Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1399/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 188 w zw. z art. 148 i art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjej skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 789/21 w sprawie ze skargi Rady Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. - w zakresie § 6 uchwały I. uchyla w całości zaskarżony wyrok; II. uchyla w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Rady Gminy J. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 789/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy J. (dalej: "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy J. (dalej: "Rada Gminy") z [...] marca 2021 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. - w zakresie § 6 uchwały – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] marca 2021 r. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. - w zakresie § 6.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że na mocy ww. uchwały Rada Gminy postanowiła z dniem 31 sierpnia 2021 r. zlikwidować Szkołę Filialną w S. W § 6 uchwały Rada Gminy określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda stwierdził, że tego rodzaju zapis narusza w sposób istotny obowiązujący porządek prawny, w tym art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Uchwała o likwidacji szkoły jest bowiem aktem prawa miejscowego, powinna więc zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W skardze do WSA na powyższą uchwałę Rada Gminy zarzuciła naruszenie:

1) art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.), art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała o w sprawie likwidacji szkoły filialnej jest aktem prawa miejscowego i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała ta nie zawiera norm prawnych regulujących sytuacje powtarzalne, a zatem nie jest aktem o charakterze abstrakcyjnym, wobec czego nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu powołanych przepisów;

2) art. 91 ust. 5 u.s.g. z zw. z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w ciągu 3 dni roboczych licząc od dnia doręczenia do siedziby strony skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a przez wystąpienie tak krótkiego okresu czasu pomiędzy doręczeniem zawiadomienia a wydaniem aktu nadzoru - pozbawienie strony skarżącej uprawnień strony i możliwości działania w postępowaniu nadzorczym, czego wymaga zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym w postępowaniu nadzorczym;

3) art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez błędne zastosowanie, mimo, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie sposób uznać, jakoby uchwała Nr [...] Rady Gminy z [...] marca 2021 r. była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji - bezpodstawne stwierdzenie nieważności w zakresie § 6 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że wbrew twierdzeniom Rady Gminy uchwała poddana ocenie nadzorczej jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym, czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Zdaniem WSA zaskarżona uchwała posiada ww. cechy. W szczególności uchwała o likwidacji szkoły oddziałuje na interesy określonych adresatów (uczniów i ich rodziców - obecnych i przyszłych). Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę.

Rada Gminy wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - poprzez przyjęcie, że uchwała o likwidacji szkoły filialnej jest aktem prawa miejscowego i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała ta nie jest typem aktu prawnego, któremu można przypisywać cechy aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. W szczególności uchwała ta nie zawiera norm abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego i w konsekwencji nie ma obowiązku publikowania przedmiotowej uchwały na zasadach określonych dla aktów prawa miejscowego.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Rada Gminy zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, co dotyczy art. 148 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w warunkach wystąpienia bardzo krótkiego okresu czasu pomiędzy doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego a wydaniem aktu nadzoru, przez co doszło do pozbawienia Gminy możliwości działania w postępowaniu nadzorczym, czego wymaga zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie przepisów postępowania przez WSA mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawienie Gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia Skarżącego o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1

i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych.

Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli WSA było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym stwierdzono nieważność § 6 uchwały Rady Gminy

w przedmiocie likwidacji szkoły. Wskazując na ustrojowe ramy kompetencyjne organu nadzoru, wyznaczone treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda podał, że § 6 weryfikowanej uchwały istotnie narusza prawo, albowiem określa datę wejścia

w życie uchwały nieadekwatnie do rygorów ustawowych, przewidzianych postanowieniami art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wychodząc z założenia, że podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego organ nadzoru przyjął, że podlega ona obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia tego ogłoszenia. Sąd pierwszej instancji podzielił oceny prawne sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Tak stanowisko WSA, jak i Wojewody jest nietrafne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe uchwała o likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to uchwała sformułowana w sposób konkretny zarówno pod względem podmiotowym - jego adresatami są rodzice oraz dzieci likwidowanej szkoły, jak i przedmiotowym - skonkretyzowana jest likwidowana szkoła. Uchwała o likwidacji podlega wykonaniu tylko jeden raz, a nie jak to jest właściwe dla aktów prawa miejscowego, wielokrotnie - por. postanowienia NSA z 18 września 2012 r., sygn. I OZ 691/12 i z 7 października 2022 r., sygn. III OZ 594/22, III OZ 595/22 i III OZ 596/22. Ustawodawca nie uznał uchwały o likwidacji szkoły za akt prawa miejscowego ani bezpośrednio, ani też pośrednio, np. poprzez wskazanie, że akt ten podlega opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa. Należy odnotować, że taki sam pogląd wyrażono na gruncie nieobowiązującego już

art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2015r. poz. 2156 ze zm.), który miał analogiczną treść jak art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe – zob. wyroki NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2225/11 oraz z 24 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1968/16 i I OSK 2419/16.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił w całości zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a.

w zw. z art. 148 i art. 193 p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądzono na rzecz rady gminy zwrot kosztów postępowania za obie instancje. Na zasądzoną kwotę 1270 zł. złożyły się: wpis od skargi (300 zł.), opłata kancelaryjna od wniosku

o sporządzenie uzasadnienia (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika za pierwszą instancję (480 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika za drugą instancję (240 zł.).