Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1262/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 i art. 182 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Po 439/22 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 kwietnia 2022 r., znak: SN-III.7570.6.2022.10 w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz M. D. kwotę 692 (sześćset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Po 439/22, po rozpoznaniu skargi M.D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 kwietnia 2022 r., znak: SN-III.7570.6.2022.10, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 9 grudnia 2021 r. znak: GN.N.683.43.2021 oraz orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ – Wojewoda Wielkopolski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie, że Starosta Poznański i Wojewoda Wielkopolski niewłaściwie skontrolowali sporządzony w sprawie operat szacunkowy, uznając go za prawidłowy – nie zauważając, że biegła niewłaściwie dobrała jako nieruchomości podobne działki o powierzchni zbliżonej do działki nr [...] (przed podziałem), co -zdaniem Sądu I instancji - wpłynęło na "znaczną rozbieżność w finalnej wysokości odszkodowania" i stanowiło bezpośrednią przyczynę uchylenia przez Sąd I instancji decyzji Starosty Poznańskiego oraz Wojewody Wielkopolskiego, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organy ustaliły w oparciu o przepisy prawa, jak i wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, że operat szacunkowy jest prawidłowy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm. – dalej "specustawa drogowa") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa wart. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w konsekwencji uznaniu, że wycenie podlega nieruchomość o stanie prawnym i cechach, które powstały po podziale nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Ponadto skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – pisma biegłej K.L. z 15 lutego 2023 r. na okoliczność prawidłowości sporządzonej wyceny oraz przeprowadzonej przez biegłą analizy, która dowiodła, że wyceniając część przedmiotowej nieruchomości, tj. 0,0032 ha jako grunt niezabudowany przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako teren mieszkaniowo-usługowy, wartość wycenianej nieruchomości nie byłaby wyższa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M.D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna przez Wojewodę Wielkopolskiego oparta została na obu podstawach prawnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W ramach zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, w zakresie zaś art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nieprawidłowo skontrolowały sporządzony w sprawie operat szacunkowy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny stanowiący podstawę orzekania przez Sąd I instancji jest prawidłowy lub też nie został skutecznie podważony, możliwa jest ocena prawidłowości procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod normę prawa materialnego zastosowaną przez sąd. Przy czym wymaga podkreślenia, że zakres koniecznych ustaleń faktycznych wynika z przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia jedynie tych okoliczności sprawy, które pozostają prawnie relewantne z punktu widzenia normy prawa materialnego. Z tego też względu, w niniejszej sprawie, konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem normy prawa materialnego – tj. wynikające z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wyznaczają zakres postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia prawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. W ocenie Sądu I instancji przepis ten należy interpretować w ten sposób, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. To oznacza, że ustalając wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uwzględnia się stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, rozumiany jako stan prawny, który jest wyrażony w tej decyzji. Dokonując takiej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej Sąd I instancji doszedł do wniosku, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.L. na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego operat szacunkowy z 13 sierpnia 2021 r. jest metodologicznie błędny, gdyż przyjęto w nim do analizy porównawczej nieruchomości o powierzchni porównywalnej do działki z której wydzielono wywłaszczoną działkę na realizację inwestycji drogowej, a nie powierzchni porównywalnej do działki, która powstała w wyniku podziału nieruchomości na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd ten uznał zatem, że organy błędnie oceniły sporządzony w sprawie operat szacunkowy, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a organ drugiej instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie podziela Wojewoda Wielkopolski, który twierdzi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydziela działki przeznaczone pod tereny komunikacyjne, wtedy gdy podział zostanie zatwierdzony, czyli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Oznacza to w jego ocenie, że skoro z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość odszkodowania za nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to oczywistym jest, że na potrzeby wyceny przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości przed podziałem, gdyż w tej dacie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko skarżącego w zakresie wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej przedstawione w skardze kasacyjne jest nieprawidłowe, nie uwzględnia bowiem wykładni systemowej, a jedynie literalną. Zgodnie ze wskazanym przepisem wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wynika natomiast, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro zatem ustawodawca w hipotezie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nawiązał do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, to przy interpretacji tego przepisu, należy uwzględnić treść normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W tym kontekście trzeba mieć również na uwadze treść art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z kolei z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Z powyższych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością – odpowiednio – Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Inaczej mówiąc, przy ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej należy wziąć pod uwagę stan w kształcie terytorialnym wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli po dokonaniu podziału nieruchomości w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie. Taka też wykładnia ww. przepisów jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2200/16; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2620/16; 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 759/17 oraz z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 965/17 – dostępne w CBOSA), a także w doktrynie (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, komentarz do art. 17, Nb. 6).

Naczelny Sąd Administracyjny, pragnie zauważyć, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął wykładnię art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, taką jak powyżej. Prawidłowo uznał bowiem, że w myśl tej wykładni biegły rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić w ramach przyjętych do analizy transakcji dotyczących działek o powierzchni porównywanej do działki wydzielonej. Tymczasem w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie przyjęto do porównania nieruchomości porównywalne powierzchnią do działki wydzielanej. Oznacza to zatem, że rzeczoznawca majątkowy dokonał błędnego doboru nieruchomości porównywanych. A to z kolei świadczy o błędzie metodologicznym, skutkującym nieprawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej, w tym przypadku Starosta Poznański, a także Wojewoda Wielkopolski, nie dostrzegli wadliwości tego operatu szacunkowego z 13 sierpnia 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K.L., co świadczy o naruszeniu art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a zwłaszcza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zauważyć należy, że podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość każdorazowo jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wynika to z tego, że wyznacznikiem ustalenia odszkodowania zawsze jest wartość wywłaszczonej nieruchomości, a taką wartość – zgodnie z art. 7 u.g.n. – mogą określać jedynie rzeczoznawcy majątkowi. Oznacza to, że organ administracji publicznej uprawniony do orzekania w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie może ustalać samodzielnie wartości nieruchomości, albowiem z założenia ustawodawcy – nie posiada specjalistycznej wiedzy w zakresie określania wartości nieruchomości, a więc nie jest uprawniony do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen i wniosków. Nie jest to równoznaczne z tym, że organ bezrefleksyjnie przyjmuje sporządzony operat szacunkowy, a wręcz przeciwnie – powinien poddać go wnikliwej analizie i ocenie pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przepisami wykonawczymi – a w niniejszej sprawie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Taka ocena jest możliwa z tego względu, że operat szacunkowy – w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest dowodem w sprawie. Podlega zatem takim samym kryteriom jak inne dowody.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej, która realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązuje to zatem organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Skoro w niniejszej sprawie organy administracji publicznej jako kluczowy dowód w sprawie uznały operat szacunkowy, który obarczony jest błędem metodologicznym, to niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W takim stanie przeprowadzono w istocie wadliwie postępowanie dowodowe, albowiem organy powinny z urzędu podjąć czynności zmierzające do uzyskania prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego i go ocenić w zakresie, w jakim dopuszczają to przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo ocenił, że zaniechanie tym obowiązkom w istocie doprowadziło do naruszenia wskazanych przepisów prawa, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe. Z tych też względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, a zaskarżony wyrok jest prawidłowy, w szczególności zawarta w jego uzasadnieniu ocena prawna.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – pisma biegłej K.L. z 15 lutego 2023 r. na okoliczność prawidłowości sporządzonej wyceny, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postępowanie dowodowe w zakresie oszacowania wartości nieruchomości wywłaszczonej prowadzone jest przez określony w specustawie organ administracji publicznej – w tym przypadku Starostę Poznańskiego (w drugiej instancji – Wojewodę Wielkopolskiego). Operat szacunkowy jest dowodem sformalizowanym, którego zakres, formę, metodologię jego sporządzenia ściśle określają przepisy prawa. Błędy metodologiczne w operacie szacunkowym nie mogą być uzupełniane na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Przedstawienie zatem przez skarżącego kasacyjnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pisma rzeczoznawcy majątkowego (nie będącego operatem), z którego wynika, że sporządzenie wyceny wywłaszczonej nieruchomości inną – prawidłową metodą dałoby niższą wartość przedmiotowej nieruchomości, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, bo nie zmienia faktu, że właściwy operat został sporządzony nieprawidłowo, a to oznacza, że postępowanie administracyjne, w tym decyzje, jest wadliwe. Wyceny nieruchomości nie dokonuje się w sposób dowolny i wyłącznie korzystny dla którejś ze stron, ale w sposób odpowiadający przepisom prawa.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.