Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 241/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowych oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości gruntowych położonych w Ł. przy ul. A, ul. B 10-18, ul. C 23-27, ul. D oznaczonych jako działki nr: 283/7, 283/9, 551/1, 554/1 i 558/2.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził podział opisanych nieruchomości gruntowych. W dniu 7 września 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, ograniczając swoje żądanie do rozstrzygnięcia o podziale działki nr 558/2 na działki o nr: 558/3 i 558/4. Wnioskodawca jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego Nr 6, poz. 71 ze zm.). Strona wywodziła, iż w świetle ustaleń ówczesnego planu miejscowego dokonanie podziału działki nr 558/2 było niedopuszczalne, gdyż nieruchomość ta wchodziła nie tylko w skład jednostki planu nr [...], ale i w skład jednostki oznaczonej symbolem: [...], co do której plan przewidywał, iż dla terenów wymagających szczególnego nadzoru ze względu na ich znaczenie historyczne, krajobrazowe lub przestrzenne decyzja dotycząca zabudowy i zagospodarowania – a w ocenie Wspólnoty taki ma charakter decyzja podziałowa – powinny być poprzedzone koncepcją urbanistyczno-architektoniczną uwzględniającą ochronę tych wartości oraz wpływ inwestycji na zagospodarowania terenów sąsiednich. Wnioskodawca dodał, iż koncepcja taka została sporządzona w 1997 roku i traktowała działkę 558/2 jako całość ze względu na potrzebę ochrony jej szczególnych walorów przyrodniczych i rekreacyjnych.

W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. Wyjaśniając, iż nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa, na którą to przesłankę powołuje się wnioskodawca, ale i żadnej innej wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Spełnienie przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości określonych w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy było przedmiotem oceny Prezydenta Miasta Ł. na wcześniejszym etapie postępowania podziałowego. W wydanym w oparciu o art. 93 ust. 4 i 5 ustawy ostatecznym postanowieniu z dnia [...] r. wzmiankowany organ wydał pozytywną opinię w tym zakresie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie stwierdziło istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia (ostateczne postanowienie z dnia [...] r.). Wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy Prezydent Miasta Ł. był związany wyrażoną w nim opinią, co oznacza, że nie miał podstaw do powtórnego badania kwestii zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału. Za prawidłowe należy więc uznać samo powołanie się na tę opinię w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium stwierdziło, iż projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapie nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, wykazuje zasadniczą zbieżność ze wstępnym projektem podziału, który był przedmiotem analizy Prezydenta Miasta Ł. w trybie przewidzianym w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy (różnice sprowadzają się do oznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu - oznaczenia literowe na wstępnym projekcie podziału nie odnosiły się jeszcze do numeracji działek figurujących w ewidencji gruntów i budynków). Kolegium nie stwierdziło też naruszenia przez ww. organ administracji publicznej przepisów art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy (tym bardziej naruszenia rażącego), ponieważ projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 283/7, 283/9, 551/1, 554/1 i 558/2 zatwierdzony kwestionowaną decyzją, był sporządzony na aktualnej (w dacie orzekania o podziale) mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który niewątpliwie miał interes prawny w dokonaniu podziału przedmiotowych nieruchomości, a mianowicie Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w Ł., jako ich użytkownika wieczystego.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż zasadniczą kwestią warunkującą dopuszczalność podziału nieruchomości, podlegającą ocenie właściwego organu na etapie wydania decyzji w oparciu o art. 96 ust. 1 ustawy była uregulowana w art. 93 ust. 3 ustawy (przy uwzględnieniu art. 99 ustawy) kwestia dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej. Po przeprowadzonej analizie tej kwestii, obejmującej badanie dokumentów zawartych w aktach sprawy oraz treści wpisów w księgach wieczystych według stanu na dzień [...] r., stwierdził, że żadna z nieruchomości podlegających kwestionowanemu podziałowi nie miała bezpośredniego dostępu do ulicy o statusie drogi publicznej. Każda z nich sąsiadowała natomiast z drogami wewnętrznymi, będącymi własnością podmiotów publicznych, częściowo w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w Ł. (ul. B, ul. C, ul. D, ul. bez nazwy). Były to drogi ogólnodostępne, stanowiące element układu komunikacyjnego powiązanego z systemem dróg publicznych, służące obsłudze komunikacyjnej zabudowanych nieruchomości usytuowanych na terenie osiedla "B". Kolegium oceniło, iż proponowany podział nieruchomości zakładał wydzielenie z nich fragmentów gruntów zajętych pod infrastrukturę drogową w celu utworzenia kompleksów gruntów faktycznie wykorzystywanych jako drogi i oddzielenia ich od gruntów pod budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (dotyczy to działek nr: 551/4, 283/13, 283/14, 551/5, 554/3, 283/11, 554/6 i 554/7). W ocenie Kolegium opisany stan faktyczny nie stał na przeszkodzie zatwierdzeniu podziału nieruchomości, gdyż w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie ustawodawca nie wymagał, aby dzielone nieruchomości czy działki powstałe w wyniku ich podziału miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W przypadku braku takiego dostępu niezbędne było jednak wprowadzenie do treści rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości warunku, o którym mowa w art. 99 ustawy, dotyczącego ustanowienia odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu przy ich zbywaniu (na drodze wewnętrznej wydzielonej z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania lub na innych nieruchomościach). Wzmiankowany warunek stanowi element rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta Ł., co przesądza o braku podstaw do uznania, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 99 w związku z art. 93 ust. 3 ustawy, mimo powzięcia przez Kolegium pewnych zastrzeżeń co do sposobu jego sformułowania. Z jednej strony nie sprecyzowano bowiem w tej decyzji, dla których spośród wydzielonych działek gruntu mają być ustanowione odpowiednie służebności, a z drugiej - niepotrzebnie wymieniono wprost działkę nr 556/4, jako jedną z tych, na której taka służebność miałaby być ustanowiona (wskazana działka była bowiem położona poza kompleksem nieruchomości objętych postępowaniem podziałowym, a co do takich gruntów należy przyjąć zasadę, że nie jest rolą organu administracji publicznej ograniczanie swobody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w określeniu sposobu realizacji warunku wynikającego z art. 99 ustawy przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu). Kolegium stwierdziło jednocześnie, iż powyższe uchybienia mają charakter zwykłych naruszeń art. 99 ustawy, które nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak samo oceniło naruszenie przez Prezydenta Miasta Ł. przepisu art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji zastosowanych rozwiązań w zakresie zapewnienia wydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej.

W terminie prawem przewidzianym Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie prawa materialnego: przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 2 czerwca 1993 r. w ich brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o podziale nieruchomości.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. podzielając w pełni stanowisko wywiedzione w tej decyzji. Po przeprowadzeniu własnego postępowania wyjaśniającego Kolegium stwierdziło, iż zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie tylko nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzja podziałowa została wydana w całości lub w części z rażącym naruszeniem prawa, ale także nie uzasadnia stanowiska, iż jest ona dotknięta innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., ponieważ: nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu wydania, w razie jej wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, ani nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Ustosunkowując się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium podkreśliło, że sformułowane w nim zarzuty dotyczą stricte kwestii zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, której analizę pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przeprowadzono w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. Wyniki tej analizy przedstawiono i szczegółowo omówiono we wskazanym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji podziałowej poprzez jego niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającego na dokonaniu podziału nieruchomości, mimo braku zgodności podziału z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w chwili wydania decyzji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji podziałowej poprzez jego niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na dokonaniu podziału nieruchomości przy braku zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej poprzez nieprawidłowe wyznaczenie służebności gruntowych dla wydzielonych działek.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając strona wskazała, iż podział działki nr 558/2 został dokonany niezgodnie z normami prawnymi wynikającymi z przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, w sytuacji nie przeprowadzenia przez właściwy organ nałożonego prawem obowiązku analizy i oceny zgodności podziału z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. dnia 2 czerwca 1993 r., obowiązującym w chwili wydania decyzji o podziale, w aspektach przeznaczenia terenu oraz możliwości przyszłego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W ocenie strony, uprawnione organy nie dokonały koniecznego przyporządkowania działki oznaczonej nr 558/2 do właściwej jednostki w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, co wymaga powtórzenia dokonanego procesu podziału przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem strony, naruszenie przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy polega na braku analizy i oceny zgodności wykonanego podziału z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji wywołało i wywołuje szereg skutków gospodarczych i społecznych dla członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. B. Dodatkowo strona zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kwestionowanej decyzji poprzez wydanie jej, pomimo braku zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej oraz nieprawidłowe wyznaczenie służebności gruntowych dla wydzielonych działek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczej w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Mając na uwadze sformułowane zarzuty skargi Kolegium stwierdziło, iż jako podstawę prawną wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji (pkt III) błędnie wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., odnoszący się do "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", podczas gdy przepisy, których naruszenie zarzuca strona skarżąca, należą do sfery prawa materialnego, co uzasadniałoby raczej powołanie się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako podstawę prawną tego wniosku (normy prawa materialnego zawierają zarówno art. 93 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 99 ustawy, jak i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że przepis ten jest umiejscowiony w akcie prawnym o zasadniczo proceduralnym charakterze). Nadto, nieracjonalne jest powołanie się w pkt III skargi na przepis art. 135 p.p.s.a., w sytuacji gdy strona wnosi o uchylenie wyłącznie zaskarżonego aktu. Z kolei zarzut dotyczący rzekomego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy już ze swej istoty nie może być skuteczny, skoro kwestia zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi, stanowiąca przesłankę dopuszczalności podziału nieruchomości wynikającą z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, została rozstrzygnięta w ostatecznym postanowieniu Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., wydanym w oparciu o art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, w związku z czym nie podlegała ponownemu badaniu na etapie orzekania o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Natomiast zarzut dotyczący rzekomego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy jest bardzo ogólnikowy i w istocie nie zawiera żadnego uzasadnienia, co stwarza oczywistą trudność w ustaleniu, na czym konkretnie miałoby polegać "dokonanie podziału nieruchomości przy braku zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej poprzez nieprawidłowe wyznaczenie służebności gruntowych dla wydzielonych działek". Kolegium domyśla się jedynie, iż strona używając takiego sformułowania odnosi się do szczegółowej analizy kwestii spełnienia przesłanki z art. 93 ust. 3 ustawy i prawidłowości zastosowania art. 99 ustawy, przedstawionej w uzasadnieniach obu decyzji Kolegium, jednakże analiza ta nie uzasadnia konkluzji, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podzielić bowiem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięta żadną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze istotę niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tej decyzji skutków prawnych. Ustawodawca dopuszczając wyjątki od tej zasady wyznaczył ściśle określone warunki odstąpienia od tej zasady, miedzy innymi przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 – 159 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wad kontrolowanej decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 159/14 - dostępny, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98), a z takimi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 185/12; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1280/11). Samo naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym – jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące.

W ocenie Sądu przy wydawaniu kwestionowanej, ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. W istocie, przesłanki na których strona skarżąca oparła swój wniosek o stwierdzenie nieważności sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości decyzji podziałowej jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji) oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł.i z dnia 2 czerwca 1993 r. Niemniej jednak, jak wyczerpująco argumentowało i wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzuty dotyczące kwestii zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były przedmiotem analizy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. Bezsprzecznie wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy, Prezydent Miasta Ł. był związany opinią w nim wyrażoną, co oznacza, iż nie miał podstaw do powtórnego badania kwestii zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeby wydania kwestionowanej przez skarżących decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95 ustawy, opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W przypadku braku planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 799/13).

Zgodzić trzeba się z organami administracji, iż niewielkie uchybienia, opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mieszczą się w granicach uznanych za rażące naruszenie prawa, jednocześnie odzwierciedlają wnikliwą analizę sprawy. Wyczerpująca analiza decyzji zatwierdzającej podział w świetle obowiązujących w dacie jej wydania przepisów oraz w kontekście formułowanych przez stronę skarżącą zarzutów dowodzi, iż nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu. Podkreślić trzeba, iż organ ustalił przeznaczenie jakie miały nieruchomości w ówczesnym planie i faktycznie była to funkcja przeważająca mieszkalna, zakwalifikowanie części nieruchomości do obszaru oznaczonego symbolem [...], nie uniemożliwiało przeprowadzenia postępowania podziałowego, gdyż jak słusznie wskazał organ ograniczenie to dotyczyło dopuszczalnych form zagospodarowania tej części, co nie jest przedmiotem oceny ani nawet zainteresowania, na etapie podziału nieruchomości. Decyzja podziałowa nie zawiera żadnych unormowań, czy tym bardziej zakazów, które mogłyby skutkować na przyszłość, chociażby przy zainicjowaniu postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie sposób także podzielić zapatrywania strony skarżącej co do rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, gdyż jak słusznie wywiódł organ z tychże norm prawnych ówczesny stan faktyczny nie stał na przeszkodzie zatwierdzeniu podziału nieruchomości, gdyż w dacie wydania decyzji podziałowej ustawodawca nie wymagał, aby dzielone nieruchomości, czy działki powstałe w wyniku ich podziału miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W przypadku braku takiego dostępu wymagany był wówczas odpowiedni zapis w decyzji podziałowej stosownie do art. 99 ustawy dotyczący ustanowienia służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu przy ich zbywaniu. Kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja podziałowa odpowiednie w tym zakresie zapisy zawiera, kwestia ich precyzyjności nie jest natomiast przedmiotem analizy na etapie wszczętego trybu nadzwyczajnego, gdyż nawet ich nieprecyzyjność nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy.

Proste zestawienie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej, której eliminacji z obrotu prawnego domaga się strona skarżąca, z przywołanymi przepisami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność. Uchybienia jakich dopuścił się organ, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Mogły być one podnoszone przez stronę w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Wzruszenie natomiast ostatecznych decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Rażące naruszenie prawa musi być więc na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej, wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2422/11), a takie w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. P.