Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 270/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 125 pkt 2,
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 151,  art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata J. G. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta udzielił A.M. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód [...] do celów energetycznych, związanych z funkcjonowaniem Małej Elektrowni Wodnej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł F.B., zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 6, 7, 8, 9, i 12 K.p.a. - poprzez zaniechanie informowania stron o wszystkich okolicznościach mających znaczenie dla sprawy oraz poprzez niedoręczenie skarżącemu wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zgromadzonych przez organ I instancji,

- art. 28, 24 § 1 i 25 K.p.a. poprzez działanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w niniejszej sprawie,

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy.

Uzasadniając odwołanie F.B. podniósł, że operat wodnoprawny załączony przez A.M. do wniosku o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego został sporządzony przez osobę nie posiadającą uprawnień do sporządzenia takiego opracowania, oraz że zaskarżone pozwolenie wodnoprawne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Zdaniem odwołującego się do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zainteresowany powinien był dołączyć dokumenty potwierdzające, że przysługuje mu prawo własności nieruchomości. Nadto A.M. nie może na swoich nieruchomościach gruntowych korzystać z wody do celów energetycznych, ponieważ grunty te nie zostały wyłączone z rolniczego użytkowania. W toku postępowania zaniechano także przeprowadzenia oględzin Małej Elektrowni Wodnej przez co uniemożliwiono stronom postępowania zweryfikowanie materiału zebranego w sprawie ze stanem faktycznym.

Wyznaczony, z uwagi na zaistnienie okoliczności uzasadniających wyłączenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 125 i 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 219 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że przeprowadzona kontrola instancyjna nie wykazała naruszenia przez organ I instancji prawa w stopniu mającym wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zainteresowany dołączył wymagane przez ustawę Prawo wodne załączniki, tj. operat wodnoprawny oraz instrukcję gospodarowania wodą. Analiza akt sprawy, w tym operatu wodnoprawnego oraz opisanego w tym operacie sposobu zamierzonego przez A.M. korzystania z wód [...], zdaniem organu odwoławczego, prowadzi do wniosku, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wnioskodawcy w okolicznościach niniejszej sprawy jest dopuszczalne.

Planowany sposób korzystania z wody nie narusza ustaleń i warunków, o których mowa w art. 125 Prawa wodnego, w związku z czym odmowa udzielenia A.M. pozwolenia wodnoprawnego byłoby bezprawną odmową przyznania mu uprawnienia do korzystania z wody.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że nie podziela zarzutu skarżącego

o niezgodności funkcjonowania elektrowni wodnej w [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...]. Zgodnie bowiem

z wypisem i wyrysem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 listopada 2003 r., Nr [...] dla działek nr [...] (obręb ewid. [...], gmina [...]), przewiduje się funkcję oznaczoną jako [...], tj. tereny zieleni łęgowej. Organ ustalił również, że szczegółowe ustalenia planu jako podstawowe przeznaczenie tych działek wskazują - tereny łąk i zakrzewień przybrzeżnych stanowiące fragment korytarza ekologicznego [...]. W przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest jednak zapisów, z których wynikałby zakaz funkcjonowania istniejącego na cieku [...] Małej Elektrowni Wodnej. W planie rzeczywiście brak jest zapisów dotyczących Małej Elektrowni Wodnej funkcjonującej na cieku [...]. Jest to niezrozumiałe z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa elektrownia wodna istnieje tam od 1989 r. i legalnie funkcjonuje na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego A.M. przez Wojewodę decyzją z dnia [...], znak: [...]. Przedmiotowa elektrownia powstała w wyniku remontu, funkcjonującego na cieku [...] od czasów przedwojennych, który to jaz służył kiedyś do piętrzenia wody dla potrzeb istniejącego tam niegdyś młyna. Organ odwoławczy ustalił również, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Główczycach z dnia 28 sierpnia 2002 r., Nr 41/466/2002, w części II zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w punkcie 4.6.4 pod nazwą "Inne odnawialne źródła energii", wskazuje się na istnienie elektrowni wodnej, której dotyczy przedmiotowe postępowanie oraz dwóch innych elektrowni wodnych na rzece [...] oraz innych ciekach posiadających korzystne warunki hydroenergetyczne. W zapisach powołanego punktu dopuszcza się lokalizowanie kolejnych elektrowni wodnych na rzece Łupawie oraz innych ciekach posiadających korzystne warunki do produkcji energii, a ponadto w studium tym podkreśla się, że lokalizacja elektrowni wodnych na terenie gminy Główczyce wskazana jest ze względu na efekt ich funkcjonowania, jakim jest retencja wody. W szczególności zalecane jest lokalizowanie elektrowni wodnych na rzece [...] i w jej zlewni, ze względu na zagrożenie powodziowe, jakie tam występuje w przypadku wystąpienia wody stuletniej.

Organ odwoławczy zauważył też, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia

27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia

10 maja 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Dyrektor RZGW podał również, że porównując zapisy studium z zapisami planu nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż jednoznaczne informacje o możliwości funkcjonowania małej elektrowni wodnej na cieku Główczyckim zostały pominięte przez organy gminy w wyniku niedopatrzenia. Z drugiej jednak strony przedmiotowy plan nie zawiera zapisów, które zakazywałyby funkcjonowania elektrowni wodnej na cieku [...]. Przedmiotowy plan zakazuje jedynie lokalizowania - na terenie obszarów oznaczonych symbolem [...], a wiec również na działkach nr [...] w Gminie [...]- obiektów kubaturowych. Rozpoczęcie pracy przez przedmiotową elektrownię nie wiąże się natomiast z żadną dodatkową budową obiektów.

Organ odwoławczy stwierdził też, że w toku postępowania odwoławczego prowadzonego uprzednio na skutek wniesienia przez F.B. odwołania od decyzji Starosty dnia [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o wypowiedzenie się, czy zdaniem tego organu funkcjonowanie małej elektrowni wodnej na cieku [...] nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na powyższe wezwanie Wójt Gminy poinformował, że funkcjonowanie Małej Elektrowni Wodnej od 1989 r. było zgodne z wcześniejszą funkcją i przeznaczeniem tego obiektu, a obecnie obowiązujący plan ustala podstawowe przeznaczenie nie kolidujące z funkcjonowaniem tej małej elektrowni wodnej. Organ ten podkreślił ponadto że: "na dzień dzisiejszy brak przeciwwskazań dotyczących możliwości funkcjonowania małej elektrowni wodnej na działkach [...] w [...]".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Dyrektor RZGW

stwierdził, że są one chybione i nie znajdują potwierdzenia w materiale zgromadzonym w toku postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Odwołujący się, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., nie wskazał bowiem przez jakie konkretnie działanie lub zaniechanie organu I instancji doszło do naruszenia wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej i wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Oceniając natomiast całokształt przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, organ odwoławczy nie stwierdził uchybień, które uzasadniały zarzucenie Staroście Słupskiemu naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. poprzez niedoręczenie stronie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy. Starosta bowiem, od chwili złożenia przez A.M. wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w [...], wykonywał kserokopie akt sprawy, o które ze znaczną częstotliwością występował F.B. i doręczał mu je. Odwołujący się również wielokrotnie przeglądał akta sprawy w siedzibie organu I instancji, a z korespondencji przeprowadzonej od 2010 r. pomiędzy stroną, a organem I instancji wynika, że F.B. jest w posiadaniu kopii wszystkich pism, zgromadzonych przez organ w aktach przedmiotowej sprawy.

Dyrektor RZGW stwierdził dalej, że analizując akta sprawy

i oceniając całokształt przeprowadzonego postępowania nie stwierdził naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. Przepisy ustawy Prawo wodne wyraźnie wskazują bowiem, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dokumentami wymaganymi przez ustawodawcę dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód są: wniosek, operat wodnoprawny, opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym oraz projekt instrukcji gospodarowania wodą. Są to dokumenty, na podstawie których wydaje się pozwolenie wodnoprawne. Organ administracji nie może zatem żądać od wnioskodawcy dokumentów, których obowiązek dostarczenia nie wynika z przepisów prawa. Nie sposób zatem uznać powyższy zarzut za trafiony, gdyż w aktach sprawy znajdują się wszystkie wymienione powyżej dokumenty.

Odnosząc się do zarzutu, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego przysługujące A.M. prawo własności nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...], w obrębie ewid. [...],organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to twierdzenie nieprawdziwe, gdyż w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dla tych działek, z którego wynika, że ich własność przysługuje A.M. i K.M. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest uzależnione od uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zaskarżone pozwolenie dotyczy między innymi piętrzenia wody istniejącym jazem żelbetonowym, który według operatu wodnoprawnego powstał jeszcze w czasach przedwojennych, i nie dotyczy wykonania urządzeń wodnych. Strona uprawniona z tytułu przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie będzie wykonywała żadnych urządzeń wodnych, których ewentualne wykonanie wymagałoby pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutu, że operat wodnoprawny i projekt instrukcji gospodarowania wodą, załączone do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zostały sporządzone przez nieuprawnioną do tego osobę, Dyrektor RZGW podał, iż w obowiązującym stanie prawnym operaty wodnoprawne mogą być sporządzane przez każdą osobę, która się tego podejmuje, bowiem nie istnieje przepis, który by tego zabraniał.

Natomiast w kwestii zarzutu, że w sprawie "nie przeprowadzono wyłączenia gruntów rolnych z rolniczego użytkowania w celu ich przeznaczenia dla celów Małej Elektrowni Wodnej" organ odwoławczy wskazał, iż z załączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działki o nr [...] w obrębie ewid. [...], w gminie [...]nie są gruntami rolnymi (działka nr [...] jest nieużytkiem, a działka nr [...] to tereny mieszkaniowe). Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] F.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...], ewentualnie o uchylenie ww. decyzji.

Skarżonej decyzji F.B. zarzucił rażące naruszenie art. 125 oraz art. 126 w zw. z art. 131 i art. 132 ustawy Prawo wodne oraz naruszenie interesu skarżącego.

Uzasadniając skargę skarżący podniósł między innymi, że od 1989 r. w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] nie ma zapisów o możliwości uruchomienia elektrowni wodnej na terenie tej gminy. Ponadto dokumentacja wymieniona w art. 131 i art. 132 ustawy Prawo wodne sporządzona została przez A.G., tj. osobę bez kwalifikacji i uprawnień do wykonywania dokumentacji hydrologicznej oraz geodezyjno-kartograficznej, a ponadto nie prowadzącej działalności w tym zakresie na podstawie zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, obowiązkiem Starosty była odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego A.M.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] F.B. wniósł

o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: akt sprawy ze skargi skarżącego z dnia [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosku A.M. z dnia [...] o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa wraz z wnioskiem o ściganie przeciwko A.G., a także z dokumentów dotyczących prawa własności gospodarstwa rolnego A.M.

Na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w ww. piśmie skarżącego.

Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 298/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z akt administracyjnych sprawy, w tym przedłożonego operatu wodnoprawnego wynika, że ujęcie wody wraz z budynkiem młyna wybudowano w roku 1900. Na początku ub. wieku na potrzeby młyna wykonano jaz zlokalizowany

w km [...]. Urządzenia elektrowni znajdują się obecnie

w wydzielonej części domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Od 1989 r. ujęcie oraz jaz były użytkowane dla potrzeb małej elektrowni wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...], które wygasło w listopadzie [...]r.

Skarżący F.B. jest właścicielem nieruchomości [...]. Jego uprawnienia jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wynikają z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "Prawo wodne".

F.B. zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestionował uprawnienia osoby sporządzającej na rzecz A.M. oparat wodnoprawny oraz instrukcję gospodarowania wodą – A.G.; zarzucał też nieprawidłowe wyłączenie od prowadzenia sprawy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz sprzeczność wydanego pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień A.G. do sporządzania operatu wodnoprawnego Sąd wskazał, że kwestia ta została wyczerpująco i zgodnie z obowiązującym stanem prawnym wyjaśniona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. K 36/06 orzekł o niezgodności z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne oraz o niezgodności art. 2 ust. 4 ustawy Prawo wodne z art. 2, art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Trybunału, art. 2 ust. 3 ustawy Prawo wodne ustanawia ograniczenie wolności wykonywania zawodu, które z uwagi na swój bardzo ogólnikowy charakter, jest niezgodne z konstytucyjnym wymogiem, aby ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw były ustanawiane w ustawie.

Przepisy ustawy Prawo wodne, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny utraciły moc z dniem 12 grudnia 2007 r. i od tej daty ustawodawca nie uchwalił żadnych przepisów, które reglamentowałyby w jakikolwiek sposób możliwość sporządzania operatu wodnoprawnego. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego, że A.G. nie posiadał uprawnień do sporządzenia operatu wodnoprawnego na rzecz A.M., który ubiegał się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Również kwestia wyznaczenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do prowadzenia sprawy w II instancji, toczącym się na skutek odwołania F.B i C.B., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (postanowienie z dnia [...][...]) została wyczerpująco wyjaśniona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] i wyjaśnienia te - zdaniem Sądu - nie budzą zastrzeżeń. Z wnioskiem o wyłączenie organu wystąpił Dyrektor RZGW, powołując się na treść art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, toczącego się z wniosku A.M., był stroną tego postępowania. Wydanie w tej sytuacji postanowienia przez Prezesa KZGW o wyłączeniu od rozpoznawania sprawy Dyrektora RZGW było zasadne, jakkolwiek podstawa prawna rozstrzygnięcia jest nieadekwatna do jego treści.

Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd jest natomiast naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Kwestia ta winna być przez organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wyczerpująco wyjaśniona w oparciu o obowiązujący na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych sprawy (z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], włączonego do operatu wodnoprawnego) wynika, że dla działki nr [...] plan przewidział funkcję oznaczoną jako [...]- tereny zieleni łęgowej. Tymczasem przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest korzystanie z wód na cele energetyczne dla potrzeby małej elektrowni wodnej w [...].

Zdaniem Sądu takiej funkcji plan miejscowy w miejscu lokalizacji Małej Elektrowni Wodnej nie przewiduje. Ocena Sądu oparta została wyłącznie na szczątkowych dokumentach planistycznych załączonych przez stronę do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Rozważania organu II instancji w tej kwestii są natomiast stricte teoretyczne, nie poparte konkretnymi przepisami z uchwały planistycznej oraz towarzyszącej jej dokumentacji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, na które powołuje się organ odwoławczy, stanowi podstawę do sporządzenia uchwały, natomiast ustalenia Studium nie są, w przeciwieństwie do planu miejscowego, aktem prawa miejscowego. Stąd też brak jest podstaw do dokonywania oceny zgodności pozwolenia wodnoprawnego z przepisami Studium w kontekście przepisu art. 125 pkt 2 Prawa wodnego.

Nie mają również znaczenia historyczne zaszłości dotyczące istnienia budynku zawierającego małą elektrownię wodną od ok. 1900 r. Warunki wydania pozwolenia wodnoprawnego dla A.M. w 1989 r. były oceniane wg stanu prawnego obowiązującego w roku 1989. Skoro pozwolenie to wygasło w roku 2009, to kwestia wydania nowego pozwolenia obwarowana jest przepisami prawa obowiązującymi

w dacie wydawania decyzji, w tym aktualnym planem miejscowym.

Od powyższego wyroku F.B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 pkt 1

i art. 125 pkt 2 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię tych przepisów

i nieuzasadnione uznanie, że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja mocą której uznano, iż inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

i dopuszczalne było wydanie tego pozwolenia tylko dlatego, że brak w planie wyrażonego wprost wyłączenia dla takiej inwestycji. Tymczasem pozwolenie wodnoprawne dotyczy inwestycji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu, skoro ten przewiduje dla przedmiotowych nieruchomości przeznaczenie jako tereny zieleni łęgowej, a pozwolenie dotyczy korzystania z wód dla celów energetycznych i funkcjonowania małej elektrowni wodnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, a jedynie ich uchylenie - mimo istnienia przesłanki nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła również uczestnik postępowania Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art.125 pkt 2 w zw. z art. 37 pkt 4 i 5 Prawa wodnego przez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], zatwierdzony uchwałą Nr 79/112/2003 z dnia 28 listopada 2003 r., zakazuje piętrzenia wody na [...] dla celów energetycznych, powodując w ten sposób brak możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego;

- przepisów postępowania - mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego oraz stwierdzeniu przez Sąd niewystarczającego zgromadzenia przez oba organy materiału dowodowego, wynikające z niedokonania przez Sąd oceny całości sprawy, co spowodowało uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu i Gospodarki Wodnej oraz decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazując na ten zarzut Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skutkującym uchyleniem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]

i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, oraz niezastosowaniu przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie nieoddaleniu skargi pomimo tego,

że skarga ta była bezzasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy orzekające, w sprawie nie naruszyły art. 125 pkt 2 Prawa wodnego.

W dniu [...] zmarł uczestnik postępowania A.M. Uczestnikami postępowania w jego miejsce zostali, ustanowieni postanowieniem Sądu Rejonowego spadkobiercy, [...].

Po rozpoznaniu powyższych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1175/13 oddalił skargę kasacyjną F.B., uwzględnił natomiast skargi Gminy oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie oraz przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

w całości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał,

iż w skardze kasacyjnej Organu oraz Gminy wnosi się o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu naruszeń procedury, prowadzących do błędnego rozstrzygnięcia. Gmina dodatkowo stawia też zarzut naruszenia prawa materialnego. Natomiast wniosek skarżącego F.B. o uchylenie wyroku, zmierza do przyjęcia, że naruszenia prawa materialnego miały charakter rażący i decyzja zasługiwała na unieważnienie, a nie tylko uchylenie.

W skardze kasacyjnej Gminy i Organu wywiedziono zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz stwierdzeniu przez Sąd niewystarczającego zgromadzenia przez oba organy materiału dowodowego co, zdaniem skarżących, wynikało z niedokonania przez Sąd oceny całości sprawy, i prowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te zawierają usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie bowiem uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając niezgodność pozwolenia z planem, gdy jednocześnie stwierdzając, iż nie przesądza rozstrzygnięcia, wskazał na konieczność dokonania dalszych ocen, czy ta niezgodność w istocie istnieje.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było przyjęcie przez WSA, iż organy orzekające naruszyły art. 125 pkt 2 Prawa wodnego (niezgodność pozwolenia z planem). Sąd Wojewódzki w wytycznych polecił jednak organom dokonanie analizy przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozważenia w świetle jego ustaleń, mając na względzie treść art. 125 pkt 2 Prawa wodnego, czy plan dopuszcza możliwość funkcjonowania na działce [...] małej elektrowni wodnej.

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie i wskazując w wytycznych na konieczność oceny, czy plan dopuszcza możliwość funkcjonowania elektrowni, Sąd I instancji nie dostrzegł, że przedmiotem tego pozwolenia było określenie stosunków wodnych przez utrzymanie dotychczasowego sposobu korzystania z wody, nie zaś budowa urządzeń elektrowni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy zachowania istniejącego stanu rzeczy i w takim kontekście powinny być dokonywane oceny co do zgodności warunków korzystania z wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Stan faktyczny, wyłaniający się z akt administracyjnych sprawy, wskazuje na to, że przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego była zgoda Starosty na korzystanie z wód na cele energetyczne przez piętrzenie wód [...] w km 5+120 dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej. Urządzenia elektrowni (agregat) znajdują się w wydzielonej części domu mieszkalnego. Jak wynika z osnowy i uzasadnienia tej decyzji, a także decyzji organu odwoławczego, istota tego pozwolenia (w tym zobowiązania nałożone na wnioskodawcę) polegały na utrzymywaniu dobrego stanu wód, konserwacji lub remoncie istniejących urządzeń i zapewnieniu drożności strugi. Przyczyną, dla której wnioskodawca zwrócił się o wydanie pozwolenia, było wygaśnięcie pozwolenia dotychczasowego, które regulowało stosunki wodne związane z ujęciem wodnym istniejącym już w początkach XX. wieku. Pozwolenie wydano w związku z koniecznością utrzymania dotychczasowego sposobu korzystania z wody i taki zamiar wyrażał też wnioskodawca.

W związku z zarzutami, które pojawiły się w toku postępowania administracyjnego co do niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, organy administracji przeprowadziły szczegółową analizę i doszły do wniosku,

iż w planie tym nie wymieniono wprost przedmiotowej elektrowni, ale też nie zawarto

w nim zakazu jej istnienia. Plan wprawdzie zakazuje lokalizowania na tym obszarze nowych obiektów kubaturowych, ale pozwolenie nie dotyczy budowy urządzeń wodnych czy jakichkolwiek obiektów kubaturowych, lecz gospodarowania zasobami wodnymi.

W przeprowadzeniu tych ocen znaczenie miało również pismo Wójta Gminy z dnia [...], iż w świetle planu nie ma przeciwwskazań do funkcjonowania elektrowni.

Zdaniem NSA, w świetle powyższych ocen stanu faktycznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny bez głębszej analizy i pomijając stanowisko Gminy ustalającej zasady zagospodarowania tej przestrzeni w planie, uznał, że dane zawarte w aktach sprawy nie są wystarczające do podjęcie decyzji, a rozważania organu mają charakter teoretyczny. Sąd nie wskazał jednak konkretnie, które z ustaleń organów przyjmuje, które kwestionuje i z jakiego powodu uważa, że ustalenia organów nie są poparte konkretnymi przepisami z uchwały planistycznej. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynikają wnioski odmienne. Ustalenia i oceny odnoszące się do niesprzeczności pozwolenia z planem, zawarte na str. 3-6 decyzji, dowodzą czegoś wręcz przeciwnego. Organ bardzo szczegółowo problem ten przeanalizował, wskazał konkretne zapisy planu i wywiódł, że nie ma sprzeczności warunków ustalonych w decyzji związanych z korzystaniem z wody z ustaleniami planu dla terenu [...]. W skardze kasacyjnej Gminy, odwołując się do powyższej analizy, wskazano też, że zieleń łęgowa istniejąca na tym terenie i zapisana w planie, jest wynikiem dotychczasowego stanu wody, a niewydanie pozwolenia w obecnym kształcie prowadziłoby do zlikwidowania przepustu i obniżenia poziomu wody, co mogłoby wpłynąć na likwidację tej zieleni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie pominął w swojej analizie charakter obecnego pozwolenia, który jak wynika, z jego treści - zmierza do zachowania i ustabilizowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania przestrzeni objętej planem, a nie tworzenia nowych sposobów jej zagospodarowania. Niezasadnie zatem odrzucono ocenę obecnego pozwolenia jako kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z przestrzeni wynikającego z poprzednio wydanego pozwolenia. Nie rozważano też, czy zapisy planu dotyczące zieleni łęgowej na tym terenie pozostają w związku z istniejącym i zamierzonym stanem wody wynikającym z warunków pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie odniesień Sądu I instancji do stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy, powodują, iż zarzuty skargi kasacyjnej postawione w tym zakresie należało uznać za usprawiedliwione.

Zatem - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przeanalizował stan faktyczny sprawy i wyprowadził

z tego stanu nieuzasadnione niczym wnioski w zakresie naruszenia art.125 pkt 2 Prawa wodnego. Nie było zatem podstaw do tego, aby WSA w Szczecinie swoje orzeczenie oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznając, iż występuje stan sprzeczności pozwolenia wodnoprawnego z planem. Dopiero poprawna analiza akt sprawy, z uwzględnieniem rozważań zawartych w niniejszym wyroku NSA, może prowadzić do właściwych ocen materialnoprawnych.

Z tych przyczyn NSA orzekł, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. a sprawa podlega przekazaniu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, który winien dokonać ponownych ocen stanu faktycznego ustalonego przez organy i wyprowadzić z tego stanu poprawne wnioski. Natomiast skarga kasacyjna F.B., zmierzająca do przyjęcia, że naruszenia prawa materialnego miały charakter rażący a decyzja zasługiwała na unieważnienie, a nie tylko uchylenie, nie mogła okazać się skuteczna. Zarzuty w niej wywiedzione nie mają usprawiedliwionych podstaw, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną F.B. oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie skargę F.B. z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2007 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W swym wyroku NSA jednoznacznie zakwestionował stanowisko WSA

w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 298/12 o niezgodności zaskarżonej decyzji o obowiązującym dla tego terenu planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przez uznanie ich za wydane z naruszeniem art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. NSA wskazał na konieczność dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pełniejszych ustaleń i ocen w tym zakresie. Z mocy wyżej przytoczonego przepisu art. 190 p.p.s.a. ustalenia i oceny sądu I instancji, rozpatrującego ponownie sprawę, muszą uwzględniać przytoczone wyżej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego unormowania wynika zatem, iż treść pozwolenia wodnoprawnego nie może być sprzeczna z konkretną normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka norma – tj. wypowiedź nakazująca określone postępowanie w określonej sytuacji lub zakazująca go, powinna być zawarta w danym akcie prawnym wprost lub wynikać z niego w rezultacie prawidłowo przeprowadzonej wykładni tego aktu prawnego.

W ocenie Sądu skarżący takiej sprzeczności w swej skardze nie wykazał.

Nie dopatruje się jej także Sąd w składzie orzekającym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Skarżący opiera swe stanowisko na fakcie, iż obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy funkcjonowania przedmiotowej małej elektrowni wodnej nie przewiduje, zatem wydanie pozwolenia wodnoprawnego na potrzeby funkcjonowania takiej elektrowni narusza ten plan i to rażąco. Stanowisko to – w ocenie Sądu – nie jest uprawnione.

Z faktu, iż istniejącej i funkcjonującej legalnie od wielu lat, małej elektrowni wodnej nie uwzględniono w zapisach planu (co przyznaje zarówno organ jak

i uczestnicy postępowania), nie wynika jeszcze sprzeczność jej istnienia z planem.

Sprzeczność taka miałaby miejsce tylko w sytuacji, gdyby plan (uchwalony

w okresie późniejszym), funkcjonowania takiej elektrowni zakazywał lub tak określał funkcję określonego terenu, która funkcjonowanie takiej elektrowni wyklucza.

Należy wskazać, iż jedyną normą planu odnoszącą się do obszaru, którego dotyczy zaskarżone przez skarżącego pozwolenia wodnoprawne, jest wskazanie,

iż jest to obszar oznaczony symbolem [...] – teren zieleni łęgowej. Natomiast

z załączonego do akt wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż wskazana w zaskarżonej decyzji działka nr [...]stanowi nieużytek, a działka nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa elektrownia, jest zabudowana istniejącym budynkiem mieszkalnym,(agregat elektrowni znajduje się w wydzielonej części tego budynku).

Wody [...] w tym miejscu piętrzone są przez istniejący w tym miejscu od ok 1900 r. jaz, zbudowany na potrzeby istniejącego wtedy młyna.

Kwestionowane przez skarżącego pozwolenie wodnoprawne, wydane właścicielowi przedmiotowej elektrowni, dotyczy wyłącznie prawa do korzystania z wody [...] do celów funkcjonującej w tym miejscu od wielu lat małej elektrowni wodnej. Pozwolenie zatem w żaden sposób nie odnosi się do istniejącego zagospodarowania tego terenu, zatem nie ingeruje w zapisy planu.

Wręcz przeciwnie – istniejące w tym miejscu (od około 100 lat) urządzenia piętrzące wodę, przez utrzymywanie określonego poziomu wody umożliwiają istnienie na tym terenie zieleni łęgowej zapisanej w ustaleniach planu dla tego obszaru.

Z powyższego nie wynika zakaz wydania pozwolenia wodnoprawnego,

o którym mowa w art. 125 pkt 2 Prawa wodnego, tym bardziej, że pozwolenie to stanowić ma kontynuację dotychczasowego pozwolenia, które wygasło wskutek upływu czasu, w którym obowiązywało.

Kwestię tę dostatecznie wyjaśnia w swym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, którą to ocenę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Uznać zatem należy, iż funkcjonowanie na tym terenie małej elektrowni wodnej, istniejącej tam od wielu lat, również przed uchwaleniem obecnego planu, której istnienia plan nie zakwestionował (nie zakazał) nie może być uznawane za sprzeczne z tym planem, a tym samym wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla korzystania z wody na potrzeby tej elektrowni za naruszające art. 125 pkt 2 prawa wodnego. Z wydaniem tego pozwolenia wodnoprawnego, nie jest bowiem związana jakakolwiek ingerencja w istniejący sposób zagospodarowania terenu, polegająca np. na budowie urządzeń wodnych. Skoro zatem przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie ingeruje w porządek prawny określony w planie, nie może być uznane za sprzeczne z art. 125 pkt 2 prawa wodnego. Taka sprzeczność musi być bowiem ewidentna, tzn. musi bezspornie naruszać wynikający z zapisów planu zakaz lub określony w nim sposób zagospodarowania danego terenu.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie w pkt II oparto o art. 250 p.p.s.a.