Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1414/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. nr 777/2023 znak:WOB.7722.69.2023.AJAN w przedmiocie odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nr 70/2023 wstrzymał D. Sp.z.o.o. jako inwestorowi – prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczony za załączniku graficznym nr 5, z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Na powyższe postanowienie zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożył M. P. oraz D. Sp.z.o.o. w M. .

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 9 października 2023 r. nr 777/2023 działając na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił M. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu do wydanego postanowienia organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia.

Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: § 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi, rozumieć należy wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego (np. obłożna choroba) i uniemożliwiało mu dopełnienie czynności procesowej w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że przy braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie tego terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W judykaturze przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 295, 296). To na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu - wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2015r. sygn. akt I SA/Kr 1439/15.

Kolejną przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, to strona musi wnieść wniosek o przywrócenie terminu w okresie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej.

Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż wysłana przez organ I instancji, za pośrednictwem Poczty Polskiej, przesyłka zawierająca m.in. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., została doręczona skarżącemu M. P. na adres korespondencji: ul. [...], [...] w dniu 25 stycznia 2023r. (dzień tygodnia: środa), co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru (vide: karta: 21 akt administracyjnych). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że doręczenie nastąpiło do rąk dorosłego domownika. Termin do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie PINB upłynął wiec w dniu 1 lutego 2023 r. Wskazać w tym miejscu należy, iż zażalenie oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia zostały złożone osobiście na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie w dniu 23 lutego 2023 r. We wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia pełnomocnik skarżącego jako przyczynę uniemożliwiającą dochowania terminu wskazał konieczność poszukania specjalisty w zakresie prawa budowlanego. Jak wskazano w związku z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie wydano postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenie pracy przy przedmiotowym obiekcie. Postanowienie to zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań.

W ocenie organu M. P. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Nie uprawdopodobnił bowiem, aby istniała taka przeszkoda, której strona nie mogłaby usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie MWINB wniesienie zażalenia nie jest czynnością, która bezwarunkowo wymagałaby specjalistycznej wiedzy. Podane we wniosku argumenty nie uprawdopodobniają braku winy skarżącego, który nie wykazał należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy.

Organ podkreślił też, że zażalenie jest środkiem zaskarżenia, które nie wymaga szczególnej formy (art. 144 K.p.a. w zw. z art. 128 K.p.a.). W przypadku zażalenia na postanowienie nie istnieje jeden główny wzór, zgodnie z którym powinno ono zostać ułożone. Zażalenie na postanowienie, podobnie jak odwołanie od decyzji, nie wymaga bowiem szczególnej formy ani treści. Wystarczające jest to, że wynika z niego niezadowolenie strony lub osoby trzeciej z treści zaskarżonego postanowienia. Nie trzeba powoływać podstawy prawnej ani szczegółowego uzasadnienia. Są to oczywiście elementy wskazane, bo gwarantują lepszą ochronę interesu skarżącego i mogą mieć wpływ na rozpatrzenie zażalenia na jego korzyść. Jedyne wymogi formalne zażalenia to jednak tylko ogólne wymogi, jakie muszą spełniać wszystkie pisma procesowe. Wskazać należy, iż wniesione zażalenie można następnie uzupełnić o dodatkowe uzasadnienie, wnioski lub dokumenty (por. m.in. uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017r., sygn. akt I SA/Wa 178/17).

W świetle powyższego organ uznał, że argumenty przedstawione przez pełnomocnika skarżącego na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Zatem nie można uznać, że istniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia i niemożność dołożenia należytej staranności do złożenia w terminie zażalenia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. P. zarzucając naruszenie:

1) art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, pomimo iż skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, podczas gdy skarżący wykazał, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą. Skarżący bez swojej winy nie dochował terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożył on zażalenie, czym spełnił przesłanki do przywrócenia terminu;

2) art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione;

3) art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa należącego do skarżącego - D. Sp. z o.o., będącego stroną w postępowaniu, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie z powodu bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

W myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. nr 777/2023 w przedmiocie odmowy M. P. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r.

Zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wniósł zażalenie z uchybieniem wskazanego ustawowego terminu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wysłana przez organ I instancji przesyłka zawierająca m.in. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., została doręczona skarżącemu w dniu 25 stycznia 2023 r. (środa), co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru (vide: karta: 21 akt administracyjnych). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że doręczenie nastąpiło do rąk dorosłego domownika L. P.. Termin do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie PINB upłynął więc w dniu 1 lutego 2023 r.

Zażalenie oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia zostały złożone osobiście na dziennik podawczy organu w dniu 23 lutego 2023 r.

Zgodnie z art. 58 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Dla zastosowania art. 58 K.p.a. powinny być zatem spełnione następujące cztery przesłanki: 1. wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, 2. uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu, 3. dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4. dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wniesienie odwołania lub zażalenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. Wyrok NSA z 9.05.2023 r., III OSK 2162/21, LEX nr 3569009.)

Jeszcze raz należy podkreślić, że o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, iż dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwy w komunikacji, powódź, pożar (v. wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 794/99; z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Sz 2125/98; z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt SA/Ka 1718/96; wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1459/09). Okolicznością taką może być także choroba uniemożliwiająca dokonanie czynności, ale tylko w przypadku braku możliwość skorzystania z pomocy domowników lub innych osób w dokonaniu czynności. (v. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., I FSK 356/09; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., I FSK 589/20).

Braku winy, w rozumieniu art. 58 § 1 K.p.a., nie usprawiedliwia zwlekanie i oczekiwanie na poradę profesjonalnego pełnomocnika, nieznajomość prawa, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury, nieznajomość prawa polskiego i postępowania przed organami państwowymi, tym bardziej, gdy strona została pouczona o terminach i innych okolicznościach mających wpływ na jej sytuację prawną (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1884/18; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 473/13; z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 36/14; z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1668/12).

W niniejszej sprawie we wniosku o przywrócenie terminu skarżący powołał się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącego dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. ustała przyczyna niemożności złożenia zażalenia.

W ocenie Sądu żaden ze wskazanych przez skarżącego powód uchybienia terminu nie spełnia przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 K.p.a. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. (por. Wyrok NSA z 10.11.2022 r., III OSK 2941/21, LEX nr 3441746.) Jak wskazuje się w orzecznictwie, oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (wyrok NSA w Lublinie z 26.11.1997 r., I SA/Lu 1219/96, LEX nr 31857); trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i inwestycyjnej, kłopoty w kontaktowaniu się z doradcą podatkowym nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, są to bowiem przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł zaradzić (wyrok NSA w Poznaniu z 18.11.1997 r., I SA/Po 1868/96, LEX nr 31238); nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (niepublikowany wyrok NSA w Warszawie z 29.08.1997 r., III SA 101/96, LEX nr 30857) – A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 58.

Skarżącemu doręczono postanowienie organu I Instancji w dniu 25 stycznia 2023 r., w postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu.

Dodać też należy, że złożenie odwołania czy zażalenia w postępowaniu administracyjnym nie jest sformalizowane i w związku z tym nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze tj. zażalenie czy odwołanie mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników.

W konsekwencji żadna z powołanych przez skarżącego przesłanek nie ma charakteru nagłej, niespodziewanej, zewnętrznej i niezależnej od skarżącego przeszkody, której żadną miarą nie mogła przezwyciężyć.

W tym stanie zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione, a skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art.151 P.p.s.a.