Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 626/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.  4 pkt 1, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1229/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. nr KOC/363/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr ZDM/GKP/R/1003/2019/K, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. Sp. z o.o. Sp. k. w W. 1200 (słownie: jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Przeprowadzona w dniu 20 maja 2019 r. przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich kontrola pasa drogowego ul. K., wykazała umieszczenie w nim reklamy o treści: "Automaty do Bram..." bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół.

Prezydent m. st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r., Nr ZDM/GKP/R/1003/2019/K, na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) - wymierzył karę pieniężną dla M. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. K. w dniach 20 maja 2019 r. - 10 czerwca 2019r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "Automaty do Bram..." o powierzchni 2,91 m - bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 1792,56 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z 25 lutego 2020 r. utrzymało w mocy ww. decyzję, działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570).

Uzasadniając swoje stanowisko SKO uznało za bezzasadne zarzuty podniesione w odwołaniu i wyjaśniło, że przeprowadzona kontrola pasa drogowego ul. K. wykazała, że w granicach pasa drogowego znajduje się reklama o wymiarach: 2,1 m x 1,39 m., tj. o powierzchni 2,91 m.kw., w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją położenia reklamy, z których wynika, że granicę pasa drogowego wyznacza pas zieleni, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy. W materiale dowodowym znajduje się ponadto dokumentacja zdjęciowa miejsca zajęcia oraz dokumenty urzędowe w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, z których wynika jednoznacznie, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by strona posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. K. w rozpatrywanym zakresie.

Organ stwierdził także, że art. 189f § 1 k.p.a. nie znajdzie w sprawie zastosowania.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 1229/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 u.d.p. Odwołując się do przepisów m.in. art. 39, art. 40 u.d.p. Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego, jak i jego powierzchnia oraz czas zajęcia zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją położenia reklamy, z których wynika, że granicę pasa drogowego wyznacza pas zieleni, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy. W materiale dowodowym znajduje się ponadto dokumentacja zdjęciowa miejsca zajęcia oraz dokumenty urzędowe w postaci protokołu kontroli pasa drogowego. Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne.

Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została zamontowana. Ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma bowiem z konieczności charakter domniemania faktycznego i może zostać wzruszone przez odpowiednie przeciwdowody. W ocenie Sądu, domniemanie to nie zostało przez skarżącą w sposób wystarczający obalone. Bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście obiekt reklamowy posadowił, gdyż sankcje określone w art. 40 ust. 12 u.d.p. są konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez co należy rozumieć nie tylko osobiste posadowienie obiektu w ramach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, lecz także użytkowanie obiektu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (v. art. 40 ust. 1 u.d.p.) bez uprzedniego uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

WSA dokonał analizy przedłożonej przez skarżącą umowy z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr 237/2017 zawartej z I., obejmującej okres od dnia 3 kwietnia 2017 r. do dnia 20 października 2018 r. stwierdzając, że zarzuty skarżącej są niezasadne, bowiem czas, za jaki naliczona została kara za nielegalne zajmowanie pasa drogowego to okres od dnia 20 maja 2019 do dnia 10 czerwca 2019 r.

Sąd uznał, wbrew przekonaniu skarżącej, że w sprawie nie mają również zastosowania przepisy art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., bowiem kara za zajęcie pasa drogowego jest nakładana decyzją związaną, tzn. że organ nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą, nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzenie kary jest z woli ustawodawcy obligatoryjne, a jej wysokość została wprost określona w ustawie. Organ administracji publicznej nie może w takim wypadku ani odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ani też nie może jej miarkować. WSA stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/18, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej.

W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd stwierdził również, że przed wydaniem decyzji prawidłowo umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.p.d. z uwzględnieniem postanowień Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

III.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego żądania skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w sytuacji, gdy w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa skarga winna zostać uwzględniona, a decyzja SKO uchylona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji SKO;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w sytuacji, gdy organ nie podjął czynności niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przeprowadził dowodów, zmierzających do wyjaśnienia:

- czy nośnik reklamy faktycznie znajdował się w pasie drogowym;

- kto jest właścicielem reklamy oraz jej nośnika, który zajmował pas drogowy przy ul. K. w dniach od 20 maja 2019 r. do 10 czerwca 2019 r.;

- kto faktycznie zamieścił ww. reklamę na nośniku, który miał się mieścić na pasie drogowym przy ul. K..

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO, w sytuacji gdy przy jej wydawaniu nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności:

- błędnie odmówiono wiarygodności wyjaśnieniom składanym przez S. G. złożonym w trakcie postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skutkującego wydaniem decyzji nr ZDM/GKP/R/2312/2018/K, z których wynikało iż to spółka I. świadczyła usługi reklamowe na rzecz skarżącej i była właścicielem reklamy jak i nośnika reklamy, podczas gdy znajduje to potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym w szczególności w umowie nr 237/2017 z dnia 03.04.2017 r., której nie odmówiono wiarygodności;

- pominięto dowód z wezwania kierowanego do spółki I. oraz dowód z umowy nr 237/2017 z dnia 03.04.2017 roku, z których wynika iż to spółka I. miała świadczyć na rzecz skarżącej usługi reklamowe, a także że spółka jest właścicielem nośnika reklamowego; co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji SKO nakładającej na skarżącą obowiązek zapłaty kary pieniężnej w wysokości 1792,56 zł, w oparciu o błędnie poczynione uznanie, iż skarżąca winna być stroną postępowania;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO, pomimo iż niezastosowana została podczas jej wydawania jedna z głównych zasad postępowania tj. pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO, co do której błędnie zastosowano domniemanie, że skarżąca jest właścicielem reklamy, a w konsekwencji uznano, iż to skarżąca winna uzyskać stosowne zezwolenie od zarządcy drogi, podczas gdy skarżąca wyraźnie zaprzeczyła w skardze, jakoby dysponowała jakimikolwiek prawami do reklamy lub też nośnika reklamy, co znalazło także potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym, w tym w przedłożonym wezwaniu skierowanym do I. jak i umowie nr 237/2017 z dnia 03.04.2017 roku;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO mimo naruszenia przez ów organ zasady dwuinstancyjności oraz zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w konsekwencji w istocie zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego treść wydanej decyzji oraz poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do kontroli decyzji organu I instancji, podczas gdy był obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO mimo oparcia wydanej decyzji na przypuszczeniach organu oraz niewskazaniu dlaczego dowody w postaci dokumentów tj. wezwania kierowanego do spółki I. oraz umowa nr 237/2017 z dnia 03.04.2017 r., pomimo nie uznania ich za niewiarygodne, nie były wystarczające by uznać, iż to nie Skarżąca, a spółka I. wykonywała wszelkie czynności związane z zamieszczeniem reklamy w pasie drogowym na nośniku stanowiącymi jej własność;

8. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności obu decyzji administracyjnych wydanych w sprawie, w sytuacji gdy zostały one skierowane do osoby, która nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu;

9. naruszenia art. 45 Konstytucji przez brak jawności postępowania, zasady ustności oraz umożliwienie skarżącej przedstawienia argumentacji na posiedzeniu sądowym co godzi w ochronę praw podmiotowych stron postępowania sądowoadministacyjnego tym samym jest pozbawiony skutecznych środków dochodzenia swoich praw.

IV.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarżąca kasacyjnie powołała jako podstawę prawną art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te pozostają ze sobą w ścisłym związku, dlatego zostały rozpoznane łącznie. Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem zaakceptowania przez Sąd decyzji organów, w sytuacji gdy organy nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przeprowadziły dowodów zmierzających do wyjaśnienia czy nośnik reklamy faktycznie znajdował się w pasie drogowym oraz kto jest właścicielem reklamy i kto ją faktycznie umieścił w pasie drogowym.

W ocenie NSA skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zasadnie zarzuca skarżąca kasacyjnie spółka naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na wadliwym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ wadliwie zebrał i ocenił materiał dowodowy w zakresie ustaleń czy nośnik reklamowy, za który została ustalona kara w zaskarżonej decyzji, faktycznie znajdował się w pasie drogowym (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Merytoryczne odniesienie się do zarzutu niewystarczającego w tej sprawie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy sporna reklama znajdowała się rzeczywiście w pasie drogowym wymaga na wstępie podkreślenia, że w sprawach wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 u.d.p.) ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia muszą być precyzyjne i pewne. Muszą one mieć oparcie w wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia. Są to bowiem okoliczności faktyczne, których stwierdzenie może prowadzić nałożenia sankcji administracyjnej. Konieczne jest zatem ich precyzyjne i niebudzące wątpliwości ustalenie.

Określenie granic pasa drogowego wymaga doprecyzowania jak należy rozumieć to pojęcie, a więc jakie jest znaczenie materialnoprawne pojęcia pas drogowy. Art. 4 pkt 1 u.d.p. przewiduje, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w tej definicji nie odsyła do innych przepisów definiujących pojęcie pasa drogowego. Zdaniem NSA oznacza to, że to pojęcie ma charakter autonomiczny, czyli może być ustalane na gruncie u.d.p. Skoro z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim, dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego, istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. Art. 4 ust. 1 u.d.p. nie wskazuje jakie płaszczyzny wyznaczają granice przestrzenne pasa drogowego, zatem należy przyjąć, że granice takie wyznaczają proste ustalające granice pasa na gruncie oraz że granice takie mają przestrzennie kształt płaszczyzn.

Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego przebiegają w taki sposób, że sporna reklama rzeczywiście znajduje się w jego granicach. NSA podziela pogląd skarżącego kasacyjnie, że w tej sprawie podstawa dowodowa przyjętych przez organy ustaleń faktycznych nie może być uznana za wystarczającą do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Granica pasa drogowego ma być ustalona i wykazana w toczącym się postępowaniu, zatem w konkretnej sprawie, stosownie do sytuacji faktycznej związanej z przebiegiem drogi i szerokością pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii znaczenie prawne mogą mieć różne okoliczności i możliwe do zastosowania środki dowodowe. Tego rodzaju dowodem źródłowym jest dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582, oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 ze zm.). Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. wynika, że ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Dane takie nie są oczywiście jedynymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędne do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa.

W świetle zebranych w aktach niniejszej sprawy dowodów (protokół kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) nie ma pewności co do posadowienia spornego nośnika z reklamami w pasie drogowym, tj. czy rzeczywiście wchodzi on w przestrzeń tego pasa. Na żadnej ze znajdujących się w aktach map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany w odpowiedniej skali nośnik reklamy. W przedmiotowej sprawie nie przedstawiono wiarygodnego dowodu (właściwej mapy sporządzonej w odpowiedniej skali), który obrazowałby odpowiadającą rzeczywistemu stanowi rzeczy w terenie lokalizację nośnika reklamowego i reklamy oraz stwierdzony obszar zajęcia pasa drogowego, a włączony do akt sprawy wydruk mapy zasadniczej z zaznaczonym odręcznie przez osobę niemającą uprawnień geodezyjnych miejscem rzekomego położenia spornego obiektu nie może być uznany za podstawę prawidłowych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi. Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Potwierdza to również art. 21 ust. 1 u.p.g.k., który ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych.

Przy wykonywaniu, na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz opracowywaniu wyników tego rodzaju pomiarów, właściwe organy zobowiązane są stosować standardy techniczne określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z treści § 1, § 28 i n., § 63 i n. oraz § 75 obowiązującego na dzień orzekania przez organ odwoławczy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie sposób wyprowadzić wniosku, że w postępowaniach administracyjnych w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., miałyby nie obowiązywać ustalone standardy techniczne sytuacyjnych pomiarów geodezyjnych oraz opracowywania ich wyników, albo że standardy te miałyby być odmienne. Zasadą jest więc stosowanie standardów technicznych określonych w ww. rozporządzeniu, natomiast nie jest wykluczone dopuszczenie innych jeszcze dowodów z zakresu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, jeżeli mają one walor wiarygodności i mocy dowodowej. Wiarygodna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie musi przyjąć ostatecznie postaci tzw. mapy do celów prawnych (§ 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. oraz § 24-29 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r.), jednak musi być ona sporządzona zgodnie ze standardami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniach. Warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest bowiem zgromadzenie w aktach sprawy pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 692/23, LEX nr 3683546).

W tej sprawie organy zaniechały wykazania przebiegu granic pasa drogowego i powierzchni spornego pasa drogowego za pośrednictwem załączonej z urzędu do akt sprawy dokumentacji inwestycyjnej oraz geodezyjno-kartograficznej. Naruszono zatem spoczywający na organach orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019r., II GSK 3850/16, LEX nr 2653533; wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, LEX nr 3267790; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 773/20, LEX nr 3662534). We wskazanym zakresie, a więc co do tego czy sporna reklama rzeczywiście znajdowała się w pasie drogowym, trafnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony. Już z tego powodu konieczne było uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku i obu wydanych w sprawie decyzji.

Zasadny okazał się także zarzut kasacyjny dotyczący wadliwego oddalenia skargi przez Sąd pomimo niepodjęcia przez organy czynności niezbędnych w celu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym (pkt 2 -8 petitum skargi kasacyjnej).

Podmiot zobowiązany do zapłaty kary powinien być ustalony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, skierowanie bowiem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowiłoby kwalifikowaną wadę decyzji, stanowiąc podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei art. 8 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracyjne prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek pogłębiania zaufania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie Sąd ocenił z tego punktu widzenia wydane w sprawie decyzje, nie może być uznany za prawidłowy. W niniejszej sprawie w tej kwestii Sąd powołał się jedynie na przedstawioną przez skarżącą umowę zawartą z I., ograniczając się do wskazania, że nie obejmuje ona okresu, za który naliczona została w tej sprawie kara za zajęcie pasa drogowego (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Umowa obejmowała bowiem okres do 20 października 2018r., a kara dotyczy umieszczenia reklamy w pasie drogowym w okresie od 20 maja 2019 r. do 10 czerwca 2019 r. Nie odniesiono się jednak do samej treści umowy i argumentów skarżącej, że z umowy wynikało, że to nie skarżąca była właścicielem reklamy i jej nośnika oraz że to nie skarżąca umieściła reklamę w pasie drogowym.

Nie jest też trafne przyjęcie przez Sąd, że to skarżącą obciążał obowiązek dowodowy w zakresie wykazania, że to nie ona umieściła reklamę w pasie drogowym (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zgodnie z ww. zasadami postępowania administracyjnego, obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów obciąża organ. Nie zwalnia to strony z obowiązku współdziałania z organem, ale nie może prowadzić do przerzucenia na stronę obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie ocenił należycie, czy organy nie uchyliły się od obciążającego je obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny, co zasadnie zarzuca skarga kasacyjna. Przedwczesne byłoby dokonanie tej oceny przez NSA na obecnym etapie sprawy, wobec powyżej wskazanej niepewności co do ustaleń faktycznych w kwestii umieszczenia reklamy w pasie drogowym powodujących, że w tej sprawie nie jest pewne czy w ogóle zachodzą podstawy nałożenia kary pieniężnej. Dlatego NSA nie uwzględnił zarzutu z pkt 8 petitum skargi kasacyjnej. W tym kontekście NSA zwraca jedynie uwagę na treść art. 81a k.p.a. który przewiduje, że "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony", co powinny wziąć pod uwagę organy, gdyby w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy stwierdzono, że pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie pasa drogowego.

Wobec wskazanego braku pewności co do ustaleń faktycznych w kwestii umieszczenia reklamy w pasie drogowym powodującego, że w tej sprawie nie jest pewne czy w ogóle zachodzą podstawy nałożenia kary pieniężnej i w konsekwencji konieczności uchylenia z tego powodu wyroku Sądu oraz obu wydanych w sprawie decyzji, NSA za przedwczesny uznaje także pogląd Sądu pierwszej instancji dotyczący kwestii materialnoprawnej, tj. dopuszczalności stosowania w tej sprawie art. 189f § 1 k.p.a.

Za niezasadny uznał NSA zarzut kasacyjny "naruszenia art. 45 Konstytucji RP przez brak jawności postępowania, zasady ustności oraz umożliwienie przedstawienia argumentacji na posiedzeniu sądowym co godzi w ochronę praw podmiotowych stron" (pkt 9 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie został uzasadniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tego zarzutu NSA wskazuje, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) była m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w czasie wydawania wyroku przez Sąd istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (por. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20).

Mając powyższe na względzie NSA uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Ponieważ zdaniem NSA zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi spółki na zaskarżoną decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję nakładającą na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, skarga została uznana za zasadną, co skutkowało jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien, biorąc pod uwagę zawartą powyżej ocenę prawną, dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego co do okoliczności faktycznej umieszczenia bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym oraz podmiotu odpowiedzialnego, na którego może być nałożona z tego tytułu sankcja w postaci kary pieniężnej i dopiero na tej podstawie rozważyć możliwość nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej. Wydane rozstrzygnięcie powinno też zostać prawidłowo uzasadnione, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. i pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 1200 złotych składają się koszty zastępstwa procesowego przed NSA (900 zł), wpis od skargi (100 zł) i wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł).