Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 80/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2022 r.,nr [...] Starosta (dalej w skrócie: "organ I instancji") orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie [...], nr działki [...] o pow. 2,72 ha ([...]). Zakres ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości obejmuje zezwolenie na zakładaniei przeprowadzenie przewodów służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci napowietrznej linii 110 kV relacji [...], stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości do 37 m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 60 m2, a także 3 przewodów roboczych i 1 odgromowego o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 37 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 1210 m2 wyznaczonej pasem zajęcia do 12 m (2x do 6 m od osi linii), zgodnie z mapą stanowiącą integralną część decyzji.

Pismem z dnia [...] października 2022 r. P. i A.D. złożyli odwołanie od tej decyzji, w którym podtrzymali swój sprzeciw dotyczący budowy linii wysokiego napięcia bez porozumienia w kwestii wysokości kwot służebności terenu, jak również wysokości odszkodowania za czas braku możliwości prowadzenia swojej działalności gospodarczej podczas trwania robót budowlanych. Skarżący wskazali, że obecnie na terenie działki nr [...] w wydzielonej części, przez którą ma przebiegać linia wysokiego napięcia przebywa piętnaście koni. Inny podział działki jest niemożliwy z uwagi na budowę hali ujeżdżeniowej z planowanym zakończeniem w grudniu 2022 r. Konieczną procedurą jest znalezienie nowego miejsca odpowiedniego do bytowania 15 koni, przetransportowanie w to miejsce oraz należyte zabezpieczenie nowego terenu stacjonowania na czas trwania robót (prąd, woda, zadaszenie). Procedura ta wymaga nakładów pieniężnych, które zapewnić powinien inwestor.

Wojewoda (dalej w skrócie: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej w skrócie: "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n.") stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy wskazuje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do art. 124 ust. 2 u.g.n. zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

Jednocześnie zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle przytoczonej regulacji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Po drugie - ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości jest konieczne, aby mogła być zrealizowana inwestycja celu publicznego, zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnośnie zaistnienia przesłanki dotyczącej zgodności inwestycji celu publicznego z dokumentami planistycznymi organ odwoławczy wyjaśnił, że definicja celu publicznego została określona w art. 6 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem celem publicznym w rozumieniu u.g.n. jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym przepisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy, czy też docelowy. Podsumowując, jednostką realizującą cel publiczny może być zatem także podmiot prywatny, ponieważ z definicji celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. nie wynika, by inwestycja mogła być realizowana wyłącznie przez podmiot publiczny.

Publiczny charakter inwestycji musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do określenia w tych dokumentach planistycznych charakteru celu, dla realizacji którego następuje zajęcie nieruchomości, tj. dla celu publicznego. Ponadto, wymóg zachowania tej zgodności dotyczy również obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o ograniczeniu sposobu jej korzystania, która to część jest niezbędna według powołanych wyżej dokumentów planistycznych dla posadowienia na nieruchomości tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Dokumenty planistyczne określają bowiem terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej, jako celu publicznego.

Dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. uwarunkowana zgodnością z dokumentem planistycznym oznacza zatem konieczność dokonania oceny tej zgodności przez pryzmat istniejących ustaleń tego dokumentu w zakresie przeznaczenia nieruchomości lub ustalenia na niej dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej o charakterze publicznym.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXX/262/21 Rady Gminy z dnia 1 lutego 2021 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 18 lutego 2021 r., poz. 464, dalej w skrócie: "m.p.z.p.), z którego wynika że przedmiotowa działka w miejscu lokalizacji planowanych przewodów i urządzeń znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 18R - tereny rolnicze na których ustala się zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 uchwały lokalizację napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz lokalizację konstrukcji wsporczych linii elektroenergetycznej 110 kV oraz zgodnie z art. 16 ust. 2 w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów ustala się pas technologiczny linii elektroenergetycznej, o szerokości zgodnej z rysunkiem planu. Organ ustalił zatem, iż wnioskowany zakres ograniczenia sposobu, korzystania z nieruchomości w aspekcie lokalizacji na niej przewodów i urządzeń przedmiotowych linii elektroenergetycznych, powierzchni zajęcia oraz celu na jaki ma ona zostać wykorzystana w związku z realizacją planowanej inwestycji mieści się w przywołanych ustaleniach planu.

W ocenie organu odwoławczego inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego lecz ma znaczenie co najmniej lokalne. Nie ulega wątpliwości, że inwestor jako operator systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, tj. realizuje zadania o charakterze publicznym, w szczególności poprzez bieżące i nieprzerwane zaspokojenie potrzeb odbiorców.

Spółka w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385, ze zm.) zobowiązana jest do zapewnienia bezpieczeństwa dostarczania energii elektrycznej w celu zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego poprzez utrzymywanie zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Przepisy ww. ustawy nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne, obowiązek wykonywania wszelki działań w celu wyeliminowania zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i zwierząt oraz zapobieżenia powstania znacznej szkody.

Odnosząc się natomiast do przesłanki przeprowadzenia rokowań organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że pismami z [...].04.2021 r. inwestor zaprosił właścicieli nieruchomości do rokowań w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej - ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. Z treści zaproszenia wynika szczegółowy opis planowanej inwestycji, wysokość zaproponowanego jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 4.920 zł oraz załączono propozycję porozumienia określającego szczegółowe warunki wyrażenia zgody na ustanowienie służebności przesyłu wraz z załącznikami graficznymi obrazującymi inwestycję. Inwestor wyznaczył również 7-dniowy termin do ustosunkowania się przez właściciela nieruchomości. W odpowiedzi pismem z [...].04.2021 r. skarżący wystąpił do inwestora o przedłożenie operatu szacunkowego, na podstawie którego zostało zaproponowane wynagrodzenie oraz wskazanie jego składników. Inwestor wyjaśnił skarżącym (pisma z [...].07.2020 r.), że zaproponowana kwota za ustanowienie służebności przesyłu uwzględnia wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości na czas trwania realizacji inwestycji - budowy linii WN 110 kV relacji [...]. Odnosząc się do podstaw merytorycznego wyliczenia wysokości proponowanego wynagrodzenia, inwestor wyjaśnił, iż powołany został uprawniony rzeczoznawca majątkowy, który dokonał określenia wysokości przysługującego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Operat szacunkowy stanowi własność zamawiającego oraz wykonany został dla większej ilości nieruchomości, dlatego nie może zostać przedstawiony do wglądu. Dodatkowo wyjaśniono, że ustalając wysokość wynagrodzenia wzięto pod uwagę rodzaj posadowionych urządzeń i związany z nimi sposób korzystania z nieruchomości przez inwestora, jak również wpływ jaki mają te urządzenia na ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości. Dążąc do porozumienia w sprawie inwestor zaproponował wyższe wynagrodzenie w wysokości 9.500 zł. Pismami z [...].07.2021 r. skarżący nie wyrazili zgody na złożoną przez inwestora propozycję. Wskazali, że w związku z rokowaniami ustanowienie służebności przesyłu winno obejmować kompleksowo inne linie przesyłowe przebiegające przez przedmiotową nieruchomość, tj. napowietrzna linia średniego napięcia oraz kabel naziemny. Zdaniem skarżących z tego powodu powierzchnia wyłączona z zagospodarowania ulegnie zmianie, co zmieni wartość kwoty służebności. Teren, przez który ma przebiegać planowana linia oraz istniejące już linie przesyłowe uniemożliwiają realizację inwestycji w szkółkę drzew ozdobnych, na którą skarżący otrzymali rządową pomoc finansową. Kolejnym pismem z [...].01.2022 r. inwestor m.in. zaproponował ostateczne wynagrodzenie w wysokości 10.000 zł, zawierające m.in. wartość szkody z tytułu posadowienia słupa linii elektroenergetycznej, wartość szkody powstałej na skutek posadowienia urządzenia w postaci linii elektroenergetycznej w przestrzeni nieruchomości i wynagrodzenia za współkorzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę i właściciela. W kwestii opłatnego udostępnienia nieruchomości zaproponował jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 1.000 zł. Poinformował także, iż nieudzielenie odpowiedzi w nieprzekraczalnym terminie 7 dni skutkować będzie wystąpieniem o zezwolenie na powyższe w trybie postępowania administracyjnego. Pismem z [...].02.2022 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...].07.2022 r., tym samym nie przyjęli ostatecznej propozycji inwestora. W odpowiedzi na powyższe inwestor poinformował, iż w skutek braku porozumienia rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, tym samym złożony zostanie do Starosty wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Na tym rokowania zostały zakończone, co potwierdza złożony przez inwestora wniosek z [...].02.2022 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie posiada żadnych uprawnień do oceny merytorycznej tych rokowań. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. winien jedynie stwierdzić, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym - brak zgody właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Szczecinie z dn. 24.09.2015 r., II SA/Sz 137/15). Nie podlegają także weryfikacji organu okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.Do organu prowadzącego postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należy ocena dowodów przedłożonych w sprawie. Przedmiotem oceny nie jest wyłącznie sposób prowadzenia rokowań lecz ich wynik. Reasumując, przedstawiona przez inwestora dokumentacja dowodzi, że rokowania w niniejszym przypadku zostały przez niego zainicjowane i prowadzone przez właściwie umocowaną osobę, jednak do porozumienia między stronami nie doszło. Uznając, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. należało zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymać w całości w mocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawione w odwołaniu zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, które mogłyby skutecznie podważyć rozstrzygnięcie organu I instancji. W sprawie brak jest także dowodów, iż ograniczenie jest dla skarżących niekorzystne. Przedłożona kopia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] nie jest skutecznym dowodem w sprawie. Z treści odwołania nie wynika także w sposób konkretny i rzeczowy w jaki sposób doszłoby do kolizji interesów zarówno skarżących jak i inwestora. Zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dokumentów, a takim bez wątpienia jest wniosek inwestora z [...].02.2022 r., to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., I OSK 1702/18). Ponadto ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odnosi się przede wszystkim do określenia w tych dokumentach planistycznych charakteru celu, dla realizacji którego następuje czasowe zajęcie nieruchomości, tj. dla celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z omówionym wcześniej m.p.z.p. Dokumenty planistyczne określają bowiem terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej, jako celu publicznego. Zgodność orzekanego ograniczenia z powołanymi dokumentami planistycznymi należy oceniać przez pryzmat ustaleń zawartych w tych dokumentach. Dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. uwarunkowana zgodnością z planem oznacza zatem konieczność dokonania oceny tej zgodności przez pryzmat istniejących ustaleń tej decyzji w zakresie przeznaczenia nieruchomości lub ustalenia na niej dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej o charakterze publicznym. Na szczególną uwagę zasługuje pogląd NSA wyrażony w wyroku z 11.12.2017 r. sygn. akt A I OSK 1437/17, z którego wynika, że analiza uciążliwości zamierzonej inwestycji dla właścicieli nieruchomości nie wymagała szczególnej formy, a zwłaszcza nie musiała być przeprowadzona przez biegłego, czy rzeczoznawcę. Żaden przepis prawa nie wymagał zachowania takiej formy "analizy uciążliwości". Jest to pojęcie ukształtowane w orzecznictwie i uznać należy, że czyni zadość wymogom takiej analizy także poprawny logicznie, zgodny z zasadami doświadczenia życiowego, spójny proces rozumowania przeprowadzony przez organ administracji na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję Starosta jednoznacznie uznał, że przebieg planowanej inwestycji jest dla właściciela jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji w prawo własności sprowadzony do niezbędnego minimum, a czego wyraz dał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 § 1 kpa, natomiast inne składniki decyzji muszą wprost wynikać z przepisów szczególnych (art. 107 § 2 kpa). Przyjmuje się, że takim (dodatkowym) składnikiem decyzji jest m.in. uciążliwość dla właściciela. Już sam fakt wydania decyzji w tym trybie u.g.n. w oparciu o zapisy planu zagospodarowania wskazuje, że uciążliwość dla właściciela jest jak najmniejsza. Zatem wszelkie uwagi i zastrzeżenia wobec lokalizacji inwestycji winny zostać przedłożone w trakcie postępowania poprzedzającego uchwalenie ww. m.p.z.p. Procedowanie m.p.z.p., jego poddanie publicznym rozważaniom zbiegło się w czasie z postępowaniem o przyznanie skarżącym pomocy finansowej. Niemniej jednak skarżący nie podjęli żadnych działań mogących mieć wpływ na zmianę ustaleń dotyczących ich nieruchomości. Potwierdza to załącznik nr 2 do ww. uchwały Rady Gminy, z którego wynika, że projekt m.p.z.p. wyłożony został do publicznego wglądu w terminie od [...].11.2020 r. do [...].11.2020 r. W dniu [...].11.2022 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W wyznaczonych terminach nie wniesiono żadnych uwag do projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Organ wydający decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest związany m.p.z.p. Zatem, w niniejszym postępowaniu, organ nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości przebiegu czy lokalizacji przedmiotowej linii. Podkreślić należy, że ocenadecyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (por, wyrok NSA z 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2587/12). Skoro zapisy planu dopuszczają m.in. na nieruchomości skarżących przeprowadzenie planowanej inwestycji, to takie ustalenia są dla organu rozstrzygającego wiążące.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.D. (dalej w skrócie: " skarżący") złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżący wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Spłoszone konie – około 15 sztuk – znajdujące się na działce nr [...] spowodują zagrożenie w całej okolicy. Swoje stanowisko skarżący podtrzymał w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r., wskazując dodatkowo, że w dniu 28 lutego 2023 r. otrzymał zawiadomienie o zmianie statusu działki nr [...] z działki rolnej na działkę rolną zabudowaną, m.in. w związku z realizacją na działce budynku ujeżdżalni koni.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnegooraz przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym.

Przepis art. 124 u.g.n., którego ustępy stanowią zasadniczą podstawę prawną rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Finalnie zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Możliwość takiego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis powyższy może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to przedsięwzięcie rozumiane, jako zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Druga z przesłanek, to brak zgody na taką inwestycję właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i wcześniejsze przeprowadzenie rokowań. Trzecia natomiast, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wskazuje się orzecznictwie przepis ten ma charakter uregulowania szczególnego (z wielu por. wyroki NSA z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 1165/07; z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2215/14; z dnia 5 grudnia 2016 r., I OSK 1570/16; orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: "CBOSA"). To już, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali, przesądza o tym, że zastosowanie trybu przewidzianego art. 124 u.g.n. wyłącza tryb ogólny z art. 112 u.g.n.,a zatem zastosowanie art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii rokowań, należy wskazać że kwestia tego, że wniosek powinny poprzedzać rokowania nie jest w sprawie sporna. Rokowania takie się odbyły a ich przebieg opisano w decyzji organu odwoławczego. To, czy ich niepowodzenie wynikało z braku konsensusu co do kwoty za zajęcie nieruchomości (co zdaje się wynikać z dokumentów rokowań), czy innych przyczyn, nie ma znaczenia. Istotne jest tylko to, że rokowania rzeczywiście się odbyły, dotyczyły przedmiotowego wniosku i nie doszło do porozumienia. "Otworzyło" to drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznej decyzji.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Pozostają one poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 1165/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., II SA/Kr 314/21, CBOSA). Podnoszona zatem przez skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. (oraz na rozprawie) okoliczność, iż skarżący otrzymał zawiadomienie o zmianie statusu działki nr [...] z działki rolnej na działkę rolną zabudowaną, m.in. w związkuz realizacją na działce budynku ujeżdżalni koni, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, gdyż jak już wyżej wskazano w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie (tym bardziej, że jak wyjaśnił skarżący na rozprawie, obiekt ten użytkowany jest od około miesiąca a rokowania - jak wynika z akt sprawy - zakończyły się w lutym 2022 r.).

Należy w tym miejscu podkreślić, że wydając decyzję w trybie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. organ opiera się wprawdzie na wniosku inwestora, który jest konieczny do uruchomienia postępowania, ale nie jest nim związany. Każdorazowo bowiem zadaniem organu jest wyważyć interesy stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Dlatego organ nie może przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2021 r., II SA/Gl 1034/20 i powołane tam poglądy, CBOSA). Związanie to wynika natomiast z czego innego. Co do zasady celem postępowaniaw przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (i może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r., VII SA/Wa 616/18, CBOSA), w tym stwarza warunki do wystąpienia o wydanie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682). Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSAw Rzeszowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Rz 1069/17, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły cel publiczny inwestycji i jej zakres, bezpośrednio wynikający z uchwały Rady Gminy z dnia 1 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] (Dz.Urz. woj. z 2021 r. poz. 464). Należy podkreślić, że plan ten jest aktem wiążącymw sprawie organy oraz strony a więc także skarżącego. Ma to zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma na celu wyłącznie zastąpienie braku zgody jej właściciela na realizację zaplanowanej na niej inwestycji celu publicznego. Dlatego w postępowaniu zmierzającym do jej wydania nie można modyfikować lokalizacji inwestycji, albowiem ta została już uprzednio określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też kwestie podnoszone przez skarżącego a dotyczące zamierzeń, czy to inwestycyjnych budowlanych czy też związanych z hodowlą zwierząt czy realizacją szkółki drzew ozdobnych na działce objętej decyzją organu I instancji, nie mają dla sprawy znaczenia. Są to kwestie które odnoszą się do postanowień planu miejscowego i mogły być one podnoszone na etapie składania uwag do projektu planu.

Cel planowanejinwestycji jest jednoznaczny i oczywisty - chodzi o zwiększenie niezawodności i efektywności zasilania odbiorców energii elektrycznej poprzez realizację napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Planowana inwestycja ma zatem znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Z tych względów Sąd nie dopatrując się również z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących wadą zwykłą lub wadą kwalifikowaną skutkującą kasacją decyzji, oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).