Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2757/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2.
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1, art. 42.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2013 roku Rada Miasta [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów.

Z treści § 1 pkt 1 tej uchwały wynika, że pozostawiono swobodę ustalania przez właścicieli placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych godzin ich otwierania i zamykania z wyjątkiem placówek określonych w punkcie 2 ograniczającym funkcjonowanie placówek handlu detalicznego ze stoiskami monopolowymi nie dłużej niż do godz. 2200.

W § 2 w punkcie 1 wymienione zostały placówki handlu detalicznego upoważnione do funkcjonowania w systemie całodobowym natomiast w punkcie 2 wydłużono godziny pracy dla konkretnie wymienionych punktów. W myśl punktu 3 wydłużenie godzin pracy po godz. 2200 pozostałych placówek handlu detalicznego ze stoiskami monopolowymi może nastąpić po podjęciu stosownej uchwały Rady Miasta

Natomiast §3stanowi, iż Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...], zwany dalej skarżącym, domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisu art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142, ze. zm.), art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 197, poz. 1172, ze zm.), art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.) oraz art. 20, 22 i art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wywodził, m.in., iż uchwała wydawana na mocy art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy winna być aktem prawa miejscowego, tymczasem w jej § 5 ustalono wejście w życie z dniem podjęcia, a zatem z pominięciem trybu wynikającego z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Skarżący argumentował także, iż w jego ocenie kwestionowana uchwała wydana w oparciu o obowiązującą normę kompetencyjną z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej poprzez wadliwe zrealizowanie kompetencji.

Nadto w § 1 ust. 2 uchwały Rada Miasta ograniczyła funkcjonowanie placówek handlu detalicznego ze stoiskami monopolowymi nie dłużej niż do godz. 22.00, przyjmując jednocześnie wyjątki od tej zasady w § 2 ust. 1 i 2 poprzez dopuszczenie funkcjonowania w systemie całodobowym lub wydłużenie godzin pracy imiennie oznaczonych placówek co narusza sformułowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20 i 22 Konstytucji RP.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że o ile art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy daje możliwość ustalania godzin zamykania i otwierania placówek handlowych, to nie można tych uprawnień wiązać z ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.).

Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołał się na stanowisko judykatury w konkretnie wskazanych orzeczeniach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że postanowienia Uchwały pozostawiły pełną swobodę ustalenia przez właścicieli placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych godzin ich otwierania i zamykania z zastrzeżeniem, że funkcjonowanie placówek handlu detalicznego ze stoiskami monopolowymi ustalono do godz. 22.00. Jednocześnie w § 2 Uchwały, Rada wskazała placówki funkcjonujące w systemie całodobowym, a niektórych sklepów z wydłużeniem godzin otwarcia do godz. 23.00, 24.00 i 2.00. Rada podkreśliła, iż Uchwała reguluje konkretną sprawę, dotyczy zasad funkcjonowania określonych z nazwy placówek handlu detalicznego i dotyczy tylko adresatów korzystających z tych placówek. Zdaniem Rady można więc uznać, że odnosi się ona do imiennie oznaczonych adresatów (klientów tych palcówek). Zakres obowiązywania uchwały w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną mieszkańców miasta, co najwyżej ma wpływ na sytuację faktyczną tychże (możliwość dokonania zakupu towarów do określonej godziny otwarcia placówki). Zatem Uchwała ma charakter aktu administracyjnego podjętego w indywidualnej sprawie (placówek handlu detalicznego) i nie może być traktowana jako akt prawa miejscowego.

W ocenie Rady nie do przyjęcia jest zarzut organu nadzoru jakoby rada gminy nie była władna do ustalenia funkcjonowania placówek handlu detalicznego poprzez ustalenie indywidualnych godzin otwarcia niektórych placówek, krótszych niż godziny otwarcia innych placówek tego samego rodzaju, gdyż naruszona została w takim przypadku zasada równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym oraz zasada swobody działalności gospodarczej - art. 20 i 22 Konstytucji RP. Podkreśliła, iż ograniczenie godzin sprzedaży napojów alkoholowych służyć miało jako ochrona konkretnych miejsc przed skutkami spożywania, bądź sprzedaży alkoholu. Ograniczenia te wprowadzono tylko i wyłącznie w tych miejscach, które uznano za zagrażające porządkowi publicznemu. Każde tego typu ograniczenie jest przedmiotem merytorycznej dyskusji na sesjach Rady Miasta i zawsze przyświeca mu nadrzędna zasada dobra ogółu mieszkańców. Zdaniem Rady niemożność wprowadzenia ograniczeń funkcjonowania placówek handlu detalicznego poprzez niemożność ich imiennego oznaczenia w granicach kompetencji rady gminy wyrażonej w art. XII ustawy - przepisy wprowadzające kodeks pracy czyni też przepis przepisem martwym, a już z pewnością nie służącym do wykorzystania dla działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego.

Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa.

Zgodnie natomiast z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142, ze zm.) gmina określa dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności.

Przepis ten nie określa jakimi zasadami i kryteriami winna kierować się gmina przy ustalaniu czasu otwierania i zamykania tego rodzaju placówek, co uzasadnia pogląd, że daje on gminie swobodę uregulowań prawnych w przedmiotowej kwestii (por. wyroki NSA z dnia 22.1994 r., SA/Ł 1130/94, ONSA 1995/3/115, z dnia 13 października 2000 r., SA/Rz 1332/00, nie publ., z dnia 22 listopada 2000 r., SA/Rz 1454/00, nie publ., z dnia 19 października 2005 r., wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., II GSK 251/05, System orzecznictwa LEX Nr 215357).

Nie oznacza to jednak, że podejmując uchwałę na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy gmina może działać dowolnie, bez odniesienia się do podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego. Z jednej strony powinna ona uwzględnić wszystkie okoliczności wynikające z warunków lokalnych, a z drugiej konstytucyjne gwarancje wolności działalności gospodarczej.

Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006 r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII Przepisów wprowadzających kodeks pracy uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Jak już wyżej wskazano przepis wykonawczy nie może zatem regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000 r., P 10/99, OTK 2000, Nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną omawianego art. XII akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", to winny się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu omawianej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Ponadto dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz. U. Nr 13, poz. 56) zawierającej m.in. przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1). Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz. U. Nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy (dział VI), normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII § 1 przepisów wprowadzających kodeks pracy godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII § 1. Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy Kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materii ściśle związanej z prawem pracy.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy dotyczące celu regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII § 1 akt prawa miejscowego, który ma na celu szeroko rozumiany interes społeczny, polegający na takim uregulowaniu dni i godzin otwarcia i zamknięcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, aby uwzględnić potrzeby klientów tych placówek, oczekiwania przedsiębiorców prowadzących powyższe placówki czy też osób mieszkających w ich pobliżu.

Należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała nie zawierała żadnego uzasadnienia a powołane w odpowiedzi na skargę powody, którymi kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, zdecydowanie wykraczają poza dopuszczalną w świetle art. XII § 1 przepisów wprowadzających kodeks pracy relację pracownik-pracodawca.

Określając godziny otwarcia imiennie oznaczonych placówek handlu detalicznego dotyczących w ocenie Rady tylko adresatów korzystających z tych placówek Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z omówionego wyżej przepisu. Takie unormowanie zbliża akt prawa miejscowego do decyzji administracyjnej, ponieważ oderwany jest od przymiotu powszechności. Ustalenie w nim indywidualnych godzin otwarcia wskazanych imiennie placówek handlu detalicznego, krótszych niż godziny otwarcia innych placówek tego samego rodzaju ewidentnie narusza też sformułowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym, co słusznie podnosi skarżący.

Powołanie się na takie ustalenie czasu pracy placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych, które będzie uwzględniało możliwość dokonania zakupów w ustalonych godzinach, nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Także powoływane argumenty, dotyczące konieczności zapewnienia porządku publicznego i przeciwdziałania alkoholizmowi, uznać należy za wykraczające poza ramy upoważnienia ustawowego, które ma inny cel regulacji. Dopuszczenie możliwości stanowienia w oparciu o art. XII § 1 przepisów prawa miejscowego ze względu na potrzeby mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza konieczność zapewnienia porządku publicznego i przeciwdziałania alkoholizmowi, prowadziłoby do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów prawa miejscowego. W zakresie zapewnienia porządku samodzielną podstawę do stanowienia przepisów porządkowych stanowi bowiem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, kwestie natomiast przeciwdziałania alkoholizmowi reguluje ustawa z dnia 26 października 1992 r. o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356) i stanowione na jej podstawie akty prawa miejscowego. Niezgodne z prawem jest zatem ograniczenie w uchwale wydanej na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy czasu pracy niektórych placówek ze względu na niebezpieczeństwo zakłócania porządku (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 czerwca 2004 r., II SA/Op 10/04, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2000 r., II SA/Gd 93/00, w których Sąd uznał, że rada gminy nie może na podstawie art. XII § 1 regulować godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy gastronomicznych ze względu na ochronę porządku publicznego), czy też np. ze względu na chęć ograniczenia dostępności alkoholu. Tym celom służą bowiem zupełnie inne instrumenty prawne, za niedopuszczalne zaś należy uznać wykorzystywanie do tego celu upoważnienia z art. XII § 1ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy.

Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII § 1 organy gminy uwzględniać muszą także każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64 § 1 i art. 65 § 1). Przepis art. XII § 1 powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go obecnie interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi.

Zasadnym jest także zarzut dotyczący § 5 w którym ustalono wejście w życie uchwały z dniem jej podjęcia, a zatem z pominięciem trybu wynikającego z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące stanowione przez organ gminy. Wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Dlatego też ogłoszeniu w dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmuje się, iż dany akt organu gminy jest aktem prawa miejscowego jeśli jest aktem o charakterze normatywnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ogólnym (generalnym) i abstrakcyjnym (J. Oniszczuk, Samorząd Terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, str. 113). Ponadto akt taki musi być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Zatem o akcie prawa miejscowego można mówić, jeśli kształtuje on sytuację prawną nieograniczonej ilości adresatów (w tym też określonej ich kategorii) i może mieć zastosowanie w nieograniczonej ilości przypadków w przyszłości. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 669/06 (Lex 275445) dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a..