Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1502/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art 15
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 150
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na czynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach z dnia 30 listopada 2022 r. znak: ZDP.OR.47.210.2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty za przekazanie informacji publicznej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach na rzecz J. M. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 16 listopada 2022 r., złożonym w formie elektronicznej (e-puap), J. M. złożył do Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy e-puap projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...]

Organ potraktował wniosek jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na zasadach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej "u.d.i.p.".

Pismem z 22 listopada 2022 r. znak Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach poinformował wnioskodawcę, że w związku z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej pojawiły się koszty dodatkowe związane ze sposobem i formą udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Koszty dodatkowe w niniejszej sprawie obejmują koszt skanowania w firmie zewnętrznej dokumentacji dotyczącej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...] , którą to dokumentację organ posiada jedynie w wersji papierowej ( 26 stron formatu A3 oraz 5 stron formatu A4). Koszt ten organ wskazał na kwotę 30,50zł informując, ze kosztem tym zostanie obciążony wnioskodawca. W związku z powyższym organ wezwał o powiadomienie przez wnioskodawcę akceptacji powyższych warunków oraz wpłatę kwoty 30,50zł. Jednocześnie organ wskazał, iż po akceptacji powyższych warunków przez wnioskodawcę zleci skan i prześle go wnioskodawcy. Nadmienił też, że żądany dokument w formie papierowej jest dostępny w siedzibie organu.

W piśmie z 26 listopada 2022 r wnioskodawca zakwestionował naliczenie ww. opłaty i wezwał organ do usunięcia naruszenie prawa podnosząc na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. W dalszej części tegoż pisma wnioskodawca przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie naliczania opłat za udostępnienie informacji publicznej, w tym wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2020 r., sygn. II SA/Łd 23/20. Ponadto poinformował organ, że w świetle przytoczonych przykładów orzecznictwa w zestawieniu z treścią pisma, w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. nie przedstawiono szczegółowych informacji pozwalających uznać, że w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji organ poniósł dodatkowe koszty. Wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując termin na udostępnienie informacji, gdyż akt obarczony wadą prawną nie stanowi powodu do wydłużenia terminu na udostępnienie wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi pismem z 30 listopada 2022 r. organ w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej poinformował o sporządzeniu skanu zadanej dokumentacji w firmie zewnętrznej, przesłał żądane dokumenty w formie skanu, oraz zażądał opłaty za dokonany skan dokumentacji w kwocie 37zł.

Kolejno wnioskodawca J. M. wniósł 11 grudnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "na akt naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej", a to na akt Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach z 30 listopada 2022r. (sygnatura: ZDP.OR.47.210.2022) poprzedzony pismem z 22 listopada 2022 r., na mocy którego wyznaczono opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Wydanemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa,

2. art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej,

3. art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis.

Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie bądź stwierdzenie bezskuteczności aktu wyznaczającego opłatę za udostępnienie informacji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał treść korespondencji z organem. Wskazał, że orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że sformułowania dodatkowe koszty poniesione przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej - nie należy utożsamiać z kosztami każdej dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników (np. konieczność wykonania dodatkowej pracy, jak chociażby wyszukania określonych we wniosku informacji, czy zeskanowania dokumentów). Koszty dodatkowe nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej, ale wydatkami rzeczywiście poniesionymi ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, związanymi z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 662/16, wyrok WSA II SA/Kr 563/22).

Realizacja wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. uprawnienia do pobrania opłaty może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Przepis ten nie może być podstawą do generalnego ustalania wysokości opłat we wszystkich sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznych. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej, nie jest możliwe ustalanie takich kosztów na podstawie stawek ryczałtowych. Wysokość opłaty musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Dopuszczalne jest wyłącznie indywidualne i konkretne obliczenie kosztów.

Skarżący podniósł, że ze strony organu brak było bliższych informacji o liczbie dokumentów oraz stron oraz ich rozmiarach, które musiały zostać przekształcone do wersji elektronicznej; brak jest informacji odnośnie do przyczyn powstania kosztów dodatkowych - nie wiadomo z czego te koszty wynikają, gdyż nie przedstawiono żadnego dokumentu pozwalającego na stwierdzenie poprawności wyliczenia; żądanie wyrażenia zgody na uiszczenie opłaty lub cofnięcia wniosku jest niezgodne z prawem.

Skarżący wskazał, że za pośrednictwem e-puap otrzymał od organu: wnioskowaną informację, tj. dokument organizacji ruchu dla drogi [...] w wersji elektronicznej wraz z wezwaniem o opłatę, przy czym w ocenie skarżącego postępowanie organu nie było prawidłowe. Jak wynika z przywołanego orzecznictwa organ miałby prawo obciążać wnioskodawcę kosztami tylko wtedy, gdyby były to koszty dodatkowe ponad koszt funkcjonowania urzędu.

Skarżący podkreślił, że wniosek dotyczył podstawowej informacji wytwarzanej i gromadzonej przez organ, czyli projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej, dla której ZDP jest zarządcą. Tak więc przekształcenie posiadanej wersji papierowej do wersji cyfrowej leży w interesie organu i będzie mu służyć przez następne lata - co najmniej do czasu kompleksowej zmiany projektu organizacji ruchu.

Kolejną kwestią jest to, że organ nie wykazał braku środków technicznych do przekształcenia wnioskowanej informacji do postaci cyfrowej. Ogólnikowe stwierdzenia, że organ takich środków nie posiada jest co najmniej niewystarczające. Biorąc jednak pod uwagę całokształt działań organu można przyjąć, że to stanowisko nie odpowiada rzeczywistości.

Skarżący wskazał, że w maju 2022r. organ przesłał mu skan wcześniejszej wersji projektu organizacji ruchu dla tej samej drogi – przy nie wykazał organ, że utracił możliwość skanowania dokumentów i zaszła konieczność skorzystania w tym zakresie z firmy zewnętrznej.

Skanowanie to tylko jedna z metod digitalizacji dokumentów papierowych. Inną formą jest zrobienie zdjęć przy pomocy aparatu fotograficznego lub nawet aparatu wbudowanego w powszechnie używane obecnie smartfony. Organ nie wykazał, że nie posiada żadnego aparatu fotograficznego ani smartfonu z wbudowanym aparatem fotograficznym.

W świetle powyższej argumentacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przekształcenie wnioskowanej dokumentacji do postaci cyfrowej musiało być zlecone do podmiotu zewnętrznego, a tym samym naliczenie opłaty jest niezasadne, co czyni skargę uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko organ przedstawił przebieg całego postępowania i wskazał powołując się na art. 15 ust .1 u.d.i.p., że w przedmiotowej sprawie istniały faktyczne i prawne podstawy do naliczenia opłaty za przekształcenie informacji w formę wskazaną we wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W szczególności w myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sąd jest właściwy w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Złożona w niniejszej sprawie skarga J. M. "na akt naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej", jest w istocie skargą na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a to na dokonaną na podstawie art. 15 u.d.i.p. czynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach z 30 listopada 2022 r. znak ZDP.OR.47.210.2022 w przedmiocie ustalenia i naliczenia wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej.

Kontrolując zaskarżoną czynność zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu ww. czynność organu – pismo z 30 listopada 2022 r., informujące wnioskodawcę o dodatkowych kosztach udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, a także wzywające do wyrażenia w terminie 14 dni zgody na pokrycie kosztów bądź podanie nowego sposobu lub formy udostępnienia, z którą nie wiążą się opłaty - nie spełnia wymogów prawem przepisanych (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W związku z tym należało stwierdzić jej bezskuteczność. Niezachowanie wymogów wynikających z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przed udostępnieniem informacji publicznej, z uwagi na pozbawienie wnioskodawcy wskazanych tam uprawnień, skutkuje niemożnością pobrania od wnioskodawcy opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe wynika z faktu, że w niniejszej sprawie organ uchybił obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zawierającego prawidłowe uzasadnienie, czym organ naruszył normę art. 15 ust.1 i 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Zatem organ, w przypadku zaistnienia rzeczywistych podstaw, jest uprawniony do naliczenia stosownej opłaty za udostępnienie informacji. Działanie takie jest wówczas prawnie dopuszczalne.

Należy jednak zwrócić uwagę, że stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W związku z powyższym takie powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie przewidziane w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, z drugiej nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego.

Prawidłowo sformułowane i uzasadnione powiadomienie ma umożliwić wnioskodawcy podjęcie racjonalnej decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy winno prowadzić natomiast do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu.

Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku.

W powiadomieniu tym organ powinien też wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ winien podjąć działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi zatem do konstatacji, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty i poinformowania o ww. możliwych działaniach, ale także wyjaśnienia przyczyn powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i sposobu ustalenia ich wysokości.

Przy tym dla oceny prawidłowości działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o ww. okolicznościach dotyczących kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej i możliwości zmiany swojego wniosku.

Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy zawierającego prawidłowe, zgodne z przepisami u.d.i.p., uzasadnienie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i możliwości zmiany wniosku.

W piśmie z 22 listopada 2022r. ( poprzedzającym pismo z dnia 30 listopada 2022r. , w którym organ wezwał do pokrycia kosztów udzielenia informacji), od którego rozpoczął bieg 14 dniowy termin dla stosownego działania wnioskodawcy, organ ograniczył się, odnośnie kosztów udostępnienia informacji, jedynie do wskazania, że pojawiły się koszty dodatkowe związane ze sposobem i formą udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Koszty dodatkowe, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, w niniejszej sprawie obejmują skanowanie projektu stałej organizacji ruchu, albowiem Zarząd nie posiada wersji elektronicznej tego dokumentu. Wysokość kosztów za skanowanie żądanych dokumentów - projektu organizacji ruchu wynieść miała 30,50zł.

Organ w ww. powiadomieniu nie zawarł opisanej dopiero w kolejnym piśmie ( pismo z 30 listopada 2022r. – naliczające opłatę) informacji o tym, że Zarząd Dróg Powiatowych nie ma możliwości technicznych wykonania wersji elektronicznej żądnych informacji we własnym zakresie, ani informacji jak i w oparciu o co wyliczono koszt przetworzenia (skanowania) wnioskowanej dokumentacji. Ponadto w piśmie wzywającym o opłatę z 30.11.2022r. wskazano inną wyższą kwotę, niż w piśmie z 22.11.2022r.

Zasadny okazał się w związku z powyższym zarzut skargi braku właściwego przedstawienia w powiadomieniu informacji odnośnie przyczyn powstania kosztów dodatkowych.

Nawet gdyby uznać, że przedstawione przez organ w kolejnych następczych pismach okoliczności - są wystarczające do podjęcia racjonalnej decyzji przez wnioskodawcę, to przesłanie ich dopiero wraz z jednoczesnym udostępnieniem żądanej informacji trzeba uznać za spóźnione i bezskuteczne.

Dodatkowo, jak trafnie podniósł skarżący, organ ma prawo obciążać wnioskodawcę kosztami tylko wtedy, gdyby były to koszty dodatkowe ponad koszt funkcjonowania urzędu. Mogą to być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie.

Wniosek dotyczył podstawowej informacji wytwarzanej i gromadzonej przez Zarząd Dróg Powiatowych w Myślenicach, czyli projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej, dla której organ jest zarządcą.

Zaniechane przez organ, prawidłowe i stosownie uzasadnione powiadomienie wnioskodawcy o sposobie wyliczenia dodatkowych kosztów mogłoby skutkować modyfikacją wniosku tak, by doprowadzić do formy udostępnienia żądanej informacji bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów czy też choćby samodzielnym zaznajomieniem się w siedzibie organu przez wnioskodawcę z informacją znajdującą się w posiadaniu zobowiązanego. Zaniechanie przez organ przeprowadzenia bardziej szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów przekształcenia informacji doprowadziło również - poza wskazanymi wyżej barkami uzasadnienia konieczności skorzystania z usług podmiotu zewnętrznego – do sytuacji, iż rzeczywiste koszty przekształcenia informacji ( sporządzenia skanów dokumentów - którymi organ chciał obciążyć wnioskodawcę) były inne, niż koszty pierwotnie wskazywane przez organ w piśmie informującym o pojawieniu się dodatkowych kosztów, co ocenić należy jako sytuację niezgodną z punktu widzenia wymogów stawianych przez cytowany art. 15 u.d.i.p., a ponadto niedopuszczalną z punktu widzenia zasad ogólnych, którymi winny się posługiwać organy administracji publicznej realizujące swe zadania w różnego rodzaju postępowaniach i działaniach – tj. zasady praworządności, zasady udzielania informacji oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli.

Zgodnie z art. 150 P.p.s.a. w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 150 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji.

Stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz J. M. kwotę 200 zł obejmującą wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.