Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1153/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 769/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Gd 769/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Spółki z o.o. Spółki Komandytowej w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z [...] grudnia 2012 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Sopocie przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr 162/1 o pow. 279 m2. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta Sopotu zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 162 o pow. 0,04884 ha, położonej w Sopocie przy ul. [...], będącej własnością Miasta Sopotu, pozostającej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku, na działki nr: 162/1 o pow. 0,0279 ha oraz 162/2 o pow. 0,4605 ha. Podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr 162/1 na rzecz właściciela działki nr 162/2 w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tj. ulicy [...]. W podstawie prawnej tej decyzji podano art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Decyzja stała się ostateczna w dniu 12 lutego 2009 r.

Pismem z 3 marca 2009 r. Spółka wystąpiła, na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. o wypłatę odszkodowania za wygasłe na działce nr 162/1 użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi Prezydent Miasta Sopotu poinformował, że nie widzi podstaw do przyznania odszkodowania za wygaśnięcie użytkowania wieczystego na działce nr 162/1, gdyż wygaśnięcie takie nie miało miejsca, ponadto przedmiotowa nieruchomość nie stanowi działki drogowej. W reakcji na stanowisko Prezydenta Spółka zwróciła się do Wojewody Pomorskiego o wyłączenie Prezydenta Miasta Sopotu od rozpoznania sprawy i załatwienie jej w formie decyzji. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Sopotu, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wyznaczył do jej prowadzenia Prezydenta Miasta Gdańska. W sprawie zostały następnie wydane decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z [...] kwietnia 2011 r. o odmowie ustalenia odszkodowania i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt. II SA/Gd 929/11, stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda Pomorski nieprawidłowo wyłączył Prezydenta Miasta Sopotu od załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania, co skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Gdańska na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sprawa została przekazana do rozpoznania Prezydentowi Miasta Sopotu, który decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Sopocie przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr 162/1 o pow. 279 m2. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Rozpoznając sprawę Wojewoda Pomorski wskazał, że postępowanie prowadzone było na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dalej Wojewoda podkreślił, że przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W ocenie organu odwoławczego nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 ustawy - następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego oraz decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Decyzja podziałowa Prezydenta Miasta Sopotu z [...] stycznia 2009 r. stała się ostateczna w dniu 12 lutego 2009 r. Z treści tej decyzji wynika, że podziału działki nr 162 na działki nr: 162/1 i 162/2 dokonano na wniosek użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 228/12). W dacie wydania przez Prezydenta decyzji podziałowej z [...] stycznia 2009 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przy [...] oraz narożnika ulic [...]w mieście Sopocie (uchwała Rady Miasta Sopotu z 29 sierpnia 2003 r., Nr X/l 52/2003, Dz. Urz. Woj. Pom. z 6 listopada 2003 r., Nr 137, poz. 2438), który został zmieniony na mocy uchwały Rady Miasta Sopotu z 30 listopada 2007 r., Nr XI/162/2007 (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 23 kwietnia 2008 r., Nr 30, poz. 905). Powstała w wyniku podziału działki nr 162 działka nr 162/1 znajdowała się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 01.MU co oznacza, że była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ponadto, jak wynika z treści karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr C-2/02 na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU) planowane były parkingi – "min. 2,5 stanowiska na 100 m2 pow. użytkowej usług, dla funkcji mieszkaniowej min. 1 stanowisko na 1 mieszkanie dla zabudowy wielorodzinnej, w granicach działki". Powyższymi zapisami planu inwestor budowy zespołu mieszkaniowego przy ul. [...] został zobowiązany do wybudowania miejsc parkingowych dla mieszkańców. Przy wybudowanym budynku powstał również chodnik. Nie ma jednakże podstaw do twierdzenia, że nowa infrastruktura miała na celu poszerzenie ul. [...] i w rezultacie zapewnienie mieszkańcom nowowybudowanych mieszkań dostępu do drogi publicznej. Przeprowadzone prace wiązały się tylko i wyłącznie z realizacją obowiązku wynikającego z zapisów planu miejscowego. Dodatkowo podkreślił Wojewoda, że z treści decyzji podziałowej wynika, że podział działki nr 162 został ustanowiony pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę oznaczoną nr 162/1 na rzecz właściciela działki 162/2 w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej tj. ulicy [...]. Podkreślił Wojewoda, że ani w podstawie prawnej decyzji podziałowej, ani też w sentencji i w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie wskazano, że podział działki nr 162 dokonany został w celu wydzielenia jej części pod drogę publiczną. Co więcej, wydanie decyzji pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr 162/1 na rzecz właściciela działki nr 162/2 w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tj. ulicy [...], jednoznacznie wskazuje na okoliczność, że działka nr 162 w dniu wydawania decyzji podziałowej dostęp do ulicy [...] posiadała.

Nie zgodził się Wojewoda z twierdzeniami Spółki, że działka nr 162/1 przeznaczona została na poszerzenie drogi publicznej - ul. [...]. Z przepisu art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 tej ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji publicznej mają obowiązek zastosowania przepisu uchwały planistycznej, jako przepisu obowiązującego prawa. W sytuacji, gdy unormowanie planu nie przewidywało przeznaczenia działki skarżących pod drogę publiczną, lecz wyraźnie określało jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek Spółki o ustalenie odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego ustanowione na działce nr 162/1 nie mógł zatem zostać uwzględniony.

Wojewoda stwierdził też, że w sprawie nie ma zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce, sygn. 22531/05. Nie może on stanowić podstawy do przyznania odszkodowania za nieruchomość, stan faktyczny w powołanej sprawie był bowiem odmienny niż w postępowaniu dotyczącym działki nr 162/1. W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał w wyniku wydania decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działek pod drogi wewnętrzne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie powstał na działce nr 162/1 chodnik oraz miejsca parkingowe, co nie miało na celu zapewnienia mieszkańcom wybudowanego zespołu mieszkaniowego dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp taki działka nr 162 posiadała przed dokonaniem jej podziału, co wyraźnie wynika z zapisów decyzji podziałowej. Organ wydający przedmiotową decyzję zaznaczył bowiem, że problem dostępu do drogi publicznej - ul. [...] może się pojawić dopiero w momencie zbycia którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału, w rezultacie czego w przedmiotowym orzeczeniu zastrzeżono, iż w takim przypadku ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr 162/1 na rzecz właściciela działki nr 162/2 w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tj. ulicy [...]. Miejsca parkingowe i chodnik nie powstały w celu poszerzenia drogi publicznej, a służą jedynie wygodzie mieszkańców wybudowanego przez inwestora zespołu mieszkaniowego. Zarówno miejsca parkingowe jak i chodnik zostały bowiem przez inwestora uwzględnione w projekcie budowlanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędną interpretację i niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu odszkodowania za nieruchomość w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego tej działki, jako że działka ta nie stanowi drogi publicznej. Podniesione zostały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowym było działanie organu I instancji polegające na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających jej przeprowadzenie;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków;

- art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwe przyjęcie, że podział działki nr 162, dokonany na wniosek skarżącego decyzją Prezydenta Miasta Sopotu z [...] stycznia 2009 r. nie został dokonany w celu wydzielenia działki pod poszerzenie drogi powiatowej ul. [...] w Sopocie, a tym samym podział ten nie został przeprowadzony w trybie przewidzianym art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powinien prowadzić do ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu Spółka podała, że jako użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr 162, wystąpiła o podział tej nieruchomości na dwie działki, celem regulacji prawnej układu drogowego. Cel ten uwidoczniony został w treści znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej wniosku o wydanie postanowienia o zgodności wstępnego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania, zaś ustalenia pomiędzy skarżącą a Prezydentem Miasta Sopotu w tym zakresie poczynione zostały jeszcze przed złożeniem przez skarżącego powołanego wniosku. W rozmowach dotyczących kwestii regulacji prawnej układu drogowego części ul. [...] uczestniczyli przedstawiciele obu stron, zaś z poczynionych ustaleń wynikało, że skarżąca na części działki nr 162 przeprowadzi prace mające na celu poszerzenie istniejącej drogi publicznej poprzez wybudowanie chodnika oraz wnęk parkingowych, a następnie wystąpi z wnioskiem o podział działki nr 162. Tak przygotowana działka, stanowiąca poszerzenie drogi publicznej, w wyniku podziału miała zostać przejęta przez powiat za stosownym odszkodowaniem. Działka nr 162/1 jest bowiem fizycznie i funkcjonalnie scalona z drogą powiatową ul. A. K. W taki też sposób jest ona również aktualnie wykorzystywana, co dobitnie potwierdza dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach postępowania. Zakwestionowała skarżąca wypowiedź organów, jakoby wybudowane fragmenty infrastruktury drogowej służyły jedynie mieszkańcom osiedla i w takim też celu zostały wybudowane. Zarówno chodnik, jak i wnęki parkingowe mają charakter ogólnodostępny i wykorzystywane są nie tylko przez mieszkańców osiedla, lecz stanowią integralną część znajdującego się na ul. [...] ciągu komunikacyjnego. Podkreśliła skarżąca, że przedmiotowy parking został zaprojektowany i wykonany zgodnie z dyspozycją ZDiZ w taki sposób, że jego fragment został wykonany na działce drogowej stanowiącej ul. [...].

Odnosząc się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę i wyinterpretowanego przez organy z tej uchwały obowiązku wybudowania przez skarżącą wnęk parkingowych wskazano, że gdyby wynikało to z uchwały to takie wnęki powstałyby od strony osiedla, nie zaś od strony ul. [...]. Nadto, w takiej sytuacji wykonanych zostałoby dokładnie tyle miejsc, ile wymaga uchwała Rady Miasta Sopotu, tymczasem ogólna liczba miejsc postojowych wykonanych przez skarżącego przy przedmiotowej inwestycji (łącznie 77 miejsc postojowych) jest wyższa aniżeli liczba wynikająca z powołanej uchwały Rady Miasta Sopotu (70 miejsc). Za oczywiste uznaje skarżąca, że działka 162/1 stanowi aktualnie część ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego i wybudowane na tej działce wnęki parkingowe oraz ciąg pieszy są technicznie i funkcjonalnie powiązane z pozostałą częścią drogi. Także możliwości korzystania przez skarżącą z tej działki i swobodnego nią dysponowania zostały w istotny sposób ograniczone. Ponadto skarżącą obciąża koszt utrzymania działki, podczas gdy służy ona korzyści ogółu społeczności, a nie interesowi mieszkańców osiedla wybudowanego przez skarżącą.

Skarżąca Spółka odwołała się do uzasadnienia wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (22531/05 LexPolonica nr 1667987). W ocenie skarżącej odmienność stanu faktycznego, w jakim zapadło rozstrzygniecie Trybunału w tej sprawie nie powoduje, że generalna teza zawarta w tym orzeczeniu nie może być stosowana w nieco odmiennych sytuacjach. W wyroku tym Trybunał wskazał, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Zdaniem Trybunału dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie jej administracyjna kwalifikacja. Co prawda Trybunał podkreślił, że w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, w ocenie Trybunału, występuje w szczególności w przypadku, gdy podział nieruchomości prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Dokładnie taka sytuacja występuje w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie. Skarżący na podstawie ustaleń dokonanych z Prezydentem Miasta Sopotu zagospodarował działkę w taki sposób, że użytkowana jest ona przez nieograniczony krąg osób i stanowi element ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego. Budowa chodnika oraz wnęk parkingowych pokryta została ze środków własnych skarżącego, zaś wybudowane elementy drogi służą ogółowi lokalnej społeczności.

Uzasadniając zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania Spółka wskazała, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 § 2 k.p.a. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych wiąże skarżąca z błędnym uznaniem, że podział działki nr 162 dokonany na wniosek skarżącego decyzją Prezydenta Miasta Sopotu z [...] stycznia 2009 r. nie został dokonany w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną - poszerzenie drogi powiatowej ul. [...] w Sopocie, a tym samym podział ten nie został przeprowadzony w trybie przewidzianym art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powinien prowadzić do ustalenia odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił zakres i kryteria sądowej kontroli administracji określone w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a). Przytoczył brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i stwierdził, że do ustalenia żądanego odszkodowania niezbędne jest istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. Z akt sprawy wynika, że decyzją warunkową z [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta Sopotu, działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n. zatwierdził, na wniosek skarżącej, projekt podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, tj. działki nr 162 na działki od nr 162/1 i 162/2. Z sentencji decyzji wynika, że podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału, ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę oznaczoną nr 162/1 na rzecz właściciela działki 162/2 w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej tj. ul. [...] decyzja nie rozstrzygnęła o wygaśnięciu użytkowania wieczystego wobec którejkolwiek z działek. Wniosek o wypłacenie odszkodowania dotyczy działki nr 162/1 która, jak twierdzi skarżąca, stanowi działkę drogową. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy [...] oraz narożnika ulic [...] w mieście Sopocie (uchwała Rady Miasta Sopotu z 29 sierpnia 2003 r., Nr X/l 52/2003, Dz. Urz. Woj. Pom. z 6 listopada 2003 r., Nr 137, poz. 2438), wynika, że działka nr 162/1 znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 01.MU co oznacza, że jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Bezsporne jest też, że działka nr 162/1 przylega bezpośrednio do drogi. Potwierdza to treść decyzji podziałowej, którą wprowadzono obowiązek ustanowienia drogi koniecznej tylko dla działki nr 162/2, a wobec tego potwierdza, że wydzielona w wyniku podziału działka nr 162/1 nie stanowi drogi. Także ta okoliczność wyklucza wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej na działce nr 162/1. Ustalenie, że działka nr 162/1 nie jest działką drogową przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania z tego tytułu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ETPCz wyrokiem z 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce wskazał na naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, w sytuacji gdy podział nieruchomości (dokonany w drodze decyzji administracyjnej), spowodował powstanie wielu nowych działek, na których wybudowano osiedle mieszkaniowe i wydzielono drogi do jego obsługi, natomiast władze krajowe odmówiły ich urzędowego wywłaszczenia i określenia odszkodowania. ETPCz uznał, że przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

Sąd I instancji ocenił, że wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym sprawy rozpoznawanej przez ETPCz podział nieruchomości dokonany został w drodze decyzji administracyjnej z wydzieleniem dróg wewnętrznych. Tymczasem w niniejszej sprawie na wniosek skarżącej został dokonany podział nieruchomości budowlanej wyłącznie na podstawie operatu podziałowego opracowanego przez uprawnionego geodetę. W sprawie niniejszej zachodzi zatem przypadek podziału wyłącznie na podstawie operatu podziałowego, a skoro tak, to podział ten nie był związany z koniecznością wydzielenia nowych dróg. W szczególności działka nr 162/1 nie była wydzielana jako droga, ponieważ podział doprowadził do podziału działki o przeznaczeniu usługowo-budowlanym na dwie działki o takim samym przeznaczeniu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 98 u.g.n., czyli wydzielenie działki gruntu pod drogi publiczne czy też drogi wewnętrzne pełniące takie funkcje, jak również pod ich poszerzenie. W związku z tym domaganie się obecnie odszkodowania, w sytuacji gdy Spółka skorzystała z uproszczonego trybu procedury podziałowej i sama decydując się na taki podział określiła zasady dostępności przedmiotowej działki, stoi w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi ustalania i wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. W wyniku zleconego przez skarżącą podziału nieruchomości wobec działki nr 162/1 nie wygasło prawo użytkowania wieczystego i działka ta nie przeszła do dyspozycji Gminy Sopot, pozostając nadal w użytkowaniu wieczystym skarżącej. W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło zatem do żadnego (faktycznego czy prawnego) wywłaszczenia na jakikolwiek cel nieruchomości stanowiących jej własność. Nie znajdują zatem żadnego uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa warunkujących możliwości pozbawienia prawa własności i zasad uzyskiwania w takiej sytuacji odszkodowania za utracone mienie. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na wynik sprawy nie mogło w konsekwencji wpłynąć przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Podstawowym dowodem w sprawie jest treść decyzji podziałowej, z której wynika, że sporna działka nie została wydzielona jako drogowa. Żadne zeznania świadków ani też oględziny działki nie mogą tej okoliczności poddać w wątpliwość. Stan faktyczny sprawy został ustalony rzetelnie i nie budzi wątpliwości.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pk1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przez organ I i II instancji przepisów art. 6, 7, 8, 75 § 1 oraz 89 § 2 k.p.a. tj. nieprzeprowadzenie rozprawy i dowodu z przesłuchania świadków pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały przesłanki uzasadniające ich przeprowadzenie;

- art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pk1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8,9,77§1,80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż organy nie zebrały i nie rozważyły całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym w żaden sposób nie uwzględniły konsekwentnie podnoszonych przez Skarżącą w toku całego postępowania okoliczności dotyczących ustaleń Stron dotyczących celu podziału działki o nr 162/1, tj. podziału w celu wydzielenia pod drogę publiczną jak również nie przeprowadziły zaoferowanego przez Skarżącego dowodu z przesłuchania świadków oraz pominęły znajdujące się w aktach sprawy dowody z dokumentów mających na celu potwierdzenie stanowiska Skarżącego, a co miało niezwykle istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom, polegające na braku pełnego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącą w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77, 80 oraz 89 § 2 k.p.a. oraz brak skonfrontowania w/w zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. polegającą na przyjęciu, iż dla oceny statusu prawnego nieruchomości znaczenie ma wyłącznie jej administracyjna kwalifikacja, nie zaś zasady użytkowania i dostępność oraz jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż w sprawie nie istniały przesłanki do przyznania odszkodowania za działkę nr 162/1 w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego tej działki, jako że nie stanowi ona drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcia wydane w sprawie oparte zostały na wadliwych ustaleniach faktycznych. Jak wynika z wniosku o podział, celem podziału była regulacja układu drogowego. Istnieje sprzeczność między treścią złożonego przez stronę wniosku o podział nieruchomości, a treścią decyzji podziałowej. Wadliwie w treści decyzji podziałowej nie został w podstawie prawnej podany art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Wydzielona działka służy jako część drogi publicznej. Zarówno chodnik, jak i wnęki parkingowe mają charakter ogólnodostępny i wykorzystywane są nie tylko przez mieszkańców osiedla, lecz stanowią integralną część ciągu komunikacyjnego. Gdyby pomiędzy Skarżącym i Prezydentem Miasta Sopot nie doszło od porozumienia, Skarżący zobowiązany byłby do wybudowania wnęk parkingowych jedynie na podstawie planu miejscowego i wybudowałby je wyłącznie od strony osiedla, nie zaś od strony ulicy [...] oraz odgrodził je w taki sposób, aby dostępne były jedynie mieszkańcom wybudowanego przez niego osiedla, a nadto wykonanych zostałoby jedynie tyle miejsc parkingowych, ile wymaga uchwała Rady Miasta Sopot. Tymczasem w rzeczywistości powstała nie tylko większa liczba miejsc parkingowych, ale i chodnik.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał jedynie, że podstawowym dowodem w niniejszej sprawie była decyzja podziałowa, z której nie wynika wydzielenie działki jako drogowej, stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a prawidłowość działania organów nie wzbudziła żadnych uzasadnionych wątpliwości. Sąd nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zgłoszonych zarzutów i nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i i Podstawowych Wolności, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 129 ust. 5 i art. 98 ust 1 i 3 u.g.n. w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nieruchomości wybudował na niej infrastrukturę drogową z której korzysta ogół lokalnej społeczności, a nie ma prawa ubiegania się o odszkodowanie z tytułu pozbawienia go możliwości korzystania z niej z wyłączeniem innych osób.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż fakt, że decyzja podziałowa nie rozstrzygnęła wprost w swojej treści o wygaśnięciu użytkowania wieczystego wobec działki nr 162/1 oraz o przeznaczeniu jej pod drogę publiczną, przesądza o braku możliwości takiego jej zakwalifikowania, nawet pomimo faktycznego wykorzystywania jej w tym właśnie celu. Prawidłowa wykładnia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w części dotyczącej interpretacji pojęcia wydzielenia działki pod drogę winna uwzględniać wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (22531/05, LexPolonica nr 1667987) z dnia 6 listopada 2007 roku, gdyż to nie okoliczności faktyczne (odmienne od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy), a wypływająca z treści tego wyroku ogólna zasada, zakładająca maksymalne poszanowanie i ochronę własności (użytkowania wieczystego) stanowić winna asumpt do interpretacji treści przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. ETPCz wyraźnie wskazał, iż drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Zdaniem ETPCz dla oceny statusu prawnego nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie jej administracyjna kwalifikacja. Co prawda w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego Państwa strony winny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, w ocenie ETPCz występuje w szczególności w przypadku, gdy podział nieruchomości prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Skarżący zagospodarował działkę znajdującą się w jego użytkowaniu wieczystym w ten sposób, że obecnie użytkowana jest ona przez nieograniczoną liczbę osób. Budowa zarówno chodnika, jak i wiat parkingowych pokryta została ze środków własnych Skarżącego, zaś wybudowane elementy drogi służą potrzebom ogółu lokalnej społeczności. Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której Skarżący, jako użytkownik wieczysty pozbawiony został możliwości swobodnego korzystania z przedmiotu przysługującego mu prawa, co z kolei wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji pozostaje w rażącej sprzeczności nie tylko z prawem krajowym, ale i międzynarodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie są zasadne zarzuty odnoszące się do prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Nie znajduje potwierdzenia twierdzenie zawarte z uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że celem podziału działki była regulacja układu drogowego, co ma wynikać z wniosku o podział. Wniosek ten znajduje się w aktach sprawy, zawarto nim żądanie wydania decyzji dotyczącej podziału działki 162 na nowe działki 162/1 i 162/2, z powołaniem projektu podziału "na podstawie postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r., [...]". Postanowienie to, wydane na podstawie art. 93 ust. 1,3,4 i 5 u.g.n., opiniuje pozytywnie pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedłożony wstępny projekt podziału działki 162. Zawiadomienie Sądu Rejonowego w Sopocie IV Wydziału Ksiąg Wieczystych z 14 kwietnia 2009 r. potwierdza, że w KW nr [...] w dniu 14 kwietnia 2009 r. w dziale I-O wpisano m. in. działkę 162/1 – tereny mieszkaniowe oraz działkę nr 162/2 – tereny mieszkaniowe. Nie zostało także zakwestionowane, że zgodnie z obowiązującym planem teren objęty działkami znajduje się w jednostce o symbolu 01.MU przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, także działka nr 162/1 zagospodarowana jako chodnik i miejsca postojowe, ma takie przeznaczenie. Nie zostało także zakwestionowane, że inwestor na etapie realizacji zabudowy mieszkaniowej wykonał w oparciu o pozwolenie na budowę, zatwierdzające projekt zagospodarowania terenu, zarówno budynki mieszkalne, jak i był zobowiązany do realizacji infrastruktury związanej z zapewnieniem miejsc parkingowych dla mieszkańców. Lokalizacja miejsc parkingowych i dojść do budynków oraz pozostałej infrastruktury zabudowy mieszkaniowej była efektem przyjętych przez inwestora rozwiązań, ich istnienie jest jednak integralnie związane z powstałą zabudową mieszkaniową. Podział nie służył zatem wydzieleniu terenów pod zabudowę i pod komunikację. Należy stwierdzić, że istnieje różnica między sytuacją, w której podział dokonywany jest w celu wydzielenia terenów pod drogi dojazdowe i sytuacją, w której powstanie drogi, parkingu czy chodnika jest efektem przyjętego przez inwestora sposobu zagospodarowania należącego do niego gruntu. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że skarżący uzyskał pozwolenia na budowę obejmujące wykonanie również miejsc parkingowych w ramach limitów wynikających z planu miejscowego. Fakt, że wykonał takich miejsc więcej niż wymagane minimum nie ma znaczenia, albowiem plan miejscowy określa wielkości minimalne. Nie jest to zatem argument mogący przemawiać za przyjęciem, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego została w jakimś zakresie wymuszona na inwestorze. Należący do niego teren posiadał dostęp do drogi publicznej, wobec tego wykonane dojścia i chodniki stanowią element infrastruktury osiedla mieszkaniowego i nie zostały wymuszone poprzez konieczność wykonania infrastruktury publicznej. Jest oczywiste, że każdorazowe zagospodarowanie określonej przestrzeni rodzi skutek pod postacią wprowadzenia ograniczenia w swobodnym jej wykorzystywaniu, ograniczenie to jest jednak efektem powstałego stanu faktycznego, a nie ograniczeń o charakterze prawnym. W przypadku skarżącego ograniczeniem dla zagospodarowania terenu był plan miejscowy, a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę, w tym jednak zakresie przyjęte rozwiązania są efektem zastosowanych rozwiązań projektowych. Ani plan miejscowy, ani wymagania zapewnienia terenowi inwestycji dostępu do drogi publicznej, ani decyzja o podziale nie wymuszały na użytkowniku wieczystym wydzielenia terenu pod dojazd o charakterze ogólnodostępnym (publicznym), zaś wykonanie miejsc parkingowych w ilości nie mniejszej niż wymagana planem miejscowym dla określonego rodzaju zabudowy i chodnika w terenie objętym zagospodarowaniem nie świadczą o pozbawieniu władztwa nad przedmiotem użytkowania. W tych okolicznościach faktycznych zbędne było badanie, czym motywowane było przyjęte przez inwestora rozwiązanie, niewątpliwie nie było ono jednak wymuszone, co mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o faktycznym pozbawieniu użytkownika wieczystego możliwości korzystania z prawa na rzecz interesu publicznego. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że okoliczności faktyczne związane z podziałem i zagospodarowaniem działek zostały dostatecznie ustalone. Cel podziału nie wiązał się z koniecznością wydzielenia dojazdu do planowanej zabudowy, a sposób zagospodarowania jest efektem udzielonego na wniosek inwestora pozwolenia na budowę. Prowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność motywów określonego zagospodarowania terenu, skoro nie było ono wymuszone względami prawnymi czy faktycznymi (dostępność inwestycji do drogi) było zbędne, albowiem użytkownik wieczysty miał swobodę w przyjmowanych rozwiązaniach projektowych. Ma także swobodę w rozporządzeniu swoim prawem w razie jego zbędności, nie może jednak przerzucać na zbiorowość skutków swojej decyzji i żądać odszkodowania za efekty dobrowolnych decyzji. W konsekwencji nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania związane z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera dostateczną argumentację dotyczącą podstaw faktycznych, uwzględnia istotne dla sprawy okoliczności i odnosi się do zarzutów skargi, tłumacząc powody ich nieuwzględnienia. Sąd I instancji, oddalając skargę, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 1§ 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Nie doszło także w sprawie do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Sąd I instancji bynajmniej nie przyjął, że dla statusu nieruchomości i zastosowania wskazanych przepisów wyłączne znaczenie ma jej administracyjna kwalifikacja (wydzielenie pod drogę publiczną) i nie uzasadnił swojego stanowiska o braku podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. wyłącznie faktem, że powstała z podziału działka nie stanowi drogi publicznej. Sąd I instancji przyjął szersze rozumienie przesłanek z art. 98 ust. 1, swoje stanowisko o braku podstaw do zaistnienia skutku z art. 98 ust. 1 oparł jednak na ustaleniu, że w niniejszej sprawie podział nie był związany z koniecznością wydzielenia drogi. W konsekwencji użytkownik wieczysty nie został pozbawiony swojego prawa, lecz sam zadecydował o określonym jego zagospodarowaniu, co nie daje podstaw do występowania z żądaniem o odszkodowanie. Żadna z powstałych po podziale działek nie była przeznaczona pod drogę i nie musiała tak zostać zagospodarowana. Podstawą do odmowy zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. nie był wyłącznie status formalnoprawny gruntu zajętego pod miejsca parkingowe i chodnik, ale fakt, że podział nie był przeprowadzony dla zapewnienia wykonania jakiejkolwiek drogi. Stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie zaistniały okoliczności pozwalające na zastosowanie wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. jest uprawnione, podział nie był przeprowadzony dla wydzielenia koniecznych dróg wewnętrznych.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.