Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 253/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D.L. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt Gminy", "organ I instancji") z [...] października 2022 r., nr [...], znak: [...] – utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wójt Gminy decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie świetlicy wiejskiej na dz. nr ew. [...] w miejscowości B., gmina G..

SKO w P., decyzją z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wójt Gminy, decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], znak: [...] ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżący złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

W ocenie SKO, wniosek inwestorski z 9 sierpnia 2021 r. (uzupełniony na skutek wezwania organu I instancji 24 czerwca 2022 r.) - spełnia wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.", "ustawa"). Organ prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustalił pełny krąg stron postępowania, z uwzględnieniem danych zawartych we wniosku inwestorskim, w tym m.in. obszaru oddziaływania inwestycji. Organ I instancji uznał za strony właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i udokumentował tak ustalony krąg stron. Akta sprawy zawierają dowody z przeprowadzenia tej czynności, tj. pisemne informacje z 2 listopada 2022 r., o działkach posiadające walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (załącznik nr 25), a także wykaz stron postępowania (załącznik nr 26). Wójt Gminy zapewnił im udział w postępowaniu na każdym jego etapie, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z 30 września 2021 r.), a skończywszy na zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji sprawy, wniesienia uwag, złożenia wniosków (zawiadomienie z 12 września 2022r. ), co tym samym czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a.

Projekt decyzji będącej przedmiotem postępowania został (zgodnie z art. 60 § 4 u.p.z.p.), sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi (mgr inż. arch. I.W., nr uprawnień urbanistycznych [...] - Załącznik nr 28). Projekt podlegał uzgodnieniom z organami wskazanymi w ustawie (art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy ), tj. ze Starostą G. (postanowienie z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...]2) oraz z Zarządem Dróg Powiatowych w G. (w drodze tzw. milczącego uzgodnienia). Organ I instancji - zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - dokonał również analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której obszerne wnioski zawarł w uzasadnieniu decyzji. W aktach sprawy znajduje się analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanowiąca załącznik do decyzji, wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie").

Zdaniem SKO, analiza sporządzona w spornej sprawie spełnia wymagania, wynikające z ww. rozporządzenia. Odnośnie do części graficznej analizy - obszar został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działki budowlanej, tzn. jako minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front przyjęty został - zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia (jako bok dz. nr ew. [...] przylegający do drogi publicznej o kategorii powiatowej oznaczonej symbolem KD - droga nr [...] ). Długość frontu wynosi 57m, a zatem jego trzykrotność wynosi 171,03 m i w takiej odległości zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Przepisy ww. rozporządzenia definiują pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 i określają jego granice minimalne w § 3 ust. 2, natomiast nie definiują jego granic maksymalnych. Najważniejsze jest spełnienie wymogu zachowania minimalnych odległości od granic działki oraz to, aby obszar analizowany otaczał wokół teren inwestycji. Obszar analizowany nie powinien zbytnio przekraczać wyznaczonych przepisem minimalnych odległości od terenu działki, tak by uwzględniał pewną całość urbanistyczną ale i pojęcie sąsiedztwa. Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, szersze od pojęcia działki sąsiedniej - nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień.

Oznaczony na mapie spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obszar, rozchodzi się równomiernie we wszystkie strony do terenu inwestycyjnego, co pozwala na faktyczne zweryfikowanie istniejącej wokół tego terenu funkcji. Z części graficznej analizy wynika także, jaka funkcja zabudowy przeważa w terenie, tj. mapa zawiera oznaczenia poszczególnych symboli odpowiadających istniejącej w terenie funkcji, tj. RNR (teren gruntów ornych oraz upraw), N (nieużytki), RZM (teren zabudowy zagrodowej) , ZN (tereny zieleni naturalnej), UK (tereny usług kultury i rozrywki), KD (teren drogi publicznej) - pozwalający na odczytanie tych symboli. Z czytelnej mapy wynika w sposób precyzyjny, jakie funkcje występują w obszarze analizowanym, które przeważają. Takie zapisy części graficznej analizy dają podstawę do stwierdzenia, że nowo planowana funkcja będzie odpowiadać funkcji już istniejącej na tym terenie. Naniesione symbole pozwoliły na weryfikację, odnośnie zgodności nowej inwestycji z zabudową już istniejącą.

Odnośnie do części tekstowej analizy - realizuje cel wynikający z przepisów ustawy, zawiera ustalenia co do wyników określających wskaźniki kształtowania nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji cech zabudowy. Stanowi zbadanie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Część tekstowa analizy zgodnie z § 1 rozporządzenia, określa wymagania dotyczące poszczególnych parametrów zabudowy, tj. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z przeprowadzonej analizy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, jak kształtują się ww. wskaźniki na wszystkich poszczególnych nieruchomościach, znajdujących się w terenie poddanym analizie, oraz jakie ww. wskaźniki będzie posiadać planowana inwestycja. Uśrednienie tych danych w terenie analizowanych i porównanie ich z danymi planowanego zamierzenia pozwoliło organowi I instancji na odniesienie i ustalenie zgodności linii zabudowy. Wskazane w rozporządzeniu parametry zabudowy, które należało poddać analizie zostały wyraźnie określone w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Wymaga on, aby wykazywała podobieństwo w stosunku do istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących działek, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu było możliwe w spornej sprawie po wcześniejszym wskazaniu budynków i obiektów budowlanych mieszczących się na sąsiednich działkach. Dopiero szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiednich, dokonana w prawidłowo sporządzonej analizie - pozwoliła organowi właściwemu do dokonania oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków zlokalizowanych w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

SKO wyjaśniło, że zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu i w treści analizy zawiera podanie tych danych i uzasadnienie dokonanej analizy terenu. SKO dokonało oceny i porównania wszystkich poszczególnych cech zabudowy i wskaźników zabudowy na znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomościach i ustaliło, że działki w obszarze analizowanym graniczące z terenem inwestycji, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zdaniem organu odwoławczego, z analizy terenu bezspornie wynika, że tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" zostanie zachowana w przypadku realizacji zamierzenia. W wyniku badania zgodności funkcji nowej inwestycji z zastaną już w obszarze analizowanym funkcją pozostałych nieruchomości - z obu części analizy urbanistycznej – wynika, że znajdują się grunty orne niezabudowane, ale także nieruchomości zabudowane zabudową zagrodową, budynkami magazynowymi. Planowana inwestycja posiada przeznaczenie budynku oświatowo-kulturalnego (świetlica wiejska), co (jak wskazano w analizie) - nie będzie stanowić sprzeczności z istniejącym już przeznaczeniem terenu, lecz będzie stanowić jego uzupełnienie. W analizie podkreślono - z czym zgodził się organ odwoławczy, że nowa inwestycja nie musi stanowić dokładnego odwzorowania otoczenia pod względem funkcji, lecz może stanowić jej uzupełnienie, szeroko pojętą kontynuację; najważniejszym kryterium przy tym jest okoliczność, aby nowe przedsięwzięcie nie pozostawało w sprzeczności z zastanym już porządkiem architektonicznym. Także też jest w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Opisał pojęcie "ładu przestrzennego". Dokonał także weryfikacji ustalonych poszczególnych wskaźników zabudowy dla nowo planowanej inwestycji. Podkreślił, że analiza rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego analizowanego obszaru, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych. W niniejszej sprawie:

- w wyniku analizy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy z uwzględnieniem odległości od drogi publicznej, tj. 8 m od krawędzi drogi powiatowej nr [...] W jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej i z uwzględnieniem przepisów odrębnych;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestorskiej wyznaczono na poziomie 0,2 w sytuacji, gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,2 (przy rozpiętości od 0,0420 do 0,1863); w analizie wskazano, że ustalona wartość nie przekracza wartości maksymalnych występujących na sąsiednich działkach w obszarze analizowanym.

- enumeratywne ujęcie wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego i zawarcie pojedynczych danych odnośnie poszczególnych działek potwierdza ustalenia organu I instancji w tym zakresie. (tabela nr 2 na s. 3 części tekstowej analizy);

- szerokość elewacji frontowej organ ustalił od 6,8m do 23 m, w sytuacji, gdy średnia tego wskaźnika w obszarze analizowanym nie przekracza 19,25 m (przy tolerancji odstępstwa w wysokości +/- 20%); tak ustalone wartości mieszczą się w wartościach występujących na obszarze analizy budynkach.;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono od 2 do 4 m, w sytuacji gdy średnia tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 3,812m (w rozpiętości od 3m do 6,5m); przyjęte wartości nie przekraczają wartości tego parametru występujących w granicach obszaru analizowanego; w analizie wymieniono poszczególne konkretne nieruchomości, wraz ze wskazaniem ich wysokości, z których wyraźnie wynika (tabela na s. 3 str. 3-4 części tekstowej analizy), że na obszarze analizowanym występują budynki i wysokościach nawet 6,5m;

- geometrię dachu ustalono na dach jednospadowy lub dwuspadowy, o kącie nachylenia od 2- do 45 stopni, o kalenicy w kierunku równoległym lub prostopadłym do frontu działki inwestorskiej; ustalono układ połaci dachowych dwuspadowy lub płaski, a wysokość kalenicy dachu od 3m do 6m.; tak ustalona geometria dachu odpowiada żądaniu wnioskodawcy, a zarazem średniej występującej w obszarze analizowanym, co potwierdzają dane odnoszące się do poszczególnych nieruchomości zabudowanych (tabela nr 3, s. 3 - 4 części tekstowej analizy).

Organ odwoławczy stwierdził, że rozwiązanie takie jest możliwe, gdyż dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z uzasadnienia analizy. Parametry nowej zabudowy powinny być w decyzji o warunkach zabudowy określone konkretnie. Przychylił się do poglądu, że nie jest sprzeczne z przepisami ich określenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości i ich uzasadnienia w oparciu o analizę oraz treść przepisów stanowiących podstawę wyznaczenia. Jednocześnie, dopuszczenie ich zwiększenia lub zmniejszenia o określony procent, o ile nie wynika z przepisu rozporządzenia (np. § 6 ust. 1 rozporządzenia) - musi zostać przez organ uzasadnione w oparciu o analizę. Uznał, że wartości ustalonych przez organ gabarytów i parametrów dla nowo planowanego przedsięwzięcia w tzw. "widełkach", zostały uzasadnione w kontekście istniejącego już porządku architektonicznego. Tak ustalone parametry nowej zabudowy pozostają w zgodności zarówno z przepisami prawa, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym. Dodał, że oprócz spełnionego z art. 61 ust. 1 pkt 1, tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", inwestycja spełnia inne warunki:

- dostęp do drogi publicznej, kategorii powiatowej Nr [...] usytuowanej na dz. nr ew. [...] oznaczonej na mapie symbolem KD (z załączników mapowych do wniosku i decyzji wynika, że warunek został spełniony);

- w zakresie uzbrojenia terenu (inwestor w uzupełnieniu wniosku wskazał konkretne zapotrzebowanie na poszczególne media);

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy rolniczej; Starosta P. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji - postanowienie z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], a także treść uchwały nr [...] Rady Gminy G. z [...] grudnia 1994 r., w sprawie zatwierdzenia MPZP gminy G. (warunek spełniony);

- zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (analiza i uzasadnienie decyzji wskazuje, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; teren inwestycji znajduje się poza obszarami podlegającymi szczególnej ochronie prawnej i nie występują na nim ograniczenia inne niż wynikające z przepisów odrębnych);

- zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r., o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organ odwoławczy w konsekwencji stwierdził, że wszystkie warunki zostały spełnione łącznie. Dodatkowo wyjaśnił, że zaskarżona decyzja w punkcie 3 na s. 2 zawiera wymagania, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć poprzez m.in. wyliczone tam obowiązki. Nadmienił, że budowa może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 p.b. wraz z przepisami wykonawczym wraz z zapewnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zapylenie, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszaniu praw osób trzecich, w granicach przyjętych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna chronić interesy osób trzecich. Ochrona ta nie może być tak daleko idąca, jak na następnych, kolejnych etapach postępowania zmierzających do realizacji inwestycji (np. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzja o pozwoleniu na budowę). W aktualnie toczącym się postępowaniu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej.

Podniósł, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, inwestor uzyskuje jedynie ogólną informację, czy możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza, że otrzyma pozwolenie na budowę konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Istota tego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zabudowa objęta wnioskiem może być realizowana na danym terenie w myśl przepisów szczególnych. Badanie tej zgodności dokonywane jest, stosownie do podstawy materialnej postępowania, przez pryzmat tego, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy "zasady dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy.

W ocenie SKO, organ I instancji przeprowadził prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w powołanym zakresie i zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie i nie stanowią wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W sposób obszerny i szczegółowy wykazano, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W kwestii potencjalnego zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego w przypadku realizacji inwestycji – podkreślił, że na tym etapie sprawy jest to twierdzenie hipotetyczne i nie poparte dowodowo. To właśnie postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania ma na celu zbadanie zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe tylko w przypadku zaistnienia takiej zgodności. Przedsięwzięcie musi łącznie spełnić szereg warunków, które to warunki dotyczą także zbadania zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestor automatycznie otrzyma decyzje pozwolenie na budowę, lecz dopiero po złożeniu stosownego wniosku i przeprowadzeniu procedury przewidzianej ww. przepisami. Kwestia nawet braku zgody stron niniejszego postępowania na planowane przedsięwzięcie - nie może stanowić przeszkody w wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odniesieniu do zarzutu, że inwestycja będzie prowadzić do ograniczenia działalności rolniczej skarżącego i innych okolicznych rolników, SKO uznało, że takie twierdzenie stanowi wyłącznie subiektywną ocenę strony, nie popartą w jakikolwiek sposób dowodowo. Obawy, lęki i niepokoje w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej - organ przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenia spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. w tym badaniu podlegała m.in. zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym w zakresie m.in. funkcji (przeznaczenia). Natomiast odnośnie lokalizacji inwestycji - to inwestor decyduje i wskazuje miejsce w którym ma być realizowana inwestycja, a organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest tym żądaniem związany - jego rola jest jedynie zbadanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, a w przypadku ustalenia takiej zgodności - wydanie decyzji ustalającej. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma bowiem charakter decyzji związanej.

Z kolei, odnośnie do zarzutu braku spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., SKO ponownie podkreśliło, że w sytuacji, gdy inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to organ właściwy do wydania decyzji jest zobowiązany wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

W konsekwencji, SKO w P. decyzją z [...] grudnia 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

2. D.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w P. z [...] grudnia 2022 r., zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wadliwą ocenę inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy, w szczególności w zakresie jej funkcji, czy też kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, co jednocześnie ma wpływ na ład przestrzenny, poprzez brak uwzględnienia wszelkich uwarunkowań, wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i środowiskowych;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., poprzez przyjęcie analizowanego terenu w najmniejszym dopuszczalnym rozmiarze, choć obowiązujące przepisy dają podstawę i nie ograniczają możliwości analizy w zakresie maksymalnym, a przy tym bliżej nieokreślonym, przy czym poszerzona analiza terenu w sposób bezpośredni może mieć zasadniczy wpływ na końcowe rozstrzygnięcie.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także wstrzymanie ich wykonania do czasu rozpoznania skargi.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

4. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji został w tej sprawie rozpoznany odrębnie (postanowieniem Sądu z [...] marca 2023 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie świetlicy wiejskiej na dz. [...] w miejscowości B., gmina G..

Zdaniem organów, przedsięwzięcie polegającej na budowie świetlicy wiejskiej spełnia wszystkie warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Zdaniem skarżącego, organy nie dopatrzyły się, iż brak jest w pobliżu obiektów i zabudowy o takim przeznaczeniu, a wokół terenu inwestycji występują grunty rolne, zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem działalności rolniczej, a zatem nie występuje zgodność w zakresie funkcji planowanej inwestycji z tą już istniejącą.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu.

2. W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego MPZP. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie").

Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno - estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 33/23).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy (o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje nie naruszają wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego a przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone prawidłowo, z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze – przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu została wykonana na podstawie i zgodnie z rozporządzeniem. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działki budowlanej, tzn. jako minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front przyjęty został - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia (jako bok dz. nr ew. [...] przylegający do drogi publicznej o kategorii powiatowej oznaczonej symbolem KD - droga nr [...]). Długość frontu wynosi 57 m a zatem jego trzykrotność wynosi 171,03 m. Dokładnie w takiej odległości zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Pamiętać trzeba, że wyznaczając obszar analizowany, organ powinien precyzyjnie uzasadnić dokonany wybór, podpierając się argumentacją, uwzględniającą wymogi dobrego sąsiedztwa. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, wyniki której, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia przesądzają w głównej mierze o wynikach całego postępowania. Przepisy rozporządzenia definiują pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 i określają jego granice minimalne w § 3 ust. 2, natomiast nie definiują jego granic maksymalnych. Kluczowe jest spełnienie wymogu zachowania minimalnych odległości od granic działki oraz to by obszar analizowany otaczał wokół teren inwestycji. Obszar analizowany nie powinien zbytnio przekraczać wyznaczonych przepisem minimalnych odległości od terenu działki, tak by uwzględniał pewną całość urbanistyczną ale i pojęcie sąsiedztwa. Pojęcie obszaru analizowanego jest szersze od pojęcia działki sąsiedniej. W niniejszej sprawie oznaczony na mapie spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obszar, rozchodzi się równomiernie we wszystkie strony do terenu inwestycyjnego, co pozwala na faktyczne zweryfikowanie istniejącej wokół tego terenu funkcji. Zatem twierdzenie skarżącego, iż obszar ten mógł zostać ustalony jako większy, tj. jego granice mogłyby być ustalone jako większe niż minimalne (tj. trzykrotność długości frontu) ma charakter wyłącznie subiektywnej oceny. Oczywiście przepisy rozporządzenia nie wykluczają takiej możliwości, ale na gruncie spornej sprawy osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji nie dopatrzyła się takiej potrzeby a sama analiza zawiera uzasadnienie poczynionych w tym zakresie działań. Reasumując, wyznaczony obszar spełnia w pełni wymogi ustawowe a poszerzenie granic obszaru ma co do zasady charakter wyjątkowy i musi być uzasadniony szczególnymi powodami, np. specyficzną zabudową lub charakterem otoczenia. Poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi to być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21). Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy nie może dowolnie oznaczać granic obszaru analizowanego. Wykreślenie obszaru większego aniżeli wskazany w przepisie powinno być stosowane w dużą ostrożnością, gdyż wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 241/22).

Po drugie - skarżący nie przedstawił żadnego kontrdowodu wobec sporządzonej analizy, np. analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną, z której wynikałyby odmienne wnioski. W ocenie Sądu, wyznaczony przez organy obszar analizy spełnia wymogi prawa i jest prawidłowy.

Po trzecie - zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia nie zasługuje na uwzględnienie. Z części graficznej analizy wynika wyraźnie, jaka funkcja zabudowy przeważa w terenie. Mapa zawiera oznaczenia poszczególnych symboli odpowiadających istniejącej w terenie funkcji, tj. RNR (teren gruntów ornych oraz upraw), N (nieużytki), RZM (teren zabudowy zagrodowej), ZN (tereny zieleni naturalnej), UK (tereny usług kultury i rozrywki), KD (teren drogi publicznej) pozwalający na odczytanie tych symboli. Z czytelnej mapy wynika w sposób precyzyjny, jakie funkcje występują w obszarze analizowanym, które przeważają. Z mapy tej możliwe jest odczytanie i zarazem ustalenie, które konkretnie nieruchomości posiadają dane funkcje, w tym funkcję UK (tereny usług kultury i rozrywki).

Po czwarte - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma MPZP co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji", parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 15/16). Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 159/22). Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 418/17). Inaczej mówiąc, zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Z kolei kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma MPZP, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r. sygn.. akt II SA/Po 15/16). Zatem kontynuację funkcji rozumie się także jako uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 418/17). W ocenie Sądu, uzupełnieniem funkcji dotychczasowej może być więc w analizowanym przypadku wybudowanie świetlicy wiejskiej na terenie usług kultury i rozrywki. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 779/17).

Po piąte – Sąd nie może odnosić się do hipotetycznego twierdzenia skarżącego, wskazującego na potencjalne zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego w przypadku faktycznej realizacji inwestycji. Twierdzenia skarżącego, że: "(...) świetlica wiejska będzie pozostawać w rażącej sprzeczności z istniejącym wokół porządkiem architektonicznym" oraz "(...) będzie stanowić uciążliwe sąsiedztwo szczególnie wobec gospodarstwa rolnego" – stanowią wyłącznie subiektywne odczucie odnośnie do potencjalnej zabudowy. Kwestia braku zgody strony niniejszego postępowania na planowane przedsięwzięcie, nie może stanowić przeszkody w wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 375/17). Uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestor automatycznie otrzyma decyzje pozwolenie na budowę, lecz dopiero po złożeniu stosownego wniosku i przeprowadzeniu odrębnej procedury. Decyzja o warunkach zabudowy nakłada na inwestora jedynie ogólny obowiązek ochrony przed uciążliwościami dla osób trzecich, natomiast to na dalszych etapach badana jest zgodność z przepisami p.b. Dopiero ubiegając się o pozwolenie na budowę, inwestor ma obowiązek sporządzić szczegółowa dokumentację techniczną i wykazać prawo do dysponowania nieruchomością, a organy budowlane badają zgodność wykonanej dokumentacji z przepisami szczególnymi. Kwestie te będą bowiem przedmiotem odrębnego postępowania przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym także możliwości usytuowania obiektu, odległości od budynków sąsiednich i co za tym idzie kwestie potencjalnych uciążliwości dla otoczenia z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, że wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy, nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ewentualne skutki wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą więc stanowić merytorycznych elementów treści decyzji o warunkach zabudowy, a roszczenie może być kierowane wyłącznie do inwestora (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 216/08).

3. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.