Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 105/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 25.11.2022 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. R. (dalej jako skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 3.08.2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej, 2 obiektów biurowych w formie zabudowy kontenerowej, obiektu magazynowego w formie zabudowy kontenerowej oraz nawierzchni utwardzonych, na terenie położonym w obrębie ewidencyjnym O. , gm. O., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia 3.08.2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku M. K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł G. R., podnosząc w szczególności, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została niewłaściwie sporządzona. W ocenie skarżącego organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich kwestii zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25.03.2022 r. nr [...] [...] uchylającej poprzednią decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 21.12.2021 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucił, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, nie odniósł się do kwestii istnienia funkcji usługowej w obszarze analizowanym, czy rzeczywiście inwestycja znajdująca się na działce nr [...] jest również zlokalizowana na działce nr [...] oraz do wyjaśnienia podpisu i pieczęci osoby sporządzającej decyzję i analizę. Skarżący podkreślił, że w decyzji o warunkach zabudowy oraz w analizie działka nr [...] nie powinna być traktowana jako oddzielna inwestycja, ale jako jedno spójne zamierzenie budowlane z działką nr [...]. Zdaniem skarżącego działka nr [...] nie może stanowić wyznacznika funkcji cech i parametrów dla działki nr [...].

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia 25.11.2022 r. wyjaśnił, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia 25.03.2022 r. i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Uzupełnił akta o podpisany przez uprawnionego urbanistę projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jak również sporządził analizę urbanistyczną zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał także, że treść z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) określa kumulatywne przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. SKO szczegółowo odniosło się również do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowości w sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do twierdzenia, że analiza funkcji oraz cech zabudowy narusza przepisy prawa.

W ocenie Kolegium organ I instancji procedował prawidłowo, a zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi przewidziane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisach szczególnych.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 03.08.2022 r. w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) poprzez nieustalenie przesłanek przemawiających za ustaleniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym mowa w § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie z 2003 r.), innego niż średni wskaźnik,

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w decyzji powodu odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym mowa w § 5 Rozporządzenia z 2003 r. w sytuacji gdy powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie oraz szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w decyzji przyjęcia minimalnego obszaru do analizy, w sytuacji gdy organ winien uzasadnić dlaczego przyjął taki a nie inny obszar i przekonać stronę o słuszności tego wyboru,

4. § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie wyższym od średniej wielkości tego wskaźnika, w sytuacji gdy dopuszczalnym jest ustalenie innego wskaźnika, jeżeli to wynika z przeprowadzonej analizy, pod warunkiem wykazania, iż odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego i wskazaniu precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnionych powodów i przesłanek tego odstępstwa,

5. § 9 ust. 3 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi przewidziane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzeniu wykonawczym, w sytuacji gdy część graficzna decyzji o warunkach zabudowy winna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej, bądź w jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000 a załączniki wydanej decyzji nie przekonują o tym w żadnym miejscu,

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, w sytuacji gdy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki albo terenu został ustalony w sposób dowolny, bez uzasadnienia dokonanego odstępstwa od średniego wskaźnika.

Szczegółowo uzasadniając podniesione zarzuty i powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał m.in. że lektura zaskarżonej decyzji daje podstawy do twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto, w ocenie skarżącego zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Burmistrz Miasta i Gminy O. nie przeanalizowali wnikliwie parametrów planowanej inwestycji, jej rozmiarów, cech i charakteru, a tym bardziej nie uzasadnili w sposób rzetelny dokonanych odstępstw od zasad ustalania parametrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1842 ze zm.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25.11.2022 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 03.08.2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy u.p.z.p., z której wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych tą ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.), o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie choćby jednej ze wskazanych przesłanek czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Jeśli jednak planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom, a ponadto brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15 – zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Zgodnie z przepisami Rozporządzenia z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził stosowaną analizę jednak, jak wynika z akt sprawy, nie zawarł jej wszystkich wyników w znajdującej się w aktach sprawy i poświadczonej przez pracownika organu za zgodność z oryginałem kopii decyzji określającej parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w decyzji z 3.08.2022 r. (k. 264 akt administracyjnych) w części B organ I instancji określił parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do jedynie dwóch punktów tj. linii zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Na drugiej stronie decyzji znajduje się jej uzasadnienie – również niepełne. Druga strona decyzji organu I instancji rozpoczyna się fragmentem: "i zagospodarowaniu przestrzennym", który to fragment nie stanowi kontynuacji strony pierwszej. W decyzji brakuje zatem wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy oraz geometrii dachu dla nowej zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, że projekt decyzji o warunkach zabudowy znajdujący się w aktach administracyjnych (k. 234-239) zawiera pełną treść decyzji ze wszystkimi jej punkami wynikającymi z § 4 – 8 Rozporządzenia z 2003 r. łącznie z pełnym uzasadnieniem. Niemniej jednak na podstawie akt sprawy należy przyjąć, że egzemplarz decyzji w aktach administracyjnych tych punktów nie zawiera. Dostrzec można, że znajdujący się aktach egzemplarz może stanowić niepełną kopię decyzji. Bez weryfikacji z wysłanymi do stron, w tym do inwestora, egzemplarzami nie ma jednak możliwości ustalania ostatecznej treści tej decyzji. Podkreślić należy, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a te prowadzone w sposób chronologiczny, z postępującą numeracją stron wskazują, że przedmiotowa decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zawiera wszystkich wymaganych prawem ustaleń określających warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ani pełnego uzasadnienia. W konsekwencji uznać należało, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi więc o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa W orzecznictwie powszechny jest pogląd, że jako rażącego naruszenia prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jako rażącego naruszenia prawa nie można uznać rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później wykładnia zostanie zmieniona, z uwagi na brak prawidłowości w pierwotnej interpretacji (por. wyroki NSA: z dnia 6.02.2013 r. sygn. akt I OSK 1431/12, z dnia 22.01.2013 r. sygn. akt II OSK 1026/11, z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1822/09, z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I GSK 90/10, z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I FSK 761/10, z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 3279/99, z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II FSIC 863/05, z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 27/05, z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II FSK 1204/05, z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 692/05, CBOSA).

Wyjaśnić także należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego doszło przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy. Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w Rozporządzeniu z 2003 r. Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt: IV SA/Po 677/22, CBOSA)

Decyzja organu I instancji nie określa wszystkich wymaganych parametrów planowanej zabudowy, co uszło uwadze organu odwoławczego. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji okazało się zasadne. W tych okolicznościach dalsza analiza zarzutów podniesionych w skardze okazała się niecelowa.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.