Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2028/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 i art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 40/11 w sprawie ze skargi T.H. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz T.H. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 40/11, po rozpoznaniu skargi T.H. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego T.H. kwotę 757,44 (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych czterdzieści cztery grosze) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismami z 1 czerwca 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zwrócił się do Przewodniczącego Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich oraz do Przewodniczącego Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z prośbą o opinię w zakresie możliwości odwołania Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w Gdańsku, zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

W pismach tych Minister wskazał, że T.H. (dalej jako skarżący), Rektor Akademii, uporczywie nie realizuje obowiązku ustawowego nakazującego współpracę z organami kolegialnymi uczelni, ponadto w bieżącej działalności uczelni rektor podejmuje decyzje bez zasięgania wymaganych statutem opinii kierowników podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni. W opinii Ministra wielokrotność i ciągłość naruszeń statutu, w tym również uniemożliwienie funkcjonowania senatu uczelni, pozwala na uznanie tych czynów za rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na pismo Ministra, Rada Główna Szkolnictwa Wyższego uchwałą z 17 czerwca 2010 r. nr [...]uznała, że istnieją podstawy pozwalające postawić Rektorowi Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w Gdańsku zarzut rażącego naruszenia prawa, statutu uczelni oraz Kodeksu Dobrych Praktyk w Szkołach Wyższych, a Przewodniczący Konferencji Rektorów pismem z 30 lipca 2010 r. nie zgłosił zastrzeżeń wobec ewentualnej inicjatywy Ministra skorzystania z uprawnień wynikających z art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z 30 lipca 2010 r. znak [...], skierowanym do T.H. – Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w Gdańsku, na podstawie art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, odwołał go z dniem 2 sierpnia 2010 r. ze stanowiska Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w Gdańsku, w związku z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe, organ podniósł, że odwołanie ze stanowiska jest konsekwencją braku współpracy pomiędzy organem jednoosobowym a organami kolegialnymi uczelni. Wskazał, że Rektor nie zwoływał nadzwyczajnych posiedzeń Senatu, na wniosek uprawnionej grupy senatorów, utrudniając funkcjonowanie najważniejszego kolegialnego organu uczelni, powołał Kanclerza bez zasięgnięcia wymaganej prawem opinii Senatu, nie podjął działań zmierzających do uzupełnienia składu kolegialnych organów wyborczych, podejmował decyzje bez zasięgania opinii Senatu oraz kierowników podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni w sprawach personalnych, jak i w sprawach organizacyjnych. Podniósł, iż w związku z utratą możliwości efektywnej współpracy z Senatem nie uzyskał zatwierdzenia sprawozdania z działalności oraz sprawozdania finansowego, jak również planu rzeczowo–finansowego Akademii, a to przyczyniło się do zwiększenia zadłużenia uczelni, jak również nieterminowego regulowania należności publiczno–prawnych. Podkreślił, że nie nastąpiło skuteczne rozpatrzenie wniosku Ministra o odwołanie Rektora, bowiem Rektor nie wyznaczył, wbrew poleceniu Ministra, prorektora upoważnionego do podejmowania działań w zastępstwie zawieszonego Rektora. Wskazał, że w okresie od 1 lipca 2010 r. Rektor nie podpisał żadnych dokumentów związanych z funkcjonowaniem uczelni, do podpisania których upoważniony jest wyłącznie Rektor jako organ jednoosobowy. Reasumując, Minister stwierdził, że skala nieprawidłowości w działalności Rektora, wielokrotność i ciągłość naruszeń prawa, które uniemożliwiają funkcjonowanie uczelni spowodowały uznanie ich za rażące naruszenie prawa, do którego odnosi się art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i stanowiły podstawę odwołania. Wskazał przy tym, że pozytywne opinie dotyczące odwołania ze stanowiska rektora wydały Rada Główna Szkolnictwa Wyższego oraz Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich.

Pismem z 4 sierpnia 2010 r. skarżący złożył do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu skarżący podniósł, że w decyzji o odwołaniu ze stanowiska nie uzasadniono dlaczego organ uznał działania Rektora za rażąco naruszające prawo. Ponadto wskazał, że od 2 lipca 2010 r. był zawieszony w pełnieniu funkcji rektora i nie podejmował, bo nie mógł podejmować żadnych czynności. Podkreślił, że jeżeli określony obowiązek nie wynika z ustawy, to nie może być mowy o naruszeniu prawa. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 106 k.p.a. Wskazał, że przed podjęciem decyzji o odwołaniu rektora, Minister zobowiązany jest zasięgnąć opinii, natomiast wystąpienie Ministra o wydanie opinii powinno nastąpić w trybie art. 106 § 2 k.p.a.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z 8 września 2010 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu organ podkreślił, że odwołanie ze stanowiska rektora stanowi rozstrzygnięcie w trybie nadzoru Ministra nad uczelniami i nie nosi znamion decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje procedury odwoławczej od aktów ministra podejmowanych na podstawie art. 38.

Postanowienie Ministra stało się przedmiotem skargi T.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 106 k.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 30 lipca 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 30 lipca 2011 r. o odwołaniu skarżącego z funkcji rektora jest decyzją administracyjną i czy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Podał, że w świetle przepisów art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa materialnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie.

Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach zaskarżenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Stosownie do § 3 art. 107 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.

Treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do zakwalifikowania danego pisma jako decyzji administracyjnej wystarcza, jeżeli zawiera ona minimum elementów niezbędnych dla decyzji, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu; rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Sad I instancji wskazał, że szkoły wyższe, do których stosuje się ustawę o szkolnictwie wyższym, są organizowane i działają na zasadach wolności badań naukowych, wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania oraz posiadają osobowość prawną. Działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne, które z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania organów, mają charakter samorządowy i korporacyjny, a tworzone są w celu realizacji zadań publicznych w zakresie badań naukowych i szkolnictwa wyższego. Organami kolegialnymi uczelni są senat i rady podstawowych jednostek organizacyjnych, przy czym senat uczelni sprawuje kompetencje najwyższego organu kolegialnego uczelni. Natomiast organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych, z tym, że rektor uczelni kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz oraz jest przełożonym wszystkich pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni. Rektor uczelni publicznej jest wybierany spośród nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego. Warunkiem pełnienia funkcji rektora w uczelni akademickiej jest zatrudnienie w uczelni jako podstawowym miejscu pracy. W przypadku tworzenia nowej uczelni publicznej stosunek pracy z pierwszym jej rektorem nawiązuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Rektor wybierany jest na 4-letnią kadencję. Może być odwołany przez organ, który dokonał wyboru. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, szkoły wyższe i ich organy nie są ani organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje jedynie nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. Może wystąpić do senatu uczelni z wnioskiem o odwołanie rektora w przypadku stwierdzenia istotnych naruszeń przez rektora przepisów prawa lub statutu. Senat uczelni przekazuje taki wniosek, po jego zaopiniowaniu, organowi właściwemu do odwołania rektora. Natomiast w przypadku rażącego naruszenia prawa przez rektora, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może odwołać rektora po zasięgnięciu opinii Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego oraz odpowiednio Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich albo Konferencji Rektorów Zawodowych Szkół Polskich.

Następnie Sąd wojewódzki stwierdził, że decyzje podejmowane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, są decyzjami podejmowanymi w ramach sprawowanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nadzoru nad zgodnością działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzorczych wobec uczelni państwowych, które korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii.

Decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Mając powyższe uwagi natury ogólnej na względzie, Sąd I instancji uznał, że odwołanie rektora uczelni wyższej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego winno następować w formie decyzji administracyjnej.

Wyjaśnił, że jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli ministra, skierowane na zewnątrz, oparte na przepisie art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w indywidualnie oznaczonej sprawie, w sposób autorytatywny kształtujące sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu. Przyjęcie, że odwołanie rektora uczelni wyższej przez ministra ma formę decyzji administracyjnej, gwarantuje odwołanemu rektorowi prawo do obrony jego interesu. Podkreślił, że odwołanie rektora w trybie art. 38 ust. 5 ww. ustawy jest odwołaniem w trybie szczególnym, poza normalną procedurą odbywającą się w ramach uczelni i jej organów wyborczych. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że rozstrzygnięcie to nie powinno podlegać kontroli niezawisłego sądu. Argumentem takim nie może być konieczność niezwłocznego działania organu nadzoru i przekreślenie woli ministra, jako podmiotu zobowiązującego do zatrzymania skutków działań naruszających prawo w rażący sposób, w przypadku poddania rozstrzygnięcia czasochłonnym procedurom. Organy administracji publicznej, załatwiając sprawę, winny mieć na względzie i słuszny interes obywateli i interes społeczny. Potrzeba szybkiego odsunięcia rektora od wykonywania powierzonych mu zadań może zostać osiągnięta przy zastosowaniu innych środków przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie pozbawieniem rektora możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia dotyczącego go.

Oprócz tego, że pomiędzy ministrem a rektorem uczelni nie zachodzą elementy nadrzędności i podległości organizacyjnej, to nie zachodzi również podległość służbowa, gdyż rektor uczelni jest wybierany przez kolegium elektorów, spośród zatrudnionych na tej uczelni nauczycieli akademickich. Tylko pierwszego rektora uczelni powołuje minister, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje możliwość odwołania rektora przez ministra, ale tylko w wypadku rażącego naruszenia prawa przez rektora. Odwołanie to jednak jest dokonywane w ramach przewidzianego ustawą nadzoru, co jak zostało to już wskazane, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Sąd wojewódzki nie zgodził się z twierdzeniem, że podległość służbowa pomiędzy rektorem a ministrem uwidacznia się w postępowaniu dyscyplinarnym, w którym ministrowi przysługują w stosunku do rektora uprawnienia rektora. Zwrócił uwagę, że minister nie prowadzi tego postępowania, a jedynie wskazuje komisję dyscyplinarną pierwszej instancji właściwą do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Zatem rola ministra sprowadza się do wskazania komisji, a nie do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko rektorowi, tym samym minister nie staje się przełożonym dyscyplinarnym dla rektora. Tak samo nie można twierdzić, że zachodzi podległość służbowa w zakresie ustalania wynagrodzenia dla rektora, bowiem wynagrodzenie to jest ustalane w oparciu o przepisy rozporządzenia regulującego kwestie wynagradzania. Uprawnień w zakresie ustalania wynagrodzenia nie posiada senat uczelni, natomiast rektor nie może sobie samemu te wynagrodzenia przyznać, zatem czyni to minister w ramach nadzoru nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Podkreślił zatem, że rektor jest organem uczelni, tym samym nie jest pracownikiem ministra, którego może odwołać, a zatem nie zachodzi między nimi nadrzędność i podległość organizacyjna, jak i służbowa. Funkcja rektora nie została rektorowi powierzona przez ministra tylko został on wybrany przez organ do tego powołany. Rektor jest wybierany a nie powoływany, zatem orzeczenia powołane w odpowiedzi na skargę, w których wskazuje się, że odwołanie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego, są nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie mogą mieć w niej zastosowania.

Sąd I instancji uznał, że pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 30 lipca 2010 r., skierowane do T.H. jako Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu im. Jędrzeja Śniadeckiego w Gdańsku, odwołujące go ze stanowiska Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w związku z rażącym naruszeniem prawa, jest decyzją administracyjną. Pismo to zawiera przy tym wszystkie składniki, które każda decyzja powinna posiadać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie oraz podpis piastuna organu. Brak w nim tylko pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia.

Konsekwencją uznania, że odwołanie rektora ma formę decyzji administracyjnej, jest przyjęcie, że od tego kwalifikowanego aktu administracyjnego przysługują środki zaskarżenia, gdyż jest on wydawany w trybie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona ma prawo, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym. Zgodnie z art. 127 § 3 od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, pomimo braku stosownego pouczenia, przy zachowaniu ustawowego terminu, wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z 8 września 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził niedopuszczalność wniesienia powyższego wniosku.

Takie stanowisko organu było konsekwencją uznania, że rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 30 lipca 2010 r. nie nosi znamion decyzji administracyjnej a ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje procedury odwoławczej od aktów ministra podejmowanych na podstawie art. 38.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione w uzasadnieniu względy, Sąd wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie organu jest nieprawidłowe. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego był bowiem zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w wyniku wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi, skoro organ zobligowany jest ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego- poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o uznanie, iż odwołanie rektora uczelni jest sprawą administracyjną zaś pismo odwołujące skarżącego ze stanowiska miało charakter decyzji administracyjnej i w związku z tym podlegało rygorom K.p.a. a w konsekwencji uznanie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania powinien być przez organ rozpatrzony;

2) art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz 3 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego- poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o uznanie, iż relacja pomiędzy organem a rektorem uczelni wyższej nie nosi znamion podległości organizacyjnej i służbowej a zatem podlega ona rygorom K.p.a. a w konsekwencji uznanie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania powinien być przez organ rozpatrzony;

3) art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o uznanie, iż pismo odwołujące skarżącego ze stanowiska miało charakter decyzji administracyjnej i nie było, jak to potraktował organ, innym aktem z zakresu administracji publicznej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie wyroku uwzględniającego skargę o uzasadnienie pozbawione wyjaśnienia dlaczego Sąd I instancji orzekł jak w sentencji a zwłaszcza poprzez niepełne i błędne odniesienie się do argumentacji organu.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) błędną interpretację art. 149 ust. 1 w zw. z art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie, że Minister nie jest organem dyscyplinarnym wobec rektora uczelni wyższej;

2) błędną interpretację art. 151 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie, że Minister nie ustała wynagrodzenia rektora uczelni lecz jest ono ustalane poprzez rozporządzenie regulujące kwestie wynagradzania.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie jego zmianę i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej jako Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, tak procesowe jak i materialne, zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 lipca 2010r., którym T.H. został odwołany ze stanowiska rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w Gdańsku, stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 kpa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeśli pismo, wydane w sprawie administracyjnej, zawiera choćby tylko niezbędne elementy właściwe dla decyzji administracyjnej, winno być ono traktowane jak decyzja administracyjna - w rozumieniu art. 104 k.p.a. W szczególności ważna jest w tym wypadku, nie tyle jego forma, a treść.

W art. 107 § 1 kpa zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Z kolei samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski i B. Adamiak "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 254). Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 104 § 1 k.p.a. (por. wyrok z 22 września 1981 r. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91 oraz wyrok z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, postanowienia NSA z 21 marca 2002 r. - II SA 2213/01 LEX nr 157973; wyrok NSA z 15 marca 2001 r. - V SA 2938/99 LEX nr 51259).

W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy kpa uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38).

Odnosząc powyższe do pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 lipca 2010r. należy stwierdzić, że w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga ono o prawach określonego podmiotu, a przy tym wskazuje organ, od którego pochodzi, datę i zawiera podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Zawarte w tym piśmie rozstrzygnięcie sprawy polega na odwołaniu na podstawie art. 38 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr. 164, poz. 1365 ze zm.) T.H. ze stanowiska rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w Gdańsku w związku z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, że pismo to stanowi decyzję administracyjną ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym prawem do jej zaskarżenia.

Oznacza to, iż nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z jej art. 3 § 2 pkt. 1 i 4 i § 3 Ppsa., które jej autor upatrywał w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż pismo z dnia 30 lipca 2010r. stanowi decyzję administracyjną.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie w kwestii naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dostatecznie wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia, prawidłowo podważa argumenty podnoszone przez organ na poparcie jego stanowiska w sprawie.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej związane z przypisywanym Sądowi I instancji naruszeniem art. 141 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym.

Zgodnie z art. 141 ust.1 karę upomnienia za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi nakłada rektor po uprzednim wysłuchaniu nauczyciela akademickiego.

W myśl natomiast art. 149 ust. 1 ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w postępowaniu wyjaśniającym i dyscyplinarnym przysługują uprawnienia rektora, jeżeli przewinienie jest zarzucane rektorowi, prorektorom, przewodniczącemu komisji, o której mowa w art. 142 ust. 1 pkt 1, oraz przewodniczącemu i członkom komisji, o której mowa w art. 142 ust. 1 pkt 2.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego powierzenie ministrowi uprawnienia w zakresie nałożenia na osoby wymienione w art. 149 ust. 1 ustawy, kary upomnienia nie oznacza, że minister staje się w ten sposób organem dyscyplinarnym. Organy te określone zostały w art. 142 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 i stanowią je odpowiednie komisje oraz rzecznik dyscyplinarny na wniosek którego wszczynane jest postępowanie dyscyplinarne.

Kary upomnienia za przewinienia mniejszej wagi ( art. 141 ust. 1 ), choć nalezą do kar dyscyplinarnych są wymierzane poza postępowaniem dyscyplinarnym, tylko po wysłuchaniu nauczyciela akademickiego, nie będącego obwinionym, co oznacza że skorzystanie przez uprawniony organ z uregulowania zawartego w art. 141 ust. 1 nie czyni tego organu organem dyscyplinarnym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ustawy. Wynikające z powołanego przepisu uprawnienie ministra do wydania rozporządzenia regulującego warunki wynagradzania za pracę nauczycieli akademickich w żadnym wypadku nie świadczy o podległości rektora wobec ministra, a jedynie wskazuje organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych. Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że o podległości rektora wobec ministra można by mówić w sytuacji, gdyby temu ostatniemu organowi przysługiwało prawo do powołania rektora, podczas gdy pochodzi on z wyborów.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, art.204 pkt. 2 oraz art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust.2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz. 1349 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.