Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 643/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r. nr KOC/7889/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2021 r. nr KOC/7889/Go/21 - po rozpoznaniu wniosku M. C. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 14 listopada 1955 r. nr ST/TN 15N/79/55 w przedmiocie odmowy przyznania N. C. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nr hip. [...]:

- na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjęło zawieszone postępowanie,

- na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] nr hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130).

Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 14 listopada 1955 r. nr ST/TN 15N/79/55 - skierowanym do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Warszawie - odmówiło przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom z powodu braku wniosku o przyznanie tego prawa.

Następnie Sąd Powiatowy dla Warszawy – [...] w Warszawie Wydział [...] Ksiąg Publicznych w dniu 15 lutego 1956 r. Kw. nr. [...] dokonał wpisu przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z 25 marca 1997 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność N. C.

W dniu 24 lipca 2013 r. M. C. i H. C. (spadkobiercy byłej właścicielki) skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Postanowieniem z 8 marca 2016 r. KOC/4799/Go/13 Kolegium zawiesiło postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 14 listopada 1955 r. nr ST/TN 15N/79/55 w przedmiocie odmowy przyznania N. C. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nr hip. [...] - do czasu ustalenia następstwa prawnego po L. C..

Wnioskiem z 9 czerwca 2016 r. M. C. i H. C. zwrócili się o podjęcie zawieszonego postępowania - w związku ze stwierdzeniem nabycia spadku po L. C. przez J. N.

Postanowieniem z 7 listopada 2016 r. nr KOC/3519/Go/16 Kolegium podjęło zawieszone postępowanie.

Zaś postanowieniem z 31 maja 2017 r. nr KOC/3519/Go/16 Kolegium ponownie zawiesiło postępowanie - do czasu ustalenia następstwa prawnego po W. K. i M. K.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2021 r. nr KOC/7889/Go/21 :

- na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjęło zawieszone postępowanie,

- na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

W uzasadnieniu wskazało, że wnioskodawcy - jako spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości - byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Oznacza to, że w dniu 24 lipca 2013 r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Zgodnie z art, 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. winno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej.

W dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).

Na podstawie art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zaś na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji łub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja została wysłana w dniu 15 listopada 1955 r., a następnie została załączona do wniosku o wpis tytułu własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W dniu 15 lutego 1956 r. Sąd Powiatowy dla Warszawy [...] orzekł o wpisie przejścia prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Tymczasem postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zostało wszczęte 24 lipca 2013 r. - zatem po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji.

Z przedstawionych względów - w świetle art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. - postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Przy czym niniejsza decyzja jedynie stwierdza, że postępowanie uległo umorzeniu.

Z uwagi zaś na skutek w postaci umorzenia postępowania z mocy prawa - brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania. Jednocześnie - w celu potwierdzenia przesłanek umorzenia postępowania - zasadne jest podjęcie zawieszonego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. C.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

2) art. 6 ust. 1 zd. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania z mocy prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - w sytuacji gdy przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a zatem nie powinien być stosowany przez organy.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska - podkreślając, że przedmiotowa nowelizacja w sposób znaczący wykroczyła poza postulowane przez Trybunał Konstytucyjny zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Spowodowała też, iż skarżącemu została zablokowana droga do uzyskania odszkodowania w związku z niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. Skoro bowiem nie ma decyzji stwierdzającej bezprawność władzy publicznej ( z uwagi na brak możliwości jej wydania) - to nie jest możliwe żądanie przez skarżącego odszkodowania na drodze postępowania cywilnego. Tym samym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ingeruje w materię regulowaną na poziomie Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych naruszając aktualnie istniejące prawa o charakterze majątkowym i uniemożliwiając dostęp do sądu cywilnego w celu ich ochrony.

Ponadto została naruszona zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa (zasada lojalności państwa wobec obywateli)

Jednocześnie z zasady zaufania wynikają tzw. zasady pochodne drugiego stopnia, wśród których najistotniejsze znaczenie mają: zasada ochrony praw słusznie nabytych (oraz ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych), zasada ochrony interesów w toku, a także zakaz retroakcji.

Tymczasem zawarta w ust. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. regulacja pozbawia skarżącego z mocą wsteczną istniejących roszczeń majątkowych

Ponadto zamyka mu drogę sądową do dochodzenia naruszonych praw oraz uniemożliwia rozpoznanie sprawy o odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej polegające na wydaniu decyzji administracyjnej. Przepis ten unicestwia więc prawo do sądu zarówno w ujęciu formalnym (czyli dostępności sądowej), jak i materialnym (czyli możliwości skutecznej ochrony praw na drodze sądowej), a więc należy uznać go za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Konstytucji.

Na zakończenie skarżący podniósł, że przepis art 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. pozostaje sprzeczności z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zgodnie z którym: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie - podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2021 r. podjęło zawieszone postępowanie a następnie umorzyło z mocy prawa z dniem 16 września 2021r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 14 listopada 1955 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nr hip. [...] - z powodu braku wniosku o przyznanie tego prawa.

Kolegium powołało się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).

Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Natomiast w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.

Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone. Przy czym nie jest także możliwe wszczęcie odrębnego postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych

w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać

albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - to organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie

decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 50-ciu czy po 60-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego - nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje

Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego - po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza - po upływie 20 lat - art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki

i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się

z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego

i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).

Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.

Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w tym zwłaszcza decyzji z połowy ubiegłego wieku.

Służy ona ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa

czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających

prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.

Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W przedmiotowej sprawie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie zostało wydane 14 listopada 1955 r. i jest prawomocne - czego skarżący nie kwestionuje.

Zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego został złożony w dniu 26 lipca 2013 r. (data prezentaty) - a więc po upływie ponad 50 lat.

Tymczasem już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1950 r. w trybie tzw. nadzoru.

Ponadto, co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny tj. od dnia 12 maja 2015 r., każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona kiedyś ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Nie ma racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których strona czekała ponad 50 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie.

To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają

z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie

I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Sąd nie podziela też argumentacji, iż nowa regulacja jest sprzeczna z Konstytucją, że narusza ona np. prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, prawo do sądu oraz uniemożliwia uzyskania prejudykatu. Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa).

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności

takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej indywidualnej. Zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa. Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej, uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie - z uwagi na znaczny upływ czasu.

Nie zostało też naruszone prawo do sądu - które nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym. Faktycznie, na gruncie obecnych regulacji prawnych, doszło do ograniczenia tego prawa, jednak racje, jakie legły u podstaw takiego ograniczenia są ważniejsze i uzasadnione. W art. 45 Konstytucji prawo do sądu jest prawem osobistym, które gwarantuje obywatelowi ochronę prawną rozumianą jako gwarancję, że sprawa będzie rozpoznana przez sąd (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02). Jak się wskazuje w tym wyroku celem regulacji z art. 45 Konstytucji jest ochrona przed arbitralnością władzy. W niniejszej sprawie prawo do sądu zostało zachowane, gdyż strona od decyzji organu mogła i odwołała się do sądu.

Ustawodawca miał prawo - i uczynił to ustawą - ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania. Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.

Wręcz przeciwnie, Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.

Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 50 lat) - od wydania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 14 listopada 1955 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie tj. 26 lipca 2013 r. (data prezentaty) - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego orzeczenia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.

Przy czym postępowanie w tym zakresie nie może być kontynuowane bez względu na jego uchybienia - o ile miałyby one miejsce. Postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa i nie mają do niego zastosowania żadne procedury nadzwyczajne, bo przedawnieniu uległa możliwość procedowania w zakresie zgodności z prawem orzeczenia z połowy XX wieku. W stosunku do orzeczenia z 1955 r. prowadzenie procedury nadzwyczajnej w trybie i na zasadach wynikających z art. 156 i n k.p.a. - jest wykluczone w powodu przedawnienia.

Stąd bez wpływu na wynik sprawy będą jakiekolwiek ewentualne zarzuty proceduralne - w tym zwłaszcza te związane z niezapewnieniem udziału w postępowaniu wszystkich stron, czy skierowaniem decyzji o umorzeniu postępowania do osoby zmarłej.

Trzeba ponownie podkreślić, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy samego prawa, a jedynym aspektem podlegającym ocenie organu, który potwierdził tę okoliczność zaskarżoną decyzją, było zbadanie daty ogłoszenia orzeczenia z 1955 r. i upływ 30-letniego terminu, który nastąpił w tym przypadku ponad 20 lat temu (w 1985 r.).

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.

Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.