Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1374/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 czerwca 2024 r. nr SKO-NP-4115-526/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w decyzji z 25 czerwca 2024 r., nr SKO-NP-4115-526/23 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z 13 grudnia 2023 r., znak: OPS-SRFA-5222-36/23 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) w związku z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. organ l instancji orzekł o odmowie przyznania B. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. P.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia ponieważ niepełnosprawność W. P. powstała w 83 roku jej życia. Poza tym ustalono też inne osoby zobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnej, które powinny stosownie podzielić się wykonywaniem czynności opiekuńczych tak, aby nie była obciążona tylko jedna osoba. Stwierdzono, że po stronie rodzeństwa nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody uniemożliwiające wspieranie wnioskodawcy w opiece nad matką.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. W. wniosła odwołanie, w którym powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. orzekający o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. (...) Odwołująca podniosła, że przez cały czas sprawuje opiekę nad niepełnosprawną i schorowaną matką, ponieważ nie ma innych osób, które mogłyby sprawować taką opiekę i dlatego nie podejmuje zatrudnienia oraz nie posiada żadnego dochodu. Nadto odwołująca wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji złożyły stosowne oświadczenia, iż nie mogą sprawować codziennej opieki nad matką.

W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji, Kolegium stwierdziło, że pomimo dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą" w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023r. z uwagi na fakt, że strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2023r. Niniejsza sprawa zgodnie z zapisem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.

Kolegium wskazało, że orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Nowym Sączu z dnia 16 stycznia 2020 r. W. P. została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z tym orzeczeniem trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 17 października 2019r., a momentu powstania niepełnosprawności orzeczenie nie określa.

Z przeprowadzonego w dniu 3.11.2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż B. W. - wspólnie mieszkająca z W. P. - faktycznie sprawuje codzienną opiekę nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Niepełnosprawna jest po złamaniu miednicy, kostki i nogi w kolanie, dlatego porusza się przy pomocy balkonika i przy wsparciu córki. Matka wnioskodawczyni wymaga całkowitej opieki od około 4 lat. W wywiadzie zaznaczono, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia oraz podeszły wiek W. P. wymaga stałej opieki i pielęgnacji osób trzecich. Wymaga pomocy przy porannej i wieczornej toalecie, smarowaniu kończyn, masażu, myciu, zmianie pampersów, podawaniu leków, gotowaniu obiadów, podawaniu posiłków, sprzątaniu, paleniu w piecu oraz organizowaniu wizyt lekarskich (oświadczenie z dnia 24.10.2023 r.). Wnioskodawczyni oświadczyła, że stały charakter opieki nad matką zmusił ją do zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 1.10.2023 r.

W ocenie Kolegium, wykazany wyżej zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującą nad niepełnosprawną matką, która (jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego) nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, niekomunikatywną - nie wymaga ciągłego nadzoru. Choć ww. jest pampersowana - to organ przyjął, iż może samodzielnie funkcjonować przez część dnia, czy też przy wsparciu ze strony usług opiekuńczych opieki, i zorganizować opiekę tak, aby odwołująca nie musiała rezygnować pracy w gospodarstwie rolnym, czy podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Organ odwoławczy uznał, że choć niewątpliwie niepełnosprawna W. P. wymaga pomocy i opieki jednakże biorąc pod uwagę zakres wykazanej opieki jak i fakt, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną, to jest możliwe takie zorganizowania opieki ażeby odwołująca się nie musiała rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Specyfika pracy w gospodarstwie rolnym pozwala bowiem dostosować godziny pracy do konieczności wykonywania czynności opiekuńczych. Zatem, trudno zdaniem organu II instancji przyjąć, iż w tej sprawie występuje związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Ustalono, że W. P. oprócz wnioskodawczyni ma ona jeszcze dwoje dzieci:

- A. P. (lat 61), zam. J. - oświadcza, że utrzymuje się z zasiłku z GOPS

oraz, że z uwagi na stan swojego zdrowia sam wymaga pomocy. W związku z powyższym nie ma możliwości uczestniczenia w opiece nad matką (oświadczenie z dnia 3.11.2023r.).

- G. B. (lat 59), zam. W., oświadcza, że pracuje zawodowo jako

pracownik umysłowy i z racji miejsca zamieszkania nie może uczestniczyć w opiece nad matką.

Kolegium stwierdziło, że niepełnosprawna W. P. jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Przy czym biorąc pod uwagę to, że oprócz odwołującej jest dwoje dzieci W. P., które w równym stopniu co wnioskodawczyni są zobowiązani do zapewnienia matce opieki, to istnieje możliwość zorganizowania opieki nad niepełnosprawną matką, tak żeby odciążyć odwołującą aby nie musiała rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Okoliczności polegającej na tym, iż osoby zobowiązane do opieki mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, posiadają własne rodziny, pracują i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji.

Podkreślono, że do akt sprawy nie zostały przedłożone żadne dokumenty świadczące o tym, że w stosunku do rodzeństwa B. W. istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż rodzeństwo odwołującej nie jest w stanie wspomóc siostry w opiece i zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki w sposób pośredni. Zaznaczono, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.

W piśmie z 31 lipca 2024 r. skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu. Decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania świadczenia mimo spełnienia przez skarżącą przesłanek z ww. przepisu (1); naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędną ocenę materiału dowodowego (wywiadu oraz oświadczeń złożonych przez rodzeństwo skarżącej) (2); błędne ustalenie, że opieka sprawowana przez skarżącą nie ma stałego charakteru oraz brak związku przyczynowo-skutkowego (...) (3).

Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 jest niedopuszczalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.

Organ odwoławczy przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zakres i rozmiar sprawowanej opieki, który, w ocenie organu, nie uniemożliwia pracy w gospodarstwie rolnym.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (który ma zastosowanie w sprawie ponieważ wniosek został złożony w dniu 24 października 2023 r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie (por. wyrok NSA z dnia: 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21 oraz 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2242/23). Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Przy tym wykluczyć należy sytuację, w której opieka sprawowana nad znacznie niepełnosprawnym, ale faktycznie cechującym się niemałą samodzielnością członkiem rodziny stanowi pretekst do pozyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, która faktycznie mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Nieaktywność zawodowa nie może wynikać z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, jak np. brak ofert pracy, niechęć do jej podjęcia albo pobieranie nauki w trybie dziennym, czy chęć opieki nad dziećmi, ale musi wynikać z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, publ. WKP 2023).

Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r. (sygn. I OPS 5/12), przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Należy przy tym zauważyć, że np. praca świadczona w ramach stosunku pracy jest pracą wykonywaną na rzecz osoby trzeciej i pod jej kierownictwem (art. 22 Kodeksu pracy). Charakteryzuje ją nie tylko podporządkowanie ekonomiczne, ale i organizacyjne. Oznacza to obowiązek pozostawania w wyznaczonym czasie w dyspozycji pracodawcy w miejscu wykonywania pracy lub w innym miejscu wskazanym przez niego (art. 128 Kodeksu pracy). Pracodawcy przysługuje kompetencja do wydawania wiążących pracownika poleceń dotyczących sposobu, miejsca i czasu wykonywania pracy (art. 100 § 1 Kodeksu pracy). Z powyższego wynika, że aby stwierdzić, że istnieje związek między rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, to opieka nad osobą niepełnosprawną powinna być bardziej absorbująca, niż w przypadku osoby rezygnującej z pracy w ramach stosunku pracy (vide Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2024 r., I OSK 2887/23).

W przedmiotowej sprawie, niewątpliwie skarżąca, jako córka, była osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące zakresu opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, zostały dokonane z istotnym naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a.

Skoro zakres opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna determinowany jest stanem jej zdrowia, to podstawą okolicznością wymagającą ustalenia przez organy był aktualny stan zdrowia matki skarżącej, stopień jej samodzielności, a w dalszej kolejności rodzaj czynności opiekuńczych, których wymaga matka skarżącej, aby móc funkcjonować w codziennym życiu. Następnie organy powinny ustalić, czy stan zdrowia osoby niepełnosprawnej połączony z zakresem czynności opiekuńczych, umożliwia skarżącej pracę w gospodarstwie rolnym.

Podsumowując powyższy wątek - organy zaniechały ustalania aktualnego (na dzień złożenia i rozpoznania wniosku) stanu zdrowia matki skarżącej.

Jedynym zgromadzonym w sprawie dowodem, obrazującym stan zdrowia W. P., było orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 16 stycznia 2020 r. uznającego ww. za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji od 17 października 2019 r. (k. 2 a.a.). Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, pomimo że ww. orzeczenie jest faktem instytucjonalnym, to jednak nadal nie mamy w tym przypadku do czynienia z automatycznym skutkiem w postaci konieczności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ciągle ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22).

Zatem nie znając dokładnego stanu zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej, wynikającego z aktualnej dokumentacji medycznej z ostatnich lat leczenia, nie można zweryfikować istnienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym, a sprawowaną opieką. Stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej wymagający, wg skarżącej, rezygnacji przez nią z pracy w gospodarstwie rolnym, musi zostać wykazany stosownymi dokumentami wystawionymi przez lekarzy, pod opieką których pozostaje niepełnosprawna (vide wyrok WSA w Krakowie z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 606/24).

Znajdujące się w aktach administracyjnych stwierdzenia skarżącej (oświadczenie skarżącej z 24 października 2023 r., k. 3, wywiad środowiskowy k. 5 i n. a.a.) obrazujące wymiar i częstotliwość opieki, nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organy administracyjne poprzez np. zestawienie z wnioskami płynącymi z dokumentacji medycznej, o którą należało wezwać skarżącą.

W toku postępowania, wbrew treści art. 79a § 1 k.p.a., organy nie poinformowały bowiem skarżącej o okolicznościach, które na dzień rozstrzygania nie zostały wykazane przez skarżącą. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Skarżąca na etapie postępowania przed organem I, ani II instancji nie została zawiadomiona o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane.

Analiza akt sprawy wskazuje, że organ administracyjny nie zebrał materiału dowodowego, na podstawie którego można by ustalić, czy skarżąca spełniła powyższe przesłanki. Przede wszystkim nie ustalono jaki jest stan zdrowia niepełnosprawnej, nie wiadomo więc w jakim zakresie podopieczna skarżącej jest samodzielna. Organ powinien więc wezwać skarżącą do przedłożenia dokumentacji medycznej, w tym m.in. oceny stanu zdrowia niepełnosprawnej w skali Barthel (ocena ta została dopiero przedłożona jako załącznik do skargi).

Wskazać należy w tym miejscu, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym. W szczególności strona ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych.

Zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy, to skarżąca powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie, w tym przede wszystkim aktualną dokumentację medyczną obrazującą stan zdrowia niepełnosprawnej. Jeśli organ administracji publicznej dokona ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 135/23, baza CBOSA). W szczególności strona ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych.

W postępowaniu dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonuje ustalenia zakresu rzeczywiście sprawowanej opieki na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno na podstawie dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Dowody te podlegają łącznej ocenie. Zastosowanie znajdują ogólne przepisy postępowania dowodowego, które pozwalają na dopuszczenie w sprawie każdego dowodu, który przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy. W grę wchodzi przeprowadzenie dowodu z dokumentów ale również ze świadków. Takie osoby jak brat skarżącej – A. P., bratowej skarżącej – W. P., czy sąsiedzi wnioskodawczyni, które niewątpliwie mogą dysponować określoną wiedzą mogącą mieć wpływ na przyznanie świadczenia, stanowić mogą źródło dowodowe w indywidualnej sprawie z zakresu pomocy społecznej w zakresie regulowanym przepisami k.p.a. Organ rozważy również przeprowadzenie ponownego wywiadu środowiskowego w tej sprawie.

Analizując wątek dotyczący związku przyczynowo-skutkowego wymaga również zauważyć, że podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, względnie zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z art. 17 b ust. 2 u.ś.r. zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia." Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest zatem w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r., stosowne oświadczenie złożone przez rolnika, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów, wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 marca 2022 r., II SA/Lu 99/22, CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że organ powinien dokonać ustalenia, czy wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem treści art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a zatem ocenić, czy okoliczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego została udowodniona, w oparciu o całokształt dowodów zgromadzonych w toku postępowania.

Orzekające w sprawie organy obu instancji nie dokonały w tym zakresie ustaleń i nie poddały ocenie oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 24 października 2024 r.

Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 lipca 2023 r., I OSK 1073/21, w którym podkreślono, że ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 343/24 trafnie zwrócił uwagę, że "w sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjnej występuje osoba będąca rolnikiem, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w związku opieką sprawowaną nad osobami, o których mowa w art. 17 ustawy. Badaniu podlega zatem nie kwestia związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy a sprawowaną opieką a kwestia związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego a sprawowaną opieką. (...)

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Wedle art. 7 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny podlega ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu z mocy ustawy o ile nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Innymi słowy, pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Rolnik, z mocy art. 37 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest obowiązany, nie czekając na wezwanie, w ciągu 14 dni zgłaszać Kasie osoby podlegające ubezpieczeniu w jego gospodarstwie oraz informować Kasę o okolicznościach mających wpływ na podleganie ubezpieczeniu i o zmianach tych okoliczności.

W świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników skarżąca zobligowana była do poinformowania Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników o fakcie zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, a czego nie uczyniła, o czym świadczy informacja z KRUS z dnia(...). Okoliczność ta miała bowiem wpływ na podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników."

Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1393/21 pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało dotychczas prawnie zdefiniowane, co zmusza sądy do wyjaśnienia tego pojęcia. Jak wyjaśniono w cytowanym wyroku, pojęcie to było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wielu orzeczeniach zapadłych na gruncie przepisów z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników (uchwała z 18 lipca 1986 r., III UZP 29/86 oraz wyroki z 22 kwietnia 1987 r. II URN 50/87, z 23 listopada 1987 r., II URN 65/87, z 16 lipca 1987 r., II URN 118/87, z 3 lipca 1987 r., II URN 132/87, z 11 maja 1987 r., II URN 63/87). Sąd Najwyższy wyjaśniał, iż prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym – jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny – wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Współuczestniczy zaś z małżonkiem w prowadzeniu gospodarstwa ten małżonek, który w sposób istotny przyczynia się do funkcjonowania tego gospodarstwa, przy czym nie ma znaczenia prawnego, czy gospodarstwo wchodzi do wspólności ustawowej, czy też stanowi odrębny majątek drugiego z małżonków. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie.

Należy podzielić pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12, w świetle której prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Jak wskazano w ww. uchwale, pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego. Jednak - mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zastąpienie dochodu uzyskiwanego dotychczas z wykonywanej pracy (w tym przypadku w rolnictwie) -nie można traktować jako czynnika decydującego o niemożliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie faktu zarejestrowania w systemie ARiMR w charakterze aktywnego producenta rolnego – w sytuacji, gdy dana osoba nie korzysta ze świadczeń finansowych z tym związanych. (...)

Należy natomiast podkreślić, że prawne przesłanki pobierania płatności bezpośrednich i zwrotu podatku akcyzowego są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dopłaty są bowiem przyznawane osobie, która nie tylko jest właścicielem, czy współwłaścicielem gruntu rolnego. Przysługują one osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne i wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą to być zarówno działania organizacyjne, czy kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednie wykonywanie pracy fizycznej w gospodarstwie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, (...) nie da się bowiem znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla pogodzenia sprzeczności wyrażającej się w tym, że skarżąca oświadczyła, iż zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, a jednocześnie pobiera dopłaty bezpośrednie, nadal też figuruje w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako producent rolny, ustanawiając jedynie pełnomocnika w osobie swojego męża. Faktycznie zarządza więc gospodarstwem rolnym stanowiącym jej własność. Nie można więc uznać, aby zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. (vide NSA w wyroku z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2046/23).

Przenosząc powyższe poglądy z orzecznictwa na grunt rozpatrywanej sprawy, organy powinny dokonać oceny oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 24 października 2023 r. Wyjaśnienie tych kwestii w konsekwencji pozwoli na ustalenie czy w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało skarżącej do niego prawo.

Kolegium stwierdziło też, że z uwagi na istnienie rodzeństwa skarżącej, zobowiązanego alimentacyjnie względem matki, istnieje możliwość zorganizowania opieki w taki sposób aby skarżąca nie musiała rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym.

W ocenie Sądu stanowisko to nie jest trafne. Istnienie rodzeństwa wnioskodawcy w pewnych stanach faktycznych nie pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia związku przyczynowego bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie, rodzeństwo skarżącej z powodu stanu zdrowia (oświadczenie A. P. k. 8 a.a.) oraz mieszkania w znacznej odległości od niepełnosprawnej (oświadczenie G. B. k. 9 a.a.) nie angażowało się w opiekę nad matką. Zatem materiał dowodowy sprawy wskazuje na brak możliwości rodzeństwa skarżącej w partycypowaniu w opiece nad matką.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że rodzaj podejmowanych przez skarżącą czynności takich jak pomaganie w higienie osobistej (mycie, pomoc przy zmianie pampersów) dla komfortu niepełnosprawnego wymagała istnienia relacji z opiekunem. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21 "wykonywanie wobec niepełnosprawnego czynności opiekuńczych o osobistym, częstokroć intymnym charakterze, dodatkowo podkreśla konieczność istnienia szczególnej relacji zaufania między opiekunem, a podopiecznym. Istnienie takich relacji między matką i córką jest oczywiste, a w konsekwencji brak jest podstaw aby kwestionować z powyższego punktu widzenia sprawowaną przez skarżącą opiekę".

Tym samym skarga została uwzględniona w zakresie zbieżnym z przedstawionymi rozważaniami. W warunkach przedmiotowej sprawy odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne, albowiem w sprawie konieczne jest dokonanie ponownych ustaleń oraz uzupełnienie materiału dowodowego w aspekcie spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Nie mogło przy tym odnieść żadnego skutku załączenie do skargi zaświadczenia lekarskiego dotyczące stanu zdrowia matki skarżącej z dnia 29 lipca 2024 r., wydane po dacie zaskarżonej decyzji - w dniu 29 lipca 2024 r. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu zdrowia niepełnopsrawnej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy przedwcześnie utrzymał w mocy decyzję odmowną organu I instancji, poprzestając na niepełnym i niewystarczającym materiale dowodowym oraz nie ustalając zasadniczych w tej sprawie okoliczności, co uzasadniało przyjęcie naruszenia art. 80 k.p.a., przy jednoczesnym ukształtowaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie koniecznych ustaleń nie mógł poczynić Sąd, albowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach, a wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu i ocenią, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.