Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3137/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia ... września 2014 r. nr ... w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 17 października 2014 r. wniesionej przez Mariusza Adamczewskiego (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia ... września 2014 r. nr ..., wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 maja 2010 r. wpłynął wniosek Mariusza Adamczewskiego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. zgodnie § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm., dalej rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r.).

Wnioskodawca we wniosku zadeklarował powierzchnię działek rolnych do następujących pakietów:

1) pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne,

- wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - powierzchnia 79,73 ha,

- wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - powierzchnia 3,24 ha.

2) pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone - powierzchnia 1,94 ha,

3) pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000,

- wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - powierzchnia 79,29 ha.

Decyzją z 24 czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Warszawie Zachód przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w następujący sposób:

- w pakiecie rolnictwo ekologiczne płatność w wysokości 2.559,60 zł, w ramach wariantu 2.1 do powierzchni 3,24 ha,

- w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone płatność w wysokości 0,00 zł do powierzchni 0,69 ha.

- w pakiecie ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 płatność w wysokości 0,00 zł do powierzchni 62,28 ha,

W uzasadnieniu wskazano, iż podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2010.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia ... listopada 2011 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż powierzchnia uprawniona do płatności nie została wyznaczona z należytą starannością w oparciu o dane informacji geograficznej GIS/LPIS zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli. Organ I instancji nie dokonał prawidłowej weryfikacji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej znajdującej się na działkach rolnych ...

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z ... marca 2012 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w następujący sposób:

- w pakiecie rolnictwo ekologiczne płatność w wysokości .. zł, w ramach wariantu 2.1 do powierzchni ... ha, zaś w ramach wariantu 2.3 do powierzchni ... ha,

- w pakiecie ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 płatność w wysokości ...zł do powierzchni .. ha,

- w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone płatność w wysokości ... zł do powierzchni ... ha.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w związku z tym, że działka ewidencyjna nr 1/1 (działka rolna C), w całości położona jest poza obszarem Natura 2000, została ona wykluczona z przyznania płatności w ramach pakietu 5.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia ... lipca 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 29 lutego 2012 r. do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, w odpowiedzi na pismo z dnia 2 lutego 2012 r., wpłynęło pismo z Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie dotyczące potwierdzenia położenia działki ewidencyjnej nr .. obręb .., gm. ..., powiat ..., woj. lubelskie na obszarach chronionych w ramach sieci Natura 2000. Z niniejszego pisma wynika, że przedmiotowa działka znajduje się poza obszarami chronionymi w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Jednocześnie, biorąc pod uwagę podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty, organ I instancji powinien rozważyć zasadność skierowania producenta do kontroli na miejscu, której celem byłaby weryfikacja kwalifikowalności powierzchni zgłaszanej do płatności przez wnioskodawcę.

Decyzją z ... maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M.A. płatność rolnośrodowiskową w następujący sposób:

- w pakiecie rolnictwo ekologiczne płatność w wysokości ... zł, w ramach wariantu 2.1 do powierzchni ... ha, zaś w ramach wariantu 2.3 do powierzchni ... ha,

- w pakiecie ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 płatność w wysokości ... zł do powierzchni ... ha,

- w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone płatność w wysokości ... zł do powierzchni ... ha.

W dniu ... sierpnia 2013 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr ... uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w dniu 4 grudnia 2012 r. zespół kontrolny podjął próbę przeprowadzenia weryfikacji działek rolnych, jednakże z powodu grubej warstwy zalegającego śniegu weryfikacja była niemożliwa (notatka służbowa z dnia 4 grudnia 2012 r.). W dniach 1 i 4 marca 2013 r. przeprowadzono weryfikację działek rolnych w gospodarstwie M. A. Analizie poddano deklarację rolnika w sprawach prowadzonych na rok 2009 i 2010. W przypadku działek rolnych E, C, A, H, K, J, B nie dokonano pomiaru ze względu na położenie działek na terenie zalewowym lub brak możliwości dotarcia do działek. Wykonano dokumentację fotograficzną która obrazuje stan faktyczny istniejący w marcu 2013 r. - olbrzymie tereny znajdujące się pod wodą, pokryte lodem, śniegiem, brak możliwości przejazdu drogą pomiędzy działkami. Organ II instancji stwierdził, ze zaistniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z tego powodu niemożliwym jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, o którą wnioskuje strona w odwołaniu.

W dniu 25 listopada 2013 r. organ I instancji wystosował do skarżącego wezwanie w celu wskazania adresu J.K. oraz dostarczenia wypisów z ewidencji gruntów i budynków działek zadeklarowanych we wniosku.

W dniu 5 grudnia 2013 r. skarżący nadał w urzędzie pocztowym wypisy z rejestru gruntów oraz pismo w odpowiedzi na wezwanie, w którym wskazał adres J.K.

W dniu 13 stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Warszawie Zachód wystąpił z prośbą do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na adres zamieszkania J. K. o przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność ustalenia faktycznego użytkowania i powierzchni działek rolnych deklarowanych przez skarżącego

W dniu 11 lutego 2014 r. została wysłana do skarżącego informacja o maksymalnym obszarze kwalifikowanym (PEG).

W dniu 26 lutego 2014 r. skarżący złożył pismo, w którym wniósł o wyjaśnienie wskazanych powierzchni maksymalnych, na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia 25 marca 2014 r.

W dniu 4 marca 2014 r. wpłynął protokół z przesłuchania świadka, Jarosława Krogulca z dnia 27 lutego 2014 r.

W dniu 25 marca 2014 r. wysłano do skarżącego po raz kolejny informację o powierzchni PEG - poprawioną po zastrzeżeniach rolnika.

W dniu ... maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr ... w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Organ przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w następujący sposób:

- w pakiecie rolnictwo ekologiczne płatność w wysokości ... zł, w ramach wariantu 2.1 do powierzchni ... ha, zaś w ramach wariantu 2.3 do powierzchni ... ha,

- w pakiecie ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 płatność w wysokości ... zł do powierzchni ... ha,

- w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone płatność w wysokości ... zł do powierzchni ... ha.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowiły dane z weryfikacji powierzchni PEG, na podstawie której ustalona została różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. Dodał, iż działka ewidencyjna 1/1 nigdy nie była objęta obszarem Natura 2000, a do przyznania płatności w ramach pakietu 5 nie wystarczy położenie działki w sąsiedztwie obszaru Natura 2000, jak to ma miejsce w przypadku przedmiotowej działki.

W dniu 26 czerwca 2014 r. skarżący złożył odwołanie kwestionujące słuszność i zasadność zaskarżonej decyzji w odniesieniu do odmowy płatności (odwołanie zostało złożone z zachowaniem 14 dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a.), podtrzymał prawidłowość zadeklarowanych powierzchni wskazując ponownie na błędne dane o powierzchni PEG oraz brak uwzględnienia położenia zadeklarowanych gruntów na terenach zalewowych, które okresowo zajęte są przez wodę, a także pominięcie dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę dot. położenia działki ewidencyjnej 1/1 w obszarze Natura 2000.

Decyzją z dnia ... września 2014 r. nr ... Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzona dokumentacja fotograficzna w związku z próbą przeprowadzenia kontroli w marcu 2013 r. oraz ortoobrazy zadeklarowanych powierzchni nie stanowią bezspornych dowodów na brak prowadzenia działalności rolniczej w deklarowanym wymiarze w roku składania wniosku. Wykonana dokumentacja fotograficzna w marcu 2013 r. potwierdziła, iż część deklarowanych powierzchni była częściowo zajęta przez wody w tym okresie.

Zdaniem organu analiza ortofotomapy, nie pozwala na bezsporne ustalenie stanu faktycznego na zgłaszanym obszarze. Ortofotomapa nie może stanowić jedynego dowodu, który pozwalałby na wykluczenie spornej powierzchni z płatności i nie potwierdza, iż grunt jest trwale wyłączony z użytkowania. Organ wskazał, że skarżący wielokrotnie podnosił, iż zgłaszane powierzchnie są corocznie zalewane i stan ten występuje okresowo, ale jednocześnie wyjaśnił, iż po ustąpieniu wód prowadzi na zgłaszanych działkach działalność rolniczą.

Organ zaznaczył, że przyjmując, iż na zadekowanej powierzchni doszło do okresowego zalania terenu deklarowanego, to na organie I instancji ciążył obowiązek weryfikacji, czy wymieniona powierzchnia została wyłączona z produkcji trwale, czy też niniejsza okoliczność (zajęcia przez wody) miała charakter incydentalny i nie wpływa na prowadzenie działalności rolniczej w danym roku.

W ocenie organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powinien rozważyć zasadność skierowania producenta rolnego do ponownej kontroli metodą inspekcji terenowej, której celem byłaby weryfikacja stanu faktycznego na zadeklarowanej powierzchni zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez skarżącego trwałego użytkowania powierzchni na niezmienionym areale. Zdaniem Dyrektora Oddziału czynności kontrolne deklarowanych powierzchni powinny zostać przeprowadzone w obiektywnych warunkach pogodowych, dających możliwość jednoznacznej weryfikacji czy jest na nich prowadzona działalność rolnicza.

Pismem z dnia 17 października 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego w Warszawie z dnia ... września 2014 r. nr ... zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy,

2. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy, a tym samym nie zastosowanie się przez organ drugiej instancji do wytycznych zawartych w naruszonym przepisie, zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący w uzasadnieniu zarzutów skargi stwierdził, że ARiMR, celem prawidłowego określenia powierzchni gruntu, która stanowi podstawę do obliczenia wysokości należnej płatności winien uzupełnić materiał dowodowy o wykonanie pomiaru zgłoszonej powierzchni, w warunkach umożliwiających przeprowadzenie takiego badania. Jednocześnie uznał, iż organ II instancji zamiast samodzielnie uzupełnić powyższe braki materiału dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. błędnie wydał orzeczenie kasacyjne i skierował sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie tegoż przepisu.

W ocenie skarżącego, naruszenie którego dopuścił się organ stoi również w sprzeczności z wyrażoną powyżej zasadą szybkości postępowania. Skarżący odwołując się do przepisu art. 12 § 1 k.p.a. i konfrontując jego brzmienie ze stanem faktycznym zaistniałym w przedmiotowej sprawie wskazał, że organ winien przeprowadzić kontrolę i w oparciu o jej wynik, zmienić rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna.

Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając skargę należało rozważyć powyższe okoliczności w kontekście zarzutów stawianych przez stronę skarżącą.

W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. określane jest jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420).

Art. 138 § 2 k.p.a. określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, w którym uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to po pierwsze w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, iż przedmiotem rozważań w sprawie ze względu na proceduralny charakter naruszeń stwierdzonych w zaskarżonej decyzji i jej kasacyjny charakter nie są wprost kwestie merytoryczne, a więc nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego, gdyż decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Organ odwoławczy uzyskuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, jeśli z materiałów sprawy wynika, po myśli art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Warunki te zaskarżona decyzja spełnia, ponieważ stwierdza istotne braki w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ I instancji. W analizowanym przypadku Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w zaskarżonej decyzji wskazał na nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, które miały istotne znaczenie dla końcowego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonej decyzji słusznie zwrócił uwagę na fakt, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia nie przesądzają, aby deklarowany przez skarżącego areał był wyłączony z produkcji i jako taki uprawniał do wykluczenia go z płatności. Ustalenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla kampanii 2010 w oparciu o obraz ortofotomapy będącej w posiadaniu ARiMR z dnia 21 sierpnia 2009 r. oraz dokumentację fotograficzną pozyskaną w związku z czynnościami kontrolnymi podjętymi w dniach 1 i 4 marca 2013 r., w zestawieniu z okolicznościami podnoszonymi przez skarżącego, nie stanowią bezspornych dowodów na brak prowadzenia działalności rolniczej w deklarowanym wymiarze w roku składania wniosku.

W świetle materiałów sprawy, słusznym jest stwierdzenie Dyrektora Oddziału, że ustalenia w sprawie nie są kompletne, skoro organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy wnioskowana powierzchnia została wyłączona z produkcji trwale, czy też niniejsza okoliczność (zajęcia przez wody) miała charakter incydentalny i nie wpływa na prowadzenie działalności rolniczej w danym roku.

Brak jednoznacznych ustaleń niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, zaś wskazany przez organ odwoławczy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające wymaga zatem uzupełnienia, z uwzględnieniem podanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, zobowiązania organu I instancji do ponownego zbadania stanu faktycznego sprawy poprzez ponowną weryfikację deklarowanego obszaru w oparciu o całokształt materiału dowodowego jaki został zgromadzony w sprawie, w tym o dane o powierzchni PEG. Organ II instancji słusznie zauważył, iż zasadnym wydaje się być skierowanie producenta rolnego do ponownej kontroli metodą inspekcji terenowej, której celem byłaby weryfikacja stanu faktycznego na zadeklarowanej powierzchni zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez skarżącego trwałego użytkowania powierzchni na niezmienionym areale. Dodatkowo, czynności kontrolne deklarowanych powierzchni powinny zostać przeprowadzone w obiektywnych warunkach pogodowych, dających możliwość jednoznacznej weryfikacji czy jest na nich prowadzona działalność rolnicza. Rację przyznać należy organowi II instancji, który stwierdził iż, przed wydaniem skarżącemu decyzji w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania płatności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien nie tylko umożliwić zapoznanie się z całością zebranego i dostępnego organowi materiału dowodowego, ale również powinien umożliwić stronie ustosunkowanie się do nowych dowodów w sprawie, jak również przedłożenie przez wnioskodawcę innych dowodów, które potwierdzałyby inną powierzchnię użytkowaną rolniczo na spornej działce, niż wskazana przez organ.

Przedmiotowa sprawa dotyczy płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r. ale z akt administracyjnych, z twierdzeń skarżącego oraz z wiedzy Sądu posiadanej z urzędu wynika, że problem ustalenia powierzchni PEG działek objętych wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności jest problemem powtarzającym się w innych postępowaniach administracyjnych obejmujących wnioski o płatność rolnośrodowiskową, płatność obszarową (OB) i płatność w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2010 oraz za lata poprzedzające ten okres, tj. od 2009 r., a także za lata następne po 2010 r. Oznacza to, że organ I instancji powinien dysponować znacznie szerszym materiałem dowodowym, niż ujawnia to w tej sprawie oraz że ten materiał powinien być w całości, w każdym postępowaniu, omówiony, a wnioski powinny być wyciągnięte po analizie całości materiału dowodowego z uwzględnieniem logicznych zasad rozumowania.

Skarżący podnosi, że wskazywany przez niego teren jest w całości objęty powierzchnią PEG, a tylko w okresach wiosennych bywa częściowo zalany z uwagi na jego położenie nad rzeką .... Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dysponuje ortofotomapami tegoż terenu, sporządzonymi w różnych okresach czasu, tj. co najmniej w dniu 21 sierpnia 2009 r. oraz 20 czerwca 2012 r. Jest rzeczą oczywistą, że istnieje potrzeba przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu w czasie powiosennym aby sprawdzić zasadność zarzutu co do zalewania części terenu z uwagi na stan rzeki po zimie. Jest też oczywiste, że kontrola ta przedstawi stan terenu na datę jej przeprowadzenia, a nie na datę objętą wnioskiem skarżącego (rok 2010). Aby skutecznie ustalić wielkość tej powierzchni (PEG) na rok 2010 niezbędne jest, w warunkach tej sprawy, porównanie przez organ wszystkich ortofotomap jakie zostały zrobione dla tego terenu poczynając od 2009r. do daty orzekania, uwzględnienie ich obrazu w ujęciu dat kalendarzowych ich wykonania, w szczególności miesięcy kalendarzowych w jakich zostały dokonane, porównanie tych obrazów z wynikami z dotychczas przeprowadzonych czynności na miejscu, porównanie z obrazem wynikającym z dotychczas zrobionych zdjęć, uwzględnienie braku śnieżnej zimy w ostatnim roku i podjęcie całościowej oceny w kwestii czy teren ten jest, czy też nie, zalewany przez rzekę ..., jeżeli tak to czy jest to zalewanie, które wyłącza zgłoszoną powierzchnie z trwałego użytku w części lub całości. Zasadnym wydaje się też dla prawidłowej oceny dotychczas przeprowadzonego dowodu z zeznań świadka Jarosława Krogulca dołączenie dokumentacji ornitologicznej sporządzonej przez niego dla przedmiotowego terenu, do której to dokumentacji nawiązuje świadek i podnosi jej sporządzenie po wcześniejszym zbadaniu terenu na miejscu. W całokształcie zebrania i oceny materiału dowodowego organ powinien odnieść się do wniosków dowodowych skarżącego, z rozważeniem potrzeby ich przeprowadzenia z uwagi na to czy są podnoszone na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a także ocenić czy w świetle przepisu art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., skarżący przedłożył dowody na potwierdzenie faktów przez niego podnoszonych. Przy ocenie tej powinna też zostać uwzględniona okoliczność co do potrzeby współpracy strony postępowania w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zważywszy na treść ww. przepisu rozkładającego ciężar dowodowy na strony postępowania, powinien też zostać uwzględniony fakt prowadzenia wielu postępowań w dłuższym przedziale czasowym, co dało też czas i możliwości do skutecznego działania strony postępowania, np. przedłożenia zdjęć terenu z różnych okresów czasowych [postępowania trwają od 2009 r. (co jest naganne, ale stronie postępowania daje wyobrażenie co do potrzeb dowodowych sprawy), a dotychczasowe czynności organu też m.in. dotyczyły sporządzenia fotografii terenu].

Zauważyć należy, iż organ I instancji, pomimo posiadania obrazów ortofotomap sporządzonych w różnych okresach, nie dokonał ich porównania, przyjął zaś wartość PEG w oparciu jedynie o obraz ortofotomapy z dnia 21 sierpnia 2009 r. Powyższe budzi uzasadnione zastrzeżenia, szczególnie mając na uwadze fakt, iż jak sam zauważył organ I instancji: "zadeklarowane przez producenta grunty stanowią tereny zalewowe, co potwierdzają wszystkie dostępne pokrycia ortofotomapy oraz przeprowadzone wizytacje terenowe. W zależności od analizy danego zdjęcia powierzchnie te różnią się między sobą obszar pokryty wodą ulega zmianie." Raz jeszcze podkreślić należy, iż sam skarżący wielokrotnie podnosił, iż zgłaszane powierzchnie są corocznie zalewane i stan ten występuje okresowo, ale jednocześnie po ustąpieniu wód prowadzi on na zgłaszanych działkach działalność rolniczą.

Tym samym, w ocenie Sądu, ustalenie przez organ I instancji wartości PEG jedynie w oparciu o obraz ortofotomapy z 2009 roku bez zebrania pełnego materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jak również potrzeba przeprowadzenia kolejnej kontroli terenowej celem weryfikacji twierdzeń skarżącego dotyczących faktu, iż w danym roku doszło jedynie do okresowego zalania terenu deklarowanego, co nie wyłączyło go na trwałe z prowadzenia działalności rolniczej, wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji. W tym miejscu wskazać również należy, że skarżący składając odwołanie od decyzji organu I instancji sam wskazywał na szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, na braki w ustaleniach faktycznych sprawy i ostatecznie wnosił o uchylenie decyzji w części zaskarżonej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia.

Wskazanie przedmiotu i zakresu nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organ I instancji daje podstawę do stwierdzenia, że Dyrektor Oddziału miał kompetencje do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a., także przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) postępowania administracyjnego, oznaczającą konieczność dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy każdej z instancji. W ocenie Sądu, organ II instancji wykazał w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony przez organ I instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze do Sądu strona skarżąca wskazała, iż organ II winien dokonać samodzielnych ustaleń i oceny materiału dowodowego oraz wydać decyzję merytoryczną, a w tym zakresie odwołała się do treści art. 12 § 1 k.p.a. stwierdzając, że Dyrektor Oddziału winien sam przeprowadził kontrolę w terenie i w oparciu o jej wynik zmienić rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, to stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż powołana przez niego zasada prawna powinna mieć zastosowanie w sprawie w odpowiedniej proporcji do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zasada szybkości postępowania nie może dominować nad rzetelnością zgromadzenia i oceny odpowiednich dowodów, a skoro w niniejszej sprawie ustalenia poczynione przez organ I instancji nie dały jednoznacznej podstawy faktycznej do dokonania stosownej oceny prawnej, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie tejże decyzji i nakazanie uzupełnienia materiału dowodowego i jego ponowną ocenę. W przedmiotowej sprawie decyduje się o przyznaniu płatności ze środków unijnych oraz budżetowych, co wymaga pełnego merytorycznego wyjaśnienia sprawy. Prawa strony są dostatecznie zabezpieczone zapisem prawnym, art. 21 ust. 4 pkt.2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., stanowiącym o wykonalności decyzji organu I instancji pomimo wniesionego odwołania od decyzji w sprawie przyznania pomocy.

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 387/14). W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, iż strona skarżąca już w treści odwołania wskazywała na braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz błędy w dokonanej ocenie tegoż materiału, ze szczególnym uwzględnieniem faktu, iż powierzchnia PEG dla płatności objętej wnioskiem z dnia 17 maja 2010 r. została błędnie ustalona na dzień 23 stycznia 2014 r. na podstawie danych z ortofotomapy sporządzonej w dniu 21 sierpnia 2009 r. W tym zakresie zaskarżona decyzja uwzględnia stanowisko strony skarżącej, gdyż nakazuje organowi I instancji przy powtórnym rozpoznaniu sprawy te kwestie wyjaśnić i uwzględnić w rozważaniach faktycznych i prawnych.

Reasumując, w ocenie Sądu, decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia ... września 2014 r. nr .... jest prawidłowa bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając swoją decyzję, wskazał również organowi I instancji jakie okoliczności winien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.