Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 199/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 53a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Arkaiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.C i E. C od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 169/22 w sprawie ze skargi E.C i E. C na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.T. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2022 r. oddalił skargę E.C i E. C (zwanych dalej skarżącymi) na bezczynność i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w N.T..

W skardze kasacyjnej E.C i E. C zaskarżyli ww. w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021, poz. 2351 ze zm.) (dalej "p.b.") oraz 71a ust. 1 p.b. i 81 ust. 4 p.b. poprzez uznanie przez Sąd Wojewódzki braku możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie naruszeń prawa budowlanego na wniosek, a jednocześnie uznanie, że brak jest możliwości sądowej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji o zaniechaniu wszczęcia postępowania z urzędu (na zasadzie oficjalności);

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i 61a § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i uznanie, że podjęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w wyniku wstępnych czynności kontrolnych zależy od dyskrecjonalnej decyzji organów nadzoru, zaś brak tego wszczęcia nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia w ramach skargi na bezczynność organu, czy przewlekłość postępowania, względnie zaskarżenia odmowy wszczęcia postępowania.

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, a w konsekwencji wydanie wyroku bez odwołania do całości akt sprawy i pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazanych organowi podstaw do wszczęcia postępowania (w tym pochodzących bezpośrednio od inwestora - wydruki ze strony www);

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi i lakoniczne uzasadnienie bez odniesienia się do podniesionych w skardze argumentów.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że błędne jest stanowisko Sądu, że podjęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej w wyniku wstępnych czynności kontrolnych zależy od dyskrecjonalnej decyzji organów nadzoru, zaś brak tego wszczęcia nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia w ramach skargi na bezczynność organu, czy przewlekłość postępowania. Zdaniem skarżących sedno sprawy sprowadza się do odpowiedzi na dwa pytania:

1. Czy postępowania dotyczące samowoli budowlanej (tak w aspekcie budowy, jak i zmiany sposobu użytkowania) są zawsze postępowaniami wszczynanymi wyłącznie na zasadzie oficjalności?

2. Czy osobie trzeciej, która ma interes prawny we wszczęciu takiego postępowania nie przysługuje żaden środek weryfikacyjny działań organu nadzoru budowlanego?

Nieprawidłowości wyroku Sądu I instancji należy upatrywać w wadliwej wykładni i stosowaniu norm prawa materialnego oraz ustrojowego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Wskazano, że co do zasady ma oczywiście rację WSA w Krakowie wskazując in genere, że "postępowania w sprawie samowoli budowlanych nie są wszczynane na wniosek", taki pogląd wynika z wieloletniego orzecznictwa sądowoadministracynego, choć nie sposób nie dostrzec, że w ostatnich latach ulega on systematycznej zmianie na rzecz ochrony interesów podmiotów trzecich. Zatem nie ma racji WSA w Krakowie, gdy sprowadza działalność organów nadzoru budowlanego wyłącznie do "realizowania czynności kontrolnych w interesie publicznym". Przyjęcie tezy WSA w Krakowie czyniłoby wszelką kontrolę tak instancyjną w postępowaniu administracyjnym, jak i następnie sądowoadministracyjną jedynie iluzoryczną, a to z kolei naruszałoby konstytucyjny standard demokratycznego państwa prawa. Zdaniem skarżących nie chodzi o to, by każdemu pismu "nadawać moc zobowiązującą organ do wszczęcia postępowania administracyjnego", ale chodzi o to by dać stronie sygnalizującej nieprawidłowości możliwość weryfikacji decyzji organu nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie słusznie Sąd Wojewódzki identyfikuje przedmiot skargi, gdzie zostało wskazane wprost, że PINB pozostaje w bezczynności i przewlekłości odnośnie:

1) budynku mieszkalnego "po stronie wschodniej, od strony drogi nr ewid. [...] w zakresie dokonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na zwiększeniu parametrów charakterystycznych budynku;

2) zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego "po stronie wschodniej, od strony drogi nr ewid. [...] na w całości użytkowy;

3) "altany" na działce [...];

Zarzuty postawione inwestorowi nie były zarzutami gołosłownymi i opierały się na precyzyjnie zebranym materiale i nie można zgodzić się z WSA w Krakowie, który nadaje treści art. 81 ust. 4 p.b. charakter absolutny, który również nie podlega żadnej kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie skarżących "z taką wykładnią przepisów kompetencyjnych i kontrolnych dokonaną przez Sąd Wojewódzki nie sposób się zgodzić, bo w sposób domniemany statuuje ona zasadę oportunizmu, a nie zasadę oficjalności, między nimi istnieje jednak bardzo duża przestrzeń, którą obowiązujące przepisy pozwalają uzupełnić." Należało uznać, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, względnie odmówić jego wszczęcia postanowieniem, na które służy zażalenie, albo należało uznać, że organ mając wiarygodne informacje winien wszcząć postępowanie z urzędu i ewentualnie je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., albo w końcu dać możliwość weryfikacji działań organu na zasadzie skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania. Każda z tych trzech dróg prowadzi do kontroli sądowoadministracyjnej, która w tak ważnej sprawie musi być standardem demokratycznego państwa prawa. Prawo ochrony uzasadnionych interesów podmiotów trzecich w postępowaniach administracyjnych (gdyż łamanie prawa w postaci samowolnej budowy, czy samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na pensjonat wynajmowany przez dziesiątki gości naprawdę potrafi zniszczyć życie) jest chronione w Konstytucji RP jako jedno z najbardziej fundamentalnych składowych zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i jego emanacją są takie uprawnienia jak dwuinstancyjność postępowania oraz gwarancja drogi sądowej. Podkreślono, że w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 3310/18, słusznie wskazano, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W sytuacji gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu, a nadto co jest zupełnie kluczowe również dla niniejszej sprawy: "W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". "Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Przenosząc te rozważania na możliwość dokonania oceny zasadności, celowości i prawidłowości działań organu w ramach postępowania ze skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania, w wyniku którego Sąd może nakazać organowi dokonanie czynności, bądź wydanie aktu administracyjnego, skarżący wskazali, że za jego dopuszczalnością stoją dokładnie te same argumenty, które zostały powołane przez NSA w Warszawie, a nadto nie zmieniają dotychczasowej (dominującej wciąż i nadal jak się wydaje) linii orzeczniczej w przedmiocie wszczynania postępowań dot. samowoli budowlanej z urzędu. Odnośnie błędnej wykładni art. 81 ust. 4 p.b. podano, że wywód Sądu jest oczywiście piękny, idealistyczny i dogmatycznie prawidłowy, ale nie odpowiada na pytanie, co w sytuacji, w której "naruszenia prawa" obiektywnie istnieją, a mimo tego organ nadzoru budowlanego postępowania nie wszczyna. Zdaniem WSA w Krakowie zawiadamiającemu żadne prawa nie przysługują, choć sam na ostatniej stronie wskazuje cytując NSA, że wszczęcie postępowania winno nastąpić już wtedy, gdy "pojawią się chociażby wątpliwości co do przestrzegania ustawy z 1994 r. Prawo budowlane lub naruszenia tych przepisów". W tym kontekście ostateczna konkluzja Sądu Wojewódzkiego odwołująca się do "dyskrecjonalnej decyzji organów nadzoru" jest więc całkowicie niezrozumiała. Uwzględniając wykładnię WSA w Krakowie wskazującą, że "brak wszczęcia postępowania nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia w ramach skargi na bezczynność organu, czy przewlekłość postępowania" należałoby przyjąć, że strona zgłaszająca nic nie może, a pozostałoby wyłącznie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Uwzględniając powyższe rozważania materialnoprawne wadliwości wyroku Sądu I instancji należy upatrywać również w naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie i niezbadania całokształtu akt sprawy i braku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polega na niewłaściwym zastosowaniu i niezbadaniu całokształtu akt sprawy, a w konsekwencji wydanie wyroku bez odwołania do całości akt sprawy i pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazanych organowi podstaw do wszczęcia postępowania (w tym pochodzących bezpośrednio od inwestora-wydruki ze strony www), jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi i lakoniczne uzasadnienie bez odniesienia się do podniesionych w skardze argumentów Sąd Wojewódzki sporządzając uzasadnienie nie odniósł się do dowodów znajdujących się w aktach, jak i do tych sygnalizowanych, ale pochodzących bezpośrednio od inwestora. W nawiązaniu do zupełnie kluczowego zarzutu naruszenia art. 71a ust. 1 p.b., gdzie sam inwestor na swoich stronach informuje o działalności hotelowej i wynajmowaniu całego obiektu, co jest niezgodne z jego przeznaczeniem oraz zapisami m.p.z.p. Skarżący podnieśli,że muszą tam mieszkać i wysłuchiwać całonocnych imprez, inwestor ma swoją stronę na booking.com, portal na FB oraz domową stronę internetową, a organy nadzoru budowlanego uznają, że nie są to dowody wystarczające do wszczęcia postępowania z urzędu. Również dowody zgromadzone w aktach, a także wytworzone przez inwestora, bądź na jego wniosek (w ramach prowadzonych postępowań o wydanie, a następnie o zmianę decyzji pozwolenia na budowę) uzasadniały postawienie zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 p.b. w stopniu obligującym organ do wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Ocena materiału dowodowego zalegającego w aktach, do których miał dostęp WSA w Krakowie nie tylko, że jest nieprawidłowa (naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.), w ogóle pominięta w uzasadnieniu (naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a.) to jeszcze do tego nakazuje zrewidować prezentowany również pogląd o zasadzie oficjalności przy zawiadomieniach dot. samowoli budowlanych i musi prowadzić do wskazywania w zawiadomieniach do organów nadzoru budowlanego wprost, że żądanie oparte jest na wniosku strony i strona oczekuje wszczęcia postępowania na jej wniosek. Choć jest w tym pewna dogmatyczna niekonsekwencja, to jednak zgodnie z najnowszym orzecznictwem pozwala na zastosowanie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. zamiast prawidłowej zdaniem skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania, w wyniku której można przecież zobowiązać organ wydanie aktu lub podjęcia czynności.

Podsumowując, w szczególności zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i ustrojowego oraz ich konsekwencja w postaci wadliwie ocenionego materiału dowodowego oraz nieprawidłowo sporządzonego uzasadnienia skarżący podali, że wyrok jest wadliwy i jako taki winien zostać uchylony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu, że brak jest podstaw do złożenia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania przez organ w sytuacji prowadzenia postępowania z urzędu.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust.1 pkt 1 i 4 p.b. oraz art. 71a ust.1i art. 81 ust 4 p.b. oraz art.,149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i prawidłowy w oparciu o akta administracyjne przedstawił stan faktyczny sprawy. Skarżący wskazali, że pismem z dnia 31 maja 2021 r. zawnioskowali o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Te okoliczności faktyczne sprawy nie zostały podważone przez wnoszących skargę kasacyjną.

Z analizy uzasadnienia tego zarzutu wynika, że zdaniem skarżących kasacyjnie naruszenie prawa polega na tym, że nie rozpoznano w całości do tej pory podania – żądania wszczęcia postępowania z dnia 31 maja 2021r., które powinno być formalnie rozpatrzone. W związku z tym zaskarżony wyrok akceptuje sytuację, gdy w obrocie prawnym pozostaje nierozpoznane podanie, co sprawia, że PINB pozostaje wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w bezczynności. Zdaniem skarżących kasacyjnie, organ powinien zakończyć postępowanie zainicjowane ww. pismem wydaniem decyzji administracyjnej albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. w przeciwnym razie pozostaje w tej sprawie w bezczynności.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Natomiast o przewlekłości postępowania mówimy wówczas gdy postępowanie prowadzone jest dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Organ podjął czynności kontrolne w celu zweryfikowania zasadności argumentów przedstawionych przez skarżących w ww. zawiadomieniu. Wobec tego, że powyższe zawiadomienie - zasadnie w opinii Sądu - zostało potraktowane jako skarga, o której mowa w art. 227 i nast. k.p.a., a terminowość podejmowanych na tym etapie czynności nie podlega kontroli Sądu

Powyższy etap postępowania został zakończony zawiadomieniem z dnia 7 marca 2022 r., w którym poinformowano skarżących, które z ich zarzutów okazały się w wyniku przeprowadzonej wstępnie kontroli zasadne i stały się przesłanką do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ poinformował skarżących równocześnie, że w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszeń prawa budowlanego.

Kolejny etap, to czynności, które zostały podjęte przez organ po formalnym wszczęciu postępowań o sygn. akt [...] i [...] Jak wynika z akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę w ramach tych postępowań organ podejmował szereg czynności, jakie doprowadziły do wydania decyzji, w których zobowiązano inwestora do przedłożenia projektów zagospodarowania terenu uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Lektura skargi prowadzi natomiast do wniosku, że bezczynności organu skarżący upatrują w decyzji organu o niewszczynaniu postępowania w części zarzutów zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 31 maja 2021 r., które organ uznał za bezzasadne. Autor skargi wskazał bowiem wyraźnie, że "niniejsza skarga dotyczy zatem 3 nieprawidłowości, które zdaniem skarżących zostały przez PINB pominięte, co do których winny się toczyć postępowania administracyjne, a zatem organ pozostaje w bezczynności i przewlekłości w zakresie: 1) budynku mieszkalnego "po stronie wschodniej, od strony drogi nr ewid. [...]" w zakresie dokonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na zwiększeniu parametrów charakterystycznych budynku; 2) zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego "po stronie wschodniej, od strony drogi nr ewid. [...]" na w całości użytkowy; 3) "altany" na działce [...]". W uzasadnieniu skarżący ponadto stwierdzili, że uniemożliwienie kontroli zaskarżenia braku wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie sprawiłoby, że "organy nadzoru budowlanego mogłyby w zasadzie dowolnie rozstrzygać sprawy, w których problem samowoli zgłaszany jest przez stronę, nie poddając ich kontroli sądowoadministracyjnej pod kątem legalności".

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie jest bezwzględnie nieograniczony, a wręcz przeciwnie, jest ściśle określony w przepisach i nie może wykraczać poza ten zakres. Istnieją zatem kwestie, które pozostają poza kognicją sądów administracyjnych. Jeżeli w przedmiotowej sprawie skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego z urzędu, nie mogą w drodze skargi o bezczynność skutecznie kwestionować stanowiska organu, który uznał, że wszczęcie postępowania w pewnym zakresie nie jest zasadne. Należy raz jeszcze podkreślić, że do uznania organu należy, czy ustalenia dokonane w trakcie wstępnych czynności kontrolnych uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego, czy też nie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych doprowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności - z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy - nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby. Skarżący kwestionują zakwalifikowanie ich pisma jako skargi powszechnej, jednocześnie zdając sobie sprawę, że postępowania w sprawie samowoli budowlanych nie są wszczynane na wniosek. Nie ma jednak podstaw, aby pismo informujące o nieprawidłowościach zakwalifikować w inny sposób, a w szczególności nadać mu moc zobowiązującą organ do wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie uregulowane przepisami ustawy z 1994 r. Prawo budowlane pozwala organom nadzoru budowlanego na podejmowanie czynności wstępnych, obejmujących stosownie do art. 84a ust. 1 p.b. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z 1994 r. Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że PINB w okolicznościach tej sprawy zobowiązany był zakończyć postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego decyzją lub postanowieniem uznając ,że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że podanie skarżących miało charakter interwencyjny, zawierający wniosek o skontrolowanie robót budowlanych prowadzonych na działce inwestora. Takiej właśnie kontroli z urzędu na podstawie art. 84 ust.1 p.b. dokonał w niniejszej sprawie PINB . Przepis art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. uprawnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego przez uczestników procesu budowlanego. Kontrola jest prowadzona z urzędu. Z inicjatywą wszczęcia postępowania kontrolnego może wystąpić także osoba trzecia. Takie postępowanie kontrolne nie kończy się jednak wydaniem decyzji administracyjnej, jeśli tak jak w tej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skarżących kasacyjnie należy wyjaśnić, że konsekwencją prowadzenia z urzędu na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. postępowania kontrolnego przez organ nadzoru budowlanego jest także brak obowiązku zawiadamiania osoby inicjującej takie postępowanie o podejmowanych w jego toku przez organ czynnościach sprawdzających.

Dodatkowo wskazać należy, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020, poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy dokonano nowelizacji prawa budowlanego, która nastąpiła z dniem 19 września 2020 r. Nowelizacją tą wprowadzony został przepis art. 53a, który w ust. 1 stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a (art. 48 i nast.) wszczyna się z urzędu.

Przepis art. 53a p.bud. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.bud., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Podsumowując, sprawa zainicjowana pismem z 31 maja 2021r. została załatwiona, ponieważ PINB poinformował pisemnie skarżących, że wniesione pismo potraktował jako skargę publiczną i uznał ją za zasadną w części i w tym zakresie wszczął postępowanie co do zwiększenia parametrów charakterystycznych budynku oraz wykonania muru oporowego.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powtarza się i podkreśla, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (np. por. wyrok NSA z 2 marca 2023r., II OSK 1708/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie ma takiej sytuacji, ponieważ Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy opisując sekwencję podejmowanych przez PINB czynności kontrolnych. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Sąd dokonał oceny stanu faktycznego sprawy wskazując m.in, że pismo skarżącego miało charakter interwencyjny i zawierało wniosek o podjęcie czynności sprawdzających, wyraźnie wskazał, że w sprawie nie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania, podał podstawę prawną, w oparciu o którą wydał orzeczenie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a

Art. 133 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę orzekania na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli oddalono skargę, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy natomiast kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.