Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 789/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust 1 pkt 2, art 17 ust 5 pkt 2 lit a)
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art 23 i art 27, art 128
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.
article: art 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 141 par 4, art 153, art 184, art 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1015/12 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1015/12, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B. B. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem P.B. od dnia 1 czerwca 2012 r. .

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym.

B. B. (dalej jako skarżąca) w dniu [...] czerwca 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem P. B. od dnia 1 czerwca 2012 r. Na skutek decyzji odmownej Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, motywując to wypełnieniem przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem zrezygnowała z pracy zarobkowej i nie posiada prawa do któregokolwiek z świadczeń wskazanych w przepisach prawa wykluczających otrzymanie tegoż świadczenia, a jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez co nie może podjąć pracy zarobkowej. SKO w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji motywując to brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, dalej ustawa zmieniająca). Zdaniem organu odwoławczego, z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż w przypadku gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Organ odwoławczy zauważył, iż mimo wprowadzonych zmian, nadal z treści wskazanego przepisu wynika, że wolą ustawodawcy jest wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Powyższą decyzję B. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestionując argumentację organu II instancji zawartą w treści zaskarżonej decyzji, zaznaczyła, że, w jej ocenie, rozstrzygając niniejszą sprawę należało dać prymat wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nieuprawniona jest natomiast taka wykładnia tegoż przepisu, w myśl której osobie sprawującej opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, określony w art. 128 k.r.o., nie przysługuje prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Łd 1015/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy skarżącej przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podkreślił, że w ocenie organów orzekających w sprawie, świadczenie to wnioskodawcy nie przysługuje, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a opiekunem obojga jest dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do tego właśnie świadczenia. Sąd I instancji zaznaczył, że niespornym jest, iż skarżąca B. B. sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgromadzone dokumenty potwierdzają również fakt rezygnacji skarżącej z zatrudnienia.

Odnosząc się do wzajemnej relacji art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w pierwotnym brzmieniu do art. 17 ust 5 pkt 2 lit a) tej ustawy, Sąd I instancji Sąd I instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107), gdzie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż stricte gramatyczna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ust 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sąd przywołał stanowisko Trybunału, który podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami, określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zaznaczył, że Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy dla sprawy, w której zapadł powyższy wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek.

Sąd I instancji, mając na uwadze nowelizacje art. 17 ust 1 oraz art. 17 ust 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, będące wynikiem wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że obecnie nadal występuje sytuacja, w której przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, poprzestanie na wykładni językowej analizowanych przepisów niweczy skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie.

Ponadto Sąd wskazał, że o ile faktem jest, iż ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem.

Sąd I instancji stwierdził, że dokonana w art. 1 pkt 6 lit a) i b) ustawy zmieniającej nowelizacja poszczególnych przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie doprowadziła do odmiennego od zaprezentowanego wyżej rozumienia zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonywana przez sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie straciła na znaczeniu. W tym miejscu Sąd przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych, w tym wyroki Naczelnego sądu Administracyjnego, w których przyjęto celowościowo-systemową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą, świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać także na rzecz współmałżonka.

Sąd I instancji wskazał, że organ pierwszej instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, stosownie do przywołanych wyżej motywów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej SKO w Łodzi). Zaskarżyło go w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku w tym zakresie, o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Odnośnie pierwszej kategorii zarzutów podniosło, że naruszone zostały:

1. art. 10 ust. 1 w związku z art. 18., art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1 , art. 175 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a prokonstytucyjna, systemowa i celowościowa wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku osób niepełnosprawnych w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, zaś w przypadku wątpliwości, co do konstytucyjności danego aktu winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego,

2. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego,

3. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 23 i art. 27 oraz art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2012 roku, poz. 788 dalej jako K.r.o.) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem na małżonkach w trakcie trwania związku małżeńskiego nie spoczywa obowiązek alimentacyjny i ustawodawca wykluczył z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby pozostające w związku małżeńskim, z wyłączeniem sytuacji, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż tak wyraźnie i jasno stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych, a zatem nie ma podstaw do przyznania co do zasady świadczenia pielęgnacyjnego.

Podnosząc naruszenie przepisów prawa procesowego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 dalej jako p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

2. art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U, Nr 102, poz. 643 z późn. zm. dalej jako ustawa o TK) przez zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem rozstrzygnięcia czy obecnie obowiązujące normy prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w zgodzie z Konstytucją RP,

3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej dowolnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, brak powołania pełnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażanego w tego typu sprawach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B. B. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podzielając argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku. Ponadto, wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały przez nią uiszczone w całości ani w części. Dalej poprosiła o rozpoznanie sprawy w możliwie najkrótszym terminie. W uzasadnieniu wskazała, że SKO w Łodzi, dokonało rażąco błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy k.r.o. Dowodziła, że małżonkowie należą do kręgu osób obciążonych powinnością mającą cechy obowiązku alimentacyjnego, z którą łączy się prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jej zdaniem, obowiązek alimentacyjny i wzajemna pomoc nie są konkurencyjnymi pojęciami, lecz obowiązek alimentacyjny stanowi konkretyzację wzajemnej pomocy pomiędzy małżonkami.(wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1000/10). Podkreśliła, że ustawodawca, wskazując w art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust 5 pkt 2 lit a) ustawy oświadczeniach rodzinnych, współmałżonka ze znacznym stopniem niepełnosprawności - miał na uwadze osobę wymagająca opieki, gdyż trudno zgodzić się z tym, aby dla osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym przewidział równie chorego i niezdolnego do wypełniania ról społecznych opiekuna. Ponadto zauważyła, że powołane przepisy nie zawierają wymogu, jakoby małżonek wymagającego opieki miał być osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, gdyż te osoby ustawodawca wyraźnie z kręgu uprawnionych wyklucza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 23 i art. 27 oraz art. 128 k.r.o., przez rażąco błędną wykładnię, który okazał się chybiony. Wskazywane również w tym zarzucie oraz w zarzutach opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy uznać w związku z tym także za bezpodstawne, jako że zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji było konsekwencją uznania zarzutów skargi za uzasadnione.

Przystępując do wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazać należy, że przepis ten był wielokrotnie poddany analizie w wyrokach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, i na podstawie szeregu wyroków, zwłaszcza wydanych w ostatnich latach (patrz m.in. wyroki: wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1000/10; wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 115/10; wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 248/13; wyrok NSA z 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2277/12; wyrok NSA z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2796/12) można mówić o ugruntowanej już linii orzecznictwa na tle wskazanego przepisu.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, mówiące o tym, że obowiązek alimentacyjny i wzajemna pomoc małżonków nie są konkurencyjnymi pojęciami, lecz obowiązek alimentacyjny stanowi konkretyzację wzajemnej pomocy pomiędzy małżonkami. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrażony w art. 27 K.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 K.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r., II CZP 38/82, OSNCP 1983/2-3/31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988/4/42).

Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych K.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów K.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 K.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 K.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 K.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16).

Uwzględniając powyższe, przyjąć należy, że B. B., która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem i na której "ciąży obowiązek alimentacyjny", spełniła przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy tym nie dotyczy jej przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, albowiem, artykuł ten odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Na takie rozumienie wskazuje sam ustawodawca, w przekonaniu którego zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54).

Do powyższego stanowiska nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny, formułując akceptowany tu pogląd, w myśl którego uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, przy wypełnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka (patrz wyrok z dnia 19 lipca 20013 r., sygn. akt I OSK 2277/12,

Należy zgodzić się z poglądem, że odmienna interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadziła by do zgoła niedorzecznych wniosków, że celem ustawodawcy było udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu, dopiero wówczas gdy on sam jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu (patrz wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2796/12, cbois).

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że konsekwencją takiego błędnego rozumowania jest stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez skarżącego kasacyjnie, tj., że ustawodawca wykluczył z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby pozostające w związku małżeńskim, z wyłączeniem sytuacji, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia analizowanych przepisów oparta wyłącznie na dosłownym rozumieniu treści przepisu, prowadzi do wniosków kłócących się z zasadą równości zawartą w Konstytucji RP, celem samej ustawy a także ze założeniem racjonalności ustawodawcy. Dostrzegł to w swoim wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/07) Trybunał Konstytucyjny, przesądzając o konieczności wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności zasadą równości i sprawiedliwości społecznej. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego – jak wyżej wyjaśniono – obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji, organ administracji stosując ten przepis prawa powinien sięgnąć do pozostałych rodzajów wykładni jak to uczynił Sąd I instancji. Stanowisko to jako prawidłowe znajduje odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (wyroki wspomniane powyżej).

Odnosząc się do zarzutu SKO z Łodzi, naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1 w związku z art. 18., art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1 , art. 175 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzającego się do stwierdzenia, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a prokonstytucyjna, systemowa i celowościowa wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że jest to zarzut bezpodstawny.

Nie ulega wątpliwości, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V pkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77). W związku z tym nieuprawnionym jest twierdzenie skarżącego organu o dokonywaniu przez Sąd I instancji, w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, w procesie wykładni norm, zmian powszechnie obowiązującego prawa. Nie narusza więc powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji (art. 10 ust. 1 w związku z art. 18., art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1 , art. 175 ust. 1, art. 184) fakt odwoływania się przez Sąd I instancji do wykładni systemowej (między innymi jak rozumieć obowiązek alimentacyjny na gruncie K.r.o.) oraz do zasad konstytucyjnych omówionych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w celu ustalenia właściwej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy oświadczeniach rodzinnych, którego gramatyczne brzmienie, jak wyżej wskazano, może budzić wątpliwości zarówno konstytucyjne, jak i co do racjonalności ustawodawcy wskazującego na cel realizacji stanowionych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu ani poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (dowolną ocenę stanu prawnego), ani poprzez wykroczenie poza swoją właściwość. Nie ulega wątpliwości, że sprawa kontroli decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego należy do właściwości sądów administracyjnych, a tylko tego oraz kryteriów sprawowanej przez sąd kontroli (zgodność z prawem) dotyczy norma zawarta w powołanym przepisie. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, przeprowadza ocenę kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji, podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Ponadto "przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 1.09.2011 r., I OSK 1499/10, LEX nr 1068420).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że realizacja przez sąd administracyjny uprawnień do kontroli wykładni i zastosowania w akcie administracyjnym przepisów prawa materialnego nie stanowi wykroczenia poza właściwość sądu lub niewłaściwego zastosowania przepisu. Oczywiście skarżący kasacyjnie może nie zgadzać się ze sposobem ustalenia treści przepisu, dokonanego przez sąd, co jednak nie daje podstaw do uchylenia wyroku.

Zarzut zaniechania przez Sąd I instancji, wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem rozstrzygnięcia czy obecnie obowiązujące normy prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w zgodzie z Konstytucją RP, również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wystąpienie z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego nie jest obowiązkiem sądu tylko jego uprawnieniem. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Dopiero, gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy oświadczeniach rodzinnych i uczynił to w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Zatem, nie było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, że wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, że wojewódzki sąd administracyjny zaniechał zwrócenia się z pytaniem prawnym w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym do Trybunału Konstytucyjnego, nie mogą stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Strona może natomiast zarzucić naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją (wyrok NSA z 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK 930/10 LEX nr 966226), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy p.p.s.a. W żaden sposób nie może się ostać zarzut dowolnej oceny prawnej, bowiem Sąd I instancji, sięgając do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazał, jak należało interpretować art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz motywy leżące u podstaw takiej interpretacji tegoż przepisu. Podkreślił, że przeprowadzona nowelizacja ustawy pozostała bez wpływu na konieczność stosowania wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i celowościowej tego artykułu. Nadmienił, że brak jej wypacza stanowisko TK zaprezentowane w wyroku z dnia 18 lipca 2008r., w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107) i prowadzi do przyznawania świadczeń pieniężnych według zasad, które są nie do zaakceptowania wobec zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten tok rozumowania został zaprezentowany w sposób nie budzący wątpliwości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku są jednoznaczne. Sąd I instancji wskazuje na konieczność stosowania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która będzie zgodna z konstytucyjną zasadą równości. Wpływ tej zasady na rozumienie powyższych przepisów określono wyczerpująco w motywach zaskarżonego wyroku. Motywy te zaś odnosiły się z kolei do argumentacji z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i podzielających tą argumentację wyroków sądów administracyjnych.

Uchylenie kontrolowanym wyrokiem zaskarżonej decyzji oznacza konieczność uwzględnienia przez organ II instancji poglądów prawnych i wskazań co do dalszego postępowania oraz podjecie stosownego rozstrzygnięcia w ramach kompetencji unormowanych w art. 138 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.