Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1111/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art.40 ust.1 i ust.2 pkt.2, art.91 ust.5
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art.9, art.10, art.61 par.4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.11 ust.2 i art.12 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art.4 ust.1 i art.13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 719/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Oświaty i nadania mu statutu 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Oświaty w [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 719/22 oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr NPII.4131.1.597.2022, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia 25 maja 2022 r. nr XXXVI.429.2022 w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Oświaty w S.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, iż Rada Miasta S. nie miała ustawowego umocowania do podjęcia uchwały w sprawie statutu jako aktu prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera on norm generalnych i abstrakcyjnych i nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje prawa nieokreślonemu kręgowi odbiorców, a zatem nie jest aktem o charakterze ustrojowo-organizacyjnym.

Podkreślono, że art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1361 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o ogłaszaniu, określa katalog aktów generalnych organów gminy podlegających ogłoszeniu w ww. oficjalnym publikatorze. Powyższa uchwała w sprawie statutu takim aktem nie była. Przedmiotowy Statut jest aktem prawnym skierowanym do wewnątrz struktury organizacyjnej gminy. Jego treść koncentruje się na kwestiach organizacyjnych jednostki budżetowej Gminy S. (Miejski Zarząd Oświaty, dalej w skrócie MZO), której - w oparciu o przepisy art. 10a - 10d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) dalej w skrócie u.s.g. - powierzono wspólną obsługę oświatowych jednostek organizacyjnych Gminy S. zaliczanych do sektora finansów publicznych. Normuje on materię związaną z nazwą, siedzibą, przedmiotem działalności MZO, jego strukturą organizacyjną oraz gospodarką finansową i mieniem. Jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie wskazane w nim podmioty (GZO oraz wymienione w § 5 Statutu jednostki obsługiwane) działające w ramach struktury wewnętrznej gminy.

Skoro zatem uchwała w sprawie statutu nie jest aktem prawa miejscowego, podstawy publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może stanowić przepis art. 40 ust 2 pkt 2 oraz art. 41 ust 1 i art. 42 u.s.g.

Wskazano nadto, że gmina nie jest upoważniona do wydawania statutów gminnych jednostki budżetowej w formie aktów prawa miejscowego. Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 61 § 4 K.p.a., w związku z art. 9 i 10 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez powiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu poprzedzającym dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd zauważył, że pomimo krótkiego czasu w przedmiocie powiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego nie została ona pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ zarzucane uchybienie nie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności wpływających na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązków kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej argumentacji skarżącej w zakresie niewłaściwej oceny przez organ nadzoru rzekomego braku korelacji między uchwałą Rady Miejskiej S. nr XXXVI/429/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Oświaty w S., a uchwałą z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr XXI/254/2016 w sprawie organizacji wspólnej obsługi dla samorządowych jednostek organizacyjnych Gminy S., a przez to całkowity brak rozpoznania skargi skarżącego w tym zakresie;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 9 i 10 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu poprzedzającym dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do pozbawienia gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, a w konsekwencji do naruszenia prawa przez organ nadzoru uzasadniającego uwzględnienie, a nie oddalenie skargi;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż statut jednostki organizacyjnej - MZO nie stanowi aktu prawa miejscowego, a przez to nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zawiera upoważnienie do podejmowania przez radę gminy aktów normatywnych regulujących wewnętrzną strukturę oraz podział funkcji i zadań wewnątrz gminnych instytucji i urzędów, a co za tym idzie, aby statut mógł funkcjonować w obrocie prawnym, podlega bezwzględnemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

b) art. 40 ust. 2 pkt 2 u.g.n. (winno być u.s.g.) w związku z art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej u.f.p. w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) w związku z § 7 ust. 4 pkt 5, 6 i ust. 5 pkt 19 Statutu, będącego załącznikiem do uchwały nr XXXVI/429/2022 z dnia 25 maja 2022 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że statut jednostki organizacyjnej (jednostki budżetowej) - MZO nie stanowi aktu prawa miejscowego, podczas gdy statut MZO zawiera normy prawne mające charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego, podlegający bezwzględnemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosowanie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ nadzoru przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 9 i art. 10 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. polegającego na powiadomieniu strony skarżącej kasacyjnie o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu poprzedzającym dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do pozbawienia tej strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, a w konsekwencji do naruszenia prawa przez organ nadzoru uzasadniającego uwzględnienie, a nie oddalenie skargi.

W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru zobowiązany jest stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Jednym z przepisów K.p.a. stosowanym odpowiednio jest art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu nadzorczym odpowiednie stosowanie tego przepisu polega na tym, że tylko wówczas, gdy organ nadzoru zamierza zakończyć postępowanie rozstrzygnięciem nadzorczym ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w takim postępowaniu, a w tym umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przedstawić własne stanowisko. Skoro w tej sprawie postępowanie nadzorcze zakończyło się rozstrzygnięciem nadzorczym, to obowiązkiem Wojewody Śląskiego było uprzednie poinformowanie Gminy S. o toczącym się postępowaniu wraz z zapewnieniem rzeczywistej możliwości udzielenia wyjaśnień lub przedstawienia dowodów.

Jak wynika z akt sprawy, uchwałę nr XXXVI/429/2022 Rady Miejskiej S. z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Oświaty w S. organ nadzoru otrzymał w dniu 1 czerwca 2022 r. i od tej daty rozpoczął bieg 30-dniowy termin postępowania nadzorczego. Dopiero w dniu 30 czerwca 2022 r. organ ten zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania nadzorczego i następnego dnia, tj. 1 lipca 2022 r. zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.597.2022. Tym samym wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że nie został dochowany obowiązek realnego zawiadomienia Gminy S. o trwającym postępowaniu nadzorczym, skoro w dniu następnym po dokonaniu takiego zawiadomienia zostało to postępowanie zakończone wydaniem aktu nadzoru. W tych okolicznościach Gmina S. nawet przy dochowaniu najwyższej staranności nie mogła udzielić jakichkolwiek wyjaśnień lub ustosunkować się do wątpliwości organu nadzoru. W tej zaś sprawie mogło to mieć istotne znaczenie, ponieważ Wojewoda Śląski oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze na dwóch podstawach: po pierwsze na uznaniu, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a po drugie na wskazaniu, które z jej przepisów nie powinny się znaleźć w tej uchwale. Organ nadzoru ogólnie wskazał, dlaczego § 7 ust. 5 pkt 1,2,4,5,7,8,9,12,13,14,17,19,21,22,23 Statutu MZO nie mogły być objęte jego treścią i w szczególności w tym zakresie wyjaśnienia Gminy S. mogły mieć znaczenie dla sposobu rozstrzygania w tej sprawie.

Tym samym w okolicznościach tej sprawy zawiadomienie strony skarżącej kasacyjnie o wszczętym postępowaniu nadzorczym na jeden dzień przed jego zakończeniem w sposób realny uniemożliwiało zajęcie jakiegokolwiek stanowiska przez tę stronę, co mogło mieć wpływ na sposób jego zakończenia. NSA w wyroku z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1336/09 stwierdził, że dla zachowania wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. zasady czynnego udziału w postępowaniu istotne jest, aby stworzyć przedstawicielowi organu, którego uchwała lub zarządzenie są przedmiotem postępowania nadzorczego możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Skoro takiej możliwości w tej sprawie nie dochowano, to brak dostrzeżenia tej wadliwości podniesionej w skardze przed Sądem pierwszej instancji stanowi istotne uchybienie.

Nie jest zasadny drugi zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej argumentacji strony skarżącej w zakresie niewłaściwej oceny przez organ nadzoru rzekomego braku korelacji między uchwałą Rady Miejskiej S. nr XXXVI/429/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Oświaty w S., a uchwałą z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr XXI/254/2016 w sprawie organizacji wspólnej obsługi dla samorządowych jednostek organizacyjnych Gminy S., a przez to całkowity brak rozpoznania skargi skarżącego w tym zakresie.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd, a w tym także nie może być podstawą kontroli zaskarżonego wyroku co do istnienia lub braku istnienia korelacji między uchwałami Rady Miejskiej S. nr XXXVI/429/2022 z dnia 25 maja 2022 r. i z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr XXI/254/2016.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy objęte treścią art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwiającej przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, zgodnie z którym statuty jednostek samorządowych funkcjonujących jako centra usług wspólnych lub jednostek zapewniających wspólną obsługę administracyjną, finansową, organizacyjną, prawną, kadrową, płacową, rachunkową czy sprawozdawczą nie są traktowane jako akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2058/09; wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1818/21; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Op 238/19; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 158/23; prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1025/20; wyrok NSA z 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 309/14).

NSA w wyroku z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2058/09 stwierdził, że w zakresie oceny charakteru prawnego statutu jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół należy ocenić, czy taki akt zawiera cechy kwalifikujące go do aktów prawa powszechnie obowiązującego, do których zalicza się generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takim akcie oraz treść zawartych w nim przepisów, które mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów. Generalność aktu normatywnego powszechnie obowiązującego oznacza, że taki akt jest skierowany do nieograniczonego kręgu (kategorii) podmiotów. Cechy tej nie posiadają akty prawa wewnętrznego skierowane do jednostek organizacyjnie podporządkowanych lub podległych podmiotowi, który je tworzy. Tym samym statut jednostki budżetowej zapewniającej wspólną obsługę dla innych jednostek jest aktem normatywnym ale o charakterze wewnętrznym i nie ma on charakteru generalnego. Usługi świadczone jako wspólną obsługę dla innych jednostek mają charakter wewnętrzny, a nie powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd.

W tej jednak sprawie, na co trafne zwróciła uwagę strona skarżąca kasacyjnie, treść przepisów Statutu MZO w S. nie ograniczała się jedynie do regulacji wspólnej obsługi. Jak wynika z § 7 ust. 5 pkt 13 ww. Statutu, do zadań MZO należy naliczanie, rozliczanie i kontrola dotacji udzielanych z budżetu gminy niepublicznym placówkom oświatowym i żłobkom prowadzonym przez osoby fizyczne oraz osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego. § 7 ust. 5 pkt 14 Statutu stanowi, że do zadań MZO należy rozliczanie z innymi gminami refundacji kosztów za uczniów z tych innych gmin; § 7 ust. 5 pkt 17 – prowadzenie i koordynowanie działań w zakresie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika; § 7 ust. 5 pkt 22 i 23 – prowadzenie rejestru żłobków i klubów dziecięcych oraz wydawanie zaświadczeń o dokonaniu wpisu podmiotu do rejestru; § 7 ust. 5 pkt 19 Statutu – realizacja zadań zleconych z zakresu oświaty, edukacji i opieki nad dziećmi do lat 3 na podstawie przepisów szczególnych, programów rządowych i lokalnych.

Powołane przepisy wyraźnie wskazują, że zadania MZO w S. były realizowane również wobec podmiotów pozostających poza strukturą administracji samorządowej, jak np. naliczanie i rozliczanie dotacji dla podmiotów niepublicznych lub prowadzenie rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Już tylko te dwa przykłady wskazują, że ww. przepisy Statutu zawierały także normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których celem było przyznawanie określonych uprawnień dla podmiotów zewnętrznych (np. poprzez wpisanie do właściwego rejestru podmiot niepubliczny mógł prowadzić żłobek).

Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny poszczególnych zapisów Statutu skupiając się jedynie na ogólnej ocenie, że statuty podmiotów świadczących wspólną obsługę nie mogą mieć charakteru aktu prawa miejscowego. W tej jednak sprawie ocena Statutu prowadzić powinna do wniosku, że akt ten zawierał nie tylko normy wewnętrzne (wewnętrznego kierownictwa), ale także normy prawne skierowane do podmiotów zewnętrznych znajdujących się poza sferą administracji samorządowej. Tym samym skoro konkretny Statut zawierał normy prawne skierowane do podmiotów zewnętrznych, to jako akt prawa miejscowego podlegał publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Trafnie podnosi w skardze strona skarżąca kasacyjnie, że ani art. 11 ust. 2, ani też art. 12 ust. 2 u.f.p. nie stanowi przeszkody przed zakwalifikowaniem danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.f.p. jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, a organ stanowiący gminy tworząc jednostkę budżetową nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (art. 12 ust. 2 u.f.p.). Przepisy te w ogóle nie regulują charakteru prawnego statutu lub aktu o utworzeniu jednostki budżetowej. Nie taki jest cel ww. przepisów. Ustawa o finansach publicznych reguluje rodzaje jednostek budżetowych z uwagi na sposób powiązania ich z budżetem danej jednostki samorządu lub budżetem Państwa. Ustawa ta nie reguluje zakresu zadań wykonywanych przez jednostki budżetowe i kto jest adresatem tych zadań. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że treść art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 u.f.p. przemawia przeciwko nadaniu Statutu MZO w S. charakteru aktu prawa miejscowego jest niezasadne. Każda gminna jednostka nie będąca odrębną osobą prawną działa albo jako gminna jednostka budżetowa albo gminny zakład budżetowy i nie ma obecnie innej formy organizacyjnej tworzenia takich jednostek na poziomie samorządu.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 2 Prawa oświatowego jest niezasadny. Sąd ten prawidłowo nie stosował tego przepisu, ponieważ dopuszcza on możliwość tworzenia jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek przez organy prowadzące szkoły i placówki, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa oświatowego oraz w art. 8 ust. 4-14a Prawa oświatowego, tj. przez inne niż jednostki samorządu terytorialnego osoby prawne lub osoby fizyczne bądź też przez właściwych ministrów. W tej sprawie MZO zostało utworzone przez Gminę S.

Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Urzędy stanowią jednostki budżetowe, przy czym jednocześnie są one aparatami pomocniczymi organów wykonujących administrację publiczną. Dotyczy to także urzędu gminy, który jest jednostką budżetową i aparatem pomocniczym przede wszystkim wójta. Natomiast pod pojęciem "instytucji gminnych" należy rozumieć inne niż urząd gminy jednostki organizacyjne, do których także należy zaliczyć zarówno gminne jednostki budżetowe jak i gminne zakłady budżetowe. Sąd pierwszej instancji uznał, że gminna instytucja to szczególnego rodzaju jednostka organizacyjna gminy, która realizuje wynikające z przepisów prawa kompetencje i ma charakter publiczny poprzez powszechny dostęp mieszkańców do takiej jednostki i tylko w tym zakresie akt organizujący taką jednostkę stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd ten jest częściowo trafny. Wszystkie możliwe do utworzenia przez gminy jednostki organizacyjne wynikają i wynikały z przepisów powszechnie obowiązujących, wśród których nie było odrębnych "instytucji gminnych". Już począwszy od ustawy z dnia 3 grudnia 1984 r. obowiązującej do 1 stycznia 1991 r., wśród form organizacyjnych dostępnych dla gmin były fundusze celowe, jednostki budżetowe, środki specjalne, gospodarstwa pomocnicze i zakłady budżetowe. O tym zaś, czy daną gminną jednostkę organizacyjną należałoby zakwalifikować do "instytucji gminnej" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. decydować powinna treść aktu tworzącego lub regulującego funkcjonowanie takiej instytucji. Jeżeli taki akt będzie zawierał normy prawne skierowane do podmiotów pozostających poza strukturą administracji danej jednostki samorządu, to wówczas będzie miał charakter aktu prawa miejscowego (tak np. WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 984/10; wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08). Takie też stanowisko zajęto w doktrynie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, wyd. III, s. 204).

Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że statut MZO w S. nie stanowi aktu prawa miejscowego, a przez to nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Skoro w tej sprawie Statut MZO w S. zawierał normy prawa powszechnie obowiązującego na terenie tej Gminy i tym samym był on aktem prawa miejscowego, to zgodnie z ww. przepisem podlegał opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu nie jest zasadny, ponieważ przepis ten stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Dotyczy to więc innych aktów niż akty prawa miejscowego, których obowiązek publikacji w ww. dzienniku wynika z odrębnych przepisów. Nie ma odrębnych przepisów nakazujących ogłaszanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym statutów jednostek wykonujących wspólną obsługę.

Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu. Zgodnie z tym przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Treść § 3 Statutu MZO w S. stanowiła, że Statut ten wchodził w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Tym samym § 3 Statutu MZO w . w pełni odpowiadał normie prawnej wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu.

Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i po rozpoznaniu skargi Gminy S. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr NPII.4131.1.597.2022. Organ nadzoru przede wszystkim uzasadniał wadliwość uchwały Rady Miasta S. z dnia 25 maja 2022 r. nr XXXVI/429/2022 w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Oświaty w S. w zakresie uznania jej za akt prawa miejscowego, natomiast w sposób ogólny i wybiórczy potraktował ocenę tych przepisów tej uchwały, które zawierały normy prawa powszechnie obowiązującego. Prawidłowo przeprowadzona kontrola nadzorcza powinna przede wszystkim skupić się na wykazywaniu niezgodności z prawem zamieszczenia w takiej uchwale określonych norm prawnych nadających jej charakter aktu prawa miejscowego, a dopiero w dalszej kolejności wykazania, że w związku z ich unieważnieniem akt ten przestał być aktem prawa miejscowego. Skoro w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru nie wykazał naruszenia prawa w zakresie objęcia Statutem MZO w S. norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym, to akt ten podlega uchyleniu. Sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia nadzorcze nie mogą ingerować w ich treść i jej uzupełniać.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Gminy S. kwotę 720 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).