Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 487/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 44
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego orzekł o wykreśleniu skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Przesyłkę zawierającą powyższą decyzję wysłano do skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego na adres wskazany w Rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia i w Krajowym Rejestrze Sądowym, a następnie po dwukrotnym awizowaniu – w dniach 5 stycznia 2024 r. i 15 stycznia 2024 r. – z uwagi na nie podjęcie przesyłki w terminie zwrócono ją do nadawcy.

Pismem z dnia 19 lutego 2024 r., nadanym do organu w tym samym dniu poprzez operatora pocztowego (zob. data stempla pocztowego na kopercie, w której wpłynęło odwołanie – oryginał koperty: k. 4 akt administracyjnych organu II instancji dołączonych do sprawy o sygn. akt II SA 486/24 dotyczącej skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie rozstrzygające złożony także w ww. piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania), skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji (którego dotyczy przedmiotowa sprawa) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia (którego dotyczy sprawa o sygn. akt II SA/Bd 486/24).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej "kpa"), odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przy czym, w przedmiotowej sprawie organ uznał doręczenie za dokonane w trybie art. 44 § 4 kpa. Organ podniósł w tym kontekście, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżoną decyzję wysłano na znany organowi I instancji adres spółki, i że korespondencja wróciła z adnotacją "ZWROT nie podjęto w terminie". Wobec tego, jak wskazało SKO, skutek w postaci fikcji doręczenia – którego nie niweczy późniejsze faktyczne wydanie decyzji pełnomocnikowi spółki - ziścił się w dniu 15 stycznia 2024 r. Termin określony przepisem art. 129 § 2 kpa upłynął zatem 29 stycznia 2024 r. Natomiast pismo zawierające wniosek o przywrócenie terminu wraz z osnową odwołania zostało nadane na poczcie w dniu 19 lutego 2024 r. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że wniesienie odwołania z uchybieniem terminu wyłącza możliwość merytorycznej oceny sprawy i uzasadnia wydane postanowienie.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła przy tym naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 zd. pierwsze w zw. z art. 129 § 2 kpa poprzez jego błędną interpretację i uznanie przez organ, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśniła jednocześnie, że o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2023 r. dowiedziała się dopiero w dniu 12 lutego 2024 r., kiedy spółce doręczone zostało zawiadomienie o usunięciu jej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Podkreśliła, że nie otrzymała dokumentu awizo, dotyczącego ww. decyzji oraz że decyzja była doręczona w okresie świątecznym, co z uwagi na zaangażowanie w tym czasie operatora publicznego w doręczaniu korespondencji mogło spowodować dodatkowe utrudnienia w doręczeniu decyzji spółce. Wobec tego, zdaniem skarżącej prawidłowe doręczenie decyzji z [...] grudnia 2023 r. nastąpiło w dniu 16 lutego 2024 r., kiedy to jej odpis został odebrany przez stronę w urzędzie wojewódzkim.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO z [...] marca 2024 r. nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą od decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] grudnia 2023 r. wydanej w przedmiocie wykreślenia skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Sporne rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 134 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 129 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Przepis art. 134 kpa zobowiązuje organ odwoławczy do podjęcia w pierwszej kolejności czynności mających na celu w szczególności wyjaśnienie, czy środek zaskarżenia w postaci odwołania został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. To z kolei oznacza konieczność ustalenia dwóch okoliczności: 1) daty doręczenia stronie zaskarżonego aktu oraz 2) daty wniesienia przez nią środka zaskarżenia. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 kpa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., III OSK 2372/21 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z uwagi na to, że decyzja z [...] grudnia 2023 r. nie została skarżącej będącej osobą prawną doręczona w lokalu jej siedziby do rąk osoby uprawnionej do jej odbioru (ze względu na jej niezastanie), a w trybie art. 44 kpa wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że doręczenia dokonywane przez organy administracji w trakcie postępowania administracyjnego winny znajdować swe umocowanie w przepisach kpa. Skuteczne doręczenie nastąpi wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od wypełnienia ściśle określonych przepisami kpa warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 1288/17 – dostępny jw.).

Zgodnie z art. 45 kpa jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio.

Jak stanowi zaś wspomniany art. 44 § 1 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa (dotyczący sposobu doręczenia osobom fizycznym – przyp. Sądu).: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

W orzecznictwie podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 kpa zostały spełnione.

Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomienia oraz przyczyny braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem, gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19 – dostępny jw.). Należy zwrócić uwagę, że wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia, zgodnie z danymi umieszczonymi na tym dokumencie. Na tej podstawie fakt doręczenia określonej osobie (w tym także zastępczego) i to w określonej dacie przesyłki korzysta z domniemań prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych, czyli wiarygodności. Skutkiem tego jest, iż organ administracyjny dokonując oceny okoliczności związanych z doręczeniem przesyłki, nie może odrzucić co do zasady istnienia faktu jej doręczenia stwierdzonego w takim zwrotnym poświadczeniu odbioru. Co oczywiste, istnieje możliwość przeprowadzania przeciwdowodu wobec domniemań wynikających z takiego dokumentu, jednak nie można tego dokonywać w całkowicie dowolny sposób. Środkiem uprawdopodabniającym brak winy strony w uchybieniu terminu może być np. reklamacja uzyskana od operatora pocztowego.

Z drugiej strony podkreślić też należy, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11 – dostępne jw.).

Sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności znajdującej się w aktach administracyjnych przesyłki, zawierającej skierowaną do skarżącej decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r., (k. 84-85 akt administracyjnych) i stwierdził, że SKO prawidłowo oceniło poprawność doręczenia zastępczego przedmiotowej przesyłki z punktu widzenia spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 44 kpa i w konsekwencji zasadnie uznało, że odwołanie od ww. decyzji, które nadano pocztą w dniu 19 lutego 2024 r. wniesiono wraz z uchybieniem terminu.

Z pierwszej strony koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została prawidłowo zaadresowana i wysłana na adres siedziby skarżącej (będącej osobą prawną) wskazany w Rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia i Krajowym Rejestrze Sądowym. Z adnotacji umieszczonych na kopercie oraz z formularza zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że w dniach 5 stycznia 2024 r. i 15 stycznia 2024 r. przesyłka była awizowana. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazano zaś placówkę pocztową, w której pozostawiono przesyłkę, zaznaczono że zawiadomienia o przesyłce umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata oraz że przesyłki nie doręczono, gdyż adresat nie podjął jej w terminie. Na kopercie określono także, że przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 22 stycznia 2024 r. z uwagi na niepodjęcie jej w terminie. Wszystkie adnotacje na kopercie, jak i informacje wskazane w formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru opatrzone są podpisami oraz stosownymi pieczątkami. Wobec tego znajdujący się w aktach administracyjnych pocztowy dowód doręczenia decyzji skarżącej zdaniem Sądu korzysta z domniemania prawdziwości, którego skarżąca nie obaliła. Argumentacja dotycząca nieotrzymania awiza, bez poparcia tej tezy jakimikolwiek dowodami (np. potwierdzeniem złożenia reklamacji do operatora pocztowego w tym zakresie) oraz tłumaczenie skarżącej, że doręczenie mogło być utrudnione z uwagi na okres świąteczny – nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto niezasadne jest stanowisko strony skarżącej jakoby datą prawidłowego doręczenia jej decyzji był dzień 16 lutego 2024 r., kiedy to odpis decyzji został faktycznie odebrany w urzędzie wojewódzkim. Podkreślić należy, że istotnym z punktu widzenia terminu na wniesienia środka zaskarżenia (w tym przypadku odwołania) jest bowiem data pierwszego skutecznego doręczenia, którym było w niniejszej sprawie – jak już wykazano powyżej – doręczenie w trybie art. 44 kpa, do którego doszło w dniu [...] stycznia 2024 r. Każdego kolejne doręczenie odpisu tej samej decyzji wobec tego samego podmiotu nie powoduje biegu tego terminu od nowa i nie niweczy uprzednio dokonanego doręczenia w trybie art. 44 § 4 kpa (bezskuteczny upływ terminu awizacji spowodował ziszczenie się fikcji odręczenia w ostatni jej dzień), korzystającego z domniemania prawdziwości, którego skuteczności nie podważono.

Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że SKO prawidłowo ustaliło, iż doręczenie przedmiotowej przesyłki w trybie art. 44 kpa było skuteczne, chociaż - co należy dostrzec – w uzasadnieniu postanowienia SKO błędnie określiło datę uznania przesyłki za doręczoną zgodnie z art. 44 § 4 kpa, jako 15 stycznia 2024 r. Jeśli bowiem pierwsze awizo miało miejsce w dniu 5 stycznia 2024 r., to doręczenie, które uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 kpa, w niniejszej sprawie miało miejsce wraz z upływem dnia 19 stycznia 2024 r. Tym samym również termin do wniesienia odwołania określony przez SKO błędnie jako 29 stycznia 2024 r., w rzeczywistości upływał 2 lutego 2024 r. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia istotnym jest bowiem to, że odwołanie wniesione zostało po terminie, co jest okolicznością obiektywną, wynikającą z akt sprawy. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, do czego obligowały go przepisy kpa.

Jednocześnie należy podkreślić, że decyzja z dnia [...] grudnia 2023 r. zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania oraz, że ostatecznym postanowieniem z dnia z dnia 27 marca 2024 r. nr [...] SKO orzekło o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) oddalił skargę.