Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 838/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29-31, art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 października 2022 r. nr ZOA-I.7721.25.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - dalej: "p.b.", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wstrzymał A. S. (dalej: "strona", "skarżący" lub "inwestor"), budowę budynku mieszalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P. S., gmina K..

W uzasadnieniu podał, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się dwukondygnacyjny budynek o konstrukcji drewnianej, z częściowym podpiwniczeniem. Obiekt posiada maksymalne wymiary w rzucie wynoszące 8,05 m x 8,34 m. Dach wykonano jako dwuspadowy pokryty blachą, ponadto obiekt posiada taras. Od strony północnej budynku znajduje się zadaszenie o konstrukcji drewnianej słupowej, z dachem wielospadowym krytym blachą. Obiekt usytuowany jest w odległości od 0,65 m do 1,05 m od ogrodzenia od strony działki nr [...].

Według oświadczenia strony, budynek został zrealizowany na podstawie zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do zamiaru budowy z dnia 23 lipca 2015 r. znak: [...] (7), wydanego przez Starostę Z., dotyczącego budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 7,00 m, o konstrukcji drewnianej. Nadto inwestor oświadczył, że w dacie wykonywania przedmiotowego budynku (2015 r.) był rolnikiem i posiadał działkę siedliskową zabudowaną starym budynkiem gospodarczym oraz położoną obok piwnicą. Kolejny budynek wykonał na podstawie ww. zgłoszenia, a wszystkie obiekty wykorzystywał do przechowywania narzędzi i płodów rolnych. Zgodnie z oświadczeniem, w 2021 r. inwestor przekształcił ww. budynki w jeden budynek mieszkalny.

W wyniku kolejnych czynności ustalono, że taras naziemny posadowiony jest na podmurówce od strony południowej i wschodniej obiektu, a jego maksymalne wymiary w rzucie wynoszą 7,55 m x 11,26 m. Budynek posiada instalację wodną, elektryczną, kanalizacyjną oraz centralnego ogrzewania. Poza przedmiotowym budynkiem na działce znajduje się garaż typu "blaszak" oraz budynek gospodarczy.

Nadto PINB wskazał, że ze zdjęć uzyskanych od Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii przedstawiających przedmiotową działkę wynika, że w roku 2012 przedmiotowa działka była niezabudowana i przechodziła, przez nią droga dojazdowa do działki sąsiedniej. Na zdjęciu z 2015 r. również brak jest zabudowań, jednak widać kopce ziemi świadczące o przygotowywaniu terenu działki do dokonywania robót budowlanych. Zdjęcie z 2017 r. przedstawia zrealizowany przedmiotowy obiekt budowlany, jeszcze bez dobudowy od strony zachodniej. Na fotografii widać, że budynek posiada dwie kondygnacje naziemne, piwnicę oraz taras. Natomiast zdjęcie z 16 marca 2020 r. przedstawia uporządkowany teren przedmiotowej działki, widać na nim także dobudowę od strony zachodniej budynku. Powyższe ustalenia obligowały PINB do wstrzymania budowy, stosownie do art. 48 p.b.

Na powyższe postanowienie inwestor złożył zażalenie w którym nie zgodził się z jego treścią Jego zdaniem, organ I instancji nieprawidłowo ustalił i zinterpretował materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. W szczególności organ bezpodstawnie odmówił wiarygodności zeznaniom inwestora i jego matki chociaż zostały one potwierdzone przez stronę postepowania M. Z., która oświadczyła, że budynek gospodarczy na działce nr [...] był od czasów przedwojennych. W okresie II wojny światowej służył jako schron, a skarżący ten budynek zrewitalizował. W tych warunkach organ I instancji winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "LWINB", lub "organ odwoławczy") postanowieniem z 19 października 2022 r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

W jego uzasadnieniu opisał przebieg postępowania przed organem I instancji i przywołał obowiązujące przepisy prawa budowalnego. W jego ocenie bezspornym jest, że inwestor dokonał samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Świadczy o tym zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym protokoły z kontroli oraz oględzin dokonanych przez upoważnionych pracowników organu I instancji, a także dokumentacja fotograficzna udostępniona przez Głównego Geodetę Kraju.

Zdaniem LWINB nie budzi wątpliwości, że inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przedmiotowego budynku. W jego ocenie, w sprawie mamy do czynienia z wykonaniem innego w swej istocie obiektu niż objętego zgłoszeniem, co kwalifikuje wykonane roboty jako samowolną budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 p.b. Niedopuszczalnym obejściem prawa byłoby przyjęcie, że zgłoszenie budowy obiektu budowlanego odniosło skutek prawny, jeśli w efekcie inwestycję zrealizowano wbrew zgłoszeniu w taki sposób, że wymagałaby pozwolenia na budowę.

Nadto LWINB wyjaśnił, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia i pouczenia zaskarżonego postanowienia, PINB dochował tego obowiązku i wyjaśnił wszelkie następstwa wynikające z zastosowanej normy prawnej.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu LWINB wskazał, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. Badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 p.b. następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu, a to z uwagi na treść art. 53a p.b., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej.

Dodał również, że organ I instancji słusznie odmówił wiarygodności przekazanym przez stronę do siedziby PINB oświadczeniom złożonym przez J. S. oraz M. Z. dotyczących zabudowy działki. Organ nie może bowiem poprzestać na samych oświadczeniach inwestora, właściciela, czy też świadków niepopartych żadnymi dowodami, a te wskazują jednoznacznie na samowolę budowlaną.

Podsumowując wskazał, że PINB w Z. dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W złożonej skardze skarżący podtrzymał swoje twierdzenia zawarte w zażaleniu dotyczące tego, że organ I Instancji nie dostarczył żadnych dowodów, z których by wynikało, że na przedmiotowej działce wybudowano obiekt bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wskazał, jego problemy z urzędnikami zaczęły się z powodu jego legalnych prób przekształcenia budynków gospodarczych na obiekt mieszkalny i skorzystania z kreowanej zmiany w przepisach prawa budowlanego umożliwiających budowę domu do 70m2 bez pozwolenia.

Organy obu instancji dokonały jednak zabronionego prawem domniemania nielegalności przedmiotowego obiektu. W niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę przede wszystkim, że poprzednie przepisy p.b. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie art. 63 p.b. Inwestor nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle którego nie można domniemywać istnienia samowoli budowlanej. Brak możliwości okazania przez właściciela dokumentów świadczących o legalności budynku nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Organy nie wskazały przy tym dlaczego odmówiły waloru wiarygodności zeznaniom świadków (nawet spoza rodziny inwestora), którzy zgodnie wskazywali na datę budowy obiektu w czasach przed II wojną światową. Fakt, iż inwestor remontując przedwojenny obiekt został niewłaściwe pouczony w Starostwie Powiatowym w Z., co do czynności polegających zgłoszeniu robót budowlanych nie może przesądzać o nielegalności wcześniej istniejącego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Co do zasady, przewidzianej w art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b.).

Z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wynika, że inwestor na podstawie tego ostatniego przepisu dokonał 15 lipca 2015 r. w Starostwie Powiatowym w Z. zgłoszenia zamiaru budowy jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 7,00 m na przedmiotowej działce. Budynek ten miał być konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym przykrytym blachą i oddalony 3 m od granicy z działką nr [...].

Zamiast tego, inwestor wykonał dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach 8,05 m x 8,35 m. Budynek posiada dach dwuspadowy pokryty blachą oraz taras naziemny posadowiony na podmurówce o wymiarach 7,55 m x 11,26 m. Od strony północnej budynku znajduje się zadaszenie o konstrukcji drewnianej słupowej, z dachem wielospadowym krytym blachą. Budynek wyposażony jest w instalację wodną, elektryczną, kanalizacyjną oraz centralnego ogrzewania. Obiekt usytuowany jest w odległości od 0,65 m do 1,05 m od ogrodzenia od strony działki nr [...].

O powyższym świadczy jednoznacznie zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym protokoły z kontroli oraz oględzin dokonanych przez upoważnionych pracowników organu I instancji, a także dokumentacja fotograficzna udostępniona przez Głównego Geodetę Kraju. W szczególności ten ostatni dowód w postaci zdjęć lotniczych z lat 2012, 2015, 2017 i 2020 jednoznacznie przedstawia przebieg (etapy) zagospodarowania przedmiotowej działki. Mianowicie ze zdjęć tych wynika, że w roku 2012 przedmiotowa działka była niezabudowana i przechodziła, przez nią droga dojazdowa do działki sąsiedniej. Na zdjęciu z 28 sierpnia 2015 r. również brak jest zabudowań, jednak widać kopce ziemi świadczące o przygotowywaniu terenu działki do dokonywania robót budowlanych (koreluje to z datą otrzymania przez inwestora zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego - 23 lipca 2015 r.). Zdjęcie z 9 września 2017 r. przedstawia zrealizowany przedmiotowy obiekt budowlany, jeszcze bez dobudowy od strony zachodniej. Na fotografii wyraźnie widać, że budynek posiada dwie kondygnacje naziemne, piwnicę oraz taras. Natomiast zdjęcie z 16 marca 2020 r. przedstawia uporządkowany teren przedmiotowej działki, widać na nim także dobudowę od strony zachodniej budynku.

Bezspornym zatem jest, że inwestor z przekroczeniem dokonanego zgłoszenia zrealizował przedmiotowy obiekt budowlany, a tym samym dopuścił się samowoli budowlanej. Bez znaczenie przy tym jest, że inwestor w dacie wykonywania przedmiotowego budynku (2015 r.) był rolnikiem i posiadał działkę siedliskową zabudowaną starym budynkiem gospodarczym oraz położoną obok piwnicę. Jak sam wskazał, kolejny budynek wykonał na podstawie ww. zgłoszenia, a następnie wszystkie te budynki przekształcił w jeden budynek mieszkalny.

Już zatem z samych tych twierdzeń skarżącego wynika, że dopuścił się on samowoli budowlanej. Był bowiem uprawniony jedynie do wybudowania budynku gospodarczego o wymiarach 7,00 m x 5,00 m (powierzchnia zabudowy 35 m2), a nie budynki mieszkalnego jednorodzinnego w opisanym wyżej kształcie, którego nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i to bez względu na ocenę, czy budynek ten rzeczywiście miał mieć kiedykolwiek przeznaczenie gospodarcze, czy też od samego początku miał służyć celom mieszkalnym.

Słuszne w tych okolicznościach jest stanowisko organów, że w sytuacji, gdy obiekt budowlany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w trybie art. 30 p.b. ma w istocie cechy obiektu, na wykonanie którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - to mamy do czynienia z sytuacją, w której obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niedopuszczalnym obejściem prawa byłoby przyjęcie, że zgłoszenie budowy obiektu budowlanego odniosło skutek prawny, jeśli w efekcie inwestycję zrealizowano wbrew zgłoszeniu w taki sposób, że wymagałaby pozwolenia na budowę.

Skoro zatem wykonany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, czego zaniechano, a jedynie dokonano zgłoszenia, zasadnym było uznanie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 p.b. Kwalifikacja prawna stanu faktycznego przyjęta przez organy jest zatem prawidłowa.

Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Warto podkreślić, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b., ma charakter czysto procesowy, a jego jedynym skutkiem jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania naprawczego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Umożliwia ono rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane.

Sąd nie miał wątpliwości, że sporny budynek stanowi obiekt wybudowany samowolnie bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, a taką decyzją nie legitymuje się skarżący. Organy słusznie wdrożyły procedurę legalizacyjną, której pierwszym etapem jest wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Prawidłowo przy tym poinformowano skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej obliczenia.

Z tych względów za całkowicie nietrafne należało uznać zarzuty skargi, zarówno te dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego jak i zasadności wszczęcia i prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy ustalając, które okoliczności uznały za udowodnione i dopełniając wymogów dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w jej całokształcie. W szczególności pozyskane przez PINB od Głównego Geodety Kraju fotografie są jak najbardziej czytelne, nie budzą żadnych zastrzeżeń i przedstawiają wiarygodny oraz bezstronny dowód w sprawie, wystarczający do ustalenia zabudowy działki i kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji. Co więcej ortofotomapy cyfrowe podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącym własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 76 § 2 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przypisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stawią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W sytuacji, gdy organy te dysponują materiałami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to brak jest podstaw do podważania danych w nich zawartych.

W tym kontekście bez wpływu na wynik sprawy pozostawały oświadczenia złożone przez J. S. oraz M. Z. dotyczące zabudowy przedmiotowej działki. Organ rozstrzygając sprawę nie może bowiem poprzestać na jednym dowodzie np. oświadczeniach inwestora, właściciela, czy też innych podmiotów (świadków), lecz jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na tej podstawie do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów, określona w art. 80 k.p.a., zakłada ocenę dowodów w ich całokształcie, wzajemnych relacjach i zależnościach, przy uwzględnieniu wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ może więc określonym dowodom odmówić wiarygodności, wskazując przy tym przyczyny takiej oceny. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.

W rozpoznawanej sprawie organy nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Jak wskazano zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tego typu rozstrzygnięciem było natomiast zaskarżone postanowienie.