Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2587/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 426/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz [...] sp. z o.o. w K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SAB/Kr 426/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a, § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności; stwierdził, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 września 2019 r.; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Wojewodzie Małopolskiemu grzywnę w kwocie 500 zł; oddalił wniosek o przyznanie od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 17 września 2019 r. redaktor naczelny portalu internetowego [...], wystąpił do Wojewody Małopolskiego o udzielenie informacji publicznej w postaci wykazu delegacji, szkoleń i wyjazdów służbowych, w których wzięli udział (razem lub osobno) P. C. oraz A. S. w terminie od kwietnia 2017 r. do kwietnia 2018 r., a następnie ponowił swój wniosek w dniach 19 i 20 września 2019 r. W odpowiedzi, pismem z 27 września 2019 r., Wojewoda Małopolski poinformował, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie posiadają przymiotu informacji publicznej i nie zostaną udostępnione, gdyż zmierzają one do oczywistego naruszenia prawa oraz pozostają w sprzeczności z istotą i celem instytucji prawa do informacji publicznej, a także mają na celu zdyskredytowanie w opinii publicznej osób, których dotyczą.

Wobec powyższego, [...] sp. z o.o. w K., wydawca portalu internetowego [...], wniosła skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.) oraz wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku wydawcy portalu [...] o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że wprawdzie jest on organem przewidzianym w u.d.i.p. jako organ władzy publicznej w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 1, ale żądane informacje nie dotyczą sprawy o charakterze publicznym. Zdaniem organu żądanie danych publicznych w celach niezgodnych czy z innego powodu nieakceptowalnych w państwie prawa, nie powinno prowadzić do uwzględnienia żądania, które wówczas stanowić może nadużycie prawa. Podano, że w ocenie organu celem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie są wartości wskazane w art. 1 Prawa prasowego, ani w u.d.i.p., a jedynie nękanie organu, zmierzające do publikacji niczym niepotwierdzonych informacji, mających cechy zwykłej plotki, zaś uzyskanie żadanych informacji przez stronę skarżącą ma służyć wyłącznie celom marketingowym. Zdaniem Wojewody strona skarżąca, za pomocą informacji o delegacjach, próbuje uzyskać dowód na okoliczność domniemanego romansu, a nie dokonać kontroli sposobu realizacji zadań publicznych przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ponadto organ wskazał, że okoliczności związane z treścią mejli przywołanych przez stronę skarżącą zostały objęte postępowaniem toczącym się przed organami ścigania, wobec czego organ ma obowiązek nieujawniania wiadomości z prowadzonego postępowania, stosownie do treści art. 241 § 1 Kodeksu karnego.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do Wojewody, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Natomiast odnosząc się do charakteru żądanej informacji podkreślono, że wobec braku zamkniętego katalogu informacji publicznych, o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji i jej treść. Wskazano, że objęta wnioskiem strony skarżącej informacja przynajmniej częściowo, tj. w zakresie w jakim odnosiła się do działalności Wojewody, dotyczyła sfery faktów, zaliczając się tym samym do kręgu informacji publicznych, podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jako informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach, organizacji oraz majątku którym dysponują, a także zasadach funkcjonowania tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.). Jednocześnie WSA wskazał, że w zakresie w jakim wniosek odnosił się do A. S. organ powinien rozważyć czy osoba ta wykonuje funkcje publiczne, gdyż ustalenie tej okoliczności będzie miało znaczenie dla zgodności z prawem działania organu. Podano, że Wojewoda odpowiadając na wniosek w sposób określony w piśmie z 27 września 2019 r. pominął treść art. 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazano przy tym, że ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego prawa. Podano, że jeżeli organ zamierzał chronić dane osobowe osób objętych wnioskiem z uwagi na podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności, to powinien był rozważyć możliwość wydania w przedmiotowej sprawie odpowiedniej decyzji. W związku z tym WSA uznał, że organ pozostawał w stanie bezczynności i stan ten występował nadal w chwili orzekania przez Sąd. WSA stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Wojewoda, jako organ o dużym stopniu świadomości prawnej, adekwatnym do wykonywanych zadań publicznych i posiadanych kompetencji, mający duże doświadczenie związane z rozpoznawaniem kierowanych do niego licznych wniosków w zakresie dostępu do informacji publicznej, nie mógł w okolicznościach przedmiotowej sprawy zwolnić się z zarzutu bezczynności wystosowując do strony skarżącej pismo, że żądane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Takie działanie organu, w sytuacji, w której charakter żądanych informacji nie budzi wątpliwości, że stanowią one informację publiczną nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Podniesiono ponadto, że organ nie ma możliwości prawnej żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wskazywania okoliczności i celu, w jakim są jej potrzebne wnioskowane informacje publiczne. WSA, kierując się zasadą proporcjonalności oraz mając na uwadze, że organ nie pozostawał całkowicie bierny w odpowiedzi na wniosek, za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy uznał grzywnę w kwocie 500 zł, której wysokość określona została przy założeniu, że łącznie ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, będzie ona stanowić dostateczną dolegliwość i przestrogę dla organu, wypełniając tym samym przypisywaną jej funkcję dyscyplinującą. Jednocześnie WSA nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, gdyż nie podała ona w treści skargi żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na poniesioną przez nią szkodę, spowodowaną nieudzieleniem jej żądanej informacji w ustawowym terminie.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania organu, a także wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i sentencji wyroku oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę przy rozpoznania sprawy z urzędu faktu powszechnie znanego, że A. S. zajmuje stanowisko [...], a w konsekwencji brak wskazania czy osoba ta pełni funkcję publiczną, a dane jej dotyczące stanowią informację publiczną;

- istotne naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust 1 u.d.i.p. w wyniku, której uznano, że informacja żądana przez skarżącego stanowi informację publiczną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że z uzasadnienia wyroku nie wynika czy organ ma udostępnić żądane dane jako informację publiczną, wydać ewentualną decyzję o odmowie ich udostępnienia, czy też w zakresie informacji odnoszących się do A. S. uznać, że żądane dane w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Tak skonstruowane uzasadnienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie spełnia wymogów ustawowych, przez co nie pozwala na ocenę, czy wyrok sądu I instancji jest prawidłowy. Podniesiono ponadto, że charakter zajmowanego stanowiska przez A. S. jest faktem powszechnie znanym, który Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu z uwagi na to, że na stronie internetowej Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego znajduje się ogólnodostępna informacja w tym zakresie. Ponadto zakwestionowano stanowisko WSA odnośnie do braku możliwości badania przez organ okoliczności, w których dana informacja jest żądana. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA nie rozważył kwestii ewentualnego "nadużycia prawa" w dostępie do informacji publicznej przez stronę skarżącą. Wskazano ponadto, że pojawia się problem z możliwością rozdzielenia wniosku na dwie części, czyli na część dotyczącą wykazu delegacji, szkoleń i wyjazdów służbowych Wojewody Małopolskiego oraz część dotyczącą delegacji, szkoleń i wyjazdów służbowych A. S., a strona skarżąca żąda danych nierozerwalnie ze sobą związanych. Wskazano, że w razie takiego rozdzielenia należałoby stwierdzić, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, bowiem jej udostępnienie wymagałoby każdorazowego zbadania i wskazania z kim Wojewoda na danej delegacji, wyjeździe czy też szkoleniu był. Jeżeli zaś uznać, że informacja o delegacji, wyjeździe czy szkoleniu pracownika niepełniącego funkcji publicznych nie jest informacją publiczną, niemożliwym staje się zadośćuczynienie żądaniu strony skarżącej. Podniesiono także, po przeanalizowaniu danych, o które wnioskowała strona skarżąca, można stwierdzić, że interesujące ją materiały ograniczają się jedynie do dwóch delegacji, których udostępnienie nie wiązałoby się dla organu z jakimikolwiek trudnościami organizacyjnymi. Jednakże odmawiając udostępnienia żądanych przez pozwanego informacji, organ – jak wskazano - kierował się dążeniem do ochrony usprawiedliwionych praw osób trzecich - pracowników urzędu przed niedopuszczalną ingerencją w ich osobiste życie pod pozorem interesu publicznego w pozyskiwaniu wiedzy o ich sprawach osobistych; usprawiedliwioną okolicznościami obawą publicznego rozpowszechniania nieuprawnionych i wrażliwych informacji o życiu prywatnym tych osób; obawą o to, że pod pozorem wolności prasowej oraz interesu publicznego pozwany chce ze swego dziennikarskiego rzemiosła uczynić instrument powszechnej inwigilacji urzędu, w zakresie danych wrażliwych dotyczących życia prywatnego jego pracowników; dotychczasową "współpracą" urzędu z dziennikarzem w kontekście jego publikacji zarówno w aspekcie treści, jak też formy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w zderzeniu rzekomego interesu publicznego z przywołanym usprawiedliwionym interesem osób fizycznych, to ten drugi powinien mieć pierwszeństwo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp.z.o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - wg norm przepisanych.

Zarządzeniem z 2 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust 1 u.d.i.p. i uznanie, że żądana informacja stanowi informację publiczną.

Na wstępie należy zauważyć, że dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej niezbędne jest ustalenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że Wojewoda jako organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego żądania zauważyć należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest zatem pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej, jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym tylko taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z: 31 maja 2004 r., sygn. akt I OSK 205/04, z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21).

W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wykazu delegacji, szkoleń i wyjazdów służbowych, w których wzięły udział (razem czy osobno) osoby wskazane we wniosku, w okresie od kwietnia 2017 r. do kwietnia 2018 r. Przy czym z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że wniosek dotyczył osoby pełniącej funkcję Wojewody Małopolskiego oraz pracownicy Urzędu Wojewódzkiego, która – jak wynika ze skargi kasacyjnej – pełniła funkcję [...] pod uwagę powyższe wywody odnośnie do rozumienia pojęcia informacji publicznej niewątpliwie należy podzielić stanowisko WSA, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Niewątpliwie zaś polecenie wyjazdu służbowego, zwane potocznie "delegacją", związane jest także z koniecznością poniesienia kosztów z tym związanych przez pracodawcę, którym w tym wypadku jest jednostka budżetowa, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (tekst obowiązujący na dzień orzekania przez WSA Dz. U. z 2013 r., poz. 167). Zatem żądana informacja dotyczy także dysponowania przez jednostkę budżetową majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.).

Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym w świetle przepisów u.d.i.p. na ocenę tą nie mogą mieć żadnego wpływu przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, którymi – jak podał skarżący kasacyjnie organ – kierował się odmawiając udostępnienia żądanych informacji. Podnoszona w skardze kasacyjnej konieczność ochrony praw osób trzecich, czy też wrażliwych informacji o życiu prywatnym mogła co najwyżej być rozważana w ramach przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast okoliczności dotyczące dotychczasowej współpracy z wnioskodawcą, czy też podejrzenia organu co do niewłaściwego wykorzystania uzyskanych danych w ogóle nie mają znaczenia dla oceny złożonego wniosku jako dotyczącego informacji publicznej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który zdaniem skarżącego kasacyjnie polega na braku wskazań co do dalszego postępowania oraz wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia i sentencji wyroku. Należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie). Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11). Także okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05). W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia wskazanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi i pozwala na jego kontrolę instancyjną. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast wskazywany przez organ skarżący kasacyjnie zarzut braku ustalenia przez WSA, czy jedna z osób wskazanych we wniosku pełni funkcję publiczną dotyczy ustaleń faktycznych, których prawidłowość, tak jak prawidłowość wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego - jak wskazano wyżej – nie może być skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych samych względów nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek uwzględnienia faktów, które są powszechnie znane. Pomijając kwestię oceny, czy fakt pełnienia określonej funkcji przez konkretną osobę można zakwalifikować jako powszechnie znany, to zarzut ten mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku podważenia prawidłowości stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia - w tym brak uwzględnienia faktów powszechnie znanych - nie zaś w przypadku podważania wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku. Skarżący kasacyjnie nie sformułował jednak w swojej skardze żadnych zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych. Należy zaś podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy wyżej powołanego art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Zatem tylko wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004). Sąd kasacyjny nie może zatem doprecyzowywać podstaw kasacyjnych, ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. W związku z tym podniesiony zarzut nie mógł odnieść skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika strony przeciwnej z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargi kasacyjne z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. oraz opłatę skarbową, w łącznej kwocie 377 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).