Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 205/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1a, ust. 4 i 5 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2024 r. sprawy ze skargi P.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 grudnia 2023 r. nr SKO.X/421/15/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2023 r. nr SKO.X/421/15/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: organ odwoławczy, SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej: organ pierwszej instancji) z 13 lipca 2023 r., nr [...], którą określono P. O. (dalej: skarżący, organ prowadzący) - prowadzącemu Niepubliczną Szkołę Podstawową "[...]" w B. zwrot do budżetu Miasta B. kwoty [...] zł stanowiącej część dotacji przekazanej z budżetu Miasta B. na rzecz Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" w okresie od stycznia 2019 r. do grudnia 2019 r. jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 a, ust. 4 i 5 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2017r. poz. 2203, dalej: u.f.z.o.), art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 1 ,ust. 5 i 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm. dalej: u.f.p.), art. 56 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 540, dalej: O.p.).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 16 kwietnia 2020 r. do 31 lipca 2020 r. przez Wydział [...] Urzędu Miejskiego

w B., w dniu 5 sierpnia 2021 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie

w sprawie ewentualnego zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Miasta B.

w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" w B., dla której organem prowadzącym był w tym okresie skarżący.

Z ustaleń dokonanych podczas kontroli wynikało, że Niepubliczna Szkoła Podstawowa "[...]" w okresie od stycznia do grudnia 2019 r. otrzymała

z budżetu Miasta B. dotacje na uczniów nieposiadających orzeczenia

o potrzebie kształcenia specjalnego w wysokości [...] zł oraz na uczniów

z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego w wysokości [...] zł. Z tej ostatniej kwoty, oprócz wydatków, o których mowa w art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. (tj. wydatków na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego oraz zapewnienie warunków ich realizacji) organ prowadzący rozliczył także wydatki w kwocie [...] zł na tzw. zadania inne przy zastosowaniu wzoru z art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o.

Z dotacji oświatowej udzielonej na uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego skarżący jako organ prowadzący sfinansował swoje wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto miesięcznie z tytułu pełnionej funkcji w szkole - pomocy nauczyciela dla uczniów niepełnosprawnych. Wynagrodzenia te zostały w całości rozliczone w ramach realizacji zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego (art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o.). Łącznie z tego tytułu w 2019 r. skarżący pobrał pokryte środkami dotacji specjalnej wynagrodzenie w wysokości [...] zł.

Kontrolujący ustalili ponadto, że skarżący w zestawieniu wydatków sfinansowanych z dotacji przekazanej na uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w całości rozliczył wydatki z tytułu: czynszu najmu, mediów, opłaty za Internet, wynagrodzenie za obsługę księgowej i inne. Rozdzielając je (poprzez zastosowanie przyjętej proporcji podziału wydatków) na wydatki na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego oraz zapewnienie warunków ich realizacji oraz na wydatki na tzw. zadania inne, gdzie tymczasem wydatki inne o których mowa w art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o. powinny odnosić się wyłącznie do uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, ponieważ dotacja została przekazana na takich właśnie uczniów, zgodnie z art. 35 ust. 4 u.f.z.o.

W protokole kontrolnym zakwestionowano ponadto rozliczenie ze środków dotacji wydatków z tytułu czynszu najmu budynku położonego przy ul. [...] w B. na podstawie umowy najmu z 8 maja 2019 r. zawartej pomiędzy Z. Sp. z o.o. w B. a Niepubliczną Szkoła Podstawową "[...]" P. O. w B. Organ kontrolujący ustalił bowiem, że w 2019 r. zarząd Spółki był jednoosobowy, a funkcję prezesa zarządu pełnił wówczas skarżący. W konsekwencji organ uznał, że zawarta umowa, w której skarżący reprezentował obie strony jest nieważna jako dokonana z naruszeniem art. 210 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks Spółek Handlowych (t.j. Dz.U. 2020r. poz. 1526, dalej: k.s.h.). To z kolei oznaczało, że koszty związane z zajmowaniem na potrzeby szkoły pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w B. w postaci czynszu i mediów za okres od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. powinny zostać rozliczone proporcjonalnie do liczby uczniów uczęszczających do tej szkoły z uwzględnieniem, że w tym samym budynku od dnia 1 września 2019 r. mieściła się również druga szkoła tj. Niepubliczna Szkoła Podstawowa "[...]" im. [...] dla której organem prowadzącym był również skarżący. Ponadto organ prowadzący powinien był uwzględnić proporcję uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz uczniów nieposiadających takich orzeczeń przy finansowaniu czynszu i opłat za media ze środków dotacji otrzymanej na uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym wydatki te z ww. dotacji mogły być rozliczone tylko do wysokości limitu wyliczonego przy zastosowaniu wzoru wskazanego w art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o.

W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji decyzją z 5 kwietnia 2022 r., nr [...] określił skarżącemu zwrot kwoty [...] zł stanowiącej część dotacji przekazanej z budżetu Miasta B. jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami.

W wyniku uwzględnienia odwołania skarżącego, SKO decyzją z 16 stycznia 2023 r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, celem wyjaśnienia kwestii braku dokumentacji w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia dla skarżącego jako pomocy prawnej oraz wyjaśnienia sposobu rozliczania dotacji pobranej na pokrycie kosztów czynszu, mediów, Internetu itp. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii nieważności zawartej umowy najmu, dlatego też zobowiązał go do zastosowania dla rozliczenia dotacji wydatkowanej na czynsz, media, Internet itp. metody proporcjonalności wedle ilości uczniów z orzeczeniami o nauczaniu specjalnym w ogólnej liczbie uczniów Niepublicznej Szkoły "[...]" i w tym zakresie ustalenia czy w szkole znajdują się pomieszczenia (sale terapeutyczne), których powierzchnia jest wykorzystywana jedynie przez dzieci z orzeczeniami o niepełnosprawności, gdyż w takim wypadku opłaty za powierzchnię tych sal czy gabinetów należałoby pokryć w całości z dotacji specjalnej.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. skarżący był organem prowadzącym Niepubliczną Szkołę Podstawową "[...]" w B. Szkoła ta w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. miała siedzibę przy ul. [...] w B., natomiast w okresie od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. jej siedziba była przy ul. [...]. Od dnia 1 września 2019 r. skarżący prowadzi również drugą Niepubliczną Szkołę Podstawową "[...]" im. [...]. również z siedzibą przy ul. [...], przy czym do szkoły tej w okresie od 1 września 2019 r. uczęszczali wyłącznie uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Na podstawie umowy najmu budynku usługowego z dnia 8 maja 2019 r. właścicielka tego budynku oddała w najem Spółce pod Firmą Z. Sp. z o.o. w B. cały budynek przy ul. [...] w B. o pow. użytkowej [...] m2 na czas określony od dnia 8 maja 2019 r. do 31 sierpnia 2025 r. Wspólnikami ww. spółki, jak wynika z KRS-u, byli M. O. oraz skarżący, który w 2019 r. pełnił również funkcję prezesa zarządu Spółki.

Zgodnie z zawartą umową w okresie od 8 maja 2019 r. do 31 lipca 2019 r. ze względu na konieczność adaptacji obiektu do potrzeb najemcy, przewidziano wyłącznie ponoszenie przez najemcę opłat związanych ze zużyciem mediów, natomiast poczynając od 1 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. przewidziano czynsz w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, a od 1 sierpnia 2020 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Oprócz czynszu najmu najemca obowiązany jest ponosić pełne koszty zużycia mediów oraz za wywóz śmieci.

W tym samym dniu 8 maja 2019 r. została zawarta umowa podnajmu tego lokalu użytkowego pomiędzy firmą Z. Sp. z o.o. w B. a Niepubliczną Szkołą Podstawową "[...]" P. O. Zgodnie z tą umową skarżący obejmuje do korzystania lokal o pow. [...] m2 w celu prowadzenia Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]". Czynsz najmu ustalono na kwotę [...] zł miesięcznie płatny od 1 sierpnia 2019 r. i ustalono także ponoszenie pełnych kosztów mediów i śmieci. W dniu 2 września 2019 r. zawarto aneks do umowy zgodnie, z którym powierzchnię lokalu dla Szkoły "[...]" zmniejszono na [...] m2, a w konsekwencji zmniejszono czynsz do kwoty [...] zł brutto miesięcznie oraz ustalono na 45% udział skarżącego jako podnajemcy w kosztach mediów. Kolejnym aneksem z dnia 1 października 2019 r. ustalono czynsz na kwotę [...] zł brutto miesięcznie.

W dniu 2 września 2019 r. pomiędzy Spółką Z. Sp. z o.o. w B. a Niepubliczną Szkołą Podstawową "[...]" P. O., została zawarta umowa podnajmu części lokalu mająca za przedmiot lokal użytkowy położony w budynku w B. ul. [...] o pow. [...] m2 a przedmiot umowy będzie oddany do korzystania dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...] im. [...], czynsz ustalono na kwotę [...] zł miesięcznie oraz udział w częściach kosztów zużycia mediów w wysokości 65% kosztów ogólnych. Aneksem z dnia 1 października 2019 r. zmniejszono czynsz do kwoty [...] zł brutto miesięcznie.

W tym stanie rzeczy decyzją z 13 lipca 2023 r. organ pierwszej instancji określił skarżącemu zwrot kwoty [...] zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, na którą składały się:

- kwota [...] zł, z której sfinansowano wypłatę wynagrodzenia skarżącego jako organu prowadzącego z tytułu świadczenia pracy pomocy nauczyciela,

- kwota [...] zł stanowiąca część wydatków na opłacenie czynszu oraz opłat za media za okres od 1 września 2024 r. do 31 grudnia 2019 r., które to koszty nie dotyczą uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lecz przypadają na uczniów nie posiadających takich orzeczeń,

- kwota [...] zł – stanowiąca część pozostałych wydatków rzeczowych poniesionych w 2019 r., które to koszty również nie dotyczą uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, lecz przypadają na uczniów nie posiadających takich orzeczeń.

Motywując wydane rozstrzygnięcie wskazał, że nie neguje faktu wykonywania przez skarżącego pracy w charakterze pomocy nauczyciela w związku z nauczaniem uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, jednakże praca ta nie była świadczona na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej lecz na podstawie inicjatywy własnej skarżącego. Dodał, że przepisy u.f.z.o. dopuszczają możliwość sfinansowania z dotacji oświatowej wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jednak tylko wówczas, gdy pełni ona odpowiednio funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, a nie pomocy nauczyciela. Organ zaakcentował także, że pobierane przez skarżącego wynagrodzenie znacznie przewyższa średnie wynagrodzenie miesięczne na stanowisku pomocy nauczyciela dla ucznia niepełnosprawnego w szkołach podstawowych prowadzonych rzecz Miasta B., które w 2019 r. wynosiło [...] zł.

Odnosząc się do kwestii rozliczenia wydatków z tytułu korzystania z części budynku oraz mediów na potrzeby zarówno Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]", jak i Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...] im. [...] wyjaśnił, że w rozliczeniu dotacji należało uwzględnić faktycznie poniesione wydatki związane z częścią budynku zajmowanego przez szkołę. Ponadto należało przyjąć, że wydatki z tytułu czynszu i korzystania z mediów podlegały rozliczeniu w ramach dotacji otrzymanej na uczniów Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wyłącznie w zakresie tzw. wydatków innych obliczanych na podstawie ustawowego wzoru, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o.

W odwołaniu od decyzji, podobnie jak w pismach z 24 listopada 2021 r. i 24 maja 2023 r., pełnomocnik skarżącego podniósł, że ustalenia organu kontrolującego w zakresie stwierdzenia naruszenia art. 210 k.s.h., a co za tym idzie uznania nieważności umowy najmu lokalu użytkowego z dnia 8 maja 2019 r. zawartej pomiędzy Z. Sp. z o.o. a Niepubliczną Szkołą Podstawowa "[...]" P. O. jest błędne. Zdaniem strony w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 108 k.c. zgodnie z którym pełnomocnik nie może być drugą stroną czynności prawnej, której ma dokonywać w imieniu mocodawcy, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa albo że ze względu na treść czynności prawnej wyłączona jest możliwość naruszenia interesów mocodawcy. Przepis ten stosuje się odpowiednio w wypadku, gdy pełnomocnik reprezentuje obie strony. Organ kontrolujący zarzucając naruszenie art. 210 k.s.h. powinien zatem w pierwszej kolejności ocenić czy w tym przypadku treść czynności prawnej wskazuje na możliwość naruszenia interesów mocodawcy (tj. wynajmującego). Pełnomocnik skarżącego podkreślił jednocześnie, że stawka czynszu, a także warunki umowy najmu nie wskazują, aby umowa była niekorzystna dla organu prowadzącego. Umowa była przez obie strony wykonywana czym strony dały wyraz woli najmu przedmiotowego lokalu użytkowego. Dodatkowo wskazał, że w przypadku umowy najmu nie istnieje obowiązek zawarcia umowy na piśmie pod rygorem nieważności, a tym samym sam fakt nieistnienia ważnej umowy w formie pisemnej nie wyklucza możliwość i zawarcia umowy w formie dorozumianej. Ponadto zdaniem strony żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na organ prowadzący obowiązku wskazania dokładnego rozmieszczenia pomieszczeń, które są zajmowane przez szkołę zaś same umowy najmu w sposób konkretny i precyzyjny podają najmowaną powierzchnię.

Odnosząc się do kwestii wynagrodzenia skarżącego pełnomocnik wskazał, że żaden przepis kodeksu pracy nie przewiduje rygoru pisemnej formy umowy o pracę. Również fakt różnicy wynagrodzenia skarżącego w stosunku do któregokolwiek z nauczycieli, nie jest wystarczający do uznania, że wynagrodzenie to jest zawyżone, lub że praca ta nie była faktycznie wykonywana. Brak było zatem podstaw do uznania, że wynagrodzenie skarżącego z tytułu pełnionej funkcji nie mogło zostać sfinansowane z dotacji. Pełnomocnik skarżącego zwrócił ponadto uwagę, że wymóg zajmowania stanowiska dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki związany jest z limitami wynagrodzenia wskazanymi w dalszej części art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. Nie oznacza to jednak, że osoba niepełniąca tej funkcji nie może uzyskiwać wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji pomocy nauczyciela. Natomiast sam fakt pełnienia funkcji zarządu w osobie najemcy nie upoważnia do twierdzenia, że wydatki pokrywane z otrzymywanych dotacji mogą być dokonywane w sposób niecelowy lub nieoszczędny.

W kwestii wydatków na czynsze i inne media skarżący stanął na stanowisku, że we wzorze rozliczenia wykorzystania dotacji mógł wykazać rozliczenie subwencji ogólnej na uczniów nie posiadających orzeczenia oraz rozliczenie ogólne na uczniów posiadających orzeczenia. Wzór ten nie dawał możliwości wykazania szczegółowych rozliczeń zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. oraz art. 35 pkt 4 u.f.z.o. (brak odpowiednich rubryk). Podział został dokonany na etapie rozliczenia subwencji oświatowej na dokumentach wewnętrznych w następujący sposób: brana była cała z

faktura za czynsz i media w danym miesiącu. Następnie ta kwota była dzielona proporcjonalnie przez powierzchnię sal rewalidacyjnych ([...] m2) i sal lekcyjnych [...] 2). Sale do zajęć rewalidacyjnych były pokrywane w całości wg art. 35 ust, 5 pkt 2 tj. w całości z dotacji dla dzieci niepełnosprawnych, a sale do zajęć ogólnych były rozliczane z art. 35 ust. 5 pkt 4 tj. wg wzoru przewidzianego na inne wydatki

(proporcjonalnie). Jednocześnie zdaniem skarżącego z dotacji ogólnej przeznaczonej na dzieci bez orzeczeń można finansować wydatki na dzieci z orzeczeniami o niepełnosprawności i tak też uczynił, co do czynszów za sale lekcyjne ogólne.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2023 r., SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaakcentował, że spór niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii tj. wynagrodzenia skarżącego za wykonywanie pracy na stanowisku pomocy nauczyciela oraz rozliczenia dotacji pobranej na pokrycie kosztów czynszu, mediów i Internetu.

Odnosząc się do pierwszej kwestii organ odwoławczy nie zgodził się z zastosowaną przez organ pierwszej instancji interpretacją art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. i podkreślił, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu dotacje mogą być wykorzystywane pokrycie wydatków bieżących szkoły w tym na:

- wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej w szkole,

- w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,

- oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego(...). Oznacza to, że osoba fizyczna będąca organem prowadzącym może być zatrudniona w danej szkole np. jako nauczyciel danego przedmiotu, pracownik świetlicy, pomoc nauczyciela, nauczyciel wspomagający albo jako osoba prowadząca może też pełnić funkcję dyrektora tej szkoły a wynagrodzenie takiej osoby ustala się w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie określonych ustawowych limitów. Skarżący mógł zatem otrzymywać wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji nauczyciela, tym niemniej wysokość jego wynagrodzenia, które wyniosło w 2019 r. [...] zł brutto budzi zastrzeżenia i może narazić się na zarzut niegospodarności oraz braku celowości o oszczędności takiego wydatku. Tym bardziej, że wynagrodzenie w takiej samej wysokości i za ten sam okres otrzymywała dyrektor Szkoły "[...]" M. G. Ponadto wysokość wynagrodzenia skarżącego jako pomocy nauczyciela znacząco odbiegała również od wysokości wynagrodzeń osób zatrudnionych na pełnym etacie na podobnym stanowisku w szkole "[...]", gdzie kwota ta wyniosła ok [...] zł brutto. Także z ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonej 19 października 2024 r. rozprawy wynikało, że średnie wynagrodzenie pomocy nauczyciela w szkołach podstawowych prowadzonych przez Miasto B. wyniosło [...] zł. Organ odwoławczy podkreślił również, że pomoc nauczyciela nie jest stanowiskiem nauczycielskim i nie podlega przepisom Karty Nauczyciela lecz Kodeksowi pracy i ustawie o pracownikach samorządowych, co wynika z art. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 737, dalej: u.p.o). Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych, stanowisko pomocy nauczyciela to stanowisko pomocnicze i obsługi, które znajduje się w VI grupie zaszeregowania płacowego, a minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego wynosi 2.130 zł do 2022 r. natomiast minimalne wymagania kwalifikacyjne to wykształcenie podstawowe.

Zdaniem organu odwoławczego również wyrażona przez skarżącego na rozprawie 19 października 2023 r. argumentacja wskazująca na większy zakres obowiązków oraz wyższe wymagania co do standardów pracy, które zdaniem skarżącego są stawiane w szkołach niepublicznych w porównaniu do szkół publicznych nie zasługiwała na uwzględnienie. Pomoc nauczyciela nie jest bowiem stanowiskiem nauczycielskim, osoba taka nie może nawet zastępować specjalisty lub nauczyciela wspomagającego w czasie ich nieobecności w pracy, nie musi nawet posiadać wykształcenia pedagogicznego. Ponadto argumentacja ta jest chybiona również z tego powodu, że pracująca w jego szkole na stanowisku pomocy nauczyciela inna osoba zarabia dużo niższą kwotę tj. [...] zł. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że część dotacji w wysokości [...] zł przekazanej na wynagrodzenie skarżącego jako pomocy nauczyciela za 2019 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W zakresie dotacji pobranej na pokrycie kosztów czynszu, mediów, Internetu i innych SKO w pierwszej kolejności odniosło się kwestii ważności zawartej umowy najmu wskazując, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym umowa najmu, w której skarżący reprezentował obie jej strony jest nieważna, jako dokonana z naruszeniem art. 210 k.s.h. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji zastosowanie w drodze analogii ma art. 103 kc, który umożliwia potwierdzenie czynności dokonanej z naruszeniem art. 210 k.s.h lub zastosowanie przepisu art. 108 kc. Tym samym umowa z członkiem zarządu zawarta z naruszeniem przepisów o reprezentacji spółki może być konwalidowana, za czym przemawiają względy ochrony interesów spółki oraz zapewnienie bezpieczeństwa obrotu. W konsekwencji nawet gdyby przyjąć nieważność zawartej w niniejszej sprawie umowy najmu, to i tak stosunek najmu mógł powstać przez czynności konkludentne polegające z jednej strony na korzystaniu z nieruchomości, z drugiej zaś strony na ponoszeniu opłat za jej wykorzystanie na cele realizacji zadań. SKO zwróciło również uwagę, że z treści zawartej 8 maja 2024 r. umowy najmu w żaden sposób nie wynika, by naruszała ona interesy wspólnika Spółki tj. M. O. Także przyjęte stawki czynszu oraz warunki umowy najmu nie wskazują by umowa ta była niekorzystna dla organu prowadzącego.

W kwestii natomiast sposobu rozliczania pobranej dotacji na pokrycie kosztów czynszu, mediów, Inernetu, SKO w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w 2019 r. Niepubliczna Szkoła Podstawowa "[...]" miała w 2019 r. od [...] do [...] uczniów. Wśród nich około połowa uczniów w tym czasie posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Szkoła ta miała przekazaną powierzchnię [...] m2, w tym powierzchnia sal rewalidacyjnych przeznczonych na zajęcia z uczniami z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego użytkowanych w okresie od września 2019 r. do grudnia 2019 r. wynosiła [...] m2 (co stanowiło 49,27% ogółu najmowanych pomieszczeń na potrzeby szkoły. Natomiast powierzchnia klas lekcyjnych wykorzystanych na zajęcia z wszystkimi uczniami wyniosła [...] m2 (co stanowiło 50,73% ogółu najmowanych pomieszczeń szkoły). Organ prowadzący mógł powyższe koszty sfinansować z dotacji przekazanej na uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego w ten sposób, że w całości z tej dotacji mogła zostać sfinansowana ta część czynszu i mediów która przypada na powierzchnię sal rewalidacyjnych (49,27%) kwoty kosztów, natomiast pozostała część tych kosztów (50,73%) mogła zostać sfinansowana z tej dotacji w proporcji liczby uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego do ogółu uczniów szkoły w poszczególnych miesiącach. Przy zastosowaniu ww. kryteriów proporcji słusznie organ pierwszej instancji przyjął, wg szczegółowego wyliczenia, że:

1. czynsz najmu za okres od sierpnia 2019 r. do grudnia 2019 r. mógł być sfinansowany z dotacji przekazanych na uczniów Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" posiadających orzeczenia o potrzeba kształcenia specjalnego w wysokości [...] zł,

2. opłaty za media i inne koszty eksploatacyjne związane z korzystaniem na potrzeby Szkoły za okres od września 2019 r. do grudnia 2019 r. mogły być sfinansowane z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta B. na uczniów Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w wysokości [...] zł.

Razem w 2019 r. organ prowadzący z dotacji przekazanych na uczniów Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" posiadających orzeczenia o potrzeba kształcenia specjalnego mógł w okresie od sierpnia do grudnia 2019r. sfinansować zapłatę czynszu w wysokości [...] zł oraz opłaty za media i inne koszty eksploatacyjne związane z korzystaniem na potrzeby Szkoły w wysokości [...] zł w kwocie łącznej: [...] zł. Natomiast organ prowadzący wydatki z tych tytułów sfinansował w kwocie [...] zł. Zatem te wydatki w zakresie kwoty [...] zł należało zakwalifikować jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

3. opłaty za media i inne koszty eksploatacyjne, czynsz, warsztaty, obsługę księgową , artykuły papiernicze, meble do sal lekcyjnych tablet i lampy - związane z korzystaniem na potrzeby Szkoły za okres od stycznia 2019 r. do sierpnia 2019 r. mogły być sfinansowane z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta B. na uczniów Niepublicznej Szkoły Podstawowej ".[...]" posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w wysokości [...] zł. Natomiast organ prowadzący wydatki z tych tytułów sfinansował w kwocie [...] zł. Zatem te wydatki w zakresie kwoty [...] zł należało zakwalifikować jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że obowiązujące od 1 stycznia

2019 r. przepisy art. 35 ust. 4 i 5 u.f.z.o., nakazują odrębne rozliczanie dotacji udzielanej na kształcenie specjalne, czyli na uczniów i wychowanków posiadających orzeczenia. Tym samym od 2019 r. na organach prowadzących szkół czy przedszkoli, do których uczęszczają uczniowie z orzeczeniami, ciąży konieczność osobnego rozliczania dotacji udzielanej na dzieci bez orzeczeń i na dzieci z orzeczeniami. Dotacja, przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 127 ust. 1 u.p.o. oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 u.p.o.

Dalej SKO wyjaśnił, że wyjątkowo oprócz wydatków określonych w art. 35 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.z.o., szkoła może (ale też nie musi) dokonać wydatków na realizację zadań innych niż ww. ale tylko do wysokości określonej wzorem matematycznym w art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o., co pozwala prawidłowo ustalić część dotacji przeznaczanej na zadania niezwiązane z realizowaniem zaleceń poradni, ogólne koszty funkcjonowania szkoły, mogą zostać także pokryte ze wskazanej powyżej dotacji "specjalnej". Nie ulega bowiem wątpliwości, że uczniowie posiadający orzeczenia, uczestniczą w funkcjonowaniu, czyli także wydatkach szkoły, do którego uczęszczają, co najmniej w takim stopniu, w jakiej proporcji są uczniowie z orzeczeniami do liczby wszystkich uczniów. Wskazany w art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o. wzór matematyczny określa proporcję możliwych wydatków poniesionych w danym roku w szkole, które można zaliczyć do wydatków na realizację zadań w odniesieniu do uczniów niepełnosprawnych i taki sposób obliczania, zdaniem SKO, prawidłowo zastosował organ pierwszej instancji. Ustalił on, że pozostałe wydatki poniesione w 2019 r. przez organ prowadzący na prowadzenie Niepublicznej Szkoły "[...]" tzn. wydatki na czynsz w okresie od stycznia do sierpnia, Internet za styczeń do kwietnia, obsługę księgową, warsztaty od stycznia do października, artykuły papiernicze, meble do sal tablet, lampy wynosiły [...] zł z czego kwotę [...] zł organ prowadzący sfinansował z dotacji przekazanej mu na uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o. Natomiast w ramach tej podstawy prawnej organ prowadzący dla wykorzystania dotacji pobranej na uczniów z orzeczeniami powinien przyjąć proporcję liczby uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do ogólnej liczby uczniów w 2019 r., które kształtowały się następująco: w styczniu i lutym 50% (7:14), od marca-do sierpnia 54% (7:13), we wrześniu 50% (11:22), w październiku 45,84 % (11:24), w listopadzie 53,85% (14-26), grudniu 57,15% (16:28). Oznacza to, że powyższe wydatki mogły być sfinansowane z dotacji na uczniów z orzeczeniami w wysokości nie większej niż [...] zł. Organ prowadzący mógł również z dotacji na uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w Niepublicznej szkole "[...]" w 2019 r. sfinansować wydatki inne niż zdefiniowane w art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. (czyli wydatki nie będące wydatkami na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnej) do wysokości wyrażonej wzorem opisanym w art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o. Limit tych wydatków dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" wynosił w 2019 r. [...] zł.

Podsumowując SKO stwierdziło, że część dotacji przekazanej w roku 2019 r. na uczniów Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w zakresie kwoty [...] zł została wykorzystana przez skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie

i zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postepowania tj. art. 7, art. 8, art.9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 dalej: k.p.a.), przez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu do budżetu Miasta B. kwotę [...] zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami,

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1 u.f.p.,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. poprzez nieprawidłowe nieuwzględnienie wydatków związanych z finansowaniem z dotacji wynagrodzenia organu prowadzącego z tytułu sprawowania funkcji pomocy nauczyciela w ustalonej wysokości, w sytuacji gdy wskazane wynagrodzenie nie naruszało żadnych przepisów regulujących te kwestie oraz było wypłacane za realnie wykonywaną pracę,

- art. 78 Kodeksu pracy w zw. z art. 3531 Kodeksu cywilnego, 9 § 2 Kodeksu pracy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. poprzez uznanie, że skarżący nie mógł zostać zatrudniony w oparciu o umowę o pracę za wynagrodzenie w wysokości [...] złotych brutto w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia została ustalona z uwzględnieniem rodzaju wykonywanej pracy i posiadanym kwalifikacjom skarżącego wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniała ilość i jakość świadczonej pracy,

- art. 35 ust 4 u.f.z.o., poprzez nieprawidłowe ustalenie, że dotacja nie została wykorzystana na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 u.p.o. oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 u.p.o.

W motywach skargi pełnomocnik podniósł, że powołane przez SKO przepisy ustawy Prawo oświatowe oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych nie mają i nie mogą mieć zastosowania do sytuacji zatrudnienia skarżącego w prywatnej placówce. Podkreślił, że skarżący posiadał wykształcenie oraz doświadczenie znacznie przewyższające wymagania stawiane osobą zajmującym podobne stanowisko, a także pełnił również funkcję kierowniczą w stosunku do pozostałych osób zajmujących tożsame stanowisko i nadzorował ich pracę. Ponadto żaden przepis nie określa warunków maksymalnych co do posiadanego wykształcenia, a zatem osoba wykonująca pracę na stanowisku pomocy nauczyciela może posiadać kwalifikacje znacznie wykraczające ponad wymagania minimalne.

Jednocześnie skarżący stoi na stanowisku, że w kwestii wydatków na czynsze

i inne media, mógł we wzorze rozliczenia wykorzystania dotacji wykazać rozlicznie subwencji ogólnej na uczniów nie posiadających orzeczenia oraz rozliczenie ogólne na uczniów posiadających orzeczenia. W tym zakresie obowiązywały dwa wzory rozliczenia dotacji. Wzór dotyczący dotacji dla uczniów nieposiadających orzeczenia oraz wzór dotyczący dotacji na uczniów z orzeczeniem. We wzorze rozliczenia dotacji na dzieci z orzeczeniem nie było możliwości ujęcia wydatków poniesionych w ramach wzoru na inne wydatki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która miała miejsce 7 października 2024 r. skarżący oświadczył, że rozliczając dotację kierował się ustaleniami zawartymi w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia 10 czerwca 2019 r. nr [...], która to nie zawierała takiego sposobu rozliczania dotacji, jakie przewiduje art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej także: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się wskazanych wyżej uchybień, a tym samym podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu decyzja będąca przedmiotem kontroli nie narusza przepisów prawa i jako taka jest prawidłowa.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie w istocie sprowadza się do oceny legalności wydatków na wynagrodzenie skarżącego jako organu prowadzącego Niepubliczną Szkołę Podstawową "[...]" w B. oraz rozliczenia czynszu, mediów, kosztów eksploatacyjnych i wydatków rzeczowych związanych z potrzebami szkoły, poniesionych w 2019 r.

Zasady postępowania w przypadku zwrotu dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Natomiast według art. 61 ust 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 i 3 pkt 4 u.f.p. organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do tych należności w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa; a od wydanych przez te organy decyzji przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.

Stosownie do art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Jak wynika z art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1).

Zauważyć należy, że brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. M. Stawiński (w:) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019, Art. 252). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18).

Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w omawianej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast decyzję w sprawie określenia dotacji do zwrotu wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Zatem postępowanie w sprawie określenia do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji prowadzone jest zastosowaniu procedury wynikającej z k.p.a. z odpowiednim uwzględnieniem przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, ze zm.; dalej: O.p.).

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2203; dalej: u.f.z.o.) w brzmieniu obowiązującym w 2019. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 621/21).

Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.f.z.o. prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 3-6 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu w wysokości i na zasadach ustalonych przez radę powiatu. Stosownie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacja ta może być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.),

2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Przywołany przepis art. 35 ust. 1 u.f.z.o. odwołuje się do kolejnych przepisów. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 900; dalej p.o.) do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objęty eh kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, 1495, 1571, 1655 i 1680 oraz z 2020 r. poz. 568), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

W ww. przepisie ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Uszczegółowienie zadań (celu) organu prowadzącego szkołę znajduje również swój wyraz w przepisach wykonawczych do p.o., m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2198).

W przedstawionym kontekście dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" przypomnieć należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 621/21).

W tym miejscu należy także wskazać na art. 126 u.f.p. Wynika z niego, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje należą przy tym do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego uwzględnić należy zasady przewidziane w art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań,

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Powyższe dyrektywy wiążą się z oceną legalności wydatków. Ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 u.f.z.o. musi bezwzględnie uwzględnić treść art. 44 ust. 3 u.f.p. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do przyjęcia kuriozalnego stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, które przynoszą minimalne efekty.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznaje za prawidłowe zakwestionowanie przez SKO wydatku na wynagrodzenie Skarżącego w kwocie [...] zł., który będąc organem prowadzącym placówkę wykonywał jednocześnie obowiązki pomocy nauczyciela.

Należy wskazać, że ustawodawca przewidział możliwość sfinansowania wynagrodzenia organu prowadzącego, ale pod określonymi warunkami. Jednym z nich jest to, aby organ prowadzący jednocześnie pełnił funkcję dyrektora placówki. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o stanowisko w strukturze organizacyjnej placówki a nie jakiekolwiek stanowisko kierownicze w placówce. Pogląd ten jest podzielany w orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 621/21). W badanej sprawie wymóg ten nie został spełniony.

Organ prawidłowo stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w 2019 r. Skarżący nie pełnił funkcji dyrektora szkoły, a przy tym nie był zatrudniony na podstawie umowy cywilnoprawnej, co wyklucza wykorzystanie przez skarżącego dotacji na miesięczne wynagrodzenie w kwocie [...] zł. Zatem w ocenie Sądu nie było dopuszczalne pokrycie z dotacji oświatowej za 2019 wydatków na wynagrodzenie skarżącego jako pomocy nauczyciela dla uczniów niepełnosprawnych w wysokości [...] zł.

Ponadto, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że niezgodnie z przeznaczeniem zostały wykorzystane środki pochodzące z dotacji dla uczniów szkoły [...] posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego co do kwoty [...] zł tytułem zapłaty czynszu oraz opłat za media i inne koszty eksploatacyjne związane z korzystaniem na potrzeby szkoły od września do grudnia 2019 r., a także co do kwoty [...] zł tytułem pozostałych wydatków poniesionych od stycznia do grudnia 2019 r.

Organ pierwszej instancji, szczegółowo, w rozbiciu na poszczególne miesiące określił poszczególne kwoty wykorzystane w 2019 r. niezgodnie z przeznaczeniem (str. 15-23 decyzji Prezydenta Miasta). Przedstawione wyliczenia są w ocenie Sądu poprawne i prawidłowe jako uwzględniające proporcję liczby uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do ogólnej liczby uczniów uczęszczających w 2019 r. do Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...]. Sposób rozliczenia faktur za czynsz i media dokonany przez skarżącego odnosi się do powierzchni wykorzystywanych sal przez uczniów posiadających orzeczenia (sale rewalidacyjne) oraz pozostałych sal lekcyjnych do zajęć ogólnych i jako taki nie znajduje podstawy prawnej. Organ słusznie stwierdził, że nie można z dotacji ogólnej przeznaczonej dla dzieci bez orzeczeń finansować wydatki na dzieci z orzeczeniami o niepełnosprawności i odwrotnie.

Należy przy tym dodać, że organ przedstawił odrębną analizę poniesionych wydatków w okresie od stycznia do sierpnia 2019r. oraz w okresie od sierpnia 2019r. do grudnia 2019r., mając na uwadze faktyczne okoliczności sprawy, a przede wszystkim zmianę siedziby szkoły.

Sąd nie podziela natomiast argumentacji organu odwoławczego co do ważności umowy zawartej przez skarżącego jako prezesa Zarządu Spółki ze skarżącym jako organ prowadzący szkołę [...] tj. umowy z samym sobą. To stanowisko nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w której organy obu instancji uznały co do zasady wydatki skarżącego związane z najmem oraz kosztami mediów jako wynik czynności faktycznie dokonanych.

Nieuzasadnione okazały się w ocenie Sądu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony i pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów.

Podkreślić trzeba, że zarzuty dotyczące wadliwej oceny dowodów są tylko wówczas słuszne, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego tj. gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy podatkowe. Sam fakt, iż materiał dowodowy został przez organy oceniony odmiennie niż oczekiwał tego skarżący nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Skarżący w istocie nie negował wymowy i treści dowodów, ale raczej kwestionował wnioski z nich wyprowadzone przez organy orzekające w sprawie. Zasady logicznego rozumowania, wskazania wiedzy oraz doświadczenia życiowego uprawniają do konstatacji, że wyprowadzone przez organy ze wskazanych faktów i dowodów wnioski, oraz ustalenia były prawidłowe. Wobec powyższego określenie wobec Skarżącego obowiązku zwrotu dotacji jest wynikiem prawidłowych ustaleń, czynionych zgodnie z wymogami prawa i odpowiada wysokości kwot, stanowiących dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Niesłuszne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które organ przytoczył, wyjaśnił i prawidłowo w stanioe faktycznym sprawy zastosował. Nie stanowiły w sprawie podstawy prawnej przepisy kodeksu pracy i prawa cywilnego, stąd nie doszło do ich naruszenia.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a jednocześnie Sąd nie stwierdził z urzędu podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.