Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2358/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/24 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miasto Łódź od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 maja 2024 r., DO.1.7614.729.2023.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w zakresie określenia przedmiotu sprawy w ten sposób, że w miejsce "ustalenia odszkodowania" wpisuje "stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2024 r. oddalił sprzeciw Gminy Miasto Łódź od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 maja 2024 r., DO.1.7614.729.2023.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z 10 października 2023 r., stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto Łódź, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0061 ha, położonej w Łodzi, obręb [...], zajętej pod ul. [...].

Od ww. decyzji odwołanie złożył Z. Z.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 7 maja 2024 r. uchylił ww. decyzję Wojewody Łódzkiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powołując się na przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, opisane w art. 73 ustawy reformującej administrację publiczną, Minister zaznaczył, że organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji z 10 października 2023 r. wskazał, iż podstawą prawną zaliczenia ul. [...] w Łodzi do kategorii dróg publicznych była uchwała Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r., nr XXI/81/90 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 7, poz. 40), na mocy której została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, jednakże w załączniku do ww. uchwały brak jest wymienionej ul. [...] w Łodzi-[...]. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostaje nierozstrzygnięta.

Minister zauważył, że organ instancji przyjął, iż na fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje mapa do celów prawnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego w dniu 6 października 2022 r. pod nr P.1061049.2022.962, sporządzona przez geodetę uprawnionego T. S. Jednakże z powyższej mapy, jak również z dokumentów zebranych w sprawie nie wynika, na podstawie jakich dokumentów geodezyjnych został ustalony stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.

W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że kwestie zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. nie zostały należycie wyjaśnione na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 K.p.a., a zatem wymagają przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Minister wskazał, że organ I instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zaliczona do kategorii dróg publicznych oraz dołączyć do akt stosowne dokumenty dotyczące stanu faktycznego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.

Prezydent Miasta Łodzi, działający w imieniu Miasta Łódź, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju i Technologii podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art.151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."). Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. WSA nie podzielił jednak stanowiska organu odwoławczego, że kwestia zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostaje nierozstrzygnięta. Sąd I instancji zaznaczył, że ul. [...] w Łodzi-[...] została wymieniona w załączniku nr 1 do uchwały nr XXI/81/90 – Wykazie dróg lokalnych miejskich w województwie łódzkim (Łódź-[...], poz. 122). W związku z czym kwestia zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. nie pozostawia wątpliwości. WSA podzielił natomiast stanowisko Ministra w zakresie tego, że z mapy do celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego w dniu 6 października 2022 r. pod nr P.1061049.2022.962, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, jak również z dokumentów zebranych w sprawie nie wynika, na podstawie jakich dokumentów geodezyjnych został ustalony stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Geodeta powinien był powołać się na źródła swoich ustaleń, na podstawie których ustalił przebieg granicy pasa drogowego. W ocenie Sądu I instancji, nie można prawidłowo ocenić, czy również na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji, gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że opracowanie geodezyjne geodeta oparł przede wszystkim na stanie faktycznym istniejącym obecnie i stanowisku jednej ze stron postępowania (tj. gminy). W takiej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek zakwestionować przydatność tego dowodu dla wyjaśnienia zagadnienia zajętości gruntu pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie można prawidłowo ocenić, czy również na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], było sprawowane władztwo publiczne, gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są istotnie poważne, na tyle, że należy uznać, że nie został ustalony przez organ I instancji stan faktyczny w sprawie. Organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić postępowania uzupełniającego w tak znacznym zakresie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Tak więc zasadne i konieczne było przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasto Łódź wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz obciążenie Ministra kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych ustaleń i niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie wykazano dokumentami ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego, a tym samym zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., co w konsekwencji, w ocenie Sądu spowodowało, że przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości, pod drogę publiczną nie może zostać prawidłowo oceniona, podczas gdy z mapy do celów prawnych zaewidencjonowana w 06.10.2022 r. Nr P. 106.104.9.2022.962 wynika, iż działka [...], w obrębie [...] zajęta była w dniu 31.12.1998 r, pod drogę publiczną ul. [...],

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanek władztwa publicznoprawnego w granicach pasa drogowego,

II. obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z naruszeniem art, 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie została prawidłowo ustalona, bowiem biegły nie powołał się na źródła swoich ustaleń podstawie których ustalił przebieg granicy pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek, zgodnie z art. 64e P.p.s.a., ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (wyroki NSA z: 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2182/18; 19 września 2019 r. I OSK 2236/19; 28 maja 2020 r. I OSK 454/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od łącznego wystąpienia określonych przesłanek. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznania skargi kasacyjnej istotne jest, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a., co w istocie rzutowało na uznanie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za bezzasadne. Zarzut w tym zakresie był bowiem konieczny dla skutecznego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej w II instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła ocena organu odwoławczego, iż organ I instancji nie zgromadził w sposób dostateczny materiału dowodowego w odniesieniu do przesłanki zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. (wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za niewystarczający do ustalenia tej kwestii Wojewoda uznał dowód z mapy do celów prawnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego w dniu 6 października 2022 r. pod nr P.1061049.2022.962.

Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji w tym względzie nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie zostało też podważone stanowisko co do oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ odwoławczy. Sąd Wojewódzki przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być więc skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Trafność stanowiska Sądu I instancji nie może być także podważona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z rozważań Sądu I instancji wynika z jakich względów decyzja kasacyjna Wojewody jest prawidłowa. Okoliczność, że strona kwestionuje prawidłowość dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem zajęte przez Sąd I instancji stanowisko nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W skardze kasacyjnej zarzucono także niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., polegające na wadliwej ocenie Sądu I instancji w zakresie wykazania przez organ I instancji spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Argumentacja podana na poparcie tego zarzutu wskazuje, że w rzeczywistości zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy i oceny kompletności zgromadzonego materiału dowodowego. Należy zwrócić uwagę, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny go weryfikuje. Kwestia prawidłowości dokonania przez organ wymaganych czynności dowodowych mogłaby być rozpatrywana, gdyby w ramach tego zarzutu wymieniono przepisy dotyczące postępowania dowodowego i ustalania faktów. W skardze kasacyjnej takich zarzutów jednak nie podniesiono.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie przedmiotu sprawy.