Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 218/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 r. w sprawie ze skargi: R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą J. na zarządzenie pokontrolne W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zarządzeniem pokontrolnym z dnia 22 stycznia 2024 r. nr [...], nakazał "J" R. P. z siedzibą w m. K. 1) rzetelnie prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów - termin realizacji: na bieżąco; 2) sporządzać rzetelnie roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami - termin realizacji: sprawozdanie za 2020 r., 2021 r. i 2022 r.: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych, kolejne: zgodnie z terminem ustawowym; 3) przekazywać odpady uprawnionym odbiorcom – termin realizacji: na bieżąco. Ponadto, organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 20 lutego 2024 r.

Powyższe zarządzenie pokontrolne wydano na podstawie poniższego stanu faktycznego.

Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 19 stycznia 2023 r. do 17 maja 2023 r. przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...], dotyczącej działalności gospodarczej prowadzonej przez R. P. pn. "J" R. P. (dalej również jako: ""J"") na terenie przy ul. [...] [...] w P., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W czasie kontroli ustalono, że "J" R. P. wykonuje działalność w zakresie rozbiórki i burzenia obiektów budowlanych, a także m.in. przygotowania terenu pod budowę, robót związanych z budową dróg i autostrad, budową mostów i tuneli, wykonywania wykopów i wierceń geologiczno-inżynierskich, zbierania odpadów innych niż niebezpieczne. Podmiot należy do mikroprzedsiębiórców zgodnie ze złożonym w dniu 19 stycznia 2023 r. oświadczeniem o wielkości przedsiębiorcy. Kontrolowany podmiot posiada wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO), o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587, dalej również jako: "ustawa"), pod numerem rejestrowym [...]. Podmiot posiada obecnie x aktywnych miejsc prowadzenia działalności (MPD) i 1 miejsce nieaktywne, posiadane wpisy dotyczą działów VII, XI, XII.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że kontrolowany podmiot w latach 2020-2022 przeprowadzał na terenie przy ul. [...] [...] w P. prace rozbiórkowe, które polegały na rozbiórce obiektów przemysłowych, usunięciu obiektów łącznie z fundamentami, odseparowaniu metalu od betonu i odseparowaniu odpadów powstających w czasie rozbiórki (papa, drewno itp.), rozdrobnieniu betonu i przygotowaniu do sprzedaży. Z otrzymanych zeznań wynika, że R. P. nawiązał współpracę z przedsiębiorstwem PPHU "G" J. S. i W. K. sp. j. (dalej także jako "G" , która z kolei zawarła umowę na rozbiórkę i umowę na remediację czterech nieruchomości położnych przy ul. [...] [...] z firmą "I" Sp. z o.o., będącą użytkownikiem wieczystym wyżej wskazanych nieruchomości. Organ ustalił, że na przedmiotowym terenie przeprowadzono rozbiórkę 6 budynków i estakady podsuwnicowej wraz z nawierzchnią. Po wykonaniu prac demontażowych polegających na usuwaniu stali oraz maszyn z wnętrza i z zewnątrz obiektu, które prowadziła firma J. S., kolejnym etapem, który wykonywał już kontrolowany podmiot były prace rozbiórkowe m.in. podczas prac były wytwarzane odpady w postaci gruzu betonowego o różnej wielkości, które następnie rozdrabniał, kruszył za pomocą koparek uzbrojonych w narzędzia hydrauliczne (nożyce oraz młoty hydrauliczne) oraz kruszarki wyposażonej w separator magnetyczny. Ponadto podczas kruszenia oddzielał metal od betonu z wydobytych fundamentów, usuniętych obiektów, oddzielał odpady powstające przy rozbiórce takie jak np. papa, drewno, formy odlewnicze, kilka podkładów kolejowych, fragmenty styropianu, fragmenty konstrukcji metalowych. Podczas oględzin przedmiotowego terenu, w dniu 22 sierpnia 2022 r., oprócz wyżej wspomnianych odpadów, odnotowano także trzy pojemniki zamykane z odpadami odzieży, papieru i makulatury oraz tworzyw sztucznych. Organ uznał, że wyższej opisane postępowanie przez kontrolowany podmiot z odpadami to przetwarzanie odpadów w ramach procesu odzysku R12.

Organ ustalił, iż kontrolowany podmiot prowadził działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów na terenie przy ul. [...] [...] w P. od maja 2020 r. do października 2022 r. Kontrolowany podmiot prowadził powyższą działalność bez wymaganego zezwolenia w tym zakresie. Podczas kontroli skarżący twierdził, że posiadaczem i wytwórcą odpadów był G. , który korzystał przy realizacji prac rozbiórkowych z maszyn "J" R. P.. Na terenie miały znajdować się także maszyny firmy "R" sp. z o.o., która według wyjaśnień kontrolowanego podmiotu jest spółką osobowo powiązaną z firmą "J" R. P.. Jednakże z ustaleń kontroli wynika, że prace rozbiórkowe były wykonywane nie przez G. tylko przez firmę "J" R. P., która kruszyła gruz betonowy i oddzielała metal od betonu.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał również, iż poddane przetwarzaniu odpady przez kontrolowany podmiot były przez ten podmiot przekazywane spółce G. , która była podmiotem nieuprawnionym do odbioru odpadów, gdyż nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. Z wyjaśnień otrzymanych od R. P. pismem z dnia 15 marca 2023 r. wynika, że nie jest w stanie określić ilości odpadów betonu, które zostały rozkruszone. Według kontrolowanego podmiotu ilości odpadów powinny być ewidencjonowane przez spółkę G. . Z zeznań R. P. z dnia 19 stycznia 2023 r. wynika również, że złom, który powstawał na terenie budowy podczas kruszenia odpadów był sprzedawany bezpośrednio przez "J" R. P. firmą złomiarskim na podstawie faktury za sprzedaż oraz kart przekazania odpadów po wykonaniu usługi. Powyższe miało miejsce z powodu braku uregulowania płatności przez spółkę G. , w celu zminimalizowania strat na budowie przez firmę "J" R. P..

Podczas kontroli okazano 27 kart przekazania odpadów o kodzie 17 04 05 – żelazo i stal. Według wpisów w KPO przekazującym odpady była spółka "R" Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...], [...] W. , o nr [...] Na KPO wpisano, że odpady zostały wytworzone w wyniku świadczenia usług w MPD nr [...] – P. – byłe obiekty X. Odpady miały być przekazywane w okresie od 27 stycznia 2022 r. do 28 kwietnia 2022 r. do następujących podmiotów: 1) L. Sp. J. P.- miejsce działalności P. [...], ul. [...]; 2) L.1 S.A. P. - miejsce działalności R. [...], ul. [...]; 3) M. B. PPHU "M. "- miejsce działalności R.1 [...], ul. [...]; 4) B. Spółka Akcyjna - miejsce działalności W. [...], ul. [...]; 5) E. W. P. - miejsce działalności R.2, [...] R,2. Powyżej wymienione podmioty gospodarcze posiadały wpisy w rejestrze BDO. Odpady o kodzie 17 04 05 transportowane miały być przez następujące podmioty: 1) L. Sp. J. P.; 2) L.1 S.A. P.; 3) "O. " O. N., m. P.1; 4) Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe G. P., m. S. ; 5) A. L., m. Ł. . Powyżej wymienione podmioty gospodarcze posiadały wpis dla kodu 17 04 05 w dziale VII rejestru BDO. Z okazanych kart KPO wynika, że z terenu rozbiórki zostało wywiezione 495,178 Mg odpadów złomu o kodzie 17 04 05, które powstały podczas kruszenia odpadów przez "J" R. P., zgodnie z wyjaśnieniami R. P. z uwagi na brak rozliczenia ze spółką G. . Z ustaleń kontroli wynika, że proces przetwarzania i separacji prowadził "J" R. P., a nie "R" Sp. z o.o., co powoduje, że błędnie wystawiano karty jako posiadacza odpadów przez "R" Sp. z o.o. Podczas kontroli ustalono, że prace na przedmiotowym terenie wykonywała firma "J" R. P., co powoduje, że karty przekazania odpadów o kodzie 17 04 05 powinny być wystawione przez tą firmę. Organ wskazał, że wyjaśnienie R. P., że jest on osobowo związany ze spółką "R" Sp. z o.o. (według KRS nr [...] jest on wspólnikiem) nie zmienia faktu błędnego wystawiania kart przekazania odpadów przez spółkę "R" Sp. z o.o., gdyż posiadaczem odpadów i ich wytwórcą w procesie przetwarzania był "J" R. P.. Powyższe oznacza, że firma "J" R. P. przekazała odpady powstałe w wyniku procesu odseparowania metalu od betonu firmie, która była podmiotem nieuprawnionym. W czasie kontroli nie stwierdzono magazynowania azbestu i kruszenia azbestu.

Organ ustalił także, iż kontrolowany podmiot, w latach 2020-2022 nie prowadził ewidencji odpadów dla miejsca gdzie wykonywał działalność, tj. ul. [...] [...], choć był do tego zobowiązany normami prawa.

Ponadto, w czasie kontroli ustalono, że kontrolowany podmiot nie sporządził i nie przekazał Marszalkowi Województwa [...] Sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za 2020 rok, 2021 rok i za 2022 rok.

Podczas kontroli w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. w dniu 19 stycznia 2023 r., R. P. zeznał, iż przed rozpoczęciem prac rozbiórkowych, wcześniej były prowadzone prace demontażowe polegające na usuwaniu stali oraz maszyn z wnętrza i z zewnątrz obiektu, które prowadziła firma J. S.. Po wykonaniu prac przez J. S. pracownicy R. P. rozpoczęli swoją cześć zadania, która polegała na rozbiórce obiektów metodą mechaniczną przy pomocy koparek uzbrojonych w narzędzia hydrauliczne (nożyce oraz młoty hydrauliczne). Skarżący wskazał, iż zysk z rozbiórki miał być podzielony po połowie: 50% dla "G". i 50% dla "J", pomniejszając o rzeczywiste koszty rozbiórki, czyli paliwo, utrzymanie maszyn, pracownicy itp. Przesłuchiwany zeznał, że materiały pozyskiwane na terenie rozbiórki były przygotowywane do sprzedaży, a sprzedawane były przez firmę G. , która brała wynagrodzenie za tą czynność. Prace były prowadzone sukcesywnie do momentu kiedy firma G. zaczęła kwestionować koszty rozbiórki, które się nie zmieniały, gdyż były co miesiąc podobne. Przesłuchiwany zeznał, iż w momencie, w którym koszty nierozliczone urosły do wartości powyżej [...]. zł, tj. w październiku 2022 r., w obliczu niemożności porozumienia dotyczącego rozliczeń w firmą G. , zakończono wykonywanie prac na terenie rozbiórki. Skarżący zeznał, iż w momencie, kiedy G. zaprzestał regulować swoje zobowiązania, zaczął sprzedawać złom, który powstawał na terenie budowy firmom złomiarskim na podstawie faktury ze sprzedaży oraz kart przekazania odpadów po wykonaniu usługi przez "J" R. P.. Przesłuchiwany zeznał, że działo się to tak z powodu braku uregulowania płatności przez firmę "G". , w celu zminimalizowania strat na budowie przez firmę "J". W czasie kontroli okazano faktury wystawione przez kontrolowany podmiot firmie G. . Z otrzymanych dokumentów wynika, że kontrolowany podmiot wystawił 9 faktur od maja 2020 roku do grudnia 2020 roku oraz 7 faktur od stycznia 2021r. do lipca 2021 r. Na fakturach wystawionych od 6 maja 2020 r. do 5 października 2020 r. w kolumnie "Nazwa towaru lub usługi" wpisano: "Częściowe wykonanie robót rozbiórkowych w P. zgodnie z umową podwykonawstwa zawartą w dniu 30.04.2020r. w P.". Natomiast na fakturach wystawionych od 20 października 2020 r. do 1 lipca 2021 r. wpisano: "Częściowe wykonanie robót rozbiórkowych w P. zgodnie z umową podwykonawstwa zawartą w dniu 30.04.2020r. w P.2 (wynajem maszyn)".

Na podstawie powyższych ustaleń organ uznał, iż kontrolowany podmiot 1) nie prowadził ewidencji odpadów w 2020 r., 2021 r. i w 2022 r., czym naruszył art. 66 i 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.); 2) nie złożył Marszałkowi Województwa [...] wymaganego przepisami prawa sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r., 2021 r. i za 2022 rok, czym naruszył art. 75 ust. 1 pkt 2 b) oraz art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.); 3) przekazywał odpady nieuprawnionemu odbiorcy, czym naruszył art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, organ orzekł jak na wstępie.

Skargę na powyższą decyzją wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "J" R. P. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6, 7, 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania admininistracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej również jako: "K.p.a.") poprzez brak ustalenia stanu rzeczywistego,

2. art. 7, 77 § 1, 76, 80, art. 8 w związku z art. 81a § 1 K.p.a, art. 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez: niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przekroczenie swobodnej oceny dowodów, brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że "J" R. P. był wytwórcą odpadów w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w trakcie prowadzonej przez [...] Inspektora Ochrony Środowiska w P. kontroli nie wykazano dostatecznie i w sposób wiarygodny dowodów, że podmiot "J" R. P. był wytwórcą odpadów na terenie przy ul. [...] [...] w P.. Zarządzenie pokontrolne swoją treścią, w szczególności w pkt. 2 zakłada, że w latach 2020-2022 strona skarżąca była wytwórcą odpadów. Skarżący podniósł, iż niemożliwe jest zastosowanie się do pkt. 2 otrzymanego zarządzenia, w przypadku, gdy "J" R. P. nie był wytwórcą odpadów, gdyż wskazane w sprawozdania dotyczą w główniej mierze wykazania w nich ilości, rodzajów oraz miejsc wytwarzania odpadów. Skarżący podniósł, iż nie ma obowiązku składania sprawozdań do marszałków województw na terenie których przedsiębiorca nie wytwarzał odpadów. Skarżący zwrócił w tym kontekście uwagę na umowę pomiędzy G. a .X – Fabryka [...] Sp. z o.o. Zgodnie z § 2 pkt. 2 tejże umowy G. jest wytwórcą odpowiedzialnym za zagospodarowanie wszelkich powstałych odpadów. Ponadto w myśl § 7 pkt. 1 wziął pełną odpowiedzialność za teren nieruchomości, jak również skutki wszelkich działań i zaniechań dokonywanych przez niego, jak i osoby oraz podmioty działające w jego imieniu. Omawiana powyżej kwestia została pominięta w toku przeprowadzanej kontroli. Dla strony skarżącej niezrozumiałym jest dlaczego została obarczona obowiązkiem sporządzania sprawozdań za lata 2020-2022, skoro wszelkie dowody wskazują jednoznacznie, że wytwórcą odpadów byt G. . W odniesieniu do pkt. 1 zarządzenia pokontrolnego skarżący podniósł, iż rzetelnie i na bieżąco, prowadzi ilościową i jakościową ewidencję odpadów, zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów, co również organ kontrolujący może zweryfikować w systemie BDO. Odnosząc się do pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego, w którym zobowiązano stronę skarżącą do przekazywania odpadów uprawnionym odbiorcom, skarżący podniósł, iż w trakcie kontroli nie wykazano dostatecznie, by "J" R. P. przekazywał odpady nieuprawnionym odbiorcom. Ponadto skarżący podniósł, że analizując przedmiotową sprawę i wydając omawiane zarządzenie pokontrolne [...] Inspektor Ochrony Środowiska w P. nie wziął pod uwagę stanowiska strony skarżącej przekazanego mu w listopadzie 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł m.in., iż wszystkie z podniesionych w skardze zarzutów są chybione, gdyż skarżący jako podstawę prawną naruszeń podaje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 425) wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Zatem nie może być oceniane według kryteriów właściwych dla decyzji. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Ponadto organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, a wbrew brzmieniu skargi, przedmiotem skargi nie mogą być ustalenia faktyczne zawarte w protokole kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje zarządzenie pokontrolne z dnia 22 stycznia 2024 r., którym organ nakazał skarżącemu 1) rzetelnie prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów - termin realizacji: na bieżąco; 2) sporządzać rzetelnie roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami - termin realizacji: sprawozdanie za 2020 r., 2021 r. i 2022 r.: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych, kolejne: zgodnie z terminem ustawowym; 3) przekazywać odpady uprawnionym odbiorcom – termin realizacji: na bieżąco. Ponadto, organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 20 lutego 2024 r.

W tym miejscu zauważyć należy – co nie jest też kwestionowane przez strony, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska, a jego adresat jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 ustawy - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Innymi słowy, zarządzenie pokontrolne, będące wyrazem interwencji właściwego organu, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli w razie stwierdzenia naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 czy z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21, Baza NSA). Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy: - kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ; - treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; - oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Należy przy tym zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy podczas czynności kontrolnych organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydawane jest ono w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego. Nie podlega również badaniu to czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne.

W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola u skarżącego została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony. Nie budzi też zastrzeżeń treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, przy czym skarżący odmówił jego podpisania i wskazał na uprawnienie do wniesienia uwag. W swoim piśmie z dnia 23 maja 2023 r. skarżący wskazał, że nie był wytwórcą odpadów, a działał jedynie jako podwykonawca dostarczając niezbędne maszyny oraz pracowników. Dodatkowo w piśmie powyższym wskazano, że w związku z niemożnością uregulowania należności wobec dwóch przedsiębiorstw – R. oraz "J" przez G. za rozbiórkę części stalowych estakad będzie odpowiadał R. i to on będzie wytwórcą odpadów i to ten podmiot zagospodaruje powstałe odpady o kodzie 170405. Skarżący zakwestionował ustalenia, jakoby przekazywał odpady nieuprawnionym podmiotom, a wystawiane KPO były prawidłowe. Kolejnym pismem z dnia 30 listopada 2023 r. skarżący wyjaśnił, że R. oraz "J" łączyła umowa ustna, co potwierdzają wystawione faktury, a "osobiście nie dziwi mnie fakt, że nie wspomniałem o R. w trakcie kontroli mojej innej firmy tj. "J", której kontrola faktycznie dotyczyła. Temat dotyczący R. pojawił się dopiero w protokole z kontroli, więc naturalnym było że dopiero wówczas odniosłem się do działalności mojego drugiego przedsiębiorstwa". Dodatkowo skarżący podtrzymał stanowisko, że podmiotem będącym wytwórcą odpadów czy też przetwarzającym odpady był G. .

Z uwagi na przedstawienie przez kontrolowanego zastrzeżeń protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. Jest to również podstawa kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżący był podmiotem, który wytworzył odpady, a co za tym idzie konieczne było nałożenie na niego obowiązków z zakresu gospodarki odpadami, w szczególności dotyczących obowiązków z zakresu sprawozdawczości.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Z powyższego przepisu wynika, iż wpisy do ewidencji powinny być dokonywane na bieżąco tzn. w możliwe najkrótszym terminie - bez zbędnej zwłoki, np. gdy aktualizuje się dana czynność powodująca zmianę stanu faktycznego związanego z gospodarowaniem odpadami. Baza danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarowania odpadami (BDO) została utworzona w celu uszczelnienia i monitorowania obiegu odpadów przez cały sektor gospodarowania odpadami, poprzez gromadzenie informacji dotyczących podmiotów gospodarczych, które zajmują się ich wytwarzaniem, zbieraniem i przetwarzaniem. Jednym z głównych celów powstania bazy BDO jest przeciwdziałanie nielegalnemu obrotowi odpadami, a także szarej strefie w tym zakresie, odpowiedzialnej za przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym. Stąd, w ocenie Sądu, tak ważne jest w szczególności terminowe i rzetelne (zgodne ze stanem rzeczywistym) prowadzenie ewidencji odpadów, który to obowiązek został opatrzony przez ustawodawcę sankcją administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 194 ust. 1 pkt 5b ustawy).

W rozpoznanej sprawie Organ wykazał, iż wpisy w ewidencji nie były prowadzone przez stronę skarżącą rzetelnie, przy czym Sąd w niniejszym składzie akceptuje powyższe stanowisko.

Okolicznościami bezspornymi – nie kwestionowanymi przez strony pozostaje, że skarżący w latach 2020-2022 przeprowadzał na terenie przy ul. [...] [...] w P. prace rozbiórkowe, które polegały na rozbiórce obiektów przemysłowych, usunięciu obiektów łącznie z fundamentami, odseparowaniu metalu od betonu i odseparowaniu odpadów powstających w czasie rozbiórki (papa, drewno itp.), rozdrobnieniu betonu i przygotowaniu do sprzedaży. Skarżący zawarł umowę z przedsiębiorstwem PPHU "G" J. S. i W. K. sp. j. (dalej także jako: ""G" "), która z kolei zawarła umowę na rozbiórkę i umowę na remediację czterech nieruchomości położnych przy ul. [...] [...] z firmą "I" P. Sp. z o.o., będącą użytkownikiem wieczystym wyżej wskazanych nieruchomości.

Nie ulega również wątpliwości, że na przedmiotowym terenie przeprowadzono rozbiórkę 6 budynków i estakady podsuwnicowej wraz z nawierzchnią. Po wykonaniu prac demontażowych polegających na usuwaniu stali oraz maszyn z wnętrza i z zewnątrz obiektu, które prowadziła firma J. S., kolejnym etapem, który wykonywał już kontrolowany podmiot były prace rozbiórkowe m.in. podczas prac były wytwarzane odpady w postaci gruzu betonowego o różnej wielkości, które następnie rozdrabniał, kruszył za pomocą koparek uzbrojonych w narzędzia hydrauliczne (nożyce oraz młoty hydrauliczne) oraz kruszarki wyposażonej w separator magnetyczny. Ponadto podczas kruszenia oddzielał metal od betonu z wydobytych fundamentów, usuniętych obiektów, oddzielał odpady powstające przy rozbiórce takie jak np. papa, drewno, formy odlewnicze, kilka podkładów kolejowych, fragmenty styropianu, fragmenty konstrukcji metalowych. Podczas oględzin przedmiotowego terenu, w dniu 22 sierpnia 2022 r., oprócz wyżej wspomnianych odpadów, odnotowano także trzy pojemniki zamykane z odpadami odzieży, papieru i makulatury oraz tworzyw sztucznych. Organ uznał, że wyższej opisane postępowanie przez kontrolowany podmiot z odpadami to przetwarzanie odpadów w ramach procesu odzysku R12.

Skarżący nie kwestionuje również, że początkowo poddane przetwarzaniu na miejscu prowadzonych prac rozbiórkowych odpady były przekazywane spółce G. . Jak ustalono w czasie kontroli podmiot powyższy był podmiotem nieuprawnionym do odbioru odpadów, gdyż nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach.

W tym miejscy Sąd zauważa, że umowa łącząca "J" z "G". miała charakter umowy ustnej, przy czym skarżący sam przyznał – pouczony o odpowiedzialności karnej w dniu 19 stycznia 2023 r., że jego firma wykonywała "swoją cześć zadania, która polegała na rozbiórce obiektów metodą mechaniczną przy pomocy koparek uzbrojonych w narzędzia hydrauliczne (nożyce oraz młoty hydrauliczne). Umowa polegała na tym, że zysk z rozbiórki zostanie podzielony po połowie, czyli 50% dla G. i 50% dla "J", pomniejszając o rzeczywiste koszty rozbiórki (...)". W dalszej części swoich wyjaśnień, skarżący wskazał, że prace były prowadzone sukcesywnie, pracownicy byli zatrudnieni w firmie na umowę o pracę, a pracując na terenie budowy w P. byli w delegacji i korzystali z hotelu na miejscu w P.. W momencie, kiedy G. zaprzestał regulowania zobowiązań złom, który powstawał na terenie budowy był sprzedany bezpośrednio firmą złomiarskim na podstawie faktury sprzedaży oraz kart przekazania odpadów po wykonaniu usługi, w celu zminimalizowania strat na budowie przez firmę "J". Co więcej, przedstawione faktury wystawione przez "J" dotyczą zarówno prac rozbiórkowych (4 z 16 przedstawionych faktur), jak i prac rozbiórkowych i wynajmu maszyn (przy czym wynajem maszyn został ujęty w nawiasie i dotyczył 12 z 16 przedstawionych faktur, wystawianych w okresie od 20 października 2020 r. do 1 lipca 2021 r.).

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują, że "J" wykonywał prace rozbiórkowe, których rezultatem było powstanie odpadów – prace były wykonywane przez pracowników "J" na sprzęcie, którym dysponował skarżący. Późniejsze tłumaczenia, wskazująca, aby "J" wynajmował jedynie maszyny nie mogą być uznane za odpowiadające stanowi faktycznemu, skoro sam skarżący (pouczony o odpowiedzialności) przyznaje, że wykonywane przez jego pracowników roboty dotyczyły rozbiórki obiektów metodą mechaniczną i były wykonywane przez jego pracowników.

Niewątpliwie efektem działań "J" były powstanie odpadów, które stanowiły odseparowany metal od betonu oraz rozdrobniony beton (wyjaśnienia z dnia 19 stycznia 2023 r.). Fakt, że rezultatem działania Spółki było powstanie odpadów potwierdza następnie ich sprzedaż podmiotom zajmującym się gospodarką odpadami, co miało na celu – zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego – ograniczenie strat związanych z nierzetelnym wywiązywaniem się ze zobowiązań G. . Co więcej, zauważyć należy, że sam skarżący zdaje sobie sprawę, że rezultatem podejmowanych przez jego przedsiębiorstwo działań było powstanie odpadów, wskazując, że początkowo, miał on być wytwórcą odpadów (pismo z dnia 23 maja 2023 r.).

Z punktu widzenia prowadzonego postępowania oraz prawidłowości wydanego zarządzenia pokontrolnego istotnym pozostaje jednak, że skoro w ramach działalności skarżącego doszło do wytworzenia odpadów i był on ich posiadaczem, który następnie przekazał odpady podmiotom profesjonalnym, to zaktualizowały się obowiązki administracyjne o charakterze ewidencyjnym, których jednakże zaniechano. W powyższym zakresie Sąd wskazuje, że skarżący wytwarzając odpady w miejscu prowadzenia działalności przy ul. [...] nr [...], nie wywiązał się z istniejących z mocy prawa obowiązków, co uzasadniało wydanie zaskarżonego zarządzenia. Jego obowiązkiem było złożenie rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami w latach 2020 – 2022 na przedmiotowym terenie.

Natomiast za nieskuteczne uznać należało odwołanie się do umowy, jaką dysponował G. z X. – Fabryka [...] Sp. z o.o. (aktualnie firma "I" P. Sp. z o.o.). Wynika to z dwóch okoliczności – po pierwsze G. był podmiotem nieuprawnionym do odbioru odpadów, gdyż nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Skarżący w toku postępowania i w skardze wskazuje, że weryfikuje podmioty, którym przekazuje odpady, jednakże w zakresie G. zaniechał ustalenia powyższej okoliczności. Po drugie, jak zasadnie wywiódł organ w odpowiedzi na skargę – umowa zawarta pomiędzy G. z X. – Fabryka [...] Sp. z o.o. (aktualnie "I" P. Sp. z o.o.) miała charakter cywilnoprawny i nie mogą skutecznie przenosić obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Oznacza to, że ustalenie kto jest wytwórcą i posiadaczem odpadów nie jest zależne od woli stron ujawnionej w umowie cywilnej (której dodatkowo skarżący nie był stroną), lecz wynika z okoliczności faktycznych sprawy i spełnienia warunków określonych w ustawie o odpadach. Skoro efektem działań skarżącego, który na podstawie ustnej umowy wykonywał roboty rozbiórkowe było powstanie odpadów, to był on obowiązany do rzetelnego prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów oraz do sporządzenia rzetelnego rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami.

Podobnie brak jest podstaw – jak chce tego skarżący – do odwoływania się do rzekomej umowy ustnej łączącej G. ze skarżącym, z której miało wynikać, że podmiotem, który wytworzył odpady był G. . Jak powyżej wskazano, przedsiębiorca powyższy nie posiadał stosownych zezwoleń. Po drugie, w toku prowadzonego postępowania skarżący nie wskazał – poza własnymi oświadczeniami – na jakikolwiek inne, obiektywne okoliczności, mogące potwierdzić powyższe ustalenia, co w świetle wielkości prowadzonych prac, powinno być jednak w ocenie Sądu możliwe, chociażby poprzez wskazanie stosownych świadków. Skoro skarżący – jak wielokrotnie podkreślał w toku postępowania – niezwykle sumiennie podchodzi do kwestii weryfikacji swoich kontrahentów, to tym bardziej można było od niego oczekiwać, że będzie posiadał stosowną dokumentację potwierdzająca jego stanowisko, a nie będzie odwoływał się do umowy ustnej (bez podania osób, z którymi umowa powyższa została zawierana), jako okoliczności uwalniającej go częściowo z obowiązków ewidencyjnych.

Idąc dalej, kolejnym zagadnieniem, jakie wymagało rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostawało odniesienie się do kwestii wystawienia kart przekazania odpadów. Otóż podczas kontroli okazano 27 kart przekazania odpadów o kodzie 17 04 05 – żelazo i stal. Według wpisów w KPO przekazującym odpady była spółka "R" Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...], [...] W. , o nr [...] Na KPO wpisano, że odpady zostały wytworzone w wyniku świadczenia usług w MPD nr [...] – P. – byłe obiekty X.. Z okazanych kart KPO wynika, że z terenu rozbiórki zostało wywiezione 495,178 Mg odpadów złomu o kodzie 17 04 05, które powstały podczas kruszenia odpadów.

Sąd podziela stanowisko organów, że doszło tym samym do błędnego wystawienia kart przekazania odpadów przez spółkę "R" Sp. z o.o., gdyż posiadaczem odpadów i ich wytwórcą w procesie przetwarzania był "J" R. P..

Z ustaleń kontroli wynika, że proces przetwarzania i separacji prowadził "J" R. P., a nie "R" Sp. z o.o. Jak wyżej wskazano, czynności kontrolne wskazują, że prace na przedmiotowym terenie wykonywała firma "J", za pomocą swoich pracowników. Skarżący, w swoich późniejszych wyjaśnieniach z dnia 23 maja 2023 r. wskazuje, jakoby umowę z G. zawarła zarówno "J", jak i "R" Sp. z o.o. Znowu, brak jest jednak jakichkolwiek dowodów mogących potwierdzać powyższe okoliczności. Sąd wskazuje, że podczas składania wyjaśnień w dniu 19 stycznia 2023 r., skarżący nie wskazywał na wykonywanie prac przez dwa różne podmioty, a w tym kontekście jego późniejsze wyjaśnienia, co do wspólnego wykonywania robót przez dwa różne podmioty - "J" oraz "R" Sp. z o.o. trudno uznać za wiarygodne. Ocenie powyższej nie zmienia również powiązanie osobowe skarżącego z oboma podmiotami (według KRS nr [...] jest on wspólnikiem "R" Sp. z o.o.), czy też wzajemnych rozliczeń pomiędzy "J" oraz "R" Sp. z o.o. potwierdzonych przedłożonymi przez skarżącego fakturami.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organ ochrony środowiska prawidłowo uznał, że posiadaczem odpadów i ich wytwórcą w procesie przetwarzania był "J" R. P.. Powyższe oznacza, że firma "J" R. P. przekazała odpady powstałe w wyniku procesu odseparowania metalu od betonu firmie, która była podmiotem nieuprawniony, a dodatkowo w latach 2020-2022 nie prowadziła ewidencji odpadów dla miejsca gdzie wykonywał działalność, tj. ul. [...]. [...], choć był do tego zobowiązany normami prawa, jak i nie sporządziła i nie przekazała Marszalkowi Województwa [...] Sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za 2020 rok, 2021 rok i za 2022 rok.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.