Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1060/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi D. G., D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 21 czerwca 2023 r. nr SKO-72-115/23 w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta T. ustalił skarżącym D. G. i D. G. - współwłaścicielom nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej działki z obrębu [...] o nr [...] i [...] – opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości w kwocie [...]zł. Zobowiązanie powyższe organ rozdzielił stosownie do udziałów współwłaścicieli we współwłasności nieruchomości (udział w wysokości ˝ każdy), tj. po [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez wyżej wymienionych w dniu [...] czerwca 2016 r. w drodze umowy sprzedaży na rzecz [...] sp. z o.o. w T. w formie aktu notarialnego rep. [...] nr [...], że została ona objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic [...] ora [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (mpzp z 2015 r.), zgodnie z którym teren nieruchomości przeznaczony jest pod usługi i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol 66.07-U/MW1), a także że bezpośrednio przed uchwaleniem ww. planu miejscowego – w okresie tzw. luki planistycznej - dla tej nieruchomości wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy (z dnia [...] października 2009 r. z przeznaczeniem pod zabudowę usługową i z dnia [...] stycznia 2014 r. z przeznaczeniem pod zabudowę usługową oświatową – usługi oświaty). Organ podniósł, że ze sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2020 r. wynika, iż nieruchomość przed uchwaleniem mpzp z 2015 r., według stanu wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy (przeznaczenie: usługi), miała wartość [...] zł, zaś po uchwaleniu tego planu (przeznaczenie: usługi, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) – [...] zł, co oznacza wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Okoliczności te stanowiły, stosownie do art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 – dalej "upzp"), podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Organ wyjaśnił przy tym, że w sprawie uwzględniając treść art. 87 ust. 3a upzp sporządzono także uzupełniający operat szacunkowy (z dnia [...] września 2020 r.), w którym rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości według jej przeznaczenia określonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. (tj. w planie miejscowym przyjętym uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] stycznia 1986 r. – mpzp z 1986 r.), a obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość objęta była jednostką planistyczną C08PP – funkcja przemysł, a wyszacowana przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości dla tego przeznaczenia wynosi [...] zł. Dlatego też w sprawie dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej przyjęto wartość przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania (po utracie mocy planu miejscowego z dnia 27 stycznia 1986 r.) oszacowaną na ww. kwotę [...]zł. Jednocześnie organ wyjaśnił, że poprzednia decyzja w przedmiocie opłaty planistycznej została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w T. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], które wskazało na niespójności w operacie szacunkowym, oraz że wytknięte niespójności zostały w ponownie przeprowadzonym postępowaniu poprawione. Ponadto organ wskazał, że na wniosek strony przedłużył termin załatwienia sprawy w związku z informacją strony o chęci przedstawienia kontroperatu, przy czym kontroperat ostatecznie nie wpłynął do organu przed upływem przedłużonego terminu.

Od powyższej decyzji D. G., działający samodzielnie oraz jako pełnomocnik D. G., odwołał się do SKO, zarzucając naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn) i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 36 ust. 4 upzp w sytuacji, gdy nie wzrosła wartość nieruchomości i brak jest podstaw do ustalenia opłaty planistycznej. W odwołaniu podkreślono, że zarówno przed uchwaleniem mpzp z 2015 r., jak i po jego uchwaleniu, można było na przedmiotowej nieruchomości pobudować wielorodzinne bloki (co potwierdza wydana dla sąsiedniej nieruchomości decyzja o warunkach zabudowy), a także że wartość nieruchomości realnie nie wzrosła, gdyż nieruchomość nie została sprzedana za wskazaną przez gminę cenę.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], SKO działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz 977) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "kpa") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając że wydana w sprawie decyzja ustalająca opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została oparta na sporządzonym zgodnie z wymogami prawa, nie zawierającym błędów i należycie uzasadnionym operacie szacunkowym. SKO podkreśliło, że przed uchwaleniem mpzp z 2015 r. nie była możliwa realizacja budynku o parametrach w tym planie wskazanych, albowiem nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy ustalająca takie parametry.

W następstwie rozpatrzenia skargi wniesionej przez D. G. i D. G. na ww. decyzję SKO z dnia [...] maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 916/21 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając że sporządzone w sprawie operaty szacunkowe budzą wątpliwości pod względem spójności i jasności sporządzonej wyceny z uwagi na niewyjaśnienie kwestii wielkości nieruchomości przyjętych do porównania w każdym z dokonanych szacunków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

SKO w uzasadnieniu decyzji wskazało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Podkreśliło, że kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy był dowód w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem SKO sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany przez osobę do tego uprawnioną, zgodnie z przepisami ugn, nie zawiera on błędów rachunkowych i jest należycie uzasadniony. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. SKO podkreśliło, że wykonując wskazania WSA w Bydgoszczy zwróciło się do organu pierwszej instancji, aby ten zwrócił się do autorki operatu szacunkowego o ustosunkowanie się do zastrzeżeń Sądu. W piśmie z dnia [...] maja 2023 r. rzeczoznawca majątkowy E. B. wskazała, że w sprawie oszacowania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej najważniejszą cechą jest potencjał inwestycyjny gruntu wynikający z planu miejscowego. W rozmowie z deweloperami istotna jest dla nich intensywność zabudowy. Jeżeli na dużej działce intensywność zabudowy jest duża, to cena jednostkowa gruntu będzie wysoka, jeżeli na małej działce intensywność zabudowy będzie mała, to cena za grunt będzie niższa. Biegła wyraziła to w ilości kondygnacji, jako bardziej miarodajnej dla osoby postronnej, tj. nie będącej deweloperem. Podkreśliła że w sprawie, bez względu na powierzchnię gruntu największą intensywność zabudowy ma wyceniana działka, a co za tym idzie deweloper wybuduje na niej największą ilość lokali i najwięcej na tym zarobi, a tym samym zapłaci za grunt najwyższą cenę. Zaznaczyła też, że korekta powierzchni gruntu zniekształciłaby wartość gruntu. W ocenie SKO po przedstawieniu przez biegłą rzeczoznawczynię majątkową ww. pisma zawierającego ustosunkowanie się do uwag Sądu odnośnie niedostatecznego wyjaśnienia kwestii znacznych różnic w powierzchniach nieruchomości wycenianej i przyjętych do porównań, operat szacunkowy nie budzi już wątpliwości. Jak podkreśliło SKO, biegła wyraźnie uzasadniła, dlaczego w wycenie na potrzeby ustalenia zmiany wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia bądź zmiany ustaleń planu miejscowego powierzchnia nieruchomości nie jest na tyle istotna, co możliwości inwestycyjne nieruchomości, zmienione na skutek zmian w ustaleniach planu miejscowego. SKO zaznaczyło, że już w operacie szacunkowym biegła wskazała jako jedną z cech cenotwórczych właśnie potencjał inwestycyjny nieruchomości, a jej wyjaśnienia zawarte w ww. piśmie są spójne z operatem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu SKO wskazało, że WSA w Bydgoszczy uznał je za niezasadne.

W skardze na powyższą decyzję D. G. oraz D. G. (reprezentowana przez D. G.) wnieśli o jej zmianę poprzez uznanie, że nie ma podstaw do ustalania opłaty planistycznej dla skarżących i przedmiotowej nieruchomości. Decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn") poprzez niewskazanie w sposób obiektywny innych cech, o których mowa w przepisie wpływających na wartość nieruchomości, cechy jaką jest powierzchnia i niewyjaśnienie przez rzeczoznawcę czy zastosował czynnik korygujący przy ocenie porównawczej zróżnicowanych powierzchni nieruchomości w stosunku do powierzchni nieruchomości skarżących, co oznacza że operat szacunkowy jest nieobiektywny,

2) art. 156 ust. 3 i 4 ugn poprzez oparcie rozstrzygnięcia SKO na operacie, który stracił aktualność,

3) art. 154 ugn i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 36 ust. 4 upzp w sytuacji, gdy wartość nieruchomości nie wzrosła, gdyż zarówno na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jak i po uchwaleniu mpzp z 2015 r. można było wybudować na przedmiotowej nieruchomości blok, a zatem błędne jest założenie, że nastąpił wzrost jej wartości i w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia opłaty planistycznej,

4) art. 32 Konstytucji RP z związku z tym, iż obywatel nie jest w stanie na terenie T. i okolic znaleźć rzeczoznawcy, który podjąłby się sporządzenia operatu szacunkowego przeciwko biegłej, która wykonuje wszystkie operaty na rzecz gminy miasta T., a ponadto obywatel powinien mieć prawo z urzędu do powołania przez gminę innego biegłego z listy, tak jak to jest w przypadku biegłych z listy sądu,

5) art. 8 kpc (winno być kpa. – przyp. Sądu) poprzez niewskazanie kolejnego biegłego, co powoduje, że obywatela nie ma szans w sporze z aparatem państwowym, i tym samy rodzi przeświadczenie, że celem gminy jest obarczenia go kolejnym podatkiem na rzecz gminy, zwanym w tym wypadku opłatą.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu:

a) z zeznań skarżącego na fakt poszukiwania rzeczoznawcy, który mógłby sporządzić operat, na okoliczność inwestycji zrealizowanych na sąsiednich nieruchomościach, na okoliczność wydania decyzji o warunkach zabudowy i możliwości z tym związanych oraz na okoliczność braku możliwości sprzedaży przez kilka lat przedmiotowej nieruchomości,

b) ze zdjęcia przedmiotowej nieruchomości i budynku obok wybudowanego w oparciu o warunki zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że rzeczoznawca majątkowy w dalszym ciągu nie wskazał w operacie nieruchomości podobnych pod względem powierzchni, że wybrał do porównania nieruchomości, które nie odzwierciedlają cech nieruchomości podobnych, a zatem przyjęte do porównania nieruchomości zostały dobrane w sposób nieobiektywny, oraz że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż przed wejściem w życie mpzp z 2015 r. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nie można było zrealizować takiej samej inwestycji jak w oparciu o mpzp z 2015 r. tj. budynku o maksymalnych parametrach przewidzianych w tym planie z uwagi na brak wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla takich parametrów, albowiem - jak podkreślono – co jest istotne w sprawie i co należało rozważyć istniała możliwość wystąpienia o wydanie takiej decyzji, a na sąsiednim terenie został wybudowany taki blok. Skarżący wskazali także, że nie mogli znaleźć rzeczoznawcy majątkowego chętnego do sporządzenia kontroperatu i dlatego w sprawie taki operat nie został sporządzony, przez co zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, że organ podporządkował całe postępowanie jedynie celowi fiskalnemu - naliczeniu opłaty planistycznej, oraz że gdyby mieli możliwość sprzedaży nieruchomości za cenę wskazaną w operacie to uczyniłby to, tymczasem przez kilka lat po wejściu w życie mpzp nie można było sprzedać nieruchomości, gdyż nie było kupca.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podkreślając że uchybienia wskazane przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dni 22 listopada 2022 r. zostały naprawione w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 kpa, oraz że skarżący podnieśli ponownie zarzuty, które WSA w Bydgoszczy uznał za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, iż o przedmiocie sprawy wypowiedział się już WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 916/21, główne kryterium kontroli legalności zaskarżonej obecnie decyzji stanowi kwestia czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w ww. wyroku. Konieczność zastosowanie się do nich wynika z "zasady związania" wyrażonej w art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 ppsa ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiące z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (patrz wyrok NSA z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 320/23 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Jeżeli strona bądź organ nie zgadzają się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku to powinni orzeczenie to zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Ponieważ w niniejszej sprawie od wspomnianego wyroku WSA w Bydgoszczy nie wniesiono skargi kasacyjnej, to zarówno strony, organ, jak i sąd rozpatrując ponownie sprawę zostali związani poglądem prawnym i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 916/21. Zasadniczo związanie, o którym mowa art. 153 ppsa, traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji powinien więc w istocie ograniczyć się do kontroli czy organ administracji prawidłowo uwzględnił ocenę prawną i wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

W pierwszej kolejności wskazać należy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące przesłanek i sposobu ustaleniu opłaty planistycznej oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomości dotyczące m.in. zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określania tych wartości. Z treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ust 4 upzp wynika, że ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej (opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego, a więc z tytułu tzw. ulepszenia planistycznego) uzależnione jest od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek: 1) uchwalenia lub zmiany planu miejscowego obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości; 2) wzrostu jej wartości wywołanego owym uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego; 3) zbycia nieruchomości; 4) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące; 5) określenia w planie miejscowym stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do treści art. 37 ust 1 zdanie drugie i art. 87 ust. 3a upzp wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 upzp), z tym że w sytuacji uchwalenia planu miejscowego po 31 grudnia 2003 w związku z utratą mocy przez plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. i większej wartości nieruchomości wynikającej z przeznaczania terenu określonego w planie miejscowym uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. od wartości nieruchomości wynikającej z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości po utracie tego planu, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 87 ust. 3a upzp). Stosowanie zaś do art. 37 ust. 12 i art. 37 ust. 1 zdanie drugie uzpzp w zw. z art. 154 ust. 2 ugn w procesie ustalania wzrostu wartości nieruchomości w związku z objęciem jej ustaleniami planu miejscowego, w sytuacji, gdy uprzednio wydano dla tej nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy – jej wartość winno określać się przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości wynikającego z tej decyzji, a nie faktycznego sposobu wykorzystania (patrz wydany w sprawie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 916/21). Ponadto wskazać należy, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 zdanie pierwsze uzpzp) oraz, że opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy (art. art. 37 ust. 12 uzpzp w zw. z art. 156 ust. 1 ugn).

W sprawie nie było sporne, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość został uchwalony mpzp z 2015 r. (który wszedł w życie 8 maja 2015 r.) i że w planie tym ustalono dla spornej nieruchomości, objętej jednostką planistyczną 66.07-U/MW1, przeznaczenie podstawowe – usługi, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 6 pkt 1 lit. a) oraz że stawkę procentową, na podstawie której oblicza się jednorazową opłatę planistyczną określono w tym planie wysokości 30% (§ 6 pkt 12). Bezpośrednio przed uchwaleniem ww. planu przedmiotowa nieruchomość objęta została ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], w której wskazano dopuszczalny rodzaj zabudowy - zabudowę usługową (usługi oświaty). Wskazana decyzja wydana została w okresie tzw. luki planistycznej, w jakiej znajdowała się przedmiotowa nieruchomość od dnia [...] stycznia 2004 r., jako że do dnia [...] grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 upzp) obowiązywał dla tego terenu mpzp z 1986 r., zgodnie z którym nieruchomość objęta była jednostką planistyczną C08PP o przeznaczeniu – przemysł (pismo Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. z dnia [...] marca 2019 r., [...]). Przedmiotowa nieruchomość została przez skarżących zbyta w dniu [...] czerwca 2016 r., a pismem z dnia [...] maja 2019 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, co oznacza że wskazane czynności nastąpiły przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie mpzp z 2015 r.

W tych okolicznościach zaistniały podstawy do zbadania czy w związku z uchwaleniem mpzp z 2015 r. nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co stanowiło przedmiot sporu w sprawie, a tym samym czy zaistniał obligatoryjny warunek do wydania decyzji ustalającej skarżącym jednorazową opłatę planistyczną. Powołana w sprawie rzeczoznawca majątkowy E. B., stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości: wynikającą z przeznaczenia, jakie nieruchomość ta miała wedle ustaleń mpzp z 1986 r. (przeznaczenie przemysłowe) na kwotę [...]zł - operat szacunkowy uzupełniający z dnia [...] września 2020 r.; przeznaczenia nieruchomości obowiązującego przed uchwaleniem mpzp 2015 r. wynikającego z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. (przeznaczenie usługowe) na kwotę [...]zł i przeznaczenia, jakie nieruchomość uzyskała w związku uchwaleniem mpzp z 2015 r. (przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami) na kwotę [...]zł - operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2020 r. Poczynione ustalenia co do wartości nieruchomości kształtowanej przeznaczaniem każdego ze wskazanych aktów spowodowało zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia mpzp z 2015 r. zasady określonej w art. 37 ust. 1 zdanie drugie upzp, a nie zasady wskazanej w art. 87 ust. 3a upzp, tj. przyjęto wartość przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczania nieruchomości wynikającego z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r., oszacowaną na ww. kwotę [...]zł.

Kontrolując uprzednio wydaną w sprawie decyzję SKO z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt [...] WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia [...] listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 916/21 uwzględnił skargę D. G. i D. G. na ww. decyzję, jednakże co należy podkreślić z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Sąd uznał dowód w postaci operatów szacunkowych za dokumenty budzące wątpliwości pod względem spójności i jasności sporządzonej wyceny z uwagi na pominięcie przez organy i niewyjaśnienie kwestii wielkości nieruchomości przyjętych do porównania w każdym z dokonanych szacunków. Sąd podkreślił, że dysproporcja powierzchni działki wycenianej i jednej lub kilku z działek podobnych nie powinna być pozostawiana poza sferą oceny, tymczasem w sprawie taka sytuacja wystąpiła, gdyż operat szacunkowy (ani też żadne pismo rzeczoznawcy majątkowego) nie zawiera wyjaśnień i informacji odnośnie występującej dysproporcji powierzchni działki wycenianej i działek przyjętych do porównania. W związku z tym Sąd stwierdził, że do czasu korekcji we wskazanym zakresie, czy to przez uwzględnienie nieruchomości podobnych o powierzchniach zbliżonych do powierzchni działki wycenianej, czy też poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących, ewentualnie do czasu uzupełnienia treści operatu o stosowne wyjaśnienia rzeczoznawcy, nie może on zostać uznany za dokument jasny i pozbawiony nieścisłości, a w konsekwencji za podstawą do ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej opłaty planistycznej. Z tych względów Sąd zobowiązał SKO do zastosowania się do oceny i wskazań wynikających z poczynionych rozważań głównie poprzez wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia, czy zastosował czynniki korygujące przy ocenie porównawczej zróżnicowanych powierzchni nieruchomości w stosunku do powierzchni nieruchomości skarżących, a jeżeli tak, to w jaki sposób. Wskazał również, że wyjaśnienia rzeczoznawcy będą następnie przedmiotem oceny SKO w zakresie przesądzenia o ich znaczeniu dla przyjęcia operatu, jako pełnowartościowego dowodu w sprawie.

Uwzględniając ocenę i wskazania zawarte w wydanym w sprawie wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., SKO ponownie rozpatrując sprawę zwróciło się w trybie art. 136 § 1 kpa do organu I instancji o wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do wskazanych przez WSA w Bydgoszczy zastrzeżeń do sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. W uzyskanych od rzeczoznawcy majakowego wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. rzeczoznawca E. B. wskazała, że przyjęte do porównania nieruchomości o określonej wielkości wynikały z możliwości jakie dawał rynek nieruchomości przedstawiony w analizie. Podkreśliła, że w przypadku opłaty adiacenckiej ustalanej w związku z podziałem nieruchomości, istotne jest "czy w związku z podziałem" nastąpił wzrost wartości nieruchomości, i w tym wypadku priorytetowa jest powierzchni gruntu, dlatego też nieruchomości podobne powinny mieć jak najbardziej zbliżone powierzchnie gruntu, a w przypadku zachodzących różnic, należy je skorygować. Natomiast w przypadku opłaty planistycznej, istotne jest "czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego" zmieniła się wartość gruntu, co oznacza, że priorytetem jest potencjał inwestycyjny gruntu wynikający z planu miejscowego (a wiec priorytetem są ustalenia planu miejscowego w zakresie potencjału inwestycyjnego gruntu). Rzeczoznawca wskazała, że w rozmowie z deweloperami istotna jest dla nich intensywność zabudowy. Jeżeli na dużej działce intensywność zabudowy jest duża, to cena jednostkowa gruntu będzie wysoka, jeżeli na małej działce intensywność zabudowy będzie mała, to cena za grunt będzie niższa. Biegła wyraziła to w ilości kondygnacji. Wyjaśniła przy tym, że dla działki wycenianej intensywność zabudowy wynosi 2,92, dla działki o pow. 651 m2 parametr ten wynosi 1,16, dla działki o pow. 1591 m2 intensywność zabudowy wynosi 1,29, a dla działki o powierzchni 2829 m2 intensywność zabudowy wynosi 1,41. Oznacza to, że bez względu na powierzchnię gruntu największą intensywność zabudowy ma wyceniana działka, a co za tym idzie deweloper wybuduje na niej największą ilość lokali i najwięcej na tym zarobi, a tym samym zapłaci za grunt najwyższą cenę. Jednocześnie rzeczoznawca zaznaczyła, że korekta powierzchni gruntu zniekształciłaby wartość gruntu, że taka jest jej praktyka zawodowa, że dlatego przyjęła cechy takie jak w operacie szacunkowym i, że konsekwentnie dla przeznaczania pod usługi nie zmieniała w tym zakresie cech, aby nie było sugestii, że uczyniła to celem zwiększenia różnicy w wartościach nieruchomości.

W ocenie Sądu w przytoczonych wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego w sposób logiczny wyjaśniono, dlaczego w przypadku opłaty planistycznej ustalonej w przedmiotowej sprawie (w której w mpzp z 2015 r. ustalono przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi), cecha powierzchni gruntu nie jest cechą na tyle istotną, że należało ją uwzględnić w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości i dokonać stosownych korekt. Rzeczoznawca powołując się na swoją praktykę zawodową, stwierdziła że korekta powierzchni gruntu wręcz zniekształciłaby wartość gruntu, gdyż w przypadku opłaty planistycznej, istotne jest czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego zmieniła się wartość gruntu, co oznacza, że priorytetem jest potencjał inwestycyjny gruntu wynikający z planu miejscowego (tj. intensywność zabudowy), a nie powierzchnia gruntu. Należy podkreślić, że w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. WSA w Bydgoszczy nie przesądził, że powierzchnia nieruchomości jest tą cechą, która zawsze musi być w operacie uwzględniona jako cecha istotna, a więc wpływająca na wartość przyjętych do porównania nieruchomości, a jedynie wskazał że kwestia ta powinna być wyjaśniona w sprawie oraz zweryfikowana albo poprzez korekcję operatu tj. uwzględnienie w nim nieruchomości o powierzchni zbliżonej lub zastosowanie współczynników korygujących, albo poprzez jego uzupełnienie o stosowne wyjaśnienia rzeczoznawczy. W sprawie ww. wskazanie Sądu zostało wykonane, gdyż zwrócono się do rzeczoznawczy majątkowego o stosowne wyjaśnienia, tj. o ustosunkowanie się do zastrzeżeń Sądu, natomiast rzeczoznawca majątkowy jednoznacznie wskazała, że dla opłaty planistycznej priorytetem nie jest powierzchnia gruntu, lecz potencjał inwestycyjny gruntu wynikający z planu miejscowego - intensywność jego zabudowy (co rzeczoznawca wyraziła w operacie poprzez ilości kondygnacji i brak ograniczeń inwestycyjnych), gdyż to stwarza największą możliwość zarobienia pieniędzy przez developera, a zatem ma istotny wpływ na cenę nieruchomości. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy poprzez wskazanie poszczególnych współczynników wykazała brak zależności pomiędzy powierzchnią gruntu, a intensywnością zabudowy w procesie wyceny nieruchomości po wejściu w życie mpzp z 2015 r., podkreślając że bez względu na wielkość powierzchni działki największą intensywność zabudowy ma przedmiotowa działka. Z wyjaśnień rzeczoznawcy wprost wynika, że w przypadku spornej opłaty pianistycznej to potencjał inwestycyjny gruntu wynikający z ustaleń planu miejscowego, a nie powierzchnia gruntu, stanowił cechę istotną, w oparciu o którą należało skorygować nieruchomości porównawcze oraz, że korekcja tych nieruchomości w oparciu o powierzchnię gruntu zniekształciłaby wartość gruntu. Rzeczoznawca wskazała również, że kierując się konsekwencją nie zmieniła cech w tym zakresie dla ustalenia wartości nieruchomości przed wejściu w życie planu miejscowego według przyznania określnego w decyzji o warunkach zabudowy tj. pod usługi. Argument ten logicznie należy odnieść także do wartości nieruchomości ustalonej według przeznaczenia określonego w mpzp z 1986 r. tj. pod przemysł, w oparciu o które to przeznaczanie wartość przedmiotowej nieruchomości została wyceniona znacznie niżej (tj. jedynie na [...] zł) niż z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy ([...] zł) i mpzp z 2015 r. ([...] zł). W tych okolicznościach Sąd uznał, że SKO wykonało wskazania zawarte w wyroku z dnia [...] listopada 2022 r., gdyż zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego o stosowane wyjaśnienia i właściwie oceniło, że po otrzymaniu uzupełniających wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego odnośnie różnić wielkości powierzchni nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania, operat szacunkowy nie budzi już wątpliwości. Rzeczoznawca majątkowy racjonalnie i jednoznacznie bowiem wyjaśniła, że w przypadku ustalania opłaty planistycznej, gdzie wzrost wartości nieruchomości wiąże się z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, istotną cechą mającą zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości jest potencjał inwestycyjny gruntu wynikający z planu miejscowego, że w sprawie nie wystąpiła zależność pomiędzy powierzchnią gruntu a intensywnością zabudowy oraz, że to potencjał inwestycyjny gruntu wynikający z planu miejscowego, a nie powierzchnia gruntu, stanowił cechę istotną, w oparciu o którą należało skorygować nieruchomości porównawcze, zaś korekta powierzchni gruntu zniekształciłaby wartość gruntu. Zauważyć należy, że cecha rynkowa jaką stanowi potencjał inwestycyjny gruntu została w operacie szacunkowym (jak i jego uzupełnieniu) wskazana jako jedna z cech cenotwórczych, w związku z czym wyjaśnienia rzeczoznawcy są spójne z operatem, na co słusznie zwróciło uwagę SKO. Jednocześnie należy podkreślić, że skarżący nie przedstawili żadnego dowodu podważającego prawidłowość stanowiska wyrażonego przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. Ponadto zauważyć należy, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem mpzp z 2015 r. tj. według przeznaczenia określonego w decyzji o warunkach zabudowy (usługi) i w mpzp z 1986 r. (przemysł), pomimo ogólnego wskazania w operacie szacunkowym i jego uzupełnieniu - w ramach analizy rynku - że analiza transakcji wykazała, iż wraz ze wzrostem powierzchni maleje cena jednostkowa gruntu, rzeczoznawca przyjęła do porównania nieruchomości w których powierzchnia nieruchomości nie determinowała ceny w sposób widoczny (np. w ramach porównania nieruchomości przeznaczonych pod usługi z nieruchomością wycenianą uwzględniono dużą nieruchomość nr 1 o powierzchni gruntu [...] m2 mającą cenę m2 większą niż zdecydowanie mniejsza nieruchomość nr 3 o powierzchni [...] m2; a w ramach porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym przyjęto do porównania dużą nieruchomość nr 1 o powierzchni [...] m2 mającą cenę m2 większą niż mniejsze nieruchomości nr 2 i 3, ponadto pomimo dużej różnicy powierzchni nieruchomości nr 2 i nr 3 (o 1500m2) ich cena m2 jest zbliżona. Poza tym celem porównania nieruchomości przeznaczonych pod usługi z nieruchomością wycenianą rzeczoznawca przyjęła do porównania nieruchomość nr 2 i nr 3 o zdecydowanie mniejszej powierzchni niż nieruchomość wyceniana (zatem skorygowanie ich wartości ze względu na wielkość musiałoby się wiązać z obniżeniem wartości nieruchomości - przy założeniu że nieruchomość mniejsza ma wyższą cenę od nieruchomości większej za uwagi tylko na powierzchnię jako cechę istotną, a zatem w istocie z większą różnicą ceny nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i z mpzp z 2015 r.).

Jak podkreślono powyżej, zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 37 ust. 12 upzp, wartości nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym. Kluczowa dla opłaty planistycznej, której przesłanką ustalenia jest wzrost wartości nieruchomości, jest zatem opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, sporządzana w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie (ma moc prawną opinii biegłego - art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Należy jednak pokreślić, że samodzielna ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu. Podważenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia, objętej wiedzą specjalistyczną, jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić także sama strona, gdyż art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale jedynie w sytuacjach wyjątkowych i oczywistych, a wiec gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, pomyłki, jest sprzeczny z zasadami logiki i wiedzy ogólnej, niespójny, nie poddaje się kontroli, zawiera braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które wobec braku ich wyjaśnienia, uzupełnienia lub sprostowania dyskwalifikują jego wartość dowodową - co w sprawie po przedstawieniu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. nie ma miejsca. Skoro natomiast ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie obejmuje wiadomości specjalnych, to oznacza to, że w sytuacji, gdy strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jak podkreślono jest uprawniona z mocy art. 157 ugn. Zauważyć należy, że przedłożenie przez stronę kontroperatu, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, mogłoby rzutować na ocenę operatu szacunkowego w zakresie konieczności czy to uzyskania stosownych dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego czy też weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a tym samym stanowić podstawę do zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowanie prawidłowości sporządzanego operatu. Ponadto, jak wskazano, strona wyrażając zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu, może także sama wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie sporządzonego na zlecenie organu operatu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Tego jednak w sprawie nie uczyniono. Skarżący nie podważyli wiarygodności i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego poprzez przedłożenie do organu kontroperatu lub oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie przedłożyli też, co podkreślono, żadnego dowodu podważającego prawidłowość stanowiska wyrażonego przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. Tym samym skarżący nie podważyli mocy dowodowej operatu, nie wykazali zasadności zarzutu dotyczącego doboru w ramach analizy porównawczej nieruchomości niepodobnych (nieobiektywnego doboru nieruchomości do porównania) oraz konieczności uwzględnienia nieruchomości podobnych pod względem powierzchni. Jak wskazano powyżej WSA w Bydgoszczy nie przesądził w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., że powierzchnia nieruchomości jest tą cechą, która zawsze musi być w operacie uwzględniona jako cecha istotna, a więc wpływająca na wartość przyjętych do porównania nieruchomości, a jedynie wskazał, że kwestia ta powinna być wyjaśniona w sprawie. Takie wyjaśnienia udzielił rzeczoznawca majątkowy, a skarżący nie podważył ich prawidłowości, wskazując jedynie ogólnikowo na brak podobieństwa nieruchomości porównywanych. Należy wyraźnie podkreślić, że nieruchomości podobne to nie nieruchomości takie sama, zatem ceny jakie uzyskano za nieruchomości podobne koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (różnice w zakresie określonych przez rzeczoznawcę istotnych - a więc mających wpływ na cenę nieruchomości - cech rynkowych, biorąc pod uwagę ich wagę, koryguje się przez wprowadzenia stosowanych poprawek), a ponadto uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ugn), co też uczyniono w przedmiotowej sprawie. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] maja 2023 r., wbrew zarzutom skarżących, wyjaśnił dlaczego cecha powierzchni nieruchomości nie została uwzględniona jako cech istotna w procesie ustalania wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem mpzp z 2015 r. i dlaczego nie zastosował współczynnika korygującego w tym zakresie tj. nie dokonał korekty powierzchni gruntu przy ustalaniu wartości nieruchomości. Wyjaśnienia te, co podkreślono nie zostały podważone jakimkolwiek dowodem. Wymaga także zaznaczenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy wraz z jego uzupełnieniem podlegał już kontroli WSA w Bydgoszczy, który pomimo uprzednio podniesionego przez skarżących zarzutu nieobiektywnego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównania, zakwestionował wskazany dowód jedynie z uwagi na niewyjaśnienie kwestii wielkości nieruchomości przyjętych do porównania. Kwestia ta została w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniona przez rzeczoznawcę majątkowego i oceniona przez SKO. Orzekając w warunkach związania, o których mowa w art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów. W niniejszej sprawie Sąd ocenił dowód z operatu szacunkowego i miał zastrzeżenia tylko do tego, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia dysproporcji wielkości powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą i w efekcie ewentualna potrzeba przyjęcia do porównania nieruchomości o zbliżonej powierzchni czy zastosowania współczynników korygujących. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a konsekwencją tego było uzupełnienie operatu o wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, w ramach których rzeczoznawca wyjaśniła, że w przypadku opłaty planistycznej istotne jest to czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego zmieniła się wartość gruntu, co oznacza, że priorytetem jest potencjał inwestycyjny gruntu wynikający z planu miejscowego, a nie powierzchnia gruntu, a zatem cecha powierzchni gruntu nie jest cechą na tyle istotną, że należało ją uwzględnić w procesie wyceny nieruchomości jak też dokonać stosownych korekt powierzchni (które zdaniem rzeczoznawcy "zniekształciłyby" wartość gruntu). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zarzuty skarżących dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący nie przedstawili żądanego dowodu mogącego rzutować na ocenę wiarygodności i prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Nie przedłożyli do organu kontoperatu, ani też – mając taką możliwości – nie wystąpili o oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W tych warunkach Sądu uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy za wiarygodny dowód w sprawie. Spełnia on wymóg poprawności formalnej, a w sprawie nie podważono jego prawidłowości merytorycznej. Ocena przedmiotowego operatu szacunkowego w świetle całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa) nie wykazała podstaw do odmówienia mu mocy dowodowej. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy mógł zatem stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ugn poprzez oparcie rozstrzygnięcia SKO na operacie, który stracił aktualność. Wskazać bowiem należy, że przepisy art. 156 ust. 3 i ust. 4 ugn nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego sporządzonego dla celów ustalenia opłaty planistycznej (wartość nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości), na co wskazuje przepis art. 37 ust. 1 upzp, który jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 ugn, wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 ugn. Przepisy art. 156 ust. 3 i ust. 4 ugn nie zawierają norm bezwzględnie obowiązujących, gdyż w art. 156 ust. 5 ugn ustawodawca przewidział odstępstwo od tych uregulowań stanowiąc, że przepisy ust. 3 i ust. 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Jednymi z takich przepisów odrębnych jest art. 37 ust. 1 upzp. Celem reguł aktualizacji operatów określonych w art. 156 ust. 3 i 4 ugn jest dążenie do zachowania aktualności wyceny w kontekście ewentualnych zmian w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjmowanych do porównania. Aktualizacja operatu ma więc znaczenie w sytuacji, gdy wycena dokonywana jest "na datę sporządzania wyceny", wówczas istotnie, zmiany dokonujące się na nieruchomości czy np. wzrost lub spadek cen rynkowych, może mieć przełożenie na jej cenę "aktualną", stąd mówi się o "aktualizacji operatu". Jednak w sytuacji, gdy przepis szczególny jednoznacznie wskazuje na wymaganą datę wyceny nieruchomości dotyczącą okresu wcześniejszego (w tym wypadku dnia sprzedaży nieruchomości), a więc innego niż data sporządzenia operatu, to jego aktualizacja jest bezprzedmiotowa. W sprawach dotyczących ustalania opłaty planistycznej wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej odnosi się więc do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia, a zatem zarzut skargi naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ugn jest bezzasadny (por, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 314/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 32/24 – dostępne jw.).

Również argumenty skarżących dotyczące braku możliwość sprzedaży przedmiotowej nieruchomości za cenę wskazaną w operacie szacunkowym nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji opartej na operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2020 r. wraz z jego uzupełnieniem, gdyż okoliczność braku sprzedaży nieruchomości w oparciu o cenę oszacowaną w operacie szacunkowym, lecz sprzedaż nieruchomości za cenę ujętą w akcie notarialnym nie stanowi podstawy określenia opłaty planistycznej, ta bowiem jest ustalana w oparciu o wartość rynkową nieruchomości. Opłata z tytułu ulepszenia planistycznego jest ustalana w oparciu o rynkową wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, nie zaś uzyskaną realnie cenę - właściciel może bowiem zbyć nieruchomość tak poniżej jej wartości rynkowej, jak i powyżej (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 224/20; wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 947/21 – dostępne jw.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi (pkt 3), 4) i 5) skargi) podkreślić należy, że wypowiedział się już odnośnie ich WSA w Bydgoszczy w mającym moc wiążącą w sprawie prawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 916/21 uznając je za niezasługujące na uwzględnienie.

W związku z tym wskazać należy, za stanowiskiem Sądu wyrażonym w ww. wyroku, że przeznaczenie nieruchomości skarżących wynikające z uzyskanej przez nich, przed uchwaleniem mpzp z 2015 r., decyzji o warunkach zabudowy jasno wskazuje, iż możliwa do realizacji na terenie nieruchomości zabudowa odbiega funkcjonalnie i gabarytowo od zabudowy umożliwionej właściwym przepisem uchwalonego mpzp. Nie jest więc tak, że i bez objęcia nieruchomości skarżących planem miejscowym mogli oni zrealizować na terenie działki zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W decyzji o warunkach zabudowy mowa jest bowiem o zabudowie jedynie usługowej (usługi oświaty), do dwóch kondygnacji nadziemnych, o szerokości elewacji frontowej do 38 m i wysokości górnej krawędzi tej elewacji do 8 m. Tymczasem uchwalony mpzp z 2015 r. umożliwił realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości maksymalnie 26 m i 7 kondygnacjach (§ 6 pkt 6 lit. f uchwały). Dopiero zatem wejście w życie mpzp z 2015 r. umożliwiło zabudowę nieruchomości w taki właśnie sposób. Uzyskana uprzednio decyzja o warunkach zabudowy nie dopuszczała inwestycji w kształcie, w jakim uczynił to mpzp z 2015 r. Bez znaczenia pozostają potencjalne możliwości uzyskania dla nieruchomości skarżących decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji takiej, jaką umożliwiły przepisy uchwalonego mpzp z 2015 r. Przeznaczenie nieruchomości – stosownie do art. 154 ust. 2 ugn w zw. z art. 37 ust. 12 upzp – określa się w przypadku braku planu miejscowego w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy, przy czym nie chodzi tu o akt hipotetyczny, ale istniejący w obrocie prawnym. Przed uchwaleniem planu został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, toteż hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości w oparciu o inną decyzję o warunkach zabudowy są całkowicie bezprzedmiotowe. Ani strona, ani organ, ani tym bardziej rzeczoznawca nie mogą zakładać, że mogłoby dojść do wydania innego rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy, skoro decyzja ta poprzedzona jest całym postępowaniem administracyjnym uwzględniającym szczególne uwarunkowania danej sprawy. Z tego też powodu powoływanie w tym zakresie okoliczności, iż na innej, sąsiedniej nieruchomości zrealizowano zabudowę wielorodzinną przed uchwaleniem mpzp z 2015 r., nie może być argumentem na rzecz innego niż wynikającego z uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenia terenu, mającego zwiększać jego wartość przed uchwaleniem mpzp z 2015 r.

WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. stwierdził również, że bez znaczenia dla sprawy pozostają postulaty skarżącego (skarżących), jakoby obowiązkiem organu było powołanie rzeczoznawcy do sporządzenia kontroperatu – z uwagi na trudności strony w znalezieniu rzeczoznawcy majątkowego, który podjął by się sporządzenia operatu. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażona w powołanym w skardze art. 8 kpa nie oznacza, że na organie ciąży obowiązek podejmowania za stronę inicjatywy dowodowej. Skarżący miał procesową możliwość przedstawienia specjalistycznej opinii sporządzonej na swoje zlecenie. Skutki nieskuteczności podjętej próby uzyskania kontroperatu obciążają zaś stronę, a nie organ. Bez znaczenia dla sprawy pozostają przy tym zawarte w skardze postulaty de lege ferenda w zakresie uzasadnionych w ocenie skarżącego instrumentów procesowych, jakimi winien on dysponować. Na marginesie wskazać należy, że w poszukiwaniu rzeczoznawcy gotowego sporządzić na jego zlecenie kontroperat skarżący nie jest ograniczony tylko tych rzeczoznawców działających na terenie miasta T.. Dodatkowo, ponad przytoczone stanowisko WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., należy także wskazać, że skarżący mieli także możliwość wystąpienia o ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jak podkreślono są uprawnieni z mocy art. 157 ugn.

Zgodnie z treścią przytoczonego na wstępie przepisu art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynika z tego, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jeżeli strona bądź organ nie zgadzają się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku to powinni orzeczenie to zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Skoro w przedmiotowej niniejszej sprawie od ww. wyroku WSA w Bydgoszczy nie wniesiono skargi kasacyjnej, to zarówno strony, organ, jak i sąd rozpatrując ponownie sprawę zostali związani poglądem prawnym i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 916/21. Z tych względów Sąd nie stwierdził zarzucanych naruszeń zawartych w pkt 3), 4) i 5) skargi.

Na podstawie art. 106 § 3 ppca a contrario Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczności wskazane w skardze oraz z dołączonego do skargi zdjęcia, z uwagi na to, iż dowód z przesłuchania skarżącego nie został przewidziany przez ustawodawcę jako dopuszczalna forma aktywności dowodowej sądu administracyjnego (sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów), natomiast dowód z dołączonego do skargi zdjęcia nie jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż wobec przytoczonego stanowiska Sądu wyrażonego w mającym moc wiążącą prawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 916/21, takie wątpliwości nie zachodzą w sprawie w zakresie stanowiska skarżących co do możliwości realizacji i na terenie nieruchomości takiej samej zabudowy przed i po uchwaleniu mpzp z 2015 r., jako że nie potwierdza tego treść wydanej dla skarżących decyzji o warunkach zabudowy z 2014 r.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie, a decyzje orzekających w sprawie organów za zgodne z przepisami prawa materialnego i nienaruszające przepisów postepowania, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.