Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1069/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 686/22 w sprawie ze skargi A.M. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr SKO-4213/191/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 686/22, oddalił skargę A.M. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 2 sierpnia 2022 r., nr SKO-4213/191/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 1 czerwca 2022 r., nr 15/2022 (GP.6730.6.2022.EJ) o odmowie ustalenia na rzecz A.M. i M.M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-produkcyjnego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina B.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.M. i M.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nadmierne ograniczenie prawa zabudowy i prawa własności, podczas gdy jedną z podstawowych zasad prawa zagospodarowania przestrzennego jest wolność zagospodarowania terenu, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że planowana przez skarżących zabudowa usługowo-przemysłowa nie wpisuje się w zagospodarowanie najbliższego terenu i nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usług oświatowych, podczas gdy badając wpływ inwestycji na otoczenie w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość, a sam fakt, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa i produkcyjna, a wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, w tym usługi oświatowe (szkoła), nie wyklucza jednak zaistnienia na terenie planowanej funkcji czyli obiektu usługowo-produkcyjnego;

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w całości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 2 sierpnia 2022 r., nr SKO-4213/191/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nieuzasadnionymi okazały się merytorycznie związane ze sobą zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Według art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jednym z wymogów ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest zachowanie kontynuacji funkcji planowanego przedsięwzięcia względem istniejącej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa usługowa w zakresie usług oświatowych. Brak jest natomiast w granicach obszaru analizowanego zabudowy usługowo-produkcyjnej, czy też produkcyjnej. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało ukształtowane względnie spójne stanowisko, zgodnie z którym kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, to jednak uzupełnienie to, nie może wchodzić w kolizję z funkcjami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym (por. m.in. wyroki NSA z: 26.06.2012 r., II OSK 586/11, LEX nr 1217126; 12.03.2020 r., II OSK 243/19, LEX nr 3031183 oraz 6.04.2023 r., II OSK 1114/20, LEX nr 3585859).

Mając na uwadze wskazane zastrzeżenie należało przychylić się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie sposób przypisać funkcji usługowo-produkcyjnej przymiotu funkcji uzupełniającej wobec zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz towarzyszącej jej zabudowy pełniącej funkcję usług oświatowych. Do zabudowy uzupełniającej wyżej wymienione funkcje zalicza się zasadniczo zabudowę usługową służącą zaspokajaniu bieżących potrzeb mieszkańców obszaru analizowanego (w tym przypadku zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej).

Nie można też upatrywać przyczyny naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., (zgodnie z którym: "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich") w braku wypełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skutkującego odmową ustalenia warunków zabudowy. To właśnie między innymi powyższy wymóg wytycza ustawowe granice, o których mowa w wyżej cytowanym przepisie.

Z analogicznego powodu nie można było uznać, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w myśl którego: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności."), ponieważ wymóg kontynuacji funkcji, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przynależy do owych ustawowych ograniczeń, które zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, nie naruszają istoty prawa własności.

Z uwagi na niezasadność wskazanych wyżej zarzutów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., nie może on bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga nie została uwzględniona przez sąd administracyjny, który w takim przypadku ją oddala (wyrok NSA z 22.02.2023 r., II OSK 560/20, LEX nr 3518778). Zatem nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego pociąga za sobą nieskuteczność zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.