacja przez podwładnych poleceń przełożonych stanowi zagrożenie dla jej sprawnego działania i jest niedopuszczalna.

Na rozprawie w dniu 9 października 2008 roku strony podtrzymywały swe stanowiska procesowe. Pełnomocnik organu dodatkowo wywodził, iż istotą czynu zarzucanego skarżącemu nie jest niewykonanie polecenia służbowego, ale brak reakcji na wadliwe polecenie wydane przez przełożonego.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 135 ust. 4 ustawy o Policji wywodził, iż przewinienie zarzucane skarżącemu zostało popełnione w czynie ciągłym. Skarżący miał obowiązek niezwłocznie zareagować na fakt wydania mu błędnego polecenia, gdyż z okoliczności sprawy wynikało, iż od razu miał świadomość tego, że polecenie było błędne. W takiej sytuacji rozpoczęcie biegu przedawnienia karalności rozpoczęło się od dnia następnego po dniu wydania ostatniego polecenia w formie dekretacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu .

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowany przez sąd administracyjny wg wskazanego kryterium akt podlega uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- powoływanej jako: ppsa). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd są akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ). Sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

2. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było orzeczenie wyższego przełożonego dyscyplinarnego, utrzymujące w mocy orzeczenie dyscyplinarne organu l instancji, uznające skarżącego za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że "w okresie w okresie od [...] marca 2006 roku do [...] sierpnia 2007 roku, prowadząc teczkę zagadnieniową "Przemoc domowa" dotyczącą przemocy w rodzinie G. nie realizował poleceń pisemnych sporządzonych w formie dekretacji na notatkach urzędowych, a także nie powiadomił przełożonego o okolicznościach utrudniających lub uniemożliwiających realizację tego polecenia, przez co naruszył dyscyplinę służbową poprzez niewykonanie polecenia przełożonego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji z późniejszymi zmianami w zw. z § 13 pkt. 2 Zarządzenia nr 21 KGP z dnia 20 maja 1993 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji". Zważywszy na przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności wskazania wymagało, iż kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje i regulowała na dzień wydania zaskarżonego aktu ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w Rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim zarówno materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 powołanej ustawy ( tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych ) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Powołana ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie zawarte było w wydanym na podstawie ustawy o Policji § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów ( Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14), które utraciło moc obowiązującą. Ustawą z dnia 29 października 2003 roku o zmianie ustawy o Policji ( Dz.U. Nr 192 poz. 1873 ) znowelizowany został Rozdział 10 ustawy o Policji, dotyczący postępowania dyscyplinarnego, w którym brak odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego. Również artykuł 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów tego Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 roku l OSK 472/06, Lex nr 290653 ). Właściwość sądu administracyjnego do kontroli orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w stosunku do funkcjonariusza policji wynika z przepisu art. 3 § 3 ppsa i art. 138 ustawy o Policji.

3. Stosownie do przepisu art. 1351 ustawy o Policji w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Zadaniem organu odwoławczego jest w związku z tym zbadanie czy postępowanie dyscyplinarne toczyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności czy nie naruszono ustawowych praw obwinionego oraz czy rozstrzygnięcie co do winy i wymierzonej kary znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. W przypadku, gdy przedmiotem zarzutu postawionego w postępowaniu dyscyplinarnym jest popełnienie przez obwinionego przewinienia dyscyplinarnego ( art. 132 ust. 1 ustawy o Policji) do organu należy również ocena czy nie wystąpiła przesłanka o jakiej mowa w art. 135 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie bowiem do wskazanego przepisu kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, przy czym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg tego terminu. Przywołany przepis reguluje instytucję przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego. Przedawnienie karalności jest instytucją powodującą brak możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności sprawcy czynu ( a więc również i do stwierdzenia jego winy ) po upływie określonego czasu od jego popełnienia (także w formie zaniechania ). Wskazany przepis jest przepisem prawa materialnego. W aspekcie materialnoprawnym przedawnienie jest zatem okolicznością, która skutkuje uchyleniem karalności czynu. Skutkiem procesowym jej zaistnienia jest natomiast zakaz wszczynania postępowania lub nakaz umorzenia postępowania dyscyplinarnego już wcześniej wszczętego ze względu na niedopuszczalność jego dalszego prowadzenia w sprawie o przewinienie dyscyplinarne, którego karalność została, wskutek upływu czasu, zniesiona ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 roku l OSK 906/06 - nie publik. ). Stosownie bowiem do przepisu art. 135 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 135j (także art. 135n ust. 4 pkt 2 ) ustawy o Policji postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza po upływie terminu określonego w ust. 4 art. 135 tej ustawy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ujemna przesłanka procesowa, o której mowa w powołanym ust. 4 art. 135 ustawy, ma charakter bezwzględny i musi być oceniana nie tylko na etapie postępowania dyscyplinarnego przed organem l-instancji, ale na każdym etapie jego trwania aż do zakończenia go orzeczeniem ostatecznym czyli również w postępowaniu przed organem II instancji.

4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż kwestia zaistnienia negatywnej przesłanki procesowej z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, skutkującej - w przypadku jej zaistnienia - obowiązkiem umorzenia prowadzonego postępowania dyscyplinarnego została całkowicie pominięta w orzeczeniu l instancji i w zaskarżonym orzeczeniu. Tymczasem zgodnie z postawionym skarżącemu zarzutem miał on opisanego w nim przewinienia dyscyplinarnego dopuścić się w okresie od "[...] marca 2006 roku do [...] sierpnia 2007 roku". W sprawie orzeczenie organu l instancji zostało wydane [...] czerwca 2008 roku, zaś orzeczenie II instancji w dniu [...] czerwca 2008 roku. Okoliczność związana z przedawnieniem karalności powinna być, w ocenie Sądu, przedmiotem rozważenia przez organy obu instancji z uwagi na charakter przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego skarżącemu. Zarzucane skarżącemu naruszenie dyscypliny służbowej ma bowiem postać "przewinienia z zaniechania". Przewinienie dyscyplinarne zarzucane skarżącemu polega na zaniechaniu wykonania kilku poleceń przełożonego, a także zaniechaniu powiadomienia go o okolicznościach utrudniających lub uniemożliwiających realizację tych poleceń. W takim przypadku istotnym dla wyznaczenia początku biegu przedawnienia karalności czynu, a w istocie czynów zarzucanych skarżącemu konieczne było ustalenie w jakich terminach był on zobowiązany do wykonania poleceń przełożonego wynikających z dekretacji na notatkach służbowych, a w jakich miał obowiązek powiadomienia go o okolicznościach utrudniających lub uniemożliwiających ich realizację. Dopiero bowiem ustalenie, iż nie wykonał poleceń i nie dokonał powiadomienia - w obowiązujących go terminach - pozwoliłoby na określenie dnia popełnienia przewinienia, a tym samym ustalenie momentu rozpoczęcia biegu przedawnienia karalności zarzucanego mu czynu ( czynów ). Ustalenia te powinny przy tym nastąpić w sposób skonkretyzowany w stosunku do każdego z poleceń z osobna. W związku z regulacją przepisu art. 135 ust. 4 ustawy o Policji i postawionym skarżącemu zarzutem obowiązkiem organu II instancji było więc przed wydaniem orzeczenia obliczenie terminu przedawnienia karalności zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż w ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, wskazywanego na rozprawie przez pełnomocnika organu, przyjęcia innego momentu rozpoczęcia biegu przedawnienia zważywszy na - jak wywodził - popełnienie zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego przez skarżącego "w czynie ciągłym". Zdaniem Sądu, ani opis czynu wynikający z zarzutu postawionego skarżącemu, ani zawarta w ustawie o Policji wyczerpująca materialnoprawna regulacja odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji za naruszenie dyscypliny służbowej ( odrębna i odmienna od odpowiedzialności karnej ) nie pozwala na zastosowanie znanej prawu karnemu instytucji "czynu ciągłego" ( art. 12 Kodeksu karnego).

5. W badanej sprawie żadna z tych okoliczności nie została wyjaśniona. Analiza akt postępowania dyscyplinarnego prowadzi do wniosku, iż datą początkową okresu w którym miało nastąpić popełnienie przewinienia dyscyplinarnego jest dzień następny po pierwszej dekretacji przełożonego z dnia [...] marca 2006 roku o treści " sporządzić Niebieską Kartę " . Datą końcową tego okresu jest pierwszy dzień kontroli problemowej w zakresie realizacji procedury "Niebieskie Karty" ([...] sierpnia 2007 do września 2007 roku ) zakończonej, zawierającym wnioski, protokołem z dnia [...] października 2008 roku. Ustalenia poczynione przez organ II instancji ( bo nie wynika to z postawionego zarzutu ani z uzasadnienia orzeczenia organu l instancji ) wskazują, iż polecenia służbowe wynikające z dekretacji na notatkach służbowych pochodziły z [...] marca 2006 roku ( na notatce z dnia [...] marca 2006 roku), z [...] lutego 2007 roku ( na notatce z dnia [...] lutego 2007 roku ), z [...] maja 2007 roku ( na notatce z [...] maja 2007 roku ), z [...] maja 2007 roku ( na notatce z dnia [...] maja 2007 roku ). Te ustalenia, których nota bene powinien dokonać organ l instancji, odniesione być powinny do ( brakujących na obecnym etapie postępowania ) ustaleń co do obowiązujących skarżącego terminów wykonywania poleceń przełożonego w kontekście poczynionych wyżej rozważań o momencie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego w postaci zaniechania. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy można również mówić o wadliwości konstrukcji postawionego skarżącemu zarzutu. Przy czym, nawiązując do wywodów pełnomocnika organu na rozprawie, wskazać należy, iż dotychczasowego zarzutu jednoznacznie wynika, iż skarżącemu postawiono nie tylko zarzut niepowiadomienia o okolicznościach utrudniających lub uniemożliwiających wykonanie polecenia służbowego, ale też zarzut niewykonania samych poleceń.

Dodatkowo mając na uwadze fakt, iż zawieszenie postępowania dyscyplinarnego powoduje przerwanie biegu przedawnienia ( art. 135 ust. 4 zdanie drugie ustawy o Policji ) rzeczą organu było ustalić na jaki okres zawieszenie wstrzymało ten bieg. W konsekwencji należało również ustalić o jaki okres czasu uległ wydłużeniu okres przedawnienia karalności w sytuacji dwukrotnego zawieszenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu.

Przytoczone okoliczności wskazują, iż stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób umożliwiający jego właściwą ocenę w świetle przepisów prawa materialnego ( art. 135 ust. 4 ustawy o Policji), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, to za bezpodstawne uznać należało te związane z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem już wyżej wskazano ( pkt 2 ) w postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym funkcjonariuszy Policji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Odnośnie zaś pozostałych wywodów skargi i mając na uwadze niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy to należy jedynie wskazać, iż skarżący nie dostrzega w dostatecznym stopniu specyfiki służby w jakiej pozostaje. Jedną z cech właściwych dla stosunku służbowego policjanta jest określenie obowiązków służbowych w tym dyspozycyjności i posłuszeństwa poleceniom służbowym. Już z roty ślubowania ( art. 25 ust. 1 ustawy o Policji ) wynika, iż funkcjonariusz ślubuje przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Zgodnie zaś z art. 58 ust. 1 ustawy policjant obowiązany jest dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Granice związania funkcjonariusza Policji poleceniem służbowym reguluje przepis art. 58 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, który pozwala na stwierdzenie, iż ustawa ta nakłada na funkcjonariusza obowiązek wykonania polecenia przełożonego, którym jest związany. Wyjątek dotyczy jedynie polecenia, którego wykonanie łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Kwestię postępowania funkcjonariusza w przypadku zaistnienia przeszkód uniemożliwiających wykonanie innych poleceń przełożonego reguluje powoływane przez organ Zarządzenie nr 21 KGP z dnia Tym samym obowiązek wykonania polecenia służbowego jest obowiązkiem funkcjonariusza, którego niewykonanie jest podstawą do pociągnięcia go do odpowiedzialności dyscyplinarnej o jakiej mowa w art. 132 ustawy ( vide: wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 roku - l OSK 1003/05 Lex nr 209083).

7. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności związane z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obligowany będzie mieć na uwadze, iż przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego wyłącza możliwość prowadzenia wszczętego już postępowania, stanowiąc przeszkodę uwzględnianą z urzędu na każdym etapie postępowania dyscyplinarnego. Celem oceny zaistnienia przeszkody z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji organ, uwzględniając wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu, rozważy kwestię upływu okresu przedawnienia z uwzględnieniem dwóch okresów zawieszenia postępowania ( ze względu na chorobę skarżącego i oczekiwanie na opinię prawną) i w rozważy zastosowanie przepisu art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, nie wykluczając możliwości uchylenia orzeczenia l instancji w przypadku uznania, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub znacznej części.

8. Konsekwencją stwierdzenia, iż kontrolowane orzeczenie podjęte zostało z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik zawartego w nim rozstrzygnięcia mogło być jedynie jego uchylenie. Z uwagi na fakt, iż sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych aktów, a nie rozstrzyga merytorycznie w sprawie brak było podstaw do wydania żądanego przez skarżącego orzeczenia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego.

9. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał zważywszy na cofnięcie przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie.

10. Sąd nie odnosił się do stanowiska zaprezentowanego w piśmie procesowym pełnomocnika organu, złożonym w dniu [...] października 2008 roku, bowiem wpłynęło ono już po zamknięciu rozprawy. Fakt złożenia pisma procesowego, w którym strona "uzupełnia" swe stanowisko w kwestii jednego z zarzutów skargi nie może być utożsamiany z przypadkiem z ujawnienia się po zamknięciu rozprawy istotnych okoliczności, co obligowałoby Sąd do jej otwarcia na nowo.