Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 466/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 30a, art. 30b, art. 30i ust. 1, art. 30c ust.3 pkt 1 w zw. z art. 30i pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Dnia 19 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant starszy specjalista Agnieszka Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Daszyna na informację Wojewody Łódzkiego z dnia 25 maja 2020 r. nr RT.3146.1.2020 w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Daszyna 697 ( słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 kwietnia 2018 r. Gmina Daszyna działając w oparciu o treść art. 20 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.) złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek o przyznanie dotacji celowej na przebudowę drogi gminnej DG32-104003E na terenie Gminy Daszyna, w ramach uchwały Rady Ministrów Nr 53/2018 z dnia 19 marca 2018 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej.

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2020 r. Gmina Daszyna wystąpiła do Wojewody Łódzkiego z prośbą o udzielenie informacji w sprawie złożonego w dniu 16 kwietnia 2018 r. wniosku o przyznanie dotacji celowej w ramach uchwały Rady Ministrów Nr 53/2018 z dnia 19 marca 2018 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej.

W piśmie z dnia 6 maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 3 kwietnia 2020 r. Wojewoda Łódzki poinformował, że wnioskowane przez Gminę Daszyna zadanie nie znalazło się na liście zadań objętych dofinansowaniem.

Jednocześnie poinformowano, że zadanie zostało pozytywnie ocenione w ramach oceny formalnej i merytorycznej, ale środki finansowe przeznaczone na realizację programu nie wystarczyły dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższe pismo zostało doręczone Gminie Daszyna w dniu 6 maja 2020 r.

W dniu 14 maja 2020 r. na podstawie art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Gmina Daszyna złożyła protest na czynność Komisji przy Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi w sprawie oceny wniosków o przyznanie dotacji celowej na podstawie przepisu art. 20 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie negatywnej oceny wniosku o przyznanie dotacji celowej na przebudowę drogi gminnej DG32-104003E na terenie Gminy Daszyna. Wniosła o uchylenie ww. czynności Komisji przy Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi i ponowne rozpoznanie sprawy w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu protestu Gmina Daszyna podniosła, że dotychczas nie posiada wiedzy, w jaki sposób wniosek został oceniony, ile uzyskał punktów i które miejsce zajął wśród innych projektów i dlaczego pomimo pozytywnej oceny nie znalazł się także na liście rezerwowej.

Odwołując się do treści art 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju gmina podniosła, że wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu.

Przepis art. 30b ust. 2 pkt 2 ustawy dotyczy sytuacji, w której projekt, mimo że spełnia wskazane w pkt 1 wymogi, nie może zostać dofinansowany z uwagi na wyczerpanie środków przypadających na dany program Chodzi zatem o stan, w którym łączna kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w danym konkursie została rozdzielona na wyżej ocenione projekty, według kolejności określonej na liście podstawowej, zgodnie z poziomem i kwotą dofinansowania tych projektów (art. 29 ust. 2 pkt 4 i 5) albo stan, w którym dany projekt nie może otrzymać dofinansowania z powodu całkowitego wyczerpania alokacji (art. 30i).

Ocena zatem, że projekt spełnia kryteria ale plasuje się na miejscu dalekim, z którym nie wiąże się dofinansowanie, z punktu widzenia celów, jakie chce osiągnąć wnioskodawca, jest negatywną oceną projektu.

W związku z powyższym strona wniosła o uwzględnienie protestu.

W odpowiedzi na protest z dnia 14 maja 2020 r. Wojewoda Łódzki w piśmie z dnia 25 maja 2020 r. wskazał, że w dniu 8 czerwca 2018 r. zatwierdzona została Lista zadań zakwalifikowanych ostatecznie do dofinansowania w województwie łódzkim, w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej. W ramach dostępnego limitu środków dla województwa łódzkiego w wysokości 31 043 542 zł, realizowane będą 34 zadania. Lista obejmowała również zadania rezerwowe, które według kolejności na liście mogą zostać dofinansowane z dotacji celowej w ramach uzyskanych oszczędności. Lista ta została opublikowana również w Biuletynie Informacji Publicznej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi.

Zgodnie z art. art. 30a ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku i oceny wniosków, Instytucja zarządzająca ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania.

Wojewoda Łódzki podkreślił, że w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej dofinansowanie otrzymały zadania ocenione merytorycznie jako zadania, które trwale przyczynią się do podniesienia rozwoju oraz konkurencyjności województwa łódzkiego, niektóre pozostają również związku z działaniami realizowanymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Wszystkie wskazane na liście zadań zatwierdzonych do dofinansowania zadania wpisują się co najmniej w jeden z priorytetów wskazanych w Programie. Dzięki ich realizacji:

1) nastąpi poprawa dostępności do centrów gospodarczych lub społeczno-kulturalnych dla przedsiębiorców i lokalnej społeczności oraz do terenów inwestycyjnych;

2) nastąpi poprawa dostępu do ośrodków życia społeczno-gospodarczego o znaczeniu regionalnym lub krajowym;

3) powstaną nowe lub polepszy się stan istniejących obiektów mostowych, sygnalizacji świetlnych, ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych, co poprawi bezpieczeństwo na drogach lokalnych.

Ponadto, zadania powinny spełniać kryteria określone w rozdziale 4 i 5 Programu, w tym wynikające z zapisów art. 20a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a wnioskodawcy dostarczyli komplet oświadczeń, o których mowa w podrozdziale 8.2.1 Nabór i weryfikacja wniosków przez wojewodów pkt 7, 8, 9.

Na podstawie ww. kryteriów sporządzona została ostateczna lista zadań zatwierdzonych do dofinansowania, która została opublikowana w dniu 13 czerwca 2018 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi.

Ze względu na ograniczoną ilość środków dofinansowanie otrzymały zadania które najpełniej wpisały się ww. priorytety.

Reasumując Wojewoda Łódzki na podstawie art. 30i pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pozostawił protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie środków w ramach prowadzonego naboru. Organ pouczył o prawie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odpowiedź na protest została doręczona gminie w dniu 26 maja 2020 r.

W dniu 8 czerwca 2020 r. Gmina Daszyna wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na informację Wojewody Łódzkiego z dnia 25 maja 2020 r. Zaskarżając powyższą informację w całości wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W uzasadnieniu skargi gmina podkreśliła, że nie otrzymała żadnej informacji o kryteriach i sposobie załatwienia złożonego w dniu 16 kwietnia 2018 r. wniosku o przyznanie dotacji celowej.

W odpowiedzi na złożony protest, w lakonicznym uzasadnieniu Wojewoda Łódzki wskazał, że oceniając przedstawione projekty o dofinansowanie, Komisja kierowała się celami wskazanymi w piśmie, a w szczególności brała pod uwagę zadania, które trwale przyczyniają się do rozwoju i konkurencyjności województwa łódzkiego - spełniające kryteria rozdziału 4 i 5 Programu.

Wniesiony przez Gminę Daszyna protest Wojewoda pozostawił bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków w ramach przeprowadzonego naboru. Z uzasadnienia odpowiedzi nie wynika jednak, ile punktów zostało przyznane Gminie Daszyna i dlaczego wniosek i projekt dofinansowania przebudowy drogi jest niżej oceniany pod względem przyczynienia się do rozwoju i konkurencyjności województwa, niż inne projekty, które znalazły się na liście zadań zakwalifikowanych do dofinansowania.

Gmina podniosła, że przedmiotowy odcinek drogi ma dla Gminy Daszyna i całego regionu łódzkiego istotne znaczenie, ponieważ zabezpiecza możliwość przemieszczania się i transportu mieszkańcom gminy oraz dużemu przedsiębiorstwu produkcyjnemu, które ma siedzibę na okolicznych działkach. Przeważająca część dochodów gminy pochodzi z podatków i opłat płaconych przez ww. przedsiębiorstwo, które zatrudnia wielu mieszkańców z okolicznych terenów. Budowa drogi jest więc w tym przypadku inwestycją o celach priorytetowych i przyczyni się do rozwoju i konkurencyjności województwa łódzkiego.

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 30i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana: 1) właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c; 2) sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przepis art. 30i pkt 1 ustawy, nakłada natomiast na instytucję zarządzającą obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku wyczerpania alokacji co oznacza, że protest nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, jednakże nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem kontroli sądu jest jednak ocena projektu, co wynika z art. 30c ust. 1-3 ustawy. Ustawodawca expressis verbis wskazał, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest ocena projektu natomiast kryterium tej oceny jest zgodność z prawem.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 30i pkt 2 ustawy. Nie jest natomiast wyłącznym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 ustawy, czyli informacja o wyniku rozpatrzenia protestu. Intencją wprowadzenia art. 30i pkt 1 ustawy jest bezprzedmiotowość ponownej oceny projektu w postępowaniu protestowym ze względu na niemożliwość jego realizacji. Pozbawienie sądowej kontroli oceny projektu oznaczałoby, że ewentualne naruszenia prawa popełnione przy jego ocenie przez organ pierwszej instancji i pozostałyby poza zakresem jakiejkolwiek kontroli, co godziłoby w ustrojowe kompetencje sądu administracyjnego i niweczyło sens ustanowienia regulacji przewidzianej w art. 30i pkt 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie w całości. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że w odpowiedzi na protest z dnia 25 maja 2020 r. pozostawiono protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie środków w ramach prowadzonego naboru.

Na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej popierał wniesioną skargę. Pełnomocnik organu administracji publicznej wnosił o jej oddalenie.

Postanowieniem wydanym na rozprawie sąd zobowiązał pełnomocnika organu do nadesłania dokumentów zawierających następujące informacje:

1. kto przeprowadzał ocenę wniosków (Regulamin komisji, sposób jej powołania, protokoły posiedzeń),

2. jak wyglądała procedura oceniania wniosków (czy była punktacja, wskaźniki, algorytm),

3. czy kwoty na liście są kwotami wnioskowanymi, czy przyznanymi i czy odzwierciedla to kolejność na liście,

4. czy jest dokumentacja zawierająca ocenę wniosków,

5. ile podmiotów złożyło wnioski,

6. wykaz umów zawartych z podmiotami, którym przyznano dofinansowanie z podaniem daty umowy i kwoty przyznanej,

7. dlaczego nie poinformowano Gminy Daszyna o wynikach oceny jej wniosku.

W odpowiedzi na wezwanie sądu, w dniu 7 sierpnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika organu administracji publicznej z dnia 6 sierpnia 2020 r., w którym wyjaśnił, że nabór wniosków w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej został ogłoszony poprzez umieszczenie na stronie internetowej urzędu Komunikatu Wojewody Łódzkiego z dnia 23 marca 2018 r., zgodnie z uchwałą Nr 53/2018 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2018 r. oraz załącznikiem do uchwały nr 53/2018. W trakcie naboru 130 jednostek samorządu terytorialnego złożyło 145 wniosków i zostały podpisane 34 umowy o dofinansowanie dotacją celową. Oceną wniosków składanych w ramach Programu zajmowało się 7 pracowników Oddziału Rozwoju Regionalnego i Inwestycji, Wydziału Funduszy Europejskich i Certyfikacji w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi, nie powołano Komisji w celu przeprowadzenia oceny projektów, nie opracowano regulaminu i nie sporządzono protokołów.

Wnioski spełniające wymogi formalne podlegały weryfikacji pod kątem zgodności i przyporządkowania do priorytetów Programu określonych w rozdziale 5 załącznika do uchwały nr 53/2018 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2018 r. Mając na uwadze stopień realizacji wskaźników wymienionych w rozdziale 6 załącznika do ww. uchwały zgodnie z zasadami wynikającymi z Programu, dokonywano wstępnego wyboru zadań. Do ww. wskaźników należały:

1) długość nowych dróg gminnych (km);

2) długość przebudowanych lub wyremontowanych dróg gminnych (km);

3) długość nowych dróg powiatowych (km);

4) długość przebudowanych lub wyremontowanych dróg powiatowych (km);

5) liczba nowych, przebudowanych lub wyremontowanych skrzyżowań z drogami wojewódzkimi (szt);

6) liczba nowych, przebudowanych lub wyremontowanych skrzyżowań z drogami krajowymi (szt.);

7) powierzchnia terenów inwestycyjnych o lepszej dostępności (dojazd) dzięki realizacji projektu (ha);

8) długość powstałych ciągów pieszych i pieszo-rowerowych (km);

9) liczba skrzyżowań w formie rond (szt.);

10) liczba powstałych, przebudowanych lub wyremontowanych obiektów mostowych (szt.);

11) liczba przejść dla pieszych o podwyższonym standardzie bezpieczeństwa (szt).

Dodatkowe wskaźniki z realizacji Programu, obligatoryjne do monitorowania na poziomie Wojewody i Ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego były następujące:

12) liczba zadań objętych wsparciem (na podstawie podpisanych umów dotacji celowej) (szt.);

13) stopień wykorzystania środków dotacji celowej budżetu państwa przeznaczonych na realizację Programu (%);

14) wkład własny jednostki samorządu terytorialnego w finansowanie zadań objętych wsparciem w ramach Programu (zł).

Lista opublikowana w dniu 13 czerwca 2018 r. została sporządzona przez Wojewodę Łódzkiego podmiotom, których wnioski spełniały cele główne i szczegółowe Programu zgodnie z pkt 2 załącznika do uchwały Nr 53/2018. Wsparcia w programie udzielano według następujących priorytetów:

1) Priorytet 1. Inwestycje w drogi lokalne w celu poprawy dostępności do centrów gospodarczych lub społeczno - kulturalnych dla przedsiębiorców i lokalnej społeczności oraz terenów inwestycyjnych;

2) Priorytet 2. Inwestycje w drogi lokalne lub węzły łączące te drogi z drogami wyższego rzędu w celu poprawy dostępu do ośrodków życia społeczno - gospodarczego o znaczeniu regionalnym lub krajowym;

3) Priorytet 3. Inwestycje w skrzyżowania, obiekty mostowe (most, wiadukt, estakada, kładka), sygnalizację świetlną, ciągi piesze lub pieszo -- rowerowe na rzecz poprawy bezpieczeństwa na drogach lokalnych.

Kwoty wskazane na liście opublikowanej 13 czerwca 2018 r. są kwotami wnioskowanymi i przyznanymi. Kwoty dofinansowania były obliczane i wpisywane do wniosków zgodnie z pkt 7.3 załącznika do uchwały Nr 53/2018. Dotacji celowych udzielano zgodnie z poniższymi zasadami:

1) maksymalna liczba zadań jednej gminy możliwych do objęcia wsparciem - 1,

2) maksymalna liczba zadań jednego miasta na prawach powiatu lub powiatu możliwych do objęcia wsparciem - 2,

3) maksymalna kwota wsparcia z dotacji celowej budżetu państwa na jedno zadanie -5 mln zł,

4) kwalifikowalne mogą być tylko koszty poniesione na realizację zadania w roku 2018,w tym koszty przygotowawcze (dokumentacja techniczna i projektowa), z zastrzeżeniem pkt 5,

5) VAT może stanowić wydatek kwalifikowalny, jeśli beneficjent lub partner projektu nie ma możliwości jego odliczenia, a powstała w wyniku realizacji zadania infrastruktura nie jest wykorzystywana do sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT,

6) udział dotacji celowej z budżetu państwa w kosztach realizacji zadania w zależności od wskaźników dochodów podatkowych na jednego mieszkańca odpowiednio gminy lub powiatu, o których mowa w ustawie z dnia 22 listopada 2019 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, do 60-80% kosztów realizacji zadania zgodnie z poniższym:

a) gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie jest równy lub wyższy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich gmin - do 60%,

b) gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie wynosi mniej niż 100% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin - do 80%,

c) powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w powiecie jest równy lub wyższy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich powiatów - do 60%,

d) powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w powiecie wynosi mniej niż 100% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich

powiatów - do 80%,

przy czym niezależnie od wskazanych powyżej wielkości udział dotacji celowej z budżetu państwa w kosztach realizacji części zadania planowanych do poniesienia w roku 2018 - w przypadku zadań wykraczających poza rok 2018 - wynosi do 80%.

Nie została sporządzona dokumentacja zawierająca opisową ocenę wniosków, natomiast do każdego wniosku osoba sprawdzająca projekt sporządzała Listę sprawdzającą do wniosku o przyznanie dotacji celowej w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej, zawierającą nazwę Wnioskodawcy, tytuł i wartość zadania oraz wysokość kosztów kwalifikowalnych, udział wnioskowanej dotacji w kosztach kwalifikowalnych zadania. Na tej podstawie utworzona została lista zadań zakwalifikowanych wstępnie do dofinansowania w ramach Programu, wraz z propozycją podziału na zadania podstawowe i rezerwowe oraz kwotami dofinansowania tych zadań. Zaakceptowana przez Wojewodę ww. lista wraz z informacją o zakresie realizacji przez poszczególne zadania powyższych wskaźników przesłana została w dniu 17 maja 2018 r. Ministerstwu Inwestycji i Rozwoju w celu wydania opinii w trybie art. 20a ustawy z dnia 6 czerwca 2019 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przedmiotowa opinia została wydana w dniu 30 maja 2018 r. i dostarczona do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 1 czerwca 2018 r.

W oparciu o powyższą opinię w dniu 13 czerwca 2018 r. opublikowana została ostateczna lista zadań zakwalifikowanych do dofinansowania, uwzględniająca przyznane kwoty dofinansowania.

Wojewoda Łódzki, organizując przeprowadzenie naboru i weryfikację zadań w województwie, zastosował się i kierował się wytycznymi wskazanymi w uchwale nr 53/2018 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2018 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej oraz w załączniku do uchwały nr 53/2018 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2018 r.

W ramach prowadzonego naboru zgodnie z pismem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2018 r., pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego poproszono składających wnioski o ich uzupełnienie poprzez dostarczenie w terminie do 27 kwietnia 2018 r. stosownych oświadczeń, że parametry techniczne infrastruktury, która będzie przebudowywana lub budowana w ramach zadania, będą zgodne z przepisami prawa, w tym ze wskazanym w piśmie rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 124) i z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735 ze zm.).

Gmina Daszyna złożyła stosowne oświadczenie w dniu 30 kwietnia 2018 r.

Na podstawie pkt. 8.2.1. załącznika do uchwały Nr 53/2018 Rady Ministrów Wojewoda przeprowadził nabór i weryfikację zadań w województwie, dokonał wstępnego wyboru zadań i zaakceptowaną przez Wojewodę listę zadań zakwalifikowanych wstępnie do dofinansowania wraz z informacją o zakresie realizacji poprzez poszczególne zadania wskaźników wymienionych w rozdziale 6. Pismem z dnia 15 maja 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 17 maja 2018 r. wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o wydanie opinii co do możliwości finansowania z budżetu państwa zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa łódzkiego, ujętych na liście.

Pismem z dnia 30 maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wydał pozytywną opinię w trybie art. 20a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. Wojewoda Łódzki przekazał Ministrowi Inwestycji i Rozwoju Listę zadań zakwalifikowanych ostatecznie do dofinansowania w 2018 r. w województwie łódzkim. Z dniem 13 czerwca 2018 r. wraz z Komunikatem Wojewody Łódzkiego podano do publicznej wiadomości Listę zadań zakwalifikowanych ostatecznie do dofinansowania w 2018 r.

Pełnomocnik organu administracji publicznej podkreślił, że żaden złożony wniosek nie został rozpatrzony negatywnie. Wniosek Gminy Daszyna nie został objęty dotacją z uwagi na wyczerpanie środków finansowych w przyznanym dla województwa łódzkiego limicie finansowym w ramach Programu. Uchwała Nr 53/2018 Rady Ministrów, jak i załącznik do uchwały nie wskazywały na konieczność informowania jednostek samorządu terytorialnego o negatywnej ocenie wniosków i o znalezieniu się na liście objętych dotacją. Lista została podana do publicznej wiadomości stosownym ww. komunikatem Wojewody Łódzkiego. W związku z powyższym o wynikach konkursu wnioskodawcy byli informowani tylko w odpowiedzi na takie zapytanie. Z przeprowadzonego naboru nie sporządzono dokumentacji zawierającej opisową ocenę wszystkich projektów. Rządowy Program na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej był programem rozwoju uchwalonym na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2 programami operacyjnymi są dokumenty, o których mowa w art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, realizujące cele zawarte w narodowej strategii spójności i strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3 oraz programami operacyjnymi są krajowe programy operacyjne i regionalne programy operacyjne. Z kolei programem rozwoju są dokumenty realizujące cele zawarte w strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, oraz programy wieloletnie, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.

W niniejszym przypadku zgodnie z pkt 3 uchwały nr 53/2018 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2018 r., program w którym brała udział Gmina Daszyna był programem rozwoju w rozumieniu ustawy z dnia z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Oznacza to, że proces naboru, weryfikacji, opiniowania zadań oraz udzielania i rozliczania dotacji celowych na dofinansowanie zadań był regulowany przedmiotową uchwałą, która nie przewidywała specjalnych procedur informowania wnioskodawców o przyznaniu lub braku przyznania dotacji. Przepisy prawa, na które dotychczas powoływała się Gmina Daszyna zostały umieszczone w Rozdziale 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczącym realizacji programów operacyjnych. W niniejszym przypadku wniosek Gminy Daszyna o przyznanie dofinansowania został złożony w ramach programu rozwoju, a nie programu operacyjnego, dlatego też postępowanie sądowoadministracyjne powinno zostać umorzone, co znajduje potwierdzenie w piśmie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2018 r.

W załączeniu pełnomocnik organu administracji publicznej przedstawił: pismo Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2018 r., uchwałę Nr 53/2018 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2018 r., załącznik do uchwały nr 53/2018, komunikat Wojewody Łódzkiego z dnia 23 marca 2018 r., pismo Gminy Daszyna z dnia 16 kwietnia 2018 r., informację o realizacji wskaźników przez poszczególne zadania zakwalifikowane do dofinansowania w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej, pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 17 maja 2018 r., opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 maja 2018 r., ostateczną listę zadań zakwalifikowanych do dofinansowania, wykaz zawartych z jednostkami terytorialnymi umów wraz z numerem i datą ich zawarcia, tabelaryczne zestawienie dotyczące dotacji celowych przekazanych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programów wieloletnich, pismo Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 24 kwietnia 2018 r., pisma Wojewody Łódzkiego z dnia 15 maja 2018 r. oraz z dnia 17 maja 2018 r., pismo Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 maja 2018 r., pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 8 czerwca 2018 r., komunikat Wojewody Łódzkiego z dnia 13 czerwca 2018 r. i opublikowaną listę zadań objętych dotacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm.), która określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi.

W punkcie wyjścia rozważań należy przypomnieć, że przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej (art. 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy, politykę rozwoju prowadzą: 1) Rada Ministrów; 2) samorząd województwa; 2a) związki metropolitalne; 3) samorząd powiatowy i gminny. Politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych. Polityka rozwoju może być prowadzona również na podstawie instrumentów prawnych i finansowych określonych w odrębnych przepisach (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy).

Programy są dokumentami o charakterze operacyjno-wdrożeniowym ustanawianymi w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz strategii rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, określającymi działania przewidziane do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji, stanowiącym element programu. Programy przyjmuje się w drodze uchwały lub decyzji odpowiedniego organu (art. 15 ust. 1 ustawy).

W myśl art. 15 ust. 3 ustawy, programami są:

1) programy operacyjne - dokumenty, o których mowa w art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, realizujące cele zawarte w narodowej strategii spójności i strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3; programami operacyjnymi są krajowe programy operacyjne i regionalne programy operacyjne;

2) programy rozwoju - dokumenty realizujące cele zawarte w strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, oraz programy wieloletnie, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 18 pkt 3 ustawy, projekt programu opracowuje oraz uzgadnia właściwy minister, zarząd województwa, zarząd powiatu lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) - w przypadku programu rozwoju. Program rozwoju opracowany przez właściwego ministra jest przyjmowany przez Radę Ministrów w drodze uchwały (art. 19 ust. 2 ustawy).

Na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Rada Ministrów w dniu 19 marca 2018 r. podjęła uchwałę nr 53/2018 w sprawie ustanowienia Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej. Zgodnie z § 2 uchwały, program będzie realizowany w roku 2018, a realizację Programu powierzono ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego oraz wojewodom (§ 5 uchwały).

Niewątpliwie w treści "Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej" tryb odwoławczy w sprawach odnoszących się do negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie zadania zgłaszanego w ramach Programu rozwoju nie został wprost przewidziany.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że z uwagi na fakt, iż Rządowy Program na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej" został ustanowiony mocą uchwały Rady Ministrów z dnia 19 marca 2018 r. i miał być realizowany tylko w roku 2018, kwestią zasadniczą było więc zapewnienie szybkości postępowania w sprawie wyboru zadań do realizacji w ramach Programu i uproszczenie jego procedury. Jednakże założenie Programu jakim było sprawne rozdysponowania środków, tak by możliwe szybko mogły być wykorzystane na przewidziane w Programie działania musi zdaniem sądu zostać skonfrontowane z koniecznością zachowania istoty prawa do sądu w całym procesie przyznawania beneficjentom środków publicznych.

Brak możliwości wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia w trakcie procedury wyboru wniosków do dofinansowania otwiera niewątpliwie pole do dowolności oceny podstaw do negatywnej oceny wniosków. Możliwość pozbawienia wnioskodawców uzyskania dotacji w oparciu o potencjalnie nawet całkowicie arbitralną ocenę przesłanek uzyskania środków, niepoddaną żadnej kontroli, podważa z kolei wartość i znaczenie całego postępowania konkursowego, a w konsekwencji – stanowi też zagrożenie dla zapewnienia prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z funduszy publicznych. Za powyższym przemawia konstytucyjne prawo do sądu. W myśl bowiem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W pełni trafny jest przy tym pogląd, że na jednakowych zasadach należy traktować pozbawienie możliwości uzyskania konkretnego prawa (w rozpatrywanej sprawie prawa do dofinansowania) z przyczyn merytorycznych jak i z przyczyn wyczerpanie przeznaczonych w ramach programu środków. W jednym i drugim przypadku bowiem skutek – w postaci braku dofinansowanie wobec negatywnej oceny wniosku - jest taki sam. W obu tych przypadkach mamy nadto do czynienia ze "sprawą" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, czyli z sytuacją, w której chodzi o czyjeś prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa.

Zatem fakt, że w przedmiotowym Programie nie wskazano wprost procedury odwoławczej od negatywnej oceny wniosku nie oznacza, że przyznawanie dotacji w ramach Programu pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą. Wskazać bowiem należy, że stosownie do treści pkt 3 załącznika do uchwały nr 53/2018, Program stanowi program rozwoju w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustanawiany w celu realizacji Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.).

Zatem przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie sądu, zapis pkt 3 załącznika do uchwały nr 53/2018, że program stanowi program rozwoju w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustanawiany w celu realizacji Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) należy odczytywać w kontekście stosowania przepisów tej ustawy również w zakresie opisanej w niej procedury odwoławczej, mimo, że zgodnie z tytułem Rozdziału 5 tej ustawy przewidziana jest ona w ramach realizacji programów operacyjnych. Sąd nie podziela zatem stanowiska pełnomocnika organu, zaprezentowanego dopiero na etapie rozpoznawania skargi, w piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2020 r., z powołaniem się na stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju przedstawione w piśmie z 11 kwietnia 2018 r., że odnośnie "Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej" nie ma zastosowania opisana w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedura odwoławcza od negatywnej oceny projektu, która przewidziana jest tylko dla programów operacyjnych.

Należy wskazać, że wbrew poglądowi przedstawionemu w piśmie pełnomocnika organu, sam organ w informacji o wynikach protestu pouczył skarżącą o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego właśnie na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodatkowo sąd wskazuje, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w analogicznych sprawach, dotyczących również programu rozwoju jakim był "Program Rozwoju Gminnej i Powiatowej Infrastruktury Drogowej na lata 2016-2019" - przyjętego również na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 8 września 2015 r. - prezentowany jest pogląd o zastosowaniu do spraw rozpoznawanych w ramach tego programu, procedury odwoławczej wskazanej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2016 r. w sprawie II GSK 3385/16 z dnia 21 września 2016 r. w sprawie II GSK 4033/16).

Podsumowując tę część rozważań sąd stwierdza, że skarga była dopuszczalna. Jednocześnie w myśl art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymaga wyczerpania postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją. Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, środek odwoławczy - w postaci protestu - przysługuje w przypadku negatywnej oceny projektu. Zgodnie z art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju negatywną oceną jest również ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów, w ramach której projekt/wniosek uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków. Zatem w takiej sytuacji, a z taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, stronie winien przysługiwać protest. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy także ochronę sądową - w postaci prawa do skargi - nie tylko w przypadkach, gdy organ odmawia przyznania pomocy na podstawie negatywnej merytorycznej oceny projektu, ale także gdy negatywnej oceny dokonano z uwagi na wyczerpanie przeznaczonych w ramach programu środków.

Wskazując zatem na procedurę oceny wniosków opisaną w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy podkreślić, że zgodnie z art. 30a ust. 3 tej ustawy właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b, zawierające wskazanie: 1) właściwej instytucji zarządzającej, do której należy wnieść protest; 2) terminu wniesienia protestu; 3) formy i trybu wniesienia protestu; 4) konieczności spełnienia wymogów formalnych, o których mowa w art. 30b ust. 6.

Stosownie natomiast do treści art. 30b ust. 1 ustawy, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej.

Zgodnie natomiast z art. 30b ust. 9 ustawy, właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności:

1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem;

2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c.

Przepis art. 30i pkt 1 ustawy nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku wyczerpania alokacji co oznacza, że protest nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z kolei sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, jednakże nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest ocena projektu, co wynika z postanowień art. 30c ust. 1-3 ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 30i pkt 2 ustawy. Nie jest natomiast wyłącznym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 ustawy, czyli informacja o wyniku rozpatrzenia protestu. Z art. 30c ust. 3 ustawy wynika, że sąd uwzględnia skargę, stwierdzając - co należy szczególnie podkreślić - że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ustawodawca expressis verbis wskazał zatem, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest ocena projektu/wniosku. Kryterium tej oceny jest natomiast zgodność z prawem.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt nabór wniosków w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej został ogłoszony poprzez umieszczenie na stronie internetowej urzędu komunikatu Wojewody Łódzkiego z dnia 23 marca 2018 r. Wnioski o dofinansowanie w roku 2018 zadań własnych związanych z budową, przebudową, remontami dróg powiatowych i gminnych mogły składać jednostki samorządu terytorialnego: gminy, miasta na prawach powiatu i powiaty.

W dniu 16 kwietnia 2018 r. Gmina Daszyna złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek o przyznanie dotacji celowej na przebudowę drogi gminnej DG32-104003E na terenie Gminy Daszyna.

Oceną wniosków składanych w ramach Programu, jak wynika z treści pisma procesowego pełnomocnika Wojewody Łódzkiego z dnia 6 sierpnia 2020 r., złożonego w odpowiedzi na wezwanie sądu, zajmowało się 7 pracowników Oddziału Rozwoju Regionalnego i Inwestycji, Wydziału Funduszy Europejskich i Certyfikacji w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi. Nie powołano Komisji w celu przeprowadzenia oceny projektów. Nie opracowano regulaminu i nie sporządzono protokołów, które odzwierciedlałyby, jak przebiegały poszczególne etapy prowadzonego naboru i ocena złożonych w ramach Programu wniosków.

Wnioski spełniające wymogi formalne, jak wyjaśnił pełnomocnik organu podlegały weryfikacji pod kątem zgodności i przyporządkowania do priorytetów Programu określonych w rozdziale 5 załącznika do uchwały nr 53/2018 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2018 r. Mając natomiast na uwadze stopień realizacji wskaźników wymienionych w rozdziale 6 załącznika do ww. uchwały zgodnie z zasadami wynikającymi z Programu, dokonywano wstępnego wyboru zadań.

Jak wynika z akt sprawy i co potwierdził pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2020 r. nie została sporządzona żadna dokumentacja zawierająca opisową ocenę (formalną i merytoryczną) poszczególnych etapów wniosków. Do każdego wniosku, jak wskazał pełnomocnik organu osoba sprawdzająca projekt sporządzała listę sprawdzającą do wniosku o przyznanie dotacji celowej w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej, zawierającą jedynie nazwę wnioskodawcy, tytuł i wartość zadania oraz wysokość kosztów kwalifikowanych i udział wnioskowanej dotacji w kosztach kwalifikowalnych zadania.

Na tej podstawie utworzona została lista zadań zakwalifikowanych wstępnie do dofinansowania w ramach Programu, wraz z propozycją podziału na zadania podstawowe i rezerwowe oraz kwotami dofinansowania tych zadań. Zaakceptowana przez Wojewodę Łódzkiego lista zadań zakwalifikowanych wstępnie do dofinansowania w ramach Programu wraz z informacją o zakresie realizacji przez poszczególne zadania powyższych wskaźników przesłana została w dniu 17 maja 2018 r. Ministerstwu Inwestycji i Rozwoju w celu wydania opinii w trybie art. 20a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przedmiotowa opinia została wydana w dniu 30 maja 2018 r.

W oparciu o powyższą opinię w dniu 13 czerwca 2018 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego opublikowana została przez Wojewodę Łódzkiego ostateczna lista zadań zakwalifikowanych do dofinansowania, uwzględniająca przyznane kwoty dofinansowania.

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2020 r. Gmina Daszyna wystąpiła do Wojewody Łódzkiego z prośbą o udzielenie informacji w sprawie złożonego w dniu 16 kwietnia 2018 r. wniosku o przyznanie dotacji celowej w ramach uchwały Rady Ministrów Nr 53/2018 z dnia 19 marca 2018 r.

W piśmie z dnia 6 maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 3 kwietnia 2020 r. Wojewoda Łódzki poinformował, że wnioskowane przez Gminę Daszyna zadanie nie znalazło się na liście zadań objętych dofinansowaniem. Zadanie zostało pozytywnie ocenione w ramach oceny formalnej i merytorycznej, ale środki finansowe przeznaczone na realizację programu nie wystarczyły dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe pismo nie zawierało informacji (pouczenia) o możliwości wniesienia środka zaskarżenia.

W dniu 14 maja 2020 r. Gmina Daszyna złożyła protest na czynność Komisji przy Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi w sprawie oceny wniosków o przyznanie dotacji celowej podnosząc, że dotychczas nie posiada wiedzy, w jaki sposób wniosek został oceniony, ile uzyskał punktów i które miejsce zajął wśród innych projektów i dlaczego pomimo pozytywnej oceny nie znalazł się także na liście rezerwowej.

W odpowiedzi na protest Wojewoda Łódzki w piśmie (informacji) z dnia 25 maja 2020 r. wskazał, że w dniu 13 czerwca 2018 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi została opublikowana ostateczna lista zadań zakwalifikowanych do dofinansowania w województwie łódzkim, w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej. Dofinansowanie otrzymały zadania ocenione merytorycznie jako zadania, które trwale przyczynią się do podniesienia rozwoju oraz konkurencyjności województwa łódzkiego, niektóre pozostają również w związku z działaniami realizowanymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Wszystkie wskazane na liście zadań zatwierdzonych do dofinansowania zadania wpisują się w co najmniej w jeden z priorytetów wskazanych w Programie. Ponadto, zadania powinny spełniać kryteria określone w rozdziale 4 i 5 Programu, w tym wynikające z zapisów art. 20a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a wnioskodawcy dostarczyli komplet oświadczeń, o których mowa w podrozdziale 8.2.1 Nabór i weryfikacja wniosków przez wojewodów pkt 7, 8, 9. Na podstawie tych kryteriów sporządzona została ostateczna lista zadań zatwierdzonych do dofinansowania, która opublikowana została w dniu 13 czerwca 2018 r. Biuletynie Informacji Publicznej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego. Ze względu na ograniczoną ilość środków dofinansowanie otrzymały zadania które najpełniej wpisały się ww. priorytety.

Reasumując Wojewoda Łódzki na podstawie art. 30i pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pozostawił protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie środków w ramach prowadzonego naboru. Jednocześnie organ poinformował o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem sądu przedstawiony powyżej sposób oceny wniosku Gminy Daszyna został przeprowadzony w sposób naruszający prawo. Wbrew stanowisku organu w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju co wykazano wyżej. Oznacza to, że Gmina Daszyna, której wniosek nie został objęty dotacją z uwagi na wyczerpanie środków finansowych w przyznanym dla województwa łódzkiego limicie finansowym w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej powinna zostać o tym fakcie poinformowana na piśmie (art. 30a ust. 3 ustawy).

W tym miejscu godzi się podnieść, że w art. 26 ust. 2 ustawy ustanowiono fundamentalną zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów/wniosków. Wynikająca z art. 26 ust. 2 ustawy, zasada równego dostępu do pomocy realizuje się m.in. w ten sposób, że kryteria oceny są jasne i znane wszystkim uczestnikom naboru, a sposób w jaki będzie przeprowadzana ocena kryteriów jest podany do wiadomości uczestników. Wszyscy bowiem uczestnicy naboru powinni posiadać jednakową wiedzę, co do sposobu oceny aby mieć jednakowe szanse prawidłowego wypełnienia wniosku i sprostania wymaganiom danego naboru.

W niniejszej sprawie nie powołano Komisji w celu przeprowadzenia oceny projektów, nie opracowano regulaminu i nie sporządzono protokołów, które odzwierciedlałyby, jak przebiegały poszczególne etapy i ocena złożonych w ramach Programu wniosków. Nie wiadomo czy wybór był wynikiem określonej punktacji lub efektem innego sposobu oceny wniosków. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w jaki sposób i według jakiego "klucza" powołane do oceny wniosków osoby stworzyły listę 34 zadań wybranych do dofinansowania spośród 145 złożonych wniosków. Zasadny jest zatem postawiony w skardze zarzut, że Gmina Daszyna zarówno na poszczególnych etapach oceny jej wniosku, jak i na etapie odwoławczym nie posiada wiedzy dlaczego jej projekt dofinansowania przebudowy drogi został niżej oceniony pod względem przyczynienia się do rozwoju i konkurencyjności województwa, niż inne projekty, które znalazły się na liście zadań zakwalifikowanych do dofinansowania lub liście rezerwowej, w jaki sposób wniosek został oceniony, ile uzyskał punktów i które miejsce zajął wśród innych projektów i dlaczego pomimo pozytywnej oceny nie znalazł się także na liście rezerwowej.

Należy również zwrócić uwagę, że pomimo, iż informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną (art. 30g ustawy), to z treści cyt. powyżej art. 30a ust. 3 ustawy wyraźnie wynika, że informacja właściwej instytucji skierowana do wnioskodawcy o wynikach poszczególnych etapów oceny jego wniosku powinna zawierać uzasadnienie tej oceny.

Jak wynika z orzecznictwa NSA uzasadnienie informacji o wynikach oceny, o którym stanowi art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu lub skargi do sądu administracyjnego od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Dopiero jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1051/13).

Zatem wbrew twierdzeniom organu, zarówno na etapie dokonywania oceny wniosku, jak i po rozpoznaniu złożonego protestu gmina powinna uzyskać szczegółowe stanowisko organu, dlaczego pomimo, że wniosek spełnił kryteria formalne i merytoryczne nie został objęty dotacją w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej i z jakich powodów został niżej oceniony niż inne projekty, które znalazły się na liście zadań zakwalifikowanych do dofinansowania lub liście rezerwowej.

Należy podkreślić, że w przypadku ograniczonej ilości środków przewidzianych dla naboru w ramach danego Programu ocena wniosków i kolejność na liście ma znaczenie zasadnicze dla uzyskania dofinansowania. Ocena, że wniosek spełnia kryteria i jest dobry, ale plasuje się na miejscu dalekim, z którym nie wiąże się dofinansowanie, w sposób oczywisty, z punktu widzenia celów jakie chce osiągnąć wnioskodawca, jest negatywną oceną projektu. Ponieważ uzyskanie lepszej pozycji na liście rankingowej wiąże się wprost z wyższą oceną, wniesienie środka zaskarżenia i dowodzenie, że ocena projektu jest wadliwa, musi być prawem strony. W niniejszej sprawie strona została pozbawiona tych praw.

W niniejszej sprawie pomimo, że projekt uzyskał pozytywną ocenę merytoryczną arbitralnie stwierdzono o braku możliwości dofinansowania z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, pozbawiając Gminę Daszyna możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen, bowiem takich ocen w ogóle nie przedstawiono.

Reasumując należy wskazać, że zarówno informacja o wyniku poszczególnego etapu oceny projektu, jak i informacja o wyniku rozpatrzonego protestu powinny zawierać uzasadnienie tej oceny, wskazując sposób dokonania tej oceny i wyboru wniosków. Wnioskodawca powinien otrzymać informację jak oceniono jego wniosek na tle innych wniosków, poprzez przedstawienie jasnych, przejrzystych i rzetelnych wyników weryfikacji przeprowadzonej na podstawie czytelnych wskaźników i udokumentowanego postępowania w tym zakresie. Zarówno informacja z dnia 6 maja 2020 r. jak i informacja Wojewody Łódzkiego z dnia 25 maja 2020 r. o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie spełnia tych wymogów. Brak należytego uzasadnienia oceny narusza cyt. powyżej art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uniemożliwia bowiem wnioskodawcy zrozumienie przyczyn, dla których jego wniosek nie został wybrany do dofinansowania. Tylko należycie uzasadnione rozstrzygnięcie pozwala na ustalenie, czy w rzeczywistości zagwarantowana została realizacja wymogów równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz czy zapewniono przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, jak również, czy zachowana została zasada rzetelności i bezstronności oceny projektów.

Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób zapewniający pełne poszanowanie zasady równego traktowania, muszą być przejrzyste i jasne i podane do wiadomości wszystkich uczestników. Informacja o wynikach poszczególnych etapów oceny projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu, bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektu powinna zostać przedstawiona indywidualnie na piśmie wnioskodawcy. Informacja ta powinna zawierać uzasadnienie oceny, a w przypadku, gdy ocena jest negatywna - także informację o możliwości wniesienia protestu.

W niniejszej sprawie strona została pozbawiona możliwości uzyskania informacji dlaczego pomimo, że wniosek spełnił kryteria formalne i merytoryczne nie został objęty dotacją w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej i z jakich powodów został niżej oceniony niż inne projekty, które znalazły się na liście zadań zakwalifikowanych do dofinansowania lub liście rezerwowej. Zawarte w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia lakoniczne stwierdzenie, że ze względu na ograniczoną ilość środków, dofinansowanie otrzymały zadania które najpełniej wpisały się w priorytety i kryteria określone w rozdziale 4 i 5 załącznika do uchwały – w sytuacji gdy zupełnie nieznany jest sposób dokonania tej oceny i brak jest jakichkolwiek dowodów/dokumentacji z przeprowadzonej oceny i wyboru wnioskodawców - przedstawionych powyżej wymogów nie spełnia.

Istotnie z przedstawionych przy piśmie procesowym pełnomocnika organu z dnia 6 sierpnia 2020 r., dokumentów wynika, że przyznane w ramach Rządowego Programu na rzecz Rozwoju oraz Konkurencyjności Regionów poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej środki zostały rozdysponowane, ale z uwagi na opisane powyżej nieprawidłowości ocena złożonego wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Wobec powyższego sąd był zobligowany w oparciu o art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uwzględnić skargę, ale wobec wyczerpania alokacji nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Łódzkiego.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

D.Cz.