Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 457/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 50, art. 81c, art. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art, 14, art, 16
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par. 2, art, 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 26 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów D. S. i Ł. S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2024 r. Nr 436/2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. Nr 09/24, podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud."), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej zwana "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał M. i G. K. (dalej "inwestorzy") doprowadzenie obiektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego w G. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...] Ż., jedn. ewid. miasto G., do stanu poprzedniego, tj. przed wykonanymi bez wymaganego pozwolenia na budowę pracami budowlanymi mogącymi spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 24 września 2023 r. D. i Ł. S. (dalej "skarżący") będący właścicielami budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w G. (działka nr [...]) poinformowali organ nadzoru budowlanego, że właściciele budynku sąsiedniego zlokalizowanego przy ul. [...] prowadzą inwestycję, która – w ich ocenie – jest niezgodna z przepisami prawa i prawdopodobnie przyczyniła się do powstania szkód w ich domu, m.in. powstały spękania, zarysowań sufitów i ścian od piwnicy poprzez wszystkie kondygnacje aż po poddasze. W dniu 3 października 2023 r. w siedzibie organu inwestorzy złożyli pismo przewodnie wraz z analizą statyczno-wytrzymałościową dotyczącą konstrukcji dachu budynku. Właściciele i jednocześnie inwestorzy oświadczyli, że nie posiadają żadnych dokumentów świadczących o legalności przedmiotowych prac.

W związku z powyższym w dniu 13 listopada 2023 r. dokonano kontroli w przedmiotowej sprawie, w trakcie której ustalono, że w budynku przy ul. [...] inwestorzy dokonali wymiany pokrycia dachowego z blachy na dachówkę oraz wzmocnili więźbę dachową, zaś na poddaszu trwają prace budowlane wykończeniowe polegające m.in. na ocieplaniu poddasza. Od strony ogrodu inwestorzy nad balkonem, na I piętrze dokonali wymiany konstrukcji dachu wraz z pokryciem. Od strony wschodniej na elewacji budynku przy ul. [...] widoczna jest pozioma rysa, wewnątrz budynku nie stwierdzono rys. Natomiast w budynku przy ul. [...] w środku od piwnicy po ostatnią kondygnację widoczne są drobne spękania i rysy na ścianach oraz sufitach. Na elewacji widoczne są pionowe rysy od strony ogrodu oraz poziome – od strony ulicy. Obecny podczas kontroli inwestor oświadczył, że dokonał rozbiórki i wymiany konstrukcji wraz z pokryciem nad balkonem ze względu na bardzo zły stan techniczny (spróchniałe belki). Skarżący oświadczyli do protokołu zaś, że inwestorzy podnieśli połać dachu od strony wschodniej, dodali także dwa okna dachowe od strony wschodniej (od strony ul. [...]), a także wzmocnili konstrukcję dachu poprzez dodanie jętek i wzmocnienie belek.

W wyniku powyższych ustaleń stwierdzono, że inwestorzy dokonali przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej poprzez naruszenie konstrukcji więźby dachowej i przebudowę przegrody zewnętrznej – dachu m.in. przez wykonanie dodatkowych okien dachowych. Wykonane prace budowlane – jak stwierdził organ pierwszej instancji – prowadzą do zwiększenia oddziaływania obiektu poza działkę, na której przebudowywany obiekt się znajduje, tj. na działkę nr [...]. Stwierdzono, że ściany konstrukcyjne pomiędzy każdym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej są ścianami wspólnymi a granicę pomiędzy nieruchomościami – zgodnie z analizą projektu budowlanego z 1985 r. i decyzją zatwierdzająca plan realizacyjny budowy domów jednorodzinnych przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) z dnia 3 maja 1983 r. oraz pozwolenie na budowę nr UA-8381/89/108/33/36/84/85 – stanowi oś ścian konstrukcyjnych wspólnych pomiędzy tymi budynkami. Inwestorzy wykonując zmianę i przebudowę pokrycia dachu, wykonali także prace budowlane polegające na wymianie obróbki blacharskiej ścian wspólnych (ogniomuru). Stąd też PINB zakwalifikował przedmiotowe prace budowlane jako przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie art. 3 pkt 7 i pkt 7a Pr.bud., na które – w związku z dokonanymi ustaleniami – inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Na przedmiotowe prace inwestorzy pozwolenia takiego jednak nie uzyskali.

Powołując się dalej na przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Pr.bud., PINB wskazał, że nałożył na inwestorów postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r. Nr 56/23 obowiązek wykonania i dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej, gdyż złożona analiza statyczno-wytrzymałościowa dotycząca konstrukcji dachu budynku mimo, że wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jest – w ocenie organu – niepełna w stosunku do całości wykonanych robót budowlanych. Od powyższego postanowienia żadna ze stron nie wniosła zażalenia. W dniu 5 lutego 2024 r. inwestor złożył natomiast pismo wraz z oceną techniczną, w której autor ponownie stwierdził, że zmiana pokrycia dachowego nie miała wpływu na elementy konstrukcyjne budynków sąsiednich.

Z powyższych ustaleń wynika zatem, że inwestorzy dokonali w okresie letnim 2023 r. prace budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, naruszając nieruchomość sąsiadów (ul. [...]) poprzez prace budowlane na ich działce m.in. we wspólnej ścianie nośnej, co potwierdza szkic geodezyjny dostarczonym przez skarżących sporządzony przez uprawnionego geodetę. Wynika z niego, że ściana nośna, która została naruszona, oraz część dachu budynku przy ul. [...] znajduje się 24 cm na działce nr [...]. Mając to na uwadze, zebrany materiał dowodowy, pisma skarżących oraz treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., PINB został zobligowany nałożyć na inwestorów nakaz doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] do stanu poprzedniego. Organ podkreślił przy tym, że w sprawach dotyczących prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności jest ustalenie, czy inwestor posiada zgodę na wykonanie robót od pozostałych właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane. W opisywanej sprawie inwestorzy takiej zgody nie posiadali, jak również takiej zgody nie uzyskali na etapie prowadzonego postępowania od właścicieli działki sąsiedniej, co osoby te potwierdziły w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Powyższa decyzja została zakwestionowana przez inwestorów, po rozpoznaniu odwołania których Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 17 kwietnia 2024 r. decyzję Nr 436/2024, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść art. 51 ust. 1, art. 28, art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Pr.bud., zaznaczył, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem – decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Pr.bud. Aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Pr.bud., tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Przy czym, stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Jak wyjaśnił w tym miejscu DWINB, przepisy prawa budowlanego mają co do zasady charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że kończąc postępowanie naprawcze, w którym organ nadzoru budowlanego stwierdza konieczność podjęcia interwencji, nie może on wydać innej decyzji niż przewidziana w art. 51 Pr.bud. Ponadto, nie sposób pominąć faktu, iż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Pr.bud. jest kwestią kluczową, podobnie jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Po ustaleniu natomiast, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Jak wyjaśnił DWINB, organ nie kwestionuje zasadności nałożenia na inwestorów obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, jednakże wydana decyzja jest co najmniej przedwczesna w związku z brakiem zebrania wystarczającego materiału dowodowego jak i kompleksowej analizy stanu faktycznego, kwalifikacji dokonanych robót czy też naruszeń konkretnych przepisów. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest uzyskanie pełnej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz odpowiedniej ekspertyzy technicznej ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa konstrukcyjnego dla obu budynków oraz wskazaniem ewentualnych robót budowlanych, które należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowe roboty do stanu zgodności z prawem i obowiązującymi przepisami celem jednoznacznego wyjaśnienia wskazanych kwestii technicznych i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w sytuacji występowania dalszych wątpliwości, organ nadzoru budowlanego może zwrócić się o kolejną ekspertyzę, również do innego specjalisty. Organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji wskazując na wykonane roboty budowlane, w żaden sposób nie odniósł się do nich w kontekście zgodności z przepisami czy też warunkami technicznymi, nakazując przy tym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, uzasadniając nakaz jedynie naruszeniem przez inwestorów prawa własności nieruchomości sąsiedniej poprzez podjęcie prac w ścianie wspólnej bez zgody sąsiadów. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wykazano natomiast, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie przeanalizował zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które sam wskazuje w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia, nakazując doprowadzenie wykonanych robót do stanu poprzedniego oraz jedynie wskazując, iż "przedstawiona ocena techniczna jest niepełna i nie daje pewności, czy wykonane prace budowlane nie wpłyną na bezpieczeństwo użytkowania".

Jak wskazał organ drugiej instancji, w postępowaniu naprawczym zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i zapisami prawa miejscowego. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. PINB jako najbardziej odpowiadający okolicznościom sprawy traktuje nakaz doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, nie odnosząc się do tego w żaden sposób, przy czym nie analizując, czy inne możliwości wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. byłyby bardziej uzasadnione, a powinno to – w ocenie organu odwoławczego – zostać jednoznacznie przesądzone i uzasadnione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, gdyż wybór spośród rozstrzygnięć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pr.bud. zawsze powinien być uwarunkowany i uzasadniony okolicznościami sprawy.

Reasumując, zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności przepisów stanowiących o obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W świetle uwidocznionych powyżej nieprawidłowości w postępowaniu organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy zastosować art. 138 § 2 K.p.a., przy czym nie mógł skorzystać z art. 136 K.p.a., gdyż uchybienia organu pierwszej instancji znacząco wykraczają poza możliwości ww. przepisu. Postępowanie odwoławcze nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia nowych istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ pierwszej instancji, jeśli mają one wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie może wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę, gdyż narusza to prawo strony do dwukrotnego jej rozpoznania. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Ponownie rozstrzygając w sprawie, organ pierwszej instancji obowiązany jest więc przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę zgromadzonego materiału dowodowego, poczynić stosowne ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i dokonać jego oceny prawnej z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oraz zawrzeć wszystkie wymienione elementy w uzasadnieniu decyzji, które winno odpowiadać normie art. 107 § 3 K.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła D. S. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 457/24) oraz Ł. S. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 458/24).

Uzasadniając swoje stanowiska, skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie, prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, nie naruszając i nie uchybiając przy tym przepisom postępowania. Prawidłowo ustalił, że w sprawach dotyczących prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, jedną z okoliczności istotnych jest, czy inwestor posiada zgodę na wykonywanie robót od pozostałych właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane. W przedmiotowej sprawie ustalono, że inwestorzy nie posiadali zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji takiej zgody nie uzyskali. Nie jest wobec tego zasadnym prowadzenie dalszego postępowania naprawczego lub legalizacyjnego.

Uzasadniając zarzuty sprzeciwu, skarżący wskazał natomiast m.in., że:

1) organ odwoławczy odnosząc się do kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako nadrzędną zasadę przy stosowaniu procedury naprawczej, za PINB ustalił, że inwestorzy zgody na prace wykraczające poza ich prawo własności nieruchomości nie posiadali i nie posiadają. W tej sytuacji, z prawnego punktu widzenia nie było możliwości podjęcia innej decyzji, albowiem nie istniał warunek dotyczący zgody na zabudowę w częściach wspólnych;

2) organ drugiej instancji błędniej wskazał właściwość zastosowania art. 81c ust. 4 Pr.bud. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, albowiem PINB nie byłby w stanie go zrealizować ze względu na sztywne ramy czasowe postępowania i zawity 2-miesięczny termin na wydanie decyzji. Zatem nie posiadając zleconej na podstawie art. 81c ust. 4 Pr.bud. ekspertyzy, byłby zmuszony wydać taką samą decyzję jak oprotestowana;

3) do dnia dzisiejszego inwestorzy nie dostarczyli inwentaryzacji wykonanych prac budowlanych, co pozwoliłoby ustalić zakres prac podlegających postępowaniu naprawczemu, do czego DWINB w ogóle nie odnosi się w decyzji, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie pełnego wskazania faktów, na których organ opiera swoją decyzję;

4) zarzut skierowany pod adresem organu pierwszej instancji, iż nie odniósł się w żaden sposób do stwierdzonych robót w kontekście zgodności z przepisami prawa czy warunkami technicznymi, dotyczy również DWINB, bowiem może on w ramach własnych kompetencji ocenić materiał dowodowy zebrany w sprawie, zaś dysponując zebranym materiałem dowodowym, ma tożsame możliwości jego oceny, bez konieczności zrzucania ponownej oceny na organ pierwszej instancji i tym samym przedłużania postępowania. Zatem DWINB sam naruszył w tym zakresie art. 77 § 1 K.p.a.;

5) organ drugiej instancji wskazuje, iż PINB nie przeanalizował, czy inne możliwości wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pr.bud. byłyby bardziej uzasadnione, jednakże w samej decyzji organ pierwszej instancji podaje, powody dla których podjął decyzję, m.in. brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przedstawienie "niepełnej i niedającej pewności czy wykonane prace budowlane nie wpłyną na bezpieczeństwo użytkowania" oceny technicznej. W ocenie skarżącego, przesłanki te są w zupełności wystarczające, zwłaszcza w sytuacji postępowania szkód w nieruchomości sąsiedniej. PINB nałożył obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej oraz wykonania inwentaryzacji prac budowlanych po to, by móc właściwie zakwalifikować wykonane prace i dokonać subsumpcji odpowiednich przepisów. Bierność strony, brak ujawnienia zakresu prac zarówno w formie inwentaryzacji, jak i w przedstawionej ocenie technicznej spowodowała konieczność wydania decyzji nakazującej doprowadzenie wykonanych robót do stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Postanowieniami z dnia 26 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawy o sygn. akt II SA/Wr 457/24 oraz II SA/Wr 458/24 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygn. II SA/Wr 457/24 zaś sprawę o sygn. akt II SA/Wr 458/24 zakreślić jako załatwioną w inny sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że z art. 64e P.p.s.a. wynika, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu Sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, odstępując od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponadto, istotne jest, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich zastosowanie powinno być analizowane łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie podjęte w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). Zauważyć tutaj należy, że powołany przepis jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę – w jej całokształcie – rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na model postępowania naprawczego, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie na kanwie regulacji prawnomaterialnych. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Pr.bud., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych – zgodnie z art. 50 ust. 2 Pr.bud. – należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Pr.bud.). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 Pr.bud.). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (art. 50 ust. 5 Pr.bud.).

W rozpoznawanej sprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Pr.bud. postanowienie Nr 56/23, którym PINB wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa konstrukcyjnego dla budynku przy ul. [...] i [...]. Od powyższego postanowienia żadna ze stron nie wniosła zażalenia.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 Pr.bud., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w sprawie nie został w sposób prawidłowo wyjaśniony i określony krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Sanowanie przez organ drugiej instancji pominięcia przez organ pierwszoinstancyjny podmiotów mających w sprawie przymiot strony w istocie prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej oraz zasady dwuinstancyjności. Merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy oznaczałoby zredukowanie postępowania administracyjnego dla nowych stron tylko do jednej instancji, a zatem naruszenie art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast - wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu 1 art. 138 § 2 K.p.a. chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania" (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 K.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jedynie wtedy, gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej, "w piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, ponieważ "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, [w:] Komentarz, 1996, s. 592), a organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego (np. Komentarz, 1995, s. 328). Wydaje się jednak, że z przepisu art. 138 K.p.a. nie wynika tak ujęta zależność między przewidzianymi w nim decyzjami organu odwoławczego, w szczególności zaś zasada, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Należy bowiem przyjąć, że przepisy K.p.a., tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe, powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, że znaczenie niektórych z tych przepisów może być ustalane w drodze wykładni rozszerzającej, zaś w odniesieniu do innych przepisów wykładnia tego rodzaju byłaby zakazana. W szczególności nie wydaje się zasadne uznanie za dopuszczalną rozszerzającej wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principia K.p.a. tylko z tego względu, że przewidują one rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 K.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów Kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sytuacji bowiem gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138.). I taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jednym z warunków poprawnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest bowiem prawidłowe określenie stron postępowania, brak udziału wszystkich stron w postępowaniu stanowić bowiem może z jednej strony podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a z drugiej strony – niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu jest naruszeniem art. 10 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Pr.bud. Przy czym istotne jest, że organy obu instancji zakwalifikowały sporne prace budowlane jako przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie art. 3 pkt 7 i pkt 7a Pr.bud. Przepisy te stanowią odpowiednio, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowanych – należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7), przebudowie – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Pr.bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu. Wyjątek, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Pr.bud., nie zaistniał jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem charakter dokonanej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego doprowadził do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu na budynek w zabudowie bliźniaczej należy do skarżących. A zatem – jak słusznie stwierdził PINB – na wykonanie spornych prac należało uzyskać, zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud., ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która inwestorzy się nie legitymowali.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że w postępowaniu naprawczym przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud., odnoszący się do kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie ma zastosowania. Do ustalenia kręgu stron postępowania naprawczego prowadzonego na gruncie przepisów Pr.bud. zastosowanie znajduje ogólny przepis regulujący to zagadnienie, tj. art. 28 K.p.a. Pojęcie "strony postępowania" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny do bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym status strony postępowania administracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony, bo wcześniej brał udział w innych postępowaniach w granicach danej sprawy. Skoro więc treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Odnosząc powyższe do postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Pr.bud., wskazać należy, że aby uzyskać przymiot strony postępowania, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Stroną postępowania w opisanym wyżej postępowaniu są zatem te podmioty, których interes prawny lub obowiązki dotyczą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Pr.bud. Taki interes prawny występuje zatem w sytuacji, jeżeli inwestycja może wpłynąć na możliwość zabudowy jego działki. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2035/10). Stroną postępowania naprawczego winien być jednakże podmiot, który z racji przysługującego mu prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wywodzi swój interes prawny i domaga się udziału w postępowaniu zmierzającym do legalizacji inwestycji. Interes prawny tych osób chroniony jest z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. W świetle art. 28 K.p.a. przy badaniu legitymacji procesowej nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny takiego podmiotu, a jedynie czy interes taki mu przysługuje. Istota postępowania naprawczego dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego (wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., II OSK 196/16). Zwrócić przy tym należy uwagę, że interes prawny, który musi znajdować swoje potwierdzenie w przepisach prawa może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, skoro zgodnie z definicją tego pojęcia jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a więc w efekcie może przejawiać się chociażby w możliwości ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 144 Kodeksu cywilnego)

Uwzględniając powyższe, należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zainicjowało pismo właścicieli budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej znajdującego się przy ul. [...] w G. na działce nr [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i wszelkie podejmowane w sprawie akty i czynności były kierowane jedynie do ww. właścicieli i inwestorów z pominięciem pozostałych współwłaścicieli szeregowego budynku mieszkalnego, przede wszystkim właściciela budynku przy ul. ul. [...] w G. (działka nr [...]). Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzją z dnia 10 kwietnia 1985 r. nr UA-8381/89/108/33/36/84/85 udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz ogrodzeniem posesji. Projekt domku w zabudowie szeregowej z maja 1984 r. obejmuje 4 połączone ze sobą identyczne segmenty na działkach nr [...]-[...]. Jak stwierdza się natomiast w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ściany konstrukcyjne pomiędzy każdym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej są ścianami wspólnymi a granicą pomiędzy nieruchomościami – zgodnie z analizą projektu budowlanego z 1985 r. i decyzją zatwierdzająca plan realizacyjny budowy domów jednorodzinnych przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) z dnia 3 maja 1983 r. oraz pozwolenie na budowę nr UA-8381/89/108/33/36/84/85 – stanowi oś ścian konstrukcyjnych wspólnych pomiędzy obiektami budowlanymi – budynkami jednorodzinnymi szeregowymi. Inwestorzy wykonując zmianę i przebudowę pokrycia dachu, wykonali także prace budowlane polegające na wymianie obróbki blacharskiej ścian wspólnych (ogniomuru). Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 17 listopada 2023 r. R. N. zamieszkałego przy ul. [...], w którym wyjaśnia, że "w związku z prowadzonymi pracami w roku bieżącym przy ul. [...] w G. polegającymi na wymianie pokrycia dachowego nie stwierdziłem w swojej nieruchomości szkód polegających na pęknięciu czy wystąpieniu rys na sufitach lub ścianach po przeprowadzonych pracach w budynku sąsiadującym". Niemnie jednak na tym samym piśmie widnieje ręcznie wykonany dopisek z dnia 1 grudnia 2023 r.: "W chwili obecnej stwierdzono tylko pęknięcia nad oknem balkonowym na parterze. Termin trudny do określenia".

W świetle powyższych okoliczności, wydaje się być wątpliwe, czy krąg stron postepowania został prawidłowo określony przez organ pierwszej instancji i czy nie powinni do niego zostać zaliczeni właściciele wszystkich czterech segmentów, skoro objęte są one jednym pozwoleniem na budowę z 1985 r. Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji już doszło do naruszenia przepisów prawa, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50-51 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. oraz przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to zaś – choć nie dostrzeżone przez DWINB – uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, do wyjaśnienia bowiem, kto w sprawie ma interes prawny, doprowadzi przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Przy czym, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, PINB uwzględni również powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności ustali krąg podmiotów, którym należałoby przyznać przymiot strony prowadzonego postępowania naprawczego. Stąd też podjęcie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej było jak najbardziej trafne.

Słusznym jest zatem stwierdzenie DWINB, że wybór merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy spośród możliwych na gruncie art. 52 ust. 1 Pr.bud. zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, zaś decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., nakazująca m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) wydaje organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o czym jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Pr.bud. (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., OSK 1877/11). Wiąże się to oczywiście z koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także wykazania zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego podstaw, dla których organ uznał, iż w sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Pr.bud., co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu z tych obowiązków – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – orzekający w pierwszej instancji organ nie wywiązał się w należyty sposób, bowiem nie przeanalizował, czy inne możliwości wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pr.bud. byłyby bardziej uzasadnione. Każdy bowiem z wymienionych w art. 51 ust. 1 Pr.bud. nakazów stanowi odrębną kategorię, a jego zastosowanie uzależnione jest od okoliczności sprawy i wymaga od organu odpowiedniego uzasadnienia. Organ nadzoru budowlanego, rozważając podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 bądź pkt 3 Pr.bud., musi zadecydować, która z decyzji przewidzianych art. 51 ust. 1 Pr.bud. będzie odpowiadała najpełniej celom postępowania naprawczego i znajdowała uzasadnienie w zaistniałym stanie faktycznym sprawy. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Pr.bud. w pierwszej kolejności organy powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Uprawnionym jest zatem również stwierdzenie, że decyzja PINB jest co najmniej przedwczesna w związku z brakiem zebrania wystarczającego materiału dowodowego jak i kompleksowej analizy stanu faktycznego w kontekście kwalifikacji dokonanych robót czy też naruszeń konkretnych przepisów i że została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tym samym zarzuty wskazane we wniesionych sprzeciwach dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego nie mogły zostać uwzględnione.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut błędnego wskazania przez organ drugiej instancji konieczności zastosowania art. 81c ust. 4 Pr.bud. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z powołanej regulacji wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością na podstawie całokształtu zebranego materiału. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Z kolei, wyrażona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7-8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

Zgodnie zaś z art. 81c ust. 1 Pr.bud., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;

2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.

W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 Pr.bud.). Przepis ujęty w art. 81c ust. 4 Pr.bud. należy odczytywać przez pryzmat jednej z podstawowych zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie zasady dyspozycyjności zwanej również zasadą dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ prowadzący postępowanie. Ta zaś zasada służy urzeczywistnianiu ogólnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, ujętej w art. 7 K.p.a. stanowiącej, iż w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1300/21, LEX nr 3390712). Ponadto, w przypadku, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, organy nadzoru budowlanego – stosownie do art. 81c ust. 2 Pr.bud. – w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ nadzoru budowlanego musi zatem dysponować pełnym materiałem dowodowym, zaś przedłożone opinie i ekspertyzy techniczne nie powinny budzić wątpliwości i w sposób jednoznaczny odnosić się do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie został zebrany w pełni materiał dowody, którego ocena pozwalałaby wskazać w sposób jednoznaczny podstawę materialnoprawną do jej rozstrzygnięcia. Do akt sprawy inwestorzy przedłożyli jedynie niepełną – jak uznały organy orzekające w sprawie – analizę statyczno-wytrzymałościowej dotyczącą konstrukcji dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz "ocenę techniczną", w której autor ponownie stwierdził, że zmiana pokrycia dachowego nie miała wpływu na elementy konstrukcyjne budynków sąsiednich. Uzasadnionym było zatem stwierdzenie przez DWINB, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest uzyskanie pełnej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz odpowiedniej ekspertyzy technicznej ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa konstrukcyjnego dla budynku przy ul. [...] i ul. [...], jak również – zdaniem Sądu – ul. [...], oraz wskazaniem ewentualnych robót budowlanych, które należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowe roboty do stanu zgodności z prawem i obowiązującymi przepisami. Celem uzyskania tej dokumentacji będzie jednoznaczne wyjaśnienie wskazanych kwestii technicznych i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś występowania dalszych wątpliwości organ nadzoru budowlanego będzie mógł zwrócić się o kolejną ekspertyzę również do innego specjalisty. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W orzecznictwie podkreśla się przy tym również, że samo nieprzedłożenie przez stronę żądanych dokumentów czy też ich niekompletność (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) na podstawie art. 50 ust. 3 Pr.bud. nie może stanowić podstawy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Organ zobowiązany jest uzasadnić takie orzeczenie poprzez wykazanie naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., VII SA/Wa1293/11; NSA z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 827/10; WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r., II SA/Gd 802/10; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 czerwca 2014 r., II SA/Go 169/14). Brak przedłożenia dokumentacji w omówionym terminie uprawnia organ pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem stanowiska inwestora, ale nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od niezbędnego ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., II SA/Po 624/16).

Słusznie zatem w konkluzji stwierdził DWINB, że organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu nie wykazał, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., w żaden sposób nie przeanalizował zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które sam wskazuje w sentencji swojego rozstrzygnięcia, nakazując doprowadzenie wykonanych robót do stanu poprzedniego, uzasadniając orzeczony nakaz jedynie naruszeniem przez inwestorów prawa własności nieruchomości sąsiedniej poprzez podjęcie prac w ścianie wspólnej bez zgody sąsiadów oraz wskazując, iż ocena techniczna jest niepełna i nie daje pewności, czy wykonane prace budowlane nie wpłyną na bezpieczeństwo użytkowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "prawo budowlane przewiduje szczególny dowód, zbliżony do opinii biegłego, jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Świadczy o tym przede wszystkim art. 81c ust. 2 Pr.bud., ale także właśnie art. 50 ust. 3 Pr.bud. Stanowisko, że tego rodzaju oceny techniczne i ekspertyzy muszą być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane należy wyprowadzać z art. 12 ust. 1 i 2 Pr.bud., stanowiących, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, czyli działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, mogą wykonywać osoby posiadające uprawnienia budowlane" (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., II OSK 633/18, LEX nr 3173940). "Nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych jest elementem postępowania naprawczego, jego pierwszym etapem. Po uzyskaniu ekspertyzy kolejnym etapem postępowania jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 Pr.bud. (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., II OSK 3100/14, LEX nr 2167552).

Kończąc rozważania, należy również odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego braku posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w oparciu o tryb art. 50-51 Pr.bud., ma obowiązek zweryfikować także to, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje w stosunku do postępowania legalizacyjnego (art. 48 Pr.bud.) polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (wyroki: NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; NSA z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Wr 443/20). Należy zgodzić się również z poglądem wyrażonym przez NSA, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia a w przypadku samowolnie wykonanych robót kwestia tytułu inwestora do nieruchomości pozostałaby poza kontrolą właściwych organów. Nie do zaakceptowania jest więc pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 Pr.bud. (wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 714/19).

W orzecznictwie wskazuje się również, że przepisy art. 51 Pr.bud. wprawdzie nie wiążą sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jednak nie oznacza, że nie jest to okoliczność istotna prawnie. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu w powstępowaniu naprawczym. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10) wyklucza co prawda możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W żadnym razie nie wyłącza jednak możliwości badania w postępowaniu naprawczym, czy inwestor posiada takie prawo, a wręcz przeciwnie. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Pr.bud. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 25/23). Konsekwencją braku jednoznacznego odwołania wyżej wymienionego przepisu do art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. jest zatem to, że organ samodzielnie winien ustalić, czy inwestor dysponował, względnie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. W przypadku ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada, należy wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., gdyż jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych, jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019 r., II SA/Wr 630/19). W sytuacjach, w których doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.) jest uwarunkowane posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, posiadanie przez inwestora tego prawa jest bowiem materialnym wymogiem zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. To, czy inwestor spełnia wymóg w postaci posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oceniane jest zgodnie z zasadą orzekania reformatoryjnego (art. 138 § 1 i § 2 K.p.a.) na chwilę wydania decyzji ostatecznej. Jeśli inwestor tego prawa nie posiada, nie ma przeszkód do wydania decyzji, przy czym jest oczywiste, że brak przesłanki materialnej oznacza brak możliwości zastosowania uprawnienia w postaci decyzji naprawczej. Skutkiem nieposiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc wydanie decyzji przewidzianej na wypadek niespełniania tego wymogu, w tym przypadku decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., II OSK 1046/20).

Przy czym podkreślić należy, że kwestia tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie części wspólnych jest kluczowa i ma charakter pierwotny w stosunku do ewentualnych następczych ustaleń rodzaju i zakresu samowolnie przeprowadzonych prac. To bowiem determinuje w ogóle możliwość prowadzenia postępowania naprawczego. Dopiero dysponując taką zgodą, można będzie przejść do następnego etapu obejmującego kwestie techniczne (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2023 r., II SA/Sz 258/23). Dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane ma zatem kluczowe znaczenie w przypadku legalizacji robót budowlanych, od tego bowiem zależy, czy prowadzenie postępowania legalizacyjnego, w tym nakładanie na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie, jest celowe (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2023 r., II SA/Sz 110/23).

W rozpoznawanej sprawie, organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że "w sprawach dotyczących prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności jest ustalenie, czy inwestor posiada zgodę na wykonanie robót od pozostałych właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane, stwierdzając jednocześnie, że inwestorzy takiej zgody nie posiadali, jak również takiej zgody nie uzyskali na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego od właścicieli działki sąsiedniej tj. nr [...] obręb [...]-Ż., jedn. ewid. miasto G., co osoby te potwierdziły w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego". Organ odwoławczy również odniósł się do tej kwestii, stwierdzają w zaskarżonej decyzji, że "nie sposób pominąć faktu, iż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Pr.bud. jest kwestią kluczową, podobnie jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Po ustaleniu natomiast, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane". Powyższe okoliczności i rozważania będą musiały zostać uwzględnione i rozważone przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Uwzględniając powyższe, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. wniesione sprzeciwy należało oddalić.

Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.