Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2795/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 801/22 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2022 r. znak DON.7100.1.2022.AGP w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 801/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. K. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2022 r. znak: DON.7100.1.2022.AGP oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Małopolski decyzją z 22 grudnia 2014 r., nr 11/2014, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 10 lipca 2015 r., znak: DOII.11.6621.16.2015.DB.16, zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej [...] oraz budowa nowego odcinka drogi nr [...] klasy GP na odcinku [...]".

Powyższa decyzja była później dwukrotnie zmieniana decyzjami Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 31 marca 2017 r. znak: DLI.2.6621.4.2017.DB.7 oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 września 2019 r., znak: DLI.3.6621.3.2018.ML.12.

MWINB decyzją z dnia 21 lutego 2020 r. nr 114/2020, udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych przed wykonaniem wszystkich robót w zakresie dróg dojazdowych.

Pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone pod warunkiem wykonania robót wykończeniowych i innych robót budowlanych związanych z obiektem zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w terminie do 30 listopada 2020 r. w tym wykonania zjazdów.

W protokole kontroli sprawdzającej z dnia 17 grudnia 2020 r., MWINB potwierdził wykonanie warunku nałożonego decyzją MWINB nr 114/2020 z dnia lutego 2020 r.

E. K. i W. K. w piśmie z 14 października 2020 r., złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją MWINB z dnia 21 lutego 2020 r. nr 114/2020, w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie drogi dojazdowej OUDE.

W ww. piśmie zawarli także ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia w zaskarżonej części. Odnośnie do przesłanek wznowieniowych powołali się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podnosząc przy tym zarzut dopuszczenia się przez inwestora, na etapie budowy, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego i następczego pozbawienia ich działek dostępu do drogi publicznej, które to działki wcześniej taki dostęp posiadały. W takim przypadku, zdaniem wnioskodawców, nie ma zastosowania przepis art. 59 ust 7 P.b. ograniczający krąg stron wyłącznie osoby inwestora, a wnioskodawcy powinni być dopuszczeniu do udziału w charakterze strony jako osoby, których interesy prawne narusza budowa prowadzona niezgodnie z projektem budowlanym. Wnioskodawcy stwierdzili, że jest przy tym bezsporne, iż w ogóle o postępowaniu nie wiedzieli, nie zostali dopuszczeniu do udziału w tymże i nie brali w nim udziału bez własnej winy.

Ponadto wnioskodawcy powołali się na przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 lub 5 K.p.a., albowiem w toku postępowania pozwoleniowego i w celu uzyskania tego pozwolenia przedstawiciele inwestora - kierownik budowy, względnie inspektor nadzoru oraz projektant zmian stanowiących odstępstwo od projektu złożyli nieprawdziwe oświadczenie co do zgodności zrealizowanego obiektu z projektem budowlanym (kierownik budowy), a jeżeli odstępstwa miały miejsce - złożyli nieprawdziwe oświadczenie, zgodnie z którym odstępstwa ta były odstępstwami nieistotnymi.

Małopolski WINB postanowieniem z 15 marca 2021 r., nr 231/2021, odmówił wznowienia ww. postępowania administracyjnego.

Po rozpoznaniu zażalenia E. K. i W. K. GINB postanowieniem z 19 maja 2021 r. znak: DON.7101.174.2021.BZA uchylił ww. postanowienie MWINB z dnia 15 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2021 r., nr 570/2021, MWINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia 21 lutego 2020 r. nr 114/2020.

MWINB decyzją z dnia 22 listopada 2021 r., nr 509/2021, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 oraz art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 w zw. z art. 82 ust. 3 i 4 P.b., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z dnia 21 lutego 2020 r.nr 114/2020.

MWINB w uzasadnieniu tej decyzji, odnosząc się do wskazanych we wniosku, E. K. i W. K., przesłanek wznowienia postępowania, wskazał, że E. K. W. K. nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w toku którego została wydana ostateczna decyzja MWINB nr 114/2020. Organ I instancji stwierdził przede wszystkim, że, jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym kopi potwierdzonej za zgodność z oryginałem oświadczenia kierownika budowy z dnia 17 grudnia 2020 r., inwentaryzacji powykonawczej zjazdu, z ustaleń zawartych w treści protokołów: kontroli obowiązkowej oraz kontroli sprawdzającej, pozyskanych z archiwum MWINB dokumentów, dołączonych do akt niniejszego postępowania, zjazd do działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości N. z drogi dojazdowej OUDE został wykonany zgodnie z zakresem określonym w projekcie budowlanym jak również w liniach rozgraniczających określonych decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 grudnia 2014 r. nr 11/2014 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ I instancji podniósł, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jw. stosownie do przepisu art. 59a P.b. przeprowadził kontrolę obowiązkową, w trakcie której stwierdzono zgodność wykonanego zakresu obiektów budowlanych jw. z projektem budowlanym zatwierdzonym w kwestionowanej decyzji, przy wprowadzonej nieistotnej zmianie do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany geometrii zjazdu w km 0+268,28 do drogi dojazdowej do obwodu utrzymania drogi ekspresowej (OUDE). Charakter odstąpienia został przez ustawodawcę jednoznacznie określony art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej jako ustawa ZRID) jak również art. 36a p.b.

Organ wskazał, że analizując zakres wprowadzonych zmian, mając na uwadze przepis art. 36a ust. 5 i ust. 5a p.b. zważył, iż zakres wprowadzonych zmian nie odstępuje w sposób istotny od - zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z brzmieniem art. 32a ustawy ZRID odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art, 36a p.b. jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zakres wprowadzonych zmian nie odstępuje w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia budowlanego. Nie zachodzą też w sprawie okoliczności, które wykluczałyby zastosowanie art. 59 ust 7 P.b., ponadto wnioskodawcy nie przedstawili stosownego orzeczenia sądu ani też innego organu o stwierdzeniu fałszywości dowodu.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że stroną w ww. postępowaniu jest wyłącznie inwestor. O posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie decyduje subiektywne przekonanie danej osoby, lecz okoliczności czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes prawny, mający oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, E. K. i W. K. nie posiadali i nie posiadają interesu prawnego w tym, aby uczestniczyć w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji wskazał ponadto, że na gruncie obecnie obowiązujących norm powszechnie obowiązującego prawa materialnego nie istnieje taki przepis, z którego można by wysnuć interes prawny wnioskodawców w ww. postępowaniu.

Od powyższego rozstrzygnięcia pismem z dnia 19 grudnia 2021 odwołanie wnieśli E. K. i W. K..

Decyzją z dnia 2 marca 2022r. znak: DON.7100.1.2022.AGP GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotyczyła udzielenia pozwolenia na użytkowanie, do której zastosowanie mają przepisy art. 59 ust. 7 P.b., zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.

Inwestorem w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji drogowej był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA) i tylko on może być stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

GINB podniósł, że zgodnie z panującym orzecznictwem przepis art. 59 ust. 7 P.b. odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie jest więc możliwe, zdaniem organu, uznanie za strony w ww. postępowaniu innych podmiotów niż GDDKiA. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę nie uległa wyeliminowaniu, nie była efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

Organ II instancji stwierdził, że mimo iż E. K. i W. K. są właścicielami działek sąsiadujących z oddaną do użytkowania drogą, to inwestorem drogi wybudowanej na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 grudnia 2014 r., nr 11/2014 r., jest GDDKiA i tylko ona może być stroną w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W sytuacji, gdy kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Słusznie więc, zdaniem organu odwoławczego, MWINB decyzją z 22 listopada 2021 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr 114/2020 z 21 lutego 2020 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 59 ust. 7 P.b. w związku z art. art. 28, 145 § 1 pkt 4, 151 §1 pkt 1 oraz art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. - w ten sposób, iż organ I instancji niezasadnie odmówił skarżącej statusu strony w postępowaniu wznowieniowym, podczas gdy skarżąca uprawdopodobniła dopuszczenie się przez inwestora niedozwolonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego na skutek którego doznała uszczerbku w postaci pozbawienia dostępu jej działek do drogi publicznej, co zarazem naruszało jej interes prawny, i na tej podstawie żądała wznowienia postępowania, zaś organ II instancji niezasadnie zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji;

2. art. 7 oraz art. 77 §1 oraz 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 140 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie w obu instancjach wniosków dowodowych skarżącej mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło organy administracji obu instancji do sytuacji całkowitego braku wyjaśnienia sprawy; organy nie podjęły przewidzianych kodeksem czynności dowodowych mogących wyjaśnić, czy inwestor dopuścił się niedozwolonego odstępstwa od projektu budowlanego, a tym samym czy udzielenie pozwolenia na użytkowanie w dniu 20 lutego 2020 r. było zasadne; organ I instancji całkowicie zignorował wnioski dowodowe skarżącej, zaś organ II instancji przeprowadził jedynie szczątkowe postępowanie dowodowe i utrzymując decyzję organu I w mocy, doprowadził do pozostawienia sprawy w stanie braku wyjaśnienia;

3. art. 10 § 1 w związku z 81 K.p.a. oraz art. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 140 K.p.a. – poprzez oparcie się przez organy administracji wyłącznie na dowodach – dokumentach przeniesionych do niniejszego postępowania przez organ I instancji z postępowania prowadzonego przez ten organ o udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie oraz sporządzonej przez ten organ dokumentacji sprawdzeń wykonania warunków przez inwestora, które to postępowanie i czynności sprawdzeń były prowadzone i dokonywane wyłącznie przez organ I instancji oraz inwestora, a bez udziału skarżącej, oraz oparcia rozstrzygnięcia na tej podstawie; wnioski dowodowe skarżącej o przeprowadzenie czynności z jej udziałem nie zostały uwzględnione przez którykolwiek z organów administracji, a organ II instancji nie prowadził żadnych czynności dowodowych z udziałem skarżącej;

4. art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. art. 45 ust. 1 oraz 64 ust. 2 Konstytucji (ochrona własności oraz prawo do sądu) poprzez procedowanie w niniejszej sprawie nakierowane na zamknięcie skarżącej drogi sądowej do dochodzenia ochrony własności jej nieruchomości, w zakresie dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie przez organ I instancji w sierpniu 2020 r. nie mogło być kontynuowanie z przyczyn formalnych, albowiem wcześniej – 21 lutego 2020 r. – organ I instancji wydał inwestorowi pozwolenie na użytkowanie, o czym nie powiadomił skarżącej, w związku z tym wznowienie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie było jedyną drogą obrony interesu prawnego skarżącej; organ I instancji już w listopadzie 2019 roku posiadał wiedzę – ze skargi skarżącej z 25 listopada 2019 r. - o niedozwolonym odstępstwie inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego grożącym odcięciem działek skarżącej od dostępu do drogi publicznej, a pomimo to wydal w dniu 21 lutego 2020 r. inwestorowi pozwolenie na użytkowanie, bez informowania o tym skarżącej oraz umożliwienia jej udziału w tym postępowaniu - o tym postępowaniu oraz wydanym pozwoleniu skarżąca dowiedziała się ponad pół roku później, bez czynnego udziału organu I instancji; wszczynając postępowanie naprawcze w sierpniu 2020 r. nie poinformował również organ I instancji skarżącej o wydanym już pozwoleniu na użytkowaniu dnia 21 lutego 2020 r., co powodowało, iż postępowanie naprawcze było bezprzedmiotowe już w dacie jego wszczęcia (o czym również organ I instancji nie powiadomił skarżącej), a co później orzekły organy administracji obu instancji oraz potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1566/21; o wydanym pozwoleniu na użytkowaniu z dnia 21 lutego 2020 r. skarżąca dowiedziała się bez czynnego udziału organu I instancji i wyłącznie własnym staraniem doprowadziła do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie; organ II instancji w całości zaakceptował działania organu I instancji i nie wziął pod rozwagę, iż w sytuacji gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego jest niemożliwe, podważenie przez skarżącą pozwolenia na użytkowanie jest jedyną dla skarżącej możliwością obrony jej praw w związku z wadliwie realizowaną inwestycją; tym samym, odmowa uchylenia pozwolenia na użytkowanie wyłącznie na tej przyczynie formalnej, jakoby skarżącej nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie prowadziło do pozbawienia skarżącej ochrony prawa własności oraz prawa do Sądu, rozumianego jako rozpoznania sprawy merytorycznie przez sąd – gwarantowanego konstytucyjnie; procedowanie sprawy przez organy obu instancji wywołuje u skarżącej uzasadnione obawy, iż organy te zmierzają w pełnym zakresie do sparaliżowania skarżącej w zakresie możliwości ochrony jej praw.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 801/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2022 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest badać: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 K.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. W przypadku nie spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.).

Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją MWINB z dnia 21 lutego 2020 r. nr 114/202 oparła na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 K.p.a.

Organy prawidłowo wskazały, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z pkt 1 (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), pkt 2 (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa), albowiem skarżąca nie przedstawiła orzeczenia stwierdzającego fałszywość przytaczanych dowodów oraz orzeczenia sądu lub organu potwierdzającego, że kwestionowana decyzja została wydana w wyniku popełnienia przestępstwa.

Odnośnie do oceny organów dotyczącej wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (a więc: pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy), to powyższa podstawa wznowieniową opiera się na dwóch przesłankach - fakcie niebrania przez stronę udziału w postępowaniu oraz braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i udział w których jest przewidziany w kodeksie. Należy tu przede wszystkim rozumieć udział w czynnościach decydujących, który jest realizowany poprzez doręczenie stronie decyzji. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu będzie zatem równoznaczne z niedoręczeniem jej decyzji. Oznacza to bowiem pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Natomiast brak winy strony ma miejsce wówczas, gdy nastąpi niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu oraz gdy strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach postępowania nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu dotyczy zarówno postępowania zwykłego jak i postępowań nadzwyczajnych.

Skarżąca podnosi, że nie była stroną postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji MWINB z dnia 21 lutego 2020 r. nr 114/2020 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Sąd stwierdził, że w orzecznictwie występuje rozbieżność poglądów co do istnienia interesu prawnego we wszczęciu postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Według pierwszego z tych poglądów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1139/17. CBOSA), postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 p.b. i decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z treści art. 59 ust. 7 ww. ustawy wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił, kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 K.p.a.. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Według drugiego z kierunków w orzecznictwie, który Sąd podzielił, przyjmuje się, że brzmienie art. 59 ust. 7 P.b. nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, z dnia 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2953/15). Wykładnia art. 59 ust. 7 nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, ale też musi uwzględniać wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazuje przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 P.b. uwzględniającą regulację art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12).

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11). Tym samym art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09, z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12).

Skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 26 listopada 2019 r. jak i w zażaleniu na postanowienie I instancji oraz w skardze konsekwentnie podnosi, że inwestor odstąpił od warunków omawianego pozwolenia na budowę, albowiem wykonana inwestycja - droga OUDE jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym co narusza jego interesy. Podkreślała, że inwestor dopuścił się niezalegalizowanego odstępstwa od projektu w ten sposób, iż droga OUDE została niezgodnie z projektem poprowadzona w zagłębieniu w stosunku do otaczającego gruntu. Na skutek powyższego na granicy drogi OUDE oraz działek skarżącej powstała znacząca deniwelacja (różnica poziomów) utrudniająca lub w ogóle uniemożliwiająca wybudowanie przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym zjazdów z drogi dojazdowej OUDE na działki skarżącej.

Bezsporne jest brzmienie przywołanego przez skarżącą § 79 pkt 3 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl tego przepisu pochylenie podłużne zjazdu indywidualnego winno być dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%. Także z dokumentacji fotograficznej wynika wskazywana przez skarżącą okoliczność, że zjazd na działkę nr [...] kończy skarpa. Skarżąca konsekwentnie neguje także prawdziwość twierdzeń zawartych w oświadczeniu inwestora (reprezentowanego przez kierownika budowy) z dnia 17 grudnia 2020 r.

Sąd stwierdził, że ma rację organ odwoławczy, iż w orzecznictwie ugruntowany jest także pogląd, że art. 59 ust. 7 P.b. nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12; z 20 lutego 2019 r. sygn.. akt II OSK 780/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego ani postępowania naprawczego.

W ocenie Sądu oczywistym jest, że wskazywane przez skarżącą uchybienia mogłyby stanowić podstawę wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. Na podnoszone przez skarżącą okoliczności, znane także z urzędu Sądowi, że pismami z 25 listopada 2019 r. i 17 lipca 2020 r. E. K. i W. K. wnieśli skargę dotyczącą prawidłowości budowy odcinka drogi ekspresowej [...] i związanego z nią obniżenia poziomu drogi dojazdowej w miejscowości N., gm. J., co pozbawiło dostępu ich nieruchomości działek nr [...] i [...] do drogi publicznej. MWINB decyzją z dnia 4 lutego 2021 r. nr 40/2021 umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu z drogi dojazdowej obwodu utrzymania drogi ekspresowej [...] do działek nr [...] i [...] w miejscowości N., gm. J.. Po rozpoznaniu odwołania E. K. i W. K. GINB decyzją z dnia 12 maja 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/21 oddalił skargę E. K. na tą decyzję. Sąd wskazał, że podziela stanowisko organów administracji, według którego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 p.b., jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, wynika to z tego, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ administracji ustala m.in., czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 55 i nast. Prawa budowlanego wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji zarówno z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie takiej decyzji jest równoznaczne z dokonaną przez organ nadzoru budowlanego oceną zgodności zrealizowanej inwestycji z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Do inwestycji objętej pozwoleniem na użytkowanie nie mają zastosowania przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego, bowiem nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny.

Sąd stwierdził, że art. 53a ustawy Prawo budowlane dodany został do tej ustawy przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej tę ustawę z dniem 19 września 2020 r. Dodanie tego przepisu przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). Stąd też literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania. (...)" (vide uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu.

Tym samym zdaniem Sądu wejście w życie ww. art. 53a P.b., który de facto uniemożliwia wszczęcie postępowania naprawczego na wniosek, niweczy dotychczasowy pogląd orzeczniczy, że z wnioskiem o wszczęcie postepowania nadzwyczajnego można wystąpić tylko, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego.

W świetle powyższego wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wobec przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest jedynym środkiem służącym skarżącej celem ustalenia, czy wskazane przez skarżącą odstępstwa miały miejsce, a jeśli tak, to czy były to odstępstwa istotne.

W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, żeby organy przeprowadziły wystarczające postępowanie wyjaśniające, czy skarżąca ma rację, że inwestor odstąpił istotnie od warunków omawianego pozwolenia na budowę w zakresie odstąpienia od projektu budowlanego. Organ I instancji dokonał próby ustalenia, czy omawiane odstępstwa były odstępstwami istotnymi. Jednakże po pierwsze MWINB wskazał, iż w jego ocenie nie jest istotna zmiana wprowadzona do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany geometrii zjazdu w km 0+268,28 do drogi dojazdowej do obwodu utrzymania drogi OUDE. Jednakże powyższy zjazd nie jest żadnym ze zjazdów, które były przedmiotem wniosku skarżących o wznowienie postępowania, a następnie prowadzonego postepowania.

Po drugie Sąd stwierdził, że nie podziela rygorystycznej wykładni organu co do brzmienia art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w myśl którego odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Nie można uznać, iż w świetle ww. przepisu nie stanowiłoby istotnego odstąpienia ewentualne wykonanie inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym poprzez wykonanie drogi dojazdowej OUDE w nadmiernym zagłębieniu względem otaczającego terenu, w tym względem sąsiadujących działek skarżącej, leżących poza liniami rozgraniczającymi drogi, które utrudniałoby wykonanie zjazdów do ww. działek w zgodzie z przepisami prawa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd , że nawet w przypadku odstępstwa o którym mowa w art. 32a ustawy ZRID to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu budowlanego zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od indywidualnych okoliczności danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt. II OSK 1438/17).

Natomiast organ II instancji oparł się na literalnej wykładni art. 59 ust. 7 P.b., nie odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie wystąpiły istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2014 r., a tym samym czy skarżąca winna być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie.

Ma rację także skarżąca, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego element kwestionowanej decyzji, albowiem nie został on uzyskany przez organy administracji w niniejszej sprawie, w związku z tym nie sposób było zweryfikować, czy wskazywany przez skarżącą sposób realizacji jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym

Organy przedwcześnie ustaliły, że skarżąca nie może zostać uznana za stronę, która mogła być stroną postępowania zakończonego wydaniem omawianej decyzji PINB. Zatem naruszono art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 P.b. i art. 28 K.p.a.

Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przy uwzględnieniu powyższych rozważań, w którym ustali, czy w sprawie wystąpiły istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2014 r., a tym samym czy skarżąca winna być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez brak sformułowania w ocenie prawnej zaskarżonego wyroku, jakim przepisom postępowania uchybiły organy i braku wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że naruszenie przepisów postępowania przez organy w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., na skutek nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia czy skarżąca ma rację, że inwestor odstąpił istotnie od warunków pozwolenia na budowę, a tym samym czy Skarżąca winna być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy organy dokonały wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i opierając się na tej analizie i ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dotyczącej wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, przyjęły, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku zastosowania art. 28 K.p.a., w konsekwencji czego, brak było podstaw do przeprowadzania przez te organy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestionowanej przez Skarżącą zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę;

3. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przeprowadzoną z uwzględnieniem regulacji art. 28 K.p.a. oraz jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy uwzględnienie regulacji art. 28 K.p.a. nie znajdowało uzasadnienia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, a tym samym w pełni uzasadnione było dokonanie przez organy oceny przedmiotowej sprawy przy zastosowaniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a wobec stwierdzenia, że skarżąca nie może zostać uznana za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, organy zasadnie orzekły o odmowie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., uchylenia (we wznowionym na wniosek skarżącej postępowaniu) decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku albowiem wyrok ten mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca E. K. jest stroną postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które dotyczy inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 22 grudnia 2014 r. wydanym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Przepis ten ma zastosowanie do inwestycji, które zrealizowane zostały w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Nie ma on natomiast zastosowania do pozwolenia na budowę, które inwestor musi uzyskać w postępowaniu legalizacyjnym bądź też w postępowaniu naprawczym.

Status strony nie zależy od tego, że sprawa rozpatrywana jest w postępowaniu nadzwyczajnym. Jeśli dany podmiot nie był stroną w postępowaniu zwykłym to zasadniczo nie może też być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że podmiot nie będący stroną w postępowaniu zwyczajnym mógłby powoływać się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest, że bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu zwyczajnym. Na przesłankę tę może powoływać się jednak tylko podmiot, który był stroną postępowania zwykłego, którego pozbawiono możliwości uczestnictwa w tym postępowaniu.

Realizacja inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego nie może być podstawą do uznania, że skarżącej przysługuje status strony postępowania w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie. Nie wystarczy bowiem sam fakt powoływania się przez skarżącą na to, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Dopiero wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w tym przedmiocie oraz powstanie w związku z tym wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie powoduje, że status strony postępowania ustalany jest w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 K.p.a. nie zaś w oparciu o kryteria wskazane w art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Powyższe nie oznacza jednak, że skarżącej nie przysługuje status strony w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę z 22 grudnia 2014 r. wydanym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest wyjątkiem od zasady zawartej w art. 28 K.p.a. Jako wyjątek przepis ten powinien być rozumiany ściśle. Może on mieć zastosowanie tylko w przypadku pozwoleń na użytkowanie, w którym organy administracji rozstrzygają o zgodności realizacji inwestycji z projektem budowalnym. Nie dotyczy to natomiast pozwoleń na użytkowanie, w których zawarte zostają też inne niż ww. rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Inwestor uzyskał bowiem pozwolenie na użytkowanie jednakże pozwolenie to zawierało też pewne warunki. Jednym z tych warunków było wykonanie zjazdów, w tym zjazdu na nieruchomość skarżącej. Uzyskane przez inwestora pozwolenia na użytkowanie nie ograniczało się więc wyłącznie do oceny zgodności inwestycji z projektem budowlanym ale zawierało rozstrzygnięcia, które dotyczyły m.in. interesu prawnego skarżącej. W konsekwencji, skarżącej przysługiwał też status strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z 22 grudnia 2014 r., nr 11/2014 i sprawa powinna zostać przez organy administracji merytorycznie rozpoznana.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.