Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 855/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust 1 i 6 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt: III SA/Kr 1016/21 w sprawie ze skargi M. G. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 27 maja 2021 r. Nr 113.2021 w przedmiocie odwołania dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. Zasądza od M. G. na rzecz Miasta i Gminy S. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1016/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G., stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 27 maja 2021 r. nr 113.2021 oraz zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem nr 113.2021 z dnia 27 maja 2021 r., Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.; zwanej dalej: u.s.g.) i art. 15 ust 1 i 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 194; zwanej dalej: u.o.p.d.k.) w związku z art. 70 § 1 i 2 Kodeksu pracy, z dniem 28 maja 2021 r. odwołał M. G. ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S.. Podstawę odwołania ze stanowiska stanowiło naruszenie przez skarżącego przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i odstąpienie od realizacji umowy zawartej z organizatorem tej instytucji z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. oraz programu działania na lata 2019-2024.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 15 ust. 1 zd. 2 u.o.p.d.k. przewiduje, że odwołanie dyrektora instytucji kultury następuje w tym samym trybie, co jego powołanie, a więc dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Pojęcie stowarzyszenie twórcze, o którym mowa wart. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem Burmistrza było zatem ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy S. otrzymał informacje jakie organizacje i stowarzyszenia działają na terminie gminy. W aktach znajduje się bowiem przygotowana aktualna lista stowarzyszeń działających na terenie Gminy S.. Następnie do niektórych z nich (20 organizacji) zostało przesłane pismo dotyczące wyrażenia opinii co do zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S.. Część pism została wysłana do organizacji, które nie mają charakteru stowarzyszenia zawodowego lub twórczego (tylko 5 z 20 wybranych ma taki charakter), jak również część organizacji o takim charakterze została pominięta (11 organizacji). Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że zostały wysłane pisma do tych samych organizacji, których opinię zasięgnięto przy powoływaniu skarżącego na stanowiska dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej. W większości przypadków nie było żadnej odpowiedzi ze strony organizacji w kwestii wyrażenia opinii. Trzy opinie były pozytywne dla skarżącego, a w trzech innych organizacja odmówiła zajęcia stanowiska. Nie było ani jednej negatywnej opinii. Zdaniem Sądu proces zasięgania opinii, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. miał charakter pozorny i dlatego stanowiło to istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

Odnosząc się do przesłanki odwołania ze stanowiska Sąd I instancji stwierdził, że w zarządzeniu nie został w sposób wyraźny wskazany przepis prawny, który został naruszony przez skarżącego. Z uzasadnienia wynika, że zdaniem Burmistrza S. doszło do naruszenia prawa z uwagi na bezpodstawne niedopuszczenie przez skarżącego w dniach 2 marca, 15 marca 2021 r. oraz 27 kwietnia 2021 r. do przekazania informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. i wykonania czynności nadzorczych i kontrolnych. Burmistrz S. podniósł jedynie, że na mocy § 2 ust. 1 umowy zawartej przez skarżącego z organizatorem został on zobowiązany do zarządzania Miejską Biblioteką Publiczną w S. zgodnie z jej Statutem i wykonywania obowiązków i wynikających z przepisów prawa, a odnoszących się do zakresu działalności instytucji. Na mocy § 2 ust. 3 ww. umowy przyjął na siebie obowiązek przekazywania organizatorowi wszelkich informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. na wniosek organizatora i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na mocy zaś § 4 ust. 1 ww. umowy przyjął na siebie m.in. obowiązek lojalnej współpracy z organizatorem przy wykonywaniu tej umowy. Powołane zapisy umowy pozostają zdaniem Burmistrza S. w korelacji z obowiązującym § 3 ust. 1 Statutu Miejskiej Biblioteki Publiczne w S., zgodnie z którym nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy S.. Prawo kontroli zarządczej Burmistrza Miasta i Gminy S. w jednostkach sektora finansów publicznych wynika też z art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.; zwanej dalej: u.f.p.). Faktycznie w tych dniach skarżący nie dopuścił do przeprowadzenia audytu w zarządzanej przez siebie jednostce.

Zgodnie z zasadami finansów publicznych, które znajdują się w dziale I powołanej ustawy i jej art. 68 ust. 1 u.f.p. kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Z art. 274 ust. 3 u.f.p. wynika, że audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł. Zgodnie z art. 275 u.f.p. audyt wewnętrzny prowadzi audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce albo usługodawca niezatrudniony w jednostce. Prowadzenie audytu przez zewnętrznego usługodawcę ma charakter wyjątkowy i w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100 000 tys. zł. Na podstawie art. 276 u.f.p. w jednostce samorządu terytorialnego zadania przypisane kierownikowi jednostki związane z audytem wewnętrznym wykonują odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie zarządzenie przeprowadzenie kontroli w Miejskiej Bibliotece Publicznej w S. nastąpiło dwukrotnie:

1. zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2020r. zarządzono przeprowadzenie audytu zewnętrznego na podstawie art. 31 u.s.g., art. 274 ust. 4, art. 275 pkt 2, art. 276 u.f.p. oraz § 3 ust. 1 uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej w S. - na tej podstawie audytor zewnętrzny L. W., usiłował przeprowadzić audyt w dniu 2 marca 2021 r. oraz 15 marca 2021 r.

2. zarządzeniem z dnia 31 marca 2021 r. zarządzono przeprowadzenie kontroli na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 68, art. 69 ust. 1 pkt 2, art. 126, art. 247, 251 i 252 u.f.p., art. 12 i 28 ust. 3 u.o.p.d.k., na tej podstawie ponownie audytor zewnętrzny L. W., usiłował przeprowadzić audyt w dniu 27 kwietnia 2021r.

W odniesieniu do pierwszego zarządzenia Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych nie można przeprowadzić audytu zewnętrznego, którego zresztą nie przewidują żadne przepisy w odniesieniu do gminy, a jedynie audyt wewnętrzny, przez audytora, który w tym konkretnym przypadku musi być pracownikiem zatrudnionym przez Gminę S.. Skarżący nie miał więc obowiązku wpuszczania i umożliwiania wglądu do dokumentów L. W.. Nie naruszył więc w tym zakresie przepisów prawa. Kontrola finansowa musi być przeprowadzana przez wyspecjalizowanego audytora, który w tym przypadku musi być audytorem wewnętrznym. Stąd w odniesieniu do pierwszych dwóch prób przeprowadzenia audytu, skarżący działał zgodnie z prawem. W odniesieniu do trzeciej próby przeprowadzenia kontroli, również skarżący działał zgodnie z prawem. Powołane bowiem w zarządzeniu art. 68, art. 69 ust. 1 pkt 2, art. 126, art. 247, 251 i 252 u.f.p. odnoszą się do kwestii ogólnych, do tak zwanej kontroli zarządczej. Kontrola zarządcza polega na organizowaniu systemu zarządzania. Na tej podstawie nie jest dopuszczalne podejmowanie kontroli finansowej jednostki, która należy przeprowadzić na podstawie przepisów dotyczących audytu wewnętrznego, także takiej podstawy nie zawierają art. 247, 251 i 252 u.f.p., które podają jedynie ogólne zasady postępowania dotyczące udzielania i rozliczania dotacji.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie doszło również do odstąpienia przez skarżącego od realizacji umowy, to jest naruszenia jej § 2 ust. 3 i § 4 ust. 1. § 2 ust. 3 powołanej umowy przewiduje, że dyrektor będzie przekazywał organizatorowi wszelkie informacje dotyczące działalności instytucji na wniosek organizatora i zgodnie z przepisami prawa. Aby można było naruszyć powołana klauzule musi jednak wystąpić wniosek organizatora, który zażąda konkretnych informacji. Takiego wniosku nie było, i w związku z powyższym nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia wskazanego warunku umowy. Nie sposób uznać za taki wniosek zarządzenia przeprowadzenia audytu zewnętrznego, czy kontroli.

Z kolei § 4 ust. 1 powołanej umowy przewiduje zobowiązanie stron do wzajemnej lojalności. Jako naruszenie tego obowiązku zostało podane wypowiedzi skarżącego na temat Burmistrza S., które były zamieszczone na jego profilu na Facebooku. W tym zakresie należy zauważyć, ze zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z póżn. zm.) każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Także art. 10 ust 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z póżn. zm.) przewiduje, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych. Należy więc przyjąć, że również skarżący ma wolność głoszenia poglądów w tym dotyczących Burmistrza S.. Z analizy załączonych dokumentów można dostrzec, że pomiędzy skarżącym, a N. R. Burmistrzem S. istnieje konflikt. Konflikt ten może zostać rozwiązany na podstawie przepisów prawa przewidujących organicznie w korzystaniu z wolności wypowiedzi. Służy temu powództwo o ochronę dóbr osobistych, czy prywatne akty oskarżenia dotyczące zniesławienia, czy zniewagi. Natomiast korzystanie z wolności wypowiedzi nie może generalnie stanowić podstawy do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora Miejskiej Biblioteki Publiczne.

W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta i Gminy S. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2022 poz. 329; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 15 ust 1 u.o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uznania za niepozorny proces zasięgania opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności instytucji kultury w sprawie odwołania jej dyrektora, wymagane jest zasięgnięcie opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych na terenie działania tej instytucji kultury;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ocenie, że niedopuszczenie przez jej dyrektora do przekazania informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. na wniosek jej organizatora i wykonania czynności nadzorczych i kontrolnych wobec Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. przez jej organizatora nie mogło stanowić podstawy do odwołania M. G. z funkcji Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S.;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ocenie, że nie mogło stanowić podstawy do odwołania M. G. z funkcji Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. korzystanie przez niego z wolności wypowiedzi, nawet w przypadku jeżeli stanowiło ono naruszenie jego zobowiązania do lojalnej współpracy z organizatorem, zawartego w zapisach umowy, w której strony określiły warunki organizacyjno -finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania;

4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 6 u.o.d.p.k. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ocenie, że zarządzenie w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie wskazał na czym pozorność konsultacji miała polegać w sytuacji, kiedy organ zwrócił się o opinie do ustalonego uprzednio kręgu stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję, odczekał na wyznaczony termin i zebrał odpowiedzi na te zapytania, poddał je analizie a następnie podjął decyzję w sprawie objętej opiniowaniem, co odzwierciedlił w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Mimo skierowania 20 pism z prośbą o wydanie opinii, wyłącznie 6 podmiotów zdecydowało się udzielić odpowiedzi, w tym 3 opinii pozytywnych dla M. G. oraz 3 opinii, w których organizacje odmówiły zajęcia stanowiska. Co istotne w toku sprawy nie zostało jakkolwiek wykazane, a nawet objęte zarzutami skargi, że istniało prawdopodobieństwo, że opinie podmiotów znajdujących się na powoływanej przez Sąd I instancji liście stowarzyszeń działających na terenie Gminy S., do których o opinię nie wystąpiono w ramach konsultacji, byłyby odmienne niż opinie zapytanych podmiotów.

Dokonując oceny pozorności konsultacji, z uwagi na niezwrócenie się do wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na terenie gminy S., Sąd I instancji nie wskazał podstawy prawnej, z której wynikałby taki obowiązek. Organ ustalił listę stowarzyszeń działających na terenie Gminy S., a następnie zwrócił się do 20 z tych organizacji, które uznał za grupę stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejską Bibliotekę Publicznej w S. o opinię w sprawie odwołania M. G. z zajmowanego stanowiska podając tego przyczyny. Liczebność oraz zakres merytorycznej działalności tych organizacji był na pewno dostateczny, aby twierdzić, że rzeczywiście zapewniono możliwość wypowiedzi środowiska na temat działalności M. G. na stanowisku Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. i zamiaru jego odwołania z określonego powodu. Trudno uznać z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że tylko 5 z 20 z ww. stowarzyszeń, do których organ się zwrócił o opinię, miało charakter stowarzyszenia zawodowego lub twórczego, albowiem uzasadnienia w tym względzie nie podał, a nawet nie podał listy stowarzyszeń, które uznał za spełniające ww. charakter.

Niezrozumiałe jest też stwierdzenie Sądu I instancji, że uchybienie to miało charakter istotny, bez sprecyzowania przez Sąd, jakie uchybienia kwalifikuje jako istotne, a które jako nieistotne. Sprecyzowanie powyższego ma kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie prowadzi stwierdzenia nieważności zarządzenia.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji Burmistrz podał też podstawę odwołania za stanowiska, jaką było niedopuszczenie przez Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. w dniach 2 marca 2021 r., 15 marca 2021 r. oraz 27 kwietnia 2021 r. do przekazania informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. na wniosek jej organizatora i wykonania czynności nadzorczych i kontrolnych wobec Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. przez jej organizatora. Wskazał, że jest to naruszeniem w związku z zajmowanym stanowiskiem § 2 ust, 1 i ust. 3 umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. oraz programu jej działania na lata 2019-2024 zawartej z organizatorem dnia 23 maja 2019 r. w zw.z § 3 ust. 1 Statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. oraz art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Nie może być zatem sporu co do tego, że zaskarżony akt administracyjny zawierał uzasadnienie odzwierciedlające motywację wydanego zarządzenia organu. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury podstawy odwołania były dokładnie i szczegółowo umotywowane, ponadto wskazano zarzucane nieprawidłowości.

Nie można zaakceptować podglądu Sądu I instancji, iż dyrektor nie był obowiązany do umożliwienia przeprowadzenia kontroli. Uwzględniwszy fakt, że Miejska Biblioteka Publiczna w S. jest gminną instytucją kultury, której jedynym organizatorem jest Gmina S., ww. pogląd WSA jest trudny do zaakceptowania, albowiem prowadzi do wniosku, że tego typu instytucja jest wyłączona spod kontroli organizatora i to zarówno kontroli zarządczej, jak i kontroli finansowej (wykorzystania udzielonej dotacji podmiotowej). W sprawie chodziło wszakże o niedopuszczenie do przeprowadzenia typowych czynności nadzorczych i kontrolnych wobec Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. przez jej organizatora.

Błędny jest też pogląd WSA, jakoby w tej sprawie nie doszło do naruszenia przez M. G. powołanych w zarządzeniu przepisów prawa, tj. § 2 ust. 1 i ust. 3 umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. oraz programu jej działania na lata 2019-2024 zawartej z organizatorem dnia 23 maja 2019 r. w zw. z § 3 ust. 1 Statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. oraz art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przez dyrektora instytucji kultury osobie działającej z upoważnienia wójta/burmistrza/prezydenta miasta/zarządu jednostki samorządu terytorialnego jest uznawane zatem przede wszystkim jako sprzeczne z przepisami ustawy o finansach publicznych, a więc art. 68, 69 i art. 247 ust. 2 z których wynika uprawnienie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do sprawowania kontroli zarządczej i ogólnego nadzoru nad realizacją dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, w tym i dotacji udzielonej instytucji kultury.

Na mocy zaś § 4 ust. 1 umowy M. G. przyjął na siebie m.in. obowiązek lojalnej współpracy z Organizatorem przy wykonywaniu tej umowy. Lojalność jest pojęciem niezdefiniowanym, ale niewątpliwie zrozumiałym w potocznym tego słowa znaczeniu. Jest to zatem pojęcie oznaczające postawę moralną polegającą na popieraniu osobą/instytucji, z którą pozostaje się relacji faktycznej lub prawnej, zakorzenioną w poczuciu wzajemnego zaufania. W stosunkach pracowniczych w zakresie lojalności istotne znaczenie ma art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu pracy, który nakazuje pracownikowi powstrzymywanie się od działań, które są wymierzone w pracodawcę, a zatem nakazuje dochowanie lojalności wobec pracodawcy. Obowiązek ten bywa traktowany jako emanacja obowiązku dbania o dobro zakładu pracy (pracodawcy) oraz obowiązku zachowania w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę. Z bliżej nieokreślonych faktów Sąd wywiódł wniosek o istnieniu konfliktu personalnego pomiędzy Burmistrzem Gminy S. N. R. a dyrektorem M. G.. Takie założenie jest zupełnie nietrafione, gdyż żadna okoliczność ani dokument w sprawie tego nie dowodzi. Nie ma podstaw do podzielenia poglądu, że korzystanie z wolności wypowiedzi jest niczym nieograniczone. Swoboda wypowiedzi nie usprawiedliwia naruszenia dóbr osobistych przez przekazywanie informacji niezgodnych z rzeczywistością, czy też bezpodstawnie krzywdzących ocen, nawet gdyby istniał spór pomiędzy podmiotem wypowiadającym się i wymienianym przez niego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał, że autor skargi kasacyjnej zdaje się całkowicie pomijać treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym szeroko przedstawioną argumentację, która doprowadziła do wydania w sprawie określonego rozstrzygnięcia, ograniczając swoje wywody wyłącznie do powielenia treści prezentowanych przez organ administracji. W skardze brak jest de facto uzasadnienia podniesionych zarzutów, nie zostały przedstawione przyczyny, dla których wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny dokonanego przez organ procesu konsultacyjnego przed odwołaniem Dyrektora ze stanowiska, prawidłowo oceniając, iż był on w rzeczywistości pozorny. Jako uzasadnienie Sąd podał, że organizator - przed odwołaniem - pominął w zapytaniu 11 organizacji o charakterze stowarzyszenia zawodowego lub twórczego, kierując natomiast pytanie do 20 różnych organizacji, z których jedynie 5 taki charakter posiadało.

Wbrew szczegółowemu przedstawieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zachowania M. G. będącego powodem odwołania, a to niedopuszczenia w dniach 2 marca 2021 r., 15 marca 2021 r. oraz 27 kwietnia 2021 r. do przekazywanie informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. i wykonania czynności nadzorczych i kontrolnych a nadto przedstawienia obszernej analizy prawnej aktów prawnych i umowy łączącej strony, organ nadal zdaje się nie zauważać różnicy w posiadanych względem samorządowej instytucji kultury, jaką jest Miejska Biblioteka Publiczna w S., uprawnieniach z tytułu: sięgnięcia po daną informację na wniosek, zlecenia kontroli, formy rzeczonej kontroli, czy też posiadanych uprawnieniach nadzorczych, ich zakresu przedmiotowego.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie jakoby publikowane przez M. G. treści stanowiły wyraz nielojalnej współpracy z organizatorem, co z kolei prowadziłoby do odstąpienia przez niego z zawartej z organizatorem umowy i stanowiło uzasadniający powód do odwołania z zajmowanego stanowiska. Podobnie, całkowicie nieuzasadnione jest obecnie zaprzeczanie negatywnemu stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy S. do M. G., co pokazuje przedstawiana w skardze kasacyjnej rzekoma niewiedza, skąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wysnuł wniosek o istniejącym konflikcie personalnym pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. N. R. a dyrektorem M. G..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Zasadnie Burmistrz zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. polegające na dokonaniu wadliwej oceny, że przeprowadzony przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska proces zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, miał charakter pozorny, co w konsekwencji zostało zakwalifikowane przez Sąd jako istotne naruszenie prawa.

Z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. wynika, że dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Obowiązkiem organizatora jest ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, LEX nr 1113786; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 834/09, LEX nr 688786). Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej nie można stawiać znaku równości między całkowitym pominięciem przez organizatora kultury działań konsultacyjnych, a zasięgnięciem opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności. Pominięcie stowarzyszeń zawodowych i twórczych, niewłaściwych ze względu na rodzaj działalności, nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1535/20, z dnia 17 lutego 2022 r., II OSK 724/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji ustalił, że organizator zwrócił się do 20 towarzyszeń z prośbą o wyrażenie opinii co do zamiaru odwołania M. G. ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S.. W wyznaczonym terminie odpowiedzi udzieliło 6 organizacji. Sąd uznał, że część pism została wysłana do organizacji, które nie mają charakteru stowarzyszenia zawodowego lub twórczego, jak również część organizacji o takim charakterze została pominięta. Działanie to Sąd I instancji uznał za pozorne.

Zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł, że kwestionując sposób działania organizatora, Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że tylko 5 z 20 wybranych organizacji miało charakter stowarzyszenia zawodowego lub twórczego, ani które ze stowarzyszeń za takie uznał. Sąd I instancji nie wyjaśnił także, które organizacje został w jego ocenie pominięte. W końcu Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego tak przeprowadzony proces opiniowania uznał za pozorny i czemu działanie organu stanowiło istotne naruszenie prawa.

Dokonując tej oceny, Sąd I instancji pominął, iż opiniowanie jest najluźniejszą formą współdziałania organów. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji (tu uchwały), do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK 14/98 , ONSA 1999 r., Nr 3, poz. 80; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska Sądu I instancji w zakresie pozorności procesu opiniowania nie można podzielić. Skarżący kasacyjnie ustalił bowiem listę stowarzyszeń działających na terenie Gminy S., a następnie zwrócił się do 20 z tych organizacji, które uznał za grupę stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejską Bibliotekę Publicznej w S. o opinię w sprawie odwołania M. G. z zajmowanego stanowiska podając tego przyczyny. Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że liczebność oraz zakres merytorycznej działalności tych organizacji był dostateczny, aby twierdzić, że rzeczywiście zapewniono możliwość wypowiedzi środowiska na temat działalności M. G. na stanowisku Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. i zamiaru jego odwołania z określonego powodu.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących okoliczności wydania zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadny uznał podniesiony przez organizatora zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Z zaskarżonego zarządzenia wynika, że jego podstawę materialnoproawną stanowił art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Stanowi on, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (pkt 3); w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5 (pkt 4). Z kolei ust. 5 ustanowi, że organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko.

Z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. wynika, iż ma ona zastosowanie w przypadku odstąpienia, a więc nierealizowania postanowień umownych, do których dyrektor zobowiązuje się dobrowolnie podpisując przedmiotową umowę. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych przepisów wystarczające jest dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem, w tym również postanowień umowy zawartej z organizatorem. Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że w dniu 23 maja 2019 r. M. G. zawarł z Gminą S. umowę w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. oraz programu jej działania na lata 2019-2024. Na mocy § 2 ust. 1 umowy zobowiązał się do zarządzania Miejską Biblioteką Publiczną w S. zgodnie z jej Statutem i wykonywania obowiązków wynikających z przepisów prawa, a odnoszących się do zakresu działalności instytucji. Z kolei na mocy § 2 ust. 3 umowy zobowiązał się do przekazywania organizatorowi wszelkich informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. na wniosek organizatora i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. § 3 ust. 1 Statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. przewiduje natomiast, że Burmistrz Miasta i Gminy S. sprawuje nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki.

Bezspornym pozostaje także, że skarżący kasacyjnie na wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S. z dnia 28 grudnia 2020 r., zlecił wybranemu audytorowi przeprowadzenie audytu zewnętrznego Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. wyznaczając jego rozpoczęcie na dzień 2 marca 2021 r., następnie na dzień 15 marca 2021 r., a następnie także kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu Gminy dla Miejskiej Biblioteki Publicznej w S. na lata budżetowe 2019 i 2020, wyznaczając jej rozpoczęcie na dzień 27 kwietnia 2021 r. Bezspornym pozostaje również fakt, iż M. G. uniemożliwił audytorowi przeprowadzenie kontroli.

Miejska instytucja kultury realizuje zadania własne gminy, która powołuje instytucję kultury do tego celu i dotuje jej działalność ze środków publicznych. Dlatego instytucja kultury podlega rygorom ustawy o finansach publicznych i musi przestrzegać zasad wynikających z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, szczególnie z mocy art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. dyrektor zobowiązany jest przestrzegać umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Na podstawie art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. skarżący kasacyjnie był uprawniony do przeprowadzenia zapowiedzianej kontroli realizacji dotacji podmiotowej i mógł zlecić jej przeprowadzenie podmiotowi zewnętrznemu – kwalifikowanemu audytorowi, który dysponuje gruntowną wiedzą na temat zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. II OSK 3072/18; http://orzeczenia.msa.gov.pl). Dyrektor Miejskiej Biblioteki Publicznej, wbrew przedstawionym regulacjom prawnym, od początku kwestionował uprawnienia kontrolne osoby działającej z upoważnienia skarżącego kasacyjnie i ostatecznie uniemożliwił przeprowadzenie przedmiotowej kontroli. Uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli osobie działającej z upoważnienia Burmistrza, było zatem przede wszystkim sprzeczne z przepisami ustawy o finansach publicznych, a więc art. 68, 69 u.f.p., a także umowy zawartej między Dyrektorem, a skarżącym kasacyjnie. Co wymaga podkreślenia Dyrektor nie był uprawniony do oceny kompetencji osoby przeprowadzającej kontrolę. Uzasadniało to w pełni zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Mając na uwadze, że przedstawione okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone przez strony postępowania kwestie zachowania lojalności Dyrektora w stosunku do organizatora.

Skoro w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi, zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 6 u.o.d.p.k. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203.p.p.s.a.