Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 976/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 2, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej Kraków oraz Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1203/21 w sprawie ze skargi J. T. i M. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 sierpnia 2021 r. znak WS-VI.7534.3.69.2021.BK w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1203/21 uchylił zaskarżoną przez J. T. i M. T. decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 sierpnia 2021 r. znak WS-VI.7534.3.69.2021.BK w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - [...] z 7 lipca 1979 r. znak: DZGT.8221/1/03/11/79 wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy osiedla [...], m.in. działki nr [...]/1 i nr [...]/2, stanowiące własność: M. M., K. K., S. K., P. K., K. C., M. B., J. T., M. T., M. W., nieobjęta masa spadkowa po zmarłej S. C. oraz W. C.

J. T. i M. T. wystąpiły z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]/1 i nr [...]/2, które obecnie odpowiadają działkom nr [...]/1 i nr [...]/26, obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków.

Starosta Chrzanowski decyzją z 24 lutego 2021 r. znak: AGN.6821.48.2018.PKK22, orzekł o zwrocie na rzecz J. T. i M. T. udziałów wynoszących po 12176/1075200 w działkach: nr [...]/1 o pow. 0,0100 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], która zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie stanowi własność Gminy Kraków oraz nr [...]/28 o pow. 0,0192 ha, powstałej z podziału działki nr [...]/26, o pow. 0,0372 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w projekcie podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisanym do ewidencji zasobu powiatowego 5 grudnia 2019 r. nr [...], która zgodnie z księgą wieczystą nr [1] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie stanowi własność Gminy Kraków - oraz o rozliczeniach z tym związanych.

Starosta Chrzanowski, mając na uwadze zdjęcia lotnicze, oględziny nieruchomości oraz naniesienie na plan realizacyjny osiedla [...] wywłaszczonych działek, wskazał że jego zdaniem na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach nie poczyniono żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w terminach ustawowych. Brak jest dojść do osiedla, ławek przyblokowych, placu zabaw, czyli tzw. infrastruktury towarzyszącej. Ponadto, zieleń na terenie objętym wnioskiem o zwrot jest zaniedbana. Możliwe jest przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw zorganizowanej działalności właściciela tego terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych. Zatem, na podstawie zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, organ I instancji uznał działki: nr [...]/1 i nr [...]/28 za zbędne na cel wywłaszczenia i orzekł o ich zwrocie.

Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków, decyzją z 11 sierpnia 2021 r. znak WS-VI.7534.3.69.2021.BK uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Chrzanowskiego w całości i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. T. i M. T. udziałów wynoszących po 12176/1075200 w opisanych wyżej działkach: nr [...]/1 oraz nr [...]/28.

Wojewoda Małopolski podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...]/28, została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to jest pod budowę Osiedla Mieszkaniowego [...], a w jego ramach pod budowę instalacji podziemnych (sieć kanalizacyjna). Tym samym, nie można uznać przedmiotowej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Co prawda, infrastruktura techniczna nie znajduje się na całej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jednakże dla prawidłowej eksploatacji i konserwacji sieci kanalizacyjnej muszą istnieć strefy ochronne wolne od zadrzewienia i zabudowań małej architektury.

Odnosząc się z kolei do zbędności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/1, Wojewoda zauważył, że teren działki nr [...]/1 stanowić miał teren zielony, znajdujący się w pobliżu przychodni rejonowej, oddzielający go od osiedla mieszkaniowego, stanowiący swoisty "bufor"- strefę ochronną pomiędzy ruchliwą drogą a osiedlem mieszkaniowym.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. T. i M. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną interpretację przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie jest sporne określenie celu wywłaszczenia: "na cele budowy osiedla [...]", konfiguracja wywłaszczonych nieruchomości i ich aktualna numeracja oraz fakt, że skarżące są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości.

Sąd I instancji podzielił ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji, który szczegółowo wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przede wszystkim, na terenie przedmiotowych nieruchomości nie podjęto żadnych czynności związanych z realizacją celu wywłaszczenia, tj. z budową osiedla mieszkaniowego – za wyjątkiem realizacji sieci kanalizacyjnej, która jednak w opinii Sądu I instancji, nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta słusznie zwrócił uwagę, że na nieruchomościach tych brak jest jakiejkolwiek infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu (ławki, dojścia i chodniki, place zabaw itp.), a istniejąca zieleń jest zaniedbana.

Zdaniem Sądu I instancji, nieuzasadnione są twierdzenia Wojewody, że "ogromne zmiany w układzie przestrzennym na objętym analizą terenie, znajdującą się na działce nr [...]/1 zieleń położoną między drogą publiczną - ul. [...], a kompleksem budynków wielorodzinnych należy uznać za realizację celu wywłaszczenia". Jak zauważył Sąd I instancji, przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu była kwestia zbędności tych konkretnych nieruchomości na cel budowy osiedla, a nie analizowanie zmian przestrzennych w szeroko pojętej okolicy. Z kolei, twierdzenie, że teren stanowi strefę ochronną pomiędzy ruchliwą drogą a osiedlem mieszkaniowym również nie przemawia za uznaniem, że całkowicie niezagospodarowany i zaniedbany teren zielony stanowi realizację osiedla mieszkaniowego.

Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody, że działka nr [...]/28, w ramach realizacji celu wywłaszczenia, została wykorzystana pod budowę instalacji podziemnych (sieć kanalizacyjna) i że "co prawda infrastruktura techniczna nie znajduje się na całej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jednakże dla prawidłowej eksploatacji i konserwacji sieci kanalizacyjnej muszą istnieć strefy ochronne wolne od zadrzewienia i zabudowań małej architektury". Żaden z tych argumentów nie przemawia za odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia wysłanego do skarżących przez Gminę Kraków w trybie art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Oznacza to, że Gmina jako właściciel nieruchomości uznała, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Natomiast, już w trakcie postępowania, Gmina Kraków wniosła odwołanie od decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości wywodząc, że cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany.

Od powyższego wyroku kasacyjne wnieśli: Gmina Miejska Kraków oraz Wojewoda Małopolski.

Gmina Miejska Kraków zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotny okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących celu wywłaszczenia oraz jego realizacji na terenie spornej nieruchomości, przez co Sąd I instancji błędnie przyjął, że "na terenie spornych działek nie poczyniono żadnych czynności związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a samo istnienie sieci infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody do zwrotu";

2. naruszenie art. 136 ust. 2 i art. 137 ust. 1 u.g.n. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędne przyjęcie, że dokonanie zawiadomienia poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rozstrzyga jednocześnie, że w odniesieniu do tej nieruchomości wystąpiła przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że aktualne pozostają twierdzenia zawarte w odwołaniu Gminy od decyzji organu I instancji.

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zgodnie z planszą zbiorczą planu realizacyjnego Osiedla [...], teren spornych działek został objęty przedmiotowym opracowaniem, a po terenie odpowiadającym działce nr [...]/28 i terenach sąsiadujących miały przebiegać sieci infrastruktury technicznej, w tym sieć kanalizacji sanitarnej. Natomiast, obszar na który składają się m.in. przedmiotowe działki, został oznaczony na planszy symbolem [...] – rezerwa terenu pod usługi ogólne. Cel, określony jako budowa osiedla [...], został w całości zrealizowany w praktycznie niezmienionym względem projektu kształcie.

Jak ustalono w trakcie postępowania, po terenie działki nr [...]/28 przebiega m.in. sieć kanalizacji sanitarnej, która została odebrana w 1984 r., a roboty rozpoczęto w 1978/1979 r., to jest niedługo po wywłaszczeniu Nie sposób nie powiązać tej infrastruktury z realizacją celu wywłaszczenia. Przebieg tej kanalizacji wskazuje, że jest to w zasadzie kanalizacja zbiorcza dla osiedla mieszkaniowego i obsługuje szereg budynków. Teren działki nr [...]/28 jest w praktyce w całości zajęty przez infrastrukturę, zważywszy, że istotne są nie tylko same przewody, ale także i wymagane do tego typu uzbrojenia strefy ochronne.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się obiekty i urządzenia techniczne, jako typowe elementy składające się na infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów zalicza się m.in. infrastrukturę podziemną, to jest linię komunikacyjną, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną, czy kanały deszczowe (tak NSA w wyroku z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96). Jeżeli infrastruktura podziemna jest nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla, to należy ją uznać za urządzenie służące mieszkańcom tego osiedla (tak NSA w wyroku z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12). Dlatego, za niezasadny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że istnienie sieci kanalizacyjnej, i to w dodatku związanej z samym osiedlem mieszkaniowym, stanowiącym cel wywłaszczenia, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Ponadto, odnosząc się do poglądu Sądu I instancji, że fakt położenia działki nr [...]/1 nie może przesądzać o realizacji celu wywłaszczenia, bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu była kwestia zbędności tych nieruchomości na cel wywłaszczenia, a nie analizowanie zmian przestrzennych w szeroko pojętej okolicy, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie znajduje on poparcia w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i powołała wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2122/17. I tak, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia, nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego. Zatem, okoliczność że jakiś teren stanowi spory obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, tak było w przypadku działki nr [...]/1. Działka komponuje się z osiedlem mieszkaniowym stanowiąc tzw. zieleń izolacyjną, czy też ochronną, utrzymującą dystans przestrzenny między osiedlem a ruchliwą ulicą. Zatem, świadczy o realizacji celu wywłaszczenia.

Na koniec, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zawiadomienie poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. nie rozstrzyga, że w odniesieniu do tej nieruchomości wystąpiła przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Do orzeczenia o zwrocie jest uprawniony starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Rozpatrując ewentualny wniosek, bada on przesłanki do zwrotu, w tym zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zatem, kwestia zbędności jest rozstrzygana przez właściwy organ w formie decyzji. Wypełniając obowiązek notyfikacyjny z art. 136 ust. 2 u.g.n. organ nie może czynić własnych ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości, której zamierza użyć na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ta kwestia jest ustalana w odrębnym postępowaniu. W tym miejscu przywołano wyrok NSA z 2 października 2020 r. sygn. akt I OSK 724/20.

Wojewoda Małopolski zaskarżył wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 136 i 137 u.g.n., polegającą na niewłaściwej interpretacji przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Małopolski wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu, że "Przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu była kwestia zbędności tych konkretnych nieruchomości na celu budowy osiedla, a nie analizowanie zmian przestrzennych w szeroko pojętej okolicy.". Wojewoda Małopolski dokonał oceny zbędności wskazanej nieruchomości na cel budowy osiedla, a niejako na marginesie wskazał na zmiany w układzie przestrzennym osiedla. Wskazał również, że nieruchomość znajduje się na obrzeżu osiedla i zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego następowało znacznie później niż realizacja całego kompleksu mieszkaniowego, a także wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców. Podkreślił, że jak wynika z doświadczenia życiowego, w obszarach znajdujących się na obrzeżach osiedli mieszkaniowych, zwłaszcza usytuowanych pomiędzy terenami z budynkami mieszkalnymi a ruchliwymi arteriami komunikacyjnymi, najczęściej nie planowano realizacji zabudowy kubaturowej, lecz infrastrukturę osiedla w postaci sieci uzbrojenia terenu oraz terenów zielonych, w tym zieleni izolacyjnej.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z zebranych w sprawie dowodów wynika, że teren działki [...]/1 miał stanowić teren zielony. Oznacza to, że istniejący obecnie teren zielony wpisuje się w cel wynikający z decyzji wywłaszczeniowej. Na poparcie swojego poglądu, organ przytoczył wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13.

W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia powinno więc być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. Decydujące znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowo-blokowym. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1457/17).

Ponadto, wiadome jest, że po zakończeniu budowy osiedla mieszkaniowego, na przedmiotowej nieruchomości znajdował się teren zielony, z którego bez ograniczeń mogli korzystać mieszkańcy osiedla. Zatem, w ocenie Wojewody, teren zielony służący mieszkańcom osiedla, znajdujący się przy projektowanej na etapie wywłaszczenia i powstałej przychodni, można uznać za dopuszczalną modyfikację pierwotnych założeń, jako że mieściły się w celu głównym, jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda Małopolski podkreślił również, że postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest postępowaniem wnioskowym. Samo skierowanie zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. nie oznacza, że nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem przesłanka ta podlegać może dopiero badaniu w postępowaniu prowadzonym według zasad określonych w K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Małopolskiego, J. T. oraz M. T. podzieliły stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżące kasacyjnie strony zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne są niezasadne.

Zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Podniesiony przez Wojewodę Małopolskiego zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi I instancji wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarówno skarga kasacyjna Gminy Kraków, jak i Wojewody Małopolskiego, zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 u.g.n., przy czym Gmina Kraków uściśliła zakres naruszenia przez wskazanie na naruszenie art. 136 ust. 2 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że sposób sformułowania przez Wojewodę Małopolskiego zarzutu naruszenia prawa materialnego jest niedokładny. Przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając jednak na uwadze dwie ostatnie strony uzasadnienia skargi kasacyjnej (z 13 stron), które dopiero w tym momencie prezentują argumentację, którą można potraktować jako polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, należało przyjąć, że zakres zaskarżenia jest tożsamy z zakresem skargi kasacyjnej Gminy Kraków.

Tym samym skarżący kasacyjnie upatrują błędnej wykładni prawa materialnego w przyjęciu przez Sąd I instancji, że dokonanie zawiadomienia poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rozstrzyga jednocześnie, że w odniesieniu do tej nieruchomości wystąpiła przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Na poparcie stanowiska o niezasadności tego poglądu, obie strony skarżące kasacyjnie przywołały wyrok NSA z 2 października 2020 r. sygn. akt I OSK 724/20.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w tym wyroku, a co za tym idzie sposób wykładania tej normy prawnej przez strony skarżące kasacyjnie. Powtórzyć trzeba zatem za wyrokiem z 2 października 2020 r., że dokonanie zawiadomienia poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie rozstrzyga jednocześnie, że w odniesieniu do tej nieruchomości wystąpiła przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zawiadomienie pochodzi od "właściwego organu", podczas gdy uprawnionym do orzeczenia o zwrocie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Udzielając informacji o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, organ właściwy zawiadamia o tym zamiarze, jednocześnie informując o możliwości zwrotu. Postępowanie o zwrot nie jest jednak w takim przypadku wszczynane z urzędu, ale wyłącznie na wniosek. W niniejszej sprawie również znajduje zastosowanie art. 4 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), zgodnie z którym do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych (wnioski o zwrot złożone w 2018 r.)i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (14 maja 2019 r.) stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7, który nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Zgodnie z przepisami u.g.n. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, zawiadomienie, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., zawiera w szczególności informację, że z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty (art. 136 ust. 2b pkt 4 u.g.n.). Złożenie takiego wniosku inicjuje postępowanie, w toku którego badane są przesłanki do zwrotu, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., w tym zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Kwestia ta, stanowiąca warunek zwrotu, podlega rozstrzygnięciu przez właściwego starostę w formie decyzji, w postępowaniu administracyjnym z udziałem strony.

Wbrew twierdzeniom skarg kasacyjnych, przedstawiony sposób rozumienia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. nie został zakwestionowany przez Sąd I instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie prowadzi do przypisania Sądowi Wojewódzkiemu wskazywanych przez skarżących kasacyjnie tez, że starosta właściwy do orzeczenia zwrotu miałby być związany stanowiskiem organu informującego o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w wywłaszczeniu, a przesłanka zbędności byłaby ustalana poza granicami postępowania administracyjnego. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. wprost warunkuje możliwość zwrotu przesłanką zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. i nie wyłącza jego stosowania w odniesieniu do wniosków złożonych w wyniku zawiadomienia, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n.

O zasadności stanowiska skarżących kasacyjnie nie świadczy też, znajdujące się na s. 11 uzasadnienia, wskazanie przez Sąd I instancji, że: "Na szczególną uwagę w okolicznościach niniejszej sprawy zasługuje fakt, że postępowanie zostało wszczęte na skutek zawiadomienie wysłanego do skarżących przez Gminę Kraków w trybie art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Oznacza to, że Gmina jako właściciel nieruchomości uznała, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. (...) Natomiast w trakcie postępowania Gmina Kraków wniosła odwołanie od decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości wywodząc, że cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany. Taka zmienność oceny tego samego stanu faktycznego przez organ administracji publicznej (na etapie postępowania Gmina występowała w charakterze strony, jednak nie zmienia to publicznoprawnego charakteru tego podmiotu) budzi zdumienie i nie może uzyskać aprobaty Sądu.". Stanowisko Sądu I instancji przedstawione na wcześniejszych stronach uzasadnienia wskazuje, że Sąd objął oceną okoliczności dotyczące ustalenia celu wywłaszczenia, stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot oraz znajdującej się na nich podziemnej infrastruktury technicznej - sieci kanalizacyjnej i zieleni, określanej przez organ odwoławczy jako "buforowa". Świadczy to o objęciu kontrolą przez Sąd I instancji przesłanek zwrotu nieruchomości, w tym kwestii zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Tym samym nie można przypisać Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 136 ust. 2 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Nie można było również uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (wyrok NSA z 30 kwietnia 2002 r. sygn. akr I OSK 1133/19). W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Wskazać też należy, że skarżąca kasacyjnie Gmina Kraków upatruje naruszenia ww. przepisów postępowania w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących celu wywłaszczenia oraz jego realizacji na terenie spornej nieruchomości.

W odniesieniu do zarzucanych Sądowi I instancji uchybień w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia, zarzut ten jest niezrozumiały. Nie jest kwestionowane i wynika z akt sprawy, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - [...] z 7 lipca 1979 r. znak: DZGT.8221/1/03/11/79 wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy osiedla [...], m. in. działki nr [...]/1 i nr [...]/2, stanowiące własność: M. M., K. K., S. K., P. K., K. C., M. B., J. T., M. T., M. W., nieobjęta masa spadkowa po zmarłej S. C. oraz W. C. Kwestia określenia celu wywłaszczenia: "na cele budowy osiedla [...]" nie budziła wątpliwości ani stron postępowania zwrotowego, ani organu, ani też Sądu I instancji.

Argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w uzasadnieniu wskazuje nie tyle na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ile na błędną ocenę ustaleń stanu faktycznego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji nie podważył bowiem ustaleń, że na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot znajduje się sieć kanalizacyjna oraz zaniedbana zieleń - porośnięta trawą, samosiejkami, a granice są niewidoczne w terenie. W ocenie Sądu I instancji wskazane ustalenia nie świadczą o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a co za tym idzie – nie stanowią przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Z oceną tą należało zgodzić się. Oceny tej nie zmienia trafna uwaga skarżącej kasacyjnie Gminy, że w rozpoznawanej sprawie roszczenie zwrotowe zostało skierowane w stosunku do nieruchomości, która została wywłaszczona na specyficzny cel. Była nim budowa osiedla mieszkaniowego. Tego rodzaju inwestycja ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (cytowany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13). Nie ma wpływa na tę ocenę także utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego (cytowany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2122/17).

Podzielając powyższe poglądy nie sposób jednak nie zauważyć, że w każdym przypadku kryteria zbędności nieruchomości na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej należy odnieść do konkretnych okoliczności. Ustalenie, czy doszło do osiągnięcia celu wywłaszczenia musi uwzględniać konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia na cele publiczne. Ponadto przypadki omówione w różnych orzeczeniach sądów, nie stanowią zamkniętego katalogu stanów faktycznych i możliwych rozstrzygnięć. Nie każda więc rozpoznawana sprawa, musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w istniejącym orzecznictwie, co nie oznacza też, że zamyka to drogę do własnego indywidualnego rozstrzygnięcia składu orzekającego.

Warto odwołać się także do orzecznictwa sądów administracyjnych, które prezentuje stanowisko wskazujące, że nie każda forma zagospodarowania nieruchomości roślinnością w sposób naturalny bądź zamierzony spełnić może kryterium zieleni osiedlowej, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że może być ona mniej lub bardziej nieuporządkowana w zależności od zasobności podmiotu gospodarującego terenem. W odniesieniu do zieleni towarzyszącej istotne jest powiązanie z innymi obiektami osiedla mieszkaniowego oraz ich przeznaczeniem. Przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizacje celu wywłaszczenia jest możliwe, jeżeli ich istnienie jest wynikiem zorganizowanej działalności właściciela terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem istniejącej zabudowy stanowiącej część osiedla mieszkaniowego (wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 789/18, czy cytowane w decyzji organu I instancji: wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2072/19, wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 450/12). Kolejno w wyroku z 25 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2240/16, NSA trafnie stwierdził, że nie można, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że celowi rekreacji służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, powinien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. Przyjęcie zapatrywania organu prowadziłoby do sytuacji, w której każdy wniosek o zwrot nieruchomości mógłby być neutralizowany przez urządzenie na obszarze dotychczas niezagospodarowanym w sposób przewidziany w akcie wywłaszczeniowym, pielęgnowanej w jakikolwiek sposób zieleni. W takiej sytuacji w ogóle istnieje wątpliwość, czy można uznać ją za tworzącą infrastrukturę samego osiedla. Tym bardziej umacnia to w przekonaniu, że cel wywłaszczenia nie został w tej części zrealizowany. Nawet w cytowanym przez skarżącą kasacyjnie Gminę wyroku NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 wyraźnie wskazano, że przyjęcie, że teren stanowi obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, pod warunkiem, że z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję.

Istnienie samej zieleni, z perspektywy celu wywłaszczenia, uznać więc trzeba za niewystarczające. Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i organu I instancji, że warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń na niezabudowanej i niezagospodarowanej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Ustalenia w tym zakresie potwierdza materiał dowodowy, tj. protokół oględzin nieruchomości, zdjęcia lotnicze, naniesienia na plan realizacyjny, treść mapy zasadniczej i ewidencyjnej terenu. Ustaleń tych nie kwestionuje również skarżąca kasacyjnie Gmina, której argumentacja sprowadza się w tym zakresie do odmiennej oceny tych ustaleń, tj. traktowania tej zieleni jako "buforowej".

Za nieuzasadnione również Naczelny Sąd Administracyjny uznał argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do trafności przyjęcia przez Sąd I instancji, że podziemna sieć infrastruktury zlokalizowanej na działce nie potwierdza jej wykorzystania na cel wywłaszczenia w części zajętej pod tę infrastrukturę. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje stanowisko zajmowane przez inne sądy administracyjne, a wskazujące, że samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99, wyrok NSA z 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99, wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2006 r., I SA/Wa 777/06, wyrok WSA w Krakowie z 31 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 556/08). Samo istnienie infrastruktury technicznej w postaci sieci przesyłowych nie uniemożliwia korzystanie z danej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną uprawnioną osobę. Co najwyżej osoba, której taka nieruchomość jest zwracana, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbiera to możliwości samego zwrotu. Sieci przesyłowe były i są budowane na nieruchomościach o zróżnicowanym statucie własnościowym, a okolicznością notoryjną, nie wymagającą przeprowadzania dowodu jest fakt, że w szczególności sieci energetyczne zostały wybudowane w bardzo wielu przypadkach na nieruchomościach nie będących własnością Skarbu Państwa.

Zwrócić uwagę należy, że nawet w orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmujących, że infrastruktura techniczna stanowi cel wywłaszczenia podkreśla się, że jej powstanie ma być przewidziane w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny uzbrojenia terenu. Posługiwanie się w tym zakresie zbiorczą kategorią sieci infrastruktury technicznej nie jest uzasadnione. Należy odróżnić przypadki, w których następuje realizacja infrastruktury technicznej dla potrzeb obiektów, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie od przypadków, w których infrastruktura techniczna jest realizowana jako samodzielna i odrębna inwestycja. W pierwszym przypadku, nawet jeśli zebrane materiały dotyczące celu wywłaszczenia nie zawierają informacji o wykonywaniu takiej infrastruktury, jeżeli warunkuje ona funkcjonowanie obiektu stanowiącego cel wywłaszczenia, jej realizacja stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu, świadczy bowiem o realizacji celu wywłaszczenia. Gdy realizacja tej infrastruktury stanowi samodzielną inwestycję, nie objętą celem wywłaszczenia, wówczas jej wykonanie na działce nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia i nie może być przeszkodą w zwrocie (cyt. wyrok NSA z 2 października 2020 r. sygn. akt I OSK 724/20).

W odniesieniu do sieci kanalizacji sanitarnej wskazano, że na części działki nr [...]/26, obr. [...], jedn. ew. [...], MPWiK S.A. posiada sieć kanalizacji sanitarnej DN 300mm odebrana Protokołem z 20 sierpnia 1984 r., dla inwestycji pn.: "sieć kanalizacji zewn. [...] os. [...]", Inwestor: [...], rozpoczęcie robót 1978/79, zakończenie robót 1980/81". Nie wskazano natomiast jaki jest związek tej sieci z obiektami stanowiącymi cel wywłaszczenia w kontekście choćby tego, że wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był Miejski Zarząd Gospodarki Terenami Kraków.

Z tego powodu niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprawidłową ocenę postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnego przyjęcia, że na terenie spornych działek nie poczyniono żadnych czynności związanych z realizacją celu wywłaszczenia, co w rezultacie oznacza, że wywłaszczona działka nr [...]/1 i działka nr [...]/26, która w części odpowiada działce wywłaszczonej nr [...]/2, nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Jeśli chodzi zaś o rozważania Wojewody Małopolskiego dotyczące modyfikacji celu wywłaszczenia, to nie zostało wyjaśnione jakie znaczenie mają one mieć dla niniejszej sprawy. Ponadto sposób sformułowania skargi kasacyjnej polegający na szerokim odwoływaniu się do orzecznictwa sądów, jest jak najbardziej na miejscu, jednak przykłady zaczerpnięte z orzeczeń sądowych, nie mogą ograniczać własnego toku rozumowania organu. Przywoływane w uzasadnieniach wyroków orzeczenia sądowe są nieodłącznie związane z ściśle określonymi stanami faktycznymi i prawnymi danej sprawy, nie można w związku z tym automatycznie, przenosić wniosków z nich płynących na inne stany faktyczne – do rozpoznawanej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.