Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2679/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1, 17a ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. w [...]od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że zawiadomieniem z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości, w związku z koniecznością ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość przeszła, z mocy prawa na rzecz Gminy [...], co jest konieczne przed rozpatrzeniem wniosku [...] S.A. w [...] o potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 34 ustawy 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]".

Decyzją z [...] lutego 2021 r., Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka wskazując, m.in. że przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pod infrastrukturę kolejową: linię kolejową oraz perony, budynek dworca, budynek gospodarczy, magazynowy, rampę, wodociąg, ogrodzenie, budynek garażu, szambo.

Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj.27 maja 1990 r.

Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r.

Komisja podała, że przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

Komisja wyjaśniła, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu ''posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.

Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, z późn. zm. – dalej "ustawy gruntowej") grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie.

Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Komisja wyjaśniła, że z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być; decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego, m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.

Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu

z 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się o dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego, tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych.

Komisja wskazała, że powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe. Komisja powołała uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w których NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony wart. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Komisja wskazała, że z akt sprawy nie wynika aby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić dokumentacja powołana przez odwołującą. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze. wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Komisja podniosła, że zarząd to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd).

W ocenie organu z zebranego w niniejszej spawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających powyższe. Dlatego należy przyjąć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., przedmiotowa działka należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Komisja podkreśliła, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa (powołana przez Komisję), w której wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 51 poz. 301) o tym samym tytule. W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...].

[...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2022 r. złożyły [...] S.A w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w tym w szczególności nie uwzględnienie dopisku o treści "kolej" w księdze wieczystej w rubryce właściciel, nieuwzględnienie kwestii statusu działki jako

terenu zamkniętego oraz nieuwzględnienie dokumentów takich jak miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym działka znajdowała się w obszarze oznaczonym jako "[...]" - tereny kolejowe; Ponadto organy obu instancji nie odniosły się do stanu faktycznego nieruchomości, tj. faktu, że od wielu dziesiątek lat przedmiotowa działka zajęta jest pod infrastrukturę kolejową, a tą infrastrukturą zarządzało i mogło zarządzać wyłącznie [...] (obecnie [...] S.A.); Organy obu instancji nie odniosły się również w żadnej mierze do faktu, że przedmiotowa działka objęta jest, tzw. umową [...], o której mowa w art. 17 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 2021 poz. 146 z późn. zm., dalej jako ustawa o PKP);

- art. 6 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak działania organu administracji publicznej I i II instancji na podstawie przepisów prawa oraz całkowite pominięcie regulacji prawnych w zakresie statusu prawnego "kolei", co stanowi synonim [...], następstwa prawnego w zakresie kolei i sposobu przechodzenia praw i obowiązków "na kolei", a także zupełne pominięcie aspektu statusu prawnego terenu zamkniętego oraz kwestii kto może być posiadaczem samoistnym "infrastruktury kolejowej", "terenu kolejowego" i "obszaru kolejowego";

- art 28 kpa polegające na nieprawidłowym określeniu kręgu stron i uczestników postępowania administracyjnego oraz zaniechanie zawiadomienia i doręczenia [...] S.A. pism w sprawie; [...] S.A. jako spółka będąca zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym do tej pory nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a postępowania te dotyczą jej interesu prawnego oraz ewentualnego obowiązku, co daje podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163) oraz art. 4 ust. 2 tej ustawy, obowiązujące 27 maja 1990 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa działka [...] nie stanowiła w tamtej dacie terenu zamkniętego, terenu kolejowego, obszaru kolejowego, linii kolejowej oraz nie była zajęta pod infrastrukturę kolejową, ani nie "należała" ona do [...] w sensie prawnym, a jedynie faktycznym, bowiem w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. musiała być w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, co jest czystym przykładem niezastosowania zasady lex retro non agit, bowiem dopiero w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. ustanowienie zarządu

wymagało określonej formy prawnej - decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast wcześniej taki przepis nie obowiązywał, a obowiązywały inne normy prawne, które "nacjonalizowały" tego typu nieruchomości lub je "centralizowały" (jak chociażby te wynikające z rozporządzenia o PKP, art. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko - Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" spółce akcyjnej w Paryżu, kolei Herby Nowe - Gdynia z odnogą Siemkowice - Częstochowa do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. nr 40, po., 350 ze zm.), art. 46 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974, Nr 10, poz. 64), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 października 1925 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa do budowy kolei państwowej Bydgoszcz – Gdynia (Dz. U. 1925 Nr 106 poz. 743) w zw. z ustawą z 23 czerwca 1925 r. o budowie kolei Bydgoszcz - Gdynia (Dz. U. 1925 Nr 74, poz. 513), art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U, R.P. Nr 3 poz, 17) oraz § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. P.R. Nr. 16, poz. 62) wraz z orzeczeniem Nr 2 Ministra Komunikacji z 10 maja 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych, w którym to orzeczeniu Minister orzekł o przejęciu na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia przedsiębiorstw wymienionych w załączniku w sposób wolny od obciążeń i zobowiązań. W załączniku nr [...] na pierwszej pozycji widnieje [...], art. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. 1958 nr 11 poz. 37), art. 80 u.g.g.w.- naruszenie ww. norm prawnych doprowadziło do uznania, że przedmiotowa nieruchomość "należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego lub zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego" podczas, gdy nigdy nic takiego nie miało miejsca, a sposób wykorzystania nieruchomości wykracza znacząco i zdecydowanie poza teren danej gminy;

Zdaniem "dominującej linii orzeczniczej" decyzja ministra lub odpowiednia umowa mogła zmienić lub uchylić ww. przepisy, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zarządzania i administrowania krajowymi liniami kolejowymi;

względnie

- art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 4 ust. 2 - 2d obowiązujący na dzień wydania zaskarżonych decyzji,

a w związku z tym:

naruszenie decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI [...]), która to przewiduje w poz. nr [...], iż działka [...] stanowi teren zamknięty i która obowiązywała na dzień wydania zaskarżonych decyzji, poprzez uznanie, że terenem zamkniętym można swobodnie rozporządzać, w tym stwierdzić nabycie z mocy prawa przez gminę przedmiotowej działki, podczas gdy pierwotnie działka [...], a następnie działka [...], jest zajęta pod czynną linię kolejową nr [...], wybudowaną już w 1930 r. z elementami takimi jak perony wybudowanymi w 1929 r.;

naruszenie to miało miejsce poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa działka [...] nie stanowiła w tamtej dacie terenu zamkniętego, terenu kolejowego, obszaru kolejowego, linii kolejowej oraz nie była zajęta pod infrastrukturę kolejową, ani nie "należała" do [...] w sensie prawnym, a jedynie faktycznym, bowiem w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. musiała być w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, co jest czystym przykładem niezastosowania zasady lex retro non agit, bowiem dopiero w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej - decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast wcześniej taki przepis nie obowiązywał, a obowiązywały inne normy prawne, które "nacjonalizowały" lub "centralizowały" tego typu nieruchomości (jak chociażby te wynikające z rozporządzenia o PKP, art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko - Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" spółce akcyjnej w Paryżu, kolei Herby Nowe – Gdynia z odnogą Siemkowice - Częstochowa do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej, art. 46 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 października 1925 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa do budowy kolei państwowej Bydgoszcz – Gdynia w zw. z ustawą z 23 czerwca 1925 r. o budowie kolei Bydgoszcz – Gdynia, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa wraz z orzeczeniem Nr [...] Ministra Komunikacji z [...] maja 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych, w którym to orzeczeniu Minister orzekł o przejęciu na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia przedsiębiorstw wymienionych w załączniku w sposób wolny od obciążeń i zobowiązań. W załączniku nr [...] na pierwszej pozycji widnieje [...], art. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, art. 80 u.g.g.w.; naruszenie ww. norm prawnych doprowadziło do uznania, że przedmiotowa nieruchomość "należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego lub zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego" podczas, gdy nigdy nic takiego nie miało miejsca, a sposób wykorzystania nieruchomości wykracza znacząco i zdecydowanie poza teren danej gminy;

Zdaniem "dominującej linii orzeczniczej" decyzja ministra lub odpowiednia umowa mogła zmienić lub uchylić ww. przepisy prawa, co jest nie do zaakceptowania z punktu

zarządzania i administrowania krajowymi liniami kolejowymi;

- art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość

stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu będącej własnością [...] S.A., [...] S.A. lub Skarbu Państwa, podczas gdy tereny zamknięte są całkowicie wyłączone z obrotu ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, co wyłącza możliwość posiadania samoistnego takiej nieruchomości (jej części), a w konsekwencji jej komunalizacji; także z innych przepisów powyższej ustawy można wywieść względny zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej linię kolejową bez zgody [...], obecnie ww. spółek;

- art. 34 i 34a ustawy o PKP poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] działki nr [...] podczas, gdy art. 34a ustawy o PKP wyraźnie stanowi, że grunty o których mowa w art. 34 ustawy o PKP, tj. będące w posiadaniu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

- art. 16 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie [...], podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów [...], bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

- art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r., o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" (dalej: rozporządzenie o PKP), poprzez przyjęcie, że przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na [...] nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

ponadto naruszenie:

- art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

- art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie służyła wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej lub nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego;

- art. 2, 7, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 przy zastosowaniu art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne niezastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na uznaniu, wbrew przepisom Konstytucji, wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa, że prawo własności jest prawem absolutnym i nie podlega ograniczeniom, przy czym należy mieć na uwadze ograniczenia w dysponowaniu i zarządzaniu prawem własności działki [...], które to ograniczenia wynikają z administracyjnej gałęzi prawa. Tak też jest w przypadku terenów zamkniętych lub obszarów linii kolejowych. Skomunalizowanie przedmiotowej działki jest niezgodne przede wszystkich z ustawą o PKP, a jeżeli właściwy organ stwierdza, że nie ma ona zastosowania, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, jest również sprzeczna z podstawową zasadą systemu prawa polskiego - lex retro non agit. Zasada ta została całkowicie pominięta przez dotychczasowe orzecznictwo i organ w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie może ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości. Takie zdarzenia miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro [...] już na podstawie rozporządzenia o [...] było uprawnione na podstawie konkretnego przepisu prawa do zarządzania określonym majątkiem, to akty prawne wchodzące w życie po tej dacie musiały wyraźnie stanowić, że uprzednio obowiązujący przepis traci moc, czego nie czyniły i nie mogły uczynić w związku z tym, że doszło już do swoistego uwłaszczenia. Prawo musi być przewidywalne i budzić zaufanie, a podmiot prawa musi mieć pewność, że w danej sytuacji postępuje zgodnie lub niezgodnie z obowiązującym prawem. Nie sposób jednak wymagać, aby w 1926 r. [...] dopełniło formalności wymaganych ustawą z 1985 r., co w gruncie rzeczy sugeruje "obowiązująca" linia orzecznicza.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z urzędu z uwagi, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku innego postępowania sądowego, tj. postępowania w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej działki, a [...] S.A. przygotowuje stosowny wniosek w tym zakresie i w najbliższym czasie zamierza złożyć wniosek do Sądu Rejonowego w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 2 lutego 2023 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Zważyć należy, że aby można było zastosować art. 125 § 1 pkt 1 ppsa pomiędzy daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już (a nie dopiero zamierzonego) toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości przez Gminę [...] nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść Komisja przytoczyła.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie wyżej powołanej ustawy.

Objęta postępowaniem nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Jak wynika z akt sprawy przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowało się ono bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką [...], a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

W orzeczeniach podkreślano, że jeżeli [...] nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, jak trafnie wskazała Komisja, nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane orzecznictwo, w tym przywołane przez Komisję.

[...] nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. [...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak trafnie wskazała Komisja wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe [...].

Wbrew zarzutom skargi nie został więc naruszony przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej.

Wskazać należy, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak słusznie wskazał organ pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Nie świadczy także o zarządzie legitymowanie się decyzją o opłatach za zarząd, w sytuacji braku tytułu prawnego - zarządu.

Jak wskazano w wyroku NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W tezach tych uchwał NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zmieniająca, m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami.

W uchwale tej wskazano także, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z [...] sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), Przedsiębiorstwo "[...]" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Tym niemniej, NSA wskazał, że należy pamiętać, iż wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach ze skutkiem na [...] grudnia 1960 r. Jak wyżej zaznaczono ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...]; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd.

Wskazać należy, że z treści art. 269 ppsa wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby [...] dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości jak decyzja, umowa, protokół zdawczo - odbiorczy, które ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne, ani decyzja o opłatach za zarząd.

Z przyczyn wyżej omówionych stwierdzić należy, że [...] władały spornymi działkami wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nie doszło więc do naruszenia wyżej wskazanego przepisu.

Dla komunalizacji nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą kwestia istnienia na spornym gruncie "terenu zamkniętego" o którym mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z przepisów powszechnie obowiązujących nie wynika, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe. Taki status gruntu niesie dla właściciela jedynie pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przewidziane (np. w przepisach prawa budowlanego, ochrony środowiska, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Poza tym zarządu dla [...] nie sposób wywieść z decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI [...]), która w poz. [...] przewiduje, że działka nr [...] stanowi teren zamknięty. Pomijając już datę wydania decyzji, czyli wiele późniejszą od daty istotnej w sprawie - 27 maja 1990 r. nie ma w niej wzmianki o ustanowieniu zarządu dla [...], co wynika także z charakteru tego rodzaju decyzji. Decyzja właściwego ministra określająca przebieg terenu zamkniętego nie ma charakteru aktu normatywnego (prawa miejscowego), poprzez fakt jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Samo zaś nazwanie czynności decyzją wydaną na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu kpa, gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygania o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 449/10).

Odnośnie do podnoszonego w skardze zarzutu wpisu w księdze wieczystej - Skarb Państwa Polskiego (kolej) zważyć należy, że skarżąca powołując się na ów wpis w księdze wieczystej, w toku postępowania nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego zasadność i aktualność tego wpisu. Ja wyżej zaznaczono skarżąca nie dysponuje żadnym dokumentem dającym jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Komisję art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organy tych przepisów nie stosowały, bowiem nie dotyczą one postępowania w przedmiocie komunalizacji prowadzonego na podstawie odrębnej regulacji, tj. ustawy z 10 maja 1990 r.

Przepis art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. dotyczy uwłaszczenia gruntów Skarbu Państwa na 5 grudnia 1990 r., co do których [...] nie legitymowały się dokumentami o przekazania mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. stanowi, że grunty o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r.

Podkreślić jednak należy, że przepisy art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08; z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11). Niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o komunalizacji, dotyczącego komunalizacji z mocy prawa.

W wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 677/16 NSA stwierdził, że wskazana w przepisie art. 34 ustawy o komercjalizacji data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Błędne jest więc kwestionowanie przez [...] komunalizacji poprzez przepisy uwłaszczeniowe. Poza tym złożenie przez skarżącą w 2015 r. wniosku o uwłaszczenie na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji, świadczy, że skarżąca nie legitymuje się dokumentami o przekazania jej tych gruntów w formie prawem przewidzianej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organy art. 28 kpa, poprzez nie powiadomienia o toczącym się postępowaniu [...] SA wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, aby temu podmiotowi przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości na 27 maja 1990 r. Ubocznie wskazać należy, że na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. (wyroki NSA z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17).

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i Konstytucji.

Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Kluczowe, z punktu widzenia przedmiotu postępowania, ustalenia stanu faktycznego sprawy znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Z kolei podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.