Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 528/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA J. Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy K. W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. sprawy ze skarg D. C. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], Kierownik Wydziału Infrastruktury i Inwestycji, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta R., po rozpatrzeniu wniosku C. S.A. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku gospodarczego wraz z rozbudową oraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. K.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że działka objęta wnioskiem stanowi własność spółki i położna jest w obszarze, który nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren usytuowania zabudowy położny jest poza obszarami prawnie chronionymi w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Natomiast znajduje się w obszarze podlegającym ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.). Obowiązki inwestora wynikające z tego faktu zawarte zostały w treści orzeczenia. Decyzja zawiera warunki nakładające na inwestora obowiązek projektowania obiektu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami szczególnymi, w tym z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnienie tych wymogów podlega jednak badaniu w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. W wyniku analizy wniosku organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także jest zgodna z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy o drogach publicznych, z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie projekt decyzji został przygotowany przez uprawnionego urbanistę, a w trakcie postępowania nie wpłynęły uwagi i wnioski, które mogłyby mieć wpływ na redakcję przedmiotowej decyzji. Organ wystąpił o uzgodnienia wymagane stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozytywne uzgodnienie zostało wydane przez Marszałka Województwa [...] , [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T., Zarząd Dróg Wojewódzkich w B., Starostę R. i [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodny we W., a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R.

Do decyzji załączono załącznik mapowy nr 1 z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a także załącznik nr 2, zawierający analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. M., R. M. i D. C.

M. M. zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że na terenie działki inwestycyjnej istnieje obiekt budowlany umożliwiający dokonanie odbudowy, gdy w rzeczywistości żaden budynek nie istnieje i nie jest możliwe jego odtworzenie, bowiem nie zachowały się żadne elementy konstrukcyjne i nie można ustalić wymiarów zniszczonego obiektu. Odwołujący się zarzucił także wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Obszar ten został wyznaczony w odległości większej niż minimalna, ale organ nie wyjaśnił, dlaczego wyznaczył taki, a nie inny obszar analizowany, co skutkuje dalszymi negatywnymi konsekwencjami. Ponadto, granice obszaru analizowanego przecinają granice działek ewidencyjnych, co jest zabiegiem wadliwym, bo nie uwzględnia zagospodarowania całych działek. Dotyczy to działek [...],[...],[...] i [...].

Nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej prowadzi w szczególności do błędnego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ponadto wadliwie została wykreślona linia zabudowy, gdyż przecina ona istniejące obiekty budowlane. Zdaniem skarżącego analiza zawiera także błędy podmiotowe, bowiem w przedmiotowej sprawie ta sama osoba sporządziła zarówno projekt decyzji, jak i analizę urbanistyczną. Tymczasem przeprowadzenie w sprawie analizy nie należy do urbanisty, ale do organu administracji publicznej. W ocenie odwołującego się z uwagi na powyższe okoliczności przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna nie może stanowić podstawy do wydania poprawnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołujący się zarzucił także błędne określenie parametrów przyszłego obiektu w zakresie linii zabudowy, co nastąpiło z pominięciem § 4 ust. 3 rozporządzenia, a także wskaźnika powierzchni zabudowy, który nie został wyznaczony z uwzględnieniem średniego wskaźnika wynoszącego według analizy - 21,6%, ale w przedziale od 16,8% do 25,7%, które to odstępstwo nie zostało wyjaśnione i uzasadnione w treści analizy. Dane te są zdaniem skarżącego ustalone dowolnie i bezpodstawnie uprzywilejowują inwestora. Błędne ustalenie wskaźników dotyczy nadto geometrii dachu, bowiem przyjęta wielkość od 15° do 21° jest niezgodna z istniejącym stanem faktycznym, a także wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który w analizie określono na nie mniej niż 15%, co jest ustaleniem dowolnym, nie popartym analizą.

R. M. podniósł, że planowana inwestycja o wysokości 9 m spowoduje zacienienie sąsiedniej posesji, a także obniżenie wartości tej nieruchomości. W obszarze planowanej inwestycji znajduje się bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz szkoła, a budowa obiektu handlowego z salą sprzedaży wielkości 400 m2 spowoduje obniżenie wartości budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce. Skarżący zarzucił także obrazę przepisów postępowania, tj. art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach sporządzonych w dniu 5 czerwca 2014 r., nieuwzględniających budynków, które zostały oddane do użytku w 2015 i 2016 r. Wskazał także na nieprawidłowości w wykonaniu analizy urbanistycznej, ponieważ w wykazie działek, zawierającym parametry zabudowy, zostały podane nierzetelne dane np. w odniesieniu do działki nr [...] wpisano, że znajduje się tam budynek mieszkalny parterowy z dachem płaskim, gdy w rzeczywistości znajduje się tam budynek piętrowy z dachem płaskim.

D. C. zarzucił natomiast naruszenie przepisów postępowania zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób przecinający granice geodezyjne działek ewidencyjnych. Zdaniem odwołującego się granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone po granicach geodezyjnych działek. Skarżący zarzucił także błędne sprzeczne z § 4 ww. rozporządzenia wyznaczenie linii zabudowy, która zaburza dotychczasową, ukształtowaną historycznie, linię zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] , [...] i [...] . W analizie nie wyjaśniono zaś przesłanek, którymi organ kierował się przy wyznaczaniu linii zabudowy innej niż obowiązująca. Zdaniem odwołującego się organ błędnie ustalił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy poprzez wybiórcze, celowe, zmierzające do zwiększenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, zestawienie działek o wysokim wskaźniku powierzchni zabudowy. Objęcie analizą wszystkich działek z obszaru, który powinien być poddany analizie, wpłynie, w ocenie skarżącego, na zmianę wyników analizy. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do zastosowania odstępstwa w tym zakresie, w szczególności z uwagi na postulat tworzenia spójnej urbanistycznie przestrzeni. W odwołaniu zwrócono także uwagę na błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej. Zdaniem strony w tym wypadku organ także zastosował wybiórcze, celowe i zmierzające do zwiększenia szerokości elewacji frontowej, zestawienie działek o wysokim wskaźniku szerokości elewacji frontowej. W analizie powołano się na fakt posadowienia w obszarze analizowanym budynku wielorodzinnego oraz szkoły. Nie uwzględniono jednak, że budynek wielorodzinny znajduje się po przeciwnej stronie ulicy, a budynek szkoły jest znacznie oddalony i przesłonięty zielenią wysoką. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest tego rodzaju zabudowy. Ponadto, błędnie, w sposób niezgodny z unormowaniami § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki. W ocenie dowołującego w tym zakresie wskaźnik powinien być wyznaczony w oparciu o przedłużenie krawędzi elewacji frontowej zabudowy znajdującej się na działce nr [...] , będącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Organ nie powinien brać pod uwagę budynku szkoły na działce nr [...] , ponieważ nie znajduje się on w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i jest to budynek wycofany w głąb działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że teren, na którym inwestor zamierza realizować swoje zamierzenie, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że jest on zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie zaś z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wyraża zasadę dobrego sąsiedztwa, tj. dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze architektonicznym i urbanistycznym zabudowy dotychczas istniejącej na danym terenie. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zgodnie z cytowanym przepisem konieczne jest, aby nowa zabudowa stanowiła kontynuację dotychczasowej zabudowy, a więc wykazywała podobieństwo w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiednich działek, położonych przy tej samej drodze publicznej.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ponadto, stosownie do art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z organami wymienionymi w tym przepisie w pkt 1-11, w tym np. właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; czy też z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

W świetle cytowanego wyżej art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowi część materiału dowodowego i podlega ocenie organu rozpoznającego sprawę, zgodnie z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W związku z tym, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru i w każdym kierunku obszar ten powinien być wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki. Front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, czyli część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a właściwie jego szerokość wyznacza wielkość obszaru analizowanego, a przez to wpływa na treść decyzji, gdyż cechy architektoniczne i urbanistyczne występujące w obszarze analizowanym są podstawą dla określenia wymagań w tym zakresie dla planowanej zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe uregulowania do sporządzonej w niniejszej sprawie analizy zauważyć należy w pierwszej kolejności, że z dokumentu tego wynika, iż urbanista uznał za front działki jej granicę przyległą do działki [...] , z której - według załączonego do wniosku inwestora projektu zagospodarowania działki i terenu - odbywał się będzie wjazd na działkę nr [...]. Działka nr [...] nie stanowi wprawdzie drogi publicznej, ale obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] i w rzeczywistości pełni funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej. W ocenie Kolegium takie określenie frontu działki jest zgodne z § 2 pkt 5 rozporządzenia i odpowiada wykładni tego pojęcia wypracowanej w judykaturze. W wyroku z 1.03.2015 r., II OSK 1987/13, NSA wyjaśnił, że legalna definicja pojęcia frontu działki wskazuje, iż działka inwestycyjna może mieć jedynie jeden front. Nie wyklucza to jednak sytuacji, że teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. Zauważyć przy tym należy, że w definicji pojęcia "front działki" posłużono się ogólnym pojęciem "drogi" w jego najszerszym znaczeniu, a nie w zawężającym znaczeniu "drogi publicznej", "ulicy", "drogi gminnej", co oznacza, że front działki może być wyznaczony także od strony drogi wewnętrznej (tak: wyrok WSA w Łodzi z 8.05.2012 r., II SA/Łd 235/12, wyrok WSA w Krakowie z 19.05.2009 r., II SA/Kr 898/08). Ponadto, o wyznaczeniu frontu działki decyduje nie organ, ale inwestor, który powinien wskazać, w jaki sposób odbywał się będzie wjazd (wejście) na działkę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 1.12.2010 r., II SA/Wr 497/10; wyrok WSA w Krakowie z 31.10.2008 r. II SA/Kr 563/08).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że frontem działki inwestycyjnej jest ta jej część, która graniczy z działką nr [...], bowiem od tej strony urządzony zostanie dojazd do inwestycji (wjazd i wyjazd na planowany przy budynku parking i główne wejście do budynku). Wyznaczenie frontu działki przekłada się z kolei na wielkość obszaru analizowanego. Z treści analizy urbanistycznej i załącznika graficznego wynika, że front działki, w powyższym rozumieniu, ma 87 m długości, zatem jego trzykrotna szerokość wynosi 261 m i w takiej też odległości został wyznaczony obszar analizowany. W tym zakresie analiza nie budzi zastrzeżeń, a zarzuty wywiedzione w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności niesłuszny jest pogląd, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone po linii granic działek ewidencyjnych znajdujących się w tym obszarze. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem. Użyte określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany stanowić będzie co do zasady okrąg, w centrum którego powinna znajdować się działka inwestycyjna. Z przepisu tego nie wynika wcale, że obszar ten powinien być wyznaczony wzdłuż granic działek włączonych do obszaru analizowanego. W analizie zamieszczono informację, że do oceny przyjęto działki, których co najmniej 1/2 powierzchni znalazła się w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium przyjęcie takiego rozwiązania nie stoi w sprzeczności z treścią § 3 rozporządzenia, a w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że wyznaczony obszar analizowany ma znaczną powierzchnię, nie prowadzi do wypaczenia wyników analizy.

Celem analizy w sprawie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy jest ustalenie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem jej dostosowanie do istniejącego układu urbanistyczno - architektonicznego, zarówno co do funkcji zabudowy, jak również jej parametrów (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy nie będzie stanowić wyłomu w istniejącej zabudowie i da się pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Jednakże przy ocenie kontynuacji funkcji nie należy, z uwagi na konieczność uwzględnienia wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, zbyt rygorystycznie interpretować zasady dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie analizie poddano 118 nieruchomości, z których przeważająca część zabudowana jest budynkami mieszkalnymi, jedno i wielorodzinnymi, ale znajdują się tu także obiekty handlowe (9 obiektów), obiekt o funkcji oświatowej (1 obiekt), obiekty określone jako "inne" (10 obiektów). Dominuje zatem funkcja mieszkaniowa, jednakże planowana zabudowa o charakterze handlowo - usługowym nie jest sprzeczna z tą funkcją. W ocenie Kolegium planowane przedsięwzięcie budowlane nie stoi w sprzeczności z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym. Posadowienie w zabudowie miejskiej o zróżnicowanych funkcjach budynku przeznaczonego na handel i usługi nie narusza ładu urbanistycznego. Zatem ocena zachowania kontynuacji funkcji dokonana w analizie urbanistycznej nie budzi zastrzeżeń.

Dostosowaniu nowej zabudowy do zastanego układu urbanistyczno- architektonicznego służą także przepisy § 4 - 8 rozporządzenia, według których zasadą jest, że ustalenie parametrów linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, powinno nastąpić według występujących na danym obszarze wartości średnich. Rozporządzenie dopuszcza wprawdzie odstępstwa od tej zasady, ale musi to zawsze być podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać z analizy obszaru, a nadto wymaga umotywowania w uzasadnieniu decyzji. Odmienna interpretacja tego przepisu, skutkowałaby przyjęciem, że przepisy określające w/w parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie mają praktycznego zastosowania, gdyż parametry te organ zawsze może wyznaczyć dowolnie bez uzasadnienia okoliczności, dla których odstępuje od wyznaczania tych parametrów zgodnie z przepisami rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie kwestionowane jest ustalenie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia zasadą jest, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się jednak inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 4). Z przepisu tego wynika, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy określa się tylko jedną linię zabudowy, a winno to mieć miejsce od strony drogi publicznej. Stanowisko takie jest ugruntowane w judykaturze. Za taką wykładnią przepisów § 4 rozporządzenia przemawiają zarówno względy językowe, jak i celowościowe. Przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu, w którym odniesiono się do "pasa drogowego". Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. W judykaturze wskazuje się także, że linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego i nieprzekraczalną granicę terenu inwestycyjnego, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, mogą bowiem pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Ponadto "linia zabudowy" to zarówno "obowiązująca linia zabudowy", w przebiegu której powinien być posadowiony budynek, jak i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać powinno z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni i stanowi ona przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich zlokalizowanych od strony południowej wzdłuż ul. K., tj. na działce nr [...],[...]i [...]. W tej części zabudowa ma charakter zwarty, tworzący urbanistyczną całość. Natomiast słusznie urbanista nie odniósł się w tym zakresie do zabudowy znajdującej się na działkach położonych od strony północnej, bowiem na działce nr [...] budynki znajdują się w głębi nieruchomości (115 m od krawędzi jezdni), a na działce [...] posadowiona jest duża szkoła, która z uwagi na specyfikę zabudowy posadowiona jest również w głębi nieruchomości. Takie wyznaczenie linii zabudowy - jako nieprzekraczalnej - odpowiada treści § 4 ust. 1 rozporządzenia i jest zgodne z przedstawioną wyżej wykładnią tego pojęcia. Dlatego też zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. Organ może bowiem wyznaczyć linię zabudowy jako nieprzekraczalną w odniesieniu do drogi publicznej, czyli linię obszaru, na którym inwestor może posadowić budynek, a nie jako linię, do której budynek musi przylegać. Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wyznaczona linia zabudowy nie uwzględnia uskoku, który tworzą zabudowania działki nr [...]i nr [...] . W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem linia zabudowy została wyznaczona z uwzględnieniem najbliższej zabudowy sąsiedniej, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na tych działkach, a jej przedłużenie dalej w kierunku południowym nie wskazuje na istnienie "uskoku", który determinowałby zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Ustalenie szerokości elewacji frontowej powinno nastąpić zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 13,7 m. Natomiast z wniosku inwestora wynika, że elewacja frontowa może mieć od 30 do 37 m. Urbanista dopuścił jednak takie odstępstwo uwzględniając, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków o funkcji usługowej wynosi w obszarze analizowanym 32,5 m. Z uwagi na to, że planowany budynek posadowiony zostanie w sąsiedztwie budynków o dość dużych rozmiarach, tj. szkoły, której elewacja frontowa wynosi 46 m, a także budynku mieszkaniowego wielorodzinnego – 30 m, to nie zdominuje przestrzeni. Słusznie uwzględniono także, że w przedmiotowej sprawie front działki znajduje się od strony drogi wewnętrznej, natomiast w stosunku do głównej ul. K. budynek będzie zwrócony bokiem o szerokości od 12 do 16 m, co mieści się w wielkościach średnich, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdzić zatem należy, że istotnie szerokość elewacji frontowej przekracza wartości średnie, jednak z uwagi na specyficzne posadowienie frontu budynku, a także bliskość dużych obiektów, odstępstwo nie nosi cech dowolności i zostało logicznie uzasadnione. Stąd też zarzuty odwołań w tym aspekcie nie mogą przynieść rezultatu w postaci uchylenia decyzji.

Zasadny jest natomiast zarzut wadliwego ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie z analizy wynika, że wskaźnik ten wynosi 21,6 %. Projektowany przez inwestora budynek, biorąc pod uwagę wskazaną we wniosku jego maksymalną szerokość – 37 m i długość – 16 m, może mieć powierzchnię wynoszącą 592 m2, a minimalnie, według danych podanych w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. – 360 m2. Oznacza to, że wnioskowany wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki mieści się w przedziale od 16,8% do 27,6%. Odbiega zatem od wyliczonej wielkości średniej. W analizie uzasadnione zostało to odstępstwo, jednakże urbanista przyjął nieprawidłową powierzchnię maksymalną planowanego budynku tj. 550 m2 i ustalił, że wnioskowany wskaźnik intensywności zabudowy wynosi od 16,8 % do 25,7 %, co odbiega od średniej w obszarze analizowanym o około 25%. Dlatego też nie można uwzględnić przyjętego uzasadnienia w tym zakresie bez przeprowadzenia ponownej analizy omawianego wskaźnika, uwzględniającej rzeczywistą maksymalną powierzchnię zabudowy, wynikającą z podanych we wniosku planowanych rozmiarów budynku tj. 37 m x 16 m.

Kolejnym wywołującym wątpliwości parametrem charakteryzującym zabudowę jest j wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. która zgodnie z § 7 ust. 1 - 4 rozporządzenia powinna być wyznaczona dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten został ustalony w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich jest bardzo zróżnicowana i wynosi 3 m (działka nr [...]) i 9 m (działka nr [...] ). Dlatego też urbanista wyznaczył ten parametr w przedziale od 3 do 9 m, uwzględniając przy tym planowaną całkowitą wysokość budynku 9 m, a także zachowanie odpowiednich proporcji budynku. Zauważyć jednak należy, że w analizie wskaźnik ten nie został poddany badaniu - brak na ten temat danych w zestawieniu działek. Urbanista poprzestał na podaniu tego wskaźnika dla działki nr [...] i [...] , co z punktu widzenia treści przepisu § 7 rozporządzenia, jest dalece niewystarczające. Nie wiadomo zatem, jak kształtuje się ten wskaźnik w obszarze analizowanym, jaka jest jego wartość średnia, a także jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych na dalszych działkach sąsiednich. Przyjęcie tego wskaźnika we wnioskowanej wysokości maksymalnej, tj. 9 m, budzi wątpliwości także z uwagi na przyjęcie, że planowany budynek może mieć wysokość w kalenicy do 9 m, a przy tym dwuspadowy dach o nachylonych połaciach. Uzasadnienie odstępstwa w tym zakresie wymaga zatem ustalenia wszystkich danych i pogłębionej analizy, bowiem projektowana zabudowa należy do najwyższych budynków w obszarze analizowanym.

W analizie ustalono również geometrię dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Inwestor proponuje dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 21°, wysokość kalenicy głównej od 6 do 9 m i układ kalenicy równoległy do frontu działki. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich, jednospadowych i dwuspadowych, przy czym z tabeli zamieszczonej w analizie wynika, że przeważają dachy dwuspadowe, natomiast wysokość kalenicy waha się od 3 do 9 m. W ocenie urbanisty parametry dachu określone jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 21° nie zaburzy ładu przestrzennego, a planowany budynek z punktu widzenia geometrii dachu właściwie wkomponuje się w istniejące sąsiedztwo. Jednakże ocenę tą trudno zweryfikować, bowiem w analizie nie wskazano, jaki kąt nachylenia połaci dachowych występuje w obszarze analizowanym.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w odwołaniach, a dotyczące ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu, a w tym kąta nachylenia połaci dachowych, zasługiwały w ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wymaga w tym zakresie uzupełnienia i pogłębionej oceny, odnoszącej się do istniejącego ładu przestrzennego. Dlatego też za niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne należy uznać ustalenie ww. wskaźników. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., co dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Bez wykonania prawidłowej analizy w zakresie wszystkich wymaganych wskaźników i parametrów nie jest możliwe, a zatem dopuszczalne prawidłowe określenie warunków wnioskowanej zabudowy. Dlatego też analiza urbanistyczno-architektoniczna musi być sporządzona prawidłowo w odniesieniu do wszystkich ustalanych wskaźników i parametrów. Należy przy tym pamiętać, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, winny być szczegółowo umotywowane przy wykorzystaniu wiedzy specjalistycznej urbanisty, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Za uzasadniony Kolegium uznało także zarzut poddający w wątpliwość prawidłowość określenia przedmiotu inwestycji. Z aktualizacji wniosku wynika, że zamiarem inwestora jest "odbudowa budynku gospodarczego wraz z rozbudową oraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo- usługowy". W analizie urbanistycznej podano wprawdzie, że na przedmiotowej działce znajdują się fundamenty budynku gospodarczego, jednak nie potwierdzają tego inne zgromadzone w sprawie dowody - w szczególności zdjęcia działki, mapa, na której brak zaznaczenia tych fundamentów, czy wydruk z bazy danych katastralnych. Jeżeli na przedmiotowej nieruchomości istnieją jakieś elementy konstrukcyjne dawnej zabudowy, które zostaną wykorzystane przy realizacji inwestycji, to należy to wyjaśnić i udokumentować w aktach sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium stwierdziło, że nieuzasadniony jest zarzut wskazujący na to, iż planowany budynek zacieni działkę sąsiednią. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy zarzuty związane z kwestią zacieniania działki sąsiedniej uznać należy za przedwczesne i tym samym niedopuszczalne. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (tak: wyrok NSA z 17.03.2016 r., II OSK 1811/14).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący obniżenia wartości nieruchomości sąsiedniej. Okoliczność ta nie może zostać uznana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem nie rozstrzyga się w nim o skutkach ekonomicznych realizacji inwestycji, a jedynie o kwestiach wymienionych w art. 54 u.p.z.p. Istotne jest nadto, że decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę. Nie determinuje jednak takiego pozwolenia w tym sensie, że bezwzględnie nie obliguje właściwego organu do jego udzielenia. Pozwolenie na budowę może być wydane jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie korzystać z argumentów dotyczących ewentualnego spadku wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że sporna decyzja jest swoistą promesą do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obawy właścicieli nieruchomości sąsiednich co do przyszłego funkcjonowania inwestycji, w szczególności jej wpływu na obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich nie mogą uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy, jeżeli spełnione zostaną wszystkie wymagania ustawowe. Natomiast jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki w zakresie wartości nieruchomości, zastosowanie znajduje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., przewidujący odpowiednie zastosowanie art. 36 i 37 u.p.z.p., a koszty realizacji roszczeń ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolegium zwróciło również uwagę na to, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora z [...] czerwca 2014 r. nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych. We wniosku wraz z jego uzupełnieniem w sposób wystarczający scharakteryzowano planowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego, jednak dokonano tego jedynie w formie opisowej. Tymczasem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymaga również przedstawienia charakterystyki zabudowy w formie graficznej, a więc graficznego zobrazowania inwestycji w postaci szkicu, czy rysunku planowanej zabudowy, przy czym nie chodzi tu o zaznaczenie na mapie rozmieszczenia budynków i innych elementów zabudowy, ale zobrazowanie wyglądu projektowanego obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.10.2013 r., IV SA/Wa 1254/13).

Skargi na powyższą decyzję złożyli D. C. i M. M. zarzucając jej błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przesłanką dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; wymagane jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przyjąć należy, że w określeniu tym chodzi to, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Podkreślić należy także, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do ustalenia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Należy także zwrócić uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać, dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje sierdzeniem jej wadliwości.

W ocenie skarżących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaistniałej sprawie organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym.

Dodatkowo skarżący wskazali, że organ I instancji błędnie ustalił front działki przyjmując, że jest nim część działki objętej warunkami zabudowy granicząca z działką nr [...] , nie zaś część działki granicząca z drogą – ul. K. Ma to istotne znaczenie dla wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji dopuszczenie ustalenia warunków zabudowy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.).

Zarzuty skargi sprowadzają się głównie do błędnego zastosowania przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. i wskutek tego wydanie decyzji kasacyjnej i brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Należy w tym miejscu podkreślić, że ocena przez Sąd decyzji kasatoryjnej, wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., sprowadza się w głównej mierze do oceny wystąpienia przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji oraz tego, czy organ II instancji był władny wydać we własnym zakresie decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę.

Zgodnie z art. 138 § 1 i 2 K.p.a.: "§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi wynikające z przesłanek art. 138 § 2 K.p.a.: decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie bezsporna była okoliczność wystąpienią w toku postępowania przez organem I instancji licznych błędów, które zostały następnie wytknięte przez Kolegium. Organ odwoławczy wskazał na błędne ustalenie:

1. wskaźnika intensywności zabudowy,

2. wysokości górnej krawędzi,

3. geometrii dachu,

4. określenie przedmiotu inwestycji,

5. oraz brak przedstawienia charakterystyki zabudowy w formie graficznej.

Organ II instancji dokonał w tym zakresie prawidłowych ustaleń i słusznie przyjął, że ww. kwestie zostały nieprawidłowo ustalone przez Burmistrza.

ad. 1) Nie ulega wątpliwości, że na skutek matematycznego błędu i pominięcia treści wniosku z [...] .06.2014 r. organ I instancji ustalił, że maksymalna powierzchnia budynku wyniesie 550 m2, podczas gdy winny to być 592 m2. Błąd ten przełożył się następnie na wskaźnika intensywności zabudowy.

ad. 2) Organ I instancji ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odniósł się w tym zakresie jedynie do dwóch sąsiednich działek, pomijając równocześnie ten parametr w obszarze całego obszaru poddanego analizie. Okoliczność ta jest tym bardziej istotna, że organ odstąpił podstawowego sposobu ustalenie tego parametru przewidzianego w § 7 ust. 1 rozporządzenia, ustalając go na podstawie § 7 ust. 4, który przewiduje wyjątkowo możliwość wyznaczenia innej wysokości, lecz tylko, jeżeli wynika to z analizy. W tym zakresie zatem ustalenia zawarte w analizie muszą zawierać wszystkie istotne dane dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

ad. 3) Odnośnie geometrii dachu również podzielić należy ustalenia Kolegium, że z uwagi na brak informacji na temat kątów nachylenie dachów w obszarze analizowanym brak jest możliwości zweryfikowania kątów określonych w decyzji organu I instancji.

ad. 4) W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że nie dokonano właściwych ustaleń związanych z przedmiotem inwestycji, która została określona jako odbudowa, tymczasem z żadnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby na terenie przedmiotowej działki istniały jakiekolwiek pozostałości po poprzedniej zabudowie.

ad. 5) W aktach sprawy brak jest również wymaganego z mocy art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. gabarytów projektowanego obiektu budowlanego w formie graficznej, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę ilość i istotność dla prawidłowo rozstrzygnięcia sprawy ww. braków w postępowaniu przed organem I instancji koniecznym było, przestrzegając wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji. Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynikają wskazania co do dalszego toku postępowania przed organem I instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. był niezasadny.

Nie można również podzielić poglądu skarżących dotyczących nieprawidłowego w ich ocenie ustalenia frontu działki. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie wjazd i wejście na teren inwestycji odbywać się będzie z działki nr [...] - na zasadzie ustanowionej na tej działce służebności. Stąd też w realiach niniejszej sprawy możliwe było ustalenie frontu działki objętej wnioskiem, który stanowi ta jej część, która przylega do działki nr [...] - na całej szerokości tej działki - z której odbywa się główny wjazd lub wejście na teren inwestycji.

Organ w prawidłowy sposób ocenił i uzasadnił sposób ustalenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Co do zasady obszar ten winien przyjąć kształt okręgu, jednak dopuszczalne jest włączenie w jego granice całych działek, o ile okręg obejmuje je jedynie częściowo (w niniejszej sprawie przyjęto, że musi on obejmować co najmniej połowę powierzchni działki, co stanowi należyte wyjaśnienie sposobu ustalenia obszaru analizowanego).

Niewątpliwie również ustalona funkcja, tj. obiekt handlowo-usługowy, stanowi kontynuację funkcji występujących w analizowanym obszarze, co wynika chociażby z faktu, że występuje w nim 9 obiektów handlowych, a funkcja handlowo-usługowa stanowi logiczną kontynuację funkcji handlowej i niewątpliwie nie jest z nią sprzeczna.

Organy prawidłowo ustaliły linię zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej i szczegółowo uzasadniły te kwestie.

Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w sposób wskazany w art. 145 § 1 P.p.s.a., co zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skutkowało oddaleniem skargi.