Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 425/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1646/19 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 12 czerwca 2019 r. nr 218/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. U. na rzecz Ministra Aktywów Państwowych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1646/19, oddalił skargę J. U. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury z 12 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 10 października 2013 r. Nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: Minister AiC) uchylił decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nr [...] z 15 lipca 2013 r., nakazującą J. U., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], ze stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej przy ul. [...] rejestrację 66 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł w części dotyczącej nakazania rejestracji 66 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro strona, po kontroli, dokonała rejestracji 66 odbiorników telewizyjnych, to brak jest podstaw do nałożenia obowiązku ponownej ich rejestracji. Jednocześnie stwierdził, że decyzja organu I instancji w części ustalającej opłatę za używanie 66 odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł odpowiada prawu i pobranie przedmiotowej opłaty jest uzasadnione.

W dniu 18 stycznia 2019 r. wnioskodawca zwrócił się do Ministra Infrastruktury (w skrócie: MI) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 października 2013r. Nr [...] Administracji i Cyfryzacji (dalej: Minister AiC), zarzucając jej rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., wskutek braku rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie (podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także zarzucił trwałą niewykonalność decyzji w dniu jej wydania co do obowiązku zapłaty kwoty 36.927 zł, z uwagi na brak zamieszczenia rozstrzygnięcia co do podlegającego egzekucji obowiązku zapłaty przedmiotowej kwoty (podstawa z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Decyzją z 4 kwietnia 2019 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra AiC z 10 października 2013 r.

Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z 12 czerwca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 i 127 § 3 w związku z art. 157 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z 4 kwietnia 2019 r. Wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji następuje weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją.

Podkreślił, że strona nie podważała ustaleń kontroli przeprowadzonej 18 marca 2013 r. w [...] przy ul. [...] w K., w której pracownicy Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. w K. stwierdzili, że w lokalu tym znajduje się 66 sprawnych odbiorników telewizyjnych.

Wyniki kontroli skutkowały decyzją z 15 lipca 2013 r., w której Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nakazał rejestrację 66 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za używanie 66 odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony, uwzględniając, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, strona dokonała rejestracji wszystkich posiadanych odbiorników telewizyjnych, Minister AiC kwestionowaną decyzją uchylił skarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej nakazania rejestracji 66 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uznał, że postępowanie w powyższym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie stwierdził, że decyzja organu I instancji w części ustalającej opłatę za używanie 66 odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł odpowiada prawu i pobranie przedmiotowej opłaty jest uzasadnione.

Rozstrzygający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Minister Infrastruktury w odniesieniu do zarzutu, iż sentencja decyzji Ministra AiC zawiera jedynie częściowe rozstrzygnięcie, a brak w niej części orzekającej co do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej co do ustalenia opłaty za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł, wskazał, że rozstrzygnięcie decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: uchylenia zaskarżonej decyzji i określenia zakresu tego uchylenia - w całości lub w części, a następnie rozstrzygnięcia w tym samym zakresie sprawy co do istoty albo umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Jeżeli organ odwoławczy nie stwierdzi w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy uznał, że Minister AiC w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zatem w pozostałej, nieuchylonej części decyzja organu pierwszej instancji była nadal wiążąca i wywoływała skutki prawne. Zdaniem MI, przyjęcie, że umieszczenie w sentencji decyzji tylko części rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie prawa, nie oznaczało, że prowadziło to stwierdzenia nieważności decyzji.

W tej sytuacji, skoro decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A, z 15 lipca 2013 r. orzekająca o ustaleniu opłaty za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł pozostała w mocy (bowiem nie została uchylona), to za niezasadny uznał MI zarzut, iż w tej części powyższa decyzja jest niewykonalna. W uzasadnieniu decyzji Ministra AiC wyraźnie zaznaczono, że powyższa część odpowiada prawu, a tym samym strona winna uiścić ustaloną opłatę w stosownym terminie, zwłaszcza że strona będąca przedsiębiorcą powinna znać przepisy prawa, tym bardziej, że obowiązek rejestracji odbiorników ciąży na każdej osobie używającej odbiornika. Reasumując Minister Infrastruktury nie stwierdził w decyzji z 10 października 2013 r. wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: nie naruszono przepisów o właściwości; brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości, brakowało podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Podkreślił, że decyzja Ministra AiC z 10 października 2013 r. jest decyzją ostateczną. Oznaczało to, że według art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach, np. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.), a nie o ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany. Nie podzielił argumentu przeciwnego o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Zauważył, że gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, to sytuacja prawna strony wynikałaby również z orzeczeń obu instancji. Dlatego konieczne było tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję, co wynika z literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem WSA, orzeczenie organu, że uchyla decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Odwołał się WSA także do systematyki art. 138 § 1 k.p.a., w którym określając treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji (pkt 1), nie zaznaczając, odmiennie niż w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Nie nakazał ustawodawca w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego orzeczenia organu odwoławczego co do pozostałej części decyzji. Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji. Jeżeli organ odwoławczy uchyliłby zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Jeżeli zaś nie orzeknie o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy

Mając na uwadze przesłanki stwierdzenia nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. zgłaszane przez skarżącego względem decyzji Ministra AiC wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., WSA przyjął, że organ ten w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. W uzasadnieniu wypowiedział się też jednoznacznie akceptująco co do pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, co stanowiło o przestrzeganiu zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. Nie miał WSA wątpliwości, że w pozostałej nieuchylonej części, decyzja organu I instancji była wiążąca i wywoływała skutki prawne.

Sąd I instancji zgodził się z Ministrem Infrastruktury, że skarżący nie wykazał, aby decyzja Ministra AiC obarczona była wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł wnioskodawca, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy wystąpiły podstawy do uznania, że orzeczenie takie jest dotknięte wadą, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ winien był zamieścić w decyzji dwa rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie utrzymania w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skoro zaskarżona decyzja pozostała w mocy (bowiem nie została uchylona), to nie można twierdzić, że decyzja była niewykonalna, podczas gdy jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w postanowieniu organu I instancji, uchylając postanowienie w części i w tym zakresie umarzając sprawę, nie utrzymując w mocy postanowienia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji, co prowadzi do konstatacji, że nie utrzymana w mocy część decyzji organu I instancji była w istocie niewykonalna, mimo że zostało przeprowadzone postępowanie egzekucyjne;

4) naruszenie art. 151 p. p. s. a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i uznania, że orzeczenie jest dotknięte wadą;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało nienależycie sformułowane i tym samym zobowiązany nie wiedział o nałożonym na niego obowiązku, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 138 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wnosił o: uchylenie zaskarżanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Obecni na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 15 listopada 2023 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, w granicach przez zarzuty wyznaczonych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dowodzących, że niezasadnie WSA (z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) zaakceptował stanowisko Ministra Infrastruktury odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Ministra AiC, którą ten - jako organ odwoławczy - uchylając decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nr [...] w części nakazującej rejestrację 66 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umarzając postępowanie pierwszej instancji, i jednocześnie nie wypowiadając się w rozstrzygnięciu co do pozostałej części rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (ustalającej opłatę za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł), uznał, że nie naruszała art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić.

Należy podkreślić, że z art. 16 § 1 k.p.a. wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych, czyli że uchylenie lub zmiana decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza ta zasada, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163, oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych, organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wady niekwalifikowane decyzji administracyjnej – inne wady niż dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności – od której nie wniesiono odwołania, ulegają sanowaniu przez fakt uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2023, komentarz do art. 16, t. 1-4; H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, komentarz do art. 16, t. 1; M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el.2003, komentarz o art. 16, t. 5-7 i powołane w ww. komentarzach orzecznictwo).

Nie było sporne, że decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z 15 października 2013 r. była ostateczna. Skarżący próbował ją wzruszyć w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, powołując podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 (doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) i pkt 5 k.p.a. (decyzja była niewykonalna w dniu wydania i niewykonalność miała charakter trwały).

Zasadnicze znaczenie miała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż potwierdzenie jej występowania miało wpływ na przyjęcie kolejnej przesłanki – z pkt 5 tego samego artykułu, tak twierdził wnioskodawca.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że rażące naruszenie prawa, a zwłaszcza procesowego występuje wówczas, gdy uchybienie to w sposób oczywisty sprzeczne jest obowiązującym przepisem prawa i charakter tego naruszenia powoduje, ze decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (s. 11 skargi kasacyjnej). Sytuacja taka zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 949/17; opubl. podobnie jak poniżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Takie stanowisko, co do rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, także w przypadku naruszenia przepisów postępowania zajął Sąd I instancji (s. 10-11 uzasadnienia wyroku), podnosząc, że "nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny".

Zatem należało rozważyć, czy przy wydawaniu decyzji z 10 października 2013 r. przez Ministra AiC doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a jeżeli tak, to czy w stopniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Jak już wspomniano, odwołanie skarżącego dotyczyło całej decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. Minister AiC zaś omawianą decyzją uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazania rejestracji 66 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Co do pkt 2 podważanej decyzji, ustalającej opłatę za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł, nie wypowiedział się w rozstrzygnięciu decyzji, ale w jej uzasadnieniu zajął jednoznaczne stanowisko, że decyzja pierwszoinstancyjna w części ustalającej opłatę za używanie 66 odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927 zł odpowiada prawu (s. 8 decyzji Ministra AiC).

Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uważał bowiem, że w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, ale nie jest do tego zobowiązany (s. 13 uzasadnienia wyroku). Stanowisko WSA znajduje oparcie w orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 17 września 2019r., sygn. akt I GSK 1226/19; 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 113/22; 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3249/15; 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2270/16; 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 530/17).

Z kolei M. Przybysz w ww. Komentarzu podaje, że "Nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w komentowanym przepisie oraz w art. 134(...) W orzecznictwie istnieją rozbieżności co do tego, czy taka ułomna decyzja narusza prawo w sposób rażący, powodując stwierdzenie jej nieważności, czy w sposób zwykły, prowadzący jedynie do jej uchylenia." (komentarz do art. 138, t. 4).

Natomiast skarżący wywodził, że brak rozstrzygnięcia w decyzji odwoławczej o całokształcie odwołania, a jedynie częściowo - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Ale uchybienia tego nie łączył z innymi przepisami, np. art. 15 k.p.a. (wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co daje stronie tego postępowania prawo do dwukrotnego rozpatrzenia, a także rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwa organy administracji).

Jak słusznie zauważył WSA, z literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części, powinno jednocześnie w tym zakresie zapaść rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy albo o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (s. 13 uzasadnienia wyroku).

Natomiast w innych orzeczeniach przyjmuje się, że jeżeli organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), to nie może pozostawić poza zakresem rozstrzygnięcia wydanego na skutek takiego uchylenia jakiejś części sprawy załatwionej decyzją organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania nie rozstrzygalaby bowiem o całości sprawy zakończonej decyzją "pierwszoinstancyjną", co jest równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z: 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1632/20, czy art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1086/20). Jednakże w orzeczeniach tych, jak i orzeczeniach przywołanych w skardze kasacyjnej, dotyczących zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i na jego podstawie częściowego uchylenia decyzji z jednoczesnym rozstrzygnięciem w tym zakresie, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia co do pozostałej – nieuchylonej - części decyzji pierwszoinstancyjnej, omawiane uchybienie nie było traktowane przez orzekające sądy jako powodujące rażące naruszenie prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ale jako inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (czyli w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Zresztą skarżący kasacyjnie sam zauważał, że "zgodnie z aktualnym, większościowym poglądem prezentowanym w orzecznictwie, wskazać wypada, iż pkt 1 i 2 art. 138 § 1 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne" (s. 6 skargi kasacyjnej), czyli dopuszcza rozbieżność poglądów na tle stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co wyłącza uznanie, że omawiane naruszenie ma charakter oczywiście sprzeczny z obowiązującym przepisem prawa. Tym samym wykluczał uznanie, że ma ono charakter rażący.

Dlatego niezasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy tym, w przypadku podważanej decyzji Ministra AiC wymagało podkreślenia, że w jej rozstrzygnięciu jednoznacznie określono, w jakim zakresie uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji, a w uzasadnieniu jednoznacznie wypowiedziano się, w jakiej części rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odpowiadało prawu (czyli w jakim zakresie decyzja pierwszoinstancyjna była utrzymana w mocy). Zapoznanie się z całością decyzji Ministra AiC pozwalało na jednoznaczne ustalenie treści tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i tego, że rozstrzygnięcie co do opłaty, zawarte w pkt 2. decyzji pierwszoinstancyjnej zostało utrzymane w mocy, a tym samym podlegało egzekucji. Niewykonalność prawna decyzji oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji zaś to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1709/11; 7 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2823/18). W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia istnienia przesłanek nieważności ocenić należy, czy w dniu wydania decyzji istniały okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji, czyniące ją niewykonalną, które nie ustąpiły i decyzja w dalszym ciągu nie może podlegać wykonaniu (wyrok NSA z 22 kwietnia 2022r., sygn. akt II OSK 1092/19).

Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w kwestionowanej decyzji Ministra AiC wystąpiły cechy nakazujące uznać ja za niewykonalną, skoro nie budziło wątpliwości w jakim zakresie została uchylona decyzja organu I instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji, a w jakim została utrzymana w mocy. Zresztą skarżący też nie miał raczej wątpliwości w tej kwestii, tylko podważał formalną stronę rozstrzygnięcia, że o części Minister AiC wypowiedział się w uzasadnieniu (s. 6 skargi kasacyjnej): "Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji 66 odbiorników, natomiast w żaden sposób nie odniósł się do podlegającego egzekucji obowiązku zapłaty kwoty 36.927,00 zł, pomimo tego, że w uzasadnieniu decyzji organ do tej kwestii się odnosi".

Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 1, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadne także są zarzuty zgłoszone w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej. Sam skarżący, odnosząc je także do decyzji Ministra AiC, oparł je na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. czyli jako mieszczące wśród uchybień przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale nie decydujących o nieważności decyzji, czyli ewentualnie mogące odnieść skutek, gdyby decyzja Ministra AiC była oceniana w zwykłym postępowaniu, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Ponadto lektura całości decyzji Ministra AiC wskazywała, że wywiązał się organ z obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. i rozstrzygnął w postępowaniu odwoławczym o całości sprawy, czyli nie naruszył art. 138 § 1 k.p.a., jak i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie to nie budziło wątpliwości. Nie doszło więc do naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż skarżący nie miał problemu z odczytaniem rozstrzygnięcia przyjętego przez Ministra AiC.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).