Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 348/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 269
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7 i par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 713/21 w sprawie ze skargi A. N. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 lipca 2021 r. znak: SKO.PZ-71/3594/479/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od A. N. i K. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza solidarnie od A. N. i K. N. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 20 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 713/21, rozpoznając skargę A.N. i K.N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 19 lipca 2021 r., znak SKO.PZ-71/3594/479/2021, oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Złota z 30 kwietnia 2021 r., znak GPI-I-6730.11.20, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...].

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że planowana inwestycja składa się z wieży telekomunikacyjnej o wysokości 61,95 m n.p.t., 9 sztuk anten sektorowych i 2 anten radiolinii. Anteny sektorowe w liczbie 6 sztuk (Huawei ADU4518R8v06) będą zawieszone na wysokości 59,0 m n.p.t. (środek elektryczny) i skierowane zostaną na azymuty 110°, 230°, i 340°, EIRP każdej z tych anten wynosi 465,02 W, a maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 10 stopni. Pozostałe 3 sztuki anten sektorowych (Huawei A704517R0v06) zostaną zawieszone również na wysokości 59,0 m n.p.t. (środek elektryczny), skierowane zostaną na azymuty 110°, 230° i 340°, EIRP każdej z tych anten wynosi 1012,95 W, a maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 10 stopni.

Z wniosków przedłożonego przez inwestora dokumentu pod nazwą "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 10.09.2019 r., Dz.U. nr 2019 poz. 1839", zwanego dalej jako Kwalifikacja przedsięwzięcia, opracowanego przez specjalistę systemów ochrony atmosfery mgr inż. U.K., wynika, że "dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych", zgodnie z zacytowanym wyżej rozporządzeniem, "rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (...). Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych". W dokumencie tym wskazano również, że "z punktu widzenia wspomnianego rozporządzenia parametrem charakteryzującym instalację jest moc pojedynczych anten. Rozporządzenie stanowi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, zatem należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika). Na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania sumy energii emitowanej na poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji. Mocy tych anten się nie sumuje, jest to parametr nie podlegający sumowaniu".

Orzekające organy wyjaśniły, że ze względu na datę złożenia wniosku w niniejszej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U z 2019 poz. 1839), zwane dalej rozporządzeniem. Zdaniem organów, weryfikacji przedsięwzięcia w aspekcie powyższego rozporządzenia w związku z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 2020 poz.283 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., dokonuje się w nawiązaniu do pojedynczej anteny. Organy odwołały się w tym zakresie do treści § 3 ust. 1 pkt 8 ppkt a i b rozporządzenia stwierdzając, że oceniana instalacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd pierwszej instancji uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji stwierdził, że dane dotyczące parametrów technicznych anten sektorowych, w tym także tiltów i mocy anten, powinny być czerpane z kart katalogowych, a nie z deklaracji czy informacji inwestora, tym bardziej, że z przedłożonej Kwalifikacji nie wynika w sposób jednoznaczny, czy "stosowane przez inwestora" maksymalne tilty elektryczne oznaczają jednocześnie maksymalne pochylenia anten przewidziane przez producenta. Brak wglądu w informacje dotyczące cech i właściwości fabrycznych tych urządzeń, znajdujące się w kartach katalogowych, znacząco utrudnia ocenę rzetelności wniosków omawianego dokumentu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, dostrzeżenie i wyjaśnienie powyższej okoliczności było obowiązkiem organów obu instancji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy nie oceniły również w sposób należyty kwestii związanej z ewentualną kumulacją mocy promieniowanej izotropowo przez anteny sektorowe znajdujące się na tej samej wysokości i w tym samym sektorze (jednakowym azymucie). W tym zakresie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność poglądów w zakresie wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 (§ 2 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia co do możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. Sąd Wojewódzki opowiedział się za tym, według którego dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływania lub sumowania parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia a nie opieranie się na oddziaływaniu pojedynczej anteny. Sąd a quo uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy treść § 3 ust. 1 pkt 8 nie jest prawną przeszkodę do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, a tym samym do zbadania możliwości kumulowania się mocy promieniowanej izotropowo przez poszczególne anteny zlokalizowane na tym samym azymucie. Wprawdzie w załączniku do wniosku spółki [...] pod nazwą "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych", w tabeli 1 dokonano obliczenia zasięgu sumarycznego występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej poprzez dodanie parametrów EIRP poszczególnych anten na tym samym azymucie (465,02 + 465,02 + 1012,95 = 1942,99 W), jednak nie można przyjąć, aby tego rodzaju operacja stanowiła wystarczające wyjaśnienie kwestii związanej z ewentualnym skumulowaniem mocy promieniowanej izotropowo w razie nakładania się wiązek emitowanych przez anteny. Sąd Wojewódzki podkreślił, że z punktu widzenia oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, okolicznością prawnie istotną jest wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (także w razie występowania zjawiska nachodzenia na siebie wiązek promieniowania), a nie zasięg sumaryczny obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych. To od wyznaczonej mocy promieniowanej izotropowo zależy, w jakiej odległości od środka elektrycznego anteny nie mogą znajdować się miejsca dostępne dla ludności, aby można było uznać, że dana instalacja nie należy do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w treści Kwalifikacji jej autor wyraźnie wskazał, że z punktu widzenia rozporządzenia parametrem charakteryzującym instalację jest moc pojedynczych anten, która nie podlega sumowaniu. Takie ujęcie powyższej kwestii potwierdza nieprzydatność obliczonego w załączniku do wniosku "zasięgu sumarycznego występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej" do oceny możliwości kumulacji promieniowania w przypadku zachodzenia na siebie wiązek emitowanych przez poszczególne anteny i wpływu tego zjawiska na obliczenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo z anten umiejscowionych na tym samym azymucie.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, niewyjaśnienie przez organy powyższych okoliczności powoduje, że nie jest możliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli zgodności z prawem ustalenia, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. Ponieważ organy obu instancji dopuściły się w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie, za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał pozostałe zarzuty podniesione w skardze, odnosząc się do każdego z nich.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

- art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez organy t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy organy (pierwszej i drugiej instancji) ustaliły, że dla planowanej inwestycji mając na uwadze jej parametry wskazane we wniosku inwestora, decyzja taka nie jest wymagana;

- art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. w zw. § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b i d rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie ma być badane nie tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora we wniosku i karcie informacyjnej, ale także tych, które wynikają z dokumentacji technicznej producenta, co z kolei doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji wadliwego stanowiska, że konieczna jest kwalifikacja przedsięwzięcia z uwzględnieniem minimalnego oraz maksymalnego pochylenia anteny, a nie tego wskazanego we wniosku, co doprowadziło do dokonania nieprawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b i d rozporządzenia w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko ma się odbywać również na podstawie ponadnormatywnych kryteriów poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich planowanych anten na jednym azymucie i na tej samej wysokości podczas, gdy przepisy ww. rozporządzenia kwalifikacyjnego nakazują dokonać oceny mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) w osi wiązki głównej promieniowania pojedynczej anteny, tj. linii poprowadzonej wzdłuż kierunku wiązki głównej promieniowana anteny;

- § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie ww. przepis powinien znaleźć zastosowanie, w sytuacji gdy nie może on mieć zastosowania, z uwagi na okoliczność, iż każdej z planowanych 9 anten nie można uznać za osobne przedsięwzięcie, a tylko w takiej sytuacji ten przepis znalazłby zastosowanie.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie błędnych wskazówek organom co do dalszego postępowania na skutek nieuprawnionego przyjęcia przez WSA, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest badanie planowanego przedsięwzięcia nie tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora, ale także tych, które wynikają z dokumentacji technicznej producenta, co z kolei doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji wadliwego stanowiska, że konieczna jest kwalifikacja przedsięwzięcia z uwzględnieniem minimalnego oraz maksymalnego pochylenia anteny, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie dokonały analizy planowanej inwestycji pod kątem przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b i d rozporządzenia, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak i uzasadnienia obu decyzji wskazują, że organy dokonały rzetelnej i całościowej analizy ww. przepisów w kontekście planowanej inwestycji na działce [...], obręb [...] gm. [...], powiat [...], woj. [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji obu instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zwanej dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organy administracji obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym, w ocenie Sądu, możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, i jednocześnie nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie wytycznych wskazanych przez Sąd.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi. Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne, w pismach z 10 stycznia 2022 r. i 8 lutego 2022 r. A.N. i K.N. wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą i w konsekwencji granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz podstawy obejmujące wskazane przez skarżących kasacyjnie naruszenia przepisów prawa.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi kasacyjne podlegają uwzględnieniu.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego przywołać należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, zgodnie z którą: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten".

Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami. To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest związany poglądem wyrażonym w powołanej uchwale. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w ww. uchwale z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), zwane dalej rozporządzeniem z 2019 r., jednak przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia miały tożsame brzmienie co w powołanym w ww. uchwale rozporządzeniu z 2010 r. Jeśli zatem treść przesłanki materialnej w zakresie określenia "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny" zawarta w przepisach rozporządzenia z 2010 i z 2019 r. jest taka sama, nie można stanowiska zajętego w uchwale ignorować (por. wyroki NSA: z 12 czerwca 2024 r. II OSK 2334/21, z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2222/21, z 6 listopada 2024 r., II OSK 238/22).

W rezultacie skuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w obu skargach kasacyjnych oparty na tezie o braku podstaw do ustalenia łącznej mocy EIRP wszystkich anten.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przywołanej wyżej uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej, z punktu widzenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r., istotne są dane wymagane hipotezami tych przepisów, tj. równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii) oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko sporządzonej w kwietniu 2020 r. w oparciu o rozporządzenie z 2019 r. wynika, że dla projektowanych instalacji sześciu anten sektorowych (azymuty 110°, 230°, 340°) równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 465,02 W, a dla kolejnych trzech anten sektorowych (azymuty 110°, 230°, 340°) równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 1012,95 W. Na załączonych rysunkach przedstawiono rzut poziomy i rzuty pionowe osi głównej wiązki promieniowania w odległości odpowiednio 20 i 70 metrów od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności we wskazanych odległościach od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Tym samym, zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia z 2019 r. przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podkreślić trzeba, że w zakresie badania przez organ maksymalnej mocy poszczególnych anten Sąd pierwszej instancji nie podważył danych zawartych w Kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej, z punktu widzenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r., nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Ocena o zwiększeniu obszaru oddziaływania nie może być efektem potencjalnych możliwości sterowania pochyleniem anten. W konsekwencji za niezasadne należało uznać stanowisko Sądu a quo odnośnie potrzeby uwzględnienia maksymalnego pochylenia i mocy planowanych do zainstalowania anten. Organ właściwy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany danymi określającymi parametry planowanej inwestycji podanymi przez inwestora, a nie potencjalnymi możliwościami technicznymi wykonania inwestycji lub funkcjonowania stacji bazowej.

W związku z tym zasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny.

Przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast według art. 56 zdanie pierwsze u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, albowiem zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sama zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 54 u.p.z.p., na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Nieskuteczne natomiast okazały się zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów.

Podobnie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nie stanowi zaś właściwej płaszczyzny do zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego ani oceny stanu faktycznego, choćby nie były one prawidłowe. Sąd a quo w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe i poddają się kontroli instancyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2, art. 202 § 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając solidarnie od A.N. i K.N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 730 zł, a na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 627 zł.