Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 517/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 790
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 771/21 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 35/20/VIII-pouf w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz R. G. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 771/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r., nr 35/20/VIII-pouf., w przedmiocie powołania komisji orzekającej w sprawie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie fatycznym i prawnym:

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r., nr 35/20/VIII-pouf., utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie nr 26/2020 z dnia 6 października 2020 r. w sprawie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza R. G. do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych.

Okręgowa Rada Lekarska w Rzeszowie powołała komisję do oceny stanu zdrowia lek. R. G. z uwagi na informacje zawarte w oświadczeniu pracodawcy z dnia 22 maja 2020 r. o rozwiązaniu z lek. R. G. umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Przyczynę wypowiedzenia umowy o pracę stanowiło nienależyte wykonywanie obowiązków pracowniczych polegających na:

- odmowie udzielania pacjentom świadczeń zdrowotnych zgodnie z zasadami sztuki medycznej (w okresie od dnia 18 do 21 maja 2020 r. nie przyjął w gabinecie żadnego pacjenta. W dniu 21 maja 2020 r. przeprowadził badanie oka pacjenta przez szybę w drzwiach nie wykonując prawidłowego badania fizykalnego),

- nieadekwatnym do okoliczności nadmiernym uzewnętrznianiu swoich obaw dotyczących zarażenia koronawirusem, co wywoływało dyskomfort po stronie pacjentów (w dniu 21 maja 2020 r. odmówił skorygowania przedłożonego przez pacjenta zaświadczenia umożliwiającego nabycie specjalnego łóżka w sklepie z zaopatrzeniem medycznym, powołując się na ryzyko zarażenia koronawirusem w przypadku dotknięcia dokumentu, zaś od innego pacjenta odmówił przyjęcia karty leczenia szpitalnego powołując się na koronawirus),

- powołując się na obawy dotyczące zarażenia koronawirusem dezorganizował proces udzielania świadczeń zdrowotnych i wywoływał stres po stronie personelu (sprzeciwiał się pobieraniu krwi, podnosił że dla potrzeb wykonania zwykłego zastrzyku pacjenta należy kierować na szpitalny oddział zakaźny; odmawiał przyjmowania dokumentacji medycznej pacjentów; od lutego 2020 r. nie uczestniczył w odbywaniu wizyt domowych u pacjentów),

- naruszał zasady współżycia społecznego w zakładzie pracy (wielokrotnie podsłuchiwał rozmowy telefoniczne prowadzone przez personel ośrodka zdrowia, w którym jest zatrudniony; sposób w jaki komunikuje się z pozostałym personelem powoduje, że pracownicy deklarują brak woli współpracy z nim, z uwagi na wywoływane przez niego napięcia i stres).

Organ podniósł, że pomimo stanu epidemii świadczenia zdrowotne były nadal udzielane. W tym celu wprowadzono stosowanie procedur postępowania w czasie epidemii, żeby zminimalizować ryzyko zakażenia.

Biorąc powyższe pod uwagę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej podzieliło stanowisko organu I instancji, a mianowicie, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, co uzasadniało podjęcie uchwały w przedmiocie powołania komisji do oceny stanu zdrowia pod kątem wykonywania zawodu lekarza.

Organ administracji podkreślił, że do oceny stanu zdrowia lekarza pod kątem zdolności do wykonywania zawodu właściwa jest więc, powołana na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, komisja, która wydaje orzeczenie o stanie zdrowia (powołanie komisji do oceny stanu zdrowia lekarza nie stanowi o pozbawieniu prawa wykonywania zawodu). Podniósł, że wystarczy uzasadnione podejrzenie zaistnienia okoliczności wskazujących na to, że lekarz jest niezdolny do wykonywania zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych. W razie istnienia uzasadnionego podejrzenia okręgowa rada ma obowiązek powołania komisji, która wyda orzeczenie w przedmiocie niezdolności.

Powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej zaskarżył R. G. podnosząc między innymi, że jest ona nieważna z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). W ocenie skarżącego uchwała jest motywowana politycznie, jest przejawem dyskryminacji i nie ma związku z wykonywaniem zawodu lekarza.

Kontrolując legalność tej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona na nią skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem uchwała ta nie jest niezgodna z prawem.

Odwołując się do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty Sąd I instancji podniósł, że przesłanką powołania komisji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, jest uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia.

Podniósł, że w ustawie nie wymieniono konkretnych przyczyn, które mogą tę niezdolność wywołać poprzestając na ogólnym wskazaniu, że chodzi o niezdolność "ze względu na stan zdrowia". Ustawodawca posłużył się również pojęciem "uzasadnionego podejrzenia", które ma charakter nieostry i musi być zatem oceniane w każdym indywidualnym przypadku z uwzględnieniem całokształtu różnych okoliczności, które muszą wskazywać na rzeczywistą i niezbędną potrzebę dokonania oceny stanu zdrowia lekarza pod kątem możliwości wykonywania zawodu. Muszą one jednocześnie świadczyć o tym, że poddanie się obowiązkowi zbadania przez powołaną komisję nie jest formą szykany.

Sąd I instancji wskazał, że szczegółowy tryb postępowania w takich sprawach regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych.

W ocenie Sądu, podejrzenie co do stanu zdrowia skarżącego i jego wpływu na zdolność do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych przez oba organy było uzasadnione. Organ odwoławczy wyeksponował te okoliczności wskazując jednocześnie, że były one podstawą wypowiedzenia skarżącemu umowy o pracę. Okoliczności tych nie można było bagatelizować i – zdaniem Sądu – spotkały się one z należytą reakcją ze strony organów obu instancji.

Podkreślił, że w świetle art. 12 ust. 1 przywołanej ustawy nie jest konieczne wykazanie, że stan zdrowia skarżącego rzeczywiście uniemożliwia wykonywanie w jakimkolwiek zakresie zawodu lekarza. Istotne jest to, że okoliczności te uzasadniają podejrzenie, że taka sytuacja zachodzi. O tym, jaki jest stan zdrowia skarżącego w kontekście jego zdolności do wykonywania zawodu lekarza, rozstrzyga bowiem dopiero komisja powołana na podstawie zaskarżonej uchwały. Przepis art. 12 ust. 1 nie uzależnia powołania komisji uprawnionej do oceny stanu zdrowia lekarza i jego wpływu na zdolność do wykonywania zawodu od zajścia konkretnych zdarzeń świadczących o wadliwym wykonywaniu zawodu lekarza, albowiem wystarczające jest samo uzasadnione podejrzenie, że stan zdrowia lekarza może wpływać na zdolność do wykonywania zawodu.

W związku z tym, Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne. Podkreślił, że powołanie komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu, albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, niczego jeszcze nie przesądza, a wbrew sugestiom skarżącego komisja może rozwiać jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy może on wykonywać zawód lekarza bez jakichkolwiek ograniczeń.

W ocenie Sądu nie był również zasadny wniosek o zawieszenie postepowania ze względu na sprawy, które toczyły się przed tutejszym sądem (sygn. akt VII SA/Wa 2032/20, oraz przed Sądem Rejonowym w Jarosławiu (sygn. akt IV P 81/20). Wyjaśnił, że w pierwszej z ww. spraw, skarga została oddalona i dotyczyła prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a aktualnie rozpatrywana sprawa (o sygn. akt V SA/Wa 771/21) jest – zdaniem Sądu – konsekwencją wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2032/20. Odnośnie zaś sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jarosławiu, wyjaśnił, że ze względu na jej przedmiot pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie będącej aktualnie przedmiotem osądu.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do meritum sprawy, tj. o uchylenie uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie nr 26/2020 z dnia 6 października 2020 r. w całości. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika z wyboru, według norm prawem przepisanych lub według przedłożonego spisu kosztów.

Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a mianowicie poprzez:

- uznanie, że w badanej sprawie zaszły podstawy faktyczne do stwierdzenia istnienia uzasadnionego podejrzenia niezdolności do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia lekarza. Sąd Orzekający za Okręgową Radą Lekarską w Rzeszowie bez poparcia w jakichkolwiek dowodach przyjął za prawdziwe przyczyny wypowiedzenia, natomiast nie wystarczającym jest samo podejrzenie niezdolności do wykonywania zawodu, lecz muszą istnieć obiektywne i uzasadnione przyczyny, które uzasadniałyby powołanie rzeczonej komisji, co nie zostało wykazane,

- uznanie, że zachodzą podstawy do powołania komisji lekarskiej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, w sytuacji gdy oparcie uchwały na okolicznościach, które spowodowały wypowiedzenie umowy o pracę należy uznać za nie uzasadnione,

- uznanie, że zachodzą podstawy do powołania komisji lekarskiej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, w sytuacji gdy podstawą do powołania tejże komisji były okoliczności wskazane w wypowiedzeniu umowy o pracę, które w żaden sposób ni zostały udowodnione (brak dokumentacji medycznej), natomiast brak a katach sprawy dowodów wskazujących na uzasadnione podejrzenie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu (dotychczas brak także jakichkolwiek skarg ze strony pacjentów),

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie przed organami prowadzone było w sposób prawidłowy, w sytuacji gdy skarżący nie miał zapewnionego czynnego udziału w każdym etapie postępowania, m.in. w zakresie udzielania wyjaśnień, umożliwienia końcowej wypowiedzi przed wydaniem rozstrzygnięcia, tym bardziej biorąc pod uwagę ciężar gatunkowy sprawy oraz skutki jakie mogą dotknąć skarżącego, łącznie z utratą zatrudnienia,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także braku wykazania jakie dowody wskazywały na uzasadnione podejrzenie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu lekarza. W uzasadnieniu wskazano, że poprzednie postępowanie (sygn. akt. VII SA/Wa 2032/20) stało się podstawą do wydania rzeczonego rozstrzygnięcia (de facto wskazujące na brak zasadności podjęcia uchwały) oddalono skargę skarżącego, mimo brak podstaw zarówno prawnych, jak i faktycznych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2022 r., poz. 1733), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że zaskarżona uchwała wydana została w granicach prawa, podczas gdy Sąd Orzekający w uzasadnieniu wyroku powołuje i cytuje wskazane rozporządzenie, lecz nie uwzględnia faktu że przewodniczący powołanej komisji nie jest członkiem ORL w Rzeszowie powołującej komisję (Komisja Lekarska powołana przedmiotową uchwałą nie spełnia kryteriów rozporządzenia, z uwagi na nieprawidłowy skład). W składzie komisji jej przewodniczący nie jest członkiem Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie, co jest niezgodne z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Lekarz M. G. ze względu na to uchybienie nie może być przewodniczącym komisji, gdyż nie była członkiem Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie powołującej komisję,

b) art. 12 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2022 r., poz. 1731), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w badanej sprawie zaszły podstawy faktyczne do stwierdzenia zaistnienia uzasadnionego podejrzenia niezdolności do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu określonych czynności medycznych,

c) art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2022 r., poz. 1731), poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że na mocy upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej było właściwe do rozpatrzenia odwołania od Uchwały Nr 26/2020 OIL w Rzeszowie do Naczelnej Rady Lekarskiej, w sytuacji gdy na podstawie powołanego przepisu odwołanie wniesione zostało do Naczelnej Rady Lekarskiej, natomiast Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej w dacie orzekania nie posiadało wymaganego przez art. 40 ust. 4 zd. drugie ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r., poz. 965), upoważnienia od ustawowego organu odwoławczego, tzn. od Naczelnej Rady Lekarskiej.

W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2023 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w kwestii funkcjonowania i wyborów do izb lekarskich, a także zastrzeżenia co do zgodności z Konstytucją RP i Traktatem Lizbońskim przepisów dotyczących prawa do wykonywania zawodu lekarza.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 2 września 2023 r. skarżący wnosi o pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż w przedmiotowej sprawie od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Pytanie polega na zgodności ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty i wynikającego z niej obowiązku członkostwa lekarza i lekarza dentysty w obecnych izbach lekarskich, dopuszczalności utworzenia innych izb lekarskich w oparciu o ustawę i członkostwa w nich zamiast w obecnej tworzącej monopol z art. 17, art. 58 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2023 r. skarżący wniósł zaś o wystąpienie z pytaniem prawnym do składu siemu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i pytanie prejudycjalne do TSUE w zakresie:

- dopuszczalności korespondencyjnego wyborów delegatów na zjazd w izbach lekarskich w Polsce po 2010 r. na podstawie regulaminu wyborów ustanowionego Uchwałą Nr 12 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 29 stycznia 2010 r. w sytuacji gdy regulamin ten jest sprzeczny z art. 12 i art. 9.1.1. ustawy o izbach lekarskich oraz art. 2, art. 58 i art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz narusza art. 31 i art. 2 Konstytucji RP,

- ważności wyborów delegatów IX kadencji w sytuacji gdy sąd lekarski w składzie trzech członków nie rozpatrzył protestu wyborczego skarżącego,

- naruszenia prawa europejskiego, tj. art. 2 Traktatu Lizbońskiego.

Skarżący wniósł także o pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dopuszczalności korespondencyjnego wyborów delegatów na zjazd w izbach lekarskich w Polsce po 2010 r. na podstawie regulaminu wyborów ustanowionego Uchwałą Nr 12 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 29 stycznia 2010 r. w sytuacji gdy regulamin ten jest sprzeczny z art. 12 i art. 9.1.1. ustawy o izbach lekarskich oraz art. 2, art. 58 i art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz narusza art. 31 i art. 2 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2023 r. skarżący na podstawie art. 25, art. 26, art. 28, art. 29, art. 31, art. 32, art. 34 i art. 37 p.p.s.a. wniósł o wyłączenie obecnych władz izb lekarskich w tym władz Naczelnej Izby Lekarskiej z postępowania w sprawie z uwagi na ich brak zdolności sądowej i procesowej do czasu rozstrzygnięcia ich właściwości w sprawie przez Trybunał Konstytucyjny, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i TSUE.

W pismach procesowych z dnia 11 i 14 marca 2024 r. skarżący poinformował Sąd o aktualnym stanie faktycznym postępowania władz izb lekarskich.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 14 marca 2024 r. skarżący przesłał wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 września 2023 r. o sygn. akt V SA/Wa 3115/22 oraz V SA/Wa 3116/22.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej o powołaniu komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych stwierdził, że uchwała ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie ocen odnośnie do zaktualizowania się określonych przepisem art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza przesłanek podjęcia uchwały o powołaniu komisji, o której mowa w tym przepisie prawa.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Za uzasadniony należało bowiem uznać przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1. lit. c) petitum skargi kasacyjnej).

Strona skarżąca nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca naruszenie wymienionego przepisu – a w tym kontekście wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – zwłaszcza., gdy podkreślić, że z punktu widzenia cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiących przedmiot kontroli sądowej aktów indywidualnych i aktów normatywnych podejmowanych i stanowionych przez uprawnione organy, kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa. (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.). W związku z tym więc, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działania organu administracji z punktu widzenia zgodności z prawem, która obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. ibidem.), to za uzasadnione należy uznać oczekiwanie, że rezultat tej kontroli zostanie rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego. W tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymogu wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 i przywołane tam orzecznictwo).

Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w korespondencji do uwag odnoszących się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji trzeba również podkreślić – co jest nie mniej istotne – że oddalając skargę sąd administracyjny nie może poprzestać jedynie na wskazaniu art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie (a tym samym bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli ich wykładni przez organ) i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ. Z tego też punktu widzenia, ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawa z powołaniem się na jego literalne brzmienie nie może być uznane za wystarczające, albowiem nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest (powinien być) przyjmowany kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 oraz 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że w uzasadnieniu każdego wyroku – jak wynika to z art. 141 § 4 p.p.s.a. – szczególnego rodzaju miejsce zajmuje (i powinno zajmować, zważywszy na znaczenie argumentów odnoszących się do funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa) wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Znaczenie tego elementu uzasadnienia orzeczenia sądowego potęguje więc obowiązek odniesienia się we wskazany powyżej sposób do adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji.

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej – co nie mniej istotne – nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co powinno zobowiązywać sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a ich brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). W relacji do znaczenia funkcji uzasadnienia orzeczenia sądowego, w odniesieniu do omawianego aspektu wymogów uzasadnienia orzeczenia sądowego trzeba podnieść, że nawet – jeżeli nie w szczególności – afirmatywny stosunek sądu administracyjnego wobec podjętych przez organ działań oraz ich rezultatu materializującego się w wydaniu przez ten organ kontrolowanego aktu, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku – który w omawianej sytuacji jest wręcz potęgowany – do rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać o tym, że akt ten nie narusza prawa, a adresowane wobec niego zarzuty nie są zasadne, o czym z kolei mają przekonywać konkretne racje uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, a także racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny przyjętych za podstawę wyrokowania faktów.

Ponadto – co również nie jest bez znaczenia – jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).

Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających oraz zarysowanych na ich tle obowiązków sądu administracyjnego należy podważyć prawidłowość ich realizacji przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim z tego powodu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku – wobec jego treściowych i argumentacyjnych deficytów – jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowana uchwała nie jest niezgodna z prawem, co oznacza, że nie realizuje ono nie dość, że funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia – co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana w sposób czyniący zadość przedstawionym powyżej wymogom umożliwiałoby dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji z punktu widzenia jego zgodności z prawem – to również i funkcji perswazyjnej, co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana, a tak jednak nie jest, umożliwiałoby poznanie motywów działania Sądu I instancji mających przekonywać do trafności wydanego w sprawie orzeczenia. W tym też kontekście, w relacji do przedstawionych na wstępie uwag i argumentów oraz formułowanych na ich podstawie wniosków odnośnie do wymogów, którym powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji, należy stwierdzić, że postulat jego zwięzłości, w żadnym razie nie może oznaczać jego lakoniczności, zwłaszcza zaś w zakresie odnoszącym się do wskazania przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie faktów oraz wskazania i wyjaśnienia – w bezpośredniej relacji do nich – podstawy prawnej orzeczenia. Wymienionych elementów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, co nie pozostaje bez wpływu na krytyczną ocenę prawidłowości wykonania przez Sąd I instancji obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób uwzględniający funkcje, jakie uzasadnienie orzeczenia sądowego powinno realizować.

Wadliwości oraz deficyty uzasadnienia kontrolowanego wyroku są – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – aż nadto jasno i wyraźnie widoczne, co w odniesieniu do "kontroli" prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych oraz zwłaszcza "kontroli" prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego wyraża się już chociażby w tym lakonicznym stwierdzeniu, że "[...] W ocenie sądu [...] podejrzenie co do stanu zdrowia skarżącego [...] przez oba organy było uzasadnione. Organ odwoławczy wyeksponował te okoliczności [...]. Okoliczności tych nie można bagatelizować. [...] spotkały się one z należytą reakcją organów obu instancji." (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), a w konsekwencji, w nie mniej lakonicznym wniosku, że "[...] Z powyższych względów sąd nie uznał za zasadne zarzuty skargi." (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

I to w sytuacji, gdy Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skargi, w tym między innymi do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, albowiem w tym zakresie nie może być uznane za wystarczające, a tym samym za prawidłowe stanowisko, z którego wynika – bo do tego się ono wyłącznie ogranicza – że pojęcie "uzasadnionego podejrzenia" jest pojęciem nieostrym (s. 5 uzasadnienia kontrolowanego wyroku).

Jeżeli bowiem, co w tym kontekście trzeba podkreślić, w tym także w odpowiedzi na zarzut z pkt 2. lit. b) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie art. 12 ust. 1 wymienionej ustawy ustawodawca operuje przywołanym powyżej pojęciem niedookreślonym (nieostrym) oraz ocennym – co, w odniesieniu do stosowania tego rodzaju środka techniki prawodawczej należy uznać za świadome działanie ukierunkowane na realizację określonych celów – co siłą rzeczy wiąże się z potrzebą podjęcia konkretnych działań interpretacyjnych, a w ich rezultacie, z potrzebą zajęcia jednoznacznego, zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec pojęcia niedookreślonego (nieostrego, ocennego), czy też wobec odesłania pozasystemowego zawartego w stosowanym przepisie prawa – a więc, innymi słowy, z potrzebą kwalifikowania określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem jej normowania i zastosowania – to za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, że kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji skontroluje prawidłowość podejścia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do rozumienia przywołanego pojęcia niedookreślonego (nieostrego, ocennego) w relacji do faktów, które organ administracji uznał za odpowiadające sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a w konsekwencji za odpowiadające sytuacji aktualizującej jej dyspozycję. Z powodów, o których była mowa powyżej, a mianowicie wobec wadliwego – bo lakonicznego, arbitralnego i przez to dowolnego – podejścia do rozumienia oraz zastosowania przywołanego przepisu prawa, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji wadliwego ustalenia zakresu jego normowania i zastosowania, tak się jednak nie stało, o czym trzeba wnioskować i na tej podstawie – co nie mniej istotne – że Sąd I instancji wadliwie również ocenił (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia) znaczenie konsekwencji wynikających z wyroku w sprawie VII SA/Wa 2032/20.

Stanowisko Sądu i instancji odnośnie do zgodności z prawem kontrolowanej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej – wobec wskazanych jego deficytów – nie może być z oczywistych wręcz względów uznane za czyniące zadość prawidłowej realizacji wymienionych powyżej obowiązków. W świetle ich treści – o czym mowa była powyżej – nie sposób jest uznać je za odzwierciedlające prawidłowy rezultat rzeczywistej kontroli działalności organu administracji w rozpatrywanej sprawie, lecz za stanowisko noszące wszelkie cechy i znamiona braku przeprowadzenia tejże kontroli oraz prostego wręcz skwitowania rezultatu działania organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, jako zgodnego z prawem. Prowadzi to jednocześnie do wniosku o podobnym, lecz biegunowo przeciwnym, gdy chodzi o rezultat, skwitowaniu zarzutów skargi, jako zarzutów niezasadnych (zob. s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co w istocie rzeczy prowadziło po prostu do ich pominięcia oraz zaniechania przeprowadzenia ich oceny. I to w sytuacji, gdy strona skarżąca kwestionowała zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z pozycji szeregu zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – w tym z pozycji zarzutów o kwalifikowanym naruszeniu prawa.

Tym samym, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja odpowiedzi na zarzuty skargi nie może być uznana za czyniącą zadość wymaganiom, jakie stawia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów oraz rekonstruowanych na podstawie przedstawionego rozumienia art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązków, których adresatem jest sąd administracyjny, należy więc podważyć prawidłowość ich realizacji przez Sąd I instancji.

Odzwierciedlony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sposób podejścia tego Sądu do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały tworzył bowiem tylko i wyłącznie – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – iluzję tej kontroli.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowane działanie organu administracji nie jest niezgodne z prawem. Argumenty obrazujące skalę wad i deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku przekonując o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie pozostają jednocześnie bez wpływu na wniosek, że ocenę skuteczności pozostałych zarzutów kasacyjnych – wobec stwierdzonych wad i deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutkujących jego uchyleniem w związku z niepozostającym bez wpływu na wynik sprawy naruszeniem wymienionego przepisu prawa – należało uznać za przedwczesną na aktualnym etapie postępowania, a w konsekwencji na wniosek odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania przed TSUE (w trybie pytanie prejudycjalnego) oraz TK (w trybie pytania prawnego), czy też trybu, o którym stanowi art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o co we wniesionych pismach procesowych występowała strona skarżąca.

W związku z tym więc, że zarzut z pkt 1. lit. c) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi strony na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej o powołaniu komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz do sporządzenia uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.