Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 569/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: Art. 151 p.p.s.a., Dz.U. z 2024, poz. 935
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2020 r., poz. 1333.
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2024 r. nr 540/2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2024 r. (nr 540/2024), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) nr 525/2024 z dnia 14 marca 2024 r., nakazującą M. Ł. (dalej: skarżący) - właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Nr [...] we W. - doprowadzenie ww. lokalu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie czynności i robót budowlanych określonych w decyzji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz przynależącej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Do PINB wpłynęła skarga na samowolnie wykonane roboty budowlane, polegające na niekontrolowanym burzeniu ścian i zmianie struktury lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Nr [...] we W.

W dniu 3 września 2019 r., organ przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdził, że w niniejszym lokalu wykonano roboty budowlane polegające na wydzieleniu siedmiu pokoi, łazienki, pomieszczenia WC oraz połączeniu powstałego aneksu kuchennego z przedpokojem. Powstały aneks kuchenny nie był bezpośrednio oświetlony światłem dziennym, brak okna. Do jednego z wydzielonych pokoi zamontowane zostały drzwi o szerokości 0,6 m w świetle ościeżnicy, natomiast do pozostałych sześciu pokoi - o szerokości 0,7 m w świetle ościeżnic. Wszystkie pokoje były doświetlone światłem dziennym poprzez okna z nawiewnikami górnymi. Do łazienki i pomieszczenia WC zamontowane zostały drzwi o szerokości 0,6 m w świetle ościeżnic. W pomieszczeniu WC zainstalowana była kabina prysznicowa o wymiarach 0,78 x 0,74 m. Wydzielone korytarze miały zmienną szerokość - 0,76 m na odcinku o długości 2,26 m, 0,87 m na odcinku o długości 1,83 m, 1,45 m na odcinku o długości 1,90 m. Korytarz (przedpokój) na odcinku aneksu kuchennego miał szerokość 2,17 m. Roboty budowlane zostały zakończone. W toku kontroli nie stwierdzono widocznych w ocenie wizualnej wad (spękań, zarysowań, ubytków w obrębie wykonanych robót). Lokal był użytkowany. Ponadto, ustalono, że inwestorem robót był właściciel lokalu – M. Ł. Roboty wykonano w marcu-sierpniu 2019 r.

W dniu 18 września 2019 r. PINB dla miasta Wrocławia wszczął, z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Nr [...] we W., zrealizowanych w sposób niezgodny z przepisami, o czym zawiadomiono strony.

W jego toku stwierdzono, że przebudowę lokalu wykonano z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie), w zakresie: braku wymaganej szerokości korytarzy stanowiących komunikację wewnętrzną w mieszkaniu, braku wymaganych szerokości drzwi do siedmiu pokoi, łazienki i pomieszczenia WC, braku zapewnienia oświetlenia światłem dziennym aneksu kuchennego w przedpokoju. Dodatkowo, po analizie dokumentacji inwetaryzacyjnej lokalu mieszkalnego wykonanej we wrześniu 2002 r., ustalono, że wykonano powiększenie otworu w ścianie konstrukcyjnej lokalu. W miejscu pierwotnie istniejącego otworu drzwiowego obecnie powstało przejście do korytarza o szerokości 1,45 m. Stan poprzedni lokalu został ustalony w oparciu o dokumentację projektową przedłożoną przez spółdzielnię mieszkaniową. Lokal mieszkalny nr [...] przed przebudową posiadał 3 pokoje, kuchnię, łazienkę, WC oraz komunikację. Kuchnia znajdowała się w wydzielonym pomieszczeniu z oknem. Wszystkie trzy pokoje były wydzielone, z oknami. Pomiędzy dwoma pokojami od ul. [...] istniało dodatkowe przejście z drzwiami dwuskrzydłowymi. Łazienka i WC znajdowały się po lewej stronie od wejścia głównego.

Następnie, celem ustalenia, czy inwestor posiada zgodę na odstępstwo od przepisów, w zakresie stwierdzonych naruszeń - PINB wezwał inwestora do przedłożenia zgody na odstępstwo od przepisów § 75 ust. 1, § 79 ust. 1, § 93 ust. 1 i 4, § 95 ust. 2 rozporządzenia oraz o dokument, z którego wynika prawo do ingerencji w ścianę konstrukcyjną (stanowiącą część wspólną nieruchomości). Inwestor nie przedłożył powyższej zgody oraz żadnej innej dokumentacji, jak również nie wykazał aby doszło do próby podjęcia pozyskania takiej dokumentacji.

W tak zakreślonych okolicznościach PINB, uznając że w rozpatrywanym przypadku możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, decyzją nr 1855/2021 z dnia 4 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej p.b.), nałożył obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj.:

- poszerzenie korytarza pomiędzy dwoma pokojami przy ścianie przyległej do ściany budynku przy ul. [...] na odcinku 1,83 m do szerokości w świetle co najmniej 1,2 m, np. poprzez przesunięcie ściany działowej na odpowiednią odległość - jako doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z § 95 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- poszerzenie korytarza pomiędzy pokojem a pomieszczeniem WC na odcinku 2,26 m do szerokości w świetle co najmniej 1,2 m, poprzez rozbiórkę ścian działowych i rezygnację z pomieszczenia WC - celem doprowadzenia do zgodności z § 95 ust. 2. rozporządzenia,

- poszerzenie wszystkich wewnętrznych otworów drzwiowych do pomieszczeń na stały pobyt ludzi i zamontowanie drzwi o szerokości co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m w świetle ościeżnicy, w łazience z otworami w dolnej części o sumarycznym przekroju dla dopływu powietrza, otwieranych na zewnątrz (bądź składanych) - zgodnie z § 75 ust. 1 oraz § 79 ust. 1 rozporządzenia,

- usunięcie aneksu kuchenne z obecnej lokalizacji w przedpokoju i urządzenie aneksu kuchennego lub kuchni w pomieszczeniu z bezpośrednim Oświetleniem światłem dziennym i zapewnieniem wentylacji - zgodnie z § 93 ust. 1 i 4 rozporządzenia,

- odbudowanie wykutych fragmentów ściany konstrukcyjnej (stanowiącej część nieruchomości wspólnej budynku) przy użyciu materiałów budowlanych zapewniających odpowiednią nośność muru oraz z zachowaniem przewiązań w murze zgodnie ze sztuką budowlaną.

Na wykonanie powyższych robót wyznaczono termin 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta nie została zaskarżona.

W dniu 18 stycznia 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego lokalu, celem sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany. Skarżący oświadczył, że planuje wykonać roboty na przełomie lipca i sierpnia 2022 r., argumentując, iż wcześniej nie było to możliwe, z powodu podpisanych umów najmu pokoi.

Następnie, w dniu 14 grudnia 2023 r., PINB przeprowadził ponowną kontrolę przedmiotowego lokalu. W toku czynności kontrolnych, powtórnie stwierdzono, brak wykonania jakichkolwiek robót budowlanych wynikających z nałożonego obowiązku w decyzji z 4 sierpnia 2021 r.

W tych okolicznościach PINB, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., decyzją z dnia 14 marca 2024 r., nr 525/2024 nakazał skarżącemu jako właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Nr [...] we W. – doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego poprzez:

- przywrócenie pierwotnej lokalizacji kuchni do stanu istniejącego przed przebudową, likwidując obecny aneks kuchenny wykonany w przedpokoju w sposób naruszający przepisy,

- przywrócenie pierwotnego układu łazienki i WC do stanu istniejącego przed przebudową, przywracając pierwotną szerokość korytarza prowadzącego do kuchni,

- usunięcie wszystkich wykonanych ścian działowych wydzielających pokoje (pomieszczenia na stały pobyt ludzi) wraz z demontażem wszystkich drzwi o szerokości mniejszej niż 0,8 m w świetle ościeżnic oraz odbudowę ściany działowej pomiędzy przedpokojem a pokojem zlokalizowanym po prawej stronie od wejścia głównego do lokalu do stanu istniejącego przed przebudową,

- zamurowanie wykutych fragmentów ściany konstrukcyjnej (stanowiącej część nieruchomości wspólnej budynku) przy użyciu materiałów budowlanych zapewniających odpowiednią nośność muru oraz z zachowaniem przewiązań w murze zgodnie ze sztuką budowlaną do stanu istniejącego przed przebudową,

- przywrócenie otworu w ścianie konstrukcyjnej pomiędzy dwoma pokojami od strony południowo-wschodniej (od ul. [...]) do stanu istniejącego przed przebudową.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Utrzymując w mocy - zaskarżoną decyzją – rozstrzygnięcie PINB, DWINB wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Zgodnie ze wskazanym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Hipoteza i dyspozycja powyższej normy prawnej bezpośrednio nawiązuje do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone, wówczas nie zachodzi podstawa do orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., a w sytuacji spełnienia przesłanek tego przepisu odpowiednie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 odsyłający do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że inwestor nie zastosował się do decyzji PINB nr 1855/2021 z dnia 4 sierpnia 2021 r., której podstawą był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - co wynika z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli z dnia 18 stycznia 2022 r. oraz ponownej, przeprowadzonej w dniu 14 grudnia 2023 r. Również na dzień wydania zaskarżonej decyzji, inwestor nie wykonał nałożonych decyzją obowiązków. Wobec powyższego, konsekwencją była konieczność zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. W sytuacji bowiem gdy decyzja nr 1855/2021 z dnia 4 sierpnia 2021 r. stała się ostateczna i minął wyznaczony w niej termin do wykonania określonych w niej robót, organ był jedynie zobowiązany do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane. Wobec tego nie mogą być zasadne zarzuty odwołania dotyczące kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz zakresu obowiązku wykonania określonych prac, ustalonego wcześniejszą decyzją ostateczną.

Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 p.b. ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowalnego. Na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczna, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Jedynie marginalnie, DWINB w odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, że w trakcie realizacji robót budowlanych inwestor wykonał przebudowę lokalu mieszkalnego - wydzielił siedem pokoi, łazienkę, WC i urządził aneks kuchenny w korytarzu. Taki zakres robót budowlanych bez wątpienia zmienia parametry użytkowe lokalu. W orzecznictwie wskazuje się, że przebudowa to szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Ponadto, jako przebudowę zakwalifikowano poszerzenie otworu w ścianie konstrukcyjnej lokalu w miejscu wcześniej istniejącego otworu drzwiowego, nie zaś zasłonięcie otworu w ścianie konstrukcyjnej.

DWINB, w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., uznał za zasadne przeprowadzenie dowodu z załączonej do odwołania z dnia kwietnia 2024 r. płyty CD, zawierającej dokumentację fotograficzną lokalu mieszkalnego. Jednakże w jego ocenie, dokumentacja ta nie wnosi do sprawy żadnych nowych okoliczności i dowodów, które mogłyby wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podkreślił też, że inwestor nie powiadomił PINB o wykonaniu jakichkolwiek robót budowlanych, a ponadto, wielokrotnie, również po otrzymaniu zawiadomień o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, nie skorzystał z prawa do wypowiedzenia się w sprawie, ani nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń. Wskazał, że PINB umożliwił inwestorowi doprowadzenie wykonanej przebudowy lokalu mieszkalnego do stanu zgodności z przepisami, w sposób jak najmniej ingerujący i wymagający, z których to możliwości inwestor nie skorzystał. Postawa inwestora w całym postępowaniu, tj. przekładanie terminów kontroli, brak odpowiedzi na wezwania, oświadczenia w protokołach kontroli, niemające pokrycia z rzeczywistością - nie przejawiała chęci inwestora do doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z przepisami.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. Ł. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak było ku temu przesłanek, albowiem decyzja PINB z dnia 14 marca 2024 r. narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w szczególności art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 83 ust. 1 p.b., art. 3 ust. 7a p.b., art. 28 i art. 29 p.b. oraz § 2 ust. 2 , § 75 ust. 1, § 79 ust. 1, § 93 ust. 1 i 4 oraz § 95 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, polegający na:

a) braku należytego określenia stanu lokalu na datę wydania decyzji, w szczególności parametrów technicznych oraz pominięcie przy wydawaniu decyzji wykonanych przez skarżącego zmian (poszerzenie otworów drzwiowych i montaż drzwi o szerokości 0,8 m);

b) nienależytym ustaleniu stanu poprzedniego, do jakiego lokal ma zostać doprowadzony, ponieważ powołana w zaskarżonej decyzji inwentaryzacja z 2002 r. nie jest aktualna i nie przedstawia stanu poprzedniego lokalu przed wykonaniem prac, w szczególności pomija, że ściana konstrukcyjna w lokalu posiadała otwory, które nie zostały powiększone, podczas gdy zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie potwierdza ustaleń organu w tym zakresie, w szczególności organ oparł się na informacjach zebranych od osób trzecich - inwentaryzacji z 2002 r., czyli sprzed 22 lat i nie dokonał własnych ustaleń w zakresie stanu poprzedniego lokalu przed wykonaniem prac przez skarżącego;

c) pominięciu i nieustaleniu, czy stan poprzedni lokalu przyjęty w decyzji był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy w toku postępowania odwoławczego skarżący podniósł, że stan poprzedni lokalu nie spełniał aktualnych wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, zatem przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego zgodnie z przepisami jest niemożliwe;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, w szczególności art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 ust. 2 k.p.a. poprzez pominięcie podnoszonych w toku postępowania odwoławczego okoliczności faktycznych sprawy w zakresie stanu poprzedniego i stanu aktualnego lokalu oraz nierozpoznanie części zarzutów wobec decyzji organu I instancji podnoszonych w odwołaniu, a także nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego przed organem II instancji lub nie uchylenie zaskarżonej decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżane rozstrzygnięcie oraz brak uzasadnienia pominięcia części zarzutów formułowanych w odwołaniu.

Rozwijając w uzasadnieniu sformułowane zarzuty, skarżący podniósł, iż wydanie decyzji określonej w art. 51 ust 3 pkt 2 p.b. nie może nastąpić w oderwaniu od podstawy prawnej nałożenia na inwestora obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1. Postępowanie administracyjne, nawet podzielone na etapy, nie może być rozpatrywane w oderwaniu od oceny istnienia podstawy materialnoprawnej nałożenia na inwestora określonych obowiązków. W tym zakresie skarżący podniósł, że prace wykonane przez skarżącego w przedmiotowym lokalu nie stanowią przebudowy w rozumieniu obowiązujących przepisów, a wobec tego w niniejszej sprawie w ogóle nie znajdują zastosowania przepisy prawa budowlanego. Wykonane prace mają jedynie charakter aranżacji i wbrew ocenie organów obu instancji, nie doszło do zmiany parametrów użytkowych ani technicznych lokalu w rozumieniu art. 3 ust. 7a p.b. Przyczyny zaś tak przyjętej kwalifikacji nie zostały w toku postępowania wyjaśnione. Organy w żaden sposób nie wskazały w wydanych decyzjach, w jaki sposób wykonane prace stwarzałyby zagrożenie dla prawidłowego użytkowania lokalu i zagrażałyby zdrowiu lub życiu jego mieszkańców.

Zdaniem skarżącego wykonane w lokalu prace nie naruszają art. 5 p.b. w zw. z § 1 rozporządzenia i z tego względu postępowanie należało umorzyć.

Nawet zaś gdyby przyjąć, że wykonane prace stanowią przebudowę - czemu skarżący konsekwentnie przeczy - to w decyzji organu I instancji nie wskazano, jakie parametry lokalu organ ustalił i przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazał, że aktualne pozostają zarzuty wobec nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego lokalu i zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującą regulacją prawną, które to zarzuty organ II instancji pominął. W szczególności skarżący wskazał, że:

- kuchnia posiada wentylację (okap) i doświetlenie światłem dziennym z sąsiadujących pokoi,

- szerokość korytarza umożliwia swobodne przemieszczanie się, manewr wózkiem inwalidzkim oraz przeniesienie chorego na noszach, a organ nie wskazał, jakie parametry szerokości korytarza przyjął wydając zaskarżoną decyzję i w jakim zakresie istniejąca szerokość miałaby nie spełniać warunków technicznych;

- zmiana układu kuchni i WC nie wpływa ani na parametry techniczne budynku, ani właściwości lokalu - w lokalu znajdowały się oddzielna łazienka oraz oddzielny WC, a zmiana układu tych pomieszczeń ma charakter aranżacji, która w ogóle nie podlega pod regulacje prawa budowlanego oraz pozostaje bez żadnego wpływu na pozostałe części lokalu, zatem nie ma żadnej podstawy do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego w tym zakresie; co więcej, ponownie organ nie wskazał, jakie parametry techniczne układu łazienki i WC przyjął wydając zaskarżoną decyzję i w jakim zakresie miałyby nie spełniać warunków technicznych;

- ściany działowe - nie ma żadnego uzasadnienia dla usunięcia ścian działowych i odbudowy poprzednich ścian, jest to wyłącznie aranżacja, która w ogóle nie podlega pod regulacje prawa budowlanego, mimo to organ I instancji nie wskazał, z jakich względów uznał wykonane ściany działowe jako naruszające warunki techniczne;

- szerokość korytarzy - w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wskazał, jakie parametry szerokości korytarzy ustalił ani w jakim zakresie miałyby być niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, niemniej skarżący wskazuje, że wykonane prace mają charakter aranżacji, a nadto zarzucana sprzeczność nie zachodzi;

- zasłonięcie otworu w ścianie, również konstrukcyjnej, nie stanowi przebudowy elementu konstrukcyjnego w rozumieniu art. 29 p.b. i nie wymaga uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane ani uzyskania pozwolenia na budowę - zasłonięcie istniejącego otworu płytą kartonowo-gipsową ma charakter aranżacyjny i nie wpływa na parametry techniczne;

- organ I i II instancji nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że prace zarzucane skarżącemu w zakresie powiększenia otworów w ścianie konstrukcyjnej w ogóle zostały wykonane i to przez skarżącego, jedynie lakonicznie odnosi się do inwentaryzacji budynku z 2002 r., która już z racji upływu czasu nie może być traktowana jako wiarygodna i aktualna.

Dalej skarżący podniósł, że organy nie ustaliły w sposób właściwy, czy zostały wykonane obowiązki nakazane decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r., kontrola z dnia 14 grudnia 2023 r. była przeprowadzona w sposób niewłaściwy, sporządzony protokół nie zawiera żadnych informacji, aby kontrolujący zmierzyli szerokość korytarzy lub drzwi. W tym zakresie skarżący podniósł, że w lokalu wykonano część prac, w tym prace zmieniające szerokość drzwi wewnętrznych - dokonano poszerzenia otworów drzwiowych i montażu drzwi o szerokości 0,8 m, czego organ l instancji w toku postępowania nie zweryfikował i co organ II instancji w zaskarżonej decyzji całkowicie pomija. Wskazano, iż kontrola wykonania obowiązku stanowi powinność organu, który nie może zwolnić się z tego obowiązku przerzucając na inwestora odpowiedzialność za poinformowanie organu o zakresie wykonanych lub niewykonanych prac.

Kolejno skarżący podniósł, że nawet przyjmując, że wykonane prace stanowią przebudowę, a skarżący nie wykonał obowiązków wynikających z decyzji nr 1855/2021, czemu konsekwentnie przeczy, to stan poprzedni lokalu został ustalony w oparciu o inwentaryzację z 2002 r., a organy nie zweryfikowały czy odzwierciedla ona stan poprzedni lokalu. Organ nie ustalił de facto parametrów technicznych lokalu przed wykonaniem prac przez skarżącego i w zaskarżonej decyzji tych parametrów w ogóle nie podał. Zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, w tym przesłuchania strony lub świadków.

Skarżący wskazał też, że organy pominęły okoliczność, iż jeszcze przed wykonaniem przez skarżącego kwestionowanych prac, przejście do kuchni nie spełniało warunków technicznych, a przywrócenie stanu poprzedniego jest niecelowe i nie spowoduje zachowania warunków technicznych w zakresie szerokości przejść. Przejście do kuchni pierwotnie miało 60 cm i obok niego znajdowała się instalacja, tj. pionowa rura od ogrzewania. Instalacja została zakryta w trakcie wykonywanych przez skarżącego prac w celu poprawy bezpieczeństwa użytkowników lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 16 maja 2024 r. (nr 540/2024), utrzymująca w mocy, decyzję PINB nr 525/2024 z dnia 14 marca 2024 r., nakazującą skarżącemu - jako właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Nr [...] we W. - doprowadzenie tegoż lokalu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie czynności i robót budowlanych określonych w decyzji, zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 3 pkt 2, który w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., stanowi, że w przypadku niewykonania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakreślonym terminie, organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. jest elementem tzw. postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 p.b., które jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. Na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., II OSK 1499/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2016 r., II SA/Sz 1028/15).

Podkreślić ponadto należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. nie jest decyzją uznaniową. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia decyzji określonej w art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Natomiast w każdym przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ bezwzględnie musi podjąć decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Każda z podjętych decyzji kończy postępowanie naprawcze.

W realiach badanej sprawy zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję zaniechania wykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przedsięwzięte przez skarżącego roboty polegały na wydzieleniu siedmiu pokoi, łazienki, pomieszczenia WC oraz połączenia aneksu kuchennego z przedpokojem. Doprowadzenie ich do stanu odpowiadającego prawu, wymagało wykonania oznaczonych w wydanej decyzji robót, które zostały precyzyjnie w niej wskazane, a związane były z: poszerzeniem korytarzy, poszerzeniem wszystkich wewnętrznych otworów drzwiowych, usunięciem aneksu kuchenne z obecnej lokalizacji w przedpokoju i urządzeniem aneksu kuchennego lub kuchni w pomieszczeniu z bezpośrednim oświetleniem światłem dziennym i zapewnieniem wentylacji, odbudowaniem wykutych fragmentów ściany konstrukcyjnej. Dla wykonania tych robót zakreślono termin 3 miesięcy od kiedy stała się ostateczna, tj. od dnia 25 sierpnia 2021 r.

Co istotne – przywołana decyzja z sierpnia 2021 r. nie została przez skarżącego zaskarżona w kontekście przyjętej tam kwalifikacji prawnej przyjmującej wykonane roboty za przebudowę i zakresu koniecznych do wykonania prac. Jako więc ostateczna wiąże organy nadzoru budowlanego, które wobec tego były uprawnione wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Oczywiście wydanie decyzji w oparciu o brzmienie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. nie jest całkowicie oderwane od czynności postępowania naprawczego, poprzedzającego rozstrzygnięcie oparte na art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., jednakże jest uwarunkowane przesłanką niewykonania obowiązku w całości. Stąd nie można było w realiach niniejszej sprawy podzielić twierdzeń, iż rzeczą organów wydających zaskarżoną decyzję było ponowne pochylenie się na kwalifikacją wykonanych robót w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna z sierpnia 2021 r. to określająca i precyzyjnie wskazująca zakres koniecznych do wykonania robót, a sam skarżący w świetle treści protokołu z kontroli przeprowadzonej w styczniu 2022 r. wykazał gotowość wykonania tychże robót w okresie wakacyjnym z uwagi na wcześniej podpisane umowy najmu. Stąd sformułowane w skardze zarzuty wskazujące, iż wykonane prace nie stanowią przebudowy a aranżację nie zasługują na uwzględnienie.

Zgromadzony przez organ materiał dowodowy potwierdza także, że skarżący nie wykonał w terminie obowiązków nakazanych decyzją z sierpnia 2021 r. W trakcie przeprowadzonej kontroli z dnia 18 stycznia 2022 r. stwierdzono, że lokal znajduje się obecnie w stanie takim samym jak 3 września 2019 r., co potwierdził także obecny na kontroli skarżący wywodząc, że planuje wykonać roboty na przełomie lipca i sierpnia 2022 r. Również w protokole kontroli, przeprowadzonej w dniu 14 grudnia 2023 r. wskazano, iż nie wykonano obowiązku wynikającego z decyzji z 4 sierpnia 2021 r.

Przywołane okoliczności niewątpliwie więc dowodzą, iż skarżący zaniechał wykonania obowiązków nałożonych decyzją z sierpnia 2021 r., co obligowało do wydania zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika również aby skarżący przedłożył jakiekolwiek dokumenty potwierdzające wykonanie spoczywającego na nim obowiązku w całości, ani nawet – jak twierdzi - w części. Na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie powiadomił bowiem organów nadzoru budowlanego o podjętych w tym zakresie działaniach, chociaż w zawiadomieniach o stanie gotowości decyzyjnej z kwietnia 2022 r. i grudnia 2023 r. organ informował skarżącego, iż w przypadku wykonania obowiązku należy o tym fakcie poinformować. Niniejszego jednak, w rozstrzyganej sprawie, zabrakło. Co więcej - również na etapie wniesienia odwołania jak też skargi do tut. Sądu - skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów potwierdzających wykonanie spornego obowiązku, stąd podniesione przez niego w tym zakresie zarzuty, które wiąże z nienależytym ustaleniem stanu faktycznego pozostają bezzasadne. Słusznie w tym zakresie zauważył DWINB, że załączona do odwołania płyta CD zawierająca dokumentację fotograficzną nie wnosi do sprawy żadnych nowych okoliczności i dowodów, które mogłyby wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Można jeszcze tylko w tym zakresie zauważyć, że organ stopnia powiatowego przeprowadził kontrolę dwukrotnie, o terminie ich przeprowadzenia skarżący był każdorazowo informowany, a organ uwzględnił wniosek skarżącego co do zmiany terminu kontroli zaplanowanej na października 2023 r. z uwagi na wskazany przez stronę brak możliwości uczestnictwa w niej. Stąd zbierając materiał dowodowy organ umożliwił stronie aktywny udział w postępowaniu dowodowym.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, z dnia 3 lipca 2024 ., sygn. akt I OSK 503/23, CBOSA).

Sąd nie uwzględnił również zarzutu dot. nienależytego ustalenia stanu poprzedniego do jakiego lokal ma zostać doprowadzony. W tym zakresie trzeba zauważyć, że po pierwsze, pismem z dnia 13 maja 2019 r., PINB zwrócić się do Prezydenta W. z prośbą o udzielenie informacji czy zostały udzielone pozwolenia na przebudowę spornego lokalu bądź czy przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie zamiaru zrealizowania robót w tym zakresie. Po drugie zaś, pismem z dnia 13 maja 2019 r., wezwano Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] jako zarządcę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Nr [...] do przedłożenia dokumentów związanych z lokalem mieszkalnym nr [...], w szczególności: planu mieszkania, rzutu poziomego mieszkania. W odpowiedzi Prezydent W. poinformował, że nie wpłynęły wnioski w sprawie wydania pozwolenia na budowę jak również nie zgłoszono zamiaru wykonania robót w lok. nr [...]. Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła kserokopię dokumentacji związanej z lokalem nr [...], stanowiącej część inwentaryzacji budowlanej powierzchni użytkowej, przynależnej i wspólnej budynku mieszkalnego, która została wykonana we wrześniu 2002 r. W tej sytuacji wobec przedłożonej inwentaryzacji oraz informacji udzielonej przez Prezydenta W., prawidłowo organ jako stan poprzedni przyjął stan opisany w niniejszej inwentaryzacji, które określa charakter niniejszego lokalu i sposób jego użytkowania. W zaistniałych okolicznościach, wobec również zaniechania przedłożenia przez stronę dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny od tego określonego w inwentaryzacji, dokument z 2002 r. stanowi wiarygodny środek dowodowy przedstawiający sporny lokal mieszkalny.

Bez znaczenia z punktu widzenia nałożonego obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego jest kwestia zmiany wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis z art. 51 ust. 3 pkt 2 ma bowiem charakter niewątpliwie sankcyjny, oznaczone w nim sankcje stanowią katalog zamknięty, a jedną z nich jest właśnie doprowadzenie do stanu poprzedniego. Stąd sam w sobie fakt zmiany wymagań technicznych nie stanowi okoliczności wyłączającej zastosowanie tejże instytucji.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a sformułowane w skardze zarzuty nie mogły znaleźć uzasadnienia. Stwierdzić bowiem należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wykazała, by naruszało ono prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jego z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Dostrzeżone zaś przez skarżącego uchybienia w zakresie wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania pozostają bez wpływy na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.