Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy K. od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia 16 marca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołań R. S., P. K. i E. K. oraz M. D. od decyzji Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2017 r., znak [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny na skutek wcześniejszych orzeczeń kasacyjnych, Starosta [...], decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: 1. kat. [...] oraz 1. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz: D. S., M. D., A. R., B. O., C. K., P. K., E. K., M. T., R. M., E. H., M. K., W. K., J. K., A. G., L. G., M. K., M. K., Z. G. oraz R. S..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich uprawnionych, aczkolwiek spełniona została negatywna przesłanka zwrotu tej nieruchomości, o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym wyodrębnione zostały dwa lokale mieszkalne, zbyte następnie na rzecz osób fizycznych wraz z udziałami w łącznej wysokości [...] we współużytkowaniu wieczystym tej nieruchomości, zaś ujawnienie ww. praw osób trzecich nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. złożyli: R. S., P. K., E. K. i M. D.. W odwołaniach tych podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych oraz prawa materialnego, przy czym na pierwszy plan wysuwał się zarzut błędnego zastosowania w sprawie przepisów art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) poprzez uznanie wbrew wiążącej w niniejszej sprawie ocenie prawnej, zawartej w prawomocnym wyroku Sądu Administracyjnego w K. z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr [...], iż przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców z uwagi na fakt, iż w warunkach przewidzianych w przepisie art. 229 u.g.n. obciążono na rzecz osób trzecich udziały w przedmiotowej nieruchomości związane z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, znajdującymi się w budynku usytuowanym na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.. Konsekwencją ww. uchybienia było nieuzasadnione – zdaniem odwołujących się – odstąpienie od obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie stwierdzenia zbędności przedmiotowej nieruchomość na cel wywłaszczenia oraz podjęcia niezbędnych kroków celem zadośćuczynienia żądaniu jej zwrotu na rzecz uprawnionych osób.

Na skutek odwołań Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 16 marca 2018 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności na wiążącą w niniejszej sprawie ocenę prawną sformułowaną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr [...] – w tym na te jej aspekty, które dotyczą negatywnej przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 229 u.g.n. Przytoczywszy relewantne fragmenty uzasadnienia wspomnianego wyroku, organ odwoławczy skonstatował, że obecnie – w związku ze zmianą okoliczności faktycznych – nie jest możliwym zadośćuczynienie odnośnej ocenie prawnej w tej części, w której Sąd zalecił, by "podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia", tj. do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny "sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością". Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego, negatywna przesłanka zwrotu przedmiotowej nieruchomości odnosi się jedynie do jej określonej części – udziałów w łącznej wysokości [...] cz., związanych z wyodrębnionymi i zbytymi na rzecz osób trzecich lokalami mieszkalnymi. Tę tezę organ odwoławczy wywiódł z następującego fragmentu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2008 r.: "(...) Jeżeli nastąpiła sprzedaż tylko niektórych lokali i w konsekwencji oddanie w wieczyste użytkowanie jedynie w ułamkowych częściach gruntu, niewyczerpujących całości, to zdarzenie cywilnoprawne, powodujące nabycie praw podmiotowych przez osoby trzecie, nie obejmuje całej nieruchomości. Nie dotyczy to części nieruchomości odnoszącej się do niezbytych lokali i ułamkowych części gruntu obciążanych prawem wieczystego użytkowania".

Wojewoda wskazał dalej, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organ I instancji błędnie powołał się na regulację art. 229 u.g.n. w stosunku do całej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, co stanowiło naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, z tym że powiązanych z art. 36 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 2 u.g.n.

Z powyższych względów Wojewoda podzielił zasadniczą część zarzutów odwołania i w konsekwencji uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wykonania wiążących zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr [...]. W ocenie organu odwoławczego, wskazane uchybienia przepisom postępowania w powiązaniu z naruszeniem prawa materialnego w zasadniczy sposób wpłynęły na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Dokonywanie ustaleń we wskazanym powyżej zakresie oraz ich ocena jedynie przez organ odwoławczy wykraczałby poza ramy określone przepisem art. 136 k.p.a. z uwagi na szeroki, istotny zakres nieuwzględnionych przez organ I instancji zaleceń Sądu, co stanowiłoby naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji winien przede wszystkim w pierwszej kolejności dokładnie wypełnić wszystkie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w ww. wyroku, zaś wynik tych działań powinien znaleźć odzwierciedlenie zarówno w materiale dowodowym sprawy, jak i w prawidłowym i wyczerpującym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 28 marca 2018 r. Gmina K. wniosła od powyższej decyzji kasacyjnej Wojewody sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) błąd w ustaleniu, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien wypełnić wszystkie zalecenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt II Sa/Kr [...]); 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego wniosku, iż w sprawie istnieje możliwość wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy celem jej merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca sformułowała argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.), aczkolwiek – co miało miejsce w niniejszej sprawie – może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Nic bardziej mylnego. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Można tedy powiedzieć, że od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. Bez tej wykładni jest praktycznie niemożliwa.

4. Materialnoprawne aspekty kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej nie ograniczają się jednak do opisanej w pkt 3 wykładni normy konkretyzowanej. W przypadku gdy norma ta ma rozbudowaną hipotezę ocena co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego może być bowiem pochodną niejako częściowej subsumpcji pod nią ustalonych już faktów. Podejmując decyzję kasacyjną organ wyników wspomnianej subsumpcji nie przekształca wprawdzie w merytoryczne rozstrzygnięcie, ale bynajmniej nie oznacza to, że jej nie dokonuje. Częstokroć leży ona u podstaw decyzji kasacyjnej, przy czym jej przebieg i wynik jest ujawniany tylko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy wspomniana hipoteza normy konkretyzowanej uzależnia określone uprawnienia lub obowiązki zarówno od zaistnienia przesłanek pozytywnych, jaki i od braku przesłanek negatywnych. Stwierdzenie przez organ pierwszej instancji występowania tych drugich w zasadzie zwalnia go wtedy od badania pierwszych (a te potencjalnie mogą stanowić zakres sprawy, który ma istotny wpływ jej rozstrzygnięcie). Organ odwoławczy, ilekroć w takim przypadku dokona odmiennej oceny co do występowania przesłanek negatywnych, właściwe zmuszony jest orzekać kasacyjnie. Warto przy tym zauważyć, że jego orzeczenie jest wtedy tak naprawdę rezultatem owej częściowej subsumpcji; jest ono poprzedzone nie tylko odkodowaniem normy materialnej (wykładnią), ale także jej fragmentarycznym zastosowaniem w danej sprawie. Jest rzeczą oczywistą, że chcąc dokonać pełnej kontroli takiej decyzji kasacyjnej, trzeba by ocenić, czy to zastosowanie normy materialnej było prawidłowe, czy też nie.

5. Przed "ustawą nowelizującą", gdy sądowa kontrola decyzji kasacyjnej była uruchamiana skargą, sposób i kryteria jej dokonywania stanowiły wprawdzie przedmiot pewnych kontrowersji, ale w zasadzie nie budziło większych wątpliwości to, że sąd administracyjny władny jest – jeżeli jest to w realiach danej sprawy uzasadnione – wnikać w materialnoprawne aspekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności zaprezentować stanowisko co do wykładni odnośnej normy materialnej tudzież co do spełnienia – w świetle już zebranego materiału dowodowego – takich czy innych przesłanek w niej przewidzianych. W konsekwencji wyrok sądu, uzyskawszy walor prawomocności, mógł w dużej mierze determinować dalszy tok postępowania, a nawet kierunek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W szczególności, ilekroć spór oscylował wokół przesłanki negatywnej, a od jego rozstrzygnięcia zależała potrzeba prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego – sąd był uprawniony, a czasem nawet zobowiązany do sformułowania wypowiedzi w tej mierze. Gdy była to wypowiedź wskazująca na istnienie odnośnej przesłanki (i tym samym na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej), rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej stawało się w dużej mierze przesądzone. Wypowiedź sądu, o której mowa, nieraz mogła być pożądana ze względu na zasadę szybkości postępowania, a jej sformułowanie – na etapie kontroli decyzji kasacyjnej – nie stwarzało zagrożenia niczyich praw procesowych. Skarga była bowiem co do zasady rozpatrywana na rozprawie i – co w tym kontekście najważniejsze – w warunkach procesowej obecności (obligatoryjnej lub fakultatywnej) wszystkich podmiotów legitymujących się interesem prawnym oraz w warunkach pełnej kontroli instancyjnej.

6. Konstrukcja sprzeciwu wymusza daleko idącą modyfikację sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca przesłankę negatywną) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność ogółu podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Wzgląd na wspomniane podstawowe zasady porządku prawnego oraz wymogi sprawiedliwości proceduralnej nakazuje bronić tej tezy, mimo świadomości, że kontrola decyzji kasacyjnej staje się w ten sposób w pewnym sensie niepełna, i mimo świadomości, że poprawność rozumowania organu odwoławczego może zostać później definitywnie potwierdzona, ale może też okazać się, iż wszystkie czynności organu pierwszej instancji podejmowane na skutek decyzji kasacyjnej były tak naprawdę całkowicie zbędne; innymi słowy, może okazać się, iż decyzja pierwszoinstancyjna, objęta kasacją, była jednak prawidłowa.

7. Wyeksponowanie powyższych uwarunkowań prawnych orzekania sądu administracyjnego na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej było niezbędne, ponieważ w niniejszym postępowaniu odgrywają one nader istotną rolę. Nie ulega wątpliwości, że w odnośnej sprawie administracyjnej toczy się spór to, czy zestawienie już ustalonych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych z relewantnymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n."), oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr [...], oraz późniejszą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego – pozwala skonstatować w odniesieniu do całej nieruchomości negatywną przesłankę zwrotu (opisaną w art. 229 u.g.n. tudzież inną), czy też byłoby to zgoła nieuprawnione bądź przedwczesne. Jest to w istocie spór o: prawne znaczenie określonych okoliczności, wykładnię prawa, interpretację oceny prawej sformułowanej w prawomocnym wyroku, relację między oceną prawną sformułowaną w prawomocnym wyroku a późniejszą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego – a zatem spór materialnoprawny w całym tego słowa znaczeniu. Jego rozstrzygnięcie zdaje się mieć istotne znaczenie zarówno dla sposobu załatwienia sprawy, jak i dla oceny zasadności decyzji kasacyjnej. Jeżeli bowiem przyjąć, jak to uczynił organ pierwszej instancji i jak twierdzi strona wnosząca sprzeciw, że negatywne przesłanki zwrotu są spełnione w odniesieniu do całej nieruchomości, to można uznać sprawę za wyjaśnioną, a prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego – za zbędne (decyzja kasacyjna nie ma wtedy racji bytu). Jeżeli zaś przyjąć, jak to uczynił Wojewoda, że ocena co do spełnienia negatywnych przesłanek zwrotu w odniesieniu do całej nieruchomości jest nieuprawniona lub przedwczesna, to zrazu wyłania się niewyjaśniony zakres sprawy, który może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (obejmuje on choćby okoliczności faktyczne potencjalnie istotne z punktu widzenia rozliczeń towarzyszących ewentualnemu zwrotowi); idąc tym tokiem rozumowania można też skonstatować naruszenie prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) i w konsekwencji uznać decyzję kasacyjną za prawidłową.

8. Skoro przy przyjętych przez Wojewodę założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione, to Sąd zobligowany był do oddalenia sprzeciwu. Trzeba jednakowoż zastrzec i podkreślić, że wspomniane założenia – przez wzgląd na uwarunkowania postępowania wywołanego sprzeciwem, zwłaszcza wynikające z art. 64b § 3 i art. 151a § 3 p.p.s.a. – nie były i nie mogły być przez Sąd na tym etapie weryfikowane. Wyrok niniejszy nie może zatem być odczytywany ani jako zaprzeczenie, ani jako potwierdzenie prawidłowości sformułowanych przez organ odwoławczy ocen; wyrok niniejszy nie potwierdza ani nie zaprzecza również prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia, które było zawarte w decyzji organu pierwszej instancji.

9. Ustosunkowując się do zarzutów sprzeciwu, wypada zauważyć, że z uwagi na konstrukcję postępowania tym sprzeciwem wywołanego liczyć się mógł tylko zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten nie został naruszony, a w każdym razie nie został naruszony w sposób, który Sąd mógłby stwierdzić bez uwikłania się w niedopuszczalną – w warunkach procesowej nieobecności ogółu podmiotów legitymujących się interesem prawnym i przy braku pełnej kontroli instancyjnej –ocenę materialnoprawnych aspektów sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.