Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2104/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2, 3 i 4, art. 49 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 170/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2020 r., nr WOP.7721.130.2020.TN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy budynku i udzielenia pozwolenia na wznowienia robót i zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 170/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uwzględniając skargę J. K., uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2020 r., nr WOP.7721.130.2020.TN, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Augustowie z dnia 30 października 2020 r., nr NB.VII.5040.2.2016, którą na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z samowolnie dokonaną rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 37,9 m2, powierzchni użytkowej 29,54 m2, kubaturze 159,32 m3, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji oraz jednocześnie zobowiązano inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy przez złożenie dokumentacji, o której mowa w art. 57 P.b.

Sąd wskazał, że organy obu instancji słusznie zastosowały w sprawie wszczętej dnia 11 stycznia 2016 r., przepisy P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej dnia 19 września 2020 r. na mocy ustawy nowelizacyjnej. Następnie Sąd omówił procedurę legalizacyjną dotyczącą samowoli budowlanej, wynikającą z art. 48 P.b., która m.in. wymaga przedłożenia stosownej dokumentacji (m.in. projektu budowlanego), co jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Bez ww. dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bowiem wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji. Brak wykonania takiego obowiązku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2020 r., II SA/Bk 306/20).

Sąd stwierdził, że niespornym jest dokonanie samowoli budowlanej przez poprzedników prawnych inwestorów. W ramach rozbudowy (art. 3 pkt 6 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b.) dobudowano do parterowego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym: dwa pokoje, korytarz i łazienkę (na poziomie parteru), powiększając powierzchnię użytkową ww. budynku, a przy tym i jego kubaturę oraz powierzchnię zabudowy. Dlatego postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia w określonym terminie wymienionych tam dokumentów legalizacyjnych (art. 48 ust. 2 i 3 P.b.).

Sąd zwrócił uwagę, że organ nadzoru budowlanego powinien sprawdzić pod względem zgodności z prawem przedłożoną ewentualnie dokumentację legalizacyjną i postanowieniem ustalić opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 1 i 3 P.b.); zaś w przypadku spełnienia wymagań co do zgodności dokumentacji z prawem i po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, a jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 P.b.). A zatem formalnym wyrazem dopuszczenia przez organ możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót jest bowiem dopiero wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (i ewentualnie pozwalającej na wznowienie robót). Natomiast stwierdzenie, że spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b jest podstawą wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, jest zasadne zatem tylko w takim znaczeniu, w jakim wskazuje ono, że inwestor będąc adresatem tego postanowienia ma prawo oczekiwać, że jego wydanie oznacza, że przyjmowana przez organ ocena legalizowanych robót budowlanych potwierdza brak przeszkód do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2252/17), m.in. takich jak nieusuwalna niezgodność z ustaleniami planu miejscowego.

Pogląd ten został zaprezentowany również w zapadłym w dniu 31 lipca 2020 r. wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 430/20, oddalającym skargę J. K. na postanowienie WINB z dnia 23 kwietnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB ustalające inwestorom opłatę legalizacyjną [uzupełniająco: NSA wyrokiem z 16 września 2021 r., sygn. akt II OSK 46/21, oddalił skargę kasacyjną od wyroku o sygn. akt II SA/Bk 430/20 i wskazał, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej rozstrzyga jedynie kwestie związane z wysokością tej opłaty, a ustawodawca zakładał, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie będzie przesądzać o możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej].

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja PINB, nie zawierają w zasadzie żadnej argumentacji, z której wynikałoby, na jakiej podstawie stwierdzono o spełnieniu w kontrolowanej sprawie wymagań z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b. Uzasadnienie decyzji PINB, nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.; jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji WINB nie jest wyczerpujące. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby PWINB w ogóle przeprowadził analizę zapisów planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym obszarze. W żadnym fragmencie uzasadnienia WINB nie odniósł się w tym względzie do projektu zagospodarowania działki, jak nakazuje to brzmienie art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b., ani też nie wskazał, aby dokonując oceny omawianej kwestii, opierał się wyłącznie na zaświadczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., a które winno podlegać odrębnej weryfikacji. Wskutek powyższych uchybień, zaskarżona decyzja nie poddaje się w ww. zakresie kontroli merytorycznej.

Biorąc zaś pod uwagę tą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy odniósł się do zarzutów dotyczących: zbyt niskiego dojścia do kotłowni, niesprawnej wentylacji, złego stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku, wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia w ekspertyzie głębokości posadowienia fundamentów, a także braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego, Sąd stwierdził, że powołana tam argumentacja, mimo, że odnosząca się po części do zapisów projektu budowlanego, nie stanowi o należytym zrealizowaniu przez WINB obowiązku, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 P.b. (tj. zbadania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń), a ponadto nie przemawia za stwierdzeniem o zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Nie stanowi bowiem kwestii spornej, że znajdujące się pod rozbudową dojście do kotłowni jest zbyt niskie. Wedle danych zawartych w projekcie budowlanym posiada ono wysokość 1,42 m, podczas gdy § 72 ust. 1 warunków technicznych wymaga dla pomieszczeń przeznaczonych na czasowy pobyt ludzi minimalną wysokość od 2,2 m do 2,5 m w zależności od występowania czynników szkodliwych dla zdrowia, przy jednoczesnym dopuszczeniu minimalnej wysokości 1,9 m przy stropach pochyłych. Wedle autora projektu budowlanego: "Ze względu na niskie dojście do kotłowni należy wykonać korytarz o wysokości min. 1,9 m (...)". Przytaczając ów fragment części opisowej projektu, organ odwoławczy wskazał, że aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie rozbudowy, inwestorzy muszą doprowadzić obiekt do zgodności z projektem. Tymczasem przedłożony przez inwestorów projekt nie zawiera żadnych rozwiązań architektonicznych lub konstrukcyjnych, których wykonanie miałoby na celu doprowadzenie owej przestrzeni użytkowej do stanu zgodnego z prawem. Co więcej, nie wiadomo z jakich względów autor projektu określił wymaganą wysokość przedmiotowego pomieszczenia na 1,9 m, podczas gdy ze sporządzonego przez niego przekroju rozbudowanej części nie wynika, aby występowały tam pochyłe stropy.

W ocenie Sądu, przedłożony przez inwestorów projekt ma raczej charakter inwentaryzacji, bowiem stanowi odzwierciedlenie stanu istniejącego na gruncie, z jedynie opisowym ujęciem nieskonkretyzowanych zaleceń do wykonania. Przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie konieczne jest doprowadzenie rozbudowanej części obiektu do stanu zgodnego z projektem, to projekt ten musi zawierać odpowiednie rozwiązania konstrukcyjne, które pozwolą na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem przedłożony przez inwestorów projekt takich rozwiązań nie zawiera. Trudno za nie uznać jedynie opisowe zalecenia wskazujące na konieczność wykonania nie tylko ww. korytarza, ale również dodatkowych kanałów wentylacyjnych, czy prac w obrębie dachu. Co więcej część zawartych tam zaleceń ma charakter warunkowy, tzn. zostały one zarekomendowane do wykonania w przypadku stwierdzenia niezgodności z warunkami technicznymi (stolarka drzwiowa) lub w przypadku stwierdzenia wadliwości (przewody wentylacyjne). Projekt budowlany przedkładany do oceny organu w trakcie postępowania legalizacyjnego, powinien zaś zawierać proponowane rozwiązania budowlane, mające na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości lub niezgodności z prawem, w tym z warunkami technicznymi, co oznacza, że uchybienia te powinny zostać stwierdzone jeszcze przed opracowaniem tego projektu.

W tych warunkach, Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy naruszył szereg przepisów – nie tylko proceduralnych, ale również tych o charakterze materialnym – stanowiących podstawę trybu legalizacji, w którym toczyło się kontrolowane postępowanie. Nie dochował on bowiem dyspozycji art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., nie zastosował art. 49 ust. 3 P.b. mimo ww. dostrzeżonego przez Sąd braku kompletności projektu budowlanego, a ponadto wydając zaskarżoną decyzję powołał niewłaściwą podstawę prawną oraz wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, mimo tego, że budowa została zakończona w latach 90-tych XX w.

Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że sprawa w swoim całokształcie wymaga ponownego przeanalizowania. Organy dokonają całościowej i wyczerpującej analizy sprawy w kontekście dyspozycji art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b., mając przy tym na uwadze dostrzeżoną przez Sąd niekompletność projektu budowlanego, o której wyeliminowanie zwrócą się do inwestorów w trybie art. 49 ust. 3 P.b. W zależności zaś od przebiegu postępowania, wydadzą rozstrzygnięcie kończące postępowanie legalizacyjne. Prowadząc ponowne postępowanie, organy powinny mieć przy tym na względzie zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę informowania stron, a wydawane akty prawne sporządzać zgodnie z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Końcowo Sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne jest dobrowolne, a warunkiem jego pozytywnego przeprowadzenia jest wykonanie przez inwestora (inwestorów) w terminie nałożonych przez organ obowiązków. W sytuacji więc niewykonania ich w zakreślonym terminie, zachodzi podstawa do rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. Okoliczność tą powinien mieć na względzie w szczególności PINB, który bezpodstawnie, na mocy art. 9 K.p.a., (pozornie – bowiem po upływie pierwotnego terminu) przedłużył inwestorom termin realizacji obowiązków legalizacyjnych, do dnia zakończenia cywilnego postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną, które – jak to zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 427/18), nie stanowiło w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek w chwili przedłużenia przez PINB inwestorom terminu do wykonania obowiązków legalizacyjnych, zachodziła podstawa do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej, to jednak do chwili orzekania w niniejszej sprawie nastąpiła istotna modyfikacja stanu faktycznego – tzn. inwestorzy przedłożyli dokumentację legalizacyjną oraz uiścili opłatę legalizacyjną w wysokości ustalonej postanowieniem przez organ. Ponadto uwadze skarżącej umknęło, że wyrok ten zapadł w wyniku sądowej kontroli incydentalnego postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego, a nie wskutek kontroli postępowania głównego, co oznacza, że zalecenia tam zawarte wiążą organy co do stwierdzenia o braku zasadności zawieszenia postępowania głównego na kontrolowanym wówczas etapie sprawy. Na obecnym zaś etapie, jakkolwiek organy winny mieć na względzie okoliczność uiszczenia przez inwestorów opłaty legalizacyjnej, jednakże w przypadku ponownego braku dochowania przez nich terminu przedłożenia uzupełnionej i kompletnej dokumentacji legalizacyjnej, jej uiszczenie nie powinno stanowić przeszkody do orzeczenia o nakazie rozbiórki i zwrocie tej opłaty.

Skargi kasacyjne od ww. wyroku wniosły J. K. oraz A. K..

J. K. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; a w razie oddalenia skargi [kasacyjnej], tj. z uwagi stwierdzenie przez NSA, że pomimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu – o nieobciążanie kosztami postępowania kasacyjnego skarżącej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 P.b. przez wadliwe niezastosowanie ww. przepisów w przedmiotowej sprawie i błędne uznanie, że na chwilę orzekania przez WSA w Białymstoku nie zachodziły podstawy do zastosowania ww. przepisów, w sytuacji gdy inwestorzy nie wykonali w terminie żadnego z nałożonych na nich obowiązków, zatem należało zastosować art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 170 p.p.s.a. w zw. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. przez wadliwe niezastosowanie w przedmiotowej sprawie ww. przepisów, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie WSA w Białymstoku w wyroku z 18 października 2018 r. o sygn. akt II SA/Bk 427/18 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2021 r. o sygn. akt II OSK 852/19 prawomocnie orzekły, że należy wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.; zatem WSA w Białymstoku nie miał prawa nie zastosować się do prawomocnych wyroków, które zapadły w przedmiotowej sprawie;

- art. 171 p.p.s.a. w zw. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. przez wadliwe niezastosowanie w przedmiotowej sprawie ww. przepisów, w sytuacji gdy w ww. wyrokach Sądy Administracyjne prawomocnie orzekły, że należy wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.; zatem WSA w Białymstoku wadliwie uznał, że wyroki te zapadły w wyniku sądowej kontroli incydentalnego postanowienia, a nie kontroli postępowania głównego i że nie wiążą WSA w Białymstoku, który obecnie orzekając może zlekceważyć prawomocne ww. wyroki NSA i WSA, w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygnięcia tych wyroków było także postępowanie legalizacyjne, wyroki te zapadły w przedmiotowej sprawie, gdzie wstępują wciąż te same podmioty i są wiążące w tym zakresie, że należy wydać nakaz rozbiórki, przedmiotem rozstrzygnięcia tych wyroków było także zastosowanie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.;

- art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 48 ust. 4 P.b. przez niewykonanie wytycznych zawartych w uzasadnieniach ww. wyroków NSA i WSA, tj. że organ administracyjny powinien orzec nakaz rozbiórki, gdyż obowiązki nałożone na inwestorów nie zostały wykonane w terminie, nie było także podstawy do przedłużenie terminu, ponieważ sam termin już upłynął, zaś wniosek inwestorów o przedłużenie terminu wpłynął 2 miesiące po upływie zakreślonego przez PINB w Augustowie terminu, zatem nie może być mowy w tych okolicznościach o przedłużaniu terminu do złożenia dokumentów, wytyczne zawarte w ww. wyrokach zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą organy administracyjne oraz sądy administracyjne, zatem niedopuszczalne było obecnie przez WSA w Białymstoku zlekceważenie w całości prawomocnych wyroków, które zapadły już w tej samej sprawie i błędne było niezastosowanie ww. wytycznych w przedmiotowej sprawie i niezastosowanie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b., podczas gdy przedmiotem rozstrzygnięcia i wykładni były także te przepisy.

***

A. K. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 P.b. jego błędną wykładnię, dotyczącą zawartych w ww. normach kryteriów przez przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie tych norm organy nadzoru budowlanego nie dokonały samodzielnej oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie dokonały badania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, a także nie weryfikowały zebranego materiału pod kątem wykazania, że nie zachodzi konieczność zastosowania art. 49 ust. 3 P.b., podczas gdy art. 49 ust. 3 jest uchylony przez art. 1 pkt 33 lit. e ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę z dniem 19 września 2020 r.;

- art. 49 ust. 3 P.b. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne ustalenie, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały zastosowania wskazanego przepisu prawnego, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przywołanego przepisu ustawy, który jest uchylony przez art. 1 pkt 33 lit. e ww. nowelizacją z 2020 r.;

- art. 49 ust. 4 P.b. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zatwierdzenie projektu budowlanego mimo spełnienia przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie wymagań określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia, skutkiem czego kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego zarzuty skarżącej okazały się zasadne, w konsekwencji zaś tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dając poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy uznaniu zasadności zarzutów skargi;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., wobec zastosowania środka określonego w ustawie w stosunku do organów nadzoru budowlanego polegające na uwzględnieniu skargi zamiast jej oddalenie i uchyleniu decyzji administracyjnych poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego, sprawy z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów - polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ działał z naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd nie wykazał naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania legalizacyjnego;

- art. 1 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy przedłożenie w wyniku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego dokumentów potwierdzających legalność budynku mieszkalnego zrealizowanego samowolnie i uiszczenie opłaty legalizacyjnej stanowi tylko przesłankę do wydania kolejnego orzeczenia w omawianym trybie legalizacji;

- art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że zaprezentowane uchybienia norm przez organy nadzoru budowlanego mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej J. K. – ma rację skarżąca, że w prawomocnych wyrokach WSA o sygn. akt II SA/Bk 427/18 i NSA o sygn. akt II OSK 852/19 oceniono, że w zakreślonym terminie inwestorzy nie zrealizowali żadnego z nałożonych postanowieniem PINB z 16 września 2016 r. obowiązków, zaś organ I instancji nieprawidłowo, na mocy art. 9 K.p.a., w dniu 30 maja 2017 r. przedłużył inwestorom termin realizacji wszystkich obowiązków aż do dnia zakończenia postępowania sądowego w sprawie [...]; a w sytuacji niewykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków w zakreślonym terminie zachodziła więc podstawa do rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 4 P.b., o czym inwestorzy zostali pouczeni w uzasadnieniu postanowienia z 16 września 2016 r. Jak oceniły ww. Sądy, brak wykonania w terminie nałożonych obowiązków, w tym złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowił przeszkody do zakończenia postępowania legalizacyjnego, bo bez rozstrzygnięcia w sprawie [...] organy mogły orzekać w niniejszej sprawie. Niemniej, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, należy zwrócić uwagę, że w ww. wyroki zapadły wyłącznie w sprawie wpadkowej dotyczącej istnienia podstaw do zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Ponadto należy uwzględnić, że w okolicznościach niniejszej sprawy w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego inwestorzy przedłożyli stosowną dokumentację, i co także aktualnie zostało prawomocnie przesądzone przez Sądy Administracyjnego – zachodziły podstawy do ustalenia inwestorom opłaty legalizacyjnej. Oznacza to, że ocena prawna Sądów Administracyjnych co do sposobu prowadzenia postępowania legalizacyjnego, wyrażona w ww. wyrokach mogła jedynie służyć do oceny legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego. Poza tym należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wykluczono możliwości przedłużenia terminu do wykonania obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym. Termin określony przez organ nadzoru budowlanego nie ma charakteru zawitego. Skoro zatem doszło do przedłużenia terminu i inwestorzy złożyli wymagane dokumenty do legalizacji samowoli budowlanej, tym samym w toku dalszego postępowania organy nadzoru budowlanego nie mogły odstąpić od dalszej procedury legalizacyjnej, co też zostało potwierdzone przez uznanie przesłanek do ustalenia opłaty legalizacyjnej i ustalenie tej opłaty, a tym samym podstaw do oceny legalności przedłożonego projektu budowlanego w zakresie, o jakim mowa w art. 49 ust. 1 P.b. Należy zwrócić uwagę, że przy ocenie legalności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 46/21 wyraził ocenę, zgodnie z którą nie jest dopuszczalne kwestionowanie w zażaleniu i następnie w skardze do sądu administracyjnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty budowlane są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz że przedłożony projekt budowlany nie jest kompletny lub w inny sposób niezgodny z przepisami. Wskazane kwestie mogą podlegać ocenie dopiero po wydaniu jednej z decyzji wskazanych w art. 49 ust. 4 P.b. Ponadto NSA w wyroku tym ocenił, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 427/18, którym uchylono postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których dotyczy zaskarżone postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, nie zawarto żadnej oceny prawnej, która miałaby znaczenie dla sprawy dotyczącej opłaty legalizacyjnej.

Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy zapadłe prawomocne wyroki Sądów Administracyjnych nie mogły stanowić przeszkody dla organu nadzoru budowlanego dokonania oceny pod względem zgodności z prawem przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego celem legalizacji samowoli budowlanej. Konieczność dokonania oceny w powyższym zakresie, tj. z punktu widzenia treści art. 49 ust. 1 P.b., wyklucza zatem zastosowanie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. i orzeczenie nakazu rozbiórki tylko z tego względu, że inwestorzy nie wykonali w terminie postanowienia PINB z 16 września 2016 r.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej J. K. naruszenia art. 48 ust. 4 P.b. oraz art. 170, art. 171 i art. 153 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej A. K. należy stwierdzić, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ma rację Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły z jakich względów uznały przedstawiony projekt budowlany za zgodny z prawem. W tym zakresie Sąd wskazał na konkretną treść projektu budowlanego, który w istocie nie zawiera rozwiązań, które doprowadzałyby samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. A mianowicie, Sąd ocenił, że argumentacja organów dotycząca zbyt niskiego dojścia do kotłowni, niesprawnej wentylacji, złego stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku, wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia w ekspertyzie głębokości posadowienia fundamentów, a także braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego, mimo, że odnosząca się po części do zapisów projektu budowlanego, nie stanowi o należytym zrealizowaniu przez WINB obowiązku, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 P.b. (tj. zbadania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń), a ponadto nie przemawia za stwierdzeniem o zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd I instancji, stosując art. 141 § 4 p.p.s.a., wyraźnie wskazał na istniejące nieścisłości w projekcie budowlanym, co wymaga dalszego wyjaśnienia. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego, usunięciu naruszeń w zakresie o jakim mowa w art. 49 ust. 1 P.b., służył art. 49 ust. 3 P.b. Konieczność zaś wyjaśnienia sprawy we wskazanym przez Sąd I instancji zakresie oznacza, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zatwierdzenie projektu budowlanego na podstawie art. 49 ust. 4 P.b. Istniały tym samym podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji środka prawnego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia decyzji organów obu instancji, skoro wskazane uchybienia prowadzą do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy nie wiadomo z jakich dokładnie względów przedstawiony projekt budowlany dotyczący samowoli budowlanej jest zgodny z prawem, a taka ocena aktualnie wyklucza możliwość jego zatwierdzenia celem zakończenia procesu legalizacji.

Odnośnie zaś obowiązującego w niniejszej sprawie stanu prawnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy obu instancji słusznie zastosowały w sprawie wszczętej dnia 11 stycznia 2016 r., przepisy P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej dnia 19 września 2020 r. na mocy ustawy nowelizacyjnej. Formułując zaś zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie pominięto treść normy intertemporalnej istotnej z punktu widzenia dokonywanej nowelizacji, tj. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z tym przepisem do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie art. 49 ust. 1-5 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 49 ust. 3 i art. 49 ust. 4 P.b.; oraz naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., art. 1 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 80 K.p.a.; art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Uzupełniająco należy wskazać, że ocena Sądu I instancji odnośnie podstawy prawnej do zastosowania art. 49 ust. 4 P.b. jest o tyle trafna o ile w toku dalszego postępowania legalizacyjnego nie będzie konieczne dokonanie robót budowlanych celem doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Nie można bowiem wykluczyć, że dalszy proces legalizacyjny i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie będzie mogło wiązać się z dokonaniem jakichś robót budowlanych, a więc w tym zakresie może być wymagane wydanie rozstrzygnięcia przez PINB także co do pozwolenia na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1 P.b.). Artykuł 49 ust. 4 pkt 2 P.b. dotyczy sytuacji, gdy samowola budowlana nie wymaga już żadnych robót, co pozwala na stwierdzenie, że budowa została zakończona.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.