Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 990/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr LXIX/580/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mrowino Południe, rejon ulic: Krańcowej, Błotnej i Tarnowskiej – etap 1 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 19 ust. 1 pkt 5 oraz § 26 ust. 1 pkt 3 ; 2. zasądza od Gminy Rokietnica na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25.11.2024 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako: skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LXIX/580/2023 Rady Gminy Rokietnica z dnia 28 sierpnia 2023 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mrowino Południe, rejon ulic: Krańcowej, Błotnej i Tarnowskiej - etap 1 (dalej jako Plan lub uchwała), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie: § 19 ust. 1 pkt 5 oraz § 26 ust. 1 pkt 3. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że w § 19 ust. 1 pkt 5 uchwały dla obszaru objętego planem miejscowym w zakresie zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej ustalono odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, względnie, o ile sieci takiej brakuje do wód lub do gruntu w obrębie danej działki, na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Tymczasem w myśl § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Poprzez budynki niskie, zgodnie z § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia, należy rozumieć budynki do wysokości 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie.

Ponadto skarżący wskazał, że na obszarze planu dopuszczono realizację wyłącznie budynków niskich (do 8,40 m), a w konsekwencji - zdaniem skarżącego - należy uznać, że wprowadzony w § 19 ust. 1 pkt 5 uchwały, nakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, a jedynie w przypadku jej braku dopuszczenie indywidualnego zagospodarowania wód na terenie, narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący podkreślił, że skoro kwestie związane z uzbrojeniem działki budowlanej w kanalizację deszczową zostały kompleksowo uregulowane w akcie rangi rozporządzenia, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. W ocenie skarżącego organ, wprowadzając do treści Planu ww. regulacje, wykroczył poza przyznany mu zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Następnie skarżący wskazał, że § 26 ust. 1 pkt 3 uchwały wprowadzono nakaz pozostawienia terenów lasów (1L i 2L) jako ogólnodostępnych, bez możliwości ich grodzenia. W ocenie Wojewody wprowadzenie do Planu ustaleń stanowiących o ogólnodostępnym charakterze terenu stanowi przekroczenie dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: u.p.z.p.). Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Żadne z ww. przepisów nie przyznają radzie gminy kompetencji do decydowania o ogólnodostępności terenów w drodze planu miejscowego. Zgodnie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Przepisy te stanowią podstawę normatywną władztwa planistycznego gminy, które to tworzy kompetencję do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Skarżący podkreślił, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru nieograniczonego, a jego granicami są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Te zaś zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może zostać ograniczone w drodze ustawy w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem wyrażonej tam zasady proporcjonalności, którą zdefiniować można jako zakaz nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Gmina natomiast została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ocenie skarżącego przysługujące gminie władztwo planistyczne umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego realizację inwestycji celu publicznego na gruntach niebędących przedmiotem własności gminy jednak wymaga to przypisania danemu terenowi odpowiedniego przeznaczenia w planie miejscowym i wyodrębnienia go liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w taki sposób aby funkcja terenu i sposób zagospodarowania nie budziły wątpliwości interpretacyjnych w zakresie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nadaje organom gminy kompetencji, aby w drodze uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulować kwestię ogólnodostępności terenów nim objętych. Ponadto skarżący podkreślił, że w przypadku terenów niestanowiących własności gminy udostępnienie osobom postronnym dostępu do danej działki może wymagać nabycia terenu bądź też rozwiązania tej kwestii na drodze umowy cywilnej. Ponadto zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową regulują w sposób kompleksowy przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 530 ze zm.), w tym w zakresie dostępności terenów w szczególności przepisy art. 26 i 28 zgodnie, z którymi lasy stanowiące własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem sytuacji wymienionych w ustawie są udostępniane dla ludności, natomiast właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa może zakazać wstępu do lasu, oznaczając ten las tablicą z odpowiednim napisem. W sytuacji gdy formy działania w zakresie zasad prowadzenia gospodarki leśnej oraz dostępności terenów leśnych zostały uregulowane w aktach rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji skarżący stwierdził, że wprowadzając do treści planu regulacje § 26 ust. 1 pkt 3 uchwały, organ wykroczył poza przyznany mu zakres delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie § 19 ust. 1 pkt 5 uchwały oraz o uwzględnienie skargi w zakresie §26 ust.1 pkt 3 uchwały.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że przedmiotowy plan to plan o głównej funkcji ochronnej o charakterze rolniczym i leśnym i nie dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowej czy siedliskowej. Organ wyjaśnił, że wody opadowe i roztopowe powstawać będą nie tylko na terenach zabudowanych, ale również na innych powierzchniach utwardzonych związanych m.in. z funkcją komunikacyjną lub towarzyszących funkcji rolniczej. Zgodnie z art. 80 ustawy Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. W związku z powyższym wprowadzony w uchwale zapis dotyczący odprowadzania wód opadowych i roztopowych – zdaniem organu - nie modyfikuje ani nie uzupełnia obowiązujących przepisów wyższego rzędu a tym bardziej nie stoi z nimi w sprzeczności, stąd nie może stanowić istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 26 ust, 1 pkt 3 uchwały organ wyjaśnił, że wprowadzony zapis miał na celu zapewnienie dostępu mieszkańców do terenów leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr LXIX/580/2023 Rady Gminy Rokietnica z dnia 28 sierpnia 2023 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mrowino Południe, rejon ulic: Krańcowej, Błotnej i Tarnowskiej - etap 1. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15.09.2023 r. pod pozycją 8291.

Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części, tj. w zakresie: § 19 ust. 1 pkt 5 oraz § 26 ust. 1 pkt 3.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Tym samym zarzuty wywiedzione przez skarżącego okazały się zasadne.

W § 3 analizowanej uchwały wyznaczono następujące przeznaczenia terenów:

1) MNW – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostoja?cej;

2) RN – teren rolnictwa z zakazem zabudowy;

3) L – teren lasu;

4) WS – teren wo?d powierzchniowych s?ro?dla?dowych;

5) KDL – teren drogi lokalnej;

6) KDD – teren drogi dojazdowej;

7) KR – teren komunikacji drogowej wewne?trznej.

Z kolei w § 19 Planu ustanowiono zasady kształtowania infrastruktury i obsługi tereno?w w media. Zaskarżony ustęp 1 pkt 5 tego przepisu stanowi, że na obszarze objętym Planem ustala sie? zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej polegające na dopuszczeniu: odprowadzania wo?d opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, wzgle?dnie, o ile sieci takiej brakuje do wo?d lub do gruntu w obre?bie danej działki, na zasadach okres?lonych w przepisach odre?bnych.

Jak wynika z zaskarżonego § 19 ust. 1 pkt 5 uchwały obejmuje on swoim zakresem zastosowania wszystkie wymienione w § 3 tereny Planu, a więc zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, jak i tereny rolnicze z zakazem zabudowy, tereny lasu, wód powierzchniowych śródlądowych, drogi lokalne i dojazdowe oraz tereny komunikacji drogowej wewnętrznej.

Tymczasem, jak słusznie zauważył Wojewoda, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) w § 28 ust. 1 i 2 stanowi, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Poprzez budynki niskie, zgodnie z § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia, należy rozumieć budynki do wysokości 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie.

Cytowany przepis rozporządzenia przewiduje wyjątek od odprowadzenia wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Wyjątek ten dotyczy budynków niskich (tj. do 12 m) lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Uregulowanie tej kwestii w akcie prawnym rangi rozporządzenia wyklucza jej powtarzanie lub modyfikowanie w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w tym nakazów i zakazów w zakresie infrastruktury technicznej, nie może prowadzić do sprzeczności – lub innych niedopuszczalnych modyfikacji – z regulacjami ustawowymi i wydanymi na ich podstawie przepisami aktów wykonawczych. Przy tym ustalenia planu powinny być zredagowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości semantycznych, zważywszy w szczególności na swoistość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1284/22, CBOSA).

W konsekwencji, zdaniem Sądu § 19 ust. 1 pkt 5 uchwały stanowi nieuzasadnioną modyfikację przepisów powszechnie obowiązujących, co oznacza wyjście poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako ZTP) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09; wyrok WSA w Poznaniu z 24.10.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 510/24, CBOSA).

W uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym narusza regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego (patrz: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA).

Należy ponadto zauważyć, że ustanowienie w Planie zasad odprowadzania wód opadowych na terenie lasu oraz na terenie wo?d powierzchniowych s?ro?dla?dowych jest zbędne, gdyż już z samej swej istoty pozbawione racjonalności. Budowa kanalizacji w lesie jest bowiem nieracjonalna a na terenie wo?d powierzchniowych s?ro?dla?dowych niemożliwa. Z kolei odprowadzanie wód opadowych z obszaru dróg publicznych ustawodawca uregulował w przepisach § 83 i 84 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518). Nie było więc ani potrzebne, ani tym bardziej pożądane regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego z przyczyn omówionych wcześniej (uchwała nie powinna powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą).

Z uwagi na powyższe Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie wpływa negatywnie na rozumienie treści norm kwestionowanego aktu prawa miejscowego i może ponadto wprowadzać w błąd jego adresatów, co również niezgodne jest z zasadami wskazanymi w ZTP. Wobec poczynionych rozważań, zaskarżoną treść uchwały uznać należało za istotnie naruszającą prawo.

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności ustanowienia w § 19 ust. 1 pkt 5 uchwały zasad odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Sąd podzielił argumentację Wojewody również, co do wadliwości § 26 ust. 1 pkt 3 uchwały. Należy wskazać, że zgodziła się z nią także Rada Gminy. Zaskarżonym postanowieniem wprowadzono nakaz pozostawienia terenów lasów (1L i 2L) jako ogólnodostępnych, bez możliwości ich grodzenia.

Zgodnie z treścią § 6 w zw. z § 141 ZTP przepisy prawa redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Każdy przepis powinien więc cechować się precyzją, komunikatywnością oraz wynikająca z nich adekwatnością wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Z powyższego wynika, że przepisy prawa należy tak redagować, aby w sposób jednoznaczny wyznaczały adresatom, co i w jakiej sytuacji jest zakazane, nakazane lub dozwolone. Norma prawna musi być właściwie stosowalna: obywatel musi mieć możność odczytania właściwego wskazania płynącego z normy w przypadku stosowania danych zasad prawnych w konkretnej sprawie (zob. wyrok ETPCz z 26 kwietnia 1979 r., 6538/74, LEX nr 80816).

Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dlatego też, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, określając przeznaczenie danego terenu, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na objętym planem obszarze. Jednocześnie wiążą one organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na ich podstawie.

Ponadto zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z treści § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (zob. Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" art. 15, Nb 12, Warszawa 2004; wyrok WSA w Gdańsku z 18.12.2024 r., sygn. akt: II SA/Gd 637/24, CBOSA).

W ocenie Sądu właśnie taki – informacyjny i niewiążący - charakter należy przypisać zaskarżonemu § 26 ust. 1 pkt 3 uchwały, zwłaszcza, że jak słusznie zauważył Wojewoda – kwestię dostępności lasów uregulowano w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1356). Powyższe prowadzi do wniosku, że kwestionowany zapis jest zbędny, a tym samym niedopuszczalny.

Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21).

Nie ulega zatem wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.