Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2132/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2313/20 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od E. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 kwietnia

2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2313/20), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] (błędnie wskazany przez Sąd Wojewódzki

w sentencji wyroku jako: "[...]") oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z 16 czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania E. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem S. A..

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia

21 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek odwołania wniesionego przez E. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 czerwca 2020 r. o odmowie przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem – S. A.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało że z uwagi na treść art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej u.ś.r.), brak było w tym przypadku podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce osoby wymagającej opieki. Zdaniem organu, Z. A. – małżonka S.A. z racji wieku (83 lata) nie mogła bowiem sprawować opieki nad współmałżonkiem, niemniej jednak S. A. posiadał dwóch synów: C. A. oraz T. A.. Wnioskodawczyni zaś, mimo wezwania organu I instancji, nie przedłożyła żadnych dowodów świadczących o tym, że synowie osoby niepełnosprawnej nie mogli sprawować nad nią opieki. Wobec powyższego Kolegium uznało, że skoro synowie S. A., nie legitymowali się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to mogli zapewnić ojcu opiekę, a tym samym E. P. nie była uprawniona do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. P. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r. naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 k.p.a. - oprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym - tj. niedostatecznie wyjaśnionym stanem faktycznym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony; 3) art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną winny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji w której do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym winno być wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dodatkowo wnosiła też

o dopuszczenie dowodu z treści testamentu S. A. sporządzonego

w dniu 7 grudnia 2018 r. w formie aktu notarialnego – na okoliczność niemożności sprawowania opieki nad S.A. przez jego synów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. Sąd Wojewódzki dopuścił dowód uzupełniający z treści w/w dokumentu – kopii aktu notarialnego z dnia 7 grudnia 2018 r.

Uchylając zaś zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy formalistyczna wykładnia, mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu przepisów u.ś.r., mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby (skarżącej) mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną (S. A.). Byłoby to zaś sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne miał także, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok TK z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151). W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał za zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą wnuczka osoby wymagającej opieki była wykluczona z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z tą osobą nie wykonują tej opieki z różnych powodów (brak więzi z osobą wymagającą opieki, zły stan zdrowia) i jednocześnie nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki zatem wskazał, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej, dotyczącego przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, zależało w niniejszej sprawie od jednoznacznego ustalenia, czy osoby wskazane w art. 17 ust. 1a u.ś.r. były zdolne do takiej opieki i z tego powodu konieczne było zbadanie, czy: stan zdrowia tych osób, ich wiek lub też inne okoliczności (sytuacja rodzinna, osobista) umożliwiały im faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną.

W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy wynikało, iż S.A. był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i nie był zdolny do samodzielnej egzystencji. Jego żona (Z. A.), co prawda nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z powodu osiągniętego wieku należało zaliczyć ją do kategorii osób z takim stopniem niepełnosprawności (art. 3 pkt 15 u.ś.r.). Orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie legitymowali się również synowie S. A.. Jednakże, w toku postępowania strona podnosiła, że C.A. oraz T. A. nie interesowali się w ogóle losem ojca oraz nie opiekowali się nim. Na skutek zatem uporczywego nie dopełniania przez synów obowiązków rodzinnych względem ojca, S. A. wydziedziczył swych synów. Zgodnie zaś z twierdzeniami skarżącej, to ona sprawowała rzeczywistą, osobistą opiekę nad dziadkiem, czego organy zresztą nie kwestionowały, a jednocześnie z treści zaskarżonych decyzji nie wynikało, czy synowie S. A., przy uwzględnieniu: ich stopnia więzi z ojcem, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i wieku, byli w stanie taką opiekę sprawować. Brak ustaleń w tym zakresie Sąd Wojewódzki uznał więc za naruszenie przepisów, regulujących postępowanie dowodowe, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie polecił, aby organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, wziął uwagę wyżej przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i przeprowadził niezbędne dla jej zastosowania postępowanie dowodowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium podniosło zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 i art. 130 ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy - poprzez uznanie, że żona osoby wymagającej opieki, która jest w podeszłym wieku, a która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może opiekować się niepełnosprawnym mężem, podczas, gdy z utrwalonego orzecznictwa sądowo administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20) oraz literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyraźnie wynika, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, podczas gdy w niniejszej sprawie żona osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności;

b) art. 17 ust. 1 w/w ustawy - poprzez dokonania rozszerzającej wykładni tego przepisu, podczas gdy należało przyjąć, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust 1 ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym;

c) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a w/w ustawy - poprzez uznanie, że wnuczce osoby wymagającej opieki przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie wykonują tej opieki

z różnych powodów (brak więzi z osobą wymagającą opieki, zły stan zdrowia) lecz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy ustawodawca w sposób jasny wskazał, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy m.in. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast w niniejszej sprawie osoba wymagająca opieki S. A. posiada dwóch synów C. A. oraz T. A., którzy to synowie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani też nie są małoletni;

d) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oraz art. 17 ust. 1 a pkt 2 w/w ustawy - poprzez nadanie organom administracji publicznej uprawnienia do oceny czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do alimentacji nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia podczas gdy, organy administracji publicznej nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust 1a pkt 2, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy;

e) art. 128 k.r.o. w zw. z art. 129 § 1 k.r.o. w zw. z art. 1008 k.c. - poprzez uznanie, że wydziedziczenie synów C. A. i T. A. przez swojego ojca, ma wpływ na ciążący na synach obowiązek alimentacyjny względem swojego ojca, a tym samym na prawo przyznania wnuczce S. A. świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wydziedziczenie przez ojca swoich synów pozostaje bez znaczenia na kwestię obowiązków dzieci w zakresie dostarczania środków utrzymania swojemu ojcu S. A.;

f) art. 3 pkt 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez uznanie, że żona S. A., pomimo nie legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z powodu osiągniętego wieku zalicza się do kategorii osób z takim stopniem niepełnosprawności, podczas gdy art. 3 pkt 15 ustawy nie stawia jednak równości, pomiędzy osobą osiągającą wiek 75 lat a osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności;

g) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli zatem skarżąca uczyniła przedmiotem skargi określony akt w całości, to Sąd I instancji związany jest granicami sprawy w całości, tym samym Sąd I instancji winien dokonać oceny zgodności z prawem aktu w całości. Sąd I instancji nie był zatem związany stanowiskiem organu w zakresie uznania przez organ, że żona osoby wymagającej opieki – Z. A., pomimo nie legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z powodu osiągniętego wieku, zalicza się do kategorii osób z takim stopniem niepełnosprawności;

II. naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. la ustawy o świadczeniach rodzinnych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego;

3. art. 151 p.p.s.a. - przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej, Kolegium wnosiło o

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Ponadto Kolegium wnosiło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. E. P. poinformowała o śmierci swojego ojca – C.A., dołączając kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu ww.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt. I OPS 2/22.

W dniu 15 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty miały w tym przypadku znaczenie prawne.

W niniejszym postępowaniu z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., wystąpiła wnuczka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z niekwestionowanych zaś ustaleń faktycznych organów wynikało że osoba ta – S. A. posiadał dwóch synów: C. A. i T.A. (którzy nie legitymowali orzeczeniem o niepełnosprawności) a ponadto pozostawał w związku małżeńskim z Z. A., która również nie legitymowała się takim orzeczeniem.

Sąd I instancji, uchylając wydane w niniejszej sprawie decyzje obu organów

o odmowie przyznania E. P. wnioskowanego świadczenia, wskazał przy tym, że wprawdzie Z. A. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względu na osiągnięty wiek (83 lata) winna być zaliczana do kategorii osób z takim stopniem niepełnosprawności. Odnośnie natomiast możliwości sprawowania opieki nad S. A. przez jego synów, Sąd I instancji polecił organom, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustaliły, jakie faktycznie więzi łączyły ich z ojcem, jaki był ich stan zdrowia, wiek oraz sytuacja osobista i dopiero, w oparciu o powyższe ustalenia, powinna być dokonana oceny, czy synowie S. A. byli w stanie sprawować nad nim opiekę. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, oparcie w niniejszej sprawie decyzji odmownej jedynie na stwierdzeniu, że synowie osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, było niewystarczające.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a w/w ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po myśli natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Treść wyżej przytoczonych przepisów jest, w ocenie składu orzekającego, w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Z ich konstrukcji wynika zaś, że wystąpienie przesłanki negatywnej, o której mowa w ostatnim z cytowanych przepisów wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zwrócić przy tym należy bowiem uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął - w składzie siedmiu sędziów - uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt a), b) i f) skargi kasacyjnej, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 23 i 130 k.r.o., art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 3 pkt 15 u.ś.r. oraz powiązanego z nimi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. były usprawiedliwione.

Skoro zaś okolicznością bezsporną w tym przypadku było, że żona S. A. nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to - w świetle przyjętej wyżej wykładni prawa materialnego - wystąpienie tej negatywnej przesłanki było wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce niepełnosprawnego. W konsekwencji, straciły w ten sposób na znaczeniu pozostałe zarzuty obrazy prawa materialnego wymienione w pkt c), d) i e) petitum skargi kasacyjnej jak też zarzuty procesowe, w postaci: art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, zbędne było w tej sprawie, postulowane przez Sąd Wojewódzki uzupełnianie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny co do możliwości faktycznych sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem przez synów.

Brak było też jakichkolwiek podstaw, aby stwierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając bowiem niniejszą sprawę, Sąd Wojewódzki nie wyszedł poza jej granice, zaś swoje rozstrzygnięcie oparł na analizie treści kontrolowanej decyzji i akt sprawy, co wynikało z treści zaskarżonego wyroku. To zaś, że Sąd Wojewódzki za prawidłowy uznał pogląd organu, iż Z. A. zalicza się do kategorii osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności z uwagi na wiek, pomimo nielegitymowania się stosownym orzeczeniem, nie świadczyło – jak twierdziło Kolegium – o związaniu Sądu stanowiskiem organu, a jedynie o akceptacji takiego poglądu organu. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 15 u.ś.r. był więc chybiony. Powyższe, z uwagi jednak na przyjętą wykładnię prawa materialnego, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną – z mocy art. 188 w zw. z art. 193, w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze specyfikę rozpoznawanej sprawy.