Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1415/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 6 ust 1 i 2  , art 9 ust 4 , art 15 ust 1 , art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. L. i L. P. na uchwałę Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej załącznika nr 1 - rysunku planu w części obejmującej teren 101KDD w odniesieniu do działek o numerach [...], [...], [...], [...] położonych w W. obręb ewidencyjny [...]; II. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz S. L. i L. P. kwoty po 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonych wpisów od skargi, a nadto zasądza od Gminy Wieliczka solidarnie na rzecz S. L. i L. P. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

S. Ł. i L. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 19 września 2024 r. skargę na uchwałę Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A", zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi oznaczonej jako [...] KDD przez działki skarżących położone w Wieliczce, obręb ewidencyjny [...], o numerach [...], [...], [...] oraz [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucili istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na nadużyciu władztwa planistycznego, poprzez przyjęcie w zaskarżonym planie koncepcji przebiegu drogi [...] m.in. przez działki skarżących, pomimo że taka koncepcja przebiegu tej drogi, pierwotnie przyjęta w uchwale nr XXXlll/245/93 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27.04.1993 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, była na datę uchwalenia zaskarżonego planu z 2010 r. nieaktualna, i w tym kontekście zaniechanie rozważania możliwości rezygnacji z koncepcji drogi [...], ewentualnie, wobec zmiany okoliczności - zaniechania rozważania innej koncepcji rozwiązań komunikacyjnych, co było sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1- 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10.11.2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "A" w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej tegoż planu przebiegu drogi oznaczonej jako [...] przez działki skarżących położone w Wieliczce, obręb ewidencyjny [...], o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...]; o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.

Skarżący wnieśli też, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi: odpisów ksiąg wieczystych, wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka przyjętego uchwałą nr XXXIIl/245/93 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27.04.1993 r. dla obszaru obejmującego działki skarżących, wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar A - miasto Wieliczka przyjętego uchwałą nr XLV/333/05 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29.09.2005 r. dla obszaru obejmującego działki skarżących, wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14.08.2024 r. (wraz z prezentatą Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali między innymi, że skarżący jakkolwiek nie są współwłaścicielami tych samych nieruchomości, lecz właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących ze sobą (S. Ł. - dz. [...] i [...]; L. P. - dz. [...] i [...]), to jednak zaskarżony plan w identyczny sposób narusza ich interesy prawne, gdyż przewiduje poprowadzenie przez ich działki drogi publicznej oznaczonej w części rysunkowej planu jako [...]KDD. Skarżący mogą zatem występować w tej sprawie łącznie, w myśl art. 51 p.p.s.a.

Dalej wskazali, że zaskarżony plan przewiduje w części rysunkowej przebieg planowanej drogi publicznej oznaczonej jako [...]KDD m.in. przez działki skarżących położone w Wieliczce, obręb ewidencyjny [...], o numerach [...], [...], [...] oraz [...], co jest o tyle problematyczne, że działki te w innym wypadku byłyby w całości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, gdyż znajdują się w obszarach oznaczonych w planie symbolem MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Innymi słowy, przyjęte w planie rozwiązania w zakresie przebiegu drogi przez teren działek skarżących wkraczają w sferę wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności, zmierzając do wyzbycia się przez skarżących tego prawa w stosunku do części działek mocą czynności prawnej bądź odjęcie go w drodze wywłaszczenia. Istnienie po stronie skarżących interesu prawnego wydaje się zatem oczywiste.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przez nadużycie władztwa planistycznego. Wskazali, że mają świadomość, iż władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę wykonywania praw indywidualnych, stąd też wiedzą, że samo naruszenie przez uchwalony plan miejscowy interesów skarżących nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Niemniej skarżący zwrócili uwagę, że tak jak prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, tak i władztwo planistyczne gminy nie może być utożsamiane z władztwem absolutnym i nieograniczonym, a działania gminy nie mogą być arbitralne. Władztwo planistyczne gminy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17.01.2018 r., sygn. II SA/Gd 658/17). Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06.12.2017 r, II OSK 1062/16; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06.12.2017 r., sygn. akt II OSK 1062/16; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2273/11 i inne powołane w skardze).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zdaniem skarżących w tej sprawie doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad sporządzania planu, w kilku różnych aspektach:

- Nieaktualność koncepcji drogi przelotowej ul. B. - ul. Z.

Skarżący wskazali, że lokalizacja drogi publicznej na działkach skarżących jest pokłosiem przyjętej jeszcze w 1993 r. koncepcji, w której ul. B. i ul. Z. stanowiły jeden ciąg komunikacyjny, mający być alternatywną dla ul. K. trasą wylotową z Wieliczki. Obrazuje to załącznik graficzny do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka przyjętego uchwałą nr XXXIII/245/93 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27.04.1993 r. (tu rysunek - mapka). Jednakże koncepcja ta została w późniejszych latach zarzucona, gdy z jakichś powodów przerwano zaprojektowane połączenie pomiędzy ul. Św. B. i ul. Z. na wysokości działek o dzisiejszych numerach ewidencyjnych [...] i [...], przewidując w miejscu zaplanowanej drogi przelotowej zabudowę mieszkaniową (stoją tam aktualnie budynki mieszkalne oznaczone adresami ul[...]). Obrazuje to załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar A - miasto Wieliczka przyjętego uchwałą nr XLV/333/05 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29.09.2005 r. (tu rysunek - mapka). Choć koncepcja drogi przelotowej prowadzącej przez ul. Św. B. i ul. Z. stała się nieaktualna (ul. Św. B. stała się "ślepa" i nie ma już połączenia z ul. Z. ), to jednak pozostałe wybrakowane fragmenty tej trasy, w tym odcinek przebiegający po działkach skarżących, zostały utrzymane w zaskarżonym planie przyjętym uchwałą nr XLVl/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10.11.2010 r., i to pomimo, iż samodzielnie nie realizowały już one pierwotnego założenia, a nadto nowy plan przewiduje inną drogę wylotową z Wieliczki, alternatywną do ul. K. , oznaczoną w planie symbolami 22-24 KDL, co obrazuje załącznik graficzny do zaskarżonego planu (tu rysunek - mapka). Wszystkie opisane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że uchwalając zaskarżony plan doszło do nadużycia władztwa planistycznego, bowiem przyjęte rozwiązania komunikacyjne, obejmujące odcinek drogi oznaczonej jako [...]KDD przebiegający po działkach skarżących, będące pozostałością zarzuconej najdalej w 2005 r. koncepcji drogi przelotowej ul. Św. B. - ul. Z. , nie przechodzą testu racjonalności w działaniach gminy, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Przyjęte bowiem w zaskarżonym planie rozwiązania są oparte na nieaktualnej koncepcji, a przez to jawią się jako przypadkowe i tym samym arbitralne.

- Brak uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań komunikacyjnych:

Skarżący wskazali, że powyższe naruszenie ma jeszcze jeden aspekt, którego nie można lekceważyć. Jak już była mowa wyżej, w orzecznictwie przyjmuje się, że obronienie się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego, gdy chodzi o ograniczenia prawa własności, wymaga adekwatnego, szczegółowego, profesjonalnego i wiarygodnego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. Tymczasem z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby uchwałodawca zadał sobie trud wyjaśnienia, dlaczego przyjął takie a nie inne rozwiązania w zakresie układu komunikacyjnego poprowadzonego przez działki skarżących oraz tereny sąsiednie, zwłaszcza wobec faktu, że - jak była mowa wyżej - te rozwiązania zdają się być pozostałością koncepcji utworzenia z ul. św. B. i ul. Z. jednego ciągu komunikacyjnego, która to koncepcja została później porzucona i na datę podjęcia uchwały była już nieaktualna. Mało tego, w tej sprawie nie tylko nie doszło do przedstawienia żadnego uzasadnienia przyjętych w tym obszarze rozwiązań planistycznych, ale nawet nie doszło do powiązania treści objętych załącznikiem graficznym do zaskarżonego planu z jego częścią tekstową, gdzie droga publiczna [...]KDD nie jest w ogóle wzmiankowana. W ocenie skarżących również świadczy to świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu (vide np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 28.02.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08).

Zdaniem skarżących w powyższym kontekście organ, chcąc obronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego, winien był również wykazać, że choć szukano alternatywnego rozwiązania, które nie ingerowałoby lub ingerowałoby w mniejszy stopniu w prawo własności skarżących i innych właścicieli nieruchomości na których zaprojektowano problematyczną drogę, to nie można go było znaleźć. Jest to o tyle istotne, że cele, jakie uchwałodawca postawił sobie odniesieniu do zaprojektowanej trasy w planie miejscowym z 1993 r. były już w 2010 r. nieaktualne i jednocześnie w zaskarżonym planie z 2010 r. przewidziano inny ciąg komunikacyjny spełniający rolę alternatywnej trasy wylotowej równoległej do ul. K. , tj. trasę biegnącą po terenach oznaczonych w aktualnym planie symbolami 22-24 KDL Istniała zatem alternatywa, która organ winien był wziąć pod uwagę, a nic nie wskazuje na to, by ta kwestia była w ogóle przedmiotem jakichkolwiek rozważań. To również prowadzi zatem do wniosku o nadużyciu władztwa planistycznego (vide Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.10.2008 r., sygn. akt II OSK 835/08).

- Naruszenie zasady równego traktowania przez organy władzy publicznej:

Skarżący wskazali, że w ich ocenie doszło w tej sprawie również do naruszenia zasady równego traktowania przez organy władzy publicznej, co także stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Wskazuje na to wyżej wzmiankowany już fakt, że choć w planie miejscowym uchwalonym w 1993r. ulica Św. B. i ul. Z. stanowiły jeden ciąg komunikacyjny, mający być alternatywną dla ul. K. trasą wylotową z Wieliczki, to jednak w kolejnych planach z 2005 i 2010 r. zrobiono wyłom od takiego układu komunikacyjnego w ten sposób, że zlikwidowano odcinek projektowanej trasy przebiegający przez działki o dzisiejszych numerach ewidencyjnych [...] i [...], aby umożliwić ich zabudowę mieszkaniową (aktualnie na tych działkach znajdują się budynki mieszkalne oznaczone adresami ul. Św. [...]). Taką samą przychylnością organ nie wykazał się już jednak w stosunku do właścicieli innych nieruchomości, przez które przebiegały fragmenty zarzuconej trasy. Oznacza to, w ocenie skarżących, że różnych właścicieli znajdujących się w podobnej sytuacji nie potraktowano jednakową miarą. Tymczasem trzeba mieć na uwadze, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, wykonuje zadania publiczne i na jej organach ciąży przewidziany w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne (vide Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17.06.2003 r., sygn. akt P 24/02).

Skarżący wskazali też, że pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r., złożonym na dzienniku podawczym Urzędu i Miasta Gminy Wieliczka tego samego dnia, skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi wezwali Radę Miejską w Wieliczce do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą w części, tj. w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi oznaczonej jako [...]KDD przez przedmiotowe działki skarżących. Powyższe wezwanie skarżących do dnia sporządzenia i wniesienia przedmiotowej skargi nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją ze strony Rady Miejskiej w Wieliczce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona uchwała w całości odpowiada prawu, a zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne.

Organ wskazał, że plan, stosownie do wymogów konstytucyjnych i ustawowych, chroni własność prywatną w takim zakresie, który nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które w przypadkach uzasadnionych mogą skutkować rozwiązaniami planistycznymi powodującymi ograniczenia w zakresie prawa własności. W planach takich jak zaskarżony, to jest planach dla dużych obszarów, nie ma możliwości całkowitego wykluczenia ingerencji we własność prywatną, choć oczywiście te ingerencje są stosowane jedynie w zakresie niezbędnym dla celu realizacji koniecznego i uzasadnionego interesu publicznego.

Zakres ingerencji we własność prywatną został staranie wyważony w projekcie planu - w tym rozpatrywania uwag z wyłożenia do publicznego wglądu i procedury uzgodnień z zarządcami poszczególnych kategorii dróg szereg wstępnych rozwiązań zostało zweryfikowanych. Zrezygnowano po szczegółowych analizach zastrzeżeń właścicieli gruntów z szeregu dróg (przeważnie dojazdowych i wewnętrznych), bądź zmieniono ich trasę lub je skrócono. W efekcie minimalizowano "zajętość" terenu pod drogi do stanu, który zapewni możliwość podstawowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy istniejącej i projektowanej.

Sprawą odrębną, która jednakże wiąże się z prawem własności, są innego rodzaju ograniczenia, jakie plan narzuca dla właścicieli i użytkowników terenów. Są to ograniczenia polegające przede wszystkim na nieuwzględnieniu oczekiwań, wniosków, uwag właścicieli gruntów, którzy mają swoją wizję zagospodarowania terenu stanowiącego ich własność - z reguły chodzi o przeznaczenie gruntu pod zabudowę, a ustalenia planu im na to nie zezwalają. Ta grupa ograniczeń wynika albo z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo z wymogów wprowadzonych do planu na podstawie przepisów odrębnych (np. brak zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów, położenie nieruchomości w obszarze osuwiskowych, itp.). Te ograniczenia, kwestionowane przez właścicieli w procedurze planistycznej, również zostały staranie rozpatrzone i wyważone poprzez sposób rozpatrzenia wniosków i uwag i uwzględnione w przypadkach nie powodujących kolizji z przepisami prawa.

Konieczność wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w zakresie przeznaczenia terenów, warunków ich zagospodarowania i użytkowania jest nieodłącznie związana z procesami planowania przestrzennego. Dlatego też, przed sporządzeniem projektu planu, w ramach fazy wstępnej wykonano niezbędne analizy. Analizy obejmowały zagadnienia przestrzenne, środowiskowe, ekonomiczno-gospodarcze i społeczne. Analizy objęły także zgłoszone wnioski indywidualne do planu, jak i postulaty wniesione przez organy właściwe w sprawach opiniowania i uzgodnień. Analizy były także dokonywane w fazach późniejszych - po procedurach opiniowania i uzgadniania oraz wyłożenia do publicznego wglądu, a ich wyniki były uzasadnieniem zmian wprowadzanych sukcesywnie do projektu planu. Przebieg prac planistycznych potwierdził znaną prawidłowość, że istnieje w wielu elementach rozbieżność między oczekiwaniami (celami) prywatnymi a interesem publicznym.

Interesy prywatne, wyrażane we wnioskach do planu, jak i w uwagach zgłaszanych na etapie wyłożenia do publicznego wglądu i dyskusjach publicznych, w zdecydowanej większości dotyczyły zwiększenia powierzchni terenów pod zabudowę (głównie mieszkaniową, ale także usługową bądź produkcyjnousługową), liczne były także wnioski i uwagi odnoszące się do układu komunikacyjnego, w szczególności likwidacji niektórych planowanych dróg lub zmiany ich przebiegu. Tak artykułowane interesy prywatne były szczegółowo analizowane i rozważane na tle interesu publicznego, do którego m.in. należy zaliczyć utrzymanie ochrony cennych walorów przyrodniczo-krajobrazowych i rolniczych obszaru objętego planem, ochrony wartości zabytkowych, wreszcie zapewnienie sprawnego systemu komunikacyjnego i systemów infrastruktury technicznej. Decyzje planistyczne podejmowane w trakcie opracowania wyważały interesy prywatne i interes publiczny, bez zakładania z góry prymatu jednego rodzaju interesu nad drugim. Uwagi, wnioski prywatne uwzględniano w takich przypadkach, gdzie nie zachodziła kolizja z ustaleniami Studium bądź z przepisami odrębnymi.

Plan był sporządzany z zachowaniem jawności i przejrzystości procedur planistycznych, stosownie do obowiązujących wymogów ustawowych.

Organ dodał, że wszyscy zainteresowani mieli zapewnioną możliwość zapoznania się z projektem i prognozą w okresie wyłożenia i złożenia uwag, a także poprzez udział w dyskusji publicznej. Zmiany wprowadzane do planu w kolejnych etapach procedury planistycznej nie były woluntarystyczne, wynikały bądź z analizy uzyskanych opinii, uzgodnień, bądź następowały jako skutek sposobu rozpatrzenia uwag z wyłożenia projektu do publicznego wglądu.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w zaskarżanym planie nie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego", zob. wyrok NSA z 6.02.2015 r., II OSK 2233/13, LEX nr 1658127.

Ustalenia projektu planu nie są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z wymogami art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka.

Wyznaczenie układu komunikacyjnego spełnia potrzebę obsługi nowo wyznaczanych terenów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie ustaleń planu w zakresie zasad obsługi komunikacyjnej należy brać pod uwagę obsługę zespołów zabudowy, a nie pojedynczych nieruchomości.

Kontynuacja rozwiązań planistycznych przyjętych w 1993 r. znalazła swoje miejsce w kolejnych opracowaniach planistycznych, w tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar A - miasto Wieliczka, przyjętym Uchwałą Nr XLV/333/05 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29 września 2005 i r. a także w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka. Przyjęty układ komunikacyjny ewoluował na przestrzeni lat przede wszystkim ze względu na składane wnioski i uwagi w zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenów. Powyższy proces planistyczny spowodował, iż pojedyncze odcinki komunikacyjne nie stanowiące układu podstawowego układu komunikacyjnego mogły być usunięte, bez naruszenia przyjętych zasad w zakresie obsługi komunikacyjnej drogami publicznymi, jakimi są także drogi dojazdowe, w tym droga [...]KDD.

Sposób kształtowania układu komunikacyjnego zawarty jest w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego i podnoszony był podczas procedury planistycznej, m.in. na etapie wyłożenia do publicznego wglądu lub uchwalenia, w szczególności w zakresie uwag nieuwzględniony w zakresie likwidacji elementu układu komunikacyjnego. Objęta skargą droga [...]KDD znalazła swoje odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego, tj. jej oznaczenie znajduje się w zbiorze dróg, o których mowa w § 47 (1KDD-137KDD). Plan uwzględnia także uwarunkowania i kierunki rozwoju określone w Studium, tak w zakresie zachowania struktury przestrzennej, w tym granic między budowlaną a niebudowlaną częścią obszaru, stworzenia możliwości do uzupełniania i rozwoju zabudowy według zasięgu określonego w Studium, a także ochrony elementów cennych przyrodniczo i krajobrazowo, jak też w zakresie bardziej szczegółowym, np. wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania wskazywanych w tym dokumencie, ale także kierunki rozwoju układu komunikacyjnego, które uwzględniły przebieg dróg dojazdowych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić można zgodność ustaleń planu z określonymi w Studium zasadami kształtowania układu komunikacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 8098, dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A" w zakresie, w jakim powyższa regulacja objęła należące do skarżących działki: S. Ł. - dz. [...] i [...]; L. P. - dz. [...] i [...].

Jak wynika z właściwych ksiąg wieczystych (odpisy dołączone do skargi) skarżący nie są współwłaścicielami tych samych nieruchomości, lecz są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących ze sobą. Zaskarżony plan w identyczny sposób narusza ich interesy prawne, gdyż przewiduje poprowadzenie przez ich działki drogi publicznej oznaczonej w części rysunkowej planu jako [...]KDD, co uzasadnia, w myśl art. 51 p.p.s.a., wniesienie jednej wspólnej skargi przez obu skarżących (skarga została opłacona wpisem przez każdego skarżącego z osobna – k. 106 i 107 akt sądowych).

Jest bezsporne między stronami i nie budzi wątpliwości Sądu, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r., złożonym na dzienniku podawczym Urzędu i Miasta Gminy Wieliczka tego samego dnia – k. 90 i nast. akt sądowych - w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi oznaczonej jako [...]KDD przez działki skarżących położone w Wieliczce, obręb ewidencyjny [...], o numerach [...], [...], [...], [...]. Do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział na powyższe wezwanie skarżących. Skarga jest zatem wniesiona w otwartym 60-dniowym terminie, określonym przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., liczonym od dnia wezwania Rady Miasta Wieliczka.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., granic władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania określił ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Skarga została złożona w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżący mieli legitymację do wniesienia skargi, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Skarżący S. Ł. jest właścicielem działek nr [...] i [...]; L. P. jest właścicielem działek nr [...] i [...]. Przedmiotowe działki znajdują się w obszarze objętym zaskarżonym planem. Zatem skarżący mieli legitymację do jego zaskarżania.

Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotowy plan był już przedmiotem oceny w tym względzie w kilku innych sprawach zakończonych prawomocnymi wyrokami: II SA/Kr 817/11 (następnie II OSK 1408/12), II SA/Kr 1488/12, II SA/Kr 805/14, II SA/Kr 1067/23, II SA/Kr 57/24. W żadnej z nich Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W ww. orzeczeniach wyraźnie stwierdzono, że sąd dokonał analizy akt planistycznych pod kątem postępowania na etapie procedury planistycznej i w jej wyniku stwierdził, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania ani też właściwości organów.

Niezależnie od tego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń proceduralnych związanych z interesem prawnym skarżących, ani niezgodności planu ze Studium (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze - oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie - oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie - oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych.

Mając to na uwadze nie ulega wątpliwości, że procedura została już skontrolowana z pozytywną oceną wyrażoną przez Sądy w ww. orzeczeniach, co nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu niniejszej skargi.

Taka sytuacja została bowiem opisana w wyroku NSA z dnia 28 marca 2014r., II OSK 2618/12, LEX nr 1488207: "Przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji zgodnie z art. 101 ust 2 u.s.g., rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. Zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy". Dodać wobec tego należy, że Sąd podziela ocenę procedury wyrażoną w poprzednich wyrokach i prezentuje stanowisko, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, ani też przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jego sporządzania.

Dalej Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Taka koncepcja pojawiła się, jak to wskazują w komentarzu do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Andrzej Matan i Bogdan Dolnicki (publ. Lex/el.) – w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, LEX nr 530031, który uznał, że w istocie rzeczy zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174, zmierzającego w tym samym kierunku, NSA wskazał argumenty przemawiające na rzecz prezentowanego stanowiska: "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Dobitnie wyraził to NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r II OSK 115/15, LEX nr 1796083: "1. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. 2. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego". Podobne stwierdzenie znajdujemy w postanowieniu NSA z dnia 31 marca 2016 r. II OZ 308/16, LEX nr 2021939, oraz w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354, czy też w wyroku z 28 kwietnia 2016r. II OSK 2992/14, publ. CBOSA. Podsumowaniem niech będzie najnowszy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, LEX nr 3065239: " Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035).

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14).

Można zatem odnieść się do kwestii naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w zakresie określonym w skardze. W tym kontekście należy wskazać, że jednym z podstawowych materialnoprawnych kryteriów oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organy planistyczne z przyznanego im władztwa planistycznego. W tym kontekście należy przypomnieć, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, że możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W kompetencji rady gminy mieści się określanie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowy, z czym wiążą się również zasady dotyczące komunikacji.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei stosownie do § 4 pkt 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych; b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby zapewniona była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych. Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy regulacje planu miejscowego będą na tyle efektywne, że gwarantować będą pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Z akt planistycznych, w szczególności z rysunku planu wynika, że wyznaczono przebieg drogi oznaczonej jako [...] KDD przez działki skarżących położone w Wieliczce, obręb ewidencyjny [...], o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...].

W skardze skarżący zaakcentowali nieaktualność koncepcji drogi przelotowej ul. B. - ul. Z. , podając, że lokalizacja drogi publicznej na działkach skarżących jest pokłosiem przyjętej jeszcze w 1993 r. koncepcji, w której ul. B. i ul. Z. stanowiły jeden ciąg komunikacyjny, mający być alternatywną dla ul. K. j trasą wylotową z Wieliczki. Obrazuje to zamieszczony w skardze fragment załącznika graficznego do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka przyjętego uchwałą nr XXXIII/245/93 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27.04.1993 r. Jednakże koncepcja ta została w późniejszych latach zarzucona, gdy przerwano zaprojektowane połączenie pomiędzy ul. [...]. B. i ul. Z. na wysokości działek o dzisiejszych numerach ewidencyjnych [...] i [...] przewidując w miejscu zaplanowanej drogi przelotowej zabudowę mieszkaniową (stoją tam aktualnie budynki mieszkalne oznaczone adresami [...] co obrazuje zamieszczony w skardze fragment załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar A - miasto Wieliczka przyjętego uchwałą nr XLV/333/05 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29.09.2005 r. Choć koncepcja drogi przelotowej prowadzącej przez ul. Św. B. i ul. Z. stała się nieaktualna (ul. Św. B. y stała się "ślepa" i nie ma już połączenia z ul. Z. to jednak pozostałe, wybrakowane fragmenty tej trasy, w tym odcinek przebiegający po działkach skarżących, zostały utrzymane w zaskarżonym planie przyjętym uchwałą nr XLVl/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10.11.2010 r., pomimo że samodzielnie nie realizowały już one pierwotnego założenia, a nadto nowy plan przewiduje inną drogę wylotową z Wieliczki, alternatywną do ul. K. , oznaczoną w planie symbolami 22-24 KDL, co obrazuje zamieszczony w skardze załącznik graficzny do zaskarżonego planu.

Sąd podziela stanowisko skarżących, że wszystkie opisane wyżej okoliczności, których w żadnej mierze nie zanegował organ w odpowiedzi na skargę, prowadzą do wniosku, że uchwalając plan w zaskarżonym skargą zakresie, doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, bowiem przyjęte rozwiązania komunikacyjne, obejmujące odcinek drogi oznaczonej jako [...] KDD przebiegający po działkach skarżących, będące pozostałością zarzuconej najdalej w 2005 r. koncepcji drogi przelotowej ul. [...]. B. - ul. Z. nie przechodzą testu racjonalności w działaniach gminy, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Przyjęte bowiem w zaskarżonym planie rozwiązania są oparte na nieaktualnej koncepcji, a przez to jawią się jako przypadkowe i tym samym arbitralne.

Nadto trudno doszukać się argumentacji organu przemawiającej za uzasadnieniem dla przyjętego rozwiązania komunikacyjnego w odniesieniu do drogi oznaczonej jako [...] KDD biegnącej przez działki skarżących. Z dokumentacji planistycznej nie wynika żadne wyjaśnienie Rady Miejskiej, dlaczego przyjęła właśnie takie rozwiązanie w zakresie układu komunikacyjnego poprowadzonego przez działki skarżących oraz tereny sąsiednie, zwłaszcza wobec faktu, że - jak była mowa wyżej - te rozwiązania zdają się być pozostałością koncepcji utworzenia z ul. św. B. i ul. Z. jednego ciągu komunikacyjnego, która to koncepcja została później porzucona i na datę podjęcia uchwały była już nieaktualna. W niniejszej sprawie nie tylko nie doszło do przedstawienia żadnego uzasadnienia przyjętych w tym obszarze rozwiązań planistycznych, ale nawet nie doszło do powiązania treści objętych załącznikiem graficznym do zaskarżonego planu z jego częścią tekstową, gdzie droga publiczna [...]KDD nie jest w ogóle wzmiankowana, co również świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Jak wyżej wskazano, jakkolwiek zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu) plan miejscowy powinien obowiązkowo określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, to jednak równocześnie konieczne jest uwzględnianie publicznego prawa podmiotowego określanego jako wolność zabudowy własnej nieruchomości, przy czym to prawo nie może być postrzegane jako absolutne. Możliwe wydaje się bowiem ograniczenie tego prawa na podstawie i w granicach przepisów ustawowych. W przedmiotowej sytuacji takiego ograniczenia nie sposób się dopatrzeć, co prowadzi do wniosku, że w zakresie opisanym skargą Rada Miejska w Wieliczce naruszyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez przyjęcie w zaskarżonym planie koncepcji przebiegu drogi [...]KDD m.in. przez działki skarżących, pomimo że taka koncepcja przebiegu tej drogi, pierwotnie przyjęta w uchwale nr XXXlll/245/93 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27.04.1993 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, była na datę uchwalenia zaskarżonego planu z 2010 r. nieaktualna, co szczegółowo przedstawili skarżący w skardze.

Trudno dopatrzeć się w lakonicznej i ogólnikowej odpowiedzi na skargę jakichkolwiek konkretnych kontrargumentów organu, uzasadniających koncepcję drogi [...] KDD na działkach skarżących, wprowadzoną zaskarżonym planem z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1- 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Zdaniem Sądu co do określenia przebiegu drogi [...] KDD należy stwierdzić, że ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki ogólnikowo powołuje się organ planistyczny, nie jest uzasadniona. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, ale przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Przyjęty w planie przebieg drogi 101 KDD nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w argumentacji prezentowanej przez organ planistyczny.

Jak wynika z akt planistycznych w obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, co wymaga zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Gmina ma prawo realizować zadanie zapewnienia warunków dla realizacji infrastruktury w taki sposób, aby tereny przeznaczone pod zabudowę posiadały dostęp do drogi publicznej. Przy planowaniu funkcjonalnego układu komunikacyjnego musi jednak uwzględnić istniejący stan, a przede wszystkim możliwość wykorzystania w tym celu własnych zasobów. Poprowadzenie dróg dojazdowych przez działki prywatnych właścicieli nieruchomości staje się konieczne i usprawiedliwione wówczas, kiedy gmina nie dysponuje innymi możliwościami, czego w niniejszej sprawie gmina w żaden sposób nie uargumentowała. Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Organ planistyczny gminy nie wyważył należycie wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich m. in. potrzeby interesu publicznego oraz prawo własności.

Wszystko powyższe stanowi o naruszeniu w rozpatrywanej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym naruszenie to należy zakwalifikować jako istotne. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w całości lub części.

Z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie jej załącznika nr 1 - rysunku planu w części obejmującej teren [...]KDD w odniesieniu do działek o numerach [...], [...], [...], [...] położonych w Wieliczce obręb ewidencyjny [...], o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Takie rozstrzygnięcie w żaden sposób nie stanowi dezintegracji zaskarżonego planu.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Wieliczka na rzecz S. Ł. i L. P. kwoty po 300 zł tytułem uiszczonych wpisów od skargi (każdy skarżący odrębnie uiścił wpis od skargi – w odniesieniu do swojego interesu prawnego), a nadto zasądzając od Gminy Wieliczka solidarnie na rzecz S. Ł. i L. P. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Obaj skarżący, będący właścicielami sąsiednich działek, byli reprezentowani przez tego samego pełnomocnika i wnieśli jedną wspólną skargę, dlatego – biorąc pod uwagę tożsamość argumentów skargi w odniesieniu do obu skarżących – Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego osobno dla każdego skarżącego.