Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2088/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 36 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z. K., K. M., Z. W. oraz Klubu [...] "[...]" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 602/13 w sprawie ze skarg Klubu [...] "[...]" w K., K. M., Z. W., A. P., W. K. oraz Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" na obszarze miasta K. I. oddala skargi kasacyjne; II. zasądza od Z. K., K. M., Z. W. oraz Klubu [...] "[...]" w K. na rzecz Miasta K. po 300 (trzysta) złotych od każdego ze skarżących kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 602/13, oddalił skargi Klubu [...] "[...]" w K., K. M., Z. W., A. P., W. K. i Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" na obszarze miasta K.

Klub [...] "[...]" w K. we wniesionej skardze kwestionował ustalenia zaskarżonego planu miejscowego z uwagi na naruszenie prawa własności członka tego stowarzyszenia E. P. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną przy ul. [...], prawa własności nieruchomości innych, bliżej nieokreślonych, osób mieszkających przy tej ulicy oraz "zasad ochrony środowiska przyrodniczego i środowiska człowieka". W szczególności kwestionował przeznaczenie terenów po drugiej, w stosunku do położenia tych nieruchomości, stronie ul. [...] (na planie miejscowym oznaczonej symbolem [...]) na zabudowę wielorodzinną (tereny [...] i [...]) oraz usługową z możliwością zabudowy wielorodzinnej (teren [...]). Ponadto kwestionował przeznaczenie dotychczasowej drogi wewnętrznej – ul. [...], na drogę lokalną, łączącą się z ul. [...], twierdząc, że nie spełnia ona szeregu warunków technicznych wymaganych dla drogi publicznej. Przyjęte w tym zakresie w zaskarżonym planie ustalenia, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, negatywnie będą oddziaływać na prawo własności wskazanych nieruchomości poprzez narażenie ich na immisje związane z ruchem samochodowym oraz poprzez zmniejszenie bezpieczeństwa związanego z korzystaniem z tych nieruchomości.

Skarżący K. M. oraz W. K., właściciele działek położonych przy ul. [...] (odpowiednio nr [...] i nr [...]), w odrębnie wniesionych skargach, też kwestionowali przeznaczenie terenów po drugiej, w stosunku do położenia ich nieruchomości, stronie ul. [...] na zabudowę wielorodzinną (tereny [...] i [...]) oraz usługową z możliwością zabudowy wielorodzinnej (teren [...]) oraz przeznaczenie ul. [...] na drogę lokalną, podnosząc, że takie ustalenia zaskarżonego planu negatywnie będą oddziaływać na prawo własności ich nieruchomości poprzez immisje związane z ruchem samochodowym oraz poprzez zmniejszenie bezpieczeństwa związanego z korzystaniem z tych nieruchomości.

Skarżący Z. K., właściciel działki nr [...] położonej przy ul. [...], w odrębnej skardze, także kwestionował ustalenia zaskarżonego planu w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami [...],[...] oraz [...], postulując, aby zamiast zabudowy wielorodzinnej i usługowej tereny te zostały przeznaczone na zabudowę jednorodzinną. W związku z tym kwestionował też ustalenia zaskarżonego planu w zakresie wyznaczenia dróg, w szczególności terenów oznaczonych symbolami [...] i [...], twierdząc, że planowane zmiany w odniesieniu do ul. [...] i ul. [...] negatywnie wpłyną na wykonywanie prawa własności nieruchomości położonych przy tych ulicach poprzez wzrost immisji związanych z ruchem samochodowym i obniżeniem bezpieczeństwa korzystania z tych dróg. Ponadto zarzucał, że w zaskarżonym planie miejscowym nie wyznaczono terenów scaleń i podziałów nieruchomości, twierdząc, że z uwagi na niekorzystne ukształtowanie działek niemożliwa jest ich zabudowa zgodna z przeznaczeniem określonym w zaskarżonym planie. W końcu kwestionował też wyznaczenie w planie miejscowym terenów zieleni miejskiej, oznaczonych symbolami [...],[...] i [...].

Skarżący Z. W., właściciel działek nr [...] i nr [...], w swojej skardze kwestionował ustalenia zaskarżonego planu w odniesieniu do terenów przeznaczonych na drogi i oznaczonych symbolami [...] i [...], a także ustalenia dotyczące terenów zieleni publicznej. W odniesieniu do terenów przeznaczonych na drogi domagał się zlikwidowania zaplanowanych na końcu dróg miejsc do zawracania i urządzenie tych dróg jako łączących się z drogą oznaczoną w zaskarżonym planie symbolem [...]. Twierdził, że miejsca do zawracania znajdują się na terenie nieruchomości, której jest właścicielem i nadmiernie oraz w sposób preferujący innych właścicieli nieruchomości ograniczają jego prawo własności. W odniesieniu do terenów przeznaczonych na publiczną zieleń twierdził, że zostały zaplanowane na jego nieruchomości bez żadnej podstawy prawnej.

Skarżący A. P., właściciel działki nr [...], w swojej skardze kwestionował ustalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym drogi oznaczonej symbolem [...].

Sąd pierwszej instancji uznał, że wszyscy skarżący byli legitymowani do wniesienia skargi na zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z. W., A. P. i Z. K. z tego powodu, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem, zaś K. M. i W. K. dlatego, że są właścicielami nieruchomości położonych wprawdzie poza obszarem objętym zaskarżonym planem, ale w bezpośrednim sąsiedztwie terenów nim objętych, mianowicie nieruchomości położonych bezpośrednio przy drodze oznaczonej w zaskarżonym planie symbolem [...].

W odniesieniu do skargi Klubu [...] "[...]" w K. Sąd pierwszej instancji uznał, że legitymacja tego podmiotu do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z tego, że działa on "zgodnie ze statutem na rzecz ochrony przyrody i poprawy środowiska człowieka".

Oddalając wszystkie skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że organy gminy uchwalając zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadzający ograniczenia prawa własności skarżących, działały w granicach prawa.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów wskazał, że nie są trafne zarzuty zawarte w skargach Klubu [...] "[...]" w K., K. M. oraz W. K. dotyczące terenów oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami [...],[...],[...] oraz [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty te "sformułowane na poziomie ogólnym, nie skonkretyzowane, mieszczą się w zakresie interesu faktycznego, a nie prawnego, który nie daje podstaw do ich uwzględnienia". Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia zaskarżonego planu, dotyczące wskazanych terenów, są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym tereny te przeznaczone są na zabudowę mieszkaniową z przewagą zabudowy wysokiej intensywności z podstawowymi usługami ogólnomiejskimi. Odnosząc się do zarzutów, w których kwestionowano ustalenia zaskarżonego planu, dotyczące drogi oznaczonej w planie symbolem [...], Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak podstaw, aby przyjąć, że przewidziane w zaskarżonym planie parametry i klasa tej drogi były nieodpowiednie dla obsługi przyległych terenów.

Sąd pierwszej instancji wskazał czego dotyczą zarzuty Z. W., A. P. i Z. K. i następnie stwierdził, że nie są one zasadne. Zaznaczył przy tym, że skarżący Z. W. na rozprawie przez Sądem pierwszej instancji przyznał, iż na skutek zrealizowania "sięgaczy" zostanie pozbawiony około 100 m2 gruntu. Oceniając zarzuty tego skarżącego odnośnie do połączenia projektowanych dróg oznaczonych symbolami [...] i [...] z drogą oznaczoną symbolem [...] Sąd, podzielając argumentację strony przeciwnej, stwierdził, że zostały one zaprojektowane z uwzględnieniem geometrii układu własnościowego, prostopadle do wydłużonych boków działek oraz dla obsługi istniejącej i przyszłej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem [...]. Sąd pierwszej instancji zauważył, że poszerzenie pasa drogowego w celu uzyskania miejsca do zawracania stanowi 4,5% całej powierzchni działek tego skarżącego, a zatem jest nieznaczne.

Ponadto Sąd pierwszej instancji, powołując się na przedstawioną wraz z odpowiedzią na skargę dokumentację planistyczną, uznał, że została dochowana procedura przewidziana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności uwzględniono przedstawione opinie i uzgodnienia, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który potwierdził, że prognozę oddziaływania zaskarżonego planu na środowisko wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaznaczono przy tym, że wskazany organ administracji kilkakrotnie opiniował i uzgadniał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z jego zmianami, w tym w zakresie ochrony wartości przyrodniczych [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sporządzona w postępowaniu planistycznym prognoza oddziaływania na środowisko zawiera m.in. analizę wpływu na środowisko planowanej zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, planowanego układu komunikacyjnego i planowanej infrastruktury technicznej, takiej jak elementy sieciowe, przepompownie ścieków, oczyszczalnia wód deszczowych, hydrofornia i stacje transformatorowe. W związku z zarzutami skarg, według których prognoza ta nie odnosiła się do konkretnych przedsięwzięć, wymagających jej sporządzenia, stwierdzono, że zasięg oddziaływania konkretnych przedsięwzięć będzie oceniany na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takiego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutów skarg Z. W. oraz Z. K. o przeznaczeniu części ich nieruchomości na cel publiczny, mianowicie pod zieleń, Sąd wskazał, że przyjęcie ustaleń w tym zakresie wynikało z uwzględnienia wymogów wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował argumentację przedstawioną przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę, według której pozostawienie "terenu zielonego" uzasadnione jest potrzebą zapewnienia korytarza ekologicznego, rozciągającego się na kierunku wschód-zachód od otwartych terenów wokół zbiornika "[...]" poprzez dolinkę po południowej stronie ul. [...], tereny rezerwatu przyrodniczego "[...]" i dalej w kierunku wzgórz pasma [...]. Sąd pierwszej instancji zgodził się także z argumentem zawartym w odpowiedzi na skargę, że wskazany korytarz ekologiczny pełni też funkcję w zakresie przewietrzania miasta, a zagospodarowanie terenu w formie zieleni urządzonej ma sprzyjać polepszeniu topoklimatu i warunków zasilania zbiornika wód podziemnych. W końcu wskazano, że poprzednio obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały przeznaczenie na tereny zielone znacznie większych obszarów.

Jako niezasługujące na uwzględnienie Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty skarżących A. P. i Z. K., dotyczące drogi oznaczonej symbolem [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, planowana i istniejąca zabudowa powinna posiadać optymalny układ drogowy, umożliwiający podłączenie ruchu lokalnego do głównych dróg w sposób płynny i jak najbardziej bezkolizyjny. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji wykazał, iż droga oznaczona symbolem [...] stanowi jeden z głównych elementów lokalnej obsługi komunikacyjnej obszaru objętego planem o powierzchni ponad 50 ha oraz docelowo całej jednostki urbanistycznej o powierzchni ponad 300 ha. Zaznaczył też, że przebieg tej drogi, jej parametry i przewidywana geometria jezdni oraz lokalizacja krawężników umożliwią w przyszłości wykonanie zjazdów z nieruchomości skarżących.

Odnośnie do skargi Z. K. Sąd pierwszej instancji nadto stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby oddziaływanie obszarów oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami [...], [...] i [...] oraz drogi oznaczonej symbolem [...] naruszało jego interes prawny rozumiany jako bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny oraz wynikający z przysługującego mu prawa własności. Wskazano, że według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na terenie tym przewidziano zabudowę mieszkaniową z przewagą zabudowy wysokiej intensywności z podstawowymi usługami ogólnomiejskimi. Odnosząc się do zarzutu, że nie przewidziano w zaskarżonym planie, aby tereny, na których znajdują się działki o niekorzystnym ukształtowaniu, były objęte scalaniem i podziałem, stwierdzono, że także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje takich obszarów. W końcu odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze tego skarżącego, a odnoszącego się do tego, że nie uwzględniono w zaskarżonym planie, iż na jego terenie znajduje się uskok tektoniczny, w którym występuje ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie jonizujące i emisja rakotwórczego radonu, stwierdzono, iż po pierwsze, według badań przeprowadzonych przez specjalistów z Laboratorium Ekspertyz Radiometrycznych, działających w ramach Instytutu Fizyki Jądrowej, wskazane oddziaływanie mieści się w granicach dopuszczalnych norm; po drugie, nie wiadomo w jaki sposób ta okoliczność naruszać by miała interes prawny skarżącego.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargi kasacyjne wnieśli Klub [...] "[...]" w K., K. M., Z. K. oraz Z. W.

Klub [...] "[..]" w K. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na terenach [...],[...] i [...] terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z obsługą komunikacyjną po drodze [...] z naruszeniem prawa własności członka Klubu [...] ‘[...]’ P. E.",

- art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie zabudowy wyżej wskazanych terenów z naruszeniem walorów krajobrazowych obszaru [...],

- art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmianę statusu ul. [...] z drogi wewnętrznej na drogę lokalną, mimo że na tę drogę prowadzą bezpośrednie wyjazdy z posesji przylegających do niej od strony wschodniej, co naraża zdrowie oraz bezpieczeństwo mieszkańców tej ulicy, gdyż będą musieli ze swoich posesji wyjeżdżać na ulicę tyłem,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, mianowicie układu, wielkości i kształtu nieruchomości położonych po wschodniej stronie ul. [...], struktury ich zaludnienia, panujących tam warunków zamieszkania oraz warunków wyjazdu z posesji na ulicę,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały organu gminy, podjętej z naruszeniem prawa.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Klubu [...] "[...]" w K. Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący K. M. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na terenach [...], [...] i [...] terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z obsługą komunikacyjną po drodze [...] z naruszeniem prawa własności skarżącego oraz pozostałych właścicieli nieruchomości przylegających od strony wschodniej do ulicy [...]",

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie zabudowy wyżej wskazanych terenów z naruszeniem walorów krajobrazowych obszaru [...] i wymogów ładu przestrzennego,

- art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmianę statusu ul. [...] z drogi wewnętrznej na drogę lokalną, mimo że na tę drogę prowadzą bezpośrednie wyjazdy z posesji przylegających do niej od strony wschodniej, co naraża zdrowie oraz bezpieczeństwo mieszkańców tej ulicy, gdyż będą musieli ze swoich posesji wyjeżdżać na ulicę tyłem,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, mianowicie układu, wielkości i kształtu nieruchomości położonych po wschodniej stronie ul. [...], struktury ich zaludnienia, panujących tam warunków zamieszkania oraz warunków wyjazdu z posesji na ulicę,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały organu gminy, podjętej z naruszeniem prawa.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący Z. K. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na terenach [...], [...] i [...] terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z obsługą komunikacyjną po drodze [...] z naruszeniem prawa własności skarżącego oraz pozostałych właścicieli nieruchomości przylegających od strony północnej do ulicy [...] (...) i preferowanie w tym zakresie interesu właściciela" tych terenów,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie zabudowy wyżej wskazanych terenów z naruszeniem walorów krajobrazowych obszaru [...] i wymogów ładu przestrzennego,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i nadmierne obciążenie prawa własności działki nr [...], polegające na objęciu jej symbolem [...], czyli terenami publicznej zieleni miejskiej, poprzez podział działki skarżącego na sześć niefunkcjonalnych części oraz zaplanowanie strefy zieleni miejskiej (tereny [...], [...] i [...]) niezgodnie z § 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

- art. 51 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 55 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu prognozy oddziaływania na środowisko dla zaskarżonego planu wszystkich zaleceń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. wskazanych w piśmie z 19 lutego 2009 r.,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, mianowicie układu, wielkości i kształtu nieruchomości położonych po stronie północnej ul. [...], struktury ich zaludnienia oraz panujących tam warunków zamieszkania,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały organu gminy, podjętej z naruszeniem prawa.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący Z. W. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prymatu interesów właścicieli nieruchomości przylegających od strony wschodniej do drogi [...] ponad interes pozostałych właścicieli nieruchomości położonych na terenie [...], co polegało na tym, że nie przedłużono dróg [...] i [...] do drogi [...],

- art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i nadmierne obciążenie prawa własności działki nr [...], polegające na umieszczeniu na niej dwóch placów manewrowych (tak zwanych "zawrotek") dla dróg [...] i [...], mimo możliwości umieszczenia ich na sąsiednich gruntach,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i nadmierne obciążenie prawa własności działki nr [...], polegające na objęciu jej symbolem [...], czyli terenami zieleni miejskiej,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, mianowicie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie [...] oraz możliwości ich skomunikowania z drogą [...] poprzez drogi [...] i [...],

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały organu gminy, podjętej z naruszeniem prawa.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarżący Klub [...] "[...]" w K. nie był uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze skargi tego skarżącego wynikało, że skargę wnosi nie we własnym interesie, ale w interesie swego członka E. P. oraz w interesie społecznym. Tymczasem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi podstawę do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny został tą uchwałą naruszony. Na podstawie powołanego przepisu nie można więc wnieść skargi w interesie społecznym (publicznym) lub w interesie innego podmiotu. Można natomiast wnieść skargę w celu ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego naruszonego uchwałą organu gminy. Skarżący Klub [...] "[...]" w K. mógłby więc skutecznie wnieść skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko wtedy, gdyby powołał się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego, np. twierdził, że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym zaskarżonym planem. Skoro zaś nie powołał się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego tylko wyraźnie twierdził, że skargę wnosi w interesie prawnym swego członka oraz innych osób, to skarga ta, zgodnie z przeważającym stanowiskiem sądów administracyjnych, powinna być oddalona z powodu braku legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy.

Dodać też należy, że uprawnienia do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący Klub [...] "[...]" w K. nie może wywodzić z faktu, że jest organizacją społeczną. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby organizacje społeczne mogły wnosić skargi na uchwały i zarządzenia organów gminy w interesie publicznym lub innych osób. Zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i tylko te, które dotyczą terminów załatwiania spraw. W sprawie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy nie stosuje się więc art. 31 k.p.a., który przewiduje możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej. Nie można też uprawnienia do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla skarżącego Klubu [...] "[...]" w K. wywodzić z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), gdyż w tym przepisie przewidziano możliwość wniesienia skargi przez organizację ekologiczną na decyzję administracyjną, a nie uchwałę organu gminy.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że w zakresie skargi skarżącego Klubu [...] "[...]" w K. zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż skarga tego skarżącego podlegała oddaleniu z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi, a nie z tego powodu, że jej zarzuty okazały się niezasadne. Skarga kasacyjna tego skarżącego podlega zatem oddaleniu bez konieczności oceny podniesionych w niej zarzutów. Niezależnie bowiem od tego, czy okazałyby się one zasadne, skarga kasacyjna i tak podlegałaby oddaleniu.

Odnosząc się do pozostałych skarg kasacyjnych należy przede wszystkim zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, czyli w ramach wyznaczonych przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy rozumiane jako wskazanie przepisów prawa, które według skarżącego zostały naruszone.

Rozpoznając zatem w tak określonych granicach skargi kasacyjne K.M., Z.K. i Z. W. należy zauważyć, że zasadnicza część podstaw kasacyjnych dotyczy ustaleń zaskarżonego planu odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami [...], [...] i [...] oraz układu dróg publicznych, w szczególności drogi oznaczonej w zaskarżonym planie symbolem [...] (skargi kasacyjne K. M. i Z. K.). Odnosząc się do tych podstaw wskazać należy, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wyważenie niekiedy sprzecznych interesów właścicieli objętych nim lub sąsiednich nieruchomości, a także pogodzenie tych interesów z interesem publicznym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonego planu miejscowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać bowiem należy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Pogodzenie tych wszystkich elementów jest bardzo trudne. Nie zawsze też jest możliwe przyjęcie ustaleń planu gwarantujących optymalne korzystanie z prawa własności nieruchomości. Ustawodawca dostrzega, że nie zawsze można przyjąć takie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które będą satysfakcjonować właścicieli wszystkich nieruchomości. Wprowadził w związku z tym mechanizm, który pozwala zrekompensować ewentualne straty właścicielom nieruchomości, które w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą nie mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem lub których wartość uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z powołanymi przepisami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeżeli zaś w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z prawa do żądania odszkodowania lub z prawa do żądania wykupienia nieruchomości lub jej części, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W razie sporu pomiędzy właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości a gminą o spełnienie wskazanych żądań, można wystąpić z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego.

Istnienie tego mechanizmu dowodzi, że nie każde zastrzeżenia właściciela nieruchomości sprowadzające się do twierdzenia, że przeznaczenie w planie miejscowym jego nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich na określony cel jest dla niego niekorzystne oznacza, że plan miejscowy w tym zakresie narusza prawo. Jest wręcz przeciwnie. Z powołanego art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zgodne z prawem są też takie ustalenia planu miejscowego, które powodują, że dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości jest niemożliwy lub znacznie utrudniony lub że nastąpi obniżenie jej wartości.

W związku z tym nie można powołanego w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności, rozumieć jako absolutny zakaz naruszania prawa własności nieruchomości. Przepis ten ma bardzo ogólny charakter chociażby z tego powodu, że wynika z niego, iż należy uwzględniać prawo własności wszystkich nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na wskazany przepis mogą się powoływać zarówno skarżący, jak i właściciel terenów, które w zaskarżonym planie zostały objęte symbolami [...],[...] i [...]. Pogodzenie ich interesów jest jednak bardzo trudne, gdyż skarżący postulują, aby na tych terenach dopuścić jedynie zabudowę jednorodzinną lub wielorodzinną, lecz o niskiej intensywności. W tych okolicznościach konieczne było wyważenie interesów właścicieli nieruchomości i w ocenie NSA Gmina Miasta K. uwzględniła także interesy skarżących. Świadczą o tym chociażby te ustalenia zaskarżonego planu, które niejako mają zaradzić zgłaszanym przez nich uwagom, dotyczącym za wysokiej zabudowy i ograniczenia dotychczasowych walorów widokowych. Z § 33 ust. 2 pkt 3 lit. e i h oraz ust. 3 pkt 2, 3, 4 i 5 zaskarżonego planu wynika, że na terenie [...] przewidziano "strefę widokową" wolną od zabudowy oraz pas zieleni m.in. od drogi oznaczonej symbolem [...], a także strefę obniżenia wysokości, w tym – jak wynika z rysunku planu – przy drodze oznaczonej symbolem [...], w której obowiązują niższe wskaźniki zabudowy, w tym dotyczące wysokości. Z kolei w § 34 ust. 2 pkt 3 lit. e oraz ust. 3 pkt 5 zaskarżonego planu przewidziano na terenie [...] pas zieleni od strony m.in. drogi oznaczonej symbolem [...] oraz obniżenie wysokości budynków przy drogach publicznych.

Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że Sąd ten uznał, iż skarżący K. M. oraz Z. K. nie podnieśli na tyle konkretnych zarzutów odnośnie do ustaleń zaskarżonego planu dla terenów oznaczonych w nim symbolami [...],[...] i [...], aby można było uznać, że ustalenia te naruszają prawo. Skarżący nie zgadzają się z ustaleniami dotyczącymi tych terenów, uznając, że będą one negatywnie oddziaływać na własność ich nieruchomości, ale – jak zostało to powiedziane – nie jest to wystarczające do uznania ich za sprzeczne z prawem, gdyż ustawodawca dopuszcza taką sytuację, dając jednocześnie możliwość zrekompensowania ewentualnych strat. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli skarżący uważają, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, dotyczące terenów [...],[...] i [...], powodują, że korzystanie z ich nieruchomości w całości lub w części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem jest niemożliwe bądź istotnie ograniczone, mogą wystąpić do Gminy Miasta K. z żądaniem zapłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo o wykupienie ich nieruchomości lub jej części, a jeżeli Gmina żądania nie uwzględni, to będą mogli zwrócić się do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Należy zauważyć, że twierdzenia tych skarżących, dotyczące wpływu sposobu zabudowy terenów [...],[...] i [...] na własność ich nieruchomości odnoszą się do takich aspektów korzystania z nieruchomości, jak ograniczenie widoku (widoku na górę [...]) oraz uciążliwości związanych z tym, że w sąsiedztwie zostaną wybudowane budynki mieszkalne i usługowe. Nie są to okoliczności na tyle oczywiste, aby mogły być uznane za podstawę do stwierdzenia, że zaskarżony plan został uchwalony z naruszeniem prawa. Mogą natomiast być ocenione pod kątem wpływu na ograniczenie w wykonywaniu prawa własności w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Podobnie jest z terenem przeznaczonym na drogę oznaczoną w zaskarżonym planie symbolem [...], a także, w przypadku skarżącego Z. K., dodatkowo na drogę oznaczoną symbolem [...]. Z tych samych powodów nie sposób uznać, aby ustalenia dotyczące tych dróg naruszały art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każda droga i istniejący na niej ruch powodują niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z drugiej strony, drogi są niezbędne, aby można było z nieruchomości korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem. Jeżeli więc skarżący uważają, że zaprojektowane drogi spowodują, iż korzystanie z ich nieruchomości w całości lub w części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem będzie niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to mogą wystąpić do Gminy Miasta K. o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, a w razie nieuwzględnienia ich żądania do sądu powszechnego. W postępowaniu przed sądem powszechnym zostanie zweryfikowane twierdzenie, że mieszkanie przy zaplanowanej drodze stanie się – jak twierdzi się w skardze K. M. – wręcz niemożliwe.

Dodatkowo należy zauważyć, że w tym zakresie zarzuty skarg kasacyjnych wynikają z pewnego nieporozumienia. Jak wynika z zaprezentowanej w skargach oraz skargach kasacyjnych argumentacji, skarżący uznają, że istniejąca droga nie odpowiada parametrom drogi, która według zaskarżonego planu jest planowana. W związku z tym należy wyjaśnić, że ustalenia zaskarżonego planu umożliwiają przebudowę istniejącej drogi do parametrów, które zostały określone w zaskarżonym planie miejscowym. Wówczas też (w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę) powinny zostać przyjęte szczegółowe rozwiązania zapewniające bezpieczeństwo użytkowania drogi. Nadto, także już po jej przebudowaniu, zarządca drogi jest zobowiązany dbać o taką organizację ruchu na drodze, aby zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowników, w tym właścicieli nieruchomości bezpośrednio przy niej położonych. Zaznaczyć też należy, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) budowa zjazdów nie może się odbyć wbrew woli zarządcy drogi. Nie są zatem zasadne zarzuty, w których podnosi się, że umiejscowienie po jednej stronie drogi terenów [...],[...] i [...] oznacza, że zostanie tam wybudowana duża liczba zjazdów, które pogorszą bezpieczeństwo użytkowników drogi. Sam zaskarżony plan miejscowy takiej sytuacji nie zakłada, gdyż stanowi się w nim tylko tyle, że obsługa komunikacyjna tych terenów odbywać się będzie m.in. z ulicy oznaczonej symbolem [...] (§ 33 ust. 4 pkt 1, § 34 ust. 4 pkt 1 i § 37 ust. 4 pkt 1). Konkretne zjazdy zostaną zaprojektowane w związku z zabudową nieruchomości przyległych do drogi lub w związku z przebudową drogi i za zgodą zarządcy drogi, który odpowiada za ich usytuowanie w taki sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania drogi i zjazdów. Nie można w związku z tym przyjąć, że zaplanowanie drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza prawo tylko dlatego, że sprzeciwiają się temu właściciele nieruchomości do tej drogi przyległych. Podnoszony zatem w skardze kasacyjnej K. M. zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, nie jest zasadny.

Z ustaleniami zaskarżonego planu, dotyczącymi drogi oznaczonej symbolem [...], związany jest jeszcze zarzut zawarty w skargach kasacyjnych Z. K. oraz K. M. naruszenia art. 133 p.p.s.a., sprowadzający się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności faktycznych dotyczących nieruchomości położonych przy tej projektowanej drodze. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku tych szczegółowych okoliczności uwzględniać. Jak już powiedziano, jest zrozumiałe, że zaplanowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany układu drogowego, która może spowodować zwiększenie ruchu na drogach, z reguły będzie odbierana przez właścicieli nieruchomości sąsiednich jako zwiększenie uciążliwości. Jednakże fakt ten sam w sobie nie może stanowić podstawy uznania, że ustalenia dotyczące drogi są sprzeczne z prawem. Ustawodawca bowiem zakłada, że pewne ustalenia planu mogą pogarszać sytuację właścicieli niektórych nieruchomości.

Skarżący Z. K. oraz K. M. w swoich skargach kasacyjnych podnoszą też zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na tym, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami [...], [...] i [...] nie uwzględniają walorów krajobrazowych i wymogów ładu przestrzennego. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że ocena, czy zostały uwzględnione walory krajobrazowe oraz ład przestrzenny jest bardzo subiektywna. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, w którym ustawodawca nie dopuszcza możliwości przeprowadzenia dowodów z biegłych i oględzin, nie można rozstrzygnąć, czy określone rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia walory krajobrazowe oraz ład urbanistyczny. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie musi się zatem ograniczyć do sprawdzenia, czy w procedurze uchwalenia planu miejscowego zachowano te wymogi proceduralne, które mają na celu zapewnienie realizacji wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych. Do takich wymogów należy opiniowanie projektu planu przez gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną oraz przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, do zadań którego należy także ochrona krajobrazu (art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwszy i trzeci ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym zauważyć należy, że skarżący w skardze kasacyjnej nie twierdzili, aby projekt zaskarżonego planu nie był przez wskazane organy opiniowany. Z akt sprawy wynika zaś, że 17 listopada 2008 r. została sporządzona opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w K., w skład której wchodzą osoby z wykształceniem architektonicznym, pozytywnie opiniująca projekt planu miejscowego z m.in. zastrzeżeniem, aby określić minimalne parametry osi widokowej. Dowodzi to, że kwestia ochrony krajobrazu, także w aspekcie podnoszonym przez skarżących, była opiniowana przez profesjonalny zespół. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 20 lipca 2011 r., w którym m.in. pozytywnie opiniuje się projekt planu miejscowego, stwierdzając, że "realizacja projektowanych założeń planu nie będzie kolidowała z warunkami ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz postanowienie tego organu z [...] października 2011 r., którym uzgadnia się projekt planu miejscowego w zakresie ochrony wartości przyrodniczych [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Niezależnie od tego wskazać należy, że w zaskarżonym planie miejscowym zawarto ustalenia, które w sposób oczywisty mają na celu uwzględnienie walorów krajobrazowych. Chodzi m.in. o wspomnianą już "strefę widokową" przewidzianą na terenie [...]. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest więc zasadny.

Skarżący Z. K. oraz Z. W. zarzucili w swoich skargach kasacyjnych naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także przez ustalenia zaskarżonego planu dotyczące terenów zieleni publicznej oznaczonych symbolami [...],[...] i [...], przy czym skarżący Z. W. tylko w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...]. Oceniając te zarzuty należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż przekonująca jest argumentacja Rady Miasta K. o potrzebie zapewnienia terenów zielonych na obszarach zurbanizowanych ze względu na potrzebę zapewnienia korytarza ekologicznego oraz obszaru niezbędnego do tak zwanego przewietrzania miasta. Układ terenów zielonych wyznaczonych w zaskarżonym planie, stanowiących pas zieleni, wskazuje na racjonalność tego celu. Ustalenia te nie są zatem dowolne i niczym nieuzasadnione. Jeżeli zaś chodzi o zasadność jego wyznaczenia, z prawnego punktu wiedzenia, to wskazać należy, że na poziomie ustawowym za wyznaczaniem tego rodzaju terenu przemawia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia ludzi. Ustawodawca także wprost wskazał, że w planie miejscowym można ustanawiać zakazy zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc także wyznaczanie terenów zieleni, gdzie taki zakaz będzie obowiązywał. Możliwość tak daleko idącego ograniczenia prawa własności wynika też z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska i zdrowia publicznego. Dodać też należy, że interesy skarżących są w tym przypadku chronione zarówno przez możliwość żądania od Gminy Miasta K. odszkodowania lub wykupienia nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli korzystanie z nieruchomości przeznaczonych w zaskarżonym planie na tereny zieleni publicznej w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, jak i przez to, że tereny te w przypadku zamiaru realizacji na nich przez Gminę Miasta K. ciągów pieszych, placów, parków, promenad lub bulwarów podlegać będą wywłaszczeniu, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) tego rodzaju inwestycje są inwestycjami celu publicznego.

Skarżący Z. K. zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście ustaleń zaskarżonego planu dotyczących terenów zieleni publicznej oznaczonych symbolami [...],[...] i [...] uzasadniał także tym, że te ustalenia są sprzeczne z § 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]), gdyż przepis ten wyznacza cztery strefy krajobrazowe (A, B, C, D i P) i stanowi, że zieleń miejska ma być w strefie B, zaś korytarze ekologiczne w strefie A, a nie w strefie C, która obejmuje wyznaczone w zaskarżonym planie tereny zieleni publicznej. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż § 3 powołanej uchwały nie zawiera norm, które nakazują lub zakazują wprowadzania określonych stanów w wyznaczonych tym przepisem strefach krajobrazowych. Przepis ten wyznacza strefy krajobrazowe zależne od istniejącej sytuacji w terenie, na których wprowadza się dalszymi przepisami tej uchwały różne zakazy i nakazy. W strefie C, jak wynika z § 4 ust. 2, należy kształtować i rozwijać tereny zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta dla poprawy warunków życia mieszkańców, wypoczynku i rekreacji oraz chronić krajobraz poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym jak i zewnętrznym. Wyznaczenie terenu publicznej zieleni miejskiej nie jest z tym przepisem sprzeczne.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście ustaleń zaskarżonego planu dotyczących terenów zieleni publicznej oznaczonych symbolami [...],[...] i [...] podniesiony w skargach kasacyjnych Z. W. i K. M. nie jest zasadny.

Skarżący Z. K. zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniał także tym, że jego działka nr [...] została podzielona na sześć niefunkcjonalnych części. Z rysunku planu wynika, że działka stanowiąca własność skarżącego z uwagi na to, że jest wąska i bardzo długa została objęta kolejno obszarami o symbolach [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]. Została więc przeznaczona kolejno na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, drogę lokalną, budownictwo jednorodzinne w układzie szeregowym, drogę dojazdową, budownictwo jednorodzinne w układzie szeregowym, drogę lokalną, budownictwo jednorodzinne w układzie szeregowym i publiczną zieleń miejską. Nie jest to rzeczywiście układ optymalny, jednakże z uwagi na znaczną długość działki nr [...], nie do uniknięcia. Konieczne bowiem było przecięcie rozległego obszaru przeznaczonego na budownictwo drogami potrzebnymi do obsługi tego terenu, który został przeznaczony na budownictwo jednorodzinne. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że w ten sposób nie została potraktowana tylko nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, ale wszystkie sąsiednie nieruchomości, cechujące się tym, że są wąskie i długie. Zatem zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny.

Skarżący Z. K. dodatkowo podnosi, że działka nr [...] powinna znaleźć się na terenie, na którym przewiduje się scalanie i podział nieruchomości, zarzucając, że zaskarżony plan takich terenów nie przewiduje, co uniemożliwia racjonalne zabudowanie wąskich działek. W związku z tym wskazać należy, że scalanie i podział nieruchomości może być przeprowadzony także na tych terenach, które nie są przewidziane do scalenia i podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że scalanie i podział nieruchomości przeprowadza się także wtedy, gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Ponadto na podstawie art. 98b powołanej ustawy, można przeprowadzić scalenie i podział nieruchomości na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości pod warunkiem, że wystąpią o to zgodnie wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. W związku z tym wskazana przez skarżącego okoliczność nie stanowi podstawy do uznania, aby ustalenia zaskarżonego planu naruszały prawo poprzez nadmierne ograniczenie własności nieruchomości skarżącego.

Zarzuty skarżącego Z. K. dotyczące prognozy oddziaływania na środowisko, w szczególności zarzut, że w prognozie tej nie uwzględniono zaleceń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zawartych w piśmie z 19 lutego 2009 r., są niezasadne przede wszystkim dlatego, że ten organ, po powstaniu tego pisma, opiniował projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i nie zwracał uwagi na to, aby wcześniejsze jego zalecenia nie zostały wykonane. W materiałach planistycznych znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 31 października 2011 r., którym organ ten opiniuje pozytywnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Opinia ta została wydana po wcześniejszym piśmie tego organu z 20 lipca 2011 r., w którym domagano się uzupełnienia i skorygowania projektu planu. Dowodzi to, że organ właściwy do ochrony środowiska podejmował działania w celu dostosowania projektu planu do wymogów związanych z ochroną środowiska i ostatecznie doszedł do wniosku, że wymogi te zostały spełnione. Dotyczy to również zarzutu skarżącego, sprowadzającego się do twierdzenia, że w ramach prognozy oddziaływania na środowisko należy ocenić oddziaływanie na środowisko każdego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które może powstać na podstawie ustaleń planu. Stanowisko to nie jest trafne, gdyż poszczególne przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko są poddawane takiej ocenie – jak wynika z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie jest też zasadny zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut skarżącego Z. K. dotyczący występujących, jego zdaniem, szkodliwego promieniowania jonizującego i emisji rakotwórczego radonu na terenie uskoku tektonicznego. Sąd pierwszej instancji przekonująco wskazał na wynikające z akt badania, które nie potwierdzają występowania tego rodzaju szkodliwych oddziaływań. Podzielić też należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący na tę okoliczność nie może się powoływać. Faktem jest, że gdyby te szkodliwe oddziaływania występowały, to skarżący udając się w miejsce uskoku tektonicznego byłby na nie narażony, ale to narażenie nie jest zależne od ustaleń planu miejscowego dla tego terenu. Inaczej mówiąc, przed uchwaleniem planu, gdy teren uskoku nie był zagospodarowany, ewentualne zagrożenie dla skarżącego byłoby takie samo.

W końcu, odnosząc się do twierdzeń skarżącego Z. K. wskazujących na to, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie układu dróg nie jest respektowany, gdyż projektuje się budowę dróg niezgodnie z tym planem, zauważyć należy, że nie ma to znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonego planu z prawem.

Odnosząc się do podstaw skargi kasacyjnej Z. W., dotyczących nadmiernego obciążenia własności nieruchomości stanowiących jego własność przez zaplanowanie na nich miejsca do zawracania, stwierdzić należy, że przekonujący jest argument Sądu pierwszej instancji, który wskazał na to, że jak sam skarżący przyznaje, w razie przyjęcia ustaleń planu nieprzewidujących miejsca na zawracanie, lecz połączenie dróg o symbolach [...] i [...] z drogą o symbolu [...], skarżący "zyskał by" około 100 m2. W tych okolicznościach, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że ustalenia zaskarżonego planu w tym zakresie nie naruszają prawa, gdyż są wynikiem wyważenia sprzecznych interesów właścicieli nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że połączenie dróg o symbolach [...] i [...] z drogą o symbolu [...] wiązałoby się z większym obciążeniem nieruchomości, przez które to połączenie miałoby przechodzić. Nie są zatem zasadne podniesione w skardze kasacyjnej Z. W. zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. i art. 133 p.p.s.a.

We wszystkich skargach kasacyjnych podniesiono jednakowo uzasadniony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż skoro trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza prawa, to nie było podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a., który stosuje się, gdy zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skargi kasacyjne K. M., H. K. i Z. W. są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy wszystkie wniesione skargi kasacyjne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegały oddaleniu.

Wobec oddalenia skarg kasacyjnych od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargi, NSA na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od każdego ze skarżących na rzecz strony przeciwnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu administracji, będącego radcą prawnym.