Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 102/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par. 1 pkt. 3, art. 149 par. 1a, art. 161 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi G. A. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania G. A. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...]; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania odwołania G. A. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...]; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszenia prawa; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 1040,- zł (tysiąc czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wniesioną w dniu 18 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą G. A. (zwany dalej: "inwestorem" lub "skarżącym"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ II instancji").

Skarżący zarzucił Kolegium, że w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...], organ II instancji pozostaje bezczynny i przewlekły.

Skarga powyższa została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych.

Z inicjatywy inwestora, wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w miejscowości C., przy ul. [...], na działkach ew. nr [...], [...] oraz [...].

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...] Burmistrz umorzył w całości postępowanie administracyjne, gdyż dla terenu objętego wnioskiem, uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, inwestor zaskarżył przedmiotową decyzję.

Pismem z dnia 18 grudnia 2022 r. (godzina 16:20) inwestor wniósł ponaglenie w związku z zarzucaną Kolegium bezczynnością oraz przewlekłością. Inwestor podniósł, że od momentu złożenia odwołania nie otrzymał korespondencji w sprawie, zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu sprawy, ani nie wydano decyzji. Pomimo upływu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, sprawa nadal się toczy i nie wiadomo na jakim jest etapie. Inwestor wniósł o wydanie postanowienia, w którym zostanie nakazane załatwienie sprawy, orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa w związku ze stwierdzeniem bezczynności oraz przewlekłości.

Kolejnym pismem z dnia 18 grudnia 2022 r. (godzina 16:25), pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłość SKO. Treść skargi jest zbieżna z treścią odwołania. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że SKO dopuściło się bezczynności oraz przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaledwie kilka minut przed nadaniem skargi za pośrednictwem platformy ePUAP, nadał ponaglenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wiosło o jej odrzucenie, a gdyby Sąd wszczął jednak postępowanie sądowe – o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że skarżący nie spełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia.

Następnie Kolegium wskazało, że odwołanie od decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. zostało przekazane przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 14 września 2022 r., a w dniu 10 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję z dnia 30 sierpnia 2022 r. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa sprawa była szczególnie skomplikowana, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnotowuje wzrost wpływających spraw – w październiku 2022 r. do Kolegium wpłynęło 1238 spraw, a od początku roku 6804 sprawy. Dodatkowo Kolegium podniosło, że w związku z wdrożeniem nowego systemu informatycznego służącego do rejestracji pism i spraw czas obsługi dokumentów od listopada 2022 r. do stycznia 2023 r. uległ przejściowemu wydłużeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po [...] odrzucił skargę, wskazując, że w sytuacji, w której doszło do jednoczesnego złożenia ponaglenia i skargi na bezczynność i przewlekłość SKO uznać należało, że wymóg wniesienia skargi po złożeniu ponaglenia nie został spełniony.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK [...], uchylił postanowienie z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po [...], wyjaśniając, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie nie jest uzależniona od upływu jakieś jednostki czasu pomiędzy ponagleniem, a momentem wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 775 – dalej jako: "K.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z cytowanych unormowań wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – zasadniczo w terminie jednego miesiąca, względnie dwóch miesięcy.

Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Kwestią która nie budzi wątpliwości pozostaje, że w dniu 14 września 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...] Tego też dnia rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, jednak pomimo miesiąca organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy. Dopiero w dniu 10 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia 30 sierpnia 2022 r. Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał, skoro decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium rozpoznało odwołanie skarżącego.

Dlatego też, ponieważ bezczynność Kolegium ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał jednak na uwadze, że skargę w niniejszej sprawie złożono skargę na "bezczynność" oraz "przewlekłość" Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą poprzedzano ponagleniem. Konsekwentnie obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie, czy Kolegium dopuściło się w niniejszej sprawie bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r.

Sąd zauważa, że bezczynność oznacza nie załatwienie sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57), co potwierdza definicja legalna wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Analiza akt sprawy wskazuje, że tak rozumiana bezczynność miała miejsce, gdyż organ nie dochował terminom określonym w art. 35 K.p.a., a w szczególności nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.

W sprawie zaistniał również stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którym stosowanie do treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostaje sytuacja, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Prowadzenie postępowania pomiędzy 14 września 2022 r., a 10 stycznia 2023 r., podczas którego Kolegium nie podejmowało żadnych czynności procesowych wskazuje, że stan przewlekłości również nastąpił. Doszło bowiem do powstania sytuacji, w której Kolegium działało w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, a sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Niewątpliwie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie.

Mając na względzie powyższe ustalenia należało zatem rozstrzygnąć, czy bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zauważa, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, Sąd, biorąc pod uwagę charakter sprawy, długość prowadzonego postępowania oraz okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego, wyższego wpływu spraw oraz zmian organizacyjnych w urzędzie, uznać, że choć bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce (pkt 2 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasadzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100,- zł, wpis od zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2023 r. w wysokości 100,- zł oraz 840,- zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował, zgodnie z wnioskiem, stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).