Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 954/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64b,  art. 64e,  art. 64d,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. Uchyla zaskarżona decyzję. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. S. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (skarżący) od decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Wójta Gminy "[...]" (organ I instancji), ustalającej - na wniosek G. S. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr "[...]" oraz "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

G. S. w dniu 2 marca 2021 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z infrastrukturą techniczną i miejscami postojowymi na działkach nr "[...]" w miejscowości "[...]". Inwestor podał charakterystyczne parametry planowanej inwestycji (powierzchnia zabudowy - ok. 760 m2, powierzchnia sali sprzedaży - do 500 m2, kubatura - do 3500 m3, ilość kondygnacji - jedna, rodzaj dachu - dwuspadowy) oraz określił zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej.

Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" ustalił - na wniosek G. S. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr "[...]" oraz "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]". Organ wskazał, że dopuszcza się budowę budynku handlowo-usługowego, o maksymalnej powierzchni sprzedaży 500 m2. Podał, że usytuowanie budynku ma być główną kalenicą budynku w przybliżeniu równolegle do linii rozgraniczającej z działką nr "[...]". Określił przy tym maksymalną wysokość poziomu okapu budynku (w przedziale 4,1 m - 6,2 m), maksymalną wysokość budynku (w przedziale 6,4 m - 10,2 m), dopuszczalną ilość kondygnacji (1), rodzaj dachu (dwuspadowy o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 5° - 45°), maksymalną szerokość elewacji frontowej (w przedziale 15,8 m - 23,7 m); maksymalną powierzchnię zabudowy (760 m2), stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki (min. 20/100), maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (w przedziale 20/100 - 32/100). W punkcie 5 decyzji organ wskazał warunki obsługi komunikacyjnej - "miejsca parkingowe wynikające z programu inwestycji należy przewidzieć w ramach własności nieruchomości". W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił natomiast stan faktyczny sprawy i wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył przy tym, że projekt decyzji został uzgodniony z odpowiednimi organami współdziałającymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.) poprzez przyjęcie, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i została spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w/w ustawy i art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że w sytuacji, w której, w obszarze analizowanym brak jest obiektu pozwalającego na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest możliwe określenie takich warunków. Ponadto, odwołujący zarzucił naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, mając na względzie jedynie interes wnioskodawcy, naruszając tym samym chroniony prawem interes osób trzecich, oraz art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności podjętej decyzji i jej niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż obecnie działki inwestycyjne nr "[...]" stanowią zabudowę zagrodową. Jednocześnie zaznaczył, że ustalone warunki obsługi komunikacyjnej i miejsc parkingowych zostały określone bardzo lakonicznie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium podniosło, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne, bowiem organ I instancji bezrefleksyjnie ustalił warunki zabudowy w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lapidarne i w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, co uchybia postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a. Analiza wskazuje tylko, że w obszarze analizowanym na trzech działkach występuje bliżej nieokreślona zabudowa usługowa (biuro i zakład opieki zdrowotnej). Tymczasem inwestor we wniosku wskazując rodzaj inwestycji podał - handel detaliczny i usługi finansowe. Nie wiadomo więc z czego organ wywiódł zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Analiza nie podaje, by w sąsiedztwie zlokalizowano jakąkolwiek zabudowę handlową. Na podstawie tak enigmatycznego opisu trudno uznać, że spełniony został wymóg kontynuacji funkcji. Opis istniejącej zabudowy nie zawiera przekonującej argumentacji, dlaczego racjonalnym rozwiązaniem jest ustalenie dla przedmiotowych działek inwestycyjnych warunków zabudowy dla budynku handlowo-usługowego. Opis obszaru analizowanego musi być precyzyjny by nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w terenie ładu urbanistyczno-architektonicznego lub jego błędnej interpretacji - w analizowanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Ponadto, sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niepełna i nie odpowiada wymogom rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie). Wprawdzie analiza odnosi się do 17 działek, niemniej jednak przedstawiona charakterystyka jest dość wybiórcza - podczas gdy wskazano różne szerokości dla poszczególnych obiektów na zlokalizowanych na jednej działce, przyjęto tylko jedną wysokość, a nie sposób założyć, że zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza zlokalizowane na jednej nieruchomości mają taki sam ten parametr. Poza tym teren inwestycyjny jest aktualnie zagospodarowany, ale istniejące budynki są przewidziane do rozbiórki. Analiza całkowicie pomija ten fakt i uwzględnia cztery budynki na działkach nr "[...]". Tymczasem, skoro istniejące obiekty definitywnie są przeznaczone do rozbiórki, to ich parametry nie mogą służyć jako punkt odniesienia dla nowo planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Niezrozumiałym jest również na jakiej właściwie podstawie organ wyznaczył wskaźnik zabudowy w przedziale "20% - 32%". Skoro z przepisu § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, iż wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to nie można tego parametru sprowadzać do przedziału wartości (tzw. "widełek": od - do). Odnosząc się natomiast do wysokość obiektu to Kolegium wskazało, że § 7 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia podaje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie wiadomo więc dlaczego autor analizy posługuje się średnią (raz 3,8 m, a raz 5,14 m). Nie wiadomo też czy w sprawie mamy do czynienia z wyjątkiem określonym w § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Ponadto, § 8 cyt. rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W znajdujących się w aktach sprawy wynikach analizy znajduje się w tym zakresie zapis, że średnia wysokość kalenicy wynosi 8,05 m, a dachy są dwuspadowe, jednospadowe i płaskie o kątach nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale 5° - 45°. Przy czym autor analizy nie wskazał, które dachy dominują i dlaczego rozpiętość tzw. widełek od 5° do 45° nie zburzy ładu przestrzennego. Jednocześnie Kolegium dodało, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, co uczynił organ I instancji w punkcie 5.2 zaskarżonej decyzji, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub handlowej, z uwzględnieniem stanowisk dla osób niepełnosprawnych.

W sprzeciwie wywiedzionym do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik G. S. wniósł o jej uchylenie i zasadzenie kosztów postępowania. Wskazał, że w ocenie Kolegium wady decyzji organu I instancji polegają na tym, że Wójt nie wyjaśnił, z czego wywiódł zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż analiza nie podaje, by w sąsiedztwie zlokalizowano jakąkolwiek zabudowę usługową. Powyższy pogląd jest błędny, bowiem zgodnie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Odnosząc się do zarzutu Kolegium dotyczącego przyjęcia tego samego parametru - przyjęcia tylko jednej wysokości, wskazano, że każdy z wymienionych w analizie obiektów ma różną wysokość. Są tam bowiem budynki mające - 8, 9, 10, 11 m, a bywają też obiekty o wysokości 3 m, są i takie co mają 15 m. Natomiast zarzut organu w zakresie wysokości gzymsu również jest pozbawiony podstaw bowiem wysokość ta jest bardzo zróżnicowana i zachodzi potrzeba skorzystania z wyjątku wskazanego w § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu Kolegium, że cztery budynki są przeznaczone do rozbiórki wskazał, ze jest to argument pozaprawny i nawet jeśli budynki te w przyszłości zostaną rozebrane, to jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, nie ma znaczenia dla analizy istniejącego sąsiedztwa. Odnosząc się do zarzutu wyznaczania w decyzji parametrów zabudowy w "widełkach", wskazał, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że "co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Stwierdził ponadto, że nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z powyższego, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy podniósł szereg zarzutów co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji opartego, w jego ocenie, o wadliwą analizę urbanistyczną.

Z akt sprawy wynika, że analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej, części graficznej oraz kompleksowej tabeli, gdzie podano wskaźniki i parametry dotyczące zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, w tym dotyczące powierzchni ewidencyjnej działki, powierzchni zabudowy, wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Analiza ta jest zatem obszerna i kompletna. Zresztą abstrahując od powyższego – i tu Sąd nawiązuje do art. 138 § 2 k.p.a. – wyjaśnić należy, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji administracyjnej (art. 136 K.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej Kolegium uzasadniało m.in. brakiem wskazania w analizie występowania zabudowy usługowej oraz nie wskazaniu kontynuacji funkcji usługowej na skutek braku porównania zakresu dotychczas świadczonych usług. Powyższe w ocenie organu uchybiało postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć zatem należy, że analiza urbanistyczna wykonana dla działek nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" wskazuje, że na działkach nr "[...]" występuje zabudowa usługowa.

Dodać należy, że zakres pojęcia usług jest szeroki, przy czym nie można pomijać § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć taki obowiązek, wówczas zawarłby go wprost w tym paragrafie jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinną i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych.

Przechodząc dalej, nie mógł zostać uwzględniony zarzut decyzji kasacyjnej wskazujący na przyjęcie przez organ I instancji tylko jednej wartości dla parametru wysokość. Abstrahując od sformułowania Kolegium, że chodzi o wysokość obiektów "na jednej działce", zauważyć trzeba, że w analizie wskazano na 17 budynków i każdy z wymienionych w analizie obiektów ma różną wysokość. Ponadto, nietrafny jest zarzut dotyczący wysokości gzymsu. Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, nie wiadomo dlaczego autor posługuje się średnią. Tymczasem organ I instancji wskazał w analizie, że "argumentem przemawiającym za przyjęciem uśrednionej wartości analizowanego parametru jest fakt, iż charakter i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i niejednolite, natomiast przesłanką przemawiającą za wyznaczeniem tolerancji do 20% jest fakt, iż taki sam zakres tolerancji dopuszcza się w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym narzucenie na inwestora konieczności realizacji inwestycji a sztywnych parametrach było by nieuzasadnione". Skoro wysokość jest zróżnicowana, to powyższa okoliczność uzasadniała w ocenie organu I instancji zastosowanie w sprawie § 7 ust. 4 powyższego rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie dla nowej zabudowy innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jeśli natomiast chodzi o warstwę merytoryczną zarzutów Kolegium dotyczących kwestii wyznaczenia wskaźnika zabudowy w przedziale "20% - 32% (niedopuszczalności stosowania tzw. widełek), geometrii dachu, uwzględnienia parametrów budynków przeznaczonych do rozbiórki, wysokośi górnej krawędzi elewacji frontowej czy też wyznaczenia miejsc postojowych, Sąd nie może oceniać merytorycznie tych kwestii, jako że dotyczą one prawidłowości stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia, a jak wskazano wyżej – orzekając na podstawie sprzeciwu musi koncentrować się tylko na przesłankach z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jednak zmuszony jest zwrócić uwagę organowi odwoławczemu, że jeżeli pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu I instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu orzekającego w drugiej instancji wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu automatycznie wymagać powtórzenia postępowania. Po to Kolegium ma uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., aby mogło ono – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się nawet na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona bowiem kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17).

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję organu I instancji. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym, sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji organu I instancji, lecz jedynie bada, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że Kolegium za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uznało potrzebę wykonania nowej szczegółowej analizy urbanistycznej, zgodnej z rozporządzeniem, gdyż aktualnie wykonana jest wadliwa. Dostrzec jednak wypada, co powyżej szczegółowo poddano analizie, że warunkiem kasarotyjnego rozstrzygnięcia byłoby niesporządzenie w ogólne analizy warunków zabudowy zagospodarowania terenu, względnie jej istotne braki w zakresie § 1 – 5 rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, jako, że przygotowana analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w pełni odzwierciedla kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W istocie rzeczy powody kasatoryjnego rozstrzygnięcia Kolegium wynikają li tylko w odmiennej oceny zasadności ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, które w pełni znajdują pokrycie w wynikach rzeczonej analizy, ta zaś okoliczność, z definicji, nie może stanowić zasadnej podstawy kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W konsekwencji, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.