Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 677/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5, art. 166 ust. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 952/19 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od J. H. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 952/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę J. H. (dalej: "skarżąca" lub "inwestorka") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes WP") z [...] lutego 2019 r., nr [...]. Decyzją tą Prezes WP utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. (dalej: "Dyrektor RZGW") z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w L.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. H., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przy jej wydawaniu zaniechano przeprowadzenia wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie:

- występowania okoliczności uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w art. 166 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: "Prawo wodne" lub "p.w."),

- zasadności określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania działki nr [...] w L., ograniczających negatywne skutki zalania wodami powodziowymi planowanych obiektów budowlanych, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. z 2019 r., poz. 244, dalej: "Rozporządzenie z 24 stycznia 2019 r."),

- prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji, wymaganej z uwagi na treść art. 166 ust. 3 Prawa wodnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano występowania okoliczności uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w art. 166 ust 10 Prawa wodnego, a także nie wykazano, że rzeczywisty poziom zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji jest duży i zachodzi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi stwarzającej poważne zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska,

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 166 ust. 1-14 oraz art. 163 ust. 1-6 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niezasadnego poglądu, że w celu ochrony ludności i mienia przed powodzią organy Wód Polskich zobowiązane są do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji, gdy zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego inwestor planuje zabudowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zabudowa wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest co do zasady dopuszczalna, zaś organy Wód Polskich powinny uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że dla osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią, wystarczające jest określenie w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach Rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r.,

b) art. 166 ust. 3 Prawa wodnego poprzez:

- jego niezastosowanie przejawiające się w oddaleniu skargi pomimo niedokonania przez organy obu instancji wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji,

- jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niezasadnego poglądu, że oceny stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji organy Wód Polskich dokonują wyłącznie na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji powinna być dokonywana również w oparciu o inne dane, w szczególności takie jak: zjawiska pogodowe występujące na obszarze dorzecza, ukształtowanie terenu obszaru dorzecza, rodzaj i charakter urządzeń wodnych wybudowanych na danej rzece i jej dopływach, reżim rzeczny, prędkość przepływu, wymiary koryta rzeki, zjawiska lodowe zachodzące na rzece w okresie zimowym, zdolności retencyjne jezior, przez które przepływa rzeka itp., celem określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach Rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r.,

c) § 1-5 Rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r. w zw. z art. 166 ust. 8 i 9 Prawa wodnego poprzez niezastosowanie tych przepisów przejawiające się w oddaleniu skargi pomimo niedokonania przez organy obu instancji analizy stanu faktycznego w zakresie zasadności określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania działki nr [...] w L., ograniczających negatywne skutki zalania wodami powodziowymi planowanych obiektów budowlanych.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

3. W piśmie z [...] lutego 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Prezes WP wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów, opisanych jako naruszenie poszczególnych jednostek redakcyjnych (ustępów) art. 166 i art. 163 p.w. oraz poszczególnych paragrafów Rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r., sprowadza się do twierdzenia, że zlokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest co do zasady dozwolone, a odmowa uzgodnienia takiej zabudowy może nastąpić w wyjątkowych przypadkach, przy czym to na organie Wód Polskich spoczywa obowiązek wykazania, że w sprawie zachodzą te wyjątkowe okoliczności, uniemożliwiające wydanie pozytywnej decyzji uzgodnieniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy twierdzenie skarżącej, na którym oparta została skarga kasacyjna, nie jest trafne. Przede wszystkim, wymagają przybliżenia podstawowe założenia, na których oparty jest system zarządzania ryzykiem powodziowym. Przewidziana bowiem w art. 166 ust. 2 p.w. instytucja uzgodnienia projektów określonych aktów administracyjnych przez Wody Polskie jest jednym z elementów tego systemu. Instytucja uzgodnienia stanowi instrument realizacji jednego z podstawowych zadań Wód Polskich, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią (art. 163 ust. 2 p.w.). Dalej należy wskazać, że przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 48 p.w.). W tym kontekście wymaga, po pierwsze, podkreślenia, że obowiązek wprowadzenia w prawie krajowym rozwiązań dotyczących zarządzania ryzykiem powodziowym wynika m.in. z postanowień Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U.UE.L.2007.288.27; dalej: "Dyrektywa Powodziowa" lub "Dyrektywa 2007/60/WE"). W motywie drugim tej dyrektywy wskazano w szczególności, że niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla ustalenia celów zarządzania ryzykiem powodziowym należy się też odwołać do, przywołanego w motywie piątym Dyrektywy Powodziowej, Komunikatu KOM(2004)472 Komisji z dnia 12 lipca 2004 r. dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, zatytułowanego "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" (por. np. P. Korzeniowski, Cele prewencyjne zarządzania ryzykiem powodziowym w prawie ochrony środowiska, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2014, nr 4, s. 39). W punkcie 2.2. przywołanego komunikatu wskazano w szczególności, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, że najbardziej skutecznym podejściem w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią. Ponadto, regulacje Prawa wodnego dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym, jako będące elementem szeroko pojmowanego systemu prawa ochrony środowiska, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem podstawowych zasad ochrony środowiska. Zasady te określono przede wszystkim w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE"). Zgodnie z tym przepisem, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Na poziomie krajowym zasady prewencji oraz ostrożności zostały przewidziane m.in. w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej: "p.o.ś."). Istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Innymi słowy, chodzi tu o zastosowanie określonych metod i środków w celu eliminacji przyczyn i warunków powstania zdarzeń powodujących szkody w środowisku, ewentualnie zastosowanie metod i środków ograniczających skutki takich zdarzeń. W odniesieniu do kwestii ograniczenia zagrożenia powodziowego z zasady prewencji wynika zatem w sposób oczywisty, że władze publiczne powinny przede wszystkim nie dopuścić do powstania zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych. Wówczas nie zostanie bowiem narażone życie i zdrowie osób zamieszkałych na tym terenie, a także nie zostanie narażone na zniszczenie zlokalizowane tam mienie. Warto w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie zawraca się uwagę na powinność władz publicznych wprowadzenia ograniczeń w zabudowie terenów zalewowych (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 28 lutego 2012 r., Kolyadenko i inni v. Rosji, skarga nr 17423/05, § 168–172, LEX nr 1117409; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1110/12, CBOSA). Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1115/18, CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). Innymi słowy, dla przyjęcia, że dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym poprzez zwiększenie ryzyka powodziowego, nie jest konieczne udowodnienie takiego ryzyka przez organ, a wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie. W sytuacji, w której uprawdopodobniono możliwość negatywnego wpływu na cele ochrony przeciwpowodziowej, to na planującym dane przedsięwzięcie spoczywa ciężar udowodnienia, że takie negatywne skutki nie wystąpią lub będą miały charakter nieistotny (pomijalny) z punktu widzenia celów danej regulacji z zakresu ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w świetle art. 163 ust. 2 oraz art. 166 ust. 2, 5 i 10 Prawa wodnego, interpretowanych w powiązaniu z postanowieniami Dyrektywy 2007/60/WE oraz art. 191 ust. 2 TFUE w zw. z art. 6 p.o.ś., co do zasady niedopuszczalne jest uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wydanie w takim przypadku decyzji pozytywnej jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której z uwagi na szczególne warunki terenowe lub cechy planowanej zabudowy, ewentualne negatywne skutki, z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym, będą mogły być ocenione jako nieistotne lub wysoce nieprawdopodobne. Przypomnieć równocześnie należy, że organy Wód Polskich wykonują swoje kompetencje związane z ochroną przed powodzią z uwzględnieniem m.in. map zagrożenia powodziowego (art. 163 ust. 5 w zw. z art. 166 ust. 3 p.w.). Są to dokumenty urzędowe oparte na wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, korzystające ze wzmocnionej mocy dowodowej (art. 76 w zw. z art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, jeżeli strona kwestionuje ustalenia organów oparte na analizie materiałów źródłowych w postaci m.in. map zagrożenia powodziowego, map z państwowego zasobu geodezyjnego i map wytworzonych z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania, to powinna zarzucaną niezgodność wykazać opinią sporządzoną przez osobę mającą odpowiednią wiedzę ekspercką (por. np. wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3823/18 oraz wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/17, CBOSA).

4.5. W realiach niniejszej sprawy zasadnie zatem orzekające organy, jak i WSA w Warszawie, odwołały się do przesłanek wyłączających możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazanych w art. 166 ust. 10 pkt 1 i 5 p.w. Zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w., uzgodnienia, o którym mowa w art. 166 ust. 2, odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. W tym kontekście należy zauważyć, że na s. 51 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Odry (Dz. U. z 2016 r. poz. 1938), wskazano, że najskuteczniejszym i najwłaściwszym sposobem uniknięcia szkód na obszarach narażonych na zalanie wodami powodziowymi jest maksymalne ograniczenie ich zainwestowania, a w szczególności wykluczenie spod zabudowy mieszkaniowej, jak również ochrona i zwiększenie jak największej powierzchni retencyjnej na terenach nadrzecznych. W myśl zaś art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w., uzgodnienia, o którym mowa w art. 166 ust. 2, odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej na terenie zalewowym ze swojej istoty pozostaje w kolizji z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Oprócz kwestii narażenia życia i zdrowia mieszkańców oraz zlokalizowanego na tym terenie mienia, wskazać należy jeszcze na ograniczenie potencjału retencyjnego terenu, zwiększenie naporu fali powodziowej oraz konieczność dodatkowego angażowania służb ratowniczych w razie powodzi (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1661/21 oraz wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2066/17, CBOSA). Należy dodać, że w realiach niniejszej sprawy chodzi o próbę zabudowania terenów zielonych położonych w bardzo bliskiej odległości (kilkadziesiąt metrów) od Kanału Noteckiego przepływającego przez L. Działka ta dotychczas pełniła funkcję naturalnego terenu retencyjnego, ograniczając skutki ewentualnej powodzi.

4.6. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przepisy Rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r. nie mają znaczenia z punktu widzenia interpretacji i zastosowania przesłanek odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Otóż przepisy tego rozporządzenia mogą znaleźć zastosowanie tylko w razie wydania decyzji pozytywnej, czyli wówczas, gdy organ Wód Polskich uzna, że nie zachodzą przesłanki od odmowy uzgodnienia, określone w art. 166 ust. 10 p.w. Skoro w realiach niniejszej sprawy została wydana decyzja odmowna, to organy Wód Polskich, a także WSA w Warszawie, nie mogły w ogóle naruszyć postanowień przywołanego rozporządzenia.

4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, organy Wód Polskich nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy te zgromadziły materiał dowodowy wystarczający z punktu widzenia relewantnych norm prawa materialnego. W szczególności, w świetle znajdujących się w aktach map zagrożenia powodziowego, a także załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. a i b Prawa wodnego. Chodzi tu o obszar, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% oraz obszar, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Wyżej już wskazano, że mapy te korzystają ze szczególnej mocy dowodowej. Po drugie, w przypadku ustalenia, że planowana zabudowa mieszkaniowa ma być zrealizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a wyspecjalizowany organ Wód Polskich nie stwierdza wystąpienia szczególnych okoliczności pozwalających na przyjęcie odstępstwa od zasady niedopuszczalności takiej zabudowy na terenach zalewowych, to na inwestorze spoczywa ciężar dowodu wykazania, z pomocą specjalistycznych ekspertyz z zakresu hydrologii, że ewentualne negatywne skutki, z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym, będą mogły być ocenione jako nieistotne lub wysoce nieprawdopodobne. Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy skarżąca ograniczyła się, w trakcie postępowania administracyjnego, do zgłoszenia własnych ocen co do rzekomego braku negatywnego wpływu planowanej zabudowy na cele zarządzania ryzykiem powodziowym. Wyżej już wskazano, że ewentualna próba podważenia ocen organów Wód Polskich, opartych na specjalistycznej wiedzy z zakresu hydrologii, dla swej skuteczności powinna być, co do zasady, oparta na ekspertyzach z zakresu hydrologii przedłożonych przez inwestora. Po trzecie, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), należy podzielić pogląd, że doświadczenie życiowe wskazuje, że w przypadku ewentualnych negatywnych skutków powodzi, inwestorzy zgłaszają pretensje do organów prowadzących postępowanie główne bądź uzgodnieniowe, nie zważając, że to właśnie inwestorzy godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach zagrożenia powodzią (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1962/12, CBOSA). Po czwarte, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Prezesa WP zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. Z treści tego uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny, czym kierował się organ, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z tymi motywami, nie może być uznana za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ta zasada ogólna postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wymaga od organu osiągnięcia rezultatu, tzn. przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10 oraz wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 950/22, CBOSA). Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji.

4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.