Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1578/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10 par. 1, art. 61 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 591/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 591/16 oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], Urząd Spraw Wewnętrznych, orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...], orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], wpisanej w księgach wieczystych Sądu Powiatowego w [...] KW [...], oznaczonej katastralnie części parceli Nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność [...]. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na budowę ulicy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], Urząd Spraw Wewnętrznych, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 1964 r. sprostowało przedmiotowe orzeczenie w ten sposób, że zamiast części parceli nr [...] wpisano parcele nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej pow. [...] m2, a następnie, na mocy postanowienia tego organu z dnia 19 marca 1965 r. parcela nr [...] o pow. [...] m2 została skreślona.

Pismem z dnia 11 lipca 2003 r. [...] wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej część dawnej działki nr [...] i [...] oraz działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Przedmiotowy wniosek został złożony również w imieniu [...]. Wnioskodawcy pismem z dnia 23 października 2014 r. ograniczyli wniosek z 2003 r. w zakresie jeszcze nierozpoznanym, do działki o nr [...], położonej w [...], przy ulicy [...].

Z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału wywłaszczonej działki nr [...].

W toku postępowania zgromadzono materiał, z którego wynika, że spadkobiercami po [...] są: [...]. W materiale dowodowym sprawy znajdują się również akty notarialne z dnia [...] czerwca 1994 r., Repertorium A nr: [...], na mocy których, odpowiednio: [...] sprzedali [...] udziały, które im przysługiwały w spadku po zmarłej [...].

Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] wydzierżawił Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] na czas nieoznaczony, teren działki nr [...] pod [...]. Następnie Gmina [...] w dniu 30 października 2012 r. wydzierżawiła m.in. działkę nr [...] [...] S.A., umowa została zawarta do dnia 1 października 2021 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 3 czerwca 2005 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot m.in. nieruchomości oznaczonej jako część parceli nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] i wyznaczył Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. [...] złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej m. in. jako parcela nr [...].

Oględziny przeprowadzone m.in. na działce nr [...] w dniu 3 października 2006 r. ujawniły, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w całości parking samochodowy – ogólnodostępny, który jest częścią parkingu leżącego poza w/w działką. Parking jest niestrzeżony i nieogrodzony. Na w/w działce, graniczącej z ul. [...] znajduje się punkt [...] i kiosk [...].

Pismem z dnia 13 maja 2009 r. Zarząd Dróg i Zieleni w [...] poinformował, że fragment działki nr [...] stanowi chodnik usytuowany w pasie drogowym ul. [...].

Sprawa zwrotu nieruchomości była przedmiotem rozpoznania przez organy administracji dwukrotnie. Organy dwukrotnie orzekały o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...] stanowiącej chodnik przy ul. [...] w [...] i o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonych w [...] przy ul. [...].

Prezydent Miasta [...], ponownie rozpatrując sprawę zgromadził dodatkowy materiał dowodowy w postaci m.in.: uwierzytelnionych kopii wykazów zmian gruntowych oraz wypisów i wyrysów m.in. dla działki nr [...], odpis zwykły ksiąg wieczystych nr: [...], a także zdjęcia lotnicze wykonane w 1984 r. pozyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego.

Rzeczoznawca majątkowy [...] w dniu 18 maja 2015 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], w zakresie projektowanej działki nr [...], położonej w [...].

Wnioskodawcy we wniosku z dnia 17 sierpnia 2015 r. wnieśli o wydanie decyzji częściowej odnośnie działki o nr [...] oraz wydanie decyzji częściowej odnośnie pozostałych nieruchomości.

Prezydent Miasta [...] decyzją częściową z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] orzekł o zwrocie części działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w [...] u zbiegu ulic [...] i [...] na rzecz spadkobierców po [...], w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. [...] m2 (pkt 1) oraz o odmowie zwrotu w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. [...] m2 (pkt 2), o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł (pkt 3) oraz o zabezpieczeniu wierzytelności o której mowa w pkt 3 hipoteką (pkt 4).

Gmina Miasta [...] od powyższej decyzji wniosła odwołanie do Wojewody [...] zaskarżając rozstrzygnięcia zawarte w pkt 1, 3 i 4. Zarzuciła naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej w skrócie "u.g.n."), art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 K.p.a. oraz 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 34 § 1 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a.

Pismem z dnia 16 października 2015 r. Urząd Miasta [...] poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta [...]. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej ww. urzędu działka nr [...] obecnie ma nr [...], obręb nr [...].

Prezydent Miasta [...] przekazał Wojewodzie [...]emu projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 oraz klauzulę potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł o: zatwierdzeniu projektu podział nieruchomości położonej w [...], stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2, obręb nr [...], na działki nr: [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 (pkt 1), zwrocie nieruchomości położonej w [...], stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] (poprzednio nr [...]), obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], w części oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz [...] proporcjonalnie do udziału w prawie własności (pkt 2), odmowie zwrotu na rzecz osób wymienionych w pkt 2 decyzji nieruchomości położonej w [...], stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] (poprzednio nr [...]), obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], w części oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] m2 (pkt 3), obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania (ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni) w łącznej kwocie [...] zł przez osoby wymienione w pkt 2 (pkt 4) oraz o zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa w pkt 4, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wysokości [...] zł na udziałach w prawie własności w nieruchomości, określonych w pkt 2, w wysokości kwot wskazanych w pkt 4, na rzecz Gminy Miasta [...] (pkt 5).

W uzasadnieniu decyzji podał, że działając jako organ odwoławczy pomimo zaskarżonej częściowo decyzji organu pierwszej instancji uchylił ją w całości orzekając o całości żądania merytorycznie, albowiem każda z zaskarżonych części decyzji nie stanowi bez pozostałych samodzielnej części, tylko z pozostałymi tworzy całość. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie objęta żądaniem zwrotu działka nr [...] (stanowiąca cześć wywłaszczonej działki nr [...]), została wywłaszczona decyzją administracyjną na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...].

Ze względu na sformułowany w decyzji wywłaszczeniowej ogólnie cel "pod budowę ulicy", zweryfikowano go w oparciu o dodatkowe dokumenty takie, jak zaświadczenie lokalizacji nr [...] oraz pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 23 sierpnia 1960 r., z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na budowę ul. [...] na terenie położonym w [...] – [...].

Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadził analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu ustalenia obecnego stanu zagospodarowania spornej nieruchomości. Z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2006r. wynika, że działka nr [...] stanowi w całości parking samochodowy - ogólnodostępny, który jest częścią parkingu leżącego poza w/w działką. Parking jest niestrzeżony i nieogrodzony. Na w/w działce graniczącej z ul. [...] znajduje się punkt [...] i kiosk [...].

Z archiwalnych zdjęć lotniczych z lat 1969, 1973 i 1984 wynika, że przedmiotowa działka nie była wykorzystywana na cele związane z funkcjonowaniem ulicy [...]. Zdjęcia te wskazują, że teren nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem stanowił część wolnego, ogólnodostępnego terenu. W ocenie Wojewody [...], nie można powiązać funkcjonowanie wolnej przestrzeni (placu) oddalonego od ul. [...] o kilkadziesiąt metrów z tą właśnie ulicą. Hipotetycznie takie powiązanie byłoby możliwe, gdyby był to zorganizowany, zaplanowany i bezpośrednio połączony (przylegający) z jezdnią parking - gdyż także taka koncepcja pojawiła się toku prowadzonego postępowania - lecz wniosku takiego nie można wyciągnąć, gdyż żadne dokumenty nie wskazują na intencjonalne działanie mające na celu zagospodarowanie przestrzeni przedmiotowej działki infrastrukturą związaną z ulicą [...]. Czynności te musiałyby być jednak poparte realizacją konkretnych działań w ramach inwestycji budowy przedmiotowej drogi (ulicy) lub jej infrastruktury. Obecnie funkcjonujący parking nie posiada wjazdu od strony ul. [...], jedyny wjazd możliwy jest od strony ulic: [...], [...] i [...], pełniąc bardziej funkcje parkingu dla sąsiadujących przy nim sklepów i centrum handlowego lub też nieopodal funkcjonującego osiedla mieszkaniowego. Dodatkowo udostępnienie przestrzeni na cele handlowe, tj. dzierżawa na rzecz [...] Sp. z o.o. – "punkt [...]" – oraz na rzecz [...] S.A. – "kiosk [...]", świadczą, że ten teren nie ma związku z funkcjonowaniem ulicy [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że teren dawnej działki nr [...] po wywłaszczeniu nie pełnił żadnych specjalnych funkcji, w związku z czym uznać należy, że będąca przedmiotem syntezy część wywłaszczonego terenu, położonej w [...], stanowiąca działkę nr [...] (km. [...]), nie została wykorzystana zgodnie z celem, dla jakiego odjęto prawo własności. Stwierdzenie "żadnych specjalnych funkcji" należy rozumieć jako zadań bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem ulicy [...], co czyni zadość brakowi realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda [...], odnosząc się do odmowy zwrotu działki nr [...] wyjaśnił, że część działki, która w wyniku podziału geodezyjnego otrzymała nr [...] stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych tj.: budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia [...] drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Definicję tę uzupełnia ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o [...] drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), art. 2 pkt 1 stanowi, że drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do [...] lub postoju pojazdów, [...] pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Na w/w części nieruchomości znajduje się chodnik, który jest elementem przeznaczonym do prowadzenia [...] drogowego, w rozumieniu infrastruktury takiej jak chociażby: jezdnia, ścieżka rowerowa, pobocza itd. Fragment drogi usytuowany na części obszaru działki nr [...], został zaliczony do kategorii dróg gminnych – ul. [...], na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 15 kwietnia 1996 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy część przedmiotowej działki, na której zlokalizowany jest chodnik, stanowi drogę publiczną organ pierwszej instancji prawidłowo zlecił podział działki nr [...] w celu wydzielenia z jej terenu drogi publicznej stanowiącej chodnik. Mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę [...], stanowiła załącznik do zaskarżonej decyzji. Z mapy wynikało, że z działki nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Prezydent Miasta [...] nie wziął jednak pod uwagę faktu, że nastąpiła modernizacja ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta [...]. W związku z powyższym, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] zlecił nowy podział działki nr [...] (poprzednio nr [...]), w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...].

Wojewoda [...] nie uwzględnił zarzutu odnoszącego się do niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom będącym stronami, na skutek błędnego uznania, że umowy sprzedaży spadku przez legitymizowanych do wnoszenia o zwrot nieruchomości mają ten skutek, że osoby sprzedające nie są stronami przedmiotowego postępowania, wskutek czego orzeczenie o zwrocie w sposób wadliwy określa udziały zwracanej nieruchomości. Przyjął, że niemożliwe jest zbycie samego prawa do wnioskowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Jednakże w przypadku zbycia udziałów w spadku, co miało miejsce w tej sprawie, nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, a więc również nabywa prawo do wnioskowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odnośnie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 34 § 1 K.p.a. nie podzielił zastrzeżeń co do naruszenia uprawnień procesowych [...] stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie naruszył żadnych przepisów procesowych dotyczących jego udziału w postępowaniu.

Przechodząc do kwestii zasad ustalania odszkodowania podlegającemu zwrotowi w związku ze zwrotem nieruchomości uznał, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Z tego względu przyjął, że skoro budowa parkingu wraz z jego infrastrukturą nie była celem wywłaszczenia, który został określony jako budowa ulicy [...] – nakłady poniesione na realizację istniejącego obecnie parkingu w żaden sposób nie mogły być brane pod uwagę jako zwiększające wartość zwracanej nieruchomości, obliczając kwotę zwaloryzowanego zwracanego odszkodowania. Z uwagi na powyższe za błędne uznał powiększenie kwoty zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania o nakłady poniesione na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

Z uwagi na powyższe oraz z konieczności ponownego przeprowadzenia waloryzacji kwoty odszkodowania w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1979-2015) i miesięczne (odnośnie 2016 r.) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, dokonał stosownych wyliczeń, w wyniku których uzyskano kwotę odszkodowania 950,61 zł nieprzekraczającej 50% aktualnej wartości projektowanej działki nr [...] (obecnie nr [...]), ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 maja 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...].

W kwestii zabezpieczenia roszczeń Gminy Miasta [...] wezwał strony do ustanowienia stosowanego zabezpieczenia, a w braku ich reakcji ustanowił zabezpieczenie w postaci hipoteki w decyzji.

Wojewoda [...] wskazał na procesowe konsekwencje modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta [...], o której poinformowano w piśmie z dnia 16 października 2015 r. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej urzędu działka nr [...], obecnie ma nr [...], obręb nr [...]. W tym kontekście uwzględnił zarzut błędnego posłużenia się w decyzji nieaktualnym oznaczeniem ewidencyjnym nieruchomości, przez co wadliwie został określony przedmiot postępowania. W toku postępowania odwoławczego wystąpił o dokonanie zlecenia sporządzenia projektu podziału działki nr [...], obręb nr [...], jak zostało to dokonane w stosunku do nieistniejącej obecnie działki nr [...]. Mając na względzie powyższe oraz sporządzenie ww. mapy podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], orzekł jak w pkt 1 decyzji.

Ponadto organ odwoławczy podał, że zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie pomimo, że organ pierwszej instancji dopuścił się błędów, które zostały wyjaśnione w niniejszej decyzji, skutkujących niewłaściwym rozpatrzeniem sprawy pod kątem merytorycznym, odpowiada prawu w zakresie zasadności zwrotu części przedmiotowej nieruchomości i odmowy zwrotu jej pozostałej części.

Powyższa decyzja w zakresie pkt 2, 4 i 5 stała się przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez brak podstaw do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej w odniesieniu do całej decyzji organu pierwszej instancji, mimo braku podstaw i mimo uznania przez organ odwoławczy, iż decyzja organu pierwszej instancji w części odpowiada prawu,

2. przepisu art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, prowadzących do błędnego wniosku, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,

3. przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz w związku z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niedokonanie zmiany decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewodę [...] i brak orzeczenia o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...], obręb [...] w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika niezbicie, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu,

4. przepisu art. 10 § 1 w związku z art. 34 § 1 K.p.a., poprzez nieustanowienie przez organy obu instancji przedstawiciela dla osoby nieobecnej i niezapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu administracyjnym, co może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a ponadto skutkuje możliwością wydania decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, jak również potencjalną niewykonalnością decyzji w części dotyczącej zobowiązania [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta [...],

5. przepisu art. 10 § 1 w związku z przepisem art. 61 § 4 K.p.a., poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom będącym stronami, na skutek błędnego uznania, że umowy sprzedaży spadku przez legitymowanych do wnoszenia o zwrot nieruchomości mają ten skutek, że osoby sprzedające nie są stronami przedmiotowego postępowania, co może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a dodatkowo powoduje, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości określa w sposób wadliwy udziały w zwracanej nieruchomości,

6. przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że Gminie Miasta [...] nie należy się zwrot wartości nakładów dokonanych na przedmiotową nieruchomość od momentu wywłaszczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] listopada 2015 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z obszernego uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca w pierwszej kolejności podważyła zasadność rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego, w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że w zasadniczych kwestiach decyzja Prezydenta Miasta jest prawidłowa. Modernizacja ewidencji gruntów i zmiana numeracji przedmiotowych działek nie mogła stać się podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Według skarżącej stanowisko organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne.

Skarżąca kwestionuje również zaistnienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] twierdząc, że działka ta stanowiąc fragment placu miejskiego pozostawała w związku z budową ul. [...]. Przez ten pryzmat w sposób szeroki należy intepretować cel wywłaszczenia i uznać go za zrealizowany do tego fragmentu działki. Dla poparcia tej argumentacji powołała się na przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, które obowiązywały w dacie wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa działka stanowi fragment znacznie większej całości, obecnie parkingu, którego sąsiedztwo z ul. [...] jest niewątpliwe. Aktualny stan zagospodarowania działki oraz brak wjazdu od strony ul. [...] nie ma żadnego wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia, o którym świadczy treść pisma Prezydium MRN w [...] z dnia 31 marca 1961 r., w którym jest mowa o umiejscowieniu na przedmiotowym terenie fragmentu placu miejskiego.

Ponadto skarżąca wskazała, że w rozpoznawanej sprawie występuje osoba nieznana z miejsca pobytu – [...], dla której nie ustanowiono w trybie art. 34 § 1 K.p.a przedstawiciela dla osoby nieobecnej, który reprezentowałby jej interesy i jednocześnie byłby zobowiązany do podejmowania prób jej odnalezienia. Mając na uwadze brak wiedzy na temat miejsca pobytu tej osoby, jak również uzasadnione wątpliwości, czy pozostaje ona przy życiu, stwierdziła, że decyzja w tym zakresie mogłaby być niewykonalna, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).

W ocenie skarżącej, zbycie udziałów w spadku nie powoduje utraty interesu prawnego w sprawie o jej zwrot, dlatego też pominięcie jako strony w tym postępowaniu zbywców udziałów spadkowych w osobach [...] nie miało uzasadnienia prawnego i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Skarżąca nie zgadza się także ze stwierdzeniem organu odwoławczego dotyczącym braku podstaw do uwzględniania nakładów na nieruchomość podlegającą zwrotowi, gdyż realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta i pochłonęła koszty obejmujące utwardzenie gruntu, uzbrojenie terenu, które winno się uwzględnić przy wzajemnych rozliczeniach.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2017 r. wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów podała, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Dostrzeżone uchybienia całkowicie korespondowały z treścią rozstrzygnięcia w instancji odwoławczej i odpowiadały przesłankom określonym w tym przepisie. Nieprawidłowości w postaci nieaktualnej numeracji działek, nieprawidłowe rozstrzygnięcie o zwrocie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania poprzez powiększenie tej kwoty o wartość nakładów, nieprawidłowe rozstrzygnięcia o ustanowieniu zabezpieczenia dla zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania tak co do sposobu zabezpieczenia, jak i jego wysokości, uzasadniały uchylenie dotkniętej tymi błędami decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Odnośnie orzeczonego zwrotu działki nr [...] uczestniczka wyjaśniła, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa konkretnej ulicy – ulicy [...] w [...], a nieruchomość której dotyczy postępowanie nie została wykorzystana ani na budowę samej ulicy, ani na budowę czegokolwiek co można byłoby uznać za cześć ulicy. Nieruchomość nadal stanowi tymczasowy parking, oddalony od ulicy [...] o kilkadziesiąt metrów, na którym nie ma nawet wjazdu z ulicy [...]. Szeroka interpretacja celu wywłaszczenia jest niedopuszczalna ze względu na konstytucyjną ochronę własności, dlatego argumentacja Gminy jest nieprawidłowa. Na wywłaszczonej nieruchomości nie przeprowadzano żadnych prac budowlanych czy adaptacyjnych. To, że na niezagospodarowanej, porośniętej trawą i krzakami, nieruchomości w centrum dużego miasta bawiły się dzieci (co nie oznacza jeszcze przecież tego, że mamy do czynienia z "placem zabaw"), czy mieszkańcy pobliskich bloków, po ponad 20 latach od wywłaszczenia, parkowali samochody (co nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z "placem miejskim" czy "parkingiem") w żadnym wypadku nie oznacza jeszcze tego, że takie miejsce może zostać zasadnie uznane za plac miejski będący realizacją celu wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, którym była budowa ulicy [...].

W zakresie zarzutu braku udziału w postępowaniu nieznanego z miejsca pobytu [...] wskazała, że przyjęty przez organy sposób zawiadamiana strony nieznanej z miejsca pobytu o decyzjach i innych czynnościach podejmowanych w sprawie jest zgodny z treścią art. 8 u.g.n. stanowiącego lex specialis wobec przepisów K.p.a. Czynienie mu z tego tytułu zarzutu jest zatem całkowicie nieuprawnione.

Odnosząc się do zagadnienia skutków sprzedaży udziału w spadku przez spadkobierców i wpływu tego na roszczenie o zwrot nieruchomości uczestniczka przywołała przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 1051 – 1053 K.c. Wyjaśniła, że umowa zbycia spadku jest umową, na podstawie której spadek w całości lub w części bądź też udział w spadku przechodzi na nabywcę. Zbycie spadku prowadzi do sukcesji uniwersalnej (por. uchwała Sąd Najwyższego z dnia 15 października 1968 r., sygn. akt III CZP 96/68, OSN 1969, nr 4, poz. 64). Skutkiem takiego kontraktu jest następstwo prawne pod tytułem ogólnym pomiędzy nabywcą a zbywającym spadek spadkobiercą. Nabywca spadku jest następcą prawnym spadkobiercy pod tytułem ogólnym. W konsekwencji osobom, które sprzedały swoje udziały spadkowe ([...]), z uwagi na brak istnienia interesu prawnego lub obowiązku, w przedmiotowym postępowaniu status strony nie przysługuje. Ustalony przez organy administracji krąg stron postępowania jest kompletny.

W zakresie rozliczenia nakładów uczestniczka w pełni podzieliła stanowisko Wojewody [...], według którego nakłady poniesione w innym celu niż realizacja celu wywłaszczenia nie podlegają rozliczeniu. Nakładów niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia dokonuje się na własne ryzyko. Z uwagi na to, że celu wywłaszczenia co do przedmiotowej działki w ogóle nie realizowano, wartość poniesionych nakładów nie może powiększać zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przeznaczonej do zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...], który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., uchylił wskazaną decyzję i orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki o nr [...] i [...], o zwrocie na rzecz uprawnionych działki nr [...], o odmowie zwrotu na rzecz tych osób działki nr [...], o obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania oraz o zabezpieczeniu tej wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 136 ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Stosownie do treści przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sformułowanie "pomimo upływu", o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie oznacza obowiązku ustalenia czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy ta realizacja nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 art. 137 ust. 1 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Normę tą należy odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić czy upłynęły już owe terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

W rozpoznawanej sprawie spadkobiercy [...] właścicielki wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] położoną w [...] przy ul. [...], wnieśli o zwrot części tej nieruchomości, która w dniu złożenia wniosku o zwrot stanowiła działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Aktualna identyfikacja działki objętej wnioskiem wymagała prześledzenia zmian gruntowych dotyczących działki wywłaszczonej o nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1964 r. sprostowano orzeczenie wywłaszczeniowe z 1961 r. wpisując zamiast nieruchomości nr [...] działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej pow. [...] m2, a następnie, na mocy postanowienia z dnia 19 marca 1965 r. wykreślono działkę nr [...]. Z wykazu zamian gruntowych wynika, że z działki nr [...] wskutek podziału powstała m.in. działka nr [...] objęta wnioskiem o zwrot. Z kolei w następstwie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w mieście [...] przeprowadzonej w 2015 r. działka nr [...] otrzymała numer [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, organ w sposób prawidłowy odtworzył cel wywłaszczenia oraz skonfrontował z nim istniejący stan faktyczny na nieruchomości wnioskowanej o zwrot, czego dokonano na podstawie całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym orzeczenia o wywłaszczeniu, zaświadczenia o lokalizacji nr [...] oraz korespondencji pomiędzy organami administracji towarzyszącej ówczesnej procedurze wywłaszczeniowej.

Z orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości wynika, że wywłaszczenia dokonano pod budowę ulicy. Ze względu na ogólnikowość powyższego sformułowania dla konkretyzacji tego celu wywłaszczenia organy sięgnęły do danych wynikających z dokumentów sporządzonych w toku działań zmierzających do sfinalizowania wywłaszczenia, a mianowicie do zaświadczenia lokalizacji nr [...] z dnia [...] marca 1955 r., które potwierdzało zgodę na rozbudowę ulicy [...] na terenach położonych w [...] od ul. [...] do ul. [...] oraz do pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 23 sierpnia 1960 r., z którego wynikało, że działka nr [...] ma zostać przeznaczona na budowę ul. [...] na terenie położonym w [...] – [...]. W związku z powyższym przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że cel wywłaszczenia nieruchomości został określony jako budowa lub rozbudowa ulicy [...] nie nasuwa wątpliwości. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia orzeczenia wydanego w trybie ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości waloru skuteczności. Dla odczytania rzeczywistego celu wywłaszczenia, niezależnie od sformułowań użytych w orzeczeniu, istotne są okoliczności towarzyszące podjęciu rozstrzygnięcia.

Tak określony cel wywłaszczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżących o zwrot nieruchomości należało skonfrontować z istniejących stanem zagospodarowania nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...], a w dniu żądania zwrotu jej części działkę nr [...]. Z oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 3 października 2006 r. wynika, że na działce nr [...] zlokalizowany jest parking samochodowy – ogólnodostępny, który jest częścią parkingu leżącego poza wskazaną działką. Parking jest niestrzeżony i nieogrodzony. Na części tej działki graniczącej z ul. [...] znajduje się punkt [...] i kiosk [...]. Pozyskane przez organy archiwalne zdjęcia lotnicze z lat 1969, 1973 i 1984 potwierdzają, że działka ta nie była wykorzystywana na cele związane z funkcjonowaniem ulicy [...]. Zdjęcia te wskazują, że teren nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem stanowił część wolnej, ogólnodostępnej przestrzeni.

W tak ustalonych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień procesowych, które podważyłyby wnioski organów odnośnie braku funkcjonalnego powiązania wolnej przestrzeni (placu) oddalonego od ul. [...] o kilkadziesiąt metrów z samą ulicą [...]. Dokumenty zgromadzone w sprawie w żaden sposób nie potwierdzają, że organy ówczesnej administracji publicznej w sposób intencjonalny zmierzały do zagospodarowania działki nr [...] infrastrukturą związaną z ulicą [...], a zauważyć należy, iż te czynności musiałyby być poparte realizacją konkretnych działań w ramach inwestycji budowy przedmiotowej drogi (ulicy) lub jej infrastruktury. Przeczy temu również fakt udostępnienia części tego terenu na zasadzie dzierżawy pod punkt [...] oraz kiosk [...], które nie mają żadnego związku z funkcjonowaniem ulicy [...]. Istniejący na tej działce parking nie posiada wjazdu od strony ul. [...], jedyny wjazd możliwy jest od strony ulic: [...], [...] i [...], a nadto pełni funkcję parkingu dla sąsiadujących przy nim sklepów i centrum handlowego lub też nieopodal funkcjonującego osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, organ prawidłowo uznał, że na terenie dawnej działki nr [...] nie realizowano zadań bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem ulicy [...], co doprowadziło do wniosku, że działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

W toku postępowania przed Wojewodą [...]m weryfikacji poddano także informację wynikającą z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w [...] z dnia 13 maja 2009 r., że część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowi chodnik usytuowany w pasie drogowym ulicy [...]. Organ odwoławczy, przy pomocy mapy z uzbrojeniem podziemnym terenu oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej potwierdził, że na wskazanej części działki jest położony chodnik usytuowany w pasie drogowym ul. [...], której publiczny charakter jest bezsporny. Uwzględnił tę okoliczność i wywiódł z niej prawidłowe konsekwencje prawne uznając, że w ten sposób zagospodarowana część działki nr [...] nie podlega obrotowi publicznemu i tym samym nie może być przedmiotem zwrotu zgodnie z żądaniem wnioskodawców.

Z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, dalej w skrócie "u.d.p.") wynika, że drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia [...] drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W świetle pkt 6 u.d.p. chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do [...] pieszych. Stosownie do treści art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o [...] drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 128), droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do [...] lub postoju pojazdów, [...] pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Powyższe oznacza, że chodnik wchodzi w skład drogi, a charakter drogi rozciąga się również na wskazany jej element. Skoro z akt sprawy wynika, że fragment drogi – ulicy [...] zaliczonej do dróg gminnych (publicznych) jest usytuowany na części obszaru działki nr [...] i stanowi chodnik, to nie mógł on podlegać zwrotowi następcom prawym osoby wywłaszczonej. Konsekwencją publicznoprawnego charakteru własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium) i nie mogą być zbyte ani podlegać egzekucji. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i może służyć wyłącznie celom publicznym. W pełni uzasadniało to podjęte przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu wydzielonej części działki zajętej pod drogę publiczną.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy działka objęta żądaniem zwrotu, tj. działka nr [...] w części jest objęta elementem składowym drogi publicznej niepodlegającej obrotowi, a w części nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia, organy przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot prawidłowo za niezbędne uznały przeprowadzenie jej podziału.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie uwzględniło skutki modernizacji w 2015 r. ewidencji gruntów i budynków miasta [...], w wyniku której działka nr [...] uzyskała aktualny numer ewidencyjny [...], czego organ pierwszej instancji nie dostrzegł. Dodatkowo uzasadniało to zatem podjęcie przez Wojewodę [...] decyzji merytoryczno – reformatoryjnej co do całości żądania wniosku pomimo zaskarżenia w odwołaniu wyłączenie części decyzji organu pierwszej instancji. Zmiana rozstrzygnięcia została podyktowana zmianą numeracji działek wskutek uaktualnienia ewidencji gruntów i budynków na terenie Miasta [...], co też rzutowało na całość decyzji. Zawarte w pkt 1 zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie zatwierdziło projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] obejmującą część chodnika należącego do ulicy [...] i nr [...] odnoszącą się do pozostałej części działki podzielonej, na której jak organy prawidłowo ustaliły nie zrealizowano żadnego z elementów ulicy bądź infrastruktury ulicy [...]. Umożliwiono tym samym adekwatne do aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej rozstrzygnięcie wniosku o zwrot, to znaczy orzeczenie zwrotu w odniesieniu do części działki niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia, a odmowę zwrotu w odniesieniu do części zajętej pod element drogi publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda [...] w sposób prawidłowo zgromadził pełny i kompletny materiał dowodowy, który pozwolił w sposób całościowy ocenić przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej wówczas działkę nr [...], a obecnie działkę nr [...]. Zasadnie przyjął, że większa część działki nr [...], odpowiadająca działce nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem na jej terenie nie powstało nic, co można by funkcjonalnie powiązać z ulicą [...] i jej szeroko pojętą infrastrukturą. Natomiast pozostała część działki stanowiąca obecnie działkę nr [...] nie może być przedmiotem zwrotu wobec jej publicznego charakteru wymykającego się spod obrotu prawnego.

Konsekwencją orzeczenia o zwrocie części nieruchomości było określenie wzajemnych rozliczeń na zasadach określonych w art. 140 u.g.n. uwzględniając fakt, że poprzedniczka prawna wnioskodawców na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1961 r. otrzymała odszkodowanie. Z art. 140 ust. 1 u.g.n. wynika, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 zaskarżonej decyzji objęło zwrot zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni działki. W zakresie ustalonego do zwrotu odszkodowania, w przeciwieństwie do decyzji Prezydenta Miasta, nie uwzględniło wartości nakładów poniesionych na nieruchomość zwracaną, stosownie do dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle powyższej regulacji przyjmuje się, że wskazane tam zwiększenie wartości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11, LEX nr 1218902; 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 205/16, LEX nr 2100576).

Zdaniem składu Sądu orzekającego w tej sprawie w omawianym przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. nie chodzi o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano, ażeby na działce nr [...] poczyniono nakłady zwiększające jej wartość związane z realizacją celu wywłaszczenia. W odniesieniu do tej nieruchomości nie podjęto bowiem żadnych działań, które choćby w dalekiej perspektywie zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy ul. [...] w [...]. Nakładów poczynionych na tą działkę związanych z organizacją zlokalizowanego na niej parkingu i placu miejskiego nie można zakwalifikować do nakładów związanych z celem wywłaszczenia.

Wojewoda [...] zatem prawidłowo w powołanym rozstrzygnięciu nie uwzględnił żadnych nakładów, które zdaniem skarżącej, zwiększyły wartość nieruchomości podlegającej zwrotowi i ponownie, w zgodzie z przepisem art. 140 ust. 4 u.g.n., ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta [...]. Konieczność naprawy uchybień w stosowaniu prawa materialnego, których dopuścił się organ pierwszej instancji, uzasadniała podjęcie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a., tym bardziej, że przedmiot niniejszej sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku jej pozytywnego uwzględnienia obejmuje szereg innych rozstrzygnięć nierozerwalnie z tą sprawą związanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odnosząc się do zarzutów natury procesowej nie podzielił zastrzeżeń skarżącej w zakresie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz naruszenia przepisów o reprezentacji w postępowaniu administracyjnym osób o nieustalonym adresie. Pierwsza z tych dwóch kwestii dotyczy błędnej oceny przez Gminę Miasta [...] skutków materialnoprawnych zbycia udziałów w spadku i ich wpływu na roszczenie o zwrot nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zbywcy udziału spadkowego nie zachowują roszczenia o zwrot nieruchomości wchodzącego w skład spadku, gdyż wskutek zbycia udziału spadkowego nabywcy wstępują w prawa i obowiązki zbywcy. Kwestie te reguluje m.in. art. 1051 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego. Zgodnie z art. 1052 § 1 Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do zbycia spadku przenosi spadek na nabywcę, chyba że strony inaczej postanowiły. Z art. 1053 Kodeksu cywilnego wynika, że nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. Zbycie spadku prowadzi do sukcesji uniwersalnej, co w orzecznictwie sądowym nie budzi nasuwa wątpliwości (por. uchwała Sąd Najwyższego z dnia 15 października 1968 r., sygn. akt III CZP 96/68, OSN 1969, nr 4, poz. 64). Skutkiem takiego kontraktu jest następstwo prawne pod tytułem ogólnym pomiędzy nabywcą a zbywającym spadek spadkobiercą.

W tej sytuacji niewzięcie udziału zbywców udziałów w spadku po osobie wywłaszczonej w niniejszym postępowaniu nie było uchybieniem procesowym ze względu na brak po ich stronie legitymacji materialnoprawnej. Wyznaczony przez organy administracji krąg stron postępowania był kompletny.

Podobnie, nie dostrzeżono uchybień procesowych organów administracji w podejmowanych przez nie czynnościach względem strony postępowania – [...], którego adres nie był ustalony. Organy administracji prawidłowo skorzystały z dyspozycji przepisu szczególnego względem regulacji K.p.a., a mianowicie art. 8 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przy załatwianiu spraw, o których mowa w przepisach działu III, nie istnieje możliwość zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej ze względu na nieustalone adresy stron, stosuje się art. 49 K.p.a. Stosownie do treści art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Przepis art. 8 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady indywidualnego pisemnego powiadamiania stron postępowania administracyjnego o dokonywanych czynnościach oraz wydawanych decyzjach i postanowieniach. Odesłanie w art. 8 u.g.n. do art. 49 K.p.a. powoduje, że organ nie musi występować do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla strony o nieznanym adresie – zgodnie z art. 34 § 1 K.p.a. Akta sprawy potwierdzają, że organy administracji w sposób prawidłowy dokonywały zawiadomień [...] według zasad wynikających z przepisów art. 8 u.g.n. w związku z art. 49 K.p.a., co czyni zarzuty skargi niezasadnymi.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wszechstronny i kompleksowy, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także oceniony przez organ prawidłowo, stosownie do wymogu określonego w art. 80 K.p.a. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie w pełni odpowiada przywołanym przepisom prawa materialnego, a zarzuty skargi należało uznać za chybione.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.:), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

I) na podstawie art 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., skutkujące błędnym przyjęciem, że Wojewoda [...] rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wszechstronny i kompleksowy oraz prawidłowo ustalił, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została w całości wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z przepisem art. 61 § 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zbywcom udziałów w spadku, ze względu na brak po ich stronie legitymacji materialnoprawnej, nie jest żadnym uchybieniem procesowym, podczas gdy naruszenie powołanych przepisów stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a dodatkowo powoduje, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości określa w sposób wadliwy udziały w zwracanej nieruchomości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z przepisem art. 34 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania i zwrotu nieruchomości brak ustanowienia przez organy obu instancji przedstawiciela dla osoby nieobecnej i niezapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu administracyjnym, co może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a ponadto skutkuje możliwością wydania decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, jak również niewykonalnością decyzji w części dotyczącej zobowiązania [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta [...];

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. oraz § 3 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a., polegające na niezałatwieniu przez organy obu instancji wniosku z dnia 16 stycznia 2006 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem pochodzącego od zbywców udziałów w spadku, tj. od [...] i niewydanie w stosunku do ww. osób decyzji kończącej postępowanie administracyjne w w/w sprawie.

II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez przyjęcie, iż nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...], obr. 26) stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej;

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna być powiększona o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości i zwiększających jej wartość, mimo że pogląd, iż zwrotem mogą być objęte wyłącznie nakłady poniesione na cel wywłaszczenia obarczony jest błędem logicznym, gdyż realizacja celu wywłaszczenia i poniesienie w tym celu nakładów wykluczałoby możliwość zwrotu nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała m.in. że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaaprobował stanowisko Wojewody [...], który orzekając o zwrocie części działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] (oznaczonej obecnie jako projektowana działka nr [...]) stanowiąca własność Gminy Miasta [...] przyjął, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a. skutkującego dokonaniem ustaleń faktycznych w zakresie tej działki sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym. Sąd pierwszej instancji nie uznał za celowe poddanie przez organy obu instancji szczegółowej analizie przepisów obowiązujących w chwili wywłaszczenia, czy definicji obiektów związanych z drogą lokalną w rozumieniu aktualnym na dzień wywłaszczenia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku nie odnosząc się do kwestii sposobu rozumienia pojęć kluczowych dla niniejszej sprawy. Bezsprzecznym jest, że ulica [...] stanowiła drogę publiczną, a ściśle kategorię drogi lokalnej. W związku z powyższym należałoby zbadać, czy wywłaszczyciel nie dokonał modyfikacji celu wywłaszczenia uznając, że inwestycja szlaku komunikacyjnego związana z budową ul. [...], w związku z aktualizującymi się potrzebami, nie ewoluowała do realizacji przedsięwzięcia w postaci drogi lokalnej wraz z przestrzenią placu miejskiego. W okresie wywłaszczenia droga lokalna charakteryzowała się określoną infrastrukturą i pod tym terminem mogły się kryć różne obiekty. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 pkt 3 dekretu z dnia 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych (Dz. U. z dnia 11 sierpnia 1956 r.) termin "plac miejski" mieścił się w zakresie pojęcia drogi lokalnej. Natomiast zgodnie ze "Słownikiem Języka Polskiego" Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 1964, plac to z kolei: "niezabudowany teren w mieście (lub osadzie), pełniący różne funkcje, np. węzła komunikacyjnego przy zbiegu wielu ulic, terenu podjazdowego przed budynkami użyteczności publicznej, miejsca zebrań, postoju pojazdów, rynku targowego itp." Ponadto, w świetle ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, której przepisy obowiązywały w dacie wywłaszczenia, przynależność drogi publicznej stanowiły "wszelkie urządzenia, które znajdują się na torze jezdnym lub tuż obok niego, jak mosty, tamy, nasypy, rowy, place składowe na materiały drogowe, budynki drogowe itp. " (art. 3). Przytoczony katalog ma charakter jedynie egzemplifikacyjny.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie można zaaprobować stanowiska Sądu, iż działka nr [...] nie została wykorzystana na cel określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1961 r. Nr [...], gdyż w toku postępowania administracyjnego błędnie nie uznano ścisłego związku budowy ul. [...] jako drogi lokalnej oraz przylegającego do niej ogólnodostępnego placu, przeznaczonego do postoju pojazdów.

Cel wywłaszczenia należy bowiem rozpatrywać przez pryzmat upływu czasu i zmieniających się nie tylko przepisów "prawa, ale również zmieniających się realiów (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2790/14).

Na gruncie niniejszej sprawy, wywłaszczenia dokonano w 1961 r., należało zatem dokonać szerszej interpretacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i według standardów prawnych i funkcjonalnych obowiązujących w dniu wydania ww. decyzji. Ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy ulicy powinna uwzględniać okoliczność, iż kilkadziesiąt lat temu obowiązywały inne standardy w zakresie adaptacji terenów pod miejsca postojowe i fakt, iż na zdjęciach lotniczych z lat 1969, 1973 i 1984 przedmiotowy teren stanowił część wolnej, ogólnodostępnej przestrzeni nie dowodzi o braku realizacji celu wywłaszczenia.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie sposób również uznać poglądu Wojewody [...] przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że brak jest funkcjonalnego powiązania wolnej przestrzeni (placu) oddalonego od ul. [...] o kilkadziesiąt metrów z tą samą ulicą [...]. Przedmiotowa działka stanowi bowiem fragment znacznie większej całości – obecnie parkingu, co do którego nie można mieć wątpliwości, że sąsiaduje bezpośrednio z ul. [...]. Sąsiedztwa tego nie przekreśla oddzielenie od jezdni chodnikiem i pasem zieleni. Twierdzenie o braku bezpośredniego sąsiedztwa z ul. [...] nie może stanowić podstawy wnioskowania o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Okoliczność obecnego usytuowania przedmiotowej działki, w oderwaniu od całości parkingu, w którego ramach ona się znajduje, nie ma znaczenie dla sprawy.

Nieprawidłowe jest także ustalenie, iż o braku powiązania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z ulicą [...] świadczy okoliczność, że obecnie funkcjonujący parking nie posiada wjazdu od strony ul. [...], a jedyny wjazd jest możliwy od strony ulic: [...], [...] i [...], pełniąc bardziej funkcję parkingu dla sąsiadujących przy nim sklepów i centrum handlowego lub też nieopodal funkcjonującego osiedla mieszkaniowego. Zlokalizowanie bezpośredniego zjazdu publicznego z przedmiotowego parkingu na ulicę [...] jest bowiem niedopuszczalne, ze względu na zbyt dużą różnicę poziomów w ukształtowaniu terenu pomiędzy ul. [...] a funkcjonującym parkingiem, jak również jego położeniem w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz zagrożeniem bezpieczeństwa [...] drogowego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2006 r. wynika, że na działce nr [...] jest zlokalizowany parking samochodowy – ogólnodostępny, który jest częścią parkingu leżącego poza w/w działką. W związku z powyższym uważa, iż w takim przypadku organy orzekające w sprawie winny ustalić, czy funkcjonujący obecnie parking, jako element pasa drogowego, stanowi realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy ulicy [...].

Gmina Miasta [...], argumentując zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w związku z przepisem art. 61 § 4 K.p.a. podała także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wobec tego samego kręgu stron postępowania, tj. spadkobierców po [...] w dniu 23 listopada 2016 r. wydał wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Gd 249/16, w którym wskazał, że: "Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00 (publ. OSNC 2003, nr 2, poz. 26) stwierdził, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, przysługujące poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. Tym samym niezasadnie organy obu instancji rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uwzględniły okoliczność zbycia udziałów w spadku po [...]. Wymienieni wyżej zbywcy udziałów w spadku winni zostać uznani za strony przedmiotowego postępowania administracyjnego jako spadkobiercy po właścicielce wywłaszczonej nieruchomości".

Niniejsza sprawa dotyczy sprzedaży tych samych udziałów spadkowych. Aktami notarialnymi z dnia [...] czerwca 1994 r., [...] [...], sprzedali [...] udziały, które im przysługiwały w spadku po zmarłej [...]. W związku z powyższym należało przyjąć, że te osoby (zbywcy udziałów spadkowych) winny w rozpoznawanej sprawie posiadać przymiot strony.

Gmina Miasta [...] podała także, iż z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem wystąpili zbywcy udziałów w spadku tj. [...]. Powołując treść art. 61 § 3 K.p.a. i art. 104 § 1 K.p.a. stwierdziła, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji nie załatwiły wniosku w/w osób, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi ustawowemu i nie wydały decyzji administracyjnej skierowanej do w/w osób kończącej postępowanie zainicjowane tym wnioskiem. Powyższe świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Przedmiotem rozważań za organami uczynił zagadnienie dopuszczalności zbycia udziału spadkowego i wpływu dokonania tej czynności na skuteczność żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomijając okoliczność, że wniosek o zwrot został złożony przez zbywców udziałów w spadku i wymaga załatwienia.

Zasadny jest zatem powołany powyżej przez Gminę Miasta [...] zarzut naruszenia przez organy obu instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu m.in. poprzez niezawiadamianie ich o dokonanych czynnościach procesowych i brak rozstrzygnięcia o ich prawach i obowiązkach, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 34 § 1 K.p.a. powtórzyła dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie w zakresie obowiązku organu ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej i zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii, że w bliźniaczej do niniejszej sprawie, Prezydent Miasta [...] wystąpił o ustanowienie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu [...].

Gmina Miasta [...] w zakresie zarzutu naruszenie przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. podała, że kwota nakładów poniesionych na nieruchomość powinna zostać uwzględniona przy określeniu kwoty zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. Nawet przy (błędnym) założeniu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, należy uznać, że rozpoczęto jego realizację. Także przy twierdzeniu, że celem była bardzo wąsko rozumiana ulica (jezdnia), należy stwierdzić, że jednym z etapów jej powstawania jest utwardzenie gruntu, uzbrojenie terenu, które niewątpliwie na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło.

Przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie ogranicza obowiązku powiększenia zwaloryzowanego odszkodowania o nakłady zwiększające wartość nieruchomości poczynione wyłącznie w związku realizacją celu wywłaszczenia, ani w żadnej mierze nie odnosi się do przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Taka interpretacja jest obarczona błędem logicznym i powoduje, że w/w przepis należałoby w zasadzie uznać za martwy. Realizacja celu wywłaszczenia wyklucza bowiem możliwość zwrotu nieruchomości, wobec czego nie mogłoby być mowy o rozliczeniu jakichkolwiek nakładów poczynionych na ten cel, a zwiększających wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. kwota, jaką właściciel musi zwrócić Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, musi uwzględniać stan faktyczny, w jakim znajduje się nieruchomość w chwili zwrotu (art. 139 u.g.n.), a więc również nakłady poczynione na nieruchomości bez względu na to, kto tych nakładów dokonał. Oznacza to, że w przypadku zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego przysługuje kwota równa różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy czym przy określeniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Ponadto przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez jaki podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie zostały poczynione nakłady na nieruchomości.

Pełnomocnik uczestników na prawach strony [...] w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2017 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który podzielił stanowisko organu, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot w tej sprawie nie została w całości wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym w zakwestionowanej części należało dokonać jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., a także, iż kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna być powiększona o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości i zwiększających jej wartość. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał na niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wskazanym zbywcom udziałów w spadku oraz niezałatwienie przez organy obu instancji w formie decyzji administracyjnej ich wniosku z dnia 16 stycznia 2006 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak również brak ustanowienia przez organy przedstawiciela dla osoby nieobecnej, tj. [...].

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, czy też ich zastosowania, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym przypadku z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że powinny być one rozpoznane łącznie.

Merytoryczną ocenę podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., należy poprzedzić wyjaśnieniem, że zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Dla rozpatrzenia tego rodzaju zarzutu niezbędne jest wykazanie przez autora skargi kasacyjnej na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Oznacza to potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie tego rodzaju kwestii spornej. Z kolei zarzut "niewłaściwego zastosowania" wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie analiza zarzutu naruszenia w/w przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że jego uzasadnienie sprowadza się do zwalczania ustaleń faktycznych i ich oceny, co nie może odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być bowiem dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Zarzut skonstruowany w powyższy sposób mógłby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Powołując się na tę podstawę, autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda [...] rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wszechstronny i kompleksowy oraz prawidłowo ustalił, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została w całości wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten zarzut jest niezasadny.

Wskazać należy, iż istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.). Przy czym ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było – dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem określonym w sposób wynikający z aktualnej treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie obowiązywały również żadne przepisy, które wyznaczałyby termin rozpoczęcia lub zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zatem jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Zbędność polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości wynika jedynie ogólnie, że wywłaszczenia dokonano pod budowę ulicy. Z tego powodu, aby uzyskać konkretyzację celu wywłaszczenia, organy rozpoznające sprawę prawidłowo sięgnęły do dokumentów sporządzonych w toku działań prowadzących do przedmiotowego wywłaszczenia, tj. do zaświadczenia lokalizacji nr [...] z dnia 7 marca 1955 r., które potwierdzało zgodę na rozbudowę ulicy [...] na terenach położonych w [...]-[...] od ul. [...] do ul. [...] oraz do pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 23 sierpnia 1960 r., z którego wynika, że działka nr [...] miała zostać przeznaczona na budowę ul. [...] na terenie położonym w [...]-[...]. Wobec powyższego uznać należy, iż celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa lub rozbudowa ulicy [...].

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, zgromadzony w sprawie przez organy materiał dowodowy potwierdza, iż na spornej nieruchomości, do momentu wydania zaskarżonych decyzji, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu z dnia 26 stycznia 1961 r. Z archiwalnych zdjęć lotniczych z lat: 1969, 1973 i 1984 wynika, że przedmiotowa działka nie była wykorzystywana na cele związane z funkcjonowaniem ulicy [...]. Analiza tych zdjęć prowadzi bowiem do uznania, że sporna nieruchomość stanowiła część ogólnodostępnego i wolnego terenu, który był oddalony od ul. [...] o kilkadziesiąt metrów. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, która stanowi w istocie polemikę z ustaleniami organów, cel wywłaszczenia nie może być rozumiany rozszerzająco. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, iż sporna nieruchomość stanowiła ówcześnie plac miejski, który poprzez powiązanie z budową ul. [...] miałby stanowić zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Cel ten nie został zrealizowany również obecnie. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2006 r. wynika, że sporna działka nr [...] stanowi w całości ogólnodostępny parking samochodowy, który jest częścią parkingu leżącego poza w/w działką. Parking jest niestrzeżony i nieogrodzony. Ponadto na spornej działce znajduje się punkt [...] i kiosk [...]. Nie można zatem uznać, aby nieruchomość ta, oddalona od ul. [...] o kilkadziesiąt metrów, była tak bezpośrednio powiązana z funkcjonowaniem ul. [...], aby stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na intencjonalne działanie i inwestycje mające na celu zagospodarowanie przestrzeni spornej działki infrastrukturą związaną z ulicą [...]. Podkreślenia przy tym wymaga, iż aktualnie przedmiotowy parking nie posiada wjazdu od strony ul. [...], a jedyny dojazd do niego możliwy jest od strony ulic: [...], [...] i [...]. Organy zasadnie uznały, iż w związku z tym pełni on funkcje parkingu dla sąsiadujących przy nim sklepów i centrum handlowego czy też znajdującego się nieopodal osiedla mieszkaniowego, a nie infrastrukturę ul. [...]. Temu ostatniemu celowi przeczy także dzierżawa części działki na rzecz [...] (punkt [...]) oraz "[...]" S.A. (kiosk [...]).

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo przyjmując, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została w kwestionowanej części wykorzystana na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia 26 stycznia 1961 r.

Ponadto zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem nie stosował on tego przepisu. Zastosowanie w sprawie miał art. 151 P.p.s.a., gdyż skarga została oddalona.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej. Wskazać należy, iż w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1578/17, dotyczącym odmowy dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu sądowym, którym tutejszy Sąd jest związany, stwierdzono, że zgodnie z treścią art. 1053 Kodeksu cywilnego, [...] wstąpił w prawa i obowiązki [...] jako spadkobiercy, w tym w jego prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podzielił powoływanego przez stroną skarżącą kasacyjnie poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 249/16, że zbywcy – a nie nabywcy – udziałów w spadku winni zostać uznani za strony postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako spadkobiercy poprzedniej właścicielki nieruchomości. Natomiast w pełni zaaprobował stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 844/06, w którym wskazano, że jeśli co innego nie wynika z treści umowy – a z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1994 r. [...] o zbyciu spadku po [...] przez [...] na rzecz [...] nie wynika – nabywca uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie obciążenia związane z dziedziczeniem jako sukcesją uniwersalną. Jest charakterystyczne dla tego rodzaju następstwa, że wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego podmiotu przechodzą na nowy podmiot jednocześnie i łącznie, bez potrzeby dokonywania – w stosunku do każdego z tych praw i obowiązków – szczególnych czynności, które w braku sukcesji ogólnej byłyby dla ich przeniesienia niezbędne. Oznacza to, że nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę, a więc mającego – jak w tym przypadku – legitymację do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zaznaczył, że postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt I CKN 520/00, do którego odwołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w w/w wyroku, dotyczy przeniesienia w drodze czynności prawnej samego tylko uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, przysługującego poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd nie odnosił się zaś do sytuacji, w której osoba weszła w prawa i obowiązki spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości pod tytułem ogólnym i w związku z tym nabyła też między innymi roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe uznał, że wynik niniejszego postępowania nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawczyń w związku z tym nie przysługuje im roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należącej uprzednio do [...].

Wobec powyższego w niniejszej sprawie zostało już prawomocnie przesądzone w uprzednio wydanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1578/17, że [...] wstąpił w prawa i obowiązki [...] jako spadkobiercy, w tym w jego prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To samo odnosi się zatem do pozostałych – oprócz [...] – spadkobierców, którzy zbyli swoje udziały w spadku, a których powołuje autor skargi kasacyjnej, tj. do [...]. Wyżej wymienione osoby nie są zatem stronami w niniejszym postępowaniu, a więc art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 § 4 K.p.a. nie zostały naruszone.

Tym samym na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. oraz § 3 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek [...] i wniosek ten został załatwiony decyzją częściową Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], a następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Ewentualna bezczynność organu w załatwieniu wniosku [...] nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy i nie mogła być przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji. Ponadto, wobec wyrażonego wyżej poglądu, iż w/w osoby jako spadkobiercy, którzy zbyli swoje udziały w spadku, nie są stronami niniejszego postępowania, fakt niezałatwienia ich wniosku przez organ w przepisanej prawem formie nie miał wpływu na wynik tej sprawy i prawidłowe określenie udziałów wnioskodawców w zwracanej nieruchomości.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 K.p.a. w związku z przepisem art. 34 § 1 K.p.a. Organy prawidłowo uznały, co słusznie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w podejmowanych przez nie czynnościach względem strony postępowania – [...], który był osobą nieznaną z miejsca pobytu, zasadnie skorzystały z dyspozycji przepisu szczególnego względem regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 8 u.g.n. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady indywidualnego pisemnego powiadamiania stron postępowania o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej. Odesłanie w art. 8 u.g.n. do art. 49 K.p.a. skutkuje tym, że organy nie musiały występować do sądu, zgodnie z art. 34 § 1 K.p.a., o wyznaczenie przedstawiciela dla wyżej wymienionego, którego miejsce pobytu nie było znane. Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, że [...] nie żyje. W postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...], rozstrzygającym wątpliwości co do treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...] wyraźnie bowiem stwierdzono, że Sąd ten zezwolił wnioskodawcom na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w imieniu [...], który jest – nieznany z miejsca pobytu. W związku z tym, przyjąć należy, że dokonanie przez organy zawiadomień [...] w sposób uwzględniający treść art. 8 u.g.n. w zw. z art. 49 K.p.a. było uzasadnione.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 4 u.g.n. Stosownie do treści tego przepisu, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w/w przepis podlega wykładni przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma więc rangę konstytucyjną, co wielokrotnie było podkreślane przez Trybunał Konstytucyjny (por. np. wyrok z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd wyrażony w doktrynie oraz orzecznictwie, zgodnie z którym przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, czy stanowił realizację celu wywłaszczenia i niezależnie od tego przez kogo został dokonany (por. T. Woś – "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007, s. 332, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK [...]/11). Dokonując wykładni systemowej art. 140 ust. 4 u.g.n. z uwzględnieniem wartości konstytucyjnie określonych w art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, należy jednak stwierdzić brak podstaw do obliczania wysokości odszkodowania z uwzględnieniem efektów działań na nieruchomości, które nie stanowiły realizacji celu wywłaszczenia. Poprzestanie na wykładni językowej powołanego przepisu stanowiłoby bowiem zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Wynika to z art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie – po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż cel wywłaszczenia tylko po uprzednim zagwarantowaniu uprawnionym osobom realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych, służących wyłącznie realizacji celu publicznego.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie wykazano, aby na spornej nieruchomości podlegającej zwrotowi poczyniono nakłady zwiększające jej wartość, związane z realizacją celu wywłaszczenia. Jak już wyżej wykazano, w odniesieniu do tej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem w konsekwencji nie poczyniono również żadnych nakładów związanych z tym celem, które mogłyby zostać uznane za zwiększające wartość wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.