Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 639/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 par. 1, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z 4 września 2023 r., [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 4 lipca 2023 r. odmawiające wszczęcia na żądanie M. K. postępowania w sprawie zabudowy nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] (obecnie po podziale działki nr [...] i [...]) i [...], obręb 0010 N. , gm. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał, że M. K. wniósł o dokonanie kontroli nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...], [...] w N. oraz podjęcie czynności wyjaśniających w związku z obiektami znajdującymi się na wskazanym terenie. W kwestii tego wniosku organ I instancji wydał 3 października 2022 r., na podstawie art. 61a kpa postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr ewid. [...] i [...]. W wyniku zażalenia na to postanowienia, organ II instancji utrzymał je w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 lutego 2023 r. II SA/Ke [...], uchylił oba powyższe postanowienia.

Rozpoznając sprawę ponownie, pismem z 15 maja 2023 r. PINB w K. poinformował skarżącego o wyznaczeniu na 30 maja 2023 r. terminu czynności kontrolnych dotyczących placu produkcyjno-składowego na działce nr ewid. [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że teren działki nr [...] został zagospodarowany jako "plac producyjno-składowy’’ na potrzeby działalności gospodarczej związanej z obróbką kamienia i wytwarzaniem pieców, grilli i wędzarni ogrodowych. Ponadto stwierdzono, że w obrębie placu wykonano następujące roboty budowlane: utwardzenie powierzchni gruntu żwirem, budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 1 m3 (którego zadaniem jest gromadzenie wody chłodzącej pochodzącej z pracy piły mechanicznej tarczowej) oraz postawienie obiektu kontenerowego o wymiarach 6,25 m x 2,3 m.

Następnie organ I instancji wydał postanowienie będące przedmiotem postępowania zażaleniowego.

Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 kpa. Jego zdaniem, PINB w K. zasadnie odmówił wszczęcia na żądanie M. K. postępowania uznając, że nie ma on przymiotu strony postępowania. Jak wynika bowiem z zebranej przez organ I instancji dokumentacji i prowadzonych przez ten organ postępowań w sprawie zabudowy działki nr ewid. [...], na której znajdują się obiekty budowlane tj. budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie 18,5 m x 5,5 m z dobudowaną wiatą o wymiarach w rzucie 3,6 m x 5,5 m oraz budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie 15 m x 5,5 m, jak również działki nr ewid. [...], na której funkcjonuje plac produkcyjno-składowy z posadowionym obiektem kontenerowym o wymiarach 6,25 m x 2,3 m oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe o pojemności 1 m3, nieruchomości te oddzielone są od działki skarżącego (działka nr ewid. [...]) działką nr ewid. [...] (droga wewnętrzna) jak również działką nr ewid. [...]. Ponadto budynki gospodarcze znajdujące się w odległości powyżej 80 m od nieruchomości należącej do skarżącego, obiekt kontenerowy w oddaleniu powyżej 60 m, oraz zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe o pojemności 1 m3 w odległości około 50 m, w żaden sposób nie ograniczają zabudowy działki stanowiącej własność skarżącego, bowiem stwierdzony obszar odziaływania wspomnianych wyżej obiektów nie obejmuje swym zasięgiem działki nr ewid. [...]. W dziedzinie prawa budowlanego obszar oddziaływania bada się przede wszystkim na podstawie przepisów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, aspektem mającym wpływ na wynik badanego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że organ powiatowy nie stwierdził, aby w obiektach objętych postępowaniami administracyjnymi była prowadzona "działalność produkcyjna". Czynności kamieniarskie związane z prowadzoną działalnością obejmującą produkcję grilli i grillo-wędzarni ogrodowych wykonywane są na działce nr ewid. [...] - na terenie otwartym. Zatem organ I instancji po przeanalizowaniu oddziaływania w aspekcie interesu prawnego skarżącego wydał adekwatne do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do wskazanego przez organ I instancji warunku w postaci "innych uzasadnionych przyczyn", Inspektor Wojewódzki stwierdził, że taka sytuacja ma miejsce, gdy w tej samej sprawie, toczy się już postępowanie administracyjne. Tak właśnie jest w niniejszym przypadku, ponieważ w sprawie obiektów gospodarczych usytuowanych na działce nr ewid. [...] (wcześniej [...]), będących przedmiotem wniosku o dokonanie kontroli z dnia 12 września 2022 r., prowadzone są obecnie przez PINB w K. postępowania administracyjne. Prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie stanowiłoby wydanie rozstrzygnięcia obarczonego wadą kwalifikowaną, skutkującą nieważnością orzeczenia.

Natomiast odnośnie działki nr ewid. [...] organ powiatowy prowadzi dwa odrębne postępowania wszczęte z urzędu w sprawie zbiornika bezodpływowego oraz obiektu kontenerowego, w których skarżący nie został uznany za stronę.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, w którym mowa o obszarze oddziaływania obiektu, nie należą wyłącznie przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności.

Zatem, po podjętej na nowo analizie koniecznego poszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, w postaci podjęcia czynności kontrolnych w sprawie obiektów znajdujących się na działkach [...] oraz [...], wskazanego przez wyrok WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r., II SA/Ke 72/23, organ I instancji zbadał posiadanie przez skarżącego interesu prawnego wynikającego z przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności.

Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji podniósł, że ochrona własności jest co do zasady wyłączną domeną prawa cywilnego i postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Dlatego też wywodzenie w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego z materialnego przepisu prawa cywilnego wymaga wykazania, na czym polega konflikt pomiędzy działaniami osoby trzeciej, a prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy wynikającym z prawa administracyjnego. Dla wykazania istnienia interesu prawnego nie jest wystarczające powoływania się na art. 144 k.c. i immisje pośrednie, ponieważ wymagane jest w tym zakresie wykazanie ich niezgodności z przepisami o charakterze administracyjnym, np. poprzez wykazanie przekroczenia dopuszczalnych prawnie norm hałasu, zanieczyszczenia powietrza itp.Bez takiego wykazania, immisje pośrednie są jedynie okolicznością uzasadniającą w postępowaniu administracyjnym interes faktyczny. W treści zażalenia nie wykazano, aby normy hałasowe określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) zostały przekroczone na skutek prowadzenia działalności (np. przedstawiając stosowne pomiary natężenia hałasu). Jednak powyższe zostało zbadane w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Starostę Powiatowego w Kielcach, który po przeprowadzeniu 18 listopada 2022 r., pomiarów hałasu niewykazujących przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, postanowieniem z 27 grudnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że kwestia zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] i [...] została podjęta przez organ planistyczny tj. Burmistrza [...] i Gminy D., zgodnie z posiadanymi kompetencjami, który w związku z prowadzonym z urzędu postępowaniem administracyjnym decyzją z 24 kwietnia 2023 r. znak: [...] nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...] oraz doprowadzenie do zgodności użytkowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Niestachów Część "A" na terenie gminy D. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 30 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Ś. z 2014r., poz. 3305), w terminie do 5 miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Z powziętej 31 sierpnia 2023 r. informacji wynika, że obecnie trwa postępowanie odwoławcze.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, M. K. postanowieniu temu zarzucił naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023.1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego wytyczne zawarte w wyroku WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r., II SA/Ke 72/23, co doprowadziło do uznania, że skarżący nie ma statusu strony postępowania i w konsekwencji - do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie;

2. art. 28 kpa w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, poprzez uznanie, że status strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej winien być ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, co stoi w sprzeczności z literalną treścią tego przepisu mającego zastosowanie wyłącznie w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, co doprowadziło do nieuprawnionego pozbawienia skarżącego prawa do udziału w postępowaniu jako strona;

3. art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania, mimo że skarżącemu przysługuje status strony postępowania, a nadto nie istniały inne przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania, w szczególności nie można uznać, że toczące się postępowania przed organem I instancji w całości wyczerpują żądanie skarżącego złożone 13 września 2022 r. oraz w dalszych pismach składanych w toku postępowania;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji, w tym poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie zabudowy istniejącej na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] oraz nieprawidłową kwalifikację rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej na tych nieruchomościach, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.;

5. art. 11 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, tj. brak wskazania w jego treści faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w wyniku wydania wyroku WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r., II SA/Ke 72/23, na organie spoczywał obowiązek weryfikacji, na czym polega oddziaływanie działalności podejmowanej przez inwestora na nieruchomość skarżącego i jakie są konsekwencje tego oddziaływania dla jego uprawnień jako właściciela nieruchomości. Jednak organ II instancji nie podjął żadnych działań w tym przedmiocie, w szczególności nie odniósł się do pisma skarżącego z 21 kwietnia 2023 r.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że status strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej winien być ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Podniósł, że jest to sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu, gdyż niniejsze postępowanie nie dotyczy wydania pozwolenia na budowę. Ponadto twierdzenie organu jest sprzeczne z wyrokiem WSA w Kielcach oraz z powszechnie ugruntowaną linią orzeczniczą, na podstawie której przyjmuje się, że do spraw rozpatrywanych na podstawie przepisów rozdziału 5b prawa budowlanego, zastosowanie znajduje art. 28 kpa.

Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że nieruchomość stanowiąca jego własność, znajduje się w odległości około 40 m od miejsca prowadzenia działalności produkcyjnej. W konsekwencji wszelkie skutki prowadzonej działalności produkcyjnej są bezpośrednio odczuwalne przez skarżącego i mają bezpośredni wpływ na jego nieruchomość. Skarżący ponownie podniósł, że jego nieruchomość jest każdego dnia narażana na szkodliwe wpływy działalności inwestora. Oddziaływania w postaci ciągłego hałasu, emisji pyłów i zanieczyszczeń, wpływają bezpośrednio na nieruchomość uniemożliwiając mu korzystanie z niej zgodnie z jej celem i przeznaczeniem - cele mieszkaniowe oraz wynikające z prawa własności prawo do spokojnego mieszkania, odpoczynku, poczucia komfortu i bezpieczeństwa.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organów, że produkowane grille są wytwarzane jednostkowo - nie potwierdzają tego przedłożone zdjęcia i wizje lokalne terenu - jednorazowo jest wykonywanych kilka do kilkunastu kominków/grilli. Nadto na przedłożonych do akt zdjęciach widać dokładnie ustawione w budynkach kominki będące w trakcie wykonywania. Wreszcie z opinii urbanistycznej z 30 marca 2023 r. wynika, że prowadzona na przedmiotowym terenie działalność produkcyjna jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym.

Nie jest zatem zrozumiałe dlaczego organ I instancji uznał, że niedopuszczalna jest kwalifikacja działalności prowadzonej na działkach nr ewid. [...] i [...] jako działalności produkcyjnej oraz, że działalność produkcyjna nie ma żadnego wpływu na sąsiadujące nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Dalej wnoszący skargę zaznaczył, że nie można zgodzić się z organem, że istniały inne przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W tym kontekście skarżący zauważył, że toczące się postępowania: w sprawie budowy obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie 18,5 x 5,5 m z dobudowaną wiatą o wymiarach w rzucie 3,6 x 5,5 m; w sprawie budowy obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie 15 x 5,5 m - żadną miarą nie wyczerpują przedmiotu zawiadomienia złożonego przez skarżącego 13 września 2022 r. W szczególności postępowania te nie dotyczą zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych poprzez przeznaczenie ich pod działalność produkcyjną, a także nie dotyczą sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości, które stanowią kluczowe okoliczności w sprawie. Okoliczności te są przez organ II instancji pomijane. Organ w żaden sposób nie odniósł się do informacji skarżącego dotyczących planowanego przeniesienia produkcji do zrealizowanych w tym celu obiektów produkcyjnych hali produkcyjnej (pisma zawierające powyższe treści były przekazywane organowi). W żaden sposób nie zbadał też zagospodarowania terenu nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] (również sprzecznego z prawem, w tym obowiązującym planem miejscowym). Nie można zatem uznać, że powyższe postępowania wyczerpują zakres żądania zawartego w ww. zawiadomieniu i z tej przyczyny miałaby istnieć przesłanka negatywna wszczęcia postępowania w sprawie.

Zdaniem skarżącego organ pominął również w toczących się postępowaniach, że inwestor użytkuje nieodebrane przez nadzór budowlany obiekty (budynki produkcyjne, zbiornik na ścieki technologiczne, obiekt kontenerowy o nieustalonej funkcji) oraz pomija fakt dokonanego podziału działki, mającego na celu wtórne doprowadzenie do lokalizacji obiektów w granicy i umożliwienie ich legalizacji.

Skarżący również zarzucił, że działania organu w niniejszej sprawie, wykroczyły znacząco poza czynności wyjaśniające i już z tego powodu zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone. Organ bowiem faktycznie prowadził postępowanie (choć wadliwie), jednocześnie twierdząc, że postępowania prowadzić nie może (z uwagi na przeszkody wskazane w art. 61a § 1 kpa). Ponadto organy obu instancji kwalifikują sporne obiekty budowlane jako budynki gospodarcze, w oderwaniu od przekazywanych informacji i dowodów w postaci zdjęć i nagrań. Wbrew twierdzeniom organu zbiornik na ścieki technologiczne jest częścią instalacji technologicznej, jest wykorzystywany do produkcji i stanowi wyposażenie placu produkcyjno-składowego, co czyni plac obiektem budowlanym. Piła tarczowa razem ze zbiornikiem stanowią wyposażenie instalacyjne placu, również czyniąc go obiektem budowlanym. Sam inwestor nie dokonał jedynie utwardzenia terenu, a w konsekwencji rozpatrywanie tego elementu w oderwaniu od całości jest błędne. Inwestor bowiem wyposażył plac w instalacje oraz urządzenia i zorganizował na nim strefy magazynowania materiałów budowlanych i produktów zrealizowanych, a przede wszystkim nadał mu określoną funkcję - produkcyjną - niezgodną z planem miejscowym. Organ pomija przy tym kluczową okoliczność, że plac produkcyjno-składowy, budynki oraz zagospodarowanie terenu w zakresie funkcji zabudowy, wielkości powierzchni biologicznie czynnej są niezgodne z obowiązującym planem, co winno stanowić przedmiot postępowania prowadzonego przez organ II instancji.

Mając to wszystko na uwadze, skarżący uznał, że brak wiarygodnego wskazania przez organ II instancji, jakie konkretnie okoliczności przemawiają za tym, by uznać, że działalność prowadzona przez uczestnika nie wpływa na nieruchomość skarżącego, oznacza, że w istocie doszło do naruszenia zasad kpa, co nie pozwala na pełną kontrolę zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jego przedmiotem jest odmowa wszczęcia na żądanie skarżącego postępowania w sprawie zabudowy, położonej w N., nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] (obecnie po podziale działki nr [...] i [...]) i [...].

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z wniosku z 12 września 2022 r. (wniesionego do organu 13 września 2022 r.), skarżący domagał się w nim kontroli opisanej wyżej nieruchomości i podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie istnienia na tej nieruchomości zakładu produkcyjno-przemysłowego składającego się z budynków produkcyjnych i utwardzonego placu produkcyjno-składowego.

Wobec tak sformułowanego wniosku należy podnieść, że przepisy ustawy - Prawo budowlane normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art. 1), natomiast pojęcie obiektu budowlanego definiuje art. 3 tej ustawy (budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych). Z jego treści niewątpliwie wynika, że zakład produkujący grille – określony we wniosku zbiorczo jako zespół budynków produkcyjnych wraz z utwardzonym placem produkcyjno-składowym, nie jest obiektem budowlanym i jako całość nie może podlegać przepisom powyższej ustawy. Dlatego też organy nadzoru budowlanego mogły prowadzić postępowania dotyczące poszczególnych obiektów budowlanych, znajdujących się na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...].

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania dotyczące tych obiektów, tj.:

- budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 18,5 m x 5,5 m z dobudowaną wiatą o wymiarach w rzucie 3,6 m x 5,5 m na działce nr [...] (znak: [...] – pismem z 8 kwietnia 2022 r., zawiadomiono o wszczęciu postępowania). W postępowaniu tym 22 sierpnia 2022 r. wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu realizowanego bez wymaganego pozwolenia, postanowieniem z 21 października 2022 r. nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego obiektu, natomiast postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r., wyznaczono dodatkowy termin na wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z 21 października 2022 r., w zakresie przedłożenia dokumentów legalizacyjnych odnośnie budowy budynku gospodarczego, o wymiarach w rzucie 18,5 m x 5,5 m, z dobudowaną wiatą o wymiarach w rzucie 3.6 m x 5,5 m, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr [...];

- budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 15 m x 5,5 m na działce nr [...] (znak: [...] – pismem z 8 kwietnia 2022 r., zawiadomiono o wszczęciu postępowania). W postępowaniu tym 22 sierpnia 2022 r. wydano postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym, a decyzją z 21 października 2022 r., nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego, natomiast postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r. wyznaczono dodatkowy termin na wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z 21 października 2022 r., w zakresie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego;

Dodatkowo organ II instancji ustalił, że:

- odnośnie działki nr ewid. [...] prowadzone są dwa odrębne postępowania wszczęte (zawiadomienia z 23 czerwca 2023 r.) z urzędu w sprawie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 1m3 oraz obiektu kontenerowego o wymiarach w rzucie ok. 6,25 x 2,3 m;

- postanowieniem z 27 grudnia 2022 r., znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z kwietnia 2023 r., Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, emitowanego z działalności firmy [...] w N., z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – brak przekroczeń dopuszczających poziomów natężenia hałasu. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcia,

- w sprawie zagospodarowania terenu nieruchomości nr [...] i [...] w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Burmistrz [...] i Gminy wydał decyzję 24 kwietnia 2023 r., od której zostało wniesione odwołanie.

Z powyższego zatem wynika, że odnośnie wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] toczą się postępowania (z wyjątkiem postępowania odnośnie placu produkcyjno-składowego, gdyż wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia - art. 29 ust. 4 pkt 4 prawa budowlanego).

Jak wynika z cytowanego wyżej art. 61a § 1 kpa przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być inna uzasadniona przyczyna. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W kwestii oczywistej przeszkody, podnosi się w literaturze przedmiotu, że okoliczność taka będzie miała przykładowo miejsce, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298).

Niewątpliwie w sprawie obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr ewid. [...] i [...] toczy się kilka postępowań administracyjnych, a żądanie zawarte we wniosku z 12 września 2022 r. (niezależnie od jego nieprecyzyjnego sformułowania), dotyczyło obiektów budowlanych, objętych tymi postępowaniami. W tej sytuacji uznać należy, że ziściła się przyczyna przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Dlatego niedopuszczalne było wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w tych samych sprawach, które już się toczą. Dokonanie takich ustaleń nie wiązało się przy tym, wbrew zarzutowi sformułowanemu w uzasadnieniu skargi (punkty 2.25 i 2.26.), ze szczególnie złożonymi działaniami prawnymi organu administracji publicznej, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego.

Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonywał już kontroli rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, które poprzedzały zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a jeden z zarzutów skargi dotyczył naruszenia art. 153 "p.p.s.a.", poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego wytyczne zawarte w wyroku WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r., II SA/Ke 72/23, co miało doprowadzić do uznania, że skarżący nie ma statusu strony postępowania i w konsekwencji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie - należy odnieść się do tej kwestii.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie ocena prawna należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie organu oraz sądu pierwszej instancji oceną prawną dokonaną przez ten sąd w poprzednim postępowaniu nie obejmuje zatem kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu. Oznacza to, że organ oraz sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 153 p.p.s.a., są związani dokonaną w sprawie przez ten sąd oceną prawa. Jednak w sytuacji, gdy w ramach ponownego rozpoznawania sprawy okaże się, że stan faktyczny sprawy, na tle której sąd dokonywał tej oceny prawnej jest zasadniczo inny, od tego, który powinien być prawidłowo ustalony - sąd pierwszej instancji nie jest skrępowany normą art. 153 p.p.s.a w zakresie, w jakim stwierdza nieprawidłowość zastosowania w tym stanie faktycznym sprawy przepisów prawa materialnego, których wykładni dokonywał sąd w poprzednim postępowaniu. Dokonana przez sąd wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Jeżeli sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznaje tenże stan faktyczny w dalszym ciągu za prawidłowo ustalony - ocena prawna dokonana uprzednio przez ten sąd jest dla niego wiążąca w oparciu o art. 153 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 8 stycznia 2010 r., II FSK 1245/08 i z 6 lipca 2011 r. I FSK 1042/10 dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzeczeniu z 22 lutego 2023 r. II SA/Ke 72/23 Sąd uznał, że odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu przed organem I instancji nastąpiła z naruszeniem art. 28 kpa i jest przedwczesna. Uzasadniając ten pogląd Sąd odwołał się do twierdzeń skarżącego, że inwestor poprzez samowolną zmianę przeznaczenia istniejących na jego działce budynków gospodarczych wprowadził dla nich nową funkcję. Funkcja ta jest związana z obróbką kamienia, której dotyczy prowadzona w tym zakładzie produkcyjnym działalność i przez to powoduje, że obszar oddziaływania budynków produkcyjnych i placu produkcyjno-składowego określony w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane wykracza poza granice działek na których znajdują się te obiekty. Zatem źródłem interesu prawnego są art. 140 i art. 144 kc. Zdaniem Sądu, tego rodzaju inwestycja w powiązaniu ze zmianą przeznaczenia budynków, w których prowadzona jest działalność, mimo że nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, może powodować utrudnienie w korzystaniu przez niego z własnej nieruchomości i w takiej sytuacji skarżący miałby interes prawny wynikający z przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, uprawniający do udziału w sprawie w charakterze strony. Zadaniem organu administracji rozpatrującego wniosek o zbadanie legalności budynków istniejących na działkach [...] i [...] w N. jest ustalenie, czy rzeczywiście taka sytuacja w analizowanej sprawie występuje, co niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, chociażby w postaci podjęcia czynności kontrolnych na ww. działkach.

Po wydaniu powyższego wyroku, zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości i wszczęto dwa odrębne postępowania (zawiadomienia z 23 czerwca 2023 r.) z urzędu w sprawie budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 1m3 oraz obiektu kontenerowego o wymiarach w rzucie ok. 6,25 x 2,3 m na działce nr ewid. [...]. Ponadto prowadzone postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczące budowy budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 18,5 m x 5,5 m z dobudowaną wiatą o wymiarach w rzucie 3,6 m x 5,5 m na działce nr [...], wykluczają wszczęcie postępowań w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania.

Przedstawione ustalenia świadczą o tym, że w sprawie nastąpiła taka zmiana stanu faktycznego, która pozwala uznać, że w niniejszym postępowaniu zarówno organ jak i Sąd nie byli związani wskazaniem wynikającym z wyroku z 22 lutego 2023 r., II SA/Ke 72/23, dotyczącym badania interesu prawnego skarżącego. Dlatego jedynie ubocznie można odnieść się do stwierdzenia przez organ II instancji co do braku po stronie skarżącego interesu prawnego mającego mieć swe źródło w przepisach art. 140 i 144 k.c. Podzielając rozważania organu odwoławczego w tym zakresie można dodać, że same przepisy kodeksu cywilnego statuujące prawo własności, czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, nie są wystarczające do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Istotnym dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym jest natomiast to, aby immisje były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania. Dlatego w celu wykazania interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, prawo własności musi zostać powiązane z odrębną normą prawną przyznającą właścicielowi określone prawa, czy rodzącą obowiązki, w związku z planowaną zabudową sąsiedniego terenu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 3 sierpnia 2021 r. II SA/Ol 343/21, dostępne jw.).

W niniejszej sprawie istotnym jest również odniesienie się do dyspozycji art. 53a ust. 1 prawa budowalnego. Przepis ten został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W konsekwencji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte.

W niniejszej sprawie skarżący wniosek z 12 września 2022 r. wniósł do organu 13 września 2022 r., a więc w sytuacji uznania, że żądanie wniosku dotyczy wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, organ mógł odmówić wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 53a ust. 1 prawa budowalnego. Prowadząc postępowanie przed wydaniem wyroku z 22 lutego 2023 r. II SA/Ke 72/23, organy nie odniosły się do tej kwestii. Nie analizował jej również Sąd. Należy jednak podkreślić, że Sąd w sprawie II SA/Ke 72/23 uznał, że obowiązkiem organu było zbadanie interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.Takie ewentualne postępowanie nie jest uregulowane w rozdziale 5a Prawa budowlanego, lecz w rozdziale 6 dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a do tych postępowań nie ma zastosowania art. 53a ust. 1 prawa budowalnego. Zatem rozpoznając sprawę po jej uchyleniu przez WSA w Kielcach, organy mogły powołać się na powyższy przepis ponownie argumentując, że w sprawie zaszła inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia – postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego zakwalifikowania zabudowy istniejącej na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] oraz nieprawidłowej kwalifikacji rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej na tych działkach, należy stwierdzić, że kwestie te mogłyby być oceniane dopiero po wszczęciu konkretnego postępowania administracyjnego. Wskazane kwestie mają bowiem charakter merytoryczny, a do takiej oceny Sąd nie jest uprawniony w niniejszym postępowaniu. Ponadto przedmiotem oceny organów nie mogło być planowane przez skarżącego "przeniesienie produkcji do zrealizowanych w tym celu obiektów produkcyjnych hali produkcyjnej", na które skarżący powoływał się w pismach przekazywanych organowi oraz w uzasadnieniu skargi (pkt 2.23.). Postępowanie nadzorcze, którego wszczęcie było przedmiotem wniosku strony, może dotyczyć tylko rzeczywiście zrealizowanych zamierzeń budowlanych, a nie zamierzeń dopiero planowanych. Również planowana zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. Przedmiotem stosownego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego może bowiem być już dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie zmiana dopiero planowana.

Również zarzucana w sprawie niezgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogła być przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, ponieważ była przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez właściwy organ planistyczny, tj. przez Burmistrza [...] i Gminy D., który wydał w tamtej sprawie nieostateczną decyzję z 24 kwietnia 2023 r., nakazującą R. B. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...] oraz doprowadzenie do zgodności użytkowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Niestachów w stosownym terminie.

Mając to wszystko na uwadze, ponieważ zarzuty podniesione w skardze nie odniosły zamierzonego skutku, a brak jest okoliczności skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji z urzędu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.