Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 155/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i 6, art. 28,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 430/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. i B. K. solidarnie na rzecz A. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 430/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia 15 października 2020 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej T. K. i B. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przez wadliwe przeprowadzenie kontroli ustalonego w tej sprawie przez organy pierwszej i drugiej instancji stanu faktycznego, czego przyczyną było bezpodstawne uchylenie zaskarżonych decyzji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 480 zł.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 12 grudnia 2022 r., na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 października 2020 r., którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lipca 2019 r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczo-garażowego.

Organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę w trybie nadzwyczajnym stwierdziły brak podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., a w szczególności przyjęły, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było w pierwszej kolejności zweryfikowanie stanowiska organów nadzoru, które brak interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie zakończonej decyzją z 24 lipca 2019 r. upatrywały zasadniczo w tym, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zalegalizowany w trybie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) nie koliduje z jego prawnie chronionym interesem, przy czym ustalono, iż nieruchomość wnioskodawcy nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną i nie znajduje się w obszarze odziaływania danego przedsięwzięcia (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Niewątpliwie zakres postępowania wyjaśniającego zdeterminowany był w niniejszej sprawie interpretacją art. 28 k.p.a., stanowiącego podstawę do badania przymiotu strony w postępowaniu naprawczym zakończonym kwestionowaną decyzją o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Chociaż przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pozostaje w związku normatywnym z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale kwestia obszaru odziaływania przedmiotowego obiektu miała istotne znaczenie dla ustalenia kręgu stron w badanym postępowaniu. Dlatego należało odpowiednio uwzględnić ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi (por. wyroki NSA: z 10 marca 2020 r. II OSK 1283/18; z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12).

W odniesieniu do art. 28 k.p.a. akcentuje się w orzecznictwie, iż źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w tym przepisy art. 140 k.c. gwarantujący właścicielowi korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa oraz art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel rzeczy powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. II OSK 1450/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2020 r. II OSK 1283/18 zaznaczył, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia, przy czym wyjaśnił, że dla ustalenia kręgu stron znaczenie ma fakt, że istnienie i funkcjonowanie danego obiektu będzie potencjalnie negatywne oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jego użytkowania i zagospodarowania (np. hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza).

Warto również przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 514/17, w którym wskazano, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem.

Powyższe uwarunkowania zostały prawidłowo uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, który zwrócił trafnie uwagę na to, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób rzetelny charakteru, funkcji, formy i konstrukcji przedmiotowego obiektu oraz jego potencjalnych odziaływań na sąsiednie nieruchomości, w zakresie regulowanym przepisami prawa.

Zgodzić się należało z wnioskiem Sądu Wojewódzkiego, że organy nadzoru nie postąpiły właściwie relatywizując sytuację prawną wnioskodawcy (jako właściciela działki nr ...) do zaprojektowanego budynku o charakterze "gospodarczo-garażowym", bez wnikliwego wyjaśnienia rzeczywistego charakteru tego budynku.

Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotem postępowania jest obiektywnie istniejący budynek o określonych parametrach, a zatem dla wyznaczenie jego odziaływań na sąsiednie nieruchomości nie była decydująca "projektowa kwalifikacja" lecz rzeczywisty charakter i przeznaczenie zrealizowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że same ustalenia organów nadzoru dotyczące odległości przedmiotowego budynku od nieruchomości skarżącego nie były wystarczające do weryfikacji kręgu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z 24 lipca 2019 r.

Nawiązując do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie przesądził legitymacji procesowej wnioskodawcy, a jedynie wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz ponownej oceny co do przyznania mu przymiotu strony, a w konsekwencji ustalenia podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd Wojewódzki, analizując zgromadzony materiał dowodowy, trafnie dostrzegł potrzebę sprawdzenia charakteru spornego budynku, w szczególności w aspekcie ewentualnego przeznaczenia go na cele produkcyjne, co łączyć się może z ponadnormatywnymi immisjami (np. hałas, pyły).

Z tych wszystkich względów istniały w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki do uchylenia kontrolowanych decyzji, o czym Sąd Wojewódzki orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

-----------------------

5