Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 203/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek- Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B., M. G. – B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2022 r. nr WOP.7721.117.2022.KK w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. B., M. G. – B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga M. G. i M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 22 grudnia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 31 maja 2022 r. stwierdzającej brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepis art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przedmiocie dotyczącym obiektów budowlanych ziemnych, usyt. na terenie działki nr [...] i nr [...] w Baninie, gm. Żukowo została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Pismem z 27 sierpnia 2019 r. skarżący zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach o możliwości popełnienia szeregu samowoli budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych w Baninie, w tym dotyczących: budowy muru oporowego, zmiany zasadniczej rzędnych terenu działek oraz skierowania do rzeki Strzelenki wylotu rur, z których wypływa ciecz, prawdopodobnie ścieki.

W piśmie z 8 listopada 2019 r. skarżący złożyli do organu wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie: budowy muru oporowego, budowy ogrodzenia, budowy wału ziemnego, obniżenia rzędnych terenu, wiaty i zmiany powierzchni zabudowy na terenie działek nr [...] i nr [...] w Baninie.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego PINB w Kartuzach ustalił, że na terenie działki nr [..] i nr [...] w Baninie, gm. Żukowo B. L. rozpoczęła budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym z wewnętrznymi instalacjami oraz budynku gościnno-gospodarczego i budowę instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz dwóch szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne, usyt. na działce nr [...] w Baninie, gm. Żukowo (obecnie po podziale działki nr [...] i nr [...] w Baninie) - w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę nr B.6740.1687.2012.TC z 11 października 2012r., wydaną przez Starostę Kartuskiego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w Kartuzach decyzją z 12 stycznia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu działki dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego na działce nr [...] w Baninie i udzielił inwestorowi pozwolenia na dokończenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie omawianych budynków.

Oględziny wyznaczone na dzień 3 lutego 2020 r., a także oględziny wyznaczone przez organ na dzień 30 marca 2020 r., 13 sierpnia 2020 r., 16 września 2020 r. nie odbyły się z uwagi na nieobecność właścicieli działek.

Pismami z dnia 25 września 2020 r. organ poinformował, że w dniu 28 października 2020 r. przeprowadzi na terenie działek nr [...] i nr [...] w Baninie oględziny w sprawie: muru oporowego, wiaty, budowli ziemnych, utwardzenia terenu działki i ogrodzenia działki a także w sprawie utwardzenia ternu tych działek. W trakcie oględzin przeprowadzonych w terenie ustalono, że B. L. realizując roboty budowlane istotnie odstąpiła od warunków określonych w w/w decyzji pozwolenie na budowę. Odstępstwo to stanowiły zmiany dot. projektu zagospodarowania działki - tj. realizacja zewnętrznych schodów z kamienia brukowego zapewniających komunikację, z uwagi na różnicę wysokości terenu działki; wykonanie w formie kaskadowej murków z kamienia polnego (łupanego); powiększenie terenu utwardzonego w/w działki; zmiana lokalizacji zbiornika na ścieki; wykonanie instalacji deszczowej i drenażowej - z odprowadzeniem wód opadowych do studzienki chłonnej. Ponadto w budynku mieszkalnym z garażem zmieniono lokalizację ściany oporowej przy projektowanych schodach wraz ze zmianą układu biegu komunikacyjnego. Ponadto ustalono zmiany dot. wysokości posadowienia budynków. Jednocześnie ustalono, że instalacja gazowa doprowadzona została także do budynku gościnno-gospodarczego.

Następnie, zawiadomieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. organ poinformował strony o wyłożeniu akt sprawy do wglądu oraz o ustaleniu terminu podjęcia rozstrzygnięć do dnia 25 stycznia 2021 r.

W pismach z dnia 4 stycznia 2021 r. i 5 stycznia 2021 r. skarżący przedłożyli opracowania fragmentów map geodezyjnych, które dotyczyły zmian rzędnych terenu działek nr [...] i [...], położonych w Baninie.

Następnie PINB w Kartuzach decyzją z 19 stycznia 2021 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz budynku gościnno-gospodarczego, usyt. na terenie działki nr [...] w miejscowości Banino, gm. Żukowo (kat. obiektu I i III).

W dniu 9 marca 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżących w sprawie przyspieszenia rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował skarżących, że obecnie w postępowaniach tych zostały wydane decyzje oraz postanowienia. Opóźnienia w przedmiocie wydania tych rozstrzygnięć spowodowane były bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań administracyjnych, zmniejszoną ilością pracowników Inspektoratu, a także skomplikowanym charakterem powadzonych postępowań administracyjnych.

Wobec wniesienia skargi na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 89/21 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach do załatwienia sprawy dotyczącej budowy obiektów ziemnych na terenie działek nr [...] i [...] położonych w Baninie w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Według uzasadnienia ww. wyroku, Sąd stwierdził, że PINB w Kartuzach zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy na terenie ww. działek muru oporowego z głazów kamiennych, wiaty, budowli ziemnych i ogrodzenia działki usytuowanego od strony działki nr [...] w Baninie, a następnie organ I instancji nie załatwił przedmiotowej sprawy w całości w terminie wskazanym w przepisach prawa.

Po zapoznaniu się z przekazanym informacjami na temat działań podejmowanych w trybie nadzoru budowlanego i już wydanych rozstrzygnięć Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby organ załatwił sprawę w zakresie budowli ziemnych, co do których wszczął postępowanie, zawiadamiając strony pismem z dnia 12 grudnia 2019r., "a tym bardziej aby zakończył je zgodnie z wymogami k.p.a."

W związku z powyższym zobowiązaniem PINB w Kartuzach przystąpił do rozpatrzenia sprawy i po ustaleniu, że w omawianym przypadku nie został naruszony art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., decyzją z 31 maja 2022 r. stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepis art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przedmiocie dotyczącym obiektów budowlanych ziemnych, usyt. na terenie działki nr [...] i nr [...] w Baninie, gm. Żukowo.

Wobec wniesienia odwołania przez skarżących w sprawie została wydana przez organ odwoławczy decyzja, w której Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Skoro przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2019 r., zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.

Dalej organ odwoławczy podał, że według akt sprawy i posiadanych informacji, PINB w Kartuzach pismem z 12 grudnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy na terenie działek nr [...] i nr [...] w Baninie, gm. Żukowo - muru oporowego z głazów kamiennych, wiaty, budowli ziemnych, ogrodzenia działki, usytuowanego od strony działki nr [...] w Baninie, gm. Żukowo.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 października 2020 r. organ I instancji ustalił, że na terenie ww. działek zlokalizowane są:

1) budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem dwustanowiskowym oraz budynek gościnno-gospodarczy zrealizowane w oparciu o decyzję - pozwolenie na budowę z 11 października 2012 r. Wobec tych budynków została wydana ww. decyzja z 12 stycznia 2016r. (m.in. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny) i decyzja nr z 19 stycznia 2021 r. (pozwolenie na użytkowanie)

2) dwie wiaty konstrukcji drewnianej, o wymiarach 4,94 m x 5,82 m oraz 4,97 m x 5,82 m, zrealizowane w 2019 r: Wiaty były przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji PINB w Kartuzach z 18 marca 2021 r. i decyzji organu odwoławczego z maja 2021 r.

3) parterowy budynek konstrukcji drewnianej pełniący funkcję wędzarni, o wymiarach 4,39 m x 4,83 m, zrealizowany w 2020r. Budynek był przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji PINB z 10 maja 2022 r.

4) parterowy budynek konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,20 m x 1,9 m, zrealizowany w 2020 r. Budynek był przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji PINB w Kartuzach z 10 maja 2022 r. i decyzji organu odwoławczego z 12 grudnia 2022 r.

5) konstrukcja oporowa wykonana z kamieni naturalnych na trzech odcinkach o długości 16,9 m + 20,7 m + 37 m oraz wysokości wynoszącej w najwyższym punkcie 1,8 m i 1,9 m oraz od 1,0 do 1,40 m, zrealizowana na przełomie lat 2019/2020. Obiekt jest przedmiotem oddzielnego postępowania i odrębnych rozstrzygnięć - tj. postanowienie PINB z 24 stycznia 2022 r., postanowienie organu odwoławczego z 29 marca 2022 r. oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 października 2022 r.

6) ogrodzenie działki od strony działek nr [...]-[...] wykonane z paneli betonowych na odcinkach o długości 18,55 m + 37 m + 20,7 m + 16,9 m o wysokości przekraczającej 2,2 m, zrealizowane na przełomie lat 2019/2020. Ogrodzenie było przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji PINB w Kartuzach z 31 maja 2022 r., decyzja organu odwoławczego z 29 lipca 2022 r., postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 789/22.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu są "budowle ziemne" (według zawiadomienia z 2019 r.), "obiekty budowlane ziemne" (według zaskarżonej decyzji z 31 maja 2022 r.) usyt. na terenie działki nr [...] i nr [...] w Baninie, gm. Żukowo.

Według wskazania organu I instancji, z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane zostały bez istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji z 12 stycznia 2016 r.

Zatwierdzony ww. decyzją projekt zagospodarowania działki [...] w Baninie zakładał kaskadowe ukształtowanie terenu działki z różnicą poziomu wysokości dla całego terenu działki przekraczającą nawet 10m. Projekt ten wskazywał również realizację zewnętrznych schodów z kamienia brukowego zapewniających komunikację, z uwagi na różnicę wysokości terenu działki; wykonanie w formie kaskadowej murków z kamienia polnego (łupanego); powiększenie terenu utwardzonego ww. działki; zmianę lokalizacji zbiornika na ścieki. Natomiast mury oporowe z prefabrykowanych elementów żelbetowych oraz z kamieni polnych były przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych.

W ocenie organu I instancji, opisane we wniosku roboty budowlane (budowa budowli ziemnych) związane z usypaniem gruntu na terenie działki nr [...] i nr [...] w Baninie nie wymagały uzyskania decyzji pozwolenie na budowę. Ponadto grunt pokazany na załączonych do akt sprawy zdjęciach jest gruntem usypanym (na terenie działki nr [...] w Baninie) jedynie na konstrukcji oporowej - od podstawy elementu oporowego do jego górnej części. Prace związane jedynie z usypaniem gruntu na ww. konstrukcji oporowej (która to konstrukcja - jako wybudowana samowolnie, zgodnie z prawomocną decyzją PINB w Kartuzach z 18 czerwca 2020 r., przeznaczona jest do rozbiórki) według tego organu nie wymagały uzyskania decyzji pozwolenie na budowę ani też zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych i nie są budowlą ziemną.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżących organ I instancji organ odwoławczy wskazał, że mury oporowe usyt. na terenie działki nr [...] i nr [...] w Baninie były przedmiotem zakończonych postępowań administracyjnych, natomiast wskazane w materiale dowodowym obiekty budowlane ziemne nie wymagały uzyskania decyzji pozwolenie na budowę bądź zgłoszenia zamiaru realizacji organowi administracji architektoniczno-budowanej.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są prace/roboty wykonane w latach 2014-2019, przy czym 2014 r. to data pierwszego zawiadomienia w sprawie "obiektów budowlanych ziemnych", a 2019 to data zawiadomienia przez organ I instancji o wszczęciu postępowania.

Wskazane w odwołaniu 2 "wały ziemne", które powstały "pod" budynek gospodarczo-gościnny i budynek mieszkalny są związane ze sprawą zagospodarowania terenu działki, która była przedmiotem oceny na etapie decyzji z 12 stycznia 2016 r. i następnie decyzji z 19 stycznia 2021 r. (dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego m.in. w kwestii zmianie wysokości posadowienia tych budynków).

Na podstawie dokumentacji załączonej do akt I instancji oraz dokumentacji fotograficznej załączonej przez strony do odwołania stwierdził organ odwoławczy, że powyższe roboty/prace nie skutkowały powstaniem samodzielnych, istniejących w kategoriach obiektywnych "budowli ziemnych" jako całości techniczno-użytkowych, które mogłyby być przedmiotem ewentualnych decyzji nakazowych w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym art. 50 i 51 tej ustawy.

We wniesionej bardzo obszernej skardze jej autorzy zarzucili:

1. bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe budowle ziemne, o których wspominają PINB w Kartuzach oraz WINB w Gdańsku, miałyby być kiedykolwiek zalegalizowane jakąkolwiek wcześniej wydaną decyzją administracyjną,

2. naruszenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie,

3. naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego dowolnej, nie swobodnej ocenie, w szczególności:

(a) braku szczegółowego opisu zmian rzędnych wysokościowych terenu działek o nr [...] i [...] dokonanych przez inwestora, jak również brak opisu innych wymiarów przedmiotowych budowli ziemnych,

(b) braku szczegółowego opisu każdej z wzniesionych budowli ziemnych oddzielnie,

(c) braku informacji o wzniesieniu 3 budynków, w tym 2 mieszkalnych, na zbudowanych budowlach ziemnych,

(d) braku informacji o budowie parkingów na wzniesionych budowlach ziemnych,

(e) braku informacji o powstaniu aż 3 samowolnie wzniesionych murów oporowych o dł. blisko 200 m okalających wzniesione budowle ziemne,

(f) braku opisu informacji o ujawnianych przez geodetów wartościach różnic rzędnych wysokościowych w kolejnych latach prowadzenia inwestycji budowy budowli ziemnych, również w porównaniu do rzędnych wysokościowych zatwierdzonych w decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] (podzielonej w działki o nr [...] i [...]) z dnia 16 maja 2012 r.,

(g) zupełnie dowolnym uznaniu, iż wybudowane w latach 2012-2020 budowle ziemne pod budowę 3 budynków, w tym 2 mieszkalnych, parkingów na samochody oraz samowolnie zbudowanych murów oporowych o dł. sięgającej blisko 200 m i okalających wzniesione budowle ziemne, są tożsame z tzw. zagospodarowaniem terenu i nie stanowią budowli ziemnych,

4. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 i 2 Kpa oraz art. 145 §2 i §3 poprzez ich niezastosowanie,

5. naruszenie art. 388 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie,

6. wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 maja 2022 r.,

7. wybiórcze odnoszenie się do materiałów dowodowych i negowanie oczywistych faktów,

8. negowanie konieczności stosowania zasady logicznego rozumowania oraz zasady prawdy obiektywnej,

9. wydanie decyzji o braku rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy nie zachodzą żadne przesłanki do wydania decyzji o takiej treści.

W uzasadnieniu skargi został szczegółowo opisany przebieg procesu inwestycyjnego trwającego na terenie działek od ponad 10 lat, w szczególności skarżący zwrócili uwagę na to, że w okresie czasu od dnia 19 sierpnia 2022 r. do około 20 listopada 2022 r. w teren działek o nr [...] i [...] wwieziono kolejnych ponad 200 samochodów ciężarowych pełnych mas ziemnych. Z protokołu oględzin PINB w Kartuzach sporządzonego w dniu 22 czerwca 2021 r. wynika, że zmiana rzędnych terenu wynosi aż ponad 4 m. W ocenie skarżących należyta ocena sprawy wymaga zapoznania się z mapami wysokościowymi celem sprawdzenia, czy to, o czym pisze PINB w Kartuzach w swojej odpowiedzi na odwołanie, jest prawdziwe. Z danych geodezyjnych wynika, że około 10 m różnicy wysokości poziomów terenu nie zachodzi dla całej działki o nr [...], a jedynie dla odcinka działki o dł. max. około 30%, w jej środkowo-zachodniej części, w linii wschód-zachód.

Ukształtowanie terenu działki o nr [...] to budowa budowli ziemnych. Tam gdzie podwyższono grunt aż o 4 m to budowla ziemna pod budowę parkingu na samochody. Tam gdzie obniżono grunt aż o 5 m (co w ogóle pominięto milczeniem) to budowla ziemna typu wykop pod budowę budynku mieszkalnego, itd. To nie jest "zagospodarowanie terenu". To budowle ziemne pod budowę obiektów budowlanych o określonej funkcji. Przedmiotowe budowle nie zostały nigdy zalegalizowane żadną decyzją ostateczną wydaną przez nadzór budowlany i nie stanowią one zagospodarowania terenu, zaś decyzja PINB w Kartuzach z 12 stycznia 2016 r. o legalizacji tzw. zagospodarowania terenu nigdy nie legalizowała żadnych obiektów budowlanych w postaci budowli ziemnych. Ponadto decyzja z 12 stycznia 2016 r. dotyczy wyłącznie działki o nr [..], podczas gdy budowle ziemne powstały też na działce o nr [...], o czym PINB w Kartuzach milczy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7 i 77 Kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych.

Z lektury akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu 31 maja 2022 r., samo postępowanie zostało zainicjowane przez skarżących pod koniec 2019 r., ostatnie oględziny w sprawie miały miejsce w październiku 2020 r. Skarżący podnoszą, że proces nawożenia ziemi na sąsiednie działki trwa, a w ciągu 2022 r. miało miejsce nawiezienie znacznej ilości. Zestawienie powyższych faktów prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego orzekały w oparciu o niejako "historyczny" stan sprawy, bowiem w oparciu o protokół oględzin z 28 października 2020 r.. Po tej dacie skarżący przedłożyli np. mapy rzędnych terenu, do których organy nadzoru się nie odniosły. Nie ma sąd wątpliwości, że zasadne są zarzuty skargi o nierzetelnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i w istocie zaskarżone rozstrzygnięcia nie poddają się weryfikacji.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 Kpa). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 Kpa, przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 Kpa). Trzeba jednakże podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, co jednak nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy.

Skład orzekający ma na uwadze, że z uwagi na istnienie sporu sąsiedzkiego pomiędzy skarżącymi a inwestorką na sąsiednich działkach organy nadzoru budowlanego prowadzą wiele sprawy oraz że skarżący w istocie w każdej sprawie opisują przebieg całości postępowania, składają obszerne pisma zawierające wiele wątków. Być może w toku innej sprawy organ dokonywał oględzin także w zakresie ukształtowania terenu przedmiotowych działek i stąd jego wiedza o aktualnym stanie sprawy, jednak w aktach brak jest odzwierciedlenia takiej czynności. Skarżący wskazują na decyzję rozbiórkową PINB z 29 listopada 2022 r. dotyczącą muru oporowego i ogrodzenia z paneli betonowych, jednak protokołu z tamtej sprawy w przekazanych aktach administracyjnych nie ma.

Bez wątpienia zadaniem organów jest orzekanie na podstawie właściwego przepisu prawa materialnego, w oparciu o aktualny stan faktyczny, jak również tylko w granicach sprawy. Oznacza to, że w ramach niniejszego postępowania konieczne jest ustalenie po pierwsze jakie były rzędne terenu działek o nr [...] i [...] przed realizacją inwestycji na nich, po drugie jakie są rzędne terenu obecnie w poszczególnych częściach terenu. Kolejno należy ustalić czy doszło do nawiezienia i nasypania ziemi oraz co najistotniejsze, czy doszło do powstania obiektu budowlanego w postaci nasypu ziemnego, bowiem to pozwala dopiero na sięgniecie do regulacji Prawa budowlanego i stosowanie sankcji z tej ustawy. Skarżący wskazują m.in. na powstanie około 10 m różnicy wysokości poziomów terenu dla odcinka działki o nr [...], w jej środkowo-zachodniej części, w linii wschód-zachód.

W kontekście powyższych zarzutów, odnosząc się do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych, przede wszystkim należy odróżnić ustalenia faktyczne, co do robót (czynności), które faktycznie zostały wykonane na działkach o nr [...] i [...] od ich kwalifikacji z perspektywy przepisów prawa budowlanego. Skupiając się na samym podniesieniu terenu poprzez nawiezienie gruntu to odróżnić dalej należy owo nawiezienie pod wzniesione następnie budynki, co do których realizacji organ przeprowadził już postępowanie od powstałych w wyniku podniesienia rzędnej terenu nasypów.

Jak wskazano wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 656/17:

"Dla oceny wykonanych robót budowlanych kluczowe jest to, czy powstały w ich wyniku nasyp stanowi obiekt budowlany - budowlę ziemną. Nie każde bowiem przesunięcie i rozplantowanie mas ziemnych prowadzi do powstania budowli w tym rozumieniu."

Powyższe oznacza, że co prawda nasyp ziemny może być uznany za obiekt budowlany, ale jedynie wtedy, gdy spełnia definicję obiektu - ma charakter kubaturowy, jest widoczny. W analizowanej sprawie doszło prawdopodobnie zarówno do niwelacji nierówności na działkach, jak także do nasypania wału, jak twierdzą skarżący. Jednak z braku należytego postępowania dowodowego Sąd pozbawiony jest możliwości oceny tych twierdzeń. Istotne i wysoce miarodajne w sprawie będzie z pewnością ustalenie wspomnianych już rzędnych terenu, które to ustalenia pozwoliłyby na obiektywne ustalenie czy istotnie i w jakim zakresie grunt pozostający poza wzniesionymi budynkami i obiektami został podniesiony poprzez nawiezienie materiału ziemnego.

Co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać we własnym zakresie, bowiem zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego ocenia czy wykonane roboty stanowią budowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i są zgodne z tymi przepisami. Dopiero w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ może, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządcę obiektu, obowiązek dostarczenia, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jednak skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Z pewnością z przeprowadzonym ponownie postępowaniu winne zostać zrealizowane oględziny celem ustalenia aktualnych rzędnych terenu, winny zostać dołączone do akt sprawy mapy sprzed wzniesienia obiektów na działkach o nr [...] i [...], projekt zagospodarowania terenu dołączony do kolejno wydawanych pozwoleń budowlanych celem weryfikacji czy owe pozwolenia obejmowały podniesienie terenu i o ile. We wnioskach organów winna zostać zawarta ocena czy miało miejsce wykonanie robót budowlanych w postaci nasypania gruntu, czy miało to miejsce samowolnie, ewentualnie o ile i w jakiej części działek poziom gruntu został podniesiony i końcowym efektem będzie dopiero właściwe rozstrzygnięcie. W całości postepowania organy winny skupić się wyłącznie na przedmiocie sprawy tj. na procesie powstania obecnego ukształtowania terenu przedmiotowych działek.

Skarżącym natomiast Sąd wyjaśnia, że w sprawie nie miało miejsce naruszenie art. 145 Kpa, bowiem nie znalazł on tutaj zastosowania. Kontrolowane postępowanie toczy się w tzw. trybie zwykłym, nie wznowieniowym. Także nie znalazł w sprawie zastosowania art. 388 Prawa wodnego. Sąd nie posiada kompetencji do oceny decyzji z 12 stycznia 2016 r. zatem nie może stwierdzić jej nieważności. Nie istnieje też możliwość odnoszenia się w konkretnej sprawie do wszystkich zarzutów i argumentów skarżących, bowiem po pierwsze nie mieści się to w granicach sprawy (tutaj konkretnie zakres kontroli wyznacza treść przywołanego w decyzjach przepisu i żądania skarżących), po drugie wysoka intensyfikacja sporu sąsiedzkiego powoduje, ze skarżący oczekują kompleksowej weryfikacji prac wykonanych przez inwestorkę tymczasem nie jest to możliwe. Niniejsza sprawa dotyczy tylko i wyłącznie kwestii czy powstały w wyniku działania inwestorki budowle ziemne oraz czy podlegają one reglamentacji Prawa budowlanego. Żadna inna kwestia w tym postępowaniu ani nie może zostać zbadana, ani oceniona.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazania co do dalszego postępowania, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, celem prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia.