Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 422/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatek od czynności cywilnoprawnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 247 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 355/23 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 12 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz S. z siedzibą w S. kwotę 2100 (słownie: dwa tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 12 lipca 2023 r., w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące luty i marzec 2023 r. (sygn. akt I SA/Ol 355/23).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Wydając swoje rozstrzygnięcia określające ww. spółdzielni mieszkaniowej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organy obu instancji wskazały, że w ww. miesiącach doszło do naruszenia obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów, o czym Burmistrz S. został zawiadomiony przez spółkę realizującą usługę odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości położnej w S. przy ul. [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że przy selektywnej zbiórce odpadów do pojemnika z odpadami zmieszanymi nie mogą trafić odpady z frakcji zbieranych w sposób selektywny (szkło, papier i plastik), a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie w dniach 16 i 23 lutego oraz 2 marca 2023 r. W kontenerze na odpady zmieszane znajdowały się odpady segregowane jak butelki po napojach, opakowania plastikowe, puszki aluminiowe, opakowania wielomateriałowe, karton, kwiaty. Z odbioru sporządzono dokumentację fotograficzną, zostawiono kartkę upominającą o segregacji odpadów oraz naklejkę o nieprawidłowej segregacji na pojemniku na odpady zmieszane.

Następnie podmiot odbierający odpady zawiadomił pismem z 3 marca 2023 r. Burmistrza (jako organ I instancji) oraz właściciela nieruchomości o stwierdzonych naruszeniach obowiązku segregacji śmieci. Ponadto Spółdzielnię powiadamiano każdorazowo o niedopełnieniu tego obowiązku poprzez umieszczenie czerwonych kartek upominających "popraw swoją segregację" i naklejek na pojemnikach.

W dniu 14 marca 2023 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie wobec mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] w S. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące luty i marzec 2023 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania Spółdzielni. Organ odwoławczy ocenił m.in., że sposób zawiadomienia skarżącej o naruszeniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów przez podmiot odbierający odpady komunalne, nie był wadliwy.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a także naruszenie art. 6ka ust. 1 ustawy porządkowej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zbiorcze zawiadomienie o kilkukrotnych naruszeniach obowiązku selektywnej zbiórki odpadów jest prawidłowe, w sytuacji gdy z przepisu wynika, że zawiadomienia takiego dokonuje się w sytuacji niedopełnienia obowiązku selektywnej zbiórki (a więc każdorazowego niedopełnienia), co powoduje jednocześnie. ze nieuprawnione jest wystosowywanie zbiorczego zawiadomienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie zgromadzono obszerną dokumentację zdjęciową, sporządzoną przez pracowników podmiotu odbierającego odpady, obrazującą naruszenie zasad selektywnej zbiórki odpadów w dniach 16 lutego 2023 r., 23 lutego 2023 r. oraz 2 marca 2023 r., z której wynika, że stan braku segregacji na nieruchomości zarządzanej przez stronę nie był zdarzeniem jednorazowym, pomimo każdorazowego upomnienia skarżącej w formie czerwonych kartek upominających "popraw swoją segregację" i naklejek "nieprawidłowa segregacja".

Zdaniem Sądu, w każdej z ww. dat nie zachowano obowiązku segregacji odpadów, gdyż w pojemnikach na odpady zmieszane znajdowały się odpady selektywne.

Nie budzi zastrzeżeń sądu również to, że zarówno organ (zawiadomienie z 3 marca 2023 r.), jak i skarżąca (poprzez pozostawienie każdorazowo czerwonych kartek upominających "popraw segregację" oraz naklejek "nieprawidłowa segregacja" umieszczonych każdorazowo na pojemnikach na odpady zmieszane) zostały prawidłowo zawiadomione o przypadkach nie dopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie wskazanym już wcześniej. Sąd nie podzielił twierdzeń strony, że podmiot odbierający odpady nie dopełnił obowiązku właściwego zawiadomienia właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów z uwagi na to, że nie powiadomił go pisemnie o zaistniałym fakcie. Sąd podzielił stanowisko Kolegium które zauważyło, że obowiązujące przepisy prawa nie określają formy i terminu powiadomienia przez podmiot odbierający odpady organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów.

Skargę kasacyjną od wymienionego na wstępie wyroku wniosła spółdzielnia mieszkaniowa zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego, poprzez

1) dokonanie błędnej wykładni art. 6ka ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skoro przepis nie precyzuje terminu i formy w jakim podmiot odbierający odpady informuje właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów to można uznać, iż naklejenie przez podmiot odbierający odpady, naklejek na pojemnikach "popraw swoją segregację" oraz zbiorcze zawiadomienie, wypełnia obowiązek informacyjny zawiadomienia strony oraz stanowi o fakcie odebrania odpadów jako niesegregowanych, podczas gdy należałoby przyjąć, że takie zawiadomienie powinno być dokonane niezwłocznie po stwierdzeniu każdorazowego faktu niedopełnienia przez właściciela obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób, który umożliwia właścicielowi zapoznanie się z tą informacją i podjęcie działań zaradczych na przyszłość;

2) dokonanie błędnej wykładni art. 6ka ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm.) poprzez uznanie, że nałożenie podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnione jest wyłącznie od braku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy przepis wskazuje wprost na "przyjęcie ich (tj. odbiór odpadów) jako odpadów niesegregowanych" przez podmiot odbierający odpady, co oznacza, że warunkiem koniecznym jest w tym zakresie dokonanie wywozu tych odpadów jako niesegregowanych,

b) naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 247 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.; Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.) gdyż strona co do której została wydano decyzje podatkowe nie była podmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, co powinno skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego,

b) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 121, art. 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 2383 ze zm.) skutkujące uznaniem, że organy w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy podczas gdy materiał dowodowy nie jest kompletny, albowiem w oparciu o zgromadzone dowody nie sposób ustalić czy objęte kontrolami odpady z nieruchomości przy ul. [...] zostały odebrane jako odpady "nieselektywne",

c) art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 775 ze zm.) i nie wskazania w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu decyzji, które normy z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. (określone Uchwałą Nr XX/152/2020 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2020 r.), w zakresie selektywnej zbiórki odpadów zostały naruszone, co z kolei uzasadniałoby nałożenia na skarżącą podwójnej opłaty za naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Jednocześnie strona skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafny jest bowiem postawiony w niej zarzut naruszenia art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Przepis ten stanowi, iż organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Decyzja jest aktem administracyjnym, który kończy postępowanie w danej instancji (art. 207 § 2 O.p.). Może być ona wydana tylko w toku postępowania podatkowego, które zapoczątkowuje żądanie strony albo postanowienie o wszczęciu postępowania, jeśli jest inicjowane z urzędu (art. 165 § 1 i § 2 O.p.).

W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania, a więc postępowanie wszczęto z urzędu, zatem dalsza wypowiedź dotyczy tej kwestii.

Zgodnie z art. 165 § 4 O.p. datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. W postanowieniu tym wskazywana jest strona postępowania, a doręczenie jej ww. postanowienia jest zasadniczą przesłanką skuteczności wszczęcia postępowania. Jest to reguła, od której przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują wyjątków.

W judykaturze przyjmuje się, że czynności dokonywane przed momentem wszczęcia postępowania podatkowego nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie toczy się żadne postępowanie. Dopiero od chwili skutecznego wszczęcia postępowania mogą być w pełni realizowane ogólne zasady postępowania podatkowego wynikające z art. 120–129 O.p. Zatem bez wszczęcia postępowania podatkowego wobec strony nie jest możliwe jego prowadzenie – ergo zakończenie wydaniem decyzji. Nie jest możliwe zakończenie czegoś co nie istnieje.

W wydanym w rozpoznanej sprawie postanowieniu o wszczęciu postępowania jako stronę wskazano mieszkańców nieruchomości przy ul.[...]. Organ zdecydował więc, że postępowanie będzie prowadzone wobec tych mieszkańców nieruchomości i to oni, jako strona postępowania, mogli być adresatem decyzji (o ile posiadali podmiotowość prawnopodatkową, ale ta kwestia nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej) kończącej wszczęte postępowanie. Tymczasem adresatem decyzji uczyniono zupełnie inny podmiot, tj. S. w S. Bezsprzecznie decyzja organu pierwszej instancji kończąca postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Błąd ten powielił organ odwoławczy, a WSA niezasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Wydaje się to oczywiste, ale warto dodać, że wpisanie w postanowieniu o wszczęciu postępowania z dnia 14 marca 2023 r. S.. jako podmiotu reprezentującego mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] nie oznacza, że Spółdzielnia stała się stroną postępowania wszczynanego tym postanowieniem. Według Słownika Języka Polskiego wyraz reprezentować znaczy «występować i działać w czyimś imieniu» (https://sjp.pwn.pl/slowniki). Synonimem tego wyrazu jest "być czyimś przedstawicielem", "być reprezentantem" (https://synonim.net).

Stroną postępowania podatkowego nie jest podmiot, który występuje w imieniu tej strony, więc przytoczony zapis o tym, że Spółdzielnia reprezentuje podmiot wobec którego jest wszczynane postępowanie, pozostaje bez wpływu na to kto jest jego stroną.

Stwierdzone naruszenie prawa, wypełniające określoną w art. 247 § 1 pkt 5 O.p. przesłankę nieważności powoduje, że rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Jednak celem zapobieżenia powtórzeniu wadliwego stanowiska wyrażonego przez organy i Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował odnieść się do zarzutu naruszenia art. 6ka ust.1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię, w zakresie dotyczącym terminu i formy powiadomienia właściciela nieruchomości.

Ten ostatnio przywołany przepis stanowi, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Z cytowanego przepisu wynika, że w przypadki zaniechania selektywnego zbierania odpadów odbierający te odpady przyjmuje je jako niesegregowane i powiadamia o tym właściwy organ oraz właściciela nieruchomości.

Odnotować warto, że określony w omawianym przepisie obowiązek powiadomienia właściciela nieruchomości został wprowadzony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm.). We wcześniejszym stanie prawnym podmiot odbierający odpady powiadamiał jedynie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zmianę tę należy uznać za doniosłą, gdyż jako to słusznie przyjęto w orzecznictwie, powiadomienie właściciela nieruchomości pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. Właściciel nieruchomości otrzymuje informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych, dzięki czemu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie i zapobieżeniu ponoszenia większych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając na uwadze tę funkcję powiadomienia za trafne należy uznać prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż powiadomienie właściciela powinno nastąpić niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych. Istotna jest przy tym forma owego powiadomienia.

Obowiązujące przepisy nie określają formy powiadomienia organu i właściciela nieruchomości przez podmiot odbierający odpady o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Wobec tego obowiązuje określona w art. 126 O.p. zasada pisemności. W rozpoznanej sprawie nie wynika precyzyjnie, czy zasada ta została uwzględniona przy zawiadamianiu organu, czy zaniechano jej zastosowania przy zawiadomieniu strony postępowania. Przepisy u.c.p.g. nie określają formy (sposobu) powiadomienia, to i go nie różnicują. W świetle obowiązujących przepisów nie ma to większego znaczenia, ale zauważyć można, że skoro podmiot odbierający odpady sporządza pisemne powiadomienie organu, to nie powinno być nadmiernym obciążeniem adresowanie powiadomienia również do właściciela nieruchomości.

Zastosowana w niniejszej sprawie forma powiadomienia strony postępowania w postaci naklejki jest wadliwa i to nie tylko przez wzgląd na zasadę określoną w art. 126 O.p. Przede wszystkim nie zawiera ona informacji, które powinny być zamieszczone w powiadomieniu. Brak na niej daty, w niektórych przypadkach brak informacji o tym kto ją nakleił. Poza tym stosujący tę formę powiadomienia nie bierze pod uwagę, że właściciel nieruchomości nie ma obowiązku dokonywania codziennego przeglądu miejsc gromadzenia odpadów, a także i to, że naklejka nie daje gwarancji, iż pochodzi od podmiotu uprawnionego, albo że może być usunięta zanim właściciel ją dostrzeże. Owszem naklejka może stanowić sygnał o nieprawidłowościach, ale nie spełnia ona określonego w art. 6ka ust. 1 wymogu powiadomienia właściciela nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika ponadto precyzyjnie kiedy, jakiej treści i konkretnie do kogo zostało wysłane pisemne zawiadomienie o stwierdzonych nieprawidłowościach w segregowaniu odpadów, czy było to zawiadomienie zindywidualizowane, czy też zbiorcze.

Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną i stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

sędzia J. Sokołowska sędzia J. Brolik sędzia S. Presnarowicz