Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 602/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2023 r. nr GK-II.7221.7.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G.S. (dalej jako: "skarżący") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwanego dalej: "PWINGiK" lub "organem odwoławczym") z dnia 10 marca 2023 r. nr GK-II.7221.7.2023, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 20 grudnia 2022 r. nr GN.6620.1.48.2022.AG odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do Starosty, jako organu prowadzącego kataster nieruchomości, o wystąpienie z zawiadomieniem w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece do Sądu Rejonowego w [...] o niezgodności oznaczenia nieruchomości wpisanej w prowadzonej przez ten Sąd księdze wieczystej numer [...] gdzie oznaczona jest jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0760 ha położona w [...] obręb [...] z danymi katastru nieruchomości i konieczności sprostowania przez Sąd z urzędu w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oznaczenia tej nieruchomości w powyższej księdze wieczystej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0331 ha, [...] o pow. 0,0331 ha i nr [...] o pow. 0,0101 ha. Jednocześnie, w przypadku odmowy uwzględnienia powyższego wniosku, skarżący wniósł o wydanie przez Starostwo decyzji, celem wniesienia skargi na bezczynność Starostwa.

Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r., Starosta, działając na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 7d pkt. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "p.g.ik."), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie żądań skarżącego zawartych w ww. wniosku z dnia 21 listopada 2022r.

Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu wydanego postanowienia, z informacji zawartych we wniosku skarżącego wynika, że w trakcie przygotowań polegających na zbieraniu niezbędnych dokumentów, celem wniesienia do Sądu powództwa o zakazanie współwłaścicielom działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna S., immisji sadzy z komina dymnego budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, stwierdził, że w księdze wieczystej nr [...] występuje oznaczenie ewidencyjne działki sąsiedniej (działka nr [...]) niezgodne z obecnie obowiązującym oznaczeniem tej działki w katastrze nieruchomości (działki nr [...]). Brak sprostowania oznaczenia działki w księdze wieczystej uniemożliwia skarżącemu wystąpienie do Sądu z powództwem o zakaz immisji sadzy. W ocenie skarżącego występująca niezgodność powinna zostać usunięta z urzędu przez Sąd, po uprzednim uzyskaniu w Starostwie Powiatowym, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, informacji o zmianie oznaczenia działki nr [...] na działki nr [...]. Ponadto z uzasadnienia wniosku wynika, że Sąd Rejonowy w [...] nie skorzystał z możliwości bezpośredniego sprawdzenia danych w bazie danych katastru nieruchomości i sprostowania oznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 27 ust. 2 powołanej ustawy, lecz pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącego o konieczności złożenia stosownego wniosku wieczystoksięgowego, pouczając o treści art. 6262 § 5 Kodeksu postępowania cywilnego.

Odnosząc się do powyższego, Starosta zwrócił uwagę na przepis § 35 Rozporządzenia Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.). Zdaniem organu, z analizy tego przepisu wynika, że obowiązek powiadomienia wydziału ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego, po wprowadzeniu do ewidencji zmiany, stanowi czynność materialno-techniczną, która nie wymaga wydawania w tym zakresie władczego rozstrzygnięcia w drodze decyzji czy postanowienia. Nie było zatem podstaw prawnych do wydania w tym zakresie wnioskowanej decyzji. W ocenie Starosty, powyższe stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania.

Ponadto zdaniem organu I instancji za odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie żądań zawartych w ww. wniosku skarżącego przemawia również pierwsza przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a., którą jest "wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną". Organ stwierdził bowiem, że skarżący nie posiada żadnych uprawnień właścicielskich w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] położonych w obr. [...], jednostka ewidencyjna S. Również zamiar złożenia powództwa o zakazanie współwłaścicielom działki ewidencyjnej nr [...] immisji sadzy z komina dymnego budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, jak też informacje zawarte w księgach wieczystych jego i sąsiada, czy też pismo do Sądu Rejonowego w [...] z dnia 8 kwietnia 2022 r. oraz odpowiedź Sądu Rejonowego na to pismo, nie stanowią w ocenie Starosty wykazania interesu prawnego uprawniającego skarżącego do domagania się od Starosty podjęcia wnioskowanych czynności, a także uznania go za stronę postępowania, nawet w sytuacji gdyby przepis prawa przewidywał możliwość wydania decyzji administracyjnej w zakresie zgłaszanych żądań.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty, stwierdzając, że odmowa wystąpienia do Sądu Rejonowego z ww. zawiadomieniem ze strony Starosty jest niezasadna, ponieważ jest sprzeczna z uregulowaniem art. 27 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nakazującym organowi prowadzącemu kataster nieruchomości w sytuacji określonej w tym przepisie podejmować czynności w kierunku sprostowania z urzędu. Zwracając uwagę na przepis art. 3 ust. 1 ww. ustawy, mówiący o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, skarżący podniósł, że numeracja działek ewidencyjnych oraz ich powierzchnia ujęta w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe powinna zgadzać się z wpisami tych danych w księgach wieczystych prowadzonych dla tychże działek przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Zaznaczył, że w swoim wniosku nie domagał się wydania decyzji o wszczęciu postępowania w przedmiocie żądań wniosku, gdyż zdawał sobie sprawę, że ww. zawiadomienie jest czynnością materialno-techniczną. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że nie posiada interesu prawnego. W jego ocenie, wykazał ten interes koniecznością usunięcia ww. sprzeczności, celem prawidłowego oznaczenia w skierowanym do Sądu pozwie o zakazanie immisji sadzy nieruchomości, z której te sadze są emitowane na działkę skarżącego oraz oznaczenia prawidłowo właściciela działki.

W wyniku rozpoznania zażalenia, PWINGiK, postanowieniem z dnia 10 marca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.ik., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że zwrócił się do Starosty o aktualne wypisy z rejestru gruntów dla działek nr [...] obręb [...], jedn. ewid. S., które to nie wniosły nowych informacji do prowadzonej przez organ odwoławczy sprawy.

W ocenie PWINGiK stanowisko organu I instancji było słuszne - w sprawie zaistniały obydwie z ww. przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgłoszone żądanie nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, w związku z czym zaistniała "inna przyczyna" uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Ponadto wniosek w przedmiotowej sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną.

Organ wyjaśnił, że podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem w sprawach dotyczących prowadzenia i aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków określają przepisy p.g.ik., zaś stosownie do tych przepisów, uprawnionym do wszczęcia postępowania są wyłącznie podmioty legitymujące się tytułem własności lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jak wskazał PWINGiK, zgodnie z wypisami z rejestru gruntów przesłanymi przez organ I instancji przy piśmie z dnia 13 lutego 2023 r., w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działek nr nr [...] obręb [...], jedn. ewid. S. ujawnieni są S.S. oraz W.S. Skarżący nie posiada żadnych uprawnień właścicielskich do działek wymienionych we wniosku. Nie przedłożył również żadnego tytułu prawnego do wnioskowania o załatwienie sprawy w przedmiocie działek ewidencyjnych nr [...] położonych w R. Okoliczności, na które powołuje się skarżący, stanowią w ocenie organu odwoławczego jedynie o interesie faktycznym a nie prawnym.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że z przepisu art. 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wynika wyraźnie, że w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sprostowanie wpisu w tym zakresie może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika, bądź z urzędu przez sąd. Przy czym, jak zaznaczył organ, działanie z urzędu odnosi się do czynności podejmowanych przez ten sąd. PWINGiK zauważył, że skarżący zwracał się już do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o dokonanie z urzędu zmiany oznaczenia działki.

W odniesieniu do dalszych zarzutów, dotyczących braku wyjaśnienia, czy Starosta przesłał do Sądu dokumenty mające stanowić podstawę wprowadzenia zmian w księdze wieczystej, organ wyjaśnił, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wydanego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. kończy postępowanie, w toku którego nie przeprowadza się czynności dowodowych, mających na celu zebranie całokształtu materiału dowodowego oraz nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie stwierdza formalne przesłanki uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wobec powyższego stanowiska organu odwoławczego, skarżący wniósł na wydane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się uchylenia wymienionego postanowienia oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Powyższe oparł na zarzutach naruszenia przez organ art. 28 k.p.a., poprzez błędną jego interpretację, jakoby nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia do Starostwa Powiatowego w [....] z wnioskiem o zawiadomienie Sądu Rejonowego w [....] o konieczności sprostowania oznaczenia działki numer [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta na numery [...], a także art. 27 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nakazującym organowi prowadzącemu kataster nieruchomości w sytuacji określonej w tym przepisie podejmować czynności w kierunku sprostowania z urzędu oraz art. 7 k.p.a. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący ponowił argumentację przedstawioną w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania.

Podstawę prawną wydanych postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powołany przepis pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17).

Taka też sytuacja zdaniem Sądu zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem żądanie skarżącego (wbrew jego twierdzeniom) nie dotyczyło załatwienia sprawy administracyjnej.

Z trzeciego akapitu wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2022 r. wynika, że skarżący domagał się jego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Jak bowiem inaczej rozumieć użyte sformułowanie: "w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wnoszę o wydanie przez Starostwo decyzji i jej mi doręczenie celem złożenia przeze mnie odwołania na bezczynność Starostwa"? Tymczasem powoływany w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. przez skarżącego przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1984), dalej w skrócie "u.k.w.h.") nie daje podstaw do rozstrzygnięcia takiego wniosku w drodze decyzji. Prawidłowo więc organy odmówiły wszczęcia takiego postępowania odnosząc się do żądania skarżącego. Co do zasady przepis art. 27 u.k.w.h. stanowi podstawy do działania sądu prowadzącego księgi wieczyste, który w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej może dokonać sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru. Może to uczynić na wniosek właściciela lub wieczystego użytkownika (ust. 1), albo z urzędu, na skutek bezpośredniego sprawdzenia danych w bazie danych katastru nieruchomości (ust. 2). Z całą pewnością przepisy te nie obligują organu prowadzącego ewidencję nieruchomości do rozstrzygania wniosku osoby, która nie jest ani właścicielem ani wieczystym użytkownikiem nieruchomości, której dotyczy wniosek w drodze decyzji, wniosku, którego przedmiotem jest żądane zawiadomienia w trybie art. 27 ust. 2 u.k.w.h. przez organ właściwego sądu o niezgodności. Powyższe już było wystarczającą podstawą do wydania postanowienia opartego na przepisie art. 61a k.p.a., gdyż niedopuszczalne było rozstrzygnięcie tego wniosku decyzją, tak jak tego żądał skarżący. Nie każde ustosunkowanie się do złożonego wniosku musi bowiem prowadzić do wydania decyzji, bądź wszczęcia procedury administracyjnej. Musi istnieć przepis prawa dający do tego podstawę. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie tak nie było. Jeśli zaś określony podmiot domaga się wydania decyzji co do kwestii, która nie daje żadnych do tego podstaw właściwą formą działania organu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania.

Skoro brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i do wydania decyzji, w tej sytuacji bez znaczenia pozostaje kwestia ewentualnej legitymacji do złożenia takiego wniosku, choć i tu Sąd podziela stanowisko organu, że skarżący nie ma interesu prawnego odnośnie żądania dotyczącego danych odnoszących się do nieruchomości, w tym jej oznaczenia, co do której nie ma żadnego tytułu prawnego. Ewentualny zamiar wytoczenia powództwa cywilnego nie uzasadnia takiego interesu. Jak słusznie zauważa organ przed sądem cywilnym istnieją szerokie możliwości dowodowe dla wykazania zarówno legitymacji czynnej jak i biernej. W ogóle przepis art. 27 u.k.w.h. odnosi się do sądu powszechnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie znajdując żądnych podstaw do uwzględnienia skargi.

Podkreślić należy jeszcze raz, że przedmiotem kontroli Sądu były wyłącznie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydane na skutek wyraźnego żądania skarżącego zawartego w jego wniosku, w którym domagał się wydania decyzji w razie negatywnego stanowiska organu. Kwestia ewentualnych, innych działań organu, które powinny lub mają zostać podjęte w sytuacji sygnalizowanej rozbieżności pomiędzy oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków pozostaje poza granicami tej sprawy.