Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 418/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: § 4 ust. 4, § 36 ust. 1 i ust. 6 oraz ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 284/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 284/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2012 r., nr [..], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia 5 października 2005 r. B.C. zwróciła się do Starosty Legionowskiego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..], o powierzchni 397 m2, zajętą pod drogę publiczną gminną [..] w L.

Decyzją z dnia [..] maja 2007 r., nr [..], Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości.

Następnie po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego oraz rozprawy administracyjnej, Starosta Powiatu Legionowskiego decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotowy grunt w kwocie [..] zł na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości B. i J.C.

Na skutek złożonego w sprawie odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zlecił wykonanie nowej wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [..] sierpnia 2011 r., nr [..], orzekł o ustaleniu odszkodowania za działki zajęte pod drogi publiczne ul. [..] i [..] w L.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli zarówno B. i J.C. jak i Prezydent Miasta L.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] października 2011 r. ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazując na niewystarczające wyjaśnienie wszystkich wątpliwości dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a także brak kontroli operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Organ odwoławczy uznał ponadto za niedopuszczalne uczestnictwo w rozprawie administracyjnej osoby, która nie jest biegłym w danej sprawie, lecz występuje jedynie w charakterze reprezentanta biegłego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu sporządzony został operat szacunkowy w dniu [..] marca 2012 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [..] sierpnia 2012 r., nr [..], ustalił odszkodowanie w kwocie [..] zł za nieruchomość położoną w L. oznaczoną jako działki nr [..] i [..] uznając, że operat szacunkowy z dnia [..] marca 2012 r. sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Od decyzji tej odwołanie złożył Prezydent Miasta L. zarzucając organowi oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości oraz uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego podzielając tym samym stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [..] marca 2012 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta L. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Autorka operatu ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 11 transakcji umów kupna sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biorąc pod uwagę zawartą w operacie opinię oraz fakt, że na terenie rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne, organ odwoławczy uznał, że biegła właściwie zastosowała metodę wyceny, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wątpliwości, co do wadliwego zdaniem strony, doboru transakcji nieruchomościami podobnymi, organ odwoławczy wskazał na przepis § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, uznając te zarzuty za nieuzasadnione.

Odnosząc się do kwestii dwukrotnego określenia ceny przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, Wojewoda Mazowiecki zauważył, że operat szacunkowy z dnia [..] maja 2011 r. sporządzony został wg starych przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie zmiany rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Operat ten nie mógł zatem stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Również przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia [..] czerwca 2011 r. nie mógł w ocenie organu odwoławczego stanowić dowodu w sprawie, bowiem od daty jego sporządzenia do daty wydania rozstrzygnięcia w sprawie minęło ponad 12 miesięcy. Poza tym zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednocześnie Wojewoda wskazał na brak skorzystanie przez stronę postępowania z możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Miejska L. zarzuciła:

- naruszenie art. 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 okt 2 w zw. z § 36 ust.5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..] i [..] z obrębu ewidencyjnego [..], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy;

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] maja 2007 r., stwierdził nabycie przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działki nr ewid. [..] i nr [..]. Decyzja ta podjęta została w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nabycie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, które stosownie do treści ust. 4 tego przepisu, ustalane jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej wniosek taki został złożony w terminie przez byłych właścicieli tej nieruchomości B. i J. małżonków C.

Dalej Sąd wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia taka sporządzona została na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w dniu [..] marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. Opinia ta stanowiła podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Dokonując wyceny, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się aby opinia powyższa sporządzona była w sposób wadliwy bądź uniemożliwiający ustalenie odszkodowania na jej podstawie. Sąd wskazał na przepis § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Skoro zatem na terenie rynku lokalnego nie było transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, a na terenie Powiatu Legionowskiego brak było transakcji gruntami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., to prawidłowo w ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy "użyła" do wyceny transakcji wartość nieruchomości przyległych. Operat szacunkowy sporządzony został zdaniem Sądu w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazała zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 u.g.n. w zw.z § 36 ust. 1 i ust.6 oraz ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i§ 36 ust.l i ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia [..] marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi;

3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Wskazać przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie rozpoznawał skargi kasacyjne Gminy Miejskiej L. wniesione w podobnych sprawach i oparte na identycznych podstawach, jak w obecnie rozpoznawanej sprawie (vide m.in.: wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2809/13; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2165/13, I OSK 2163/13, I OSK 2145/13, I OSK 2164/13, I OSK 2227/13). Wskazać też przyjdzie, że stan faktyczny we wskazanych sprawach był podobny, zaś stan prawny – identyczny.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje przyjętą w powołanych wyrokach linię orzeczniczą i dokonaną ocenę prawną.

Przechodząc zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej odnieść się należy w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane decyzje odnoszą się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznacza odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia. Nadto stwierdzenia te nie są bezpodstawne, albowiem w istocie przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego, w tym zastrzeżenia Gminy, które zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy. Nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji zarzut, że zaakceptowany operat bazuje na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w operacie zastosowano współczynniki korygujące dotyczące cech mających wpływ na wartość. Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Nie świadczy o wadliwości wyliczeń dokonanych w operacie także zarzut, że do porównania przyjęto nieruchomości większe, niż wyceniana. Rzeczoznawca każdorazowo wyliczał bowiem cenę 1 m2, wskazując nadto, że za nieruchomości większe uzyskuje się niższe ceny. Ustalenie ceny 1 m2, a następnie zastosowanie współczynników korygujących nie potwierdza zarzutu, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania jest cechą podważającą rzetelność operatu. Z akt sprawy nadto wynika, że strony brały czynny udział w postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, brały udział w rozprawie. Gmina nie zwróciła się o ocenę operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie wykazała także, aby na terenie gminy były przeprowadzone transakcje działkami drogowymi, chociaż dysponuje rozeznaniem co do transakcji prowadzonych na jej terenie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, został prawidłowo oceniony i daje podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w ustalonej operatem wysokości.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust, 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w sprawie miało miejsce. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.n. odnosi się natomiast do przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Wobec powyższego zarzuty naruszenia powołanych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie są bezzasadne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 2, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa niewątpliwie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny, albowiem stanowi on podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów § 36 ust. 1-4, co nie jest kwestionowane. Wadliwe jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych. Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej strona posługuje się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Stwierdzono, że na terenie powiatu występują jedynie transakcje drogami wewnętrznymi, na terenie wiejskim, brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniającymi warunek podobieństwa. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie w powiecie legionowskim rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd pierwszej instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl