Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 767/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części dotyczącej: § 4 ust. 2 pkt 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6; 2. odrzuca skargę w części dotyczącej: § 4 ust. 2 pkt 1 i 3, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6.


UZASADNIENIE

J.J., po uprzednim bezskutecznym wystąpieniu pismem z dnia 9 maja 2022 r. do Rady Gminu Chojnice z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Charzykowy, w obrębie geodezyjnym Charzykowy, w gminie Chojnice.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów tej uchwały, zawartych w: § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4; § 6 ust. 5; § 11 ust. 1 pkt 1; § 14 ust. 1; § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6; § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6; § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 - w zakresie dotyczącym stanowiącej jego własność działki nr [...] lub ewentualnie o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienia planu rażąco naruszają prawo a w szczególności art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 i 3 i w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, poprzez ustalenie całkowitego zakazu zabudowy stanowiącej własność skarżącego działki nr [..]. Przewidziane zapisami planu wyłączenie nieruchomości skarżącego spod możliwości jakiejkolwiek zabudowy nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada nie wykazała bowiem aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości skarżącego. Z kolei, z samego faktu umiejscowienia działek skarżącego na terenie parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do działek skarżącego. Wymogi z zakresu walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska zostały już zaś na rozpatrywanym terenie uwzględnione w normach powszechnie obowiązujących, tj. w aktach ustanawiających na tym terenie Zaborski Park Krajobrazowy oraz obszary Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy w Chojnicach wniosła o jej oddalenie, wskazując, że działania Rady podjęte w przedmiotowej sprawie podyktowane były dbałością o interes publiczny, którym zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uogólniony cel dążeń i działań uwzgledniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Wyłączenie spod zabudowy terenów wskazanych w Studium, a w konsekwencji wprowadzenie zakazu zabudowy, poprzez uchwalenie planu miejscowego, uzasadnia przede wszystkim położenie działek na terenach leśnych oraz zadrzewionych i zakrzaczonych, w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo. Teren objęty ustaleniami planu nigdy nie był brany pod uwagę jako potencjalny kierunek rozwoju miejscowości Charzykowy z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze i krajobrazowe. Ochrona tego obszaru przed zabudową jest w tym przypadku bezspornie uzasadniona, albowiem krajobraz jest podstawowym komponentem dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, jest ważną częścią jakości życia ludzi, w tym na obszarach o szczególnie wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem a za taki trzeba uznać krajobraz Zaborskiego Parku Krajobrazowego, zwłaszcza w granicach objętych planem. Nadto, Rada podkreśliła, że projekt planu uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia wszystkich uczestniczących w procedurze organów, w związku z czym spełnione zostały wszystkie wymogi w zakresie ustaleń dla terenów objętych planem oraz możliwe było przedłożenie przedmiotowego projektu do uchwalenia. Rada wskazała także, że plan miejscowy, z ustaleniem zakazu zabudowy, jest przy tym jedynym prawnie dostępnym narzędziem, by skutecznie chronić obszar opracowania przed zabudową, gdy inne dostępne w sytuacji braku planu narzędzia prawne, np. decyzje o warunkach zabudowy okazują się działaniem nieskutecznym. Z uwagi na atrakcyjność na terenie objętym planem obserwuje się dużą presję inwestycyjną, o czym świadczą liczne wnioski o warunkach zabudowy.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Charzykowy, w obrębie geodezyjnym Charzykowy, w gminie Chojnice, przeprowadzona na skutek wniesionej przez skarżącego skargi, wykazała jej niezasadność.

We wniesionej skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów tej uchwały, zawartych w: § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4; § 6 ust. 5; § 11 ust. 1 pkt 1; § 14 ust. 1; § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6; § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6; § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6.

Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) – dalej zwanej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. albowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 kwietnia 2013 r. Od dnia 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., czyli w dniu 1 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (czyli ustawy o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wniesiona przez skarżącego skarga poprzedzona została wystosowanym przez niego w piśmie z dnia 9 maja 2022 r. wezwaniem Rady Gminy w Chojnicach do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżący zawarł w skierowanym do Rady piśmie z dnia 9 maja 2022 r., na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Skarga została zaś wniesiona w dniu 30 czerwca 2022 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przy czym, wniesiona skarga jedynie w zakresie dotyczącym: § 4 ust. 2 pkt 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 zaskarżonej uchwały mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd, albowiem tylko te zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje bowiem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Niewątpliwie przy tym w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Nadto, niewątpliwie ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą także naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący jest zaś właścicielem działki nr [...], położonej w Charzykowy, która to działka, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 19.ZE.

Ustalenia zawarte w: § 4 ust. 2 pkt 1 i 3, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 zaskarżonego planu nie kształtują sytuacji prawnej skarżącego albowiem nie dotyczą terenu 19.ZE. Nadto, z treści zaskarżonego planu, nie wynika, aby ustalone w nich zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu mogły powodować jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość skarżącego w sposób wpływający na jego uprawnienia. Objęty skargą: § 4 ust. 2 pkt 1 - dotyczy terenu oznaczonego w planie symbolem R, tj. terenu rolnego z zakazem zabudowy; § 4 ust. 2 pkt 3 – dotyczy terenu oznaczonego w planie symbolem ZL, tj. terenu leśnego; § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6 – dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami 1.ZL, 5.ZL, 6.ZL, 7.ZL, 12.ZL. 15.ZL, 16.ZL a § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 – dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami 8R,9.R, 11.R., 18.R, 20.R.

Z uwagi na powyższe, w punkcie 2 wyroku, Sąd odrzucił wniesioną skargę w części dotyczącej: § 4 ust. 2 pkt 1 i 3, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 zaskarżonego planu, o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Z kolei, ustalenia zawarte w objętym skargą § 4 ust. 2 pkt 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 zaskarżonego planu, jako dotyczące terenu ZE, niewątpliwie ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżącego, ograniczając przysługujące mu z tego tytułu uprawnienia.

Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 2 pkt 4 zaskarżonego planu teren ZE to teren zieleni ekologicznej, dla której ustalono: a) przeznaczenie podstawowe: zieleń naturalna, nieużytki, niewielkie tereny semileśne; b) dopuszczalne sposoby zagospodarowania: - uprawy leśne, zadrzewienia i zalesienia, łąki, - lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, - lokalizacja służących prowadzeniu gospodarki rolnej lub leśnej dróg wewnętrznych, w tym dróg tymczasowych, - lokalizacja ścieżek pieszych, turystycznych, c) zakazy i ograniczenia: - ustala się zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, - wyklucza się parkowanie i postój pojazdów.

Z kolei, § 6 ust. 5 zaskarżonego planu stanowi, że ze względu na położenie w obszarach chronionych przyrodniczo, w zasięgu korytarza ekologicznego ustala się nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych – oznaczonych jako R, ZL, ZE. Zakaz ten uwarunkowany jest ponadto, ekspozycją krajobrazową (położenie w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na jez. Charzykowskie), szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie.

Zaskarżony § 11 ust. 1 stanowi zaś, że w zakresie zaopatrzenia w wodę nie przewiduje się realizacji sieci wodociągowych.

Zgodnie z § 14 ust. 1 ustala się zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1 dla którego dopuszcza się pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne.

Stosownie zaś do treści § 15 ust. 2 dla terenów 2.ZE, 3.ZE, 4.ZE, 13.ZE, 14.ZE, 19.ZE ustalono następujące przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i zabudowy: a) funkcja podstawowa - teren zieleni ekologicznej, nieużytków, terenów semileśnych zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 4), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania, z dopuszczeniem zalesień; b) funkcje dopuszczalne - zadrzewienia, zalesienia (punkt 2), wskazując, że ze względu na zakaz zabudowy nie ustala się parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy (punkt 5) oraz wprowadzając zakaz zabudowy (punkt 6).

Ustalenia przewidziane w tych przepisach bez wątpienia pozbawiają skarżącego uprawnień wynikających z treści prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżącego, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącemu prawo własności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarżący ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej: § 4 ust. 2 pkt 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., w ramach naruszonego interesu prawnego skarżącego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd ocenił, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i co wynika również z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanych w sprawach o sygn. akt: II SA/Gd 755/13, II SA/Gd 1/15, II SA/Gd 639/18, II SA/Gd 679/19, II SA/Gd 15/21, II SA/Gd 59/21, II SA/Gd 698/21 i II SA/Gd 198/22, w których również kontrolowano zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Prawidłowości procedowania planu nie podważono przy tym we wniesionej w niniejszej sprawie skardze.

Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Kosakowo zasad uchwalania planu, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

W ocenie Sądu, Rada Gminy w Chojnicach, wprowadzając w § 4 ust. 2 pkt 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 zaskarżonego planu zakaz zabudowy dla działki skarżącego, która położona jest na terenie zieleni ekologicznej nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego.

Wprowadzenie takiego zakazu na terenie działki skarżącego jest bowiem adekwatne do funkcji terenu, na którym działka skarżącego się znajduje, a której to skarżący nie kwestionuje.

Otóż działka skarżącego znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod zieleń ekologiczną. Jak wyjaśniono przy tym w § 4 ust. 2 pkt 4 jest to teren przeznaczony pod zieleń naturalną, nieużytki, niewielkie tereny semileśne, na którym dopuszcza się: uprawy leśne, zadrzewienia, zalesienia, łąki, lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, lokalizację służących prowadzeniu gospodarki rolnej lub leśnej dróg wewnętrznych, w tym dróg tymczasowych a także lokalizację ścieżek pieszych i turystycznych.

Niewątpliwie zaś, takie przeznaczenie terenu już samo z siebie wyklucza możliwość wprowadzenia na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy. Utrzymanie takich terenów bez zabudowy jest powiązanie z ochroną środowiska i ochroną jakości życia.

Na potrzebę uwzględnienia wymogów środowiskowych w sposób szczególny wskazuje zawarta w art. 5 Konstytucji RP zasada zrównoważonego rozwoju oraz w art. 74 ust. 1 zasada powinności zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Wymogi środowiskowe są również wymienione jako przesłanka uzasadniająca ograniczanie konstytucyjnie chronionych praw i wolności, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Znaczenie ochrony środowiska w planowaniu podkreślane było również w ustaleniach Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Hamer przeciwko Belgii, środowisko – choć nie jest chronione przez Konwencję jako wartość sama w sobie – leży w interesie zarówno społeczeństwa, jak i władz publicznych. Uwarunkowania ekonomiczne – a nawet takie chronione prawa, jak prawo własności – nie powinny mieć pierwszeństwa przed względami ochrony środowiska, zwłaszcza gdy ograniczenia takie wynikają z obowiązujących przepisów.

Nadto, w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniony został przykładowy katalog (nie mający charakteru zamkniętego) wartości, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi wymagania: ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe a także wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Tym samym, w obecnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zasadą planowania przestrzennego powinno być dążenie do lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej - w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Natomiast na pozostałych terenach nowa zabudowa powinna być planowana wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, położonych na obszarach już zainwestowanych – przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy (przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy).

Co więcej, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, Rada Gminy w Chojnicach wprowadzając w § 4 ust. 2 pkt 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 zaskarżonego planu zakaz zabudowy dla działki skarżącego, która położona jest na terenie zieleni ekologicznej, nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w powyższym zakresie, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.