Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1242/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2 ust. 2;
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 4 ust. 2;, art. 14;
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: art.  138 §  1;
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1910/18 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 września 2018 r. nr 4/18 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na restrukturyzację małych gospodarstw oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 1910/18, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę G. P. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 września 2018 r., nr 4/2018, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2018 r. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny:

1.1. W dniu 28 kwietnia 2017 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej w skrócie: "PROW"). Decyzją z dnia 23 października 2017 r. organ I instancji przyznał Stronie wnioskowaną pomoc, z zastrzeżeniem dopełnienia w terminie, 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, następujących warunków:

- rozpoczęcia realizacji biznesplanu,

- rozpoczęcia prowadzenia ewidencji przychodów i rozchodów w gospodarstwie, w sposób i zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 982), najpóźniej w dniu rozpoczęcia realizacji biznesplanu, chyba że beneficjent jest zobowiązany do prowadzenia księgi przychodów i rozchodów lub księgi rachunkowej, lub ewidencji przychodów i rozchodów prowadzonej na podstawie odrębnych przepisów – jeżeli warunek ten nie był spełniony w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy,

- złożenia wniosku o płatność pierwszej raty pomocy.

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2018 r. organ I instancji stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji z dnia 23 października 2017 r., z uwagi na niespełnienie przez Stronę warunku złożenia wniosku o płatność I raty pomocy w terminie 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Organ wyjaśnił, że decyzję o przyznaniu pomocy doręczono Stronie w dniu 6 listopada 2017 r., a więc wniosek o płatność I raty należało złożyć do dnia 6 sierpnia 2018 r. Brak wniosku w tym terminie spowodował konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy, zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1813 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie wykonawcze"). Powyższy przepis stanowi, że w przypadku niezłożenia wniosku o płatność w terminie określonym w § 16 ust. 1 tego rozporządzenia dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy jako bezprzedmiotowej.

Prezes ARiMR decyzją z dnia 27 września 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, w związku w upływem 9-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o płatność. Zdaniem organu odwoławczego powyższy termin jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że nie może być przez organ zmieniony ani przywrócony. Niedochowanie powyższego terminu przez Stronę oznacza, że definitywnie nastąpiła utrata uprawnienia do złożenia wniosku o płatność, a w dalszej konsekwencji nie mogą zostać przekazane środki finansowe. W opinii organu II instancji w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania instytucje "siły wyższej" i "nadzwyczajnych okoliczności", o których mowa w przepisie art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, str. 549-607 - dalej w skrócie: "rozporządzenie 1306/2013") oraz art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181 z 20.06.2014 - dalej w skrócie: "rozporządzenie 640/2014"). Uznano, że powyższe przepisy dotyczą tylko i wyłącznie sytuacji, w której wsparcie finansowe zostało już wypłacone, a nie na etapie przyznania, a przed wypłatą pomocy finansowej.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku uwzględnił skargę Strony i uchylił decyzje organów obu instancji, wyjaśniając że wprawdzie Skarżący nie złożył wniosku o płatność w terminie wynikającym z § 16 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 6 sierpnia 2018 r., nie mniej ów materialnoprawny termin może podlegać zawieszeniu m.in. z powodu wystąpienia siły wyższej, na którą powołuje się Strona. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w dniu 3 lipca 2018 r. Skarżący uległ poważnemu wypadkowi i w dniach od 3 do 11 lipca 2018 r. przebywał w szpitalu, a następnie był niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, co potwierdza zwolnienie lekarskie łącznie do 4 października 2018 r. W dniu 11 września 2018 r. żona Skarżącego złożyła wniosek o płatność pierwszej raty pomocy. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu, że na gruncie niniejszej sprawy nie można zastosować przepisów o sile wyższej lub nadzwyczajnych okolicznościach i nie zaakceptował, że dotyczą one wyłącznie płatności już wypłaconych i nie mogą mieć zastosowania do zachowania prawa do wypły płatności.

Powołując się na treść art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 WSA wyjaśnił, że w odniesieniu do innych środków rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie nie wymagają częściowego lub całkowitego zwrotu wsparcia w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. W świetle powyższych regulacji w ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do zawężającego rozumienia przywołanych powyżej przepisów dotyczących zastosowania pojęcia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności oraz ograniczania tych instytucji wyłącznie do braku obowiązku zwracania pomocy już wypłaconej. Przyjęto, że przedłożone przez Skarżącego dokumenty w sposób jasny wykazują spełnienie przesłanki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności określone w art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1306/2013 i zachowane zostały warunki określone w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wadliwość zaskarżonych decyzji polegała na nieuwzględnieniu zawieszenia 9-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o płatność, spowodowanej wystąpieniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w postaci wypadku w dniu 3 lipcu 2017 r., które trwały nieprzerwanie do dnia złożenia wniosku o płatność. W konkluzji zalecono umorzenie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia prawa do płatności, uznając iż termin do złożenia wniosku o płatność został zachowany.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez wadliwe uznanie, że organ nie powinien wydać zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonej decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organ powinien uchylić decyzję organu I instancji, a nie utrzymać w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonej decyzji;

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przytoczony przepis ma zastosowanie do programu wsparcia, o które ubiegała się Strona, tj. na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020, gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do:

2) błędnego zastosowania art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 w niniejszej sprawie i uznanie, że w sprawie podlegającej kontroli WSA mają zastosowanie przepisy tego artykułu odnoszące się do siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, co z kolei doprowadziło do uznania, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o przyznaniu Skarżącemu wsparcia została wydana z naruszeniem tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich, czyli nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;

3) art. 4 rozporządzenia 640/2014 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przytoczony przepis ma zastosowanie do programu wsparcia, o które ubiegał się Skarżący, tj. na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw " w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020, gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich, czyli nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do:

4) błędnego zastosowania art. 4 rozporządzenia 640/2014 w niniejszej sprawie i uznanie, że w sprawie podlegającej kontroli WSA mają zastosowanie przepisy tego artykułu odnoszące się do siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, co z kolei doprowadziło do uznania, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o przyznaniu Stronie wsparcia została wydana z naruszeniem tego przepisu, gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;

5) art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przytoczony przepis ma zastosowanie do programu wsparcia, o które ubiegał się Skarżący, gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich, czyli nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do:

6) błędnego zastosowania art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 w niniejszej sprawie i uznanie, że w sprawie podlegającej kontroli WSA mają zastosowanie przepisy tego artykułu odnoszące się do siły wyższej, co z kolei doprowadziło do uznania, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o przyznaniu Skarżącemu wsparcia na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020 została wydana z naruszeniem tego przepisu, gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich i nie miał zastosowania w niniejszej w sprawie;

7) art. 14 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przytoczony przepis ma zastosowanie do programu wsparcia, o które ubiegał się Skarżący, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich, czyli nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do:

8) błędnego zastosowania art. 14 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 w niniejszej sprawie i uznanie, że w sprawie podlegającej kontroli WSA mają zastosowanie przepisy tego artykułu odnoszące się do siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, co z kolei doprowadziło do uznania, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o przyznaniu Stronie wsparcia na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020 została wydana z naruszeniem tego przepisu, gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;

9) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm. – dalej jako: u.w.r.o.w.") w zw. z § 16 ust. 1 i § 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez niezastosowanie tych przepisów, co w rezultacie doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy, w sytuacji gdy powołane przepisy jednoznacznie wskazują, iż zaistniały okoliczności obligujące organy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazane w punktach 1-8 naruszenie prawa materialnego, które polegało w pierwszej kolejności, na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie, a następnie na ich błędnym zastosowaniu przez Sąd, doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia. Gdyby Sąd nie zastosował tych przepisów, wydałby wyrok, w którym oddaliłby skargę i uznał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie i w granicach prawa.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i oświadczył, że gdyby sporna płatność została wypłacona, wówczas możliwe byłoby zastosowanie art. 4 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 640/2014.

Z kolei Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślił, że poniósł już wydatki na restrukturyzację swojego gospodarstwa, licząc na ich zwrot. Jedyne czego nie dopełnił, to złożenie wniosku o wypłatę przyznanej pomocy, z uwagi na wypadek i długotrwałą chorobę.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, w której sformułowano zarzuty oparte na art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

3.1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez multiplikację zarzutów skargi kasacyjnej organ nie zdołał wykazać, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji, w którym uchylono decyzje organów obu instancji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, zawiera kwalifikowane wady uzasadniające konieczność jego uchylenia.

Oś sporu koncentruje się wokół wykładni i dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia 1306/2013 i 640/2014 dotyczących siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji, gdy pomoc finansowa została Skarżącemu przyznana, ale jeszcze nie wypłacona.

3.2. Stosownie do art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 za siłę wyższą i nadzwyczajne okoliczności mogą zostać uznane w szczególności:

a) śmierć beneficjenta;

b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;

d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;

e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;

f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Stosownie do art. 4 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014 w odniesieniu do innych środków rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie nie wymagają częściowego lub całkowitego zwrotu wsparcia w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich, nie wymaga się zwrotu wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach zgodnie z ich pierwotnym okresem trwania.

Dokonując wykładni powyższych regulacji na gruncie niniejszej sprawy słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 określa szeroko zakres stosowania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, dotyczy bowiem celów finansowania wsparcia polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania. Trafnie też zauważono, że rozporządzenie 640/2014, jak wskazuje nazwa oraz treść motywu 2 i 3 preambuły, uzupełnia jedynie rozporządzenie 1306/2013. Z kolei z motywu 5 preambuły rozporządzenia 640/2014 wynika, że w art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 określono pewne przypadki działania siły wyższej i nadzwyczajne okoliczności, które mają być uznawane przez państwa członkowskie. Przy czym w kolejnym zdaniu zastrzeżono, że należy ustanowić dodatkowe przepisy umożliwiające państwom członkowskim uznawanie przypadków działania siły wyższej oraz nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Należy także ustalić ostateczny termin zgłaszania takich przypadków przez beneficjenta.

Uwzględniając powyższe zasadny jest wniosek WSA w Warszawie dotyczący braku podstaw do zawężającego stosowania instytucji siły wyższej oraz nadzwyczajnych okoliczności w niniejszej sprawie. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że powyższe instytucje znajdują zastosowanie tylko do płatności bezpośrednich stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 4 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014, w którym wprost wskazano inne środki rozwoju obszarów wiejskich. Wprawdzie w akapicie pierwszym tego przepisu użyto zwrotu "w odniesieniu do płatności bezpośrednich", ale już przytoczony powyżej akapit trzeci stanowi "w odniesieniu do innych środków rozwoju obszarów wiejskich", a do takich należy zaliczyć sporne wsparcie na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020. Należy także zwrócić uwagę na punkt 31 preambuły rozporządzenia 640/2014, który stanowi, że odmowy i cofnięcia wsparcia oraz kary administracyjne w odniesieniu do środków rozwoju obszarów wiejskich należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu powodem niestosowania w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 jest to, że sporne wsparcie było na etapie przyznania, a nie doszło do faktycznej wypłaty pomocy finansowej. Powyższe stanowisko organów obu instancji jest nie do zaakceptowania w świetle fundamentalnych zasad wspólnej polityki rolnej, w szczególności wspomnianej zasady proporcjonalności i równości. Organy nie uzasadniły w przekonywujący sposób, dlaczego beneficjent pomocy płatności bezpośrednich już wypłaconych, może skutecznie powołać się na siłę wyższą albo nadzwyczajne okoliczności, a nie może tego uczynić Skarżący w przypadku przyznanego, ale jeszcze nie wypłaconego, wsparcia na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisów dokonana przez organy prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania beneficjentów wypłaconych płatności bezpośrednich, a w konsekwencji dyskryminacji beneficjentów innych środków rozwoju obszarów wiejskich. Powyższe stoi w sprzeczności z powołanymi wcześniej zasadami wynikającymi z preambuły rozporządzenia 640/2014. Dokonując wykładni, użytego w art. 4 ust. 1 w akapicie trzecim rozporządzenia 640/2014, sformułowania "zwrot wsparcia" należy uwzględnić szerszy zakres zdarzeń niż przedstawiony przez organy ARiMR obu instancji. Co istotne Skarżący oświadczył, że poniósł już wydatki na restrukturyzację swojego gospodarstwa, licząc na ich zwrot, a jedyne czego nie dopełnił, to złożenie wniosku o wypłatę przyznanej pomocy, z uwagi na wypadek i długotrwałą chorobę. Innymi słowy nie można pomijać sytuacji, kiedy doszło do ubytku środków po stronie beneficjenta, które zostały wydatkowane na poczet przyznanego wsparcia. Nie sposób nie dostrzec, że operacja "zwrotu", nie musi zawsze być następstwem uprzednio dokonanego przelewu kwoty wsparcia, czyli fizycznej wypłaty środków unijnych beneficjentowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym brak odmowy wypłaty uprzednio przyznanych (czyli przyrzeczonych) środków, można zaliczyć do "zwrotu wsparcia" i z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 akapitu trzeciego rozporządzenia 640/2014 w kontekście przesłanek siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej ustawodawca unijny nie ograniczył stosowania tych instytucji tylko do płatności bezpośrednich oraz do sytuacji zaistniałych po wypłacie środków beneficjentowi. Wobec nieuwzględnienia multiplikacji zarzutów obejmujących przepisy rozporządzenia 1306/2013 i 640/2014, za niezasadny uznać także należy zarzut uchybienia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. w zw. z § 16 ust. 1 i § 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

3.3. Stosownie do, powołanego w skardze kasacyjnej, art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. W art. 14 rozporządzenia 640/2014 opisano wniosek dotyczący uprawnień do płatności złożony po terminie. Akapit pierwszy tego przepisu stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przydział lub, w stosownych przypadkach, wniosku o zwiększenie wartości uprawnień do płatności po ostatecznym terminie, ustalonym w tym celu przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 3 % za każdy dzień roboczy kwot do wypłaty w związku z uprawnieniami do płatności lub, w stosownych przypadkach, w związku ze zwiększeniem wartości uprawnień do płatności, które mają być przydzielone beneficjentowi. Uwzględniając powyższe regulacje prawne trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosowanie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności nie zostało ograniczone tylko do płatności już wypłaconych. Autor skargi kasacyjnej nie podważył zasadnego stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, że powołane powyżej przepisy w sposób jasny wskazują, że terminy, od których zależy uzyskanie lub utrzymanie uprawnienia do płatności ulegają zawieszeniu na skutek siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności.

Warunkiem skuteczności powołania się na siłę wyższą lub nadzwyczajne okoliczności jest, określony w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 obowiązek zgłoszenia na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Skarżący nie złożył wniosku o płatność w 9-miesięcznym terminie od doręczenia decyzji o przyznaniu wsparcia i termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 6 sierpnia 2018 r. W skardze kasacyjnej nie podważono poglądu WSA w Warszawie, że powyższy termin może podlegać zawieszeniu m.in. z powodu wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, takich jak niniejszej sprawie. Organy nie mogą pomijać, że zdarzenie losowe nie powinno wywoływać wobec Strony negatywnych konsekwencji. Należało zatem uwzględnić, że w dniu 3 lipca 2018 r. Skarżący uległ poważnemu wypadkowi i w dniach od 3 do 11 lipca 2018 r. przebywał w szpitalu, a następnie był niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, co potwierdza ciągłe zwolnienie lekarskie do 4 października 2018 r. Istotnym jest, że Strona wykazała się starannością i w dniu 11 września 2018 r. żona Skarżącego złożyła wniosek o płatność pierwszej raty pomocy. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do zastosowania w sprawie przepisów o sile wyższej i nadzwyczajnych okolicznościach. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej Stronie należało uznać za co najmniej przedwczesną. Wobec powyższego za pozbawione podstaw uznać należy zarzuty obrazy prawa materialnego.

3.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., zastosowanym przez WSA w Warszawie, ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę przez WSA nie jest jedynie skutkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., lecz następstwem wykładni i ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. W petitum skargi kasacyjnej powołano art. 138 § 1 K.p.a., który reguluje rodzaje decyzji organu odwoławczego. Powyższy zarzut wobec braku jego uzasadnienia w skardze kasacyjnej uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego i dlatego uznano go za bezskuteczny.

W art. 3 § 1 P.p.s.a. określono zakres kognicji sądów administracyjnych i przepis ten nie mógł zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz ewentualnie poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Do naruszenia tej regulacji prawnej mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2018 r., o sygn. akt I FSK 1128/16, z dnia 25 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1389/12 i z dnia 24 stycznia 2012 r., o sygn. akt I GSK 868/10). Wobec powyższego zarzuty naruszenia prawa procesowego uznano za bezzasadne.

3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną organu, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

M. Bejgerowska J. Wegner J. Salachna