Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2644/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 489/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 13 maja 2019 r., nr SKO/OS-414/23/2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 489/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 13 maja 2019 r., nr SKO/OS-414/23/2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. (dalej: skarżący kasacyjnie, Stowarzyszenie) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., wyrażające się w wydaniu wyroku powielaczowego wobec kwestionowanych przez stronę rozstrzygnięć organów administracji, który to wyrok nie wnosi niczego nowego do sprawy, nie wyjaśnia stronie rzeczywistych przyczyn odmówienia jej żądaniu i nie stanowi realizacji obowiązku kontroli instancyjnej wyrażonego w art. 31 p.p.s.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a., wyrażające się w zupełnie dowolnym, a nie swobodnym rozstrzygnięciu na niekorzyść skarżącego Stowarzyszenia, w sytuacji, gdy Sąd miał możliwość dokonać interpretacji korzystnej dla dobra mieszkańców gminy i dla ochrony środowiska, przy czym Sąd jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśnia swojej motywacji, pisząc jedynie, że "Sąd zwraca uwagę, że niezasadne byłoby też tu rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść strony, która wnioskowała o ustalenie uwarunkowań środowiskowych [inwestora]";

III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia, bowiem, wbrew ustaleniom Sądu:

a. z treści regulaminu Stowarzyszenia S. w sposób jasny wynika, że celem Stowarzyszenia jest m.in. podejmowanie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu ochronę poprawy środowiska,

b. ze stanu faktycznego i prawnego sprawy w żadnym razie nie wynika, aby istniały przesłanki ograniczające powyższy zapis do działań pozaprawnych,

c. zgodnie z powołanym przepisem, stowarzyszenia i inne organizacje ekologiczne posiadają, z mocy samej ustawy, szczególne uprawnienia w związku z charakterem ich działalności,

d. postępowanie, które prowadzone jest z wniosku C. sp. z o.o. wprost kwalifikuje się do katalogu postępowań, w których organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć zgodnie z art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

e. z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania wprost wynika, że cele Stowarzyszenia obejmują działania prawne, zaś Stowarzyszenie od kilku lat stale angażuje się również w postępowania administracyjne, składając wnioski i zgłaszając inicjatywy, co nigdy dotąd nie zostało przez organy zakwestionowane;

IV. naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego kasacyjnie, a to Regulaminu Stowarzyszenia S. w jego brzmieniu po zmianach, pomimo zgłoszenia takiego wniosku w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

V. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 119 p.p.s.a., wyrażające się w rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, przy jednoczesnym całkowitym braku uzasadnienia takiej decyzji, pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem, w razie znalezienia przesłanek do prowadzenia sprawy w trybie uproszczonym, Sąd jedynie może, a nie musi przeprowadzić sprawę w takim trybie, skoro zaś jest to zakres dyskrecjonalnej władzy, a nie bezwzględny obowiązek Sądu, to decyzja taka powinna zostać w jakikolwiek sposób umotywowana;

VI. naruszenie przepisu art. 10 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 142 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie rozprawy, pomimo wniosku strony w tym zakresie, nadto zaś całkowite pominięcie wniosku strony, zignorowanie go i nieujęcie kwestii rozpoznania wniosku w treści uzasadnienia wyroku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia do czasu rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę pozostaje niepełne i sprzeczne z prawem, zaś naruszenia, których dopuścił się Sąd wymagają uchylenia skarżonego wyroku. W szczególności na uwagę zasługuje fakt, że Sąd rozstrzygnął bez uzasadnionych argumentów na korzyść podmiotu silniejszego, w sposób dyskryminujący wobec lokalnej społeczności i działającej w jej interesie organizacji ekologicznej. Wymogi stawiane nadal Stowarzyszeniu powodują niemożliwość działania na jakimkolwiek etapie i prowadzą wprost do rażącego naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu (treść uzasadnienia wyroku) pozostaje niewspółmiernie krótkie w porównaniu do ilości argumentów i zarzutów już w sprawie wywiedzionych. W ocenie Stowarzyszenia, mimo błędów logicznych i prawnych oraz formalnych w rozumowaniu organów, Sąd zamiast zgłębić istotę sprawy, starał się raczej dążyć do jej szybkiego zakończenia na niekorzyść Stowarzyszenia. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. aktualizuje się, gdy Sąd uchyla się od dokonania kontroli działań organu, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - Sąd koncentrując się na uwypukleniu potencjalnych błędów strony stara się za wszelką cenę utrzymać dotychczasowe rozstrzygnięcia w mocy, zamiast dokonać rzetelnej, dogłębnej analizy sprawy i wykazać niezgodności z prawem, jakie powstały na skutek działania organu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji stając niejako po stronie inwestora, w żaden sposób nie wyjaśnia swojej motywacji pisząc krótko, że "Sąd zwraca uwagę, że niezasadne byłoby też tu rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść strony, która wnioskowała o ustalenie uwarunkowań środowiskowych [inwestora]". Sąd nie odnosi się de facto do twierdzeń skarżącego wywiedzionych w skardze, nie tłumaczy w sposób wyczerpujący podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia ani nie uzasadnia przyjętego sposobu działania. Zdaniem Stowarzyszenia Sąd I instancji nie wyjaśnia tak naprawdę, w świetle całokształtu sprawy i wagi naruszeń, do jakich doszło w związku z działaniami inwestora, dlaczego niezasadne byłoby rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść inwestora, a nie na niekorzyść społeczności lokalnej.

Jednocześnie podkreślono, że zarzuty skargi pozostają precyzyjne i wynika z nich dokładnie jakich nieprawidłowości w postępowaniu organu dopatruje się Stowarzyszenie, z uwzględnieniem chronologicznego uporządkowania zdarzeń w toku postępowania, skarga Stowarzyszenia jest skutkiem właśnie całkowitego braku odniesienia się przez organ na wcześniejszym etapie do pism Stowarzyszenia. Sąd I instancji podejmuje jednak jedynie polemikę, walkę z zarzutami skarżącego, a nie dokonuje kontroli orzeczenia organu administracji.

Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że organ wydał przedmiotowe postanowienie pomimo tego, że z treści regulaminu Stowarzyszenia w jego brzmieniu na dzień wydawania postanowienia w sposób jasny wynikało, że celem Stowarzyszenia jest m.in. podejmowanie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu ochronę poprawy środowiska, nadto zaś ze stanu faktycznego i prawnego sprawy w żadnym razie nie wynika, aby istniały przesłanki ograniczające powyższy zapis jedynie do działań pozaprawnych, ponadto stowarzyszenia i inne organizacje ekologiczne posiadają, z mocy samej ustawy, szczególne uprawnienia w związku z charakterem ich działalności, zaś postępowanie, które prowadzone jest z wniosku C. sp. z o.o. wprost kwalifikuje się do katalogu postępowań, w których organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć zgodnie z art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Stowarzyszenie wskazało, że z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania wprost wynika, że cele Stowarzyszenia obejmują działania prawne, zaś Stowarzyszenie od kilku lat stale angażuje się również w postępowania administracyjne, składając wnioski i zgłaszając inicjatywy, co nigdy dotąd nie zostało przez organy zakwestionowane. Stowarzyszenie posiada status organizacji ekologicznej, bowiem jego działalność oparta jest na szeroko pojętej ochronie środowiska - trosce o środowisko naturalne, ochronie przyrody i jej zasobów oraz kształtowaniu świadomości ekologicznej. Niewątpliwie wniesienie odwołania przez Stowarzyszenie jest związane z ochroną środowiska otaczającego planowane zamierzenie inwestycyjne. O powyższym świadczy nie tylko sama treść regulaminu, ale i historia działań Stowarzyszenia na przestrzeni ostatnich lat. Stowarzyszenie stale aktywnie działa na rzecz ochrony środowiska w różnych przewidzianych prawem formach, również w formalnych postępowaniach. Skarżący kasacyjnie zauważył również, że doktryna prawa administracyjnego w żadnym miejscu nie przewiduje tak zaostrzonych i zawężonych kryteriów oceny dopuszczalności złożenia przez organizacje ekologiczne odwołania, jak Sąd I instancji i wcześniej organy.

Jednocześnie podkreślono, że ani komentatorzy ani orzecznictwo nie skłaniają do uznania, że w statucie musi być wskazany cel w postaci sensu stricto prowadzenia "działań prawnych". Przeciwnie, wykładnia przepisu wskazuje wyłącznie na "prowadzenie działalności w zakresie ochrony środowiska". Skoro zaś celem statutowym organizacji jaką jest Stowarzyszenie, jest wspieranie wszelkich inicjatyw mających za cel ochronę środowiska, to również akcje prawne mieszczą się w powyższym pojęciu. Skarżący kasacyjnie podniósł, że organ zignorował wyjaśnienia udzielone przez skarżącego w piśmie z 26 kwietnia 2019 r., bowiem z przedłożonej dokumentacji jasno wynikało, jakie są cele statutowe Stowarzyszenia. W ocenie Stowarzyszenia organ błędnie zastosował art. 153 p.p.s.a., bowiem zalecenia WSA obejmowały działania po prawidłowo przeprowadzonej weryfikacji sytuacji prawnej Stowarzyszenia po wydaniu wyroku, zaś organ wydał zaskarżone postanowienie na skutek nieprawidłowej i niedostatecznej analizy stanu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sposób wyraźny wskazał w wyroku z 19 lutego 2019 r., sygn. akt SA/Wr 12/19, że zastosowanie ww. przepisu konieczne będzie tylko, jeśli Stowarzyszenie nie wykaże swojej legitymacji w sprawie, co wszakże nastąpiło w kwietniu 2019 r.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego, a to Regulaminu Stowarzyszenia w jego brzmieniu po zmianach, pomimo zgłoszenia takiego wniosku w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W końcowej części petitum skargi do WSA we Wrocławiu sformułowany został wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, który to dowód nie przedłużał w żaden sposób postępowania. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w treści wyroku Sąd I instancji nie dokonał analizy ww. dowodu, nie omówił go, nie wskazał, że dowód dopuścił czy nie, nie podał podstawy prawnej takiej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 119 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że generalną zasadą jest prowadzenie spraw w trybie zwykłym, zaś art. 119 przewiduje nieliczne wyjątki od tej reguły, nadto decyzję co do tego, czy prowadzić sprawę w trybie zwykłym czy uproszczonym pozostawia w całości sędziemu. W ocenie Stowarzyszenia nie występuje w sprawie żadna z przesłanek wskazanych w art. 119 p.p.s.a., więc niezrozumiałym pozostaje, dlaczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Niezależnie od tego, nawet gdyby jakiekolwiek przesłanki istniały, to i tak Sąd winien je stronom wyjaśnić i uzasadnić. Skoro bowiem rozpoznanie sprawy w takim trybie było fakultatywne, a nie obligatoryjne, to taką decyzję winien Sąd umotywować. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszone zostało prawo do obrony Stowarzyszenia oraz standardy konstytucyjne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 142 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie rozprawy, pomimo wniosku strony w tym zakresie, całkowite pominięcie wniosku strony, zignorowanie go i nieujęcie kwestii rozpoznania wniosku w treści uzasadnienia wyroku, skarżący kasacyjnie zauważył, że nie ma wiedzy w zakresie tego, jak wyglądała narada, jakie argumenty były przez Sąd I instancji rozważane, czy wystąpiły jakieś wątpliwości, a jeśli tak (co wynikałoby z treści wyroku), to dlaczego nie zdecydowano się na udział stron, który przecież pozwoliłby na bieżąco wszelkie wątpliwości wyjaśnić. W ocenie Stowarzyszenia wyżej wymienione uchybienia dobitnie świadczą o pozbawieniu skarżącego kasacyjnie możliwości obrony swoich racji.

Pismem z 7 maja 2020 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania C. sp. z o.o. [...] z siedzibą w W., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 13 października 2023 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania - uczestnik postępowania C. sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. podtrzymując dotychczasowe stanowisko ponownie podkreślił, że całkowicie bezpodstawne pozostają zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie rzekomego braku realizacji kontroli instancyjnej, braku wyjaśnienia stronie rzeczywistych przyczyn odmówienia jej żądaniu, czy też dowolnego rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego kasacyjnie.

Zauważono, że wśród celów zawartych w regulaminie skarżącego kasacyjnie brak jest takich, które uzasadniałyby przyjęcie, iż celem działalności Stowarzyszenia było również występowanie w postępowaniach administracyjnych czy sądowych. Można wręcz przyjąć, że skarżący kasacyjnie jako stowarzyszenie wytyczył ramy swojej działalności w sposób wyłączający możliwość udziału w postępowaniach administracyjnych czy sądowych. Zdaniem uczestnika postępowania należy przyjąć, że wskazane w regulaminie skarżącego kasacyjnie cele statutowe stowarzyszenia w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość brania udziału w postępowaniach prawnych, to jest sformalizowanych postępowaniach przed organami lub sądami. Wskazuje na to dobór i charakter celów skarżącego kasacyjnie jako stowarzyszenia, które to cele, według stanu regulaminu na dzień wniesienia w niniejszej sprawie odwołania, ograniczają się do działań wspierających w odniesieniu do poprawy stanu środowiska oraz działań promocyjnych w odniesieniu do postaw proekologicznych w Internecie i mediach, propagowania i promowania działalności prorozwojowej, oświatowej, ekologicznej, gospodarczej, sportowej i turystycznej. Przy tak sformułowanych celach statutowych, polegających praktycznie na działaniach wspierających, promocyjnych i propagatorskich, nie sposób odnaleźć merytorycznego powiązania pomiędzy tymi celami, a konkretnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Udział w takim postępowaniu, dotyczącym praw innych osób nie stanowi bowiem realizacji celów skarżącego kasacyjnie jako stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. wyrażającego się w wydaniu wyroku powielaczowego wobec kwestionowanych przez stronę rozstrzygnięć organów administracji, który to wyrok nie wnosi niczego nowego do sprawy, nie wyjaśnia stronie rzeczywistych przyczyn odmówienia jej żądaniu i nie stanowi realizacji obowiązku kontroli instancyjnej wyrażonego w art. 31 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie.

Wymogom powyższym nie odpowiada konstrukcja pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem zarówno art. 8 k.p.a., jak i art. 31 p.p.s.a. składają się z jednostek redakcyjnych, które nie zostały przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie doprecyzowane. Przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w czym skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie upatruje naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 31 p.p.s.a.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można dopatrzeć się jakiejkolwiek argumentacji kwestionującej, że kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienie nie zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 13 maja 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami Stowarzyszenia. Tym bardziej, że w ocenie skarżącego kasacyjnie takie działanie Sądu I instancji "nie stanowi obowiązku kontroli instancyjnej wyrażonego w art. 31 p.p.s.a.". Powołany zaś przepis po pierwsze składa się z trzech jednostek redakcyjnych, a po drugie dotyczy braków zdolności sądowej lub procesowej, co w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia nie zostało zakwestionowane.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej, ani w zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w odniesieniu do którego, konkretnego przepisu prawa Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na niekorzyść strony. Okoliczność ta czyni tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś.".

Po pierwsze zauważyć należy, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. uchylił punkt II zaskarżonej decyzji dotyczący uchylenia decyzji w wyniku wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie S. W uzasadnieniu wyroku z 19 lutego 20019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii dotyczącej dopuszczalności odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie S. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że wiążącej wykładni art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem cele Stowarzyszenia zostały określone ogólnikowo, ale wskazują na sferę działań poza postępowaniami prawnymi w sprawach środowiskowych. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że jeśli strona skarżąca nie wykaże, że celem jej działalności jest m.in. uczestnictwo w postępowaniach prawnych dotyczących ochrony środowiska, to nie będzie podstaw do uznania odwołania za dopuszczalne.

Rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało więc oparte o treść art. 153 p.p.s.a. Przepis ten nie stanowi podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono powyższy przepis argumentując, że został on błędnie zastosowany, albowiem zalecenia obejmowały działania po prawidłowo przeprowadzonej weryfikacji stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona skarżąca kasacyjnie nie dostarczyła nowych informacji odnośnie do celów statutowych Stowarzyszenia. Sąd I instancji wywiódł, że wywodzenie przez stronę, iż prawo występowania w postępowaniach procesowych wynika z mocy ustawy, a ponadto mieści się w celach określonych jako: "podejmowanie i wspieranie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu poprawę stanu środowiska" oraz "kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz" jest polemiką z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r. Sąd I instancji stwierdził, że Stowarzyszenie nie przedstawiło nowych informacji w odniesieniu do jego celów, co stanowiło podstawę nieuwzględnienia skargi. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że okoliczności takiej nie stanowi zmiana statutu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia. O dopuszczalności odwołania w sprawie przesądzają cele Stowarzyszenia zawarte w statucie według jego treści z daty wniesienia odwołania. Późniejsza zmiana treści statutu nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 153 p.p.s.a. Powołane wyżej okoliczności czynią ten zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym.

Powyższe wywody przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego, to jest Regulaminu Stowarzyszenia S. w jego brzmieniu po zmianach. Ponownie bowiem przypomnieć należy, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, t.j.). Oznacza to, że przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Sąd bada więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Istotny jest zatem stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, co znalazło także swój wyraz w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że zmiana regulaminu Stowarzyszenia po wydaniu zaskarżonego postanowienia nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zauważyć ponadto należy, że okoliczność, iż celem Stowarzyszenia jest podejmowanie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu ochronę poprawy środowiska nie przesądza samo z siebie o dopuszczalności odwołania.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. "organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". W myśl zaś art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. "organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony".

Powołany jako podstawa skargi kasacyjnej przepis art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. nie dotyczy więc możliwości wniesienia odwołania w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, dotyczy on bowiem udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Okoliczność ta nie była przedmiotem postępowania, co także przesądza o niezasadności tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Instytucja dotycząca wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną, która nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa została uregulowana w art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. Podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił więc art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 134 k.p.a. Przepisy te nie stanowiły zaś podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. nie został także powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. nie mógł więc odnieść skutku pożądanego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie.

Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 119 p.p.s.a. oraz art. 10 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 142 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie rozprawy.

Ponownie zwrócić należy uwagę, że zarzut naruszenia art. 119 p.p.s.a. został sformułowany w sposób nieprawidłowy, gdyż przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych, co nie zostało uwzględnione w zarzucie skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W piśmiennictwie zasadnie podnosi się, że ustawodawca słusznie dostrzegł, iż w tego typu sprawach bezwzględne pierwszeństwo powinna mieć zasada szybkości postępowania (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych, WKP 2019).

Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (zob. wyrok NSA z 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18).

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 667/19, LEX nr 3007212).

W takich okolicznościach nie można dopatrzeć się w sprawie naruszenia art. 119 p.p.s.a.

Nie przeprowadzając rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył także art. 10 w zw. z art. 8 k.p.a., albowiem przepisy te odnoszą się do postępowania przed organem administracji. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 142 § 4 p.p.s.a., albowiem ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, gdyż art. 142 p.p.s.a. składa się jedynie z dwóch paragrafów.

Ustosunkowując się zaś do twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, że naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do tego, że strona nie miała wiedzy "jak wyglądała narada, jakie argumenty były przez sąd rozważane, czy wystąpiły jakieś wątpliwości", stwierdzić należy że zgodnie z art. 137 § 1 p.p.s.a. wydanie wyroku następuje po niejawnej naradzie sędziów, a przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem jest tajne. Jawność rozprawy nie ma wpływu na formę przeprowadzenia narady mającej miejsce przed wydaniem wyroku.

Swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które to uzasadnienie odpowiada wymaganiom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na względzie skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.