Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4594/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1099
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jednolity.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 pkt 12, art. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 829
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
article: art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2508/15 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. R. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2508/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z [...] maja 2015 r. w sprawie skreślenia M. R. (dalej: skarżącego) z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, stosownie do art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1099; dalej ustawa o ochronie osób). Podstawą faktyczną było ustalenie, że wobec skarżącego toczyło się postępowanie karne o popełnienie czynu z art. 18 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800; dalej k.k.) w zw. z art. 189 § 1 k.k. i art. 148 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. W aktach sprawy znajdowało się postanowienie o przedstawieniu zarzutów.

Komendant Główny Policji podkreślił, że art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób przewiduje obligatoryjną przesłankę skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w postaci m.in. wszczęcia przeciwko osobie postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne. Organy policji nie są władne weryfikować ustalenia lub w inny sposób badać zasadność działania organów ścigania.

W skardze od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób przez błędne zastosowanie, a także niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co spowodowało skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a także naruszenie przepisów postępowania. Wnioskował o przedstawienie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 nr 102 poz. 643 ze zm.) pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności, wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 21 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poinformował o umorzeniu postępowania karnego toczącego się w stosunku do skarżącego [...] grudnia 2015 r.; nie posiadał jednak informacji o prawomocności tego postanowienia, nie dysponował też sądowym dokumentem.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie WSA, że art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób wskazuje w sposób jednoznaczny, że wolą ustawodawcy było, aby przesłankę skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, obok skazania pracownika ochrony za popełnienie przestępstwa umyślnego, stanowiło również wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o takie przestępstwo. Ocena, czy w danej sprawie istnieje przesłanka do skreślenia osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, sprowadza się wyłącznie do ustalenia przez organ Policji, że w stosunku do strony wszczęte zostało postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego.

WSA wskazał, że ustalenie postawienia zarzutów jest dla organów Policji wiążące w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, albowiem w takich przypadkach ustawodawca sam rozstrzygnął o istnieniu przesłanki obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób, niezależnie od innych dowodów, choćby pozytywnie świadczących o stronie, bowiem w tego typu przypadkach ustawodawca przyznał bezwzględny prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji związanej; przepis ten nie pozostawia organom Policji dowolności przy wyborze rozstrzygnięcia w sytuacji, o której mowa powyżej.

Sąd stwierdził, że przesłanka z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób bezsprzecznie zaistniała, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Prokuratury Apelacyjnej w [...] z [...] listopada 2014r. sygn. akt: [...] ([...]), z treści którego wynika, że wobec skarżącego przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa z art. 18 § k.k. w zw. z art. 189 § 1 k.k. i art. 148 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.

W tej sytuacji, zdaniem WSA, nie można uznać za zasadny zarzut pełnomocnika skarżącego niedostatecznego wyjaśnienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.). Sąd nie podzielił poglądu, że wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organy ścigania lub sąd. Nie ostateczny wynik postępowania karnego, lecz sam fakt jego prowadzenia w dacie wydawania decyzji przeciwko osobie skarżącemu przesądził o zastosowaniu sankcji w postaci skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Sąd doszedł do przekonania, że nie zachodzą warunki do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób z konstytucyjną zasadą domniemywania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem WSA, nie zachodzi w niniejszej sprawie wątpliwość co do zgodności z Konstytucją wskazanego unormowania, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Fakt związania skutku w postaci obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony z przesłanką samego tylko wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie o przestępstwo umyślne w żaden sposób nie niweluje zasady domniemania niewinności, bowiem nie ingeruje w tę sferę, zastrzeżoną dla sądów karnych. Wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie wiąże się z przesądzeniem kwestii dotyczącej ani sfery przedmiotowej (okoliczności popełnienia czynu zabronionego), ani też przedmiotowej (stwierdzenie winy w jakiekolwiek postaci). Unormowanie wiążące sankcje skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony z postawieniem zarzutów wynika z konieczności zapewnienia sprawowania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony w sposób maksymalnie zapewniający bezpieczeństwo i odrzucający przypuszczenie co do wykonywania ich przez osoby niepredysponowane.

WSA uznał ponadto, że nie mogła odnieść żadnego skutku procesowego informacja podana przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przez WSA, jakoby postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącemu skończyło się wydaniem postanowienia z [...] grudnia 2015 r. umarzającego postępowanie, gdyż kontrola decyzji sprowadzała się do prawidłowości jej podjęcia i prawidłowego zastosowania relewantnego przepisu prawa materialnego – art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w całości skargi przez uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2015 roku, podczas gdy organ, wydając przedmiotową decyzję, dokonał naruszenia przepisów postępowania, co miało zasadniczy – istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

a. art. 7 k.p.a., w związku z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy,

b. art. 8 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa, a także z naruszeniem zasady praworządności oraz pogłębiania świadomości obywateli,

2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób, poprzez uznanie, że wobec M. R. zachodzi podstawa do skreślenia z listy kwalifikowanych, pracowników ochrony fizycznej, a także niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mających wpływ na wyżej wymienioną decyzję.

Skarżący wniósł ponadto o wydanie postanowienia o przedstawieniu TK pytania prawnego następującej treści: "Czy artykuł 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia w swoim językowym brzmieniu jest zgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji ustanawiającym zasadę, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu, w zakresie w jakim ten artykuł ustawy o ochronie osób i mienia daje właściwemu komendantowi wojewódzkiemu Policji możliwość skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej osoby, w stosunku do której wszczęto postępowanie za popełnienie przestępstwa umyślnego, mimo że postępowanie to nie zostało zakończone wydaniem prawomocnego wyroku sądu".

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozpoznawania jej jedynie w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są jednak ściśle związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego i skupiają się na wykazaniu błędów w prowadzonym przez organy postępowaniu polegającymi – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na braku wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa, a także naruszeniu zasady praworządności oraz pogłębiania świadomości obywateli, co doprowadziło do nieuprawnionego oddalenia skargi. Z tej przyczyny w pierwszej kolejności należało odnieść się do istoty problemu, jakim w niniejszej sprawie było ustalenie, czy zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o skreśleniu skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym, czy były podstawy do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym tego, czy art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia jest zgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wynika z niego, że w stosunku do skarżącego, będącego wpisanym na listę kwalifikowanych pracowników ochrony osób fizycznych, wszczęto postępowanie karne o popełnienie czynu z art. 18 § 2 k.k. w związku z art. 189 § 1 k.k. i art. 148 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo.

Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie osób w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis ten zobowiązuje zatem właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829, dalej: ustawa zmieniająca) i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. pierwsze ustawy zmieniającej dane osób, które w dniu 31 grudnia 2013 r. posiadały ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego, właściwy komendant wojewódzki Policji wpisywał na listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej i kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie.

Co do motywów zmian w ustawie o ochronie osób zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.806) wskazano, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia – gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych – jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione".

Jednoznaczne brzmienie art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie osób oraz przytoczone powyżej motywy wprowadzenia zmian w tej ustawie jednoznacznie wskazują na niezasadność twierdzeń skarżącego co do błędnej interpretacji tego przepisu przez orzekające w sprawie organy Policji. Wolą ustawodawcy było, aby kwalifikowani pracownicy ochrony fizycznej byli skreślani z listy, w sytuacji w której nie ma żadnych wątpliwości co do podstaw skreślenia. Jak wskazano powyżej, dostęp kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej do broni palnej oraz uprawnienia do posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego przemawiają za tym, aby pracownicy ci byli osobami o nieposzlakowanej opinii i już samo wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne – w ocenie ustawodawcy – powinno skutkować skreśleniem określonej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a tym samym – pozbawieniem jej możliwości posługiwania się bronią palną i stosowania środków przymusu bezpośredniego.

Za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób, wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6).

Dokonana przez ustawodawcę zmiana treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób zmierzała zatem do ujednolicenia przepisów dotyczących przesłanek wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony oraz do skreślenia z tej listy.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i przepisów postępowania należy uznać za nieuzasadnione.

Skarżący zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w skardze, kwestionował zasadność skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony wyłącznie na podstawie postawionych mu zarzutów w postępowaniu karnym, co naruszać miało przy tym zasadę domniemania niewinności. W skardze kasacyjnej sformułował wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy jest zgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji.

Zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji "każdego uznaje się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym". Konstytucyjna zasada domniemania niewinności była już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że konstytucyjne pojęcie "odpowiedzialności karnej" ma szersze znaczenie od tego, które przyjmuje kodeks karny. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności ma przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego w toku procesu karnego, jej zakres zastosowania może być jednak rozszerzony także na inne postępowania represyjne (por. wyroki TK w sprawach: sygn. K 22/01, z 23 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 215 i sygn. SK 17/00, z 11 września 2001 r., OTK ZU nr 6/2001, poz. 165).

Tym samym zakres stosowania art. 42 ust. 1 Konstytucji może dotyczyć nie tylko odpowiedzialności karnej w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale również innych form odpowiedzialności prawnej związanej z wymierzaniem kar, środków o charakterze represyjnym (penalnym) wobec jednostki (zob. np. wyrok TK z 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97 oraz wyrok TK z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103).

Według Trybunału Konstytucyjnego "konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego" (wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93

Trybunał konsekwentnie prezentuje stanowisko, że chociaż umieszczenie w Konstytucji przepisu dotyczącego domniemania niewinności pośród wolności i praw obywatelskich może prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania tej zasady poza ramy procesu karnego także na inne postępowania represyjne, to zasadniczą ich rolą jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego (por. wyroki TK w sprawach: sygn. K. 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 215 i sygn. SK 17/00, OTK ZU nr 6/2001 poz. 165). Trybunał negował powoływanie się wprost na art. 42 ust. 3 Konstytucji przy ocenie procedur ustawowych, których celem nie jest zastosowanie środka represyjnego, a jedynie tworzenie różnego rodzaju zabezpieczeń w zakresie dotyczącym, np. należytego zawodowego prowadzenia działalności gospodarczej. Stanowisko takie wyraził m.in. w wyroku z 29 stycznia 2002 r. w sprawie o sygn. K 19/01 (OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1), dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 6 pkt 2 oraz art. 22 ust. 8 w zw. z art. 22 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939 ze zm.), a podtrzymał w wyroku z 4 lipca 2002 r. w sprawie sygn. P 12/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50), dotyczącym art. 172 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.).

W sprawie o sygn. K 19/01, dotyczącej środków stosowanych przez Komisję Nadzoru Bankowego (odmowa wyrażenia zgody na powołanie danej osoby w skład zarządu banku), Trybunał stwierdził, "zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by ograniczała czy wręcz uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego".

Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 12/01 stwierdził, iż: "Karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być wiązana z każdym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie może być rozumiana tak szeroko, aby stanowiła usprawiedliwienie czy formę zabezpieczenia obiektywnych naruszeń prawa, zwłaszcza wtedy, gdy od adresata normy prawnej wymaga się zawodowych zachowań, zarówno w sferze ekonomicznej, jak i prawnej. (...) Nie ma podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości, do rozciągania treści tych przepisów na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości". Również w wyroku z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02 (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103) jednoznacznie stwierdził: "Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. (...) Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego".

Powyższe zaprezentowane wyroki wskazują na ustabilizowaną linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą zakresu zastosowania art. 42 ust. 3 Konstytucji. Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, nie oznacza rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie może być więc, wbrew oczekiwaniom skarżącego, rozumiana w sposób, który ograniczałby czy wręcz uniemożliwiał sprawowanie kontroli nad taką działalnością gospodarczą, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, a także ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, koncesjonowaniu i innym dopuszczalnym konstytucyjnie ograniczeniom.

Podkreślić należy, że zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie osób wymogów niekaralności: 1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie; 2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy. Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym.

Zauważyć należy, że pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36). Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Służy temu m.in. wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia (art. 26-29 ustawy). W tym też kontekście należy rozpatrywać skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony osoby, przeciwko której wszczęto postępowanie karne o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej należy bowiem uznać nie tylko za dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również za konieczne dla ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przede wszystkim wolności i praw innych osób.

W kontekście powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie. W pierwszym przypadku, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organy Policji są związane tym wyrokiem, w drugim – wszczęcia postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw – są związane informacją o wszczęciu takiego postępowania. W obu przypadkach właściwe organy Policji nie odnoszą się do kwestii winy, gdyż – po pierwsze – w tej materii może rozstrzygać tylko sąd karny, którego orzeczeniem organy Policji są związane, po drugie zaś – kwestia ta nie ma znaczenia dla postępowania administracyjnego w sprawie obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia na broń, wszczynanego bądź na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego, bądź na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania o popełnienie przestępstw wymienionych ww. przepisie.

Prowadzone w tego rodzaju sprawach postępowania nie mogą więc prowadzić do naruszenia zasady wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten mówi bowiem o stwierdzeniu winy dokonywanym prawomocnym wyrokiem sądu, a więc dotyczy postępowań, w których dokonuje się orzekania w sprawie winy. Natomiast w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej organy Policji działają jak organy administracji publicznej, orzekając w istocie niezależnie od winy, w innej płaszczyźnie. Inaczej mówiąc, obligatoryjne skreślenie z listy ma charakter kary administracyjnej, polegającej na pozbawieniu szczególnego uprawnienia, jakim jest praca związana z ochroną osób, nakładanej w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie prawomocnego wyroku o popełnieniu przestępstwa skierowanego przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu, bądź wiążącej informacji o wszczęciu postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw. Z tych też m.in. względów (odmiennego charakteru kar wymierzanych w postępowaniach o odmiennym charakterze) nie można traktować obligatoryjnego skreślenia z listy jako kary dodatkowej wobec kary orzeczonej przez sąd karny za popełnienie przestępstw przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 240 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).