Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1282/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 89/23 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz A.K. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 89/23, oddalił skargę A.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.K., pismem swego pełnomocnika z 5 maja 2023 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr ewid. [...] i [...] (obręb [...] [...]), gmina S., dla budowy obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej wraz z parkingiem i polem biwakowym, toczącego się z wniosku skarżącej z 19 września 2022 r., znak sprawy: RI.6730.65.2022.LP.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła Wójtowi Gminy S. naruszenie przepisów art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, co doprowadziło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie oraz niepodjęcie żadnych rzeczywistych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącej pomimo upływu niespełna 8 miesięcy od dnia jego wniesienia.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Wójt Gminy S. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Wójtowi Gminy S. grzywny; zasądzenie od Wójta Gminy S. zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wójt Gminy S. pozostaje w stanie bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku i stan ten trwa – na dzień sporządzenia skargi – 8 miesięcy. Dodano też, że pismem z 27 marca 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie i domagała się niezwłocznego rozpatrzenia wniosku.

Skarżąca podniosła, że 19 września 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 52 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), dla budowy obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej, wraz z parkingiem i polem biwakowym. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy S. wystąpił do skarżącej pismem z 29 września 2022 r. uzupełnienie tego wniosku lub wypełnienie nowego w oparciu o wskazane przez niego w piśmie dokumenty, z zastrzeżeniem, że nieusunięcie braków w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

10 października 2022 r. skarżąca złożyła ponownie wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy. Wójt pismem z 18 października 2022 r. po raz kolejny wystąpił o jego uzupełnienie, lub wypełnienie nowego wniosku w oparciu o wskazane przez niego dokumenty. Pismem z 14 listopada 2022 r. A.K. przedstawiła wyjaśnienia w sprawie. Wójt pismem z 23 listopada 2022 r. ponownie wystąpił o uzupełnienie złożonego wniosku o wskazane w piśmie dokumenty i wyjaśnienia. Pismem z 14 grudnia 2022 r. A.K. przedstawiła wyjaśnienia w sprawie. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej pismem z tego samego dnia wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Organ w odpowiedzi na ww. pisma, pismem z 30 grudnia 2022 r. poinformował o stanie sprawy i poinformował, że nie jest możliwe zawieszenie postępowania, gdyż nie zostało ono wszczęte. Organ dodał, że wobec okoliczności, iż wniosek pozostaje nadal niekompletny nie może wszcząć postępowania w sprawie. Pismem z 14 lutego 2023 r. wnioskodawczyni przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Pismem z 6 marca 2023 r. Wójt Gminy S. poinformował wnioskodawczynię, że w związku z nieuzupełnieniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. 27 marca 2023 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, a SKO postanowieniem z 25 lipca 2023 r. stwierdziło, że Wójt Gminy S. nie dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd podniósł m.in., że ustawowo określone terminy załatwienia sprawy znajdują zastosowanie wyłącznie we wszczętym i możliwym do jego prowadzenia postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, z przewlekłym prowadzeniem postępowania lub bezczynności w załatwieniu sprawy mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy organ dopuszcza się takich terminowych uchybień po wszczęciu na wniosek strony lub z urzędu postępowania, które może prowadzić z uwagi na brak przeszkód formalnych. Zaznaczył przy tym, że w wypadku, gdy podanie zawiera braki organ powinien wnioskodawcę wezwać do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dopiero w wypadku usunięcia braków, dniem wszczęcia postępowania administracyjnego będzie dzień złożenia podania, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Natomiast za datę wszczęcia postępowania nie można uznać złożenia do organu podania, zawierającego braki, których następnie wnoszący podanie, pomimo wezwania organu, nie uzupełnia. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce – zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 3 k.p.a. – pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co oznacza, że podanie musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Sąd zaznaczył, że wymogi formalne podania o ustalenie warunków zabudowy były określone w art. 52 ust. 2 i w art. 64b ust. 1 u.p.z.p. Następnie wskazał, że pierwszy z wniosków skarżącej, datowany na 19 września 2022 r. został wniesiony na niewłaściwym formularzu i zawierał braki, uniemożliwiające określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu – gdyż, jako przedmiot wskazano "budowę obiektu letniskowego służącego turystyce legalizacja samowoli budowlanej wraz z parkingiem i polem biwakowym". Stąd też według Sądu trafnie Wójt w piśmie z 29 września 2022 r. wezwał do usunięcia braków – sporządzenia wniosku na odpowiednim formularzu oraz załączenia pisma PINB, z którego wynikałoby co jest już wykonaną samowolą budowlaną, a co jeszcze nie zostało wybudowane i do wykazania dostępu tej inwestycji do infrastruktury technicznej. Poinformował też o tym, że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skarżąca przy piśmie datowanym na 7 października 2022 r. przesłała wniosek na poprawnym formularzu i postanowienie PINB oraz wytyczony na mapie obszar oddziaływania obiektu oraz umowę na przyłączenie do sieci energetycznej przyczepy kampingowej. Poinformowała, że zaopatrzenie w wodę nastąpi ze studni, a nieczystości płynne odprowadzone będą do szamba.

W związku z tym, że ponownie złożony wniosek nie zawierał informacji, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2a u.p.z.p., organ wezwał skarżącą do określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków z określeniem na mapie zasadniczej (załączonej do wniosku) lokalizacji szamba. Wezwał też do określenia przeznaczenia obiektów budowlanych. Poinformował przy tym, że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca udzieliła wprawdzie wyjaśnień co do części wezwania, ale nie dołączyła kopii mapy zasadniczej z naniesionym szambem (wskazała opisowo jego lokalizację) i oświadczyła, że inwestycja służyła będzie "wsparciu turystyki".

W kolejnym wezwaniu z 23 listopada 2022 r. organ, powołując się na przesłane przez skarżącą postanowienie PINB, wskazał na konieczność "skorygowania" wniosku, gdyż postępowanie legalizacyjne nie dotyczyło parkingu i pola biwakowego. W związku z brakiem uzupełnienia mapy zasadniczej o miejsce położenia szamba, organ wezwał do wykazania legalności budowy szamba. Poinformował też i o tym, że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi z 14 grudnia 2022 r. skarżąca podtrzymała wniosek co do zakresu inwestycji, dla której miały być wydane warunki zabudowy i wyjaśniła, że żądanie organu wykazania legalności budowy szamba nie mieści się w zakresie ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie tego terenu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stwierdziła również, że wskazywane braki nie są tymi, o których mowa w art. 64 k.p.a. Pismem datowanym na 10 grudnia 2022 r., Wójt ustosunkował się obszernie do stanowiska skarżącej, wyjaśniając celowość uprzednich wezwań i ponownie wezwał do uzupełnienia braków wniosku. Poinformował też o tym, że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismem z 14 lutego skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w tej sprawie, nie uznając konieczności uzupełnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Pismem z 6 marca 2023 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że wobec nieuzupełnienia braków pozostawia wniosek bez rozpoznania.

W ocenie Sądu powyższy stan faktyczny uprawniał Wójta do uznania, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy zawierał braki, uniemożliwiające jego rozpoznanie, co stanowiło podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Jak wynika z postanowienia PINB z 21 kwietnia 2022 r. nałożony na skarżącą obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy (art. 48b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") dotyczył legalizacji obiektu letniskowego, a nie – ujętych we wniosku o wydanie warunków zabudowy – parkingu i pola biwakowego oraz szamba bezodpływowego. Zdaniem Sądu słusznie więc Wójt – opierając się na informacji pochodzącej od pełnomocnika skarżącej – uznał, że wniosek nie zawierał informacji, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2a u.p.z.p. (zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków) i określenia na mapie zasadniczej lokalizacji szamba, jak również zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p. wezwał do określenia przeznaczenia legalizowanych w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego obiektów budowlanych i wykazania na mapie zasadniczej lokalizacji, a następnie legalności budowy szamba. Co do tego ostatniego Sąd stwierdził, że – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z oględzin gruntów leśnych – 31 sierpnia 2022 r. na działkach nr ewid. [...] i [...] nie stwierdzono istnienia szamba. Stąd też po pierwsze, nieistniejące szambo nie byłoby przedmiotem ustalenia warunków zabudowy na potrzeby legalizacji, a po drugie twierdzenia skarżącej o sposobie odprowadzania ścieków do szamba oraz tego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla legalizowanego zamierzenia budowlanego było niezgodne ze stanem faktycznym.

Co więcej, skarżąca – pomimo prawidłowego w tym zakresie wezwania przez organ – nie ograniczyła zakresu wniosku do obiektów, podlegających legalizacji, a więc już wybudowanych. Domagała się nadal wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów zarówno już wybudowanych, jak i dopiero planowanych (parkingu i pola biwakowego), pomijając jednocześnie zbiornik na nieczystości bytowe (szambo). Tymczasem, decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w związku z zawisłym przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, jako jeden z dokumentów, o których mowa w art. 48b ust. pkt 1 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady, że takie decyzje wydawane są co do zasady w postepowaniu poprzedzającym budowę i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd podniósł, że czym innym jest wymagająca ustalenia warunków zabudowy zmiana projektowana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a czym innym stwierdzenie w formie takiej decyzji przez organ dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji, przedmiotem sprawy o ustalenie warunków zabudowy, wymuszonej treścią art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego, jest taki obiekt, który podlega legalizacji, a nie obiekty jeszcze niewybudowane.

W ocenie Sądu nie został usunięty przez skarżącą także kolejny brak złożonego podania – określenie przeznaczenia legalizowanych obiektów. Skarżąca wskazywała, że "inwestycja służyła będzie wsparciu turystyki", co nie jest równoznaczne z określeniem ich przeznaczenia. Przeznaczenie obiektów budowlanych (zresztą przykładowo wskazane przez Wójta w drugim wezwaniu) jest istotne w aspekcie jednej z przesłanek wydania warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – organ musi bowiem ocenić zamierzenie budowlane w zakresie kontynuacji funkcji już istniejących w sąsiedztwie obiektów, a także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej istniejących obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. "Wsparcie" zaś turystyki nie jest przeznaczeniem "obiektu letniskowego" pozwalającym na taką analizę; może nim być rekreacyjne przebywanie właściciela, wynajem turystom, działalność usługowa lub gastronomiczna itp.

Sąd podkreślił też, że czas, jaki upłynął od daty złożenia pierwszego podania do organu do poinformowania skarżącej o pozostawieniu jej podania bez rozpatrzenia wynikał też z podejmowanych kilkakrotnie przez Wójta prób umożliwienia skarżącej uzupełnienie braków pisma i kilkukrotne ustalanie nowego terminu na czynność strony. Takie działanie organu nie może być poczytane za przejaw chęci przewlekania postępowania, a raczej za wykonanie obowiązku, nałożonego art. 64 § 2 k.p.a. w sposób jak najbardziej uwzględniający interes skarżącej (art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a.); Wójt nie żądał ponadto działań prawnie niezasadnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ ją rozpoznający, tj. Wójta Gminy S., a w konsekwencji WSA w Warszawie prowadzącą do błędnego przyjęcia, że braki wskazywane w pismach ww. organu (poza wezwaniem do złożenia wniosku na formularzu) stanowiły braki formalne, usuwalne w drodze instytucji uregulowanej w brzmieniu art. 64 k.p.a., a mianowicie:

a. nieokreślenia na kopii mapy zasadniczej lokalizacji szamba,

b. niewykazania legalności budowy szamba,

c. nieokreślenia przeznaczenia legalizowanych obiektów, mimo że skarżący wskazał, ich przeznaczenie, a organ jedynie nie zgadza się z klasyfikacją tego przeznaczenia w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

podczas gdy w istocie braki te stanowiły ewentualne braki merytoryczne, których usunięcie nie może nastąpić przez skorzystanie z normy wynikającej z art. 64 k.p.a., co doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania mimo skutecznego wszczęcia postępowania, a tym samym niezasadnego oddalenia skargi złożonej przez skarżącą;

2. prawa materialnego a mianowicie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego przez ich wadliwą wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, że strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z potrzebą legalizacji samowoli budowlanej nie może objąć treścią złożonego w tym zakresie wniosku innych terenów nieruchomości, które chce zabudować lub zmienić przeznaczenie, a które nie są przedmiotem odpowiednich rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że skarżąca nie była uprawniona do wystąpienia o zagospodarowanie części nieruchomości z przeznaczeniem na pole biwakowe i parking poza obiektem letniskowym, który miał służyć wsparciu turystyki i był objęty właściwym postanowieniem PINB;

a w przypadku nieuznania zarzutu zawartego w pkt 1 za zasadny:

3. przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 przez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie okoliczności tego rodzaju, że wskutek wystąpienia przez Wójta Gminy S. 29 września 2022 r., znak sprawy: Ri.6730.65.2022.LP o uzupełnienie braków formalnych, a następnie złożenia w odpowiedzi na powyższe pisma uzupełniającego braki przez skarżącą z 7 października 2022 r., znak sprawy: RI.6730.65.2022.LP doszło do skutecznego wszczęcia postępowania z chwilą pierwotnego złożenia podania, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi skarżącej z uwagi na niemożność stwierdzenia stanu bezczynności, względnie przewlekłości wobec postępowania niewszczętego, mimo że jak wyżej wskazano, wskutek uzupełnienia braków formalnych postępowanie to zostało skutecznie wszczęte po pierwszym uzupełnieniu podania złożonego w sprawie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnienie.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, należało się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że: nieokreślenie na kopii mapy zasadniczej lokalizacji szamba; niewykazanie legalności budowy szamba oraz określenie przeznaczenia legalizowanego obiektu jako obiektu letniskowego służącego turystyce, nie stanowi braków w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., w którym jest mowa o wymaganiach co do formalnych elementów składowych podania ustalonych w przepisach prawa. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy owymi przepisami prawa, do których odwołuje się art. 64 § 2 k.p.a., są uregulowania ujęte m.in. w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., według których wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in.: mapę zasadniczą obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, charakterystykę inwestycji, w tym określenie sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, jak również określenie charakterystyki zabudowy, w tym jej przeznaczenia.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie dołączyła do wniosku mapę, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., odznaczyła w formularzu wniosku pozycję "bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe" w rubryce "Odprowadzanie ścieków" jako sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, zaś w rubryce "Charakterystyka inwestycji" wpisała jako nazwę inwestycji – "Budowa obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej, wraz z parkingiem i polem biwakowym".

W związku z tym należało przyjąć, że wniosek skarżącej kasacyjnie zawiera sporne elementy. Natomiast kwestia merytorycznej treści tychże elementów i ich ocena dokonana przez organ nie wiążą się z formalnymi wymogami stawianymi podaniu, w tym przypadku, wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nadto należy podkreślić, że taka ocena zawartości tego wniosku jest dokonywana na etapie postępowania wyjaśniającego. Z tego też względu podejmowane działania Wójta, których wyrazem są kolejne pisma kierowane do skarżącej kasacyjnie, dowodzą tego że w związku z uzupełnieniem braków pismem z 7 października 2022 r. (które wraz z załącznikiem graficznym wpłynęło do organu 12 października 2022 r.), postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte z datą doręczenia podania.

Mając powyższe na względzie należało również uznać za uzasadniony trzeci z podniesionych zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

Natomiast niezasadnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego.

Dokonując oceny tego zarzutu należało zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., II OSK 2286/18 (LEX nr 3192373), że decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu uzyskania pozwolenia na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu legalizacji samowoli budowlanej, to dwie odmienne decyzje, różniące się celem, dla którego są wydawane. Decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa obecnie w 48b ust. 2 Prawa budowlanego (wcześniej w art. 48 ust. 3 tej ustawy) jest pomyślana jako środek dowodowy w postępowaniu legalizacyjnym.

Dlatego też za nieprawidłowe należało uznać wskazywanie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (dodatkowo) we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, złożonego w celu wywiązania się z obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, wynikającego z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego. Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że również i to niewłaściwe określenie charakterystyki inwestycji, nie może być poczytywane za brak tego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić przedstawione wyżej wskazania i uwagi oraz dokonać oceny postępowania pod kątem ustawowo określonych terminów załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.