Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2373/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 22b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Szczecin-Śródmieście w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 427/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin-Śródmieście w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r. nr XXV/741/21 w części obejmującej § 8 załącznika w przedmiocie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" oraz upoważnienie Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowania, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność § 8 załącznika do uchwały Rady Miasta Szczecin nr XXV/741/21 z dnia 26 stycznia 2021 r.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 września 2021 r. oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Szczecin-Śródmieście w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r. nr XXV/741/21 w przedmiocie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" oraz upoważnienie Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowania, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prokurator Rejonowy Szczecin Śródmieście w Szczecinie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na opisaną powyżej uchwałę Rady Miasta Szczecin. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 22b ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – j.t.), dalej jako "u.ś.r.", art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.s.g.", art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały i przyjęcie bez podstawy prawnej uregulowań dotyczących zwrotu nienależnego świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy: Alzheimer 75", podczas gdy art. 22b ust. 2 u.ś.r. nie stanowi podstawy prawnej do uregulowania tych kwestii w akcie prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie. Organ podzielił wywody skarżącego co do oceny zakresu kompetencji organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego i zasad wykonywania upoważnień ustawowych do wydawania określonych aktów prawnych, nie zgodził się jednak z twierdzeniami dotyczącymi przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do treści zawartych w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu odwołał się do treści art. 22b u.ś.r. , który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten wprowadził możliwość ustanowienia przez rady gminy, w drodze uchwały, świadczenia inne niż wymienione w art. 2 pkt 1-1, 4 i 5 u.ś.r., przy uwzględnieniu lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny. Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. Do świadczeń, wymienionych w ust. 1, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7, o czym stanowi ust. 3. Wypłaty świadczeń, o których mowa w ust. 1, finansowane są ze środków własnych gminy (ust. 4). Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w badanej sprawie pozostaje, czy Rada Miasta Szczecin, umieszczając w § 8 załącznika do uchwały regulacje dotyczące określenia nienależnie pobranego świadczenia i zasad jego zwrotu przekroczyła ustawową delegację. Za niezbędne uznał zatem odkodowanie pojęcia "zasady przyznawania świadczeń", o którym mowa w art. 22b ust. 2 u.ś.r. Nie ulega, zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości, że należy je interpretować na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przepisy tej ustawy dają gminom podstawę do podjęcia uchwały. W tym względzie WSA wskazał, że ustawodawca pozostawił gminom szeroki zakres swobody zarówno w zakresie określenia rodzaju świadczenia, podmiotów, do których jest ono adresowane, jak i zasad jego przyznawania, wyłączając jednocześnie zastosowanie przepisów rozdziałów 4, 6 i 7 u.ś.r. Oznacza to, że organ może ustanowić własne kryteria, których spełnienie będzie konieczne, aby uzyskać świadczenie, ustalić sposób dokumentowania spełnienia warunków przez uprawnione podmioty, jak również ustalić okresy za jakie świadczenie będzie przyznawane i wypłacane. Sąd I instancji zauważył przy tym, że ustawodawca posłużył się pojęciem "zasady przyznawania świadczeń", a nie "zasady wypłacania świadczeń", które w ocenie Sądu jest węższe i obejmuje tylko kwestie techniczne związane z ustaleniem prawa do świadczenia i jego wypłatą. Oczywistym zaś jest że przyznawanie świadczenia związane jest z całą procedurą, która obejmuje ustalenie kręgu adresatów świadczenia, kryteriów, które muszą spełnić, aby świadczenie otrzymać, jego rodzaju, określenia wysokości i terminów wypłaty (w przypadku świadczeń cyklicznych), ale też określenie kiedy i na jakich zasadach prawo do świadczenia wygasa, a w konsekwencji również ustalenie zasad zwrotu świadczenia, które zostało przyznane i wypłacone nienależnie.

Zdaniem Sądu I instancji, za takim szerokim rozumieniem spornego pojęcia przemawia systematyka ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że w rozdziale 6, zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", którego stosowanie ustawodawca wyłączył w przypadku świadczeń, o których mowa w art. 22b ust. 1, umieszczono (poza regulacjami dotyczącymi kwestii, o których była mowa wyżej), również przepisy dotyczące uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu. Zatem sam ustawodawca pod pojęciem "przyznawanie świadczenia" rozumie nie tylko czynności związane stricte z przyznaniem świadczenia, ale rozszerza jego zakres na wszelkie działania związane z ustaleniem prawa do świadczenia, jego przyznaniem, odmową przyznania, uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniem do jego zwrotu. Takie bowiem, między innymi, regulacje znalazły się w rozdziale 6. Skoro ustawodawca wyłączył stosowanie tego rozdziału w odniesieniu do świadczeń przyznawanych ze środków własnych przez gminy, to oznacza, że kwestie te pozostawił do określenia gminom uznając, że na tym poziomie powinno być rozpatrywane ustalenie szczególnych potrzeb mieszkańców, jak i sposobu ich zaspokojenia. Przyjęcie wąskiej interpretacji pojęcia "przyznawanie świadczeń" prowadziłoby więc do nadania mu różnego zakresu znaczeniowego w tej samej ustawie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "przyznawanie świadczeń" należy interpretować szeroko, przy uwzględnieniu tego, jak rozumie je sam ustawodawca. Taka wykładnia znajduje również uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 – j.t.), zwłaszcza art. 44 oraz ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 – j.t.). Obowiązkiem gminy jest prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej i rozważne wydatkowanie środków publicznych. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że użycie w art. 22b ust. 2 u.ś.r. określenia "zasady przyznawania świadczeń" było świadome i odnosiło się do takiego jego rozumienia, które zakłada podejmowanie działań mających swoje finansowe konsekwencje, z uwzględnieniem możliwych sytuacji, w których doszło do nieuprawnionego przyznania i wypłaty świadczenia. W przeciwnym wypadku, regulacja o której mowa, stałaby się przepisem martwym, skoro gmina z momentem przyznania i wypłaty świadczenia utraciłaby możliwość kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych i możliwość ich odzyskania. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, należy zatem przyjąć, że formułując delegację do ustalenia własnych świadczeń dla mieszkańców i uchwalenia przez gminy przepisów w tym zakresie, odwołał się on do takiego rozumienia pojęcia "zasady przyznawania świadczeń" jakie wynika z rozdziału 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Rejonowy Szczecin-Śródmieście w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 załącznika do uchwały - Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy: Alzheimer 75", ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Zaskarżonemu orzeczeniu Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 22b ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że pod pojęciem "przyznawanie świadczeń", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć nie tylko czynności związane stricte z przyznaniem świadczenia, ale również wszelkie działania związane z ustaleniem prawa do świadczenia, jego przyznaniem, odmową przyznania, uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniem do jego zwrotu, podczas gdy uregulowanie powyższych kwestii w uchwale rady gminy stanowi niedopuszczalne przekroczenie delegacji ustawowej w drodze wykładni rozszerzającej tego pojęcia, które to uchybienie doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do błędnego przyjęcia, że w sprawie nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w § 8 załącznika do uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r. nr XXV/741/21 w przedmiocie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" oraz upoważnienie Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowania, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75", co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na powyższą uchwałę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Szczecina wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a) z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczym problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena zakresu upoważnienia zawartego w art. 22b ust. 2 u.ś.r. i podstaw do uregulowania w uchwale procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Zgodnie z art. 22b ust. 1 u.ś.r, rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. Wedle ust. 2 tego przepisu, szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. Jednocześnie ustawodawca w ust. 3 zastrzega, że do świadczeń, o których mowa w art. 22b ust. 1, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7 u.ś.r.

Powołane regulacje, w szczególności ust. 1 i 2 art. 22b u.ś.r., tworzą - przy prawidłowej wykładni wskazanych przepisów - normę kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego w przedmiocie dodatkowych świadczeń ustanawianych przez gminę. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że podstawowym wymogiem legalności aktu prawa miejscowego jest jego oparcie na delegacji ustawowej oraz unormowanie go w sposób niewykraczający poza zakres upoważnienia (wyrok NSA z 4.2.2014 r. II OSK 3132/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano zasady wykładni norm upoważniających do stanowienia aktów prawa miejscowego. W ich świetle przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Organ administracyjny wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tym samym normy kompetencyjne nie podlegają wykładni rozszerzającej (wyroki NSA z: 28.1.2010 r. I OSK 1518/09; 19.6.2013 r. I OSK 456/13). W procesie wykładni norm upoważniających do wydania aktu prawa miejscowego nie można sięgać do pozajęzykowych reguł interpretacji tekstów prawnych co oznacza, że podstawową metodą pozostaje wykładnia językowa (gramatyczna) oraz - gdy idzie o jej efekt - wykładnia literalna. W rezultacie akcentuje się zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej, zawężającej czy wyprowadzania norm upoważniających do stanowienia aktów prawa miejscowego w drodze analogii (wyrok NSA z 10.9.2013 r. II OSK 1152/13). Jest to podyktowane zasadą legalizmu, zgodnie z którą działalność władzy publicznej, w tym organów jednostek samorządu terytorialnego, pozostaje ograniczona - w demokratycznym państwie prawnym - przez normy prawne, które nie podlegają wykładni rozszerzającej (wyroki NSA z: 27.08.2013 r. II OSK 492/13; 27.8.2013 r. II OSK 506/13; 9.6.2014 r. II OSK 753/14).

Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, delegacja zawarta w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na trzy podstawowe elementy, które rada gminy jest władna uregulować w ramach wydawanego aktu prawa miejscowego. Są nimi: ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy, określenie szczegółowych zasad jego przyznawania, a także jego wysokości. Wymaga również podkreślania, że u.ś.r. w art. 1 ust. 1 stanowi, że jej przedmiotem są: (1) warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz (2) zasady ustalania, (3) przyznawania i (4) wypłacania tych świadczeń. Wobec powyższego zakres przedmiotowy ustawy obejmuje zarówno określenie "warunków", jak i "zasad". Warunki nabywania to przesłanki, które powinien spełnić beneficjent, by świadczenie uzyskać. Zasady (ustalania, przyznawania i wypłacania) to reguły postępowania, które mają na celu uregulowanie postępowania organu administracji (K. Rokicka-Murszewska w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, s. 45-46, uw. 3 do art. 1; wyrok NSA z 2.12.2022 r. I OSK 1057/20).

Sposób regulacji zakresu przedmiotowego u.ś.r. (art. 1 ust. 1) świadczy o tym, że ustawodawca wyraźnie nie tylko wyodrębnia, ale też różnicuje pojęcia "ustalania", "przyznawania" oraz "wypłacania" świadczeń rodzinnych. Natomiast w przypadku normy kompetencyjnej uregulowanej w art. 22b ust. 2 u.ś.r., rada gminy została ustawowo upoważniona do określenia jedynie "szczegółowych zasad przyznawania" świadczeń. Zarazem art. 22b ust. 3 u.ś.r. expressis verbis wyłącza stosowanie ustawy m.in. do przepisów rozdziału 6, który normuje postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w tym również problematykę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 u.ś.r.). Mając na uwadze powołane wcześniej warunki dotyczące wymogów legalności aktów prawa miejscowego, należy: po pierwsze, wykluczyć wykładnię rozszerzającą, zawężającą czy stosowanie analogii w odniesieniu do delegacji zawartej w art. 22b ust. 2 u.ś.r.; po drugie, podkreślić obowiązek organów samorządowych ścisłego respektowania granic upoważnienia. Odstąpienie od tych wymogów narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą. Normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły, literalny, tj. zgodnie z ich kształtem (treścią) nadanym przez ustawodawcę. Jeżeli tak, to należało przyjąć, iż z przepisów u.ś.r. nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Art. 22b u.ś.r. uprawniał Radę jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń. Podobny pogląd został wyrażony w piśmiennictwie, gdzie wyjaśniono, że "ustawodawca upoważnił gminne organy stanowiące jedynie do określania szczegółowych zasad przyznawania ustanowionego przez siebie świadczenia, tym samym przekroczeniem granic zawartych w upoważnieniu jest konstruowanie w ramach uchwały postanowień regulujących sytuacje, w których dane świadczenie nie przysługuje. Zwrócić uwagę należy również na fakt, że upoważnienie do określania zasad przyznawania świadczenia nie jest jednoznaczne z upoważnieniem do określania zasad zwracania w przypadku świadczeń pobranych nienależnie. Tym samym wszelkie znajdujące się w uchwale regulacje dotyczące tej kwestii należy uznać za podjęte z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia" (T. Kuczyński - op. cit., s. 530-531, uw. 3 do art. 22b).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za trafnością przyjętego stanowiska przemawia dodatkowo fakt, że regulacje prawa miejscowego z założenia oddziałują na sferę uprawnień jednostek. Tym bardziej więc gdy rodzą obowiązki i odpowiedzialność majątkową muszą mieć wyraźne i dostatecznie klarowne oparcie w upoważnieniu ustawy. Interes gminy jako podmiotu prawa publicznego nie może mieć tutaj decydującego znaczenia. Wykładnia przepisów upoważniających do wydania spornego aktu prawa miejscowego winna abstrahować od aspektów celowościowych oraz względów dotyczących zabezpieczenia interesu gminy. Dlatego powołane przez Sąd I instancji przepisy ustawy o finansach publicznych, jako dotyczące wyłącznie sfery publicznej, nie mogły być w tym przypadku przeważające. Art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych reguluje sposób dokonywania wydatków publicznych, a więc odnosi się co najwyżej do koniecznych aktów staranności przy przyznaniu świadczenia. Podobną rolę pełni art. 254 pkt 3 tej ustawy, który określa zasady prawidłowej gospodarki finansowej w toku wykonywania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego (wyroki NSA z 8.2.2022 r.: I OSK 2768/19 i I OSK 3674/18).

Powyższe prowadzi do wniosku, że określenie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały zasad zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nastąpiło z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za opartą na usprawiedliwionych podstawach, a istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność § 8 załącznika do uchwały Rady Miasta Szczecin nr XXV/741/21 z dnia 26 stycznia 2021 r.