Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 80/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2005-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Asesor WSA Renata Kantecka Protokolant Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy B. za 2003 rok, oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 5 maja 2004r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie nieudzielania absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy B. z tytułu wykonania budżetu gminy za 2003r.

Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 4 czerwca 2004r. w uchwale Nr "[...]" wydał negatywną opinię o powyższej uchwale Rady Miejskiej w B., stwierdzając przekroczenie terminu z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm., dalej jako u.f.p.). W uzasadnieniu wskazano również, że z protokołu sesji Rady Miejskiej wynika , iż sprawozdanie z wykonania budżetu nie zostało odczytane na sesji, organ uchwałodawczy dążył do wykonywania funkcji zarządzających, radni zbierali się wielokrotnie z powodu braku kworum, między organem uchwałodawczym a wykonawczym prowadzona była walka.

Następnie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą Nr "[...]" z dnia 17 czerwca 2004r. unieważniło uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej w B.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w B. została podjęta w dniu 5 maja 2004r. czyli z naruszeniem terminu wskazanego w przepisie art. 136 ust. 2 u.p.f. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien rozpatrzyć sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podjąć uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Nadto zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, o treści uchwały absolutoryjnej zdecydowały względy pozabudżetowe, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Uchwałę Rada Miejska podjęła bowiem bez stosownego rozważenia wykonania budżetu za 2003r. i osiągniętych wyników, a kierowała się brakiem akceptacji dla jednoosobowego organu wykonawczego i negatywnej oceny stylu zarządzania i współpracy Burmistrza z Radą.

Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 17 czerwca 2004r. Nr "[...]" nie została zaskarżona i w związku z czym stała się prawomocna.

Sprawa udzielenia absolutorium za 2003r. Burmistrzowi Miasta i Gminy B. była ponownie rozpoznawana na sesji Rady Miejskiej w B. w dniu 30 grudnia 2004r. W tym też dniu Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr "[...]" o nieudzielaniu absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy B. za 2003r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą Nr "[...]". z dnia 10 lutego 2005r. stwierdziło, że uchwała Rady Miejskiej w B., Nr "[...]" .z dnia 30 grudnia 2004r. jest sprzeczna z art. 98 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej z 17 czerwca 2004r. było prawomocne, a wznowienie procedury absolutoryjnej miało na celu przywrócenie terminu do skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dlatego też Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wspomnianą uchwałę Rady Miejskiej w B. unieważniło w całości.

W dniu 3 marca 2005r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że badając na posiedzeniu w dniu 10 lutego 2005r. uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr "[...]" przekroczyło trzydziestodniowy termin określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym Kolegium Izby miało możliwość orzec o nieważności uchwały. Wobec tego, uchwałą Nr "[...]" z dnia 3 marca 2005r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchyliło swoją wcześniejszą uchwałę Nr "[...]" z dnia 10 lutego 2005r. i postanowiło wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w celu unieważnienia uchwały Rady Miejskiej w B. Nr "[...]" z dnia 30 grudnia 2004r. w sprawie nieudzielania absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy B. za 2003r.

Wspomnianą skargę na uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 30 grudnia 2004r., Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła w dniu 11 marca 2005r. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z prawem oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że na skutek niezaskarżenia przez Radę Miejską w B. uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Nr "[...]" z dnia 17 czerwca 2004r. unieważniającej uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr "[...]" z dnia 5 maja 2004r. o nieudzielaniu absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy B. za 2003r., rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej stało się prawomocne. W związku z tym, proces oceny budżetu i procedowania nad absolutorium z tytułu wykonania budżetu 2003r. w Gminie B. został już prawomocnie zakończony. Zdaniem strony skarżącej, podjęcie w takim przypadku przez Radę Miejską w dniu 30 grudnia 2004r. uchwały Nr "[...]" o nieudzielaniu absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy B. za 2003r. stanowi rażące naruszenie art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i miało na celu przywrócenie terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Regionalna Izba Obrachunkowa wnosząc skargę uznała, że uchwała Rady Miejskiej w B. Nr "[...]" z dnia 30 grudnia 2004r. jako sprzeczna z prawem i podjęta celem obejścia prawa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w B. wniósł w jej imieniu o oddalenie skargi w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie wykazała jakichkolwiek merytorycznych zarzutów mogących mieć wpływ na uznanie, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Podkreślił również, że zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z art. 136 ust. 2 u.p.f., a powołanie przez skarżącą w uzasadnieniu skargi art. 98 ust. 1 i ust. 5 o samorządzie gminnym jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasady sprawowania nadzoru nad działalnością gminną określone zostały w art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (D.U. nr 78, poz.483), który w ust. 1. stwierdza , że "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności." a w ust. 2 stanowi m.in. " iż organem nadzoru w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe. Szczegółowe reguły sprawowania tego nadzoru zawarte natomiast zostały w rozdziale 10. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (D.U. nr 142 z 2001r. poz. 1591 z póżn. zm. dalej cyt. jako ; u.s.g.).

W art. 85 u.s.g. powtórzona została konstytucyjna zasada , że kryterium nadzoru nad działalnością gminną jest zgodność z prawem. Instrumentem realizowania takiego nadzoru jest orzekanie o nieważności uchwały(zarządzenia) organu gminy w przypadku gdy tego typu akty są sprzeczne z prawem. Art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdza bowiem, że "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne" a o nieważności "orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia". Jednakże w sytuacji , gdy wymieniony termin upłynął , organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy a ustawa przyznaje wówczas temu organowi prawo do zaskarżenia aktu organu gminy do sądu ( art. 93 ust.1 u.s.g.). W takim przypadku sąd, na skutek skargi organu nadzoru , przejmuje obowiązek zbadania , czy uchwała lub zarządzenie organu gminy są zgodne z prawem i tylko powodu upływu terminu o ich nieważności nie może orzec organ nadzoru. Przedmiotem kontroli sądowej jest więc zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy.

Jak już wyżej stwierdzono , kontrola zaskarżonego aktu organu gminy odbywa się z punktu widzenia zgodności z prawem . Przepisy cytowanych ustaw nie określają jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa można uznać za skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu gminy. Z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. można natomiast wywieść , że przesłankę nieważności uchwały ( zarządzenia ) organu gminy stanowi tylko istotne naruszenie prawa. Należy przy tym podnieść , iż istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156§1 kpa. Konstrukcja wad powodujących nieważność decyzji administracyjnych wskazuje jednak niewątpliwie te rodzaje naruszeń przepisów , które zaliczyć należy do istotnych . Wskazuje bowiem na naruszenia o największej wadze , rodzące najpoważniejszy skutek jakim jest nieważność. Możliwe są jednak także inne naruszenia praw , które w konkretnym stanie faktycznym należałoby zakwalifikować jako skutkujące nieważnością uchwały organu gminy. Mogą to przy tym być naruszenia zarówno prawa materialnego , jak i przepisów postępowania. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na takie właśnie rozumienie naruszenia prawa jako kryterium ustalania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ( por.: wyroki NSA z 20.04.1999, sygn.akt II S.A./Wr 606/98 opub. w OSS 199/3/86; z 11.02.1998, sygn akt II S.A./Wr 1459/97 opub. w OSS 1998/3/79; z 07.10.1991 , sygn.akt S.A./Wr 841/91 opub. w ONSA 1993/1/5).

Rozpoznając skargę wniesioną przez Regionalna Izbę Obrachunkową, sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia , że podjęta przez Radę Miejską w B. uchwała z dnia 30 grudnia 2004r. w przedmiocie nieudzielenia absolutorium burmistrzowi naruszała prawo w istotny a więc skutkującym jej nieważnością, sposób.

Zasadniczy i w gruncie rzeczy jedyny bliżej sprecyzowany zarzut organu nadzoru pod adresem przedmiotowej uchwały sprowadza się do tezy, że rada miejska nie miała prawa procedować i wypowiadać się w kwestii absolutorium , gdyż w tej kwestii podjęta już była uchwała z dnia 5 maja 2004r. , której nieważność orzekła prawomocnie Regionalna Izba Obrachunkowa uchwałą z dnia 17 czerwca 2004r. W ocenie Izby proces udzielania absolutorium był więc zakończony prawomocnie i jego ponowienie stanowiło rażące naruszenie prawa i to dokonane celem obejścia prawa oraz przywrócenia sobie terminu do wniesienia skargi do sądu na orzeczenie nadzorcze.

Przestawione stanowisko skarżącej Izby jest w ocenie sądu oczywiście nietrafne. Nie da się takiego stanowiska pogodzić z treścią przepisów regulujących zasady udzielania absolutorium i obowiązki organów gminy zakresie. Wraz z uprawomocnieniem się uchwały Kolegium RIO z dnia 17 czerwca 2004r. proces związany z oceną wykonania budżetu i udzieleniem absolutorium burmistrzowi z tytułu wykonania budżetu za 2003r. nie został , wbrew temu co twierdzi skarżąca, prawomocnie zakończony. Z chwilą uprawomocnienia się wspomnianej uchwały organu nadzoru zakończyło się jedynie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 5 maja 2004r. Przyjmując to rozstrzygnięcie nadzorcze bez zaskarżenia do sądu, organ gminy nie zakwestionował wskazanych wówczas naruszeń prawa związanych z podejmowaniem uchwały. W konsekwencji uchwała Rady została wyeliminowana z obrotu prawnego jako podjęta niezgodnie z wymogami prawa. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze odnosiło się jednak wyłącznie do owej uchwały Rady z 5 maja 2004r. i w żadnej mierze nie jest dopuszczalne rozszerzanie jego mocy na dalszy okres i uchwałę podejmowaną w kwestii absolutorium w późniejszej dacie. Do tej późniejszej uchwały organu gminy konieczne byłoby podjęcie kolejnej uchwały organu nadzoru, wskazującej nowe związane z tą nową uchwałą rady gminy istotne naruszenia prawa. Nowa uchwała rady rodzi bowiem nowy stan faktyczny , podlegający na nowo ocenie organu nadzoru z punktu widzenia zgodności uchwały z prawem.

Unieważnienie pierwszej z uchwał Rady Miejskiej w przedmiocie absolutorium za 2003r. odniosło skutek ex tunc , czyli doprowadziło do sytuacji, w której nie istniała żadna uchwała w sprawie absolutorium dla burmistrza. Taki stan byłby niezgodny z prawem i jego utrzymywanie świadczyłoby o niewykonywaniu przez radę ustawowych obowiązków. Tylko rada gminy jest bowiem ustawowo uprawniona do oceny wykonania budżetu przez organ wykonawczy gminy . Wynika to z treści art. 18 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 cytowanej ustawy o finansach publicznych. Rada Miejska w B. miała zatem nie tylko prawo ale i obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu za 2003r. i podjęcia uchwały w sprawie udzielenia (lub nieudzielenia) absolutorium burmistrzowi. Powinna to przy tym uczynić w sposób eliminujący poprzednio zaistniałe naruszenia prawa i zgodnie z prawem. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do uznania, że to organ nadzoru przejmuje uprawnienia do ostatecznego decydowania w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego gminy. Takie stanowisko byłoby sprzeczne z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego , cytowaną ustawą o finansach publicznych oraz zakresem kompetencji organu nadzoru , wynikającym z tych ustaw i ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Przedstawione wyżej stanowisko sądu było już prezentowane w orzecznictwie NSA ( por.: wyroki NSA z 03.12.1999r., sygn. akt III S.A. 2006/99 , opub. w ONSA 2001/1/23 i sygn. akt III S.A. 1824/99 opub. w Bazie Lex nr 48007).

Za naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy, nie można także uznawać podjęcia jej po terminie wskazanym w art. 136 ust. 2 u.f.p. , tj. po dniu 30 kwietnia przypadającym po roku sprawozdawczym. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się bowiem , że jest to termin instrukcyjny , mający dopingować organy samorządu do szybszego działania i nieodkładania bezterminowo realizacji tak istotnego obowiązku jakim jest ocena wykonania budżetu i związane z tym podjęcie uchwały w sprawie absolutorium (por.: wyrok NSA z 17.02.1994r., sygn akt S.A/Gd 1697/93, opub w "Samorząd Terytorialny" 1995/4/70 z glosą K. Sawickiej ). Należy przy tym podnieść , iż odmienne stanowisko prowadziłoby do uznania , że prawo dopuszcza sytuację , w której organy gminy w ogóle nie mogłyby zrealizować swoich obowiązków w zakresie związanym z procedurą budżetową i absolutoryjną.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji, wskazującej na legalność działania Rady Miejskiej w B. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały z dnia 30 grudnia 2004r., za chybiony uznać więc należało zarzut skargi. Działanie będące wykonaniem prawnego obowiązku nie może być uznawane za działanie mające na celu obejście prawa i zmierzające do przywrócenia terminu zaskarżenia uchwały organu nadzoru. Podniesienia wymaga przy tym , że skarżąca nie sprecyzowała i nie wskazała bliżej przesłanek i okoliczności na jakich oparła swoje stwierdzenia co do celu działania rady.

Mimo braku w skardze innych sprecyzowanych zarzutów co niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej , sąd dokonał także zbadania , czy zachodzą podstawy do stwierdzenia, że uchwała ta nie odpowiada kryterium zgodności z prawem. Uprawnia do tego dyspozycja art. 134§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( D.U. nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którą "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną".

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy , sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia , że zaskarżona uchwała w inny niż zarzucony w skardze sposób narusza istotnie prawo. Należy przy tym raz jeszcze podnieść , że przedmiotem badania jest zgodność z prawem wyłącznie uchwały Rady z dnia 30 grudnia 2004r. a do uchwały tej nie można odnosić zarzutów jakie były sformułowane przez organ nadzoru w odniesieniu do wcześniejszej , prawomocnie wyeliminowanej z obrotu, uchwały Rady z dnia 5 maja 2004r.

W szczególności , w ocenie sądu, spełnione zostały wymogi w zakresie dotyczącym trybu podejmowania uchwały absolutoryjnej . Jak wynika z zebranych materiałów kwestie sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2003r. i udzielenia absolutorium burmistrzowi były ujęte w porządku obrad prawidłowo zwołanej "[...]" sesji Rady Miejskiej w B., radni otrzymali niezbędne materiały a na sesji dokonano oceny działań burmistrza w zakresie dotyczącym budżetu , przestawiając konkretne zarzuty i zastrzeżenia co do realizacji uchwały budżetowej rady ( vide: protokół na k. 98 i nast.). Spełnione zostały także wymogi związane z zaopiniowaniem wykonania budżetu przez komisję rewizyjną rady , wnioskiem tej komisji w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium oraz zaopiniowaniem wniosku komisji przez regionalna izbę obrachunkową ( art. 18a ust. 3 u.s.g.) oraz przedstawieniem ich treści radzie ( art. 28a ust.1 u.s.g.). Obie te opinie były też przedmiotem dyskusji w czasie sesji. Odmienne niż komisji rewizyjnej stanowisko regionalnej izby obrachunkowej samo przez się nie pozbawiało rady możliwości nieudzielenia burmistrzowi absolutorium. Opinia nie ma bowiem charakteru wiążącego i jako taka nie może rozstrzygać o stanowisku rady, do której wyłącznej kompetencji należy zdecydowanie co do absolutorium. Przedstawienie opinii i wniosków, dotyczących wykonania budżetu oraz absolutorium dla organu wykonawczego, służy zaznajomieniu radnych z całokształtem zagadnień i problemów , które powinny stanowić przesłanki oceny wykonania budżetu i podjęcia uchwały w kwestii absolutorium.

Nadto zaskarżona uchwała rady podjęta została w głosowaniu jawnym , w obecności wymaganej liczby radnych i wymaganą większością ( art. 28a ust. 2 u.s.g.).

Z protokołu sesji rady wynika niewątpliwie , że istnieje konflikt między burmistrzem a radą. Przejawiło się to m.in. w fakcie odmowy złożenia przez burmistrza sprawozdania z wykonania budżetu na sesji rady w dniu 30 grudnia 2003r. ( k.98- 100,102). Należy jednak zauważyć , że nie oznacza to , iż sprawozdanie takie nie istniało i nie było znane radzie. Burmistrz złożył je bowiem na piśmie , było doręczone radnym, było przedmiotem opiniowania i przedmiotem dyskusji na sesji ( k. 102, 103 i nast.).

Zdaniem sądu, fakt odmowy złożenia na sesji przez organ wykonawczy sprawozdania z wykonania budżetu, mimo takiego obowiązku prawnego (art. 136 ust. 1 u.f.p.), nie mógłby sam przez się uzasadniać przyjęcia nieważności uchwały rady gminy z powodu naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ wykonawczy poprzez swoje bezprawne działanie zablokowałby podjęcie niekorzystnych dla siebie uchwał, pozbawiając radę możliwości wykonania jej obowiązków ustawowych i przysługujących wyłącznie jej kompetencji.

W orzecznictwie sądowym dotyczącym badania zgodności z prawem uchwał rad gmin w sprawie nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu, wielokrotnie podkreślano, że nieudzielenie takiego absolutorium z przyczyn innych niż z tytułu niewykonania budżetu , stanowi istotne naruszenie prawa ( por. np.: wyroki NSA z 14.01.2002r., sygn. akt I S.A./Po 1606/01, Baza Lex nr 79796; z 10.06.1998r. , sygn. akt I S.A./Po 624/98. Baza Lex nr 34077 ). Na takie właśnie "względy pozabudżetowe" powoływała się , w odniesieniu do zaskarżonej uchwały rady z dnia 30 grudnia 2004r., nie istniejąca już z powodu uchylenia, uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 10 lutego 2005r. ( k.119 ). Jak już podnoszono, ten kategorycznie i arbitralnie sformułowany zarzut (w wymienionej uchwale nie był on bliżej wykazany i uzasadniony) nie został podniesiony w rozpatrywanej skardze.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie ma jednak zdaniem sądu podstaw do stwierdzenia , że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa w wymienionej postaci. Ani przepisy cytowanej ustawy o samorządzie gminnym , ani przepisy ustawy o finansach publicznych nie nakładają na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwał w sprawie absolutorium. Oczywiście absolutorium , jako dotyczące wykonania budżetu, nie może być wykorzystywane jako instrument stricte polityczny i traktowane jako środek oceny całokształtu działania organu wykonawczego. Rada nie jest więc w swoich działaniach co do rozstrzygania o absolutorium całkowicie nieskrępowana. Nie jest jednak możliwe ustalenie jakimi względami kierowali się poszczególni radni w akcie indywidualnego głosowania. Z powoływanego już wyżej protokołu sesji rady wynika jednak "Że rada oceniała sprawozdanie i wykonanie budżetu za 2003r. , dysponując wymaganymi opiniami. Nie można więc stanowczo i jednoznacznie stwierdzić , że uchwałę o nieudzieleniu absolutorium podjęto z "powodów pozabudżetowych". Należy przy tym podnieść , że ocena wykonania budżetu nie powinna sprowadzać się wyłącznie do wykonania wskaźników liczbowych, chociaż są one najbardziej miarodajnym i obiektywnym kryterium . Pozytywna opinia regionalnej izby obrachunkowej co do sprawozdania organu wykonawczego o wykonaniu budżetu także , jak już podnoszono , nie pozbawia radnych prawa do własnej oceny sprawozdania i wykonania budżetu , tym bardziej w sytuacji , gdy wskaźniki uchwalonego budżetu gminy nie zostały w pełni wykonane (vide: k.12-13,17-22) a w czasie sesji podnoszono kwestie nieprawidłowości w realizowaniu celów na jakie przeznaczone miały być zapisane w budżecie środki i wydatkowania środków bez uprzedniej zmiany uchwały budżetowej.

Z przedstawionych powyżej względów sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi . Na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzec więc należało jak w sentencji wyroku.