Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1116/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 26a ust.1a(1) pkt 3, art. 26 ust. 4, art. 2 pkt 4a
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1404/23 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr DRP.WPAV.411.2907.2023.ARS; L.dz.20727.35X0169D4 w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1404/23 oddalił skargę A. K. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu) z 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 9 września 2020 r. Prezes Zarządu nakazał Stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: kwiecień, lipiec, sierpień, grudzień 2015 r., styczeń, maj, grudzień 2016 r., styczeń, luty, kwiecień, sierpień, listopad, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec 2018 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu środków wypłaconych Stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: listopad, grudzień 2012 r., styczeń, luty, kwiecień 2013 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 25 marca 2021 r. Prezes Zarządu uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresów sprawozdawczych kwiecień 2015 r., lipiec 2015 r., sierpień 2015 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresów sprawozdawczych listopad, grudzień 2012 r., styczeń, luty, kwiecień 2013 r., grudzień 2015 r., styczeń 2016 r., maj 2016 r., grudzień 2016 r., styczeń 2017 r., luty 2017 r., kwiecień 2017 r., sierpień 2017 r., listopad 2017 r., grudzień 2017 r., styczeń – marzec 2018 r.

Od powyższej decyzji Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. V SA/Wa 3275/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu z 25 marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 9 września 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Zarządu, zgodnie z którym dla ustalenia terminów opłacenia składek należy przyjąć daty rozliczenia składek przez ZUS na poszczególne fundusze. Sąd przyjął, że Prezes Zarządu obowiązany jest do ustalenia terminowego poniesienia kosztów płacy, co winno nastąpić w samodzielnie przeprowadzonym postępowaniu. W postępowaniu tym organ nie może jednak opierać się wyłącznie na informacjach istotnych z punktu widzenia kompetencji ZUS, a więc brać pod uwagę późniejsze rozliczenia kont płatników/ubezpieczonych, do których dokonywania właściwy jest ZUS. Sąd zaznaczył, że w razie wątpliwości, co do terminowego ponoszenia składek przez pracodawcę – od niego w pierwszej kolejności domagać się przedstawienia dowodów poniesienia kosztów płacy – w odniesieniu do składek ZUS – w postaci potwierdzenia przelewu na rachunek ZUS środków pieniężnych tytułem składek oraz deklaracji ZUS DRA za dany okres rozliczeniowy. W niniejszej sprawie kwestia opłacenia składek za sporny okres została w ocenie Sądu niedostatecznie wyjaśniona. Organ powinien bowiem w każdym przypadku istnienia wątpliwości wezwać Stronę do przedstawienia dokumentów na potwierdzenie jej twierdzeń, a następnie dokonać ich weryfikacji, zgodnie z trybem przewidzianym przepisami postępowania administracyjnego. Reasumując, Prezes Zarządu powinien był ustalić, czy Strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

Decyzją z 24 listopada 2022 r. Prezes Zarządu nakazał Stronie zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: grudzień 2015 r., styczeń, maj, grudzień 2016 r., styczeń, luty, kwiecień, sierpień, listopad, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec 2018 r. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: listopad, grudzień 2012 r., styczeń, luty, kwiecień 2013 r. kwiecień, lipiec, sierpień 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skoro na koncie płatnika – Skarżącego – za okresy rozliczeniowe: grudzień 2015 r., styczeń, maj, grudzień 2016 r., styczeń, luty, kwiecień, sierpień, listopad, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec 2018 r. zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Natomiast w części II, tj. dotyczącej okresów sprawozdawczych: listopad, grudzień 2012 r., styczeń, luty, kwiecień 2013 r. kwiecień, lipiec, sierpień 2015 r. ustalono, że upłynął termin przedawnienia.

Z uwagi na wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zarządu pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. wezwał Stronę do przesłania w ciągu 14 dni od daty otrzymania pisma następujących dokumentów:

– deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za okresy składkowe w ZUS grudzień 2015 r., styczeń 2016 r., maj 2016 r., grudzień 2016 r., styczeń 2017 r., kwiecień 2017 r., sierpień 2017 r., listopad 2017 r., grudzień 2017 r., styczeń 2018 r., luty 2018 r. i marzec 2018 r.;

– raportów ZUS RCA pracowników niepełnosprawnych, których wynagrodzeń dotyczy dofinansowanie za okresy składkowe w ZUS: grudzień 2015 r., styczeń 2016 r., maj 2016 r., grudzień 2016 r., styczeń 2017 r., kwiecień 2017 r., sierpień 2017 r., listopad 2017 r., grudzień 2017 r., styczeń 2018 r., luty 2018 r. i marzec 2018 r.;

– potwierdzeń opłacenia składek ZUS za okresy składkowe w ZUS: grudzień 2015 r., styczeń 2016 r., maj 2016 r., grudzień 2016 r., styczeń 2017 r., kwiecień 2017 r., sierpień 2017 r., listopad 2017 r., grudzień 2017 r., styczeń 2018 r., luty 2018 r. i marzec 2018 r.

Prezes Zarządu zaznaczył, że powyższe wynikało z faktu, iż Strona w toku prowadzonego postępowania mimo wezwania oraz możliwości brania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, nie przedstawiła materiału dowodowego, w tym deklaracji ZUS DRA oraz dowodów opłacenia składek do ZUS, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie przez organ dat opłacenia składek za osoby niepełnosprawne, na które Strona pobierała dofinansowanie do wynagrodzeń ani też przyjęcia odmiennego stanowiska w kwestii poniesienia kosztów płacy w zakresie składek, niż to prezentowane przez ZUS. Strona pismem z dnia 28 lutego 2023 r. przesłała dokumenty w związku z opisanym wezwaniem.

Zaskarżoną obecnie decyzją z 28 kwietnia 2023 r. Prezes Zarządu w pkt I uchylił decyzję własną z dnia 24 listopada 2022 r. w części dotyczącej okresów sprawozdawczych w PFRON: grudzień 2015 r., styczeń 2016 r., maj 2016 r. i w tym zakresie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące Strony – w przedmiocie zwrotu środków PFRON, przekazanych tytułem dofinansowań do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych i w pkt II utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 listopada 2022 r. w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku okresów sprawozdawczych: listopad, grudzień 2012 r., styczeń, luty, kwiecień 2013 r., kwiecień, lipiec, sierpień 2015 r., grudzień 2015 r., styczeń 2016 r., maj 2016 r., upłynął termin wskazany w art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U.2023.2383 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa), a zatem Fundusz nie ma podstaw prawnych do żądania zwrotu środków za te okresy sprawozdawcze. Wobec tego, zdaniem Organu należało umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i orzec o bezprzedmiotowości postępowania za wskazane okresy sprawozdawcze.

Jednocześnie Prezes Zarządu dokonał analizy deklaracji złożonych przez Stronę i stwierdził nieprawidłowości za okresy sprawozdawcze: grudzień 2016 r., styczeń, luty, kwiecień, sierpień, listopad, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec 2018 r. – w zakresie opłacenia składek z uchybieniem terminu.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że Strona nie przedstawiła niebudzących wątpliwości dowodów, iż opłaciła w całości i w terminie składki za osoby niepełnosprawne wskazane we wnioskach o dofinansowanie za okresy sprawozdawcze od grudnia 2016 r. do lutego 2017 r., kwiecień, sierpień, listopad, grudzień 2017 r. oraz styczeń, luty 2018 r., ponadto przedstawienie przez Stronę analizowanych powyżej dowodów, nastąpiło dopiero po kolejnym wezwaniu w toku prowadzonego postępowania, dopiero na etapie ponownego rozpatrywania sprawy po wcześniejszym uchyleniu przez Sąd decyzji I i II instancji, przez co organ zmuszony był ustalić i ocenić stan faktyczny w sprawie przez pryzmat stanowiska ZUS.

W efekcie wniesionej przez Stronę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2023 r. – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – ją oddalił. Sąd stwierdził, że Organ prawidłowo ustalił, że w przypadku okresów sprawozdawczych: listopad, grudzień 2012 r., styczeń, luty, kwiecień 2013 r., kwiecień, lipiec, sierpień 2015 r., grudzień 2015 r., styczeń 2016 r., maj 2016 r., upłynął termin przedawnienia wskazany w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, a zatem należało umorzyć postępowanie i orzec o bezprzedmiotowości postępowania.

Stosownie bowiem do art. 70 § 1 Ordynacji zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Z uwagi na fakt, że ustawa o rehabilitacji nie zawiera regulacji w zakresie przedawnienia roszczeń z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz refundacji składek społecznych, w tego typu sprawach należy opierać się na regulacji zawartej w Ordynacji.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma racji Skarżący, że Organ nieprawidłowo ustalił, iż okres sprawozdawczy dotyczący grudnia 2016 r. również powinien zostać umorzony z tytułu przedawnienia. W odniesieniu do okresu sprawozdawczego w PFRON grudzień 2016 r., mając na uwadze art. 70 § 6 pkt 2 i art. 70 § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej, należy wskazać, że z uwagi na złożoną przez Stronę 27 kwietnia 2021 r. za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu z dnia 25 marca 2021 r., która następnie została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 3275/21 (doręczenie organowi w dniu 5 maja 2022 r.), należy stwierdzić, iż nie upłynął termin wskazany w art. 70 § 1 Ordynacji, bowiem zgodnie ze stanem faktycznym środki PFRON tytułem miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2016 r. zostały wypłacone stronie w dniu 30 stycznia 2017 r. Bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego bowiem nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania (co nastąpiło 29 kwietnia 2021 r.), natomiast bieg terminu przedawnienia po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności, co miało miejsce w dniu 5 maja 2022 r. W związku z powyższym organ prawidłowo ustalił, że wskazany okres zawieszenia spowodował, że należności za okres grudnia 2016 r. nie uległy przedawnieniu. Środki uległyby bowiem przedawnieniu w dniu 31 grudnia 2022 r., natomiast powyższy okres zawieszenia (przez 371 dni od daty wpływu skargi do PFRON do wpływu do organu prawomocnego orzeczenia sądu) spowodował, że ostatnim dniem na dochodzenie środków jest dzień 6 stycznia 2024 r., który organ prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania przez organ w tym zakresie należy uznać za niezasadny.

W odniesieniu do okresów sprawozdawczych w PFRON: od grudnia 2016 r. do lutego 2017 r., kwiecień 2017 r., sierpień 2017 r. oraz od listopada 2017 r. do marca 2018 r. (10 okresów sprawozdawczych) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2024.44 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Jednocześnie, zgodnie z art. 26a ust. 1a2 tej ustawy, kwota miesięcznych należnych składek, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Natomiast koszty płacy według art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń). Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca – dla pozostałych płatników.

Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. I GSK 975/21, że z perspektywy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. Przyjęcie przez organy administracyjne, że poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy w rozumieniu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji oznacza dopiero ich rozliczenie lub zaksięgowanie przez ZUS stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadinterpretację związaną z przekroczeniem granicy wykładni językowej w ramach możliwego sensu słów użytych w analizowanym przepisie prawa. Stanowisko organu administracyjnego w tej sprawie byłoby zasadne, gdyby ustawodawca uzależnił dofinansowanie miesięczne nie od poniesienia miesięcznych kosztów płacy, ale od wygaśnięcia zobowiązań związanych z miesięcznymi kosztami pracy. W polskim prawie finansowym pojęcia "poniesienia kosztów płacy" nie można utożsamiać z pojęciem "wygaśnięcia zobowiązań związanych z kosztami pracy". Przyjęcie poglądu przeciwnego może doprowadzić do niepożądanego stanu polegającego na ciągłej niepewności pracodawcy w zakresie terminowego poniesienia składek. Nie można przecież wykluczyć, że na skutek rozliczeń dokonywanych przez ZUS (tak z urzędu, jak i w wyniku korekt składanych przez płatnika), wpłaty dokonywane przez pracodawcę byłyby przeksięgowywane wielokrotnie i zaliczane na najstarsze zaległości w ZUS, w tym również zaległości przedawnione, zatem nie rodzące żadnych negatywnych konsekwencji z punktu widzenia płatnika składek, natomiast zmieniające jego sytuację z perspektywy pracodawcy, który otrzymał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zarządu z 28 kwietnia 2023 r. została wydana po wyroku z 15 grudnia 2021 r., a zatem Organ orzekając w sprawie był zatem związany – na mocy art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku.

W powołanym wyroku Sąd wskazał, że w decyzji Organ powinien wziąć pod uwagę wskazaną ww. wyrokiem interpretację pojęcia kosztów płacy oraz, iż w prowadzonym postępowaniu organ nie może opierać się wyłącznie na informacjach istotnych z punktu widzenia kompetencji ZUS, gdyż zasadnym wydaje się, by w razie wątpliwości, co do terminowego ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w odniesieniu do składek ZUS od niego w pierwszej kolejności domagać się przedstawienia dowodów poniesienia kosztów płacy – w odniesieniu do składek ZUS – w postaci potwierdzenia przelewu na rachunek ZUS środków pieniężnych tytułem składek oraz deklaracji ZUS DRA za dany okres rozliczeniowy.

Z akt sprawy wynika, że Prezes Zarządu – realizując polecenie zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. – wezwał Stronę do przedstawienia dokumentów na potwierdzenie jej twierdzeń, a następnie dokonał ich weryfikacji. Na podstawie analizy złożonych przez Stronę dokumentów, organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie opłacania należnych składek za przedmiotowe okresy sprawozdawcze, co szczegółowo wykazał na str. 18–19 zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił stanowisko Prezesa Zarządu, że Strona nie przedstawiła niebudzących wątpliwości dowodów, iż opłaciła w całości i w terminie składki za osoby niepełnosprawne wskazane we wnioskach o dofinansowanie za powyższe okresy sprawozdawcze. Jak wynika z dokumentacji nadesłanej przez Skarżącego, nie przedstawił on w toku postępowania przed organem dowodów, że dokonywał zapłaty składek za konkretnych pracowników w przewidzianych prawem terminach, zatem w ocenie Sądu nie podważył dowodów zgromadzonych przez organ w tym zakresie. Co więcej, na podstawie dowodów dostarczonych przez Stronę Organ szczegółowo wykazał, iż za poszczególne okresy sprawozdawcze koszty płacy za pracowników, których dotyczyło dofinansowanie Strona w całości opłacała już po terminie.

Wobec powyższego Organ – zdaniem Sądu – zasadnie przyjął, że należy kierować się w sprawie przede wszystkim informacjami udzielanymi przez ZUS, zwłaszcza że zgromadzone w sprawie dokumenty Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mają charakter dokumentu urzędowego. Mając przy tym na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w postaci złożonych przez Stronę imiennych raportów miesięcznych o należnych składkach i wypłaconych świadczeniach (ZUS RCA), potwierdzeń wpłat dokonanych tytułem składek ZUS za poszczególne okresy sprawozdawcze w ZUS, wskazać należy, że Prezes Zarządu nie posiada kompetencji w zakresie rozliczania składek ZUS, natomiast postępowanie dowodowe w zakresie terminowego poniesienia przez wnioskodawców kosztów płacy w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych wskazanych we wnioskach o dofinansowanie powinno być oparte o posiadane przez organ kompetencje, a więc polegać na podstawowych czynnościach myślowych, jak np. porównanie kwoty składek zadeklarowanej na dokumencie ZUS DRA, ZUS RCA za dany okres składkowy z potwierdzeniem dokonanej tytułem tych składek kwoty. Jedynie sytuacja, w której Strona chociaż w części dokonywałaby wpłat tytułem ZUS za poszczególne okresy sprawozdawcze w terminie uzasadniałaby zbadanie, czy terminowe wpłaty dotyczyły pracowników niepełnosprawnych wykazanych w załącznikach do wniosków o miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za poszczególne okresy. Organ stwierdził więc jednoznacznie, że pracodawca nie opłacił składek za pracowników których dotyczyło dofinansowanie w terminie wynikającym z u.s.u.s.

Zdaniem Sądu decydujące znaczenie dla wykazania przez Organ ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji jest ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki za pracowników niepełnosprawnych. Dopiero zaś jednoznaczne stwierdzenie, że pracodawca nie opłacił składek w terminie wynikającym z u.s.u.s., a nadto, że nie nastąpiło to również w ciągu kolejnych 14 dni, nie tyle daje organowi prawo, co nakłada nań obowiązek odzyskania nienależnie wypłaconego dofinansowania. Sąd stwierdza, że Organ wykazał, w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, że w sprawie w kwestii terminowego ponoszenia kosztów płacy (opłacanie składek ZUS) doszło do nieprawidłowości, w związku z którymi ziściła się norma z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Wbrew zarzutom skargi organ ponownie rozpoznając sprawę działał realizując prawidłowo wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. dotyczące wezwania Strony o nadesłanie dokumentów oraz dokonania ich oceny w świetle całości zgromadzonego materiału. W związku z tym, pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń prawa procesowego przez organ nie zasługują na uwzględnienie.

Podsumowując Sąd uznał, że organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, a podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się również by Prezes Zarządu uchybił innym przepisom prawa. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość materiału wymaganego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, który potwierdził, iż za poszczególne okresy sprawozdawcze koszty płacy za pracowników, których dotyczyło dofinansowanie Strona w całości opłacała już po terminie. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 p.p.s.a. – wywiodła Strona, a zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i – alternatywnie – zażądała merytorycznego rozpoznania skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia od Organu na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i zignorowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r. (sygn. akt V SA/Wa 3275/21);

2) art. 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i dowodów podniesionych w skardze poprzez m.in. brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku i nieuznanie, iż okres sprawozdawczy dotyczący grudnia 2016 r. powinien zostać umorzony z tytułu przedawnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało oddaleniem skargi.

prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 oraz art. 26a ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie definicji "kosztów płacy", wskazanej w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, skutkującej m.in. brakiem dokonania weryfikacji w zakresie terminowego opłacenia składek za zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych.

Nadto podniesiono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 § 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 271 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie przez Sąd I instancji sprawy, w którego składzie zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, a więc Sąd nie był Sądem zgodnie z ustawą.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 7 listopada 2024 r. skarżący kasacyjnie wsparł argumenty zawarte w motywach wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, które w sprawie nie wystąpiły wobec czego związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15).

W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że – z przyczyn formalnych – nie może zostać uwzględniony zarzut II petitum skargi kasacyjnej, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (sprzecznie także z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie wskazano na czym polegała błędna wykładnia wskazanych w zarzucie przepisów i nie zaproponowano – co istotne – prawidłowej wykładni tych uregulowań. Zwrócić także należy uwagę na fakt, iż wskazany w zarzucie "brak dokonania weryfikacji w zakresie terminowego opłacania składek za zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych" to domena ustaleń faktycznych, kontrolowanych w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co oznacza, że ten istotny wątek może być podnoszony w ramach naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut niewłaściwej obsady składu orzekającego Sądu I instancji. Z akt sprawy wynika (k. 32), że pełnomocnik strony w trybie art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) został powiadomiony o składzie orzekającym, a także o treści art. 5a § 1 – § 5 p.u.s.a., z których to uprawnień nie skorzystał. W tej sytuacji zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty (oraz w piśmie procesowym z 7 listopada 2024 r.) należy uznać za chybione.

Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności I.1 petitum skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że zarówno organ (formułując określone żądania pod adresem strony, zwłaszcza na etapie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak również Sąd I instancji (co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) nie naruszyły treści art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do podniesionej w uzasadnieniu potrzeby ustalenia kosztów pracy w odniesieniu do konkretnego pracownika niepełnosprawnego wskazać należy, że indywidualizację uniemożliwiałyby przedstawione przez stronę zbiorcze zestawienia dokonanych na rzecz ZUS przelewów. Uwzględniając treść informacji przekazanej przez stronę skarżącą ZUS-owi w toku postępowania administracyjnego dostrzec wypada, że z uwzględnieniem tych danych i w konfrontacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie dokonano ustaleń faktycznych, w tym w formie ustaleń tabelarycznych, które również Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe. W szczególności autor skargi kasacyjnej – w trybie przewidzianym przepisami p.p.s.a. – nie formułuje zarzutu wadliwości ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a zatem negacja okresu sprawozdawczego luty i sierpień 2017 r. nie poddaje się ocenie Sądu II instancji, bowiem treść art. 153 p.p.s.a. nie może stanowić ku temu żadnej podstawy. Wyraźnie trzeba wskazać, że Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku żadnych wiążących konstatacji w odniesieniu do ww. okresów sprawozdawczych.

Odnosząc się do zarzutu I.2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku w obszarze argumentacji dotyczącej problematyki przedawnienia dotyczącej zwrotu należności objętych przedmiotowym postępowaniem za miesiąc grudzień 2017 r.

Ta konstatacja dotyczy również treści art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Na marginesie wskazać należy, iż Sąd I instancji w obszernych motywach ocenił kwestię przedawnienia w odniesieniu do grudnia 2016 r. Wadliwość zaś sformułowania w obszarze treści stawianego zarzutu I.2 petitum skargi kasacyjnej uniemożliwia Sądowi II instancji sprawowanie kontroli w tym zakresie.

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.