Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1537/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 12 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 7/19 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 7/19, po rozpoznaniu skargi J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt 1. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w pkt 3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 k.k. oraz do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych, poprzez ich błędna wykładnię prowadząca do uznania, iż funkcjonariuszem publicznym są także inne osoby zatrudnione w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], a nie tylko osoba pełniąca funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

2) art. 6 ust. 1 pkt 5h i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że osoby zatrudnione w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego są funkcjonariuszami publicznymi w stosunku do których należy udzielać informacji publicznych, podczas gdy są oni wyłącznie pracownikami organu i nie pełnią funkcji publicznych, a zatem udzielenie informacji dotyczącej imiennie wypłaconych nagród czy ich wykształcenia podlega ochronie prawa do prywatności.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 149 § 1 i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa przy rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2019 r., w sytuacji gdy prawidłowa analiza zastosowanych w sprawie przepisów prowadzi do uznania, iż organ udzielił odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie jest w bezczynności i to noszącej cechy rażącego naruszenia prawa;

2) art. 149 § 2 i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nałożenie na organ grzywny w kwocie 1.000 zł, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania bezczynności w niniejszej sprawie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i nałożenie na organ niższej grzywny niż określona w zaskarżonym wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 5 maja 2022 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W związku z tym, iż obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do odkodowania pojęcia "funkcjonariusza publicznego", jako osoby pełniącej funkcje publiczne. Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje NSA w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 13 i 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58). Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego.

Wskazać ponadto należy, jak słusznie zauważył i podał Sąd I instancji, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału, nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej interpretację pojęcia "funkcjonariusza publicznego", nie można uznać za prawidłowe stanowiska organu, że jedynie osoba pełniąca funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest funkcjonariuszem publicznym, natomiast pracowników zatrudnionych w inspektoracie, nie można za takich uznać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za funkcjonariuszy publicznych uznać należy tych pracowników, którzy przykładowo zajmują się prowadzeniem postępowań w sprawach administracyjnych będących w kompetencji organu. Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, że wytworzone przez pracowników dokumenty, w tym także władcze rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej są podpisywane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazani wyżej pracownicy prowadzą sformalizowane postępowania, których celem i efektem jest wydawanie rozstrzygnięć, mających bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki obywateli. Mają oni zatem realny wpływ na kształt tych decyzji. Pracownicy ci nie wykonują na rzecz organu czynności usługowych, czy technicznych, lecz wykonują czynności, które mają realny wpływ na sytuacje prawne osób spoza struktury organizacyjnej organu władzy publicznej.

Z tych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 k.k. oraz do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. art. 6 ust. 1 pkt 5h i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik organu wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż osoby zatrudnione w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego są funkcjonariuszami publicznymi w stosunku do których należy udzielać informacji publicznych, podczas gdy są oni wyłącznie pracownikami organu i nie pełnią funkcji publicznych, a zatem udzielenie informacji dotyczącej imiennie wypłaconych nagród czy ich wykształcenia podlega ochronie prawa do prywatności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Artykuł 1 u.d.i.p. zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie, natomiast art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Zatem art. 6 ustawy, ustala jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej, natomiast w ogóle nie odnosi się do pojęcia funkcjonariusza publicznego. Natomiast podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nie został sformułowany w zarzutach skargi kasacyjnej.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Przepis ten – składający się z mniejszych jednostek redakcyjnych ujętych w punkty - został powołany nieprecyzyjnie, zaś uzasadnienie zarzutu – "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa", może jedynie wskazywać, że jego istotą – w części - jest niesłuszne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a w części zarzut dotyczy naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Kwestia oceny naruszenia prawa w wyniku zaistniałej bezczynności, a więc orzeczenia o charakterze naruszenia prawa nie mogła być objęta zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., skoro podstawą stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest norma kompetencyjna zawarta w art. 149 § 1a P.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że nawet w przypadku precyzyjnie wskazanego naruszenia normy określonej w którymś z punktów art. 149 § 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia wyłącznie tak wskazanej normy prawnej nie mógłby być skuteczny. Naruszenie przepisu kompetencyjnego jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia normy kompetencyjnej.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. można wymierzyć grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd I instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego – znajdując podstawy do wymierzenia organowi grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1000 zł), to zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. jest niezasadny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a złożona w sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.