Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2121/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. i E. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedni I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. K. i E. L. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania B. K. i E. L. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019r. Nr [...] orzekającą o niezbędności wejścia na działkę nr ew. [...] obr. [...] S. przy ul. O. we wsi S. gm. J., stanowiącej własność B. K. i E. L., w celu docieplenia (ściana ppoż.) budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. [...].

Organ przytoczył art. 47 ust. 1, 2 i 3 Prawo budowlane i podkreślił, że oceniając zasadność wniosku organ bada: po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i czy okazały się one bezskuteczne i po drugie, czy wejście na sąsiednią nieruchomość jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Dopiero łączne spełnienie obu warunków umożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji.

Dalej Wojewoda stwierdził, że M. i K. P. we wniosku podali cel udostępnienie nieruchomości sąsiedniej (docieplenie ściany ppoż. budynku usytuowanego w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...]), termin planowanych robót (od 19 marca 2019r., maksymalnie 5 dni roboczych) oraz informację, że po ich wykonaniu teren zostanie uporządkowany i doprowadzony do stanu pierwotnego, a ewentualne szkody zostaną naprawione. Do wniosku dołączyli: pismo o uzyskanie zgody z 8 października 2018 r., kopię zpo oraz pisemną negatywną odpowiedź B. K. z 11 października 2018r.

Dołączyli ponadto kopię decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w obrębie [...] we wsi S. przy ul. O. gm. J., na granicy z działką nr ew. [...].; kopię decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r, nr [...] utrzymującej ww. decyzję w mocy.

Zdaniem organu wniosek był zatem zasadny i organ I instancji słusznie wydał pozytywną decyzję w sprawie.

Wojewoda [...] zaznaczył, że z wnioskiem o zawieszenie postępowania zwrócili się B. K. i E. L. wskazując, że przed Sądem Rejonowym w W. toczy się postępowanie, w którym dochodzą swoich praw w związku z przekroczeniem granicy podczas budowy pp. P. Wynik postępowania cywilnego ma bezpośredni wpływ na decyzję w tym postępowaniu. Starosta [...] postanowieniem z [...] marca 2019r. odmówił zawieszenia postępowania, gdyż zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie wszczęto, a nie sprzeciwiają się temu inne strony (...), natomiast z wnioskiem w tej sprawie nie wystąpiły osoby, na których żądanie wszczęto postępowanie.

Dalej – odpowiadając na zarzuty odwołania – organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa nie dotyczy badania legalności pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest zatem podważanie projektu budowlanego, zgłoszenia oraz rozważanie, czy wykonanie ograniczy własność nieruchomości sąsiedniej. Ponadto, decyzja z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego ze swej istoty ogranicza uprawnienia właściciela. Organ może tylko zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jego granice i warunki korzystania, powinien wskazać dni, w których inwestor będzie mógł wejść na teren a właściciel nie skorzysta z prawa własności.

Organ II instancji nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 106 § 1 k.p.a., bowiem w tej sprawie nie było podstaw do zwrócenia się do Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy innych organów w celu weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę budynku pp. P. Przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje, gdy nie ma możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko z działki sąsiedniej i to niezależnie od sporu co do przebiegu granicy, czy ściana jest posadowiona z przekroczeniem granicy, czy w granicy. Powołał m.in. wyrok WSA w Poznaniu 1 czerwca 2016r, sygn. II SA/Po 238/16.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. K. oraz E. L. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2c Prawo budowlane, poprzez zaniechanie umorzenia postępowania i rozstrzyganie w przedmiocie wyłączonym spod regulacji ustawy Prawo budowlane, podczas gdy prace polegające na dociepleniu budynku, którego wysokość nie przekracza 12 m nie są uregulowane w ustawie i nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, natomiast brak zgłoszenia i decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że organ nie może rozstrzygać o wejściu na teren nieruchomości sąsiedniej, odsyłając na drogę postępowania cywilnego;

2. prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 47 ust. 2 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wejście inwestorów na nieruchomość sąsiednią jest niezbędne do wykonania robót, podczas gdy z uwagi na świadome i bezprawne przekroczenie granic nieruchomości przy wznoszeniu budynku, powinno się polecić inwestorom np. docieplenie ściany od wewnątrz bez dalszego naruszania własności sąsiedniej. Niezbędność wejścia może być orzeczona tylko wówczas, gdy roboty budowlane są wykonywane legalnie tzn. zgodnie z pozwoleniem na budowę, a nie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę do której toczy się postępowanie wznowieniowe, z uwagi na przedłożenie przez inwestorów dokumentacji geodezyjnej nieznajdującej odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie faktycznym i wydanej przez osobę nieuprawnioną.

3. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a., 7b k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy i wydanie decyzji z pominięciem dowodów znajdujących się w aktach sprawy o pozwoleniu na budowę, a także zaniechanie uzyskania ww. akt, podczas gdy toczy się postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją z [...] grudnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę, z uwagi na złożenie dokumentacji geodezyjnej nieznajdującej oparcia w stanie faktycznym i sporządzonej przez nieuprawnionego geodetę

- art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zwrócenia się do Inspektora Nadzoru Budowlanego i innych odpowiednich organów w celu weryfikacji, czy decyzja o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr. ew. [...] została wydana w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny i legalną dokumentację geodezyjną oraz zlekceważenie ww. postępowania wznowieniowego, podczas gdy konieczność zajęcia stanowiska przez inny organ była uzasadniona argumentami o nielegalności dokumentacji geodezyjnej i wydaniu pozwolenia w oderwaniu od faktów;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy do wydania decyzji w tej spawie konieczne było uprzednie rozstrzygnięcie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę była wydana w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny oraz czy wymaga wzruszenia z uwagi na oparcie na dokumentacji nie znajdującej oparcia w stanie faktycznym, a przed Sądem Rejonowym w W. toczy się postępowanie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy podnoszone okoliczności, znajdujące się w aktach tej sprawy oraz sprawy nr [...] z [...] grudnia 2016 r., przemawiają za uchyleniem decyzji i wskazują, iż wejście na teren nieruchomości sąsiedniej nie jest niezbędne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 47 ust. 1 Prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, który – jak już wskazano wyżej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych wymaga wejścia m.in., na teren sąsiedniej nieruchomości.

Instytucja ta ze względu na szczególny charakter winna być stosowana ze szczególną ostrożnością i dokładnością wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, skoro prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości.

Wprawdzie rację ma Wojewoda [...], że prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 cyt. ustawy organ nie posiada kompetencji do badania przebiegu granic, a spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie tego przepisu. Sprawy graniczne pozostają poza regulacją ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 585/06, CBOSA)

Niemniej – jak zasadnie podnosili skarżący - w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy wyłącznie robót budowlanych, których realizacja będzie miała charakter legalny. Chodzi zatem o roboty budowlane objęte reglamentacją ustawy Prawo budowlane.

W każdym zatem przypadku, zastosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest uzależnione od jednoznacznego ustalenia przez organy, czy wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może zgodnie z prawem przystąpić do wykonywania planowanych robót budowlanych. Wymóg ten jest spełniony tylko w przypadku, gdy wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych bądź zgłoszeniem, do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Tym samym decyzja na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego może zapaść wyłącznie w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora posiadającego interes prawny w skorzystaniu z uprawnienia do przeprowadzenia robót budowlanych udzielonego mu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., II OSK 1358/15; wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. II OSK 2517/14, LEX nr 2106676).

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że pozwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych może obejmować jedynie roboty, które mają być wykonane legalnie.

Kwestia ta w ogóle nie została zbadana w niniejszej sprawie.

Zarówno organ I jak i II instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie zbadały, czy roboty budowlane objęte wnioskiem inwestorów – pp. P. znajdują potwierdzenie w udzielonym im pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, to jest projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2016r. nr [...]. Wyłącznie ujęcie wnioskowanych robót w projekcie budowlanym dawałoby inwestorom podstawę do domagania się wejścia na teren nieruchomości skarżących w celu docieplenia ściany, a organom ewentualna podstawę do wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, bądź przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu robót, o których mowa w art. 30 ust. 2c Prawa budowlanego, o ile wysokość budynku położonego w granicy wynosi od 12 m do 25 m.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania we wskazanym przez Sąd zakresie. Ewentualny brak ujęcia ww. robót w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w pozostającym w obrocie prawnym zgłoszeniu spowoduje, że postępowanie będzie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.