Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 349/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1,  art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 3 , art. 3 ust. 1 , art. 4 ust. 1,  art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 , art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Ł. G. na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 21 marca 2023 r. nr LI/310/2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 88/2, obręb Obrazów, Gmina Obrazów; II. zasądza od Gminy Obrazów na rzecz Ł. G. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 21 marca 2023 r. Rada Gminy w Obrazowie – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 19901. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą nr XXXII/141/09 Rady Gminy Obrazów z dnia 20 marca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Obrazów w granicach sołectw gminy – podjęła uchwałę nr LI/310/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów w granicach sołectwa Obrazów (dalej "m.p.z.p."), której załącznik nr 1 stanowi rysunek planu sporządzony na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, stanowiąc m.in. w:

- § 6 "Zasady przeznaczenia terenów w liniach rozgraniczających. Dla terenów wymienionych w § 5 ust. 3 ustala się następujące przeznaczenie:

1. Tereny oznaczone symbolem RM:

1) przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy zagrodowej oraz działalności związanej z produkcją rolną, ogrodniczą i sadowniczą wraz z niezbędnymi obiektami służącymi jej obsłudze;

2) przeznaczenie dopuszczalne:

a) zabudowa obsługi produkcji rolnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych

i ogrodniczych,

b) zabudowa gospodarcza, gospodarska, garaże (...)",

- § 11 "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

1. Dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami RM: A-l RM, A-2RM, A-3RM, A-4RM, A-5RM, A-6RM, A-7RM, A-8RM, A-9RM, A-10RM, A-11RM, A-12RM, A-13RM, A-14RM, A-15RM, A- 16RM, A-17RM, A-18RM, A-19RM, A-20RM, A-21RM, A-22RM, A-23RM, A-24R, A-25RM, A-26RM, A- 27RM, A-28RM, A-29RM, A-30RM, A-31RM, A-32RM, A-33RM, A-34RM, A-35RM ustala się:

1) realizację robót budowlanych związanych z przeznaczeniem terenu wskazanym w § 6 ust. 1,

2) maksymalną powierzchnię zabudowy - 40% powierzchni działki budowlanej, łączna powierzchnia zabudowy dla budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej dla jednego siedliska nie większa niż 400m², zezwala się na uzupełnienie zabudowy zagrodowej lub działki budowlanej dodatkowym budynkiem mieszkalnym o powierzchni zabudowy nie większej niż 200 m²,

3) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 30% powierzchni działki budowlanej,

4) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,01,

5) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,4, (...)

9) zabezpieczenie potrzeb parkingowych w granicach działki - minimum 2 miejsca na 1 budynek mieszkalny, (...)

11) wysokość budynków mieszkalnych - nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne, a dla budynków gospodarczych, gospodarskich lub inwentarskich w zabudowie zagrodowej nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne,

12) maksymalna wysokość podpiwniczenia w nowych budynkach mieszkalnych do maksymalnie 1,3 m ponad poziom terenu, w przypadkach realizacji podpiwniczeń powyżej 1,3 m ponad poziom terenu należy traktować takie rozwiązanie, jako kondygnację budynku".

W dniu 31 maja 2024 r. Ł. G. (zwany dalej "skarżącym") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę, podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. – jako że w § 11 pkt 2, 4 i 5 m.p.z.p. określono wymogi dotyczące "maksymalnej powierzchni zabudowy" i równocześnie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy oraz maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. maksymalna i minimalna intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – a zatem umieszczanie w m.p.z.p. osobno trzech ww. wskaźników powoduje, że niejasne jest co miałoby oznaczać pojęcie "maksymalnej powierzchni zabudowy" i jaka miałaby być relacja tego wskaźnika do minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy oraz maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a ponadto brak jest definicji wskaźnika "maksymalna powierzchnia zabudowy";

b) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz dodatkowo art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 K.c. – jako że w m.p.z.p. nie określono w ogóle minimalnej liczby miejsc do parkowania na obszarze A-3RM dla zabudowy innej niż mieszkalna, a w ogóle nie określono minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji - w sytuacji gdy są to obligatoryjne zapisy m.p.z.p.;

c) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – jako że w m.p.z.p. co do obszaru A-3RM brak jest określenia wysokości zabudowy innego typu niż zagrodowa (pomimo iż tego typu inna zabudowa została oznaczona na terenie A-3RM w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b);

d) art. 15 ust. 2, ust. 2c oraz ust. 3 u.p.z.p. – wskutek umieszczenia w m.p.z.p., co do obszaru A-3RM, norm wykraczających poza zakres upoważnienia Gminy do regulacji w m.p.z.p., gdyż w § 11 ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. określono maksymalną wysokość podpiwniczenia (do czego Gmina nie jest upoważniona);

e) art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz dodatkowo art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 K.c. – gdyż m.p.z.p., co do obszaru A-3RM, pozbawił możliwości zrealizowania zabudowy usługowej – pomimo że na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], tj. na działce nr 88/1 zrealizowany jest obiekt usługowy (dopuszczalny w poprzednim m.p.z.p.) to jest [...] – co powoduje, że zgodnie z zasadą ładu przestrzennego również na działce nr [...] tego typu zabudowa powinna być dopuszczalna, a ponadto zniesienie w uchwale możliwości zabudowy działki nr [...] obiektem usługowym nie znajduje podstawy w uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu (gdyż w uchwale tej wskazano, że przyczyną, dla której nowy m.p.z.p. powinien być uchwalony jest zwiększające zapotrzebowanie pod tereny mieszkaniowe oraz na funkcje gospodarcze – co tym bardziej powinno uzasadniać pozostawienie możliwości zabudowy działki także zabudową o charakterze usługowym).

Skarżący, wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały wskazał, że jest właścicielem działki nr ewid. [...], dla której obowiązuje m.p.z.p., określając teren, na którym jest położona, symbolem A-3RM – co do której lokalny prawodawca wprowadził regulacje sprzeczne z ww. przepisami prawa, w szczególności na działce skarżącego nie można aktualnie zlokalizować zabudowy usługowej, pomimo że na działce sąsiedniej zlokalizowany jest [...].

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że działka skarżącego nr [...] była wskazana w poprzednio obowiązującym m.p.z.p. pod funkcję RM/MN z możliwością realizacji usług. Taka funkcja terenu była niezgodna z prawem, ponieważ przepisy nie dopuszczają łączenia funkcji mieszkaniowej i rolnej – wymagającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Taki stan należało usunąć z porządku prawnego. Poprzedni plan zawierał zatem poważną wadę prawną – na podstawie której lokalizowano różne formy zabudowy – np. [...]. Starosta, zapoznając się z m.p.z.p., mógł wydać pozwolenie na budowę, nie było przy tym obowiązku sprawdzania, czy była zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W takiej sytuacji zachodzi domniemanie, że taka zgoda jest – skoro przeznaczenie w m.p.z.p. nie jest rolnicze. Taki stan należało usunąć z porządku prawnego. Zgodnie z przyjętymi założeniami dla takich terenów o funkcji RM/MN bez zgód rolnych, w kontekście ewentualnych odmów właściwego ministra na zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ustalono że będą one wskazane w nowym planie jako RM. Usługi na tych gruntach są możliwe – związane z produkcją rolną. Nie można było na terenach RM wskazać funkcji usługowej, bo doprowadziłoby to do przeznaczenia łączonego RM/U – czyli wykluczających się funkcji (jedna nie wymaga zgody, a druga już tak) – i to w konsekwencji doprowadziłoby do konieczności procedowania zgód z właściwym ministrem, które zasadniczo kończyły się brakiem zgody na zmianę przeznaczania gruntów na cele nierolne, nawet przy innych znacznie mniejszych powierzchniach oraz w następstwie prowadziłoby to do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W rezultacie omawiany plan nie wszedłby w życie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, ze skarżący miał dwa razy możliwość sprawdzenia i oceny projektu m.p.z.p. – podczas możliwości składania wniosków, wyłożenia do publicznego wglądu, tymczasem nie zgłosił wówczas i nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Dopiero 21 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o udostępnienie informacji w przedmiocie miejsca udostępnienia m.p.z.p. wraz

z uzasadnieniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Obrazowie z dnia 21 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów w granicach sołectwa Obrazów. Skarżący wywiódł swoją skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki nr ewid. [...] w Obrazowie (por. umowa sprzedaży i pisemna zgoda małżonki na wniesienie skargi – k. 59-60, 69).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel ww. nieruchomości, objętej postanowieniami kwestionowanego m.p.z.p., ma zatem legitymację do wniesienia skargi na podjętą w tym przedmiocie uchwałę. Zawarte w m.p.z.p. ustalenia wpływają bowiem na jego sytuację prawnomaterialną związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności.

Trzeba także w tym miejscu podkreślić, że – wbrew temu, co podniesiono w odpowiedzi na skargę w kontekście braku aktywności skarżącego na etapie procedury uchwalania miejscowego planu – z przepisów u.p.z.p., w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego (por. też wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. II OSK 1155/17).

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało dokonać na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na podstawie zarzutów skargi, które częściowo zasługiwały na uwzględnienie, a po części także z powodu okoliczności ujawnionych z urzędu, Sąd uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Zasadny okazał się zarzut opisany w punkcie e) skargi, związany z pozbawieniem możliwości realizacji zabudowy usługowej w ramach obszaru oznaczonego w m.p.z.p. jako A-3RM, gdzie znajduje się działka skarżącego, oraz brakiem należytego uzasadnienia dla takiego rozwiązania.

Zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane.

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2009 r. II OSK 1468/08; z 6 listopada 2019 r. II OSK 74/18, z 28 października 2020 r. II OSK 2502/18). Wskazując na kryteria legalności stosowane przy kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaakcentować należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oprócz prawa własności i potrzeb interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości w tym przepisie wymienione. Rzeczą więc organu jest rzetelne wykazanie w postępowaniu sądowym, że rozwiązania przyjęte w zaskarżanym planie miejscowym podjęte zostały z właściwym uwzględnieniem wszystkich wartości chronionych prawem (wyrok NSA z 28 października 2020 r. II OSK 2502/18). Nadto zaznaczyć należy, iż poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę praworządności, proporcjonalności czy równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP). Gmina kształtując samodzielnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu musi zadbać o to, aby ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Organy gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (por. wyroki NSA z: 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r., II OSK 1026/17). Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2763/18).

O tym, że w rozpatrywanym przypadku w odniesieniu do działki skarżącego powyższe zasady nie zostały dochowane świadczy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę (uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego indywidualnego, czy choćby także ogólnego odniesienia w omawianym, istotnym zakresie). W piśmie tym organ przyznał mianowicie, że działka skarżącego nr [...] była przeznaczona w poprzednio obowiązującym m.p.z.p. pod funkcję RM/MN z możliwością realizacji usług. Podkreślił, że taka funkcja terenu była niezgodna z prawem, ponieważ przepisy nie dopuszczają łączenia funkcji mieszkaniowej i rolnej – wymagającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W takim – niezgodnym z prawem – stanie rzeczy zlokalizowano różne formy zabudowy, np. [...]. Jak dalej podniesiono, "zgodnie z przyjętymi założeniami dla takich terenów o funkcji RM/MN bez zgód rolnych, w kontekście ewentualnych odmów Ministra na zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ustalono, że będą one wskazane w nowym planie jako RM. Usługi na tych gruntach są możliwe – związane z produkcją rolną. Nie można było na terenach RM wskazać funkcji usługowej, bo doprowadziłoby to do przeznaczenia łączonego RM/U – czyli wykluczających się funkcji (jedna nie wymaga zgody, a druga już tak). I to w konsekwencji doprowadziłoby do konieczności procedowania zgód z Ministrem, które zasadniczo kończyły się brakiem zgody na zmianę przeznaczania gruntów na cele nierolne, nawet przy innych znacznie mniejszych powierzchniach oraz w następstwie prowadziłoby to do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody".

Z powyższego stanowiska wynika, że – zdając sobie sprawę, iż w poprzednim planie miejscowym na działce skarżącego możliwa była zabudowa usługowa, na podstawie czego zresztą na sąsiedniej działce zrealizowano taką zabudowę w postaci [...] – uchwalając zmianę tego planu z góry założono ("w kontekście ewentualnych odmów Ministra"), że w przypadku działki skarżącego właściwy minister w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualny t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 82) odmówi zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne. Należy przy tym zauważyć, że w trakcie procedury planistycznej wnioskiem z dnia 14 lipca 2021 r. zwrócono się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi o zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 18,7909 ha, pomijając jednak działkę skarżącego. Jak się okazuje, decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r., znak DN.tr.602.161.2021, ww. Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 4,6065 ha gruntów rolnych klas I-III, natomiast nie wyraził takiej zgody w przypadku 12,2019 ha takich gruntów, argumentując to tym, że grunty te stanowią część zwartych obszarów przestrzeni rolniczej miejscowości Obrazów, o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Obszary te, jak podniesiono, łączą się z innymi użytkami rolnymi klas I-III, tworząc rozległe tereny, usytuowane z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. W ocenie Ministra zatem, przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Jeśli przeanalizować, na podstawie numerów działek wskazanych w ww. decyzji Ministra, usytuowanie poszczególnych działek w przypadku których wyrażono i w przypadku których nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia, można dostrzec (zgodnie zresztą z powyższym uzasadnieniem) że odmowa takiej zgody dotyczyła działek oddalonych od centrum miejscowości, położonych wśród innych nieruchomości o charakterze rolniczym. Tymczasem działka nr [...] należąca do skarżącego położona jest [...], w raczej zwartym terenie o charakterze budowlanym, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie [...] (por. też działki o podobnej charakterystyce o nr [...] w przypadku których wspomniana zgoda została wyrażona). Rzecz jasna nie można przesądzać, jaka decyzja zostałaby wydana przez Ministra w przypadku działki skarżącego, jednak w ocenie Sądu nie można było z góry zakładać – jak uczynił to organ – że będzie to decyzja negatywna. Wskazanie takiego założenia, i zaniechania w związku z tym wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu, jako jedyny powód braku umożliwienia zabudowy usługowej na działce skarżącego, oznacza w oczywisty sposób naruszenie władztwa planistycznego gminy w znaczeniu wyżej opisanym. Jak słusznie przy tym zwrócono uwagę w skardze, powodem podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalenia zmiany planu miejscowego było – jak wynika z jej uzasadnienia – rosnące zapotrzebowanie na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i gospodarczą. Powyższy sposób procedowania przez organ (a w zasadzie zaniechanie po jego stronie) stoi w sprzeczności z tak przyjętym założeniem.

Poza powyższym istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, które w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, Sąd stwierdził również kolejne istotne naruszenia.

Jedno z nich wiąże się z treścią zarzutów skargi, a mianowicie chodzi o niewskazanie w m.p.z.p. wysokości zabudowy – ale nie jak wskazano w skardze w przypadku każdej zabudowy innego typu niż zagrodowa – ale wyłącznie w odniesieniu do garaży. Mianowicie w § 6 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. a i b wskazano jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy zagrodowej oraz działalności związanej z produkcją rolną, ogrodniczą i sadowniczą wraz z niezbędnymi obiektami służącymi jej obsłudze, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa obsługi produkcji rolnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zabudowa gospodarcza, gospodarska, garaże. W § 11 ust. 1 pkt 11 uchwały przewidziano, że w przypadku terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolem A-3RM wysokość budynków mieszkalnych - nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne, a dla budynków gospodarczych, gospodarskich lub inwentarskich w zabudowie zagrodowej nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie liczby kondygnacji nadziemnych. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie narzuca bowiem, w jaki sposób wysokość zabudowy powinna być określona w planie miejscowym, a stosownych regulacji w tym przedmiocie nie zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404). Terminem "kondygnacja nadziemna" posłużono się natomiast na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). W przepisach tych m.in. wprowadzono pojęcie tego terminu (§ 3 pkt 18), a także wykorzystano go przy określaniu sposobu mierzenia wysokości budynku (§ 6) oraz podziale budynków mieszkalnych na grupy wysokości, dokonanym w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych tych budynków (§ 8; por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Ol 758/18, wyrok WSA w Białymstoku z 9 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bk 812/19). Niemniej jednak w rozpatrywanym przypadku nie określono maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do garaży, co stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Ponadto trzeba podnieść, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów, w granicach sołectwa Obrazów. Tymczasem z treści podjętej uchwały po pierwsze nie wynika, jaki plan miejscowy podlega zmianie – można się o tym dowiedzieć dopiero sięgając do powołanej w § 1 ust. 1 uchwały Nr XXXII/141/09 Rady Gminy Obrazów z dnia 20 marca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Obrazów w granicach gminy. Co jednak bardziej istotne, zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego przepisu (przepisów) o charakterze derogacyjnym, nie wynika z niej jakie przepisy zmienianej uchwały pozostają w mocy, jakie podlegają uchyleniu, a jakie zmianie. Organ planistyczny dokonał więc tzw. nowelizacji dorozumianej, która nie jest dozwolona w świetle § 86 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W ocenie Sądu, wskazanych wątpliwości interpretacyjnych nie usuwa art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Zgodnie z orzecznictwem, zmiana planu jest przykładem jego nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., II SA/Sz 97/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r. II SA/Go 120/17), gdyż norma art. 34 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. Wskazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ma w ocenie Sądu charakter istotny, ponieważ jego konsekwencją są znaczne wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie normy prawa miejscowego obowiązują na danym terenie. Jednocześnie zdaniem Sądu odnosi się ono do tzw. "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", które mieszczą się w pojęciu zasad sporządzania planu miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., sygn. IV SA/Po 65/23, z 9 listopada 2023 r., sygn. IV SA/Po 487/23). Zarazem należy mieć na uwadze, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Stąd też omawiane właśnie uchybienie należało traktować jako dodatkowy powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego.

Wobec przedstawionych wyżej powodów uzasadniających w wystarczającym stopniu uwzględnienie skargi, tylko ubocznie można odnieść się do pozostałych jej zarzutów.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. poprzez określenie w § 11 pkt 2, 4 i 5 m.p.z.p. wymogów dotyczących "maksymalnej powierzchni zabudowy" i równocześnie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy oraz maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Wbrew twierdzeniu skargi należy odróżnić wskaźnik powierzchni zabudowy od wskaźnika intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w dacie uchwalania m.p.z.p. przewidywał przy tym zarówno maksymalną, jak i minimalną intensywność zabudowy – jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej), które są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy i przy obliczaniu których należy wziąć pod uwagę inne przesłanki. Przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to jedynie powierzchnia budynku w rzucie poziomym, natomiast przy współczynniku intensywności zabudowy będzie to suma wszystkich kondygnacji budynku (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3646/19, a także art. 2 pkt 31 i 35 obecnej treści u.p.z.p.).

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez brak określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania na obszarze A-3RM dla zabudowy innej niż mieszkalna, a także minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Jak wyżej wspomniano, na terenie A-3RM przewidziano tereny zabudowy zagrodowej oraz działalności związanej z produkcją rolną, ogrodniczą i sadowniczą wraz z niezbędnymi obiektami służącymi jej obsłudze, a także zabudowę obsługi produkcji rolnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zabudowę gospodarczą, gospodarską, garaże. W związku z tym w sposób zasadny w § 11 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. ustalono zabezpieczenie potrzeb parkingowych w granicach działki poprzez wskazanie minimum 2 miejsc na 1 budynek mieszkalny. Jak słusznie podniósł NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 3431/18, jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie miejscowym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Innymi słowy, plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Konieczność wyznaczenia liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zaistnieje tylko w ściśle określonych strefach. Jeżeli strefy te nie zostały przewidziane w planie miejscowym, to brak wskazania miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie może zostać uznany za istotne naruszenie prawa.

Wreszcie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 162/12, zgodnie z którym nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku stanowisko to dotyczy to wskazanej w skardze, a określonej w § 11 ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. maksymalnej wysokości podpiwniczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku. Trzeba wyjaśnić, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały miał świadomość, że żądanie to ogranicza się wyłącznie do obszaru, którego dotyczy jego interes prawny (działka nr [...]), co wprost wyraził w skardze (por. k. 5 akt sprawy). Nie było zatem potrzeby oddalenia skargi w pozostałej części.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego należnych skarżącemu od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.