Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2080/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 13 ust. 1-3 , § 57, § 60 ust. 1-2, § 19 ust. 2 pkt 1 lit a-b, § 3 pkt 25, § 29, § 271 ust. 4, § 272, § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. jawna z siedzibą w E. – obecnie R. G. sp. z o.o. z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 426/21 w sprawie ze skargi R. sp. jawna z siedzibą w E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 426/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę R. sp. j. z siedzibą w E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

R. sp. j. z siedzibą w E. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości:

I. zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) przez błędną wykładnię skutkującą odmową stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na rażącym naruszeniu oczywistych przepisów Rozporządzenia WT, naruszeniu zasad Prawa budowlanego dotyczących równego traktowania inwestorów na działkach sąsiednich, a także przez spowodowanie skutków w postaci budowy budynku powodującego ryzyko przeciwpożarowe i zaburzającego ład przestrzenny ukształtowany przez MPZP,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię skutkującą odmową stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niewłaściwym uznaniu, iż został uwzględniony interes osób trzecich oraz dokonana została właściwa analiza wpływu zabudowy na tereny niezabudowane działki sąsiedniej w sytuacji, gdy po dokonaniu oceny okoliczności faktycznych organ II instancji powinien uznać, że zamierzenie inwestycyjnej rażąco narusza przepisy, w tym zasadę równości inwestorów,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 7 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego pomiędzy ulicami: S., W., R. w P. i granicą administracyjną miasta P. (uchwała Rady Miejskiej w P. nr ... z dnia 31 maja 2016 r. Dz. U. Woj. Warm. Maz. z 2016, poz. ..., dalej: "MPZP) przez niewłaściwą wykładnię skutkującą odmową stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku w zakresie zamierzenia inwestycyjnego niezgodnego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości posadzki parteru na poziomie wyższym niż 1,2 m nad poziom terenu,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i zaakceptowanie przez Sąd sytuacji wydania pozwolenia na budowę w zakresie zamierzenia inwestycyjnego niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, tj.:

a) przepisu § 13 ust. 1-3 w zw. z § 57 ust. 1 i w zw. z § 60 ust. 1-2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. (powinno być: 12 kwietnia 2002 r.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. 2019, poz. 1065, dalej: "Rozporządzenie WT.") przez błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji nieistnienia zabudowy na działkach sąsiednich, nie istnieje obowiązek zbadania wpływu zamierzenia inwestycyjnego na działki sąsiednie (tj. działki nr ..., ..., ...), w kontekście między innymi nasłonecznienia i zaciemnienia, podczas gdy zasada uwzględnienia interesu osób trzecich nakazuje taką analizę przeprowadzić,

b) przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 lit a-b w zw. z § 3 pkt 25 Rozporządzenia WT przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w stosunku do parkingu istnieje możliwość oddzielnego zliczania miejsc postojowych, podczas gdy parking stanowi wydzieloną powierzchnię terenu, której wydzielenie to nie tylko fakt "nieprzylegania do siebie miejsc przeznaczonych do postoju i parkowania",

c) przepisu § 29 Rozporządzenia WT przez uznanie, że dokonanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren innej nieruchomości: nie musi być przedmiotem analizy organu, może opierać się na później dostarczonym opracowaniu, a w konsekwencji jest działaniem dozwolonym i dopuszczalnym,

d) przepisu § 271 ust. 4 w zw. z art. § 272 Rozporządzenia WT przez uznanie, że ustalenia w zakresie wymaganych ścian odporności ogniowej dotyczą relacji i odległości pomiędzy istniejącymi obiektami, a obiekt może być posadowiony w odległości 4 m od granicy działki, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ograniczeń przeciwpożarowych wymaga odsunięcia obiektu od granicy działki na odległość co najmniej 6 m,

e) przepisu § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu stanowiącego metodologię wyliczania wysokości budynku można wywodzić, iż ograniczenie dotyczące wysokości parteru w stosunku do poziomu terenu dotyczyć może tylko miejsca pomiaru, a nie całości budynku.

II. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. wyrażające się w nienależytym wykonaniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz zaniechaniu w istocie rozpoznania zarzutów Skarżącego przez ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawienia ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej bez dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Spółka Jawna wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 grudnia 2020 r., którą uchylono decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 3 września 2020 r. w całości i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z 5 listopada 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. ...

Jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.), wymienionymi w skardze kasacyjnej.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że pomimo podania w podstawie kasacyjnej błędnej daty ww. rozporządzenia, zarzuty podlegały merytorycznemu rozpoznaniu, gdyż przywołany został właściwie akt publikujący tekst jednolity, mianowicie Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 oraz nazwa rozporządzenia.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, dlatego Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę na przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 662-663 i orzeczenia tam powołane).

Kierując się takim rozumieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja o pozwoleniu na budowę z 5 listopada 2019 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek argumentacja przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagała uzupełnienia.

W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutów dotyczących art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisami §13 ust. 1-3 w zw. §57 ust. 1 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (punkty I.2, 4a podstawy kasacyjnej), chociaż w dużej mierze trafnie przytoczone zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi w zakresie wykładni tych przepisów.

Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że ustanowiona w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasada wyznacza kierunek wykładni i sposobu stosowania przepisów odnoszących się do całości problematyki regulowanej Prawem budowlanym i aktami wykonawczymi.

Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W niniejszej sprawie skarżąca upatrywała rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w tym, że organ architektoniczno-budowlany, wydając pozwolenie na budowę z 5 listopada 2019 r., nie zbadał oddziaływania zaprojektowanego budynku na przyszłą zabudowę na działce sąsiedniej nr ..., w kontekście regulacji §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., co skutkowało ograniczeniami w zakresie usytuowania i wysokości budynku zaplanowanego do realizacji przez stronę skarżącą.

Niewątpliwie rację ma skarżąca Spółka, że wykładany w zgodzie z przepisami Konstytucji RP art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oznacza równe prawa inwestorów w zagospodarowaniu swoich nieruchomości, a tym samym obowiązek uwzględniania potencjalnej zabudowy na działkach sąsiednich, tak aby projektowana zabudowa przez pierwszego z inwestorów nie doprowadziła do sytuacji, w których działki sąsiednie nie będą mogły być zabudowane w sposób określony w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 4 Prawa budowlanego, przysługujące każdemu prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 17 kwietnia 2014 r. II OSK 2816/12, 23 lipca 2015 r. II OSK 3090/13, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 24 sierpnia 2022 r. II OSK 2803/19).

W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że w sprawie pozwolenia na budowę należy uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem czy wykorzystaniem gruntów, co do których przysługuje im tytuł prawny. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA z: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 3 marca 2008 r. II OSK 436/07, 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12).

Jednocześnie należy zaakcentować, że z uwagi na ogólny charakter normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, chronione tym przepisem "uzasadnione interesy osób trzecich" muszą znajdować umocowanie w przepisach znajdujących zastosowanie w konkretnej sprawie. Dlatego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że zasady prawa budowlanego wymagają konkretyzacji w przepisach ustanawiających prawa i obowiązki stron procesu budowlanego, tak więc to te przepisy szczegółowe mogą być naruszone, a nie samodzielnie przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W rezultacie w rozpoznawanej sprawie ocenie podlegało to czy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku na działce nr ... dokonane zostało przez organ architektoniczno-budowlany z naruszeniem wymogów techniczno-budowlanych dotyczących przesłaniania i zacieniania (§13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.), co miało wpływ na określone usytuowanie spornego budynku względem granicy z nieruchomością skarżącej Spółki.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do tej kwestii stwierdził, że rzeczą oczywistą jest, iż organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić na podstawie części opisowej i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., tym niemniej projektowana zabudowa powinna spełniać ustanowione w tych przepisach wymogi oświetlenia i nasłonecznienia, ale określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie.

Sąd Wojewódzki, powołując wybrane judykaty, wskazał na obowiązek organu wydającego pozwolenie na budowę w zakresie sprawdzenia nasłonecznienia już istniejących w sąsiedztwie budynków, a nie takich, które teoretycznie mogą powstać (o nieustalonych jeszcze w stosownej decyzji parametrach).

Z zawartej w uzasadnieniu wyroku argumentacji wynika, że Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte na literalnej wykładni §13 ust. 1 i 2, §57 ust. 1 i §60 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., sprowadzające się do konkluzji, że w sytuacji, gdy sąsiednia nieruchomość (dz. nr ...) nie była zabudowana, to organ architektoniczno-budowlany nie miał obowiązku badać wymogów w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia hipotetycznej zabudowy na tej działce.

Przyjęte w zaskarżonym wyroku rozumienie przepisów §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zawężone do ich literalnego znaczenia, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, jednak w licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazuje się na potrzebę wykładni tych przepisów w kontekście koniecznej ochrony praw właścicieli niezabudowanych nieruchomości przyległych do terenu inwestycji, stosownie do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Akcentuje się zwłaszcza, że w myśl konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony własności, każdy właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.

Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX a Wolters Kluwer business. Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem mieć na uwadze, że interpretacja przepisów §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. – w rozważanym aspekcie – nie jest jednolita, co jest dostrzegane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. prawomocny wyrok WSA z 1 lutego 2022 r. VII SA/Wa 2008/21; Makuch Jakub, Linijka słońca dla potencjalnego zamierzenia budowlanego na działce sąsiedniej względem terenu inwestycji, opubl. LEX el/2019 oraz powołane tam orzeczenia WSA i NSA).

Podsumowując, w ramach jednej linii orzeczniczej sądy wyrażają pogląd, że dokonywana analiza przesłaniania i nasłonecznienia obejmuje wyłącznie projektowany budynek oraz istniejącą zabudowę na sąsiednich nieruchomościach. Z kolei skład orzekający przychyla się do drugiej linii orzeczniczej, opierającej się na stanowisku, zgodnie z którym zabudowa powinna być sprawdzana pod kątem zacienienia (przesłaniania) potencjalnej zabudowy mogącej powstać na sąsiedniej działce budowlanej (zob. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 1991 r. IV SA 1129/91, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 28 lutego 2017 r. II OSK 1629/15, 10 lipca 2019 r. II OSK 2207/17, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 27 kwietnia 2023 r. II OSK 1259/22).

Warto ponadto zwrócić uwagę na wyrok z 30 maja 2014 r. II OSK 3105/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny sformułował trafnie pogląd, że będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienienie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji istnieje ogólny zamiar właściciela. Zaznaczył przy tym, że chociaż §13 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ma zastosowanie do istniejącej zabudowy, to niezależnie od tego organ architektoniczno-budowlany ocenia wpływ planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania – z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich".

Przytoczona wyżej analiza orzecznictwa, ukazująca różne podejście do stosowania przepisów §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., nie pozwalała na zanegowanie oceny Sądu Wojewódzkiego co do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w kontrolowanej decyzji.

Jak bowiem słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy uchybienie obowiązującej regulacji prawnej jest oczywiste, tj. na tyle wyraźne że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszenia prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych wariantów wykładni danego przepisu.

W niniejszej sprawie nie bez znaczenia była również okoliczność, iż skarżąca Spółka będąc stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji nie zgłosiła w postępowaniu zwykłym zastrzeżeń co do zaprojektowanego usytuowania przedmiotowego budynku, a dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuciła rażące naruszenie omawianych przepisów. W takiej sytuacji, gdy organ architektoniczno-budowlany prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, umożliwiając właścicielom sąsiednich nieruchomości udział w danym postępowaniu, to przy braku ich reakcji na projektowane usytuowanie i parametry budynku trudno mówić o rażącym naruszeniu przez organ art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut kasacyjny dotyczący przepisów §19 ust. 2 pkt 1 lit. a-b w zw. z §3 pkt 25 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Wprawdzie strona skarżąca trafnie wskazała, że zatwierdzona w przedmiotowym projekcie lokalizacja miejsc postojowych nie jest zgodna z ustanowionymi w tych przepisach wymogami, to jednak zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa.

Jak trafnie wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu wyroku, uznanie w świetle dokumentacji projektowej trzech zgrupowań miejsc postojowych za odrębne parkingi w rozumieniu §3 pkt 25 Rozporządzenia, z uwagi na wydzieloną trzykrotnie powierzchnię terenu do postoju i parkowania samochodów sprawiło, że nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu §19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia.

Rozwijając argumentację Sądu Wojewódzkiego wskazać trzeba, że zgodnie z §19 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wymagana odległość sytuowania stanowisk postojowych od granicy działki uzależniona jest od wielkości parkingu, przy czym stosownie do §3 pkt 25, przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują.

Praktyka orzecznicza pokazuje, że stosowanie powyższych przepisów rodzi wątpliwości, zwłaszcza przy klasyfikacji parkingów do kategorii wymienionych w §19 ust. 2 pkt 1 lit. a), b) i c) Rozporządzenia. W poszczególnych przypadkach ocenie podlegało to, czy wydzielone w terenie skupiska miejsc postojowych tworzą odrębne (mniejsze) parkingi, czy stanowią one jeden (większy) parking (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. II OSK 1702/18).

Przykładowo wskazuje się, że z wydzielonymi parkingami w rozumieniu §3 pkt 25 Rozporządzenia mamy do czynienia, gdy miejsca postojowe w odrębnych grupach są usytuowane po różnych stronach budynku (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 438/11). Z kolei w wyroku z 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1305/20 przyjęto, że traktowanie dwóch zbliźniaczonych stanowisk jako jednego miejsca postojowego jest rozwiązaniem projektowym stanowiącym obejście przepisów techniczno-budowlanych, zmierzające do pomniejszenia wymaganych odległości. NSA wskazał, że odległość wynikająca z §19 ust. 1 i 2 Rozporządzenia należy liczyć przy uwzględnieniu wszystkich miejsc postojowych usytuowanych obok siebie z jednej strony budynków i stanowiących całość.

Z analizy orzecznictwa wynika, że w konkretnych sprawach występują trudności przy rozróżnieniu sytuacji kiedy wydzielenie powierzchni danego terenu pod parking ma charakter rzeczywisty, a kiedy jedynie pozorny. Każdorazowo konieczna jest więc rzetelna analiza dokumentacji projektowej w celu wykluczenia fikcyjnego rozdzielania kompleksu miejsc postojowych prowadzącego do obejścia wymogów odległościowych z §19 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. II OSK 1921/12 zaznaczył, że przy kwalifikacji parkingów należy uwzględnić ich konfigurację w każdym przypadku indywidualnie.

Z tych właśnie względów uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że kwestionowana decyzja z 5 listopada 2019 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem §19 ust. 2 pkt 1 lit. a-b Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., aczkolwiek trafnie Wojewoda w decyzji z 3 września 2020 r. dopatrzył się naruszenia wymogów techniczno-budowlanych w tym zakresie.

Niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów §29 oraz §271 ust. 4 w zw. z §272 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, weryfikując kwestionowaną decyzję z 5 listopada 2019 r., przedstawił wyczerpującą argumentację odnoszącą się do warunków techniczno-budowlanych regulowanych wymienionymi przepisami, z trafną konkluzją, że nie zostały one naruszone w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Chociaż Sąd Wojewódzki nie odniósł się wyraźnie do zarzutu naruszenia §29 Rozporządzenia, to jednak na podstawie wniosków zawartych w uzasadnieniu wyroku należy przyjąć, że zgodził się z oceną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który oceniając rozwiązania projektowe w tym przedmiocie wskazał na okoliczność dopuszczonego odrębnego opracowania, stosownie do warunków technicznych odprowadzania wód z działki inwestycyjnej (nr [...]) – wydanych przez Urząd Miasta w P. w dniu 25 marca 2019 r.

Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostało merytorycznie podważone w skardze kasacyjnej.

Ponadto nie mógł odnieść skutku również zarzut kasacyjny odnoszący się do wymogów ochrony przeciwpożarowej, bowiem w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo z jakich względów zaaprobował ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którą w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę nie doszło do rażącego naruszenia przepisów §271 ust. 4 i §272 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Jako chybione należało uznać także zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z §10 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz §6 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (punkty I.3 i 4e podstawy kasacyjnej), bowiem w tym zakresie akceptacji podlegały argumenty organu drugiej instancji oraz Sądu Wojewódzkiego wskazujące na to, że decyzja z 5 listopada 2019 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem ustaleń planu określających maksymalną wysokość parteru w budynkach usługowych oraz mieszkalnych wielorodzinnych, w których dopuszczono przeznaczenie jednej kondygnacji podziemnej na garaż.

Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny, w którym wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

12