Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 410/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Rudniki z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego M. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 8 października 2014 r., skierowanym do Wójta Gminy Rudniki, M. S. domagał się udostępnienia następujących informacji:

1) liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku,

2) imion i nazwisk kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących stanowiska kierownicze (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem ich wykształcenia, kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na obecnie zajmowanym stanowisku,

3) wysokości nagród i premii przyznanych każdemu z pracowników Urzędu od 1.01.2014 r. do dnia złożenia wniosku,

4) listy podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu (finansowanych ze środków publicznych) od 21.11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów,

5) wykazu zakończonych postępowań sądowych z udziałem Gminy, z okresu od 21.11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych orzeczeń sądowych z ww. okresu),

6) liczby skarg na działalność Wójta w okresie od 21.11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg.

Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje należy przesłać za pośrednictwem ePUAP.

Decyzją z dnia 10 listopada 2014 r. Wójt Gminy Rudniki odmówił M. S. udostępnienia informacji określonych w piśmie z 8 października 2014 r. Uznał bowiem, że żądanie dotyczy informacji publicznych przetworzonych, a wnioskodawca nie wykazał, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które w decyzji z dnia 13 marca 2015 r. stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien dokonać rzetelnej oceny, czy przedmiotowe informacje stanowią informacje przetworzone (w całości lub w części), a następnie ustalić, ocenić i wykazać, czy ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy Rudniki ponownie odmówił M. S. udostępnienia żądanych przez niego informacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Podniósł, że nie są prowadzone takie rejestry, z których możliwe byłoby tylko i wyłącznie skserowanie wskazanych we wniosku dokumentów. Obecnie w Urzędzie zatrudnionych jest 38 pracowników. Sprawy kadrowe prowadzi osoba, której z uwagi na liczne podstawowe obowiązki nie można oddelegować do załatwienia wniosku w punktach 1-3 (należałoby przejrzeć teczki akt osobowych i w formie tabeli stworzyć nowy dokument). Wójt podkreślił, że każdy z pracowników wykonuje szereg zadań, co uniemożliwia zlecenie innemu pracownikowi przygotowania danych w powyższym zakresie. Udostępnienie danych z pkt 4 wniosku wymaga natomiast przejrzenia delegacji z lat 2010-2014, a to również wymagałoby oddelegowania jednego z pracowników Referatu Finansowego, którzy już obecnie są tak obciążeni pracą, że nie jest możliwe zlecanie im dodatkowych obowiązków. W przypadku pkt 5 wniosku, udzielenie przedmiotowych informacji wymaga sięgnięcia do zasobów archiwalnych. Akta spraw sądowych, których było bardzo dużo, znajdują się w różnych komórkach urzędu, a radca prawny zatrudniony jest tylko na ½ etatu. Celem załatwienia pkt 6 wniosku informacja również wymaga przetworzenia, a więc nakładu pracy, skorzystania z zasobów archiwalnych, wybrania odpowiednich danych i stworzenia - tak jak w opisanych wcześniej przypadkach - nowego dokumentu oraz wiąże się z poleceniem pozostania przez pracowników różnych referatów po godzinach pracy i dodatkowym ich wynagrodzeniem lub zapewnieniem czasu wolnego. Wójt podkreślił, że nie ma zbyt wielu pracowników, zaś objęta wnioskiem informacja nie służy ulepszeniu życia publicznego czy pracy Urzędu, a na pewno przyczyni się do dezorganizacji normalnego toku jego działania. Jej przygotowanie wymaga zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych. Wskazywanie personaliów pracowników i szczegółowych danych ich dotyczących nie da się przyporządkować do celu, jaki jest wymagany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nagrody z funduszu nagród otrzymują osoby szczególnie zaangażowane w realizację zadań publicznych, zaś podróże zagraniczne Wójta są ukierunkowane na wzmocnienie współpracy pomiędzy społecznością gminną a społecznościami zagranicznych miast partnerskich. Organ akcentował, że każdy punkt wniosku wymaga wyodrębnienia z całego zasobu informacji tych potrzebnych i skorzystania z zasobów archiwalnych, po wyszukaniu informacji należy przeanalizować każdą z nich wedle określonego kryterium, a w konsekwencji stworzyć nową informację. Nie są to więc informacje proste, lecz przetworzone; wiążą się z podjęciem czasochłonnych czynności o charakterze intelektualnym. Tymczasem wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a sam organ również się go nie dopatrzył.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaprzeczył, by żądane informacje miały charakter informacji przetworzonych. Podkreślił, że każde udostępnienie informacji publicznej wiąże się z zaangażowaniem pracowników, którzy muszą poświęcić na to swój czas. Natomiast obowiązkiem organów jest prowadzenie rejestrów gromadzonej w archiwach dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw. Organy powinny też odpowiednio klasyfikować i przechowywać dokumentację dotyczącą spraw sądowych oraz prowadzić repertoria tych spraw. Ponadto M. S. zarzucił, że decyzja odmowna narusza art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, bo nie zawiera personaliów i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 lipca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przede wszystkim zaznaczyło, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, a Wójt Gminy Rudniki jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Analizując sposób, w jaki w piśmiennictwie i orzecznictwie interpretuje się pojęcie "informacji przetworzonej" i "szczególnie istotnego interesu publicznego", Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że żądane informacje to informacje przetworzone, ponieważ zebranie danych zawartych w różnych dokumentach, a następnie ich wyodrębnienie i zestawienie, łączy się z intelektualnym zaangażowaniem podmiotu zobowiązanego, co jest pracochłonne i wymaga udziału kilku pracowników, a to z kolei mogłoby prowadzić do dezorganizacji bieżących prac Urzędu. Bezsprzecznie jest to zatem informacja, której powstanie wymagałoby użycia dodatkowych sił i środków, przy uwzględnieniu kryteriów podanych przez wnioskodawcę, a więc przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, bo organ nie dysponował "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku. Co do spraw sądowych Kolegium wyjaśniło, że nawet w przypadku posiadania specjalnych repertoriów tych spraw, to i tak udostępnienie danych z pkt 5 wniosku wymagałoby przetworzenia, a to z uwagi na zakreślone we wniosku kryteria, w oparciu o które należałoby wyselekcjonować informację (tylko sprawy zakończone w okresie od 21.11.2010 r. do 9.10.2014 r.). Z kolei, odnosząc się do kwestii, czy uzyskanie przez skarżącego przedmiotowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dalej, za zasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednak brak wskazania imienia, nazwiska i funkcji osoby, która zajęła stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy, zwłaszcza że brak ten usunął organ odwoławczy.

W skardze skierowanej do tut. Sądu M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z organami, że żądana przez niego informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodził, że poszukiwanie, selekcjonowanie czy przygotowywanie informacji do udostępnienia nie stanowi o jej przetworzeniu, zawsze natomiast wiąże się z koniecznością poniesienia pewnego nakładu pracy. Nie może być tak, że ta sama informacja, w zależności od liczby pracowników, w jednym urzędzie gminy będzie informacją prostą, a w innym przetworzoną. Dane dotyczące liczby zatrudnionych pracowników w danym momencie można uzyskać z różnych dokumentów kadrowych (np. miesięcznych zestawień wypłat wynagrodzeń, czy też list obecności), zaś dane, o jakich mowa w pozostałej części wniosku zawarte są w dokumentach organu i wystarczy je z nich "wyciągnąć", nie dokonując żadnych analiz lub opracowań. Skarżący nie żądał sporządzenia nowych dokumentów w formie tabel, jak błędnie przyjęły organy. Zdaniem M. S., to na organach ciąży obowiązek rozważenia, czy w przypadku wniosku dotyczącego informacji przetworzonych istnieje szczególnie uzasadniony interes publiczny w jej udostępnieniu. Kwestii tej organy obu instancji nie rozważyły należycie. Ponadto skarżący zarzucił, że brak było podstaw do uzupełnienia, dodania przez Kolegium obligatoryjnego elementu do decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodał, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło po ustawowym terminie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd bada wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie "ustawą", która normuje podstawowe zasady i tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś powiadomienia o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną dokonuje się pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, lub gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 ustawy), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 ustawy, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie gmin. Orzekające w sprawie organy nie kwestionowały, że żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, ponieważ w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów tych informacji (art. 6 ust. 1 ustawy), każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., s. 28-29).

Spór między stronami sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy żądana informacja (na wskazany we wniosku dzień lub w określonym we wniosku przedziale czasowym) dotycząca: liczby osób zatrudnionych w Urzędzie (pkt 1 wniosku); personaliów osób zajmujących stanowiska kierownicze oraz ich wykształcenia, kierunku ukończonych studiów i daty zatrudnienia na obecnie zajmowanym stanowisku (pkt 2 wniosku); wysokości nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracownikom (pkt 3 wniosku); listy finansowanych ze środków publicznych podróży zagranicznych Wójta i pracowników Urzędu, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu i kosztów (pkt 4 wniosku); wykazu zakończonych postępowań sądowych z udziałem Gminy, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skanów prawomocnych orzeczeń - pkt 5 wniosku); liczby skarg na działalność Wójta, z podaniem sposobu ich rozpatrzenia (pkt 6 wniosku) - jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu ustawy.

W związku z tak postawionym pytaniem, wskazać przyjdzie na występujące na gruncie komentowanej ustawy rozróżnienie informacji publicznej "prostej" i "przetworzonej". Dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter, o czym stanowi art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, zatem każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jeżeli występowanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika z treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, że należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Odnotować trzeba, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie, z tym jednak zastrzeżeniem, że jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia znacznych kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Przyjmuje się, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez dokonanie tzw. anonimizacji (np. w przypadku skanów orzeczeń sądowych), bo czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie, nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Z kolei, "informacja przetworzona" jest jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, na podstawie posiadanych materiałów źródłowych (informacji prostych). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 21/13, CBOSA), w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 230/13, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że przy ocenie żądań wniosku skarżącego organy obu instancji nie dokonały prawidłowej wykładni pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", a ponadto nie wykazały, by pozytywne załatwienie wniosku i udzielenie przedmiotowych informacji wymagało czasochłonnego i intelektualnego zaangażowania wielu pracowników, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji bieżących prac Urzędu.

Odnośnie pkt 1-3 wniosku Wójt Gminy Rudniki podał, że sprawy kadrowe, oprócz jeszcze innych spraw, prowadzi jeden pracownik, który musiałby wyciągnąć niezbędne dane z archiwum oraz przejrzeć teczki osobowe i w formie tabeli stworzyć nowy dokument. Wykonanie tych czynności, zdaniem Wójta, uniemożliwi realizację przez pracownika podstawowych obowiązków. Z tego samego względu nie jest możliwe zlecenie tej pracy innemu pracownikowi, ponieważ wszystkie zatrudnione w urzędzie osoby mają przypisany szereg zadań do wykonania. Zbliżona w swej treści argumentacja dotyczyła także pozostałych punktów wniosku, gdzie akcentowano duży nakład pracy związany z udzieleniem żądanych informacji i konieczność stworzenia nowego dokumentu. Natomiast organ odwoławczy odniósł się zbiorczo do wszystkich punktów wniosku i stwierdził, że wyodrębnienie danych z akt osobowych, dokumentów finansowych, akt postępowań sądowych oraz dokumentacji dotyczącej skarg na działalność Wójta, wiąże się z przygotowaniem informacji "specjalnie" dla wnioskodawcy, a ponadto jest pracochłonne i wymagałoby zaangażowania kilku pracowników, przy użyciu dodatkowych sił i środków, co mogłoby zdezorganizować bieżące prace Urzędu.

W ocenie Sądu, wskazane przez organy okoliczności nie świadczą o przetworzonym charakterze informacji, zwłaszcza że brak jest szczegółowych wyjaśnień co do zarzucanego szerokiego ich zakresu. Sygnalizowano już wcześniej, podzielając tym samym stanowisko skarżącego, że takie czynności organu jak selekcja dokumentów (także znajdujących się w archiwach) i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11, LEX nr 1107765). Zaznaczenia wymaga, że wnioskodawcy chodziło o informacje już gotowe i ich proste zestawienie, co nie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy organy bezzasadnie utożsamiają wytworzenie nowej informacji z opracowaniem nowego, bo wcześniej nieistniejącego dokumentu, przygotowanego "specjalnie" dla wnioskodawcy. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że każda selekcja informacji publicznej - zgodnie z żądaniem wniosku o jej udostępnienie - z puli informacji dostępnej organowi, wymagać będzie wykonania pracy myślowej, połączonej z analizą posiadanych przez organ informacji. W takim wypadku dochodzi jedynie do prostego zsumowania danych, czyli do przekształcenia informacji w inną formę, a nie do jej przetworzenia, które wymaga wygenerowania jakościowo nowej informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05 oraz wyrok WSA w Opolu z 15 grudnia 2014 r., II SAB/Op 75/14, CBOSA). Realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej z reguły wiąże się z opracowaniem nowego dokumentu, co jeszcze nie oznacza, że w takim przypadku dochodzi do wytworzenia nowej informacji. Decydująca jest bowiem treść tego dokumentu, jego zawartość. Ten "nowy" dokument nie jest informacją, lecz jedynie jej nośnikiem. Skoro w niniejszej sprawie M. S. wskazuje na dane będące w posiadaniu organu, a cała "trudność" w ich udostępnieniu polega na odszukaniu i zestawieniu tych danych, to nie sposób uznać, że wnioskodawca zażądał informacji publicznej przetworzonej, bo w istocie chodzi przecież o przeniesienie istniejącej informacji na papier lub przesłanie jej drogą elektroniczną.

Inną natomiast kwestią jest to, czy z uwagi na rozmiar żądanych informacji publicznych mamy w kontrolowanej sprawie do czynienia z przetworzeniem informacji. Wskazano już wyżej, że w pewnych sytuacjach suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną, zwłaszcza gdy szeroki zakres wniosku łączy się z koniecznością zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, a także wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego oraz utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak: NSA w wyroku z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, CBOSA). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie wykazały, by utworzenie żądanego przez skarżącego zbioru informacji prostych wymagało takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych, bieżących zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności, by łączyło się z potrzebą badania i przeprowadzenia oceny całego (lub znacznej części) zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, podając w tym zakresie określone kryteria wyboru. Już wstępna analiza treści wniosku wskazuje bowiem, że takie informacje jak liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień złożenia wniosku, personalia osób zajmujących stanowiska kierownicze i kierunek ukończonych przez nie studiów oraz daty zatrudnienia na tym stanowisku, nie wymagają czasochłonnych poszukiwań danych i możliwe jest ich udostępnienie niemalże "od razu". Także wysokość nagród i premii wypłaconych w okresie kilku miesięcy roku, w którym złożono wniosek, czyli w roku bieżącym, nie wiązał się, wbrew stanowisku organów, z potrzebą sięgania do zbiorów archiwalnych oraz angażowaniem wielu pracowników w poszukiwanie odpowiednich danych. Nie było zatem przeszkód do chociażby częściowego udzielenia informacji dotyczącej aktualnych danych. Tymczasem organy nie tylko nie udzieliły wnioskodawcy takich informacji, ale jeszcze bezzasadnie wskazywały na brak realnych możliwości załatwienia wniosku bez uruchomienia dodatkowych środków finansowych i osobowych w celu stworzenia specjalnych tabel z danymi, których skarżący przecież nie żądał, oraz w celu przeszukiwania dokumentów archiwalnych. Trudno przyjąć za wiarygodne twierdzenia o potrzebie sięgania do archiwów, gdy informacje z pkt 1-3 wniosku dotyczyły w zdecydowanej większości danych z bieżącego roku. Nie wyjaśniły również organy, czy Gmina prowadzi listy wypłat nagród lub premii i czy te wypłaty są aż tak częste, że odszukanie danych w tym zakresie, jak stwierdzono, uniemożliwi pracownikowi kadr wykonywanie podstawowych obowiązków. Poza tym, co do pkt 3 wniosku, zdaniem Sądu, należało zbadać, czy ze względu na prywatność osoby fizycznej zasadne było żądanie udostępnienia informacji publicznych dotyczących wypłaconych nagród i premii w odniesieniu do każdego z pracowników Urzędu Gminy. Analizując tę kwestię wskazać trzeba, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. W świetle przytoczonej regulacji kluczowe zatem jest dokonanie wykładni pojęcia: "osoba pełniąca funkcje publiczne". Rozważań w tym zakresie zabrakło w podjętych decyzjach, choć zależała od nich ocena, czy w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki ograniczające dostępność do informacji publicznych w stosunku do części pracowników.

Badając dalej kontrolowane decyzje, zauważyć przyjdzie, że przedstawiona wyżej argumentacja organów koncentrująca się na wykazaniu, że M. S. domagał się udostępnienia informacji przetworzonej, ponieważ jej wyodrębnienie i zestawienie wiązało się z intelektualnym zaangażowaniem kilku pracowników, co z kolei groziło dezorganizacją pracy Urzędu, mogła ewentualnie dotyczyć udostępnienia pozostałych informacji, które dotyczyły 2010 r. lub obejmowały okres czerech ostatnich lat, choć i w tym zakresie Sąd uznał za nieprzekonujące wywody organów dotyczące dużego nakładu pracy w ich odszukaniu, połączonego z zagrożeniem zakłócenia normalnego toku pracy. Zważyć bowiem trzeba, że liczba osób zatrudnionych w konkretnym dniu i miesiącu danego roku (21 październik 2010 r.) wynika z różnych dokumentów, choćby płacowych czy zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. Jeśli zaś chodzi o służbowe podróże zagraniczne Wójta i pracowników, Sąd miał na uwadze, że organ pierwszej instancji nie podał, czy w określonym przez skarżącego przedziale czasowym było tych wyjazdów aż tak dużo, że udzielenie informacji objętych punktem czwartym wniosku, które - co istotne - wedle organu pierwszej instancji wynikają z delegacji, wymagało specjalnego oddelegowania pracownika do realizacji tego zadania. Podobnie, dla uzasadnienia stanowiska o przetworzonym charakterze informacji publicznej dotyczącej liczby skarg na Wójta w okresie czterech lat oraz sposobu ich załatwienia, za niewystarczające należy uznać wyjaśnienie, że informacja ta wymaga skorzystania z zasobów archiwalnych. Podkreślono już wcześniej, że samo sięganie do takich zasobów nie świadczy jeszcze o przetworzeniu informacji, zwłaszcza gdy skarżący nie żądał opracowania jakościowo nowej informacji, lecz chodziło mu o proste zestawienie danych gotowych, które dodatkowo nie wiązały się z potrzebą ich interpretacji czy poddania ocenie przez organ. M. S. trafnie wskazywał w odwołaniu na obowiązek posiadania odpowiednich rejestrów i ewidencji, zatem sięgnięcie do nich, nawet gdy podlegały archiwizacji, nie wydaje się zadaniem nadmiernie uciążliwym, wymagającym użycia dodatkowych sił i środków. Uwaga ta dotyczy także żądania udostępnienia wykazu zakończonych spraw sądowych, tym bardziej że - jak twierdzi organ pierwszej instancji - akta tych spraw znajdują się w różnych komórkach, co w efekcie pozwala rozłożyć pracę związaną z realizacją wniosku na kilku pracowników. Wprawdzie Wójt Gminy podał, że spraw tych było dużo, jednak tak ogólnikowe stwierdzenie nie pozwala Sądowi na jakąkolwiek weryfikację stanowiska organu. Poza tym organ pierwszej instancji nie poinformował, że przykładowo nie posiada rejestru spraw sądowych, zaś Kolegium, odnośnie tej kwestii błędnie uznało, że konieczność wyselekcjonowania ze zbioru tylko spraw zakończonych stanowi o przetworzeniu informacji. Odnotować też przyjdzie, że odnośnie spraw sądowych M. S. wskazał na alternatywne załatwienie jego wniosku, tj. udostępnienie skanów orzeczeń.

W konsekwencji powiedzianego dotychczas Sąd uznał, że organy obu instancji nie wykazały, iż udostępnienie informacji objętych wnioskiem zakłóci pracę Urzędu, bo wiąże się ze znacznym nakładem pracy i tak niedużej ilości pracowników, a także z koniecznością polecenia pracownikom pozostania po godzinach pracy i dodatkowym ich wynagrodzeniem lub zapewnieniem im czasu wolnego. Odnośnie tej argumentacji decyzje są lakoniczne i ograniczają się tylko do ogólnych stwierdzeń, których w żaden sposób nie można skontrolować. Orzekające organy nie wyjaśniły zatem wystarczająco swojego stanowiska, a w części stanowisko to zupełnie nie przystaje do żądań wniosku, zwłaszcza gdy organy dowodzą konieczności pracochłonnych poszukiwań w archiwach informacji publicznych, których udostępnienia domaga się skarżący, podczas gdy wystąpił on także o informacje związane z bieżącym funkcjonowaniem Urzędu. Ponadto zauważyć trzeba, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że brak odpowiedniej ilości pracowników nie może ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej. Prawo to ma swe umocowanie w przepisach Konstytucji RP (art. 61) oraz w przepisach ustawy (art. 2), zatem należy tak zorganizować pracę, by obok bieżących zadań możliwa była również realizacja zadań w zakresie udzielania informacji publicznej.

Powiedziane wyżej świadczy o niedochowaniu przez organy wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji. W myśl art. 107 § 1 K.p.a., koniecznym składnikiem decyzji administracyjnej jest m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie natomiast do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia ma więc przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za stanowiskiem takim przemawiają, celem umożliwienia kontroli takiego rozstrzygnięcia w dalszym toku postępowania. W świetle tych regulacji nie może być też wątpliwości, że podjęte decyzje powinny odnosić się do zarzutów strony (wnioskodawcy), co zapewnia możliwość obrony jej praw na dalszym etapie postępowania. Jak wykazano wcześniej, obie wydane w sprawie decyzje takich wymogów nie spełniają.

Oprócz ww. nieprawidłowości Sąd stwierdził również, że organy wadliwie uznały, iż realizacja wniosku polega na stworzeniu nowego dokumentu, bo przygotowanego "specjalnie" dla skarżącego, przy użyciu pewnego nakładu pracy, związanego z poszukiwaniem (w archiwach) i wybraniem odpowiednich danych. Interpretując w ten sposób pojęcie "informacji publicznej przetworzonej", organy dokonały (w komentowanym obecnie zakresie) wadliwej wykładni prawa materialnego, tzn. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powtórzyć przyjdzie, że dane, o które wystąpił skarżący znajdują się w zasobach Gminy, a ich udostępnienie nie wymaga dokonania analiz porównawczych i ocen organu (intelektualnego wysiłku), lecz tylko podjęcia czynności wyszukania w rejestrach i innych dokumentach odpowiednich danych, a następnie prostego ich zsumowania (zestawienia). Jednocześnie w decyzjach nie podano, że któraś z żądnych informacji nie występuje "wprost" w jednym lub kilku dokumentach. Nie powstanie zatem w ten sposób jakościowo nowa w swej treści informacja, tj. informacja przetworzona, tylko informacja przekształcona.

Opisane wadliwości, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia podjętych w sprawie decyzji, zatem badanie zasadności skargi w kontekście dalej idących jej zarzutów stało się zbędne.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.