Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 675/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 22
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
article: art. 17
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3, art. 52, art. 53
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 5 września 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 5 września 2011 r. polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku – budynku położonego w Z. przy ulicy [...] II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz M. L. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 675/24

UZASADNIENIE

M. L. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Burmistrza Miasta Zakopane polegającą na włączeniu karty adresowej budynku przy [...] w Z. (działka nr [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, wskazując przy tym z ostrożności procesowej, że przedmiotem skargi czyni zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane oraz zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez bezpodstawne i dowolne uznanie spornego budynku za zabytek (podczas gdy nie ma on cech zabytku) oraz włączenie karty adresowej do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy budynek ten spełnia definicję legalną zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;

2) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegające na ich niezastosowaniu przez brak zawarcia w karcie adresowej informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;

3) § 18b ww. rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu przez niezawiadomienie właściciela nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji.

W uzasadnieniu skargi wskazał w szczególności, że nabył udział w prawie własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży zawartej w dniu 19 grudnia 2023 r., podczas zawierania której notariusz poinformował, że budynek figuruje w GEZ. Po zawarciu umowy skarżący zweryfikował tę informację w biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków, gdzie dowiedział się, że w przeszłości opracowano dwie karty adresowe (5 września 2011 r. – M. M., 28 listopada 2018 r. – K. I.). Z treści kart adresowych i zarządzeń Burmistrza Miasta Zakopane nie wynika jednoznacznie, jaka była dokładna podstawa prawna skarżonej czynności. Brak jest informacji, aby budynek był uprzednio ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, a zatem należy przyjąć, że podstawą prawną był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.

Pismem z dnia 2 stycznia 2024 r. skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi.

Skarżący zwrócił uwagę na pozostałe akty organu gminy, tj.:

- zarządzenie nr 7/2014 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 08.01.2014 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane;

- zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 09.02.2017 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane o wpisy obszarowe;

- zarządzenie nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane;

- zarządzenie nr 21/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 29.01.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane;

- zarządzenie nr 166/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20.08.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane;

- zarządzenie nr 0050.16.2022 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26.01.2022 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane;

- zarządzenie nr 0050.9.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 19.01.2023 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane;

- zarządzenie nr 0050.18.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26.01.2023 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane;

- zarządzenie nr 0050.30.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 13.02.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane.

Skarżący zwrócił uwagę na dwa konkurencyjne poglądy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i podkreślił, że w zależności od tego, który z nich zostanie przyjęty, przedmiotem zaskarżenia będzie albo zarządzenie burmistrza w przedmiocie utworzenia GEZ, albo czynność opracowania karty adresowej zabytku i włączenia jej do GEZ. Skarżący podkreślił, że w 2011 r. podjęto dwie odrębne czynności (najpierw zarządzeniem powołano do życia GEZ, a potem opracowano kartę adresową budynku i fizycznie dołączono ją do istniejącego zbioru), a zgodnie z § 4 zarządzenia z 2021 r. moc utraciły zarządzenie z 2018 r. i zarządzenie z 2020 r. W ocenie skarżącego należy uznać, że czynnością, która wywołała skutek prawny w postaci uznania nieruchomości za zabytek jest czynność materialno-techniczna opracowania i włączenia karty adresowej do GEZ z dnia 5 września 2011 r. podjęta na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wskazał, że już samo to, że skarżona czynność została podjęta na podstawie niekonstytucyjnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. (wyrok TK z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18), winno skutkować wyeliminowaniem jej i jej skutków z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego podkreślił, że nie ma jakichkolwiek dokumentów, które uzasadniałyby objęcie spornej nieruchomości ochroną konserwatorską. Karta adresowa z 2011 r., poza jednym zdjęciem i przybliżoną datą powstania, nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń. Brak jest jakichkolwiek informacji w rubrykach "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia) oraz "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§ 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia).

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: (i) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o stwierdzenie, że skarżone zarządzenie wydano z naruszeniem prawa; (ii) zasądzenie kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; (iii) uznanie, że ewentualne wniesienie skargi z przekroczeniem ustawowego terminu nastąpiło bez winy skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, ze skarżący najprawdopodobniej co najmniej od 19 grudnia 2023 r. wiedział o zabytkowym charakterze budynku (data umowy sprzedaży). Jeśli więc skarga dotyczy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie dochował 14-dniowego terminu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (data wpływu: 4 marca 2024 r.). Jeśli zaś skarga dotyczy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to nie dochował 30-dniowego terminu na wniesienie skargi.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że karta adresowa spornego budynku została włączona do zbioru kart adresowych zarządzeniem z 2011 r. i od tego czasu pozostaje w GEZ (aktualizacja zarządzeniem z 2021 r.). Włączenia dokonano w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Willa powstała ok. I ćw. XX wieku w stylu zakopiańskim z elementami charakterystycznymi dla zabudowy miasta Zakopanego. Willa wybudowana została na wzniesieniu. Elewacja frontowa z wydatną werandą zwrócona jest w stronę gór. Elewacja boczna północna willi skierowana jest wzdłuż [...] natomiast strona południowo zachodnia budynku przylega do ukośnej [...]. Budynek willi umieszczony jest jako pierwszy obiekt przy drodze i rozpoczyna ulicę prowadzącą od [...] do [...] o długości ok. 5 km. W tej części miasta znajduje się zabudowa indywidualna, willowa i rolnicza. Willa założona jest na rzucie prostokąta z przybudówką tworzącą rzut założenia w postaci litery "L" z ryzalitem w dłuższym boku prostokątnego układu budynku. Ryzalit, czyli część budynku wysunięta przed lico na całej wysokości willi, wraz z dachem usytuowany jest na środku osi budynku elewacji frontowej willi. Dzięki takiemu rozwiązaniu architekt uzyskał wydatną, okazałą werandę w stylu zakopiańskim z widokiem na góry. W willi z I ćw XX wieku z łatwością można wskazać inspiracje tradycyjnym, góralskim budownictwem, do którego odnosił się Stanisław Witkiewicz. Willa zachowana jest w oryginalnym układzie z drobnymi przekształceniami, które nie wpływają znacząco na jej zabytkowy charakter i są odwracalne. Zabytkowy charakter i styl willi drewnianej wyróżniają m. in. spadzisty dach, podmurówka z kamienia, słoneczka czyli wąskie listwy ozdobne przybijane promieniście występujące w obrębie dachu półszczytowego, dekoracyjne "konie" – wiatrownice, czyli falujące deski przy krawędziach dachu w szczycie, zabytkowy charakter budynku willi podkreśla również okazała weranda nazywana często przyłapem i przede wszystkim ściany willi wykonane z płazów, te kłody cięte na pól tworzące belki prostokątne ze ściętą krawędzią są materiałem z których wybudowano całą zabytkową willę. Budynek willi osadzony jest na wysokiej kamiennej podmurówce, z dachem siodłowym z wydatnym okapem na drewnianej więźbie z poszyciem z blachy w arkuszach układanej na rąbek stojący. Budynek, posiada dwie kondygnacje ze strychem - czyli partią mieszkalnego poddasza w szczycie. Od strony południowo-wschodniej, do budynku willi, dostawiony jest piętrowy ryzalit na całej wysokości willi. Parterowa kondygnacja ryzalitu - weranda jest bardzo dekoracyjna. Do głównego wejścia do budynku willi prowadzą betonowe schody o sześciu stopniach ograniczone po bokach metalowymi balustradami. Okna w parterze werandy są skrzynkowe trójdzielne z nadświetleniem o dekoracyjnej formie łuku z podziałem na kwaterki przypominające dekoracyjne słoneczka z promieniami rozchodzącymi się po półkolu, są one zakończone tak, że w formie dekoracyjnych listewek tworzących promienie w przestrzeni nadświetleń można doszukać się formy dekoracyjnych zdobień w postaci motywu płatków słonecznika - wynika to z formy zakończenia listewek. Powyżej nadświetlenia w oknach werandy występują bardzo dekoracyjne prostokątne listwy z małymi okienkami zakończonymi lukami umieszczonymi na przemian z krzyżykami. Wokół elewacji frontowej z prawej strony werandy występuje taras zamknięty ograniczony drewnianą dekoracyjna balustradą. Willa jest typowym przykładem architektury wernakularnej czyli architektury rodzimej, miejscowej, ojczystej. Architektury tradycyjnej, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych, budowniczych rzemieślników. Bazującej na wypracowywanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych gdzie wybór technologii i detalu architektonicznego wiąże się z miejscowym klimatem, kulturą i uwarunkowaniami geograficznymi. Do budowy willi wykorzystano dostępne na miejscu materiały budowlane, jak kamień i drewno, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia. Dlatego architektura wernykularna, której przykładem jest opisywana willa, współtworzą lokalną tożsamość. Stanowi niejako odpowiedź na potrzeby danej grupy mieszkańców Zakopanego - odwzorowując jej sposób życia i funkcjonowania na co dzień. Budynek posiada wysokie wartości zabytkowe oraz naukowe (w szczególności wyboru i opracowania rzadko spotykanej ornamentyki bardzo dekoracyjnej przeszklonej werandy - słoneczka - motywy płatków słonecznika), stanowi ważne ogniwo w toku rozwoju form architektury regionu Podhala. Jest namacalnym reprezentantem asymilacji myśli inżynieryjnej zaadoptowanej do lokalnych, rodzimych technik i technologii. Prezentowana konwencja architektoniczna jest wyróżnikiem regionu i stanowi sowitego genius loci miejsca. Wysokie wartości zabytkowe posiada również krajobraz kulturowy w obrębie samej nieruchomości oraz jej najbliższego sąsiedztwa. Zastosowane w budynku willi rozwiązania architektoniczne są wyraźnie czytelne. Budynek jest również mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju.

Organ ochrony konserwatorskiej na podstawie posiadanych dokumentów – opracowanej na potrzeby WEZ karty adresowej (tzw. fiszki) przez dr B. T., dyplomowaną konserwator zabytków architektury, historyka sztuki, historyka i teoretyk architektury z tytułem doktor nauk humanistycznych, pracownik naukowy Muzeum Zamku w Ł., pracownik Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. oraz Biura Dokumentacji Zabytków w R., autorkę pracy doktorskiej wydanej drukiem w roku 2005 pt. "[...]", laureatkę Nagrody Województwa Małopolskiego im. Mariana Korneckiego, przyznawanej za osiągnięcia w dziedzinie ochrony i opieki nad zabytkami architektury drewnianej Małopolski; lub przez dr Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum T. w Z. – uznał, że obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Pierwsza karta GEZ wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 9 sierpnia 2011 r. przez M. M. (absolwenta historii sztuki na U. P. im. [...] w K., zarządzania kulturą i mediami na Uniwersytecie [...] oraz Podyplomowego Studium Konserwacji Zabytków Architektury i Urbanistyki na P. K., wieloletniego pracownika Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. oraz Muzeum T. w Z. , gdzie obecnie pełni funkcję dyrektora, autora licznych publikacji i wydawnictw).

Aktualizacja GEZ wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 28 grudnia 2018 r. przez K. I. (absolwentkę Uniwersytetu [...] w T. na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury).

Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych.

Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku", stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę.

Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie.

Do 2019 r. nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ. Dopiero od 19 października 2019 r. dla przypadków włączania/wyłączania z GEZ wprowadzono wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji oraz zawiadomienie właścicieli o zamiarze włączenia/włączeniu karty adresowej do GEZ. Obowiązek ten nie miał jednak zastosowania do spornego budynku, bo karta z 2018 r. nie była nową kartą adresową (§ 18a ust. 1 rozporządzenia) - zawiera ona jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie; wykonana została przez K. I., która utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. W kontekście terminowości wniesienia skargi w pierwszej kolejności należy ustalić przedmiot skargi.

Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podobnie wskazuje Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 1765/17 : "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."

Sąd przyjął zatem, że przedmiotem skargi jest czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dokonana w 2011 r. polegająca na włączeniu przez Burmistrza Miasta Zakopane do gminnej ewidencji zabytków pod nr [...], karty adresowej zabytku nieruchomego- willi drewnianej - przy [...] w Zakopanem.

Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ (KW [...]), zatem ma, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, między innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.), dalej zwanej u.o.z.

Wobec dokonania czynności w 2011 r., na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., zatem w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed przywołanej wyżej nowelizacji :

"Art. 52. § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

§ 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

§ 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Art. 53. § 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

§ 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

§ 3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej."

Jak wskazał skarżący w swojej skardze, o wpisaniu przedmiotowej nieruchomości jako zabytku nieruchomego do GEZ dowiedział się od notariusza w dniu 19 grudnia 2023 r., podczas zawierania umowy nabycia udziałów w tej nieruchomości. Data zawarcia umowy wynika z załączonego do skargi odpisu księgi wieczystej (k. 19-21) oraz kopii aktu notarialnego (k. 48 - 51 akt sądowych).

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno być złożone do organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Wezwanie złożone zostało pismem z dnia 29 grudnia 2023 r. (data nadania listem poleconym to 2 stycznia 2024 r.), kopia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz kopia dowodu nadania listem poleconym - załączona do skargi, a zatem wezwanie zostało złożone w terminie.

W aktach organu przedłożonych Sądowi znajduje się co prawda to samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z pieczęcią wpływu do Urzędu Miasta Zakopane w dniu 4 marca 2024 r. jednak bez koperty w której wezwanie zostało nadesłane, jak również bez odnotowania na prezentacie Urzędu, że pismo to złożono "osobiście".

W tej sytuacji Sąd nie ma podstaw do kwestionowania daty wniesienia wezwania tj. nadania go w dniu 2 stycznia 2024 r. listem poleconym. W tej sytuacji przyjąć należy, że skarga również została wniesiona w terminie wynikającym z przytoczonych wyżej przepisów. Sąd mógł zatem przystąpić do merytorycznego jej rozpoznania.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 u.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 u.o.z. stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek.

Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku mogą wynikać też z przepisów innych ustaw. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że w aktach sprawy przekazanych przez organ znajduje się karta adresowa przedmiotowego zabytku nieruchomego wykonana w dniu 5 września 2011 r. (autorstwa M. M.) oraz karta zaktualizowana (z dnia 28 listopada 2018 r.) o wpis w pkt. 6 pt. Formy ochrony: Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "KOZINIEC, DROGA NA BYSTRE’" uchwała nr XLIX/732/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. (autorstwa K. I.).

Karta zabytku z 2018 r. wypełniona (zaktualizowana) została zgodnie z wówczas obowiązującym wzorem karty, wynikającym z rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Zgodnie z § 17 tego rozporządzenia, karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) opracowanie karty adresowej; 8) fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym.

Dopiero w 2019 r., wzór i zawartość karty adresowej uległy zmianie, a to na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886). Wówczas do § 17 dodano między innymi pkt. 8 i 9, zgodnie z którymi karta adresowa powinna zawierać również historię, opis i wartości zabytku oraz stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji. Tym samym karty zabytku sporządzane począwszy od 2019 r. muszą już obligatoryjnie opisywać i wyjaśniać cechy, które doprowadziły organ do przekonania, że dany obiekt nieruchomy ma wartość zabytkową (historyczna , artystyczną, naukową).

Nie oznacza to jednak, że przed 2019 r. organy ochrony zabytków zwolnione były z obowiązku udokumentowania wartości zabytkowej obiektu.

W niniejszej sprawie brak jest jakiejkolwiek dokumentacji uzasadniającej przyjęcie (według stanu na rok 2011 tj. na datę włączenia karty adresowej zabytku do GEZ), że obiekt ma cechy zabytku, choćby w formie zwięzłego i uproszczonego opisu budynku. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie ma kompetencji do tego, aby polemizować merytorycznie z organami wyspecjalizowanymi w zakresie ochrony zabytków, natomiast uzasadnienie tego, że obiekt ma wartość zabytkową musi zostać udokumentowane i wynikać z akt sprawy. Ma to zarówno wartość informacyjną dla właścicieli obiektu jak i umożliwia sądowi kontrolę legalności dokonanej czynności, poprzez wyjaśnione, zobiektywizowane kryteria. Wartość zabytkowa obiektu nie jest bowiem jednoznaczna dla osoby nie będącej specjalistą w tej dziedzinie.

Szeroki opis wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu, przedstawiony w opracowaniu z dnia 20 lutego 2024 r. autorstwa mgra C. M. - Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. pod nazwą "Wartościowanie zabytku. [...]", jest natomiast spóźniony. Ocena co do zabytkowego charakteru obiektu wyrażona przez organ musi obiektywnie wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, jednakże powinny być to dane i informacje zebrane przed dokonaniem zaskarżonej czynności.

Włączenie karty ewidencyjnej obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków niesie za sobą dla właścicieli takiego obiektu konsekwencje ograniczające możliwość swobodnego wykonywania prawa własności oraz nakłada liczne zobowiązania, bez jednoczesnej rekompensaty finansowej. Tym bardziej zatem czynność jaką jest włączenie karty ewidencyjnej obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków, z czym wiąże się uprzednie uznanie obiektu za zabytek, nie może w najmniejszym nawet stopniu nosić cech arbitralności, a w niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce.

Wobec powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa, poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których budynek został uznany za zabytek.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na zasadzie art. 146 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).