Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1221/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę w części, odrzucono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Nr XLII/415/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane I. odrzuca skargę w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowalnej; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Rada Miasta Nowego Sącz działając na podstawie art. 37 a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały nr XVI/176/2016 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 października 2015 r. w sprawie przygotowania przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza projektu uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane – podjęła uchwałę z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XLII/415/2017 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 6 znajdującego zastosowanie do nieruchomości skarżącego składającej się z działki nr [...] położonej w N. przy ul. [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności oraz prawo swobody działalności gospodarczej przysługujące skarżącemu celem ochrony krajobrazu, zwłaszcza biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania i charakter gruntów położonych w granicach Obszaru \/;

2) art. 30 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie

zasady równości przejawiające się w uprzywilejowaniu niektórych rodzajów działalności gospodarczej poprzez dopuszczenie w stosunku do nich lokalizowania na nieruchomościach urządzeń reklamowych związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego;

4) art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem

zasady wolności działalności gospodarczej;

5) art. 37a ust. 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w świetle w/w przepisów dopuszczalne jest określenie w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, ustaleń co do liczby masztów reklamowych zlokalizowanych na jednej nieruchomości gruntowej, o których mowa w § 6 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały, podczas gdy w/w przepisy dopuszczają określenie w uchwale ustaleń wyłącznie co do liczby szyldów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie jej § 6.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na kompleksowej obsłudze pojazdów, w tym w zakresie diagnostyki samochodowej, napraw pojazdów oraz ubezpieczeń. Działalność tę prowadzi m. in. na stanowiącej jego własność nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...], położonej w N. przy ul. [...]. W związku z tym w obrębie swojej nieruchomości umieścił potykacze, flagi i banery informujące o usługach świadczonych w zakładzie na niej zlokalizowanym oraz o dostępnych do nabycia towarach. W dniu 6 lipca 2023 r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta N. powołując się na przepisy uchwały z dnia 27 czerwca 2017 r. wezwał skarżącego do usunięcia urządzeń umieszczonych na jego nieruchomości.

Stosownie do postanowień § 6 zaskarżonej uchwały na terenie obszarów II, III, IV i V ustalono m.in. zakaz sytuowania przez podmiot prowadzący działalność na danej nieruchomości tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, za wyjątkiem wskazanych w pkt 3 i 4 oraz tablic reklamowych w postaci bannerów, za wyjątkiem wskazanych w pkt 3. Zdaniem skarżącego, wprowadzone uchwałą zasady umieszczania tablic i urządzeń reklamowych kształtują sposób wykorzystywania własności przysługującej podmiotom prywatnym, co wyraża się w ustanowieniu zakazu umieszczenia na nieruchomościach stanowiących własność prywatną określonych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, pozbawiając tym samym właściciela możliwości czerpania pożytków z rzeczy poprzez jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Jak przyjmuje się zaś w orzecznictwie uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 roku, sygn. akt II OSK 240/13).

Celem tzw. ustawy reklamowej i zawartych w niej ograniczeń jest ochrona krajobrazu, czyli przestrzeni zawierającej elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowanej w wyniku działalności czynników naturalnych lub działalności człowieka. Zatem ograniczenia zawarte w zaskarżonej uchwale, co oczywiste powinny zmierzać do ochrony tej przestrzeni. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności dla celów ochrony krajobrazu, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności. Rolą organu planistycznego jest bowiem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając przy tym prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Zauważyć przy tym wypada, że dbałość o krajobraz nie jest wartością czy zasadą konstytucyjną, w przeciwieństwie do ochrony własności czy swobody działalności gospodarczej. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie jest koniecznym tak daleko idące ograniczenie prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej, jak wynika to z przepisów § 6 zaskarżonej uchwały. Warto przy tym zaznaczyć, iż dla celów określenia zasad i warunków sytuowania obiektów w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały dokonano podziału miasta na 5 obszarów o zróżnicowanych zasadach regulacji, tj. Obszar I obejmujący obszary wpisane do rejestru zabytków, w tym historyczne centrum miasta oraz tereny parków, Obszar II obejmujący tereny dróg krajowych oraz obszarów bezpośrednio do nich przylegających, Obszar III obejmujący tereny stadionu sportowego Sandecja, Obszar IV obejmujący tereny przemysłowe oraz Obszar V obejmujący pozostałe tereny miasta wyżej nieujęte. Nieruchomość stanowiąca własność skarżącego położona jest w obrębie Obszaru V. O ile uzasadnionym może być ustanowienie zakazu sytuowania tablic reklamowych i innych urządzeń reklamowych w celu ochrony krajobrazu miasta w częściach, w których zlokalizowane są zabytki, obszary rekreacyjne, obiekty sportowe, czy w częściach przez które przebiegają drogi krajowe tak z pewnością niezasadnym jawi się wydzielanie odrębnego obszaru obejmującego pozostałe tereny, których nie sposób zakwalifikować do żadnej kategorii uzasadniającej regulowanie na nich zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a następnie regulowanie tych aspektów dla Obszaru V w tożsamy sposób co dla Obszarów II, III, IV i V, tak jak ma to miejsce w § 6 zaskarżonej uchwały. W sytuacji bowiem, kiedy grunty zakwalifikowane do Obszaru V nie posiadają szczególnych walorów krajobrazowych ograniczanie prawa własności właścicieli nieruchomości tamże zlokalizowanych jawi się jako nadmierne.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Rada Miasta Nowego Sącza, podejmując zaskarżoną uchwałę w sposób nieproporcjonalny zaingerowała w wolność skarżącego do wykonywania przez niego działalności gospodarczej, nakładając względem nieruchomości, na której działalność tę prowadzi, szereg zakazów co do sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Obiekty te zlokalizowane bezpośrednio przy zakładzie prowadzonym przez skarżącego (diagnostyki pojazdów i naprawy samochodów) dotychczas służyły skarżącemu do informowania o świadczonych przez niego usługach i sprzedawanych towarach. Niewątpliwym jest, że lokalizowanie tego typu urządzeń jest istotne z perspektywy przedsiębiorcy chcącego rozpropagować swoją działalność i stanowi przejaw prowadzenia tej działalności. Należy przy tym zauważyć, iż przepisy zaskarżonej uchwały uprzywilejowują niektóre rodzaje działalności gospodarczej. Wszak na nieruchomościach, na których znajdują się chociażby obiekty kultury, tj. kina, teatry, muzea, galerie sztuki dopuszcza się lokalizowanie urządzeń reklamowych związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością (§ 6 pkt 3 lit. e).

Ponadto sprzecznym z prawem jest również regulowanie zaskarżoną uchwałą dopuszczalnej liczby masztów reklamowych zlokalizowanych na jednej nieruchomości gruntowej. Użyty bowiem w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych" nie obejmuje upoważnienia do określenia ich liczby. Wynika to z porównania treści art. 37a ust. 1 z ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 37a ust. 2 w/w ustawy w odniesieniu do szyldów w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Tym samym nie można w ramach tego samego artykułu pojęcia "zasad i warunków sytuowania obiektów" nadawać odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a inne w odniesieniu do szyldów. Skoro ustawodawca uznał za konieczne wyraźne wyartykułowanie uprawnienia do określenia ilości szyldów uznając, że nie mieści się ono w granicach pojęcia "zasad i warunków sytuowania", to niedopuszczalne jest nadanie temu pojęciu odmiennej treści w odniesieniu do masztów reklamowych. Określenie liczby masztów reklamowych nie mieści się w zakresie użytego przez ustawodawcę pojęcia "zasad i warunków sytuowania", czy też "gabarytu".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że ustalenia uchwały krajobrazowej określając zasady i warunki sytuowania reklam, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne właściciela danej nieruchomości. W tym miejscu należy jednak wskazać, że uchwała krajobrazowa może w jakimś stopniu naruszać te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 157/08). Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem uchwały krajobrazowej, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 157/08). Podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała krajobrazowa nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie wszystkich nośników reklamowych oraz szyldów na nieruchomości skarżącego, lecz została ograniczona pełna dowolność w tym zakresie. Wprowadzone ograniczenia są uzasadnione koniecznością dbania o ład przestrzenny, krajobraz, walory środowiskowe, czyli ważny interes publiczny, a w interesie publicznym jest uporządkowanie dotychczas istniejącego chaosu reklamowego, nawet jeżeli oznacza to dla skarżącego w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności przestrzegania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Ograniczenia prawa własności wynikające z uchwały krajobrazowej miało swoje uzasadnienie wynikające z celu ustawy będącej podstawą prawną tej uchwały, mają swe źródło w ustawie (upzp), tak jak tego wymaga Konstytucja RP, i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie są sprzeczne z prawem, chociaż ingerują w interes prawny skarżącego, ale są prawnie dopuszczalne. Zaskarżona uchwała nie narusza istoty prawa własności strony skarżącej, gdyż skarżący może dalej wykorzystywać swoje nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem umieszczając na nich przewidziane uchwałą nośniki reklamowe, a także korzystać z tych nośników reklam, które znajdują się już na jego posesji pod warunkiem, że nie naruszają postanowień zaskarżonej uchwały. A zatem, przedmiotowa uchwała nie pozbawia skarżącego możliwości czerpania pożytków z rzeczy poprzez jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem.

Nie ma wątpliwości, iż w interesie publicznym jest uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza. Trzeba też zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu sytuowanie nośników reklamowych, lecz uprawnienie to zostało w pewnym stopniu ograniczone, a ograniczenia te są uzasadnione ważnym interesem publicznym. Uchwała wprowadza wymogi, którym nośniki reklamowe muszą odpowiadać, przewiduje jednocześnie odpowiedni okres dostosowawczy, jak również pozostawia skarżącemu pewną swobodę wyboru co do tego, czy nośnik nieodpowiadający tym warunkom zdemontować czy też dostosować do nowych regulacji. Biorąc pod uwagę cel uchwały, jakim jest uporządkowanie wspólnej przestrzeni publicznej poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego, uznać należy, że cel ten usprawiedliwia wprowadzenie na przedsiębiorców pewnych ograniczeń. Dodatkowo należy podkreślić, że nie można utożsamiać wprowadzenia zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych z dopuszczeniem wyjątków wynikającego z ust. 3 art. 37a upzp z zasadami i warunkami sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych z ust. 1 art. 37a upzp. Rada gminy tworząc przepisy prawa (m.in. zaskarżoną uchwałę krajobrazową) miała na uwadze, że podejmowane przez nią działania mają służyć zaspokajaniu potrzeb całej wspólnoty samorządowej. Dostrzec także należy, że wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone i uporządkowane. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Organ dodał, że w realiach działalności prowadzonej przez skarżącego tj. mechaniki samochodowej kwestionowana regulacja § 6 uchwały nie oznacza dla skarżącego zakazu umieszczania reklamy. Skarżący ma do dyspozycji m.in. szyldy na elewacji, szyld na wysięgniku, szyldy w witrynach, wolnostojącą tablicę reklamową lub tablicę na elewacji, pylon reklamowy lub maszt reklamowy, maszty flagowe; a ponadto m.in., tablicę reklamową informującą o ochronie obiektu, tablicę informującą o sprzedaży lub wynajmie nieruchomości, w razie remontu - tablice reklamowe na siatce osłaniającej rusztowanie.

Organ wskazał, że podobnie jak w przypadku studium, uchwałę krajobrazową przyjmuje się dla obszaru całej gminy (art. 37z ust. upzp). Tym samym niedopuszczalne jest ograniczenie zakresu obowiązywania uchwały krajobrazowej tylko do części obszaru gminy, np. danego osiedla gminy. Ustawodawca uwzględnił natomiast okoliczność, że - z uwagi na potrzeby ochrony estetyki krajobrazu – celowe może być zróżnicowanie zasad umieszczenia nośników reklamowych na poszczególnych obszarach gminy. Stąd art. 37a ust. 6 upzp zawiera upoważnienie do przyjęcia odmiennych regulacji dotyczących zasad umieszczania nośników reklamowych w rożnych obszarach. W przypadku zaskarżonej uchwały każdy obszar (strefa) obejmuje tereny wyróżniające ją od innych terenów formą i funkcją zabudowy lub sposobem zagospodarowania terenu. Obszary zostały wyznaczone na podstawie założeń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta N. (uchwała nr [...] Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 12 września 2017 r.) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2023.1634 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2022.329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XLII/415/2017 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonywane.

Podstawę prawną wniesienia skargi na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994) w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Strona skarżąca nie była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16).

Oznacza to, że naruszenie interesu prawnego skarżącego następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego obowiązek.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w N. przy ul. [...], na której umieścił potykacze, flagi i banery informujące o usługach przez niego świadczonych w przedsiębiorstwie na niej zlokalizowanym.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego wynikającego z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz z przysługującego mu prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów K.c, w tym przepis art. 140. Naruszenie to wiąże się z faktem ustalenia w skarżonej uchwale krajobrazowej zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta N. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich ilości, gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej umożliwia Sądowi przejście do merytorycznego zbadania skargi i dokonania oceny, czy kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

Ustalenie, że ustawa krajobrazowa narusza interes prawny skarżącego pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. II OSK 2817/20 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1492/19, którym oddalono skargę na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XLII/415/2017 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane - uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.

W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., który upoważnia radę gminy do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Dalsze przepisy określają obligatoryjne elementy, jakie winna zawierać uchwała krajobrazowa, będąca aktem prawa miejscowego, w tym określenie warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wzbudziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności tego przepisu z Konstytucją, czego wynikiem było sformułowanie dwóch pytań do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (OTK-A 2023/102, opublikowanym bez wzmianek dotyczących składu w Dz.U. z 21.12.2023 r., poz. 2739) orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W orzecznictwie Trybunału dominujący jest pogląd, że stwierdzenie pominięcia prawodawczego nie wywołuje skutku derogacyjnego dla przepisu (treści normatywnej) wskazanego w sentencji (por. Jan Podkowik, Charakter i skutki prawne wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, opublikowano: ZNSA 2017/2/20-42 i tam przytoczone: orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95; wyroki TK z: 18 grudnia 2014 r., K 50/13; 24 maja 2012 r., P 12/10; 9 lipca 2012 r., P 59/11; 20 listopada 2012 r., SK 3/12; 13 czerwca 2011 r., SK 41/09; 23 października 2007 r., P 10/07; 5 lipca 2011 r., P 36/10; 2 czerwca 2010 r., SK 38/09; 2 lipca 2009 r., K 1/07; 16 grudnia 2009 r., K 49/07; 25 czerwca 2002 r., K 45/01; 13 listopada 2007 r., P 42/06).

W ocenie NSA przedstawionej w cytowanym wyroku z dnia 24.04.2024 r. sygn. II OSK2817/20 cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 upzp. Aczkolwiek orzeczenie ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego, to jednakże konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9 Upzp, głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 114 i n., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i n., wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 94/22, publ.: CBOSA.nsa.gov.pl).

Trybunał podzielił w pełni zapatrywanie NSA wyrażone w pytaniach prawnych, że ustawodawca konstruując przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. dopuścił się pominięcia prawodawczego. Przyznał bowiem podmiotom czas pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając uchwałodawcy lokalnemu ustalenie konkretnych ram czasowych, który powinien uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy mechanizmu kompensacyjnego, przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie powyższa regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo zezwoliło na taką działalność.

Jak wyjaśnił NSA w cytowanym wyroku "w świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba (...), że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.

Aczkolwiek, co należy podkreślić, Rada Miasta Nowy Sącz, zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie takiej regulacji nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały. Wobec niekonstytucyjności powołanego przepisu w zakresie określonym w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w trakcie kontroli sądowej".

Z powodu oparcia legitymacji skargowej na wymogu wykazania naruszenia interesu prawnego, przedmiotem skargi z art. 101 może być jedynie taki akt, który już wszedł w życie, gdyż tylko taki akt był zdolny do wywołania skutków prawnych, a więc do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zastrzec należy, że dopuszczalne jest zaskarżenie na podstawie art. 101 aktu prawa miejscowego już nieobowiązującego, tj. uchylonego lub zmienionego przez organ gminy przed wniesieniem skargi albo w trakcie postępowania sądowego, pod warunkiem że akt ten może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Inaczej rzecz się przedstawia w przypadku aktu, co do którego zapadło orzeczenie o stwierdzeniu nieważności (skutek ex tunc), gdyż należy potraktować jako taki, który nigdy nie istniał.

Skutkiem opisanego wyroku NSA z dnia 24.04.2024 r. jest zatem to, że w zakresie objętym tym wyrokiem uchwała nie istniała od samego początku, a zatem w tym zakresie nie może naruszać interesu prawnego skarżącego, co prowadzi do odrzucenia skargi w tej części na podstawie art.58 pkt 5a" p.p.s.a.

Wobec powyższego, przedmiotem kontrolo Sądu mogła być tylko pozostała część uchwały.

Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza więc, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywiste i nie budząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie , które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. nr 1-2, s. 101-102, wyrok NSA z 11.02. 1998, sygn. akt II SA/Wr 1459/97;wyrok NSA z 15.10. 2019 r. sygn. akt II 2880/17. OSK II OSK 2880/17. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.

W doktrynie przyjmuje się, że władztwo planistyczne gminy jest, mającym umocowanie w ustawie, upoważnieniem (kompetencją) gminy do władczego ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w formie wiążącego aktu prawnego, niezależnie od woli i żądań innych podmiotów.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest zatem w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, a zatem ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury uchwałodawczej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Zastrzec również należy, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego, podejmowanych na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, w tym na zasadzie art. 37a ustawy reklamowej, ogranicza się do badania legalności podjętych uchwał, a zatem nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.

Należy również dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i co wynika wprost z treści tego przepisu.

Przepisem art.7 pkt 5) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774 z dnia 2015.06.10) wprowadzony został do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis art.37a o brzmieniu:

"1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.

4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.

5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu.

6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.

7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice.

8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych.

9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może:

1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;

2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale".

Z kolei w art.7 pkt 1) ustawy zmieniającej do słowniczka ustawowego zawartego w art.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano pkt 16a-16f wprowadzające do ustawy nowe definicje. Tak więc ilekroć w ustawie jest mowa o:

"16a) "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne;

16b) "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

16c) "urządzeniu reklamowym" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

16d) "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują".

W literaturze akcentuje się, że uchwały reklamowe służą uporządkowaniu przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie z niej chaosu reklamowego. Uchwały krajobrazowe są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość (por. Zbigniew Gromek, Uchwały reklamowe w orzecznictwie sądów administracyjnych, opublikowano: ZNSA 2020/1/43-63). Uchwały reklamowe są aktami planistycznymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego, do których znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu, w którym wymieniono wymagania podlegające uwzględnieniu w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy stanowieniu uchwał krajobrazowych konieczne jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Uchwała reklamowa może zatem ograniczać prawo własności, o ile ingerencja ta ma charakter proporcjonalny i nie narusza istoty tego prawa.

Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 ustawy zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Jeśli jednak rada gminy decyduje się na jej podjęcie, wówczas nie może działać wybiórczo i zobowiązana jest wprowadzić regulacje wyczerpujące w pełni upoważnienie zawarte w art. 37a ustawy. Pominięcie elementu koniecznej regulacji przewidzianej tym przepisem skutkuje brakiem pełnej realizacji delegacji ustawowej. To z kolei należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17. Publikowany w CBOSA).

Dla przeprowadzenia właściwej kontroli zaskarżonego aktu, przydatnym będzie przytoczenie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Wskazano w nim, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny tablic i urządzeń reklamowych. Samorząd lokalny ma bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy, gdyż na terenach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych jest możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a). Dopuszczenie w projekcie możliwości pobierania przez gminy opłat reklamowych za umieszczenie reklamy ma stanowić jedno z narzędzi porządkowania przestrzeni publicznej. Projekt przewiduje również spenalizowanie umieszczania tablic lub urządzeń reklamowych z naruszeniem warunków ich sytuowania, o gabarytach większych niż dopuszczalne lub wykonanych z wyrobów innych niż dopuszczalne.

W uzasadnieniu projektu wskazano także, że "uporządkowanie zasad lokalizacji reklam (i związane z tym ewentualne usunięcie z przestrzeni publicznej części reklam) pozostanie bez wpływu na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Reklama bowiem odgrywa swoją rolę dzięki dotarciu do odbiorcy; to zaś jest uzależnione od otoczenia, w którym reklama funkcjonuje. Duża i krzykliwa reklama zlokalizowana wśród podobnych reklam wywiera taki sam skutek jak mniejsza i stonowana reklama - o ile tylko inne reklamy nie są inne. Wprowadzenie zasad umieszczania reklam przeciwdziała zatem eskalacji prowadzącej do zwiększania wielkości i wyrazistości reklam w celu przelicytowania reklam przedsiębiorców konkurencyjnych".

Skarżący zakwestionował § 6 uchwały, którym dla Obszarów II, III, IV i V ustalono zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (z wyłączeniem szyldów), ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oraz zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczane na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

Nieruchomość skarżącego położona jest w obszarze V.

W § 6 pkt 1) uchwały nałożono obowiązek: a) stosowania szyldów w formie liter/cyfr/znaków logo montowanych na ścianie lub malowanych bezpośrednio na tynku techniką trwałą (tzw. "freski"), tablic, kasetonów, znaków logo montowanych na ścianie na zasadach określonych w pkt 3 i 4 (w przypadku parterowych tymczasowych obiektów budowlanych również na attykach), b) ujednolicenia szyldów zlokalizowanych w obrębie jednego budynku (w zakresie gabarytów, kolorystyki i użytych materiałów).

W § 6 pkt 2) uchwały wprowadzono zakaz: a) sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, za wyjątkiem wskazanych w pkt 3 i 4, b) sytuowania tablic reklamowych w postaci banerów, za wyjątkiem wskazanych w pkt 3, c) sytuowania szyldów na budynkach w sposób zasłaniający całkowicie lub częściowo witryny okienne i drzwiowe oraz detale architektoniczne budynku, d) lokalizacji na jednej nieruchomości gruntowej więcej niż jednego masztu reklamowego, e) sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na pojazdach nie dopuszczonych do ruchu lub na pojazdach dopuszczonych do ruchu, lecz używanych jako statyczny nośnik tablicy reklamowej bądź urządzenia reklamowego, f) stosowania elementów świetlnych-dynamicznych, za wyjątkiem elementów związanych z funkcjonowaniem komunikacji miejskiej oraz miejskich tablic informacyjnych, g) stosowania jaskrawej kolorystyki oraz powłok fosforyzujących.

W § 6 pkt 3) uchwały dopuszczono:

a) lokalizowanie wolnostojących tablic reklamowych trwale połączonych z gruntem w Obszarach II i III na zasadach i warunkach wskazanych w § 7 i § 8,

b) sytuowanie nie więcej niż 1 szyldu na elewacjach budynków i tymczasowych obiektów budowlanych, przez podmiot prowadzący w nim działalność, na wysięgnikach prostopadłych do ściany budynku?...)

d) umieszczanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w witrynie okiennej i drzwiowej lokalu, w którym prowadzona jest dana działalność, w odległości nie mniejszej niż 0,20 m od jej wewnętrznej strony, o maksymalnej powierzchni nie przekraczającej 30 % powierzchni witryny,

e) lokalizowanie na nieruchomościach, na których znajdują się obiekty usług kultury (kina, teatry, muzea, galerie sztuki) oraz w przestrzeniach publicznych w odległości nie większej niż 50,0 m od w/w obiektów, dopuszcza się lokalizowanie wolnostojących gablot reklamowych lub urządzeń reklamowych związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością,

f) lokalizowanie w kondygnacji parteru budynków, w których prowadzone są usługi fotograficzne i biura sprzedaży nieruchomości gablot reklamowych związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością. Maksymalne wymiary gablot 0,80 m x 1,20 m i głębokość 0,25 m,

g) lokalizację okolicznościowych wolnostojących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym masztów flagowych, związanych z wydarzeniami kulturalnymi, sportowymi, edukacyjnymi bądź społecznymi umieszczanych na okres nie dłuższy niż 30 dni. Dopuszcza się sytuowanie tablic reklamowych w postaci banerów,

h) lokalizowanie tablic reklamowych na siatce osłaniającej rusztowanie wyłącznie podczas prowadzenia prac remontowo-budowlanych na okres nie dłuższy niż 1 rok. Powierzchnia ekspozycyjna nie może przekroczyć 50 % powierzchni siatki,

i) lokalizację słupów ogłoszeniowo-reklamowych oraz miejskich tablic informacyjno-reklamowych,

j) sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych związanych z funkcjonowaniem komunikacji miejskiej,

k) sytuowanie na lub bezpośrednio przy obiektach małej architektury tablic informacyjnych dot. tych obiektów m.in. o ich fundatorze, o powierzchni nie przekraczającej 0,2 m2,

l) lokalizację: w pasach drogowych kierunkowych tablic reklamowych w formie prostokąta o wymiarach nie większych niż 1,00 x 0,20 m rozprowadzających ruch pieszy i kołowy oraz w pozostałych przestrzeniach publicznych kierunkowych tablic reklamowych w formie prostokąta o wymiarach nie większych niż 1,00 x 0,60 m, rozprowadzających ruch pieszy i kołowy,

m) lokalizację tablic informujących o realizacji inwestycji współfinansowanych ze środków zagranicznych oraz dla których zasady sporządzania zostały określone w przepisach odrębnych,

n) lokalizację na ogrodzeniu nieoświetlonej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej nie większej niż 0,5 m2 informującej o ochronie obiektu oraz o powierzchni ekspozycyjnej formatu małego informującej o sprzedaży lub wynajmie nieruchomości. W przypadku braku ogrodzenia dopuszcza się lokalizowanie tablicy reklamowej jako wolnostojącej lub sytuowanie płasko na elewacji budynku o w/w powierzchniach ekspozycyjnych. Dopuszcza się sytuowanie tablic reklamowych informujących o sprzedaży lub wynajmie nieruchomości w postaci banerów,

o) przy usługach gastronomicznych stosowanie zawijanych markiz i parasoli w kolorystyce harmonizującej z kolorystyką fasady, z informacjami o lokalu lub znakiem firmowym umieszczanym na lambrekinie,

p) przy usługach gastronomicznych sytuowanie przenośnych "kobyłek" (wolnostojących przestawnych urządzeń reklamowych, z dwustronną powierzchnią ekspozycyjną o wymiarach nieprzekraczających 1,0 x 0,7m) i stojaków z menu oraz sytuowanie szyldów i znaków firmowych na elementach stanowiących wyposażenie ogródków gastronomicznych (w tym na ogrodzeniu),

q) umieszczanie tablic reklamowych na urządzeniach: bankomatach, lodówkach, automatach do sprzedaży napojów lub przekąsek oraz szyldów na stoiskach z obwarzankami.

W § 6 pkt 4) dla wyróżnionych funkcjonalnie terenów dopuszczono ponadto:

a) na nieruchomościach, na których zlokalizowane są wolnostojące obiekty usługowe i produkcyjne dopuszcza się:

– sytuowanie wyłącznie 1 pylonu reklamowego lub 1 masztu reklamowego łącznie dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność na danej nieruchomości. W przypadku dostępu do nieruchomości poprzez kilka wjazdów dopuszcza się lokalizację 1 pylonu reklamowego lub 1 masztu reklamowego przy każdym wjeździe, z zastrzeżeniem lit. b,

– lokalizowanie maksymalnie 3 masztów flagowych na powierzchni niezabudowanej terenu inwestycji do 1000 m2 oraz dodatkowo dopuszcza się 1 maszt flagowy na każde rozpoczęte kolejne 500 m2 powierzchni niezabudowanej terenu inwestycji,

b) na nieruchomościach, na których zlokalizowane są wolnostojące obiekty usługowe - salony samochodowe oraz stacje benzynowe, dopuszcza się sytuowanie 1 pylonu reklamowego i 1 masztu reklamowego łącznie dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność na danej nieruchomości. W przypadku dostępu do nieruchomości poprzez kilka wjazdów dopuszcza się lokalizację 1 pylonu reklamowego lub 1 masztu reklamowego przy każdym wjeździe,

c) na budynkach o funkcji usługowej o powierzchni użytkowej mniejszej niż 1000 m2 i tymczasowych obiektach budowlanych dopuszcza się:

– sytuowanie szyldów o łącznej powierzchni nie przekraczającej 10 % powierzchni elewacji, na której jest umieszczany,

– sytuowanie jednej tablicy reklamowej formatu małego na budynku. Dopuszcza się zamiennie sytuowanie jednej wolnostojącej tablicy reklamowej formatu małego o wysokości dolnej krawędzi tablicy reklamowej nad gruntem nie mniejszej niż 2,2 m i nie większej niż 3,5 m.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, co następuje:

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności oraz prawo swobody działalności gospodarczej przysługujące skarżącemu celem ochrony krajobrazu, zwłaszcza biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania i charakter gruntów położonych w granicach Obszaru \/.

Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Przyjęte przez Radę Miasta Nowego Sącza regulacje nie powodują naruszenia istoty prawa własności. Nieruchomości, jak i nośniki reklamowe nadal będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 kodeksu cywilnego), choć w konkretnych przypadkach wprowadzone przepisy mogą ograniczać swobodę co do sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów oraz swobodę co do ich wyglądu i materiału, z którego zostaną wykonane. Jest to jednak zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia czy wręcz zakazy wprowadzać. Nie można więc stwierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu.

Wprowadzenie tego typu postanowień nie ma charakteru dyskryminującego (mimo że zakazy odnoszą się jedynie do niektórych form reklam czy też określonych ich gabarytów), ale stanowi wyraz realizacji przyznanych ustawą o planowaniu kompetencji do wprowadzenia przepisów mających na celu zlikwidowanie chaosu reklamowego. Uchwały te są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie gabarytów (co dotyczy zwłaszcza nośników wielkoformatowych) oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość. Wprowadzone uchwałą ograniczenia uzasadnione są dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało na podstawie upoważnienia ustawowego i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP) – w tym przypadku ochronę środowiska, nie jest zatem sprzeczne z prawem.

Podstawowym konstytucyjnym wyznacznikiem działań państwa w zakresie ochrony środowiska jest traktowanie go w kategorii dobra wspólnego. Szczególne znaczenie należy tu nadać przestrzeni, jako dobru ze swej istoty ograniczonemu. W odniesieniu do konstytucyjnych praw podmiotów, których mogą dotyczyć ewentualne ograniczenia (a zwłaszcza prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej), merytoryczne uzasadnienie działań ochronnych lub kształtujących czyni zadość konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Przesłanką wprowadzania ograniczeń, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jest bowiem konieczność ingerencji oraz adekwatność ingerencji do zamierzonego celu (por. Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Opublikowano: WKP 2023).

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zasady równości. Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza jednak, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. I GSK 3329/18, LEX nr 3185176). Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony (por. Piotr Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2023). Podkreślenia także wymaga, że nie stanowi dyskryminacji zróżnicowanie podmiotów wykazujących tę samą cechę istotną, gdy odmienne traktowanie wynika z uzasadnionych konstytucyjnie celów por. wyrok NSA z dnia 23.03.2021 r., sygn. II GSK 1024/18, publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA CBOISA). Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. II OSK 932/18, Lex nr 302227), wyrażony przy rozpoznawaniu skargi w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego. W wyroku tym NSA stwierdził, że "Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. Skoro zaś cechą istotną na obszarze objętym parkiem kulturowym jest zachowanie krajobrazu kulturowego, to nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wprowadzanie ograniczeń w prowadzeniu takiej działalności gospodarczej, która nie służy zachowaniu danej przestrzeni o wartości kulturowej". Sąd w wyroku tym wskazał także, że "Przepis art. 20 Konstytucji RP reguluje podstawę ustroju gospodarczego państwa. Jest nią społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Społeczna gospodarka rynkowa wyznacza ramy, w jakich polityka państwa powinna być prowadzona. Wprowadzone uchwałą rady gminy ograniczenie w działalności usługowej nie narusza konstytucyjnej zasady społecznej gospodarki rynkowej. W ramach społecznej gospodarki rynkowej państwo poprzez władzę ustawodawczą i wykonawczą może ingerować w zakres wykonywanej działalności gospodarczej lub też wyposażyć organy samorządu w prawo do wprowadzenia ograniczeń, o ile będzie to uzasadnione istotnymi celami. Jednym z takich celów jest ochrona krajobrazu kulturowego".(...) "W art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ustawodawca dopuścił, aby organ stanowiący gminy, ustanawiając park kulturowy, wprowadził zakazy i ograniczenia m.in. w zakresie prowadzenia działalności usługowej. Po wprowadzeniu takich zakazów właściciel nieruchomości nie będzie mógł w pełni wykonywać swojego prawa. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem podstawą do wprowadzenia w uchwale powyższych zakazów jest przepis rangi ustawowej - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.".

Nie mógł zostać także uwzględniony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego. Konstytucyjnie gwarantowana samodzielność gminy wymaga by upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozostawiało gminie zakres swobody odpowiedni do realizowania przez nią zadań z art. 166 Konstytucji (por. Piotr Tuleja w: "Zasada wyłączności ustawy a zakres swobody prawodawczej gminy" – "Prawo samorządu terytorialnego: doświadczenia wyzwania i perspektywy: Lubuskie forum samorządu terytorialnego", Zielona Góra, Oficyna Wydawnicza Uniwersytetu Zielonogórskiego, s. 129-140).

Powyższe stwierdzenia mają istotne znaczenie dla określenia właściwości sądu administracyjnego dokonującego oceny legalności stanowionego przez organ gminy prawa miejscowego. Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena polityki stanowienia prawa oraz racjonalności przyjętych rozwiązań. Uczynienie tej ostatniej przedmiotem oceny byłoby dopuszczalne tylko na gruncie zasady proporcjonalności ingerowania w wolności prawa konstytucyjne. Ocena zgodności z prawem powinna opierać się na dwóch elementach: a) ustaleniu czy organ stanowiący prawo działa na podstawie przyznanych mu kompetencji, b) czy nie narusza on konstytucyjnych lub ustawowych zakazów stanowienia prawa o określonej treści. W konsekwencji poza właściwością sądu administracyjnego pozostają zarzuty dotyczące: wyboru celu aktu normatywnego (o ile nie narusza on wskazanych wyżej zakazów), prawnych i faktycznych możliwości realizacji takiego celu (o ile nie jest to problem nieproporcjonalnego naruszania praw człowieka), wskazywania, że cel regulacji można realizować innymi, bardziej racjonalnymi sposobami. Innymi słowy poza zakresem właściwości sądu administracyjnego leżą oceny dotyczące szeroko rozumianej polityki stanowienia prawa miejscowego. W tym zakresie gmina zachowuje autonomię regulacyjną. Zdaniem Sądu, gmina działała w ramach upoważnienia ustawowego i nie naruszyła władztwa planistycznego. Założenia ustawy krajobrazowej były przedstawione wyżej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko skarżącego. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął przywoływane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Z kolei zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym (zadaniem publicznym) jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą pewnych ograniczeń dotykających przedsiębiorców, wobec wcześniejszej znacznej swobody, uzasadnione było interesem publicznym – interesem danej wspólnoty samorządowej. Ograniczenie, to znajduje podstawę w przepisach rangi ustawowej – art. 37a u.p.z.p., a zatem nie narusza art. 22 Konstytucji.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w świetle w/w przepisów dopuszczalne jest określenie w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, ustaleń co do liczby masztów reklamowych zlokalizowanych na jednej nieruchomości gruntowej, o których mowa w § 6 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały, podczas gdy w/w przepisy dopuszczają określenie w uchwale ustaleń wyłącznie co do liczby szyldów.

Dla oceny tego zarzutu koniecznym jest porównanie treści art. 37a ust. 1 oraz art. 37a ust. 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art.37 a ust.1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Z kolei w myśl art. 37a ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

Zauważyć zatem należy, że w art. 37a ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.774) mowa jest o zasadach i warunkach sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

W art.37a ust.2 ustawy użyto innego sformułowania: zasady i warunki ich sytuowania (czyli szyldów). Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że ustalone nim zasady i warunki sytuowania dotyczą wyłącznie szyldów.

Tak więc nie można twierdzić, że w ramach tego samego przepisu art.37 a u.p.z.p. pojęciu "zasad i warunków sytuowania obiektów" nadano odmienną treść w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a inną w odniesieniu do szyldów.

W regulacji dotyczącej szyldów ustawodawca w uchwale krajobrazowej obowiązkowo nakazał określić liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8.12.2020 r. w sprawie IV SA/Wa 899/20 (publ. CBOSA), że "właściwe odczytanie relacji wspomnianych przepisów wymaga ich całościowej analizy, z uwzględnieniem ustawowych pojęć zdefiniowanych w art. 2 pkt 16a – 16d u.p.z.p. oraz funkcji, jaką ma pełnić uchwała reklamowa. Otóż w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił obligatoryjne elementy postanowień uchwały reklamowanej w odniesieniu do szyldów. W przepisie tym posłużono się zwrotem "określa się", co wskazuje na zamknięty katalog elementów, jakie mogą być przedmiotem regulacji w odniesieniu do szyldów. Innymi słowy, w odniesieniu do szyldów prawodawca lokalny nie może uregulować wszystkich kwestii określonych w ust. 1, a tylko te wprost wskazane w ust. 3 art. 37a u.p.z.p. Takie zawężenie przedmiotu regulacji w odniesieniu do szyldów jest uzasadnione tym, że są to szczególnego rodzaju tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Ten szczególny charakter wynika z tego, że szyld to tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują (art. 2 pkt 16d). To pełnienie również funkcji informacyjnej przez szyld sprawia, że ustawodawca w odniesieniu do szyldów ograniczył dopuszczalną ingerencję prawodawcy lokalnego w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała reklamowa (w porównaniu z tablicami i urządzeniami reklamowymi nie będącymi szyldami). Przemawia za tym zarówno interes przedsiębiorców i innych podmiotów prowadzących działalność w danej nieruchomości oraz ich klientów zainteresowanych wizytą w lokalu takich podmiotów, a także interes publiczny (np. szyldy ułatwiają dotarcie do lokalu danego podmiotu przez różnego rodzaju służby państwowe i samorządowe). Potwierdzeniem tego stanowiska Sądu jest art. 37a ust. 3 u.p.z.p., gdzie niezależnie od dopuszczonych w § 1 ograniczeń ustawodawca przewidział najdalej idące rozwiązanie, a mianowicie w ogóle zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wyłączając jednak możliwość tak daleko idącej ingerencji w odniesieniu do szyldów. Reasumując, ustawodawca przyjął, że prawodawcy lokalnemu przyjmującemu uchwałę krajobrazową wolno mniej w odniesieniu do szyldów niż do innych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych". Takie założenie podważa prawidłowość rozumowania skarżącego, że wskazanie w art. 37a ust.2 u.p.z.p. liczby szyldów oznacza, że tego rodzaju ograniczenia nie można wprowadzić w odniesieniu do pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Zdaniem Sądu jest to jak najbardziej możliwe, gdyż w ramach wykonywania przez radę gminy kompetencji do określenia w uchwale reklamowej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (art. 37a ust. 1 u.p.z.p.) mieści się ustalenie liczby tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na danej nieruchomości.

Zauważyć należy, że nadmierne nagromadzenie tablic reklamowych oraz innych urządzeń reklamowanych umieszczonych w jednej lokalizacji to jedno z najpoważniejszych zagrożeń, jakie szeroko pojęte reklamy stanowią dla ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu. Trudno racjonalnie przyjąć, że ten podstawowy problem nie może zostać rozwiązany w uchwale reklamowej, czyli w jednym z podstawowych instrumentów służących wzmocnieniu ochrony krajobrazu. Przeciwna wykładnia czyniłaby art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w znacznej części rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, a tym samum podważała zaufanie obywateli do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP)".

Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.