Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 932/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149, art. 174, art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 24j, art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt I SAB/Sz 4/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w P. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wniosku dotyczącego skrócenia okresu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz zatwierdzenia nowej taryfy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. Sp. z o.o. w P. 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I SAB/Sz 4/23 – w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca lub Spółka) na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy P. na okres 3 lat oraz zatwierdzenia nowej taryfy – stwierdził bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ lub Dyrektor RZGW), zobowiązał Dyrektora RZGW do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdził o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, przyznał Spółce od organu sumę pieniężną, odmówił wymierzenia Dyrektorowi RZGW grzywny i zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor RZGW, w której zaskarżył orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24j w zw. z art. 24c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r., poz. 537; dalej: u.z.z.w.z.o.ś.) w zw. z 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że organ winien załatwić wniosek skarżącej w terminie 45 dni od jego otrzymania, podczas gdy wniosek ten zawierał braki formalne, które nie zostały usunięte pomimo wezwania, w związku z czym został pozostawiony bez rozpoznania.

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie bezczynności organu, pomimo prawidłowego pozostawienia podania bez rozpoznania;

b) art. 61 § 4 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, iż organ naruszył ww. przepisy k.p.a., podczas gdy brak było podstaw do ich zastosowania w związku z brakiem podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a ponadto stwierdzenie takie było co najmniej przedwczesne w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do kwestii zasadności pozostawienia podania bez rozpoznania;

c) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 149 § 1 p.p.s.a. poprzez:

- stwierdzenie, że "jeżeli organ regulacyjny uznał, że skarżąca nie zastosowała się do wezwania powinien był - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z pouczeniem zamieszonym w wezwaniu - pozostawić wniosek bez rozpoznania i poinformować o tym skarżącą, czego nie uczynił", podczas gdy organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, a z przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie wynika obowiązek poinformowania o tym fakcie strony,

- uznanie, że skarżąca zastosowała się do wezwania organu regulacyjnego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika jakoby skarżąca uczyniła zadość przedmiotowemu wezwaniu;

d) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 149 § 1 p.p.s.a. poprzez wzięcie za podstawę rozstrzygnięcia faktu braku wydania przez organ postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia oraz braku poinformowania skarżącej o sposobie załatwienia sprawy, podczas gdy pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie postanowienia, a z art. 64 § 2 k.p.a. nie wynika obowiązek poinformowania wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a ponadto okoliczność ta jest irrelewantna dla badania kwestii bezczynności organu;

e) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie kwestii zasadności pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, i co za tym Idzie nieodniesienie się do tej kwestii przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co skutkowało brakiem wyjaśnienia zasadności przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia o bezczynności oraz de facto nierozpoznaniem przez Sąd istoty sprawy;

f) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie w wyroku skarżącej od organu sumy pieniężnej, podczas gdy środek ten powinien być stosowany jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności, a brak merytorycznego rozpoznania podania nie wynikał ze złej woli organu i nie stanowił zachowania wbrew jednoznacznym przepisom prawa, lecz stanowił wyłącznie skutek przyjętej przez organ interpretacji przepisów prawa i kwestii treści wniosku o skrócenie taryfy;

g) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy brak merytorycznego rozpoznania podania nie wynikał ze złej woli organu i nie stanowił zachowania wbrew jednoznacznym przepisom prawa, lecz stanowił wyłącznie skutek przyjętej przez organ interpretacji przepisów prawa i kwestii treści wniosku o skrócenie taryfy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a Spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto formalnie na obydwu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na wagę i charakter wskazanych jako naruszone przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut w pkt 2 pod lit. e w petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tej kwestii w pierwszej kolejności. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że WSA nie rozpoznał zasadności pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania i nie odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu orzeczenia.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż wskazany jako naruszony art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Tymczasem ani sformułowany zarzut kasacyjny ani jego uzasadnienie nie koresponduje w żadnym aspekcie z przytoczonym powyżej przepisem p.p.s.a. Stąd też NSA – wobec związania granicami skargi kasacyjnej – nie mógł odnieść się do niego w tym zakresie.

Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (v. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11; z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).

Na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut z pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej, wskazany jako zarzut prawa materialnego, a dotyczący nieprawidłowego - zdaniem organu – uznania, że organ był obowiązany do rozpoznania wniosku w terminie 45 dni od dnia jego otrzymania, podczas gdy wniosek zawierał braki formalne, które nie zostały usunięte, w związku z czym został pozostawiony bez rozpoznania. Wskazać należy, że zarówno ze sformułowania tego zarzutu, jak i możliwego do zidentyfikowania przez NSA uzasadnienia w jego zakresie (kwestia bowiem terminu do załatwienia sprawy, jak i braków formalnych wniosku podnoszona jest w kilku miejscach uzasadnienia skargi kasacyjnej i wiązana jest także z innymi naruszeniami procesowymi) wynika, iż jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego. Ponadto, w odnoszącym się do niego uzasadnieniu podjęto próbę kwestionowania ustalonego stanu faktycznego, co nie mogło przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Za pomocą bowiem zarzutu naruszenia prawa materialnego niemożliwe jest podważanie ustaleń faktycznych (v. np. wyroki NSA: z 19 lipca 2023 r., I FSK 572/19; z 14 lipca 2023 r., III OSK 808/22).

Istota sporu w sprawie dotyczy oceny czy organ, do którego wpłynął (w oparciu o art. 24j u.z.z.w.z.o.ś.) wniosek Spółki o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, i który to organ pozostawił bez rozpoznania ten wniosek, uznał bowiem, że wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych (w postaci przedłożenia wniosku wg wzoru) – pomimo tego, iż wnioskodawca odpowiedział na to wezwanie i wskazał (przywołując podstawę prawną) dlaczego nie jest zobowiązany do złożenia wniosku na formularzu przewidzianym do zatwierdzania taryfy – pozostawał w bezczynności.

Powyższej kwestii dotyczą zarzuty wyartykułowane w pkt 2) lit. a-d petitum skargi kasacyjnej. Uprzedzająco Naczelny Sąd Administracyjny – w kontekście wcześniejszych uwag w przedmiocie wymogów stawianych skardze kasacyjnej oraz związania jej granicami – wskazuje, iż nie może ustosunkować się do zarzutów w zakresie wskazywanych jako naruszone: a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż po pierwsze przepisy te określają kompetencje orzecznicze sądu, a po drugie – brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w ich zakresie; b) 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ w żaden sposób nie uzasadniono jego ewentualnego zaistnienia.

Zważywszy na komplementarny względem siebie charakter powyższych zarzutów natury procesowej, co wynika także z łącznego ich uzasadnienia w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do nich łącznie.

Zarzuty stawiane zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji okazały się nieuzasadnione.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w sprawie nie jest kwestionowany fakt, że spółka zareagowała na wystosowane przez organ wezwanie do usunięcia braków formalnych, pisemnie wskazując i uzasadniając, że złożony przez nią wniosek o skrócenie okresu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz zatwierdzenie nowej taryfy nie wymaga złożenia go na formularzu określonym przez właściwego ministra na podstawie delegacji zawartej w art. 25 u.z.z.w.z.o.ś. Nie jest także kwestionowane, że organ zarówno przed, jaki i po tych wyjaśnieniach spółki nie podjął żadnych innych czynności w sprawie złożonego przez spółkę wniosku, w tym m.in. nie zweryfikował kompletności złożonego wniosku. Także z brakiem reakcji spotkało się późniejsze wystosowane przez skarżącą - za pośrednictwem organu do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - ponaglenie na niezałatwienie sprawy.

W takich okolicznościach Sąd I instancji słusznie uznał, że jeśli w okolicznościach, o których mowa powyżej organ uznał jednak, że skarżąca Spółka nie zastosowała się do wezwania, powinien był poinformować o tym Spółkę. Skarżąca powinna była także zostać poinformowana w przedmiocie załatwienia ponaglenia – co także nie nastąpiło. Organ konsekwentnie prezentuje zaś stanowisko, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż – wobec nieuzupełnienia braków formalnych przez skarżącą – pozostawił wniosek bez rozpoznania (zgodnie z pouczeniem) i nie musiał o tym informować Spółki, nie wynika to bowiem z art. 64 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że na pozostawienie podania/wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami prawa administracyjnego, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (obowiązku informacyjnego o niezałatwieniu sprawy w terminie), ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99). Stąd też wniosek, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej.

Nie bez znaczenia w realiach rozpoznawanej sprawy pozostaje także, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie danemu pismu (wnioskowi) biegu. Nie każde zatem wymaganie nałożone przez ustawodawcę na wniosek w przepisach prawa stanowi inne wymaganie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. (v. np. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II GSK 2728/21). Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika aby organ dokonał wstępnej weryfikacji wniosku spółki pod kątem zawarcia w nim wymaganych u.z.z.w.z.o.ś. elementów, ani też nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń wnioskodawczyni (zgłoszonych w reakcji na wezwanie do usunięcia braków formalnych) w przedmiocie braku obowiązku złożenia wniosku na formularzu określonym przez właściwego ministra. Stąd też twierdzenia organu nie zasługują na aprobatę.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 2) lit. f i g petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że w sprawie - w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji - miała miejsce bezczynność organu o cesze rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym przede wszystkim bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć - bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy - że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (v. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., I OSK 2051/22; por. także np. wyroki NSA: z 27 września 2023 r., I OSK 979/22; z 10 stycznia 2023 r., II GSK 1391/22). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane. W tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie zachodził nie tylko oczywisty brak podjęcia przez organ czynności, które zmierzałyby do rozpoznania wniosku spółki, ale także lekceważenie i brak woli załatwienia sprawy. Twierdzenia te znajdują odzwierciedlenie w stanie faktycznym sprawy, w szczególności braku reakcji organu na reakcję/odpowiedź spółki po wezwaniu jej do usunięcia braków formalnych oraz brak działania po wpłynięciu ponaglenia. Prawidłowo WSA podniósł w tym zakresie także, iż bezczynności organu mogła narazić spółkę na niemożność wykonania obowiązków w sferze publicznej, gdyż poprzednio zatwierdzona taryfa, zważywszy na inflację, mogła zawierać nieadekwatne do stanu aktualnego stawki, pozbawiając tym samym skarżącą niezbędnych wpływów finansowych.

Wobec powyższego ustalenia niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. dotyczący przyznania spółce od organu sumy pieniężnej. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o przywołany przepis ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownika "może", a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).