Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1719/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 21/20 w sprawie ze skargi S. M. i A. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r. II SA/Gd 21/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. M. i A. M. (Skarżący) na decyzję Wojewody P. (Wojewoda) z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Skarżący zaskarżyli wyrok sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, a mianowicie:

a) naruszenie art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., przejawiającym się w uznaniu przez organ, iż zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy aby uznać, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr 178/112 o pow. 0,3975 ha, nr 178/113 o pow. 0,5438 ha, nr 178/114 o pow. 0,8958 ha, nr 178/116 o pow. 0,1983 ha, nr 178/119 o pow. 0,0078 ha, nr 179/11 o pow. 0,0707 ha, nr 182/42 o pow. 0,0945 ha, nr 182/73 o pow. 0,4358 ha, nr 182/100 o pow. 0,0079 ha, nr 182/102 o pow. 0,4741 ha, nr 182/103 o pow. 0,0337 ha, nr 105/11 o pow. 0,1557 ha położone o obrębie P., gmina K., oraz działki nr 86/1 o pow. 0,0226 ha i nr 72/1 o pow. 0,0253 ha położone w obrębie D., gmina K., z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania,

b) naruszenie art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 kp.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiającym się w niezasadnym uznaniu przez organ, iż zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy aby uznać, iż Skarżący nie złożyli skutecznych oświadczeń o uchyleniu się od oświadczeń woli złożonych przed dniem ostateczności decyzji podziałowych, w sytuacji gdy Gmina K. (Gmina) nie zakwestionowała skutecznie przedmiotowych oświadczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym, a także z czynności realnie podejmowanych przez Gminę wynikało, iż na nowo prowadzi negocjacje celem ustalenia należnego skarżącym odszkodowania,

c) naruszenie art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. przejawiającym się w błędnym zastosowaniu i uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe, a także przepisu art. 104 § 1 k.p.a. przejawiającym się w jego niezastosowaniu i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują ponad wszelką wątpliwość, iż sprawę można i należy rozstrzygnąć merytorycznie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Skarżący mogli w sposób skuteczny ustalić wysokość należnego odszkodowania przed przejściem własności nieruchomości na gminę (tj. uprawomocnieniem się decyzji podziałowej), podczas gdy warunkiem koniecznym dla uruchomienia procedury ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zaistnienie skutku prawnego przejścia nieruchomości, o którym mowa w art. 98 ust 1 u.g.n.,

b) naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie ma podstaw do przyznania Skarżącym odszkodowania, w sytuacji gdy skutecznie uchylili się oni od skutków prawnych oświadczeń woli w tym umowy nr [...] dnia [...] września 2002 r., umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., umowy nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. oraz aktu notarialnego z dnia [...] października 2002 r., co obligowało organ do ustalenia odszkodowania na podstawie rzeczywistej wartości nieruchomości przejętych przez Gminę;

c) naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ związany jest ustaleniami dokonanymi przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowych, podczas gdy w ramach postępowania administracyjnego organ nie jest władny do oceny działania uczestników postępowania, a także związany jest oświadczeniami stron, w szczególności protokołem negocjacji z dnia [...] maja 2018 r., z którego wyraźnie wynika, iż Skarżącym w trakcie negocjacji zaproponowano nowe wyższe stawki odszkodowania, których Skarżący nie przyjęli, a zatem kwestia odszkodowania nie została dobrowolnie ustalona przed dniem w którym decyzje podziałowe stały się ostateczne,

d) naruszenie art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż istnieją podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod budowę lub poszerzenie drogi publicznej, podczas gdy organ zobowiązany był ustalić odszkodowanie, w sytuacji gdy nie doszło do wiążącego uzgodnienia odszkodowania z Gminą, a z uwagi na kwoty odszkodowania przyznanego na mocy rzekomych porozumień, w rzeczywistości należało uznać przedmiotowe porozumienia za zrzeczenie się roszczeń odszkodowawczych przez odwołujących przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i zasądzenie od Wojewody na ich rzecz zwrotu kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji umorzyły postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr 178/112 o pow. 0,3975 ha, nr 178/113 o pow. 0,5438 ha, nr 178/114 o pow. 0,8958 ha, nr 178/116 o pow. 0,1983 ha, nr 178/119 o pow. 0,0078 ha, nr 179/11 o pow. 0,0707 ha, nr 182/42 o pow. 0,0945 ha, nr 182/73 o pow. 0,4358 ha, nr 182/100 o pow. 0,0079 ha, nr 182/102 o pow. 0,4741 ha, nr 182/103 o pow. 0,0337 ha, nr 105/11 o pow. 0,1557 ha położone w obrębie P., gmina K. oraz działki nr 86/1 o pow. 0,0226 ha i nr 72/1 o pow. 0,0253 ha położone w obrębie D., gmina K., które zostały przejęte pod budowę lub poszerzenie publicznej drogi gminnej.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że wymienione wyżej działki powstały na skutek podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzjami Wójta Gminy K. (Wójt) z [...] kwietnia 2002 r., [...] września 2003 r., [...] grudnia 2004 r. i [...] marca 2014 r. Podział nieruchomości przeprowadzony został na wniosek Skarżących. Organy ustaliły również, że kwestia odszkodowania za działki, które w wyniku podziału stały się własnością Gminy z uwagi na ich przeznaczenie pod drogi publiczne ustalona została pomiędzy Skarżącymi a Gminą umowami z [...] kwietnia 2002 r., [...] września 2002 r., [...] marca 2007 r., oraz aktem notarialnym z [...] października 2002 r. obejmującym porozumienie pomiędzy Skarżącymi a Gminą,

W konsekwencji organy uznały, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że postępowanie winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organy jak również ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W zarzutach objętych punktem 1.a. i 1.b. petitum skargi kasacyjnej Skarżący kwestionują podzielenie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych z których wynika, iż brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z uwagi na – jak przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji- zawarcie pomiędzy Skarżącymi i Gminą porozumień regulujących kwestie odszkodowania.

W zarzucie objętym punktem 2.a petitum skargi kasacyjnej Skarżący kwestionują możliwość ustalenia odszkodowania przed przejściem prawa własności nieruchomości na Gminę, to jest kwestionują wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r.,poz. 2204 ze zm., dalej "ustawa") przyjętą przez organy i zaakceptowaną przez Sąd Wojewódzki. Oznacza to w ocenie Sądu kasacyjnego że w pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie przypomnieć należy, że jak wynika z ustaleń organów Skarżący zawarli z Gminą następujące porozumienia :

1. umowę z [...] kwietnia 2002 r. zarejestrowaną pod nr [...]na mocy której uzgodniono odszkodowanie za przechodzącą na rzecz Gminy działkę gruntu nr 105/11 w kwocie 155,70 złotych za powierzchnię 1557m2, przy czym decyzja podziałowa w wyniku której powstała m.in. działka 105/11 wydana została [...] kwietnia 2002 r.,

2 umowę z [...] września 2002 r. zarejestrowaną pod nr [...]w której ustalono odszkodowania za przechodzące na rzecz Gminy K. (Gmina) działki nr 182/42, 182/47, 182/73, 182/100, 182/102, 182/103 wydzielone pod drogę tj. 107,61 zł za powierzchnię 1,0761 ha, przy czym decyzja podziałowa, w wyniku której powstały m.in. działki ‘: nr 182 /42 o pow. 0,0945 ha, nr 182/47 o pow. 0,0301 ha, nr 182/73 o pow. 0,4358 ha, nr 182/100 o pow. 0,0079 ha, nr 182/102 o pow. 0,4741 ha, nr 182/103 o pow. 0,0337 ha wydana została [...]września 2003 r.

3. porozumienie objęte aktem notarialnym nr [...] z [...] października 2002 r., na mocy którego Skarżący zobowiązali się do żądania za działki, które powstaną w wyniku podziału działek 178/6 i 182/38 i które przejdą na własność Gminy na mocy art. 98 ust. 1 ustawy, odszkodowania w wysokości 1 grosz za 1m2. Porozumienie to obejmowało działki 178/112, 178/113, 178/114, 178/116, 178/119 i 179/11, wydzielone w wyniku decyzji z [...] grudnia 2004 r.

4. umowę z [...] marca 2007 r. nr [...]w której ustalone zostało odszkodowanie w wysokości 3 złotych za 1m2 za działki, które przejdą na własność Gminy w związku z podziałem działek nr 72 i 86. Umowa ta dotyczyła działek powstałych w wyniku decyzji z [...] marca 2014 r.

Sąd Wojewódzki oddalając skargę podzielił przedstawioną przez organy obu instancji wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy, w świetle której wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem także przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, podzielając w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17.

Sąd Wojewódzki wskazał również, że w cytowanym wyroku Sąd Najwyższy nawiązał do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną opierając się na wynikającej z art. 508 k.c., instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle art. 508 k.c. wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza jednak możliwość zwolnienia z długu przyszłego wskazując, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (por. R. Morek [w:] J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (por. P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002, nr 7–8, s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt IV CK 202/02, OSP 2005, z. 6, poz. 75; wyrok SN z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988).

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie Sądu Najwyższego w świetle którego za dopuszczalnością zwolnienia się z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (wyrok z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, Lex 510988). Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Następnie Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98, OSNC 2000, Nr 5, poz. 92) Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika.

Sąd Wojewódzki wskazał, że przywołane orzecznictwo dopuszcza co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego przy czym nie ulega wątpliwości, że w tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot. Zwrócił uwagę, że w świetle tego w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się więc możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, podobnie także należy potraktować możliwość ustalenia wysokości wierzytelności z tytułu odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę przed datą faktycznego powstania (wydzielenia) tych nieruchomości. Przy czym przyjmując, że zrzeczenie bądź ustalenie to może nastąpić także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji wskazuje się, że warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela pogląd o możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania za grunt, który przejęty zostanie pod drogę publiczną przez jednostkę samorządu terytorialnego na skutek wydania decyzji podziałowej, jeszcze przed datą uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Podkreśla również, że stanowisko takie jest w pełni akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. stanowisko wyrażone w wyroku z 27 maja 2021 r. I OSK 2753/19, 13 kwietnia 2022 r. I OSK 1438/21, 13 stycznia 2023 r. I OSK 2796/19, 1 czerwca 2023 r. I OSK 1292/22, 12 czerwca 2023 r. I OSK 176/20).

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej, leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma bowiem charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy).

Kwestionując powyższe stanowisko Skarżący powołali się w skardze kasacyjnej na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2019 r. II SA/Gd 47/19. Zwrócić jednak należy uwagę, że po zacytowanym przez Skarżących fragmencie uzasadnienia Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przedstawiony przezeń pogląd nie jest już podzielany przez Sądy administracyjne. Cytowanym przez Skarżących wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogą publiczną z uwagi na kilkukrotne wyrażenie przez właścicielkę nieruchomości woli jej nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji podzielone zostało przez NSA, który wyrokiem z 27 maja 2021 r. I OSK 2753/19 oddalił skargę kasacyjną byłej właścicielki.

Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołali również pogląd wyrażony w publikacji : "Leszczyńska Joanna, Odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Skarżący nie wskazali bliższych danych dotyczących daty i miejsca publikacji cytowanej przez nich pozycji. Jak ustalił Naczelny Sąd Administracyjny, artykuł autorstwa Joanny Leszczyńskiej pod tytułem "Odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami" opublikowany został w numerze 4 z 2012 r. kwartalnika "Administracja : teoria, dydaktyka, praktyka". Cytowany przez Skarżących artykuł nie uwzględnia zatem rozważań i stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego będącego wynikiem uznania za prawidłową wykładni przedstawionej przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r.

Podsumowując tę część rozważań uznać należy zarzut objęty punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej za niezasadny.

W konsekwencji ustosunkować się należy do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt lit , art. c) p.p.s.a. związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegających na niezasadnym przyjęciu że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania oraz że nie doszło do skutecznego uchylenia się przed Skarżących od oświadczeń woli złożonych przed dniem uzyskania przez decyzje podziałowe przymiotu ostateczności podczas gdy Gmina nie zakwestionowała skuteczne złożonych przez Skarżących oświadczeń a z czynności realnie przez nią podejmowanych wynikało, że na nowo prowadzi negocjacje celem ustalenia należnego Skarżącym odszkodowania.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Skarżący wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji upatrują w fakcie zawarcia umów dotyczących ustalenia odszkodowania jeszcze przed datą uzyskania przez decyzje podziałowe przymiotu ostateczności a w dwóch przypadkach – jeszcze przed datą ich wydania.

Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że wobec uznania za prawidłowe stanowiska Sądu pierwszej instancji co do możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki przejęte w trybie art. 98 ust. 1 ustawy jeszcze przed datą uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, sam fakt, że porozumienia ustalające wysokość odszkodowania zawarte zostały po wydaniu decyzji a przed uzyskaniem przez nie przymiotu ostateczności nie może zostać uznany za wyłączający stwierdzenie, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej terminu zawarcia umów regulujących zasady odpłatności za działki, które powstaną w wyniku decyzji podziałowych Sąd kasacyjny dostrzega, że rzeczywiście, jak wynika z akt sprawy, porozumienia dotyczące ustalenia zasad odpłatności za działki wydzielone z działek nr 178/6 i 182/38 oraz nr 72 i 86 zawarte zostały kilka lat przed wydaniem decyzji podziałowych.

Zwrócić jednak należy uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy oprócz porozumienia objętego aktem notarialnym nr [...]z [...] października 2002 r. a dotyczącego zasad odpłatności za działki, które wydzielone zostaną z działek 178/6 i 182/39 (i które powstały w wyniku decyzji podziałowej z 16 grudnia 2004 r. ) znajduje się zobowiązanie z [...] września 2002 r. skierowanie przez Skarżących do Rady i Zarządu Gminy K, w którym zwracają się oni o kontynuację uchwały z [...] września 2002 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania dla obszaru działek nr 179, 182/30, części działek 178/6 i 184 w P gm. K. Skarżący w paragrafie 2 analizowanego zobowiązania jako właściciele nieruchomości opisanych w par. 1 i objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrazili zgodę na przejście własności gruntów wydzielonych pod drogi w projekcie podziału nieruchomości z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna. W paragrafie 3 zobowiązania Skarżący zaproponowali ustalenie odszkodowania w wysokości 1 grosza za metr kwadratowy gruntu wydzielonego pod drogi publiczne, które na mocy prawa przejdą na własność Gminy.

Z aktu notarialnego z [...] października 2002 r. dotyczącego ustalenia zasad odpłatności za działki powstałe w wyniku podziału działek 178/6 i 182/38 wynika wprost, że Skarżący złożyli do Urzędu Gminy wniosek o zatwierdzenie projektu podziału tychże działek w celu wydzielenia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym w ramach podziału powstać miały również działki przeznaczone pod drogi publiczne, które przejść miały na własność Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Oznacza to, że w dacie składania oświadczenia objętego aktem notarialnym z 17 października 2002 r. Skarżącym znana była powierzchnia działek przeznaczonych pod drogi publiczne, wynikała ona bowiem ze złożonego przez nich wniosku o zatwierdzenie planu podziału. Jednocześnie, Skarżący w analizowanym akcie notarialnym podtrzymali wolę przekazania tychże działek Gminie przy ustaleniu odszkodowania w kwocie 0,01 zł za metr kwadratowy, czyli zgodnie z treścią wcześniejszego zobowiązania skierowanego do Rady i Zarządu Gminy. Oznacza to, że pomimo zawarcia porozumienia dwa lata przed datą wydania decyzji, Skarżący mieli pełną wiedzę co do powierzchni przyszłych działek (wynikała ona ze złożonego planu podziału) a w konsekwencji, co do przyjmowanych i akceptowanych zasad rozliczeń.

Z umowy z [...] marca 2007 r. dotyczącej działek, które wydzielone zostały następnie decyzją z [...] marca 2014 r. wynika, że pomiędzy Skarżącymi i Gminą ustalona została wysokość odszkodowania za metr kwadratowy działek gruntu, które powstaną w wyniku podziału działek 72, 74,75 i 86, przy czym strony wskazały, że powierzchnia dróg określona zostanie w decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Skarżący oświadczyli, że zrzekają się odszkodowania na rzecz Gminy i zobowiązują się w trybie decyzji podziałowej wydanej po zatwierdzeniu miejscowego planu przekazać drogi Gminie. Co istotne, z paragrafu 1 umowy wynika, że Skarżącym znana jest okoliczność, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część powierzchni tychże działek przeznaczona zostanie pod urządzenie drogi publicznej.

Z umowy wynikało zatem, że określone nią zostały kwestie odpłatności za działki, które powstaną w wyniku podziału wskazanych w niej nieruchomości. Rzeczywiście, strony zawarły to porozumienie jeszcze przed zatwierdzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działki. Wynika jednak z niego wprost, że Skarżący zainteresowani byli podziałem działek, mieli świadomość, że część działek przejdzie na własność Gminy z uwagi na ich przeznaczenie pod drogi publiczne i zrzekali się odszkodowania za te działki.

Oznacza to, że pomiędzy Skarżącymi a Gminą zawarte zostały porozumienia dotyczące zasad rozliczeń przyszłego długu, który powstać miał w związku z nabyciem przez Gminę prawa własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne powstałych na skutek podziału działek nr 178/6 i 182/38 oraz nr 72 i 86.

W odniesieniu do pozostałych dwóch decyzji podziałowych, kwota odszkodowań ustalonych w porozumieniach zawartych po dacie wydania decyzji a przed datą uzyskania przez nie przymiotu ostateczności odpowiadała iloczynowi powierzchni działek wydzielonych pod drogi publiczne i przyjętej cenie.

Dopuszczalność uregulowania zasad rozliczeń pomiędzy właścicielami nieruchomości a Gminą z tytułu przejęcia przez nią prawa własności działek w trybie art. 98 ust. 1 ustawy w drodze umów zawartych przed datą uzyskania przez decyzje podziałowe przymiotu ostateczności a nawet przed datą wydania tych decyzji, w sytuacji wskazania konkretnego stosunku zobowiązaniowego, którego dotyczyć będą przyjęte zasady rozliczeń, wynika z przedstawionej na wstępie wykładni 98 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie w dwóch przypadkach zasady rozliczeń dotyczyły konkretnie wskazanych decyzji podziałowych i powstałych w wyniku ich wydania działek. W dwóch pozostałych przypadkach zasady te dotyczyły działek, które powstać miały w wyniku planowanego przez Skarżących przedsięwzięcia polegającego na podziale działek zgodnie z przyszłym, opracowywanym dopiero planem zagospodarowania. Uznać zatem należy, że w tych dwóch przypadkach strony ustaliły zasady zwolnienia z długu przyszłego.

Sąd kasacyjny przypomina, że dopuszczalność zwolnienia z długu przyszłego została szeroko omówiona w wyroku Sądu pierwszej instancji. Przedstawione przezeń wywody Sąd kasacyjny w pełni podziela wskazując jednocześnie, że w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione żadne argumenty pozwalająca na zakwestionowanie przedstawionego przez Sąd Wojewódzki toku rozumowania.

Zatem uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy doszło do ustalenia w drodze porozumień cywilnoprawnych zasad rozliczeń związanych z przejęciem przez Gminę w trybie art. 98 ust. 1 ustawy działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Ustalenia zasad tychże rozliczeń w drodze cywilnoprawnej uznać należało za w pełni dopuszczalne w świetle art. 98 ust. 3 ustawy. Poczynienie przez Gminę i właścicieli nieruchomości takich ustaleń oznaczało również, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym.

Skarżący wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji upatrywali w fakcie niedokonania przez Sąd prawidłowej oceny złożonych przez nich oświadczeń o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń woli o ustaleniu odszkodowania i nieodniesieniu się do dokumentu w postaci protokołu negocjacji z [...] maja 2018 r.

Rzeczywiście Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost w uzasadnieniu wyroku do treści protokołu negocjacji z [...] maja 2018 r. Wskazał jednak, a stanowisko to Sąd kasacyjny uznaje za prawidłowe, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wyjaśnił, że takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17), w którym wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)".

W konsekwencji, jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Sąd kasacyjny przedstawiony powyższej wywód Sądu pierwszej instancji w pełni podziela i podkreśla, że stanowisko to jest akceptowane i podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu przywołać można stanowisko wyrażone w wyroku z 2 maja 2022 r. I OSK 1745/21, w którym wskazano, że w postępowaniu administracyjnym poza zakresem oceny organów administracji publicznej pozostawały zagadnienia cywilistyczne, takie jak: kwestia uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, stwierdzenie wadliwości czy wręcz nieważności danej czynności prawnej (...). W cytowanym wyroku wskazano, że rozważania dotyczące tej materii mogłyby być czynione, ale jedynie przed sądem powszechnym i to w ściśle określonym postępowaniu. Jeżeli zaś w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie cywilne, w którym wyrok sądu powszechnego przesądziłby np. o innej treści uzgodnień, które miały miejsce między skarżącą a Gminą albo, że oświadczenie skarżącej dotknięte było którąkolwiek z wad oświadczenia woli, to ustaleń w tym zakresie nie można było przenosić na grunt postępowania administracyjnego i wymagać by orzekające w nim organy wyjaśniały sprawę w jej całokształcie, to jest również pod kątem zgodności dokonanych przez strony czynności prawnych z regulacjami cywilistycznymi.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyroku z 13 stycznia 2023 r. I OSK 2796/19, w którym wskazano : "skoro więc strona właściciel nieruchomości, złożyła oświadczenie woli o rezygnacji z odszkodowania, bądź zawarła umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności złożonego oświadczenia woli, bądź zawartej umowy (jeżeli w danym stanie faktycznym taka umowa została zawarta), w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do środków prawnych dochodzonych w drodze cywilnej. Do środków tych należy w szczególności np. uchylenie się od skutków prawnych złożonego a wadliwego oświadczenia woli, a w przypadku gdy doszło do zawarcia umowy powództwo o unieważnienie umowy lub powództwo o jej ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. Należy wyraźnie zaznaczyć, że problematyka dotycząca oświadczeń woli art. 60-62 k.c., wad oświadczeń woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c., jak również zagadnienie dotyczące nieważności czynności prawnej art. 58 k.c. może być przedmiotem badania wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym."

Skarżący podnosili, że w ich ocenie, skoro złożyli oświadczenia woli o uchyleniu się od wcześniej złożonych oświadczeń to Gmina zobowiązana była do wystąpienia do Sądu powszechnego celem ustalenia, czy złożone przez nich oświadczenie było skuteczne czy też nie, przytaczając na poparcie swojego stanowiska poglądy wyrażone w postanowieniu Sądu Najwyższego z 12 października 2005 r. III CK 48/05 oraz w wyroku z 18 stycznia 2018 r. V CSK 261/17.

Rzeczywiście, w wyroku z 18 stycznia 2018 r. zawarte zostało stwierdzenie, że w przypadku kwestionowania przez byłego właściciela nieruchomości ustaleń o charakterze cywilnoprawnym dotyczących zasad rozliczeń za działki przejęte w trybie art. 98 ust. 1 ustawy, Gmina może dochodzić swoich praw poprzez wytoczenie powództwa o ustalenie. Sąd kasacyjny zwraca jednak uwagę, że pogląd ten wyrażony został w związku z kwestionowaniem na wcześniejszym etapie postępowania cywilnego faktu przysługiwania Gminie interesu prawnego w sprawie.

Podkreślić natomiast należy, że w postanowieniu z 12 października 2005 r. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że przepisy cywilnego prawa materialnego nie ustanawiają domniemania skuteczności oświadczenia o uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu (...). Sąd Najwyższy wyjaśnił również, że w myśl ogólnej reguły wynikającej z art. 6 k.c. ciężar udowodnienia faktów, którym zaprzeczali pozostali uczestnicy postępowania, uzasadniających twierdzenie jednego z uczestników o skutecznym z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 84 k.c. uchyleniu się od wadliwego oświadczenia woli, obciążał tegoż uczestnika.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, Gmina w pismach z [...] i [...] listopada 2017 r. nie uznała oświadczeń Skarżących o uchyleniu się od skutków prawnych wcześniejszych oświadczeń woli. Stanowisko to podtrzymała w protokole negocjacji z [...] kwietnia 2018 r. Z protokołu wynika, że podjęte zostały następnie rozmowy dotyczące ponownego ustalenia odszkodowania, strony nie doszły jednak do porozumienia. Oznacza to, że strony dokonały uzgodnień dotyczących zasad rozliczeń za działki, Skarżący złożyli następnie oświadczenia o odstąpieniu od swoich oświadczeń woli, które to oświadczenia nie zostały uznane przez Gminę. Następnie strony podjęły próbę kolejnego ustalenia odszkodowania, pomimo iż w obrocie prawnym pozostawały wcześniejsze porozumienia. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ocena skutków prawnych kolejnych oświadczeń Skarżących nie należy do kompetencji organów administracji.

W konsekwencji zarzuty objęte punktem 1.a i 1.b. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Zarzuty objęte punktami 2.b, 2.c i 2.d petitum skargi kasacyjnej aczkolwiek powołane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej i określone jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd Wojewódzki a dotyczących bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na wcześniejsze ustalenie w drodze porozumień cywilnoprawnych zasad odpłatności za przejęte przez Gminę działki. Skoro ustalenia faktyczne przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki nie zostały skutecznie podważone w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 98 ust 1 i ust. 3 oraz 129 ust. 1 ustawy

W konsekwencji niezasadny jest również zarzut objęty punktem1.c. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. Z ustaleń faktycznych, które nie zostały skutecznie podważone przez Skarżących wynika bowiem, że zawarte zostały pomiędzy nimi a Gminą porozumienia dotyczące odpłatności za działki przejęte przez Gminę w trybie art. 98 ust. 1 ustawy zaś kwestia skutków ewentualnego uchylenia się przez Skarżących od owych porozumień wykracza poza kompetencje organów administracji. Skoro dopuszczalne jest zawarcie porozumień regulujących zasady odpłatności przed datą uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, w tym dopuszczalne jest zwolnienie z długu przyszłego, organy słusznie uznały, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zaś prawa nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.