Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 969/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2019 r. nr DO.1.6614.175.2017.AG w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 marca 2017 r. nr WS-IV.7533.1.1244.2014.JZ.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr DO.1.6614.175.2017.AG z 5 czerwca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania J. G. i M. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr WS-IV.7533.1.1244.2014.JZ z 6 marca 2017 r. - w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Zarząd Powiatu w K. wnioskiem z 29 maja 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako ustawa, decyzji stwierdzającej nabycie

z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0207 ha (powstałej z podziału działki nr [...] - operat

nr [...]), zajętej według stanu na 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową

nr [...] relacji [...]-[...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z 6 marca 2017 r.,

nr WS-IV.7533.1.1244.2014.JZ, stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0207 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność J. G. zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową nr [...] relacji [...]-[...].

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozporządzeniem Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: (...) [...] (...), (Dz. U. Nr 35 poz. 179 ze zm.) - droga relacji [...]-[...], oznaczona numerem [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast na mocy art. 103 ust. 3 ustawy dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nieumieszczone w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160 poz. 1071) stały się 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi.

W związku z tym stwierdził, że przedmiotowa droga stała się drogą powiatową - gdyż nie figuruje w ww. załącznikach.

Dodał, że uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z 15 lipca 2004 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze województwa [...] droga powiatowa nr [...] relacji [...]-[...] otrzymała numer [...].

Następnie podniósł, że - na podstawie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych wykonanych w 1997 r. przedłożonych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz na podstawie mapy przeglądowej sieci dróg i mapy ewidencyjnej - potwierdzono fakt istnienia i przebieg ww. drogi obejmującej przedmiotową działkę.

Wskazał również, iż kwestia zajęcia pasa drogowego drogi publicznej w trybie art. 73 ustawy musi być rozpatrywana w kontekście oceny stanu faktycznego zaistniałego w dacie 31 grudnia 1998 r. w odniesieniu do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2016 poz. 1440). Przy czym wyjaśnił, że pas drogowy nie tylko obejmuje samą jezdnię, ale również pobocza, zatoki, rowy odwadniające, pasy izolacyjne oraz pozostałą infrastrukturę techniczną.

Stwierdził też, iż kierownik Wydziału Rozwoju i Współpracy Zarządu Dróg Powiatu [...], jako zarządca drogi, w oświadczeniu złożonym 28 października 2013 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,0877 ha położona w B. według stanu na 31 grudnia 1998 r. była w całości zajęta pod przedmiotową drogę publiczną.

Ponadto, także z wyrysu z mapy ewidencyjnej z naniesioną działką stanowiącą przedmiot postępowania oraz fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego z 1997 r. wynika, że działka nr [...], obręb [...] była i nadal jest położona w granicach pasa drogowego.

W ocenie Wojewody, analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji,

w tym mapy z projektem podziału dla działki nr [...], obręb [...], będąca częścią operatu geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 kwietnia 2013 r. pod nr. [...] wskazuje, że działka nr [...] o pow. 1,1490 ha ulega podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0207 ha i nr [...] o pow. 1,1283 ha. Działka nr [...] o pow. 0,0207 ha została wydzielona powołanym opracowaniem geodezyjnym w związku z faktem zajęcia tej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Granice podziału nieruchomości zostały ustalone według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.

Zatem sporządzenie przedmiotowego operatu geodezyjnego w trybie art. 73 ust. 3 ustawy dowodzi, że wydzielona działka nr [...], obręb [...] stanowiła w dacie

31 grudnia 1998 r. fragment pasa drogowego i była w całości zajęta pod powołaną drogę publiczną.

Organ zaznaczył też, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z czynności ustalenia granic działki do celów ewidencji gruntów i budynków - będący częścią składową ww. operatu. W protokole tym, widnieje podpis J. G., który potwierdza, iż strona postępowania nie zgłasza żadnych zastrzeżeń do podjętych czynności geodezyjnych polegających na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami. J. G. został zaś upoważniony przez M. G. do występowania w czynnościach związanych z przyjęciem przebiegu granic nieruchomości dla działki nr [...] w dniu 14 listopada 2012 r. - co potwierdza upoważnienie z 13 listopada 2012 r.

Fakt władania tą nieruchomością, zajętą pod drogę publiczną powiatową przed 1999 rokiem, potwierdza również wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]-[...] (obecnie stanowiącej drogę powiatową nr [...]) -posiadający wpisy dotyczące prac drogowych prowadzonych od 1988 r. przez poprzedniego zarządcę drogi wojewódzkiej - Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w K. Przy czym przedmiotowa droga posiadała nawierzchnię bitumiczną.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika także, iż droga nr [...] relacji [...]-[...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała w zarządzie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K., a zarządca drogi wykonywał ustawowe obwiązki wynikające z ustawy o drogach publicznych.

Ponadto Starostwo Powiatowe w K., pismem z 27 listopada 2015 r. przedstawiło dokumenty w zakresie drogi powiatowej nr [...] relacji [...]-[...] świadczące o władaniu tą drogą wojewódzką nr [...] przez poprzedniego zarządcę tej drogi - przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Zgodnie ze sprawozdaniem z wykonania planu robót za I półrocze 1995 r. wraz

z uzasadnieniem do planu remontów kapitalnych zaplanowanych na 1995 r. przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich z 15 lipca 1995 r. - droga nr [...] (określona

w tym dokumencie jako droga [...]-[...]) miała zostać poddana kapitalnemu remontowi na długości 0,9 km, którego wartość opiewała na kwotę 90 tys. zł.

Z uzasadnienia planu remontów kapitalnych wynika, że miały zostać wykonane m. in. kapitalne remonty dojazdów do mostów w ciągu drogi oraz tras turystycznych.

Zaś ze sprawozdania Wydziału Komunikacji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Wojewódzkiego w K. z 30 grudnia 1998 r. wynika, że na likwidację skutków zimy w 1998 r. na drodze nr [...] relacji [...]-[...] przekazano kwotę 3.600 zł.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że droga wojewódzka nr [...] relacji [...]-[...], pozostawała przed dniem 1 stycznia 1999 r. we władaniu ówczesnego zarządcy drogi - Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich.

Natomiast na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów uznał za udowodnione władanie nieruchomością w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] relacji [...]-[...] w okresie przed 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się zaś do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania - Wojewoda przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, stwierdzając, że w tym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w kwestiach odszkodowawczych.

Uznał również, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. był J. G. - co ustalił na podstawie aktu notarialnego umowy darowizny Rep. A nr [...] z 19 lipca 2012 r. Zaś obecnym właścicielem działki nr [...] jest M. G. - co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej [...].

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody [...] odwołanie złożyli J. G. i M. G. - podnosząc kwestię związaną z zajęciem nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 5 czerwca 2019 r., nr DO.1.6614.175.2017.AG, utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego

z 6 marca 2017 r., nr WS-IV.7533.1.1244.2014.JZ.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była ona zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Z wykazu zmian gruntowych wynika, iż działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...].

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż:

- właścicielem działki oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...] był w dniu

31 grudnia 1998 r. J. G., na podstawie umowy zniesienia współwłasności

z 17 kwietnia 1992 r., Rep. A nr [...],

- z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że aktualnym właścicielem ww. nieruchomości jest M. G. na mocy umowy darowizny z 19 lipca 2012 r., Rep. A nr [...].

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, powiatową nr [...] relacji [...]-[...], co ustalił na podstawie:

- rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnicki, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich jako droga nr [...] relacji [...]-[...],

- art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), droga ta stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r.,

- uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z 15 lipca 2004 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze województwa [...] - droga powiatowa nr [...] relacji [...]-[...], otrzymała nowy nr [...] o tym samym przebiegu,

- mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 kwietnia 2013 r. pod nr [...], sporządzona w dniu 14 listopada 2012 r. przez geodetę uprawnionego A. G. Powyższy dokument potwierdza, że projektowana działka nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej nr [...] relacji [...]-[...] (nowy nr [...]),

- protokołu z czynności ustalenia granic działki do celów ewidencji gruntów i budynków będący częścią składową ww. operatu. W protokole tym widnieje podpis J. G., który potwierdził, iż nie zgłasza żadnych zastrzeżeń do pojętych czynności geodezyjnych polegających na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami,

- sam skarżący wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę. Jest to droga typowo wiejska o statusie drogi powiatowej - bez chodników na większości długości, przylegająca w znacznej części do działek uprawianych rolniczo. Ponadto w latach 80- tych skarżący we własnym zakresie wykonał rów odwadniający wzdłuż ogrodzenia, żeby woda spływająca z asfaltu nie zalewała podwórka.

Minister zauważył także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy:

- wykaz stanu drogi relacji [...]-[...] prowadzonego przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w K. - Rejon Dróg Miejskich w B., z którego treści wynika, że na drodze wykonywano liniowe roboty nawierzchniowe, jak również dokonywano okresowych przeglądów ww. drogi w latach 1989 - 1995 (por. kopię sprawozdania z wykonania planu robót za I półrocze 1995 r. wraz z uzasadnieniem do planu remontów kapitalnych zaplanowanych na 1995 r. przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich z 15 lipca 1995 r., kopia pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. z 30 grudnia 1998 r. w/s przekazania planu i rozliczenia dodatkowych środków finansowych przeznaczonych na likwidacje skutków zimy w 1998 r. wraz z załącznikami, kopia poszerzonego projektu planu remontów kapitalnych dróg wojewódzkich i mostów na rok 1995).

Zaś odnosząc się do kwestii dotyczących odszkodowania - Minister wskazał, iż ustalenie jego wysokości za grunt, który znajdował się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiący ich własności, a zajęty pod drogę publiczną, następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, a co za tym idzie nie należy do właściwości organu rozstrzygającego tę sprawę. Sprawa odszkodowania jest bowiem rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Zatem organ właściwy orzekając w kwestii odszkodowania będzie samodzielnie ustalał, czy stronie przysługuje odszkodowanie.

Podsumowując Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy zostały spełnione - dlatego też utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G. - podnosząc, że nie zgadza się

z decyzją Ministra o zajęciu jego nieruchomości pod drogę powiatową nr [...].

Skarżący wskazał, że pod drogę publiczną była zajęta wyłącznie jezdnia asfaltowa oraz wąski pas ok. 1 m od granicy jezdni, reszta zaś była użytkowana rolniczo

i znaczna część jest nadal użytkowana pod uprawę. Jako dowód załączył zdjęcia z lat 90-tych, z których wynika, że nie było tam żadnych rowów a zarządcy dróg nie wykonywali tam prac ani remontów.

Natomiast w kwestii jego podpisu pod protokołem z robót geodezyjnych - to z całą stanowczością stwierdza, że przedstawiciel właściciela drogi zapewniał go, że za dodatkowy pas przydrogowy na którym prowadził uprawy rolne, a który zostanie przejęty, otrzyma odszkodowanie. Tymczasem, po zapoznaniu się z mapami w Urzędzie Wojewódzkim, może stwierdzić, że został oszukany, gdyż pas przydrogowy wynosił ok. 1 m, i tak jest w terenie, a na mapach zaznaczono ok. 3 m. Biorąc zaś pod uwagę długość działki (ponad 200 m bieżących) - jest to znacząca powierzchnia.

Skarżący zaznaczył też, iż nie jest przeciwny przekazaniu jego własności pod drogę, ale za stosownym odszkodowaniem. Obecnie pas przydrogowy, który chce przejąć właściciel drogi, użytkuje rolniczo i nie zamierza ustąpić, chyba że dostanie odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji

i Rozwoju z 5 czerwca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]

z 6 marca 2017 r. stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0207 ha, zajętej pod drogę powiatową nr [...] relacji [...]-[...].

Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), dalej jako ustawa.

Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa przesłanki, których tylko łączne spełnienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego

z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu

31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu.

Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych

ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał).

Ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych sporządzonego w dniu 14 listopada 2012 r. (k. 9 akt administracyjnych) wynika, że działka nr [...] o pow. 1,1490 ha została podzielona na dwie działki - nr [...] o pow. 0,0207 ha (sporna działka) i nr [...] o pow. 1,1283 ha.

Poza sporem jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Z materiału dokumentacyjnego wynika bowiem, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J. G., na podstawie sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy zniesienia współwłasności z 17 kwietnia 1992 r., Rep. A nr [...]. Następnie J. G. darował synowi M. G. całą działkę nr [...] o pow. 1,1490 ha - co wynika z treści umowy darowizny 19 lipca 2012 r., Rep. A nr [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest M. G., co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej KW nr [...].

Nie ulega więc wątpliwości, iż prawo własności opisanej nieruchomości przysługiwało osobie fizycznej, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego - co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek określonych

w art. 73 ust. 1 ustawy.

Prawidłowe jest także stanowisko organów, że została również spełniona druga z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy - dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r.

Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie, aby jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadała nieruchomość w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego.

A zatem zasadnie organy orzekające przyjęły, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.).

Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie - co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie wykonywanie przez zarządcę drogi czynności świadczących o publicznoprawnym władaniu nieruchomością, potwierdzają przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach nie kwestionowane dokumenty:

- kopia sprawozdania z wykonania planu robót za I półrocze 1995 r. wraz

z uzasadnieniem do planu remontów kapitalnych zaplanowanych na 1995 r. przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich z 15 lipca 1995 r.,

- kopia poszerzonego projektu planu remontów kapitalnych dróg wojewódzkich i mostów na rok 1995,

- kopia pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. z 30 grudnia 1998 r. w/s przekazania planu i rozliczenia dodatkowych środków finansowych przeznaczonych na likwidacje skutków zimy w 1998 r. wraz z załącznikami,

- wykaz stanu drogi relacji [...]-[...], prowadzonego przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w K. - Rejon Dróg Miejskich w B., z którego treści wynika, że na drodze wykonywano liniowe roboty nawierzchniowe, jak również dokonywano okresowych przeglądów ww. drogi w latach 1989 - 1995.

Wskazać też należy, że w przypadku wykonywania prac związanych z prawidłowym utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem, czynności te dotyczą drogi jako całości, bez wyszczególniania poszczególnych działek gruntu stanowiących drogę publiczną (wyrok NSA z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 37/14).

W kwestii zajętości nieruchomości pod drogę publiczną (ostatniej trzeciej

przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy) organy orzekające prawidłowo wskazały, że droga nr [...] relacji [...]-[...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnicki, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179). Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy droga ta stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r.

Zaś na mocy uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z 15 lipca 2004 w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze województwa [...] - droga powiatowa nr [...] relacji [...]-[...] otrzymała nowy nr [...] o tym samym przebiegu.

Natomiast kwestią sporną jest to, czy działka nr [...] - w całości lub części - zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Przy czym wskazać należy, że z uwagi na to, iż wskazany powyżej przepis art. 73 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy, organy orzekające w sprawie zobowiązane były w sposób niezwykle precyzyjny wykazać spełnienie przesłanek w nim określonych

Badając zatem trzecią przesłankę warunkującą zajście skutku wywłaszczeniowego, tj. kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że fakt, iż droga nr [...] relacji [...]-[...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, nie jest wystarczający do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dokumentacyjnego nie wynika bowiem bezsprzecznie, aby działka nr [...] wchodziła w skład ww. drogi.

Przy czym należy wyjaśnić, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie - a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r.

Pasem drogi jest zaś - zgodnie z tym przepisem - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Jako dowód na potwierdzenie spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organy wskazały:

- mapę z projektem podziału nieruchomości przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 kwietnia 2013 r. pod nr [...], sporządzoną w dniu 14 listopada 2012 r. przez geodetę uprawnionego A. G. (k.30 i 31 akt administracyjnych) - z której ma wynikać, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod drogę publiczną - powiatową drogę nr [...] relacji [...]-[...],

- protokół z czynności ustalenia granic działki do celów ewidencji gruntów i budynków będący częścią składową ww. operatu - z podpisem J. G., który potwierdził, iż nie zgłasza żadnych zastrzeżeń do pojętych czynności geodezyjnych polegających na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami,

- wskazanie skarżącego, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę,

- fotogrametryczne zdjęcie lotnicze wykonane w 1997 r. (k. 41 akt administracyjnych),

- mapkę poglądową dołączoną do pisma Zarządu Dróg z 21 listopada 2016 r. (k.36 i 37 akt administracyjnych),

- oświadczenie Kierownika Wydziału Rozwoju i Współpracy Zarządu Dróg Powiatu [...] z 28 października 2013 r. z którego wynika, że działka nr [...] położona w B. według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. była w całości zajęta pod drogę powiatową nr [...] relacji [...]-[...] (k.6 akt administracyjnych).

Tymczasem w aktach administracyjnych na karcie 31 znajduje się kserokopia dokumentu zatytułowanego "Mapa z projektem podziału nieruchomości" zawierająca informację, że opracowana w dniu 14 listopada 2012 r. mapa dotyczy projektu podziału nieruchomości dla celów postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie

art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. oraz, że granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r.

Natomiast na karcie 30 akt administracyjnych znajduje się kserokopia mapy - sporządzona bardzo niestarannie - z przedmiotową działką nr [...] (rozmiarów mikroskopijnych) zaznaczoną kolorem zielonym, bez wyraźnie oznaczonych granic i punktów granicznych, czyli zupełnie nieczytelna dla Sądu.

Nie zawiera też adnotacji o tym, że jest to mapa z projektem podziału nieruchomości dla celów postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że dokument znajdujący się na karcie 31 akt administracyjnych odnosi się wprost do mapy przedstawionej na karcie 30 akt administracyjnych, albowiem brak jest oznaczenia na tych dokumentach, że są jedną integralną całością.

Poza tym - gdyby nawet przyjąć, że jest to jedna mapa - to z k. 31 wynika, że jest to mapa z projektem podziału nieruchomości. Tymczasem na k. 30 nie ma nawet zaznaczonych w całości granic działki nr [...], która została podzielona na działkę nr [...] i nr [...].

Wobec powyższego fakt złożenia kserokopii mapy - nie spełniającej minimalnych standardów z uwagi na niestaranność jej wykonania - nie jest dla Sądu przekonywującym dowodem świadczącym o zajęciu działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

Podkreślić też należy, że znajdujące się w aktach administracyjnych fotogrametryczne zdjęcie lotnicze z 1997 r. także nie może przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie zawiera ono bowiem żadnego oznaczenia dotyczącego miejsca, którego dotyczy. Brak jest oznaczenia numeru drogi, jak również brak jest naniesionej siatki działek geodezyjnych położonych wzdłuż tej drogi, w tym przede wszystkim działki skarżącego. Brak oznaczenia na ww. zdjęciu położenia i granic przedmiotowej działki nr [...] powoduje, że nie można ustalić, czy sporna działka wchodziła w skład pasa drogowego tej drogi.

Jeżeli zaś chodzi o mapkę poglądową dołączoną do pisma Zarządu Dróg z 21 listopada 2016 r. - to należy stwierdzić, że na tej mapce zaznaczona jest tylko (nie wiadomo przez kogo) działka nr [...]. Natomiast nie zawiera ona oznaczenia granic spornej działki nr [...].

Również samo oświadczenie Kierownika Wydziału Rozwoju i Współpracy Zarządu Dróg Powiatu [...] z 28 października 2013 r. nie może mieć wpływu na ocenę Sądu. Budzi ono szereg wątpliwości, gdyż nie wykazano, na podstawie jakich dowodów Kierownik Wydziału Rozwoju i Współpracy doszedł do takiego wniosku, a poza tym nie zostało wykazane, czy złożone zostało przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie geodezji i kartografii - tj. uprawnionego geodetę.

Jeżeli zaś chodzi o stwierdzenie J. G. (pełnomocnika skarżącego), iż nie zgłasza on żadnych zastrzeżeń odnośnie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami (protokół z czynności ustalenia granic działki) oraz o stwierdzenie skarżącego, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę - to z treści skargi złożonej do Sądu wynika, że czuje się on oszukany, gdyż pas przydrogowy wynosi ok. 1 m, a na mapach zaznaczono ok. 3 m, zapewniono go też, iż za dodatkowy pas przydrogowy otrzyma odszkodowanie. W związku z tym skarżący kwestionuje szerokość drogi oznaczoną na mapie względem faktycznej szerokości drogi występującej w terenie. Domaga się wyjaśnienia tej kwestii, wskazując, że faktycznie w terenie na szerokość drogi składa się jezdnia asfaltowa (brak wymiaru szerokości jezdni) i pas pobocza o szerokości 1 m. Natomiast z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że pas pobocza wynosi 3 m.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd uznał, że z analizy znajdujących się w aktach sprawy materiałów dokumentacyjnych nie wynika, jaka jest faktycznie szerokość drogi (jezdnia + pobocze). Nie można tego ustalić w oparciu o mapę z projektem podziału nieruchomości - ze względu na jej nieczytelność, jak również brak wyraźnego oznaczenia punktów granicznych, jak i granic działek. Z mapy tej nie wynika także, jak położona jest sporna działka, ani nie wynika, jak głęboko droga wchodzi na grunt stanowiący własność skarżącego.

Należy również stwierdzić, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów dotyczących zajętości działki pod drogę

i kwestii szerokości pasa przydrogowego wchodzącego na jego grunt.

Biorąc powyższe pod uwagę - wbrew stanowisku organów orzekających obu instancji - nie można jednoznacznie ustalić w jakiej części sporna działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną powiatową na dzień 31 grudnia 1998 r.

Zauważyć przy tym należy, że załączone do skargi fotografie przedstawiają jezdnię drogi i jej pobocze. Szerokość pobocza - jak wskazuje skarżący - wynosi ok 110 cm. Natomiast teren położony w dalszej odległości niż 110 cm od krawędzi jezdni jest już uprawiany rolniczo.

Powyższe wskazuje zatem na różnice w ocenie zajętości terenu pod drogę - istnieje więc konieczność, aby w aktach sprawy - w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości - została ustalona okoliczność zajęcia przedmiotowego gruntu pod normatywnie określony pas drogowy. Konieczne jest zatem ponownie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w zakresie zajętości spornej działki pod drogę publiczną.

Podsumowując Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie przedwcześnie przyjęto, że zaistniały wszystkie przesłanki uregulowane w art. 73 ust. 1 ustawy.

Należało zatem stwierdzić, że zarówno podjęta przez organ I instancji decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności spornej działki, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji, są przedwczesne i wydane zostały z naruszeniem ww. art. 73 ustawy oraz przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - bowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i dokona ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, a w razie potrzeby uzupełni materiał dowodowy niezbędny do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym - które wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy - organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a..

Prawidłowe jest natomiast stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że kwestia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest rozpoznawana w odrębnym postępowaniu i pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.