Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 731/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Honorata Łopianowska (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. N. i M. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "organ") z dnia [...] grudnia 2023 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu [...] września 2023 r., znak [...], w przedmiocie zezwolenia pani K. N. oraz panu M. N. (dalej także; "Skarżący") na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego z drogi krajowej z działek, w części obejmującej zastrzeżenie, że zjazd obsługiwać będzie wyłącznie jeden kierunek ruchu, tj. zjazd z drogi krajowej od kierunku S. i wjazd na drogę krajową w kierunku S. (zakaz skrętu w lewo).

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), który przewiduje, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, przy czym w zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku dopełnienia warunków lub czynności związanych z zezwoleniem.

2. Zaskarżoną decyzję wydano w związku z wnioskiem Skarżących o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu, prowadzącego z ich nieruchomości, co ma miejsce w związku z wcześniejszym, zainicjowanym w 2014 r. podziałem działki i planowaną rozbudową zakładu mieszczącego się na tych działkach.

3. I tak, Skarżący wnioskiem z dnia [...] lipca 2023 r. (k. 98 akt post. adm.) zwrócili się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] przy ul. [...]w m. S. (km [...] – strona lewa) do działki gruntowej nr [...] położonej w obrębie S. stanowiącej ich współwłasność. Skarżący wyjaśnili, że sposób wykorzystania nieruchomości, tj. działki nr [...] przyległej do drogi krajowej nr [...], do której prowadzi istniejący zjazd nie ulegnie zmianie, z uwagi iż pełni ona funkcję drogi wewnętrznej dla skomunikowania m.in. działki gruntowej nr [...], nr [...], nr [...], na których prowadzona jest działalność gospodarcza. We wniosku Skarżący wskazali, że wszystkie wymienione nieruchomości znajdują się na terenie przemysłowym "[...]", objętym planem zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2011 r.). Wnioskodawcy wskazali też, że po przebudowie istniejącego zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości, do której prowadzi zjazd nie ulegnie zmianie, a sama przebudowa zjazdu będzie polegała na wykonaniu jej zgodnie z wymaganiami obowiązujących przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, w szczególności będzie polegała na wykonaniu całej powierzchni istniejącego zjazdu z kostki brukowej oraz wyokrągleń dla bezpiecznego wjazdu i zjazdu z drogi krajowej.

Jak wynika, z opisu przebiegu postępowania zamieszczonego w skardze, wcześniej, organ pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., pozytywnie zaopiniował przedłożony przez Skarżących projekt podziału działki nr [...], w ramach której powstały działki m.in. [...], [...], [...] i [...] wskazując, że warunkiem pozytywnej opinii jest obsługa działek za pomocą istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km [...] (zgodnie z zaskarżoną decyzją w km [...]) strona lewa. Pismem z [...] sierpnia 2017 r., organ uzgodnił projekt zagospodarowania terenu (działki nr [...] i [...]) dla projektowanego budynku usługowo-handlowego wraz z parkingiem na działce nr [...] przy ul. W. w S., powtarzając, że skomunikowanie inwestycji z drogą krajową nr [...] przewidzieć należy istniejącym zjazdem z DK nr [...] w km [...] strona lewa (w zaskarżonej decyzji jest to km [...]).

4. Organ na postawie art. 64 § 2 i art. 50 § 1 k.p.a. wezwał Skarżących m.in. do określenia rodzaju pojazdu miarodajnego korzystającego z przedmiotowego zjazdu, prognozowanego natężenia ruchu pojazdów osobowych oraz miarodajnych na tym zjeździe wraz ze strukturą kierunkową i planowaną ilością miejsc parkingowych na działkach na których Skarżący planują rozbudowę obiektu budowlanego (budynku) – wezwanie organu, k. 93 akt. post. adm.

W odpowiedzi, Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. (k. 90-92 akt post. adm.) poinformowali, co do prognozowanego natężenia ruchu, że natężenie ruchu pojazdów miarodajnych, tj. największych pojazdów obejmuje pojazd ciężarowy z naczepą i nie zmieni się ono w stosunku do stanu sprzed przebudowy (2 pojazdy na miesiąc), a natężenie pojazdów osobowych zwiększy się w stosunku do stanu sprzed przebudowy z 30 pojazdów na dobę do 40 pojazdów na dobę oraz że planowana liczba miejsc parkingowych będzie wynosiła 38 (przy aktualnych 12 miejscach parkingowych). Do pisma Skarżący dołączyli strukturę kierunkową pojazdu osobowego i pojazdu miarodajnego, tj. bez ograniczeń skrętnych.

5. Organ pismem z [...] sierpnia 2023 r. (k. 60-61 akt post. adm.) zawiadomił Skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz poinformował, że nie zostały spełnione przesłanki zależne od Skarżących, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z ich żądaniem wskazując, że nie jest możliwe wykonanie całej powierzchni istniejącego zjazdu z kostki brukowej.

Skarżący zmodyfikowali żądanie w ten sposób, że wskazali, że przebudowa istniejącego zjazdu polegać ma na przebudowie i dostosowaniu do wymaganych warunkami technicznymi w zakresie szerokości zjazdu (k. 57 akt post. adm.).

6. Decyzją z [...] września 2023 r. znak: [...] (k. 52-54 akt post. adm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad udzielił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] w km [...] strona lewa na działkę nr [...] obręb S., do skomunikowania działek nr [...], nr [...] i nr [...] z następującymi zastrzeżeniami:

1. Zjazd obsługiwać będzie wyłącznie jeden kierunek ruchu, tj. zjazd z drogi krajowej od kierunku S. i wjazd na drogę krajową w kierunku S. (zakaz skrętu w lewo).

2. Całkowita szerokość zjazdu wynosić będzie 7,5 m, w tym:

- szerokość jezdni 6,0 m;

- szerokość obustronnych poboczy - 0,75 m każde.

3. Przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu do 10,0 m.

4. Pochylenie podłużne zjazdu dostosować należy do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5%.

5. Nawierzchnia jezdni zjazdu będzie twarda ulepszona, a poboczy gruntowa ulepszona.

6. Pod zjazdem wykonać przepust.

7. Przed dokonaniem czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.— Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), inwestor zobowiązany jest do uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej (GDDKiA Oddział w O.) projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego przebudowy zjazdu – o ile ww. projekt jest wymagany (2 komplety projektów pozostają w archiwum GDDKiA Oddziału).

8. W przypadku, gdy ww. projekt nie jest wymagany inwestor zobowiązany jest do uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej (GDDKiA Oddział w O.) projektu przebudowy ww. zjazdu, jako zgodnego z warunkami technicznymi na jego wykonanie podanymi w niniejszej decyzji oraz przepisami odrębnymi (2 egz. dokumentacji pozostają w archiwum GDDKiA Oddziału w O.). Projekt ma zawierać m.in.: opis techniczny, projekt zagospodarowania terenu na aktualnej mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:500 lub 1:1000, przekrój poprzeczny z konstrukcją zjazdu i pobocza, profil podłużny, szczegóły konstrukcyjne na połączeniu zjazdu z jezdnią drogi krajowej i zjazdu z poboczem, rozwiązanie odwodnienia. Dokumentację techniczną przedłożyć należy także w wersji elektronicznej na płycie CD w formie plików *.pdf.

9. Po uzgodnieniu przez GDDKiA Oddział w O. projektu lub dokumentacji technicznej, o których mowa w ust. 7 i 8, i uzyskaniu pozwolenia na budowę lub dokonaniu zgłoszenia budowy, a przed planowanym rozpoczęciem robót związanych z przebudową ww. zjazdu, inwestor ma obowiązek zwrócić się do GDDKiA Oddziału w O. Rejonu w S. z siedzibą przy ul. [...], z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, które zostanie wydane w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.).

10. Za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z przebudową ww. zjazdu naliczona zostanie opłata, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2023 r. poz. 1162).

11. Przed wejściem w pas drogowy drogi krajowej, opracować należy projekt czasowej organizacji ruchu (w oparciu o kilometraż obowiązujący na drodze) na czas wykonywania robót związanych z przebudową zjazdu. Projekt ten (w 4-egz.) wraz z opinią Komendy Wojewódzkiej Policji w O. należy przedstawić do zatwierdzenia w GDDKiA Oddziale w O.ul. [...].

12. Przed wejściem w pas drogowy drogi krajowej nr [...] opracować należy projekt stałej organizacji ruchu (projekt sporządzony w oparciu o kilometraż obowiązujący na drodze) uwzględniający zmianę istniejącego oznakowania poziomego na wysokości przebudowanego zjazdu. Projekt ten (w 4-egz.) wraz z opinią Komendy Wojewódzkiej Policji w O. należy przedstawić do zatwierdzenia w GDDKiA Oddziale w O. ul. [...].

13. Oznakowanie poziome wynikające z ust, 12 niniejszej decyzji, może być wykonane po przebudowaniu przedmiotowego zjazdu, w uzgodnieniu z ww. Rejonem w S..

14. W przypadku kolizji ww. zjazdu z istniejącymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej, inwestor na swój koszt dokona przełożenia lub zabezpieczenia ww. urządzeń lub obiektów.

15. Przed rozpoczęciem robót inwestor ma obowiązek dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.).

16. Niniejsza decyzja nie stanowi oświadczenia zarządcy drogi krajowej wynikającego z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

7. Po rozpatrzeniu złożonego przez Skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. znak [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję tego organu [...] września 2023 r., znak [...], w przedmiocie zezwolenia pani K. N. oraz panu M. N. na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego z drogi krajowej z działek z postawionymi tam zastrzeżeniami.

Organ podkreślił, że charakter stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2668/19), a granice tego uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518).

Organ zauważył, że właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły, przy czym działka nr [...] obecnie wykorzystywana jest jako droga wewnętrzna, służąca skomunikowaniu działek nr [...], nr [...], nr [...], na których prowadzona jest działalność gospodarcza a po przebudowaniu zjazdu wykorzystanie działki nie ulegnie zmianie.

Organ wskazał, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G).

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest on zarządcą dróg krajowych, a także że do jego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg.

Organ wyeksponował następnie, że art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu".

Organ zwrócił uwagę, że art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na drogi zamiejskie i ulice oraz klasy, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88, 1557 i 1768)", tj. w ww. rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zgodnie z § 4 pkt 7 tego rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się zestaw warunków i parametrów, jakim powinna odpowiadać droga, wynikająca z jej cech funkcjonalnych. Natomiast § 11 tego rozporządzenia wprowadza hierarchię klas dróg oznaczonych symbolem literowym lub opisowo, cyt. "1) A – autostrada, 2) S – ekspresowa, 3) GP – główna ruchu przyspieszonego, 4) G – główna, 5) Z- zbiorcza, 6) L – lokalna, 7) D – dojazdowa".

Organ zwrócił uwagę, że ponadto § 54 ust. 4 powołanego rozporządzenia stanowi, że zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako:

zwykły – przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch;

techniczny – przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo – do ruchu pojazdów służb ratowniczych;

awaryjny – przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo – do ruchu pojazdów obsługi drogi.

Organ podał, że treść § 55 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia wskazuje, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z:

jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach;

jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach.

Zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Organ podał, że § 55 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych wskazuje, że na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej:

o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany;

o dwóch jezdniach głównych, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu z jezdni, przy której jest usytuowany.

Zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie m.in. projekt stałej organizacji ruchu i Bank Danych Drogowych wskazuje, że rozpatrywany zjazd do działki nr [...] jest usytuowany w km [...], po stronie lewej drogi krajowej nr [...]; w sąsiedztwie przedmiotowego zjazdu znajdują się inne zjazdy m.in. w km [...], w km [...], strona lewa oraz naprzeciwko po stronie prawej w km [...] drogi krajowej nr [...].

Organ zauważył, że zjazd do działki nr [...] został utworzony jako zjazd "indywidualny", o nawierzchni żwirowej, jego szerokość wynosi 5 m, ponadto został utworzony jako zjazd inny tj. droga dojazdowa, a zgodnie z wnioskiem stron z [...] lipca 2023 r., przebudowa zjazdu ma polegać na "wykonaniu jej zgodnie z wymaganiami obowiązujących przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, w szczególności będzie polegała na wykonaniu całej powierzchni istniejącej zjazdu z kostki brukowej, wyokrągleń dla bezpiecznego wjazdu i zjazdu z drogi krajowej", przy czym wniosek został zmodyfikowany w ten sposób, że przebudowa istniejącego zjazdu polegać ma na przebudowie i dostosowaniu do wymaganych warunkami technicznymi w zakresie szerokości zjazdu.

Organ zwrócił uwagę, że w decyzji z [...] września 2023 r. znak: [...], udzielono zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu w km [...] strona lewa drogi krajowej nr [...] z zastrzeżeniem m.in. że całkowita szerokość zjazdu wynosić będzie 7,5 m, w tym szerokość jezdni – 6 m i szerokość obustronnych poboczy - 0,75 m każde, nawierzchnia twarda zjazdu będzie twarda ulepszona, a poboczy gruntowa ulepszona, ponadto przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone zostaną łukiem kołowym o promieniu do 10,0 m.

Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisu § 55 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 3 i pkt 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, że przedmiotowy zjazd zwykły jest na drodze zamiejskiej, zamiast uznania, że usytuowany jest on przy ulicy w granicach miasta S., stanowiącej drogę klasy G, otoczoną terenami zabudowy i terenami przeznczonymi (zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) pod zabudowę, pełniącą oprócz funkcji komunikacyjnej także inne funkcje, w szczególności związane z jej otoczeniem. Organ podkreślił, że definicja "ulicy" została ujęta w § 4 ust. 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych tj. ulica – oznacza drogę klasy GP, G, Z, L lub D, otoczoną terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę, pełniącą oprócz funkcji komunikacyjnej także inne funkcje, w szczególności związane z jej otoczeniem.

Organ wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy tj. zdjęcia poglądowe, mapa stałej organizacji ruchu, podgląd z portalu Geoportal.pl, wskazuje że droga krajowa nr [...] jest drogą zamiejską. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z powołanym przez Skarżących planem zagospodarowania przestrzennego – Uchwała [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2011 r., działka nr [...] została oznaczona symbolem [...] tj. teren przeznaczony pod zabudowę usługową (produkcja, składy i magazyny), jednak ul. [...], do której przylega działka nr [...] nie spełnia – zdaniem organu – innych funkcji, związanych ze swoim otoczeniem zawartych w definicji § 4 ust. 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, tj. wzdłuż drogi nie występuje np. chodnik, służący do komunikacji pieszych, pomimo występowania przystanku autobusowego, brak jest utworzonych zatok autobusowych, ponadto droga ta nie jest oświetlona. Tym samym główną funkcją jaką pełni jest funkcja komunikacyjna (tranzytowa).

Organ wskazał, że z załączonego do sprawy pisma Urzędu Miejskiego w S. z [...] października 2023 r., znak: [...] (k. 23 akt post. adm.), nie wynika jednoznacznie, iż ul. [...] stanowi ulicę w rozumieniu definicji § 4 ust. 24 powołanego rozporządzenia. Treść pisma wskazuje, że "ul. [...] stanowi adres nieruchomości zabudowanej (...), a numer [...] został nadany jako numer porządkowy przy numerowaniu nieruchomości. Klasyfikacją dróg zajmuje się zarządca nieruchomości, a ul. [...] stanowi drogę publiczną – drogę krajową nr [...] oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] miasta S., znajdująca się w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej S. o, gdzie właścicielem jest Skarb Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad". Organ podał, że kwalifikacja drogi krajowej jako ulicy bądź drogi zamiejskiej należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem organu, pojęcie ulicy odnosi się do zbadania trzech przesłanek, mianowicie: 1) czy oznacza drogę klasy GP, G, Z, L lub D; 2) czy oznacza drogę ww. klasy otoczoną terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę; 3) czy pełni oprócz funkcji komunikacyjnej także inne funkcje, w szczególności związane z jej otoczeniem.

Organ zwrócił uwagę, że dokonana przez niego jako zarządcę drogi analiza wykazała, że zostały spełnione jedynie dwie z ww. przesłanek a droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku pełni funkcję komunikacyjną, nie pełni zaś innych funkcji związanych w szczególności z jej otoczeniem. Organ podkreślił, że fakt, że przedmiotowy zjazd położony jest w granicach administracyjnych miasta S., nie przesądza o zakwalifikowaniu drogi krajowej nr [...] na tym odcinku do ulicy.

Organ skonstatował, że § 55 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych ma więc zastosowanie, a stanowisko zarządcy drogi potwierdza zapis zawarty w "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Wzorcach i standardach rekomendowanych przez Ministra właściwego ds. transportu (WR-D-33)" (str. 25), zgodnie z którym na dwukierunkowej drodze zamiejskiej o jednej jezdni głównej zjazd, wyjazd lub wjazd zwykły lokalizuje się z zachowaniem dopuszczalnych relacji kierunkowych określonych w tabeli, tj. w przedmiotowej sprawie skręt z jezdni na połączenie jedynie w prawo. Ponadto zaleca się stosowanie tych warunków również do lokalizacji zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego na dwukierunkowej ulicy o jednej jezdni głównej.

Zdaniem organu, istotne jest również, że "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" obowiązujące od 15 grudnia 2022 r., zawierają warunki i zasady projektowania, realizacji i utrzymania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach, a celem ich wprowadzenia jest:

a) ujednolicenie zasad projektowania, budowy i utrzymania zjazdów, wyjazdów oraz wyjazdów na drogach zamiejskich i ulicach, spełniających współczesne wymagania formalne i techniczne, w tym szczególne uwarunkowania BRD, zagospodarowania otoczenia drogi i jego przeznaczenia;

b) określenie dopuszczalnych rozwiązań zjazdów, wyjazdów i wjazdów przy przebudowie oraz w trudnych warunkach;

c) ułatwienie współpracy planistów i projektantów z zarządcami dróg na etapie przygotowania inwestycji.

Organ podał, że parametry techniczne zjazdu wskazane w zaskarżonej decyzji są następstwem wytycznych obejmujących: ustalenia ogólne i stosowane określenia, ogólne i szczegółowe wymagania w projektowaniu zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów wraz z ich klasyfikacją, szczegółowymi zasadami lokalizacji oraz wymaganiami utrzymania. Wytyczne określają również dopuszczalne rozwiązania w trudnych warunkach; stosuje się je do kształtowania zjazdów, wyjazdów i wjazdów z dróg publicznych wszystkich kategorii, w tym połączeń dróg publicznych z drogami wewnętrznymi.

Organ zaakcentował, że zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wzorce i standardy, o których mowa w ust. 3, stanowią jeden ze zbiorów zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i są stosowane dobrowolnie. Natomiast w myśl § 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych jeżeli w przepisach rozporządzenia nie określono warunku lub określono go w sposób ogólny, drogę projektuje się, buduje, przebudowuje lub użytkuje zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zawartej w szczególności: 1) we wzorcach i standardach rekomendowanych przez ministra właściwego do spraw transportu na podstawie przepisów o drogach publicznych; 2) w Polskich Normach.

Co do zarzutu naruszenia § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że na spornym zjeździe miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi 1173 poj./godz., podczas, gdy – zdaniem Skarżących – wynosi ono na wysokości zjazdu około 524 poj./godz. organ podkreślił, że zjazd znajduje się na odcinku drogi krajowej nr [...] w km [...] do [...], na którym występuje wysokie natężenie ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w latach 2020-2021 wynosiło [...] poj./dobę (dokument dostępny pod adresem: https://www.gov.pl/web/gddkia/generalny-pomiar-ruchu-20202021). Organ wskazał, że zgodnie z § 55 ust. 3 powołanego rozporządzenia, na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany. Organ wyjaśnił, że przyjmując do obliczeń godzinowego natężenia ruchu pojazdów (P/h) 9%, gdyż jest to ruch o charakterze gospodarczym (zgodnie z wytycznymi zawartymi w Zarządzeniu nr 39 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 listopada 2007 r. w sprawie sposobu obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych) uznając, że w rozpatrywanym przypadku otrzymana wartość to ok. 1 173 poj./godz. na godzinę ([...]x 9%).

Co do złożonego przez Skarżących dokumentu pn. "Pomiar ruchu przeprowadzony w dniu 26 września 2023 r.", w celu wykazania, że dane powołane przez organ tj. Generalny Pomiar Ruchu wykonany w latach 2020/2021 r., są nieprawidłowe a także prezentowanej przez Skarżących tezy, że generalny pomiar ruchu drogowego na drogach krajowych nie stanowi dokumentu na potwierdzenie natężenia ruchu przy zjazdach czy też skrzyżowaniach organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1798/22. W uzasadnieniu tego wyroku podano, że: "generalne pomiary ruchu są w Polsce podstawowym źródłem informacji o ruchu drogowym. Pozyskiwane na ich podstawie dane są niezbędne administracji drogowej dla realizacji zadań związanych z zarządzaniem, ochroną, utrzymaniem i planowaniem rozwoju sieci drogowej (...). Wyniki pomiarów ruchu są wykorzystywane przez administracje drogowe między innymi do podejmowania decyzji o budowie nowych dróg, zjazdów i przebudowie istniejącej infrastruktury drogowej" (źródło: CBOSA).

Organ wskazał, że jak wynika z Wytycznych GPR 2020 Części 1. Metody przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r., (dostępnych na stronie: https://www.gov.pl/web/gddkia/generalny-pomiar-ruchu- 20202021), w zależności od sposobu i zakresu wykonywania bezpośrednich pomiarów ruchu, w GPR 2020 odcinki pomiarowe i znajdujące się na nich punkty pomiarowe dzielone są na typy, przy czym na odcinku drogi krajowej nr [...] w km [...] do [...] występuje typ punktu pomiarowego HV. Wśród typów punktów pomiarowych, typ H, HV, HA obejmuje pozostałe odcinki dróg krajowych, na których SDRR pojazdów silnikowych ogółem w 2015 r. był większy od 6 000 poj./dobę oraz wszystkie odcinki dróg krajowych (niezależnie od wielkości ruchu), na których nie wykonywano pomiaru ruchu w 2015 r. (z wyjątkiem Wytycznych organizacji i przeprowadzenia GPR 2020 na drogach krajowych Cz. 1 – Metoda przeprowadzenia GPR 2020 15 odcinków przyporządkowanych do typu EV lub wyodrębnionych w ramach odcinków G, co do których przewiduje się małe natężenia ruchu).

Organ podał, że zgodnie z treścią Wytycznych GPR 2020 Części 1. Metody przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r., bezpośrednie pomiary ruchu będą wykonywane w ciągu 2020 r., przy czym roczny cykl pomiarowy jest zróżnicowany w zależności od typu punktu pomiarowego i obejmuje: dla punktów typu FV i H/HV/HA – 5 pomiarów 16-godzinnych i 4 pomiary 24 – godzinne, które tworzą 9 okresów "dziennych" oraz 4 okresy "nocne".

Organ skonstatował, że nadesłany przy wniosku z 6 października 2023 r. przez Skarżących dokument pn. "Pomiar ruchu przeprowadzony w dniu 26 września 2023 r." nie potwierdza, że miarodajne natężenie ruchu pojazdów na wysokości zjazdu wynosi około 524 poj./godz., gdyż pomiar ten został przeprowadzony jedynie w ciągu 24 godzin w dniu 26 września 2023 r., a zatem nie może zostać uznany za wiarygodny, gdyż zgodnie z Wytycznymi GPR 2020 Części 1. Metody przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r., dla punktu pomiarowego o typie HV, należy w ciągu całorocznym wykonać 5 pomiarów 16-godzinnych i 4 pomiary 24- godzinne, które tworzą 9 okresów "dziennych" oraz 4 okresy "nocne".

Organ podkreślił, że natężenie ruchu drogowego jest z jednym elementów stanu faktycznego badanego przez zarządcę drogi w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie przebudowy zjazdu. Prawidłowo ustalony został odcinek pomiarowy, gdyż w odcinku tym zawiera się kilometraż wnioskowanego do przebudowy zjazdu. Natężenie ruchu drogowego, oprócz charakteru ruchu, jest jedną z danych pozwalającą na określenie miarodajnego natężenia ruchu, wyznaczanego zgodnie z wyjaśnioną powyżej metodyką, a zatem zarządca drogi był zobowiązany do jego uwzględnienia na gruncie niniejszej sprawy.

Organ zaakcentował także wpływ dużego natężenia pojazdów na bezpieczeństwo w ruchu drogowym wskazując, że niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. W jego opinii, również manewry skrętne włączania się i wyłączania z ruchu drogi krajowej nr [...], przy tak wysokim natężeniu ruchu stanowią zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu.

Organ odniósł się też do zarzutu naruszenia § 56 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie przez organ, że do przebudowy zjazdu zwykłego z drogi krajowej [...] klasy G w km [...] strona lewa do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb S. ma on zastosowanie, w sytuacji gdy § 56 ust. 2 odnosi się do pierwszej jednostki redakcyjnej przepisu ust. 1, który stanowi, że "wjazd lub wyjazd zwykły na drodze klasy A lub S oraz na drodze innej klasy, na której pędność do projektowania wynosi nie mniej niż 100 km/h, projektuje się w taki sposób jak wyjazd lub wjazd w obszarze węzła". Organ podkreślił, że treść ww. przepisu § 56 ust. 1 odnosi się jedynie do projektowania wjazdów i wyjazdów na drodze klasy A lub S oraz na drodze innej klasy. Wjazd jest połączeniem jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym umożliwiające wjazd pojazdu na jezdnię z tej części drogi. Definicja wyjazdu stanowi, że jest to połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym umożliwiające wyjazd pojazdu z jezdni na tę część drogi, zaś zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast treść § 56 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że parametry geometryczne zjazdu, wyjazdu lub wjazdu powinny umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego oraz uwzględniać uwarunkowania wynikające z ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych lub urządzeń transportu osobistego. Parametry geometryczne dwukierunkowego zjazdu powinny dodatkowo umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego z zachowaniem bezpiecznej odległości między wymijającymi się pojazdami, a zatem zdaniem organu, wbrew twierdzeniu Skarżących, organ pierwszej instancji zasadnie zastosował powyższy przepis w sentencji zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił, że jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa na drogach a stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2214/19.

Podsumowując organ podał, że w art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych został zawarty wymóg określenia parametrów technicznych przebudowy zjazdu. Obowiązek ten ciąży na zarządcy drogi. W wyniku ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyznaczenia miarodajnego natężenia ruchu na poziomie 1173 poj./godz. organ miał obowiązek wyznaczyć parametr techniczny polegający na ograniczeniu relacji skrętnych, gdyż zobowiązuje do tego § 55 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Organ zaakcentował, że wskazany przepis rozporządzenia nie przewiduje wyjątków od jego zastosowania, a zatem nie miał zastosowania w tym przypadku art. 79a k.p.a.

Organ zauważył, że dodatkowo poza koniecznymi wymaganiami technicznymi zarządca drogi może zamieścić również w rozstrzygnięciu zezwalającym na przebudowę zjazdu informację o usytuowaniu zjazdu i jego przeznaczeniu, albowiem przyjęte w wydawanej decyzji parametry techniczne zjazdu bezpośrednio do wskazanego przeznaczenia odnoszą się i są przez niego kształtowane.

Organ podkreślił, że uznać należy, że jeśli chodzi o zasadnicze parametry techniczne określonego zjazdu to (...) są one szczegółowo wyznaczane w odniesieniu do konkretnego jego przeznaczenia ocenianego pod kątem zindywidualizowanej analizy rodzaju i intensywności ruchu drogowego, który ma on obsługiwać. W sytuacji, gdy jest to wymagane bezpieczeństwem tego ruchu lub innymi względami wynikającymi z treści obowiązujących przepisów, określonym w decyzji parametrom technicznym przebudowywanego zjazdu publicznego może towarzyszyć wyjaśnienie przez zarządcę drogi, że parametry te odnoszą się do istniejącego rodzaju działalności prowadzonej na nieruchomości, do której prowadzi dany zjazd publiczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1878/20, źródło CBOSA).

W ocenie organu, zezwolenie na przebudowę przedmiotowego zjazdu, z zastrzeżeniem warunków wymienionych w pkt 1, pkt 12 i pkt 13 wypełnia przesłanki wymienione w ustawie o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Końcowo organ wskazał, że zarządca drogi działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym; w sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Organ skonstatował, że stosownie zatem do powołanego wyżej art. 7 i art. 8 k.p.a. dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania.

8. Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. Pani K. N. oraz Pan M. N. (dalej również: "Skarżący") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję nr [...] Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] września 2023 r., znak [...] o udzieleniu zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] w km [...] strona lewa do działki nr [...] obręb S., do skomunikowania działek nr [...], nr [...] i nr [...] – w części dotyczącej pkt 1, pkt 12 i pkt 13 sentencji tej decyzji.

Skarżący zarzucili zaskarżonym decyzjom:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), w zw. z art. 40 ust 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) w zw. z art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 55 ust. 3 pkt. 1 i § 4 pkt 3 i pkt 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w zw. z art. 81a § 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, że planowany do przebudowy zjazd prowadzi z drogi zamiejskiej i zgodnie ze spełnieniem dodatkowych przesłanek § 55 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wymaga obsługi ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym zjazd ten jest usytuowany, w sytuacji w której zgodnie z zebranym materiałem w przedmiotowej sprawie, tj. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]", stanowiącą źródło prawa Rzeczypospolitej Polskiej (akt praw miejscowego), stanowi ulicę o której stanowi § 4 pkt 24 ww. rozporządzenia, co wyłącza zastosowanie jego § 55 ust. 3 pkt 1;

b. art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 55 ust. 3 pkt. 1 i § 4 pkt 3 i pkt 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w zw. z art. 81a § 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ, że planowany do przebudowy zjazd zlokalizowany jest przy drodze zamiejskiej (§ 4 pkt 3 ww. rozporządzenia), o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, co determinowało organ do wydania zezwolenia wyłącznie na obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym zjazd ten jest usytuowany, w sytuacji której zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zjazd ten zlokalizowany jest przy ulicy (§ 4 pkt 24 ww. rozporządzenia), o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której natężenie ruchu pojazdów wynosi ok. 524 pojazdów na godzinę, co wyłącza zastosowanie § 55 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia;

c. § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w zw. z art. 81a § 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny, tj. żądanie przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej klasy G, odpowiada hipotezie ww. normy prawnej, która odnosi się wyłącznie do zakazu projektowania zjazdu zwykłego, a więc de facto lokalizacji nowego zjazdu, a nie jego przebudowy (o co wnosili Skarżący), wyłącznie z klasy drogi A, S lub GP, łącznic i jezdni zbierająco-rozprowadzającą oraz miejscach niebezpiecznych;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości organu na korzyść Skarżących, w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości co do stanu faktycznego dotyczącego określenia innych funkcji drogi krajowej nr [...] klasy G, w szczególności związanej z jej otoczeniem;

b. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w szczególności bez całościowego zebrania materiału dowodowego i przy niedostatecznej ocenie materiału dowodowego oraz wbrew utrwalonej praktyce organu, a w konsekwencji niedokładnego ustalenia stanu faktycznego i bezkrytyczne przyjęcie, że:

i) droga w miejscu istniejącego zjazdu do działki nr [...] w obr. S. stanowi drogą zamiejską, a nie ulicę, w sytuacji gdy akta sprawy oraz dokumenty urzędowe będące w posiadaniu organu dowodzą odmiennie, tj. że zjazd zlokalizowany przy drodze krajowej nr [...] stanowiącą ulicę, a nie drogę zamiejską,

ii) natężenie ruchu w miejscu usytuowania przedmiotowego zjazdu wynosi co najmniej 1173 poj./godz., w sytuacji kiedy z akt sprawy, w tym opracowanych na podstawie dokumentów urzędowych będących w posiadaniu organu wynika, że natężenie ruchu w ww. miejscu jest ponad dwukrotnie niższe i wynosi ok. 524 poj./godz.,

c. art. 79a k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie obydwu decyzji administracyjnych niezgodnie z żądaniem Skarżących wskazanym we wniosku z dnia 17 lipca 2023 r. (uzupełnionym pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. i doprecyzowanym w dniu 1 września 2023 r.) oraz podtrzymanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 października 2023 r. (uzupełnionym w dniu 8 listopada 2023 r.), w sytuacji której żądanie Skarżących zostało w sposób czytelny i jednoznaczny określone jako przebudowa istniejącego zjazdu z pełnymi relacjami skrętnymi.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. znak [...] w całości oraz decyzji tego organu z [...] września 2023 r., znak [...] w części dotyczącej pkt 1, pkt 12 i pkt [,,,] sentencji decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wraz ze wskazaniem przez Sąd sposobu dalszego postępowania organu w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podali m.in., że organ po ponownym rozstrzygnięciu nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów art. 79a k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. dotyczącego wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z żądaniem Skarżących; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a. dotyczących dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności braku wyczerpującego zebrania i dogłębnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym wytworzonego przez organ, pominięcia i braku właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego przedstawionego przez Skarżących oraz bezkrytyczne przyjęcie ustaleń na podstawie dokumentów, które nie pozwalały na ustalenie dokładnego stanu faktycznego.

Skarżący argumentują, że stanowisko organu nie uwzględnia, że Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]", postanowiono, że droga przy której ma być usytuowany sporny zjazd stanowi ulicę o której stanowi § 4 pkt 24 przywoływanego rozporządzenia, co wyłącza zastosowanie § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Uchwała rady gminy (miasta) w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia jej w życie, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Z kolei art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że na podstawie upoważnień ustawowych (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). Natomiast akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (miasta) w formie uchwały, co zgodne jest z treścią art. 29 ust 1 powołanej ustawy.

Skarżący podnieśli, że zastosowany przez organ § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych stanowi, że na zjeździe, wyjeździć lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany.

Za przywołaną Uchwałą Rady Miejskiej w S., Skarżący wskazali, że już sam jej tytuł stanowi, że droga krajowa nr [...] na odcinku do granicy administracyjnej miasta S. stanowi ulicę [...]. Skarżący zwrócili uwagę, że § 4 Uchwały wskazuje, że załącznik nr 1 stanowi jej integralną część, przy czym załącznik ten przedstawiający mapę sytuacyjno-wysokościową, zatytułowany został "S. Ul. [...]". Załącznik ten wskazuje także na obszar w granicach miasta S. oraz oznaczenia terenów, gdzie obszar nieruchomości stanowiących własność Skarżących został określony jako tereny zabudowy usługowej, a graniczący z nim obszar stanowi tereny wolnostojącej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Z kolei § 11 Uchwały wskazuje, że symbol [...] oznaczający teren drogi krajowej (nr [...]) stanowi "ul. [...]". Dodatkowo symbol [...] oznaczający teren planowanej drogi publicznej (kategorii gminnej) przylegającej do nieruchomości Skarżących wskazuje, że krzyżować się będzie ona z "ulicą [...]". Jednocześnie dla terenu [...], gdzie zlokalizowane są działki Skarżących, Uchwała wskazuje, że należy w jego granicach zabezpieczyć odpowiednią ilość miejsc postojowych dla projektowanych funkcji, jako minimum przyjąć dla usług 30 stanowisk na 1 000 m2 powierzchni użytkowej usług (co było także zgodne z wnioskiem Skarżących), jednocześnie pod ww. symbolem Uchwała wskazuje, że w ciągu drogi krajowej nr [...] mamy do czynienia z ulicą [...]. Skarżący wskazali, że z kolei w załączniku nr 4 do Uchwały wskazano, że m.in. w ciągu dróg oznaczonych symbolami [...], [...] i [...] rada miejska przewiduje wykonanie oświetlenia w ramach zadań własnych. Zdaniem Skarżących, zatem pomimo ich sprzeciwu na argumentację organu w tym zakresie, prawo miejscowe w formie ww. Uchwały przewidziało lokalizację oświetlenia dróg, w tym skrzyżowań z drogą krajową nr [...] na odcinku planowanego do przebudowy zjazdu. Powyższe – pomimo braku uzasadnienia dla twierdzenia organu o wymaganym oświetlenia ulicy [...] aby droga krajowa pełniła także inną funkcję wskazuje, że argument organu jest chybiony i nie ma podstaw w aktualnym stanie faktycznym i prawnym.

Zdaniem Skarżących organ wydał obydwa rozstrzygnięcia z uchybieniem przepisów prawa miejscowego, całkowicie pomijając to źródło prawa; dodatkowo zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zobowiązany był do uzgodnienia projektu miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wniósł w tym zakresie jakichkolwiek uwag, które aktualnie podnosi; organ powinien przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględnić prawo miejscowe stanowiące źródło prawa i także na jego podstawie wydać rozstrzygniecie.

Powyższe – zdaniem Skarżących – wskazuje, że organ w sposób nieprawidłowy rozpoznał sprawę, nie przenalizował całokształtu materiału dowodowego i uchybił przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 76 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie odniósł się do treści przepisów prawa obowiązujących na obszarze lokalizacji przedmiotowego zjazdu.

Skarżący zakwestionowali także tezę, że zjazd zlokalizowany jest przy drodze zamiejskiej o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, prezentując stanowisko, że zjazd ten zlokalizowany jest przy ulicy o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której natężenie ruchu pojazdów wynosi ok. 524 pojazdów na godzinę, co wyłącza zastosowanie § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zdaniem Skarżących, organ przyjął w obu rozstrzygnięciach, na podstawie zdjęć, podglądu z portalu Geoportal.pl oraz mapy stałej organizacji ruchu – co potwierdza brak analizy materiału przekazanego przez Skarżących – że odcinek drogi krajowej nr [...] w miejscu istniejącego zjazdu nie stanowi ulicy wyłącznie z uwagi na brak innej (poza komunikacyjną) funkcji drogi związanej z jej otoczeniem. W ocenie Skarżących, organ nie wyjaśnił przy tym stwierdzeniu, jakiego rodzaju inne funkcje może pełnić droga krajowa, co wskazuje, że on sam miał duże problemy z możliwością ich określenia w przedmiotowej sprawie.

Skarżący podali, że w związku z powyższym nie mogą odnieść się do innych funkcji drogi, które wymagane są przepisami, z uwagi na niewskazanie ich w obydwu rozstrzygnięciach. Zdaniem Skarżących, wskazana przez organ w sposób zdawkowy informacja o braku chodnika i oświetlenia drogi nie wypełnia ani dyspozycji § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych ani nie wynika z treści powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej bowiem nie wskazuje innych funkcji tej drogi, a jedynie na brak infrastruktury tej drogi. Skarżący podnieśli, że nie poinformowano ich w obydwu rozstrzygnięciach jakich m.in. innych funkcji nie spełnia droga w związku z jej otoczeniem, a właściwie jakie inne funkcje taka droga mogłaby pełnić. Skarżący podnieśli, że organ wskazując – jako negatywną przesłankę – na brak chodnika jednocześnie wyjaśnił, że umożliwia on komunikację pieszych, a więc powtórzył de facto główną funkcję drogi, tj. komunikacyjną. Zdaniem Skarżących, także brak oświetlenia jest nierozerwalnie związany z funkcją komunikacyjną drogi bowiem oświetlenie stanowią obiekt(y)/urządzenia lokalizowane w jej szerokości. Zatem niewłaściwe jest także samo uznanie przez organ, że tą inną funkcją związaną z otoczeniem drogi jest chodnik i jej oświetlenie. Obiekty te lokalizowane są w ciągu drogi, a więc nie mogą odnosić się do otoczenia związanego z drogą krajową nr [...], o którym stanowi § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Skarżący podnieśli, że zastępując organ w zakresie wskazania, jakiego rodzaju inne funkcje może pełnić droga krajowa nr [...] w obszarze przedmiotowego zjazdu, wskazali na następujące funkcje związaną z jej otoczeniem, w szczególności funkcję społeczno-gospodarczą związaną z lokalnym dojazdem do domów mieszkalnych, zakładów przemysłowych, usługowych i składowisk, funkcję rekreacyjną i związaną z poruszaniem się rowerów i hulajnóg elektrycznych, utrzymaniową związaną z konserwacją, naprawą i utrzymaniem obiektów budowlanych i urządzeń usytuowanych w jej otoczeniu.

W zakresie uznania przez organ odcinka drogi krajowej nr [...] w granicach miasta S. za drogę zamiejską, Skarżący podnieśli także, że organ dokonał analizy czy miarodajne natężenie ruchu w miejscu zjazdu jest większe niż 800 pojazdów na godzinę, wskazał też, że z materiału w sprawie (pismo Urzędu Miasta w S. z dnia 30.10.2023 r.) nie wynika jednoznacznie, że ul. [...] stanowi ulicę w rozumieniu definicji § 4 pkt 24) rozporządzenia. Zdaniem Skarżących, organ wskazując na powyższe zacytował wybiórczo wyłącznie część pisma bez odniesienia się do całości stanowiska ujętego w tym piśmie, w którym to wskazano, że nieruchomość należąca do Skarżących (ww. działki i budynek) położona jest przy ulicy [...] w granicach miasta S., natomiast przyznał, że wystąpiła wątpliwość w tym zakresie.

Zdaniem Skarżących, w zakresie miarodajnego natężenia ruchu organ odwoławczy nie uwzględnił przedstawionego przez Skarżących dowodu w postaci 24-godzinnego pomiaru natężenia ruchu w miejscu usytuowania zjazdu, uzasadniając swoją decyzję wykonania tego pomiaru tylko w okresie 24 godzin, co zdaniem organu było niezgodne z dokumentem pn. "Wytyczne GPR 2020 Część 1. Metody przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r.". Skarżący zwrócili uwagę, że organ przywołując argumentację w tym zakresie powołał także dwa wyroki WSA w Warszawie, których uzasadnienia nie było w bazie CBOSA.

Zdaniem Skarżących zastosowana przez organ norma prawna § 55 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych stanowi, że w przypadku występowania zjazdu przy drodze zamiejskiej o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest ten zjazd usytuowany. Zdaniem Skarżących, a contrario przyjęcie, że zjazd występuje przy ulicy, zgodnie z § 4 pkt 24 ww. rozporządzenia, zwalnia organ z obowiązku – nawet w przypadku wystąpienia miarodajnego natężenia ruchu powyżej 800 poj./godz. – stosowania obsługi ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest ten zjazd usytuowany. Zwolnienie z tego obowiązku będzie również w sytuacji, kiedy przy istniejący zjeździe występuje droga zamiejska, ale miarodajne natężenie w tym miejscu będzie równe lub niższe niż 800 poj./dobę.

Zdaniem Skarżących organ błędnie ustalił stan faktyczny, co wynika m.in. z następujących okoliczności:

1) Organ ogłoszeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. o zamówieniu na roboty budowlane polegające na budowie chodnika w województwie [...] w ciągu [...] w miejscowości S. (ul. [...]) wskazał, że przedmiotem zamówienia jest budowa chodnika w województwie [...] w ciągu [...] w miejscowości S. stanowiącą ul. W..

Powyższe, zdaniem Skarżących, stanowi podstawę do uznania, że organ w sposób nieprawidłowy i budzący brak zaufania obywatela do administracji publicznej rozpoznał sprawę i uchybił przywołanym powyżej przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 81a § 1 k.p.a.

Zdaniem Skarżących, mając na uwadze przygotowaną przez organ treść ogłoszenia o zamówieniu publicznym, która stoi w całkowitej sprzeczności stanowiska tego samego organu przedstawionego w dwóch rozstrzygnięciach za słuszne i konieczne należy uznać, że doszło do naruszenia interesów Skarżących, a co najmniej jest to podstawa do uznania, że organ sam miał wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego, które zgodnie z art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. powinna być rozstrzygana na korzyść Skarżących. Bowiem wydane dwa rozstrzygnięcia organu odebrałyby de facto uprawnienia Skarżącym do swobodnego korzystania ze zjazdu po jego przebudowie. Co więcej za zastosowaniem art. 7a §1 i 81 a § 1 k.p.a. przemawia jednoznaczne stwierdzenie organu, tj. wskazane na str. 9 decyzji ostatecznej, tj. że z załączonego do sprawy pisma z Urzędu Miejskiego w S. z dnia 30 października 2023 r.: "nie wynika jednoznacznie, iż ul. [...] stanowi ulicę w rozumieniu definicji § 4 ust. 24 rozporządzenia technicznego". Zatem organ, zdaniem Skarżących, wydając rozstrzygnięcie na podstawie dokumentów stanowiących materiał sprawy uchybił przepisom procedury administracyjnej, nie rozstrzygając wątpliwości na korzyść Skarżących; jednocześnie organ był uprawniony, a wręcz zobowiązany do skorzystania z dyspozycji art. 7b k.p.a., czego także nie uczynił uchybiając procedurze administracyjnej.

2) Co do przywołanego w decyzji dokumentu "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Wzorce i standardy rekomendowane przez Ministra właściwego ds. transportu (WR-D-33)", Skarżący podali, że w "Wytycznych wykonywania pomiarów ruchu drogowego. Wzorce i standardy rekomendowane przez Ministra właściwego ds. transportu (WR-D-12)" na str. 10 w pkt. 3.1 Definicje zdefiniowany został "Obszar miejski" jako "teren miejscowości w jej granicach administracyjnych. Cechuje się występowaniem ulic, na których odbywa się wzmożony ruch pieszych lub rowerów. Charakterystyka ruchu drogowego istotnie oddziałuje na funkcjonowanie miejscowości.".

Skarżący podkreślili, że z danych które przedstawiali wynika, że w miejscu istniejącego zjazdu ruch rowerów był duży, a właściwie największy w całym mieście S. i poza nim. Powyższe świadczy, zdaniem Skarżących, o arbitralnym rozpoznaniu sprawy bez rozpoznania całokształtu materiału dowodowego oraz dokumentów będących z oczywistych względów w posiadaniu organu; to kolejny dowód na uchybienie ww. przepisom postępowania administracyjnego.

3) Skarżący zwrócili uwagę na treść załączonego do skargi pisma organu, z którego wprost wynika, że organ odnosił się w ich treści wyłącznie do ulicy [...] stanowiącej drogę krajową nr [...]. Uprzedzając stanowisko organu, które może zostać przedstawione w odpowiedzi na skargę, Skarżący podali, że w dacie ww. pisma obowiązywał przepis art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, który definiował "ulicę" jako drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe;". Organ mając na względzie stan faktyczny drogi uznawał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zjazdu stanowi ulicę [...] z uwagi na fakt, że była to droga na terenie zabudowy lub przeznaczona do zabudowy zgodnie z miejskim planem zagospodarowania przestrzennego, w ciągu której teoretycznie mogło powstać torowisko tramwajowe. Dodatkowo zjazd ten powstał przed zmianą przepisów technicznych w 2022 r., a więc Skarżący nie powinni ponosić negatywnych skutków w myśl paremii lex retro non agit. Prawo musi być przewidywalne i budzić zaufanie obywatela do władzy publicznej.

4) Sama nazwa drogi zamiejskiej jest niezgodna ze stanem faktycznym związanym z usytuowaniem istniejącego zjazdu bowiem zjazd usytuowany jest w granicach miasta S., gdzie istnieje zabudowa usługowa i mieszkalna. Skarżący mając na względzie definicję drogi zamiejskiej ujętą w rozporządzeniu i definicję językową (wyraz "zamiejski" oznacza "znajdujący się, położony, odbywający się poza terenami miasta" - https://sjp.pwn.pl/) wskazali, że droga zamiejska powinna być analizowana na odcinkach dróg poza granicami administracyjnymi miasta. Inaczej może dochodzić do sytuacji, w której w granicach miasta jedna droga publiczna (przechodząca przez miasto) będzie dzielona wielokrotnie na ulicę i drogą zamiejską w zależności czy np. istnieje w jej ciągu chodnik i oświetlenie czy też nie, pomimo faktu występowania zabudowy lub jej planów na podstawie miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Skarżących, z przepisów powszechnie obowiązujących oraz wiedzy ogólnodostępnej wynika jednoznacznie, że budowa np. chodników czy też oświetlenia w ciągu dróg krajowych należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a nie do zadań własnych gminy, ponieważ nie jest ona upoważniona ustawowo do prowadzenia inwestycji na terenach zarządzanych przez GDDKiA.

5) CEIDG firmy [...] wskazuje na adres prowadzonej działalności właśnie przy ulicy [...] w miejscowości S., a więc w obszarze miejskim, a nie jak przyjął organ na obszarze zamiejskim.

6) W zakresie wysokości miarodajnego natężenia ruchu, organ przyjął za wiążący wynik głównego pomiaru ruchu drogowego z okresu przełomu lat 2020/2021, niemniej jednak zgodnie z dokumentem, na który powołuje się w swoim rozstrzygnięciu organ, przyjęte natężenie ruchu dotyczy odcinka blisko 2 km (a nie miejsca lokalizacji zjazdu), gdzie punkt pomiaru ruchu dla tego odcinka był zlokalizowany w centrum miasta S., które oddalone jest od miejsca usytuowania zjazdu o ok 1,5. Powyższe, zdaniem Skarżących, potwierdza uzasadnienie organu (str. 11 decyzji), gdzie wskazano, że przedmiotowy zjazd znajduje się na odcinku drogi krajowej nr [...] w km [...] do [...], na którym występuje wysokie natężenie ruchu drogowego. Zgodnie z opisem odcinka pomiarowego numer [...] dokumentu pn. "Wykaz odcinków pomiarowych GPR 2020/21 dla dróg krajowych", odcinek ten obejmuje obszar "[...]", przy czym dokument ten wskazuje m.in. na pomiar natężenia ruchu dla krzyżujących się odcinków dróg krajowych nr [...] i [...], a więc nie tylko natężenia ruchu dla odcinka [...] na granicy którego znajduje się zjazd do nieruchomości Skarżących. Poza tym na długości 1,5 km (punkt pomiaru – miejsce zjazdu) znajdują się liczne skrzyżowania i zjazdy z DK [...], które prowadzą do centrów handlowych, supermarketów, stacji paliw, osiedli mieszkaniowych i innych miejscowości. Zdaniem Skarżących, nie można pominąć też faktu, że ok 500 m od punktu pomiarowego (w przeciwną stronę od miejsca zjazdu) liczone było także natężenie ruchu obejmujące skrzyżowanie 3 dróg krajowych. Skarżący podkreślili, że usytuowanie zjazdu do działki nr [...] graniczy (ok. 100 m) z kolejnym odcinkiem pomiaru ruchu, na którym natężenie ruchu wynosi (zgodnie z dokumentem przyjętym przez organ) 4 283 pojazdy na dobę, co w przeliczeniu z uwagi na charakter gospodarczy odcinka drogi krajowej nr [...] daje 386 pojazdów na godzinę, a więc ponad dwukrotnie mniej niż wskazane w ww. przepisie 800 pojazdów na godzinę. Skarżący podali, że pomiędzy zjazdem do działki nr [...] a początkiem odcinka, na którym ruch wynosi 386 pojazdów na godzinę nie występuje żaden inny zjazd, brak jest osiedli mieszkaniowych czy centrów handlowych, gdzie ruch z odcinka o natężeniu 1 173 pojazdów na godzinę mógłby się upłynnić/zmniejszyć do wartości drugiego graniczącego odcinka z 386 pojazdami na godzinę. Pomiędzy punktem pomiarowym – zlokalizowanym ok 1,5 km od miejsca usytuowania zjazdu w głąb centrum miasta do skrzyżowania z DK nr [...] i DK nr [...], a zjazdem występują skrzyżowania z drogami różnej kategorii prowadzącymi do licznych osiedli mieszkaniowych, centrów handlowych, stacji paliw, obiektów gospodarczych etc., a dodatkowo odcinek tej drogi stanowi główny szlak komunikacyjny łączący południową część miasta S. z północą – przeciętą linią kolejową (dworzec kolejowy), w której zlokalizowane są dodatkowo urzędy publiczne. Zatem punkt pomiarowy wskazujący natężenie ruchu w wysokości ponad 1 tys. pojazdów na godzinę zawiera de facto ruch pojazdów zarówno tych poruszających się od granicy odcinka pomiarowego (miejsca usytuowanie zjazdu), ale głównie ruch z ww. miejsc tj. m.in. osiedli mieszkaniowych, centrów handlowych, stacji paliw, supermarketów etc. zlokalizowanych najbliżej tego punktu tj. do ok. 800/900 m.

Skarżący podnieśli, że powyższe potwierdza przedłożony przez nich na etapie postępowania odwoławczego dowód w postaci dokumentu i plików elektronicznych pn. "POMIAR RUCHU przeprowadzony w dniu 26 września 2023 r.", wykonany zgodnie z wymaganiami organu. Skarżący podnieśli, że wyniki dokonanego w dniu 26 września 2023 r. w okresie 24 godzin pomiaru natężenia ruchu przy zjeździe wskazują na natężenie ruchu w wysokości 5 595 pojazdów na dobę, co w przeliczeniu z uwagi na charakter gospodarczy odcinka drogi krajowej nr [...] (9%) daje wynik 524 pojazdów na godzinę, a więc wynik dużo (ponad dwukrotnie) mniejszy niż wynika to z błędnie zastosowanego przez organ wyniku pomiaru GPR 2020/2021 na wskazanym przez niego odcinku (2 km), a zbliżony do graniczącego ze zjazdem kolejnego odcinka pomiarowego GPR 2020/2021, gdzie natężenie ruchu wynosiło niewiele ponad 4 tys. poj./dobę. Skarżący podnieśli, że przedstawiony dowód, jest wynikiem prac profesjonalnego podmiotu, który opracowywał Generalny Pomiar Ruchu Drogowego w 2020/2021 na odcinku drogi krajowej nr [...] a organ powinien uwzględnić ten dowód przy rozpatrzeniu wniosku Skarżących, czego nie uczynił.

7) Zdaniem Skarżących, organ dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że planowany do przebudowy zjazd położony jest na odcinku DK nr [...] w km od [...] do [...], gdy w stanie faktycznym zjazd ten o szerokości ok 7,5 m położony jest w km [...]. Organ utożsamił długość odcinka wynikającego z GPR 2020/2021 z miejscem położenia przedmiotowego zjazdu, co już samo w sobie jest nieprawidłowe. Organ przyjął "wygodny" dla siebie argument. Przyjęcie odcinka natężenia ruchu z GPR 2020/2021 "zrzuca" bowiem z niego ciężar udowodnienia faktycznego natężenia ruchu w miejscu występowania zjazdu, co bezpośrednio uchybia zasadom postępowania administracyjnego, w tym właściwego ustalenia stanu faktycznego bowiem tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę do zastosowania bądź niewłaściwej normy prawnej.

Odnosząc się do zarzutu organu jakoby przedłożony przez Skarżących pomiar został wykonany niezgodnie z dokumentem pn. "Wytyczne GPR 2020 Część 1. Metody przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r." Skarżący wskazali na możliwość wykonania pomiaru natężenia ruchu w okresie 24-godzinnym, to jest w okresie, który przygotował na zlecenie Skarżących profesjonalnym podmiot. Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z dokumentem, na który powołuje się organ, na jego str. 16 wskazano, że cyt. "W roku 2021 planowane jest także przeprowadzenie pomiarów uzupełniających, na wybranych odcinkach dróg oddanych po 31 lipca 2020 r., które mogą mieć duże znaczenie dla rozkładów ruchu na całej sieci drogowej. GDDKiA DSS podejmie decyzję o przeprowadzeniu tego pomiaru wraz z ustaleniem ostatecznego wykazu tego typu odcinków pomiarowych do 29 stycznia 2021 r. Będą to 1-dniowe pomiary 24-godzinne i zostaną przeprowadzone w kwietniu lub maju 2021 r. (...) W przypadku pomiarów 24-godzinnych nie jest dopuszczalne rozdzielanie okresu "dziennego" od "nocnego". Pomiar w okresie "nocnym" należy rozpocząć w tym samym dniu co pomiar w okresie "dziennym". Dodatkowo – zdaniem Skarżących – zgodnie z dokumentem opracowanym przez organ pn. "Metody szacowania Średniego Dobowego Ruchu Rocznego (SDRR) na podstawie pomiarów krótkotrwałych 24-godzinnych" organ przewiduje "metody szacowania wielkości SDRR na sieci dróg krajowych na podstawie wyników uzyskanych z pomiaru krótkotrwałego (24-godzinnego)." – (str. 2). Jak wskazuje treść, dokumentu metody mogą być stosowane wyłącznie dla odcinków (przekrojów pomiarowych) dróg krajowych zlokalizowanych poza miastami o liczbie mieszkańców powyżej 40 tys. Ludność miasta S., zgodnie z danymi Urzędu Miasta S. na koniec 2021 r., szacowana jest na ok. 22 tys., a więc przedmiotowy dokument powinien być potwierdzeniem prawidłowości dowodu Skarżących w przedmiotowej sprawie. Także na str. 2 i str. 3 dokumentu wyróżniono następujący zapis: "UWAGA: Pomimo, że opisane tutaj metody teoretycznie pozwalają na oszacowanie wielkości SDRR na podstawie pomiarów wykonanych w dowolnym dniu tygodnia oraz miesiącu, to aby możliwie zminimalizować błąd oszacowania zalecane jest przeprowadzanie pomiarów krótkotrwałych we wtorki, środy i czwartki w okresie od 1 kwietnia do 15 czerwca lub od 10 września do 31 października, poza tygodniami, w których występują święta. O ile okres i dzień przeprowadzania pomiarów nie wynika z innych ustaleń, wymagań i wytycznych.". Skarżący wskazali, że przygotowany na ich zlecenie dowód stanowiący pomiar natężenia ruchu w miejscu lokalizacji przedmiotowego zjazdu został wykonany w dniu 26 września 2023 r. tj. we wtorek w godzinach 0:00 do 23:59, a więc zgodnie z wytycznymi organu.

8) Prowadzony cyklicznie co 5 lat przez organ Generalny Pomiar Ruchu Drogowego na drogach krajowych nie stanowi dokumentu na potwierdzenie co do zasady natężenia ruchu przy zjazdach czy też skrzyżowaniach, ale zgodnie z informacją przedstawioną na str. 5 opracowanego przez organ dokumentu pn. "Synteza wyników GPR 2020/21 na zamiejskiej sieci dróg krajowych": "uzyskane wyniki pomiarów zostały podsumowane jako Generalny Pomiar Ruchu 2020/2021 (GPR 2020/21), a dane wynikowe będą mogły być wykorzystywane między innymi do podejmowania decyzji o budowie nowych dróg, oceny potrzeb modernizacji istniejącej sieci dróg krajowych, zarządzania ruchem, analiz ekonomicznych i środowiskowych oraz analiz bezpieczeństwa ruchu drogowego.". Zatem, zdaniem Skarżących, dokument ten poza formą poglądową w przedmiotowej sprawie, nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu. Z powyższego dokumentu wynika, że nie ma on charakteru normatywnego dla ustalania stanu faktycznego zjazdu.

W ocenie Skarżących, przyjmując § 55 ust. 3 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia za właściwy, pomimo zarzutów Skarżących do błędnego zastosowania tego przepisu, to już sama jego treść uniemożliwia przyjęcie dłuższego odcinka dróg publicznej niż odcinek tego zjazdu. Przepis ten stanowi bowiem, że "Na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany". Zdaniem Skarżących, przepis wskazuje wprost że aby organ mógł go zastosować to w miejscu lokalizacji zjazdu powinna występować droga zamiejska i ruch na tym odcinku drogi – pokrywający się ze zjazdem – powinien być wyższy niż 800 poj./godz. Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby de facto do uznania, że odcinek drogi krajowej nr [...] np. o długości ok 18 km (jakim jest sąsiadujący odcinek pomiaru GPR z odcinkiem w którym usytuowany jest przedmiotowy zjazd, dla którego punkt pomiarowy usytuowany jest w połowie ww. odcinka stanowiłby faktyczny, rzeczywisty i wiarygodny dowód na wysokość natężenia ruchu zjazdu położonego na krańcu tego odcinka. Co więcej, zgodnie z GPR 2020/2021 najdłuższy odcinek wynosi nawet ponad 42 km (DK nr [...] na odcinku [...]). Skarżący podali, że nie eliminują pomiaru GPR 2020/2021 co do zasady, bowiem może zdarzyć się tak, że punkt pomiarowy będzie znajdował się w otoczeniu jakiegoś zjazdu i wynik pomiaru natężenia ruchu z tego punktu będzie stanowił właściwy punkt odniesienia, natomiast z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie organ wskazał na odcinek ok. 2 km rozpoczynający się w ścisłym centrum miasta S., gdzie zjazd położony jest na jego granicy wskazać należy, że przedstawione przez organ natężenie ruchu nie odnosi się do miejsca lokalizacji zjazdu.

9) Skarżący wskazali także, że zgodnie z dokumentem opracowanym przez organ, natężenie ruchu na odcinku sąsiadującym i oddalonym od przedmiotowego zjazdu o ok. 100 m wynosi 4 283 poj./dobę. Z kolei na podobnym – bo sąsiadującym z administracyjną granicą miasta S. – odcinku drogi krajowej od drugiej strony miasta S., natężenie ruchu wynosi 2 760 poj./dobę. Co więcej, na podobnych odcinkach dróg krajowych ([...]) prowadzących do lub z miasta S. natężenie ruchu oscyluje w granicach od 1 666 poj./dobę do 5 225 poj./dobę. Powyższe stanowi kolejny dowód, że na granicy miasta S. natężenie jest dużo (wielokrotnie) niższe niż w jego centrum i otoczeniu centrum, a tym samym potwierdza fakt, że natężenie pojazdów liczone jako ilość pojazdów na godzinę jest wielokrotnie niższe niż 800 poj./godz.

11) Odnosząc się do przywołanych przez organ dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wskazali, że w bazie CBOSA brak jest uzasadnienia przytoczonych wyroków; z przywołanej przez organ treści uzasadnienia wyroku z dnia 3 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2468/22 nie wynika, aby wyrok ten mógł stanowić argumentację organu. Zgodnie z jego treścią (przywołaną przez Organ na str. 13 decyzji) cyt. "prawidłowość ustaleń organu dotyczących kwestii aktualności natężenia ruchu, nie mogły skutecznie podważyć twierdzenia skarżącej, niepoparte jakimikolwiek argumentami czy dowodami, które świadczyłyby o tym, że dane dotyczące natężenia ruchu utraciły swą aktualność i według stanu na dzień wydania decyzji nie było podstaw do przyjęcia, że natężenie ruchu w badanym obszarze pozostaje na zbliżonym poziomie, który należy kwalifikować jako wysoki.". Przywołane uzasadnienie nie powinno mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie i świadczy wyłącznie o braku prawidłowego rozpoznania całokształtu materiału dowodowego sprawy. Skarżący wskazali, że wbrew przywołanemu uzasadnianiu wyroku, nie kwestionują aktualności natężenia ruchu, który zapewne w miejscu dokonywania pomiaru był taki jaki wskazał organ, lecz podają, że w obszarze istniejącego zjazdu natężenie ruchu było ponad dwukrotnie niższe niż wskazał to organ, na co przedstawili stosowne dowody (np. Pomiar ruchu z dnia 26 września 2023 r.) i argumentację. Co więcej Skarżący wykazali się nadzwyczaj wysokim stopniem zainteresowania sprawą i dążeniem do rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego; ponieśli wydatki i poświęcili swój czas, aby wykazać przed organem prawidłowy stan faktyczny i prawny sprawy.

W zakresie zarzutu niewłaściwego zastosowania § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w zw. z art. 81a § 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny, tj. żądanie przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej klasy G, odpowiada hipotezie ww. normy prawnej, która odnosi się wyłącznie do zakazu projektowania zjazdu zwykłego, a więc de facto lokalizacji nowego zjazdu, a nie jego przebudowy (o co wnosili Skarżący), wyłącznie z klasy drogi A, S lub GP, łącznic i jezdni zbierająco-rozprowadzającą oraz miejscach niebezpiecznych Skarżący podnieśli, że § 55 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia stanowią, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach oraz jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach. Jednocześnie zjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Zdaniem Skarżących, organ wskazując jako jedną z podstaw rozstrzygnięcia ww. normę prawną, odnoszącą się do zakazu projektowania zjazdu zwykłego z ww. klasy dróg i miejsc niebezpiecznych pominął jeden istotny fakt, a mianowicie że przedmiotowy zjazd w dacie złożenia wniosku i wydania obydwu decyzji organu istniał w stanie faktycznym i prawnym. Skarżący podnieśli, że ich wniosek nie dotyczył lokalizacji nowego zjazdu, czyli nie wymagał jego projektowania, a li tylko przebudowy istniejącego zjazdu, w związku z czym przedstawiona w decyzji ostatecznej norma prawna nie powinna w ogóle mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ stosując ww. normę prawną uchybił przywołanym powyżej przepisom procedury administracyjnej, m.in. poprzez brak rozpoznania w granicach i na podstawie prawa całokształtu zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia zaufania Skarżących do organu administracji publicznej.

Skarżący wskazali również na naruszenie art. art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości organu na korzyść Skarżących, w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do stanu faktycznego dotyczącego określenia innych funkcji drogi krajowej nr [...] klasy G, w szczególności związanej z jej otoczeniem. Zdaniem Skarżących organ sam miał de facto wątpliwości, które zgodnie z art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść Skarżących. Zastosowanie ww. przepisów wynika także z faktu, że wydane decyzje odebrały de facto uprawnienia Skarżącym do swobodnego korzystania z ich nieruchomości i zjazdu, który po przebudowie miałyby ograniczone relacje skrętne. Za zastosowaniem art. 7a §1 i 81a § 1 k.p.a. przemawia – zdaniem Skarżących – jednoznaczne stwierdzenie organu na str. 9 decyzji, że z załączonego do sprawy pisma z Urzędu Miejskiego w S. z dnia 30.10.2023 r. cyt. "nie wynika jednoznacznie, iż [...] stanowi ulicę w rozumieniu definicji § 4 ust. 24 rozporządzenia technicznego". Zatem, w ocenie Skarżących, organ wydając rozstrzygnięcie na podstawie dokumentów stanowiących materiał sprawy uchybił ww. przepisom procedury administracyjnej, nie rozstrzygając wątpliwości na korzyść Skarżących. Jednocześnie organ mógł skorzystać z dyspozycji art. 7b k.p.a., czego także nie uczynił uchybiając procedurze administracyjnej. Skarżący nie podzielili argumentacji organu, że brak innych funkcji drogi wynika z braku chodnika i oświetlenia bowiem nie stanowią te obiekty/urządzenia innej funkcji drogi, a co najwyżej jej wyposażenie zlokalizowanej w jej granicach, a nie w jej otoczeniu, zatem brak wskazania w obydwu rozstrzygnięciach przykładowych innych funkcji jaka miałaby pełnić droga krajowa nr [...] w obszarze przedmiotowego zjazdu, aby wykazać brak spełnienia przesłanki § 55 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych uznać należy za wątpliwości organu co do normy prawnej i co do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w szczególności bez całościowego zebrania materiału dowodowego i przy niedostatecznej ocenie materiału dowodowego oraz wbrew utrwalonej praktyce organu, a w konsekwencji niedokładnego ustalenia stanu faktycznego i bezkrytyczne przyjęcie, że:

- droga w miejscu istniejącego zjazdu do działki nr [...] w obr. S. stanowi drogą zamiejską, a nie ulicę w sytuacji gdy akta sprawy oraz dokumenty urzędowe będące w posiadaniu organu dowodzą odmiennie;

- natężenie ruchu w miejscu usytuowania przedmiotowego zjazdu wynosi co najmniej 1 173 poj./godz., w sytuacji kiedy z akt sprawy, w tym dowodu Skarżących w postaci Pomiaru natężenia ruchu w dniu 26 września 2023 r. w obszarze zjazdu opracowanego na podstawie dokumentów urzędowych opracowanych przez organ wynika jednoznacznie, że natężenie ruchu w ww. miejscu jest ponad dwukrotnie niższe i wynosi ok. 524 poj./godz. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie obydwu decyzji administracyjnych niezgodnie z żądaniem Skarżących wskazanym we wniosku z dnia 17 lipca 2023 r. (uzupełnionym pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. i doprecyzowanym w dniu 1 września 2023 r.) w sytuacji, w której żądanie Skarżących zostało w sposób czytelny i jednoznaczny określone jako przebudowa istniejącego zjazdu z pełnymi relacjami skrętnymi. Skarżący zaakcentowali, że po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu do działki nr [...], otrzymali wezwanie organu m.in. na podstawie art. 79a k.p.a. w szczególności w zakresie wskazania relacji skrętnych zjazdu a w odpowiedzi na wezwanie przedstawili w tym zakresie pełne relacje, tj. bez ograniczeń. Zatem zgodnie z przywołanym przepisem Skarżący oczekiwali wydania rozstrzygnięcia zgodnego z ich wnioskiem i uzupełnieniem tego wniosku, zaś organ pomimo obowiązku wskazania przesłanek zależnych od Skarżących, których brak spełnienia powodowałoby wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z ich żądaniem nie przedstawił w wezwaniu przesłanki dotyczącej konieczności ograniczenia relacji skrętnych na wjeździe i wyjeździe, czym uchybił wymaganiom procedury administracyjnej. Co więcej Skarżący uznali, że w związku z brakiem kolejnego wezwania, które wskazywałoby na występowanie przesłanek zależnych od Skarżących, organ w tym zakresie nie widzi przeszkód prawnych i wyda zezwolenie zgodnie z ich żądaniem.

Skarżący wskazali, że po wezwaniu ich przez organ w powyższym zakresie, mogliby przedstawić dowody i stanowisko już na etapie "pierwszoinstancyjnym" uzasadniające brak podstaw do rozstrzygnięcie niezgodnego z ich żądaniem.

Zdaniem Skarżących, organ naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżących.

9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że podniesione zarzuty były znane organowi na dzień wydania rozstrzygnięcia, dlatego też odniesiono się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z 2023 r. poz. 1615) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705, 1860, dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2023 r., znak [...] nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

2. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozbieżnych między organem a Skarżącymi stanowisk co do zasadności zastosowania – w ramach udzielonego zezwolenia organu na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej – zastrzeżenia co do tego, że zjazd ten będzie obsługiwany jedynie przez ruch prawoskrętny, bez możliwości skrętu w lewo (pkt 1, pkt 12 i pkt 13 decyzji z [...] września 2023 r. znak: [...] akt post. adm.).

Skarżący kwestionują przyjęte przez organ podstawy takiego ograniczenia, wskazując, że w punkcie zjazdu nie mamy do czynienia z drogą zamiejską lecz z ulicą a także, że wbrew stanowisku organu natężenie ruchu na drodze, do której prowadzi zjazd wynosi mniej niż 800 pojazdów na godzinę. Skarżący również – w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w nazwie wskazuje "ulicę [...]"; brzmienia ogłoszenia o przetargu, w którym podano że przetarg dotyczy budowy chodnika "przy ulicy [...]" a nie przy drodze zamiejskiej; wpisu w CEIDG pana M. N., gdzie podano, że działalność mieści się "przy ulicy [...]" – starają się wykazać, że odcinek drogi krajowej, do której ma prowadzić przebudowany zjazd jest ulicą a nie drogą zamiejską. Stanowisko to Skarżący prezentują wobec powołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na brzmienie § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, który – w odniesieniu do dróg zamiejskich – wprowadza wymaganie obsługi ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym zjazd jest usytuowany, uznając, że takie wymaganie nie dotyczy ulicy w rozumieniu § 4 pkt 24 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Skarżących (argumentacja ze str. 17 skargi, jej pkt 16), a contrario przyjęcie, że zjazd występuje przy ulicy, zgodnie z § 4 pkt 24) ww. rozporządzenia, zwalnia organ z obowiązku – nawet w przypadku wystąpienia miarodajnego natężenia ruchu powyżej 800 poj./godz. – stosowania obsługi ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest ten zjazd usytuowany; zwolnienie z tego obowiązku będzie również w sytuacji, kiedy przy istniejący zjeździe występuje droga zamiejska, ale miarodajne natężenie w tym miejscu będzie równe lub niższe niż 800 poj./dobę.

3. Poddając analizie uzasadnienie zaskarżonych decyzji a także okoliczności przywołane przez organ jako uzasadniające warunek przebudowy zjazdu poprzez wprowadzenie wymagania, by zjazd obsługiwał wyłącznie jeden kierunek ruchu, tj. zjazd z drogi krajowej od kierunku S. i wjazd na drogę krajową w kierunku S. (zakaz skrętu w lewo), a także, jako następstwo tego warunku opracowanie projektu stałej organizacji ruchu uwzględniającego zmianę istniejącego oznakowania poziomego na wysokości przebudowanego zjazdu, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

4. Aby dokonać oceny prawidłowości zastosowania przez organ zakwestionowanych przepisów należało w pierwszej kolejności ustalić, czy przyjęty stan faktyczny uzasadniał ich zastosowanie. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być bowiem przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest bowiem – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego.

Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oparł swoje ustalenia w sprawie na podstawie prawidłowo i kompletnie zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego, wyprowadzając z niego wnioski, pozostające w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi. Organ podjął w toku postępowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego analizowanej sprawy objęte zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podstawę formułowanych wniosków stanowił Generalny Pomiar Ruchu przeprowadzony w latach 2020-2021 (dokument dostępny w wersji elektronicznej pod adresem: https://www.gov.pl/web/gddkia/generalny-pomiar-ruchu-20202021) a także dokument stałej organizacji ruchu drogowego. Organ uwzględnił także informacje podawane przez Skarżących co zmiany w natężeniu ruchu, jakie wynikają z rozbudowy zakładu (budowy budynku usługowo – handlowego), w tym oświadczenia w piśmie z dnia 3 sierpnia 2023 r. (k. 90-92 akt post. adm.), że natężenie ruchu pojazdów miarodajnych (pojazd ciężarowy z naczepą) nie zmieni się w stosunku do stanu sprzed przebudowy (2 pojazdy na miesiąc), zaś natężenie pojazdów osobowych zwiększy się w stosunku do stanu sprzed przebudowy, z 30 pojazdów na dobę do 40 pojazdów na dobę oraz że planowana liczba miejsc parkingowych będzie wynosiła 38 (przy aktualnych 12 miejscach parkingowych).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przeprowadził zatem postępowanie administracyjne, w którym zebrał materiał dowodowy, pochodzący od Skarżących, stanowiący Uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r. (k. 101-104), kopię aktualnej mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:500 obejmującej działki których dotyczy wniosek wraz z drogą krajową (k. 107 akt post. adm.), schematy struktury kierunkowej pojazdu osobowego oraz pojazdu miarodajnego (k. 91, 92 akt post. adm.), opinię prywatna sporządzoną na zlecenie Skarżących pn. "Pomiar ruchu przeprowadzony w dniu 26 września 2023 r." (k. 41-50 akt post. adm.), pismo Urzędu Miejskiego w S. z 30 października 2023 r., znak: [...] (k. 23 akt post. adm.). Organ dopełnił materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o dane o natężeniu ruchu drogowego w rejonie wnioskowanego zjazdu, informacje zawarte na dokumencie stałej organizacji ruchu drogowego, a także materiał dowodowy mający charakter poglądowy w postaci załączników graficznych stanowiący wydruk ze strony www.geoportal.gov.pl. Wbrew stawianemu w skardze zarzutowi, że organ nie uwzględnił przedstawionych przez Skarżących wykonanych na zamówienie "[...]" pomiarów ruchu przeprowadzonych w okresie 24 godzin, organ omówił złożony przez Skarżących dokument stanowiący opinię prywatną, wyjaśniając powody, dla których nie podzielił wyrażonego w tej opinii poglądu co do natężenia ruchu nie przekraczającego 800 pojazdów na godzinę.

Skarżący czynnie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ, mieli także możliwość przedstawiania stanowiska i składania wniosków w postępowaniu i z możliwości tej korzystali. Organ zaś w zaskarżonej decyzji klarownie i szczegółowo omówił dokumenty i stanowiska prezentowane przez Skarżących w postępowaniu, wskazując powody, dla których nie podzielił zapatrywania prezentowanego przez Skarżących.

Stawiane w skardze zarzuty dotyczące pozostawiającej niedosyt oceny materiału dowodowego, w tym odmiennej niż chcieliby Skarżący oceny prezentowanych przez nich materiałów i stanowisk a także nieprawidłowej – w ocenie Skarżących – interpretacji przepisów mają charakter polemiczny, kwestionujący z buchalteryjną drobiazgowością poszczególne, szczegółowe ustalenia organu, nie odnoszą się natomiast do zastosowanej przez organ w zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej, jaką jest przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Innymi słowy, Skarżący poświęcając wiele uwagi użytej w innych procedurach nomenklaturze dotyczącej odcinka drogi krajowej, przy której ma być usytuowany przebudowywany zjazd, jako "ulicy" [...] (dla zakwestionowania, że mamy do czynienia z drogą zamiejską), którą posłużono się w dokumentach o nierozstrzygającym znaczeniu jak np. zapisy w CEIDG Skarżącego, pana M. N., gdzie podano adres działalności gospodarczej jako "ulica [...]", ogłoszenie organu o zamówieniu publicznym na roboty budowlane polegające na budowie chodnika w województwie [...] w ciągu DK [...] w miejscowości S. (ul. [...]) czy Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]" tracą z pola widzenia, że organ udzielając zezwolenia na przebudowę zjazdu określa parametry tego zjazdu.

Podstawą działania organu jest w tym wypadku przepis rangi ustawowej, tj. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Wreszcie, Skarżący skupiając się na wykazaniu, m.in. na podstawie użytych w Uchwale nr [..] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]" określeniach "ul. [...]" służących wskazaniu określonych lokalizacji a nie zakwalifikowaniu odcinka drogi i wywodząc z tego, że odcinek drogi krajowej, przy której jest usytuowany sporny zjazd jest ulicą a nie drogą zamiejską, a w konsekwencji starając się wykazać że § 54 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych nie ma zastosowania dodatkowo tracą z pola widzenia dalsze przepisy tego rozporządzenia. Natomiast w § 3 tego rozporządzenia opisano sytuację, gdy przepisy rozporządzenia nie regulują określonej kwestii. I tak, zgodnie z § 3 rozporządzenia, jeżeli w przepisach rozporządzenia nie określono warunku lub określono go w sposób ogólny, drogę̨ projektuje się, buduje, przebudowuje lub użytkuje zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zawartej w szczególności: 1) we wzorcach i standardach rekomendowanych przez ministra właściwego do spraw transportu na podstawie przepisów o drogach publicznych; 2) w Polskich Normach. Przyjęcie zatem, że § 54 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje zastosowania, bowiem narzuca obsługę ruchu wyłącznie w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa jedynie dla drogi zamiejskiej a nie dla ulicy nie powoduje, że organ nie może wprowadzić takiego ograniczenia względem zjazdu ulokowanego przy ulicy. Uprawnione w takiej sytuacji jest sięgnięcie do standardów i wzorów rekomendowanych przez ministra właściwego do spraw transportu na podstawie przepisów o drogach publicznych. Przy czym, te standardy i wzorce to przywoływane i omówione w zaskarżonej decyzji na jej stronie 9-10 Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Z wytycznych tych wynika, że na dwukierunkowej drodze zamiejskiej o jednej jezdni głównej zjazd, wyjazd lub wjazd zwykły lokalizuje się z zachowaniem dopuszczalnych relacji kierunkowych określonych w tabeli, tj. w przedmiotowej sprawie skręt z jezdni na połączenie jedynie w prawo. Ponadto zaleca się stosowanie tych warunków również do lokalizacji zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego na dwukierunkowej ulicy o jednej jezdni głównej.

Zgodnie z informacją zamieszczoną we wspomnianych Wytycznych (dostępne na urzędowej stronie Ministerstwa Infrastruktury: https://www.gov.pl/web/infrastruktura/wr-d) obowiązują one od 15 grudnia 2022 r. (zawierają poprawki z dni: 17 stycznia 2023 r., 6 lutego 2023 r. i 22 lutego 2023 r.); rekomendował je: Minister Infrastruktury w dniu 15 grudnia 2022 r. ([...]). Jak wskazano na str. 2 tego dokumentu, Wzorce i standardy rekomendowane przez Ministra właściwego ds. transportu: 1) nie stanowią przepisów techniczno-budowlanych, ale stanowią jeden ze zbiorów zasad wiedzy technicznej w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, 2) zgodnie z ustawą o drogach publicznych przeznaczone są do dobrowolnego stosowania, 3) nie zwalniają osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie z odpowiedzialności zawodowej.".

Wspomniane Wytyczne, na które powołał się także organ w decyzji z [...] grudnia 2023 r. na jej str. 9-10 stanowią zbiór zasad wiedzy technicznej, który potwierdza ocenę dokonaną przez organ w obu zaskarżonych decyzjach.

Co więcej, prezentowane w skardze stanowisko nie uwzględnia tego, że paradygmatem działania organu jest w tym wypadku stanie na straży bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trafnie przypomniał bowiem organ, że jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa na drogach. Przepis art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ogólną w kompetencję w zakresie dróg – jest on zarządcą dróg krajowych, a także stanowi, że do jego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Elementem ochrony drogi jest zatem dbałość o to, by nie nastąpiło pogorszenie bezpieczeństwa ruchu, czego wyrazem jest kompetencja organu w zakresie określenie parametrów projektowanego i poddawanego przebudowie zjazdu.

Bezpieczeństwo w ruchu drogowym, jako zasadniczy powód determinujący podjęte w sprawie rozstrzygnięcie zostało wyeksponowane w zaskarżonej decyzji, zarówno w tej jej części, w której organ powoływał się na przepisy rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" a także gdzie wskazuje, z powołaniem na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1878/20, że jeśli chodzi o zasadnicze parametry techniczne określonego zjazdu to są one szczegółowo wyznaczane w odniesieniu do konkretnego jego przeznaczenia ocenianego pod kątem zindywidualizowanej analizy rodzaju i intensywności ruchu drogowego, który ma on obsługiwać. Trafną zatem i uzasadnioną bezpieczeństwem w ruchu drogowym jest, w ocenie Sądu, konstatacja zamieszczona w decyzji z [...] grudnia 2023 r. na jej str. 14, że duże natężenie pojazdów wymaga większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi oraz wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej – klasy G. Za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe, przy czym również manewry skrętne włączania się i wyłączania z ruchu drogi krajowej nr [...], przy tak wysokim natężeniu ruchu stanowią zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu.

W tym miejscu nie sposób pomijać także elementów stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w zestawieniu z wyeksponowanym w zaskarżonej decyzji prawdopodobieństwem wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem do ruchu, które zawsze, w każdym przypadku skrętu w lewo występuje. Co istotne, Skarżący oświadczyli, że nastąpi zwiększenie natężenia ruchu w związku z wyjazdem z należących do nich działek. Skarżący podali, że nastąpi zwiększenie ruchu pojazdów, dokonali także zmiany ilości miejsc parkingowych z dotychczasowych 12 miejsc do 38. Dostrzeżenia wreszcie wymaga, że Skarżący planują rozbudowę położonego na działkach budynku (jak podano w skardze na jej str. 5, "Skarżący, mając na względzie m.in. uzyskane uzgodnienia i pozytywne opinie Organu rozpoczęli budowę obiektu budowlanego – budynku usługowo – handlowego wraz z parkingiem"), co także nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo w ruchu, w tym zwiększenie liczby pojazdów poruszających się spornym zjazdem. Charakterystyka działalności gospodarczej prowadzonej na działkach, w tym jej rozwoju, co wyraża się m.in. podziałem działek, rozbudową zakładu, wskazuje że działalność ta wiąże się z relatywnie dużym ruchem, w tym przyjmowaniem klientów, (jak podano w skardze, jej str. 5-6, "Skarżący jak i klienci oraz właściciele działki, do której prowadzi zjazd korzystali ze zjazdu w sposób zgodny z przepisami prawa i bez konieczności wprowadzania ograniczeń w relacjach skrętnych"). Dodatkowo, w wyniku przebudowy zjazdu ma nastąpić jego poszerzenie – z aktualnej szerokości 5 m, całkowita szerokość zjazdu wynosić ma 7,5 m, w tym szerokość jezdni – 6 m i szerokość obustronnych poboczy - 0,75 m każde, nawierzchnia twarda zjazdu ma być twarda ulepszona, a poboczy gruntowa ulepszona, ponadto przewidziano, że przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone zostaną łukiem kołowym o promieniu do 10,0 m.

W tych okolicznościach nie mogą być uznane za uzasadniające niewprowadzanie ograniczenia obsługi zjazdu wyłącznie w jednym kierunku ruchu, tj. wyłącznie w prawą stronę, z zakazem skrętu w lewo, twierdzenia Skarżących, wskazujące, że aktualnie, przed jego planowaną przebudową sporny zjazd obsługiwany jest za pomocą ruchu w obie strony, w tym z możliwością skrętu w lewo.

5. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie przez organ i dopełniony przez Skarżących materiał dowodowy potwierdza, że droga krajowa, przy której jest ulokowany sporny zjazd, na odcinku tego zjazdu stanowi drogę zamiejską.

I tak, odcinek drogi krajowej nr [...] przy którym usytuowany jest sporny zjazd zakwalifikowany został zarządzeniem nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G). Pomiędzy stronami jest spór co do kwalifikacji tego odcinka drogi. Organ stoi na stanowisku że mamy do czynienia z drogą zamiejską, natomiast Skarżący usiłują wykazać, że ten odcinek drogi stanowi ulicę a w konsekwencji, że nie ma do niego zastosowania § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, który dotyczy wyłącznie dróg zamiejskich.

O kwalifikacji danej drogi jako zamiejskiej bądź jako ulicy stanowi art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na drogi zamiejskie i ulice oraz klasy, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88, 1557 i 1768). W rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, w § 4 pkt 24 zawarto definicję "ulicy", która oznacza drogę klasy GP, G, Z, L lub D, otoczoną terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę, pełniącą oprócz funkcji komunikacyjnej także inne funkcje, w szczególności związane z jej otoczeniem. Natomiast, w myśl § 4 pkt 3 tego rozporządzenia, droga zamiejska oznacza drogę niebędącą ulicą.

W ocenie Sądu, organ wykazał, że odcinek drogi, przy którym usytuowany jest sporny zjazd ma charakter drogi zamiejskiej.

Po pierwsze, kwalifikacja drogi należy do jej zarządcy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. W myśl art. 2a ust. 1 powołanej ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.

Nie ulega wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że właścicielem drogi krajowej, przy której jest ulokowany sporny zjazd jest Skarb Państwa – wynika to z wydruku elektronicznej księgi wieczystej, gdzie w Dziale II wpisano jako właściciela: "Skarb Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad" (k. 18-19 akt post. adm.); potwierdza to także pismo Urzędu Miejskiego w S. z 30 października 2023 r. zawierające informacje na temat położenia działki, na której ulokowany jest sporny zjazd a także tego, że ul. [...] stanowi drogę publiczną – drogę krajową nr [...] oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] miasta S., znajdującą się w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej S., gdzie właścicielem jest Skarb Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Bezspornie zatem to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą drogi, przy której usytuowany jest zjazd, on również jest uprawniony do dokonywania kwalifikacji drogi (art. 20 ustawy o drogach publicznych, § 14, § 111-114 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych).

Po drugie, organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo wykazał powody, dla których uznaje, że analizowany odcinek drogi krajowej stanowi drogę zamiejską. Potwierdzają to zdjęcia poglądowe, mapa stałej organizacji ruchu, podgląd z portalu Geoportal.pl. W Uchwale [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]", należąca do Skarżących działka nr [...] została oznaczona symbolem [...] tj. teren przeznaczony pod zabudowę usługową (produkcja, składy i magazyny). Takie określenie działki oraz przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że biegnąca przy nim droga krajowa pełni inne niż komunikacyjne funkcje.

Zgodnie z zawartą w § 4 ust. 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych definicją, dla uznania drogi za ulicę konieczne jest spełnienie trzech przesłanek: 1) droga stanowi drogę klasy GP, G, Z, L lub D; 2) jest otoczona terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę; 3) oprócz funkcji komunikacyjnej pełni także inne funkcje, w szczególności związane z jej otoczeniem. W odniesieniu do trzeciej, nieostrej przesłanki, obejmującej w sposób otwarty pełnienie przez drogę także innych niż komunikacyjne funkcji, trafnie organ uwzględnił charakter otoczenia w okolicy drogi zauważając, że wzdłuż drogi nie występuje np. chodnik, służący do komunikacji pieszych, a także, że jakkolwiek występuje przy niej przystanek autobusowy to nie ma przy nim utworzonych zatok autobusowych, a sama droga nie jest oświetlona. Zasadne jest także spostrzeżenie, że sam fakt, że zjazd a także odcinek drogi krajowej położony jest w granicach administracyjnych miasta S. nie przesądza o zakwalifikowaniu drogi krajowej nr [...] na tym odcinku jako ulicy. Ta kwalifikacja zależy bowiem – zgodnie z § 4 ust. 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych – od spełniania przez drogę także innych niż komunikacyjna funkcji. Ponadto, oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tej części miasta, w której położona jest działka nr [...] symbolem [...] tj. teren przeznaczony pod zabudowę usługową (produkcja, składy i magazyny) wskazuje, że obszar, w której działka jest położona stanowi teren zasadniczo usługowy, przemysłowy, a zatem taki w którym odcinek drogi krajowej pełni funkcję przede wszystkim komunikacyjną, nie zaś inne funkcje.

Wniosek taki wynika też ze złożonego przez Skarżących pisma Urzędu Miejskiego w S. z [...] października 2023 r., znak: [...] (k. 23 akt post. adm.), w którym podano, że "[...] stanowi adres nieruchomości zabudowanej (...), a numer [...] został nadany jako numer porządkowy przy numerowaniu nieruchomości. Klasyfikacją dróg zajmuje się zarządca nieruchomości, a ul. [...] stanowi drogę publiczną – drogę krajową nr [...] oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] miasta S., znajdująca się w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej S., gdzie właścicielem jest Skarb Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad".

W świetle zgromadzonych materiałów, a także tego, że to organ jest zarządcą drogi, a zatem jemu przysługuje ocena, jaki charakter ma droga zasadnym jest stwierdzenie zawarte w decyzji z [...] grudnia 2023 r., zgodnie z którym główną funkcją jaką pełni droga jest funkcja komunikacyjna (tranzytowa).

Po trzecie, za niezasadne, a zarazem wkraczające w rolę zarządcy drogi należy uznać te rozważania zawarte w skardze, w których Skarżący, wbrew odmiennej ocenie zarządcy drogi – organu starają się wykazać inne aniżeli komunikacyjne funkcje drogi, co obejmuje wskazanie przez nich funkcji w istocie pochodnych od funkcji komunikacyjnej drogi (dojazd do okolicznych posesji a także konserwacja, naprawa i utrzymanie obiektów budowlanych i urządzeń usytuowanych w jej otoczeniu) a także funkcji rekreacyjnej ze wskazaniem, że droga służy też do poruszania się rowerów i hulajnóg elektrycznych. Podkreślenia wymaga, że to nie Skarżący są gospodarzem drogi i jej otoczenia i nie ich rzeczą jest stanowcze przesądzanie charakteru otoczenia, szczególnie, że zawarte w skardze rozważania stanowią wyraz przewidywania na przyszłość czy też odgadywania rozwoju otoczenia drogi (planowane w załączniku nr 4 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r. wykonanie oświetlenia w ramach zadań własnych w ciągu dróg oznaczonych symbolami [...], planowane w ogłoszeniu o zamówienie publiczne wykonanie chodnika wzdłuż drogi) nie zaś oceny aktualnego, istniejącego otoczenia drogi i jej funkcji.

Jak wskazano w skardze "Skarżący zastępując Organ w zakresie wskazania jakiego rodzaju inne funkcje może pełnić droga krajowa nr [...] w obszarze przedmiotowego zjazdu, wskazują na następujące funkcje związaną z jej otoczeniem, w szczególności (i) funkcję społeczno-gospodarczą związaną z lokalnym dojazdem do domów mieszkalnych, (zakładów przemysłowych, usługowych i składowisk, (ii) funkcję rekreacyjną i związaną z poruszaniem się rowerów i hulajnóg elektrycznych, (iii) utrzymaniową, związaną z konserwacją, naprawą i utrzymaniem obiektów budowlanych i urządzeń usytuowanych w jej otoczeniu.". Prezentując takie stanowisko Skarżący zapominają że funkcja dojazdowa do domów, zakładów usługowych oraz składowisk – jakkolwiek spójna z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową (produkcja, składy i magazyny) a także funkcja utrzymaniowa nie stanowią innych funkcji drogi lecz są pochodnymi jej funkcji komunikacyjnej. Jest to widoczne szczególnie jeśli chodzi o funkcje utrzymaniowe, które należą na podstawie obowiązujących przepisów do obowiązków zarządcy drogi wynikających z art. 20 pkt 10-20 ustawy o drogach publicznych.

Po czwarte, nie mają racji Skarżący w tej części prezentowanej argumentacji, w której wskazują, że podstawą kwalifikacji drogi nie jako drogi zamiejskiej, lecz ulicy jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]", która stanowiąc źródło prawa – akt prawa miejscowego przesądza, że odcinek drogi, przy którym jest usytuowany sporny zjazd stanowi ulicę, o której stanowi § 4 pkt 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, co wyłącza zastosowanie jego § 55 ust. 3 pkt 1.

Wbrew stanowisku Skarżących, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem planistycznym, wyrażającym planowane i dopuszczalne przeznaczenie terenu, nie stanowi zaś dokumentu, z którego w sposób wiążący wynika kwalifikacja określonych dróg. Wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. poszczególnych jego obszarów poprzez określenie ich nazwami ulic, które wyznaczają te obszary ("kwartał ulic [...]") nie oznacza, że w ten sposób nastąpiła kwalifikacja danej drogi jako ulicy. Powtórzenia ponownie wymaga, że o kwalifikacji danej drogi decyduje jej zarządca, nie zaś organ samorządu terytorialnego, pośrednio, w ramach opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także to nie nazwa użyta w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]" determinuje kwalifikację drogi jako ulicy, lecz jej charakterystyka wynikająca z § 4 ust. 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Nie stanowi także argumentu przemawiającego za tym, że odcinek drogi krajowej, przy którym usytuowany jest sporny zjazd stanowi ulicę definicja ulicy zamieszczona w uchylonym art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w którym pojęcie "ulica" zdefiniowane było jako "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Skarżący wskazują, że jakkolwiek przepis ten został uchylony to obowiązywał w dacie pisma organu z [...] sierpnia 2017 r., w którym organ uzgodnił ze Skarżącymi projekt zagospodarowania terenu dla projektowanego budynku usługowo – handlowego na działce [...] ze wskazaniem, że "Tymczasowe podłączenie komunikacyjne przedmiotowej inwestycji, przewidzieć należy istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] w km [...] str. lewa do czasu wybudowania przez Miasto S. drogi [...], ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. - kwartał ulic [...] (Uchała Nr [...] Rady miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r." (argumentacja ze str. 19 skargi, jej pkt 20). Podkreślenia wymaga, że organ obowiązany jest zastosować przepisy obowiązujące w momencie rozstrzygania o wniosku Skarżących, zaś obowiązujące wcześniej przepisy nie kreują roszczenia Skarżących o takie uregulowanie parametrów technicznych zjazdu, jakie czyni zadość ich oczekiwaniom. Stan ten nie skutkuje bowiem uznaniem – jak wskazują Skarżący na str. 20 skargi w jej pkt 20 – że skoro "zjazd ten powstał przed zmianą przepisów technicznych w 2022 r., a więc Skarżący nie powinni ponosić negatywnych skutków w myśl paremii lex retro non agit. Prawo musi być przewidywalne i budzić zaufanie obywatela do władzy publicznej.". Uzgodnienie przez Skarżących z organem w 2017 r. projektu zagospodarowania terenu dla projektowanego budynku usługowo – handlowego na działce [...] z postawieniem przez organ zastrzeżenia, że tymczasowe podłączenie komunikacyjne inwestycji należy przewidzieć dotychczasowym zjazdem nie kreuje przyrzeczenia organu, że obowiązujące w tamtej dacie przepisy definiujące pojęcie ulicy będą miały zastosowanie w przyszłości do innych sytuacji, w szczególności do wniosku z 17 lica 2023 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu. niezależnie od tego, że że brzmienie tych przepisów także nie przesądza o racji Skarżących.

Sąd nie podzielił zatem stawianego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 40 ust 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 55 ust. 3 pkt 1 i § 4 pkt 3 i pkt 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w zw. z art. 81a § 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, że planowany do przebudowy zjazd prowadzi z drogi zamiejskiej i zgodnie ze spełnieniem dodatkowych przesłanek § 55 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wymaga obsługi ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym zjazd ten jest usytuowany, w sytuacji w której zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]", stanowiącą źródło prawa Rzeczypospolitej Polskiej (akt praw miejscowego), stanowi ulicę o której stanowi § 4 pkt 24 ww. rozporządzenia, co wyłącza zastosowanie jego § 55 ust. 3 pkt 1.

Zarzut ten i wspierająca go argumentacja, przypisujący – błędnie – uchwale w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znaczenie aktu, który kreuje kwalifikację danej drogi jako ulicy albo drogi zamiejskiej pomija, że akt prawa miejscowego jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie reguluje jednak kwalifikacji danej drogi publicznej jako drogi zamiejskiej albo ulicy. Użyte kilkukrotnie w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S. – kwartał ulic [...]" określenie nazwy drogi jako "ulica [...]" służy nie dokonaniu jej określonej, zgodnej z intencją Skarżących kwalifikacji jako ulicy w rozumieniu § 4 pkt 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, lecz określeniu lokalizacji, której dotyczą określonej jej postanowienia.

6. Sąd uznał, że organ dokonał także prawidłowej oceny natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej, przy której usytuowany jest sporny zjazd. I tak, organ prawidłowo posłużył się dokumentem stanowiącym Generalny Pomiar Ruchu przeprowadzony w latach 2020-2021 (dokument dostępny w wersji elektronicznej pod adresem: https://www.gov.pl/web/gddkia/generalny-pomiar-ruchu-20202021), stwierdzając na jego podstawie, że na spornym zjeździe miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi 1 173 poj./godz.

Natomiast, Skarżący nie zgadzają się z tym ustaleniem wskazując, że ich zdaniem, miarodajne natężenie ruchu pojazdów na wysokości zjazdu wynosi około 524 poj./godz.

W zakresie tak spolaryzowanych stanowisk między organem a Skarżącymi dostrzeżenia wymaga, że organ wyjaśnił, że zjazd znajduje się na odcinku drogi krajowej nr [...] w km [...], na którym występuje wysokie natężenie ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w latach 2020-2021 wynosiło [...] poj./dobę (GPR z 2020/2021 r. dostępny pod adresem: https://www.gov.pl/web/gddkia/generalny-pomiar-ruchu-20202021). Dokument ten wskazuje wartość dobowego ruchu na wskazanym wyżej odcinku na [...] pojazdów.

Organ wyjaśnił także (str. 11 zaskarżonej decyzji), czego Skarżący nie podważają, że dokonał obliczenia wartości ruchu dobowego, przyjmując do obliczeń zgodnie z wytycznymi zawartymi w Zarządzeniu nr 39 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 listopada 2007 r. w sprawie sposobu obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych 9% korektę, gdyż jest to ruch o charakterze gospodarczym, wyliczając, że w rozpatrywanym przypadku otrzymana wartość to ok. 1 173 poj./godz. na godzinę ([...] x 9%).

W ocenie Sądu posłużenie się przez organ dokumentem stanowiącym Generalny Pomiar Ruchu przeprowadzony w latach 2020-2021, mimo stawianych przez Skarżących wobec tego dokumentu zarzutów jest miarodajne i prowadzi do prawidłowych wniosków. Podkreślenia bowiem wymaga, że generalny pomiar ruchu stanowi opracowanie wykonywane zgodnie z określonymi, rygorystycznymi założeniami metodologicznymi, według założonych standardów, gwarantujące staranność i miarodajności pomiaru oraz jego statystyczną reprezentatywność, w tym porównywalność uzyskanych wyników na szczeblu międzynarodowym (str. 7 Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w latach 2020-2021, pkt 2.2). Na str. 9 tego dokumentu wyeksponowano założenia metodologiczne, którym przyświeca cel, jakim jest uzyskanie podstawowych parametrów i charakterystyk ruchu dla wszystkich odcinków sieci dróg krajowych przy zachowaniu porównywalności wyników z poprzednimi pomiarami. Podstawowym kryterium podziału sieci na odcinki pomiarowe jest jednorodność ilościowa ruchu na danym odcinku drogi, przy czym przyjmuje się że kryterium to jest zachowane, jeżeli zmiany spowodowane dopływem lub odpływem ruchu między początkiem i końcem odcinka pomiarowego są mniejsze niż 1 000 pojazdów na dobę.

Generalny Pomiar Ruchu przeprowadzony w latach 2020-2021 stanowi podstawę do celów projektowych w zakresie planowania i budowy dróg, nie jest jedynie niezobowiązującym opracowaniem o informacyjnym jedynie celu. Pomiar ten dokonywany jest w wykonaniu nałożonego na organ obowiązku na mocy obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z treścią art. 20 pkt 15 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego. Natomiast § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych przewiduje, że decyzje o rozwiązaniach w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania drogi podejmuje się w szczególności na podstawie danych o ruchu drogowym. W myśl zaś § 114 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, w ramach procesu użytkowania drogi zarządca prowadzi co najmniej pomiary i analizy ruchu drogowego, określając w szczególności SDRR i miarodajne natężenie ruchu do celów projektowych. Dodatkowo, Polska jest zobowiązana do przekazania wyników pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2020 r. na sieci dróg międzynarodowych E do Sekretariatu Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych (EKG – ONZ) - zalecane jest przekazanie danych do 1 listopada 2021 r. (vide: str. 9 tego dokumentu).

Dokument stanowiący Generalny Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w latach 2020-2021 stanowi zatem miarodajny dokument służący wspomaganiu decyzji dotyczących rozwiązań w zakresie projektowania, budowy przebudowy lub użytkowania dróg, nie sposób mu zatem odbierać waloru źródła informacji istotnych dla wydania decyzji w sprawie.

Skarżący wobec danych wynikających Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w latach 2020-2021 stawiają szereg zarzutów wskazujących na niemiarodajność wniosków z niego płynących dla celu ustalenia natężenia ruchu na drodze, przy które usytuowany jest sporny zjazd i wskazują, że ich zdaniem natężenie ruchu jest znacząco mniejsze i wynosi 524 pojazdy na godzinę. Podstawą tego wniosku jest przedstawiony przez Skarżących, konkurencyjny pomiar przeprowadzony na zlecenie [...] (dokument "Pomiar ruchu, przeprowadzony w dniu 26 września 2023 roku" - k. 41-50 akt adm.).

Zastrzeżenia Skarżących, zgodnie z którymi wynikający z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w latach 2020-2021 pomiar natężenia ruchu dotyczy krzyżujących się odcinków dróg krajowych nr 53 i 58, a więc nie tylko natężenia ruchu dla odcinka DK nr [...] na granicy którego znajduje się zjazd do nieruchomości Skarżących zaś na długości 1,5 km (punkt pomiaru – miejsce zjazdu) znajdują się liczne skrzyżowania i zjazdy z DK [...], które prowadzą do centrów handlowych, supermarketów, stacji paliw, osiedli mieszkaniowych i innych miejscowości nie uwzględniają, że wykonywany przez organ Generalny Pomiar Ruchu przeprowadzony w latach 2020-2021 wykonany został z zachowaniem jego metodologii wynikającej z wzorców i standardów rekomendowanych przez Ministra właściwego ds. transportu, które mają zapewniać ich reprezentatywność oraz aktualność i służyć jako jeden z parametrów wykorzystywanych przy planowaniu, projektowaniu i zarządzanie infrastrukturą drogową. Pomiar dokonany został na odcinku drogi krajowej nr [...] obejmującym odcinek [...], to jest ten, który obejmuje miejsce ulokowania spornego zjazdu. Wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo ustalony został odcinek pomiarowy, skoro w odcinku tym zawiera się kilometraż wnioskowanego do przebudowy zjazdu. Formułowane zastrzeżenia, co do innego – mniejszego natężenia ruchu na innych pobliskich odcinkach nie uwzględniają, że Generalny Pomiar Ruchu przeprowadzony w latach 2020-2021 przeprowadza się na poszczególnych, reprezentatywnych odcinkach, bez konieczności przeprowadzania odrębnego pomiaru dokładnie w danym punkcie, co służy zilustrowaniu natężenia ruchu w bezpośrednim otoczeniu. Stąd prezentowana w skardze argumentacja nakierowana na podważenie wartości tego dokumentu, w tym z powołaniem się na pomiary dotyczące innych, odległych województw (wskazywane na str. 25 skargi, jej pkt 27, str. 22 pkt 25 informacje, że odcinek pomiarowy na DK nr [...] na odcinku [...] wynosi nawet ponad 42 km) nie umniejszają przydatności Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w latach 2020-2021 do oceny natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej, przy którym ulokowany jest sporny zjazd.

Natomiast, zdaniem Skarżących opracowane na zlecenie pana M. N. badanie pomiaru ruchu przeprowadzone przez zaangażowaną do tego firmę bardziej prawidłowo oddaje wartość natężenia ruchu na odcinku drogi, przy którym jest usytuowany sporny zjazd. Rację ma jednak organ wskazując, że dokument "Pomiar ruchu przeprowadzony w dniu 26 września 2023 r." (k. 41-50 akt post. adm.), złożony przez Skarżących w celu wykazania, że dane powołane przez organ tj. Generalny Pomiar Ruchu wykonany w latach 2020/2021 r., są nieprawidłowe opracowany został niezgodnie z wymaganiami metodologicznymi dotyczącymi pomiaru ruchu wynikającymi z Wytycznych GPR 2020 Części 1. Metody przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r. Wytyczne te wymagają, by dla punktu pomiarowego o typie HV, jakim jest sporny odcinek drogi, wykonane zostały w ciągu całorocznym 5 pomiarów 16-godzinnych i 4 pomiary 24-godzinne, które tworzą 9 okresów "dziennych" oraz 4 okresy "nocne". Tymczasem przedstawiony przez Skarżących "Pomiar ruchu przeprowadzony w dniu 26 września 2023 r." został przeprowadzony jedynie w ciągu 24 godzin w dniu 26 września 2023 r., a zatem nie spełnia przedstawionego wyżej standardu metodologii badania, obejmującego co najmniej dziewięć dziennych okresów pomiarowych oraz cztery okresy nocne.

Nie sposób przy tym podzielić stanowiska Skarżących, które "na obronę" przedstawionego przez nich pomiaru podaje argument, że pomiar ten wykonany został przez profesjonalny podmiot, zgodnie z wymaganiami organu. Zdaniem Skarżących dwudziestoczterogodzinny pomiar dopuszczony został przez wspomniane wyżej Wytyczne GPR 2020 Część 1. Metoda przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r., w których na str. 16 wskazano: "W roku 2021 planowane jest także przeprowadzenie pomiarów uzupełniających, na wybranych odcinkach dróg oddanych po 31 lipca 2020 r., które mogą mieć duże znaczenie dla rozkładów ruchu na całej sieci drogowej. GDDKiA DSS podejmie decyzję o przeprowadzeniu tego pomiaru wraz z ustaleniem ostatecznego wykazu tego typu odcinków pomiarowych do 29 stycznia 2021 r. Będą to 1-dniowe pomiary 24-godzinne i zostaną przeprowadzone w kwietniu lub maju 2021 r. (...) W przypadku pomiarów 24-godzinnych nie jest dopuszczalne rozdzielanie okresu "dziennego" od "nocnego". Pomiar w okresie "nocnym" należy rozpocząć w tym samym dniu co pomiar w okresie "dziennym"". Z cytowanego przez Skarżących (str. 23 skargi) brzmienia Wytycznych GPR 2020 Część 1. Metoda przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r., w części dopuszczającej dwudziestoczterogodzinny pomiar natężenia ruchu wprost jednak wynika, że został on przewidziany jako pomiar uzupełniający, na wybranych odcinkach dróg, w wybranych miesiącach, a nie jako właściwy, miarodajny do dokonywania oceny co do rozwiązań technicznych na drogach. Lektura dokumentu stanowiącego Wytyczne GPR 2020 Część 1. Metoda przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020 r. (dokument dostępny w wersji elektronicznej na stronie urzędowej organu, a dodatkowo jego wydruk załączony do skargi), na jego str. 16 wskazuje, że bezpośrednie pomiary ruchu będą wykonywane w ciągu 2020 r.; w roku 2021 planowane jest także przeprowadzenie pomiarów uzupełniających na wybranych odcinkach dróg oddanych po 31 lipca 2020 r., które mogą mieć znaczenie dla rozkładu w ruchu na danej sieci drogowej. Dodatkowo, w dokumencie tym wskazano, że ów dodatkowy pomiar ruchu wykonuje się dwukrotnie w ciągu 2020 r., we wskazanym tam harmonogramie, co oznacza że dopełnia on jedynie właściwy pomiar, wyrażony w Generalnym Pomiarze Ruchu wykonanym w latach 2020/2021 r. i ma charakter incydentalny, związany z dokonanym w 2020 r. pomiarem generalnym. Nie stanowi natomiast ogólnej, samodzielnej wytycznej metodologicznej dla dokonywania pomiarów.

W opisanych okolicznościach, w ocenie Sądu brak jest podstaw do odmawiania Generalnemu Pomiarowi Ruchu przeprowadzonemu w latach 2020-2021 wartości dla celu dokonywania stwierdzeń w przedmiocie natężenia ruchu na drodze, przy której usytuowany jest sporny zjazd. Dokument ten został opracowany zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi takich pomiarów, w celu projektowania dróg oraz ich infrastruktury.

Skoro zatem droga krajowa, przy której usytuowany jest sporny zjazd ma charakter drogi zamiejskiej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów przekracza 800 pojazdów na godzinę, zastosowanie znajduje § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zgodnie z § 55 ust. 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia, na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany.

Sąd nie podzielił zatem zarzutów wskazujących na niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażające się w uznaniu przez organ, że odcinek drogi krajowej, przy którym jest ulokowany sporny zjazd nie jest ulicą, lecz drogą zamiejską a także, że natężenie ruchu na odcinku umieszczenia tego zjazdu przekracza 800 pojazdów na godzinę.

7. Wbrew stanowisku Skarżących, wyrażenie odmiennej, uprawnionej i uzasadnionej treścią zebranego materiału dowodowego oceny tego materiału nie stanowi o naruszeniu art. 79a k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., co – zdaniem Skarżących – ma wyrażać się wydaniem obydwu decyzji administracyjnych "niezgodnie z żądaniem Skarżących wskazanym we wniosku z dnia 17 lipca 2023 r. (uzupełnionym pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. i doprecyzowanym w dniu 1 września 2023 r.) oraz podtrzymanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 października 2023 r. (uzupełnionym w dniu 8 listopada 2023 r.), w sytuacji której żądanie Skarżących zostało w sposób czytelny i jednoznaczny określone jako przebudowa istniejącego zjazdu z pełnymi relacjami skrętnymi". Określenie parametrów technicznych dla przebudowy zjazdu, wyrażających się prawoskrętną jedynie obsługą ruchu na zjeździe, uzasadnionych bezpieczeństwem w ruchu drogowym, argumentami co do charakteru odcinka drogi krajowej jako drogi zamiejskiej a nie ulicy, jak chcieliby Skarżący, a także natężeniem ruchu na tej drodze, nie stanowi o rozstrzygnięciu wniosku niezgodnie z żądaniem. Stawiany w skardze zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. pomija, że rzeczą organu jest rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na rozbudowę zjazdu z uwzględnieniem warunków tego zjazdu, uwarunkowań drogowych panujących w otoczeniu, bezpieczeństwa w ruchu, nie zaś jedynie rozstrzygnięcie w sposób po myśli Skarżących. Lektura stanowiska Skarżących wskazuje, że w ich ocenie jedynie rozstrzygnięcie w pełni czyniące zadość ich oczekiwaniom, w tym zezwolenie na obsługę ruchu prawoskrętnego, jak i przewidującego skręt w lewo stanowiłoby prawidłowe działanie organu. Tymczasem, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze na jej stronach 3, 11 i 29, z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wprost wynika, że w zezwoleniu na przebudowę zjazdu określa się jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie o obowiązku: przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, a dodatkowo uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu – o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany jest wymagany. Rzeczą zarządcy drogi nie jest zatem bezwarunkowe i bezrefleksyjne uwzględnienie wniosku tak jak został on wyartykułowany przez zainteresowanego, lecz także określenie w decyzji dotyczącej zezwolenia na przebudowę zjazdu parametrów technicznych tego zjazdu a także pouczenie o obowiązkach ciążących w związku z przebudową.

W świetle powyższego przepisu, za niezrozumiałe, a wręcz wyrażające perspektywę życzeniową należy zatem uznać stanowisko Skarżących prezentujące zapatrywanie o wydaniu obydwu decyzji administracyjnych niezgodnie z ich żądaniem. Podkreślenia w tym miejscu wymaga – na co słusznie, z powołaniem na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2668/19 zwrócił uwagę organ na wstępie zaskarżonej decyzji (str. 5 decyzji) – że charakter stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, a granice tego uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Wbrew stawianym w skardze zastrzeżeniom (jej str. 6, 10, 26-27), że organ w ramach ponownego rozstrzygnięcia sprawy nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów art. 79a k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. dotyczącego wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z żądaniem Skarżących, organ w końcowej części decyzji podał, że zarządca drogi działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym; w sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Powtórzenia wymaga, że organ wyjaśnił także na wstępie zaskarżonej decyzji, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego a granice tego uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Przypomnienia wreszcie wymaga, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zaś obowiązkiem organu działającego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy jest ponowna analiza okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając jako organ odwoławczy, z obowiązku tego się wywiązał. Wbrew zapatrywaniu Skarżących (str. 11 skargi), że organ po ponownym rozstrzygnięciu nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a. dotyczących dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności braku wyczerpującego zebrania i dogłębnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym wytworzonego przez organ, pominięcia i braku właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego przedstawionego przez Skarżących oraz bezkrytyczne przyjęcie ustaleń na podstawie dokumentów, które nie pozwalały na ustalenie dokładnego stanu faktycznego, lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ w ramach ponownej analizy sprawy poddał refleksji wszystkie dowody, zebrane przez siebie jak i te złożone przez Skarżących. Organ dał także wyraz na str. 16 decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, że dokonał rozważenia słusznego interesu strony w zestawieniu z interesem publicznym, dokonał też wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania. Organ także wyeksponował, że wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych decyzja ma charakter decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego (str. 5 decyzji z [...] grudnia 2023 r.).

8. Sąd nie podzielił stawianego w skardze zarzutu naruszenia art. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w szczególności bez całościowego zebrania materiału dowodowego i przy niedostatecznej ocenie materiału dowodowego oraz wbrew utrwalonej praktyce organu, a w konsekwencji niedokładnego ustalenia stanu faktycznego i bezkrytyczne przyjęcie, że droga w miejscu istniejącego zjazdu do działki nr [...] w obr. S. stanowi drogą zamiejską, a nie ulicę, a także, że natężenie ruchu w miejscu usytuowania przedmiotowego zjazdu wynosi co najmniej 1173 poj./godz., a nie ok. 524 poj./godz.

Z prawidłowo dokonanych ustaleń organu, stanowiących podstawę faktyczną wydania zaskarżonej decyzji wynika, że zjazd z działek zajmowanych przez Skarżących następuje na drogę krajową o relatywnie wysokim natężeniu ruchu, dla której względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym uzasadniają zastosowanie ograniczenia skrętu. Takie ograniczenie znajduje zastosowanie w brzmieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, regulacji § 55 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, a wreszcie – w przywoływanych na str. 9-10 zaskarżonej decyzji "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach".

W zaskarżonych decyzjach wyjaśnione zostały okoliczności faktyczne, które determinowały wniosek o tym, że zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] w km [...] strona lewa na działkę nr [...] obręb S. do skomunikowania działek nr [...], nr [...] i nr [...] wymaga zastrzeżenia, że zjazd obsługiwać będzie wyłącznie jeden kierunek ruchu, tj. zjazd z drogi krajowej od kierunku S. i wjazd na drogę krajową w kierunku S. (zakaz skrętu w lewo) oraz stanowiącej konsekwencję jedynie prawoskrętnego zjazdu określonej organizacji ruchu oraz oznakowania poziomego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej decyzji organu szczegółowo i starannie prezentuje powody, dla których organ zezwalając na przebudowę zjazdu postawił zastrzeżenia, że zjazd ten będzie obsługiwany wyłącznie w jednym (prawym) kierunku ruchu, bez możliwości skrętu w lewo.

Nie znalazły zatem potwierdzenia te zarzuty, które są nakierowane na wykazanie, że organ w sposób nieprawidłowy rozpoznał sprawę, nie przenalizował całokształtu materiału dowodowego i uchybił przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 76 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie odniósł się do treści przepisów prawa obowiązujących na obszarze lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Organ na str. 8 decyzji z [...] grudnia 2023 r. odniósł się do osadzonego w brzmieniu Uchwały [...] Rady Miejskiej w S. z 29 marca 2011 r. zarzutu wskazującego, że odcinek drogi przy którym ulokowany jest sporny zjazd stanowi ulicę a nie drogę zamiejską, wskazując na definicję ulicy zawartą w § 4 ust. 24 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Jeśli chodzi o stawiane w skardze zarzuty, jakoby organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcia wbrew swojej utrwalonej praktyce, to dostrzeżenia wymaga, że Skarżący takiej utrwalonej praktyki nie wskazują, natomiast charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych powoduje, że każdorazowo decyzja uwzględnia konkretne, właściwe dla ulokowania danego zjazdu uwarunkowania a także natężenie ruchu panujące w danym miejscu. Na podstawie tych przepisów organ określa bowiem parametry techniczne dla danego zjazdu.

9. Niezasadny jest także zarzut dotyczący niezasygnalizowania przez organ w piśmie z 10 sierpnia 2023 r. stanowiącym zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, że nie zostały spełnione przesłanki zależne od Skarżących, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z ich żądaniem w zakresie kierunku skrętu jedynie w prawą stronę, to jest poprzestanie przez organ jedynie na wskazaniu, że nie jest możliwe wykonanie całej powierzchni istniejącego zjazdu z kostki brukowej pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Organ umożliwił bowiem Skarżącym przedstawienie w postępowaniu argumentów oraz dokumentów na okoliczność prezentowanego stanowiska co do zasadności wprowadzenia również skrętu w prawo z przebudowywanego zjazdu. Skarżący przedstawili w szczególności opracowany na zlecenie [...] "POMIAR RUCHU przeprowadzony w dniu 26 września 2023 r." a także pismo Urzędu Miejskiego w S. z 30 października 2023 r. stanowiące informacje na temat położenia działki, na której ulokowany jest sporny zjazd a także tego, że ul. [...] stanowi drogę publiczną – drogę krajową nr [...] oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] miasta S., znajdującą się w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej S., gdzie właścicielem jest Skarb Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

10. W ocenie Sądu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości organu na korzyść Skarżących, w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości co do stanu faktycznego dotyczącego określenia innych funkcji drogi krajowej nr [...] klasy G, w szczególności związanej z jej otoczeniem.

Skarżący przypisują bowiem organowi wątpliwości, których ten w zaskarżonej decyzji oraz w toku postępowania nie artykułował. Nie stanowi przejawu takich wątpliwości zatytułowanie zamówienia publicznego w ogłoszeniu o tym zamówieniu publikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, gdzie wskazano że przedmiotem zamówienia jest "Budowa chodnika w województwie [...] w ciągu DK [...] w miejscowości S. ul. [...]". Takie ogłoszenie stanowi bowiem informację dla podmiotów krajowych oraz innych odbiorców ogłoszenia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej o wszczętym postępowaniu o zamówienie publiczne, natomiast żadną miarą nie stanowi ono ani kwalifikacji danej drogi jaką ulicy, ani tym bardziej nie wskazuje na wątpliwości co do jej kwalifikacji. Celem ogłoszenia o zamówieniu publicznym jest bowiem poinformowanie potencjalnych uczestników postępowania o wszczętym postępowaniu i jego ogólnej charakterystyce (szczegółowy opis przedmiotu zamówienia znajduje wyraz w dokumencie stanowiącym specyfikację istotnych warunków zamówienia) w taki sposób, by było możliwe podjęcie decyzji o udziale w postępowaniu i złożeniu w nim oferty, nie zaś taka czy inna klasyfikacja drogi.

Wbrew stanowisku Skarżących nie stanowi wyrazu takich wątpliwości również stwierdzenie organu zamieszczone na str. 9 decyzji, że z załączonego do sprawy pisma z Urzędu Miejskiego w S. z dnia 30 października 2023 r. "nie wynika jednoznacznie, iż ul. [...] stanowi ulicę w rozumieniu definicji § 4 ust. 24 rozporządzenia technicznego".

Stawiane w skardze twierdzenie o wątpliwościach organu co do kwalifikacji drogi stanowi zatem wyraz swobodnej i nieznajdującej oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji Skarżących.

11. Przechodząc następnie do oceny materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji wyeksponowania wymaga, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tymi przepisami, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ponadto zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5 tj. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu – o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany jest wymagany.

Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, a do jego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Zgodnie z art. 20 pkt 20 powołanej ustawy, do zarządcy drogi należy m.in. zarządzanie bezpieczeństwem dróg, o których mowa w rozdziale 2b. Natomiast art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu".

Rzeczą organu było zatem, w oparciu o brzmienie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych m.in. określenie parametrów przebudowywanego zjazdu.

Podstawową determinantę w tym zakresie stanowi bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co organ podkreślił w zaskarżonej decyzji na jej str. 14.

Lektura zaskarżonej decyzji organu wskazuje, że organ podejmując decyzję w przedmiocie określenia parametrów technicznych zjazdu, w tym ograniczeniu relacji skrętnych na omawianym zjeździe wyłącznie do jednego kierunku (prawoskręty), bez możliwości skrętu w lewo uwzględnił w pierwszym rzędzie brzmienie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych następnie zaś zbadał wystąpienie przesłanek określonych w § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia (ulokowanie zjazdu przy drodze zamiejskiej oraz miarodajne natężenie ruchu przekraczające 800 pojazdów na godzinę) trafnie stwierdzając, że przepis ten ma zastosowanie.

Wreszcie, organ prawidłowo uznał, że stanowisko w przedmiocie celowości ograniczenia relacji skrętnych na omawianym zjeździe wyłącznie do jednego kierunku (prawoskręty), bez możliwości skrętu w lewo potwierdza zapis zawarty w "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Wzorcach i standardach rekomendowanych przez Ministra właściwego ds. transportu (WR- D-33)" (str. 25). Zgodnie z zawartym tam postanowieniem, na dwukierunkowej drodze zamiejskiej o jednej jezdni głównej zjazd, wyjazd lub wjazd zwykły lokalizuje się z zachowaniem dopuszczalnych relacji kierunkowych określonych w tabeli, tj. w przedmiotowej sprawie skręt z jezdni na połączenie jedynie w prawo. Ponadto zaleca się stosowanie tych warunków również do lokalizacji zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego na dwukierunkowej ulicy o jednej jezdni głównej.

Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek wspomniane "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" obowiązujące od 15 grudnia 2022 r. nie stanowią źródła prawa, to – zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy o drogach publicznych – stanowią jeden ze zbiorów zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i są stosowane dobrowolnie.

Do Wytycznych tych odnosi się także rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych – w myśl jego § 3, jeżeli w przepisach rozporządzenia nie określono warunku lub określono go w sposób ogólny, drogę projektuje się, buduje, przebudowuje lub użytkuje zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zawartej w szczególności:

1) we wzorcach i standardach rekomendowanych przez ministra właściwego do spraw transportu na podstawie przepisów o drogach publicznych;

2) w Polskich Normach.

Zasadnie zatem i prawidłowo uznał organ, że także wspomniane Wytyczne stanowią argument przemawiający za ograniczeniem relacji skrętnych na przebudowywanym zjeździe wyłącznie do jednego kierunku (prawoskręty), bez możliwości skrętu w lewo.

Zezwolenie na przebudowę przedmiotowego zjazdu, z zastrzeżeniem warunków wymienionych w pkt 1, pkt 12 i pkt 13 wypełnia zatem przesłanki wymienione w ustawie o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, a dodatkowo znajduje potwierdzenie w brzmieniu "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach".

12. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w zw. z art. 81a § 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny, tj. żądanie przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej klasy G, odpowiada hipotezie ww. normy prawnej, która odnosi się wyłącznie do zakazu projektowania zjazdu zwykłego, a więc de facto lokalizacji nowego zjazdu, a nie jego przebudowy (o co wnosili Skarżący), wyłącznie z klasy drogi A, S lub GP, łącznic i jezdni zbierająco-rozprowadzającą oraz miejscach niebezpiecznych.

W myśl § 55 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zjazdu zwykłego nie projektuje się z:

1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach;

2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach.

W myśl zaś § 55 ust. 2 rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze weszła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Wbrew zaopatrywaniu Skarżących, przepis § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w części, w jakiej przewiduje że zjazdu, wyjazdu, lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu, w takim samym stopniu wymaga dostrzeżenia i uwzględnienia bezpieczeństwa w ruchu w odniesieniu do zaprojektowania zjazdu jak i jego przebudowy. Wspomniane bezpieczeństwo, jak wskazano wcześniej, stanowi podstawowy paradygmat działania organu w zakresie określenia parametrów technicznych zarówno projektowanego jak i poddawanego przebudowie zjazdu.

Organ prawidłowo wyjaśnił, że odniósł się też brzmienia § 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, w związku z postawieniem w tej mierze zarzutu.

Dostrzeżenia wymaga, że jakkolwiek przepis § 56 ust. 1 odnosi się jedynie do projektowania wjazdów i wyjazdów na drodze klasy A lub S oraz na drodze innej klasy, nie ma zatem zastosowania w sprawie, to brzmienie § 56 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że parametry geometryczne zjazdu, wyjazdu lub wjazdu powinny umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego oraz uwzględniać uwarunkowania wynikające z ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych lub urządzeń transportu osobistego. Parametry geometryczne dwukierunkowego zjazdu powinny dodatkowo umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego z zachowaniem bezpiecznej odległości między wymijającymi się pojazdami. Wskazane w § 56 ust. 2 rozporządzenia wytyczne co do parametrów geometrycznych zjazdu mają charakter uniwersalny i prawidłowo zostały przez organ uwzględnione.

13. Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarżący eksponując przypisanie niewłaściwej wagi ich interesowi i wskazując na jego naruszenie zdają się nie dostrzegać, że w rozpoznawanej sprawie wymagały wyważenia słuszny interes strony oraz interes publiczny, przy czym interes publiczny wyraża się bezpieczeństwem w ruchu drogowym, dotyczącym nie tylko Skarżących i ich wygody w poruszaniu się po drodze publicznej, lecz przede wszystkim również innych uczestników ruchu drogowego. Także nie zasługuje na zrozumienie i akceptację ta argumentacja Skarżących, która zmierza do wykazania, że wynikające z zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej ograniczenie relacji skrętnych na przebudowywanym zjeździe wyłącznie do jednego kierunku (prawoskręty), bez możliwości skrętu w lewo "odebrało de facto uprawnienia Skarżącym do swobodnego korzystania z ich nieruchomości i zjazdu, który po przebudowie miałyby ograniczone relacje skrętne." (str. 18 skargi). Prawo do swobodnego korzystania z własności – nieruchomości oraz zjazdu nie obejmuje dróg publicznych i nie może być pojmowane w ten sposób, że oznacza narzucenie swoich warunków innym korzystającym z dróg, bez względu na bezpieczeństwo. To bowiem Skarżący zdecydowali się na podzielenie ich działki, rozbudowę posadowionego na działkach budynku usługowo - handlowego, przyczynili się wreszcie do zwiększenia ruchu na drodze, zwiększając częstotliwość przejazdów we własnym zakładzie i planując na swoich działkach zwiększoną ilość miejsc parkingowych. W tym kontekście za niezrozumiałe trzeba też uznać stanowisko Skarżących, zgodnie z którym, skoro zjazd ten powstał przed zmianą przepisów technicznych w 2022 r., to Skarżący nie powinni ponosić negatywnych skutków w myśl paremii lex retro non agit. Wbrew stanowisku Skarżących, oparte na brzmieniu art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych określenie przez organ parametrów poddawanego przebudowie zjazdu nie jest uwarunkowane zmianą miejsca regulacji definicji ulicy, lecz wynika z szeregu opisanych w zaskarżonej decyzji okoliczności.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.