Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 548/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 566
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 22 lipca 2024 r. nr 21/401/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zwolnienia dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Województwa Podlaskiego na rzecz skarżącego M. N. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Podlaskiego podjął w dniu 22 lipca 2024 r. uchwałę

nr 21/401/2024 zmieniającą uchwałę w sprawie zwolnienia dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 566, dalej jako: "u.s.w.").

Zgodnie z § 1 tej uchwały, w uchwale Nr 20/391/2024 Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 17 lipca 2024 r. w sprawie zwolnienia dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku wprowadza się następujące zmiany:

1) § 1 otrzymują brzmienie:

"§ 1. Z dniem 22 lipca 2024 r. zwalnia się Pana M. N. ze stanowiska dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku.";

2) § 2 otrzymują brzmienie:

"§ 2. Zwolnienie Pana M. N. ze stanowiska dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku stanowi podstawę wypowiedzenia Panu M. N. umowy o pracę z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia.".

W kolejnych § 3-5 wskazano, że uchwała podlega doręczeniu Panu M. N., wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa Podlaskiego, a ponadto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwałę podpisał Wicemarszałek.

Uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Do uchwały dołączono natomiast dokument zatytułowany "Uzasadnienie do uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zwolnienia dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku" podpisany przez dyrektora Departamentu Infrastruktury i Transportu. W uzasadnieniu tym wskazano, że przedmiotem regulacji jest zwolnienie z dniem 22 lipca 2024 r. Pana M. N. ze stanowiska dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku, a ponadto przywołano treść art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz § 4 Statutu Podlaskiego Zarządu Województwa Podlaskiego w Białymstoku stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 25 lutego 1999 r. nr VI/18/99.

M. N. (dalej powoływany także jako: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył w całości ww. uchwałę do sądu administracyjnego, zarzucając jej:

1) obrazę prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do zwolnienia M. N. ze stanowiska dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku;

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. dalej jako: k.p.a.) poprzez niesprostanie staniu na straży praworządności, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bez podjęcia oceny czy okoliczności powołane w uchwale zostały udowodnione, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny interes obywateli, przejawiający się w ogólnikowości zarzutu, w istocie braku uzasadnienia uchwały, nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, nie wysłuchania strony, co doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały;

3) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej jakim jest zaskarżona uchwała.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ nie podał przyczyny zwolnienia skarżącego ze stanowiska, nie wskazano uzasadnienia faktycznego, sprowadza się ono jedynie do przytoczenia podstaw prawnych dotyczących kompetencji Zarządu Województwa. Wskazano też, że uchwała przekracza zakres kompetencji jaki został udzielony Zarządowi Województwa, gdyż art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. pozwala organowi zwolnić ze stanowiska, natomiast nie pozwala rozwiązać umownego stosunku pracy, a taki stosunek łączy skarżącego z pracodawcą.

Podano również, że organ nie zgromadził materiału dowodowego, nie dokonał oceny czy zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze stanowiska, nie wysłuchał skarżącego czym złamał fundamentalną zasadę, aby w każdej sprawie wysłuchać drugiej strony, nie sporządził uzasadnienia uchwały czym naruszył art. 7, w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a.

Ponadto skarżona uchwała jest uchwałą zmieniającą, gdzie modyfikuje się w zasadzie jedynie datę zwolnienia skarżącego z dnia 12 sierpnia 2024 r. na dzień 22 lipca 2024 r., czyli przyśpiesza się datę zwolnienia oraz wykreśla datę upływu wypowiedzenia wskazaną w uchwale z dnia 17 lipca 2024 r., tj. 30 listopada 2024 r. W zaskarżonej uchwale oraz jej uzasadnieniu nie wskazano żadnych podwodów, dla których podjęto takie zmiany.

Mając na uwadze powyższą argumentację skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. nie zawiera przesłanek, które należy badać lub które muszą zaistnieć aby możliwe było dokonanie zwolnienie kierownika jednostki, stanowiąc jedynie podstawę prawną dla uchwały zarządu, która ma charakter jednostronnego aktu kierownictwa. Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 1 k.p.a., wskazujące na typ organu stosującego prawo, norm prawnych przez ten organ stosowanych, decyzji stosowania prawa oraz sprawy będącej przedmiotem tej decyzji. Uchwała Zarządu w sprawie zwolnienia dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich ma charakter jednostronnego aktu kierownictwa wewnętrznego podejmowanego w związku ze stosunkiem zależności służbowej występującej pomiędzy organem – zarządem, a dyrektorem podległej jednostki i nie została podjęta w wyniku postępowania prowadzonego w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazano również, że rozstrzyganie o zasadności podjętej uchwały Zarządu zostaje pozostawione sądowi pracy, który w toku sprawy weryfikuje wskazane przez pracodawcę przyczyny decyzji o zwolnieniu i sposób ich zredagowania tj. czy pracodawca podał nieprawdziwe lub niejasne czy nawet niekonkretne powody zwolnienia.

W piśmie z 27 listopada 2024 r. strona skarżąca uzupełniła argumentację skargi, wnosząc również o przeprowadzenie dowodu z uchwały Zarządu Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2023 r. nr 349/6672/2023 w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w Białymstoku – na okoliczność naruszenia przez organ postanowień tego regulaminu.

W wykonaniu wezwania sądu organ w dniu 2 grudnia 2024 r. nadesłał protokół z posiedzenia Zarządu Województwa Podlaskiego z 22 lipca 2024 r., na którym podjęto zaskarżoną uchwałę oraz dokumenty wytworzone na potrzeby procedury prowadzącej do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący podniósł, że nigdy nie otrzymał uchwały, a o jej treści dowiedział się z BIP, ponieważ uchwała ta została tam opublikowana.

Pełnomocnik organu wniósł zaś o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uchwała o zmianie uchwały w sprawie zwolnienia skarżącego z funkcji dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich podlega kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia legalności. Jest bowiem aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji aktu z ww. podstawy prawnej ma więc to, czy został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego i czy sprawa, w której został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jest to przepis ustrojowy, wskazujący jedną z form realizacji funkcji wykonawczej przez zarząd województwa (ustrojowy organ samorządu województwa), którą jest decydowanie o składzie osobowym kierownictwa wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Uchwała podjęta na tej podstawie, mimo że niewątpliwie ma charakter jednostkowy i personalny oraz wywołuje skutki prawne w sferze prawa pracy (o czym świadczy wskazanie w jej treści, że zwolnienie skarżącego ze stanowiska dyrektora stanowi podstawę wypowiedzenia umowy o pracę z zachowaniem 3-miesięcznego wypowiedzenia), ma jednak przede wszystkim charakter publicznoprawny. Jest bowiem sposobem wykonywania funkcji publicznoprawnej przez zarząd województwa. W konsekwencji, jak wyżej wskazano, jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej podlega kognicji sądów administracyjnych z punktu widzenia legalności. Kontrola ta nie obejmuje natomiast prawidłowości zastosowania przepisów prawa pracy. Jednoczesne wywoływanie przez akt z zakresu administracji publicznej skutków w sferze prawa prywatnego ani nie niweczy publicznoprawnego charakteru tego aktu, ani nie rozszerza kompetencji sądu administracyjnego do kontroli legalności działalności administracji publicznej poza zakres szczegółowo w ustawie określony.

Przesłanki zaskarżalności tego typu aktów sformułowano w art. 90 i art. 91 u.s.w. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z regulacji tych należy wyprowadzić, że do sądu administracyjnego można zaskarżyć akt (czynność prawną) organu samorządu województwa będący przepisem prawa miejscowego (art. 91 ust. 1 u.s.w.), ale też można zaskarżyć czynność prawną niebędącą przepisem prawa miejscowego, której podjęcie narusza prawa osób trzecich, jeśli osoby te wykażą naruszenie ich uprawnienia lub interesu prawnego (art. 91 ust. 1 u.s.w.).

Nie budzi zatem wątpliwości sądu administracyjnego legitymacja skargowa M. N. w sprawie niniejszej. Istnieje bowiem ścisły związek między zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą skarżącego w sposób bezpośredni i oczywisty, zmieniają jego dotychczasową sytuację prawną przez pozbawienie stanowiska i uprawnień z nim związanych. Występuje zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego. To zaś, czy naruszenie miało miejsce w granicach prawa jest przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej.

Stosownie do treści art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, z tym że jak stanowi ust. 5 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Istotne czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Są nimi np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, brak podstawy prawnej dla wydania aktu o określonej treści, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 103). Tym samym za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz miało wpływ na jej treść.

W związku z powyższymi regulacjami pozostaje również art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5), stwierdza ich nieważność w całości lub w części.

Zdaniem sądu zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi naruszeniami prawa uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w całości.

Jak wyżej wskazano została ona podjęta na podstawie przepisu określającego publicznoprawne ramy jej legalności, tj. art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., wedle którego do zadań zarządu województwa należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych województwa.

W tym miejscu zauważyć należy, że w ww. przepisie ustawodawca nie zawarł materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej wprost przesłanki zwalniania (odwoływania) kierowników jednostek organizacyjnych województwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odmiennie ustawodawca uczynił przykładowo w odniesieniu do podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (vide: art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) lub dyrektora szkoły (vide: art. 66 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo oświatowe). Trzeba jednak pamiętać, na co zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z 10 lutego 2021 r. w sprawie IV SA/Wr 152/20, że "podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów, w tym także częstokroć z aktów prawnych o różnej randze. Normy prawne rekonstruuje się zawsze z całokształtu przepisów prawnych. Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc przeanalizowania treści podstaw prawnych do wydania kwestionowanej uchwały" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej analizy jest odkodowanie normy prawnej, z punktu widzenia której można dokonać kontroli legalności zaskarżonego do sądu aktu prawnego.

O ile nie ulega wątpliwości, że bezpośrednią podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały jest przepisy art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., o tyle nie można zapominać, że sąd w sprawie niniejszej - kontrolując legalność uchwały zmieniającą uchwałę w sprawie zwolnienia skarżącego ze stanowiska kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej - kontroluje jednocześnie legalność realizacji zadań publicznoprawnych przez organ województwa. Podstawy realizacji tych zadań są tymczasem znacznie szersze niż wyłącznie ustawa o samorządzie województwa. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują bowiem – przez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne (posiadają osobowość prawną, mają zagwarantowaną ochronę sądową i samodzielność finansową, co wynika z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a w przypadku województwa samorządowego także z art. 6 u.s.w.). Samodzielność tę mogą jednak realizować wyłącznie w ramach zasady praworządności, gdyż "ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych" (szerzej vide wyrok z 3 września 2013 r., I OSK 1084/13). Z tego względu właśnie legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.). Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że o ile "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność", to ochrona samodzielności jednostki samorządu terytorialnego ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych (vide postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26). W konsekwencji organy samorządowe realizować mogą kompetencje publiczne (imperium) wyłącznie "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP). W takich też ramach samorząd województwa powinien wykonywać między innymi zadania z zakresu kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudniania i zwalniania kierowników tych jednostek (art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.). O ile zatem niesformułowanie przez ustawodawcę materialnoprawnych przesłanek zwolnienia kierownika tej wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej (ani w art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., ani w żadnym innym przepisie) świadczy o działaniu organu w ramach pewnej swobody (uznania administracyjnego), o tyle ponieważ jej wykonywanie stanowi wykonywania zadań publicznych (kompetencji władczej) – nie może być dowolne i arbitralne. Innymi słowy skoro organ samorządu województwa realizuje na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. tzw. imperium, powinien to czynić wyłącznie w ramach zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z wymogami legalności i praworządności (art. 7 Konstytucji RP – na podstawie i w granicach prawa). Skoro zaś nadzór nad samorządem terytorialnym jest sprawowany przez sąd administracyjny z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), a podstawą działania organów są w istocie normy prawne a nie przepisy prawne, to normą prawną w odniesieniu do której sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałę - jest norma odwołująca się do obowiązku działania organu samorządu województwa na zasadzie transparentności, jawności życia publicznego, zakomunikowania jednostce powodów podjęcia wobec niej określonego działania władczego. Prowadzi to do sformułowania obowiązku prawnego uzasadniania uchwał z zakresu administracji publicznej, zwłaszcza gdy mają one uznaniowy i negatywny w skutkach dla jednostek charakter prawny. W konsekwencji do aktów prawnych istotnie naruszających prawo w rozumieniu art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w. należy zaliczyć takie uznaniowe akty pochodzące od organów administracji publicznej, których treść nie pozwala na przyjęcie, że są wynikiem analizy i rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, które budzą wątpliwości jako akty dowolne z uwagi na brak uzasadnienia, których powodów podjęcia nie da się wyprowadzić (odkodować) z żadnego materiału dowodowego, w tym z dokumentów wytworzonych w trakcie procedury podejmowania aktu. Eliminacja z obrotu prawnego takich aktów organów samorządowych jest obowiązkiem sądu administracyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 grudnia 2020 r. w sprawie II OSK 494/20 "W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego, (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów".

Zdaniem więc sądu, norma prawna zobowiązująca organy samorządu terytorialnego do uzasadniania uchwał uznaniowych, w tym podejmowanych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., istnieje i wynika z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także z kryterium weryfikacji sądowej tych uchwał, tj. kryterium legalności (art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Mimo więc, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. literalnie odczytywany nie zawiera wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały o zwolnieniu kierownika samorządowej wojewódzkiej jednostki organizacyjnej, to obowiązek jego sporządzenia należy wyprowadzić z obowiązku przestrzegania standardów demokratycznego państwa prawa wyżej omówionych. Powyższe należy odnieść również do uchwały zmieniającej uchwałę w omawianym przedmiocie.

Sąd zwraca uwagę, że ten sposób rozumowania (sprowadzający się do konieczności spełniania przez administrację publiczną określonych standardów działania) potwierdzają także wewnętrzne regulacje Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w Białymstoku, tj. Regulamin Organizacyjny tego Urzędu stanowiący załącznik do uchwały Nr 349/6672/2023 Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. W Rozdziale 6 Regulaminu zawierającym "Zasady opracowywania projektów aktów prawnych wydawanych przez Marszałka, Zarząd oraz Sejmik" wskazano bowiem, że projekty aktów prawnych podejmowanych przez organy województwa przygotowuje dyrektor departamentu właściwego merytorycznie z uwagi na przedmiot aktu prawnego (§ 133), a do projektu aktu prawnego dołącza się wymagane prawem opinie oraz uzasadnienie obejmujące przedstawienie istniejącego stanu w dziedzinie objętej unormowaniem z wyjaśnieniem potrzeb i celu wydania aktu (§ 137 ust. 1 Regulaminu). Niewątpliwie ww. Regulamin nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego, zatem jego treść nie może wyznaczać standardów prawnych i decydować o legalności aktu, który poddano procedurze w nim uregulowanej. Jednak mimo to sąd zwraca uwagę na tę wewnętrzną regulację, gdyż potwierdza ona, że kreując wewnętrzne wymagania organizacyjne organy administracji publicznej mają świadomość standardów prawnych i wymagań formułowanych na poziomie konstytucyjnym i ustawowym wobec administracji publicznej. Wymóg transparentności działania administracji publicznej wynikający z zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) znajduje odzwierciedlenie w obowiązku przedstawienia Zarządowi Województwa Podlaskiego projektu aktu prawnego z uzasadnieniem obejmującym wyjaśnienie potrzeb i celu wydania aktu. Tym samym standardy konstytucyjne mają wpływ na tworzenie standardów wewnętrznych, w ramach struktury organizacyjnej i zasad działania organów. Standardy te mają na celu eliminowanie "czystej" arbitralności, a ich niedochowanie nie może być akceptowane.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie miał w istocie prawnych możliwości merytorycznego skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały, a to z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Nie tylko bowiem sama uchwała nie zawiera żadnych motywów, ale też – jak wynika z przedstawionych sądowi dokumentów – procedura prowadząca do jej podjęcia nie pozwala na odkodowanie motywów uchwały zmieniającej. Wraz ze skargą przesłano sądowi wyłącznie treść uchwały zmieniającej podpisaną przez Wicemarszałka Województwa Podlaskiego oraz dokument zatytułowany "Uzasadnienie do uchwały zmieniającą uchwałę w sprawie zwolnienia dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku" podpisany przez dyrektora Departamentu Infrastruktury i Transportu oraz odpowiedź na skargę. Żaden z tych dokumentów nie wskazywał motywów podjęcia uchwały zmieniającej. W tym stanie rzeczy Sąd zażądał dokumentów obrazujących procedurę prowadzącą do jej podjęcia, tj. uregulowaną we wspomnianym wyżej Regulaminie organizacyjnym. Dokumenty przysłano przy piśmie z 2 grudnia 2024 r., jednak ich treść nie wskazuje powodów zmiany uchwały o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska, w szczególności co powodów zmiany daty jego zwolnienia. Przedłożony protokół z posiedzenia Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 22 lipca 2024 r., na którym podjęto zaskarżoną uchwałę zmieniającą poza zamiarem podjęcia uchwały nie określa przyczyn zmiany uchwały z dnia 17 lipca 2024 r. Z protokołu tego wynika jedynie, że wniosek ten został dodatkowo wprowadzony do porządku obrad posiedzenia Zarządu wyznaczonego na dzień 22 lipca 2024 r. i że wniosek ten został zgłoszony przez dyrektora Departamentu Infrastruktury i Transportu. Z treści ww. protokołu nie wynika natomiast, aby zaistniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające zmianę poprzednio wydanej uchwały o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska. Motywów podjęcia uchwały zmieniającej w omawianym przedmiocie nie zawiera również wniosek z dnia 22 lipca 2024 r. o jej podjęcie. W aktach sprawy znajduje się co prawda wyżej opisany dokument zatytułowany "Uzasadnienie" podpisany przez dyrektora Departamentu Infrastruktury i Transportu, który w ocenie Sądu najprawdopodobniej stanowi uzasadnienie projektu uchwały zmieniającej dołączanego do wniosku o jej podjęcie. Nie mniej jednak nawet gdyby potraktować ten dokument jako uzasadnienie do kontrolowanej uchwały zmieniającej, to poza wskazaniem w nim na przedmiot regulacji, zacytowanie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz § 4 Statutu Podlaskiego Zarządu Województwa Podlaskiego w Białymstoku, tj. przepisów kompetencyjnych - nie zawiera on żadnych innych treści. Nie sposób zatem przyjąć, że wymóg wskazania motywów podjęcia uchwały został spełniony.

W takiej sytuacji – w ocenie Sądu – brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały zmieniającej, jak również brak w administracyjnych aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów pozwalających na kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, nie pozwalały na przyjęcie, że zachodziła uzasadniona podstawa do zmiany uchwały w sprawie zwolnienia skarżącego ze stanowiska dyrektora.

Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały. Uzasadnienie czy to decyzji administracyjnej, czy innego niż decyzja aktu z zakresu administracji publicznej pełni rolę wyjaśnienia motywów działania organu oraz ma na celu przekonanie adresata decyzji (aktu) do stanowiska autora aktu. Jeśli jest to, jak w sprawie niniejszej, akt zmieniający uchwałę o zwolnieniu ze stanowiska, to należy wymagać co najmniej ogólnego wskazania okoliczności, z powodu których zmiana ta nastąpiła. Skoro zaś akt podjęty na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. jest aktem z zakresu administracji publicznej, realizacją kompetencji władczej Zarządu Województwa jako ustrojowego organu województwa samorządowego, a działalność organów administracji publicznej podlega kontroli pod względem legalności, to uzasadnienie – oprócz funkcji poznawczej – ma też umożliwić sądowi administracyjnemu realizację funkcji weryfikacyjnej, kontrolnej. Sprowadzać się ona będzie do sprawdzenia czy skarżony organ był właściwy do podjęcia aktu (uchwały), czy zastosował właściwą procedurę (w przypadku organu kolegialnego czy było quorum i uzyskano wymaganą większość), a także czy wykonywanie administracji publicznej nie nastąpiło w sposób arbitralny i woluntarystyczny. Testu opartego na ww. wymaganiach zaskarżona uchwała nie wypełniła.

Zdaniem sądu kontrolowana uchwała nie zawierając uzasadnienia, nie zachowuje standardów legalności działania wymaganych od organów administracji publicznej, przez co istotnie narusza prawo i podlega stwierdzeniu nieważności. Nie tylko sama uchwała nie zawiera żadnych motywów, ale też – jak wynika z przedstawionych sądowi dokumentów – procedura prowadząca do jej podjęcia nie pozwala na odkodowanie motywów uchwały.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, że skoro w rozpoznawanym przypadku "podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, to brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej". Sam fakt istnienia publicznoprawnej kompetencji zarządu województwa do zwolnienia kierownika samorządowej wojewódzkiej jednostki organizacyjnej a następnie do zmiany tej uchwały nie uzasadnia zdaniem Sądu podstaw podjęcia kontrolowanego aktu w sprawie niniejszej, gdyż żadne argumenty na tę okoliczność nie zostały wskazane. O powyższym nie świadczy też to, że kompetencja ta współegzystuje z prywatnoprawną podstawą do wypowiedzenia skarżącemu stosunku pracy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że sąd administracyjny kontroluje wykonywanie władzy publicznej w formie aktów z zakresu administracji publicznej, natomiast nie kontroluje prawidłowości zastosowania przepisów z zakresu prawa pracy. W niniejszej sprawie istotne jest, że jedną ze stron tego stosunku prawnego jest podmiot będący organem administracji, co wymusza stosowanie względem niego wyższych standardów niż obowiązujące w relacjach prywatnoprawnych. Działania te winny być transparentne, wsparte na przepisach prawa i wywodzonych z nich normach, z poszanowaniem praw obywateli. Wynika to z powołanych zasad konstytucyjnych i wyprowadzanych z nich norm postępowania". Stanowisko to sąd w sprawie niniejszej w pełni podziela dodając do niego, że sąd administracyjny nie "wkracza w sferę decyzyjną organu administracji, nie bada także zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podejmując uchwałę. Zastrzeżenia dotyczą wyłącznie strony formalnoprawnej, zatem właściwego przeprowadzenia procesu administracyjnego, wskazania dowodów, na których się wsparto oraz właściwego uzasadnienia podjętego stanowiska". Tych elementów wyznaczających standardy działania administracji publicznej w sprawie niniejszej zabrakło.

Sąd przy tym nie neguje, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały mógłby w pewnych okolicznościach być rozważany jako nieistotne naruszenie prawa. Chodzi o sytuacje, w których z procedury poprzedzającej podjęcie uchwały, z wytworzonych w jej trakcie dokumentów wynikałyby argumenty prowadzące, zdaniem organu, do zwolnienia skarżącego ze stanowiska dyrektora. Przykładowo można by rozważać nieistotne naruszenie prawa, gdyby wniosek o podjęcie zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie wskazujące na potrzebę i cel jej podjęcia (czyli de facto argumenty za zmianą uchwały w sprawie zwolnienia skarżącego) – zgodnie z wymaganiami § 137 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego. Podobne stanowisko zajął m.in. WSA we Wrocławiu w sprawie IV SA/Wa 152/20 wskazując, że już fakt sporządzenia takiego uzasadnienia do projektu uchwały ("taksatywnie wyliczającego przyczyny i okoliczności z powodu których organ skorzystał ze swych władczych kompetencji"), nawet wobec faktu niedoręczenia go skarżącemu odwołanemu ze stanowiska, umożliwiając kontrolę sądową wyklucza wystąpienie istotnego naruszenia prawa. Należy to stanowisko podzielić, jednak nie ma ono zastosowania w sprawie niniejszej z powodu braku wskazania jakichkolwiek motywów podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej: KDPA) wskazać należy, że literalnie rzecz ujmując nie mogą one odnieść skutku. Dzieje się tak z uwagi na niestosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisów k.p.a. regulującego postępowanie administracyjne jurysdykcyjne w indywidualnej sprawie (art. 1 k.p.a.) oraz brak mocy obowiązującej art. 16 KDPA (przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r.). Powyższe zarzuty skargi są natomiast trafne z punktu widzenia standardów dobrej praktyki administracyjnej. O ile jednak, w ocenie sądu, obowiązującym i znajdującym oparcie w przepisach konstytucyjnych standardem jest transparentność działania administracji publicznej, z której należy wywieść wskazanie motywów podjęcia określonych działań/aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (w tym wypadku można mówić o obowiązującej normie prawnej, akceptowanej przez orzecznictwo sądowe i stanowiącej dorobek tego orzecznictwa), o tyle wymogi zapewnienia udziału w posiedzeniu organu kolegialnego, obowiązku zakomunikowania stronie zamiarów organu czy wysłuchania i złożenia przez stronę wyjaśnień na piśmie (art. 16 ust. 2 KDPA) – muszą być formułowany ostrożnie i w każdej indywidualnej sprawie rozważone odrębnie.

W przypadku zaskarżonej uchwały nie mamy do czynienia z typową procedurą administracyjną prowadzącą do podjęcia decyzji administracyjnej. Żaden obowiązujący i mający zastosowanie w sprawie przepis prawa administracyjnego nie gwarantuje też skarżącemu prawa do wysłuchania. Nadto, mimo że sąd administracyjny nie kontroluje sposobu zastosowania przez organy przepisów Kodeksu pracy, to jednak nie sposób nie dostrzec, że przepisy te także nie przewidują konieczności wysłuchania przed zwolnieniem pracownika zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, czy uprzedniego "sygnalizowania" takiemu pracownikowi zastrzeżeń do realizacji przez niego obowiązków pracowniczych (do zwolnienia może dojść "w każdym czasie"). Dlatego jeszcze raz należy wskazać, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały ma brak jej uzasadnienia i brak możliwości jego odtworzenia na podstawie przedstawionych sądowi dokumentów, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. prowadzącym do stwierdzenia jej nieważności w całości. Natomiast ewentualne zrealizowanie przez organy udziału skarżącego w czynnościach prowadzących do podjęcia uchwały (w posiedzeniu Zarządu Województwa, zapewnienie prawa do wysłuchania, ewentualne doręczenie wniosku o podjęcie uchwały wraz z uzasadnieniem zawierającym powody jego złożenia) miałoby, w ocenie sądu, znaczenie dla kwalifikacji braku uzasadnienia uchwały jako istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa. Gdyby bowiem wyżej wymienione czynności podjęto przed przyjęciem zaskarżonej uchwały (nieposiadającej uzasadnienia), można by rozważać, czy narusza ona prawo w sposób istotny i czy rzeczywiście niemożliwa jest jej weryfikacja z punktu widzenia legalności (tj. wymogu wskazania motywów zwolnienia skarżącego). Jest to jednak w sprawie niniejszej sytuacja hipotetyczna, gdyż brak jest możliwości odkodowania motywów zaskarżonej uchwały z czynności poprzedzających jej podjęcie.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na istotne naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko stanowi powtórzenie w całości poglądu przedstawionego przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 29 października 2024 r. II SA/BK 511/24 (wyrok nieprawomocny), który to Sąd w składzie obecnym w pełni podziela.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). W skład zasądzonych kosztów wchodzą następujące kwoty: 480 zł wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa.