Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 153/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3,  art. 147 § 1,  art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 6, art. 11, art. 15 ust. 1-3, art. 15 usr. 2 pkt 1-2, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Ł. N. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 września 2021 r., Nr XLIV/857/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w którym ustala przebieg drogi [...] i [...] odnośnie do działek ewidencyjnych nr a i nr b, k.m. [...], obręb [...], 2) zasądza od Gminy Opole na rzecz skarżącego Ł. N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Ł. N. (dalej również jako: skarżący, strona), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego D. C., jest uchwała Rady Miasta Opola nr XLIV/857/21, z dnia 30 września 2021r., (dalej również jako: uchwałodawca, organ, Rada) (opubl. Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2021 r., poz. 2663) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu (dalej też jako: uchwała, plan, uchwała "[...]").

W kwestionowanym akcie prawa miejscowego Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977), dalej w skrócie: u.p.z.p., art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej w skróci: "u.s.g.", oraz w związku z uchwałą nr LXVII/1271/18 Rady Miasta Opola z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, uchwaliła wyżej wymieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na ten akt prawa miejscowego Ł. N. zarzucił jej zapisom naruszenie:

1. art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483); art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740) oraz art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. "poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do przekroczenia granic przysługującego Miastu Opole władztwa planistycznego, co doprowadziło do nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a także naruszenia zasady proporcjonalności przez pozbawienie możliwości użytkowania nieruchomości w sytuacji, gdy możliwe było inne rozwiązanie planistyczne związane z zapewnieniem przebiegu dróg oznaczonych w planie jako nr [...] i nr [...], niż zaproponowane w planie, takie które uwzględnia zasady należytych proporcji i jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego oraz ładu przestrzennego";

2. art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), dalej w skrócie: "P.o.ś.", "poprzez jego niezastosowanie i złamanie zasad zrównoważonego rozwoju, wymagań i dyrektyw wynikających z potrzeby ochrony środowiska wskazujących jakie rozwiązania w zakresie gospodarki przestrzenią mogą być uznane za właściwe z punktu widzenia ochrony środowiska";

3. art. 72 ust. 4 i 5 P.o.ś. "poprzez jego niezastosowanie, tj. sporządzenie opracowania ekofizjograficznego na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego <<[...]>> w Opolu, który nie scharakteryzował poszczególnych elementów przyrodniczych na obszarze objętym planem i ich wzajemnych powiązań";

4. art. 72 ust. 1 oraz art. 73 ust. 2 pkt 2 P.o.ś. "poprzez jego niezastosowanie i nie zapewnienie warunków utrzymania równowagi przyrodniczej racjonalnej gospodarki zasobami środowiska poprzez zaprojektowanie obiektu liniowego drogi nr [...] i nr [...] w sposób, który uniemożliwia przemieszczanie się dziko żyjących nietoperzy";

5. art. 3 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.), dalej w skrócie: "u.o.p.", w związku z nieuwzględnieniem w kwestionowanej uchwale obowiązku przewidującego ochronę gatunkową nietoperzy zgodnie z pkt. 4 tabeli będącej załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (ogłoszony: Dz.U. z 2016 r. poz. 2183 ze zm; obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2380), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt";

6. art. 52 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) dalej w skrócie: "u.i.ś.o.", "poprzez jego niezastosowanie i opracowanie prognozy oddziaływania na środowisko w sposób niestosowny do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny";

7. art. 66 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 62 ust. 1 u.i.ś.o. "poprzez jego niezastosowanie i doprowadzenie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie zawiera opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną";

8. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez pominięcie, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne zobowiązane są do zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta a ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych";

9. art. 14 ust. 3 u.p.z.p. "przez nie uwzględnianie, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie miasta służącym ustawlniu lokalnych zasad zagdospodarowania przestrznnego dla całego obszaru wyznaczonego w studium". Podnosząc te zarzuty skarżący zaskarżył uchwałę w części odnoszącej się do jego nieruchomości, obejmującej działki nr a i b, obręb [...] i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając interes prawny do kwestionowania wyżej wymienionej uchwały planu przed sądem administracyjnym skarżący powołał art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazując przy tym na przysługujące Ł. N. prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami a i b k.m. [...], obręb [...] (KW nr [...] i nr [...]). W wyżej wymienionym akcie prawa miejscowego przewidziano przebieg drogi o oznaczeniu [...] przez nieruchomość należącą do strony a obecnie zabudową budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Kontynuując uzasadnienie skargi opisał pełnomocnik Ł. N. znaczenie procesu planowania przestrzennego w kontekście rozwoju społeczno- gospodarczego, jak również ochrony środowiska, akcentując przy tym, że władztwo planistyczne gminy nie powinno cechować się dowolnością, ani przekraczać granic uznania planistycznego. Przypomniał autor skargi, że organ właściwy musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności oraz optymalności.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu przytoczył treść art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wraz z orzecznictwem wyjaśniającym cele, którymi winien kierować się organ formułując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wskazał pełnomocnik skażącego, że w przypadku konstruowania i planowania sieci dróg nadrzędną wartością jest prawidłowa obsługa komunikacyjna obszaru zarówno istniejących jak i nowoprojektowanych działek. Przebieg drogi jest więc optymalny wtedy, jeżeli przebieg ten jest wypadkową najlepszego dostosowanego rozwiązania do funkcji jaką droga będzie pełnić, powiązania lub braku powiązania z innymi drogami, parametrów technicznych przypisanych do klasy drogi, sposobu odwodnienia drogi, istniejącego zagospodarowania terenu, ukształtowania terenu oraz stanu własności nieruchomości. Zdaniem autora skargi błędne ustalenia planistyczne, które w sposób nieuzasadniony ingerują w prawo własności, stanowią również w tym zakresie wyraz nadużycia władztwa planistycznego. Mając na względzie powyższe zauważył, że przebieg zaplanowanej drogi oznaczonej w uchwale symbolem [...], przez działki należącego do skarżącego, doprowadziło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a także naruszenia zasady proporcjonalności przez pozbawienie możliwości użytkowania nieruchomości w sytuacji, gdy zaprojektowana i wybudowana instalacja filtrująca biologicznej oczyszczalni ścieków oraz instalacja rozsączająca wody opadowe i gruntowe, dla potrzeb wybudowanego domu, nie może zostać przeniesiona z powodu braku miejsca a możliwe było inne rozwiązanie planistyczne związane z zapewnieniem przebiegu dróg oznaczonych w planie. Wskazał autor skargi, że nieruchomości zlokalizowane w obszarze mieszkalnym oznaczonym symbolem 15 MN posiadają wystarczającą komunikację zarówno od ul. [...] jak i nowo planowanej drogi wewnętrznej 2KDW. Zdaniem pełnomocnika wytyczenie drogi [...] przez działki należące do strony nie jest niezbędne dla zapewnienia odpowiedniego powiązania ciągów komunikacyjnych, wraz z drogą [...] w dzielnicy [...], która łączy się z ul. [...]. Z tych względów w ocenie strony skarżącej nie było potrzeby ingerowania w jej prawo własności. Ograniczenie funkcjonalności działki tj. instalacji rozsączającej wody opadowe i gruntowe kopce filtracyjne biologicznej oczyszczalni ścieków oraz ogrodu pełniącego funkcje rekreacyjną stanowi o ograniczeniu prawa własności skarżącego "bez zachowania należytych proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego oraz ładu przestrzennego". Zauważył również pełnomocnik, że ewentualny przebieg drogi [...] dla zachowania ciągu komunikacyjnego pomiędzy drogą [...] a 2KDL mógł być przeprowadzony na nieużytkowanych gruntach od południowej strony nieruchomości strony tj. przez działkę o nr. c lub d tak aby zachować funkcję łącznika z drogą 1KDL.

W ocenie strony skarżącej prawidłowa ocena przyjętych w kwestionowanym zakresie rozwiązań planistycznych wymagała rozważenia przez organ planistyczny czy rozwiązanie w zakresie planowanego układu komunikacyjnego było optymalne i wymagało naruszenia prawa własności. W ocenie strony skarżącej możliwy był inny jej przebieg, którą to argumentację poparł stosownym orzecznictwem sądów administracyjnym.

Następnie podkreślił pełnomocnik skarżącego, że samo naruszenie zasady proporcjonalności i optymalności w zaproponowanym przebiegu drogi [...] nie wynika tylko z naruszenia własności nieruchomości strony, w jej określonej części, ale dotyczy użyteczności całej nieruchomości i zlokalizowanego tam budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyjaśnił autor skargi, że nieruchomość obejmująca działki nr a i nr b została zakupiona przez Ł. N. na cele mieszkaniowe i budowlane, a w latach 2018-2021 został wybudowany budynek mieszklany jednorodzinny wraz z garażem dwustanowiskowym oraz infrastrukturą towarzyszącą. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany obejmował dalsze prace związane z zagospodarowaniem działek, które są realizowane, takie jak posadowienie budynku gospodarczego, zagospodarowanie ogrodu, wykonanie nasadzeń i obiektów małej architektury. Następnie zauważył pełnomocnik, że na tym terenie poziom wód stabilizuje się płytko pod powierzchnią (na głębokości 70-80 cm) i w celu rozprowadzenia wód opadowych i gruntowych, niezbędne było wykonanie instalacji rozsączającej o powierzchni około 3 arów. Podkreślił również autor skargi, że na potrzeby odprowadzenia ścieków z przydomowej oczyszczalni wykonano kopce filtracyjne, które wraz z polami rozsączającymi, znajdują się w miejscu zaplanowanej drogi oznaczonej w projekcie symbolem [...], co oznacza zdaniem pełnomocnika, że wybudowanie drogi doprowadzi do ich likwidacji. W takiej sytuacji, będzie się to wiązać z niemożnością prawidłowego użytkowania nieruchomości z uwagi na brak kanalizacji i odprowadzenia wód. Zaznaczył dalej pełnomocnik, że opisane instalacje nie mogą zostać przesunięte, ponieważ zostały wykonane w jedynym miejscu, umożliwiających ich prawidłowe działanie oraz "nieuciążliwe korzystanie z nieruchomości a dodatkowo, niestwarzającym ryzyka wypłukania podspółki spod płyty fundamentowej na której posadowiono dom". W ocenie strony skarżącej wykonanie drogi w miejscu wyżej wymienionych instalacji zaburzy uzyskaną w ten sposób stabilizację i wpłynie nie tylko na jakość, lecz przede wszystkim na możliwość korzystania z przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Następnie odniósł się do opinii ze stycznia 2018 r., wykonaną dla oceny geotechniczych warunków posadowienia budynku mieszkalnego na wyżej wymienionej działce, w której uprawniony geolg wskazał, że "w podłożu działek występuje pierwszy poziom wód gruntowych w obrębie czwartorzędowych piasków i żwirów, charakteryzujący się zwierciadłem swobodnym, stabilizującym się płytko pod powierzchnią ziemi, tj. już na głębokości 0,70 - 0,80 m pod poziomem terenu". Podkreślono w tych dokumencie również, że "teren charakteryzuje się stale płytkim poziomem wody gruntowej z odpływem w kierunku zachodnim, do bezimiennego cieku przepływającego w odległości ok. 150 m". Pełnomocnik zauważył, że z tych względów skarżący musiał ponieść dodatkowe koszty związane z posadowieniem domu na płycie fundamentowej wraz z budową instalacji do rozsączania wód opadowych i gruntowych oraz kopca filtracyjnego biologicznej oczyszczalni ścieków, przez które ma przebiegać zaprojektowana droga [...].

W dalszych motywach skargi jej autor wskazał, że organ planistyczny nie poczynił prawidłowych ustaleń w zakresie rozpoznania terenu oraz wpływu wybudowania drogi [...] na pozostałe stosunki wodne. Na poparcie swojej arugmnetacji przytoczył treść opinii hydrologicznej z 14 lutego 2022 r., w której wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek należących do skarżącego zlokalizowano, w oparciu o archiwalne mapy, występowanie systemu niezinwentaryzowanych drenaży ceramicznych znajdujących się "w śladzie zaprojektowanej aktualnie drogi [...] oraz [...]". W powołanej opinii zalecono "nieprowadzenie prac budowlanych ponad drenażami, które umiejscowione są na głębokości około 0,5 m, gdyż spowoduje to ich uszkodzenie oraz przerwanie". Następnie pełnomocnik podkreślił, że uprawniony geolog ocenił, iż "przeprowadzenie prac budowlanych i uszkodzenia drenaży spowoduje że po intensywnych opadach i roztopach, w miejscach uszkodzeń drenaży, będą się zbierały spore ilości wody na stropie gruntów spoistych i tworzyć się będą wody zawieszone w miejscach gdzie wcześniej woda gruntowa nie występowała". Dodatkowo zaznaczono we wskazanej opinii, że "pojawienie się w tym miejscu wód zawieszonych może powodować lokalne podtopienia, zakłócić działanie przydomowych oczyszczalni biologicznych oraz studni rozsączających", posadowionych na działce skarżącego, co skutkować będzie podniesieniem poziomu wody i podtopieniem zlokalizowanego tam budynku. Autor skargi zauważył również, że uprawniony geolog ocenił, iż "w sytuacji, w której doszłoby do budowy drogi [...] zwiększy się ryzyka szkodliwego oddziaływania wód opadowych na posadowienie domu i jego zabezpieczenie przeciwwilgociowe a to z powodu m.in. naruszenia struktury istniejących drenaży ceramicznych, które regulują rozprowadzenie powierzchniowych wód opadowych równomiernie po terenie z odprowadzeniem nadmiaru wody do rowu oraz regulują poziom lustra płytko występujących wód gruntowych". We wskazanej opinii przyjęto, jako możliwe negatywne skutki budowy drogi oznaczonej symbolem nr [...]: "zainicjowanie procesów korozyjnych w powłokach izolacji przeciwwilgociowej, betonowej konstrukcji posadowienia a także podniesienie się wód gruntowych", które mogą dotyczyć również nieruchomości sąsiednich.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego dodatkowym argumentem przemawiającym za naruszeniem zasady proporcjonalności zamierzenia planistycznego przez organ są wysokie koszty odszkodowania jakie ostatecznie będzie musiało zapłacić miasto po realizacji drogi [...] skarżącemu zarówno w związku z utratą wartości działki, zniszczeniem posadowionych już instalacji jak również poniesionymi kosztami na wybudowanie nowej instalacji kanalizacji deszczowej oraz kanalizacji ściekowej na tym terenie. Uznał autor skargi, że w innym przypadku wskazana nieruchomość nie będzie mogła być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, wyceniając szacowany koszt robót budowlanych na ok. 500 tysięcy złotych. W ocenie pełnomocnika, organ nie wziął pod uwagę tych kosztów przy planowaniu przebiegu drogi oznaczonej w uchwale symbolem [...].

Podkreślił również autor skargi, że Ł. N. w dniu 23 listopada 2018 r, złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do którego dołączono projekt budowlany wraz z dokumentami przewidzianymi przez przepisy prawa. Inwestycja ta była zgodna z decyzją Prezydenta Miasta Opola, nr [...], z dnia 7 grudnia 2017 r. (zmienioną następnie decyzją z dnia 13 lutego 2018 r.) w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ ten decyzją nr [...] z dnia 14 grudnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i dzielił pozwolenia na budowę, po otrzymaniu której skarżący rozpoczął inwestycję. Dalej zauważył pełnomocnik, że wyłożony do wglądu, w procedurze planistycznej, projekt planu "[...]" w Opolu, w dniu 14 sierpnia 2019 r., nie zawierał naniesienia na załączniku graficznym zaprojektowanej i realizowanej już inwestycji, ponieważ "Urząd Miasta (Wydział Geodezji i Kartografii) nanosił sposób zagospodarowania nieruchomości dopiero po zakończeniu procesu budowy i wykonanym obmiarze powykonawczym". W jego ocenie taka praktyka doprowadziła do sytuacji, w której pomimo, że organ planistyczny miał wiedzę o zaprojektowanej inwestycji nie zawarto jej na mapach wykorzystywanych w procedurze planistycznej oraz nie uwzględniono zakresu prac budowlanych w procedurze przygotowania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla "[...]".

W ocenie strony skarżącej taki sposób planowania narusza władztwo planistyczne, przysługujące z mocy art. 3 i art. 4 u.p.z.p. oraz uchybia przepisom art. 32 Konstytucji RP i art. 140 K.c., a organ ustalając plan nie kierował się racjonalnymi przesłankami i nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego jako właściciela nieruchomości. Dalej szczegółowo opisał pełnomocnik znaczenie regulacji w zakresie prawa własności w odniesieniu do ustalania przepisów określających ład przestrzenny na danym terenie. Powołując się na treść uzasadnienia do podjętej uchwały, strona uznała, że argumentacja w nim wskazana tj. "zapewnienie funkcjowanego ciągu komunikacyjnego i odwołanie się do władztwa planistycznego gminy", nie jest wystarczającą dla dokonania tak poważnej ingerencji w prawo własności.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego, ingerującego w prawo własności, aby było skuteczne, nie może być ogólne i schematyczne. Wskazał, że w treści uzasadnienia do projektu kwestionowanej uchwały odniesiono się jedynie do terenów dróg publicznych oznaczonych symbolami 11-15 KDD. Zauważył, że w dokumencie tym nie odniesiono się do drogi [...], przechodzącej przez działki nr a i nr b. Następnie powołał treść odpowiedzi Prezydenta Miasta Opola na wniosek skarżącego o dostęp do informacji publicznej, w której wyjaśnił organ, że drogi [...] i [...] są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania układu komunikacyjnego [...] i [...], a sama droga [...] stanowi przedłużenie drogi [...] i jest połączona z projektowaną drogą 2KDL, stanowiącą główną oś projektowanego osiedla zabudowy jednorodzinnej, a także z drogą oznaczoną symbolem 3 KDD. Prezydent wyjaśnił również, że wyznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 15MN powoduje konieczność zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej możliwych do wydzielenia działek budowlanych na tym terenie. Wyznaczona droga [...] będzie realizować ten cel.

Kontynuując autor skargi ponownie powołał się na uzasadnienie projektu uchwały planu, w którym wskazano, że "ustalając przeznaczenie poszczególnych terenów oraz sposoby ich zagospodarowania przeanalizowano dokładnie wszelkie uwarunkowania i możliwości ważąc przede wszystkim interes publiczny z interesami właścicieli i użytkowników wieczystych poszczególnych działek znajdujących się w obszarze opracowania planu. Poszczególne rozwiązania mogą w niektórych przypadkach ingerować w prawo własności, ale są one zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Ingerencja taka była niezbędna do realizacji celów publicznych, proporcjonalnie i adekwatnie do płynących z nich korzyści".

W ocenie pełnomocnika skarżącego przytoczone argumenty mogą być podnoszone przy zasadniczo każdym przebiegu projektowanych dróg. Nowa droga, bowiem ułatwia komunikację, umożliwia przejazd pojazdów i stanowi dodatkowy wariant komunikacyjny. Z tych względów strona skarżąca uważa, że organ nie uzasadnił, dlaczego zawarty w planie miejscowym przebieg drogi publicznej [...] na odcinku od drogi [...] do 2KDL i 3KDD jest konieczny i niezbędny, ingerując przy tym w prawo własności strony. Podniósł dodatkowo pełnomocnik, że nie wykazano "dlaczego żaden inny przebieg drogi w tym obszarze nie byłby uzasadniony, mimo że w procesie uchwalania planu miejscowego zmieniały się przebiegi dróg, jak również inni właściciele wnosili o zmianę przebiegu tej drogi w procedurze zgłaszania uwag do wyłożonego projektu". Kwestię zasadność ingerencji w prawo własności przy podejmowaniu uchwał planu miejscowego, pełnomocnik strony poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

W ocenie skarżącego nie było przeciwwskazań, aby zmienić przebieg drogi oznaczonej symbolem [...], wyznaczyć przez zlokalizowane nieopodal nieużytki celem ochrony własności skarżącego, jak również znajdującego się również kompleksu leśnego położonego na działkach ewidencyjnych nr: g, e, j, t, u, w, z, aa, ab, f, s, k, l, ac, h, c, i, obręb [...], w [...] oraz obszaru tzw. "Alei [...]" na działkach o nr. ad, ae, af, obręb [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi oznaczonych numerami 2 i 3, jej autor przytoczył treść art. 71 ust. 1 p.o.ś. i wskazał na rolę aktów prawa miejscowego zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie ochrony środowiska. Po szczegółowym przytoczeniu regulacji z zakresie sporządzonych inwentaryzacji przyrodniczych, pełnomocnik skarżącego zauważył, że organ planistyczny przystępujący do opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego powinien dokonać oceny aktualności posiadanych opracowań ekofizjograficznych. Uznał, że okoliczność ta jest szczególnie istotna w sytuacji gdy pomiędzy opracowaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a przystąpieniem do tworzenia projektu planu upłynęło kilka lat. Przypomniał autor skargi, że organ przygotowując inwentaryzację przyrodniczą w 2011 r. wystąpił o przedstawienie wytycznych do projektu aktualizacji inwentaryzacji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które zostały zawarte w piśmie z dnia 18 marca 2011 r. Niemniej organ planistyczny dla potrzeb przygotowywanej aktualizacji w 2017 r. o powyższe wytyczne już nie wystąpił polegając jedynie na zapisach z 2012 roku. Wskazaną okoliczność pełnomocnik skarżącego poparł korespondencją, którą skarżący prowadził z organem w tym zakresie, z której wynika, że Miasto Opole nie uznało za konieczne występować o nowe wytyczne standardy, wskazując, że metody ich wyznaczania nie zmieniły się. Autor skargi wskazał, że ustawa z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1936) obowiązująca od stycznia 2017 r. "wprowadziła inwentaryzację przyrodniczą jako jedno z ważniejszych narzędzi wykorzystywanych przy ocenie oddziaływania na środowisko wskazując co dokładnie powinien w tym zakresie wskazywać raport środowiskowy".

W ocenie pełnomocnika skarżącego organ w całości pominął w planie zagospodarowania przestrzennego obszar Grądu 9170, który powinien być obszarem chronionym ze względu na siedlisko kilkudziesięciu gatunków ptaków oraz gatunku chronionych nietoperzy. Teren ten powinien zostać uwzględniony już na etapie rozpatrywania uwag do projektu planu, bowiem jak przypomniał autor skargi, informacja o tych siedliskach została przekazana wraz z opinią m.in. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu. (dalej również w skrócie: RDOŚ). Do pisma z dnia 6 sierpnia 2021 r. RDOŚ dołączył opinię chiropterologiczną z 29 lipca 2021 r., w której zalecono zachowanie lokalnych populacji nietoperzy, a w tym celu autor opinii uznał za zasadne zachowanie obszarów ich występowania w nienaruszonym stanie. Jak również podkreślono w dokumencie, że dzielenie tego obszaru drogami negatywnie wpływa "na bazę pokarmową nietoperzy".

Następnie pełnomocnik skarżącego, powołując się na korenspondencję pomiędzy stroną a RDOŚ, przytoczył jej fragmenty, z których wynika, że wyniki inwentaryzacji w zakresie lokalnej populacji nietoperzy nie były znane organowi opiniującemu projekt miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego m. in. "[...]", stąd organ ten nie zajmował stanowiska w przedmiotowym zakresie. Wskazał również RDOŚ w piśmie z 4 października 2021 r., że ponowna ocena sporządzonej oraz przedłożonej inwentaryzacji przyrodniczej w oparciu o posiadaną już wiedzę o występowaniu lokalnej grupy nietoperzy byłaby możliwa dopiero po ponownym wszczęciu postępowania opiniującego z art. 54 ust. 1 oraz 57 ust. 1 pkt 2 u.i.ś.o.

Dalej autor skargi podkreślił, że w przebiegu zaprojektowanej drogi [...] oraz [...] wyznaczono na terenie, na którym występują nietoperze, tym samym uchwała planu nieuwzględnia obowiązku ochrony gatunkowej nietoperzy, wynikającej z pkt 4 tabeli, będącej załącznikiem do rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt oraz wymagających ustalenia stref ochrony ostoi, miejsc rozrodu lub regularnego przebywania, zgodnie z § 1 pkt 1 lit d tego rozporządzenia. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że poprawność sporządzonej opinii chiropterologicznej z lipca 2021 r. została potwierdzona w piśmie dra hab. K. P. z dnia 7 lutego 2022 r.

Z tych względów, w ocenie pełnomocnika skarżącego, przy wytyczeniu przebiegu dróg oznaczonych w uchwale planu symbolami [...] i [...], nie zostały zrealizowane cele ochrony przyrody, o jakich mowa w art. 3 u.o.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi zawartych w pkt 6 i 7 jej autor zauważył, że zgodnie z art. 54 ust. 2 u.i.ś.o. organ opracowując projekt planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" powinien wziąć pod uwagę zarówno ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, ale również opinie innych organów. W ocenie pełnomocnika strony przygotowana na potrzeby opracowania projektu planu "Prognoza oceniająca wpływ ustaleń planu na środowisko" była pobieżna i nieprecyzyjna w zakresie wartości przyrodniczej zbiorowiska leśnego "9170 grądy środkowoeuropejskie Galio Sylatici - Carpinetum" i nie oddawała faktycznego bogactwa tego obszaru. Akcentując prz tym, że uwzględniono wyłącznie siedliska dwóch chronionych gantuków zwierząt tj. ropuchy szarej i rzekotki drzewnej.

Zdaniem autora skargi przyjęte w uchwale planu zagospodarowania przestrzennego zamierzenie pozostają w sprzeczności "koniecznością ochrony lokalnych zasobów przyrodniczych". Podkreślił przy tym, że inwentaryzacja, w oparciu o którą opracowano treść uchwały była niekompletna, stąd ustalone w akcie prawa miejscowego zapisy nie powinny zostać w obrocie prawnym, co poparł stosownymi dokumentami takimi jak opinia [...] Towarzystwa Przyrodniczego (dalej również w skrócie: [...]TP) z dnia 15 stycznia 2021 r., w której podkreślono, że poza wskazanymi w dwoma gatunkami zwierząt, objętymi ochroną, powołany obszar stanowi siedlisko "co najmniej kiludziesięciu gatunków ściśle chronionych zwierząt, a w runie stwierdzono występowanie rzadkich gatunków roślin". Dalej pełnomocnik przytoczył wyniki kontroli terenu w rejonie ulic [...] i [...] z dnia 18 czerwca 2021 r., które przeprowadziło [...]TP, w wyniku której wyróżniono na tym obszarze wybrane gatunki ściśle chronione: dzięcioł czarny, gąsiorek, potrzeszcz, ortolan, słowik rdzawy, kos, trznadel, zaganiacz, sójka, dzięcioł zielony, mazurek, dzięcioł duży, szpak, pliszka siwa, skowronek, wróbel, szczygieł, wilga, bogatka, modraszka, kowalik, kapturka, zięba, myszołów, jerzyk, kopciuszek, dymówka. Jednocześnie stwierdzono występowanie w stawku przy ul. [...] żaby w rodzaju Pelophylax, która jest objęta częściową ochroną gatunkową. W ocenie autora skargi przytoczone wyniki kontroli [...]TP są bardziej dokładne, niż wyżej wymieniona inwentaryzacja, a we wnioskach końcowych wskazano, że badany teren jak i jego okolice, należy traktować jako ekologiczną całość i należy zrobić wszystko, aby degradacja przyrodnicza w tym rejonie nie postępowała. Wnioskowali autorzy wyżej wymienionej opinii o powstrzymywanie rozwoju zabudowy i ograniczenie fragmentaryzacji siedlisk dokonywaną np. poprzez budowę jakichkolwiek dróg. Ich zdaniem teren ten winien służyć przede wszystkim wypoczynkowi, rekreacji i ochronie przyrody.

Dalej autor skargi przytoczył opinię Fundacji [...] (dalej również jako: Fundacja) z dnia 20 maja 2021 r., w której podano, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z 2016 r. teren [...] Potoku i "glinianek" był opisany jako obszar ochrony ekologicznej. Jednocześnie autorzy zaznaczyli, że aleja przy ul. [...] i teren przy ul. [...] zostały określone jako "pełniące funkcję łącznika oraz istotnej pomiędzy nimi ostoi". Zwrócono we wskazanej opinii również uwagę, że w opracowanych planach zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" usunięto Aleję [...] zlokalizowaną wzdłuż ul. [...], przy zadrzewieniach parkowych oznaczonych kodem 9170. Fundacja zaznaczyła dodatkowo, że mając na uwadze dotychczasową zwartą zabudowę nowo powstających budynków (osiedle [...]) zarówno presja usług (ruch samochodowy, agregaty chłodnicze) oraz mieszkańców (ruch samochodów, hałas, śmieci) na te tereny doprowadzi do ich degradacji. W powołanej opinii zaakcentowano konieczność "zachowania alei [...] w obecnym stanie, a nawet jej odtwarzanie w kierunku [...].".

Kontynuując uzasadnienie skargi jej autor powołał się również na raport z kontroli przyrodniczej [...] – [...] dokonanego przez G. O. z dnia 5 lipca 2021 r., w którym "stwierdzono obecność oraz lęgi szeregu gatunków chronionych ptaków, obecność zwierzyny drobnej i płowej, chronionych gadów i płazów a także chronionych roślin". W powołanym dokumencie wskazano, że starodrzew dębowy w Alei [...] stanowi dogodne miejsce lęgowe dla ptaków dziuplastych, a otoczenie tego terenu tj. obecność cieków wodnych, nieużytkowanych zadrzewień, krzewów jest doskonałym miejscem lęgowym oraz jednocześnie bazą żerową dla tych zwierząt.

Dalej pełnomocnik skarżącego powołał opinię [...] Towarzystwa Ornitologicznego (dalej w skrócie: [...]TO) z dnia 9 lutego 2022 r., w której zwrócono uwagę, że ze względu na "zmianę granic opracowania Miasto Opole powinno było uzyskać od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Opolu nowe wytyczne do sporządzania inwentaryzacji przyrodniczej uwzględniające specyfikę siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków w nowych granicach miasta oparte na aktualnych zasobach informacji o elementach przyrodniczych będące w zasobie RDOŚ". Zauważno w opinii, że wytyczne RDOŚ z 2012 r. są nieaktualne i nieadekwatne do zastosowania w aktualizacji inwentaryzacji w 2017 r. Jednocześnie wskazano w niej na rozbieżności i nieścisłości dotyczące opisanych w inwentaryzacji gatunków ptaków.

Następnie autor skargi powołał się na opinię [...] Towarzystwa Ornitologicznego (dalej w skrócie: [...]TO) z dnia 21 lutego 2022 r., wykonanej w zakresie rzetelności sporządzonej "Aktualizacji inwentaryzacji przyrodniczej miasta Opola 2017 w tym terenów włączonych do Miasta Opola". W powołanym dokumencie jednoznacznie stwierdzono "brak rzetelności wykonanej inwentaryzacji przyrodniczej, zarzucają jej m.in. brak zachowania standardów w sporządzaniu inwentaryzacji, który doprowadził do niemożliwego do przyjęcia wyniku, że na tak dużym obszarze objętym badaniem terenowym nie stwierdzona żadnego chronionego gatunku ptaka, a w przypadku płazów tylko dwa".

Kontynuując kwestionowanie inwetaryzacji przyrodnicznej autor skargi przytoczył dodatkowo opinię Towarzystwa Herpetelogicznego "[...]" z dnia 21 lutego 2022 r., w którym zarzucono powołanej inwentaryzacji przyrodniczej z 2017 r. "błędy w przyjętej metodyce dotyczącej inwentaryzacji, której nie sposób zweryfikować co do poprawności wykonania oraz braki w opisie poszczególnych rozdziałów, w tym brak pełnego opisu metodycznego i danych z poszczególnych stanowisk". W ocenie autorów opinii "uzyskane wyniki są w pełni subiektywne, ponieważ nie dają możliwości ich niezależnego zweryfikowania na podstawie danych zawartych w tym opracowaniu". Autor skargi podkreślił, że w podobnym brzmieniu ocenił kwestionowaną inwentaryzację dr K. W. (Członek Krajowej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko, Członek Towarzystwa Urbanistów Polskich).

Odnosząc się do zarzutów skargi numer 8, 9 i 10, jej autor podkreślił, że zgodnie z obowiązującym na terenie Miasta Opola uchwały nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, dalej jako: "Studium", obszar znajdujący się na granicy terenu objętego zaskarżoną uchwałą planu oraz sąsiadującego terenu objętego uchwałą Rady Miasta nr XXXI/656/20, z dnia 29 października 2020 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolsk. z 2020 r. poz. 3389), dalej jako: uchwała "[...]", stanowi użytki rolne i leśne. Kwestionowany akt prawa miejscowego nie uwzględnia gruntów rolnych na południowym krańcu obrębu [...], od działki nr e włącznie, gdyż zostały one objęte planem miejscowym, "[...]". W ocenie autora skargi przedmiotowy kompleks leśny znajduje się na granicy dwóch terenów objętych odrębnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika sporządzenie odrębnych planów miejscowych dla [...] i [...], doprowadziło do rozdzielenia obszaru, co stanowi naruszenie zapisów Studium w zakresie "jego ochronnej funkcji pod względem istniejących warunków środowiska". Następnie wskazał, że na mapie kierunków zagospodarowania przestrzennego Studium, a także w jego "części szczegółowej (s. 156-159) proponuje się zostawienie większości obszaru kompleksu leśnego w strefie <> zieleni (strefa 7.2.Z) z przeznaczeniem jego wschodniej części na strefę <> mieszkalną (strefa 7.2.M). Znajdujące się od strony północnej i południowej tereny rolnicze przeznaczono na strefie <> zieleni (strefa 7.2.Z), a sąsiadujące od strony zachodniej tereny obrębu [...] wskazano jako strefę <> mieszkalną (strefa 8.2.M)". Dalej przytoczył autor skargi treść uchwałę "[...]", która odnosi się do części wskazanego w Studium terenu. Zauważył pełnomocnik, że plan zmienia część obszaru objętego Studium "jako tereny mieszkaniowe, na tereny usługowe". Podkreślił, że powołany obszar znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie lasu objętego w miejscowego planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, kartą terenu 1ZL oraz użytków rolnych, objętych kartą terenu 3 ZP w uchwale "[...]", na których to znajduje się wskazany powyżej kompleks leśny. Zauważył pełnomocnik, że las położony na działkach nr c, ab, ac, t, u, w, k, z, aa, s, g, "został objęty dwoma odrębnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a co więcej, planami obejmującymi projekt drogi prowadzącej przez jego obszar". Następnie przytoczył "Prognozę oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego <<[...]>> w Opolu", sporządzonej na podstawie uchwały nr LXVII/1272/18 Rady Miasta Opola z dnia 30 sierpnia 2018 r., zgodnie z "Aktualizacją Inwentaryzacji przyrodniczej miasta Opole" oraz "Opracowaniem ekofizjograficznym podstawowym dla terenów włączonych do dotychczasowego obszaru Miasta Opola", w której wskazano, że "na obszarze objętym planem zlokalizowane jest zbiorowisko leśne (9170) grądy środkowoeuropejskie Galio sylvatici-Carpinetum bądź subkontynentalne Tilio-Carpinetum . W sąsiedztwie obszaru objętego planem zlokalizowane również jest zbiorowisko leśne 9170, a ponadto zbiorowisko 91EO lęgi wierzbowe, topolowe, olszowe, jesionowe (Salicetum albae, Alnenion glutinoso-incanae), olsy źródliskowe".

Ponownie podkreślił autor skargi, że opisany wyżej obszar leśny, oznaczony numerem 9170, stanowi całość jako obszar funkcjonalno-przestrzenny, który w skutek działań organu został w sposób nieuprawniony rozdzielony i ujęty w odrębnych planach miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W ocenie autora skargi organ znacząco przyczynił się do pominięcia integralności tego terenu oraz jego wartości przyrodniczej. Uznał również, że rozdzielenie spornego obszaru i objęcie go dwoma odrębnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w sprzeczności z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych oraz ugruntowaniem wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Podkreślając, że z treści Studium wynika, iż powołany teren o walorach przyrodniczych stanowił integralną całość, a wskazane w tym akcie kierunki zagospodarowania tego terenu powinny być uwzględnione przez Radę Miasta Opola przy podejmowaniu uchwały planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Miasta Opola, w imieniu której wystąpił Prezydent Miasta Opola, przypomniała, że kwestionowany akt prawny był już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Op 564/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W ocenie organu większość stawianych w skardze zarzutów (tj. pkt 2-9) pokrywa się z zarzutami nieuznanymi przez WSA w powołanym orzeczeniu. Przypomniał również organ uchwałodawczy, że Sąd nie dopatrzył się w powołanej sprawie jakiegokolwiek naruszenia trybu lub zasad uchwalenia planu ani też naruszenia praw i obowiązków ogółu jego adresatów, a następnie szczegółowo odniósł się do instytucji powagi rzeczy osądzonej z art. 101 ust. 2 u.s.g. Dalej podkreślił, że podstawą prawną złożenia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego jest art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym legitymację do złożenia skargi ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Akcentując przy tym, że skarżący powinien w skardze na uchwałę wykazać naruszenie jego własnych, indywidualnych praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jego interesy prawne powinny być aktualne i istniejące w dniu wniesienia skargi. W ocenie Rady Ł. N. nie wykazał, aby kwestionowana uchwała w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego naruszała jego interesy lub uprawnienia w stosunku do jego nieruchomości, a w przeważającej części stawianych zarzutów (odpowiednio pkt 2-9 skargi) w ogóle nie wykazano istnienia żadnego związku pomiędzy sugerowanymi naruszeniami, a interesem prawnym skarżącego. Organ podkreślił, że w skardze podniesiono kwestię ochrony fauny i flory, ale w żaden sposób nie sprecyzowano jaki wpływ jej ewentualne naruszenie ma na posiadane przez niego prawo własności, a to stanowi podstawę zaskarżenia uchwały do sądu. Następnie zauważył uchwałodawca, że skarżący porusza kwestię ładu przestrzennego, ochrony walorów krajobrazowych, ochrony środowiska, ale –zdaniem organu- podniesione zarzuty nie uzasadniają istnienia legitymacji prawnej do wniesienia skargi.

Organ wskazał, że zarzuty dotyczące naruszenie ochrony gatunków roślin i zwierząt, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest zapewniona poprzez oznaczenie działek, na których znajduje się wskazany obszar w uchwale planu symbolem 1ZL tj. lasy. Zdaniem uchwałodawcy zarzut nieuwzględnienia i braku ochrony wartości przyrodniczych jest chybiony, a skarżący błędnie powołuje się "na położenie grądu na działkach: g, h i i (tereny rolne z drzewami owocowymi, co do których Skarżący jednocześnie wnioskuje o lokalizację drogi [...]), e (rów i fragment drogi), j (w części teren rolny, od ul. [...] zabudowany), f (rów), f (istniejąca droga gminna ul. [...]), k i l (istniejące tereny zabudowane)". W ocenie organu nie wykazano naruszenia prawa w odniesieniu do materiałów pomocniczych tj. ekofizjografii i inwentaryzacji przyrodniczej, nie podlegającej ocenie prawnej w ramach procedury opracowania planu, ani też naruszenia ustaleń Studium.

Odnosząc się do zarzutu skargi, oznaczonego numerem 1, lokalny prawodawca wskazał, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że procedura opracowania skarżonego planu miejscowego rozpoczęła się Uchwałą nr LXVII/1271/18 Rady Miasta Opola z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu. Akcentując, że w terminie skarżący nie złożył wniosku do projektu a jego opracowanie wykonane było z uwzględnieniem złożonych zastrzeżeń przez mieszkańców, ale także wydane decyzje administracyjne (decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o pozwoleniach na budowę) oraz aktualny sposób zagospodarowania. Organ podkreślił, że w trakcie sporządzania projektu planu zarówno nieruchomości skarżącego, jak i sąsiednie stanowiły grunty rolne odpowiednio oznaczone wg stanu rzeczywistego jako S-RV, RV i RVI. Na poparcie swojego stanowiska, powołał się organ na mapę pozyskaną z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opolu na potrzeby opracowania projektu planu, jak i inwentaryzacja w terenie oraz zdjęcia ortofotomapy z 2017 i 2018 r., wszystkie zawarte w treści odpowiedzi na skargę. Na tej podstawie przyjęto przeznaczenie dotychczasowych terenów rolnych -wskazanych wyżej- na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wymagało odpowiedniego zapewnienia ich obsługi.

Odnosząc się do przebiegu drogi, lokalny prawodawca podkreślił, że w granicach działki nr s, stanowiącej własność Gminy Opole (droga w pierwszym wyłożeniu oznaczona [...], w planie obwiązującym oznaczona jako [...]), zaprojektowano drogę [...] o szerokości 15 m na dotychczasowych terenach rolnych. Akcentując, że przyjęte do pierwszego wyłożenia projektu planu rozwiązania były optymalne, racjonalne i właściwe pod względem prawidłowego projektowania układów drogowych, bowiem korzystały z istniejącej infrastruktury, na działce nr ł (ul. [...]), która stanowi m. in. dojazd do nieruchomości skarżącego, jak również uwzględniając prawa właścicielskie Gminy do nieruchomości. Organ zauważył, że pierwotny układ drogowy przedstawiony w pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu "to połączenie niemal pod kątem prostym istniejącej drogi gminnej (obecnie [...]) z projektowaną drogą [...]", a możliwe do wydzielenia działki budowlane na terenie 15MN, pomiędzy drogą [...] a 2KDW, uzyskiwały optymalną głębokość ok. 38 m.

Kontynuując zauważył lokalny prawodawca, że projekt był opracowywany równolegle z uchwałą "[...]", w konsekwencji czego część przyjętych rozwiązań jest powiązana funkcjonalnie z ustaleniami planu miejscowego dla sąsiedniego terenu "a znaczenie drogi [...] jest szersze". Zaznaczył organ, że zaprojektowana droga publiczna [...] ma zapewnić obsługę komunikacyjną dla projektowanego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 15MN, oraz powiązaniem z innymi istniejącymi i projektowanymi drogami: połączenie drogi 2KDL (dochodzącej do ul. [...] czy wschodniej części ul. [...]) poprzez drogę [...] (zachodnia część ul. [...]) z układem dróg w sąsiedniej uchwale planu "[...]" (1KDD, 2KDD w nawiązaniu do ul. [...] - 2KDL).

W ocenie organu takie wytyczenie przebiegu kwestionowanej drogi wynika nie tylko z funkcjonalności komunikacyjnej, ale również z bezpieczeństwa i zapewnienia alternatywnych dojazdów do różnych terenów zabudowy w przypadku awaryjnej niedrożności dróg. Dalej opisał kwestie zabudowy terenów sąsiednich, które miały wpływ na zmianę pierwotnego przebiegu drogi [...], w tym również należącej do skarżącego, bowiem pierwotnie planowano jej wykonanie o większej szerokości. Ostatecznie przyjęto minimalne parametry właściwych dla dróg publicznych, przyjmując, że jej pozostawienie w istniejącej szerokości będzie wystarczające dla obsługi położonych przy niej kilku nieruchomości. Zdaniem organu okoliczność ta dowodzi, że podejmując uchwałę wywarzył on ingerencję w interes prywatny właścicieli nieruchomości. Podejmując uchwałę uznano, że skoro działki nr m, n, o, p, a, b k.m. [...] obręb [...] (dotychczas rolne) otrzymają przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działki rolne nr c, i, r położone na południe od granic opracowania mpzp "[...]" w granicach planu "[...]", przeznaczono na tereny zieleni urządzonej 3ZP, to w takich okolicznościach "nieproporcjonalnym i niewłaściwym byłoby obciążanie tychże <> układu drogowego obsługującego projektowane tereny zabudowy 15MN zyskujące na wartości i czerpiące korzyści z obsługi komunikacyjnej zlokalizowanej na innych nieruchomościach". W ocenie lokalnego prawodawcy przyjęcie takiego rozwiązania mogłoby stanowić nadmierne naruszenie interesu prawnego i przekroczenie władztwa planistycznego wobec wymienionych nieruchomości.

Zakwestionował przy tym organ argumentację skarżącego, traktującego sąsiednie nieruchomości jako nieużytki, jakoby były przesłanki, aby różnicować w tym względzie sąsiadujące nieruchomości wszystkie stanowiące dotychczas tereny rolne. Tym samym uznał uchwałodawca, że przyjęte rozwiązanie było "przemyślane, racjonalne, proporcjonalne i uzasadnione pod względem funkcjonalnym, przestrzennym i ekonomicznym".

Dalej organ przypomniał, że po sporządzeniu projektu planu, w dniach od 23 sierpnia 2019 r. do 20 września 2019 r. były zbierane uwagi mieszkańców do jego treści. Skarżący nie wniósł własnych zastrzeżeń. Organ podkreślił, że wobec uwzględnienia części uwag złożonych do publicznego wglądu w terminie, podjął prace związane z wprowadzeniem zmian w projekcie uchwały planu. Zauważył, że skarżący skontaktował się z Biurem Urbanistycznym wiosną 2020 r., kiedy podczas rozmowy telefonicznej wyjaśniono, że mimo iż termin składania uwag minął 4 października 2019 r. trwają prace korygujące projekt i może złożyć swoje zastrzeżenia. Z możliwości tej skorzystał w dniach 27 kwietnia 2020 r. i 28 kwietnia 2020 r., oba dotyczyły postulatu o usytuowanie drogi publicznej poza działkami nr a i nr b k.m. [...] obręb [...], gdzie jako uzasadnienie wskazywano na wydaną decyzję o warunkach zabudowy i zatwierdzony projekt budowlany. Organ podkreślił, że przeanalizowano treść obu decyzji. Z zatwierdzonego projektu wynikało, że obiekty budowlane nie stały w konflikcie z projektowaną zabudową ani żadnym planowanym elementem zagospodarowania, a droga [...] przebiegała poza obiektami objętymi pozwoleniem w odległości ok. 24 m od projektowanego budynku i innych elementów objętych pozwoleniem na budowę. W ocenie organu okoliczność tą potwierdza także obszar, który skarżący wyłączył z terenów rolnych jako tereny mieszkaniowe oznaczone jako B (teren o wymiarach ok. 31 m x 40 m wokół budynku) na mocy przedmiotowego pozwolenia na budowę. Pozostawił bowiem pozostałą część nieruchomości w dotychczasowym użytkowaniu jako grunty rolne. Tym samym zauważył organ, że droga [...] przebiega nie przez tereny zabudowy mieszkaniowej, ale przez grunty rolne.

Kontynuując uzasadnienie odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że uwzględnił, uwagi złożone wobec projektowanego przebiegu drogi oznaczonej w uchwale planu symbolem [...]. W wyniku dokonanych zmian zwiększono odległość realizowanego budynku i towarzyszących mu obiektów budowlanych do drogi [...] do ok. 40 m. Jednocześnie zmniejszono parametry projektowanej drogi z 15 m do 12 m z pozostawieniem wymogu lokalizacji szpaleru drzew w jej granicach.

Organ podkreślił, że kwestionowana droga będzie służyła szerszym interesom społecznym, a przy tym warunkuje możliwość zmiany dotychczasowych gruntów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej na terenie 15MN na działkach nr a, b,m, n, o, p, pozostawiono jej przebieg w granicach tychże działek. Podniósł również, że poprzez wprowadzoną zmianę, zminimalizowano ingerencję do niezbędnego minimum wobec wyżej wymienionych działek mimo, iż przyjęte w ten sposób rozwiązanie komunikacyjne z przesunięciem osi wobec istniejącej drogi w ciągu terenu [...] nie jest idealnym, lecz kompromisowym rozwiązaniem. Zaznaczył ponownie, że w trakcie opracowywania kwestionowanej uchwały "[...]", sporządzony był również projekt planu "[...]", dzięki czemu możliwe było wprowadzenie odpowiednio takiej korekty także w tym dokumencie, gdzie zarezerwowano teren pod skorygowany przebieg drogi. Lokalny prawodawca podkreślił jednocześnie, że położenie osi drogi [...] delimituje rozwiązania komunikacyjne drogi 1KDL (skrzyżowanie z rondem zieleni 17ZP) i jej przedłużenie na wschód w drodze 3KDD (przedłużenie ul. [...] i [...]), a tym samym ingerencję w inne nieruchomości.

Kontynuując ponownie podniósł organ, że skarżący na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej wyłączył z produkcji rolnej jedynie część dotychczasowych terenów rolnych, a tym samym nieprawdziwe jest jego twierdzenie o ingerencji w nieruchomość przeznaczoną na cele zabudowy mieszkaniowej, bowiem Ł. N. zmienił przeznaczenie tylko części swojej nieruchomości. Tym samym pierwotny przebieg drogi, jak i ostatecznie przyjęty w uchwale planu, został wyznaczony na gruntach rolnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi, organ zauważył, że użytuowanie instalacji filtrującej biologicznej oczyszczalni oraz rozsączającej wody gruntowe i opadowe nie wynika ani z pozwolenia na budowę, ani dostępnych organowi zgłoszeń. Zaznaczył, że w trakcie prac planistycznych szczegółowo analizowano wydane na obszarze decyzje i dokumenty, a żadne z nich nie uwzględniały wskazanych przez skarżącego inwestycji. W ocenie Rady świadczy to o ich wykonaniu z pominięciem obowiązujących przepisów, przypominając, że przydomowa oczyszczalnia ścieków -bądź zbiornik na deszczówkę- jeżeli są instalacjami szczelnymi poza pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem budowalnym nie wymagają dodatkowych pozwoleń. Niemniej organ zaznaczył, że dla określonych tego typu instalacji wymagące jest również pozwolenie wodno-prawne, a w konsekwencji te instalacje winny być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy, poprzedzającej uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dalej organ wymienił enumeratywnie dokumenty oraz rozstrzygnięcia wydane wobec działek należących do skarżącego, będących w zasobach organu, jak i w Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Opolu, a następnie stwierdził, że nigdzie nie zostały uwidocznione instalacje filtrujące i rozsączające. Podając w wątpliwość legalność wykonanej inwestycji.

Niezależnie od powyższego uchwałodawca zauważył, że wykonanie urządzeń rozsączających przy przydomowych oczyszczalniach ścieków (z pominięciem tego typu instalacji ze zbiornikiem bezodpływowym) możliwe jest na terenach, gdzie wody gruntowe występują poniżej 1,5 m głębokości, ze względu na fakt, że przy mniejszej głębokości wód gruntowych istnieje duże prawdopodobieństwo "wybijania" płynów na powierzchnię terenu. Organ wskazał, że z dokumentów załączonych do skargi wynika, że wody gruntowe występują na płytkim głęboskości 0,70-0,80 m pod poziomem terenu. W ocenie organu okoliczność ta podaje w wątpliwość możliwość uzyskania pozwolenia wodno-prawnego na instalację rozsączającą.

Kontynuując uzasadnienie odpowiedzi na skargę, organ podkreślił, że uchwała planu została sporządzona zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., zapewniając przy tym udział społeczeństwa w pracach nad projektem aktu prawa miejscowego. Z tej możliwości skorzystał skarżący składając uwagę do projektu planu wyłożonego drugi raz do publicznego wglądu w terminie od 2 lipca 2021 r. do 23 lipca 2021 r., postulując przesunięcie drogi [...] na sąsiednie nieruchomości poza granice opracowania. Wyjaśnił organ, że uwaga ta nie została uwzględniona z powodu nieproporcjonalnego obciążenia działek nr h i i "w stosunku do nieruchomości na terenie 15MN zyskujących przeznaczenie z rolnego na tereny zabudowy, a których przeznaczenie warunkowane jest także koniecznością zaprojektowania dróg je obsługujących - tu m.in. [...]". Dalej Rada zaznaczyła, że przesunięcie przebiegu drogi, w miejsce żądane przez skarżącego skutkowałoby usytowaniem jej poza obszarem objętym planem "[...]", a także wymagałoby zmiany przyjętych rozwiązań w planie "[...]", który został uchwalony 29 października 2020 r., tym samym powołany akt stanowił, w dacie sporządzania projektu uchwały "[...]", obowiązujące prawo miejscowe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia, w wyniku wykonania dróg oznaczonych symbolami [...] oraz [...], istniejących drenaży ceramicznych organ wskazał, że są nieuzasadnione prawnie ani merytorycznie. Okoliczność ich istnienia jest znana Radzie i nie wpływa na możliwość wykonania inwestycji drogowej w tym rejonie, przy zachowaniu odpowiednich rozwiązań projektowych na etapie opracowania dokumentacji technicznej do pozwoleń na budowę i przy pracach realizacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności z uwagi na wysokie koszty odszkodowania, zauważył organ, że przyjmując każdy plan miejscowy Gmina uwzględnia prognozowane koszty związane z ich realizacją, w tym także wynikające nie tylko z budowy inwestycji celu publicznego (np. dróg i uzbrojenia), ale także z konieczności wykupu na te cele nieruchomości i w związku z tym poniesienia kosztów ewentualnych odszkodowań. W konsekwencji organ uznał, że zarzut jest chybiony, bowiem w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu prawa, a organ działa w granicach przyznanego ustawowo władztwa planistycznego ze świadomością możliwych kosztów wynikających z realizacji planu. Następnie przytoczył treść art. 36 ust. 1 u.p.z.p. akcentując, że odszkodowanie przysługuje za poniesioną rzeczywistą szkodę opartą o operat szacunkowy, a nie subiektywne wyliczenia strony.

Organ przypomniał również, że własność nie jest prawem bezwzględnym, a wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania wykonywania prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Następnie zacytował treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p., oraz poparł swoją argumentację stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, akcentując, że zasada wolności nie oznacza możliwości zagospodarowania terenu i korzystania z nieruchomości w sposób dowolny. Zamierzenia inwestycyjne, w tym zabudowy terenu, w żaden sposób nie przesądzają o możliwości ich realizacji, bowiem dopiero właściwe przeznaczenie w planie miejscowym lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z szeregiem innych niezbędnych dokumentów i ostatecznym pozwoleniem na budowę daje taką możliwość.

W ocenie organu podjęte przez Radę Miasta Opola przeznaczenie terenu mieściło się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, a przyjęte zapisy były przemyślane i uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów oznaczonych w skardze numerami 2-9 w zakresie naruszenia zasady ochrony przyrody, wskazał organ, że kwestionowana uchwała była już weryfikowana pod względem zgodności z prawem przez WSA w Opolu, a zarzuty te pokrywają się z zarzutami nieuznanymi przez Sąd w powyższym orzeczeniu. Jednocześnie przypomniał organ, że WSA nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia trybu lub zasad uchwalenia planu.

Niezależnie od powyższej okoliczności, uchwałodawca wskazał, że opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]", uwzględniono wymagania zasad równoważonego rozwoju, w tym walorów przyrodniczych i uwarunkowań środowiskowych. Podjęte zapisy uchwały planu nie przyczyniają się do niszczenia wartości przyrodniczych na tym obszarze, w tym dębowego lasu oraz terenów wzdłuż [...] Potoku.

Lokalny prawodawca podkreślił również, że zarzuty dotyczące niewłaściwego opracowania i zakresu raportu o odziaływaniu na środowisko nie dotyczą opracowania wymaganego dla planu miejscowego, a opracowania dla przedsięwzięcia inwestycyjnego. Podkreślając, że skarżący myli ocenę oddziaływania na środowisko przy sporzadzeniu projektów planów miejscowych z art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 u.i.ś.o. (dokumentacja prac planistycznych strona 137 i 153), a podniesione zarzuty dotyczą oceny oddziaływania na środowisko z art. 62 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 2 u.i.ś.o. Z tych względów organ zaznaczył, że nie może odnieść się merytorycznie do tego zarzutu, bowiem powołany akt nie dotyczy uchwały planu miejscowego. Podkreślił autor odpowiedzi na skargę, że na etapie procedowania kwestionowanej uchwały planu RDOŚ nie wniósł uwag ani zastrzeżeń do przedłożonej dokumentacji (strona 463 i 467 dokumentacji prac planistycznych).

Odnosząc się do zarzutów wywiedzionych na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej oraz ekofizjografii, wskazał lokalny prawodawca, że dokumenty te nie stanowią podstawy oceny zgodności z prawem skarżonej uchwały, podkreślając, że są to materiały pomocnicze niezałączane do dokumentacji prac planistycznych. Dalej wyjaśnił organ, że "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe dla terenów włączonych do dotychczasowego obszaru miasta Opola" z 2017 r. zostało przygotowane zgodnie z art. 72 ust. 4 i ust. 5 P.o.ś. oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. z 2002 r., nr 155, poz.1298). Uchwałodawca podkreślił, że opisane w tych opracowaniach szczególnie wartościowe elementy fauny i flozy zostały uwzględnione w ustaleniach planu poprzez oznaczenie ich symbolami 1ZL, 5ZP, 4ZP, 3ZP, 20ZP, 3WS. Rozwiązania przyjęte w kwestionowanej przez skarżącego uchwale zostały zaakceptwane przez RDOŚ.

Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska poprzez zaprojektowanie obiektu liniowego drogi [...] i [...] w sposób, który uniemożliwia przemieszczanie się dziko żyjących nietoperzy, jest zdaniem organu również nieuzasadniony. Przypomniał, że droga [...] jest drogą istniejącą (m.in. stanowi dojazd do nieruchomości skarżącego), obie drogi mają niską klasę dróg dojazdowych, a nadto nietoperze bytują w tym obszarze w koronach drzew (teren 1ZL) i jako zwierzęta lotne poruszają się w przestrzeni niekolidującej z przedmiotowymi drogami.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego konieczności zachowania tzw. alei [...] (wzdłuż ulicy [...]), zauważył organ, że znajduje się ona poza granicami obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu.

Odnosząc się do zarzutów niezgodności uchwały ze Studium, uchwałodawca przypomniał, że kwestionowany akt prawa miejscowego był już przedmiotem oceny przez WSA w Opolu, a Sąd nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia trybu lub zasad uchwalenia planu, w tym naruszenia ustaleń Studium. Niezależnie od powyższego, zauważył organ, że opisany w skardze kompleks leśny nie jest położony w granicach dwóch odrębnych obszarów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bowiem w całości jest zlokalizowany na terenie oznaczonym symbolem 1ZL w granicach kwestionwanej uchwały. Przypomniał, że charakter Studium jest wyłącznie generalny i kierunkowy, a nie ma na celu ustalania granic opracowania dla poszczególnych planów miejscowych. Tym samym podniesiony w skardze zarzut, w ocenie organu, jest niezasadny. Następnie podkreślił, że wyznaczone strefy mieszkaniowe mogą być korygowane w planach, a plany mogą wprowadzać inne funkcje uzupełniające niż wskazane w studium, niekolidujące ze sobą.

Odnosząc się do zarzutu zmiejszenia terenu zieleni wysokiej przedstawionego na załączniku nr 2 do Studium, zauważył prawodawca, że stanowi on rysunek ukazujący położenie terenów zielonych w dużym stopniu ogólności i przy założonych sposobach klasyfikacji na potrzeby przygotowania tego rysunku. Podkreślił, że dokładne przedstawienie zadrzewień zostało zawarte na rysunku planu miejscowego jako teren 1ZL i pokrywa się z gruntami leśnymi oznaczonymi w ewidencji jako Lz oraz ze stanem istniejącym. Przypomniał, że poprzez wyznaczenie terenu lasu obszar ten zyskał przeznaczenie zgodne ze stanem faktycznym, jak również, że przebieg drogi [...] nie wpływa na walory istniejącego starodrzewia. W konkluzjach wskazał, że kwestie zachowania walorów przyrodniczych terenu, nie wpływa na przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości.

W dalszych pismach procesowych z 30 czerwca 2022 r., 14 grudnia 2023 r., 6 lutego 2023 r. strona i organ uzupełniły stanowisko procesowe zawarte w skardze i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

I. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

II. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał .

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10 wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Odnośnie do prowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd administracyjny. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a. fakty powszechnie znane Sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływanie się na nie przez stronę a w myśl § 5 tego artykułu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Już z tych regulacji wynika, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest bardzo ograniczony. Jest to wynik zakresu kognicji sądu administracyjnego, który – co do zasady – kontroluje działanie administracji publicznej. To oznacza, że w konsekwencji nie orzeka merytorycznie (z zastrzeżeniem wyjątków np. art. 145 § 3 P.p.s.a.), i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Dlatego prowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd w trybie art. 106 § 3-5 P.p.s.a. nie ma zasadniczego celu w postaci zastąpienia organów administracji

w ich obowiązkach. Zmierzać ono winno do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego nie do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz do prawidłowej kontroli działalności organu administracji (tak: NSA w wyroku z 9 sierpnia 2010, sygn. akt I GSK 992/09). Reasumując, zastosowanie przez Sąd administracyjny art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zmierza do ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Ponadto zważyć trzeba, że jeśli Sąd zadecyduje o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., to będzie ono miało zawsze charakter uzupełniający i dotyczyło dowodu z dokumentów (tak też NSA w wyroku z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 153/18).

Co do zasady ograniczona rola postępowania dowodowego Sądu jest inaczej ujmowana w sprawach na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz akty takich jednostek inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej aniżeli w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1157/13).

Jeżeli ograniczenia dowodowe nie dotyczą kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), a takim jest zaskarżona uchwała to w tych postępowaniach sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, podjętych w zakresie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sądy prowadziły dowody z dokumentów w zakresie ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, zarówno przed sądem I instancji, jak i przed sądem kasacyjnym (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 157/08; wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 350/08; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 71/07; wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1127/11).

Zaskarżona uchwała, w przeciwieństwie do postępowań zakończonych decyzją administracyjną, nie zapadła w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, przewidzianego procedurą administracyjną np. w art. 77 § 1 K.p.a. w zw z art. 7 K.p.a. Nie oznacza to jednak – samo przez się – uchybienia organu w wydaniu zaskarżonej uchwały. Inne jest bowiem procedowanie organu w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji, a inne w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Druga strona – właściciel nieruchomości w tym trybie może skutecznie podnosić twierdzenia o faktach bądź przedkładać dowody w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, także przed sądem administracyjnym. Możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd wynika także stąd, że każdy przypadek należy badać i oceniać indywidualnie.

Dlatego w rozpatrywanej sprawie na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. Sąd dopuścił dowody z dokumentów szczegółowo opisanych poniżej w postanowieniu, uzupełnionym postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. Sąd postanowieniem podjętym na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił dowód z następujących dokumentów stanowiących:

- wydruk z elektronicznej KW Nr [...].

- wypis z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych Nr a i Nr b.

- wydruk z mapy ewidencyjnej z geoportalu dla działek Nr a i Nr b.

- decyzja Prezydenta Miasta Opola Nr [...] z dnia 7.12.2017 r, (zmieniona następnie decyzją Nr [...] z dnia 13.02.2018 r.) w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

- decyzja Nr [...] w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z dnia 14.12.2018 r.

- opinia geotechniczna dla oceny geotechnicznych warunków posadowienia budynku mieszkalnego w [...] dz. [...], ul. [...] dz.nr. a, b ze stycznia 2018 r.

- opinia geologa mgr. Inż. M. R. z G. sp. z o.o. sp.k, z dnia 14.02.2022r.

- opinia techniczna dr hab. inż. D. B.

- odpowiedź na wniosek z dnia 15.09.2021 r.

- wydruk archiwalnej mapy z zaznaczeniem systemu drenaży.

- pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 6.08.2021 r. znak. [...]

- pismo z dnia 15.12.2022 r. znak. [...]

- opinia sporządzona na potrzeby prognozy oddziaływania na środowisko w związku z opracowywaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla dzielnic [...], [...], [...] - w tym szczególnie budowy dróg i wycinki drzew w ciągu ulicy [...] i [...] z dnia 29.07.2021 r.

- odpowiedź Miasta Opola udzielona skarżącemu przy piśmie znak [...] z dnia 15.07.2021 r.

- odpowiedź Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4.10.2021 r.

- opinia z dnia 7.02.2022 r. dr hab. K. P.

- opinia z dnia 20 maja 2021 wydana przez Fundację [...], sporządzona na podstawie wizji terenów [...] (zadrzewienia przy ul. [...] oraz [...]) - aleja [...], wyrobiska po dawnej cegłami.

- opinia z dnia 15.01.2021 wydana przez [...] Towarzystwo Przyrodnicze.

- wyniki kontroli terenu w rejonie ulic [...] i [...] w dniu 18 czerwca 2021 oraz dodatkowe informacje dotyczące okolicznej fauny wykonanej przez [...] Towarzystwo Przyrodnicze,

- opracowanie dot. wizji terenowej dra M. K. z dnia 2.02.2021 r.

- opinia [...] Towarzystwa Ornitologicznego z dnia 21,02.2022 r.

- opinia Towarzystwa Herpetelogicznego [...] z dnia 21.02.2022 r.

- opinia dotycząca kompletności opracowania Inwentaryzacja przyrodnicza miasta

Opola. Aktualizacja z dnia 23.02.2022 r. [...] Towarzystwa Przyrodniczego,

- opinia [...] Towarzystwa Ornitologicznego z dnia 9 lutego 2022 r.

Dokumenty powyższe stanowią karty od 16 do 88 akt sądowych.

Ponadto na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. Sąd dopuścił dowód z urzędu z akt postępowań o pozwolenie na budowę i o warunki zabudowy prowadzonych przez Prezydenta Miasta Opola oznaczonych numerami i zakończonych decyzjami:

- nr [...] z dnia 6.06.2017,

- nr [...] z dnia 7.12.217,

- nr [...] z dnia 13.02.2018,

- nr [...] z dnia 22.11.2021,

- nr [...] z dnia 14.12.2018 znak [...],

- nr [...] z dnia 17.12.2019 znak [...],

- nr [...] z dnia 18.03.2020 znak [...].

oraz dopuścił dowód z pism Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dni: 31 stycznia 2023 r., 3 lutego 2023 r., 26 marca 2021 r. i 17 marca 2023 r.a także dopuścił dowód z pism Starosty [...] i Wójta Gminy [...] z dnia 14 kwietnia 2023 r., i 19 kwietnia 2023 r. na okoliczność prowadzonych kwerend rejestrów spraw o pozwolenie na budowę i o warunki zabudowy.

Ponadto w postępowaniu dowodowym w zakresie ustalenia warunków zabudowy, pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i przydomowej oczyszczalni ścieków dotyczących nieruchomości skarżącego Sąd dopuścił dowody z akt postępowania administracyjnego zakończonych decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i o pozwoleniu na budowę, zgłoszeniu robót budowlanych niewymagających pozwolenia oraz decyzji o zalegalizowaniu urządzenia wodnego zlokalizowanego na terenie działek a i b wraz z operatem wodnoprawnym, w skład którego wchodzą drenaż rozsączający wody opadowe i roztopowe oraz kopiec infiltracyjny wprowadzający do gruntu oczyszczone ścieki bytowe, uznając za wykazane dowodowo okoliczności zalegalizowanej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z urządzeniami do ich rozsączania.

III. Odnośnie do istotności naruszeń zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd zauważa nadto, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a., judykatura przyjmuje pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustaw samorządowych, w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne.

W piśmiennictwie i orzecznictwie, z którymi utożsamia się skład orzekający, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, które nie straciły na swej aktualności, co do wyrażonych tam poglądów, CBOSA).

IV. Odnośnie do przepisów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej nadal "ustawy" lub "u.p.z.p."), ustawa określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w myśl art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062);

6) walory ekonomiczne przestrzeni;

7) prawo własności;

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9) potrzeby interesu publicznego;

10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;

11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;

12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

3. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

4. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez:

1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;

2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu;

3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów;

4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy,

b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Zgodnie z art. 2 ustawy: " Ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne;

2) "zrównoważonym rozwoju" - należy przez to rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687);

3) "środowisku" - należy przez to rozumieć środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

4) "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym; (...)

6) "obszarze przestrzeni publicznej" - należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;(...)

16e) "krajobrazie" - należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka;

16f) "krajobrazie priorytetowym" - należy przez to rozumieć krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako taki wymagający zachowania lub określenia zasad i warunków jego kształtowania;(...)

Według art. 3 ustawy:

1. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

2. Prowadzenie, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju, należy do zadań samorządu powiatu.

2a. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na obszarze związku metropolitalnego (obszarze metropolitalnym) należy do zadań związku metropolitalnego, jeżeli został utworzony.

3. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa.

4. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa należy do zadań Rady Ministrów.

W myśl art. 6 ustawy

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Według art. 11 ustawy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium;

3) sporządza projekt studium, rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a także strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy, jeżeli takie strategie istnieją;

4) uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium;

5) występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ze Spółką Celową, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1354 oraz z 2022 r. poz. 807, 1079, 1390 i 1846), w zakresie dotyczącym lokalizacji Inwestycji i Inwestycji Towarzyszących oraz obszaru otoczenia CPK, o których mowa w tej ustawie, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do:

a) starosty powiatowego,

b) gmin sąsiednich,

c) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,

d) właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

e) dyrektora właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

f) właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

g) właściwego organu administracji geologicznej,

h) ministra właściwego do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

i) regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

j) właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie:

– lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

k) właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

l) Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 i art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1235, 1715, 1846, 2185 i 2642),

m) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2022 r. poz. 1624 oraz z 2023 r. poz. 261), w zakresie zagospodarowania portu lub przystani morskiej,

n) operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż:

– 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe 220 kV lub większe niż 220 kV,

– 70 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe 750 kV lub większe niż 750 kV,

o) operatora systemu przesyłowego gazowego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż:

– 65 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy mniejszej niż 500 mm lub równej 500 mm,

– 100 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy większej niż 500 mm;

6) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

7) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami;

8) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 7, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium;

9) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8.

Według art. 15 ust. 1 pkt 1-3 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:

1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;

2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania;

3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

Zgodnie z art 15 ust. 2 pkt 1-12 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Zgodnie z art. 17 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

- gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

- wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

- regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

- właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

- (uchylone),

- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

- starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, (...), oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

- wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

- organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

- właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, (...),

- właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

- zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a, (...), oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) (uchylony);

8) (uchylony);

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) (uchylony);

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Na podstawie art. 20 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi.

Według art. 15 ust. 1 pkt 1-3 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:

1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;

2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania;

3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

Zgodnie z art 15 ust. 2 pkt 1-12 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Zgodnie z art. 17 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

- gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

- wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

- regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

- właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

- (uchylone),

- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

- starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, (...), oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

- wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

- organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

- właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, (...),

- właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

- zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a, (...), oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) (uchylony);

8) (uchylony);

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) (uchylony);

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstową planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Wreszcie według art. 28 ustawy:

1. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

2. Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi.

V. Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje kryterium podmiotowe – kryterium legitymacji do złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2021 poz. 1372, obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w ten sposób, że jej podstawą jest naruszenie przez akt prawa miejscowego interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi jest po pierwsze wykazanie interesu prawnego przez skarżącego, a po wtóre wykazanie, że podjęty akt prawa miejscowego narusza ów interes prawny. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności części planu miejscowego dotyczącym uregulowań działki, której jest właścicielem. Oznacza to, że jedynie w części planu obejmującego przedmiot własności strona ma interes prawny, aby żądać kontroli legalności planu. Jeżeli zatem strona wywodzi interes prawny z prawa własności, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić co do zasady tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej nieruchomości strony. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 301/16).

Tym samym kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Punktem wyjścia w zważaniach dotyczących oceny zarzutów skargi musi być ocena planu w zaskarżonej części, na tle regulacji art. 20 u.p.z.p. Zgodnie z nim plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola uchwalone uchwałą Rady Miasta Opola nr LXVI/1248/18 z dnia 5 lipca 2018 r. dla jednostki urbanistycznej Nr [...] "[...]" (powierzchnia 150,31 ha, liczba mieszkańców 326) w zakresie osiedli mieszkaniowych (str. 269 i nast.) przewidywało między innymi zapewnienie mieszkańcom dostępu do terenów zieleni urządzonej. Z kolei "Zieleń kształtowana" jako system ma mieć na celu między innymi znaczne zwiększenie udziału szczególnie wysokiej w mieście, ochronę istniejących oraz utrzymanie proponowanych w innych opracowaniach form ochrony przyrody oraz ochronę korytarzy ekologicznych przed zainwestowaniem, przy jednoczesnym lokalizowaniu w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych i aktywności gospodarczej z dużym udziałem zieleni.

Z kolei w części "Komunikacja i infrastruktura" jako nowoczesne systemy wymagają poza stworzeniem czytelnego układu komunikacyjnego, ponadto stworzenia systemu ścieżek rowerowych w mieście powiązanego z systemem zieleni.

Omawiane Studium w treści i rysunku dla jednostki urbanistycznej Nr [...] [...] ustaliło strefę mieszkaniową 7.1.M. oraz strefę zieleni i wód powierzchniowych 7.2.Z. i 7.3.Z. Wśród obowiązujących zakazów wprowadzono zakaz likwidacji rowów melioracyjnych, a wśród obowiązujących nakazów: m.in. ochronę korytarzy ekologicznych wzdłuż cieków naturalnych, minimum 1 zieleniec o powierzchni minimum 0,5 ha w strefie mieszkaniowej i zachowanie istniejącego drzewostanu oraz zasadzenia nowych drzew. Natomiast wśród nieobowiązujących postulatów wprowadzenie ścieżek rowerowych i powiązanie ich z systemem zieleni (str. 157 Studium). Wśród kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalono z kolei w Studium w zakresie "osiedli mieszkaniowych" zapewnienie mieszkańcom dostępu do terenów zieleni urządzonej, a w zakresie "zieleni kształtowanej" system mający na celu - znaczne zwiększenie udziału zieleni szczególnie wysokiej w mieście, ochrony istniejących (...) form ochrony przyrody, ochronę korytarzy ekologicznych przed zainwestowaniem przy jednoczesnym lokalizowaniu w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych i aktywności gospodarczej z dużym udziałem zieleni (str. 269 Studium).

W zakresie zgodności planów miejscowych z ustaleniami Studium postanowiono, że uznaje się, iż plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń Studium wtedy, gdy:

-wypełniają kierunki zagospodarowania przestrzennego,

-wypełniają lub rozszerzają zakazy,

-wypełniają lub rozszerzają nakazy, przy czym granice opracowanych planów nie muszą pokrywać się z granicami jednostek urbanistycznych ani stref (tekst Studium str. 269-270).

Skarżący jako właściciel nieruchomości wskazanej w skardze ma interes prawny do jej wniesienia, w zakresie naruszenia zapisami planu jego prawa własności. Prawo to oczywiście nie jest prawem absolutnym, to niemniej jednak, korzysta z ochrony prawnej sprzężona z nią triada uprawnień właściciela: uprawnienie do posiadania rzeczy (ius possidendi), uprawnienie do korzystania z rzeczy i uprawnienie do rozporządzania rzeczą (ius disponendi). Ingerencja w prawo własności jest – jak wskazano powyżej – dopuszczalna wyłącznie w prawem określonych granicach.

VI. Posiadane przez skarżącego prawo własności nieruchomości położonych w Opolu, geodezyjne działki nr a i b, obręb [...], objęto miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu. Stan ten uzasadnia posiadanie przez stronę interesu prawnego w procedurze planistycznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności. Ograniczenie przysługującego mu prawa własności przez odjęcie części nieruchomości - mimo celu publicznego na drogi - , a w konsekwencji nawet ograniczenie możliwości wykorzystania pozostałej części w przyszłości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem lub planami inwestycyjnymi oznacza, że interes prawny skarżącego został naruszony. Wbrew stanowisku organu strona posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101ust. 1 u.s.g. Posiadanie tej legitymacji samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Ocena dokonywana jest przez pryzmat tak określonego interesu prawnego, w granicach kognicji Sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach.

Odnośnie do legitymacji skargowej jednostki jako członka Wspólnoty należy też wskazać na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 925/04 z dnia 9 listopada 2004 r. zgodnie z którym legitymację należy wyprowadzić z wspólnotowego charakteru gminy, której członkiem jest skarżący (art. 1 w zw. z art. 101 u.s.g.). W przeciwnym wypadku powstałoby niebezpieczeństwo, że żaden z mieszkańców nie miałby legitymacji do skarżenia (tam : statutu swojej gminy – przypis Sądu), co pozostawałoby wjaskrawejsprzecznościzewspólnotowymcharakteremgminy.

Ponadto W. Kisiel w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym W-wa 2007 str. 723 podniósł, że pozostaje w sprzeczności z istotą samorządu terytorialnego teza, zgodnie z którą obowiązek wykonywania zadań własnych gminy nie stwarza po stronie członków wspólnoty samorządowej żadnych uprawnień, nie kreuje ich interesu prawnego. Ich uprawnienia nie mogą kończyć się na wyborze radnych i wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ewentualnie udziale w referendum. Pewnie nie można uznać ich za publiczne prawo podmiotowe, ale obowiązki gminy kreują po ich stronie pewne uprawnienia stanowiące bazę interesu prawnego. Podzielić trzeba stanowisko W. Kisiela, który odwołując się do idei społeczeństwa obywatelskiego, pisze: "Ustalenie, że żaden z mieszkańców gminy nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady swojej gminy, jest eufemistycznym wypowiedzeniem brutalnej prawdy, że nie ma żadnej różnicy w relacji wyborców z gminą - z jednej strony - oraz administracją rządową - z drugiej, czyli zredukowaniem samorządu terytorialnego do samych organów. Takie ujęcie jest możliwe w nowoczesnej demokracji, ale nie w społeczeństwie obywatelskim. Po wtóre, jeśli uznamy, że członek wspólnoty samorządowej dysponuje jednak pewnymi uprawnieniami z racji samego członkostwa w takiej wspólnocie, to wykluczenie możliwości poszukiwania ochrony tych uprawnień przed sądem administracyjnym narusza konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP)". Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a w myśl ustępu 2 tego artykułu ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Istotą samorządu terytorialnego jest tworzenie jej z mocy prawa i korporacyjny charakter, o czym przesądza art. 16 ust. 1 Konstytucji RP ("ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową").

Upodmiotowienie społeczności lokalnej jako "ogółu mieszkańców" i "wspólnoty samorządowej tworzonej przez mieszkańców gminy" rozumiane być musi nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie. Jednostka (mieszkaniec gminy) winna być zatem równoważnym partnerem państwa (władzy publicznej) w różnych przejawach życia społeczeństwa. Jeżeli art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.s.g. przyznaje do wyłącznej właściwości gminy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (powtórzony w art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to realizacja tego obowiązku nie może się odbywać tylko przez pryzmat interesu publicznego ale także interesu prywatnego, czyli interesu mieszkańców gminy. Gmina to nie tylko jej organy i urząd gminy (miasta) ale przede wszystkim wspólnota samorządowa tworzona przez mieszkańców. Powołany wyżej przepis art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przyjąć organom władzy publicznej za podstawę działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według art. 1 ust. 2 ustawy uwzględnia się zwłaszcza: zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...) (pkt 11) oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (pkt 12).

Wreszcie według art. 1 ust. 3 ustawy ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Dla porządku trzeba też wskazać, że art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy, powtarzając tym samym regulację art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

Podkreślenia też wymaga, że nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia w zasadzie w każdej sprawie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, w tym między członkami wspólnoty samorządowej oraz miedzy nimi a wspólnotą jako całością. Gmina i jej organy muszą te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów. Procedura planistyczna jest bowiem płaszczyzną, na której ścierają się interesy indywidualne z interesem społecznym, publicznym.

Według Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod. red. Z. Niewiadomskiego, W- wa 2018 str. 204 i nast. "ustawa zapewnia udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego". Procedura planistyczna jest otwarta dla społeczeństwa, w tym w szczególności podmiotów których dotyczą ustalenia planistyczne. Procedura ta jest jawna, dająca możliwość zgłaszania własnych postulatów, wątpliwości i wariantów rozwiązań, czyli w założeniu dająca zainteresowanej jednostce możliwość wpływania na ustalenia i kształt dążący do ładu przestrzennego.

VII. Sąd zwraca uwagę na fakt, że uchwała Nr XLIV/857/21 Rady Miasta Opola z dnia 30 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu była już w przeszłości skarżona do Sądu przez inne osoby i w sprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. zapadł wyrok oddalający skargę (sygn. akt II SA/Op 564/21). Odnotować należy, że organ w odpowiedzi na skargę zarzuca, iż przedmiotowa uchwała była już weryfikowana przez Sąd pod względem zgodności z prawem i Sąd "nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia trybu lub zasad uchwalenia planu ani też naruszenia praw i obowiązków ogółu jego adresatów". Z tego względu należy w tym miejscu rozważyć kwestię dopuszczalności kolejnej skargi na akt prawa miejscowego, wobec którego wniesiona uprzednio skarga przez inny podmiot została oddalona oraz kwestię zakresu związania takim wyrokiem przez sąd rozpoznający kolejną skargę.

Dalsze uwarunkowania wynikają z orzeczeń Wojewody Opolskiego z dnia 5 listopada 2021 r., nr [...] (rozstrzygnięcie nadzorcze) i z dnia 8 listopada 2021 r., nr [...] (stwierdzające wydanie uchwały w naruszeniem prawa), które na postawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdzają m. innymi nieważność części planu w zakresie ściśle określonych działek, ale na terenach nie stanowiących dróg [...] i [...].

Dlatego ocenę planu w obecnej sprawie warunkują także wyroki WSA w Opolu wydane w sprawach: II SA/Op 564/21 z dnia 5 kwietnia 2021 r. i II SA/Op 340/22 z dnia 21 marca 2023 r. ze skarg innych osób fizycznych. Sprawy te mają wpływ na obecne postępowanie w następującym zakresie. W obu oddalono skargi. Zaskarżona uchwała była oceniana w odniesieniu do procedury (trybu sporządzenie planu) i ocena zawarta w sprawie II SA/Op 564/21 jest wiążąca tak dla sprawy II SA/Op 340/22, jak i obecnej. Odnośnie do zasad sporządzania planu takiego związania nie ma. Ustalenia planu mogą być oceniane wielokrotnie, gdyż legitymację czynną mogą mieć różne podmioty, które wykazywać mogą naruszenie interesu prawnego przez normy zapisane w planie. Ponadto o ile w sprawie II SA/Op 564/21 oceniano inne tereny planu, o tyle w sprawie II SA/Op 340/22 nie stwierdzono istotnego naruszenia zapisami planu odnośnie do terenu 1ZL tyle, że w odniesieniu do innych działek (nieruchomości). Nie oceniano natomiast terenów oznaczonych jako drogi [...] i [...].

Ponadto w związku z zarzutami Gminy Opole zawartymi w odpowiedzi na skargę, iż Sąd obecnie rozpoznający sprawę jest związany poglądem WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 564/21, który nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia trybu i zasad uchwalenia planu, Sąd meriti odsyła do wywodów WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 340/22 (strony od 23 do 28 uzasadnienia) i tam zawarta wykładnie przyjmuje jako własną bez potrzeby ponownego przytaczania.

Ponadto niezależnie od bezspornych okoliczności oraz pomimo wcale nie "ekologicznych" działań podjętych przed uchwaleniem planu miejscowego [...] przez skarżącego a to:

- usunięcia z terenu działki budowlanej przez skarżącego zastanej tam roślinności (samosiejki brzozy) nie tylko w części przeznaczonej pod budowę domu, ale także wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków i pozostałej niezabudowanej powierzchni

- wnioskowania do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o usunięcie dębów w pasie drogowym ul. [...] (20. marca 2020 r.)

- domaganie się prac pielęgnacyjnych (cięcia w obrębie koron drzew odnośnie do zwisających gałęzi nad przestrzenną granicą działki budowlanej (24 czerwca 2020 r., 7 sierpnia 2020 r.) Ł. N. zachowuje legitymację do kwestionowania legalności uchwały w obrębie swojej nieruchomości w tym w zakresie układu komunikacyjnego i ściśle z nim związanego aspektu środowiskowego (walory krajobrazowe, zasada zrównoważonego rozwoju, wymagania ochrony środowiska i przeprowadzenie drogi pierwotnie [...] – a po zmianie oznaczenia planowych dróg – dróg [...] i [...], co oznacza wykonanie podbudowy drogi, zmianę stosunków wodnych na działkach gruntu o wysokim poziomie wód, a przede wszystkim poprowadzenie drogi [...] i [...] (pierwotnie [...]) przez obszary z gatunkami chronionymi roślin i zwierząt, co oznacza naruszenie dyrektywy art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie wymagań ochrony środowiska.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią jest też ocena czy interes publiczny w rozumieniu definicji legalnej art. 2 pkt 4 u.p.z.p. jako cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, oznacza w realiach sprawy prymat połączenia komunikacyjnego osiedli [...] [...] drogą przebiegającą po śladzie polnej drogi służącej dotychczas dojazdom do pól (czyli ze znikomym natężeniem ruchu) czy też prymat zachowania obszaru i walorów jedynego obszaru leśnego (teren 1ZL) będącego ostoją części gatunków chronionych, ale też gwarantującego zaspokojenie potrzeb mieszkańców [...] w zakresie rekreacji, wypoczynku, czystego powietrza, przez zachowanie tradycyjnego miejsca rodzinnych spacerów (por. oświadczenia mieszkańców w uwagach i wnioskach zgłoszonych do projektu planu).

VIII. W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.z.p.". Przepis ten formułuje dwie przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze przesłankę formalnoprawną – czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organu, po drugie, przesłankę materialnoprawną – czyli uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako jego merytoryczną zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej – zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Podkreślenia wymaga, że władztwo planistyczne nie ma charakteru nieograniczonego i powinno uwzględniać m.in. prawo własności Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży bowiem każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest – jak wskazano powyżej – władztwem absolutnym, ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności, na którą zasadnie powołała się skarżąca. Na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12, w którym Sąd kasatoryjny nawiązując do Konstytucji RP wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności.

Ustalenia planu miejscowego, ograniczające prawo własności, podlegają ocenie z punktu widzenia zachowania konstytucyjnej zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych.

Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, ale jednocześnie, w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo umotywowane.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Jest ono prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) jednak nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15 CBOSA).

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, ale także NSA m.in. w wyrokach z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16 CBOSA).

IX. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy -stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Pojęcie władztwa planistycznego jest pojęciem doktrynalnym. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych.

Sąd zgadza się ze stroną, że powody tak drastycznej ingerencji kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w jego prawo własności, z jaką mamy do czynienia w sprawie, dotykającej istoty tego prawa poprzez pozbawienie właściciela części nieruchomośc nie odpowiada realizacji zasady proporcjonalności a Gmina przekroczyła granice przysługującego jej uprawnienia i w sposób dowolny ograniczyła przysługujące stronie prawo własności. W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, i NSA w wyrokach z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16 CBOSA).

X. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopadas1999r, sygn. akt IV SA 1678/98 CBOSA). Innymi słowy procedurę planistyczną można określić mianem płaszczyzny, na której ścierają się interesy indywidualne z interesem społecznym, reprezentowanym przez radę gminy. Procedura ta wymaga pogodzenia szeregu interesów, które są rozważane przez organy gminy w jej toku, a sytuacje konfliktowe powinny być rozstrzygane zgodnie z obowiązującym prawem, jako że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia udział czynnika społecznego.

XI. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę publiczną mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest celem publicznym, którego realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych. Z treści zaskarżonego planu wynika, iż teren oznaczony symbolem [...] i [...] został przeznaczony pod ulicę dojazdową (§ 5 pkt 84 i pkt 87 uchwały). Pierwotnie była to jedna droga [...], uzupełniająca ulice [...] (wówczas teren 12 KDD).

Ulica [...] była i jest drogą gruntową, polną ,bez żadnych urządzeń, zwłaszcza w obszarze działki s ,biegnie wzdłuż nieruchomości skarżącego ( czyli działki nr ewid. a) a następnie skręca na zachód przez obszar zalesiony i po południowym skraju terenu 1 ZL. W tym odcinku stanowi bardziej dwuślad przejazdu i przechodu aniżeli szlak komunikacyjny.

Projektowana droga [...] i [...] nie będzie miała charakteru drogi wewnętrznej, a zatem będą tu obowiązywały normatywy odległości zabudowy wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.).

XII. Odnośnie do projektowanego układu komunikacyjnego trzeba podkreślić, że jak stwierdziła to pełnomocnik Gminy Opole na rozprawie nie był on poprzedzony jakimikolwiek badaniami natężenia ruchu w obecnym kształcie ulic osiedla [...], z liczbą mieszkańców kilkuset (według Studium 326) ani hipotetyczną oceną natężenia i kierunków ruchu po zaplanowaniu w ramach nowej zabudowy osiedla [...] na około 1000 lokali, a razem z osiedlem [...] 3500 lokali mieszkalnych i związanego z tym wielokrotnego wzrostu liczby użytkowników dróg.

Ideą przyświecającą nowemu układowi komunikacyjnemu [...] jest sieć dróg dojazdowych i wewnętrznych opartych o oś w postaci drogi lokalnej 2 KDL łączącej nowe tereny mieszkaniowe [...] z ul. [...] i układem komunikacyjnym [...]. Ważną rolę ma w tym układzie - według Gminy - pełnić droga [...], która połączy komunikacyjnie zabudowę południowo- zachodnią [...] z ul. [...] w [...] i odciąży ul. [...], która dotychczas jest drogą gruntową.

W toku prac planistycznych ulicę [...] oznaczono najpierw jako 12 KDD a następnie jako 9 KDD, a jej dotychczasowe przedłużenie, czyli działkę s jako drogę [...], na potrzeby której przeznaczono pierwotnie "ścięty" narożnik działki skarżącego nr ewid. a. Co więcej droga [...] przebiegająca przez południową część działek skarżącego nr a i nr b w pierwszym wyłożeniu była przesunięta na północ w stosunku do drogi gruntowej (ul. [...]) i działki s (planowanej drogi [...]). W celu połączenia terenów planowanych dróg [...] i [...], które mogą mieć punkty styczne tylko przez działki skarżącego, w drugim wyłożeniu poszerzono drogę [...] obszarem w kształcie trójkąta od granicy działki skarżącego w stronę zachodnią. W ten sposób część planowanego terenu [...] znalazła się poza obszarem planu, w szczególności wykracza poza teren objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", co stanowi samo w sobie naruszenie zasad i jest to naruszenie istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ten istniejący i niezmieniony od dziesięcioleci czy nawet wieku obszar leśny miałaby według planu kształtować trasa komunikacyjna poprowadzona działką s jako [...] szerokości od 8 m do kilkunastu metrów w miejscu połączenia z planowaną drogą [...] i dalej do 2 KDL.

Najlepszym dowodem na brak istotnego uzasadnienia rozwiązań komunikacyjnych planu w części planowanych dróg [...], [...] jest to, że organ nie odsyła do zapisów uchwały (uzasadnienia uchwały) o przystąpieniu do opracowania planu "[...]", analiz o jakich stanowi art. 14 pkt 5 u.p.z.p., ani uzgodnień i opinii właściwym Zarządów Dróg, czy prognozy oddziaływania na środowisko lub jakiegokolwiek innego dokumentu dokumentacji planistycznej.

Natomiast w uzasadnieniu uchwały o planie (str. 2390) motywując nieuwzględnienie uwagi (także skarżącego) odnośnie do nie wydzielenia dróg [...] i [...] wskazano, że drogi te pozostawiono ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania układu komunikacyjnego [...] i [...].

Droga [...] została wyznaczona na działce stanowiącej użytek gruntowy i własność Gminy. Przebiega w śladzie istniejącej drogi z miejscowym poszerzeniem wyznaczonym w planie [...]. Natomiast droga [...] stanowi przedłużenie drogi [...] do drogi 2 KDL i 3 KDD.

Przedstawiony przez Gminę z pozoru logiczny i racjonalny wywód ma jednak jeden zasadniczy brak, wadę. W toku prac planistycznych nie ustalono w żaden sposób jak wygląda natężenie ruchu i jego przebieg w dotychczasowym kształcie osiedli [...] i [...], a jak może on się kształtować po powstaniu nowej planowanej zabudowy, tak co do terenów całego planu, jak i w zakresie terenów przyległych do ul. [...] - 9 KDD czyli 15 MN, 16 MN, 18 MN, 2 MN, 1 ZL (odnośnie do planu [...]) oraz co wynika z odpowiednich badań i ustaleń dla przyległych obszarów terenów: 21 MN, 35 MN, 38 MN i 1 U planu [...].

W szczególności dlaczego droga 1 KDZ (ul. [...]) i 1 KDL w [...] nie jest wystarczającym rozwiązaniem dla ruchu lokalnego [...] – [...] przy istnieniu planowanych dróg 2 KDL, 3 KDL i 1 KDZ (ul. [...]) w [...] i bezwzględnie konieczne jest prowadzenie drogi [...] i [...] po południowej części jedynego, zalesionego terenu obu osiedli, mogącego być zalążkiem większego obszaru zieleni istniejącej i urządzonej na terenach na południe od 1 ZL i na północny zachód od 1 ZL, realizując zapisy Studium cytowane wyżej oraz dyrektywy u.p.z.p. a w tym wynikające z: art. 1 ust. 1 (zrównoważony rozwój), art. 1 ust. 2 pkt 2 (walory krajobrazowe), pkt 3 (wymagania ochrony środowiska),pkt 7 (prawo własności), pkt 9 (potrzeby interesu publicznego), art. 1 ust. 3 (ważenie interesów), art. 6 ust 1 i ust. 2 pkt 1 (prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z planem i decyzją o warunkach zabudowy).

Będzie to oznaczało degradację środowiska przyrodniczego nie tylko obszaru 1 ZL ale także przyległych grądów i terenów wzdłuż cieków wodnych [...], prawobrzeżnego rowu dopływu [...], [...] Potoku. Szczegółowe omówienie znajduje się w "Opisie stanu przyrody ożywionej kompleksu leśnego obrębu [...]" z dnia 2 lutego 2021 r. sporządzonym przez dr M. K. a dopuszczonym przez Sąd jako dowód na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Gmina Opole w toku prac planistycznych ani w czasie postępowania sądowego nie dała dowodowo odporu ustaleniom i konkluzjom zawartym w tym opracowaniu. Tymczasem autor tego opracowania jednoznacznie stwierdził już na etapie prac planistycznych, że należy "w projekcie MPZP [...] zlikwidować jednostkę terenu [...] w celu zachowania lokalnej różnorodności biologicznej oraz powiązań funkcjonalnych przedmiotowego kompleksu leśnego z korytarzem ekologicznym [...] Potoku, a także wzmocnienie lokalnych powiązań ekologicznych na linii: [...] Potok- kompleks leśny (1 ZL - przypis Sądu), zadrzewienia wzdłuż lokalnych cieków ([...], bezimienny rów prawobrzeżny dopływ [...]) wraz z przyległymi terenami rolniczymi - Kompleks zadrzewień liściastych otaczających zbiorniki wodne w dawnych wyrobiskach gliny w [...] ([...] – [...]). Te i inne uwagi i zalecenia dr M. K. nie znalazły odniesienia w toku prac planistycznych, ale też w toku postępowania sądowego przez przedłożenie dowodu przeciwnego.

Podobnie rzecz się ma z innymi dokumentami dopuszczonymi jako dowód przez Sąd w toku sprawy sądowoadministracyjnej na wniosek skarżącego, a to kolejno: opinią geotechniczna ze stycznia 2018 r., opinią hydrogeologiczna, opinią techniczną D. B., z opinią chiropterologiczną z 29 lipca 2021 r. sporządzoną na potrzeby prognozy oddziaływania na środowisko w związku z opracowaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla dzielnic: [...] i [...], w tym szczególnie budowy dróg i wycinki drzew w ciągu ul. [...] i [...], wykonawca J. J. wraz z materiałem zdjęciowym.

Z tego dokumentu dopuszczonego sprawie przez Sąd na wniosek skarżącego wynika ,że badania wskazały na obecność w środowisku 5 gatunków chronionych nietoperzy (ścisła ochrona). Analizując tzw. transekty autor opracowania podniósł, że podczas prawie wszystkich kontroli aktywności nietoperzy wynosiły 12 przelotów na godzinę (aktywności bardzo wysokie).

W zaleceniach autor podniósł, że w celu zachowania lokalnych populacji na dotychczasowym poziomie wskazane jest zachowanie badanych obszarów w nienaruszonym stanie. Szczególnie dzielenie obszarów drogami lub zabudowaniami negatywnie wpłynie na bazę pokarmową nietoperzy. Wycinanie drzew spowoduje usunięcie miejsc, które nietoperze wykorzystują jako kryjówki dzienne, zimowe lub kolonie rozrodcze. Nowe nasadzenia przez kilkadziesiąt lat nie będą nadawały się do tego celu. Usuwanie drzew spowoduje również zaburzenie w licznych układach lokalnych korytarzy ekologicznych.

Dalej w Opinii Fundacji [...] z 20 maja 2021 r. wskazano, że w opracowywanych dokumentach planów [...] i [...] "usunięto aleję [...] wzdłuż ul. [...], przy zadrzewieniach parkowych oznaczonych kodem 9170 poprowadzono drogę oznaczoną [...] oraz posadowiono strefę usługową oznaczoną 1 U, która zlokalizowana jest przy cieku wodnym bez zachowania pasa ochronnego (...). Aleję [...] można zachować tworząc wzdłuż obecnej drogi ścieżkę pieszo rowerową, a drogę przeznaczoną dla ruchu pojazdów przenieść poza aleję w odległości niezagrażającej systemowi korzeniowemu drzew a tego typu rozwiązania zastosowano w Gminie [...] i w [...] ulica [...], (ponadto na drodze [...] – [...] - przypis Sądu). Ponadto autor opracowania wskazał w opinii, że "z uwagi na dużą presję na teren parku i starodrzew porastający brzeg cieku po lewej stronie parku należałoby usunąć drogę [...] lub przenieść ją na południe". "Należałoby również odsunąć zabudowę usługową 1 U od istniejącego cieku tworząc pas ochronny oraz zlikwidować strefę 38 MN lub ograniczyć jej wielkość tworząc strefę buforową o charakterze zieleni ZP, pomiędzy planowanymi zabudowaniami a istniejącym zadrzewieniem oznaczonym jako 1 ZL. Mając na uwadze dotychczasową nową zabudowę (Osiedle [...]) zarówno presja usług (ruch samochodowy, agregaty chłodnicze) oraz ruch mieszkańców (samochody, hałas, śmieci) na te tereny doprowadzi do ich degradacji.

Następnie w "Opinii [...] Towarzystwa Przyrodniczego" z 15 stycznia 2021 r. w odniesieniu do opracowanych planów [...] i [...] oceniono załączone do akt planistycznych prognozy oddziaływania na środowisko wskazując, że prognoza będąca podstawą planów zawiera szereg błędów a przedstawiona w niej inwentaryzacja gatunków bytujących nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Analizowany teren ( dotychczas wiejski - przypis Sądu) obejmuje łąki, pola, lasy i rzeki i niemożliwym jest, aby na tak bogatym biologicznie terenie występowały dwa gatunki płazów. Zwrócono uwagę, że w Studium zagospodarowania Gminy [...] z 2016 r., czyli poprzedniego gospodarza tego obszaru wymieniono w inwentaryzacji kilkadziesiąt gatunków gadów, płazów, ptaków i ssaków występujących na tym terenie. Skwitowano tą sytuację stwierdzeniem, że na obszarze zbiorowiska leśnego 9170- grody środkowoeuropejskie konieczne jest przeprowadzenie rzeczywistej i szczegółowej inwentaryzacji fauny i flory. Opracowanie uzupełnia bogata część lokalizacyjno zdjęciowa.

Podobne ustalenia wynikają z "Raportu z kontroli przyrodniczej [...]-[...] sporządzonej 5 lipca 2021 r. przez G. O. pracownika naukowo-dydaktycznego na Wydziale Przyrodniczym Uniwersytetu [...]. Do wiarygodności "Aktualizacji inwentaryzacji przyrodniczej Opole z 2017 r." odniosło się krytycznie także [...] Towarzystwo Ornitologiczne w opinii z 21 lutego 2022 r. Dość powiedzieć, że w opinii zawarto po analizie stwierdzenie, iż "inwentaryzacja z 2017 r. udowadnia brak rzetelności wykonanej inwentaryzacji przyrodniczej. Nie jest możliwe, by na tak dużym obszarze nie stwierdzić żadnego chronionego gatunku ptaka, płaza (...).

Identyczną krytykę Gminnej Inwentaryzacji przyrodniczej Opola zawiera dowód z opinii herpetologicznej z 28 lutego 2022 r. Towarzystwa [...] z W.

Ponadto "Opinia [...] Towarzystwa Przyrodniczego" z 23 lutego 2022 r. konkluduje, że kontrole członków Towarzystwa wykazały na obszarze [...] i [...] istnienie licznych gatunków chronionych np. ptaków. Tzw. "dyrektywa ptasia" wymienia, że szczególnie istotnymi siedliskami są lokalne zadrzewienia w tym teren leśny (ul. [...], ul. [...]). Brak istotnych informacji w inwentaryzacji Opola przyczynił się do uchwalenia planów niekorzystnych dla lokalnej przyrody. Z kolei w "Opinii [...] Towarzystwa Ornitologicznego z 9 lutego 2022 r. wprost wskazano, że "skutkiem niedokładnego poznania zasobów środowiska może być w przyszłości podejmowanie działań szkodliwych dla środowiska - w tym niszczenie siedlisk gatunków chronionych". W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią była też ocena czy interes publiczny w rozumieniu definicji legalnej art. 2 pkt 4 u.p.z.p. jako cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, oznacza w realiach sprawy prymat połączenia komunikacyjnego osiedli [...] i [...] drogą przebiegającą po śladzie polnej drogi służącej dotychczas dojazdom do pół (czyli ze znikomym natężeniem ruchu) czy też prymat zachowania obszaru i walorów jedynego obszaru leśnego (teren 1ZL) będącego ostoją części gatunków chronionych, ale też gwarantującego zaspokojenie potrzeb mieszkańców [...] w zakresie rekreacji, wypoczynku, czystego powietrza przez zachowanie tradycyjnego miejsca rodzinnych spacerów (por. oświadczenia mieszkańców w uwagach i wnioskach zgłoszonych do projektu planu na kartach akt planistycznych).

XIII. Kwestia ustaleń Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wpływu na sprawę legalności planu.

Pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków niezależnie od motywów ich sporządzenia (na wniosek strony postępowania, czy z urzędu) wykazują niezbicie jedno. Teren oznaczony na planie symbolem 1ZL w okolicy ul. [...] w [...] stanowi naturalny kompleks leśny powstały nad ciekiem wodnym.

Historyczne materiały kartograficzne wskazują na istnienie na tym obszarze lasu liściastego, który stanowi trwały element w krajobrazie kulturowym okolic [...] i [...] w niezmienionym od kilkuset lat charakterystycznym kształcie. Jest to jedyny kompleks leśny w okolicach [...] i [...]. Nie dowiedziono- stwierdził OWKZ- istnienia w przeszłości na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy. Stwierdzono natomiast obecność ponad stuletnich dębów tworzących kształt alei prowadzącej na teren obecnego lasu oraz starodrzew spełniający warunki do objęcia ochroną w formie pomników przyrody, zgodnie z opinią [...] Towarzystwa Przyrodniczego z dnia 15 stycznia 2021 r.

Ponadto OWKZ stwierdził, że "źródła historyczne" wskazują na istnienie w XIII wieku dóbr kościelnych w postaci "alodii i ogrodów" w okolicach Opola, które według historyków być może dotyczą okolic [...] i [...].

Wreszcie OWKZ dodał, że zgodnie z przekazami ustnymi miejscowej społeczności na omawianym obszarze w przeszłości istniał dwór z folwarkiem otoczony parkiem, na terenie którego zachowały się stare studnie, drenaże oraz fragmenty fundamentów. Wreszcie, że "zalecane jest przeprowadzenie kwerendy archiwalnej oraz badań terenowych, w tym z zakresu archeologii parkowej w celu ostatecznego ustalenia historii przedmiotowego kompleksu leśnego oraz potwierdzenia czy na tym obszarze istniała w przeszłości zabudowa lub komponowana zieleń.

Cokolwiek właściwe organy państwowe lub samorządowe nie ustaliłyby albo napisały na temat terenu 1ZL, to okolicznością bezsporną i faktem pozostaje, że na terenie [...], czyli obszarze planu nie ma innego, równie dużego obszaru pokrytego drzewami, który można określić obszarem leśnym.

Nie ma i nie będzie co najmniej przez najbliższe 50 lat. Teren ten powinien być pod szczególną ochroną, gdyż odpowiada zasadniczym kierunkom zagospodarowania przestrzennego ustalonym w Studium w zakresie zieleni jako systemu mającego na celu znaczne zwiększenie udziału zieleni szczególnie wysokiej w mieście i ochronę korytarzy ekologicznych przed zainwestowaniem.

Wreszcie w piśmie z 17 marca 2023 r. OWKZ podtrzymując wcześniejsze odpowiedzi z 31 stycznia 2023 r. i z 3 lutego 2023 r. dodał, że "przeprowadzona analiza materiałów kartograficznych z początku XIX i XX wieku wykazała, że omawiany obszar lasu liściastego stanowi trwały element w krajobrazie kulturowym okolic [...] zachowany w niezmienionych kształcie przynajmniej od początku XIX wieku. Nie ma zatem w sprawie większego znaczenia co przyniesie dalsza kwerenda dokumentów, w szczególności czy obszar 1ZL to teren byłego parku pałacowego, czy naturalny las. W obu przypadkach powinien pozostać w niezmienionym kształcie i formie i być zalążkiem "budowania"obszaru zieleni naturalnej i urządzonej w obrębie [...], na granicy z obrębem [...].

Jak już wyżej podkreślono niezależnie od okoliczności i działań podjętych przed uchwaleniem planu miejscowego [...] przez skarżącego w szczególności:

- usunięcia z terenu działki budowlanej zastanej tam roślinności (samosiejki brzozy) nie tylko w części przeznaczonej pod budowę domu, ale także wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków

- wnioskowania do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o usunięcie dębów w pasie drogowym ul. [...] (20. marca 2020 r.)

- domagania się prac pielęgnacyjnych (cięcia w obrębie koron drzew odnośnie do zwisających gałęzi nad przestrzenną granicą działki budowlanej (24 czerwca 2020 r., 7 sierpnia 2020 r.) Ł. N. zachowuje legitymację do kwestionowania legalności uchwały w obrębie swojej nieruchomości w tym w zakresie układu komunikacyjnego i ściśle z nim związanego aspektu środowiskowego (walory krajobrazowe, zasada zrównoważonego rozwoju, wymagania ochrony środowiska i przeprowadzenie drogi pierwotnie [...] – a po zmianie oznaczenia planowych dróg – dróg [...] i [...], co oznacza wykonanie podbudowy drogi, zmianę stosunków wodnych na działkach gruntu o wysokim poziomie wód, a przede wszystkim poprowadzenie drogi [...] i [...] (pierwotnie [...]) przez obszary z gatunkami chronionymi roślin i zwierząt, co oznacza naruszenie dyrektywy art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie wymagań ochrony środowiska.

W związku z tym należy końcowo podkreślić w badaniu legalności planu ocenę terenu 1ZL. Według uchwały (§ 5 pkt 67) to obszar 211,8/a, przeznaczenie podstawowe – las, przeznaczenie uzupełniające - drogi rowerowe, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, urządzenia wodne, uzbrojenie terenu. W zakresie ochrony środowiska, przyrody oraz ochrony i kształtowania krajobrazu ustalono: ochronę na podstawie sprzepisów odrębnych, zachowanie rowów melioracyjnych oraz nakazano utrzymanie lub zwiększenie przepustowości rowów melioracyjnych.

Zatem teren 1ZL powinien być chroniony z różnych przyczyn. Przede wszystkim leży w interesie publicznym aby był obszarem przestrzeni publicznej wprowadzającym ład przestrzenny z akcentem na uwarunkowania środowiskowe. Leży bowiem w interesie publicznym aby ten uporządkowany obszar był stałym elementem zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska. W realiach planu jedyny w [...] teren leśny gwarantuje możliwość zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności w zakresie terenów wypoczynku, sportu, rekreacji, ale także jako źródło czystego powietrza.

Jeżeli przed uchwaleniem planu Gmina nie przeprowadziła badań dotychczasowego i przewidywanego natężenia i rozkładu ruchu drogowego pojazdów mechanicznych w obrębie [...] i [...], to wszelkie projekty dróg nowego, docelowego układu komunikacyjnego są hipotetycznym założeniem, które może ale nie musi się sprawdzić, a to oznacza, że wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę zintensyfikowanie połączeń komunikacyjnych przez nowe drogi [...] i [...] nie jest dostatecznie uzasadnione. Co więcej skarżący wykazał dowodami dopuszczonymi przez Sąd, że wykonanie tych dróg i przeprowadzenie przez południowy skraj terenu 1ZL doprowadzi do jego oczywistej degradacji naruszając zasady zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska.

Przedłożonym przez stronę opiniom i opracowaniom dotyczącym ochrony walorów przyrodniczych i środowiskowych terenu 1ZL i przyległych grądów środkowoeuropejskich organ nie przeciwstawił żadnych dowodów przeciwnych.

Rację ma skarżący twierdząc, że jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości zostały przez organ istotnie naruszone, albowiem uchwalony plan miejscowy uniemożliwia dotychczasowe użytkowanie i korzystanie z legalnej zabudowy. Nie sposób poddać kontroli co zadecydowało o takiej treści i kształcie graficznym uchwały odnośnie do układu komunikacyjnego w odniesieniu do działek strony.

W tym zakresie Sąd odwołuje się do stanowiska wyrażonego przez NSA, że uchwała uchwalająca plan miejscowy powinna zawierać uzasadnienie takiej regulacji, w przeciwnym razie nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu (tak też NSA w wyroku z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 81/16).

W tym stanie rzeczy i na podstawie art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.