Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 383/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 77 ust. 3, art. 77 ust. 4 pkt 2, art. 77 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 178 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 788/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Katowice z dnia 17 maja 2021 r. nr UK-II.5410.1.7043.2021.IP w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz "P." Sp. z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 21 kwietnia 2021 r. P. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka), wystąpiła do Prezydenta Miasta Katowice (dalej jako Prezydent) o zwrot kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki Renault Premium 400 o nr rej. [...].

II.

Pismem z 17 maja 2021 r. znak UK-II.5410.1.7043.2021.IP Prezydent odmówił zwrotu żądanej kwoty, pobranej przy rejestracji pojazdu.

III.

Po rozpatrzeniu skargi spółki na powyższy akt, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 788/21 uchylił zaskarżony akt, uznał obowiązek Prezydenta Miasta Katowice dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz orzekł o kosztach postępowania.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Katowice zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenia prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny jest władny samodzielnie oceniać zgodność przepisu z Konstytucją, pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia określającego moment utraty mocy obowiązującej przepisu prawa od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu który formalnie istnieje w systemie prawnym,

- błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, iż organ rozstrzygający miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić jego zastosowania,

- błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, przez nietrafne przyjęcie, że przekroczenie upoważnienia ustawowego powoduje uznanie ww. przepisów za niekonstytucyjne w dacie jego zastosowania przez organ administracyjny,

- naruszenie art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, polegające na dowolnym uznaniu Prezydenta Miasta Katowice za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu opłaty z pominięciem kompetencji Ministra do spraw transportu,

- naruszenie przepisów art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie,

II. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł, gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych podstaw prawnych z których wynikałyby uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności i obowiązek organu do dokonania zwrotu,

- art. 146 § 2 p.p.s.a. polegające na tym że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej a skargi nie oddalił,

- art. 146 § 2 p.p.s.a., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. W obu przypadkach o orzeczenie o koszach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Problematyka rozstrzygana w niniejszej sprawie była już przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o niemalże identycznych stanach faktycznych. Dokonano wówczas negatywnej oceny stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, wyrażonego na tle analogicznych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z : 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20; z 22 października 2020 r. sygn. akt I OSK 742/20; z 5 września 2023 r. sygn. akt II GSK 1383/22; z 29 września 2023 r. sygn. akt I OSK 2317/20, z 29 września 2023 r. sygn. akt I OSK 2853/20, z 7 marca 2024 r. sygn. akt sygn. akt II GSK 2646/21, z 7 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 155/21). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, co do zasady, oceny prawne wyrażone w powyższych wyrokach.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że sąd administracyjny "jest władny samodzielnie oceniać zgodność przepisu z Konstytucją, pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia określającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym".

Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z powyższej regulacji interpretowanej w łączności z art. 8 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP wynika kompetencja sądu administracyjnego do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu podustawowego (w tym przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy), jeżeli sąd ten stwierdzi, że tego rodzaju przepis narusza normy wyższego stopnia. Sądy administracyjne nie są zatem związane w procesie orzekania aktami rangi podustawowej, co znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97; z 3 lutego 2005 r. sygn. akt SK 7/03 i z 23 września 2009 r. sygn. akt P 81/08; uchwały NSA z 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99; z 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00; z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00; z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00; wyroki NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05; z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08; z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07; z 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1242/08). Kompetencji tej nie ogranicza zastosowanie przez Trybunał Konstytucyjny formuły odraczającej wejście w życie skutku derogacyjnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) w odniesieniu do przepisu rozporządzenia uznanego za naruszający akty hierarchicznie nadrzędne (w tym Konstytucję lub ustawy), co należy rozumieć w ten sposób, że nawet w okresie po ogłoszeniu wyroku negatoryjnego w zakresie przepisów rozporządzenia z zastosowaniem klauzuli odraczającej, a przed wejście w życie tego wyroku, sąd administracyjny jest władny pominąć stosowanie tych przepisów w indywidualnej sprawie, pomimo ich formalnego obowiązywania w systemie prawnym.

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zarówno kontrolowane rozstrzygnięcie (zaskarżony akt) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, jak i zaskarżony wyrok zostały wydane już po wejściu w życie (1 maja 2006 r.) wyroku TK z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006 nr 1 poz. 3), derogującego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, co oznacza, że kwestia zastosowania klauzuli odraczającej, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, nie miała w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Co istotne, odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza zgody na dalsze trwanie stanu niezgodnego z Konstytucją. Taki zabieg należy zawsze postrzegać przez pryzmat potrzeby zapewnienia trwałości systemu prawnego (nie tworzenia w nim luk prawnych, wskutek nagłego wyeliminowania przepisu określającego obowiązki lub uprawnienia). Inaczej więc mówiąc, odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia umożliwiającego pobieranie opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł nie oznacza, że w dalszym ciągu opłatę w tej właśnie wysokości należało pobierać, czy też że wcześniej pobrana opłata jest uzasadniona i nie podlega zwrotowi ponad wartość 75 zł, uznaną za adekwatną do nakładu poniesionego na przygotowanie i obsługę karty pojazdu.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. "przez przyjęcie, że organ rozstrzygający miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić jego zastosowania".

Strona skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamia uznaną za niezgodną z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP podstawę prawną do pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu (§ 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu) z podstawą prawną do weryfikacji wadliwych aktów lub czynności administracyjnych podjętych w oparciu o tę pierwszą podstawą w celu restytucji stanu zgodnego z prawem (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca we wniosku o zwrot pobranej niezgodnie z prawem części opłaty za wydanie karty pojazdu żądała bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz wyroku TK z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, który 1 maja 2006 r. wszedł w życie i od tego dnia - niezależnie od kompetencji weryfikacyjnych sądu administracyjnego - mógł i powinien być stosowany bezpośrednio przez organ, który pobrał opłatę w zawyżonej wysokości. O ile zatem właściwy organ w okresie przed wejściem w życie wyroku TK z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności tego przepisu z Konstytucją i ustawą, po dniu wejścia w życie powyższego wyroku, organ ten był zobowiązany do uwzględnienia wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP żądania strony w zakresie zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu (por. wyrok NSA z 29 września 2023 r. sygn. akt I OSK 2317/20).

Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W przedmiotowej sprawie przywrócenie stanu zgodności z prawem polega na odwróceniu skutków prawnych wadliwej czynności pobrania w zawyżonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w związku z pierwszą rejestracją pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wadliwa czynność pobrania opłaty jest zatem "rozstrzygnięciem w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a zatem wejście w życie ww. wyroku TK z 17 stycznia 2006 r. stanowi podstawę do pozbawienia skutków prawnych tego rodzaju "rozstrzygnięcia", które - wobec nieuregulowania odrębnego postępowania w tym zakresie - podlega wzruszeniu w trybie pozaprocesowym, a więc w takim, w jakim doszło do pobrania opłaty. Jeżeli zatem podstawa normatywna do pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu nie obowiązuje już w chwili złożenia żądania o jej częściowy zwrot w związku z derogacją trybunalską jej treści, to obowiązkiem organu, który ją pobrał, było bezpośrednie zastosowanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i podjęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającej na zwrocie żądanej kwoty stanowiącej różnicę między wysokością opłaty pobranej (500 zł) a wysokością opłaty należnej (75 zł).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 prd w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r. "poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ powoduje uznanie ww. przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej".

W momencie rozstrzygania przez skarżony organ wniosku o częściowy zwrot nielegalnie zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu nie obowiązywała już podstawa prawna jej pobrania (z dniem 1 maja 2006 r. przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r. utracił moc obowiązującą), natomiast fakt, że w dniu pobrania powyższej opłaty w wadliwej wysokości podstawa ta obowiązywała, nie ma znaczenia z punktu widzenia obowiązku bezpośredniego stosowania przez ten organ art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TK z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Jest ponadto oczywiste, że ww. przepis art. 190 ust. 4 ma zastosowanie także do czynności pobrania wadliwych opłat za wydanie karty pojazdu, które miały miejsce przed wejściem w życie wyroku TK z 17 stycznia 2006 r. o czym już była mowa.

Chybiony jest zarzut naruszenia art 77 ust. 4 pkt 2 prd polegającego na uznaniu skarżonego organu "za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu opłaty z pominięciem kompetencji Ministra do spraw transportu".

Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 29 września 2023 r. sygn. akt I OSK 2317/20, w art. 77 ust. 4 pkt 2 prd zawarte było upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie ma jednak żadnego związku z obowiązkiem zwrotu nadpłaconej opłaty, gdyż skarżony organ nie był adresatem normy upoważniającej do wydania, zmiany lub uchylenia rozporządzenia wykonawczego. Organ ten był natomiast w niniejszej sprawie adresatem normy konstytucyjnej wynikającej z art. 190 ust. 4 w związku z wyrokiem TK z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa "poprzez ich niezastosowanie".

Skarga kasacyjna nie zawiera, wynikającej z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej w postaci powiązania treści naruszonych wzorców kontroli ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z 3 października 2023 r. sygn. akt II GSK 1926/22; wyrok NSA z 13 października 2023 r. sygn. akt II GSK 844/20; wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 1255/23). W opisie samej podstawy konieczne jest zatem szczegółowe określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, a także wskazanie postulowanego przez autora skargi kasacyjnej oraz uznanego przez niego prawidłowy sposobu i wyniku wykładni lub zastosowania przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Wadliwe są także zarzuty materialne, dotyczące naruszenia art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.

Zarzuty powyższe ograniczają się do wskazania na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., które określają kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Tego rodzaju przepisy nie mogą jednak stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają charakter wynikowy i jako takie podlegają zastosowaniu jedynie w łączności z przepisami, które były stosowane lub powinny były być stosowane przez organ, a następnie WSA. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując zatem zarzut naruszenia art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., była zobowiązana do powiązania ich z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub formalnego, które zostały poddane błędnej ocenie prawnej przez sąd administracyjny w toku kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Ponieważ w skardze kasacyjnej brak jest takiego koniecznego powiązania art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, które stanowiły podstawy wydania zaskarżonego aktu o odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, dlatego brak było podstaw do dokonania merytorycznej oceny powyższego zarzutu.

VIII.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).