Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 908/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Zatrudnienie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 235,art.237 par. 1 pkt 3-6
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenie z rejestru agencji zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia podmiotu wpisanego pod numerem [...], tj. A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej także: Spółka, strona, agencja) z rejestru agencji zatrudnienia po uzyskaniu przez niniejszą decyzję przymiotu ostateczności – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm., dalej: ustawa, ustawa o promocji zatrudnienia lub u.p.z.i.r.p.), kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się wyłącznie bezpośrednio do pracodawcy zagranicznego na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi. Umowa ta powinna określać w szczególności: warunki ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych.

Następnie podniósł, że na podstawie zawartych w aktach sprawy umów w zakresie kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych (umowa z dnia 25 lipca 2017 r. z J. L., umowa z dnia 12 maja 2017 r. z W. W., umowa z dnia 12 maja 2017 r. A. K.), Spółka nie dopełniła zawierając ww. umowy obowiązku określenia w nich warunków ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych, czym dopuściła się naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy. W umowach tych, jak uznał, sprawa ubezpieczenia poruszona została jedynie w § 3 pkt 5, gdzie stwierdzono, że "Pracodawca zapewnia Kandydatowi: nieodpłatnie zakwaterowanie, wyżywienie i ubezpieczenie oraz zwrot kosztów przelotu na warunkach podanych w umowie o pracę". Tym samym stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że ww. zapis § 3 pkt 5 umowy nie spełnia wymogu art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy, w szczególności bowiem posłużono się w nim jedynie ogólnym pojęciem "ubezpieczenia" bez sprecyzowania jego rodzaju, tj. bez wskazania których ubezpieczeń dotyczy, a więc czy odnosi się ono do wszystkich rodzajów ubezpieczeń określonych w art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy, czy tylko niektórych, a ponadto nie podano w umowie żadnych warunków ubezpieczenia, wskazując jedynie, na zapewnienie ubezpieczenia na warunkach podanych w umowie o pracę, a więc w odrębnym, przyszłym dokumencie, zawieranym już z innym podmiotem.

W dalszych motywach, odnosząc się do zawartych w odwołaniu wyjaśnień, że doprecyzowanie kwestii ubezpieczenia następuje w umowie o pracę, której to wzór kandydat podpisuje wraz z umową w zakresie kierowania do pracy u zagranicznego pracodawcy, podniósł, iż z treści wskazanych powyżej trzech umów w zakresie kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych nie wynika, by wzór umowy o pracę, o której wspomina strona w odwołaniu, stanowił część tej umowy. Ponadto, jak zauważył, "taka praktyka" jego zdaniem nie spełnia wymogów art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy ponieważ jak wskazuje wprost przywołany przepis to w umowie zawieranej z agencją przez osobę kierowaną do pracy należy określić w szczególności: warunki ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych, a nie w odrębnym dokumencie. Ww. warunki ubezpieczenia powinny być już znane i gwarantowane osobie kierowanej do pracy za granicą w momencie podpisywania umowy określonej w art. 85 ust. 2 pkt 4 u.p.z.i.r.p. Określenie ich we wzorze umowy zawieranej w przyszłości z innym podmiotem takiej gwarancji nie daje. Zaznaczył, że celem ustawy o promocji zatrudnienia jest ochrona bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia i dlatego zostały w niej określone szczegółowe warunki prowadzenia agencji.

Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 85 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy - agencja zatrudnienia ma obowiązek zawierania z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą, pisemnej umowy określającej w szczególności: 1) liczbę miejsc pracy; 2) okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 3) rodzaj oraz warunki pracy, zasady wynagradzania, a także przysługujące osobom podejmującym pracę świadczenia socjalne; 4) zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między pracownikiem a pracodawcą, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w razie nie wywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy, oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii dopuszczenia się przez agencję naruszenia art. 85 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy, poprzez niedopełnienie obowiązku zawierania z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą, pisemnej umowy określającej w szczególności: liczbę miejsc pracy, okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rodzaj oraz warunki pracy, zasady wynagradzania a także przysługujące osobom podejmującym pracę świadczenia socjalne, zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między pracownikiem a pracodawcą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w razie niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy, oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń. W ocenie Kolegium z przywołanego przepisu wprost wynika, że ww. materia powinna być określona bezpośrednio w umowie zawartej przez agencję z pracodawcą zagranicznym. Wymogu art. 85 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy nie spełnia postanowienie umieszczone w art. 2 pkt 3 umowy pośrednictwa z B (w tłumaczeniu tłumacza przysięgłego), że "Usługi świadczone przez A Sp. z o.o. dla B obejmują: Zapewnienie B najlepszych możliwych informacji o odpowiednich kandydatach odnośnie zgłoszeń przedkładanych przez B, wyczerpujące informowanie B o rozwoju na polskim i [...] rynkach pracy, jak również weryfikacja tożsamości kandydatów".

Argumentując organ odwoławczy wskazał, następnie, że ustawodawca wymaga wprost aby wskazane dane znalazły się w pisemnej umowie zawartej pomiędzy agencją zatrudnienia a pracodawcą zagranicznym.

Mając to na uwadze stwierdził, iż nie mógł uwzględnić i przyjąć wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu odnośnie pominięcia w zawartej z kontrahentem zagranicznym umowie zagadnień wskazanych art. 85 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy. Praktyka polegająca na posługiwaniu się przywoływanymi "zleceniami - zapotrzebowaniami zagranicznego pracodawcy" nie spełnia wymogów art. 85 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy. Zagadnienia wskazane w art. 85 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy powinny bowiem zostać określone w umowie. Strona nie przedstawiła natomiast umowy z kontrahentem zagranicznym, która by regulowała ww. zagadnienia.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, tj.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 85 ust. 2 pkt 4 u.p.z.i.r.p., poprzez uznanie, że wskazana w umowie z osobą kierowaną do pracy za granicą informacja ustalająca, że Pracodawca zapewnia kandydatowi nieodpłatne: ubezpieczenie, której to doprecyzowanie następuje w umowie o pracę, a której to wzór kandydat podpisuje wraz z umową w zakresie kierowania do pracy u zagranicznego pracodawcy, nie spełnia wymogów ww. przepisu podczas, gdy tak podpisane przez kandydata i Agencje dokumenty stanowiące część umowy spełniają wymogi zawarcia w formie pisemnej warunków wskazanych w ww. przepisie,

b) art. 85 ust. 3 pkt 1-4 u.p.z.i.r.p., poprzez uznanie, że Agencja w umowie z zagranicznym kontrahentem nie określiła informacji zawartych w przywołanym powyżej artykule, podczas gdy Strony w łączącej je umowie w art. 2 ust. 3 wskazały, że dane te będą zawierane w zgłoszeni u-wniosku stanowiącym część umowy, czego Strony konsekwentnie przestrzegają,

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść skarżonej decyzji, a to:

a) art. 7a Kpa poprzez jego niestosowanie i nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości, które Organ mógł mieć w odniesieniu do załączników do umów z zagranicznym pracodawcą oraz z osobą kierowana do pracy za granicą,

b) art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i oparcie się w zasadzie na ustaleniach Państwowej Inspekcji Pracy, które w przeważającej mierze nie zostały potwierdzone w dalszych postępowaniach przez organy, a także pominięciu dowodów wnioskowanych przez Spółkę, w tym zapisów umów i załączników do nich, które to uzasadniają prawidłowość jej działania w zakresie ustalania treści umów zawieranych z zagranicznym pracodawcą oraz z osobą kierowaną do pracy za granicą, a także nie podjęciu przez Organy z własnej inicjatywy żadnych czynności wyjaśniających,

c) art. 80 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że powołane w umowach załączniki nie wypełniają wymogów ustawowych i nie stanowią treści umów.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I stopnia, a także zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że czyniony przez organy I i II instancji zarzutów braku w umowie zawieranej przez Spółkę zapisów dotyczących ubezpieczenia należy uznać za chybiony, bowiem zapis taki - w jego opinii - jest zawarty w umowie, z odpowiednim odesłaniem. Zaznaczył, że ustawodawca nie określił stopnia szczegółowości tych warunków ubezpieczenia, stąd nie sposób uznać, aby określenie w umowie, iż ubezpieczenie pracodawca zapewnia pracownikowi nieodpłatnie, odwołując się do ich szczegółowej regulacji w umowie o pracę mogło być uznane jako uchybienie obowiązkowi informacyjnemu, który ustawodawca nakłada na agencję zatrudnienia. Wyjaśnił także, że w istocie w żadnym wypadku do umowy o kierowanie do pracy u zagranicznego pracodawcy nie załącza się np.: pełnej treści ogólnych warunków ubezpieczenia następstw nieszczęśliwych wypadków, bowiem te same w sobie obejmują zazwyczaj kilkanaście stron zapisanych zazwyczaj drobnym drukiem. W takich wypadkach odsyła się do konkretnych załączników, w tym do ogólnych warunków ubezpieczenia. Tym samym jego zdaniem nie sposób więc uznać, aby ustawodawca nakładając obowiązek informacyjny co do ubezpieczenia wymagał podania w umowie o kierowaniu do pracy szczegółowych warunków ubezpieczenia. Wskazanie osobie kierowanej do pracy w umowie informacji o pokrywaniu takich kosztów przez pracodawcę z odesłaniem do dokumentów szczegółowo regulujących te kwestie musi być uznane za wypełnienie ustawowego obowiązku. Ustalenie w umowie, że pracodawca zapewnia nieodpłatnie ubezpieczenie jest ustaleniem warunków tego ubezpieczenia poprzez wskazanie cech jego nieodpłatności dla pracownika. Podniósł przy tym, że postępowanie dowodowe nie wykazało, aby Spółka uchybiła celowi wynikającemu z przepisu art. art. 85 ust. 2 pkt 4 u.p.z.i.r.p., jakim jest zapewnienie osobie kierowanej do pracy stosownych informacji.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi stwierdzić należy, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy tak I jak i II instancji przedwcześnie, albowiem bez prawidłowego dowodzenia, zanegowały, treść umów zawieranych przez Spółkę z osobami kierowanymi do pracy poza RP. Zwłaszcza jej postanowienia dotyczące ubezpieczenia. Okoliczność ta jest istotna albowiem stanowi oś sporu pomiędzy stroną a organami co do naruszenia art. 85 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy, poprzez niedopełnienie obowiązku zawierania z pracodawcą zagranicznym, do którego agencja zamierza kierować osoby do pracy za granicą, pisemnej umowy określającej w szczególności: liczbę miejsc pracy, okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rodzaj oraz warunki pracy, zasady wynagradzania a także przysługujące osobom podejmującym pracę świadczenia socjalne, zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między pracownikiem a pracodawcą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w razie niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy, oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń.

W ocenie strony, co w pełni podziela Sąd, brak nie tylko dowodzenia ale także nawet rozważań co do precyzyjności zapisu zawartego w umowie z osobą kierowaną do pracy w zakresie ubezpieczenia prowadzącego do kategorycznego uznania za niewystarczającego i naruszającego art. 85 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy, co czyni utrudnionym odniesienie się do zajętego w trym przedmiocie stanowiska organów. Zwłaszcza, że strona konsekwentnie podnosi, co notabene znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, że wniosek-zgłoszenie zapotrzebowania na poszczególnych pracowników oraz ich warunki zatrudnienia będą realizowane w oparciu o zgłoszenia złożone przez zagranicznego pracodawcę, stanowiące część umowy, określając w istocie treść zlecenia. Należy zgodzić się, że bez niego umowa nie mogła by zostać wykonana przez żadną z jej stron. Podkreślenia wymaga, że przesyłane przez zagranicznego pracodawcę zgłoszenia-wnioski zawierają informacje wynikające z art. 85 ust. 3 pkt 1-4 u.p.z.i.r.p. Zawierając umowy z osobami kierowanymi do pracy za granicą, w zakwestionowanych przez organy umowach, w § 3 umowy określono, że: "Pracodawca zapewnia kandydatowi: nieodpłatne zakwaterowanie, wyżywienie i ubezpieczenie oraz zwrot kosztów przelotu na warunkach określonych w umowie o pracę". Istotne jest także, że wraz z zawarciem umowy o skierowanie do pracy kandydat otrzymuje wzór umowy o pracę, w której znajduje się doprecyzowanie co do warunków ubezpieczenia. Zatem nie wiadomo dlaczego takiego trybu procedowania nie zaakceptowały organy. Lakoniczne wręcz stwierdzenie, że "przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku określenia warunków ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych, czym dopuścił się naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy" jest niewystarczające dla uznania za prawidłowo dowiedzione i uzasadnione przyjęcie naruszenia przez Spółkę normy stanowiącej dla niej sankcję wykreślenia z rejestru zatrudnienia. Nie można za wypełniające tak zasadę informowania ustanowioną w art. 9 Kpa i przekonywania określoną w art. 11 Kpa, jak i wymogi uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 Kpa, zwłaszcza przy obszernie wskazywanych argumentach strony uznać za wystarczające wskazanie, że "na wezwanie z dnia 16 lutego 2018 r. o udostępnienie wydruku z wykazu osób kierowanych do pracy za granicą aktualnego na dzień 29 grudnia 2017 r. oraz innych ewentualnych dowodów w sprawie - materiał przedstawiony w formie wydruku profilu kandydata nie spełnia wymogów ustawy w powyższym zakresie, np. w podglądzie kandydatki (...) brak informacji dotyczącej siedziby podmiotu, do którego skierowano osoby do pracy za granicę, nazwy państwa pochodzenia podmiotu, okresu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w niektórych przypadkach zawarte informacje są niejednoznaczne".

Okoliczność ta jest o tyle istotna albowiem, jak wynika z protokołu kontroli, który inkorporował jak zasadniczy dowód organ pierwszej instancji, a bezkrytycznie jako zasadnicze źródło dowodowe ocenił organ odwoławczy, ze wskazywanymi tam osobom korzystającymi z usług Spółki, dołączono do niego umowy poddane ocenom tak organów inspekcji pracy jak i orzekającym w niniejszej sprawie. Tymczasem jakby już nie odniesiono się do ich treści w aspekcie stawianych zarzutów Spółce i podnoszonych przez nią argumentów jej kompletności co do wymogów ustawowych. W § 3 w pkt 5 umowy z 15 lipca 2017 r. (analogiczne zapisy zawierają pozostałe umowy podnoszone w protokole) odwołano się do warunków umowy o pracę w zakresie wymienionych tam zdarzeń i sytuacji prawnych. Zatem umowa o pracę wespół z umową ze Spółka winna stanowić pełne odtworzenie warunków pracy praw i obowiązków pracownika.

Podkreślenia tym samym wymaga, że zarzuty procesowe, odnoszą swoją skuteczność w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to orzeczenie w całości lub części, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich administracyjnego stosunku materialnoprawnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia zaskarżonego orzeczenia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy. Zatem jeżeli organ nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a obowiązek taki wynika z art. 77 § 1 Kpa i nie wykaże – wbrew dyspozycji art. 7 Kpa niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, to sąd administracyjny jest zobowiązany wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Ppsa. Musi jednak przy tym uzasadnić, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne.

Mając powyższe na uwadze, jak także ograniczenie postępowania dowodowego de facto do materiałów przekazanych przez inspekcję pracy przy dowodzonych przez Spółkę kwestiach łączności nierozerwalnej umów z nią, z pracodawcą i zgłoszeniem czy też zapotrzebowaniem na pracownika – w ocenie Sądu – doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Podkreślenia wymaga, co zasadnie eksponuje autor skargi, że nie sposób uznać, aby określenie w umowie, iż ubezpieczenie pracodawca zapewnia pracownikowi nieodpłatnie, odwołując się do ich szczegółowej regulacji w umowie o pracę mogło być uznane jako uchybienie obowiązkowi informacyjnemu, który ustawodawca nakłada na agencję zatrudnienia. Równocześnie organy oceniając przyjęty tryb działania strony pominęły, że do umowy o kierowanie do pracy u zagranicznego pracodawcy nie załącza się np.: pełnej treści ogólnych warunków ubezpieczenia następstw nieszczęśliwych wypadków, odsyłając do konkretnych załączników, w tym do ogólnych warunków ubezpieczenia. Nie sposób więc uznać, dlaczego przy braku ustawowego wymogu co do zakresu obowiązku informacyjny co do ubezpieczenia, organy uznały, że zapisy umowy w jej kształcie są wadliwe. Rację ma Spółka podnosząc, że wskazanie osobie kierowanej do pracy w umowie informacji o pokrywaniu takich kosztów przez pracodawcę z odesłaniem do dokumentów szczegółowo regulujących te kwestie musi być uznane za wypełnienie ustawowego obowiązku. Ustalenie w umowie, że pracodawca zapewnia nieodpłatnie ubezpieczenie jest ustaleniem warunków tego ubezpieczenia poprzez wskazanie cech jego nieodpłatności dla pracownika. Postępowanie dowodowe nie wykazało, aby Spółka uchybiła celowi wynikającemu z przepisu art. art. 85 ust. 2 pkt 4 u.p.z.i.r.p., jakim jest zapewnienie osobie kierowanej do pracy stosownych informacji. Tymczasem pomimo braku zasadniczego dowodzenia i ustosunkowania się do zarzutów strony poddaną osądowi w tej sprawie decyzją stanowisko organu pierwszej instancji uznał za prawidłowe organ odwoławczy. Taka ocena godzi w zasady prowadzenia postępowania zgodnie z wymogami art. 6, 7, 8 Kpa i art. 77 Kpa. Tym samym uchylenie decyzji ze względu na naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa z uwagi na brak wykazania tych istotnych dla sprawy faktów, stało się konieczne. Organy nie dokonały właściwej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, a zebrane nie poddały wszechstronnej analizie i ocenie, co stanowi naruszenie wynikających z art. 77 § 1 i 80 Kpa obowiązków wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Naruszenie w tym zakresie art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem stwierdzić, czy nierozważenie dowodu dotyczącego istotnej dla sprawy okoliczności, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, dopóki nie dokona się oceny tego dowodu. Stosownie do przepisów art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa podstawą prawidłowej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena całokształtu zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego. Organ administracji nie może oprzeć rozstrzygnięcia na wybranych przez siebie dowodach, nawet jeżeli są one przekonywujące, nie wyjaśniając równocześnie dlaczego innym dowodom nie dał wiary lub uznał je za nieistotne. W sytuacji gdy organy orzekając wzięły pod uwagę tylko część zgromadzonych w sprawie dowodów, inne całkowicie, bez wyjaśnienia przyczyny pomijając, uznać należy, iż postępowanie przeprowadzone zostało w sposób nie spełniający wymogów art. 7 i 77 Kpa. Organy administracji wydały swoje decyzje odwołując się do wyników kontroli przeprowadzonej przez inspektorów PIP i bazując na opisanych w tym protokole naruszeniach. Zdaniem Sądu obie decyzje podlegają uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy oraz art. 8 Kpa nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się opisywanego powyżej naruszenia. Istotnym w sprawie jest, że orzekające w sprawie organy tak I jak i II instancji bezkrytycznie oparły się na ustaleniach innego organu zawarte w protokole pokontrolnym PIP, rezygnując z własnych ustaleń i oceny zarzucanych naruszeń. Mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem środków sankcjonujących wobec strony. I o ile mocą art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Wilbrandt–Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., Sygn. akt III SA/Po 161/18, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Tymczasem, co wymaga podkreślenia, organy obu instancji poprzestały na stwierdzeniu, że protokół kontroli, który został podpisany bez zastrzeżeń przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany, stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem organ przyjął brak zastrzeżeń, na ów czas, jako zdaje się uznanie jego ustaleń, pomimo tego, że strona zakwestionowała stan faktyczny ustalony przez PIP podnosząc błędne ustalenia, z uwagi na nie posiadanie odpowiedniej wiedzy w zakresie prowadzonej przez Spółkę działalności, a jednak nie poddał ocenie tych wątpliwości i dalszemu dowodzeniu, zwłaszcza, że Spółka wskazywała dowody na potwierdzenie wywodzonych w toku kontroli wadliwości.

Stwierdzone powyżej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Sprawa wymaga bowiem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego. Organy w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy zobowiązane będą dokonać analizy materiału dowodowego i wydać decyzje administracyjne spełniające wymogi normatywne także w zakresie elementów składowych uzasadnienia wskazanych w art. 107 Kpa. Należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wszelkie dostępne środki dowodowe, które organy uznają jako konieczne do rozpoznania merytorycznego sprawy, a więc nie tylko w postaci protokołów kontroli, ale także ewentualnego przeprowadzenia dowodu, w sytuacji gdy nie zostaną jeszcze wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – w postaci przesłuchania strony. Wszystkie te czynności procesowe powinny zostać podjęte z uwagi na ewentualne negatywne konsekwencje normatywne, tj. sankcji prawnej w postaci wykreślenia strony z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia.

Należy wskazać także, że zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a także w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy organy zobowiązane są więc do przeprowadzenia dowodów, a następnie dokonania ich wszechstronnej analizy w przedmiocie materialnoprawnych pozytywnych przesłanek zastosowania środka sankcjonującego w postaci wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Organy zobowiązane więc będą do przeprowadzenia dowodów w zakresie naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w przytoczonych powyżej przepisach. Podniesienia wymaga przy tym, że na podstawie art. 85 ust. 1 u.p.z.i.r.p. podejmowanie pracy za granicą następuje w drodze bezpośrednich uzgodnień dokonywanych przez osoby podejmujące pracę z pracodawcami zagranicznymi lub za pośrednictwem publicznych służb zatrudnienia, a także agencji zatrudnienia wyłącznie w ramach świadczonej usługi. Zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.i.r.p. kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się wyłącznie bezpośrednio do pracodawcy zagranicznego na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi. Ustawodawca wprowadza pewne elementy tej umowy. I tak wskazuje, że powinna ona określać w szczególności: 1) pracodawcę zagranicznego i jego siedzibę; 2) okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 3) rodzaj umowy oraz warunki zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wynagradzania, a także przysługujące osobie kierowanej do pracy świadczenia socjalne; 4) warunki ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych; 5) obowiązki i uprawnienia osoby kierowanej do pracy oraz agencji zatrudnienia; 6) zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między agencją zatrudnienia a osobą kierowaną, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w przypadku niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń; 7) kwoty należne agencji zatrudnienia z tytułu faktycznie poniesionych kosztów związanych ze skierowaniem do pracy za granicą, poniesione na: a) dojazd i powrót osoby skierowanej, b) wydanie wizy, c) badania lekarskie, d) tłumaczenia dokumentów; 8) informację o trybie i warunkach dopuszczania cudzoziemców do rynku pracy w państwie wykonywania pracy;

Ponadto na podstawie art. 85 ust. 2a u.p.z.i.r.p. Agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawienia cudzoziemcowi kierowanemu do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego przed podpisaniem umowy, o której mowa w ust. 2, jej pisemnego tłumaczenia na język dla niego zrozumiały. Zgodnie z art. 85 ust. 3 u.p.z.i.r.p. Agencja zatrudnienia ma obowiązek zawierania z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą, pisemnej umowy określającej w szczególności: 1) liczbę miejsc pracy; 2) okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 3) rodzaj oraz warunki pracy, zasady wynagradzania, a także przysługujące osobom podejmującym pracę świadczenia socjalne; 4) zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między pracownikiem a pracodawcą, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w razie niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy, oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń.

Natomiast na podstawie art. 85 ust. 3a u.p.z.i.r.p. Agencja zatrudnienia jest obowiązana do prowadzenia: 1) wykazu podmiotów, do których są kierowane osoby do pracy za granicą, zawierającego w szczególności oznaczenie i siedzibę podmiotu oraz nazwę państwa pochodzenia podmiotu; 2) wykazu osób kierowanych do pracy za granicą, zawierającego imię i nazwisko, adres zamieszkania osoby oraz w szczególności oznaczenie i siedzibę podmiotu, do którego skierowano osobę do pracy za granicą, oraz nazwę państwa pochodzenia podmiotu, okresy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Agencja zatrudnienia ma obowiązek poinformować na piśmie osobę kierowaną do pracy za granicą o przysługujących jej uprawnieniach, o których mowa w art. 86 (art. 85 ust. 4 u.p.z.i.r.p.). Agencja zatrudnienia jest także obowiązana do przestrzegania międzynarodowych umów, porozumień i programów dotyczących zatrudnienia wiążących Rzeczpospolitą Polską oraz obowiązujących w państwie zatrudnienia przepisów o zatrudnieniu oraz przepisów regulujących działalność agencji zatrudnienia (art. 85 ust. 5 u.p.z.i.r.p.).

Podkreślić należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Z kolei – w aspekcie art. 107 § 3 Kpa – zobowiązane są do wskazania faktów, które uznają za udowodnione, ich opisania, a następnie zakwalifikowania tychże faktów do określonych ww. przepisów prawnych. Organy zobowiązane będą także dokonać oceny normatywnej zachowania strony w zakresie poszczególnych umów, jak również innych obowiązków wynikających z treści art. 85 u.p.z.i.r.p., biorąc pod uwagę treść ww. przepisów prawnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię prezentowanych przepisów. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.