Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 215/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 61 § 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 182 § 2, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 200, art. 206, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 173/22 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2021 r., nr 1862/2021 w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 24 września 2021 r., nr 112/2021, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. M. kwotę 6 000 (sześć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 173/22, oddalił skargę W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 grudnia 2021 r., nr 1862/2021 w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB), postanowieniem z 24 września 2021 r., nr 112/2021, wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), nałożył na W. M. (dalej: inwestor, skarżący) opłatę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku na działce ewid. nr [...], położonej w Z., gmina L., w kwocie 112.500,00 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z 3 grudnia 2021 r., nr 1862/2021 utrzymał w mocy postanowienie PINB w Z..

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., co wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej: "ustawa zmieniająca", zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

[...]WINB zauważył, że PINB w dniu 29 maja 2019 r. przeprowadził oględziny na terenie działki ewid. nr [...], podczas których stwierdził realizowanie robót niezgodnie z projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją PINB nr 144/2016 z 29 września 2016 r. W związku z powyższym PINB pismem z 9 sierpnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina L.. Następnie podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych na ww. nieruchomości w dniu 9 grudnia 2019 r. PINB stwierdził użytkowanie pomieszczeń kuchennych. Obecny w czasie kontroli inwestor potwierdził również użytkowanie kotłowni znajdującej się w budynku, a także oświadczył, że złożył dokumenty w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku młyna wcześniej adaptowanego na budynek usługowy (centrum konferencyjno-usługowe), na budynek pod potrzeby agroturystyczne i zagrody edukacyjnej. Potwierdzenie użytkowania obiektu wynikało też z policyjnej notatki urzędowej, przekazanej przy piśmie Komendy Powiatowej Policji w Z. Kierownika Posterunku Policji w L. z 20 sierpnia 2020 r., w której wskazano, że w dniu 6 września 2019 r. w przedmiotowej inwestycji odbywała się rodzinna impreza okolicznościowa. Ponadto zorganizowanie w powyższej inwestycji kolejnej imprezy komunijnej w dniu 9 maja 2021 r. na około 50 osób potwierdziła Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Z. – pismo z 1 czerwca 2021 r. oraz Komenda Powiatowa Policji w Z. – pismo z 25 czerwca 2021 r.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza przystąpienie do użytkowania obiektu usługowego, pomimo zobowiązania inwestora w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Okoliczność ta spowodowała, że konieczne było nałożenie opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, która została prawidłowo wyliczona przez PINB.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył inwestor wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji za właściwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał zastosowanie przepisów prawa materialnego – ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2019 r., kiedy to stwierdzono użytkowanie obiektu. Zdaniem Sądu zgromadzone w sprawie dowody wyraźnie wskazują, że objęty postępowaniem budynek młyna jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (przewidzianym w decyzji z 29 września 2016 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany), jako centrum konferencyjno-usługowe. To zaś mogło mieć miejsce po uzyskaniu stosownej decyzji w tym przedmiocie, a więc po zastosowaniu się inwestora do treści art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, co w tym przypadku nie miało miejsca. Tym samym postępowanie inwestora sprzeczne z dyspozycją ww. przepisu uprawniało, a wręcz obligowało, właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej należało natomiast stosować odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane).

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu braku wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnego użytkowania budynku młyna i czynieniu ustaleń w tym zakresie w ramach postępowania wszczętego w stosunku do przedmiotowego budynku w zakresie istotnych odstępstw (zawiadomienie PINB z 9 sierpnia 2019 r.), Sąd pierwszej instancji wskazał, że to dalszy przebieg wszczętego poprawnie przez PINB postępowania (oględziny nieruchomości w dniu 9 grudnia 2019 r.) spowodował konieczność jego prowadzenia także w kierunku nielegalnego użytkowania obiektu. Sąd zauważył przy tym, że postępowanie w przedmiocie nielegalnego użytkowania obiektu zostało wszczęte z urzędu poprzez podjęcie pierwszej czynności w tej sprawie przez organ administracji publicznej, tj. poprzez wystąpienie przez PINB z pismami z 14 sierpnia 2020 r. z zapytaniem w tej materii do Urzędu Miasta i Gminy L. oraz Posterunku Policji w L.. Powyższe w ocenie Sądu potwierdza zatem, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do 19 września 2020 r.). Dodatkowo Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż skarżący przed nałożeniem na niego kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku miał wiedzę o prowadzonym przez PINB w tym zakresie postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi wskazującej na to, że skoro równolegle PINB prowadził także postępowanie związane z realizacją adaptacji budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, to nie mógł zastosować art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, bo ten nie może być użyty, jeśli w toku pozostaje postępowanie legalizacyjne bądź naprawcze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznawana sprawa nie dotyczy inwestycji prowadzonej bez pozwolenia na budowę. Wręcz przeciwnie – odnosi się do robót objętych decyzją PINB nr 144/2016 z 29 września 2016 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, wymienionego w dyspozycji art. 55 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który z kolei obliguje do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. Sąd wskazał, że z przywołanego przez skarżącego wyroku 7 sędziów z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17 wynika, że przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie można analizować w oderwaniu od art. 54 i 55, bo wymierzenie kary jest możliwe, gdy przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem tych przepisów. A taka sytuacja, zdaniem Sądu, wystąpiła w niniejszej sprawie, uruchomione zatem po raz kolejny przez PINB wobec tego samego obiektu postępowanie naprawcze (uregulowane w art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane), na które to powołuje się skarżący, nie może stanowić o odstąpieniu organu od zastosowania wobec niego art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Postępowanie takie nie stanowi bowiem "usprawiedliwienia" dla sprzecznego z art. 55 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zachowania skarżącego. Tak więc wobec wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane (jak i jej "brzmienia"), inwestor miał obowiązek zastosować się do art. 55 ww. ustawy. Tymczasem inwestor przystąpił do użytkowania obiektu konferencyjno-usługowego bez wymaganej wskazanym aktem administracyjnym decyzji zezwalającej na użytkowanie, a tym samym – bez umożliwienia sprawdzenia tego obiektu co do zgodności jego realizacji zgodnie z prawem, w szczególności z warunkami technicznymi, a także pod kątem bezpieczeństwa jego użytkowania.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do

upływu terminu przedawnienia do wydania orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący przystąpił do użytkowania budynku w 2019 r., a zatem organ pierwszej instancji postanowieniem z 24 września 2021 r. mógł orzec na podstawie art. 57 ust. 7 ww. ustawy. Stosownie do mającego w sprawie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej termin wydania tego orzeczenia upływał z końcem 2022 r., a orzeczenia obu instancji doręczono w sprawie przed upływem tego okresu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący – W. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a.") i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przedstawienie niespójnej oceny prawnej i stanu faktycznego dotyczącego:

- daty wszczęcia postępowania administracyjnego przez PINB w Z. w sprawie przystąpienia przez skarżącego kasacyjnie do użytkowania budynku dawnego młyna bez pozwolenia na użytkowanie i przyjęcie, że wszczęcie postępowania miało miejsce w dniu 14 sierpnia 2020 r., kiedy podjęta miała zostać pierwsza czynność procesowa w sprawie, podczas gdy w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że dniem wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie zostało doręczone stronie w dniu 10 listopada 2020 r., a zatem po 19 września 2020 r., gdy doszło do zmiany stanu prawnego w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw;

- wskazania jedynie bliżej nieokreślonego momentu pomiędzy 29 maja 2019 r. a 9 grudnia 2019 r., w którym skarżący kasacyjnie miał przystąpić do użytkowania budynku usługowego (centrum konferencyjno-usługowe) w dawnym młynie mechanicznym w miejscowości Z. bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy ustalenia poczynione przez organy obu instancji nie pozwalają na takie stwierdzenie;

- niewykazania w sposób wyczerpujący i logiczny na czym polegać miało przystąpienie przez skarżącego kasacyjnie do użytkowania budynku młyna bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, opierając swoje stanowisko w tym zakresie na pismach Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 1 czerwca 2021 r. i Komendy Powiatowej Policji w Z. z dnia 25 czerwca 2021 r. oraz utrwalonych na zdjęciach z dnia 9 grudnia 2021 r. dekoracjach pomieszczeń oraz wyposażenia kuchni w młynie, podczas gdy zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym skarżący kasacyjnie jedynie podejmował czynności mające na celu przygotowanie budynku młyna do przystąpienia do użytkowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi i nieuchylenie wydanych w sprawie postanowień, w sytuacji wydania zaskarżonego postanowienia poza tokiem właściwego postępowania administracyjnego, tj. bez wszczęcia postepowania w sprawie przystąpienia do użytkowania młyna bez pozwolenia na użytkowanie i zawiadomienia o tym skarżącego;

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo że nie zostało formalnie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia na użytkowanie oraz nie zawiadomiono skarżącego o przedmiocie postępowania przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej;

d) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania, wskutek bezpodstawnego uznania, że do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie nałożenia na skarżącego kasacyjnie opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku młyna doszło w wyniku podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie w dniu 14 sierpnia 2020 r., podczas gdy organ pierwszej instancji – PINB w Z. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w dniu 10 listopada 2020 r., a zatem tę datę uznać należy za dzień wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie ma fundamentalne znaczenie z uwagi na zmianę stanu prawnego wynikającego z wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r.;

e) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, przyjmując za bezsporny na podstawie notatek innych organów fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w 2019 r. bez pozwolenia w celu określonym w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (bez weryfikacji informacji podanych w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy L. z 4 września 2019 r.), a jednocześnie nie ustaliły w jakim celu skarżący miał przystąpić do użytkowania budynku zabytkowego młyna, nie przesłuchano też świadków, których obecność stwierdzono w czasie kontroli w dniu 9 grudnia 2019 r. w budynku młyna na okoliczność przystąpienia do użytkowania budynku bez pozwolenia, zaniechano również przeprowadzenia oględzin budynku młyna przez organ pierwszej instancji w innym terminie niż 3 lutego 2021 r., w sytuacji gdy skarżący zawiadomił organ, że ze względu na swój zły stan zdrowia nie będzie mógł wziąć w nich udziału,

f) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że działanie organów było niezgodne z zasadą rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, a także pomimo braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, braku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organy nadzoru budowlanego kierowały się przy załatwieniu sprawy, poprzez wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy, a następnie wydaniem postanowienia w sprawie opłaty za przystąpienie do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia;

g) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo braku wszczęcia postępowania, a w konsekwencji braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia na użytkownie;

h) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo braku rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść strony, poprzez przyjęcie, że skarżący przystąpił do użytkowania budynku zabytkowego młyna bez pozwolenia zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, gdy w rzeczywistości w tym zakresie pozostawały niedające się usunąć wątpliwości, które organ powinien rozstrzygnąć na korzyść strony i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie przystąpił do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż podejmował jedynie działania przygotowawcze do rozpoczęcia właściwego użytkowania;

i) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2, art. 125 § 3 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo brak prawidłowego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, w których to uzasadnieniach organy nie wskazały w szczególności daty przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia na użytkowanie, daty wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia;

j) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo utrzymania w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji, w którym nie przeprowadzono rzetelnego postępowania wyjaśniającego, a także utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, zawierającego liczne uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego, a w konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów, jak również pominięcie dowodów i twierdzeń skarżącego;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w postaci:

a) art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane ma zastosowanie do budynków, wobec których prowadzone jest postępowanie naprawcze przez organ nadzoru budowlanego, a także błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez organy nadzoru budowlanego bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kiedy miało dojść do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy – Prawo budowlane;

b) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i ustalenie dla skarżącego do zapłaty kwoty 112.500,00 zł, podczas gdy skarżący nie przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem wymienionych przepisów w celu zgodnym z jego przeznaczeniem określonym w decyzji z 29 września 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny;

c) art. 25 ustawy nowelizującej poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą - Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, a zatem skoro organ pierwszej instancji nie dokonał formalnego wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ww. ustawy, to przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie;

d) art. 55 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia terminu przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy przy przyjęciu rozumienia pojęcia "przystąpienie do użytkowania" przez Sąd pierwszej instancji oraz organy nadzoru budowalnego uznać należało, że z uwagi na takie przystąpienie w 2017 r., doszło do przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego z końcem 2020 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma określenie daty wszczęcia postępowania administracyjnego przez PINB w Z. w przedmiocie przystąpienia przez skarżącego do użytkowania budynku dawnego młyna mechanicznego znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości Z., gmina L., bez pozwolenia na użytkowanie.

Wyjaśnienie powyższej kwestii jest istotne z tego względu, że z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), ustawa nowelizująca, którą uchylono m.in. przepis art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie którego PINB nałożył na skarżącego opłatę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku dawnego młyna. W ustawie tej w art. 25 zawarto przepis intertemporalny, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawą – Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zauważyć należy, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), zwana dalej k.p.a., w przepisie art. 61 § 3 reguluje jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, stanowiąc, iż jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie określa natomiast wprost daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Z kolei przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje również obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o powyższym nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte albowiem w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną w sprawie, spełniającą odpowiednie ogólne wymagania. W wyroku z 4 marca 1981 r. (SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za datę wszczęcia postępowania: "można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę.". Z kolei w innym orzeczeniu (SA 152/81, GP 1982, nr 1) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęciem postępowania". Stanowisko powyższe znajduje swoje uzasadnienie przede wszystkim z uwagi na ustanowioną w przepisie art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, której gwarancją jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Zatem działania organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, mające miejsce w dniu 14 sierpnia 2020 r., a polegające na wysłaniu korespondencji do Urzędu Miasta i Gminy L. czy Posterunku Policji w L., a nie kierowane do strony, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji, nie mogły skutkować skutecznym wszczęciem przedmiotowego postępowania. Wszczęciem postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku nie może być zatem samo stwierdzenie podczas kontroli użytkowania budynku. Za wszczęcie postępowania w ww. sprawie nie można też uznać korespondencji otrzymanej od innych organów w związku z zapytaniem wystosowanym przez PINB, skoro strona (inwestor) o czynnościach tych nie była informowana. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji brak jest także podstaw aby przyjąć, że skoro PINB w Z. na podstawie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (pismo z 9 sierpnia 2019 r.) prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku młyna, to był również uprawniony w ramach tego samego postępowania (bez odrębnego wszczęcia) do prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd pierwszej instancji pominęły istotną kwestię, że są to odrębne postępowania, prowadzone w oparciu o różne podstawy prawne. Zauważyć należy, że wszczęcie postępowania z urzędu z inicjatywy organu, może być poprzedzone czynnościami ustalającymi fakt istnienia sprawy otwartej do rozpatrzenia i załatwienia w drodze decyzji. W tej fazie czynności organu zarysowuje się bowiem dopiero indywidualna sprawa administracyjna w jej wstępnym kształcie, zaś zadaniem organu jest ustalenie, czy dana sprawa należy do jego właściwości i czy wymaga podjęcia działań w ramach określonej prawem procedury. Tak więc PINB w Z. ustalając w ramach prowadzonego postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego spełnienie warunków co do strony przedmiotowej i podmiotowej postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku zobowiązany był do podjęcia czynności postępowania w tej sprawie, zawiadamiając o tej czynności stronę postępowania. Jednak jak wynika z akt sprawy PINB w Z. w okresie od 9 grudnia 2019 r. (data kontroli nieruchomości) do 9 listopada 2020 r. nie wszczął odrębnego postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku, jak też nie podjął jakiejkolwiek czynności urzędowej w tej sprawie, o której strona zostałaby poinformowana.

W związku z powyższym w ocenie NSA za datę wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego przystąpienia przez skarżącego kasacyjnie do użytkowania budynku dawnego młyna bez pozwolenia na użytkowanie można ewentualnie przyjąć dopiero informację "Pouczenie" z 10 listopada 2020 r., doręczone stronie w dniu 12 listopada 2020 r. - wysłane przez PINB w Z. do strony na podstawie obecnie obowiązującego art. 59i ustawy – Prawo budowlane – o stwierdzonym przez ten organ użytkowaniu przez inwestora budynku z naruszeniem art. 55 ustawy – Prawo budowlane.

Stąd też w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 25 ustawy nowelizującej, gdyż do wszczęcia postępowania doszło najwcześniej w dniu 12 listopada 2020 r., a zatem po 19 września 2020 r., gdy doszło do zmiany stanu prawnego w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Powyższe powoduje, że organy nadzoru budowlanego za podstawę swoich rozstrzygnięć nieprawidłowo przyjęły brzmienie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, który już nie obowiązywał w dniu wydawania decyzji, ani w dniu wszczęcia postępowania, a w jego miejsce wszedł w życie art. 59i tej ustawy regulujący w sposób nieco odmienny postępowanie dotyczące nielegalnego użytkowania.

Wydane zatem w sprawie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są niezgodne z prawem, gdyż zostały wydane na podstawie nie obowiązującej już podstawy prawnej. Za zasadny uznać więc należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 25 ustawy nowelizującej w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zasadność powyższego zarzutu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, a także wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ pierwszej instancji powinien rozpoznać ją w oparciu o właściwą podstawę prawną i na podstawie ustalonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przystąpienia przez inwestora do użytkowania budynku dawnego młyna bez pozwolenia na użytkowanie przez organ pierwszej instancji, za bezprzedmiotowe uznać należy pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a., z uwzględnieniem art. 206 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na niewspółmierność poniesionych kosztów w stosunku do wartości przedmiotu sporu i przesłanek uchylenia zaskarżonego wyroku.