Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1117/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargi kasacyjne
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 10, art. 17 pkt 6 lit. c, pkt 12-14, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. W., M. W., M. U., Z. N., R. N. oraz Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 972/22 w sprawie ze skarg M. U., Z. N., R. N., M. W., K. W. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. – obejmującego obszar miejscowości L. 1. uchyla punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. oddala skargi kasacyjne K. W., M. W., M. U., Z. N., R. N.; 3. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 972/22, po rozpoznaniu skarg M. U., Z. N., R. N., M. W., K. W. oraz Wojewody na uchwałę Rady Gminy W. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. – obejmującego obszar miejscowości L. (dalej plan miejscowy), w uwzględnieniu skargi Wojewody [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (punkt 1 wyroku); skargi M. U., Z. N., R.N.; M. W. i K.W. oddalił (punkt 2 wyroku) oraz zasądził od Gminy W. na rzecz Wojewody [...] zwrot kosztów postępowania (punkt 3 wyroku).

1.2. Sąd Wojewódzki orzekał wskutek przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1752/21, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 652/20 uwzględniający wszystkie trzy skargi i stwierdzający nieważność planu miejscowego w całości.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 15 ust. 2 pkt 1 z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp), w odniesieniu do którego Sąd I instancji stwierdził nieważność: § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "i zabudowy zagrodowej", § 17 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 17 ust. 3 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 8 lit. b, § 17 ust. 3 pkt 13 lit. b oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów MN.

Drugą usprawiedliwioną podstawę kasacyjną stanowiły zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 upzp w zw. z § 10 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej rozporządzenie). Zarzuty te odnoszą się do oceny Sądu I instancji dotyczącej wytyczenia zaskarżoną uchwałą drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach przyjąć należało, że ograniczenie prawa własności uczestników postępowania w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż organ planistyczny wyważył interesy prywatne z interesem publicznym. Rada Gminy W., prowadząc drogę wewnętrzną działką drogową będącą przedmiotem współwłasności i obciążoną służebnością drogową działała w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 upzp) i nie naruszyła art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 upzp. Rada Gminy wykazała bowiem, że projektowana droga pozostaje konieczna dla zapewnienia odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej do obsługi działek sąsiadujących z działkami uczestników postępowania, a proponowane rozwiązanie nie ogranicza prawa własności skarżących w sposób nadmierny i nieproporcjonalny, skoro uwzględnia interesy pozostałych współwłaścicieli działek, zaś inny potencjalny sposób wykorzystania działki nr [...] ogranicza jej aktualny status prawny jako przedmiotu współwłasności z ustanowioną służebnością drogową. Przyjęte rozwiązanie uwzględnia potrzeby komunikacyjne, które dotyczą interesów wielu podmiotów, które to interesy zostały zgłoszone organowi planistycznemu w uwagach zgłoszonych w trakcie procedury planistycznej, a ponadto, co kluczowe, także charakter terenu oraz istniejący stan jego zagospodarowania, w tym także przebieg istniejącego szklaku komunikacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) co do ustalenia stanu faktycznego działki drogowej [...].

Za zasadny uznano także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 ust. 1 upzp w zw. z § 143 oraz kolejnymi wskazanymi przez WSA jako "§ od 82 do 97 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 28). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjmowane w aktualnym orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym zasady techniki prawodawczej określone w ww. rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej.

Za słuszne uznano przyjęcie przez Sąd I instancji, że jeżeli w planie miejscowym wyznacza się działki przeznaczone pod zabudowę, konieczne jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (bezpośrednio, czy też przez drogę wewnętrzną). W świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. § 4 pkt 9 rozporządzenia, plan miejscowy powinien zawierać linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi. Aczkolwiek § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały dopuszcza realizację dróg wewnętrznych nie wskazanych na rysunku planu, to jednakże Sąd I instancji trafnie stwierdził, że żaden z zapisów uchwały nie określa, na jakiej zasadzie miałoby nastąpić połączenie przywołanych wyżej terenów z drogami publicznymi i zaakcentował znaczną odległość ww. jednostek terenowych od wyznaczonych dróg publicznych. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób lokalizacji systemu komunikacji na ww. terenach poprzez dopuszczenie realizacji dróg wewnętrznych nie wskazanych na rysunku planu (§ 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały) sprawia, że zaskarżona uchwała nie zawiera odpowiednich powiązań pomiędzy jej częściami tekstową a graficzną, co narusza wymóg z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Taka dowolność w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego, tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Jednocześnie wskazano, iż Sąd I instancji ponownie oceniając legalność kwestionowanego aktu będzie musiał ocenić, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości czy jedynie w części.

1.3. Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę ponownie uznał, że skarga Wojewody [...] (aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne) zasługuje na uwzględnienie. Skala zaś uchybień jakie stwierdził Sąd, a zarzuca Wojewoda, uzasadniały eliminację skarżonego aktu z obrotu prawnego w całości. Pozostałe skargi, w ocenie Sądu, okazały się bezpodstawne.

Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. orzekając w granicach zaskarżenia rozpoznał i zawarł stanowisko jedynie w zakresie części zarzutów zgłoszonych w skardze organu nadzoru – Wojewody [...]. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie jest zatem ww. wyrokiem związany tylko częściowo. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki w dużej części podzielił pogląd wyrażony w wyroku z 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 652/20, w części niezaskarżonej skargą kasacyjną, a co za tym idzie, w części nierozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1752/21.

Sąd I instancji uznał, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. - obejmujący obszar miejscowości [...] - organ planistyczny dopuścił się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. art. 17 pkt 12 -14 upzp poprzez nienaniesienie w planie miejscowym zmian wynikających z pozytywnego rozpatrzenia uwag przez Wójta Gminy W., a także nieprzekazanie Radzie Gminy wszystkich uwag negatywnie rozpatrzonych przez Wójta. W ocenie Sądu uchybienie to stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu.

Podniesiono nadto, że Rada Gminy W. dopuściła się naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c upzp oraz art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej uogrl) poprzez brak uzyskania tzw. "zgody leśnej" na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Zasadnie organ nadzoru zarzuca, że w toku analizy obszarów objętych zakresem planu stwierdzono tereny oznaczone jako 2ZP, na których występują grunty leśne Ls. Są to obszary, dla których przeznaczenie na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu, której to zgody organ planistyczny nie uzyskał. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych pociąga za sobą nieważność planu w tym zakresie, gdy zachodzi związek pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości w planie pod określone inwestycje, które uniemożliwią i które ograniczą możliwość zagospodarowania nieruchomości w dotychczasowy sposób. Tym samym zapisy planu w zakresie tekstu uchwały - § 31 oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów 2ZP naruszają zapisy art. 17 pkt 6 lit. c upzp oraz art. 7 ust. 2 uogrl.

Za zasadny uznano też wskazany w skardze Wojewody zarzut art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zakresie braku wyznaczenia dla terenów przeznaczonych pod zainwestowanie (tereny MN oraz MN/U) miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, wyznaczając w planie miejscowym tereny przeznaczone do zainwestowania, wraz z określeniem zasad kształtowania na nich zabudowy i zagospodarowania, należy obligatoryjnie ustalić minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Dodatkowo powyższe zapisy korespondują z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W przedmiotowym planie w § 14 pkt 1 wskazano co prawda na obowiązek zapewnienia niezbędnej liczby miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych, określając minimalne wskaźniki względem poszczególnych terenów, natomiast w § 14 pkt 2 określona została konieczna ilość miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę postojową. Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z ww. punktem wskazane zostało, że dla obiektów określonych w pkt 1 lit. b), c) i d) - min. 1 miejsce na 10 miejsc do parkowania lecz nie mniej niż 1 stanowisko. Określona została zatem ilość miejsc dla samochodów zaopatrzonych w kartę dla terenów zabudowy usługowej i usług publicznych, usług turystycznych, zabudowy produkcyjnej. Nie wskazano zaś minimalnej ilości dla terenów zabudowy mieszkaniowej, w której zostały dopuszczone usługi (MN, MN/U). Brak wyznaczenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zainwestowanie - tereny MN oraz MN/U miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważono również, że wadliwość ta dotyka znaczących obszarów objętych zapisami tego planu a wadliwości tej nie dałoby się wyeliminować inaczej jak tylko poprzez stwierdzenie nieważności tak całego § 14 części tekstowej planu jak i części graficznej dla wszystkich obszarów MN i MN/U.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że skarżona uchwała narusza art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp poprzez brak wskazania wszystkich wskaźników i parametrów zabudowy dla obiektów kubaturowych stanowiących zagospodarowanie dopuszczalne na terenach lasów (ZL) i terenów infrastruktury technicznej - wodociągów (IW). Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W § 33 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały dla terenów ZL wprowadzono zapis: ustala się zakaz zabudowy, z wyjątkiem dopuszczonej w przepisach odrębnych, w zakresie lasów. Natomiast w § 37 ust. 2 pkt 1 dla terenów IW wskazuje się: w wyznaczonych terenach dopuszcza się lokalizację niezbędnych obiektów i urządzeń zapewniających możliwość użytkowania terenu, zgodnie z jego przeznaczaniem, przy zachowaniu przepisów odrębnych. W związku z tym także wprowadza się możliwość zagospodarowania za pomocą zabudowy kubaturowej. Jednakże w odniesieniu do wskaźników zagospodarowania terenu występuje jedynie zapis mówiący, iż dopuszcza się indywidualną formę architektoniczną obiektów związanych z przeznaczaniem podstawowym, przy czym maksymalna wysokość - 6m. Tak więc poza określeniem jedynie wysokości zabudowy nie wskazano na żadnych innych wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z upzp. W konsekwencji, dla powyżej przywołanego przeznaczenia ZL i IW wprowadzona została możliwość zabudowy kubaturowej (rozumianej jako obiekty służące działalności leśnej oraz obiekty umożliwiające użytkowanie terenów IW), a nie zostały przedstawione wskaźniki zagospodarowania terenu tj. minimalna i maksymalna intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie, czy też wysokość zabudowy. Tym samym zapisy planu, w zakresie tekstu uchwały: § 33 oraz § 37, oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów: 1IW-4IW, 1ZL-84ZL, naruszają art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp poprzez brak wskazania wszystkich wskaźników i parametrów zabudowy dla obiektów kubaturowych stanowiących zagospodarowanie dopuszczalne na terenach lasów (ZL) i terenów infrastruktury technicznej - wodociągów (IW), albowiem brak określenia tychże wskaźników prowadzi do niewykonalności planu w odniesieniu do wskazanych terenów w aspekcie możliwości ich zabudowy obiektami kubaturowymi. Także i w tym aspekcie, w ocenie Sądu, wadliwości tej nie dałoby się wyeliminować inaczej jak tylko poprzez stwierdzenie nieważności tak całego § 37 ust. 2 pkt 1 części tekstowej planu jak i części graficznej dla wszystkich obszarów ZL oraz IW.

Zasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust 1 upzp, w zakresie braku zgodności ustaleń zmiany planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Analiza porównawcza uchwalonego planu miejscowego, w zestawieniu ze studium gminy, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego, wykazała bardzo dużą ilość terenów, w odniesieniu do których występuje niezgodność ze studium. Podkreślono także, iż uchybienia te dotyczą wskazanych w skardze 44 obszarów.

W odniesieniu do ustaleń tekstowych planu w studium, w ramach wyznaczonych terenów MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) wskazane zostało, iż dopuszczalna powierzchnia zabudowy ma wynosić maksymalnie 40%. Zgodnie z planem miejscowym, w ramach tego obszaru wyznaczono tereny 9MN oraz 88MN. Z § 17 ust. 3 pkt 5 planu wynika, że dla terenów tych przewidziana została maksymalna powierzchnia zabudowy wynosząca 50%. Natomiast dla terenów ZC w studium przewidziana została maksymalna wysokość wynosząca 5 m (jedna kondygnacja). Jednakże w zaskarżonym planie w § 32 ust. 3 pkt 6 ustalona została wysokość 11 m. Zgodnie zaś z § 19 planu dla terenów ML - zabudowy letniskowej, jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, lecz zgodnie ze studium na terenach tych dopuszczalna jest jedynie zabudowa obiektami rekreacji indywidualnej.

Zapisy planu, w zakresie tekstu uchwały: § 17 ust. 3 pkt 5, § 32 ust. 3 pkt 6, § 19 przywołanych części działek ewidencyjnych położonych w terenach RM, części działek ewidencyjnych położonych w terenach MN oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów: części działek ewidencyjnych położonych w terenach RM, części działek ewidencyjnych położonych w terenach MN, naruszają natomiast przepisy art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 upzp w zakresie braku zgodności ustaleń zmiany planu miejscowego z ustaleniami studium.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 42 w zw. z art. 45 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., dalej P.o.ś.) poprzez dopuszczenie w planie formy zagospodarowania jako zieleń urządzona, na terenie użytku ekologicznego, stanowiącego pozostałość naturalnej formy przyrody. Zgodnie z zapisami § 31 zaskarżonego planu, wyznacza się tereny 2ZP o przeznaczeniu podstawowym - zieleń urządzona. Jednocześnie teren ten wyznaczony został na obszarze ustanowionego użytku ekologicznego P..

Zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp poprzez brak zapewnienia dostępu do dróg publicznych dla terenów 10MN, 21 MN, 26MN oraz 27 MN. Zarzut ten był także przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1752/21, który uznał ten zarzut za zasadny (zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne).

Zasadnie podniesiono również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak wprowadzenia na rysunku planu linii zabudowy w terenach dopuszczających zabudowę kubaturową (tereny R) od strony dróg publicznych. W uwagi na fakt, że zgodnie z zapisami § 35 ust. 2 pkt 1 uchwały na terenach 1R-88R dopuszcza się lokalizację niezbędnych obiektów i urządzeń zapewniających możliwość użytkowania terenu, zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno-spożywczemu, koniecznym było wprowadzenie na tych obszarach linii zabudowy od strony dróg publicznych. Jednocześnie w tekście planu nie wprowadzono także żadnych szczegółowych regulacji dotyczących minimalnej odległości zabudowy względem dróg publicznych. Dlatego konieczne było uszczegółowienie rysunku planu, będącego załącznikiem graficznym do przedmiotowego planu, poprzez wprowadzenie linii zabudowy dla terenów 1R - 88R, bezpośrednio graniczących z drogami publicznymi. Wadliwości tej nie dałoby się wyeliminować inaczej jak tylko poprzez stwierdzenie nieważności części graficznej dla wszystkich obszarów oznaczonych jako tereny rolne R położonych od strony dróg dojazdowych.

Mając natomiast na uwadze, że jako bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku ocenił skargi M. U.R.N. i Z. N., Sąd I instancji uznał, iż na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące wytyczenia drogi wewnętrznej na działce nr [...] z naruszeniem prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na ogrodzonym kompleksie obejmującym działki nr [...], [...], [...] i [...]. W zaskarżonej uchwale, w zakresie w jakim na działce nr [...] plan miejscowy przewiduje drogę wewnętrzną, która przedziela nieruchomości M. U., R. N. i Z. N.. Nie doszło do naruszenia prawa własności ww. skarżących poprzez zapisy części graficznej zaskarżonej uchwały znajdującymi się na arkuszu nr 92 rysunku planu obejmującej teren KDW w części od odcinka, gdzie droga ta przylega do działek skarżących, do końca tej drogi. Z odpowiedzi na skargę wynika, iż zgodnie ze stanem ujawnionym w oparcie ewidencji gruntów i budynków działka ewidencyjna nr [...] posiada klaso użytek "dr" – droga i stanowi nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności wielu podmiotów, czego dowodzi odpis księgi wieczystej nr [...], a ponadto w Dziale III w/w KW dla działki nr [...] zostało wpisane prawo (przeniesienie wpisu) służebności drogowej na działce nr [...] pasem o szerokości 3 m na rzecz każdoczesnych właścicieli pgr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], co każe przyjąć, że po działce [...] przebiegała i przebiega droga nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale również prawnym - jako służebność drogowa pasem o szerokości 3 m.

Wyżej przedstawiona argumentacja prawna związana z ograniczeniem prawa własności w celu realizacji dróg wewnętrznych służących jako dojazd i dojście do działek budowlanych aktualna jest przy ocenie skargi M. W. i K. W.. Ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy.

Jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę (co nie jest przez skarżących kwestionowane), teren ciągów pieszo-jezdnych (publicznych) 4KPJ obejmujący stanowiące własność skarżących M. W. i K. W. działki nr [...]i [...]to istniejący już szlak drożny obsługujący duży kompleks terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług i zabudowy zagrodowej. Konieczność zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych uzasadnia ograniczenie prawa własności przez ustanowienie drogi wewnętrznej (także mającej charakter publiczny) po terenach prywatnych. Skarga M. W. i K. W. była zatem niezasadna.

Reasumując Sąd podniósł, że z uwagi na stwierdzone wadliwości skarżonego aktu, które dotyczyły braku wymaganych prawem zapisów dotyczących czy miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (wszystkie tereny MN oraz MN/U), czy to zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu (wszystkie tereny ZL oraz IW a także tereny R od strony dróg publicznych), czy dostępności do drogi publicznej - tereny 10MN, 21MN, 26MN, 27MN (poza wykazaną wyżej wadliwością polegającą na braku oznaczenia miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową), brak było możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części. Niemożliwym jest bowiem sanować wadliwość planu w tym zakresie, w jakikolwiek inny sposób. Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ograniczeniem do jego części nie może prowadzić do tego, że jest on nieczytelny lub niejednoznaczny. Taka skala dezaktualizacji planu jak przedstawiona wyżej – szczególnie w zakresie terenów MN oraz MN/U, które stanowią bardzo dużą część terenów objętych zapisami skarżonego aktu, powodowałaby także jego dezintegrację. Dlatego też, zdaniem Sądu, należało stwierdzić nieważność całej uchwały.

2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktów 1 i 3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 141 § 1 i 4 Ppsa poprzez niedostatecznie uzasadnienie zaskarżonego wyroku;

b) art. 133 § 1 Ppsa poprzez wydanie wyroku z pominięciem stanu faktycznego znajdującego się w aktach sprawy - dowodów znajdujących się w aktach sprawy;

c) art. 209 Ppsa poprzez niezastosowanie przepisu - nieuwzględnienie kosztów na rzecz organu, pomimo oddalenia skarg w punkcie 2 wyroku;

2) prawa materialnego:

a) art. 17 pkt 12-14 upzp poprzez jego błędną wykładnię, w tym także poprzez uznanie za podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości;

b) 15 ust. 2 pkt 6 upzp, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie rzekomego braku wyznaczenia dla terenów MN oraz MN/U miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji, a tym samym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęte przez organ określenie wyznaczenia miejsc parkingowych we wskazany w uchwale sposób stanowi istotne naruszenie prawa;

c) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie rzekomego braku zgodności ustaleń zmiany planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.;

d) art. 17 pkt 6 lit. c upzp oraz art. 7 upzp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, iż organ nie uzyskał tzw. "zgody leśnej" na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne;

e) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie została wprowadzona linia zabudowy dla terenów rolnych R.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów przed Sądem I instancji.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2.3. W piśmie z 18 sierpnia 2023 r. pełnomocnik organu poinformował, że 18 sierpnia 2023 r. weszła w życie opublikowana w dniu 3 sierpnia 2023 r. uchwała nr [...]Rady Gminy W. z 31 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. — obejmującego obszar miejscowości [...]. Ponadto w piśmie z 22 sierpnia 2023 r. wniesiono o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z nowego planu i zmienionego studium.

2.4. W piśmie z 1 września 2023 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie ww. wniosków dowodowych.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli także K. W. i M. W., zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktu 2, którym oddalono ich skargę. Skarżący zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że usytuowanie obszaru 4KPJ na działkach skarżących mieściło się w granicach obowiązku organu co do uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, podczas gdy z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2022 r. jasno wynika, że dla ustalenia konkretnego rozwiązania komunikacyjnego na prywatnych działkach niezbędne jest uwzględnienie kryterium niezbędności i proporcjonalności projektowanego rozwiązania, a organ w żaden sposób nie wykazał, że kryteria te zostały zbadane, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, iż organ nadużył władztwa względem skarżących i ograniczył ich prawo własności w sposób całkowicie nieuzasadniony i arbitralny;

b) art. 17 pkt 6 lit. c upzp oraz art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 uogrl poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. nieuwzględnienie konieczności uzyskania zgody marszałka województwa na zmianę przeznaczenia działki nr [...], która stanowi działkę leśną zgodnie z danymi ewidencji gruntów, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego ustalenia, że utworzenie w części graficznej uchwały obszaru 4KPJ - tereny ciągów pieszo jezdnych (publicznych) na działce nr [...] było zasadne;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 144 Ppsa poprzez orzeczenie wyrokiem z 18 października 2022 r. odmiennie niż w wyroku z 11 stycznia 2021 r. pomimo tego, że skarga kasacyjna z 18 marca 2021 r. wniesiona przez Radę Gminy W. nie zawierała żadnego zarzutu odnoszącego się do rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie skargi skarżących, a jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z 8 czerwca 2022 r. nie kwestionował orzeczenia Sądu I instancji w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi skarżących, pomimo tego że w zakresie rozstrzygnięcia co do skargi skarżących wyrok z 11 stycznia 2021 r. należało uznać za wiążący dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

b) art. 190 Ppsa poprzez prowadzenie teoretycznych rozważań na temat możliwości realizacji obowiązku kształtowania układu komunikacyjnego w planie zagospodarowania przestrzennego w sposób ograniczający możliwość realizacji prawa własności przez właścicieli, podczas gdy z wykładni prawa przedstawionej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wynika, że takie działanie dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku szczegółowej weryfikacji przez organ określonych kryteriów, w tym wyważenia interesu publicznego i właścicieli nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania prawa w sposób sprzeczny z wiążącą wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznania, że samo istnienie obowiązku ukształtowania układu komunikacyjnego w planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia poprowadzenie przez prywatną nieruchomość skarżących (działki nr [...]i [...]) terenu ciągów pieszo - jezdnych (publicznych) 4KPJ;

c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej usg) poprzez oddalenie skargi skarżących, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały;

d) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej Pusa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku Sądu w zakresie kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, tj. poprzez wskazanie przez Sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oparciu rozstrzygnięcia Sądu w części odnoszącej się do skargi skarżących na stanie ustalonym dla działek [...], [...], [...], [...] stanowiących własność M. U., R. N. i Z. N., dla których to działek stan faktyczny kształtuje się całkowicie odmiennie niż dla działek stanowiących własność skarżących, a tym samym nie powinien stanowić podstawy dla orzekania w przedmiocie ich skargi;

e) art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez brak odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego tj. Działu III księgi wieczystej, w szczególności poprzez całkowicie dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie istotnych część akt, które potwierdzały istnienie dróg publicznych ze strony sąsiadującej gminy, która to kwestia była kluczowa dla ustalenia istnienia innej, alternatywnej sieci dróg, zapewniających dostęp do drogi publicznej innym nieruchomościom, sąsiadującym w nieruchomością skarżących, a tym samym oparciu orzeczenia na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie;

f) art. 7 oraz art. 77 Kpa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżących pomimo istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ tj. całkowicie swobodnej ocenie zebranych w sprawie dowodów oraz przede wszystkim braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku, to jest w zakresie jakim oddalono ich skargę, oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: wydruku z ksiąg wieczystych, wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...], wskazanych arkuszy planu miejscowego.

3.2. W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również M.U., Z. N. i R. N., zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktu 2, którym oddalono ich skargę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w zakresie braku kontroli zgodności ustaleń zmiany planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. co do działki [...], [...], [...] i terenu infrastruktury placówki oświatowej. Rada Gminy W., podejmując skarżoną uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego Gminy W. stwierdzając zgodność projektu planu ze studium. Prawidłowa kontrola winna ujawnić brak zgodności przedmiotowego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie zmiany studium w zakresie infrastruktury niepublicznej placówki oświatowej w [...]u (dz. ew. [...], [...], [...]) w postaci zamiany terenu oznaczonego jako MN oraz MN/U na KDW;

b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez oddalenie skargi skarżących pomimo istotnego naruszenia przepisów

postępowania administracyjnego przez organ, które miało wpływ na

wynik sprawy przez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń

własnych w zakresie przesłanki wytyczenia KDW na planszy nr 92 rysunku planu

po terenie szkoły tj. po działkach [...] i [...], a oparcie się jedynie na niewiążącej i

niestanowiącej źródła prawa interpretacji Rady Gminy W. oraz na informacji udzielonej przez Wójta Gminy W.;

c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez oddalenie skargi skarżących w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez skarżony organ, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych w zakresie przesłanki przechodzenia działki [...] po budynku mieszkalnym nr [...] - dowód: plansza nr 92 planu, a oparcie się na niewiążącej i niestanowiącej źródła prawa interpretacji Rady Gminy W. oraz na informacji udzielonej przez Wójta Gminy W.;

d) art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 65 ust. 2 upzp przejawiające się w

tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, bowiem zebrany przez organ materiał dowodowy w postaci prawomocnych decyzji administracyjnych tj. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - budynku rehabilitacyjnego wraz z infrastrukturą wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] grudnia 2012 r., zaświadczenia Starosty M. znak [...] z [...] grudnia 2018 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku rehabilitacyjnego na Ośrodek R., potwierdzają, że dz.ew. [...], [...], [...] i [...] stanowią ogrodzony kompleks infrastruktury działalności gospodarczej Ośrodek R. i tym samym wytycznie drogi wewnętrznej ogranicza prawo do prowadzenia działalności gospodarczej;

e) art. 3 § 1 i 2 pkt. 5 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 4 Kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, bowiem organ pominął znane mu z urzędu dowody w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1363/16 z dnia 16 lutego 2017 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1356/17 z dnia 23 stycznia 2018 r., dowody potwierdzające, że na dz.ew. [...], [...], [...] i [...] zlokalizowany jest ogrodzony kompleks Ośrodka R. i tym samym wyznaczenie drogi wewnętrznej KDW po dz. ew. [...] i [...], której wyłącznymi właścicielami są skarżący jest nadużył władztwa względem skarżących i ograniczył ich prawo własności oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w sposób całkowicie nieuzasadniony i arbitralny;

f) art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 170 i art. 171 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 75 § 1 Kpa i art. 77 § 1 Kpa poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku Sądu w zakresie kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem w szczególności kontroli wykonania przez organ poprzednich orzeczeń sądowoadministracyjnych (wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/ Kr 1363/16 z dnia 16 lutego 2017 r., wyroku NSA sygn. akt II OSK 1356/17 z dnia 23 stycznia 2018 r.) nakazujących organowi przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. ew. [...] m.in. rozważenia innego przebiegu zaplanowanej drogi wewnętrznej;

g) art. 3 § 1 i 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, bowiem zaskarżona uchwała w zaskarżonej części narusza zasadę równości wobec prawa i ogranicza prawa własności w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w ten sposób, że organ w zaskarżonej uchwale tworząc tereny budowlane (arkusz 92 rysunku planu zaskarżonej uchwały) dla jednych z tych terenów ustanowił tereny komunikacyjne (dz. ew. [...] jako teren KDW dla okolicznych działek), a dla innych terenów budowlanych zlokalizowanych np. wokół drogi stanowiącej dz. ew. [...] już nie, uznając fizycznie wyznaczoną na gruncie drogę na dz. ew. [...] za tereny MN. Tym samym realizując nie interes publiczny a prywatny członka Rady Gminy W. zainteresowanego poprowadzeniem szlaku komunikacyjnego z ominięciem dz. ew. [...];

h) art. 3 § 1 i 2 pkt. 5 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 8, art. 21, art. 22, art. 32 ust. 1 zd. pierwsze, art. 64 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, gdyż nie dokonał kontroli planszy nr 92 rysunku planu uchwały Rady Gminy W. z 24 lutego 2020 r. nr [...] obejmującego infrastrukturę szkoły w szczególności wytyczeniem terenu o oznaczeniu KDW po dz. ew. [...] i [...], co wiązało się z bezkrytycznym przyjęciem twierdzeń tego organu zawartych w odpowiedzi na skargę i skardze kasacyjnej, co w efekcie skutkowało uznaniem przez Sąd o oddaleniu skargi skarżących;

i) art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 usg poprzez oddalenie skargi skarżących, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały;

j) art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP na nieuwzględnieniu rozpoznania sprawy w trybie zdalnym pomimo braku przeszkód oraz zgodnej woli stron.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie jakim oddalono ich skargę oraz przekazanie sprawy w tym zakresie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna Gminy W. okazała się zasadna.

5.2. W przedmiotowej sprawie bezdyskusyjną okolicznością jest wadliwość planu miejscowego, co wynika w szczególności z oceny prawnej zawartej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1752/21 w szczególności w zakresie uregulowania kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej (bezpośrednio, czy też przez drogę wewnętrzną). Kluczowe znaczenie ma jednak ocena, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości czy jedynie w części, ponieważ nie można podzielić częściowo stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do wytkniętych wad planu.

5.3. Po pierwsze w skardze kasacyjnej zasadnie zarzuca się naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie miejsc parkingowych we wskazany w uchwale sposób nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zapis zawarty w § 14 pkt 1 planu miejscowego w sposób wystarczający określa minimalną ilość miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i obowiązuje dla obiektów usługowych we wszystkich terenach, w których takie obiekty zostały dopuszczone na podstawie ustaleń szczegółowych planu, również w terenach MN oraz MN/U. Ze względu na miejsce w systemie prawnym instytucji kart parkingowych - jako przywileju w sferze publicznej udzielanego przez organy władzy publicznej - nie można rozszerzać tego przywileju na nieruchomości prywatne (np. na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). Przywileje niektórych pojazdów w dostępie do miejsc i terenów o charakterze ogólnodostępnym winno ograniczyć się wyłącznie do terenów o takim charakterze, czyli przeznaczanych w planach miejscowych pod zabudowę usługową, produkcyjną lub inną związaną z dostępem do miejsc pracy lub usług. Plan dotyczy zaś terenów wiejskich z dominującą zabudową zagrodową.

5.4. Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie została wprowadzona linia zabudowy dla terenów rolnych R. W okolicznościach niniejszej sprawy brak linii zabudowy dla terenów 1R - 88R od strony dróg dojazdowych nie może być uznany za wadę skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Tereny te są przeznaczone pod użytki rolne, a ich zabudowa ze swej istoty będzie miała charakter incydentalny. W takich przypadkach zastosowanie znajdą parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, jak dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem RM, o której mowa w § 20, a więc zachowana zostanie analogiczna odległość zabudowy od drogi publicznej. Brak wskazania takich linii sam w sobie nie przesądza o tym, że miejscowy plan został wadliwie opracowany. Mimo braku wskazania linii zabudowy, miejscowy plan może spełniać swoją funkcję, jeśli istnienie takich linii może być ustalone w oparciu o wykładnię przepisów miejscowego planu oraz przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

5.5. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Gminy. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że toku procedury planistycznej naruszono art. 17 pkt 12-14 upzp, ponieważ nie wszystkie uwagi pozytywnie rozstrzygnięte przez Wójta Gminy zostały uwzględnione i naniesione w planie miejscowym. Plan miejscowy narusza również w odniesieniu do 44 obszarów art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust 1 upzp z uwagi na występującą niezgodność ustaleń planu ze studium w zakresie znacznego poszerzenia obszarów zabudowy wskazanych w studium. Ponadto dla terenu oznaczonego jako 2ZP, na którym występują grunty leśne Ls, nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, co pociąga za sobą nieważność planu w tym zakresie z uwagi na naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c upzp oraz art. 7 uogrl.

5.6. Nie podlegał uwzględnieniu także wniosek Gminy zawarty w piśmie z 18 sierpnia 2023 r. o przeprowadzenie dowodu z nowego planu miejscowego podjętego uchwałą Rady Gminy W. z 31 lipca 2023 r. Nr [...] i zmienionego Studium, ponieważ legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu prawa miejscowego jest oceniana przez Sąd na dzień jego uchwalenia. Stąd podjęte przez organ stanowiący gminy późniejsze regulacje planistyczne nie mają żadnego znaczenia dla kontroli sądowej przedmiotowej uchwały.

5.7. W świetle powyższego i zasadności części zarzutów skargi kasacyjnej, konieczna jest ponowna ocena przez Sąd Wojewódzki, czy wykazana częściowa wadliwość planu miejscowego uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w całości, czy też istnieje możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części. W związku z powyższym na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

6. Skarga kasacyjna K. W. i M. W. jest niezasadna.

6.1. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skarżących, usytuowanie obszaru 4KPJ na ich działkach mieściło się w kompetencji wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. Publiczny ciąg pieszo-jezdny 4KPJ obsługuje olbrzymi obszar terenów budowlanych oznaczony symbolem 6MN i został określony przez organ planistyczny prawidłowo. Z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne i to tym bardziej na zlokalizowane terenie innej gminy. Właściciele nieruchomości muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (wyrok NSA z 28 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1317/16). Natomiast powołane przepisy Konstytucji RP nie regulują zasad ograniczania prawa własności, a w ramach zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP nie wskazano, który ustęp tego przepisu jest przedmiotem zarzutu kasacyjnego.

6.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c upzp oraz art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 uogrl stwierdzić należy, że ten publiczny ciąg pieszo-jezdny został wyznaczony w miejscu, w którym w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] z [...] czerwca 2008 r.) była wyznaczona droga wewnętrzna oznaczona symbolem KDW, stąd przy opracowywaniu przedmiotowej zmiany planu nie było konieczności ponownego wyłączenia z produkcji leśnej w tym samym miejscu.

6.3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 144 Ppsa, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 8 czerwca 2022 r. uchylił w całości wyrok Sądu Wojewódzkiego i nie zawarł w nim oceny prawnej co do nielegalności wytyczenia w planie ciągów pieszo - jezdnych (publicznych) 4KPJ. Nie mają więc racji skarżący, że ww. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2021 r. należało uznać za wiążący co do konieczności stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie.

6.4. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 190 Ppsa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 8 czerwca 2022 r., kształtowanie układu komunikacyjnego wymaga wyważenia interesu publicznego i właścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie teren ciągów pieszo-jezdnych (publicznych) 4KPJ obejmujący stanowiące własność skarżących działki nr [...]i [...]to istniejący już szlak drożny obsługujący duży kompleks terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług i zabudowy zagrodowej. Konieczność zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych uzasadnia ograniczenie prawa własności przez ustanowienie drogi wewnętrznej.

6.5. Niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W związku z niezasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 usg. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się też naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego planu oraz wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów, wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Stan faktyczny działek skarżących jest oczywiście odmienny od sytuacji działek nr: [...], [...], [...], [...], jednak właśnie istnienie już szlaku drożnego w tym miejscu było kluczowe dla oceny legalności ustaleń planu co do wyznaczenia terenu 4KPJ. Wreszcie bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 106 § 5 Ppsa. Istnienie dróg publicznych ze strony sąsiadującej gminy nie oznaczało zakazu zapewnienia komunikacji na terenie gminy uchwalającej plan. Natomiast art. 7 oraz art. 77 Kpa w ogóle nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

6.6. Przedstawione przez skarżących dowody nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności planu miejscowego, zatem brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 Ppsa.

6.7. W związku z powyższym na podstawie art. 184 Ppsa skarga kasacyjna ww. skarżących podlegała oddaleniu.

7.1. Skarga kasacyjna M. U., R.N. i Z. N. jest również niezasadna.

7.2. Przede wszystkim należy wskazać, że ich skarga dotyczyła części graficznej znajdującej się na arkuszu nr 92 rysunku planu, obejmującej cały teren KDW, który rozpoczyna swój bieg od drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ na wysokości działek ewidencyjnych oznaczonych na rysunku planu numerami [...] i 871. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1752/21 uznał, iż ich zarzuty dotyczące wytyczenia drogi wewnętrznej na działce nr [...] są bezzasadne. NSA stwierdził także, że organ wytyczając drogę wewnętrzną działką będącą przedmiotem współwłasności i obciążoną służebnością drogową działał w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 upzp) i nie naruszył art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 upzp. Zgodnie z art. 190 Ppsa Sąd Wojewódzki był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wynikał z niej jednoznacznie brak podstaw do stwierdzenia nieważności planu w zakresie kwestionowanym przez skarżących. Ponadto tak organ w toku procedury planistycznej jak i Sąd nie stosował przepisów Kpa. Natomiast z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania (rozpoznawane były łącznie 3 skargi) na rozpoznanie sprawy w trybie zdalnym, sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wszystkie zarzuty skarżących są zatem niezasadne.

7.3. Skarga kasacyjna ww. skarżących jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 Ppsa, orzekł jak w punkcie 1 wyroku, zaś na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w punkcie 2 wyroku. Na mocy art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.