Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 454/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64c par. 4, art. 64a, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. O. 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 czerwca 2017 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23, dalej k.p.a.) oraz art. 50 ust.1 pkt.1, art. 66, art.71, art.72, art.73 ust. 1, art.74, art. 82, i art.86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) w zw. z art. 6 ust.2 ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U. z 2015r. poz. 1936/) uchyliło decyzję Wójta Gminy z 13 października 2016r., nr [..] odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia - zakładu przetwarzania frakcji biodegradowalnej i opakowań na działce nr [..], obręb R., gmina R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 23 listopada 2015r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek A. R. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Zakład przetwarzania frakcji biodegradowalnych i opakowań" na terenie działki nr [..], położonej w R., stanowiącej własność A. K.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wójt Gminy decyzją z 13 października 2016r. odmówił wydania wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia-zakładu przetwarzania frakcji biodegradowalnej i opakowań na działce nr [..], obręb R., gmina R.

U uzasadnieniu decyzji organ I instancji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie zwracając szczególną uwagę na elementy, jakie powinien zawierać raport oddziaływania na środowisko zauważył, że dołączony do akt sprawy raport zawiera w istocie tylko analizę jednego wariantu, który przez inwestora uznany został jako wariant optymalny i najkorzystniejszy dla środowiska. Po wezwaniu inwestora do uzupełnienia raportu o racjonalny wariant alternatywny przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji, wnioskodawca odmówił uzupełnienia tym samym organ I instancji uznał, że materiał dowodowy w sprawie nie jest kompletny, co uzasadnia podjęcie decyzji odmownej.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołał się wnioskodawca – A. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji reformacyjnej poprzez wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. W ocenie odwołującego w przedmiotowej sprawie nie zaszły żadne z wyszczególnionych w art. 81 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przesłanki uprawniające do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego. Ponadto według odwołującego w sprawie organ I instancji zastosował błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie art. 66 ust.1 pkt. 5 ustawy poprzez przyjęcie, że racjonalność wariantu realizacyjnego warunkuje jego realizację na terenie gminy R. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą współdziałania organów administracji, której wyrazem jest treść art. 75 ust.4 ustawy i w ocenie odwołującego rozciąga się ona na całość procedury administracyjnej w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Odwołujący podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku sygn. akt II OSK 1376/12 cytowane w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w przedmiocie art. 66 ust. 6 ustawy, który wymaga określenia przewidzianego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów, tym niemniej nie ma ona zastosowania do wyprowadzania tezy, że Wójt Gminy nie mógł dokonać tej oceny, "gdyż nieprawidłowy wariant alternatywny wskazany został w gminie będącej poza jego właściwością". Zdaniem odwołującego ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymaga przedstawienia opisu wariantu alternatywnego nie zawężając ich lokalizacji do gminy, w której inwestycja jest realizowana. Abstrahując od rozważań o właściwości miejscowej odwołujący podkreślił, że z przeprowadzonej oceny oddziaływania jasno wynika, że wariant alternatywny jest mniej korzystny w ujęciu środowiska jako całości. Nie potrzeba prymatu właściwości miejscowej organu administracji, aby w sposób swobodny ocenić dostarczony materiał dowodowy i rozsądzić czy uciążliwość np. transportu będzie większa w przypadku, gdy prowadzony będzie przez centrum wsi, czy w sytuacji transportu wyznaczoną drogą planowaną do remontu, która znajduje się poza terenem zamieszkania ludzi. W stanie sprawy, według oceny odwołującego zarzut o odmowie uzupełnienia raportu jest nieprawdziwy. Odwołujący podkreślił, że uzupełnił opis wariantu alternatywnego przedstawiony w raporcie oraz złożył dodatkowe wyjaśnienia w zakresie przyjętej analizy wariantowej inwestycji. Jednocześnie przywołując poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie w zakresie pozorności analizy wariantowej zauważył, że nie mógł dokonać innej jak przedstawiona analizy wariantowej, nie narażając się na zarzut jej pozorności. Jednocześnie odwołujący zwrócił uwagę na to, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz treści uzasadnienia decyzji wynika, że jedną z przesłanek odmowy, choć nie wyłączną, był sprzeciw społeczny, który nie jest jednak podstawą do odmowy określenia uwarunkowań środowiskowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystępując do rozpoznania sprawy zauważyło, że od 1 stycznia 2017r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 października 2015r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 1936). W rozumieniu art. 6 ust.2 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017r.

W rozumieniu ww. przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zasadą jest wydanie decyzji środowiskowej (określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia), gdyż odmowa jej wydania następuje tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych przez ustawodawcę są nimi : niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2), odmowa uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej, brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej), z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej), jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej).

Opisane założenie ustawodawcze jest zrozumiałe w kontekście cech decyzji środowiskowej, która -co podkreślił organ odwoławczy - służy jedynie ocenie następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnego przedsięwzięcia, ale nie przesądza samej możliwości przystąpienia do jego realizacji. Inaczej mówiąc rolą postępowania środowiskowego jest zidentyfikowanie negatywnych skutków realizacji i późniejszej eksploatacji inwestycji oraz wskazanie działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem, a nie wydanie generalnej zgody na wykonanie przedsięwzięcia. Podkreśliło Kolegium, że mimo iż to na organie wydającym decyzję środowiskową spoczywa główny ciężar oceny dopuszczalności realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony środowiska, to jednak ustawodawca umożliwił mu wykorzystanie szeregu elementów pomocniczych tak, by jego ocena była wielopłaszczyznowa i wszechstronna. Wskazanymi elementami są m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien spełniać wymagania określone w art. 66 ustawy środowiskowej; postępowanie wpadkowe uzgodnieniowe, w którym uzyskuje się opinie wyspecjalizowanych organów uzgadniających, wydane także po analizie przedłożonego przez inwestora raportu; zapewnienie udziału społeczeństwa na etapie przygotowywania i wydawania decyzji środowiskowej. Nadto, jeśli zdaniem organu w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonym przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie jest możliwe zidentyfikowanie wszystkich następstw funkcjonowania przedsięwzięcia, możliwe jest nałożenie obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania analizy porealizacyjnej.

Zgodnie z art. 71 ust.2 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Wnioskowana inwestycja, stosownie do § 2 ust.1 pkt. 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ) należy do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Zgodnie z wnioskiem wszczynającym przedmiotowe postępowanie planowana inwestycja polega na budowie trzech instalacji wraz z infrastrukturą związaną, wyposażonych w maszyny i urządzenia specjalistyczne umożliwiające realizację procesu przetwarzania. Instalacja przekształcania odpadów biodegradowalnych składała się będzie z sekcji intensywnego kompostowania w betonowych bunkrach oraz sekcji dojrzewania kompostu na utwardzonym placu. W ramach technologii przetwarzania odpadów biodegradowalnych odseparowana zostanie frakcja nadsitowa przeznaczona do produkcji paliwa alternatywnego. Instalacja do przetwarzania opakowań zwierających pozostałości substancji niebezpiecznych zrealizowana będzie w wydzielonej sekcji hali technologicznej. Odzysk odpadów polegał będzie na odessaniu pozostałości środków smarnych i usunięciu etykiety. Odzyskane opakowania magazynowane będą w wydzielonej sekcji magazynowania. Instalacja paliwa alternatywnego składała się będzie z urządzeń do rozdrabniania frakcji nadsitowej i ich agregacji. Produkt gotowy - paliwo alternatywne magazynowany będzie w wydzielonej sekcji magazynowania. Opis planowanego przedsięwzięcia odpowiada zatem regulacji §2 ust.1 pkt. 41 rozporządzenia zaliczającej planowane przedsięwzięcie do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto planowane przedsięwzięcie odpowiada regulacji § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, wedle którego inwestycjami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w§ 2 ust.1 pkt. 41-47 z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz §-3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych lub sztuczne systemy zasilania wód podziemnych, inne niż wymienione w § 2 ust.1 pkt. 37 o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3 na godzinę.

Teren planowanej inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. W rozumieniu art. 77 ust.1 ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art.78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa wart. 72 ust.1 pkt. 1-3,10-19 i 22.

W niniejszej sprawie na podstawie dołączonego raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko z grudnia 2015r., uzupełnionego przez inwestora na żądanie organu I instancji w dniu 20 kwietnia 2016r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 9 czerwca 2016r. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jej realizacji. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie z 8 stycznia 2016r. wraz z dalszą korespondencją w sprawie wyraził opinię, że planowane przedsięwzięcie w wariancie wybranym przy zastosowaniu niezbędnych zabezpieczeń i środków minimalizujących oddziaływanie, nie będzie w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na środowisko.

Niewątpliwie pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 339/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że przedstawione uzgodnienia i opinie nie mogą być uwzględnione w sprawie, gdyż dołączony przez inwestora raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, pomimo jego uzupełniania w toku postępowania jest niekompletny i brak jest uzupełnienia o racjonalny wariant alternatywny przedsięwzięcia.

Przepis art. 77 ust. 1 ustawy wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem, a opinią organu współdziałającego w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne jest zdaniem Kolegium rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. W tej materii już wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Należy podkreślić, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szerokorozumianego postępowania w sprawie głównej; przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie sądów administracyjnych brzmienie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia jednak wątpliwości co do tego, iż zawarty w nim wymóg "uzgodnienia" - czyli osiągnięcie przez organy współdziałające konsensusu dotyczy wyłącznie przypadku wydania decyzji pozytywnej, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wymóg nie dotyczy natomiast decyzji negatywnej. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w sytuacji pozytywnych uzgodnień może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego.

Mając powyższe na uwadze wskazał organ odwoławczy, iż organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń zawartych w uzgodnieniu RDOŚ i opinii PPIS pomimo, iż winny one być elementem uzasadnienia decyzji środowiskowej.

W rozumieniu art. 85 ust. 1 i 2 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:-ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,-uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art.78,- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa wart. 82 ust.1 okt.4 ,2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko -informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art.63 ust.1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z kolei odnosząc się do kwestii spornej jaka powstała w zakresie wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia Kolegium podkreśliło, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest niewątpliwie jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, który powinien zawierać wszystkie elementy określone w art. 66 ustawy. Według art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z postanowień przywoływanego przepisu wynika więc, że powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska.

W sporządzonym w niniejszej sprawie raporcie wskazano, że wariant alternatywny pod względem zakresu zainwestowania i proponowanej technologii jest tożsamy z wariantem inwestycyjnym opisanym w pkt.6 raportu, tym niemniej inwestycja w wariancie alternatywnym zlokalizowana miała zostać w N. gmina S. W wariancie tym odległość najbliższej zabudowy wynosi około 800m od przedsięwzięcia w linii prostej. Dojazd do inwestycji zapewniony jest z drogi publicznej i prowadzi przez drogę wiejską we wsi N. W dalszych wyjaśnieniach inwestor wskazał, że zidentyfikowane oddziaływania planowanej inwestycji pozostają niezmienne zarówno dla wariantu proponowanego, jak i wariantu alternatywnego. Zakres inwestycji jest bowiem niezmienny dla obu wariantów. Szczegółowa analiza oddziaływania proponowanego zainwestowania opisana została w pkt. 12 raportu. Analiza wariantowa dotyczy natomiast miejsca prowadzenia działalności, z uwagi na minimalizację zidentyfikowanych oddziaływań. W treści wyjaśnień inwestor przedstawił aspekty kluczowych oddziaływań wariantu alternatywnego, które przemawiały za jego odrzuceniem.

Analizując przedmiotową sprawę pod kątem argumentacji organu I instancji uzasadniającej uznanie, że w sprawie brak jest racjonalnego wariantu alternatywnego, ponieważ przedstawiony przez inwestora wariant alternatywny zakłada realizację przedsięwzięcia na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego - gminy S., w oceniło Kolegium, że taka ocena nie może stanowić podstawy podjęcia decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się do kwestii wariantowości raportu należy wskazano, że według poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie, aby wariant przedsięwzięcia mógł zostać uznany za alternatywny musi posiadać cechy wyraźnie odróżniające go od wariantu zaproponowanego przez inwestora. Dotyczy to zarówno istotnej w danych warunkach zmiany lokalizacji przedsięwzięcia, zmiany planowanych rozwiązań technologicznych, zmiany procesu produkcji, czy też zmiany zakresu (wielkości) planowanego przedsięwzięcia. Wariant przedsięwzięcia różniący się istotnie przynajmniej w jednym z tych zakresów można uznać za alternatywny. Wariant ten musi być także racjonalny z uwagi na realną w danych warunkach możliwość jego realizacji zarówno pod względem organizacyjnym, technologicznym czy finansowym. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie przedstawiony wariant alternatywny nie spełnia jednak warunków, na podstawie których organ I instancji mógł ocenić, czy nie istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż wskazany przez inwestora (art. 81 ust. 1 ustawy). Bezspornie powyższe naruszenie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozpoznanie sprawy. Uchybienie raportu takie jak brak opisu racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak wskazania argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska każdorazowo musi być uznane za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, natomiast w przypadku oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym dowodzie za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 89/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto rozpatrując przedmiotową sprawę zauważyło Kolegium, że organ I instancji nie wykazał jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Wobec powyższego trudno ocenić organowi odwoławczemu czy zastosowany przez organ I instancji sposób zawiadamiania stron odpowiada regulacjom prawnym obowiązującym w tym zakresie.

Jednocześnie zauważyło Kolegium, że sprzeciw mieszkańców gminy, bardzo wyraźnie wynikający z treści zawartych w protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2016r. nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

W tym stanie, w ocenie Kolegium zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu uzupełnienia przez inwestora raportu o wariant alternatywny, spełniający warunki, o jakich mowa jest powyżej wraz z określeniem przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. W sytuacji uzupełnienia raportu o tak istotny element jakim jest wariant alternatywny, konieczne jest dokonanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska na podstawie art. 77 § 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. To samo dotyczy konieczności zasięgnięcia opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 77 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1b ustawy). A następnie wymagane jest powtórzenie procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu - art. 79 ustawy. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 5 czerwca 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł E. O. wskazując, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, gdyż pomija protest mieszkańców pod którym podpisy złożyło 149 osób. Skarżący wskazał, że na rozprawie administracyjnej sprzeciw wobec planowanej inwestycji został podtrzymany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. póz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. póz. 1369), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 5 czerwca 2017 r. i doręczona skarżącym w dniu 20 czerwca 2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprzeciw wniesiono w dniu 30 czerwca 2017 r., a zatem sprzeciw został wniesiony w terminie zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151 a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI. 1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, póz. 88) - (por. powołany wcześniej komentarz teza 18).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji SKO nie wskazało na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego ani nie zakwestionowało przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazało ich powtórnego przeprowadzenia, w istocie więc nie powołało żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym.

Z treści decyzji wynika, że Kolegium za wadliwą uznało odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z następujących powodów:

1. brak odniesienia się organu I instancji do ustaleń zawartych uzgodnieniu RDOŚ i PPIS,

2. konieczność uzupełnienia przez inwestora raportu o wariant alternatywny

3. brak wykazania kryteriów jakimi kierował się organ I instancji ustalając krąg stron postępowania.

Zaznaczyć należy, że organ I instancji pismem z 11 sierpnia 2016 r. wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku poprzez uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko przez planowaną inwestycję o wariant alternatywny. Wadliwie wskazał organ I instancji, że wariant alternatywny został odrzucony z uwagi na dezaprobatę społeczeństwa, ale Kolegium w swoim rozstrzygnięciu wskazało, że wariantowość winna dotyczyć przyjętych rozwiązań, a nie jedynie sytuowania przedsięwzięcia. Oba orzekające w sprawie organy przyjęły, że sporządzony raport jest niepełny i nie zawiera elementów wymaganych ustawą. Inwestor przyjął stanowisko, że przedstawiony raport jest kompletny. Trudno uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego o konieczności kolejnego wezwania inwestora do uzupełnienia raportu. Idąc tym tokiem za chybione należy uznać zobowiązanie organu I instancji do odniesienia się do treści uzgodnień RDOŚ i PPIS w sytuacji, gdy decyzja negatywna była spowodowania wadliwością raportu. W tej sytuacji treść uzgodnień nie ma w sprawie znaczenia, a dokonywanie ich oceny przez organ I instancji jest całkowicie zbędne.

Także chybione jest stanowisko Kolegium o konieczności zawarcia w rozstrzygnięciu organu I instancji kryteriów w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.

Podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji środowiskowej stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 ww. rozporządzenia, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenie raportu, jest wymagane, a co za tym idzie zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w tym postępowaniu.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 ustawy).

Jedną z podstawowych zasad polskiego prawa ochrony środowiska wyrażoną w art. 4 ustawy jest powszechność dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. Z zasadą tą wiąże się możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniach, które mogą wywrzeć skutek na stan otaczającego środowiska. Katalog instrumentów prawnych gwarantujących społeczeństwu udział w postępowaniu dotyczącym oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko określa art. 33 ust. 1 ustawy. W szczególności w myśl tego przepisu obligatoryjnym obowiązkiem organu jest między innymi podanie do publicznej wiadomości informacji o: wszczęciu postępowania, przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedmiocie decyzji, która ma być wydana i organie właściwym do jej wydania, możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków oraz sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, ze wskazaniem 21-dniowego terminu ich składania, organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, a także terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona. W art. 85 ust. 3 nałożono na organ obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy. Wadliwie przyjęło Kolegium, że negatywna decyzja organu I instancji podyktowana została sprzeciwem społeczeństwa, gdyż jej podstawą był brak prawidłowej wariantowości w raporcie. Nie można czynić zarzutu organowi I instancji z realizacji założeń ustawy o szerokim udziale społeczeństwa w tego typu postępowaniach.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy dokonał odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny kompletnego materiału dowodowego. W ocenie Sądu nie istniały podstawy do przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy, gdyż materiał dowodowy jest kompletny.

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji Sąd miał na uwadze starania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia częstotliwości wydawania takich decyzji i traktowania ich, jako jedynie wyjątek od merytorycznego orzekania przez organy odwoławcze. W niniejszej sprawie nie zachodzą takie wyjątkowe okoliczności, a w każdym razie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę - z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.