Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 346/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, art. 32 ust 1. pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 170, art. 171, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 541/21 w sprawie ze skargi A. P. i A. P.1. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr 119/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. VII SA/Wa 541/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. i A. P. 1. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr 119/OPON/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmujący rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. (...) w W..

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. P. podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności z celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że prace pogłębienia poziomu piwnicy budynku w granicy z nieruchomością skarżącego, w tym prace polegające na pogłębieniu (podbiciu) fundamentów pod ścianą szczytową znajdującą się w tej granicy, nie będą prowadzone w sąsiedztwie znajdującego się na działce skarżącego drzewa klon jawor, objętego ochroną na podstawie § 3 ust. 1 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa uchwalonego uchwałą nr LXX/2187/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. (dalej jako: MPZP) jako "szpalery i skupiska cennej zieleni do zachowania", podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy "Ekspertyzy dendrologicznej - oceny ryzyka w otoczeniu drzewa oraz wpływu inwestycji na drzewo" wynika, że system korzeniowy tego drzewa znajduje się bezpośrednio pod ścianą szczytową budynku przy ul. (...) i pod dalszą częścią tego budynku, oraz z rysunków projektu budowlanego (m.in. przekrój C-C karta 083) wynika, że inwestor planuje podbicie ściany szczytowej znajdującej się w odległości około 80 cm od pnia tego drzewa i pogłębienie kondygnacji podziemnej w obrębie jego strefy korzeniowej, co świadczy o wysokim ryzyku uszkodzenia systemu korzeniowego tego drzewa i jego obumarcia, a także zagrożeniu stabilności drzewa rodzącym niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia skarżącego i jego rodziny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym powinny znaleźć zastosowanie przepisy § 3 ust. 1 pkt 12 MPZP i art. 5 ust. 1 pkt 9) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co na etapie postępowania przed organem administracji powinno prowadzić do nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej w oparciu o art 35 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu przed 19 września 2020 r. to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a na etapie postępowania przed sądem administracyjnym powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a.

2) art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organy I i II instancji oraz Sąd I instancji były w niniejszej sprawie związane oceną zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP) wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2275/13, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1531/17, podczas gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2275/13 został uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1351/18 w wyniku wznowienia postępowania sądowego, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1531/17 został wydany w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2275/13, następnie uchylonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1351/18, w związku z czym, ustalenia faktyczne i ocena prawna w przedmiocie zgodności projektu budowlanego z MPZP, wyrażone przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1531/17, jako poczynione w ramach związania wyrokiem uchylonym, nie były wiążące dla organów administracji I i II instancji, ani dla sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpływało na ocenę zgodności projektu budowlanego z MPZP i powinno skutkować uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a.

3) art. 39 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 710), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy projekt budowlany przewiduje prowadzenie prac budowlanych w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to jest w otoczeniu zabytku wyznaczonym w pkt 3 decyzji nr 1690/2005 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2005 r. jako otoczenie zabytku w granicach działki nr ew. [...], a złożona przez inwestora decyzja nr 1306N/10 Stołecznego Konserwatora Zabytków została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (i nie stanowi pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku), podczas gdy stosując wymienione wyżej przepisy w ramach kontroli działań organu administracji sąd administracyjny powinien dostrzec, że organ administracji II instancji zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości w oparciu o art 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co w przypadku bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, w związku z czym sąd administracyjny powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. i uwzględniając skargę uchylić zaskarżoną decyzję w całości.

4. § 34 pkt 8.3 ppkt 1 w związku z § 2 pkt 1 ppkt 33 MPZP oraz rysunkiem MPZP poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na niewłaściwym odczytaniu nakazu zachowania cech architektonicznych obiektów chronionych planem w postaci zasadniczej bryły obiektu, to jest przyjęciu, że rozbudowa budynku skutkująca zmianą wymiarów (poszerzeniem) elewacji budynku, nie stanowi zmiany cech architektonicznych obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa miejscowego powinna prowadzić do wniosku, że rozbudowa budynku skutkująca poszerzeniem jego elewacji stanowi zmianę architektonicznych cech obiektu w rozumieniu § 2 pkt 1 ppkt 33 MPZP i § 34 pkt 8.3 ppkt 1 MPZP, co powinno skutkować zastosowaniem tych przepisów i stwierdzeniem niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP i w konsekwencji uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a.

Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na jej poparcie. Skarżący zwrócił m.in. uwagę, że zestawienie dowodów w postaci ekspertyzy dendrologicznej i projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że skoro system korzeniowy tego drzewa w 80% wykracza poza rzut korony, która w 40% znajduje się nad działką inwestora, a ponadto system korzeniowy w 90% znajduje się w warstwie głębokości 60 cm pod poziomem terenu, to prace budowlane prowadzone w odległości 80 cm od pnia drzewa, polegające na obniżeniu (podbiciu) fundamentu ściany szczytowej o 1,6 metra względem obecnego zagłębienia, a także obniżenie poziomu piwnicy o 1,5 metra, nieuchronnie doprowadziłoby do uszkodzenia (przecięcia) systemu korzeniowego drzewa w linii obecnej ściany szczytowej (północnej) budynku przy ul. (...).

Prawidłowa ocena materiału sprawy powinna doprowadzić do wniosku, że projekt budowlany sporządzony został z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9) ustawy Prawo budowlane, to jest bez zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, wynikających w tym wypadku z prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego) oraz zdrowia i życia jako chronionych prawem dóbr osobistych (art. 23 kodeksu cywilnego). Projekt budowlany nie zapewnia również zgodności z ustaleniami rysunku MPZP przewidującymi ochronę wspomnianego wyżej drzewa jako "szpalery i skupiska cennej zieleni do zachowania" zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 MPZP.

Projekt budowlany zawiera w tym względzie braki niemożliwe do usunięcia w drodze wykładni. Projektant nie sporządził bowiem inwentaryzacji zieleni na działkach sąsiednich, w tym na działce skarżącego, przez co opisane wyżej drzewo w punktu widzenia projektu budowlanego "nie jest widoczne", a tym samym nie mogły zostać zdefiniowane i usunięte zagrożenia wynikające dla tego drzewa w związku z realizacją inwestycji.

Samo zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest odrębną kategorią pozwolenia, inną niż pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków nr 1306N/10 z dnia 2 sierpnia 2010 r. nie stanowi więc zgody na prowadzenie prac budowlanych w otoczeniu zabytku, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co wynika z jej treści. Jeżeli nawet konserwator zabytków udzielając zgody na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku, zaakceptował pod względem konserwatorskim prace polegające na rozbudowie zasadniczej bryły zabytku (chronionych elewacji), to i tak organ administracji powinien sprawdzić zgodność takiej rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku nie usunięcia takiej niezgodności. Wynika to z prymatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego.

Miejscowy plan nie dopuszcza rozbudowy obiektu przy ul. (...) w głąb działki, jak to planuje inwestor, a organy administracji architektoniczno budowlanej, a następnie sąd administracyjny I instancji, naruszyli wymienione w skardze przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz przepisy Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. O. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, co oznacza że podniesione w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu wskazanych podstawach kasacyjnych, jednak żadna z nich nie okazała się zasadna. NSA nie dostrzegł w zaskarżonym wyroku przesłanek nieważnościowych, zatem skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zarzutów w niej zawartych.

Spór między stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmujący rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. (...) w W. toczy się od wielu lat, a orzeczenia organów administracji publicznej jakie w sprawie wydano podlegały również wielokrotnej kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego w pierwszej kolejności należy ustalić, również z uwagi na zarzuty kasacyjne, czy i w jakim zakresie poprzednio wydane wyroki wiązały zarówno organy jak i Sąd orzekający w tej sprawie,.

Pierwotna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr 429/13 o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13. Sąd nie zgodził się wówczas z Wojewodą Mazowieckim, iż projekt budowlany nie jest zgodny z § 34 ust. 8.3 pkt 4 MPZP, jak i z § 34 ust. 8.5 pkt 1 tego planu. Nie zgodził się również z twierdzeniem, iż rozbudowa budynku zmienia wygląd elewacji prawnie chronionej.

Wyrok ten, po wznowieniu postępowania sądowego, został uchylony przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1351/18, uchylona tym wyrokiem została również decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr 429/13 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wskutek naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarżący zostali pozbawieni możności działania w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z 17 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2275/13, co wyraźnie zostało przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1702/15. Jednakże Sąd uchylając decyzję organów obu instancji jasno wskazał, że "uchylił wyrok prawomocny z 17 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2275/13. Powtórzył jednak podjęte tam rozstrzygnięcie – orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W pełni podzielił i przyjął za własną argumentację przedstawioną w uzasadnieniu ww. wyroku".

W tej sytuacji, mimo uchylenia, po wznowieniu postępowania, wyroku z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13, wytyczne w nim zawarte poprzez powtórzenie ich i przyjęcia za własnych w wyroku z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1351/18 wiązały zarówno organy ponownie rozpatrujące sprawę jak również sądy administracyjne na mocy właśnie ostatniego z tych wyroków. W sprawie nie zapadł żaden inny wyrok, który odmiennie niż w tym wyroku wskazywałby, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami MPZP.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że de facto ocena zawarta w uchylonym wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13 i powtórzona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1351/18 uchylającym ten wyrok przez cały czas była aktualna i wiązała organy administracji publicznej oraz sądy orzekające w przedmiotowej sprawie. Nawet przyjmując, że organy w toku postępowania powoływały się na ocenę prawną płynącą z uchylonego wyroku, to jednak wobec ponownego jej wyrażenia w takim samym kształcie w powoływanym wyroku o sygn. VII SA/Wa 1351/18 i niezmienionego stanu faktycznego ani Sąd wojewódzki ani Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie mogły dokonać odmiennej oceny prawnej, niż wyrażonej w wiążącym ich ww. prawomocnym orzeczeniu Sądu. Dlatego też zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 171 p.p.s.a. nie był uzasadniony.

Konsekwencją przyjęcia wiążącego charakteru powyższego wyroku jest niemożność uwzględnienia zarzutu wymienionego w pkt 4 skargi kasacyjnej – dotyczącego naruszenia § 34 pkt 8.3 ppkt 1 w związku z § 2 pkt 1 ppkt 33 MPZP poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że rozbudowa budynku skutkująca poszerzeniem jego elewacji stanowi zmianę architektonicznych cech obiektu w rozumieniu § 2 pkt 1 ppkt 33 MPZP i § 34 pkt 8.3 ppkt 1 MPZP. W przywoływanym wyroku Sąd jasno bowiem wskazał, że "nie sposób jest zgodzić się, że projekt budowlany nie jest zgodny z § 34 ust. 8.3 pkt 4 planu, jak i z § 34 ust. 8.5 pkt 1 planu miejscowego" a w świetle definicji "nowej zabudowy" zawartej w planie, jak i zakresu robót przewidzianych w projekcie budowlanym, przewidującym rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku, "nie sposób było podzielić stanowiska organu o naruszeniu ww. zapisu planu dotyczącego zakazu wprowadzania nowej zabudowy". Sąd wskazał również, że projekt budowlany poprzez rozbudowę budynku, nie powoduje zmiany elewacji objętej wpisem do rejestru zabytków. Wskazał również na ostateczną i pozostającej w obrocie prawnym decyzję Konserwatora Zabytków z 2 sierpnia 2010 r., którą zezwolono inwestorowi na rozbudowę budynku z argumentacją, że projekt rozbudowy budynku nie obejmuje elewacji wpisanych do rejestru zabytków, nie ingeruje w ich strukturę. Ponadto w ww. wyroku wskazano, że w § 34 ust. 8.3 pkt 3 planu wprowadzono wymóg zachowania obecnego układu zabudowy, wymóg ten w niniejszej sprawie może odnosić się tylko do obiektu wpisanego do rejestru zabytków, a więc do architektury zewnętrznej objętej wpisem. Żaden przepis prawa, w tym również omawiany plan miejscowy, nie przewiduje definicji pojęcia "układ zabudowy".

Należy ponadto zauważyć, że Wojewoda Mazowiecki, w związku z argumentacją odwołania, zwrócił się do Mazowieckiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji, czy decyzja z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr 1306/N/10 pozostaje w obiegu prawnym. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ konserwatorski wskazał, że ustalenia taj decyzji nadal obowiązują i nie zastrzeżono dla niej terminu ważności.

Analiza tej decyzji wskazuje, że projekt rozbudowy jest zgodny z zaleceniami konserwatorskimi z dnia 4 marca 2009 r. W zaleceniach tych (k.16 opracowania projektu budowlanego) wskazano, że konserwator nie zgłasza uwag do samej koncepcji rozbudowy willi w głąb ogrodu, zaleca bezwzględne zachowanie obu elewacji wpisanych do rejestru zabytków. Wskazuje również, że planowana inwestycji nie wpłynie znacząco na walory zabytkowe budynku i nie naruszy parametrów historycznego układu urbanistycznego tej części Mokotowa.

Na marginesie wspomnieć należy, że co wynika z akt sprawy, inwestor uzyskał drugą decyzję Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2019 r., nr W/376/2019, którą również zezwolono inwestorowi na rozbudowę i przebudowę budynku przy ul. (...), zgodnie z projektem budowlanym.

Inwestor niewątpliwie dysponował zatem zgodą konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Z tego względu nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 39 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 710), poprzez ich niezastosowanie. Trafnie bowiem wywiódł Sąd I instancji, że samo zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest odrębną kategorią pozwolenia, inną niż pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, a uzyskane przez inwestora pozwolenie dotyczy wykonywania robót budowlanych przy zabytku i takie roboty mają zostać wykonywane, zgodnie z tym pozwoleniem.

Skoro zgodność inwestycji z planem miejscowym została prawomocnie przesądzona, to w świetle przytoczonej oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku, dopuszczalna jest możliwość rozbudowy inwestycji, także pod względem konserwatorskim, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności z celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego. Już organ I instancji ustalił, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja znajduje się drzewo zaliczone wg. MPZP jako cenne i przeznaczone do zachowania. Wyraz temu dał organ w uzasadnieniu wskazując, że "pogłębienie istniejącego poziomu piwnicy oraz inne roboty podziemne nie są projektowane w sąsiedztwie wspomnianego drzewa. Projektuje się jedynie nieznaczne podbicie fundamentów. Roboty w tylnej części działki inwestora, związane z obniżeniem terenu, nie będą wykonywane w sąsiedztwie drzewa, które usytuowane jest od frontu działki, gdzie nie projektuje się zmiany poziomu terenu. Inwestor wskazuje, że roboty budowlane, które prowadzone będą pod ziemią, będą realizowane z najwyższą starannością, a układ korzeniowy drzewa nie ucierpi na pracach w żaden istotny sposób i nie będzie to miało znaczenia dla stabilności całego drzewa".

Trudno zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, z uwzględnieniem bliskości chronionego MPZP drzewa. Znajdowało się ono na działce sąsiedniej i nie nie znajdowało się na terenie inwestycji więc trudno oczekiwać, że organ w formie władczej mógł w jakikolwiek sposób nakazać inwestorowi podjęcie działań w stosunku do jego korony czy korzeni.

Ubocznie przy tym należy wskazać, że również w projekcie budowlanym (str. 68) wskazano, że projektowany budynek nie koliduje z istniejącym drzewostanem. Również sporządzona dokumentacja geologiczno-inżynierska wskazuje na brak istotnych zagrożeń w związku z projektowanymi pracami przy fragmentach budynku. Ponadto już w skardze do Sądu wskazywano, powołując się na opinię dendrologiczną, że 90% systemu korzeniowego klonu znajduje się stosunkowo płytko, bo na głębokości około 60 cm pod poziomem gruntu. Skarżący kasacyjnie nie wykazał natomiast, w jaki sposób może to wpłynąć na stan drzewa, skoro inwestycja min. przewiduje podbicie ław fundamentowych do poziomu -4,66 m i obniżenie posadzki w piwnicy do poziomu -3,04 m, a prace przy podbijaniu fundamentów, co wynika z przedłożonego projektu budowlanego, mają być prowadzane etapami, bez odsłaniania na raz całych fundamentów istniejącego budynku. Dlatego też argumentacja, że planowana inwestycja będzie stanowiła zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącego i jego małżonki oraz dla budynku jednorodzinnego, będącego ich miejscem zamieszkania, nie zawiera żadnych podstaw, które umożliwiałyby potwierdzenie takich twierdzeń. Ponadto sam projekt budowlany zawiera wytyczne, w jaki sposób należy prowadzić prace budowlane dla uniknięcia niebezpieczeństw w nimi związanych.

Biorąc pod uwagę powyższe wywody należało stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji i prawidłowo stwierdził, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego.

NSA nie stwierdził również, by w stanie sprawy ustalonym przez Sąd I instancji istniały inne, niż te o które wezwał organ odwoławczy, braki materialno – prawne, które wymagałyby, w oparciu o art 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uzupełnienia dokumentacji projektowej. Skoro Sąd I instancji nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi, to prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. orzekając o oddaleniu skargi.

W tej sytuacji, gdy żaden zarzut skargi kasacyjnej nie został oparty na uzasadnionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.