Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 242/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 41a  ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 17 października 2018 r. nr XLV/887/2018 w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej w dniu 17 października 2018 r. przyjęła uchwałę w sprawie wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, dalej jako "uchwała". Uchwała została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego wynikającego z art.41a ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej ustawa (Dz.U. z 2018 r., poz.994 z póżn.zm.).

Na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda lub skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż uchwała została mu doręczona 22 października 2018 r. oraz została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 23 października 2018 r. pod poz. 6532 i w ustawowym terminie nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 41 a ust. 1 - ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały:

1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć:

1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób;

2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób;

3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.

3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

4. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy.

5. Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Skarżący podkreślił, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, stad Rada Miejska jako organ wykonujący kompetencję prawodawcy jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

Zdaniem Wojewody nie jest prawidłowym wypełnienie delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie do aktu prawa miejscowego norm odsyłających, jak uczyniła to Rada Miasta w § 2 pkt 2 uchwały który stanowi, iż :2.Grupa mieszkańców licząca co najmniej 300 osób, posiadających czynne prawo wyborcze do Rady, może wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą, przez złożenie podpisów pod projektem uchwały, przy czym: 2) projekt uchwały powinien odpowiadać wymogom zawartym w Statucie. Rada nie zrealizowała upoważnienia ustawowego zobowiązującego organ stanowiący do określenia wymogów formalnych, jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał, skoro ograniczyła się wyłącznie do odesłania w tym zakresie do wymogów zawartych w Statucie

W ocenie Wojewody ustawodawca wyszczególnił w art. 41a ust. 5 ustawy konkretne elementy delegacji zatem rada gminy podejmując uchwałę na tej podstawie, nie ma konieczności odwoływania się do innych aktów prawnych. W tym zakresie odwołał się do wyroku z dnia 8 października 2020 WSA w Łodzi o sygn. III SA/Łd 455/20, CBOSA).

Wojewoda wskazał także na to, iż prawidłowy sposób konstruowania przepisów odsyłających wynikający z § 156 ust. 3 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. ( Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w sprawie nie został spełniony przez Radę Miejską.

Dalej wskazał, iż w myśl § 5 ust. 3 uchwały regulującego kwestię zgłoszenia powołania (notyfikacji) komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej Przewodniczącemu Rady Miejskiej, został wprowadzony wymóg załączenia projektu uchwały do zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Dodatkowo w § 6 ust. 2 uchwały postanowiono, iż od dnia przyjęcia zawiadomienia treść projektu uchwały i jej uzasadnienia nie może być zmieniona. W opinii Wojewody wymóg załączenia projektu uchwały już na etapie zgłaszania komitetu należy uznać za zbyt daleko idący. W tym zakresie powołał się na wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt IOSK 1410/19 i wyrok NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6488/21.

Zdaniem skarżącego za sprzeczne z prawem należy uznać także przepisy § 5 ust. 4 i 6 uchwały, nakładające na Przewodniczącego Rady Miejskiej obowiązek skierowania do Prezydenta Miasta wniosku w przedmiocie weryfikacji formalno-prawnej projektu uchwały, a na Prezydenta Miasta obowiązku wydania w ciągu 14 dni opinii o zgodności projektu uchwały pod tym względem. Tym samym bowiem organ wykonawczy został zobowiązany do dokonania sprawdzenia ww. warunków. W ocenie Wojewody ustanowione normy wykraczają poza zakres delegacji z art. 41 a ust. 5 ustawy. Z brzmienia ww. przepisu, a także z istoty instrumentu inicjatywy uchwałodawczej, nie wynika bowiem w ogóle konieczność współdziałania organu wykonawczego gminy w jego toku.

W ocenie Wojewody z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 41a ust. 5 ustawy nałożono na Prezydenta Miasta (...) obowiązki w zakresie dokonania oceny formalnej i merytorycznej projektu uchwały wniesionego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. (...). Wprowadzenie tych unormowań w uchwale jest nieuprawnionym nakładaniem przez organ stanowiący na Prezydenta Miasta (...) dodatkowych, obowiązków związanych z projektem uchwały zgłoszonym w ramach obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych co oznacza, iż regulacje te sprzeczne są z art. 41a ust. 5 ustawy.

Ponadto także zdaniem Wojewody zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich oraz zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych zostały unormowane w sposób sprzeczny z art. 41 a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W spornej uchwale Rada wskazała, że:

- Komitet może utworzyć grupa co najmniej 5 mieszkańców, którzy posiadają czynne prawo wyborcze do Rady i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do Komitetu, ze wskazaniem imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL. (§ 4 ust. 3 uchwały);

- Mieszkaniec udziela poparcia projektowi uchwały, składając na wykazie, obok swojego imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, własnoręczny podpis. Na każdej stronie wykazu musi znajdować się nazwa Komitetu i tytuł projektu uchwały, której mieszkaniec udziela poparcia. (§ 7 ust. 2 uchwały);

W ocenie Wojewody dodanie wymogu podania numeru PESEL osób udzielających poparcia projektowi uchwały oraz członków Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej wykracza poza upoważnienie przyznane organowi gminy wskazane w art. 41a ustawy. Wprowadzenie takiego unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim numerem.

Ponadto w ocenie Wojewody numer PESEL nie jest niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację mieszkańca gminy, w żaden sposób nie wskazuje bowiem na miejsce zamieszkania danej osoby. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż podanie numeru PESEL nie jest niezbędne do określenia liczby mieszkańców występujących z inicjatywą obywatelską i potwierdzenia, czy dana osoba jest mieszkańcem danej gminy (tak w wyroku WSA w Łodzi: z, z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 683/19).

Ponadto zdaniem Wojewody za sprzeczny z przepisem art. 41 a ust. 5 ustawy należy uznać § 4 ust. 4 uchwały w zakresie, w którym Rada postanawia, że Komitet wskazuje poprzez pisemne oświadczenie wszystkich członków Komitetu Pełnomocnika, który występuje w imieniu Komitetu. Kwestia reprezentacji komitetu została normatywnie określona w art. 41a ust. 4 ustawy, który stanowi, że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Ustawodawca wskazał zatem, iż jest to uprawnienie, a nie obowiązek komitetu inicjatywy uchwałodawczej.

Również sformułowania: Jeżeli Przewodniczący stwierdzi brak kompletnego projektu lub uzasadnienia, brak wymaganej liczby podpisów lub brak zgody na przetwarzanie danych osobowych, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania projektu, wzywa Pełnomocnika Komitetu do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków w tym terminie powoduje odmowę przyjęcia projektu (§ 8 ust. 2 uchwały), W przypadku stwierdzenia, że treść projektu uchwały uzasadnienia jest zmieniona, o czym mowa w § 6 ust. 2, Przewodniczący nie później niż w terminie 14 od dnia wniesienia projektu zawiadamia Pełnomocnika o odmowie nadania biegu projektowi uchwały (§ 8 ust. 3 uchwały), Jeżeli po sprawdzeniu okaże się, że liczba przepisów podpisów popierających projekt jest mniejsza niż liczba wymagana. Przewodniczący informuje Pełnomocnika o odmowie przyjęcia projektu (§ 8 ust. 6 uchwały) naruszają obowiązujące normy prawne, a ponadto bezpodstawnie przekazują wyłączne kompetencje Rady Miejskiej na rzecz jej Przewodniczącego.

W ocenie Wojewody cytowane przepisy uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy, zgodnie z którym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady gminy oraz prowadzenie obrad rady. Nadto zakres delegacji wynikający z treści art. 41 a ust. 5 ustawy nie upoważnia rady gminy do dokonywania, aktem wykonawczym do ustawy, modyfikacji ustawowo określonych kompetencji przewodniczącego rady. Tym samym przewodniczący nie posiada jakichkolwiek uprawnień weryfikacyjnych zgłaszanych projektów uchwał inicjatywy obywatelskiej, wzywania do uzupełnienia ich braków, czy też decydowania o pozostawieniu ich bez rozpoznania.

Zdaniem Wojewody również § 7 ust. 4, § 10 i § 11 uchwały wykraczają poza zakres ustawowego z art. 41 a ust. 5 ustawy, który nie obejmuje kwestii wycofania poparcia dla projektu uchwały i jego skutków, wydatków komitetu czy przypadków, w których komitet ulega rozwiązaniu.

W świetle przywołanych okoliczności wobec upływu 30 - dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego za uzasadniony Wojewoda uznał wniosek o stwierdzenie nieważności spornej uchwały .

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej wniosła o jej oddalenie.

W ocenie Rady zarzut Wojewody dotyczący braku określenia aktu prawnego do którego w § 2 ust.2 zaskarżonej uchwały odnosi się słowo "Statut" jest chybiony. Wojewoda nie dostrzegł bowiem, że w myśl § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały ilekroć jest mowa o Statucie należy przez to rozumieć Statut Miasta Dąbrowa Górnicza. Zatem został wskazany akt prawny do jakiego odsyła § 2 ust.2 zaskarżonej uchwały i jest nim Statut Miasta Dąbrowa Górnicza. Wprawdzie istotnie w § 1 pkt 5 nie wskazano publikatora ale można to poczytać za omyłkę stanowiącą nieistotne naruszenie prawa i nie prowadzącą do skutku stwierdzenia nieważności całości uchwały. W § 22 ust.2 Zasad techniki prawodawczej (ZTP) wskazano, iż w odesłaniu jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie a ZTP nie wymagają podania publikatora. Jest oczywiste także, że w mieście na prawach powiatu funkcjonuje jeden statut miasta, zatem określenie "Statut Miasta Dąbrowa Górnicza" czytelnie i jasno wskazuje na akt prawny jakiego dotyczy odesłanie.

W ocenie Rady nie można zgodzić się z zarzutem, że przyjęty w § 5 ust. 3 obowiązek dołączenia projektu uchwały do zawiadomienia o powstaniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej uchybia przepisom prawa.

Wymóg złożenie przez komitet projektu uchwały na etapie wcześniejszym (przed zbieraniem podpisów poparcia) nie stanowi naruszenia przepisu prawa - nie ma tu mowy jeszcze o zaistnieniu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, która jest kreowana przez zebranie odpowiedniej liczby głosów poparcia. Rada podniosła, że podobne rozwiązanie jest stosowane w przepisach u.w.i.u.o., gdzie w art. 6 ust. 3 ustanowiono obowiązek złożenia wraz z zawiadomieniem projektu uchwały.

W ocenie Rady złożenie projektu uchwały jest niezbędne w celu weryfikacji jego formalnej poprawności. Jest to rozwiązanie korzystne z punktu widzenia inicjatywy obywatelskiej, gwarantuje, że do podpisy będą zbierane pod projektem, który jest zgodny z wymogami formalnymi. W innym wypadku pod obrady sesji, mógłby trafić projekt wadliwy formalnie, którego procedowanie byłoby niemożliwe względnie wymuszałoby głosowanie - a więc rozstrzygnięcie merytoryczne - nad wadliwym projektem.

W ocenie gminy stanowi to wręcz zaprzeczenie idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej - jej zasady mają bowiem gwarantować, że pod obrady rady trafi projekt formalnie prawidłowy tak aby poddać uchwałę pod rozstrzygnięcie merytorycznej rady. Byłoby wręcz nieuczciwe zdaniem Rady w stosunku do mieszkańców dopuszczenie do składania podpisów pod formalnie nieprawidłowym projektem.

Za istotne uznała Rada, że w treści art. 41a ust. 5 ustawy zawarto wyraźny wymóg określenia warunków formalnych jaki powinien odpowiadać projekt uchwały - realizowany w zaskarżonej uchwale przez odesłanie do Statutu Miasta Dąbrowa Górnicza.

Rada podkreśliła, że przepis art. 41a ustawy w żaden sposób nie reguluje kwestii momentu złożenia projektu uchwały, ustawodawca dał tu swobodę radom do samodzielnego ustalenia tej kwestii. Nałożenie obowiązku złożenia projektu wraz z zawiadomieniem, nie narusza przepisów prawa a wręcz sprzyja prawidłowej realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

W zakresie legalności weryfikacji projektu uchwały przez Prezydentowi Miasta

zdaniem Rady przemawia to iż z art. 30 ust.1 ustawy wynika to iż Prezydent Miasta wykonuje uchwały rady, zatem Rada może powierzyć wykonanie czynności związanych z realizacją uchwały w sprawie zasad inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem powinna uwzględniać warunki lokalne. W przypadku Dąbrowy Górniczej, rada nie posiada własnej obsługi prawnej, obsługa ta jest sprawowana w ramach ogólnej obsługi prawnej Urzędu Miejskiego. To Urząd Miejski zapewnia warunki organizacyjno-techniczne działania Rady Miejskiej. Stąd też jest uzasadnione powierzenie oceny formalno-prawnej Prezydentowi Miasta jako kierownikowi Urzędu Miejskiego. Oczywistym jest to, że oceny tej (opinii) nie wykonuje Prezydent osobiście lecz przez własne wyspecjalizowane służby

W zakresie podania numeru PESEL w treści uchwały Rada wskazała na treść

art. 41a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym –dalej u.o.s.g. zgodnie z którym Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą". Wojewoda w treści rozstrzygnięcia pomija zupełnie kwestię posiadania czynnego prawa wyborczego ograniczając prawo do poparcia uchwały wyłącznie do faktu miejsca zamieszkania, co jest niezgodne z treścią art. 41a ust.1 u.o.s.g..

Nadto czynnego prawa wyborczego pozbawione są osoby

1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;

2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;

3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.

Odnośnie warunku posiadania czynnego prawa wyborczego, w myśl art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) Kodeksu wyborczego czynne prawo wyborcze służy osobie która najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W związku z powyższym przepisem pojawia się przesłanka wieku - a informacja o dacie urodzenia jest zawarta w nr PESEL.

Nadto w myśl art. 18 Kodeksu wyborczego w każdej gminie prowadzony jest rejestr wyborców uprawnionych do głosowania. W rejestrze wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy.

W ocenie Rady weryfikacja czy dana osoba posiada czynne prawo wyborcze, następuje poprzez sprawdzenie czy osoba figuruje w rejestrze osób posiadających czynne prawo wyborcze. Zatem jeżeli rejestr ten zawiera nr PESEL (jest to element identyfikacji konkretnej osoby) to usprawiedliwione wydaje się wymaganie podania nr PESEL przez osobę wchodzącą w skład grupy mieszkańców występujących z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą jeżeli w grupie tej uczestniczyć mogą tylko osoby posiadające czynne prawo wyborcze.

Rada wskazała także na to, że i w innych regulacjach ustawowych dotyczących zbierania podpisów obywateli pod rozmaitymi inicjatywami występuje wymóg podania nr PESEL jak np. w art. 162 § 4 ustawy z dnia 27.07.2001r. Prawo o ustroju sądów

W zakresie zarzutu co do wadliwego obowiązkowego podania w treści uchwały konkretnej osoby wchodzącej w skład komitetu inicjatywy uchwałodawczej Rada go nie podzieliła. Wskazała na treść art. 41a ust. 3 ustawy twierdząc, iż należy odczytywać go w ten sposób, że wyłącznie komitetowi przysługuje prawo do personalnego wskazania osoby reprezentującej komitet. Trzeba odróżnić określenie zasad przedstawicielstwa od wskazania osoby reprezentującej dany podmiot. Zgodnie zaś z art.41a ust.5 uchwała obejmuje również zasady tworzenia komitetów. Uzasadnione jest zatem określenie zasady przedstawicielstwa Komitetu - w tym wypadku ustanowienia pełnomocnika (podobnie jak w przypadku komitetów wyborczych). Jeżeli komitet nie wskazałby osoby umocowanej do działania w jego imieniu powstałby problem z kim należałoby się kontaktować w sprawach dotyczących projektu uchwały (np. w kwestiach formalnych projektu, kierowania zawiadomień o datach posiedzeń komisji czy rady miejskiej na których projekt będzie rozpatrywany). Jeżeli brak byłoby osoby umocowanej do przyjmowania oświadczeń i zawiadomień w imieniu komitetu, doręczeń należałoby dokonywać do wszystkich jego członków. W § 4 ust. 3 wskazano, że komitet może utworzyć najmniej grupa 5 mieszkańców i nie określa górnego limitu ilości członków komitetu. Trudno w takim wypadku wyobrazić sobie sprawne i skuteczne prowadzenie prac związanych z projektem.

Podsumowując zdaniem Rady Miejskiej wskazanie w zaskarżonej uchwale zasad przedstawicielstwa komitetu nie uchybia przepisom prawa ponieważ w żaden sposób nie odbiera komitetowi prawa do wskazania osoby uprawnionej do jego reprezentacji.

W zakresie zakwestionowania unormowań § 8 ust. 2, 3 i 6 zaskarżonej uchwały przekazujących wyłączne kompetencje Rady Miejskiej do uprawnień Przewodniczącego Rady Miejskiej do odmowy nadania biegu projektów uchwały z przyczyn odpowiednio; braku kompletnego projektu, uzasadnienia, wymaganej liczby podpisów, zgody na przetwarzanie danych osobowych, stwierdzenia zmiany treści projektu uchwały w stosunku do treści udostępnionej mieszkańcom do zapoznania się i ewentualnego udzielenia poparcia, ustalenia, iż liczba prawidłowych podpisów pod listą poparcia jest niższa od wymaganej Rada podzieliła pogląd iż rolą Przewodniczącego jest organizowanie prac rady gminy i prowadzenie obrad przez co uznać trzeba czynności, związane z jej prawidłowym funkcjonowaniem polegające na czynnościach związanych z przygotowywaniem projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowaniem dla nich stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieraniem skarg lub wniosków kierowanych do rady. Przewodniczący odmawiając nadania biegu projektowi uchwały w w/w przypadkach nie decyduje o uchwale merytorycznie stwierdza jedynie, że w toku procesu legislacyjnego zaszły nieprawidłowości uniemożlwiające poddanie uchwały pod głosowanie. Trudno zdaniem Rady bowiem przyjąć, że Przewodniczący, którego zadaniem jest m.in. ustalenie porządku obrad mógł świadomie dopuścić do głosowania nad uchwałą, pod której projektem nie zebrano wystarczającej ilości podpisów. Skoro Przewodniczący rady czuwa nad formalną zgodnością z prawem jej działań to w jego kompetencjach leży odmowa nadania biegu (czyli wprowadzenia do porządku obrad) wadliwego projektu - w szczególności złożonego przez podmiot nieuprawniony.

Rada nie podzieliła zarzutu dot. przekroczenia delegacji ustawowej odnośnie § 7 ust. 4 dotyczącego braku możliwości wycofania poparcia.

Wskazała że kwestia ta mieści się w "zasadach wnoszenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych". Zebranie wystarczającej ilości podpisów dla poparcia obywatelskiego jest niezbędne dla skutecznego złożenia projektu uchwały i poddaniu go do rozstrzygnięcia radzie, stąd kwestie formalne dotyczące podpisów mieszkańców stanowią element procedury wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej".

Podobnie Rada oceniła zarzut określenia zasad ponoszenia kosztów inicjatywy z § 10 zaskarżonej uchwały jako nienaruszający delegacji ustawowej z art. 41a ust 5 ustawy. Koszty inicjatywy powstają na etapie "promocji" projektu zatem jest to część "zasad promocji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej" objętej wprost art. 41a ust. 5 ustawy.

W zakresie zarzutu dot. § 11 zaskarżonej uchwały normującego rozwiązanie komitetu Rada wskazała iż kwestie ta nie zostały uregulowane w ustawie stąd też potrzeba ich wprowadzenia do uchwały dotyczącej zasad przeprowadzania inicjatywy. Trudno bowiem bez jasnego określenia - domniemywać "rozwiązania" komitetu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z art. 91 ust. 4 ustawy wynika bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy, w stosunku do gminy (w tym przypadku gminę tworzy położone na jej terenie miasto). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy ).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 ustawy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 ustawy. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, CBOSA).

Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. - dalej: Konstytucja RP), akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla Rady Miejskiej dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Podnieść należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, gmina stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Oznacza to, że rada gminy (miejska) ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności gminy w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej: Zasady techniki prawodawczej), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Zgodnie z przepisem art. 41a ust. 1 ustawy grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. (ust. 1). Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć:

1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób;

2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób;

3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób. (ust. 2)

Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. (ust. 3)

Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. (ust. 4.)

Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. (ust. 5).

Powołany przepis art. 41a ust. 5 ustawy upoważnia organ stanowiący gminy do szczegółowego uregulowania zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że stosowna uchwała musi uwzględniać zapisy zawarte w powołanej wyżej ustawie oraz, że nie może wykraczać poza powyższe upoważnienie ustawowe.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanego w skardze Wojewody naruszenia jakiego miała dopuścić się Rada Miejska, a polegającego - zdaniem Wojewody - na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej, poprzez wprowadzenie do aktu prawa miejscowego norm odsyłających w § 2 pkt 2 uchwały do Statutu, należy wskazać, iż Wojewoda pominął fakt, że w § 1 pkt 5 uchwały wskazano, iż ilekroć w uchwale jest mowa o Statucie to należy przez to rozumieć Statut Miasta Dąbrowa Górnicza. Wobec tego, Rada Miejska określiła w uchwale o jaki akt prawny chodzi, gdy posługuje się pojęciem "Statutu". Przy czym, jak zaznaczył Wojewoda w skardze, Rada Miejska istotnie nie wskazała publikatora identyfikującego jednoznacznie ten akt.

W tym zakresie, w ocenie Sądu, wymogi formalne jakim muszą odpowiadać projekty uchwał składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, powinny być uregulowane wyczerpująco w uchwale, bez konieczności odsyłania w tym zakresie do innych przepisów, w tym do statutu jednostki samorządu terytorialnego. Z treści art. 41a ust. 5 ustawy jednoznacznie wynika obowiązek/upoważnienie rady gminy do określenia, w drodze uchwały, między innymi wymogów formalnych, jakim winny odpowiadać składane projekty. Podkreślić należy, iż organy stanowiące gminy zobowiązane są do ustalenia jasnych reguł postępowania w przedmiocie zgłaszania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, w tym odnoszących się do wymogów formalnych zgłaszanych projektów, które będą stanowiły dla mieszkańców swoistą gwarancję, iż zgłoszony przez nich projekt będzie mógł być procedowany w ustawowym terminie i nie zostanie odrzucony przez radę, z uwagi na jego "niedopracowanie". (por. wyrok WSA w Łodzi z 8.10.2020 r., III SA/Łd 455/20, wyrok WSA w Łodzi z 10.10.2019 r., III SA/Łd 683/19, CBOSA).

Nadto w ocenie Sądu, przyjmując, iż w drodze wyjątku, uzasadnionego względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtórzenie w aktach prawa miejscowego, innych regulacji normatywnych, to tego rodzaju powtórzenie musi być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażało intencje prawodawcy, co wynika z § 6 Zasad techniki prawodawczej. Wyłącznie "proste" odesłanie do Statutu, bez wskazania do jakich konkretnie regulacji tego Statutu Rada Miejska odsyła, prowadzi do konstatacji, iż Rada Miejska w istocie nie określiła wymogów formalnych jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał i tym samym nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 41a ust. 5 ustawy. Z art. 2 Konstytucji RP wynika wymóg, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Poprawny także z punktu widzenia logicznego (zob. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., K 24/00). Wprowadzenie natomiast w akcie organu samorządu terytorialnego przepisu nieostrego lub wewnętrznie sprzecznego, stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd uznał, iż regulacja § 2 pkt 2 uchwały istotnie narusza prawa.

W ocenie Sądu wzorowanie się przy tworzeniu zaskarżonej uchwały - jak zostało wskazane przez Radę Miejską - na treści ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2120 - dalej: u.w.i.u.p.o.), było nieuzasadnione. Jak już wyżej zostało wskazane, uchwała rady gminy (rady miejskiej) w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, stanowi akt prawa miejscowego, który - zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP - stanowiony jest na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż jednostki samorządu terytorialnego posiadają gwarancję samodzielności w oparciu o art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, przy czym tworzą prawo miejscowe jedynie w granicach wskazanych w ustawie, co w niniejszym przypadku w odniesieniu do uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oznacza granice zakreślone powołaną powyżej normą prawną 41a ust. 5 ustawy. Zatem niezasadne jest odnoszenie regulacji przyjętych w u.w.i.u.p.o., które zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy regulują tryb postępowania w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej, a więc dotyczą projektów ustaw regulujących sprawy wszystkich obywateli, do inicjatyw uchwałodawczych, które dotyczą projektów uchwał o charakterze lokalnym. Z tego względu, Sąd w całej rozciągłości nie zgadza się z argumentacją Rady Miejskiej, która w odpowiedzi na skargę wskazywała, iż uchwała jest zgodna z prawem, bowiem wzorowana była w znacznej mierze na treści u.w.i.u.p.o. Podkreślić należy, iż organ stanowiący samorządu musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, wobec czego oparcie regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale na rozwiązaniach przyjętych w ustawie o inicjatywie ustawodawczej, nie sposób uznać za prawidłowe. Nadto stosownie do § 143 w związku z § 115 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym - upoważnieniu ustawowym.

Za trafny należało uznać zarzut dotyczący wadliwości postanowień § 5 ust. 3, § 6 ust. 2, oraz § 5 ust. 5 uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 3 "Do zawiadomienia załącza się projekt uchwały wraz z uzasadnieniem". Z kolei w przepisie § 6 ust. 2 uchwały postanowiono, że: "Od dnia przyjęcia zawiadomienia treść projektu uchwały i jej uzasadnienie nie może być zmienia", a w § 5 ust. 5 uchwały wskazano, że: "W wypadku stwierdzenia braków formalnych zawiadomienia, Przewodniczący wzywa Pełnomocnika do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków powoduje odmowę przyjęcia zawiadomienia".

W ocenie Sądu cytowane wyżej przepisy uchwały, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem art. 41a ust. 5 ustawy. Należy podkreślić, że zakres delegacji wynikający z treści ustawy nie upoważnia rady gminy (rady miejskiej) do nakładania na komitet inicjatywy uchwałodawczej, obowiązku przedłożenia projektu uchwały wraz ze zgłoszeniem zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Zauważyć należy, iż NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19 (CBOSA) (wydanym na kanwie analogicznie brzmiącego art. 89a ust. 1-5 ustawy o samorządzie województwa) wskazał, co skład orzekający podziela w całości, że w zakresie działań podejmowanych w ramach realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wyróżnić można dwa etapy. Pierwszy - organizacyjno-formalny, w ramach którego następuje utworzenie komitetu, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. W ramach pierwszego etapu następuje też weryfikacja projektu uchwały pod względem formalnym, w szczególności w zakresie wymaganej liczby poparcia. Etap pierwszy kończy się skierowaniem projektu pod obrady rady. Drugi etap, który można nazwać merytorycznym, dotyczy rozpatrywania projektu przez radę, a więc właściwego procedowania nad nim. Ta materia wykracza już jednak poza granice art. 41a ust. 5 ustawy. Natomiast czynności podejmowane przez organy gminy w ramach pierwszego etapu organizacyjno-formalnego mieszczą się w granicach "zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich". Ponadto w odniesieniu do pierwszego etapu działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (organizacyjno-formalnego), wyróżnić należy w pierwszej kolejności utworzenie komitetu, który następnie podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, a także prowadzi kampanię promocyjną i jednocześnie zbiera podpisy mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego gminy.

Wobec powyższego, co do zasady dopiero prawidłowo utworzony komitet może podjąć czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, w tym w szczególności może zbierać podpisy od mieszkańców popierających projekt. Stanowisko odmienne prowadziłoby bowiem do wniosku, że wraz ze zgłoszeniem komitetu następuje jednoczesne wniesienie projektu uchwały wraz z konsekwencjami wynikającymi z art. 41a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

W sposób jeszcze bardziej precyzyjny kwestię tę określił NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6488/21, CBOSA. W przedmiotowym wyroku Sąd wskazał, że co do zasady nie jest wykluczona sytuacja, kiedy wraz z informacją o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej złożony zostanie kompletny projekt uchwały wraz z listą podpisów mieszkańców popierających ów projekt. Jednak jeżeli rada zdecyduje się odróżnić w ramach procedury etap notyfikacji komitetu (wraz z badaniem jego formalnych podstaw działania), od etapu właściwego, w którym prawidłowo umocowany komitet zbiera podpisy mieszkańców popierających daną inicjatywę uchwałodawczą, to powinna zachować określoną sekwencję działań. Jak konkluduje Sąd w ww. wyroku: "Należy zwrócić uwagę na treść ustawy. Wynika z tych przepisów, że z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą mamy do czynienia dopiero wtedy, gdy określona liczbowo grupa mieszkańców (ust. 1 i 2), posiadających czynne prawa wyborcze zgłosi do organu stanowiącego projekt uchwały (ust. 3). Zatem projekt uchwały załączony do zawiadomienia informującego dopiero o zamiarze wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą, nie jest jeszcze obywatelską inicjatywą uchwałodawczą w rozumieniu ustawowym. Dlatego też powinien być on składany wraz z wykazem podpisów mieszkańców popierających ów projekt. Dopiero wówczas powstaje skutek wynikający z art. 41a ust. 3 ustawy, a sam projekt uchwały podlega ocenie rady gminy pod względem formalnym i merytorycznym. W konsekwencji podzielić należy argumentację, że niezgodne z prawem jest wprowadzanie obowiązku składania samego projektu uchwały bez odpowiedniego poparcia mieszkańców już na etapie notyfikacji powstania samego komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej".

Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy, stwierdzić należy, iż w treści zaskarżonej uchwały nie zostały wyodrębnione etapy działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a wprowadzenie obowiązku składania projektu uchwały bez odpowiedniego poparcia mieszkańców już na etapie notyfikacji powstania samego komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jest niezgodne z prawem i tym samym w sposób istotny narusza przepis art. 41a ust. 5 oraz art. 41a ust. 3 ustawy.

Konsekwencją powyższego jest również naruszenie zawarte w § 6 ust. 2 uchwały, w którym Rada postanowiła, że od dnia przyjęcia zawiadomienia treść projektu uchwały i jej uzasadnienia nie może być zmieniona. Zauważyć należy, iż po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej powinien dopiero nastąpić etap tworzenia projektu uchwały. Stanowisko odmienne prowadziłoby bowiem do wniosku, że wraz ze zgłoszeniem komitetu następuje jednoczesne wniesienie projektu uchwały wraz z konsekwencjami wynikającymi z art. 41a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu, co byłoby działaniem nielogicznym i prawnie niedopuszczalnym.

Zasadny okazał się także zarzut, że normy § 5 ust. 4 i 6 uchwały wykraczają poza zakres delegacji z art. 41a ust. 5 ustawy. W § 5 ust. 4 i 6 uchwały wskazano odpowiednio, że "Jeżeli zawiadomienie odpowiada warunkom określonym w ust. 2 i 3, Przewodniczący kieruje projekt uchwały wraz z uzasadnieniem do Prezydenta Miasta w celu jego weryfikacji pod względem formalno-prawnym" oraz, że "Prezydent Miasta w ciągu 14 dni od otrzymania projektu uchwały wraz z uzasadnieniem przekazuje Przewodniczącemu opinię o zgodności projektu uchwały pod względem formalno - prawnym". Wskazane obowiązki poprzedzające przekazanie projektu uchwały wniesionego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Rady Miejskiej, nie mieszczą się w żadnym z pojęć dotyczących szczegółowych zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, czy formalnym wymogom, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

Wprowadzenie omówionych unormowań w uchwale jest nieuprawnionym nakładaniem przez organ stanowiący na Prezydenta Miasta dodatkowych, obowiązków związanych z projektem uchwały zgłoszonym w ramach obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych co oznacza, iż regulacje te są sprzeczne z art. 41a ust. 5 ustawy.

Ponadto regulacje wskazane w § 6 ust. 5 i 6 uchwały, a dotyczące obowiązku przekazania przez Komitet Prezydentowi Miasta informacji zawierających m.in. projekt uchwały, które to informacje następnie Prezydent powinien opublikować w BIP, jako nakładające na Prezydenta w sposób nieuprawniony kolejne obowiązki, uznać należy za przekraczające delegację z art. 41a ust. 5 ustawy.

Z tych samych względów co wyżej, za przekraczające delegację ustawową z art. 41a ust. 5 ustawy, uznać należy postanowienia § 8 ust. 4 i 5, w których przewidziano, że Przewodniczący w celu zweryfikowania prawidłowości złożenia wymaganej liczny podpisów, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu, przekazuje Prezydentowi Miasta listy poparcia, o których mowa w § 7 ust. 2, natomiast Prezydent Miasta w ciągu 14 dni sprawdza prawidłowość podpisów. Regulacje te jako dotyczące wewnętrznego obiegu dokumentów pomiędzy Wójtem, a Przewodniczącym Rady, nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 41a ust. 5 ustawy.

Wskazać także należy, iż w § 8 ust. 2 Rada postanowiła, że jeżeli projekt uchwały lub jej uzasadnienie nie spełnia określonych w zaskarżonej uchwale wymogów Przewodniczący wzywa Pełnomocnika do ich usunięcia. Z kolei w § 8 ust. 3 wskazano, iż w wypadku stwierdzenia, że treść projektu uchwały lub uzasadnienia jest zmieniona, o czym mowa w § 6 ust. 2, Przewodniczący nie później, niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu zawiadamia Pełnomocnika o odmowie nadania biegu projektowi uchwały. Zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W ramach tak wąsko i w sposób bezwyjątkowy (co wyraża się w użyciu wyrazu "wyłącznie") zakreślonych kompetencji przewodniczącego rady gminy nie mieści się stanowcze decydowanie o losach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Możliwość przyznania przewodniczącemu rady gminy takiej kompetencji nie wynika też żadną miarą z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41a ust. 5 ustawy. Wobec powyższego uznać należało, że powyższy zapis § 8 ust. 2 i 3, a także postanowienia § 5 ust. 1, § 5 ust. 7-10, uchwały stanowią przekroczenie upoważnienia zawartego w treści art. 41a ust. 5 ustawy, gdyż wszystkie działania w odniesieniu do złożonego projektu uchwały w ramach inicjatywy obywatelskiej, przysługują li tylko Radzie Miejskiej. Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 41a ust. 5 ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że o losach każdej (a więc także takiej, której np. braków nie uzupełniono) obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, powinna zawsze, ostatecznie i wiążąco, decydować rada gminy (rada miejska). Podobnie zadania Przewodniczącego Rady Miejskiej uregulowano w § 8 ust. 1, 6, 7, które również stanowią naruszenie art. 41a ust. 5 i 3 oraz art. 19 ust. 2 ustawy.

W § 4 ust. 3 uchwały wskazano, iż osoba przystępująca do Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej w pisemnym oświadczeniu o przystąpieniu, wskaże m.in. numer PESEL. Z kolei w § 7 ust. 2 uchwały postanowiono o konieczności wpisania numeru ewidencyjnego PESEL przez osoby udzielające poparcia projektowi uchwały. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że zakwestionowany obowiązek wskazania numeru PESEL przekracza zakres upoważnienia przyznanego w art. 41a ust. 1 u.stawy. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 736) numer PESEL, czyli Numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1324/18, CBOSA; wyr. WSA w Rzeszowie z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1192/18, CBOSA).

Ponadto nie można zapominać, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781 - dalej: u.o.d.o). W myśl art. 1 ust. 1 u.o.d.o. - ustawę stosuje się do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE.L 119 z 04.05.2016, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem 2016/679". Z kolei stosownie do treści art. 4 pkt 1 rozporządzenia 2016/679, na użytek rozporządzenia "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.

Wprowadzenie takiego unormowania w uchwale jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu mieszkańca gminy, ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Regulacja ta jest zatem sprzeczna z art. 41a ust. 1 ustawy.

W § 7 ust. 4 uchwały Rada postanowiła, że wycofanie poparcia udzielonego projektowi uchwały jest nieskuteczne. Ustawodawca ograniczył kompetencje rady do zagadnień wskazanych w tym przepisie, tj. określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, które nie obejmują kwestii skutków wycofania poparcia udzielonego projektowi uchwały, stąd uregulowanie to wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia udzielonego radzie w art. 41a ust. 5 ustawy, który nie obejmuje kwestii wycofania poparcia i jego skutków.

Odnosząc się z kolei do kwestii dotyczącej wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej (§ 10 uchwały) stwierdzić należy, że nie sposób uznać, aby zaistniała jakakolwiek podstawa do nałożenia tego obowiązku na Komitet. Nawet okoliczność, że czynności związane z inicjatywą uchwałodawczą mogą wygenerować koszty, których sposobu pokrycia nie uregulował ustawodawca, nie upoważnia organu uchwałodawczego do rozszerzenia przyznanej mu delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu przyjęte w § 4 ust. 4 uchwały postanowienie, iż Komitet wskazuje poprzez pisemne oświadczanie wszystkich członków Komitetu, Pełnomocnika, który występuje w imieniu Komitetu, określone zostało z przekroczeniem treści art. 41a ust. 5 ustawy. Zauważyć należy, iż kwestia reprezentacji komitetu została normatywnie i jednoznacznie określona w art. 41a ust. 4 ustawy, który stanowi, że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Podkreślić w tym miejscu należy, że z wyraźnej woli ustawodawcy komitetowi inicjatywy uchwałodawczej przyznano uprawnienie, a nie obowiązek, do wskazania osób uprawnionych do reprezentowania komitetu. Kwestia ustanowienia przedstawiciela (oraz jego zastępcy) w ogóle nie mieści się w pojęciu "zasad tworzenia komitetu inicjatyw uchwałodawczych", lecz trybu jego działania, do określenia którego rada gminy (miejska) nie została upoważniona. Przez "zasady tworzenia komitetu inicjatyw uchwałodawczych" rozumieć bowiem należy merytoryczne wymogi związane z jego "tworzeniem", a zatem z jego formowaniem (konstruowaniem, kreowaniem). (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4.07.2019 r., III SA/Gd 333/19, CBOSA).

Poza delegację ustawową zawartą w art. 45a ust. 5 ustawy, wykracza także zapis § 11 określający tryb rozwiązania Komitetu. Rada upoważniona została do określenia wyłącznie zasad tworzenia Komitetu, wobec czego nie posiada kompetencji do regulowania zasad jego rozwiązania.

Sąd w niniejszej sprawie zastosował sankcję nieważności wobec całości uchwały, gdyż bez regulacji uznanych za nielegalne w niej przez skład orzekający, uchwała ta nie ma możliwości funkcjonowania w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.