Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 294/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 682/22 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 marca 2022 r., nr SKO.ZP/415/488/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 682/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 października 2021 r., nr AU-2/6730.2/678/2021, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych – każdy z częścią usługową i garażem podziemnym, budową miejsc postojowych, dojść pieszych, dojazdów i infrastruktury technicznej – na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Sąd wskazał, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zalicza się do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania. (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2020 r., II OZ 1172/19; z 30 stycznia 2020 r., II OZ 19/20). A zatem decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na etapie ustalania warunków zabudowy praw strony w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2022 r., II OZ 244/22 oraz postanowienie WSA w Warszawie z 28 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 983/22).

W odniesieniu do argumentacji wniosku, dotyczącej przyszłych postępowań administracyjnych, względnie prawdopodobieństwa wystąpienia szkody, Sąd wskazał, iż są to ogólnikowe twierdzenia, niepoparte żadnymi dowodami w kontekście spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Przede wszystkim jednak o nieuwzględnieniu wniosku zadecydował charakter deklaratoryjny decyzji o warunkach zabudowy, która ze swej istoty nie podlega wykonaniu. To zaś wykluczało wywołanie przez tę decyzję skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż tylko decyzje, których skutkiem wykonania jest wywołanie zagrożeń podanych w tym przepisie, mogą podlegać wstrzymaniu.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] i zawnioskowała w nim o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W zażaleniu sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i wydanie postanowienia wyłącznie w oparciu o treść wniosku Skarżącej, zamiast na podstawie akt sprawy;

- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie sytuacji, gdy zachodziły przesłanki dla wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej decyzji;

- art. 163 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wskazania, że "Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na etapie ustalania warunków zabudowy praw strony w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przy jednoczesnym braku dalszego wyjaśnienia stanowiska Sądu w tym zakresie, a w konsekwencji pozbawienie Stron możliwości prześledzenia toku rozumowania Sądu i uniemożliwienie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa w swoim wniosku nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, które potwierdzałyby jej stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. Ma rację Sąd I instancji, że same tylko twierdzenia strony nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Nie można bowiem mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami bądź może stanowić jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (związanych m.in. z pozwoleniem na budowę bądź przyjęciem zgłoszenia, czy też możliwością legalizacji samowoli budowlanej) przez właściwe organy administracyjne. Dopiero w jej wyniku, w toku innego postępowania, np o pozwolenie na budowę bądź legalizacyjnego – prowadzonych w trybie ustawy – Prawo budowlane, zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia, które być może wywołają skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu nie można zasadniczo przesądzić o kierunku przyszłych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących planowanej inwestycji, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, a tym bardziej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Tym samym zaskarżona decyzja nie może wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej zagrożeń. Możliwość legalnego prowadzenia robót budowlanych jest bowiem związana z przepisami Prawa budowlanego. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonych zgód budowlanych (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie ich uzyskiwania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.