Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 576/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 743
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności,  oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr 9009-2023-001899 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 rok uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 576/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr 9009-2023-001899 Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor POR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia 28 kwietnia 2023r., nr 0184-2023-004467 w sprawie przyznania J. W. (dalej: beneficjentka, skarżąca) płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 rok.

Z zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu 20 marca 2022 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., za pomocą aplikacji eWniosekPlus. wpłynął wniosek J. W. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2022 rok. W formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2022, beneficjentka zadeklarowała w drugim roku zobowiązania realizację wariantu:

5.5 - Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 2,75 ha obejmujący działkę rolną Cl położona na działce ewidencyjnej nr [...] - sposób użytkowania pastwiskowy,

8.1 - Ekstensywne użytkowanie łąk i pastwisk na powierzchni 2,73 ha obejmujący działkę rolną A5 położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i [....] o pow. 1,54 ha i działkę rolną A6 położoną na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o pow. 1,19 ha - sposób użytkowania pastwiskowy.

7.1.1 - Bydło polskie czerwone deklarując 5 sztuk krów (bydło polskie czerwone).

W dniach 25-26 października 2022 r. w gospodarstwie beneficjentki została przeprowadzona przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni i spełnienia wymogów pakietowych. Kontrola ta nie wykazała uchybień, które powodowały by redukcję płatności w ramach deklarowanych wariantów. Z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego sporządzono raport o numerze 9009-00000022590/22.

W dniach 8-15 grudnia 2022 r., w gospodarstwie beneficjentki została przeprowadzona przez Powiatowy Inspektorat Weterynaryjny w S. - kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Stwierdzono nieprawidłowości - kod nieprawidłowości o kodzie BW 4.1, który oznacza, że posiadacze bydła nie zgłaszają faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń Kierownikowi Biura ARiMR w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia - stwierdzono nieprawidłowości w terminowości zgłoszeń u wszystkich sztuk bydła będących w posiadaniu rolnika (17 sztuk bydła w tym również krowy zadeklarowane do wariantu 7.1.1). Wyniki z kontroli zostały zawarte w raporcie z kontroli.

W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik BP ARiMR w S.w dniu 28 kwietnia 2023 r. wydał decyzję nr 0184-2023-004467 w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2022 rok, którą przyznał beneficjentce płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną:

- do wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 91.91 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia

- do wariantu 8.1 - Ekstensywne użytkowanie łąk i pastwisk w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia

oraz odmówił przyznania płatności do wariantu 7.1.1 - Bydło polskie czerwone i nałożył sankcję wieloletnią w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji beneficjentka podniosła, że fakt przemieszczenia (wybycia) zwierząt został zgłoszony w terminie, a samo przemieszczenie odbywało się w obrębie jej gospodarstwa (z jednej siedziby do drugiej). Natomiast brak zgłoszenia przybycia w terminie 7 dni nie powinien skutkować jakimikolwiek sankcjami, ewentualnie wezwaniem do potwierdzenia przemieszczenia.

Powołaną wyżej decyzją z 29 sierpnia 2023r. Dyrektor POR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając za prawidłowe poczynione ustalenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że beneficjentka dokonała w dniu 16 sierpnia 2022 r. zgłoszenia przemieszczenia wszystkich zwierząt do siedziby stada [...], zaś jako datę zdarzenia przemieszczenia (wybycia) podała 30 lipca 2022 r. - wynika z powyższego, że fakt przemieszczenia bydła zgłosiła do Kierownika BP ARiMR po upływie 7 dniowego terminu od dnia nastąpienia tego zdarzenia.

Nieprawidłowość BW 4.1 stwierdzona podczas kontroli Inspekcji Weterynaryjnej dotyczyła wszystkich zwierząt, zaś dla wnioskowanego wariantu 7.1.1 Bydło polskie czerwone znaczenie ma 5 krów rasy polskiej czerwonej o nr kolczyków: [...], [....]. [...]. [...], [...], gdyż te sztuki deklarowane były do wariantu 7.1.1.

W ocenie organu kluczowym w przedmiotowej sprawie jest art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst, jednolity: Dz. U z 2022 r. poz. 2727), który wskazuje, iż zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji o zdarzeniach dotyczących zwierząt, których obowiązek zgłoszenia do komputerowej bazy danych wynika z przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1 lub przepisów ustawy, dokonuje się w terminie 7 dni od dnia wystąpienia danego zdarzenia, chyba że przepisy wymienione w art. 1 pkt 1, przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy, zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji o zdarzeniach dotyczących zwierząt, których obowiązek zgłoszenia do komputerowej bazy danych wynika z przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1 lub przepisów ustawy, dokonuje posiadacz (...).

Zdaniem Dyrektora POR ARiMR, organ nie miał obowiązku wzywania rolnika do potwierdzenia przemieszczenia, gdyż rolnik - jako posiadacz zwierząt ma obowiązek, wynikający z przepisów prawa zgłaszać wszystkie zdarzenia (kupno, sprzedaż, urodzenie, przemieszenie zwierząt) w terminie 7 dni od dnia zdarzenia i nie jest istotne to, że rolnik ma zarejestrowane na siebie kilka siedzib stada (beneficjentka ma 3 siedziby stada) i jeśli przemieszcza zwierzęta pomiędzy nimi, to zdarzenia muszą odbywać się z zachowaniem przepisowego 7 dniowego terminu.

Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości w kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności (BW4.1.), tj. że posiadacz bydła nie zgłasza terminowo zdarzeń (przemieszczenia bydła do i z siedziby stada) i w oparciu m.in. o przepisy art. 42 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 39 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r.. str. 48), oceniono wagi nieprawidłowości BW 4.1.; zasięg 3. dotkliwość 5 oraz trwałość 3- łącznie 11 punktów. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. z 2015 r.. poz. 743 ze zm.). w przypadku sumy punktów przypisanej niezgodności BW 4.1.. zmniejszenie płatności wyniosło 3%.

Stwierdzone nieprawidłowości spowodowały, że wyliczona różnica miedzy zadeklarowaną liczbą sztuk zwierząt w ramach wariantu 7.1.1 - Bydło polskie czerwone, a liczbą zwierząt stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 100%. Zgodnie z art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia Nr 640/2014. jeżeli odsetek ustalony zgodnie z ust. 3 przekracza 50%. za dany rok składania wniosków nie przyznaje się pomocy lub wsparcia, do których beneficjent byłby uprawniony zgodnie z art. 30 ust. 3. w ramach systemu pomocy lub środka wsparcia lub rodzaju operacji w ramach danego środka wsparcia w danym roku składania wniosków. Ponadto na beneficjentkę nałożono dodatkową karę pieniężną równą kwocie odpowiadającej różnicy między liczbą zwierząt zgłoszonych, a liczbą zwierząt zatwierdzonych zgodnie z art. 30 ust. 3.

W skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję beneficjentka wniosła o jej uchylenie, zarzucając, że sankcje nałożone za jednorazowe przekroczenie 7 dniowego terminu przybycia zwierząt z jednej siedziby stada do drugiej są niewspółmierne do czynu. Skarżąca akcentuje fakt, że odkąd założyła gospodarstwo rolne i hoduje zwierzęta nigdy podczas kontroli przeprowadzanych przez ARiMR czy Powiatowy Inspektorat Weterynaryjny nie stwierdzono nieprawidłowości. Przyznaje, że faktycznie przekroczyła termin zgłoszenia przybycia zwierząt do jednej ze swoich siedzib stad, lecz nie było to działanie zamierzone i nie miało na celu wyłudzenia pieniędzy lecz spowodowane było ogromnym natłokiem obowiązków i sytuacją życiową i co ważne fakt przybycia do stada sama strona sprostowała bez żadnego wezwania ani przeprowadzonej w tym czasie kontroli z ARiMR lub Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej. Skarżąca twierdzi, że nieterminowe zgłoszenie faktu przybycia zwierząt z jednej siedziby do drugiej zdarzyło się w obrębie jej siedzib stad i nie miało to żadnego wpływu na dobrostan zwierząt, nie utrudniało kontroli ARiMR oraz Inspekcji Weterynaryjnej, zaś zastosowane z tego tytułu sankcje wieloletnie i odmowa w 2022 roku płatności skutkować będzie bankructwem gospodarstwa i odebraniem rodzinie środków do życia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wzniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż wskazane w jej treści

Na wstępie należy stwierdzić, że w aktach sprawy nie ma oryginalnych dokumentów z postępowania przed organem I instancji. Znajdują się tam jedynie nieuwierzytelnione kserokopie pism, protokołów i rozstrzygnięć, w tym m.in. protokół z kontroli gospodarstwa przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Weterynaryjnego i decyzja wydana w I instancji, która jest dodatkowo nieczytelna – brak możliwości odczytania, kto ją wydał. W ocenie Sądu, dokonywanie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie kserokopii dokumentów, w tym na podstawie kserokopii kluczowego dowodu w sprawie – tj. protokołu z kontroli gospodarstwa przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Weterynaryjnego, stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakich powodów w aktach sprawy brak oryginalnych dokumentów z postępowania w I instancji.

Ponadto w wydanych w sprawie decyzjach nie wskazano prawidłowej podstawy prawnej do zakwestionowania uprawnień beneficjentki do otrzymania płatności do bydła.

Zarzucając beneficjentce nie dopełnienie obowiązków w zakresie terminowego zgłaszania zdarzeń w gospodarstwie, a dotyczących urodzeń, zgonów, przemieszczania bydła do i z siedziby stada, organy obu instancji wskazały przepisy nieobowiązującej w dacie zdarzenia ustawy, tj. ustawy z dnia 4 listopada 2022r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2022r. poz. 2727), w tym art.25 i art.26. Ustawa ta weszła w życie z dniem 6 stycznia 2023r. i nie mogła mieć zastosowania do oceny zdarzeń, które miały miejsce w 2022r. Przepis art.26 ust.1 i 2 tej ustawy, nakładający na posiadacza bydła obowiązki dotyczące zgłaszania do komputerowej bazy danych informacji o zdarzeniach dotyczących zwierząt, nie obowiązywał ani w dacie zaistnienia tych zdarzeń (lipiec i sierpień 2022r.), ani w dacie kontroli Państwowego Inspektora Weterynaryjnego (grudzień 2022r.). W tym czasie natomiast obowiązywała ustawa z 2 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2021r, poz. 1542), lecz wskazywany przez organ odwoławczy dodatkowo w treści uzasadnienia przepis art.12 ust.1 tej ustawy, który nakłada na posiadacza bydła obowiązki informacyjne, odsyła w swej treści do informacji określonych w art.7 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000, jednakże ten ostatni przepis został uchylony przez art.278 pkt 1 rozporządzenia (UE) nr 2016/429, z dniem 21 kwietnia 2021r.

W tej sytuacji nie można uznać, aby wskazywane przez organ nieprawidłowości, miały uzasadnienie faktyczne i prawne. Wreszcie trzeba zauważyć, że zarzucane skarżącej nieprawidłowości dotyczyły zgłoszenia przybycia bydła z jednej siedziby stada do drugiej (obie siedziby w ramach jednego gospodarstwa należącego do beneficjentki) z opóźnieniem. Skarżąca w terminie nieprzekraczającym 7 dni zawiadomiła organ Agencji o przemieszczeniu bydła "z" jednej siedziby stada do drugiej, ale przybycie bydła "do" drugiej siedziby, nastąpiło po upływie 15 dni. W ocenie Sądu organ powinien rozważyć, czy nakładanie tak drakońskich kar (całkowita odmowa przyznania płatności do krów, pomniejszenie pozostałych płatności, sankcja wieloletnia), w sytuacji naruszenia jedynie formalnego obowiązku o charakterze informacyjnym, nie godzi w zasadę proporcjonalności i czy uchybienie to nie powinno być potraktowane jako przypadek mniejszej wagi (nieznaczna niezgodność). Okoliczności takich organ w ogóle nie rozważał.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art.75 § 1, art.76, art.77 § 1, art.80 i art. 107 § 1 pkt 4, pkt 6 i § 3 K.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

W wyroku nie zostało zawarte rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego z uwagi na brak stosownego wniosku w tym przedmiocie, mimo pouczenia Skarżącej o treści art. 210 § 1 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie jednoznaczne określenie, jakie obowiązki i na jakiej podstawie prawnej ciążyły na beneficjentce, kiedy upływał termin na wykonanie przez nią tych obowiązków. Następnie organ ponownie zweryfikuje ustalenia kontrolne, odnosząc się do podnoszonych zastrzeżeń i wykazując, że nałożenie sankcji wieloletniej w okolicznościach niniejszej sprawy nie narusza zasady proporcjonalności. Zakwestionowanie stwierdzonych uchybień musi być poparte zgodnymi z prawem dowodami – nie może opierać się na nieuwierzytelnionych kserokopiach dokumentów.