Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5569/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 788/20 sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 788/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. Fundacja [...] z siedzibą w W., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie o udostępnienie analizy finansowej budowy Stopnia Wodnego na Wiśle poniżej Włocławka – Lokalizacja S. wraz z oszacowaniem udziału podmiotu zamierzającego odnosić korzyści z użytkowania elektrowni w kosztach projektowania i wykonania inwestycji, będącej przedmiotem postępowania przetargowego, zakończonego wyborem najlepszej oferty w dniu [...] września 2019 r.

Pismem z dnia 1 października 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w odpowiedzi poinformowało wnioskodawcę, że pozyskało powyżej opisany dokument w celu dokonania wstępnej wyceny wartości planowanego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy Stopnia Wodnego na Wiśle poniżej Włocławka - lokalizacja S. Wskazano, że dokument ten służy PGW Wody Polskie do dalszych prac nad dokonaniem ostatecznej wyceny planowanej Inwestycji, co z kolei ma umożliwiać PGW Wody Polskie, jako zamawiającemu w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych, ustalanie szacunkowej wartości zamówienia w postępowaniach planowanych do udzielenia w związku z zamiarem budowy Stopnia Wodnego na Wiśle poniżej Włocławka - lokalizacja S. Wskazano m.in., że dokument ten jest tylko jednym ze sposobów dokonywania tej wyceny, opartym o wstępne założenia co do zakresu przewidywanych prac. Jest to więc dokument wewnętrzny zamawiającego, będący przedmiotem dalszych prac i analiz. Jako taki nie stanowi więc informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do Informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). PGW Wody Polskie wskazało też m.in., że wycena dokonana we wnioskowanym dokumencie ma charakter wstępny i będzie modyfikowana. Przedwczesne jej ujawnienie może wprowadzić w błąd przyszłych oferentów co do szacowanej wartości zamówienia. Podobny charakter ma określenie udziału podmiotu zamierzającego odnosić korzyści z eksploatacji elektrowni wodnej w kosztach projektowania i wykonania. Jest to wewnętrzny dokument PGW Wody Polskie, służący do dalszych prac nad ustaleniem kwoty wspomnianego udziału. Obecnie nie zawiera on informacji publicznej. Natomiast po ostatecznym ustaleniu tej kwoty (prawdopodobnie będzie miało to miejsce w połowie 2021 roku) nie będzie żadnych przeszkód, aby takie informacje udostępnić. PGW Wody Polskie wskazało też, że informacje zawarte we wnioskowanym dokumencie nie są informacjami mającymi wpływ na ochronę środowiska. Stanowią one jedynie podstawę do dalszych prac PGW Wody Polskie nad wyliczeniem kosztów inwestycji oraz udziału w tej inwestycji określonego podmiotu.

Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i podlegała uwzględnieniu.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie niniejszej żądanie udostępnienia informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] września 2020 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek dotyczy bowiem udostępnienia dokumentu uzyskanego przez podmiot zobowiązany w ramach zamówienia publicznego, służącego przy tym do wykonania zadania publicznego. Sąd nie podzielił zatem poglądu organu wyrażonego w wystosowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 1 października 2020 r., że żądany dokument stanowi dokument wewnętrzny. Okoliczność, że organ na jego podstawie będzie dokonywał dalszych prac i analiz nie zmienia tego, że służy on do realizacji zadania publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Choć żądany dokument nie został wytworzony przez podmiot zobowiązany, to organ używa go do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań ze środków publicznych. Dokument żądany przez wnioskodawcę, będący w posiadaniu organu, wytworzony w ramach zamówienia publicznego, w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, mający służyć realizacji zadania publicznego, posiada walor informacji publicznej.

Zdaniem WSA w Warszawie rozpatrując skargę na bezczynność Prezesa PGW Wody Polskie Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2020 r. na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji (do Sądu nie wpłynęła żadna informacja w tym zakresie).

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że bezczynność Prezesa PGW Wody Polskie w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2020 r. nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pominął milczeniem wniosku skarżącego. Skierował do wnioskodawcy pismo z dnia 1 października 2020 r. wyjaśniając zajęte przez siebie stanowisko i choć odpowiedź co do tego, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej nie była prawidłowa na gruncie u.d.i.p., Sąd nie stwierdził, aby można było mówić o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia prawa do informacji. Organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że żądany dokument jest dokumentem wewnętrznym. Powyższe nie daje podstaw, w stanie faktycznym tej sprawy, do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dokument, o udostępnienie którego w trybie powołanej wyżej ustawy wystąpiła Fundacja [...], stanowi informację publiczną, a odmowa udostępnienia tejże informacji dokonana w drodze pisma spowodowała pozostawanie organu w bezczynności,

- naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nieoddalenie skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z 29 czerwca 2021 r. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u. d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dokument, o udostępnienie którego w trybie powołanej wyżej ustawy wystąpiła Fundacja [...], stanowi informację publiczną. Treść tego zarzutu odnosi się do treści wniosku z dnia [...] września 2020 r., a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Jest to jednak zarzut podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia przepisów prawa materialnego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Mając na uwadze treść omawianego zarzutu, w którym wskazuje się jednocześnie na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, przypomnieć należy, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Organ skarżący kasacyjnie wskazując bowiem na "błędną wykładnię" nie nawiązuje w treści zarzutu do treści norm art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ani do ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Omawiany zarzut koncentruje się na wadliwej ocenie treści wniosku. Nawet gdyby jednak przyjąć, że zarzut ten w istocie dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to również w takim przypadku nie mógłby on odnieść skutku. Skoro bowiem nie podważono skutecznie przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, jak i ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia.

W tym miejscu zauważyć należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W świetle tych uwag wskazać należy, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dzieli się redakcyjnie na 5 punktów a te jeszcze na litery (a w przypadku punktu 4 lit. a dodatkowo na tiret). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała jednostki redakcyjnej przepisu prawa, który został naruszony.

Podsumowując, stanowisko Sądu I instancji w zakresie subsumcji przyjętego stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej jest konsekwentne i prawidłowe, a zatem zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w konstrukcji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.

Również drugi zarzut - naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przez WSA w Warszawie - nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Przyjmując nawet, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

Kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określonych w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Powyższe regulacje konstytucyjne adresowane są niewątpliwie do ustawodawcy. Powinny być brane jednak również pod uwagę i przez inne podmioty realizujące porządek prawny, zwłaszcza na etapie wykładni przepisów prawa w poszukiwaniu odpowiedzi, czy i w jakim zakresie z przepisów tych wynika podstawa do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Należy przyjąć, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw ograniczenia tego prawa w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Skarga kasacyjna nie czyni zadość tym wymogom. Z treści uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wynika, że poza przytoczeniem treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i oczywistym stwierdzeniem, iż prawo do informacji publicznej może być ograniczone, autor skargi kasacyjnej nie wskazał wartości jakie leżą u podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skoro podmiot żąda od organu udostępnienia informacji niestanowiącej informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to należy przyjąć, że organ nie jest w takiej sytuacji obowiązany do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji, a w konsekwencji nie pozostaje w bezczynności. Zatem, tak jak i w poprzednim zarzucie, również ten zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie odniósł do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznym. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38), że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej".

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.