Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 956/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 990/22 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 marca 2022 r. nr 203/2022 w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2022 r. oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 marca 2022 r. nr 203/2022 w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 28 marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), art. 10 ust 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1100, z późn. zm., dalej: "u.p.z."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lutego 2022 r. o odmowie uznania M. Z. za osobę bezrobotną od dnia 31 stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu organ administracji odwołał się do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawierającego legalną definicję osoby bezrobotnej i stwierdził, że prawidłowe jest zapatrywanie organu I instancji, że M. Z. jako prezes zarządu jednoosobowej spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w W., nie wykazuje gotowości do podjęcia pracy, o której mowa w powołanym przepisie i w związku z tym nie ma podstaw do uznania go za osobę bezrobotną. Wojewoda podniósł, że gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza, że dana osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę. W myśl art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, z późn. zm.) zarząd jako jedyny organ prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Oznacza to, że skarżący, jako członek jednoosobowego zarządu spółki (i jednocześnie jego prezes), jest jedynym upoważnionym do prowadzenia tej działalności. Organ odwoławczy, odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dodał, że w orzecznictwie jest prezentowany pogląd, że rolą organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest badanie zakresu dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej.

M. Z. zaskarżył decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że pełnienie funkcji prezesa w jednoosobowym zarządzie spółki prawa handlowego przez skarżącego, powoduje brak jego pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, co oznacza, że nie spełnia podstawowych przesłanek uzyskania statusu osoby bezrobotnej. WSA wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostająca w stosunku pracy, czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego nie stanowi jedynie wykonywanie świadczeń przez wolontariuszy i odbywanie praktyki absolwenckiej na zasadach określonych w art. 2 ust. 2 u.p.z. Sąd I instancji wskazał, że zakres obowiązków i praw członków zarządu spółki wynika wprost z art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.), zgodnie z którym zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Przez prowadzenie spraw w doktrynie rozumie się proces polegający na wydawaniu decyzji, podejmowaniu uchwał, opinii, organizowaniu działalności przedsiębiorcy oraz - w pewnych sytuacjach - osobistej realizacji czynności wykonawczych w ten sposób, aby były one zgodne z przedmiotem działania danego podmiotu, w celu realizacji jego zadań i osiągnięcia jak najlepszych wyników gospodarczych. Reprezentacja spółki, to z kolei sfera jej funkcjonowania na zewnątrz, relacji z osobami trzecimi. Do sfery tej należy więc zaliczyć czynności cywilnoprawne oraz występowanie spółki - jako osoby prawnej przed organami administracyjnymi i sądami. Ponadto, ustawodawca nakłada na członka zarządu, przy wykonywaniu swych obowiązków, powinność dołożenia staranności wynikającej z zawodowego charakteru swej działalności.

Sąd I instancji stwierdził, że wyżej wskazane uprawnienia i obowiązki dotyczą skarżącego. Jak wynika z odpisu z rejestru przedsiębiorców, M. Z. w dacie zarejestrowania się jako bezrobotny (31 stycznia 2022 r.), jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji (28 marca 2022 r.) pełnił funkcję prezesa (jednoosobowego) zarządu F. sp. z o.o. z siedzibą w W. Nie jest w tym przypadku istotne, czy skarżący obowiązki te faktycznie osobiście wykonywał, czy z tego tytułu pobierał wynagrodzenie oraz czy działalność przynosiła dochód. Istotne bowiem było to, że mógł (a nawet powinien) wykonywać obowiązki prezesa zarządu spółki z o.o., skoro taką funkcję legalnie pełnił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy i nie można jej sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych, istniejących po stronie zainteresowanego (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3204/15). Nie można bowiem oczekiwać od organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Nie jest bowiem obowiązkiem organu ciągłe monitorowanie jakie czynności, w jakim wymiarze czasowym i kiedy podejmuje skarżący jako prezes zarządu spółki i dokonywanie bieżącej analizy, czy i kiedy przybiorą one rozmiary uniemożliwiające jego pełną dyspozycyjność czyli usuwające przesłankę pełnej gotowości do podjęcia pracy. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 14 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 4159/18 który wskazał, że (...) nie jest rolą organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy badanie rzeczywistego zakresu dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Stwierdzenie wykonywania przez skarżącego obowiązków prezesa działającej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością stanowiło dostateczną podstawę do uznania, że nie spełnił przesłanki gotowości do pracy .

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że pełnienie przez skarżącego funkcji prezesa spółki prawa handlowego, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem skarżący nie spełniał przesłanek do uzyskania statusu bezrobotnego. Podnoszony przez skarżącego na rozprawie fakt, że wypowiedziano mu umowę najmu lokalu i obecnie podjął czynności zmierzające do zakończenia tej działalności, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jak już była o tym mowa, warunek gotowości do podjęcia zatrudnienia musi być spełniony już w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że organ nieprawidłowo przyjął, że F. sp. z o.o. z siedzibą w W. jest spółką jednoosobową i "mógł błędnie założyć", że funkcjonuje tylko w oparciu o jedną osobę, Sąd I Instancji powtórzył, że powodem odmowy uznania skarżącego za osobę bezrobotną jest to, że jest członkiem (i zarazem prezesem) zarządu spółki, a nie to, że jest jej wspólnikiem. Jednocześnie WSA zauwazył, że z aktualnego odpisu z KRS wynika, że skarżący jest jedynym wspólnikiem spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie co najmniej zaskarżonej decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. poświadczonej za zgodność z oryginałem umowy zawartej pomiędzy M. Z. a L. S.A. z/s w S. z 1 lutego 2023 r. na potwierdzenie faktu spełnienia przez skarżącego kasacyjnie również w dacie rejestracji w Urzędzie Pracy Miasta Stołecznego Warszawy przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną, a w tym przesłanki zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:

a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy zarówno ten organ, jak i organ I instancji nie przeprowadziły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, co było spowodowane brakiem zebrania, a w następstwie tego - brakiem rozpatrzenia całości materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowe dokonanie ww. czynności przez organy obu instancji powinno doprowadzić do wniosku, że po stronie skarżącego kasacyjnie w czasie rejestracji jako osoba bezrobotna nie istniały przeszkody do świadczenia pracy - spełnienia warunku gotowości do podjęcia zatrudnienia, a co za tym idzie - uznania go za osobę bezrobotną;

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy zarówno ten organ, jak i organ I instancji nie uwzględniły zasad prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli i przyjęły, że fakt ujawnienia w Krajowym Rejestrze Sądowym Skarżącego jako prezesa zarządu F. sp. z o.o. z/s w W. wyklucza a priori uznanie go za osobę bezrobotną, co doprowadziło do naruszenia zasad równości i zakazu dyskryminacji;

c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sad I instancji, mimo braku związania zarzutami i wnioskami skargi, iż organy I i II instancji nie poinformowały skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw, a co za tym idzie - skarżący nie mógł skutecznie wykazywać swoich racji, co doprowadziło organy obu instancji do wniosku, że skarżący nie posiada gotowości do pracy z uwagi na pełnienie funkcji prezesa zarządu spółki;

d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się prze Sąd I instancji do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 7b w zw. z art. 9a u.p.z.;

II. naruszenie prawa materialnego, ti.: a) 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że pełnienie przez skarżącego funkcji prezesa spółki prawa handlowego powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni przez Sąd I instancji powinno skutkować uchyleniem decyzji co najmniej organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a., wobec stwierdzenia, że to organy I i II instancji dokonały błędnej wykładni ww. przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Zawarta w tym przepisie definicja osoby bezrobotnej skonstruowana została w istocie z dwu części. W pierwszej z nich wskazuje się na przesłanki pozytywne, czyli na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część zawiera zespół przesłanek negatywnych, okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za bezrobotnego. Wszystkie niezbędne wymogi pozytywne muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu. Nie jest możliwe odstąpienie od nich nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Kwestie statusu bezrobotnego nie zależą od uznania organów orzekających. Brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. jest kategoryczne. Żadne inne okoliczności poza wymienionymi w ustawie nie mogą mieć w przedmiotowych sprawach istotnego znaczenia. Bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu.

Z przepisu art. 2 ust.1 pkt 2 u.p.z. wynika jeszcze przesłanka stanowiąca istotny element definicji bezrobotnego, a mianowicie "gotowość do podjęcia pracy". Warunek ten musi być przy tym spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. Chodzi tu przy tym o możliwość podjęcia nie jakiejkolwiek działalności zarobkowej lecz gotowość - co do zasady (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych) - do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa nie wyjaśnia wprost pojęcia "gotowości do pracy". Jednakże kierując się zasadami wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, nie można takiego wymogu utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy. Niewątpliwie taka deklaracja także jest niezbędna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osoba dążąca do uzyskania statusu bezrobotnego w chwili rejestracji musi wprost (a nie w sposób tylko dorozumiany) i w konkretnej formie (podpisanie w obecności urzędnika formuły oświadczenia znajdującego się na karcie rejestracyjnej) uzewnętrznić wolę świadczenia pracy. Jednakże gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego. Gotowość do podjęcia pracy musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych. Powyższa przesłanka jest istotnym elementem definicji bezrobotnego, a z definicją tą związane jest nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych. Dlatego gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy ponieważ z tą kwestią wiąże się nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych (tak NSA w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3204/15, baza CBOIS).

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie wynika, że skarżący pełnił funkcję prezesa (jednoosobowego) zarządu F. sp. z o.o. z siedzibą w W. Zasadne zatem było dokonanie przez Sąd Wojewódzki analizy określonych przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. poz. 1526 ze zm.), w tym zwrócenie uwagi na treść przepisu art. 201 § 1 k.s.h. W myśl powyższego przepisu zarząd jako jedyny organ prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Oznacza to, że w zakresie działalności gospodarczej jest on jedynym upoważnionym do prowadzenia tej działalności. W przedmiotowej sprawie te uprawnienia i zarazem obowiązki dotyczą również skarżącego, jako że został on wybrany do pełnienia funkcji prezesa, nie zrzekł się tej funkcji, nie został zawieszony w swoich prawach, ani też w żaden inny sposób nie wykazał, że ujawniony w rejestrze skład zarządu jest nieaktualny. Okoliczność, że nie pobiera wynagrodzenia, nie wpływa na ocenę, że skarżący jest osobą prowadzącą działalność spółki. Nie sposób w okolicznościach kontrolowanej sprawy uznać, że piastowana przez skarżącego funkcja miała charakter wyłącznie "tytularny". Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt: I OSK 1982/14, Lex 2108316 i I OSK 1983/14, Lex 2108317, z 1 marca 2017 r., sygn.. akt I OSK 3283/15, baza CBOIS).

Podsumowując, zdaniem NSA, nie można w tej sytuacji przyjąć, iż skarżący był osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie. Bez znaczenia w tej sprawie pozostaje okoliczność czy pełnienie ww. funkcji jest działalnością nieodpłatną. W orzecznictwie NSA jest prezentowany pogląd, który skład orzekający podziela, że nie jest rolą organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, iż będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej (por. wyroki NSA z: dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11, z dnia 9 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 619/15). Stwierdzenie prowadzenia wymienionej aktywności stanowi dostateczną podstawę do uznania niespełnienia przesłanki gotowości do pracy. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do wniosku, że art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. został w kontrolowanej sprawie błędnie wyłożony i zastosowany.

Konsekwencją przyjęcia powyższego rozumienia przesłanki gotowości podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. musi być stanowisko o niezasadności także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem przyjmuje się według powołanego i akceptowanego orzecznictwa, że niespełnieniem przesłanki gotowości podjęcia zatrudnienia, jest aktywność w postaci członkostwa w zarządzie osoby prawnej, potwierdzona dokumentami statutowymi, to nie ma potrzeby badania zakresu dyspozycyjności osób ubiegających się o status osoby bezrobotnej w oparciu o inne dowody. Z tego też względu nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność, czy w trakcie pełnienia funkcji członka zarządu spółki z o.o. skarżący wykazał faktyczną możliwość podjęcia zatrudnienia w każdym czasie (poprzez podejmowanie zatrudnienia) nie stanowiło uchybienia procesowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.