Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 107/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi J. B. na bezczynność P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2023 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdza, że P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Pismem z 26 maja 2023 r. J.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność P. spółki z o.o. z siedzibą L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 lutego 2023 r. o wydanie pełnej dokumentacji przetargowej (udostępnienie informacji publicznej) zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." poprzez brak udostępnienia żądanej informacji.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że za pismem wysłanym drogą e-mail z 20 marca 2023 r. wystąpił o przesłanie dokumentów dotyczących postępowania/postępowań w sprawie zamówienia na wykonanie prac dotyczących odbudowy toru nr [...] wymiany rozjazdu [...] bocznicy kolejowej w miejscowości I. (lata 2020-2022). W związku z brakiem odpowiedzi 18 maja 2023 r. ponowił wniosek i go sprecyzował wnosząc o przesłanie dokumentów dotyczących postępowania/postępowań w sprawie zamówienia na wykonanie prac dotyczących odbudowy toru nr [...] wymiany rozjazdu nr [...] bocznicy kolejowej w miejscowości I. (lata 2020-2022), w tym regulaminu/regulaminów zamówienia aktualnego na dzień prowadzonego postępowania/postępowań.

Pismem z 24 maja 2023 r. P. sp. z o.o. odmówiła wydania dokumentacji z uwagi na brak prawnego obowiązku realizacji żądania. Spółka stwierdziła, że nie ma prawnego obowiązku udostępniania podmiotom trzecim historycznych danych przetargowych.

Następnie skarżący podkreślił, że informacjom o których udostępnienie wystąpił nie można odmówić waloru informacji publicznej. Pomimo upływu terminu zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej P. sp. z o.o. nie udzieliła skarżącemu wnioskowanej informacji, a co więcej odmówił ich udostępnienia. Organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów u.d.i.p. oraz dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

P. sp. z o.o. jako jedna ze spółek wspierających z grupy kapitałowej P. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zakres informacji zakreślonych w zgłoszonym żądaniu dotyczył informacji publicznej w świetle przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Skarżący dodał, że zadanie publiczne powinno być ujmowane jako zadanie jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, zatem nie decyduje rodzaj przedsiębiorstwa (państwowe czy handlowa spółka kapitałowa), lecz wykonywanie zadania publicznego oraz wynikający z tego obowiązek, który może być kwalifikowany jako informacja publiczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, że nie ma podstaw do odrzucenia, o oddalenie skargi oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie organu skarżący nie posiada legitymacji do złożenia skargi na bezczynność P. sp. z o.o. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 26 maja 2023 r., albowiem nie brał udziału w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej we własnym imieniu tylko działał jako pełnomocnik M.S. i w takim kontekście prowadził ze Spółką korespondencję. Skarżący do chwili złożenia skargi działał na rzecz osoby trzeciej nie mogąc mieć przymiotu strony w postępowaniu, a jedynie pełnomocnika strony.

Organ wyjaśnił, że wniosek z 27 lutego 2023 r. (złożony drogą e-mail i w formie papierowej) został złożony w imieniu M. S., a J. B. działał jako zawodowy pełnomocnik. Spółka odpowiedziała na wniosek w drodze e-mail 10 marca 2023 r., że nie ma prawnego obowiązku udostępniania podmiotom trzecim historycznych danych przetargowych. Korespondencja e-mail prowadzona przez skarżącego począwszy od złożonego 27 lutego 2023 r. w imieniu M. S. wniosku, a wskazanego w skardze na bezczynność jako podstawa tej skargi, prowadzona był z adresu e-mail [...]@[...].pl, a więc związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Dodatkowo każdy e-mail był opatrzony informacją w stopce, że skarżący jest radcą prawnym, a więc zawodowym pełnomocnikiem. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący występował z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w imieniu osoby trzeciej, a nie we własnym imieniu. Z kolei na potrzeby niniejszej sprawy skarżący posługuje się już innym adresem e-mail: [...]@[...].com. Dalsza korespondencja, którą skarżący załączył do odpisu skargi na bezczynność prowadzona była jako kontynuacja sprawy wniosku z 27 lutego 2023 r. z uwagi tożsamość żądanych informacji na co w zarówno w skardze na bezczynność jak i we wniosku o wymierzenie grzywny wskazuje skarżący skoro wyraźnie powołuje się na wniosek z 27 lutego 2023 r. Skoro wniosek z 27 lutego 2023 r. został złożony przez M. S. działającego przez pełnomocnika radcę prawnego [...] B. to pełnomocnik w swoim własnym imieniu nie jest uprawniony do podpisania skargi na bezczynność, a tym samym nie jest uprawniony do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny gdyż nie był stroną sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie może skutecznie złożyć skargi do sądu, bowiem nie jest do tego uprawniony jako podmiot, który nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej (nie był stroną postępowania administracyjnego).

Z ostrożności, w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do odrzucenia skargi, organ stwierdził, że nie jest podmiotem posiadającym informacje publiczne jak również nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem Spółka – spółka prawa handlowego nie należy do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo Spółka nie jest ujęta w wykazie prowadzonym przez ministra właściwego do spraw informatyzacji.

Jednocześnie organ wskazał, że nie wykonuje zadań publicznych, a działanie Spółki odbywa się na zasadach czysto rynkowych. Organ stwierdził, że Spółce nie powierzono realizacji zadań publicznych. Spółka zajmuje się naprawą taboru kolejowego. Aktualna oferta Spółki koncentruje się w obrębie napraw okresowych poziomu [...] oraz napraw awaryjnych kolejowych wagonów pasażerskich typu: [(...) i (...)]. Spółka realizuje też usługi w zakresie naprawy wózków wagonowych typu: [(...)-(...)] oraz wózki typu [...] [...] normalnotorowe2. Jedynym udziałowcem Spółki jest P. [...] S.A. Do przetargów organizowanych przez Spółkę nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych.

W ocenie Spółki ujawniony cel skarżącego występującego w trybie u.d.i.p. dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, stanowi nadużycie publicznego prawa podmiotowego.

Zarządzeniem z 7 listopada 2023 r. wezwano skarżącego do wyjaśnienia czy skarga z 26 maja 2023 r. na bezczynność P. sp. z o.o. z siedzibą L. w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczy wniosku M. S. reprezentowanego przez r. pr. [...] B. z 27 lutego 2023 r. czy wniosku [...] B. z 20 marca 2023 r. ponowionego pismem z 18 maja 2023 r. pod rygorem uznania, że skarga na bezczynność dotyczy wniosku z 20 marca 2023 r. ponowionego pismem z 18 maja 2023 r.

Skarżący nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.".

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).

Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

Należy wskazać, że ustawodawca nie utożsamił pojęcia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej z pojęciem organ administracji publicznej z art. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p., konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. Wskazany w skardze organ jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. P. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem jedynym wspólnikiem P. Sp. z o.o. jest P. [...] S.A. Jedynym akcjonariuszem P. [...] S.A. są P. S.A. Jedynym akcjonariuszem P. S.A. jest Skarb Państwa, zatem P. S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa.

Majątek publiczny oznacza mienie państwowe, komunalne, mienie należące do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 % udziałów w kapitale zakładowym (por. biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw, nr 8 z 27 marca 2001 r., druk sejmowy nr 79132). Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietna 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18, okoliczność, iż P. S.A. posiada także swój majątek, pozostaje bez znaczenia, gdy żądanie udzielenia informacji publicznej odnosi się do majątku publicznego. W sytuacji gdy Skarb Państwa zaangażował w Spółkę środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to majątek ten nie jest wyłączony spod kontroli publicznej. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że majątek którym dysponuje Spółka nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością Spółki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 roku, w sprawie o sygn. akt. I OSK 307/16, LEX nr 2307526) Majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (tak: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 roku, I OSK 3361/18, a także wyroki NSA z: 3 października 2017 r., I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., I OSK 413/17; 12 września 2019 r., I OSK 2850/17).

Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącego sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarzut bezczynności organu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a w szczególności w dokumentach odzwierciedlających sposób i treść przekazanych skarżącemu informacji.

Powyższej oceny nie zmienia fakt udzielenia odpowiedzi pismem z dnia 24 maja 2023 r.

W judykaturze prezentowany jest jednolity pogląd, że u.d.i.p. przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie powyższych orzeczeń przewidziane jest w sytuacji, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. ze wskazaniem przyczyn takiej oceny. Wobec powyższego w sytuacji uznania, że wniosek w zakresie dokumentów dotyczy informacji niemających waloru publicznej, należałoby uznać taki sposób załatwienia wniosku przez organ za prawidłowy. Jednakże w ocenie sądu stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądowej, albowiem do akt sprawy nie załączono żądanych dokumentów.

Oceniając zatem czy żądana w niniejszej sprawie informacja stanowi informację publiczną wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu bez względu na to co jest ich przedmiotem.

Kwalifikacja informacji lub dokumentu jako informacji publicznej nie może sprowadzać się wyłącznie do analizy, czy dana informacja lub dokument zalicza się do jednej z kategorii wymienionych w przywołanym katalogu. Podkreślić bowiem należy, że jest to jedynie przykładowy zbiór, a jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych – ale nie wszystkich – kategorii informacji publicznych, na co wskazuje użyte w tym przepisie określenie "w szczególności". Pojęcie informacji publicznej musi być analizowane nie tylko w oparciu o powyższy katalog, ale również z uwzględnieniem treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wyliczenie przykładowych dokumentów i informacji, które stanowią informacje publiczne, zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma na celu doprecyzowanie zakresu przedmiotowego u.d.i.p. oraz ułatwienie wykładni przepisów u.d.i.p. w kontekście przytoczonej regulacji konstytucyjnej. Nie może natomiast stanowić wyłącznej podstawy badania tego, czy dana informacja jest informacją publiczną. Przeprowadzając taką analizę należy mieć bowiem na względzie ww. przepisy Konstytucji RP oraz u.d.i.p., a wyliczenie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jedynie pomocniczo. Należy mieć na względzie, że założeniem prawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Wobec tego, co do zasady, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Wobec tego za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, ale wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Za informację publiczną uważa się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. III OSK 1188/21, CBOSA).

Takimi dokumentami jest dokumentacja dotycząca realizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że do spraw o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówień publicznych stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwzględnieniem unormowań zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Zatem żądane we wniosku dane, są w ocenie Sądu rodzajem informacji o sposobie załatwiania przez organ władzy publicznej - zadania publicznego, w tym o dysponowaniu środkami publicznymi.

W ocenie Sądu, odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w tak przyjętej formie, a przede wszystkim treści, nie uwalnia go od zarzutu bezczynności w rozpoznawanej sprawie. W ocenie sądu odpowiedź przesłana w takiej formie jest nieadekwatna do treści wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyroki NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08, WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 14/22, CBOSA).

Sąd nie przesądza jednocześnie o walorze żądanych informacji, stwierdzając, że odpowiedź organu była niewystarczająca, albowiem trudno zapoznać się i zweryfikować motywy i stanowisko organu zajęte przez organ w zakresie udostępnienia żądanych dokumentów.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Celem gwarantowanego przez art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p. prawa dostępu do informacji publicznej jest sprawowanie przez obywateli swoistej społecznej kontroli nad organami wykonującymi zadania publiczne, zaś żądanie określonych informacji przez wnioskodawców podyktowane jest troską o dobro publiczne.

Natomiast nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. (por. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 658/18 oraz z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 939/22, CBOSA). Tak więc okoliczności świadczące o nadużyciu prawa do informacji publicznej muszą w sposób niebudzący wątpliwości znajdować potwierdzenie w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej powinno być poprzedzone ustaleniem motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej, poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem. Co prawda w odpowiedzi na skargę organ próbuję wykazać intencję wnioskodawcy nie mniej, nie jest to właściwy etap postępowania.

Reasumując P. Sp. z o.o. jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1);

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2);

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy);

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy);

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego;

6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

Tymczasem Spółka poinformowała skarżącego o podjętej odmowie udostępnienia informacji publicznej w sposób sprzeczny z przepisami ustawy, a ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej na zgłoszony wniosek powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 16.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż z akt wynika, że skarga dotyczy bezczynności wniosku z 20 marca 2023 r. , ponowionego 18 maja 2023r..

Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów to organowi nie przysługują, bowiem p.p.s.a. nie przewiduje instytucji zwrotu kosztów postępowania organowi.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 20 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku).

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku i przygotował odpowiedź. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku.

W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.