Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 11/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Sławomir Kozik Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku do rozpoznania wniosku skarżącego D. D. z dnia 20 stycznia 2021 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, 2. stwierdza, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz skarżącego D. D. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz skarżącego D. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 20 stycznia 2021 r. D. D. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący"), na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.) - dalej: "u.o.z.", wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: "PWKZ", "Organ") o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (realizacja zabudowy mieszkaniowej w formie dwóch budynków mieszkalnych bliźniaczych

z czterema mieszkaniami włącznie, zagospodarowanie terenu i niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], przy ul. N. [..]-[..]

w G.).

Decyzją z 1 lutego 2021 r. PWKZ, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 2a i 3 u.o.z., odmówił wydania pozwolenia na budowę zabudowy mieszkaniowej w formie dwóch budynków mieszkalnych bliźniaczych, zagospodarowania terenu i wykonania niezbędnej infrastruktury technicznej na działce

nr [...], obręb [...], przy ul. N. [..]-[..] w G.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN") decyzją z 8 października

2021 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z 3 sierpnia 2022 r. PWKZ, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 36

ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 2a i 3 u.o.z., ponownie odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku (zabudowa willowa wraz

z ogrodami oraz zabudowa czynszowa ul. J., P., R., A., N. W) wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] (obecnie [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 30 maja 1979 r.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę MKiDN decyzją z 2 lipca 2023 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z 27 listopada 2023 r. Wnioskodawca złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy przez PWKZ.

W dniu 9 stycznia 2024 r. D. D. złożył skargę na bezczynność Organu, wnosząc o zobowiązanie PWKZ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że PWKZ dopuścił się bezczynności, przyznanie od Organu na swoją rzecz sumy pieniężnej

w kwocie 50.000 zł i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił PWKZ naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1

i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Organ.

Zdaniem Strony PWKZ powinien załatwić niniejszą sprawę 3 lipca 2023 r., tymczasem Skarżący oczekuje rozstrzygnięcia już ponad trzy lata. Wskazano,

że ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, gdyż Organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia, wobec czego pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę PWKZ wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzenie,

że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego, nieprzyznawanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej i niewymierzanie mu grzywny oraz obciążenie Skarżącego kosztami niniejszego postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że niezałatwienie sprawy w terminie dwóch miesięcy nie nastąpiło z przyczyn zależnych i zawinionych przez Organ. Wskazano, że inspektor, który zajmował się sprawą odszedł z pracy, zaś kolejny pracownik zajmujący się nią przeszedł na długotrwały urlop bezpłatny. W związku z tym PWKZ podjął niezwłocznie działania zmierzające do uzupełnienia kadry inspektorów oraz działania zmierzające do przekazania sprawy nowemu inspektorowi. A zatem, Organ podejmował wszelkie możliwe działania aby przydzielić sprawę inspektorowi w celu jej pilnego załatwienia. Inspektor zajmujący się sprawą, z uwagi na podejrzenie nowotworu, w grudniu 2023 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, co wyłączyło go z możliwości przygotowania decyzji w sprawie.

PWKZ podkreślił, że przedmiotowa sprawa jest sprawą złożoną i skomplikowaną, która wymaga znacznego nakładu czasu na jej załatwienie. Odejścia z pracy inspektorów prowadzących sprawę, czy też ich choroby stanowią niewątpliwie niezawinioną przyczynę po stronie Organu w nierozpatrzeniu sprawy w terminie.

PWKZ podał, że 9 lutego 2024 r. wydał w sprawie decyzję, która w tym samym dniu została przesłana do Skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Organ podniósł, że zaistniała bezczynność nie była wyrazem jego złej woli, czy też jego celowego działania, dlatego wniósł o nieuznanie zaistniałej bezczynności za rażącą. PWKZ zaznaczył, że nie szuka usprawiedliwienia

w kłopotach organizacyjnych (znaczna ilość spraw, niedostateczna obsada kadrowa, choroby pracowników i odejścia z pracy), pragnie jedynie nadmienić, że kłopoty te, które spowodowały zaistniały stan rzeczy były od niego niezależne. Organ wskazał,

że niezwłocznie podejmował i nadal podejmuje wszelkie możliwe działania, aby takie sytuacje, jak w niniejszej sprawie nie występowały. Jednak pomimo podejmowanych działań i wysiłków nie było możliwe uniknięcie zaistniałych w sprawie okoliczności

i wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od wydania decyzji przez MKiDN.

Jednocześnie Organ wniósł o niewymierzanie mu grzywny oraz nieprzyznawanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Odwołując się do judykatury PWKZ podniósł,

że grzywna jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować swoich obowiązków. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Końcowo Organ podał, że 9 lutego 2024 r. wydał decyzję, która w tym samym dniu została przesłana Skarżącemu. PWKZ wskazał również, że na bieżąco podejmuje względem inspektorów odpowiednie działania dyscyplinujące i organizacyjne, aby sprawy były załatwiane terminowo. Nie ma zatem potrzeby dodatkowego dyscyplinowania Organu grzywną, tym bardziej, że rozpatrzył on merytorycznie wniosek Skarżącego.

W piśmie procesowym z 27 lutego 2024 r. Skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości podkreślając, że postępowanie w jego sprawie przed PWKZ trwa 5 lat, żadna decyzja nie została wydana w terminie, przekroczenia terminów określonych

w k.p.a. były wielomiesięczne, ponadto akta sprawy zaginęły i nie zostało wszczęte żadne postępowanie wyjaśniające, ani też nie zostały zawiadomione organy ścigania.

W ocenie Strony wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący zaznaczył, że nie ma wpływu na organizację pracy urzędu PWKZ, zaś braki kadrowe czy też zła organizacja pracy nie powinny obciążać go jako obywatela. Zdaniem Strony powoływanie się na podejrzenie choroby nowotworowej pracownika w grudniu 2023 r. jest co najmniej nietrafionym argumentem. Przyznano,

że choroba jest przykrą okolicznością, jednak w grudniu 2023 r. Organ był już

w kilkumiesięcznej zwłoce w wydaniu decyzji. Ponadto Skarżący wielokrotnie otrzymywał zapewnienia o rychłym wydaniu decyzji, które się nie realizowały. Musiał też ponownie uzupełniać dokumenty, które zaginęły w niewyjaśnionych okolicznościach.

W ocenie Strony postępowanie Organu jest karygodne i wielokrotnie nosiło znamiona zwykłej złośliwości, przepisy oraz zasady prawa były wielokrotnie łamane. Skarżący zaznaczył, że nigdy nie dostał zawiadomienia o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy, nie wskazano też jakichkolwiek powodów zwłoki w jej załatwieniu.

W tym stanie rzeczy czuje się skrzywdzony zachowaniem PWKZ, a całkowite lekceważenie obowiązujących przepisów nie powinno pozostać bez sankcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia

29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi D. D. zwalcza bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku

w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 20 stycznia 2021 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (realizacja zabudowy mieszkaniowej w formie dwóch budynków mieszkalnych bliźniaczych z czterema mieszkaniami włącznie, zagospodarowanie terenu i niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], przy ul. N. [...]-[...] w G.).

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem

z 27 listopada 2023 r. Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Organu w niniejszej sprawie. Tym samym Strona wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie

z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane

z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3

(§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo

z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy

w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2635/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej - czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Należy również podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący

w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,

że do dnia wniesienia skargi wniosek Skarżącego z 20 stycznia 2021 r. nie został rozpoznany, jednakże 9 lutego 2024 r. Organ wydał decyzję, którą odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność PWKZ wydał decyzję. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi Organ rozpoznał wniosek Skarżącego z 20 stycznia 2021 r.

w przewidzianej prawem formie, bowiem wydał decyzję, to niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania PWKZ do rozpatrzenia wniosku Skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem pomimo tego, że w dniu wniesienia skargi PWKZ pozostawał w bezczynności, wobec rozpoznania wniosku Skarżącego przed rozpoznaniem skargi zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania Organowi rozpoznania wniosku.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł

o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania PWKZ do rozpoznania wniosku Skarżącego z 20 stycznia 2021 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (pkt 1 wyroku).

Niezależnie od powyższego Sąd doszedł do wniosku, że Organ dopuścił się bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zainicjowana wnioskiem Strony

z 20 stycznia 2021 r. nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Na podstawie przesłanych przez Organ akt administracyjnych sprawy należy przyjąć, że wniosek o podjęcie przez PWKZ władczych działań został złożony 26 stycznia 2021 r. W tym bowiem dniu wpłynął do Organu wniosek Skarżącego o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Od tego momentu Organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W terminie tym zostało co prawda wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie, jednakże zarówno decyzja z 1 lutego 2021 r., jak i decyzja

z 3 sierpnia 2022 r. zostały uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (odpowiednio decyzjami z 8 października 2021 r. i 2 lipca 2023 r.), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez PWKZ. Po wpłynięciu do Organu akt postępowania

(10 lipca 2023 r.) PWKZ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Również po złożeniu przez Skarżącego ponaglenia Organ nadal był bierny. Dopiero po miesiącu od złożenia przez Stronę skargi Organ wydał decyzję, którą po raz trzeci odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Opisana powyżej chronologia poszczególnych czynności prowadzi do wniosku,

że Organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA

w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września

2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 112/20). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić,

że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się,

że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej

i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie

w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać bowiem należy, że PWKZ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ale wielokrotnie go przekroczył, dodatkowo nie wywiązując się z obowiązku informacyjnego wynikającego z treści art. 36 k.p.a. Usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności Organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego nie mogą być trudności kadrowe bądź organizacyjne PWKZ, w tym zwolnienia chorobowe pracowników. Kwestie te stanowią bowiem sprawy wewnętrzne Organu i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Pracę urzędu obsługującego organ administracji publicznej należy tak organizować, aby nawet w sytuacjach trudności kadrowych zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych bez szkody dla obywateli.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działania Organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Skarżącego nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. PWKZ nie rozpatrzył wniosku Strony w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości Organu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 wyroku.

Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od PWKZ na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu

i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie popadał w stan bezczynności. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA

z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 2.000 zł będzie stanowić dla Skarżącego rekompensatę za uszczerbek, jakiej doznał na skutek nieefektywnego procedowania przez Organ jego sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu administracji publicznej, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. Sąd wziął pod uwagę,

że okres bezczynności PWKZ od przekazania mu akt przez MKiDN (10 lipca 2023 r.) do dnia wydania decyzji (9 lutego 2024 r.) nie znajduje wytłumaczenia i jest zawiniony przez Organ. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.[pic]