Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 771/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1 pkt 4 art 17 ust 2 i 5 pkt 1 lit a art 27 ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art 7 art 8 art 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 141 § 4 art 145 §1 pkt 1 lit a art 176 § 2 art 182 § 2 art 183 § 1 art 188 art 174 pkt 1 i 2 art 176 art 200 art 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 696/22 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 696/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę J. R. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2022 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem K. R.

Prezydent Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...], odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] marca 2022 r., nr [...], nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność 69-letniego K. R. (zaliczonego na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym) a tym samym niepełnosprawność nie powstała zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej u.ś.r.) - co nie pozwala na przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego, co również uniemożliwia przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie emerytalne jest skarżącej wypłacane. Jednocześnie Prezydent podniósł, że na gruncie u.ś.r., w tym art. 27 ust. 5, nie jest możliwe wybranie korzystniejszego świadczenia przy zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub świadczenia emerytalnego, gdyż w katalogu tych świadczeń nie znajdziemy świadczenia emerytalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wskazując, że decyzja ta wydana została z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14. Wyjaśniła, że opiekuje się mężem chorym na [...] wykonując przy nim wszystkie czynności, począwszy od pielęgnacji po przygotowanie posiłków i karmienie. Wniosła o zmianę decyzji Prezydenta oraz przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Do odwołania załączyła decyzję ZUS z [...] kwietnia 2022 r., znak [...], o wstrzymaniu wypłaty emerytury od [...] maja 2022 r.

Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. i podało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt K 38/13 stwierdził, iż przepis art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium od momentu wejścia w życie ww. wyroku Trybunału przepis art. 17 ust. 1b) u.ś.r. nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu i kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na regulacji art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. Jednak odmowne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta jest prawidłowe. Bowiem, w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" a przesłanki te zostały wymienione wprost w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Według Kolegium samo sprawowanie opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem jest niewystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest bowiem rozważenie, czy w przypadku skarżącej istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad mężem. Zdaniem Kolegium związku takiego nie ma, ponieważ skarżąca uzyskała prawo do emerytury w 2021 r. ze względu na osiągnięcie powszechnego wieku emerytalnego, natomiast K. R. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym dopiero w marcu 2022 r. a więc już w czasie gdy skarżąca była uprawniona do emerytury. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, iż stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Bezsporne jest, że skarżąca jest uprawniona do emerytury. Co prawda w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z [...] kwietnia 2022 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury na wniosek skarżącej jednak, w ocenie Kolegium, fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kluczowe bowiem są szczególne okoliczności, w których opiekun nabył prawo do emerytury a takie w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły, gdyż skarżąca nabyła prawo do emerytury ze względu na osiągnięcie powszechnego wieku emerytalnego.

Zdaniem Kolegium, nie sposób uznać, że osoba będąca na emeryturze nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zarazem rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Przy czym organ odwoławczy zaznaczył, iż nie można pobierać równocześnie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, która jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego i zakończeniu aktywności zawodowej. Emeryt może podjąć pracę zarobkową ale nie ma takiego obowiązku. Zdaniem Kolegium art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczy osób aktywnych zawodowo i niemających ustalonego prawa do emerytury. W konsekwencji powody dla których osoba będąca na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia są na płaszczyźnie art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Wobec tego Kolegium wskazało, że jeśli wnioskodawca w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miał ustalone prawo do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego, przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. stanowi przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, nawet jeśli pomiędzy wysokością emerytury przysługującej wnioskodawcy a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego występuje znaczna dysproporcja na korzyść drugiego z tych świadczeń, brak jest podstaw prawnych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podkreślił, że konieczność opieki nad mężem nie była powodem rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia ani niepodejmowania przez nią pracy zarobkowej. WSA wskazał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] kwietnia 2022 r. wynika, iż skarżąca jest w wieku poprodukcyjnym, nie pracuje zawodowo i sprawuje osobistą, długotrwałą opiekę na mężem. Do wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca dołączyła oświadczenie o pobieraniu świadczenia emerytalnego oraz deklarację zaprzestania jego pobierania od momentu przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie do odwołania od decyzji Prezydenta załączyła decyzję ZUS z [...] kwietnia 2022 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury od [...] maja 2022 r. Z informacji o okresach składkowych i nieskładkowych wynika, że ostatnia podejmowana przez skarżącą aktywność zawodowa, w formie prowadzenia działalności gospodarczej, miała miejsce w styczniu 2020 r, zaś od [...] lutego 2020 r. skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast orzeczenie o zaliczeniu jej męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] marca 2022 r. wydane zostało [...] marca 2022 r. Przy czym nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Sąd I instancji podsumował, iż Kolegium zasadnie wskazało, że brak podejmowania zatrudnienia przez skarżącą wynika bezpośrednio z osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego i uzyskania uprawnienia do świadczenia emerytalnego, a wcześniej z decyzji skarżącej o zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej od [...] lutego 2020 r., a nie z powodu konieczności zapewnienia mężowi stałej i koniecznej opieki. Skarżąca nie wykazała by działalność gospodarczą zakończyła w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, jak również w żaden sposób nie wykazała, aby od zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w 2020 r. podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie. Dodatkowo niepełnosprawność w stopniu znacznym męża skarżącej została stwierdzona przez lekarza orzecznika od [...] marca 2022 r., a zatem skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i pracy zawodowej przed ustaleniem niepełnosprawności jej męża. W konsekwencji skarżąca bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności jej męża nie pracowała zawodowo i obecnie jest osobą w wieku poprodukcyjnym/emerytalnym. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w przedstawionych okolicznościach sprawy trudno przyjąć, że skarżąca aktualnie podjęłaby zatrudnienie gdyby nie konieczność zapewnienia mężowi właściwej opieki. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest również związane z pobieraniem innego świadczenia w niższej wysokości, ale ma ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny wymagającym opieki w taki sposób, że opieka ta uniemożliwia podjęcie zatrudnienia albo wymusza rezygnację z pracy.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził brak związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub rezygnacją z pracy, a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Wyklucza to spełnienie, określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przesłanki dotyczącej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze stałą opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie została również wyeliminowana przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r., w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przesłanka ta może bowiem zostać wyeliminowana po ustaleniu, że spełnione zostały pozostałe pozytywne warunki dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, legitymującym się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności. Sąd podkreślił także, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Kluczowe jednak jest tutaj spełnienie uprzednio wszelkich przesłanek pozytywnych uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie elementu tego jednak zabrakło, gdyż jak wcześniej zostało wskazane nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Skargę kasacyjną wniosła J. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I/ naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez brak zastosowania jego funkcjonalnej wykładni, a także jego wykładni systemowej i celowościowej, przez co rozstrzygnięcie w sprawie oparte zostało wyłącznie na jego wykładni językowej, wskutek czego Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż fakt posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do emerytury, pomimo wstrzymania jego realizacji (tzn. wypłaty emerytury), skutkuje bezwzględnym brakiem posiadania przez nią prawa do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego;

b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez dokonanie jego wykładni z pominięciem w rozstrzygnięciu, iż przesłanką pozytywną dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowaną w treści tego przepisu, jest nie tylko rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby zobowiązane do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego, ale także niepodejmowanie tegoż zatrudnienia lub też pracy zarobkowej przez te osoby, wskutek czego Sąd I instancji w sposób błędny przyjął, że wynikająca z tego przepisu przesłanka pozytywna do uzyskania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego nie została w przypadku skarżącej zrealizowana, opierając się wyłącznie na fakcie uzyskania przez nią prawa do emerytury w czasie poprzedzającym wydanie orzeczenia o niepełnosprawności jej męża (przy dodatkowym twierdzeniu, że skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez nią z dalszego prowadzenia wcześniejszej działalności gospodarczej i koniecznością sprawowania opieki nad mężem), przy jednoczesnym całkowitym pominięciu okoliczności, iż aktualnie nie podejmuje ona żadnego zatrudnienia w czasie sprawowania przez nią tejże opieki oraz że jej prawo do pobierania emerytury zostało wstrzymane na mocy decyzji ZUS z [...] kwietnia 2022 r., co w ocenie skarżącej stanowi o realizacji przez nią obwarowań ustawowych uregulowanych w treści przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wbrew wydanemu w jej sprawie wyrokowi - winno skutkować przyznaniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

c) art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, których obrazy dopuścił się Sąd I instancji na skutek braku uwzględnienia ich treści w wydanym przezeń wyroku, wobec czego skarżącej odmówiono uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości, która stanowiłaby przynajmniej różnicę pomiędzy wysokością przysługującej jej emerytury, a wysokością tegoż świadczenia pielęgnacyjnego.

II. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. wobec braku uwzględnienia w zaskarżonym niniejszą skargą rozstrzygnięciu, iż w prowadzonych przez organy obydwu instancji postępowaniach nie zostało ustalone jaka jest różnica w wysokości przysługującego skarżącej świadczenia emerytalnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, wskutek czego organy te, a także Sąd I instancji w zaskarżonym niniejszą skargą wyroku, odstąpiły w sposób nieuprawniony od rozważenia istotnej dla rozstrzygnięcia tychże postępowań okoliczności, czy różnica w wysokości tychże świadczeń uzasadnia przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w wysokości odpowiadającej tejże różnicy, co stanowiło jednocześnie o naruszeniu przez organy obydwu instancji, a także WSA, który wydał zaskarżone orzeczenie, zasady polegającej na konieczności uwzględnienia interesu społecznego przy wydaniu decyzji administracyjnej, a także słusznego interesu skarżącej jako jej adresata, wobec pominięcia celu, dla którego ustawodawca powołał do istnienia świadczenie pielęgnacyjne.

Wobec treści powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że zarzuty w niej podniesione nie spełniają wymogów wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bowiem nie wskazano w nich, czy obejmują one naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Według Kolegium, WSA w zaskarżonym wyroku wnikliwie zbadał zaskarżoną decyzję oraz prawidłowo dokonał wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. mającego kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, jak również art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia także wszelkie kryteria określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu NSA przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, które to zarzuty mimo ich ułomności konstrukcyjnej Sąd rozpoznał identyfikując przepisy, których naruszenie skarżący kasacyjnie zarzucał, również w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Uwzględniając przy tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy.

W szczególności, zasadny jest zarzut sformułowany jako naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim odnosi się do osób mających ustalone prawo do emerytury - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W okolicznościach sprawy problem dotyczy tego, czy skarżąca, mająca ustalone prawo do emerytury, jest z tego powodu pozbawiona możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest przy tym wątpliwe, że skarżąca, mimo ustalonego prawa do emerytury, nie jest pod względem normatywnym ograniczona w możliwości podjęcia zatrudnienia, polskie prawodawstwo nie wyklucza emerytów z rynku pracy i z możliwości jej podjęcia, na co Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 63/23).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela poparty orzecznictwem sądów administracyjnych pogląd, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający podziela również przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (por. wyroki NSA: z 23 stycznia 2023 r., I OSK 580/22; z 13 stycznia 2023 r., I OSK 495/22; z 18 października 2022 r., I OSK 2371/21; z 26 kwietnia 2022 r., I OSK 1344/21; z 23 czerwca 2022 r., I OSK 1590/21; z 14 czerwca 2022 r., I OSK 1562/21; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 12 października 2021 r., I OSK 544/21; z 11 lutego 2022 r., I OSK 1166/21). W przywołanych wyrokach zwrócono uwagę na konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych), których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) - osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie pracy. W takiej sytuacji znajduje się skarżąca, która mając przyznane prawo do emerytury, jako osoba zdolna do pracy nie podejmuje zatrudnienia ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Natomiast, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jako wyższego kwotowo od otrzymywanej emerytury występuje do ZUS o wstrzymanie wypłaty emerytury, co następuje z dniem [...] maja 2022 r.

Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z dniem 1 maja 2014 r. wysokość opisywanego świadczenia wzrosła do kwoty 800 zł (wyższej od najniższej emerytury), następnie wynosiła 1583 zł podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 2119 zł zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 27 października 2021 r. (M.P. poz. 1021). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenia w art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji - było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej obowiązującej wówczas treści art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. prowadziło do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty tej wykładni na datę uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne było sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, w związku z koniecznością zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, mimo że emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że wstrzymanie jej wypłaty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że mimo wyeliminowania negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r., na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej stoi brak spełnienia warunku z w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dotyczącego niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w związku ze stałą opieką nad niepełnosprawnym mężem. Otóż przyznanie skarżącej prawa do emerytury przed ustaleniem niepełnosprawności jej męża, w okolicznościach tej sprawy nie mogło mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, tak w zakresie zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki braku ustaleń różnicy w wysokości przysługującej skarżącej świadczenia emerytalnego a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.) jako przedwczesne wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego.

Nie było również podstaw do uznania za skuteczny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom konstrukcyjnym zawartym w tym przepisie. A Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, stosownie do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Możliwe więc było przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Natomiast, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu I instancji co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni aktualny stan prawny regulujący prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł w zakresie zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.