Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1510/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2229/18 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2229/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz A.H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej, bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m³ i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m³ na działce oznaczonej nr ew. [...],położonej we wsi I., gmina N..

W skardze kasacyjnej J.W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie za organami administracyjnymi, iż decyzja Starosty H. nr [...] z [...] listopada 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy rażące naruszenie prawa zaistniało co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie naruszonego przepisu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez brak rzetelnej kontroli Sądu i nie wzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności wynikającego ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, oraz orzekania w oparciu o niepełny materiał dowodowy, którego nie zgromadził organ skarżony w postępowaniu administracyjnym, w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 106 § 1 k.p.a. pomimo treści uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2438/16 wiążącego sąd i organ w niniejszym postępowaniu, w którym NSA wskazał, iż postanowienie PPIS w H. z dnia [...] lutego 2010 r., jako postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej, co oznacza że ani przedmiot tego postępowania ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego, co koliduje z przyjętym przez organ i WSA stanowiskiem, iż wskazane postanowienie wyłącza przymiot rażącego naruszenia

prawa przy wydaniu decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r.;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku przejawiające się w braku należytego uzasadnienia, dlaczego w opinii WSA naruszenie prawa stwierdzone przez organ przy wydawaniu decyzji Starosty H. nr [...] nie jest oczywiste i bezsporne, nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Skarżąca kasacyjnie wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z [...] czerwca 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie zmienia tej oceny okoliczność, iż w uchwalonym później miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono przedmiotową nieruchomość na użytek rolny, skoro jak

wynika z decyzji z [...] września 2008 r. Starosty Powiatowego w H. z dnia [...] września 2009 r., postanowienia Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzji Starostwa Powiatowego w H. z dnia [...] czerwca 2007 r. na przedmiotowej działce nr [...] przeznaczonej na grunt leśny została przez inwestora wybudowana obora. Tym samym wbrew twierdzeniom Sądu co do tej działki, przeznaczenie jej na użytek rolny nigdy nie zostało w żaden sposób zalegalizowane, bowiem jej wykorzystywanie na ten cel było sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji pominął także stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt: II OSK 2438/16 w zakresie bytu prawnego postanowienia uzgodnieniowego.

Sąd I instancji ponadto wskazując w uzasadnieniu wyroku, jakie naruszenie prawa należy uznawać za rażące, a więc oczywiste i bezsporne, nie wskazał z jakich przyczyn naruszenia prawa zaistniałe przy wydawaniu decyzji Starosty takimi naruszeniami nie są.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095ze zm.).

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają obowiązki organów administracji publicznej w ramach administracyjnego postępowania dowodowego. Dlatego też dla skuteczności takiego zarzutu niezbędne jest wykazanie jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone w toku postępowania, jakie dowody nie zostały ocenione przez organ prawidłowo i jakie tego typu uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego wymogu nie spełnia złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że organ nie zgromadził pełnego materiału dowodowego. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przywołaniu odpowiedniej argumentacji mogącej doprowadzić do uwzględnienia podniesionego zarzutu.

Niezasadny jest każde zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten stanowi gwarancję zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających.

Autor skargi kasacyjnej przywołując fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 II OSK 2438/16, nie wskazuje na w jaki sposób pogląd Sądu I instancji pozostawać ma w sprzeczności z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku nie odnosił się do okoliczności mających stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Ograniczał się on bowiem do oceny interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Trafnie też Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy poprzedzającej decyzję o pozwoleniu na budowę, powinno również skutkować stwierdzeniem nieważności drugiej z tych decyzji.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.".

Sąd I instancji zasadnie uznał, że brak jest automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest bowiem samodzielnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zbadać i uwzględnić również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej, wcześniejszej decyzji. Nie można a priori przyjmować, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności, wydanego w oparciu o tę decyzję – pozwolenia na budowę. Każdy przypadek, powinien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależną decyzję (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., II OSK 303/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z art. 33 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszenia prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 oraz z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż skoro wyeliminowana została z obrotu prawnego, w wyniku stwierdzenia nieważności, decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to fakt obowiązywania w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obliguje organ nadzoru budowlanego do oceny zgodności tej decyzji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, konieczne jest zatem ustalenie, czy pozwolenie na budowę to prawo narusza, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Jeżeli charakter naruszenia, ani jego stopień nie mają charakteru rażącego, to nie można przyjąć, że skutki społeczno-gospodarcze decyzji mogą być nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017, II OSK 1223/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie także Sąd I instancji ocenił, że w sporna inwestycja nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania przez GINB. Działka, na której zrealizowana jest sporna inwestycja, objęta jest ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2006 r., Nr [...], o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] położona jest na obszarze oznaczonym w tym planie miejscowym symbolem RM, MN, U (zabudowa zagrodowa, mieszkaniowo jednorodzinna i usługi z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią), a częściowo symbolem RL (teren lasu). Z dokumentacji projektowej wynika, że kwestionowana inwestycja na działce nr ew. [...] w całości znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RM, MN, U. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że nie narusza planu co do przeznaczenia działki.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. W uzasadnieniu omówiono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz w sposób logiczny przedstawiono argumentacje przemawiającą za oddaleniem skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.