Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 188/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska–Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi A. E. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku z dnia 19 kwietnia 2023 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 19 kwietnia 2023 r. A. E., obywatel [...], złożył osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P., Delegaturze w L., skierowany do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy.

Zawiadomieniem z 19 kwietnia 2023 r., nr [...], Wojewoda poinformował o wszczęciu postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt, a także o braku rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy w okresie do 24 sierpnia 2023 r.

W dniach 26 kwietnia, 6 czerwca i 21 lipca 2023 r. strona, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zapoznała się z aktami sprawy.

W dniu 22 czerwca 2023 r. organ zwrócił się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej i Komendanta Wojewódzkiego Policji, zaś w dniu 23 czerwca 2023 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa o przekazanie informacji dotyczących cudzoziemca

Pismem z 27 lipca 2023 r. strona ponownie przedłożyła załącznik nr 1 do wniosku wraz z umową o pracę.

W piśmie z 29 września 2023 r. strona wystąpiła z ponagleniem wnosząc o ustalenie, że doszło do bezczynności.

W skardze na bezczynność Wojewody, zawartej w piśmie z 22 listopada 2023 r., skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, 2. art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "u.c.") w zw. z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r., nr 2011/98/UE, w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 343, s. 1, dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"), 3. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z przepisami ustawy o cudzoziemcach.

Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wyznaczenie Wojewodzie 7 dniowego terminu do wydania decyzji od uprawomocnienia wyroku w sprawie i zwrotu akt, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego sumy [...] zł za naruszenie jego praw w toku postępowania, 4. obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego organ celowo wprowadza w błąd wskazując na treść art. 100c i d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy"). Prawidłowa wykładnia tych przepisów i kolejnych nowelizacji pozwala na konstatację, iż nie mają one zastosowania wobec obywateli innych krajów niż Ukraina. Brak rozstrzygnięcia w sprawie powoduje niepewność w zakresie dalszego zatrudnienia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, a także o jej oddalenie w pozostałym zakresie.

Organ podniósł, że strona została powiadomiona o fakcie zawieszenia biegu terminów. Zawieszenie to wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkim w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Mimo stale podejmowanych działań zarządczych zmierzających do usprawnienia postępowań administracyjnych ich efekty w kolejnych okresach w dużej mierze zależne będą nadal od czynników obiektywnych. Mając na uwadze szczególne okoliczności w jakich funkcjonuje organ jedyną możliwością jest realizowanie składanych wniosków zgodnie z datą złożenia. Nie można także mówić, aby działanie organu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z 9 lutego 2024 r., nr [...], Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 9 lutego 2027 r., stwierdzając że wnioskodawca jest uprawniony do wykonywania pracy bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Wojewody zaistniała przesłanka do zastosowania przywołanej ostatnio regulacji. Jednocześnie, co przewiduje art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw.

Przechodząc już do merytorycznego rozpoznania skargi podkreślić należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści wniesionej skargi jednoznacznie wynika, co zostało wspomniane powyżej, że skarżący uczynił jej przedmiotem pierwszą z wymienionych postaci opieszałości. Pojęcie "bezczynności" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (zob. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., por. także R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.

Kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu złożonego przez skarżącego w dniu 19 kwietnia 2023 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy ma zatem ustalenie, w jakim terminie organ ten powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został dochowany.

Poza sporem pozostaje, że zgodnie z ogólną zasadą z art. 12 K.p.a., organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy i oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i przywołana tam literatura). Realizacja tej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia spraw i ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 35 § 1 K.p.a. organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że zgodnie z § 3 tego artykułu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej (...), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Zgodnie z art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W tymi miejscu zauważyć trzeba, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach nie określały innych niż powyżej wymienione terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ zmianie z chwilą wejścia w życie – z wspomnianym dniem – ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a. W ust. 1 artykuł ten przewiduje, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W ust. 2 natomiast stanowi, że termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wprowadzającej cytowany art. 112a wyjaśniono, że: "ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. I tak też, art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim, która to dyrektywa została wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W powiązaniu z tym przepisem pozostaje art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji." (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepisy art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy została "prolongowana" na kolejny okres – najpierw do 24 sierpnia 2023 r., a później do 4 marca 2024 r. – w dodanym 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 185), następnie znowelizowanym 27 czerwca 2023 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1088). Obecnie podany termin obowiązywania omawianych przepisów został znów przedłużony do 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 232) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad dwóch lat, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c ustawy o pomocy.

Na tle przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy sprawy sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności lub przewlekłości wojewodów w wydawaniu zezwoleń na pobyt czasowy (i pracę) nie były i nadal nie są rozstrzygane jednolicie.

W myśl poglądu najdalej idącego przyjmuje się, że z uwagi na brzmienie art. 100c ust. 3 i 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 3 i 4) ustawy o pomocy skarga na bezczynność lub przewlekłość organu w rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu z wyjątkiem spraw, w których stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed 15 kwietnia 2022 r. (por. postanowienie NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23, zob. też postanowienia WSA m.in.: z 4 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Lu 35/23, z 19 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 99/23). Druga grupa rozstrzygnięć o charakterze formalnym obejmuje przypadki, w których sądy orzekają o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego uznając, że konieczność zastosowania art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. np. postanowienia WSA: z 14 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 113/23, z 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 92/23, z 5 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 102/23). W kolejnym nurcie orzeczniczym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, choć regulacja art. 100c ust. 4 (odpowiednio art. 100d ust. 4) ustawy o pomocy nie wyłącza dopuszczalności skargi, to jednak ustanowione w art. 100c ust. 1 (odpowiednio art. 100d ust. 1) ustawy o pomocy wstrzymanie (rozpoczęcia) biegu terminu do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, a także unormowanie art. 100c ust. 3 (odpowiednio art. 100d ust. 3) ustawy o pomocy wykluczają możliwość zarzucenia (stwierdzenia) w postępowaniu sądowym stanu bezczynności lub przewlekłości organu, co uzasadnia oddalenie skargi (por. np. wyroki WSA: z 3 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 174/22, z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 56/23, z 12 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 333/23). Wreszcie, spotyka się dość liczną grupę orzeczeń bazującą na zwężającej wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy – ograniczającej ów zakres tylko do spraw z wniosków obywateli Ukrainy, a niekiedy wyłącznie takich obywateli tego państwa, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, którego dotyczy cytowana ustawa – w których sądy stwierdzają bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach dotyczących pozostałych cudzoziemców (por. np. wyroki WSA: z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 158/22, z 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23, z 10 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 116/23, z 17 października 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 87/23).

Zawężając dalsze uwagi do art. 100d ustawy o pomocy, bowiem jedynie ten przepis może być rozważany w sprawie jako znajdujący zastosowanie z uwagi na granice czasowe wyznaczone przez złożony 19 kwietnia 2023 r. wniosek, zastrzec od razu należy, że Sąd nie podziela przywołanej ostatnio zwężającej wykładni, gdyż przepisy art. 100d znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy (wszystkich, a nie tylko tych, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym), ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, por. także M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, w: Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c, G. Wymysłowski, w: Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c, Nb 6). Przemawia za tym literalne brzmienie tych przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do obywateli Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie ustawy o pomocy w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, nota bene szerszym niż potoczne znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 tej ustawy). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100d ustawy o pomocy wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem powyżej wskazane unormowania kręgiem adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1 świadczy co najwyżej o naruszeniu zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100d ustawy o pomocy ani do ich odmiennej, zwężającej wykładni.

Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym ujęciem zakresu podmiotowego art. 100d ustawy o pomocy, Sąd – wykorzystując na poczet niniejszego uzasadnienia argumentację z wyroku w sprawie o sygn. IV SAB/Po 129/23 – uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę.

Po pierwsze, regulacja art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, wstrzymująca bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął Wojewoda w kontrolowanej sprawie, miałaby być rozumiana jako wstrzymująca bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – jawi się jako potencjalnie niezgodna z przepisami wzmiankowanej powyżej dyrektywy 2011/98/UE.

Celem podanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy. Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zdanie drugie tej dyrektywy).

W pierwszym rzędzie należy na kluczowy dla rozpoznania niniejszej sprawy przepis art. 3 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE wskazującego do jakich obywateli państw trzecich w rozumieniu dyrektywy nie ma ona zastosowania.

Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem dyrektywa nie ma zastosowania między innymi do obywateli państw trzecich, którzy korzystają z ochrony na podstawie prawa krajowego, zobowiązań międzynarodowych lub praktyki państwa członkowskiego lub którzy wystąpili o ochronę na podstawie prawa krajowego, zobowiązań międzynarodowych lub praktyki państwa członkowskiego i których wniosek nie został jeszcze ostatecznie rozpatrzony (art. 3 ust. 2 lit. h dyrektywy 2011/98/UE).

Z powyższego a contrario wynika, iż dyrektywa stosuje się do takich obywateli państw trzecich, którzy z ochrony takiej nie korzystają.

Do takiej kategorii osób zalicza się zaś skarżący.

W tej sytuacji istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie ma art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że: "1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia. 2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym. 3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym. 4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek.".

W świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać 4 miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie (verba legis: w sprawie "danego wniosku") i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają zaś możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia ani – tym bardziej – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.

Jak to już powyżej wspomniano, implementacji podanych przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a u.c., w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23).

Konsekwentnie jako niedopuszczalną na gruncie wskazanych przepisów dyrektywy 2011/98/UE należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem Sądu tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, a uprzednio wynikające z jej art. 100c ust. 1, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Takie rozwiązanie skutkuje bowiem niejako wtórnym brakiem implementacji powyżej wskazanego przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym, co jest sprzecznie z art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 25 grudnia 2013 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości podkreślił także, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie).

Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel, w: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).

Zdaniem Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

W orzecznictwie TSUE szeroko aprobowana jest teza, że do obowiązków sądów krajowych należy ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel, w: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to możliwe i uzasadnione) odnośne, niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą na podstawie art. 3 ust. 2 lit. h a contrario tejże dyrektywy należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności.

Inaczej rzecz ujmując regulacje zawarte w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie znajdowałyby zastosowania i dopuszczalnym byłoby odwołanie się przez organ do treści art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy jedynie w przypadku wykazania, że do danego cudzoziemca będącego obywatelem państwa trzeciego w rozumieniu dyrektywy, mają zastosowanie przesłanki z art. 3 ust. 2 dyrektywy, w tym między innymi, że korzysta on z ochrony na podstawie prawa krajowego, której przykładem jest chociażby ochrona udzielona obywatelom Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie dotyczącej obywatela państwa trzeciego, który nie korzysta z ochrony na podstawie prawa krajowego, zobowiązań międzynarodowych lub praktyki państwa członkowskiego nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ustawy o pomocy.

W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter skomplikowany w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie dyrektywy. Podkreślenia wymaga, że z przedstawionych akt administracyjnych wynika, iż wniosek skarżącego w dniu jego złożenia został pozytywnie oceniony pod względem formalnym. Sąd miał na względzie to, że przy piśmie z 27 lipca 2023 r. skarżący przedłożył ponownie załącznik nr 1 do wniosku wraz z umową o pracę, lecz nie spotkało się to ze strony Wojewody z ewentualnym zastosowaniem w sprawie art. 36 K.p.a. Organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że w sprawie nie rozpoczął biegu termin jej załatwienia.

Ponieważ wniosek złożony został przez skarżącego cudzoziemca 19 kwietnia 2023 r., to termin na załatwienie sprawy wszczętej z tego wniosku upływał z dniem 19 sierpnia 2023 r. Tymczasem decyzja w sprawie została wydana 9 lutego 2024 r., już po wniesieniu skargi do tut. Sądu. Z tego względu Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Jednocześnie Sąd z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie już po wniesieniu skargi do Sądu – działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącego, o czym orzeczono jak w pkt I sentencji.

Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).

W tym kontekście wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

Zdaniem Sądu w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła.

Sąd miał przede wszystkim na względzie, że organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie błędnym, ale jednak znajdującym pewne oparcie w niejednolitym orzecznictwie – że termin załatwienia sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu, tego rodzaju naruszenia prawa nie sposób zatem ocenić jako rażące.

Sąd uwzględnił także okoliczności podnoszone przez Wojewodę – dotyczące zwłaszcza dużej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogą wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednak należy brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym.

Te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. W konsekwencji – w części dotyczącej żądania skarżącego przyznania od organu sumy pieniężnej – Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku).

Wypada jednocześnie wyjaśnić, że nie uznano zasadności wniosku organu o odrzucenie skargi w powyższym zakresie motywowanego dyspozycją art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy. Pomijając nawet okoliczność, że istotne – powyżej zaprezentowane argumenty – przemawiały przeciwko uznaniu, że art. 100d ustawy o pomocy mógł w ogóle znaleźć zastosowanie w sprawie, to należy zauważyć, że zasadniczo rygor w postaci odrzucenia skargi jest ściśle powiązany z konstrukcją jej niedopuszczalności (por. art. 58 § 1 P.p.s.a.). Niedopuszczalność (przedmiotowa) skargi wiąże się zaś raczej z nieistnieniem przedmiotu zaskarżenia, względnie z jego niepodleganiem kognicji sądu administracyjnego, a nie z tym, że – jak to ujął Wojewoda w odpowiedzi na skargę – rozpatrywanie żądania skarżącego w tym zakresie nie ma podstaw prawnych. Zresztą w analizowanym przypadku taka podstawa prawna obiektywnie cały czas istnieje – stanowi ją obowiązujący nadal art. 149 § 2 P.p.s.a. W jego świetle przepis art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy – o ile by znajdował zastosowanie w sprawie – mógłby być postrzegany tylko jako czasowe wykluczenie, mocą decyzji ustawodawcy, możliwości uwzględniania przez sąd wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, co z kolei skutkowałoby raczej oddaleniem skargi w odnośnym zakresie, aniżeli jej odrzuceniem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 93/22).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.