Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 868/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 , art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit.a, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/21 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r., znak: KOC 6248/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 30 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę D. J. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 15 marca 2021 r. nr KOC 6248/Ar/20. Decyzją tą Kolegium uchyliło pkt 1.1. decyzji Zarządu Dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy z 30 października 2020 r. nr 20/2020 (dalej: "Zarząd", "organ pierwszej instancji"), którą ustalono na wniosek M. B. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] i w tym zakresie orzekło:

1.1. Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W ramach projektu budowlanego należy dążyć do uzyskania ładu przestrzennego tzn. do takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Warunek ten spełniać będą następujące zasady rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych:

- rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

- nieprzekraczalna linia zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż ul. [...] - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku na działce nr [...] w obrębie [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji), sytuowanie zabudowy na terenie inwestycji musi spełniać przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WT").

- maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - 0,09,

- minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 70% terenu objętego decyzją,

- maksymalna szerokość elewacji frontowych równoległych do ul. [...], na odcinku oznaczonym literami CDEF - 18 m ± 20%.

Za front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, natomiast poprzez szerokość elewacji frontowej budynku należy rozumieć linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (wyrok NSA z 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1336/08),

- maksymalna wysokość (od terenu istniejącego do najwyższego punktu kalenicy dachu) - 9,5 m,

- geometria dachów: dach spadzisty, kalenicowy, kąt nachylenia głównych połaci dachu od 30° do 45°, wyznaczona na podstawie § 8 rozporządzenia,

Parkowanie:

- obowiązuje zapewnienie miejsc postojowych na własnej działce w liczbie minimum 2 miejsca na 1 mieszkanie.

Szczegółowe usytuowanie projektowanych budynków rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia WT oraz Prawa budowlanego (pkt 1);

w pozostałej części Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2).

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit.a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie rzędnych terenu istniejącego oraz ustalenie zakazu podwyższania terenu nie mieści się w zakresie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej określenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 139 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i podtrzymanie ustalenia Kolegium orzekającego w części co do istoty sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której organ odwoławczy wydał orzeczenie na niekorzyść odwołującego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji; na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wystąpił o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Stanowisko inwestorki zostało przedstawione również w piśmie z 4 grudnia 2024 r. W piśmie z 12 grudnia 2024 r. pełnomocnik inwestorki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 k.p.a.

4.5. Zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. został wadliwie skonstruowany i już z tego powodu nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Otóż art. 107 k.p.a. składa się z pięciu paragrafów regulujących różne zagadnienia, a nadto § 1 tego przepisu dzieli się jeszcze na dziewięć punktów. Analiza skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie, której dokładnie części art. 107 k.p.a. dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia, w tym przedstawienie uzasadnienia danego zarzutu (zob. art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2633/23, CBOSA).

4.6. Jeżeli chodzi z kolei o zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit.a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 lipca 2023 r., który to przepis znajdował zastosowanie w sprawie w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., to z przepisu tego nie można wyprowadzić tezy, że Kolegium naruszyło w sposób istotny prawo eliminując z punktu I.1 osnowy decyzji Prezydenta sporne postanowienia dotyczące zakazu podwyższania terenu oraz obowiązku wykonania badań gruntowo-wodnych. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od przypomnienia, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charakterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze zauważyć, że również w art. 54 pkt 2 lit.a u.p.z.p. znajduje się odesłanie do przepisów odrębnych. Innymi słowy, w decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ale tylko takie warunki, które wynikają z przepisów odrębnych. Na tym tle rysuje się istotna różnica między decyzją o warunkach zabudowy, a planem miejscowym, gdzie dla wprowadzenia określonych zakazów lub nakazów nie jest konieczne oparcie się na przepisie odrębnym, ale wystarczającą podstawą jest tutaj ogólna norma kompetencyjna z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., stosowana z uwzględnieniem wartości wskazanych w art. 1 u.p.z.p. oraz zasady proporcjonalności (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23 oraz wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Prezydent nie wskazał w decyzji przepisu odrębnego, z którego wynikałaby podstawa do nałożenia na inwestora spornych zakazów i nakazów. To samo dotyczy wprowadzenia postulowanego przez skarżącego "kierunków spadków działek". Należy dodać, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi tylko pierwszy etap inwestycji, a jej celem jest tylko przesądzenie, czy na danym terenie możliwie jest zlokalizowanie zabudowy o ogólnie określonych cechach urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Możliwość zrealizowania zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie nie budziła zresztą istotnych wątpliwości, zwłaszcza jeżeli zważy się, że w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się już zabudowa mieszkaniowa należąca do skarżącego. Natomiast to dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego badane są przez organ wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), w tym z § 29 tego rozporządzenia, zakazującego dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Podobnie, w ramach weryfikacji projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie zobowiązany ocenić, czy projekt ten, mając na uwadze szczegółowe rozwiązania przyjęte w tym projekcie, nie godzi w zakazy wynikające z przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, w tym wynikające z postanowień rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2007 r., Nr 42, poz. 870 ze zm.) – zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.b oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.).

4.7. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Należy przyjąć, że wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius, jako wyjątek od zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP), musi być wykładany w sposób ścisły. Z zasady legalizmu wynika m.in. obowiązek stosowania administracyjnego prawa materialnego, tj. określenia praw i obowiązków zgodnie z tym prawem, niezależnie od tego, czy chodzi o organ pierwszej, czy drugiej instancji. W art. 139 k.p.a. chodzi przede wszystkim o to, aby na stronę odwołującą się nie zostały nałożone nowe obowiązki lub nie pozbawiono jej uprawnień wynikających z decyzji organu I instancji. W tym kontekście trzeba zauważyć, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy stroną, która domaga się przyznania jej określonych uprawnień materialnych, jest inwestor, a nie właściciele sąsiednich nieruchomości (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1934/10 oraz wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 140/21 - CBOSA). Innymi słowy, decyzja ta, z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, określa zatem tylko prawa i obowiązki materialne inwestora, a nie prawa i obowiązki materialne uczestników postępowania, którzy z reguły legitymują się tylko tzw. prawem refleksowym, związanym z prawem własności nieruchomości sąsiednich. W tym znaczeniu, żadne prawa lub obowiązki, w znaczeniu materialnym, nie zostały skarżącemu przez Kolegium odebrane na skutek wydania zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie spornych zakazów i nakazów z decyzji Prezydenta nie skutkuje również wprowadzeniem nowych ograniczeń w zagospodarowaniu lub zabudowie nieruchomości skarżącego. Niezależnie od tego trzeba jeszcze zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy wyeliminowanie spornych postanowień z punktu I.1. decyzji Prezydenta miało na celu doprowadzenie tej decyzji do stanu zgodnego z prawem materialnym, które, jak wskazano w punkcie 4.6 powyżej, nie dawało podstaw do nałożenia na inwestora określonych nakazów i zakazów. Wymaga przy tym podkreślenia, że organ nie działał tu w zakresie uznania administracyjnego lub stosując przepisy zawierające klauzule generalne. Kwestia ta jest istotna, jeżeli zważy się, że celem wprowadzenia art. 139 k.p.a. jest ochrona praw nabytych przez stronę działającą w zaufaniu do postępowania organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). W tym kontekście trzeba podkreślić, że ochrona praw nabytych dotyczy tylko praw nabytych słusznie, czyli przede wszystkim nabytych zgodnie z obowiązującym prawem (por. np. wyrok NSA z 13 września 2024 r., sygn. akt II GSK 2333/23, CBOSA). Pozostawienie spornych postanowień w decyzji Prezydenta mogłoby zatem doprowadzić do sytuacji, w której decyzja zostałaby wydana w tej części bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 in fine k.p.a.).

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.