Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 355/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1 i  ust. 1b,  ust. 3, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5, art. 43, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 95 ust. 1, art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 69, art. 71 ust. 1 zd. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 11 grudnia 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

1. Decyzją nr GOPS.524.233.58.1.ŚP.2023 z dnia 11 grudnia 2023 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy M., Organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 listopada 2023 r., odmówił H. K. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. K..

Organ wskazał, że choć Skarżący jest uprawniony do emerytury z ZUS-u, a dnia 23 listopada 2023 organ ZUS decyzją END/10/017107632 zawiesił od dnia 1 grudnia 2023 r. wypłatę emerytury na wniosek Skarżącego, to ustawodawca nie dał organowi luzu decyzyjnego, który skutkowałby prawem do przyznania świadczenia. Rozstrzygnięcie uzasadnił niespełnieniem kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. dalej zwanej jako: "u.ś.r.").

2. W dniu 15 grudnia 2023 r. Skarżący odwołał się od decyzji Organu pierwszej instancji wyrażając niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr SKO.4111.3198.2023, działając na podstawie:

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.),

-art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.),

art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570),

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Organ winien uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej.

Mając powyższe na względzie Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie niekonstytucyjności przedmiotowego przepisu, niemniej w ocenie Kolegium pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie wobec brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Organ dalej wywiódł, że na kanwie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w wyrokach sądów administracyjnych ukształtował się nurt odrzucający całkowicie możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do emerytury. SKO podzieliło to stanowisko szeroko je uzasadniając.

Organ wskazał, że osoba wymagająca opieki — matka Skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, co wynika wprost z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 16 kwietnia 2021 r. Opiekę nad matką sprawuje syn (wnioskodawca), który jest przy tym uprawniony do emerytury z ZUS, której wypłata została zawieszona decyzją.

Biorąc pod uwagę okoliczność, iż strona ma przyznane prawo do świadczenia emerytalnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdziło, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeśli mają oni ustalone prawo m.in. do emerytury. Uznanie żądania Skarżącego za uzasadnione w aktualnym stanie prawnym, zdaniem SKO, naruszyłoby przywołany wyżej przepis, który organy administracji zobowiązane są stosować. Okoliczności sprawy są w tym zakresie bezsporne. Rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jasny i zdaniem Organu nie budzi wątpliwości. Nadto omawiany przepis wskazuje na ustalone prawo do emerytury, a nie faktyczne pobieranie emerytury. Przy zawieszeniu prawa do emerytury, prawo do niej pozostaje ustalone. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu końcowo Organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2024 r. uległy zmianie przepisy regulujące materię świadczenia pielęgnacyjnego, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej jako: "ustawa") a matka Skarżącego sama może się o takie świadczenie ubiegać.

4. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r..

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że prawdą jest, że jest w wieku emerytalnym i ma przyznane prawo do emerytury, zaś nieprawidłowym byłoby pobieranie obu świadczeń. Dlatego też zawiesił emeryturę, a ze stanowiskiem Organu się nie zgadza.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

6. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

7. Spór w sprawie sprowadzał się tak de facto do oceny zasadności zaskarżonych decyzji w sprawie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką (okoliczność bezsporna), w sytuacji gdy decyzją organ ZUS zawiesił wypłatę emerytury Skarżącemu od 1 grudnia 2023 r.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów u.ś.r., dokonana na mocy art. 43 u.ś.w. W wyniku nowelizacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego

1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka,

4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego

- jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r. nie zaliczają się zatem opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, do jakich należy Skarżący, sprawujący opiekę nad niepełnosprawną matką.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący złożył wniosek w dniu 20 listopada 2023 r, decyzję Organ I instancji wydał w dniu 11 grudnia 2023 r., a Kolegium w dniu 5 kwietnia 2024 r., a zatem już po wejściu w życie u.ś.w., które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przywołaną regulacją przepisy dotychczasowe nie mogą mieć zatem zastosowania w sprawie, w której na dzień 31 grudnia 2023 r. prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało, gdyż nie zostały spełnione warunki do jego przyznania. Warunkiem stosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji jest zatem ustalenie, że prawo do świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.

O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami u.ś.r. warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Zatem regulacja z art. 63 u.ś.w. umożliwia przyznanie świadczenia tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do dnia 31 grudnia 2023 r. rozpoznać. Regulacja ta nie będzie natomiast mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1803/23; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 629/23)

Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w tej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego

1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2).

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

9. Podkreślenia wymaga, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wykładnią normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową wskazanego przepisu, podkreślając odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (por. np. wyroki: z 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20).

W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak odmienne stanowisko w zakresie analizowanej materii, wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu. Wskazał, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Sąd ten podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny też zwrócił uwagę, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) i z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), Naczelny Sąd Administracyjny stanął przy tym na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Z kolei w wyrokach z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 487/20), z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 659/20), z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20), z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20) oraz z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20), Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Zdaniem Sądu wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W konsekwencji, w powołanych powyżej orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno

-rentowego. Podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018, poz. 1270 – "u.e.r.f.u.s"), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 grudnia 2021 r., (sygn. akt II SA/Lu 876/21), stawiając tezę, iż " w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną o czym wprost stanowi art. 27 ust. 5 u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego."

10. Powyższe stanowisko sądów administracyjnych skład Sądu orzekający

w pełni podziela i uznaje, że należy je także odnieść do tej sprawy.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów

z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie Skarżący, nie może podjąć pracy zarobkowej, wobec konieczności opieki nad niepełnosprawną matką.

Zdaniem Sądu wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą przyjął Organ odwoławczy w tej sprawie narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Należy zwrócić uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17). Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podnosił Trybunał, wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.

11. Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że skoro przepisy prawa umożliwiają Skarżącemu wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącego świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia emerytalnego.

Podsumowując powyższe, fakt posiadania przez Skarżącego prawa do emerytury nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę ze świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne. Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w tej sprawie Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że sam fakt przysługiwania Skarżącemu prawa do emerytury, stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jego wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe zastosowanie ww. przepisu, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem ww. zasad procesowych, powoduje, że dla końcowego wyniku rozpoznania sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organów obu instancji wydanych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

12. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w wyroku NSA z 27 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2375/19, przyjmując ją za własną. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł mianowicie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Sąd dostrzegł w tym zakresie, iż wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jednakże, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Jak wyjaśniono ponadto w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2508/20), czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 2852/20) - a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, przy czym aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, owa kompletność wniosku w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury następuje od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19;

z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1439/21).

13. Sąd wskazuje, że w sprawie bezsporne jest to, że Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, niezdolną całkowicie do samodzielnej egzystencji. Jest również bezsporne, że Skarżący nie jest zatrudniony ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Jedyną zatem przeszkodą do przyznania świadczenia z wniosku złożonego w dniu 20 listopada 2023 r. "na starych zasadach" byłby brak zawieszenia emerytury do dnia 31 grudnia 2023 r. Już jednak w postępowaniu prowadzonym przed Organem I instancji okoliczność, że choć Skarżący jest uprawniony do emerytury z ZUS-u, to dnia 23 listopada 2023 organ ZUS decyzją END/10/017107632 zawiesił od dnia 1 grudnia 2023 r. wypłatę emerytury na wniosek Skarżącego także była bezsporna.

W realiach niniejszej sprawy trzeba wyraźnie zaakcentować, że zawieszenie prawa do emerytury do dnia 31 grudnia 2023 r. skutecznie eliminowało negatywną przesłankę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i umożliwiało przyznanie świadczenia, stąd Skarżący spełniał na ten dzień wszystkie przesłanki aby wnioskowane świadczenie otrzymać.

14. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę Organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl