Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 481/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 92a ust 2, 4 i 8
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 35 zalącznik nr 4
law: Dyrektywa 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie minimalnych warunków wykonania rozporządzeń  Rady (EWG) nr 3820/85 i (EWG) nr 3821/85 dotyczących przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym oraz  uchylająca dyrektywę Rady 88/599/EWG

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 744/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr BP.501.623.2019.1284.OL14.4570 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 744/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę J. K. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD" lub "organem II instancji") z 26 czerwca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "WMWITD" lub "organem I instancji") z 27 marca 2019 r., którą wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 500 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie w całości decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji wydanej przez GITD, który dokonując ustalenia stanu faktycznego naruszył przepisy proceduralne pozwalające na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jen. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "k.p.a."), uznając, że pomimo złożenia oświadczenia przez organ zarządzający T. Sp. z o.o., w skład którego wchodzi jednoosobowy skarżący, o osobie zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie (pismo z 4 lutego 2019 r.), skarżący nie dowiódł, że 25 stycznia 2019 r. osobą zarządzającą w przedsiębiorstwie był M. K., przez co doszło do naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kara została nałożona na osobę, która nie zarządza transportem w przedsiębiorstwie;

2. gdyby Sąd nie podzielił zasadności powyższych zarzutów, przedmiotowemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. art 151 p.p.s.a., polegające na tym, iż Sąd oddalając skargę na decyzję GITD, niewłaściwie uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo zastosował postanowienia art. 92a ust. 2, 4 i 8 pkt 6 oraz Ip. 1.2 załącznika nr 4 powyższej ustawy nakładając na skarżącego karę pieniężną, w sytuacji gdy skarżący nie był osobą zarządzającą transportem w T. Sp. z o.o. 25 stycznia 2019 r., sankcje przewidziane w przedmiotowym przepisie nie powinny więc mieć zastosowania do osoby skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Zarządzeniem z 14 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczona jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 92a ust 2, 4 i 8 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; dalej zwanej "u.t.d.") oraz załącznika nr 4 lp.1.2 kary pieniężnej w kwocie 500,00 zł, zaakceptował stanowisko organów, że skarżący, jako zarządzający transportem w Spółce T. (czemu skarżący zaprzecza), nie wyposażył kierowcy w aktualny wypis z licencji transportowej udzielonej Spółce. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. zostały postawione w ten sposób, że zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez błędną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i uznanie za prawidłową decyzji opartej na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, tym samym nałożenie kary na osobę, która nie zarządzała transportem w przedsiębiorstwie, został niejako dopełniony przez zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnym zastosowaniu w sprawie art. 92 a ust. 2, 4 i 8 u.t.d. oraz lp. 1.2. załącznika nr 4 do u.t.d.

Podstawową kwestią sporną w sprawie jest zatem przyjęcie ustalenia, że osobą zarządzającą transportem w Spółce T. był skarżący – J. K., który figurował w dniu kontroli drogowej tj. 25 stycznia 2019 r. w takim charakterze w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego. Jednocześnie skarżący podnosił, że 7 stycznia 2019 r. doszło do zmiany zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, czego miało dowodzić pismo Spółki T. (podpisane przez J. K. jako osobę jednoosobowo umocowaną do reprezentowania Spółki), w którym zawarto oświadczenie o tej zmianie. Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły należycie tej kwestii, ograniczając się jedynie do zbadania wpisów w rejestrze.

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszym rzędzie zauważyć, iż zgodnie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.

W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 92a ust. 2, 4 u.t.d. oraz lp.1.2 załącznika nr 4 do tej ustawy, w związku z jej art. 92a ust. 8.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (art. 92a ust. 2) zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2 000 złotych za każde naruszenie.

Art. 92a ust. 8 u.t.d. stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L.2016.74.8), określa załącznik nr 4 do ustawy o transporcie drogowym.

Stosownie zaś do lp. 1.2 wskazanego załącznika niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji – podlega karze w wysokości 500 zł.

Z treści przytoczonych regulacji wynika zatem jednoznacznie, że nałożenie na podstawie tych unormowań kary pieniężnej wymaga ustalenia: że doszło do opisanego wyżej naruszenia oraz podmiotu odpowiedzialnego za to naruszenie (tzn. zarządzającego transportem).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że kontrolowany 25 stycznia 2019 r. kierowca nie został wyposażony w wypis z aktualnej licencji.

Z kolei odnośnie do ustalenia, że odpowiedzialnym za powyższe naruszenie był skarżący – jako zarządzający transportem – trzeba wskazać, że ustawa o transporcie drogowym nie definiuje zarządzającego transportem. Definicję taką zawiera natomiast rozporządzenie (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, stanowiąc w art. 2 pkt 5), że "zarządzający transportem" oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanego aktu unijnego, przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną – zarządzającego transportem – która spełnia warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b i d) – tzn. cieszy się dobrą reputacją i posiada wymagane kompetencje zawodowe – i która: a) w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa; b) ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem, polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą; oraz c) posiada miejsce zamieszkania na terenie Wspólnoty. W myśl art. 4 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, przedsiębiorca powiadamia właściwy organ o wyznaczeniu zarządzającego lub zarządzających transportem. Stosownie zaś do art. 16 powołanego rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, państwo członkowskie prowadzi rejestr elektroniczny przedsiębiorców transportu drogowego, którzy od wyznaczonego przez państwo właściwego organu uzyskali zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (ust. 1), a krajowy rejestr elektroniczny ma zawierać przynajmniej wskazane w tym przepisie dane, w tym m.in. nazwiska zarządzających wskazanych w celu spełnienia warunku dobrej reputacji i kompetencji zawodowych (ust. 2 pkt 17).

Na mocy art. 82g u.t.d. (wprowadzonego w życie ustawą z 4 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym; Dz. U. z 2016 r. poz. 1935) utworzono Krajowy Rejestr Elektroniczny Przedsiębiorców Transportu Drogowego (ust. 1). Rejestr ten zawiera ewidencję przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (ust. 4 pkt 1), a w ewidencji tych przedsiębiorców gromadzi się m.in. dane określające imię i nazwisko osoby zarządzającej transportem, w tym rodzaj posiadanego certyfikatu kompetencji zawodowych, numer, datę i kraj wydania certyfikatu (art. 82h ust. 1 pkt 17).

Nie jest sporne, że skarżący był na dzień kontroli drogowej – wpisanym do Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego – zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie T. Sp. z o.o. Sporne jest natomiast, czy rzeczywiście, jak twierdzi skarżący – skoro wpis w rejestrze ma charakter deklaratoryjny – nie doszło do zmiany zarządzającego z dniem 7 stycznia 2019 r., a tylko nie dokonano odpowiedniej zmiany w rejestrze. W tym zakresie, zdaniem kasatora nie przeprowadzono właściwych ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że nie mogły być uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Niewątpliwie z treści tych przepisów wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a). Organy takie czynności wykonały, natomiast skarżący nie wskazuje w skardze kasacyjnej jakie jeszcze inne dowody, należałoby przeprowadzić. Sam również nie przedstawiał żadnych dowodów wskazujących na to, że już od 7 stycznia 2019 r. zarządzającym transportem w rozumieniu art. 7c u.t.d. był w Spółce M. K.. Nie stanowiły natomiast takich dowodów – powoływanie się na okoliczność, że 28 stycznia 2019 r. (a więc już po dacie kontroli) Spółka złożyła wniosek do rejestru (zarejestrowany 30 stycznia 2019 r.) w przedmiocie zmiany zarządzającego transportem, ani gołosłowne oświadczenie skarżącego w tym przedmiocie zawarte w piśmie procesowym strony z 4 lutego 2019 r., kierowanym do organu, w którym zresztą skarżący wypowiada się o aktualnym tj. na dzień sporządzenia pisma stanie faktycznym, a nie wstecznym. Trafnie zatem przyjęto w sprawie, że skarżący nie podważył prawdziwości wpisu do rejestru – w przedmiocie zarządzającego transportem w Spółce T. na dzień 25 stycznia 2019 r.

W konsekwencji brak jest podstaw do zakwestionowania zastosowania przepisów dotyczących nałożenia na skarżącego kary w stosunku do zarządzającego transportem za niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji.

Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.