Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 659/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 145 § 1 pkt 5
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 154/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i uchylenia decyzji ostatecznej w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji i zawieszenia w tej części, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 154/18 po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Sadkowicach (dalej "skarżąca") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji ostatecznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 11 lutego 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...]Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Spółce pomoc finansową w łącznej kwocie 13 989 255 zł.

Postanowieniem z [...]maja 2016 r., nr [...] ww. organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchylił rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2013 r. i przyznał pomoc finansową w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 13 804 785 zł. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Prezes ARiMR uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości 184 470 zł oraz decyzję z [...] czerwca 2013 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości 184 470 zł i w tym zakresie zawiesił postępowanie z uwagi na treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt RP 1 Ds. 29.2017 Prokuratura Regionalna w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa dotyczącego przedłożenia nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania oraz wprowadzenia pracowników organu w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych. Organ wskazał, iż okoliczność wszczęcia śledztwa uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Jednocześnie zwrócono uwagę, że dołączony do akt sprawy po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości Sadkowice według stanu na dzień 8 listopada 2010 r. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Nie zgadzając się z powyższym skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 154/18 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Wskazał na okoliczności faktyczne, które legły u podstaw wszczęcia i wydania przez organ w trybie nadzwyczajnym decyzji będącej przedmiotem skargi do Sądu. Podkreślił, że jedynie decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tak też postąpił organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., od której to skarżąca wniosła odwołanie. Organ II instancji wydając decyzję po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego również powinien mieć na względzie wskazany powyżej art. 151 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 k.p.a. co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust 2 rozporządzenia nr 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji, a nadto uchylił decyzję ostateczną w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, wskazując na art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się ww. przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt RP I Ds. 29.2017 śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych. Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 24 czerwca 2013 r. Sąd I instancji podkreślił, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891. Sąd I instancji stwierdził, że Prezes ARiMR wydając objętą odwołaniem decyzję niesłusznie przyjął, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Grupy z dnia 11 lutego 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji realizacji planu dochodzenia do uznania, okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania (śledztwa) przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie - stanowi element stanu faktycznego tego postępowania. Postępowanie prowadzone w trybie art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania o przyznanie pomocy finansowej, wszczętego niejako pierwotnie wnioskiem strony skarżącej, a następnie analizowanym ponownie w związku z postanowieniem o wznowieniu postępowania z dnia 5 lutego 2016 r., i nie może być realizowane w ramach postępowania o przyznanie pomocy finansowej.

Sąd I instancji podkreślił również, że decyzja zaskarżona nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., co oznacza, że narusza ona zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co podkreślono, organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zarzutów skarżącej, iż nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że we wskazanym zakresie doszło do rażącego naruszenia przepisom prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył całkowicie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani podstaw z art. 151 § 1 k.p.a., tylko uchylił w całości decyzję organu I instancji, nie orzekając jednak co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni przepisu prawa unijnego art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, wskazując na jego obligatoryjność zastosowania w tym przypadku (co nie jest uprawnione), stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.

Organ w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

A. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania możliwe jest rozstrzygnięcie decyzją tylko w zakresie wyznaczonym wzruszoną decyzją ostateczną, a wydanie decyzji rozstrzygającej o sprawie, której granice wyznaczają przepisy prawa materialnego, stanowi rażące naruszenie prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest rozstrzygnięcia merytorycznego i nie przeprowadzono ponownej merytorycznej oceny sprawy;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- wyjście poza zakres stwierdzenia nieważności i stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia, art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 139 k.p.a.,

- brak wyjaśnienia na czym polegały ww. naruszenia;

B. na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:

a) art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że przepis ten nie reguluje przedmiotowego stosunku prawnego i przyjęcie, że odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane;

a) art 79 ust. 3 i art. 81 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 231 ust. 2 rozporządzenia PEiR (UE) nr 1308/2013 przez błędną ich interpretację skutkującą przyjęciem, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 542/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie;

b) art 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, gdyż prawidłowa wykładnia rzekomo naruszonych przepisów wskazuje, iż brak rażącego naruszenia prawa;

c) art. 325 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE, a także art. 288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu UE w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia PEiR (UE) nr 1306/2013 i art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 poprzez nadanie prymatu przepisom krajowej procedury administracyjnej przed ww. przepisami prawa pierwotnego i wtórnego Unii Europejskiej.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz organu według norm przepisanych, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niezasadne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami).

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (patrz: wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11).

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu zasadniczo podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uwzględniając jednak istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Na wstępie należy odnieść się zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wyjście poza zakres stwierdzenia nieważności i stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia, art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 139 k.p.a. oraz brak wyjaśnienia na czym polegały ww. naruszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 ppsa, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

W ocenie NSA, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy doszło do niewątpliwego naruszenia art. 139 k.p.a., przewidującego zakaz reformationis in peius. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że aby ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie poprzestając na ich formalnym brzmieniu, ale uwzględniając ich materialnoprawne skutki i ich znaczenie dla realizacji żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1950/21, LEX nr 3400273). Zauważyć zatem należy, że spółka na mocy decyzji ostatecznej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2013 r., przyznał skarżącej pomoc finansową w łącznej kwocie 13 989 255. Decyzja ta w postępowaniu wznowieniowym w pierwszej instancji została uchylona w części. Konsekwencją tegoż uchylenia było przyznanie pomocy finansowej skarżącej w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 13 804 785 zł. Mimo zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części odmawiającej przyznania pomocy finansowej organ odwoławczy uchylił ją oraz zawiesił płatność na rzecz Skarżącej. W związku z powyższym niewątpliwie doszło do pogorszenia sytuacji strony. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis statuuje – jak to już wyżej zauważono – instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Respektowanie tej zasady w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa (patrz: wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt. III ARN 33/93 PiP 1994 nr 9 str. 112). Podmiot składający odwołanie powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykazał rażącego naruszenia prawa, jak i rażącego naruszenia interesu społecznego. Uzasadnienia owego rażącego naruszenia prawa nie można upatrywać we wszczęciu śledztwa w sprawie Prokuratury Regionalnej w Warszawie sygn. akt RP 1 Ds. 29.2017. Sąd I instancji wskazał również na brak spełnienia wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. przez organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10) oraz na obowiązek stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.157 z 15.06.2011, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 543/2011) przez błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że przepis ten nie reguluje przedmiotowego stosunku prawnego i przyjęcie że przepis ten odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Odnosząc się do tego zarzutu, zauważyć należy, że twierdzenie, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieusprawiedliwione, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, podzielając stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Podkreślić należy, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym już wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14. Skarżący kasacyjnie organ co prawda stwierdza, że "z ww. wyroku wynikają wnioski odmienne", ale w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego. Niezrozumiałym jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie przyznanej już płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, bo podstawa prawna istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej już płatności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację i przyznania płatności). Uznanie za organizację i przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie – wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123, regulujący warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Zawieszanie wypłaconej już płatności nie ma ani żadnego sensu, ani celu – skarżący nie twierdzi przecież, że art. 115 ust. 2 pozwala na odzyskanie nienależnie wypłaconych środków. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owo "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje w dalszej części skargi skarżący kasacyjnie, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto, organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenie postępowania wznowieniowego, to przecież prowadziłoby to do absurdu, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE i jak najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.

Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji świadczy o jej ograniczonym zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 2 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń) sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń.

Nie jest także zrozumiałym, dlaczego niewątpliwie wpadkowy (autor kasacji używa pojęcia wypadkowy) charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy (s.15 kasacji), to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę skarżący kasacyjnie całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania (s.15 kasacji) – ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności – żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem – jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienia dokonanej już (prawomocnie) płatności oparcia w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.

W świetle przedstawionych rozważań postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Kolejne zarzuty skarżącego kasacyjnie organu to naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie gdyż prawidłowa wykładnia rzekomo naruszonych przepisów wskazuje, iż brak rażącego naruszenia prawa oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania możliwe jest rozstrzygnięcie decyzją tylko w zakresie wyznaczonym wzruszoną decyzją ostateczną, a wydanie decyzji rozstrzygającej o sprawie, której granice wyznaczają przepisy prawa materialnego, stanowi rażące naruszenie prawa.

Z zarzutami tymi, w ocenie NSA, zgodzić się nie można. Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa dotyczy wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę, organ, który wznowił postępowanie i chciał wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego zobowiązany był dokonać tego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ drugiej instancji, rozpoznając zaś odwołanie, zobowiązany był mieć na względzie wskazany przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym ramy jakie jego treścią zakreślił ustawodawca. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem decyzja, która mogła być w sprawie wydana, mogła być – jedynie decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty.

Słusznie więc Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę, stwierdził, że art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej spółce pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia w części płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej. Powyższe świadczy o tym, że organ II instancji nie badał przesłanek wznowienia, ani też nie wydał decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zachodzi zatem przesłanka nieważności, rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób uznać, że uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszenie płatności, o którym mowa w art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Nie zmienia oceny podnoszony przez organ argument nawiązujący do zastosowania przepisu rozporządzenia unijnego, który to przepis znajduje bezpośrednie zastosowanie. Zarzut obejmuje naruszenie art. 325 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE, a także art. 288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu UE w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia PEiR (UE) nr 1306/2013 i art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 poprzez nadanie prymatu przepisom krajowej procedury administracyjnej przed ww. przepisami prawa pierwotnego i wtórnego Unii Europejskiej. Uzasadniając ten zarzut organ podkreśla, że stosownie do art. 288 TfUE, rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. To, że przepis rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej stosuje się wprost nie ma żadnego przełożenia na zapadłe rozstrzygniecie. Istota problemu, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie, dotyczy bowiem braku rozpoznania istoty sprawy po uchyleniu decyzji w ramach wznowienia postępowania. Naruszenie omawianego przepisu przez organ związane jest z wyjściem poza zakres postępowania wznowieniowego, nie ma zaś żadnego znaczenia, czy to wyjście związane było z zastosowaniem przepisu z systemu prawa krajowego czy też przepisu unijnego, który znajduje bezpośrednie zastosowania w krajowym porządku prawnym. Mówiąc wprost art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu wznowieniowym podczas wydawania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Tym samym postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Należy zauważyć, że objęta skargą kasacyjną problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku: z 17 listopada 2022 sygn. akt I GSK 749/19; z 5 października 2022r., sygn. akt I GSK 3020/18 oraz z 5 stycznia 2022r., sygn. akt I GSK 2735/18, 15 listopada 2022 sygn. akt. I GSK 548/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty przedstawione we wspomnianych orzeczeniach, które są aktualne również na gruncie tej sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.