Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 351/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 105 par. 1, art. 138
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4, art. 14 ust. 8, art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 lutego 2021 r. nr SKO.4150.19.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. AŁ


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. nr SKO.4150.19.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, powoływanej również jako: "k.p.a.") w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – powoływanej również jako: "u.p.z.p."):

1. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 16 listopada 2020 r. nr 26/2020 o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z.: działka numer [...] w obrębie [...];

2. umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z., w części dotyczącej fragmentu działki nr [...] objętej Uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r. nr XXV/313/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020 r. poz. 5456);

3. odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z., w części dotyczącej fragmentu działki nr [...] zlokalizowanej poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r. nr XXV/313/2020.

Powyższa decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 15 grudnia 2017 r. R. z siedzibą w D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z.: działka numer [...] w obrębie [...]. W dniu 19 stycznia 2018 r. pełnomocnik inwestora dokonał korekty wniosku. Następnie pismem z dnia 21 stycznia 2018 r. pełnomocnik inwestora złożył wyjaśnienia dotyczące dostępu do drogi publicznej (obsługi komunikacyjnej).

Organ pismem z dnia 22 lutego 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik inwestora pismem z dnia 5 marca 2018 r. złożył wniosek o rozszerzenie obszaru analizy. Po przeprowadzonym postępowaniu w dniu 16 marca 2018 r. Prezydent Miasta Zgierza odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji złożył odwołanie inwestor. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. nr SKO.4150.197.2018 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją Nr 71a/2018 z dnia 24 lipca 2018 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po wniesionym odwołaniu przez pełnomocnika inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 28 września 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. nr 71b/2018 organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. znak SKO.4150.41.2019 utrzymało w nocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Łd 788/19, uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 lipca 2019 r. nr SKO.4150.41.2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 4 grudnia 2018 r. nr 71b/2018 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z.: działka numer [...] w obrębie [...]. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 23 czerwca 2020 r. Akta sprawy, po zwrocie z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w dniu 16 lipca 2020 r., zaś do Prezydenta Miasta Zgierza w dniu 22 lipca 2020 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji pismem z dnia 3 września 2020 r. wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku. W dniu 2 października 2020 w odpowiedzi na wezwanie uzupełniono wniosek. Pismem z dnia 23 października 2020 r. zawiadomiono o zgromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Jednocześnie w dniu 24 września 2020 r. Rada Miasta Zgierza podjęła Uchwałę nr XXV/313/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 2020.5456, w dniu 15 października 2020 r. Plan wszedł w życie po upływie 14 dni od publikacji, tj. 30 października 2020 r.

Z uwagi na fakt, iż nieruchomość, na której R. planowała przeprowadzić inwestycję, położona jest na terenie objętym ww. planem zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta Zgierza, decyzją z dnia 16 listopada 2020 r. nr 26/2020, znak: UG.6730.334.2017 BS umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, wskazując na naruszenie przez organ I instancji art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na wydaniu decyzji naruszającej prawo. Odwołujący podkreślił, że organ powinien sprawę administracyjną załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, mając na względzie interes społeczny, ale po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i do jej załatwienia. Natomiast organ pierwszej instancji czekał z podjęciem postępowania po uchyleniu decyzji z dnia 24 lipca 2018 r. oraz z wydaniem nowej decyzji do czasu uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego 2020.5456). Było to, w ocenie inwestora, celowym działaniem. Organ podjął bowiem czynności w postępowaniu i wezwał do uzupełnienia "rzekomych" braków formalnych wniosku we wrześniu 2020 r., tak aby strona nie mogła zdążyć z uzupełnieniem jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na fakt, iż strona działała w zaufaniu do organu, umorzenie postępowania w wyniku wejścia w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem odwołującej się, rażąco narusza regulację art. 8 k.p.a. Takie postępowanie kłóci się bowiem z zasadami państwa prawa i otwiera urzędom drogę do instrumentalnego wykorzystywania przepisów umożliwiających odwlekanie przedawnienia dla własnych celów.

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Zgierza oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z., w części dotyczącej fragmentu działki nr [...] objętej Uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r. nr XXV/313/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020r. poz. 5456), a także odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z., w części dotyczącej fragmentu działki nr [...] zlokalizowanej poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020r. nr XXV/313/2020.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza prowadzenie postępowania oraz możliwość i konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji. W sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe.

W wyniku wejścia w życie planu miejscowego sposób zagospodarowania terenu (części działki nr [...]) został określony, co spowodowało, że wydanie w tym przedmiocie odrębnej decyzji stało się niecelowe, a prowadzenie postępowania administracyjnego – bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja wywołała negatywne skutki z punktu widzenia wymagań praworządności. Prowadzone bowiem przez organ pierwszej instancji postępowanie nie zawierało znamion działania nielegalnego, pozbawionego podstaw prawnych. W szczególności zarzucane przez odwołującą się wezwanie do uzupełnienia "rzekomych" braków formalnych było skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 788/19, który uznał, że "poza sporem musi również pozostawać fakt, że mapa stanowiąca bazę do wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania analizy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym zagospodarowanie terenu, gdyż wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą do aktualnego w zakresie zainwestowania stanu działek występujących w obszarze analizowanym. Tymczasem jak wynika z oznaczenia mapy stanowiącej załącznik do decyzji mapa wykorzystana w sprawie obrazuje stan nieruchomości na czerwiec 2017 r., podczas gdy analiza sporządzana była w lipcu 2019 r. Budzi to wątpliwości co do adekwatności poczynionych ustaleń co do faktycznego sposobu zagospodarowania terenów położonych w granicach obszaru analizowanego". Będąc zatem związanym oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, organ pierwszej instancji zobowiązany był do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd.

Niezależnie od tego Kolegium podkreśliło, iż wobec uchwalenia planu miejscowego, organ pierwszej instancji miał obowiązek wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania bez względu na podnoszoną w odwołaniu okoliczność, że postępowanie to mogło zostać zakończone zgodnie z wnioskiem R. jeszcze przed tym faktem, a uległo przedłużeniu wobec nieuzasadnionego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wejście w życie planu miejscowego wyłączyło podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy (dla części terenu zlokalizowanej na obszarze obowiązywania planu miejscowego) bez względu na tok dotychczasowego postępowania. Postępowanie administracyjne w części (tj. w odniesieniu do terenu objętego planem) stało się bezprzedmiotowe, stąd jego umorzenie, zdaniem Kolegium, nie narusza treści art. 105 § 1 k.p.a.

W świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji merytorycznej, zarówno pozytywnie rozpatrującej wniosek strony, jak i decyzji negatywnej w odniesieniu do wnioskowanego terenu zlokalizowanego na obszarze obowiązywania planu miejscowego. Z uwagi jednakże na fakt, że część działki nr [...] znajduje się poza granicami tego planu, umorzenie postępowania w stosunku do tego fragmentu działki nie znajdowało uzasadnienia wobec brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do tego fragmentu, zdaniem Kolegium, istniała natomiast podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na powierzchnię i kształt części działki nr [...] zlokalizowany poza granicami planu. Część ta w kształcę trójkąta, o podstawie ok. 15, nie posiada cech terenu inwestycyjnego, w szczególności zważywszy przedmiot wniosku inwestora - budowa 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Ponadto konstrukcja odwołania oparta jest na zarzucie naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania i sprowadza się do żądania ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Nie wskazuje natomiast na możliwość jakiejkolwiek modyfikacji wniosku przy uwzględnieniu ograniczenia terenu inwestycji do części działki położonej poza granicami planu miejscowego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie nie narusza art. 15 k.p.a. bowiem stwierdzenie faktu, że planowana inwestycja, z opisanych wyżej powodów, nie jest możliwa do realizacji na fragmencie działki zlokalizowanym poza granicami obowiązującego planu miejscowego, nie wymaga prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wynikająca zaś z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego, celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne, organ drugiej instancji dokonuje bowiem samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła R., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji naruszającej prawo;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie wyjaśnienia w toku postępowania czy strona jest zainteresowana modyfikacją wniosku o ustalenie warunków zabudowy przy uwzględnieniu ograniczenia terenu inwestycji do części działki położonej poza granicami planu miejscowego;

3. naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 16 listopada 2020 r. nr 26/2020, znak UG.673.334.2017.BS,

2. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca złożyła bowiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXV/313/2020 Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż umarzając postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zasady ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej. W ocenie skarżącej organ powinien sprawę administracyjną załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, mając na względzie interes społeczny, ale po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i do jej załatwienia. Natomiast organ pierwszej instancji czekał z podjęciem postępowania po uchyleniu decyzji z dnia 24 lipca 2018 r. oraz wydaniem nowej decyzji do czasu uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego 2020.5456). Było to, zdaniem skarżącej, celowym działaniem. Organ podjął bowiem czynności w postępowaniu i wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku we wrześniu 2020 r., tak aby strona nie mogła zdążyć z uzupełnieniem jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podkreśla, iż nie podważa zobowiązania do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. II SA/Łd 788/19. Uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi umknęło jednak, iż Sąd wytknął organom nie brak aktualnej mapy zasadniczej, lecz wykorzystanie do orzekania mapy z 2017 r. zamiast - przedłożonej przez skarżącą - mapy z 2019 r. Nie był to zatem brak formalny wniosku z 15 grudnia 2017 r.

Nadto skarżąca wskazała, iż od uprawomocnienia się wyroku Sądu do dnia wezwania Skarżącej o przedłożenie nowej mapy zasadniczej minęło prawie pół roku. Istniał zatem wystarczający okres do uzupełnienia materiału dowodowego. Nie wyjaśniono, z jakich przyczyn Prezydent Miasta Zgierza nie prowadził postępowania w miesiącach kwiecień - sierpień 2020 r. Za taką przyczynę nie można, zdaniem skarżącej, uznać obowiązującego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a wcześniej stanu zagrożenia epidemicznego z powodu rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 ("COVID-19") i zawieszenia z mocy prawa biegu niektórych terminów w postępowaniu administracyjnym po 31 marca 2020 r. Skoro więc postępowania administracyjne kończące się wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie było zawieszone, to oznacza, że od dnia 17 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta Zgierza pozostawał w zwłoce w wydaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a przynajmniej uchylał się od podejmowania czynności w sprawie.

Ponadto aktualna mapa zasadnicza została doręczona organowi I instancji w dniu 2 października 2020 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru wszedł w życie 30 października 2020 r. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego, która uniemożliwiała wydanie decyzji merytorycznej. Jak bowiem zauważył organ drugiej instancji, postępowanie o wydanie warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe w sytuacji uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

R. w D. wskazała również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w sposób wybiórczy ustaliło stan faktyczny sprawy. W szczególności organ pominął konieczność wyjaśnienia w toku postępowania, czy strona jest zainteresowana modyfikacją wniosku o ustalenie warunków zabudowy przy uwzględnieniu ograniczenia terenu inwestycji do części działki położonej poza granicami planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi błędnie uznało, iż skoro skarżący w odwołaniu nie wskazał "na możliwość jakiejkolwiek modyfikacji wniosku przy uwzględnieniu ograniczenia terenu inwestycji do części działki położonej poza granicami planu miejscowego", to nie jest zainteresowany takim rozwiązaniem, a tym samym część działki [...] nie może zostać objęta warunkami zabudowy. Organ nie wskazał również, na czym opiera swoje twierdzenia o braku cech terenu inwestycyjnego przez część działki nr [...] pozostającej poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa okoliczność nie zwalnia organu od zbadania stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza, że nie była badana również przez organ pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej argumentacja, którą zastosował organ drugiej instancji, nie uzasadnia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania dla części działki [...] objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz odmową ustalenia warunków zabudowy dla części działki, która jest położona poza granicami obowiązywania planu miejscowego. Organ, próbując przekonać inwestora o zasadności rozstrzygnięcia, oparł się na wnioskach całkowicie sprzecznych ze stanem faktycznym. Organ nie uzasadnił należycie ani zasadności umorzenia postępowania, ani braku zasadności modyfikacji wniosku w stosunku do części działki możliwej do zabudowania, co w niniejszej sprawie było konieczne.

Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skarżącej, organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostawałoby w sprzeczności z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie warunków zabudowy może bowiem mieć miejsce wyłącznie na terenach pozbawionych planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją na terenie inwestycji, w dacie orzekania przez organy obu instancji, plan miejscowy obowiązywał.

Odnosząc się natomiast do uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się w kwestii dotyczącej modyfikacji wniosku, Kolegium zaznaczyło, że w toku postępowania przed organem I instancji stronie umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym zapoznania się z treścią uchwały w sprawie planu miejscowego. Przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości co do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie na terenie, na którym plan nie obowiązuje. A zatem wnioskodawca, znając treść i zakres obowiązywania planu, zarówno przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, jak też w toku postępowania przed organem odwoławczym, miał możliwość dokonania modyfikacji wniosku i zgłoszenia żądania ustalenia warunków zabudowy na terenie zlokalizowanym poza granicami planu. Zawarty w skardze zarzut niewyjaśnienia kwestii dotyczącej ewentualnej modyfikacji wniosku, oprócz próby wykazania "niewystarczającego zbadania przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy", nie wskazuje na istnienie rzeczywistego zamiaru dokonania takiej modyfikacji.

W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało podstawy sformułowanego twierdzenia o braku cech terenu inwestycyjnego przez część działki nr [...], a ponadto podkreśliło, że konstrukcja odwołania oparta została na zarzucie naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania i sprowadzała się do żądania ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Odwołująca się Spółdzielnia nie wskazała natomiast na możliwość jakiejkolwiek modyfikacji wniosku przy uwzględnieniu ograniczenia terenu inwestycji do części działki położonej poza granicami planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 351/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte wskutek skargi R. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 lutego 2021 r., nr SKO.4150.19.2021, bowiem skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę również na uchwałę nr XXV/313/2020 Rady Miasta Zgierza z 24 września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 244/21 oddalił skargę R. z siedzibą w D. na powyższą uchwałę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2562/21 oddalił skargę kasacyjną skarżącej.

Z uwagi na powyższe okoliczności, postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 351/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), zwanej ustawą o COVID-19, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 28 marca 2023 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 23 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 28 marca 2023 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 23 lutego 2023 r.), z czego jednak nie skorzystały.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 lutego 2021 r. nr SKO. 4150.19.2021, uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 16 listopada 2020 r. nr 26/2020, umarzająca postępowanie organu pierwszej w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z.: działka numer [...] w obrębie [...] w części dotyczącej fragmentu działki nr [...] objętego Uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r. nr XXV/313/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. oraz odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na pozostałej części działki nr [...]. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, w związku z czym brak jest powodów do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Na wstępie należy podkreślić, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe unormowania statuują zasadę prymatu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które stanowią akty indywidualne. Określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi zatem swoistego rodzaju wyjątek od tej zasady i prowadzi do wniosku, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy co do zasady wykluczają się.

Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa nie można bowiem utożsamiać decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który, jak wskazano powyżej, jest aktem prawa miejscowego. Za pomocą planu miejscowego organy uchwałodawcze gmin w sposób kompleksowy kształtują ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie, obszarze. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego. Nie jest ona efektem procedury planistycznej prowadzącej do ustanowienia lokalnego porządku planistycznego. Nieprawidłowe jest też stawianie znaku równości między kompetencjami organu uchwałodawczego (rady gminy) do stanowienia prawa miejscowego - z jednej strony oraz kompetencjami wójta gminy do stosowania (a nie stanowienia) prawa poprzez wydanie decyzji, załatwiającej wniosek konkretnego inwestora o załatwienie jego indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego - z drugiej strony. Prymat ustaleń planu miejscowego został podkreślony także w przepisach art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jeszcze dalej idzie unormowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., stanowiące, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Z art. 65 ust. 2 wynika zaś, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się tylko wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 1159/19; wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2023 r., sygn. IV SA/Po 743/22 dostępne, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej również jako: "CBOSA").

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jeżeli dany teren objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydaje się dla niego decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, a zatem staje się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie ma przy tym znaczenia data wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Brak jest bowiem przepisów szczególnych, nakazujących organom administracji wydawanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie stanu faktycznego i prawnego z chwili złożenia stosownego wniosku przez inwestora. W tym przypadku zastosowanie znajduje zatem zasada rozstrzygania według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej, uwzględniająca reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wyrażona w art. 138 k.p.a., który należy powiązać z treścią art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie R. w D. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w dniu 15 grudnia 2017 roku. Postępowanie w tym przedmiocie nie zostało jednak dotychczas prawomocnie zakończone. W trakcie trwania postępowania Uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r. nr XXV/313/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020 r. poz. 5456) objęty został fragment działki [...], w obrębie [...], na którym inwestor zaplanował swoje zamierzenie budowlane. Wobec powyższej okoliczności organy administracji obu instancji straciły kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w części dotyczącej fragmentu działki inwestycyjnej, objętej postanowieniami planu miejscowego. Zobligowane zaś były do umorzenia postępowania w tym zakresie.

Jak wskazano powyżej, na rozstrzygnięcie to nie miała wpływu zarówno data wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani jakiekolwiek okoliczności, dotyczące tego postępowania, w szczególności przyczyny jego niezakończenia przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo jednak podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd nie dopatrzył się uchybień w procedowaniu sprawy przez organy administracji. Zwłaszcza nie sposób uznać, aby Prezydent Miasta Zgierza celowo przewlekał postępowanie, aby nie zakończyć go przed uchwaleniem planu miejscowego.

Jak trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 788/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 lipca 2019 r. nr SKO.4150.41.2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 4 grudnia 2018 r. nr 71b/2018 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i jednocześnie określił wskazania co do dalszego postępowania, nakazując uzupełnienie materiału dowodowego o aktualną mapę, obrazującą stan nieruchomości. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ pierwszej instancji był zatem zobligowany do poczynienia ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd. Skarżąca podnosi wprawdzie, iż powyższy wyrok uprawomocnił się w kwietniu 2020 roku, a Prezydent Miasta Zgierza wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia wskazanych przez Sąd braków dopiero we wrześniu 2020 r., zatem pozostawał w bezczynności od kwietnia do sierpnia 2020 r. Należy jednak podkreślić, iż akta administracyjne, po zwrocie z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w dniu 16 lipca 2020r., zaś do Prezydenta Miasta Zgierza w dniu 22 lipca 2020 r., co wynika bezsprzecznie z akt postępowania administracyjnego. Przed tą datą organ pierwszej instancji nie mógł zatem podjąć żadnej czynności w sprawie, bowiem jej akta znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi.

Skarżąca wskazuje również na fakt, iż doręczyła organowi pierwszej instancji wymaganą mapę zasadniczą, czym uzupełniła brak, wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w dniu 2 października 2020 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak jednak podkreślono w poprzedniej części uzasadnienia, powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy w momencie jej wydawania dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne przy tym okazały się zarzuty naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi art. 8 k.p.a. Wyrażona w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. zasada zaufania oznacza przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 marca 2015 r., sygn. II SA/Go 78/15, publ. CBOSA). Praworządność oznacza zaś działanie organu administracji na podstawie i w granicach ustalonych przez przepisy prawa. W niniejszej sprawie organy administracji, umarzając postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zastosowały się do zasady zaufania w opisanym powyżej znaczeniu. Były bowiem zobligowane do takiego rozstrzygnięcia przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a to przywołane wcześniej art. 138 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność tych przepisów z Konstytucją RP, w tym także z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony interesów w toku, nie została dotychczas podważona. Wydanie decyzji merytorycznej, ustalającej warunki zabudowy dla terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczałoby sprzeczność decyzji administracyjnej z aktem prawa miejscowego, który, stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił. Zatem uznać należy, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w kierunku postulowanym przez skarżącą, stanowiłoby działanie contra legem organu administracji. Stanowisko takie jest zatem niedopuszczalne.

Dodać należy również, że nawet gdyby postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji pozytywnej dla inwestora, to uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren, na którym zaplanowana została inwestycja, w sytuacji sprzeczności postanowień planu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, skutkowałyby obligatoryjnym stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy przez organ, który ją wydał, stosownie do treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Powyższego skutku inwestor mógłby uniknąć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 6, art. 7 w zw. z art. 80, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia faktyczne dokonane zostały na podstawie kompletnego materiału dowodowego sprawy i należy ocenić je jako prawidłowe. Wprawdzie Prezydent Miasta Zgierza niezasadnie umorzył postępowanie administracyjne w całości, jednak uchybienie to zostało wyeliminowane przez organ drugiej instancji, który trafnie stwierdził, iż należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w części obejmującej fragment działki [...] w obrębie [...] miasta Z., dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał i wyjaśnił ustalone fakty oraz dowody, na których się opierał, wyjaśnił także prawidłowo podstawę prawną decyzji.

Nie sposób zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, zgodnie z którą organ winien zwrócić się do inwestora w celu ustalenia, czy nie jest zainteresowany modyfikacją wniosku o ustalenie warunków zabudowy przy uwzględnieniu ograniczenia terenu inwestycji do fragmentu działki nr [...] położonego poza granicami planu miejscowego. Podkreślić należy bowiem, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczyć się może wyłącznie na wniosek inwestora. Powyższe wynika wprost z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wymogi dotyczące treści wniosku określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w pkt 2 lit. b wskazujący między innymi na konieczność zawarcia w nich charakterystyki inwestycji obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Z powyższego wynika, iż organ jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów. Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10; wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1028/18, publ. CBOSA).

Natomiast skoro obszar działki inwestycyjnej, wyłączony spod zakresu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma kształt trójkąta o podstawie szerokości 15 metrów, to należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi, iż nierealne byłoby zrealizowanie na tym terenie inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. A przynajmniej nie w kształcie proponowanym pierwotnie przez inwestora. Rację ma przy tym organ drugiej instancji, twierdząc iż skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i zmodyfikowania swojego wniosku przed wydaniem ostatecznej decyzji, czego jednak nie uczyniła.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.