Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 977/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 19 i 20
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 68 ust.3 pkt 3 i § 68 ust.4 oraz części graficznej, stanowiącej załącznik zaskarżonej uchwały - w zakresie, w jakim odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem II.OUK, 2. zasądza od Gminy M. T. na rzecz K. M. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. Spółka Komandytowa w G. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S. " w T., będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T..

W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części tekstowej w zakresie przepisu § 68 ust. 3 pkt 3 oraz przepisu § 68 ust. 4. Skarżąca wskazała, że uchwała narusza jej interes prawny. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem działek nr [...] (obręb [...]) położonych na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], czyli na terenie wskazanym w § 68 ust. 1 uchwały. W ocenie skarżącej § 68 ust. 3 pkt 3 oraz § 68 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają przepisy art. 10 ust. 1, 1a i 1b obowiązującej w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej "u.z.p."). Następnie skarżąca wskazała, że przepisy art. 10 ust. 1, 1a i 1b u.z.p. określały zakres merytoryczny ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jej ocenie przepisy te określały w jakim zakresie organy mogły przesądzać o sposobie dysponowania przez poszczególnych właścicieli ich nieruchomościami, wobec czego organ gminy nie mógł zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływać na sposób zagospodarowania terenu w sposób szerszy niż pozwalała na to ustawa.

Dalej skarżąca podniosła, że kwestionowane przepisy uchwały stanowią, że dojazd do terenu oznaczonego symbolem [...] ma następować z dróg [...] i [...] oraz że dla wskazanego terenu wprowadza się zakaz wjazdów na działki z Trasy [...] oznaczonej [...] oraz Trasy [...] oznaczonej [...]. Skarżąca przytoczyła stosowne orzecznictwo i wskazała, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Dalej skarżąca zarzuciła że w art. 10 ust. 1, 1a i 1b u.z.p. ustawodawca nie dał organom gminy kompetencji do określania sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnego terenu. W ocenie skarżącej organ przedmiotową uchwałą ograniczył jej, jako właścicielowi działek na wskazanym terenie, możliwość określenia obsługi komunikacyjnej w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez zarządcę drogi.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że wbrew zapisowi § 68 ust. 4 uchwały teren II.2.UOK nie graniczy z terenami [...] i [...] lecz graniczy z terenem [...]. Skarżąca wskazała, że rysunek planu nie jest bezpośrednio wiążący, zaś odkodowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może opierać się na domniemaniu. Skarżąca wskazała także, że gdyby nie było zapisów § 68 ust. 3 pkt 3 i § 68 ust. 4 uchwały to mogłaby zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych wystąpić do właściwego zarządcy o określenie zjazdów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. Organ wskazał, że w dniu [...] września 2021 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru i prawdopodobnie zostanie on przyjęty w 2023 r., co uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakłada obsługę komunikacyjną z dróg publicznych zgodnie z przepisami odrębnymi, co nie ogranicza obsługi komunikacyjnej i nie wprowadza zakazu zjazdów na działki z żadnych z otaczających je dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gminy, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie ze złożonym do akt sprawy pismem pełnomocnika organu administracji z dnia 7 lutego 2023 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego przy ul. [...] i ul. [...] oraz ul. [...] i ul. [...] w T., która stanowi zmianę części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S. " w T., będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T.. Jak wynika z ww. uchwały zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy obszaru objętego niniejszą skargą.

Niezależnie od zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. skarga w niniejszej sprawie podlega rozpatrzeniu, ponieważ uchwała rady gminy, której przedmiotem jest normowanie kwestii należących do planowania przestrzennego, a konkretnie z dziedziny ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego przepisy gminne, wywołuje również takie skutki prawne, które nie mogą być usunięte podjęciem kolejnej uchwały przez radę gminy o uchyleniu uchwały poprzedniej. Taki stan rzeczy powoduje, że nie można uznać, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wszczętego skargą na uchwałę ustalającą przepisy gminne, która określiła kwestie z zakresu planowania przestrzennego w niniejszej sprawie tylko z tej przyczyny, że uchwała ta przez organ gminy została uchylona. Wydanie uchwały uchylającej poprzednią uchwałę po wniesieniu na nią skargi do sądu I instancji nie stoi przy tym na przeszkodzie w rozpoznaniu skargi, bowiem konstytucyjną zasadą jest, że sąd wiążą wyłącznie przepisy rangi ustawowej i może odmówić zastosowania uchwały rady gminy, która wprawdzie zawiera przepisy gminne, nawet jeżeli uchyla jedynie uchwałę ustalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zmieniającą plan obowiązujący), jednakże jest aktem prawnym hierarchicznie niższego rzędu (vide: postanowienia NSA: z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 480/06; z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 489/06).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej "u.p.z.p.") określone zostały elementy, które należy uwzględnić w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 2) oraz inne elementy, które można w takim planie uwzględnić w zależności od potrzeb (ust. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela argumentację skarżącej, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidziano przesądzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o sposobie dysponowania przez poszczególnych właścicieli ich nieruchomościami w zakresie wyboru drogi, z której ma następować dojazd do działek na danym obszarze. Do zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień nie mogą być wprowadzane zakazy ograniczenia, nieustanowione w ustawach regulujących daną problematykę (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1290/09). Podkreślenia wymaga, że ustawa o planowaniu przestrzennym nie regulowała kwestii dotyczących lokalizacji zjazdów z danych działek. Natomiast stosownie do art. 19 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) wyżej omawiania kompetencja należy do zarządcy drogi (w obowiązującym stanie prawnym do zarządu gminy, zaś obecnie do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta).

Skarżąca słusznie podniosła, że w § 68 ust. 3 pkt 3 skarżonej uchwały ustalono, że dla przedmiotowego obszaru [...] dojazd ma odbywać się z dróg [...] i [...], zaś zakazany jest dojazd z dróg [...] oraz [...]. Jak wskazano powyżej kompetencja ta należy do zarządcy drogi i kwestia ta nie może być przedmiotem uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co więcej, część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1795/15). Powyższe wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), zgodnie z którym część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. W części tekstowej skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczono, iż dla obszaru, którego dotyczy skarga, wprowadzono zakaz wjazdów na działki z Trasy [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] (§ 68 ust. 4 uchwały), natomiast z części graficznej wynika, że teren [...] nie graniczy z terenem [...], zaś z terenem [...]. Świadczy to o niespójności części tekstowej i graficznej.

Reasumując, Sąd przychyla się do zarzutów skarżącej dotyczących niezgodności z przepisami prawa zapisów uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S. " w T. w zakresie § 68 ust. 3 pkt 3 i ust. 4. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 68 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz części graficznej stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały- w zakresie, w jakim odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem II.OUK.