Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 585/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 64 a - 64 e  i art 151 a  par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2023 r. sprzeciwu M. B. i Z. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., znak SKO.ZP/415/54/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 159/2022, znak: GD-07.6725.5.25.2020 na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz.503 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" ustalił dla M. i Z. B. - zbywców nieruchomości gruntowej pol. w K., ozn. jako dz. ewid. nr [...] o pow. 0,4327 ha obr[...] jedn. ewid. N. , objętej KW nr [...] - opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na kwotę w wysokości [...] zł.

W jej uzasadnieniu wskazano, że spełniony został zasadniczy warunek naliczenia opłaty planistycznej, w związku ze zbyciem przez strony ww. nieruchomości w dnia [...] grudnia 2019 r. Organ przyjął, że uchwalenie na części tej nieruchomości - w miejsce miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. - W." - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] należy traktować jako zmianę planu miejscowego. Dalej organ wskazał na wysokości stawek służące naliczeniu opłaty planistycznej obowiązujące na podstawie ww. uchwał, a jakie winny mieć zastosowanie dla ww. części nieruchomości.

Wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany ww. planu miejscowego ustalony został na podstawie dowodu w postaci sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z 18 października 2022 r. Operat został poddany szczegółowej analizie mającej na celu zbadanie prawidłowości jego wykonania pod kątem możliwości uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu. W wyniku tej oceny organ I instancji przyjął, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny, a wszystkie kwestie mające wpływ na rozpatrzenie sprawy zostały uwzględnione.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. i Z. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 8 marca 2023 r., znak SKO.ZP/415/54/2023 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że powzięło wątpliwości co do prawidłowości ustaleń sporządzonego w sprawie operatu i w konsekwencji możliwości jego wykorzystania jako dowodu w sprawie. Złożone przez rzeczoznawcę na etapie postępowania odwoławczego dodatkowe wyjaśnienia, choć stanowią pożądane dodatkowe uzasadnienie dla założeń operatu, nie usuwają wszystkich błędów, jakie dostrzegło Kolegium oceniając badany materiał dowodowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji nie są zwolnione z zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez rzeczoznawcę. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat powinien więc zawierać informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2153/19. Lex nr 3206205).

Po dokonaniu szczegółowej analizy dowodu z operatu Kolegium stwierdziło, że wycena w nim przedstawiona obarczona jest licznymi istotnymi uchybieniami, które negują przydatność operatu o tej treści jako dowodu w przedmiotowej sprawie. W toku ponownego rozpoznania sprawy, koniecznym pozostaje więc raz jeszcze przeprowadzić postępowanie dowodowe - przy uwzględnieniu opisanych zaleceń. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że zakres postępowania wyjaśniającego jest znaczny i wykracza poza możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Koniecznym pozostaje bowiem sporządzenie nowego operatu szacunkowego lub skorygowanie operatu zalegającego w aktach sprawy w ww. obszarach, dokonanie jego rzetelnej i kompleksowej oceny przez organ I instancji oraz przedstawienie wyników tych badań w uzasadnieniu decyzji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. i Z. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 136 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy pomimo, iż wszystkie Strony złożyły taki wniosek w odwołaniu;

2. art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2b poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż organ odwoławczy był zobligowany do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a. oraz nie miał uprawnienia do zastosowania art. 138 § 2 w sytuacji, gdy Strony złożyły zgodny wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy; 3. art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo zgodnego wniosku Stron złożonego w odwołaniu o przeprowadzenie przez Organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym organ II instancji może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli jednak w odwołaniu złożony został przez wszystkie strony (lub przez jedną a pozostałe zgodziły się z tym wnioskiem po doręczeniu odpisu odwołania) wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy - zgodnie z art. 136 § 2 i 3 k.p.a. - wówczas organ odwoławczy jest takim wnioskiem zobligowany. Wyjątkiem od tego obowiązku jest wyłącznie sytuacja, w której przeprowadzenie takiego postępowania byłoby nadmiernie utrudnione - art. 136 § 4 k.p.a., przy czym zakres stanów faktycznych uzasadniających jego zastosowanie jest jeszcze zawężony poprzez możliwość zlecenia określonych czynności organowi, który wydał zaskarżoną decyzję.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wszystkie strony wniosły zgodny wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w art. 136 § 2 i 3.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytaczając treść odwołania przedstawił zawarte w nim zarzuty oraz wniosek o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ale z niewiadomych względów zupełnie pominął wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Również z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt złożenia tego wniosku został przez organ II instancji ignorowany, gdyż w bardzo lakonicznym uzasadnieniu okoliczności przemawiających za przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zamiast jej merytorycznego rozstrzygnięcia w II instancji, organ odwoławczy odniósł się ogólnie do art. 136 k.p.a. nie wskazując, który jego paragraf zastosował. Sformułowanie, iż zakres postępowania wyjaśniającego jest znaczny i wykracza poza możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym na podstawie art 136 k.p.a. wskazuje jednak, że miał na względzie § 1. Wobec tego nie można stwierdzić, iż organ odwoławczy uznał, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją uzasadniającą zastosowanie art. 136 § 4 k.p.a., która wyklucza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Zresztą gdyby nawet organ odwoławczy zastosował ten przepis winien to uzasadnić.

Skarżący zgadzają się z organem odwoławczym, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy zawiera uchybienia w procesie wyboru nieruchomości podobnych i określania wartości nieruchomości zbytej przed uchwaleniem nowego planu i po jego uchwaleniu. Wobec tego, w takim kształcie, nie może on stanowić dowodu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niemniej jednak skarżący nie zgadzają się z organem odwoławczym, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy jest tak duży, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W sprawie, w której jedynymi dowodami są akt notarialny obejmujący umowę sprzedaży nieruchomości oraz operat szacunkowy nie można mówić o nadmiernych trudnościach w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Zlecenie korekty operatu szacunkowego lub sporządzenia nowego nie wykracza ani poza kompetencje ani możliwości organu II instancji. Jeśli jednak z jakichkolwiek względów uzasadnione byłoby aby zrobił to organ I instancji, organ odwoławczy zgodnie z art. 136 § 2 może mu taką czynność zlecić jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania. Sama zaś analiza i ocena operatu szacunkowego jako środka dowodowego jest obowiązkiem organu II instancji w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem odwołania przez stronę, a zatem niezrozumiałym zupełnie jest twierdzenie organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia wykracza poza możliwości postępowania odwoławczego: Koniecznym pozostaje bowiem sporządzenie nowego operatu szacunkowego lub skorygowanie operatu zalegającego w aktach sprawy w ww. obszarach, dokonanie jego rzetelnej i kompleksowej oceny przez organ I instancji oraz przedstawienie wyników tych badań w uzasadnieniu decyzji.

Co więcej, z poprzedzających tę konkluzję fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy taką rzetelną analizę operatu przeprowadził i dzięki wnioskom z niej uznał, iż na jego podstawie nie sposób właściwie określić czy i jaki wzrost wartości zbywanej nieruchomości nastąpił. Można nawet uznać, że analiza operatu szacunkowego dokonana przez organ II instancji jest bardziej wnikliwa i fachowa, niż ta dokonana przez organ I instancji, a zatem nie ma powodu by uznać, że analiza skorygowanego lub nowego operatu szacunkowego wykracza poza możliwości Organu II instancji.

Warto w tym miejscu wskazać na fakt, iż również zasada dwuinstancyjności nie stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie. Zgodzić się bowiem należy w tej kwestii z tezą wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. Akt VII SA/Wa 1212/18: Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a.

A zatem należy jeszcze raz podkreślić, że nie ma w przedmiotowej sprawie żadnych przeszkód do uwzględnienia zgodnego wniosku stron o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W ocenie Sądu przepis ten został zastosowany prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wykazano istotne wady sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego, który niewątpliwie w sprawie o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest dowodem kluczowym.

Co istotne – skarżący w sprzeciwie nie kwestionują ani wskazanych przez SKO wadliwości operatu, ani też konieczności sporządzenia nowego operatu na potrzeby postępowania.

Istota sporu sprowadza się do ewentualnej możliwości zastosowania w postępowaniu odwoławczy art. 136 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję". W myśl art. 136 § 3 k.p.a. "Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy". Na podstawie art. 136 § 4 k.p.a. przepisu tego nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Z kolei w myśl art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

Prawdą jest, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zawarli wniosek: "na podstawie art. 136 ust. 3 k.p.a. wnoszę o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji". Jednocześnie w odwołaniu skarżący wnieśli liczne zastrzeżenia do przeprowadzonego dowodu z operatu.

Skarżący podnoszą, że pominięcie przez organ odwoławczy ich wniosku o przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy skutkowało naruszeniem art. 138 § 1, § 2 i § 2b k.p.a. Z dyspozycji normy zawartej w art. 138 § 2b k.p.a. jasno wynika, iż w przypadku złożenia przez wszystkie strony w odwołaniu wniosku, o którym mowa w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a., a organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 albo § 4 k.p.a. Oznacza to, że organ II instancji winien w przedmiotowej sprawie - z uwagi na wynik przeprowadzonej analizy materiału dowodowego - zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości zgodnie z wnioskiem odwołujących się z powodu nieudowodnienia przesłanek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie w przypadku skorygowania lub przedłożenia nowego operatu szacunkowego uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy na podstawie wniosków z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Z argumentacją tą nie sposób się zgodzić.

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. – dokonano istotnej zmiany przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, także w zakresie postępowania odwoławczego. Była to zresztą ta sama ustawa, którą do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono instytucję sprzeciwu od decyzji.

Przed wejściem w życie tej nowelizacji art. 136 k.p.a. brzmiał: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Przytoczone wyżej aktualne brzmienie oznacza zwiększenie uprawnień stron, które w pewnym zakresie mogą niejako "zrezygnować" z zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak słusznie wskazują skarżący – konsekwencją zmiany art. 136 była również zmiana art. 138 k.p.a. poprzez dodanie do niego przytoczonego wyżej § 2b.

Z literalnego brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, że organ odwoławczy jest związany wnioskiem stron postępowania o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i może tego żądania nie uwzględnić wyłącznie w sytuacji wskazanej w art. 136 § 4 k.p.a. tj. jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W ocenie Sądu wniosek taki jest jednak błędny. Istotnym problemem jest tutaj zakaz reformationis in peius, przewidziany w art. 139 k.p.a. ("Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny."). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98; A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103-110). Skoro bowiem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. Zakaz z ww. przepisu nie tylko nie obejmuje zatem decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14). Przy tym należy podkreślić, że omawiana zasada nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2554/22, LEX nr 3478900).

W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony na etapie postępowania przed organem I instancji jest wadliwy w tak znacznym stopniu, że zachodzi konieczność przeprowadzenia tego dowodu od nowa tj. zlecenie wyceny innej osobie. Wynik nowej wyceny może być dla skarżących niekorzystny tj. ustalać wysokość należnej od skarżących opłaty w wyższej kwocie niż określona w pierwszej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Gdyby przyjąć, że Kolegium było związane wnioskiem skarżących i miało obowiązek zlecić sporządzenie nowego operatu, to w takiej sytuacji – zgodnie z art. 139 k.p.a. - ustalona w decyzji organu odwoławczego opłata nie mogłaby być wyższa niż ustalona w decyzji organu I instancji. Z kolei w przypadku braku w odwołaniu wniosku z art. 136 § 2 k.p.a., w ponownie prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu, w razie ustalenia na podstawie nowego operatu niekorzystnego dla skarżących wzrostu opłaty, ograniczenie takie nie miałoby zastosowania. W ocenie Sądu tego rodzaju zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia i nie powinno mieć miejsca.

Ponadto w ocenie Sądu możliwość żądania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przewidziana w art. 136 § 2 k.p.a. nie jest absolutna i nie może dotyczyć dowodów kluczowych dla rozstrzygnięcia. Innymi słowy strona może w pewnym zakresie zrezygnować z zasady dwuinstancyjności postępowania i oczekiwać uzupełnienia postępowania nawet w znacznym zakresie przez organ odwoławczy, jednakże nie może to dotyczyć najbardziej istotnych dowodów i nieustalonych przez organ I instancji podstawowych elementów stanu faktycznego. Przyjęcie stanowiska przeciwnego miałoby daleko posunięte konsekwencje choćby we wskazanym wyżej kontekście zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się.

Na poparcie tego poglądu można wskazać na wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 2530/20 (LEX nr 3076935): "Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia".

Prawdą jest, że Kolegium nie odniosło się do wniosku skarżących o przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, czym naruszono przepisy postępowania, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto, że nie jest możliwe sporządzenie nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, nawet pomimo wniosku skarżących.

Wobec powyższego sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.