Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 615/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 234 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r. II SA/Kr 993/22 w sprawie ze skargi T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO-PW-4171-35/22 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r. II SA/Kr 993/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: "organ") z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO-PW-4171-35/22 w przedmiocie zawieszenia postępowania

w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

W dniu 1 września 2021 r. do Wójta Gminy Limanowa wpłynął wniosek skarżącego w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] położonej

w miejscowości M. poprzez wykonanie na drodze stanowiącej dz. ew. nr [...]

w miejscowości M. przepustu melioracyjnego skierowanego na dz. ew. nr [...], powodując zalewanie części tej działki stanowiącej drogę konieczną do dz. ew.

nr [...] w miejscowości P..

W dniu 5 października.2021 r. przeprowadzono wizję lokalną na działce ew.

nr [...] i [...] w miejscowości M.. Podczas oględzin sporządzono protokół, który został odczytany i podpisany przez wszystkich uczestników. Ponadto, wykonano dokumentację fotograficzną. W oględzinach uczestniczyli przedstawiciele organu gminy oraz strony postępowania.

Podczas oględzin stwierdzono, iż przepust pod drogą stanowiącą dz. ew. nr [...] jest skierowany pod delikatnym skosem w stronę południową. Podczas oględzin obecne strony postępowania złożyły wyjaśnienia oraz uwagi. M. O. oświadczyła, że w związku ze złożonym wnioskiem, wnosi o usunięcie rury stanowiącej przepust odprowadzający wodę z drogi oraz wyżej położonych nieruchomości na dz. ew. nr [...] w msc. M..

Na podstawie zebranej dokumentacji w dniu 29 listopada 2021 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję, odmawiając nakazania zarządcy drogi stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M., Gmina L. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych oraz odmówił wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Od wydanej przez Wójta Gminy L. decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.

Organ decyzją z dnia 3 lutego.2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi gminy.

Organ gminy uznał za niezbędne zawieszenie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. ze względu na fakt, iż wnioskodawca nie jest właścicielem lub odpowiednio - posiadaczem samoistnym albo użytkownikiem wieczystym tej działki.

Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i nakazania organowi I instancji nadania dalszego biegu sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem

z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO-PW-4171-35/22 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: " k.p.a.") rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.

Organ wskazał, że postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, przebiegającej po działce ew. nr [...], stanowiącej dojazd do dz. ew.

nr [...] aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Limanowej, Wydział I Cywilny, zatem na dzień orzekania, odwołujący nie posiada interesu prawnego w domaganiu się przywrócenia stanu pierwotnego lub naprawienia szkody odnośnie w/w działki.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący. W uzasadnieniu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie w całości postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Ustalony przez organ stan faktyczny WSA uznał za bezsporny. Jak wynika

z prawidłowych ustaleń organu i akt sprawy administracyjnej, postanowieniem z dnia 30 października 2020 r. Sąd Rejonowy w Limanowej I Wydział Cywilny udzielił zabezpieczenia roszczenia wnioskodawcy poprzez udzielenie zezwolenia na korzystanie w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem o szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] w celu dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P. - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że za strony postępowania, prowadzonego w świetle dyspozycji art. 234 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233), powinni zostać uznani właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która w wyniku tej zmiany ponosi szkodę. Zatem tylko posiadacz samoistny może inicjować postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

Jeżeli nawet uznać, że podmiot, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową jest posiadaczem samoistnym (co wydaje się być tezą ryzykowną), ustanowienie tej służebności stanowi podstawę do tego, by skarżący mógł postępowanie to skutecznie inicjować. Zawieszenie postępowania w sprawie zamiast odmowy jego wszczęcia jest więc dla skarżącego korzystnym rozstrzygnięciem.

Kompetencja "ustalania" istnienia służebności gruntowej nie należy w żadnym razie do organu administracji. W związku z powyższym, sąd I instancji uznał, że

w niniejszej sprawie niezbędnym jest zawieszenie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. poprzez wykonanie na drodze stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M. przepustu melioracyjnego skierowanego na dz. ew. nr [...], powodując zalewanie części tej działki stanowiącej drogę konieczną do dz. ew. nr [...] w miejscowości P., ze względu na fakt, iż skarżący nie jest właścicielem lub odpowiednio - posiadaczem samoistnym albo użytkownikiem wieczystym dz. ew. nr [...] w miejscowości M., na której to działce według niego nastąpiła szkoda. Postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, przebiegającej po działce ew. nr [...], stanowiącej dojazd do dz. ew. nr [...] aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Limanowej, Wydział I Cywilny, zatem na dzień orzekania przez organ skarżący nie posiadał interesu prawnego w domaganiu się przywrócenia stanu pierwotnego lub naprawienia szkody odnośnie powyższej działki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go

w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) (ew. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, co mogło mleć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.) w sytuacji, w której organ II instancji winien był na skutek zażalenia na postanowienie organu I instancji wydać postanowienie na podstawie

art. 138 par 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w sytuacji, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie administracyjnej zawisłej przed ww. organami nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

2. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 1 i 3 prawa wodnego w zw. z art. 17 ust 1 pkt. 1 prawa wodnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.),

w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 1 i 3 prawa wodnego w zw. z art. 17 ust 1 pkt. 1 prawa wodnego prowadzi do konstatacji, że skarżący ma interes prawny z uwagi na to, że jest podmiotem, który otrzymał zabezpieczenie pozwalające mu korzystać ze szlaku drożnego na podstawie zapadłego w ramach postępowania zabezpieczającego postanowienia, jak również z uwagi na to, iż jest posiadaczem w zakresie służebności, które to posiadanie odpowiada treści ww. zabezpieczenia, innymi słowy w sytuacji dokonania przez organ

II instancji błędnej wykładni powyższych przepisów polegającej na błędnym przyjęciu, że za stronę postępowania inną niż właściciel gruntu nie może być uznany podmiot, który otrzymał zabezpieczenie pozwalające mu korzystać ze szlaku drożnego na podstawie zapadłego w ramach postępowania zabezpieczającego postanowienia lub podmiot, który jest posiadaczem służebności, .

3. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.) w sytuacji niedokonania przez organ II instancji z urzędu ustaleń faktycznych co do tego czy skarżący jest posiadaczem w zakresie służebności odpowiadającej zabezpieczeniu ustanowionym postanowieniem Sądu Rejonowego w Limanowej z dnia 30 października 2020 r. polegającym na zezwoleniu na korzystanie w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy

z dz. ew. nr [...] w celu dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej

w P.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie w całości postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego to postanowienie postanowienia organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy i wniósł

o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz za obie instancje , w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183

§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Normatywna stylizacja wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dowodzi, iż w istocie kwestionują one stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że udzielenie skarżącemu przez Sąd Rejonowy w Limanowej postanowieniem z dnia 30 października 2020 r. zabezpieczenia roszczenia poprzez zezwolenie na korzystanie w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem o szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...]

w celu dojazdu do działki ew. nr [...] położonej w P., nie legitymizuje go do wystąpienia z wnioskiem o nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, w związku ze szkodami powstałymi na działce nr [...].

Ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga przedstawienia systemowych uwarunkowań stosowania art. 234 ust. 3 prawa wodnego. Jak wynika

z treści powołanego przepisu postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom może zostać wszczęte z urzędy lub na wniosek. Ponieważ art. 234 ust. 3 prawa wodnego nie podaje wprost, jaki podmiot jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem inicjującym postępowanie, zastosowanie powinny znaleźć ogóle rozwiązania kodeksowe, w tym w szczególności art. 28 K.p.a. Stosownie do treści powołanego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak z powyższego wynika, przypisanie danemu podmiotowi przymiotu strony postępowania administracyjnego wymaga skorelowania przedmiotu postępowania z indywidulnym i opartym na prawie uprawnieniem lub obowiązkiem tego podmiotu. Postępowanie prowadzone w trybie

art. 234 ust. 3 prawa wodnego ma niewątpliwe charakter protekcyjny i restytucyjny. Zmierza do zatrzymania i odwrócenia procesu powodującego szkody na gruncie podmiotu, który to postępowanie inicjuje, powstałego jako następstwo zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. Pozytywna ocena prawna co do tego, że podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 234 ust. 3 prawa wodnego ma interes prawny w sprawie jest zatem uzależniona od wykazania, że podmiot ten posiada taki zakres praw do nieruchomości, na której wystąpiły szkody

w związku ze zmianą stanu wody, że może wystąpić z żądaniem opartym na tej podstawie prawnej. Jest bezsporne, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 234 ust. 3 prawa wodnego jest właściciel tej nieruchomości, na której wystąpiła szkoda – w chwili wszczęcia postępowania, twierdzenie to oczywiście nie jest jeszcze procesowo wykazane. Uwzględniając postanowienia art. 17 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego uprawnienie to będzie przysługiwało również samoistnemu posiadaczowi nieruchomości oraz jej użytkownikowi wieczystemu. Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że

z wnioskiem inicjującym postępowanie w trybie art. 234 ust. 3 prawa wodnego może również wystąpić właściciel nieruchomości władnącej, na rzecz którego, na nieruchomości, na której zmiana stanu wody na gruncie spowodowała szkody, ustanowiono służebność przejazdu i przechodu – art. 145 § 1 Kodeksu Cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 289 § 1 Kodeksu Cywilnego w braku odmiennej umowy obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej. Z kolei zgodnie z art. 251 Kodeksu Cywilnego do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Z powyższego wynika więc, że podmiot, na rzecz którego ustanowiono służebność przejazdu i przechodu na cudzej nieruchomości jest prawnie zobowiązany dbać o szlak drogowy, z którego korzysta. Jeżeli na tej części nieruchomości, na której ustanowiono służebność gruntową występują szkody spowodowane zmianą stanu wody na nieruchomościach sąsiednich, właściciel nieruchomości władnącej ma interes prawny do wszczęcia postępowania w trybie art. 234 ust. 3 prawa wodnego – analogicznie NSA w wyroku z 13 marca 2019 r., sygn. II OSK 1061/17.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy podmiot, który uzyskał sądowe zabezpieczenie roszczenia o ustanowienie służebności gruntowej ma takie same uprawnienia w zakresie możliwości inicjowania postępowania w trybie art. 234 ust. 3 prawa wodnego, jako podmiot, na rzecz którego taką służebność ustanowiono. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Zgodnie z art. 730 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego sąd może udzielić zabezpieczenia roszczenia w każdej sprawie cywilnej. Z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia może wystąpić każda strona lub uczestnik postępowania, jeżeli uprawdopodobni roszczenie oraz interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia –

art. 7301 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli przedmiotem zabezpieczenia nie jest roszczenie pieniężne, sąd udziela zabezpieczenia w taki sposób, jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni, nie wyłączając sposobów przewidzianych dla zabezpieczenia roszczeń pieniężnych – art. 755 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Z powyższego wynika kilka istotnych wniosków. Udzielenie zabezpieczenia roszczenia ma charakter procesowy i tymczasowy. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że źródłem uprawnień skarżącego do działki nr [...] nie jest ustanowiona na jego rzecz służebność gruntowa, lecz postanowienie sądu. Skarżący nie korzysta więc z pełnego zakresu uprawnień właściciela nieruchomości władnącej, lecz z uprawnień, jakie zostały określone przez sąd w postanowieniu zabezpieczającym. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na rzecz której obciążono działkę nr [...], lecz podmiotem, który sąd upoważnił na czas toczącego się postępowania do korzystania z tej działki w ściśle wyznaczonych treścią postanowienia zabezpieczającego granicach. W tym stanie rzeczy interes prawny skarżącego wyznacza treść postanowienia zabezpieczającego z 30 października 2020 roku. Wynika z niej, że skarżący jest uprawniony do korzystania z działki nr [...] wyłącznie w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem o szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] w celu dojazdu do działki ew. nr [...] położonej w P.. Postanowienie zabezpieczające nie daje skarżącemu uprawnień do inicjowania postępowania

o przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie, w związku ze szkodami, jakie wystąpiły na działce obciążonej służebnością. Na dzień wydania kwestionowanego skargą postanowienia, podmiotem uprawnionym do złożenia takiego wniosku był właściciel działki nr [...].

Legitymacji skarżącego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania

w trybie art. 234 ust. 3 prawa wodnego nie kształtuje również fakt, że skarżący jest "posiadaczem samoistnym służebności na działce nr [...]". Posiadanie samoistne służebności nie jest prawem, lecz stanem faktycznym, który nie podlega badaniu przez organy administracji publicznej w ramach postępowania prowadzonego

w reżimie art. 234 ust. 3 prawa wodnego.

Mając na uwadze przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.