Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 219/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2022 poz 672
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: art. 151, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: § 271 ust. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 9 października 2014 r., Nr XXXVI/224/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. M. (dalej także: skarżący, strona), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest uchwała Rady Gminy Turawa nr XXXVI/224/2014 z dnia 9 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego wsi Kotórz Mały i części miejscowości Węgry przy ulicy Węgierskiej (opubl. Dz. Urz. Woj. Opolsk. z 2014 r. poz. 2306), dalej jako: "uchwała" lub "plan miejscowy".

Wywiedzenie wyżej wymienionej skargi poprzedziło wezwanie strony skarżącej z dnia 19 kwietnia 2023 r., skierowane do Rady Gminy Turawa, o usunięcie naruszenia prawa polegającego na tym, że "organ uchwałą nr XXXVI/224/214 z dnia 9 października 2014 r. określił przeznaczenie terenu nieruchomości wnioskodawcy dz. nr. ew. [...] k.m. [...] obr. [...] jako tereny lasów D-4ZL i zabudowy jednorodzinnej D-4MN, w ten sposób, że droga dojazdowa do działki ma przeznaczenie jako teren zabudowy jednorodzinnej, a właściwy obszar działki (w kształcie pod zabudowę) ma przeznaczenie jako – las".

Zdaniem strony skarżącej powołane przeznaczenie zarówno nie odpowiada zasadom logiki jak i stanowi "przekroczenie granic władztwa planistycznego". Jest ono – w jej ocenie – "przypadkowe i nieprzemyślane". Wskazała strona, że nie ma możliwości wykorzystania założonego przeznaczenia działki "do której dojazd jest określony jako zabudowa, a sama działka jako las". Jednocześnie w ocenie strony skarżącej okoliczność ta wprost narusza art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) dalej jako: "ustawa" lub "u.p.z.p.", art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), dalej: "K.c.", art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej jako: "Prawo budowlane" lub Pb, oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "wprowadzając de facto w istotnej części nieruchomości zakaz zabudowy i to bez jakiegokolwiek uzasadnienia, bez wyraźnego celu, z naruszeniem prawa własności, prawa do zabudowy oraz zasady proporcjonalności".

W odpowiedzi Rada Gminy Turawa w uchwale nr [...] z dnia 25 maja 2023 r. odmówiła uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podkreślono, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Turawa działka należąca do skarżącego jest oznaczona symbolem D-4ZL oraz w niewielkiej części na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem D-4MN. Rada Gminy przypomniała, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy. Natomiast sam plan jest uchwalany po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). W uzasadnieniu podkreślono również, że na etapie procedury uchwalania planu nie wniesiono żadnych uwag w sprawie przeznaczenia przedmiotowej działki, ani w czasie dyskusji nad rozwiązaniami znajdującymi się w uchwale.

Przytoczoną na wstępie skargą z dnia 30 maja 2023 r. (data wpływu do Rady Gminy Turawa 5 czerwca 2023 r.), stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g., właściciel nieruchomości zaskarżył powyższą uchwałę w części odnoszącej się do działki nr a k.m. [...] obr. [...], zarzucając, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego, uregulowanego w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy i zasad z art. 1 ust. 3, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 4 ustawy w związku z art. 140 K.c. oraz art. 21, art. 31 ust. 1, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP "poprzez takie przeznaczenie tej nieruchomości w miejscowym planie, że w części dojazdu do niej jest terenem zabudowy mieszkaniowej (symbol D-4MN), a w części pozwalającej na zagospodarowanie - zabudowę mieszkaniową jest terenem lasu (D-4ZL), co nie daje się pogodzić z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zasadami racjonalności i proporcjonalności, działania celowego i z poszanowaniem interesów publicznego i prywatnego oraz uprawnionego ograniczenia prawa własności; skutkiem tego jest de facto wprowadzenie na tej działce zakazu zabudowy bez jakiegokolwiek uzasadnienia i bez wyraźnego celu części objętej naruszeniem".

Podnosząc ten zarzut autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, jak również orzeczenie, że zaskarżona uchwała - w powyższej części - nie może być wykonana. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wystąpił również, stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność stanu prawnego i faktycznego nieruchomości skarżącego, która na mocy zaskarżonej uchwały stała się "bezużyteczna" oraz na okoliczność tego, że przeznaczenie nieruchomości w planie godzi w możliwości jej zagospodarowania, spełnienia przez nieruchomość części kluczowych warunków pozwalających na zabudowę.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że dochowała wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 53 P.p.s.a., obowiązującym w dacie podjęcia uchwały planu. Następnie przytoczyła strona fragment kwestionowanej treści uchwały planu i wskazała, że front działki skarżącego ma [...] m, stąd nie może on spełnić wymogów z § 14 uchwały a stosownie do § 18 i 31 uchwały przeznaczenie terenu ograniczono do drogi dojazdowej dla sąsiednich nieruchomości, bez możliwości przeznaczenia uzupełniającego. Przy czym autor skargi zaznaczył, że nieruchomość nie jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz innych nieruchomości.

W konsekwencji tych zapisów, jak podał skarżący, nie ma możliwości jakiegokolwiek wykorzystania przez niego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Zaznaczył, że pełni ona bowiem tylko funkcję dojazdu do nieruchomości sąsiednich leżących na trasie od drogi publicznej do jego terenu, który ma tylko kształt działki budowlanej. Wyjaśnił przy tym, że może być wykorzystana tylko przez właścicieli nieruchomości sąsiednich jako droga dojazdowa, przy czym ponownie podkreślił, że nieruchomość nie jest obciążona żadną służebnością w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej podjęte zapisy są "zupełnie przypadkowe", "nieproporcjonalne, niecelowe, nierówne".

Następnie autor skargi odniósł się do legitymacji procesowej skarżącego, akcentując przy tym, że skargą objęty jest fragment planu odnoszący się do nieruchomości strony. Zaznaczył pełnomocnik ponownie, że działka nr a ma nieracjonalne przeznaczenie: po części stanowi las, po części jest terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podnosząc również, że takie przeznaczenie nieruchomości skarżącego nie zostało w żaden sposób uzasadnione w treści uchwały planu. Odnosząc przeznaczenie działki, ujęte w kwestionowanej uchwale, do zabudowy działek sąsiednich. Dalej przytoczył regulacje dotyczące wymogów sporządzania planu, jak również pojęcie władztwa planistycznego gminy, odnosząc te regulacje do zapisów Ustawy Zasadniczej w zakresie ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że działka nr a została oznaczona w uchwale symbolem D-4ZL (teren lasów oraz tereny przeznaczone na dolesianie), a w części teren D-4MN, który stanowi wyłącznie drogę dojazdową do pozostałej części nieruchomości. Podniosła, że taki zapis wynikał z kształtu działki i miał na celu swobodny dojazd właściciela do dalszej części posesji, a argumentacja przestawiona w skardze, jakoby nieruchomość została przeznaczona jako droga dojazdowa dla działek sąsiednich nie ma poparcia w stanie faktycznym. Powołując się na wyrysy z ewidencji gruntów, pełnomocnik Rady Gminy wskazał, że nieruchomości sąsiednie posiadają dostęp do drogi publicznej bez konieczności ustanawiania służebności drogowej na działce nr a. Dalej wyeksponował, że sporna działka stanowi użytek leśny, stąd nie może być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a w częściach graficznych planu jednoznacznie widać rozdzielenie obszaru lasu od terenów zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia zasady racjonalności, podkreślając dodatkowo, że w trakcie procedury sporządzania planu właściciele nieruchomości nie zgłaszali uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Równocześnie – jak wskazano powyżej – mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10 wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Odnośnie do prowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd administracyjny. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a. fakty powszechnie znane Sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływanie się na nie przez stronę a w myśl § 5 tego artykułu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Już z tych regulacji wynika, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest bardzo ograniczony. Jest to wynik zakresu kognicji sądu administracyjnego, który – co do zasady – kontroluje działanie administracji publicznej. To oznacza, że w konsekwencji nie orzeka merytorycznie (z zastrzeżeniem wyjątków np. art. 145 § 3 P.p.s.a.), i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Dlatego prowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd w trybie art. 106 § 3-5 P.p.s.a. nie ma zasadniczego celu w postaci zastąpienia organów administracji w ich obowiązkach. Zmierzać ono winno do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego nie do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz do prawidłowej kontroli działalności organu administracji (tak: NSA w wyroku z 9 sierpnia 2010, sygn. akt I GSK 992/09). Reasumując, zastosowanie przez Sąd administracyjny art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zmierza do ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Ponadto zważyć trzeba, że jeśli Sąd zadecyduje o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., to będzie ono miało zawsze charakter uzupełniający i dotyczyło dowodu z dokumentów (tak też NSA w wyroku z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 153/18). Co do zasady ograniczona rola postępowania dowodowego Sądu jest inaczej ujmowana w sprawach na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz akty takich jednostek inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej aniżeli w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1157/13). Jeżeli ograniczenia dowodowe nie dotyczą kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), a takim jest zaskarżona uchwała to w tych postępowaniach sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, podjętych w zakresie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sądy prowadziły dowody z dokumentów w zakresie ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, zarówno przed sądem I instancji, jak i przed sądem kasacyjnym (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 157/08; wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 350/08; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 71/07; wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1127/11).

Zaskarżona uchwała, w przeciwieństwie do postępowań zakończonych decyzją administracyjną, co wymaga podkreślenia, nie zapadła w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, przewidzianego procedurą administracyjną np. w art. 77 § 1 K.p.a. w zw z art. 7 K.p.a. Nie oznacza to jednak – samo przez się – uchybienia organu w wydaniu zaskarżonej uchwały. Inne jest bowiem procedowanie organu w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji, a inne w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd – z powyższych względów – nie dostrzegł okoliczności uzasadniających dopuszczenie dowodów wskazywanych przez stronę w skardze.

Przedmiotem kontroli sądowej jest – jak wskazano na wstępie – uchwała Rady Gminy Turawa nr XXXVI/224/2014 z dnia 9 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego wsi Kotórz Mały i części miejscowości Węgry przy ulicy Węgierskiej, nadal jako: "uchwała" lub "plan miejscowy".

Uchwała ta, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal przywoływanej jako: ustawa lub dalej: u.p.z.p. oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, dalej nadal: u.s.g. Skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem a k.m. [...], obręb [...] (Księga Wieczysta nr [...]).

Kontynuując należy zauważyć, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten w aktualnym brzmieniu tj. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" – ustalonym od 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r. tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji w odniesieniu do zaskarżonej uchwały - podjętej w dniu 9 października 2014 r. - nadal obowiązywał wymóg uprzedniego, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 2017 r. tj. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Skarżący wyczerpał ten tryb, gdyż pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r., wezwał Radę Gminy Turawa do usunięcia naruszenia prawa wynikłego z przeznaczenia jego działki jako teren D-4ZL, a w marginalnym stopniu jako: D-4MN. Skargę za pośrednictwem organu wywiódł w dniu 31 maja 2023 r. (zgodnie z datą widniejącą na kopercie, naniesioną przez operatora pocztowego). Tym samym wniósł ją w terminie, który w tym przypadku wynosił 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, względnie 60 dni od złożenia skargi.

W świetle cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było jeszcze zbadanie legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu powołanego przepisu.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy przysługuje nie temu, kto ("tylko") ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09; z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11; z 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2620/12; z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: " CBOSA"). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11; z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17, CBOSA). Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Tym samym każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W zaistniałej sprawie ustalenia kwestionowanej uchwały odnoszą się do wskazanego w skardze terenu obejmującego działki nr a, a zatem naruszają interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Działka nr a stanowi pas gruntu będący drogą dojazdową (użytek RV) do głównej części działki (użytek LsV). Mając na względzie załącznik graficzny planu, wskazany pas gruntu został oznaczony symbolem D-4MN, a zasadnicza część nieruchomości skarżącego symbolem D-4ZL. Tym samym ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, że Rada Gminy określając przeznaczenie działki nr a, uwzględniła również jej przeznaczenie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, które do roku 2021 nie uległo zmianie. Nieruchomość ta w niewielkim fragmencie stanowi użytek rolny, a dominująca jej część stanowi grunt leśny (powierzchnia ok [...] ha).

W zaistniałej sprawie jedyna część nieruchomości skarżącego, na której możliwe jest – z uwagi na kształt działki – zlokalizowanie jakiegokolwiek obiektu kubaturowego, jest gruntem leśnym. Wyeksponować należy, że strona skarżąca nie kwestionuje tego stanu faktycznego. Z treści skargi wynika wyłącznie, że przeznaczenie działki uniemożliwia skarżącemu jej przyszłą zabudowę.

Zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 4 uchwały dla terenów zawartych w granicach planu miejscowego ustala się następujące zasady ochrony poszczególnych elementów miejscowego środowiska, w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego nakazuje się zachować i chronić istniejącą zieleń, w tym szpalery przydrożnych drzew, a przy nasadzeniach zieleni zaleca się stosować dobór rodzimych gatunków roślin, zgodny z charakterem miejscowych siedlisk przyrodniczych. W treści § 31 ust. 1 i ust. 2 uchwały podniesiono, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami m. in. D-4MN ustala się następujące przeznaczenie oraz warunki zabudowy i zagospodarowania przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wyposażeniem technicznym i obiektami towarzyszącymi. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano: usługi jako lokal użytkowy wbudowany w budynek mieszkalny, dojazdy i dojścia, zieleń, miejsca do parkowania. Stosownie do § 44 ust. 1 i ust. 2 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami D-4ZL, ustala się jako przeznaczenie podstawowe: teren lasów. Lokalny uchwałodawca nie przewidział dla tych obszarów przeznaczenia uzupełniającego, akcentując wyłącznie, że warunki użytkowania i zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami przepisów odrębnych (ust. 3).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że grunty leśne są objęte szczególną ochroną w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.), w której wprowadzono liczne obwarowania, ograniczające możliwość przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W zaistniałym stanie faktycznym, uznać należy, że realizacja na użytkach leśnych jakiejkolwiek zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną, w tym zabudowa mieszkaniowa, stanowi zmianę sposobu użytkowania gruntu leśnego.

Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. z 2022 r., poz. 672 ze zm.; obecnie: z 2023 r., poz. 1356 ze zm.) – lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej. Autor skargi podniósł, że część działki nr a, która w kwestionowanej uchwale planu została oznaczona symbolem D-4ZL, ma powierzchnię [...] ha. Oznacza to, że sporny fragment działki wypełnia kryterium uznania go za las, a w konsekwencji Rada Gminy nie miała podstaw by kwestionować ujawnione w treści ewidencji gruntów i budynków przeznaczenie wyżej wymienionej działki, które pokrywało się z jej stanem zagospodarowania, jak i informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków.

Z tych względów organ był zobligowany do ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości w części stanowiącej grunt leśny, bowiem wskazane obostrzenia wynikają z obowiązujących przepisów. Wyeksponowania wymaga, że właściciel gruntu leśnego w celu jego przeznaczenia na "cel nieleśny" jest zobowiązany do uzyskania stosownej zgody. Powyższe uzasadniało również wprowadzenie przez Radę Gminy możliwości zabudowy uzupełniającej dla terenu objętego symbolem D-4ZL, odsyłając do przepisów szczególnych. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że a akt sprawy nie wynika, aby strona skarżącą uzyskała taką zgodę na przeznaczenie działki nr a na cel nieleśny.

Dalej przypomnienia wymaga, że nawet hipotetycznie, gdyby skarżący uzyskał taką zgodę, sytuowanie nieruchomości w otoczeniu gruntów leśnych, obwarowane jest również regulacjami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Stosownie do § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej jako: "warunki techniczne", najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Tym samym konieczne jest, stosownie do § 271 ust. 2 warunków technicznych, zwiększenie odległości o 50%, a zatem minimalna odległość zabudowy od granicy lasu wynosi 12 m.

W konsekwencji powyższego uznać należy zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy za nieuzasadniony, bowiem skarżący w granicach określonych ustawą (tu: ustawa o lasach oraz ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych), nie posiada możliwości zabudowy działki nr a w części stanowiącej użytek leśny. Zapisy planu przyjęte przez Radę Gminy stanowią wyłącznie powielenie tych regulacji. Tym samym zarzut wprowadzenia de facto zakazu zabudowy na fragmencie nieruchomości jest niezasadny, bowiem nie wynika z realizacji tzw. "władztwa planistycznego gminy", ale z przepisów powszechnie obowiązujących, odnoszących się do ochrony gruntów leśnych na terenie kraju.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy, jak również zarzuty dotyczące procedury uchwalania planu. Projekt uchwały planu został uzgodniony również w zakresie ochrony gruntów leśnych (str. 277 dokumentacji planistycznej).

Reasumując, zarzut nieracjonalności i naruszenia zasady proporcjonalności przez organ przy uchwalaniu kwestionowanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest oczywiście niezasadny. Rada Gminy nie mogła dopuścić jakiejkolwiek zabudowy na terenie stanowiącym las, bowiem obowiązujące przepisy wykluczają taką możliwość, wymuszając uzyskanie stosownej zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, co już wskazano powyżej.

Odnosząc się do kwestii zabudowy sąsiedniej na działkach nr b oraz nr b , wskazać należy, że budynki nie zostały usytuowane na gruntach leśnych. Fragment działki nr c "Lz" nie stanowi gruntu leśnego, a grunt zadrzewiony i zakrzewiony, który nie jest tożsamy z użytkiem leśnym, objętym ochroną.

Prawo do zabudowy nieruchomości, zgodnie z zamierzeniem właściciela nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom tak poprzez zapisy aktów prawa miejscowego, takich jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jak również poprzez akty normatywne w charakterze powszechnie obowiązującym takich jak np. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W zaistniałej sprawie ograniczenie zabudowy na działce nr a, zawarte w treści zapisów miejscowego planu, wynikają z obowiązujących regulacji dotyczących ochrony gruntów leśnych. Organ gminy prawidłowo dostosował zapisy plany do powołanych regulacji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę w całości oddalił.