Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 265/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 265/17

UZASADNIENIE

Starosta Poznański postanowieniem z dnia 12.09.2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r. poz. 909 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.i.l.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), w związku z wystąpieniem Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik postanowił nie uzgodnić projektu decyzji nr [...] z dnia 29.02.2016r. (data wpływu) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...], w obrębie geodezyjnym Radzewo, gmina Kórnik.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pismem z dnia 22.02.2016r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych do Starosty Poznańskiego. Przedmiotowy projekt decyzji dotyczy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...], w obrębie geodezyjnym Radzewo, gmina Kórnik. Postanowieniem znak: [...] dnia 04.03.2016r. Starosta Poznański odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik znak: [...] z dnia 22.02.2016r. [...] (dalej skarżący) złożył zażalenie na w/w postanowienie Starosty Poznańskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30.06.2016r uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność przeanalizowania sprawy pod kątem spełnienia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l.

Organ wskazał, że według ewidencji gruntów i budynków na działce o nr ewid. [...] obręb Radzewo o powierzchni całkowitej 0,0969ha występują grunty orne Rlllb o powierzchni 0,0969ha, które podlegają ochronie, a także na działce o nr ewid. [...], obręb Radzewo o powierzchni całkowitej 0,1383ha występują grunty orne Rlllb o powierzchni 0,1383ha, które podlegają ochronie. Z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, że projektowana inwestycja ingeruje w grunty chronione klasy Rlllb. Przedmiotowe uzgodnienie odnosi się do gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2015r. poz. 1774 z późn. zm., dalej u.g.n.). Chodzi zatem o grunty, które w katastrze nieruchomości (ewidencji) wykazane zostały jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 u.g.n.).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l., zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych lub leśnych (art. 4 pkt. 6 u.o.g.r.i.l.). Przeznaczenia takiego należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p). Jednakże inwestycje zlokalizowane na gruntach klas I - III zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli grunty te spełniają łącznie warunki:

1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2. położone są w odległości nie większej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774, z późn. zm., dalej u.g.n.);

3. położone są w odległości nie większej niż 50m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460 z późn. zm., dalej u.d.p.);

4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5ha, bez względu na to czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Organ wskazał, że w analizowanej sprawie całość powierzchni przewidzianej pod inwestycję zlokalizowana na gruntach chronionych nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, a zatem nie jest spełniony warunek z punktu pierwszego, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.i.l.

Organ wskazał, że nie jest spełniony także warunek drugi, o którym mowa w art. 7 ust, 2a pkt. 2 u.o.g.r.i.l. Grunt klasy Rlllb wnioskowanej inwestycji, przekracza zakres 50m od granicy najbliższej działki budowlanej (działki o nr ewid. 400/15 i 400/14 obręb Radzewo), w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto organ wskazał, że ulica [...] jest działką prywatną o powierzchni całkowitej 0,3274ha, która zawiera grunty rolne klasy Rlllb o powierzchni 0,1871ha oraz grunty rolne klasy RIVa o powierzchni 0,1403ha. Rada Miasta i Gminy Kórnik nie podjęła uchwały o zaliczeniu ul. Wapiennej do kategorii dróg publicznych w myśl art. 7 u.d.p., w związku z tym najbliższą drogą publiczną dla działki o nr ewid. [...], obręb Radzewo, jest ul. [...]. Całość inwestycji położonej na gruntach chronionych Rlllb, położona jest w odległości większej niż 50m od najbliższej drogi publicznej - ul. [...] (droga powiatowa klasy zbiorczej nr [...]) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a więc nie jest spełniony warunek trzeci z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.i.l.

W ocenie organu spełniony jest warunek czwarty, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.i.l., gdyż powierzchnia gruntów klasy Rlllb wnioskowanej inwestycji na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb Radzewo, nie przekracza 0,5ha.

Organ stwierdził, że w analizowanej sprawie, inwestycja zlokalizowana w całości na gruntach klasy Rlllb, nie spełnia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 u.o.g.r.i.l.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł P. O. wnosząc o jego uchylenie i dokonanie uzgodnienia projektu ww. decyzji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wybiórcze i niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego;

2. art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak należytego wytłumaczenia w uzasadnieniu podstaw i przesłanek wydanego postanowienia;

3. art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 u.o.g.r.i.l.

Skarżący wskazał, że wcześniejszym postanowieniem z dnia 4 marca 2016 roku Starosta Poznański odmówił uzgodnienia projektu decyzji [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach oznaczonych nr ewidencyjnym [...] i [...], obręb Radzewo, gmina Kórnik. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naruszało ono bowiem art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 u.o.g.r.i.l.

Skarżący podniósł, że organ wydając pierwotnie skarżone postanowienie uznał, iż nie został spełniony warunek wskazany w pkt 4. W wyniku wydania kolejnego postanowienia organ wskazał natomiast, że warunek ten został spełniony, lecz nie spełnione są warunki wskazane w pkt 1 i 3.

Skarżący wskazał, że art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.i.l. w aktualnej treści wszedł w życie w dniu 10 października 2015 roku i nie ma w chwili obecnej ugruntowanego w praktyce i orzecznictwie stanowiska co do właściwej interpretacji rozumienia przedmiotowych zapisów. Organ wskazał, iż planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy z czym skarżący się nie zgadza. Zgodnie z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.i.l. przez obszar zwartej zabudowy - rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Przepis ten wskazuje na dwa alternatywne sposoby wyznaczenia przedmiotowego obszaru poprzez użycie słowa "lub". Organ ograniczył się tylko do jednej z metod wyznaczania tego obszaru. W ocenie skarżącego planowana inwestycja bez względu na przyjętą metodologię znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, z uwagi budynki sąsiednie. Skarżący wskazał, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" dla celów przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze wyjaśniono w wyroku WSA w Opolu. Przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych działek, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Skoro więc istnieją budynki na działkach sąsiednich odmowa dokonania uzgodnień w niniejszej spawie stanowi nadużycie.

Skarżący zarzucił, że organ nieprawidłowo stwierdził, iż planowana inwestycja położona jest w odległości większej niż 50m od drogi publicznej. Nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, a odległość zarówno od ul. [...] jak i [...] jest mniejsza niż 50m.

Skarżący podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż ulica Wapienna nie ma charakteru drogi publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż ul. Wapienna spełnia powyższe kryteria. Co więcej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11) warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej.

Skarżący wskazał, iż zgodnie uzasadnieniem do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (druk nr 3157) z dnia 12 grudnia 2014 r. celem i potrzebą zmiany przedmiotowej ustawy jest liberalizacja procesu zmiany sposobu przeznaczania gruntów rolnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 30.11.2016 r., nr [...]utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że bezsporne jest, iż teren inwestycji - działka nr [...] stanowi grunt rolny RIIIb o powierzchni 0,0969 ha, a działka nr [...]grunt rolny Rlllb o powierzchni 0,1383 ha. W taki sposób teren ten określony jest w rejestrze gruntów. Bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie ma charakteru rolniczego.

W ocenie organu odwoławczego "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r.i.l. jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Tym samym "teren" nie może być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości a nie jej części (por: wyrok NSA z dnia 25 maja 2009r. w sprawie II OSK 1900/08; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r. w sprawie II OSK 1826/06; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 201 Ir. w sprawie II OSK 1086/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r. w sprawie II OSK 2363/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2014r. w sprawie II SA/Łd 292/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2014r. w sprawie II SA/Łd 114/14, CBOSA). Przy czym przedstawiona wykładnia, wypracowana na tle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 26 maja 2013 r.), zachowała swą aktualność także po tym dniu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016r., II OSK 2066/14, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że grunty klasy III na terenie inwestycji (działek nr [...] i [...]) nie przekracza 0,5ha, zatem spełniony został warunek art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.i.l.

Organ odwoławczy wskazał, że zasadnie organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie budynki tworzące zwarte zabudowy położone są na działkach o nr ewid. [...]. Nadto budynki zlokalizowane na tych działkach posadowione są w odległości mniejszej niż 50m od granic działek.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że zlokalizowane na terenie inwestycji (działki nr [...] i [...]) grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, których dotyczyć będzie zmiana przeznaczenia, położone są także w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatem nie jest spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.i.l. Zdaniem organu odwoławczego określony przez ustawodawcę warunek stosownej odległości, wymaga aby całość terenu inwestycji, w sytuacji gdy stanowi on grunty klasy I - III, których przeznaczenie ulegnie zmianie w wyniku realizacji danej inwestycji, zlokalizowana była w wymaganej odległości 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. W niniejszej sprawie działkami tymi są działki nr [...] i [...]. Działką budowlaną bowiem w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. jest zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Organ wskazał, że cały teren inwestycji, stanowiący wyłącznie grunty rolne klasy Rlllb, których przeznaczenie uległoby zmianie w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji, położony jest także w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - ul. [...]. Także przy ocenie spełnienia warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.i.l. istotne jest zachowanie wymaganej odległości przez cały obszar inwestycji, w sytuacji gdy stanowi on grunty klasy I - III, których przeznaczenie ulegnie zmianie.

Organ wskazał, iż do dróg publicznych w rozumieniu art. 1 i 2 u.d.p. zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zaliczenie do poszczególnych kategorii dróg następuje na podstawie stosownego aktu (uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego lub rozporządzenia właściwego ministra). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ul. [...] nie została zaliczona do żadnej z tych kategorii. Stanowi ona drogę wewnętrzną. Ustosunkowując się do ponoszonych w zażaleniu zarzutów organ wskazał, że gmina może nadać nazwę nie tylko drodze gminnej ale także drodze wewnętrznej (art. 18 ust. 12 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.). Jednocześnie, wbrew twierdzeniu skarżącego, ulica [...] nie stanowi ciągu drogi publicznej ul. [...], a jest oddzielną drogą w terenie przeznaczonym m.in. do zabudowy. W orzecznictwie wskazano, że art. 2 ust. 2 u.d.p. dotyczy dróg publicznych i ma wpływ na ich kategoryzację. Nie może natomiast stanowić podstawy do zaliczania dróg niebędących drogami publicznymi do określonych kategorii dróg publicznych, co odbyłoby się z pominięciem ustawowego trybu przewidzianego w art. 5-7 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015r., II FSK 2370/13, CBOSA). Zatem jeżeli droga nie została stosownym aktem zaliczona do określonej kategorii drogi publicznej nie stanowi drogi publicznej.

Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1338), dostępnego na stronie http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=3157, w wyniku którego wprowadzono art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. wynika, iż celem tej ustawy nie było "ułatwienie urbanizacji użytków rolnych klas I-III znajdujących się w terenach do tej pory niezainwestowanych [...]", a jedynie umożliwienie "zmiany przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III w przypadkach oczywistych, gdy planowana inwestycja prowadzi do uzupełnienia już istniejącej gęstej zabudowy ".

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub dokonania uzgodnienia projektu ww. decyzji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego:

1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wybiórcze i niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału

dowodowego;

2. art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak należytego wytłumaczenia w uzasadnieniu podstaw i przesłanek wydanego postanowienia;

3. art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.i.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż nie zaistniały przesłanki zawarte w tymże przepisie.

Zdaniem skarżącego przedmiotowe postępowanie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, ponieważ organ administracji dwukrotnie badał przedmiotową sprawę i najpierw wskazał na brak jednej z przesłanek, a po zwrocie sprawy do ponownego rozpatrzenia uznał, iż jednak nie zachodzą inne przesłanki. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentacje zawartą w odwołaniu

Skarżący nie zgodził się z oceną Kolegium, że planowana inwestycja położona jest w odległości większej niż 50m od drogi publicznej. Nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, a odległość zarówno od ul. [...] jak i [...] jest mniejsza niż 50m. Nawet więc jeśli uznać, iż ulica [...] nie ma charakteru drogi publicznej, to bezspornym jest fakt, że charakter taki ma ulica [...] zgodnie z art. 1 u.d.p. W ocenie skarżącego organ nienależycie zbadał przedmiotową sprawę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał postanowienie zgodne z prawem.

Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30.11.2016 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia 12.09.2016 r. nr [...], w którym Starosta nie uzgodnił projektu decyzji nr [...] z dnia 29.02.2016r. (data wpływu) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...], w obrębie geodezyjnym Radzewo, gmina Kórnik.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego lub w sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestycji roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p.). Obowiązek ustalenia zmiany zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy dotyczy także takiej zmiany zagospodarowania tereny, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia w z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższe uzgodnienie dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. ( art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że w nieobowiązującym już Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, uchwalonym uchwałą nr 11/12/93 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 16 lutego 1993 roku przedmiotowe działki ujęte były jako tereny MN/MR/U - tereny działalności rolniczej i nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. Stosownie do przywołanej normy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że teren inwestycji - działka nr [...] stanowi grunt rolny RIIIb o powierzchni 0,0969 ha, i działka nr [...] stanowi grunt rolny Rlllb o powierzchni 0,1383 ha. W taki sposób teren ten określony jest w rejestrze gruntów. Bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie ma charakteru rolniczego.

Sporną kwestią w niniejszej sprawie było spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l., które skutkowałoby brakiem konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III.

Sąd orzekający podziela pogląd organu odwoławczego (wraz z przywołanym orzecznictwem), że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r.i.l. jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Tym samym "teren" nie może być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości a nie jej części.

Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l., co jest warunkiem sine qua non brakiem konieczności uzyskania przez skarżącego zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie w/w działek na cele nierolnicze

Zgodnie z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.i.l., co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. W niniejszej sprawie przedmiotowe grunty działek nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy. Skarżący kwestionuje sposób wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy poprzez prowadzenie obwiedni po granicach działek, a nie w odległości 50 m od krawędzi budynków tworzących zwartą zabudowę, jednak Sąd wskazuje, że mimo zastosowania w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.i.l. spójnika "lub" (alternatywa rozłączna), to intencją ustawodawcy było by w sytuacji, gdy budynki znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działki przeprowadzać linię (obwiednię) zwartej zabudowy po granicach działek. Wskazane sposoby wyznaczania linii zwartej zabudowy nie zostały ustalone tak, by stosować je zamiennie w sposób dowolny.

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że ustalony przez ustawodawcę sposób wyznaczania obszaru zawartej zabudowy uzależnił jego granicę od położenia budynków (o funkcji innej niż gospodarcza) lub granic działek zabudowanych. Obwiednię tego obszaru wyznacza się bowiem w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Zatem uznać należy, że w sytuacji, gdy na działce nie jest posadowiony budynek (o innej funkcji niż gospodarcza) granice takiej działki nie mogą wyznaczać granicy obszaru zwartej zabudowy. Organ prawidłowo wskazał, że istnienie pomiędzy zabudowanymi działkami działek niezabudowanych może powodować powstanie kilku obszarów zwartej zabudowy.

W wyznaczonym obszarze nie zawiera się "co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu", przewidzianej do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Zatem w sprawie nie został spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.i.l.

W odniesieniu do przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.i.l Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie grunty położone są w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.). Skarżący błędnie interpretuje treść wskazanego przepisu. Faktycznie granica działek nr [...] i nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 50 metrów od granicy działek nr [...] i nr [...], jednak ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l., że wskazane przesłanki należy odnosić do całej powierzchni gruntów rolnych, a nie jedynie do granicy działek. W przedmiotowej sprawie część działki nr [...] znajduje się w odległości większej niż 50 m od granicy działki nr [...] i [...]. Zatem w sprawie nie został spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.i.l.

W odniesieniu do przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.i.l Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie grunty położone są w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, 774 i 870). Część gruntu działki nr [...] znajduje się w odległości większej niż 50 metrów od ulicy [...], która zgodnie z informacją z rejestru gruntów ma kategorię drogi. Organ słusznie wskazał, że nie można uznać za drogę publiczną ulicy Wapiennej, która zgodnie z informacją z rejestru gruntów jest gruntem ornym (RIIIB i RIVa). Zatem w sprawie nie został spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.i.l.

W niniejszej sprawie spełniona została jedynie przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.i.l., ponieważ powierzchnia działek nr [...] i [...] wynosi łącznie 0,2352 ha i nie przekracza 0,5 ha.

Na marginesie Sąd wskazuje, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógł wydać rozstrzygnięcie z innym uzasadnieniem w oparciu o ustalony stan faktyczny. Wskazanie innych okoliczności (w tym przypadku niespełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l.) po ponownym rozpoznaniu sprawy nie stanowi naruszenia procedury administracyjnej.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.