Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1866/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. C. i A. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 12 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały w części dotyczącej słów "jedynie dla działek budowlanych wydzielonych przed dniem wejścia w życie niniejszego planu" odnośnie do części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która to część położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżących K. C. i A. C. solidarnie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 9 lipca 2021 r. K. C. i A. C. (dalej: "skarżący"), zaskarżyli uchwałę Nr [...] Rady [...] ( dalej: "Rada Miasta", "organ") z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic V., R., P.i R. część druga ( dalej: "plan miejscowy", "uchwała", "mpzp") w części dotyczącej działki [...], w obrębie [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], w zakresie § 12 pkt 3 lit a Uchwały, zgodnie z którym możliwość budowy pojedynczego szamba szczelnego jest ograniczona wyłącznie dla działek, które zostały wydzielone przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

• art. 94 Konstytucji oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezgodny z przepisami wyższej rangi;

• art. 31 ust 3 Konstytucji RP w zw. z art, 5 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 nr 132 poz. 622), poprzez nadmierne ograniczenie wykonywania prawa własności i ustanowienie zakazów blokujących skarżącym możliwość realizacji prawa do budowy zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych, w sytuacji w której brak jest warunków do doprowadzenia sieci kanalizacyjnej do nieruchomości skarżących;

• art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy poprzez zobowiązanie do przyłączenia się do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, przy jednoczesnym zakazie stosowania szczelnego szamba, w sytuacji, gdy nie istnieje możliwość przyłączenia się do kanalizacji;

• § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 7 czerwca 2019 r., poz. 1065 ) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak zapewnienia możliwości wykorzystania działki, przewidzianej w planie zagospodarowania jako teren budowlany,

Skarżący wnieśli o:

• stwierdzenie nieważności § 12 pkt 3 lit a treści planu w zakresie słów "jedynie dla działek budowlanych wydzielonych przed dniem wejścia w życie niniejszego planu

• zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm

W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że w dniu 25 maja 2021 r., nabyli na własność niezabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], w obrębie ewidencyjnym [...], położoną przy ulicy R. w dzielnicy W., w mieście W.

Działka ta została wyodrębniona z działki oznaczonej symbolem [...]. W wyniku jej podziału, powstały działki [...] oraz [...]. Decyzja ostateczna w sprawie podziału została wydana w maju 2021 r.

Skarżący wskazali, że powyższa działka, jest położona na terenie oznaczonym w planie jako 20MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Przed nabyciem działki, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, skarżący wystąpili do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z zapytaniem dotyczącym możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej.

Zgodnie z otrzymaną odpowiedzią (pismo z dnia 26 listopada 2020 r.), w planach spółki nie znajduje się budowa przewodu kanalizacyjnego w drodze dojazdowej do ulicy R. Skarżący wskazali, że jak wynika z treści pisma, z uwagi na wąski pas drogowy ulicy R. oraz istniejącą infrastrukturę podziemną, występuje ryzyko, że ułożenie wodociągu oraz kanalizacji poza jezdnią będzie niemożliwe. Proces inwestycyjny dla budowy sieci kanalizacyjnej w drodze dojazdowej dla ulicy R. będzie mógł zostać uruchomiony dopiero po uzgodnieniu dokumentacji projektowej dla przebudowy przewodu wodociągowego i budowy kanału ściekowego w ul. R. Ponadto w piśmie wskazano, że średni czas do przygotowania inwestycji to 3 lata.

Zdaniem skarżących, istotnemu ograniczeniu uległy ich możliwości inwestycyjnego wykorzystania działki. Kwestionowane ustalenie narzuca bowiem obowiązek odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej, przy jednoczesnym braku możliwości zastosowania bezodpływowego zbiornika, co powoduje, że do czasu wybudowania sieci kanalizacji, nie jest możliwe wykorzystanie działki zgodne z jej przeznaczeniem.

Skarżący argumentowali, że do zasad sporządzania miejscowego planu, należy zasada zgodności z przepisami odrębnymi. Akt prawa miejscowego nie może zatem zostać wydany z naruszeniem przepisów wyższego rzędu (art. 94 Konstytucji).

Ponadto skarżący wskazali, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych.

Zgodnie natomiast z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki m.in. do sieci kanalizacyjnej. W razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka taka może być wykorzystana pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego, jeżeli ilość ścieków nie przekracza 5 m3 na dobę.

Powołane przepisy w ocenie skarżących, wyraźnie regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz przed jej powstaniem. Skarżący powołując się na orzecznictwo wskazali, że w tych okolicznościach wprowadzenie w skarżonej uchwale ograniczenia, polegającego na wyłączeniu możliwości skorzystania z bezodpływowego zbiornika, do czasu powstania możliwości przyłączenia się do sieci miejskiej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Skarżący nie kwestionują, że plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu) i tym samym może w to prawo ingerować, jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym", nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Ponadto, ingerencja w sferę prawa własności, musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Skarżący argumentowali, że ich działka usytuowana jest w terenie oznaczonym symbolem 20MN, o przeznaczeniu podstawowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś kwestionowany fragment planu, prowadzi w istocie do zakazu zabudowy na tym terenie, do czasu wybudowania sieci miejskiej kanalizacji. Zakaz ten w ocenie skarżących, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, nawet dotyczących ochrony środowiska..

Skarżący podkreślili również, że na działkach sąsiadujących z ich działką, możliwość instalacji szamba istnieje (gdyż zostały wydzielone przed 2017 r.). Literalne odczytanie regulacji zawartych w planie prowadzi do sytuacji, w której działka skarżących zostaje pozbawiona możliwości odprowadzenia ścieków tylko dlatego, że została wydzielona w 2021 r. Postanowienia planu mogą zatem prowadzić do sytuacji, w której nawet wydzielenie drogi wewnętrznej powodować będzie brak możliwości zainstalowania szamba na działkach, ponieważ wówczas będą to już działki wydzielone po wejściu w życie planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając przyjęte stanowisko, organ wskazał, że skarżący są właścicielami działki nr [...] z obrębu [...], która zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rej ulicy V., R., P. i R. część druga: - w części północno - wschodniej (nad rzeką W.), znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem pod teren zieleni urządzonej - naturalnej, lasów, wód powierzchniowych śródlądowych wraz ze ścieżkami pieszo – rowerowymi, zaś w części południowo – zachodniej, znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Organ wyjaśnił, że teren skarżonego miejscowego planu w rejonie ulicy V., R., P. i R. część druga, położony jest we wschodniej części dzielnicy Wilanów, bezpośrednio nad rzeką W. oraz pomiędzy tą rzeką a Jeziorem P. Obszar planu miejscowego ciągnie się wzdłuż doliny W., która jest fragmentem strefy korytowej rzeki Jeziorki biegnącej w Gminie K. W. biegnie w dawnym korycie rzeki W. wykorzystując ciąg obniżeń powstałych w wyniku meandrowania W. Są to tereny zieleni naturalnej, podmokłe, z wysokim i bardzo wysokim poziomem wód gruntowych o szczególnych uwarunkowaniach środowiskowych i hydrologicznych. Obok szuwarów i łęgów związanych bezpośrednio z wodami rzeki W., przebiegającej południkowo- występują tu: łąki i pastwiska, przeplatające się pola uprawne i nieużytki oddzielone niekiedy zadrzewieniami polnymi z licznymi siedliskami ptaków i zwierząt. Niewielką część terenu zajmuje zabudowa siedliskowa związana z uprawami polowymi i pojawiająca się nowa zabudowa jednorodzinna wzdłuż istniejących ulic publicznych, w szczególności przy ul. R.

W odpowiedzi na skargę, zamieszczone zostało aktualne zdjęcie lotnicze obszaru objętego mpzp rej. V., R. część druga, na którym niebieską linią została zaznaczona istniejąca ulica R., która stanowi zachodnią granicę planu miejscowego.

Organ wskazał, że podczas prac nad skarżonym miejscowym planem, dokonano analiz: stanu istniejącego, inwentaryzacji urbanistycznej i przyrodniczej, uwarunkowań i ograniczeń przy uwzględnieniu specjalistycznego dokumentu środowiskowego zleconego przez Urząd [...], tj. "Opracowanie ekofizjograficzne rejonu ulic V., R. i R. do celów opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powyższy dokument wykonany został w 2008 roku przez dr K. P. biegłą Wojewody [...] w zakresie ochrony przyrody nr [...] oraz biegłą MOŚZNiL w zakresie ochrony przyrody nr [...] wraz z zespołem specjalistów w dziedzinach hydrologii, geologii, wód powierzchniowych, flory i fauny. Opracowanie ekofizjograficzne w rozdziale II.4. pt. Charakterystyka zagrożeń środowiska w punkcie 11.4.2. Zagrożenia wód podziemnych na stronie 30 stwierdza, że: Zagospodarowanie powierzchni tarasu zalewowego może mieć jednak znaczenie dla jakości wód podziemnych zbiornika doliny W. Stopień zagrożenia jakości wód tego poziomu został oceniony (N. 2007) jako bardzo wysoki. Jakość wód tej jednostki jest obecnie niezadowalająca - zanieczyszczenia wód podziemnych pierwszego poziomu związane są głównie z funkcjonowaniem szamb."

Dalej w ww. opracowaniu ekofizjograficznym w rozdziale VI na stronie 65 pt. Podsumowanie - ukierunkowanie działań, propozycje rozwiązań, wnioski i zalecenia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono że: uwagi na wartość przyrodniczą i atrakcyjność terenu popartą dużym zainteresowaniem dla lokalizowania tu nowych inwestycji, mimo zagrożenia powodziowego wodami 100-letnimi, konieczne będzie ustalenie właściwych rozwiązań dotyczących zagospodarowania analizowanego obszaru." Na stronie 71 ww. podsumowania, wymienione zostały zalecenia i ograniczenia budowlane w związku z ochroną wszystkich elementów ekofizjograficznych, gdzie jednoznacznie stwierdzono: "Nie planować podpiwniczeń ze względu na płytki i zmienny poziom wód gruntowych, zagrożenia wodą 100-letnią (...), Zakazać budowy nowych i zaniechać korzystania z istniejących szamb. Wykluczyć indywidualne, płytkie ujęcia wód. Brać pod uwagę, że obszar leży w strefie zagrożenia powodziowego (...). Warunki gruntowo-wodne sprzyjają łatwemu i bezpowrotnemu skażeniu wód podziemnych poprzez przenikanie zanieczyszczeń zarówno w czasie inwestycji, jak i później, w trakcie użytkowania terenu." Rozdział VII opracowania ekofizjograficznego zatytułowany Wskazania i wnioski na stronie 76 zawiera trafną w ocenie organu konkluzję, że główną strategią planu powinno być utrzymanie dużych, połączonych ze sobą, powierzchni biologicznie czynnych, powiązanych z seminaturalną doliną W., a poprzez rzeką z jeziorami P., W., i W., poprzez rzeką i rowy (m. in. P. i L.) z jeziorami T., L., P. oraz poprzez D. z siecią rowów i jezior, jest kluczowym rozwiązaniem dla problemów utrzymania, na ile jest to możliwe, walorów środowiska przyrodniczego wobec planowanej zabudowy na analizowanym obszarze.

Następnie organ wskazał, że kolejnym opracowaniem uwzględniającym uwarunkowania środowiskowe i hydrologiczne sporządzonym na dalszym etapie prac nad projektem mpzp w rej ulicy V., R., P. i R. część druga, była prognoza środowiskowa, która została wykonana w 2009r., przez mgr H. K. (biegła MOŚZNiL nr [...] i biegła z listy Wojewody [...] nr [...] ) "Prognoza oddziaływania na środowisko. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rej ulicy V., R., P. i R. w Dzielnicy W.". Prognoza środowiskowa w rozdziale pt. Charakterystyka stanu środowiska na terenie objętym planem i na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem w podpunktach Wody podziemne i Wody powierzchniowe na stronie 26 stwierdza, że: "Zwierciadło wód gruntowych pierwszego poziomu wodonośnego w strefach obniżeń powierzchni terenu (powstałych w wyniku erozji wód wezbraniowych) występuje przeciętnie na głębokości 1.0 - 1,5 m, W dolinie W. i dolinie [...] zwierciadło wody występuje na głębokości mniejszej niż 1 metr. Poza obniżeniami wody gruntowe występują na głębokościach 2,0- 2, Sm.

Lokalny system hydrograficzny stanowi rzeka W., D., R. oraz rowy melioracyjne."

W podpunkcie 4.9 na stronie 28 pt. Walory Krajobrazowe stwierdzono " W danym przypadku najbardziej znaczącymi elementami na analizowanym terenie jest dolina W., objęta ochroną w ranach W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, wraz z układem roślinności wodnej brzegowej i przybrzeżnej. "

Ponadto, zgodnie z planem ogólnym [...] z 1992 r. fragment obszaru mpzp V. R. i R. wzdłuż rzeki W. znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem [...]-strefa ochrony systemu przyrodniczego miasta, w terenie tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza w mieście, w zasięgu [...] pasma nawietrzającego tzw. klin nawietrzający W. oraz w terenie wspomagającym układ ekologiczny miasta.

Jednocześnie zdaniem organu, należy zwrócić uwagę, że fragment mpzp V. R. P. i R. część druga, położony wzdłuż rzeki W., objęty jest prawną ochroną przyrody na mocy Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997r. w sprawie ustanowienia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, które zostało opublikowane w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...].

Organ podkreślił, że obszar skarżonego miejscowego planu w rejonie ulicy V., R., P. i R. część druga także w obowiązującym aktualnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]r. Rady [...] z [...] października 2006 r, znajduje się w zasięgu Systemu Przyrodniczego W. i w granicach obszarów wyróżnionych w SPW jako korytarze wymiany powietrza SPW. Część wschodnia planu wzdłuż rzeki W., zgodnie ze Studium znajduje się w terenie oznaczonym w studium symbolem ZP-1 - tereny zieleni urządzonej, natomiast część zachodnia planu miejscowego znajduje się w terenie oznaczonym w studium symbolem M2.12 z przeznaczeniem pod tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i minimalnym udziale 60 % powierzchni biologicznie czynnej. W tym miejscu organ w odpowiedzi na skargę zamieścił fragment Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzone Uchwałą Nr [...]r. Rady [...] z [...] października 2006 r.

Zdaniem organu, na podstawie wyżej przytoczonych. dokumentów planistycznych dla obszarów rzeki W. i jej sąsiedztwa, należy stwierdzić, że od lat istnieje ciągłość planistyczna w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i hydrologicznego oraz utrzymania tych obszarów wolnych od zabudowy lub zabudowanych w sposób zrównoważony i ekstensywny.

Biorąc pod uwagę wnioski i postulaty wynikające z ww. opisanych specjalistycznych opracowań środowiskowych, ustalone zostały w przedmiotowym planie miejscowym zapisy ogólne uwzględniające postulaty dotyczące ochrony środowiska.

Organ wskazał, że aby nie dopuścić m.in. do zanieczyszczenia wódy podziemnych ustalono w mpzp w rej ulicy V., R., P. i R. część druga z 2017r. w § 12 Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w punkcie 3/ w zakresie odprowadzania ścieków: ,,a) ustala się odprowadzanie ścieków z nowych obiektów budowlanych w systemie grawitacyjno - pompowym do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej lub w innym systemie kanalizacji; dopuszcza się stosowanie rozwiązań lokalnych (budowę pojedynczego szamba szczelnego) jedynie dla działek budowlanych wydzielonych przed dniem wejścia w życie mniejszego planu". Zdaniem organu, tylko powyższy zapis planu miejscowego gwarantuje zabezpieczenie wód gruntowych przed ewentualnym ich zanieczyszczeniem przez nieszczelne lub przepełnione indywidualne szamba.

Organ wskazał, że Miasto S., stale rozszerza możliwość odprowadzania ścieków z nowych obiektów budowlanych do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. W ramach miejskiej sieci kanalizacyjnej została wybudowana w 2005 r. oczyszczalnia ścieków Południe w północno- wschodniej części Dzielnicy W. i sukcesywnie budowana jest sieć kanalizacyjna od północy w kierunku południowym. "Następuje etapowo budowa przewodów kanalizacji ściekowej na terenie osiedli P., zgodnie z Wieloletnim Planem Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych. Jednocześnie organ podkreślił, że nie jest możliwa budowa jednoetapowo pełnego węzła kanalizacji sanitarnej ze względów finansowych i technicznych.

Organ argumentował, że z analizy przytoczonych dokumentów wynika, że ustalenie w planie miejscowym odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz zakaz budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych jest prawidłowe i słuszne, gdyż wynika z uwarunkowań środowiskowych, hydrologicznych oraz ochrony wód podziemnych przed potencjalnymi zanieczyszczeniami z nieszczelnych szamb i ochrony przed ingerencją w warstwy wód podziemnych.

Jednocześnie Organ wskazał, że Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do wypełnienia wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Dlatego też, aby uporządkować gospodarkę ściekową utworzono Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych, którego następstwem jest wskazanie aglomeracji wyposażonych w systemy kanalizacji zbiorczej. Obowiązek podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wynika z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie, nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych". W niniejszej sprawie, co podkreślił organ, nie zachodzi okoliczność, która powoduje, że z przyczyn technicznych lub ekonomicznych budowa sieci kanalizacyjnej jest nieuzasadniona, czy też niemożliwa. Teren, na którym znajduje się działka skarżących jest przewidziany w planach Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji do wybudowania sieci kanalizacyjnej, która podlega stałej rozbudowie. Jak wynika z pisma MPWiK z 26 listopada 2020 r., na które powołują się skarżący, w październiku 2020 r. została podpisana umowa na opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla przebudowy przewodu wodociągowego i budowy kanału ściekowego w ul. R. Z powyższego należy wnioskować, iż podjęte zostały działania zmierzające do budowy kanalizacji w omawianym terenie.

Jednocześnie zgodnie z art. 43 i 208 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r prawo wodne (Dz. U. z 2001rNr 115 poz. 1229):

"Art. 43. 1. Aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych.

2. Ilekroć jest mowa o:

1) aglomeracji - należy przez to rozumieć teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane

i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków;".

Aglomeracje zgodnie z ustawą miały być wyposażone w sieci kanalizacyjne, aczkolwiek w różnych terminach: do końca roku 2010 - większe i do końca roku 2015 - mniejsze. Było to związane z wynegocjowaniem okresów przejściowych dla wdrożenia ww. dyrektywy 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Te regulacje przejął krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych zatwierdzony przez RM w grudniu 2003 r.

W tej sytuacji, w aglomeracji jaką jest W., nie może dojść do sytuacji, w której sieć kanalizacji nigdy nie powstanie a tym samym nie będzie możliwe do niej podłączenie choćby z powodu braku możliwości technicznych i ekonomicznych.

Organ wskazał, iż Rada [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wyznaczyła m.in. "cel operacyjny 1.5 Zapewnienie wysokiej jakości usług infrastrukturalnych" i "program 1.5.1 Usprawnienie systemu wodociągowego- kanalizacyjnego", gdzie wskazano rozbudowę sieci kanalizacyjnej do roku 2020 tak, by zapewnić dostęp do kanalizacji prawie wszystkim gospodarstwom domowym. W zgodzie ze strategią miasta opracowano Politykę Rozwoju systemu wodociągowo-kanalizacyjnego w W. do roku 2025, przyjętą uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., w której w celach szczegółowych odprowadzania ścieków (pkt. 4.2) wskazano podniesienie dostępności wyposażenia mieszkańców W. w kanalizację ściekową do roku 2025 do poziomu 98% ogółu mieszkańców miasta.

W ocenie organu, mając na względzie powyższe wyjaśnienia, należy stwierdzić, że przy ustaleniu przeznaczeń terenów, na których znajduję się działka skarżących, jak również określeniu dla nich zasad zagospodarowania, Rada [...] działała w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Należy przy tym również pamiętać, iż zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.". Organ przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno- gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (postanowienie TK z 18 kwietnia 2000 r., SK 23/98).

Ponadto Rada Miasta powołując się na orzecznictwo, wskazała, że z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog wartości, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej: "u.p.z.p."),podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. W art. 1 ust. 2 tej ustawy został wymieniony ponadto przykładowy katalog (niemający charakteru numerus clausus) wartości, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi:

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury,

- walory architektoniczne i krajobrazowe,

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych,

- wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków,

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych czy

- potrzeby interesu publicznego.

W ocenie organu, uchwalając przedmiotową uchwałę Rada [...] nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom czy użytkowania wieczystego, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności czy zbliżonego do własności prawa użytkowania wieczystego, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będą, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności lub użytkowania wieczystego osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji.

Zdaniem organu przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - o czym stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przyjąć należy, iż sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, a zdaniem organu taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Biorąc pod rozwagę powyższe wyjaśnienia, w ocenie organu nie można uznać za trafione zarzuty postawione przez skarżących z przywołaniem podstaw prawnych z różnych aktów prawnych.

Na marginesie organ wskazał, że skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności części zapisów ogólnych planu w zakresie odprowadzania ścieków tj. paragrafu 12 pkt 3 lit a) treści planu w zakresie słów "Jedynie dla działek budowlanych wydzielonych przed dniem wejścia w życie niniejszego planu" aby dopuścić szamba dla wszystkich działek. W ocenie organu unieważnienie ww. zapisu ogólnego, wykracza poza interes prawny skarżących, którzy są właścicielami jedynie działki nr [...] z obrębu [...]. Unieważnienie zapisu ogólnego dla kilkudziesięciu działek budowlanych w granicach planu miejscowego, spowodować może powstanie na szeroką skalę domów jednorodzinnych z szambami, a tym samym niekontrolowaną ingerencję w środowisko przyrodnicze i hydrologiczne.

Tymczasem zdaniem organu, skarżący w żaden sposób nie wykazali posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru planu, których nie są ani właścicielami ani użytkownikami wieczystymi. Organ podkreślił, że skarżący dążą do wyeliminowania z porządku prawnego zapisów planu, które nie odnoszą się tylko do ich nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, nie można zdaniem organu uznać, aby zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic V., R., P. i R. część druga, nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego tj. uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic V., R., P. i R. - część druga.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g.").

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., nie wymaga, by złożenie skargi na uchwałę organu gminy było poprzedzone uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych po 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie ma obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Podkreślenia wymaga, że naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A z 2003 r. Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej, jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1497/15, LEX nr 2283260). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego, przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Należy wskazać, że obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy ( wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, LEX nr 920623 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 890/13, LEX nr 1474201 i WSA w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, LEX nr 1384888).

W rozpoznawanej sprawie skarżący w ocenie Sądu posiadają interes prawny, gdyż przysługuje im prawo własności działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. R., objętej kwestionowanym planem. Nieruchomość powyższą skarżący nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia 25 maja 2021 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]). Dla powyższej nieruchomości, Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Interes prawny skarżących, został w ocenie Sądu naruszony, ponieważ na skutek ustaleń zawartych w uchwale, istotnemu ograniczeniu uległy możliwości inwestycyjnego wykorzystania działki. Kwestionowany przez skarżących zapis § 12 pkt 3 lit. a planu, nakazuje odprowadzanie ścieków z nowych obiektów budowlanych w systemie grawitacyjno-pompowym do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej lub w innym systemie kanalizacji, ogranicza natomiast możliwość budowy pojedynczego szamba szczelnego jedynie do działek, które zostały wydzielone przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że do czasu wybudowania sieci kanalizacji nie jest możliwe wykorzystanie działki skarżących zgodne z jej przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestionowanego w odpowiedzi na skargę interesu skarżących, podkreślić zdaniem Sądu należy, że piśmie z dnia 27 grudnia 2021 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi", skarżący sprecyzowali, że kwestionują wyłącznie postanowienia planu miejscowego odnoszące się do ich działki, zaś ich celem nie jest skarżenie planu w takim zakresie w jakim odnosi się on do innych działek położonych na obszarze jego obowiązywania.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu ( uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 75/17, LEX nr 2308606).

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p., w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13, LEX nr 1519315, uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14, LEX nr 2142419).

Bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że będąca własnością skarżących działka nr R. z obrębu [...], nie jest podłączona do kanalizacji.

Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że Rada [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wyznaczyła m.in. "cel operacyjny 1.5 Zapewnienie wysokiej jakości usług infrastrukturalnych" i "program 1.5.1 Usprawnienie systemu wodociągowo-kanalizacyjnego", gdzie wskazano rozbudowę sieci kanalizacyjnej do roku 2020, tak by zapewnić dostęp do kanalizacji prawie wszystkim gospodarstwom domowym. Organ wyjaśnił także, że w zgodzie ze strategią miasta, opracowano Politykę Rozwoju systemu wodociągowo-kanalizacyjnego w W. do roku 2025, przyjętą uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., w której w celach szczegółowych odprowadzania ścieków (pkt. 4.2), wskazano podniesienie dostępności wyposażenia mieszkańców Warszawy w kanalizację ściekową do roku 2025 do poziomu 98% ogółu mieszkańców miasta.

Uchwały te nie przekładają się na możliwość podłączenia działki skarżących do miejskiego systemu wodno-kanalizacyjnego.

Jak wynika bowiem ze skierowanego do skarżących, znajdującego się w aktach sprawy, pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z dnia 26 listopada 2020 r., w planach spółki nie znajduje się budowa przewodu kanalizacyjnego w drodze dojazdowej do ulicy R. Z uwagi na wąski pas drogowy ulicy R. oraz istniejącą infrastrukturę podziemną, występuje ryzyko, że ułożenie wodociągu oraz kanalizacji poza jezdnią będzie niemożliwe. Proces inwestycyjny dla budowy sieci kanalizacyjnej w drodze dojazdowej dla ulicy R. będzie mógł zostać uruchomiony dopiero po uzgodnieniu dokumentacji projektowej dla przebudowy przewodu wodociągowego i budowy kanału ściekowego w ul. R. Z treści pisma, wynika, że średni czas do przygotowania inwestycji to 3 lata.

Nie jest zatem znany termin podłączenia działki skarżących do sieci wodno-kanalizacyjnej i nie wiadomo jaki do tego czasu powinien funkcjonować system odprowadzania ścieków na tej działce.

W tym kontekście zasadne są podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej, działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Powyższe odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który określając obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, nakazał przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przywołane unormowanie pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U.UE L z 1991 r. Nr 135, poz. 40 z późn. zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych. W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (art. 3 ust. 1 dyrektywy). Z treści powyższych przepisów wynika dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych, których stosowanie z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej. Zatem w tych okolicznościach zaznaczyć należy, iż władztwo planistyczne gminy generalnie nie uzasadnia wprowadzania zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego w elementarne wyposażenie, a w szczególności w szczelne, bezodpływowe zbiorniki ( wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12, LEX nr 1215571).

Wskazać też należy, że z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: "u.p.cz.g."), wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona, wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, lub przydomową oczyszczalnię ścieków, przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Takie wymagania zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U z 2014, poz. 1800).

Tymczasem kwestionowane przez skarżących zapisy planu zawarte w § 12 pkt 3 lit. a, stanowią, że w zakresie odprowadzenia ścieków, ustala się odprowadzenie ścieków z nowych obiektów budowlanych w systemie grawitacyjno-pompowym do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej lub w innym systemie kanalizacji; dopuszcza się stosowanie rozwiązań lokalnych (budowę pojedynczego szamba szczelnego) jedynie dla działek budowlanych wydzielonych przed dniem wejścia w życie niniejszego planu.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego prawodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p, zob. orzeczenia NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 472/11, LEX nr 1216726, z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1115/07, LEX nr 516793, z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1221/08, LEX nr 555780, z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1894/08, LEX nr 580974, z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 953/09, LEX nr 597979, z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 83/10, LEX nr 953092, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1092/15, LEX nr 2248116, z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2367/16, LEX nr 2408865). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1734/16, LEX nr 2604450).

W orzecznictwie wskazano również, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej, nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy ww. urządzeń. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci zbiornika bądź oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10, LEX nr 619901). Ponadto przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego, nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową, powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 231/17, LEX nr 2307446).

Część terenu, na którym zlokalizowana jest działka skarżących oznaczonego w planie symbolem 20.MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), dopiero w przyszłości może być zaopatrzona w kanalizację sanitarną i nie jest możliwe precyzyjne określenie tego terminu. Prowadzi to w konsekwencji do stwierdzenia, że kwestionowane zapisy planu miejscowego pozbawiają skarżących możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g.).

W orzecznictwie bowiem podkreśla się, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej, nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy ww. urządzeń. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci zbiornika bądź oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie ( wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10, LEX nr 619901).

Podkreślić należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g., wyraźnie reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona regulacja aktu prawa miejscowego jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z bezodpływowych zbiorników na nieczystości, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właściciela nieruchomości przyznane mu przez ustawę nie mając ku temu kompetencji. Doszło zatem do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności skarżących. Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Powyższe świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny z przepisami odrębnymi.

Podkreślić należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, LEX nr 1511174), że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 3288/17, LEX nr 2442177).

Z powyższych względów Sąd na podstawie na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność § 12 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały tylko w części dotyczącej słów "jedynie dla działek budowlanych wydzielonych przez dniem wejście w życie niniejszego planu" odnośnie do części działki R. z obrębu [...], która to część położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...].

Pozostały bowiem teren działki, położony jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem pod teren zieleni urządzonej – naturalnej, lasów, wód powierzchniowych śródlądowych wraz ze ścieżkami pieszo – rowerowymi. W odniesieniu do tego obszaru argumentacja organu jest zdaniem Sądu uzasadniona. Skarżący tego zresztą nie kwestionują wyraźnie zaznaczając w piśmie z dnia 27 grudnia 2021 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, że pas terenu znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki W., jest wyłączony z zabudowy. Działka natomiast będzie zabudowana w 40 % powierzchni, zaś pozostała jej część, będzie niezabudowana.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.