Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 805/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 e. art. 64b par. 3, art. 151 a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/749/2022/21224/BL w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2022 r., Nr [...], Prezydent Miasta C. (dalej: organ I instancji), wydaną na podstawie art. 7, 10, 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1, 83b ust. 1, art. 83c ust. 1, 3, 4, i in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm., dalej u.o.p.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330), po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika P. Sp. z o.o. w sprawie wydania przez Prezydenta Miasta C. zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki o nr 1 przy ulicy [...] w C., stanowiącej własność P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz po przeprowadzeniu oględzin drzew w terenie w dniu 15 czerwca 2021 r. i w dniu 24 lutego 2022 r. orzekł:

1. zezwolić P. Sp. z o.o. na usunięcie 31 drzew ujętych w załączniku nr 1 do decyzji, rosnących na terenie działki o nr 1 przy ulicy [...] w C., stanowiącej własność P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. – w terminie do 31 grudnia 2023 r.,

2. naliczyć opłatę w wysokości 223.948,00 zł za usunięcie 31 drzew ujętych w załączniku nr 1 do decyzji, rosnących na terenie działki jw.,

3. odroczyć pobranie opłaty, o której mowa w pkt. 2 decyzji, na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych, tj. do 31 grudnia 2027 r.,

4. zobowiązać Wnioskodawcę do wykonania nasadzeń zastępczych w ilości 31 sztuk drzew (wskazanych w decyzji). Termin posadzenia drzew - do 31 grudnia 2024 r. Termin poinformowania organu o wykonanych nasadzeniach – 31 stycznia 2025 r. ,

5. jeżeli posadzone w zamian drzewa, wyszczególnione w pkt. 4 decyzji zachowają żywotność po upływie 3 lat od dnia upływu terminu ich nasadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew, o której mowa w pkt. 2 oraz 3, podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat,

6. umorzyć postępowanie administracyjne w części dotyczącej usunięcia 14 sztuk następujących drzew: lipa drobnolistna (pozycja nr 16, 18, 19), klon jesionolistny (pozycja nr 17), lipa drobnolistna (pozycja nr 20), grab pospolity (pozycja nr 34, 35, 36, 38, 39, 40, 41) oraz klon jawor (pozycja nr 33), rosnących na terenie działki jw.,

7. poinformować P. Sp. z o.o., że w przypadku pojawienia się w obrębie zadrzewień gatunków dziko występujących zwierząt, roślin lub grzybów objętych ochroną gatunkową (zasiedlenie drzew), należy uzyskać, zgodnie z art. 56 ust. 2 u.o.p. zezwolenie od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na odstępstwo od zakazów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3,6 oraz art. 52 ust. 1 pkt 1-3,7,8,12 u.o.p. (niszczenia siedlisk i ostoi roślin oraz grzybów, niszczenia m. in. gniazd i innych schronień zwierząt).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m. in., że w dniu 15 czerwca 2021 r. do postępowania została dopuszczona organizacja społeczna –Stowarzyszenie "[...]". W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że wnioskowane do usunięcia drzewa są w zadowalającym stanie fitosanitarnym, stwierdzono posadowienie budek lęgowych na drzewach, a także zweryfikowano w terenie gatunki drzew oraz obwody ich pni. Dodatkowo organ podniósł, że wycinka wnioskowanych do usunięcia drzew związana jest z planowaną inwestycją, tj. przebudową budynku użyteczności publicznej, ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z zagospodarowaniem terenu. Dodał, że po przeprowadzonej rozprawie administracyjnej strony nie doszły do porozumienia. Jednocześnie organ zaznaczył, że nakazał wykonanie nasadzeń rekompensacyjnych drzew, które będą cenne przyrodniczo i będą spełniać swoją rolę. Ustalił również, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie "[...]", wnioskując jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. orzeczenia pokontrolnego potwierdzającego, że sprzedaż działki jw. odbyła się legalnie, bez naruszenia przepisów prawa i bez szkody dla finansów miasta.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r., nr SKO.OS/41.9/749/2022/21224/BL, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktów: 1, 2, 3, 4, 5, 7 sentencji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach uzasadnienia Kolegium stwierdziło m. in., że odwołanie zostało wniesione w odniesieniu do wydanego rozstrzygnięcia zawartego w punktach 1, 2, 3, 4, 5 i 7 sentencji zaskarżonej decyzji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę zaleceń i okoliczności wskazanych poprzednio przez Kolegium. Obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych sformułowany został przez organ I instancji w sposób mogący powodować niewykonalność tego warunku, a także z pominięciem uzasadnienia warunków unormowanych w art. 83c ust. 4 pkt. 1-4 u.o.p. Kolegium podniosło, że organ ten w istocie nie uzasadnił punktu 4 sentencji zaskarżonej decyzji, nie wyjaśniając przesłanek, jakimi kierował się nakładając takie, a nie inne warunki nasadzeń zastępczych. Gdy zezwolenie posiada charakter warunkowy, organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do sformułowania warunku dotyczącego każdego drzewa z osobna - w odniesieniu do każdego drzewa przeznaczonego do usunięcia. Jest to niezbędne dla określenia prawidłowości warunku, oceny wykonalności decyzji, a także oceny skutków prawnych niewykonania obowiązku objętego warunkiem lub jego nienależytego wykonania. Punkt 7 sentencji decyzji powinien znaleźć swoje miejsce w uzasadnieniu decyzji (może być elementem pouczenia), albowiem nie ma podstawy prawnej do umieszczania go w osnowie.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie P. sp. z o. o. w S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 29 listopada 2022 r. w części, tj. w zakresie punktów 1, 2, 3, 4, 5, 7 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a tym samym pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 29 listopada 2022 r. w zakresie punktu 6, podczas gdy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym oraz nie wskazano przyczyn nieprzeprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego;

4. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że punkt 4 sentencji decyzji organu I instancji został sformułowany w sposób mogący powodować niewykonalność decyzji, co oznacza jedynie hipotetyczną, wariantową możliwość, a nie pewność takiej sytuacji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłoby mieć ewentualne miejsce tylko wtedy, gdyby organ I instancji sformułował punkt 4 sentencji decyzji w sposób jednoznacznie powodujący niewykonalność decyzji;

5. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji czy i dlaczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jakich przepisów postępowania oraz z jakich powodów organ odwoławczy uznał, że miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

6. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji punktu 4 sentencji oraz motywów zastosowania warunków określonych w art. 83c ust. 4 pkt 1-4 u.o.p., podczas gdy z treści decyzji organu I instancji, jak i stanowiącego integralną jej część załącznika nr I, wprost wynika, jakimi motywami, w świetle ustawy o ochronie przyrody, kierował się organ I instancji;

7. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 83d ust. 2 pkt 1 u.o.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji w sposób niewłaściwy określił miejsce wykonania nasadzeń zastępczych, podczas gdy z treści decyzji organu I instancji, jak i stanowiącego integralną część decyzji załącznika nr I wprost wynika, jakie konkretnie drzewo (gatunek drzewa, obwód drzewa na wysokości 100 cm) ma zostać nasadzone przez skarżącą spółkę w ramach nasadzeń zastępczych, w miejsce konkretnie wskazanego drzewa podlegającego usunięciu (numer drzewa, gatunek, obwód na wysokości 130 cm), jak również wysokość opłaty za usunięcie drzewa została wyraźnie przypisana do każdego drzewa;

8. art. 15 k.p.a., wyrażającego zasadę dwuinstancyjności, bowiem organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a był zobowiązany, zgodnie z treścią tego przepisu, ponownie rozstrzygnąć sprawę;

9. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., z uwagi na brak właściwego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji, w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; niewyjaśnienie dlaczego organ odwoławczy uznaje, że decyzja organu I instancji jest w zakresie określonym w punkcie 4 sformułowana w sposób mogący powodować niewykonalność tego warunku;

10. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, m. in. nieuwzględnienie, iż w aktach sprawy są wszystkie niezbędne dowody wystarczające do wydania zezwolenia na usunięcie 31 sztuk drzew oraz określenia warunków wykonania nasadzeń zastępczych, a tym samym niedziałanie przez organ II instancji na podstawie przepisów prawa oraz w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

11. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, wyrażające się w wydaniu po raz trzeci przez SKO decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew;

12. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 83d ust. 2 pkt 1-6 u.o.p., poprzez niedziałanie na podstawie przepisów prawa, co wyrażało się we wskazaniu przez organ odwoławczy, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ma wziąć pod uwagę konieczność sformułowania warunku wykonania nasadzeń zastępczych w odniesieniu do każdego drzewa osobno, podczas gdy z wykładni przepisu art. 83d ust. 2 pkt 1-6 u.o.p. jednoznacznie wynika, że takiego obowiązku nie przewidują obowiązujące przepisy prawa, bowiem w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miejsce nasadzeń; 2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; 3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; 4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; 5) termin wykonania nasadzeń; 6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń; a te z kolei zostały określone w sentencji decyzji Prezydenta Miasta w sposób niebudzący wątpliwości i pozwalający na jej wykonanie.

Mając na względzie wskazane zarzuty strona wnosząca sprzeciw zwróciła się

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną.

Sprzeciw okazał się być co do istoty zasadny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 7).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Organ odwoławczy szeroko przytoczył przebieg sprawy, zacytował przepisy, a w zakresie uzasadniającym zastosowanie art. 138 §2 k.p.a. pisze, że obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych sformułowany został w sposób mogący powodować niewykonalność tego warunku (s. 10 decyzji SKO). Pisze również, że istotne jest należyte sformułowanie warunku nasadzenia zastępczego w odniesieniu do każdego konkretnego drzewa przeznaczonego do wycinki, z prawidłowym uzasadnieniem (s. 11 decyzji). Argumentem SKO jest także to, że punkt 7 decyzji Prezydenta Miasta powinien znaleźć miejsce w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

SKO, pomimo kolejnego już rozpatrywania sprawy, co wydłuża jej tok, nie wykazuje zatem braków w postępowaniu dowodowym, i to istotnych, do których nie można zastosować art. 136 k.p.a., a jedynie nakazuje ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz stanu prawnego i przeformułowanie decyzji. Jest to sprzeczne z wyraźną treścią art. 138 §2 k.p.a., zwłaszcza, że organ odwoławczy ma możliwość orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

Nie do końca jasna jest kwestia zakresu zaskarżenia w odwołaniu decyzji organu I instancji. SKO pisze bowiem, że została ona zaskarżona częściowo. W samym środku zaskarżenia Stowarzyszenie zasadniczo pisze o "odwołaniu od decyzji nr [...] (...)", choć wprost kwestionuje zgodę na usunięcie 31 drzew. Wnioskuje jednak także o "wstrzymanie wykonania wymienionej decyzji" do czasu wydania przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. orzeczenia pokontrolnego potwierdzającego, że sprzedaż działki odbyła się legalnie. Zatem to podmiot odwołujący powinien jednoznacznie wypowiedzieć się, w jakim zakresie zaskarżył decyzję.

Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej powinno być traktowane wyjątkowo, to musi być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie.

Przy tym Sąd nie może dokonywać takich ocen za organ, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23).

Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnoprawnych sprawy nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi.

Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy (o ile w danym postępowaniu administracyjnym działają), ani organizacja społeczna, która tu składała odwołanie, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 §2 k.p.a.

Wszystkie powyższe uchybienia art. 138 §2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. W przypadku konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji należy szczegółowo to uzasadnić w oparciu o przesłanki z art. 138 §2 k.p.a., w tym wskazać jednoznacznie na zakres postępowania dowodowego podlegającego uzupełnieniu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.