Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 277/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 8 grudnia 2023 r. nr DBIN.7023.716.2023.MS.KW w przedmiocie zapewnienia ochrony wód powierzchniowych przed zanieczyszczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 8 grudnia 2023 r., nr DBIN.7023.716.2023.MS.KW. (dalej: "Zarządzenie"), Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "ŚWIOŚ"), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824, aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 425, dalej w skrócie: "u.I.O.Ś."), stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez D. K. , prowadzącego Gospodarstwo Rolne w L. [...] (dalej: "skarżący"), w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 1 września do 10 listopada 2023 r., w związku z tym zarządził:

1. Zapewnić na bieżąco ochronę wód powierzchniowych przed zanieczyszczeniem, w tym w szczególności wód rowu melioracyjnego [...] , poprzez zabezpieczenie przed przedostawaniem się do nich substancji zawierających ładunek związków organicznych oraz zawiesiny ogólnej z terenu związanego z działalnością gospodarstwa rolnego.

2. Wyznaczył do dnia 19.01.2024 r. termin przesłania pisemnej informacji do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach Delegatura w B. o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszenia wskazanego w punkcie 1.

Na podstawie ustaleń kontroli i przeprowadzonych badań prób wody ustalono, że skarżący wprowadzał stężone substancje, charakteryzujące się m.in.:

- bardzo wysokim poziomem przewodności elektrycznej właściwej, tj. 5080 pS/cm, co jednoznacznie wpływa na wzrost tego parametru w wodzie cieku poniżej miejsca wprowadzania, a analiza porównawcza jakości wód w próbach pobranych powyżej i poniżej wylotu wykazała 11 % wzrost przewodności badanej wody;

- przekroczonym poziomem zawartości ChZTcr, tj. 6500 mg/lO2, co dziewięciokrotnie podniosło stężenie tego parametru w wodzie cieku poniżej miejsca wprowadzania względem wody powyżej miejsca wprowadzania ścieku, ponadto o 6350 mg/lO2 została przekroczona dopuszczalna wartość stężenia dla wprowadzanych ścieków;

- przekroczonym poziomem zawartości BZT5, tj. 2200 mg/lO2, co ponad czterdziestokrotnie podniosło stężenie tego parametru w wodzie cieku poniżej miejsca wprowadzania względem wody przed miejscem wprowadzania ścieku, ponadto o 2160 mg/lO2 została przekroczona dopuszczalna wartość stężenia dla wprowadzanych ścieków;

- zawartością zawiesiny ogólnej na poziomie 160 mg/l, co wskazuje, że o 110 mg/l została przekroczona dopuszczalna wartość stężenia dla wprowadzanych ścieków;

- bardzo wysokim stężeniem azotu ogólnego i fosforu ogólnego, co spowodowało odpowiednio, że ponad dziewięciokrotnie i ponad czterokrotnie zwiększyła się wartość tych wskaźników w wodzie cieku poniżej miejsca wprowadzania do środowiska wodnego, tj. wód rowu melioracyjnego [...] w L. z wylotem do rzeki [...].

Na podstawie wyników badań prób pobranych w dniu rozpoczęcia kontroli tj. 1.09.2023 r. (sprawozdania nr [...] z dnia [...] r.) ustalono, że podmiot reprezentowany przez skarżącego wprowadzał substancje charakteryzujące się powyższymi właściwościami poprzez urządzenie wodne - wylot zlokalizowany na działce nr [...] obręb L. , do rowu melioracyjnego [...] w L. , którego wody uchodzą następnie do rzeki [...] . Stanowiło to naruszenie obowiązku wynikającego z art. 83 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1478, aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, dalej: "Prawo wodne").

W piśmie z dnia 17.11.2023 r. skarżący poinformował o odmowie podpisania protokołu kontroli oraz wniósł pisemne uwagi, w tym m.in., że w kontroli nie wskazano źródła pochodzenia ścieków w instalacji z wylotem do rowu melioracyjnego [...] , wobec czego nie można wskazywać na jego odpowiedzialność za naruszenie art. 83 pkt 1 Prawa wodnego.

W wyniku kontroli ustalono, że substancje wprowadzane były poprzez urządzenie wodne - wylot zlokalizowany na działce nr [...] obręb L. , będącej własnością skarżącego. Wylot stanowi integralną część niezidentyfikowanej (brak jakiejkolwiek dokumentacji) instalacji związanej z terenem oraz działalnością gospodarstwa rolnego i jest urządzeniem ujętym w katalogu urządzeń wodnych w art. 16 pkt 65 lit. f) Prawa wodnego. Natomiast przez urządzenia wodne należy rozumieć urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Urządzenia wodne stanowią co do zasady część składową gruntu, na którym są zlokalizowane, do których znajduje zastosowanie reguła wynikająca z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, w skrócie: "k.c."). Wobec powyższego na właścicielu urządzenia wodnego spoczywa obowiązek wynikający z art. 190 ust. 1 oraz art. 389 pkt 1 i pkt 6 Prawa wodnego. Skarżący jako właściciel terenu bezpośrednio sąsiadującego z rowem melioracyjnym [...] oraz urządzenia wodnego zobowiązany jest do dochowania obowiązków wynikających z art. 83 pkt 1 Prawa wodnego i podejmowania niezbędnych działań, celem zapewnienia ochrony środowiska przed zanieczyszczeniem. Obowiązek dotyczący składania informacji o realizacji zarządzeń pokontrolnych wynika z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., co zostało podważone w punkcie nr 22 pisma skarżącego z dnia 17.11.2023r.

Zaskarżonemu Zarządzeniu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś w związku z art. 16 pkt 65 lit. f), art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 4, art. 83 ust. 1, art. 190 ust. 1, art. 190a ust. 2, art. 195, art. 197 ust. 1 pkt 1, art. 205, art. 216 ust. 5, art. 336 ust. 1, art. 389 pkt 1 i pkt 6 Prawa wodnego oraz art. 48 i art. 49 k.c. i art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez:

1) sformułowanie w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny zarzucanych naruszeń, jak i nałożonych obowiązków, przez co jest niewykonalne;

2) wnioski, które nie korespondują z ustaleniami zawartymi w Protokole kontroli nr [...] z dnia [...] r. (w skrócie: "Protokół") w zakresie, iż:

(a) skarżący wprowadzał stężone substancje (opisane na str. 2 uzasadnienia Zarządzenia) do środowiska wodnego, tj. do wód rowu melioracyjnego [...] w L. z wylotem do rzeki [...] ;

(b) wylot zlokalizowany na działce nr [...] , obręb L. , stanowi integralną część niezidentyfikowanej instalacji związanej z terenem i działalnością gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest skarżący i z niego korzysta;

(c) na skarżącym jako właścicielu urządzenia wodnego spoczywa obowiązek wynikający z art. 83 ust. 1, art. 190 oraz art. 389 pkt 1 i pkt 6 Prawa wodnego;

3) działanie zarówno na etapie kontroli, jak i podczas wydania Zarządzenia z przekroczeniem uprawnień i kompetencji przewidzianych w art. 9 ust. 2 u.i.o.ś. w związku z art. 190a i art. 336 ust. 1 Prawa wodnego.

Wobec powyższych zarzutów skarżący domagał się uchylenia Zarządzenia, zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów, takich jak: pisma Regionalnego Związku Spółek Wodnych w B. z dnia [...] r. wraz z załącznikiem i pisma Regionalnego Związku Spółek Wodnych w B. z dnia [...] r. wraz z załącznikiem (szkicem z opisem sytuacji na projekcie odwodnienia drogi), jak też wstrzymania wykonania Zarządzenia. Zdaniem skarżącego czynności kontrole nie wykazały sposobu i miejsca powstania zanieczyszczeń (str. 11 i 12 Protokołu). Natomiast za stan sieci drenarskiej i wylotu do rowu melioracyjnego [...] odpowiada Gminna Spółka Wodna [...] (art. 205 Prawa wodnego). Sama sieć drenarska tym wylotem może obejmować obszar okolicznych terenów rolniczych, jak i sąsiadujących z gospodarstwem skarżącego pól. Co może oznaczać, iż zanieczyszczenia, które były przedmiotem badania, mogły powstawać w wyniku nawożenia pól przez innych rolników nawozami organicznymi. Zaprzeczył, ażeby źródłem zanieczyszczeń było jego gospodarstwo rolne, bowiem nie wprowadzał i nie wprowadza żadnych zanieczyszczeń do rowu [...] . Skarżący nie jest właścicielem wylotu, który został zakwalifikowany przez organ jako urządzenie wodne (art. 16 pkt 65 lit. f) Prawa wodnego), a nie jako urządzenie melioracyjne, o którym mowa w art. 197 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 195 Prawa wodnego. Wszelkie prace związane z przebudową biegnącej wzdłuż jego posesji drogi, w tym wykonanie rowu odwaniającego drogę, budowa nowego wylotu w miejscu, w którym do tej pory istniał poprzedni wylot z drenażu, wykonanie przebudowy urządzenia, poprzez zastosowanie kolanka i przesunięcie o kilka metrów lokalizacji wylotu do cieku [...] , wykonała Gmina J. a nie skarżący. Dokładnie byli to pracownicy firm działających na zlecenie Gminy w związku z prowadzoną inwestycją (por. pismo z dnia 6 lutego 2023 r. wraz ze szkicem i opisem sytuacji na projekcie odwodnienia drogi, adresowane do - mila [...] w M. , która reprezentowała Gminę w sprawie uzyskania stosownych pozwoleń i zgód na realizację inwestycji polegającej na wykonaniu rowu odwodniającego drogi publicznej [...]). Zatem organ nie ustalił, czy wylot jest urządzeniem wodnym, czy też urządzeniem melioracyjnym, jak również kto jest właścicielem wylotu. Również za nieprawidłowe należy uznać stwierdzenie, iż na skarżącym spoczywa obowiązek wynikający z art. 389 pkt 1 i pkt 6 Prawa wodnego, tj. uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne i wybudowanie urządzenia wodnego, albowiem jeżeli chodzi o ustalenia zawarte w pkt 1.3.1. na str. 5 Protokołu - to na wykonanie prac w postaci remontu uszkodzonej końcówki wylotu nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, o czym stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, który ma zastosowanie do urządzeń melioracyjnych (art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego). Organ w dniu 1 września 2023 r., w trakcie kontroli, zalecił skarżącemu zaślepienie (zaczopowanie) wylotu do rowu [...] za pomocą korka i działał wówczas bez podstawy prawnej, bowiem zgodnie z treścią art. 190a ust. 2 Prawa wodnego, tego rodzaju ograniczenia może nałożyć organ Wód Polskich właściwy w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia wodnoprawnego lub Inspekcja Wodna (por. art. 9 ust. 2 u.I.O.Ś.). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 17a u.I.O.Ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy wykonywanie zadań określonych w Prawie wodnym, tj. w zakresie określonym w art. 335 ust. 5. Katalog uprawnień został określony w art. 336 ust. 1 Prawa wodnego, który to przepis również nie daje podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w Zarządzeniu, w tym obowiązku w postaci zaślepienia (zaczopowania) wylotu do rowu [...] . Działania organu w tym zakresie były niezgodne z zasadami określonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, stanowiącymi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Urządzenia melioracyjne w swej istocie służą polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwianiu upraw (art. 195 Prawa wodnego). Tak więc istotą ich funkcjonowania jest regulacja stopnia nawilżenia gleby, w tym odprowadzanie z pól wód i nie są urządzeniami kanalizacyjnym, jak twierdzi organ. Organ całkowicie pominął również regulacje rozdziału II Prawa wodnego (melioracje wodne), a w szczególności art. 205 Prawa wodnego, który stanowi, iż utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Dlatego też ustawodawca powierzył utrzymanie tych urządzeń podmiotom wyspecjalizowanym, tj. spółkom wodnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) - przy czym nie jest już sporne, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (por. np. wyrok NSA z dnia 2.06.2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08).

Z art. 146 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, sąd uchyla akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.l.O.Ś. nie jest decyzją administracyjną, lecz - jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 28.02.2008 r. sygn. akt II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, s. 147 i n.; postanowienie NSA z dnia 04.07.2008 r. sygn. akt II OSK 972/08; wyrok NSA z dnia 02.06.2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, oraz T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Warszawa 2018, s. 201).

Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego, co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, zważywszy na pisma załączone do skargi, że na mocy art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą orzekania jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania oraz fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, jednakże tylko w zakresie określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie mniej jednak nie było powodu, aby wniosek w tym zakresie był przedmiotem rozpatrzenia, bowiem załączniki do skargi znajdowały się w aktach administracyjnych przesłanych przez organ i były poddanie analizie w treści zaskarżonego Zarządzenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego stanowią przepisy u.I.O.Ś.

Zgodnie z art. 1 u.I.O.Ś. Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska.

Z treści art. 2 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. wynika, że do zadań tej służby należy miedzy innymi: kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa o ochronie środowiska, w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b), eksploatacja instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem (lit. d), a także przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (lit. l), oraz kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 1a u.I.O.Ś.).

Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.I.O.Ś.). W tym celu - jak stanowi art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś. - Inspekcja prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, a zgodnie z art. 10 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej obowiązany jest umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.I.O.Ś.), co w niniejszej sprawie zostało dokonane.

Z kolei, z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. wynika, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest zatem w razie stwierdzenia, w wyniku przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie. Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.I.O.Ś.

Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego - tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej - prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przywołanych powyżej przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania - zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym.

Należy podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2.06.2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08). Otwartą pozostaje kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdaje się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09; T. Czech, op.cit., s. 99). W każdym razie w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (por. wyroki NSA z dnia: 18.01.2011 r. sygn. akt II OSK 2036/09; 21.06.2012 r. sygn. akt II OSK 723/12; por. też wyroki NSA: 06.05.2014 r. sygn. akt II OSK 2893/12; 08.03.2022 r. sygn. akt III OSK 936/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca będzie mogła skorzystać, jeśli w związku z naruszeniami wytkniętymi w zarządzeniu pokontrolnym lub na skutek jego niewykonania (niezastosowania się do zawartych w nim wskazań) zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 08.03.2022 r. sygn. akt III OSK 936/21).

Niepodleganie procedury kontrolnej wprost wymogom k.p.a. nie zwalnia organu z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego wszystkich prawnie relewantnych okoliczności faktycznych danej sprawy. W sprawach, w których dochodzi do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, ale nie w procedurze normowanej przez k.p.a., obowiązek wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia da się wyprowadzić w szczególności z przywołanych wyżej zasad: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tej ostatniej wynika bardziej szczegółowa zasada ochrony zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa, której konsekwencją musi być z kolei uznanie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego stanu faktycznego i prawnego oraz nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ u.I.O.Ś., wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych (por. wyroki NSA z dnia: 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 723/12 i 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18).

Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15.11.2018 r. sygn. akt II OSK 1853/18 - zawierający analogiczne uwagi w odniesieniu do, wydawanego również poza ramami k.p.a. - zarządzenia zastępczego wojewody).

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone Zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu i to także w zakresie przyjętych za jego podstawę ustaleń faktycznych, bazujących na ustaleniach kontroli wyczerpująco opisanych i należycie udokumentowanych w Protokole kontroli, mającym status dokumentu urzędowego (por. Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 11 Nb 6; oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244; jak również np. wyroki NSA z dnia: 14.07.2004 r. sygn. akt OSK 601/04; 03.03.2011 r. sygn. akt II OSK 389/10; 27.11.2014 r. sygn. akt II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; 30.08.2017 r. sygn. akt II GSK 1147/17; 17.04.2021 r. sygn. akt II OSK 133/11).

W tym miejscu należy podkreślić, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego upowszechnia się stanowisko, zgodnie z którym Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23.06.2023 r. sygn. akt III OSK 214/22).

Z powyższych względów, jak już wcześniej wyjaśniono, do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA z dnia: 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/18 i 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 935/21).

Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej." (por. wyrok NSA z dnia 29.04.2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21).

Tymczasem, zarządzenie pokontrolne powinno zalecać usunięcie ustalonych naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego, np. prawa ochrony środowiska, a jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko, jak również określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska.

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ jest bowiem po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Samo wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie zostały podjęte, aby dalsza działalność nie naruszała prawa.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21).

Odnosząc się do najdalej idących zarzutów skargi, należy stwierdzić, że wnioski o interwencję stały się podstawą do podjęcia i przeprowadzenia czynności kontrolnych.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący od 2013 r. dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym obowiązującym do dnia 29 listopada 2023 r. (por. decyzja z dnia [...] r. oraz jej sprostowanie dokonane postanowieniem z dnia [...] r., k. 62-67 akt administracyjnych).

Analiza powyższych rozstrzygnięć wskazuje, że na działce nr [...] w L. znajduje się wylot między innymi kanalizacji do rowu melioracyjnego wraz z umocnieniem [...] w km 0+623 (oczyszczone ścieki bytowe, jak również wody opadowe z działek nr [...], [...] i [...], w tym terenów zieleni w zlewni rowu przydrożnego wzdłuż drogi gminnej oraz drenażu utwardzonej powierzchni). Jego wykonanie i umocnienie stanowiło podstawę do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (pkt 1-3 i 6). Jednocześnie warunki pozwolenia wodnoprawnego określiły, na podstawie złożonego operatu wodnoprawnego, budowę wylotu i jakość ścieków. Dodatkowo zawarto w jego treści nowe wykonanie ujęcia z tego samego rowu melioracyjnego [...] w km 0+803 (pkt 4 i 5). W wyniku rozbudowy prowadzonej działalności skarżący dokonał na własny wniosek podziału działki nr [...], przez co została wyodrębniona działka [...] i [...] , z tego powodu pozwolenie wodnoprawne dotyczące rowu melioracyjnego [...] (płynący ciek wodny) dotyczy również obu działek, w tym również działki nr [...] , objętej zaskarżonym w niniejszej sprawie Zarządzeniem.

Zaznaczyć należy, że podstawę prawną udzielonego między innymi skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego stanowiły przepisy Prawa wodnego, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.). Stąd też spełnienie określonych w tych przepisach warunków pozwoliło na jego wydanie.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 u.I.O.Ś., podczas kontroli może dokonywać niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobieranie próbek, w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych. W przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ustawodawca wskazał jednak w art. 285 Prawa wodnego, że właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdza przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, o których mowa w art. 283 ust. 1, dokonując oceny wyników pomiarów dotyczących ilości, stanu i składu ścieków albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, prowadzonych przez podmiot obowiązany do ich prowadzenia, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2. Takim podmiotem jest, podmiot wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi. Powyższe oznacza, że nieprzestrzeganie wymogu określonego w art. 83 ust. 1 Prawa wodnego, tj. obowiązku zapewnienia ochrony wód przed zanieczyszczeniem było podstawą do wydania Zarządzenia.

Z protokołu kontroli wynika, że okres objęty kontrolą obejmował daty graniczne od dnia 1 września do dnia 10 listopada 2023 r. i tego okresu dotyczą stwierdzone nieprawidłowości, będące podstawą wydania zaskarżonego Zarządzenia.

Pozwolenie wodnoprawne, udzielone między innymi skarżącemu obowiązywało w dacie wykonania tejże kontroli, jakkolwiek zostało wydane w innym stanie prawnym, gdy obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która w art. 128 ust. 1 pkt 4 nie ograniczała możliwości wskazania w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego przepływu ścieków.

Końcowo, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie znajduje potwierdzenia pominięcie umotywowanych zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego do Protokołu i lakoniczne ustosunkowanie do tych zastrzeżeń. Przeczy temu treść samego Zarządzenia, posiadającego obszerne uzasadnienie w zakresie wszystkich dostrzeżonych uchybień, w którym odniesiono się do zgłoszonych zastrzeżeń.

Sąd podziela wykładnię art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualny publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 1589), iż w sytuacji występowania wielości podmiotów (współwłaścicieli) mogących być uznanymi za "władających powierzchnią ziemi", w rozumieniu tego przepisu, który stanowi, że: "Wytwórca komunalnych osadów ściekowych jest obowiązany do przekazywania, wraz z tymi osadami, władającemu powierzchnią ziemi, na której komunalne osady ściekowe mają być stosowane, informacji o dawkach tego osadu, które mogą być stosowane na poszczególnych gruntach, oraz wyników badań, o których mowa w ust. 6". Jest poza sporem, że w sytuacji braku w ustawie o odpadach definicji legalnej pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", można i należy sięgnąć do definicji zawartej w "bazowej" dla całej dziedziny ochrony środowiska ustawie - Prawo ochrony środowiska, tj. art. 3 pkt 44, w którym postanowiono, że pod tym określeniem należy rozumieć "właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający".

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił, o czym orzeczono w sentencji.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).