Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1782/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności sprzedaży środka wspomagającego uprawę roślin z warunkami ustawy o nawozach i nawożeniu, ustalenia terminu wycofania tego produktu oraz określenia opłaty sankcyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2012r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 12 481 (dwanaście tysięcy czterysta osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1782/12

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Główny Inspektor) po rozpatrzeniu odwołania H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej skarżąca, spółka), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] kwietnia 2012 r.

- stwierdzającą wprowadzenie do obrotu - sprzedaży środka wspomagającego uprawę roślin "[...] " w ilości łącznej [...] m3 niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, tj. bez wymaganego przepisami pozwolenia na wprowadzenie do obrotu w/w środka wspomagającego uprawę roślin wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

- ustalającą termin wycofania wprowadzonych do obrotu środków wspomagających uprawę roślin "[...] " w ilości łącznej [...] m3 na okres jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,

- ustalającą opłatę sankcyjną w kwocie 526.358,95 zł, co stanowi 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin "[...] " w łącznej ilości [...] m3.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2009 r. skarżąc spółka została powiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli, w następstwie czego poinformowała, iż dogodnym dla niej terminem będzie [...] listopada 2009 r.

W dniach [...] listopada 2009 r. oraz [...] grudnia 2009 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości wprowadzenia do obrotu nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin. W toku postępowania kontrolnego dokonano kontroli produktu "[...]" (opakowania 20 l oraz 50 l). Zgodnie z protokołem przyjęcia ustnych wyjaśnień z dnia [...] oraz [...] listopada 2009 r. (załączniki nr 4 i 5 do protokołu kontroli) 1 m3 w/w podłoża składa się z: 1 m3 torfu, 20 kg glinki, 5,5-6,5 kg kredy malarskiej (ilość uzależniona od pH torfu), nawozu PGMix w ilości 1,0 kg. Nadto wyjaśniono, iż spółka nie posiada zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzanie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin. Wyjaśniono również, iż w styczniu 2009 r. rozpoczęto procedurę uzyskiwania zezwolenia. Spółka uzyskała wyniki badań potwierdzone przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. oraz planuje zwrócić się o opinię do Instytutu Sadownictwa i Kwiaciarstwa w S.

Dodatkowo wyjaśniono, iż produkcję w/w podłoża rozpoczęto w [...] 2005 r. - opakowania 20 l oraz w [...] 2006 r. - opakowania 50 l. Do protokołu kontroli dołączono także wydruki wykonanych zdjęć opakowań zakwestionowanego podłoża, z których wynika, iż producent umieścił w oznakowaniu następujący skład: słabo i silnie rozłożony torf wysoki, nawóz PGMix z mikroelementami, glinka, składniki pokarmowe (załącznik nr 9). Podczas przyjęcia ustnych wyjaśnień [...] grudnia 2009 r. (załącznik nr 7) wyjaśniono, że wymieniony w karcie produktu nawóz PGMiX jest tym samym nawozem, co obecny w zakładzie produkcyjnym Pitmix. Nawóz Pitmix stosowany był w zakładzie w okresie od [...] listopada 2008 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. Nadto wyjaśniono, że produkcję przedmiotowego podłoża zakończono w następujących dniach: w zakładzie [...] - w dniu [...] maja 2009 r., w zakładzie [...] - w dniu [...] listopada 2009 r., w zakładzie [...] - w dniu [...] maja 2009 r. Każdy z w/w zakładów posiadał osobne karty wyrobu (nr [...] - załącznik nr 7). W toku kontroli ustalono, iż spółka wprowadziła do obrotu w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] grudnia 2009 r. [...] m3 "[...]" o wartości 518.336,60 zł (brutto) (zestawienia faktur VAT stanowiące załącznik nr 14 oraz 15).

Strona w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. przedstawiła stanowisko w sprawie, w którym podniosła, iż produkty zakwestionowane w toku kontroli były wyprodukowane przed datą wejścia w życie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu z roku 2007. Ustawa ta, zdaniem strony, jest niezgodna z prawem europejskim, a ponadto jej realizacja nie była możliwa ze względu na brak przepisów wykonawczych do przedmiotowej ustawy.

Ponadto spółka nie wprowadzała "[...]" w złej wierze.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, pismem z dnia [...] marca 2010 r. Wojewódzki Inspektor zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu "[...] " niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu, w sprawie określenia ilości wprowadzonego do obrotu podłoża, określenia opłaty sankcyjnej oraz zakazu wprowadzania do obrotu oraz nakazu wycofania z obrotu przedmiotowego podłoża.

Skarżąca pismem z [...} marca 2010 r. wskazała, iż sprzedała 1008 opakowań 50 l oraz 960 opakowań 20 l "[...]" oraz zwróciła się do organu o wyjaśnienia pojęcia "wycofanie z obrotu". W załączeniu do pisma strona przesłała faktury dokumentujące sprzedaż "[...]" w okresie od [...] 2009 r. do [...] 2010 r., która nie została wykazana w zestawieniach sprzedaży stanowiących załączniki nr 14 oraz 15 do protokołu kontroli.

Organ wyjaśnił, iż w/w pojęcie w przypadku sprzedaży nawozu oznacza umożliwienie swoim kontrahentom zwrotu niesprzedanego towaru, który nie powinien być wprowadzony do obrotu z uwagi na brak stosownego zezwolenia. W wyniku uwzględnienia nowych danych Wojewódzki Inspektor ustalił, że ilość sprzedanego nawozu w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] lutego 2010 r. wyniosła [...] m3 (wzrost o [...] m3), a jego łączna wartość w przedmiotowym okresie wyniosła 526.358,95 zł (wzrost o 8.022,35 zł).

Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zdeklarowała, iż najkrótszym możliwym terminem wycofania zakwestionowanego podłoża z obrotu jest termin trzymiesięczny.

Wojewódzki Inspektor pismem z dnia [...] maja 2010 r. zawiadomił spółkę o zakończeniu postępowania, jak również poinformował, że wydając decyzję administracyjną o opłacie sanacyjnej, będzie uwzględniał posiadane według stanu na dzień wydania decyzji dokumenty w sprawie ilości wprowadzonego do obrotu – sprzedaży środka wspomagającego uprawę roślin, jak również z uwagi na posiadane przez organ dokumenty z kontroli oraz dokumenty niezbędne do wydania decyzji administracyjnej nie widzi potrzeby przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca spółka pismem z dnia [...] maja 2010 r. nie podtrzymała stanowiska odnośnie wycofania środków wspomagających uprawę roślin w terminie 3 miesięcy. Nadto stwierdziła, że ustawa nie wskazuje terminu do wycofania z obrotu, tym samym należy uznać, że organ nie może arbitralnie uznać, że właściwym terminem będzie termin najkrótszy. W piśmie zwrócono także uwagę na niewykonalność przepisów ustawy wymagających uzyskania stosownego zezwolenia. Przepisy wykonawcze do w/w ustawy weszły bowiem w życie dopiero [...] lipca 2008 r., podczas gdy termin na uzyskanie stosowanych badań mijał [...] listopada 2008 r. Producenci mieli więc nieco ponad 3 miesiące na przeprowadzenie całej procedury w sytuacji, gdy samo przeprowadzenie badań wymaga ok. 6 miesięcy. Strona wskazała również, iż regulacje zawarte w ustawie o nawozach i nawożeniu są objęte prawem UE, a mianowicie rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 764/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającym procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych do produktów wprowadzonych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim oraz uchylającym decyzję nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor oddalił wniosek dowodowy o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.

W wyniku złożonego przez stronę zażalenia Główny Inspektor utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora dotyczące odmowy zawieszenia postępowania. (WSA wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora).

Wojewódzki Inspektor pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. zawiadomił skarżącą spółkę o zakończeniu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Inspektor [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję [...], w której

- stwierdził wprowadzenie do obrotu - sprzedaży środka wspomagającego uprawę roślin "[...] " w ilości łącznej [...] m3 niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, tj. bez wymaganego przepisami pozwolenia na wprowadzenie do obrotu w/w środka wspomagającego uprawę roślin wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

- ustalił termin wycofania wprowadzonych do obrotu środków wspomagających uprawę roślin "[...] " w ilości łącznej [...] m3 na okres trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,

- ustalił opłatę sankcyjną w kwocie 526.358,95 zł, co stanowi 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin "[...] " w łącznej ilości [...] m3.

oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] nakazał spółce wycofanie z obrotu środka wspomagającego uprawę roślin "[...]" w ilości łącznej 6,72 m3 na wprowadzenie którego producent nie posiadał stosownego pozwolenia.

Strona wniosła odwołanie od powyższych decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor uchylił zaskarżoną decyzję [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję ([...]) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Główny Inspektor wskazał, iż w celu wyjaśnienia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (powołanie biegłego) celem ustalenia, czy "[...]" jest środkiem wspomagającym uprawę roślin w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu.

Organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zarządził przeprowadzenie dowodu przez Instytut Ogrodnictwa w S.

Instytut Ogrodnictwa w swej opinii wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z typowym podłożem przeznaczonym do uprawy roślin, nadto w świetle obowiązujących przepisów podłoże wprowadzone do obrotu pod nazwą "[...]" jest środkiem wspomagającym uprawę roślin – podłożem do upraw i podlega przepisom ustawy o nawozach i nawożeniu.

Wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył dowody wycofania z oferty "[...]".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewódzki Inspektor umorzył postępowanie w sprawie zakazu wprowadzenia do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin "[...]" w opakowaniach a’20 l i a’50 l w ilości [...] m3 będącego na stanie magazynowym skarżącego w dniu [...] listopada 2009 r. bez wymaganego pozwolenia oraz w sprawie nakazu jego wycofania z obrotu w części dotyczącej [...] m3 tego środka.

Wojewódzki Inspektor pismem zawiadomił skarżącą spółkę o zakończeniu postępowania i [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję, w której:

- stwierdził wprowadzenie do obrotu - sprzedaży środka wspomagającego uprawę roślin "[...] " w ilości łącznej [...] m3 niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, tj. bez wymaganego przepisami pozwolenia na wprowadzenie do obrotu w/w środka wspomagającego uprawę roślin wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

- ustalił termin wycofania wprowadzonych do obrotu środków wspomagających uprawę roślin "[...] " w ilości łącznej [...] m3 na okres jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,

- ustalił opłatę sankcyjną w kwocie [...] zł, co stanowi 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin "[...] " w łącznej ilości [...] m3.

Organ wydając decyzję działał w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 zw. z art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r., Nr 147, poz. 1033) oraz w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.)

Organ stwierdził, iż ustalając wysokość opłaty sankcyjnej na poziomie 100% kwoty należnej odniósł się do wartości brutto sprzedanego podłoża, bowiem norma prawna regulująca zasady ustalania wysokości opłat przewiduje ustalenie tej wysokości w odniesieniu do wartości sprzedanego nawozu lub środka, ewentualnie w odniesieniu do wartości korzyści majątkowej osiągniętej lub potencjalnie możliwej do osiągnięcia w przypadku innej formy zadysponowania nawozem lub środkiem.

Nadto Wojewódzki Inspektor stwierdził, że nie jest kompetentny do oceny konstytucyjności ustawy o nawozach i nawożeniu. Stwierdził, że przy wydaniu decyzji nie zostało naruszone prawo unijne. Organ podniósł również, że skarga na ostateczne postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. pełnomocnik strony złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. Podniósł on, iż w/w decyzja narusza: art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich nieuwzględnienie i dopuszczenie do niezgodnej z Konstytucją dyskryminacji odwrotnej (a rebours) oznaczającej, że polscy przedsiębiorcy są traktowani mniej korzystnie, niż producenci zagraniczni, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie wpływu, jaki opłata sankcyjna orzekana w sposób automatyczny, bez jakiekolwiek próby miarkowania (100 %), a także bezwzględny nakaz wycofania towarów z obrotu, pomija szczególne okoliczności każdej sprawy i w konsekwencji neguje istotę wolności gospodarczej, mimo, iż obowiązkiem organu jest bezpośrednie stosowanie Konstytucji. Strona podniosła w odwołaniu również, iż decyzja narusza art. 34, art. 35 oraz art. 43 Traktatu o funkcjonowaniu UE w zw. z art. 91 ust. 2 i ust. 3 i art. 9 Konstytucji w zw. z art. 2 Traktatu akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 9 Konstytucji poprzez odmowę wzięcia pod uwagę wpływu, jaki restrykcyjne wymogi w zakresie kontroli produktów mają na swobodny przepływ towarów oraz prowadzenie i działalności gospodarczej. Pełnomocnik strony stwierdzi ponadto, iż zaskarżona decyzja narusza art. 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34 w przedmiocie obowiązku dostarczania informacji w zakresie technicznych standardów i regulacji, skoro brak koniecznej notyfikacji skutkuje niestosowaniem takich przepisów. Niezgodne z art. 107 § 3 K.p.a. jest, zdaniem strony, uznanie, iż pojęcie "kwota należna" z art. 37 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeni oznacza kwotę brutto, a nie kwotę netto, a także skrócenie terminu wycofania z obrotu z 3 do 1 miesiąca w stosunku do poprzednio wydanej decyzji, uchylonej następne przez organ II instancji przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia. Brak odniesienia się organu do zarzutów niezgodności z przejawem unijnym naruszający art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. jest dodatkowym zarzutem stawianym zaskarżonej decyzji przez stronę.

Główny Inspektor wydając wspomnianą na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzje Wojewódzkiego Inspektora działał w oparciu o:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.,

- art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy. o nawozach i nawożeniu

w związku z:

- art. 2 ust. 1 pkt 9 i pkt 10, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu,

- art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. C 83 z 30.3.2010),

- art. 97 § 7 pkt 4 K.p.a.,

- art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 Nr 102, poz. 643),

- tiret 12 preambuły oraz art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 764/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych do produktów wprowadzonych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim oraz uchylające decyzję nr 3052/95/WE (Dz. U. L 218 z 13.8.2008, str. 21—29),

- art. 2, art. 20 oraz art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483).

Główny Inspektor w uzasadnieniu swej decyzji wskazał przepisy art. 3 ust 2, art. 4 ust 1, art. 4 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, z których wynika obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środków wspomagających uprawę roślin. Organ II instancji wskazał również art. 2 ust 1 pkt 10 oraz art. 2 ust. 1 pkt 9 wspomnianej ustawy, z których wynika, iż zezwolenie na wprowadzenie do obrotu dotyczy m.in. podłoża do upraw. Każdy producent, który wprowadza do obrotu podłoża do upraw jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia. Nadto wskazał, iż dany produkt uznaje się za podłoże do upraw w rozumieniu przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu w przypadku, gdy spełnia dwa warunki: jest materiałem, w którym uprawiane są rośliny, nie jest glebą.

Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie producent wprowadzał do obrotu "[...]" składające się z: torfu, glinki, kredy malarskiej oraz nawozu PGMiX. Nadto zgodnie z opinią Instytutu Ogrodnictwa w S. przedmiotowe podłoże jest typowym podłożem przeznaczonym do uprawy roślin. Organ wskazał, iż zakwestionowane podłoże jest materiałem, w którym uprawiane są rośliny (deklaracja producenta na opakowaniu: "podłoże do pelargonii", a także powyżej przywołana opinia). "[...]" jest materiałem umożliwiającym roślinom wzrost. Stanowi ono miejsce ukorzeniania się rośliny, a także środek, za pośrednictwem którego roślinie dostarczane są niezbędne substancje w postaci wody oraz składników mineralnych. Nadto organ wskazał, iż przedmiotowe podłoże nie jest glebą, przytaczając definicje gleby. Organ stwierdził, iż "[...]" nie jest glebą, gdyż nie powstało ono w naturalny sposób, tj. w wyniku działań glebotwórczych, nie występuje również w naturze gleba mająca skład analogiczny jak w/w podłoże. "[...]" to mieszanina różnych substancji sporządzona przez człowieka, w skład którego wchodzi m. in.: torf, kreda, nawóz.

Wobec powyższego organ uznał, iż "[...]" jest podłożem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, stąd jako środek wspomagający uprawę roślin wymaga uzyskania pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed wprowadzaniem go do obrotu. Nadto Główny Inspektor wskazał, iż analogiczne stanowisko prezentuje Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 19725 w sprawie doprecyzowanie ustawy o nawozach i nawożeniu, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz sytuacji prawnej producentów substratów torfowych w Polsce). Dodatkowo wskazał, iż produkt "[...] " został zakwalifikowany jako środek wspomagający uprawę roślin przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wpisany do rejestru pozwoleń środków wspomagających uprawę roślin dopuszczonych do obrotu pod numerem 153.

Organ wskazał, iż strona prawidłowo podnosi zatem w odwołaniu, iż prawo Unii Europejskiej jest stosowane bezpośrednio i w razie kolizji z prawem polskim ma pierwszeństwo. Jednakże w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. sytuacją czysto krajową (wewnętrzną). Oznacza to, że przedmiotowa sprawa dotyka podmiot krajowy oraz towar krajowy, więc art. 34 oraz art. 35 TFEU nie mają zastosowania. Organ wskazał, iż nawet przyjmując bardzo szeroką wykładnię zaprezentowaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Dassonville (Sprawa 8/74 Dassonville [1974], Rec. s. 837) oraz Cassis de Dijon (Sprawa 120/78 Rewe -Zentral (Cassis de Dijon) [1979], Rec. s. 649), na mocy której ETS uznał, że powyższe przepisy powinno się stosować również w sytuacjach potencjalnego zagrożenia dla swobodnego handlu między państwami członkowskimi, stosowanie systemu wydawania i uprzednich zezwoleń na wprowadzanie środków wspomagających uprawę roślin nie jest niezgodne z prawem unijnym. Zdaniem organu, prawidłowe jest twierdzenie strony, iż system krajowy uzależniający wprowadzenie towarów do obrotu od uprzedniego uzyskania zezwolenia ogranicza dostęp do rynków państw członkowskich i jest uważany za środek o skutku równoważnym, jednakże Trybunał Sprawiedliwości dopuścił stosowania takich systemów pod pewnymi warunkami, które spełnia system wydania zezwoleń ustanowiony w ustawie o nawozach i nawożeniu. Procedura ta jest oparta na kryteriach znanych wcześniej przedsiębiorcom, a przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu nie stanowią w niniejszej sprawie powtórzenia kontroli przeprowadzonej już w kontekście innych procedur w tym samym lub w innym państwie członkowskim.

Organ wskazał, iż procedura uzyskiwania pozwolenia jest jednorazowa, a pozwolenie wydawane jest bezterminowo, wobec czego cała procedura nie jest przesadnie czasochłonna i nieproporcjonalnie kosztowna, aby zniechęcać zainteresowane podmioty do realizacji ich planów operacyjnych.

Główny Inspektor stwierdził, iż uzasadnienie zastosowania środków o skutku równoważnym poprzez odwołanie się do ochrony środowiska naturalnego jest dopuszczalne na gruncie orzeczenia w sprawie Cassis de Dijon. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że ochrona środowiska stanowi jeden z podstawowych celów Wspólnoty i w związku z tym zaliczył go do jednego z wymogów nadrzędnych, to jest wymogów niewymienionych w art. 36 TFEU, ale które w równym stopniu uzasadniają wprowadzenie środków o skutku równoważnym. Organ wspomniał, iż skarżąca otrzymała pozwolenie na wprowadzenie do obrotu "[...]". Nadto organ wskazał, iż art. 43 TFEU skierowany jest do Komisji oraz Parlamentu Europejskiego i Rady, ustanawia obowiązki w zakresie kształtowania wspólnej organizacji rynków. Jego zakres pozostaje bez związku z przedmiotowym postępowaniem, twierdzenie, iż organ I instancji naruszył ww. przepis jest błędne.

Organ wskazał, iż zgodnie z przyjmowanym stanowiskiem preambuła stanowi integralny element aktu prawnego i ma taką samą moc prawną, tzn. jest prawnie wiążąca. Z tiertu 12 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (WE) nr 764/2008 wynika, iż wymóg uprzedniego uzyskania zezwolenia nie jest przepisem technicznym, jedynie odmowa wydania zezwolenia na jego podstawie powinna być traktowana jako wymagająca zastosowanie procedury określonej w przedmiotowym rozporządzeniu.

Organ stwierdził, iż powyższe stanowisko potwierdzają Wytyczne przygotowane przez Dyrekcję Generalną ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu działającą przy Komisji Europejskiej z dnia [...] lutego 2011 r., pt. "Zastosowanie rozporządzenia w sprawie wzajemnego uznawania do nawozów i podłóż uprawnych". Nadto wskazał, iż analogicznie w przypadku regulacji zawartej w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 98/34, wymóg uprzedniego uzyskiwania zezwolenia nie jest sam w sobie przepisem technicznym.

Główny Inspektor uznał, że zastosowanie powołanych w sentencji decyzji przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu nie jest niezgodne z prawem unijnym. Nadto wskazał, iż organem upoważnionym do oceny zgodności zapisów ustawy z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, władza sądownicza nie powinna przynależeć do władzy wykonawczej i odwrotnie. Ocena zgodności ustawy z Konstytucją jest władzą quasi sądowniczą i nie została przyznana Głównemu Inspektorowi, a innemu organowi na mocy przepisów konstytucyjnych oraz ustawowych. Nadto wskazał, iż zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 K.p.a.) zakazuje organom administracji działania, które nie jest wprost zastrzeżone dla organów administracji. Mogą one i są jednocześnie zobowiązane do działania w granicach określonych w odpowiednich przepisach kompetencyjnych. W przypadku Głównego Inspektora takie przepisy zawarte są w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych. Organ podniósł, iż wśród przyznanych Głównemu Inspektorowi zadań nie ma oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz na mocy zasady legalizmu nie jest możliwe dokonanie w/w oceny. Organ wskazał również, iż sądy mogą zadawać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne, organy administracji nie posiadają w tym zakresie kompetencji. Wobec czego organ wskazał, iż nie jest uprawniony do oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, długości terminu na złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin i nieadekwatności sankcji, stanowiącej 100 % kwoty należnej. Nadto wskazał, iż organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania przepisów, które nie zostały usunięte z porządku prawnego, na mocy przepisu prawnego, czy orzeczenia Trybunału, czy co do których postępowanie w przedmiocie niekonstytucyjności nie zostało w ogóle wszczęte.

Odnosząc się do zarzutu strony o bezzasadności skrócenia terminu wycofania zakwestionowanego podłoża z obrotu z 3 miesięcy do 1 miesiąca, organ wskazał, iż w wyniku przedłużającego się postępowania administracyjnego związanego z ponownym rozpatrzeniem sprawy skarżąca spółka mogła podjąć działania przygotowawcze do wycofania zakwestionowanego podłoża z obrotu. Nadto organ wskazał, iż zaskarżona decyzja jest decyzją nową i organ nie jest zobowiązany do powtarzania rozwiązań zawartych w decyzji uchylonej przez organ odwoławczy. Przepisy ustawowe nie określają terminu wycofania środków wspomagających uprawę roślin z obrotu, wobec czego przepisy nakładają na organ obowiązek określenia tego terminu. W ocenie organu, wskazany termin miesięczny jest wystarczający, bowiem czynności związane z wycofaniem z obrotu składają się z ustalenia listy kontrahentów oraz ustalenia z nimi terminu warunków zwrotu wadliwie wprowadzonych do obrotu podłoży. W sytuacji, gdy strona ustaliła pełną listę faktur, skontaktowanie się z kontrahentami oraz umożliwienie zwrotu sprzedanych produktów, w ocenie organu, jest możliwe do zrealizowania w ciągu 1 miesiąca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez przyjęcie kwot brutto uzyskanych ze sprzedaży podłoża za podstawę do wyliczenia opłaty sanacyjnej, organ wskazał, iż w rozumieniu wskazanego przepisu opłata sankcyjna stanowi 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin. Pod pojęciem "kwota należna za sprzedane środki" należy rozumieć cenę produktu. Pojecie "kwota" oznacza pewna sumę pieniędzy, zaś określenie "należna" odnosi się do sprzedającego lub zbywającego. Nie jest możliwe odniesienie wyrażeń użytych w/w przepisie do innego typu podmiotów, jak tylko do zbywcy i nabywcy. W transakcjach zbycia (sprzedaży) przez cenę określa się wartość wyrażoną w pieniądzu, w jaką wliczone są koszty poniesione przez zbywcę (podatki, koszty produkcji, transportu). W ocenie organu odwoławczego interpretacja przedstawiona przez skarżącego nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o nawozach i nawożeniu. Organ wskazał, iż należy przez analogie zastosować interpretacje pojęcia "korzyści majątkowej" zaakceptowaną przez sądy administracyjne na gruncie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 769/10).

Główny Inspektor stwierdził, iż zarzuty niezgodności obowiązku uzyskiwania pozwolenia na wprowadzenie środków wspomagających uprawę roślin do obrotu z przepisami unijnymi nie zostały przez organ I instancji opisane w sposób wyczerpujący, wobec czego brak ten uzupełnił. Organ uznał, iż w świetle przepisów art. 136 i 138 K.p.a. uzupełnienie takie było dopuszczalne i nie miało ono istotnego wpływu na rozstrzygniecie. Zdaniem Głównego Inspektora, rozszerzenie uzasadnienia decyzji organu I instancji nie stanowi podstawy do uchylania decyzji, bowiem zgadza się on co do zasady z sentencją oraz uzasadnieniem organu I instancji, gdyż podstawa prawna decyzji oraz interpretacja przepisów jest prawidłowa. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. został oddalony wniosek dowodowy o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a ustalenie adekwatnego terminu na wycofanie z obrotu zakwestionowanego podłoża nie wymaga przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem pisemne konsultacje ze stroną były wystarczające i czynią zadość zasadzie pisemności wyrażonej w art. 14 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego zawieszenia postępowania, organ wskazał, iż kwestia ta została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 2340/10 i korzysta z pozycji res iudicata.

Od powyższej decyzji Głównego Inspektora skarżąca w terminie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła:

- na podstawie art. 193 Konstytucji RP o zawieszenie postępowania i przekazanie pytań do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji z Konstytucją,

- na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o zawieszenie postępowania i przekazanie pytań Trybunałowi Sprawiedliwości w przedmiocie interpretacji właściwego prawa europejskiego,

- na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 i art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania.

Decyzji Głównego Inspektora zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 32 i 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich nieuwzględnienie i faktyczne usankcjonowanie niedopuszczalnej konstytucyjnie dyskryminacji odwrotnej oznaczającej, że polscy przedsiębiorcy traktowani są mniej korzystnie w porównaniu z producentami zagranicznymi,

- art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie wpływu jaki opłata sankcyjna orzekana w sposób automatyczny, bez jakiejkolwiek próby miarkowania (100%), nie bierze pod uwagę szczególnych okoliczności każdej sprawy i w konsekwencji neguje w rzeczywistości istotę wolności gospodarczej, skoro obowiązkiem organu jest bezpośrednie stosowanie Konstytucji (z ew. przyznaniem pierwszeństwa przed ustawami) w rozpatrywanych przez siebie konkretnych sprawach i interpretacją pro-konstytucyjną, a nie zasłanianie się obowiązkiem ustawy,

- art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez nierozważnie w ich świetle absolutnego i automatycznego nakazu wycofania towarów z obrotu przewidzianego w ustawie o nawozach jako sankcja za wprowadzenie do obrotu produktów nie odpowiadających wymaganiom ustawy,

- art. 34, 35 i 49 Traktatu o funkcjonowaniu UE w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 i art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Traktatu akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 9 Konstytucji RP poprzez odmowę wzięcia pod uwagę wpływu jaki restrykcyjne i zagrażające egzystencji gospodarczej podmiotu wymogi natury formalnej i represyjnej w postaci kontroli, inspekcji, obowiązku zasięgnięcia opinii i w końcu sankcji w postaci tzw. opłaty sankcyjnej mają na swobodny przepływ towarów i prowadzenie działalności gospodarczej, w sytuacji gdy przepisy prawa europejskiego są elementem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce i ich stosowanie stanowi obowiązek organu administracji jako integralnej części polskiego porządku prawnego, połączony z odmową zastosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem europejskim,

- art. 8 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady w przedmiocie obowiązku dostarczania informacji w zakresie technicznych standardów i regulacji, skoro brak rozważenia przez organ charakteru przepisów ustawy o nawozach i przepisów wykonawczych, połączony z brakiem ich notyfikacji, oznaczają że takie przepisy nie mogą stanowić źródła obowiązków dla podmiotów prywatnych w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,

- art. 2 rozporządzenia 764/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 lipca 2008 r. określającego procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych wobec produktów wprowadzonych zgodnie z prawem w innym państwie członkowskim poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja mieści się w przedmiotowych granicach tego rozporządzenia,

- uchylenie się od dokonania oceny obowiązujących przepisów prawa polskiego w świetle europejskiej zasady ogólnej proporcjonalności i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o tak dokonaną ocenę.

Nadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez arbitralne i dowolne przyjęcie, że termin "kwota należna" należy interpretować jako kwotę zrelacjonowaną do sprzedanego towaru brutto, skoro charakter represyjny regulacji i powszechnie akceptowane reguły interpretacyjne muszą prowadzić do wniosku o niedopuszczalności interpretacji rozszerzającej i konieczności rozstrzygania wątpliwości na korzyść płatnika,

- dowolne ustalenie terminu wycofania wprowadzonych do obrotu środków na jeden miesiąc,

- dowolne przyjęcie, że sprawa ma charakter "czysto wewnętrzny".

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja narusza bezpośrednio skuteczne konstytucyjne prawa podmiotowe i lekceważy przepisy prawa europejskiego. W ocenie skarżącego, stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji jest błędne, interpretacja ustawy o nawozach i konkluzja o ukaraniu opłatą sankcyjną nie wyczerpują możliwych i konstytucyjnie dopuszczalnych interpretacji w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wraz z uzasadnieniem dotknięte są lakonicznością i dowolnością, bez próby merytorycznego odniesienia się do szeroko argumentowanych zarzutów i wątpliwości, jakie strona zgłaszała w trakcie postępowania. Strona skarżąca podkreśliła, że po 1 maja 2004 r. przepisy prawa wspólnotowego stanowią część powszechnie obowiązującego prawa, jest ono nadrzędne, a każdy organ ma obowiązek jego stosowania równolegle z przepisami prawa polskiego, połączony z bezwzględnym obowiązkiem odmowy zastosowania normy prawa krajowego sprzecznej z prawem wspólnotowym. Polska jest zobowiązana do stosowania prawa wspólnotowego, obowiązek ten znajduje swoją wspólnotową podstawę w traktatowej zasadzie lojalności w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, wiąże wszystkie organy administracji państwowej w zakresie ich właściwości. Podniesione przez stronę skarżącą zarzuty konstytucyjne mają kluczowe znaczenie i stosowanie ich jest obowiązkiem "tu i teraz" każdego organu zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania i skutku Konstytucji (art. 8 ust. 2) i uznaniem Konstytucji za najważniejsze prawo RP. Skarżąca wskazała, iż organ zlekceważył oba obowiązki.

Nadto stwierdziła, iż z perspektywy konstytucyjności na wyeksponowanie zasługuje dopuszczalność ingerencji administracji w prywatną sferę autonomii jednostki. Zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącej, jest przykładem nieproporcjonalnej ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. W toku postępowania strona podnosiła, iż musza być wzięte pod uwagę okoliczności tworzenia ustawy o nawozach i nawożeniu i jej wejście w życie, okoliczności te mają znaczenie dla określenia, czy na przedsiębiorcę można nałożyć jakiekolwiek sankcje z powodu nieprzestrzegania prawa, które naruszyło szereg gwarancji konstytucyjnych składających się na państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Nie zajęcie przez organ stanowiska wobec fundamentalnych zarzutów, stanowi rażące naruszenie obowiązków w zakresie staranności i rzetelności prowadzenia postępowania, budowania stanu faktycznego i argumentacji prawnej w poszanowaniu i godzeniu interesu społecznego ze słusznym interesem obywateli (art. 6, 7 K.p.a.).

Nadto strona skarżąca wskazała, iż nowa ustawa z 2007 r. ma znacznie szerszy zasięg zastosowania w porównaniu z obowiązująca wcześniej ustawą z 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu, co oznacza, że w grę wchodzi ocena z perspektywy formalnej zasady państwa prawnego. Wyroby w postaci substratów torfowych nie podlegające dotąd reglamentacji administracyjnej z mocy prawa weszły w zasięg przedmiotowy ustawy jako "środki wspomagające uprawę roślin". Na złożenie wniosków o pozwolenie na prowadzenie dotąd niereglamentowanej działalności przedsiębiorcy mieli 3 miesiące, ustawodawca postawił szereg nowych obowiązków ingerujących w sferę konstytucyjnej autonomii a wypełnienie obowiązków było niemożliwe w rzeczywistości. Obowiązek wystąpienia w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z wnioskiem o wydanie pozwolenia został zagrożony sankcją wycofania z obrotu, na bazie samej ustawy przedsiębiorcy nie mogli występować o pozwolenie, gdyż brak było przepisów wykonawczych, które zostały wydane dopiero w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. Rozporządzenie weszło w życie 22 lipca 2008r., ustawa 15 listopada 2007 r. wobec czego termin na złożenie wniosku o pozwolenie wprowadzenia do obrotu wynosił 3 miesiące. Przedsiębiorcy zostali zobowiązani również do przedstawienia wyników badań i opinii, których przygotowanie zabiera więcej czasu niż 3 miesiące, wobec czego przedsiębiorcy znaleźli się w pułapce zastawionej przez ustawodawcę w rozumieniu, w jakim posługuje się tym terminem orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem skarżącego opłata sankcyjna stanowiąca 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin jest nadmiernie represyjna i nieproporcjonalna do wykroczenia, z tytułu którego jest nakładana. Organ musi orzec automatycznie opłatę sankcyjną gdy stwierdzi, że terminy w ustawie nie zostały zachowane. Strona wskazała, iż produkt w postaci podłoży torfowych składa się z torfu będącego naturalną kopaliną i nawozu posiadającego odrębne zezwolenie WE. Nadto strona podniosła, iż nie należy z góry zakładać, że taki produkt jest niebezpieczny dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. Uznanie, że każdy produkt niezależnie od składu i dotychczasowej historii (fakt, że produkt znajdował się w sprzedaży przed wejściem w życie nowych przepisów, jest weryfikowalny i znany) w sposób oczywisty narusza wymóg proporcjonalności. Zdaniem strony skarżącej ustalenia organu w zakresie przyjęcia wartości brutto sprzedanego podłoża jako podstawy ustalenia wysokości opłaty sankcyjnej są błędne. Przyjęcie wartości brutto jako podstawy wymiaru opłaty sankcyjnej jest równoznaczne z rozszerzającą wykładnią przepisu, interpretacja musi być ścisła a milczenie ustawodawcy nie może być interpretowane na niekorzyść podmiotu gospodarczego. Zrelacjonowanie opłaty sankcyjnej do wartości brutto jest ukrytym penalizowaniem strony, gdyż opłata staje się odpowiednio wyższa i mocniej uderza w podmiot gospodarczy. Podatek VAT nie jest zyskiem strony, a raczej dochodem Państwa, który podmiot odprowadza. Strona skarżąca wskazała, iż brzmienie art. 37 ustawy o nawozach nie daje podstaw do różnicowania wysokości tej opłaty w zależności od rodzaju zbycia, a termin 100 % kwoty należnej należy interpretować jako 100 % kwoty należnej przedsiębiorcy, a więc bez podatku VAT. Nadto strona podniosła, że organ dowolnie zinterpretował termin wycofanie z obrotu, który nie jest zdefiniowany w ustawie o nawozach. Strona wskazała, iż organowi nie przysługuje zupełna dowolność w tym zakresie, bowiem termin musi być rozsądnym biorąc pod uwagę wielkość przedsięwzięcia. W niezmienionym stanie faktycznym organ skrócił termin wycofania z obrotu z 3 miesięcy do 1 miesiąca, w porównaniu z decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja narusza konstytucyjny zakaz gorszego traktowania polskich producentów w stosunku do producentów zagranicznych, co stanowi naruszenie zakazu dyskryminacji odwrotnej. Art. 22 Konstytucji i zwrot "wolność gospodarcza" wymaga wykładni, odpowiadającej utrwalonemu orzecznictwu europejskiemu. Interpretacja pojęcia "wolność działalności gospodarczej" musi być dokonywana w duchu prawa europejskiego, co wyklucza możliwość uznania za mieszczące się w swobodzie regulacyjnej ustawodawcy takich postanowień ustawowych, które przeczą wiążącym Polskę zobowiązaniom międzynarodowym. Skarżąca wskazała na wyrok TK w sprawie K 33/03 dotyczącej bio-komponentów, w którym wskazano, że dyskryminacja odwrotna jest niekonstytucyjna jako niezgodna z zasadą równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. TK podkreślił znaczenie prawa europejskiego w procesie interpretacji przepisów krajowych po 1 maja 2004 r. oraz wskazał, że utworzenie europejskiego wspólnego rynku, polegającego na zniesieniu ograniczeń w przepływie towarów, osób, usług i kapitału znacznie zmniejsza uprawnienia regulacyjne państw członkowskich w zakresie możliwości wprowadzania w drodze władczej wyłączeń i wyjątków w zakresie czterech swobód (przepływu towarów, usług, osób i kapitału). Skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnienia wyroku. Zdaniem skarżącej, ustawa o nawozach i przepisy wykonawcze muszą być interpretowane tak, aby zapewnić, że dyskryminacja odwrotna polskich producentów w stosunku do producentów zagranicznych jest wykluczona. W razie kolizji, której nie można wykluczyć poprzez interpretację przyjazną, każdy organ administracji jest zobligowany do odmowy zastosowania przepisu prawa krajowego, który jest sprzeczny z prawem europejskim.

Strona wskazała, że gdyby przyjąć, iż sprawa jest sprawą czysto wewnętrzną, prawo polskie narusza konstytucyjny zakaz dyskryminacji odwrotnej stanowiący wyraz konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, równości i niedyskryminacji. Producenci polscy muszą uzyskiwać zezwolenia, natomiast produkty producentów zagranicznych nie wymagają takiego zezwolenia. Obowiązkiem każdego organu i sądu jest interpretacja prawa polskiego w sposób zapewniający, że dyskryminacja odwrotna polskich producentów jest wykluczona. Zdaniem skarżącego cel ustawy o nawozach i nawożeniu jakim jest ochrona zdrowia i środowiska, jest zrealizowany przez polskiego ustawodawcę w sposób niekonsekwentny i sprzeczny, bowiem zagrożeniem dla tych wartości powinien być sam produkt a nie fakt, kto go produkuje. W razie wątpliwości sąd polski powinien wystąpić do TS na podstawie art. 267 Traktatu z wnioskiem o interpretację właściwego prawa europejskiego a następnie zastosować europejską interpretację do producentów krajowych i w ten sposób wykluczyć stosowanie dyskryminujących przepisów prawa krajowego.

Strona podniosła, że gdyby uznać ustawę o nawozach za akt regulujący rynek nawozami w odniesieniu do wszystkich producentów – krajowych i zagranicznych – dochodziłoby (z punktu widzenia prawa europejskiego) do ograniczenia swobody przepływu towarów. Konsekwencją byłaby niemożność pojawienia się na polskim rynku innych produktów, sytuacja taka byłaby przykładem zastosowania przez ustawodawcę krajowego ograniczeń przy wykorzystywaniu środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w imporcie, co jest zakazane. Ograniczenie takie wolno stosować, ale dopuszczalne jest tylko z przyczyn wskazanych w Traktacie oraz nie może stanowić środka arbitralnej dyskryminacji, ani ukrytych ograniczeń w handlu. Regułą jest, że towar spełniający wymogi istniejące w kraju pochodzenia musi być dopuszczony do obrotu także w innych państwach Unii. Zasada ta wykluczyła skuteczność ustanawianych prawem wewnętrznym ograniczeń, utrudniających dostęp do danego rynku krajowego towarom nieodpowiadającym cechom czy składowi jakościowemu, ustalony, mocą aktów prawa wewnętrznego.

Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że przepisy ustawy o nawozach i przepisy wykonawcze nie są regulacją techniczną w rozumieniu prawa europejskiego. Regulacja polska ustalająca szereg wymogów technicznych, kontroli, inspekcji, obowiązków uzyskania opinii specjalistycznych jest regulacją techniczną w rozumieniu prawa europejskiego i jako taka powinna była zostać notyfikowana przez Polskę Komisji Europejskiej. Strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z dyrektywą 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady, a dokładnie z art. 8 państwo jest zobowiązane do notyfikowania Komisji Europejskiej wszelkich projektów regulacji technicznej przed ich przyjęciem wraz z uzasadnieniem. Skarżąca zwróciła uwagę na wyrok TS w sprawie C 61/93 w sprawie Komisja v Holandii, w którym obowiązkiem notyfikacji objęto przepisy krajowe dotyczące składu, klasyfikacji, pakowania i etykietowania pestycydów. Orzecznictwo TS podkreśla konsekwentnie, że notyfikacja jest obowiązkiem państw członkowskich, a nie tylko prerogatywą. Nadto skarżąca wskazała orzecznictwo Trybunału, które określa konsekwencje braku notyfikacji dla relacji "państwo – podmioty prywatne" z perspektywy egzekwowania przepisów technicznych, które nie zostały notyfikowane.

Strona skarżąca zarzuca, że prawo polskie – ustawa o nawozach i przepisy wykonawcze – może potencjalnie wpływać ujemnie na produkty zagraniczne i działać odstraszająco na decyzję producentów europejskich o wejściu na polski rynek nawozów i utrudniać ich funkcjonowanie, konkurowanie na tym rynku poprzez wprowadzenie kolejnych wymogów i warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej, analiza przedstawiona w tym zakresie przez organ jest powierzchowna, bowiem organ ograniczył się do wskazania bez bliższego uzasadnienia, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. sytuacją wewnętrzną, która dotyczy wyłącznie podmiotu krajowego, nadto wskazał, iż cytowanie orzeczeń TS przez organ ma charakter arbitralny i jest wyrwane z kontekstu.

Strona zarzuca także organowi błędny i wybiórczy sposób interpretacji rozporządzenia 764/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 lipca 2008 r. ograniczający się do przytoczenia ustępu 12 preambuły rozporządzenia. W ocenie skarżącej, organ błędnie twierdzi, że preambuła tworzy prawa i obowiązki na równi ze szczegółowymi przepisami aktu prawnego. Preambuła, zgodnie z doktryną prawa europejskiego, spełnia ważną rolę w procesie interpretacji przepisów aktów prawnych, ale sama z siebie nie ma przymiotu normatywności. Zawiera wskazówki i dyrektywy interpretacyjne, które spełniają swoją funkcję wyłącznie w połączeniu ze szczegółową regulacją prawną. Nadto skarżąca wskazała, iż przytoczony w zaskarżonej decyzji ustęp preambuły przesądza, że wymóg uprzedniego wydania zezwolenia nie jest jako taki przepisem technicznym w rozumieniu rozporządzenia, a decyzja o wykluczeniu lub usunięciu produktu z rynku wyłącznie z powodu niewydania ważnego zezwolenia, nie jest decyzją w rozumieniu rozporządzenia.

W niniejszej sprawie strona nie kwestionuje wyłącznie samego faktu obowiązku ubiegania się o zezwolenie, ale warunki jakościowe i dotyczące używania, które musza być spełnione zanim produkt zostanie dopuszczony do obrotu. Strona nie twierdzi, że notyfikacji podlega przepis nakazujący uzyskać zezwolenie, ale regulacja krajowa na poziomie ustawy i rozporządzenia, która określa jakie warunki musi spełnić produkt i w jaki sposób ma być używany, którymi kieruje się organ. Przepisy te są przepisami technicznymi w rozumieniu prawa europejskiego i powinny być notyfikowane. Decyzja o wycofaniu z obrotu i ustaleniu opłaty sankcyjnej są decyzjami, o których mowa w art. 2 rozporządzenia 764/2008, zostały wydane nie dlatego, że strona nie uzyskała zezwolenia (takich dotyczy akapit 12 preambuły). Ustawa o nawozach czyni przedmiotem zezwolenia sposób użycia, co samo w sobie przesądza o technicznym charakterze tej regulacji, uzasadnionym obligatoryjne notyfikowanie zgodnie z orzecznictwem Trybunału.

Skarżąca zarzuca, że organ pomija milczeniem orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w zakresie swobodnego przepływu, które uznaje, że dyskryminacja odwrotna jest niezgodna z prawem europejskim w razie wykazania dostarczającego związku sprawy z prawem europejskim.

Skarżąca podnosi, iż zaskarżona decyzja nie dostrzega, że orzecznictwo przechodzi stopniowo od "testu dyskryminacji" (tylko prawo krajowe, które dyskryminuje bezpośrednio lub pośrednio produkty, pracowników z innych państw jest niezgodne ze swobodami traktatowymi) w kierunku szerszego "testu utrudnienia" dostępu do rynku, w którym dyskryminacja jest traktowana wyłącznie jako przykład utrudnienia, ale w żadnym razie go nie wyczerpująca. Sytuacją wewnętrzną jest w świetle najnowszego orzecznictwa taka, która dotyczy wyłącznie przemieszczania się w obrębie jednego państwa bez żadnego związku z prawem europejskim. Sytuacja przestaje być wewnętrzną poprzez wykazanie choćby potencjalnego związku z elementem transgranicznym.

Strona skarżąca wskazała, iż dokonanie pogłębionej analizy z perspektywy prawa europejskiego było niezbędne i powinno było wyjść poza stwierdzenie, że mamy do czynienia ze sprawą wewnętrzną. W skarżącej spółce 100 % udziałów posiada zagraniczny podmiot, nadto spółka jest członkiem [...] i bierze udział w obrocie na europejskim rynku wewnętrznym. Organ nie rozważył możliwych utrudnień, jakie dla spółki niesie prawodawstwo i szereg formalności, które wprowadza. Decyzja w tym zakresie nie może być uznana za wyczerpujące i wszechstronne rozpoznanie sprawy. Organ przyznał wprost rację stronie, gdy stwierdził, że kwestionowany system uzależniający wprowadzenie towaru na rynek od uzyskania zezwolenia ogranicza dostęp towarów do rynków państw członkowskich i jest traktowany jako środek o skutku równoważnym. Jednakże zostało to zupełnie zlekceważone, gdyż organ stwierdził, że "Trybunał Sprawiedliwości dopuścił jednak możliwość stosowania takich systemów pod pewnymi warunkami..., które spełnia system wydawania zezwoleń ustanowiony w ustawie o nawozach i nawożeniu". W ocenie skarżącej, wniosek jest arbitralny, nie wypływa z argumentów przedstawionych przez organ. Organ nie analizuje zasady proporcjonalności, która jest zasadą ogólną prawa europejskiego i stanowi najważniejszy element testu dopuszczalności ograniczeń w swobodnym przepływie towarów.

Strona skarżąca kwestionuje jakoby zasada domniemania konstytucyjności była kluczową w sprawie, wskazała, że organ nie odniósł się w sposób merytoryczny do stanowiska strony wskazującego na wątpliwości konstytucyjne ustawy o nawozach. Stwierdziła, iż wystarczyłoby rozważyć możliwość dokonania interpretacji spornej części ustawy w świetle Konstytucji, a w konsekwencji zastosować bezpośrednio konstytucję zgodnie z jej art. 8 ust. 2, który jednoznacznie stwierdza, że przepisy konstytucji są bezpośrednio stosowane. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że konstytucja nie odgrywa w sprawie żadnej roli, wskazując, iż identyczny sposób argumentacji i zawężanie przez organy perspektywy normatywnej spotkały się ze zdecydowanym odrzuceniem i krytyką przez Trybunał Sprawiedliwości i były przyczyną obowiązku Państwa Polskiego wypłaty kwot nienależnie pobieranych od osób sprowadzających samochody w drodze tzw. nabycia wspólnotowego.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja oparta jest na wybiórczym, nieprawidłowym, selektywnie i jednostronnie korzystnym dla organu administracyjnego odczytaniu prawa, bez jakiegokolwiek rzeczowego odniesienia się do konsekwentnie zgłaszanej przez stronę argumentacji. Regulacja prawna, na podstawie której wydana została zaskarżona decyzja jest błędna zarówno z perspektywy konstytucyjnej i europejskiej.

Uzasadniając wniosek o wystąpienie z pytaniami do Trybunału Konstytucyjnego wskazano, iż zdaniem skarżącej istnieją podstawy do przyjęcia, że przepisy ustawy, na których oparta została zaskarżona decyzja, są niezgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 2, art. 20, 22, i 32 art. 31 ust. 3. Znana orzecznictwu TK argumentacja z "szumu informacyjnego", niestaranności i nadmiernej intensywności ingerencji w sferę autonomii jednostki, mają szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ ustawodawca właśnie w ten sposób działał w przypadku ustawy o nawozach. Interpretacja pojęcia "wolność działalności gospodarczej" musi być dokonana w duchu prawa europejskiego, co w konsekwencji wyklucza możliwość uznania za mieszczące się w swobodzie regulacyjnej ustawodawcy takich postanowień ustawowych, które jawnie przeczą wiążącym Polskę zobowiązaniom międzynarodowym. Europejska wykładnia terminu "wolność gospodarcza" musi dyskwalifikować takie rozumienie i interpretację, które skutkowałyby tolerowaniem w polskim prawie zjawiska dyskryminacji a reborus, godzące w polskie podmioty gospodarcze.

Odnośnie zawieszenia postępowania i wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości wskazano, iż cel ustawy o nawozach jakim jest ochrona zdrowia i środowiska, jest przez polskiego ustawodawcę realizowany w sposób niekonsekwentny i sprzeczny, bowiem zagrożeniem dla tych wartości powinien być sam produkt, a nie kto go produkuje (producent krajowy czy zagraniczny). W ocenie skarżącego absurdalna jest metodologia, według której produkt polskiego producenta jest poddawany warunkom, ograniczeniom, kryteriom jakościowym a ten sam produkt pochodzący z zagranicy nie. Nadto skarżący wskazał, roboczą propozycję przykładowych pytań do TS.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż strona w toku postępowania administracyjnego, a także w treści skargi nie zarzuca organowi błędnego zastosowania ustawy o nawozach i nawożeniu, a jedynie nieprawidłową ocenę zgodności w/w ustawy z Konstytucja RP oraz prawem unijnym. Organ odwoławczy wskazał, iż regulacje unijne stanowiły podstawę orzekania w niniejszej sprawie, nadto wskazał, iż chybiony jest zarzut naruszenia zasady praworządności, art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Traktatu Akcesyjnego poprzez niestosowanie prawa unijnego jako integralnej części polskiego porządku prawnego. Odnosząc się do ewentualnego naruszenia art. 34, art. 35 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej organ wskazał, iż szczegółowe uzasadnienie zgodności wydanej decyzji z prawem unijnym, w szczególności ze swobodą przepływu osób znalazło się w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, iż przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu nie naruszają zasady swobodnego przepływu towarów. Organ wskazał, iż dokonał analizy obu aspektów zasady proporcjonalności. W świetle przytoczonego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia (oparcia się na doktrynie wymogów koniecznych), zdaniem organu, ustalenie, czy mamy do czynienia z sytuacją czysto wewnętrzną czy w sprawie znajduje się element transgraniczny (fakt, iż udziałowcem w skarżącej spółce jest podmiot zagraniczny nie ma znaczenia). Organ stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, iż treść preambuły nie ma przymiotu normatywności, bowiem preambuła stanowi integralny element aktu prawnego i ma taką samą moc prawna, tj. jest prawnie wiążącą. Nadto organ zwrócił uwagę na specyfikę unijnych aktów prawnych, których preambuły zawierają konkretne nakazy i zakazy, które odbiegają od typowych zapisów preambuł m. in. w konstytucjach, czy aktach międzynarodowych. W tych ostatnich preambuły mają charakter deklaratoryjny i programowy, stąd traktowane są raczej jako wskazówki interpretacyjne. Unijny ustawodawca wpisuje zaś w preambuły treści, z których można wywieść normy prawne. Organ wskazał, iż preambuła rozporządzenia nr 764/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady ma charakter normatywny, z którego można wywieźć treści prawnie wiążące. Nadto organ wskazał, iż ustawa o nawozach i nawożeniu nie ustanawia szczegółowych zasad dotyczących składu, klasyfikacji, czy pakowania nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin. Ustanawia ogólny wymóg przebadania danego środka wspomagającego uprawę roślin pod kątem jego przydatności dla danego rodzaju roślin oraz pod kątem bezpieczeństwa dla ludzi, zwierząt oraz środowiska. Odnosząc się do szeregu zarzutów dotyczących niekonstytucyjności ustawy o nawozach i nawożeniu, organ odwoławczy wskazał, iż przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroką argumentację opierając się na przepisach ustrojowych oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ukazując, że nie jest on uprawniony do powyższej analizy. Główny Inspektor stwierdził, iż zarzuty niezgodności procesu tworzenia oraz wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, a także przepisów w/w ustawy dotyczących wysokości i sposobu obliczania opłaty sankcyjnej z art. 22, art. 32, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, nie mogą zostać rozpatrzone. Nadto organ wskazał, iż nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia Konstytucji RP, bowiem odniósł się do nich poprzez wskazanie organu właściwego do dokonania oceny zgodności ustawy o nawozach i nawożeniu z Konstytucja RP. Odnosząc się do niewłaściwej interpretacji pojęcia "kwota należna", organ wskazał, że nie jest zasadne twierdzenie strony, iż wskazane określenie należy interpretować jako "kwotę należną przedsiębiorcy". Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie z przedmiotowej wartości podatku VAT dokonałby stosownych zapisów w treści ustawy. Bardziej naturalna wydaje się bowiem interpretacja, iż "kwota należna" odnosi się do kwoty należnej za nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin. Kwota należna za produkt obejmuje zaś podatek VAT, który jest przez przedsiębiorcę "przerzucany" na konsumenta. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia terminu na wycofanie środka wspomagającego uprawę roślin z obrotu, organ podkreślił, iż w wyniku przedłużającego się postępowania administracyjnego związanego z ponownym rozpatrzeniem sprawy skarżący mógł podjąć działania przygotowawcze do wycofania zakwestionowanego podłoża z obrotu. Nadto organ wskazał, iż zaskarżona decyzja jest decyzją nową i organ nie jest zobowiązany powtarzać rozwiązań zawartych w decyzji uchylonej przez organ odwoławczy. Przepisy ustawowe nie określają terminu wycofania środków wspomagających uprawę roślin z obrotu, wobec czego przepisy nakładają na organ obowiązek określenie tego terminu. W ocenie organu wskazany termin miesięczny jest wystarczający.

Organ wskazał, iż nie jest zasadne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie i przekazanie na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, ani pytań do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów materialnych, została prawidłowo uzasadniona, strona miała czynny udział w postępowaniu, nadto decyzja nie narusza interesu publicznego, ani słusznego interesu obywateli i odpowiada prawu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Główny Inspektor wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję z [...] czerwca 2012 r. Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, którą po rozpatrzeniu odwołania strony – H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą sprzedaż środka wspomagającego uprawę roślin za niezgodną z warunkami ustawy nawozach i nawożeniu, ustalono termin wycofania tego produktu z obrotu oraz nałożono opłatę sankcyjną w kwocie 526.358,95 zł.

Skarżący zarzucił decyzji Głównego Inspektora naruszenie przede wszystkim przepisów prawa materialnego, tak krajowego, a w szczególności 1) art. 32 i 31 ust. 3 Konstytucji RP (usankcjonowanie dyskryminacji odwrotnej) 2) art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji (ustalenie wysokości opłaty sanacyjnej bez próby miarkowania) 3) art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji (automatyzm nakazu wycofania towarów z obrotu) - we wszystkich zarzutach w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji (nakaz stosowania przepisów Konstytucji bezpośrednio), jak i unijnego, tj. 4) art. 34, 35 i 49 Traktatu o funkcjonowaniu UE w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 i art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Traktatu akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 9 Konstytucji RP (odmowa wzięcia pod uwagę wpływu jaki restrykcyjne i zagrażające egzystencji gospodarczej podmiotu wymogi natury formalnej i represyjnej w postaci kontroli, inspekcji, obowiązku zasięgnięcia opinii i w końcu sankcji w postaci tzw. opłaty sankcyjnej mają na swobodny przepływ towarów), 5) art. 8 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady w przedmiocie obowiązku dostarczania informacji w zakresie technicznych standardów i regulacji (brak rozważenia przez organ charakteru przepisów ustawy o nawozach i przepisów wykonawczych, połączony z brakiem ich notyfikacji), 6) art. 2 rozporządzenia 764/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 lipca 2008 r. określającego procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych wobec produktów wprowadzonych zgodnie z prawem w innym państwie członkowskim (poprzez jego niezastosowanie w sprawie), a także przepisów postępowania, tzn. 7) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dowolność w zakresie: a) interpretacji terminu "kwota należna", b) ustalenia terminu wycofania wprowadzonych do obrotu środków, c) dowolne przyjęcie, że sprawa ma charakter "czysto wewnętrzny".

Oczyszczając niejako przedpole należy na wstępie odnieść się do wniosków skarżącej o:

- zawieszenie postępowania i przekazanie pytań do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji z Konstytucją (na podstawie art. 193 Konstytucji RP)

- zawieszenie postępowania i przekazanie pytań Trybunałowi Sprawiedliwości (ETS) w przedmiocie interpretacji właściwego prawa europejskiego (na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej),

- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Ten ostatni wniosek należy uznać za bezprzedmiotowy, gdyż postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Główny Inspektor wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji.

Natomiast wnioski skarżącej o zawieszenie postępowania oraz przekazanie stosownych (o wskazanej wyżej treści) pytań do Trybunału Konstytucyjnego oraz do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Sąd oddalił z następujących powodów.

I tak, kwestii wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do ETS dotyczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt 1605/10, którego przedmiot jest co prawda inny (gry hazardowe), ale aktualność zachowują ustalenia dotyczące zasad i zakresu wystąpień do ETS.

Mianowicie, w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Sąd zwrócił uwagę, że "...w postępowaniu sądowo-administracyjnym ocena zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego może nastąpić tylko w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Sądu (...) przepisy ustawy o grach hazardowych nie są niezgodne z przepisami praw wspólnotowego. Należy przy tym podkreślić, iż sąd ograniczył się w analizie zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego tylko w takim zakresie jakim dotyczą danej sprawy. Ewentualne pytanie prejudycjalne może bowiem być sformułowane tylko w takim przypadku, gdy jest to niezbędne do wydania wyroku. Zatem Sąd orzekający w konkretnej sprawie nie jest uprawniony do oceny zgodności z przepisami prawa wspólnotowego całej ustawy. Podobnie w odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia obowiązku notyfikacji Sąd mógłby odmówić zastosowania tylko tych przepisów ustawy, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, nie ma zaś uprawnień do derogacji całej ustawy o grach hazardowych z porządku prawnego."

Mając zatem na uwadze fakt, iż w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję stwierdzającą sprzedaż środka wspomagającego uprawę roślin za niezgodną z warunkami ustawy nawozach i nawożeniu, ustalono termin wycofania tego produktu z obrotu oraz nałożono opłatę sankcyjną w odpowiedniej kwocie, Sąd ograniczył analizę przedmiotowych przepisów tylko do kwestii związanych z zasadami wprowadzania do obrotu środków wspomagających uprawę roślin, przyjętych w nowej ustawie z 2007 r. Co do tych zasad Sąd, w zakresie niezbędnym do wydania wyroku, nie ma wątpliwości.

Pytanie prejudycjalne sformułowane być może tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wydania wyroku. Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się takiej potrzeby.

Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, to na autorze projektu ustawy, czyli na ministrze właściwym do spraw rolnictwa i rozwoju wsi ciążył obowiązek stwierdzenia czy dany projekt aktu normatywnego podlega notyfikacji. Stosownie bowiem do art. 38a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) minister kierujący określonym działem uczestniczy w krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych, a w szczególności jest obowiązany do niezwłocznego przekazania aktów prawnych i projektów aktów prawnych objętych tym systemem do koordynatora krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w celu dokonania ich notyfikacji Komisji Europejskiej oraz do odnoszenia się podczas prac nad notyfikowanymi projektami aktów prawnych do stanowisk zgłoszonych przez Komisję Europejską lub państwa członkowskie Unii Europejskiej, a także do opracowywania stanowisk do projektów aktów prawnych notyfikowanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Tak więc fakt, że inicjatywa w sprawie notyfikacji należała do ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz to, że ustawa o grach hazardowych nie została skierowana do procesu notyfikacji daje podstawę do przyjęcia, że właściwe organy odpowiedzialne za ten proces stwierdziły brak zapisów technicznych w przedmiotowym akcie prawnym.

Podkreślenia wymaga również, że strona skarżąca w niniejszej sprawie " nie kwestionuje wyłącznie samego faktu obowiązku ubiegania się o zezwolenie, ale warunki jakościowe i dotyczące używania, które musza być spełnione zanim produkt zostanie dopuszczony do obrotu. Strona nie twierdzi, że notyfikacji podlega przepis nakazujący uzyskać zezwolenie, ale regulacja krajowa na poziomie ustawy i rozporządzenia, która określa jakie warunki musi spełnić produkt i w jaki sposób ma być używany, którymi kieruje się organ. Przepisy te są przepisami technicznymi w rozumieniu prawa europejskiego i powinny być notyfikowane."

W powyższych stwierdzeniach strony na uwagę zasługują trzy kwestie.

Po pierwsze, strona nie kwestionuje obowiązku obiegania się o pozwolenie, chociaż organ stwierdził, że system uzależniający wprowadzenie towaru na rynek od uzyskania zezwolenia ogranicza dostęp towarów do rynków państw członkowskich i jest traktowany jako środek o skutku równoważnym. Jednakże organ stwierdził, że "Trybunał Sprawiedliwości dopuścił jednak możliwość stosowania takich systemów pod pewnymi warunkami..., które spełnia system wydawania zezwoleń ustanowiony w ustawie o nawozach i nawożeniu". Sąd podziela to stanowisko, gdyż w świetle tiertu 12 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 764/2008, który w ocenie Sądu ma charakter normatywny, wynika rzeczywiście, iż wymóg uprzedniego uzyskania zezwolenia nie jest przepisem technicznym, a jedynie odmowa wydania zezwolenia na jego podstawie powinna być traktowana jako wymagająca zastosowanie procedury określonej w przedmiotowym rozporządzeniu. Przepis ten stanowi bowiem wprost: "(12) Wymóg uprzedniego wydania zezwolenia w celu wprowadzenia produktu na rynek nie powinien jako taki stanowić przepisu technicznego w rozumieniu niniejszego rozporządzenia, a decyzja o wykluczeniu lub usunięciu produktu z rynku wyłącznie dlatego, że uprzednio nie wydano względem niego ważnego zezwolenia, nie powinna stanowić decyzji, do której zastosowanie ma niniejsze rozporządzenie. Jednak w przypadku gdy złożono wniosek o obowiązkowe uprzednie wydanie zezwolenia dotyczącego danego produktu, wszelkie planowane decyzje o odrzuceniu tego wniosku na postawie przepisu technicznego należy podejmować zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, tak by wnioskodawca mógł skorzystać z ochrony proceduralnej przewidzianej w niniejszym rozporządzeniu."

Nadto należy uznać za prawidłowe uznanie przez Głównego Inspektora – z powołaniem się na orzeczenie ETS w sprawie Cassis de Dijon - że ochrona środowiska stanowi jeden z podstawowych celów Wspólnoty i w związku z tym należy zaliczyć go do jednego z wymogów nadrzędnych, to jest wymogów niewymienionych w art. 36 TFEU, ale które w równym stopniu uzasadniają wprowadzenie środków o skutku równoważnym.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zaskarżoną decyzją art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 764/2008, określającym zakres zastosowania tegoż rozporządzenia; należy przy tym wskazać, że zgodnie z tym przepisem rozporządzenie ma zastosowanie do decyzji administracyjnych skierowanych do podmiotów gospodarczych, podjętych lub planowanych na podstawie przepisu technicznego, co nie zostało w sprawie jednoznacznie udowodnione (por. niżej).

Po drugie, należy zauważyć, że zarzut skarżącego dotyczący braku notyfikacji – z racji technicznego charakteru przepisów – dotyczy w ocenie strony skarżącej "regulacji krajowej na poziomie ustawy i rozporządzenia". Jest to więc objęcie jednym zarzutem dwóch aktów prawnych, które z racji pozycji w hierarchii źródeł prawa nawet powinny mieć różny stopień ogólności i charakter zamieszczonych w nich przepisów. W związku z tym należy zgodzić się z organem, że ustawa o nawozach i nawożeniu nie ustanawia szczegółowych zasad dotyczących składu, klasyfikacji, czy pakowania nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin. Ustanawia ogólny wymóg przebadania danego środka wspomagającego uprawę roślin pod kątem jego przydatności dla danego rodzaju roślin oraz pod kątem bezpieczeństwa dla ludzi, zwierząt oraz środowiska. Tym samym trudno uznać samą ustawę z 2007 r. o nawozach i nawożeniu za akt o charakterze technicznym, wymagający notyfikacji. Natomiast kwestia charakteru rozporządzenia wykonawczego z 2008 r. stanowi już inne zagadnienie – tym bardziej, że nie powołano tego aktu w podstawie prawnej i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po trzecie, odnosząc się do kwestii charakteru przepisów samej ustawy z 2007 r. o nawozach i nawożeniu warto przywołać wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 19 lipca 2012 r. (w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11) z wniosków F. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., F. Sp. z o.o. przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w [...], dotyczący co prawda innego przedmiotu (gier hazardowych), ale również wydanego na podstawie powołanej przez skarżącą dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34 w przedmiocie obowiązku dostarczania informacji w zakresie technicznych standardów i regulacji, mającego – w ocenie Sądu – zastosowanie ogólniejsze. Otóż w konkluzji tego wyroku (pkt 40) stwierdzono, co następuje: "40. W świetle powyższych rozważań na postawione pytania trzeba odpowiedzieć, iż art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego."

Otóż Sąd (tzn. sąd krajowy) nie widzi potrzeby rozstrzygania tej kwestii w niniejszej sprawie.

W konsekwencji Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku strony skarżącej zgłoszonego w rozpatrywanej sprawie o wystąpienie do ETS z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym obowiązku notyfikacyjnego, skutków prawnych uchybienia takiemu obowiązkowi przez RP oraz ustalenia zakresu obowiązków krajowej administracji publicznej w tym zakresie, gdyż:

- po pierwsze – również w rozpatrywanej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że zakres wnioskowanego pytania prejudycjalnego daleko wykracza poza zakres, w jakim przepisy te (tzn. przepisy ustawy 2007 r. o nawozach i nawożeniu) dotyczą rozpoznawanej sprawy.

- po wtóre – zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W komentarzach (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, str. 197, który odwołuję się do poglądu T. Wosia, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 195) stwierdza się, że: "Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś – przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zachowuje aktualność stwierdzenie, że dla sądu skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności." Oznacza to w rezultacie, że – co znów już stwierdzono – że przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd jest wyłącznie zaskarżona decyzja, a nie "...badanie prawidłowości procesu legislacyjnego pod kątem jego zgodności z zasadami i przepisami prawa Unii Europejskiej", a w szczególności – wymogu notyfikacji.

W związku z powyższym podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia – w rozpatrywanej tutaj, konkretnej, co trzeba z całym naciskiem podkreślić, sprawie - przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia w oparciu o akt prawny, który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany przez organ nieobowiązujący i co skutkować powinno odmową jego zastosowania, należy uznać za chybiony. W szczególności Sąd nie aprobuje tezy zgłoszonej przez stroną skarżącą, że: przepis krajowy sprzeczny z prawem unijnym automatycznie przestaje znajdować zastosowanie, w zakresie w jakim narusza zasady unijne. W rezultacie, wszystkie organy krajowe zobowiązane są stosować normy unijne, a nie krajowe. W ocenie Sądu nie ma tutaj żadnego automatyzmu.

Podobnie chybiony jest podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.

Odnosząc się do tego zarzutu, niezależnie od uznania za prawidłową argumentacji podniesionej w tej kwestii przez organ odwoławczy, Sąd z całą stanowczością sprzeciwia się przedstawionej przez stronę skarżącą interpretacji zasady prymatu prawa europejskiego. Przyjęcie wykładni tej zasady w kształcie przedstawionym przez stronę skarżącą prowadzi bowiem w istocie do przekreślenia pewności i trwałości systemu prawnego Państwa.

Przepis art. 91 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 3 Konstytucji, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Na tle tych przepisów należy przyjąć, że zasada prymatu (pierwszeństwa) prawa unijnego przed prawem wewnętrznym państw członkowskich reguluje postępowanie w sytuacjach, w których dochodzi do konfliktu pomiędzy normą prawa krajowego a przepisem unijnym. W takich okolicznościach przepis unijny ma pierwszeństwo przed normą krajową. Należy wyraźnie podkreślić, że chodzi tu wyłącznie o pierwszeństwo w stosowaniu. Istnienie w prawie krajowym przepisu sprzecznego z normą unijną nie powoduje więc automatycznej nieważności przepisu krajowego.

Częścią polskiego porządku prawnego wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej na mocy Traktatu Europejskiego z dnia 16 kwietnia 2003 r. stało się prawo Unii Europejskiej. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 91 ust. 3 Konstytucji w przypadku, gdy następuje kolizja między stosowanym bezpośrednio prawem organizacji międzynarodowej a prawem krajowym pierwszeństwo ma to pierwsze, a prawo krajowe nie jest stosowane w danej sprawie.

Prawo Unii Europejskiej jest stosowane bezpośrednio i w razie kolizji z prawem polskim ma pierwszeństwo.

Dodatkowo należy wskazać, iż organy stosujące prawo są obowiązane w każdej sprawie, w tym sprawie administracyjnej stosować prawo europejskie. Zasadne jest zatem żądanie strony, aby organ wziął pod uwagę treść Traktatu, choć – w ocenie Sądu – akurat przytoczone w tej sprawie przepisy nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Należy też zauważyć, iż sposób postępowania w przypadku naruszenia przepisów traktatowych określa najpierw – i przede wszystkim - art. 258 Traktatu (dawny art. 226 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010), zgodnie z którym "Jeśli Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej" .

Z powyższego jednoznacznie wynika możliwość dyscyplinowania państw członkowskich do respektowania zapisów traktatowych, co jednak musi nastąpić z inicjatywy Komisji Europejskiej. Z kolei organy administracji zobligowane są do ustalenia obowiązywania normy prawnej, stwierdzenia przede wszystkim czy konkretna norma prawna weszła w życie oraz czy nie została w okresie jej stosowania formalnie derogowana.

Z przepisów Konstytucji RP wynika również, iż obowiązek poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego ciąży na obywatelach tak długo, jak długo prawo to nie utraciło mocy obowiązującej z punktu widzenia kształtowania ich indywidualnych i konkretnych praw i obowiązków. Nie mogą oni zatem odmówić jego przestrzegania tylko ze względu na powzięcie wątpliwości co do zgodności tego przepisu z prawem unijnym. Odpowiednio także i organy władzy wykonawczej nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania przepisów dopóki uprawnione do tego organy nie stwierdzą niezgodności danego aktu prawnego czy to z Konstytucją czy też z aktami prawa unijnego.

Kwestia, o której wyżej mowa, ma podstawowe znaczenie dla konstrukcji państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż dotyczy podstaw prawnych działania państwa.

W tym miejscu celowe jest odwołanie się do art. 188 Konstytucji RP, zgodnie z którym Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:

- zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

- zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

- zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

- zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,

- skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1.

Analogiczne zapisy zawiera przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; zgodnie z tym przepisem Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji.

Zgodnie z art. 10 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

Jak z powyższego wynika, organem upoważnionym do oceny zgodności zapisów ustawy z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, władza sądownicza nie powinna przynależeć do władzy wykonawczej.

Zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zapis ten został powtórzony w art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Zasada legalizmu wyrażona w powyższych przepisach zakazuje organom administracji działania, które nie jest wprost zastrzeżone dla tych organów. Mogą one i są jednocześnie zobowiązane do działania w granicach określonych w odpowiednich przepisach kompetencyjnych– m.in. w odpowiednich przepisach ustawy o nawozach i nawożeniu.

Wśród przyznanych Głównemu Inspektorowi zadań nie ma oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Na mocy zasady legalizmu przytoczonej powyżej nie jest możliwe dokonanie w/w oceny na potrzeby niniejszej sprawy.

Przepis art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Z powyższego przepisy wynika, iż sądy mogą zadawać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne – o ile, co już wyżej podkreślano – jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Organom administracji kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane.

Główny Inspektor nie jest zatem uprawniony do oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o grach hazardowych.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jeżeli Trybunał postanowi, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego nastąpić ma po dniu ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego niezgodność z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, w orzeczeniu określa się termin utraty mocy obowiązującej tego aktu.

Treść powyższego przepisu nakazuje traktować przepisy ustawowe do czasu ogłoszenia orzeczenia lub upływu wyznaczonego w orzeczeniu terminu jako obowiązujące. Nie jest zatem możliwe uznanie przepisów ustawowych uchwalonych przez demokratycznie wybrany parlament, zgodnie z procesem legislacyjnym, za nieobowiązujące. Organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania przepisów, które nie zostały usunięte z porządku prawnego, czy to na mocy przepisu prawnego, czy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Nawet najdalej idące orzecznictwo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt: K 8/07) powołując się na bezpośrednie stosowanie Konstytucji zezwala na niestosowanie przepisów ustawowych jedynie w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok usuwający przepisy ustawowe z porządku prawnego, mimo, iż z formalnego punktu widzenia utracą one moc dopiero z chwilą ich opublikowania w Dzienniku Ustaw.

Nie jest zatem możliwe niestosowanie przepisów, co do których postępowanie w przedmiocie ich niekonstytucyjności nie zostało w ogóle wszczęte.

W konsekwencji należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie miało przede wszystkim zastosowanie prawo krajowe, tj. w szczególności przepisy ustawy z 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja dotyczy środków wspomagających uprawę roślin "[...]". Pojęcie tego rodzaju środków definiuje w art. 2 pkt 10 ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu stwierdzając, że środki wspomagające uprawę roślin to środki poprawiające właściwości gleby, stymulatory wzrostu i podłoża do upraw. Charakter wspomnianego środka nie jest sporny między stronami postępowania. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wprost uznał, posiłkując się opinią biegłego, że "[...]" jest podłożem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, stąd jako środek wspomagający uprawę roślin wymaga uzyskania pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed wprowadzaniem go do obrotu.

Przypomnieć tu jeszcze trzeba, że biegły - Instytut Ogrodnictwa w swej opinii wskazał, że wspomniany środek jest typowym podłożem przeznaczonym do uprawy roślin, a w świetle obowiązujących przepisów podłoże wprowadzone do obrotu pod nazwą "[...]" jest środkiem wspomagającym uprawę roślin – podłożem do upraw i podlega przepisom ustawy o nawozach i nawożeniu.

Nadto Główny Inspektor wskazał, iż analogiczne stanowisko prezentuje Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 19725 w sprawie doprecyzowanie ustawy o nawozach i nawożeniu, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz sytuacji prawnej producentów substratów torfowych w Polsce). Dodatkowo wskazał, iż produkt "[...]" został zakwalifikowany jako środek wspomagający uprawę roślin przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wpisany do rejestru pozwoleń środków wspomagających uprawę roślin dopuszczonych do obrotu pod numerem 153.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, produkcję w/w podłoża rozpoczęto w [...] 2005 r. - opakowania 20 l oraz w [...] 2006 r. - opakowania 50 l. Nadto wyjaśniono, że produkcję przedmiotowego podłoża zakończono: w zakładzie [...] - w dniu [...] maja 2009 r., w zakładzie [...] - w dniu [...] listopada 2009 r., w zakładzie [...] - w dniu [...] maja 2009 r.

Reasumując, w toku kontroli ustalono, iż spółka wprowadziła do obrotu w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] grudnia 2009 r. [...] m3 "[...]" o wartości 518.336,60 zł (brutto).

Powołane wyżej daty to: data wejścia w życie ustawy z 2007 r. o nawozach i nawożeniu (15 listopada 2008 r.), która wprowadziła obowiązek posiadania pozwolenia na wprowadzanie do obrotu – obok nawozów – również środków wspomagających uprawę roślin (art. 4 ust. 1 ustawy); od tej daty organ traktował wprowadzanie tego rodzaju środków do obrotu bez pozwolenia jako naruszenie przepisów ustawy, oraz data zawiadomienia skarżącej o zamiarze wszczęcia kontroli (9 listopada 2009 r.).

Strona podniosła, że produkty zakwestionowane w toku kontroli były wyprodukowane przed datą wejścia w życie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu z roku 2007.

Organ nie zajął stanowiska wobec podniesionego przez stronę zarzutu. Jest to, w ocenie Sądu, o tyle zrozumiałe, że ustawa z 2007 r. wymaga (od daty jej wejścia w życie, tj. od 15 listopada 2008 r.) pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin, nie wspominając o dacie ich wyprodukowania. Oznacza to, że w rozumieniu wspomnianej ustawy data wyprodukowania nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin nie ma znaczenia prawnego, które ustawa przypisuje czynności wprowadzenia w/w produktów do obrotu, wymagając posiadania stosownego pozwolenia na tę czynność (art. 4 ust. 1) oraz sankcjonując wprowadzenie do obrotu nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub 5 (tzn. nie spełniających wymagań określonych dla środków wyprodukowanych w kraju lub w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub Republice Turcji lub w innym państwie członkowskim EFTA). Dlatego też zarzut strony skarżącej, iż cel ustawy o nawozach jakim jest ochrona zdrowia i środowiska, jest przez polskiego ustawodawcę realizowany w sposób niekonsekwentny i sprzeczny, bowiem zagrożeniem dla tych wartości powinien być sam produkt, a nie kto go produkuje (producent krajowy czy zagraniczny), jest, w ocenie Sądu, niezasadny, gdyż ustawa nakierowana jest nie na kontrolę produkcji, lecz przyjmuje jako podstawę czynność wprowadzania produktu do obrotu.

Sankcja w takim przypadku jest równoznaczna z obowiązkiem wycofania tego rodzaju środków z obrotu, na własny koszt, oraz obowiązkiem wniesienia opłaty sanacyjnej stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin, a w przypadku innej formy zbycia tych środków - 100 % wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub którą mógłby uzyskać za wprowadzone do obrotu środki wspomagające uprawę roślin (art. 37 ust 1 pkt. 2 ustawy). Nałożenie tych sankcji następuje na podstawie decyzji inspektora, właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego do obrotu środek wspomagający uprawę roślin, w której stwierdza wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub 5 oraz określa termin jego wycofania z obrotu, ilość wprowadzonego do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin oraz wysokość opłaty sankcyjnej, o której wyżej mowa (art. 37 ust. 2 ustawy).

Ustawa z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991, z 2004 r. Nr 91, poz. 876 oraz z 2005 r. Nr 167, poz. 1399 i Nr 249, poz. 2103). odnosiła się wyłącznie do nawozów. Zgodnie z art. 1 ten akt prawny regulował sprawy:

1) wprowadzania do obrotu nawozów w zakresie nieuregulowanym w przepisach Unii Europejskiej,

2) zadań i właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wprowadzania do obrotu nawozów na podstawie przepisów Unii Europejskiej w sprawie nawozów),

3) stosowania nawozów,

4) zapobiegania zagrożeniom dla ludzi i zwierząt oraz dla środowiska, które mogą powstać w wyniku przewozu, przechowywania i stosowania nawozów,

5) agrochemicznej obsługi rolnictwa.

Ustawa z 2000 r. o nawozach nie używała w ogóle (i nie definiowała w przepisach zawierających definicje ustawowe) pojęcia "środka wspomagającego uprawę roślin", co potwierdza tezę, że pod rządami tej ustawy wyroby w postaci substratów torfowych nie podlegały reglamentacji administracyjnej, a co za tym idzie – ich wprowadzanie do obrotu nie wymagało pozwolenia. Jak stwierdzono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1278/10, LEX nr 759540, "Chociaż ustawa z 2000 r. o nawozach i nawożeniu nie obejmowała swym działaniem środków wspomagania roślin, to w czasie jej obowiązywania środki te były produkowane i wprowadzane do obrotu bez pozwolenia. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wprowadzono dopiero ustawą z 2007 r. o nawozach i nawożeniu."

Również przepisy wykonawcze do ustawy z 2000 r. o nawozach i nawożeniu, a w szczególności rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 października 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2004 r. Nr 236, poz. 2369), bezpośrednio odnoszące się do rozpatrywanych tu kwestii, miało za przedmiot wyłącznie nawozy, nie wyróżniając kategorii środków wspomagających uprawę roślin.

Zakres przedmiotowy objęty ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu został poszerzony o środki wspomagające uprawę roślin. Zgodnie z art. 1 tej ustawy reguluje ona warunki i tryb wprowadzania do obrotu zarówno nawozów, jaki środków wspomagających uprawę roślin. Ustawa została opublikowana w Dz.U. z dnia 14 sierpnia 2007 r. i weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 15 listopada 2007 r.

W rozdziale 9 ustawy z 2007 r., zawierającym m.in. przepisy przejściowe i końcowe, zamieszczono dwa istotne dla rozpatrywanej sprawy artykuły: 48 i 51.

Pierwszy z powołanych przepisów, tj. art. 48 ustawy stanowi, że:

"Art. 48. 1. Producenci, importerzy lub inne podmioty wprowadzające do obrotu środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, występują, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, do ministra właściwego do spraw rolnictwa z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tych środków.

2. Środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, co do których nie wystąpiono z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, wycofuje z obrotu producent, importer albo inny podmiot, który wprowadził je do obrotu, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

3. Jeżeli po złożeniu wniosku, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rolnictwa odmówi wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, środek ten wycofuje z obrotu producent, importer albo inny podmiot, który wprowadził go do obrotu, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o odmowie wydania pozwolenia stała się ostateczna."

Dla rozpatrywanej tu sprawy istotne znaczenie miał zwłaszcza ust. 1 powołanego przepisu, regulujący sytuację m.in. podmiotów wprowadzających do obrotu środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, a więc sytuację tożsamą z sytuacją H. Sp. z o.o. z siedzibą w P., wobec której to spółki stwierdzono wprowadzenie do obrotu - sprzedaży środka wspomagającego uprawę roślin "[...] " w ilości łącznej 3.292,77 m3 niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, tj. bez wymaganego przepisami pozwolenia na wprowadzenie do obrotu w/w środka wspomagającego uprawę roślin wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przypomnieć tu wypada, że zgodnie ze wspomnianym przepisem, mającym charakter typowego przepisu przejściowego, związanego z objęciem reglamentacją przez ustawę z 2007 r. produktu, który dotychczas nie podlegał regulacji prawnej, podmioty takie jak m.in. spółka H. występują, a więc – mają obowiązek wystąpić, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, do ministra właściwego do spraw rolnictwa z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tych środków.

W przypadku braku takiego wystąpienia środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, wycofuje z obrotu producent, importer albo inny podmiot, który wprowadził je do obrotu, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli w takim samym terminie jaki przewidziano dla złożenia wniosku o wydanie pozwolenia.

Sytuacja przewidziana w ust. 3 powołanego przepisu nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż minister właściwy do spraw rolnictwa wydał pozwolenie na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin - "[...] ".

Art. 51 ustawy z 2007 r. stwierdza natomiast, że dotychczasowe przepisy ustawy (wydane na podstawie art. 9, art. 10, art. 10c pkt 3, art. 11a ust. 5, art. 15 i art. 20a ust. 6 ustawy z 2000 r.) zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10, art. 12, art. 18 ust. 7, art. 22 i art. 28 ust. 5 niniejszej ustawy, nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Inaczej mówiąc, przepis ten zobowiązał głównie ministra właściwego do spraw rolnictwa (innych ministrów z nim współdziałających) do wydania przepisów wykonawczych do ustawy w terminie nie przekraczającym dwóch lat od dnia jej wejścia w życie.

Wykonując powyższe upoważnienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał, odnoszące się do rozpatrywanych tutaj spraw, rozporządzenie z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2008 r. Nr 119, poz. 765, z późn. zm.).

Powyższe rozporządzenie określiło, w sposób szczegółowy:

1) jednostki organizacyjne upoważnione do przeprowadzania badań nawozów i środków wspomagających uprawę roślin lub wydawania opinii, o których mowa w pkt 2;

2) szczegółowy zakres badań nawozów i środków wspomagających uprawę roślin, a także elementy, wymienione w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, jakie powinna zawierać opinia o nawozach oraz środkach wspomagających uprawę roślin;

3) szczegółowy zakres dokumentacji dotyczącej nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin;

4) wymagania, jakie ma spełniać treść instrukcji stosowania i przechowywania nawozów, środków poprawiających właściwości gleby i stymulatorów wzrostu;

5) dopuszczalne rodzaje zanieczyszczeń występujących w nawozach i środkach wspomagających uprawę roślin oraz ich wartości;

6) minimalne wymagania jakościowe, jakie powinny spełniać nawozy, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy.

Zakres powyższego rozporządzenia, przynajmniej w odniesieniu do środków wspomagających uprawę roślin, jest zatem zdecydowanie szerszy od zakresu rozporządzenia z 2004 r.

W konsekwencji wyroby w postaci substratów torfowych nie podlegające dotąd reglamentacji administracyjnej z mocy prawa weszły w zasięg przedmiotowy ustawy jako "środki wspomagające uprawę roślin". W tej sytuacji, w ocenie Sądu nie sposób nie zgodzić się ze stroną skarżącą, że w powstałym stanie prawnym, ukształtowanym przecież przez ustawodawcę, na złożenie wniosków o pozwolenie na prowadzenie dotąd niereglamentowanej działalności przedsiębiorcy mieli 3 miesiące, przy czym ustawodawca postawił szereg nowych obowiązków ingerujących w sferę konstytucyjnej autonomii, a wypełnienie tych obowiązków było w praktyce niemożliwe. Obowiązek wystąpienia w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z wnioskiem o wydanie pozwolenia został zagrożony sankcją wycofania z obrotu, a na podstawie samej ustawy przedsiębiorcy nie mogli występować o pozwolenie, gdyż brak było przepisów wykonawczych, które zostały wydane dopiero w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. Rozporządzenie weszło w życie 22 lipca 2008 r., ustawa 15 listopada 2007 r. wobec czego termin na złożenie wniosku o pozwolenie wprowadzenia do obrotu wynosił 3 miesiące. Przedsiębiorcy zostali zobowiązani również do przedstawienia wyników badań i opinii, których przygotowanie zabiera więcej czasu niż 3 miesiące, wobec czego przedsiębiorcy znaleźli się w pułapce zastawionej przez ustawodawcę w rozumieniu, w jakim posługuje się tym terminem Trybunał Konstytucyjny. Skarżąca zwróciła w związku z tym uwagę na niewykonalność przepisów ustawy wymagających uzyskania stosownego zezwolenia. Przepisy wykonawcze do w/w ustawy weszły bowiem w życie dopiero 21 lipca 2008 r., podczas gdy termin na uzyskanie stosowanych badań mijał 14 listopada 2008 r. Producenci mieli więc nieco ponad 3 miesiące na przeprowadzenie całej procedury w sytuacji, gdy samo przeprowadzenie badań wymaga ok. 6 miesięcy.

Należy przy tym przypomnieć, że skarżąca Spółka już w styczniu 2009 r. rozpoczęto procedurę uzyskiwania zezwolenia. Spółka uzyskała wyniki badań potwierdzone przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. oraz planuje zwrócić się o opinię do Instytutu Sadownictwa i Kwiaciarstwa w S..

Przedstawiona sytuacja, będąca w znacznej mierze następstwem nieskoordynowanych działań legislacyjnych, nakazujących uzyskanie stosownego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu wyrobów w postaci substratów torfowych, nie podlegających dotąd reglamentacji administracyjnej, postawiła przedsiębiorców wprowadzających tego rodzaju środki w sytuacji niedopuszczalnego wyboru. Przedsiębiorcy tacy znaleźli się rzeczywiście w pułapce zastawionej przez ustawodawcę w rozumieniu, w jakim posługuje się tym terminem Trybunał Konstytucyjny.

Sytuacja, o której wyżej mowa, jest głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Ma rację organ stwierdzając, że samo wprowadzenie pozwolenia nie jest sprzeczne z prawem unijnym. Jednakże organ ten nie wziął pod uwagę, że sposób wprowadzenia tego wymogu był sprzeczny z podstawowymi zasadami legislacji wymaganymi przez prawo unijne.

Rozpatrując ponownie sprawę organ rozważy ponadto wysokość nałożonej opłaty sankcyjnej oraz termin wycofania przedmiotowego środka z obrotu uwzględniając zarzuty skarżącego, że:

- ustawa z 2007 o nawozach i nawożeniu nie wskazuje terminu do wycofania z obrotu środków, na wprowadzenie których do obrotu nie uzyskano w wyznaczonym terminie pozwolenia, a tym samym trudno uznać, że organ może arbitralnie ustalić, że właściwym terminem będzie termin najkrótszy, tym bardziej że skarżąca spółka podjęła już w styczniu 2009 r. działania przygotowawcze do uzyskania stosownego pozwolenia, a ostatecznie produkt "[...] " został zakwalifikowany jako środek wspomagający uprawę roślin przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wpisany do rejestru pozwoleń środków wspomagających uprawę roślin dopuszczonych do obrotu pod numerem 153;

- uznanie, w ocenie skarżącej, że pod pojęciem "kwota należna za sprzedane środki" należy rozumieć cenę produktu (razem z VAT) w sposób oczywisty narusza wymóg proporcjonalności. Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie wartości brutto jako podstawy wymiaru opłaty sankcyjnej jest równoznaczne z rozszerzającą wykładnią przepisu, podczas gdy wobec redakcji tego przepisu jego interpretacja musi być ścisła, a milczenie ustawodawcy nie może być interpretowane na niekorzyść podmiotu gospodarczego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.