Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 410/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c).
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 942/19 w sprawie ze skargi P. I. & D. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. I. & D. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., uwzględnił skargę P. I. & D. Sp. z o.o., Sp.k. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2019 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 maja 2019 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z 4 grudnia 2018 r., Prezydent Miasta Łodzi udzielił skarżącej Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pasie dróg powiatowych ulicy P. (dz. nr [...] obr. [...]) oraz ul. W. (dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]) w okresie od dnia 4 grudnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 roku w celu prowadzenia robót (prace na drodze/strefa budowlana-planowe). W wyniku przeprowadzonej w dniu 2 kwietnia 2019 r., kontroli powołanych pasów drogowych stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego w postaci umieszczenia na wygrodzeniu jednostronnych reklam z wizualizacją nowopowstającego budynku (8 płacht reklamowych o łącznej powierzchni 40,95 m²).

Ustalenia te stały się podstawą decyzją Prezydent Miasta Łodzi z dnia 24 maja 2019 r., którą nałożono na Spółkę karę pieniężną w wysokości 29.484,00 zł za samowolne zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych w okresie od dnia 2 kwietnia 2019 r. do 25 kwietnia 2019 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił między innymi art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z zm., dalej: u.d.p.).

Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ za niesporne uznał okres posadowienia, miejsce i wymiary płacht reklamowych umieszczonych na "wygrodzeniu" posadowionym w pasie drogowym. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż Spółka nie dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na umieszczenie reklam. Udzielone stronie zezwolenie zarządcy drogi obejmowało prace na drodze/strefa budowlana - planowe, nie obejmowało natomiast uprawnienia do umieszczenia przedmiotowych reklam.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję rację przyznał organowi, że umieszczenie reklam wymaga zezwolenia zarządy drogi na zajęcie pasa drogowego. Wskazał, że reklamy zostały umieszczone na ogrodzeniu placu budowy, na którego umieszczenie Spółka posiadała stosowne zezwolenie i jak twierdziła nie była świadoma, że powinna uzyskać odrębne zezwolenie. Sąd zauważył, że nie doszło do zamontowania dodatkowych elementów konstrukcyjnych, na których znajdowały się sporne reklamy. Nie doszło również do zajęcia dodatkowej powierzchni pasa drogowego. W ocenie Sądu taka sytuacja powodowała, że w sprawie wystąpiła sytuacja odmienna od typowego umieszczenia w pasie drogowym reklam, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Stan pasa drogowego nie uległ bowiem zmianie. Sąd zauważył również, że strona dokonała usunięcia reklam w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji doszło w ten sposób do zastosowania środka represyjnego - sankcji, która nie przystawała do zasady proporcjonalności, gdyż stan faktyczny sprawy nie był typowym stanem faktycznym, do którego ma wprost zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Sąd stwierdził również, że w sprawie doszło do wadliwej wykładni art. 189f k.p.a., w konsekwencji, czego organ nie przeanalizował przesłanek odstąpienia od nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego przez skarżącą. Zdaniem Sądu I instancji organy rozważając bardzo ogólnikowo i lakonicznie kwestie odstąpienia od nałożenia kary nie sprostały dokonaniu prawidłowej oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r poz. 2167) przez niewłaściwe zastosowanie gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego;

2) art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 3 u.d.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczące prowadzenia robot w pasie drogowym uprawnia również do umieszczenia reklam na ogrodzeniu placu budowy w sytuacji gdy ustawodawca różnicuje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od celu jego zajęcia;

3) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.p.d. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy nie są podstawą prawną nałożenia przez organ kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w sytuacji gdy do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi doszło;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 189f k.p.a. polegające na nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi poprzez błędne przyjęcie, że normy ww. zostały naruszone, bowiem prawidłowo i wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, dokonano prawidłowej jego oceny w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu jako motywu rozstrzygnięcia z jednej strony uznania przez Sąd w zakresie oceny czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, że niewątpliwie umieszczenie reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego zaś Spółka mogła pozostawać w przekonaniu, że nie narusza prawa gdyż dysponowała innym zezwoleniem tj. zezwoleniem na prace na drodze/strefa budowlana-planowe, a z drugiej strony wskazanie jako motywu oceny, że zezwolenie, którym dysponowała Spółka mogło uprawniać do umieszczenia 8 płacht na ogrodzeniu z reklamami budowanego obiektu, gdyż stan pasa drogowego nie uległ zmianie ewentualnie należało wnikliwiej rozważyć kwestie odstąpienia od nałożenia kary;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. wyrażającym się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu dlaczego umieszczenie 8 płacht na ogrodzeniu z reklamami budowanego obiektu w ocenie Sądu wymaga/nie wymaga zezwolenia w celu ich umieszczenia;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w kwestii odpowiedzialności skarżącej Spółki za delikt administracyjny w sytuacji gdy z uzasadnienia orzeczenia nie sposób wywieść czy skarżąca Spółka w ogóle powinna w ocenie Sądu taką odpowiedzialność ponieść dysponując zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego choć w innym celu.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylnie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o zasądzenie od skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. I. & D. Sp. z o.o., Sp.k. w Ł. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania odnieść się trzeba do zarzutów pomieszczonych w punkcie II podpunkcie 2), 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej, w których SKO zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, w zw. z art. 153 p.p.s.a. pominięcie wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są uzasadnione.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine, to stwierdzić trzeba, iż zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść spodziewanego skutku, skoro na podstawie całokształtu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazania te dają się uchwycić, choć nie zostały umieszczone w wydzielonej, końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie określają bynajmniej, by wskazania te miały znajdować się w wyodrębnionej jednostce tekstu uzasadnienia, czy też by miały być sformułowane w szczególny sposób. Istotne jest natomiast by były one jasne i zrozumiałe dla stron postępowania oraz dla prowadzących postępowanie organów administracji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada powyższym wymogom. Zwłaszcza na s.12-15 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji zamieścił szerokie rozważania mające walor wskazań co do dalszego postępowania organów w tej sprawie w świetle brzmienia i celu art. 189f k.p.a.

Za niezasadne należy zatem uznać także sformułowane w punkcie II podpunkcie 1) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez Sąd I instancji, który zasadnie uznał, iż postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organy z naruszeniem wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 189f k.p.a.

Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego postępowania wskazane w punkcie I podpunkcie 1) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutu podkreślenia wymaga, że powołany przepisy prawa należy do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów prawa materialnego. Nadto art. 1 p.u.s.a. posiada dwie jednostki redakcyjne, a zatem zarzut tak sformułowany jest nieprecyzyjny. Naruszenie tego przepisu nie może w związku z tym stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. O naruszeniu przepisu art. 1 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną SKO. Sąd I instancji przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje organu, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do ich naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, pomieszczonych w punkcie I podpunktach 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej, których pełna treść została wskazana wyżej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji dokonał ich poprawnej wykładni (s. 6-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Wskazać także trzeba, iż Sąd I instancji uchylił obie decyzje administracyjne w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 2 oraz art. 189f k.p.a., a nie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5), w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).