Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2056/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2350/18 w sprawie ze skargi B.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2018 r., nr 1048/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2018 r., nr 373/kadr/18 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B.L. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2350/18, oddalił skargę B.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2018 r., nr 1048/Kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B.L. wnioskiem z dnia 12 stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm., dalej "ustawa").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r., nr 373/kadr/ 18 wydaną na podstawie art. 8a ustawy odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 30 października 2018 r., nr 1048/kadr/18, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 21 czerwca 2018 r. W jej uzasadnieniu podał, że wnioskodawca pełnił służbę w okresie od dnia 15 lipca 1980 r. do dnia 3 września 2012 r., tj. przez okres 32 lat, 1 miesiąca i 20 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia 1 października 1982 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. 7 lat i 10 miesięcy. Z kopii akt osobowych, przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawcy, która wykonywana była rzetelnie. W trakcie służby w Policji wnioskodawca zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu i otrzymywał nagrody, a także był pozytywnie opiniowany. Został odznaczony "Brązowym Krzyżem Zasługi" oraz "Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę". W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zadaniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie Minister przywołał treść art. 8a ust. 1 ustawy wskazując, iż przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Druga przesłanka, tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. również stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza zatem ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Następnie organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W ocenie organu, w sytuacji, w której służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 10 miesięcy, czyli przez około 25 % całego okresu służby, to nie można mówić o krótkotrwałej służbie. W zakresie analizy spełniana przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uwagi na powyższe, organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek", których pojęcia zostały przez organ prawidłowo odkodowane. Sąd pierwszej instancji zgodził, że pojęcie "krótkotrwałości" musi być rozpatrywane, jak podał organ, w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Organ trafnie również wskazał, że pojęcie rzetelności odnośnie postawy i realizacji obowiązków zawodowych należy rozumieć jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy, natomiast sfomułowanie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" to dodatkowy kwalifikator, który może mieć wpływ na ocenę służby funkcjonariusza.

Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 32 lata, 1 miesiąc i 20 dni, z czego okres 7 lat i 10 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy, WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, że skarżący nie spełnia przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ustawy, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r.

W niniejszej sprawie organ nie zakwestionował faktu, że skarżący pełnił służbę rzetelnie po dniu 12 września 1989 r. W tym zakresie oparł się w szczególności na "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z Komendy Głównej Policji z dnia 29 grudnia 2017 r., w której wskazano, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Podano również, że w trakcie służby zajmował kolejne wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, otrzymywał nagrody pieniężne, a także był pozytywnie opiniowany. Nie stwierdzono informacji o udzielonych karach dyscyplinarnych. Został odznaczony "Brązowym Krzyżem Zasługi" oraz "Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę". Jednocześnie organ stwierdził, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Również w "Informacji" z Komendy Głównej Policji wskazano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział B.L. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Zdaniem Sądu z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Kwestia ta nie ma jednak przesądzającego znaczenia w sprawie, bowiem w przypadku skarżącego organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań. Kluczowe w sprawie pozostaje to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy, przy zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ustawy przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a ustawy;

2. art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organ administracji, co spowodowało wydanie w tej sprawie nietrafnego orzeczenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszała przywołanych przepisów procedury administracyjnej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że nieuwzględnienie wniosków dowodowych mogło mieć wpływ na wynik postępowania i tym samym stanowiło naruszenia przepisów procedury administracyjnej;

5. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie wniosków dowodowych i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, co mogło mieć poważny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż wnioski dowodowe dotyczyły kwestii związanych z zagrożeniem życia i zdrowia w czasie służby B.L.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać zatem należy, że art. 8a ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.

Regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy zatem wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Dlatego dokonując interpretacji tego pojęcia nie można poprzestać, jak tego chce organ, wyłącznie na wykładni językowej. Pojęcie to przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń, w zależności od kontekstu, może charakteryzować diametralnie różne okresy, od kilku dni, poprzez miesiące, a nawet lata. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przypadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły już weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, że ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony.

Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie wskazał jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że Minister, rozważając, czy w przypadku skarżącego norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznany za krótkotrwały, gdyż 25% okresu służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za okres chwilowy, przejściowy, tymczasowy, dlatego też przyznał rację organowi, że skarżący nie spełnił przesłanki krótkotrwałości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy – jest błędna. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. czy była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Organ, oceniając spełnianie przez skarżącego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, a za nim Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącego.

Brak ustaleń koniecznych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 8a ustawy, czyni uzasadnionym także zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji z dnia 30 października 2018 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 21 czerwca 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelności służby. Niezależnie od wyników tych ustaleń, organ zobowiązany będzie do zbadania, czy służba skarżącego kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Podkreślić należy, że informacja IPN ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy.

W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do skarżącego powinno być wykluczone.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 377 złotych. Na koszty te składają się wyłącznie koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje zwrot kosztów sądowych, gdyż na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a., zwolniony jest od ich ponoszenia.