Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 496/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 1 i 2, art. 31a
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1263 ze zm.) – dalej jako: ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 i 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została dostarczona m.in. do punktów sprzedaży wyżej wymienionych produktów, których właścicielem była strona skarżąca. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. organ wskazał, że wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich, potocznie zwanych "dopalaczami".

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została dostarczona do trzech punktów sprzedaży produktów kolekcjonerskich należących do A. K.: w dniu [...] października 2010 r. do lokalu w O. przy ul. S. w dniu [...] października 2010 r. do lokalu w S. przy ul. M. i w dniu [...] października 2010 r. do lokalu w W. przy ul. W. We wszystkich wymienionych sklepach stwierdzono obecność produktów kolekcjonerskich, których dotyczyła przedmiotowa decyzja, a następnie pobrano próbki zakwestionowanych produktów do badań laboratoryjnych i dokonano ich zabezpieczenia.

A. K. zakwestionował treść decyzji z dnia [...] października 2010 r., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12, uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się wprawdzie protokoły badań produktów pobranych z dwóch sklepów należących do skarżącego, przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków (NIL), to jednak wyniki tych badań nie zostały w żaden sposób omówione, w szczególności nie zostały przeanalizowane pod kątem zasadności podjętego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r. oraz nie powiązano wystąpienia szkodliwych substancji w rzeczonych wyrobach kolekcjonerskich z zatrzymanymi produktami w poszczególnych placówkach handlowych, należących do skarżącego. Dodatkowo wyniki badań odnoszą się do produktów zabezpieczonych w dwóch sklepach, brak natomiast odniesienia do wyrobów, które znajdowały się w trzeciej placówce należącej do strony. Dokumenty – włączone w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy – i wynikające z nich wnioski winny były zostać przez Głównego Inspektora Sanitarnego przeanalizowane, a to powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinna znaleźć się pełna ocena zebranego materiału dowodowego, dotyczącego trzech obiektów należących do strony, oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Sanitarny, prowadząc ponownie postępowanie, dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy wyników badań laboratoryjnych produktów, które były wprowadzane do obrotu przez stronę, pod kątem wpływu przedmiotowych produktów (i substancji w nich zawartych) na zdrowie i życie ludzi, oraz przebadał kolejne próbki produktów – z trzeciego sklepu, mieszczącego się w W. przy ul. W., a zatem pod kątem wypełnienia przesłanek z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ przypomniał, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "[...]" używanego w celach kolekcjonerskich, jak również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie, ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona produktów popularnie nazywanych "dopalaczami", tj. produktów, które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". "Dopalacze" są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływującymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia, itp. W składzie preparatów nazywanych potocznie "dopalaczami" znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, że charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów, tj. młode osoby, sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki.

Stan ten uzasadniał podjęcie przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w której nakazał wycofanie z obrotu produktów stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów, w których produkowano lub wprowadzano do obrotu takie produkty. Za zasadne organ uznał ponadto zastosowanie art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W okolicznościach sprawy koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego, bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które miały objąć swoim zasięgiem obszar całego kraju.

W związku z wytycznymi sformułowanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r., Główny Inspektor Sanitarny dokonał analizy wyników badań produktów pobranych ze sklepów należących do strony. Badania te zostały przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków oraz C. w W., a więc przez profesjonalne podmioty, zajmujące się badaniem próbek podobnych substancji, dysponujące w tym zakresie odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i infrastrukturą. Wynikom tym należy zatem przypisać walor profesjonalności. Ich treść nie budzi wątpliwości, jednoznacznie wskazują na skład produktów pobranych w sklepach należących do skarżącego, tj. na zawartość substancji o charakterze psychoaktywnym, a więc mogącym stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Organ podkreślił, że wyniki te nie były w toku postępowania kwestionowane przez stronę.

W produktach pobranych w 2010 r. ze sklepów w W., S. oraz O. należących do A. K., stwierdzono obecność następujących substancji psychoaktywnych:

– Metedron – stwierdzony w produktach o nazwach: "[...]" (ze sklepu w O.), "[...]" (ze sklepu w W.);

– MDPV – stwierdzone w produktach o nazwach: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" (ze sklepu w W.) oraz "[...]" (ze sklepu w S.);

– MDPBP – stwierdzone w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w S.);

– JWH-203 – stwierdzone w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w S. i ze sklepu w W.);

– JWH-081 – stwierdzone w produktach o nazwach "[...]", "[...]", "[...]" (ze sklepów w S. i ze sklepu w W.);

– JWH-019 – stwierdzone w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w S. i ze sklepu w W.);

– AM-694 – stwierdzone w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w S.);

– D2PM – stwierdzone w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w W.);

– Butylon – stwierdzony w produktach o nazwach "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" (ze sklepu w W.);

– RCS-4 – stwierdzony w produktach o nazwach "[...]", "[...]" (ze sklepu w W.);

– 4-MEC – stwierdzone w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w W.);

– MePPP – stwierdzone w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w W.);

– Metylon – stwierdzony w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w W.);

– Nafyron – stwierdzony w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w W.);

– WIN-48 098 (Pravadolin) – stwierdzone w produkcie o nazwie "[...]" (ze sklepu w S.).

Są to nazwy substancji jednoznacznie definiowanych w Unii Europejskiej jako "dopalacze", tj. "substancja psychoaktywna, produkowana nielegalnie, zmieniająca cechy narkotyku tak, aby mogła być legalnie dystrybuowana, po zażyciu wykazująca efekty narkotyczne" – definicja przyjęta przez European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA, Lizbona), tj. agencję Unii Europejskiej, której zadaniem jest dostarczanie UE i jej państwom członkowskim obiektywnych, rzetelnych i porównywalnych informacji o narkotykach, powołane Rozporządzeniem Rady nr 302/93 z dnia 8 lutego 1993 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii. Organ przywołał także definicję "dopalaczy" sformułowaną przez Narodowy Instytut Leków (NIL), zgodnie z którą "dopalacze stymulują obszar mózgu, odpowiedzialny za układ wynagradzania, powodując silne wydzielanie dopaminy. Najbardziej niebezpieczne w ich działaniu jest to, że w bardzo silny sposób "wdrukowują" w mózg uczucie euforii i radości, uszkadzają także większość narządów miąższowych i szpik kostny. Dopalacze stanowią ogromne zagrożenie dla zdrowia publicznego, w tym szczególnie dla dzieci i młodzieży."

W dalszej kolejności organ dokonał szczegółowej charakterystyki wymienionych substancji, wykrytych w produktach oferowanych do sprzedaży w trzech sklepach należących do A. K. Na tej podstawie Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że mają one działanie psychoaktywne, charakterystyczne przede wszystkim dla narkotyków, zatem spełniają przywołane definicje "dopalaczy".

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny zlecił przeprowadzenie dodatkowych badań produktów pobranych ze sklepu w W. i dokonał interpretacji uzyskanych wyników – stosownie do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12. Jednocześnie zaznaczył, że wyniki badań przeprowadzonych w 2010 r. były jednoznaczne i nie były kwestionowane przez stronę. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, zostało udowodnione, że spożywanie tzw. dopalaczy, znajdujących się w sklepach należących do skarżącego, stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Organ podkreślił, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii i w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status "dopalaczy", zakwalifikowanych jako tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Nawet gdyby produkty zatrzymane w sklepach należących do skarżącego nie zawierały narkotyków, ale jedynie środki zastępcze, to uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności nie znalazłoby uzasadnienia prawnego. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. K., zaskarżając decyzję w całości.

W pierwszej kolejności skarżący postawił zarzut nieważności decyzji poprzez:

a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu przez organ drugiej instancji nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, mimo że rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstawy prawnej, w sytuacji, w której organ wskazuje, że na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydał "akt generalny", który rzekomo indywidualizował się przy jego "dostarczaniu" do punktów sprzedaży, przy czym ustawa nie przewiduje takiego trybu wydawania decyzji, a przepis art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewiduje możliwości wydawania aktu generalnego;

b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez organ drugiej instancji nieważności decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na doręczeniu stronie kserokopii zamiast uwierzytelnionego odpisu, decyzja ta lub jak organ woli – "akt generalny" został wykonany mimo braku jego doręczenia.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie:

a) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na niezastosowaniu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz niepowiadomienie strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji w której organ mimo rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania przez ponad 4 lata nie powiadomił strony o zakończeniu postępowania, czy o fakcie przeprowadzenia dowodu z opinii instytutów badań, przy czym część badanych artykułów (np. z nienależącego do strony sklepu przy ul. P. w Ł.) powinna być, jako nienależąca do wnioskodawcy wyłączona z materiału dowodowego sprawy;

b) przepisu prawa procesowego w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji, w których to decyzjach nie dokonano analizy dowodów zebranych w sprawie, organ posługiwał się ogólnikowymi sformułowaniami, m.in. wskazując na interwencje medyczne, nie wykazał jednak, by interwencje te wynikały z działań A. K., organ nie wskazał jakie wymagania higieniczne i zdrowotne naruszyła strona i w jaki sposób miało to mieć wpływ na spowodowanie bezpośredniego zagrożenia przez wszystkie wymienione w decyzji produkty, organ nie wyjaśnił także dlaczego w aktach sprawy są badane produkty, które zostały zabezpieczone po dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. albo w ogóle w nieznanej organowi dacie;

c) przepisów prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niewyjaśnienie niezbędnych okoliczności w sprawie, nieustalenie w toku postępowania, by doszło do naruszenia wymagań sanitarnych i zdrowotnych przez stronę postępowania i aby te naruszenia spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ bowiem uzasadniając swój generalny akt wskazywał na ogólniki, odnosząc się do zjawisk, które miały miejsce na terenie całego kraju, z różnych powodów, nie wskazując jednak żadnych dowodów, które skłaniałyby do przekonania, że to A. K. był przyczyną jakiegokolwiek bezpośredniego zagrożenia;

d) przepisu prawa procesowego w postaci art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, na podstawie którego nie można było wydać skarżonej decyzji, w pierwszej kolejności nie ustalono nawet, czy wycofane środki spowodowały (forma dokonana) bezpośrednie zagrożenia dla zdrowia lub życia dla kogokolwiek; Ograniczenie materiału dowodowego do badania próbek zatrzymanych produktów, z pominięciem jakichkolwiek innych dowodów;

e) przepisu prawa procesowego w postaci art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w decyzji z dnia [...] października 2010 r. adresata decyzji, również w tzw. rozdzielniku, który jednak nie stał się częścią decyzji, nie był nikomu doręczany i jak sam organ przyznał, że znajdował się wyłącznie w "aktach wewnętrznych organu", a nie w samej treści decyzji;

f) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i działanie bez podstawy prawnej, według procedur nie znanych powszechnie obowiązującym przepisom;

g) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku spełnienia niezbędnych przesłanek i niewykazanie, by działalność wszystkich zamkniętych sklepów wnioskodawcy, jak i wszystkich zatrzymanych produktów, spowodowała bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia oraz by do tego bezpośredniego zagrożenia doszło w wyniku naruszenia jakichkolwiek wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r., alternatywnie o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że niniejsza sprawa była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12, uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]. W związku z powyższym kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności podlega kwestia wywiązania się organu z obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wydanym w sprawie wyroku sądu administracyjnego.

Jak stanowi art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] grudnia 2014 r.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania niniejszego wyroku (nadanym na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015, poz. 658, zmieniającej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 15 sierpnia 2015 r.) już wprost stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Stosownie zaś do treści art. 31a ust. 1 ww. ustawy, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

W wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł ocenę prawną dotycząca m.in. prawidłowości zastosowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego przywołanych wyżej przepisów. Stanowisko Sądu jest w tym zakresie wiążące na mocy art. 153 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał zaskarżoną wówczas decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych, nie dopatrując się jednak tego rodzaju wad.

Sąd doszedł do przekonania, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Brak oznaczenia w decyzji z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta jest zbliżona charakterem do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "Tajfun oraz wszystkie podobne wyroby (...)". W ocenie Sądu, pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji, można bowiem bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia, sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]", jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji, są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Zdaniem Sądu, nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a..

Sąd dostrzegł również, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii, co niewątpliwe stanowi uchybienie wynikające z niedbałości organu. W ocenie Sądu, uchybienie to nie wypełnia jednak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności, jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis na decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został złożony. Nie można zatem twierdzić, że decyzja nie istnieje w obrocie prawnym ani że nie weszła do obrotu prawnego, skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 309/12 przesądził, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. W stanie faktycznym niniejszej Główny Inspektor Sanitarny mógł uznać, że produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju, jednak, zdaniem Sądu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest bowiem nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy, a skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów.

Z treści przepisu art. 27 cyt. ustawy wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Sąd dostrzegł ponadto, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie.

Z przyczyn wyżej wymienionych Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Sąd doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy koncentracja kompetencji w rękach tego organu służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego, tym bardziej, że konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju.

Przyczyną uchylenia decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. była wskazana przesz Sąd konieczność wykazania przez organ przesłanki z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd wyjaśnił, że wystąpienie określonych substancji winno zostać powiązane z określonymi wyrobami kolekcjonerskimi zatrzymanymi w trzech placówkach handlowych prowadzonych przez skarżącego, co więcej w każdym z tych sklepów z osobna. Niezbędne jest też wykazanie przez organ, czy wyroby te stanowią bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ należycie zastosował się do wytycznych zawartych w przywołanym wyżej wyroku.

Organ, dysponując wynikami badań przeprowadzonymi jeszcze w 2010 r., przed wydaniem zaskarżonej decyzji zlecił przeprowadzenie dodatkowych badań próbek produktów pobranych ze sklepu skarżącego w W. Badania produktów pobranych ze sklepów należących do A. K. zostały przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków oraz C. w W., a więc przez profesjonalne podmioty zajmujące się badaniem próbek podobnych substancji, dysponujące w tym zakresie odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i infrastrukturą. Wynikom tym należy zatem przypisać walor profesjonalności. Na tej podstawie organ dokonał szczegółowej i wnikliwej charakterystyki substancji psychoaktywnych wykrytych w produktach oferowanych do sprzedaży w trzech sklepach należących do A. K. Wyniki tej analizy nie pozostawiają wątpliwości, że wykryte substancje wykazują psychoaktywne działanie, a spożywanie produktowe je zawierających – tzw. "dopalaczy", znajdujących się w sklepach należących do A. K., stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W świetle poczynionych przez organ ustaleń, wobec wykazania przesłanek określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zastosowanie powyższego przepisu w rozpoznawanej sprawie uznać trzeba za prawidłowe. Wydana decyzja odpowiada też wymogom zawartym w przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. zobowiązano Głównego Inspektora Sanitarnego do wykazania obecności określonych substancji w wyrobach kolekcjonerskich zatrzymanych w każdej z placówek handlowych prowadzonych przez skarżącego z osobna. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzegł, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest wyników badań niektórych pobranych próbek produktów. W punktach sprzedaży należących do A. K.: w S., O. i w W., po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, pobrano te produkty do badań i nakazano unieruchomienie obiektu. Pobrano próbki wyrobów o nazwach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – przy czym nie wszystkie z wymienionych produktów zostały znalezione we wszystkich trzech sklepach. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim porównanie protokołów pobrania próbek z wynikami przeprowadzonych badań, wskazuje natomiast, że wszystkie rodzaje zakwestionowanych wyrobów kolekcjonerskich zatrzymanych w placówkach handlowych należących do A. K. zostały przebadane.

Mimo że takie działanie nie stanowi wyczerpującego wykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12, to organowi nie można postawić z tego powodu zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, że po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny nastąpiła zmiana stanu prawnego sprawy związana z nowelizacją ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Sanitarny trafnie podkreślił, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status "dopalaczy", zakwalifikowanych jako tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa.

Zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.), w brzmieniu nadanym na mocy art. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 875) – środek zastępczy oznacza produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych wynika natomiast z przepisu art. 44b cyt. ustawy.

Opisaną wyżej ustawą nowelizującą wprowadzono także nowe brzmienie art. 44c ustawy (art. 1 pkt 26 ustawy zmieniającej). Intencją tej zmiany było zastąpienie dotychczasowego odesłania w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nowymi regulacjami (uzasadnienie projektu ww. ustawy – druk sejmowy nr 3107 Sejmu VII kadencji, dostępny na stronie: http://www.sejm.gov.pl/). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 44c ust. 1 – 4 cyt. ustawy, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Główny Inspektor Sanitarny podaje do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, przez ogłoszenie na swojej stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej nazwy produktu, nazwy producenta, rodzaju opakowania i jego wielkości. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) dokonuje zabezpieczenia produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną; 2) nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzeniu tego produktu do obrotu, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, o którym mowa w ust. 1, zakazuje, w drodze decyzji, jego wytwarzania lub wprowadzania do obrotu, nakazuje jego wycofanie z obrotu, a także orzeka o jego przepadku na rzecz Skarbu Państwa i zniszczeniu, jeżeli ten produkt jest środkiem zastępczym albo nową substancją psychoaktywną.

Dokonując kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd musiał mieć na uwadze zmianę stanu prawnego dotyczącego przedmiotu niniejszego postępowania. Mając na uwadze wyżej opisany nowy tryb postępowania organów inspekcji sanitarnej w sprawach dotyczących obrotu środkami zastępczymi, sformułować można stanowisko, że w obecnym stanie prawnym obowiązek przeprowadzenia badań dotyczy wyłącznie produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną. W rozpoznawanej sprawie, gdy dany produkt powtarzał się, tj. był oferowany do sprzedaży w więcej niż 1 sklepie należącym skarżącego, nie było wątpliwości co do identyczności produktów (ta sama nazwa, opis, producent, opakowanie itp.) i w kilku lokalach pobrano jego próbki, wystarczające jest, że wynik badania już jednej z pobranych próbek tego samego produktu potwierdził, że produkt jest środkiem zastępczym (lub nową substancja psychoaktywną). W tej sytuacji uznać można, że organ jest zwolniony z obowiązku przeprowadzania kolejnych badań próbek tego samego produktu, bowiem co do niego nie istnieje już podejrzenie, a pewność, że jest on środkiem zastępczym (lub nową substancja psychoaktywną). Wobec zmiany stanu prawnego sprawy zaskarżona decyzja musi być uznana za wydaną zgodnie z prawem, w tym z przepisem art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć trzeba, że w zdecydowanej większości dotykają one kwestii, które były już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12. Wyjaśnienia wymaga, że z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 153 p.p.s.a. wynika, że strona nie może już na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2541/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też, ponowne podnoszenie przez A. K. w skardze kwestii, co do których sąd administracyjny w poprzednio wydanym w sprawie wyroku wyraził już jednoznaczne stanowisko, uznać należy za oczywiście bezzasadne i jako takie bezskuteczne.

Nowym zarzutem, wymagającym odniesienia się Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Zarzut ten, w ocenie Sądu, jest niezasadny.

Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05 i z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To na stronie stawiającej powyższy zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, czego w rozpoznawanej skardze zabrakło.

Niezależnie od powyższego, zgłoszony zarzut nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się bowiem zawiadomienie organu z dnia [...] listopada 2014 r. o zebraniu materiału dowodowego, zakończeniu postępowania i możliwości składania wniosków, adresowane do pełnomocnika skarżącego adw. M. T. Wobec niepodjęcia pisma przez adresata zawiadomienie powtórzono (zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2014 r.), kierując je bezpośrednio do A. K. Pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poinformował organ o zmianie adresu do korespondencji, jednocześnie oświadczył, że znana jest mu treść zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2014 r. Z możliwości realizacji prawa przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. strona skarżąca nie skorzystała.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a., uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.