Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1080/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2. par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki dla D. K. zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie 2000 szt. tj. do 8 DJP wraz infrastrukturą techniczną.

Przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. D. K. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie 2000 sztuk, tj. do 8DJP wraz z infrastrukturą techniczną dla terenu działki nr [...] położonej w miejscowości C.. Następnie Wójt wyjaśnił, że już trzykrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji (decyzje z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r.), jednak w wyniku odwołań D. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało wydane decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzje z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r.).

Przechodząc do meritum Wójt wyjaśnił, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa hodowlana, która pozwala na ustalenie warunków zabudowy, mimo że nie jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr [...].

Następnie organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonej procedury administracyjnej uzyskano niezbędne uzgodnienia oraz zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] r. wpłynęło do urzędu pismo mieszkańców wsi C. z dnia [...] r., w którym wniesiono sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji podnosząc, że mieszkańcy posiadają nieoficjalne informacje o planach wnioskodawcy na zmianę profilu prowadzonej hodowli z kurcząt o obsadzie 8 DJP na trzodę chlewną o obsadzie 46 DJP. W piśmie wskazano także na potencjalne uciążliwości związane z rozprzestrzenianiem się odorów. W dniu [...] r. wpłynęło pismo mieszkańców z dnia [...] r., w którym wskazano na potencjalne negatywne oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie wynikające z pracy urządzeń wentylacyjnych oraz rozprzestrzeniania się szkodliwych związków azotu.

Odnosząc się do powyższego Wójt wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie 2000 szt. tj. do 8 DJP wraz infrastrukturą techniczną, zgodnie z treścią złożonego wniosku. Wobec tego brak jest formalnych przesłanek do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja faktycznie dotyczyć będzie trzody chlewnej. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że wydana decyzja nie może stanowić podstawy do rozpoczęcia działalności mającej na celu chów trzody chlewnej. Natomiast w związku z brakiem stosownych regulacji prawnych dotyczących dopuszczalnych poziomów stężenia odorów w powietrzu, dla inwestycji nie określa się żadnych wymagań z tego zakresu.

Od powyższej decyzji odwołania z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli: M. C., M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., Ż. S., P. S., P. K., M. K., M. C., B. C., M. S. oraz [...] A. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: (1) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 5 u.p.z.p. poprzez sporządzenie decyzji przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień, w wyniku czego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji decyzja jest dotknięta wadą nieważności, (2) art 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia stanowiska zarządcy drogi przylegającej do inwestycji i brak uzgodnienia w tym zakresie; (3) art. 61 u.p.z.p. poprzez określenie w nieprawidłowy sposób wymiarów maksymalnych inwestycji, podczas gdy obowiązkiem organu jest ustalenie dokładnie wskazanych wymiarów; (4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez złamanie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", ładu przestrzennego oraz wszelkich założeń ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób taki, aby znaleźć zabudowę odpowiadająca typowi, a także niewyjaśnienie pojęcia działki sąsiedniej; (5) art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne rozstrzygnięcie kontynuacji zabudowy; (6) art. 1 ust. 2 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez niewpisanie w decyzji ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; (7) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez odniesienia się i określenia sposobu odprowadzania ścieków produkcyjnych z inwestycji oraz zagospodarowania odpadów ciekłych sanitarnych; (8) art. 1 pkt 1 ust 2 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione rozszerzenie analizy wykraczającej poza określone w ustawie; (9) art. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak graficznego przedstawienia w analizie frontu działki; (10) art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia poprzez niewskazanie w załączniku mapowym do decyzji frontu inwestycji.

W uzasadnieniu odwołujący rozwinęli zarzuty wskazane w petitum pism. W szczególności podkreślili, że w przypadku przedmiotowego zamierzenia budowlanego inwestor zamierza wybudować budynek gospodarczo - inwentarski w lokalizacji, której najbliższą zabudową są budynki mieszkalne jednorodzinne. Ponadto, w pkt. 5 lit. f zaskarżonej decyzji dotyczącego odprowadzania ścieków do zbiorników nie określono ich parametrów i rodzaju, czy są to zbiorniki bezodpływowe, o jakiej pojemności, nie wiadomo czy będą wystarczające dla obsługi budynku gospodarczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59, 60 i 61 u.p.z.p., decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań: M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., A. B. i T. S. umorzyło postępowanie odwoławcze, a po rozpatrzeniu odwołań: B. C., M. C., Ż. S., P. S., M. K. i P. K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do osób, które nie były stronami w postępowaniu przed organem I instancji, a decyzję organu I instancji utrzymało w mocy rozpatrując odwołania wniesione przez strony postępowania.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu organ odwoławczy wskazał, że wskazany w części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Z kolei część pisemna analizy zawiera wszystkie wymagane informacje. Skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa gospodarczo - inwentarska (rolnicza), a tak jest na działce nr [...], to w oczywistym jest, że zabudowa ta musi zostać oceniona pod kątem ewentualnych możliwości ustalenia parametrów dla nowo projektowanej zabudowy.

Odpowiadając na zarzuty odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że stosowne uprawnienia musi posiadać osoba sporządzająca analizę urbanistyczną i projekt decyzji. W tej sprawie akta sprawy zawierają analizę i projekt decyzji podpisane przez osobę sporządzającą, która posiada odpowiednie uprawnienia.

Następnie wyjaśniono, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję jest również zarządcą drogi to nie wydaje się uzgodnień dla przygotowywanych decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w sytuacji, gdy na terenie objętym zamierzeniem nie ma obiektów ochrony dziedzictwa kulturowego nie sposób podać ustaleń, które by ich dotyczyły.

Ponadto wskazano, że proces wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i nie jest wymagane ścisłe określenie w decyzji o warunkach zabudowy wielkości planowanej zabudowy, tylko zgodność zamierzenia z zastanym ładem przestrzennym. Skoro we wniosku określono maksymalna szerokość elewacji frontowej (do 56 m) oraz maksymalną powierzchnię zabudowy (do 1200 m2), to takie parametry maksymalne zostały zaakceptowane. Z kolei front działki przylega do drogi i nie wymaga to dodatkowego wyjaśniania. Na tym etapie nie jest również wymagany dokładny rysunek usytuowania i bryły budynku, gdyż to jest istotne przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Nie jest to jedyna zabudowa na tej działce, tak więc organ I instancji słusznie nie wprowadził dodatkowych elementów w decyzji, które nie wynikają z prawa.

W opinii Kolegium sprawa odprowadzania ścieków i zagospodarowania odpadów została w decyzji wyjaśniona w stopniu wystarczającym. Wskazano również, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wydawaną w oparciu o przepisy prawa, nakazujące ustalenie warunków zabudowy, gdy zostaną spełnione określone warunki. Nie podlegają one jednak ocenie w drodze opiniowania przez sąsiadów, czy też w innych formach nie przewidzianych prawem.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...], a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 K.p.a., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 4 - § 8 i § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi M. C. podniósł, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy zamieścić opis planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i przeznaczenie obiektu budowlanego. Przedstawienie tych danych musi mieć prócz formy opisowej także część graficzną. To oznacza, że wniosek powinien zawierać projekt urbanistyczny uzupełniony stosownym opisem. Żaden z organów kwestii projektu urbanistycznego nie podniósł i nie zbadał.

Ponadto, w części graficznej decyzji należy oznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Mapa ta winna obejmować teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. W rozpoznawanej sprawie na mapie tej wrysowano granice obszaru oznaczonego literami A, B, C, D, E. Z legendy wynika, że w ten sposób oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Wrysowano także nieprzekraczalną linię zabudowy, która nie koresponduje z liną rozgraniczającą teren inwestycji. W istocie z mapy nie wynika, w jakim obszarze inwestor musi się zmieścić. Czy w obszarze oznaczonym literami ABCDE, czy też w obszarze oznaczonym nieprzekraczalną linią zabudowy. Z uwagi na brak skali i brak wpisanej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od granic działki nie jest możliwe dokładne wyznaczenie w terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Co więcej, granice obszaru analizowanego wyznaczono w sposób nieprawidłowy. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, ze granice obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" winny być wyznaczane w sposób jednakowy - w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach. Jeśli zatem działka budowlana (teren przeznaczony pod zabudowę) ma kształt wielokąta (jak w przedmiotowej sprawie), to i obszar analizowany winien mieć kształt wielokąta, bo tylko wtedy można mówić o zachowaniu takiej samej odległości we wszystkich kierunkach. Dopiero prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy na obszarze analizowanym znajdą się budynki o charakterze zbliżonym do planowanego. Skoro granica obszaru analizowanego przebiega w sposób dowolny, w poprzek jakiejś działki (w przedmiotowej sprawie wielokrotnie), to nie wiadomo, czy działka taka powinna być uwzględniona w analizie, czy też nie powinna. W ocenie skarżącego granice obszaru analizowanego powinny przebiegać po konkretnych zewnętrznych granicach działek wziętych do analizy.

Skarżący podniósł również, że z załączonych do decyzji wyników analizy nie wynika jaka jest konkretna powierzchnia działek analizowanych, a także jakie są inne dane wyjściowe na poszczególnych działkach. Prawidłowo wykonana analiza urbanistyczna winna wskazywać nie tylko finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także dane wyjściowe, określone dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym.

Następnie wyjaśniono, że zasada dobrego sąsiedztwa (podobieństwa, kontynuacji) powinna być stosowana nade wszystko wzdłuż drogi publicznej, przy której planowana jest nowa zabudowa, w celu zachowania "ładu przestrzennego" (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). To zabudowa dostępna z tej samej drogi powinna decydować (określać) o wymaganiach względem nowej zabudowy, a nie jakaś inna, znajdująca się w sporym oddaleniu od działki inwestycyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazala się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia.

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku D. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie 2000 szt. tj. do 8 DJP wraz infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w miejscowości C.. Inwestycji sprzeciwili się mieszkańcy wsi, w tym skarżący M. C., który podniósł szereg zarzutów pod adresem sporządzonej w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a także przepisy wykonawcze - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie").

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem D. K. o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą wymagań, jakie musi spełniać teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

Oceniając sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy uznać, że obszar analizowany wokół działki nr [...] (wszystkich jej boków) został w sposób prawidłowy wyznaczony w odległości 3 – krotności frontu tej działki, tj. w odległości ok. 330 m. Odpowiadając na zarzuty skargi należy wyjaśnić, że sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 30/17; wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego obszar analizowany mógł przybrać kształt okręgu, przy czym jednocześnie należy zaznaczyć, że błędne byłoby stanowisko, że granica obszaru analizowanego nie może być oznaczona kwadratem lecz tylko okręgiem, nawet jeżeli spełnione są w tym zakresie nałożone przez przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia wymagania dotyczące analizowanego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1934/13). W orzecznictwie sądowym zajęto wyraźne stanowisko, zgodnie z którym skoro wyznaczenie obszaru analizy ma nastąpić wokół działki to oznacza, że obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 metrów, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 436/17).

W konsekwencji powyższego na aprobatę zasługuje stanowisko organów, że warunek dobrego sąsiedztwa wskazany w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odnosić należy do zabudowy istniejącej na całym obszarze analizowanym, a nie wyłącznie na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy określać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym.

Ponadto Sąd wyjaśnia, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Wskazuje się, że zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 267 – 269 akt adm. organu I instancji), w rozpoznawanej sprawie w obrębie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa produkcji rolniczej oraz hodowlanej, zlokalizowana na działce o numerze ewidencyjnym [...], co należy traktować jako spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Wobec tego na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która mogła stanowić podstawę do ustalenia parametrów planowanej zabudowy.

Niemniej jednak nie sposób uznać, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie zawiera wszystkie wymagane informacje. Wobec tego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wynikającego z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązku dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do dostrzeżonych w sprawie nieprawidłowości należy wskazać, że organowi odwoławczemu umknęło, że na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy (k. 301 akt adm. organu I instancji) linia obszaru analizowanego przecina działkę nr [...] i znajdujące się na niej zabudowania. W tej sytuacji, skoro z analizy jednoznacznie wynika, że cała powierzchnia działki [...] była uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – o czym świadczy wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy produkcji rolniczej i hodowlanej – w granicach obszaru analizowanego powinna znaleźć się działka nr [...] w całości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z analizy powinno wynikać, w jaki sposób zostały uwzględnione w tym dokumencie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego - czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej, a w przypadku objęcia analizą owych działek w całości - także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 323/16).

Ponadto w analizie znajdującej się w aktach sprawy brak charakterystyki zabudowy na poszczególnych działkach. W tym kontekście Sąd wyjaśnia, że wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Za niewystarczające należy uznać jedynie wskazanie widełek: wartości najmniejszej i największej poszczególnych parametrów. Tymczasem w znajdującej się w aktach sprawy analizie nie wskazano danych wyjściowych każdej zabudowanej działki, tj. powierzchni zabudowy, wysokości budynków, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości istniejącej zabudowy w najwyższym punkcie, wskazując jedynie wartości najmniejsze i największe tych parametrów w zależności od danej funkcji zabudowy.

Co więcej, w analizie brak jest wyliczenia średniej powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek dla całego terenu objętego obszarem analizowanym, a także średniej szerokości elewacji frontowej. W analizie wskazano bowiem jedynie wartości najmniejsze i największe poszczególnych parametrów dla danej funkcji zabudowy, a nie całości terenu objętego analizą. Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Analogicznie, stosownie do § 6 ust. 1 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Sąd zwraca również uwagę, że organ I instancji określił w decyzji powierzchnię zabudowy na "max. 1200 m2", gdy tymczasem, jak już powyżej wskazano, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc procentowo.

W kontekście dopuszczalnej powierzchni zabudowy należy również wskazać, że na kopii mapy zasadniczej nie wykazano żadnych budynków na działce nr [...] (k. 301 akt adm. organu I instancji), jednak z wniosku o ustalenie warunków zabudowy (k. 2 akt adm. organu I instancji) wynika, że w dniu złożenia wniosku, tj. [...] r., na działce nr [...] realizowana była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Projektowany budynek mieszkalny jest również widoczny na planie zagospodarowania terenu (k. 7 i 9 akt adm. organu I instancji). Wobec tego przy określaniu powierzchni zabudowy działki nr [...] należało wziąć pod uwagę budynki, które już na niej stoją lub takie, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i są one w realizacji. W przypadku, gdy łączna powierzchnia zabudowy działki przekraczałaby średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, organ winien uzasadnić odstąpienie od obliczonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, stosownie do § 5 ust. 2 Rozporządzenia.

Należy również zgodzić się ze skarżącym, że w sposób nieprawidłowy zostały określone nieprzekraczalne linie zabudowy na załączniku mapowym decyzji organu I instancji. Co prawda w treści tej decyzji wskazano, że określono je na mapie w skali 1:1000, to mapa stanowiąca załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy nie posiada skali. Z uwagi na brak skali i brak wpisanej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od granic działki nie jest możliwe dokładne wyznaczenie w terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...], jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie 2000 szt. tj. do 8 DJP wraz infrastrukturą techniczną dla terenu działki nr [...] położonej w miejscowości C.. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający powinno uzupełnić materiał dowodowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), w tym może w szczególności zlecić Wójtowi jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej w zakresie dostrzeżonych uchybień.

Sąd uznał, że w specyfice rozpatrywanej sprawy zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., albowiem średnie powierzchnie zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości istniejącej zabudowy w najwyższym punkcie wynikają pośrednio z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy. Z kolei dane wyjściowe każdej działki w przeważającej części stanowiły załącznik do uchylonych decyzji Wójta Gminy [...] (zob. k. 141- 149, k. 153 – 161 akt adm. organu I instancji), wobec czego organ był w posiadaniu danych wyjściowych służących do obliczenia wartości zamieszczonych w analizie urbanistycznej. Wobec tego uzupełnienie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie wykracza poza możliwości organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17).

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu [...] r. Do dziś sprawa była przedmiotem czterokrotnego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz organu II instancji. W efekcie końcowym, po upływie prawie pięciu lat inwestor nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia w kształcie wynikającym ze złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Skład orzekający z całą stanowczością zwraca uwagę organowi odwoławczemu, że w warunkach tak długo trwającego postępowania – które może naruszać standardy wynikające z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 2 K.p.a. (zasada szybkości) i do tego w trakcie którego wydano już zresztą trzykrotnie decyzję kasacyjną – obowiązkiem Kolegium było wykazanie się szczególną starannością w aspekcie rozpoznania merytorycznego sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwotę [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.