Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 474/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 1a pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 194
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Teza: Rada gminy nie może uwzględnić skargi do sądu administracyjnego na własny akt prawa miejscowego w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż uwzględnienie skargi na taki akt oznacza stwierdzenie jego nieważności, a rada gminy nie posiada takiej kompetencji

TEZY

Rada gminy nie może uwzględnić skargi do sądu administracyjnego na własny akt prawa miejscowego w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż uwzględnienie skargi na taki akt oznacza stwierdzenie jego nieważności, a rada gminy nie posiada takiej kompetencji


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Białymstoku na uchwałę Rady Gminy Jasionówka z dnia 28 grudnia 2023 r. nr XXXII/317/23 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego otrzymywanego przez strażaków ratowników OSP stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżył do sądu administracyjnego w całości uchwałę z 28 grudnia 2023 r. nr XXXII/317/23 Rady Gminy Jasionówka w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego otrzymywanego przez strażaków ratowników OSP. Zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 1a pkt 1 i ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tj. Dz. U. 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny otrzymują strażacy ratownicy OSP, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i 1a ustawy w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podczas gdy ekwiwalent pieniężny otrzymuje nie tylko strażak ratownik OSP, ale również kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych, natomiast wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej, gdyż proste powołanie się na maksymalną, to jest 1/175 przeciętnego wynagrodzenia - (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 ustawy, a dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z powołanego przepisu i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę), a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę - strażaków (czy też kandydatów) ratowników OSP i pozwala na ocenę czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego.

Wskazując na te naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), w dniu 26 lipca 2024 r. podjął uchwałę nr III/22/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego otrzymywanego przez strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP, w całości uwzględniając przedmiotową skargę oraz uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę nr XXXll/317/23 z 28 grudnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Gminy Jasionówka z 28 grudnia 2023 r. nr XXXII/317/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego otrzymywanego przez strażaków ratowników OSP.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.).

Zasadniczo o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Okoliczność, że w niniejszej sprawie, organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację skargową do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego posiada prokurator, który nie jest związany żadnym terminem (art. 8 § 1 w zw. z art. 53 § 3 P.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, pub. OSS 1988, Nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, pub. CBOSA). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, pub. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, pub. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12 pub. CBOSA).

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej sąd w pierwszej kolejności odniesie się do stanowiska Rady z którego wynika, że w sprawie zastosowano art. 54 § 3 P.p.s.a., tj. uwzględniono skargę w całości poprzez podjęcie nowej uchwały w dniu 26 lipca 2024 r., jednocześnie uchylając zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do tego wskazać należy, że w orzecznictwie jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę. W doktrynie przyjmuje się, że z uwagi na użycie w tej regulacji generalnego pojęcia "zaskarżone działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania", w intencji ustawodawcy leżało objęcie zakresem obowiązywania tego przepisu wszystkich form działania organów administracji publicznej, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. (vide: T. Woś (red.), Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; pub. Lex pkt 18). Tezę tę potwierdza pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, zgodnie z którym: "Rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej". W uzasadnieniu tego wyroku przyjęto, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące stwierdzenia nieważności wydanego przez radę gminy aktu prawa miejscowego, regulują jedynie tryb postępowania nadzorczego i mają zastosowanie tylko do momentu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast już po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 P.p.s.a. Zdaniem NSA to, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 P.p.s.a, albowiem czym innym jest postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru.

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela tego stanowiska. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w zdaniu odrębnym zgłoszonym do ww. wyroku. Przyjmuje się w nim, że relewantną przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Ustawodawca związał bowiem organ, dopuszczając uwzględnienie skargi w całości, tylko: "w zakresie swojej właściwości", co oznacza, że może uwzględnić skargę, tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Konieczność działania w ramach właściwości oznacza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma z art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może być potraktowana, jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy umieszczony w rozdziale 2 P.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995 r., III SA 19/94, OSP 1997, z. 6, s. 294; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne, op. cit., s. 60-61). Przepisy procesowe nie mogą stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s.108).

Przyjąć należy, że rada gminy nie może uwzględnić skargi do sądu administracyjnego na własny akt prawa miejscowego w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż uwzględnienie skargi na taki akt oznacza stwierdzenie jego nieważności, a rada gminy nie posiada takiej kompetencji.

Jak wskazuje się, w uzasadnieniu zdania odrębnego, dopuszczenie możliwości dokonywania, w ramach autokontroli, stwierdzania nieważności własnej uchwały, przez radę gminy stanowiłoby niebezpieczny precedens, który w konsekwencji może doprowadzić do dekompozycji porządku prawno-ustrojowego. Wykreowanie z instytucji procesowej art. 54 § 3 P.p.s.a., normy kompetencyjnej dającej organowi stanowiącemu samorządu gminnego, prawo do podejmowania uchwał stwierdzających nieważność własnych uchwał, czyli dokonywania "autonadzoru", nie jest do zaakceptowania z ustrojowego punktu widzenia, biorąc pod uwagę normatywne przesłanki determinujące cel i istotę instytucji nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w ustawach ustrojowych, nie jest przewidziana instytucja "autonadzoru" przydana organom stanowiącym samorządu terytorialnego.

W sprawie niniejszej w wyniku zastosowania przez gminę instytucji autokontroli doszło do wydania nowej uchwały, w której uchylono zaskarżoną uchwałę. Tymczasem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie należy utożsamiać z uchyleniem uchwały. Skutki prawne uchylenia aktu i podjęcia nowego aktu a stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwała nie wywołuje skutków prawnych od dnia jego wydania. Stąd nie można przyjąć, że w ramach procedury autokontroli jest możliwe uchylenie bądź zmiana zaskarżonej uchwały. W ten sposób nie zostanie bowiem zrealizowany cel tej instytucji, z którym ustawodawca wiąże jej skuteczność, tj. "uwzględnienie skargi w całości". Rada oczywiście może zmienić lub uchylić własną uchwałę, uwzględniając w całości lub w części, zarzuty skargi jednak nie ma to nic wspólnego z autokontrolą przewidzianą w art. 54 § 3 P.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwalę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (vide: szerzej zdanie odrębne do ww. wyroku).

Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały, wskutek podjęcia nowej uchwały z 26 lipca 2024 r. nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zaskarżona uchwała.

Dokonana przez sąd kontrola tej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w ustawie, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 194 ze zm., dalej u.o.s.p.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosowanie zaś do postanowień art. 15 ust. 2 wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

W orzecznictwie podnosi się, że przepis ten nie jest treściowo jednoznaczny, niemniej przy wykorzystaniu podstawowych narzędzi wykładni, można zrekonstruować dyrektywę, która będzie urzeczywistniać założenia prawodawcy (vide: wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, pub. CBOSA). W powołanym wyroku wskazuje się, że z treści tej regulacji po pierwsze wynika, że ustalenie ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za uczestnictwo w działaniu ratowniczym następuje dwuetapowo. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być ustalona przez radę gminy, nie rzadziej niż raz na 2 lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu.

Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów: 1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo; 2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego; 3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 4) stawka ekwiwalentu ustalana jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym; 5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na 2 lata.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej sąd podziela stanowisko Prokuratora, że ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

W świetle powyższych rozważań dotyczących wykładni regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stwierdzić należy, że wysokość ekwiwalentu musi być określona kwotowo. Proste powołanie się na maksymalną (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie kwoty ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków ratowników OSP. Nadto określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Pozostawienie § 1 uchwały w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zaskarżona w tym zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1a pkt 1 ustawy, poprzez pominięcie materii przekazanej radzie gminy do uregulowania na mocy delegacji ustawowej. Zgodnie z tą regulacją ekwiwalent pieniężny otrzymują również kandydaci na strażaka ratownika OSP, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 15 ust. 1a został dodany do ustawy w dniu 8 grudnia 2023 r. na mocy art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1560). Jako, że kontrolowana uchwała została podjęta w dniu 28 grudnia 2023 r. a więc w dniu kiedy regulacja ta obowiązywała, rada gminy zobligowana była do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego nie tylko strażakom ratownikom OSP ale także kandydatom na strażaka ratownika OSP. Co prawda w § 1 uchwały zawarto sfomułowanie, że "ustala się ekwiwalent pieniężny otrzymywany przez strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. 15 ust. 1 i 1a ustawy (...)", nie można jednak przyjąć, że poprzez mechaniczne powołanie ust. 1a uregulowano w niej kwestię ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP. Stąd stwierdzić należy, że w sprawie doszło także do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1a pkt 1 ustawy.

Sąd stwierdził nieważność całej uchwały, pomimo tego, że kwestionowano tylko § 1. Cała uchwała składa się z 4 paragrafów. Charakter merytoryczny ma jedynie zakwestionowany § 1 uchwały. Wyeliminowanie tylko § 1 uchwały wpłynęłoby na jej integralność. Pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżonej części uchwały nie ma racji bytu, gdyż po wyeliminowaniu tylko zaskarżonego zapisu, nie można im nadać żadnej treści prawnej.

W świetle powyższego sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.