Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 253/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1, ust. 3, ust. 3a pkt 3, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1274/07 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1274/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu Sąd podał, że N. O. P. S.A. w W. pismem złożonym w dniu [...] grudnia 2006 r. wniosła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie od [...] lutego 2007 r. na kolejne 12 miesięcy, tj. do [...] lutego 2008 r. decyzji na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. Ł. w rejonie ul. Z. pod jednostronny nośnik reklamowy łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy, odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. Ł. w rejonie ul. Z. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. W motywach decyzji organ stwierdził, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego, a w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ powodują dekoncentrację kierowców. Ponadto przedmiotowa reklama znajduje się w odległości 8 m od krawędzi jezdni, tj. mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia za okres od dnia 12 lutego 2007 r. do dnia 7 czerwca 2007 r. oraz nadania całej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i zezwoliło na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. Ł. w rejonie ul. Z. na okres od [...] lutego 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o powierzchni 36 m2, ustalając jednocześnie opłatę za umieszczenie reklamy w wysokości 14.616 zł. W pozostałej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nielokalizowania takich obiektów. Skorzystanie z tego wyjątku musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które podlegają ocenie zarządcy drogi. Zdaniem organu, to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, że występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. W ocenie organu umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z konstrukcji przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych organ wywodził, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że reklama nie miałaby wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określono tak, by obejmował on okres postępowania administracyjnego przed organami obu instancji oraz czas niezbędny do doręczenia decyzji II instancji. Opłatę za zajęcie pasa drogowego naliczono właśnie za ten okres. Rygor natychmiastowej wykonalności uchylono z uwagi na to, że decyzja I instancji dotyczyła wyłącznie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i z tego względu nie nadawała się do egzekucji.

Oddalając skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia, który powinien przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu nie będzie spełniać przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze wzrost natężenia ruchu w W. postępujący na poziomie 6-7% rocznie, zarządca drogi przyjął pewne kryteria uzasadniające dalsze funkcjonowanie instalacji reklamowych, w tym będącej przedmiotem rozpoznania Sądu. Kierował się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, oraz opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., mając również na względzie wzrost natężenia ruchu. Oba te dokumenty jako część materiału dowodowego w sprawie podlegały ocenie organu. Organ administracji, mając na uwadze także inne ustalenia, jak natężenie ruchu drogowego i jego stały wzrost, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie ma przy tym obowiązku wykazywania konkretnych, szczegółowych skutków wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Jego obowiązkiem jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem co do ich negatywnego wpływu także na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, jest niewątpliwe. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

Sąd podkreślił, że po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy zezwolenie wygasa, co oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał jedynie na uwadze skutki, jakie miałoby dla spółki rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji możliwe jest jedynie w przypadku orzeczeń nadających się do egzekucji, tymczasem decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, chociaż kształtuje prawa i obowiązki strony, nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji.

N. O. P. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej usytuowany w lokalizacji przy ul. Ł. w rejonie ul. Z. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na rozstrzygnięcie sprawy oraz poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wniosek z dnia [...] grudnia 2006 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym przez skarżącą w zakresie lokalizacji nośnika przy ul. Ł. w rejonie ul. Z. w W.. Nośnik reklamowy znajdował się zatem w tym miejscu od kilku lat. Skarżąca niezmiennie od kilku lat uzyskiwała także zezwolenia od Zarządu Dróg Miejskich na zajęcie pasa drogowego dla swojego nośnika reklamowego, a od czasu złożenia przez skarżącą pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian dotyczących umiejscowienia, parametrów nośnika reklamowego czy też zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a także zmian w przepisach prawnych. Skarżąca spółka wskazała na treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wprost stanowi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja, od sytuacji gdyby skarżąca spółka występowała o wydanie zezwolenia na usytuowanie nowego nośnika reklamowego. Organ administracyjny wydający decyzję, w ocenie strony, nie wykazał w żaden sposób, że ten konkretny nośnik powoduje zagrożenie lub utrudnienie w ruchu, nie miał zatem podstaw do wydania decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym wyroku w ogóle nie odniósł się do art. 38 ustawy o drogach publicznych.

Strona podniosła również, że to organ administracji powinien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Spółka zarzuciła naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. wskazując, że ani organy administracji, ani Sąd nie podjęły próby wyjaśnienia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taki przypadek i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd błędnie nie zastosował art. 40 ustawy o drogach publicznych, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym. Przepis art. 39 ust. 1 mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien, w ocenie skarżącej spółki, wykazać organ wydający decyzję, a nie wnioskodawca. Biorąc pod uwagę wzajemne relacje art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 Sąd wskazał, że standardowa sytuacja ma miejsce wówczas, gdy podmiot wnioskujący o umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terenie zabudowanym otrzymuje stosowne zezwolenie na podstawie art. 40 ust. 1, natomiast tylko i wyłącznie w przypadkach gdy istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu będzie miał zastosowanie art. 39. Inna interpretacja prowadziłaby do konkluzji, że ustawodawca był nieracjonalny wprowadzając dwa przepisy wzajemnie sprzeczne, odnoszące się do tej samej sytuacji faktycznej.

Spółka zwróciła uwagę na fakt, że ocena danego usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w realiach konkretnej lokalizacji. Skarżąca miała zatem prawo oczekiwać, że decyzje organów podejmowane w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych będą miały podobny charakter. W razie wydania przez organ administracyjny decyzji odmiennej od wniosku skarżącej powinna ona posiadać odpowiednie uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Tymczasem przedmiotowe decyzje zostały wydane w sposób zupełnie dowolny. Organy administracyjne nie ustaliły bowiem wszystkich okoliczności dotyczących miejsca, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa reklama. Ustalono jedynie fakt dużego natężenia ruchu, co jest okolicznością bezsporną i występującą od wielu lat, a nie będącą w przeszłości podstawą do wydania decyzji odmownej. Strona stwierdziła, że wymieniony krajowy program GAMBIT 2005 nie wskazuje żadnych wytycznych co do możliwości lokalizowania nośników reklamy w pasach drogowych. Wskazuje on wyłącznie kierunek podjęcia działań przez odpowiedzialne organy, który na celu powinien mieć poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z kolei zgodnie z opinią IBDiM, na którą powołują się organy oraz Sąd, abstrahując od jej mocy prawnej (opinia nie ma charakteru wiążącego, może być jedynie wskazówką dla organu), lokalizacja nośników reklamowych na obszarze zabudowanym jest zagrożeniem, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, w miejscu o dużym natężeniu ruchu i pojazdów oraz nagromadzeniu reklam w otoczeniu drogi. Organy wskazały jedynie na natężenie ruchu drogowego występujące w miejscu lokalizacji reklamy. Nie wskazały natomiast, czy w przypadku przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamy występuje takie zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć, zgodnie z przedstawionymi badaniami, wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Organ nie przeprowadził również żadnych bezpośrednich dowodów w postaci np. oględzin lokalizacji przy ul. Ł. w rej. ul. Z. w W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wymierzonym przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego orzekającego w I instancji. Z tego względu, formułując zarzuty kasacyjne, ich autor musi mieć na względzie błędy jakie popełnił ten sąd, nie zaś organ administracji wydający poddaną kontroli sądowej decyzję. Zarówno więc zarzuty natury materialnej, jak i procesowej dotyczyć muszą wyroku, nie decyzji administracyjnej. Ma to szczególne znaczenie przy stawianiu zarzutów procesowych, które odnosić się muszą do przepisów procedury stosowanej przez sądy administracyjne, a więc do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

W przedmiotowej sprawie wśród zarzutów naruszenia postępowania wskazano naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak już wyżej zostało to powiedziane, sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a więc sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego, bez równoległego wskazania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku.

Niezależnie od wskazanego wyżej nietrafnie postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 40 przez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej firmy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu winno było skutkować w stosunku do niej zastosowaniem art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, czego WSA nie wziął pod uwagę. Poza tym Sąd I instancji wskazał błędnie za organem, iż to skarżąca miała obowiązek wykazać, że w przypadku przedmiotowej reklamy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postawione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 ustawy o drogach publicznych działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 ustawy o drogach publicznych sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 cyt. artykułu).

Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawania w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym niezwiązanego z drogą i jej zadaniami obiektu, jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Odnotować należy, że bez większego znaczenia dla wydania zezwolenia jest, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność jako na "szczególnie uzasadniony przypadek" będzie wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże w danym przypadku organ decydujący w sprawie. Powyższe twierdzenie znajduje oparcie w procedurze wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w danym miejscu, zgodnie z którą istotna jest nie sama okoliczność, lecz dokonana przez właściwy organ ocena, czy istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki oraz ewentualne inne towarzyszące okoliczności złożą się na to, co ustawa określa jako "szczególnie uzasadniony przypadek" i czy w konsekwencji umożliwią odstąpienie od wspomnianego już zakazu z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - innymi słowy czy będzie ona tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa we wskazanym przepisie. Zważywszy to, co zostało wyżej powiedziane, wywody Sądu I instancji, jak też autora skargi kasacyjnej dotyczące obowiązku wskazania wyjątkowych względów uzasadniających posadowienie w pasie drogowym reklamy i przypisania go – w ocenie WSA - wnioskodawcy, a zdaniem składającego skargę kasacyjną - organowi, pozostają na marginesie istoty sprawy.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2) ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Jak wynika z powołanych przepisów, możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało zezwolenie uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie, wpływają określone w art. 39 ust. 3 tej ustawy czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym, uznane wówczas, tj. w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, za "szczególnie uzasadniony przypadek". Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego, m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. W przypadku dokonanej przez zarządcę drogi, na podstawie danych przez niego zgromadzonych, oceny, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego organ odmówi wydania zezwolenia. Nie znajduje zatem oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko, że raz udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który została udzielona, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06) uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06).

Reasumując, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie naruszył prawa materialnego. Również nie można Sądowi temu zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem przepis ten przy odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego znajduje wraz z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zastosowanie w sprawie. Częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, przypisujące podmiotowi wnioskującemu o zezwolenie obowiązek wskazania okoliczności uzasadniających korzystną dla niego decyzję, nie wpływa na ocenę, że wyrok ten odpowiada prawu.

Z powyższych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.