Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 165/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188 i 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2516/17 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak ..., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. W. kwotę 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2516/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. na podstawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z 21 października 2002 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sąd wywiódł, że pierwsza kluczowa kwestia w rozpatrywanej sprawie dotyczyła tytułu do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Organ drugiej instancji przyjął, że przy wydaniu decyzji Wójta Gminy C. z 21 października 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. jako inwestorowi pozwolenia na modernizację oraz rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, doszło faktycznie do naruszenia prawa przez organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy (w tamtym okresie) w zakresie wydawania pozwoleń na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – według stanu prawnego na 21 października 2002 r.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Tymczasem, w świetle zebranych w postępowaniu dokumentów nie można przesądzić, w jaki sposób inwestor udowodnił, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak choćby wzmianki w przedmiotowym pozwoleniu na budowę o sposobie udowodnienia tytułu do nieruchomości przysługującego inwestorowi należy uznać za naruszenie przepisów prawa materialnego.

Rozpatrując po kilkunastu latach ważność przedmiotowego pozwolenia na budowę Sąd uznał, że można założyć, że dokumentem przedstawionym Wójtowi Gminy C. była umowa z 3 lipca 1975 r. zatytułowana "Umowa dobrowolna kupna–sprzedaży". W uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w N. z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt ... złożonego do akt sprawy przez uczestniczkę postępowania H. S., wskazuje się, że w dniu 1 lutego 1975 r. J. S. (nazwisko rodowe K.) zawarła związek małżeński z J. S. (zmarły 2 października 2013 r.). Aby zapewnić młodemu małżeństwu miejsce zamieszkania M. i A. K. (sprzedawcy) oraz A. K. i J. S. (kupujący) zawarli w zwykłej formie pisemnej ww. "Umowę dobrowolną kupna–sprzedaży". W umowie tej przewidziano, że A. K. (ojciec uczestniczki postępowania) oraz J. S. nabywają na rzecz J. S. oraz jej męża – J. S. nieruchomość położoną we W. przy ul. W. ..., gmina C., stanowiącą działki nr ewid. ... o powierzchni 0,0222 ha i ... o powierzchni 0,0791 ha. Z mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2015 r. wynika, że działka nr ewid. ... stanowi obszar siedliska, które było zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz dwoma budynkami gospodarczymi. Cały obszar siedliska, tj. działki nr ewid. ..., został objęty w posiadanie przez małżonków S., którzy władali nim jak właściciele i za takich byli uważani bezspornie przez inne osoby zamieszkujące w tej okolicy. Obszar siedliska był także zagospodarowany przez małżonków S. mieszkalnie oraz częściowo gospodarczo. Również obszar działki nr ewid. ..., przez którą odbywał się przejazd od drogi publicznej do innych działek, początkowo uznawany przez sprzedawców i ich rodzinę, a obecnie kwestionowany, został objęty przez małżonków S. w posiadanie razem z działką nr ewid. ... w dniu 3 lipca 1975 r. i był przez nich użytkowany wraz z siedliskiem, jak przez właścicieli.

Powyższa umowa kupna–sprzedaży nieruchomości gruntowej nie stała się, jako obarczona wadą co do formy czynności prawnej, podstawą wpisu do ewidencji gruntów i budynków oraz do ksiąg wieczystych. Formalnie zatem w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie można było twierdzić, że inwestor: J. S., dysponował tytułem do działki nr ewid. ... na cele budowlane. W przekonaniu inwestora, a zapewne również Wójta Gminy C., inwestor posiadał jednak dokument mogący być dowodem w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a ściśle modernizację i rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ewid. .... W związku z tym, GINB jako organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w 2002 r. doszło do naruszenia prawa, ale nie było to naruszenie rażące. Organ administracji właściwy dla spraw architektoniczno-budowlanych wydał bowiem decyzję w oparciu o dokument, którego wadliwości najprawdopodobniej nie rozpoznał. W ocenie Sądu, nie można było postawić zarzutu, że w sprawie wystąpiła oczywistość naruszenia prawa, będąca jedną z koniecznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Oceniając decyzję Wojewody M. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy C. z 21 października 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że w przypadku wskazanego pozwolenia na budowę doszło do naruszenia art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazano bowiem, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy C. w obrocie prawnym pozostawała decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr ... z 28 czerwca 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB nr ... z 17 grudnia 1999 r. nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego na spornej nieruchomości. W związku z tym, zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie kwestionuje faktu, że wydanie pozwolenia na budowę stanowiło naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego.

Sąd zauważył, że wskazany art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego został wprowadzony do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dopiero w tekście jednolitym z dnia 10 listopada 2000 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 1126). W tekście autentycznym ustawy Prawo budowlane art. 35 obejmuje tylko ustępy 1–4, ale nie ust. 5. W sensie formalnym nie zmienia to faktu, że "nieznajomość prawa nie tłumaczy" i że Wójt Gminy C. wydając decyzję niezgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami naruszył prawo. W ocenie Sądu, fakt zmiany prawa mniej niż dwa lata wcześniej może jednak wskazywać, że naruszenie prawa przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie musi być uznane za oczywiste. Tym samym, podobnie jak w przypadku braku posiadania przez inwestora tytułu do nieruchomości, nie ma podstawy uznać, że naruszenie prawa przez organ administracji miało charakter rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji uznał również za w pełni zasadne stanowisko przyjęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego w sprawie nie zaistniała trzecia konieczna przesłanka stwierdzenia nieważności, tj. uznanie, że naruszenie prawa doprowadziło do powstania skutków, które w praworządnym państwie nie sposób zaakceptować. Jeżeli wziąć pod uwagę fakt, że inwestor i jego żona J. S. byli samoistnymi posiadaczami działki o nr ewid. ... od roku 1975, a więc od ponad 25 lat przed wydaniem ww. decyzji Wójta Gminy C. o pozwoleniu na budowę. Stanu tego nikt nie kwestionował ani w 2002 r., ani później, aż do 2015 r. W związku z tym, należy uznać skutki prawne tej decyzji za niepodważające konstytucyjnej zasady państwa prawnego. To prawda, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji GINB nie było jeszcze prawomocne powołane wyżej orzeczenie Sądu Rejonowego w N. stwierdzające, że J. S. i J. S. nabyli przez zasiedzenie z dniem 4 lipca 2005 r. własność nieruchomości stanowiącej działki nr ... i .... Nie można wszakże kwestionować faktu, że inwestor i jego rodzina co najmniej 30 lat używali przedmiotową nieruchomość zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, dbając również o możliwą modernizację budynków gospodarczych, znajdujących się na działce nr ewid. ..., a także infrastruktury technicznej i urządzeń budowlanych związanych z ww. budynkiem gospodarczym. W ocenie Sądu, nie sposób zatem mówić, że modernizacja budynku gospodarczego wywoływała jakieś nieakceptowane skutki społeczne.

Sąd wskazał również, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie rozstrzyga o własności gruntu, na którym realizowana jest budowa, a w rozpatrywanej sprawie: modernizacja istniejącego budynku gospodarczego. Kwestia własności była bowiem i jest przedmiotem rozstrzygnięć sądów powszechnych, przede wszystkim w postępowaniu o zasiedzenie. W tym zakresie ani organy architektoniczno-budowlane, ani organy nadzoru budowlanego nie zajmują stanowiska i na rozstrzygnięcie w tej kwestii nie wpływają. Nie ma też wątpliwości, że w polskim systemie prawnym prawo własności nie jest prawem absolutnym, to znaczy chronionym bez względu istotne okoliczności prawne i społeczne. Zakwestionowanie przez skarżącą decyzji organu drugiej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowiło być może reakcję na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości wykorzystywanej przez H. S. i jej rodzinę. W materiałach sprawy nie zostało wszakże wskazane w żaden sposób dlaczego skarżąca nie podważała decyzji Wójta Gminy C. z 2002 r. przez kolejnych 13 lat. Jeśli bowiem uznawała, że tytuł do działki nr ewid. ... przysługiwał jej, a nie H. S. (wraz z mężem), to brak działania skarżącej przez tak długi okres podważa wiarygodność jej zarzutu. Milczenie skarżącej może być przy tym spowodowane faktem jej nieświadomości o tym, że nieformalne zbycie nieruchomości przez wstępnych skarżącej na rzecz J. S. oraz jej ojca obarczone było wadą prawną, a przez to nie było skuteczne. Konsekwencje faktu korzystania przez uczestniczkę postępowania z przedmiotowej nieruchomości przez okres ponad 40 lat są jednak przedmiotem postępowania o zasiedzenie własności nieruchomości, toczącego się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i prowadzącego do wydania przez sądy orzeczeń, które mogą być przedmiotem odpowiednich środków zaskarżenia. W tym zakresie, rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę nie mają bezpośredniego znaczenia dla ustalenia prawa własności lub ewentualnie jego naruszenia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej E. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r. uchylającą decyzję Wojewody M. z dnia 21 czerwca 2016 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia 21 października 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na budowę – modernizację i rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na terenie działki ewidencyjnej nr ... w miejscowości W., będącej własnością W. K. (którego spadkobiercami są E. W. i A. K.), w sytuacji, w której:

a. w aktach postępowania dotyczącego udzielenia J. S. pozwolenia na budowę brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że inwestor J. S. miał prawo do dysponowania tą nieruchomością i że dokument wykazujący takie prawo został przedstawiony w toku tego postępowania, w tym zwłaszcza że tym dokumentem była "Umowa dobrowolna kupna–sprzedaży" z dnia 3 lipca 1975 r., a domniemania i założenia WSA w Warszawie w tym zakresie ("można jednak założyć, że dokumentem przedstawionym Wójtowi Gminy C." – s. 7 uzasadnienia, "W przekonaniu inwestora, a zapewne również Wójta Gminy C., inwestor posiadał jednak dokument mogący być dowodem w postępowaniu o pozwoleniu na budowę" – s. 8 uzasadnienia; podkreślenia własne) są wyłącznie niczym niepotwierdzonymi domysłami, sprzecznymi z zasadami postępowania dowodowego ustalonymi w k.p.a., w tym zasadą Quod non est in act is, non est in mundo, jak też przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie przewidują możliwości konstruowania przez sądy administracyjne jakichkolwiek domniemań faktycznych;

b. nieważna w świetle przepisów prawa cywilnego umowa "sprzedaży" z dnia 3 lipca 1975 r. (w formie wyłącznie pisemnej, a nie w formie aktu notarialnego), na którą powołuje się WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku – nawet przy założeniu przedstawienia jej przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (czemu skarżąca przeczy) – nie mogła wykazać prawa J. S. do dysponowania nieruchomością, ponieważ była nieważna ze względu na niezachowanie formy zastrzeżonej ad solemnitatem, a do tego jej stroną ("kupującą") nie był J. S., lecz A. K. i J. S., a w aktach postępowania administracyjnego brak również dokumentu potwierdzającego, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę J. S. wykazał swoje następstwo prawne po A. K. i H. S.;

c. fakt wydania decyzji nr 462/2002 z naruszeniem prawa, bez jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że inwestor J. S. miał prawo do dysponowania tą nieruchomością, potwierdza znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego pismo Wójta Gminy C. z dnia 1 kwietnia 2015 r.;

d. zgodnie z orzecznictwem NSA, zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, wobec braku zgody właściciela nieruchomości na jakiekolwiek roboty budowlane, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r., IV SA 82/97);

e. decyzja Wójta Gminy C. o wydaniu J. S. pozwolenia na budowę została wydana pomimo uprzedniego wydania ostatecznej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2002 r. o nakazie rozbiórki budynku położonego na działce ewidencyjnej nr ..., co również świadczy o nieważności decyzji Wójta Gminy C., a które jest rażące niezależnie od tego, ile czasu minęło od wprowadzenia przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego;

f. decyzja Wójta Gminy C. o wydaniu J. S. pozwolenia na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż istnieje możliwości dokonania rozbiórki budynku wybudowanego i rozbudowanego samowolnie przez J. S.,

g. wbrew twierdzeniu WSA w Warszawie, nie sposób zaakceptować w praworządnym państwie utrzymania w mocy decyzji, która pozwoliła na ingerencję osób nieuprawnionych w podstawowe i konstytucyjnie chronione prawo własności W. K. (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji) przez zezwolenie na rozbudowę budynku posadowionego na jego nieruchomości, niezależnie od tego, ile czasu upłynęło od wydania takiej decyzji, ani od tego, kiedy i w jakich okolicznościach osoby uprawnione wystąpiły o stwierdzenie nieważności tej decyzji (zwłaszcza, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez poprzednika prawnego skarżącej i przed wszczęciem postępowania o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości),

– a co też doprowadziło do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2) i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S. i K. W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 35 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 11, poz. 726) jest zasadny.

2.1. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie prawa, którego zastosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem przepisu prawa, w którym zapisany hipotetyczny stan faktyczny, jak i wynikające z tego hipotetycznego stanu faktycznego konsekwencje prawne są zapisane w sposób, który wyznacza jednoznacznie treść rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem w sprawie takiego przepisu prawa wbrew jego brzmieniu, jak i pominięcie jego zastosowania stanowi rażące naruszenie prawa.

2.2. Według art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726) "Właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". W powołanym brzmieniu art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane wszedł w życie 24 grudnia 1997 r., ustanawiając hipotetyczny stan faktyczny i konsekwencje prawne, w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Organ architektoniczno-budowlany rozpoznając sprawę w dniu, w którym przepis ten obowiązywał, był tym przepisem związany. Nie do zaakceptowania jest wykładnia wiążąca moc obowiązującą przepisu prawa z ogłoszeniem tekstu jednolitego danej ustawy. Organ administracji publicznej, związany zasadą praworządności, obowiązany jest rozpoznawać i rozstrzygać sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji.

2.3. W sprawie zastosowania sankcji nieważności Wójta Gminy C. z 21 października 2002 r. znak: ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na modernizację i rozbudowę budynku gospodarczego oraz infrastruktury technicznej i urządzeń budowlanych związanych z budynkiem, na działce nr ewid. ... w miejscowości W., gmina C., wymagało zastosowania art. 35 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który w dniu wydania ww. decyzji obowiązywał. Ustanawiał konsekwencje prawne wyłączające dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę w razie gdy obowiązywała decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, który znajdował się na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. W sprawie poza sporem jest, że w dniu wydania decyzji z 21 października 2002 r. o pozwoleniu na budowę obowiązywała decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 czerwca 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 grudnia 1999 r. Nr ... nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego. Poza sporem też z tego względu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził naruszenie art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, ale nie wyprowadził z tego naruszenia konsekwencji prawnych dla rodzaju naruszenia prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.

2.4. Rażącym naruszeniem prawa jest niezastosowanie przepisu prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Rozwiązanie przyjęte w art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane ma podstawowe znaczenie dla porządku prawnego. W obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego i decyzje przyznające uprawnienia co do modernizacji obiektu budowlanego na tożsamej działce. Uzasadnia to stosowanie sankcji nieważności również na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Obejmuje to przypadki tożsamości przedmiotowej. Wymaga to ustalenia tożsamości przedmiotowej, co wynika również z zastosowania art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

2.5. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że stopień naruszenia przepisu prawa należy wiązać z zamieszczeniem tego przepisu prawa w tekście jednolitym ustawy materialnoprawnej. Przepis prawa obowiązuje w dniu, w którym wszedł w życie. Zasada, że nieznajomość prawa nie może szkodzić jednostce nie odnosi się do organów administracji publicznej. Żądanie strony jeżeli pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami nakłada na organ administracji publicznej takie rozpoznanie i rozstrzygniecie, które mieści się w wyznaczonych granicach przepisami prawa. Uwzględnienie żądania wbrew przepisom prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia stanowi rażące naruszenie prawa.

3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

4. Na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.