Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 529/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 627,  734 § 1, art. 750
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2441/19 w sprawie ze skargi K. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 września 2019 r. nr 1031/2019/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi Z. z siedzibą w W. (dalej: "płatnik", "Z.", "skarżący") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 20 maja 2015 r.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z 9 września 2019 r. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm., zwanej dalej: ustawą o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 20 maja 2015 r. ustalającą, że G. M. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, zawartej ze skarżącym, we wskazanych w decyzji okresach. Prezes NFZ stwierdził, że zawierane przez płatnika umowy o dzieło wyczerpywały znamiona umowy o świadczenie usług, gdyż w wyniku umów nie powstało oznaczone dzieło w rozumieniu Kodeksu cywilnego, realizujący umowy wykonywali powtarzalne czynności faktyczne, do realizacji których niezbędna jest staranność, a sporządzając dokumenty lustratorzy związani byli wytycznymi instrukcyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") uchylił wydane w sprawie decyzje.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił podstawę prawną decyzji oraz prezentowaną w literaturze i orzecznictwie charakterystykę umowy o dzieło i zlecenia. Stwierdził, że sporne umowy spełniają przesłanki umowy o dzieło, o której mowa w art. 627 Kodeksu cywilnego, ich istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowie warunki, a zamawiającego - do zapłaty wynagrodzenia.

Sąd zauważył, że to właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji, stanowiło przedmiot spornych umów, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. Bez sporządzenia wskazanych dokumentów nie zostałby osiągnięty cel lustracji. Sporządzenie tych dokumentów wymagało samodzielności i wkładu intelektualnego zainteresowanej. Celem lustracji nie była zatem sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej lustracji. Sąd wskazał również, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionych w umowie dokumentów.

Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług (art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego), doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, polegające na uznaniu, że zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W skardze kasacyjnej Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

a) przyjęcia przez Sąd, że spornej umowy nie można zakwalifikować jako umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu, podczas gdy prawidłowa ocena zgormadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że przedmiotem umowy jest wykonanie określonej czynności, nie natomiast wytworzenie dzieła w rozumieniu art. 627 Kodeksu cywilnego,

b) pominięcia przez Sąd, a wynikających z art. 93 § 1a ustawy - Prawo spółdzielcze zasad odpowiedzialności z tytułu przeprowadzonej lustracji, który to wprost stanowi, że to Z. odpowiada ustawowo wprost wobec spółdzielni za lustrację, a nie przeprowadzający lustrację lustrator, co wyklucza możliwość zastosowania art. 627 Kodeksu cywilnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 627 Kodeksu cywilnego poprzez błędne zastosowanie oraz art. 734 § 1 w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zakwalifikowanie umowy jako umowy o dzieło, a także naruszenie art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej wykładni oświadczeń woli stron umowy, co skutkowało uznaniem przez WSA, że strony zawarły umowę o dzieło.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Strona skarżąca i uczestniczka postępowania nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [.,.] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 20 maja 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Według Sądu I instancji - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - organ administracji publicznej wadliwie i z naruszeniem art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c. oraz z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ocenił, że do umowy zawartej przez stronę skarżącą z uczestniczką postępowania, której przedmiot stanowiło sporządzenie protokołu z działalności Spółdzielni Mieszkaniowej w A., należało stosować przepisy dotyczące umowy zlecenia, albowiem była to umowa o świadczenie usług, nie zaś umowa o dzieło, co miałoby w konsekwencji prowadzić do wniosku, że z tytułu wykonywania tej umowy uczestniczka postępowania w okresie wskazanym w kontrolowanej decyzji podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Według Sądu I instancji - jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - zarówno przedmiot spornej w sprawie umowy, jak i okoliczności towarzyszące jej wykonaniu, w tym zwłaszcza jej rezultat materializujący się w sporządzonym protokole oraz wnioskach polustracyjnych, jednoznacznie oraz wbrew stanowisku organu administracji przekonują o tym, że wymieniona umowa była umową o dzieło.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.

Ocenę stawianego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. - do którego należy się odnieść w pierwszej kolejności - poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na ocenę, że omawiany zarzut kasacyjny nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13), co w konsekwencji czyni go niezasadnym, a przez to i nieskutecznym.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, na czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - miałoby polegać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jego istotny charakter, a przez to wpływ jego naruszenia na wynik sprawy.

Ponadto - co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do braku zasadności omawianego zarzutu - trzeba podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji - nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. - to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia - co do którego nie ma nota bene sporu - a ponadto sporządzone zostało w sposób, który nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Zupełnie inna kwestią jest natomiast - co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji - siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba więc uznać za niezasadny zwłaszcza, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, iż prawidłowo identyfikując przedmiot rozpatrywanej sprawy oraz operując w jej granicach, Sąd I instancji zaproponował właściwe rozstrzygnięcie odnośnie do istoty sporu prawnego wywołanego wniesioną skargą, co uzasadnił - w tym również w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej wydanego w sprawie orzeczenia - w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji.

Zgodności z prawem kontrolowanego wyroku Sądu I instancji w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a.

Abstrahując już nawet od tego, że o braku skuteczności zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy wnioskować na tej podstawie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji zostały uchylone w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), a nie wobec stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), trzeba przede wszystkim stwierdzić, że wymienione przepisy prawa, jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Oznacza to, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Nie jest również zasadny, stawiany w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 627 Kodeksu cywilnego, art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c. oraz art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego mający polegać - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - na niewłaściwym ich zastosowaniu przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając istotę spornej w sprawie kwestii, której rozstrzygnięcie wymagało odpowiedzi na pytanie odnośnie do podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu - jak wymaga tego, w warunkach nim określonych, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez uczestniczkę postępowania w związku z wykonywaniem przez nią pracy na podstawie zawartej ze stroną skarżącą umowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, przez co omawiany zarzut należy uznać za niezasadny i tym samym za nieskuteczny.

Jeżeli bowiem, Sąd I instancji kontrolował zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, to siłą rzeczy nie był zobowiązany – zwłaszcza, że byłoby to również nieprzydatne z punktu widzenia istoty oraz przedmiotu sprawy, a także istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji, a w tym kontekście instrumentów oraz kryteriów, którymi może operować sąd administracyjny w postępowaniu kontrolnym inicjowanym skargą w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. - aby legalność wymienionej decyzji kontrolować z pozycji oraz przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że przecież przywołana regulacja prawna jednoznacznie i wprost odnosi się do reguł wykładni oświadczeń woli, co jakkolwiek ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego (w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim między stronami zawartej umowy, co w rozpatrywanej sprawie nie ma przecież miejsca, albowiem spór przebiega na innej zupełnie płaszczyźnie), to jednak - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozbawione jest tego znaczenia w sprawach ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a więc w sprawach zupełnie innej, bo publicznoprawnej natury. Tym samym - jak w pełni zasadnie w świetle przedstawionych argumentów należałoby przyjąć - wskazane "wzorce kontroli", których stosowania w rozpatrywanej sprawie oczekiwał skarżący kasacyjnie organ, nie mogły być uznane za adekwatne, ani też przydatne w procesie ustalania podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu - jak wymaga tego, w warunkach nim określonych, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez uczestniczkę postępowania w związku z wykonywaniem przez nią pracy na podstawie zawartej ze stroną skarżącą, a przywołanej powyżej umowy.

Przedstawione podejście koresponduje również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z: 2 września 2020 r. sygn. akt I UK 96/19; 2 czerwca 2017 r. sygn. akt III UK 147/16; 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II UK 518/15 ) - które Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela - a mianowicie, że zasada podlegania ex lege ubezpieczeniom społecznym należy do norm o charakterze ius cogens, co prowadzi do wniosku o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z mocy prawa i z tej przyczyny czynność prawna nie może zniwelować powstających na tym tle obowiązków publicznoprawnych. Oznacza to też, że w kontekście podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym decydującej wagi nie można przypisać treści oświadczeń woli stron, zwłaszcza że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi jedynie w ujęciu formalnym (art. 1 k.p.c.), w ujęciu materialnym mają natomiast charakter spraw z zakresu prawa publicznego, a nie prywatnego, co wyklucza możliwość stosowania do relacji prawnych regulowanych prawem ubezpieczeń społecznych przepisów prawa prywatnego (np. Kodeksu cywilnego).

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 65 § 1 i 2 k.c. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz odnosząc wynikające z niej konsekwencje do treści postanowień przywołanej powyżej umowy oraz jej przedmiotu - fakt zawarcia umowy o wskazanej powyżej treści nie jest w sprawie sporny, jakkolwiek sporna jest jego kwalifikacja prawna - w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 627 k.c. i art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c., ani też wynikających z tych przepisów kryteriów oceny umowy, jako umowy o dzieło albo umowy o świadczenie usług do której odpowiednio stosuje się przepisy zleceniu. Ocena umów przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i lustratora umów jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez lustratora konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji poszczególnych spółdzielni i sformułowania określonych w treści umów protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy - Prawo spółdzielcze), a także propozycji wystąpienia polustracyjnego oraz propozycji odpowiedzi na skargi i wystąpienia. Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonym protokole oraz wnioskach polustracyjnych. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornych w sprawie umów towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu.

Nie ma racji organ, że istotą umowy było jedynie staranne dążenia do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby umów, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umów stron, zawartych i ukształtowanych w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego.

Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 Kodeksu cywilnego wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 ustawy - Prawo spółdzielcze, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Zgodnie z postanowieniami umów wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła osobiście. Oznaczało to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne.

Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty, o jakim mowa w art. 632 § 1 Kodeksu cywilnego. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty przesłania przez Z. listu polustracyjnego do lustrowanej jednostki. Wynagrodzenie to było określane ryczałtowo. Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowach, ale bez ich wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi.

Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z umowami zawieranymi przez Z. zamawiający miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach (por. § 6 umowy). Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte. W umowach zostały też przewidziane skutki finansowe, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami.

Możliwość odstąpienia od umowy raz jeszcze potwierdza, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie

Oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienia zarzut "pominięcia przez Sąd, a wynikających z art. 93 § 1a ustawy - Prawo spółdzielcze zasad odpowiedzialności zamawiającego z tytułu przeprowadzonej lustracji".

Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 91 § 4 ustawy - Prawo spółdzielcze, który zobowiązuje związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą do wyznaczenia lustratora. Zatem lustracja przeprowadzana jest za pośrednictwem wyznaczonej osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa Krajowa Rada Spółdzielcza, do której należy także uprawnienie pozbawienia lustratora uprawnień, jeżeli jego działalność jest niezgodna z prawem, a także jeżeli lustrator nie zachowuje w tajemnicy wiadomości o działalności spółdzielni uzyskanych przy lustracji. Protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego (art. 93 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.