Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2706/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 39 ust. 1-3, art. 39 ust. 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 163/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 22 grudnia 2020 r. nr SKO.4040.DR/510/20 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 163/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 2 września 2019 r. A.B. (poprzednik prawny T. Sp. z o.o. w Ł.; do przekształcenia doszło 27 lipca 2016 r.) zwróciła się o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w działce ewidencyjnej nr [...].

Decyzją 16 czerwca 2020 r. Zarząd Powiatu Łukowskiego zezwolił skarżącej na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego i jednocześnie określił szczegółowe warunki zezwolenia wymieniając je w pkt od 1 do 15.

Decyzją z 22 grudnia 2020 r. SKO w Białej Podlaskiej uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dot. warunków ze zdania drugiego i trzeciego punktu 4 oraz pkt 5, 12, 14 i 15 i umorzyło postępowanie w tej części, a w pozostałej części utrzymało w mocy ww. decyzję (pkt 1-3, 6-11 i 13 decyzji).

Zdaniem SKO, warunki określone w uchylonych punktach nie były związane z lokalizacją urządzenia w pasie drogowym, lecz z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i zezwoleniem na zajęcie w nim robót.

Organ uznał, że przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3a u.d.p. spełniała zasadnicza część rozstrzygnięcia określająca rodzaj inwestycji - podziemne telekomunikacyjne przyłącze światłowodowe, miejsce umieszczenia inwestycji oraz punkty 1-3 określające warunki i sposób umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Również część pozostałych warunków dotyczyła wymogów, od przestrzegania których wykonawca uzależniał zachowanie uprawnień z tytułu rękojmi oraz powiązane z nimi inne powtórzone za wykonawcą warunku odnoszące się do konieczności wykonania robót zgodnie z przepisami, w szczególności z przepisami technicznymi (pkt 6-9 i pkt 11) czy też warunek konieczności uzgodnienia wykonania przedsięwzięcia z gestorami innych sieci, pod kątem wystąpienia ew. kolizji (pkt 10). Zapis wskazany w pkt 13 oceniono jako czysto informacyjny.

Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

WSA w Lublinie oddalił skargę na ww. decyzję.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1-4 (zdaniem pierwsze i czwarte) i pkt 6-11 oraz 13. Rozstrzygnięcie w tej części dotyczy bowiem wskazanych w art. 39 ust. 3a u.d.p. obligatoryjnych elementów, które powinna m. in. zawierać decyzja lokalizacyjna, tj. sposobu i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym. Natomiast zdanie pierwsze i czwarte pkt 4, pkt 6-11 i pkt 13 decyzji organu dotyczyło uregulowań zawartych w przepisach technicznych. Sąd zaznaczył, że warunki określone w pkt 1-3, zdania pierwszego i czwartego pkt 4, pkt 6-11 i pkt 13 nie były sprzeczne z uregulowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Nie zostały więc one ustalone dowolnie.

Z tego powodu, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję pierwszonistancyjną w wymienionej części nie została wydana bez podstawy prawnej i nie naruszała art. 39 ust. 3a u.d.p. w związku z art. 6 k.p.a.

WSA podkreślił, że pomimo braku wskazania przez organ przepisów szczególnych, z których wynikały warunki określone pkt 1 – 3 decyzji, nie były one sprzeczne z powołanymi przepisami prawa materialnego, w tym z art. 39 ust. 1 a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., jak tez z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd zwrócił również uwagę, że etap wydawania decyzji lokalizacyjnej poprzedza etap projektowania telekomunikacyjnego, a skarżąca nie wskazała, aby warunki wymienione w zaskarżonej części decyzji uniemożliwiały jej realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3a u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu tego przepisu organ prawidłowo określił w pkt od 1) do 4) (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt od 6) do 11) oraz w pkt 13) decyzji z 16 czerwca 2020 r., warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, pomimo braku wskazania w tej decyzji konkretnych przepisów szczególnych, z których te warunki wynikają;

2. naruszenie prawa materialnego tj. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu tego przepisu organ, w decyzji z 16 czerwca 2020 r., prawidłowo wykazał, że inwestycja Skarżącej polegająca na lokalizacji w pasie drogowym podziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych spowoduje możliwość utraty uprawnień z tytułu rękojmi na wykonane roboty budowlane;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a mianowicie:

- przyjęcie, że warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, zawarte w pkt od 1) do 4) (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt od 6) do 11) oraz w pkt 13) decyzji z dnia 16 czerwca 2020 r., nie zostały określone w sposób dowolny przez organ, przy jednoczesnym niewskazaniu z jakich konkretnych przepisów szczególnych owe warunki wynikają i na jakich przesłankach prawnych się opierają;

brak wyczerpującego ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów Skarżącej, kwestionujących wykazanie przez organ, że inwestycja Skarżącej polegająca na lokalizacji w pasie drogowym podziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych spowoduje możliwość utraty uprawnień z tytułu rękojmi na wykonane roboty budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesiony w tej skardze zarzut procesowy, a dopiero w dalszej dokona oceny zarzutu materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żadnym stopniu nie uchybia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11), a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie w sposób wyczerpujący odpowiada na "argumenty" strony skarżącej zawarte w skardze, w tym w szczególności co do podstaw stosowania art. 39 ust. 3a u.p.d. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Natomiast odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do poglądów wyrażonych w uzasadnieniach innych sądów, wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest dopuszczalną praktyką i nie świadczy o braku samodzielności Sądu pierwszej instancji w rozstrzyganiu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1715/21).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) należy zatem uznać za niezasadny.

Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą zarzutu materialnoprawnego naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że przepis ten wskazuje na elementy obowiązkowe, które muszą się znaleźć w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.p.d. Do tych szczególnych elementów ustawodawca zaliczył konieczność wskazania rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych, uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3, uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Treść tego przepisu wskazuje zatem, że jest on ściśle powiązany z art. 39 ust. 3 u.p.d., który to przepis odnosi się do możliwości lokalizowania w pasie drogowym urządzeń za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja normy prawnej określonej w art. 39 ust. 3a u.p.d. jest z jednej strony regulacją samodzielną (określa obligatoryjne elementy składowe decyzji z art. 39 ust. 3 u.p.d.) z drugiej jednak strony jest konstrukcją powiązaną w swojej treści z pozostałymi przepisami u.p.d. Z tej też przyczyny dekodowanie treści ww. przepisu powinno następować z uwzględnieniem pozostałych norm prawnych określonych w u.p.d., co oznacza konieczność stosowania nie tylko wykładni językowej tego przepisu, ale również jego wykładni systemowej.

Dlatego też należy zauważyć, że regulacja art. 39 ust. 3a u.p.d. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Odczytując treść powyższej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, a w szczególności ust. 1-3aa u.d.p., są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Dlatego normę art. 39 ust. 3a u.d.p. należy odkodowywać łącznie z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.

W tej sytuacji należy przyjąć, że art. 39 ust. 3a u.d.p. stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Należy przy tym wskazać, że treść art. 39 ust. 3a u.d.p. w swojej treści nie obliguje organu do wskazania podstaw prawnych, z których wynika ustalenie w decyzji konkretnych warunków, na jakich ma być prowadzona inwestycja. Co więcej, gdyby wolą ustawodawcy było zobligowanie organu, na podstawie tego przepisu, do wskazywania podstaw prawnych, które stanowiły o takim, a nie innym rozstrzygnięciu w zakresie m.in. warunków realizacji inwestycji, to by wprost to wyraził w treści tego przepisu. Obowiązujące brzmienie art. 39 ust. 3a u.d.p. takiego obowiązku na organ nie nakłada.

Dlatego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, odczytywanie tej normy prawnej powinno następować z uwzględnieniem systematyki całego aktu prawnego. Przepisy art. 39 ust. 1-3a u.d.p. kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Zgodzić się należy zarówno z Sądem pierwszej instancji, jak i ze skarżącym kasacyjnie, że określenie warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym nie może być dowolne, lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., czego z kolei skarżący kasacyjnie nie dostrzega. Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury. W konsekwencji, warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji wywiódł, że na gruncie art. 39 ust. 3a u.p.d. odczytywanego łącznie z pozostałymi normami prawnych u.p.d., dopuszczalne było określenie przez organ konkretnych warunków realizacji inwestycji.

Należy również zwrócić uwagę, że uzasadniając zarzut naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. skarżący kasacyjne wywodzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że brzmienie tego przepisu powinno być odczytywane w zgodzie z art. 6 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że określona art. 6 k.p.a. ogólna zasada praworządności ma walor zasady konstytucyjnej, tj. organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Nie budzi zaś wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji, prawidłowo uznał, że została ona wydana zgodnie z obowiązującym na dzień jej wydania art. 39 ust. 3a u.d.p. Przepis ten bowiem na dzień 7 grudnia 2020 r. istniał – jego obowiązywanie nie zostało ani uchylone, ani wyłączone. Odczytywany zatem w powyższym kontekście zarzut naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest również uzasadniony zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., polegający na błędnej wykładni i uznaniu, że inwestycja skarżącej spowoduje możliwość utraty uprawnień z tytułu rękojmi na wykonywane roboty budowlane.

Ocenę powyższego zarzutu w pierwszej kolejności poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że nie jest niemożliwe jednoczesne podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. W związku z tym z uwagi na sposób skonstruowania powyższego zarzutu w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga na czym te formy naruszenia prawa materialnego polegają oraz jak są rozumiane.

Mianowicie, błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny, nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumpcji, tj. gdy ustalony stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Uwzględniając powyższe, NSA uznał, że stawiany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przepisu art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą spółkę. W skardze kasacyjnej, ani w samym zarzucie, ani też w uzasadnieniu, w ogóle nie wskazano na czym polega "błędna wykładnia" powyższego przepisu i jak powinien być on rozumiany.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1) samodzielnie zrekonstruował omawiany zarzut jako zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że lokalizacja przyłączy światłowodowych spowoduje możliwość utraty uprawnień z tytułu rękojmi na wykonane roboty budowlane. Podkreślić przy tym należy, że brak precyzyjnego określenia zarzutu kasacyjnego oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonego naruszenia spowodowały jednak znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny nie może bowiem samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej na wstępie zauważyć trzeba, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wyjaśnić należy, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na pierwszą z podstaw kasacyjnych (błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnoprawnych), jeżeli nie zostaną jednocześnie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2005 r., I FSK 397/05, a także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Woś, wyd. 6, str. 1053).

Skoro w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustaleń faktycznych odnośnie do planowanej przez skarżącą spółkę inwestycji polegającej na zlokalizowaniu w pasie drogowym podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego, a zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA może rozpoznawać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, to zarzut naruszenia art. 39 ust. 3zd. 2 pkt 1 u.t.d. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Zasądzona kwota 480 złotych obejmuje zwrot kosztów za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.