Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 145/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 146/21 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz R. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 13 października 2021r., sygn. akt II SA/Gd 146/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy masztu antenowego na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...] oraz o przeprowadzeniu w dniu 10 września 2020 r. na terenie tej nieruchomości oględzin.

Decyzją z dnia 18 września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.), PINB nakazał skarżącemu R. K. rozebrać maszt antenowy z odciągami stalowymi o wysokości ca 16 m, wybudowany na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...][...] w [...].

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że podczas przeprowadzonych oględzin ustalił, że na działce nr [...] położonej w [...], będącej współwłasnością skarżącego i H. G., w 2011 r. skarżący wybudował maszt antenowy, tj. antenową konstrukcję z odciągami stalowymi o wysokości ca 16 m, która składa się z dwóch części. Pierwsza część masztu antenowego stanowi konstrukcję wsporczą i jest to rura zamocowana do dwóch ceowników stalowych z trwałym połączeniem z gruntem o wysokości ca 8 m, natomiast druga część masztu - to antena nadawczoodbiorcza o wysokości 8 m. Skarżący przedłożył przy tym do akt: 1) raport/analiza - wyznaczenie wielkości składowych pola elektromagnetycznego zgodnie z wymogami art. 122a ustawy – Prawo ochrony środowiska; 2) świadectwo operatora urządzeń radiowych w służbie radiokomunikacyjnej amatorskiej; 3) formularz zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne do Wydziału GKMiOŚ Urzędu Miejskiego w [...]; 4) pozwolenie radiowe 01 kategorii 1 z dnia 7 marca 2018 r. na używanie stacji amatorskiej o maksymalnej mocy wyjściowej nadajnika 500 W; 5) decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 18 lipca 2008 r., stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia radiowego kat. 2 z dnia 31 sierpnia 2006 r. na używanie radiowych urządzeń nadawczych lub nadawczo – odbiorczych z mocą wyjściową nadajnika 50W. Skarżący nie uzyskał zaś wymaganego przepisami ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na przedmiotową budowę, jak i nie dokonał jej zgłoszenia.

Dalej, organ wyjaśnił, że w świetle przepisów art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 P.b., na budowę wolnostojącego masztu antenowego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Z kolei, legalizacja przedmiotowego masztu, w trybie art. 48 P.b., nie jest możliwa, albowiem jego lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy maszt antenowy usytuowany jest na terenie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 marca 2013 r., nr [...]. Teren ten oznaczony jest symbolem 02.11.MN - "Tereny mieszkaniowe jednorodzinne". Zgodnie z zapisami zawartymi w pkt. 5 karty terenu nr 02.11.MN - zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się zgodnie z Rozdziałem 4 § 7, zgodnie z którym zakazuje się na terenach MN lokalizowania na obszarze planu wolnostojących masztów i wież. Ponadto, w świetle pkt 6 tej karty terenu na terenach 11.MN znajdują się obiekty wpisane do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, dla których obowiązują zapisy Rozdziału 5 § 8.3 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz kultury współczesnej". Według zapisu tego rozdział na obszarze objętym planem znajdują się obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków w tym [...]i [...]. Poza tym, tereny oznaczone 11 MN znajdują się w granicach architektoniczno-urbanistycznej zespołu zabudowy mieszkalnej z początku XX w. wskazanego do ochrony i wszystkie inwestycje należy dostosować w zakresie skali, bryły i charakteru do historycznej koncepcji urbanistycznej.

Organ zauważył również, że w czasie budowy przedmiotowego masztu tj. w 2011r. dla terenu tego obowiązywał co prawda inny plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 grudnia 2004r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu w rejonie ulicy [...], ale on również zakazywał wytwarzania i emitowania promieniowania niejonizującego. Z Raportu/Analizy wyznaczenia wielkości składowych pola elektromagnetycznego dla istniejącego masztu wynika, że wybudowana instalacja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy ww. decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że z uwagi na to, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 18 sierpnia 2020 r., stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed tej zmiany. Następnie, powołując się na treść art. 3 pkt 3 a także art. 28 ust. 1 i art. 29 P.b., organ wskazał, że budowa przez skarżącego masztu antenowego z odciągami stalowymi o wysokości 16 m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego takiego pozwolenia zasadnym było wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b., które jednak, z powodu niezgodności stwierdzonej samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, musiało zakończyć się wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 P.b..

Jednocześnie, odnosząc się do argumentów odwołania, organ wyjaśnił, że przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, tj. w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego też, organ I instancji słusznie przeanalizował zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, posiadane przez skarżącego dokumenty nie stanowią decyzji o pozwoleniu na budowę masztu antenowego a jedynie dają uprawnienia na ich wykorzystanie. Z kolei, art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. dotyczy instalowania stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Zaś, przedmiotowy maszt antenowy z odciągami stalowymi jest posadowiony bezpośrednio na gruncie. Również, organ wskazał, że podnoszone przez skarżącego racje społeczne, czy też celowościowe nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do tzw. samowoli budowlanej. Organ podkreślił także, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 września 2020 r. skarżący był obecny i zgodził się z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, podpisując protokół.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że ze względu na fakt niezastosowania przez organ I instancji procedury wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, jak i o wniesieniu ewentualnych uwag.

Skargą R. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 4 i art. 28 ust. 1 P.b. oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, jak też prawa miejscowego; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenia przepisów postępowania, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 i art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W pismach procesowych z dnia 27 kwietnia 2021 r. i z dnia 30 czerwca 2021 r. skarżący podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną we wniesionej skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego a wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczył, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 18 września 2020 r., zawiera uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy i z tego względu konieczne jest wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, a ich usunięcie możliwe jest w ramach kompetencji organu odwoławczego.

Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy Sąd wskazał, że niewątpliwie, zgodnie z obowiązującymi w 2011 r. przepisami art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 i art. 30 ustawy – Prawo budowlane, budowa wolno stojących masztów antenowych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 i art. 30 P.b. nie zwalniał bowiem tego typu budowli od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do wymogu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił przy tym, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wątpliwości Sądu budzi jednakże dokonana przez orzekające w sprawie organy jego ocena, skutkująca kwalifikacją stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy obiektu budowlanego jako – wolno stojącego masztu antenowego. Sąd dodał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. wolno stojące maszty antenowe zaliczane są do budowli a tym samym do obiektów budowlanych niebędący budynkami lub obiektami małej architektury. Stosownie przy tym do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) wolno stojący maszt antenowy stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, a zgodnie z § 3 pkt 9 tego rozporządzenia wolno stojący maszt antenowy to wolno stojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, z odciągami. Tym samym, aby obiekt budowlany stanowił wolno stojący maszt antenowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, musi składać się z konstrukcji wsporczej anteny i urządzeń radiowych, która jest wolnostojąca i która posiada odciągi.

Sąd zauważył, że choć przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "wolno stojący", w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie wykładni językowej, przez pojęcie "wolno stojący" rozumie się samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek lub budowlę, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych obiektu budowlanego i jego otoczenia, weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany. Jednocześnie, odciąg to element konstrukcyjny masztu, rodzaj cięgna służącego przenoszeniu obciążeń poziomych.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie dokonały oceny materiału dowodowego sprawy, w sposób nie budzący wątpliwości, czy stanowiący przedmiot niniejszej sprawy obiekt budowlany był obiektem wolno stojącym, a tym bardziej aby posiadał odciągi stalowe. Orzekające w sprawie organy z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 10 września 2020 r. wywnioskowały, że znajdujący się na terenie działki nr [...] w [...] obiekt budowlany ( konstrukcja antenowa z odciągami stalowymi ) składa się z konstrukcji wsporczej, tj. rury stalowej zamocowanej do dwóch ceowników stalowych, które są trwale połączone z gruntem oraz z anteny nadawczo – odbiorczej. Z kolei, w ocenie Sądu, z notatek sporządzonych przez osoby dokonujące oględziny pod zdjęciami dołączonymi do protokołu wynika, że antena o wysokości 8 m przymocowana jest do konstrukcji wsporczej (rury stalowej) o wysokości 8 m, która to konstrukcja wsporcza zamocowana jest do dwóch ceowników stalowych trwale związanych z gruntem. W protokole oględzin w ogóle nie wskazano przy tym, czy obiekt posiada odciągi. Dokonana przez orzekające organy kwalifikacja obiektu budowlanego budzi przy tym wątpliwość również z uwagi na wyjaśnienia skarżącego, który wskazał w skardze, że posadowiona przez niego antena jest zamocowana do rury umieszczonej między dwoma trwale związanymi z gruntem ceownikami i nie posiada odciągów (a tym bardziej stalowych – jak wskazał organ I instancji w swojej decyzji) a jedynie linki z żyłki poliamidowej, stanowiącej część samej anteny. Natomiast w trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, skarżący oświadczył, że do anteny przymocowane są sznurki zakończone metalowymi łańcuchami.

W świetle powyższych rozbieżności, dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja obiektu budowlanego znajdującego się na działce skarżącego, jako masztu antenowego z odciągami stalowymi nie została zdaniem Sądu oparta o zebrany materiał dowodowy. W sposób niewątpliwy organy w wydanych decyzjach nie wykazały, aby obiekt ten był wolno stojący, a także aby posiadał stalowe odciągi. Prawidłowe ustalenie powyższych okoliczności ma zaś niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem, obiekt ten faktycznie stanowi wolno stojący maszt antenowy, to, jak już wyżej wyjaśniono, na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego brak uprawnia do przeprowadzenia, przez uprawnione do tego organy, postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b.. Z kolei, jeżeli obiekt ten nie stanowi wolno stojącego masztu antenowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 P.b., to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 P.b.. Jednocześnie, prawidłowa kwalifikacja przedmiotowego obiektu jest niezbędna dla rezultatu ewentualnej procedury legalizacyjnej prowadzonej w trybie art. 48 P.b. Warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ww. ustawy jest m.in. zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym chodzi tu o zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Zgodnie zaś z obowiązującym na terenie działki nr [...] w [...] planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 marca 2013 r., nr [...], teren tej działki oznaczony jest symbolem 02.11.MN - "Tereny mieszkaniowe jednorodzinne" i zgodnie z zapisami zawartymi w pkt. 5 tej karty terenu - zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się zgodnie z Rozdziałem 4 § 7, zgodnie z którym zakazuje się na terenach MN lokalizowania na obszarze planu wolno stojących masztów i wież. Przy tym Sąd wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 13 powołanego wyżej rozporządzenia, wolno stojąca wieża antenowa to wolno stojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, bez odciągów.

Sąd podniósł, że ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego przez orzekające organy dokonana została z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy i jawi się jako przedwczesna a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia w sposób nie budzący wątpliwości charakteru obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany zdaniem Sądu będzie, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku, w szczególności w oparciu o zebrany materiał dowodowy oceni czy przedmiotowy obiekt jest wolno stojący oraz czy posiada odciągi, a następnie dokona jego kwalifikacji z uwzględnieniem treści powołanych powyżej przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargą kasacyjną PWINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7, 67 § 1, 68, 76 § 1, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) poprzez pominięcie treści i mocy dowodowej znajdującego się w aktach sprawy dokumentu urzędowego w postaci protokołu kontroli, w którym opisano obiekt będący przedmiotem postępowania, a który to protokół został przez stronę bez zastrzeżeń podpisany,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7, 67 § 1, 68, 76 § 1, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) poprzez pominięcie faktu wykonania przez organy dokumentacji fotograficznej, która została włączona do akt sprawy i jednoznacznie obrazuje przedmiot postępowania, również w zakresie kwestionowanym przez skarżącego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowo Administracyjnemu w Gdańsku i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik R. K., wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Stanowisko to poparł skarżący przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę strony na ostateczną decyzję PWINB z dnia 19 stycznia 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego słusznie zastosował konstrukcję prawną jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. albowiem ujawnione zostały, wskazane w motywach zaskarżonego wyroku, inne naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd odwoławczy w pełni podziela to stanowisko w realiach niniejszej sprawy.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego przez organ środka odwoławczego zauważyć należy, iż skarga kasacyjna i jej zarzuty naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 67 § 1, 76 § 1, 77 i 80 k.p.a. koncentrują się na zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikającego przede wszystkim z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin dnia 10 września 2020 r. a zawartych w protokole jak i zdjęć wykonanych podczas tej czynności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu skoro skarżący bez zastrzeżeń podpisał ten protokół, to ujawniona w sprawie budowla tam opisana a oznaczona w zaskarżonej decyzji jako maszt antenowy z odciągami stalowymi o wysokości ca 16 m, wybudowana na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...][...] w [...], jest właśnie takim obiektem.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, analiza akt przedmiotowej sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) jednoznacznie prowadzi do wniosków przywołanych przez Sąd pierwszej instancji, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wątpliwości rzeczywiście budzi dokonana przez orzekające w sprawie organy jego ocena, skutkująca kwalifikacją stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy obiektu budowlanego jako wolno stojącego masztu antenowego. Zasadnie Sąd powołał art. 3 pkt 3 P.b. podnosząc, że wolno stojące maszty antenowe zaliczane są do budowli a tym samym do obiektów budowlanych niebędących budynkami lub obiektami małej architektury. Również skutecznie przypomniano uregulowanie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, z którego wynika, iż wolno stojący maszt antenowy stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, a zgodnie z § 3 pkt 9 tego rozporządzenia wolno stojący maszt antenowy to wolno stojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, z odciągami. Jest to definicja użyta na potrzeby tego rozporządzenia.

Tym samym, nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, iż aby obiekt budowlany stanowił wolno stojący maszt antenowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3 P.b., musi składać się z konstrukcji wsporczej anteny i urządzeń radiowych, która jest wolnostojąca i która posiada odciągi. Słusznie też zwrócono uwagę, iż jednocześnie odciąg to element konstrukcyjny masztu, rodzaj cięgna służącego przenoszeniu obciążeń poziomych. Z kolei połączenie odciągu z fundamentem musi zapewnić możliwość regulacji naciągu, pomiaru siły naciągu.

Natomiast wnikliwa analiza, przede wszystkim materiału dowodowego na którym oparto twierdzenie, że w sprawie wykonano maszt antenowy z odciągami stalowymi nie potwierdza tego. Należy zaaprobować konkluzję Sądu pierwszej instancji, że z protokołu oględzin nie wynika, że sporny maszt ma odciągi. Jednoznacznie prawidłowo wskazano, iż także z notatek sporządzonych przez osoby dokonujące oględzin pod zdjęciami dołączonymi do protokołu wynika, że antena o wysokości 8 m przymocowana jest do konstrukcji wsporczej (rury stalowej) o wysokości 8 m, która to konstrukcja wsporcza zamocowana jest do dwóch ceowników stalowych trwale związanych z gruntem. W protokole oględzin w ogóle nie wspomniano przy tym, czy obiekt posiada odciągi. Stanowisko co do kwalifikacji obiektu budowlanego budzi przy tym wątpliwość również z uwagi na wyjaśnienia skarżącego, który zarówno w skardze jak i na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji kwestionował ten fakt podkreślając, że posadowiona przez niego antena jest zamocowana do rury umieszczonej między dwoma trwale związanymi z gruntem ceownikami i nie posiada odciągów a tym bardziej stalowych. Stanowisko to strona powtórzyła na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a akta przedmiotowej sprawy w tym protokół oględzin i załączone do niego zdjęcia nie pozwalają na zweryfikowanie w jakikolwiek sposób tych twierdzeń.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że protokoły oględzin są dokumentami urzędowymi i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (patrz wyroki WSA w Warszawie: z 11 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2871/11, z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2112/14, z 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1184/16).

Natomiast w niniejszej sprawie w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2020 r brak jest stwierdzeń dotyczących kompleksowego opisu masztu antenowego w szczególności dotyczących posiadanych przez ten maszt odciągów mimo, iż w sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę spornej budowli klasyfikuje się przedmiotową antenę jako posiadającą "odciągi stalowe". Zatem taki opis, w okolicznościach tej sprawy nie wynika z akt sprawy, w tym protokołu kontroli oraz opisu zdjęć fotograficznych dopełniających sporny protokół.

Zaznaczyć należy, że protokół oględzin jako dokument urzędowy musi być dokumentem czytelnym i nie może się ograniczać tylko do wybranych elementów budowli będącej przedmiotem weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego, tak jak to zostało w istocie uczynione w niniejszej sprawie. Czynność ta ma dostarczyć niebudzące wątpliwości dowody, na których organ opiera się wydając decyzję o określonej treści, a które pozwolą później na zweryfikowanie zasadności wydania przez właściwy organ określonej treści decyzję. W protokole oględzin należy prawidłowo i w sposób rzetelny odwzorować znajdującą się w terenie inwestycję przedstawiając dokładne jej parametry, materiał z jakich się składa, jak też określić jej funkcję. Niezamieszczenie w protokole oględzin istotnych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia elementów oznaczonej w sprawie budowli, rodzi uzasadnione wątpliwości co do kwalifikacji obiektu objętego czynnością z dnia 10 maja 2017 r. W takiej sytuacji zatem, choć zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co w nich urzędowo stwierdzone, to jednak mogą być przedmiotem oceny, tak jak i inne dowody. Właśnie takiej prawidłowej oceny ww. protokołu dokonał Sąd pierwszej instancji.

W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, iż podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń protokół oględzin nie wskazuje na istnienie na spornym terenie anteny posiadającej "stalowe odciągi" a to przecież, co wyżej wykazano, jest przez stronę kwestionowane. Zatem w tym zakresie nie można skutecznie w skardze kasacyjnej wskazywać na moc wiążącą protokołu oględzin w opisywanym zakresie.

Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania oznaczonego w petitum kasacji jako 2. poprzez pominięcie faktu wykonania przez organy dokumentacji fotograficznej, która została włączona do akt sprawy i jednoznacznie obrazuje przedmiot postępowania, również w zakresie kwestionowanym przez skarżącego, należy jednoznacznie zaznaczyć, iż zarzut ten pozostaje także nieusprawiedliwiony. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna wraz z dokonanym do niej opisem, nie pozwala na zweryfikowanie tezy organu nadzoru budowlanego, by sporna budowla w postaci masztu antenowego składała się ze "stalowych odciągów". Trudno obiektywnie takie stanowisko potwierdzić na podstawie przedstawionych w aktach fotografii.

Nadto, co najważniejsze, dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy- patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16. Tym samym nie można w odniesieniu do takiego materiału dowodowego w postaci zdjęć wskazywać, iż zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. są to dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowiąc dowód tego, co w nich urzędowo zostało stwierdzone.

Dlatego też mając na uwadze powyższe rozważania, w sytuacji ujawnionych przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie powyższych rozbieżności, trafnie przyjęto w kwestionowanych wyroku, że dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja obiektu budowlanego znajdującego się na działce skarżącego, jako masztu antenowego z odciągami stalowymi nie została oparta o zebrany materiał dowodowy. W sposób niewątpliwy organy w wydanych decyzjach nie wykazały, aby obiekt ten był wolno stojący, a także aby posiadał stalowe odciągi. Stąd też zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego przez orzekające organy dokonana została z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy i jawi się jako przedwczesna a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia w sposób nie budzący wątpliwości charakteru obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonego środka odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.