Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1507/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie nr 754/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 października 2023 roku o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. P. jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 754/2023 z dnia 2 października 2023 roku, znak: WSE.7722.60.2019.MULE utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. nr 334/2019 z dnia 26 lipca 2019 r., znak: OAE-55-11/19, w którym nałożono na zobowiązaną J. P.,

"1. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 45 459,68 zł (słownie: czterdzieści pięć tysięcy czterysta pięćdziesiąt dziewięć złotych i sześćdziesiąt osiem groszy) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 17.06.2019 r., Nr 11/19;

2. obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł (...)",

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. – dalej jako "PINB" z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/104/08PINB nakazano "inwestorowi - Pani J. P. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego realizowanego na dz. nr [...] w B. , gm. S. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia'''.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "MWINB" z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09.

Na decyzję MWINB z dnia 16 września 2009 r. wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym postanowieniem z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 499/15, umorzył postępowanie sądowe.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji MWINB z dnia 16 września 2009 r., znak: WOB.BREJ.520-267-09., który decyzją z dnia 19 listopada 2019 r., znak: DON.7200.143.2019.PSK, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia 16 września 2009 r., znak: WOB.BREJ.520-267-09. Na tę decyzję wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 144/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W dniu 16 kwietnia 2019 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w N. dla Powiatu N. z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/l 04/08, i stwierdzili, że obowiązek nie został wykonany.

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w N. dla Powiatu N. upomnieniem z dnia 13 maja 2019 r., znak: OAE/7355/SŁS-6/104/08, wezwał P. J. P. do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie zakreślonym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 4 czerwca 2019 r. wykazała, że obowiązek nadal pozostaje niewykonany.

W dniu 17 czerwca 2019 r. PINB wystawił wobec J. P. tytuł wykonawczy nr 11/19, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku nakazanego w decyzji PINB w N. dla Powiatu N. z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/l 04/08.

Postanowieniem nr 334/2019 z dnia 26 lipca 2019 r., znak: OAE-55-11/19, PINB nałożył na zobowiązaną, J. P., grzywnę w wysokości 45 459,68 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 11/19 z dnia 17 czerwca 2019 r.

Zażalenie na to postanowienie złożyła J. P. za pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r.

Rozpoznając zażalenie MWINB postanowieniem nr 754/2023 z dnia 2 października 2023 roku utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu Nowosądeckiego nr 334/2019 z dnia 26 lipca 2019 r.

W uzasadnieniu MWINB wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który ma zastosowanie w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do tego typu obowiązków należy obowiązek nałożony w decyzji PINB w N. dla Powiatu N. z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/104/08. Istotą grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego jest dolegliwość finansowa, która służy temu, aby skłonić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dlatego grzywna w celu przymuszenia nakładana może być jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał w całości lub w części powinności, do której był zobligowany. W przedmiotowej sprawie okoliczność braku wykonania obowiązku rozbiórki potwierdzona została podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce nr [...] w B. w dniu 4 czerwca 2019 r. W protokole z czynności kontrolnych zapisano: jednorodzinny budynek mieszkalny zlokalizowany na terenie ww. działki nie został rozebrany.

W myśl art. 121 § 2 i nast. upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Grzywna ta nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 upea).

Egzekucja w przedmiotowej sprawie dotyczy spełnienia przez zobowiązaną, J. P., obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a ściślej obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr [...] w B. . Treść decyzji PINB w N. dla Powiatu N. z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/104/08, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w przedmiotowej sprawie rozbiórce podlega budynek, a zatem przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie ma art. 121 § 5 upea. Jako podstawę prawną wyliczenia grzywny w rozstrzygnięciu skarżonego postanowienia PINB słusznie więc podał art. 121 § 5 upea.

Do wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a. konieczne jest określenie powierzchni zabudowy budynku podlegającego rozbiórce. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt: II SA/Kr 221/21).

Wymiary budynku podlegającego rozbiórce podane zostały w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/104/08, cyt.: "powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w B. , gm. S. o wymiarach 7.40 x 7.00 m". Powierzchnia zabudowy budynku wyliczona przy wykorzystaniu wymiarów podanych w w/w decyzji wynosi 51,80 m2. Taką powierzchnię zabudowy przyjął PINB w N. dla Powiatu N. do wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, nakładanej na J. P.. Organ egzekucyjny posłużył się też prawidłowo określoną ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą przyjął z obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2019 r. (Dz. U. GUS z 2019 r., poz. 23). Cena ta wynosiła 4 388 zł. Na podstawie tak pozyskanych danych PINB w N. dla Powiatu N. dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w następujący sposób: 51,80 m2 x 1/5 x 4 388 zł/m2 = 45 459,68 zł.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB nr 334/2019 z dnia 26 lipca 2019 r., MWINB działa jako organ odwoławczy i wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. W aktualnym stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wynosi 6 134 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2023 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2023 r. (Dz. U. GUS z 2023 r., poz. 35). Skoro cena ta wzrosła w stosunku do tej ogłoszonej za I kwartał 2019 r., to również wysokość grzywny wyliczona z uwzględnieniem aktualnego Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2023 r. byłaby wyższa niż wysokość grzywny nałożonej skarżonym postanowieniem. Organ odwoławczy, będąc związany zakazem orzekania na niekorzyść (art. 139 K.p.a.), nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym postanowieniu w taki sposób, że byłoby ono niekorzystne dla wnoszącego zażalenie. Orzekając w zakresie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie, przy uwzględnieniu aktualnego komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, Organ naruszyłby zakaz określony w art. 139 K.p.a. w zw. z art. 18 upea. Nie ma wątpliwości co do tego, że nałożenie na zobowiązaną, J. P. grzywny w wysokości wyższej niż kwota 45 459,68 zł byłoby dla niej niekorzystne. Nie zachodzą zaś w przedmiotowej sprawie okoliczności określone jako wyjątki od zakazu orzekania na niekorzyść. Dlatego Organ postanowił utrzymać w mocy całość skarżonego postanowienia, również w zakresie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Podkreślono, że skarżone postanowienie PINB nr 334/2019 z dnia 26 lipca 2019 r., zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W zażaleniu z dnia 9 sierpnia 2019 r. J. P. wskazała, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z oczywistym naruszeniem prawa, a to ze względu na czynności podjęte przez zobowiązaną, tj. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09, i wniosku do Wojewody Małopolskiego o zawieszenie tytułu wykonawczego z dnia 16 czerwca 2019 r.

Odnosząc się do powyższego Organ wyjaśnił, że zainicjowanie przez zobowiązanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, nie ma bezpośredniego wpływu na tok prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W szczególności nie powoduje, że stosowanie środków egzekucyjnych w takim postępowaniu jest niedopuszczalne. Dopiero ewentualne postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, wydane w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, oznacza, że postępowanie egzekucyjne zostaje zawieszone. Natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, oznacza, że postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu. W przedmiotowej sprawie w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09, nie doszło ani do wstrzymania wykonania tej decyzji, ani do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek ten nie stanowił więc przeszkody w zastosowaniu środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec J. P.. Takiej przeszkody nie stanowił również wniosek do Wojewody Małopolskiego o zawieszenie tytułu wykonawczego z dnia 16 czerwca 2019 r.", który zakwalifikowany został jako wniosek o wstrzymanie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr 11/19 z dnia 17 czerwca 2019 r. Sam fakt złożenia takiego wniosku pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Dopiero jego pozytywne rozpatrzenie, czyli orzeczenie przez wojewodę wstrzymania egzekucji administracyjnej oznacza, że niedopuszczalne staje się stosowanie w toku tej egzekucji środków egzekucyjnych. W przedmiotowej sprawie w związku z wnioskiem J. P.. Wojewoda Małopolski wydał decyzję z dnia 26 września 2019 r., znak: WI-V.756.12.2019, o wstrzymaniu do dnia 30 września 2021 r. egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr 11/19 z dnia 17 czerwca 2019 r. Decyzja ta wydana została jednak już po tym, jak PINB zastosował wobec J. P. środek egzekucyjny, grzywnę w celu przymuszenia. Innymi słowy zaskarżone postanowienie PINB w N. dla Powiatu Nowosądeckiego nr 334/2019 z dnia 26 lipca 2019 r., znak: OAE-55-11/19, wydane zostało w czasie, gdy egzekucja administracyjna prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego nr 11/19 z dnia 17 czerwca 2019 r. nie była jeszcze wstrzymana. Dlatego stwierdzić należy, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

W zażaleniu z dnia 9 sierpnia 2019 r. J. P. wskazała również, że jej córki, K. P. i D. J., były współinwestorami budowli, a organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie dopełnił obowiązku ustalenia stron postępowania, co doprowadziło do ich pominięcia. Wyjaśnić należy, że z decyzji PINB wynika, iż osobą odpowiedzialną za wykonanie obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. jest J. P. jako inwestor. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją MWINB z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09. Twierdzenie zobowiązanej, że nieprawidłowo ustalony został krąg stron w postępowaniu administracyjnym zakończonym w/w decyzją, jest w istocie kwestionowaniem prawidłowości tej decyzji. Organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, z której może wynikać nakaz wykonania konkretnego obowiązku. Po stwierdzeniu, że zobowiązany uchyla się od wykonania takiego obowiązku, właściwy organ zobligowany jest wszcząć odrębne postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Kwestia prawidłowości i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 29 § 1 zdanie drugie upea wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97). Organ egzekucyjny związany jest egzekwowaną decyzją do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego i zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do realizacji wynikającego z niej obowiązku. Zaznaczyć należy, że w niniejszym postępowaniu zażaleniowym tut. Organ działając jako organ odwoławczy bada wyłącznie legalność i poprawność postanowienia PINB w N. dla Powiatu N. nr 334/2019 z dnia 26 lipca 2019 r., znak: OAE-55-11/19, natomiast nie jest uprawniony do badania kwestii zasadności i prawidłowości decyzji MWINB z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09. Tut. Organ stwierdza, że grzywna nałożona w zaskarżonym postanowieniu orzeczona została wobec właściwej osoby, tj. osoby, która jest zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w N. dla Powiatu N. z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/l 04/08, utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09. Tytuł wykonawczy nr 11/19 z dnia 17 czerwca 2019 r., będący podstawą prowadzenia w/w postępowania egzekucyjnego, wystawiony został wobec J. P. i na nią też organ egzekucyjny nałożył grzywnę w skarżonym postanowieniu.

W zażaleniu z dnia 9 sierpnia 2019 r. J. P. podniosła: ,Jest rzeczą oczywistą, że moja sytuacja materialna wyklucza spełnienie wymogów finansowych określonych w skarżonym postanowieniu". Odnosząc się do powyższego tut. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnia, że sytuacja finansowa zobowiązanego nie może mieć wpływu na wysokość nakładanej na niego grzywny w celu przymuszenia. Takie kryterium nie zostało bowiem przewidziane przy określaniu grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 upea. Dodatkowo zauważyć należy, że trudna sytuacja finansowa zobowiązanego nie oznacza, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest bezpodstawne. Grzywna w celu przymuszenia nakładana w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie jest karą, ale środkiem egzekucyjnym mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku niepieniężnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 834/14). Celem zastosowania wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie jest doprowadzenie do uiszczenia grzywny przez zobowiązanego, ale doprowadzenie do wykonania przez niego obowiązku niepieniężnego. Powyższe wywnioskować można z uregulowań zawartych w art. 125 i 126 upea, a dotyczących umorzenia i zwrotu grzywny. Zgodnie z art. 125 upea w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast w myśl przepisu art. 126 upea na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Podkreślenia wymaga, że grzywna nakładana w trybie art. 121 upea ma cechy środka przymuszającego, nie zaś środka zaspokajającego roszczenie. Innymi słowy nawet uiszczenie przez zobowiązanego kwoty nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia nie zwalnia go z odpowiedzialności za wykonanie obowiązku niepieniężnego. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zobowiązany może uwolnić się od płacenia grzywny w celu przymuszenia w ten sposób, że wykona ciążący na nim obowiązek niepieniężny. W razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanych zależy czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniosą koszty nałożonej grzywny. Podkreślić jednak trzeba jeszcze raz, że nawet uiszczenie przez zobowiązanego kwoty nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia nie zwalnia go z odpowiedzialności za wykonanie obowiązku niepieniężnego.

W zażaleniu z dnia 9 sierpnia 2019 r. P. J. P. zaznaczyła również, że czyni wszystko, aby "w sposób prawem przewidziany wykonać to co niezbędne dla zalegalizowania budowy domu mieszkalnego". Organ wyjaśnił w tym zakresie, że dopóki decyzja PINB z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/l04/08, utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09, istnieje w obrocie prawnym i jej wykonanie nie zostało wstrzymane, PINB zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do realizacji wynikającego z niej obowiązku. Podejmowane przez zobowiązaną J. P., działania zmierzające do zalegalizowania budowy domu same w sobie nie stanowią dla PINB w N. dla Powiatu N. podstawy do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr [...] w B. .

Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. P., podnosząc zarzuty:

1. Naruszenia art. 7, 8 § 1 i 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. art. 140 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu.

2. Naruszenie art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 i 80 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonych dowodów oraz bezpodstawne i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego ją postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, z następujących przyczyn.

W pierwszej kolejności podniosła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do części zarzutów odwołania. Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się słusznie, iż organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, by w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu (art 11 kpa). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia łub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów (istotnych dla rozpatrzenia sprawy) podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania - w tym również w odwołaniu. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 05.11.2015 r., sygn. II SA/Sz 1082/14).

Tym samym zaskarżona decyzja narusza zarówno art. 11 kpa, jak i zasady ogólne postępowania administracyjnego w postaci zasady legalizmu oraz pogłębiania zaufania obywateli do państwa, a także przepisy dotyczące właściwego uzasadnienia decyzji.

Organ odwoławczy skupił się natomiast na kwestii osoby inwestora w przedmiotowym postępowaniu. Jednakże z argumentacją organu w tym zakresie nie sposób się zgodzić. Organ wskazuje bowiem iż z decyzji PINB wynika, że inwestorem jest wyłącznie J. P.. Owszem, J. P. występuje w postępowaniu w osobie inwestora, jednak nie jako jedyny użytkownik i nie jedyna ma prawo współdecydowania w zakresie nieruchomości położonej w B. . Z faktu, że J. P. występuje jako strona w postępowaniu nie można automatycznie wywodzić wniosku, że nie należy w postępowaniu uwzględniać pozostałych interesantów, którym przysługują tożsame uprawnienia.

Nadto, w przedmiotowej sprawie należy podkreślić, iż PINB w toku postępowania zupełnie pomija wszelkie próby Inwestorki zmierzające do uzupełnienia uchybienia, stanowiącego podstawę postępowania jak i wydania zaskarżonej decyzji. Organ konsekwentnie blokuje wszystkie działania, tym samym godząc w interes i uprawnienia jednostki.

Przestrzeganie uprawnień jednostki w toku postępowania administracyjnego nawiązuje do wszelkich elementarnych zasad i założeń ujętych w przepisach kodeksu administracyjnego, stanowiących swoistą gwarancję przestrzegania jej praw w postępowaniach z organem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gd 230/14 stwierdził, iż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.Gwarancja wynikająca z wyżej przytoczonego orzeczenia w przypadku skarżącej nie znajduje zastosowania z przyczyn od niej samej niezależnych. Organ konsekwentnie oddala wnioski, nie rozpatruje ich merytorycznie. Z tej przyczyny nie jest obiektywnie możliwym, aby zaistniała okoliczność wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczy, gdyż organ stale to uniemożliwia.

Ponadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy, pomimo sygnalizowania tego przez skarżącą w odwołaniu, pomija okoliczność wedle której skarżąca niebyła prawidłowo i w terminie zawiadomiona o przebiegu postępowania i wydanym postanowieniu. To z kolei jest przyczyną braku należytej i terminowej reakcji na postanowienia organu. Jak podniosła skarżąca, organ pierwszej instancji nie doręczył jej decyzji, a podniesiony zarzut w tym zakresie pozostawił bez rozpoznania. Skarżąca została tym samym pozbawiona uprawnienia do podjęcia działań, których zaistnienie wykluczałoby konieczność wszczęcia egzekucji administracyjnej samej w sobie.

Skarżąca podkreśliła, że nie uchyla się od swojego obowiązku, jednakże w toku postępowań na przestrzeni lat, wielokrotnie jej uprawnienia i gwarancje były naruszane i pomijane co stanowiło pośrednią przyczynę wszczęcia egzekucji administracyjnej. Z uwagi na istnienie tak istotnych kwestii, postanowienie o egzekucji jak i również utrzymanie poprzez organ odwoławczy tegoż postępowania w mocy skarżąca uważa za niesłuszne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.e.a." w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków.

Obowiązkiem wierzyciela (którym w przedmiotowej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu Nowosądeckiego) jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji PINB z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/l 04/08 utrzymanej w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09.

Powyższa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i jest wykonalna.

Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126 u.p.e.a.) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135 u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 u.p.e.a. ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada celowości oraz zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego) i w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1029/15, NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1565/17, NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 668/19). Zwraca się przy tym uwagę na takie okoliczności jak: wciąż istniejąca możliwość dobrowolnego wykonania rozbiórki, zwrotny charakter grzywny (o czym stanowią art. 125 i 126 u.p.e.a. przewidujące możliwość umorzenia lub zwrotu orzeczonej grzywny w określonych przypadkach), a także brzmienie art. 122 § 2 pkt 2) u.p.e.a., z którego wynika, że sam ustawodawca uznał ten środek egzekucyjny za mniej uciążliwy. Wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami wynagrodzenia dla wykonawcy rozbiórki zrealizowanej w ramach samowoli, co wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącej.

W realiach tej sprawy nałożenie grzywny było zatem uzasadnione w świetle przywołanych regulacji i wobec niewykonania przez Skarżącą na niej obowiązku rozbiórki.

Ponadto trzeba wskazać, że grzywna została ustalona w prawidłowej wysokości. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Z kolei art. 121 § 5 u.p.e.a. stanowi, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W zaskarżonym postanowieniu wskazano sposób wyliczenia nałożonej na skarżącą grzywny. W ocenie Sądu ustalenia te nie budzą wątpliwości, również sama skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu) nie zgłaszała zastrzeżeń w tym zakresie.

Niezależnie trzeba wskazać, że tak w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny jak i następnie w skardze nie można kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Należy podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy.

Trzeba podkreślić, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. II OSK 233/16).

Powołany przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2539/14).

Z tych względów argumentacja Skarżącej zawarta w skardze, a które koncentrują się na akcentowaniu okoliczności, że również inni współwłaściciele nieruchomości położonej w B. mają również prawo współdecydowania, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Bezzasadne są także zarzuty, wskazujące, że Skarżąca nie była prawidłowo i w terminie zawiadomiona o przebiegu postępowania.

Trzeba podkreślić, że wydana ostateczna decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako z dnia 16 września 2009 r. obligowała Skarżącą do jej wykonania, to jest do przeprowadzenia rozbiórki. Pomimo upływu prawie 15 lat rozbiórka nie została wykonana. Organ ponadto skierował do Skarżącej upomnienie za pismem z dnia 13 maja 2019 roku (k. 9 a.a. PINB) wzywając ją do dobrowolnego wykonania obowiązku. W związku z niewykonaniem tego obowiązku Organ nałożył na Skarżącą grzywnę. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko Skarżącej, że nie była ona informowana o przebiegu postępowania.

Jako pozbawione podstaw są również zarzuty Skarżącej, z których wynika, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w zażaleniu. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia temu przeczy. Organ szczegółowo odniósł się do wszelkich aspektów podnoszonych przez w zażaleniu i szeroko je omówił. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. nie nieuprawnione.

Podsumowując Sąd uznał, że powołane przez Skarżącą zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.