Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 925/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: Art. 3  par. 1, art. 134  par. 1, art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a  i c  w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 36  ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 kwietnia 2024 r. znak NZ.906.14.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. znak: NS.906.14.2024 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416 – dalej także: u.p.i.s.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (PPIS) z dnia 4 marca 2024 r. nr 1542/03/24/PG/03, którą PPIS w Krakowie obciążył Gminę Miejską Kraków opłatą w kwocie 286,00 zł (dwieście osiemdziesiąt sześć złotych) za czynności wykonane w ramach nadzoru sanitarnego związane z analizą dokumentacji, celem uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 6 lutego 2024 r. znak: AU-02-6.6733.166.2023.SDU Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) oraz art. 106 k.p.a. wystąpił z wnioskiem do PPIS w Krakowie o uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa budynku żłobka samorządowego wraz z budową miejsc postojowych, wiaty śmietnikowej oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na części działki nr 63 obr. 31 Nowa Huta przy ul. Drożyska w Krakowie". Do wniosku załączono projekt decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z Załącznikiem nr 1 (warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz Załącznikiem nr 2 (mapą z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, w skali 1:500).

W ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji dla ww. zamierzenia inwestycyjnego PPIS w Krakowie w dniu 9 lutego 2024 r. wydał postanowienie znak: NZ.90830.5.40.2024 uzgadniające pozytywnie, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych załączony do wniosku projekt decyzji, bez zastrzeżeń.

Równocześnie skierował do Gminy Miejskiej Kraków, będącej inwestorem zamierzenia inwestycyjnego, zawiadomienie z dnia 9 lutego 2024 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wynikające z zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. oraz o zebraniu materiału dowodowego, z pouczeniem o przysługującym jej prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów.

W następstwie powyższego PPIS w Krakowie wydał decyzję płatniczą nr 1542/03/24/PG/03 z dnia 4 marca 2024 r. w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z analizą dokumentacji i wydaniem postanowienia z dnia 9 lutego 2024 r. w kwocie 286,00 zł.

Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Zarządzenia nr 2/18 z dnia 25 stycznia 2018 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

W odwołaniu wniesionym od tej decyzji Gmina podniosła, że do czynności za które pobiera się opłaty skarbowe nie może należeć analiza dokumentacji w postępowaniu prowadzonym w celu potwierdzenia spełnienia wymagań sanitarnohigienicznych, natomiast badania laboratoryjne oraz "inne czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 zamykają się w grupie czynności, które powstały w związku z wydanym postanowieniem. W ocenie Gminy muszą to być specjalne koszty, tj. takie które powstały wyjątkowo, nie można jednak żądać od strony na podstawie ww. przepisu zwrotu kosztów za samo tylko wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na poparcie swojego stanowiska Gmina przywołała wyrok WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 1688/19 z dnia 21 stycznia 2020 r.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Organ wskazał, że sprawa wszczęta wnioskiem Gminy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego, w tym również uzgodnienie projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodnie z art. 3 pkt 1a u.p.i.s. należy do zadań wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy. Organ zwrócił uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 201/09, gdzie wskazano, że "sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a. Tym samym w związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Tylko zmiana uregulowań prawnych przez ustawodawcę mogłaby spowodować, że tego rodzaju działania organu administracji nie wiązałyby się z koniecznością uiszczania opłaty. Z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1071/15 wskazuje, iż "na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [...] można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [...] jest ustalana nie za "uzgodnienia" lub opinie, lecz za konkretne czynności, których wynikiem jest właśnie uzgodnienie albo opinia, bowiem istotą orzeczenia o opłacie jest wskazanie konkretnych czynności poprzedzających przedstawienie stanowiska organu w formie postanowienia zawierającego opinię. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1695/08).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że decyzja płatnicza winna zawierać informacje o konkretnych czynnościach będących w powiązaniu z merytoryką prowadzonego postępowania i stanowiących przejaw zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wykonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w następstwie których została naliczona opłata. W uzasadnieniu decyzji PPIS w Krakowie wskazał, że na koszty bezpośrednie złożyły się analiza dokumentacji w postępowaniu celem potwierdzenia spełnienia wymagań sanitarnohigienicznych wynikających z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub przepisów odrębnych. Wynika to z przedstawionej w decyzji kalkulacji kosztów. Opłata została więc naliczona w związku z analizą dokumentacji, nie zaś za przygotowanie, napisanie i wydanie postanowienia.

W ocenie MPWIS opłata została ustalona w sposób prawidłowy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Gmina błędnie określiła opłatę ustaloną w zaskarżonej decyzji płatniczej jako opłatę skarbową. Przedmiotowa decyzja ustala opłatę zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i nie jest opłatą skarbową, której podlegają konkretne czynności wymienione w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2111).

W odniesieniu do zarzutu, że "konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych" organ wskazał, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Zastrzeżenie, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ww. ustawy, dotyczy bieżącego nadzoru sanitarnego i stanowi, iż opłat nie pobiera się, jeżeli w wyniku badań i innych czynności nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. A zatem w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłatę za każdą wykonaną czynność. Zakres tych czynności określa art. 3 u.p.i.s. Nadzór zapobiegawczy polega na opiniowaniu, uzgadnianiu, inicjowaniu zamierzeń i działań przyszłych.

Przeprowadzona przez PPIS w Krakowie analiza polegała na ocenie informacji zawartych w przedłożonej dokumentacji w odniesieniu do wpływu planowanych przez Gminę zamierzeń na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "inne czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmują czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (wyrok z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2281/14). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że czynności, które podjął organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie pozostawały w "merytorycznym związku", a więc stanowiły przejaw nadzoru sanitarnego wykonywanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. Ponadto wskazano, że nałożona opłata została ustalona w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również wewnętrzne Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, wydane w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r.

Organ podkreślił, że opłaty za wykonywanie czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego są naliczane i pobierane za każdą czynność i nie ma tu znaczenia, tak jak w bieżącym nadzorze sanitarnym, czy zostało stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na braku podjęcia wszelkich czynności mających na celu załatwienie sprawy, a w konsekwencji obciążenie strony skarżącej opłatą w kwocie 286,00 złotych,

- art. 36 ust. 1 u.p.i.s., poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że tzw. "inne czynności", o których mowa w powołanym powyżej przepisie są czynnościami, które wykonał organ w związku z analizą dokumentacji pn. "Budowa budynku żłobka samorządowego wraz z budową miejsc postojowych, wiaty śmietnikowej oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na części działki nr 63, obr. 31 Nowa Huta przy ul. Drożyska w Krakowie", a w konsekwencji ustalenie opłaty w kwocie 286,00 złotych.

W oparciu o powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina zarzuciła, że organ II instancji naruszył normę wynikającą z art. 7 k.p.a. ponieważ nie dokonał wnikliwej analizy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie strony skarżącej do obowiązków Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m. in. sprawowanie bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Obowiązek ten jest jednym z podstawowych obowiązków ww. instytucji. Opłata, o której mowa w ust. 1 cytowanego artykułu jest - w ocenie strony skarżącej - opłatą za wykonanie badań laboratoryjnych lub innych czynności. Zastrzec jednak należy, że nie chodzi tu o czynności, które mieszczą się w ramach wykonywania podstawowych obowiązków realizowanych w ramach sprawowanego nadzoru. W ocenie strony skarżącej pojęcie "innych czynności" dotyczy czynności, które wykraczają poza czynności mające na celu wydanie rozstrzygnięcia, czy to w formie decyzji, czy też w formie postanowienia. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1688/19 opłaty te (tj. pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności"), nie mogą jednak obejmować tak fundamentalnej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II OSK 1360/20. Strona skarżąca uważa, że nie podlegają opłacie czynności organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, które należą do standardowych czynności takich jak analiza dokumentów, proces myślowy, przygotowanie rozstrzygnięcia. Opłacie powinny podlegać takie czynności, które mają charakter niestandardowy i które generują po stronie organu powstanie kosztów. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie dokonał wnikliwej analizy decyzji organu pierwszej instancji. Analiza tabeli zamieszczonej na trzeciej stronie decyzji z dnia 4 marca 2024 r. wskazuje, że organ opłatę ustalił jako sumę kosztu analizy dokumentacji pod kątem spełnienia wymogów sanitarnych oraz narzutu stanowiącego stosunek kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich.

Zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do obciążenia jej kosztami, albowiem w ocenie Gminy Miejskiej Kraków czynności analizy dokumentacji są podstawowymi czynnościami pracownika mieszczącymi się w ramach działalności ustawowej instytucji. Brak również podstaw do stosowania narzutu, o którym mowa w pkt. 2.1 tabeli. Gmina podkreśliła, że analiza dokumentacji jest rudymentarną czynnością poprzedzającą konkretny akt administracyjny. Bez przeprowadzenia analizy nie jest możliwe przeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny skarżąca stoi na stanowisku, że decyzja organu pierwszej i drugiej instancji stoi w sprzeczności z celem art. 36 ust. 1 u.p.i.s.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 36 ust 1 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania.

W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagającymi specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakładu sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej, tak jak to podnosi skarżący. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, ale jest związane ze sprawowanym w danej sprawie nadzorem sanitarnym. Z podanych wyżej przyczyn, ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. czynności, za jakie pobierane są opłaty posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego. Przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi, ani też czynnościami związanymi z przeprowadzanymi badaniami wymagającymi wiedzy specjalistycznej i szczególnych nakładów. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również np. koszty dojazdu pracowników inspekcji sanitarnej na miejsce wykonywanej kontroli, czas poświęcony przez pracowników na przeprowadzenie oględzin (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07, opubl. w CBOSA). Powyższe przekłada się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 36 ust. 4 u.p.i.s., poprzez określenie w § 3 i § 4 bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności wykonywanych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w związku z przeprowadzoną kontrolą.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1071/15, opubl. w CBOSA). Nie oznacza to jednak, że każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1360/20, opubl. w CBOSA). Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15, opubl. w CBOSA).

W niniejszej sprawie w decyzji wskazano, że opłata obejmuje "analizę dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia", nie wskazano natomiast aby podjęte w tym zakresie czynności wykraczały ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnego rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo opracowanie i wydanie rozstrzygnięcia, oczywistym jest przy tym, że wydanie rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez co najmniej uprzedniej analizy dokumentacji, zatem jest to podstawowa, a nie ponadstandardowa czynność w każdym postepowaniu administracyjnym, bez której wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie można uznać za prawidłowe.

Zaskarżona w sprawie decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały sporządzone w sposób wadliwy, bowiem odbiorca tej decyzji jest pozbawiony możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem w sprawie oraz motywami jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę i uznając podjęte czynności za ponadstandardowe.

Decyzja organu, jako akt prawny, jest wynikiem przeprowadzonych przez ten organ działań, analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustaleń w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, decyzja organu powinna być spójna, logiczna i poukładana, bowiem odbiorca tej decyzji, jako również Sąd w przypadku jej zaskarżenia, musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią i możliwością dokonania oceny przeprowadzonego postępowania. Bowiem to właśnie wynik tego postępowania znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji i zawartego w niej uzasadnienia.

W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zawierają istotne wadliwości, które wymuszającą wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wykluczają możliwość ich merytorycznej oceny w postępowaniu sądowym.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.