Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 136/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2023 roku sprawy ze skargi I. D. i P. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r. nr 272/2022 znak: WOP.7721.1066.2022.DB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 listopada 2022 r., nr 272/2022, znak: WOP.7721.1066.2022.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania I. D. i P. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli z dnia 11 października 2022 r., nr 03/22, znak: PINB.BP.7355-1-1/22 umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanych robót przebudowy dachu budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości I. [...] gm. Z. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...].

Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 lipca 2021 r. I.D. i P.J. złożyli wniosek o weryfikację prawidłowości posadowienia dwóch budynków (budynek gospodarczy oraz garaż) na posesji zlokalizowanej w I. [...]. W dniu 28 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego oraz budynku garażu, który jest w budowie na posesji położonej w I. [...], dz. [...]. W trakcie czynności ustalono, że budynek garażu budowany jest zgodnie z dokonanym zgłoszeniem znak: [...] z dnia 6 maja 2021 r. W kwestii budynku gospodarczego na podstawie operatu szacunkowego określającego aktualną wartość rynkową nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w miejscowości I. [...], gm. Z., sporządzonego (bez dokumentacji technicznej) przez rzeczoznawcę majątkowego M.R., wynika, że został on wybudowany ok. 1975 r. Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. organ I instancji poinformował skarżących o wynikach przeprowadzonej kontroli. W dniu 2 sierpnia 2021 r. skarżący złożyli pisemne wyjaśnienia w sprawie wskazujące na okoliczności powstania oraz obecnego usytuowania budynku gospodarczego na działce zlokalizowanej w I. [...].

Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. organ I instancji wystąpił do Starosty Powiatowego w Zduńskiej Woli o przesłanie dokumentów dotyczących decyzji z dnia 12 sierpnia 2003., nr 445/03, znak: AB.K.7354-12/03 udzielającej P.J. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce o nr ewid. gruntów [...] położonej w miejscowości I. [...].

W dniu 14 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego, na posesji położonej w I. [...], dz. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na działce znajduje się "budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie poziomym 4,0 m x 9,0 m, o wysokości 2,75 m- 3,05 m. Wymurowany z cegły, posiada strop z płyty żelbetonowej o grubości od 6 cm do 8 cm. W budynku wydzielono dwa pomieszczenia, wydzielono wewnętrzną ścianę murowaną z cegły o grubości 25 cm. Ściany zewnętrzne wykonane są w części z pustaka betonowego. Nie zaobserwowano żadnych objawów jak zarysowania, pęknięcia, wypaczenia, ugięcia itp., które wskazywałyby na zły stan techniczny obiektu. W ocenie kontrolujących budynek może być bezpiecznie użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Na dotychczasowej połaci dachu tj. płycie żelbetonowej pokrytej papą wykonano drewnianą konstrukcję, przykryto blachą zwiększając spadek, tj. pochylenie dachu jednospadowego odprowadzającego wodę na teren własnej działki. Wykonano konstrukcje w sposób typowy o płatwiach 11,5 m x 11,5 m i krokwiach 6 m x 14 m na łatach 3 cm x 5 cm, założono pokrycie z blachy. Konstrukcja drewniana mocowana jest poprzez słupki wsparte i mocowane wkrętem do ścian zewnętrznych. W ocenie kontrolujących wykonana konstrukcja dachu nie zagraża bezpieczeństwu. Stan aktualny obiektu udokumentowano na fotografiach. Do budynku od strony skarżących na ich działce usytuowany jest i przylega murowany ustęp. W ocenie kontrolujących wykonane tynkowanie elewacji budynku przemawia za realizacją obiektu w latach 70., w których wykonywano tego typu elewacje. W danym przypadku taka sama jak na budynku mieszkalnym. Zmierzono odległość budynku od ogrodzenia, która wynosi ok. 1,60 m. Z.K. oświadczył, że budynek w takiej postaci jak obecnie zakupił jako istniejący. W obrębie nieruchomości, modernizację pokrycia dachu wykonał w celu poprawy odprowadzania wód opadowych, gdyż w efekcie wykonanych robót zwiększono spadek dotychczas płaskiego dachu. Zaprzeczył twierdzeniom sąsiadów, którzy sprzedali nieruchomość z budynkiem wydzielając w tym celu działki jak obecnie. Poprzedni właściciele państwo K. zakupili nieruchomość około 2004 r. i odsprzedali w 2009 r. i w tym czasie, aż dotychczas nie były podnoszone jakiekolwiek zastrzeżenia.

W dniu 11 października 2021 r. do organu II instancji wpłynęła skarga na działanie organu I instancji. ŁWINB w Łodzi stwierdził, że PINB w Zduńskiej Woli, choć wielokrotnie podejmował czynności zmierzającego do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, nie ustalił jednoznacznie daty powstania budynku gospodarczego, jak również jego legalności, co jest niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Dotychczasowe ustalenia organu I instancji oraz zgromadzone w aktach dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ostatecznych twierdzeń o dacie obiektu budowlanego oraz ewentualnego nakazu lub odmowy zastosowania najsurowszej sankcji przewidzianej w prawie budowlanym jaką jest rozbiórka obiektu budowlanego. Organ I instancji nie odniósł się do stanu technicznego budynku gospodarczego. Pominięte zostały również kwestie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przed uzyskaniem stosownej dokumentacji.

W dniu 9 grudnia 2021 r. skarżący przekazali kopię aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia 20 lutego 1978 r., z którego wynika, że w 1978 r. nieruchomość była zabudowana jedynie domem mieszkalnym. W dniu 5 stycznia 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego w I. [...], gm. Z., dz. nr [...] wybudowanego, według stron, samowolnie w latach 1996-1997. W dniu 17 stycznia 2022 r. E.K. i Z.K. złożyli wyjaśnienia oraz przekazali oświadczenie Sołtysa Sołectwa I., w którym wskazano 1991 r. jako budowę spornego obiektu budowlanego. W dniu 29 marca 2022 r. odbyła się rozprawa administracyjna mająca na celu ustalenie okoliczności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego podczas której skarżący wskazali m.in., że budynek gospodarczy powstał w 1996 r.

W dniu 4 kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżących wraz z oświadczeniami trzech najbliższych sąsiadów, w których wskazano czasookres budowy przedmiotowego obiektu na 1996-1997 r. Wezwani w charakterze świadków sąsiedzi potwierdzili datę powstania budynku gospodarczego w latach 1996-1997. W dniu 13 maja 2022 r. E.K. i Z.K. poinformowali organ I instancji, że dokonali demontażu pokrycia dachu doprowadzając do stanu takiego gdy nieruchomość zakupili z budynkiem oraz wnieśli o zalegalizowanie obiektu budowlanego wybudowanego w latach 1996-1997 zgodnie z oświadczeniem Państwa J. W dniu 18 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli dokonał kontroli budynku gospodarczego zlokalizowanego w I. [...], gm. Z., dz. nr [...], podczas której potwierdzono demontaż istniejącego dachu (konstrukcji drewnianej przykrytej blachą) doprowadzając obiekt do stanu poprzedniego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli postanowieniem z dnia 18 maja 2022 r. nr 03/22, na podstawie art. 49g i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego nałożył na właściciela obiektu – E.K. i Z.K. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej), geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu, - ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania w terminie do 30 września 2022 r.

Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. organ II instancji wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi I. D. i P. J. z dnia 30 marca 2022 r. dotyczącej działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli.

Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. skarżący zakwestionowali wdrożony tryb uproszczonego postępowania legalizacyjnego stwierdzając, że od zakończenia budowy nie minęło 20 lat. Skarżący wskazali, że z protokołu kontroli z dnia 14 września 2021 r. wynika, że organ I instancji potwierdził "montaż nadbudowy na budynku gospodarczym", jednakże zgłoszenie pismem z dnia 13 maja 2022 r. przez państwa K. demontażu i doprowadzenie budynku do stanu z dnia zakupu nie zmienia faktu, że "nadbudowa była zlokalizowana na budynku" i w związku z tym organ I instancji nie może w stosunku do tego obiektu prowadzić procedury uproszczonej legalizacji. Tym samym skarżący wnieśli o wydanie decyzji w sprawie nadbudowy na budynku gospodarczym zlokalizowanym na dz. nr ewid. [...] w I., gm. Z..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r. nr 06/22, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nadbudowy na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] w I., gm. Z..

Rozpatrując zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 18 maja 2022 r. organ II instancji postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. nr 137/1/2022, znak: WOP.7722.627.2022.LZ odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz postanowieniem z dnia 22 lipca 2022r. nr 120/2022 stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W dniu 29 lipca 2022 r. wpłynęły dokumenty legalizacyjne nałożone postanowieniem z dnia 18 maja 2022 r.,

Organ II instancji postanowieniem z dnia 7 września 2022r., nr 143/2022, znak: WOP.7722.717.2022.LZ uchylił w całości postanowienie z dnia 5 lipca 2022 r., Nr 06/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 19 września 2022 r. wpłynęło oświadczenie projektanta, który stwierdził, że po rozebranej konstrukcji na stropodachu budynku gospodarczego zostały na nim elementy mocujące (tj. 4 śruby). Elementy te zostały w odpowiedni sposób zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych i nie maja one żadnego wpływu na potencjalne przecieki wody na stropodachu oraz w żaden sposób nie wpływają one na stabilność konstrukcyjną stropodachu budynku.

Decyzją z dnia 11 października 2022 r. nr 04/22, znak: PINB.BP.7355-1-1/22 organ I instancji zalegalizował budynek gospodarczy zlokalizowany w miejscowości I. [...], gm. Z., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I.D. i P.J..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli decyzją z dnia 11 października 2022r. nr 03/22, znak: PINB.BP.7355-1-1/22 umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanych robót przebudowy dachu budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości I. [...], gm. Z., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I.D. i P.J. zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania wobec wykonania przez inwestorów robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, art. 31 ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania wobec braku zgłoszenia przez inwestora rozbiórki budowli w postaci nadbudowy, stwierdzonej w trakcie kontroli obiektu w dniu 14 września 2021 r. oraz art. 3 pkt 6 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że prace prowadzone przez wnioskodawców na budynku są przebudową, a nie nadbudową, pomimo zwiększenia kubatury budynku i ingerencji w substancję budynku. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na przebieg postępowania: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy postępowanie nie jest bezprzedmiotowe z uwagi na stan budynku po dokonaniu przez państwa K. nadbudowy na budynku gospodarczym, jej usunięciu i stanie budynku po zakończonych pracach, które zgodnie z załączoną do sprawy dokumentacją fotograficzną może zagrażać zdrowiu i życiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ po przywołaniu treści art. 25 ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471), w pierwszej kolejności wyjaśnił, że czynności kontrolne dotyczące m. in. budynku gospodarczego objętej niniejszym postępowaniem zostały przeprowadzone w dniu 28 lipca 2021 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ I instancji dokonał pismem z dnia 5 stycznia 2022 r., a wniosek o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego wybudowanego w latach 1996-1997 wpłynął do organu I instancji w dniu 13 maja 2022 r. zatem zastosowanie znajdą przepisy prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji.

Następnie organ przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i wskazał, że na posesji położonej w I. [...], dz. [...], znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie poziomym 4,0 m x 9,0 m, o wysokości 2,75 m- 3,05 m. Na dotychczasowej połaci dachu, tj. płycie żelbetonowej pokrytej papą wykonano drewnianą konstrukcję, przykryto blachą zwiększając spadek, tj. pochylenie dachu jednospadowego odprowadzającego wodę na teren własnej działki. Wykonano konstrukcje w sposób typowy o płatwiach 11,5 m x 11,5 m i krokwiach 6 m x 14 m na łatach 3 cm x 5 cm, założono pokrycie z blachy. Konstrukcja drewniana mocowana jest poprzez słupki wsparte i mocowane wkrętem do ścian zewnętrznych. W dniu 13 maja 2022 r. E.K. i Z.K. poinformowali organ I instancji, że dokonali demontażu pokrycia dachu doprowadzając do stanu takiego gdy nieruchomość zakupili z budynkiem. Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. skarżący wskazali m. in. iż, jak wynika z protokołu kontroli z dnia 14 września 2021 r. organ I instancji potwierdził "montaż nadbudowy na budynku gospodarczym", jednakże zgłoszenie pismem z dnia 13 maja 2022 r. przez państwa K. demontażu i doprowadzenie budynku do stanu z dnia zakupu nie zmienia faktu, że "nadbudowa była zlokalizowana na budynku". Tym samym skarżący wnieśli o wydanie decyzji w sprawie nadbudowy na budynku gospodarczym zlokalizowanym na dz. nr ewid. [...] w I., gm. Z..

Z analizy materiału dowodowego wynika, że podnoszone we wniosku z dnia 27 czerwca 2022 r. roboty budowlane związane z dachem przedmiotowego obiektu zostały przez inwestora rozebrane, a budynek został doprowadzony do stanu w dniu zakupu, co organ I instancji potwierdził protokołem kontroli z dnia 18 maja 2022 r. Organ wyjaśnił, że za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego można uznać podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację czy też jeżeli mamy do czynienia z pracami budowlanymi polegającymi na podwyższeniu budynku w tym samym obrysie powierzchni zabudowy, jest to nadbudowa obiektu. Tym samym roboty budowlane związane z wykonaniem dodatkowej konstrukcji dachu na przedmiotowym budynku gospodarczym wykonane, a następnie rozebrane należy kwalifikować jako przebudowę, która jednocześnie nie jest budową zgodnie z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ujęciu abstrakcyjnym można przyjąć, że co do zasady zmiana kąta nachylenia dachu nie będzie powodować zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Organ uznał, że wykonane roboty dachu nie stanowiły nadbudowy budynku gospodarczego.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się "Ekspertyza techniczna istniejącego zagospodarowania działki pod inwentaryzację powykonawczą budynku gospodarczego" sporządzona w lipcu 2022 r. przez technika budowlanego Czesława Szmaję, z której wynika, że budynek gospodarczy został zlokalizowany na działce nr ewid. [...] w miejscowości I. [...], gmina Z. jako wolnostojący w granicy z działką sąsiednią o nr ewid. 257/12/2. Istniejący budynek gospodarczy nie narusza praw osób trzecich oraz nie powoduje ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich. Budynek nie posiada instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Obiekt nie jest ogrzewany. Wszystkie elementy konstrukcyjne budynku są w stanie technicznym dobrym i zapewniają odpowiednią wytrzymałość konstrukcyjną. Konstrukcja dachu jednospadowa w formie stropodachu pokryta papą asfaltową na lepiku. Wszystkie elementy konstrukcyjne budynku są w stanie technicznym dobrym i zapewniają odpowiednią wytrzymałość konstrukcyjną. Wody opadowe z dachu odprowadzane są powierzchniowo na teren własnej działki. Przedmiotowa inwestycja nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowisku i może być nadal użytkowana w sposób dotychczasowy. Ponadto z oświadczenia C.S. wynika, że po rozebranej konstrukcji na stropodachu budynku gospodarczego zostały na nim elementy mocujące (tj. 4 śruby). Elementy te zostały w odpowiedni sposób zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych i nie maja one żadnego wpływu na potencjalne przecieki wody na przedmiotowym stropodachu oraz w żaden sposób nie wpływają one na stabilność konstrukcyjną stropodachu budynku.

Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że dokonano demontażu wykonanej na połaci dachu tj. płycie żelbetonowej pokrytej papą drewnianej konstrukcji, a tym samym doprowadzono budynek do stanu sprzed wykonania konstrukcji. Tym samym brak jest przedmiotu postępowania, co powoduje, że staje się ono bezprzedmiotowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, I.D. i P.J., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyli w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie

A. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy w sprawie zachodzi niekompletność dokumentacji legalizacyjnej w postaci ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości I. [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], co powinno prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy postępowanie nie jest bezprzedmiotowe z uwagi na stan budynku po dokonaniu przez państwo K. nadbudowy na budynku gospodarczym, jej usunięciu i stanie budynku po zakończonych pracach, który zgodnie z załączoną do sprawy dokumentacją fotograficzną może zagrażać zdrowiu i życiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia;

B. naruszenie prawa materialnego, w postaci:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania wobec wykonania przez inwestorów robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 31 ust. 1 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania wobec braku zgłoszenia przez inwestora rozbiórki budowli w postaci nadbudowy stwierdzonej w trakcie kontroli obiektu w dniu 14 lipca 2021 r.;

3. art. 3 pkt 6 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że prace prowadzone przez wnioskodawców na budynku są przebudową, a nie nadbudową, pomimo zwiększenia kubatury budynku i jego wysokości.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci opinii technicznej opracowanej przez mgr. inż. K.W. na fakt występowania nadmiernego ugięcia elementu żelbetowego połaci dachowej oraz wpływu prowadzonych prac na aktualny stan płyty stropodachu.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że stanowisko polegające na niekompletności ekspertyzy technicznej opierają m.in. na fotografiach załączonych do pisma z dnia 30 sierpnia 2022 r. Widać na nich zły stan techniczny budynku gospodarczego mogący stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz uniemożliwiać użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym sposobem. Ekspertyza techniczna wprawdzie posiada również dokumentację fotograficzną, lecz niedotyczącą samego dachu, na którym uprzednio dokonano nadbudowy.

Z opinii mgr. inż. K.W., sporządzonej na zlecenie skarżących, wynika że płyta stropodachowa żelbetowa dotknięta jest występowaniem nadmiernego ugięcia elementu żelbetowego. Jako prawdopodobną przyczynę wskazano przekroczenie SGU płyty żelbetowej. Płyta w środkowej części budynku oparła się na ściance działowej, na skutek prawdopodobnego zbyt małego stopnia zbrojenia jeżeli chodzi o spełnienie warunków SGU ugięcia. Duży upływ czasu, zwyczajowy brak bieżących napraw i konserwacji mógł zdaniem technika budowlanego doprowadzić do znacznej korozji zbrojenia płyty. W rezultacie dojść miało do osłabienia ich wytrzymałości i widocznego ugięcia.

Zdaniem sporządzającego prywatną opinię wpływ na zły stan dachu mogły mieć również roboty budowlane polegające na wykonaniu i zdemontowaniu nowego zadaszenia. Podczas prac na płycie mogły być składowane elementy mogące powodować dodatkowe nie przewidziane w projekcie obciążenie. Kolejno dodatkowo wykonane zadaszenie drewniane w postaci otwartej powodować miało następne obciążenie wynikające z oddziaływania wiatru. Zdaniem technika należy również wspomnieć, że otwory po śrubach zostały wypełnione zaprawą, co może powodować dodatkową degradację wilgocią.

W ocenie skarżących zapadający się dach niewątpliwie wpływa na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz wpływa na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, z kolei naruszenie przepisów rozporządzenia może wypływa na szeroko rozumiane bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżących dojść mogło do naruszenia § 204 ust. 1, 2 i 3 a-b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stany graniczne nośności uważa się za przekroczone, jeżeli konstrukcja powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi znajdujących się w budynku oraz w jego pobliżu. Stany graniczne przydatności do użytkowania uważa się za przekroczone, jeżeli wymagania użytkowe dotyczące konstrukcji nie są dotrzymywane. Oznacza to, że w konstrukcji budynku mogą wystąpić lokalne uszkodzenia, w tym równie rysy, które mogą ujemnie wpływać na przydatność użytkową, trwałość i wygląd konstrukcji, jej części oraz odkształcenia lub przemieszczenia ujemnie wpływające na wygląd konstrukcji i jej przydatność użytkową.

Organ powinien zmierzać do dokładnego sprawdzenia stanu dachu. Postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji w przedmiocie zobowiązania inwestorów do przebudowy stropodachu, poprzez wymian stropu garażu. W tym celu należy wykonać badania dachu, a nawet dokonać ewentualnych odkrywek. Nie można zatem przyjąć, że nie istnieje już przedmiot postępowania.

Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem jakoby prace wykonywane przez inwestorów na budynku gospodarczym były "przebudową" nie zaś "nadbudową". Wobec usytuowania na dachu nowej jego połaci, doszło do nadbudowy, w wyniku której obiekt budowlany uzyskał inne parametry i wymiary. Mowa tutaj w szczególności o wysokości obiektu. Jeżeli na skutek prac wykonanych przez inwestorów nie uległa zmianie jego wysokość, to trzeba przyjąć, że nadbudowany fragment nie miał styczności z dotychczasową substancję budynku i lewitował w powietrzu, zatem należy domagać się od inwestorów przebudowy dachu.

Nawet jeżeli przyjąć, że doszło do przebudowy (co w świetle powyższych argumentów jest bezpodstawne), skarżący stwierdzili, że przed jej wykonaniem nie sporządzono ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji, co stanowi naruszenie § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wobec tego należy postępowanie administracyjne prowadzić w dalszym ciągu w celu usunięcia następstw prowadzonych nielegalnie prac przez inwestorów, które pozostawiły po sobie dach w gorszym niż uprzednio stanie.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest nie zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 14 kwietnia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 15 marca 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżących i uczestnicy postepowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 14 kwietnia 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217 z zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest, jak wspomniano, ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający dla wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają więc normy prawne, określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia a nie wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania administracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red.T.Wosia. Warszawa 2005, str.424).

Oceniając prawidłowość przeprowadzonego w tym zakresie postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że niewątpliwie sporna konstrukcja drewniana pokryta blachą usadowiona na dachu budynku gospodarczego została rozebrana pomimo, że przesłane akta administracyjne – w ocenie sądu – są niekompletne.

Do takiego wniosku prowadzi porównanie treści skargi jak i zdjęcia (skarżącego) załączone do pisma z dnia 30 sierpnia 2022r. Zaakcentować jednak należy, iż data rozbiórki obiektu jak i fakt toczącego się odrębnego postępowania w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego nie może mieć wpływu na legalność kontrolowanej decyzji odnoszącej się do umorzenia postępowania, skoro niewątpliwie obiekt ten przestał istnieć. Z tego właśnie powodu organy – w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. – były uprawnione do umorzenia postępowania. Przywołany przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego aktu stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W tym miejscu wyjaśnić zatem warto, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507; wyrok WSA z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02, LEX nr 156962).

Inaczej mówiąc: bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok z dnia 9 marca 2000 roku NSA, IV SA 12/98, Lex Nr 77609).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać wprost, iż po wykonaniu rozbiórki spornej konstrukcji drewnianej pokrytej blachą usadowionej na dachu budynku gospodarczego organy nadzoru budowlanego nie mogły wypowiadać się co do jej legalności czy też bezpieczeństwa skoro obiekt ten w dacie wydania kwestionowanych decyzji już nie istniał. Wskazać nadto należy, że w wyroku z dnia 17 maja 2023r. o sygn. akt II SA/Łd 135/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wprost wskazał, że jeżeli chodzi o sam budynek gospodarczy to organy powinny uzupełnić postępowanie poprzez oględziny lub uzupełnienie ekspertyzy. Tym samym oczywiste jest, że uzupełnione postępowanie dowodowe w tamtej sprawie będzie uwzględniało ewentualne zmiany jakie wystąpiły w budynku gospodarczym w wyniku zarówno nadbudowy jak i rozbiórki konstrukcji drewnianej pokrytej blachą usadowionej na dachu tego budynku.

W takiej sytuacji zasadnym było umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącego domagającej się zbadania legalności konstrukcji drewnianej pokrytej blachą usadowionej na dachu budynku gospodarczego.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości istotnych dla rozstrzygnięcia Sądu.

Zawarty w art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego.

Odnośnie wniosku dowodowego w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że opinia nadesłana przy skardze nie może odnieść skutku, ponieważ została sporządzona po wydaniu decyzji przez organ II instancji – wnioski dowodowe zgłoszone w skardze pochodzą z daty po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie mogą odnieść sutku procesowego w niniejsze sprawie, albowiem sąd orzeka co do zasady na podstawie akt administracyjnych i ocenia legalność decyzji wedle stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania tej decyzji – ewentualnie organ mógłby wziąć pod uwagę ww. opinię w ponownie rozpoznawanej sprawie

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa mającego wpływ na wynik postępowania, więc brak było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, dlatego Sąd, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

MR