Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 180/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 24 listopada 2023 r. nr LXXXIV/702/2023 w sprawie utworzenia Dziennego Domu Seniora+ w Kazimierzu Biskupim 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Kazimierz Biskupi na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kazimierz Biskupi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej: "u.s.g.") podjęła w dniu 24 listopada 2023 r. uchwałę nr LXXXIV/702/2023 w sprawie utworzenia Dziennego Domu Seniora+ w Kazimierzu Biskupim (Dz. Urz. Woj. WIkp. z 2023 r., poz. 11099).

W § 1 uchwały postanowiono: Tworzy się ośrodek wsparcia dla osób starszych pod nazwą "Dzienny Dom Senior+" z siedzibą w Kazimierzu Biskupim. Natomiast w § 2 uchwały określono, że Ośrodek wsparcia, o którym mowa w § 1 działa w strukturze Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że Gmina Kazimierz Biskupi w 2019 roku pozyskała dotację na utworzenie Dziennego Domu Senior+. Placówka rozpoczęła swoje istnienie 01.01.2020 r w ramach struktur GOPS w oparciu o statut Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kazimierz Biskupi przyjęty uchwałą z dnia 28 listopada 2019 (Uchwała nr XVI/156/2019 Rady Gminy Kazimierz Biskupi).

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. poprzez utworzenia Dziennego Domu Seniora+ w Kazimierzu Biskupim (§ 1 uchwały), w sytuacji, gdy powyższy ośrodek już istniał na mocy uchwały Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVI/156/2019.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 18 grudnia 2023 r. organ nadzoru zwrócił się do Rady Gminy Kazimierz Biskupi o nadesłanie uchwały nr XVI/156/2019 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim. Analiza ww. uchwały prowadzi do wniosku, że Dzienny Dom Senior+ w Kazimierzu Biskupim istnieje w strukturach Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim od 1 stycznia 2020 r. Z § 6 ust. 2 pkt 7 przedmiotowego statutu wynika, że do zadań Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim należy: "prowadzenie i zapewnienie miejsc w ośrodku wsparcia o zasięgu gminnym - Dziennym Domu Senior+, z siedzibą w Kazimierzu Biskupim przy ul. Węglewskiej 12 oraz kierowanie do niego osób wymagających opieki". Ponadto w § 10 ust. 3 tej samej uchwały postanowiono: "Dyrektor Ośrodka wykonuje obowiązki bezpośrednio lub za pośrednictwem Głównego księgowego oraz Kierownika Dziennego Domu Senior+ oraz pracowników, działających w ramach przyznanych upoważnień". Również z uzasadnienia uchwały nr XVI/156/2019 wynika, że "W związku z powstaniem jednostki Dziennego Domu Senior+ w strukturach Ośrodka wskazana jest zmiana nazwy stanowiska osoby kierującej Ośrodkiem, która będzie bezpośrednim zwierzchnikiem osoby zatrudnianej na stanowisku kierownika Dziennego Domu Senior+".

W ocenie Wojewody działanie rady, która uchwalając § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, które to przepisy pozostają wobec siebie w oczywistej sprzeczności, uznać należy jako istotnie naruszające prawo, co w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od tego organ nadzoru podkreślił, że zapis zawarty w § 4 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), bowiem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie utworzenia, likwidacji samorządowej jednostki budżetowej (podobnie zresztą, co do zasady, jak uchwała w sprawie nadania statutu takiej jednostce), nie stanowi aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

W niniejszej sprawie, z inicjatywy Wojewody, której podstawę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., kontroli sądowej poddano uchwałę nr LXXXIV/702/2023 Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Dziennego Domu Seniora+ w Kazimierzu Biskupim.

Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Oznacza to zatem, że przepisy należy formułować w sposób czytelny, dokładny i komunikatywny.

W przedmiotowej uchwale mocą § 1 postanowiono o utworzeniu ośrodka pod nazwą "Dzienny Dom Senior+" z siedzibą w Kazimierzu Biskupim, natomiast zarówno z § 2 ocenianej uchwały, jak i z przepisów uchwały Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVI/156/2019 wynika, że przedmiotowy ośrodek już istnieje w strukturach Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że przepisy § 1 i § 2 ocenianej uchwały, pozostają wobec siebie w oczywistej sprzeczności, co należy ocenić jako istotnie naruszające prawo. Ustalenia te wskazują bowiem na brak spójności treściowej pomiędzy uchwałami i tym samym naruszają zasadę jasności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, jak również reguły redagowania tekstu prawnego określone w § 6 "Zasad techniki prawodawczej".

W ocenie Sądu słuszne jest również stanowisko Wojewody w zakresie braku podstaw do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Opublikowanie zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ponieważ tenże przepis określa katalog aktów generalnych organów gminy podlegających ogłoszeniu w ww. oficjalnym publikatorze, a takim aktem nie jest przedmiotowa uchwała.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym statuty jednostek budżetowych nie stanowią aktów prawa miejscowego, ponieważ nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakładają obowiązków, ani nie przyznają praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Op 324/11, LEX nr 899086; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/GI 21/20, LEX nr 3052025; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 109/16, LEX nr 2027422). Takie stanowisko zajęto także w doktrynie (por. K. Kopyściańska, (w:) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod red. Z. Ofiarskiego, wyd. II, WKP 2020, teza nr 2 do art. 11; M. Wróblewska.

Rację ma skarżący, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz nie nakłada praw i obowiązków na członków wspólnoty samorządowej. Treść uchwały koncentruje się na kwestiach organizacyjnych jednostki budżetowej Gminy Kazimierz Biskupi - Dziennego Domu Seniora. Normuje on materię związaną z nazwą, siedzibą, przedmiotem działalności, jego strukturą organizacyjną oraz gospodarką finansową i mieniem. Jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie wskazane w nim podmioty.

W ocenie Sądu w powyższych okolicznościach wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 480 zł, stanowiące wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi.