Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 463/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 68 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Spółki z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 362/15 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 4 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Gd 362/15, oddalił skargę H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2014 r. o wymierzeniu H. Spółce z o.o. kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego rozbudowanej części budynku inwentarskiego położonego na działce nr [...] w miejscowości J., w wysokości 5000 zł. Organ wskazał, że inwestor H. Spółka z o.o. z siedzibą w J. wykonała bez pozwolenia na budowę rozbudowę powyższego obiektu budowlanego i jesienią 2008 r. przystąpił do użytkowania rozbudowanej części budynku. W wyniku wszczętego postępowania legalizacyjnego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany rozbudowy budynku, zezwolono na wznowienie robót budowlanych i nałożono obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części obiektu inwentarskiego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku. Rozbudowana część obiektu użytkowana jest nieustająco od 2008 r. Uzasadniało to wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w wysokości 5000 zł. Zdaniem organu okoliczność, iż obiekt był poprzednio użytkowany jako samowola budowlana nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Obiekt był bowiem użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od maja 2011 r., po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, stanowiącego, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje jeżeli decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powstał dopiero w momencie wydania ostatecznej decyzji legalizującej samowolnie zrealizowaną część budynku, a więc w 2011 r.

W skardze na powyższą decyzję H. Spółka z o.o. z siedzibą w J. zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary mimo upływu 5-letniego okresu przedawnienia oraz błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez pominięcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powziął wiedzę o nielegalnym użytkowaniu obiektu najpóźniej w dniu oględzin 10 grudnia 2009 r., zatem w sprawie upłynął 3-letni termin przedawnienia przewidziany w art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał za niezasadne stanowisko, że możliwość wymierzenia przedmiotowej kary uległa przedawnieniu. Odsyłając bowiem w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do art. 59f ust. 1, ustawodawca nie objął tym odesłaniem art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, według którego do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zdaniem Sądu odesłanie ustawodawcy dotyczy w tym przypadku jedynie normy regulującej ustalenie wysokości kary. W innym przypadku ustawodawca pozbawiłby organy nadzoru budowlanego istotnego instrumentu umożliwiającego ukaranie sprawcy nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu, z uwagi na upływ czasu, mimo trwania nielegalnego stanu sprzecznego z przepisami. Ponadto uwzględnić należy, że stan użytkowania budynku bez pozwolenia na użytkowanie nie jest działaniem jednorazowym, lecz ma charakter ciągły.

W ocenie Sądu, niezależnie od powyższego, także przy przyjęciu odmiennej interpretacji i zastosowaniu do kary z tytułu nielegalnego użytkowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej wynika, że bieg przedawnienia zostaje przerwany w dacie doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Na gruncie przepisów prawa budowlanego dotyczących kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uznać należałoby, że bieg przedawnienia został przerwany w dacie doręczenia postanowienia organu nadzoru budowlanego wymierzającego taką karę. Postanowienie organu I instancji ustalające wysokość kary zostało wydane [...] września 2014 r. i doręczone skarżącej 2 października 2014 r. Nastąpiło to przed upływem 3, jaki i 5 lat od końca 2011 r., w którym to roku, zdaniem Sądu, powstał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązujący w dacie powstania przedmiotowej części budynku w 2009 r. przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Norma ta nie miała zastosowania w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót realizowanych bez pozwolenia na budowę lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W takim bowiem przypadku inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd podkreślił, że w przypadku realizacji obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) inwestor nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu ani dokonać skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy uprawniającego inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu. Przewidziany w Prawie budowlanym etap powiadamiania organu o zakończeniu budowy nie może bowiem służyć legalizacji samowoli budowlanej. W stosunku do obiektu zrealizowanego samowolnie nie można zatem wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dopóki nie zostanie przeprowadzona procedura legalizacyjna przewidziana w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierza się w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55,. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. O naruszeniu normy art. 54 Prawa budowlanego w przypadku samowoli budowlanej można mówić dopiero po zakończeniu postępowania legalizacyjnego i wydaniu decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na etapie wcześniejszym inwestor realizujący obiekt bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie takie wydaje się bowiem jedynie w stosunku do obiektu wzniesionego zgodnie z przepisami lub zaakceptowanego przez organ w toku procedury legalizacyjnej. W niniejszej sprawie inwestor w 2009 r. nie miał zatem obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy części obiektu zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, a ewentualne dokonanie takiego zgłoszenia nie byłoby skuteczne. Dopiero w czerwcu 2011 r. po zakończeniu postępowania legalizacyjnego inwestor stał się zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem argument skarżącego, że nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego rozpoczęło się w 2009 r. i od tego roku należy liczyć bieg terminu przedawnienia, nie zasługiwał na uwzględnienie. Do użytkowana obiektu bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie doszło w niniejszej sprawie dopiero z momentem zalegalizowania obiektu, a więc w czerwcu 2011 r.

Skargą kasacyjną H. sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w związku z uznaniem, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji czego nie znajdują zastosowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, w tym art. 68 § 2 tej ustawy, jakie przewidują dopuszczalność przedawnienia wobec uprawnienia organu do wymierzenia kary, w następstwie czego zdaniem Sądu I instancji nieuzasadnionym jest stanowisko skarżącego, że możliwość wymierzenia kary ulega przedawnieniu;

2. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w związku z uznaniem, że obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powstał dopiero w 2011 r. w związku z przyjęciem, że o przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu, jako o przesłance warunkującej wymierzenie z tego tytułu kary pieniężnej, można mówić nie z chwilą doprowadzenia do faktycznego przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu (jak literalnie stanowi przepis), lecz dopiero z chwilą zakończenia postępowania legalizacyjnego (którego wszczęcie i prowadzenie nie jest przecież elementem pewnym, gdyż nie ma ono charakteru obligatoryjnego w tym sensie, że nie każdy przypadek samowoli budowlanej z przyczyn obiektywnych podlega dostrzeżeniu tego faktu przez właściwy organ nadzoru budowlanego i uruchomieniu w następstwie tego procedury legalizacyjnej) i wydania w jego następstwie decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy zdaniem skarżącego w drodze tego rodzaju (ewentualnej) decyzji obowiązek uzyskania takiego pozwolenia, jaki niezależnie od tej decyzji wynika z przepisu prawa, podlegał jedynie jego potwierdzeniu (stwierdzeniu) w drodze takiej decyzji, której wydanie (albo też nie wydanie) pozostawało bez prawnego znaczenia dla istnienia tego obowiązku, jak również pozostawało obojętnym dla faktycznego zdarzenia przesądzającego o momencie rozpoczynającym bieg przedawnienia możliwości wymierzenia kary, którym jest zarzucane skarżącemu zachowanie polegające na przystąpieniu przez niego do nielegalnego użytkowania obiektu, a co bezspornie miało miejsce w 2008 r., i w czego konsekwencji wobec skarżącego (wobec jego reprezentanta) prowadzone było postępowanie przygotowawcze przez organy ścigania w oparciu o przepis art. 91a ustawy Prawo budowlane, co niewątpliwie potwierdza słuszność twierdzenia, że przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu miało miejsce i jako zachowanie inkryminowane ww. przepisem pozostaje faktem zupełnie niezależnie od tego czy organ wydał czy nie wydał decyzji nakazującej uzyskanie pozwolenia na użytkowanie;

II. przepisów postępowania, w szczególności: art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., skutkiem czego był błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania w związku z pominięciem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego najpóźniej w dniu przeprowadzania oględzin obiektu w dniu 10 grudnia 2009 r. (na okoliczność czego organ ten sporządził protokół) powziął wiedzę o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu, co skutkowało przedawnieniem możliwości nałożenia kary z tego tytułu po upływie także krótszego 3-letniego terminu na doręczenie postanowienia o ukaraniu — skoro termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa (zgłoszenie lub wniosek o pozwolenie na użytkowanie) albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i wówczas miał rzeczywisty trzyletni termin do wymierzenia kary.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, aczkolwiek Sąd pierwszej instancji wypowiedział błędny pogląd, iż ustawodawca odsyłając w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do art. 59f ust. 1, nie objął tym odesłaniem art. 59g ust. 5tej ustawy, według którego do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Podkreślić należy, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).

Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, do kar wymierzanych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z mocy art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dalej: Ordynacja podatkowa.

Odesłanie w art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 – "Przedawnienie" Działu III. To zaś oznacza, że do kar wymierzanych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego znajduje zastosowanie art. 68 Ordynacji podatkowej.

W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga rozróżnienia trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, przewidzianych w art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej. Pierwszy z nich (trzyletni) znajduje zastosowanie, gdy inwestor złożył zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i wówczas data dokonania tych czynności stanowi początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Drugi termin ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor nie złożył zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W takim przypadku pięcioletni termin do wymierzenia kary będzie biegł od stwierdzenia naruszenia prawa, tj. faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, a jego przerwanie nastąpi wraz z doręczeniem postanowienia wymierzającego karę (por. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1023/09 i sygn. akt II OSK 1110/09; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1853/09; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1039/10; z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1121/10; z dnia 19 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 631/14; z dnia 9 sierpnia 2016r., sygn. akt II OSK 2886/14; z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2078/15). Wypowiedzenie przez Sąd pierwszej instancji błędnego poglądu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd rozważył niniejszą sprawę także w aspekcie art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej i doszedł do prawidłowego wniosku, iż postanowienie o wymierzeniu grzywny zostało wydane ([...] września 2014 r.) i doręczone stronie skarżącej ( 2 października 2014r.) przed upływem terminów przedawnienia, o jakich mowa w art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu przez inwestora decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący rozbudowę budynku inwentarskiego, zezwalającej na wznowienie robót budowlanych i nakładającej obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części obiektu inwentarskiego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 tej ustawy, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. W takiej bowiem sytuacji nie jest dopuszczalne skuteczne zawiadomienie organu o zakończeniu budowy, jak również uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowania przewidziane w art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane i art. 57 ust. 7 tej ustawy nie mogą służyć legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. Z tej też przyczyny nie można przyjąć, że strona w takiej sytuacji nie zawiadamiając o zakończeniu budowy bądź nie uzyskując takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie narusza odpowiednio art. 54 bądź art. 55 ustawy - Prawo budowlane. W takim przypadku uruchomione winny zostać procedury zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2000/09 - LEX nr 952999 ).

W przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego - w wyniku postępowania legalizacyjnego - wydał wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2011 r., którą nałożył na inwestora obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części obiektu inwentarskiego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie zachodzi zatem przypadek, o jakim mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Wydanie decyzji z dnia [...] maja 2011r. oznaczało, że inwestor nie może użytkować przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a mimo to użytkował obiekt budowlany. W takiej sytuacji terminy przedawnienia, zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 Ordynacji podatkowej, należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, tj. od końca 2011r. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że tak w dacie wydania postanowienia o wymierzeniu grzywny jak i doręczenia tego postanowienia stronie skarżącej nie upłynęły terminy przedawnienia, o jakich mowa w art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej.

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku uznania, że obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powstał dopiero w 2011 r. z chwilą zakończenia postępowania legalizacyjnego. Nie można podzielić stanowiska strony, że bieg terminu do wymierzenia kary należało liczyć od 2008r. i organ nie mógł nałożyć kary z uwagi na upływ 5 letniego terminu przedawnienia.

Jak stanowi art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy. Naruszenia przepisu art. 55 ustawy - Prawo budowlane strona skarżąca mogła dopuścić się – jak już wyżej wskazano - dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r.

Z tych także przyczyn nieusprawiedliwiony jest też zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Nieuprawnione jest stanowisko strony skarżącej, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego najpóźniej w dniu przeprowadzania oględzin obiektu w dniu 10 grudnia 2009 r. powziął wiedzę o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu, to skutkowało to przedawnieniem możliwości nałożenia kary z tego tytułu po upływie także krótszego 3-letniego terminu na doręczenie postanowienia o ukaraniu.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.