Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 134/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134, art. 106 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 243/23 w sprawie ze skargi E.N. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr WINB-WOP.7721.134.2022.PSz w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 234/23 oddalił skargę E. N. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 stycznia 2023 r. nr WINB-WOP.7721.134.2022.PSz w przedmiocie rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych 30 września 2020 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu (dalej: "PINB") ustalono, że na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ł. zlokalizowany jest budynek mieszkalny dwulokalowy, którego właścicielami są K. S. i D. S. (lokal przy ul. [...]) oraz E. N. (lokal przy ul. [...] – objęty kontrolą). Obiekt należący do E. N. został rozbudowany o część parterową, niepodpiwniczoną, z dachem płaskim krytym papą oraz blachą, wewnątrz znajduje się wiatrołap z otworem okiennym z wydzielonym pomieszczeniem gospodarczym, kotłownia z wydzielonym pomieszczeniem na opał oraz niezależne wejście z zewnątrz z zadaszeniem wspartym na dwóch słupach. Stwierdzona rozbudowa połączona jest funkcjonalnie z zasadniczą bryłą budynku, stanowiąc wejście do pomieszczeń mieszkalnych. PINB ustalił, że rozbudowy dokonano w 2004 r. i w zakresie wykonanego wiatrołapu odbiega ona od stanu wynikającego z inwentaryzacji budowlanej robót przeprowadzonych przez ówczesną współwłaścicielkę przedmiotowej części nieruchomości (a które to roboty wykonano, zgodnie z postanowieniem sądu powszechnego, w celu wydzielenia dwóch odrębnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku). PINB zakwalifikował rozbudowę budynku jako budowę ganku, a ta wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie uzyskano informacji o wydanych pozwoleniach na budowę oraz zgłoszeniach dotyczących przedmiotowej rozbudowy.

W tej sytuacji PINB wdrożył procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.). W procedurze legalizacyjnej wykonane roboty, zdaniem PINB, należało traktować jako budowę przydomowego ganku, która aktualnie wymaga dokonania zgłoszenia. Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej postanowieniem z 16 lipca 2021 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia, informując jednocześnie E. N. o możliwości złożenia wniosku o legalizację (dla której wymagane będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł).

E. N. złożyła wniosek o legalizację rozbudowy budynku. W związku z powyższym PINB wdrożył procedurę naprawczą. Postanowieniem z 5 sierpnia 2021 r. zobowiązał skarżącą do przedłożenia wskazanych dokumentów legalizacyjnych.

Po przedłożeniu dokumentów postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. wezwano skarżącą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji przez przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z uzyskaniem zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie gruntem w ramach tego postępowania oraz o usunięcie nieprawidłowości dotyczących projektu zagospodarowania terenu.

Powyższe postanowienie zostało uchylone przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. z powodu błędnej kwalifikacji wykonanych robót, tj. jako wykonanie "przydomowego ganku" wymagającego zgłoszenia, a nie rozbudowy, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę.

Ponownie wszczęta procedura legalizacyjna skutkowała wydaniem przez PINB postanowienia z 5 lipca 2022 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz informującego o możliwości legalizacji wykonanego obiektu (wiążącej się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50000 zł).

Wobec faktu, że skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, PINB decyzją z 18 października 2022 r. nr PINB.440.23.2022.AM nakazał E. N. rozbiórkę zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, zrealizowanego na działce o numerze ewid. [...] w miejscowości Ł., gm. Ł., tj. parterowej części o wymiarach 4,12 x 5,31 m, usytuowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (wewnątrz której znajduje się wiatrołap z wydzielonym pomieszczeniem gospodarczym oraz kotłownia z wydzielonym pomieszczeniem na opał). Decyzję wydano w oparciu o art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z pózn. zm.; dalej: "Prawo budowlane").

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej WINB decyzją z 5 stycznia 2023 r. nr WINB-WOP.7721.134.2022.PSz utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że brak uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dotyczącego rozbudowy budynku obligował organ do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Warunkiem doprowadzenia do legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu jest złożenie przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu wniosku o jego legalizację, co w dalszym etapie postępowania skutkuje m.in. nałożeniem obowiązku złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48b Prawa budowlanego, a także nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W sytuacji niezłożenia przez skarżącą wniosku o legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu zasadnym było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, co wynika z treści art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.

E. N. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze wniosła m.in. o przeprowadzenie przez Sąd dowodu poprzez wystąpienie do Sądu Rejonowego w Toruniu o potwierdzenie, że przed tym sądem toczy się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności działki nr ewid. [...], którego usankcjonowanie spowoduje, że skarżąca będzie jedyną właścicielką nieruchomości, na której wzniesiono samowolę budowlaną, co umożliwi skarżącej legalizację tej samowoli albo wykonanie decyzji rozbiórkowej.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym na wstępie wyrokiem z 4 lipca 2023 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ziścił się określony w art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego warunek obligujący organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Skarżąca nie złożyła bowiem wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego w terminie określonym w postanowieniu PINB z 5 lipca 2022 r.

Sąd za chybiony uznał zarzut wskazujący na niewłaściwą kwalifikację przedmiotowej rozbudowy jako dotyczącej obiektu budowlanego innego niż "ganek". Wyjaśnił, że przyjęta kwalifikacja robót budowlanych jest wynikiem oceny WINB wyrażonej w postanowieniu z 2 czerwca 2022 r. Postanowienie to było zaskarżalne we właściwym trybie, z czego skarżąca nie skorzystała. W przypadku uzyskania przymiotu ostateczności wiąże ono organ w dalszym postępowaniu dotyczącym stwierdzonej samowoli. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że przyjęcie niekorzystnej dla niej interpretacji pojęcia "ganek" skutkować miało wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Dodatkowo Sąd potwierdził ocenę organów, że stwierdzona samowolna rozbudowa nie dotyczyła obiektu budowlanego stanowiącego "ganek" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił też zarzutu skargi, że wadliwie określono adresata zaskarżonej decyzji, tj. skierowano ją wyłącznie do E. N. zamiast do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że to skarżąca jest jedynym właścicielem i zarządcą tej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, który został samowolnie rozbudowany, i to ona prawidłowo zidentyfikowana została jako adresat obowiązków postępowania legalizacyjnego.

Zdaniem Sądu bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje podnoszona w skardze kwestia toczącego się postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości. Wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, a nie stanu przyszłego, wynikającego z orzeczenia sądu powszechnego np. w przedmiocie zniesienia współwłasności. Nie jest kwestią prejudycjalną, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie o przyszłej strukturze własnościowej nieruchomości nr [...].

Końcowo Sąd stwierdził, że charakter sprawy w przedmiocie legalizacji stwierdzonej samowoli wyklucza jej zakończenie ugodą po przeprowadzeniu postępowania mediacyjnego.

Sąd nie przeprowadził wnioskowanych w skardze dowodów uznając, że w sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości, mając na względzie istotność dla sprawy orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zniesienia współwłasności.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej przedstawionego w toku rozprawy, że decyzja nakazująca rozbiórkę, z uwagi na dotychczasowe stanowisko pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr [...], nie mogła podlegać wykonaniu, wskazał na możliwość egzekucji wykonania decyzji np. w trybie zastępczym, uregulowanym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła E. N. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie art. 151 ppsa przez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, które stanowiły podstawę do zastosowania przez Sąd rygoru ustanowionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w rezultacie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut oparty na art. 174 pkt 2 ppsa);

2. naruszenie art. 151 ppsa przez jego nieuprawnione zastosowanie, w rezultacie zaniechanie obowiązku działania z urzędu (naruszenie art. 134 § 1 ppsa), a szczególności nieprzeprowadzenia na wniosek skarżącego dowodu mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie art. 106 § 3 ppsa (zarzut oparty na art. 174 pkt 2 ppsa), a w efekcie niezawieszania postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego sądu (uznanie, iż nie jest to sprawa prejudycjalna, podczas gdy w okolicznościach sprawy jest to tego rodzaju sprawa).

Z ostrożności procesowej, w razie oddalenia przez Sad zarzutu nr 1 i 2, zarzucono:

3. naruszenie art. 151 ppsa przez jego nieuprawnione zastosowanie w wyniku przyjęcia, że przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest wykonalne, bez współdziałania, tj. bez wyrażenia zgody na legalizację przez innych współwłaścicieli nieruchomości, podczas nie jest to możliwe – brak możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością przez skarżącą, a także zaniechanie nakazu kierowania się przez Sąd doświadczeniem życiowym i logicznym rozumowaniem (zarzut oparty na art. 174 pkt 1 ppsa);

4. naruszenie art. 151 ppsa przez jego nieuprawnione zastosowanie w wyniku przyjęcia, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej przez skarżącą jest możliwe bez zgody współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy nie jest to możliwe, a ponadto Sądowi umknęło, iż nawet gdyby skarżąca zainicjowała postępowanie w sprawie wydania zgody na rozbiórkę samowoli budowlanej, to byłoby ono daremne, ponieważ do skutecznego złożenia wniosku o zezwolenie na rozbiórkę niezbędna jest zgoda współwłaścicieli nieruchomości.

5. Dodatkowo zarzucono Sądowi, że nie sprostał podstawowemu zadaniu orzeczniczemu i nie dokonał poprawnej kontroli działania organu pierwszego i drugiego stopnia, Sąd uzasadniając nawet wyrok oddalający skargę był zobowiązany do oceny poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego – w tym dowodowego przez organy administracji publicznej, np. Sąd nie odniósł się do naruszenia art. 9 kpa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznani Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań przede wszystkim z uwagi na jej wysoce wadliwe skonstruowanie, które w odniesieniu do przeważającej części podniesionych w niej zarzutów uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 17.01.2024 r., I GSK 1823/22; CBOSA).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera braki, które uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów, a zatem i ich ewentualne uznanie.

Przede wszystkim nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a., tj. zarzuty wymienione w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich wadliwą konstrukcję. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a., jak również art. 145-150 p.p.s.a., określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i mają charakter wynikowy. Dlatego też strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. stanowiącego podstawę oddalenia skargi, powinna powiązać go (względnie wskazując na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi) z konkretnymi przepisami – prawa materialnego lub procesowego, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Takie zarzuty nie zostały sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

I tak, w zarzucie nr 1 autor skargi kasacyjnej lakonicznie wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, będące skutkiem niedostrzeżenia wad procesowych postępowania administracyjnego, które winny skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższego zarzutu w żaden sposób nie rozwinięto, nie sprecyzowano w szczególności, jakie przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone przez organ (organy).

Nieusprawiedliwiony jest zarzut wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art.v151 w zw. z art. 134 i art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy (wyrok NSA z 2.07.2024 r., II OSK 1022/23; CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by Sąd Wojewódzki naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. W szczególności zupełnie oderwana od regulacji ww. przepisu jest argumentacja wskazująca na nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakim mowa w ostatnim wym. przepisie, stanowi niewątpliwie zagadnienie odrębne od obowiązku sądu orzekania w granicach sprawy, a zatem ewentualne naruszenie przepisów art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. powinno stanowić przedmiot oddzielnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Kwestię postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny może wprawdzie przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. wyrok NSA z 7.07.2023 r., III FSK 1284/22; CBOSA).

Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 25.01.2024 r., II OSK 1438/21; CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiło naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu wnioskowanego w skardze. Po pierwsze, skarżąca nie przedłożyła dokumentu mającego być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W skardze zawarła jednie oparty o ww. przepis wniosek, by to Sąd Wojewódzki wystąpił do Sądu Rejonowego w Toruniu o potwierdzenie, że przed tym sądem toczy się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności działki nr ewid. [...] w Ł. przez jej podział. Do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgodzczy, ani nawet później – w toku postępowania kasacyjnego skarżąca nie przedłożyła stosownego orzeczenia sądu powszechnego rozstrzygającego tę sprawę. Po wtóre, przesłanką skorzystania przez sąd administracyjny z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że w sprawie występują istotne wątpliwości, których wyjaśnienie możliwe jest za pomocą przeprowadzenia dowodu z dokumentu. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził natomiast, by takie istotne wątpliwości wystąpiły. Sąd jednoznacznie wypowiedział się, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ z urzędu. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia sprawy decyzją wydaną w oparciu o art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nie było konieczne oczekiwanie na zakończenie postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie zniesienia współwłasności – ewentualne rozstrzygnięcie tej sprawy nie stanowiło kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznym zarzutem stanowiska Sądu pierwszej instancji co do istotności dla sprawy orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zniesienia współwłasności, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może odnieść spodziewanego skutku.

Podobnie bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji nieprawidłowe przyjęcie, że przeprowadzenie procedury legalizacyjnej i wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę jest możliwe do realizacji przez skarżącą bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, nie powołał żadnego przepisu prawa, dla którego wykładni czy zastosowania kwestie te byłyby relewantne, a który miał zastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

W końcu jako zupełnie nieprawidłowy pod względem formalnym należy ocenić zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Nie zawiera on wskazania żadnego przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji. Ogólnikowe sformułowanie autora skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki "nie sprostał podstawowemu zdaniu orzeczniczemu i nie dokonał poprawnej kontroli działania organu pierwszego i drugiego stopnia (...)", nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wymaganych przez przepis art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Poruszona lakonicznie w ramach omawianego zarzutu kwestia nie odniesienia się Sądu do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. mogłaby co najwyżej stanowić przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale takiego zarzutu w skardze kasacyjnie nie postawiono.

Końcowo, wracając jeszcze do oceny spełnienia przez rozpoznawaną skargę kasacyjną wymogów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a., pominąć nie można, że w istocie podstawy kasacyjne nie zostały prawidłowo uzasadnione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera się w pięciu zdaniach o objętości połowy strony pisma typowego formatu. Argumentacja tam podniesiona, podobnie jak i redakcja zarzutów skargi kasacyjnej, nie zawiera szczegółowego wywodu prawnego, ale podnosi zarzuty nieokreślonych naruszeń prawa, bez wymienienia jakichkolwiek przepisów. Dodatkowo uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało skonstruowane w taki sposób, że poszczególnych twierdzeń autora skargi kasacyjnej nie można powiązać z konkretnymi zarzutami sformułowanymi na wstępie tego środka odwoławczego.

W tych okolicznościach sprawy należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.