Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2115/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Komisji Odwoławczej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 687/19 w sprawie ze skargi P. Sp. j. w Ł. na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Komisji Odwoławczej z dnia 19 lutego 2019 r. nr 992000/6420/175/2019/32M w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Komisji Odwoławczej na rzecz P. Sp. j. w Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 687/19, uwzględnił skargę P. Sp. j. w Ł. (dalej jako: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Komisji Odwoławczej z dnia 19 lutego 2019 r., nr 992000/6420/175/2019/32M, w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania projektu. Na podstawie art. 37f ust. 14 pkt 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1205 ze zm. - dalej: "u.u.s.w.p.") Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniami formalnymi. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy wykładni powyższej ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych w zakresie sposobu rozpoznania odwołania od oceny projektu.

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Komisja Odwoławcza, reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz uchybienie przepisom postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1, art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), art. 37f ust. 1, art. 37f ust. 12 oraz art. 37g u.u.s.w.p. poprzez rozpoznanie skargi jako dopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że zakres oceny merytorycznej wniosku zawarty został w art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p., który stanowi, że w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych płatnikowi składek, którego projekt o dofinansowanie nie został umieszczony na liście rankingowej projektów, przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej powołanej przez Prezesa ZUS i przez to jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia, na które przysługuje zgodnie z art. 37f ust. 12 u.u.s.w.p. skarga do sądu administracyjnego, powyższe w ocenie ZUS skutkuje nieważnością postępowania;

2) art. 37 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 37e ust. 7 pkt 4 u.u.s.w.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ZUS jest uprawniony do samodzielnej oceny merytorycznej wniosków zgłoszonych w konkursie nr 2018.01 na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej realizowane w 2019 r. (zwanego dalej: "konkursem"), podczas gdy wyłączna kompetencja do oceny merytorycznej została zastrzeżona dla Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego.

Zdaniem ZUS droga sądowa w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i ZUS nie posiada uprawnień oraz kompetencji do uzupełnienia lub korygowania jego oceny.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Spółki oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

2.2. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS – Komisji Odwoławczej wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania kasacyjnego.

2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału pełnomocnicy żadnej ze stron.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz co istotne, wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została m.in. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym jej autor nie wykazał, aby ewentualne uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy.

3.1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które opierają się na błędnym założeniu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, a droga sądowa w niniejszej sprawie była niedopuszczalna. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (dalej: "u.u.s.w.p.") stanowi lex specialis w zakresie w jakim wyłączono w sprawach konkursów stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 37g u.u.s.w.p. do rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie oraz do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów K.p.a.

Stosownie do art. 37f ust. 12 u.u.s.w.p. na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej ustawodawca przewidział drogę sądową w niniejszej sprawie. Co więcej w przepisie art. 37f ust. 14 pkt 2 u.u.s.w.p. wskazano, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie w roku budżetowym, w którym ma zostać udzielone dofinansowanie sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem procedury konkursowej lub innymi naruszeniami formalnymi, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy za pozbawione podstaw uznać należy twierdzenia autora skargi kasacyjnej o niedopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. W konsekwencji chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1, art. 3 § 3 P.p.s.a. i art. 37f ust. 1, art. 37f ust. 12 oraz art. 37g u.u.s.w.p. poprzez rozpoznanie skargi przez WSA w Warszawie.

3.2. W rozdziale 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych ustawodawca uregulował zasady finansowania prewencji wypadkowej, przewidując środki w ramach funduszu wypadkowego. Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.u.s.w.p. powyższe środki przeznacza się na finansowanie działalności związanej z zapobieganiem wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym, z uwzględnieniem zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej w aspekcie jej wpływu na powstawanie tych zdarzeń. W myśl art. 37a u.u.s.w.p. wybór projektów objętych dofinansowaniem następuje w drodze konkursu ogłaszanego przez Prezesa ZUS. Stosownie do art. 37e ust. 1 u.u.s.w.p. oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu dokonuje ZUS i ocena obejmuje w szczególności ocenę spełnienia warunków, o których mowa w art. 37d, oraz ocenę kompletności i prawidłowości złożonego wniosku. Gdy projekt oceniony przez ZUS nie zostanie ujęty na liście rankingowej ustawodawca przewidział odwołanie do Komisji Odwoławczej w ściśle określonych przypadkach. Mianowicie, zgodnie z art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p. w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych płatnikowi składek, którego projekt o dofinansowanie nie został umieszczony na liście rankingowej projektów, przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej powołanej przez Prezesa ZUS.

Z akt sprawy wynika, że od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu Spółka wniosła odwołanie do Komisji Odwoławczej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, w istocie nie zajął stanowiska, czy w przypadku oceny wniosku Skarżącej doszło do naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, jak stanowi art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p. Rację ma WSA w Warszawie, że "zaskarżone rozstrzygnięcie tej kwestii nie poświęca choćby jednego zdania". W skardze kasacyjnej nie podważono trafności powyższego stanowiska, forsując błędną tezę o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Poza sporem jest, że ZUS przekazał odwołanie organowi odwoławczemu - Komisji Odwoławczej ZUS i jej zadaniem było rozpoznanie środka odwoławczego zgodnie z dyspozycją art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby organ odwoławczy dokonał stosownej oceny naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Sąd pierwszej instancji dostrzegając, że środki finansowe przewidziane w ramach przedmiotowego konkursu zostały wyczerpane, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, miał podstawy do stosowania regulacji z art. 37f ust. 14 pkt 2 u.u.s.w.p. i stwierdzenia, że "ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniami formalnymi polegającymi na braku właściwego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia". Uwzględniając powyższe, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uchybienia przepisom postępowania uznać należy za pozbawiony podstaw.

3.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 37 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 37e ust. 7 pkt 4 u.u.s.w.p. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zaskarżonym wyroku nie nakazano ZUS samodzielnej oceny merytorycznej wniosków zgłoszonych w konkursie na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy. Sąd pierwszej instancji nie podważał kompetencji Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego do oceny merytorycznej powyższego wniosku. Natomiast zasadnie dostrzeżono, że Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie Spółki nie dokonała oceny naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych w zaskarżonym rozstrzygnięciu, do czego obliguje dyspozycja art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p.

3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 in fine P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Spółki orzeczono na podstawie 204 pkt 2 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

M. Bejgerowska J. Salachna H. Wach