Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 985/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 września 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.24.2022.AR w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 7.095 (siedem tysięcy dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 8 lipca 2019 r. Starosta Pucki (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie ulicy Chmielnej i ulicy Gronowej w miejscowości Dębogórze oraz ulicy Paska

w miejscowości Suchy Dwór" na terenie m.in. działki nr [...] ([...]), zatwierdzając na potrzeby tej inwestycji projekt podziału nieruchomości m.in. działki nr [...] - jednostka ewidencyjna [...], obręb geodezyjny [...] o powierzchni 21.641 m2, gmina Kosakowo, stanowiącej własność W. K. (dalej: "Strona", "Skarżący"), na działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni 960 m2 oraz [...]

o powierzchni 20.681 m2.

Pismem z 21 października 2019 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] - jednostka ewidencyjna K., obręb geodezyjny [...] o powierzchni 960 m2, gmina Kosakowo, której właścicielem na dzień wydania decyzji z 8 lipca 2019 r. była Strona.

Na zlecenie organu pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy E. M. L. sporządziła w dniu 13 grudnia 2019 r. operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę 153.800 zł, zaś wartość części składowych roślinnych na kwotę 190 zł. W dniu 20 lutego 2020 r. biegła zmodyfikowała wycenę podwyższając wartość prawa własności gruntu do 162.000 zł.

Decyzją z 2 grudnia 2020 r. Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18

ust. 1 i 1e specustawy drogowej oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", orzekł

o ustaleniu na rzecz Strony odszkodowania za działkę nr [...] w wysokości 162.190 zł oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy Kosakowo (dalej: "Wójt") do jego wypłaty.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia przez Wójta Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 5 sierpnia 2021 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy Ł. L. sporządził w dniu 15 listopada 2021 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę 84.701 zł.

Decyzją z 30 grudnia 2021 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. oraz

art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 1e specustawy drogowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 84.701 zł na rzecz Strony za utratę prawa własności w udziale 1/1 do nieruchomości oznaczonej nr [...] - jednostka ewidencyjna Kosakowo, obręb geodezyjny [...] o powierzchni 960 m2, gmina Kosakowo, która na mocy decyzji Starosty z 8 lipca 2019 r. przeszła na własność Gminy Kosakowo pod budowę publicznej drogi gminnej, zobowiązując do zapłaty odszkodowania Wójta.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Stronę Wojewoda decyzją z 16 września 2022 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 12 ust. 4f specustawy drogowej oraz art. 154 ust. 1 i art. 156 u.g.n. wskazując następnie, że jednym z podstawowych ustaleń, jakich powinien dokonać rzeczoznawca majątkowy oraz organ prowadzący postępowanie jest wykazanie, jakie przeznaczenie planistyczne miała wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda zwrócił uwagę, że w sporządzonym 15 listopada 2021 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał,

iż dla działki nr [...] nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. (dalej: "Studium", "Uchwała XI/77/2019"), przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w obrębie terenów dróg zbiorczych "Z".

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości organ odwoławczy zauważył, że powyższe ustalenia potwierdza zaświadczenie Wójta z 3 lutego 2021 r., z którego wynika, że na dzień 8 lipca 2019 r., zgodnie ze Studium, przedmiot wyceny znajdował się na terenie "dróg zbiorczych Z" (potwierdza to także zaświadczenie Wójta z 24 lutego 2020 r.). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających

z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste.

Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę na art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n., które wskazują, że przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości ustala się na podstawie zapisów m.p.z.p., a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Zdaniem Wojewody wydruk z portalu geoportal.pl, na który powołuje się Strona, nie może stanowić dowodu w kwestii przeznaczenia nieruchomości, bowiem prezentowana

w tym serwisie internetowa mapa ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowana jako dokument oficjalny. Nie może też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że biegły prawidłowo określił przeznaczenie planistyczne przedmiotowej nieruchomości.

Dokonując oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego Wojewoda wskazał, że z analizy autora wyceny wynika, iż przeznaczenie drogowe nieruchomości, wynikające z jej aktualnego użytkowania (na podstawie Studium) jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia - drogowym. Zatem zasada korzyści dla działki nr [...] nie ma zastosowania. Przedmiotowa nieruchomość została wyceniona zgodnie z przeznaczeniem drogowym.

Organ odwoławczy podał, że rzeczoznawca majątkowy zastosował w wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły przeprowadził wycenę

w oparciu o analizę transakcji nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod komunikację z obszaru gminy Kosakowo, w okresie od stycznia 2018 r. do dnia wyceny. Okres objęty analizą rozszerzono ponad 2 lata ze względu na m.in. "dość niewielką ilość odnotowanych transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na funkcje terenów komunikacji, porównywalnych z nieruchomością wycenianą w okresie ostatnich dwóch lat". Biegły ostatecznie do wyceny przyjął 5 transakcji nieruchomości,

w jego ocenie najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca majątkowy podczas analizy rynku stwierdził wpływ współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości (istotny trend wzrostowy wynoszący 1,645% na miesiąc, tj. około 19,74% na rok),

w związku z czym zaktualizował ceny nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny o ww. wartość. Ponadto biegły przyjął uśrednioną wartość jednostkową, czyli wartość jednostkową przedmiotu wyceny, oszacowaną jako średnia arytmetyczna ze skorygowanych cen jednostkowych transakcji nieruchomości porównawczych. Dokonując stosownych obliczeń biegły wskazał, że jednostkowa wartość rynkowa za m2 działki nr [...] wynosi 88,23 zł/m2. Zatem łączna wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości wyniosła 84.701 zł.

W ocenie Wojewody operat szacunkowy z 15 listopada 2021 r. jest prawidłowy

i może stanowić dowód w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Ponadto

w przedmiotowej wycenie szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej działki, zamieszczono w niej informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte

w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.

Wojewoda zwrócił uwagę, że pismem z 16 marca 2022 r. biegły odniósł się do przedstawionych przez Stronę zarzutów dotyczących przedmiotowej wyceny. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia te są spójne i logiczne, zatem nie miał podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować.

Wojewoda odniósł się następnie do sformułowanych w odwołaniu zarzutów uznając je albo za nieuzasadnione (wydanie operatu szacunkowego w oparciu o nieobowiązujące w chwili jego sporządzenia przepisy, przyjęcie przez biegłego nieprawidłowych nieruchomości porównawczych, nieprawidłowych cech rynkowych tych nieruchomości oraz ich wag, brak dokonania przez biegłego wyceny nakładów) albo za niezrozumiałe (naruszenie art. 175 u.g.n.).

W skardze na decyzję organu odwoławczego W. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r.,

poz. 2000) - dalej: "k.p.a.", przejawiające się w błędnej ocenie operatu szacunkowego, zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy i zebrania niezbędnego materiału dowodowego oraz braku dochodzenia przez organ do prawdy obiektywnej, co skutkuje błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez uznanie,

że wyceniana nieruchomość zgodnie ze Studium znajduje się na terenie dróg zbiorczych "Z", podczas gdy w rzeczywistości stanowi teren dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. naruszenie § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

(Dz. U. z 2021 r., poz. 555) - dalej: "rozporządzenie z 21 września 2004 r.", oraz

art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie przez organ, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny i prawidłowy wykazał analizę rynków nieruchomości, z których przyjął wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, podczas gdy

w rzeczywistości błędnie przyjął on do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, z kolei wyceniana nieruchomość stanowi grunty o przeznaczeniu budowlanym;

2. naruszenie § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. oraz

art. 134 ust. 2, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ,

że przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca:

a) prawidłowo określił przeznaczenie nieruchomości na podstawie zaświadczenia Wójta z 24 lutego 2020 r. jako nieruchomość o przeznaczeniu drogowym, w sytuacji gdy zgodnie z załącznikiem nr 2 do Uchwały XI/77/2019 działka nr [...] jest położona na terenie zabudowy mieszkaniowej;

b) w sposób prawidłowy dokonał analizy rynku nieruchomości w celu ustalenia cech rynkowych i ich wagi;

c) w odpowiedni sposób dokonał doboru cech rynkowych różniących nieruchomości podobne wpływających na poziom cen nieruchomości (atrybutów) oraz wykazał,

że dla analizowanego rynku nieruchomości właśnie taki dobór cech jest reprezentatywny;

d) w prawidłowy sposób przypisał poszczególnym cechom odpowiednie wielkości liczbowe (wagi) określające w % wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym;

e) w prawidłowy sposób dokonał opisu cech różniących oraz opisu zmienności poszczególnych cech;

3. naruszenie § 4 ust. 1 i 3, § 5, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ, że przy sporządzaniu operatu wyceniając nieruchomość przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania nieruchomości parami rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał oceny przeznaczenia nieruchomości oraz dobrał właściwe nieruchomości porównawcze;

4. naruszenie art. 175 u.g.n. oraz § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez uznanie przez organ, że rzeczoznawca majątkowy zastosował się do zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości, tj. wykonał operat szacunkowy zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób jasny, logiczny oraz że operat nie zawiera nieścisłości oraz nie budzi wątpliwości co do swojej rzetelności, a także zawiera wszystkie informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny, podczas gdy przyjęcie błędnego przeznaczenia nieruchomości powinno dyskwalifikować operat jako dowód

w niniejszym postępowaniu;

5. naruszenie art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie przez organ, że operat szacunkowy wykonany na potrzeby przedmiotowego postępowania został sporządzony zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniesiono również o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, który na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej Gminy Kosakowo ustalił przeznaczenie nieruchomości zgodnie z obowiązującym Studium na okoliczność błędności danych zawartych w zaświadczeniu Wójta z 24 lutego 2020 r.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zarówno organ, jak i rzeczoznawca majątkowy błędnie oparli się na zaświadczeniu Wójta z 24 lutego 2020 r., pomimo zastrzeżeń zgłaszanych przez Skarżącego. Strona przyznała, że zdaje sobie sprawę,

iż zaświadczenie Wójta jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego pochodzi, jednakże w niniejszej sprawie Skarżący przedstawił organowi wydruki z portalu geoportal, które uprawdopodobniły stawiane zarzuty. Przyznano, że treści prezentowane w tym serwisie internetowym mają charakter poglądowy, jednakże wobec przedstawionych przez Stronę zarzutów zarówno organ, jak i rzeczoznawca majątkowy mieli obowiązek zbadania zarzutów podniesionych przez Skarżącego.

Odwołując się do judykatury strona skarżąca podniosła, że szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna. Ponadto przewidziana

w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu nie jest ograniczona przez przepisy szczególne dotyczące danego dowodu, w związku z czym podważenie dokumentu urzędowego jest możliwe za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., w tym z zeznań świadków.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy Wójt jest nie tylko autorem zaświadczenia, ale również stroną postępowania zainteresowaną uzyskaniem konkretnego rozstrzygnięcia. Tym samym organ powinien podjąć kroki celem zbadania danych zawartych w zaświadczeniach Wójta.

Wskazano również, że po zapoznaniu się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji Skarżący zlecił uprawnionemu geodecie zbadanie, na jakim terenie - zgodnie ze Studium - znajduje się działka nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie. Obliczenia wykonane przez geodetę oraz powstała w ich wyniku mapa nie pozostawiają wątpliwości, że działka ta, zgodnie ze Studium, stanowi teren o dominującej funkcji mieszkaniowej, a zatem założenia przyjęte za podstawę decyzji oraz wyceny są błędne.

Strona skarżąca podniosła, że organ był zobowiązany nie tylko zweryfikować zarzuty odnoszące się do zaświadczeń Wójta, ale również okoliczności faktyczne odnoszące się do podobieństwa nieruchomości, ich przeznaczenia czy doboru konkretnych nieruchomości do porównania. Bez wątpienia przeznaczenie nieruchomości na dzień jej wywłaszczenia nie było zgodne z celem wywłaszczenia, tj. celem drogowym, albowiem nieruchomość w znacznej części była wykorzystywana rolniczo. Wskazano, że również podniesione przez Stronę zastrzeżenia co do metodologii wyceny zastosowanej przez rzeczoznawcę powinny zostać ocenione przez organ. Zdaniem Skarżącego standardy zawodowe opracowywane przez organizacje zrzeszające rzeczoznawców majątkowych stanowią cenne źródło wiedzy odnośnie do okresu obrotu nieruchomościami pod względem ich podobieństwa. Z ostrożności wskazano, że rzeczoznawca majątkowy (nawet w przypadku uznania, że część nieruchomości posiadała przeznaczenie drogowe) powinien był dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczenie na cele budowlane.

W ocenie strony skarżącej ustalenie wartości działki nr [...] na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 134 ust. 2 u.g.n., z uwagi na fakt, że powyższa metoda wyceny nie uwzględnia rodzaju nieruchomości, sposobu jej użytkowania, przeznaczenia oraz stanu, a także aktualnych cen w obrocie nieruchomościami, co prowadzi do zaniżenia jej wartości.

Końcowo zarzucono, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 153 § 1

i art. 154 u.g.n. przejawiającego się w wyborze przez rzeczoznawcę majątkowego niewłaściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W związku

z tymi nieprawidłowościami w zakresie wyceny nieruchomości, a także wykonania operatu szacunkowego w oparciu o przepisy nieobowiązujące w dniu jego sporządzenia, naruszono art. 175 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał stanowisko zaprezentowane

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 16 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Puckiego

z 30 grudnia 2021 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 84.701 zł na rzecz W. K. za utratę prawa własności w udziale 1/1 do nieruchomości oznaczonej nr [...] - jednostka ewidencyjna Kosakowo, obręb geodezyjny [...] o powierzchni 960 m2, gmina Kosakowo, która na mocy decyzji Starosty z 8 lipca 2019 r. przeszła na własność Gminy Kosakowo pod budowę publicznej drogi gminnej.

Kwestionowane przez Skarżącego decyzje zostały wydane w następstwie decyzji Starosty z 8 lipca 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie ulicy Chmielnej i ulicy Gronowej w miejscowości Dębogórze oraz ulicy Paska

w miejscowości Suchy Dwór" na terenie m.in. działki nr [...] - jednostka ewidencyjna Kosakowo, obręb geodezyjny [...] o powierzchni 21.641 m2, gmina Kosakowo oraz zatwierdzającej na potrzeby tej inwestycji projekt podziału nieruchomości m.in. działki nr [...] - jednostka ewidencyjna [...], obręb geodezyjny [...] o powierzchni 21.641 m2, gmina Kosakowo, stanowiącej własność Strony, na działki

o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni 960 m2 oraz [...] o powierzchni 20.681 m2.

Stanowiąca własność Skarżącego działka nr [...] została w całości zajęta pod inwestycję drogową i przejęta z mocy prawa na własność Gminy Kosakowo, co zaktualizowało potrzebę ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela rekompensującego ubytek majątkowy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przydatność operatu szacunkowego

z 15 listopada 2021 r., opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L., dla ustalenia wartości przejętej pod drogę publiczną działki nr [...]. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że orzekające w sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcie o operat szacunkowy, w którym dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych, tj. przyjęcie, że wyceniana nieruchomość zgodnie ze Studium znajduje się na terenie dróg zbiorczych "Z", podczas gdy w rzeczywistości stanowi teren dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.) oraz ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344).

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części,

o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte

z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555).

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną

w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny sprawy

i zastosować prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu

z 21 września 2004 r.

W toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania wyznaczonych przepisami k.p.a. standardów procedowania. Przede wszystkim organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.)

i dopiero na podstawie jego całokształtu ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające

w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych.

Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została wiedza specjalistyczna, musi być dokonywana z dużą ostrożnością. Należy jednak podkreślić,

że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów

w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki: NSA z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 961/11, WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz WSA w Warszawie z 27 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 869/08, wszystkie przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej nie może wkraczać

w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, co należy rozumieć w ten sposób, że organ nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ może natomiast, jest wręcz do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1611/12, czy z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 364/15).

W konsekwencji, to na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do porównań z nieruchomością podlegającą wycenie (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 481/09), sam zaś operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto określone nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości wykazują cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej i konkretne powody przyjęcia tych nieruchomości do porównań. Przy tym określenie nieruchomości podobnych do wycenianej powinno następować według wzorca normatywnego określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W sytuacjach jakichkolwiek wątpliwości czy niejasności, błędów bądź podejrzeń

o treści nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy czy wymogom prawnym, które dostrzega organ bądź strony postępowania, na organie spoczywa obowiązek ich weryfikacji, również przy pomocy wyjaśnień autora operatu.

W niniejszej sprawie podstawę ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi operat szacunkowy z 15 listopada 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L., w którym wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ustalono na kwotę 84.701 zł. Ponadto, w piśmie z 16 marca 2022 r. rzeczoznawca ustosunkował się do zastrzeżeń Skarżącego dotyczących operatu. Ustalenia w zakresie wartości nieruchomości poczynione w tym operacie oraz ocena tego dokumentu przez organy, jako dowodu mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia

w sprawie, stanowią oś zarzutów rozpoznawanej skargi.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej oceny operatu szacunkowego i to w sytuacji, gdy kwestia wiarygodności operatu była przedmiotem zarzutów zawartych w odwołaniu, w którym wskazywano na błędne określenie przeznaczenia nieruchomości na podstawie zaświadczenia Wójta z 24 lutego 2020 r., w sytuacji gdy zgodnie ze Studium działka nr [...] jest położona na terenie zabudowy mieszkaniowej. Wojewoda przyjął natomiast, że przedmiotowy operat jest prawidłowy, zatem mógł być podstawą ustalenia odszkodowania.

Należy podkreślić, że operat szacunkowy musi spełniać nie tylko warunki formalne, ale musi być również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i na właściwym ustaleniu współczynników korygujących - tylko taki operat może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 104/18). Konieczne jest zatem, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (położenie, przeznaczenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania,

w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji skonfrontowana z zarzutami odwołania oraz treścią operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z 16 marca 2022 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że Wojewoda nie zweryfikował prawidłowo operatu szacunkowego, w istocie nie rozpoznając zarzutów odwołania, które w sposób wyraźny kwestionowały przyjęte w operacie przeznaczenie działki nr [...] przed wywłaszczeniem pod drogę publiczną. Powyższe czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną, gdyż wydaną

w oparciu o materiał dowodowy niekompletny i niewszechstronnie oceniony.

Jedną z najistotniejszych cech relewantnych dla wartości wycenianej nieruchomości jest jej przeznaczenie, które ustala się w sposób ściśle określony normatywnie.

Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W świetle art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody

i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się zaś na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis jest jedyną normą prawną zawartą w u.g.n., która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja tego przepisu jest jasna i zrozumiała, niewymagająca skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Wskazany przepis nie daje innych możliwości interpretacyjnych niż kolejne odwoływanie się najpierw do przeznaczenia zgodnego z obowiązującym planem miejscowym, a w przypadku jego braku, przeznaczenia zgodnego ze studium bądź decyzją o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2022 r. sygn. akt

II SA/Gd 514/21).

W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że wyceniana nieruchomość nie jest objęta m.p.z.p., a w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obowiązywało dla niej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo (Uchwała Nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. - dostępna na stronie BIP Urzędu Gminy w Kosakowie).

W sporządzonym w dniu 15 listopada 2021 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy, określając przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zaznaczył, że dla jej obszaru nie obowiązuje żaden m.p.z.p. Biegły wskazał następnie, że z zaświadczenia Wójta z 24 lutego 2020 r. dotyczącego przeznaczenia nieruchomości wynika, że zgodnie

z uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia tekstu jednolitego zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, wyceniana nieruchomość zlokalizowana jest w obrębie terenów dróg zbiorczych "Z". Takie też przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z informacjami poświadczonymi przez Wójta, przyjęto w dalszej procedurze wyceny - jako terenów o funkcji komunikacji (s. 12 operatu szacunkowego).

Natomiast w odwołaniu od decyzji Starosty z 30 grudnia 2021 r. Strona zakwestionowała przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego, że działka nr [...] w dniu wydania decyzji podziałowej była zlokalizowana w obrębie terenów dróg zbiorczych "Z". Zarzucono, że rzeczoznawca majątkowy nie podjął żadnych czynności mających na celu zweryfikowanie zaświadczenia Wójta z 24 lutego 2020 r., w szczególności odniesienie załącznika graficznego do Uchwały XI/77/2019 do granic wycenianej działki. W ocenie Strony nieprawidłowo ustalono, że działka nr [...] znajduje się w obrębie drogi zbiorczej "Z", podczas gdy naniesienie warstwy graficznej Studium na granice działek w portalu geoportal.pl wyraźnie świadczy o tym, że nieruchomość zgodnie ze Studium jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Wskazano również, że naniesienie załącznika graficznego do Studium na mapę odzwierciedlającą przebieg granic poszczególnych działek jest jedynym sposobem weryfikacji przeznaczenia działki zgodnie ze Studium. Zdaniem Strony analiza przebiegu drogi według Studium oraz granic nieruchomości wyraźnie wskazuje, że to sąsiadująca z wycenianą nieruchomością działka nr [...] w całości przeznaczona jest pod drogę publiczną. Tym samym informację wynikającą z zaświadczenia Wójta z 24 lutego 2020 r. uznano za błędną.

W piśmie z 16 marca 2022 r. rzeczoznawca majątkowy, odnosząc się do zarzutów odwołania i wyjaśniając swoje stanowisko zajęte w operacie szacunkowym odnośnie do przeznaczenia działki nr [...], powtórzył, że z zaświadczenia Wójta z 24 lutego 2020 r. dotyczącego przeznaczenia nieruchomości wynika, że zgodnie z Uchwałą XI/77/2019 wyceniana nieruchomość zlokalizowana jest w obrębie terenów dróg zbiorczych "Z". Biegły wskazał dodatkowo, że - jak informują sami autorzy serwisu na stronie internetowej geoportal.gov.pl - "prezentowana w naszym serwisie internetowa mapa ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowana jako dokument oficjalny. Nie może też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych", co w ocenie rzeczoznawcy majątkowego jednoznacznie stanowi o tym, że przedkładanie jako dowodów danych o charakterze poglądowym ponad oficjalne dokumenty i informacje urzędowe jest całkowicie bezpodstawne i nie może być uznane za wiarygodny dowód

w sprawie.

Zdaniem Sądu w obliczu bardzo konkretnej treści zarzutów i argumentacji odwołania, wspartej przedstawioną treścią Studium, organ odwoławczy był zobowiązany do weryfikacji danych dotyczących przeznaczenia działki przyjętych w operacie szacunkowym, w tym jej położenia, a nie bezrefleksyjnego przyjęcia ustaleń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w operacie szacunkowym, których wyjaśnienia z pisma

z 16 marca 2022 r. w żaden sposób nie doprecyzowały. Tymczasem w sprawie niezbędne jest niewątpliwe ustalenie położenia działki nr [...] w określonym obszarze Studium

i dokonanie precyzyjnej wykładni postanowień tego aktu właściwych dla obszaru jej położenia, celem odtworzenia rzeczywistego przeznaczenia działki i weryfikacji prawidłowości założeń rzeczoznawcy w tym zakresie.

Należy zwrócić uwagę, że w pierwszym sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym (z 13 grudnia 2019 r.), w punkcie dotyczącym uwarunkowań planistycznych i prawnych, rzeczoznawca majątkowy wskazała, że działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym jako "Rezerwowe tereny rozwojowe mieszkaniowo-usługowe". W związku z tym do określenia wartości rynkowej tej działki biegła przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. M. L. stał się podstawą decyzji Starosty z 2 grudnia 2020 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz Skarżącego w kwocie 162.190 zł. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę decyzją z 5 sierpnia 2021 r., w której uzasadnieniu organ odwoławczy ocenił,

że biegła nieprawidłowo określiła przeznaczenie planistyczne przedmiotowej nieruchomości. Co istotne, stawiając taką tezę Wojewoda odwołał się wyłącznie do zaświadczenia Wójta z 3 lutego 2021 r., z którego wynika, że zgodnie ze Studium przedmiot wyceny znajdował się na terenie "dróg zbiorczych Z".

Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem zgodnie z tym przepisem stanowi dowód tego, co zostało w nim przez organy państwowe w zakresie ich działania urzędowo stwierdzone. Nie oznacza to jednak, że każdy zapis protokołu jest niepodważalny, a nadto wyłącznie wystarczający do stwierdzenia określonej okoliczności oraz że organy powinny przyjmować ustalenia tego dokumentu w sposób bezkrytyczny. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. nie jest wyłączone przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, zaś zasady logicznego rozumowania wskazują, że treści zawarte w zaświadczeniu mogą być niepełne, wymagające dodatkowych czynności wyjaśniających lub niewystarczająco znajdujące potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Dokument urzędowy podlega ocenie organu przez pryzmat art. 80 k.p.a., a więc jak każdy dowód w sprawie (por. wyrok NSA

z 27 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1665/19). Jeżeli zatem okoliczność stwierdzona

w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości

w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna, można podjąć inicjatywę w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu. Należy podkreślić, że charakter dokumentu urzędowego z art. 76 § 1 k.p.a. nie wyklucza pozostałych obowiązków dowodowych organu, wynikających chociażby z art. 7 k.p.a., który wymaga podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dodać również należy, że przewidziana

w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu nie jest ograniczona przez przepisy szczególne dotyczące danego dowodu, w związku z czym podważenie dokumentu urzędowego jest możliwe za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. (tak: NSA w wyroku z 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 546/22).

Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności (na co słusznie zwrócono uwagę w skardze), że Wójt jest nie tylko autorem zaświadczeń z 10 stycznia 2020 r.

i 3 lutego 2021 r., ale również stroną niniejszego postępowania zainteresowaną uzyskaniem konkretnego rozstrzygnięcia. To bowiem ten organ został zobowiązany

w decyzji Starosty z 30 grudnia 2021 r. do zapłaty odszkodowania na rzecz Skarżącego.

Lektura treści Studium uwiarygadnia zarzuty skargi, że w przeznaczenie działki

nr [...] przyjęte w operacie szacunkowym mógł wkraść się błąd, którego nie ocenił krytycznie Wojewoda, co czyni jego rozstrzygnięcie wadliwym procesowo i rzutującym na wynik sprawy. Dostępna na stronie BIP Urzędu Gminy w Kosakowie część graficzna Studium (załącznik nr 2 - Rysunek) potwierdza, że działka nr [...] przylega z jednej strony do działki nr [...], która bezsprzecznie jest działką drogową oznaczoną jako "drogi zbiorcze Z". Natomiast z drugiej strony działka nr [...] przylega do działki nr [...], która jest położona w obszarze oznaczonym jako "teren o dominującej funkcji mieszkaniowej, zabudowa jednorodzinna". To specyficzne usytuowanie działki nr [...], "na styku" wskazanych wyżej terenów wymaga precyzyjnej lektury Studium i weryfikacji ustalenia przeznaczenia spornej działki w całokształcie zapisów tego aktu. W aktach sprawy powinien znaleźć się dokładny wypis i wyrys ze Studium, które rozwieją wszelkie wątpliwości odnośnie do przeznaczenia działki nr [...].

Organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął ustalenia rzeczoznawcy i powielił jego stanowisko odnośnie do przeznaczenia działki w Studium i poczynioną na tej podstawie wycenę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co oznacza że nie przeprowadził w tym zakresie właściwego postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie dokonał wyczerpującej oceny, czy w stanowiącym podstawę wyceny operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął przeznaczenie działki nr [...] zgodnie z art. 154 u.g.n. Przede wszystkim Wojewoda zaniechał szczegółowej analizy treści postanowień Studium

w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość. Kwestia ta ma zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie.

Dokonana przez biegłego ocena przeznaczenia wycenianej nieruchomości,

w świetle przywołanych w odwołaniu i potwierdzonych na stronie BIP Urzędu Gminy

w Kosakowie postanowień Studium, budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do porównań z nieruchomością podlegającą wycenie, na które słusznie wskazywała strona skarżąca w odwołaniu,

a których nie zweryfikował Wojewoda. Argumentacja zawarta w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, a także złożone przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowe wyjaśnienia, nie mogły stanowić dostatecznego uzasadnienia przyjęcia do porównania nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod funkcję komunikacyjną w sytuacji, gdy nie stwierdzono jednoznacznie, czy działka wyceniana jest położona w obrębie terenów dróg zbiorczych "Z", czy w terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej. Okoliczności te uszły uwadze organu odwoławczego, który zaakceptował sporządzony operat szacunkowy,

a także złożone wyjaśnienia rzeczoznawcy, uznając je za prawidłowe oraz zgodne

z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że Wojewoda nie zweryfikował operatu

i danych przyjętych jako punkt wyjścia przy wycenie działki nr [...] prawidłowo, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego i przedwczesnego ustalenia wysokości odszkodowania, w oparciu o wadliwie oceniony materiał dowodowy.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd doszedł do wniosku, że uchybienia w przeprowadzonym przez Wojewodę postępowaniu wyjaśniającym doprowadziły do przedwczesnego zastosowania przepisów prawa materialnego i ustalenia odszkodowania w wysokości, co do której istnieją uzasadniane popełnionymi błędami wątpliwości, czy odpowiada wartości nieruchomości wywłaszczonej ustalonej zgodnie z obowiązującymi wymogami prawnymi.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, uznając że dostrzeżone wadliwości mogą zostać wyjaśnione i usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w ramach kompetencji wynikających

z art. 136 k.p.a., a dopiero od poczynionych w tych ramach ustaleń będzie uzależniona treść rozstrzygnięcia z katalogu określonego w art. 138 k.p.a. Ponownie rozstrzygając sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę regulacje zawarte w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dotyczące ram czasowych wykorzystania sporządzonego operatu szacunkowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę

7.095 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (1.695 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (5.400 zł).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 33 akt sądowych), a Skarżący

w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]