Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1729/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1 pkt. 3a, art. 86 ust. 1, art. 87
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: § 18
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. i B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 656/19 w sprawie ze skargi M.T. i B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 lipca 2019 r. nr SKO.4150.222-223.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 656/19, oddalił skargę M.T. i B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 lipca 2019 r., nr SKO.4150.222-223.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r., nr DAR-UA-VIII.866.2019, Prezydent Miasta Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu wniosku H.Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 4 lokali mieszkalnych) wraz z urządzeniami budowlanymi i wjazdem/wyjazdem z działki drogowej nr [...], przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...]1 na działce nr [...] i fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.T. i B.C., właściciele nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji. W ocenie stron zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), gdyż nie uwzględnia istniejącej zabudowy jednorodzinnej parterowej i parterowej z poddaszem użytkowym na działkach wzdłuż ul. [...]1, nie spełnia wymagań ładu przestrzennego lokalizując zabudowę wielorodzinną wśród budynków jednorodzinnych, powodując nadmierne zagęszczenie terenu i zwiększając w znaczny sposób ruch komunikacyjny. Zabudowa wielorodzinna nie spełnia także walorów krajobrazowych przez lokalizację tak dużego budynku na działce przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną. Zaskarżona decyzja nie realizuje prawomocnych wyroków NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 536/15 i z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17 oraz wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 434/16, które wskazują, że Prezydent Miasta Łodzi naruszył art. 88i ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: "Prawo wodne z 2001 r.") nie przekazując wykonanych opracowań zalewowych rzeki [...]. Wobec nieprzekazania przez Prezydenta Miasta Łodzi wykonanych opracowań, Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej nie miał podstaw do wykonania map zagrożenia powodziowego. Strona podniosła, że nieprawdą jest, że obszar zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie 1% (wody stuletniej) wskazany w opracowaniu nie jest tożsamy z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt. 6c Prawa wodnego z 2001 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, wydając w dniu 15 grudnia 2017 r. postanowienie nie przeprowadził prawidłowo postępowania wydając je już po 3 dniach od otrzymania wniosku. Z opracowania Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. z grudnia 2011 r., obejmującego w całości działkę nr [...], obr. [...] przy ul. [...]1 wynika, że leży ona w terenie zalewowym rzeki [...] w obszarze wody 100-letniej. Ponadto, wskazano że na terenie ulicy [...]1 w Ł. nie istnieje żadna kanalizacja. Ścieki są gromadzone w szambach i wywożone do oczyszczalni ścieków. W budynku wielorodzinnym każde mieszkanie powinno być zaopatrzone w indywidualny zbiornik bezodpływowy zgodnie z § 26 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "r.w.t.").

Według odwołujących się nie ma możliwości lokalizacji tych zbiorników bezodpływowych na działce nr [...], obr. [...] w Ł. Również z uwagi na istnienie studni w granicy działek nr [...] i nr [...], obr. [...] w Ł. nie ma możliwości lokalizacji szamb. Poza tym inwestor nie dysponuje terenem niezbędnym do lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów opisanym w § 18 r.w.t. Dodano też, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 5, art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"). Zdaniem odwołujących się wobec art. 55 i art. 56 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") nieuwzględnienie przepisów r.w.t. musi skutkować wydaniem pozwolenia na budowę niezgodnego z prawem. W opinii odwołujących się decyzja nie spełnia także przepisów prawa wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z planowanej inwestycji nie można odprowadzić ścieków sanitarnych oraz deszczowych. Przy istniejącym wysokim poziomie wód gruntowych zalegających na głębokości od 0,5 m do 0,7 m pod poziomem terenu inwestycja spowoduje zakłócenie stosunków wodnych w otaczającym terenie.

Odwołujący się stwierdzili też, że analiza urbanistyczna została wykonana niezgodnie z art. 52 ust 2, art. 53 ust. 3, art. 54 ust. 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Wyniki analizy urbanistycznej nie zawierają ponadto części graficznej. Poza tym decyzje w sprawie pozwoleń na budowę dla nieruchomości przy ul. [...]2 [...], [...], [...], [...], [...], wziętych do analizy urbanistycznej są nieprawomocne. Analiza urbanistyczna jest tym samym zafałszowana przez doliczenie do niej budynków bez prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę i nie spełnia obowiązujących przepisów prawa zawyżając wskaźnik powierzchni zabudowy. Organ nie uwzględnił też wszystkich stron postępowania.

Decyzją z dnia 19 lipca 2019 r., nr SKO.4150.222-223.2019, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że decyzją nr DAR-UA-VIII.222.2018 z dnia 8 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku H.Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 4 lokali mieszkalnych) wraz z urządzeniami budowlanymi i wjazdem/wyjazdem z działki drogowej nr [...], przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...]1 na działce nr [...] i fragmencie działku drogowej nr [...] w obrębie [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez B. i M.R. oraz M.T. i B.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją nr SKO.4150.116-119.2018 z dnia 16 marca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 460/18, Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujące uchybienia:

1. Załącznik do analizy urbanistycznej zatytułowany "Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym" i załącznik do decyzji w postaci kopii mapy zasadniczej zawierają inną numerację działek, niż wymienione i uwzględnione w części opisowej analizy urbanistycznej, co wskazuje, że mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji jest nieaktualna. Nie zawiera ona działek nr [...], [...], [...] [...], [...].

2. Wyznaczenie wskaźnika "nowej i istniejącej" zabudowy nie jest zgodne z wymogami rozporządzenia MI. Po pierwsze, przy ustalaniu wskaźników dla planowanej zabudowy nie uwzględnia się zabudowy już istniejącej na działce objętej wnioskiem. Po drugie, organ nie wskazuje w istocie, jaki wskaźnik dotyczy nowej zabudowy, co czyni to ustalenie nieweryfikowalnym. Ponadto, organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy od 0,11 do 0,15. Wartości te odnoszą się do wielkości wskaźnika na działkach skarżących, bezpośrednio sąsiadujących nieruchomością inwestorów - 0,11 oraz do średniej wielkości wskaźnika na terenie - 0,15. Takie kryteria wyboru wielkości granicznych wskaźnika zasługują na aprobatę. Jednocześnie w uzasadnieniu organ wskazuje, że planowany budynek ma mieć powierzchnię zabudowy ok. 240 m2. Jak wynika z wniosku, nieruchomość, na której ma zostać wzniesiony budynek ma powierzchnię 1227 m2. Proporcja tych dwóch danych daje wskaźnik powierzchni budynku do wielkości nieruchomości na poziomie 0,195. Organ nie dostrzegł tej sprzeczności na etapie precyzowania przez inwestorów wniosku w związku z wynikami analizy urbanistycznej. Należy też zwrócić uwagę, że inwestorzy w toku postępowania zrezygnowali z garażu wbudowanego w bryłę budynku, mimo to organ nie rozważył, czy i w jakim zakresie wpłynie to na sposób zagospodarowania terenu, kubaturę obiektu i jego przeznaczenie.

3. Również kwestia dotycząca zagrożenia powodziowego na terenie inwestycji nie została kompleksowo wyjaśniona. W aktach znajduje się wprawdzie postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 grudnia 2017 r. umarzające postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak podstaw prawnych do uzgodnienia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia brak podstaw do orzekania w przedmiocie ograniczeń zabudowy wynika z braku mapy zagrożenia powodziowego dla terenu rzeki [...]. Postanowienie to jest ostateczne, zatem wiąże organ. Organ jednak z jednej strony uznaje, że planowana inwestycja nie będzie realizowana na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, a z drugiej strony powołuje treść opracowania wykonanego na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z 2011 r., zgodnie z którym istnieją przeciwwskazania dla zabudowy nieruchomości, bowiem cała działka znajduje się w zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1%.

Zdaniem Kolegium, ponowne postępowanie, zakończone wydaniem przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji nr DAR-UA-VIII.866.2019 z dnia 3 czerwca 2019 r., przeprowadzone zostało z uwzględnieniem zaleceń Sądu. Organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza odpowiada § 3 rozporządzenia MI. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na aktualnej kopii mapy zasadniczej, w skali 1:500.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami Prawa wodnego z 2001 r. Organ I instancji, mając na uwadze treść wyroku z dnia 18 października 2018 r., ponownie zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki w Warszawie (pismo z 6 maja 2019 r.) o wyrażenie stanowiska w sprawie. Ponowna analiza urbanistyczna jest prawidłowa.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, do których zaliczył właścicieli i użytkowników wieczystych działek graniczących z terenem inwestycji. Skala i oddziaływanie planowanej inwestycji nie dają, zdaniem Kolegium, podstaw do zaliczenia do stron postępowania właścicieli czy użytkowników wieczystych działek dalej położonych, niegraniczących z terenem inwestycji.

M.T. i B.C. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W ocenie skarżących, decyzja ta narusza prawo i jest niezgodna z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 460/18. Skarżący podtrzymali wszystkie zarzuty w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-VHI.866.2019 z dnia 3 czerwca 2019 r., zawarte w treści odwołania do SKO oraz formułowane w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr DAR-UA-VIII.222.2018 z dnia 8 lutego 2018 r. uchylonej powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zakwestionowane w sprawie decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Organy administracji obowiązane były, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, wyrażonym w uprzednio wydanym wyroku Sądu z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 460/18.

Sąd I instancji przypomniał, że we wskazanym powyżej wyroku nie zakwestionowano ustalonego kręgu stron postępowania, wobec tego zarzut skarżących w tym zakresie, w świetle wiążącego na mocy art. 153 p.p.s.a., należy uznać za niezasadny.

W wyroku tym przesądzono ponadto o nietrafności zarzutu dotyczącego braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy budynku wielorodzinnego w otoczeniu budynków jednorodzinnych oraz o prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego o promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i o uwzględnieniu w analizie zabudowy całego obszaru analizowanego, w tym nieruchomości, które jedynie we fragmencie znalazły się w granicach obszaru analizowanego. Zatem zarzuty skarżących, odnoszące się do tych kwestii, uznać należało za niemogące mieć wpływu na ocenę kwestionowanych decyzji. Sąd nie podważył uwzględnienia w analizie urbanistycznej zabudowy przy ul. [...]2, a to z uwagi na brak wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę na tych nieruchomościach. Nie zakwestionował także uwzględnienia w analizie urbanistycznej zabudowy przy ul. [...]3. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły tym samym odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżących Sąd podkreślił, że przesądzono też o nietrafności zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przepisów Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, uznając że nie są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p., a zatem nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Wątpliwości Sądu, wyrażone w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 460/18, wzbudziło zaś ustalenie dotyczące wskaźnika zabudowy, jako ustalonego niezgodnie z przepisami. Sąd zwrócił także uwagę na kwestie dotyczące zagrożenia powodziowego. Stwierdził, na podstawie art. 9 pkt 6c ppkt a i 88d ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., że obszar szczególnego zagrożenia powodzią mieści się w obszarze ryzyka powodziowego i winien zostać uwzględniony na mapie zagrożenia powodziowego. W sytuacji braku aktualnej mapy zagrożenia powodziowego, organ winien był wyjaśnić tę kwestię.

Rozpoznając ponownie sprawę, mając na względzie wytyczne Sądu, organy wystąpiły do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki w Warszawie o zajęcie stanowiska w sprawie zagrożenia powodziowego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z wyjaśnień tego organu wynika, że teren inwestycji nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i aktualnie nie obowiązują ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania. Działka nr [...] nie znajdowała się i nie znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych w art. 9 pkt 6c Prawa wodnego z 2001 r., wynikających z Map Zagrożenia Powodziowego oraz Studiów ochrony przeciwpowodziowej Dyrektora RZGW, stanowiących jedyną podstawę prawną do uzgodnień w zakresie obszarów zagrożenia powodziowego. Dyrektor organu podkreślił, że żadne inne opracowania nie mogą w świetle prawa wpływać na rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższych ustaleń, dokonanych w realizacji wytycznych Sądu, przyznać należy rację Kolegium, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Organ administracji zrealizował zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 października 2018 r., wyjaśniając kwestię dotyczącą zagrożenia powodziowego dla terenu działki nr [...], a tym samym wbrew opinii skarżących nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Z kolei powołane przez skarżących wyroki NSA sygn. akt II OSK 536/15, II OSK 1348/17 i II SA/Łd 434/16, jak słusznie zauważyło Kolegium, zostały wydane w innej sprawie i jako takie nie były wiążące.

Ponadto Sąd wskazał, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustalone parametry planowanej inwestycji nie naruszają przepisów prawa. Parametry wyznaczone w poprzedniej decyzji organu I instancji tj. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 lutego 2018 r., dotychczas niepodważone, nie zostały zmienione. Wskaźnik powierzchni zabudowy, na który zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 18 października 2018 r., został natomiast określony w oparciu o skorygowanie wniosku inwestora w piśmie z dnia 28 września 2017 r. przez rezygnację z wbudowanego garażu i określenie parametru zgodnie z parametrami możliwymi do ustalenia na tym terenie.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia MI, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania jest wyraźne zaznaczenie, że część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania. W przedmiotowej sprawie z treści decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że załącznik nr 1, w postaci mapy w skali 1:500, stanowi część graficzną zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej. Co więcej, zgodnie z wytycznymi wyroku z dnia 18 października 2018 r., załącznik ten jest mapą aktualną i zawiera działki wymienione w analizie urbanistycznej, lokowane przy ul. [...]2, tj. działki nr [...], [...], [...] [...], [...].

Sąd nie dopatrzył się też uchybień w kwestii prawidłowości określenia w zaskarżonej decyzji miejsc parkingowych/garażowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania liczby miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Natomiast § 18 ust. 1 r.w.t. nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei ust. 2 § 18 r.w.t. określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 r.w.t.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M.T. i B.C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez nieokreślenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu, co do:

– sposobu odprowadzenia ścieków w związku z brakiem możliwości lokalizacji 4 zbiorników bezodpływowych na terenie nieruchomości bez naruszenia § 36 ust. 1 i § 34 r.w.t. oraz § 31 ust. 1 pkt 3 r.w.t. w związku z istnieniem na granicy działek nr [...] i nr [...] obr. [...] studni do czerpania wody;

– możliwości lokalizacji pojemników na segregowanie śmieci przy szerokości działki inwestycyjnej wynoszącej 18 m zgodnie z § 23 ust. 1 r.w.t., w sytuacji gdy okna na sąsiednich posesjach znajdują się w odległości 4 m od granicy nieruchomości inwestora;

– możliwości lokalizacji wymaganych miejsc parkingowych dla budynku wielorodzinnego zgodnie z § 18 i § 19 ust. 1 r.w.t.;

b. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 2 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przez lokalizację między budynkami jednorodzinnymi budynku wielorodzinnego oraz nieuwzględnienie wymagań, dotyczących ochrony interesu osób trzecich, co w konsekwencji powoduje obniżenie wartości użytkowej oraz finansowej nieruchomości sąsiednich;

c. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt. 3a, art. 86 ust. 1 w zw. art. 87 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: "Prawo wodne") przez zmianę stosunków wodnych oraz realizację inwestycji na terenie obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi rzeki [...], w sytuacji gdy zgodnie z pismem Państwowego Gospodarstwa Wodnego WODY POLSKIE, znak KPP.603.3.2020.MG z 21 lutego 2020 r. wskazano obszar wzdłuż rzeki [...] na odcinku 0-5,1 km jako obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi (przy istniejącym wysokim poziomie wód gruntowych zalegających na głębokości od 0,5 m do 0,7 m pod poziomem terenu (ppt) powyższa inwestycja spowoduje zakłócenie stosunków wodnych w otaczającym terenie co jest niezgodne z art. 234 ust. 1 oraz art. 198 Prawa wodnego, gdyż w tym terenie istnieje melioracja rolnicza);

d. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie charakteru sąsiedniej zabudowy i lokalizacji budownictwa wielorodzinnego niezgodnie z przepisami odrębnymi, tj. Prawem wodnym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt c. p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaakceptował dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego dokonanego przez organy administracji publicznej z pominięciem okoliczności świadczących o niedokonaniu pełnej analizy warunków zabudowy zgodnie z r.w.t. oraz niedopełnienie postanowień zawartych w art. 52 ust. 2 pkt. 2, art. 54 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z nieuwzględnieniem pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego WODY POLSKIE, znak KPP.603.3.2020.MG z 21 lutego 2020 r. złożonego na rozprawie 11 marca 2020 r. stwierdzającego, że rozpatrywany obszar narażony jest na niebezpieczeństwo powodzi, czym naruszono art. 166 ust. 1, art. 77.1 pkt. 3a i art. 86 ust. 1 w zw. art. 87 Prawa wodnego;

b. art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 536/15 i z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17, dotyczących obszaru analizowanego, w którym Sąd wypowiedział się co do interpretacji przepisów Prawa wodnego;

c. art. 18 § 1 pkt. 6a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziego ze składu orzekającego w tej samej sprawie tj. sędzi Jolanty Rosińskiej, biorącej udział w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 460/18 z dnia 18 października 2018 r. i będącej sprawozdawcą w sprawie sygn. akt II SA/Łd 656/19 z dnia 17 marca 2020 r.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 656/19 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 656/19 w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz ustalenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi i zasądzenie tak ustalonych kosztów postępowania na rzecz skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności poddał ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie – zdaniem skarżących – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

I tak, za nie zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na pominięciu okoliczności świadczących o niedokonaniu pełnej analizy warunków zabudowy zgodnie z r.w.t. oraz niedopełnienie postanowień zawartych w art. 52 ust. 2 pkt. 2, art. 54 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nieuwzględnieniu pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 lutego 2020 r.

Po pierwsze, postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalania warunków zabudowy nie obejmuje kwestii oceny planowanego zamierzenia pod kątem warunków określonych w przepisach r.t.w. Warunki zabudowy nie dookreślają lokalizacji inwestycji w takim stopniu szczegółowości, jak projekt budowlany zatwierdzany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Konkretne wytyczenie miejsc postojowych na przedmiotowej działce z uwzględnieniem § 18 r.w.t., przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, następuje na etapie udzielania pozwolenia na budowę, nie zaś w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy.

Po drugie, skarżący nie wykazali w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać niedopełnienie postanowień zawartych w art. 52 ust. 2 pkt. 2, art. 54 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w świetle zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Po trzecie, rolą Sądu I instancji było dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy. Przeprowadzając kontrolę w tym zakresie Sąd poddał ocenie rozstrzygnięcie organu podjęte na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego w dacie orzekania (19 lipca 2019 r.), w tym stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 maja 2019 r. Dokument z dnia 21 lutego 2020 r., a więc powstały po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie był znany organowi w dacie jej wydania, a co za tym idzie nie mógł podlegać jego ocenie. Z uwagi na charakter sądowej kontroli decyzji administracyjnych, Sąd I instancji może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które służą ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 536/15 i z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17. Przywołane orzeczenia zostały wydane w innych sprawach, w odniesieniu do innych zamierzeń inwestycyjnych, lokalizowanych na innej nieruchomości. Ponadto skarżący nie wskazali, które z kwestii prawnych wyrażonych w tych wyrokach odnosiły się do sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziego ze składu orzekającego w tej samej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, po pierwsze, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności, określone w hipotezie normy rekonstruowanej z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie dokonywał kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wydanej w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym. Po drugie, wniosek o wyłączenie sędziego nie był przedmiotem zaskarżonego wyroku, zatem przede wszystkim z tego względu nie mogło dość do naruszenia przytoczonego przepisów.

Nie mogły też zostać uwzględnione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Za nieprawidłowe uznaje się wskazywanie w ogólny sposób, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów traktowanych przez skarżących jako przepisy prawa materialnego bez określenia, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu (por. wyrok NSA z 17.03.2023 r., III OSK 2524/21, LEX nr 3509231).

Niezależnie od powyższego nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami r.w.t. Jak już wyżej wskazano wymogi określone w przepisach r.w.t. podlegają weryfikacji w postępowaniach przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, w tym w postępowaniach o pozwolenie na budowę, a nie w sprawach ustalania warunków zabudowy.

Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 2 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że art. 54 u.p.z.p. nie jest podzielony na ustępy lecz na punkty. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wskazanie skarżących na art. 54 ust. 2 u.p.z.p. za oczywistą omyłkę, przyjął że zarzut odnosi się do art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Z tej też perspektywy uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zabudowa działki, będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, została poprawnie zweryfikowana w analizie architektoniczno-urbanistycznej, w tym w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Również dwa ostatnie zarzuty, które dotyczyły naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt. 3a, art. 86 ust. 1 w zw. art. 87 Prawa wodnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie zostały uwzględnione. Także w tym względzie należało uznać za prawidłową ocenę Sądu I instancji, co do ustalenia przez organy administracji kwestii zgodności warunków zabudowy z przepisami Prawa wodnego. Zgodnie z dołączonym do akt sprawy stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 maja 2019 r., działka będąca przedmiotem ustalenia warunków zabudowy nie znajdowała się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a zatem w odniesieniu do tej działki nie mógł mieć zastosowania art. 77 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego.

Nie mogło też dojść do naruszenia art. 86 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców co najmniej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych. Z przepisu tego wynika bowiem norma o charakterze programowym, nakazująca podejmowanie działań zmierzających do osiągnięcia określonego tam celu. Wskazuje zatem cel, ale nie sposób, w jaki ten cel ma zostać osiągnięty. Z tego też względu nie sposób uznać, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem dopuścił się naruszenia art. 86 ust. 1 Prawa wodnego.

Nie mogło też dojść do naruszenia art. 87 Prawa wodnego, albowiem artykuł ten, podzielony na dziewięć ustępów (skarżący nie wskazali, który z przepisów miał być naruszony) określa zasady wyznaczania i znoszenia aglomeracji, o których mowa w art. 86 ust. 1 Prawa wodnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.