Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 262/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 512/21 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 maja 2021 r. nr WOP.7722.44.2021.MM w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 512/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. C. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Białymstoku z dnia 21 maja 2021 r., nr WOP.7722.44.2021.MM, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2021 r., znak: NB.I.5200.8.2018.MK, wydane na podstawie art. 122, art. 121 § 5 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości 39865,45 zł w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki dobudowy o wymiarach 9,70 x 4,10 m do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B. na działce o nr geodezyjny [...], nałożonej decyzją PINB z 4 maja 2001 r.

Sąd przywołał treść art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 7 § 1, art. 15, art. 29 § 1, art. 119 § 1, art. 122 § 1-3 u.p.e.a. i wskazał, że wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ocena ta nie nosi cech dowolności. Okoliczność niewykonania przedmiotowego obowiązku została potwierdzona przez PINB w dniu 18 maja 2021 r. przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Został też dołączony materiał zdjęciowy. Nie jest prawdą, co podnosi skarżący, że samowolnej dobudowy do budynku mieszkalnego "nigdy nie było i po prostu nie ma". Skarżący zaprzecza oczywistym faktom. O tym, że została wykonana dobudowa, która istniała w maju 2021 r. świadczy też ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego J. S., a wykonana na zlecenie samego skarżącego.

Sąd podniósł, że skarżący unikał dokonania rozbiórki przez okres 20 lat m.in. dlatego, że Wojewoda Podlaski wielokrotnie wstrzymywał egzekucję. Jednakże Wojewoda ostatecznie odmówił wstrzymania egzekucji decyzją z dnia 24 lipca 2020 r. utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 8 września 2020 r.

Zdaniem Sądu, ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że środek, którego celem jest przymuszenie skarżącego do wykonania nakazu rozbiórki został zastosowany przez organ zgodnie z prawem. Środek ten został nałożony z zachowaniem zasady proporcjonalności i jest adekwatny. Przedmiotowa kara grzywny została ustalona w sposób prawidłowy, według zasad zakreślonych w art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a.

Jeśli chodzi o środek nadzwyczajny, o którym wspomina skarżący, to złożył on wniosek za pośrednictwem pełnomocnika, do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności (a nie o wznowienie postępowania, jak mylnie podaje skarżący) decyzji merytorycznej PINB z 4 maja 2001 r. Postępowanie zakończyło się postanowieniem WINB z 14 czerwca 2021 r. (utrzymanym w mocy decyzją GINB z 1 lipca 2021 r.) o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1667/21, który stał się prawomocny, WSA w Warszawie skargę oddalił na ww. postanowienie GINB).

Podsumowując Sąd uznał, że powołane przez skarżącego zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi. Sąd w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia skargi. Sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Jak słusznie wskazał organ skarżący nie będzie musiał zapłacić grzywny w kwocie 39865,45 zł, jeżeli dokona rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż "dobudowa będąca przedmiotem rozbiórki nadal istnieje", a kara grzywny została nałożona z zachowaniem zasady proporcjonalności i jest adekwatna. W argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołano się do "art. 124 ust. 4 i 5" oraz art. 121 ust. 4 i 5 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało.

Z kolei w art. 177a p.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. postanowienia NSA: z 22 lutego 2006 r., II OSK 553/05; z 17 marca 2016 r., I OSK 2398/14; z 20 maja 2016 r., I GSK 1594-1599/14; z 9 listopada 2016 r., I FSK 1422/16). O ile niespełnienie wymagań przepisanych dla pisma w postępowaniu sądowym stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o tyle niespełnienie wymagań szczególnych skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. nie podlega sanacji. Wymagania te są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że jakkolwiek w badanej skardze kasacyjnej skarżący ograniczył się jedynie do sformułowania wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w ogóle nie wskazując naruszenia przepisów, których dotyczą podstawy skargi kasacyjnej (nie może nią być art. 173 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten statuuje prawo do wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie; ani art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczący wymogu podstaw skargi kasacyjnej; ani art. 177 § 1 p.p.s.a. dotyczący terminowości wniesienia skargi kasacyjnej), to jednak przywołano jednostki redakcyjne u.p.e.a., tj. art. 121 § 4 i 5 i "art. 124 § 4 i 5", w treści argumentacji skargi kasacyjnej. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w tych granicach niejako wyjątkowo rozpoznania skargi kasacyjnej, ponieważ wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy zatem wskazać, że skarżący powołuje się na przepisy, które dotyczą egzekucji jednak ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak "art. 124 § 4 i 5"; zaś za pomocą art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania w postępowaniu egzekucyjnym istnienia przedmiotu rozbiórki, tym bardziej, że okoliczność niewykonania nakazu rozbiórki została potwierdzona przez PINB w dniu 18 maja 2021 r. przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; jak i w skardze kasacyjnej w żadnym razie nie wykazano aby w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a. organy błędnie ustaliły wysokość grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z tym przepisem wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jak wynika z treści postanowienia organu I instancji, organ uwzględnił powierzchnię, tj. 39,77 m2 oraz stosowny komunikat Prezesa GUS za IV kwartał 2020 r., co końcowo doprowadziło do obliczenia grzywny w wysokości 39865,45 zł. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia jakoby tak ustalona grzywna została nałożona bez zachowania zasady proporcjonalności, czy też adekwatności. Zasady jej ustalania – jeśli chodzi o przypadek obowiązku przymusowej rozbiórki – wprost wynikają z art. 121 § 5 u.p.e.a. Dlatego skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.