Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 837/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1133/19 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 11 maja 2019 r. nr 1401-IEE1.711.1.161.2019.MLZ w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wołominie z dnia 14 marca 2019 r., nr 1442-SEE.711.111.78.2019.1AR; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 1 020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 1133/19, oddalił skargę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej zwanej: "PARP" lub "Skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 11 maja 2019 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 stycznia 2017 r., nr 2017/01/00005, wobec zobowiązanego I. G.. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Skargę kasacyjną, stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik PARP, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

i. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do kluczowych w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznych w postaci wykazania przez organ II instancji braku rażącej dysproporcji między wysokością opłaty manipulacyjnej w łącznej kwocie 1.926,61 zł oraz opłaty egzekucyjnej w kwocie 10 611,83 zł, a rzeczywistymi kosztami bezskutecznych czynności egzekucyjnych organu, za które zostały naliczone powyższe opłaty w maksymalnej łącznej wysokości wynoszącej kolejno 1% i 5% od dochodzonej należności publicznoprawnej, tym samym ograniczenie się Sądu pierwszej instancji do lakonicznych zdań, prostej akceptacji stanowiska organu, które skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd pierwszej instancji do uznania, że organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy;

ii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nie rozważnie i nie uwzględnienie słusznego interesu Skarżącej kasacyjnie, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych, świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, jak również nie uwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niezgodne z prawem art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (o sygn. akt SK 31/14), a w wyniku powyższego obciążenie Skarżącej kasacyjnie rażąco wysoką kwotą kosztów egzekucji, nie poddającą się kontroli;

iii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym nie uwzględnienie konieczności uzależnienia wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: nakład pracy, efektywność i skuteczność egzekucji w efekcie bezpodstawne przyjęcie, że budowanie przy ustaleniu kosztów paraleli do określonych samodzielnie opłat maksymalnych z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w oparciu o art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. uzasadnia zastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w konsekwencji powyższego nieuprawnione potraktowanie interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, o sygn. akt SK 31/14, jako znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy argumentacja Trybunału Konstytucyjnego nie koreluje ze stanem faktycznym sprawy, a w konsekwencji powyższego naruszenie wskazań wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zasady pogłębiania zaufania do obywateli i zasady przekonywania;

iv. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez utrzymanie w mocy postanowienia DlAS z dnia 11 maja 2019 r., utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wołominie z dnia 14 marca 2019 r., wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.;

2) przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

v. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że dokonane przez organ odwoławczy w przedmiotowej obciążenie Skarżącej kasacyjnie opłatą egzekucyjną i manipulacyjną w łącznej maksymalnej wysokości 12 538,44 zł, odpowiada prawu i znajduje odzwierciedlenie w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (o sygn. akt SK 31/14) stwierdził niezgodność przepisu art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. z prawem w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości tych opłat;

vi. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 80 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują opłatę egzekucyjną za samo zajęcie rachunku bankowego, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. podstawa prawna naliczenia opłaty egzekucyjnej zachodzi wyłącznie w wypadku faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnych, a tym samym, ponieważ w przedmiotowej sprawie w trakcie postępowania egzekucyjnego na żadnym jego etapie nie doszło do zablokowania jakichkolwiek środków pieniężnych nie zaistniała też podstawa prawna do naliczania opłaty egzekucyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów:

- postanowienia Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r.; - "Oceny skutków regulacji projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15.10.2018 r." na okoliczności powołane w skardze, tj. że wyliczenie wartości czynności egzekucyjnej jest możliwe w oparciu o stan faktyczny.

Jednocześnie z uwagi na dwa zagadnienia prawne, które budzą poważne wątpliwości wniesiono o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujących kwestii

1. w zakresie wykładni przepisu z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.:

a) czy opłata z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. określana po umorzeniu postępowania egzekucyjnego może być naliczana tylko wtedy, gdy zajęto środki pieniężne?

b) czy też można naliczyć powyższą opłatę egzekucyjną także wtedy, gdy nie zajęto żadnych środków pieniężnych?

2. w zakresie wytycznych określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., o sygn. akt SK 31/14, odnośnie do możliwości realizacji powyższego wyroku poprzez "odtworzenie" maksymalnej stawki opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej opartej na "parametrach ustawowych", tj. maksymalnej stawce opłaty za egzekucję z nieruchomości w wysokości 34 200 zł (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), której konstytucyjność nie została zakwestionowana:

a) czy można "odtworzyć" maksymalną opłatę egzekucyjną oraz maksymalną opłatę egzekucyjną w wyskości 21 375 zł oraz maksymalną opłatę manipulacyjną w wyskości 4.275 zł, stosując jako punkt odniesienia art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., którego konstytucyjność nie została zakwestionowana, za pomocą wykładni, poza drogą wyraźnego aktu prawotwórczego przy jednoczesnym nie uwzględnieniu adekwatności wydatków w stosunku do wykonanych czynności egzekucyjnych?

b) czy też powyższe "odtworzanie" maksymalnych opłat za dokonane czynności egzekucyjnych jest nieuprawnione z uwagi na to, że źródłem ustalenia wysokości maksymalnych opłat może być wyłacznie akt prawny o randze ustawy?

c) czy "odtwarzanie" w drodze wykładni prawa przez sąd administracyjny orzekający w konkretnej sprawie maksymalnej opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej w odniesieniu do stawki procentowej przypisanej do egzekucji z nieruchomości, może być stosowane do innych rodzajów egzekucji bez "racjonalnej zależności" między czynnościami organu a poniesionymi wydatkami, w sytuacji gdy zakres czynności jakie musi wykonać organ egzekucyjny, prowadząc egzekucję z nieruchomości jest najbardziej złożony, skomplikowany i pracochłonny?

Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną PARP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty zostaną poddane merytorycznej ocenie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej, wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna, wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., o sygn. akt II GSK 2735/15; 6 czerwca 2017 r., o sygn. akt II FSK 1342/15; 6 czerwca 2017 r., o sygn. akt II GSK 2668/15).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Za zasadne należy uznać zarzuty uchybienia przepisom postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu dotyczy sposobu ustalenia wysokości opłaty egzekucyjnej, jak i opłaty manipulacyjnej, w świetle wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., o sygn. akt SK 31/14. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaloną wysokość kosztów, którymi obciążono PARP, nie sposób uznać za adekwatną do poniesionych wydatków, jak również nakładu pracy organu egzekucyjnego, mając na uwadze standardy wynikające z wyroku TK. Jak bezsprzecznie wynika z ustalonego stanu faktycznego, organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji nie dokonały (in concreto) oceny prawidłowości wyliczonych kosztów w pełnym zakresie, o czym dobitnie świadczy treść zaskarżonego postanowienia z dnia 11 maja 2019 r. DIAS i postanowienie z dnia 14 marca 2019 r., organu I instancji. Samo ogólnikowe stwierdzenie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że organy wykonały wskazania nie może być potraktowane jako wypełnienie wskazówek z wyroku TK.

Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego oczywistym jest, że organy mają wiedzę co do wydatków i kosztów rzeczywiście poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty oraz wydatki z łatwością udokumentować. Wobec tego, tylko takie wydatki mogą obciążać zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy w zakresie rzeczywistych kosztów egzekucyjnych poniesionych przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym przeprowadzonym w stosunku do dłużnika, na podstawie powyższego tytułu wykonawczego. Powyższe dane winny znaleźć oparcie zarówno w materiale dowodowym akt administracyjnych badanej sprawy, jak też w motywach rozstrzygnięć organów egzekucyjnych. Tymczasem analiza kwestionowanego postanowienia, jak również zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji czyni zasadnym wniosek, że w rozstrzygnięciach tych brak jest oceny odpowiadającej wskazaniom zawartym w wyroku TK. Uzasadnienie postanowienia organu II instancji, podobnie jak i zaskarżonego wyroku, zawiera jedynie szereg lakonicznych informacji, które same w sobie nie poddają się jakiejkolwiek miarodajnej weryfikacji w zakresie tzw. racjonalnej zależności pomiędzy kosztami przedmiotowego postępowania a czynnościami organu. Wbrew pozorom organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia – w sposób należycie skonkretyzowany – jakie rzeczywiste i faktyczne wydatki w powiązaniu z określonymi czynnościami egzekucyjnymi poniósł organ egzekucyjny w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym wbrew temu do czego przekonuje WSA w Warszawie w treści zaskarżonego wyroku, bez wątpienia w niniejszej sprawie wysokość opłat została ustalona w oderwaniu od poziomu skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Podane przez organy obu instancji informacje, nie stanowią żadnych miarodajnych, precyzyjnych i co jeszcze bardziej istotne, weryfikowalnych danych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść postanowienia DIAS z dnia 11 maja 2019 r., jak i treść zaskarżonego wyroku, wskazuje w sposób jednoznaczny, że nie przyjęto i nie zrealizowano w całości wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., o sygn. akt SK 31/14. W konsekwencji za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisom postępowania, a zaskarżony wyrok nie odpowiadający ocenie prawnej i wskazaniom z wyroku TK.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy istniejąca dysproporcja między naliczonymi opłatami a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie jest rażąca. Należy zestawić wysokość naliczonych opłat z wysokością egzekwowanej należności, aby wykluczyć naruszenie równowagi między interesem państwa, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa oraz ocenić, czy wyliczone opłaty są adekwatne do poniesionego przez organ nakładu pracy na przeprowadzone w sprawie czynności egzekucyjne. Nie ulega wątpliwości, że do czasu wejścia w życie nowego brzmienia art. 64 § 6 u.p.e.a. konstytucyjność tego przepisu zapewniać powinno ich stosowanie z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w powołanym wyroku TK przy ustaleniu opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej z uwzględnieniem konieczności uzależnienia wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: efektywność i skuteczność egzekucji, poziom skomplikowania poszczególnych czynności, czy nakład pracy organu egzekucyjnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zasadności ustalenia opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej w oparciu o wytyczne z wyroku TK, w konsekwencji czego nie uwzględnił i nie rozpatrzył istoty sprawy. Ograniczenie się do ogólnikowych stwierdzeń w zaskarżonym wyroku i przyjęcie wprost za organami obu instancji kwotowo określonej maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej jako punktu odniesienia, uniemożliwia, a przynajmniej znacznym stopniu utrudnia zdekodowanie procesu rozumowania, jaki doprowadził WSA do uznania, że organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji nie umotywował w sposób przekonujący, że organ odwoławczy wykazał brak tzw. "rażącej dysproporcji" między wysokością opłaty manipulacyjnej w kwocie 1.926,61 zł i egzekucyjnej w kwocie 10 611,83 zł, a czynnościami organu, za które opłaty te zostały naliczone. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska WSA co do stanu faktycznego przyjętego za jego podstawę. Przyjęcie stanu faktycznego w zakresie wykazania braku tzw. "rażącej dysproporcji" jest warunkiem sine qua non kontroli legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia. W tym zakresie brak jest odniesienia w uzasadnieniu analizowanego wyroku. W konsekwencji przyjęcie przez WSA w Warszawie w niniejszej sprawie stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwiej oceny, stanowi naruszenie także art. 141 § 4 P.p.s.a.

W konsekwencji za zasadne należy uznać dalsze zarzuty kasacyjne wskazane w punktach 1) ii. i 1) iii. petitum skargi kasacyjnej, albowiem całokształt okoliczności stanu faktycznego w sprawie, materiał dowodowy i treść skarżonego postanowienia potwierdza, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy nie wyjaśniły, czy określone koszty egzekucyjne pozostają konsekwencją podjętych przez organ egzekucyjny czynności. Ocena WSA, że organ egzekucyjny określając samodzielnie opłatę maksymalną w zakresie opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej wykonał wytyczne wyroku TK i tym samym odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych jest nieuprawniona i świadczy o pominięciu wytycznych wynikających z treści wyroku TK oraz istotnych w sprawie dowodów. Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd rozpatrując skargę w sprawie, nie przedstawiły w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ani powodów, ani podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wskazań zawartych w wyroku TK. W okolicznościach przedmiotowego postępowania organ odwoławczy nie dokonał analizy ustalonych kosztów egzekucyjnych względem skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności. Nie wyjaśnił, w jaki sposób wyliczył wartość nakładu pracy, nie przedstawił dokumentacji na okoliczność, ile roboczogodzin poświęcił pracownik na wprowadzenie tytułu wykonawczego do systemu i jaki był rzeczywisty koszt tej roboczogodziny w realiach przedmiotowego postępowania.

Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie zawiadomieniami z dnia 13 września 2018 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych w ING Banku Śląskim S.A. oraz w BZ WBK S.A. (aktualnie Santander Banku Polska S.A.). Zawiadomienia doręczono dłużnikom zajętej wierzytelności, jak i zobowiązanemu. Pismami z dnia 13 września 2018 r. powyższe banki poinformowały organ egzekucyjny o zbiegu egzekucji do zajętych rachunków bankowych. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny uzyskał na spłatę należności jedynie kwotę 0,08 zł. W ramach poszukiwania majątku zobowiązanego ustalono, że: nie posiada on zarejestrowanych środków transportu (informacja z CEPiK), nie został zgłoszony do ubezpieczenia (informacja z ZUS), a z danych z CEIDG wynika, że z dniem 1 maja 2017 r. I. G. został wykreślony z rejestru działalności gospodarczej, z kolei nieruchomości gruntowe objęte księgami wieczystymi położone w miejscowości N. i B. zostały zajęte lub zabezpieczone na poczet należności innych wierzycieli.

Nie sposób przyjąć, aby wymienione czynności egzekucyjne wymagały szczególnego nakładu pracy i kosztów, a tym samym by były obarczone wysokim poziomem skomplikowania. Organ odwoławczy nie wykazał, czy istnieje racjonalna zależność między wysokością ustalonych opłat manipulacyjnej i egzekucyjnej w łącznej kwocie 12 538,44 zł, na podstawie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., a wyżej wymienionymi formalnymi i nieskomplikowanymi czynnościami organu egzekucyjnego, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, co czyni skarżone postanowienie niemożliwym do skontrolowania z uwagi na wyraźne wskazania TK, które zostały pominięte w zakresie, który organowi egzekucyjnemu nie odpowiadał. Poza sporem jest, że wysokość samej opłaty manipulacyjnej, tj. 100 zł, ujętej w uchwalonej ustawie z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa z dnia 4 lipca 2019 r.") zawiera w sobie obiektywne kryteria wynikające z założeń samego ustawodawcy, które mają na względzie funkcjonowanie wszystkich organów skarbowych w państwie. Przy czym uznanie przez organy obu instancji, a także przez WSA, że maksymalna opłata manipulacyjna w wysokości 4.275 zł oparta jest także na obiektywnych kryteriach, wynikających z założeń ustawodawcy świadczy o braku oceny całokształtu materiału dowodowego w okolicznościach sprawy, w aspekcie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością przedmiotowej opłaty, a czynnościami organu egzekucyjnego, mając na względzie funkcjonowanie całego aparatu egzekucyjnego.

Należy podkreślić, że organy egzekucyjne mają wiedzę co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty i wydatki z łatwością udokumentować. Wobec powyższego tylko takie wydatki mogą obciążać zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy powinien był dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy w zakresie rzeczywistych kosztów egzekucyjnych poniesionych przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym przeprowadzonym w stosunku do dłużnika (koszt sporządzenia i wysyłki pism do banków i baz danych) na podstawie powyższego tytułu wykonawczego, co powinno znaleźć oparcie zarówno w materiale dowodowym akt administracyjnych badanej sprawy, jak też w motywach orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu postanowienia, w sposób należycie skonkretyzowany, jakie rzeczywiste i faktyczne wydatki w powiązaniu z określonymi czynnościami organu egzekucyjnego (nakładem pracy) w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym na podstawie powyższego tytułu wykonawczego, poniósł organ egzekucyjny, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji akt sprawy egzekucyjnej, a następnie w uzasadnieniu postanowienia w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje rażąca dysproporcja między ustaloną opłatą manipulacyjną w wysokości 1.926,61 zł i egzekucyjną w wysokości 10 611,83 zł, a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego. Tym samym wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, w niniejszej sprawie bez wątpienia wysokość opłat została ustalona w oderwaniu od poziomu skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Podane przez DIAS informacje nie stanowią żadnych miarodajnych, precyzyjnych i co jeszcze bardziej istotne – weryfikowalnych danych i w żaden sposób nie odnoszą się do wytycznych zawartych w wyroku TK. Wysokości opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej nierozerwalnie związane są z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem. Dlatego też wysokość tych kosztów winna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania. Wtedy tylko można mówić o racjonalnej zależności tych wielkości, a nie o swoistej "karze" za wszczęcie egzekucji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych dokonane w sprawie stanowiły podstawę do ustalenia opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej na tak znacznym poziomie, mimo wyegzekwowania jedynie kwoty 0,08 zł na rzecz wierzyciela. Ponadto nie rozważono kwestii czasochłonności i poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w rozpatrywanej sprawie. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w celu ustalenia opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej należy odwołać się do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., w którym przewidziano maksymalną stawkę opłaty za zajęcie nieruchomości, które to zajęcie jest czynnością bardziej skomplikowaną. Następnie obliczył maksymalną kwotę opłaty manipulacyjnej (4.275 zł) oraz egzekucyjnej za zajęcie rachunku bankowego (21 375 zł) i stwierdził, że kwoty należne odpowiednio opłaty manipulacyjnej 1.926,61 zł i opłaty egzekucyjnej 10 611,83 zł, nie przekraczają kwot granicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie nie wykazano, że została zachowana racjonalna zależność pomiędzy ustaloną wysokością opłaty a czynnościami organów egzekucyjnych, za podjęcie których opłaty manipulacyjna i egzekucyjna zostały naliczone, zgodnie ze wskazaniami wyroku TK, co czyni zaskarżone orzeczenie i postanowienia organów obu instancji niemożliwym do skontrolowania. Tym samym zarzut naruszenia przepisów K.p.a., w tym zasady prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów, pogłębiania zaufania obywateli, proporcjonalności oraz zasady przekonywania jest zasadny. Powyższe wskazuje także na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez organ odwoławczy.

W kontekście poczynionych powyżej konstatacji zasadny jest także zarzut 1) iv. petitum skargi kasacyjnej, co skutkuje uznaniem, że doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy, brak było podstaw, w ramach sprawowanej kontroli sądowoadministracyjnej, do przyjęcia poglądu, że prawidłowo organ II instancji zastosował treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej, albowiem stan faktyczny sprawy wymaga uzupełnienia przez organy, a nie przez sąd administracyjny. Wobec konieczności poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych za przedwczesną należy uznać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, opartych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Brak jest także podstaw do przedstawienia do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w powiększonym składzie sformułowanych w skardze kasacyjnej zagadnień prawnych.

Mając na uwadze całokształt powyższych okoliczności, orzeczono jak w punkcie 1 i 2, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie w punkcie 3 w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, znajduje oparcie w art. 209, art. 205 § 2, art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz z pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska M. Kowalski B. Sobocha-Holc