Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 70/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi A. Y. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy z wniosku A. Y. z dnia 30 sierpnia 2023 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. Y. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28.03.2024 r. A. Y. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wszczętego wnioskiem z dnia 30.08.2023 r.

Skarżąca zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji naruszenie przez organ następujących przepisów:

1. art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354, dalej jako: u.c.) poprzez niewydanie decyzji z wniosku z dnia 30.08.2023 r. w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt,

2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca,

3. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącą na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej,

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do wysłania wezwania do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia niniejszej skargi w postaci osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków palców i przedstawienia oryginału dokumentu podróży, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz o zwolnienie jej z opłaty skarbowej za rozpatrzenia skargi.

Ponadto w treści uzasadnienia skargi zawarto "żądanie zadośćuczynienia i grzywny", bez oznaczenia wysokości tych żądań.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że w okresie od 30 sierpnia 2023 r. do dnia złożenia niniejszej skargi nie została wydana decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia pobyt czasowy. Jak następnie wyjaśniła skarżąca w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły dnia 26.01.2024 r. wystąpiła do organu z ponagleniem. Pomimo upływu niemalże 6 miesięcy i 29 dni wniosek nie został rozpatrzony.

Zdaniem skarżącej akta sprawy pozwalają na wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, a to wobec wypełnienia wszelkich przesłanek ustawowych. Organ, którego przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do chwili obecnej nie wydał decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Zachowanie organu świadczy jedynie o bezpodstawnym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego, normy prawa materialnego, a także uniemożliwia ustalenie charakteru pobytu skarżącej.

W dalszej części skarżąca przytoczyła wybrane przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. wskazując, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy skutkuje wydaniem przez organ zezwalający zezwolenia na ten pobyt w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej zezwolenie powinno być wydane w najpóźniej w dniu 29.10.2023 r.

W dalszej części skargi skarżąca podkreśliła, że niewydanie do chwili obecnej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy bez wątpienia narusza zasady postępowania administracyjnego i jego prawidłowy tok. Organy nie powinny zatem podejmować czynności zbędnych, komplikować postępowań czy ich przedłużać. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ nadmiernie komplikuje postępowanie i podejmuje szereg błędnych interpretacji, które ostatecznie nie prowadzą do wydania przez niego rozstrzygnięcia.

Organ zezwalający swoim zachowaniem działa na szkodę skarżącej. W jej przekonaniu niniejsza sprawa z uwagi na jej nieskomplikowany charakter powinna zostać załatwiona w terminie ustawowym. Działanie organu zezwalającego odbiega od obowiązującej praktyki, zgodnie z którą spełnienie wymogów wniosku prowadzi do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Kolejno skarżąca argumentowała, że spełnia ona pozytywne przesłanki udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy z art. 114 ust. 1 u.c., a jednocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 99 i art. 100 ust. 1 u.c. Następnie odniosła się do możliwości wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, stwierdzając, że "przewlekłe prowadzenie postępowania niekorzystnie wpływa na warunki pobytu skarżącej w RP. Co ważniejsze, winy w przekroczeniu ustawowego terminu do rozpatrzenia sprawny nie można upatrywać w działaniu skarżącej. W związku z czym, żądanie zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia wydaje się być celowe. (...) skarżąca wyraża nadzieję, że nałożenie sankcji na organ zezwalający zapobiegnie w przyszłości działaniom, które mógłby wpływać na przewlekłość przyszłych postępowań."

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wyjaśnił, że skarżąca złożyła w dniu 30.08.2023 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a wniosek ten zawiera braki formalne.

Wskazując na przebieg czynności w sprawie organ uzasadnił, że w dniu 12.01.2024 r. do wniosku przesłano 4 fotografie, pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu udzielone 4 osobom, potwierdzenie opłaty za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł, żądanie o podjęcie czynności w postępowaniu, oświadczenie dotyczące kosztów zamieszkania, oświadczenie o wydruku karty pobytu bez zamieszczonego adresu, zaświadczenie o przyjęciu cudzoziemca na studia stacjonarne z 10.08.2023 r., zestawienie produktów klienta z banku Santander z 09.11.2023 r. oraz powiadomienie o nadaniu numeru PESEL.

Następnie w dniu 26.01.2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie, które w dniu 30.01.2024 r. zgodnie z art. 37 § 3a k.p.a. organ pozostawił bez rozpoznania. W ocenie organu bowiem ponaglenie zostało wniesione przez upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt do 04.03.2024 r.

W odniesieniu do twierdzeń skarżącej, że Wojewoda był zobowiązany wydać decyzję w sprawie najpóźniej w dniu 29.10.2023 r. organ argumentował, że "do dnia dzisiejszego strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku, w związku z tym termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy nie rozpoczął swojego biegu".

Jednocześnie powołując się na przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako u.p.o.U.) organ wyjaśnił, że w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Dalej organ argumentował, że skarżąca jako główny cel pobytu zadeklarowała podjęcie lub kontynuację studiów stacjonarnych, w związku z powyższym wniosek jest rozpatrywany na podstawie art. 144 u.c. Wobec tego przytoczony przez skarżącą art. 114 u.c. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej, organ wyjaśnił, że na podstawie art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt tj. w okresie od 24.02.2022r. do 30.06.2024 r. organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto, w skardze brak jest jakiejkolwiek dokładnej argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącej rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Lakoniczne stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie niekorzystnie wpływa na warunki pobytu skarżącej w Polsce, nie stanowi dokładnego wyjaśnienia jakie te niekorzystne warunki są, mając również na względzie, że cała treść skargi, jak i wcześniejszego ponaglenia, są uzasadniane bardzo ogólnie, bez dostosowania do konkretnej sprawy. W skardze nie zostały zawarte żadne wyliczenia wskazujące, że zadośćuczynienie finansowe w żądaniem kwocie jest uzasadnione. Skarżąca nie wskazała, aby doznała krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania w jej sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu.

Decyzją z dnia 19.07.2024 r. Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 19.10.2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który obejmuje "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw."

Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ możemy mieć do czynienia nie tylko wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, organ nie wydaje w terminie decyzji albo postanowienia, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ale również wtedy, gdy nie wydaje on innego aktu lub też nie podejmuje innej przewidzianej prawem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 p.p.s.a. W doktrynie już dawniej podkreślano, że zaskarżalna do sądu bezczynność może dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie), ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129). Obecnie trafność takiego stanowiska znajduje dodatkowe, wyraźne potwierdzenie w treści punktu dziewiątego dodanego do art. 3 § 2 p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; CBOSA). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23, CBOSA).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca spełniła powyższy wymóg formalny, albowiem w dniu 26.01.2024 r. wniosła wymagane ponaglenie. Dostrzeżenia ponadto wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle przepisów p.p.s.a. jest dopuszczalna.

Stwierdzić przy tym należy, że okoliczność, iż Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania – o czym poinformował skarżącą pismem z 30.01.2024 r. (k. 30 akt adm.), wydanym z powołaniem się na art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, z późn. zm.) – nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. Tym bardziej, że przywołany przez organ art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., wstrzymujący bieg terminów załatwienia sprawy, nie znajdował w tym przypadku zastosowania (o czym niżej).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z brzmienia tytułu wniesionej skargi ("Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę) oraz pkt B jej petitum można by, prima facie, wnioskować, że skarżąca uczyniła przedmiotem skargi wyłącznie drugą z wymienionych postaci opieszałości. Jeśli jednak weźmie się pod uwagę treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi, w których skarżąca wytyka także niedochowanie przez organ ustawowego terminu wydania wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy, to należy dojść do przekonania, że przedmiot skargi w istocie obejmuje także bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy.

Należy bowiem zwrócić uwagę na przyjmowane w orzecznictwie rozgraniczenie zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Należy wszakże w tym miejscu raz jeszcze zaznaczyć, że zaskarżalna bezczynność może dotyczyć także niepodjęcia przez organ poszczególnych aktów lub czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej, w tym aktów lub czynności warunkujących wszczęcie postępowania (por. np. wyroki WSA: z 24.01.2013 r., IV SAB/Po 91/12; z 18.12.2015 r., IV SAB/Po 137/15).

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Mając na względzie powyższe uwagi, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, która przejawiła się, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, w niewezwaniu skarżącej przez ponad 7 miesięcy, do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 30.08.2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia lub kontynuowania nauki na studiach, i która to bezczynność w konsekwencji przełożyła się na niezałatwienie sprawy tego wniosku w ustawowym terminie.

Jest poza sporem, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 35, z późn. zm.; w skrócie "u.c.") nie określały innych ("szczególnych") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – właśnie z dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c."), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 04 marca 2024 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), następnie do 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) – a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad trzech lat i pięciu miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Od razu należy zastrzec, że wbrew odmiennym poglądom (spotykanym niekiedy także w judykaturze), w ocenie Sądu w niniejszym składzie, co do zasady przepisy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. odnoszą się nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do takichże spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in.: wyrok NSA z 05.06.2023 r., II OSK 2059/22, CBOSA; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.U. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, notabene szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.U.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem ww. unormowania u.p.o.U. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zwężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.U. i prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. jedynie i akurat obywatele Ukrainy mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.U., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, "[t]rudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców" (zob. wyrok NSA z 05.06.2023 r., II OSK 2059/22).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 30.08.2023 r. (data wpływu do organu: 01.09.2023 r. – zob. prezentata WUW, k. 13 akt adm.), a więc:

- już pod rządem art. 112a u.c., który wprowadził (w ust. 1) 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy;

- już po wejściu w życie art. 100d u.p.o.U., który kontynuował (w ślad za poprzednio obowiązującym art. 100c u.p.o.U.) okresowe zawieszenie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (ust. 1) oraz wykluczył możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z powołaniem się na to, że: "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" (ust. 4).

Nie ulega wątpliwości, że przywołane przepisy art. 112a u.c. i art. 100d u.p.o.U. mają charakter regulacji szczególnych (lex specialis), a wręcz wyjątkowych (dotyczy to zwłaszcza art. 100d u.p.o.U.), i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w myśl dyrektywy: "exceptiones non sunt extendendae", lecz należy je wykładać ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem.

Dlatego, w ocenie Sądu przepisy te, abstrahując w tym miejscu nawet od zgłaszanych w doktrynie, nie bez racji, istotnych wątpliwości co do konstytucyjności niektórych rozwiązań przyjętych w art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. (zob. szerzej np.: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 i 4 do art. 100c; wyrok WSA z 09.11.2023 r., IV SAB/Po 130/23), nie znajdują zastosowania przy ocenie i sankcjonowaniu ewentualnej bezczynności organu na etapie wszczynania (a właściwie "uruchamiania") postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a w szczególności bezczynności w wezwaniu strony do usunięcia braków formalnych wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

Oto bowiem w art. 112a ust. 1 u.c. jest mowa expressis verbis o "terminie na wydanie decyzji". Z kolei w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. ustawodawca posłużył się wprawdzie bardziej ogólnym określeniem "terminów na załatwienie spraw", ale w świetle art. 104 § 1 k.p.a., który przesądza, że sprawy administracyjne są załatwiane przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), nie może być wątpliwości, że również art. 100d ust. 1 u.p.o.U. odnosi się w istocie do terminów na wydanie decyzji. Jeśli się jeszcze do tego uwzględni regulację art. 112a ust. 2 u.c., z której wynika, że do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu termin na wydanie decyzji w takiej sprawie, to staje się jasne, że na gruncie analizowanych przepisów trzeba odróżniać (...) termin na załatwienie sprawy / wydanie decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy od (...) terminu na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 09.05.2024 r., sygn. akt: IV SAB/Po 23/24, CBOSA).

W konsekwencji należy stwierdzić, że ani art. 112a ust. 1 u.c. określający termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, ani art. 100d ust. 1 u.p.o.U. okresowo zawieszający bieg tego terminu, nie dotyczą terminu (i jego biegu), w jakim organ powinien zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę (cudzoziemca) do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Stosownie do przywołanego art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań (niż wymóg wskazania adresu wnioskodawcy) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Cytowany przepis nie precyzuje, w jakim terminie organ powinien wystosować do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. W związku z tym należy sięgnąć do ogólnych unormowań art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a., i stosując odpowiednio te przepisy, stwierdzić, że organ winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku "niezwłocznie" / "bez zbędnej zwłoki" (zob. art. 12 § 2 / art. 35 § 1 k.p.a.), a już na pewno w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc - wszak wyjaśnienie, czy w ogóle, a jeśli tak, to jakimi brakami jest dotknięty wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z pewnością nie jest kwestią "szczególnie skomplikowaną" w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 35 § 3 k.p.a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy oznacza to, że skoro Wojewoda uznał, iż wniosek skarżącej z dnia 30.08.2023 r., który wpłynął do W. Urzędu Wojewódzkiego (w skrócie "WUW") w dniu 01.09.2023 r., jest dotknięty brakami formalnymi, to do 02.10.2023 r. (01.10.2023 r. przypadał na niedzielę) powinien był wystosować do skarżącej wezwanie do usunięcia tych braków. Co więcej, nawet gdyby przyjąć, że w takim przypadku jednak powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie termin określony w art. 112a ust. 1 u.c., to z takim wezwaniem organ powinien zwrócić się do strony najpóźniej do 31.10.2023 r. Tymczasem w przekazanych Sądowi w dniu 29.04.2024 r. (data nadania przesyłki, k. 25 akt sądowych) aktach administracyjnych sprawy brak jest śladu wystosowania takiego wezwania w wyżej określonych terminach.

Choć co prawda, pismem z dnia 30.07.2024 r. organ poinformował Sąd, że wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej, to jednak wydanie decyzji nastąpiło już po wpływie skargi do Sądu, a więc okoliczność ta nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu, że organ pozostawał bezczynny, a jedynie powoduje niemożliwym (i niecelowym) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Stwierdzeniu bezczynności organu nie stoi na przeszkodzie również fakt skierowania przez organ do skarżącej pisma z dnia 08.04.2024 r. zawierającego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 30.08.2023 r. W ocenie Sądu nie można mieć wątpliwości, że ta - de facto pierwsza zainicjowana przez organ w celu załatwienia sprawy - czynność została podjęta po upływie wskazanych wyżej, ustawowych terminów załatwienia sprawy i to dopiero na skutek wywiedzenia przez skarżącą skargi na bezczynność organu.

Należy jeszcze podkreślić, że nawet doręczenie organowi administracji wniosku strony, który, tak jak w niniejszej sprawie, dotknięty jest brakami formalnymi, inicjuje postępowanie administracyjne (acz pozostawia je w stanie pewnego "zawieszenia" do czasu usunięcia tych braków). Wynika to już z art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc), a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc). "W przeciwnym razie bowiem konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 117-118 i 278).

Już z tych względów Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym: "Istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu k.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego (np. złożenie wniosku z brakami formalnymi)" (zob. wyrok NSA z 23.06.2020 r., I OSK 208/20; por. też wyrok WSA z 14.10.2021 r., IV SAB/Po 131/21; tak też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 09.05.2024 r., sygn. akt: IV SAB/Po 23/24, CBOSA).

W świetle powyższych uwag oraz ustalonych okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że w tej sprawie Wojewoda pozostawał w zarzucanej mu bezczynności w procedowaniu wniosku skarżącej w okresie co najmniej od dnia następnego po 02.10.2023 r. (ewentualnie, najpóźniej: 31.10.2023 r.), kiedy to upłynął termin, w którym prawidłowo działający organ powinien był wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ponieważ, jak to już wyżej wspomniano, Sąd został poinformowany przez Wojewodę o załatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji z dnia 19.07.2024 r., to Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 30.08.2023 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w ww. sprawie (pkt 2 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu takiemu rozstrzygnięciu nie stał na przeszkodzie przepis art. 100d ust. 4 u.p.o.U., już z tego powodu, że zgodnie z jego literalną wykładnią (a jak to wyżej wyjaśniono, tylko taka jest w tym przypadku dopuszczalna) przepis ten wykluczył możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności jedynie z powołaniem się na "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie", względnie na "ich dokonywanie z opóźnieniem". Tymczasem w kontrolowanej sprawie mieliśmy w istocie do czynienia z nienormowaną tym przepisem sytuacją "niepodjęcia czynności" w postępowaniu, a więc de facto z "nieprowadzeniem postępowania" przez organ.

Dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że okoliczności notoryjne – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. od marca 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogą wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można, a w tym przypadku wręcz należy, brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100d ust. 1 u.p.o.U., mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, błędnym, ale jednak znajdującym także pewne oparcie w niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.

Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny. Poza tym nie bez znaczenia dla takiej oceny okazał się również brak w skardze konkretnej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem stronie skarżącej wnioskowanej rekompensaty oraz brak określenia jej żądanej wysokości. Zawarte w skardze stwierdzenia, że "przewlekłe prowadzenie postępowania niekorzystnie wpływa na warunki pobytu skarżącej w RP" oraz że "nałożenie sankcji na organ zezwalający zapobiegnie w przyszłości działaniom, które mógłby wpływać na przewlekłość przyszłych postępowań" jawią się w tym kontekście jako nazbyt ogólnikowe i nie dość konkretne.

W konsekwencji – w części dotyczącej żądań skarżącej przyznania od organu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie to obejmuje również żądanie stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Albowiem, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie opieszałość organu przybrała tylko postać "bezczynności", skoro Wojewoda nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy zakreślonego przez prawodawcę, ani go nie przedłużył.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (100 zł).