Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 491/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi A. W. i Z. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 8 pkt 1 w zakresie, w jakim dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu – MN i § 8 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami "2MN", "3MN", "4MN" i "KDW1"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od W. O. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. i Z. W. (dalej określani jako Skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przy ulicy K. w O., gmina O. - w części, tj. w zakresie § 6, § 8, § 9 i § 10 uchwały, a także w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3MN, 4MN, 2MN, ZNn, KDW w załączniku graficznym do uchwały.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania będącego ich własnością terenu nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych [...] znajdujących się na terenie przy ul. K. w O., oznaczonych symbolami 2MN, 3MN i 4MN - wyrażające się w szczególności:

1. określeniem minimalnej powierzchni działki budowlanej 1000 m2 (§ 8 pkt 4 uchwały);

2. określeniem maksymalnej wysokości mieszkaniowej jednorodzinnej do 2 kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9 m (§ 8 pkt 1 uchwały);

3. określeniem maksymalnej powierzchni zabudowy do 50% powierzchni działki lub terenu (§ 8 pkt 6 uchwały);

4. określeniem minimalnej wartości powierzchni działki budowlanej w formie biologicznie czynnej na poziomie 50% (§ 8 pkt 5 uchwały).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6, § 8, § 9 i § 10 oraz załącznika graficznego do tej niej w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 3MN, 4MN, 2MN, ZNn, KDW.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że będące ich własnością nieruchomości są położone w obszarze oznaczonym symbolami 3MN, 4MN, 2MN, ZNn, KDW, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zielenią urządzoną oraz drogami wewnętrznymi. W ich ocenie przywołane w petitum skargi postanowienia uchwały uniemożliwiają lub poważnie ograniczają realizację ich uprawnień właścicielskich wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Ustalenie funkcji przedmiotowych nieruchomości jako 3MN, 4MN, 2MN de facto oznacza, że zaskarżony plan całkowicie uniemożliwia zastosowanie funkcji mieszkaniowe wielorodzinnej. Dla innych bowiem działek objętych zaskarżonym planem dopuszczono funkcję mieszkaniową wielorodzinną (1MW), znacznie bardziej korzystną dla potencjalnego inwestora. Dodatkowo, nawet dla zabudowy jednorodzinnej przedmiotowy plan w sposób drastyczny ogranicza możliwości zabudowy na działkach Skarżących (i tylko Skarżących), stosując m.in.:

- nieprzekraczalne linie zabudowy mające na celu odsunięcie potencjalnej zabudowy o 10 m od nieruchomości sąsiednich, na których takie obostrzenia nie zostały wprowadzone i na których zabudowa zrealizowana została w minimalnych odległościach od granic działek - 4 m;

- drogę wewnętrzną, która została przewymiarowana i nie ma uzasadnienia funkcjonalnego, która w żaden sposób nie jest powiązana z potencjalną zabudową na nieruchomościach i wyłącza znaczącą część terenu (ok. 7.500 m2, tj. ok. 20% terenu) z możliwości zabudowy, a nadto wprowadza dodatkowe nieprzekraczalne linie zabudowy i kolejne ograniczenia możliwości zabudowy, a to już na ograniczonym liniami zabudowy terenie;

- nieuzasadniony, bardzo niski wskaźnik powierzchni zabudowy w wysokości tylko 50%, który zastosowany został wyłącznie do nieruchomości będących własnością Skarżących, gdyż nie jest stosowany w innych planach miejscowych obowiązujących w Gminie O. czy dla działek sąsiednich, a który to wskaźnik ogranicza o kolejne 50% już znacząco ograniczony liniami zabudowy i drogą teren przeznaczony pod zabudowę; co więcej, dla innych działek objętych zaskarżonym planem dopuszcza się powierzchnię zabudowy 65%;

- nieuzasadniony, bardzo wysoki wskaźnik powierzchni w formie biologicznie czynnej w wysokości aż 50%, który zastosowany został wyłącznie do nieruchomości będących własnością Skarżących, który nie jest stosowany w innych planach miejscowych obowiązujących w Gminie O. czy dla działek sąsiednich, a który w dalszym stopniu ogranicza teren przeznaczony pod zabudowę - mając na uwadze, że do budynków należy zaprojektować m.in. dojścia czy wjazdy, zasadniczo uniemożliwia on pełne wykorzystanie i tak już drastycznie niskiego współczynnika powierzchni zabudowy, dalej zmniejszając możliwości zabudowy; co więcej, dla innych działek objętych zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się wskaźnik powierzchni w formie biologicznie czynnej w wysokości 35%;

- nieuzasadniony, bardzo niski wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości 0,1-0,4, który zastosowany został wyłącznie do działek Skarżących, który nie jest stosowany w innych planach miejscowych obowiązujących w Gminie O. czy dla działek sąsiednich, a który wprowadza dalsze ograniczenia możliwości zabudowy na terenie nieruchomości i uniemożliwia pełne wykorzystanie i tak już znacząco ograniczonego liniami zabudowy i drogą terenu i dalej drastycznie niskim wskaźnikiem powierzchni zabudowy i drastycznie wysokim wskaźnikiem powierzchni w formie biologicznie czynnej; co więcej, dla innych działek objętych zaskarżonym planem dopuszcza się wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości 0,1-0,9;

- nieuzasadnioną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych w wysokości 1000 m2, który to parametr został wskazany wyłącznie w stosunku do działek będących własnością Skarżących; wartość taka nie jest stosowana w innych planach miejscowych obowiązujących w Gminie O. czy dla działek sąsiednich, a nadto nie odpowiada ona powierzchniom działek budowlanych, na które jest popyt na rynku mieszkaniowym w Gminie O., gdyż powoduje wysoką ich cenę i brak możliwości pozwolenia sobie na zakup przez większość zainteresowanych zakupem takiej nieruchomości; finalnie tego rodzaju działanie prowadzi do wykluczenia ekonomicznego i społecznego ludzi o średnich i niższych dochodach, młodych małżeństw czy osób starszych, a promuje zamieszkanie w tym miejscu wyłącznie osób o wysokich dochodach, z tych względów ogranicza to liczbę potencjalnych nabywców dla nieruchomości, zmniejszając drastycznie możliwości dysponowania gruntami przez Skarżących;

- nieuzasadnioną wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych i maksymalnie 9,0 m, która to wysokość wskazana została wyłącznie w stosunku do działek będących własnością Skarżących; wartość taka nie jest stosowana w innych planach miejscowych obowiązujących w Gminie O. czy dla działek sąsiednich, a co więcej, dla innych działek objętych zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się 11,5 m wysokości (10 m + 15% tolerancji wysokości w przypadku przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i remontów);

- nieuzasadnione nachylenie dachów o wartości 20-45 stopni, które to nachylenie wskazane zostało wyłącznie w stosunku do działek będących własnością Skarżących; wartość taka nie jest stosowana w innych planach miejscowych obowiązujących w Gminie O. czy dla działek sąsiednich; tego rodzaju działanie powoduje dalsze ograniczenia powierzchni mieszkalnych (związane z koniecznością realizacji znacząco nachylonych skosów w budynkach), a co więcej, dla innych działek objętych zaskarżonym planem dopuszcza się nachylenie dachów o wartości 1,35-49,5 stopni nachylenia (1,5-45 + 10% tolerancji nachylenia w przypadku przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i remontów), a więc praktycznie dachy płaskie.

Rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie umożliwiają wykorzystanie pod przyszłą zabudowę tylko ok. 40% nieruchomości. Wartość ta została dalej ograniczona (ponad ograniczenia wskazane wyżej) w postaci wprowadzenia dodatkowych linii zabudowy odsuwających zabudowę od działek sąsiednich oraz kolejnych niekorzystnych wskaźników (jak powierzchnia w formie biologicznie czynnej, wskaźnik intensywności zabudowy, wysokości budynków czy wielkości działek). Sumując wszystkie rozwiązania, ograniczenia i wymogi zawarte w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości gruntowe stanowiące własność Skarżących zostały praktycznie pozbawione racjonalnych i ekonomicznie uzasadnionych możliwości prowadzenia inwestycji.

Zdaniem Skarżących, prezentowanym w toku prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pełni uzasadnionym było ustalenie funkcji zabudowy wielorodzinnej na terenie przedmiotowych nieruchomości, a następnie przyjęcie w planie zagospodarowania przedmiotowego terenu wskaźników zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej co najmniej takich, jak w planach uchwalanych na innych terenach gminy, zintensyfikowanych do wartości maksymalnych określonych w studium. Teren przy ul. K. spełnia bowiem wszelkie ku temu przesłanki lokalizacyjne, infrastrukturalne i ekonomiczne, aby lokalizować na nim zabudowę wielorodzinną o stosunkowo wysokiej (względem drastycznie niskich parametrów z zaskarżonej uchwały) intensywności.

Odnosząc się do wskazanego w § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały wymogu wydzielenia minimum 2 miejsc parkingowych na mieszkanie, Skarżący wskazali, że ustalenie ww. współczynnika na poziomie 2 miejsc jest nieuzasadnione z kilku powodów:

- z wieloletniego doświadczenia inwestorskiego Skarżących wynika, że mieszkania do ok. 55 m2 są zamieszkiwane przez 1-2 osoby posiadające 1 samochód, a mieszkania od ok. 55 m2 są zamieszkiwane przez 2-4 osoby posiadające 2 samochody; nie ma więc żadnego uzasadnienia, aby do małych mieszkań projektować po 2 miejsca parkingowe, gdyż nie ma na nie zapotrzebowania;

- w Gminie O. ustala się dla innych inwestycji - zarówno w decyzjach o warunkach zabudowy, jak i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - współczynnik 1,5 miejsca/mieszkanie, który jest optymalny; planowana inwestycja nie wykazuje innych cech, dla których należałoby przyjmować i zastosować inny, tak wysoki współczynnik parkingowy; teren zlokalizowany jest w centrum funkcjonalnym Gminy O. - cała infrastruktura jest zlokalizowana w zakresie krótkiego spaceru, w niedalekiej odległości jest przystanek komunikacji publicznej, więc nieruchomości mają wszelkie uwarunkowania wskazujące na brak konieczności korzystania w przyszłości, po ich zabudowie, z tak dużej liczby samochodów;

- podczas całego procesu konsultacji w sprawie miejscowego planu podnoszone były argumenty zarówno przez radnych Gminy O., jak i sąsiadów, że przez planowaną inwestycję będzie wzmożony ruch samochodowy - nie ma zatem uzasadnienia, aby go niepotrzebnie dodatkowo generować poprzez nadkładanie miejsc parkingowych, co wiąże się z tym, że im więcej będzie samochodów, tym większy będzie ruch.

Następnie Skarżący wskazali, że przewidziany w planie pas zieleni nieurządzonej w sposób nieuzasadniony również ogranicza możliwość zagospodarowania na nieruchomościach, tym samym zmniejszając możliwości ich zabudowy i bezpośrednio zmniejszając ich wartość.

Co istotne, od strony wschodniej granicy nieruchomości Gmina zezwoliła na wydzielenie bardzo małych działek inwestycyjnych, na bardzo intensywną zabudowę. Głębokość działek sąsiednich, licząc od ich granicy, wynosi ok. 11 m. Domy na takich małych działkach zostały wybudowane przy minimalnych dopuszczonych prawem odległościach, tj. 4 m od granicy nieruchomości Skarżących. Oczekiwanie odsunięcia się z zabudową akurat na nieruchomościach Skarżących, których dotyczy miejscowy plan, na odległość co najmniej 10 m od granicy działek jest w takiej sytuacji zupełnie nieuzasadnione. Wartość przewidziana w zaskarżonym planie stanowi bowiem więcej niż głębokość działek, na których stoją domy i ponad dwa razy więcej niż odsunięta od granicy jest zabudowa sąsiedzka. Założenie takie jest tym bardziej nieuzasadnione przy wyłączeniu w planie zagospodarowania możliwości zabudowy wielorodzinnej i zezwolenia wyłącznie na zabudowę jednorodzinną, czyli dokładnie taką, jaka istnieje po drugiej stronie granicy działek, dla której Gmina nie wymagała jakiegokolwiek odsunięcia.

Dodatkowo Skarżący wskazali, że od strony południowej zlokalizowany jest gminny rów melioracyjny o szerokości ok. 10 m, który oddziela teren przy ul. K. od działek sąsiadujących. To oznacza, że zgodnie z przepisami prawa można byłoby zabudować teren przy ul. K. w odległości aż 14 m (rów melioracyjny 10 m + 4 m dopuszczalne prawem) od granicy działki sąsiada, a w planie wymaga się odsunięcia aż o 20 m (rów melioracyjny 10 m + 10 m zieleni nieurządzonej) od granicy działki sąsiada. Od strony południowo-wschodniej nie ma istniejącej zabudowy, wobec czego zabudowa terenu przy ul. K. w żaden sposób nie wpłynie na użytkowanie terenu. Od strony południowo-zachodniej jest natomiast dom jednorodzinny, który również jest zlokalizowany w minimalnej odległości 4 m od granicy działki Skarżących.

Dalej Skarżący odwołali się do treści art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, wskazując, że przyjęta w uchwale regulacja w zakresie wskazanym w skardze narusza obie powołane wyżej normy, doprowadzając do ograniczenia prawa własności w innymi niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy ograniczenie prawa własności Skarżących względem nieruchomości w zakresie, w jakim przeznaczono je na tereny drogi publicznej oraz zabudowy jednorodzinnej, zostało dokonane z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Gmina O. wniosła o jej oddalenie, nie uzasadniając jednak w jakikolwiek sposób swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej powoływana jako upzp) stanowią, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1), że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1) oraz że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1). Dotyczą one zatem istotnego w sprawie zagadnienia, mianowicie przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zakwestionowali związek władztwa planistycznego z zasadami ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji) oraz zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Koncepcja władztwa planistycznego ma swoje umocowanie w art. 4 ust. 1 upzp. W związku z tym stwierdzić należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji (art. 21 i art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 upzp wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób.

Oceniając, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, sąd administracyjny uwzględnia wszystkie okoliczności, w tym argumentację stron postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego oraz uzasadnienie projektu planu miejscowego, sporządzone stosownie do art. 15 ust. 1 upzp. Zgodnie z powołanym przepisem, organ wykonawczy gminy powinien w uzasadnieniu projektu planu przedstawić w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 upzp, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2 powołanej ustawy oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

Kształt sporządzonego planu miejscowego jest wynikiem przeprowadzonych analiz, które są znane jedynie organowi sporządzającemu jego projekt i w tym przypadku uzasadnienie projektu planu stanowi wyjaśnienie intencji prawodawcy gminnego. Dodać należy, że uzasadnienie to ewoluuje wraz z każdą zmianą wprowadzoną do projektu planu, co ma na celu zachowanie przejrzystości w procesie planowania przestrzennego.

Na potrzeby rozpoznawanej sprawy wskazać też należy, że art. 1 ust. 3 upzp stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, charakteryzującej się tym, że zaskarżony plan miejscowy jest reakcją na konkretne, nieobojętne w szczególności dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, plany inwestycyjne właścicieli nieruchomości (Skarżących), ograniczającą przysługujące im prawo własności, sprowadzające się w szczególności do braku możliwości zrealizowania na nieruchomości zabudowy wielorodzinnej oraz wprowadzeniu istotnych ograniczeń w sposobie zabudowy jednorodzinnej, szczególnie istotne było przedstawienie w uzasadnieniu projektu zaskarżonego planu miejscowego sposobu realizacji wymogów związanych z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz z prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Szczególnie istotne było też przedstawienie w uzasadnieniu projektu zaskarżonego planu miejscowego sposobu realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 3 ustawy, czyli w jaki sposób organ administracji, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania.

W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp). Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione. Uzasadnienie projektu planu i samej uchwały o planie powinno być jasne i wyczerpujące. Co istotne, uzasadnienie projektu pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu, i obok innych dokumentów wytwarzanych w procesie planistycznym daje możliwość oceny legalności działań związanych z uchwalonym planem - zwłaszcza w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i ochrony własności. Na gruncie oceny legalności rozporządzeń wykonawczych do ustawy w orzecznictwie wskazano, że dobre uzasadnienie rozporządzenia może pozytywnie wpłynąć na ocenę legalności aktu (por. postanowienia TK: z dnia 28 lutego 2007 r., SK 78/06, OTK-A 2007, Nr 2, poz. 21; z dnia 12 lutego 2008 r., U 1/06, OTK-A 2008, Nr 1, poz. 18), natomiast brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (zob. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK-A 2007, Nr 1, poz. 3) (por. A. Plucińska-Filipowicz, A Kosiecki, Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2018).

Reasumując powyższe rozważania, wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 upzp określił zakres tzw. władztwa planistycznego gminy, które przejawia się poprzez wyposażenie organów gminy w kompetencję do sporządzenia i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określona przepisami tej ustawy zasada tzw. władztwa planistycznego gminy przy sporządzeniu planów miejscowych znacząco ingeruje w prawo własności nieruchomości i uwzględnienie celów, jakie chce osiągnąć gmina, musi zatem być jednoznacznie wyartykułowane i uzasadnione. Kształt sporządzonego planu miejscowego jest bowiem wynikiem przeprowadzonych analiz, które są znane jedynie organowi sporządzającemu jego projekt i w tym przypadku uzasadnienie projektu planu stanowi wyjaśnienie intencji prawodawcy gminnego.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały, sprowadzające się do ogólnikowego przytoczenia obowiązujących przepisów i nie obnoszące się do konkretnych jej zapisów, nie spełnia powyższych wymagań. Natomiast w pewnym stopniu stanowisko Gminy odzwierciedlają zapisy znajdujące się w załączniku nr 2 do uchwały dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. I właśnie te zapisy Sąd uwzględnił, dokonując oceny zgodności uchwały z przepisami prawa.

Zaczynając rozważania od podstawowej kwestii związanej z wprowadzeniem na działkach stanowiących własność Skarżących zabudowy jednorodzinnej w miejsce planowanej pierwotnie zabudowy wielorodzinnej, wskazać należy, że w pkt 11 załącznika nr 2 wyjaśniono, że "na terenach sąsiednich od strony północnej, wschodniej i południowej znajdują się wyłącznie budynki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w związku z tym wprowadzenie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach 2MN, 3MN i 4MN jest wynikiem zachowania kontynuacji istniejących funkcji terenu". W ocenie Sądu argumentacja Gminy w tym zakresie, aczkolwiek lapidarna, oddaje główny sens i powód wprowadzenia na działkach Skarżących zabudowy jednorodzinnej. Niewątpliwie pozostawienie pierwotnie planowanej zabudowy wielorodzinnej doprowadziłoby do konfliktów społecznych, co wynika jednoznacznie z akt sprawy. Ponadto, przypomnieć należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Skoro bezpośrednio sąsiadujące z terenem objętym planem tereny zabudowane są budynkami jednorodzinnymi, nie byłoby zasadne burzyć istniejącego ładu poprzez wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej. Odnosząc się do zarzutu Skarżących, że na obszarze objętym planem przewidziano również zabudowę wielorodzinną, wskazać należy, że zabudowa ta już istnieje i jest to zatem tylko usankcjonowanie już istniejącego stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że dotyczy to jedynie trzech już istniejących budynków wielorodzinnych, przy czym znajdują się one przy ulicy i de facto nie graniczą bezpośrednio z istniejącą w sąsiedztwie zabudową jednorodzinną. Jednoznacznie wskazać trzeba, że w bezpośrednim sąsiedztwie zdecydowaną przewagą ma zabudowa jednorodzinna i odstąpienie od tej zabudowy na działkach Skarżących nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, ponieważ prowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego i generowałoby konflikty społeczne.

W niniejszej sprawie interes jednostkowy Skarżących musiał zostać skonfrontowany z polityką przestrzenną gminy i oczekiwaniami innych właścicieli nieruchomości w tym obszarze. Wbrew zarzutom skargi, prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach może ulec ograniczeniu, jak ma to miejsce w tym wypadku. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego mówi o korzystaniu z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wykonywanie własności wydzielonej przestrzeni musi brać pod uwagę realizację zasady sprawiedliwości społecznej. Wykonywanie prawa własności nie może polegać na nadużywaniu tego prawa i dopuszczaniu za wszelką cenę negatywnego oddziaływania na szereg innych nieruchomości w interesie jednego z właścicieli. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie przestrzeni jest elementem konstytuującym prawo własności. Status przestrzeni wyznaczony przez normy prawa administracyjnego jest wiążący dla wszystkich osób, nie zaś tylko dla właściciela. Jest to przedmiotowe wyznaczenie sfery dopuszczalnych zachowań względem określonego dobra. Treści tych ustaleń musi podporządkować się właściciel. Skarżący nie mogą oczekiwać, że jako właściciele mają prawo do wykorzystywania nieruchomości w sposób subiektywnie dla nich optymalny. Stąd nie można uznać, aby wskazane w skardze w analizowanej kwestii przepisy upzp, Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego zostały naruszone.

Tym samym nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Podobnie nie były zasadne zarzuty dotyczące terenu oznaczonego jako 5ZNn przeznaczonego na cel zieleni nieurządzonej. Z zapisu pkt 12 ad 6 załącznika nr 2 do uchwały wynika, że "wyznaczenie terenu zieleni nieurządzonej związane jest z oddziaływaniem projektowanej komunikacji obsługującej większy zespół projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej względem istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powyższe ma na celu zachowanie praw osób trzecich." Jak wynika z akt, działka ta stanowi wąski pas przy terenie, przez który ma prowadzić droga dojazdowa do planowanej zabudowy. Sąd nie dostrzega żadnego innego racjonalnego przeznaczenia tego terenu na inny niż związany z odizolowaniem sąsiedniej nieruchomości od uciążliwości związanych z istnieniem takiej drogi dojazdowej (która będzie przeznaczona do obsługi całego terenu). Zresztą sami Skarżący nie wskazują na inną możliwość wykorzystania tej działki.

Zasadne natomiast były zarzuty związane z zapisami § 8 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z nim, tereny oznaczone symbolami 2MN, 3MN i 4MN przeznacza się na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; obowiązują następujące ustalenia:

1) wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do 2 kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m;

2) dachy budynków mieszkalnych jednorodzinnych o nachyleniu od 20° do 45°;

3) dopuszcza się realizację infrastruktury technicznej związanej z funkcją terenu;

4) minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowalnych 1000 m2;

5) minimum 50% powierzchni działki budowlanej należy pozostawić w formie biologicznie czynnej;

6) powierzchnia zabudowy do 50% powierzchni działki lub terenu;

7) wskaźnik intensywności zabudowy od 0,1 do 0,4.

Zapisy te mają charakter arbitralny i nie ma możliwości ich weryfikacji.

Powyższe ma w pełni zastosowanie do sposobu przyjęcia parametrów terenów oznaczonych na załączniku graficznym do uchwały jako 2 MN, 3MN i 4MN. Nieznane są w szczególności powody wyznaczenia takich konkretnie nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Podobnie nie można ustalić, jakie były przyczyny ustalenia parametrów drogi wewnętrznej oznaczonej jako KDW1, przede wszystkim w zakresie jej szerokości oraz zapisu § 6 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym obowiązuje wydzielenie minimum 2 miejsc parkingowych na mieszkanie.

W szczególności nie można uznać za wystarczające uzasadnień nieuwzględnienia uwag zawartych w załączniku nr 2 do uchwały, w szczególności zawartych w pkt 1, pkt 2 ad 1, pkt 11 ad 2, ad 7, ad 9, pkt 12 ad 3, ad 8, ad 10. Są one ogólnikowe i nie pozwalają na weryfikację tych zapisów.

Tym samym konieczne było stwierdzenie nieważności ww. zapisów uchwały, tj. § 6 ust. 8 pkt 1 oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu oznaczonego jako KDW1 i 2 MN, 3MN oraz 4MN.

Niewątpliwie wymienione wyżej zapisy uchwały, których nieważność Sąd stwierdził, w istotny sposób wkraczają w prawo własności Skarżących. Nie pokazują one, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Nie wskazano bowiem dlaczego zdecydowano o daleko idącym ograniczeniu prawa własności Skarżących. Niewątpliwie organ miał na uwadze wnioski wyrażające sprzeciw okolicznych mieszkańców. Nie jest to jednakże wystarczające, aby wprowadzać arbitralne, nie poddające się merytorycznej kontroli zapisy uchwały.

Należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (tak słusznie wyrok NSA w sprawie II OSK 3774/19, LEX nr 3581815). Takich rozważań w zapisach uchwały, których Sąd stwierdził nieważność, zabrakło.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako "ppsa") orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżących wpisu w kwocie 300 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

G. Saniewski J. Wichrowski M. Pawełczak