Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 383/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 48b ust. 1, art. 49f ust. 1, art. 49g ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 77  par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr WOA.7722.103.2015.KS w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pyrzycach z dnia 01 września 2023 r., nr PINB.5140.18.2015.SS oraz postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2022 r., nr WOA.7722.103.2015.KS, II. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżącego J. O. kwotę 500(pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 kwietnia 2024 r. nr WOA.7722.i03.2015.KS, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania J. O. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 1 września 2023 r., znak: PINB.5140.18.2015.SS, na mocy której nakazano Skarżącemu rozbiórkę ściany z drzwiami wejściowymi, ściany z oknem oraz dachu ganku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przy budynku mieszkalnym nr [...] w miejscowości R., gm. P..

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując w szczególności, iż wydanie decyzji przez organ I instancji poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 49b ustawy Prawo budowlane, tj. wydaniem przez PINB w P. postanowienia z dnia 16 listopada 2015 r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a następnie decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r., na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 ww. ustawy, nakazującej inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaniem ganku, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej J. O. od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 577/16, oddalającego skargę na decyzję ZWINB z dnia 1 kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 12 stycznia 2016 r., wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r, sygn. akt II OSK 2704/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 577/16 oraz uchylił decyzje organów obu instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 26 czerwca 2020 r., na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nakazał Skarżącemu rozbiórkę ściany z drzwiami wejściowymi, ściany z oknem oraz dachu ganku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przy budynku mieszkalnym. Powyższa decyzja została rozstrzygnięciem organu odwoławczego z 14 października 2020 r. uchylona w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dalszym toku postępowania organ I instancji po uzupełnieniu postępowania dowodowego wydał 15 kwietnia 2021 r. postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowalane wstrzymujące roboty budowlane oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia wyszczególnionych dokumentów w postaci:

- zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego wraz z inwentaryzacją techniczną wykonanych robót, sporządzonego i sprawdzonego przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec nie wywiązania się przez zobowiązanego z obowiązku przedłożenia dokumentów w celu legalizacji ganku PINB wydał decyzję z dnia 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazującą Skarżącemu rozbiórkę ściany z drzwiami wejściowymi, ściany z oknem oraz dachu ganku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. ZWINB w Szczecinie, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.

W następstwie rozpatrzenia skargi na powyższa decyzję WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 229/22 uchylił decyzje organów obu instancji oraz postanowienie ZWINB w Szczecinie z dnia 20 lipca 2021 r. w którym organ odwoławczy orzekł o uchyleniu postanowienia PINB z dnia 15 kwietnia 2021 r. w całości i o umorzeniu postępowania organu I instancji w części dotyczącej wydania postanowienia z dnia 15 kwietnia 2021 r.

Organ przytoczył dalej obszernie fragmenty uzasadnienia powyższego wyroku i podkreślił, że Sąd orzekł, iż w ustalonym przez organ okresie wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, w wyniku których powstał ganek nie było zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a późniejsza zmiana przepisów dotycząca zmiany katalogu obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - obejmująca między innymi ganki - nie miała zastosowania w sprawie, ponieważ przedmiotowy ganek powstał przed wejściem w życie ustawy.

Wskazano też, iż Sąd ustalił, że konsekwencją powyższego jest wdrożenie trybu legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Jak ocenił Sąd, postępowanie prowadzone przez organ I instancji zakończone postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. było prawidłowe natomiast postanowienie z dnia 16 listopada 2015 r. było wydane w oparciu o inne ustalenie stanu faktycznego, na innej podstawie prawnej i jego byt prawny się zdezaktualizował.

Jak nadmienił organ odwoławczy, Sąd wskazał, że w tym stanie rzeczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy rozpozna zażalenie na postanowienie PINB w P. z dnia 15 kwietnia 2021 r. uwzględniając rozważania Sądu, co do dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych i zastosowanego przez ten organ trybu naprawczego zgodnie z wytycznymi NSA. Nie przesądzając o wyniku rozpoznania zażalenia zaznaczono, że zmianie będzie wymagał aktualnie widniejący w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2021 r. termin dostarczenia dokumentów (30 września 2021 r.).

Organ odwoławczy zmierzając do wykonania powyższych zaleceń wynikających z wyroków NSA i WSA po ponownym rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. uchylił postanowienie PINB w P. z dnia 15 kwietnia 2021 r. w części dotyczącej wyznaczonego terminu i określił termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 maja 2023 r., w pozostałej zaś części utrzymał postanowienie w mocy.

Kontynuując postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, PINB w P. - w związku z nieprzedłożeniem przez Stronę dokumentów, o których mowa w postanowieniu PINB w P. z dnia 15 kwietnia 2021 r. w wyznaczonym terminie który upłynął 31 maja 2023 r. wydał w dniu 1 września 2023 r. decyzję znak: PINB.5140.18.2015.SS, w której na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), nakazał Skarżącemu rozbiórkę ściany z drzwiami wejściowymi, ściany z oknem oraz dachu ganku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przy budynku mieszkalnym nr [...] w miejscowości R., gm. P..

Po rozpatrzeniu odwołania ZWINB wydał zaskarżoną aktualnie decyzję z 17 kwietnia 2024 r.

Podstawą skarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było przyjęcie, iż konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego została już przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt: II SA/Sz 229/22.

Ustalono, że przedmiotem postępowania jest ganek powstały w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na dobudowaniu dwóch ścian na istniejącym podeście schodów do istniejącego muru, biegnącego po granicy działek i dobudowanego do ściany szczytowej wspólnej dla budynku nr [...] i budynku nr [...] oraz przykrycie ich dachem. W wyniku powyższych robót powstał ganek (wiatrołap) przy budynku mieszkalnym nr [...]. Organ podkreślił, że jak ustalono w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA, część budynku powstała w wyniku budowy dwóch ścian z wykorzystaniem istniejącego muru na granicy działek, a następnie przykrycie ich dachem, przy wejściu do budynku mieszkalnego nr [...] w R. , stanowi ganek, gdyż pełni on funkcję ochronną przed warunkami atmosferycznymi dla mieszkańców tego budynku. Co do stanu prawnego schodów, na których wykonano ww. ściany ganku organy uznały, iż nie sposób wykazać, że ów podest stanowi samowolę budowlaną.

Jak ustaliły organy, inwestor nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym legalną budowę przedmiotowej części obiektu, który pełni funkcję wejścia do budynku mieszkalnego - ganku. Inwestor dokonał wprawdzie zgłoszenia wykonania robót w Starostwie Powiatowym w P. w dniu 7 maja 2012 r., lecz nie obejmowało ono swoim zakresem budowy tego ganku.

Zgodnie z ustaleniami organów powyższe roboty dotyczące budowy dwóch ścian jednej z drzwiami balkonowymi i jednej z oknem na istniejącym podeście wejściowym ze schodami do budynku mieszkalnego nr [...] w R. oraz wykonania zadaszenia nad tymi ścianami i istniejącą ścianą stanowiącą przedłużenie ściany budynku sąsiedniego nr [...], w wyniku których to robót budowlanych powstał ganek - zostały wykonane latach 2002-2003.

Co do zasady możliwa jest legalizacja takich robót, jednak skoro Skarżący nie przedłożył wymaganych postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r. dokumentów uniemożliwiło to przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i nie dało się go zakończyć w inny sposób, jak tylko poprzez wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w ww. art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego tj. nakaz rozbiórki.

Pismem z 16 maja 2024 r. J. O. wniósł skargę na powyższą decyzję oświadczając w szczególności, że dobudował po roku 2002 ścianę z oknem do ściany sąsiada jako zabezpieczenie przed zimnem i opadami. Następnie wykonał pokrycie z desek i papy. Po zimie okazało się, że nadal jest zimno i opady zalewają podest przy wejściu do budynku mieszkalnego, więc dobudował murek na jedną cegłę i wstawił drzwi ogrodowe. Nie zna jednak dokładnej daty wykonania powyższych prac. Dalej wskazał, że ustalona przez organy data nie jest datą faktyczną a jedynie domniemaną. Końcowo stwierdził, że przedmiotowe dwie ściany i dach do ściany sąsiada zostały wybudowane prawdopodobnie w okresie od 2003-2005 roku co ma potwierdzać okoliczność, iż na oknie znajduje się data produkcji: 2005 (2005/09/09).

Zdaniem Skarżącego wszystkie postanowienia i decyzje podjęte przez organy nadzoru budowlanego nie są zgodne z Prawem budowlanym. Skarżący nie wybudował bowiem żadnego obiektu budowlanego, ani części obiektu, nie wykonał też robót budowlanych w wyniku których powstał obiekt budowlany, skoro do ściany sąsiada dobudował dwie ściany. Jak wywiódł skarżący dobudowa to nie jest budowa, rozbudowa, odbudowa, nadbudowa czy przebudowa, a tylko te roboty budowlane są wymienione w Prawie budowlanym.

W kolejnym piśmie z 27 maja 2024 r., uzupełniając swoje stanowisko, Skarżący zakwestionował przedstawione przez organ nadzoru budowlanego wnioskowanie w zakresie oceny materiału dowodowego. Nadmienił, że w 2012 r. zgłosił do Starostwa zamiar wymiany pokrycia na wszystkich obiektach pokrytych papą na blachę falistą. W zgłoszeniu był fragment nazwany "gankiem". Było to rozumienie potoczne. Skoro urząd żadnych zastrzeżeń nie zgłosił, wykonał wymianę. W wyniku tej wymiany tzw. "ganek" został trwale związany z budynkiem arkuszem blachy co można w każdej chwili zmienić. Podkreślił, że z przepisów nie wynika, że wykonanie 2 ścian i daszku powoduje powstanie obiektu budowlanego o tak znacznym przedsięwzięciu, że do jego wykonania potrzebne są umiejętności i uprawnienia budowlane i dlatego wymagane jest uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenia. Nadto nikt w urzędzie nie informował go o tym jakie prace na swojej działce może wykonywać a jakie wymagają pozwolenia lub zgłoszenia. Nie miał żadnej wiedzy na temat budownictwa i uważa, że to obowiązkiem urzędu było poinformowanie go o tym.

W kolejnym piśmie z 17 czerwca 2024 r. Skarżący dodatkowo rozwinął argumentację i nadmienił, iż proces budowy trwał około 3 lata a ze wszystkich przesłuchań wynika, że przesłuchiwane osoby nic nie pamiętają, poza tym, że roboty przy stawianiu ścian zaczęły się po 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa sprawa jest ponownie rozpoznawana przez tutejszy Sąd. Sprawa była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 577/16. Powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2704/16, uchylił uwzględniając skargę kasacyjną skarżącego.

Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt. II SA/Sz 229/22, WSA w Szczecinie uchylił kolejną zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2022 r. nr WOA.7722.103.2015.KS w przedmiocie nakazu rozbiórki ZWINB oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 9 listopada 2021 r., nr PINB.SS.7141-18/23/2015 oraz postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2021 r., nr WOA.7722.103.2015.KS.

Stosownie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że dopiero dokonanie kompletnych i prawidłowych ustaleń faktycznych co do zakresu wykonanych robót i czasu ich realizacji (możliwie dokładne ustalenie daty robót wykonanych przez inwestora w związku z budową przedmiotowego ganku, w tym w szczególności ustalenie czy zostały one zrealizowane w roku 2000, 2003 czy w jeszcze innej dacie) pozwoli na prawidłowe ich zakwalifikowanie na gruncie prawa budowlanego jako robót wymagających pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, względnie robót budowlanych nie podlegających żadnemu z tych obowiązków oraz na ocenę, czy w ich wyniku doszło do wybudowania obiektu budowlanego bądź jego części czy też zaistniał inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego przypadek wykonania robót budowlanych. Nadto Sąd kasacyjny wskazał, że szczegółowego ustalenia wymaga faktyczny zakres robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora. Dodając, że co prawda inwestor stwierdził, że dwie ściany ganku posadowione zostały na schodach prowadzących do wejścia jego budynku, jednakże okoliczność ta nie została w żaden sposób przez organy zweryfikowana procesowo, w tym w szczególności nie ustalono, czy - a jeśli tak- to jakie schody, do drzwi wejściowych przewidywał zatwierdzony projekt budynku mieszkalnego, ani nawet czy projekt taki funkcjonuje w obrocie prawnym. Organy nie zajęły wprost stanowiska w tym zakresie i nie wyraziły go w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji obu instancji, z których można się jedynie domyślać, że za zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy przyjęły twierdzenia skarżącego, iż wykonał jedynie dwie ściany i zadaszenie nad gankiem.

Natomiast oceniając realizację przez organy nadzoru budowlanego zaleceń zawartych w wyroku NSA, WSA w swoim aktualnie prawomocnym wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt. II SA/Sz 229/22 przesądził, iż roboty będące przedmiotem postępowania zostały wykonane w okresie od 2002-2003 a nadto, iż w ustalonym przez organ okresie wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, w wyniku których powstał ganek nie było zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższego zarówno kwestia charakteru wykonanych prac jak i ich wykonania jako samowoli budowalnej zostały przesądzone w prawomocnych wyrokach.

Obszerne stanowisko strony w zakresie nieprawidłowości powyższych ustaleń nie mogło odnieść skutku, skoro skarżący zmierza w istocie do wykazania, że prace nastąpiły nie w okresie 2002-2003, lecz 2003-2005, przy czym sam nie jest pewny powyższych dat a opiera się jedynie na domniemaniach ("wg mojej pamięci", "mógłbym być posądzony, że znam datę dokładną wykonania robót, a znam tylko prawdopodobną wg mojej pamięci").

W sytuacji zmienności oświadczeń skarżącego, mocno podkreślanej niepewności co do dat między innymi z uwagi na stan jego zdrowia oraz braku nowych dowodów brak jest aktualnie podstaw do przyjmowania innych dat niż ustalone przez organ i Sąd w prawomocnym wyroku. Również argumentacja skarżącego dotycząca oznaczeń na oknie nie daje podstaw do podważenia ustaleń organów i Sądu.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż w realiach badanej sprawy organy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wiążącym je wyroku uznały, że ich rolą było ponowne rozpoznanie zażalenia na postanowienie PINB w P. z dnia 15 kwietnia 2021 r. W tym zakresie przesądzone zostało, iż aktualnie organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wdrożenia trybu legalizacyjnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, iż mocą postanowienia z 15 kwietnia 2021 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowalne oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oznaczonych dokumentów.

Postanowienie organu odwoławczego z 20 lipca 2021 r. na mocy którego uchylono postanowienie organu powiatowego z dnia 15 kwietnia 2021 r. w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej wydania ww. postanowienia zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Tym samym rolą organu w poddanym aktualnie ocenie Sądu postępowaniu było ponowne rozpatrzenie zażalenia, przy czym jak zwrócono uwagę w wyroku zmianie będzie wymagał aktualnie widniejący w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2021 r. termin dostarczenia dokumentów.

Zażalenie zostało rozpatrzone postanowieniem ZWINB z 13 grudnia 2022 r. którym uchylono postanowienie PINB w P. z dnia 15 kwietnia 2021 r. w części dotyczącej wyznaczonego terminu i wyznaczono termin przedłożenia dokumentów do dnia 31 maja 2023 r.

Po stwierdzeniu, iż skarżący nie przedstawił żądanych dokumentów w nowym terminie organ w dniu 1 września 2023 roku wydał decyzję o nakazie rozbiórki.

Jakkolwiek co do zasady brak przedłożenia dokumentów przez skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym powoduje konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, to jednak w badanej sprawie organ nie rozważył należycie znaczenia dla sprawy skutków określenia daty wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na okres 2002-2003 oraz upływu czasu od powyższej daty.

Jak wynika z art. 49f ust. 1 ustawy prawo budowlane

1. W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Niewątpliwie precyzyjne określenie dat wykonania poddanych ocenie robót jest aktualnie niemożliwe jednak, skoro skarżący wiązał potrzebę ich wykonania z kończącym się okresem zimowym i zakończeniem przed kolejnym okresem gorszych warunków atmosferycznych, uwzględniając zasadę art. 81a k.p.a. nakazującą rozstrzygać niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, organ orzekając we wrześniu 2023 r. powinien był przyjmować, że upłynął okres wymagany przez ustawodawcę dla wdrożenia uproszczonej procedury legalizacyjnej. Organy powinny były zastosować taki sposób procedowania jako bardziej korzystny dla strony postępowania administracyjnego niż "zwykła" legalizacja i odpowiednio zmodyfikować swoje czynności

Zgodnie z art. 49g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49g ust. ustawy Prawo budowlane). Stosownie do art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje zażalenie. Dalej, zgodnie z art. 49h ust. 1 ustawy Prawo budowalne w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza: kompletność dokumentów legalizacyjnych (pkt 1) oraz czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (pkt 2). Zgodnie z art. 49i ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje: decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2 (lit. a), oraz z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (lit. b). Decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego (art. 49i ust. 2).

Powyższe pokazuje zakres zainteresowania organu nadzoru budowlanego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, jednocześnie obrazując także wyraźne różnice pomiędzy tym postępowaniem uproszczonym a "zwykłym" postępowaniem legalizacyjnym. Przy czym należy też dostrzegać, iż skoro w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym a zatem jest ono bardziej korzystne dla inwestora. Stąd trafnie wskazuje się w literaturze, że nowa procedura w ocenie ustawodawcy, powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo. (...) W przypadku spełnienia łącznie wymaganych warunków organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o legalizacji, która stanowić będzie podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Nie będzie konieczności ubiegania się dodatkowo o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takie uregulowanie ma uzasadnienie, wobec tego, że jednym z dokumentów wymaganych do zalegalizowania starej samowoli budowlanej jest ekspertyza techniczna potwierdzająca prawidłowość stanu technicznego obiektu budowlanego, a w konsekwencji zapewniająca o bezpieczeństwie jego użytkowania. W przypadkach, gdy obiekt nie zapewnia bezpieczeństwa, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o nakazie rozbiórki. W uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 49(f).

Z uwagi na datę wszczęcia postępowania zakończonego decyzją objętą rozpatrywaną aktualnie skargą, wato też dodać, że z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), tj. ustawy którą wprowadzono do ustawy Prawo budowlane art. 49f wynika, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.

Z powołanego wyżej przepisu wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego jedynie w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki; a contrario należy przyjąć, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Co więcej, należy też uznać, że ww. art. 32 jest uregulowaniem szczególnym w stosunku do art. 25 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przytoczony art. 32 ustawy zmieniającej (jako że odnosi się do postępowania będącego w toku, bo tak należy go odczytywać, skoro nawiązuje do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę), wyłącza stosowanie art. 25 we wskazanych w nim stanach faktycznych. Obowiązujące obecnie rozwiązania prawne umożliwiają więc wszczęcie postępowania uproszczonego z art. 49f ustawy Prawo budowlane w stosunku do każdego obiektu budowlanego objętego art. 103 ust. 2 tej ustawy, wobec którego nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki do dnia 19 września 2020 r. i to niezależnie od tego, czy w stosunku do niego wszczęto już postępowanie legalizacyjne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 858/21 oraz wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2707/21). Przy czym wszczęte postępowanie legalizacyjne przed wskazaną datą, w sytuacji możliwości prowadzenia dalej tego postępowania w stosunku do samowoli budowlanej z zastosowaniem art. 49f ustawy Prawo budowlane, winno uwzględniać tę regulację.

W sytuacji, gdy – jak w rozpatrywanej sprawie - zapadały decyzje nakazujące rozbiórkę, lecz zostały one z uwagi na ich wadliwość wyeliminowane z obrotu prawnego, w dacie orzekania przez organy obu instancji art. 49f miał odpowiednie zastosowanie.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły zatem przywołanego stanu prawnego i nie dostrzegły możliwości przeprowadzenia legalizacji uproszczonej.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż organy nadzoru budowalnego naruszyły w stopniu istotnym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 37 ustawy Prawo budowlane, nadto (i przede wszystkim) art. 9 k.p.a. w zw. art. 49f Prawa budowlanego, i art. 32 ustawy zmieniającej nie zastosowały bowiem przepisów dotyczących możliwości prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w szczególności nie ustaliły prawidłowo trybu, w którym postępowanie winno być kontynuowane i zakończone w sytuacji gdy ustalenie, co do daty inwestycji nakazywały przyjmować w dacie orzekania, iż od daty wykonania samowoli budowlanej upłynęło 20 lat.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien wziąć pod uwagę powyżej przedstawione uwagi Sądu i powinien rozpatrzyć w pierwszej kolejności zażalenie skarżącego na postanowienia wydane w ramach legalizacji, rozpatrując je przy uwzględnieniu art. 49f i nast. ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, iż wykonał wszystkie prace jako właściciel mający prawo władania własnością w dobrej wierze i że nie czyni krzywdy innym i nie narusza ich praw należy dostrzec, iż rolą organów nadzoru budowalnego jest czuwanie nad bezpieczeństwem obiektów budowalnych. Ustawodawca właśnie dla takich sytuacji w których znalazł się skarżący a zatem, gdy czy to wskutek niewiedzy czy też błędu wzniósł obiekt budowlany bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę przewidział procedurę legalizacyjną. Podkreślić jednak należy, iż legalizacja samowoli budowalnej, w tym także w postępowaniu legalizacyjnym uroszczonym, nie może się odbyć bez współpracy inwestora (właściciela nieruchomości) z organem nadzoru budowalnego w szczególności bez przedstawienia wymaganych prawem dokumentów. Bierność inwestora w toku prawidłowo prowadzonego postępowania legalizacyjnego obliguje organ nadzoru budowalnego do orzeczenia o nakazie rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie postępowanie legalizacyjne przeprowadzone przez organ zostało zakwestionowane przez Sąd jedynie z uwagi na niedostrzeżenie przez organy nadzoru budowalnego upływu okresu 20 lat od powstania samowoli, co umożliwiało przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej w trybie korzystniejszym dla strony.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.