Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1314/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13k. ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 268a, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1742/20 w sprawie ze skargi Ł. K. i B. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr BP.702.537.2020.0328.BEPO.1336 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1742/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi Ł. K. i B. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 czerwca 2020 r., nr BP.702.537.2020.0328.BEPO.1336 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej: stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lutego 2020 r.; zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz Ł. K. i B. N. 404 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 sierpnia 2019 r. o godz. 13:27:27 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr A02_0006,5_PEF_0 (260) znajdujące się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi krajowej [...] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, a właścicielem pojazdu samochodowego w chwili powstania naruszenia była spółka S. S. A. Na podstawie pisma właściciela pojazdu organ ustalił, że w dacie zdarzenia pojazd użytkowany był przez B. N. i Ł. K., wspólników spółki cywilnej L. sp. c. B. N. Ł. K..

Decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 lutego 2020 r. nakładającą karę pieniężną na B. N. i Ł. K. w wysokości 1500 złotych za naruszenie określone w art. 13k. ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] dnia 30 sierpnia 2019 r.

Na wezwanie Sądu z dnia 11 września 2020 r. o przedłożenie upoważnień dla osób podpisujących zaskarżone decyzje z dnia 10 lutego 2020 r. i z dnia 12 czerwca 2020 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego przekazał przy piśmie z dnia 18 września 2020 r. upoważnienia dla K. P. i A. N. Upoważnienie dla K. P. zostało podpisane przez p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. O. Obejmowało ono m. in. załatwianie w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego kompetencji spraw administracyjnych pozostających w zakresie właściwości Biura Kontroli Opłaty Elektronicznej. Z kolei upoważnienie dla A. N. zostało podpisane przez Ł. B., Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Obejmowało ono m.in. załatwianie w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego właściwości wszystkich spraw administracyjnych. Organ jednocześnie wskazał, że upoważnienie dla Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego Ł. B. wynika z treści Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu z dnia 10 lutego 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzje wydane w sprawie obarczone są wadą nieważności, albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez podpisanie ich przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia oraz brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także na skutek ich niewykonalności w dniu ich wydania, która to niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto decyzja z dnia 12 czerwca 2020 r. jako utrzymująca w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo samo to prawo narusza w sposób rażący.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych powyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd podniósł, że decyzje GITD z dnia 10 lutego 2020 r. i z dnia 12 czerwca 2020 r. zostały podpisane przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia.

Odwołując się do art. 268a k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że w świetle orzecznictwa oraz stanowiska doktryny sens konstrukcji upoważnienia, o którym w nim mowa wyraża się w tym, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej oraz, że upoważnienie do wykonywania kompetencji nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą. Użyte w tym przepisie określenie "w ustalonym zakresie" trzeba natomiast traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania. Art. 268a k.p.a. określa formę i treść upoważnienia administracyjnego. Powinno ono być udzielone pisemnie oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika. Niedopuszczalne jest zatem wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia wymaga, aby upoważnienie posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko. Niedopuszczalne jest upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji. Upoważnienie to może zostać wyrażone w każdej formie, pod warunkiem że zachowana została forma pisemna oświadczenia woli organu i zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny. Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu. Zakres upoważnienia należy odnosić do użytego w przepisie sformułowania "załatwianie spraw". Może więc on dotyczyć konkretnej sprawy, określonych typów spraw albo tylko etapów postępowań w tych sprawach czy nawet tylko określonych czynności procesowych. Zakres ten powinien być skorelowany z zadaniami i kompetencjami przypisanymi organowi. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Udzielenie upoważnienia, które poza nie wykracza, stanowi podstawę do uznania, że jest ono w tym zakresie bezskuteczne, a działania pracownika podjęte na podstawie takiego upoważnienia dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać.

Sąd I instancji podniósł również, że w omawianym przepisie prawa zawarto wyliczenie form działania administracji publicznej, do podejmowania których można upoważnić pracownika: decyzje, postanowienia, zaświadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że katalog ten ma charakter otwarty. Upoważnienie może dotyczyć więc innych form aktywności administracji publicznej, w tym określonych w przepisach szczególnych.

Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działa w granicach udzielonego mu upoważnienia. Forma ta ma zatem istotne znaczenie dla określenia, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. W razie przekroczenia udzielonego mu upoważnienia, należy traktować wydaną przez niego decyzję jako nieważną.

Wydane na podstawie art. 268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie jednak upoważnienia nie zostały udzielone przez organ, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a dokładnie nie zostały podpisane przez piastuna organu, lecz odpowiednio pracownika organu pełniącego obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja nakładająca karę) lub pracownika - Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakładającą karę, wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Podkreślił, że przepisy ustawy o transporcie drogowym kwestii udzielania upoważnień odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych do Sądu przez organ wynika, że A. O., pełniącej obowiązki Zastępcy GITD udzielono upoważnienia, jednakże to nie jej podpis widnieje pod decyzją, lecz osoby, której pełniąca obowiązki Zastępcy GITD udzieliła dalszego upoważnienia. Dodatkowo, wzywany do tego organ, w ogóle nie przedstawił upoważnienia dla Ł. B., Zastępcy GITD, tylko powołał się w tym zakresie na Statut Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.

Sąd I podniósł, że Zastępca GITD należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają Zastępcy GITD w samoistne kompetencje.

Oceny tej nie zmienia treść Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, albowiem jest to akt wewnętrzny, który nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa (zarządzenie) i nie może determinować sytuacji prawnej jednostki, a także zmieniać treści art. 268a k.p.a. Ponadto statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym może określać jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z dnia 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z dnia 5 listopada 2012 r., poz. 820. W statucie tym przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie same upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a k.p.a.

Zdaniem Sądu, podobnie należało ocenić charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 3/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej (czyli organizacji wewnętrznej urzędu), nie zaś kompetencji tego organu "na zewnątrz". W § 1 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono Zastępcom Głównego Inspektora. Jakkolwiek w pkt 1 ust. 5 wskazano, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Jakkolwiek w pkt 2 ust. 5 określono przykładowy zakres upoważnień i pełnomocnictw, które w imieniu organu może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu w załatwianiu spraw indywidualnych. Wyliczenie to obejmuje bowiem reprezentowanie Głównego Inspektora przed organami administracji publicznej, przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi i krajowymi organami ścigania, w pracach komisji sejmowych i senackich, komisji prawniczych i konferencji uzgodnieniowych w ramach prac nad projektem aktu prawnego zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów oraz w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Zamówień Publicznych, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajową Izbę Odwoławczą.

Sąd podkreślił, że umocowanie określonego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a posługiwanie się upoważnieniem także znajdować musi umocowanie w przepisie ustawy, ewentualnie aktu wykonawczego wydanego na podstawie jednoznacznie sformułowanej delegacji ustawowej. Podkreślił, że upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu.

Jakkolwiek – jak podniósł Sąd I instancji – w orzecznictwie dopuszcza się możliwość wydawania na podstawie art. 268a k.p.a. dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika z otrzymanego upoważnienia, to jednak opowiedział się za taką wykładnią art. 268a k.p.a., zgodnie z którą nie ma możliwości dalszego "cedowania" upoważnień już udzielonych przez organ. W tym też kontekście podniósł, że otrzymane przez A. O. upoważnienie z dnia 4 lipca 2018 r. udzielone przez organ nie wskazywało w żaden sposób na możliwość udzielania przez A. O. dalszych upoważnień. Jeżeli zaś chodzi o upoważnienie dla Ł. B., to organ w ogóle takowego nie przedstawił.

Podsumowując stwierdził, że wydane w sprawie decyzje zostały podpisane przez osoby, którym upoważnień do tej czynności udzieliła bądź osoba pełniąca obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (A. O.), bądź sam Zastępca GITD (Ł. B.), do czego te osoby (p.o. Zastępcy GITD i Zastępca GITD) – jako niebędący piastunem organu - nie były umocowane. Nawet bowiem z treści upoważnienia dla p.o. Zastępcy GITD nie wynika uprawnienie do udzielania dalszych upoważnień. Wobec tego K. P. nie została upoważniona do podpisania decyzji z dnia 10 lutego 2020 r., a A. N. do podpisania decyzji z dnia 12 czerwca 2020 r. Podpisanie decyzji przez te osoby stanowiło działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał również na inną podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W myśl bowiem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Odwołując się do orzecznictwa podniósł, że niewykonalność decyzji/postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.

Podkreślił, że niewątpliwie decyzja o nałożeniu kary powinna być uznana za decyzję, która nadaje się do wykonania. W braku dobrowolnej zapłaty przez adresata tej decyzji organ winien mieć możliwość skierowania jej do egzekucji.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zaistniała niewykonalność prawna skarżonej decyzji, wynikająca z braku precyzyjnego jej rozstrzygnięcia. Decyzja o takiej treści jak wydana przez organ jest niewykonalna, a także nie nadaje się do egzekucji, bowiem nie określono w niej precyzyjnie obowiązków Skarżących. Decyzja zawiera bowiem oznaczenie dwóch stron (B. N., Ł. K.) oraz rozstrzygnięcie "nakładam karę pieniężną w wysokości 1500 zł" bez oznaczenia, czy kara ta jest nałożona na strony solidarnie czy też każda ze stron powinna zapłacić karę w części, a jeśli tak, to w jakiej części.

Podkreślił, że pojęcie rozstrzygnięcia, o którym jest mowa w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., powinno być rozumiane jako stanowienie o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie zawsze powinno być sformułowane ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi. Musi być tak zredagowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja może być niewykonalna. Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Rozstrzygnięcie musi być więc sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest nie tylko niewykonalna egzekucyjnie, ale również niemożliwa do wykonania przez strony, które chciałyby spełnić świadczenie dobrowolnie. Żaden ze Skarżących (wspólników spółki cywilnej) nie wywnioskuje bowiem z treści skarżonej decyzji, jaką kwotę kary pieniężnej powinien uiścić – bez określenia w rozstrzygnięciu decyzji, że są odpowiedzialni solidarnie czy w określonych częściach. Powyższe kwalifikowane naruszenie prawa nie tylko stanowi o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ale także rażąco narusza 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania ustalono na podstawie art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym stroną jest podmiot będący właścicielem/posiadaczem pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Jeżeli właściciel nie jest posiadaczem pojazdu, to kary nakłada się na podmiot, na rzecz którego przeniesiono posiadanie tego pojazdu. Przepisy ustawy odsyłają więc w tym zakresie do przepisów k.c., w których zdefiniowane są pojęcia "własności" i "posiadania". Zobowiązanie współposiadaczy (a także współwłaścicieli) nie powstaje w tej sytuacji z mocy prawa, a na mocy decyzji GITD, niemniej jednak analogicznie należałoby traktować je tak, jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli lub współposiadaczy, o którym mowa w art. 370 k.c., a zatem jako zobowiązanie, za które współwłaściciele lub współposiadacze ponoszą odpowiedzialność solidarnie.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ administracji wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 13 k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz w zw. z art. 369, art. 370 i art. 864 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, dalej: "k.c.") polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna z uwagi na brak precyzyjnego rozstrzygnięcia w kwestii, czy kara 1500 zł nałożona jest na strony solidarnie, czy każda ze stron powinna uiścić tylko część kary, podczas gdy decyzja organu nakładająca jedną karę na dwóch posiadaczy wskazuje już na ich solidarną odpowiedzialność, ponadto źródłem odpowiedzialności solidarnej nie jest decyzja organu administracji, a ustawa, zatem brak zawarcia w decyzji wprost stwierdzenia o solidarnej odpowiedzialności nie może oznaczać, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który tą solidarność określa;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 10 lutego 2020 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zostały podpisane przez osoby nieposiadające stosownego upoważnienia, w sytuacji gdy tak A. N., jak i K. P. posiadali upoważnienia wydane na podstawie art. 268a k.p.a. podpisane przez osoby sprawujące funkcje Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, przy czym upoważnienie dla Zastępców Głównego Inspektora Transportu Drogowego do udzielania dalszych upoważnień wynikało tak z istoty pełnionej funkcji zastępcy piastuna organu, a ponadto, wbrew ocenie Sądu I instancji, wynikało z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nadanego Zarządzeniem z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi, które to akty prawa wewnętrznego regulują zasady organizacji w tym podział kompetencji i reprezentację przyjętą w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego, zatem wskazane akty prawa wewnętrznego, wbrew ocenie Sądu I instancji, zastępują upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy nie są zgodne z prawem, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że o braku zgodności z prawem tych decyzji należało – zdaniem Sądu I instancji – wnioskować na tej podstawie, że zostały one obarczone kwalifikowaną wadą prawną polegającą na wydaniu ich z rażącym naruszeniem, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to wobec ich podpisania przez osoby nie posiadające stosownego i wymaganego upoważnienia oraz wobec braku zawarcia precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach stron postępowania prowadzonego w sprawie, co tym samym prowadziło do wniosku o trwałej niewykonalności tych decyzji w dniu ich wydania, a więc o ich kwalifikowanej wadzie prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość oceny Sądu I instancji odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy zarówno w zakresie, w jakim z oceny tej wynika, że decyzje te miałyby być obarczone wadą kwalifikowaną, o której jest mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i w zakresie odnoszącym do wady kwalifikowanej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (odpowiednio pkt 1. i pkt 2. petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do pierwszej spośród wskazanych kwestii stanowiących oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim wynika z niego, że zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy miałyby być – zdaniem tego Sądu – wydane z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, że nie zawierały – co miałoby się w szczególności odnosić do decyzji z dnia 10 lutego 2020 r., a w konsekwencji do utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 12 czerwca 2020 r. – precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach stron postępowania prowadzonego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektronicznej, i co miałoby równocześnie prowadzić do wniosku o niewykonalności tych decyzji w dniu ich wydania, która to niewykonalność miała charakter trwały, a w konsekwencji do wniosku o zasadności stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jakkolwiek postępowanie w rozpatrywanej sprawie było prowadzone z udziałem dwóch stron – co wobec jego przedmiotu było uzasadnione tym, że posiadaczami (współposiadaczami) pojazdu, którym był wykonywany przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektroniczne byli wspólnicy spółki cywilnej – to jednak treść adresowanego do obydwu stron postępowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 10 lutego 2020 r. – "nakładam karę pieniężną w wysokości: 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych)" – nie uzasadnia twierdzenia o braku jego precyzji.

Z całą pewnością bowiem, o braku precyzji tego rozstrzygnięcia nie sposób jest zasadnie wnioskować, ani w odniesieniu do treści nałożonego obowiązku – którym jest obowiązek poniesienia nałożonej kary poprzez jej zapłatę – ani też w odniesieniu do określenia i oznaczenia stron postępowania zobowiązanych do uczynienia zadość temu obowiązkowi.

Jeżeli wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych podkreślić, że stwierdzenie naruszenia prawa polegającego na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach pojazdów samochodowych stanowi podstawę nałożenia kary pieniężnej w bezwzględnie określonej wysokości, między innymi, na posiadacza pojazdu, którym był wykonywany przejazd bez uiszczenia tej opłaty, to wobec tego, że współposiadaczami pojazdu byli wspólnicy spółki cywilnej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie mogło – wbrew oczekiwaniom Sądu I instancji – przybrać innej treści. W związku z tym bowiem, że stwierdzone naruszenie można było i należało przypisać każdemu ze wspólników, jako współposiadaczowi pojazdu, którym był wykonywany przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektronicznej, to w sprawie mogła i powinna być wydana jedna decyzja administracyjna adresowana do każdego ze współposiadaczy pojazdu i nakładająca jedną karę pieniężną w wysokości 1500 zł, za której uiszczenie jest odpowiedzialny każdy spośród adresatów tej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2052/11).

W związku z tym zaś, że źródłem odpowiedzialności przypisanej adresatom decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji jest ustawa, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku o solidarnej ich odpowiedzialności, w tym również za uiszczenie nałożonej kary pieniężnej – co we wskazanych okolicznościach stanu faktycznego zdaje się również znajdować swoje potwierdzenie w posiłkowym już tylko argumencie z treści art. 369 i art. 370 k.c., czy też art. 441 k.c. – to w sytuacji, gdy z sentencji i z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wynika podstawa prawna tej odpowiedzialności, za zbędne należało uznać zamieszczanie w sentencji decyzji z dnia 10 lutego 2020 r. sformułowania, z którego miałoby wynikać, że kara pieniężna jest nakłada na adresatów tej decyzji solidarnie.

Brak tego rodzaju sformułowania – jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ (s. 9 skargi kasacyjnej) – nie oznacza bowiem, że odpowiedzialność solidarna nie istnieje.

Co więcej, nie oznacza również – jak błędnie przyjął Sąd I instancji – że wydana w sprawie decyzja z dnia 10 lutego 2020 r. – która sformułowania tego nie zawiera – powinna podlegać – podobnie, jak i decyzja utrzymująca ją mocy – stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a to wobec ich niewykonalności.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze – oraz w opozycji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – odwołać się do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejścia interpretacyjnego, z którego wynika, że niewykonalność decyzji (lub postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, co w odniesieniu do niewykonalności prawnej oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją, zaś w odniesieniu do niewykonalność faktycznej brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18), czy też z powodu trwałej niemożności jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (zob. wyroki NSA z dnia: 20 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18; 8 lutego 2020 r., sygn. akt III OSK 951/21).

W świetle powyższego – w tym również wobec argumentów podważających zasadność stanowiska Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do braku precyzji rozstrzygnięcia o obowiązkach stron postępowania prowadzonego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektronicznej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że wydane w sprawie decyzje były niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 366 i art. 376 k.c.

Omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za usprawiedliwiony.

Jego zasadność nie stanowi jednak dostatecznej podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem za niezasadny – przede wszystkim zaś za nieskuteczny – należało uznać zarzut z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena jego zasadności, a co za tym idzie skuteczności nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również – i abstrahując już nawet od tego, że czytelność komunikatu formułowanego w skardze kasacyjnej jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17) – że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując więc w granicach wyznaczonych w omawianym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny nie podważa jednak stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że o braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy należało – zdaniem Sądu I instancji – wnioskować na tej podstawie, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to wobec ich podpisania przez osoby nie posiadające stosownego i wymaganego upoważnienia, co – między innymi – miałoby wynikać z tej prawnie doniosłej – zdaniem tego Sądu – okoliczności, że zarządzenie nr 3/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego zostało wydane z naruszeniem udzielonego ustawą upoważnienia, albowiem analiza przepisu art. 39 ust. 6 – 8 ustawy o Radzie Ministrów stanowiącego podstawę jego wydania prowadzi do wniosku, że "[...] Upoważnienie ustawowe ogranicza się [...] do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej (czyli organizacji wewnętrznej urzędu), nie zaś kompetencji tego organu "na zewnątrz" [...]" (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zaś "[...] statut nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 utd określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami [...] " (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Jeżeli zgodność z prawem stanowiska Sądu I instancji we wskazanym zakresie skarżący kasacyjnie organ podważa z pozycji tezy, że "[...] A. N., jak i K. P. posiadali upoważnienia wydane na podstawie art. 268a k.p.a. podpisane przez osoby sprawujące funkcje Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, przy czym upoważnienie dla Zastępców Głównego Inspektora Transportu Drogowego do udzielania dalszych upoważnień wynikało tak z istoty pełnionej funkcji zastępcy piastuna organu, a ponadto [...] wynikało z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nadanego Zarządzeniem z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi, które to akty prawa wewnętrznego regulują zasady organizacji w tym podział kompetencji i reprezentację przyjętą w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego, zatem wskazane akty prawa wewnętrznego, wbrew ocenie Sądu I instancji, zastępują upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a.", to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ograniczenie się wyłącznie do wskazanych postanowień wymienionych aktów prawa wewnętrznego i brak osadzenia tej tezy na gruncie zarzutu naruszenia art. 39 ust. 6 – 8 ustawy o Radzie Ministrów stanowiącego podstawę wydania regulaminu organizacyjnego oraz zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stanowiącego podstawę wydania regulaminu organizacyjnego przez błędną ich wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie, nie może być uznane za wystarczające dla wykazania wadliwości oceny, że kontrolowana decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy nie są zgodne z prawem, a to wobec ich podpisania przez osoby nie posiadające stosownego i wymaganego upoważnienia, co miałoby wynikać z braku podstaw do jego udzielenia przez Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Z konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ podjął jakąkolwiek merytoryczną polemikę z prezentowanym przez Sąd I instancji podejściem do rozumienia art. 39 ust. 6 – 8 ustawy o Radzie Ministrów oraz art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Jakkolwiek więc regulacji prawnej zawartej w art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej, albowiem są dopuszczalne i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 347/06; zob. również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 2/10), to wobec wskazanych deficytów konstrukcji oraz uzasadnia omawianego zarzutu kasacyjnego oraz wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym trzeba stwierdzić, że zarzut ten nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim wynika z niego – co ponownie należy podnieść – że kontrolowana decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy nie są zgodne z prawem, a to wobec ich podpisania przez osoby nie posiadające stosownego i wymaganego upoważnienia, co miałoby wynikać z braku podstaw do jego udzielenia przez Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.