Wyrok NSA, sygn. akt II OKW 29/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Hasła tematyczne: Kodeks wyborczy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 420  par. 1 i 3,  art. 9  par. 1 i 2,  art. 418 par. 1,  art. 419 par. 2,  art. 417 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
article: art. 58 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg Grupy Wyborców Gminy Łyse na postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 4 stycznia 2024 r., Nr 2/2024 w przedmiocie w sprawie podziału Gminy Łyse na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu I. oddala skargę; II. odrzuca skargę Grupy Wyborców Gminy Łyse wniesioną za pośrednictwem Urzędu Gminy Łyse.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 stycznia 2024 r., Nr 2/2024, Komisarz Wyborczy w Ostrołęce I, na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), zwanej dalej "K.w.", dokonał podziału Gminy Łyse na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym, a także wskazał, że numery okręgów wyborczych, granice oraz liczby radnych wybieranych w okręgach określa załącznik do postanowienia. Z tego załącznika wynika, że podział Gminy Łyse nastąpił na 15 okręgów wyborczych w ramach wyszczególnionych sołectw. Liczba radnych wybieranych w okręgu wynosi 1, co w ramach 15 okręgów daje łącznie 15 radnych.

Skargę na ww. postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grupa Wyborców Gminy Łyse, wskazując, że mieszkańcy miejscowości Baba, Dawia, Plewki, Złota Góra składają sprzeciw na zmianę okręgu wyborczego, który nastąpił bez ich wiedzy. Przez okres kilkunastu lat okręg wyborczy Baba, Dawia, Plewki, Złota Góra były usatysfakcjonowany dla tychże miejscowości i nie budził żadnych zastrzeżeń wśród wyborców. Dlatego skarżący wyborcy domagają się przeanalizowanie sprawy i przywrócenie okręgu wyborczego.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Ostrołęce I wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ wyborczy wskazał, że Gmina Łyse liczy 8331 mieszkańców, gdzie wybieranych będzie 15 radnych. Powinna zatem zostać podzielona na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych (art. 418 § 1 K.w.). Następnie organ wyborczy przywołał treść art. 417 § 2 K.w. oraz pkt 24 uchwały Nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. i stwierdził, że Gmina Łyse składa się z 21 sołectw, a z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych sołectw przez jednolitą normę przedstawicielstwa (555,4) wynika, że:

1. sołectwo Łyse (4,506) i Lipniki (1,931) powinny zostać podzielone dając 7 okręgów wyborczych;

2. sołectwa Dęby (0,597), Łączki (0,920), Piątkowizna (0,736), Pupkowizna (0,696), Serafin (0,594), Szafranki (0,768), Wejdo (0,779), Zalas (0,948) co do zasady mogą samodzielnie tworzyć jednomandatowe okręgi wyborcze;

3. sołectwa Antonia (0,140), Baba (0,426), Dawia (0,147), Dudy Puszczańskie (0,399), Grądzkie (0,187), Plewki (0,172), Tartak (0,338), Tyczek (0,194), Warmiak (0,212), Klenkor-Wyżega (0,216), Złota Góra (0,082) nie mogą samodzielnie stanowić okręgów wyborczych.

Komisarz Wyborczy doszedł do przekonania, że układ przestrzenny gminy Łyse w powiązaniu z liczbą mieszkańców w poszczególnych sołectwach nie pozwalał na dokonanie takiego podziału na okręgi wyborcze, który w większości przypadków nie będzie prowadził do łączenia sołectw mogących być samodzielnymi okręgami wyborczymi z innymi sołectwami. Jednocześnie poprzedni podział, który dzielił sołectwo Łyse jedynie na 4 okręgi wyborcze, a przez to stał się niezgodny z wskazanymi wyżej przepisami, gdyż sołectwo Łyse powinno mieć 5 okręgów wyborczych. Organ podkreślił wymaga, że propozycja podziału Gminy Łyse na okręgi wyborcze wysłana została do Wójta Gminy Łyse w dniu 19 grudnia 2023 r. i odpowiedział on na nią pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. proponując zmianę podziału, a do którego to pisma dołączył pismo mieszkańców poprzedniego okręgu wyborczego nr 2, w skład którego wchodziły miejscowości Antonia, Dudy Puszczańskie, Grądzkie, Warmiak. Po rozważeniu przedłożonej propozycji, a także po spotkaniu z przedstawicielami okręgu wyborczego nr 2 Komisarz Wyborczy postanowił uwzględnić proponowane zmiany szczególnie, że odpowiadały one prawu.

Uwzględnienie wniosku zawartego w skardze jest niemożliwe z uwagi na ograniczenie do 15 okręgów wyborczych.

Następnie w dniu 16 stycznia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła druga skarga tej samej treści i podpisana przez tą samą Grupę Wyborców Gminy Łyse. Skarga ta została wniesiona do Urzędu Gminy Łyse w dniu 8 stycznia 2024 r. i w wyniku jej przekazania wpłynęła do Krajowego Biura Wyborczego Delegatura w Ostrołęce w dniu 10 stycznia 2014 r.

W odpowiedzi na tą drugą skargę Komisarz Wyborczy w Ostrołęce I wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, o jakim mowa w art. 420 § 1 K.w.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu; zaś druga skarga wniesiona za pośrednictwem Urzędu Gminy Łyse podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 420 § 1 K.w. na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.

Stosownie do art. 420 § 3 K.w. "w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860) dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni".

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ww. druga skarga Grupy Wyborców Gminy Łyse wniesiona za pośrednictwem Urzędu Gminy Łyse została wniesiona po terminie, o jakim mowa w art. 420 § 1 K.w. Skarga ta bowiem wpłynęła do Krajowego Biura Wyborczego Delegatura w Ostrołęce w dniu 10 stycznia 2024 r. Ponieważ zaskarżone postanowienie zostało ogłoszone 4 stycznia 2024 r. na stronie internetowej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Ostrołęce, to zgodnie z art. 420 § 1 w związku art. 9 § 1 i 2 K.w. do dnia 8 stycznia 2024 r. przysługiwał termin do jego zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 9 § 1 K.w. "ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku". W świetle art. 9 § 1 K.w. dla zachowania terminowości wniesienia skargi nie ma wyłącznie znaczenia fakt nadania skargi w Urzędzie Pocztowym, czy też złożenie go do innego organu lub urzędu, ponieważ w procedurze wyborczej ma znaczenie dzień złożenia skargi organowi wyborczemu. Wymieniony wyżej przepis wprowadza odmienne uregulowanie odnośnie zachowania terminu, aniżeli przewidziane w przepisach p.p.s.a. W świetle bowiem art. 83 § 3 p.p.s.a., oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Przepis art. 9 § 1 K.w. stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 83 § 3 p.p.s.a. O zachowaniu 3-dniowego terminu do wniesienia skargi na zaskarżone postanowienie decyduje bowiem data fizycznego wpłynięcia skargi do organu wyborczego. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA: z 23 lutego 2016 r., II OSK 103/16; z 11 października 2017 r., II OZ 1056/17; z 21 grudnia 2021 r., III OZ 1263/21; z 1 lipca 2022 r., III OZ 419/22) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni aprobuje.

W tej sytuacji termin 3-dniowy do wniesienia skargi, mógł być zachowany jedynie wówczas, gdyby skarga w tym terminie została złożona lub doręczona przez operatora pocztowego organowi wyborczemu. Jednak ww. druga skarga wpłynęła do organu wyborczego w dniu 10 stycznia 2024 r., co uprawnia do stwierdzenia, że została wniesiona po terminie. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Dlatego skarga Grupy Wyborców Gminy Łyse wniesiona za pośrednictwem Urzędu Gminy Łyse podlega odrzuceniu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi (tzw. "pierwszej") wniesionej do organu wyborczego w dniu 8 stycznia 2024 r., a więc w terminie, o jakim mowa w art. 420 § 1 K.w., należy wskazać, że jest ona niezasadna. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w skład rady wchodzą radni w liczbie piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców. W niniejszej sprawie liczba mieszkańców Gminy Łyse wynosi 8331. Ponadto zgodnie z art. 418 § 1 K.w. w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców wybiera się 1 radnego. W tych warunkach zgodnie z art. 419 § 2 K.w. wymagane było dokonanie podziału ww. Gminy na 15 okręgów wyborczych według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i stosownych zasad.

Zgodnie z art. 417 § 2 K.w. w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.

Z kolei jednolitą normę przedstawicielstwa oblicza się przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 417 K.w. oraz m. in. zasady, zgodnie z którą ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej (art. 419 § 2 pkt 1 K.w.).

Jak stanowi art. 419 § 1 K.w. podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem możliwości dokonywania zmian w okręgu na podstawie art. 421 K.w., tj. zmiany te mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.

W takim stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy Komisarz Wyborczy w Ostrołęce I dla Gminy Łyse prawidłowo obliczył jednolitą normę przedstawicielstwa, która wyniosła 555,4. Norma ta w porównaniu z 2018 rokiem, kiedy wynosiła 568,13, uległa więc niewielkiej zmianie. Poza tym obliczenie niejako "nowej" normy przedstawicielstwa miało wpływ na określenie nowych granic okręgów wyborczych, ponieważ zasadniczo dotychczasowy podział Gminy Łyse na okręgi wyborcze stał się niezgodny z ww. przepisami prawa, ponieważ sołectwo Łyse dzieliło się jedynie na 4 okręgi wyborcze, a aktualnie powinno mieć 5 okręgów wyborczych. Przypomnijmy, że wymagane było utworzenie 15 okręgów wyborczy w Gminie Łyse, ale z uwzględnieniem aktualnej normy przedstawicielstwa. W tym bowiem zakresie Komisarz, będąc zobowiązany do oceny zgodności z prawem dotychczasowego podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (Rozdział II, pkt 24 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gminy na stałe obwody głosowania), dokonał oceny i doszedł do wniosku, że był on niezgodny z art. 417 § 2 K.w. W tych warunkach odwołanie się w skardze do kwestii historycznych dotyczących tego jak w przeszłości był dokonany podział Gminy Łyse na okręgi wyborcze (niejako "przyzwyczajenie wyborców") nie stanowi prawnej przesłanki, a tym samym nie mogło skutecznie prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia, którym dokonano podziału Gminy Łyse na okręgi wyborcze. Ponadto należy dostrzec, że organ wyborczy uwzględnił art. 419 § 2a oraz pkt 14 ww. uchwały, dokonując przedmiotowego podziału na okręgi z uwzględnieniem także uwarunkowań przestrzennych Gminy Łyse, tj. dokonując połączenia lub podziału sołectw wchodzących w skład Gminy, co pozwalało na podzielenie Gminy Łyse na 15 okręgów wyborczych w sposób, o jakim mowa w art. 419 § 2 pkt 1 K.w.

W ocenie NSA, zmiany wprowadzone w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze są ograniczone jedynie do zmian niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zmiany te są zgodne z powołaną wcześniej zasadą stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, unormowaną w art. 419 § 1 K.w. oraz zasadami ukształtowania okręgów wyborczych określonych w Kodeksie wyborczym.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 3 K.w., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji.

W pkt II sentencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 193 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 3 K.w.