Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 57/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 21 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1936
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
article: § 8, § 9 ust. 6, § 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 153
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 416/23 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr ZGR/8/2023 w przedmiocie premii zalesieniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kozienicach z dnia 16 stycznia 2023 r. nr 0124-2023-000060; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz T. O. 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 21 września 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 416/23 oddalił skargę T. O. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ lub Dyrektor) z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr ZGR/8/2023 w przedmiocie odmowy przyznania premii na zalesienie gruntów na rok 2016.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Złożonym wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Kozienicach skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy na zalesianie PROW 2007 - 2013 na rok 2016. Do zalesienia zostały zadeklarowane dwie działki: [A] o pow. [1] ha, [B] o pow. [2] ha oraz [C] o pow. [3] ha.

Po rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kozienicach (dalej: Kierownik) decyzją z 12 lipca 2017 r. odmówił wypłaty pomocy na zalesienie w ramach działania Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienie gruntów innych niż rolne objętego PROW 2007 – 2013 z uwagi na niezłożenie dokumentu potwierdzającego przekwalifikowanie gruntu zalesionego na grunt leśny.

Decyzją z 4 września 2017 r., po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika.

Na powyższą decyzję została złożona skarga. Wyrokiem z 5 kwietna 2018 r., sygn. akt VIIl SA/Wa 808/17 WSA w Warszawie uchylił obie wyżej wskazane decyzje. W uzasadnieniu Sąd nakazał wyjaśnienie przyczyny niedoinformowania przez ARiMR Starostwa Powiatowego w Kozienicach o fakcie nieumieszczenia skarżącego wśród beneficjentów wraz z powierzchnią zalesioną, co miało bezpośredni wpływ na wydanie stosownej decyzji, niezbędnej do przyznania płatności w tej sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik decyzją z 16 stycznia 2023 r. odmówił wypłaty premii zalesieniowej na rok 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie wyników kontroli z [...] maja 2018 r. i [...] marca 2019 r. ustalono, iż faktyczna powierzchnia zalesienia w dacie składania wniosku o płatność na 2016 rok wynosiła [4] ha, w tym działka [A] - [5] ha, a działka [B] - [6] ha. W odniesieniu do działki [C] - [3] ha stwierdzono, że została ona zalesiona w 2010 r. z działania "Zalesianie gruntów inne niż rolne" i do tej działki nie przysługuje wypłata premii zalesieniowej, a jedynie premii pielęgnacyjnej. Skarżący zakończył program "Zalesianie gruntów innych niż rolne" w roku 2014, dlatego w roku 2016 żądana płatność do działki rolnej [C] - [3] ha nie przysługuje.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, a decyzją z 11 kwietnia 2023 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że powierzchnia uprawniona do wypłaty płatności (zalesiona w ramach PROW 2007-2013) jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2016., a ustalony przez organ I instancji obszar powierzchni zalesienia jest prawidłowy.

Skarżący od powyższej decyzji złożył skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzję Kierownika.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wyrokiem z 21 września 2023 r., sygn. VIII SA/Wa 416/23 Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo uznały, iż przyczyną odmowy przyznania płatności na zalesienie na 2016 rok nie może być niezłożenie przez stronę dokumentu potwierdzającego przekwalifikowanie gruntu rolnego na grunt leśny. W tym zakresie uznano, że beneficjent nie był winny tego zaniechania, gdyż to organ ARiMR był odpowiedzialny za umieszczenie skarżącego w przekazanym do Starostwa Powiatowego w Kozienicach wykazie beneficjentów i powierzchni gruntów zalesionych na terenie powiatu kozienickiego, czego nie uczynił. Ostatecznie należało uznać przedstawioną przez stronę decyzję Starosty z 2 lutego 2018 r. potwierdzającą przekwalifikowanie gruntu rolnego na leśny na działce nr [x]

Sąd podzielił ustalenia organów, że wskazana decyzja Starosty nie stanowi dowodu potwierdzającego powierzchnię wykonanego na działce nr [x] zalesienia, ponieważ Starostwo nie dokonywało pomiarów na gruncie. Kwestia powierzchni zalesienia została ustalona w toku postępowania administracyjnego na podstawie kontroli na miejscu z [...] maja 2018 r. i [...] marca 2019 r. Rzeczywista powierzchnia zalesienia [4] ha (zamiast [7] ha) wynika również z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 912/19 od którego beneficjent nie złożył skargi kasacyjnej. Tak samo przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 158/23, że ostatecznie kwestia powierzchni dokonanego przez skarżącego zalesienia gruntu rolnego została rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 912/19, gdzie ustalono tę powierzchnię na [4] ha. Tym samym organy uznały brak winy strony w deklaracji zalesienia w zakresie powierzchni [8] ha.

Wbrew zarzutom skargi, zarówno z wyroku WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 808/17, jak i z wyroku NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2694/18 nie wynika, aby sądy przesądziły, że doszło do przekwalifikowania [2] ha powierzchni gruntu rolnego na grunt leśny. Wyroki te dotyczyły jedynie rozstrzygnięcia zasadności odmowy przyznania wnioskowanej płatności na 2016 rok.

Odnośnie deklaracji we wniosku dotyczącej działki rolnej [C] o powierzchni [3] ha, w ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że działka ta nie kwalifikuje się do wypłaty premii zalesieniowej jako obszar zalesiony. Działka ta została zalesiona jako grunt inny niż rolne, bowiem stanowiła obszar nierolniczy z tzw. sukcesją naturalną, zadrzewiony i zakrzaczony. Zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U z 2016 r. poz. 153 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW) pomoc na zalesianie gruntów innych niż rolne obejmuje wyłącznie wsparcie na zalesienie i premię pielęgnacyjną (nie obejmuje zaś premii zalesieniowej, o którą strona we wniosku z [...] czerwca 2016 r. wnioskowała o przyznanie "pomocy na zalesianie", zakreślając odpowiedni kwadracik z tych rodzajem pomocy).

W ocenie WSA skarżący decyzją z 19 grudnia 2010 r. uzyskał dofinansowanie z tytułu wsparcia na zalesienie i premię pielęgnacyjną na okres 5 lat na działkę [C] o pow. [3] ha. Natomiast w niniejszej sprawie nie mógł już uzyskać premii zalesieniowej, bo taka pomoc na zalesiony grunt nierolniczy nie przysługuje, a pięcioletni okres na wnioskowanie o wypłatę premii pielęgnacyjnej zakończył się już w roku 2014.

Sąd I instancji wskazał też, że zadeklarowanie przez skarżącego we wniosku o wypłatę premii zalesieniowej większego obszaru ([3] ha) niż obszar uprawniony, czyli powierzchni nieuprawnionej do uzyskania pomocy, stanowi nieprawidłowość za którą beneficjent ponosi winę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu nie uchylił zaskarżonej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r. a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo tego, że organy w toku postępowania:

1. naruszyły przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia i dokonania oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie przy wydawaniu decyzji pisma skarżącego kasacyjnie z dnia [...] listopada 2020 r., w którym skarżący wskazał, iż do powierzchni [3] ha występował we wniosku na rok 2016 jedynie o jednolitą płatność obszarową - leśną, które to oświadczenie stanowiło rezygnację z części płatności (premia na zalesienie) wnioskowanych w tej sprawie i w konsekwencji brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie (premii i premii pielęgnacyjne i premii zalesieniowej) dotyczącej powierzchni [3] ha i w tym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a., czego organy nie zrobiły;

2. naruszyły przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia MRiRW zgodnie z którym rolnik może zrezygnować z pomocy na zalesianie do dnia poprzedzającego dzień, w którym decyzja o przyznaniu pomocy na zalesianie stała się ostateczna przez niezastosowanie tego przepisu i pominęły fakt, iż skarżący kasacyjnie w treści pisma z dnia [...] listopada 2020 r. dokonał rezygnacji z części wnioskowanej pomocy na zalesianie odnośnie powierzchni [3] ha, a zatem nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji wynikłych z błędnego wypełnienia wniosku o przyznanie płatności w tym zakresie,

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do nałożenia na skarżącego kasacyjnie kary administracyjnej za przedeklarowanie powierzchni gruntu co do [3] ha zgłoszonej do objęcia pomocą na zalesienie, w tym

premię zalesieniową w sytuacji, gdy brak było podstaw do orzekania przez organ w zakresie tej części wniosku o pomoc na zalesienie (w tym premii zalesieniowej) wobec jego skutecznego cofnięcia przez skarżącego kasacyjnie.

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu II instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r. a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo tego, że organy w toku postępowania naruszyły również:

a) przepis art. 189g ust. 1 k.p.a. przez nałożenie na skarżącego kasacyjnie pieniężnej kary administracyjnej pomimo tego, że od momentu naruszenia przez skarżącego kasacyjnie prawa upłynęło ponad 5 lat, a zatem doszło do ustania karalności stwierdzonego przez organy naruszenia prawa;

b) przepis art. 64 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającej rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 815/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549) przez jego niezastosowanie i wymierzenie skarżącemu kasacyjnie kary administracyjnej pomimo tego, że skarżący kasacyjnie wykazał, że nie jest winny niewypełnienia obowiązków, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu tj. błędnego wypełnienia wniosku o przyznanie płatności.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest "przedeklarowanie" (zawyżenie) o [3] h powierzchni wykazanej przez skarżącego kasacyjnie we wniosku o płatności na rok 2016 - w zakresie działki [C], zgłoszonej do pomocy na zalesianie (premii zalesieniowej) w ramach PROW 2007-2013.

Nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Unormowanie zawarte w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ono zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Przypadek taki nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie. To, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Z kolei przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły zostać w sprawie naruszone, ponieważ nie znajdowały w niej zastosowania. Jest tak z uwagi na unormowania szczególne zawarte w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z art. 21 ust. 2 i 3 tejże ustawy wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w dosyć istotny sposób zmodyfikowane. Ustawodawca między innymi wyłączył stosowanie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu na organach tej instytucji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie. Ponadto z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu wynika, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu. W postępowaniu o przyznanie pomocy organ nie ma obowiązku samodzielnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy, niemniej jednak zobligowany jest do oceny dowodów oraz wyjaśnień przedstawionych przez wnioskodawcę w kontekście uwzględnienia istniejących, znanych mu, okoliczności dowodzących określonych faktów - z perspektywy obowiązujących regulacji prawnych.

Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których skarżący kasacyjnie wskazał naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i § 14 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, a także (co już wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej; v. s. 7 tejże skargi) art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wstępnie wskazania wymagają szczegółowe okoliczności w jakich zapadło rozstrzygniecie Sądu I instancji. Z akt administracyjnych wynika bezsprzecznie, iż we wniosku o płatność (znajdującym się w aktach administracyjnych), złożonym przez skarżącego kasacyjnie [...] czerwca 2016 r., wniósł on o płatność - zgodnie z oznaczeniami w formularzu wniosku (v. nagłówek przedmiotowego): a) "jednolitej płatności obszarowej, ewentualnie [tj., pod warunkiem nieubiegania się o taką płatność - co wynika z oznaczeń w formularzu]; płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej; b) płatności ONW; c) pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013) - wniosek o wypłatę. W tym ostatnim zakresie, w odniesieniu do spornej powierzchni zawarto dane w: sekcja VIIIa, lp. 3 w zw. z sekcją VIII formularza wniosku; działka oznaczona jako C. Organ I instancji pismem datowanym na 27 października 2016 r. wezwał skarżącego kasacyjnie do złożenia wyjaśnień ws. o wypłatę pomocy na zalesianie w przedmiocie m.in. większej od istniejącej powierzchni zalesienia na działce oraz błędnego zadeklarowania powierzchni do premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej. Pouczono przy tym, że niezłożenie wyjaśnień we wskazanym terminie będzie miało wpływ na podjęcie decyzji ws. przyznania płatności. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący kasacyjnie w piśmie (datowanym na [...] listopada 2016 r.), które wpłynęło do organu 10 listopada 2016 r. wskazał m.in., że: "Wszelkie deklaracje o powierzchni złożyłem na podstawie dokumentów otrzymanych z Biura Powiatowego ARiMR w Kozienicach. Dotyczy to zarówno powierzchni [...] arów lasu o naturalnej sukcesji. W tym przypadku ubiegam się tylko o płatność JPO-L" (pkt 1 odpowiedzi); "o premię pielęgnacyjną i zalesieniową oraz JPO-L ubiegam się tylko do [2] ha lasu sadzonego czyli tak jak w ubiegłym roku"; "Do lasu [3] ubiegam się tylko o płatność JPO-L" (wyjaśnienia w pkt 3 akapit 3 i 4).

Powyższe wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie zostały złożone po wydaniu w sprawie decyzji przez organy administracyjne I i II instancji. Co istotne jednak dla dalszych ustaleń, decyzje te zostały uchylone wyrokiem WSA z dnia 5 kwietnia 2018 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 808/17. Sąd I instancji w rozstrzygnięciu tym nie wypowiadał się w przedmiocie dotyczącym zakresu obecnie rozpoznawanego (ówczesna kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła niedostarczenia dokumentu potwierdzającego przekwalifikowanie gruntu zalesionego na grunt leśny - działek [A] oraz [B]) .

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji w wydanej decyzji, w odniesieniu do przedmiotu sprawy niniejszej (tj. zawyżenia powierzchni do wypłaty pomocy o [3] ha w postaci wykazania we wniosku działki C), odnotował złożone przez skarżącego kasacyjnie wyjaśnienia, podając ich datę na [...] listopada 2020 r. (co może wskazywać, że są to inne - późniejsze wyjaśnienia niż te, o których była mowa wyżej), jednakże - powołując je skądinąd niedokładnie (jakkolwiek zastosowano w części cudzysłów - v. s. 2 oraz s. 6 decyzji) - w istocie nie odniósł się do nich merytorycznie, poprzestając na przytoczeniu niektórych regulacji z § 8 rozporządzenia MRiRW (na s. 6 decyzji). Wskazano, że w stosunku do działki [C] o pow. [3] ha nie przysługuje wypłata premii zalesieniowej, gdyż działka ta została zalesiona w 2010 r., a program jej dotyczący zakończył się w roku 2014. Stąd też żądanie w jej odniesieniu wypłaty za rok 2016 nie przysługuje. W związku ze stwierdzonym stanem przedeklarowania (zawyżenia) powierzchni działek naliczono sankcje wieloletnie na podstawie art. 19 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Organ II instancji utrzymał w mocy tą decyzję, podkreślając w odniesieniu do przedmiotu sporu w niniejszej sprawie, że strona nie zgłosiła zmiany do wniosku poprzez podanie właściwej powierzchni użytkowanej rolniczo, przed poinformowaniem jej przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz że w sposób świadomy zadeklarowała powierzchnię [3] ha do uzyskania premii zalesieniowej w 2016 r. (odpowiednio - s. 8 i 9 decyzji). Wskazano przy tym, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania właściwej powierzchni. A ze złożonego wniosku wynika, że skarżący kasacyjnie ubiegał się o wypłatę pomocy do działek rolnych A ([1] ha), B ([2] ha) i C ([3] ha). WSA kontrolując prawidłowość decyzji nie dopatrzył się naruszenia prawa. W takim stanie uznać należy, że organy wydając w sprawie decyzje nie ustosunkowały się do wyjaśnień skarżącego, o których mowa wyżej.

Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów wyartykułowanych w ramach cz. I petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że "na ponad dwa lata przed wydaniem decyzji z dnia 16 stycznia 2023 r. poinformował organ o tym, że powierzchnia [3] ha została zgłoszona jedynie jako powierzchnia do przyznania jednolitej płatności obszarowej, a nie do pomocy na zalesianie. Skarżący (...) dobrowolnie i samodzielnie sprostował zatem treść złożonego uprzednio wniosku w ten sposób, że pisemnie wskazał organowi, że powierzchnia [3] ha została przez niego zadeklarowana tylko do przyznania i wypłaty jednolitej płatności obszarowej" (s. 6 skargi kasacyjnej). NSA wskazuje w tym miejscu, że w skardze kasacyjnej mowa jest o piśmie skarżącego kasacyjnie kierowanym do organu datowanym na [...].11.2020 r. i z takim samym jego datowaniem przez organ I instancji (v. s. 2 decyzji z 16 stycznia 2023 r.) Tymczasem w aktach administracyjnych pisma skarżącego z tej daty nie ma; Jest zaś, opisane wcześniej pismo z odpowiedzią na wezwanie organu, które wpłynęło do Kierownika Biura Powiatowego Agencji dnia 10.11.2016 r. Można zatem byłoby ewentualnie zakładać, że zarówno organ I instancji w wydanej decyzji, jak i skarżący kasacyjnie popełnili oczywisty błąd, szczególnie gdy uwzględni się wskazywane daty dzienne oraz treść ww. pisma z akt administracyjnych z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej. Gdyby jednak okazało się w toku ponownego rozpoznania, że było jeszcze jedno pismo skarżącego - z roku 2020 - organ jest obowiązany do jego uwzględnienia, oprócz pisma z wyjaśnieniami z roku 2016.

Przechodząc do oceny merytorycznej uznanych za usprawiedliwione zarzutów, przytoczyć należy najpierw obowiązujące w tym względzie przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 14 rozporządzenia MRiRW: rolnik może zrezygnować z pomocy na zalesianie do dnia poprzedzającego dzień, w którym decyzja o przyznaniu pomocy na zalesianie stała się ostateczna (ust. 1); rolnik składa rezygnację z pomocy na zalesianie, na piśmie, kierownikowi biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc (ust. 2). Przytoczone unormowania nie wymagają - oprócz tego, że rezygnacja rolnika z wnioskowanej uprzednio pomocy ma być pisemna - jakiejś ściśle sprecyzowanej jej formuły (np. złożenia jej na określonym formularzu). To oznacza, że z redakcji § 14 ust. 2 rozporządzenia MRiRW bynajmniej nie można wywodzić, że owa rezygnacja pisemna miałaby następować przede wszystkim lub wyłącznie w ramach korekty/zmiany lub wycofania uprzednio złożonego wniosku. Twierdzenie to wynika z porównania zestawienia użytych w tej regulacji sformułowań: "składa rezygnację na piśmie" do organu, "do którego został złożony [uprzednio - przyp. NSA] wniosek o pomoc". Analizowane unormowanie rozróżnia zatem "pismo o rezygnacji" od "wniosku". Stąd też na podstawie dyspozycji § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW uznać należy, iż wymogami skutecznej rezygnacji z pomocy na zalesianie jest jej złożenie: na piśmie, w terminie do dnia poprzedzającego dzień, w którym decyzja o przyznaniu pomocy na zalesienie stała się ostateczna.

Kwestia ewentualnego skorygowania wniosku o płatność/wycofania go w części ma charakter odrębny, szczególnie zważywszy na uregulowania § 9 ust. 6 rozporządzenia MRiRW, które z oczywistych względów (z uwagi na wskazane, ograniczone terminy) nie mogą dotyczyć wszystkich przypadków dokonania przez rolnika rezygnacji z pomocy na zalesianie.

Mając na uwadze wcześniej przytoczone oświadczenia skarżącego kasacyjnie złożone w toku wyjaśnień udzielonych organowi I instancji, a w szczególności stwierdzenia: "o premię pielęgnacyjną i zalesieniową oraz JPO-L ubiegam się tylko do [7] ha lasu sadzonego czyli tak jak w ubiegłym roku"; "Do lasu [...] ubiegam się tylko o płatność JPO-L [tj. jednolitą płatność obszarową - dop. NSA]" (zawarte w piśmie z [...] listopada 2016 r., które wpłynęło do tego organu 10 listopada 2016 r.), należało je ocenić właśnie w kontekście tego czy stanowiły one rezygnację z pomocy na zalesianie w odniesieniu do działki [C] o pow. [3] ha - czego organy obydwu instancji nie uczyniły, i czego nie dostrzegł Sąd I instancji. NSA ponownie w tym miejscu sygnalizuje potrzebę wyjaśnienia czy powoływane przez organ I instancji wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie datowane na [...] listopada 2020 r. są innymi/dodatkowymi jego wyjaśnieniami (nieznajdującymi się w aktach administracyjnych), czy też w datowanym oznaczeniu wyjaśnień nastąpił oczywisty błąd.

W powyższym stanie przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że: organy nie dokonały rozpatrzenia całego materiału dowodowego - poprzez brak ustosunkowania się do treści oświadczeń w piśmie skarżącego kasacyjnie zawierającego wyjaśnienia, o których mowa powyżej - co wskazuje na naruszenie art. 80 k.p.a. (stosowanego w związku z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu), nakazującego dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Naruszono także art. 11 k.p.a. Zasada bowiem w nim wyrażona nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, gdyż wszelkie okoliczności lub zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.

Należy także uznać, że nawet jeśli organ powziął wątpliwości odnośnie do tego czy przytaczane wyżej oświadczenia stanowią rezygnację z pomocy na zalesianie odnośnie działki [C] o pow. [3] ha, powinien był - mając na uwadze m.in. dyspozycję art. 8 § 1 k.p.a. (a także art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu) wezwać skarżącego kasacyjnie do złożenia dodatkowych wyjaśnień, ewentualnie złożenia dodatkowego oświadczenia. Mimo bowiem oddania inicjatywy dowodowej w takim postępowaniu jak niniejsze - na rzecz strony tego postępowania (v. powoływane wyżej regulacje art. 21 ustawy o wspieraniu) - nie można uznać, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Wszak w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu organ stoi na straży praworządności.

Organy rozpoznając sprawę ponownie zastosują się do powyższych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nałożenia sankcji pieniężnej ("kary administracyjnej") w związku z zawyżeniem powierzchni działek zgłoszonych do wypłaty pomocy, gdyż wobec konieczności ponownego ustalenia przez organy stanu faktycznego, rozstrzygniecie tej kwestii jest niemożliwe i przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (777 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez adwokata (360 zł), opłaty skarbowej za przedłożone pełnomocnictwo (17 zł), wniosku o uzasadnienie zaskarżonego wyroku (100 zł) oraz wpisu od skargi (200 zł).