Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2807/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 10a, art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 264/22 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.GP.4000.955.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 264/22, oddalił skargę Z. N., dalej: "skarżący", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2021 r., nr SKO.GP.4000.955.2021, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z. N. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. przepisu z art. 10a, art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, ze zm.), dalej także: "u.o.g.r.l." lub "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie uzyskania warunków zabudowy nie było wymagane uzyskanie zgody na zmianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy wyłączenie z produkcji gruntów rolnych i leśnych zaliczanych do kategorii III może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie;

2. prawa materialnego tj. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", w zw. z § 18, 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedstawiony projekt umożliwia zapewnienie 1 miejsca parkingowego na 1 lokal, w sytuacji gdzie inwestor nie wskazał we wniosku, czy projektowane trzy budynki mieszkalne są jednolokalowe czy dwulokalowe, co utrudni bądź też uniemożliwi bezpieczne użytkowanie budynków oraz nie zapewni odpowiedniej do nich dostępności;

3. prawa materialnego tj. przepisu z art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 8, 9 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przedstawiony obiekt budowlany jako całość, oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi w postaci wybudowanej sieci kanalizacyjnej na działce [...] nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie zapewnienia prawidłowości funkcjonowania zarówno pod względem technicznym jak i prawnym;

4. prawa materialnego tj. przepisu z art. 5 ust. 1 pkt 1b, 1d, 8, 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.), dalej: "u.g.n.", w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), dalej: "rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych", poprzez ich niezastosowanie albowiem wydzielony teren dojazdu do nieruchomości nie spełnia warunków jakie powinna spełniać droga pożarowa;

5. prawa materialnego tj. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1b, 1d, 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.), dalej: "ustawa o drogach publicznych", § 10 ust. 6 pkt 2, 5 i 6 oraz § 12 ust. 1 pkt 7, ust. 2 § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" poprzez niewłaściwe ich zastosowanie co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy jak i infrastruktury wodnej;

6. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynika sprawy, tj. przepisu z art. 145 § 1a i c P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji poprzez nienależytą kontrolę organów administracji publicznej nie uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2021 r., nr SKO.GP.4000.955.2021 wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 24 września 2021 r., nr UA-III.6730.59.2021, mimo naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77, art. 78 K.p.a., które polegało na ograniczaniu stronom informacji w zakresie zebranych dowodów w toku postępowania, nierozpatrzeniu kompletnego materiału dowodowego w sprawie i pominięciu w ostatecznym rozstrzygnięciu szeregu istotnych dla ustalenia warunków zabudowy informacji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W przypadku braku podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i jego przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania wniósł o zmianę orzeczenia w ten sposób, że Sąd uchyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2021 r., nr SKO.GP.4000.955.2021 wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia24 września 2021 r. nr UA-III.6730.59.2021.

Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Wnoszący kasację Z. N. złożył pismo z dnia 19 grudnia 2022 r., stanowiące, jak to określił, replikę do odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie tym wskazał na przepisy art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawiązał także do art. 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zarzucił, że kwestie związane z zachowaniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego zostały całkowicie pominięte zarówno przez organ, jak i przez Sąd.

Pismem, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 stycznia 2023 r., Z. N. wniósł o włączenie do materiału dowodowego dokumentów:

1) Kopii decyzji nr [...], z dnia [...] 2004 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] wydzielonej z działki nr [...] oraz podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym,

2) Kopii decyzji o zmianie decyzji z dnia [...] 2006 r., zmieniającej decyzję nr [...], w zakresie obsługi komunikacyjnej, zgodnie z postanowieniem Zarządu Dróg Miejskich z dnia 3 lutego 2006 r. – jednym wjazdem – zjazdem z nowowydzielonej drogi wewnętrznej włączonej do ul. [...],

3) Kopii decyzji nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], dawniej nr [...],

4) Szkicu lokalizacji hydrantu,

5) Wypisu z rejestru gruntów,

6) Wydruku strony internetowej zawierającego informację o współinwestowaniu inwestycji celu publicznego ze środków publicznych dla której zawarto umowę cywilno-prawną.

Zdaniem wnoszącego kasację, Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić w oparciu o którą decyzję realizowane będzie zagospodarowanie terenu. Nadto oświadczył, że jako współwłaściciel działki nr [...] i [...] nie wnosi zastrzeżeń ani sprzeciwu do lokalizacji drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Jako współwłaściciel ww. działek od 14 stycznia 2000 r. nigdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, którego celem byłoby uchylenie decyzji nr [...]. Zgadza się z treścią decyzji, która została wydana za jego milcząca zgodą.

Pismem z dnia 9 stycznia 2024 r., uczestniczka D. N. oświadczyła, że jako współwłaściciel działki nr [...] i [...] nie wnosi zastrzeżeń ani sprzeciwu do lokalizacji drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Jako współwłaściciel ww. działek od 1995 r. nigdy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, którego celem byłoby uchylenie decyzji nr [...]. Zgadza się z treścią decyzji z dnia [...] 2006 r., która została wydana za jej zgodą.

Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. uczestniczka K. N. oświadczyła, że jako współwłaściciel działki nr [...] nie wnosi zastrzeżeń ani sprzeciwu do lokalizacji drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Jako współwłaściciel ww. działki od 2015 r. nigdy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, którego celem byłoby uchylenie decyzji nr [...].

Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. uczestnik G. S. oświadczył, że jako właściciel działki nr [...] i współwłaściciel działki nr [...] nie wnosi zastrzeżeń ani sprzeciwu do lokalizacji drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Jako będący współwłaścicielem ww. działek od 2000 r. nigdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, którego celem byłoby uchylenie decyzji nr [...]. Zgadza się z treścią decyzji z dnia [...] 2006 r., która została wydana za jego zgodą.

Pismem z dnia 8 lutego 2024 r., uczestnik A. G. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo zatytułowane: "Wniosek". Zarzucił organom administracji tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu oraz Prezydentowi Miasta Poznania naruszenie art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 10 § 1, art. 73, art. 75, art. 7 i 77, art. 78 § 1, art. 16 i art. 155 K.p.a.

Nadto podniósł zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 93, art. 94 i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zarzucił również naruszenie § 2 pkt 3 oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem uczestnika, naruszono również przepisy art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 3.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, art. 5 i art. 6 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., art. 20, art. 29, art. 30 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. oraz art. 82 § 1 i art. 102 Kodeksu wykroczeń.

Uczestnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr 463/2021, Prezydenta Miasta Poznania, z dnia 24 września 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu z art. 10a, art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie uzyskania warunków zabudowy nie było wymagane uzyskanie zgody na zmianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie ma zastosowanie art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

W rozdziale 2 tej ustawy unormowane jest "Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne". W myśl art. 7 ust. 1, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszych przepisach rozdziału 2 unormowane są zasady i tryb uzyskiwania zgody na przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Inną instytucją materialno-procesową z zakresu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej", uregulowane w Rozdziale 3.

W myśl art. 11 ust. 1, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Natomiast według art. 11 ust. 2, w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład parków narodowych decyzje, o których mowa w ust. 1 i 1a, wydają dyrektorzy tych parków, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 5.

Jak zaś stanowi art. 11 ust. 4, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.).

Uzyskanie tych decyzji nie następuje na etapie ustalania warunków zabudowy. Jak bowiem wynika z art. 11 ust. 4a, decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zakwalifikowanie gruntów objętych decyzją o warunkach zabudowy do klasy R IIIa nie oznacza zatem, że stosuje się do nich przepisy Rozdziału 2. Przepisów tych bowiem nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Nie jest zasadny zarzut prawa materialnego tj. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 8 Prawa budowlanego w zw. z § 18, 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedstawiony projekt umożliwia zapewnienie 1 miejsca parkingowego na 1 lokal, w sytuacji gdzie inwestor nie wskazał we wniosku czy projektowane trzy budynki mieszkalne są jednolokalowe czy dwulokalowe, co utrudni bądź też uniemożliwi bezpieczne użytkowanie budynków oraz nie zapewni odpowiedniej do nich dostępności;

Z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym jest m.in. § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Pamiętać przy tym trzeba, że w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Natomiast według § 18 ust. 2, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Oznacza to obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej dostosowania się do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16).

Z odesłania do § 18 ust. 2 wynika natomiast, że chodzi tu o określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji a nie określenie maksymalnej liczby miejsc parkingowych. Dyspozycję tego przepisu należy więc rozumieć w ten sposób, że liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w takiej decyzji. Decyzja ta nie wskazuje liczby miejsc postojowych, ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/17).

Będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego decyzja o warunkach zabudowy zawiera ustalenie rodzaju inwestycji. Wskazuje, że ma to być budowa 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolno stojącej. W zakresie wymaganej ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych (Pkt IV.1.2) decyzja ta ustala, że na terenie inwestycji należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w ilości minimum 1 miejsce parkingowe na 1 lokal. Nadto, dopuszczono wydzielenie działek o minimalnej powierzchni 900 m2. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu określono w wielkości do 19%, przy czym powierzchnię zabudowy każdego budynku ustalono do 172 m2.

Wyznaczono zatem ramy dla szczegółowych ustaleń odnoszących się do liczby miejsc postojowych.

Odnosząc się do argumentacji wnoszącego kasację zauważyć należy, że ilość lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, możliwych do zaprojektowania, w zgodzie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wynika z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Jest ona rozstrzygana na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy.

Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wymóg dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy konkretyzowania w tej decyzji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przepis § 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Jego treść nie oznacza konieczności dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje, jak wynika z poprzedzających rozważań, na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu z art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 8, 9 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przedstawiony obiekt budowlany jako całość, oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi w postaci wybudowanej sieci kanalizacyjnej na działce [...] nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie zapewnienia prawidłowości funkcjonowania zarówno pod względem technicznym jak i prawnym.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest przedkładany organowi administracji architektoniczno-budowlanej wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie są stosowane przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 8, 9 Prawa budowlanego.

Nie jest także zasadny zarzut prawa materialnego tj. przepisu z art. 5 ust. 1 pkt 1b, 1d, 8, 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez ich niezastosowanie.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się zgodności inwestycji z przepisami z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To samo odnosi się do przepisu § 13 ust. 1 r rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W postępowaniu o pozwolenie na budowę bada się, czy wydzielony teren dojazdu do nieruchomości odpowiada warunkom jakie powinna spełniać droga pożarowa.

Natomiast decyzja zawiera warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W zakresie obsługi komunikacyjnej (Pkt IV.1.1), przytoczono opinię Zarządu Dróg Miejskich z dnia 8 kwietnia 2021 r. Według tej opinii, obsługa komunikacyjna działki nr [...] ma nastąpić poprzez nowy zjazd z ul. [...] na planowana drogę wewnętrzną. Zaznaczono jednak, że projekt drogowy nowego zjazdu wymaga oddzielnego uzgodnienia przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych. W przytoczonej opinii zawarto także szereg wymogów prowadzenia robót budowlanych. Stwierdzono, że bezpośrednie zjazdy do projektowanych budynków nie podlegają uzgodnieniu z ZDM.

Jest nadto oczywiste, że teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), gdyż działka nr [...] przylega do ul. [...].

W tym miejscu można dodać, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest dokonywany podział nieruchomości. Z akt sprawy, w tym z części tekstowej i graficznej Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących załączniki nr 2 i 3 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na kopii mapy zasadniczej, a więc mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Organ ustalający warunki zabudowy miał zatem podstawy by traktować działkę nr [...] jako funkcjonującą w obrocie prawnym jednostkę geodezyjną.

Zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 2020 ze zm.) jest więc bezpodstawny.

Wbrew zarzutowi nr 5 skargi kasacyjnej, ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o odległość od działki nr [...] oraz w nawiązaniu do drogi wewnętrznej, nie narusza § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z przeprowadzonej analizy. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, linię zabudowy wyznaczono analogicznie do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy zlokalizowanej przy drogach wewnętrznych. Z uwagi na geometrię nieruchomości (szerokość około 20 m) oraz w celu umożliwienia realizacji proporcjonalnych budynków odstąpiono od ustalania obowiązującej linii zabudowy na rzecz nieprzekraczalnej.

W kasacji nie podważono dysponowania przez wnioskodawcę opinią gestora sieci wodociągowej [...] S.A., według której, zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków sanitarnych jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Odprowadzanie wód deszczowych przewidziano na teren własnej nieruchomości inwestora. Według informacji Wydziału Działalności Gospodarczej i Rolnictwa, przedstawionej w piśmie z dnia 11 marca 2021 r.:

na terenie występuje niezewidencjonowana sieć drenarska, której działanie należy zachować. W przypadku natrafienia podczas robót ziemnych na sieć drenarską należy ją niezwłocznie przebudować – odtworzyć, zapewniając odpływ wód gruntowych. Nadto, należy zapewnić dostęp do rowu Wa-14-1, w celu jego konserwacji, remontu, przebudowy. Jak dalej stwierdzono w przytaczanym piśmie, inwestor podał sposób odprowadzania wód opadowych na teren objęty wnioskiem, ale w przypadku zmiany i odprowadzania wód opadowych z terenu zabudowy do w/w rowu, wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie stwierdzono nadto, że na budowę przepustu na rowie Wa-14-1 należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne, przy czym wskazane jest aby zaprojektowany przepust miał możliwie jak największą powierzchnię, np. przekrój kołowy o powierzchni nie mniejszej niż 1 m2. Zwrócono uwagę na to, że rów jest jedynym odbiornikiem wód opadowych i roztopowych. Wszelka zabudowa przy urządzeniach melioracji wodnych (rowów) o zurbanizowanej (zabudowanej) zlewni nosi spore ryzyko strat na skutek wystąpienia podtopień podczas intensywnych opadów lub roztopów.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Poznaniu pismem z dnia 31 marca 2021 r. poinformowało, że zgodnie z posiadaną ewidencją urządzeń melioracyjnych, na przedmiotowej działce w części zachodniej zlokalizowany jest rów. W związku z powyższym inwestor zobowiązany jest wykonać inwestycję w sposób zapewniający zachowanie sprawności ww. urządzenia. W przypadku ich uszkodzenia należy dokonać przebudowy celem zachowania swobodnego spływu wód.

Dokonano zatem uzgodnienia wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie melioracji wodnych. Nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych, w tym także przepisów w zakresie infrastruktury wodnej.

Również w zakresie spełniania przez projektowaną inwestycję wymogów zawartych w przepisach technicznych dotyczących zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków, odprowadzania wód opadowych, właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (patrz: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1552/06; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/16).

Tak więc podnoszone w kasacji zagadnienie kolizji lokalizacji inwestycji z istniejącą siecią wodociągową oraz usytuowanym na końcówce sieci hydrantem będzie przedmiotem postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, o ile stosowny wniosek zostanie złożony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, mimo, że zdaniem kasatora, doszło do naruszenia przez ten organ przepisów art. 67, 8 § 1, 10 § 1, 77, 78 K.p.a., które polegało na ograniczaniu stronom informacji w zakresie zebranych dowodów w toku postępowania, nierozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego w sprawie i pominięciu w ostatecznym rozstrzygnięciu szeregu istotnych dla ustalenia warunków zabudowy informacji.

Wnoszący kasację nie wykazał aby ograniczono mu dostęp do akt sprawy i zebranych dowodów.

Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przekazywania stronom, w trakcie postępowania "listy zebranych dowodów".

Oparcie się organów na piśmie – uzgodnieniu Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2021 r. nie oznacza pominięcia dowodu, czy też braku starannego zapoznania się z tym dokumentem. W istocie wnoszący kasację kwestionuje prawidłowość merytoryczną działania organu dokonującego uzgodnienia, który to organ wskazał, że obsługa komunikacyjna planowanych budynków odbywać się będzie jednym nowym zjazdem z ul. [...]. Jeśli nawet, jak twierdzi skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie chodzi o nowy zjazd, gdyż już obecnie tym zjazdem odbywa się dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], to okoliczność ta nie podważa ustalenia o zapewnieniu dostępu planowanych budynków do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce inwestycyjnej nr [...], a następnie poprzez zjazd z tej działki inwestycyjnej nr [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz ustaleniu obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Odnosząc się do argumentacji wnoszącego kasację, zawartej w piśmie z dnia 18 stycznia 2023 r., stwierdzić należy, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich. W związku z tym dla tego samego terenu mogą być wydane różne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Realizacja inwestycji następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2004 r., nr [...], a także decyzja z dnia [...] 2006 r. o zmianie tej decyzji nie stanowiły przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy w zakresie systemu komunikacyjnego. Jest zaś oczywiste, że zagospodarowanie działki nr [...], ustalone decyzją z dnia [...] 2004 r., nie odnosi się do terenu działki nr [...].

Pismo złożone przez uczestnika postępowania kasacyjnego A. G. zostało złożone po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Merytoryczne rozpoznanie tych zarzutów, podniesionych pod adresem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania nie jest możliwe. Stanowiłoby naruszenie art. 177 § 1 P.p.s.a. Można jedynie, nawiązując do argumentacji wnoszącego kasację w tej mierze stwierdzić, że istnienie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] jest zagadnieniem dotyczącym zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane właściciela działki nr [...]. Jest to badane także w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.