Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 375/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 972/20 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. nr XXX/950/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Krzysztofa K. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 972/20, oddalił skargę K. K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. nr XXX/950/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada m. st. Warszawy (dalej także jako: Rada) uchwałą z dnia 8 maja 2008 r., nr XXX/950/2008 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna – część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy część I (dalej jako: Uchwała).

K. K. wniósł skargę na powyższy miejscowy plan w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb ew. [...], położonej w Warszawie, dzielnica [...], ul. (...), będącej jego własnością, w zakresie: § 14 ust. 1 i 5, § 38 punktu 3 lit. a oraz § 42 ust. 4 punktu 1 lit. g Uchwały. Zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami na nieruchomości skarżącego zarezerwowano teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem 9KW. Obejmując także treść załącznika graficznego do Uchwały, na mocy którego na nieruchomości skarżącego zarezerwowano teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem 9KW. Ponadto zarzuty dotyczyły postanowień § 38 punktu 1 lit. b i c Uchwały, zgodnie z którymi dla terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem D-2.2.U, obejmującego swoim zakresem nieruchomość skarżącego, w ustaleniach struktury funkcjonalnej, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje się na obiekty rzemiosła i produkcji nieuciążliwej oraz wyklucza się lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293; dalej jako: u.p.z.p.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt planistycznych wynika, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w następstwie podjęcia przez Radę Miasta Wesoła w dniu 28 maja 1999 r. uchwały Nr 64/XIII/99 w sprawie przystąpienia do sporządzania ww. planu miejscowego. Nadto zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu miało miejsce od 3 września 2001 r. Spełnione są zatem oba wymienione w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. warunki do zastosowania przepisów dotychczasowych, przez które należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.) W świetle art. 85 ust. 2 u.p.z.p., oceniając legalność planu miejscowego należy brać pod uwagę wymagania proceduralne i zasady określone ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto normy prawa materialnego obowiązujące w chwili podjęcia Uchwały (zgodnie z zasadą legalizmu przewidzianą m.in. w art. 7 Konstytucji RP oraz powszechnie przyjętą zasadą prawa tempus regit actum).

Wojewódzki Sąd w odpowiedzi na zarzuty skargi wskazał, że wyznaczenie na gruncie skarżącego drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 9KW i włączenie jej do podstawowego układu komunikacyjnego było prawidłowe w świetle art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Powołując się na orzecznictwo sądów wskazano, że w ówczesnym stanie prawnym ulice oznaczały również drogi wewnętrzne. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., stanowiący o obligatoryjnych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywał m. in. obowiązek ustalenia, w zależności od potrzeb, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Niewątpliwie w interesie publicznym, społeczności lokalnych oraz indywidualnych właścicieli działek gruntowych jest dokonywanie w planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną terenów zabudowanych, jak też tych przewidzianych do zainwestowania. Niezbędnym warunkiem racjonalnego gospodarowania gruntami jest uwzględnienie w aktach planowania przestrzennego zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie modernizacji i budowy systemu komunikacji drogowej. Wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. obowiązki gminy w ramach konstruowania rozwiązań planu miejscowego polegają na określeniu zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie.

Sąd I instancji uznał, że niesłuszny był także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 punktu 5. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 punktem 2a w zw. z art. 33 u.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, sprowadzający się do nadużycia władztwa planistycznego przy podejmowaniu uchwały poprzez przyjęcie dla terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem D-2.2.U, obejmującego swoim zakresem nieruchomość skarżącego, przeznaczenia dopuszczalnego w postaci obiektów rzemiosła i produkcji nieuciążliwej przy jednoczesnym wykluczeniu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej.

Skarżący argumentował, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego dla terenu oznaczonego symbolem U.12, dopuszcza lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, co w konsekwencji doprowadziło do istotnej sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu miejscowego dla terenu oznaczonej symbolem D-2.2.U, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, a warunkami zabudowy i zagospodarowania przewidzianymi dla tego terenu w Studium. Zdaniem Sądu I instancji trafnie Rada wskazała, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.) działka skarżącego zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako U.12, czyli teren usług o wysokości do 12 m. Na terenie tym powinny być zatem jako podstawowe lokalizowane usługi, a jedynie dopuszcza się lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, jednak z zaleceniem, aby udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy, projekt planu miejscowego winien być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle tej normy oraz treści Studium, Rada Miasta podejmując Uchwałę była co do zasady zobowiązana do przeznaczenia działek skarżących pod usługi. Inne przeznaczenie tego terenu, w tym pod budownictwo mieszkaniowe, miało charakter wyjątku od zasady.

Wojewódzki Sąd uznał, że Rada Miasta nie nadużyła władztwa planistycznego. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, lecz podlega ograniczeniom. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. np. art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 u.z.p.).

Wojewódzki Sąd zauważył, że poprzednik prawny skarżącego nie podejmował działań zmierzających do zmiany projektu planu. Ponadto na terenie nieruchomości skarżącego znajdowała się istniejąca zabudowa usługowa co najmniej już w 2001 r. Z tych względów sąd stwierdził, że przeznaczając działki należące obecnie do skarżącego pod usługi nie nadużyto władztwa planistycznego, działano bowiem w sposób zgodny z postanowieniami Studium, a także racjonalnie w świetle stanu prawnego i faktycznego przyjętego dla prac planistycznych.

Tereny położone między ulicami Trakt Brzeski a ulicą Mazowiecką zostały w przedmiotowym miejscowym planie przeznaczone pod usługi albo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - ale wskazaną do przekształceń na cele usług ponadlokalnych, oznaczoną na rysunku planu jako MN/X. Na rysunku planu, sporządzonym na mapie aktualnej na dzień przystąpienia do sporządzania planu miejscowego można dostrzec, że tereny MN/X stanowią tereny z istniejącą wówczas zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast działki niezabudowane, bądź zabudowane obiektami usługowymi, zostały przeznaczone pod funkcję usługową. Nadto należy dodać, że teren D-2.2U jest zlokalizowany przy skrzyżowaniu ulic Traktat Brzeski i Ulicą Mazowiecką, co również determinowało jego przeznaczenie pod usługi (chociażby z uwagi na zwiększony hałas i emisje spalin oraz pyłów). Sąd nie dostrzegł argumentów pozwalających przyjąć, że Rada podejmując Uchwałę nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając nieruchomość skarżącego pod usługi.

Skargę od powyższego wyroku wywiódł K. K. (dalej także jako: skarżący kasacyjnie), który podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 5. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia § 14 ust. 1 i 5, § 38 pkt 3 lit. a oraz § 42 ust. 4 pkt 1 lit. g uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy Nr XXX/950/2008 z dnia 8 maja 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna — część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy — część I oraz załącznika graficznego do przedmiotowej uchwały, zgodnie z którymi na będącej własnością Skarżącego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonej w W., dzielnicy [...], przy ul. (...) (KW nr WA6M/00364106/1), zarezerwowano teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem 9KW i włączono go do podstawowego układu komunikacyjnego, pomimo że żadna z zasad planowania przestrzennego określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia w niniejszym przypadku takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności;

2. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezastosowanie tego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia § 14 ust. 1 i 5, § 38 pkt 3 lit a oraz § 42 ust. 4 pkt 1 lit. g uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy Nr XXX/950/2008 z dnia 8 maja 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna — część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy — część I oraz załącznika graficznego do przedmiotowej uchwały, zgodnie z którymi na będącej własnością Skarżącego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonej w W., dzielnicy [...], przy ul. (...), (KW nr WA6M/00364106/1), zarezerwowano teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem 9KW i włączono go do podstawowego układu komunikacyjnego, podczas gdy zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb wyłącznie linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych;

3. art. 1 ust. 2 pkt 5. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw.

z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, że organ działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego podejmując uchwałę Nr XXX/950/2008 z dnia 8 maja 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna — część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy — część I, w zakresie w jakim w § 38 pkt. 1 lit. b i c przedmiotowej uchwały ustalono dla terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem D-2.2.U, obejmującego swoim zakresem będącą własnością skarżącego nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonej w W., dzielnicy [...], przy ul. (...), (KW nr WA6M/00364106/1), przeznaczenie dopuszczalne w postaci obiektów rzemiosła i produkcji nieuciążliwej przy jednoczesnym wykluczeniu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy dla terenu oznaczonego symbolem U.12., dopuszczają na tym terenie lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, co w konsekwencji doprowadziło do istotnej sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu miejscowego dla terenu oznaczonej symbolem D-2.2.U, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, a warunkami zabudowy i zagospodarowania przewidzianymi dla tego terenu w Studium.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy Nr XXX/950/2008 z dnia 8 maja 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna — część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy — część I, mimo że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi. Wskazany przepis ma charakter ogólny (blankietowy) – podobnie jak art. 151 p.p.s.a. czy art. 145 p.p.s.a. Natomiast art. 3 p.p.s.a. określa właściwość sądu administracyjnego. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać wskazaną normę z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu zawsze jest następstwem uchybienia innym, które należy uczynić podstawą zarzutu.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty zmierzające do podważenia prawidłowości wytyczenia przez nieruchomość skarżącego ulicy wewnętrznej oznaczony symbolem 9KW i włączenia jej do podstawowego układu komunikacyjnego.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako: u.z.p.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Literalne brzmienie wskazuje, że ówczesny ustawodawca odróżniał drogi publiczne i inne oraz przewidział możliwość projektowania obu rodzajów w miejscowym planie. Przepis ten zatem pozwala na określenie zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1893/17 i cyt. tam orzecznictwo). Dokonywanie w miejscowym planie ustaleń związanych

z obsługą komunikacyjną leży w interesie publicznym, lecz także indywidualnym właściciela działki. Sąd dostrzega, że droga służy zasadniczo do obsługi działki skarżącego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę (k. 59v) droga została wytyczona przez pas faktycznie wykorzystywany przez skarżącego jako droga wewnętrzna. Wskazana ingerencja w prawo własności nastąpiła z zachowaniem zasady proporcjonalności, gdyż obszar przewidziany pod drogę stanowi niewielką powierzchnię działki skarżącego kasacyjnie, a w sprawie wskazywano także, że

w mniejszej części (szerokości) przebiega przez nieruchomość skarżącego. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną droga wyznaczona przez nieruchomość skarżącego ma 8 m szerokości, ale zaledwie ok. 3 m przebiegają przez jego działkę. Pozostała część została zlokalizowana na działce sąsiedniej (nr ewid. 9). Wymaga podkreślenia okoliczność, że droga nie została przeprowadzona przez obszar zabudowany. Nie kolidowała zatem ze stanem ówcześnie istniejącym.

Nadto nie można tracić z w pola widzenia, że zasadniczo podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele usługowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por. m. in. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. II OSK 320/22).

W orzecznictwie tak aktualnym, jak i starszym wskazuje się, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przepisy o różnym stopniu szczegółowości – zarówno precyzyjne, jak i bardziej ogólne. Zawsze jednak muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie spójności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znacznym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Należy także podkreślić, że na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.p.z. rozwiązania miejscowego planu musiały być jedynie "spójne" ze studium. Dopiero późniejsze przepisy wprowadzają zasadę zgodności.

Ustalenie dla nieruchomości skarżącego funkcji usług nie świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego. Sąd nie dostrzegł także podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady proporcjonalności.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.) przewidywało dla działki skarżącego przeznaczenie pod teren usług o wysokości do 12 m (U.12), ponadto dopuszczono lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, jednak z zaleceniem, aby udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Nie oznacza, to że studium przewidywało również konkretnie dla działki skarżącego co najmniej częściowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Nie wzbudza bowiem wątpliwości, że dla tego terenu przewidziano jako główne przeznaczenie tereny usług, a jedynie w drodze wyjątku dopuszczono możliwość ustalenia zabudowy mieszkaniowej. Treść studium wskazuje na dążenie do tego, aby na omawiany obszar został przeznaczony w pierwszej kolejności pod funkcje usługowe.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w chwili prowadzenia prac planistycznych działka skarżącego, była już zabudowana i służyła celom usługowym.

Ustalenia studium znajdują odzwierciedlenie w miejscowym planie, gdyż cały obszar planistyczny D zasadniczo został przeznaczony pod usługi. W § 36 Uchwały wskazano, że w skład tego obszaru wchodzą: tereny zabudowy mieszkaniowej wskazane do przekształceń na cele usług ponadlokalnych, tereny zabudowy usługowej, tereny komunikacji i tereny zieleni. Taki opis jasno wskazuje, że na całym terenie zabudowa mieszkaniowa jest zaledwie tolerowana, a intencją prawodawcy lokalnego było ewolucyjne przekształcenie tego obszaru na cele usługowe.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że zasadne było stanowisko sądu pierwszej instancji, że działanie organów planistycznych w zakresie przeznaczenia tej działki pod usługi było prawidłowe (racjonalne, celowe i proporcjonalne). W przypadku działki skarżącego kasacyjnie nie istniały podstawy do odstąpienia od wskazanej w studium zasady przeznaczenia obszaru pod usługi, przy czym najdonioślejsze znaczenie ma okoliczność, że takie przeznaczenie było zgodne z już istniejącą zabudową. Miejscowy plan w sposób prawidłowy uszczegółowił rozwiązania przyjęte w studium, w związku z czym nie ma uzasadnienia twierdzenie, że uchwała jest niespójna ze studium. Wręcz przeciwnie należy stwierdzić, że miejscowy plan oddaje cel określony w studium i jest z nim – przynajmniej na analizowanym obszarze – zgodny. Spójność, jak i zgodność, nie oznacza identyczności.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługiwało na aprobatę i należało je w pełni podzielić, natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił