Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1215/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.L Spółki z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 października 2023 r., nr SKO Gd 831/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. Sp. z o.o. sp. komandytowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 24 sierpnia 2022 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ") przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami tzw. Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego (o wymiarach 0,675 m x 1,195 m, powierzchnia 0,81 m2) w witrynie lokalu przy ul. D. [...] w G. Do protokołu kontroli dołączono zdjęcia.

Pismem z 25 sierpnia 2022 r. zawiadomiono właściciela tablicy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o oględzinach, które zaplanowano na 6 września 2022 r.

W dniu 1 września 2022 r. dokonano ponownej kontroli zgodności usytuowania reklam, stwierdzając dalsze umieszczenie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ul. D. [...] w G. Także podczas kontroli w dniu 5 września 2022 r. tablica znajdowała się w opisanej wyżej lokalizacji.

Natomiast w trakcie oględzin dokonanych 6 września 2022 r. stwierdzono, że tablica w formie ekranu świetlnego została usunięta, a strona postępowania wskazała, że usunięcia tablicy dokonano 5 września 2022 r.

Pismem z 12 października Dyrektor GZDiZ zawiadomił o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., w rezultacie strona zapoznała się z aktami sprawy, wnosząc w dalszej kolejności pismo z 25 października 2022 r., zawierające stanowisko Spółki.

Decyzją z 4 listopada 2022 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, wymierzył J. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej (dalej jako Spółka lub skarżąca) karę pieniężną w wysokości 1.561,30 zł za umieszczenie od 24 sierpnia 2022 r. do 5 września 2022 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ul. D. [...] w G., na działce nr [...] obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 18 października 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania. Następnie odwołując się do treści art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) Kolegium wskazało, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.).

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem oceny był ekran LED znajdujący się za witryną (szybą) budynku. Ekran ten stanowił urządzenie komunikacyjne wielofunkcyjne, służące ekspozycji różnych treści, w tym informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również (w ograniczonym czasie emisji) reklamy komercyjnej. Ekran został zamontowany wewnątrz lokalu poza płaszczyzną szklenia witryny, nie był przytwierdzony do szyby okiennej. Za nietrafne Kolegium uznało stanowisko Spółki, że umieszczenie ekranu LED przy szybie lokalu, zwróconego do ulicy, stanowi element aranżacji wnętrza lokalu, w związku z czym nie jest on tablicą reklamową i nie podlega regulacjom Uchwały Krajobrazowej. Zdaniem organu odwoławczego opisany przedmiot stanowił tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zasadniczą funkcją ekranu była bowiem ekspozycja treści w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Zwrócono uwagę, że tablica w części świetlnej skierowana była całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz. Tym samym emitowany przez tablicę przekaz stawał się w sposób ewidentny elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza. Oznacza to, że obiekt ten, jako tablica reklamowa, musiał odpowiadać zasadom i warunkom umieszczania przewidzianych przez Uchwałę Krajobrazową.

Jako nietrafne organ odwoławczy ocenił również analogie przywoływane przez Spółkę do telewizorów LED znajdujących się w lokalach, które nie podlegają uregulowaniom Uchwały Krajobrazowej. Kolegium podkreśliło, że telewizor znajdujący się wewnątrz pomieszczenia służy temu, aby dostęp do emitowanych przez niego treści posiadały osoby znajdujące się wewnątrz lokalu, a nie na ulicy. Inaczej mówiąc, telewizor znajdujący się w lokalu nie udostępnia treści w sferze publicznej. Organ odwoławczy przyznał, że telewizor ulokowany w witrynie lokalu użytkowego, wyświetlający zamówione przez zleceniodawców treści reklamowe, mógłby stać się tablicą reklamową, ale sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że ww. ekran LED stanowił przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni, co jest wystarczające do uznania, że stanowi tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p.

Organ odwoławczy przytoczył następnie treść przepisu art. 37d u.p.z.p. oraz § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej, uznając za prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji, że tablica reklamowa w postaci ekranu świetlnego umieszczona w witrynie lokalu przy ul. D. [...] w G. jest niezgodna z Uchwałą Krajobrazową.

W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono wysokość kary pieniężnej. Organ, odwołując się do treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. podał, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu, zaś przepisy nie wskazują wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobowiązany poinformować strony postępowania, lecz obowiązek ten ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona, może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. A zatem zawiadomienie stron jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania. Kolegium przyznało, że zawiadomienie o czynnościach organu jest niezbędnym wymogiem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty jego wszczęcia. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że 24 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O czynności tej Spółka została zawiadomiona pismem z tego samego dnia, w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia tego zawiadomienia nie jest kwestionowany, datą, od której należy naliczać karę, jest dzień 24 sierpnia 2022 r.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym można odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem organu odwoławczego waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma - można byłoby tak mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu Strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której Strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem Spółka umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku można kwalifikować jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu.

Kolegium zauważyło także, że sprawa o analogicznym stanie prawnym i dotycząca tej samej nieruchomości była przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium a w rezultacie wniesionej skargi WSA w Gdańsku wydał wyrok z 6 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Gd 785/22.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (określanych dalej uchwałami krajobrazowymi) objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych; błędną wykładnię polegającą na przyjęciu szerokiego władztwa planistycznego gminy w odniesieniu do kształtowania przestrzeni przez tablice, urządzenia reklamowe i obiekty małej architektury i uznanie, że gmina ma kompetencje nie tylko do ustalenia warunków lokalizacji ww. nośników, ale też w zakresie ich wpływu na przestrzeń publiczną.

2. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały - wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;

3. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) - dalej: "Konwencja", w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego, jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz.

Ewentualnie, w razie niepodzielenia przez Sąd powyższych zarzutów, wydanym w sprawie decyzjom zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest dzień sporządzenia, zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisów dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

2. art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że 28 sierpnia 2020 r. wystosowano do Dyrektora GZDiZ pismo informujące o rozpoczęciu realizacji projektu, polegającego na montażu sieci ekranów LED w witrynach okiennych, przedstawiając stanowisko Spółki co do zgodności z przepisami Uchwały Krajobrazowej Miasta Gdańska. Spółka nie uzyskała żadnej odpowiedzi na to zawiadomienie, natomiast 30 czerwca 2022 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, wraz z informacją o planowanych oględzinach.

Skarżąca uznała zawarte w decyzji organu I instancji uzasadnienie przyczyn objęcia ekranu zakresem zastosowania uchwały za wysoce lakoniczne. Nadto zarzucono, że organ ten nie odniósł się do argumentacji z ww. pisma z 28 sierpnia 2020 r. a także, że błędnie została naliczona kara za okres sprzed doręczenia zawiadomienia tj. sprzed 30 sierpnia 2022 r.

Zarzucono także, że w skarżonej decyzji Kolegium zbagatelizowało zarzuty odwołania, a uzasadnienie wydanej przez organ odwoławczy decyzji nie odpowiada na argumenty prawne skarżącej. Organy obu instancji błędnie zaś przyjęły, że umieszczenie ekranu LED wewnątrz lokalu użytkowego jest objęte zastosowaniem uchwały krajobrazowej a tym samym ewentualna niezgodność skutkuje postępowaniem z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Organy zbagatelizowały problem interpretacyjny odnośnie przestrzennego zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych – tj. czy obejmuje on wnętrze obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie dokonały wykładni systemowej przepisów u.p.z.p., pozwalającej na zrekonstruowanie przestrzennego zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych i ograniczyły się jedynie do przedstawienia ich intuicyjnego rozumienia. Tymczasem przepisy uchwał krajobrazowych, a także przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p., muszą być interpretowane z uwzględnieniem tego, że stanowią one element kompleksowej regulacji prawnej, jaką jest u.p.z.p. Za niedopuszczalne uznano takie rozumienie tych przepisów, które pozostawałoby w sprzeczności z istotą, celem i konstrukcją ustawy planistycznej. Zwrócono uwagę, że przedmiot uchwał krajobrazowych obejmuje elementy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w ujęciu planistycznym, służąc wyznaczeniu granic prawa zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast sposób wykorzystania wnętrza lokalu, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mieści się ani w pojęciu "zabudowy" ani w pojęciu "zagospodarowania" terenu. Wnętrze lokalu nie jest bowiem "terenem" w ujęciu planistycznym. Aranżacja witryny jest korzystaniem z lokalu użytkowego, niezwiązanym bezpośrednio z regulowanymi aktami planistycznymi parametrami i wskaźnikami zabudowy lub zagospodarowania terenu, gdyż nie ingeruje ona w bryłę obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej za wyłączeniem spod zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych nośników montowanych wewnątrz obiektów budowlanych przemawia sposób dookreślenia w art. 37d ust. 2 u.p.z.p. miejsca umieszczania tablic i urządzeń reklamowych. Tym samym, za tablicę lub urządzenie reklamowe, których zasady i warunki sytuowania mogą być reglamentowane uchwałą krajobrazową uznać należy wyłącznie nośniki umieszczane na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Spółka podkreśliła, że ustawodawca nie uwzględnił w definicji zakresowej "tablicy reklamowej" nośników reklamowych umieszczanych wewnątrz obiektów budowlanych, przez co nośniki te nie są objęte definicją "tablicy reklamowej". Za niedopuszczalne uznano przy tym wnioskowanie z podobieństwa (analogii) jako co do zasady zakazane na gruncie prawa publicznego, zwłaszcza gdy stosowane przepisy mają charakter sankcyjny.

W ocenie skarżącej z perspektywy wykładni celowościowej trudno racjonalnie dowodzić, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie uchwałami krajobrazowymi aranżacji witryn, gdyż z uwagi na szerokie spektrum działalności prowadzonej w lokalach użytkowych nie sposób przyjąć ujednoliconego wzorca ich wyglądu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organy uznającym przedmiotowy ekran za urządzenie reklamowe Spółka argumentowała, że wykładnia językowa i zewnątrzsystemowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. przemawiają za uznaniem, iż nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalnie mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel w sposób ciągły i trwały. Zdaniem skarżącej ograniczona czasowo w ciągu doby emisja reklam wyłącza możliwość skalkulowania wysokości kary za niezgodne z uchwałą usytuowanie nośnika, co potwierdza interpretacja art. 37d ust. 8 u.p.z.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów dotyczących okresu naliczania administracyjnej kary pieniężnej za popełnienie deliktu reklamowego, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., Spółka podniosła, że akcentowanie przez przedstawicieli doktryny daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wtedy dopiero czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Podkreślono też, że celem kary określonej w art. 37d u.p.z.p. nie jest represja, lecz ochrona wartości prawnie chronionej, jaką jest krajobraz. Kara wymierzana w tym trybie ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem. Funkcji tej nie wypełni tym samym kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy, tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku 24 sierpnia 2022 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono "J." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej karę pieniężną w kwocie 1.561,30 zł za umieszczenie w dniach od 24 sierpnia 2022 r. do 5 września 2022 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ul. D. [...] w G., o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

W § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034 dalej jako uchwała krajobrazowa), zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2. W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Jak przy tym wskazano w decyzji Dyrektora ZDiZ, ustalenia dla obszaru S2, na którym usytuowano sporny ekran świetlny, zawarto w § 15 ust. 3 uchwały.

W art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - dalej jako u.p.z.p), ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Skarżąca jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego w G. przy ul. D. [...]. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu w okresie od 24 sierpnia do 5 września 2022 r., co nie było w sprawie kwestionowane.

Organy stwierdziły, że analizowany ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej oraz, że uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organów jest prawidłowe. Ww. ekran wielofunkcyjny stanowi tablicę reklamową podlegającą regulacjom uchwały krajobrazowej.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały.

Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które jednak w tej sprawie nie występuje) jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) - możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran LED, którego właścicielem jest skarżąca spółka, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z definicji tablicy reklamowej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17, niezwykle zróżnicowane są zarówno formy jak i sposób prezentacji reklamy. Wizualną formą upowszechnienia jest nie tylko statyczne umieszczenie na przedmiocie materialnym danej treści, lecz również prezentacja tej treści za pomocą urządzeń dynamicznych, takich jak ekrany, czy rzutniki, które wówczas spełniają funkcję urządzenia reklamowego, jak również wyświetlając obraz na jakiejś powierzchni czynią tę powierzchnię i obiekt, do którego przynależy tablicą reklamową albo urządzeniem reklamowym. Sam ustawodawca wprowadzając w ww. definicjach wyłączenie w zakresie drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem wskazał, że umieszczanie reklam może mieć miejsce również na tego rodzaju przedmiotach materialnych i nie chcąc objąć ich regulacją ustawową dokonał jednoznacznego wyłączenia w tym zakresie. Celowym zabiegiem ustawodawcy było wprowadzenie szerokiej definicji tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, co pozwala uwzględnić różnorodność form i sposobów prezentacji reklamy już istniejących na rynku, ale również tych, które powstaną w przyszłości, bowiem reklama, tak jak rynek, podlega przecież niezwykle dynamicznemu rozwojowi. Z definicji tablicy reklamowej wynika, że jest to "przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy (...) o płaskiej powierzchni". Natomiast z definicji urządzenia reklamowego wynika, że jest to inny przedmiot materialny, nie płaski. Taka definicja pozwala na nieograniczony rozwój nośników reklamy, którym można nadać takie miano. Każda niepłaska powierzchnia, czy to budynków, czy pojazdów, czy urządzeń itp. nadaje się praktycznie do tego, aby nanieść na nią zaskakującą w formie, budzącą zaciekawienie i zainteresowanie reklamę. Reklama może jednak w ten sposób również burzyć ład przestrzenny. Należy stwierdzić, że reklama wyświetlana na elementach zabudowy, czyli regulowany w uchwale rodzaj reklamy, zostaje ukazana w wizualnej formie, np. na obiektach budowlanych, czyniąc te obiekty: "służącymi ekspozycji reklamy", a zatem w zależności od formy tych obiektów stają się one odpowiednio tablicą reklamową albo urządzeniem reklamowym zgodnie z definicją ustawy - jak również samo urządzenie wyświetlające reklamę - służy jej ekspozycji. W przypadku reklamy wyświetlanej "sytuowane" jest światło zawierające treści reklamowe, które podlega percepcji wzroku. Dlatego postanowienia zakazujące tego typu reklam należy wywodzić z faktu, że reklama wyświetlana czyni elementy zagospodarowania, na które emituje światło, jak i samo urządzenie ją emitujące "służącymi jej ekspozycji", a zakaz dotyczy wykorzystywania tych elementów/obiektów (czyli przedmiotów materialnych służących w konkretnej sytuacji ekspozycji reklamy), do celów reklamowych.

Bez znaczenia natomiast dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści, aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED. Wniosek, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani u.p.z.p. ani uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu, by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu uchwały krajobrazowej.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej odwołująca się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 645), w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Skarżąca wywodzi, że skoro na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z uchwałą krajobrazową. Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydana na jej podstawie uchwała krajobrazowa w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej i nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w ustawie o drogach. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób całkowicie chybiony z braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach, wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który przez 24 godziny emituje reklamę.

Nie można też zgodzić się z argumentacją skarżącej, że analizowana tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej, umieszczona jest bowiem wewnątrz lokalu. Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. uchwały krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Językowa treść tych przepisów jednak do takiego wniosku nie prowadzi. Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Konsekwentnie, w § 1 ust. 1 uchwały krajobrazowej określono zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Przyjęta przez uchwałodawcę gminnego metoda regulacji oznacza, że dozwolono tylko to, co zostało wyraźnie przewidziane w uchwale, zarówno co do rodzaju tablic i urządzeń reklamowych, jak i sposobu ich montażu. Poza tym wszelkie inne urządzenia i tablice reklamowe są niezgodne z uchwałą. Ponadto, w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych obszarów wyodrębnionych w uchwale krajobrazowej określono właściwe zakazy i nakazy związane z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych. Z przepisów tych nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi skarżąca. Stanowisko swoje skarżąca wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje skarżąca rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak taki wniosek nie wynika z innych przepisów ustawy, w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy tej uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej obowiązywania tablic reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej. Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku, choć skierowany do zewnątrz. Podkreślić należy, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności". Zdaniem strony z przepisu tego wynika, iż ustawodawca uznał, że szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak w ocenie Sądu nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji, o czym będzie mowa dalej. Poza tym we wskazanym przepisie ustawodawca nie sprecyzował, czy chodzi o reklamy naklejane na wewnętrznej, czy zewnętrznej powierzchni szyby, co uprawnia do wniosku, że obie te formy reklamy są objęte rozumieniem "tablicy reklamowej" (tak: A. Fogel, Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Warszawa 2016 r. LEX/el.).

W § 15 ust. 3 uchwały krajobrazowej, regulującym zasady umieszczania reklam w obszarze S2, w którym zlokalizowany jest ekran świetlny objęty kontrolowanym postępowaniem, w pkt 2 lit. b dopuszczono sytuowanie reklamy bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony w ściśle określonych formach. Tym samym określono w sposób wyraźny tablice i urządzenia reklamowe dopuszczone na przeszkleniach rozumianych zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały, w tym jako szybę zespoloną w oknie czy witrynie, poza zakresem dozwolenia pozostawiając wszystkie inne reklamy odbiegające od wzorca dozwolonego, zgodnie z zasadą wyrażoną w § 2 uchwały. Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w tej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych, nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.

Przedstawiając przedmiot ochrony analizowanych regulacji, wskazać należy, że przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 773), zwaną dalej ustawą krajobrazową. Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że "należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka". W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy VII.1525, dostępny w bazie LEX), wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi", jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). Dalej w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.

Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r., nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem. Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Zawarta w ustawie definicja krajobrazu odpowiada Konwencji Krajobrazowej, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Europejska Konwencja Krajobrazowa kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule (Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta. W niniejszej sprawie ww. ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Emisja reklam w przestrzeni publicznej, skierowanych do nieokreślonego kręgu odbiorców, była zaś sprecyzowanym i ujawnionym w toku postępowania celem skarżącej spółki, któremu nie zaprzeczyła.

W tych okolicznościach sprawy, argumentacja skargi, że w związku z umieszczeniem nośnika reklamowego wewnątrz lokalu nie doszło do deliktu administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Opiera się ona bowiem na wykładni przepisów zawężającej sposób rozumienia pojęcia ochrony krajobrazu, któremu służą te przepisy. Niezależnie zatem od charakteru programu wdrożonego przez Spółkę pod nazwą [...], umieszczane w witrynach lokali ekrany świetlne ingerują w krajobraz poprzez emitowane reklamy skierowane do potencjalnych konsumentów, w związku z czym są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i muszą pozostawać z nią zgodne. O ile można się zgodzić, że ekran świetlny umieszczony wewnątrz lokalu nie jest elementem zabudowy i zagospodarowania w rozumieniu przepisów u.p.z.p., o tyle nie można zaprzeczyć, że emisja treści reklamowych dokonywana na tym ekranie oddziałuje na zewnątrz obiektu wpływając na krajobraz.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jak również uchwała krajobrazowa przedmiotem ochrony czynią krajobraz, rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz. Stwierdzić zatem należy, że nie potwierdziły się zarzuty skargi odnośnie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej.

Powyższe rozważania pozwalają przejść dalej, do oceny zgodności analizowanego ekranu świetlnego o zmiennej treści z przepisami uchwały krajobrazowej. Zgodnie z wcześniej przytaczaną już zasadą z § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazano efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych uchwałą. Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze S2 określono w § 15 ust. 3 uchwały. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów uchwały krajobrazowej nie dopuszcza w obszarze S2 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że ww. tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S2. W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Komentowany przepis nie nakazuje natomiast rozstrzygania sprawy na korzyść strony (Wróbel, Andrzej. Art. 7(a). W: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2018). Jeżeli zatem mimo zastosowania nakazanych metod wykładni prawa nadal pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to z wielu możliwych interpretacji odnośnego przepisu należy przyjąć tę z nich, której rezultat jest korzystny dla strony. W tej sprawie jednak Sąd nie dostrzegł takich wątpliwości interpretacyjnych w obszarze wykładni pojęć "tablica reklamowa", "urządzenie reklamowe", "szyld" czy sformułowań "umieszczanie tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych", które nie mogły zostać usunięte w drodze wykładni prawa, stąd też przepis ten nie został naruszony. Postanowienia uchwały posługują się klarownym mechanizmem dopuszczalności ściśle określonych tablic i urządzeń reklamowych przewidzianych w uchwale, poza zakresem jej zastosowania pozostawiając reklamy odbiegające od wzorca określonego w uchwale.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że datą tą jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której strona została zawiadomiona (czyli dzień 24 sierpnia 2022 r.). Czynnością tą było zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przeprowadzeniu dowodu, doręczone Spółce 30 sierpnia 2022 r.

Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte z urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym sąd się nie zgadza, przeczy bowiem takiemu zapatrywaniu głęboko ukształtowane stanowisko doktryny prawa postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 k.p.a.

Jak słusznie zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu postępowania co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz – zdaniem Sądu - błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ugruntowane jest bowiem w tym względzie stanowisko odmienne, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 30 sierpnia 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.

Podkreślić należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia sprawy deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.

Szczególnie w okolicznościach tej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy.

Należy jednak zauważyć, że umieszczanie ekranów świetlnych emitujących treści reklamowe wewnątrz lokali użytkowych jest elementem stworzonego przez spółkę projektu [...], będącego jej odpowiedzią na ograniczenia w zakresie umieszczania reklam wynikające z uchwały krajobrazowej. Sądowi z urzędu wiadomo, w związku ze składanymi przez J. Sp. z o.o. sp.k. skargami, że umieszczanie przez Spółkę w witrynach lokali na terenie Gdańska tablic reklamowych w formie ekranu świetlnego było już przedmiotem postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji wymierzających kary pieniężne za umieszczanie ich niezgodnie z uchwałą krajobrazową.

W tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółka nie była świadoma, że jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Przeciwnie, powyższe wskazuje, że praktyką Spółki - po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania - jest demontowanie tablic reklamowych, wobec których stwierdza się ich niezgodność z uchwałą krajobrazową, a następnie montowanie ich z powrotem, co generuje nakładanie na nią kolejnych kar pieniężnych. Spółka zatem ponawia popełnianie deliktu reklamowego, czerpiąc z tego procederu korzyści finansowe, co niweczy jej argumentację zawartą w skardze, odwołującą się do zasad zaufania i sprawiedliwości społecznej przy interpretacji przepisu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.

Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu ich skuteczności. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu. Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, która wbrew stanowisku skarżącej nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega strona skarżąca, ale również wszystkie pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Wyczerpująca analiza istoty administracyjnej kary pieniężnej przedstawiona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. Wskazano w niej m.in., cyt. "Miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczności danej sankcji administracyjnej oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, jest on wiązany z takimi jej czynnikami, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa – w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej - zwłaszcza zaś nieuchronności oraz szybkości jej wymierzenia, miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją (I. Niżnik – Dobosz, op. cit., s. 143). Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną". Wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości. Z kolei, funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Natomiast funkcja restytucyjna jest wiązana z oddziaływaniem polegającym na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu. Funkcją, która może prowadzić do transferu majątkowego i przysporzenia lub pozbawienia określonych korzyści materialnych lub niematerialnych jest zaś funkcja redystrybucyjna sankcji administracyjnej" (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s. 170 – 171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s.523 – 524; M. Wincenciak, op. cit., s. 258 – 260.).

Z powyższego wynika, że funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna, motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p.

Natomiast postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, tj. np. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one w ocenie Sądu dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć, do czego mogłoby prowadzić przyjęcie, że kara administracyjna może zostać nałożona na sprawcę deliktu administracyjnego nie od daty wszczęcia postępowania lecz dopiero od daty zawiadomienia go o tym fakcie.

W ocenie Sądu nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W dniu 24 sierpnia 2022 r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej w witrynie lokalu przy ulicy D. [..] w G, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została niezwłocznie zawiadomiona pismem z 25 sierpnia 2022 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. Pismo to doręczono stronie 30 sierpnia 2022 r. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 24 sierpnia 2022 r.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem prawidłowości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska. W niniejszym przypadku było to kolejne naruszenie przez spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego spółka czerpała korzyści finansowe. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.

W sprawie nie doszło również do, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób, umożliwiający poznanie toku rozumowania organu i kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona, mogła zrozumieć przesłanki, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Także ustalenia organu nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).