Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 573/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1, art. 218 par. 2 pkt 1 i 2, art. 218 par. 1, art. 219
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48b ust. 1, art. 48b ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi H. F. i A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 217 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 48 b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu wniosku H. F. i A. F., odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku rekreacji indywidualnej, usytuowanego na nieruchomości położonej w rejonie ulic [...]/[...] w P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], arkusz [...], obręb U., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach postępowania legalizacyjnego.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 18 stycznia 2023 r. H. F. i A. F. powołując się na postanowienie nr [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., nr sprawy: [...], wystąpiły o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku rekreacji indywidualnej (który został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę), usytuowanego na nieruchomości położonej w rejonie ulic [...]/[...] w P., na działce nr [...], arkusz [...], obręb U., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. organ I instancji działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał wnioskodawczynie do uzupełnienia wniosku poprzez jednoznaczne określenie funkcji zabudowy, albowiem we wniosku określono obiekt jako "rekreacyjno-ogrodniczą altanę", natomiast w postanowieniu nr [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego organ wskazał "budynek rekreacji indywidualnej". W dniu 3 lutego 2023 r. wnioskodawczynie określiły funkcję zabudowy jako budynek rekreacji indywidualnej dokładnie tak jak wynika to z postanowienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2022 r. Wniosek dotyczy więc budowy budynku rekreacji indywidualnej o następujących parametrach wskazanych przez wnioskodawczynie: powierzchnia zabudowy około 61,03 m2, szerokość elewacji frontowej około 14,33 m, wysokość do kalenicy około 5,27 m.

Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że na przedmiotowym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. - R. – U. " część Jezioro U. w P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia 11 lipca 2017 r. (pub. Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 19 lipca 2017 r., poz. 5183). Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] i są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak przy tym wynika z § 8 pkt 2 lit. f planu, na tym terenie dopuszcza się lokalizację wolno stojącego budynku gospodarczego lub garażu, w głębi działki budowlanej; garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego; wiat, altan i oranżerii; boisk, kortów tenisowych, bieżni, przydomowych basenów i oczek wodnych. Wobec tego budowa budynku rekreacji indywidualnej jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany przez wnioskodawczynie zapis § 8 pkt 2 lit. h stanowiący, że "dopuszcza się zachowanie istniejących budynków, z możliwością ich rozbudowy lub nadbudowy, zgodnie z parametrami określonymi w planie, z zastrzeżeniem § 6 pkt 2", jak również art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") stanowiący, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania, umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Tymczasem ze zgromadzonych przez organ I instancji informacji, jak również z treści postanowienia z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., wynika, że dla działki nr [...], ark. [...] obręb U., w dniu 27 marca 2007 r. zostało wydane przyjęcie zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie altany o powierzchni 25 m2 i budynku gospodarczego o powierzchni 25 m2. Następnie, w dniu 18 stycznia 2017 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania altany i budynku gospodarczego na cele mieszkalne, rozbudowy budynku gospodarczego oraz budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej." W związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. - R. – U." - część jezioro U. w P., w dniu 25 września 2017 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 18 stycznia 2017 r. o wygaśnięciu decyzji nr [...]. W świetle powyższego jedynymi legalnie istniejącymi (udokumentowanymi) obiektami budowlanymi na działce nr [...] są altana o powierzchni 25 m2 i budynek gospodarczy o powierzchni 25 m2.

W zażaleniu z dnia 10 marca 2023 r., uzupełnionym pismem z dnia 17 maja 2023 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. F. i A. F. wskazały, że nie zgadzają się z wydanym postanowieniem, które w sposób rażący narusza prawo. Wniosły o zmianę tego postanowienia i wydanie zaświadczenia.

W uzasadnieniu skarżące wskazały, że organ I instancji w swoim postanowieniu przyjął błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, w szczególności § 8 pkt 2 lit. h, z którego wynika zachowanie istniejących budynków (a więc tych powstałych przed uchwaleniem planu) z możliwością ich rozbudowy czy nadbudowy. Przepis ten nie wskazuje, że chodzi wyłącznie o dotychczasowe budynki o charakterze mieszkalnym. Uchwałodawca użył w tym przepisie ogólnego stwierdzenia "budynki", zatem chodzi tu także o inne budynki, np. te mające do tej pory funkcję rekreacji indywidualnej, a nie tylko mieszkalne.

Co więcej, za wydaniem wnioskowanego zaświadczenia przemawia także art. 35 u.p.z.p. Przepis ten wprowadza możliwość wykorzystywania terenów, których przeznaczenie plan zmienia w sposób dotychczasowy i brak prawnego obowiązku właścicieli terenu dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Celem tego przepisu jest umożliwienie podmiotom, wobec niezależnej od nich zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania (a więc tak jak tu budynku rekreacji indywidualnej), aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem (czyli do rozbudowy tego budynku rekreacji indywidualnej i przekształcenia go na budynek mieszkalny).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zaświadczenie ma charakter materialno-technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zaś wynikające z tych rejestrów informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia określonej treści. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawnie posiadanych danych.

Dalej, jak wynika z załączników do wniosku, PINB postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], zobowiązał H. F. i A. F. do przedłożenia m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy budynku rekreacji indywidualnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisu art. 48b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Na terenie obejmującym działkę inwestycyjną obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "M. - R. - U. " część Jezioro U. w P., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...] Budynek będący przedmiotem postępowania zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Rację ma zatem organ I instancji wskazując, że budowa budynku rekreacji indywidualnej jest niezgodna z zapisami tego planu. Nadto, legalizowany budynek rekreacji indywidualnej nie jest żadnym z obiektów, o których mowa w § 8 pkt 2 lit. f planu, a których posadowienie ten plan dopuszcza. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że zachowanie istniejących budynków, z możliwością ich rozbudowy lub nadbudowy, zgodnie z parametrami określonymi w planie, z zastrzeżeniem § 6 pkt 12 planu (o czym mowa w § 8 pkt 2 lit. h planu), dotyczy budynków istniejących legalnie. Obiekt, którego dotyczy niniejsze postępowanie jest zrealizowany samowolnie, skoro PINB prowadzi postępowanie legalizacyjne, w oparciu o przepis art. 48b Prawa budowlanego. W postanowieniu PINB wprost wskazano, że inwestor uzyskał skuteczne zgłoszenie na budowę altany o pow. zabudowy 25 m2 i budynku gospodarczego o pow. zabudowy 25 m2, ale zrealizował faktycznie inne obiekty niż opisane w zgłoszeniu, co skutkowało prowadzeniem postępowania legalizacyjnego.

W skardze z dnia 9 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. F. i A. F. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie art. 217 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. oraz art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a także § 8 pkt 2 lit. h planu nr [...]

W uzasadnieniu skarżące wskazały, że ubiegały się o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem istniejącego w dacie wejścia w życie planu budynku rekreacji indywidualnej i wydnie zaświadczenia w oparciu o posiadane dane — treść planu miejscowego, który dopuszcza zachowanie istniejących budynków, z możliwością ich rozbudowy lub nadbudowy, zgodnie z parametrami określonymi w planie. Organ zobligowany był zatem wydać wnioskowane zaświadczenie. Tymczasem Prezydent Miasta P. w postępowaniu zaświadczeniowym pozwolił sobie na niedopuszczalne rozważania prawne w sferze wykładni planu miejscowego i to w kierunku jawnie niekorzystnym dla skarżących. Organ, zestawiając § 8 pkt 2 lit. h planu z art. 35 u.p.z.p. - a nie ma ku temu podstaw - doszedł drogą rozszerzającej, funkcjonalnej wykładni prawa miejscowego do wniosku o niezgodności inwestycji skarżących z planem miejscowym.

Zdaniem skarżących wywody prawne Prezydenta Miasta P., zaakceptowane następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego, wykraczają poza sferę, która może być oceniana w postępowaniu zaświadczeniowym z art. 217 i nast. K.p.a. W przepisach określających tego rodzaju procedurę nie ma podstawy prawnej dla procesu prawnej interpretacji danych będących w posiadaniu organu i dywagacji, czy w danym przypadku wydać, czy też odmówić wydania zaświadczenia. Prezydent Miasta P. w swoim postanowieniu przywołał jako podstawę prawną art. 49b ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zamiast właściwego art. 49b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ta drobna omyłka potwierdza, że organ postrzegał inwestycję budowy budynku rekreacji indywidualnej jak "pełnowymiarowej" samowolnej budowy budynku i stąd też uznał, że skarżące ubiegają się o zaświadczenie o zgodności z planem zabudowy wprawdzie istniejącej, ale nielegalnej. Rozumowanie Prezydenta Miasta P. jest jednak wadliwe w sferze stosowania prawa. Organ przyjmuje niewłaściwie, że zabudowa na działce nr [...] była w dacie wejścia w życie planu nielegalna. Na nieruchomości wybudowano dwa obiekty - altanę i budynek gospodarczy. Zabudowa ta - a trzeba podkreślić, że nie jest to jakaś inna zabudowa, ale dokładnie ta sama substancja budowlana, która obecnie jest oceniana przez nadzór budowlany - była legalna w dacie wejścia w życie planu. "Elementem", który spowodował ingerencję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazała się kwestia połączenia obu obiektów drewnianym łącznikiem i pokrycia wspólnym dachem, co skutkowało postrzeganiem całości jako budynku rekreacji indywidualnej. W gruncie rzeczy, jeżeli oceniać budowę w kategoriach naruszających prawo, to raczej nie mamy do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego, ale przypadkiem wybudowania obiektu budowlanego z odstępstwami od zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Jakkolwiek oczywiście kwalifikacja prawna postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie jest przedmiotem obecnie kontrolowanego postępowania zaświadczeniowego, to ta subtelna prawnie kwestia nie jest zupełnie bez znaczenia, gdy chodzi o kwalifikację ocenianego zamierzenia w świetle § 8 pkt 2 lit. h planu nr [...] Należy bowiem dostrzec, że substancja budowlana, której dotyczy sprawa, to obiekty legalne (altana i budynek gospodarczy), wybudowane na podstawie skutecznie złożonego zgłoszenia, które istniały w dacie wejścia w życie planu. Oznacza to, że tej właśnie substancji budowlanej dotyczy § 8 pkt 2 lit. h planu nr [...] Sporne obiekty zgodnie z tym przepisem planu mogą zostać legalnie zachowane. W gruncie rzeczy legalizacji podlega nie ich istnienie, jak błędnie zakłada organ, bo istnieją legalnie, a ich rozbudowa o łącznik ze wspólnym dachem (co skutkuje też inną kwalifikacją jako całości). Zgodnie z § 8 pkt 2 lit. h planu nr [...] dopuszcza się natomiast "zachowanie istniejących budynków, z możliwością ich rozbudowy lub nadbudowy, zgodnie z parametrami określonymi w planie". Norma planu stanowiąca o możliwości "zachowania istniejących budynków" znaczy tyle, że istniejące budynki rada gminy uznaje za zgodne z planem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli Sądu poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2023 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 14 lutego 2023 r., nr [...], o odmowie wydania na rzecz H. F. i A. F. zaświadczenia o zgodności budowy budynku rekreacji indywidualnej, usytuowanego na nieruchomości położonej w rejonie ulic [...]/[...] w P. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], arkusz [...], obręb U., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach postępowania legalizacyjnego.

Rozpoczynając rozważania w sprawie wyjaśnić należy, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Jak przy tym wynika z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.).

W orzecznictwie wskazuje się, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 10.3.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 971/10 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, zaświadczenie nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II FSK 1306/08).

Dalej wskazać należy, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w K.p.a., należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie postanowień stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48b ust. 1 tej ustawy, w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Jak przy tym wnika z art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należy zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej.

Jak wynika z nadesłanych akt, H. F. i A. F. w dniu 18 stycznia 2023 r. złożyły wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w przypadku złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, wskazując, że wniosek został złożony w wykonaniu zobowiązania z punktu Ia postanowienia PINB z dnia 29 grudnia 2022 r. We wniosku skarżące wskazały, że obiektem jest "rekreacyjno-ogrodnicza altana" o pow. 61,03 m2, przy czym funkcja ogrodnicza z toaletą ma pow. 29,8 m2, funkcja rekreacyjna – pokój ma pow. 23,4 m2, natomiast drewniany łącznik między tymi funkcjami wraz z drzwiami wejściowymi ma pow. 7,83 m2 (k. [...] akt adm. organu I instancji). Skarżące sprecyzowały następnie wniosek pismem z dnia 3 lutego 2023 r. oświadczając, że nie wnoszą o żadną zmianę sposobu użytkowania, a o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy – budynku rekreacji indywidualnej z mpzp (k. [...] akt adm. organu I instancji).

Do wniosku z dnia 18 stycznia 2023 r. skarżące dołączyły kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], w którym organ działając na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów – H. F. i A. F. obowiązek przedłożenia m. in. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budynku rekreacji indywidualnej posadowionego na działce nr [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że w zgłoszeniu z dnia 20 marca 2007 r. inwestor zgłosił zamiar budowy altany o pow. 25 m2 i budynku gospodarczego o pow. 25 m2, jednak faktycznie został wykonany inny obiekt niż w zgłoszeniu. Obiekt składający się z trzech części połączonych ze sobą funkcjonalnie posiada jeden wspólny dach i został zrealizowany jako jedna inwestycja, tj. jako budynek rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy 61,03 m2. Wykonanie tego budynku wymagało dokonania zgłoszenia, jednak inwestor nie dopełnił tego obowiązku (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przy wydawaniu zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym organ I instancji, a za nim organ odwoławczy miały obowiązek uwzględnić wyłącznie obiekt budowalny w postaci opisanej przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu nakładającym obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Co przy tym istotne, skarżące w dniu 19 grudnia 2022 r. złożyły wniosek o legalizację właśnie tego obiektu. Z tej przyczyny pozbawiana racjonalnych podstaw jest argumentacja skargi, że zaświadczenie powinno dotyczyć altany i budynku gospodarczego, które – zgodnie z twierdzeniami skarżących – były legalne w dacie wejścia w życie planu miejscowego, a następnie zostały rozbudowane zgodnie z parametrami określonymi w planie. Ewentualny spór co do kwalifikacji spornego obiektu budowlanego powinien się toczyć przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego, a nie w postępowaniu, którego celem jest wydanie zaświadczenia.

Z treści uchwały Rady Miasta P. z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...] wynika przy tym, że na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej dopuszcza się lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, z uwzględnieniem pkt 2 lit. d. i lit. e (§ 8 pkt 1 lit. b). Na tych terenach dopuszczono także lokalizację wolnostojącego budynku gospodarczego lub garażu w głębi działki budowlanej, garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego, wiat, altan i oranżerii, boisk, kortów tenisowych, bieżni, przydomowych basenów i oczek wodnych (§ 8 pkt 2 lit. f), przy czym budynek garażowy lub gospodarczy nie może mieć powierzchni zabudowy większej niż 50 m2 (§ 8 pkt 1 lit. f). Zapisy planu miejscowego nie przewidują możliwości budowy na terenach oznaczonych symbolem [...] budynku rekreacji indywidulanej, co przesądza o prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Z uwagi na związanie organów rozstrzygających w sprawie klasyfikacją obiektu budowlanego wskazaną w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 8 pkt 2 lit. h planu miejscowego stanowiący, że dopuszcza się zachowanie istniejących budynków z możliwością ich rozbudowy lub nadbudowy, zgodnie z parametrami określonymi w planie. Przepis ten nie służy legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów, a przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest samowolnie wybudowany budynek rekreacji indywidualnej, a nie, jak wskazywały skarżące, altana i budynek gospodarczy, które były legalne w dacie wejścia w życie planu miejscowego, a następnie zostały rozbudowane zgodnie z parametrami określonymi w planie. Niewątpliwie celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Do takich przepisów zalicza się także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego. Jeżeli zatem z rzeczonych przepisów wynika, tak jak w niniejszej sprawie, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, to uregulowania te co prawda odnoszą się także do istniejących na tym terenie obiektów, ale zrealizowanych zgodnie z prawem. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie służą bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 696/17). Wobec tego przepisy art. 35 u.p.z.p. i § 8 pkt 2 lit. h planu nie dotyczą trybu legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Skoro obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym został wzniesiony bez zgody właściwego organu, tj. w warunkach tzw. samowoli budowlanej (w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2022 r. PINB wskazał, że budowa budynku rekreacji indywidualnej wymagała dokonania zgłoszenia), to legalizacja tego obiektu nie może opierać się na dotychczasowym jego wykorzystywaniu, tylko na nowym sposobie zagospodarowania określonym w planie miejscowym. Taki sposób legalizacji, o który zabiegają skarżące poprzez uzyskanie zaświadczenia dla inwestycji powstałej w wyniku samowoli budowlanej stanowiłby oczywiste obejście prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że powołane powyżej przepisy dotyczą obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2132/15).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.