Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1500/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2022 poz 2147 art. 2 pkt 1 i 8, art. 4, art. 11,  art. 107 ust. 1 i 2
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. j. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2197/20 w sprawie ze skargi P. Sp. j. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2020 r. nr BP.501.1705.2019.0949.LB3.6697 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. Sp. j. w P. 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2197/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. j. w P. (strona skarżąca, strona, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ odwoławczy, skarżony organ, organ) z dnia 23 lipca 2020 r., nr BP.501.1705.2019.0949.LB3.6697, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

W dniu 18 lipca 2019 r. w D., na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki DAF o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski na Ukrainę w imieniu przedsiębiorcy ukraińskiego. Kierujący przewoził 21.000 kg towaru niebezpiecznego UN 1294 toluen, 3, II, (D/E). Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że nadawcą ładunku ww. towaru niebezpiecznego była strona skarżąca. Podczas kontroli ustalono, że cysterna nie spełnia wymogów ani cysterny LGBF wymaganej do przewozu ww. towaru, ani cysterny L4BH wskazanej w świadectwie dopuszczenia nr [...] okazanym do kontroli. Cysterna nie była wyposażona w przerywacz płomienia wymagany dla cysterny LGBF, a także nie posiadała zaworu bezpieczeństwa z płytką bezpieczeństwa oraz zaworu podciśnieniowego wymaganych dla cysterny L4BH. Przeprowadzona kontrola wykazała również, że ani na tabliczce znamionowej cysterny, ani na cysternie nie było nazwy użytkownika lub właściciela cysterny. Przebieg i ustalenia kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z dnia 18 lipca 2019 r.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) nałożył na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 2.500 zł.

Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia 23 lipca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na zlecenie spółki przewożono 21.000 kg towaru UN 1294. Towar był przewożony w cysternie o kodzie L4BH. Jest to cysterna zamknięta hermetycznie. Towar UN 1294 przewożony w dniu kontroli jest materiałem łatwo zapalnym ciekłym o temperaturze zapłonu niższej niż 23°C, co wynika z jego numeru rozpoznawczego zagrożenia zamieszczonego w kolumnie (20) tabeli A z działu 3.2 i przepisu 5.3.2.3.2 załącznika A do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (umowa ADR). Skontrolowana cysterna została oznaczona jak cysterna hermetyczna, jednak nie spełniała ona wymagań niezbędnych do przewozu towaru UN 1294. Cysterna ta nie miała urządzenia zabezpieczającego przed rozprzestrzenianiem się płomienia, które jest wymagane dla cysterny o kodzie LGBF. Cysterna ta nie miała także zaworu podciśnieniowego, który jest wymagany dla cysterny o kodzie L4BH wykorzystywanej do przewozu ww. towaru niebezpiecznego. Tym samym skontrolowanej cysterny nie można było napełnić towarem niebezpiecznym UN 1294 ani nie można było przewozić nią ww. towaru. Uwzględniając powyższe, w ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł stosownie do treści art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych i lp. 3.25 załącznika nr 1 do tej ustawy. GITD wskazał dalej, że kontrolowany przewóz nie podlegał wyłączeniom spod przepisów umowy ADR, a więc cysterna wchodząca w skład zespołu pojazdów powinna była posiadać tabliczkę znamionową zawierającą informacje wskazane w przepisach 6.8.2.5.1 i 6.8.2.5.2 załącznika A do umowy ADR. Ani na tabliczce znamionowej cysterny, ani na cysternie nie było nazwy użytkownika lub właściciela cysterny. Według świadectwa dopuszczenia cysterny do użytkowania, jej użytkownikiem jest przedsiębiorca ukraiński [...] , natomiast na tabliczce znamionowej cysterny w ogóle nie było nazwy użytkownika cysterny, a na cysternie fragment ww. nazwy był zamieszczony w adresie strony internetowej przedsiębiorcy. Na tabliczce znamionowej cysterny lub na cysternie nie może być umieszczona jakakolwiek nazwa właściciela czy użytkownika cysterny, lecz tylko taka nazwa, jaką właściciel czy użytkownik cysterny zarejestrował w odpowiednim rejestrze przedsiębiorcy i jaką posługuje się przy wykonywaniu działalności. Zatem skontrolowana cysterna nie posiadała nazwy użytkownika lub właściciela cysterny i nie odpowiadała wymogom powołanych przepisów umowy ADR. Organ odwoławczy wskazał również, że wbrew twierdzeniom spółki sprawdzenie dokumentów jednostki transportowej, którą mają być przewożone towary niebezpieczne, nie jest wystarczające do dokonania nadania i załadunku towaru zgodnie z przepisami umowy ADR. W przepisie 1.4.2.1.1 załącznika A do umowy ADR jednoznacznie wskazano, że nadawca towaru jest zobowiązany używać do przewozu towarów niebezpiecznych nie tylko cystern dopuszczonych do przewozu towarów niebezpiecznych, ale także cystern odpowiednich do przewozu danych materiałów. Strona była nie tylko nadawcą towaru przewożonego w dniu kontroli, ale także napełniającym, którego obowiązki określa przepis 1.4.3.3 załącznika A do umowy ADR. Przepis ten nakłada na napełniającego obowiązek sprawdzenia nie tylko dokumentów, ale także dokonania oględzin cysterny. Przepis ten zobowiązuje napełniającego do upewnienia się, że dana cysterna może być napełniona danym towarem niebezpiecznym. W przypadku cystern hermetycznie zamkniętych mogą być one używane do przewozu różnych towarów niebezpiecznych (lecz nie wszystkich). Dlatego sprawdzenie świadectwa dopuszczenia cysterny jest niewystarczające do stwierdzenia czy daną cysterną może być przewożony towar, który strona chce nadać do przewozu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Towar UN 1294 ze względu na swoje właściwości nie może być przewożony w każdej cysternie hermetycznie zamkniętej, lecz tylko w takiej, która spełnia określone wymagania. Tym samym spółka przed dokonaniem napełnienia skontrolowanej cysterny powinna była sprawdzić czy ta cysterna te wymagania spełnia. Do stwierdzenia czy skontrolowana cysterna może być napełniona ww. towarem niewystarczające było zatem sprawdzenie dokumentów cysterny i oględziny cysterny pod kątem ewentualnych jej uszkodzeń. Do dokonania takich ustaleń wymagane było sprawdzenie wyposażenia cysterny.

Na decyzję GITD spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu co do naruszenia przepisów wskazanych w skardze nie znajduje uzasadnienie, w staniem prawnym i faktycznym sprawy, co zostało szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Wbrew wywodom skargi organ, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i właściwie je zastosował do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. WSA w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, przewóz był wykonywany na podstawie zezwolenia nr 5520867/W—l.2e3. Kierujący przewoził 21.000 kg towaru niebezpiecznego UN 1294 toluen, 3. 11. (D/E), zespołem pojazdów składającym się z samochodu ciężarowego marki DAF i naczepy marki [...]. Towar niebezpieczny był przewożony w cysternie zamocowanej na podwoziu naczepy. Według świadectwa dopuszczenia tej cysterny była to cysterna o kodzie L4BH. Zgodnie z wpisem w kolumnie (12) tabeli A z działu 3.2 załącznika A do umowy ADR ww. towar niebezpieczny może być przewożony w cysternie o kodzie LGBF, a na podstawie 4.3.4.1.2 załącznika A do umowy ADR również w cysternie o kodzie L4BH, spełniających wymagania w umowie ADR. Sąd Wojewódzki wskazał, że cysterna, którą był przewożony towar, nie spełniała wymogów dla żadnej z ww. cystern. Sąd Wojewódzki wskazał, że minimalne wymagania cysterny, którą można przewozić towar niebezpieczny UN 1294, określa kod cysterny zamieszczony w kolumnie (12) tabeli A z działu 3.2 załącznika A do umowy ADR. Zgodnie z wpisem zawartym w tej kolumnie towar ten może być przewożony w cysternie o kodzie LGBF, co oznacza, że cysterna ta musi posiadać urządzenie oddechowe, zgodnie z przepisem 6.8226 załącznika A do umowy ADR, urządzenie zabezpieczające przed rozprzestrzenianiem się płomienia lub cysterna ta musi być odporna na ciśnienie wybuchu. Ponadto w związku z przewozem towaru ciekłego strona powinna zastosować się do regulacji zawartej w przepisie 6.8.2.2.6, który wskazuje warunki, jakie powinny spełniać cysterny przeznaczone do przewozu materiałów ciekłych o prężności pary w temperaturze 50 st. C nieprzekraczającej 110 kPa/1,1bara (ciśnienie absolutne), tj. powinny posiadać urządzenie oddechowe i urządzenie zabezpieczające przed uwalnianiem się zawartości z cysterny w razie jej przewrócenia się; w przeciwnym razie powinny one spełniać warunki podane w 682.27 lub 6.8.2.2.8. Z kolei zgodnie z przepisem 6.8.2.2.7 cysterny przeznaczone do przewozu materiałów ciekłych o prężności pary w temperaturze 50 st. C wyższej niż 110 kPa (1,1 bara) i temperaturze wrzenia wyższej niż 35 st. C, powinny być wyposażone w zawór bezpieczeństwa nastawiony na ciśnienie manometryczne, nie mniejsze niż 150 kPa (1,5 bara), który powinien otwierać się całkowicie przy ciśnieniu nieprzekraczającym ciśnienia próbnego; w przeciwnym razie powinny spełniać wymagania podane w 6.8.2.2.8. Według przepisu 6.8.2.2.8, cysterny przeznaczone do przewozu materiałów ciekłych o temperaturze wrzenia nie większej niż 35 st. C, powinny być wyposażone w zawór bezpieczeństwa nastawiony na ciśnienie manometryczne, nie mniejsze niż 300 kPa (3 bary), który powinien otwierać się całkowicie przy ciśnieniu nieprzekraczającym ciśnienia próbnego; w przeciwnym razie powinny być one zamknięte hermetycznie. Sąd I instancji podniósł, że powyższe warunki nie zostały spełnione, gdyż strona skarżąca zastosowała się tylko do niektórych z wymienionych wyżej przepisów, dlatego też organ zasadnie zastosował w stosunku do strony karę w kwocie 2000 zł, na podstawie lp.3.25 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi i powołanych przez stronę przepisów 1.6.3.49 oraz 1.6.3.50 umowy ADR, Sąd I instancji podkreślił, że nie mogą mieć one zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Cysterna, o której mowa w rozpoznawanej sprawie, została wyprodukowana w 2002 r. (zgodnie z świadectwem dopuszczenia), a więc zgodnie z przepisami powołanymi w skardze jako zbudowana przed 1 lipca 2019 r. powinna spełniać wymagania obowiązujące do dnia 31 grudnia 2018 r. W niektórych tylko przypadkach, mogła być użytkowana dalej, mimo ich niespełnienia. Dalej Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w niektórych cysternach hermetycznych o kodzie L4BH są zawory bezpieczeństwa poprzedzone płytką bezpieczeństwa i w przepisie 6.8.2.2.10 są podane wartości ciśnienia rozrywającego płytkę bezpieczeństwa. Natomiast przepis 1.6.3.49 zezwala na użytkowanie cysterny, której płytka bezpieczeństwa nie spełnia wymogów dotyczących ciśnienia rozerwania płytki bezpieczeństwa. Z powyższego wynika, iż z wyjątkiem warunków wyżej wskazanych, inne wymogi, o których stanowi przepis 6.8.2.2.10, cysterna, wbrew wywodom skargi, musi spełniać. Również przepis 1.6.3.50 zezwala na użytkowanie cysterny, która nie spełnia jednego z wymagań dotyczących cysterny o kodzie LGBF i spełnia wymagania określone w przepisie 6.8.2.2.3, dotyczące przerywaczy płomienia w urządzeniach oddechowych. Przepis 6.8.2.2.3 wskazuje, że przerywacze płomienia do urządzeń oddechowych powinny być odpowiednie dla pary emitowanej przez przewożony materiał (maksymalna eksperymentalna luka bezpieczeństwa - MESG), zakresu temperatur i zastosowania. Powinny one spełniać wymagania i próby podane w EN ISO 16852: 2016. Zatem cysterna posiadająca przerywacz płomienia, który nie spełnia wymagań określonych w przepisie 6.8.2.2.3, może być nadal użytkowana, jednakże musi ona posiadać przerywacz płomienia. W rozpoznawanej sprawie sporna cysterna warunków tych również nie spełniała. Dalej WSA w Warszawie wskazał, że przewóz, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie podlegał wyłączeniem spod przepisów umowy ADR, więc trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, iż cysterna wchodząca w skład ww. zespołu pojazdów, powinna posiadać tabliczkę znamionową zawierającą informacje wskazane w przepisach 6.8.2.5.1 i 6.8.2.5.2 załącznika A do umowy ADR. Na tabliczce znamionowej powinna zostać umieszczona nazwa właściciela lub użytkownika pojazdu wykonującego przewóz drogowy towaru niebezpiecznego lub przejazd próżną cysterną po towarze niebezpiecznym. Cysterna ta, wbrew wyżej wskazanym wymogom, nie posiadała opisanego wyżej oznakowania ani na tabliczce znamionowej cysterny, ani na cysternie. Brak było na nich nazwy użytkownika lub właściciela cysterny. Na tabliczce znamionowej cysterny w ogóle nie było nazwy użytkownika cysterny, a na cysternie fragment tej nazwy był zamieszczony w adresie strony internetowej przedsiębiorcy, co jest nie wystarczające do spełnienia wymogów umowy ADR. W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługiwały także, wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), bowiem nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organy orzekające w sprawie sprostały obowiązkom wynikającym z ww. przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. i zgromadziły materiał dowodowy, niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując jego wszechstronnej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o "uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości" ewentualnie o uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 lipca 2020 r., nr BP.501.1705.2019.0949.LB3.6697, w sytuacji, w której Decyzja GITD wydana została z naruszeniem, w szczególności: art. 7, 77 § 1 i § 2 k.p.a oraz art. 80 k.p.a; wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w Decyzji GITD skutkowałoby uwzględnieniem skargi Spółki";

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a, poprzez niezasadne oddalenie skargi na Decyzję GITD z 23 lipca 2020 r. nr BP.501.1705.2019.0949.LB3.6697 w sytuacji, w której Decyzja GITD wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.; wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w Decyzji GITD skutkowałoby uwzględnieniem skargi Spółki";

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez ich błędne zastosowanie;

2) przepisów: 1.4,2.1.1, 1.4.3.3, 4.3.2.1.1, 4.3.2.1.2, 4.3.2.1.3, 4.3.2.1.5, 4.3.4.1.2, 6.8.2.2.3, 6.8.2.2.10, 6.8.2.5.1, 6.8.2.5.2, 7.4.1 załącznika A do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie 30 września 1957 r. poprzez ich błędne zastosowanie;

3) przepisów: 1.6.3.49 i 1.6.3.50 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) poprzez ich niezastosowanie.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów kasacyjnych.

3. Wyniki przeprowadzonej, zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej, kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku stanowią podstawę do sformułowania wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie części podniesionych zarzutów, co jest konieczną i wystarczającą przesłanką do wzruszenia orzeczenia Sądu Wojewódzkiego.

4. Przede wszystkim jako uzasadnione należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego przez dokonanie błędnej (niepełnej) wykładni weryfikacyjnej i w konsekwencji błędnego (przedwczesnego) zastosowania przepisów art. 107 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 4 i art. 107 ust. 2 w zw. poz. 3.25 załącznika nr 1 do ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (u.p.t.n.) oraz w zw. z odpowiednimi postanowieniami (w tym przede wszystkim w zw. z poz. 4.3.4.1.2 i 6.8.2.2.3) załącznika A (Przepisy ogólne i przepisy dotyczące materiałów i przedmiotów niebezpiecznych) do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz.U. z 2011 r. poz. 641 ze zm.; cyt. jako "ADR").

5. Dokonując przedstawienia podstaw powyższej oceny prawnej, wstępnie należy przypomnieć, że obowiązki strony skarżącej kasacyjnie jako uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych w rozumieniu art. 2 pkt 8 u.p.t.n. są – w zakresie szczegółowych wymogów dotyczących materiałów i przedmiotów niebezpiecznych oraz sposobu i warunków ich przewozu – co do zasady kształtowane nie tylko przez przepisy ww. ustawy, lecz także przez odpowiednie postanowienia ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych, w tym przede wszystkim przez szczegółowe przepisy ADR (art. 11 w zw. z art. 4 u.p.t.n.). Zasada ta ma również zastosowanie do osoby wykonującej czynności związane z przewozem towarów niebezpiecznych (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 9 u.p.t.n.). Zakres przedmiotowy rozważanego obowiązku w odniesieniu do środków transportu przewożących towary niebezpieczne został natomiast wyznaczony w art. 59 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że ww. środki transportu (art. 2 pkt 15) powinny być przystosowane, wyposażone i oznakowane, zgodnie z ADR, RID lub ADN, z wyłączeniem pojazdów należących do sił zbrojnych wykonujących krajowy przewóz towarów niebezpiecznych. Konsekwencją naruszenia przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ww. ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (w tym ADR) jest sankcyjna odpowiedzialność administracyjnoprawna, o której mowa w art. 107 ust. 1 w zw. z treścią załącznika nr 1 do ustawy (art. 107 ust. 2).

Stwierdzenie popełnienia deliktu administracyjnego, opisanego blankietowo i za pomocą techniki podwójnego odesłania normatywnego (przepis art. 107 ust. 2 ustawy odsyła do jej załącznika nr 1, natomiast pozycje załącznikowe opisujące typy czynów zabronionych odsyłają co do zasady do treści wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w tym przede wszystkim do postanowień ADR), wymaga bardzo precyzyjnego ustalenia treści i warunków zastosowania szczegółowych obowiązków określonych w sposób techniczny i wysoce specjalistyczny w odpowiednich regulacjach prawnomiędzynarodowych.

6. W przedmiotowej sprawie przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki kontrola legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykładni i subsumpcji okazała się niepełna i zbyt ogólna w odniesieniu do zakresu regulacji normatywnej ADR, która mogła i powinna była mieć zastosowanie na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego. W szczególności nie mogą być uznane za wystarczające ogólne oceny – zasadzające się na powtórzeniu ustaleń faktycznych, wykładniczych i subsumpcyjnych kontrolowanych organów – bez uwzględnienia relewantnych przepisów ADR, które zostały pominięte przez organy lub które nie zostały poddane pełnej (kontekstowej, w tym wewnątrzsystemowej) wykładni na tle stanu faktycznego sprawy.

Sąd Wojewódzki – bez dokonania szerszej oceny prawnej na tle wszystkich istotnych prawnie przepisów ADR oraz ustaleń faktycznych i prawnych kontrolowanych organów – stwierdził, że strona skarżąca kasacyjnie użyła do przewozu "cysterny hermetycznej", jednak cysterna ta "nie spełniała wymagań niezbędnych do przewozu towaru UN 1294", gdyż nie posiadała "urządzenia zabezpieczającego przed rozprzestrzenianiem się płomienia, które jest wymagane dla cysterny o kodzie LGBF" oraz "nie posiadała zaworu podciśnieniowego, który jest wymagany dla cysterny o kodzie L4BH" (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Tymczasem z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że sporny towar niebezpieczny o kodzie UN 1294 (toluen – zob. tabela A dział 3.2; węglowodór aromatyczny w stanie ciekłym) był przewożony cysterną o kodzie L4BH (a nie cysterną LGBF, gdyż cysterny te w zakresie podtypów H i F mają charakter wykluczający się), a więc – zgodnie z treścią poz. 4.3.4.1.1 i 4.3.4.1.2 załącznika A do ADR – cysterną dla materiałów w postaci ciekłej (ciekłe lub stałe dostarczone do przewozu w stanie stopionym), o ciśnieniu obliczeniowym 4 bary, z dolnymi otworami do napełniania lub rozładunku z 3 zamknięciami, zamkniętą hermetycznie. W przypadku tej ostatniej cechy, zgodnie z definicją zwartą pod poz. 1.2.1 w dziale 1.2 załącznika A do ADR, termin "cysterna zamknięta hermetycznie" oznacza w pierwszej kolejności cysternę, która "nie jest wyposażona w zawory bezpieczeństwa, płytki bezpieczeństwa, inne podobne urządzenia lub zawory podciśnieniowe;" (dalsze pozycje mają charakter alternatywny).

Powyższa definicja miała podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, wymagając jej zastosowania na tle pozostałych przepisów określających szczegółowe wymagania techniczne m.in. w zakresie budowy i wyposażenia cystern stałych.

7. Analiza spełnienia wymogów wyposażenia technicznego spornej cysterny powinna sięgnąć w pierwszej kolejności do treści poz. 6.8.2.2.3 załącznika A do ADR (s. 487-488). Przepis ten stanowi z jednej strony, że cysterny, które nie są zamykane hermetycznie, mogą być wyposażone w zawory podciśnieniowe w celu uniknięcia wystąpienia niedopuszczalnego podciśnienia; zawory podciśnieniowe powinny być tak nastawione, aby utrzymywały podciśnienie nie większe od podciśnienia, na które cysterna została zaprojektowana (patrz 6.8.2.1.7). Z drugiej strony przewiduje on, że cysterny zamykane hermetycznie nie powinny być wyposażone w zawory podciśnieniowe, z tym zastrzeżeniem, że cysterny o kodach SGAH, S4AH lub L4BH z zaworami podciśnieniowymi (wyjątkowo mogą być one jedynie uznane za hermetycznie zamknięte, zgodnie z definicją "cysterny zamkniętej hermetycznie" zawartą pod poz. 1.2.1 w dziale 1.2 załącznika A do ADR; zdanie drugie), które otwierają się przy podciśnieniu nie mniejszym niż 21 kPa (0,21 bara), powinny być uznawane jako hermetycznie zamknięte. Dla cystern przeznaczonych do przewozu materiałów stałych (sypkich i granulowanych), tylko II lub III grupy pakowania, które nie przechodzą w stan ciekły podczas transportu, podciśnienie może być obniżone do wartości nie mniejszej niż 5 kPa (0,05 bara).

Z powyższej definicji wynika zatem, że cysterna o kodzie L4BH (zgodnie z treścią poz. 4.3.4.1.1 i 4.3.4.1.2 załącznika A do ADR) jako cysterna zamykana hermetycznie nie jest objęta obowiązkiem wyposażenia w zawory podciśnieniowe, natomiast w razie jej wyposażenia w tego rodzaju zawory może lub powinna być ona (po spełnieniu ww. warunków w zakresie wartości podciśnienia przy otwarciu) uznana za hermetycznie zamkniętą.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że regulacja 6.8.2.2.3 stanowi również, że zawory podciśnieniowe oraz urządzenia oddechowe (patrz 6.8.2.2.6), stosowane w cysternach przeznaczonych do przewozu materiałów spełniających kryteria klasy 3 w zakresie temperatury zapłonu, powinny zapobiegać natychmiastowemu przedostaniu się płomienia do zbiornika za pomocą odpowiednich urządzeń ochronnych, albo zbiornik cysterny powinien wytrzymywać bez utraty szczelności ciśnienie wybuchu, będące rezultatem przedostania się płomienia, albo zbiornik cysterny powinien być odporny na ciśnienie wybuchu, co oznacza, że powinien wytrzymywać bez utraty szczelności, ale jednak pozwalając na deformację, wybuch będący rezultatem przedostania się płomienia. Jeżeli urządzenie ochronne składa się z odpowiednich tłumików płomienia lub przerywaczy płomienia, to powinny być one umieszczone tak blisko zbiornika lub komory zbiornika, jak to jest możliwe. W przypadku cystern wielokomorowych, każda komora powinna być zabezpieczona oddzielnie. Przerywacze płomienia do urządzeń oddechowych powinny być odpowiednie dla pary emitowanej przez przewożony materiał (maksymalna eksperymentalna luka bezpieczeństwa - MESG), zakresu temperatur i zastosowania. Powinny one spełniać wymagania i próby podane w EN ISO 16852: 2016 (Przerywacze płomienia - Wymagania eksploatacyjne, metody badań i ograniczenia stosowania) w sytuacjach podanych tabeli zawartej w tym przepisie.

Powyższy fragment regulacji prowadzi do wniosku, że cysterny wyposażone w zawory podciśnieniowe oraz urządzenia oddechowe (patrz 6.8.2.2.6) przeznaczone do przewozu materiałów spełniających kryteria klasy 3 w zakresie temperatury zapłonu, powinny zapobiegać natychmiastowemu przedostaniu się płomienia do zbiornika. Wymóg ten będzie spełniony, jeżeli ww. cysterny będą dodatkowo zabezpieczone za pomocą odpowiednich urządzeń ochronnych, albo zbiornik cysterny będzie wytrzymywać bez utraty szczelności ciśnienie wybuchu, będące rezultatem przedostania się płomienia, albo zbiornik cysterny będzie odporny na ciśnienie wybuchu, co oznacza, że będzie wytrzymywać wybuch, będący rezultatem przedostania się płomienia, bez utraty szczelności cysterny, pozwalając na jej deformację.

Przepis 6.8.2.2.3 w powyższym zakresie należy zatem interpretować w ten sposób, że nie ma on bezpośredniego zastosowania do cystern, które nie są wyposażone w zawory podciśnieniowe oraz urządzenia oddechowe, a więc przede wszystkim do cystern zamkniętych hermetycznie.

Trzeba ponadto zauważyć, że w poz. 6.8.2.2.3 zawarto odesłanie do poz. 6.8.2.2.6, określającej kategorie cystern, które powinny być wyposażone w urządzenie oddechowe i w urządzenie zabezpieczające przed uwalnianiem się zawartości z cysterny w razie jej przewrócenia się. Są to cysterny przeznaczone do przewozu materiałów ciekłych o prężności pary w temperaturze 50 st. C nieprzekraczającej 110 kPa/1,1 bara (ciśnienie absolutne). Rzecz jednak w tym, że poz. 6.8.2.2.6 nie ma zastosowania do cysterny o kodzie L4BH, albowiem zgodnie z treścią poz. 4.3.4.1.1, opisującej kody cystern, w przypadku kryterium dotyczącego zaworów lub urządzeń bezpieczeństwa poz. 6.8.2.2.6 ma zastosowanie tylko do cystern o kodach V, F i N, natomiast w odniesieniu do cysterny o kodzie H (cysterny hermetycznie zamkniętej) zastosowanie znajdują wymogi definicyjne określone pod poz. 1.2.1. (zob. cz. 4 tabeli w 4.3.4.1.1). W konsekwencji również poz. 6.8.2.2.7 i 6.8.2.2.8 nie znajdują zastosowania do cystern o kodzie H, co potwierdza zresztą przepis 6.8.2.2.8 w końcowej części ("w przeciwnym razie powinny być one zamknięte hermetycznie").

Na podstawie dokonanej analizy wykładniczej przepisów określających wymogi techniczne w zakresie wyposażenia cystern o kodzie L4BH – jako cystern hermetycznie zamkniętych, trzeba stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że cysterny tego typu powinny posiadać urządzenie zabezpieczające przed rozprzestrzenianiem się płomienia.

8. Wadliwa jest zatem wykładnia skarżonego organu oraz wtórna interpretacja kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, że cysterna o kodzie L4BH nie spełnia wymogów technicznych w zakresie wyposażenia przez to, że nie posiada urządzenia zabezpieczającego przed rozprzestrzenianiem się płomienia oraz zaworu podciśnieniowego, co musi prowadzić do wniosku, że w przedmiotowej sprawie już z tego tylko powodu brak było podstaw do pozytywnej weryfikacji legalności nałożenia na stronę skarżącą kasacyjnie sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 107 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 4 i art. 107 ust. 2 w zw. poz. 3.25 załącznika nr 1 do u.p.t.n. Oddaleniu z przyczyn formalnych – z racji braku dostatecznej konkretyzacji – podlegają natomiast zarzuty kasacyjne podważające prawidłowość oceny legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zastosowania pozostałych postanowień załącznika A do ADR.

9. Powyższa ocena jest wystarczająca do wzruszenia zaskarżonego wyroku i – wobec uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona – przekazania kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.) z zachowaniem rygorów określonych w art. 190 p.p.s.a.

10. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2