Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 19/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 140 abust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. - dalej także: "P.r.d."), a także art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260 – dalej także: "u.d.p.") i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o nałożeniu na J. M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2012 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości [...], inspektorzy [...] Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Zatrzymanym do kontroli zespołem pojazdów kierował T. M., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem makulatury mocnej w postaci sprasowanych bel (ładunek podzielny) w imieniu [...] s.c. [...]. Załadowcą, a zarazem nadawcą przewożonego towaru był skarżący J. M. - przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w [...].

Jak wynika z dokumentów kontroli, pomiarów nacisków osi zespołu pojazdów dokonano przy użyciu przenośnych, nieautomatycznych, elektronicznych wag do ważenia statycznego typu [...], marki [...] o nr fabrycznych wag: [...] oraz [...], posiadających świadectwo legalizacji z dnia [...] marca 2011 r. wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...], ważne do dnia [...] marca 2013 r. Stanowisko ważenia pojazdu posiadało utwardzoną i równą powierzchnię o spadkach nie większych niż 1% (podłużnie) i 2 % (poprzecznie) oraz rów fundamentowy dla umieszczenia wag, zapewniający równy poziom wszystkich kół pojazdu w trakcie przeprowadzenia ważenia. Ważenia dokonano zgodnie z instrukcją obsługi wag. Wskazano także, że przy użyciu przyrządu wstęgowego [...] dokonano pomiaru odległości pomiędzy osiami składowymi zespołu pojazdów (vide: Protokół kontroli nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.).

W protokole wskazano również sposób dokonania pomiarów, informując, że odjęto od wyniku pomiaru 2% i zaokrąglono 0,1 t w górę.

W wyniku przeprowadzenia pomiarów nacisków osi kontrolowanego zespołu pojazdów (samochodu ciężarowego oraz przyczepy) stwierdzono przekroczenie parametrów normatywnych dla drogi, na której zatrzymano do kontroli wspomniany zespół pojazdów. Inspektorzy stwierdzili następujące naruszenie dopuszczalnych norm:

- łączna masa zespołu pojazdów 42,6 t. - przekroczenie dmc o 2,6 t,

- nacisk na pojedynczej osi napędowej 11,2 t - przekroczenie o 1,21 t.

Z protokołu kontroli wynika, że kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem ponadnormatywnym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania, informując ją jednocześnie o przysługujących jej prawach wynikających m.in. z przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca, ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wniosła zastrzeżenia do procedury kontrolnej i zapisów protokołu kontroli. Strona skarżąca wyjaśniła, że kontrolowany pojazd wykonywał przewóz makulatury w stanie sypkim. Ponadto skarżący podkreślił, że kontroli dokonano dwiema przenośnymi wagami do pomiarów statycznych typu [...], a rzeczywistą masę całkowitą pojazdu ustalono przez dokonanie zsumowania wyników pomiarów osi, co w efekcie - jak wskazał organ - dało ostateczną wartość masy rzeczywistej pojazdu. Zdaniem skarżącego, taki sposób określania masy rzeczywistej jest jednak niedopuszczalny, a wyniki z tego typu wyliczeń mają jedynie charakter orientacyjny. Skarżący stwierdził, że wspomniane wyniki ważenia należałoby zweryfikować za pomocą innych urządzeń. W ocenie skarżącego, aby zmierzyć rzeczywistą masę pojazdu, pojazd winien znaleźć się całą swoją długością na jednej wadze. Zdaniem strony skarżącej, do takich pomiarów należy stosować wag stacjonarnych, statycznych, zagłębionych, które dokonują pomiaru wagi całego pojazdu, a nie poszczególnych osi. Strona skarżąca powołała się ponadto na stanowisko Najwyższej Izby Kontroli z dnia 26 marca 2012 r. zawarte w dokumencie pn. "Informacja o wynikach kontroli ochrony dróg przed niszczeniem przez przeciążone pojazdy", w którym NIK wskazała m.in., że wynik pomiaru rzeczywistej masy pojazdu uzyskany za pomocą wag osiowych może być obarczony zbyt dużym błędem, by taki wynik uznać za wiarygodny, zwłaszcza w sytuacji, gdy miałby on służyć do celów nakładania kar pieniężnych. Jednocześnie skarżący podkreślił, że we wspomnianej wyżej "Informacji o wynikach kontroli ochrony dróg przed niszczeniem przez przeciążone pojazdy" NIK wskazała, że w świadectwie dopuszczenia wag [...] nie podano, że za pomocą tych urządzeń można wyznaczać rzeczywistą masę całkowitą pojazdów, które obecnie w większości przypadków posiadają cztery lub więcej osi. Natomiast przejazd przewożący materiały sypkie winien być ważony całościowo na odpowiedniej wadze stacjonarnej (zagłębionej). W tej sytuacji skarżący uznał zatem, że do ważenia kontrolowanego zespołu pojazdów użyto wag, które nie są do tego przeznaczone.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie m.in. art. 140aa ust. 1-2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VI.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej - wyjaśnił, że wagi użyte do kontroli zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i instrukcją obsługi. Ponadto, organ wskazał, że miejsce ważenia posiada aktualny operat szacunkowy, zgodnie z którym stanowisko ważenia pojazdów spełnia wszelkie wymagania. Organ pierwszej instancji podniósł, że zasada wynikająca z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia wskazuje, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu złożonego z trzyosiowego pojazdu i dwuosiowej przyczepy nie może przekraczać 40 ton. Zatem, zdaniem organu, załadowca winien tak prowadzić swoją działalność, aby tej normy nie przekraczać. Organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że załadowca (wobec braku wagi) zgodził się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów.

W odwołaniu od w/w decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca, wnosząc o uchylenie spornej decyzji i umorzenie postępowania - zarzuciła:

- naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. - poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, a w szczególności przez dokonanie pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu wagami, za pomocą których jej ustalenie jest niedopuszczalne, co wynika z raportu Najwyższej Izby Kontroli oraz opinii Głównego Urzędu Miar;

- naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - przez uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej poprawności, a także

- naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca, powołując się na przepis art. 140aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zwróciła uwagę na wystąpienie okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność. Ponadto, skarżący podniósł, że aby dokonać pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, powinien on całą długością wjechać na jedną wagę, a treść pkt 2.4 certyfikatu zatwierdzenia dotyczącego wag [...] wskazuje, że pomiary nacisków osi pojazdu nie powinny być wykorzystywane do wyznaczania sumarycznej masy pojazdu. Jednocześnie skarżący wskazał, że wpisanie w treści protokołu kontroli wartości "0" dotyczących długości zespołu pojazdów zdaniem strony wypacza wyniki pomiarów, gdyż istnieje uzasadnione podejrzenie, że pojazd podczas ważenia pierwszej i ostatniej osi wystawał poza strefę ważenia skrajnymi osiami. Skarżący uznał również, że - wbrew zarzutom organu - przewożony w dniu kontroli ładunek, tj. makulaturę, należało zaliczyć do ładunku sypkiego, który podczas przejazdu mógł ulec przemieszczeniu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie m.in. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że do spornej kontroli wykorzystano przenośne wagi typu [...] o nr [...] i [...]. Organ wskazał, że wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] z datą ważności do dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył jednocześnie, że do kontroli zastosowano przenośne wagi do pomiarów statycznych, a więc tym samym miejsce, gdzie dokonano ważenia, nie musiało podlegać ocenie pod kątem zgodności z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych. Pomimo tego, jak wskazał organ odwoławczy, Inspekcja Transportu Drogowego wykonując czynności kontrole korzysta z miejsc odpowiednio zbadanych i zatwierdzonych przez kompetentny organ. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie miejsce ważenia spełniało wszelkie normy, gdyż legitymowało się protokołem z pomiaru równości terenu na stanowisku kontroli pojazdów z dnia [...] listopada 2012 r. Organ zauważył, że pomiary zawarte w jego treści wskazują, iż pomierzone spadki mieszczą się w normie, przewidzianej nawet dla wag do pomiarów dynamicznych (do ważenia pojazdów w ruchu), tj. 0,6% spadku podłużnego (przy dopuszczalnym 1%), a także 0,5% spadku poprzecznego (przy dopuszczalnym 2%), co - zdaniem organu odwoławczego - oznacza, że na takim miejscu mogą być dokonywane pomiary dynamiczne.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwego użycia w toku spornej kontroli wag [...], które - zdaniem strony - nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu (pkt 2.4 certyfikatu zatwierdzenia Głównego Urzędu Miar), Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie podziela tezy, iż wagi te nie mogą służyć do wyznaczania dmc pojazdu. Organ odwoławczy nie zgodził się z przywołanym przez stronę skarżącą stanowiskiem Najwyższej Izby Kontroli zawartym w wystąpieniu pokontrolnym nr [...], dotyczącym m im. wag [...], jak również nie podzielił stanowiska Głównego Urzędu Miar zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], iż " odpowiednie do ustalenia dmc są wagi nieautomatyczne klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym Max". Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stanowisko zarówno NIK, jak i opinia Głównego Urzędu Miar, nie zostały poparte żadną analizą prawną, ani tym bardziej faktyczną. W ocenie organu odwoławczego, stanowiska te nie zawierają uzasadnienia, które doprowadziłoby do postawionych konkluzji. Organ zauważył, że istotne jest chociażby to, że wagi o dokładności IIII (dokładność zwykła), a wiec takie, które wykorzystano w przedmiotowej sprawie, zostały dopuszczone do dokonywania za ich pomocą procesu ważenia stosownymi dokumentami. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152) określa wagi o klasie dokładności od I do IIII. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) jego przepisy stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania kar lub podobnych typów opłat. Zatem, jak uznał organ odwoławczy, wagami tymi organ Inspekcji Transportu Drogowego mógł ustalić także masę całkowitą kontrolowanego pojazdu (DMC). Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajdują się potwierdzone za zgodność z oryginałem świadectwa legalizacji wag użytych do kontroli, z których wynika, iż sporne wagi są wagami IIII klasy dokładności, czyli wartość działki legalizacyjnej "e" = 50 kg. Organ wskazał, że w załączniku do cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. określono dopuszczalne błędy graniczne wskazań wag nieautomatycznych podczas legalizacji ponownej. Zdaniem organu, wynika z niego, iż w największy dopuszczalny błąd graniczny dla wag nieautomatycznych klasy IIII wynosi +/- 1,5 e. W przedmiotowej sprawie zatem będzie to masa 75 kilogramów. Organ zauważył, że stosownie do § 6 ust 2 cyt. rozporządzenia, "błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia". W przedmiotowej sprawie zatem będzie to masa 150 kilogramów na każdą wagę. Jak wskazał organ, kontrolę w przedmiotowej sprawie przeprowadzono na miejscu do tego czynności zatwierdzonym przez kompetentny organ, legitymującym się protokołem. Od uzyskanego wyniku pomiaru odjęto jeszcze 2% zaokrąglone do 0,1 t w górę, pomimo, że - jak podniósł organ odwoławczy - obowiązek taki nie wynikał z żadnego przepisu, a został jedynie wprowadzony wewnętrznym zarządzeniem na korzyść stron postępowania. Organ zauważył, że rzeczywisty wynik pomiaru powodowałby nałożenie surowszej kary pieniężnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, ustosunkowując się z kolei do powyżej wskazanego stanowiska Głównego Urzędu Miar, zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], dotyczącego dopuszczalności zastosowania przenośnych wag do pomiarów statycznych do wyznaczenia dmc pojazdu - stwierdził, że nie może być ono wiążące dla organów stosujących prawo. Organ odwoławczy uznał, że w świetle posiadanej i umotywowanej wiedzy doszedł do odmiennych wniosków. Ponadto, organ uznał, że stanowisko Głównego Urząd Miar nie może być przekonywujące, z uwagi na brak jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji, która stanowiłaby podstawę dla postawionej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. tezy. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 396/97 (LEX nr 35489), zgodnie z którym: "wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe, niewydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracyjnych".

Mając na uwadze powyższą argumentację, organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów. Organ odwoławczy odmówił słuszności argumentacji strony skarżącej, iż wagi typu [...] nie mogą służyć do wyznaczania rzeczywistej masy całkowitej pojazdu przez sumowanie wyników poszczególnych osi. Jednocześnie, organ odmówił słuszności tezie, że za pomocą tych wag nie sposób wyznaczyć rzeczywistą masę pojazdu.

Ustosunkowując się do kwestii długości kontrolowanego zespołu pojazdów i zawarcia w treści protokołu kontroli wartości "0", Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że z treści załącznika do protokołu nie wynika, aby dopuszczalna długość pojazdu została przekroczona, tym samym takiego naruszenia nie stwierdzono. Ponadto, organ zauważył, że kierowca kontrolowanego zespołu pojazdów nie sygnalizował, aby pojazd wystawał poza strefę ważenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał również, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśniona została kwestia rodzaju przewożonego ładunku. Organ stwierdził mianowicie, że z treści pisma Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...] " Spółka jawna z dnia [...] czerwca 2013 r. - odbiorcy przewożonego ładunku, jednoznacznie wynika, iż przewożona makulatura mocna dostarczona została w postaci sprasowanych bel, luźno ułożonych w kontenerze, a tym samym nie stanowiła ładunku sypkiego. Niezależnie jednak od powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wymiar kary pieniężnej, gdyż bezsprzecznym jest, iż przewożony ładunek był podzielny, a podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że przesłanki umorzenia postępowania, zawarte w treści art. 140aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, odnoszą się jedynie do podmiotu wykonującego przejazd. Poza tym, organ zauważył, że w niniejszej sprawie przekroczono dmc pojazdu, więc bez znaczenia jest, czy ładunek był sypki, czy nie.

Powołując się z kolei na przepis art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że nie tylko podmioty wykonujące przejazdy po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych norm w zakresie nacisków osi, czy też dopuszczalnej masy całkowitej. Organ zauważył bowiem, że w procesie załadunku uczestniczą nie tylko sami kierowcy pojazdów; ale również załadowcy (nadawcy) wydający ładunek do przewozu, którzy często mają decydującą rolę w czynnościach załadunkowych, które nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego. Organ wskazał, iż przepis art. 140aa ust. 3 pkt 2 Pr.r.d., będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, jako przesłanki warunkowej odpowiedzialności organizatora transportu, nadawcy, odbiorcy, załadowcy lub spedytora, za przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem przewozu była makulatura mocna, a więc ładunek podzielny. Ponadto, jak wynika z pomiarów osi pojazdu zawartych w treści protokołu kontroli, nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej. Jednocześnie, przesłuchany podczas kontroli kierowca – T. M. zeznał, iż po załadunku kontenerów z makulaturą w miejscu załadunku pojazd nie był ważony, a nawet nie polecono mu przejazdu do miejsca ważenia. W konsekwencji, organ uznał, że skarżący nie podjął żadnych czynności celem zachowania normatywności pojazdu przed jego wyjazdem na drogę publiczną. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane okoliczności jednoznacznie dowodzą, że załadowca, który w przedmiotowej sprawie pełnił role również nadawcy, miał wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu, wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny. Organ odwoławczy uznał, że załadowca powinien tak konstruować swoje relacje z kontrahentami - podmiotami wykonującymi przejazdy, aby pozostać w zgodnie z obowiązującymi regulacji prawnymi. Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na stanowisko wyrażone zarówno w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt. II GSK 1503/10, jak i uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt. II GSK 329/11 - uznał, że godzeniem się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu przez załadowcę jest sytuacja, gdy nie podjął on żadnych działań celem ustalenia, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym. Ponadto, zdaniem organu brak zważenia całego pojazdu po załadunku oraz udokumentowania podjęcia próby wglądu do dokumentów pojazdu, wypełnił hipotezę art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że poprzez wprowadzenie możliwości zastosowania sankcji w stosunku do załadowcy, ustawodawca nakłada na niego pewne obowiązki związane z przestrzeganiem przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem organu, strona skarżąca miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia, ponieważ dokonała załadunku ładunku podzielnego, na który to przewóz nie może otrzymać zezwolenia o kategorii wyższej niż II. Według organu, mając wiedzę na temat parametrów pojazdu wynikającego z przepisu ww. rozporządzenia w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, strona skarżąca dopuściła do wydania ładunku, który doprowadził do przekroczenia tego parametru. Konkludując, organ odwoławczy uznał, że z przepisu art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie można wyprowadzić wniosku, że obowiązki załadowcy, nadawcy kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren. W ocenie organu, jest on bowiem odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu. Organ odwoławczy uznał, że podstawowe instrumenty do zbudowania odpowiedniego stanu prawnego pojazdu, na który dokonywany jest załadunek, spoczywają właśnie w rękach załadowcy, który kierował czynnościami załadunkowymi. Zdaniem organu, to załadowca czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej, poprzez wydanie towaru w takiej ilości, jaka była zamówiona (i opłacona przez nabywcę).

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych nałożył zgodnie z przepisami.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. strona skarżąca, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów art. 8 k.p.a., art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i art. 7 Konstytucji RP - poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, co bez wątpienia stanowi zaprzeczenie zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, tj. naruszenie art. 107 k.p.a. - polegające na braku pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej, a ponadto poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej spornych decyzji, a także poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu oraz powielenie treści decyzji organu pierwszej instancji,

3) naruszenie przepisów art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie brak sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego decyzji, aby strona skarżąca mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej,

4) naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a także zasady udzielania informacji,

5) naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie ustalenia stanu faktycznego, z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady dążenia do prawdy obiektywnej,

6) naruszenie przepisów art. 77 k.p.a. i art. 136 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który nie pozwalał na wydanie decyzji;

7) naruszenie art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. - poprzez sporządzenie ogólnikowego i dowolnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieprzedstawiającego w sposób dostateczny zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, lecz opartego jedynie na decyzji organu pierwszej instancji,

8) naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w następstwie tego - dokonanie błędnego przypisania skarżącemu przedsiębiorcy materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji, w oparciu o którą wydano decyzje, wskazywała na wątpliwości dotyczące przypisania przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

9) naruszenie art. 7 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady praworządności i dążenia do prawdy obiektywnej, art. 9 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady informowania strony, a także art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uchylanie się organu pierwszej instancji i organu odwoławczego od ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała swój dotychczasowy zarzut, że użycie przenośnych wag służących do wykonywania pomiarów statycznych typu [...], w celu ustalenia nacisków osi 5-cio osiowego pojazdu oraz jego masy całkowitej, dyskwalifikuje ustalenia przedmiotowej kontroli. Skarżący zauważył, że również z samego zapisu protokołu kontroli i załącznika do protokołu wynika, że procedura kontrolna od samego początku przebiegała w sposób nieprawidłowy, a protokół kontroli obarczony jest rażącymi wadami. Skarżący wskazał na wątpliwości dotyczące zarówno miejsca zatrzymania pojazdu do kontroli, jak i miejsca do ważenia pojazdów, procedury ważenia oraz uzyskanych wyników ważenia, których to wątpliwości nie wyjaśnia rzetelnie żadna z wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W konsekwencji, skarżący uznał, że uzyskane wyniki nie mogły stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powtórzył w rzeczywistości argumentację identyczną, jak zawarta w decyzji organu pierwszej instancji, nie dokonując autonomicznej oceny stanu faktycznego ustalonego w sprawie, całkowicie pomijając wskazywane wnioski i okoliczności, które - zdaniem skarżącego - były istotne i należało je ocenić.

W ocenie skarżącego, organy obu instancji nie wzięły również pod uwagę spostrzeżeń strony skarżącej dotyczących pisma firmy "[...]", której wyjaśnienia są wiarygodne.

Skarżący podkreślił ponadto, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, nie zgadzając się ze stanowiskiem NIK i Głównego Urzędu Miar, nałożył wysoką karę pieniężną na załadowcę, pomimo, że w państwie prawa niedopuszczalna jest sytuacja, w której organy państwowe nie mogą dojść do wspólnej konkluzji w sprawach dotyczących przepisów, szczególnie dotyczących nakładania kar pieniężnych. Taka sytuacja, zdaniem strony skarżącej, bez wątpienia nie wzbudza zaufania do organów władzy publicznej, działających w jednym systemie prawnym, co w konsekwencji godzi w unormowania zawarte w Konstytucji RP.

Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji nie wystarczy przytoczyć przepisów prawa, albowiem należy także wykazać, na podstawie jakich dowodów ustalony został stan faktyczny oraz dlaczego w ustalonym, rzekomo dwukrotnie (zasada dwuinstancyjności), stanie faktycznym powołane przepisy znajdują zastosowanie, a także co wynika z ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego ograniczył w rzeczywistości swoją argumentację, dotyczącą zastosowanych przepisów prawa, nie polemizując ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym, który - w ocenie skarżącego - wzbudzał wiele wątpliwości.

Skarżący uznał ponadto, że stan faktyczny zdarzenia, które rzekomo doprowadziło do naruszenia prawa, wskazuje, iż dochował on należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, winien mieć zastosowanie przepis art. 140aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skarżący uznał, że okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione wyczerpująco i nie są ustalone na tyle dokładnie, aby przyjąć w sposób niebudzący wątpliwości, że jako przedsiębiorca powinien on przewidzieć wszystkie okoliczności w transporcie drogowym, który jest tak nieprzewidywalny i bogaty w zdarzenia, na które przedsiębiorca nie ma wpływu.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały zasady ogólne postępowania administracyjnego, a także normy prawa materialnego, co czyni skargę uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga J. M. - przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. M. "[...]" z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych - dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa.

Ustosunkowując się za zarzutów skargi, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, interpretacja przepisów zarówno ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, jak również ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dokonana przez organy Inspekcji Transportu Drogowego była właściwa, albowiem nie ulega wątpliwości, że za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu nakładana jest także na załadowcę towaru kara pieniężna.

W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że skoro ustawodawca w powołanych przepisach wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę, to uznać należy, iż jego obowiązki nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na jego teren, w celu załadunku towaru i rzeczą załadowcy jest podjęcie stosownych działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem powołanego przepisu, tj. w tym przypadku załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

Przechodząc do oceny merytorycznej niniejszej sprawy, należy jednakże wskazać, że ze wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze najistotniejszy dotyczy nieprawidłowych wag użytych w czasie kontroli, którymi ustalono dopuszczalną masę całkowitą kontrolowanego zespołu pojazdów, gdyż użycie wadliwego (niewłaściwego) narzędzia dla skontrolowania parametrów pojazdu w celu stwierdzenia jego nie normatywności uzasadnia zarzut niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego.

Jak wynika z materiałów dowodowych zgromadzonych w niniejszej sprawie, a także znanych Sądowi ex officio z innych spraw toczących się przed tutejszym Sądem, wagi [...] o klasie dokładności IIII były przedmiotem uwagi nie tylko Najwyższej Izby Kontroli (zob. dokument z dnia 26 marca 2012 r. pn. "Informacja o wynikach kontroli ochrony dróg przed niszczeniem przez przeciążone pojazdy"), czy też Głównego Urzędu Miar (vide: pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]), ale również samego Głównego Inspektora Transportu Drogowego (vide: decyzja z dnia [...] września 2010 r., nr [...]), w których to dokumentach organy te jednoznacznie i zgodnie stwierdziły, że wagi [...] nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu.

Zdaniem Sądu, należy zauważyć, że waga typu [...] uzyskała certyfikat zatwierdzenia typu WE nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wydany przez Jednostkę Notyfikowaną nr [...] dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], upoważnionego przedstawiciela producenta tych wag - [...],[...],[...]. Certyfikat zatwierdzenia na przedmiotowy typ wagi nieautomatycznej elektronicznej pozwala na ważenie nacisku kół lub osi pojazdu o maksymalnym obciążeniu do 10t. Dokumentacja posiadana przez Jednostkę Notyfikowaną, która była podstawą przeprowadzenia procedury zatwierdzenia Typu WE, zawierała m.in. instrukcje obsługi wagi typu [...] (dokument z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]).

Zgodnie z instrukcją obsługi wag typu [...] (vide: s. 3 instrukcji) zostały one przeznaczone do pomiaru nacisków kół i osi pojazdów. Zapisy instrukcji obsługi wag [...] są zgodne z Certyfikatem Zatwierdzenia Typu WE nr [...] wskazującym, że wagi nieautomatyczne elektroniczne typu [...] służą do ważenia nacisku kół lub osi pojazdu. W załączniku z dnia [...] lutego 2005 r. (pkt 2.2.2, s. 2) do wymienionego certyfikatu wskazano, że wagi [...] mogą pracować każda oddzielnie lub mogą być łączone w system ważący służący do pomiarów nacisków osi pojazdu. Połączenie dokonywane jest za pomocą przewodu poprzez wbudowany interfejs. Z kolei na stronie 4 tego załącznika w pkt 2.4 stwierdzono wprost, że wskazania cząstkowe, tj. wskazania nacisków kół lub osi pojazdu, nie powinny być wykorzystywane do wyznaczania sumarycznej masy pojazdu.

O tym, że dokonywanie sumarycznych pomiarów może prowadzić do niezgodności ze stanem faktycznym (nieodpowiadającym rzeczywistości), najlepiej świadczy "Instrukcja postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych", wprowadzona zarządzeniem Głównego Inspektora nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., zgodnie z którą polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu [...] i [...]), o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. Na powyższe nieprawidłowości w ustaleniach kontrolnych Inspekcji Transportu Drogowego zwróciła uwagę nie tylko Najwyższa Izba Kontroli, co sygnalizował również skarżący, ale przede wszystkim merytorycznie najbardziej właściwy w tej materii organ, jakim jest Prezes Głównego Urzędu Miar, który stanął na stanowisku, iż wynik ważenia pojazdu z wykorzystaniem wag LP 600, jako masy całkowitej, może być traktowany wyłącznie, jako orientacyjny, a ostateczne ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane na podstawie innej odpowiedniej wagi nieautomatycznej klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym.

Sąd uznał, że wagi użytkowane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, jako przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Taki system dopuszczenia do używania wskazanych urządzeń ma na celu, stosownie do ustawy o miarach, zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o miarach). Zatem urządzenie jest weryfikowane pod kątem dopuszczenia do użytkowania na podstawie określonych danych technicznych producenta. W przypadku, gdy urządzenie takie miałoby zostać dopuszczone do obrotu, czy użytkowania w celu innym, niż to wynika z danych uzyskanych od producenta, wymagałoby to wykonania ponownej legalizacji w oparciu o nowe dane techniczne producenta.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że dokonany przy użyciu wag [...] posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji - pomiar dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu nastąpił niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz wbrew instrukcji producenta wag, co - w ocenie Sądu - stanowi działanie nieprawidłowe, jako niezgodne z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Zdaniem Sądu, powyższe uwagi muszą prowadzić do uzasadnionego wniosku, że ustalenia faktyczne organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji nie spełniają w związku z tym wymagań, o których mowa w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z czym wiązać się może również zarzut naruszenia także art. 80 k.p.a., co z kolei w rezultacie ma wpływ na zachowanie wymagań przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Niewątpliwie, związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy administracji publicznej zobowiązane są m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.).

Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984, nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, że to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w literaturze, jak i w judykaturze podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.

Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej może oczywiście - w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a. - odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA z 1984, nr 1, poz. 42). W ramach tej oceny organ winien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Ważne jest także, aby rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, było zgodne z prawidłami logiki.

Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Należy podkreślić jednocześnie, że w sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnić w sposób jednoznaczny, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przy tym przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przeprowadzoną przez organy Inspekcji Transportu Drogowego ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów.

Trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, że dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, dlaczego pominęły okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, z których wynikać miało, że materiały dowodowe przedstawione w uzasadnieniu obu spornych decyzji są niewiarygodne i nie wskazują na spełnienie przesłanek niezbędnych do nałożenia kary.

Podkreślenia wymaga, że do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony. W związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Według Sądu, w przedmiotowej sprawie ustalenia organów obu instancji budzą zasadnicze wątpliwości, co w konsekwencji wyklucza na tym etapie dokonywanie oceny, czy faktycznie skarżący w przedmiotowych okolicznościach miał wpływ na powstanie stwierdzonych w toku kontroli naruszeń.

Według Sądu, naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w tej sytuacji istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny obu spornych decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił sporne decyzje administracyjne, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od wniesionej skargi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.