Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1012/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 w zw. z art. 55 w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1178/24 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w L. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/24 po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca", "spółka") na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu:

1) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do ponownego rozpatrzenia;

2) zasądził od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Spółka z o.o. L. z siedzibą w L. (aktualnie: E. sp. z o.o. w L.) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Wdrożenie w przedsiębiorstwie ekologicznych etykiet grawerowanych i drukowanych ze znacznikami RFID zaprojektowanych przy użyciu kreatora AI" w ramach Programu "Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej 2021-2027", Priorytetu "Przedsiębiorczość i innowacje", Działania "Wzornictwo w MŚP".

Na skutek oceny projektu dokonanej przez Komisję Oceny Projektów (zwaną dalej "KOP"), pismem z dnia 23 lutego 2024 r. PARP poinformowała spółkę, że projekt nie został wybrany do dofinansowania, gdyż nie uzyskał wymaganej liczby minimum 1 punktu w kryteriach:

- "Projekt jest zgodny z zakresem i celem działania, a cel projektu jest uzasadniony",

- "Potencjał wnioskodawcy do realizacji projektu",

- "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowane, racjonalne i uzasadnione".

Spółka wystąpiła z protestem, w którym zarzuciła nieprawidłową ocenę: Kryterium nr 4 "Projekt jest zgodny z zakresem i celem działania, a cel projektu jest uzasadniony", Kryterium nr 5 "Innowacyjność projektu", Kryterium nr 6 "Potencjał wnioskodawcy do realizacji projektu" oraz Kryterium nr 7 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowane, racjonalne i uzasadnione".

Po rozpatrzeniu protestu, zaskarżonym pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. PARP poinformowała Skarżących, że protest nie został uwzględniony. Organ wskazał, że na uwzględnienie zasługują zarzuty odnoszące się do oceny kryteriów nr 4, 5 i 6, gdyż nie została ona przeprowadzona przez KOP prawidłowo, to jednak podtrzymana zostaje ocena w ramach Kryterium nr 7 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowane, racjonalne i uzasadnione", co sprawia, że wobec nieprzyznania projektowi minimum 1 punktu w tym kryterium projekt nie mógł zostać wybrany do dofinansowania. Zdaniem organu, skarżąca nie prawidłowo przeprowadziła rozeznanie rynkowe, gdyż z 3 oferentów tylko 1 posiadał wystarczające doświadczenie w realizacji podobnych rozwiązań. Powyższe nie daje podstaw do uznania, że ww. zakup został prawidłowo uzasadniony, co potwierdza ekspert zewnętrzny, w opinii przygotowanej na etapie rozpatrywania protestu.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/24 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji wskazał na definicją (opis) spornego kryterium nr 7, zawartą w dokumencie "Kryteria wyboru projektów", stanowiącym załączniku nr 1 do Regulaminu. Podkreślił, że uzasadnienie oceny KOP nie wyjaśnia, z jakich względów sporny wydatek został uznany za nieracjonalny i nieuzasadniony. Nie odwołano się bowiem do opisu Kryterium nr 7 oraz zawartych w nim definicji wydatków "uzasadnionych" i "racjonalnych", w konsekwencji czego nie jest wiadomo, czy eksperci uznali, że wydatek nie jest np. niezbędny, czy też, że jest zawyżony względem rozwiązań (oprogramowania) funkcjonujących na rynku. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał wadliwej wykładni opisu Kryterium nr 7, a w konsekwencji nieprawidłowej jego oceny. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której ocena projektu w ramach danego kryterium dopuszczającego odwołuje się do wymogów, których dane kryterium w opisie nie zawiera, jak i interpretacji pojęcia, które jest niezgodne z przepisami.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia procedury odwoławczej, gdyż z żadnego postanowienia Regulaminu nie wynika, by na tym etapie procedury można było dokonywać uzupełnienia dokumentacji konkursowej, czy też wezwania do złożenia wyjaśnień, które następnie będą miały wpływ na wynik oceny protestu. W konsekwencji, skoro pierwotna opinia ekspertów była w jakiejś części korzystna dla wnioskodawcy, to w razie jej podważenia przez eksperta zewnętrznego powołanego przez PARP na etapie rozpatrywania protestu, ponowna ocena PARP winna ograniczać się wyłącznie do zarzutów sformułowanych w proteście, które z natury rzeczy nie odnoszą się przecież do oceny pozytywnej dla odwołującej się strony.

Następnie Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, dalej "PARP" lub "organ", na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." w związku z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079) dalej "ustawa wdrożeniowa" lub "ustawa", zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1178/24.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania.

I. W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucam:

1) naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 55 w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wezwanie Wnioskodawcy na etapie rozpatrzenia protestu do przedstawienia informacji w związku z weryfikacją oceny kryterium nr 7 nie wynikało z ustawy wdrożeniowej i Regulaminu Wyboru Projektów (dalej "RWP"), w sytuacji gdy treść art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i zawarty tam zwrot "w szczególności" wskazuje na przykładowy katalog przepisów systemu realizacji programu, którym objęte są również instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (w tym procedury wewnętrzne przy wyborze projektów do dofinansowania);

2) naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 46 w zw. art. 68 i art. 77 ustawy wdrożeniowej poprzez przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji regulacji zawartej w art. 55 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 46 tejże ustawy, która uprawnia PARP jako instytucję właściwą do rozpatrzenia protestu do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia/doprecyzowania wniosku o informacje niezbędne do weryfikacji prawidłowości oceny zakwestionowanego w proteście kryterium zgodnie z art. 68 ustawy wdrożeniowej, w zakresie, o którym mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy, i jest w toku procedury wyboru projektu;

3) naruszenie art. 72 ustawy wdrożeniowej w związku w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zasada określona w art. 139 k.p.a. ma zastosowanie do postępowania odwoławczego w trybie Ustawy Wdrożeniowej, w sytuacji gdy w treści art. 72 tejże ustawy wprost określono zakres stosowania przepisów kpa, w związku z czym przyjęcie przez Sąd I instancji interpretacji rozszerzającej w tym zakresie wykracza poza granice ustawy.

4) naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przyjęcia, że PARP rozpatrując protest dopuściła się naruszenia zasad określonych w tym przepisie, tj. ocena projektu skarżącego zaistniała przeprowadzona z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

II. W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucam naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 i w zw. art. 73 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu Wyboru Projektów

2) zawierającym opis kryterium nr 7 (Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione) w ten sposób, że skutkiem oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez PARP byłoby uznanie przedmiotowego kryterium za spełnione i wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady równego traktowania, określonej w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej w zw. załącznikiem nr 1 do Regulaminu Wyboru Projektów zawierającym opis kryterium nr 7 (Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione) poprzez błędną ocenę przez Sąd I instancji i nieuwzględnienie kluczowych w przedmiotowej sprawie okoliczności faktycznych w postaci wykazania przez organ, iż wnioskodawca nieprawidłowo przeprowadził rozeznania rynkowe, przez co nie spełnił ww. kryterium racjonalności wydatków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej w związku z § 6 ust. 2 i 7 Regulaminu Wyboru Projektów dotyczącym możliwości wezwania wnioskodawcy przez Organ do uzupełnienia lub poprawienia wniosku oraz z § 8 Regulaminu Wyboru Projektów dotyczącym procedury odwoławczej oraz w związku z art. 55 Ustawy Wdrożeniowej i poprzez to błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w sprawie doszło do naruszenia § 6 ust. 1 Regulaminu Wyboru Projektu oraz naruszenia istotnego naruszenia procedury odwoławczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub ewentualnie gdy Sąd uzna sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2) zasądzenie od skarżącej na rzecz PARP kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

4) rozpoznanie skargi również pod nieobecność pełnomocnika organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., znajdującym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.z.r.p., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny podniesionych przez kasatora zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej podkreśla, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano niespełnienia formalnych warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą zaskarżony wyrok zawiera. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, odnosząc się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi. Sąd I instancji wskazał na braki zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanej podstawy prawnej i jego niepełnego uzasadniania, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z uwagi na fakt, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, dotyczą tożsamego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość dokonanej przez organ wykładni opisu Kryterium nr 7, a w konsekwencji prawidłowość oceny wniosku.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy, czy wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście (patrz wyroki NSA: z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17; z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14, z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2667/14, z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2668/14, z 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17; tamże). Organ rozpatrujący protest nie może wyjść poza granice protestu i stwierdzić, że wystąpiło inne naruszenie zidentyfikowane dopiero na etapie procedury odwoławczej. Trafnie stwierdził Sąd I instancji że "ocena dokonana przez eksperta powołanego przez PARP na etapie rozpatrywania protestu jest bardziej szczegółowa (kompleksowa) i wykracza poza negatywną ocenę dokonaną pierwotnie przez ekspertów wchodzących w skład KOP, zmieniając jej wynik na niekorzyść składającego protest, to jednak PARP, korzystając z takiej opinii eksperta zewnętrznego, nie może opierać się na tych jej wnioskach, które nie były objęte zarzutami protestu". W kontekście poczynionych wywodów i poglądów judykatury NSA podkreśla, że rozpatrywanie protestu w ramach kryterium 7 powinno ograniczać do zarzutów sformułowanych w tym proteście zarzutów. Jednocześnie należy odróżnić dokonywanie ponownej oceny poprzez wyjście poza granice zarzutów jak w niniejszej sprawie od posłużenia się nową argumentacją na etapie rozpatrzenia protestu.

Nie można zgodzić się również z zarzutem skargi kasacyjnej, że wobec wyłączenia przez ustawę wdrożeniową przepisów regulujących procedurę odwoławczą przez k.p.a., zakazu reformationis in peius nie stosuje się przy rozpatrywaniu protestu. Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, tj. przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów i równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TUE). Nie oznacza to jednak, że są to jedyne zasady obowiązujące w normatywnym obszarze polityki spójności. Spośród nich istotne znaczenie ma właśnie zasada zakazu reformationis in peius. Zasada ta nie została wprost wypowiedziana w ustawie wdrożeniowej i nie może być też na grunt tej ustawy transponowana przez odwołanie do kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak jej obowiązywanie w obszarze krajowych procedur regulujących rozdział środków pomocowych wywodzone jest z Konstytucji RP i zasad ponadsystemowych krajowych procedur, w których omawiana zasada jest uznawana i stosowana. Przyjmuje się, że zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, że organ rozpatrujący środek zaskarżenia (dewolutywny albo niedewolutywny) nie może pogorszyć określonej zaskarżonym orzeczeniem sytuacji prawnej strony odwołującej się. Ustawy wprowadzają jedynie wyjątki w tym zakresie, np. gdy zaskarżone orzeczenie "rażąco narusza prawo" lub rażąco "narusza interes społeczny", jak w art. 139 k.p.a. ( patrz wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1805/22, tamże)

Na gruncie obowiązującej regulacji i jej bezpośredniej poprzedniczki – ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (która również nie regulowała tej kwestii) doktryna i orzecznictwo zasadniczo opowiadają się za stosowaniem tej zasady w postępowaniu protestowym. Wskazuje się, że protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla, iż wnoszący protest powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją (z orzeczeń wydanych pod rządami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju por. np. wyroki NSA: z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 125/13; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 169/12; z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1245/10, tamże). Pogląd ten znajduje zastosowanie również na gruncie ustawy wdrożeniowej, bowiem nie zawiera ona istotnych odrębności w rozważanej kwestii, zaś wszystkie przemawiające na jego rzecz argumenty pozostają aktualne. Podkreślić należy, że organ publiczny prowadzący jakiekolwiek postępowania (typowe jurysdykcyjne czy też szczególne) obowiązany jest prowadzić je w sposób respektujący treść art. 2 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ramach wskazanej zasady będzie mieściła się także i taka, która sprowadzała się będzie do tego, że organy państwa obowiązane są działać w taki sposób aby zapewniać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Elementem takiego zaufania jest niepodejmowanie rozstrzygnięć na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 356/17, tamże).

W konsekwencji należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że w ramach omawianej procedury ustawodawca nie wprowadził zasady zakazu reformationis in peius wprost do przepisów normujących przedmiotową procedurę, jednak zasada ta wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i nie podejmowania działań na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, SIP LEX, tezy 1 i 2 pod literą E do art. 58 oraz Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka, SIP LEX, teza 11 do art. 58, a także prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 408/17; patrz wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1805/22, tamże).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia procedury odwoławczej, ponieważ ze znajdujących w tej sprawie uregulowań prawnych nie wynika, by na tym etapie procedury można było dokonywać uzupełnienia dokumentacji konkursowej, czy też wezwania do złożenia wyjaśnień, które następnie będą miały wpływ na wynik oceny protestu. Nie uprawnia do tego również § 6 ust. 1 Regulaminu Wyboru Projektów, stanowiący o dokonywaniu oceny na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz informacji lub dokumentów, o których mowa w ust. 2 i ust. 7. Przepis ten nie przewiduje dokonywania ponownej oceny na podstawie innych informacji pozyskanych przez organ na etapie rozpatrywania protestu. Słusznie wskazuje więc Sąd I instancji, że brak wezwania skarżącej na etapie oceny Komisji Oceny Projektów do przedstawienia określonych danych pozbawiło spółkę możliwości kwestionowania zawartego tam stanowiska na etapie protestu.

Powyższe wskazuje że doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który nakłada na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązek respektowania zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu, przez zapewnienie im równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wynikające z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej zasady dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Nie można uznać za podstawy realizacji programu, na których opiera się ocena konkursowa instrukcji wykonawczych zawierający procedury działania właściwych instytucji (w tym procedur wewnętrznych przy wyborze projektów do dofinansowania), które nie były udostępnione potencjalnym beneficjentom. Z zasad wyrażonych w art. 45 ust.1 wynika m.in. obowiązek dokonywania oceny projektów zgłoszonych do konkursu zgodnie z opisem kryteriów przygotowanych do konkursu i dostępnych dla wnioskodawców. Powyższe spowodowało również naruszenie zasady równości gdyż stosownie do art. 45 ust. 2. ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja: - zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Wspomniane zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, (równego traktowania różnych podmiotów występujących o dofinansowanie w ramach tego samego konkursu), znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a także z ustawowej zasady powszechności dostępu do realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych (art. 43 ustawy o finansach publicznych).

Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 55 w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 46 w zw. art. 68 w zw. z art. 72 w zw. art. 77 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 139 k.p.a. są niezasadne.

Skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił.