Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 475/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 27 ust. 6, art. 56 ust. 2, art. 54 ust. 1, art. 60
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
article: art. 250
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 434/22 w sprawie ze skargi G. J. na zarządzenie Prezydenta Miasta Katowice z dnia 23 listopada 2021 r. nr 2090/2021 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 listopada 2022r., sygn. akt III SA/Gl 434/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę G. J. (dalej też: "strona", "skarżący") na zarządzenie Prezydenta Miasta Katowice (dalej też: "organ", "Prezydent") z 23 listopada 2021r., nr 2090/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 250 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.) w związku z art 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej: "ustawa o opiece") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż treść umowy dotacyjnej kształtowana jest przez organ na zasadzie swobody umów, podczas gdy swoboda ukształtowania umowy dotacyjnej podlega ograniczeniom zarówno ustawy o finansach publicznych jak i ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Organ nie może więc w sposób dowolny kształtować treści umowy, ale musi poruszać się w ramach ograniczeń wynikających z ustawy o finansach oraz ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3;

2. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 60 ustawy o opiece w związku z § 3, § 8, § 12 uchwały Nr LVlll/1207/18 Rady Miasta Katowice poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, iż organ dokonał przekroczenia upoważnienia i de facto określił w zarządzeniu zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, podczas gdy zasady te winny być określone przez radę gminy w drodze uchwały;

3. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 27 ust. 6 ustawy o opiece poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ jest uprawniony do przetwarzania wskazanych tam danych w związku z realizacją umowy dotacyjnej, podczas gdy dane te są przetwarzane przez ministra właściwego do spraw rodziny w celu umożliwienia prowadzenia rejestru oraz w celu umożliwienia uzyskania przez rodziców dofinansowania, o którym mowa w art. 64c ust. 1, realizacji prawa do tego dofinansowania przez Zakład Ubezpieczeń 5połecznych, a także w celu monitorowania realizacji tego prawa;

4. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 56 ust.2 w związku z art.54 ust 1 ustawy o opiece poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ jest uprawniony do przetwarzania danych, które może uzyskać wykonując czynności nadzorcze w celu wykonywania umowy dotacyjnej, podczas gdy czynności nadzorcze organu określone w ustawie o opiece ograniczone są do: warunków i jakości świadczonej opieki oraz zgodności danych zawartych odpowiednio w rejestrze lub wykazie ze stanem faktycznym, wywiązywania się z obowiązku sporządzania i przekazywania sprawozdań, o których mowa w art. 64, wywiązywania się z obowiązku obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna w związku z otrzymaniem dofinansowania, o którym mowa w art. 64c ust. 1, a tym samym przytoczony przez WSA przepis nie upoważnia organu do przetwarzania danych w celu wykonywania umowy dotacyjnej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że skarga kasacyjna dotknięta jest wadami formalnymi, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a jedynie powołał przepisy stosowane przez organy administracji publicznej. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego przez Sąd wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych Sądów. Sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne muszą one odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymagało nadto wskazania jak Sąd I instancji zrozumiał (zinterpretował) przepis prawa materialnego oraz jaka powinna być zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jego wykładnia. Wymagało to zatem wykazania, że Sąd nieprawidłowo odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jej treść lub znaczenie prawne bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy. Ten rodzaj wad nie czyni jednakże rozważanych zarzutów bezprzedmiotowymi, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie argumentacji skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest ustaleniami Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Tymczasem skarga kasacyjna zarzucając błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 250 ustawy o finansach publicznych w związku z art 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 podnosi, że organ nie może w sposób dowolny kształtować treści umowy na zasadzie swobody, ale musi poruszać się w ramach ograniczeń wynikających z ustawy o finansach oraz ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W zarzutach naruszenia prawa materialnego podniesiono też niezastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 60 ustawy o opiece w związku z § 3, § 8, § 12 uchwały Nr LVlll/1207/18 Rady Miasta Katowice i pominięcie faktu, iż organ dokonał przekroczenia upoważnienia i de facto określił w zarządzeniu zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, podczas gdy zasady te winny być określone przez radę gminy w drodze uchwały, a ponadto niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 27 ust. 6, art. 56 ust. 2 w związku z art. 54 ust 1 ustawy o opiece poprzez przekroczenie upoważnienia i określenie w Zarządzeniu zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej oraz przyznanie organowi uprawnień do przetwarzania danych w celu wykonywania umowy dotacyjnej.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

Co do zasady nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA: z 5 września 2014r., sygn. akt I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021r., sygn. akt III OSK 181/21 - wszystkie dostępne w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów wskazanych w pkt. 1 i 2 jej petitum skarżący przytacza treść art. 250 u.f.p., art. 54, art. 60 i 64 ustawy o opiece stwierdzając, że zakwestionowane przez niego zapisy umowy stanowiące element zarządzenia nie znajdują żadnego umocowania w przepisach u.f.p., czy ustawy o opiece. Natomiast w odniesieniu do zarzutów z pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej: ustawę prawo przedsiębiorców wskazuje, że prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów tej ustawy i wymaga wpisu do rejestru, który prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego przy użyciu systemu teleinformatycznego i dane w nim figurujące stwierdzając, że w przytoczonych przez WSA przepisach nie ma mowy o wykonaniu umowy dotacyjnej i nadzorze nad jej wykonaniem, a więc organ nie jest uprawniony do pozyskiwania takich danych od skarżącego zadając pytanie, iż skoro organ i tak jest w posiadaniu tych danych na co zwraca uwagę WSA, to w jakim celu żąda przekazania danych od skarżącego.

Przypomnieć należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skoro zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem.

Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, warunki świadczonych usług, kwalifikacje osób sprawujących opiekę, zasady finansowania opieki i nadzór nad warunkami i jakością sprawowanej opieki określa ustawa z 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1324).

W myśl art. 60 podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. (ust.1.) Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwał (ust. 2.).

W wykonaniu delegacji wynikającej z ustawy o opiece, Rada Gminy podjęła uchwałę nr LVIII/1207/18 z 26 lipca 2018r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta. Upoważniła w niej Prezydenta do określenia wzoru wniosku o udzielenie dotacji celowej i wzoru rozliczenia wykorzystania dotacji wraz z wykazem dokumentów, jakie należy do niego dołączyć.

Zarządzeniem nr 2090/2021 Prezydent Miasta Katowice ustalił, że załącznik nr 2 do Zarządzenia nr 2173/2018 Prezydenta Miasta Katowice z 25 września 2018r. otrzymuje brzmienie jak w załączniku nr 2 do Zarządzenia 2090/2021.

Przedmiotowy załącznik określa wzór umowy dotacyjnej, na podstawie której wnioskodawca uzyskuje dotację celową.

Zasady udzielania dotacji określa art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1634, dalej: "u.f.p.").

Przepis ten stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, iż na mocy powyższego przepisu organ wykonawczy, w przypadku gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta uzyskuje kompetencję do określenia warunków umowy, przy czym użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że może zawrzeć w niej także inne elementy. Zatem ustalenie treści tych umów z woli samego ustawodawcy zostało pozostawione organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, a jedyne ograniczenia wynikają z art. 250 u.f.p. wskazując unormowania, jaki muszą się w niej znaleźć.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że realizacja danego zadania odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Zatem ocena warunków umowy cywilnoprawnej nie należy do Sądu administracyjnego.

Skoro zatem dotacja celowa na prowadzenie żłobka udzielana jest na podstawie umowy, a ta jak trafnie wskazał Sąd I instancji opiera się na zasadzie swobody umów, to w przypadku, gdy zapisy umowy doprecyzowują zasady wykonania świadczenia, ich wprowadzenie do umowy nie narusza prawa. Również Zarządzenie określające wzór takiej umowy nie może być uznane za nieważne, skoro wymagałoby stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, a więc naruszenia o charakterze kwalifikowanym, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Reasumując przeprowadzona w sprawie, przez WSA kontrola legalności Zarządzenia Prezydenta Miasta Katowice z 23 listopada 2021r., nr 2090/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki, była konsekwencją przyjętej przez organy prawidłowej interpretacji przepisów, które w ocenie NSA nie naruszają prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.