Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 917/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. K., D. A., H. T., I. A., L. A., M. M., M. A. i M. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r., nr 142/2023, Wojewoda Mazowiecki (dalej również jako Wojewoda) - po rozpatrzeniu zażalenia K. K. , M. M. , M.P. , D. A. , H. T. , I. A. , L. A. i M. A. - utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej również jako Prezydent) z dnia 17 maja 2022 r., nr 208/SD/2022, zawieszające postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] , hip. [...] do czasu ustalenia następstwa prawnego po D. i E. małżonkach G. .

Postanowienie Wojewody zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] , hip. [...] , znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., poz. 279).

Wnioskiem z dnia 25 października 2016 r. K. K., M. M. , M. P. , D. A. , H. T. , I. A. , L. A. i M. A. wystąpili do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za dom jednorodzinny oraz działkę położoną przy ul. [...] , pochodzącą z księgi hipotecznej hip. [...] .

Prezydent postanowieniem z dnia 17 maja 2022 r. zawiesił z urzędu postępowanie z ww. wniosku do czasu ustalenia następstwa prawnego po D. i E. małżonkach G. . Wskazał, że zgodnie z odpisem księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości tytuł własności Nieruchomości w m.st. Warszawie [...] uregulowany był na imię D. i E. małżonków G. w równych częściach w połowie i W. W. w drugiej połowie niepodzielnie na mocy aktu zeznanego w tej księdze w dniu [...] listopada 1938 r. za nr [...]. Organ podniósł, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających następstwo prawne po D. i E. małżonkach G. . Jednocześnie zaznaczył, iż w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość powinny zostać ustalone wszystkie strony postępowania, tj. również następcy prawni D. i E. małżonków G. - dawnych współwłaścicieli tej nieruchomości, bowiem rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po nich stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa niniejszego postępowania. W konsekwencji zawieszenie postępowania jest uzasadnione.

Zażalenie na postanowienie Prezydenta złożyli K. K. M. M., M. P. , D. A. , H. T. , I. A. , L. A. i M. A. .

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy, postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie organu I instancji, uznając je za prawidłowe. Powołując treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazał, że w jego ocenie Prezydent [...] nie naruszył treści tego przepisu.

Organ II instancji podał, iż podstawę materialno-prawną postępowania odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie stanowi art. 215 ust. 2 ugn. Przy czym z uwagi na szczególny charakter przepisu z art. 215 ugn. uprawniający do przyznania odszkodowania, wynika wspólne (dla współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych) prawo do ustalenia przesłanek do odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy uprawnieni, również ci, którzy nie domagają się odszkodowania. Podejście to pozostaje aktualne, pomimo podzielnego charakteru roszczenia pieniężnego (odszkodowawczego), o którym mowa w art. 215 ugn. Ponadto, odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, Wojewoda stwierdził, że nie leży w kompetencji organu nadzorczego badanie zgodności podejmowanych przez Prezydenta [...] działań, w tym, wydawania rozstrzygnięć, z zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odnośnie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn. Zawarte w ww. zarządzeniu warunki nie są bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie stanowią podstawy materialnoprawnej w zakresie prowadzenia postępowania odszkodowawczego za grunt nieruchomości objętej dekretem warszawskim. Obowiązkiem organu stopnia wojewódzkiego w sprawie kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania w tej sprawie jest zbadanie zgodności postanowienia zawieszającego z przepisem, będącym podstawą jego wydania, tj. art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa.

Wojewoda w całości podzielił stanowisko Prezydenta wyrażone w zakwestionowanym postanowieniu, podkreślając, że postępowanie odszkodowawcze za przedmiotową nieruchomość będzie mogło być rozstrzygnięte dopiero po złożeniu do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po D. i E. małżonkach G. , co umożliwi ustalenie wszystkich stron tego postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 28 lutego 2023 r. wnieśli K. K. M. M. , M. P. , D. A. , H. T. , I. A. , L. A. i M. A. , zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez zawieszenie postępowania w przypadku, gdy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po byłych współwłaścicielach nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego istotnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W oparciu o przedstawiony zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz postanowienia go poprzedzającego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,) dalej jako: ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia 17 maja 2022 r. zawieszające postępowanie jakie toczy się przed tym organem o ustalenie odszkodowania za dom jednorodzinny oraz działkę położoną przy ul. [...] , pochodzącą z księgi hipotecznej hip. [...] , na podstawie art. 215 ugn.

Podstawę podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 kpa, organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Ustalenie to powinno nastąpić na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (obowiązujący od dnia 2 października 2008 r. art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.). Stosownie do art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą, natomiast zgodnie z art. 1025 § 3 k.c. przeciwko domniemaniu wynikającemu ze stwierdzenia nabycia spadku nie można powoływać się na domniemanie wynikające z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. I choć spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 925-926 k.c.), to jednak dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia wykazują jego dziedziczenie. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Zgodnie natomiast z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 kpa potwierdza tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. W niniejszej sprawie tym zagadnieniem wstępnym jest ustalenie spadkobierców po zmarłych dawnych współwłaścicielach nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , hip. [...] , tj. po D. i E. małżonkach G. . Kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie ww. osób w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 215 ugn gdyż powinny one brać udział w tym postępowaniu

Zgodnie z art. 215 ugn uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów ugn są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za: a) dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., b) działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 215 ugn ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, Lex nr 148911, wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że art. 215 ugn zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, natomiast drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 ugn nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie, kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowanie w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców (następców prawnych), w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy (następcy prawni), bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Natomiast przepisy o współwłasności należy stosować w drodze analogii do wspólności innych praw niż prawo własności (tak w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1967 r. sygn. akt III CZP 45/67, OSNCP 1968/1/3, LEX nr 611 - por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz 3. Wspólność mienia, komentarz do art. 195, Zakamycze 2001). Z kolei cechą współwłasności, wynikającą z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), jest zarówno jedność przedmiotu, jak i niepodzielność wspólnego prawa. Dopóki więc sytuacja prawna wszystkich spadkobierców dawnych współwłaścicieli opisanej na wstępie nieruchomości warszawskiej (w tym spadkobierców D. i E. małżonków G. ) z uwagi na wspólność praw spadkowych (art. 1035 K.c.), jest taka sama, nie można kwestii ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania i ewentualnie ustalenia wysokości odszkodowania rozstrzygać w odniesieniu do wybranych spadkobierców, w części przypadającej na ich udziały w spadku. Wspomniana wspólność prawa kształtująca relewantność cech spadkobierców powoduje, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 ugn muszą brać udział wszyscy następcy prawni byłych właścicieli (czy współwłaścicieli) nieruchomości. Ustalenie więc praw do spadku i wysokości udziałów po osobach wskazanych w postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], jest w takiej sytuacji zagadnieniem prejudycjalnym, a skoro tak, to zawieszenie postępowania administracyjnego (utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. ma podstawę w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika skarżących oraz z orzecznictwem wskazanym na poparcie tego stanowiska, że świadczenie pieniężne ma charakter podzielny, jednak to stanowisko nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 ugn, gdyż przepis ten zawiera w sobie dwa wzajemnie powiązane elementy, co zostało szeroko omówione we wcześniejszej części uzasadnienia. Należy także odróżnić dwie kwestie: branie udziału w postępowaniu oraz złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Odszkodowanie w trybie art. 215 ugn jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu a gdy ktoś nie złoży takiego wniosku to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko – zgodne z stanowiskiem skarżących - w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ugn na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej (lub jego następcy prawnego) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 kpa.

Wobec faktu, że wskazywana przez organy I i lI instancji przeszkoda w kontynuowaniu postępowania w postaci zagadnienia wstępnego istnieje, to skargę należało oddalić. Tym samym sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska zaprezentowanego we wskazanym w skardze wyroku tutejszego sądu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1565/13.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł, jak w sentencji wyroku.