Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2747/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115 a
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1735/22 w sprawie ze skargi S.F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 10 października 2022 r. nr 156/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1735/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.F. (dalej jako "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 10 października 2022 r. nr 156/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 5 września 2022 r. nr 21/2022.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia 5 września 2022 r. nr 21/2022 odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy za lata 2013 – 2017.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, to jest w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, to jest obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1610). Taki skutek nie wynika również z przepisów przejściowych zawartych w wyżej wskazanej ustawie, w tym z jej art. 9 ust. 1. Od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdują wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

W konsekwencji, organ pierwszej instancji przyjął, że prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop skarżącemu nie przysługuje. W dacie zwolnienia ze służby wypłacono już bowiem skarżącemu (byłemu policjantowi) w całości przysługujący wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego odwołania decyzją z dnia 10 października 2022 r. nr 156/EU-O/2022 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2017 r. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie [...] zł brutto, to jest za 191 dni niewykorzystanych urlopów, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu i przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a ustawy o Policji otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.". Z kolei zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku.

Organ odwoławczy podkreślił, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku (sygn. akt K 7/15) – poprzez pozbawienie należnych świadczeń w postaci ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy we właściwej wysokości. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie realizacji prawa policjanta do urlopu w formie ekwiwalentu pieniężnego za jego niewykorzystanie, pod pretekstem stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610).

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy Policji naruszyły art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dalej "ustawa o Policji", w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie podziela stanowiska organów, że brak jest podstawy prawnej do naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Nie istnieją bowiem jakiekolwiek prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżącego pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop. Sąd meriti podniósł, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r. część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może już od tego dnia stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Ustawą o szczególnych rozwiązaniach art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika (1/30) oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi TK i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby w ocenie Sadu pierwszej instancji istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy policji, Sąd pierwszej instancji uznał za błędną.

Zdaniem Sądu meriti zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny. Także ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. wskazał, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Ww. wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach oddalających skargi kasacyjne Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawach ekwiwalentu pieniężnego przysługującego byłym funkcjonariuszom za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (np. w sprawie o sygn. akt I OSK 3155/19) nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych (...). Zakresowy charakter wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. oznacza, że przepis, art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (...). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, ze przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ww. ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do S.F. zostało zrealizowane w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] 2017 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, iż prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie oraz pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a ustawy o Policji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Alternatywnie organ wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył nadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102). Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (to jest z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego przy zastosowaniu korzystniejszego przelicznika.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, w realiach rozpatrywanej sprawy przyjęcie, że ułamek 1/30 zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084).

Ponadto z przywołanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby dokonaną zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2017 r. oraz, że ustalono i wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jednak za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalent został ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Sposób obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. nie uwzględnia więc opisanego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w ww. wyroku, w którym przyjęto, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym zasadności argumentacji przytoczonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] co do znaczenia treści nowelizacji art. 115a ustawy o Policji wprowadzonej ustawą o szczegółowych rozwiązaniach.

Z art. 9 ust. 1 ww. ustawy wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 wskazać należy, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie zaś jako prawidłowej wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ unicestwiałoby a limine doniosłość skutków wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4843/21; z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4880/21, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4327/21). Innymi słowy, aprobata dla tego sposobu rozumienia wskazanych regulacji oznaczałaby uznanie dla próby ograniczenia - za pomocą regulacji o charakterze intertemporalnym - zakresu zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 5129/21). Nie ma wątpliwości co do tego, że tego typu działanie narusza wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają zatem uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować właśnie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również i ten argument, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z zapatrywaniami organu prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Zgodnie z powołanymi przepisami:

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Zastosowanie art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem literalnie odczytanego art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach skutkowałoby tym, że funkcjonariusz Policji zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. za okres do 6 listopada 2018 r. otrzymałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu. Z kolei funkcjonariusz zwolniony ze służby po tym dniu otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia (za każdy dzień). Skutek ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwy do zaakceptowania.

W związku z powyższym wykładnię ww. przepisów dokonaną przez organy Policji należy uznać za wadliwą, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach za niezasadny.

Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł nadto odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędnego uznania, iż organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia określonego w art. 81 Konstytucji RP.

Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, określona w art. 81 Konstytucji RP reguła dochodzenia w granicach określonych w ustawie praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji RP, nie może być rozumiana w ten sposób, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie mu należnym. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 115a ustawy o Policji tylko we wskazanej wyżej części. Oznacza to, że w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. W uzasadnieniu wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wskazano z kolei wprost sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Zastosowanie zatem innego przelicznika stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop niż wskazany w powyższym wyroku prowadzi do uznania, iż działanie organu było niezgodne z prawem. Jak wskazano wcześniej, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia skarżącego ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji. Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Odnosząc się z kolei do zawartego w petitum skargi kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania wskazać należy, że postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21, na skutek cofnięcia pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zostało przez Trybunał Konstytucyjny umorzone postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. (publ.: OTK-A 2024/20). Tym samym przedmiotowy wniosek uznać należy za bezprzedmiotowy.

Uznając z powyższych względów, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.