Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 60/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski, Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 listopada 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.78.2022.BB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), oraz art. 124 i art. 9a, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej u.g.n.) uchylił decyzję Starosty Kartuskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 7 kwietnia 2022 r. i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] oraz [...], położonej w obrębie P., gmina P., dla której V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kartuzach, prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie inwestorowi E. S.A., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Prace polegać będą na:

• działka nr [...]:

- wymiana odcinka linii napowietrznej niskiego napięcia 0,4 kV o długości. L=14 m,

- podwieszenie odcinka linii napowietrznej niskiego napięcia 0,4 kV o długości L=14 m,

• działka nr [...]:

- wymiana odcinka linii napowietrznej niskiego napięcia 0,4 kV o długości. L=34 m,

- podwieszenie odcinka linii napowietrznej niskiego napięcia 0,4 kV o długości. L=34 m,

- wymiana stanowisk słupowych niskiego napięcia nn-0,4 kV, 1 szt.

Łączna długość projektowanej linii na działkach nr: [...] i [...] wyniesie 96 m, obszar zajęcia nieruchomości na czas prowadzonych prac wynosić będzie 476 m2 (działka nr [...] -200 m2, działka nr [...] - 276 m2), powierzchnia pasa eksploatacyjnego, tj. strefy trwałego zajęcia, wynosić będzie 48 m2 (działka nr [...] - 14 m2, działka nr [...] - 34 m2), zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. pełnomocnik E. - S.A. złożył do Starosty Kartuskiego wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] o pow. 0,1396 ha oraz [...] o pow. 0,6559 ha położonej w miejscowości K., obręb P., gmina P. (obecnie działki nr [...] i [...]), poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na zakresie określonych we wniosku prac.

Wnioskodawca dołączył oryginały dokumentów potwierdzające próby uzyskania zgody na wejście na grunt i przeprowadzenie prac, będące postawą rokowań z właścicielem działek numer [...] i [...]. W szczególności do wniosku zostały dołączone pisma oraz potwierdzenia ich odbioru, mające na celu uzyskanie zgody od właściciela na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego:

- pismo pełnomocnika inwestora z dnia 25 maja 2021 r. przedstawiające warunki techniczne i finansowe wraz z załącznikiem graficznym obrazującym przebieg planowanej inwestycji (doręczone w dniu 28 maja 2021 r.);

- wiadomość właściciela wysłaną elektronicznie do pełnomocnika inwestora z dnia 28 maja 2021 r. o braku zgody na przeprowadzenie jakichkolwiek prac inwestycyjnych na linii napowietrznej;

- pismo pełnomocnika inwestora z dnia 11 czerwca 2021 r. przedstawiające warunki techniczne i finansowe wraz załącznikiem graficznym obrazującym przebieg planowanej inwestycji (odebrane osobiście w dniu 15 czerwca 2021 r. przez K. B.);

- wiadomości elektroniczną z dnia 27 czerwca 2021 r. wysłaną przez właściciela do pełnomocnika inwestora podtrzymujące stanowisko w sprawie braku zgody na przeprowadzenie inwestycji napowietrznej wskazując jednocześnie, że w grę wchodzi jedynie okablowanie i schowanie sieci pod ziemią po uzgodnieniu przebiegu.

W dniu 3 marca 2022 r. Starosta Kartuski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta numer [...], gdzie w dziale II prawo własności wpisane jest na rzecz K. A. B. Jednocześnie Starosta wystąpił do Wójta Gminy Przodkowo z prośbą o sporządzenie i przesłanie zaświadczenia dotyczącego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...]. Z przedłożonego zaświadczenia wynika, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Przodkowo nr XXVI/270/2006 z dnia 16 marca 2006 r., "teren działki nr ewid. [..] obręb P., gm. P. objęty zakresem inwestycji przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (strefa oznaczona jako MN, U), teren działki nr ewid. [...] obręb P., gm. P., objęty zakresem inwestycji, przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (strefa oznaczona jako MN, U)". W świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego § 5 ust.3 pkt 3 w terenach MN,U dopuszcza się lokalizację wszelkiego rodzaju sieci i obiektów infrastruktury technicznej, w tym infrastruktury elektroenergetycznej.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji, pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r., wniósł K. B.

Pismem z dnia 27 maja 2022 r., Wojewoda Pomorski, skierował do inwestora prośbę o uzasadnienie wyboru poprowadzenia inwestycji przebudowy na przedmiotowej nieruchomości, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, czy projektowana linia jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz, że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnienia czy przy planowaniu przebiegu inwestycji inwestor kierował się przesłanką niezbędności w ingerencję w prawo własności oraz, czy istnieje możliwość poprowadzenia inwestycji w innym miejscu. Dnia 20 czerwca 2022 r., inwestor przesłał wyjaśnienia.

Wojewoda wystąpił również do inwestora o przesłanie załączników określających projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości, po uwzględnieniu zmian w numeracji działek, dotyczącego przedstawienia planowanej inwestycji, z uwzględnieniem całkowitej jej długości, powierzchni strefy zajęcia trwałego oraz powierzchni tymczasowego zajęcia na czas budowy, z uwagi, na zapisy w księdze wieczystej, z których wynika, że działka nr [...] została wykreślona, bowiem podzieliła się na działki nr: [...] i [...]. Dnia 22 czerwca 2023 r., inwestor uzupełnił materiał dowodowy przesyłając mapy z zakresem inwestycji.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która została uregulowana w art. 124 u.g.n.. Udzielenie takiego zezwolenia jest zatem możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art. 6 u.g.n.),

2) ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

3) nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.

W niniejszej sprawie wniosek z dnia 18 lutego 2022 r., złożony przez E. S.A., dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n., cel publiczny stanowią także budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Ze stanowiskiem takim nie zgodził się właściciel nieruchomości, gdyż jego zdaniem "wymiana odcinka linii napowietrznej niskiego napięcia 0,4 kV w celu zapewnienia zwiększenia mocy przyłączeniowej do jednego klienta (...) nie może stanowić inwestycję celu publicznego jednocześnie szkodząc innym mieszkańcom ".

Inwestor wskazał, w piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r., iż "poprowadzenie inwestycji przebudowy na przedmiotowej nieruchomości wynika z dużej mocy przyłączanego obiektu do działki nr [...] jakim jest zakład produkcyjny. Ww. przebudowa konieczna jest, aby zapewnić wymagane parametry przesyłanej energii elektrycznej istniejącej sieci elektroenergetycznej od słupowej stacji transformatorowej, która znajduje się na działce nr [...], do przyłączanego zakładu produkcyjnego oraz pozostałych odbiorców energii elektrycznej przyłączonych do ww. sieci", oraz wyjaśnił, że "planowana przebudowa, która polega na wymianie istniejącej linii napowietrznej na linię o większym przekroju oraz wyodrębnieniu dodatkowego obwodu od istniejącej słupowej stacji transformatorowej (...) pozwoli na dostarczenie zamówionej mocy do zakładu produkcyjnego na działce nr [...] oraz zapewni wymagane parametry energii elektrycznej dostarczanej do istniejących odbiorców energii elektrycznej na terenie K. w obrębie ulicy K., R. i K.".

Wojewoda okoliczności, że zmodernizowana sieć energetyczna nie będzie służyła większości mieszkańców, nie uznał za wyłączającą traktowanie jej jako inwestycji celu publicznego powołując się na ugruntowane orzecznictwo ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11) i przyjął, że pierwsza z powyżej wymienionych przesłanek została zrealizowana.

Także warunek zgodności realizacji inwestycji z planem uznał organ za spełniony, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Przodkowo nr XXVI/270/2006 z dnia 16 marca 2006 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Załęże, obejmuje swoimi ustaleniami przedmiotową nieruchomość, jak też dopuszcza lokalizację obiektów budowalnych infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie zawarł upoważnienia dla organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Jedynie inwestor kierujący się wiedzą z zakresu projektowania infrastruktury technicznej, działając w zakresie dopuszczonym w zapisach planu miejscowego, decyduje o dokładnym przebiegu poprowadzenia linii. Inwestor wyjaśnił motywy poprowadzenia linii przez nieruchomość skarżącego. Celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie przez Wojewodę Pomorskiego, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz, czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Dopuszczalne jest wydawanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n..

Oceniając spełnienie kolejnej przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., wskazał Wojewoda, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, inwestor przeprowadził rokowania z właścicielem w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia oraz, że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się właściciel nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że obecnie w art. 124 ust. 3 u.g.n. ustawodawca odsyła do art. 114 ust. 1 i 2 oraz 115 u.g.n. Brzmienie przepisu w aktualnej formie weszło w życie z dniem 3 września 2023 r. (ustawa zmieniająca z dnia 7 lipca 2023 r. Dz. U. z 2023 poz. 1506). Jednakże w niniejszym postępowaniu znaczenie miały regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami przed wspomnianą nowelizacją, z uwagi, iż wniosek o wydanie decyzji został złożony przed dniem wejścia w życie znowelizowanego przepisu.

O fakcie przeprowadzenia rokowań świadczy treść znajdującej się w aktach sprawy korespondencji, opisanej powyżej. Dodał organ odwoławczy, że ustawa nie tylko nie definiuje rokowań, ale i nie precyzuje ani sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne (a nie pozorne).

Analiza dołączonych do wniosku dokumentów w niniejszej sprawie doprowadziła Wojewodę do stwierdzenia, że inwestor spełnił wymóg uprzedniego przeprowadzenia rokowań w zakresie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor występował o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazał również, na czym będą polegać prace, zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu.

Nie zgodził się organ odwoławczy ze stroną odwołującą się, iż "nieprawdą jest, że nie zgodziłem się na prace przy modernizacji linii niskiego napięcia", oraz że z "akt sprawy wynika, że E. poprzez pełnomocnika [...] nie przystąpiła do rokowań, narzucając tylko jeden wariant zaproponowany na początku rokowań". Opisany stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że stanowiska inwestora, jak i właściciela nieruchomości są odmienne. Kontynuowanie negocjacji nie doprowadziłoby do porozumienia pomiędzy stronami z uwagi na odbiegające spojrzenie. Inwestor we wniosku wskazał, iż brak jest możliwości wypracowania kompromisu. Z kolei w wiadomościach mailowych z dnia 28 maja 2021 r. i 27 czerwca 2021 r., właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na inwestycję, przedstawiając warunki, które jego zdaniem mogłyby wpłynąć na zmianę jego stanowiska poprzez udzielnie zgody. Nie budzi wątpliwości Wojewody, że przedstawione dokumenty dowodzą braku zawarcia ugody.

Istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona.

Biorąc powyższe pod uwagę, zauważył organ odwoławczy, że prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe. Brak możliwości osiągnięcia porozumienia prawidłowo została uznana za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.

Reasumując, stwierdzono, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadnym było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii odszkodowania wskazywanej przez skarżącego, wyjaśniono, że regulacją, która przewiduje odszkodowanie w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jest art. 124 ust. 4 u.g.n.. Ewentualne ustalenie wysokości odszkodowania za szkody powstałe, w związku z budową na działce, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości może nastąpić jedynie w odrębnej decyzji starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, po zakończeniu przedmiotowych prac inwestycyjnych prowadzonych na nieruchomości. Dopiero wówczas rzeczoznawca majątkowy będzie mógł obiektywnie ocenić wartość wszystkich szkód wyrządzonych, w związku z przedmiotową inwestycją.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia reformatoryjnego Wojewoda podał, że do decyzji Starosty została dołączona mapa projektowa stanowiąca jej integralną część. Zgodnie z orzecznictwem, celem dla którego decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości powinna zawierać załącznik mapowy, jest przedstawienie zakresu ograniczenia w formie graficznej, przy czym załącznik ten musi być spójny z treścią rozstrzygnięcia. Starosta wydał decyzję dla działek nr: [...] oraz [...]. Jednakże zapisów księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] została wykreślona, bowiem podzieliła się na działki nr: [...] i [...]. Inwestor pismem z dnia 22 czerwca 2023 r., uzupełnił więc materiał dowodowy przesyłając mapy z zakresem inwestycji, uwzględniając ww. podział działki nr [...]. Wobec konieczności załączenia właściwego rysunku graficznego, przesłanego przez inwestora, wraz ze wskazaniem, iż powierzchni pasa technologicznego wynosić będzie łącznie 48 m2, zaś powierzchnia zajęcia na czas budowy wynosi 476 m2, całkowita długość linii to 96 m, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bowiem zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony w sposób niebudzący żadnych wątpliwości i nie może zawierać sformułowań wykraczających poza przedmiotowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

We wniesionej skardze K.B. zarzucił naruszenie:

1. art 7, art 8, art. 77 i 80 kpa i art 10 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło eto błędnych ustaleń faktycznych polegających na błędnym przyjęciu, iż:

a) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Przodkowo nr XXVI/270/2006 z dnia 16 marca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Załęże dopuszcza przeprowadzenie sieci elektroenergetycznej na nieruchomości skarżącego w sposób określony na załączniku graficznym do decyzji;

b) R. L. był uprawniony do odbioru w śmieniu E.- SA z pism skarżącego zawierających stanowisko w sprawie oraz w przedmiocie przebudowy na jego nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych;

c) R. L. był uprawniony da prowadzenia rokowań ze skarżącym, w tym także w zakresie wysokości wynagrodzenia za udostępnienie inwestorowi nieruchomości dla potrzeb przebudowywanej sieci elektroenergetycznej będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji czy też w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu,

d) w okolicznościach przedmiotowej sprawy inwestor przeprowadził rzeczywiście rokowania/negocjacje ze skarżącym;

2. art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, braku wskazania na podstawie jakich dowodów organ II instancji uznał, iż rokowania ze skarżącym zostały przeprowadzone, w tym w sposób prawidłowy, oraz braku wskazania na jakiej podstawie, organ II instancji, uznał że R. L. był uprawniony do prowadzenia rokowań ze skarżącym, w tym także w zakresie wysokości wynagrodzenia za udostępnienie inwestorowi nieruchomości dla potrzeb przebudowywanej sieci elektroenergetycznej, a także, że był on uprawniony do odbioru w imieniu E. SA pism skarżącego zawierających jego stanowisko w sprawie.

3. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej ograniczenia sposobu korzystanie z części nieruchomości skarżącego;

4. art 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawia zostały przeprowadzone skuteczne rokowania,

5. art 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jest zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Przodkowo nr XXV3/270/2006 z dnia 16 marca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Załęże;

6. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego dla potrzeb przebudowy sieci elektroenergetycznej w sytuacji braku podstaw do takiego ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako: u.g.n.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - polegająca na przebudowie istniejącej linii napowietrznej nn-0,4 kV oraz budowa przyłącza kablowego do działki nr [...] w miejscowości K.- stanowi inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej jako: u.p.z.p.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Ze wskazanego przepisu wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie tej regulacji jest bezsporne ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, to mieści się w zadaniach własnych gminy i prowadzi do zaspokojenia potrzeb i interesów części społeczności lokalnej. NSA podkreślił, mając na względzie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska), że kwestia braku dostępu do energii elektrycznej może być rozpatrywana z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ponieważ aktualnie jej pozbawienie (brak dostępu) może mieć charakter "wykluczający" w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej. NSA wskazał, że art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców energii elektrycznej. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15, dostępne w CBOSA).

Nadmienić należy, że - jak wynika z wyjaśnień inwestora - planowana inwestycja nie dotyczy tylko stworzenia warunków dla przyłączenia zakładu produkcyjnego na działce nr [...] w K., ale polega na wymianie istniejącej linii na linie o większym przekroju oraz wyodrębnieniu dodatkowego obwodu od istniejącej słupowej stacji transformatorowej, co pozwoli na dostarczenie zamówionej mocy do zakładu produkcyjnego na dz. nr [...] oraz zapewni wymagane parametry energii elektrycznej do istniejących odbiorców energii elektrycznie na terenie K. w obrębie ulicy K., R. i K. (por. pismo inwestora z 20 czerwca 2022 r.). Realizowane przedsięwzięcia ma znaczenie lokalne istotne dla miejscowej zbiorowości.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazana inwestycja jest więc z pewnością inwestycją celu publicznego.

Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu miejscowego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Organy wskazały konkretnie, że planowane prace będą polegały na wymianie istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia, podwieszeniu dodatkowej linii niskiego napięcia oraz wymianie jednego stanowiska słupowego po uprzednim demontażu istniejących przewodów i słupa na części przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie z opisu zaplanowanych prac wynika, że przedsięwzięcie polegać będzie na przebudowie już istniejącej linii napowietrznej. Charakter oraz zakres planowanych prac nie budzą wątpliwości, dlatego też za niezasadny należy uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1996 r. o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na nieustalenie charakteru planowanej inwestycji. Jeszcze raz należy podkreślić, że charakter planowanej inwestycji nie budzi wątpliwości. Trudno także uznać za zasadne kwestionowanie zgodności z planem miejscowym lokalizacji liniowej inwestycji energetycznej skoro ona już istnieje, jej przebieg został ustalony wcześniej, a aktualnie prace w istocie polegają na zwiększeniu mocy zasilania poprzez wymianę linii elektroenergetycznej.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące braku określenia alternatywnego przebiegu linii, który byłby jak najmniej uciążliwy dla nieruchomości skarżącego. W istocie ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości już są dotknięte działki skarżącego, bowiem linia napowietrzna jest tam posadowiona. Wskutek realizacji przebudowy uciążliwości nie ulegną zmianie, bowiem moc linii napowietrznej się ulega zwiększeniu, pozostaje linią napowietrzną niskiego napięcia. O braku zgodności z planem można byłoby mówić, gdyby obowiązujące w tym zakresie zapisy nakazywały likwidację linii albo zakazywały napowietrznego zasilania. Tymczasem obowiązujący plan miejscowy takich zapisów nie zawiera. Dopuszcza natomiast na obszarze objętym niniejszą inwestycją lokalizację obiektów infrastruktury technicznej bez dokładniejszego wskazania miejsc i sposobów jej posadowienia. Podkreślić raz jeszcze należy, ze wskutek przebudowy istniejącej linii nie ulegnie zmianie jej przebieg, nie nastąpi też zwiększenie powierzchni pasa potrzebnego do eksploatacji tejże linii napowietrznej bowiem poziom niskiego napięcia 0,4 kV zostanie zachowany.

Zgodzić się należy, że analiza uregulowań planu miejscowego potwierdza, że jego zapisy dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną są bardzo ogólne i pozostawiają dość dużą swobodę w ich interpretowaniu. Z całą pewnością natomiast planowane prace inwestycyjne przez inwestora są zgodne z ustaleniami tego planu miejscowego. Inwestor nie planuje realizacji nowej linii napowietrznej, ale modernizacje już istniejącej bez zmiany parametrów mających wpływ na uciążliwość.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przeprowadzonych rokowań przez inwestora ze skarżącym podnieść należy, że sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy, podjęcie których jest niezbędne do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA).

Analiza znajdującej się w aktach sprawy korespondencji prowadzonej pomiędzy pełnomocnikiem spółki a skarżącymi prowadzi do wniosku, że w sprawie prowadzone były pomiędzy stronami rokowania, które nie przyniosły skutku (pisma: z 25 maja 2022 r.,298 maja 2022 r., z dnia 11 czerwca 2022 r. i 27 czerwca 2022 r. ). Prowadzone rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a skarżącym. Wyjaśnić trzeba w tym miejscu, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie linii energetycznej napowietrznej i zdecydowane wyrażanie zgody na jedynie podziemne przejście przez jego nieruchomości, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17; wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 634/21, dostępne w CBOSA).

Należy zatem stwierdzić, że prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właścicieli nieruchomości. Przy czym, nie jest rzeczą organów ani sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wola inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, dostępny w CBOSA).

Nie zasługuje również na aprobatę zarzut dotyczący braku upoważnienia dla osoby występującej w niniejszej wprawie w imieniu operatora przesyłowego realizującego inwestycje, bowiem w aktach sprawy znajdują się dwa pełnomocnictwa dla tej osoby. Pierwsze z 18 lutego 2021 r. obowiązujące do 17 lutego 2022 r. w aktach organu I instancji oraz drugie znajdujące się w aktach organu drugiej instancji obowiązujące na rok od daty podpisania tj. od dnia 23 października 2023 r..

Omawiane pełnomocnictwo obejmowało upoważnienie dla R. L. do dokonywania w imieniu E. S.A. m.in., prowadzenia rokowań , o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że osoba prowadząca z nim korespondencję w imieniu inwestora nie posiadała do tego umocowania.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA). Uzasadnieniu obu wydanych w sprawie decyzji zawiera wskazanie podstawy prawnej ich wydania, wszechstronne omówienie przesłanek ustawowych do wydania rozstrzygnięcia oraz argumentację stojącą za wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania przez skarżącego z części nieruchomości.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.