Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 915/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: Art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i 4, art. 52, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 1, art. 55, art. 56, art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: Art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: Art. 7, art. 8 par. 1, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 września 2023 r. znak KO.420.56.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 27 stycznia 2023 r., znak IZP.6733.2.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego J. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją

z dnia 4 września 2023 r., znak: KO.420.56.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. (dalej także: organ I instancji) z dnia 27 stycznia 2023 r., nr 2/2021, znak: IZP.6733.2.2021, ustalającą na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: inwestor, Spółka) lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] oznaczonej nr "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr ewid. [...] obręb [...], gm. G..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 10 sierpnia 2021 r. do Urzędu Gminy w G. wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], nr [...], wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Stacja ma składać się z systemu anten (sektorowych i radiolinii) zainstalowanych na projektowanej wieży stalowej konstrukcji kratowej, urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych zlokalizowanych u podstawy wieży oraz wewnętrznej linii zasilającej. Przedsięwzięcie przewidziano do realizacji w C. na terenie dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr ewid. [...] z obrębu [...].

Wójt Gminy G., stosownie do treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także: u.p.z.p.), obwieszczeniem z dnia 16 sierpnia 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym. Ponadto organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania indywidualnie K.W., J.K., A. i J. T., A. i T. S., U. i M. B., M. i W. F., Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi oraz Starostwo Powiatowe w R., Wydział Gospodarki Nieruchomościami.

Petycją z dnia 18 sierpnia 2021 r. mieszkańcy gminy G. wyrazili swój sprzeciw wobec planów inwestycyjnych, wskazując na obawy o wpływ przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi oraz zwierząt.

Pismem z dnia 6 września 2021 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, co też inwestor uczynił w piśmie z dnia 20 września 2021 r.

Decyzją z dnia 29 października 2021 r. nr 2/2021, znak: IZP.6733.2.2021, Wójt Gminy G. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym, dla przedmiotowej inwestycji oraz wskazał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Decyzja ta została jednak uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 13 stycznia 2022 r., znak: KO. 420.204.2021. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., iż organ I instancji nie rozważył, czy wydanie zaskarżonej decyzji nie powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Ponadto organ I instancji nie przedstawił uzasadnienia dla przyjętego stanowiska, zgodnie z którym w niniejszej sprawie "zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° i 12° brak występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości 20 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny".

Pismem z dnia 1 lutego 2022 r. Wójt Gminy G., uwzględniając zalecenia wynikające z rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, co inwestor uczynił pismem z dnia 17 lutego 2022 r.

Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. nr 2/2021, znak IZP.6733.2.2021, Wójt Gminy G. ponownie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jednak powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 sierpnia 2022 r., znak: KO.420.179.2022. Organ odwoławczy uznał m.in., iż Wójt Gminy G., przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia, nie dokonał uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 9 u.p.z.p.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy G., decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nr 2/2021, znak: IZP.6733.2.2021, ustalił, z wniosku [...] Sp.

z o.o. z siedzibą w W., lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego planowanego na terenie działek nr ewid. dz. [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr ewid. [...] obręb [...], gm. G. oraz określił następujące warunki:

1. Rodzaj inwestycji: obiekty infrastruktury technicznej:

Inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] oznaczonej nr "[...]" o współrzędnych geograficznych [...],[...] wraz z niezbędną infrastrukturą, zlokalizowanej w narożniku dz. nr ewid. [...] obręb [...], obejmującą w swoim zakresie:

– posadowienie wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 m, o łącznej wysokości do 65 m,

– montaż na projektowanej wieży - na konstrukcjach wsporczych uniemożliwiających mechaniczne odchylenie anten od pionu: 9 anten sektorowych: trzech anten sektorowych: model [...] oznaczonych jako [...], [...], [...], wysokość zawieszenia anten 59,0 m, azymuty odpowiednio 45°, 165° i 285°, pasmo pracy 800/1800 MHz, moc wypromieniowania EIRP dla każdej anteny - 386,95 W, maksymalny TILT elektryczny 12°, TILT mechaniczny 0°, trzech anten sektorowych: model [...] oznaczonych jako [...], [...], [...], wysokość zawieszenia anten 59,0 m, azymuty odpowiednio 45°, 165° i 285°, pasmo pracy 800/2100 MHz, moc wypromieniowania EIRP dla każdej anteny - 404,30 W, maksymalny TILT elektryczny 12°, TILT mechaniczny 0°, trzech anten sektorowych: model [...] oznaczonych jako [...], [...], [...], wysokość zawieszenia anten 59,0 m, azymuty odpowiednio 45°, 165° i 285°, pasmo pracy 900 MHz, moc wypromieniowania EIRP dla każdej anteny - 202,62 W, maksymalny TILT elektryczny 10°, TILT mechaniczny 0°,

– montaż na projektowanej wieży jednej anteny radiolinii - na konstrukcji wsporczej uniemożliwiającej mechaniczne odchylenie anteny od pionu: model [...] o wysokości zawieszenia 55 m do 58 m n.p.t., średnicy 0,6 m, azymut 305°, pasmo pracy 23 GHz i 80 GHz,

– posadowienie urządzeń do obsługi pracy anten zamontowanych na wieży umieszczonych na gruncie za pośrednictwem rusztu: zasilających, sterujących, nadawczo-odbiorczych - na każdym z trzech kierunków po 4 urządzenia: [...] - 800 Hz, [...] - 900 Hz, [...] - 1800 Hz, [...] - 2100 Hz,

– realizację niezbędnego okablowania łączącego anteny z urządzeniami,

– realizację wewnętrznej, kablowej linii zasilającej o długości ok. 200 m,

– ogrodzenia terenu o wys. do 2,19 m.

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie sposobu zagospodarowania terenu:

– dla wnioskowanej inwestycji, ze względu na jej rodzaj, nie ustala się warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności w zakresie szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu,

– wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu i biologicznie czynnej - obowiązuje zachowanie minimum 90% powierzchni terenu jako biologicznie czynnej,

– charakterystyczne parametry techniczne projektowanej stacji wraz z dopuszczalnymi, nieprzekraczalnymi parametrami: wolnostojąca wieża stalowa konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 m, o łącznej wysokości do 65 m, o podstawie trójkąta równobocznego na fundamencie o powierzchni 144 m2, 9 anten sektorowych zawieszonych na projektowanej wieży na wysokości 59,0 m n.p.t. (anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 45°, pasmo pracy 800/1800 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 386,95 W, maksymalny TILT elektryczny 12°, TILT mechaniczny 0°, anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 165°, pasmo pracy 800/1800 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 386,95 W, maksymalny TILT elektryczny 12°, TILT mechaniczny 0°, anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 285°, pasmo pracy 800/1800 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 386,95 W, maksymalny TILT elektryczny 12°, TILT mechaniczny 0°, anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 45°, pasmo pracy 800/2100 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 404,30 W, maksymalny TILT elektryczny 12°, TILT mechaniczny 0°, anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 165°, pasmo pracy 800/2100 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 404,30 W, maksymalny TILT elektryczny 12°, TILT mechaniczny 0°, anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 285°, pasmo pracy 800/2100 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 404,30 W, maksymalny TILT elektryczny 12°, TILT mechaniczny 0°, anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 45°, pasmo pracy 900 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 202,62 W, maksymalny TILT elektryczny 10°, TILT mechaniczny 0°, anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 165°, pasmo pracy 900 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 202,62 W, maksymalny TILT elektryczny 10°, TILT mechaniczny 0°, anteny sektorowej: model [...] oznaczonej jako [...], wysokość zawieszenia anteny 59,0 m, azymut 285°, pasmo pracy 900 MHz, moc wypromieniowania EIRP - 202,62 W, maksymalny TILT elektryczny 10°, TILT mechaniczny 0°), jedna antena radiolinii na projektowanej wieży dla potrzeb transmisji - model [...] o wysokości zawieszenia 55 m do 58 m n.p.t., średnicy 0,6 m, azymut 305°, pasmo pracy 23 GHz i 80 GHz, posadowienie urządzeń do obsługi pracy anten zamontowanych na wieży umieszczonych na gruncie za pośrednictwem rusztu (zasilającego: [...] [...], sterującego: [...] [...], nadawczo-odbiorczych - na każdym z trzech kierunków po 4 urządzenia: [...] - 800 Hz, [...] - 900 Hz, [...] - 1800 Hz, [...] - 2100 Hz), realizacja wewnętrznej, kablowej linii zasilającej o długości ok. 200 m (położony na głębokości ok. 0,8 m) - kabel [...] 4x35 mm2 - zgodnie z warunkami przyłączenia T. z dnia 08.08.2021 r. (nr [...]), realizacja niezbędnego okablowania łączącego anteny z urządzeniami,

– lokalizacja obiektu w terenie - w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, określonym na załączniku nr 1 do decyzji, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj.: ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) (dalej: p.o.ś) i ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) (dalej: Prawo budowlane) oraz przepisami wykonawczymi do tych ustaw,

– usytuowanie projektowanego obiektu od elementów istniejącego zagospodarowania terenu winno spełniać wymagania norm szczegółowych w zakresie zachowania normatywnych odległości; w przypadku ew. kolizji dopuszcza się ich niezbędną przebudowę,

b) ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody, krajobrazu (nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu) w tym m.in.:

– teren inwestycji położony jest w regionie wodnym W., w którym obowiązuje rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego W. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 3 kwietnia 2014 r. poz. [...] z późn. zm.),

– inwestycja, w zakresie i parametrach określonych w treści wniosku nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) (dalej: r.p.z.o.ś.).

Organ określił także warunki i wymagania dotyczące: ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 2 lit. c decyzji), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 2 lit. d decyzji) ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 lit. e decyzji) oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, położenia w granicy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pkt 2 lit. f decyzji).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wójt Gminy G. przypomniał, iż zgodnie z ostateczną treścią wniosku, przedmiotem postępowania jest posadowienie wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 m, o łącznej wysokości do 65 m, montaż na projektowanej wieży - na konstrukcjach wsporczych uniemożliwiających mechaniczne odchylenie anten od pionu: 9 anten sektorowych zawieszonych na wysokości 59 m n.p.t., 1 anteny radiolinii o wysokości zawieszenia: 55 do 58 m n.p.t., o średnicy: 0,3 do 1,2 m; posadowienie urządzeń do obsługi pracy anten zamontowanych na wieży umieszczonych na gruncie za pośrednictwem rusztu: zasilającego, sterującego, nadawczo-odbiorczych - na każdym z trzech kierunków po 4 urządzenia oraz realizację niezbędnego okablowania łączącego anteny z urządzeniami, realizację wewnętrznej, kablowej linii zasilającej i ogrodzenia terenu. Wnioskowana budowa telekomunikacyjnego obiektu budowlanego służyć będzie realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 ze zm.).

Dalej organ I instancji stwierdził, że teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie znajduje się w obszarze, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, w związku z powyższym w celu wydania decyzji przeprowadzono postępowanie administracyjne na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i następnych u.p.z.p. Cel publiczny zdefiniowano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Organ I instancji dokonał analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W wyniku tych analiz ustalono, że obszar objęty wnioskiem, składający się z działki nr ewid.: [...] obręb [...], na której planowana jest lokalizacja wieży stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] oraz działki nr ewid. [...], [...], [...] i część dz. nr ewid. [...] w obr. [...] - stanowi własność osoby fizycznej; działka nr ewid. [...] oraz działki nr ewid. [...], [...] nie są zabudowane, stanowią grunt rolny, pozostałe nieruchomości są w części zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi wzdłuż drogi wojewódzkiej. Najbliżej położone budynki mieszkalne położone są w odległości ok. 130 m i 160 m, w kierunku północnym od planowanej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej i w odległości ok. 210 m od strony zachodniej. Teren objęty wnioskiem charakteryzuje się niewielkim nachyleniem w kierunku południowym o różnicy poziomów pomiędzy skrajnymi punktami terenu (rzędna drogi wojewódzkiej od strony północnej - 224,2 m n.p.m., rzędna terenu planowanej lokalizacji wieży - 222 m n.p.m.) ok. 2,2 m. Inwestor na załączonej do wniosku mapie zasadniczej wskazał obszar objęty wnioskiem oraz teren lokalizacji projektowanej stacji telefonii komórkowej [...]. Specyfika przedsięwzięcia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga jednoznacznego określenia jej usytuowania. Lokalizacja stacji, obszar jej oddziaływania wynikający z pracy wnioskowanych do zainstalowania anten, determinuje wyznaczenie kręgu stron postępowania.

Do wniosku załączone zostały opracowania p.n.: "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej" i "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...]" autorstwa U.K., sporządzone w lipcu 2021 r., zawierające określone na załączniku graficznym, przewidywane maksymalne obszary pola EM o ponadnormatywnej gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektroenergetycznego - obszar oddziaływania inwestycji. Z treści przedłożonych opracowań wynika, że zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° i 12°, brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości 20 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, obliczonych przy wykorzystaniu warunków nadawania określonych przez inwestora oraz parametrów technicznych urządzeń, torów kablowych i anten zgodnie z kartami katalogowymi producentów / danymi inwestora.

Dane wynikające z ww. opracowania wykorzystano w decyzji. Badając potencjalny wpływ planowanej inwestycji, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 17 listopada 2022 r. inwestor wskazał, że podstawą do wyznaczenia w dołączonej do wniosku dokumentacji "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych" o wartościach wyższych od dopuszczalnych wraz z ich wynikami w postaci graficznej, było rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) (dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r.). Obliczenia i rysunki uwzględniają zjawisko sumowania pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie planowane anteny stacji bazowej. Przedstawione zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w otoczeniu zespołu anten są wynikiem kumulacji poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie anteny stacji bazowej. Poziomy pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych będą występowały wyłącznie w wyznaczonych obszarach, natomiast poza tymi obszarami, wartości te będą poniżej wartości dopuszczalnych. To oznacza, że na poziomie terenu oraz w pobliskich budynkach (w miejscach dostępnych dla ludności) poziomy pół elektromagnetycznych będą znacznie poniżej wartości dopuszczalnych, ustalonych przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r.

Mając na uwadze powyższe oraz analizując lokalizację planowanej inwestycji i odległości najbliżej usytuowanych budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi, stwierdzono, że w ww. obszarze oddziaływania inwestycji nie występuje istniejąca zabudowa, jak również nie występują tereny, dla których ustalono warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej i innej zabudowy, jak również nie obowiązuje na tych terenach miejscowy plan zagospodarowania terenu, który to dopuszczałby te tereny do zabudowy.

Następnie organ I instancji podkreślił, iż na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071) (dalej: rozporządzenie zmieniające), w § 2 ust. 1 uchylono pkt 7, zaś w § 3 ust. 1 uchylono pkt 8, tym samym z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wykreślono instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach w zakresie od 0,03 MHz do 300 000 MHz. W związku z powyższym inwestycja określona wnioskiem w obowiązującym stanie prawnym nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Teren inwestycji położony jest w regionie wodnym rzeki [...], w którym obowiązuje rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego W.. Z uwagi na charakter inwestycji (obiekt infrastruktury technicznej) nie wprowadzono do treści decyzji ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z ww. lokalizacji. W granicach terenu objętego wnioskiem oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie występują inne obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych oraz obszary ograniczonego użytkowania.

Dalej organ I instancji stwierdził, że ustalając krąg stron postępowania wzięto pod uwagę posiadane dokumenty oraz wykorzystano aktualne i dostępne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne inwestycji - w przedmiotowym przypadku przede wszystkim przewidywana emisja pola elektromagnetycznego. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wnioskowaną lokalizację stacji bazowej, posiłkując się oznaczonymi w załączonej "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej", granicami obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (zasięgi oddziaływania anten stacji) ustalono krąg stron postępowania. W wyniku wystosowanego do stron postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie wpłynęły żadne zastrzeżenia ani wnioski.

Decyzja organu I instancji została uzgodniona z właściwymi organami:

– w sprawie ochrony gruntów rolnych - postanowienie Starosty Powiatu [...], znak: PSU.6123.75 8.2022 z dnia 21 grudnia 2022 r.,

– w zakresie obsługi komunikacyjnej - postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich, znak: UD.7441.2.2023.AR z dnia 4 stycznia 2023 r.,

– w zakresie złóż kopalin i wód podziemnych - Departament Geodezji, Kartografii i Geologii Urzędu Marszałkowskiego Łódzkiego w okresie od 20 grudnia 2022 r. do 12 stycznia 2023 r. nie wniósł uwag i zastrzeżeń do projektu decyzji.

Linie rozgraniczające teren inwestycji ze wskazaniem terenu lokalizacji wnioskowanej stacji bazowej wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznik nr 2 do decyzji stanowi analiza.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.T. (dalej także: skarżący), reprezentowany przez Z.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 4, 5 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie o jaką instalację radiokomunikacyjną chodzi i tym samym nie istnieje możliwość ustalenia czy ma ona zasięg lokalny czy ponadlokalny,

2) art. 38, 39, 74 ust. 3 Konstytucji RP w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania i to w sytuacji, w której ww. akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części,

3) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, ponieważ jak wynika z treści ustawy nie został on ograniczony do jakiejkolwiek normy tym bardziej, że brak jest w ustawie definicji obszaru odziaływania obiektu,

4) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 ww. ustawy w związku z art. 3 pkt 39 p.o.ś.,

5) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c w związku z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten radioliniowych,

6) art. 107 § 1 pkt 4, 5 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie osnowy decyzji w sposób sprzeczny z przepisami prawa, ponieważ strony muszą wiedzieć, jakie konkretne przepisy prawa materialnego miały zastosowanie w sprawie,

7) art. 54 pkt 2 lit. a, b, d u.p.z.p. poprzez zaniechanie sporządzenia decyzji z uwzględnieniem ww.,

8) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, ponieważ ustawodawca nie ograniczył go do norm. Ponadto zdaniem ustawodawcy istnieje obowiązek uwzględnienia zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego w środowisku oraz w odniesieniu do stref środowiska pracy, zjawiska odbić,

9) § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia,

10) art. 107 § 1 pkt 4, 5 i § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponadlokalnie),

11) art. 107 § 1 pkt 4, 5 i § 3 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit. a, b, d u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska, ochrona interesu osób trzecich.

W uzasadnieniu odwołania skarżący przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych na poparcie stawianych zarzutów. Wskazał także, że "organ II instancji winien na wstępie sprawdzić czy inwestycja ma charakter lokalny, ponadlokalny czy też jeszcze większy tym bardziej, że pominięto w postępowaniu właściciela obiektu a zdaniem NSA stanowi to przesłankę, o której mowa w art. 183

§ 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Ponadto w punkcie "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko" obowiązkowo inwestor "a raczej obaj inwestorzy" mieli obowiązek określić czy inwestycja będzie miała (czy nie) wpływ na środowisko, w jaki sposób wpłynie na środowisko biorąc pod uwagę ustawową definicję środowiska, o której mowa w art. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 39 p.o.ś., który stanowi że przez środowisko - rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami.

W ocenie skarżącego sporządzona dokumentacja jest niekompletna i winna zostać uzupełniona o wskazanie, jaki zasięg ma inwestycja i tym samym, na jaki obszar może oddziaływać; określenie oraz uzasadnienie braku możliwego wpływu inwestycji na środowisko z określeniem jak organ rozumie to pojęcie; przedłożenie mapy uwzględniającej obszar oddziaływania inwestycji na środowisko z uwzględnieniem wszystkich stref ochronnych, zjawiska odbić, kumulacji; przedłożenie oryginalnych kart katalogowych anten; przedłożenie dokumentacji określającej maksymalną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących z uwzględnieniem dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w przepisach rozporządzenia; podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W toku postępowania odwoławczego, Kolegium pismem z dnia 17 maja 2023 roku wystąpiło do pełnomocnika inwestora o:

1) obliczenie zasięgu oddziaływania pola elektroenergetycznego emitowanego przez antenę radiolinii, wskazanie wzoru oraz podstawienie do wzoru konkretnych danych użytych do obliczenia tego zasięgu,

2) wyjaśnienie czy nadajniki o częstotliwościach 23 GHz i 80 GHz oraz urządzenia nadawczo-odbiorcze RRU (12 urządzeń) o częstotliwościach 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz i 2100 MHz są odrębnymi urządzeniami wytwarzającymi pola elektromagnetyczne oraz czy zostały uwzględnione w przedstawionej "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych", a w przypadku ich nieuwzględnienia o przedstawienie obliczeń zasięgu oddziaływania wytwarzanego przez te urządzenia pola elektromagnetycznego poprzez wskazanie wzoru oraz konkretnych danych użytych do obliczenia tego zasięgu,

3) wskazanie sposobu obliczenia zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego poszczególnych anten sektorowych poprzez wskazanie wzoru oraz konkretnych danych tych anten użytych do obliczenia tego zasięgu,

4) wyliczenie zasięgu sumarycznego dla poszczególnych azymutów z uwzględnieniem nakładania się pól elektromagnetycznych poszczególnych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne,

5) przedstawienie w formie graficznej przewidywanych obszarów pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej i pionowej dla poszczególnych azymutów, uwzględniające wszystkie urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne w planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz pochylenia minimalne i maksymalne anten sektorowych.

W piśmie z dnia 31 maja 2023 r. inwestor wyjaśnił, że w "Graficznej Prezentacji Poziomu Pól Elektromagnetycznych" (wersja 3) przedstawiono przewidywane zasięgi oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych oraz obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Podstawą prawną do wyznaczenia tych obszarów jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Tabela 2 powyższego rozporządzenia podaje zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. Dla miejsc dostępnych dla ludności parametry charakteryzujące oddziaływanie pola elektromagnetycznego na środowisko reprezentują wartości graniczne natężenia pola elektrycznego i magnetycznego oraz gęstości mocy.

W przypadku pól elektromagnetycznych rozpatrywanej stacji dopuszczalny poziom promieniowania niejonizującego charakteryzowany jest przez wartość równoważnej gęstości mocy dla pól elektromagnetycznych w zależności od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego:

– dla zakresu częstotliwości od 400 MHz do 2000 MHz - gęstość mocy wynosi f/200, gdzie f oznacza wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego,

– dla zakresu częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz - gęstość mocy wynosi 10 W/m2.

Spełnienie wymagania dotyczącego nieprzekraczania powyższych poziomów w miejscach dostępnych dla ludności jest wystarczającym warunkiem spełnienia przepisów. W skład wyposażenia telekomunikacyjnego instalacji wchodzą urządzenia nadawczo-odbiorcze RRU, kable antenowe oraz anteny. Wszystkie te elementy były brane pod uwagę przy wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo EIRP dla poszczególnych systemów.

"Graficzna Prezentacja Poziomu Pól Elektromagnetycznych" zawiera obliczenia rozkładów natężeń pola elektromagnetycznego w otoczeniu stacji bazowej z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), równoważną mocą promieniowaną izotropowo, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania. Metoda ta jest uproszczoną, powszechnie stosowaną metodą obliczeń rozkładów pem w otoczeniu stacji bazowych, zgodną z normą PN-EN 62311:2010 "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (0 Hz - 300 GHz)". Zgodnie z definicją charakterystyki promieniowania anteny pola te stanowią zamknięte powierzchnie, w ogólnym przypadku złożone z kilku powłok różnej postaci o gęstości pem wyższej niż dopuszczalna.

Obliczenia zasięgów wykonano dla pełnego obciążenia sygnałem nadawanym z maksymalną planowaną przez inwestora mocą w płaszczyźnie pionowej i poziomej, dla maksymalnych stosowanych przez inwestora tiltów elektrycznych (tilty mechaniczne nie występują). Obliczenia i rysunki w dokumencie uwzględniają zjawisko sumowania pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie planowane anteny stacji bazowej. Zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w otoczeniu zespołu anten są wynikiem kumulacji poziomów pól elekromagnetycznych emitowanych przez wszystkie anteny stacji bazowej. Obszary te przedstawiono na mapie w przekroju poziomym oraz w przekrojach pionowych dla każdego kierunku promieniowania anten.

Inwestor wskazał również sposób obliczania zasięgów obszarów pól o poziomie równym wartości granicznej gęstości mocy dla anteny oraz anten sektorowych. W przypadku anten sektorowych pracujących w kilku systemach (o różnych częstotliwościach) zasięgi obszarów są obliczone przez specjalistyczny program komputerowy funkcjonujący w oparciu o podany przez inwestora wzór. Charakterystykę kierunkową anten program odczytuje z plików zawierających pełną charakterystykę anteny (z uwzględnieniem pochyleń). Na podstawie wprowadzonych danych program oblicza rozkład gęstości mocy pola elektromagnetycznego w płaszczyźnie poziomej i pionowej. Jako wynik otrzymuje się zasięg poziomy i pionowy oraz zasięg sumaryczny dla grup źródeł promieniowania. Wyniki obliczeń zostały przedstawione przez inwestora w zestawieniach tabelarycznych.

Inwestor wyjaśnił także, że urządzenia nadawczo odbiorcze RRU o częstotliwościach 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz i 2100 MHz są uwzględnione w przedstawionej "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych". RRU odpowiadające za ustawienie mocy nadawczych wraz z feederami i antenami składają się na cały tor antenowy. Na EIRP każdej anteny sektorowej składają się: moc wyjściowa, zysk anteny oraz straty na kablach. Także nadajniki 23 GHz i 80 GHz są uwzględnione przy obliczaniu EIRP dla radiolinii. Na EIRP radiolinii składają się: moc z tych nadajników, zysk anteny oraz tłumienie toru antenowego.

Odnośnie pytania nr 4 przedstawionego przez Kolegium, inwestor wskazał, iż "Graficzna Prezentacja Poziomu Pól Elektromagnetycznych" zawiera wyliczenia zasięgu sumarycznego dla poszczególnych azymutów z uwzględnieniem nakładania się pól elektromagnetycznych poszczególnych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Z uwagi na dużą różnicę zakresu częstotliwości pracy anten sektorowych oraz anten radiolinii i ich różną charakterystykę (bardzo wąska wiązka pem w płaszczyźnie pionowej i poziomej oraz brak możliwości pochylenia wiązek anten radiolinii), zjawisko kumulacji oddziaływania między radioliniami a antenami sektorowymi jest pomijalnie małe i nie wpływa na zwiększenie gęstości pola wytwarzanego przez anteny sektorowe stacji w obszarach dostępnych dla ludności. Obszary występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych przedstawiane są osobno.

Odpowiadając zaś na pytanie nr 5, wyjaśniono, iż "Graficzna Prezentacja Poziomu Pól Elektromagnetycznych" przedstawia w formie graficznej przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej i pionowej dla poszczególnych azymutów, uwzględniając wszystkie urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne w planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz pochylenia minimalne i maksymalne anten sektorowych.

Wraz z ww. wyjaśnieniami inwestor przesłał "Graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej" telefonii komórkowej [...][...], sporządzoną w lipcu 2021 r. przez mgr inż. U.K. – specjalistę systemów ochrony atmosfery.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. Kolegium zawiadomiło skarżącego oraz inwestora o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa.

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 września 2023 r., znak: KO.420.56.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie swoich rozważań organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.

Kolegium podkreśliło, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jednocześnie zgodnie z art. 56 zdanie drugie u.p.z.p., przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to z kolei oznacza, że zasady i wartości określone w tym przepisie same w sobie nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jednak dopiero etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Ma bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a zatem czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami szczególnymi. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może w decyzji wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może jednak następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Dalej organ II instancji stwierdził, że w odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Rolą decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie, warunków zagospodarowania terenu oraz warunków ochrony interesów osób trzecich.

Ponadto żaden przepis u.p.z.p. ani przepisy odrębne nie wymagają uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym, niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i podjęcia decyzji odmownej. Brak zgody skarżącego na realizację inwestycji nie może tamować ustalenia warunków lokalizacji tej inwestycji. W postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. Nie oznacza to jednak, że interesy osób trzecich mogą być pominięte w tym postępowaniu. Granice praw i interesów inwestora oraz innych osób (stron postępowania) określają przepisy prawa. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił warunki ochrony interesów osób trzecich w punkcie 2 lit. e decyzji. Określone w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich odpowiadają wymogom, o których mowa w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589).

Następnie organ II instancji stwierdził, że według treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez właściwy organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych od u.p.z.p., co z kolei potwierdza art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Z treści tych przepisów, co do zasady, wynika konieczność zbadania wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a w szczególności czy planowana budowa stacji bazowej z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne, będzie mieścić się w limitach wymogów określonych w przepisach Działu VI ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Organ II instancji wskazał, że do przepisów odrębnych, do których odsyła ustawodawca mocą art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., należą także unormowania wyrażone w art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) (dalej: u.o.o.ś. lub ustawa środowiskowa) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Przepisy tego ostatniego aktu wykonawczego ustalają rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe akty w sposób wyraźny nakładają na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy szeregu parametrów technicznych stacji bazowej, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie leży po stronie inwestora, lecz należy do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do zadań inwestora należy dostarczenie organowi wszystkich wymaganych prawem danych pozwalających na określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, w celu umożliwienia organowi wykonania zadań związanych z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Zatem rolą organu jest zweryfikowanie czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W rozpatrywanej sprawie, w dacie wszczęcia postępowania, na gruncie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stacje bazowe telefonii komórkowych kwalifikowane były do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak w dniu 4 czerwca 2022 r. weszło w życie przywołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które uchyliło przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. odpowiednio przez § 1 pkt 1 lit. b i § 1 pkt 2 lit. b. Tym samym przedsięwzięcia w nich wymienione, tj. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto, zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadkach, w których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia zmieniającego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się. W rozpatrywanej sprawie należy zatem zgodzić się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ II instancji stwierdził w następnej kolejności, że Wójt Gminy G. dokonał także oceny planowanej inwestycji na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, które w zależności od częstotliwości pola elektromagnetycznego określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. W przypadku pól elektromagnetycznych rozpatrywanej stacji bazowej (częstotliwość 800 MHz, 900 MHz, 800/1800 MHz i 800/2100 MHz) gęstość mocy pola elektromagnetycznego wyznacza się dzieląc zakres częstotliwości pola magnetycznego przez 200 (f/200). Dopuszczalne wartości równoważnej gęstości mocy dla pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności wynoszą: dla częstotliwości 800 MHz - 4 W/m2, dla częstotliwości 900 MHz - 4,5 W/m2, dla częstotliwości 1800 MHz - 9 W/m2, dla częstotliwości 2100 MHz - 10 W/m2. Dla anteny radioliniowej działającej w częstotliwości 23 GHz i 80 GHz gęstość pola wyniesie 10 W/m2.

Organ II instancji stwierdził, że inwestor w "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej", sporządzonej w lipcu 2021 r., wskazał zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla systemów LTE 800 MHz / UMTS 2100 MHz / LTE 2100 MHz w azymucie 45° w odległości 2,07 m oraz zasięg sumaryczny w odległości 3,66 m; dla systemów GSM 900 MHz / UMTS 900 MHz w azymucie 165° w odległości 1,89 m oraz zasięg sumaryczny w odległości 3,66 m; dla systemów LTE 800 MHz / LTE 1800 MHz w azymucie 285° w odległości 2,15 m oraz zasięg sumaryczny w odległości 3,66 m. Przedstawił również przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne dla pochylenia minimalnego i maksymalnego w płaszczyźnie pionowej, i tak w azymucie 45° występowanie powyższych obszarów będzie na wysokości powyżej 58,1 m, w azymucie 165° na wysokości powyżej 58,3 m, w azymucie 285° na wysokości powyżej 58,2 m. Powyższe oznacza, że ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie znajduje się w miejscach dostępnych dla ludności i nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i radiolinii.

W ocenie Kolegium zarzut dotyczący naruszenia "art. 38, 39, 74 ust. 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (...) poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania i to w sytuacji, w której ww. akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części" nie znajduje żadnego uzasadnienia i nie może wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 i § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera podstawę prawną i rozstrzygnięcie, wskazuje nazwę inwestycji, jej lokalizację oraz charakterystyczne parametry. Ponadto, wbrew zarzutowi, zaskarżona decyzja, stosownie do art. 54 ust. 2 lit. a, b i d u.p.z.p., zawiera warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 2 lit. b i c decyzji) oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 lit. e decyzji). Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "poprzez nie określenie obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, ponieważ ustawodawca nie ograniczył go do norm. Ponadto zdaniem ustawodawcy istnieje obowiązek uwzględnienia zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego w środowisku oraz w odniesieniu do stref środowiska pracy, zjawisk odbić". Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy wniosku inwestora, a nie decyzji lokalizacyjnej. Inwestor zaznaczył w części graficznej wniosku obszar oddziaływania inwestycji i przedstawił stosowne uzasadnienie.

Organ II instancji podkreślił również, że podstawowym instrumentem kształtowania struktury przestrzennej na terenie gminy jest plan miejscowy, którego uchwalanie należy do zadań własnych gminy. Na rozpatrywanym terenie gminy G. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nastąpić musi w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowane przez inwestora zamierzenie zalicza się do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym jest: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez pojęcie łączności publicznej zgodnie z art. 4 pkt 18 u.g.n. należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.), przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Projektowaną inwestycję, jako pojedynczą stację bazową, należy zatem uznać za inwestycję celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 u.g.n.

Kolegium podkreśliło, iż w przedmiotowej sprawie dokonano analizy wniosku złożonego przez inwestora i uzupełnień wraz z jego załącznikami i oceniono zamierzenie inwestycyjne przez pryzmat wymagań określonych w u.p.z.p. i przepisach odrębnych w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Przeprowadzona przez organ analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego odpowiada wymogom art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Rozpoznając sprawę organ I instancji przeanalizował istniejący stan faktyczny w zakresie planowanej inwestycji oraz obowiązujący stan prawny mający znaczenie dla ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych. Zdaniem organu II instancji decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 u.p.z.p., tj. określa rodzaj i miejsce realizacji inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Poza spełnieniem wymogów co do treści, decyzja posiada również część graficzną, o której mowa w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Ponadto, wydanie decyzji poprzedzone zostało wymaganymi uzgodnieniami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 79 ust. 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. w związku z art. 1 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wymagania ładu przestrzennego nie muszą być spełnione w niniejszej sprawie a nawet analizowane,

2) art. 79 ust. 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. poprzez nieposługiwanie się w decyzji pojęciami zdefiniowanymi przez ustawodawcę, co może w znacznym stopniu utrudnić ewentualne złożenie skargi konstytucyjnej po zakończeniu drogi sądowo-administracyjnej, ponieważ Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny konkretnej jednostki prawnej przepisu prawa materialnego zastosowanego przez organ,

3) art. 79 ust. 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (nie wskazano w decyzji przepisów odrębnych) tym bardziej, że organ II instancji tylko lakonicznie stwierdził, iż była on objęta przedmiotem rozważań organu I instancji,

4) art. 58 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz 2 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy w zakresie przewidzianym ustawą z uwagi na nieokreślenie czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich tym bardziej, że obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej naraża organ na konsekwencje prawne, o których mowa w przepisach,

5) art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie analizy ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W niniejszej sprawie organ nie udowodnił, że inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego, o którym mowa w ustawie,

6) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w powiązaniu z art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 ww. ustawy w związku z art. 3 pkt 39 p.o.ś. W istocie nie wiadomo, jakie elementy środowiska organ analizował tym bardziej, że z treści decyzji to nie wynika,

7) art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewykazanie, iż w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej,

8) § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia. Ponadto ww. przepis uwzględnia efekty nietermiczne,

9) art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 u.o.o.ś. poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie,

10) art. 38, 39, 74 ust 3 Konstytucji RP w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. poprzez przyjęcie, iż ww. akt prawny sporządzony bez udziału lekarzy, naukowców znosi ochronę zdrowia i życia i to w sytuacji, w której Ministerstwo Zdrowia przyznaje, iż nie badało wpływu pola elektromagnetycznego o wartościach podanych w rozporządzeniu na środowisko, lecz dostosowało przepisy do zaleceń EU z roku 1999,

11) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP radioliniowych,

12) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponadlokalnie),

13) art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika, ochrona interesu osób trzecich w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przepisanych w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w niniejszej sprawie, jak wynika z obu decyzji, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bardzo proste, ponieważ nie określa się warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W istocie nie wiadomo, na czym ma polegać ochrona ładu przestrzennego, przez który zdaniem ustawodawcy należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W obu decyzjach zabrakło analizy zgodnie z wymogami ustawodawcy tym bardziej, że nie udowodniono, że obiekt infrastruktury technicznej będzie tworzył harmonijną całość. W istocie nie wiadomo, jaki sens ma wydawanie decyzji bez analizy najważniejszego elementu decyzji opartej o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono również, że rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest jej kwintesencją. Stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu, co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie, co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja.

Natomiast w punkcie "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko" inwestor miał obowiązek określić czy inwestycja będzie miała (czy nie) wpływ na środowisko, w jaki sposób wpłynie na środowisko biorąc pod uwagę ustawową definicję środowiska, o której mowa w art. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 39 p.o.ś. W niniejszej sprawie takich danych we wniosku zapewne zabrakło, więc w istocie jakakolwiek analiza, o której mowa w ww. przepisach nie została dokonana. Ponadto organ II instancji winien był dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, która w istocie nie zawiera uzasadnienia merytorycznego odnoszącego się do pojęć zdefiniowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zauważył, że w świetle treści art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.p.z.p. z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego, jeżeli inwestycja w istocie powoduje dysonans na danym terenie, nie wiadomo, na czym ma polegać ochrona środowiska, jeżeli nawet jego definicji nie podano, chociaż ustawodawca wskazał jak należy rozumieć jego pojęcie. Ponadto w zakresie ochrony interesów osób trzecich organ nie uwzględnił wymagań wynikających z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Ponadto, w ocenie skarżącego, aktualnie obowiązujące przepisy nie chronią zarówno obywateli jak i samego środowiska przed negatywnym wpływem pola elektromagnetycznego z uwagi, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) zostało wydane bez udziału lekarzy, z pominięciem nie termicznych negatywnych oddziaływań pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi tym bardziej, że Minister Zdrowia nie dysponował badaniami potwierdzającymi bezpieczeństwo nowej normy.

Skarżący przywołał również treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. II OSK 634/15, zgodnie z którym: "dopuszczalne normy wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom czynników szkodliwych dla zdrowia, a więc określają takie stężenie tych czynników, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy, jednocześnie jednak wykonywanie pracy w narażeniu na działanie czynników poniżej dopuszczalnej normy nie oznacza wykonywania zatrudnienia w bezpiecznym środowisku pracy. Przekroczenie tych norm wywołuje ten skutek, że pracownik winien być odsunięty od zatrudnienia w takich warunkach z uwagi na zwiększone, niedopuszczalne narażenie na powstanie choroby. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1994 r., SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., III SA 372/82, ONSA/1982/1/33 ). Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami".

Skarżący przytoczył także stanowiska Międzynarodowej Komisji ds. Biologicznych Skutków Pól Elektromagnetycznych, Polskiego Towarzystwa Badań Radiacyjnych oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, wskazujące na niedostateczne zbadanie wpływu pola elektromagnetycznego na organizmy żywe oraz możliwe negatywne skutki takiego oddziaływania.

Wobec powyższego skarżący wniósł, aby Sąd ocenił obie decyzje pod kątem sprawdzenia czy organy dokonały analizy, o której mowa w ustawie, biorąc pod uwagę pojęcie zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz co najważniejsze czy faktycznie w niniejszej sprawie ochrona ładu przestrzennego będzie miała miejsce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. O. z siedzibą w R. (dalej: stowarzyszenie), które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 15 stycznia 2024 r. stowarzyszenie, reprezentowane przez Prezesa Zarządu Z.G., wniosło na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 września 2023 r., ponieważ przedmiot sprawy jest zgodny z celami statutowymi organizacji. W powyższym piśmie stowarzyszenie przywołało wybrane wyroki sądów administracyjnych i zasadniczo powieliło argumentację podniesioną wcześniej przez skarżącego w odwołaniu i skardze.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r., na którą stawił się Prezes Zarządu stowarzyszenia Z.G., Sąd postanowił dopuścić O. z siedzibą w R. do udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 września 2023 r., znak: KO.420.56.2023, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 27 stycznia 2023 r., nr 2/2021, znak: IZP.6733.2.2021, ustalającą na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] oznaczonej nr "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie działek nr ewid. dz. [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr ewid. [...] obręb [...], gm. G., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa.

Sąd podkreśla, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej

art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej

w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. (data wpływu wniosku) i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wydając decyzje organy obu instancji uwzględniły powyższe.

Analizując niniejszą sprawę pod kątem legalności wydanych rozstrzygnięć w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którą jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem II instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ II instancji nie może zastępować organu I instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie naruszona została zasada wynikająca z art. 15 k.p.a., bowiem organ II instancji zastąpił organ I instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego, zbierania materiału dowodowego i prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w przypadku, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta ustala lokalizację inwestycji, która spełnia wymogi definicji "inwestycji celu publicznego", sformułowanej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że teren realizacji inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonej decyzji, uwzględniając wskazane regulacje, dokonano prawidłowej kwalifikacji planowanej przez Spółkę inwestycji, jako stanowiącej realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) (dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycje celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Art. 6 u.g.n. stanowi natomiast, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1), czy też budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2). Podkreślić należy, że katalog celów publicznych, wskazany w art. 6 u.g.n., jest katalogiem zamkniętym, zatem za inwestycje celu publicznego można uznać wyłącznie przedsięwzięcia podejmowane dla realizacji celów wskazanych w tym przepisie, bądź w przepisach odrębnych. Wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest uzależnione od bezspornego wykazania, że w stanie faktycznym sprawy spełnione są łącznie dwie przesłanki: przedmiot inwestycji (cel) jest zgodny z wymienionymi w art. 6 u.g.n. oraz że podjęte działania mają co najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne lub krajowe (por. wyrok WSA w Olsztynie z 28 lutego 2022 r., II SA/Ol 111/22, CBOSA).

Należy podkreślić, że w judykaturze jednolite jest już stanowisko, zgodnie z którym budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to bowiem zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjne, wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Budowa takiej instalacji służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji w sentencji decyzji wskazał wprost, iż "ustala się lokalizację inwestycji celu publicznego (o znaczeniu lokalnym – gminnym)", zaś Kolegium w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazało, że projektowaną inwestycję, jako pojedynczą stację bazową, należy uznać za inwestycję celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym. Niewątpliwie zatem planowane przedsięwzięcie uznać należy za inwestycję celu publicznego.

Wobec powyższego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania

w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wymaga podkreślania, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta ma charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Decyzja określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd też w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań.

Należy podkreślić, że na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego organy badają wyłącznie kwestię, czy planowane zamierzenie inwestycyjne o wskazanych i określonych parametrach technicznych oraz użytkowych może zostać zrealizowane w określonym miejscu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2018 r., II SA/Op 149/18, LEX nr 2555566; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 834/20, LEX nr 3163369 – wszystkie wyroki zostały opublikowane w CBOSA).

Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Mając na uwadze charakter postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy podkreślić, że organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Wydanie decyzji związane jest bowiem ze zbadaniem, czy w świetle przepisów prawa na danym terenie możliwa jest lokalizacja określonej we wniosku inwestycji.

Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że odmowę ustalenia warunków lokalizacji lub określenie ich wbrew żądaniu wnioskodawcy, organ może oprzeć jedynie na wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisami prawa nakładającymi w sposób wyraźny i jednoznaczny określone ograniczenia w tym zakresie.

Szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 u.p.z.p. W art. 54 u.p.z.p. określona została natomiast treść i wymogi dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Analizę, która stanowi załącznik do decyzji organu I instancji oraz sam projekt decyzji sporządził urbanista – inż. [...], a więc osoba, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p. Uznać zatem należy, że warunek, o którym mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., został spełniony. Sama analiza zawiera zaś wskazanie podstawy prawnej jej sporządzenia, przedstawienie stanu faktycznego i prawnego działek, a także rozważania dotyczące obszaru oddziaływania anten planowanej wieży. Z akt administracyjnych można zaś wywnioskować, że organ do stron postępowania zaliczył właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2023 r., IV SA/Po 474/23, CBOSA).

Jak stanowi art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy podkreślić, że przepisy art. 52 ust. 3 oraz art. 56 u.p.z.p. determinują, na co trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, a zatem organ nie może odmówić pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli wniosek przedstawiony przez inwestora jest zgodny z przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym do ustawy. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Organ jest również związany treścią wniosku inwestora.

Stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Wydanie decyzji lokalizacyjnej wiąże się zatem z dokonaniem analizy dwóch elementów – po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie analiza taka przeprowadzona przez organ I instancji została przeprowadzona w sposób obarczony istotną wadą czym naruszony został w istotny sposób art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Jednak zdaniem Sądu, przeciwnie niż twierdzi skarżący, analiza taka nie powinna zostać rozszerzona o badanie dodatkowych elementów, nieprzewidzianych w toku procedury o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Analiza akt administracyjnych, przeprowadzona przez Sąd w kontrolowanej sprawie, wskazuje iż wniosek przedłożony przez inwestora i uzupełniony w toku postępowania administracyjnego, okazał się kompletny dopiero w toku postępowania przed organem II instancji. Co prawda we wniosku przedłożonym przez inwestora i uzupełnionym w toku postępowania administracyjnego wskazano między innymi szczegółowe dane dotyczące anten sektorowych, określono również charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dokumenty te nie wskazywały jednak obliczonego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dotyczących anteny radioliniowej. Do wniosku przedłożonego organowi I instancji dołączono także "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" oraz "Graficzną prezentację pól elektromagnetycznych" jednak dokumenty te nie zawierały szczegółowych danych dotyczących anteny radiolinii, w tym obliczeń dotyczących anteny radiolinii i przewidywanego dla anteny radiolinii obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (w płaszczyźnie pozimowej i w płaszczyźnie pionowej). Tak więc organ I instancji wydając decyzję

nie posiadał danych dotyczących obliczonego zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla anteny radiolinii. Dane te przedłożył dopiero organowi II instancji inwestor pismem z dnia 31 maja 2023 r. w odpowiedzi na pismo organu II instancji z dnia 17 maja 2023 r. W piśmie z dnia 17 maja 2023 r. organ II instancji słusznie stwierdził, że "dla ustalenia zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych inwestor powinien uwzględnić wszystkie urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 10 MHz do 300 MHz. Przedstawiona przez inwestora Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych odnosi się jedynie do pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe". Dopiero więc organ II instancji opierając się na przedłożonych przez inwestora dokumentach i informacjach mógł dokonać prawidłowej oceny planowanej inwestycji na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. Tak więc istotne ustalenia faktyczne nakierowane na ocenę stanu faktycznego sprawy niewątpliwie zostały dokonane na etapie postępowania odwoławczego, co narusza normę z art. 15 k.p.a. i powoduje, że strony postępowania zostały pozbawione dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach co do elementów przedmiotowo istotnych sprawy. Tymczasem, jak wskazano już wyżej, istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy obydwu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla poszanowania zasady dwuinstancyjności potrzeba zatem dwukrotnej oceny dowodów i dwukrotnego przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2022 r., II SA/Wr 246/22, LEX nr 3450999, CBOSA).

W ocenie Sądu ma rację skarżący i stowarzyszenie, że w decyzji organów obu instancji nie wskazano konkretnej mocy EIRP anteny radioliniowej. Sąd stwierdził, że dane te znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, ale nie zostały podane w decyzjach organów obu instancji (inaczej niż w przypadku anten sektorowych). Jak stanowi art. 54 pkt 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa między innymi rodzaj inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r. II OSK 559/16; a także wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bd 991/11; WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Kr 1465/13; WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r., II SA/Po 492/17; WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r., II SA/Rz 412/18; WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r., IV SA/Po 583/18; wszystkie wyroki dostępne w CBOSA). Precyzyjne wskazanie w decyzji takich elementów jak typ anten, ich moc, kierunek oraz ilość jest niezbędne również dlatego, że zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto zauważyć należy, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Inwestycja w takim kształcie stanowi bowiem o realizacji celu publicznego, stąd też ustalenie parametrów technicznych w treści decyzji jest obligatoryjne.

Jak wskazano już wyżej wydane w niniejszej sprawie decyzje nie zawierają określenia parametrów planowanej inwestycji w zakresie dotyczącym mocy EIRP anteny radioliniowej (mocy wypromieniowania EIRP). Tak więc wydane w tej sprawie decyzje naruszają w istotny sposób art. 54 pkt 1 u.p.z.p.

Mają rację organy obu instancji, że inwestycje celu publicznego zwolnione są z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, a więc nie ma konieczności badania, czy spełniają one wymagania ładu przestrzennego, w szczególności kontynuują funkcję zabudowy sąsiedniej, a także mają zbliżone do niej parametry, takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość jej górnej krawędzi itp. Ustawodawca uznał, że cele publiczne są na tyle istotne dla wspólnoty, iż nie należy przy ich realizacji aż tak rygorystycznie zabiegać o kształtowanie ładu przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023).

Zdaniem skarżącego i stowarzyszenia, organy niedostatecznie zbadały wpływ inwestycji na środowisko, w szczególności z uwzględnieniem emitowanego przez nią promieniowania elektromagnetycznego. W pierwszej kolejności należy jednak zgodzić się z organami, że z uwagi na dokonaną w trakcie postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć, mogących znacząco wpływać na środowisko obecnie inwestycje celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie są uznawane za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na powyższe przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Niemniej jednak organ zobowiązany był zbadać wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast skoro wpływ inwestycji na środowisko wyraża się wyłącznie poprzez emitowanie promieniowania elektromagnetycznego, badania organów polegały na zweryfikowaniu emitowanych przez anteny, planowane do zamontowania na wieży, wartości z normami dopuszczonymi przepisami prawa. Chociaż analiza przeprowadzona w oparciu o dane przedłożone przez inwestora wykazała, że wartości przekraczające normy przyjęte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. wystąpią jedynie w odległości kilku metrów od centrum każdej z anten, to jednak nie można uznać, że analiza taka została przeprowadzona w sposób prawidłowy przez organ I instancji, bowiem jak wskazano już wyżej dopiero organ II instancji opierając się na przedłożonych przez inwestora dokumentach i informacjach mógł dokonać prawidłowej oceny planowanej inwestycji na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r.

Zdaniem Sądu, przeciwnie niż twierdzi skarżący, brak jest podstaw do twierdzenia, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. obarczone jest wadami, uniemożliwiającymi jego stosowanie, akt ten bowiem został wydany na podstawie prawidłowego upoważnienia ustawowego (art. 122 ust. 1 p.o.ś.), w toku właściwej procedury, nie został także uchylony. Jest to zatem obowiązujący akt prawny.

Podkreślić należy przy tym, iż to, że dla przedmiotowej inwestycji nie było konieczne wydanie decyzji środowiskowej, nie oznacza, że środowisko zostało pozbawione ochrony. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 121-126 p.o.ś.). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi. Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Należy mieć też na względzie, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego (o czym wspomniano już wyżej) i decyzja ta ma na celu w istocie jedynie ustalenie czy na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że protest społeczności lokalnej lub jednej ze stron postępowania wobec planowanego przedsięwzięcia, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej, bowiem, zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., przepisy art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. A więc właściciele nieruchomości sąsiednich, których wartość spadnie w związku z planowaną inwestycją, zyskają roszczenie odszkodowawcze.

Nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia. Powyższe kwestie będą bowiem przedmiotem kolejnego etapu procesu inwestycyjnego – postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wskazany w pkt 2 skargi. Wszak Trybunał Konstytucyjny nie ocenia konkretnego aktu stosowania prawa, w tym przypadku decyzji administracyjnej.

Niezrozumiały dla Sądu jest natomiast zarzut skargi, jakoby organy nie wykazały, iż w oddziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej. Wszak w analizie przedstawiono stan faktyczny działek, na których planowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich, włącznie ze wskazaniem odległości, w jakiej znajdują się najbliższe zabudowania. Nie ustalono, jakie dobra kultury miałyby znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie wskazał tego również sam skarżący.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi stanowią powielenie zarzutów odwołania do których odniosło się Kolegium w uzasadnieniu decyzji. Sąd w powyższym zakresie podziela stanowisko Kolegium i czyni go swoim.

Reasumując, Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji nie została wydana w oparciu o należycie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, czym organ ten naruszył art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe naruszenia organu I instancji spowodowały, że zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się przedwczesne, bowiem zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Organy naruszyły także wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny uwzględnić powyższe wskazówki, dokładnie przeanalizować i ocenić sprawę z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie dokumentów.