Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 876/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1,  art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2023 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 marca 2023 r. nr SKO.4103.142.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 21 marca 2023 r. nr SKO.4103.142.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5a, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania A. S. (dalej – Wnioskodawca, Skarżący), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta C. (dalej – organ I instancji) z dnia 7 lipca 2022 r. znak [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie urządzenia reklamowego z ekranami LED na działce nr 1 obręb [...] położonej w C. przy ul. [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 29 kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Następnie Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 7 lipca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Negatywne rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że w obszarze analizowanym brak jest wolnostojących obiektów reklamowych przeznaczonych do komercyjnego świadczenia usług, a także brak jest wolnostojących, podświetlanych urządzeń reklamowych typu LED, co stanowi o tym, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazano bowiem, że urządzenie to nie stanowi kontynuacji występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, jak również nie stanowi jej uzupełnienia. Stwierdzono ponadto, że wnioskowany nośnik reklamowy typu LED ostro kontrastuje z uporządkowanym, charakterem tej przestrzeni, obniżając jakość ekspozycji widokowej. Tym samym – zdaniem organu I instancji - inwestycja silnie koliduje z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, zaburzając relacje kompozycyjne - estetyczne tego terenu.

W odwołaniu z dnia 27 lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżącego zanegował decyzję organu I instancji wnosząc o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, że teren planowanej lokalizacji urządzenia reklamowego nie jest przeznaczony wyłącznie na osiedla mieszkaniowe. Otóż budynek usługowy w sąsiedztwie nie jest jedynym miejscem wykonywania działalności gospodarczej zlokalizowanym przy ul. [...]. Według pełnomocnika, w bliższej i dalszej okolicy działki Wnioskodawcy usytuowane są liczne reklamy oraz banery wskazujące na rodzaj świadczonych usług (np. reklama LED sklepu monopolowego). Z tego też względu, w opinii pełnomocnika, projektowana reklama nie naruszałaby ładu przestrzennego w miejscu jej lokalizacji. Podkreślił przy tym, że o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może przesądzać to, czy w obszarze analizowanym jest już zlokalizowana podobna reklama, a jedynie to, czy zlokalizowanie reklamy na danym terenie będzie zgodne z wymogami ładu przestrzennego.

Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 21 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zauważył, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występują wyłącznie szyldy reklamowe na budynkach, zawierające informacje o prowadzonej działalności lub logo usług zlokalizowanych na nieruchomościach. Są to jednak tablice, które pod względem powierzchni i formy odbiegają od parametrów urządzenia projektowanego. Jedyna tablica reklamowa świetlna znajduje się nad wejściem do budynku i posiada wielkość ok. 0,5 m x 0,8 m. Podkreślono natomiast, że we wspomnianym obszarze brak jest wolnostojących obiektów reklamowych, przeznaczonych do komercyjnego świadczenia usług, a także brak jest wolnostojących, podświetlanych urządzeń reklamowych typu LED o wnioskowanych przez inwestora wymiarach. Dlatego też Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W skardze z dnia 21 kwietnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawcy zarzucił decyzji Kolegium:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie niedozwolonej zwężającej wykładni terminu "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu", który zgodnie z poglądami doktryny należy wykładać szeroko z uwzględnieniem zasady wolności zagospodarowania terenu i zabudowy, oraz poprzez błędne przyjęcie warunku w postaci braku przy tej samej ulicy wolnostojącego, podświetlanego urządzenia reklamowego LED o podobnych gabarytach, podczas gdy przepis ten wymaga jedynie by reklama była zgodna z wymogami ładu przestrzennego i to niekoniecznie przy tej samej ulicy, lecz w tej samej okolicy tworzącej urbanistyczną całość;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez przyjęcie minimalnych wymiarów 50 m analizowanego terenu, podczas gdy przepis ten określa tylko minimalne wymiary i nie zabrania zastosowania wielokrotności wskaźnika 50 m dla analizy warunków porównawczych terenu;

3) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania do władzy publicznej, tj. brak pełnego uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta i dopisywanie elementów decyzji w piśmie niebędącym decyzją, które Kolegium błędnie uwzględniło w ramach oceny materiału dowodowego mimo, iż pismo z dnia 8 sierpnia 2022 r. nie było decyzją ani częścią decyzji i jako pismo, którego Wnioskodawca nie może zaskarżyć, nie może być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji wskutek odwołania.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zobowiązanie organu do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnej z wnioskiem Skarżącego. Ponadto w skardze zawarto żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, którą rozszerzono o stanowisko judykatury.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą odmówiono Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego urządzenia reklamowego z ekranami LED. Ustalono bowiem, że w obszarze analizowanym występują wyłącznie szyldy reklamowe (poza jednym wyjątkiem reklamy świetlnej o wymiarach 0,5 m x 0,8 m). Natomiast brak jest urządzenia o podobnych gabarytach i sposobie ekspozycji treści, tj. przy zastosowaniu ekranów LED. Z tego też względu uznano, że nie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa".

Pełnomocnik Wnioskodawcy negując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej podnosi, że w obszarze planowanej lokalizacji urządzenia reklamowego występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa. Zaznaczył bowiem, że na tym terenie znajduje się wiele reklam i banerów informujących o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. W szczególności wskazał na reklamę sklepu monopolowego typu LED. Wyraził również stanowisko, że kontynuacja funkcji nie oznacza, aby w obszarze analizowanym występowały obiekty podobne. Wystarczy, aby zamierzenie inwestycyjne uzupełniało dotychczasową zabudowę lub przynajmniej z nią nie kolidowało. Dlatego też, w jego ocenie, brak jest przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wolnostojącego urządzenia reklamowego z ekranami LED na terenie zabudowy mieszkaniowej.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie pozytywne dla wnioskodawcy może zapaść jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. A contrario, brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalania warunków zabudowy. W celu dokonania tych ustaleń, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wspomnianą analizą obejmuje się obszar, którego granice nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, i nie mniejsze niż 50 metrów. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie obszar ten został wyznaczony prawidłowo.

Zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji" dopuszczenie do powstania nowej zabudowy warunkowane jest tym, aby uzupełniała ona już istniejący układ urbanistyczny i nie kolidowała z nim. Niewątpliwie, pojęcie "sąsiedztwa", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko i dlatego "działka sąsiednia" to również nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, ujętą w obszarze analizowanym. Przyjmuje się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 682/20, Lex nr 3458765). Zatem istotą analizy urbanistycznej mającej na celu prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ustalenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz przeprowadzenie analizy co do możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w stosunku do zastanego ładu przestrzennego. Oznacza to, że co do zasady brak zabudowy o planowanej lub podobnej funkcji stanowi przeszkodę dla udzielenia warunków zabudowy.

Dlatego też wynikające z analizy urbanistycznej wnioski organów odnoszące się do braku na działkach sąsiednich nośników reklamowych, choćby zbliżonych do planowanego urządzenia reklamowego i skutków takiego braku, były poprawne. Podkreślić należy, że wskazywane przez pełnomocnika szyldy oraz banery informujące o prowadzonej działalności gospodarczej, czy też o świadczonych usługach, nie mogą wpłynąć na prawidłowość wydanej decyzji. Przede wszystkim różnią się one od planowanej inwestycji gabarytami, sposobem ich lokowania, jak również sposobem przekazu informacji. Mianowicie projektowane urządzenie ma mieć wysokość od 6 m do 8 m, długość od 5,5 m do 6,5 m, podczas gdy istniejące reklamy mają powierzchnię od ok. 2 m2 do ok. 3 m2. Ponadto ma to być obiekt wolnostojący, gdy tymczasem reklamy mają formę tablic mocowanych do budynków. Poza reklamą sklepu monopolowego nie są to reklamy świetlne. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest jakiegokolwiek podobieństwa pomiędzy tym co istnieje w obszarze analizowany, a tym co zamierza zrealizować Skarżący.

Ponadto wskazać należy, że w analizowanym obszarze dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna). Na jednej z działek występuje również w owym obszarze zabudowa usługowa, ale są to usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej. Obrazuje to fotografia załączona do odwołania, która wskazuje, że jest to zakład fryzjerski, przedszkole oraz punkt odbioru i przyjęć przesyłek kurierskich. Oznacza to, że wprowadzenie urządzenia reklamowego z ekranami LED nie tylko nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny (tj. nie jest z nim zgodny, ani nie stanowi jego uzupełnienia), a wręcz z nim koliduje. Wobec powyższego, zasadnie organy uznały, że brak jest podstaw dla pozytywnego ustosunkowania się do wniosku Skarżącego. W dalszej konsekwencji za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W tym względzie podkreślić należy, że obszar analizowany został ustalony zgodnie z regułami zawartymi we wspomnianym przepisie. Otóż w kontrolowanej sprawie został on wyznaczony w promieniu 50 m (trzykrotność szerokości frontu działki objętej inwestycją była wartością mniejszą niż 50) od granic działki, tj. w obu kierunkach ulicy przy, której jest ona posadowiona. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zasadą jest właśnie wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, Lex nr 3515588). Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do zwiększenia obszaru analizowanego, nie wskazał ich również pełnomocnik Wnioskodawcy.

Trudno doszukiwać się także naruszenia art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., co według pełnomocnika miało przejawiać się "dopisywaniem elementów decyzji w piśmie niebędącym decyzją". Uwagi te dotyczą pisma organu I instancji z dnia 8 sierpnia 2022 r., którym przekazano do Kolegium odwołanie wraz z aktami sprawy. Analiza jego treści prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Prezydent Miasta ustosunkował się w nim do twierdzeń pełnomocnika wyrażonych w odwołaniu. Dodać należy, że to pełnomocnik Skarżącego załączył do odwołania fotografię, która wskazuje, jakiego rodzaju reklamy znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, gdzie planowana jest inwestycja.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).