Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 387/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej M. R. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] działając z upoważnienia Prezydenta [...], wskazując na art. 4 pkt 9b1, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1-2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1-2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm., dalej jako u.g.n.):

1. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest p. M. R-A (dalej jako Właścicielka, Skarżąca); nieruchomość jest oznaczona w ewidencji gruntów: [...],

2. określił, że wywłaszczenie następuje na cel publiczny - budowę zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu [...] (dalej jako Uniwersytet), z przedszkolem oraz stołówką, zgodnie z decyzją Prezydenta [...] , ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...],

3. określił, że przejście prawa własności wyżej opisanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

4. ustalił na rzecz Właścicielki odszkodowanie w wysokości 1.926.373,00 zł za wywłaszczone prawo własności ww. nieruchomości,

5. określił, że do pokrycia kosztów w wysokości 1.926.373,00 zł zobowiązany jest Uniwersytet, jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny. Zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, na wskazany w decyzji rachunek bankowy, którego posiadaczem jest Właścicielka,

6. wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego,

7. wskazał, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Uzasadniając organ I instancji podał, że pismem z [...] września 2012 r. Rektor Uniwersytetu, w związku z zamiarem realizacji celu publicznego - budowy zespołu domów studenckich z przedszkolem oraz stołówką, dla tegoż Uniwersytetu, na nieruchomościach stanowiących działki [...], zawiadomił o konieczności wszczęcia z urzędu postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do tych nieruchomości oraz oświadczył, że Uniwersytet poniesie koszty wywłaszczenia zgodnie z przepisem art. 132 ust. 8 u.g.n. Do zawiadomienia dołączył decyzję Prezydenta [...] o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji oraz decyzję SKO w [...] z[...] .10.2011r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Zgodnie z przepisami art. 112 u.g.n. przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Organ podał, że właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] jest Skarżąca. W księdze wieczystej tej nieruchomości ujawniono zakaz zbywania nieruchomości na podstawie postanowienie Sądu Rejonowego w sprawie o podział majątku.

Organ I instancji wskazał, że rokowania przeprowadzone pomiędzy Prezydentem [...] wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a Właścicielką nie przyniosły rezultatu.

Zgodnie z przepisami art. 4 pkt 9b(1), art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n., w [...] jako mieście na prawach powiatu, organem właściwym w sprawach wywłaszczania nieruchomości i ustalania za nie odszkodowań jest Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Sprawy z tego zakresu, zgodnie z uchwałą [...] należą do zadań Zarządu. Prezydent Miasta upoważnił Dyrektora Zarządu i Zastępcę Dyrektora do spraw Orzecznictwa Administracyjnego do wydawania w jego imieniu decyzji w tym przedmiocie (upoważnienie [...]).

W zakreślonym Właścicielce terminie do dnia [...] lutego 2013r. nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Z art. 6 pkt 6 u.g.n. wynika, że budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 113 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 115 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. W świetle powołanych przepisów budowa zespołu domów studenckich z przedszkolem oraz stołówką - stanowi cel publiczny. A Uniwersytet, który jest uczelnią państwową, posiadającą osobowość prawną zawiadomił, że zamierza realizować ten cel. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w przedmiotowej sprawie nastąpiło dnia [...] marca 2013r., kiedy to stronom doręczono pismo z dnia [...] marca 2014r. o wszczęciu tego postępowania. W księdze wieczystej nieruchomości ujawniono wzmiankę o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] kwietnia 2013 r. ustalono, że działka nr[...] jest niezagospodarowana, porośnięta samosiewami traw, krzewów i drzew liściastych. W jej sąsiedztwie trwały prace budowlane prowadzone przez Uniwersytet. Stan ten potwierdza materiał fotograficzny, wynika on również z mapy zasadniczej.

Organ podał, że z dokonanych ustaleń wynika, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji celu publicznego. Realizacji przedmiotowego celu publicznego nie może być zrealizowana w inny sposób niż przez pozbawienia prawa do nieruchomości. Organ wskazał przepisy regulujący wywłaszczanie nieruchomości za odszkodowaniem i sposób ustalania odszkodowania.

Podał, że postanowieniem z [...] maja 2013 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego i zobowiązano go do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Weryfikacji operatu szacunkowego z [...] maja 2013r. dokonano zgodnie ze wskazanymi w decyzji przepisami. Organ wskazał, że biegły ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość to niezabudowany i niezagospodarowany grunt, porośnięty licznymi samosiewami. Zlokalizowana jest w [...]. Jej bezpośrednie sąsiedztwo stanowią niezabudowane działki gruntu, podobne do wycenianej. Działka posiada dobry dostęp komunikacyjny do centrum miasta - w zasięgu linia tramwajowa oraz drogi asfaltowe, jednak bezpośredni dostęp do nieruchomości zapewniony jest drogą gruntową - odcinek o długości ponad 500 m. W zasięgu jest również pełne uzbrojenie (prąd, woda, kanalizacja, gaz). Biegły oszacował wartość działki stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ustalił, że nieruchomość znajduje się na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przedmiotowa działka położona jest na terenie zabudowy średniowysokiej, w zieleni, o funkcji usługowej, oznaczonym symbolem [...]. Jednocześnie, nieruchomość jest objęta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2011 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu, z przedszkolem oraz stołówką. W tych okolicznościach rodzaj rynku biegły określił dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, objętych prawem własności, przeznaczonych pod zabudowę usługową. Poddał analizie transakcje zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, dotyczące gruntów z obszaru rynku lokalnego, czyli miasta [...] - przede wszystkim stref pośrednich. Do końcowej analizy przyjął 11 transakcji sprzedaży z lat 2011-2012, dotyczących nieruchomości najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Ze względu na przyjęcie do porównań dwóch transakcji obejmujących nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, zastosował przelicznik wynoszący 1.27, odwzorowujący relację pomiędzy ceną nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i ceną nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, Ceny nieruchomości skorygował o trend czasowy. Na podstawie przeprowadzonej analizy notowań ustalił, że od początku 2006 r. następował wzrost popytu na nieruchomości gruntowe niezabudowane w granicach miasta, natomiast podaż utrzymywała się na stałym poziomie, co spowodowało wzrost poziomu cen transakcyjnych. Od początku 2008 r. nastąpiło wyhamowanie tendencji wzrostowych oraz zmniejszenie liczby zawieranych transakcji, co spowodowało ustabilizowanie cen. Jednak od drugiej połowy 2012 r. zaobserwowano niewielki spadek cen gruntów na obszarze miasta. W związku z powyższym, w przeprowadzonym porównaniu do końca czerwca 2012 r. przyjął stabilizację cen i określił trend czasowy na poziomie równym 0% rocznie, natomiast od początku lipca 2012 r. przyjął tendencję spadkową cen, a trend określił na poziomie wynoszącym -6% rocznie. Cena średnia wyniosła 324,58 zł za 1 m2. Następnie, zgodnie z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie) porównał nieruchomość wycenianą z nieruchomościami, które osiągnęły cenę minimalną oraz cenę maksymalną i skorygował cenę średnią współczynnikiem uwzględniającym różnice w lokalizacji tych nieruchomości, przeznaczeniu w planie, uzbrojeniu terenu, powierzchni działek, kształcie i możliwości zainwestowania oraz sąsiedztwie i otoczeniu. Po skorygowaniu ceny średniej wartość 1 m2 wyniosła 321,33 zł, a wartość działki 1.926.373 zł. Strony zapoznały się z operatem szacunkowym, wzięły również udział w rozprawie administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Właścicielka nie kwestionowała sporządzonej wyceny. Zastrzeżenia zgłosił Uniwersytet uznając cenę za zawyżoną i kwestionując dobór transakcji porównawczych.

Organ I instancji ocenił, w wyniku weryfikacji operatu szacunkowego oraz po analizie wyjaśnień przedstawionych przez biegłego, który odniósł się do uwag zgłoszonych przez pełnomocników Uniwersytetu, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi tym zakresie przepisami i zasadami. Na potrzeby wyceny biegły określił właściwy rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. W dniu [...] lipca 2014 r. biegły potwierdził aktualność operatu szacunkowego, umieszczając w nim stosowną klauzulę. Operat jest spójny i logiczny, a określone w nim wartości wiarygodne. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Organ podał, że zobowiązanym do pokrycia kosztów odszkodowania w wysokości 1.926.373 zł jest zgodnie z art. 132 ust. 8 u.g.n. jest Uniwersytet, jako podmiot realizujący cel publiczny.

W odwołaniu od opisanej decyzji Rektor Uniwersytetu wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podał, że składa odwołanie od w/w decyzji w pkt II dotyczącej ustalenia odszkodowania. Zarzucił, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie, z naruszeniem przepisów u.g.n. oraz Rozporządzania. Dodatkowo podniósł, że ustalona kwota jest za wysoka i odbiega od rynkowych cen działek w tym rejonie. Opis nieruchomości przyjętych do porównań jest lakoniczny lub nie ma go wcale. Nieruchomości podobne zostały wybrane przez biegłego w sposób zupełnie przypadkowy. Nieruchomości przyjęte do porównań w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, co przedstawił w załączonej do odwołania tabeli, z której wynikało, że jednej z transakcji w ogóle nie można odszukać (co powoduje, że ocenianych było 10 a nie 11 nieruchomości), a kilka z podanych nieruchomości wielkością nie odpowiada wielkości nieruchomości wycenianej. Zdaniem Uniwersytetu Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił również dlaczego przyjął transakcje obejmujące prawo użytkowania wieczystego. W operacie zawarto jedynie opis wyników analizy wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego wykorzystywanego na szeroko rozumianą aktywizację gospodarczą (w analizie przyjęto wskaźnik średni dla całego Miasta, przy stawce opłaty za użytkowanie wieczyste wynoszącej 3%, dla lat 2007-2009, a nie dla lat 2011-2013 i stawce 0,3% jak w przedmiotowym operacie). Rzeczoznawca nie przedstawił jednak szczegółowych obliczeń, ograniczając się jedynie do wskazania innego opracowania, co uniemożliwia ocenę prawidłowości dokonanych obliczeń i przyjęcia wartości 78,59%. Biegły nie przeprowadził własnej analizy relacji prawa użytkowania wieczystego, a jedynie powołał się na wyniki artykułu [...], które to opracowanie nie odnosi się do późniejszych lat i dotyczy terenów przeznaczonych pod szeroko rozumianą aktywizację gospodarczą, a nie jak założył autor operatu tylko do terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową czy też mieszkaniową z towarzyszącymi usługami.

Odwołujący się podniósł, że w przedmiotowym operacie szacunkowym, brak jest opisu nieruchomości podobnych do badanej nieruchomości, co uniemożliwia ocenę cech tych nieruchomości. Ocenił, że biegły nie zna cech nieruchomości, które dobrał jako nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej, a jedynym kryterium doboru tych nieruchomości była z góry ustalona cena transakcyjna. Nadto Rektor wskazał, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość posiada następujące uzbrojenie: energię elektryczną oraz sieć telefoniczną w zasięgu około 30 m. Działka nie posiada bezpośredniej możliwości podłączenia wody, kanalizacji oraz gazu. Oznacza to konieczność dociągnięcia tych mediów przez kilkaset metrów, co wiąże się z ogromnymi kosztami takiego zamierzenia. Dla przedmiotowej nieruchomości zostały podpisane umowy z gestorami sieci ale jest to wynik wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc to przyszły inwestor będzie ponosił koszty uzbrojenia tej nieruchomości w media (wody, kanalizacji oraz gazu). Jest absurdem aby płacić wywłaszczonemu za uzbrojenie nieruchomości w media, które powstaną w wyniku inwestycji na wywłaszczonym gruncie.

Pismem z dnia [...] lutego 2015r. (data wpływu [...] marca 2015r.) Uniwersytet podał, że podtrzymuje swoje odwołanie dotyczące punktu II zaskarżonej decyzji ustalającej na rzecz Skarżącej odszkodowanie w wysokości 1.926.373 zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości. Nie kwestionuje samego wywłaszczenia, której jest zgodne z jej wnioskiem. Uniwersytet powołał się w tym zakresie na wyroki WSA w Poznaniu, zgodnie, z którymi istnieje możliwość zaskarżenia decyzji tylko w wyodrębnionej części.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając Wojewoda wskazał, że zważając w swej ocenie na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz jego istotę a nadto mając na względzie szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 218/08; orzeczenie dostępne na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach - CBOSA), w którym NSA zaznaczył, iż organ odwoławczy może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wojewoda podał, że pomimo ograniczenia przez Uniwersytet zakresy odwołania tylko do części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania, w obliczu błędów jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w zakresie samego już tylko wywłaszczenia przesądzając tym samym o wadliwości decyzji w tym zakresie Wojewoda za konieczne i zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Organ II instancji podkreślił, że jest zobowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie, złożenie bowiem odwołania odnosi ten skutek, że organ nadzoru uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody uzasadnione było w przedmiotowej sprawie wszczęcie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa, jednak uwadze organu pierwszej instancji umknęło, że zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji lokalizacyjnej, w liniach rozgraniczających teren inwestycji znalazła się nie cała nieruchomość oznaczona jako działka nr 275, ale tylko jej fragment. Skoro wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny a celem publicznym objęta została tylko część nieruchomości, za wadliwą należy uznać decyzję organu pierwszej instancji w zakresie w jakim orzeka o wywłaszczeniu całej nieruchomości. Orzeczenie o wywłaszczeniu całej nieruchomości, w sytuacji gdy cel publiczny ma być realizowany tylko na jej części, musi być odczytywane jako godzące w elementarne zasady ochrony własności dopuszczające w drodze wyjątku możliwość przymusowego ograniczenia bądź pozbawienia prawa własności, które chronione jest przepisami rangi konstytucyjnej. Podał, że istnieją odpowiednie przepisy prawne do nabycia niewywłaszczonej części nieruchomości, następuje to jednak w odrębnej procedurze, która swym zakresem nie obejmuje postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Wojewody Prezydent Miasta [...] winien na wstępnym etapie swego postępowania zwrócić uwagę na dysonans pomiędzy zakresem wnioskowanego wywłaszczenia nieruchomości a rzeczywistym zakresem obowiązywania ustaleń lokalizacyjnych na spornej działce gruntu. Prawidłowe bowiem wywłaszczenie nieruchomości niezbędnej tylko w części pod realizację inwestycji celu publicznego wymaga uprzednio wydzielenia stosownego fragmentu działki, który znalazł się w liniach rozgraniczających teren objety zamierzeniami inwestycyjnymi i na nim ma być realizowany cel publiczny.

Wojewoda zaznaczył, że powziąwszy wątpliwości związane z zakresem odwołania wniesionego przez Uniwersytet, wystąpił do odwołującego o sprecyzowanie żądania zawartego w odwołaniu. W odpowiedzi Rektor oświadczył, że uczelnia nie kwestionuje samego wywłaszczenia, które jest zgodne z jej wnioskiem i podtrzymuje swoje odwołanie względem decyzji Prezydenta Miasta tylko w odniesieniu do części ustalającej odszkodowanie. Wojewoda wskazał, że gdyby ograniczył zakres rozpoznania sprawy tylko do części decyzji dotyczącej wysokości należnego stronie odszkodowania - musiałby przemilczeć kwestię wywłaszczenia, które w obliczu okoliczności opisanych powyżej uznać należy za wadliwe i naruszające obowiązujące w tej materii przepisy. Zaakceptowanie takiego stanu rzeczy godziłoby niewątpliwie w elementarne zasady postępowania administracyjnego, które z założenia jest dwuinstancyjne, a jego istotą jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że za bezprzedmiotową i pozbawioną racjonalnych względów należy uznać ocenę operatu szacunkowego, który nie może służyć za podstawę określenia należnego podmiotowi wywłaszczanemu odszkodowania. Powyższe zwalnia organ nadzoru od obowiązku odnoszenia się do podnoszonych względem kwestionowanej decyzji zarzutów, które integralnie związane są z przedmiotową wyceną. Wojewoda podał, że nie mógł w przedmiotowej sprawie uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. Wady jakimi obarczone jest postępowanie organu pierwszej instancji implikują konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od nowa. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta [...] winien wziąć pod rozwagę zastrzeżenia zawarte w tej decyzji, w celu prawidłowego wywłaszczenia niezbędne jest wcześniejsze wydzielenie części działki objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ponadto organ zobligowany jest zlecić sporządzenie nowej wyceny nieruchomości z poszanowaniem obowiązującej w tej materii przepisów, dokonać jej wnikliwej analizy nieograniczającej się jedynie do zreferowania poszczególnych etapów, zaś gdyby okazała się ona prawidłowo, na jej podstawie ustalić należne stronie odszkodowanie.

Na opisaną decyzję w całości skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. R. (dalej jako Skarżąca), zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj art. 61 § 3 w zw. z art. 16 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960, Nr 30, poz. 168) polegające na uchyleniu decyzji w całości, tj. w zakresie dotyczącym sprawy administracyjnej, której przedmiotem było wywłaszczenie nieruchomości M. R. oraz w zakresie sprawy administracyjnej, której przedmiotem było ustalenie odszkodowania na rzecz M. R. za dokonane uwłaszczenie, podczas gdy odwołujący Uniwersytet [...] zaskarżył decyzję jedynie w zakresie dotyczącym zasadności ustalonego odszkodowania , a w konsekwencji rozpoznanie przez organ II instancji sprawy administracyjnej mimo braku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, w której przedmiotem było wywłaszczenie nieruchomości M. R.,

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 16 i 15 kpa polegające na uchyleniu decyzji w całości, tj. w zakresie dotyczącym sprawy administracyjnej, której przedmiotem było wywłaszczenie nieruchomości M. R. oraz w zakresie dotyczącym sprawy administracyjnej, której przedmiotem było ustalenie odszkodowania na rzecz M. R. za dokonane wywłaszczenie, podczas gdy w ramach jednego toczącego się postępowania rozpoznawane były dwie sprawy administracyjne, a odwołanie od decyzji organu I instancji złożył jedynie Uniwersytet [...], wyraźnie wskazując, że odwołanie dotyczy sprawy związanej z zasadnością przyznanego M. R. odszkodowania, nie dotyczy natomiast zasadności i zakresu wywłaszczenia, a w konsekwencji uchylenie przez organ II instancji decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, M. R., która to decyzja była decyzją ostateczną, gdyż nie została zaskarżona w ustawowym terminie przez żadną ze stron,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 139 kpa, polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co prowadziło do wydłużenia postępowania i uniemożliwienia prowadzenia przez Uniwersytet [...] planowanej inwestycji, podczas gdy Uniwersytet [...] nie kwestionował zakresu wywłaszczenia nieruchomości i organ II instancji nie miał kompetencji do orzekania ponad żądanie strony, tj. wydania rozstrzygnięcia w drugiej sprawie administracyjnej, dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości M. R., a w konsekwencji doprowadzenie do zmiany sytuacji odwołującego Uniwersytetu [...] w sposób dla niego niekorzystny i uniemożliwiający realizowanie planowanej inwestycji

Na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie o uchyleniu całości decyzji jest prawidłowe

4. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 11, 107 § 2 i 3 kpa polegające na ograniczeniu się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, iż konieczne jest wydzielenie fragmentu działki, który jako niezbędny dla celu publicznego może zostać następnie wywłaszczony bez odwołania się do załącznika, podczas gdy organ winien w swym rozstrzygnięciu bezpośrednio odnieść się do dołączonego do decyzji organu I instancji załącznika graficznego i jednocześnie oraz precyzyjnie określić fragment, który w jego ocenie ulegał wywłaszczeniu, a w konsekwencji nie wyjaśnienie okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu Skarżąca podała, że decyzja Wojewody jest błędna, gdyż wbrew przepisom prawa i żądaniu stron uchylił on całość decyzji i orzekł o kwestii wywłaszczenia, stanowiącej odrębną sprawę administracyjną. Organ II instancji rozpoznał sprawę ponad żądanie. W ramach jednego postępowania administracyjnego rozpoznawane były faktycznie dwie sprawy administracyjne, sprawa wywłaszczenia i odszkodowania. Uczestnik wyraźnie podał, że nie kwestionuje samego wywłaszczenia, które jest zgodne z wnioskiem i podtrzymuje swoje odwołanie tylko w części dotyczącej wysokości należnego odszkodowania. Zdaniem Skarżącej decyzja w punkcie dotyczącym wywłaszczenia jako niezaskarżona, stała się zatem decyzją ostateczną. Organ II instancji nie był władny do dysponowania prawem wbrew żądaniu stron (art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 15 kpa). Zdaniem Skarżącej organ naruszył również art. 7, 11, 107 § 2 i 3 kpa poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu decyzji nie wskazał bowiem w oparciu o co ustalił inny zakres wywłaszczenia niż organ I instancji. Wskazał jedynie, że wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, a celem publicznym objęta jest tylko część nieruchomości. Organ nie odniósł się przy tym do załącznika graficznego stanowiącego załącznik do decyzji. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ winien, zdaniem Skarżącej wyraźnie zaznaczyć, który fragment nieruchomości jego zdaniem nie uległ wywłaszczeniu. Dopiero dokładne i precyzyjne wskazanie fragmentu nieruchomości umożliwiłoby sporządzenie nowego operatu szacunkowego i rozpoznanie sprawy na nowo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że choć w przedmiotowej sprawie zaskarżono część decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej jedynie we fragmencie dotyczącym tylko odszkodowania, to z uwagi na wadliwość wywłaszczenia konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009r., w którym sąd zaznaczył, że organ odwoławczy może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Uchylając się od weryfikacji decyzji w części dotyczącej również wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, musiałby zaakceptować przez przemilczenie sprzeczne z obowiązującym prawem rozstrzygnięcie. W ocenie organu zarzut naruszenia art. 139 kpa jest bezpodstawny, bowiem organ nie orzekał reformatoryjnie w sprawie, a skierował ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie mógł zatem wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującego. Organ podał, że decyzja organu I instancji nie zawierała żadnego załącznika. Załącznik taki zawierała decyzja lokalizacyjna, która nie była przedmiotem kontroli instancyjnej. Ponadto Wojewoda precyzyjnie wyjaśnił w treści decyzji, że prawidłowe wywłaszczenie wymaga uprzedniego wydzielenia niezbędnego fragmentu nieruchomości przeznaczonego na cel publiczny, który to zakres wynika wprost z decyzji lokalizacyjnej, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do uznania, że Wojewoda Wielkopolski nie wskazał w oparciu o co ustalił inny zakres wywłaszczenia.

W piśmie z dnia 3.09.2015r. Wojewoda Wielkopolski uzupełnił odpowiedź na skargę. Podał, że zasadniczym powodem rozstrzygnięcia kasatoryjnego był dostrzeżony przez organ fakt, iż jedynie część przedmiotowej działki [...] jest przeznaczona pod realizację inwestycji celu publicznego. Tymczasem wywłaszczeniem objęto całą działkę. Z tych względów organ odwoławczy uznał, iż niemożliwym jest rozpatrzenie odwołania od decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej jedynie w części, z uwagi na wadliwość samego wywłaszczenia.

Nadto w ocenie Wojewody niemożność zaskarżenia decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej jedynie w części dotyczącej odszkodowania wynika z :

1. art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014, poz. 518 z późń.zm), zwanej dalej u.g.n. , który określa, że obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest ustalenie w sentencji kwoty odszkodowania, a tym samym a contrario, że nie jest możliwy byt prawny takiej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wydanej w trybie przewidzianym przez przepisy rozdziału 4 działu III ugn, która pozbawiona byłaby rozstrzygnięcia o odszkodowaniu,

2. art. 129 ust. 1 u.g.n. po zmianach wprowadzonych ustawa z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. 2000, Nr 6, poz. 70), który statuuje zasadę ustalenia odszkodowania w decyzji uwłaszczeniowej,

3. art. 129 ust. 5 u.g.n. po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492) oraz ustawą z dnia 18 października 2006r., o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2006, poz. 161), który wprowadza wyjątkowe sytuacje, gdy ustalenie odszkodowania za "wywłaszczenie" następuje w odrębnej decyzji administracyjnej,

4. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP odczytywanym łącznie z art. 128 ust. 1 u.g.n., który jest źródłem ex lege obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstającego z chwilą wyrządzenia szkody, czyli orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, a którego realizacja jednocześnie wraz z wywłaszczeniem może nie nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 124 ust.5 pkt 1 i 3 u.g.n.,

5. art. 132 ust. 1 u.g.n., który ustanawia nieprzekraczalny termin do wypłaty odszkodowania liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a który to termin nie zostałby dochowany – mimo nieziszczenia się zawartego w nim zastrzeżenia – o ile by przyjąć, iż wykonanie (skutek) wywłaszczenia następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania od tej części decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, gdyż w obiegu prawnym brak byłoby ostatecznego rozstrzygnięcia co do odszkodowania.

W ocenie Wojewody decyzja o wywłaszczeniu choć składa się z dwóch elementów w postaci: orzeczenia o wywłaszczeniu oraz ustalenia odszkodowania – to elementy te tworzą integralną całość i żaden z nich nie może na dzień dzisiejszy istnieć samodzielnie w obrocie prawnym bez drugiego. Co więcej organ odwoławczy uznał, że brak jest norm kompetencyjnych dla właściwego organu do ustalenia odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej, w sytuacji gdyby przyjąć, iż orzeczenie o wywłaszczeniu zaskarżone tylko częściowo staje się wykonalne w zakresie skutku prawnorzeczowego, a w pozostałym nie, gdyż nie może taką podstawą być art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014r. w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości [...] na cel publiczny – budowę [...].

Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie był sporny.

Jak wynikało z materiału zebranego w sprawie decyzją z dnia 19 sierpnia 2011r. Prezydent [...] ustalił lokalizację celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów studenckich dla [...] z przedszkolem i stołówką przewidzianej do realizacji na dz. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, nie były składane wnioski o wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności tej decyzji. Załącznik do tej decyzji stanowiła mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Istniały podstawy do wszczęcia postępowanie wywłaszczeniowe wobec działki Skarżącej nr [...] na podstawie art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j Dz.U. 2015r. 782, zwanej dalej u.g.n.) na realizację celu publicznego. Rokowania w sprawie nabycia przez Skarb Państwa tej nieruchomości od Skarżącej zakończyły się bowiem negatywnie. Organy prawidłowo również uznały, że ujawnione w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ograniczenie rozporządzanie nieruchomością i zakaz jej zbywania na mocy postanowienia o zabezpieczeniu powództwa z dnia [...].09.2007r. w sprawie o podział majątku, sygn. [...] nie stanowi samodzielnej przeszkody do jej wywłaszczenia. Ma ono bowiem tylko ten skutek, że ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie może przenieść prawa jej własności w drodze czynności cywilnoprawnej (por. postanowienie SN z 8 maja 2013r., I CZ 27/13), którą wywłaszczenie nie jest. Prawidłowo również organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n. wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie.

W niniejszej sprawie w celu ustalenia wartości nieruchomości przeprowadzony był operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową nieruchomości w kwocie 1.926.373 zł. Skarżąca nie zakwestionował operatu, zakwestionował go realizujący cel publiczny – Uniwersytet [...].

Organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014r. mocą, której dokonał wywłaszczenia nieruchomości i ustalił wysokość odszkodowania. Decyzja ta zawierała wszystkie elementy jakie zgodnie z art. 119 ust. 1 u.g.n. powinna zawierać, w tym określone w pkt 7 ust. 1 art. 119 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania. Mocą tej decyzji nastąpiło więc wywłaszczenie za odszkodowaniem wskazane w art. 128 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ugn odszkodowanie ustalono w decyzji o wywłaszczeniu.

Odwołanie od tej decyzji wniósł jedynie Uniwersytet wyraźnie wskazując, na żądanie organu w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2015r. (data wpływu [...].03.2015r.), że nie kwestionuje samego wywłaszczenia, które jest zgodne z jej wnioskiem, a odwołanie dotyczy pkt II decyzji, ustalającego odszkodowanie w kwocie 1.926.373 zł. Z odwołania wynikało, że Uniwersytet kwestionuje ustalenia operatu szacunkowego i w jego ocenie odszkodowanie jest zawyżone. Decyzja w zakresie wywłaszczenia nie została zakwestionowana.

Organ II instancji uznał jednak, że w sytuacji takiej jak w przedmiotowej sprawie brak wniesienia odwołania w zakresie wywłaszczenia nie stoi na przeszkodzie do badania całej decyzji, nawet w zakresie nie zakwestionowanym przez strony. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009r. (I OSK 218/08). I uznał, że działając jako organ odwoławczy może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jego prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ II instancji szeroko w decyzji, odpowiedzi na odwołanie i w piśmie z [...] września 2015r. argumentował swoje stanowisko, podkreślając, że wywłaszczenie nie może nastąpić bez odszkodowania, a tym samym nie można jedynie wzruszać decyzji w zakresie samego odszkodowania, tym bardziej, że wywłaszczenie, mimo braku wniesienia przez kogokolwiek odwołania w tym zakresie było wadliwe.

Skarżąca stanowisko to zakwestionowała. Wprawdzie we wnioskach skargi mylnie wskazała, że zaskarżona decyzja uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011r., a w uzasadnieniu wskazała, że sąd nie wskazał fragmentu nieruchomości, który jego zdaniem winien być wywłaszczony, to z treści skargi i dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazywało to na omyłkę nie wpływająca na zakres rozpoznania. Prawidłowo określono zaskarżoną decyzję. W ocenie Skarżącej organ rozpoznał sprawę ponad i wbrew żądaniu strony.

W ocenie Sądu stanowisko organu II instancji w tym zakresie nie było prawidłowe, a rację miała Skarżąca. Jak już stwierdzono w wyrokach tut sądu w sprawach IV SA/Po 648/14 i IV SA/Po 552/14 - zapadłych w zblizonym stanie faktycznym i prawnym – pogląd Wojewody, iż pomimo iż odwołanie zasadniczo ograniczało się do kwestionowania samej wysokości odszkodowania, zasadnym jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania jest błędny. Możliwe zatem jest zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, ze skutkiem wiążącym dla organu odwoławczego w postaci ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy przez ten organ tylko do zaskarżonej części (odszkodowawczej). Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika bowiem, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie postępowania odwoławczego oraz – co do zasady – także jego zakres (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Pomimo, iż przepisy k.p.a. nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jak jednak trafnie podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), nie może to wyłączać automatycznie takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Organ drugiej instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie strony odwołującej się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności

Prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. W przypadku, gdy odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Istotą postępowania odwoławczego – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, w miarę potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien, skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości; organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje więc działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; jedyny wyjątek od tej zasady, wynikający z art. 137 zdanie drugie k.p.a. i dotyczący możliwości nieuwzględnienia cofnięcia odwołania, nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.).

Powyższe oznacza, iż wbrew argumentacji organu odwoławczego możliwym jest zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania za tą nieruchomość tylko w części dotyczącej odszkodowania (zob. np wyrok NSA z dnia 9.05.2014r. sygn. akt I OSK 2492/12 dostępny w centralnej bazie orzeczeń NSA).

W przedmiotowej sprawie wnoszący odwołanie Uniwersytet jednoznacznie wskazał, że odwołuje się jedynie od punktu II decyzji Prezydenta w zakresie ustalenia odszkodowania. Podał, że nie kwestionuje samego wywłaszczenia, które jest zgodne z jego wnioskiem. Uchylając decyzję Prezydenta w całości organ II instancji rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) rozstrzygając z urzędu co do niezaskarżonej części decyzji (art. 138 § 2 kpa i art. 127 § 1 kpa) i naruszając zasadę trwałości decyzji (art. 16 kpa), co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Wskazać również należy, ze organ II instancji powołując się na wyrok NSA z 28 stycznia 2009r. (I OSK 218/08) nie zwrócił uwagi, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organ II instancji nie może naruszać zakazu reformationis in peius, z art. 136 kpa, który zakazuje wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Jak wskazano w Komentarzu do Kodeksu postępowania admininistracyjnego pod red. R. Hausera, str, 709 decyzja kasatoryjna również winna być rozpatrywana pod kątem naruszenia tej zasady. Decyzja kasatoryjna jest niekorzystna dla strony, gdyż przedłuża postępowanie i odbiera uprawnienie, którym dysponowała strona do czasu wydania decyzji odwoławczej. Argumentu naruszenia tego przepisu, Skarżąca, która nie składała odwołania podnieść jednak nie mogła.

W ocenie Sądu, ocena czy istnieje możliwość zakwestionowania w danym przypadku poszczególnych rozstrzygnięć decyzji zależy od ich wzajemnego powiązania. Oczywistym jest, że w sytuacji, gdy jeden z elementów decyzji jest konsekwencją drugiego, nie można zakwestionować tego z nich, które stanowi podstawę drugiego. I tak, w przedmiotowej sprawie nie można kwestionować wywłaszczenia nie kwestionując przysługującego za nie odszkodowania. Nie można bowiem pozostawić w mocy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, skoro jest ono konsekwencją wywłaszczenia. Dopuszczalne jest natomiast zakwestionowanie wysokości odszkodowania (tak jak w niniejszej sprawie z uwagi na jego, zdaniem Uniwersytetu, zawyżenie) i nie kwestionowanie samego wywłaszczenia.

Odnosząc się do argumentacji Wojewody, zdaniem Sądu, w takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu przepisów art. 119 ust. 1 pkt 7, czy art. 129 ust. 1 u.g.n, bądź art. 21 ust. 2 Konstytucji odczytywanego łącznie z art. 128 u.g.n.. i wywłaszczeniu nieruchomości bez odszkodowania. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie dotyczyło wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem, decyzja organu I instancji wywłaszczała nieruchomość za odszkodowaniem a jej wzruszenie jedynie w części dotyczącej odszkodowania nie zmieniłoby tego faktu i nie powodowałoby, że wywłaszczenie zostanie dokonane bez odszkodowania. Postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania nie zostałoby umorzone a jedynie przesunięte w czasie, nadal byłoby w toku. To, że w konsekwencji ponownego rozpoznania samej kwestii dotyczącej odszkodowania doszłoby do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie oznacza, że nastąpiłoby to z naruszeniem przepisów prawa. Możliwość taką przewiduje art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym może być wydana odrębna decyzja o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu może to mieć miejsce właśnie w takiej jak przedmiotowa sytuacja, gdy właściciel bądź podmiot realizujący cel publiczny zakwestionowaliby samą wysokość odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, tym samym domagając się wydania odrębnej decyzji w zakresie odszkodowania. Jest przy tym jasne, że rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za wywłaszczenie – o ile nie zapada jednocześnie z samym orzeczeniem o wywłaszczeniu – może, z konieczności logicznej, następować jedynie po akcie wywłaszczenia, a nigdy go poprzedzać. Nie ma w tej sytuacji podnoszonej przez Wojewodę rozszerzającej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd nie podziela również argumentu Wojewody o względach funkcjonalnych zakazu zaskarżenia tylko samego odszkodowania takich jak niepewność co do wysokości czy terminu wypłaty odszkodowania. Niepewności co do wysokości odszkodowania nie niwelowałoby przecież również uchylenie decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej w całości. Termin zaś do rozpoznania ponownie kwestii odszkodowania wynika z przepisów kpa, które organy ponownie rozstrzygające sprawę winny stosować. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. rozróżnia sytuację ustalenia wysokości odszkodowania jednocześnie z wywłaszczeniem jak i osobno. Obawy organu, że zaskarżenie samego rozstrzygnięcia co do odszkodowania stawia w lepszej sytuacji stronę silniejszą, tj. inwestora, również, zdaniem Sądu nie są uzasadnione. Prawo zakwestionowania wysokości odszkodowania przysługuje również właścicielowi nieruchomości, który godzić się może z wywłaszczeniem ale dochodzić wyższego odszkodowania. Zupełnie niezrozumiałe jest wskazywanie jako argumentu wydawanie przez ustawodawcę tzw. "specustaw drogowych", w których przewidziano skutek wywłaszczeniowy z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej. Nie przekładają się one bowiem na stan faktyczny ani prawny przedmiotowej sprawy, w której dokonywane było wywłaszczenie jednocześnie za odszkodowaniem a w toku postępowania zakwestionowana została jedynie wysokość odszkodowania. Sąd nie podziela również podanego przez Wojewodę argumentu z art. 132 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Przepis ten zawiera zastrzeżenia wskazane w ust. 1a i 1b. Zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n. w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Przepis ten wskazuje termin zapłaty odszkodowania w sytuacji wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu i nie jest ograniczony jedynie do sytuacji, w których na chwilę wykonania decyzji wywłaszczeniowej jest w obiegu decyzja o odszkodowaniu. Użycie słów "w których wydano" wskazuje jedynie na to, że odszkodowanie ma zostać wypłacone w określonym terminie po wydaniu takiej decyzji i dotyczy wszystkich sytuacji, w których osobnymi decyzjami dokonano wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, a nie tylko sytuacji, gdy na dzień wykonania wywłaszczenia istnieje w obrocie decyzja o odszkodowaniu.

Sumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, z uwagi na rażące naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa jest zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważna i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził w pkt 1 wyroku jej nieważność.

Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna odwołanie z uwzględnieniem wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku stanowiska i odniesienie się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów wobec sporządzonego operatu szacunkowego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 457 zł, na którą składają się uiszczony wpis w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w stawce minimalnych wynoszące 240 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1 c w zw. z § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.Dz.U. 2013r.461)) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.