Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SAB/Wa 65/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 35  par. 1  par.  3, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149  par. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149  par. 1a; art. 149  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi L. P., C. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. zobowiązuje Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów do wydania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego głównego budynku fabrycznego i komina ciepłowni (pozostałych po garbarni "[...]" z XIX/XX w.) przy ul. W. [...] w R., w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytów dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów na rzecz skarżących L. P. i C. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

L. P., C. P. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na przewlekłość [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków dawnej garbarni "[...]" w R. przy ul. W. [...], na dz. Ew. nr [...] z obrębu [...] G. zarzucając organowi naruszenie art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 §1 i §3, 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Autorzy skargi wnieśli o:

1) zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydanie decyzji zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.08.2021 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1106/21 uchylającą zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ – [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nastąpiła z rażącym naruszenia prawa;

3) zasądzenie od organu - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 25.000,00 zł;

4) zasądzenie od organu - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w niniejszej sprawie, tj. dotyczącej wpisu do rejestru zabytków dawnej garbarni "[...]" w R. przy ul. W. [...], na dz. Ew. nr [...] z obrębu [...] G., działanie organu w sposób nieuzasadniony powoduje po stronie skarżących szkodę w postaci ograniczenia możliwości dysponowania własną nieruchomością od ponad 10 lat i zdecydowanie blokuje ich uprawnienia właścicielskie (postępowanie administracyjne toczy się od 2013 r.). Dalej podnieśli, że ocena prowadzonego w sprawie postępowania świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady prawne. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kolejnych nieuzasadnionych wbrew orzeczeniu Sądu i zgromadzonej w sprawie dokumentacji czynności (tj. [...] czerwca 2022 r. skierowania do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W. w sprawie o sygn. akt: [...] o wydanie opinii w zakresie oceny wartości zabytkowych oraz zasadności i zakresu wpisu do rejestru zabytków ruchomych województwa [...]). Pomimo wydanej pozornej, w ocenie skarżących, opinii w roku 2022 r., organ nadal nie wydaje decyzji w sprawie. Podejmowanie aktów sprzecznych z wcześniejszym stanem sprawy, świadczy niewątpliwie o pozorowaniu czynności organu.

Zdaniem skarżących, przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś nieprzerwanie od 2021 r. do dzisiaj lekceważy zalecenia Sądu zawarte w wydanym orzeczeniu tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.08.2021 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1106/21, którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ([...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Przewlekłe działanie organu wbrew orzeczeniu Sądu przy oczywistych dowodach w sprawie dotyczących katastrofalnego stanu budynku i komina dawnej garbami jest nieuzasadnione i niezgodne z oceną Sądu. Wskazują na to bez wątpienia wiążące dla organu wskazania podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19.08.2021 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1106/21.

Skarżący wskazali, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nadal pomija fakty bezsporne, że organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę budynku garbarni i komina (katastrofalny stan techniczny wymagający pilnej rozbiórki) oraz, że stan ten zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją w aktach sprawy (liczne opinie ekspertów) zagraża zdrowiu i życiu innych osób. Ww. okoliczności zostały nadto potwierdzone w protokole oględzin nieruchomości w dniu [...].06.2022 r. przy udziale eksperta mgr inż. J. M. - biegłego sądowego. W protokole wskazano m.in. że stan budynku garbarni i komina w stosunku do stanu z 2020 r. uległ pogorszeniu. Sytuacja ta może prowadzić do zagrożenia życia i mienia oraz że zabudowa jest cały czas dewastowana przez osoby postronne co może prowadzić do tragedii. Przy tak zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz wskazaniach Sądu działanie organu powoduje sytuację, w której w sposób nieuzasadniony odwleka się wydanie decyzji w sprawie.

W ocenie skarżących, działanie organu w sposób nieuzasadniony powoduje po stronie skarżących szkodę. Ograniczenia dysponowania własną nieruchomością zgodnie z ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) art. 10a ust. 1 i 2 obowiązują inwestora od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do dnia, w którym decyzja jest ostateczna. Przez okres ponad 10 lat odkąd prowadzone jest postępowanie administracyjne skarżący nie mają możliwości dysponowania własną nieruchomością. Przewlekłość tego postępowania jest przyczyną ciągłych szkód skarżących wyrażonych m.in. w kosztach utrzymania nieruchomości, zabezpieczenia budynku przed dostępem osób trzecich, obsługi prawnej, spłacie ogromnego kredytu oraz odsetek, który C. P. musiał zaciągnąć w związku przyczyno-skutkowym z przedmiotową sprawą z powodu ograniczonych praw do zarządzania swoją nieruchomością, braku możliwości sprzedaży nieruchomości itd. Ponadto wskazali, że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco- represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie [Wyrok WSA w Białymstoku z 16.05.2017 r" II SA/Bk 225/17, LEX nr 2303142].

Końcowo skarżący wyjaśnili, że w dniu [...] lipca 2022 r. wnieśli ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków dawnej garbarni ‘'[...]" w R. przy ul. W. [...], na dz. Ew. nr [...] z obrębu [...] G., jednocześnie wnosząc o niezwłoczne wydanie decyzji zgodnie ze wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.08.2021 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1106/21 uchylającym zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotowe ponaglenie pomimo zapytań o stan sprawy do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego Departament Ochrony Zabytków.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż na potrzeby rozstrzygnięcia skargi w niniejszej sprawie winny być roztrząsane wydarzenia po dniu [...].03.2022 r., gdyż tego dnia dopiero akta sprawy wpłynęły do tut. organu po wyroku WSA w Warszawie z dnia 19.08.2021 r. (za pośrednictwem organu II instancji). A zatem należy przyjąć, że dopiero w tym dniu rozpoczął swój bieg termin rozpoznania sprawy. MWKZ musiał posiadać bowiem akta, by sprawę rozstrzygnąć, MWKZ nie mógł ponownie rozpoznać tej sprawy, a dalej i wydać decyzji, opierając się jedynie o znajomość treści wyroku WSA uchylającego decyzję organu II instancji oraz decyzję MWKZ.

Dalej organ zauważył, iż po wypływie akt sprawy nie pozostawał bierny, gdyż prowadził następujące czynności, w tym przeprowadzał dowody, w celu wydania rozstrzygnięcia tj.:

- w dniu [...].05.2022 r. wysłał zawiadomienie o ponownym rozpoznaniu sprawy oraz o oględzinach wyznaczonych na dzień [...].06.2022 r.,

- w dniu [...].06.2022 r. przeprowadził przy udziale stron oględziny zabytku, z których został sporządzony protokół,

- w dniu [...].11.2022 r. dopuścił dowód z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, która wpłynęła do tut. Organu w dniu [...].11.2022 r. (za czas sporządzania opinii MWKZ nie może odpowiadać a należy wskazać, że jest ona niezbędna - i dodać należy, że w postaci zawierającej aktualne dane - do wydania decyzji)

- w dniu [...].12.2022 r. zwrócił się do Delegatury WUOZ w R. o przygotowanie opracowania dotyczącego analizy architektury przemysłowej ze szczególnym uwzględnieniem obiektów zakładów garbarskich z końca XIX i początku XX w. zachowanych na terenie R., zgodnie z zaleceniem ww. opinii i w dniu 27.02.2023 r. otrzymał odpowiedź,

- od dnia [...].02.2023 r. prowadził wewnątrzurzędowe konsultacje w sprawie,

- w okresie [...].02.-[...].07.2023 r. MWKZ w osobie Prof. J. L. podejmował próby i prowadził rozmowy w celu uzyskania dodatkowych środków do budżetu urzędu na potrzeby wydatku w postaci opinii biegłego dotyczącego ekspertyzy stanu technicznego wraz z badaniami budowlano- chemicznymi w zakresie zasolenia, zawilgocenia, mykologii oraz skażenia metalami ciężkimi i organicznymi w celu ustalenia, czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu obiekt, którego dotyczy postępowanie jest zanieczyszczony/skażony i jakie wiążą się z tym konsekwencje/ryzyka - należy wskazać, że wątek zanieczyszczenia/skażenia obiektu jest niezwykle istotny w niniejszej sprawie, wymaga wiedzy specjalistycznej, której tut. Organ nie posiada, a brak jest w aktach sprawy opinii w rozumieniu przepisów kpa w tym przedmiocie, gdyż tematyki tej dotyka wyłącznie dokument prywatny złożony przez dysponenta zabytku.

Organ zauważył także, iż sama sprawa miała charakter skomplikowanej, a świadczy o tym przede wszystkim fakt, że organ II instancji dwukrotnie uchylał decyzje MWKZ w tym postępowaniu, a trzecią decyzję tut. organu Minister utrzymał w mocy, jednak uchylił ją WSA w Warszawie. Konieczne było zatem dostosowanie się nie tylko do zaleceń płynących z decyzji kasatoryjnych organu wyższego stopnia, ale i do wytycznych z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 19.08.2021 r., co wymagało dodatkowych działań po stronie MWKZ i szeregu konsultacji wewnątrzurzędowych. Organ wskazał także, iż w 2022r. zwrócono się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o opinię wskazującą zasadność wpisu ww. obiektów oraz zlecono analizę zachowanych budynków o podobnym charakterze na obszarze miasta R.. Zdaniem organu, zważając na ww. czynniki tj. podejmowanie przez organ w stosownych terminach czynności koniecznych w celu rozstrzygnięcia sprawy i tym samym prawidłowych, a także wysoki stopień skomplikowania sprawy wniósł o oddalenie skargi.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do kwestii organizacyjnej tj. wyłączenia pracownika w osobie byłego kierownika Wydziału Rejestru i Dokumentacji WUOZ w W. – M. D. od udziału w sprawie, co nastąpiło w dniu [...].08.2020 r. i konieczności przekazania prowadzenia sprawy innym pracownikom. Zdaniem organu, proces angażowania nowych inspektorów, wdrażania ich oraz reorganizacji pracy w wydziale był trudny, a dodatkowo skutkował obciążeniem pracowników wydziału dodatkową pracą. Obecny p.o. kierownika T. W.czynił ogromne starania, by wyprowadzić m.in. niniejszą sprawę.

Organ podniósł, iż na wypadek nie podzielenia przez Sąd przedstawionych argumentów na gruncie ustalenia, czy przewlekłość miała miejsce, wskazał, że winny one przynajmniej przemawiać za uznaniem, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zauważył, iż wprawdzie może być mowa o naruszeniu ustawowych terminów do załatwienia sprawy, to jednak nie wynikało to ze złej woli organu, a z przyczyn obiektywnych, o których powyżej związanych z problemami natury organizacyjnej, możliwościami kadrowymi, liczbą spraw załatwianych przez organ, a i stopniem skomplikowania sprawy. W jego ocenie nie sposób jednak uznać, że wystąpiło w niniejszej sprawie rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś sam czas trwania postępowania nie powinien determinować takiego uznania.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, MWKZ zauważył, że z treści uzasadnienia tego żądania przedstawionego w skardze wynika, że skarżący dopatrują się w dochodzonej sumie pieniężnej odszkodowania, bo zgodnie z ich twierdzeniami ma się ona wiązać z takimi czynnikami jak: "koszty utrzymania nieruchomości", "zabezpieczenia budynku przed dostępem osób trzecich", "obsługę prawną", "spłacie ogromnego kredytu oraz odsetek", "ograniczonymi prawami do nieruchomości", "braku możliwości sprzedaży nieruchomości". Tymczasem jak wskazał organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, suma pieniężna ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania. Ponadto skarżący nie wykazują zaistnienia szkody oraz nie wykazują, że szkoda zaistniała w wyniku prowadzenia postępowania przez MWKZ. Zdaniem organu, nie dość, że dochodzona suma pieniężna nie może stanowić odszkodowania, to skarżący nie ponieśli wskutek prowadzenia postępowania i przedłużenia się rozpoznania sprawy żadnej szkody. Jako, że przyznanie takiej sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych, drastycznych przypadków, a niniejszy takim nie jest oraz w związku z tym, że nie sposób dostrzec po stronie skarżących jakiejkolwiek krzywdy, to skarga i w tej części powinna podlegać oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna.

W związku z tym, że przedmiotem skargi uczyniono przewlekłość postępowania, a jednocześnie skarżący wskazują także na okoliczności i fakty, które w ich ocenie stanowią bezczynność organu, Sąd uznaje za stosowne wskazać na uregulowania ustawowe dotyczące tych nieprawidłowości w prowadzeniu przez organy postępowania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Jak wynika z powyższego, Kodeks postępowania administracyjnego (a w ślad za nim Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) rozróżnia dwie postaci opieszałości organu: bezczynność i przewlekłość. Bezczynność związana jest z kwestią zachowania terminów załatwienia sprawy przez organ, zaś przewlekłość – ze sposobem działania organu administracji. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 22 czerwca 2023 r., II SAB/Gd 34/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl) " bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.

Postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego głównego budynku fabrycznego (bez wewnętrznej konstrukcji żelbetowej) i komina ciepłowni dawnej garbarni "[...]" w R. przy ul. W. [...], na dz. Ew. nr [...] z obrębu [...] G. jest prowadzone przez organy administracji od dn. [...] stycznia 2015 r. i pierwotnie dotyczyło całego zespołu budowlanego, a następnie budynku garbarni i komina. Skarżący przedmiotem zaskarżenia objęli postępowanie organów po dacie wydania wyroku przez WSA w Warszawie z dn.19.08.2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1106/21.

W szczególności skarżący podnieśli, że według ich stanowiska, "Ocena prowadzonego w sprawie postępowania świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady prawne. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kolejnych nieuzasadnionych wbrew orzeczeniu Sądu i zgromadzonej w sprawie dokumentacji czynności (tj.[...] czerwca 2022 r. skierowania do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W. w sprawie o sygn. akt: [...] o wydanie opinii w zakresie oceny wartości zabytkowych oraz zasadności i zakresu wpisu do rejestru zabytków ruchomych województwa mazowieckiego). Pomimo wydanej pozornej w ocenie skarżących opinii w roku 2022 r., organ nadal nie wydaje decyzji w sprawie. Podejmowanie aktów sprzecznych z wcześniejszym stanem sprawy, świadczy niewątpliwie o pozorowaniu czynności organu."

Ze stanu akt administracyjnych, potwierdzonych stanowiskiem MWKZ w odpowiedzi na skargę, wynika, że od daty zwrotu w dn.[...] marca 2023 r. akt sprawy po wyroku sądu, w przebiegu prowadzonego postępowania organ dokonał następujących czynności:

w dniu [...].05.2022 r. wysłał zawiadomienie o ponownym rozpoznaniu sprawy oraz o oględzinach wyznaczonych na dzień [...].06.2022 r.,

w dniu [...].06.2022 r. przeprowadził przy udziale stron oględziny zabytku, z których został sporządzony protokół,

w dniu [...].11.2022 r. dopuścił dowód z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, która wpłynęła do tut. Organu w dniu [...].11.2022 r. (za czas sporządzania opinii MWKZ nie może odpowiadać a należy wskazać, że jest ona niezbędna - i dodać należy, że w postaci zawierającej aktualne dane - do wydania decyzji)

w dniu [...].12.2022 r. zwrócił się do Delegatury WUOZ w R. o przygotowanie opracowania dotyczącego analizy architektury przemysłowej ze szczególnym uwzględnieniem obiektów zakładów garbarskich z końca XIX i początku XX w. zachowanych na terenie R., zgodnie z zaleceniem ww. opinii i w dniu [...].02.2023 r. otrzymał odpowiedź,

- od dnia [...].02.2023 r. prowadził wewnątrzurzędowe konsultacje w sprawie, przez które należy rozumieć osobiste wykonywanie w okresie [...].02.- [...].07.2023 r. przez MWKZ w osobie Prof. J. L. próby i rozmowy w celu uzyskania dodatkowych środków do budżetu urzędu na potrzeby wydatku w postaci opinii biegłego dotyczącego ekspertyzy stanu technicznego wraz z badaniami budowlano- chemicznymi w zakresie zasolenia, zawilgocenia, mykologii oraz skażenia metalami ciężkimi i organicznymi w celu ustalenia, czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu obiekt, którego dotyczy postępowanie jest zanieczyszczony/skażony i jakie wiążą się z tym konsekwencje/ryzyka - należy wskazać, że wątek zanieczyszczenia/skażenia obiektu jest niezwykle istotny w niniejszej sprawie, wymaga wiedzy specjalistycznej, której tut. Organ nie posiada, a brak jest w aktach sprawy opinii w rozumieniu przepisów kpa w tym przedmiocie, gdyż tematyki tej dotyka wyłącznie dokument prywatny złożony przez dysponenta zabytku.

Ponadto organ w swoim stanowisku w odpowiedzi na skargę nadmienił o problemach organizacyjno-kadrowych organu związanych z wyłączeniem pracownika w osobie byłego kierownika Wydziału Rejestru i Dokumentacji WUOZ w W. – M. D. od udziału w sprawie, co nastąpiło w dniu [...].08.2020 r. Spowodowało to konieczność przekazania prowadzenia sprawy innemu pracownikowi WUOZ i wdrożenia się w sprawę przez niego. Z kolei inspektor, który był po tym został do tej sprawy wyznaczony - P. A. T., rozwiązała umowę z WUOZ ze skutkiem na dzień [...].12.2022 r.

Kolejną komplikacją natury organizacyjnej był fakt, że z dniem [...].12.2022 r. z pracy w WUOZ odszedł także kierownik Wydziału Rejestru i Dokumentacji WUOZ w W. – M. D., a jego obowiązki (w tym rozdysponowanie spraw do prowadzenia) powierzono tymczasowo inspektorowi R. P., który w dniu [...].04.2023 r. także rozstał się z WUOZ.

Organ wskazał, że powyższe dodatkowo przedłużało postępowanie w sprawie, bowiem nie sposób w tak krótkim czasie zapewnić zastępstwo dla 3 ważnych pracowników wydziału, którzy byli odpowiedzialni za niniejszą sprawę. Proces angażowania nowych inspektorów, wdrażania ich oraz reorganizacji pracy w wydziale był trudny, a dodatkowo skutkował obciążeniem pracowników wydziału dodatkową pracą. Obecny p.o. kierownika T. W. czynił ogromne starania, by wyprowadzić m.in. niniejszą sprawę.

W ocenie Sądu przedstawiona powyżej sekwencja czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., ustalona na podstawie akt sprawy dołączonych do odpowiedzi na skargę, wskazuje, że organ ten przewlekle prowadził postępowanie po dacie przeprowadzenia oględzin nieruchomości dokonanej w dn. [...] czerwca 2022 r. do daty ostatniego zawiadomienia z dn. [...].07.2023 r. o przedłużeniu czasu trwania postępowania. W tym czasie organ podejmował wprawdzie czynności wyjaśniające, tj. zwracał się do innych organów o opinię i opracowania, w tym do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego, Delegatury WUOZ w R., ale czynności te z niezrozumiałych względów rozłożył w czasie. Skoro, jak należy założyć, organ posiadał już wiedzę co do obiektu będącego przedmiotem postępowania, czynności dowodowe (zwłaszcza te wykazane powyżej) mogły być wykonane w sposób skoncentrowany, w znacznie krótszym czasie. Nie jest zatem tak, jak wskazał organ MWKZ w odpowiedzi na skargę, że dla uniknięcia zarzutu przewlekłości wystarczy by organ prowadził czynności regularnie. Zdaniem Sądu, zarzut przewlekłości okazałby się niezasadny tylko wówczas, gdyby z akt sprawy wynikało, że czynności dowodowe podjęte zostały w najwcześniejszym możliwym terminie. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Natomiast zupełnie niezrozumiałe i obciążające organ w zakresie braku odpowiedniego skoncentrowania postępowania dowodowego są tzw. według organu prowadzenie wewnątrzurzędowych konsultacji w sprawie, z wyjaśnieniem, że pod tym pojęciem należy rozumieć działania organu zmierzające do pozyskania dodatkowych środków budżetowych na potrzeby poniesienia kosztów opinii biegłych w sprawie w czasookresie [...].02. – [...].0-7.2023 r.

Te działania nie są dokumentowane jakimikolwiek dowodami ( notatkami, czy protokołami) i należy je kwalifikować jako przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 37 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązał organ MWKZ w W. do wydania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy wpisu do rejestru zabytków nieruchomości skarżących, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a oraz stwierdzając, że [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w W.dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, o czym orzekł na podstawie art. 149§1 pkt. 3 p.p.s.a. ( pkt. 2 sentencji wyroku).

W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd stwierdził, po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). W okolicznościach tej sprawy Sąd miał na względzie, że organ podejmował czynności i działania zmierzające do zrealizowania wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu sygn. akt VII SA/Wa 1106/21 i załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji, aczkolwiek powyższe czynności były wykonywane bez należytej ich koncentracji i regularności, a ponadto okres przewlekłości nie był znaczny, co przełożyło się na ocenę braku kwalifikowanej postaci przewlekłości w rozpoznawanej sprawie.

Sąd w pkt. 4 sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania skarżących zasądzenia na ich rzecz od organu kwoty 25 000,00 zł za szkody w kosztach utrzymania nieruchomości, jakie ponieśli z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W odniesieniu do powyższego Sąd miał na względzie, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że orzeczenie wydane na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie powyższe przesłanki nie zaistniały.

W punkcie 5 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonego przez nich wpisu sądowego w kwocie 100 zł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.