Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3173/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 7 ust. 1 i 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 190/20 w sprawie ze skargi K. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2020 r. nr SKO.Go/420-WM/2045/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., II SA/Go 190/20, oddalił skargę K. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej SKO) z dnia 4 lutego 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia 28 listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie m. M. - gmina M.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. S. i L. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie sporządzona została i przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) w odległości 366 m wokół terenu objętego wnioskiem, gdyż szerokość frontu trzech działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie objęte wnioskiem wynosi 122 m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Sąd potwierdził prawidłowość w świetle § 3 rozporządzenia zakreślonego w ten sposób obszaru analizowanego stanowiącego podstawę do dalszej analizy w zakresie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. Sposób wyznaczenia obszaru objętego analizą urbanistyczną nie był również kwestionowany w toku postępowania administracyjnego i w skardze.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy nie naruszają przepisów prawa. Zdaniem Sądu trafnie wywiodły organy obu instancji, że planowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z niezbędną infrastrukturą stanowi kontynuację funkcji względem istniejącej zabudowy, w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Jak ustaliły organy, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz usługowa, a zatem dopuszczenie planowanej zabudowy nie naruszy ładu przestrzennego w tym terenie. Planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację istniejącej już funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. W tym zakresie istotne jest, że przedmiotowa inwestycja projektowana jest na obszarze zabudowanym nie tylko domami jednorodzinnymi. Dane zawarte w dokumentacji z przeprowadzonej analizy terenu świadczą jednoznacznie, że planowana zabudowa jest w pobliżu istniejącej już zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, która znajduje się między innymi po przeciwnej stronie ulicy, przy której położony jest teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznacznikiem w tym zakresie jest zaś wszelka zabudowa istniejąca w obszarze poddanym analizie, a nie dominująca.

W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do podważenia sposobu wyznaczenia przez organy linii zabudowy. Ustalona linia zabudowy, tj.13 m od granicy działki nr [...] nawiązuje do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących, zachowuje wymagane przepisami prawa odległości od drogi publicznej i zapewnia inwestorowi optymalne wykorzystanie terenu objętego wnioskiem pod planowane przedsięwzięcie. Nie będzie więc zakłócać istniejącego ładu przestrzennego, a wręcz do niego nawiązuje.

Jeżeli chodzi o eksponowaną przez skarżących nadmierną bliskość planowanych budynków względem ich budynku mieszkalnego, to Sąd zgodził się z SKO, że zarzut ten na obecnym etapie postępowania nie jest możliwy do zweryfikowania. Zwłaszcza, że nie da się w oparciu o dorozumiewaną odległość nowej zabudowy od zabudowy istniejącej odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga bowiem o szczegółowym i precyzyjnym usytuowaniu nowych budynków, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. Jest to materia oceniana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, zaś z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich.

Odnosząc się do ustalonej w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Sąd wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Podobnie jak szerokość elewacji frontowej na obszarze objętym analizą urbanistyczną wskaźnik ten charakteryzuje się dużą rozpiętością. Występują budynki o wysokości elewacji frontowej od 2,5 m (budynki garażowe i gospodarcze) do 16 m ( budynki wielorodzinne). Organ ustalił wysokość elewacji frontowej do 16 m. Trafnie stosując § 7 ust. 4 rozporządzenia organy obu instancji nawiązały, ustalając ten wskaźnik, do dostępnej z tej samej drogi publicznej znajdującej się w obszarze objętym analizą istniejącej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (działki nr [...], [...], [...] i [...]). W przypadku realizacji planowanej inwestycji istniejący i planowany kompleks budynków mieszkalnych będą stanowić jeden zwarty obszar zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Nie będzie w ten sposób zakłócony już istniejący w tym rejonie ład przestrzenny nie tylko co do funkcji, ale także podstawowych parametrów budynków, w tym ich usytuowania w stosunku do drogi publicznej. Powyższe wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej.

Za prawidłowe Sąd uznał również ustalenia organów dotyczące wyznaczenia geometrii dachu. Z analizy urbanistycznej wynika, że na terenie objętym analizą występują budynki o zróżnicowanej geometrii; od dachów płaskich po wysokie o kącie nachylenia do 40 %, kalenice budynków są usytuowane równolegle lub prostopadle do frontów działek. Z uwagi na ustaloną funkcję zabudowy organy odniosły się w tym zakresie do geometrii dachów w oparciu o analizę urbanistyczną do geometrii dachów występujących na znajdujących się w obszarze analizowanym budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, ustalając, iż winny to być dachy jedno, dwu lub wielospadowe o nachyleniu połaci od 0 do 12%, z kalenicą na wysokości do 16 m.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. S. i L. S, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez:

i. pominięcie zarzutu skargi nieuwzględnienia przy wydawaniu przedmiotowej decyzji warunków wydanych dla działek sąsiadujących, zawartego w pkt I 1. b skargi, co w rezultacie doprowadziło do niewszechstronnego rozpatrzenia sprawy w zakresie mogącym powodować uchylenie zaskarżonej decyzji,

ii. nieuzasadnione i bezpodstawne przyjęcie, iż zarzuty zgłaszane do analizy architektoniczno-urbanistycznej miały charakter polemiczny, podczas gdy zostały one sprecyzowane już na etapie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, przy okazji składania wniosku o sporządzenie uzupełniającej opinii biegłego urbanisty,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy orzeczeń organów administracji publicznej, w których ustalenia faktyczne poczyniono w sposób dowolny, a nie swobodny, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, w oparciu o nierzetelną i kwestionowaną przez stronę opinię architektoniczno-urbanistyczną, bez uwzględnienia studium zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji określających warunki zabudowy dla działek sąsiednich,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.:

a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwie jego zastosowanie, polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego w sytuacji, gdy w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajduje się już zabudowa jednorodzinna, co w konsekwencji doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz zniweczenia zasady kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu wobec istniejących już zabudowań;

b. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej w sposób nie będący przedłużeniem krawędzi już istniejącej, sąsiedniej zabudowy, tj. domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] oraz poprzez nieuzasadnione zastosowanie wyjątku określonego w ust. 4 naruszonego przepisu, a także nieustalenie dolnej granicy przedziału,

c. w zw. z § 8 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nieustaleniu kierunku kalenicy w stosunku do frontu działki oraz brak określenia dopuszczalnej geometrii dachu, poprzez dopuszczenie wszystkich jego form.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżone decyzji i w jej wyniku słusznie uznał, że organ należycie wykazał, że w realiach tej sprawy zostały spełnione przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z przeprowadzonej prawidłowo analizy urbanistycznej uwzględniającej w szczególności, że na objętym nią terenie oprócz zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej występuje również zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Stanowisko zarówno organów administracyjnych, jak i Sądu I instancji, zostało należycie umotywowane i znajduje oparcie w zebranych w sprawie dowodach, w tym przede wszystkim w prawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistycznej.

Nie są zatem słuszne twierdzenia skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i pominął mające istotny wpływ na wynik sprawy zarzuty skargi. WSA trafnie przy tym ocenił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są też zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu zarówno z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz z § 8 tego rozporządzenia.

Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku i ocenianych przez niego decyzji organów obu instancji, ustalenie konkretnych parametrów planowanej inwestycji oparte było na wynikach prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Przedstawiane przez skarżących kasacyjnie argumenty nie podważają powyższego stanowiska i świadczą jedynie o ich polemicznym charakterze. Do podnoszonych w nich kwestii Sąd I instancji należycie się ustosunkował i to, że przedstawiona przez niego ocena nie spełnia oczekiwań skarżących nie świadczy o jej wadliwości.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.