Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1539/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 1120/22 w sprawie ze sprzeciwu X Spółki z o.o. w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty naliczonej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1120/22, oddalił sprzeciw X Spółki z o.o. w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty naliczonej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przytoczoną na wstępie decyzją, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 1- 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) – dalej: "u.o.p." - po rozpatrzeniu odwołania X Spółka z o.o. z siedzibą w P. – dalej: "Spółka" od decyzji Prezydenta Miasta Ś. nr [...] z dnia 16 marca 2022 r. odmawiającej umorzenia opłaty naliczonej w pkt 2 decyzji nr [...] z dnia 14 maja 2014 r., znak [...] oraz zobowiązującej Spółkę do uiszczenia opłaty w wysokości 383.895,97 zł na konto Gminy Miasto Ś. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Spółka decyzją z dnia 14 maja 2014 r. uzyskała zezwolenie na usunięcie 91 sztuk drzew z różnych gatunków, za które została naliczona opłata w wysokości 383.895,97 zł i odroczona na okres 3 lat w zamian za dokonanie nasadzeń rekompensacyjnych w ilości 91 sztuk w terminie, (przedłużonym ostatecznie decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r.) do dnia 31 grudnia 2015 r. Organ pierwszej instancji w dniu 16 listopada 2016 r. przeprowadził oględziny celem potwierdzenia wykonania nasadzeń przez stronę, podczas których potwierdzono wykonanie nasadzeń, zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 14 maja 2014 r.

Po wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia naliczonej i odroczonej opłaty za usunięcie drzew, w dniu 19 września 2019 r. odbyły się kolejne oględziny. W wyniku tych oględzin stwierdzono, że 10 sztuk drzew z 91 nie zachowało żywotności, a 63 sztuki zostały usunięte. Dodatkowo ustalono, że usunięcia drzew dokonał Wydział Infrastruktury i Zieleni Miejskiej, bowiem w 2018 r. stwierdzono ich zły stan sanitarny: były suche, połamane i szpeciły pas drogowy.

Nadto, w toku postępowania organ I instancji ustalił, że nasadzenia zostały zlecone do wykonania przez Y S.A. (jako podwykonawcy strony) firmie Z Spółka z o.o. z O. Na potwierdzenie ww. okoliczności przedłożone do akt zostało oświadczenie podwykonawcy oraz kopia zamówienia nr [...] z dnia 12 października 2016 r., na podstawie którego dalszy podwykonawca wykonał nasadzenia oraz został zobowiązany do ich 3 letniej pielęgnacji. Innych dowodów na potwierdzenie ww. okoliczności organowi nie udało się uzyskać. Natomiast Spółka zaprzecza jakoby nasadzenia zostały wykonane dopiero w październiku 2016 r. nie przedkładając na tę okoliczność żadnych dowodów ani szczegółowych wyjaśnień, również co do kwestii wywiązania się z obowiązku dbania o należytą pielęgnację dokonanych nasadzeń. Dodatkowo, w dniu 1 kwietnia 2021 r. strona złożyła wniosek o umorzenie postępowania, wskazując jako podstawę przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew.

Wobec uznania, że nasadzenia zostały wykonane po terminie organ pierwszej instancji zastosował w przedmiotowym postępowaniu art. 84 ust. 7 u.o.p. i decyzją z dnia 16 marca 2022 r. odmówił Spółce umorzenia opłaty w wysokości 383.895,97 zł naliczonej w decyzji nr [...] z dnia 14 maja 2014 r. i zobowiązał do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na nowelizację przepisów ustawy o ochronie przyrody dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) i wywiodło, że obecnie właściwym do wydania decyzji o umorzeniu opłaty lub jej pobraniu w przypadku niewykonania przez adresata decyzji nałożonych obowiązków w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy (tj. dz. nr 199/5, dz. nr 216/2, dz. nr 425, dz. 243/2 oraz dz. nr 226/2) będzie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego na podstawie art. 90 ust. 2 u.o.p. Oznacza to zatem, że Prezydent Miasta Ś. nie był wyłącznie właściwy w przedmiotowej sprawie, a zatem decyzja organu pierwszej instancji: "została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości" (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Z tej już tylko przyczyny zaskarżona decyzja organu I instancji musiała zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania. Kolegium podkreśliło także, że rację ma organ I instancji podnosząc, że to strona powinna wykazać istotne dla siebie fakty, których ustalenie umożliwi zastosowanie przez organ dobrodziejstwa umorzenia naliczonej opłaty. Nie oznacza to jednak, że Prezydent zwolniony został z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym, który w ocenie Kolegium nadal nie może być uznany za kompletny. Z całą pewnością nie zostało bowiem ustalone, że:

- na dzień 1 stycznia 2016 r. nasadzenia kompensacyjne nie zostały przez stronę zrealizowane,

- na dzień usunięcia 63 drzew przez pracowników Wydziału Infrastruktury i Zieleni Miejskiej (lipiec 2019 r.) drzewa posadzone przez skarżącą nie zachowały żywotności.

Wykazanie ww. okoliczności ciąży na organie administracji. Jednocześnie w sytuacji, gdy organ ustali, że na dzień 1 stycznia 2016 r. nasadzenia kompensacyjne nie zostały zrealizowane, zbędnym będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność czy i z jakiego powodu nasadzenia nie zachowały żywotności, a w szczególności, iż nie zachowały jej z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

Kolegium zauważyło, że jeżeli w toku ponownego rozpoznania sprawy organ ustali, że nasadzenia zostały wykonane w terminie określonym w zezwoleniu to zobowiązany będzie do ustalenia, że na dzień usunięcia 63 drzew przez pracowników Wydziału Infrastruktury i Zieleni Miejskiej drzewa posadzone przez stronę nie zachowały żywotności. To, że drzewa były uschnięte nie oznacza automatycznie, że były martwe. Postępowanie dowodowe nie zostało uzupełnione o żadną dodatkową dokumentację zdjęciową (załączone do pisma z dnia 22 stycznia 2020 r. zdjęcia są nieczytelne, nie wynika z nich gdzie zostały zrobione i co przedstawiają) protokoły, czy zeznania świadków ani opinię osoby kompetentnej do oceny takiego stanu rzeczy.

Spółka zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecie. W sprzeciwie od tej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu zgodzić trzeba się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia 14 maja 2014 r. Prezydent Miasta Ś. zezwolił Spółce na usunięcie 91 sztuk drzew rosnących na nieruchomościach nr [...] obręb [...] i ustalił za usunięcie tych drzew opłatę w wysokości 383 895,97 zł, jednocześnie odraczając jej uiszczenie na okres 3 lat w zamian za zastąpienie usuwanych drzew nowymi nasadzeniami zawartymi w projektach nasadzeń stanowiących załącznik do decyzji. Pierwotny termin usunięcia drzew (określony do 31 grudnia 2014 r.) i dokonania nasadzeń zastępczych (określony do 30 czerwca 2014 r.) został zmieniony decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r. w ten sposób, że wyznaczono go do dnia 31 grudnia 2015 r.

Konsekwencją odroczenia, decyzją z dnia 14 maja 2014 r., terminu płatności jest konieczność powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego po upływie terminu odroczenia w celu ustalenia, czy nasadzenia zostały wykonane zgodnie z warunkami i terminem wskazanym w decyzji oraz czy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Organ pierwszej instancji w oparciu o pismo podwykonawcy Spółki z dnia 21 listopada 2019 r. i załączonego do niego zamówienia z dnia 12 października 2016 r. uznał za udowodnione, że nasadzenia zostały dokonane z przekroczeniem terminu wyznaczonego ww. decyzją. W zamówieniu tym podwykonawca zlecił dalszej firmie wykonanie nasadzeń zastępczych zgodnie z decyzją nr [...] wraz z załącznikami określając termin realizacji do końca października 2016 r. Natomiast w piśmie z dnia 21 listopada 2019 r. podwykonawca oświadczył wprost, że nasadzenia wykonano w ramach zlecenia. W tej sytuacji wyjaśnienia wymagało, czy nasadzenia faktycznie były efektem realizacji ww. zamówienia, bo jeśli tak - to oczywistym jest, że wykonano je po terminie określonym decyzją. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ I instancji na tą okoliczność nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, gdyż nie uzyskał ani od strony ani od podwykonawcy stosownej dokumentacji, czy wyjaśnień, w tym nie udało mu się przesłuchać pracowników podwykonawcy jako świadków. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że braki w tej mierze powinny zostać uzupełnione, chociażby poprzez skorzystanie z możliwości nałożenia na świadków, którzy nie stawili się na przesłuchanie, grzywny czy też środków przymusu przewidzianych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w tym nawet przymusu bezpośredniego) jak i pozyskanie stosownej dokumentacji zdjęciowej (np. z aplikacji Google) oraz wyjaśnień pracownika urzędu miasta, który był obecny podczas odbioru nasadzeń. W przypadku wyczerpania środków dowodowych lub z powodu ich braku organ może także przesłuchać stronę, gdyż nie jest ona zwolniona z obowiązku współdziałania z organami w wyjaśnieniu sprawy. Podobnie ewentualna ocena, czy na dzień usunięcia drzew przez Wydział Infrastruktury i Zieleni Miejskiej były one żywotne wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu meriti rację ma także organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przy czym wadą tą dotknięta była tylko część decyzji, nie zaś jej całość. Według art. 90 ust. 1 u.o.p. czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeżeli natomiast prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) czynności, o których mowa w art. 83a ust. 1 u.o.p., wykonuje marszałek województwa (art. 90 ust. 2 tej u.o.p.).

Znajdujące się w aktach administracyjnych wydruki z ewidencji gruntów potwierdzają, że właścicielem objętych zezwoleniem na usunięcie drzew z działek o nr [...] jest Gmina Miasto Ś., z kolei z działek o nr [...] - Skarb Państwa. Oznacza to tym samym, że Prezydent pozostaje nadal właściwy do rozpoznania sprawy odroczonej opłaty za usunięcie drzew z nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa, natomiast jedynie w stosunku do pozostałych działek sprawa powinna zostać przekazana przez organ I instancji do rozpoznania Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego.

Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium, że obowiązek uiszczenia opłaty nie uległ przedawnieniu, choć jego zdaniem argumentacja organu w tej mierze nie do końca jest prawidłowa. Powołany przez organ art. 189g § 1 K.p.a. normuje kwestię przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Tymczasem przepisy ustawy o ochronie przyrody zawierają regulacje szczególne względem przepisów K.p.a. w zakresie przedawnienia. Co istotne, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kara, lecz opłata. W orzecznictwie przyjmuje się, że kara pieniężna stanowi sankcję za naruszenie normy prawa administracyjnego i ma zniechęcać i zapobiegać takim naruszeniom. Z kolei celem opłaty naliczanej za usunięcie drzew jest zapewnienie środków finansowych mających rekompensować zmiany w środowisku, powstałe na skutek działania danego podmiotu. Powyższa opłata nie wpisuje się zatem w pojęcie kary. Z tych też powodów nie sposób przyjąć, aby art. 189g K.p.a. znajdował zastosowanie do spraw dotyczących odroczonej opłaty za usunięcie drzew.

Z kolei słusznie zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wywiódł, że fakt odroczenia w decyzji płatności opłaty skutkuje tym, że termin przedawnienia, określony w art. 87 ust. 1 u.o.p. w ogóle nie rozpoczął biegu. W myśl art. 87 ust. 1 u.o.p., obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty. Z kolei stosownie do art. 87 ust. 3 u.o.p., uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu albo decyzje, o których mowa w art. 84 ust. 5 i 7, stały się ostateczne.

W ocenie Sądu meriti, odroczenie opłaty powoduje, że obowiązek nie jest wymagalny, a w takiej sytuacji termin do jej uiszczenia, a w konsekwencji przedawnienia nie otwiera się. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji przeliczającej opłatę w związku z brakiem nasadzeń zastępczych lub z uwagi na brak zachowania żywotności drzew spowoduje, że termin przedawnienia wykonania obowiązku uiszczenia opłaty rozpocznie swój bieg. Brak uregulowania przez ustawodawcę przerwania biegu terminu nie oznacza, że w okresie odroczenia on biegnie. Gdyby taka intencja przyświecała ustawodawcy to odmiennie unormowałby tą kwestię. Tymczasem takich wniosków nie sposób wyciągnąć z analizy art. 87 w zw. z art. 84 u.o.p.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosownie do art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Spółki z o.o. w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 87 ust. 1 i 3 u.o.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty nie uległ przedawnieniu mimo upływu terminu przedawnienia;

2) art. 84 ust. 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieumorzenie opłaty za usunięcie drzew i krzewów;

3) art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym niezastosowanie art. 87 ust. 2 u.o.p. i nieumorzenia postępowania z przyczyn wskazanych w tym przepisie; niezastosowanie art. 87 ust. 3 u.o.p. i przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty nie uległ przedawnieniu mimo upływu terminu przedawnienia;

II. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia stanowiska Sądu I Instancji dotyczącego powodu przychylenia się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, a nie Skarżącej w zakresie odmowy stwierdzenia przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty, co miało znaczący wpływ na ocenę całej sprawy i sam wyrok.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wyznaczenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie tego środka zaskarżenia na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.

Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki organ pierwszej instancji w oparciu o pismo podwykonawcy Spółki z dnia 21 listopada 2019 r. i załączonego do niego zamówienia z dnia 12 października 2016 r. uznał za udowodnione, że nasadzenia zostały dokonane z przekroczeniem terminu wyznaczonego ww. decyzją. W zamówieniu tym podwykonawca zlecił dalszej firmie wykonanie nasadzeń zastępczych zgodnie z decyzją nr [...] wraz z załącznikami określając termin realizacji do końca października 2016 r. Natomiast w piśmie z dnia 21 listopada 2019 r. podwykonawca oświadczył wprost, że nasadzenia wykonano w ramach zlecenia. W tej sytuacji wyjaśnienia wymagało, czy nasadzenia faktycznie były efektem realizacji ww. zamówienia, bo jeśli tak - to oczywistym jest, że wykonano je po terminie określonym decyzją. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji na tę okoliczność nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, gdyż nie uzyskał ani od strony ani od podwykonawcy stosownej dokumentacji, czy wyjaśnień, w tym nie udało mu się przesłuchać pracowników podwykonawcy jako świadków. Nadto trafnie wskazał organ odwoławczy, że braki w tej mierze powinny zostać uzupełnione, chociażby poprzez skorzystanie z możliwości nałożenia na świadków, którzy nie stawili się na przesłuchanie, grzywny czy też środków przymusu przewidzianych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w tym nawet przymusu bezpośredniego) jak i pozyskanie stosownej dokumentacji zdjęciowej (np. z aplikacji Google) oraz wyjaśnień pracownika urzędu miasta, który był obecny podczas odbioru nasadzeń. W przypadku wyczerpania środków dowodowych lub z powodu ich braku organ może także przesłuchać stronę, gdyż nie jest ona zwolniona z obowiązku współdziałania z organami w wyjaśnieniu sprawy. Podobnie ewentualna ocena, czy na dzień usunięcia drzew przez Wydział Infrastruktury i Zieleni Miejskiej były one żywotne wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Nadto jak słusznie wskazał Sąd meriti decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również w tym zakresie weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy.

Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W odniesieniu zaś do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegały weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne.

Z przyczyn omówionych wyżej należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok wydany został wskutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.