Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1017/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi uiszczonego w dniu 6 grudnia 2021 i zaksięgowanego pod poz. [...]. B.A.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z [...] r., zawieszające wszczęte, na wniosek A spółki z o.o. z siedzibą w W., postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki nr 465 obręb [...], gm. [...]

Z akt sprawy wynika, że 11 maja 2021 r. spółka A wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla

inwestycji polegającej na budowie ww. farmy fotowoltaicznej.

Postanowieniem z [...] r. Wójt Gminy S. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym M.M., właścicielu działki nr 811 obręb [...], gm. S. oraz zobowiązał inwestora do wystąpienia do sądu w terminie do 31 marca 2022 r. z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym.

Spółka w zażaleniu, zakwestionowała zasadność powyższego rozstrzygnięcia, w jego treści wskazując, że organ błędnie zastosował art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. zamiast wystąpić z zapytaniem do pozostałych stron postępowania o spadkobierców zmarłego. Zdaniem spółki organ powinien zastosować art. 99 k.p.a. z uwagi na fakt, że rozwój odnawialnych źródeł energii jest uzasadniony potrzebami społecznymi. Ponadto rozstrzygnięcie narusza art. 7, art. 8,art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i przyjęcie, że to spółka powinna wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym M.M. oraz brak przyczynienia się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymując w mocy postanowienie Wójta Gminy S. przypomniało, że nieruchomość, której właścicielem był M.M. o nr 811 sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, stanowiącym działkę nr 465. Następcy prawni zmarłego legitymują się zatem interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym, wobec tego przysługuje im status jego stron.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że przy istnieniu obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu połączonym z udokumentowaną wiedzą o śmierci jednej z nich, organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, które umożliwiłyby mu wywiązanie się z obowiązku zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie ustalać kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania, a procedura administracyjna daje mu możliwość wystąpienia w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 30 § 5 k.p.a., tj. w sytuacji spadków nieobjętych. W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłej strony nie narusza prawa. Oznacza to, że ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłej osoby stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 1025 § 2 k.c. wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 k.c. Następstwo prawne ze spadkobrania - dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych - nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 k.c.). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu należy zatem zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stosownie do treści art. 100 § 1 k.p.a. wezwać zainteresowaną stronę (inwestora), lub spadkobierców zmarłego do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego.

Mając powyższe na względzie kolegium uznało, że Wójt Gminy S. prawidłowo zawiesił postępowanie lokalizacyjne oraz zobowiązał inwestora do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku.

W skardze spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż to skarżąca winna wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym M.M., podczas gdy to organ administracji powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej;

- art. 8 k.p.a., poprzez brak przyczynienia się przez organ administracji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować odczucie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i przyczynienia się do słusznego interesu społecznego, w szczególności poprzez zwrócenie się do uczestników niniejszego postępowania administracyjnego w celu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym M.M.;

- art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez jego bezzasadne zastosowanie i zawieszenie postępowania, podczas gdy organ administracji powinien ustalić krąg spadkobierców po zmarłym właścicielu działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, bądź przynajmniej powziąć niezbędne czynności w powyższym zakresie;

- art. 99 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nie poczynienie niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, podczas gdy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy i wydaniem warunków zabudowy w niniejszej sprawie, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego odziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy S. oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła między innymi, że skoro organ powziął informację o śmierci strony, to powinien wystosować zapytanie o spadkobierców zmarłego do pozostałych stron oraz zawiesić postępowanie do czasu ich wskazania poprzez pozyskanie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. W niniejszej sprawie organ zaniechał obu tych czynności. Wójt Gminy S., po uzyskaniu informacji w zakresie zgonu uczestnika postępowania M.M., nie podjął jakiejkolwiek czynności w celu ustalenia kręgu spadkobierców, w szczególności nie zwrócił się do pozostałych uczestników niniejszego postępowania administracyjnego, jedynie wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, co zdaje się pomijać także organ drugiej instancji. Dodatkowo, organ de facto przerzucił na stronę skarżącą obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, podczas gdy przerzucenie na inwestora obowiązku ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie postępowania może prowadzić do zbędnego przedłużenia postępowania po zmarłej, ponieważ droga formalna uzyskiwania informacji o spadkobiercach w sądach czy organach jest o wiele krótsza dla organu prowadzącego postępowanie niż dla strony postępowania w tym przypadku dla inwestora. Spółka dodała, że nie ma podstaw prawnych do zwrócenia się do uczestników postępowania w celu ustalenia danych osobowych w zakresie kręgu spadkobierców, w odróżnieniu do organów administracji publicznej prowadzącej postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 3 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 3 lutego 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 7 marca 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestionowane w sprawie orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wskazać zatem należy, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu.

Z tego względu zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 377-378).

Zasadnicze znaczenie dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w tym przepisie jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy, a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej, brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu.

Kwestionowane w skardze postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego wydane zostało w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z rozstrzygnięć organów wynika, że pomimo podjętych działań, nie udało się ustalić spadkobierców jednego z siedmiu współwłaścicieli działki nr 811 (sąsiadującej z terenem inwestycji), który zmarł przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców, co oznacza, że tym samym kwestia ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie staje się zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy dalszy tok postępowania.

W ocenie sądu ze stwierdzeniem takim nie można się zgodzić.

W przedmiocie tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w składzie rozpoznającym skargę, podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2021 r., II SA/Po 724/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, że wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne. Podobne stanowisko wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 9 września 2021 r., II SA/Lu 261/21, WSA w Warszawie w wyrokach z 28 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1800/20 oraz z 12 marca 2021 r., IV SA/Wa 2680/20 oraz WSA w Łodzi w wyroku z 28 maja 2020r., II SA/Łd 90/20.

W przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców tej osoby określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. W tego rodzaju sprawie tak samo ocenić należy sytuację, w której doszło do śmierci właściciela, czy też współwłaściciela, nieruchomości objętej wnioskiem lub nieruchomości sąsiedniej. Wynika to z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy kształtuje wyłącznie prawa inwestora, który nie musi być właścicielem terenu. Nie tworzy ona, nie przekształca, ani nie znosi żadnego stosunku prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi uprawnień i obowiązków po stronie właściciela terenu objętego wnioskiem, lecz kształtuje wyłącznie sytuację prawną osoby, która wniosek o jej wydanie złożyła.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela czy współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, czy też śmierci właściciela lub współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem, który nie jest wnioskodawcą, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców stron określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Przeciwnie w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem chodzi jedynie o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, o jakim jest mowa w przepisach kodeksu cywilnego oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 k.c. Wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązków wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie następców prawnych współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji służy wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dla realizacji takiego celu nie jest zaś konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku.

Jak wskazano już wyżej ustalenie następców prawnych M.M. służyć ma wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Przypomnieć zatem należy, że organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., II OSK 2702/15).

Organy powinny więc podjąć wszystkie możliwe czynności, które doprowadziłyby do ustalenia następców prawnych zmarłych zainteresowanych, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Ustalenie tych okoliczności możliwe jest w dowolny sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe podkreślić należy, że organy nie dokonały należytych ustaleń w zakresie ustalenia następców prawnych M.M.

Wskazać w tym miejscu wypada, że aktach sprawy nie znajduje się jakakolwiek kopia aktu zgonu, na podstawie której organy ustaliły datę śmierci uczestnika postępowania. W aktach sprawy organu drugiej instancji znajduje się jedynie notatka służbowa z 15 października 2021 r. z której wynika, że z ustaleń dokonanych z pracownikiem organu pierwszej instancji wynika, że M.M. zmarł [...] r., co stwierdzono na podstawie podanego w notatce numeru aktu zgonu.

Przede wszystkim jednak organy nie wyjaśniły, czy któryś z sześciu pozostałych współwłaścicieli działki 811 jest następcą prawnym M.M. Nie wyjaśniły również, czy sześciu pozostałych współwłaścicieli działki 811, ewentualnie któryś z pozostałych uczestników postępowania (biorąc pod uwagę, że występują tam osoby o tym samym co zmarły nazwisku) posiada informacje na temat następców prawnych, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym, w tym czy wydane zostało postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku przez sąd lub wydane notarialne poświadczenie dziedziczenia przez notariusza. Kwestia ta nie została przez organy w jakikolwiek sposób wyjaśniona. Organ mógł także we własnym zakresie wystąpić do właściwego sądu powszechnego o udostępnienie mu danych, czy toczy się postepowanie spadkowe po zmarłym, kto jest ewentualnie wnioskodawcą oraz kto jest uczestnikiem ewentualnie prowadzonego postępowania spadkowego. Następnie, w razie pozytywnej odpowiedzi ustalić czy krąg uczestników tego postepowania nie pokrywa się z kręgiem pozostałych współwłaścicieli działki 811. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż organ miał możliwość zwrócenia się do (pozostałych współwłaścicieli (potencjalnych następców prawnych M.M.) o wskazanie kto faktycznie jest następcą prawnym, a czego nie uczynił. Podjęcie stosownych działań mogłoby pozwolić organowi na ustalenie kręgu następców prawnych zmarłego i wezwanie ich do udziału w postępowaniu bez konieczności wymagania od inwestora legitymowania się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku.

W tym aspekcie należy również przypomnieć, że każdy ze współwłaścicieli uprawniony jest do podejmowania tzw. czynności zachowawczych (art. 209 k.c.), do których należy zaliczyć również podejmowanie działań w postępowaniu administracyjnym mających na celu ewentualne niedopuszczenie do zabudowy nieruchomości sąsiedniej.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że sprawa stanowiąca przedmiot postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w sprawie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Stwierdzone zaś w tym zakresie uchybienia organów skutkowały naruszeniem również przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. także w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Na tym etapie postępowania nie było bowiem podstaw do zawieszenia postępowania, a tym bardziej nakładania na spółkę obowiązku wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym.

Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej, w tym w szczególności z uwzględnieniem tego, że dla ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu, nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach.

Natomiast w sytuacji niemożliwości ustalenia następców prawnych po zmarłym uczestniku, organ powinien rozważyć zastosowanie w sprawie art. 30 § 5 k.p.a.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

W kwestii kosztów sąd orzekł, jak w punkcie drugim, na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.

is