Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 685/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust.  1 i ust. 4, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 61, art. 86 ust. 7, art. 87 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 2110
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 3 marca 2023 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr LII/496/23 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. (dalej jako: uchwała lub Studium).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł A. Z. z siedzibą w miejscowości M. koło Z. (dalej jako: skarżący lub [...]) zarzucając naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji RP - zasady zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego;

2. art 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.);

3. art. 11 pkt 5) lit l) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. art. 86 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze;

5. art. 877 pkt 1) ustawy Prawo lotnicze;

6. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 17 grudnia 2021 r.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przyznanie kosztów postępowania skarżącemu od strony przeciwnej.

Skarżący wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż A. Z. jest głównym użytkownikiem lotniska Z., co wynika z treści zaświadczenia [...] Polskiego z dnia [...] maja 2023r., instrukcji operacyjnej lotniska z 2019r., zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 2020r. znak [...], zmienioną decyzją Prezesa Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 2023r. znak [...]

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakwestionowane przez skarżącego zapisy Studium powodują ingerencję w sposób korzystania z Lotniska [...], którego głównym użytkownikiem jest skarżący.

Zdaniem skarżącego w zakresie trybu sporządzania zmiany studium oraz zasad jego sporządzania nastąpiły istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

[...] wyjaśnił, że w piśmie z dnia 22.10.2021 znak [...] Starosta Z. wnosił o zmianę przeznaczenia nieruchomości, stanowiących Lotnisko [...] zaznaczonych na czerwono na mapie o powierzchni około 300 000 m2 na funkcję terenów inwestycyjnych produkcyjno-usługowych, zaznaczony kolorem żółtym pas startowy 950mx50 i zaznaczony kolorem zielonym teren pod infrastrukturę lotniskową.

Uchwałą Nr XXXVII/324/21 Rady Gminy z dnia 28 października 2021 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. postanowiono, że przystępuje się do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą nr XXX/261/98 Rady Gminy z dnia 16 czerwca 1998 r. W § 1 ust. 2 pkt 6) ww. uchwały określono m.in. zakres planowanych zmian studium: w obrębie geodezyjnym [...] pod tereny inwestycyjne: produkcyjno-usługowe, jak oznaczono na załączniku graficznym Nr 3 do uchwały w skali 1:10 000. W załączniku graficznym nr 3 określono zakres zmian: około 30 ha terenu, który stanowi lotnisko [...] z dotychczasowego przeznaczenia oznaczonego symbolem "B-II-6 - specjalne - lotnisko sportowo - pasażerskie" na "tereny inwestycyjne: produkcyjno-usługowe". Istniejące przeznaczenie gruntów lotniska jest pod lotnisko i rzemiosła związane z obsługą lotnisk- KL-4 (tereny zakreskowane), rozumieć to można poprzez działalność około lotniczą. Władztwo planistyczne gminy jest ograniczone przez przepisy prawa lotniczego.

Zdaniem skarżącego studium zostało uchwalone pomimo istnienia negatywnej opinii Prezesa Urzędu [...] zawartej w piśmie z dnia 8 września 2022r. Zgodnie z art. 11 pkt 5) lit l) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno m.in. występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ze Spółką Celową, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1354 oraz z 2022 r. poz. 807, 1079,1390 i 1846), w zakresie dotyczącym lokalizacji Inwestycji i Inwestycji Towarzyszących oraz obszaru otoczenia CPK, o których mowa w tej ustawie, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do mi.in. Prezesa Urzędu [...] w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 i art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1970 oraz z 2021 r. poz. 784, 847 i 1898).

Na podstawie art. 86 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze Prezes Urzędu uzgadnia projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opiniuje projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa, dla terenów, na których znajduje się lotnicze urządzenie naziemne, wyznaczono powierzchnie ograniczające zabudowę lub wydano decyzję o wprowadzeniu zmian w systemie funkcjonalnym pod względem bezpieczeństwa ruchu lotniczego i prawidłowego funkcjonowania lotniczych urządzeń naziemnych. Natomiast zgodnie z art. 877 pkt 1) ustawy Prawo lotnicze w celu ochrony lotnisk przed działaniami i zdarzeniami, które mogą powodować niedopuszczalne zagrożenia dla ruchu statków powietrznych korzystających z lotniska, projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzgadniają odpowiednio w przypadku lotniska wpisanego do rejestru lotnisk cywilnych - Prezes Urzędu - dla terenów, na których wyznaczono powierzchnie ograniczające przeszkody zgodnie z art. 87 ust. 1.

W piśmie z dnia 8 września 2022r. Prezes Urzędu [...] wskazał, ze proponowana zmiana Studium dotyczy m.in. wyznaczenia terenu inwestycyjnego [...] (oznaczonego zmianą nr [...]) przeznaczonego dla działalności gospodarczej. Część tego terenu, zgodnie z dokumentacją rejestracyjną lotniska Z. znajduje się w granicy lotniska. Planowana zmiana w zakresie przeznaczenia ww. terenu nie wykazuje związku z inwestycjami lotniskowymi, a zmianie ulega przeznaczenie podstawowe jakim jest funkcja lotnicza. W związku z tym zależnie od pozytywnego stanowiska zarządzającego lotniskiem użytku publicznego niepodlegającego certyfikacji Z. EPZA w pierwszej kolejności należy zmienić granice tego lotniska, która stanowi istotną zmianę eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska, a następnie przystąpić do przedmiotowej zmiany zapisów Studium. [...] stwierdził, że dokonanie istotnych zmian cech eksploatacyjnych i technicznych lotniska wymaga zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze zezwolenia Prezesa [...] wydanego na wniosek zarządzającego lotniskiem. Wykaz istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska wymagających zezwolenia Prezesa [...] zawiera § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk. Prezes [...] wskazał, że nieprawidłowe są zapisy dla terenu AI2a w zasięgu powierzchni ograniczających przeszkody dla lotniska Z. oraz w strefie, gdzie zabrania się hodowania lub wypuszczania ptaków stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych.

A. Z. wyjaśnił, że w dniu 6 grudnia 2022 r. zgłosił uwagi do projektu Studium, wnosił również w piśmie z dnia 24 stycznia 2023r. do Rady Gminy o wyłączenie zmian dotyczących Lotniska [...] ze zamiany Studium. Wnioski nie zostały uwzględnione.

Zdaniem skarżącego Studium jest ponadto obciążone wadą, jest niejednoznaczne co do tego, czy zmiana przeznaczenia gruntu zaistnieje czy nie. Oznaczenie zmiany w sposób warunkowy powoduje brak stabilności zapisów, pod znakiem zapytania stoi ich skuteczność.

Uchwała narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 17 grudnia 2021 r. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Zdaniem skarżącego wobec braku jednoznaczności zmian, projektowana uchwała narusza prawo.

[...] podkreślił, że w Studium część przeznaczenia terenu lotniska została zmieniona w zakresie terenu nr [...] - położonego w obrębie M., przeznaczonego dla terenów inwestycyjnych: produkcyjno-usługowych. Następnie skarżący przywołał zapisy planu dla terenu oznaczonego [...]

[...] podkreślił, że określenie zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów stanowi obligatoryjny element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Określenie przeznaczenia terenu powinno być jasne i precyzyjne, tak aby nie było wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tej kwestii. Zapisy studium nie mogą bowiem prowadzić do sytuacji, w której dokonany na etapie sporządzania planu miejscowego wybór przeznaczenia terenu będzie miał charakter dowolny, a ponadto nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu.

W zakresie zmiany nr [...] dotyczącej przeznaczenia terenu w obrębie L. M. wskazano, że są pod warunkiem przeprowadzenia wymaganej przepisami procedury formalnej. Zastrzega się, że warunkiem przekształcenia zagospodarowania z funkcji lotniska jest wcześniejsze przeprowadzenie wymaganej przepisami procedury formalnej, w tym zmiany granic lotniska stanowiącej istotną zmianę eksploatacyjnych i technicznych zmian lotniska, co zgodnie z Prawem lotniczym wymaga uzyskania zezwolenia Prezesa Urzędu [...], wydawanego na wniosek zarządzającego lotniskiem. Do czasu przeprowadzenia wymaganej procedury formalnej obejmującej zmianę granic lotniska lub braku wyrażenia zgody na powyższą zmianę obowiązuje użytkowanie i zagospodarowanie terenu wynikające z potrzeb lotniska.

Zdaniem skarżącego nie jest jasne, czy Studium wprowadziło zmianę przeznaczenia terenu czy nie. Jeżeli uznać, że Studium wprowadziło zmianę przeznaczenia terenu lotniska [...], zmiana ta jest bezprawna z powodu negatywnego uzgodnienia Prezesa [...]. Jeżeli uznać, że Studium nie wprowadziło zmiany przeznaczenia terenu, wszystkie zapisy dotyczące zmiany nr [...] należy uznać za zbędne i bezprawne, ponieważ jakąkolwiek zmianę przeznaczenia terenu lotniska winna poprzedzać zmiana granic lotniska, istotna zmiana eksploatacyjnych i technicznych funkcji lotniska, uzyskanie zezwolenia Prezesa Urzędu [...] i przede wszystkim wniosek zarządzającego lotniskiem.

W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. ma charakter generalny i abstrakcyjny, ponieważ reguluje aspekty odnoszące się do nieograniczonej liczby adresatów. Jego postanowienia określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie przez jednostkę przysługujących jej względem nich praw, z których niewątpliwie najistotniejszym jest prawo własności. Zapisy studium powinny być ukształtowane przy uwzględnieniu zasad techniki prawodawczej, zawierając postanowienia o charakterze jednoznacznym, niepowodujące wątpliwości interpretacyjnych. Z oczywistych względów należy unikać w nim określeń, które mogą budzić wątpliwości (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 2085/11). Spełnienie tych wytycznych przez organy gminy, do których wyłącznej kompetencji należy określanie przeznaczenia danego terenu, pozwala zminimalizować ewentualne problemy interpretacyjne, pojawiające się przed innymi organami, stosującymi ten akt prawa miejscowego, a także sądami administracyjnymi na etapie kontroli działalności administracji publicznej.

Zakwestionowane przez skarżącego zapisy Studium wprowadzają nie tylko niepewność podmiotu, do którego należy dana nieruchomość, w jaki sposób z niej korzystać (np. możliwość jej zabudowy), ale i komplikacje w stosowaniu postanowień planu przez organy.

[...] podkreślił, że każda z powyżej zaprezentowanych interpretacji zaskarżonej uchwały nasuwa wniosek, że dokonana zmiana Studium jest bezprawna. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, a jego istota i treść oraz wymagany zakres określają przepisy prawa, dlatego obowiązkiem władz gminy jest przestrzeganie tychże przepisów. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji.

W zakończeniu skarżący ponownie wyjaśnił, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest głównym użytkownikiem lotniska Z.. Natomiast zgodnie z rozdziałem 4 ustawy prawo lotnicze budowa wszelkich obiektów stanowiących przeszkody lotnicze jest reglamentowana. W celu ochrony lotnisk przed działaniami i zdarzeniami, które mogą powodować niedopuszczalne zagrożenia dla ruchu statków powietrznych korzystających z lotniska, projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego winny być uzgadniane z Prezesem Urzędu [...]. Wymagania bezpieczeństwa ruchu lotniczego nakazują aby rozwiązania studium zagospodarowania przestrzennego był jasne i przewidywalne co do możliwości wznoszenia obiektów na terenie objętym lotniskiem, a jednocześnie pozwalały zachować integralność terenu objętego lotniskiem.

Skarżący podkreślił również, że w wypadku zmian Studium, i w konsekwencji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujących ograniczenie funkcji lotniska, będzie domagać się odszkodowań na drodze prawnej.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy reprezentowana przez Wójta [...] wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Gminy Z.. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem i nie narusza przepisów Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawy Prawo lotnicze. W uzasadnieniu przestawiono następujące argumenty świadczące, zdaniem organu, o bezzasadności skargi:

1. Projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. uchwalonego uchwałą nr XXX/261/98 Rady Gminy w Z. z dnia 16 czerwca 1998r. z późniejszymi zmianami został opracowany w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. Zakres przedmiotowy uchwały obejmował kierunki zagospodarowania przestrzennego, dotyczące wyznaczenia terenów m. in. w obrębie geodezyjnym [...] pod tereny inwestycyjne: produkcyjno-usługowe, jak zaznaczono na załączniku graficznym Nr [...] do uchwały. Zmiana dotyczyła obszaru o łącznej powierzchni ok. 30,0 ha oznaczonych w ówcześnie obowiązującym Studium symbolem "B-ll-6" - specjalne - lotnisko sportowo-pasażerskie. Teren ten jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska w miejscowości M. G. Z., przyjętym uchwała nr XXXVI/464/2009 Rady Gminy z dnia 27 lipca 2009r. (Dz. Urz. Woj. L[...] z 2009r. Nr 110, poz. 2494). Wynikało to z wniosku Starosty [...] z dnia 22 października 2021 r.

2. Projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków tekst uchwały jak i rysunek planu, przedstawiony był do merytorycznej i prawnej oceny Gminnej Komisji Architektoniczno - Urbanistycznej oraz do uzgodnień i opinii odpowiednich organów administracji i instytucji, m. in. do Prezesa Urzędu [...] zgodnie z art. 11 pkt 5 lit. I u.p.z.p.

W dniu 14.09.2022 r. do Wójta Gminy Z. wpłynęła negatywna opinia Prezesa Urzędu [...] znak [...] z dnia [...].09.2023 r. Skorygowany zgodnie z wytycznymi zawartymi w powyższym piśmie projekt zmiany Studium został ponownie przesłany do Prezesa Urzędu [...] w dniu 20.09.2022r. Prezes Urzędu [...] nie przedstawił stanowiska w ustawowym terminie 14 dni, co zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. jest równoznaczne z uzgodnieniem/zaopiniowaniem projektu zmiany Studium.

Jednocześnie należy nadmienić, że opinia w odróżnieniu od uzgodnień nie ma charakteru wiążącego, a organ planistyczny gminy może procedować zmianę Studium z pominięciem jej ustaleń.

3. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale same w sobie nie zmieniają przeznaczenia terenu.

Zapisy dotyczące terenu [...] - działalności gospodarczej, umożliwiają przekształcenie i wykorzystanie części terenu lotniska Z./[...] dla potrzeb inwestycyjnych - lokalizacji zabudowy produkcyjno-usługowej, pod warunkiem przeprowadzenia wymaganej przepisami procedury formalnej:

"Zastrzega się, że warunkiem przekształcenia zagospodarowania z funkcji lotniska jest wcześniejsze przeprowadzenie wymaganej przepisami procedury formalnej, w tym zmiany granic lotniska stanowiącej istotną zmianę eksploatacyjnych i technicznych zmian lotniska, co zgodnie z Prawem lotniczym wymaga uzyskania zezwolenia Prezesa Urzędu [...], wydawanego na wniosek zarządzającego lotniskiem.

Do czasu przeprowadzenia wymaganej procedury formalnej obejmującej zmianę granic lotniska lub braku wyrażenia zgody na powyższą zmianę obowiązuje użytkowanie i zagospodarowanie terenu wynikające z potrzeb lotniska"

W zapisach zmiany Studium zostały również ustalone zasady dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu m. in.; "zmiana przebiegu granic lotniska wymaga uzyskania przez zarządzającego lotniskiem zezwolenia Prezesa Urzędu [...]."

4. Obecnie obowiązującym dokumentem określającym przeznaczenie terenu lotniska w [...] w Gminie Z. jest Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska w miejscowości M. G. Z. uchwalony uchwałą Nr XXXVI/464/2009 Rady Gminy z dnia 27 lipca 2009r. (Dz. Urz. Województwa L[...] nr 110 z dnia 29 września 2009 r. poz. 2494).

Z uwarunkowań zawartych w Studium wyraźnie wynika, że wszelkie procedury związane ze zmianą obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i zmianie sposobu użytkowania terenu są uwarunkowane uzyskaniem zezwolenia i uzgodnień Prezesa Urzędu [...].

5. Zgodnie z art. 20. ust 2.ustawy Wójt, przedstawił Wojewodzie uchwałę Nr LII/496/23Rady Gminy Z. z dnia 3 marca 2023 r, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi pismem [...] z dnia [...].03.2023 r. Wojewoda [...] nie wniósł uwag do przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga A. Z. na wskazaną powyżej uchwałę z 3 marca 2023 r. w sprawie zmiany Studium została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g). Zgodnie z powołanym przepisem skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Powyższe oznacza, że skarżący musi wykazać, że w jego wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

[...] wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia Studium z faktu użytkowania Lotniska Z. znajdującego się w miejscowości M. oraz zarządzania tym obiektem. Zgodnie z oświadczeniem [...] Polskiego z siedzibą w [...] z dnia 23 maja 2023 r. A. Z. jest Głównym Użytkownikiem Lotniska Z. (k. 33 akt sądowych). Zgromadzona w sprawie dokumentacja w tym Instrukcji Operacyjnej Lotniska Z. – EPZA zatwierdzona decyzjami Prezesa Urzędu [...] z dnia 21 kwietnia 2022 r. oraz 17 kwietnia 2023 r. (k.37-29 akt sądowych) potwierdza fakt użytkowania oraz zarządzania Lotniskiem Z. przez skarżący [...] Właścicielem terenu użytkowanego przez [...] jest Powiat Z., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego oraz Zarządzenia Wojewody L. z dnia [...] września 2019 r. (k. 17-23 akt sądowych).

Zdaniem tut. Sądu A. Z. legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w sprawie zmiany Studium z 3 marca 2023 r., jednakże wyłącznie w części dotyczącej użytkowanych przez skarżącego terenów Lotniska Z.. Dlatego też Sąd merytorycznie rozpatrzył skargę [...] mając na względzie zapisy Studium odnoszące się do terenów ww. Lotniska. Jako zbyt szerokie i nie mające oparcia w interesie prawnym skarżącego należało natomiast uznać żądanie ewentualnego uchylenia (w istocie stwierdzenia nieważności) uchwały Studium w całości. Przy braku sformułowania przez [...] zarzutów odnoszących się do istotnych naruszeń procedury sporządzenia Studium oraz niedostrzeżenie przez tut. Sąd naruszenia owej procedury właściwe jest odniesienie się jedynie do części zapisów zaskarżonej uchwały - odnoszących się do terenów Lotniska Z..

Dla porządku należy także wyjaśnić, że Starosta Z. reprezentujący właściciela Lotniska Z. – Powiat Z. - w dniu 22 października 2021 r. wystąpił do Wójta Gminy Z. o wprowadzenie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. i Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska w miejscowości M. G. Z. zmian przeznaczenia terenu poprzez wprowadzenie terenów inwestycyjnych – produkcyjno-usługowych. Powiat wskazał, że przedmiotowa zmiana umożliwi realizację przedsięwzięcia pn. "Modernizacja i rozbudowa lotniska M. " i stworzy dodatkowe szanse rozwojowe dla Gminy i Powiatu (k. 9 akt sądowych).

W trakcie sporządzania projektu zmian w Studium Wójt Gminy Z. wystąpił do Prezesa Urzędu [...] (dalej jako: Prezes [...]) o wydanie opinii - na podstawie art. 11 pkt 5 lit l u.p.z.p. Prezes [...] w piśmie z dnia 8 września 2022 r. (k. 223 akt adm.) negatywnie zaopiniował projekt zmian zaproponowanych przez Gminę. W opinii zwrócono uwagę na okoliczność, że wyznaczenie terenu inwestycyjnego [...] (oznaczonego w zmianie studium nr [...]) możliwe będzie dopiero po uzyskaniu stosownych uzgodnień i zmian granic lotniska. Organ opiniujący zwrócił również uwagę na konieczność dokonania korekty w zakresie zapisów obejmujących tereny oznaczone symbolem [...] oraz [...] W odpowiedzi na negatywną opinię Prezesa [...] Wójt Gminy Z. wystąpił w dniu 20 września 2022 r. o ponowne zaopiniowanie projektu zmian w Studium (k. 228 akt adm.). W swym wniosku o ponowną opinię Wójt wyjaśnił, że dokonano stosownych korekt wynikających z opinii negatywnych w zakresie terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...] Prezes [...] po uzyskaniu wniosku o ponowną opinię z dnia 20 września 2022 r. nie przedstawił w sprawie zmian dodatkowego stanowiska. Właściwe jest więc uznanie, że dokonano milczącego zaopiniowania projektu Studium przez Prezesa [...] stosownie do art. 25 ust. 3 u.p.z.p. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że przedmiotowa opinia nie wiążę bezwzględnie organów gminy w trakcie przygotowywania projektu Studium. Uregulowane w art. 11 u.p.z.p. współdziałanie organów przy przygotowywaniu projektu studium przewiduje dwa zasadniczo odmienne tryby – uzgodnienie i opiniowanie. O ile wyrażane w ramach trybu uzgodnieniowego stanowiska organów współdziałających wiążą organy gminy przy sporządzaniu projektu Studiów, to opinie nie mają charakteru wiążącego. W przedmiotowej sprawie istotne jest ponadto, że po wydaniu negatywnej opinii Prezesa [...] dokonano zmian w projekcie i o stosownych modyfikacjach poinformowano organ opiniujący, który nie przedstawił ponownego stanowiska w sprawie. Dlatego też zarzuty naruszenia przez Radę Gminy art. 11 pkt 5 lit l u.p.z.p przy sporządzeniu Studium należ uznać za bezpodstawne.

Konieczne jest również podkreślenie, że z powyższymi rozwiązaniami w zakresie opiniowania projektów studiów przez Prezesa [...] spójne są regulacje ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1970 ze zm., dalej jako u.p.l.). Stosownie do art. 86 ust. 7 u.p.l. Prezes Urzędu uzgadnia projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opiniuje projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa, dla terenów, na których znajduje się lotnicze urządzenie naziemne, wyznaczono powierzchnie ograniczające zabudowę lub wydano decyzję o wprowadzeniu zmian w systemie funkcjonalnym pod względem bezpieczeństwa ruchu lotniczego i prawidłowego funkcjonowania lotniczych urządzeń naziemnych. Zgodnie zaś z art. 877 pkt 1 lit a u.p.l. w zakresie swojej właściwości Prezes Urzędu, terenowe organy wykonawcze Ministra Obrony Narodowej w sprawach operacyjno-obronnych i rządowej administracji niezespolonej, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1541 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 374), oraz minister właściwy do spraw wewnętrznych, w celu ochrony lotnisk przed działaniami i zdarzeniami, które mogą powodować niedopuszczalne zagrożenia dla ruchu statków powietrznych korzystających z lotniska: uzgadnia projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opiniuje projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa, dla terenów, na których znajduje się lotnisko. Powołane regulacje Prawa lotniczego tak samo jak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują opiniowanie projektów studiów, a nie uzgadnianie. Dlatego też nie można uznać, aby działanie organów gminy przy sporządzaniu projektu zaskarżonego Studium były sprzeczne z obowiązującą regulacją w zakresie opiniowania tego aktu z Prezesem [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że zmiana w zakresie terenów oznaczonych w Studium symbolem [...] była nieuprawniona, gdyż wymagała wcześniejszej zgody Prezesa [...] oraz konieczne było przed jej dokonaniem przeprowadzenie procedury zmiany granic lotniska, należy uznać je za nieuzasadnione. Niewłaściwe jest również twierdzenie skarżącego, że Studium dokonało zmian przeznaczenie części terenów Lotniska Z. na tereny inwestycyjne – produkcyjno-usługowe, co uniemożliwi dotychczasowe wykorzystanie Lotniska Z. przez [...].

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym"

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy stanowi dokument o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jednakże jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnym, a także nie przesądzają o ostatecznej możliwości zagospodarowania określonych nieruchomości. Studium jest wyłącznie aktem polityki przestrzennej gminy i nie przesądza o przeznaczeniu określonych działek – terenu – na określony cel. O przeznaczeniu działek gmina decyduje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i chociaż stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to jednak związanie planu miejscowego ustaleniami studium nie jest bezwzględne i w zależności od szczegółowości studium może być silniejsze lub słabsze. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, zob. także I. Zachariasz, A. Fogel [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, komentarz do art. 9).

W orzecznictwie podkreśla się, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455).

Należy podkreślić, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale rozwiązania dotyczące możliwości przyszłej zmiany przeznaczenia terenu lotniska zarządzanego i użytkowanego przez A. Z. nie tylko na potrzeby lotniska, ale również dające możliwość prowadzenia działalności gospodarczej (komercyjnej) mają charakter warunkowy. Z uwagi na charakter studium, będący aktem polityki przestrzennej, takie warunkowe, a więc wstępnie planowane i rozważane rozwiązania mogą być przedmiotem jego ustaleń. Należy podkreślić, że studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium (por. wyrok NSA z 14.03.2023 r., II OSK 2728/21, LEX nr 3514961).

Prawidłowe jest zatem przyjęcie (wbrew zarzutom skargi), że w uchwale Studium można było przyjąć regulacje o charakterze warunkowym bądź (jak twierdzi skarżący) niejednoznacznym. Jeżeli bowiem analizowana uchwała stwarza jedynie podstawy do późniejszych, szczegółowych rozwiązań planistycznych, to takie warunkowe ustalenia przyjęte w Studium nie łamią powołanego w skardze art. 10 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. oraz rozporządzenia rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. poz. 2405). Należy również zauważyć, że powoływane w skardze orzeczenie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 2085/11, w którego uzasadnieniu zawarto rozważania na temat konieczności wprowadzania w przyjmowanych przez radę gminę przepisach miejscowych regulacji o charakterze jednoznacznym, niepowodującym wątpliwości interpretacyjnych dotyczyło miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwał w zakresie studium.

Zdaniem Sądu przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania w zakresie terenów oznaczonych symbolem [...] są zgodne z prawem. Gmina Z. stworzyła możliwość powiększenia terenów obecnego lotniska, jak również wykorzystania części jego terenu pod działalność o charakterze gospodarczym. O takie zmiany w studium zabiegał Starosta Z., który reprezentuje właściciela obszaru zajętego pod lotnisko (Powiat Z.), a [...] jest wyłącznie jego użytkownikiem. Zmiany dokonane w Studium nie wpływają w żadnej sposób na aktualną możliwość korzystania przez skarżącego z Lotniska Z..

Na etapie sporządzania studium w zakresie terenów objętych lotniskiem planowane rozwiązania podlegają zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu [...]. Opinia taka, co już wskazywano, ma charakter niewiążący, a w związku z tym Rada Gminy nie musi dostosowywać przyjętych rozwiązań do zaleceń Prezesa [...]. Z odmienną sytuacją będziemy mieli do czynienia, jeżeli w przyszłości Gmina Z. przystąpi do przygotowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym etapie planistycznym (przygotowywania zmian planu miejscowego) ewentualne decyzje dotyczące powiększenia lotniska, a także zmiany przeznaczenia działek zajętych dotychczas pod lotnisko wymagają uzgodnienia z Prezesem Urzędu [...]. Uzgodnienie ma charakter wiążący, a negatywny wynik uzgodnienia uniemożliwi Radzie Gminy zmianę przeznaczenia terenu zajętego pod lotnisko na inny cel. Należy podkreślić, że bez zmian Studium, które przewidują modernizację Lotniska w tym odnoszą się do przyszłej, ewentualnej zmiany przeznaczenia części jego terenów, Gmina Z. nie miałaby możliwości wprowadzanie korekt w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiany w Studium stanowią wyraz polityki przestrzennej Gminy i kierunków w jakim planowana jest zmiana zagospodarowania przestrzeni w obrębie Lotniska Z.. Finalnie jednak zmiany przeznaczenia gruntów pod lotniskiem będą możliwe dopiero w planie miejscowym, który jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym. W sprawie nie ma również wątpliwości, że zmiana granic lotniska i inne istotne modyfikacje wymagają zgodny Prezesa [...] co wynika między innymi z art. 61 u.p.l., jednakże na etapie uchwalania Studium takie zmiany są dopiero wstępnie planowane, a nie realizowane.

Dlatego też nie można przyjąć, że uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. z dnia 3 marca 2023 r. narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też przepisy ustawy prawo lotnicze w stopniu, który nakazuje stwierdzenie nieważności tego aktu polityki przestrzennej.

Mając na uwadze powyższe WSA w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.