Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 743/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 13 b, art. 6, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków, Asesor WSA - Ewa Kamieniecka, Protokolant apl. prok. Marta Midera, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Legnicy na uchwałę Rady Gminy Rudna z dnia 26 lutego 2004 r. Nr XIX/119/04 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 i § 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2004 r. Rada Gminy Rudna na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XIX/119/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W § 1 powyższej uchwały postanowiono, że:

"1. Za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, ustala się stawkę opłaty:

1) dla dróg utwardzonych:

a) za zajęcie pobocza 0,50 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego;

b) za zajęcie chodnika 0,75 zł za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego;

c) za zajęcie jezdni 1,00 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego.

2) dla dróg nieutwardzonych 0,50 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego.

2. Za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się stawkę roczną opłaty:

1) w pasie drogowym poza terenem zabudowanym 10 zł za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia;

2) w pasie drogowym w terenie zabudowanym 20 zł za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia;

3) na obiekcie mostowym 100 zł za 1 m 2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia.

3. Za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się stawkę opłaty:

1) za ogólnodostępne obiekty użyteczności publicznej 2,00 zł za każdy dzień zajęcia 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego;

2) za obiekty prywatne 3,00 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego,

3) za 1 m2 powierzchni reklamy 0,10 zł za każdy dzień ekspozycji.

4. Za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w ust. 1-3 ustala się stawkę opłaty:

1) za miejsce parkingowe (koperta) – 0,50 zł/m2 za każdy dzień,

2) za wyłączenie części pasa drogowego do placu budowy – 1,00 zł/m2 za każdy dzień zajęcia pasa drogowego,

3) za wstrzymanie ruchu w związku z organizacją imprez sportowych lub związanych z obchodami świąt – 10,00 zł za każdy dzień wstrzymania ruchu."

Przepis § 2 powyższej uchwały stanowi w pkt 1, że stawki opłat, o których mowa w § 1 podwyższa się o 50 %, w przypadku zajęcia powyżej 20 % szerokości jezdni. Pkt 2 w/w paragrafu brzmi: "Dla urządzeń, o których mowa w § 1 ust. 2 umieszczonych bez naruszenia nawierzchni pasa drogowego stosuje się stawkę opłat w wysokości 70 % stawki podstawowej."

W § 3 uchwały Rada Gminy uchwaliła, że: "Dla dróg wewnętrznych stosuje się takie same stawki jak dla dróg gminnych."

Zgodnie z § 4 owej uchwały: "Stawki opłat, o których mowa w § 1 nalicza się za każdy rozpoczęty m2 zajętej powierzchni pasa drogowego, mierzonej z dokładnością do 1 cm2. (ust. 1). Stawkę roczną opłaty, o której mowa w § 1 ust. 2 nalicza się w całości za każdy rok kalendarzowy, bez względu na czas zajęcia pasa drogowego w danym roku kalendarzowym. (ust. 2). Stawkę dzienną opłaty, o której mowa w § 1 ust. 4 pkt 3 nalicza się w całości bez względu na czas wstrzymania ruchu w ciągu doby. (ust. 3).

W § 5 wykonanie uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy Rudna.

W § 6 uchwalono, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego."

Pismem z dnia 26 lipca 2004 r. Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206 z późn. zm.) w zw. z art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wystąpił do Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu o zaskarżenie w/w uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W piśmie tym wywiedziono, że § 1 ust. 4 pkt 1 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 8 i 9 w związku z art. 40 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), a § 3 owej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 9 w/w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W dniu 13 października 2004 r. Prokurator Okręgowy w Legnicy złożył za pośrednictwem Rady Gminy Rudna do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na § 1 ust. 4 pkt 1 oraz § 3 powyższej uchwały Rady Gminy Rudna z dnia 26 lutego 2004r. Nr XIX/119/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Podniósł w niej zarzut naruszenia przepisu art. 40 ust. 8 i 9 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 z 2000 r. z późn. zm.) polegający na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu prawa jako podstawy prawnej uchwalenia § 1 ust. 4 pkt 1 stawki opłaty za zajęcie miejsca parkingowego (koperty) oraz naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy przez nieuwzględnienie w/w przepisów - w konsekwencji czego w § 3 uchwały, w sposób bezzasadny opłatami za korzystanie z dróg publicznych objęto także drogi wewnętrzne, które nie podlegają opłatom.

Wskazując na powyższe Prokurator Okręgowy w Legnicy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, to jest § 1 ust. 4 pkt 1 i § 3 .

W uzasadnieniu wskazał, że uchwała Rady Gminy została podjęta z naruszeniem wymienionych we wstępnej części skargi przepisów. Naruszenie to polega na błędnym przyjęciu przepisu ustawy jako podstawy prawnej do wprowadzenia określonej regulacji w uchwale, a także na uchwaleniu przepisu uchwały, który jest sprzeczny z przepisami ustawy.

Podkreślono, iż pojęcie "zajęcie pasa drogowego" z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest tożsame z "korzystaniem z dróg publicznych", o których mowa w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy. Z wymienionego art. 13 ustawy wynika, że formą korzystania z drogi publicznej jest między innymi parkowanie pojazdu na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W konsekwencji, inne są prawne przesłanki uchwalenia wysokości opłat, o których mowa w art. 40 ustawy, a inne do uchwalenia opłat z art. 13 b ustawy.

W obu przypadkach obowiązuje też inny tryb uchwalania opłat. W przypadku opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych (art. 13 b), Rada Gminy ustalając – na wniosek prezydenta strefę płatnego parkowania, bierze pod uwagę: czy jest to obszar charakteryzujący się deficytem miejsc postojowych, czy uzasadniają ją potrzeby organizacji ruchu lub realizacja polityki transportowej.

Natomiast w przypadku opłat za zajęcie pasa drogowego (art. 40) Rada Gminy, obowiązana jest uwzględnić między innymi kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni.

Z powyższego zdaniem Prokuratora Okręgowego wynika, iż Rada Gminy błędnie przyjęła, że podstawą prawną podjęcia § 1 ust. 4 pkt 1 uchwały dotyczącego opłaty za korzystanie z drogi publicznej w strefie płatnego parkowania (koperta) jest przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Opata za parkowanie w tak zwanej kopercie jest opłatą za korzystanie z drogi publicznej w rozumieniu art. 13 ustawy, a nie opłatą za zajęcie pasa drogowego.

W skardze podniesiono również, że niezgodnie z ustawą uchwalono § 3 uchwały. W przepisie tym Rada postanowiła, że dla dróg wewnętrznych stosuje się takie same stawki opłat jak dla dróg gminnych. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraża zasadę, że opłaty ponoszą korzystający z dróg publicznych, zaś drogami tymi są: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.

Z mocy art. 7 ust. 1 w/w ustawy, dróg wewnętrznych nie zalicza się do dróg gminnych, a tym samym publicznych. Zatem zdaniem organu, wprowadzenie przez Radę stawek opłat za korzystanie z dróg wewnętrznych narusza powołane w części wstępnej skargi przepisy ustawy. Rada Gminy nie jest również upoważniona do ustalania stawek, za zajęcie pasa drogowego tej kategorii dróg.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rudna wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazała, iż zgodnie z treścią art. 40 ust. 8 i 9 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, Rada Gminy jest uprawniona do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, dla których gmina jest zarządcą. Poza sporem pozostaje, że drogi, których dotyczy zaskarżona uchwała pozostają w zarządzie Gminy Rudna. Spór sprowadza się do tego, czy upoważnienie konkretnego podmiotu do stałego parkowania na drodze publicznej jest zajęciem pasa drogi w rozumieniu przepisów rozdziału 4 ustawy. Rada Gminy powołała się na art. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, natomiast drogą zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Z powyższego zdaniem Rady Gminy wynika, że pas drogowy jest pojęciem szerszym aniżeli droga, zatem nie jest tożsame uznanie, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest de facto opłatą za korzystanie z drogi. Taka teza byłaby uzasadniona tylko wówczas, gdyby pojęcie pasa drogowego było pojęciem węższym od drogi. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu prawa, droga mieści się w pasie drogowym, a zatem ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego nie musi i nie oznacza ustalenia opłat za korzystanie z drogi publicznej.

Podniesiono również, że przepisy ustawy o drogach publicznych, nie precyzują pojęcia "zajęcie pasa drogowego". Z treści przepisów rozdziału 4 wynika, że zajęcie to ma bardzo szeroki zakres i w zasadzie obejmuje wszelkie formy korzystania z pasa drogi w sposób inny aniżeli prowadzenie ruchu drogowego przez użytkowników dróg. W szczególności wynika to z brzmienia art. 40 ust. 1, który stanowi, że zajęcie pasa drogi na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy. W związku z tym, zdaniem Rady Gminy, zajęcie pasa drogi w rozumieniu ustawy nie jest ograniczone do enumeratywnie wymienionych w niej sytuacji, a zarazem każde faktyczne korzystanie z pasa drogi, wykraczające poza normalne korzystanie z tej drogi jakim jest prowadzenie ruchu drogowego, a takim niewątpliwie jest przyznanie miejsca parkingowego na drodze, jest zajęciem pasa drogowego.

Przedmiotem uchwały podjętej przez Radę Gminy Rudna nie jest ustalenie opłat za korzystanie z drogi publicznej, a jedynie za zajęcie pasa drogi. Czym innym jest bowiem opłata za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, a czym innym zajęcie pasa drogi. Zgodnie z treścią przepisu art. 13 ustawy o drogach publicznych, korzystanie z dróg publicznych polega między innymi na parkowaniu w strefach płatnego postoju. Jednakże przepis ów nie wymienia taksatywnie sposobów korzystania z dróg publicznych, a wskazuje jedynie jakie korzystanie z nich podlega opłacie. Nie można z brzmienia w/w przepisu prawa wyciągnąć wniosku, że innego rodzaju korzystanie z drogi publicznej, polegającej na zajęciu pasa drogowego pod zastrzeżone miejsce nie podlega opłatom. W związku z czym, inną kwestią jest opata za korzystanie z dróg publicznych od opłaty za zajęcie pasa drogowego. Uchwała, zdaniem Rady Gminy, dotyczy pasa drogowego, a nie drogi publicznej. Zatem zarzut naruszenia art. 13 ustawy jest chybiony albowiem uchwała nie określa opłat za korzystanie z dróg, a zajęcie pasa drogi, co nie jest pojęciem tożsamym. Zdaniem organu takie stanowisko wynika z faktu, że przepisy dotyczące opłat za zajęcie pasa drogowego stanowią lex specialis wobec przepisu art. 13 ustawy. W innym bowiem przypadku jakiekolwiek pobieranie opłat za zajęcie pasa drogowego byłoby sprzeczne z przepisami art. 13, który wskazuje za jakiego rodzaju korzystanie z dróg publicznych można pobierać opłaty. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego przy równoczesnym pobieraniu opłat za korzystanie z dróg publicznych, jednocześnie nie precyzując co oznacza pojęcie "zajęcie pasa drogowego", to uznać należy, że Rada Gminy Rudna miała podstawę prawną do ustalenia opłaty za zajęcie pasa przez zarezerwowanie stałego miejsca do parkowania dla podmiotów, na rzecz których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie w ten sposób pasa drogi.

Ustosunkowując się do zarzutu Prokuratora dotyczącego naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Rada podniosła, że przedmiotowa uchwała w § 3 nie dotyczy opłat za korzystanie z dróg wewnętrznych, lecz opłaty za zajęcie pasa drogowego na drodze wewnętrznej. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę natomiast wysokość tej opłaty ustala w tym przypadku Rada Gminy wobec wszystkich dróg będących w zarządzie gminy. Z treści wspomnianego przepisu nie wynika aby opłaty za zajęcie pasa drogi mogły dotyczyć jedynie dróg publicznych, ale dróg będących w zarządzie gminy. Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na drodze wewnętrznej nie jest sprzeczne z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 albowiem zakres art. 13 nie jest tożsamy z zakresem określonym w art. 40 ust. 3 ustawy.

Przepis art. 13 przedmiotowej ustawy określa katalog opłat, do uiszczenia których zobowiązani są korzystający z dróg publicznych, natomiast art. 40 ustawy stanowi o trybie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i ustalenia wysokości opłaty za takie zajęcie.

W części końcowej odpowiedzi na skargę podkreślono, iż skoro ustawodawca upoważnił jednostkę samorządu terytorialnego do ustalania opłat za zajęcie każdego pasa drogi będącego w zarządzie tej jednostki, nie ograniczając tego uprawnienia tylko do dróg publicznych, to uznać należy, że opłata za zajęcie pasa drogowego na drodze wewnętrznej nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Cytowana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 . W świetle art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenia ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest ustalenie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W podstawie prawnej owej uchwały podano, że została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.).

Wskazać należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto dodać należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powyższe zasady obowiązujące w polskim systemie prawnym potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99 (OTK 2000/5/141). Wykroczenie przez organ stanowiący gminy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego, jak również podjęcie przepisu prawa miejscowego z istotnym naruszeniem prawa stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważność przepisu prawa miejscowego.

W § 1 zaskarżonej uchwały ustalono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym (ust. 1), za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2), za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam i w zaskarżonym ust. 4 pkt 1) za miejsce parkingowe (koperta) – 0,50 zł/m2 za każdy dzień jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w ust. 1-3.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej." Nie wymaga natomiast decyzji administracyjnej zajęcie pasa drogowego na cele związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Z powyższej normy nie można wyprowadzić wniosku, że korzystanie z pasa drogowego w celu dla niego przeznaczonym (ruch drogowy) jest zajęciem pasa drogowego. W normatywnym ujęciu instytucja zajęcia pasa drogowego nabiera innego wymiaru. Zajęcie pasa drogowego obejmuje tylko takie zajęcie, które nie jest związane z korzystaniem z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem. I tylko takie zajęcie pasa drogowego wymaga wydania decyzji, a co za tym idzie, stosownej opłaty pobranej w oparciu o przepis art. 40 ust. 3 omawianej ustawy. Za korzystanie z dróg zgodnie z ich przeznaczeniem pobiera się opłaty tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem nie wymaga co do zasady wydania decyzji administracyjnej. Przepis art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi wprost, że: "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych." W świetle przepisu art. 13 ustawy o drogach publicznych: "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: 1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, 2) przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. (ust. 1). Korzystający z dróg publicznych mogą być obowiązani do ponoszenia opłat za: 1) przejazdy przez obiekty mostowe i tunele zlokalizowane w ciągach dróg publicznych, 2) przeprawy promowe na drogach publicznych. (ust. 2)." Parkowanie pojazdu nawet w wyznaczonej kopercie jest korzystaniem z pasa drogowego drogi zgodnie z jej przeznaczeniem. Instytucja postoju pojazdu jest elementem ruchu drogowego uregulowanego ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.). Parkowanie w wyznaczonych miejscach nie może odbywać się na zasadach określonych w decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 13 b ust. 6 ustawy o drogach publicznych: "Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi: 1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na parkowanie, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie oznakowanych pojazdów konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu osób niepełnosprawnych o obniżonej sprawności ruchowej lub pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, 2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo." Z cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że korzystanie z dróg publicznych polegające na parkowaniu pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach, np. miejscach parkingowych (kopertach), o jakich mowa w § 1 ust. 4 pkt 1) zaskarżonej uchwały podlega opłacie za korzystanie z drogi, a nie opłacie za zajęcie pasa drogowego. Parkowanie pojazdu na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest formą korzystania z drogi publicznej. Inne są prawne przesłanki uchwalenia wysokości opłat, o których mowa w art. 40 ustawy o drogach publicznych, a inne do uchwalenia opłat z art. 13 b omawianej ustawy. W obu przypadkach obowiązuje też inny tryb uchwalania opłat. W przypadku opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych (art. 13 b), Rada Gminy ustalając – na wniosek prezydenta strefę płatnego parkowania, bierze pod uwagę: czy jest to obszar charakteryzujący się deficytem miejsc postojowych, czy uzasadniają ją potrzeby organizacji ruchu lub realizacja polityki transportowej. Natomiast w przypadku opłat za zajęcie pasa drogowego (art. 40) Rada Gminy, obowiązana jest uwzględnić między innymi kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni.

W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego, że pojęcie "zajęcie pasa drogowego" z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest tożsame z "korzystaniem z dróg publicznych", o których mowa w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy. Opłata za parkowanie w tzw. "kopercie" jest opłatą za korzystanie z drogi publicznej w rozumieniu art. 13 ustawy o drogach publicznych, a nie opłatą za zajęcie pasa drogowego.

W świetle powyższego przytoczona w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę argumentacja mająca uzasadniać legalność § 1 ust. 4 pkt 1) zaskarżonej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga zatem w tej części podlegała uwzględnieniu. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego w Legnicy, że § 1 ust. 4 pkt 1) zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i 9 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego w Legnicy co do tego, że § 3 zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w wyniku czego, w sposób bezzasadny opłatami za korzystanie z dróg publicznych objęto także drogi wewnętrzne, które nie podlegają opłatom. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak wynika już z samego jej tytułu reguluje kwestie związane z drogami publicznymi. Jedynie w ograniczonym zakresie ma zastosowanie do dróg wewnętrznych, o ile reguluje sprawy dotyczące tych dróg: art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy. Zgodnie z art. 1 ustawy: " Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych." Drogi publiczne zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe i 4) drogi gminne. Z mocy art. 7 ust. 1 ustawy dróg wewnętrznych nie zalicza się do dróg gminnych, a tym samym publicznych. Drogi wewnętrzne nie należą do żadnej z ustawowych kategorii dróg publicznych. Zatem nie mogą być uznane za drogi publiczne. Wprowadzenie przez Radę Gminy stawek opłat za korzystanie z dróg wewnętrznych, korzystanie polegające na parkowaniu pojazdów w strefie płatnego parkowania (koperty) nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Rada gminy nie jest zatem upoważniona do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach wewnętrznych na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Rady Gminy Rudna, z wyżej podanych względów, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana kompetencja rady gminy do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego na drodze wewnętrznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 i § 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rudna z dnia 26 lutego 2004 r. Nr XIX/119/04 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego.