Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 988/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi E. T. i S. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 czerwca 2023 r., znak: WS-VI.7534.2.47.2022.BK w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 12 czerwca 2023 roku, znak: WS-VI.7534.2.47.2022.BK utrzymująca w mocy zaskarżoną w zakresie pkt. 2 i pkt. 3 część decyzji Starosty Bocheńskiego z 16 listopada 2022 r. znak: GN.6821.3.2022, którą:

1. Wywłaszczono poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 0,11 ha położonej w województwie: małopolskim, powiecie bocheńskim, jednostce ewidencyjnej: [...], Nowy Wiśnicz - obszar wiejski, obręb ewidencyjny: [...], K. objętej księgą wieczystą numer [...] prowadzoną przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bochni, stanowiącej własność: E. T. c. J. i Z., S. T. syna J. i J. - na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej. Wywłaszczenie następuje na-rzecz Gminy Nowy Wiśnicz w celu realizacji celu publicznego - budowę oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą towarzysząca.

2. Ustalono na rzecz: E. T. c. J. i Z., S. T. syna J. i J. -na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 32835,00 zł (słownie: trzydzieści dwa tysiące osiemset trzydzieści pięć złotych 00/100).

3. Zapłata ustalonego w pkt. 2 odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Burmistrz Nowego Wiśnicza. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

W dniu 01.03.2022 roku Burmistrz Nowego Wiśnicza złożył wniosek do Starosty Bocheńskiego o objęcie wywłaszczeniem w trybie art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną oznaczoną numerem [...] o powierzchni 0,11 ha położoną w K. , gminie Nowy Wiśnicz, powiecie bocheńskim, województwie małopolskim, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność E. i S. T. (pismo z dn. 25.02.2022 r., znak: RR.ZOŚ.6821.2.1.2021).

W uzasadnieniu Wnioskodawca podał, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu Nr XXVI/211/16 z dnia 20.09.2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany mpzp terenów wsi K. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z dn. 30.09.2016 r., poz. 5503) położona jest w terenach infrastruktury technicznej kanalizacja "1K" i terenach drogi zbiorczej "1KDZ", w związku z czym stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów art. 6 u.g.n. Gmina Nowy Wiśnicz zamierza przystąpić do realizacji celu publicznego (budowa oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą przystąpić do realizacji celu publicznego (budowa oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą towarzyszącą), na co niezbędne jest pozyskanie własności nieruchomości, która obecnie stanowi własność osoby prywatnej. Negocjacje prowadzone pomiędzy Burmistrzem Nowego Wiśnicza a właścicielami nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży. Wyznaczenie przez Starostę Bocheńskiego pismem z dnia 04.03.2022 r., znak: GN.6821.3.2022 dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy w trybie przepisów art. 115 ust. 2 u.g.n. także nie doprowadziło do zawarcia umowy zbycia nieruchomości.

W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. M. z dnia 30.06.2022 r. stanowiący wycenę niezabudowaną działkę nr [...] obręb K.. Organ dokonał jego weryfikacji (w aktach sprawy karta weryfikacji operatu szacunkowego), a następnie pismem z dnia 04.07.2022 roku Starosta Bocheński wyznaczył termin rozprawy administracyjnej oraz przesłał uczestnikom postępowania kserokopię operatu szacunkowego celem zapoznania się z jego treścią przed wyznaczonym terminem rozprawy.

Uwagi do operatu wnieśli właściciele zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego T. M. oraz Burmistrz Nowego Wiśnicza.

W dniu 17.08.2022 roku w siedzibie Starostwa Powiatowego w Bochni została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na którą stawili się: przedstawiciel Burmistrza Nowego Wiśnicza, rzeczoznawca majątkowy P. M. oraz radca prawny T. M. – pełnomocnik właścicieli nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia. Podczas rozprawy administracyjnej pełnomocnik Burmistrz Nowego Wiśnicza nadal nie zgadzała się z wyszacowaną wartością zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Organu prowadzącego postępowania wywłaszczeniowe. Radca prawny T. M. podniósł m.in. iż nie ma zastrzeżeń co do zasadności wywłaszczenia, natomiast zaproponowana kwota odszkodowania jest nieadekwatna do wartości rynkowej zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast rzeczoznawca majątkowy natomiast w całości podtrzymał swoje wyjaśnienia udzielone w dniu 12.08.2022 roku.

Ponadto radca prawny T. M. zobowiązał się do przedłożenia prywatnej opinii określającą wartość zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości w terminie do 30.09.2022 roku. Pełnomocnik Burmistrza zobowiązała się, iż do dnia 31.08.2022 rok poinformuje Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, czy wnioskodawca zleci sporządzenie opinii, bądź kolejnego operatu szacunkowego dla zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości. We wskazanej wyżej dacie Burmistrz Nowego Wiśnicza poinformowała, iż w terminie do dnia 30.09.2022 roku zostanie przedłożony nowy dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego. W dniu 30.09.2022 roku Burmistrz Nowego Wiśnicza wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego Ł. G. z dnia 22.09.2022 r. - operatu szacunkowego, sporządzonego dla celu toczącego się postępowania wywłaszczeniowego dla działki nr [...] w K. .

Starosta w dniu 20.10.2022 roku dokonał oceny przedłożonego przez Burmistrz Nowego Wiśnicza operatu szacunkowego sporządzonego przez Ł. G. z dnia 22.09.2022 roku w celu możliwości dopuszczenia go jako dowodu w sprawie i uznał, że ten operat szacunkowy nie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy prawa wpływając tym samym na wiarygodność całego operatu szacunkowego. W związku z tym przedłożony przez wnioskodawcę operat szacunkowy z dnia 22.09.2022 rok autorstwa Ł. G. nie został dopuszczony jako dowód w niniejszej sprawie.

Starosta wskazał ponadto, że podstawy do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie organu autorstwa P. M. nie może stanowić sporządzony na zlecenie Gminy Nowy Wiśnicz operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego tj. Ł. G. zawierający niższą wycenę tej samej nieruchomości, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z art. 157 ust. 2 u.g.n. Organ podkreślił, że przepisy art. 157 ust. 2 i 4 u.g.n. nie wskazują, aby samo występowanie różnicy pomiędzy wartościami nieruchomości przewidzianymi w operatach szacunkowych (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) różnych rzeczoznawców, z góry przesądzało o każdorazowej konieczności badania prawidłowości sporządzenia któregoś z nich przez organizację zawodową rzeczoznawców zawodowych, co oczywiście nie wyklucza takiej możliwości, jeśli taką wątpliwość podejmie organ. Powyższe jednak nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Natomiast w terminie wyznaczonym pełnomocnikowi właścicieli nieruchomości wnioskowanej do wywłaszczenia (a nawet późniejszym) nie wpłynął do Starosty żaden dokument/dowód (opinia, operat szacunkowy) mogące wnieść istotne okoliczności do sprawy.

Pismem z dnia 31.10.2022 rok Starosta Bocheński poinformował uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją dotyczącą wywłaszczenia prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 0,11 ha położonej w województwie: małopolskim, powiecie bocheńskim, jednostce ewidencyjnej: [...], Nowy Wiśnicz - obszar wiejski, obręb ewidencyjny: [...], K. objętej księgą wieczystą numer [...] Z przysługującego prawa żadna ze stron nie skorzystała.

Mając na uwadze całość zebranej dokumentacji oraz obowiązujące przepisy prawa Starosta Bocheński uznał, że wniosek o wywłaszczenie jest zasadny i uznał o konieczności pozbawienia prawa własności do w/w nieruchomości na rzecz Gminy Nowy Wiśnicz. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie jej wartości rynkowej na dzień wydania niniejszej decyzji, w oparciu o aktualny operat szacunkowy z dnia 30.06.2022 rok sporządzony na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego P. M..

W związku z tym decyzją z 16 listopada 2022 r. znak: GN.6821.3.2022 Starosty Bocheńskiego:

1. Wywłaszczono poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 0,11 ha położonej w województwie: małopolskim, powiecie bocheńskim, jednostce ewidencyjnej: [...], Nowy Wiśnicz - obszar wiejski, obręb ewidencyjny: [...], K. objętej księgą wieczystą numer [...] prowadzoną przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bochni, stanowiącej własność: E. M. T. c. J. i Z., S. T. syna J. i J. - na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej. Wywłaszczenie następuje na-rzecz Gminy Nowy Wiśnicz w celu realizacji celu publicznego - budowę oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą towarzysząca.

2. Ustalono na rzecz: E. T. c. J. i Z., S. T. syna J. i J. – na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 32835,00 zł (słownie: trzydzieści dwa tysiące osiemset trzydzieści pięć złotych 00/100).

3. Zapłata ustalonego w pkt. 2 odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Burmistrz Nowego Wiśnicza. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie punktów 2 i 3 wnieśli E. T. i S. T. oraz Gmina Nowy Wiśnicz.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 12 czerwca 2023 roku, znak: WS-VI.7534.2.47.2022.BK utrzymał w mocy zaskarżoną w zakresie pkt. 2 i pkt. 3 część decyzji Starosty Bocheńskiego z 16 listopada 2022 r.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Wojewoda wskazał, że złożone przez Gminę Nowy Wiśnicz oraz E. T. i S. T., reprezentowanych przez radcę prawnego T. M., odwołania od decyzji Starosty Bocheńskiego z 16 listopada 2022 r. dotyczą wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a zatem w pozostałej części decyzja Starosty Bocheńskiego jest ostateczna.

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W dniu 30 czerwca 2022 r. mgr inż. P. M. - rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy ww. nieruchomości, w którym ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 32 835,00 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że biegły określił wartość nieruchomości stosując podejście oraz metodę i technikę szacowania nieruchomości przewidziane przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych, wypełniając tym samym również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ponadto pozyskana opinia nie zawiera niejasności, omyłek czy błędów rachunkowych, co w ocenie organu odwoławczego pozwalało na jego przyjęcie jako dowodu w sprawie. Sam operat jest kompletny i zupełny, logicznie zbudowany i poprawny metodologicznie oraz że został on sporządzony zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do przedłożonych przez strony kontroperatów Wojewoda wskazał, że organ nie może oprzeć się w decyzji na kontroperacie Ł. G. jedynie z uwagi na niższą wartość nieruchomości szacowanej. Ponadto podkreślił, że art. 157 ust. 4 u.g.n. ma natomiast zastosowanie, gdy organ uzna to za konieczne. Niezależnie organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się sporządzone przez organ I instancji opracowanie pn. "Weryfikacja operatu szacunkowego z dnia 22 września 2022 roku autor: Ł. G.", w którym wskazano na rozmaite nieprawidłowości, którymi operat ten obarczony.

Podobnie ocenił organ kontroperat z dnia 21 listopada 2022 r. szacunkowy sporządzony przez A. K., a przedłożony na etapie postępowania odwoławczego przez właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że żadna ze stron nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego była uprawniona na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. T. oraz S. T. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego T. M..

W skardze podniesiono zarzut naruszenie "przepisu postępowania tj. przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z przepisem art. 6 k.p.a. oraz przepisem art. 80 k.p.a. a nadto przepisem art. 134 ustawy z dnia 21.08.1997 r., gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego P. M. z dnia 30.06.2022 r., został sporządzony w sposób zgodny z porządkiem prawnym, a operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. z dnia 21.11.2022 r., przymiotu tego nie posiada co stanowi konsekwencje nie wyjaśnienia przez organ postępowania administracyjnego wszystkich istotnych okoliczności sprawy".

Ze względu na powyższe wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 12 czerwca 2023 roku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 344) – dalej też jako "u.g.n.", odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Stosownie natomiast do treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Z zapisu art. 130 ust. 2 u.g.n. wynika natomiast, że organ orzekający nie może we własnym zakresie (bez opinii rzeczoznawcy majątkowego) określić wartości nieruchomości ani też nie może określić jej na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem wywłaszczeniowym albo poza odrębnym postępowaniem w sprawie ustalenia odszkodowania. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Sporządzony operat szacunkowy podlega ocenie organu tak jak każdy inny dowód w sprawie. Jakkolwiek zatem rzeczoznawca ma istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości, to nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego. Jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. O wysokości odszkodowania decyduje ostatecznie nie rzeczoznawca, a właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, przesłanek którymi się kieruje oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jakkolwiek zatem rzeczoznawca ma istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości, to nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. O wysokości odszkodowania decyduje ostatecznie nie rzeczoznawca, a właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, przesłanek którymi się kieruje oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia (por. w tym zakresie np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, NSA z dnia 9 maja 2014 roku, sygn. I OSK 2638/12, NSA z dnia 8 stycznia 2016 roku, sygn. I OSK 364/15, NSA z dnia 11 października 2017 roku, sygn. I OSK 791/17).

Niedopuszczalna jest przy tym merytoryczna weryfikacji treści operatu szacunkowego. Operat taki podlega sprawdzeniu jedynie pod względem spójności, niesprzeczności czy logiczności. Powyższe jest podyktowane koniecznością uwzględnienia istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 5 września 2009 r., sygn. I OSK 2085/11; NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. I OSK 2138/11; NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1612/12; NSA z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. I OSK 1906/17; NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. I OSK 1978/18, NSA z dnia 1 grudnia 2021 roku, sygn. I OSK 6/19).

Dodatkowo należy także podkreślić szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Nie jest on biegłym, aczkolwiek przedstawia operat szacunkowy, który w zasadzie jest bardzo zbliżony do opinii biegłego. Wspomnieć także należy na ograniczone możliwości weryfikacji i oceny wartości operatu przez organ, które sprowadzają się jedynie do kwestii raczej formalnych, a w minimalnym zakresie warstwy merytorycznej, nie wspominając o niemożliwości weryfikacji prawidłowości przyjętej metodologii wyceny. Rola rzeczoznawcy jest istotna, w szczególności w postępowaniach, których zasadniczą kwestią – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – jest ustalenie wartości nieruchomości, które stanowi bezpośredni punkt odniesienia dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Z powyższego wynika, że organ oprócz zweryfikowania czy sporządzony operat nie zawiera żadnych sprzeczności czy też nielogiczności, jest zobowiązany zbadać operat także pod kątem podnoszonych zarzutów przez strony postępowania i jeśli to konieczne zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwych kwestii, względnie o ile jest to uzasadnione o poprawienie lub uzupełnienie sporządzonego operatu.

W przedmiotowej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość gruntową składającą się z działki ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 0,11 ha położonej w województwie: małopolskim, powiecie bocheńskim, jednostce ewidencyjnej: [...] N. W. - obszar wiejski, obręb ewidencyjny: [...], K. objętej księgą wieczystą numer [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. M..

Organy zweryfikowały we wskazanym zakresie sporządzony operat szacunkowy, przyjmując, że jest on kompletny, zupełny, logicznie zbudowany i poprawny metodologicznie oraz że został sporządzony zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

To stanowisko organów należy podzielić.

Odnosząc się do tego operatu trzeba wskazać, że rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami (k. 96 a.a.). Badaniem objął rynek województw małopolskiego oraz podkarpackiego co uzasadnione było ograniczonym zakresem transakcji w miejscowego rynku nieruchomości dla podobnych nieruchomości. Jednocześnie analizą nie obejmowano terenów większych miast (Kraków, Rzeszów, Tarnów, Nowy Sącz, Dębica, Mielec), gdzie lokalne rynki nieruchomości są dobrze rozwinięte. Wskazać też trzeba, że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości (są to cztery nieruchomości) wydzielone zostały i przeznaczone na realizację celu publicznego odpowiednio: budowa sieci wodociągowej – nieruchomość porównawcza A; budowa przepompowni – nieruchomość porównawcza B, tereny infrastruktury technicznej – gospodarowanie odpadami – nieruchomość porównawcza C i rozbudowa oczyszczalni ścieków - nieruchomość porównawcza D. Każda z tych nieruchomości została opisana i scharakteryzowana wystarczająco precyzyjnie, co pozwala na przyjęcie, że wskazane nieruchomości spełniają kryterium nieruchomości podobnej w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 555) oraz art. 4 pkt. 16) u.g.n. W związku z tym, że przeznaczenie nieruchomości przy założeniu jej alternatywnego sposobu użytkowania jest tożsame z aktualnym przeznaczeniem nieruchomości i przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie wpływa na wzrost wartości nieruchomości. Dlatego też wartość szacownej działki określił przy założeniu jej aktualnego sposobu użytkowania.

Jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca ustalił następnie cechy rynkowe mające największy wpływ na poziom cen:

1. Położenie, lokalizacja 35,0%,

2. Możliwość zagospodarowania 20,0% (możliwość zabudowy, kształt granic, ukształtowanie terenu),

3. Dostępność komunikacyjna, droga dojazdowa 25,0%,

4. Stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej 15,0%,

5. Wielkość działki gruntu 5,0 %.

Przyjęte cechy rynkowe są opisane w jasny i przejrzysty, nie budzi również wątpliwości przyjęta skala cech, która jest opisana w sposób czytelny (por. k. 91 – 94 a.a.).

W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. M. operat szacunkowy jest spójny, logiczny oraz poprawny metodologicznie. Słuszne jest stanowisko, że operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżących, to trzeba wskazać, że sprowadza się ona w istocie do wskazania, że operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie (to jest Skarżących) przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. jest prawidłowy i powinien stanowić punkt odniesienia dla ustalenia wysokości odszkodowania, natomiast operat sporządzony w toku postępowania administracyjnego przez rzeczoznawcę majątkowego P. jest wadliwy i nie powinien stanowić podstawy dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Skarżący koncentrują się przy tym na wskazywaniu, że Wojewoda w sposób nieuprawniony uznał, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. jest wadliwy.

W kontekście tego zarzutu trzeba jednak wskazać, na ugruntowane orzecznictwo (przytaczane również przez Wojewodę), a które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, a mianowicie, że jeśli strona ma zastrzeżenia, co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Co więcej zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. uzasadnienia do licznych wyroków np. NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10, NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12, NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt. I OSK 917/15, NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 229/15, NSA z dnia 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. II OSK 1642/15, NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1149/15, NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2091/15, NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2978/15, NSA z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt I OSK 377/17, NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 651/17).

Nie jest zatem rolą organu, ani też sądu administracyjnego rozstrzyganie, który z dwóch lub kilku operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych jest prawidłowy. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Natomiast w myśl art. 157 § 1 zd. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny.

Jak wskazuje się w orzecznictwie art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. O taką ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, a jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (zob. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. I OSK 996/17, NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 2191/18, NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 3141/18, NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1390/20, NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 98/19, NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. I OSK 1420/19, NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. I OSK 1704/19, NSA z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 940/21, NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. I OSK 755/19, NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. I OSK 47/22).

W niniejszej sprawie natomiast ani organ, ani też sami Skarżący nie złożyli w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. wniosku o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w związku czym taka weryfikacja nie nastąpiła.

Ze względu na powyższe zarzuty skargi są pozbawione podstaw. Sąd nie dopatrzył się również żadnych innych uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych względów skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.