Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1051/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 5 ust. 2, art. 4 ust. 1 art.1 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] Minister Rozwoju

i Technologii (dalej "Minister" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia J.K. (dalej "skarżący") informacji publicznej.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. złożył do Ministra wniosek do

o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym wskazał, że w związku

z informacją publiczną udzieloną pismem [...] z [...] marca 2024 dotyczącą faktu zatrudnienia w Ministerstwie Rozwoju i Technologii T.N. w okresie od [...] marca 2023 do [...] lutego 2024 wnosi o informację publiczną określającą wysokość wynagrodzenia jakie łącznie otrzymała w tym okresie ta osoba za pracę wykonywaną

w Ministerstwie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...]., powołując się na art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p." odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę zadania realizowane przez T.N. nie pełnił on funkcji publicznej w związku z czym jego wynagrodzenie nie może zostać udostępnione ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Dalej organ wyjaśnił, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest osoba pełniąca takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Minister wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji. Odwołując się do poglądów wyrażonych w doktrynie organ podniósł, że nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi.

Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie przedstawiony zakres obowiązków pracownika, którego wysokości zarobków dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, określony został jako: (i) wykonywanie analiz możliwości realizacji niestandardowych sposobów dotarcia do beneficjentów licznych programów i instrumentów służących rozwojowi mieszkalnictwa wielorodzinnego w Polsce; (ii) wykonywanie zadań zleconych przez członków kierownictwa w zakresie związanym z realizowanymi zadaniami; (iii) uczestnictwo w spotkaniach dot. konsultacji eksperckiej w celu przygotowania analiz i raportów z realizacji działań marketingowych; (iv) identyfikowanie pojawiających się problemów i ryzyk w projektach; (v) przygotowywanie i/lub uzgadnianie materiałów informacyjnych, analiz i raportów z działań marketingowych oraz innych zadań.

Zdaniem organu z katalogu tego nie wynika wprost kompetencja T.N. do podejmowania decyzji w imieniu Ministra, podejmowania decyzji w zakresie dysponowania środkami finansowymi czy też reprezentowanie Ministra/Ministerstwa

w toku wykonywanej pracy. Ww. katalog odnosi się do działań o charakterze analitycznym i obsługowym, takich jak analizy określonych zagadnień, przygotowanie/wypracowanie określonego rozwiązania, projektu. Biorąc pod uwagę rzeczywiste zadania realizowane przez tego pracownika, nie pełnił on funkcji publicznej, w związku z czym, jego wynagrodzenie nie może zostać udostępnione.

Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w zakresie obowiązków T.N. wymienia się "wykonywanie zadań zleconych przez członków kierownictwa

w zakresie związanym z realizowanymi zadaniami". Zdaniem skarżącego z tego punktu wynika, że osoba ta mogła mieć rzeczywisty wpływ na sposób realizacji zadań publicznych przez ministerstwo. Skarżący wskazał, że jego rozumowanie opiera się na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1644/18, w którym wskazano, że: "dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów publicznych, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu

w trybie dostępu do informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 DostlnfPubU.

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że osoby wchodzące w skład "zespołów" tworzyły założenia do podstawy programowej kształcenia w zakresie przedmiotu matematyka w szkole podstawowej i liceum ogólnokształcącym. Niewątpliwie osoby te miały wpływ na decyzje o charakterze ogólnospołecznym i to o charakterze szczególnie istotnym. Jak to bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji nie trzeba nikogo przekonywać o tym, że to, w jaki sposób ukształtuje się i wykształci dzieci i młodzież, będzie miało niebagatelny wpływ na przyszłość kraju i narodu. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ sam przyznał, że osoby będące obiektem zainteresowania wnioskodawcy, sporządziły część założeń podstawy programowej (str. 5 decyzji II instancji). W ten sposób realizowały zadania MEN związane z przeprowadzaną reformą oświaty. To świadczy o tym, że osoby których dotyczy wniosek skarżącego, miały 9choćby minimalny) wpływ na kształtowanie sprawy publicznej jaką jest przygotowywanie założeń do podstawy programowej. Co najmniej w pewnym stopniu osoby te wpłynęły na kształt przyjętej podstawy programowej, a więc na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

Ponadto z osobami, których dotyczył wniosek skarżącego, Ministerstwo Edukacji Narodowej zawarło umowy cywilno-prawne, na podstawie których osobom tym wypłacano wynagrodzenie. Zatem i z tego względu osoby te, jako otrzymujące za swoje działania rekompensatę finansową (wynagrodzenie) ze środków publicznych, również jawią się jako osoby pełniące funkcje publiczne." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn.. akt I OSK 1644/18).

Zdaniem skarżącego orzeczenie to może znaleźć analogiczne zastosowanie

w niniejszej sprawie. T.N. brał udział w pracach nad projektem bezpiecznego kredytu 2%. Jest to sprawa o szczególnie istotnym ogólnospołecznym charakterze. Jako członek zespołu miał on co najmniej minimalny wpływ na sposób realizacji tego zadania. W ramach swojej pracy otrzymał wynagrodzenie , a angażując się w prace ministerstwa powinien godzić się, że w tym zakresie jego prawo do prywatności zostanie ograniczone. Na taki tok rozumowania wskazuje również orzeczenie NSA sygn. akt I OSK 168/16, które uznaje środki finansowe przekazywane osobom zatrudnionym w organie władzy publicznej za informację publiczną.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że z zakresu zadań realizowanych przez osobę, której dotyczył wniosek, nie wynika wprost kompetencja do podejmowania decyzji w imieniu Ministra, podejmowania decyzji w zakresie dysponowania środkami finansowymi czy też reprezentowania Ministra/Ministerstwa w toku wykonywanej pracy. Przedstawiony katalog zadań tej osoby odnosi się do działań o charakterze analitycznym i obsługowym, takich jak analizy określonych zagadnień, przygotowanie/wypracowanie określonego rozwiązania, projektu. W ocenie Ministra zadania realizowane przez T.N. wskazują, że pracownik nie pełnił funkcji publicznej w związku z czym jego wynagrodzenie nie może zostać udostępnione ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że należy je uznać za niezasadne. Minister stwierdził, że cytowane przez skarżącego orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 1644/18, zapadło w innym stanie faktycznym i nie ma przełożenia na niniejszą sprawę. Zakres zadań T.N. świadczy bowiem o tym, że nie miał on wpływu na podejmowanie decyzji i wydawanie rozstrzygnięć.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że "podtrzymuje swoją argumentację z poprzednich pism". Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2024 r. skarżący podniósł, że jego zdaniem T.N. jest osobą publiczną. Skarżący wyjaśnił, że w atmosferze medialnych kontrowersji dotyczących programu dopłat do kredytów z dniem [...] marca 2024 Ministerstwo udzieliło informacji, że poprzedni rząd zatrudniał w T.N. na etacie [...] w zakresie rynku [...]. Jednocześnie osoba ta była zatrudniona w firmie [...] na stanowisku kierownika biura sprzedaży i lobbowała w mediach społecznościowych (m.in. Twitter) za wprowadzeniem programu [...]. W ocenie skarżącego był to ewidentny konflikt interesów i w związku z obawami o lobbing/korupcję postanowił zapytać o wynagrodzenie jakie T.N. otrzymywał z Ministerstwa za wykonywaną pracę. Skarżący uznał, że skoro nowy rząd nie miał problemu z upublicznieniem pensji byłych członków redakcji [...] i osób tam zatrudnionych (które przyjmując podejście Ministerstwa również nie były osobami publicznymi i należałoby chronić ich prywatność jako osób fizycznych), to nie będzie również problemu z uzyskaniem informacji na temat aktywnego w mediach społecznościowych komentatora branżowego zatrudnionego w strukturach Ministerstwa.

W ocenie skarżącego T.N. poprzez swoją aktywność medialną

w sektorze nieruchomości oraz bycie opłacanym pracownikiem Ministerstwa pełnił funkcję publiczną i na zlecenie Ministerstwa manipulował opinią społeczną w celu zwiększenia poparcia programu dopłat do kredytów, a które po wprowadzeniu doprowadziły do podniesienia cen nieruchomości, co było korzystne finansowo dla jego stanowiska jako [...] w firmie [...].

Skarżący zwrócił uwagę, że Minister powołuje się na fakt, iż T.N. nie jest osobą publiczną ponieważ nie działał w imieniu Ministra i nie podejmował żadnych decyzji w jego imieniu, jednak w dniu [...] marca 2024 (pierwszy dzień trwania jego umowy o pracę jako eksperta ds. marketingu w zakresie rynku nieruchomości w ministerstwie) Minister [...] pojawił się na konferencji prasowej w towarzystwie T.N. oraz innej osoby z komentarzem "Wspólnie wypracowaliśmy przepisy...", sugerując znaczący wpływ T.N. na ostateczny kształt przepisów tworzonych w Ministerstwie oraz jego publiczną funkcję reprezentowania w mediach stanowiska Ministerstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie

z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W skardze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zezwala na to art. 134 § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kluczową kwestią jaką należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie, jest to, czy osoba, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest osobą pełniącą funkcję publiczne. Organ odmówił udostępnienia informacji o wynagrodzeniu tej osoby powołując się prywatność osoby fizycznej oraz podnosząc, że osoba ta nie pełni funkcji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej - por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03 (wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii - por. wyroki NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. I OSK 1044/13; z 14 lutego 2020 r., sygn. I OSK 1644/18; z 26 maja 2022 r., sygn. III OSK 1291/21. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi - wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12.

W wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W zaskarżonej decyzji organ uznał, że T.N. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczne. Do wniosku takiego organ doszedł po analizie zakresu obowiązków tej osoby, który obejmował:

- wykonywanie analiz możliwości realizacji niestandardowych sposobów dotarcia do beneficjentów licznych programów i instrumentów służących rozwojowi mieszkalnictwa wielorodzinnego w Polsce;

- wykonywanie zadań zleconych przez członków kierownictwa w zakresie związanym z realizowanymi zadaniami;

- uczestnictwo w spotkaniach dot. konsultacji eksperckiej w celu przygotowania analiz i raportów z realizacji działań marketingowych;

- identyfikowanie pojawiających się problemów i ryzyk w projektach;

- przygotowywanie i/lub uzgadnianie materiałów informacyjnych, analiz i raportów z działań marketingowych oraz innych zadań.

Zgodzić się należy z oceną organu, że zadania realizowane w oparciu o taki zakres obowiązków mają charakter analityczny, czy też ekspercki. Słusznie organ zauważa, że z tego zakresu obowiązków nie wynika wprost kompetencja do podejmowania decyzji

w imieniu Ministra, podejmowania decyzji w zakresie dysponowania środkami finansowymi czy też reprezentowania Ministra/Ministerstwa w toku wykonywanej pracy. Zakres ten obejmuje działania o charakterze analitycznym i obsługowym. Konkluzja organu, iż osoba ta nie pełniła funkcji publicznej jest prawidłowa.

Podnieść przy tym należy, że organ ustalając, czy osoba, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest osobą pełniącą funkcje publiczne, słusznie odwołał się do zakresu obowiązków tej osoby. Jest to podstawowy dokument, który określa charakter wykonywanych zadań przez pracownika. Fakt wystąpienia wskazanej we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej osoby na konferencji prasowej wraz z Ministrem nie jest decydujący do ustalenia statusu tej osoby.

Z okoliczności tej trudno bowiem wywieźć jakiekolwiek wnioski na temat charakteru zadań wykonywanych przez tego pracownika.

Wobec ustalenia, że T.N. pracując w Ministerstwie nie pełnił funkcji publicznej uznać należało, że informacja o wysokości jego wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i

gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych,

a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych.

Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem przyjąć, że wnioskiem

o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).

Tymczasem wniosek skarżącego w analizowanym zakresie dotyczył podania informacji o wysokości wynagrodzenia wypłaconego wskazanemu z imienia i nazwiska pracownikowi. Tak sformułowany wniosek dotyczył zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Należy w tym miejscu zauważyć, iż w wyroku z 10 lipca 2020 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2623/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji

w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem

o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody czy wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy, jak podkreślił NSA, wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r.,

I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r.,

I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17; z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 941/23 oraz z 20 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 6136/21, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam).

W świetle powyższego uznać należy, iż pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam. Informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie.

Należy też podkreślić, że jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, nawet gdyby

w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę wynagrodzenia związanego z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (por. wyroki NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19; z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 941/23 oraz z 20 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 6136/21).

Reasumując, wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika

z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17). Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnych osób. Zatem żądanie skarżącego zawarte jego wniosku z dnia 14 kwietnia 2024 r. nie może być traktowane jako tożsame z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa (lub innego podmiotu publicznoprawnego) przeznaczanych na wynagrodzenia pracowników związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a skoro tak, to wniosek skarżącego nie odnosił się do informacji publicznej.

Organ w niniejszej sprawie nie rozważył w żaden sposób, czy wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie.

W konsekwencji tego Minister błędnie przyjął, że informacja o wysokości wynagrodzenia wskazanego z imienia i nazwiska pracownika Ministerstwa stanowi informację publiczną. W związku z tym, że wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej organ wydając decyzję administracyjną rozpatrzył go nieprawidłowo.

W sytuacji uznania, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że w wypadku uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej określonych w art. 5 u.d.i.p., wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Obowiązek ten dotyczy jedynie sytuacji, gdy żądanie faktycznie dotyczy informacji publicznej. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną. Innymi słowy, jeżeli informacja, której udostępnienia domaga się strona nie stanowi informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do orzekania o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na przepisy u.d.i.p.

Organ niewłaściwie zatem zastosował art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego zachodziła konieczność uchylania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2024 r.

Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę, że w sytuacji gdy wniosek złożony w trybie u.d.i.p. nie dotyczy informacji publicznej prawidłową formą jego załatwienia jest poinformowani o tym fakcie składającego wniosek w drodze zwykłego pisma (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3433/21).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.