Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 35/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO/RŚ-423/464/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 13 października 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie wpłynął wniosek I. L. (dalej: skarżąca) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Decyzją z 1 marca 2023 r. (DR.5012.20983-2011/22) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Lubina, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie, odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (J. L.) legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 27 sierpnia 2020 r. (PZN.8321.1.25555.2020). Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, decyzją z 8 maja 2023 r. (SKO/RS-423/187/2023) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując zakres okoliczności faktycznych wymagających dodatkowego wyjaśnienia.

Decyzją z 1 marca 2023 r. (DR.5012.20983-2011/22) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Lubina, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie (dalej: organ I instancji), odmówił skarżącej (ponownie) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ I instancji podniósł (w szczególności), że skarżąca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na ojca, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 27 sierpnia 2020 r. Niemniej jednak z orzeczenia tego nie wynika, iż niepełnosprawność powstała przed 25 rokiem życia. Po przywołaniu wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 3 8/13, organ I instancji podniósł, że pomimo jego treści – w jego ocenie – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal obowiązuje, gdyż z uzasadnienia tego wyroku wynika, że poprawienie stanu prawnego w zakwestionowanym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Dlatego też, nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż takie rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dalej organ I instancji podniósł, że bezspornym jest, że stan zdrowia ojca skarżącej utrudnia mu samodzielne funkcjonowanie i bez pomocy córki nie byłby w stanie egzystować. Niepełnosprawny nie jest osobą obłożnie chorą, stale leżącą. Chodzi, choć o balkoniku/chodziku i bardzo wolno, to po domu się przemieszcza. Wymaga pomocy przy przygotowywaniu i podaniu posiłków (muszą być one rozdrobnione i lekkostrawne), dozowaniu leków, kąpieli, poruszaniu się poza domem, kontakcie i dotarciu lekarza, robieniu zakupów i załatwianiu spraw urzędowych, sprzątaniu mieszkania i innych czynnościach związanych z funkcjonowaniem domu. Samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, choć czasem potrzebuje podprowadzenia do toalety i używa pieluchomajtek w związku nietrzymaniem moczu. Opieka ta nie ma jednak charakteru ciągłego i jest wykonywana o różnych porach dnia. Pomoc skarżącej zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, gdyż osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, czy też udają się do lekarzy. Organ I instancji podkreślił, że zarówno moralny, jak też prawny obowiązek nakazuje wspieranie najbliższych krewnych poprzez osobistą pomoc lub gdy taka nie może być świadczona poprzez wsparcie finansowe. Członkowie rodziny mogą podzielić między sobą niektóre obowiązki związane z pomocą niepełnosprawnej. Zrobienie zakupów, posprzątanie mieszkania, realizacja recept, czy też pomoc w czynnościach higienicznych - kąpieli, w żaden sposób nie wyklucza tych osób z aktywności zawodowej, społecznej czy też rodzinnej. Główny ciężar opieki nad niepełnosprawnym ojcem spada na zamieszkującą z nim skarżącą. Niemniej jednak skarżąca może również liczyć na siostrę, która w zależności od swoich możliwości odwiedza ojca, pomaga w dotarciu do lekarza zwłaszcza w innym mieście. Reasumując organ I instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Tym wymogom, zdaniem organu I instancji, nie odpowiada, zakres pomocy jaki świadczy skarżąca ojcu. Organ dodał, że skarżąca utraciła pracę w 2019 r. i nie podejmowała dalszego zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad ojcem, który doznał udaru. Zdaniem organu zachodzi więc związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem pracy, a koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz nie została spełniona przesłanka art. 17 ust. 1b ustawy o świadczenia rodzinnych, który mimo niezgodności z Konstytucją nie został wyeliminowany ze stanu prawnego.

Od niniejszej decyzji skarżąca wywiodła odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO) podjęło zaskarżoną decyzję z 16 listopada 2023 r. (SKO/RŚ-423/464/2023), którą utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu SKO przywołało treść art. 17 ust. 1 i 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej: u.ś.r.). Dalej SKO wskazało, że zważywszy na orzecznictwo sądowe związane z wyrokiem TK – jako niezasadną – należało uznać odmowę organu I instancji przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że niepełnosprawność u jej ojca nie powstała po ukończeniu 18 lub 25 roku życia.

Rozważając natomiast możliwość wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. SKO podkreśliło, że skarżąca należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.. Wskazało, że ojciec skarżącej ur. [...] r. (77 lat) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 27 sierpnia 2020 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 lipca 2020 r. Przyczyna niepełnosprawności została oznaczona symbolami: 07- S (choroby układu oddechowego i krążenia), 02-P (choroby psychiczne), 10-N (choroby neurologiczne). Jest wdowcem. SKO podkreśliło, że do akt sprawy dołączona została dokumentacja medyczna, tj. informacja dla lekarza kierującego /POZ wydana przez dr n. medycznych, specjalistę neurologii, dowód pn. Historia Zdrowia i Choroby J. L. z C. w L., pn. Historia Zdrowia i Choroby z O. sp. z o.o. w Ś. i zaświadczenie lekarskie z N. sp. z o.o. w L. W zaświadczeniu tym, lekarz specjalista medycyny rodzinnej wskazał, że u J. L. rozpoznano otępienie z ciałami Lewy'ego, chorobę wieńcową, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, dnę moczanowa, stan po udarze, miażdżyca (dalej nieczytelne). W uwagach lekarz napisał, że postępujące otępienie z zaburzeniami psychotocznymi. Niezdolny do samodzielnej egzystencji, wymaga całodobowej opieki. Postępujący przebieg choroby. Nie może pozostać bez opieki - agresywny. Zaburzenia układu ruchu, zaburzenia (dalej nieczytelne - przypis SKO). Akta sprawy nie zawierają dokumentacji ze szpitala, bo jak ustalił organ w toku postępowania, J. L. odkąd ma problemy ze stanem zdrowia nie był hospitalizowany.

Dalej SKO wskazało, że z przeprowadzonego 8 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca ur. [...] r. zamieszkuje i gospodaruje wraz z ojcem. W ocenie skarżącej jej ojciec jest osobą przewlekle chorą, wymagającą stałej i długotrwałej opieki. Stan zdrowia oraz wiek powodują, że nie jest w stanie samodzielnie wykonywać codziennych życiowych czynności. W zabezpieczeniu wszystkich potrzeb pomaga mu skarżąca, która opiekę sprawuje całodobowo. Ojciec kontynuuje leczenie z powodu otępienia naczyniowego, dny moczanowej, choroby naczyń, choroby niedokrwiennej serca, utraty słuchu w jednym uchu oraz jest po przebytym udarze mózgowym (niedowłady kończyn dolnych).

Z części "D" wywiadu środowiskowego, zawierającej wnioski pracownika, wynika, natomiast, że ojciec skarżącej wymaga opieki innych osób oraz pomocy w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, tj. przygotowaniu i podawaniu posiłków (w tym minimum jednego gorącego) oraz dostarczaniu produktów żywnościowych. Wymaga również pomocy w czynnościach gospodarczych, tj.: sprzątaniu (utrzymywanie czystości najbliższego otoczenia, utrzymywanie w czystości sprzętu codziennego użytku, wynoszenie śmieci, mycie okien itp.). Wymaga pomocy przy ustalaniu wizyt lekarskich, wykupie recept, dawkowaniu leków ponieważ nie kontroluje samodzielnie kiedy ma zażywać. Niekiedy mają też miejsce wizyty lekarskie w domu. Wymaga też pomocy przy poruszaniu się w obrębie mieszkania jak i poza nim. Z relacji córki wynika, że samodzielnie korzysta z toalety, jednak wymaga niekiedy pomocy przy dokonywaniu czynności higienicznych. Czasami wymaga podprowadzenia do łazienki. Niekiedy korzysta z pieluchomajtek. Poza mieszkaniem porusza się przy pomocy balkonika, zawsze z pomocą drugiej osoby, tj. córki. Pracownik socjalny ustalił, że niekiedy, doraźnie, w opiece nad ojcem pomaga jej siostra.

Do akt sprawy pracownik socjalny dołączył dowód: Ocenę stanu psychofizycznego, z której wynika, że ojciec skarżącej nie korzysta z usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych, ani z form pomocy pozainstytucjonalnej. Ocena jego stanu fizycznego wskazuje na: ruchomość stawów - ograniczona; poruszanie się poza domem - tak, przy pomocy innych osób i balkonika; przemieszczanie się (z łóżka na krzesło i z powrotem) - w zależności od samopoczucia, tj. samodzielnie lub przy pomocy innych osób; zmiana pozycji w łóżku, siadanie - przy pomocy innych osób. Ocena stanu psychicznego J. L.: kontakt słowny - rzeczowy; forma wypowiedzi - trudności w budowie zdań; zachowanie - agresywne; nastrój - niespokojny; uwaga/koncentracja - trudności w skupieniu uwagi; pamięć - trudności w zapamiętywaniu. Opieka higieniczna i pielęgnacja: mycie - łazienka, przy pomocy innych osób; kąpiel - łazienka, przy pomocy innych osób; pielęgnacja odleżyn - nie; inne zabiegi pielęgnacyjne - zmiana pieluchomajtek; ubieranie/rozbieranie - przy pomocy innych osób. Inne potrzeby życiowe: wydalanie - korzysta z wc i pieluchomajtek; odżywianie - samodzielnie; przyjmowanie leków - przy pomocy innych osób; dokonywanie zakupów - przez inne osoby; inne czynności - opiekun przygotowuje posiłki, wykonuje pranie, sprzątanie, wynoszenie nieczystości; wzrok - niedowidzenie; słuch - niedosłyszenie (korzysta z aparatu słuchowego); korzysta z pomocy innych osób w placówkach zdrowia, kontakt z lekarzem.

SKO wskazało, że do akt sprawy dołączono również kartę oceny sprawności i samodzielności sporządzoną wg. skali Barthel. Ankieta odnosi się do 10 podstawowych czynności życiowych, które człowiek zdrowy powinien wykonywać sam, chory zaś potrzebuje przy ich realizacji częściowej lub całkowitej pomocy. Na tę skalę składa się dziesięć czynności dnia codziennego: 1) spożywanie posiłków - skala: 0 pkt, 5 pkt, 10 pkt – J. L. przy spożywaniu posiłków potrzebuje pomocy w krojeniu, smarowaniu masłem itp. wymaga zmodyfikowanej diety - 5 pkt; 2) przemieszczanie się z łóżka na krzesło i z powrotem, siadanie - skala: 0 pkt, 5 pkt, 10 pkt, 15 pkt – J. L. potrzebuje większej pomocy - 5 pkt; 3) utrzymywanie higieny osobistej - skala 0 pkt, 5 pkt – J. L. potrzebuje pomocy przy czynnościach osobistych - 0 pkt; 4) korzystanie z toalety (wc) - skala 0 pkt, 5 pkt, 10 pkt – J. L. zależny - 0 pkt; 5) mycie kąpiel całego ciała - skala 0 pkt, 5 pkt – J. L. zależny przy kąpieli - 0 pkt; 6) poruszanie się po powierzchniach płaskich - skala 0 pkt, 5 pkt, 10 pkt, 15 pkt – J. L. nie porusza się lub < 50 m - 0 pkt; 7) wchodzenie i schodzenie po schodach - skala 0 pkt, 5 pkt, 10 pkt – J. L. nie jest w stanie - O pkt; 8) ubieranie się i rozbieranie - skala O pkt, 5 pkt, 10 pkt – J. L. zależny - O pkt; 9) kontrolowanie stolca/zwieracza odbytu skala 0 pkt, 5 pkt, 10 pkt – J. L. czasami popuszcza, 10) zdarzenie przypadkowe - 5 pkt; kontrolowanie moczu/zwieracza pęcherza moczowego - skala 0 pkt, 5 pkt, 10 pkt- J. L. czasami popuszcza (zdarzenie przypadkowe) - 5 pkt. W sumie wynik kwalifikacji u ojca skarżącej wyniósł 20 punktów.

Zdanie SKO – uzupełniony materiał dowodowy – pozwolił na ustalenie, że ojciec skarżącej nie wymaga długoterminowej opieki pielęgniarskiej. Z dołączonej "Karty oceny świadczeniobiorcy" sporządzonej według skali Barthel i podpisanej przez J. K. - specjalistę medycyny rodzinnej wynika, że J. L. według 100 punktowej skali Barthel uzyskał 50 punktów, co interpretowane jest, że osoba tylko częściowo samodzielna, przy niewielkiej pomocy chory może funkcjonować samodzielnie - stan "średnio ciężki". Lekarza wskazał, że ojciec skarżącej wymaga opieki osoby drugiej w zakresie: mycia, ubierania, podawania posiłków, leków, spacery. Z zaświadczenia lekarskiego z O. wynika, że chory wymaga opieki i nadzoru osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. Zdiagnozowane otępienie z ciałkami Lewy'ego zespół pozapiramidowy - jest chorobą nieuleczalną, postępującą. Przebieg leczenia w dokumentacji z Poradni Neurologicznej (vide: zaświadczenie z 27 lipca 2023 r.). Z opisu badania neurologicznego J. L. z 2020 r. wynika, że czuje się dobrze, pamięć dobra w badaniu: neurologicznie bez objawów uszkodzenia CUN. W karcie tej informacja, że "bóle głowy, stan po udarze mózgu 2018". Natomiast w opisie badania neurologicznego z 6 kwietnia 2023 r. lekarz neurolog stwierdził cechy zespołu pozapiramidowego. Rozpoznanie: inne choroby zwyrodnieniowe układu nerwowego niesklasyfikowane gdzie indziej typ jednostki chorobowej Główna. Ze złożonego zaś przez skarżącą oświadczenia wynika, że tato posiada kartę parkingową, z której korzysta jej siostra – S. B., kiedy jadą z ojcem do lekarza. J. L. nie prowadzi samochodu, bo od trzech lat nie jest w stanie (vide: oświadczenie z dnia 21 sierpnia 2023 r.). Skarżąca nie dołączyła dowodów w postaci kart informacyjnych leczenia szpitalnego i oddziału rehabilitacji jej ojca po udarze, oświadczyła natomiast, że w 2018 r. było robione TK głowy i wówczas stwierdzono udar mózgu. W związku z tym ojciec skarżącej nie był hospitalizowany.

Reasumując, SKO uznało, że na podstawie opisu zakresu opieki jaki wykonuje skarżąca względem niepełnosprawnego ojca przyjąć należy, że opieka nad nim jest tego rodzaju, że nie uniemożliwia jej rzeczywiście podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym, przy ewentualnie jednoczesnym wsparciu w postaci usług opiekuńczych. Ustalono, że ojciec skarżącej wymaga opieki innych osób oraz pomocy w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, takich jak w: przygotowaniu i podawaniu posiłków (w tym minimum jednego gorącego) oraz dostarczaniu produktów żywnościowych. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki. Wymaga również pomocy w czynnościach gospodarczych, tj.: sprzątaniu (utrzymywanie czystości najbliższego otoczenia, utrzymywanie w czystości sprzętu codziennego użytku, wynoszenie śmieci, mycie okien itp.), przy ustalaniu wizyt lekarskich, wykupie recept, dawkowaniu leków ponieważ nie kontroluje samodzielnie kiedy ma zażywać. Niekiedy mają też miejsce wizyty lekarskie w domu. Pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego ustalił, że J. L. wymaga pomocy przy poruszaniu się w obrębie mieszkania jak i poza nim. Samodzielnie korzysta z toalety, jednak wymaga niekiedy pomocy przy dokonywaniu czynności higienicznych. Czasami wymaga podprowadzenia do łazienki. Niekiedy korzysta z pieluchomajtek. Poza mieszkaniem porusza się przy pomocy balkonika, zawsze z pomocą drugiej osoby, tj. córki. Pracownik socjalny ustalił, że niekiedy, doraźnie, w opiece nad ojcem pomaga siostra wnioskodawczym.

SKO podniosło, że z zasad doświadczenia życiowego wynika, że wymienione czynności nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Co więcej, czynności opiekuńcze względem ojca nie mają tego rodzaju charakteru, aby je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem. Część wymienionych wyżej czynności podejmowanych przez skarżącą w gospodarstwie domowym, nie ma też bezpośredniego związku tylko ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Czynności takie jak: robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków skarżąca wykonuje nie tylko specjalnie dla ojca ale również i dla siebie, chociażby z racji wspólnego zamieszkania i gospodarowania. Wiążąc powyższe nawet ze stanem zdrowia ojca, który pozostaje w leczeniu specjalistycznym z powodu otępienia z ciałkami Lewy'ego to zdiagnozowane schorzenie niewątpliwie nie przybiera takich rozmiarów, aby wymagało pomocy stałej i długotrwałej. Z bieżącej informacji uzyskanej z O. w Sp. z o,o. w Ś. wynika, że J. L.i nie był hospitalizowany w tym O. Natomiast z dowodu pn. "Ocena Stanu Psychofizycznego" podpisanego przez skarżącą wynika, że kontakt słowny z jej ojcem jest rzeczowy. Jest on okresowo pobudzony, a wówczas córka podaje Hydroxyzyne, pogorszył się chód szura nogami, pochyla się, rozmawia z nieobecnymi osobami.

SKO podkreśliło, że rolą organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób (w tej kwestii wiążąco wypowiada się właściwy organ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności) ale, co istotne i decydujące, weryfikacja zakresu opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia. Zdaniem SKO ojciec skarżącej niewątpliwie potrzebuje pomocy, ale nie w takim zakresie i nie takiego charakteru, żeby skarżąca nie mogła choćby w ograniczonym zakresie godzinowym podjąć pracę zarobkową. SKO zwróciło uwagę, że sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej, ciągłej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności i takie, które umożliwiają egzystowanie i funkcjonowanie organizmu w życiu codziennym, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do samodzielnej egzystencji, jak to potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, są jednak w stanie w miarę samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie, umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W tej drugiej sytuacji czynności związane z opieką mogą być wykonywane przed lub/i po zakończeniu pracy przez opiekuna. Systemowo art. 17 u.ś.r został pomyślany jako rekompensata za konieczną i niezbędną rezygnację z zatrudnienia, w sytuacji kiedy nie jest możliwe zapewnienie niepełnosprawnemu członkowi rodziny należytej opieki, a nie jako zapewnienie źródła dochodu dla opiekuna, który wykonuje czynności opiekuńcze.

Od niniejszej decyzji skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do powołanych wyżej przepisów sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem celowości, czy słuszności. Badanie legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Istotą sporu w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (art. 17 ust. 4 u.ś.r), czy też nie spełnia, tak jak przyjęło SKO. SKO uznało bowiem, że w stanie faktycznym sprawy brak jest tak de facto określonego w ww. normie związku przyczynowo-skutkowego, gdyż ojciec skarżącej choć niewątpliwie potrzebuje pomocy, to nie w takim zakresie i nie takiego charakteru, żeby skarżąca nie mogła choćby w ograniczonym zakresie godzinowym podjąć pracę zarobkową.

W sprawie natomiast niespornym jest, że na skarżącej ciążył obowiązek alimentacyjny wobec ojca, oraz że osoba podlegająca opiece legitymowała się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), dalej: u.ś.r, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 tej normy, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub rezygnują z niego, bądź z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis ten formułuje zatem warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły.

I takiej właśnie oceny winien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, ale również co istotne w sprawie sprawności psychicznej, oraz trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.

Przenosząc powyższe rozważanie na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy ze skarżącą, że jej ojciec – mimo, że nie jest osobą leżącą i jest w stanie przy pomocy sprzętu ortopedycznego (balkonik) poruszać się w obrębie mieszkania oraz w częściowym zakresie obsługiwać swoje potrzeby – nie powinien zostać uznany za osobę, która nie wymaga stałej opieki innej osoby.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ojciec skarżącej ur. [...] r. (77 lat) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 27 sierpnia 2020 r. (PZN.8321.1.25555.2020). Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 lipca 2020 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Przyczyna niepełnosprawności została oznaczona symbolami: 07- S (choroby układu oddechowego i krążenia), 02-P (choroby psychiczne), 10-N (choroby neurologiczne). Ojciec skarżącej został uznany za osobę, której stan zdrowia wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy znajduje się również wywiad środowiskowy z 10 listopada 2022 r. Na podstawie tego dokumentu przyjęto, że ojciec skarżącej "wymaga opieki innych osób oraz pomocy w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, takich jak w: przygotowaniu i podawaniu posiłków (w tym minimum jednego gorącego) oraz dostarczaniu produktów żywnościowych. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki. Wymaga również pomocy w czynnościach gospodarczych, tj.: sprzątaniu (utrzymywanie czystości najbliższego otoczenia, utrzymywanie w czystości sprzętu codziennego użytku, wynoszenie śmieci, mycie okien itp.), przy ustalaniu wizyt lekarskich, wykupie recept, dawkowaniu leków ponieważ nie kontroluje samodzielnie kiedy ma zażywać. Niekiedy mają też miejsce wizyty lekarskie w domu. Pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego ustalił, że J. L. wymaga pomocy przy poruszaniu się w obrębie mieszkania jak i poza nim. Samodzielnie korzysta z toalety, jednak wymaga niekiedy pomocy przy dokonywaniu czynności higienicznych. Czasami wymaga podprowadzenia do łazienki. Niekiedy korzysta z pieluchomajtek. Poza mieszkaniem porusza się przy pomocy balkonika, zawsze z pomocą drugiej osoby, tj. córki. Pracownik socjalny ustalił, że niekiedy, doraźnie, w opiece nad ojcem pomaga siostra skarżącej". Z treści tego wywiadu wnika nadto, że ojciec skarżącej nie jest w stanie wykonywać podstawowych czynności gospodarczych oraz, że wymaga całodobowej opieki i nadzoru w codziennej egzystencji ze strony osób drugich.

I jak wynika z treści zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą, a wskazane w ramach wywiadu środowiskowego oraz w oświadczeniu skarżącej, jak wynika "z zasad doświadczenia życiowego", nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Dlatego też, zdaniem SKO, opieka nad ojcem skarżącego jest tego rodzaju, że nie uniemożliwia skarżącej rzeczywiście podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym, przy ewentualnie jednoczesnym wsparciu w postaci usług opiekuńczych.

Podczas gdy, takie twierdzenie – zważywszy na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – należy zdaniem Sądu uznać za co najmniej nieuprawnione. Trudno bowiem zgodzić się z SKO, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą miał jedynie charakter "czynności dnia codziennego" i jako taki nie kolidował z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w ograniczonym zakresie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga (co wynika wprost z karty oceny sprawności wg. skali Barthel), że ojciec skarżącej jest praktycznie niesamodzielny w spożywaniu posiłków (potrzebuje pomocy w krojeniu, smarowaniu masłem), w poruszaniu się (potrzebuje większej pomocy w przemieszczaniu się z łózka na krzesło i z powrotem, siadaniu), wykonywaniu czynności higienicznych (popuszcza, używa pieluchomajtek, wymaga doprowadzenia do toalety). Poza tym – co najważniejsze i jakby pominięte przez SKO – ojciec skarżącej jest agresywny, ma niespokojny nastrój, trudności w skupieniu uwagi i zapamiętywaniu. Poza tym podkreślenia wymaga, że SKO w swoich rozważaniach dotyczących zakresu świadczonej przez skarżącą opieki nad ojcem skupiły się tak de facto na tzw. czynnościach dnia codziennego uznając, że skarżąca wykonuje je "nie tylko specjalnie dla ojca, ale również dla siebie, chociażby z racji wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania", pomijając niemalże całkowicie kwestie związane ze specyfiką choroby jej ojca (choroba psychiczna, nieuleczalna, postępująca), ograniczającą mu przecież nie tylko możliwości poruszania się i samodzielnego funkcjonowania, ale przede wszystkim wyłączającą niejako możliwość pozostawania go bez opieki drugiej osoby. SKO lakonicznie uznało, że wiążąc wykonywane czynności na rzecz ojca (robienie zakupów, sprzątanie, przygotowanie posiłków) "nawet ze stanem zdrowie J. L., który pozostaje w leczeniu specjalistycznym z powodu otępienia z ciałkami Lewy'ego, to zdiagnozowane schorzenie niewątpliwie nie przybiera takich rozmiarów, aby wymagało pomocy stałej i długotrwałe".

Tymczasem jak wynika z treści orzeczenia o niepełnosprawności ojca skarżącej, przyczynami jego niepełnosprawności są nie tylko choroby układu oddechowego i krążenia (07-S), choroby neurologiczne (10-N), ale również (co istotne w sprawie) choroby psychiczne (02-P). Ze znajdującej się dokumentacji medycznej ojca skarżącej wynika bezspornie, że jest on osobą chorą na otępienie z ciałami Lewy'ego, wymaga stałej opieki osób trzecich (zaświadczenie z 16 września 2019 r., specjalisty neurologa), jest z nim trudny kontakt słowny, zaburzenia psychotyczne szczególnie w nocy, zawroty głowy (treść wywiadu przeprowadzonego w C. w dniu 15 maja 2020 r.), szura nogami, pochyla się, rozmawia z nieobecnymi osobami, okresowo pobudzony, opowiada nieprawdziwe historie (wywiad przeprowadzony w O. w dniu 26 maja 2023 r.), cierpi też nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca, wymaga całodobowej opieki osoby drugiej (zaświadczenie lekarskie z 31 maja 2023 r.). Powyższe (co nawet wynika z treści uzasadnienia SKO) diagnozy potwierdził lekarz specjalista medycyny rodzinnej, który wskazał, że u J. L. rozpoznano otępienie z ciałami Lewy'ego, chorobę wieńcową, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, dnę moczanowa, stan po udarze, miażdżyca. W uwagach lekarz napisał, że postępujące otępienie z zaburzeniami psychotycznymi. Niezdolny do samodzielnej egzystencji, wymaga całodobowej opieki. Postępujący przebieg choroby. Nie może pozostać bez opieki - agresywny. Zaburzenia układu ruchu (zaświadczenie lekarskie z N. sp. z o.o. w L.).

Powyższy stan zdrowotny ojca, zdaje się również potwierdzać nie tylko skarżąca, lecz także jej siostra. Z treści protokołu jej przesłuchania jako świadka wynika, że ojciec choruje na otępienie z ciałami Lewy'ego, to rodzaj alzheimera. Nie jest samodzielny, potrzebuje pomocy w ubieraniu, myciu, samodzielnie je, ale trzeba mu pokroić jedzenie na drobne kawałki. Potrzeby fizjologiczne załatwia samodzielnie, ale zdarzają się sytuacje, że potrzebuje pomocy. Na co dzień nosi pieluchomajtki. Poza tym – co istotne w sprawie – wynika z niego również, że "tato zostaje sam maksymalnie na pół godziny, strach jest go zostawić samego, gdyż jest w stanie odkręcić gaz albo wodę. Trzeba go zamykać w domu. Tato ma problemy z pamięcią, ma omamy wzrokowe" .

Zważywszy zatem na powyższe ustalenia, ocena całokształtu sprawy nie pozwala Sądowi na przyjęcie (za SKO), by stan zdrowia ojca skarżącej był na tyle dobry, aby mógł przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy innej osoby w wymiarze, który umożliwiałby opiekunowi równoczesne podjęcie pracy zarobkowej. Trudno też podzielić stanowisko SKO, że czynności skarżącej związane z opieką nad ojcem ograniczają się jedynie do czynności związanych z robieniem zakupów, sprzątaniem, czy przygotowaniem posiłków. Charakter wykonywanych czynności opiekuńczych (w szczególności nad chorym na schorzenia psychiczne, czy też neurologiczne) należy bowiem bezspornie odróżnić od czynności dnia codziennego. Ponadto Sąd podziela ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że "opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21). Opieka sprawowana nad osobami ze schorzeniami psychicznymi wymaga niejednokrotnie poświęcenia psychicznego oraz fizycznego, czego nie sposób pominąć przy rozpatrywaniu spraw wszczętych z wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Choroba psychiczna (u ojca skarżącej otępienie z ciałami Lewy'ego, zaburzenia psychotyczne) uniemożliwia zatem nie tylko samodzielne funkcjonowanie chorego (jak wynika chociażby z zaświadczenia lekarza medycyny pracy z którego wynika, że ojciec skarżącej nie może pozostawać bez opieki), ale również znacząco ogranicza życie osób najbliższych (opiekunów). Może stanowić zagrożenie dla otoczenia. Nie sposób zatem wykluczać z zakresu czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą wobec ojca i tych czynności związanych z ochroną jego bezpieczeństwa (i bezpieczeństwa innych), bądź pozostawić je bez oceny, tak jak to w zasadzie uczyniło SKO.

Tymczasem analizując i poddając ocenie stan sprawy, należy każdorazowo brać pod uwagę indywidualną sytuację chorego podopiecznego, determinowaną jego stanem zdrowia, w tym również kondycją psychiczną i warunkami bytowymi. Istotnym jest tu nie tylko związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia, ale przede wszystkim potencjalna możliwość jego kontynuowania, czy podjęcia pracy – bezpośrednio związana z potrzebami osoby niepełnosprawnej, podlegającej opiece, a określona ramami jej możliwości samodzielnego funkcjonowania, i to nie tylko w aspekcie radzenia sobie z czynnościami dnia codziennego, lecz również w aspekcie bezpieczeństwa chorego.

Dlatego też, ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz dokona ponownej oceny okoliczności niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aczkolwiek tym razem uczyni to z uwzględnieniem nie tylko czynności życia codziennego, które skarżąca musi podejmować przy niepełnosprawnym ojcu, lecz przede wszystkim z uwzględnieniem jego stanu psychicznego (w szczególności w kontekście zapewnienia mu bezpieczeństwa).

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1963).