Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 594/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 oraz ust. 3-5
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 14, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 25 kwietnia 2023 roku nr 112/2023 znak: GPB-III.7721.91.2023 AS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 22 lutego 2023 r. nr 123/2023, znak: AB.6740.1369.2022.MK.; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr 112/2023, znak: GPB-III.7721.91.2023 AS, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 22 lutego 2023 r., nr 123/2023, znak: AB.6740.1369.2022.MK, odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia M.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "O.", wlz energii elektrycznej od projektowanego złącza kablowo-pomiarowego, do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oczyszczalni ścieków, zewnętrznej instalacji wodociągowej od studni kopanej, zbiornika na wodę opadową o pojemności 10 m3, do realizacji na działce o nr ewid. [...], położonej w A. ul. [...], obręb [...].

Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 grudnia 2022 r. M.J. złożył w Starostwie Powiatowym w Zgierzu wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, do którego dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3 egzemplarze projektu budowlanego oraz pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora przez K.D..

Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. Starosta Zgierski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu 5 stycznia 2023 r. do organu I instancji wpłynęły pisma R. P. i G. P. - właścicieli działki sąsiedniej o nr ewid. [...], w których wyrazili sprzeciw wobec planowanego usytuowania biologicznej oczyszczalni ścieków na działce inwestycyjnej, z uwagi na konieczność zachowania odległości 30 m od planowanej przez nich studni, do przewodu rozsączającego indywidualnej kanalizacji, co powoduje ograniczenie możliwości w usytuowaniu studni na ich działce. Powyższe zastrzeżenia zostały przekazane przez organ inwestorowi pismem z dnia 9 stycznia 2023 r., a pismem z dnia 6 lutego 2023 r. organ I instancji udzielił odpowiedzi, informując, iż oceniając zgodność planowanej oczyszczalni ścieków z przepisami stwierdził zgodność z wymogami w zakresie odległości pokrywy zbiornika bezodpływowego oraz przewodu rozsączającego od granicy działki - tj. nie mniej niż 2 m od granicy działki i 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), powoływanego dalej jako: "rWT". Zgodnie z mapą do celów projektowych w odległości 30 m od przewodu rozsączającego nie ma ujęć wody pitnej w postaci studni - § 31 ust. 1 pkt 4 rWT. Inwestor swoje zamierzenia budowlane musi dostosować do obowiązujących przepisów w odniesieniu do istniejącej zabudowy na nieruchomości własnej i sąsiednich, nie zaś zabudowy planowanej w przyszłości.

Następnie postanowieniem nr 6/2023 z dnia 5 stycznia 2023 r. Starosta Zgierski nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku, w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia, poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 14 ust. 1 rWT. Organ stwierdził, że działka sklasyfikowana jako działka drogowa (dr), nr ewid. [...], położona w A. – ul. [...] obręb [...], posiada szerokość 2,30 m na wysokości działki inwestora (pomiar własny organu).

W dniu 19 stycznia 2023 r. w odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor poinformował, że w dniu 15 listopada 2022 r. zostało wydane przez Burmistrza Miasta A. uzgodnienie lokalizacji zjazdu z działki drogowej nr [...] na działkę inwestycyjną, podające wymagane parametry. Jednocześnie z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. (Dz.Urz.Woj.Łódz. z 2005 r. Nr 76, poz. [...] ze zm.), zwanego dalej: "mpzp", wynika, że przez działkę należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych (...) - § 2 pkt 7. Jednocześnie w wypisie z ww. mpzp organ wydający przedmiotowy wypis wskazuje: "działka nr ewid. [...]", czym potwierdza, że nieruchomość ta spełnia definicję działki oraz posiada dostęp do drogi publicznej. W załączniku do wypisu i wyrysu określono linie regulacyjne, ograniczające teren inwestycji drogowej, o szerokości 20 m (symbol 7KZ). Obecna sytuacja prawna jest tzw. stanem zastanym i przepisy rWT nie mają zastosowania do istniejących dojść i dojazdów do działek budowlanych. W przypadku budowy budynku przepisy rWT nie odnoszą się do istniejących elementów niebędących przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją nr 123/2023 z dnia 22 lutego 2023 r. Starosta Zgierski, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa Prawo budowlane", odmówił zatwierdzenia ww. projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził w szczególności, iż zgodnie z § 14 ust. 1 rWT szerokość jezdni stanowiącej dojazd do drogi publicznej dla nieruchomości inwestycyjnej, nie może być mniejsza niż 3 m. Z opisu projektu zagospodarowania działki w części - sposób dostępu do drogi publicznej wynika, że dostęp taki istnieje poprzez drogę gminną. Część opisowa i rysunkowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) określa ul. [...] symbolem 7KZ: "Ul. [...] - projektowana na przedłużeniu drogi powiatowej [...]. - G. - O.. Od ul. [...] (10KZ) do projektowanej drogi krajowej nr [...] (1KG), klasa ulicy Z (zbiorcza), szerokość w liniach rozgraniczających 20 m. Organ I instancji zauważa brak jednolitego nazewnictwa w odniesieniu do drogi dojazdowej: w mpzp określona jest jako zbiorcza, w uzgodnieniu zjazdu na nieruchomość inwestycyjną została określona przez Burmistrza A. jako droga wewnętrzna. Powyższa droga posiada według pomiaru dokonanego przez organ, na wysokości działki o nr ewid. [...] - 2,3 m. W związku z powyższym Starosta Zgierski stwierdził, iż obecnie działka o nr ewid. [...] - ul. [...] obręb [...], stanowiąca jedyny dojazd do drogi publicznej dla przedmiotowej nieruchomości, nie posiada parametrów technicznych określonych w § 14 ust. 1 rWT, w związku z czym działka inwestycyjna nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z definicją działki budowlanej wynikającej z § 3 pkt 1a rWT jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dostęp do drogi publicznej jest zatem niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w budownictwie. Szerokość 2,3 m działki nr ewid. [...] powoduje, że podczas wymijania się aut dojdzie do naruszenia własności działek sąsiednich oraz bezpieczeństwa i sprawności ruchu. W zakresie innych przepisów sprawdzanych w toku postępowania I instancji, organ nie stwierdził naruszeń prawa w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie do powyższej decyzji złożył inwestor – M.J., w którym powtórzył argumenty przytoczone w jego odpowiedzi na postanowienie nr 6/2023 Starosty Zgierskiego i m.in. wskazał, że przedmiotowa działka inwestycyjna leży w A. przy ul. [...]. Ponadto przedstawił kwestię niejednolitego nazewnictwa drogi (działka nr ewid. [...]), która nie została przedstawiona w toku postępowania I instancji, inwestor nie mógł więc odnieść się do niej. Inwestor wskazał, że argument organu o braku możliwości wyminięcia się dwóch pojazdów na obecnej szerokości drogi jest nietrafiony, bowiem przy szerokości jezdni 3 m także ta sytuacja się nie zmieni, zaś z przepisów przeciwpożarowych wynika, że do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, garażowych i gospodarczych nie jest wymagane doprowadzenie drogi pożarowej. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645), ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony - art. 29 ust. 4. Zarządca nie odmówił wydania takiego zezwolenia, zatem uznał, że wymogi wynikające z warunków technicznych zostały spełnione dla przedmiotowej inwestycji. Starosta Zgierski nie ma kompetencji do podważania wydanych zezwoleń zarządcy drogi. Ponadto, działka nr ewid. [...] została sklasyfikowana jako droga. Także w akcie notarialnym Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie sprzedaży przedmiotowej działki widnieje zapis: "nieruchomość ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej - ul. [...]". O pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp do drogi publicznej nie musi wiązać się z tytułem prawnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się zgodnie z prawem, z drogi publicznej, bez stawiana wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy to ma być droga, ścieżka. Pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej, tzn. czy nie jest to działka zalesiona, zagrodzona.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołał się w pierwszej kolejności do treści art. 35 ust. 1 oraz ust. 3-5 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że w dniu 12 kwietnia 2023 r. wezwał Starostę Zgierskiego do uzupełnienia dokumentacji sprawy poprzez przekazanie informacji, opartej na danych z ewidencji gruntów i budynków, o właścicielu oraz klasyfikacji działki nr ewid. [...] w obrębie [...] A. - ul. [...]. W dniu 14 kwietnia 2023 r. wpłynęła odpowiedź Starosty Zgierskiego zawierająca informację, iż działka nr ewid. [...] jest własnością Gminy A. i posiada klasyfikację - dr (droga).

Odnośnie planowanej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że parametry budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynoszą: 906 m3 - kubatura, 114,42 m2 - powierzchnia użytkowa mieszkalna, 170,32 m2 - powierzchnia zabudowy, wysokość w kalenicy 8,8 m, długość 11,36 m, szerokość 18,99 m, dwie kondygnacje (parter i poddasze użytkowe), dach dwuspadowy 40°.

Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że inwestycja usytuowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. (mpzp), w części działki określonym symbolem F17MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w części symbolem F16U/MN - tereny zabudowy usługowej z budynkiem mieszkalnym. Ustalenia mpzp dla terenu oznaczonego symbolem F17MN przewidują: nieprzekraczalną linia zabudowy określoną w części D mpzp, wysokość budynku - do dwóch kondygnacji w tym poddasze użytkowe, nachylenie połaci dachu maksimum do 45° o równym kącie nachylenia, jednolita kolorystyka dachów dla poszczególnych jednostek planistycznych, ogrodzenia frontowe działek ażurowe z zakazem stosowania prefabrykatów betonowych o maksymalnej wysokości do 1,8 m, usytuowane w ustalonej linii rozgraniczającej drogi, powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 60%, dopuszczalne są m.in. garaże wbudowane w bryłę budynku - § 21 ust. 2, 3, 4, 5.

Organ wskazał przy tym, że ustalenia mpzp dla terenu oznaczonego symbolem F16U/MN przewidują: w stosunku do istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej - wysokość budynku - do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, nachylenie połaci dachu maksimum do 45° o równym kącie nachylenia, jednolita kolorystyka dachów dla poszczególnych jednostek planistycznych, ogrodzenia frontowe działek ażurowe z zakazem stosowania prefabrykatów betonowych o maksymalnej wysokości do 2,2 m, usytuowane w ustalonej linii rozgraniczającej drogi, powierzchnia aktywna przyrodniczo nie mniejsza niż 40%, dopuszczalne są m.in. garaże wbudowane w bryłę budynku - § 29 ust. 3, 4, 5 pkt 2, ust. 6.

Odnosząc powyższe wymogi do wskazanych parametrów charakterystycznych budynku oraz jego usytuowania, Wojewoda Łódzki stwierdził zgodność z mpzp. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło jednak określenie powierzchni biologicznie czynnej w projekcie budowlanym, tj. dla obszaru F17MN - 84,4%, dla obszaru F16U/MN - 94,71%, gdyż - w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (pzt) określone zostały jedynie: całkowita powierzchnia działki - 1924,00 m2, powierzchnia projektowanego budynku - 177,51 m2 (z podcieniami - 191,28 m2), tarasy i podesty - 23,32 m2, teren przyrodniczo aktywny - 1709,40 m2. Brak natomiast określenia powierzchni utwardzonej działki, którą przewiduje rysunek pzt (teren utwardzony kostką), podczas gdy zgodnie z § 3 pkt 22 rWT, przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

Przechodząc do oceny zgodności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rWT), organ odwoławczy stwierdził, iż odległości określone w § 12 rWT ust. 1 pkt 1 i 2, zostały zachowane, gdyż budynek mieszkalny usytuowany jest w dużej odległości od wszystkich granic, znacznie przekraczając ww. wymagane odległości (najbliższa odległość budynku do granicy sąsiedniej wynosi 9 m). Nadto organ odwoławczy dodał, że podobnie, z uwagi na odległość budynku od granic działek sąsiednich, jego wysokość (8,8 m) oraz z uwagi na brak innych budynków usytuowanych zarówno na działce inwestycyjnej, jak i działkach sąsiednich, nie zachodzi możliwość zacieniania i przesłaniania, określona w § 13 oraz § 57 i 60 rWT.

W dalszej kolejności w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej – Wojewoda Łódzki wskazał, że projektowany budynek zaliczono, zgodnie z opisem projektu zagospodarowania terenu, do kategorii ZL IV; budynek niski, dwukondygnacyjny, bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem. Maksymalną gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej dla całego budynku określono na Q<500 MJ/m2. Budynek jest zwolniony od wymagań dotyczących klasy odporności pożarowej, nie będzie podzielony na strefy pożarowe, nie wymaga wewnętrznej instalacji hydrantowej, prawidłowo usytuowany ze względu na ochronę przeciwpożarową - § 271 rWT.

W ocenie organu odwoławczego, zachodzi zgodność projektu budowlanego w zakresie przepisów § 31 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 rWT, przewidujących wymaganą odległość studni dostarczającej wodę do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej - licząc od osi studni, co najmniej 5 m do granicy działki, 7,5 m do osi rowu-przydrożnego, 30 m do najbliższego przewodu-rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są ścieki do niej oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód.

Także w zakresie usytuowania biologicznej oczyszczalni ścieków – jak wskazał organ II instancji - nie zostały naruszone przepisy § 36 ust. 1 i 2 rWT, przewidujące odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej, powinny wynosić co najmniej od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej, od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Zachowano również odległości wymagane dla usytuowania przewodu rozsączającego oczyszczalni, wskazane w § 31 ust. 1 pkt 4 rWT - tj. 30 m od planowanej studni na działce inwestycyjnej.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że należy zgodzić się z organem I instancji, iż zgodnie z rysunkiem pzt, na którym naniesiono obszar oddziaływania oczyszczalni ścieków, brak jest ujęć i źródeł wodnych w promieniu 30 m. Istnieje więc zgodność z przepisami prawa dla tej inwestycji, a inwestor musi dostosować swoje zamierzenie budowlane do istniejącej zabudowy na działce własnej i sąsiednich, nie zaś do zabudowy planowanej w przyszłości.

Następnie odnosząc się do uregulowań § 14 ust. 1-3 rWT Wojewoda Łódzki wskazał, że przedmiotowa działka inwestycyjna położona jest bezpośrednio przy drodze (działce o nr ewid. [...]), która w mpzp oznaczona została symbolem 7KZ i opisana w rozdziale VII pt. Szczegółowe warunki dla układu komunikacyjnego, w § 49 ust. 1, jako: "ul. [...] - projektowana na przedłużeniu drogi powiatowej [...]. - G. - O. od ul. [...] (10KZ) do granicy miasta i gminy". Wyżej wymieniona projektowana droga ma być ulicą zbiorczą o docelowej szerokości 20 m. Taką szerokość docelowej drogi ograniczają linie rozgraniczające drogi, prowadzi ona do ul. [...] oznaczonej symbolem 1KG (ulica główna) nr ewid. działki [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 49 ust. 2, 3, 5 i 6 pkt 2 mpzp parametry techniczne ulic powinny spełniać wymagania zgodnie z obowiązującymi przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ogrodzenia działek budowlanych i innych nieruchomości nie mogą przekraczać wyznaczonych linii rozgraniczających ulic. W terenach ulic, w obrębie linii rozgraniczających, plan zakazuje lokalizacji budynków i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, z wyjątkiem zieleni i urządzeń infrastruktury technicznej, pod warunkiem uwzględnienia wymagań określonych w odrębnych przepisach dotyczących dróg publicznych oraz uzgodnienia z zarządcą drogi. Plan ustala nieprzekraczalne linie zabudowy dla poszczególnych klas ulic na terenach niezainwestowanych, lecz przeznaczonych do zainwestowania: Z - 8 m od projektowanej linii rozgraniczającej.

Zdaniem organu II instancji, z powyższego wynika, że zgodnie z obowiązującym mpzp planowana jest rozbudowa odcinka ul. [...], do którego przylega przedmiotowa działka inwestycyjna, polegająca m.in. na zmianie jej szerokości do 20 m, co plan miejscowy zabezpiecza poprzez wyznaczenie linii rozgraniczającej drogi i określone ograniczenia w zakresie możliwości inwestycyjnych. Jednakże obecnie wskazany fragment ul. [...], zgodnie z pomiarem własnym organu odwoławczego, dokonanym na rysunku pzt (mapie do celów projektowych), wynosi ok. 2,3 m. Organ odwoławczy podziela więc opinię organu I instancji, iż powyższa droga, nie spełniając określonego jednoznacznie w § 14 ust. 1 rWT parametru szerokości, nie może zostać uznana za dojazd do drogi publicznej, w rozumieniu tego przepisu.

Odwołując się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1189/18, organ odwoławczy wskazał, że nawet jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje powiązanie komunikacyjne ww. działek z drogą publiczną, ale droga stanowiąca to powiązanie nie została jeszcze zrealizowana, to nie jest to równoznaczne z zapewnieniem konkretnej działce faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej.

W dalszej kolejności organ II instancji zwrócił uwagę na art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, wedle którego jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, składająca się z pasa albo z pasów ruchu, z wyjątkiem torowiska wydzielonego z jezdni. Zgodnie z art. 8 ww. ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi.

Wychodząc z powyższych ustaleń organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentacji sprawy wynika, iż ww. fragment ul. [...], uznany przez inwestora za dojazd do drogi publicznej, jest drogą wewnętrzną, będącą własnością Gminy A.. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2405/20, stanowi, że: "przepis § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa parametry, jakie spełniać mają dojazdy i dojścia do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nimi związanych, jednakże nigdzie w treści tego przepisu ustawodawca nie zawarł wskazania, że przepisu tego nie stosuje się do dróg wewnętrznych. Skoro zaś w żadnym z ustępów § 14 tego rozporządzenia nie zawarto takiego wyjątku, to przyjąć należy, że intencją ustawodawcy było zapewnienie dojazdów i dojść do budynków spełniających parametry określone w ust. 1 i 2 § 14 niezależnie od tego, czy będą one realizowane poprzez bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy też przez drogę wewnętrzną".

Wojewoda Łódzki podkreślił następnie, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powołaywanej dalej jako: "ustawa o pzp", przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa sposoby zapewnienia nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. W odniesieniu do powyższego organ II instancji - odwołując się do orzecznictwa - podkreślił, że pierwszym z nich jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością, drugim zaś dostęp przez drogę wewnętrzną. Przy czym zaznaczyć należy, że dostęp do drogi publicznej w świetle przepisu art. 2 pkt 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny powinien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że inwestor w odwołaniu powołuje się m.in. na fakt uzyskania uzgodnienia lokalizacji zjazdu z ul. [...] działka nr ewid. [...], obręb [...] na działkę inwestycyjną nr ewid. [...], wynikający z pisma Burmistrza Miasta A. z dnia 15 listopada 2022 r. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy stwierdził, że istotnie nie ma kompetencji do oceny prawidłowości tego dokumentu, co nie oznacza, że jest nim związany w swym postępowaniu. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na sprzeczność wynikającą z treści ww. dokumentu, w zakresie warunków, jakim powinien odpowiadać zjazd: "szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, nie mniejsza niż 3 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu", w sytuacji, gdy szerokość jezdni drogi jest mniejsza niż 3 m.

Zdaniem organu II instancji, podobnie należy odnieść się do argumentów inwestora w zakresie treści aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. dotyczącym kupna przedmiotowej działki inwestycyjnej, gdzie wskazano na zapis: "Nieruchomość ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej - ul. [...]." W procesie sporządzania aktu notarialnego nie są analizowane przepisy z zakresu warunków technicznych prawa budowlanego (dostęp do działki widoczny na mapie w postaci ulicy, nie jest weryfikowany w zakresie parametrów tej drogi). Niewątpliwie droga ta nie jest drogą publiczną, a określenie "gminna" może odnosić się jedynie do jej właściciela. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny tego rodzaju dokumentów.

W dalszej kolejności odnosząc się do kwestii braku jednolitego nazewnictwa przedmiotowej drogi, podniesionego przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że należy raczej mówić o braku realizacji planowanej w mpzp inwestycji, mimo upływu 19 lat od czasu uchwalenia planu, co skutkuje nadal tylko planowaną drogą powiatową (przewidzianą w mpzp) oraz realnie istniejącą drogą wewnętrzną.

Wskazywane przez inwestora niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania, z uwagi na "stan zastany", jest w ocenie organu odwoławczego, nie do przyjęcia. § 14 rWT określa parametry, jakie spełniać mają dojazdy i dojścia do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nimi związanych, a zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przed wydaniem decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to weryfikację projektu budowlanego pod względem zgodności m.in. z przepisami ww. rozporządzenia. Organ nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego, który można byłoby uznać za "stan zastany". Nadto organ odwoławczy ocenił, że używanie przez inne organy pojęcia "działka" w odniesieniu do przedmiotowej działki inwestycyjnej nie mogą przesądzać o spełnieniu przez nią wszystkich warunków wynikających z definicji "działki budowlanej", a weryfikowanych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż weryfikację taką może przeprowadzić jedynie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ II instancji podkreślił również, że przepis § 14 ust. 1 rWT określając minimalną wymaganą szerokość jezdni dojazdu na 3 m nie wiąże tego warunku z koniecznością zapewnienia drogi pożarowej, choć niewątpliwie określenie minimalnej szerokości dojazdu ma zapewnić przede wszystkim bezpieczeństwo pożarowe oraz komunikacyjne, bez naruszania w sposób bezprawny, prawa własności właścicieli innych nieruchomości sąsiadujących z drogą.

Przechodząc do dalszej analizy projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż dokumentacja zawiera opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia projektowanego obiektu budowlanego wraz z określeniem odpowiedniej kategorii geotechnicznej obiektu, stosownie do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. poz. 463).

Argumentując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał także, iż w dokumentacji sprawy brak jest decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), stanowiącym, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Następnie dokonując analizy dokumentacji sprawy w zakresie kompletności i zgodności z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1609 ze zm.), zwanym dalej: "rozporządzeniem", Wojewoda Łódzki stwierdził, iż zmiany wprowadzane w projekcie typowym przez uprawnionego projektanta nie posiadają daty ich naniesienia, a na części stron projektu zawierających te zmiany, brak jest także podpisu projektanta. Spis treści projektu budowlanego nie posiada naniesionych stron - § 7 ust. 5 rozporządzenia.

Pomijając ww. uchybienia – w ocenie organu odwoławczego - projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany spełniają wymagania określone w wymienionym rozporządzeniu, zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania. Projektanci złożyli oświadczenie dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie zobowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Dokumentacja projektowa zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz oświadczenie o możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej projektowanego budynku na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane.

W konkluzji, organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, iż z uwagi na brak spełnienia minimalnego parametru szerokości jezdni, przewidzianego w § 14 ust. 1 rWT w postaci 3 m dla drogi będącej dojazdem umożliwiającym dostęp do drogi publicznej dla działki budowlanej, nie można uznać, by działka inwestycyjna taki dostęp aktualnie posiadała. Powyższe skutkuje brakiem wypełnienia przez działkę inwestycyjną definicji działki budowlanej, określonej w § 3 pkt 1a rWT, a co za tym idzie, brakiem możliwości udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji zaznaczył jednak, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie wyklucza realizacji inwestycji, przy doprowadzeniu projektu budowlanego do zgodności z prawem. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o pzp, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bowiem bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istnieje więc możliwość skorzystania z trzeciej ewentualności przewidzianej powyższym przepisem, w celu doprowadzenia do niezbędnej szerokości drogi wewnętrznej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inne braki projektu budowlanego ujawnione w toku postępowania odwoławczego i wcześniej omówione były możliwe do usunięcia przez inwestora w toku niniejszego postępowania, jednak z uwagi na brak prawidłowego dostępu do drogi publicznej, wzywanie przez organ odwoławczy do uzupełnienia dokumentacji w innym zakresie, byłoby bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przede wszystkim w zakresie spełnienia przez inwestora przesłanek do uzyskania zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "O." na działce budowlanej o nr ewid. [...] położonej w A. przy ul. [...], w szczególności w zakresie dostępu działki budowlanej inwestora do drogi publicznej,

2. naruszenie § 14 ust. 1 rWT w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie jednocześnie, że zjazd na działkę budowlaną inwestora nie spełnia wymogu 3 metrów (strona 13 decyzji) i że droga będąca dojazdem umożliwiającym dostęp do drogi publicznej dla działki budowlanej inwestora nie spełnia wymogu 3 metrów (strona 15 decyzji), w sytuacji gdy z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika tylko, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, a tylko dodatkowo, że szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m, kiedy sam dojazd (komunikacja) do działki ma umocowanie w obowiązującym planie miejscowym A. (wypis z planu miejscowego z dnia 31 marca 2021 r. w aktach sprawy), nadto z pisma Burmistrza A. z dnia 15 listopada 2022 r., znak [...], wynika, iż ten zarządca drogi uzgadnia planowany zjazd z drogi ul. [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę budowlaną inwestora (działka nr ewid. [...]), a wymóg szerokości jezdni może dotyczyć jedynie drogi utwardzonej z pasami ruchu (zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, "jezdnia" to "część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, składającą się z pasa albo pasów ruchu, z wyjątkiem torowiska wydzielonego z jezdni") i wymóg ten dotyczy dojazdu do drogi publicznej, nie zaś samej drogi publicznej (ul. [...] w A.) - kiedy projektowany zjazd ma odpowiednią szerokość,

3. niezastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji stwierdzenia jakichkolwiek wątpliwości przez organ odwoławczy co do nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - organ ten powinien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a nie wydawać decyzję odmowną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że zachowane zostało 8 m z jego działki na drogę przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że aktualnie faktycznie droga ta przyjęła szerokość w związku z przejazdem po niej ciągnika rolniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 25 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 22 lutego 2023 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "O.", wlz energii elektrycznej od projektowanego złącza kablowo-pomiarowego do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oczyszczalni ścieków, zewnętrznej instalacji wodociągowej od studni kopanej, zbiornika na wodę opadową o pojemności 10 m3, do realizacji na wskazanej na wstępie działce inwestora o nr ewid. [...].

Spór prawny zainicjowany powyższą skargą koncentruje się zaś wokół kwestii, czy organy prowadzące postępowanie prawidłowo odmówiły skarżącemu zatwierdzenia wskazanego projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego, wlz energii elektrycznej od projektowanego złącza kablowo-pomiarowego do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oczyszczalni ścieków, zewnętrznej instalacji wodociągowej od studni kopanej, zbiornika na wodę opadową o pojemności 10 m3, do realizacji na ww. działce o nr ewid. [...].

W ocenie organów, przedłożony przez skarżącego projekt, w tym projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, ponieważ działka inwestycyjna nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, odpowiadającego wymogom § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), powoływanego w niniejszym uzasadnieniu także jako: "rWT". Z tym stanowiskiem organów nie zgadza się skarżący i źródeł wadliwości zaskarżonej decyzji upatruje w niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przede wszystkim w zakresie spełnienia przez niego przesłanek do uzyskania zatwierdzenia ww. projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia ww. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie dostępu działki budowlanej o nr ewid. [...] do drogi publicznej.

Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu w pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa Prawo budowlane". Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej,

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) (uchylony),

b) (uchylony),

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) (uchylony),

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane – w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane -w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (ust. 3).

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

W świetle przywołanych regulacji organ powinien dokonać sprawdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w razie konieczności, stosownie do treści art. 35 ust. 3, wydać postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, w myśl art. 35 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy czym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

Z kolei w myśl art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:

1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;

2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji, w zakresie zebrania materiału dowodowego i jego pełnej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniającej znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy wskazując, którym dowodom organ przyznał rację, a którym odmówił (art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednakże swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012r., II SA/Łd 426/12, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Organ zobowiązany jest przy tym odnieść się do zarzutów i argumentacji strony zawartych w odwołaniu. Nieodniesienie się do tych argumentów jest naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2018r., IV SA/Gl 384/18, CBOSA). Ponadto na organie administracji ciąży obowiązek poszanowania w toku postępowania pozostałych zasad ogólnych k.p.a., w tym zwłaszcza wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władz publicznych.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy powołanych regulacji prawa materialnego i ogólnych zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy nie sprostały powyższym obowiązkom. W szczególności zastrzeżenia Sądu budzi realizacja przez organy obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w jej następstwie ocena zgromadzonych w sprawie dowodów, leżąca u podstaw wydania odmownej dla skarżącego decyzji, której jako podstawę materialnoprawną przyjęto art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę ww. budynku jest przyjęcie przez organy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny, że przedmiotowy dostęp działki inwestora do drogi publicznej nie spełnia wymogów określonych § 14 rWT. Zgodnie z tym przepisem, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).

Dokonując oceny spełnienia tego wymogu organy powołały się na "pomiar własny organu" na rysunku pzt (mapie do celów projektowych), bez szczegółowego wskazania w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób te pomiary zostały dokonane i na jakiej podstawie przyjęto, że na wysokości działki inwestora ta szerokość wynosi zaledwie 2,30 m przy wymaganej szerokości 3 m. W ocenie Sądu, prawidłowe dokonanie tego pomiaru wymagało przeprowadzenia oględzin przedmiotowej działki (o nr ewid. [...] sklasyfikowanej jako działka drogowa – dr). Tymczasem Sąd nie dopatrzył się w aktach sprawy żadnego utrwalenia tej czynności procesowej zgodnie z zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 k.p.a. Dodać przy tym należy, że skarżący powinien był uczestniczyć w tej czynności procesowej i mieć możliwość odniesienia się do kwestii prawidłowości tego pomiaru. Dodatkowo w tym kontekście uwagę zwraca powoływany na rozprawie przez skarżącego fakt, że szerokość działki nr ewid. [...] (sklasyfikowanej jako działka drogowa) wynika w istocie z przejazdu po niej ciągnika rolniczego.

Zdaniem Sądu, kwestia prawidłowego pomiaru szerokości wskazanej działki drogowej stanowiła kluczową w sprawie kwestię warunkującą prawidłowość wydanej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że od prawidłowości owego pomiaru zależała ocena spełnienia przez skarżącego warunku, o którym mowa w § 14 ust. 1 rWT. Organy w ustalaniu tej kluczowej dla sprawy okoliczności nie zachowały wnikliwości wymaganej art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana ocena dowodu "z pomiaru własnego" wykracza poza swobodną ocenę dowodów, o której mowa w art.80 k.p.a.

Jednocześnie sposób prowadzenia kontrolowanego przez Sąd w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i nakładania na skarżącego obowiązku uzupełnienia złożonego projektu w trybie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wobec braku stosownego działania Miasta A. (braku realizacji planowanej w mpzp inwestycji drogowej od ponad 19 lat) i podjętych przez skarżącego wszelkich starań celem uzyskania pozwolenia na budowę wskazanego na wstępie budynku mieszkalnego jednorodzinnego budzi wiele zastrzeżeń w kontekście określonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władz publicznych.

Dokonana w tym kontekście analiza akt sprawy dowodzi, że przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę skarżący podjął wszelkie możliwe kroki celem złożenia kompletnego wniosku w tej sprawie. W szczególności zwrócił się do Burmistrza Miasta A. o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z działki drogowej nr [...] na swoją działkę, uzgodnienie to, podające w jego ocenie wymagane parametry, zostało wydane w dniu 15 listopada 2022 r. Zarządca, jak trafnie wskazuje skarżący w odwołaniu, nie odmówił wydania takiego zezwolenia. Na tej podstawie, oraz biorąc pod uwagę postanowienia mpz i określenia zawarte w ww. akcie notarialnym, skarżący będąc przekonanym, że działka ma dostęp do drogi publicznej, wystąpił następnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Tymczasem organ I instancji oceniając złożone przez skarżącego dokumenty nakazał mu na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uzupełnienie projektu i usunięcie nieprawidłowości, które w istocie nie leży w granicach możliwości inwestora. Wprawdzie organ wskazuje, że nie wyklucza realizacji inwestycji przy doprowadzeniu projektu budowalnego do zgodności z prawem, pouczając skarżącego o treści art. 2 pkt 14 ustawy o pzp, zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bowiem bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podkreśla przy tym, że istnieje możliwość skorzystania z trzeciej ewentualności przewidzianej powyższym przepisem, w celu doprowadzenia do niezbędnej szerokości drogi wewnętrznej.

Zdaniem Sądu, z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego nie ulega jednak wątpliwości, że proponowana przez organ możliwość uzyskania wymaganego dostępu do drogi publicznej wiąże się z koniecznością ustanowienia służebności drogowej na kilku działkach poprzedzających działkę inwestora, co także i to rozwiązanie może czynić nieskutecznym. Nadto zasadniczy sprzeciw Sądu budzi nakładanie de facto w tej formie na stronę obowiązku działania w miejsce niedokonanych w odpowiednim czasie, a przewidzianych w mpzp działań jednostki samorządu terytorialnego (realizacji inwestycji drogowej). Przerzucanie tą drogą na inwestora obowiązku dokonania proponowanych działań niewątpliwie narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organów władzy publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i wszechstronny całego materiału dowodowego oraz jego właściwej oceny z uwzględnieniem wskazań płynących z zasady budzenia zaufania do władz publicznych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zgromadzi wymagane w sprawie dowody i dokonana ich prawidłowej oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie stosownie do ustaleń poczynionych w oparciu o całokształt materiału dowodowego wyda rozstrzygnięcie odpowiadające regulacjom prawa materialnego znajdującym zastosowanie w sprawie (w tym dokona oceny spełnienia w sprawie przesłanek warunkujących wydanie przedmiotowej decyzji, od której to oceny odstąpił w dotychczasowym postępowaniu, uwzględniając przy tym konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia projektu w wymaganym tymi przepisami zakresie), uzasadniając je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł.