Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1284/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 13 zs
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 10 a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
article: art. 8, art. 64
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 223/23 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 223/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi L.G. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor") z dnia 20 marca 2023 r. nr 9013-00000001726/23 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 7 listopada 2022 r. Skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sandomierzu wniosek o udzielenie pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodziny, które zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w 2022 r. szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sandomierzu postanowieniem z 7 grudnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej pomocy. Od ww. postanowienia strona wniosła zażalenie, do którego dołączyła dziewięć faktur. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Dyrektor uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik 2 lutego 2023 r. wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy. Organ stwierdził, że strona nie spełniła jednego z podstawowych warunków przyznania pomocy, tj. nie wykazała sprzedaży produktów rolnych z gospodarstwa rolnego.

Dyrektor decyzją z 20 marca 2023 r. nr 9013-00000001726/23 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sandomierzu z 2 lutego 2023 r. o odmowie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w 2022 r. szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor wskazał, że w niniejszej sprawie powodem odmowy stronie pomocy było stwierdzenie, że Skarżący nie spełnił jednego z podstawowych warunków przyznania pomocy, a mianowicie nie wykazał w wymaganym terminie sprzedaży produktów rolnych z gospodarstwa rolnego w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2022 r. w wysokości co najmniej 5000 zł brutto. Organ odwoławczy podkreślił, że to rolnik decyduje, o jakie płatności występuje, co znajduje odzwierciedlenie w treści wniosku. Na organach ARiMR spoczywa obowiązek zweryfikowania zgodności danych zgłoszonych we wniosku z warunkami kwalifikowalności zawartymi w przepisach prawa.

Odnosząc się do argumentów odwołania w zakresie braku wezwania do usunięcia braków wniosku, wyjaśnił, że za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania członka rodziny ubiegającego się o pomoc, o czym stanowi § 13zs ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 poz. 187, ze zm., dalej "rozporządzenie"). W wyniku prowadzonego postępowania, zostało stwierdzone, że L.G. do złożonego wniosku nie załączył dokumentów potwierdzających sprzedaż produktów rolnych z gospodarstwa rolnego od dnia 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2022 r. w wysokości co najmniej 5 000 zł brutto, co stanowi, że złożony 7 listopada 2022 r. wniosek był nieprawidłowo wypełniony. Sformułowany w rozporządzeniu wymóg złożenia prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku zwalniał organ I instancji z wezwania strony do usunięcia braków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę Skarżącego uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo ze względu na istotne uchybienia standardów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA stwierdził, iż w sprawie poza sporem jest, że Skarżący w dniu 7 listopada 2022 r. złożył prawidłowy i kompletny wniosek o przyznanie pomocy finansowej spełniający wymogi rozporządzenia. Niekwestionowany jest również fakt, że faktury wykazujące sprzedaż zostały złożone po terminie, tj. 19 grudnia 2022 r. jako załącznik do zażalenia na wydane jako pierwsze w toku sprawy postanowienie kierownika o odmowie wszczęcia postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji złożenie ww. faktur po terminie, w stanie faktycznym sprawy nie mogło skutkować dla Skarżącego ujemnymi następstwami w postaci odmowy przyznania omawianej pomocy finansowej. Istotna jest bowiem okoliczność, że wymóg dołączenia faktur wykazujących sprzedaż produktów rolnych z prowadzonego przez Skarżącego gospodarstwa został wprowadzony rozporządzeniem zmieniającym, to jest już po złożeniu przez Skarżącego prawidłowego i kompletnego wniosku spełniającego wymogi rozporządzenia.

Dyrektor złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.:) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 13zs ust. 7 pkt 4 rozporządzenia w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2022 r. (Dz.U.2022.2315) zmieniającym rozporządzenie z dniem 15 listopada 2022 r. i rozporządzeniem zmieniającym z 21 listopada 2022 r. (Dz.U.2022.2399) zmieniającym rozporządzenie z dniem 23 listopada 2022 r., w wyniku których to zmian, wnioskodawca, który złożył już wniosek o pomoc finansową zobowiązany był dołączyć do wniosku do dnia 30 listopada 2022r. kopie faktur lub innych dokumentów potwierdzających sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4, poprzez niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie;

b) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2022r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022r. poz. 2399), poprzez niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sandomierzu, będące wynikiem błędnego uznania, iż organy w zaskarżonych decyzjach naruszyły przepisy postępowania tj. art. 8 § 1 k.p.a. i art.10a ust. 1 ustawy o Agencji, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowały § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022r. poz. 2399), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nadużycie zasady zaufania do władzy publicznej, w sytuacji gdy organy Agencji zgodnie z zasadą legalizmu i prawdy obiektywnej wydały zaskarżone decyzje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji, do czego były zobowiązane, a z drugiej wnioskodawca wraz z innymi wnioskodawcami był ogólnie informowany poprzez stronę internetową ARiMR o zmianie prawa i konieczności złożenia faktur lub innych dokumentów w celu otrzymania pomocy finansowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 10a ust. 1a pkt 3 i 4 oraz ust. 1b ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2023r. poz. 1199) poprzez niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie i niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w Sandomierzu, będące wynikiem błędnego uznania, iż organy w zaskarżonych decyzjach niesłusznie przyjęły, iż art. 10a ust.1 ustawy o ARiMR wyłącza stosowanie art. 8 § 1 k.p.a. i z własnej inicjatywy indywidualnie i bezpośrednio nie poinformowały wnioskodawcę o zmianach prawa i konieczności złożenia faktur lub innych dokumentów w celu otrzymania pomocy finansowej, podczas gdy w przypadku pomocy finansowej udzielanej na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o Agencji organ Agencji zgodnie z art. 10a ust. 1a pkt 3 i 4 oraz ust. 1b ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie ma obowiązku działać z urzędu i udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. A ponadto strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

- kopii dwóch wydrukowanych i załączonych do niniejszej skargi stron internetowych ARiMR na okoliczność faktu, iż po 25 października 2022r. Agencja informowała na swoich stronach internetowych o wprowadzonych zmianach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 poz. 187, ze zm.);

- kopii uzasadnienia projektu rozporządzenia z dnia 14 listopada 2022 r. zmieniającego w/w rozporządzenie na okoliczność celów wprowadzanych zmian tj. wydłużenia terminu naboru wniosków o pomoc finansową i wprowadzenie dodatkowej weryfikacji pozyskiwania przychodów z gospodarstw rolnych do których pomoc ta ma być kierowana;

- kopii uzasadnienia projektu rozporządzenia z dnia 21 listopada 2022 r. zmieniającego w/w rozporządzenie na okoliczność celów wprowadzanych zmian tj. wydłużenia terminu naboru wniosków o pomoc finansową i wprowadzenie dodatkowej weryfikacji pozyskiwania przychodów z gospodarstw rolnych do których pomoc ta ma być kierowana.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o odmowę przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, gdyż w sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające do przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, opisane w art. 174 p.p.s.a., w przypadku przyjęcia skarg kasacyjnej do rozpoznania - o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, bowiem nie ma ona uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej zostały w gruncie rzeczy nakierowane na rozstrzygniecie zasadniczego zagadnienia prawnego w tej sprawie, a mianowicie, czy pomimo uchybień ze strony wnioskodawcy, organ prowadzący postępowanie jest zwolniony z zachowania reżimu ustawowego w zakresie przeprowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego z zachowaniem przepisów stanowiących o prawach strony.

Przystąpienie do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wymaga przypomnienia co ma zasadnicze znaczenie dla ich oceny, że punktem wyjścia w przedmiotowej sprawie jest decyzja odmawiająca Skarżącemu pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w 2022 r. szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi.

Zważyć należy, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej Skarżący zgłosił 7 listopada 2022 r. W stanie prawnym obowiązującym tego dnia pomoc, o której mowa w § 13zs rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), w zakresie wsparcia finansowego rodzin, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym szkód spowodowanych wystąpieniem w 2022 r., w tym suszy, wprowadzona na mocy rozporządzenia nowelizującego Rady Ministrów z 13 października 2022 r. (Dz. U. poz. 2117) i obowiązująca od 15 października 2022 r., mogła być przyznana rodzinie:

1) w skład której wchodzą osoby pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące,

2) w której co najmniej jedna osoba prowadzi gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym,

3) w której co najmniej jednej osobie został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Pomoc ta była przyznawana jednemu członkowi rodziny, któremu został nadany numer identyfikacyjny, na jego wniosek, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji. Wniosek należało złożyć na formularzu opracowanym przez Agencję, do 15 listopada 2022 r. Powinien on spełniać wymagania określone w § 13zs ust. 6 rozporządzenia. Należało do niego dołączyć kopię protokołu oszacowania szkód, wydruk protokołu oszacowania szkód albo kalkulacji oszacowania szkód, zgodę współwłaściciela gospodarstwa rolnego na przyznanie pomocy wnioskodawcy.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji poza sporem jest, że Skarżący 7 listopada 2022 r. złożył prawidłowy i kompletny wniosek o przyznanie pomocy finansowej spełniający wymogi rozporządzenia.

Przed rozpoznaniem wniosku Skarżącego dwukrotnie zmianie ulegał stan prawny. Pierwsze zmiany wprowadzono rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 listopada 2022 r., drugie rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 listopada 2022 r. Rozporządzeniem z 14 listopada 2022 r. wprowadzono wymóg, aby wnioskodawca wykazał sprzedaż produktów rolnych z gospodarstwa rolnego, o którym mowa w pkt 2, w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2022 r., w wysokości co najmniej 5000 zł brutto (dodany w § 13zs w ust. 2 pkt 4), co powinno nastąpić poprzez przedłożenie kopi faktur potwierdzających sprzedaż (dodany w § 13zs ust. 7 pkt 4). W § 2 rozporządzenia z 14 listopada 2022 r. postanowiono, że do postępowań wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy w brzmieniu znowelizowanym, natomiast w § 3 ust. 1 wyznaczono termin do przedłożenia faktur do 23 listopada 2022 r. Z kolei w rozporządzeniu z 21 listopada 2022 r. dopuszczono potwierdzenie sprzedaży także innymi dokumentami niż faktury, a ponadto wydłużono termin ich przedłożenia do 30 listopada 2022 r. W § 2 rozporządzenia z 21 listopada 2022 r. postanowiono, że do postępowań wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy w brzmieniu znowelizowanym. W § 3 ust. 2 obu rozporządzeń nowelizujących postanowiono, że nieprzedłożenie faktur/faktur lub innych dokumentów skutkuje nieprzyznaniem pomocy.

Trafnie WSA w Kielcach zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do stanu, w którym określono pierwotnie termin składania wniosków do 15 listopada 2022 r. Skarżący dotrzymując tego terminu złożył wniosek 7 listopada 2022 r., spełniając wymogi określone przepisami prawa na ten dzień. Skarżący pozostawał więc w uzasadnionym przekonaniu - po analizie odpowiednich dla wnioskowanej pomocy przepisów prawa - że sprostał formalnym wymogom wniosku. W ostatnim dniu terminu - 15 listopada 2022 r. dochodzi do wprowadzenia znaczących zmian w formalnych wymogach wniosku, albowiem dodany zostaje nowy obowiązek, którego wypełnienie warunkuje możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż obciążenie ujemnymi konsekwencjami wnioskodawcy - Skarżącego spowodowanymi zmianą przepisów rozporządzeniem narusza art. 8 k.p.a.

Stosowania przepisu art. 8 k.p.a. nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji. Z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji bowiem wynika, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W postępowaniach tych organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1094/11).

Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1645/13).

Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której organy, po wszczęciu postępowania - nie podejmując jakiejkolwiek realnej próby poinformowania Skarżącego o zmianach przepisów będących podstawą do przyznania wnioskowanej pomocy, a określających nowe obowiązki dowodowe dla wnioskodawcy - przyczyniły się do sytuacji procesowej złożenia koniecznych załączników po terminie.

Tym bardziej, iż Skarżący złożył kompletny wniosek o przyznanie pomocy w dniu 7 listopada 2022 r., a zmiany wprowadzono odpowiednio w dniach 15 i 23 listopada 2022 r., a zatem już w toku trwającego postępowania administracyjnego. Istniała również możliwość rozpoznania wniosku rolnika przed wprowadzeniem powyższych zmian, czego organy w rozpatrywanej sprawie nie uczyniły. Ponadto, organ po 15 listopada 2022 r. w trybie art. 64 k.p.a. nie powiadomił stronę o brakach wniosku w terminie umożliwiającym usunięcie braku. Zaniechanie tego powiadomienia winno skutkować odstąpieniem od negatywnych skutków zastosowania rozporządzenia zmieniającego. Niewątpliwie zaniechanie organu w omawianym zakresie i jednocześnie obciążenie ujemnymi konsekwencjami wnioskodawcy - spowodowanymi zmianą przepisów rozporządzenia, narusza art. 8 i art. 64 § 2 k.p.a.

Istotne jest, że wobec zmiany stanu prawnego, która mogła okazać się dla wnioskodawcy zaskakująca, organy przy załatwianiu sprawy indywidualnej powinny kierować się zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą lojalności państwa wobec obywatela, która znalazła wyraz także w dyspozycji art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zaś podkreślał Trybunał Konstytucyjny np. w wyroku z 21 czerwca 2010 r. sygn. P.26/10, adresatami zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji RP są wszystkie organy władzy publicznej, zarówno tworzące, jak i stosujące prawo. Zasada lojalności państwa wobec obywatela ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 141/23).

Przypomnieć również należy o zasadzie pewności prawa, która wymaga, aby podmioty poddane działaniu prawa, nie były stawiane w sytuacji niepewności co do ich praw i obowiązków.

Strona nie może być - tym bardziej już po wszczęciu postępowania administracyjnego - zaskakiwana nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego. Nie jest przy tym wystarczające przyjęcie, że są to przepisy prawa powszechnie obowiązującego, z którymi strona mogła się zapoznać. Istotne jest bowiem, że adresatem zmiany przepisów była grupa zawodowa rolników, czyli osób nie zajmujących się na co dzień analizą przepisów prawa i ich ewentualnych zmian. Wnioskodawcy jako osoby nie będące prawnikami i w większości nie korzystające z profesjonalnej pomocy prawnej nie były w stanie, bez interwencji organu, dostosować się do nowej regulacji prawnej przy uwzględnieniu zastosowanych terminów (początkowo 8 dni kalendarzowych na dokonanie zmian a następnie dodanie kolejnych 7 dni).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przeprowadzenia na wniosek skarżącego organu dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, których domagał się pełnomocnik Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 6 października 2023 r. Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną, której odpis doręczono Skarżącemu w dniu 22 września 2023 r., sporządzono 6 października 2023 r. i nadano w Urzędzie Pocztowym 9 października 2023 r., a więc po terminie z art. 179 p.p.s.a. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy "odpowiedź na skargę kasacyjną" nie mogła zatem wywołać skutków procesowych, bowiem została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.