Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 89/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  1 par. 1 pkt 1,  art. 104,  art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 2i
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 82 poz 895
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 31 lipca 2001 r.  w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym.
Teza: Przepis rangi podustawowej zawarty w par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001r. do którego w zakresie ustalenia szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniach ratowniczych odsyła na zasadzie delegacji ustawowej art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, nie może zdaniem Sądu stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej i to nawet przy przyjęciu tak daleko idącego założenia, że użyty w tym przepisie niedookreślony legislacyjnie zwrot "uzgodnienie" mógłby wskazywać choćby pośrednio na istnienie kompetencji organu do wydawania decyzji administracyjnej.

TEZY

Przepis rangi podustawowej zawarty w par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001r. do którego w zakresie ustalenia szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniach ratowniczych odsyła na zasadzie delegacji ustawowej art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, nie może zdaniem Sądu stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej i to nawet przy przyjęciu tak daleko idącego założenia, że użyty w tym przepisie niedookreślony legislacyjnie zwrot "uzgodnienie" mógłby wskazywać choćby pośrednio na istnienie kompetencji organu do wydawania decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędziowie NSA Zygmunt Wiśniewski, NSA Julia Szczygielska, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007r. sprawy ze skargi A. w B. D. na postanowienie Komendanta Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 134 kpa i art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. z 2006 r. Dz. U. Nr 96, poz. 667. z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania spółki A z siedzibą w B. D. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W poinformował odwołującego się o odmowie uzgodnienia wewnętrznego planu operacyjno-ratow niczego dot. spółki A w Brzegu Dolnym, w związku z trwającym procesem uzgodnień zasad kierowania działaniami ratowniczymi na terenie zakładu spółki A

Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ drugiej instancji wskazał, że akt administracyjny zewnętrzny (a do takiej kategorii działania należy decyzja administracyjna) może być wydany tylko w przypadkach ściśle określonych prawem powszechnie obowiązującym, albowiem jest to przypadek ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki. Wymaga to ustalenia czy organ administracyjny był upoważniony do zastosowania tej właśnie prawnej formy działania w określonym przypadku, czy przepis prawny jest odpowiedniej rangi i czy wyraźnie stwarza do tego podstawy, żeby ingerować w prawa i obowiązki jednostki. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r.. S.A. 109/81, GAP 1987. Nr 8. s.45 ).

W rozpoznawanej sprawie zdaniem organu drugiej instancji przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym (Dz. U Nr 82. póz.895) nie daje podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W przepisach prawa jako podstawie wydawania decyzji musi nastąpić wskazanie wprost bądź choćby pośrednio, że dane sprawy załatwiane mają być decyzją administracyjną, bądź też wprost albo przynajmniej pośrednio, że do załatwiana danych spraw stosuje się k.p.a., bądź procedurę administracyjną. Nie można zatem uznać za wystarczającą podstawę prawną dla wydawania decyzji administracyjnych sytuacji, gdy z przepisów prawa nie wynika wprost, ani nie daje się wyinterpretować obowiązek stosowania k.p.a., bądź możliwość, czy obowiązek wydawania decyzji administracyjnych. W przypadku braku określonego, choćby dorozumianego wskazania na k.p.a. czy też formę decyzji administracyjnej nie ma podstawy do kwalifikowania określonego działania jako decyzji wyłącznie na podstawie jego cech materialnych odpowiadających ogólnie wskazanym przez k.p.a., a doprecyzowanym przez orzecznictwo i doktrynę jako właściwe dla decyzji. Sformułowanie przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym nie wskazuje, choćby pośrednio na istnienie kompetencji organu do wydawania decyzji administracyjnej. Żaden przepis nie wskazuje także, że do uzgodnienia planu działań ratowniczych zakładu stosuje się przepisy k.p.a.

W postępowaniu wstępnym w związku z wniesieniem odwołania organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu drugiej instancji zachodzi druga przesłanka z wyżej wymienionych - pismo organu z dnia [...] r. skierowane do odwołującego się a informujące o stanowisku organu w procesie uzgadniania nie jest decyzją administracyjną stosownie do wyżej przytoczonej argumentacji. W związku z tym zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art.134 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., S.A./Gd 746/92/S). Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę zasadności odwołania. Dlatego nie odnosi się do zarzutów odwołania. Wobec powyższego rozstrzygnięto jak w sentencji.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła spółka A z siedzibą w B.D. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Strona skarżącą zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 134 k.p.a., poprzez błędną i bezpodstawną ocenę przyczyn (dopuszczalności odwołania złożonego [...] r. w zakresie: a) administracyjnego charakteru zawisłej sprawy, b) władczego charakteru działania Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w W jako organu administracji publicznej w zakresie uzgodnienia wewnętrznego planu ratowniczo-operacyjnego, zwanego dalej Planem, c) formy prawnej działania Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w W. Ponadto w ocenie strony skarżącej w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy użył argumentacji wskazującej, iż z fazy wstępnej postępowania odwoławczego wkroczył w fazę rozpoznawczą, czym naruszył istotę normy prawnej zawartej w art. 134 k.p.a. Zdaniem Spółki A w B.D. w zaskarżonym postanowieniu strona przeciwna dokonała także błędnej oceny stanu faktycznego sprawy czym naruszyła art. 7 i zawartą w nim zasadę prawdy obiektywnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a. strona skarżąca wskazała w uzasadnieniu, iż organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu do skarżonego postanowienia argumentację, która wskazuje na rozpatrzenie w istocie pierwszego zarzutu postawionego w odwołaniu z dnia [...] r. - naruszenia przepisów prawa materialnego - to jest § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym w związku z art. 3 ust 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia Planu, co do jego istoty jak i formy przewidzianej dla działania organów administracji publicznej w sposób władczo rozstrzygający o indywidualnym sposobie wykonania obowiązku wynikającego z generalnej normy prawnej. W ocenie strony skarżącej strona przeciwna naruszyła tym istotę art. 134 k.p.a., w zakresie którego dopuszczalna jest wyłącznie ocena formalna. Gdy organ wkroczy w fazę drugą postępowania odwoławczego winien wydać decyzję określonej treści, a nie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. O dokonaniu oceny materiału dowodowego nie tylko pod kątem formalnym ale również pod kątem merytorycznym rozpatrzenia sprawy świadczy przede wszystkim wskazanie przez organ odwoławczy, że pismo z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej zawierało informację o odmowie uzgodnienia wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego, przy jednoczesnym twierdzeniu, iż jest to pismo "w związku z trwającym procesem uzgodnień zasad kierowania działaniami ratowniczymi na terenie zakładu Spółki A czy też pismo "informujące o stanowisku organu w procesie uzgadniania". W opinii strony skarżącej ze stanu faktycznego sprawy jasno wynika, że proces uzgodnień zakończył się na skutek odmowy uzgodnienia planu. Ponadto jak podkreśla strona skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi należy zwrócić uwagę , że ze stanu faktycznego jak i prawnego sprawy jasno wynika, że przedmiotem uzgodnienia jest Plan, nie zaś jak twierdzi organ drugiej instancji, zasady kierowania działaniami ratowniczymi na terenie zakładu Spółki A. Twierdzenie to porzucił nawet organ pierwszej instancji, a przywołał w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ odwoławczy, czym wyszedł zdaniem strony skarżącej poza ocenę elementów formalnych dopuszczalności odwołania. Strona skarżąca podniosła nadto, iż w stanie faktycznym sprawy wynikającym z zebranego materiału dowodowego dobitnie jest wykazane, że odmowa uzgodnienia wewnętrznego planu, która nastąpiła pismem z dnia [...]r. zakończyła postępowanie strony skarżącej na tym etapie. Strona skarżąca bowiem nie przyjmuje, jako sprzecznych z prawem, podstaw odmowy czy też warunków uzgodnienia przedmiotowego planu narzucanych jej przez organ pierwszej instancji i złożyła w tym przedmiocie odwołanie.

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy ponownie i dochodząc do wniosków sprzecznych z ustaleniami organu pierwszej instancji jak również ze stanem obiektywnym sprawy Strona przeciwna naruszyła art. 7 k.p.a.

Organ odwoławczy nie określił między innymi czy odrzuca uznanie uzgodnienia Planu za sprawę administracyjną. Skupił się natomiast na ocenie aktu odmowy uzgodnienia Planu przez organ pierwszej instancji. Rzecz ta dla prawidłowej oceny zawisłej sprawy ma zaś wymiar pierwszoplanowy biorąc pod uwagę twierdzenie, że tam gdzie jest sprawa administracyjna tam jest również jej rozstrzygnięcie. Brak zaś sprawy oznacza więc, że nie ma ani potrzeby, ani - co ważniejsze - prawnych możliwości podjęcia merytorycznej decyzji. Inaczej niż w sferze prawa sądowego, na gruncie administracyjnym normy procesowe same przez się możliwości takich nie stwarzają. Mając to na uwadze, łatwo dostrzec kryteria, na podstawie których da się jednoznacznie ocenić zasadność wszczęcia postępowania, a także - gdy jest ono w toku - zakwalifikować je jako przedmiotowe lub bezprzedmiotowe. Przedmiot postępowania istnieje dopóty, dopóki jest utrzymany związek procedury ze sferą prawa materialnego, gdy on ustaje, czynności postępowania muszą być przerwane i zamknięte, bo byłyby bezcelowe.

Powołując się na komentarze i stanowiska przedstawicieli nauki prawa administracyjnego definiujące pojęcie sprawy administracyjnej strona skarżąca stwierdziła w konkluzji, iż uzgodnienie przez skarżącą planu działań ratowniczych, w których przewiduje się udział innych jednostek niż ZSR jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt.1 k.p.a. Decyduje o tym konkretyzacja podmiotu i sprawy w odniesieniu do których organ administracji działa władczo w ramach funkcji organizatorskiej państwa w sferze stosunków gospodarczych i społecznych. Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej we W. stwierdzając zaś niedopuszczalność odwołania z przywołanego na wstępie powodu rażąco naruszył prawo.

Strona skarżąca w uzasadnieniu zarzutów skargi podniosła również, iż zachowanie Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w W, jako organu administracyjnego, w postaci uzgodnienia lub nie uzgodnienia kształtuje prawa i obowiązki skarżącej wynikające przede wszystkim z art. 3 ust 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz z § 3 ust 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym. Art. 3 ust 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określa dla każdej osoby fizycznej czy prawnej korzystającej ze środowiska, budynku lub terenu obowiązek zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Treść tego najbardziej ogólnego obowiązku i sposób jego wykonywania wyznaczają przepisy ustawowe związane z typem (charakterem) danego zagrożenia. W sposób najszerszy zostały one wskazane w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a następnie doprecyzowane w przepisach wykonawczych do tej ustawy między innymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym. W § 3 ust 2 rozporządzenia wprowadzono bowiem obowiązek, uzgadniania planów ratowniczych zakładu z komendantem powiatowym PSP jeżeli w planach działań ratowniczych przewiduje się udział innych jednostek. Jest to zatem obowiązek prawny wynikający z generalnej normy prawnej.

Na gruncie ustawy o ochronie przeciwpożarowej należy wyszczególnić w ramach generalnego obowiązku zabezpieczenia przed zagrożeniem obowiązki właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu w szczególności takie jak:

1) przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i chronologicznych - ma to miejsce przede wszystkim na etapie: sporządzania projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu w celu uzyskania pozwolenia na budowę, prac budowlanych jak również w zakresie dopuszczenia obiektu budowlanego do użytkowania,

2) wyposażenie budynku, obiektu budowlanego lub terenu w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice - w szczególności w przypadku gdy budynek, obiekt budowlany lub teren, objęte są obligatoryjnym stosowaniem systemów sygnalizacji pożarowej uposażonych w urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, a w miejscach tych nie działa własna jednostka ratownicza, istnieje obowiązek połączenia tych urządzeń z obiektem komendy Państwowej Straży Pożarnej lub obiektem, wskazanym przez właściwego miejscowo Komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej,

3) zapewnienie konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie,

4) zapewnienie osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji,

5) przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej,

6)zapoznanie pracowników z przepisami przeciwpożarowymi,

7) ustalenie sposobu postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub tego miejscowego zagrożenia,

8) ponoszenie w pełni kosztów nabycia i utrzymania, w stanie zapewniającym sprawność, sprzętu, urządzeń przeciwpożarowych, środków gaśniczych, urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych i innych urządzeń oraz instalacji ochrony przeciwpożarowej, do których siadania zobowiązują przepisy wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i 3, a także koszty konania obowiązku określonego w art. 5 ustawy o ochronie pożarowej,

9) ponoszenie wszelkich kosztów funkcjonowania ZSR (jeżeli funkcjonuje), a w szczególności kosztów wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej jednostki w sytuacji gdy jednostka taka nie działa w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

Ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie nakłada jednak obowiązku utworzenia ZSR. Zgodnie z art. 17 ust 2 osoby prawne, takie jak skarżąca, mogą bowiem za zgodą ministra właściwego do spraw wewnętrznych, tworzyć, przekształcać lub likwidować zakładowe służby ratownicze uwzględniając częstotliwość występowania pożarów, klęsk żywiołowych i miejscowych zagrożeń oraz potrzeby w zakresie zapewnienia należytej ochrony przeciwpożarowej na danym terenie.

Samo zaś korzystanie z usług z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest zdaniem organu odwoławczego dobrowolne. Jednak już utworzona ZSR, ma na podstawie art. 23 ust 1, obowiązek uczestniczyć na wezwanie Państwowej Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych poza terenem własnego działania. W przypadku utworzenia ZSR istnieje również obowiązek wynikający z § 3 ust 1 przywołanego rozporządzenia określenia zasad kierowania działaniem ratowniczym na terenie zakładu w planach działań ratowniczych tegoż zakładu. Warto pamiętać, iż włączenie jednostki przeciwpożarowej takiej jak ZSR do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego następuje zgodnie z § 4 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 1998 r. w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, na podstawie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, którą poprzedza zawarcie porozumienia między właściwym miejscowo komendantem rejonowym (powiatowym) Państwowej Straży Pożarnej, podmiotem tworzącym jednostkę oraz tą jednostką. ZSR natomiast nie została do krajowego systemu włączona. Między stroną skarżącą, a Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej w W nie istnieje także relacja nadrzędności i podporządkowania oraz stosunek nadzoru. Osoby prawne, które utworzyły jednostki ochrony przeciwpożarowej mają ponadto obowiązek przedstawienia na żądanie wojewody informacji związanych z wykonywaniem ich zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej na terenie danego województwa. Biorąc pod uwagę specyfikę prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącą należy także zwrócić uwagę na jej obowiązki, jako posiadającego zakład (prowadzącego instalacje), wynikające z prawa ochrony środowiska. Strona skarżąca jest prowadzącym zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Z tego tytułu w szczególności spoczywa na stronie skarżącej szereg obowiązków. Powołując się na obowiązki prawne w zakresie zabezpieczenia przed zagrożeniami, które odnoszą się do strony skarżącej, należy zauważyć, że ustawodawca przyjął następujące rozróżnienie:

a) w przypadku awarii - zgodnie z art. 246 ust 1 Prawa ochrony środowiska wojewoda, poprzez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podejmuje działania i stosuje środki niezbędne do usunięcia awarii i jej skutków, określając w szczególności związane z tym obowiązki organów administracji i podmiotów korzystających ze środowiska,

b) w przypadku awarii przemysłowej - zgodnie z art. 268 Prawa ochrony środowiska KWPSP we Wrocławiu podejmuje działania operacyjno-ratownicze we współpracy ze Spółką A przy czym zakres i sposób podejmowanych działań oraz zasady współpracy wynikają z wewnętrznego oraz zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego. Na podstawie natomiast t. 265 ust 10 Prawa ochrony środowiska do wykonania zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

c) w przypadku innych zdarzeń zagrażających dobrom chronionym w ramach systemu ochrony przeciwpożarowej - zastosowanie mają normy prawne określające zadania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia przyjęte w Spółce A. Ustawa - Prawo ochrony środowiska w zakresie instrumentów prawnych służących przeciwdziałaniu poważnej awarii przemysłowej stanowi lex specialis w stosunku do zapisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Należy jednak pamiętać, iż Prawo ochrony środowiska nie reguluje kwestii prowadzenia działań ratunkowych. Dlatego uregulowania tej materii należy poszukiwać w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Podobna relacja następuje między ustawą o ochronie przeciwpożarowej a ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zwana dalej ustawą o PSP, która ma również charakter lex specialis. Ustawa o PSP używa w art. 7 pkt. 1 pojęcia akcji ratowniczej - rozumianej jako działania ratownicze organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną. Natomiast art. 20 ust. 1 wskazuje, iż akcję ratowniczą organizuje i kieruje nią Państwowa Straż Pożarna. Wartość normatywna tego ostatniego przepisu jest niestety niewielka wobec brzmienia art. 7 pkt.1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę, iż ustawa o ochronie przeciwpożarowej używa jako podstawowego pojęcia działań ratowniczych, rozumianego jako każda czynność podjęta w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidacja przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, należy wyłącznie stwierdzić, iż wśród działań ratowniczych te, którymi kieruje Państwowa Straż Pożarna noszą kwalifikowaną nazwę akcji ratunkowych. Rozstrzygnięcie jakimi akcjami kieruje PSP odbywa się jednak na gruncie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a w zasadzie w akcie wykonawczym podjętym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 22 ust 2 tej ustawy. Założenia tego nie zmienia treść art. 1 ustawy o PSP, który wskazuje, iż Państwową Straż Pożarną jako zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, powołano z przeznaczeniem do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami (ust 1) oraz, że do podstawowych jej zadań należy organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń.

Działania ratownicze prowadzą bowiem wszystkie jednostki ochrony przeciwpożarowej, a nie tylko jednostki PSP. Korzystając zatem z upoważnienia ustawowego Minister MSWiA wydał 31 lipca 2001 r. Rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym.

Przepisy tego rozporządzenia mają w pierwszym rzędzie znaczenie w sytuacjach realnych kierowania działaniem ratowniczym ale również winny być brane pod uwagę jako normatywny wzorzec postępowania przy konstruowaniu rozwiązań wszelkich planów ratowniczych, do których należy również zaliczyć wewnętrzny plan operacyjno-ratowniczy. Skarżąca miała zatem prawny obowiązek uzgodnienia Planu z Powiatowym Komendantem Państwowej Straży Pożarnej w W, a realizacja tego obowiązku nastąpiła w ramach rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Oceniając charakter prawny przedmiotowego uzgodnienia organ odwoławczy doszedł do błędnych wniosków, które wywołały w konsekwencji rażące naruszenie prawa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia.

Rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ decydujący realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjnoprawnych.

Należy w tym miejscu podkreślić władczy charakter działania Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w W jako organu administracji publicznej w zakresie uzgodnienia Planu. Pozostając w utrwalonej już typologii form działania organów administracji należy odrzucić tezę, iż przedmiotowe uzgodnienie ma charakter czynności faktycznej. Nie jest to bowiem ani czynność materialno-techniczna, ani czynność o charakterze organizatorsko-społecznym. W analizowanym przypadku mamy do czynienia z czynnością prawną, która zachodzi w procesie opracowania Planu. Na etapie bowiem sporządzenia jego projektu przed wprowadzeniem go w życie jest nakazane przepisami materialnego prawa administracyjnego uzgodnienie jego treści z właściwym organem administracji publicznej. Brak tego uzgodnienia powoduje, że projektowane rozwiązanie w ogóle nie może wejść w życie. Co więcej podmiot uzgadniający nie ma żadnych środków prawnych, które wskazywałyby, że ma w procesie uzgadniania pozycję równorzędną wespół z organem administracji publicznej. Sam zaś organ administracji publicznej działa w sposób władczy o czym świadczy odmowa uzgodnienia poparta uzasadnieniem faktycznym i prawnym.

Należy zauważyć, iż strona przeciwna pominęła w zupełności kwestię funkcjonującego w doktrynie i orzecznictwie tzw. domniemania rozstrzygania spraw administracyjnych w formie decyzji.

Powyższe domniemanie jest szczególnie istotne w sytuacji negatywnego dla obywatela czy też szerzej podmiotu administrowanego sposobu rozstrzygnięcia jego sprawy, pozbawienia uprawnienia i ustanowienia obowiązku. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w zaistniałej sprawie. Należy przecież pamiętać, że przepisy materialnego prawa administracyjnego nie zawierają ustawowej definicji decyzji administracyjnej. K.p.a. również nie podaje pełnej definicji decyzji administracyjnej. Z art. 104 k.p.a. wynika zasadniczy element pojęcia decyzji, a mianowicie, iż za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego (§ 1) bądź w sferze stosunku procesowego (§ 2).

Decyzja administracyjna jak podkreśla w dalszej części uzasadnienia skargi strona skarżąca jest to zatem oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanej stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instytucji). Do elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczono zatem: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Te zaś elementy miały zdaniem strony skarżącej miejsce w przypadku odmowy uzgodnienia Planu zawartej w piśmie Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia 28 września 2006 r.

Przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza" ,"przydziela" jak również "uzgadnia".

Należy więc powtórzyć, iż w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Decyzją administracyjną jest zatem pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, również niemające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a., jeżeli: pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Zatem twierdzenie organu odwoławczego o braku przesłanek do uznania przedmiotowego uzgodnienia Planu lub odmowy jego uzgodnienia za decyzję administracyjną należy uznać za chybione.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazując na bezzasadność zarzutów skarżącego organ odwoławczy w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, iż w postępowaniu wstępnym w związku z wniesieniem odwołania podejmuje on czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, Lex. nr 81351).

W przedmiotowej sprawie zdaniem organu drugiej instancji zachodziła druga przesłanka z wyżej wymienionych -pismo organu z dnia [...]r. skierowane do odwołującego się, informujące o stanowisku organu w procesie uzgadniania nie jest decyzją administracyjną. W związku z tym zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art.134 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., S.A./Gd 746/92/S). Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę zasadności odwołania i tego nie uczynił. Zarzuty skarżącego w tym przedmiocie są chybione, a uznanie argumentacji skarżącego prowadziłoby do praktycznej niemożliwości zastosowania art. 134 k.p.a. albowiem organ administracji byłby pozbawiony możliwości zbadania czy zachodzi niedopuszczalność odwołania. Oczywistym jest bowiem, że aby zbadać czy takowa niedopuszczalność zachodzi należy ustalić czy istnieje przedmiot zaskarżenia, czy została wydana decyzja administracyjna. W tej sprawie kwestia charakteru prawnego dokonywanego uzgodnienia była przedmiotem zarzutu odwołania skarżącego. Jednakże zbadanie tej kwestii na etapie badania formalnego było związane z oceną dopuszczalności odwołania jako takiego, a nie z jego merytorycznym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zwrócił uwagę na przywołany wyrok NSA z 7 lipca 1992 r., gdzie analogiczne postępowanie organu (przy czym istotne jest, że nawet brzmienie uzasadnienia postanowienia wydanego na podstawie art.134 k.p.a. jest takie samo) zostało ocenione jako nienaruszające prawa.

Organ odwoławczy podniósł nadto, iż jest logicznym, że aby stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych należy przeprowadzić czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne, obejmujące tak jak w tej sprawie badanie przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności. Organ podkreślił również, że w najnowszej literaturze przedmiotu wskazuje się, iż nie można domniemywać kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych - "w przepisach prawa jako podstawie wydawania decyzji musi nastąpić wskazanie wprost bądź choćby pośrednio, że dane sprawy załatwiane mają być decyzją administracyjną, bądź też wprost albo przynajmniej pośrednio, że do załatwiana danych spraw stosuje się k.p.a., bądź procedurę administracyjną.(...). Nie można zatem w opinii organu odwoławczego uznać za wystarczającą podstawę prawną dla wydawania decyzji administracyjnych sytuacji, gdy z przepisów prawa nie wynika wprost, ani nie daje się wyinterpretować obowiązek stosowania k.p.a., bądź możliwość, czy obowiązek wydawania decyzji administracyjnych. W przypadku braku określonego, choćby dorozumianego wskazania na k.p.a. czy też formę decyzji administracyjnej nie ma podstaw do kwalifikowania określonego działania jako decyzji wyłącznie na podstawie jego cech materialnych odpowiadających ogólnie wskazanym przez k.p.a., a doprecyzowanym przez orzecznictwo i doktrynę jako właściwe dla decyzji" (Krystian M. Ziemski: "Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji", Wydawnictwo Naukowe U AM, Poznań 2005, str.312-313). Sformułowanie przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym nie wskazuje, choćby pośrednio na istnienie kompetencji organu do wydawania decyzji administracyjnej.

Organ zwraca także uwagę, że skarżący przywołując na uzasadnienie swojego stanowiska orzecznictwo NSA wskazuje wyroki sądowe zapadłe w innych stanach faktycznych od będącego przedmiotem niniejszej skargi (tak jest w przypadku wyroku NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, opubl. ONSA 1992 nr 3-4 poz.80, przypis 2, str. 4 uzasadnienia skargi), a nawet przywołuje wyroki, których treść jest inna niż cytowana przez skarżącego (tak jest w przypadku uchwały pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2,poz.54, gdzie skarżący powołując się na uchwałę wskazuje że "przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np "zezwala", "stwierdza", "przydziela" jak również "uzgadnia". W rzeczywistości natomiast cytowany fragment uzasadnienia uchwały brzmi: "Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza)". Taki sposób przywoływania orzecznictwa przez skarżącego pozostawić należy ocenie sądu.

Organ zwrócił także uwagę, że skarżący nie kierował żadnych skarg na działania Komendanta Powiatowego PSP w W do Komendanta Wojewódzkiego PSP we W. Przez ponad 2 lata prowadził proces uzgodnień. Przesyłał do Komendanta Powiatowego PSP w W. różne propozycje "zasad kierowania działaniami Ratowniczymi" (pismo skarżącego noszące datę [...] r. oraz z [...] r. w załączeniu ), nie zgadzał się na uzgodnienie wersji "zasad kierowania i współdziałania podczas działań operacyjno - ratowniczych na terenie Spółki A" (pismo skarżącego z dnia [...] r. w załączeniu) proponowanej przez Komendanta Powiatowego PSP w W. . Dopiero gdy uzgodnienia nie przyniosły rozwiązań satysfakcjonujących skarżącego, uznał, że w istocie jest to klasyczne postępowanie administracyjne, które winno zakończyć władczym rozstrzygnięciem organu. Wcześniej natomiast skarżący "deklarował pełną gotowość do rozmów na temat zasad kierowania działaniami ratowniczymi, prowadzonymi terenie Spółki A " (pismo skarżącego z dnia [...] r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu art. 145 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają wiążące reguły, którym podporządkowane są działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń. Naruszenie przepisów należących do takiej kategorii norm procesowych powoduje wadliwość orzeczenia uzasadniającą jego weryfikację.

W treść tych przepisów wpisany został m.in. – poprzez jego art. 6 – wymóg bezwzględniej zgodności z prawem każdej czynności organu, podejmowanej w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Sformułowana w tym przepisie zasada praworządności, w sposób zasadniczy przyjęta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza m.in. obowiązek zastosowania przy orzekaniu właściwego przepisu administracyjnego prawa materialnego, stanowiącego podstawę orzekania o uprawnieniu lub obowiązku, będącym przedmiotem indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć też należy, że w doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie czynnością o zasadniczym znaczeniu jest ustalenie obowiązującego w dacie orzekania przez właściwy organ przepisu prawa, którego oznaczenie traktowane jest przez ustawodawcę jako obligatoryjny element strukturalny orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Istotne przy tym jest, że wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis prawa odczytywać należy jako ten, w odniesieniu do którego dokonywana jest przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, ocena istniejących w sprawie okoliczności faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...]r. Nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Spółki A od pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W z dnia [...] r. informującego stronę skarżącą o odmowie uzgodnienia wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego dotyczącego tego podmiotu.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy stwierdzając brak przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej a w konsekwencji związaną z tym faktem - niedopuszczalność odwołania strony skarżącej przyjął jako materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym (Dz. U. Nr 82, poz. 895) które wydane zostało w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 22 ust 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j Dz. U. 2002 r. Nr 147 poz. 1229 z późn. zm).

Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w art. 3 ust. 1 wprowadziła zasadę, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Treść tego najbardziej ogólnego obowiązku i sposób jego wykonywania wyznaczają przepisy ustawowe związane z typem (charakterem danego zagrożenia).

Art. 22 ust. 2 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, by określił szczegółowe zasady kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniach ratowniczych. Na podstawie wspomnianego upoważnienia ustawowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym, w którym to rozporządzeniu w jego § 3 ust. 2 wprowadził powinność uzgadniania planów ratowniczych zakładu z komendantem powiatowym PSP jeżeli w planach działań ratowniczych przewiduje się udział innych jednostek.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było przesądzenie czy wskazany przepis rozporządzenia przewidujący powinność uzgodnienia przez skarżącą planu działań ratowniczych, z udziałem innych jednostek niż Zakładowe Służby Ratownicze jest indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt. 1 kpa rozstrzyganą przez organ w formie decyzji administracyjnej a tym samym, czy pismo jakie w dniu [...]r. wydał Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W o odmowie uzgodnienia wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego dotyczącego Spółki A w B.D. przy zachowaniu minimum elementów koniecznych do jego uznania za decyzję administracyjną było decyzją administracyjną od której stronie skarżącej przysługiwałoby odwołanie w ramach administracyjnego toku instancji.

Warto tu na wstępie zwrócić uwagę, że pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem, dotyczącym rodzaju sprawy, w której ramach to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Innymi słowy, ustalenie, że dane rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Istota decyzji administracyjnej określona została w art. 104 tego kodeksu, według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Do przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów jak: podstawa prawna (materialna i formalna) do wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym (takie rozumienie pojęcia sprawy administracyjnej ukształtowane zostało na tle Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. OPS 8/2001 opubl. OSP 2002/11 poz. 137)

Nie budzi wszakże wątpliwości, że z uwagi na wskazane elementy istnienia sprawy administracyjnej nie można domniemywać. Dekodowanie z obowiązującego prawa kompetencji do podejmowania rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego kończącego postępowanie jurysdykcyjne) dotyczy sytuacji gdy ustawodawca posługując się rozmaitą terminologią jasno wskazuje organy właściwe do rozpoznawania danych spraw administracyjnych, konkretne i indywidualne podmioty, stojące na zewnątrz administracji, względem których w określonych sytuacjach konieczne lub możliwe jest władcze działanie oraz konstruuje prawa lub obowiązki tych podmiotów, a warunkiem istnienia lub "uruchomienia" tych praw lub obowiązków jest wykreowanie aktu administracyjnego (vide. Wojciech Jakimowicz w kwartalniku Casus jesień 2000 r. str. 44).

W przepisach prawa jako podstawie wydawania decyzji powinno nastąpić wskazanie wprost bądź choćby pośrednio, że dane sprawy mają być załatwiane decyzją administracyjną, bądź też wprost albo przynajmniej pośrednio, że do załatwiania danych spraw stosuje się k.p.a , bądź procedurę administracyjną. Nie można zatem uznać za wystarczającą podstawę prawną dla wydawania decyzji administracyjnych sytuacji, gdy z przepisów prawa nie wynika wprost, ani nie daje się wyinterpretować obowiązek stosowania k.p.a., bądź możliwość czy obowiązek wydawania decyzji administracyjnych.

Przenosząc przedstawione tu uregulowania prawne oraz rozważania nad pojęciem i istotą sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji na grunt rozpoznawanej sprawy należy dojść do następujących wniosków.

Otóż argumentacja strony skarżącej zmierzająca do wykazania istnienia przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej wydanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. nie może w opinii Sądu zasługiwać na uwzględnienie z uwagi na brak zasadniczego elementu kształtującego istnienie sprawy administracyjnej a mianowicie podstawy prawnej która zobowiązywałaby organ do wydania decyzji administracyjnej o uzgodnieniu bądź odmowie uzgodnienia wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego dotyczącego Spółki A w B. D.

Żaden wyszczególniony w skardze przepis prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności eksponowany art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nakładający na korzystającego z obiektu lub terenu obowiązek chronienia go przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem nie daje organom straży pożarnej wprost ani też pośrednio prawa do władczego ingerowania w sferę praw i obowiązków strony skarżącej w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego jakim jest decyzja – w ramach jednej ze wskazanych w rozporządzeniu form współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w akcji ratowniczej, jaką jest uzgadnianie wewnętrznego planu operacyjno – ratowniczego. Żaden przepis ustawowy nie wskazuje także, że do uzgodnienia planu działań ratowniczych zakładu stosuje się przepisy k.p.a.

Jednocześnie stanowiący zasadniczą oś sporu miedzy stroną skarżąca a organem przepis rangi podstawowej (właściwie sposób jego wykładni) zawarty w § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. do którego w zakresie ustalenia szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniach ratowniczych odsyła na zasadzie delegacji ustawowej art. 22 ust.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - nie może zdaniem Sądu stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej i to nawet przy przyjęciu tak daleko idącego założenia, że użyty w tym przepisie niedookreślony legislacyjnie zwrot "uzgodnienie" mógłby wskazywać choćby pośrednio na istnienie kompetencji organu do wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie i zastosowaniu do niego zasady domniemania w zakresie wydania w tej kwestii decyzji administracyjnej.

Niedopuszczalnym zabiegiem byłoby bowiem kreowanie przez organ administracji publicznej w akcie podstawowym jakim jest rozporządzenie "nowej" kategorii sprawy administracyjnej, która podlegałaby w istocie rozpoznaniu według kodeksu postępowania administracyjnego ze skargą do sądu administracyjnego włącznie, gdyż wykraczałoby to zdecydowanie poza ramy upoważnienia ustawowego (vide: Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. OPS 8/2001 opubl. OSP 2002/11 poz. 137 oraz Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 opubl. ONSA 2002/3/109).

Uregulowanie formy prawnej rozpoznawania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej należy wyłącznie do materii ustawodawczej która w przypadku kwalifikowania procesu uzgodnienia planu działań ratowniczych zakładu z Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej jako sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej milczy.

Warto w tym kontekście nadmienić – co wynika z akt sprawy, a czemu nie zaprzeczyła strona skarżąca w trakcie toczącego się postępowania przed Sądem, iż przez ponad 2 lata strona skarżąca prowadziła proces uzgodnień przesyłając do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. rozmaite propozycje "zasad kierowania działaniami ratowniczymi" (pismo skarżącego z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r.), i nie zgadzała się na uzgodnienie wspólnej wersji "zasad kierowania i współdziałania podczas działań operacyjno - ratowniczych na terenie Spółki A" (pismo skarżącego z dnia [...]r.) proponowanej przez Komendanta Powiatowego PSP w W. To zaś dowodzi, iż strona skarżąca akceptowała w tym czasie odformalizowaną opartą na zasadzie równości stron, noszącą znamiona negocjacyjnych czynności faktycznych formę uzgodnień. Okoliczność ta zdaniem Sądu w sposób wymowny wskazuje na pewną niekonsekwencję strony skarżącej w zakresie formy w jakiej winien dokonywać się proces uzgodnienia z Powiatowym Komendantem Straży Pożarnej, skoro nie wnosząc o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie uzgodnień planu działań ratowniczych zakładu skarżąca "deklarowała wcześniej pełną gotowość do rozmów na temat zasad kierowania działaniami ratowniczymi, prowadzonymi na terenie Spółki A (pismo z dnia [...] r.), a następnie wobec nie satysfakcjonujących ją wyników uzgodnień uznała, że w istocie jest to klasyczne postępowanie administracyjne, które powinno zakończyć się władczym rozstrzygnięciem organu .

Wobec przesądzenia przez Sąd o niewładczym charakterze takich uzgodnień, i związanym z tym brakiem podstaw do uwzględnienia skargi, pożądanym z punktu widzenia interesu strony skarżącej - jest podjęcie stosownych spotkań roboczych w których strony uzgodnienia Spółka A i Komendant Powiatowy PSP w W podejmą odpowiednie czynności faktyczne mające na celu usunięcie istniejących między nimi rozbieżności.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 kpa jak również art. 134 kpa, gdyż wbrew argumentacji strony skarżącej organ ten badając w sposób należyty dopuszczalność jej odwołania nie wszedł w samą ocenę zasadności tego odwołania. Jak słusznie podniósł Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej ewentualne zbadanie przez organ podstaw prawnych zaskarżenia pokrywających zresztą celem ustalenia tylko czy istnieje przedmiot zaskarżenia i czy w istocie zaskarżone pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] r. stanowiło decyzję administracyjną konieczne jest do zbadania czy takowa niedopuszczalność odwołania zachodzi. Przyjęcie przedstawionej przez stronę skarżącą na uzasadnienie tego zarzutu skargi argumentacji prowadziłoby jak trafnie wywodzi organ odwoławczy do praktycznej niemożliwości zastosowania przez niego art. 134 kpa.

Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego – zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji.

p.k