Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1033/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 7, art. 4 pkt 9, art. 4 pkt 10, art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 5b ust. 2, art. 5b pkt 3, art. 18 ust. 4a, art. 18 ust. 4b, art. 87, art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1948/20 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( dalej jako: "Sąd pierwszej instancji", "WSA" ) wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1948/20, oddalił skargę R.P. ( dalej jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie" ) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej jako: "GITD") z 30 czerwca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD z 30 czerwca 2020 r. oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2019, poz. 2140 ze zm.), dalej "u.t.d.", w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ww. ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności Skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego.

4) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji GITD z 30 czerwca 2020 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej także jako "k.p.a.") w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Jednocześnie wskazuję, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Warszawie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

2) art 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7,77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. kary pieniężnej w kwocie 12000 zł za naruszenie przepisów u.t.d., zaakceptował stanowisko organów, że skarżący przewożąc w dniu kontroli drogowej pasażera, dopuścił się naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pomimo niespełnienia kryterium konstrukcyjnego z art. 18 ust. 4b u.t.d. samochodem osobowym marki Toyota o numerze rejestracyjnym [...].

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te w znacznej części powtarzają się, zmierzając do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tj. że usługa wyświadczona przez skarżącego spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego.

Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z 8 lipca 2021 r., sygn. II GSK 1344/18; z 24 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 330/19; z 25 maja 2022 r., sygn. II GSK 103/19; z 27 lipca 2023 r., II GSK 421/20; z 28 września 2023 r., sygn. II GSK 683/20, z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 i II GSK 624/21, z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 313/21 (te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając że są one trafne również w tej sprawie.

Odnosząc się do podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że art. 87 u.t.d. wskazuje, że w przypadku wykonywania transportu drogowego osób kierujący ma obowiązek posiadać wypis z licencji. Jeżeli kierujący wykonuje przewóz okazjonalny jest zobowiązany posiadać także kopię umowy na realizowany przewóz. W wypis z licencji i kopię tej umowy przedsiębiorca zobowiązany jest wyposażyć kierowcę wykonującego przewóz. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznał WSA, że zgodna z prawem była ocena organów obu instancji, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że wszystkie wskazane w ustawie o transporcie drogowym formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego form uregulowanych ustawą.

Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że świadczona przez skarżącego usługa miała charakter transportu drogowego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została za pośrednictwem aplikacji [...], trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że doszło do odpłatnego świadczenia przez skarżącego przewozu bez posiadania licencji. WSA prawidłowo stwierdził, że skarżący dokonywał przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy wprawdzie wprost nie zawierał, gdyż usługę zamówił przy pomocy aplikacji [...], ale zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. W takiej sytuacji należy uznać, iż przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny, a sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji [...], służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak skarżący jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia osoby kierującej z pasażerem.

Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez skarżącego w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi, w szczególności za pomocą aplikacji administrator określa przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (por. TSUE w cytowanym wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15).

W konsekwencji uznać należy, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły. Usługa była przez skarżącego świadczona warunkach zorganizowania i ciągłości, we własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i skarżący był za nią odpowiedzialny. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu.

Należy w tym kontekście ponownie podkreślić, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkarską", o której mowa w art. 5b pkt 3 u.t.d., można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. W niniejszej sprawie skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 cyt. ustawy, a przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d.

Słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organów, że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie skarżący wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu wskazanych przepisów, przy czym podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był pasażer zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji [...]. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) u.t.d. wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych, a nie było kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 1 i 11, art. 5 b, art. 18 ust. 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 przez ich niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowo zastosowano także art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. - przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że z przepisów u.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego.

W orzecznictwie słusznie podnosi się, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09). Wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej tym bardziej ewidencjonowanej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, w tym nieustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08 ). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku WSA w kwestionowanym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

W rozpoznawanej sprawie Sąd te wymogi spełnił, dlatego zarzut nieodniesienia się do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest skuteczny. Sąd w całości podzielił pogląd organu, ale jednocześnie - zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem - dokonał jego oceny, zarówno co do prawidłowości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, jak i wykładni prawa materialnego. To zaś, że WSA nie stwierdził, zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, uchybień procesowych, tj. "niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności" nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestionowanie wyrażonej przez organ i Sąd pierwszej instancji oceny prawnej nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).

Zdaniem NSA, skarżący kasacyjnie zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podważa elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, a w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 1 sierpnia 2019 r. Nie kwestionuje bowiem, że w kontrolowanym pojeździe, przeznaczonym do przewozu 5 osób, w chwili zatrzymania do kontroli skarżący przewoził jednego pasażera, który zamówili usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji mobilnej [...]. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że wykonywany przewóz nie miał charakteru transportu okazjonalnego oraz zarzucono brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji [...].

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 92a ust. 1 u.t.d., z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie (brzmienie obowiązujące w dacie kontrolowanego przejazdu), przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1. nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92 ust. 7 pkt 1 u.t.d.). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d., organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszenia opisanego Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b) zostały prawidłowo przez organy ustalone. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w Warszawie poddano kontroli drogowej pojazd marki Toyota o numerze rejestracyjnym [...], a pojazdem kierował R.P. Kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, ani wypisu z licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób. Organ ustalił, że w chwili zatrzymania do kontroli w pojeździe znajdował się jeden pasażer. Pasażer zeznał, że przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji [...] zainstalowanej w telefonie. Zamówiony przewóz pasażerów miał się odbyć z [...] na [...] w W. Pasażer zapłacił za kurs przy wykorzystaniu aplikacji poprzez ściągnięcie pieniędzy z jego konta bankowego. Kontrola drogowa została udokumentowana protokołem kontroli. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Jak już wskazywano wyżej, nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącą kasacyjnie przewozu. Należy po raz kolejny podkreślić, iż podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej [...], nie oznacza, że przewóz wykonywany przez skarżącego nie miał zarobkowego charakteru. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego i jest zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącego miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja [...] była zatem przez skarżącego wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, iż w zestawieniu z pozostałymi dowodami - protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej, zeznaniami świadka (pasażerów) oraz dokumentacją fotograficzną, nie budziło wątpliwości, że to skarżący wykonywał przewóz o charakterze odpłatnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że ze zasadami postępowania administracyjnego takimi jak zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej koresponduje zasada dotycząca rozkładu ciężaru dowodowego. W postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. II GSK 273/10, 10 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak obowiązek ten nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96). Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08).

W świetle powyższego przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych ustaleń wynikających z materiału dowodowego. Zgodnie z ustaleniami organu skarżący, korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób, a tym samym uznać należy, że wykonywał on usługi w zakresie transportu drogowego.

Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie podnosząc, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. i nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 3600 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu udziału w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.