Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1849/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 12, art. 32, art. 56, art. 119pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28, art. 61a § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
article: art. 925
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] , [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 64/21 w sprawie ze skargi [...], [...], [...] i [...] na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2020 r. nr NWXIV.7581.3.18.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 64/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...], [...], [...] i [...] na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2020r. nr NWXIV.7581.3.18.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Wojewoda Śląski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Tarnogórskiego z dnia 12 sierpnia 2020 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] jednostka ewidencyjna Miasteczko Śląskie obręb Żyglinek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna i prawomocna decyzja Starosty Tarnogórskiego w sprawie zwrotu nieruchomości z dnia 21 kwietnia 2006 r. nr GG.7221-12/05, która zapadła w tożsamych ramach podmiotowych i przedmiotowych. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie wnieśli [...], [...], [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, co nie budzi wątpliwości, sprawa zwrotu nieruchomości – działki nr [...], została prawomocnie "osądzona" decyzją Starosty Tarnogórskiego z dnia 21 kwietnia 2006 r. O tożsamości sprawy przesądzają elementy przedmiotowe (kwestia zwrotu działki nr [...]) oraz podmiotowe. Jeśli chodzi o te drugie, to mimo zmian w zakresie stron postępowania, wynikających z następstwa prawnego pod tytułem ogólnym (spadkobranie), nie można uznać je za takie, które skutkują powstaniem nowej sprawy administracyjnej. Prawomocne załatwienie sprawy zwrotu tworzy stan rzeczy osądzonej i tym samym stanowi inną przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 925 k.c w zw. z art. 136 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 i art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż skarżącemu [...] odmówiono prawa bycia stroną postępowania przyjmując nieprawidłowo, że do posiadania prymatu spadkobiercy warunkiem koniecznym jest posiadanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku podczas gdy podmiot staje się spadkobiercą w chwili otwarcia spadku, które determinuje śmierć spadkodawcy co następuje z mocy prawa, a przez to nieprawidłowe przyjęcie, że wniosek wszczynający postępowanie został złożony przez osobę nieuprawnioną czym naruszone zostało prawo strony do brania udziału w postępowaniu z uwagi na posiadany interes prawny

2). przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 56 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie toczy się przed Wojewodą Śląskim postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Tarnogórskiego z dnia 21 kwietnia 2006 roku nr GG.7221-12/05 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Miasteczku Śląskim działka [...], sygn. akt NWXIV.7581.9.25.2020, którego wynik w sposób bezpośredni będzie oddziaływać na niniejsze postępowania bowiem przesądzać będzie czy spełniona zostanie przesłanka podstawy wydania przez Sąd zaskarżonego wyroku w postaci powagi rzeczy osądzonej oraz nieuprawnionego odmiennego rozstrzygania zagadnienia związanego z przymiotem strony w dwóch postępowaniach dotyczących tych samych podmiotów i tej samej nieruchomości naruszając zasady sprawowania przez sąd administracyjny kontroli i prawidłowości działalności administracji publicznej

b) art. 56 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia i odniesienia się do wniosku strony o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Tarnogórskiego z dnia 21 kwietnia 2006 roku nr GG.7221-12/05 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Miasteczku Śląskim działka [...] oraz nieuprawnionego odmiennego rozstrzygania zagadnienia związanego z przymiotem strony w dwóch postępowaniach dotyczących tych samych podmiotów i tej samej nieruchomości naruszając zasady sprawowania przez sąd administracyjny kontroli i prawidłowości działalności administracji publicznej

c) art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku w trybie uproszczonym przy przyjęciu, iż organ II instancji zakończył sprawę postanowieniem podczas gdy brak było podstaw do zastosowania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania

Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2021 roku wydanego w sprawie NWXIV.7581.9.25.2020 oraz o wezwanie Wojewody Śląskiego do przedłożenia wskazanych akt do niniejszego postępowania dla wskazania, iż organ administracyjny oraz WSA w Gliwicach w nieuprawniony sposób, rozstrzygają i postępują z zagadnieniem wstępnym polegającym na ustaleniu dla danego podmiotu przymiotu strony uprawnionej do występowania w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny i niczym nieuzasadniony naruszając zasady sprawowania przez sąd administracyjny kontroli i prawidłowości działalności administracji publicznej.

W konsekwencji z uwagi na przedstawione zrzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 24 października 2024 r. sygn. akt. I OSK 891/23, 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

W postepowaniu przed WSA kwestionowane było postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2020 r. nr NWXIV.7581.3.18.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości (dalej też postanowienie Wojewody, postanowienie z 2020 r.).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W zarzutach kierowanych przecież w stosunku do zaskarżonego wyroku sądowego, nie zostały wskazane dokładnie normy (przepisy) ustawy procesowej (p.p.s.a.) naruszone przez Sąd I instancji (np. art. 151 p.p.s.a.). Tym samym nie zostały poprawnie (precyzyjnie) przytoczone podstawy kasacyjne w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 29 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1234/21; 3 grudnia 2024r. sygn. akt 1669/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Niezasadny jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 925 k. c. i dalszych norm (przepisów) prawa przytaczanych konkretnie w środku odwoławczym. Postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny, a więc nie kształtuje nowego, ale stwierdza istniejący stan prawny. Przepisy prawa cywilnego łączą nabycie spadku z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.), a otwarcie spadku następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). A zatem nabycie praw i obowiązków wchodzących w skład spadku nie jest uzależnione ani od złożenia przez spadkobiercę oświadczenia o przyjęciu spadku, ani też od uzyskania przez niego orzeczenia właściwego organu państwowego. Inaczej mówiąc, związanie przez ustawę nabycia spadku przez spadkodawcę ze zdarzeniem prawnym, jakim jest śmierć osoby fizycznej, oznacza, że z chwilą śmierci spadkodawcy (a więc z chwilą otwarcia spadku), spadkobierca wchodzi z mocy samego prawa w ogół praw i obowiązków należących do spadku. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, stosownie do art. 1027 k.c., stanowi wyłączny dowód nabycia praw do spadku względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia (obok zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia). Dlatego w opozycji do zarzutu kasacyjnego – co istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy – spadkobierca ([...]) nie może udowodnić swoich praw do spadku, w tym także wysokości przysługującego mu udziału spadkowego, za pomocą jakichkolwiek innych dowodów (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt. I NSNc 39/21; por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 314; K. Sobieralski, Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym. Glosa do wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., I OSK 2034/20, Państwo i Prawo 2023, nr 11, s. 162–171).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone właśnie na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. A wskutek stwierdzenia przesłanek negatywnych, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, co słusznie zaakceptował Sąd wojewódzki (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2431/22 21 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie niniejsze sprawy uwypuklić również należy, że art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające prowadzenia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Inne uzasadnione przyczyny to niedopuszczalność wszczęcia postępowania z tego względu, że przepisy prawa wyłączają dopuszczalność podjęcia postępowania w sprawie. Do tej grupy przyczyn regulowanej przepisami prawa należy stan jurydyczny wytworzony – w wyniku rozstrzygnięcia poprzednio sprawy decyzją administracyjną – decyzją Starosty Tarnogórskiego z dnia 21 kwietnia 2006 r. nr GG.7221-12/05 (dalej też: decyzja Starosty Tarnogórskiego z dnia 21 kwietnia 2006 r., decyzja z 2006 r.), która uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności (por. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2134/21 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 164–167).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów, że wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył tej samej sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II 2322/21 21 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zakwestionować prawidłowej oceny Sądu wojewódzkiego, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania znajdują pełne uzasadnienie. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 472–479). Zatem odmowa wszczęcia postępowania ma charakter obligatoryjny jeśli wystąpi jedna z przyczyn wymienionych w przepisie, a więc żądanie wszczęcia pomiot nie dysponujący w sposób oczywisty interesem prawnym, bądź zachodzą inne przyczyny niedopuszczalności wszczęcia, w tym przeszkoda w postaci res iudicata (rzeczy osądzonej).

W kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie, co nie budzi wątpliwości, sprawa zwrotu nieruchomości (działka nr [...]), została prawomocnie ukształtowana ("rozstrzygnięta", "osądzona") decyzją Starosty Tarnogórskiego z dnia 21 kwietnia 2006 r. O tożsamości sprawy przesądzają elementy przedmiotowe (kwestia zwrotu działki nr [...]) oraz podmiotowe. Jeśli chodzi o te drugie, to mimo zmian w zakresie stron postępowania, wynikających z następstwa prawnego pod tytułem ogólnym (spadkobranie), nie można uznać je za takie, które skutkują powstaniem nowej sprawy administracyjnej. W istocie rzeczy, w ramach tej samej sprawy miały miejsce jedynie przekształcenia podmiotowe polegające na tym, że spadkobiercy w osobach [...] i [...] wstępowali w sytuację prawnorzeczową spadkodawcy ([...], będącej obok [...] oraz [...] współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości), wobec których zapadła już decyzja o odmowie zwrotu. Weszli oni w miejsce spadkodawczyni sytuację prawną ukształtowaną decyzją z dnia 21 kwietnia 2006r. o odmowie zwrotu, co trafnie przyjął Sąd Instancji.

Dlatego – wbrew zarzutom kasacyjnym – prawidłowo przyjął zaskarżony wyrok, że prawomocne załatwienie sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomość (działka nr [...]), tworzy stan rzeczy osądzonej i tym samym stanowi inną przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. Natomiast jeśli chodzi o [...], to postępowanie wstępne, prowadzone przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że nie dysponuje on postanowieniem o stwierdzeniu nabyciu spadku po [...], a tym samym w sposób oczywisty nie dysponuje przymiotem strony w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości. To uprawniało organ do odmowy wszczęcia postępowania bowiem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, co słusznie zaaprobował Sąd wojewódzki.

W niniejszej sprawie kontrolowanej przez Sąd odwoławczy, co ustalono, postępowanie administracyjne zostało zakończone na etapie wstępnym (procesowym), w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i zasadnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydanym postanowieniem z dnia 24 listopada 2020 r. Wojewoda odmówił wszczęcia tego postępowania zwrotowego. Dlatego uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej – stwierdza, że nie został naruszony art. 56 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami (normami) prawa gdyż przedmiotem skargi do Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewody z dnia 24 listopada 2020 r., a nie decyzja Starosty Tarnogórskiego z dnia 21 kwietnia 2006 r., w odniesieniu do której strona zainicjowała odrębne, nadzwyczajne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Cherka, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 668–671).

W związku z nieuprawnionymi zarzutami naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a w powiązaniu z przywoływanymi w skardze kasacyjnej konkretnymi przepisami (normami) prawa, podnieść należy, że przepis ten (art. 3 § 1 p.p.s.a) jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11; 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2226/17, 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 35–77, s. 248–252; M. Masternak–Kubiak, Komentarz, [w:] M. Masternak–Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 39–58).

Tym samym nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania wskazywanych konkretnie w środku odwoławczym w zarzutach a, b, c (zob. wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16; 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Godzi się zauważyć bowiem, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2020 r. nr NWXIV.7581.3.18.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzanie dowodów z dokumentów należy zauważyć, że środek odwoławczy nie wskazał podstawy prawnej ich zawnioskowania oraz przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w istotnym dla sprawy zakresie, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu postanowienia ostatecznego zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. W okolicznościach niniejszej sprawy postulowane przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów nie znajdowało podstaw w art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 30 sierpnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1294/23, 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1251/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.