Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 89/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 93/23 w sprawie ze skargi D.K. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 12 grudnia 2022 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 93/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 12 grudnia 2022 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w pkt. I. stwierdził, że Wójt [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 1, 3 i 4 wniosku skarżącego D. K. z 12 grudnia 2022 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, w pkt. II. zobowiązał Wójta [...] do rozpoznania punktu 1, 3 i 4 wniosku skarżącego D. K. z 12 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; a w pkt. III., na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Wójta [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący we wniosku z 12 grudnia 2022 r. zwrócił się do Wójta [...]

"o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. W jakiej formie w Urzędzie Gminy [...] rejestrowane są delegacje służbowe i na podstawie jakiej procedury/zarządzenia/dokumentu obowiązującego w urzędzie? Proszę o wskazanie/przytoczenie konkretnego zapisu oraz udostępnienie kopii procedury/zarządzenia/dokumentu.

2. Jaka komórka organizacyjna zgodnie z regulaminem organizacyjnym bezpośrednio odpowiada za rejestrację delegacji służbowych? Z jakich dokumentów to wynika, proszę o wskazanie konkretnego zapisu?

3. W jaki sposób w Urzędzie Gminy [...] prowadzony jest nadzór nad realizacją umów zawieranych przez Gminę [...]? W szczególności jak merytorycznie rozlicza się terminowość oraz wartość zobowiązań wynikających z zawartych umów? Jaka procedura/zarządzenie/dokument obowiązujący w urzędzie konkretnie to reguluje?

4. Jaka komórka organizacyjna, zgodnie z regulaminem organizacyjnym bezpośrednio odpowiada za nadzór nad realizacją umów? Z jakich dokumentów to wynika, proszę o wskazanie/przytoczenie konkretnego zapisu?

Organ pismem z 27 grudnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że "[p]ytania w przedmiotowej sprawie nie stanowią informacji publicznej".

Wnioskodawca pismem z 28 grudnia 2022 r. wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie jej wniosku lub wydania stosownej decyzji.

Organ pismem z 30 stycznia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z 27 grudnia 2022 r.

Skarżący w skardze wniesionej do Sądu I instancji zarzucił Wójtowi Gminy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazanej w punkcie 1, 3 i 4 wniosku z 12 grudnia 2022 r.

Sąd I instancji uwzględniając skargę, za bezsporne w sprawie uznał, że Wójt Gminy – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Natomiast, kwestią sporną była ocena tego, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, co sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowanej przez organ prawnej formy działania. Sąd I instancji uznał, że odpowiadając na wniosek skarżącego organ arbitralnie stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Uniemożliwia to ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko. Sąd I instancji zauważył także, że w odpowiedzi na skargę organ powoływał się na nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej, jednakże ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę.

W odniesieniu do wykładni ustawowych definicji zamieszczonych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz otwartego katalogu przedmiotowego zamieszczonego w art. 6 u.d.i.p. Sąd I instancji stwierdził, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną. Analiza art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że w kręgu danych określnych mianem informacji publicznej znajdą się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f), o organizacji tych podmiotów, majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. f u.d.i.p.). Zatem Sąd przyznał rację skarżącemu że pytania nr 1, 3 i 4 odnoszące się do formy i procedury rejestracji delegacji służbowych przez organ oraz nadzoru nad realizacją umów zawieranych przez organ i komórki za nadzór ten odpowiedzialnej - dotyczą opisanych ww. przepisami zagadnień. Nie ma racji organ wywodząc, że powyższe dane nie stanowią informacji publicznej, przeczy temu brzmienie analizowanych regulacji prawnych.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z 12 grudnia 2022 r. w zakresie pytania nr 1, 3 i 4 błędnie uznając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Toteż, Sąd ustalił że, organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu punktu 1, 3 i 4 złożonego przez skarżącego wniosku i dlatego zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt [....], reprezentowany przez adwokata. Zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o zmianę skarżonego wyroku i oddalenie skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w całości. Oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zrzeka się prawa do rozprawy. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ nie udostępnił informacji pomimo, że był do tego zobowiązany, podczas gdy przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega u.d.i.p.

Uzasadniając postawiony zarzut wskazał, że organ pismem z 27 grudnia

2022 r. poinformował wnioskodawcę, że informacje, o których udostępnienie wnosi nie stanowią informacji publicznej. Z powyższego skarżący kasacyjnie wywiódł stanowisko, że organ nie pozostał w bezczynności, ponieważ dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Podtrzymując stanowisko, że żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej wyjaśnił, że dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy [...]. Ustawa o dostępie do informacji publicznej

przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, a nie wewnętrznych. Stąd organ udzielił odpowiedzi jak w piśmie z 27 grudnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę, skarżący wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając złożony wniosek procesowy stwierdził, że żądane przez niego informacje dotyczyły działalności organu władzy publicznej i zostały wprost wskazane w katalogu przykładowych informacji podlegających udostępnieniu. Zaznaczył, że fakt, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych nie oznacza, że ustawodawca odmówił przymiotu jawności pozostałym dokumentom – katalog zamieszczony przez ustawodawcę ma charakter tylko przykładowy. Zaprzeczył, że "nadużył" prawa do informacji publicznej. Przede wszystkim zaś podkreślił, że zarówno Konstytucja RP, jak też u.d.i.p. nie przewidują takiej instytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autorki skargi kasacyjnej należało zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jej ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "[p]rzytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autorki skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut "naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) przez błędną wykładnię i uznanie, że organ nie udostępnił informacji pomimo, że był do tego zobowiązany, podczas gdy przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej.)". Tymczasem przepis art. 10 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów a każdy zawiera odrębną zawartość normatywną. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

Należy ponadto zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano do treści art. 10 u.d.i.p. W tej sytuacji, sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej przez powołanie się na jednostkę redakcyjną aktu prawnego, która dzieli się na konkretne przepisy czyni go nieprecyzyjnym i z założenia nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do odtwarzania intencji autorki skargi kasacyjnej, jeżeli podniesione w niej zarzuty nie zostały sformułowane w sposób jednoznacznie identyfikujący zarzucaną wadliwość kwestionowanego nią wyroku sądu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że art. 10 ust. 1 u.d.i.p stanowi, że "[i]nformacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". Natomiast ustęp 2 art. 10 u.d.i.p. reguluje udostępnienie informacji publicznej na wniosek ustny. Zatem, skoro wnioskodawca złożył wniosek pisemny, to w sprawie mógł być zastosowany tylko ustęp 1 art. 10 u.d.i.p. W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17). Wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie – przez udostępnienie całości wnioskowanej informacji, przez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań i jego stanowisko jest prawidłowe, skarga podlega oddaleniu. W przypadku odpowiedzi negatywnej – sąd zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18).

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oparta została przede wszystkim na twierdzeniach, że żądane informacje z punktu 1, 3 i 4 wniosku dostępowego nie stanowią informacji publicznej o czym organ poinformował wnioskodawcę pismem z 27 grudnia 2022 r. Tymczasem Sąd I instancji przyjął, że informacja z punktu 1, 3 i 4 wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i f), pkt 3 lit. f) u.d.i.p., Sąd I instancji stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu punktu 1, 3 i 4 wniosku, ponieważ uznał, że organ co prawda odpowiedział na wniosek ale jego stanowisko było nieprawidłowe, ponieważ błędnie uznał, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, zatem nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ nie rozpoznał wniosku zgodnie z regulacjami zawartymi w tej ustawie, w szczególności nie rozpoznał prawidłowo wniosku co do punktów 1, 3 i 4 w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co świadczy o bezczynności organu w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w rozpoznaniu tej części wniosku. Skutkowało to zobowiązaniem organu do rozpoznania punktu 1, 3 i 4 wniosku z 12 grudnia 2022 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zatem autorka skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 10 u.d.i.p. nieskutecznie zarzuca, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż informacja żądana w punktach 1, 3 i 4 wniosku jest informacją publiczną. Za nieskuteczną należy też uznać argumentację zmierzającą do wykazania, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż informacja żądana w punkcie 1, 3 i 4 wniosku jest informacją publiczną. W skardze kasacyjnej nie podniesiono bowiem zarzutów naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kwalifikacji tej informacji tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i f), pkt 3 lit. f) u.d.i.p. Nieskuteczna jest też argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucająca błędne uznanie przez Sąd organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, iż wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, ponieważ jego wniosek nie realizuje celu, jakiemu przyświeca ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem żąda informacji służących jego indywidualnemu interesowi. Ponadto w 2022 r. wnioskodawca skierował do skarżącego kasacyjnie organu 123 pisma, w tym złożył kilkadziesiąt wniosków o udostępnienie informacji publicznej a w 2023 r. już 25 takich pism. Należy zatem wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim u.d.i.p. Natomiast przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy precyzują to prawo. Zatem, odnosząc się ogólnie do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej należy wskazać, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie nie przy kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej, ale przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowania norm prawnych wraz z ich percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (patrz wyroki NSA z 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23 i z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23). Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu związana z nadużyciem prawa do informacji nie mogła zatem być uznana za skuteczną wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej informacji, a organ w piśmie z 27 grudnia 2022 r. nie odmówił jej udostępnienia z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej lecz z uwagi na to, że nie stanowi informacji publicznej.

Końcowo należy wyjaśnić, że choć zgodzić należy się z autorką skargi kasacyjnej, iż poinformowanie wnioskodawcy pisemnie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, uwalnia adresata wniosku dostępowego od zarzutu bezczynności, to jednak ma to miejsce tylko w sytuacji gdy stanowisko organu co do kwalifikacji żądanej informacji jest prawidłowe. Jeżeli jednak Sąd administracyjny stwierdzi, że żądana informacja jest informacją publiczną, to takie nieprawidłowe stanowisko organu nie uwalnia go od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazana tu sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. O braku bezczynności w załatwieniu sprawy nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Jest to już ugruntowane stanowisko judykatury, niewymagające szerszego tu uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.