Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 318/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2a art. 64b par. 1 art. 64e art. 134 par. 1 art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35  ust.  1 pkt 1-4  ust.  3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 136 par. 1-3 art. 138 par. 2 par. 2b
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. U. i J. U. od decyzji Wojewody z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Starosta O., decyzją z dnia 1 lutego 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu wniosku J. i A. U., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działkach nr ew. gruntów [...] oraz [...] w O..

Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 roku, w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, zażądał od inwestorów usunięcia niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu projektowana zabudowa zespołem budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej nie spełnia warunków planu miejscowego dla obszaru oznaczonego symbolem MN1. Przeznaczenie dla tego terenu to wyodrębniona z ogólnej jednostki MN subkategoria MN1 - teren zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i wolnostojącej o dużym rozproszeniu. Dla rodzaju wnioskowanej zabudowy plan zagospodarowania przestrzennego wyodrębnia odrębną subkategorię MN3 - teren zabudowy mieszkaniowej szeregowej.

Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania inwestorów, decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 roku (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym symbolem MN1, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN (§ 5 ust. 3 pkt 1 mpzp). Ustalenia precyzujące sposób zabudowy terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostały określone szczegółowo w § 19 mpzp. Jednocześnie w § 19 ust. 7 mpzp wskazano, iż wyodrębnia się subkategorię terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN1 - tereny zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i wolnostojącej o dużym rozproszeniu. Wojewoda uznał, że stanowisko organu I instancji pomija legalne definicje prawa, do których odsyła § 4 pkt 17 mpzp. Stosowane w uchwale określenie "zabudowa jednorodzinna" oznacza zabudowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a zgodnie § 5 ust. 3 pkt 1 mpzp przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego MN odnosi się do terenów zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tym samym tereny oznaczone kategorią MN1 zgodnie z zapisem § 19 ust. 7 mpzp są subkategorią terenów zabudowy jednorodzinnej, co zgodnie z definicją zawartą w ustawy Prawo budowlane oznacza możliwość zabudowy budynkami jednorodzinnymi wolno stojącymi, w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej lub grupowej.

Organ odwoławczy uznał, że Starosta nie przeprowadził kompletnej analizy mpzp, w tym uwarunkowań przestrzennych oraz istniejącej już na rozpatrywanym obszarze zabudowy. Tereny zabudowy MN1 obejmują swym zasięgiem zabudowę wolno stojącą, działki rolne, nieruchomości zagospodarowane zabudową bliźniaczą, ale także (na co wskazują odwołujący) zabudową szeregową. W odwołaniu wskazano, ze na terenie MN1 powstały duże enklawy zabudowy szeregowej, gdzie przy ul. [...] zlokalizowano sześć zespołów zabudowy szeregowej, co potwierdzają dane z Systemu Informacji Przestrzennej.

Starosta wydając decyzję nie odniósł się do wskazanych kwestii, co oznacza, że nie dokonał kompletnej analizy urbanistycznej terenu oraz istniejącej już na tym obszarze zabudowy.

Starosta pominął, iż § 19 ust. 7 mpzp w kolejnych punktach zawiera ściśle określone parametry zabudowy dopuszczonej na obszarze oznaczonym symbolem MN1, które determinują jej formę i intensywność. Przywołane parametry odnoszą się do zabudowy jednorodzinnej, tj. wolno stojącej, bliźniaczej czy szeregowej, zabudowy zagrodowej i wolnostojącej o dużym rozproszeniu.

Organ I instancji, oceniając zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym mpzp, uwzględnić treść § 19 ust. 7 mpzp w całym jego brzmieniu, tj. winien sprawdzić, czy planowane zamierzenie pokrywa się z ogólnymi sformułowaniami zawartymi w przywołanym przepisie, ale również z jego ściśle określonymi warunkami. Organ w wyniku przeprowadzonej niekompletnej analizy mpzp, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż dla projektowanej zabudowy plan miejscowy przewiduje odrębną subkategorię o przeznaczeniu w § 19 ust. 9 mpzp.

Starosta niewłaściwie przeprowadził analizę zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na jej obszarze planem miejscowym.

Wojewoda zaznaczył przy tym, że analiza zgodność przedmiotowego zamierzenia z planem miejscowym nie może być dokonania w oderwaniu od treści załącznika graficznego.

Tryb postępowania przewidziany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostateczny podejmowane w postępowaniu odwoławczym.

Organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny, rzetelny i kompleksowy okoliczności przedmiotowej sprawy w kontekście zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowy. Nie odniósł się całościowo do wskazanego zagadnienia w postanowieniu z 30 grudnia 2022 roku i nakładając na inwestora obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z zapisami planu miejscowego pominął zupełnie niektóre z jego zapisów.

Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego daję podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę be prawidłowego wezwania do usunięci naruszenia prawa, o którym stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę art. 77 § oraz art. 80 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 roku o sygn. akt II OSK 391/22).

J. U. i A. U., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystali z prawa złożenia sprzeciwu do sądu administracyjnego.

Skarżący zażądali uchylenia decyzji Wojewody oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżących kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, gdy nie wystąpił żaden "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", który wymagałby ponownego angażowania organu I instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśniono, że Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., gdyż uchylił się od materialnoprawnej oceny decyzji w drugiej instancji, do czego był obowiązany zgodnie z art. 15 K.p.a. Organ drugiej instancji wydała rozstrzygnięcie nie po myśli inwestorów, którzy w odwołaniu wyraźnie domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia przez Wojewodę co do istoty sprawy - poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżący Wojewoda zlecił Staroście O. w sposób nieuprawniony w istocie przeprowadzenie czystego procesu stosowania prawa, a nie procesu wyjaśnienia sprawy. Jeżeli w niniejszej sprawie miałby zostać podjęte jakieś uzupełniające czynności wyjaśniające to bez przeszkód mógł je podjąć także Wojewoda. Ustalenie przesłanego zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę należy doz zagadnień prawnych, które powinny być podstawą definitywnego zakończenia postępowania, a nie do zlecenia ich organowi pierwszej instancji pod pozorem potrzeby wyjaśnia sprawy. Nie są potrzebne w sprawie żadne inne dokumenty, bo orzec co do istoty sprawy.

Zdaniem skarżący Wojewoda w swej decyzji w istocie rzeczy akceptuje zarzuty odwołania, tyle tylko, że zadaje się nie chcieć wziąć odpowiedzialności za właściwe rozstrzygnięcie, jakim powinno być zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu oraz wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewody zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Organ I instancji wydała decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 24 maja 2023 roku, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstawy.

Zgodnie z treścią przepisów art. 64b § 1, 64e oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. przyjmować należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a ocenę legalności wyczerpuje kontrola w zakresie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775).

Przypomnieć zatem należy, że w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza w szczególności zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, wymaganiami ochrony środowiska, innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także sprawdzenie kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10, posiadania przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Analiza uzasadnienia decyzji Starosty O. ujawnia natomiast, że rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ I instancji, zakończone odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę, ograniczone/przerwane zostało po ustaleniu dwóch kwestii.

Pierwsza to określenie obszaru oddziaływania planowanego do pobudowania obiektu w celu ustalenia stron oraz zawiadomienie tak wyselekcjonowanych podmiotów o wszczętym postępowaniu.

Kwestia druga to stwierdzenie niezgodności planowanego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsparte argumentacją, że działki nr [...] oraz nr [...] położone są w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN1, stanowiącym subkategorię obszaru MN, która nie dopuszcza zabudowy jednorodzinnej szeregowej.

O odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę przesądziło to, że inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 roku w zakresie dostosowania rodzaju planowanej zabudowy do wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca rozproszona).

Porównanie zakresu rozpoznania sprawy zrealizowanego przez Starostę O. z zakresem obowiązku dotyczącego sprawdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego ustalonego przepisami art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, jednoznacznie dowodzi, że konieczny/pozostały do wyjaśnienia zakres kontrolowanej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela ocenę Wojewody, że udokumentowany decyzją Starosty O. zakres rozpoznania sprawy jest niepełny także w odniesieniu do obowiązku sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za Wojewodą należy przypomnieć, że Starosta pominął, iż § 19 ust. 7 pkt 1-5 uchwały Rady Miejskiej O. Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta O. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2005 r. Nr [...], poz. [...]; zm.: [...]

W kolejnych punktach powołanych przepisów Uchwała określa ścisłe parametry zabudowy dopuszczonej na obszarze oznaczonym symbolem MN1, które determinują jej formę i intensywność. Te parametry odnoszą się do powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni działki budowlanej, minimalnej szerokość działki dla wyznaczonych nowych działek, czy formy architektonicznej budynków.

Dostrzegać jednocześnie należy, że ścisłe parametry zabudowy dopuszczonej na obszarze oznaczonym symbolem MN1 (ustalone dla tej subkategorii) nie są tożsame, a przez to nie wyczerpują, parametrów oceny zgodności zabudowy dopuszczonej na obszarze oznaczonym symbolem MN, czyli terenów zabudowy jednorodzinnej, które określone zostały w § 19 ust. 1-6 powołanej powyżej uchwały.

W konsekwencji Sąd podziela stanowisko, że pełna ocena zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna uwzględniać treść § 19 mpzp w całym jego brzmieniu, tj. powinna obejmować sprawdzenie, czy planowane zamierzenie pokrywa się z ogólnymi sformułowaniami zawartymi w przywołanym przepisie, czyli nie tylko co do rodzaju dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej (szeregowa, wolnostojąca), ale kompletnego katalogu zasad zabudowy i zagospodarowania, który został ustalony dla obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych w planie miejscowym symbolami MN oraz MN1.

Wojewoda trafnie dostrzega, że Starosta w wyniku przeprowadzonej niekompletnej analizy mpzp, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej szeregowej plan miejscowy przewiduje odrębną subkategorię o przeznaczeniu ustalonym w § 19 ust. 9 mpzp.

Sąd nie podziela sugestii zawartych w uzasadnieniu sprzeciwu, że po wydaniu decyzji przez Starostę O. konieczny, a opisanym powyżej, zakres rozpoznania sprawy sprowadza się do "czystego procesu stosowania prawa, a nie procesu wyjaśnienia sprawy".

Dostrzegać należy, że określone ustawowo rozpoznanie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę określone zostało przepisami art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i obejmuje sprawdzenie zgodności, kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także weryfikację uprawnień projektanta i projektanta sprawdzającego. Dla tak ustawowo określonego wyjaśnienie sprawy pozwolenia na budowę w przepisie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ustawodawca przewidział procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w powołanym przez Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 roku o sygn. akt II OSK 391/22, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja Starosty O. narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.

Stan rozpoznania sprawy udokumentowany decyzją wydaną przez Starostę O. wskazuje, że merytoryczne załatwienie sprawy zawisłej przed organem odwoławczym miałoby niewątpliwy skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) w odniesieniu do tych kwestii, które wykraczają poza określenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, ustalenie stron postępowania oraz sprawdzenie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczy zgodności co do rodzaju zabudowy.

Z powyższych względów Sąd uznał, że Wojewoda nie mógł merytorycznie załatwić sprawy w oparciu o kompetencję przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.).

W kontrolowanej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające stosowanie art. 138 § 2b ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, że przepisu art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 albo § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przepisy art. 136 § 2 i § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego normują sytuacje, kiedy w postępowaniu odwoławczym, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, można przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy pomimo tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Opisana możność procesowa aktualizuje się na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, a także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W kontrolowanym postępowaniu poza inwestorami występują inne podmioty/strony. Odwołanie w dniu 15 lutego 2023 roku, a także jego uzupełnienie z dnia 17 lutego 2023 roku, złożyli tylko J. i A. U..

W aktach sprawy nie ma dowodów na to, że pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, wyraziły zgodę na przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Tego kryterium nie spełniają włączone do akt oświadczenia stron składane w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania przed Starostą.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw podlegał oddaleniu.