Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 799/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a ust. 6a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 25 października 2017 r., nr XXXVIII.187/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli odstąpiono od usunięcia pojazdu z powodu ustania przyczyny jego usunięcia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 października 2017 r. nr XXXVIII.187.17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli odstąpiono od usunięcia pojazdu z powodu ustania przyczyny jego usunięcia Rada Powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dalej p.r.d., określiła wysokość opłat za usunięcie pojazdów w trybie art. 130a ust. 1-2 p.r.d. oraz za ich przechowywanie na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę.

Rada Powiatu w § 2 ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Opłaty ustalono odpowiednio w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej: - rower i motorower: 113 zł i 20 zł; motocykl: 223 zł i 27 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: 486 zł i 40 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: 606 zł i 52 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: 857 zł i 75 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: 1263 zł i 136 zł; - pojazd przewożący materiały niebezpieczne: 1537 zł i 200 zł. Ust. 2 § 2 uchwały stanowi, że opłatę za przechowywanie oblicza się za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym. W § 3 uchwały ustalono wysokość kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli odstąpiono od usunięcia pojazdu z powodu ustania przyczyny jego usunięcia w zależności od rodzaju pojazdu: 1) rower lub motorower – 67,80 zł; 2) motocykl – 133,80 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 291,60 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 363,60 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 514,20 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – za usunięcie – 757,80 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – za usunięcie – 922,20 zł. § 4 stanowi, iż traci moc uchwała nr XXVI.128.16 Rady Powiatu z dnia 26 października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2126). W § 5 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu do powyższej uchwały zaproponowano przyjęcie maksymalnych wysokości stawek określonych w art. 130a ust. 6a ustawy p.r.d. Wartości te zostały ogłoszone w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z dnia 3 sierpnia 2017 r., poz. 772), na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. Przedstawione w projekcie uchwały stawki są wyższe w stosunku do stawek obowiązujących na mocy poprzedniej uchwały (nr XXVI.128.16 z dnia 26 października 2016 r.) i zdaniem organu odzwierciedlają względne, rzeczywiste koszty, jakie Powiat ponosi w związku z realizacją tego zadania. Wysokość kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli odstąpiono od usunięcia, ustalono na poziomie 60% stawki odpowiednio jak za usunięcie pojazdu. Ponadto wskazano, iż przedstawione w projekcie uchwały stawki, dotyczące wymienionych wyżej kosztów są niższe w stosunku do stawek obowiązujących na mocy poprzedniej uchwały i zostały ustalone na podstawie rzeczywistych kosztów. Uchwała dotyczy stawek oraz kosztów obowiązujących w 2018 r. i nie powoduje żadnych skutków społecznych.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Złożył skargę na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucając, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj., w zakresie § 2 ust. 1 i § 3 uchwały – art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdów według maksymalnych stawek ustawowych, bez przeprowadzenia analizy faktycznych kosztów związanych z procedurą usuwania pojazdów i w oderwaniu od ich rzeczywistej wysokości. Ponadto w zakresie § 2 ust. 2 uchwały naruszono art. 130a ust. 6 p.r.d. oraz art. 7 i 94 Konstytucji, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, polegającego na unormowaniu sposobu obliczania należnej opłaty. Jednocześnie Prokurator zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji w zakresie § 5 uchwały, polegającego na zamieszczeniu w tym przepisie dwóch sprzecznych norm prawnych określających datę, z którą przepisy uchwalonego aktu zaczynają wiązać adresatów. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 31 października 2017 r. (Dz. U. Woj. z 2017 r., poz. 225) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody ani orzeczenia sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wysokość daniny publicznej określanej przez Radę Powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. nie może być oderwana od rzeczywistych kosztów czynności, za które jest pobierana. Ukształtowanie jej w sposób dowolny - na granicy maksymalnie dopuszczalnej przez obowiązujące przepisy i nie pozostający w związku przyczynowym z faktycznymi kosztami usuwania pojazdów - zmienia tą daninę w klasyczny podatek. Niedopuszczalne jest ustalenie maksymalnych kwot za usunięcie pojazdu z drogi oraz przechowywanie go na parkingu, jeśli faktyczny koszt na obszarze np. powiatu jest niższy. Wysokość stawek opłat ukształtowano w korelacji z ich wysokościami zaproponowanymi przez oferenta, wybranego w trybie zapytania ofertowego. Powyższe - w ocenie organu - sprawia, iż stawki zawarte w uchwale odpowiadają rzeczywistym kosztom rynkowym usuwania i przechowywania pojazdów. Prokurator zwrócił uwagę w skardze, iż zapytanie ofertowe zostało przez organ ogłoszone w dniu 27 października 2017 r., a więc już po uchwaleniu skarżonej uchwały. W ocenie skarżącego Rada określając wysokość stawek opłat wskazała na ile sama wycenia daną usługę a oferta złożona przez wykonawcę nie miała zatem nic wspólnego z rzeczywistymi kosztami usługi, a stanowiła wyłącznie dopasowanie się do już z góry określonych przez Radę stawek. Ponadto Prokurator powołując się na treść pisma organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wskazał, że usługi związane z usuwaniem pojazdów są dla Powiatu deficytowe. W ocenie skarżącego w tego typu realiach wskazywanie lokalnym przedsiębiorcom możliwości żądania maksymalnych ustawowych opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, będzie pogłębiać ten stan rzeczy. Powiat będzie musiał przedsiębiorcy uiścić owe maksymalne stawki, a sam nie będzie mógł ich wyegzekwować do właścicieli pojazdów. Tego typu praktyka w sposób oczywisty prowadzi do sztucznego i niczym nie uzasadnionego zawyżania cen. Jak wskazał Prokurator w skardze, opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu nie mają charakteru rynkowego - zostały w sposób sztuczny określone przez Radę na maksymalnym ustawowym poziomie, a umowa zawarta z wykonawcą miała jedynie je sanować. Dodatkowo skarżący podkreślił, że opłaty określone za usunięcie i przechowanie pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne mają ewidentnie zarobkowy dla Powiatu charakter. Prokurator wskazał, że w podjętej uchwale określono kwoty za powyższe czynności odpowiednio w wysokości 1537 zł (usunięcie) i 200 zł (doba przechowania), natomiast zgodnie z ofertą firmy "A" A.K. i zawartą z nią przez Powiat umową stawki te wynoszą 0,12 zł. Podobna sytuacja ma miejsce z wysokością opłat za usunięcie i przechowanie pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, gdzie według uchwały stawki te wynoszą odpowiednio 486 zł i 40 zł, a w umowie ustalono je w wysokości 467,40 zł i 25,89 zł.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. oraz art. 7 i 94 Konstytucji w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały polegające na unormowaniu sposobu obliczania należnej opłaty Prokurator wskazał, że upoważnienie prawodawcze zawarte w art. 130a ust. 6 p.r.d. jest bardzo precyzyjne i obejmuje wyłącznie prawo ustalenia "wysokości opłat". Rada nie posiada zatem żadnej legitymacji do ustanawiania norm powszechnie obowiązujących w postaci aktu prawa miejscowego, mocą których regulowałaby sposób naliczania przedmiotowych opłat. Kwestionowany przepis został zatem uchwalony z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, czym naruszono konstytucyjną zasadę legalizmu. Ponadto skarżący podkreślił, że sposób obliczania należności za usunięcie pojazdu wynika wprost z art. 130a ust. 6a lit. a)-g) in fine, który mówi o opłacie "za każdą dobę przechowywania pojazdu", a nie opłacie za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, jak zostało to uregulowane przez Radę.

W zakresie sprzeczności z prawem § 5 uchwały Prokurator wskazał, iż przepis ten został zredagowany w sposób wewnętrznie kontradyktoryjny. Rada Powiatu zawarła w nim dwie sprzeczne normy prawne - pierwsza, wedle której uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji i druga - zgodnie z którą uchwała nabiera mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2018 r. Organ wprowadził dwie różne daty, od których uchwała wywołuje skutki prawne. W ocenie skarżącego stanowi to konsekwencję błędnego rozróżnienia między pojęciami "wejście w życie" i "moc obowiązująca". Zamieszczenie w przepisie o wejściu w życie dwóch sprzecznych norm prawnych, pozostaje w kolizji z zasadą przyzwoitej legislacji, którą Trybunał Konstytucyjny wyprowadza z art. 2 Konstytucji. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa, co zdaniem Prokuratora również przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta wskazał, że Rada Powiatu, po przeprowadzeniu wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego, mając na uwadze faktyczne koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu oraz konieczność sprawnej realizacji zadań ustaliła wysokość stawek na poziomie maksymalnym będącym odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów. Wysokość wynagrodzenia przedsiębiorców świadczących usługi holowania i przechowania pojazdów w powiecie nie jest determinowana treścią uchwały rady powiatu określającej wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi, a jak ustalono, oferta złożona przez wykonawcę odzwierciedla rzeczywiste, rynkowe koszty usługi.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie § 2 ust. 2 uchwały Starosta poinformował, że Rada uszczegóławiając sposób naliczania opłat dotyczący doby przechowywania pojazdów kierowała się zasadą przejrzystości. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stanowiący przepis musi wiedzieć w jaki sposób ma go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji.

Zdaniem organu art. 130a ust. 6 p.r.d. nie jest skonstruowany precyzyjnie, a interpretacja takiego zapisu jest szeroka i kłopotliwa. Z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "doby" trudno jest określić sposób pobrania opłaty. W działalności organów administracyjnych w oparciu o przepisy prawa ważnym jest aby podstawa prawna jego stosowania nie budziła wątpliwości, dlatego też w przedmiotowym akcie prawa miejscowego wprowadzono termin "każdej rozpoczętej doby".

Odnosząc się do formy zapisu § 5 uchwały rada nie miała na celu wprowadzenia obywatela w błąd. Stanowi ona konsekwencję błędnego rozróżnienia między pojęciami "wejście w życie", a "moc obowiązująca". Organ wskazał, że terminy wskazane w akcie prawa miejscowego zostały ustalone z zachowaniem reguły uczciwości. Dodatkowo Starosta zaznaczył, że uchwała została przekazana do organu nadzoru w ustawowym terminie, następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, a organ nadzoru nie stwierdził wydania niniejszej uchwały z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego.

Uchwała Rady Powiatu z dnia 25 października 2017r. nr XXXVIII.187.17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli odstąpiono od usunięcia pojazdu z powodu ustania przyczyny jego usunięcia stanowi akt prawa miejscowego.

Uchwała ta dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., który stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a".

Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a p.r.d. - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia.

Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2017 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

W orzecznictwie wskazano, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, CBOSA). Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym (§ 2 uchwały) w maksymalnej wysokości dopuszczonej przez przepisy prawa.

Zdaniem Sądu z treści lakonicznego uzasadnienia spornej uchwały nie wynika czym faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Nie sposób uznać za spełnienie tego wymogu stwierdzenia, iż ustalone stawki kosztów są niższe w stosunku do stawek obowiązujących na mocy poprzedniej uchwały i zostały przyjęte na podstawie rzeczywistych kosztów. Jak już wyżej wskazano z uzasadnienia spornej uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. Należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu (§ 3 uchwały) ustalonych na poziomie 60% stawek za usunięcie pojazdu. Nie powinno budzić wątpliwości, że organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku.

W ocenie Sądu Rada Powiatu nie wykazała, że przed podjęciem uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Zasadnie Prokurator podniósł, że umowa na wykonywanie usług usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania zawarta pomiędzy Powiatem a firmą "A" A.K. została podpisana [...] grudnia 2017 r., czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały. Wskazać również trzeba, że w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu podała, że w celu ustalenia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów pismem z dnia [...] września 2018 r. wystąpiła do 8 lokalnych przedsiębiorców z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących rzeczywistych, rynkowych kosztów usług holowania oraz przechowywania na parkingu strzeżonym każdego rodzaju pojazdu.

Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają wniosek, że Rada Powiatu nie dysponowała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (25 października 2017 r.) danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.

Nadto Prokurator zasadnie zwrócił uwagę, iż wynikające z wskazanej powyżej umowy koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania odnośnie niektórych rodzajów pojazdów są niższe od tych uchwalonych przez Radę Powiatu (np. dotyczy to kosztów usunięcia i przechowania pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne oraz kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t). W tym kontekście należy podnieść, że odczytanie treści art. 130a ust. 6a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza jego wadliwą wykładnię (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, CBOSA).

Należy zatem stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Zdaniem Sądu Rada Powiatu – przyjmując w § 2 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu MF (w § 3 także stawki kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. – naruszyła procedurę podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W ocenie Sądu § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały zawiera uregulowanie pozaustawowe. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 uchwały: "Opłatę nalicza się za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym". Wskazać trzeba, że przepis art.130a ust. 6a p.r.d. stanowi bowiem o opłacie "za każdą dobę przechowywania" nie zaś, jak uchwalono w § 2 ust. 2 uchwały" za każdą rozpoczętą dobę przechowywania". Z tych względów wskazana regulacja w sposób istotny narusza prawo (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., III SA/Wr 401/18, CBOSA).

Sąd podziela również stanowisko Prokuratora, iż § 5 uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie z jego treścią, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r.

Należy stwierdzić, że § 5 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 31 października 2017 r., druga - uzyskanie przez ustawę mocy od dnia 1 stycznia 2018 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są bowiem zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12).

Z przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.