Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 650/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 25 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miejskiej w R. na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. (dalej także jako "organ" lub "Rada") działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz.994 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") podjęła uchwałę na podstawie której nie wyraziła zgody na rozwiązanie przez W. U. P. w W. umowy o pracę z radną Rady, K. P.- C..

W uzasadnieniu uchwały organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że [...] czerwca 2018 r. wpłynęło pismo Dyrektora W. U. P. w W.

z informacją o zamiarze rozwiązania umowy o pracę z ww. radną pełniącą funkcję Dyrektora Filii W. U. P. w R. i wnioskiem o wyrażenie przez Radę zgody na powyższe. Jako podstawę rozwiązania stosunku pracy z radną pracodawca radnej przywołał art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6 b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz.1393, dalej jako "ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne"). Przepisy te stanowią, że osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek. Rozwiązanie umowy o pracę

w oparciu o ustawę o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

W dalszej części uzasadnienia uchwały, Rada przedstawiła stan faktyczny sprawy ustalony w oparciu o załączone do pisma Dyrektora W. U. P. w W. dokumenty, jak też pisemne wyjaśnienia radnej. Organ wskazał, że [...] grudnia 2017 r. zmarł ojciec radnej. W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęło oświadczenie majątkowe radnej złożone według stanu na [...] grudnia 2017 r. W oświadczeniu tym podała, że posiada m.in. [...] udziałów w "R. H. M." Sp. z o.o. z siedzibą w R.. Akt poświadczenia dziedziczenia nastąpił [...] stycznia 2018 r. Na wniosek radnej pismem z [...] marca 2018 r. "R. H. M." Sp. z o.o. z siedzibą w R. wydała zaświadczenie

o ilości i wartości posiadanych przez ojca radnej – E. P. udziałów

w ww. spółce określając je na [...] udziałów po [...] zł każdy, o łącznej wartości [...] zł. Po uzyskaniu tych informacji, [...] marca 2018 r. radna wystąpiła do zarządu powyższej spółki z informacją i wnioskiem o wyrażenie zgody na zbycie przez nią ww. udziałów. Pismem z [...] marca 2018 r. spółka poinformowała, że jej wspólnikom przysługuje prawo pierwokupu udziałów, które radna zamierza zbyć. [...] maja 2018 r. radna złożyła korektę oświadczenia majątkowego uzasadniając m.in., że na koniec grudnia 2017 r. nie miała jeszcze statusu wspólnika jako jego spadkobierca, zatem wpisanie w oświadczeniu ilości posiadanych udziałów w spółce było przedwczesne. Dopiero bowiem [...] marca 2018 r. otrzymała zaświadczenie o ilości i wartości udziałów, które w spółce posiadał jej ojciec, a [...] kwietnia 2018 r. po wykazaniu statusu spadkobiercy i zgłoszeniu przez zarząd spółki, została wpisana do KRS jako nowy wspólnik. Wcześniej nie mogła wykonywać swoich praw wspólnika. Aktualnie toczy się postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody przez spółkę na zbycie przedmiotowych udziałów przez radną.

Następnie Rada powołując się na treść art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazała, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy. Uznanie takie nie jest dowolne w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, albowiem wówczas rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione są uznaniu rady gminy.

Analizując powyższy stan faktyczny Rada uznała, że brak jest uzasadnionych podstaw do rozwiązania z radną stosunku pracy. Radna nie nabyła bowiem świadomie (w formie umowy kupna) udziałów w spółce. Stała się ich spadkobiercą z uwagi na zdarzenie losowe - śmierć ojca. Istotne jest, że niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o ilości i wartości odziedziczonych udziałów, bo już [...] marca 2018 r. (informacja o ilości udziałów - z [...] marca 2018 r.), radna wystąpiła do zarządu spółki z wnioskiem o ich zbycie. Nie miała zatem zamiaru posiadania ww. udziałów dla siebie. Zbycie udziałów

w spółce wymaga jednak specjalnej procedury, w tym przede wszystkim wyrażenia zgody przez walne zgromadzenie wspólników, a to wymaga czasu. Zgodnie

z Kodeksem spółek handlowych i orzecznictwem sądowym spadkobierca może wykonywać swoje prawa wynikające z członkostwa w spółce od chwili przedstawienia spółce dowodu dziedziczenia. Wobec spółki taki spadkobierca wykonuje swoje prawa wspólnika po okazaniu postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia.

Organ zauważył, że w zależności od całokształtu okoliczności danego przypadku naruszenie przez pracownika ograniczeń, o których mowa w art. 4 ustawy

o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, może być zawinione w różnym stopniu (od winy umyślnej, przez rażące niedbalstwo do najlżejszej postaci winy nieumyślnej). Może też być całkowicie niezawinione. A z takim właśnie przypadkiem - braku zawinienia – Rada ma do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego w przypadkach braku zawinienia oraz lżejszych postaci winy sankcja w postaci rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w związku z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy - byłaby oczywiście nieproporcjonalna do zachowania pracownika i co za tym idzie nieuzasadniona. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W tym kontekście Rada ma prawo zająć stanowisko, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy oraz biorąc pod uwagę i to, że motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne

z zasadami porządku prawnego i mieć oparcie w stanie faktycznym.

Analizując powyższe argumenty, Rada stwierdziła, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną służy w tym przypadku i jest podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny demokratycznego państwa prawnego.

W. U. P. w W. (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego wniósł na podstawie art. 101 u.s.g. skargę na przedmiotową uchwałę Rady z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z ww. radną. Wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały i orzeczenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, podjętej

w sposób dowolny i arbitralny, bez merytorycznego uzasadnienia decyzji Rady, bez wskazania kryteriów, które umożliwiałyby zweryfikowanie decyzji Rady i ocenę czy wystąpiła przesłanka do odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z radnym,

2. naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, pomimo braku stwierdzenia, że przedstawione przez pracodawcę przyczyny rozwiązania umowy

o pracę dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. ze zm., dalej jako "Kpa"), art. 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu uchwały bez wskazania motywów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a w konsekwencji bez możliwości zweryfikowania jej prawidłowości i legalności.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że [...] kwietnia 2018 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. wpłynęło, złożone na podstawie art. 27 c ust. 5 ustawy z 5 czerwca 2018 r.

o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913) oświadczenie majątkowe radnej pełniącej obowiązki Dyrektora F. W. U. P. w R.. Oświadczenie to zostało złożone według stanu na [...] grudnia 2017 r. W pkt III swojego oświadczenia radna podała, że posiada m.in. [...] udziałów w spółce z o.o., co stanowi pakiet większy niż 10 % udziałów w spółce. [...] czerwca 2018 r. do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęło złożone przez radną sprostowanie oświadczenia majątkowego za 2017 r. w zakresie pkt III ww. oświadczenia wraz z uzasadnieniem, jak również pismo radnej do pracodawcy informujące go o posiadaniu przez nią udziałów

w spółce z o.o., które nabyła po zmarłym ojcu. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Sekretarz Województwa – Dyrektor Urzędu Marszałkowskiego Województwa M.

w W. przekazał Dyrektorowi W. U. P. w W. ww. dokumenty wraz z wyciągiem z KRS według stanu na [...] czerwca 2018 r. dotyczącym R. H. M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. celem podjęcia stosownych działań przewidzianych w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Nadto poinformował pracodawcę radnej, że złożone przez nią ww. dokumenty wraz z uzasadnieniem nie pozwalają na akceptację złożonej korekty oświadczenia majątkowego za 2017 r.

W związku z powyższym, skarżący pismem z [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną w trybie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy wskazując jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy naruszenie art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6 b ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Z ww. przepisu wynika, że osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 % kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek. Konsekwencją tego naruszenia, zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, jest rozwiązanie z taką osobą umowy o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskano informację o przyczynie rozwiązania umowy

o pracę. Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne rozwiązanie umowy o pracę

w trybie określonym w art. 5 ust. 2 tej ustawy, jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Skarżący wyjaśnił także, że zdarzenia stanowiące przesłanki rozwiązania stosunku pracy nie są związane z wykonywaniem przez radną mandatu radnego.

Skarżący nie zgadza się z zaskarżoną uchwałą, bowiem Rada nie może podejmować rozstrzygnięć arbitralnych i samowolnych, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Rada uznała bowiem, że brak jest uzasadnionych podstaw do rozwiązania z radną stosunku pracy, ponieważ ta nie nabyła świadomie (w formie umowy kupna) udziałów w spółce z o.o., a odziedziczyła je po śmierci ojca. W ocenie skarżącego pogląd ten jest chybiony. Ustawodawca nie rozróżnia, czy zakaz,

o którym mowa w art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne dotyczy nabycia czy też dziedziczenia udziałów - zakazuje bowiem posiadania więcej niż 10 % udziałów

w ogóle. Taka jest też idea wprowadzenia samej ustawy - ma ona zapewnić bezwzględną ochronę przed zachowaniami, które w jej świetle uchodzą za negatywne. Dla ustawodawcy obojętny jest zarówno czasokres posiadania udziałów, jak również okoliczność, czy zostały zbyte. Tym samym, ich późniejsze zbycie nie jest istotne. Brzmienie art. 5 ust 2 w związku z ust. 6 ww. ustawy jest kategoryczne, w razie stwierdzenia zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, właściwy organ jest zobligowany do zastosowania prawem przewidzianych sankcji. Dlatego też niezasadnym jest różnicowanie, czy radna nabyła udziały czy też je odziedziczyła.

W ocenie skarżącego twierdzenie Rady, że naruszenie przez pracownika ograniczeń o których mowa w art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jest całkowicie przez nią niezawinione, jest pozbawione podstaw zarówno faktycznych jak i prawnych. W piśmie bowiem do pracodawcy z [...] maja 2018 r. radna oświadczyła, że akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony został [...] stycznia 2018 r. przed notariuszem w R. oraz, że bezpośrednio po uzyskaniu tego aktu podjęła kroki zmierzające do ustalenia ilości nabytych w spadku udziałów. W związku z powyższym, radna wbrew swoim twierdzeniom doskonale wiedziała, że już w ww. dniu posiadała udziały w spółce z o.o. Ponadto radna pismem z [...] lipca 2018 r. zwróciła się do pracodawcy o rozważenie możliwości czasowego wstrzymania upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu Marszałka Województwa do czasu zakończenia sprawy związanej z posiadaniem przez nią udziałów w spółce z o.o. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie są znane powody, dla których Rada odmówiła zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnemu, co uniemożliwia sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Rada nie dokonała oceny argumentów pracodawcy i radnego, która to ocena powinna być dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdować poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Wówczas ocena taka i podjęta w jej rezultacie uchwała, będzie korzystać z przymiotu legalności i ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. Wprawdzie ww. przepis pozostawia radzie gminy swobodę co do oceny, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy, jednakże kompetencja Rady do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy

w każdej sytuacji, a jedynie w takiej, kiedy motywy wypowiedzenia podane przez pracodawcę związane są z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Innymi słowy mówiąc, motywy rozwiązania stosunku pracy muszą mieć uzasadnienie w stanie faktycznym podanym przez pracodawcę, a ten z kolei może być weryfikowalny przez sąd pracy. Zaskarżona uchwała nie zawiera oceny i stwierdzenia, że wypowiedzenie podane przez pracodawcę związane jest z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Na poparcie powyższej argumentacji skarżący przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W konkluzji skargi wskazano, że wymóg działania na podstawie prawa oraz zasada zaufania, rodzą po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Zaskarżona uchwała wydana więc została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art 107 § 1 i art. 8 Kpa oraz art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę, organ reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację uznał zarzuty skargi za niezasadne. Nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z kserokopii dokumentów znajdujących się na kartach 25-35 załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, które to kserokopie zostały złożone przez radną do Biura Rady Miejskiej po wpłynięciu przedmiotowej skargi na okoliczność aktualnej sytuacji związanej ze zbyciem udziałów w spółce z o.o. przez radną oraz cofnięcia jej upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu Marszałka Województwa ze stosunku pracy w W. U. P. w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

W tym miejscu podkreślić należy, że w sprawie spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi, bezsporny jest również interes prawny pracodawcy radnej do zaskarżenia uchwały.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie

w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje

w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie

z tym przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że celem powyższej regulacji jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu, a nie zabezpieczenie przed utratą pracy. Tym samym rada gminy nie powinna władczo ingerować w treść umowy o pracę, wówczas gdy rozwiązanie stosunku pracy nie jest w żadnym stopniu związane

z wykonywaniem mandatu radnego. Treść powyższego unormowania prawnego zapewnia pracownikowi - radnemu swobodę w wykonywaniu mandatu radnego, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (uchwała 7 sędziów z 24 listopada 1992 r., w sprawie sygn. akt. I PZP 55/92, OSNC z 1993 r., nr 7-8, poz. 116).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego też bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., w sprawie II OSK 847/16, dostępny w CBOSiA).

Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3133/13 podniósł, że celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie pracownika będącego radnym nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Pamiętać należy również o tym, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w razie wypowiedzenia umowy o pracę i ewentualnego sporu co do zasadności tej decyzji, rozstrzygnięcie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy.

Istotny dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 923/18 (dostępny w CBOSiA). W wyroku tym wskazano, że art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 25 ust. 2 u.s.g., w którym stanowi się po pierwsze, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać

w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Powyższe prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego są niezgodne

z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana

z wykonywaniem mandatu radnego.

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze przyjmowaną w orzecznictwie SN i NSA wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., która przeszła ewolucję od stanowiska, które sprowadzało się do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu wyżej już przywołanej uchwały SN z 24 listopada 1992 r., w sprawie sygn. akt. I PZP 55/92) do ostatnio przyjmowanego sposobu wykładni, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1445/17) oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16).

Analizując najnowsze wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego można więc zauważyć zaostrzenie linii orzeczniczej dotyczącej swobody organu stanowiącego

w zakresie wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy pracownika - radnego

w sytuacji, gdy przyczyną tego rozwiązania są okoliczności nie mające związku

z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.

Przechodząc w tym miejscu na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Rada nie wykazała, że rozwiązanie stosunku pracy radnej nastąpiło w związku ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest zaś uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest bowiem zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. Rada podjęła więc uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Rada nie posiada bowiem uprawnień do tego, aby oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę. Winna się jedynie skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem, a wykonywaniem mandatu przez radną. Pozostałe okoliczności merytoryczne, dotyczące tego czy zasadnym jest zwolnienie radnej z pracy w trybie art. 52 Kodeksu pracy, w sytuacji gdy naruszyła ona jako pracownik ograniczenia o których mowa w art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w sposób niezawiniony, nie należą do właściwości Rady. Okoliczności które organ faktycznie badał w niniejszej sprawie pozostają bowiem poza zakresem przedmiotowym określonym w art. 25 ust. 2 u.s.g.

Działając w powyższy sposób organ w oczywisty sposób naruszył kompetencje sądu pracy i oceniał, czy podane przez pracodawcę przyczyny rozwiązania umowy

o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika były zasadne. Nie ma zaś żadnego racjonalnego powodu ku temu, aby Rada zastępowała sąd pracy poprzez arbitralną odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.

Motywy jakimi kierowała się Rada, powinny wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia uchwały. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, Wspólnota 2009, nr 13, s. 45). Brak zaś uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 u.s.g. (wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, CBOiSA). Uchwała winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W przypadku gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma żadnego związku z działalnością pracownika jako radnego, to odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zwłaszcza, że jest ona fakultatywna, musi być bowiem szczególnie zrozumiała i przekonywująco uzasadniona. Powyższego zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Bezspornym jest przede wszystkim, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radną mandatu z rozwiązaniem z nią umowy o pracę bez wypowiedzenia z jej winy.

Konkludując stwierdzić należy, że zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz art. 107 § 1 Kpa. Naruszenie ww. przepisów prawa ma charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały

z obrotu prawnego.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) orzeczono o kosztach postępowania sądowego. Koszty te w wysokości [...] zł stanowią wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.

Wypada jeszcze wyjaśnić, że Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioski dowodowe organu zawarte w odpowiedzi na skargę bowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Kserokopie powyższych dokumentów wpłynęły do organu po podjęciu zaskarżonej uchwały, a nawet już po wniesieniu na nią skargi, tym samym nie mogły one być brane pod uwagę przez Radę przy wydaniu rozstrzygnięcia. Ponadto kserokopie dokumentów znajdujące się na str. 26 – 35 akt administracyjnych nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem, a jako takie nie mogą stanowić dowodu w sprawie.