Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 64/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28, art. 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. Osiedle S. w Sz. Z. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta Sz.-Z. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji p.n. "Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym[...], obręb [...] przy ul. O. S. [...] w Sz. Z. o garaż jednostanowiskowy oraz część rekreacyjną tj. jednokondygnacyjny basen kryty wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego garażu na pokój/sypialnię."

Z uzasadnienia decyzji wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji wystąpił do właściwego w sprawie organu S B. Stosownie do przepisu art. 61 § 4 kpa zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, przy czym jedna z osób korzystających z tego statusu pismem z dnia [...]r. poinformowała organ prowadzący postępowanie, że nie zgadza się na planowaną rozbudowę budynku, ponieważ zrealizowanie tej inwestycji spowoduje zmniejszenie powierzchni terenów zielonych na osiedlu, a to narusza jej interes.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, iż ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu przeprowadzono wizję w terenie i wykonano analizę funkcjonalno-przestrzenną terenu wraz z obszarem przyległym, która wykazała, że intensywność zabudowy mieszkalnej na terenie ulicy O. S. nie przekracza ustalonej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej nieutwardzonej działek wynoszącej 75%, a ze względu na lokalizację osiedla w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej procentowy udział terenów zielonych wynosi nie mniej niż 45%. W związku z tym – jak wskazał w uzasadnieniu Burmistrz Miasta Sz.-Z. – w treści decyzji nakazano zachować 75% powierzchni biologicznie czynnej nieutwardzonej działki nr[...], obręb [...] oraz wskaźnik terenów zieleni urządzonej na powierzchni działki o wartości minimalnej 45%."

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający podał, że projekt decyzji został sporządzony w trybie art. 60 ust. 4 powołanej wcześniej ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskał uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 tej ustawy, a projektowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu spełnia warunki z art. 61 tego aktu.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła E. G.-J. zarzucając w nim, naruszenie kwestionowaną decyzją własnego interesu oraz jej niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym.

Zdaniem odwołującej się w wyniku planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego będą bardzo znacznie zmniejszone tereny zielone biologicznie czynne, co jest bardzo istotne w przypadku Sz. Z. i osiedla. Wjazd na posesję nr [...] ma się odbywać jak dotychczas z osiedlowej drogi[...], a ponadto ma być rozbudowany o podjazd utwardzony do projektowanego garażu. Zatem teren zielony biologicznie czynny będzie pomniejszony. Budowane obiekty budowlane, a więc garaż, basen kryty spowodują kolejne zmniejszenie terenów zielonych o kilkaset metrów kwadratowych. Tereny zielone już zostały zmniejszone w wyniku wybudowania na tej działce altanki o znacznej powierzchni oraz boiska sportowego ogrodzonego. W analizie funkcjonalno przestrzennej nie udokumentowano, że normatyw terenów zielonych dla uzdrowiska przy uwzględnieniu stanu faktycznego i planowanego zostanie zachowany.

E. G.-J. zarzuciła również w odwołaniu, że mapy załączone do decyzji są nieaktualne i niezgodne ze stanem faktycznym. Na działce nr [...]nie naniesiono budynku mieszkalnego wielorodzinnego 2-kondygnacyjnego przy ul. O.S.[...], który przylega do działki [...] na której planuje się rozbudowę. Budynek O. S. [...] jest wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę - decyzję Starosty W. nr[...].. Mapy należy zaktualizować i ocenić oddziaływanie planowanych obiektów dla budynku wielorodzinnego.

Ponadto wskazała, że planowana rozbudowa przewiduje, włączenie ścieków i odprowadzenie deszczówki z nowych budynków do istniejących instalacji osiedlowych, które nie są własnością gminy i nie wyraziła zgody na włączenie ścieków i burzówki z prywatnych obiektów S. B., ponieważ istniejące osiedlowe sieci instalacyjne nie są i nie były do tego przewidziane w fazie ich projektowania i wykonania szczególnie w aspekcie dużej powierzchni dachu oraz odprowadzenia wody z krytego basenu. Zdaniem odwołującej się planowana inwestycja musi posiadać własne sieci wodno-kanalizacyjne na które zgodę może wyrazić gmina Sz.- Z.

E. G.-J. sprzeciwiła się również korzystaniu z drogi osiedlowej nr [...] w celu prowadzenia rozległych robót budowlanych, ponieważ droga będzie niszczona ciężkim sprzętem budowlanym, zaś ciężarówki będą zanieczyszczać drogę. W jej ocenie na czas budowy powinien być zapewniony dojazd prowizoryczny z wyłączeniem drogi osiedlowej.

W zakończeniu odwołania E. G.- J. jako członek Stowarzyszenia Miłośników Osiedla S. i Sz. Z. wyraziła zdziwienie i oburzenie, że niektórzy mieszkańcy starają się zmienić pierwotną piękną wizję O. S. stworzoną przez wałbrzyskich architektów i każdy skrawek zieleni zabudować budynkami nie komponującymi się z tą wizją, a władze Sz. dają na to przyzwolenie nie uwzględniając interesów pozostałych mieszkańców. Wskazała, że wszystkie budynki jednorodzinne są zbudowane wg dwóch projektów i nie należy ich szpecić zmieniając ich architekturę. Każdy kupując dom lub mieszkanie na tym Osiedlu wiedział, że będzie mieszkał i funkcjonował w ramach wspólnoty, a więc nie może budować kolejnych obiektów nawet na swojej działce kosztem pozostałych mieszkańców np. zmniejszając tereny zielone, wykorzystując sieci i instalacje w sposób niezgodny /nadmierny/ z umową kupna i aktem notarialnym.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium przedstawiło okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz podjęte w niej czynności procesowe, a następnie podało, że po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznało, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że z przepisu art. 59 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, ze zmiana zagospodarowania terenu - w przypadku braku planu miejscowego - polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4.

Natomiast - w myśl art. 62 ust. 2 w/w ustawy - jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Oznacza to, iż w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, na organie właściwym w sprawie spoczywa powinność określonego zachowania się, tj. obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu.

Obowiązek sporządzenia planu, o którym mówi art. 62 ust. 2 "musi wynikać z przepisów odrębnych /art. 14 ust. 7 ustawy/. Przepisy takie zawarte są m.in. w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych /Dz.U. Nr 167, poz. 1399/, której przepis art. 38 ust. 2 stanowi, że gmina która uzyskała status uzdrowiska, lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych, przepisach w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy "uzdrowiskowej" obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów /tzn. ustawy z 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym/, stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy.

Cytowany wyżej przepis art. 38 ust. 2 ustawy "uzdrowiskowej" z 28 lipca 2005 r. jest zatem przepisem odrębnym wprowadzającym ustawowy obligatoryjny obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Jeśli więc wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu, postępowanie w/g normy art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesza się do czasu uchwalenia planu /np. tezy uzasadnienia wyroku NSA z 13.12.2006 - sygn. akt II OSK 1395/06 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 7.12.2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2010/06/. Kolegium wskazało jednocześnie, iż z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że działka określona we wniosku inwestora dotyczy terenu położonego na obszarze gminy, która posiada status uzdrowiska, zatem do czasu uchwalenia planu miejscowego dla tego obszaru, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z zasadami wynikającymi z cytowanych wcześniej przepisów, powinno być zawieszone.

W tych okolicznościach Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 62 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 wskazywanej powyżej ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym i z tych względów wymaga uchylenia z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował S. B. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa oraz interesu prawnego przy orzekaniu w tej sprawie w toku postępowania instancyjnego.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił uwarunkowania prawne dotyczące przedmiotu niniejszej sprawy, w tym m.in. wyjaśnił, że w [...] roku Gminna Sz.-Z. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Sz.-Z. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Sz.-Z., celem ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów zgodnie z przyjętą polityką przestrzenną określoną w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy.

Projekt planu opracowany w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, został zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Sz.-Z. z dnia [...]r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia[...], nr[...], poz.[...]. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego weszła w życie [...]r.

Pismem z dnia [...]r. Wojewoda wniósł skargę na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wniesione zarzuty przez Wojewodę nie dotyczyły określonego przeznaczenia oraz ustalonych zasad i warunków zagospodarowania dla terenu całej gminy, odnosiły się jedynie do dwóch miejsc tj. rejonu ronda przy ul. J. Ł. oraz K.Ch.

Plan przestał obowiązywać od dnia [...]r. na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 102/07 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Sz.-Z. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Sz.-Z.

W uzasadnieniu skargi S. B. podał również, że w dniu [...]r. Ministerstwo Zdrowia skierowało do 41 gmin uzdrowiskowych pismo, w którym wyjaśniono, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej zobowiązujący gminę, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej do sporządzenia i uchwalenia m.p.z.p. na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu, dotyczy nowych potencjalnych uzdrowisk.

Natomiast istniejące uzdrowiska, które status uzdrowiska otrzymały na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. lub wcześniejszych aktów prawnych, tj. przed wejściem cytowanej ustawy uzdrowiskowej z dnia 28 lipca 2005 r., zgodnie z jej art. 39 ust. 1 oraz art. 40 opracowują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w czasie do dwóch lat od daty potwierdzenia statusu uzdrowiska. tj. po sporządzeniu operatu potwierdzeniu spełniania warunków koniecznych do nadania statusu uzdrowiska.

Ponadto skarżący wskazał, że uzdrowiskowa Gmina Sz.-Z. zrealizowała zalecenia wynikające z art. 59 ustawy uzdrowiskowej, tj. opracowała i przedłożyła w terminie do dnia 1 października 2008 r. do Ministra Zdrowia operat uzdrowiskowy. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy uzdrowiskowej, po wprowadzeniu uzupełnień, operat będzie stanowić podstawę do wydania decyzji o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uzdrowiska Sz.-Z. w ustalonych kierunkach leczniczych oraz do ustanowienia statutu uzdrowiska w miejsce tymczasowego statutu uzdrowiskowego.

Natomiast Tymczasowy Statut Uzdrowiska Sz.-Z. – zgodnie z art. 59 ust. 3 tej ustawy – przyjęty został przez Radę Miejską Sz-Z. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. /Dz.U. Urząd. Woj. D. Nr[...], poz. [...]/. Skarżący podkreślił przy tym, że tymczasowy statut uzdrowiska stanowi akt prawa miejscowego, który reguluje m.in. kwestie związane z zagospodarowaniem terenów i kierowany jest do nieokreślonej liczby podmiotów oraz kształtuje sytuację prawną nieokreślonej liczby osób fizycznych i prawnych.

W zakończeniu uzasadnienia S. B. zarzucił, że ze względów przedstawionych w skardze nie można zgodzić się na zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, bowiem przyjęcie takiego rozwiązania nie pozwalającego na rozwój inwestycyjny, poprawę warunków zabudowy terenu, warunków środowiskowych i ładu przestrzennego to jedynie ograniczenie prawa własności i zahamowanie na znaczny okres czasu rozwoju nieruchomości, a tym samym gminy.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając jednocześnie, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa, którego treść wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997r., Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/.

Ponadto w postępowaniu administracyjnym wiążącą regułą jest zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, działającego zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi, niezależnie od trybu postępowania, w którym podejmowane są czynności procesowe.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie nie zastosował się do wymogów określonych przez ustawodawcę w omawianym powyżej zakresie, naruszając przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Zważyć przede wszystkim należy, że postępowanie odwoławcze – jak wynika z art. 127 kpa – podporządkowane jest bezwarunkowo zasadzie skargowości, co oznacza, że właściwy instancyjnie organ uzyskuje – w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania w niej rozstrzygnięcia na podstawie prawidłowo wniesionego odwołania. Prawidłowość oznacza niewadliwość formalną podania określonego jako odwołanie oraz złożenie go w ustawowo zastrzeżonym terminie i przez uprawniony do tej czynności podmiot.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania odwoławczego ustawodawca przyznał stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa, wykluczając możliwość działania organu odwoławczego na zasadzie oficjalności, czyli z urzędu.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się przywołany przepis oraz pozostałe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechni obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej wzruszenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Jednoznaczne brzmienie art. 28 kpa nie pozwala na jego dowolną interpretację, a posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od jego subiektywnej oceny w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 kpa.

Przepis art. 28 kpa nie stanowi przy tym samoistnej normy prawnej z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego /np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2008r., sygn. akt I OSK 826/07, Lex nr 424659/. Zgodnie bowiem z klasycznymi poglądami nauki i orzecznictwa instytucja strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter procesowy i materialny /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ./.

Jest to konsekwencja tego, że przepis art. 28 kpa definiujący stronę postępowania administracyjnego skonstruowany jest na pojęciu interesu prawnego lub obowiązku. Muszą one istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć danego podmiotu, ocena zaś w tym zakresie tzn. interesu prawnego /lub obowiązku/ nie może być również dokonywana pod względem indywidualnej wrażliwości konkretnego podmiotu.

W kontekście tych rozważań należy też wyjaśnić, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny, co oznacza, że interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawa wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano również, że istnienia interesu prawnego nie można wyprowadzać wyłącznie z zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, sformułowanej w art. 7 kpa, ponieważ to przepisy prawa materialnego, mają zastosowanie w sprawie administracyjnej o konkretnym przedmiocie, kreują osoby odpowiadające kryteriom określonym w przepisie art. 28 kpa i wyznaczają treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejącej w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że dotyczyła ona ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej na wstępie.

W sprawie o takim przedmiocie o interesie prawnym, a tym samym o przymiocie strony osób innych niż inwestor, decydują okoliczności konkretnej sprawy, związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej sprawie tego rodzaju organ dysponujący kompetencją decyzyjną, ustalając krąg osób uprawnionych do korzystania z legitymacji procesowej strony, a zatem mających interes prawny w sprawie musi ustalić jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji, jaki będzie charakter tego oddziaływania i ocenić bezpośredniość tego wpływu na sytuację prawną podmiotu kreowanego na stronę postępowania w tej sprawie ze wszystkimi tego konsekwencjami formalnoprawnymi. Istotne też jest – co podkreślano w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, że nie można w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stosować kryteriów w tym zakresie właściwych dla postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. /np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Gd 116/07, Lex nr 35545; wyrok NSA z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 626/05, Lex nr 19839 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004r./ W tezach wyroków sądów administracyjnych wskazywano jednoznacznie, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w konsekwencji przyznanie tym osobom legitymacji procesowej strony może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego i nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę /np. wyrok WSA z Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA z 1999r. Nr 1, poz. 15/.

Zważyć zatem należy, że z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka sąd administracyjny nie wynika jaki przepis prawa materialnego został uwzględniony przez organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym przy przyznawaniu E. G.-J./współzałożycielce działki oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], będącej drogą osiedlową/ statusu strony i z czego wynika bezpośredniość i realność wyprowadzonego z tego przepisu jej interesu prawnego.

Kwestia ta pozostała poza oceną dokonaną w sprawie przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominął ją całkowicie, mimo, że zasada dwuinstancyjności obliguje go do kompletnego rozpatrzenia sprawy, której dotyczyło postępowanie pierwszoinstancyjne ze wszystkimi jej elementami procesowymi i materialnoprawnymi, a niezależnie od tego w ramach czynności wstępnych w zainicjowanym postępowaniu weryfikacyjnym powinien ocenić prawidłowość wniesionego środka zaskarżenia. Istotne też jest, że statusu strony nie nabywa się przez doręczenie decyzji właściwego organu, a postępowanie przed organem odwoławczym ma reformatoryjny charakter, co oznacza, że organ ten może, a nawet powinien korygować ewentualne błędy organy pierwszej instancji /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, Lex nr 420157/.

W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmując rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 138 § 2 kpa nie wykazało istnienia przesłanek do merytorycznego orzekania w postępowaniu odwoławczym poprzez wykazanie interesu prawnego osoby inicjującej to postępowanie, naruszając w ten sposób przepisy postępowania w sposób obligujący do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien przede wszystkim ocenić uprawnienie osoby wnoszącej odwołanie do korzystania z tego środka zaskarżenia z uwzględnieniem kryteriów przyjętych w postępowaniu administracyjnym, a w przypadku merytorycznego orzekania w sprawie i przyjęcia obecnie prezentowanego w sprawie poglądu wyjaśnić, który dzień uznaje za dzień uzyskania przez Sz.-Z. statusu uzdrowiska ze względu na treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy termin ten rozpoczął swój bieg, czy nadal biegnie, czy już upłynął, a od tego – w ocenie Sądu – uzależniona jest legalna możliwość powoływania się na ustawowy obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisu art. 62 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

H.B. 22.12.2009r.