Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 609/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 , art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st.sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi U.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej u.p.z.p.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.) – ustalił dla A.M. i M.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], określając następujące:

a) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- planowany budynek mieszkalny jednorodzinny o jednej kondygnacji nadziemnej z możliwością drugiej w poddaszu dachu stromego wraz z podpiwniczeniem, dopuszcza się garaż wbudowany w bryłę budynku,

- linia zabudowy - dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustalono obowiązującą linię zabudowy 4 m od granicy wnioskowanej działki z działką nr ewid. [...], stanowiącą część pasa drogi wewnętrznej ulicy [...], dla której nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych (szczegółowo podano sposób określenia),

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy planowanym budynkiem mieszkalnym w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki nie może przekroczyć 25 %, co stanowi średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (szczegółowo podano sposób wyznaczenia),

- szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku do 14,9 m, co stanowi średnią szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym: 12,4 m z tolerancją do 20%. Dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,4 m (szczegółowo podano sposób określenia),

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanego budynku - tzn. linii gzymsu, okapu do 4,0 m, jak dla budynku o jednej kondygnacji nadziemnej z możliwością drugiej w poddaszu dachu stromego. Z uwagi na brak ukształtowanej zabudowy na działkach sąsiednich skorzystano z możliwości wynikających z przepisów § 7 ust 4 rozporządzenia i wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie dokonanej analizy. Zgodnie z § 7 ust 3 rozporządzenia średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 8,4 m (szczegółowo opisano kształtowanie się tego wskaźnika w obszarze analizowanym),

- geometria dachu - dla planowanego budynku ustalono dach wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachu od 25° do 45°, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, w tym na dz. nr [...] oraz na dz. nr ewid. [...], bowiem zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym;

b) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

- planowaną inwestycję nakazano zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania,

- podczas prowadzenia robót budowlanych i ziemnych, w razie ujawnienia przedmiotu posiadającego cechy zabytku nakazano niezwłocznie zawiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i dalsze prace prowadzić w uzgodnieniu z nim,

- w celu osiągnięcia poziomów docelowych benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM 10 w obszarze miasta [...] do celów grzewczych nakazano stosować kotły gazowe, olejowe, odnawialne źródła energii lub kotły na paliwa stałe zgodne z uchwałą nr XLVJ/734/18 Sejmiku Województwa z dnia 18 czerwca 2018 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze miasta [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw;

c) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

- zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej: woda, kanalizacja sanitarna - na warunkach i w uzgodnieniu z PWiK (umowa z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]); energia elektryczna - na warunkach i w uzgodnieniu z E Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji (umowa z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]); przyłącze gazowe - na warunkach przyłączenia do sieci gazowej P Sp. z o.o. Oddział Zakład (umowa kompleksowa dostarczania paliwa gazowego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]); odprowadzanie wód opadowych na teren własny nieutwardzony lub w inny zorganizowany sposób na terenie własnej działki; ewentualne inne zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielem sieci;

- nakazano zachować warunki techniczne w zakresie odległości od istniejących sieci uzbrojenia podziemnego określone przez jednostki branżowe, ewentualne kolizje likwidować w porozumieniu z właścicielem sieci,

- unieszkodliwianie odpadów: zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- skomunikowanie planowanej inwestycji zjazdem z dz. nr ewid. [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...], na podstawie uzgodnienia z zarządcą dróg, tj. Wydziałem Dróg UM (pismo z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...]), lokalizację zjazdu nakazano uzgodnić z zarządcą drogi,

d) warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich:

- obowiązują warunki wynikające z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się do zgłoszonych w toku postępowania uwag Prezydent Miasta wskazał, że w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, poprzednio wydane warunki zabudowy zostały "skonsumowane" i nie znajdują się w obrocie prawnym.

Dalej organ wyjaśnił, że zabudowa taka powinna spełniać wymagania techniczno-budowlane i w zależności od nich zostać usytuowana w określonym miejscu, np. bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Nadto zauważył, iż działkę sąsiednią nr ewid. [...] o niewielkiej powierzchni (346,98 m2) może być trudniej zabudować i zagospodarować budynkiem wolno stojącym.

Zgodnie z art. 56 w zw. art. 64 ust 1 u.p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie w jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W treści decyzji umieszczono zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich dot. zapewnienia ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami planowanego zamierzenia na tereny sąsiednie. Organ nie ma możliwości ograniczenia inwestycji inwestora w zakresie nie mającym oparcia w przepisach prawa. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bada wpływ inwestycji objętej wnioskiem na działki sąsiednie a nie odwrotnie. Przy czym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, które mogą zaistnieć na sąsiadujących działkach tych osób w przyszłości.

Następnie organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyła U.W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny, którego budowa została przerwana, realizowany był na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (przeniesionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r.), uwzględniającej ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] dla inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...]. Inwestycja ta obejmuje część działki nr ewid. [...] (obecnie działki nr ewid. [...]). Podział działki nr ewid. [...] został przeprowadzony na wniosek wszystkich jej współwłaścicieli. W wyniku złożonego przez stronę postępowania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]. Na skutek odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...] uchylił ww. decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]. W wyniku rozstrzygnięcia GINB, PINB dla miasta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (dalej jako P.b.), nakazał wnioskodawcy wstrzymać na okres dwóch miesięcy prowadzenie robót budowlanych w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2020 r. PINB dla miasta [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] poinformował o prowadzonym postępowaniu naprawczym dotyczącym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną określoną w art. 48 P.b. W takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 P.b., bowiem roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, innym niż określony w art. 48. Pozwolenie naprawcze powinno zakończyć się wydaniem decyzji w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, uwzględniającej art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Dlatego organ I instancji wskazał, iż prowadzi niniejsze postępowanie w trybie naprawczym, mającym na celu wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy spełniającej warunki wynikające z decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2021 r. Wydana przez Prezydenta Miasta decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co było sprzeczne z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, której przedmiotem była budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr ewid. [...]. Jednocześnie wskazana działka uległa podziałowi, w wyniku czego powstały działki nr ewid. [...]. Wobec tego nie było możliwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do wydzielonej działki nr ewid. [...], na której realizowany jest przedmiotowy budynek.

Dalej organ wyjaśnił pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który to zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. stanowi budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Biorąc pod uwagę powyższą definicję oraz przeprowadzoną analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym znajdujące się po drugiej stronie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...]) budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (m.in. dz. nr ewid. [...]), organ wskazał, iż istnieje możliwość usytuowania budynku na granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto ukształtowanie terenu (duże skarpy w części południowej i wschodniej) i trudne warunki gruntowe uniemożliwiają usytuowanie planowanego budynku w innej lokalizacji.

Przeprowadzona przez organ (zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) analiza wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia organ wyznaczył obszar analizowany w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki z każdej strony (21 m x 3 = 63 m), biorąc pod uwagę granice działek. Wyznaczenie jeszcze większego obszaru analizowanego nie mało uzasadnienia, bowiem teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. Wnioskowana działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w trakcie realizacji o jednej kondygnacji nadziemnej z drugą w poddaszu dachu stromego. Wnioskowana działka zlokalizowana jest przy ul. [...], wzdłuż której kształtuje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolno stojąca (dz. nr [...]), jak i szeregowa (dz. nr [...]). W obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolno stojąca zlokalizowana jest również na działkach przy ul. [...] i ul. [...]. Zabudowa ta charakteryzuje się jedną kondygnacją nadziemną z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym, garażem wbudowanym w bryłę budynku oraz dachem dwu- lub wielospadowym (kopertowym). Z kolei znajdującą się w obszarze analizowanym zabudowę szeregową (m.in. dz. nr [...]) tworzą budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem. Ponadto uzupełnienie obszaru analizowanego stanowią pojedyncze budynki mieszkalne wielorodzinne na działkach nr ewid. [...] oraz tereny niezabudowane i niezagospodarowane z uwagi na znaczne spadki terenu. Wobec występowania zarówno zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolno stojącej dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), co wnioskowana działka, ustalenia dla planowanej inwestycji przyjęto jak w treści decyzji. Wnioskowaną działkę nr ewid. [...] – wg ewidencji gruntów – stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane - "Bp". W myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonano uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (uzgodnienie z Wydziałem Dróg z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...]). Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Pismem z dnia [...] marca 2022 r. U.W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także dopuszczenia dowodu z dokumentu, tj. decyzji z dnia [...] października 2021 r. na okoliczność statusu obiektu na dz. nr ewid. [...] z naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 75, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzetelnej analizy okoliczności faktycznych i niewyciągnięcie przez organ odpowiednich wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na:

a) dopuszczeniu możliwości wybudowania budynku na dz. nr ewid. [...] na granicy z dz. nr ewid. [...], w sytuacji gdy jest to sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem,

b) uznaniu, że inwestor (właściciele dz. nr [...]) budując na tej działce budynek nie dopełnili jedynie przesłanki formalno-prawnej, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt narusza powszechnie obowiązujące prawo i nie może być posadowiony na granicy z dz. nr [...], co potwierdził WINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2021 r.,

c) pominięciu, że na działce nr [...] znajduje się budynek jednorodzinny, którego lokalizacja narusza powszechnie obowiązujące prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 6 został wprowadzony do u.p.z.p. ustawą z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922) i zgodnie z art. 9 przywołanej ustawy nie dotyczy spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, tj. 27 maja 2021 r. Dlatego powołany przepis nie dotyczy niniejszej sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r.

SKO za prawidłowe uznało wyznaczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji organ I instancji wykazał spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z analizy urbanistycznej wynika realizacja warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca, szeregowa, wielorodzinna z usługami w parterze oraz grunty orne. (Charakterystyka zabudowy została szczegółowo zaprezentowana w niniejszym uzasadnieniu w opisie decyzji organu I instancji, a identycznie przedstawiona została przez organ odwoławczy.) Spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem z analizy urbanistycznej wynika, że teren planowanej inwestycji posiada skomunikowanie zjazdem z dz. nr ewid. [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...], na podstawie uzgodnienia z zarządcą dróg Zrealizowane są wymogi określone z art. 61 ust. 1 pkt 3w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Inwestor przedłożył aktualne umowy w zakresie zapotrzebowania na media (prąd, gaz, wodę/ścieki). Organ I instancji prawidłowo wykazał, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Działkę nr [...] wg ewidencji gruntów stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane oznaczone symbolem "Bp". Powyższe ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji potwierdza analiza urbanistyczna. Decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) i została poprzedzona stosownymi uzgodnieniami (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.).

Następnie organ odwoławczy, powołując się na art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wskazał elementy, które określa decyzja o warunkach zabudowy. Zwrócił też uwagę na § 1 rozporządzenia, które precyzuje sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1. linii zabudowy; 2. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki łub terenu; 3. szerokości elewacji frontowej; 4. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Warunki zabudowy wyznaczone w oparciu o sąsiednią zabudowę muszą odpowiadać regułom z § 4-8 rozporządzenia. Każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione.

Zdaniem Kolegium prawidłowo i zgodnie z analizą wyznaczono linię zabudowy w decyzji, a także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium uznało zarzuty odwołania za bezzasadne. Przedmiot zaskarżonej decyzji nie był kwestionowany przez inwestorów. W ocenie Kolegium w sprawie nie ma znaczenia zarzut odwołania, że inwestorzy (właściciele działki oznaczonej nr ewid. [...]) budując na tej działce budynek nie dopełnili jedynie przesłanki formalno-prawnej, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt narusza powszechnie obowiązujące prawo i nie może być posadowiony na granicy z dz. nr [...] oraz, iż w sprawie pominięto, że na dz. nr ewid. nr [...] znajduje się budynek jednorodzinny, którego lokalizacja narusza powszechnie obowiązujące prawo. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W odniesieniu do tego samego terenu można wydać wiele decyzji o warunkach zabudowy, także na rzecz różnych wnioskodawców. Kolegium podkreśliło, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2010 r. dla inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...]. Podziału tej działki dokonano na wniosek wszystkich współwłaścicieli. Decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2010 r. dotyczyła innej działki (nr ewid. [...]) na wniosek innych inwestorów (K.M. i W.M.). Dodatkowo GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdził nieważność pozwolenia na budowę wydanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2010 r. W ocenie Kolegium inwestycja ta, jako inna sprawa, nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w niniejszej sprawie.

Mając to wszystko na względzie Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, pozwalającym stwierdzić czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (gdzie rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych). Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może jednak wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji) oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie uchybiono także przepisom prawa procesowego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. U.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, powołując zarzuty takie same jak w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej powołał się na decyzję WINB z dnia [...] marca 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności określenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w której organ powołał się na zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy, a w szczególności na rozważania zawarte w jej uzasadnieniu dotyczące lokalizacji spornego obiektu budowlanego. W ocenie pełnomocnika organ nie powinien w ogóle wypowiadać się w kwestiach, co do których nie udzielono mu merytorycznych kompetencji. Dlatego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 529 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] lutego 2022 r., ustalającą na rzecz A.M. i M.P. warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.

Podstawę materialnoprawną powyższych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym jak słusznie zauważył organ odwoławczy, według stanu prawnego nieuwzględniającego zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922). W myśl bowiem art. 9 tej ustawy zmiana nie dotyczy spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli 27 maja 2021 r., a wniosek inicjujący postępowanie w sprawie złożony został 29 stycznia 2021 r. Podobnie odnośnie przepisów wykonawczych tzn. zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), w brzmieniu nie uwzględniającym zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021r. poz. 1223). Zgodnie bowiem z treścią §2 ww. rozporządzenia, do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego nieuwzględniającego zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków.

Co do zasady wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy planowanego przedsięwzięcia, a nie realizowanego czy zrealizowanego, gdyż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny, wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13, wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., IV SA/Po 305/17, z dnia 20 listopada 2019 r., II SA/Po 853/19, WSA w Krakowie z 6 września 2018 r., II SA/Kr 714/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została co do inwestycji będącej w trakcie realizacji (prawie ukończonej), stąd w pierwszej kolejności niezbędne było dokonanie oceny czy jest to dopuszczalne. W świetle spójnego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, iż takie rozwiązanie jest dopuszczalne w określonych okolicznościach, a mianowicie w związku z postępowaniem legalizacyjnym (naprawczym), w ramach którego decyzja o warunkach zabudowy dotycząca inwestycji zrealizowanej lub w toku realizacji, jest wymagana i niezbędna (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2729/15, z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 1161/16, z dnia 25 maja 2021 r., II OSK 2288/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r., II SA/Lu 789/22). Przy czym wskazuje się w orzecznictwie, iż decyzja taka nie przesądza o losach nawet już zrealizowanej inwestycji i wyniku postępowania legalizacyjnego, ani też nie przyznaje praw do gruntu i nie może ograniczać cudzych praw do nieruchomości, co może nastąpić dopiero w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 2564/22).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z okolicznościami uzasadniającymi rozpoznanie przez skarżone organy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do inwestycji będącej już w toku, gdyż decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w związku z toczącym się postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pierwotnie odnośnie działki nr [...] (działka przed podziałem) wydana została przez Prezydenta Miasta na rzecz K. i W.M. decyzja z dnia [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Następnie decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. na wniosek właścicieli nieruchomości zatwierdzony został podział działki nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku K. i W.M., orzekł o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Decyzja ta wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta orzekł o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2020 r. na A.M. i M.P.. W wyniku jednak przeprowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2020 r. jako rażąco naruszającej prawo. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 555/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na w/w decyzję GINB. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał przede wszystkim na stanowiące rażące naruszenie prawa wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. o pozwoleniu na budowę pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], zwracając uwagę, że decyzja z dnia [...] maja 2018r. o warunkach zabudowy dotyczyła działki nr [...], która po zniesieniu współwłasności i dokonaniu podziału (zmiana granic i stosunków własnościowych) uległa podziałowi na ujęte w różnych księgach wieczystych działki (w tym nr [...]). Stąd Sąd stwierdził brak podstaw do uznania, że działka nr [...] jest tożsama z działką nr [...], dla której zostały ustalone warunki zabudowy i zdaniem WSA w Warszawie inwestorzy przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę powinni byli uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą działki nr [...].

W związku z pozbawieniem bytu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) wszczął postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. postępowanie w zakresie zgodności realizacji budowy na działce nr [...] z przepisami prawa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. w trybie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako P.b.) PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w ramach prowadzonej inwestycji, a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] (postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r.).

Mając na uwadze opisane okoliczności oraz przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające orzeczenie przez organy w przedmiotowej sprawie o warunkach zabudowy co do inwestycji pozostającej w toku.

Przy czym należy podkreślić, iż wymogi i procedura dotyczące rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy dotyczących realizowanej inwestycja niczym się nie różni od tych dotyczących planowanego przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze oraz przytoczone powyżej wymogi dotyczące decyzji o warunkach zabudowy Sąd stwierdził, iż z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń. Nie było sporne, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzenia, co umożliwia ustalenie dla tego terenu warunków zabudowy w drodze decyzji. W przeprowadzonym przez organy postępowaniu organy poddały szczegółowej analizie spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany, analiza urbanistyczna (stanowiąca załącznik do decyzji) sporządzona została przez osobę posiadającą uprawnienia, zawiera przy tym wymagane przepisami prawa elementy, a sama decyzja ustalająca warunki zabudowy, określa poszczególne wskaźniki i warunki (w tym linie zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu) w sposób spójny z załączoną do decyzji analizą. Wobec spełnienia ustawowych wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p., od których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, organ nie miał podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji, gdyż nie jest to decyzja uznaniowa.

Z kolei organ II instancji, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, jak wynika z uzasadnienia decyzji, poddał szczegółowej analizie decyzję organu I instancji, obszernie odnosząc się do wszystkich jej aspektów, i jednocześnie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Analiza treści skargi wskazuje przy tym, iż strona skarżąca nie zakwestionowała w istocie elementów decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa powyżej tj. poszczególnych warunków i wskaźników. Zasadnicze zagadnienie i istota sporu na gruncie przedmiotowej sprawy dotyczą kwestii określenia w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej lokalizacji budynku objętego tą decyzją. Z akt sprawy bowiem wynika, iż wzniesiony na działce nr [...] budynek, posadowiony jest na granicy z działką sąsiednią nr [...], której skarżąca jest właścicielem. W tym zakresie właśnie skarżąca podniosła w skardze wobec organów zarzut błędnego i naruszającego przepisy prawa dopuszczenia możliwości wybudowania budynku na granicy z jej działką, podczas, gdy takie posadowienie budynku narusza przepisy prawa, w tym przede wszystkim § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako r.w.t.). Zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t. jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1)4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2)3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt administracyjnych sprawy i treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organy przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie nie pominęły okoliczności, iż na działce, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego jest toku realizacji (organ wskazał na postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w tym zakresie – str. 9 i 10 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Nie było także kwestionowane przez organy, że wznoszony obiekt na działce nr [...] znajduje się przy granicy z nieruchomością skarżącej tj. działki nr [...].

W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonych decyzji nie wskazuje jednak, aby organy orzekły w decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji inwestycji ,,w" lub ,,przy" granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Nie wskazuje na takie rozstrzygnięcie treść sentencji zaskarżonej decyzji, ani jej uzasadnienie, czy załącznik do decyzji. W zakresie lokalizacji przedsięwzięcia określona została w sposób wiążący w zaskarżonej decyzji jedynie obowiązująca linia zabudowy (4 m od granicy wnioskowanej działki z działką nr [...]), ale ta nie określa odległości w stosunku do granicy z działką [...]. Dodać należy, iż w pkt 2 lit. d) decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. organ I instancji określił w zakresie warunków dotyczących wymagań ochrony interesów osób trzecich, że obowiązują warunki wynikające z art. 5 P.b. oraz r.w.t.

W uzasadnieniu decyzji na str. 5 organ I instancji podał, że wybudowanie jednego segmentu budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jest możliwe jeżeli ograniczenia takiej zabudowy nie wynikają z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając, że zabudowa taka powinna spełniać wymagania techniczno-budowlane i w zależności od nich zostać usytuowana w określonym miejscu np. bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Powyższy fragment nie wskazuje jednak na określenie przez organ bezwzględnie lokalizacji przedsięwzięcia na działce nr [...]. Przemawia za tym też to, że na str. 8 uzasadnienia decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym, gdzie tutejszy organ nie może wkraczać w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w r.w.t.. Z kolei na str. 10 uzasadnienia decyzji organ I instancji, wskazując na przeprowadzoną analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu (przede wszystkim znajdujące się po drugiej stronie pasa drogowego ul. [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, wskazał na możliwość usytuowania (nie zaś usytuowanie) budynku na granicy z działką nr [...], dodatkowo zwracając uwagę na trudne warunki gruntowe na tym obszarze uniemożliwiające usytuowania budynku w innej lokalizacji. Organ podał jednak, że nie wyklucza takiej lokalizacji, nie zaś że taką lokalizację przewiduje.

Tak sformułowane przez organ I instancji stanowisko zdaniem Sadu wskazuje, że ocena ta dokonana została wyłącznie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego nie zaś z punktu widzenia analizy przepisów P.b. i wymogów określonych § 12 r.w.t., do której organ jak podał nie jest uprawniony. Organ I instancji wskazał zatem jedynie, że w obszarze analizowanym są przypadki takich lokalizacji i wskazał na ukształtowanie terenu w tym obszarze znacznie ograniczające możliwości swobodnego lokalizowania budynków w dowolnym miejscu.

Z kolei SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podtrzymało stanowisko Prezydenta Miasta. Kolegium podkreśliło, że szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów P.b. i przepisów szczególnych rozstrzygane będzie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (na gruncie przedmiotowej sprawy w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego). Jednak SKO wyraźnie zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, jednak organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Kolegium podkreśliło, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji) oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi.

W ten sposób SKO jednoznacznie wyraziło stanowisko o braku podstaw do określenia w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji inwestycji w sposób wiążący dla organu administracji architektoniczno-budowanego na dalszym etapie postępowania. Z powyższych względów brak przesłanek do stwierdzenia, że w zaskarżonej decyzji organy określiły lokalizację budynku przy (na) granicy działki nr [...] z działką nr [...], czyniąc to w sposób niezgodny z § 12 t.w.t., wiążący dla organów na kolejnym etapie inwestycyjnym.

Należy wyjaśnić, że pewne wątpliwości dotyczące dopuszczalności określenia lokalizacji projektowanej zabudowy na granicy działki w decyzji o warunkach zabudowy wynika z faktu, że do 31 grudnia 2017 r. taką możliwość przewidywał § 12 ust. 2 r.w.t. Przepis ten przewidywał możliwość zbliżenia budynku do granicy na podstawie m.in. decyzji o warunkach zabudowy organ. Choć jak wskazano w piśmiennictwie, w praktyce i tak nie zwalniało to organu administracji architektoniczno-budowlanej do zbadania zgodności takiego usytuowania z przepisami (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, Warszawa 2022, § 12.). W wyniku nowelizacji r.w.t. od 1 stycznia 2018 r. możliwość taka została wyłączona. Także w stanie prawnym w jakim organy wydały zaskarżoną decyzje zgodnie z treścią § 12 ust. 2 r.w.t. sytuowanie budynku m.in. bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest dopuszczalne jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Podkreślenia wymaga, że jednak charakter, istota postępowania w sprawie warunków zabudowy nie pozwala w sposób wiążący określać dokładnego usytuowania obiektu objętego decyzją o warunkach zabudowy. To zagadnienie jest badane i oceniane przez organy budowlane lub nadzoru budowlanego na dalszym etapie procedury inwestycyjnej. Przeznaczanie terenów pod zabudowę dokonywane na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. stanowi fazę poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym między innymi za sprawą decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast przepisy r.t.w., których celem jest także (choć nie tylko) ochrona interesów osób trzecich, mają zastosowanie w fazie weryfikacji projektu budowlanego.

Przyjęte stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się na etapowość realizacji inwestycji oraz na to, że dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy ustala się szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. Sama zaś decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie z perspektywy zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2621/15, LEX nr 2341110, wyrok NSA z 22 marca 2023 r., II OSK 321/22).

W tym więc zakresie skarżone organy w sposób dopuszczalny podały jedynie, że zabudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką nr [...] nawiązuje do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, dokonując takiej oceny wyłącznie jako organ planowania i zagospodarowania przestrzennego z punkt widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym i wymogów określonych przepisami u.p.z.p. To zaś, czy planowana zabudowa może być realizowana w granicach działki z perspektywy wymogów określonych w przepisach r.w.t. należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej (lub organów nadzoru budowlanego) i nie może być przedmiotem rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 1080/22). Przepisy techniczno-budowlane wiążą w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub ewentualnie w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego i na tym etapie przesądza się ostatecznie o lokalizacji obiektu, a tym samym aktualizuje się wówczas uprawnienie stron postępowania zgłaszania uwag związanych z ewentualnym negatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości.

Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, jak trafnie stwierdziły organy obu instancji, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem wskazanie w pkt 2 lit. d decyzji o warunkach zabudowy, że obowiązują warunki zgodne z r.w.t. (co zostanie poddane ocenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego), należało uznać za prawidłowe.

Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Nie ulega wątpliwości, iż organy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dopuściły się naruszenia przepisów P.b. i r.w.t. Natomiast podkreślić przy tym, iż organ jest obowiązany do wydania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli spełnione są ustawowe kryteria, a na gruncie przedmiotowej sprawy zostały one spełnione.

Dodać należy także, iż mimo, że postępowanie toczące się przed organem nadzoru budowlanego i postępowanie objęte zaskarżona decyzją są ze sobą powiązane, to są to jednak odrębne postępowania i Sąd w niniejszym postępowaniu uprawniony jest do dokonania kontroli wyłącznie decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Stąd brak podstaw do oceny przez Sąd wyrażonego w skardze stanowiska dotyczącego postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego.

Sąd nie odniósł się do treści załączonej do akt sprawy decyzji Wojewódzkie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2023 r., gdyż Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę stan na dzień wydania zaskarżonej decyzji i nie uwzględnia okoliczności po dacie jej wydania.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż brak jest przesłanek wskazujących na dopuszczenie się przez skarżone organy naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania administracyjnego uzasadniających uchylenie objętych skargą decyzji organów I i II instancji.

Z powyższych względów Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.