Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1805/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Fundacje
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 5, ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan – Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 469/22 w sprawie ze skargi E. P. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego; 3. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz E. P. kwotę 880 (słownie: osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 469/17, oddalił skargę E. P. (dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni) na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd lub organ) z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że skarżąca 4 lutego 2019 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w konkursie zamkniętym nr [...], ogłoszonym w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej 8 Edukacja, Działanie 8.2 Uczenie się przez całe życie. Przedmiotem konkursu są projekty przyczyniające się do podniesienia kompetencji osób znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy z powodu niskich kompetencji.

Pismem z 3 października 2019 r. skarżąca została poinformowana, że wniosek uzyskał 124 pkt, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

Skarżąca wniosła protest, w którym zakwestionowała ocenę kryteriów nr 3, 5, 6, 7, 8, 9 i 11.

Pismem z 28 października 2019 r. pozostawiono protest bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania.

WSA wyrokiem z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) skargę kasacyjną, wniesioną przez organu, wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 252/20 oddalił.

Pismem z 24 sierpnia 2020 r. ponownie pozostawiono protest bez rozpatrzenia, z uwagi na wyczerpanie alokacji w działaniu.

Skarżąca zaskarżyła powyższą informację do WSA, który wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 567/20 skargę oddalił, ale NSA, wskutek skargi kasacyjnej skarżącej, wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 121/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.

WSA wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1043/21, stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi.

Organ orzeczeniem z 29 grudnia 2021 r. nie uwzględnił protestu, przy czym podwyższył ocenę projektu do 127 pkt.

Skarga na powyższą oceną do WSA, została wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 86/22 uwzględniona poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. WSA uznał, że ocena projektu w zakresie trzech ogólnych kryteriów narusza prawo, tj. nr 3, 6 i 11, a w zakresie kryteriów: nr 5 i 8 ocena została dokonana prawidłowo.

Przy kolejnej (trzeciej) ocenie protestu została powołana Komisja Oceny Projektów (KOP), w ramach której oceny dwóch ekspertów spowodowały, że projekt otrzymał 128 pkt, ale z uwagi na próg 129 pkt nie został rekomendowany do dofinansowania. Z kart oceniających wynika, że projekt otrzymał wyższe oceny w zakresie spornych kryteriów nr 3, 6 i 11, ale jednocześnie obniżono punktację w niekwestionowanym dotychczas kryterium nr 10 z 20 na 15 punktów. Skarżąca została o tym poinformowana pismem z [...] maja 2022 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na informację z [...] maja 2022 r.

W motywach wyroku WSA przypomniał stan sprawy i przytoczył regulacje zawarte w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji umów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa). Następnie wskazał, że od momentu wszczęcia procedury konkursowej, tj. 30 stycznia 2019 r. do dnia wydania informacji z [...] maja 2022 r. upłynął długi czas. W tym okresie, jak wynika z treści oceny kryterium nr 10, wyszło na jaw, że zostało wszczęte i jest obecnie prowadzone postępowanie karne w przedmiocie nieuprawnionego uzyskania korzyści majątkowej wobec określonego podmiotu w ramach innego projektu, w którym to projekcie określony podmiot współpracował ze skarżącą. Skarżąca występowała w tym postępowaniu jako świadek. W ocenie WSA okoliczność ta dawała organowi podstawę do oceny kryterium nr 10 i jej obniżenia (z 20 pkt na 15 pkt).

WSA wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu. Ten zakres badania organu występuje na każdym etapie procedury mającej na celu zawarcie umowy. Ponadto także w okresie realizacji projektu organ ma nadzór nad jego prawidłowym wykonywaniem, a to z uwagi na zasady realizowanej pomocy publicznej biorąc pod uwagę, że fundusze przeznaczone na realizację projektów są funduszami publicznymi. WSA podkreślił, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy.

W konsekwencji WSA uznał, że zaskarżona informacja odpowiada prawu i dlatego – w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ust. 1, ust. 5, ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, poprzez wyjście poza zakres zaskarżenia i dokonanie kontroli ponownej oceny protestu w zakresie w nim niewskazanym;

- art. 153 ppsa, poprzez uznanie, że zmieniły się okoliczności sprawy, podczas gdy kryterium nr 10 w ogóle nie było przedmiotem sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 37 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dokonana ponowna ocena protestu została przeprowadzona w sposób rzetelny, zgodnie z zasadą zapewnienia wnioskodawcom równego traktowania, gdy uszło uwadze WSA, że IZ dokonała w sposób nieuprawniony ponownej oceny całego projektu, gdy nie robiła tego w stosunku do innych podmiotów, a nadto doszło do naruszenia zasady reformationis in peius;

- z ostrożności procesowej, skarżąca wskazała także na naruszenie art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz. UE C 326/391), poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w ramach kryterium nr 10 sprawdzana jest wiarygodność wnioskodawcy i partnerów, podczas gdy wiarygodność nie jest pojęciem identycznym z pojęciem "doświadczenia", jakim posłużono się w przedmiotowym kryterium.

Z uwagi powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. naruszeniu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1, ust. 5, ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej i art. 153 ppsa) oraz naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 37 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wymaga to jednak przypomnienia istotnych elementów stanu faktycznego, a w szczególności mających decydujące znaczenie dla wyniku sprawy wyroków zapadłych dotychczas w niniejszej sprawie.

W związku z tym wskazać należy, że zaskarżony wyrok WSA z 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 469/22 jest już siódmym (!) wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie. Okoliczność ta w istotny sposób rzutuje na rozstrzygnięcie sprawy. Poddana bowiem kontroli pod względem zgodności z prawem informacja Zarządu z [...] maja 2022 r. o nieuwzględnieniu protestu skarżącej od oceny merytorycznej jej wniosku o dofinansowanie projektu "Certyfikowane kursy językowe i informatyczne dla mieszkańców woj. Wielkopolskiego", zostało wydane m.in. po wyroku WSA z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 86/22. Tym prawomocnym wyrokiem stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 153 ppsa – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny – orzekając ponownie w tej samej sprawie – nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ppsa, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).

Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

WSA w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 86/22 uznał, że ocena projektu w zakresie kwestionowanych przez skarżącą trzech ogólnych kryteriów narusza prawo, tj. nr 3, 6 i 11, a co do kryteriów: nr 5 i 8 ocena została dokonana prawidłowo.

Organ po przeprowadzeniu ponownej oceny protestu – biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku WSA z 20 kwietnia 2022 r. – zmienił ocenę projektu, przyznając mu dodatkowe punkty w ramach spornych kryteriów nr 3, 6 i 11. Przy czym jednocześnie – dwaj powołani eksperci na etapie odwoławczym – obniżyli punktację w niekwestionowanym dotychczas kryterium nr 10 (z maksymalnej oceny 20 na 15 punktów). Organ podjął zatem decyzję o obniżeniu o 5 punktów oceny projektu za inne uchybienia, niż te, które były podstawą wniesienia protestu skarżącej, co w świetle okoliczności sprawy należy uznać za bezsporne. W efekcie projekt otrzymał 128 pkt, ale z uwagi na próg 129 pkt nie został rekomendowany do dofinansowania.

Spór prawny sprowadza się w istocie do kwestii, czy organ ponownie rozpoznający sprawę, na skutek wyroku sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, ogranicza się – jak podnosi skarżąca kasacyjnie – jedynie do jej rozpoznania w takim zakresie, w jakim została pierwotnie zaskarżona protestem i rozstrzygnięta – na skutek złożenia skargi – orzeczeniem sądu, czy też przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej prowadzi do ponownej oceny projektu w pełnym zakresie.

W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za pierwszym poglądem. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej – protest powinien zawierać wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce wraz z uzasadnieniem. W myśl zaś art. 57 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy czy wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście (por. wyroki NSA: z 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17; z 22 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 205/19; z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2668/14; z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 841/19; z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1993/19).

Konsekwencją uznania, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia jest to, że również sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu w sprawie protestu nie może tego uczynić. Zauważyć trzeba, że sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi, jest zobligowany jedynie do przekazania sprawy do instytucji właściwej zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Przyjęcie takiej konstrukcji postępowania zakłada obligatoryjne objęcie kognicją sądu rozstrzygnięcia organu w przedmiocie protestu, choć sąd administracyjny nie może tracić z pola widzenia oceny projektu dokonanej przez organ. Ustalenia i wnioski sądu w tym zakresie muszą się jednak mieścić w granicach sprawy, tzn. w granicach zaskarżenia wynikających z wniesionej skargi oraz uprzedniego protestu.

W ramach standardowych postępowań przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada wyrażona w art. 134 § 1 ppsa, sprowadzająca się do tego, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Jednakże w postępowaniach wywołanych skargą na ocenę projektu i rozstrzygnięcie protestu zasada powyższa doznaje ograniczenia, w przypadku kiedy sąd pierwszej instancji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Skoro bowiem – jak wskazano już wyżej – granice spraw rozpoznawanych na podstawie ustawy wdrożeniowej związanych z oceną projektu i rozstrzygnięciem protestu, toczących się początkowo przed organami, a później – w następstwie wniesionych skarg – przed sądami administracyjnymi, wyznaczają zarzuty podniesione w proteście i w skardze (te zawarte w skardze nie mogą wykraczać poza zakres wskazanych w proteście), to sąd pierwszej instancji nie rozpatruje sprawy sądowej na podstawie art. 134 § 1 ppsa, lecz na podstawie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zezwalającego na stosowanie przepisów Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej. Należy zatem przyjąć, że zakres orzekania sądu administracyjnego w przedmiotowych sprawach jest wyznaczony zakresem wskazanym w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3647/17, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, w następstwie wydania wyroku w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej i ponownej negatywnej oceny protestu, a więc tak jak w niniejszej sprawie, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę wojewódzki sąd administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Innymi słowy, ponowna ocena projektu w trybie art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Tym samym dokonanie ponownej oceny projektu jest możliwe w granicach wyznaczonych przez zarzuty podniesione w środku zaskarżenia. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu jedynie w zakresie w nim wskazanym (por. także wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 205/19). Konkludując, organ ponownie rozpatrujący protest nie może wyjść poza granice protestu i stwierdzić, że wystąpiło inne naruszenie zidentyfikowane dopiero na etapie procedury odwoławczej.

Natomiast w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania wydanego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań w zakresie objętym protestem, poza jego ramy nie może wykroczyć (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3647/17).

W kontekście poczynionych wywodów i poglądów judykatury zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że złożony przez nią protest mógł być rozpoznany wyłącznie w granicach zakwestionowanych w nim kryteriów i postawionych w nim zarzutów. Tymczasem WSA pominął treść i zakres złożonego w sprawie protestu wyznaczające granice zaskarżenia. Zauważyć należy, że skarżąca w trakcie całego postępowania kwestionowała kryteria nr 3, 5, 6, 7, 8, 9 i 11, a w ogóle nie odnosiła się do wyniku oceny projektu w zakresie – maksymalnie do tej pory ocenianego – kryterium nr 10. Tym samym należy przyjąć, że poza kwestionowanymi kryteriami skarżąca w pełni zaakceptowała punktację za spełnienie innych kryteriów. Stosując się do poglądu WSA, co do potrzeby całościowego oceny projektu z uwagi na upływ czasu, organ ponownie rozpatrując protest (już po raz trzeci), musiałby wyjść poza granice wyznaczone do rozpatrywania protestu, a tym samym dokonać oceny w sposób niezgodny z przepisami prawa.

W konsekwencji stanowisko WSA, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej organ ma możliwość całościowego rozpatrzenia sprawy i oceny projektu, a więc może dokonywać odmiennych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym odmiennych od wyrażonych w pierwotnie prowadzonym postępowaniu, jest nieprawidłowe. Stąd też za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wskazanych naruszeń przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznaje także zarzuty materialne skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W myśl art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3.

Przede wszystkim za błędne należy uznać stanowisko organu, zaaprobowane przez WSA, że możliwość całościowej oceny projektu na etapie rozpoznania protestu uprawnia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Mając na uwadze treść tego przepisu wskazać należy, że jest to inny etap postępowania niż ten, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim projekt skarżącej do etapu podpisywania umowy w ogóle nie dotarł, ponieważ ten wymagał pozytywnej oceny projektu, czyli przekroczenia progowej punktacji (129 pkt), a to organ uznał za niespełnione przyznającej 128 pkt. W tej sytuacji posługiwanie się treścią art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, do oceny dotychczas niekwestionowanego kryterium przez organ, co błędnie zaakceptował WSA, jest działaniem niezgodnym z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał także zarzut naruszenia w toku procedury odwoławczej zasady reformationis in peius.

Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, tj. przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów i równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TUE). Nie oznacza to jednak, że są to jedyne zasady obowiązujące w normatywnym obszarze polityki spójności. Spośród nich istotne znaczenie ma zasada zakazu reformationis in peius. Zasada ta nie została wprost wypowiedziana w ustawie o zasadach realizacji programów i nie może być też na grunt tej ustawy transponowana przez odwołanie do kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak jej obowiązywanie w obszarze krajowych procedur regulujących rozdział środków pomocowych wywodzone jest Konstytucji RP i zasad ponadsystemowych krajowych procedur, w których omawiana zasada jest uznawana i stosowana. Przyjmuje się, że zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, że organ rozpatrujący środek zaskarżenia (dewolutywny albo niedewolutywny) nie może pogorszyć określonej zaskarżonym orzeczeniem sytuacji prawnej strony odwołującej się. Ustawy wprowadzają jedynie wyjątki w tym zakresie, np. gdy zaskarżone orzeczenie "rażąco narusza prawo" lub rażąco "narusza interes społeczny", jak w art. 139 kpa.

Na gruncie obowiązującej regulacji i jej bezpośredniej poprzedniczki – ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (która również nie regulowała tej kwestii) doktryna i orzecznictwo zasadniczo opowiadają się za stosowaniem tej zasady w postępowaniu protestowym. Wskazuje się, że protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla, iż wnoszący protest powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją (z orzeczeń wydanych pod rządami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju por. np. wyroki NSA: z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 125/13; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 169/12; z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1245/10).

Pogląd ten znajduje zastosowanie również na gruncie ustawy wdrożeniowej, bowiem nie zawiera ona istotnych odrębności w rozważanej kwestii, zaś wszystkie przemawiające na jego rzecz argumenty pozostają aktualne. Podkreślić należy, że organ publiczny prowadzący jakiekolwiek postępowania (typowe jurysdykcyjne czy też szczególne) obowiązany jest prowadzić je w sposób respektujący treść art. 2 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ramach wskazanej zasady będzie mieściła się także i taka, która sprowadzała się będzie do tego, że organy państwa obowiązane są działać w taki sposób aby zapewniać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Elementem takiego zaufania jest niepodejmowanie rozstrzygnięć na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 356/17).

W konsekwencji należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że w ramach omawianej procedury ustawodawca nie wprowadził zasady zakazu reformationis in peius wprost do przepisów normujących przedmiotową procedurę, jednak zasada ta wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i nie podejmowania działań na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, SIP LEX, tezy 1 i 2 pod literą E do art. 58 oraz Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka, SIP LEX, teza 11 do art. 58, a także prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 408/17).

Dodatkowym argumentem przemawiającym za zastosowaniem zakazu reformationis in peius w niniejszej sprawie jest związanie wynikające z art. 153 ppsa, o czym była już mowa wyżej.

Zaznaczyć należy, że stosowanie zasady reformationis in peius nie może być bezwzględne. Racjonalne jest jej ograniczenie do takiej postaci, jaką przewiduje ogólne postępowanie administracyjne lub inne procedury publiczne. Gdyby zatem organ rozpatrujący protest dostrzegł w postępowaniu konkursowym wady kwalifikowane, w szczególności przypadki rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako prawo powszechnie obowiązujące, kwalifikowane na przykład w ramach ogólnego postępowania administracyjnego jako standardowe przesłanki nieważności, to należałoby dopuścić rozstrzygnięcie wykraczające poza zarzuty zawarte w proteście i powodujące nawet pogorszenie sytuacji protestującego w stosunku do zaskarżonej. Jednak w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Z pewnością za taką nie można traktować tego, że zostało wszczęte i jest prowadzone postępowanie karne w przedmiocie nieuprawnionego uzyskania korzyści majątkowej wobec określonego podmiotu w ramach innego projektu, w którym to projekcie podmiot ten współpracował ze skarżącą, a skarżąca ma w tym postępowaniu status świadka. Akceptacja takich działań organu łamie podstawowe zasady prawne do jakich należy zaliczyć zasadę domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP).

Uznanie za usprawiedliwione dotychczas omówionych zarzutów, czyni zbędnymi ustosunkowanie się do zarzutu (sformułowanego z ostrożności procesowej) dotyczącego naruszenia art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty Praw Podstawowych, przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w ramach kryterium nr 10 sprawdzana jest wiarygodność wnioskodawcy i partnerów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ ponownie rozpoznając protest nie miał uprawnienia do powtórnej oceny kryterium nr 10, co wyjaśniono wyżej. Oznacza to, że pierwotna 20 punktowa ocena tego kryterium jest prawidłowa i jako taka musi pozostać.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 188 § 1 ppsa w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 200 ppsa tego rozporządzenia. Koszty postępowania należne skarżącej (880 zł) obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (480 zł) za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w postępowaniu przed NSA, który nie brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.