Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2884/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt  4,art. 17 ust 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 135 art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1672/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-190/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Laskowa z dnia 23 marca 2022 r., znak: GOPS-520-O-19-37/2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1672/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-190/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Laskowa z dnia 23 marca 2022 r., znak: GOPS-520-O-19-37/2022 orzeczono o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jakkolwiek w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, to jednak zaskarżona decyzja odpowiada prawu gdyż w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad ojcem. Skarżąca w ramach opieki nad ojcem: pomaga w utrzymaniu higieny osobistej (mycie, przebieranie), zmienia pampersa, przygotowuje i podaje posiłki – z uwzględnieniem odpowiedniej diety, mierzy ciśnienie, podaje leki, stosuje balsam przeciw odleżynom, utrzymuje kontakt z lekarzem, realizuje recepty, prowadzi gospodarstwo domowe, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, robi prace ogrodowe, wychodzi z ojcem na spacer lub na balkon. W ocenie Sądu takie czynności, trudno uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności opiekuna. Ponadto skarżąca ma jeszcze dwie siostry w równym stopniu zobowiązane alimentacyjnie względem ojca. Sąd w składzie orzekającym podzielił dominujący wg niego w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy.

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. żart. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.

II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj:

1. art. 135 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

2. art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż skarżąca od 2 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym jest obiektywnie zmuszona do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca mieszka wspólnie z 94 letnim ojcem (94 lata w dniu wydania zaskarżonych decyzji) ojcem który się opiekuje. Ojciec jest leczony na astmę, na serce – ma niewydolność krążeniową, niedomykalność zastawek, niedokrwienność , cierpi na niedosłuch, ma słaby wzrok. Ponadto boryka się z chorobą: zwyrodnieniową, urologiczną (prostata), tarczycy (guzki). Miewa narośle o nieznanej etiologii w okolicy ucha które wymagają regularnego zakładania i zmieniania opatrunków. Nadto, jest pampersowany z powodu problemów urologicznych i z poruszaniem się. Porusza się z trudem kilka kroków w asyście drugiej osoby – z uwagi na brak siły, zawroty głowy, sporadycznie przy lepszym samopoczuciu korzysta z toalety. Ze względu na wiek, jak i stan zdrowia ojciec skarżącej wymaga pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu. Obecnie opieka jaką sprawuje skarżąca sprowadza się do: pomocy w utrzymaniu higieny osobistej (mycie, przebieranie), zmiany pampersa, przygotowania i podania posiłków – z uwzględnieniem odpowiedniej diety, pomiaru ciśnienia, podania leków, smarowania balsamem przeciw odleżynom, utrzymania kontaktu z lekarzem, realizacji recept, prowadzenia gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, palenie w piecu), robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych, prac ogrodowych, przekładania ojca na wózek w okresie letnim i wyjścia na spacer lub na balkon. Ponadto ustalono, że skarżąca ma dwie siostry.

Wskazania wymaga, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie, zaś organ pomocowy nie ma uprawnień by ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ pomocy społecznej jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że fakt zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym od 2021 r. z powodu potrzeby sprawowania opieki nad ojcem nie może świadczyć o braku takiego związku na dzień złożenia wniosku, tj. 24 lutego 2022 r.

W świetle zaprezentowanych powyżej rozważań należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie związku między brakiem zatrudnienia (pracy na roli) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, o którym mowa w powyższym przepisie, niezasadnie przyjmując, że dla zaistnienia omawianego związku niezbędna jest czasowa korelacja pomiędzy datą powstania niepełnosprawności, rezygnacją z zatrudnienia oraz wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie. Ponadto Sąd I instancji błędnie zaakceptował ocenę materiału dowodowego, dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i niezasadnie podzielił stanowisko Kolegium co do tego, że okoliczności wskazane w wyjaśnieniach skarżącej z dnia 27 marca 2022 r. świadczą o braku związku między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wobec podważania oceny materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym, uzasadniony jest również zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, albowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Prawidłowej subsumpcji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skoro ustalenia faktyczne zostały skutecznie zakwestionowane poprzez podważenie dokonanej przez organ II instancji oceny dowodów, w tym stanie sprawy subsumcja ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej nie mogła być prawidłowa.

Słusznie też skarga kasacyjna wskazuje, że okoliczność, iż ojciec skarżącej ma kilkoro dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny nie ma znaczenia przy ocenie przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną fizycznie bądź finansowo. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Niesłusznie natomiast zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (vide: wyroki NSA: z 7 czerwca 2024 r. I OSK 1233/23; z 21 października 2022 r. III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r. I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r. II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r. I FSK 205/18).

Jedynie na marginesie wspomnieć należy, że ewentualny fakt pobierania przez skarżącą kasacyjnie zasiłku dla opiekuna nie był przedmiotem rozważania przez organ II instancji, a sąd administracyjny nie może w tym zakresie zastąpić organu, zatem przedwczesnym byłoby poddawanie ocenie tej sytuacji jednakże wspomnieć wymaga, że sam fakt pobierania zasiłku nie przekreśla możliwości ubiegania się o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tym bardziej że skarżąca zadeklarowała rezygnację z zasiłku jeśli zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Nadto, z akt sprawy wynika, że był to zasiłek wypłacany do 31 października 2022 r., zatem najpierw należałoby ustalić czy nadal jest przyznany i pobierany by zapobiec konkurencyjności świadczeń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 w zw. z art. art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Laskowa. Ponownie badając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Wójt Gminy Laskowa uwzględni wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wszystkich zasad procedury administracyjnej, oraz z uwzględnieniem faktu, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie zawiera negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie w I instancji w kwocie 480 złotych oraz za postępowanie w II instancji w kwocie 240 złotych.