Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2310/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c ust. 1, art. 6d pkt 5, 7 i 8, art. 35a pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 133
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw - t.j.
article: art. 189a par. 2, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4085/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 11 czerwca 2021 r. nr DIH-2 Nr 95/2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 4.050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 5 lutego 2021 r. znak KJ.8361.355.2019/9DEC/20 Śląski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w Katowicach działając na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a), art. 35e ust. 5 pkt 2, art. 35d ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 133 ze zm. - dalej jako ustawa o systemie monitorowania) wymierzył P. S. A. w K. (skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 80.000 zł za niewystawianie, wbrew obowiązkowi z art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania, świadectw jakości.

W dniach 5-6 grudnia 2019 r. Inspektorzy WIH przeprowadzili kontrolę w zakładzie strony skarżącej, dotyczącą paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW.

W toku kontroli ustalono, że spółka prowadzi działalność w zakresie wydobycia oraz wprowadzania do obrotu paliw stałych. W kontrolowanej placówce strona wprowadzała do obrotu paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW, jak również paliwa stałe z innym przeznaczeniem. W kontrolowanym zakładzie prowadzona była sprzedaż dla klientów indywidualnych i dla podmiotów gospodarczych. W momencie wszczęcia kontroli w ofercie znajdowały się paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy poniżej 1MW.

W toku kontroli ustalono, że wartość paliw stałych wprowadzonych do obrotu w roku 2018, poprzedzający rok kontroli, przekraczała 200.000 zł.

Ustalono także, że strona wprowadzając do obrotu paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1MW w sytuacji, gdy nabywcą był podmiot indywidualny wystawiał świadectwo jakości, a potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię przekazywał kontrahentowi. W przypadku gdy nabywcą paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1MW był podmiot posiadający status [...] ([...]) potwierdzony przez organy administracji celnej lub skarbowej, spółka nie wystawiała świadectw jakości natomiast z dowodem sprzedaży przekazywała karty produktów, a na żądanie kontrahenta certyfikaty jakości.

Powyższe ustalenia zawarto w protokole kontroli, zaś spółka nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag na piśmie.

Spółka w toku postępowania przedstawiła własną interpretację przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw dotyczących obowiązku wystawiania świadectw jakości dla paliw stałych. Jednocześnie poinformowała, że od dnia 1 września 2020 r. wystawia świadectwa jakości dla paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej moc cieplnej poniżej 1MW wszystkim kontrahentom nabywającym ww. paliwa. Spółka poinformowała także, że wartości netto paliw stałych wprowadzanych do obrotu 5 grudnia 2019 r. w [...], która nie przekraczała kwoty 200.000 zł. Ponadto Strona poinformowała, że w skali całego przedsiębiorstwa w okresie obowiązywania ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw wartość netto paliw stałych wprowadzanych do obrotu przekroczyła kwotę 200.000 zł.

II.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z 11 czerwca 2021 r. znak DIH-2 Nr 95/2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Śląskiego WIH z 5 lutego 2021 r.

Zdaniem organu przedsiębiorcy wprowadzając do obrotu paliwo stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej do 1 MW są obowiązani do wystawiania dokumentu potwierdzającego spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach szczególnych, zwanego świadectwem jakości. Dodał także, że zarówno zakres przedmiotowy świadectwa jakości oraz jego wzór zostały uregulowane w ustawie co oznacza, że świadectwa jakości wystawiane przez przedsiębiorców winny być zgodne z tymi wymogami. Podkreślił również, że przedsiębiorcy w momencie wprowadzania paliw stałych do obrotu są zobowiązani ponadto do przekazywania podmiotom nabywającym paliwo stałe, kopii świadectw jakości, a także do przechowywania świadectw jakości przez okres 2 lat. Podkreślił, że niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania, tj. wystawienia świadectwa jakości i przekazania podmiotom kupującym kopii świadectwa jakości wprowadzanych do obrotu paliw stałych, w myśl art. 35a pkt 9 lit. a ww. ustawy podlega karze pieniężnej.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że z materiału dowodowego wynika, że strona w okresie od 5 listopada 2018 r. do 1 września 2020 r. wprowadzając do obrotu paliwa stale przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW, w sytuacji gdy nabywca posiadał status [...] nie wystawiała świadectw jakości. Zauważył, że okoliczność ta wynika z oświadczenia spółki z 6 grudnia 2019 r., co zostało również potwierdzone w piśmie z 30 grudnia 2020 r., w którym spółka ponadto oświadczyła, że zdecydowała o rozpoczęciu wystawiania świadectw jakości dla wszystkich kontrahentów nabywających paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW począwszy od 1 września 2020 r.

III.

Wyrokiem z 12 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4085/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję Prezesa UOKiK.

Za niezasadnie WSA uznał zarzuty naruszenia art. 6c ust. 1, art. 6d i art. 6e oraz art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy o systemie monitorowania, a także § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wzoru świadectwa jakości paliw stałych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1892 - dalej jako rozporządzenie).

Ustawodawca w art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania wprowadził obowiązek wystawiania świadectwa jakości w momencie wprowadzania do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1MW. Z treści powyższego przepisu wynika, że obowiązek ten spoczywa na przedsiębiorcy wprowadzającym do obrotu paliwa stałe, o których mowa powyżej. Obowiązek ten nie został ograniczony ze względu na podmiot nabywający paliwo stałe ani na przedmiot czyli ilość bądź wartość paliwa stałego wprowadzanego do obrotu w danym momencie. Powyższe wynika z treści art. 6c ust. 2 ustawy o systemie monitorowania, który stanowi, że kopia świadectwa jakości poświadczona za zgodność z oryginałem przez przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe jest przekazywana każdemu podmiotowi, który nabywa paliwo stałe. Określenie "każdy podmiot" obejmuje: konsumentów, osoby fizyczne i prawne oraz instytucje prowadzące lub nieprowadzące działalności gospodarczej jak również nabywców posiadających status [...], niezależnie od tego czy nabycie następuje na potrzeby własne czy w celu dalszego wprowadzania do obrotu. Nadto żaden z przepisów ustawy o systemie monitorowania nie uzależnia istnienia obowiązku z art. 6c od ilości lub wartości paliwa stałego wprowadzanego do obrotu w danym momencie. Ponadto należy zauważyć, iż ustawodawca w art. 6d ww. ustawy określił obligatoryjne elementy, które winno zawierać świadectwo jakości, a w przepisie art. 6e upoważnił ministra właściwego do spraw energii do określenia w drodze rozporządzenia wzoru świadectwa jakości, co ma na celu zapewnienie kompletności, jednolitości i czytelności wystawianych świadectw jakości.

W art. 6d ustawy o systemie monitorowania określono elementy świadectwa jakości, zaś wspomnianym rozporządzeniem Minister Energii sprecyzował jego wzór, udzielając zarazem wskazówek dotyczących sposobu wypełniania świadectwa jakości.

WSA podzielił stanowisko Prezesa UOKiK, że przedłożone przez skarżącą karty produktu i certyfikaty jakości wystawiane i przekazywane nabywcom posiadającym status [...] nie były zgodne z wymaganiami określonymi w art. 6d i 6e ustawy o systemie monitorowania. Dokumenty te nie zawierały bowiem obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 6d ww. ustawy, tj.:

1. wskazania systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania, że określony rodzaj paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości spełnia wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2,

2. informacji o wymaganiach jakościowych dla paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2,

3. oświadczenia przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości, że paliwo stałe dla którego jest wystawiane to świadectwo, spełnia wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2.

Określone w art. 6d ustawy o systemie monitorowania elementy są obligatoryjne i każde świadectwo musi je posiadać. Z art. 6c ust. 1 ustawy wynika ponadto, że wystawienie świadectwa jakości paliw (składającego się z elementów wyszczególnionych w art. 6d tej ustawy) jest obowiązkiem przedsiębiorcy - por. sformułowanie "przedsiębiorca (...) wystawia".

Słusznie zatem Prezes UOKiK stwierdził, że przekazane przez skarżącą nabywcy paliwa stałego certyfikaty jakości i karty produktów nie spełniają wymogów określonych przez ustawodawcę w celu zapewnienia kompletności, jednolitości i czytelności wystawianych świadectw jakości.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca w momencie wszczęcia kontroli wprowadzała do obrotu paliwa stałe o wartości przekraczającej 200.000 zł, zatem wymierzenie kary pieniężnej zawierającej się w przedziale wskazanym w art. 35c ust. 5 pkt 2 ustawy było prawidłowe.

Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej organy uwzględniły przy tym przesłanki wynikające z art. 35d ust. 4 ustawy o systemie monitorowania, w tym dotychczasową działalność przedsiębiorcy, przyjmując za podstawę wartość partii paliw stałych wprowadzanych do obrotu w momencie rozpoczęcia kontroli znajdujących się na terenie kontrolowanej placówki oraz wartość obrotu ze sprzedaży węgla w roku 2018, poprzedzającym rok kontroli, zgodnie z oświadczeniem skarżącej z 22 stycznia 2021 r.

Zdaniem WSA kwota kary - 80.000 zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Mając na uwadze wysokość przychodów netto ze sprzedaży węgla przez spółkę w 2018 roku organy wymierzyły karę w wysokości z jednej strony zauważalnej dla strony, jednocześnie nie w jej możliwym maksymalnym pułapie, biorąc zasadnie pod uwagę fakt, że spółka nie była uprzednio karana za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania.

Orzekając o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o systemie monitorowania organy czynią to w ramach decyzji związanej, kierując się zawartymi w tej ustawie przesłankami wymiaru kary. Znajdujący się w Dziale IVa. Administracyjne Kary Pieniężne przepis art. 189d k.p.a., do którego skarżąca odwołuje się w treści skargi, zawiera co prawda przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej, jednakże zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Jak wskazano powyżej w ustawie o systemie monitorowania uregulowano przesłanki wymiaru kary pieniężnej, co czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 189d k.p.a.

Ustawa nie zawiera regulacji dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z czym w tym zakresie organy zobligowane były zastosować przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z treści przepisu wynika, że organ jest zobligowany do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu w sytuacji gdy wskazane w nim przesłanki zostaną spełnione łącznie.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie wynika, że zarówno Prezes UOKiK jak i WIF rozważyły czy ziściły się przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, o którym mowa w art. 189f k.p.a., czemu dały wyraz w treści wydanych w sprawie decyzji.

Prawidłowo zdaniem WSA stwierdziły, że pomimo zaprzestania naruszenia prawa nie można było uznać, aby waga naruszenia prawa była znikoma. O powyższym stanowi bowiem stwierdzony i w żaden sposób nie podważony przez spółkę fakt braku wystawiania [...] wymaganych prawem świadectw jakości paliw stałych przez niemal dziewięć miesięcy od momentu zakończenia kontroli, pomimo, iż strona najpóźniej od tego momentu posiadała wiedzę, że stosowana przez nią praktyka jest niezgodna z przepisami ustawy o systemie monitorowania. Jak uprzednio wykazano przekazywanie nabywcom paliw stałych certyfikatów jakości i kart produktu nie wypełnia obowiązku, o którym mowa w art. 6c ustawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie spełniła się zatem przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji za nieuzasadnione uznał także zarzuty naruszenie art. art. 81a § 1 k.p.a. i art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony, tym samym podważając zaufanie strony do organów państwowych.

Zdaniem WSA w przedmiotowej sprawie wątpliwości nie było. Postępowanie kontrolne przeprowadzone zostało na podstawie i w ramach upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, w którym wskazano podstawę prawną i wynikający z niej zakres przedmiotowy kontroli. W toku kontroli skarżąca była pouczana o służących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach. Podjęte w wyniku ustaleń kontroli postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie przepisami ustawy o systemie monitorowania i aktów wykonawczych, a także ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie przeprowadzone zgodnie z powyższymi przepisami prawa w sposób niewątpliwy wykazało, że skarżąca jest przedsiębiorcą, który m.in. wprowadza do obrotu paliwa stałe spełniające wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ustawy o systemie monitorowania, czyli przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1MW. W związku z powyższym spółka w momencie każdego wprowadzenia do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW zobowiązana była do wystawiania świadectw jakości. Z akt kontroli oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez WIH niewątpliwie wynika, że strona w okresie od 5 listopada 2018 r. do 1 września 2020 r. nie wystawiała świadectw jakości w sytuacji gdy nabywca paliwa stałego przeznaczonego do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1MW posiadał status [...].

Konkludując WSA uznał, że Prezes UOKiK podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. S. A. w K. zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na:

1. niezastosowaniu art. 145 § 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 11 czerwca 2021 r. DIH - 2 Nr 95/2021, sygn. DIH-2.707.11.2021.PŁ utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 5 lutego 2021 r. i oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenie poniżej wskazanych przepisów postępowania przez organ I instancji i utrzymanie decyzji tego organu przez organ II instancji spowodowało błędne uznanie podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej na Skarżącą, a mianowicie:

1. art. 7, 77 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: KPA) - poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nie zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną interpretację zebranego materiału w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie wystawiania i przekazywania kontrahentom przez odwołującego certyfikatów jakości i kart produktów, które zawierały informacje właściwe świadectwom jakości zgodnie z art. 6d Ustawy, oraz brak wskazania konkretnych transakcji, których dotyczyć miało zaniedbanie wystawiania świadectw jakości;

2. art. 189f § 1 pkt 1 KPA poprzez uznanie jego niezastosowania jako właściwe i mające oparcie tak w stanie faktycznym jak i prawnym, w sytuacji gdy przepis ten reguluje kwestie możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej co stanowi zakres w dziedzinie administracyjnych kar pieniężnych nie uregulowany w Ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, i w trybie art. 189a § 2 kpa organ powinien był go zastosować wobec okoliczności znikomości naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszeń przez Skarżącą;

3. art. 189f § 1 pkt 1 KPA poprzez uznanie przez sąd I instancji, braku spełnienia przez skarżącą przesłanki znikomości naruszenia prawa z uwagi na wiedzę o konieczności wystawiania [...] dokumentu opatrzonego nazwą "świadectwo jakości" co najmniej od momentu zakończenia kontroli, podczas gdy moment ten wyznacza jedynie czas zakończenia kontroli, a nie chwilę uzyskania przez Skarżącą pewnej wiedzy z zakresu wykładni przepisów Ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, którą wyznaczyć może dopiero wydanie decyzji przez organ I instancji;

- co stanowi niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i skutkuje pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji organu I instancji nakładającej na Skarżącą karę pieniężną.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2018 r. poz. 427 z późn. zm., dalej Ustawa) poprzez naruszenie:

1. art. 35a pkt 9a Ustawy - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżąca nie wystawiała świadectw jakości, podczas gdy wystawienie i przekazanie kupującemu certyfikatu jakości i karty produktu niespełniającego, w ocenie organu, formalnych wymagań wzoru świadectwa jakości ustalonego rozporządzeniem, stanowiło wystawienie świadectwa jakości, a jedynie w sposób niepełny zawierało informacje o wymaganych przez paliwo parametrów, w sytuacji gdy przepis penalizuje całkowity brak wystawienia dokumentu świadczącego o jakości paliwa stałego, a nie ewentualne braki, bądź błędy w dokumencie poświadczającym parametry oraz jakość sprzedawanego paliwa stałego;

2. art. 6c ust. 1 i art. 6d Ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że załączany i przekazywany nabywcy paliwa stałego, przez skarżącego, dokument nie spełniał wymagań dokumentu świadectwa jakości, o którym mowa w art. 6d ustawy, w sytuacji, gdy załączany do sprzedawanego towaru dokument - certyfikat jakości i karta produktu, spełniał wymogi opisane w przywołanym przepisie, a więc treścią odpowiadał świadectwu jakości i potwierdzał spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych o którym mowa w art. 6c ust. 1 Ustawy.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Przechodząc do meritum jako chybiony należało ocenić zarzut procesowy nr I.1 skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem spółki, WSA niezasadnie uznał obie decyzje organów za prawidłowe w sytuacji, w której nie wyjaśniały one istoty sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do merytorycznego orzekania. Ponadto, organy miały zdaniem strony pominąć fakt wystawiania i przekazywania przez spółkę jej kontrahentom certyfikatów jakości i kart produktów, które zawierały informacje właściwe świadectwom jakości zgodnie z art. 6d ustawy. Nie wskazano także konkretnych transakcji, których dotyczyć miało zaniedbanie wystawiania świadectw jakości.

Wskazany zarzut jest chybiony już z tego powodu, że w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej kontroli (z 6 grudnia 2019 r.), zawierający m.in. wyniki czynności kontrolnych, a także stanowisko spółki w zakresie stwierdzonych uchybień. Z dowodu tego wynika jednoznacznie, że wartość paliw stałych wprowadzonych do obrotu w roku 2018, a więc poprzedzającym rok kontroli, przekraczała 200.000 zł. Strona sama przy tym przyznała, że wprowadzając do obrotu paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1MW w sytuacji, gdy nabywcą był podmiot indywidualny, wystawiała wymagane prawem świadectwo jakości, a potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię przekazywał kontrahentowi. W przypadku jednak gdy nabywcą ww. paliw stałych był podmiot posiadający status [...] potwierdzony przez organy administracji celnej lub skarbowej, spółka nie wystawiała świadectw jakości natomiast z dowodem sprzedaży przekazywała karty produktów, a na żądanie kontrahenta również certyfikaty jakości.

Powyższe ustalenia - jak wskazano - wynikają z protokołu kontroli, który został podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania spółki. Nie skorzystała ona także z możliwości wniesienia uwag do protokołu na piśmie, które by te ustalenia podważały.

Wynika zatem z powyższego, że spółka sama przyznała, że do 1 września 2020 r. nie wystawiała świadectw jakości w momencie wprowadzania do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW w sytuacji gdy nabywający podmiot posiadał status [...]. Słusznie zatem wskazano w zaskarżonych decyzjach, że nie było potrzeby ustalania konkretnych transakcji, dla których obowiązek ten nie został spełniony, gdyż strona sama to wyraźnie przyznała. Wystarczające było ustalenie wartości transakcji, gdyż od tego zależała wysokość kary pieniężnej, określona widełkowo - por. art. 35c ust. 5 pkt 2 ustawy.

Nie zachodzi także sytuacja pominięcia faktu wystawiania i przekazywania kontrahentom przez spółkę certyfikatów jakości i kart produktów, mających zawierać informacje właściwe świadectwom jakości. Zwrócić należy uwagę, że zarówno organ I jak i II instancji wyraźnie przywołują tę okoliczność w wydanych decyzjach i poddają ją ocenie. Podobnie postąpił Sąd pierwszej instancji, wyraźnie wskazując, że certyfikaty jakości i karty produktów nie zawierają wszystkich elementów wymaganych art. 6d ustawy - punkty 5, 7 i 8, przez co nie mogą stanowić ekwiwalentu świadectwa jakości.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, oznaczone nr II.1 i II.2.

Istotą podniesionego naruszenia art. 35a pkt 9a ustawy (prawidłowo art. 35a pkt 9 lit. "a" ustawy), jest zdaniem strony błędna jego wykładnia, prowadząca do przyjęcia, że strona nie wystawiała świadectwa jakości, podczas gdy certyfikaty jakości i karty produktu, które nie spełniają formalnych wymagań wzoru świadectwa jakości ustalonego rozporządzeniem, stanowiło wystawienie świadectwa jakości, a jedynie w sposób niepełny zawierało informacje o wymaganych przez paliwo parametrach. Wskazany przepis zdaniem strony penalizuje jedynie całkowity brak wystawienia dokumentu świadczącego o jakości paliwa stałego, a nie ewentualne braki, bądź błędy w dokumencie poświadczającym parametry oraz jakość sprzedawanego paliwa stałego.

Z kolei naruszenie art. 6c ust. 1 i art. 6d ustawy zaistniało zdaniem strony w formie jego niewłaściwego zastosowania, gdyż organy i WSA wadliwie uznały, że załączany i przekazywany nabywcy paliwa stałego, przez skarżącego, dokument nie spełniał wymagań dokumentu świadectwa jakości, o którym mowa w art. 6d ustawy, w sytuacji, gdy certyfikat jakości i karta produktu, spełniały wymogi opisane w przywołanym przepisie, a więc treścią odpowiadał świadectwu jakości i potwierdzał spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych, o którym mowa w art. 6c ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zauważyć, że z art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy wynika, że karze pieniężnej podlega przedsiębiorca wprowadzający do obrotu paliwo stałe, który wbrew obowiązkowi nie wystawia świadectwa jakości (...). Przedmiotem kary jest zatem nie wystawienie świadectwa jakości w sytuacji, gdy wymagane jest ono przepisami prawa.

Zgodnie natomiast z art. 6c ust. 1 ustawy przedsiębiorca w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, wystawia dokument potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2, zwany dalej "świadectwem jakości". Wymagane elementy świadectwa jakości zawiera natomiast art. 6d ustawy, zaś jego wzór określa rozporządzenie wydane na podstawie art. 6e ustawy.

W niniejszej sprawie nie została w żaden sposób podważona ocena organów i WSA, że certyfikat jakości i karta produktu, jakie strona wydawała w przypadku nabywania paliwa stałego przez [...], nie ma wszystkich elementów określonych w ustawie i ujętych następnie we wzorze określonym w rozporządzeniu. Żaden zarzut skargi kasacyjnej nie podważa przy tym wykazanego i opisanego w decyzjach i wyroku WSA braku spełnienia wymogu świadectwa jakości z art. 6d pkt 5, 7 i 8 ustawy. Wystawiane przez spółkę dokumenty nie mogą zostać zatem uznane za ekwiwalentne świadectwu jakości, skoro nie zawierają tego, czego wymaga ustawodawca. Podkreślić należy, że skoro art. 6d ustawy stanowi, że "świadectwo jakości zawiera", to dopiero wszystkie jego elementy składają się na całość. Po to bowiem ustawodawca wprowadził wzór świadectwa jakości, aby ujednolicić w skali całego kraju sposób ich wystawiania oraz merytoryczną zawartość.

Strona błędnie zatem twierdzi, że jedynie niewystawienie w ogóle świadectwa podlega penalizacji, a nie jego ewentualne braki, bądź błędy zawarte w dokumencie wystawionym, czy też wystawienie innego dokumentu, mającego podobną do świadectwa jakości treść.

Jakkolwiek popełnienie błędów w świadectwie jakości nie może być zawsze utożsamiane z jego nie wystawieniem, to jednak należy podnieść, że w niniejszej sprawie nie może być mowy, aby strona wystawiła świadectwa jakości wedle określonego wzoru. Równocześnie nawet dokumenty, które wystawiała powołując się, że stanowią dopuszczalny, merytoryczny ekwiwalent świadectwa jakości, nie spełniają wszystkich wymagań z art. 6d ustawy. Trudno jest więc w ogóle mówić o tym, że mamy w sprawie do czynienia z dokumentem o porównywalnej zawartości i skutku do świadectwa jakości. Brak wskazanych elementów nie jest przy tym jedynie błędem podmiotu wypełniającego taki dokument np. pomyłką we wskazanej dacie wystawienia świadectwa, a brakiem, który powoduje, że nie można w ogóle mówić o wystawieniu świadectwa. Sytuacja tego rodzaju podlega zatem penalizacji karą administracyjną.

Chybione są także zarzuty procesowe nr I.2 i I.3 skargi kasacyjnej. Strona podnosi w nich naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy reguluje on kwestie możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, co nie jest uregulowane w ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, zatem organ powinien tę regulację zastosować.

Naruszenie wskazanego przepisu ma również polegać na błędnym uznaniu braku spełnienia przez skarżącą przesłanki znikomości naruszenia prawa z uwagi na wiedzę o konieczności wystawiania [...] dokumentu opatrzonego nazwą "świadectwo jakości" co najmniej od momentu zakończenia kontroli, podczas gdy moment ten wyznacza jedynie czas zakończenia kontroli, a nie chwilę uzyskania przez skarżącą pewnej wiedzy z zakresu wykładni przepisów ustawy. Dopiero więc wydanie decyzji przez organ I instancji może wyznaczać granicę czasową powzięcia wiedzy o obowiązku wystawiania świadectw jakości.

Oceniając powyższe zarzuty należy przede wszystkim wskazać na wykluczające się twierdzenia strony sformułowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej. W zarzucie nr I.2 strona zauważa bowiem, że organy nie zastosowały tego przepisu pomimo, że w ustawie brak jest uregulowania kwestii odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, zatem na mocy art. 189a § 2 k.p.a. przepis ten powinien był zostać zastosowany w sprawie. Z kolei w zarzucie nr I.3 wskazano, że organy i WSA błędnie uznały, że przypadek skarżącej nie kwalifikuje się jako znikome naruszenie prawa, co uchybia normie prawnej wywodzonej właśnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Po pierwsze, albo organy w ogóle nie stosowały art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jak strona twierdzi w zarzucie nr I.2, albo jednak przepis ten stosowały, tyle że błędnie uznały, że okoliczności sprawy nie przemawiają za tym, że instytucja odstąpienia od ukarania może mieć zastosowanie.

Po drugie, analiza obu zaskarżonych decyzji wyraźnie wskazuje, że organy analizowały w sprawie możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie znajdując jednak podstaw do jego zastosowania, gdyż nie zostały spełnione warunki w nim przewidziane.

Z powyższych względów niezasadny w stopniu oczywistym jest zarzut nr I.2, wskazujący na odmowę zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organy szeroko odniosły się do kwestii możliwości zastosowania tego przepisu, zatem wskazywanie, że odmówiły w ogóle jego stosowania, pomimo wyraźnej normy z art. 189a § 2 k.p.a., jest błędne.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (...).

Zastosowanie wskazanego przepisu wymaga więc ustalenia po pierwsze znikomej wagi naruszenia prawa, po drugie faktu zaprzestania dalszych naruszeń.

Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa powiązane jest z koniecznością przeprowadzenia swoistej analizy samego naruszenia i odniesienia wyniku tego zabiegu interpretacyjnego względem wagi dobra lub dóbr chronionych naruszonym przepisem prawa. Istotne są więc w tym przypadku kwestie jakie dobra są chronione prawem, jak dużego uszczerbku doznały w efekcie działania skarżącej oraz jak się kształtują okoliczności sprawy, mające wpływ na ocenę naruszenia i jego skutków. W tym ostatnim przypadku uwzględnia się elementy przedmiotowo istotne np. jaka była skala naruszeń prawa i jakie są ich skutki oraz podmiotowo istotne np. czy strona działała w sposób zawiniony.

Celem omawianego przepisu jest zapobieganie sytuacjom, w których mogłoby dojść do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, która byłaby w sposób rażąco nieproporcjonalna do skali i wagi naruszenia. Jeżeli więc konkretne naruszenie prawa wywołało (lub nawet jedynie mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna.

Należy podzielić argumentację organów i Sądu pierwszej instancji, że pomimo zaprzestania naruszania prawa od 1 września 2020 r., nie można było uznać, aby waga naruszenia była w tej sprawie znikoma. Słuszne jest w szczególności stwierdzenie, że pomimo przeprowadzonej kontroli i jej wskazań co do obowiązku wystawiania świadectw jakości [...] przy sprzedaży paliw stałych, spółka nadal przez około dziewięć miesięcy świadectw tych nie wydawała, pomimo że ich wystawienie nie stanowi szczególnego utrudnienia działalności. Trafnie więc przyjął WSA, że strona najpóźniej od tego momentu (zakończenia kontroli, poinformowania o jej wynikach i stwierdzonych uchybieniach, jak również prawidłowym wzorcu zachowania) powzięła wystarczającą wiedzę, że jej praktyka jest niezgodna z przepisami ustawy. Pomimo tego nadal trwała w tym błędzie, wydając zamiast wymaganych świadectw jakości certyfikaty jakości i karty produktu, które nie spełniały wymagań ustawowych.

Nie ma przy tym znaczenia w sprawie twierdzenie skarżącej spółki, że uważała on, że momentem powzięcia wiedzy o prawidłowym wzorcu zachowania nie jest data zakończenia kontroli, a moment uzyskania przez nią pewnej wiedzy z zakresu wykładni przepisów ustawy, którą wiązać należy z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji. Jest to twierdzenie o tyle błędne, że strona zaprzestała naruszeń, jak twierdzi, od 1 września 2020 r., zaś organ I instancji wydał swoją decyzję w dniu 5 lutego 2021 r., a więc ponad 5 miesięcy od zaprzestania naruszania prawa.

W powyższej sytuacji skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).