Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 982/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: - . Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. - Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2023 r. znak: WI-I.7840.16.1.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę *'-""• skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. znak: BA.6740.1.1284.2022.KK, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) oraz na podstawie

art. 104 kpa, Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił M. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, tj. instalacją wodociągową z projektowanej studni do proj. budynków, instalacją kanalizacji sanitarnej od proj. budynków do proj. szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, instalacją energetyczną wlz od proj. zestawu złączowo-pomiarowego do proj. budynków (przyłącze wg odrębnego opracowania), utwardzeniem terenu (dojście i dojazd, miejsca postojowe, miejsca do gromadzenia odpadów stałych) na dz. ewid. nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości O. - obręb ewid. 0016 O. , jednostka ewid. 121109_2 N. o wskazanych w decyzji parametrach technicznych.

Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest w terenie, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestorzy uzyskali ostateczną decyzję Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 24.08.2022 r., dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na dz. ewid. nr [...], [...] oraz części dz. ewid. nr [...] w O. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Organ ustalił również, że przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - w związku z tym inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Inwestycja nie jest położona w obszarach NATURA 2000 i ich bezpośrednim sąsiedztwie.

Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów.

Kompletny projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego; posiada wymagane opinie i uzgodnienia, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7; został sporządzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Projektanci dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ wyjaśnił, że przy ustalania kręgu stron postępowania uwzględniono następców prawnych zmarłego S. M..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. M..

Decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r. znak: WI-I.7840.16.1.2023.EU Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że z brzmienia art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w ww. przepisach właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie – zdaniem organu inwestor spełnia warunki szczególne wynikające z art. 4 Pb, stanowiącego o prawie zabudowy nieruchomości, pod warunkiem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie w aktach organu I instancji zalega oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące dz. ew. nr [...], [...], [...].

Projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. z 24 sierpnia 2022 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, sprostowanej postanowieniem Wójta Gminy N. z 5 października 2022 r., znak: [...] w zakresie "dostępności komunikacyjnej do inwestycji". Organ ustalił również, że:

- zachowano nieprzekraczalną linię zabudowy – budynek nie przekracza ww. linii, przy czym zgodnie z zapisami szczegółowymi WZ od strony południowo-zachodniej nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy elementów budynku takich jak: okapy, balkony, a także połączonych trwale z projektowanym budynkiem schodów zewnętrznych, a od strony północno-zachodniej zakaz dotyczy wszystkich elementów projektowanego budynku i innych elementów zagospodarowania działki;

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją nie może przekraczać 4,7%, przy czym powierzchnia zabudowy pod projektowanym budynkiem mieszkalnym nie powinna być mniejsza niż 60 m2 – warunek spełniony: projektowany wskaźnik wynosi 4,7%; a powierzchnia zabudowy pod projektowanymi budynkami wynosi 2 x 64,22 m2 = 128,44 m2;

- przewidziano właściwą powierzchnię biologicznie czynna, która ustalona była na poziomie nie mniej niż 65% powierzchni terenu objętego decyzją i nie mniej niż 45 % powierzchni terenu wyznaczonego decyzją WZ: projektowane 81,23 % powierzchni biologicznie czynnej, w tym 75,89 % powierzchni wyznaczonej decyzją WZ;

- zachowano szerokość elewacji frontowej (nie powinna być mniejsza niż 9,5 m i nie może przekraczać 12,0 m licząc po obrysie ścian zewnętrznych budynku): projektowana jest elewacja szerokości 9,5 m;

- zachowano wymóg dotyczący głównej kalenicy dachu budynków (powinna przebiegać w układzie podłużnym w stosunku do frontu działki, przy czym z uwagi na nieregularny kształt działki oraz przebieg frontu działki, za układ podłużny uznaje się takie usytuowanie kierunku przebiegu głównej kalenicy dachu projektowanego budynku, w którym będzie ona przebiegać w układzie prostopadłym do kierunku przebiegu linii rozgraniczającej łączącej punkty oznaczone symbolami: A i B z tolerancją wynoszącą max. -7ş);

- spełniony został wymóg dotyczący przebiegu głównej kalenicy dachu budynków (powinna przebiegać na wysokości nie mniejszej niż 7,5 m i nieprzekraczającej 8,5 m, licząc od poziomu terenu); zaprojektowano wysokość 8,27 m;

- spełniony został wymóg dotyczący głównych okapów budynku (przewidziano wysokość nie mniejszą niż 2,5 m i nieprzekraczającą 3,5 m, licząc od poziomu terenu do spodu okapu od strony elewacji frontowej); zaprojektowano wysokość 3,27 m;

- spełniony został warunek odnoszący się do dachu, który powinien być dwuspadowy, o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 43ş do 48ş; zaprojektowano dach dwuspadowy o kącie nachylenia 48ş;

- spełniony został wymóg odnoszący się do koloru pokrycia dachu; zaprojektowano dach o kolorze ciemnego grafitu;

- zachowano wymóg co do liczby miejsc postojowych dla samochodów (nie mniej niż jedno zewnętrzne stanowisko postojowe na jeden lokal mieszkalny w każdym z projektowanych budynków); zaprojektowano dwa miejsca postojowe zewnętrzne, po jednym dla każdego z budynków (jednolokalowych).

Ustalono, że teren inwestycji nie jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej i jest położony poza granicami terenów górniczych.

Stwierdzono również, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 1225):

- § 8: budynek należy do grupy budynków niskich (N);

- § 12 ust. 1 – warunek spełniony: budynek ze ścianą z oknami i drzwiami w odległości min. 4,0 m od granicy działki sąsiedniej (przepis dopuszcza nie mniej niż 4 m),

- § 12 ust. 6 – warunek spełniony: taras budynku, schody zewnętrzne usytuowane w odległości 1,5 m od granicy działki (przepis dopuszcza nie mniej niż 1,5 m);

- § 14 – warunek spełniony: działka posiada połączenie z drogą publiczną nr K. "N. " – dz.ew.nr [...] poprzez projektowany zjazd, nie objęty niniejszym zamierzeniem inwestycyjnym;

- § 18 – warunek spełniony: projektowane dwa miejsca postojowe po jednym na każdy z budynków, zlokalizowanych w granicach inwestycji, zgodnie z WZ;

- § 19 ust. 1 – warunek spełniony: w obrębie 7 m od miejsca postojowego brak innej zabudowy, o której mowa w § 19 ust. 1 WT. Ponadto nie jest wymagane zachowanie odległości od projektowanego budynku w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku (por. § 19 ust. 5);

- § 19 ust. 2 – warunek spełniony: miejsca postojowe zlokalizowane w odległości powyżej 3 m od granicy działki innej niż działka drogowa (patrz § 19 ust. 4);

- § 21 ust. 1 – warunek spełniony: wymiary stanowisk postojowych: szerokość 2,5 m

i długość 5 m;

- § 22 – warunek spełniony: zaprojektowano dwa miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, w formie utwardzonego placu z utwardzonym dojściem do nich;

- § 23 ust. 1 pkt. 1-2, w zw. z ust. 4: w zabudowie jednorodzinnej nie określa się odległości miejsc gromadzenia odpadów stałych od okien i drzwi do budynków

z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej;

- § 23 ust. 1 pkt. 3 – warunek spełniony: z treści mapy do celów projektowych, nie wynika, aby w obszarze 10 m od miejsca gromadzenia odpadów stałych był zorganizowany plac zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży oraz miejsca rekreacyjne, o których mowa w § 40 WT;

- § 13 i § 57, § 60: warunek spełniony: budynek nie generuje ponadnormatywnego przesłaniania, zacieniania;

- § 28 – warunek spełniony: wody opadowe oraz roztopowe rozprowadzane na teren własny inwestora, bez ingerencji w działki sąsiednie;

- budynek wyposażony w wodę (§ 45), kanalizację (§ 47), centralne ogrzewanie (§ 49), przewody kominowe (§ 50), wentylację (§ 51), wewnętrzną instalację elektryczną (§ 53);

- § 34 – warunek spełniony: odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiornika bezodpływowego od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powyżej 5,0 m (przepis dopuszcza nie mniej niż 5 m) oraz od granicy działki powyżej 2 m (przepis dopuszcza nie mniej niż 2 m);

- § 39 – warunek spełniony: zaprojektowano 75,89 % powierzchni biologicznie czynnej (WZ min. 65%);

- § 271-273 – warunek spełniony: brak zabudowy na sąsiednich działkach, a minimalna odległość od lasu, oznaczonego jako grunt leśny (Ls), wynosi 16,2 m.

Zdaniem organu odwoławczego projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska. Inwestycja spełnia też zapisy uchwały nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (ogrzewanie kotłem elektrycznym).

Działka posiada następujące klasy bonitacyjne gleby: RV i RVI, zatem nie jest wymagane uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu zajmowanego na cele inwestycyjne z produkcji rolnej, o której mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U.2022 r. poz. 2409).

Projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny. Do projektu dołączone zostały zaświadczenia potwierdzające wpis projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień sporządzania projektu. Organ stwierdził również, że do projektu dołączono wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a projektant posiada uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Projekt budowlany spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U.2022 r. poz. 1679): jest kompletny, opracowany został w czytelnej grafice. Projekt składa się z części dotyczącej projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego oraz załączników, podlegających zatwierdzeniu w formie decyzji, zgodnie z art. 34 ust. 4 Pb.

Odnosząc się do uwag J. M. organ podał, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało na wniosek inwestora z dnia 7 września 2022 r. Postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę zawsze jest wszczynane na wniosek strony – inwestora i organ administracji publicznej nie ma wpływu na datę złożenia takiego wniosku przez inwestora.

Organ odwoławczy zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy nie została dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę, niemniej jednak okoliczność ta nie wpłynęła na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta stała się bowiem ostateczna z dniem 23 września 2022 r., a zatem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do kwestii błędnego adresowania przesyłek przez Starostę N. do właściciela dz.ew. nr [...], [...], tj. S. M. (data zgonu 7 grudnia 2010 r.) organ wskazał, że w dacie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę S. M. był wskazany jako właściciel dz.ew.nr [...], [...]. Fakt podjęcia informacji o śmierci właściciela działki objętej obszarem oddziaływania niniejszej inwestycji, stanowił podstawę zmiany kręgu stron tego postępowania.

Zawiadomieniem z 16 września 2022 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zawiadomienie to, co prawda skierowane do zmarłego S. M., zostało odebrane przez J. M., co potwierdza własnoręczny podpis skarżącej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Zatem skarżąca wiedziała

o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Kolejną czynnością organu wobec następców zmarłego było postanowienie

z dnia 3 października 2022 r. nakładające na J. M. obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących następstwa prawnego po zmarłym. Kolejne zawiadomienia wystosowane zostały do stron tego postępowania, w tym następców prawnych po zmarłej stronie postępowania.

Jednocześnie skarżąca nie wskazała, jakiej czynności nie mogła dopełnić w związku z krótkim terminem pomiędzy doręczeniem zawiadomienia (23 listopada 2022 r.) a wydaną decyzją (24 listopada 2022 r.), co mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do kwestii braku wyartykułowania i wyjaśnienia w treści decyzji sposobu i przebiegu instalacji energetycznej WLZ inwestycji organ podał, że przebieg instalacji elektrycznej przedstawiony został na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki (oznaczenie linia czerwona ciągła).

W kwestii przyłącza nie objętego przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, a co za tym idzie nie ujętego na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki i realizowanego według odrębnego opracowania organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy część robót budowlanych, umożliwiających użytkowanie obiektu zgodnie

z przeznaczeniem, może być zrealizowana w ramach odrębnych inwestycji, brak jest podstaw w przepisach prawa do żądania od inwestora rozszerzenia zakresu wniosku o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutu rozpoczęcia robót budowlanych organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej kontroli w terenie ustalono, że roboty związane

z przedmiotową inwestycją nie zostały rozpoczęte (por. pismo PINB z dnia 12 maja 2023 r., znak: [...]).

Organ podkreślił też, że projekt w niniejszej sprawie został sporządzony na kopii mapy wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N. 13 maja 2022 r. Co więcej, zgodność treści mapy z oryginałem została potwierdzona przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za projekt budowlany, w tym za aktualność map, którymi się posłużył. Podnoszona okoliczność innego niż uwidoczniono na mapie przebiegu granic może stanowić argument w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ nie znalazł również okoliczności świadczących o naruszeniu art. 36 prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję J. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie

w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego oraz prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinny skutkować uchyleniem przez Wojewodę zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

- art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 2023 r. poz. 682) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie sposobu usytuowania określonych sieci uzbrojenia terenu pod kątem zgodności z odrębnymi przepisami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić do uznania, że obowiązkiem organu w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawdzenie zgodności z odrębnymi przepisami wszystkich rozwiązań objętych projektem zagospodarowania terenu, w tym również sposobu usytuowania projektowanej instalacji energetycznej (w tym przyłącza energetycznego do zewnętrznej stacji/słupa transformatorowego) do projektowanych budynków ;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzanie przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego m.in. co do okoliczności związanych z "przesunięciem granic działek" inwestora, uczestników postępowania jak i innych właścicieli sąsiednich działek niebędących stroną w sprawie, jak również niewyjaśnienie kwestii związanych z przyłączem energetycznym planowanej inwestycji, sposobu usytuowania projektowanej instalacji energetycznej, przyłączenia energetycznego do zewnętrznej stacji/słupa transformatorowego do projektowanych budynków, co z kolei przełożyło się na błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów tj. w szczególności do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w N. z dnia 12 maja 2023 r., bowiem skarżąca nie otrzymała zawiadomienia o zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie, w tym o otrzymaniu odpowiedzi PINB przez organ II instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie z pominięciem istotnych faktów, na które wskazywała skarżąca w odwołaniu, m.in. dotyczących rozpoczęcia przez inwestora prac polegających na utwardzaniu dojścia i dojazdu do przedmiotowej inwestycji jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, która to decyzja obejmuje również w ramach inwestycji utwardzenie terenu (dojścia i dojazdu) i uznanie, że utwardzenie terenu dojścia i dojazdu jest prawidłowe i nie jest objęte decyzją organu I instancji,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia rozpoczęcia przez inwestora prac polegających na utwardzaniu dojścia i dojazdu do przedmiotowej inwestycji jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i stwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji, że roboty objęte pozwoleniem na budowę nie zostały rozpoczęte i nie są objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja organu I instancji obejmuje pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji wraz

z urządzeniami budowalnymi i infrastruktury technicznej, m.in. utwardzeniem terenu (dojście i dojazd);

- art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nieuzasadnienie decyzji w stopniu wystarczającym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono M. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej na działkach ewid. nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości O. obręb ewid. [...] O. , jednostka ewid. 121109_2 N. .

Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, dalej jako: P.b.). Zgodnie z art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić należy również treść art. 35 ust. 1 P.b., który określa zakres sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Sprawdzenie to obejmuje zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego. Z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób może być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Niezależnie od przywołanych przepisów Prawa budowlanego organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoli ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, organy należycie zebrały i wnikliwie zweryfikowały zgromadzony materiał dowodowy, którego ocena została dokonana wszechstronnie, po myśli art. 80 k.p.a. Wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne.

Już na wstępie Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego znajduje się kompleksowa analiza spełnienia przesłanek wydania pozwolenia na budowę, w szczególności analiza zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.). Wyniki tej analizy zostały przytoczone powyżej i zbędne jest ich powtarzanie w tym miejscu. W ocenie Sądu nie ma podstaw, by dokonaną przez organ analizę zakwestionować.

Koncentrując się na zarzutach skargi Sąd stwierdził, że nie mogły one doprowadzić do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze, właściwie organy odniosły się do kwestii infrastruktury technicznej przewidzianej dla obsługi projektowanych budynków, w szczególności do kwestii infrastruktury elektroenergetycznej. Projektowane zamierzenie obejmuje budowę instalacji energetycznej wlz od projektowanego zestawu złączowo-pomiarowego do projektowanych budynków, która oznaczona została na rysunku projektu zagospodarowania terenu linią ciągłą w kolorze czerwonym z oznaczeniem "eN". Budowa przyłącza nie została objęta projektem. Jak jednak słusznie stwierdził Wojewoda, kwestia budowy przyłączy uregulowana została w art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 29a P.b., z których wynika, że budowa przyłączy może być zrealizowana nie tylko na podstawie pozwolenia na budowę, lecz poddana została również instytucji zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Co istotne, inwestor ma wybór co do tego, czy skorzysta z trybu pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Możliwość taką potwierdza art. 33 ust. 1 a P.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu, choć nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a. Możliwość taką potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., II OSK 3280/19. W wyroku tym stwierdzono następująco: "W normie art. 33 ust. 1 P.b. dot. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, wskazuje się, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć trzeba, że Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 P.b., przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z art. 3 pkt 9 P.b., który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Wybór przez inwestora trybu realizacji przyłączy (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) na podstawie art. 29a P.b. dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno-budowlanych."

W kontekście wyrażonych w uzasadnieniu skargi obaw skarżącej co do przebiegu przyłącza Sąd podkreśla, że nie sposób odczytywać faktu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bez przyłącza energetycznego jako aprobaty czy swego rodzaju promesy przeprowadzenia tego przyłącza w dowolny sposób przez inwestora, w szczególności po nieruchomościach skarżącej. Kwestia ta po prostu musi być rozstrzygnięta osobno, poza postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę.

Po drugie, właściwie organy nie dopatrzyły się przeszkód do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze zgłaszanymi przez skarżącą uwagami co do przesunięcia granic stanowiących teren inwestycji oraz postulatem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Dla możliwości wydania pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 1679), zgodnie z którym część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym spoczywający na organie obowiązek sprawdzenia aktualności mapy jest spełniony, jeżeli projekt zagospodarowania terenu wykonano na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przedmiotowej sprawie tak właśnie było.

Po trzecie, właściwie zweryfikowano zarzut rozpoczęcia przez inwestora wykonywania robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wojewoda Małopolski zwrócił się mianowicie pismem z 7 marca 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o przeprowadzenie kontroli celem ustalenia, czy roboty budowlane objęte niniejszym pozwoleniem na budowę zostały rozpoczęte. Z pisma z 12 maja 2023 r., znak: [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. wynika, że w dniu 10 czerwca 2022 r. oraz w dniu 10 marca 2023 r., inspektorzy PINB w N. dokonali kontroli na działkach objętych projektowanym zamierzeniem. W wyniku tej kontroli nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji budowlanej.

Po czwarte, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji, w szczególności ze względu na zarzucany brak możliwości wypowiedzenia się co do przywołanego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 maja 2023 r.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda zwrócił się ww. pismem z 7 marca 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. . W dniu 28 kwietnia 2023 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy (5 czerwca 2023 r.), wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o ustalenia kontroli organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego przeprowadzonej na działkach stanowiących teren inwestycji, tj. nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości O., w zakresie ustalenia czy roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją zostały rozpoczęte. Poinformowano przy tym, że na dzień sporządzania zawiadomienia nie wpłynęła odpowiedź Powiatowego Inspektora. Odpowiedź ta wpłynęła w dniu 16 maja 2023 r., a w dniu 1 czerwca 2023 r. Wojewoda Małopolski wydał decyzję kończącą postępowanie.

Zgodnie z art. 10 §1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy skarżąca była powiadomiona pismem z 28 kwietnia 2023 r. o maksymalnym terminie załatwienia sprawy (5 czerwca 2023 r.), a jednocześnie o tym, że nie wpłynęła odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca, jak podaje, dowiadywała się telefonicznie o tę kwestię, ale na dzień rozmowy odpowiedzi jeszcze nie było. W ocenie Sądu wzorzec prawidłowego postępowania organu, jaki można wyprowadzić z art. 10 § 1 k.p.a., naprowadza na zawiadomienie stron o zgromadzonym materiale dowodowym po jego zgromadzeniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ skierował zawiadomienie w momencie, w którym oczekiwał na pismo potencjalnie istotne w sprawie. Pomimo tego nie można twierdzić w okolicznościach sprawy, że zapoznanie się z pismem Powiatowego Inspektora, doręczonym Wojewodzie 16 maja 2023 r., zostało skarżącej uniemożliwione, skoro okres czasu między wpływem stanowiska organu nadzoru budowlanego a wydaniem decyzji umożliwiał zapoznanie się z nim, a skarżąca była zawiadomiona o wyznaczonym maksymalnym terminie załatwienia sprawy. W ocenie Sądu również, z okoliczności sprawy nie wynika, by wskutek opisanego wyżej działania organu odwoławczego skarżąca pozbawiona została możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, czy dokonania innych czynności procesowych. Możliwość taka istniała, niezależnie od oczekiwania organu na stanowisko Powiatowego Inspektora. Na korzyść organu odwoławczego przemawia również związanie go zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. Przypomnieć należy, że art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje dla organu odwoławczego obowiązek załatwienia sprawy w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W konsekwencji Sąd stwierdził, że opisane wyżej naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wszystko powyższe prowadzi do wniosku, że organy właściwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. Właściwie również zinterpretowano i zastosowano normy prawa materialnego. Z tych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.