Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 547/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 629/22 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 629/22 oddalił skargę K. W. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Wojewody M. (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. skarżący, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazania czy organ otrzymał od Prokuratorii Generalnej RP odpowiedź na wniosek organu z dnia 28 marca 2022 r. o wydanie przez Prokuratorię Generalną RP opinii prawnej, złożony w związku z postępowaniami z udziałem spółki P. S.A. prowadzonymi przez organ, a o ile organ otrzymał tę odpowiedź, to skarżący wniósł o udostępnienie jej kopii.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej czynności Prokuratorii Generalnej związane z wydawaniem opinii, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Ponadto organ wskazał, że opinie prawne Prokuratorii Generalnej służą gromadzeniu informacji, mają charakter poznawczy, mają jedynie poszerzać zakres wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot wnioskujący i nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu opinia prawna Prokuratorii Generalnej ma charakter dokumentu wewnętrznego i służy poszerzaniu informacji przez podmiot wnioskujący oraz nie przesądza o kierunkach działania organu.

W związku z powyższym skarżący w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. odpowiedział na powyższe pismo organu i podniósł, że Wojewoda M. pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 29 czerwca 2022 r., gdyż nie odniósł się w pełni do jego treści, a ponadto opinia, o którą skarżący zawnioskował nie ma w jego ocenie charakteru dokumentu wewnętrznego, a zatem jest to informacja publiczna, która winna zostać udostępniona, zaś organ nie udostępniając jej pozostaje w bezczynności. Co więcej, w ocenie skarżącego art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie znajduje zastosowania w stosunku do opinii będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, a nawet przy uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie, organ celem odmowy udzielenia informacji publicznej, ma obowiązek wydać decyzję administracyjną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ w piśmie z dnia 9 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącego, że otrzymał opinię z Prokuratorii Generalnej i podtrzymał jednocześnie stanowisko zawarte w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r., że przedmiotowa opinia ma charakter dokumentu wewnętrznego, służy bowiem poszerzaniu informacji przez podmiot wnioskujący i nie przesądza o kierunkach działania organu. Ponadto organ dodał, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie komentowanej ustawy zakwalifikowano, m.in. opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy, nieodnoszące się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mające na celu jedynie poszerzenie zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Organ wskazał także, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że rozstrzygając, czy określona opinia prawna ma walor informacji publicznej, należy w pierwszej kolejności rozważyć okoliczności danego przypadku, w tym cel jej opracowania. Mając zatem na uwadze, że wydana w sprawie opinia prawna przez Prokuratorię Generalną ma jedynie charakter poznawczy, ma na celu poszerzenie wiedzy podmiotu wnioskującego, przy czym w żadnej mierze nie jest wiążąca i nie przesądza o kierunkach działania organu, organ stwierdził, że ma ona charakter dokumentu wewnętrznego i nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne nieudostępnienie skarżącemu informacji wskazanej we wniosku, tj. opinii Prokuratorii Generalnej RP, która stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz popadnięcie w stan bezczynności przez organ, który nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej objętej wnioskiem, ani też nie odmówił udostępnienia stronie tej informacji w formie prawem przepisanej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi przez organ w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec oczywistej zasadności skargi i uwzględnienie wniosku w całości poprzez udostępnienie opinii Prokuratorii Generalnej RP stanowiącej informację publiczną, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku przez organ i przekazania niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o zobowiązanie organu przez Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uwzględnienia wniosku, poprzez niezwłoczne udostepnienie skarżącemu informacji publicznej wskazanej w żądaniu oraz zasądzenie, na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że odmowa udostępnienia przez organ opinii Prokuratorii Generalnej nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem ww. opinia jest dokumentem urzędowym i podlega udostępnieniu, gdyż ma ona sformalizowaną postać (nie jest to notatka wewnętrzna, czy e-mail) i ma samodzielny byt, a ponadto dotyczy oceny prawnej przedstawionego do zaopiniowania zagadnienia, czyli jest to dokument, który zawiera stanowisko końcowe (efekt działania organu publicznego) i jest wyrazem jego oficjalnego stanowiska, a także nie została wydana w ramach szczególnej relacji procesowej. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę na to, że jego zdaniem Prokuratoria Generalna RP wydając opinię na wniosek Wojewody działa jako podmiot zewnętrzny, przedstawiający obiektywny pogląd na zagadnienie prawne. W ocenie skarżącego ww. opinia ma charakter nieprocesowy, gdyż Prokuratoria Generalna RP w postępowaniach nie pełni roli pełnomocnika Skarbu Państwa, a dokument, jeśli zostanie ujawniony, nie spowoduje trudności w obronie interesów Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych, czy administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący zaznaczył, że w jego ocenie wnioskowana opinia nie jest dokumentem wewnętrznym tak jak usiłuje to wykazać organ, a skarżący ma prawo zapoznać się z tym dokumentem.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wskazał, że wobec faktu, że opinia Prokuratorii Generalnej RP ma charakter informacji publicznej oraz brak jest przesłanek uzasadniających odmowę jej udostępnienia, niniejsza skarga jest oczywiście zasadna, a opinia Prokuratorii Generalnej RP, o udostępnienie której wnosi skarżący, powinna być niezwłocznie udostępniona zgodnie z treścią wniosku. Zasadnym jest zatem – w ocenie skarżącego - zobowiązanie organu przez tutejszy Sąd do uwzględnienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 629/22 oddalił skargę K. W. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności, są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Z kolei w myśl ust. 2, dokumenty sporządzone w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy, zaś na podstawie ust. 3 w przypadku, gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną, mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że literalna treść cytowanego przepisu wprost odnosi się do stanu opisanego we wniosku skarżącego i czyni niedopuszczalnym udostępnienie mu żądanych opinii przed zakończeniem postępowań z udziałem spółki P. S.A.

Sąd I instancji wskazał, że jego stanowisko potwierdza, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3285/18 oraz powołał się na komentarz L. Boska i M. Dziurdy, Prokuratoria Generalna RP. Komentarz, w którym zauważono, że "ustawa z 15.12.2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej doprowadziła do zastąpienia Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa Prokuratorią Generalną Rzeczypospolitej Polskiej. Jedną ze zmian wprowadzonych w ustawie o PGRP było zastąpienie tajemnicy radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Na pierwszy rzut oka zastąpienie tajemnicy radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej jawi się jako jeden ze skutków przekształcenia jednej Prokuratorii w drugą, jednak już nieco bardziej pogłębiona analiza obu instytucji wskazuje na istotne różnice pomiędzy nimi. Można wstępnie stwierdzić, że ustawa o PGRP wprowadziła nową kategorię tajemnicy prawnie chronionej, jaką jest tajemnica Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (...). Tajemnica obejmować ma czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów i analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności".

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 896/12, w którym potwierdzono, że ze względu na szczególny cel, jaki stanowi działalność Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, polegający na wykonywaniu zadań pełnomocnika procesowego Skarbu Państwa w sprawach, w których Skarb Państwa jest lub powinien być stroną powodową lub pozwaną albo też uczestnikiem postępowania przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym, żądanie udostępnienia od tego podmiotu pism procesowych, wystosowanych w konkretnych sprawach, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę i przechodząc do sytuacji faktycznej zaistniałej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że żądanie udostępnienia dokumentów, wskazanych we wniosku, skierowane do organu, stanowi próbę obejścia zakazu, zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem skoro dokumenty te stanowią tajemnicę Prokuratorii, to nie można jej naruszyć poprzez skierowanie wniosku do organu dysponującego tym dokumentem, na którego potrzeby Prokuratoria sporządziła opinię.

Sąd I instancji wyjaśnił, że udostępnienie dokumentów, sporządzonych w związku z czynnościami, może nastąpić, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, dopiero po zakończeniu sprawy, chyba że zaistnieje wyjątek, opisany w ust. 3. Wyjątek ten dotyczy przypadku, gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną, wówczas mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że tak długo, jak toczą się opisane we wniosku postępowania z udziałem spółki P. S.A., tak długo opinie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą zostać udostępnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że opinia prawna Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej jest objęta tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej uregulowaną w art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej objęte są czynności Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej związane z wydawaniem opinii, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takiej czynności, a nie sama opinia prawna Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej;

ewentualnie, gdyby tut. Sąd uznał, że również sama opinia prawna Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej może być objęta tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

2) naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że każda opinia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej jest objęta tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy tajemnicą Prokuratorii objęte są jedynie takie opinie prawne Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, które są związane z wykonywaniem zadań pełnomocnika procesowego Skarbu Państwa, a nie wszystkie opinie prawne Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji opinia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wydana w niniejszej sprawie powinna zostać udostępniona jako informacja publiczna, gdyż nie stanowi ona elementu relacji procesowej między organem, a Prokuratorią Generalną Rzeczypospolitej Polskiej;

3) naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że Wojewoda był podmiotem związanym tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy art. 39 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do zachowania tajemnicy Prokuratorii, wśród których nie jest wymieniony organ administracji, jakim jest wojewoda, a ewentualna wykładnia rozszerzająca przepisu musi uwzględniać jego cel, jakim jest zapewnienie swobodnej wymiany informacji między profesjonalnym pełnomocnikiem (Prokuratorią Generalną Rzeczypospolitej Polskiej) a "klientem", gdyż tajemnica ta została wprowadzona w interesie bezpieczeństwa postępowania;

II. alternatywnie, gdyby tut. Sąd uznał ww. zarzuty nr 1-3 za bezzasadne, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego:

4) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 1 i art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez oddalenie skargi na bezczynność, podczas gdy stwierdzenie przez Sąd I instancji, że opinia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie powinna podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnicę Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, a nie jak to stwierdził Wojewoda z uwagi na to, że jest to dokument wewnętrzny, powinna skutkować stwierdzeniem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezczynności organu i zobowiązaniem go do rozpoznania wniosku w drodze decyzji administracyjnej;

5) naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które wprawdzie zawiera wymagane prawem części, jednak jego treść jest podana w sposób niejasny, w stopniu uniemożliwiającym jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego jego podstawę.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca kasacyjnie wniosła – w przypadku uwzględnienia zarzutów nr 1-3, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie w przypadku stwierdzenia z jakichkolwiek względów, że istota sprawy nie została wyjaśniona dostatecznie, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, z kolei w przypadku uwzględnienia zarzutów nr 4-5, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zwrotu kwoty 34 złotych uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał rozszerzającej interpretacji art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem ustanowioną w tym przepisie tajemnicą objęte są – jak wskazuje wprost art. 38 ww. ustawy – "czynności związane z (...) wydawaniem opinii", a także "informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności", ale już nie ich efekt, a więc tajemnicą objęte są czynności Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz informacje i dokumenty stanowiące "bazę" do tych czynności, a zatem dokument stanowiący zapis (formę działania) tej czynności już tajemnicą tą objęty nie jest. W związku z tym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej będzie objęta, np. korespondencja mailowa dotycząca wydawania opinii, zasięganie informacji od innych podmiotów publicznych na potrzeby wydania opinii, notatki urzędowe powstałe w toku wydawania opinii, ale nie sama opinia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w ramach wykładni literalnej art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie można wywodzić, że opinie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na pierwszeństwo modelu wykładni językowej (gramatycznej) przed innymi rodzajami wykładni.

W konkluzji strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w jej ocenie opinia prawna Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, w świetle art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do której nie ma zastosowania przepis art. 38 Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

Nawet jeśli jednak przyjąć, że sama opinia prawna Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej może być objęta tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, mimo sprzeczności zdaniem strony skarżącej kasacyjnie takiej wykładni z literalnym brzmieniem przepisu – to strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie może ulegać wątpliwości, że nie każda opinia prawna Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej jest objęta ww. tajemnicą, bowiem ww. tajemnicą może być objęta tylko taka opinia prawna, której wydanie związane jest z wykonywaniem przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej zadań pełnomocnika procesowego Skarbu Państwa. Tymczasem – jak podkreśliła strona skarżąca kasacyjnie, opinia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, o której udostępnienie wnioskuje skarżący kasacyjnie, jest dokumentem urzędowym, mającym charakter nieprocesowy, gdyż Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej w postepowaniach nie pełni roli pełnomocnika Skarbu Państwa, ani nie działa jako pełnomocnik w postępowaniu, w którym statio fisci byłby Wojewoda. Wojewoda w niniejszej sprawie działa władczo i jako organ rozstrzygający sprawę z zakresu ustalenia odszkodowania należnego od Miasta W. na rzecz P. S.A. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powyższe także świadczy o tym, że będąca przedmiotem wniosku opinia jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i powinna podlegać udostepnieniu.

Co więcej, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że powoływanie się na tajemnicę ustawowo chronioną możliwe jest dopiero gdy zostanie ustalone, że dany dokument jest informacją publiczną, bowiem okoliczność, iż wnioskowana informacja jest objęta tajemnicą ustawowo chronioną nie skutkuje wyłączeniem stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale stanowić może podstawę do wydania decyzji odmawiającej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że uzasadnienie wyroku jest niejasne i uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę ww. wyroku. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wynika jasno, czy jego zdaniem każda opinia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej jest objęta tajemnicą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, czy tylko taka opinia, która została wydana w ramach szczególnej relacji procesowej łączącej Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej z "klientem". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezwykle zdawkowe, o czym świadczy sposób formułowania argumentów, np. nie jest jasne dla strony skarżącej kasacyjnie, co Sąd I instancji "ma na myśli", gdy stwierdza, że art. 38 ustawy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej "wprost odnosi się do stanu opisanego we wniosku skarżącego" (str. 5 uzasadnienia), a ponadto o zdawkowości wpływającej na trudności z wyłożeniem treści wyroku świadczy także sposób powoływania się w uzasadnieniu na orzecznictwo.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach jednego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. "z uwagi na wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które wprawdzie zawiera wymagane prawem części, jednak jego treść jest podana w sposób niejasny w stopniu uniemożliwiającym jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego jego podstawę", przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niejasne i uniemożliwiające jednoznaczne ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego stanowiącego podstawę ww. wyroku.

Zarzut ten w zakresie, w jakim na jego podstawie wytyka się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia ma usprawiedliwione podstawy.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które uznać należało za lakoniczne i niewystarczające. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie, jak już wskazywano, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Dlatego też obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w swoich własnych rozważaniach konieczność wyjaśnienia kwestii zasadniczej, tj. czy wniosek w niniejszej sprawie w ogóle dotyczył informacji publicznej, bowiem dopiero w konsekwencji poczynienia tych ustaleń możliwe było dokonanie oceny podjętych w sprawie przez organ czynności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej nie dokonał wykładni żadnych z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p. Natomiast należy zwrócić uwagę, że wśród elementów wyroku wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., istotne znaczenie należy również przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopniu determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a.

Brak przedstawienia uargumentowanej merytorycznie oceny, czy w ogóle, zdaniem Sądu I instancji, treść wniosku skarżącego z dnia 29 czerwca 2022 r. dotyczyła informacji publicznej, nie pozwala stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie zbadał wniosek skarżącego. Brak oceny Sądu I instancji w tym zakresie jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowej w sprawie kwestii kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, co w realiach niniejszej sprawy było konieczne i z tego względu, że dopiero po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną można dokonywać dalszych kwalifikacji dotyczących jej charakteru, jak i kwestii ograniczeń w jej udostępnianiu, które zresztą – jak słusznie podniosła strona skarżąca kasacyjnie – mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a., czy informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną, zaś w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy u.d.i.p., a dopiero ustalenie i wykazanie, że treść wniosku obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej pozwala na dalsze rozważania.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Konieczne jest bowiem wykazanie przez Sąd I instancji przede wszystkim czy żądana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zachowania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.