Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2678/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 157 par. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 156 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] "K." – J. K. Spółka Jawna w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 446/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "K." – J. K. Spółka Jawna w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. prostuje oczywiste omyłki w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że zamiast dwukrotnie użytych słów "Przedsiębiorstwa [...] "K." Sp. jawna w L." wpisuje słowa "Przedsiębiorstwa [...] "K." – J. K. Spółka Jawna w L." oraz zamiast słów "odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy" wpisuje słowa "odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 czerwca 2013 r., sygnatura akt II SA/Rz 446/13, rozpoznając skargę Przedsiębiorstwa [...] "K." – J. K. Spółka Jawna w L. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] września 2008 r. o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] listopada 2007 r. o ustaleniu na wniosek J. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego u zbiegu ulic [...] i [...] w R.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] listopada 2007 r. o ustaleniu na wniosek J. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego u zbiegu ulic [...] i [...] w R. motywowana była, jak wynika z uzasadnień decyzji SKO w R., tym, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję o warunkach zabudowy oraz nie wykazał, aby skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji dotyczyły jego interesu prawnego lub obowiązku. W szczególności podniesiono, że nie jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, ani też nie jest właścicielem nieruchomości, na którą inwestycja ta będzie oddziaływać. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji SKO w R. z [...] stycznia 2009 r. wyjaśniono, odpowiadając tym samym na zarzut zawarty we wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, że skarżący nie może wywodzić swego interesu prawnego z art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska, gdyż "przepis ten odnosi się do możliwości nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych na istniejące zakłady stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, które zostały wybudowane bez zachowania bezpiecznej odległości".

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Twierdził, że prowadzi zakład produkcji lodów, w którym wykorzystuje znaczne ilości amoniaku. W związku z tym jest to zakład stwarzający ryzyko wystąpienia poważnej awarii. Planowane osiedle mieszkaniowe znajduje się zaś, co wynika z samej treści decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] listopada 2007 r., w sferze oddziaływania tego zakładu i – zdaniem skarżącego – nie w bezpiecznej odległości od zakładu. Dalej skarżący powołał się na art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska i wskazał, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą na podstawie tego przepisu istniejącym zakładom, stwarzającym ryzyko wystąpienia poważnej awarii, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, nałożyć decyzją obowiązek wprowadzenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych. Przepis ten jest – jak wywiedziono – podstawą nałożenia na skarżącego obowiązków i w tym skarżący upatruje swój interes prawny.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę przy czym nie podzielił twierdzeń skarżącego, co do tego, aby podstawą jego interesu prawnego mógł być art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Uznał, że wprawdzie zakłady stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a więc także zakład skarżącego, mogą być adresatami decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu, ale związany z tym interes nie może być uznany za prawny, gdyż nie jest realny, lecz hipotetyczny i przewidywalny w przyszłości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a normą prawa materialnego, wynikającą z art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten wyposaża bowiem organ administracji w kompetencje do wydania decyzji nie przesądzając przy tym, że taka decyzja powinna zostać wydana. Każdorazowo o nałożeniu na prowadzący zakład dodatkowych obowiązków można zadecydować po zaistnieniu określonego zbioru pozytywnych warunków, do których należy m.in. treść opinii organu Państwowej Straży Pożarnej. Warunki aktualizujące kompetencje organu wystąpią dopiero w sytuacji, gdy bezpieczne odległości nie zostaną zachowane pomiędzy zakładem a osiedlem. Ponadto, użycie w tym przepisie zwrotu "może" opiera konstrukcje rozstrzygnięcia na uznaniu administracyjnym, co jeszcze bardziej obniża stopień pewności wydania decyzji. Na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie istnieje więc – zdaniem Sądu pierwszej instancji - rzeczywiste zagrożenie zastosowania wobec skarżącego art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Taka ewentualność istnieje wyłącznie potencjalnie. Nie można mieć stuprocentowej pewności, że norma ta zostania w przyszłości skonkretyzowana. Skoro tak, to wydanie decyzji względem skarżącego ma charakter czysto teoretyczny i przesądza o istnieniu wyłącznie interesu faktycznego, czyli takiego, który nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą do uwzględnienia skargi były natomiast okoliczności, które Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę z urzędu. Uznał mianowicie, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności możliwości szerszego niż tylko ograniczonego do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, oddziaływania planowanego osiedla na środowisko, związanego z planowanym w ramach osiedla parkingiem o 400 stanowiskach. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne dokładne wyjaśnienie miejsca położenia nieruchomości skarżącego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie jest źródłem interesu prawnego, uzasadniającego udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy podmiotu, do którego należy zakład stwarzający zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, w tym zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii, w zasięgu skutków którego to zagrożenia znajduje się obszar planowanego osiedla mieszkaniowego,

- art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dowolne i niczym nieuzasadnione stwierdzenie, że skarżący nie prowadzi zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano na powody zaskarżenia wyroku uwzględniającego skargę skarżącego, wyjaśniając, że skarżący nie zgadza się z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceną prawną. Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska wskazano, że w razie wybudowania osiedla mieszkaniowego niebezpiecznie blisko zakładu skarżącego wyłącznie skarżący poniesie wszystkie konsekwencje zastosowania tego przepisu i wówczas nie będzie miał już żadnych prawnych możliwości przeciwdziałania jego zastosowania. Podniesiono też, że trafność stanowiska skarżącego została potwierdzona przez NSA w wyroku z 24 stycznia 2013 r., sygnatura akt II OSK 1774/11. Z kolei wyjaśniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że kwestionowane tym zarzutem stwierdzenie Sądu pierwszej instancji nie zostało niczym poparte. Wskazano też, że w postępowaniu administracyjnym nie było kwestionowane, że zakład skarżącego stwarza zagrożenie wystąpienia poważnej awarii. Zauważono, że ze względu na taką kwalifikację w decyzji o warunkach zabudowy nałożono na inwestora dodatkowe warunki.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W skardze kasacyjnej trafnie zarzuca się naruszenie art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Kwestia posiadania interesu prawnego skarżącego w sprawach o warunki zabudowy dla osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] i [...] w R. i wywodzenia tegoż interesu z powołanego przepisu była już wielokrotnie rozpatrywana w związku z wnioskami skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i wnoszonymi przez skarżącego odwołaniami. Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 596/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 578/12 oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu, na wniosek "W. [...]" Sp. z o.o. w R., warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] i [...] w R. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że skarżący ma interes prawny w tej sprawie, ponieważ prowadzony przez niego zakład, mimo że nie figuruje w rejestrze zakładów o zwiększonym lub podwyższonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, jest zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, w rozumieniu art. 73 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, z uwagi na używanie w procesie przemysłowym amoniaku, co może determinować lokalizowanie osiedla mieszkaniowego (budynków zamieszkania zbiorowego) w stosunku do zakładu skarżącego. W uzasadnieniu tego wyroku powołano się także na wcześniejszy wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1774/11, który także dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego "[...]" przy ul. [...] i [...] w R. oraz legitymacji skarżącego w tej sprawie. Stanowisko zawarte w tych wyrokach zostało także zaakceptowane przez NSA w wyroku z 25 marca 2015 r., sygnatura akt II OSK 1672/14, którym uchylono wyrok WSA w Rzeszowie z 25 kwietnia 2012 r., sygnatura akt II SA/Rz 1235/11 oraz postanowienie SKO w R. z [...] września 2011 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2011 r. o ustaleniu, na wniosek "W. [...]" Sp. z o.o. w R., warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] i [...] w R.

Wskazane wyroki nie zostały wydane w tej samej sprawie, co sprawa obecnie rozpatrywana, jednakże w sprawach podobnych w takim stopniu, że wyrażona w nich ocena prawna musi być uwzględniona. We wszystkich tych sprawach chodzi bowiem o ten sam zakład oraz o budowę osiedla mieszkaniowego w rejonie tych samych ulic. W związku z tym zauważyć należy, że w sprawie zakończonej wyrokiem z 4 września 2014 r., sygnatura akt II OSK 596/13, NSA powołał się na stanowiska Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z których wynika, że skarżący nie figuruje w rejestrze zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o których mowa w art. 248 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, ale może stanowić źródło poważnych awarii ze względu na używanie w procesie przemysłowym około 40 ton amoniaku. Trafnie w związku z tym w powołanych wyrokach przyjęto, że w świetle art. 73 ust. 5 i 6 Prawa ochrony środowiska realizacja osiedla mieszkaniowego w pobliżu zakładu skarżącego będzie miała wpływ na jego sytuację prawną, co uzasadnia przyjęcie, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla takiej inwestycji dotyczy jego interesu prawnego.

W świetle wyżej zacytowanych wyroków trafnie też w skardze kasacyjnej zarzuca się, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie prowadzi zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii, nie jest uprawnione.

Powyższe oznacza, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż uchylono nim decyzje SKO w R. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy motywowane tym, że skarżący nie jest legitymowany do żądania wszczęcia takiego postępowania, w tym, że legitymacja ta nie wynika z art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. W związku z tym NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Zaznaczyć jednakże należy, że w okolicznościach sprawy wyrok ten ma to znaczenie, że obowiązująca jest ocena prawa wyrażona przez NSA.

Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. NSA sprostował w wyroku Sądu pierwszej instancji oczywiste omyłki. Po pierwsze, w firmie skarżącego, która, jak wynika ze skargi oraz załączonego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, brzmi Przedsiębiorstwo [...] "K." – J. K. Spółka Jawna w L., a nie Przedsiębiorstwo [...] "K." Sp. Jawna w L. Po drugie, w oznaczeniu przedmiotu zaskarżonej decyzji, którym jest, jak wynika z okoliczności sprawy, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.