Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 948/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 czerwca 2024 r., nr SKO.40.845.2024.li w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej także: strona, wnioskodawca, Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 października 2024 r., nr SKO.40.845.2024.1i, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Prószkowa z dnia 18 stycznia 2024 r., nr BI.6730.1.2.2023.OP, o odmowie ustalenia na rzecz Spółki warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej - podział działki nr a na działki budowlane i drogi wewnętrzne, na części działki ewidencyjnej nr a k.m. w miejscowości C. z powodu niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. poz. 977 z późn. zm.), dalej także: upzp lub ustawa.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 23 lutego 2023 r. do Urzędu Miejskiego w Prószkowie wpłynął wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na części działki ewidencyjnej nr a k.m. w miejscowości C. Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000; a także kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której kolorem czarnym oznaczono granicę terenu inwestycji i obszaru oddziaływania inwestycji; i mapę, na której naniesiono koncepcję architektoniczną zagospodarowania i zabudowy terenu zespołem budynków jednorodzinnych. Pismem z 23 marca 2023 r., działający z upoważnienia Burmistrza Prószkowa, Kierownik Referatu Inwestycji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, pouczając o przysługujących im uprawnieniach procesowych. Postanowieniem z 13 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie do czasu uchwalenia planu, lecz nie później nie do 23 listopada 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w obszarze, dla którego Gmina Prószków przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Prószkowie z [...]. Postanowieniem z 23 listopada 2023 r. organ pierwszej instancji podjął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie ze względu na nieuchwalenie planu w okresie zawieszenia postępowania.

Z kolei pismem z 29 listopada 2023 r. organ wezwał Spółkę do udzielenia wyjaśnień w zakresie złożonego wniosku: na temat istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wraz z ewentualnym przedłożeniem dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii i w zakresie dostaw wody oraz odbioru ścieków socjalno-bytowych jeżeli istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do zamierzenia inwestycyjnego; w jaki sposób będzie prowadzone gospodarowanie odpadami ze wskazaniem czy zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku lub w inny sposób; jakie będą parametry terenu inwestycji tj. powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologiczne czynna i powierzchnia podlegająca przekształceniu; oraz czy we wnioskowanych budynkach będą kondygnacje podziemne. W piśmie z 14 grudnia 2023 r. Spółka udzieliła odpowiedzi podając, że obsługa terenu objętego opracowaniem w zakresie infrastruktury technicznej będzie wyglądać następująco: 1) w zakresie zaopatrzenia w wodę dla celów bytowych oraz ochrony przeciwpożarowej - rozdzielcza sieć wodociągowa i przyłącza wodociągowe prowadzone w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych oraz na terenie nieprzewidzianym pod zabudowę; 2) w zakresie kanalizacji sanitarnej: we wskazanym systemie, prowadzone w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych KDW-1, KDW-2, KDW-3; 3) w zakresie kanalizacji deszczowej - odprowadzenie wód opadowych do zbiorników retencyjnych lub na powierzchnię terenu działek budowlanych; 4) w zakresie zaopatrzenia w energię - zasilanie projektowanego terenu w energię elektryczną realizowane liniami kablowymi (zasilanie istniejącą siecią napowietrzną niskiego napięcia lub stacji transformatorowej) prowadzonymi w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych KDW-1, KDW-2, KDW-3 i wzdłuż układów komunikacyjnych. Dalej wskazano, że gospodarowanie odpadami nastąpi zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku gminy Prószków i określono następujące parametry dotyczące terenu inwestycji objętego zakresem opracowania: powierzchnia terenu: 12427m2, w tym: powierzchnia terenu zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej 9859m2; powierzchnia terenu dróg wewnętrznych 2568m2. Parametry terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej: powierzchnia utwardzona: parkingi, dojazdy, dojścia, tarasy 1200m2 powierzchnia ogólna zabudowy: Pz=2440m2; wskaźnik powierzchni ogólnej zabudowy Pz - 30%; powierzchnia biologicznie czynna: Pbc=4930m2; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej; Pbc - 50%; powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu 12427m2. Projektowane będą 3 kondygnacje budynku mieszkalnego: 1 podziemna kondygnacja i 2 nadziemne kondygnacje. Przy pismach z 15 grudnia 2024 r. pełnomocnik Spółki przesłał informację T. S.A. z 30 listopada 2023 r. o możliwości przyłączenia odbiorcy do siei elektroenergetycznej oraz zapewnienie Z. Sp. z o.o. z 14 grudnia 2023 r. o możliwości podłączenia projektowanych 12 budynków jednorodzinnych, mieszkalnych, które projektuje się na terenie nieruchomości na dz. nr a zlokalizowanej przy ul. [...] w C. do sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na terenie przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Spółka Z. wskazała na brak technicznych możliwości w zakresie realizacji dostaw wody do projektowanych budynków z uwagi na brak istniejącej sieci wodociągowej. Pismem z 27 grudnia 2023 r. organ pierwszej instancji zawiadomił Spółkę oraz strony postępowania, że w dalszym ciągu nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujące, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Dalej zawiadomił strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym przedłożenia dodatkowych dowodów w celu wykazania spełniania przesłanek do wydania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 18 stycznia 2024 r., nr BI.6730.1.2.2023.OP, Burmistrz Prószkowa, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa, a także art. 59 ust. 1 upzp — orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na rzecz Spółki dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej - podział działki nr a na działki budowlane i drogi wewnętrzne, na części działki ewidencyjnej nr a k.m. w miejscowości C. z powodu niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla planowanej inwestycji nie ma możliwości zaopatrzenia w wodę do celów pitnych z wodociągu. Przy tym wskazał na informację otrzymaną od Z. Sp. z o.o. w zakresie braku technicznej możliwości podłączenia projektowanych 12 budynków jednorodzinnych do sieci wodociągowej. Nadto organ wskazał, że część terenu inwestycji zlokalizowana jest w obszarze strefy sanitarnej 150 m cmentarza parafialnego, co wyklucza realizację ujęć wody. Przy czym podał, że nawet gdyby istniała taka możliwość inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów pozwalających na stwierdzenie, że woda w tym obszarze jest, jak również czy jest zdatna do spożycia (badania hydrogeologiczne i sanitarne).

Dalej organ wskazał, że nie został również spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie infrastruktury drogowej. Organ podał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy przez uzbrojenie terenu należy rozumieć również drogi. Zaznaczył przy tym, że kwestia dostępu do drogi publicznej została uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy czym zaakcentował, że do wniosku została dołączona koncepcja zagospodarowania terenu obejmująca całość działki, w tym obszary objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 4 do decyzji). Wynika z niej, że na działce nr a k.m. [...] zostanie zaprojektowana droga wewnętrzna, która włączy się w istniejący ciąg pieszo-jezdny na ul. [...].

Jednocześnie organ pierwszej instancji zaznaczył, że o ile sprawa wyznaczenia dróg wewnętrznych w obszarze objętym decyzją nie jest kwestionowana, to sprawa podłączenia do ulicy [...] wymaga szczegółowej analizy możliwości jej realizacji. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi C. północna część działki nr a k.m. [...] ujęta jest jako R/3 - tereny rolnicze. Zgodnie z zapisami uchwały na terenie R/3 dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ciągów pieszych i rowerowych, dróg transportu rolnego, stacji bazowej telefonii komórkowej, urządzeń wodnych i melioracyjnych służących, kształtujących i regulujących stosunki wodne.

Powyższe, na co zwrócił uwagę, oznacza, że nie ma możliwości realizacji na tym terenie drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do terenu objętego wnioskiem. Dodatkowo organ dodał, że ul. [...] w miejscu połączenia z działką nr a k.m. [...] posiada szerokość 4,46 m, co oznacza, że nie spełnia ona minimalnych warunków określonych w prawie budowlanym dla ciągu pieszo-jezdnego (5 m). Ustalenia planu nie przewidują możliwości poszerzenia tej ulicy. W ocenie Burmistrza Prószkowa nie można realizować tak dużej inwestycji bez zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej. Organ podsumował, że rozumiejąc interes inwestora, na pierwszym miejscu jest, jednakże interes przyszłych, jak i obecnych mieszkańców, którzy w świetle obecnej sytuacji nie mają zapewnionej możliwości odpowiedniego dojazdu do nieruchomości. Dlatego też, co zaakcentował, nie można było wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji dołączono część graficzną decyzji (załącznik nr 1), analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części tekstowej (załącznik nr 2), oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części graficznej (załącznik nr 3.1, 3.2, 3.3), oraz załącznik graficzny nr 4.

W odwołaniu wniesionym od ww decyzji Spółka zaskarżyła ją w całości. Zarzuciła wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 7 Kpa w zw. z art. 10 § 1 Kpa i art. 8 Kpa, poprzez brak podjęcia z urzędu przez organ wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, a to poprzez brak poinformowania Spółki o wątpliwościach organu w zakresie infrastruktury drogowej, zaniechanie wezwania przez organ do złożenia dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania ustanowionej i ukształtowanej przepisem art. 8 Kpa; b) art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do kwestii zastrzeżeń organu w zakresie infrastruktury drogowej, a w konsekwencji naruszenie przez organ zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Nadto Spółka zarzuciła wydanie decyzji z także naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zarówno wynikającego z normy konstytucyjnej jak i ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są zadaniem własnym gminy;

b) § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, przy czym minimalna szerokość jezdni stanowiącej dojazd wynosi 3 metry;

c) § 27 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia [...], poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym częściowo działkę nr a w C., będącej przedmiotem niniejszego postępowania, dopuszczalne jest miejscowe zmniejszenie szerokości ciągu pieszo-jezdnego na obszarach historycznie ukształtowanych, a droga dojazdowa do nieruchomości skarżącego (tj. ul. [...]) znajduje się na takim obszarze.

Formułując powyższe zarzuty Spółka wniosła o: zmianę zaskarżonej decyzji z całości i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia 23 lutego 2023 r.; wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy oraz uzupełniające przeprowadzenie postępowania dowodowego i dopuszczenie, a następnie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Prezesa Zarządu Spółki, na okoliczność stwierdzenia faktów, projektowanego przyłącza wody do działki nr a w C., braku możliwości wypowiedzenia się co do wątpliwości w zakresie infrastruktury drogowej, interesu społecznego w wykonaniu przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki rozwinął sformułowane zarzuty, po czym wskazał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z przyczyn podanych przez organ, nastąpiła wskutek błędów w analizie prawnej i subsumcji określonych norm prawa powszechnie obowiązującego, a nie rzeczywistej niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami.

Organ pierwszej instancji przy piśmie z 13 lutego 2024 r. przekazał powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu.

W ocenie Kolegium odwołanie Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu, a następnie uzasadnił podstawę i przyczyny objętego skargą rozstrzygnięcia. W tych ramach wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z póżn. zm.), zwanej dalej ustawą lub upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Następnie Kolegium zaznaczyło, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile kumulatywnie spełnione są następujące przesłanki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zaakcentowało przy tym, że z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Innymi słowy, jak podniosło Kolegium, cytowane regulacje wskazują, iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a więc właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość ww. przesłankom. Przy tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Powyższe oznacza również, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Sposób ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu wykonawczym, które przewiduje, że ustalenie warunków zabudowy następuje w wyniku uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym, którego granice wyznaczane są stosownie do art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w treści obowiązującej w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dalszych motywach Kolegium zwróciło uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zdaniem Kolegium z zebranej w sprawie dokumentacji wynika jednoznacznie, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z 18 stycznia 2024 r. nr BI.6730.1.2.2023.0P. W postępowaniu tym organ prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, w wersji opisowej oraz graficznej, z której wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia kryterium w o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji w zakresie niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w przypadku braku możliwości zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę do celów pitnych z wodociągu. Powyższe wynika z pisma z 14 grudnia 2023 r. Z. Sp. z o.o., w którym wskazano na brak technicznych możliwości w zakresie realizacji dostaw wody do projektowanych budynków z uwagi na brak istniejącej sieci wodociągowej, a nadto z analizy urbanistycznej w części tekstowej, jak i z zaskarżonej decyzji.

W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że w judykaturze podnosi się, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest bowiem uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Na poparcie wyrażonego stanowiska Kolegium przytoczyło wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 963/17.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że za czyniące zadość wymogowi art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uznać należy zapewnienie inwestycji indywidualnego ujęcia wody. Co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę, należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej realizowane przez odpowiednią jednostkę organizacyjną gminy, a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jest jednak dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Aby można było mówić o spełnieniu warunku uzbrojenia terenu, to koniecznym jest zrealizowanie nie tylko uzewnętrznionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, posiadanie zamiaru wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Niejasności czy brak precyzji wniosku w powyższym zakresie winny zostać usunięte przez wnioskodawców (wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 406/13). Równocześnie zaznaczył organ II instancji, że zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Jednakże stosownie do § 26 ust. 3 rozporządzenia w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę.

Analiza przytoczonych przepisów pozwala, zdaniem Kolegium, wnioskować, że co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej, a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jednak jest dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Zatem – jak uznało – indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę, jednakże tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. wówczas gdy dotychczas nie wybudowano sieci wodociągowej umożliwiającej przyłączenie do niej uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku, nie istnieje projekt budowy takiej sieci wodociągowej, a także gdy właściwa jednostka organizacyjna (w rozpoznawanej sprawie byłby to Z. Sp. z o.o.) nie zagwarantowała, w drodze umowy zawartej z inwestorem, wykonania w przyszłości takiej sieci wodociągowej.

Następnie Kolegium zauważyło, że wnioskująca Spółka była zaznajomiona z ww. stanowiskiem Z. z 14 grudnia 2023 r., a nadto organ pierwszej instancji w piśmie z 27 grudnia 2023 r. wyraźnie wskazał na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym przedłożenia dodatkowych dowodów w celu wykazania spełniania przesłanek do wydania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem) - nie zmieniła lub też uzupełniła wniosku o wskazanie innego rozwiązania, które pozwoliłoby spełnić ww. warunek. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że zamierzenie objęte wnioskiem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z uwagi na brak uzyskania przez inwestora od właściwej jednostki potwierdzenia istnienia bądź też wykonania sieci wodociągowej.

Przy tym – w ocenie Kolegium – nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również fakt, wykazany w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji, którym jest lokalizacja części terenu inwestycji, czyli działki nr a w obszarze strefy sanitarnej 150 m od cmentarza parafialnego. Mając bowiem na uwadze wymogi § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) oraz studzien służących do czerpania wody do picia i zabudowań gospodarczych, winna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do niej podłączone. Tym samym Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie wskazuje się, że powołany wyżej przepis rozporządzenia nie ma wyłącznie zastosowania do nowo tworzonych cmentarzy, a ma zastosowanie także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19).

Podsumowując powyższe Kolegium skonstatowało, że skoro w ten sposób ukształtowane zostały uwarunkowania dotyczące zaopatrzenia nieruchomości w wodę, to należy stwierdzić, iż budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze strefy 150 m od granic cmentarza muszą być podłączone do sieci wodociągowej.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i dokonał właściwej oceny wniosku wydawszy przy tym odmowną decyzję. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu "zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zarówno wynikającego z normy konstytucyjnej, jak i ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są zadaniem własnym gminy" Kolegium wskazało, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie wywiera skutku w postaci obowiązku gminy do budowy sieci wodociągowej w związku z projektowaną inwestycją.

Niezależnie od powyższego Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji zgodnie, z którym inwestycja nie spełnia przesłanki w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie infrastruktury drogowej. Przywołana powyżej norma prawna stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Wyjaśniło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że drogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy nie mogą być utożsamiane z drogami publicznymi służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu, dla których obowiązujące przepisy określają szczegółowe wymagania, ograniczenia, zakazy, itd. W postępowaniu toczącym się w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nie ma możliwości (uprawnień) do przeprowadzenie badań sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego, co pozostaje w kompetencji zarządcy dróg w świetle ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji przyjąć zatem należy, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry techniczne drogi dojazdowej, a także drogi publicznej. Innymi słowy: wobec bezspornego faktu, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy to ani aktualny stan techniczny, ani parametry tej drogi nie mogą stanowić podstawy do formułowania twierdzeń o braku wymaganego "uzbrojenia drogowego" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Okoliczności powoływane w tym zakresie przez organy nie mogą bowiem podlegać uwzględnieniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ani uzasadniać odmowy ustalenia takich warunków. Przy tym badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/19, wyrok WSA w Gliwicach z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/G1 1551/19, wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 483/16).

W dalszych motywach Kolegium zaznaczyło, że zgodność inwestycji z regulacjami tego rozporządzenia weryfikowana jest na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest właściwy do oceny w omawianym aktualnie zakresie.

Wobec tego w zakresie niespełnienia warunku dotyczącego "infrastruktury drogowej" (za organem pierwszej instancji) Kolegium nie stwierdziło podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej jednak nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podsumowując Kolegium podzieliło w całości ustalenia i stanowisko wyrażone w decyzji w zakresie niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp w przypadku braku możliwości zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę do celów pitnych z wodociągu.

Z tych przyczyn organ odwoławczy nie mógł uwzględnić wniosku Spółki. Nastąpiłoby to bowiem wbrew wskazanym przepisom i stanowiło naruszenie prawa. Powołane przepisy, co podkreślił, mają charakter związany. Jasno określają kryteria jakimi właściwy organ ma obowiązek kierować się przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozostawiając w tym względzie organowi żadnego luzu decyzyjnego. Wskazać też należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy. Także art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy. W rozpatrywanym przypadku granice te określa ściśle art. 61 ust. 1 ustawy.

W ocenie Kolegium z analizy, jak i decyzji organu pierwszej instancji wynika, że inwestycja spełnia przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6, jednakże wobec niespełnienia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, powyższe pozostaje również bez wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdziło, że okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 Kpa, który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, i art. 80 Kpa, statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 Kpa. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 Kpa, organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 Kpa, to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności.

Z podanych wyżej przyczyn Kolegium nie podzieliło także stanowiska Spółki, że decyzja odmowna wydana została wydania z naruszeniem przepisów prawa procesowego, jak i materialnego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając zaskarżonej decyzji – analogicznie jak w odwołaniu – naruszenie zarówno prawa procesowego, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak i prawa materialnego, a to:

naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

a) art. 7 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, poprzez brak podjęcia z zarówno z urzędu jak i na wniosek przez organ li instancji wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, a to poprzez brak przeprowadzenia wszystkich czynności mających na celu wyjaśnienie zapewnienia Gminy Prószków w zakresie wykonania wspólnie ze Skarżącym sieci wodociągowej doprowadzającej wodę do budynków zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości, chociaż w odwołaniu od decyzji Organu I instancji Skarżący wskazał na trwające rozmowy w zakresie doprowadzenia instalacji wodociągowej do tejże nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie przez Organ zasady pogłębiania zaufania ustanowionej i ukształtowanej przepisem art. 8 Kpa;

b) art. 136 § 1 Kpa w zw. z art. 75 § 1 Kpa i art. 78 § 1 Kpa, poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego dowodu z przesłuchania Prezesa Spółki, pomimo złożenia stosownego wniosku dowodowego, w konsekwencji wydanie przez Kolegium decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Prószkowa, odmawiającej wydania Spółce warunków zabudowy, w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zarówno wynikającego z normy konstytucyjnej jak i ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są zadaniem własnym gminy;

b) art. 61 ust. 5 upzp, poprzez jego nieprawidłową interpretację i subsumcję zarówno przez organ I jak i II instancji, przejawiającą się w uznaniu w sposób literalny, że ewentualne wykonanie sieci wodociągowej w niniejszej sprawie wymagało zawarcia umowy pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a Spółką, podczas gdy zgodnie z aktualną i przyjętą powszechnie w orzecznictwie wykładnią tej normy prawnej, nie jest wymagane zawarcie takiej umowy, a jedynie zapewnienie, że taka umowa zostanie zawarta, przy czym nie ma zastrzeżonej określonej formy takiego zapewnienia.

Mając na uwadze sformułowane zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 czerwca 2024 r. SKO.40.845.2024.1 i oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Prószkowa z dnia 18 stycznia 2024 r. nr BI.6730.1.2.2023.0P w całości, zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi je autor rozwinął sformułowane w jej petitum zarzuty. Powtórzył dotychczasowa argumentację, akcentując, że organ II instancji wadliwie utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, wskazując na brak spełnienia warunku zaopatrzenia przedmiotowej nieruchomości w wodę. Zdaniem Spółki odmowa ustalenia warunków zabudowy z przyczyn podanych przez organy, nastąpiła wskutek błędów w analizie prawnej i subsumcji określonych norm prawa powszechnie obowiązującego, a nie rzeczywistej niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami. W ocenie Spółki nie bez znaczenia pozostaje również obecna trudna sytuacja na rynku mieszkaniowym, który cierpi na zbyt małą podaż lokali mieszkalnych względem potrzeb społecznych, zatem inwestycje w budownictwo mieszkaniowe powinny być traktowane przez organy ze szczególnym uwzględnieniem. Spółka podniosła także, że większa liczba mieszkańców, to również większe wpływy do kasy Gminy z tytułu danin publicznych i podatku dochodowego.

W dalszych motywach autor skargi stwierdził, że zarówno organ I jak i II instancji dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 61 ust. 5 ustawy, poprzez jego nieprawidłową interpretację i subsumcję przejawiającą się w uznaniu literalnie, że ewentualne wykonanie sieci wodociągowej w niniejszej sprawie wymagało zawarcia umowy pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a Spółką, podczas gdy zgodnie z aktualną i przyjętą powszechnie w orzecznictwie wykładnią tej normy prawnej nie jest wymagane zawarcie takiej umowy, a jedynie zapewnienie, że taka umowa zostanie zawarta. Na poparcie stanowiska przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując na wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2727/19; wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 489/19; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1815/18; wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2898/19.

W ocenie autora skargi z powyższego dorobku orzeczniczego wynika, że przepis art. 61 ust. 5 upzp wskazuje wprawdzie na taką umowę, ale jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego.

Celem tego przepisu, jak zaznaczył, nie jest jednakże uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), dalej Pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dodać jeszcze należy, iż rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W dalszej kolejności wskazać należy, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nietrafione są jej zrzuty i motywy przytoczone na ich poparcie. Należy podkreślić, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Przepisy ww. ustawy nie wskazują, jakie konkretnie dokumenty powinny być przedstawione w takiej sytuacji, jak niniejsza (brak technicznych możliwości przyłączenia do sieci). Nie jest jednak wyłączony obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie inwestycji w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1934/15, co należy w pełni zaaprobować, wyjaśnił, że "kontrolujący organy administracji sąd I instancji, uwzględniając wolę inwestora zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nie może poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające. Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu". Tak więc w sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody - studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, to inwestor powinien wykazać, że możliwe jest korzystanie z ujęcia wody, czyli realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę.

W przedmiotowej sprawie, czego nie można tracić z pola widzenia a czego zdaje się nie dostrzega Spółka, zamierzenie objęte wnioskiem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z uwagi na brak uzyskania przez inwestora od właściwej jednostki potwierdzenia istnienia bądź też wykonania sieci wodociągowej, a także z uwagi na lokalizację części terenu inwestycji (działki nr a w obszarze strefy sanitarnej 150 m od cmentarza parafialnego). Zmiana tych okoliczności faktycznych, na które wskazuje Spółka, powołując się na czynności podjęte w celu zawarcia umowy pozostaje bez wpływu na ocenę wydanych decyzji, które zapadły w konkretnym stanie faktycznym, mogą mieć one natomiast wpływ na zainicjowanie kolejnego, odrębnego od przedmiotowego postępowania.

Powtórzenia wymaga, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, odwołując się do motywów wyroku NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 963/17, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Czyniące zadość wymogom art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uznać należy zapewnienie inwestycji indywidualnego ujęcia wody. Co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę, należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej realizowane przez odpowiednią jednostkę organizacyjną gminy, a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jest jednak dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Aby można było mówić o spełnieniu warunku uzbrojenia terenu, to koniecznym jest zrealizowanie nie tylko uzewnętrznionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, posiadanie zamiaru wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Niejasności czy brak precyzji wniosku w powyższym zakresie winny zostać usunięte przez wnioskodawców. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zra.) działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Jednakże stosownie do § 26 ust. 3 rozporządzenia w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę.

Prawidłowo wyprowadziło Kolegium ocenę, że analiza przytoczonych przepisów pozwala, wnioskować, że po pierwsze co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej, a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jednak jest dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Zatem indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę, jednakże tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. wówczas gdy dotychczas nie wybudowano sieci wodociągowej umożliwiającej przyłączenie do niej uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku, nie istnieje projekt budowy takiej sieci wodociągowej, a także gdy właściwa jednostka organizacyjna (w rozpoznawanej sprawie byłby to Z. Sp. z o.o.) nie zagwarantowała, w drodze umowy zawartej z inwestorem, wykonanie w przyszłości takiej sieci wodociągowej.

Podobnie za trafne skład orzekający uznaje stanowisko Kolegium, że zamierzenie objęte wnioskiem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z uwagi na brak uzyskania przez inwestora od właściwej jednostki potwierdzenia istnienia bądź też wykonania sieci wodociągowej. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest argument wykazany w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji, którym jest lokalizacja części terenu inwestycji, czyli działki nr a w obszarze strefy sanitarnej 150 m od cmentarza parafialnego. Mając bowiem na uwadze wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) oraz studzien służących do czerpania wody do picia i zabudowań gospodarczych, winna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do niej podłączone. W orzecznictwie wskazuje się, że powołany wyżej przepis rozporządzenia nie ma wyłącznie zastosowania do nowo tworzonych cmentarzy, a ma zastosowanie także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy. Takie stanowisko – na co zasadnie wskazało Kolegium – wyraził NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19).

Mając to na uwadze zasadnie Kolegium uznało, że skoro w ten sposób ukształtowane zostały uwarunkowania dotyczące zaopatrzenia nieruchomości w wodę, to należy stwierdzić, że budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze strefy 150 m od granic cmentarza muszą być podłączone do sieci wodociągowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, oceniając decyzję organu II instancji według wskazanych wyżej kryteriów stwierdził, że nie zostały one naruszone. Organ zbadał wszystkie okoliczności sprawy a zgromadzone dowody uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie, co sprawia, że nie można mu zarzucić dowolności czy arbitralności. Ustalony na ich podstawie stan faktyczny jest bowiem jasny i brak w nim sprzeczności. Organ odwoławczy wybrał sposób załatwienia sprawy dopuszczalny prawem oraz wyczerpująco i przekonująco dał wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na powyższe, Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi odnoszących się do opisywanych i zarzucanych wadliwości. Wbrew wyrażonemu w skardze twierdzeniu, organy obu instancji rozważały bowiem wszystkie okoliczności sprawy i dały temu wyczerpująco wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanych w obu instancjach. Organ odwoławczy prawidłowo przy tym pouczył stronę o przysługujących jej prawach. Zdaniem Sądu wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i prawidłowo uzasadnione. Organ odwoławczy szczegółowo umotywował zgromadzone i zasadnie wskazał na okoliczności mające znaczenie w sprawie. Wyjaśnił czym się kierował utrzymując orzeczenie I instancji w mocy.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.

Na zakończenie dodać jeszcze należy, że wszystkie powołane w treści orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.