Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1583/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,8,156 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku G. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r., nr [...] o wywłaszczeniu parceli nr[...], o pow. [...] m2, z nieruchomości położonej w J., zapisanej w księdze wieczystej J. tom [...] karta[...], stanowiącej własność S. D.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku G. S., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r., nr [...] o wywłaszczeniu parceli nr [...] o pow. [...]m2, z nieruchomości położonej w J., zapisanej w księdze wieczystej J. tom [...] karta L.[...], stanowiącej własność S. D.

Decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku G. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r.

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2004 r. G. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr[...].

Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 1999 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku G. S., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2004 r.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 711/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. S., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "Minister lnfrastruktury przeprowadził postępowanie bez udziału wszystkich następców prawnych S. D. (...) organ naczelny z naruszeniem przepisu art. 10 i 28 Kpa przeprowadził postępowanie jedynie z udziałem G. S. i Z. W.".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r., nr[...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ naczelny podkreślił, iż organ nadzoru w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] dokonał wszelkich czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności zaś poszukiwał akt archiwalnych, które jednak nie przyniosły rezultatów. W związku z powyższym przeprowadzono rozprawę administracyjną na której ustalono, iż były właściciel nieruchomości nie objął w posiadanie przedmiotowej nieruchomości po dniu 9 maja 1945 r. Nadto ustalono, że zostały spełnione wszystkie przesłanki ujęte w treści art. 1 i art. 2 dekretu wywłaszczeniowego, ustalając, iż nieruchomość została zajęta przez władze okupacyjne przed dniem 9 maja 1945 r. i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., we władaniu przedsiębiorstwa państwowego. Ponadto wskazano, iż fakt nie zachowania się akt wywłaszczeniowych, w tym wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie, nie może rozpatrywany być przez pryzmat rażącego naruszenia prawa, gdyż organ podjął wszelkie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, które jednakże nie dały rezultatu. W związku z powyższym brak akt archiwalnych uniemożliwiał pełną ocenę postępowania wywłaszczeniowego oraz ustalenie, czy zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Pismem z dnia 19 maja 2010 r. G. S. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr[...]. We wniosku skarżąca zarzuciła Ministrowi Infrastruktury rażące naruszenie zasad wskazanych w art. 7 i art. 8 Kpa wskazując, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] naruszają przepisy art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., gdyż zgodnie z tym przepisem ubiegający się o wywłaszczenie winien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r., zaś z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by taki wniosek złożono. Argumentacja zaś organu nadzoru wskazująca, że fakt, iż takiego wniosku nie można odnaleźć nie oznacza, że takiego wniosku nie było, narusza przepisy art. 7 i art. 8 Kpa, gdyż organ powinien w postępowaniu posługiwać się określonymi dowodami i faktami procesowymi. Te zaś zdaniem skarżącej wskazują, iż przy wydawaniu orzeczenia z dnia [...] września 1951 r., a w konsekwencji również przy wydaniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 1999 r. rażąco naruszono prawo, ponieważ brak było wniosku (z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r.) stosownego podmiotu, zaś organ nie uprawdopodobnił faktu istnienia takowego wniosku. Zdaniem G. S. wątpliwości organu nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzyganie na niekorzyść strony stoi w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do organów państwa.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 7 Kpa organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym organ zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć, w sposób wyczerpujący, cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa).

Minister zauważył, że w trakcie postępowania administracyjnego, które prowadzone było w trybie nadzoru na podstawie i w granicach art. 156 § 1 Kpa i nast., niezbędnym było ustalenie, czy decyzja, która podlega ww. analizie dotknięta jedną z wad wymienionych w wskazanym powyżej art. 156 § 1 Kpa i w sytuacji ich wystąpienia stwierdzenie nieważności lub w sytuacji wystąpienia przesłanek z § 2 stwierdzenie naruszenia prawa.

Jak podkreślono w decyzji organu naczelnego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] organ nadzoru podjął wszelkie czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Jak podkreślono w skarżonej decyzji przed wydaniem ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] przeprowadzono poszukiwania akt archiwalnych dotyczących orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r., nr [...] w Urzędzie Wojewódzkim w [...], Urzędzie Rejonowym w J., Archiwum Państwowym w K., Archiwum Państwowym w P. oraz T. SA [...] w P., które jednak nie dały zamierzonych rezultatów. W związku z powyższym, jak podkreślono w skażonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., zawiadomieniem z dnia [...] marca 1996 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa poinformowało G. S. (z prośbą o powiadomienie pozostałych uczestników postępowania), iż w dniu [...] kwietnia 1996 r. odbędzie się w Urzędzie Wojewódzkim w [...] - Wydziale Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami rozprawa administracyjna w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r., nr [...].

Z akt sprawy wynika, że w rozprawie, która została przeprowadzona w ww. terminie brały udział G. S. i Z. W.

Zawiadomieniem z dnia 25 listopada 1997 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (następca prawny Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) poinformował strony o prowadzonym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia uzupełniających wniosków dowodowych.

Mając powyższe na uwadze Minister zgodził się z tezą organu naczelnego zawartą w skarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr[...], iż organ nadzoru, który wydał decyzję z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r., nr[...], podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy umożliwił dokonanie oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1951 r.

Minister zauważył, że w skarżonej decyzji organu naczelnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazano, iż postępowanie nadzorcze zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r. zostało przeprowadzone w kontekście zgodności badanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1951 r. z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.).

Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczenie było dopuszczalne tylko i wyłącznie wtedy, gdy zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu, czyli: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych oraz 3) zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 nieruchomość nadal miała być użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów była przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Minister zaznaczył, że na rozprawie przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 1996 r. w Wydziale Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędy Wojewódzkiego w [...], Z. W. zeznała, iż "w 1940 r. nakazano opuszczenie całej nieruchomości, a na spornej działce niezabudowanej Niemcy pobudowali stację. Po wojnie rodzina wróciła na swoją nieruchomość, jednakże nie objęła w posiadanie działki zajętej pod stację. Stacją zajmował się (władał) Urząd [...] w P.". Ponadto G. S. w swoim wniosku z dnia 11 sierpnia 1993 r. wskazała, że "Z rodzinnych przekazów wiem, że przesłankami faktycznymi związanymi z wydaniem określonego orzeczenia był fakt istnienia na odebranych gruntach zabudowy potocznie nazywanej urządzeniami telekomunikacyjnymi, które wybudowane zostały przez niemieckie władze okupacyjne. "

Wobec powyższego Minister uznał, że zostały wypełnione wszystkie przesłanki wywłaszczenia ujęte w art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, gdyż nieruchomość została zajęta na cel ujęty w art. 2 pkt 1 lit b dekretu, tj. przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej - Urzędu [...] w P.

Zdaniem Ministra, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1951 r., nr [...] nie jest więc dotknięte żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa.

Opierając się na zebranym w toku postępowania szczątkowym materiale dowodowym Minister stwierdził, że nie wynika z niego, aby doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1951 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1999 r.

Odnosząc się zaś do zarzutu wskazanego przez skarżącą we wniosku z dnia 21 czerwca 2004 r. powtórzonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w aktach sprawy brak wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie, Minister wskazał, że nie można uznać, aby ocena legalności przeprowadzona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast była niepełna, a tym samym kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru - jak wynika z akt postępowania administracyjnego - prowadził poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych, co jednak nie dało pozytywnych rezultatów, w tym również nie odnaleziono wniosku wywłaszczeniowego.

Zdaniem Ministra, to, że do dnia wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] maja 1999 r. nie zachował się wniosek bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że takiego wniosku przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w ogóle nie było. Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia parceli nr[...], o pow. [...] m2 powoduje, że organ nadzoru nie mógł przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy , a tym samym organ nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto brak akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zdaniem Ministra, bezzasadne są twierdzenia skarżącej, iż organ powinien uprawdopodobnić, bądź udowodnić, że istniał wniosek wskazany w art. 3 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego. W wypadku zaś, gdy organowi, pomimo podjętych starań, nie udało się wykazać niewątpliwego faktu istnienia wniosku, organ powinien orzec na korzyść strony, zaś orzekanie na niekorzyść strony stoi w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w § 1 art. 156 Kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Wskazać bowiem należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, iż decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.

Nadto nie zachowanie się jakiegoś dokumentu sprzed 50 lat nie oznacza, że taki dokument w dacie wydania nie istniał, zaś jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Z uwagi na fakt, iż jedynym dokumentem, na którym organ nadzoru się oparł, jest uwierzytelniona kopia orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1951 r., [...] nadesłana przy piśmie Urzędu Rejonowego w J. z dnia 11 października 1993 r., gdyż pozostałych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia nie udało się odnaleźć, zaś z treści orzeczenia z dnia [...] września 1951 r. nie można ustalić, faktów dotyczących wydania wniosku z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz wad tegoż wniosku, niemożliwym jest wskazanie braku przedmiotowego wniosku, bądź faktu, iż ów wniosek zawierał wady. Postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. zostało przeprowadzone na podstawie dostępnych dokumentów oraz rozprawy administracyjnej, zatem nie można uznać, aby tak wydana decyzja rażąco naruszała prawo.

Uwzględniając powyższe okoliczności Minister uznał, że brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa i nie ma podstaw, aby stwierdzić nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...].

Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] G. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażące naruszenie art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż brak stosownego wniosku, ubiegającego się o wywłaszczenie, nie stanowił okoliczności uzasadniającej twierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy okoliczności faktyczne wskazują na rażące naruszenie prawa przez decyzje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nadzwyczajnego; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, podczas gdy zaistniały okoliczności, które powinny skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i orzeczeniem, co do istoty sprawy poprzez unieważnienie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1998 r., nr[...]. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz o uchylenie – na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1998 r., nr[...], a także uchylenie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1951 r., nr [...] oraz o zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że Minister Infrastruktury błędnie interpretuje przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, zawarte w wymienionym dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, ograniczając je wyłącznie do art. 1 i 2 tego aktu prawnego. Otóż istotną przesłankę, o charakterze materialnoprawnym, zawiera także art. 3 ust. 1 dekretu, który wymagał ponadto, aby wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie został zgłoszony do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt III RN 214/00 (OSNP 2002/13/298) brak spełnienia m.in. wskazanej przesłanki uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Należy przy tym wskazać, że termin wskazany w tym przepisie ma charakter materialnoprawny. Jego niedochowanie lub też brak stosownego wniosku powoduje, iż nie mógł się ziścić skutek prawny wywłaszczenia przewidziany wskazanym dekretem. Wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w warunkach przekroczenia tego terminu, względnie bez stosownego wniosku, przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury stwierdził, iż to, że takiego wniosku nie można odnaleźć, nie pozwala na stwierdzenie, że go nie było. Zdaniem strony, postępowanie organu stoi w rażącej sprzeczności z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej - zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą zaufania obywateli do organów Państwa. Organ administracji powinien w swoim postępowaniu posługiwać się konkretnymi dowodami i faktami procesowymi. Te zaś w niniejszej sprawie wskazują, iż przy wydawaniu orzeczenia w 1951 r., a w konsekwencji również przy podejmowaniu decyzji w roku 1998 i 1999 rażąco naruszono przepisy powołanego dekretu, ponieważ nie było stosownego wniosku uprawnionego podmiotu. Organ administracji nie wskazał też, na jakiekolwiek dowody, uprawdopodobniające istnienie takiego wniosku, nie mówiąc już o udowodnieniu tego faktu. W tej sytuacji wątpliwości organu w tym zakresie nie znajdują żadnego oparcia w zebranym materiale dowodowym, a nadto rozstrzyganie ich na niekorzyść strony stoi w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie skarżącej, bezpodstawny jest zarzut, pod adresem stron postępowania, iż w toku postępowania zakończonego decyzjami o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie podnosiły argumentu, co do braku takiego wniosku. Otóż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności i organ administracji jest zobowiązany z urzędu do zbadania, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji, bez względu na argumentację stron w tym zakresie. Okoliczność ta nie ma więc żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr[...]. Decyzje te zostały wydane w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w stosunku do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast –zwanego dalej PUMiRM z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 1998 r., nr[...]. W niniejszej sprawie ocena legalności sprowadza się zatem do zbadania, czy Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że decyzje PUMiRM, również wydane w postępowaniu nadzorczym, nie są obciążone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, że kontrolowane decyzje PUMiRM nie są obciążone wadami z art. 156 § 1 Kpa. Nie można zarzucić, że PUMiRM działał jako organ niewłaściwy w sprawie (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), ponieważ organ nadzoru – przy braku przepisu wskazującego zasady ustalania właściwości organu wyższego stopnia (art. 157 § 1 Kpa) w stosunku do nieistniejących organów administracji państwowej rangi wojewódzkiej - ustalił swą właściwość instancyjną w sposób zbieżny z ówcześnie panującym poglądem judykatury na właściwość organu nadzoru w sprawach wywłaszczeniowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, OSNP 1999/9/293).

Trafne jest stanowisko Ministra, że decyzje PUMiRM nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. PUMiRM działał w oparciu o właściwą podstawę prawną – przepis art. 156 § 1 Kpa, zgodnie z żądaniem określonym przez G. S. we wniosku z dnia 11 sierpnia 1993 r. o stwierdzenie nieważności. PUMiRM w toku postępowania podjął czynności wyjaśniające mające na celu uzyskanie akt sprawy zakończonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1951 r., nr [...] o wywłaszczeniu parceli nr[...], o pow. [...]m2, z nieruchomości położonej w J., zapisanej w księdze wieczystej J. tom [...] karta[...], stanowiącej własność S. D. (pismo z dnia 7 grudnia 1995 r. skierowane do Urzędu Wojewódzkiego w[...], pismo z dnia 2 stycznia 1996 r. skierowane do Urzędu Rejonowego w J., pismo z dnia 2 stycznia 1996 r. skierowane do Archiwum Państwowego w K., pismo z dnia 2 stycznia 1996 r. skierowane do Archiwum Państwowego w P., pismo z dnia 29 kwietnia 1996 r. skierowane do T. [...] S.A., pismo z dnia 25 listopada 1997 r. skierowane do G. S.). Wobec braku akt sprawy (pismo Archiwum Państwowego w K. z dnia 15 stycznia 1996 r., pismo z dnia 15 stycznia 1996 r. Archiwum Państwowego w P., pismo Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 4 marca 1996 r., pismo T. [...] S.A. z dnia 27 maja 1996 r., pismo G. S. z dnia 15 grudnia 1997 r.) i uzyskaniu jedynie odpisu samego orzeczenia wywłaszczeniowego PUMiRM dokonał kontroli zgodności z prawem, w takim zakresie, jaki był możliwy, tj. dokonał oceny legalności samego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r., nr[...], ponieważ tylko tym orzeczeniem dysponował. PUMiRM z punktu widzenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ocenił, czy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydając orzeczenie z dnia [...] września 1951 r., nr [...] prawidłowo zastosowało przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.) – art. 1 i art. 2 dekretu. PUMiRM – wobec braku dokumentów wskazujących na istnienie materialnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia oraz obrazujących przebieg postępowania wywłaszczeniowego – oparł się na dowodach ze źródeł osobowych – informacji uzyskanych na rozprawie przeprowadzonej [...] kwietnia 1996 r., gdzie Z. W. zeznała, że mieszkała od urodzenia na nieruchomości stanowiącej własność S. D. W 1940 r. nakazano opuszczenie całej nieruchomości, a na spornej działce niezabudowanej Niemcy pobudowali stację. Po wojnie rodzina wróciła na swoją nieruchomość, jednakże nie objęła w posiadanie działki zajętej pod stację. Stacją zajmował się (władał) Urząd [...] w P. PUMiRM uwzględnił ponadto informacje pochodzące od samej skarżącej, zawarte we wniosku G.S. z dnia 11 sierpnia 1993 r., gdzie strona wskazała, że z rodzinnych przekazów wie, iż przesłankami faktycznymi związanymi z wydaniem określonego orzeczenia był fakt istnienia na odebranych gruntach zabudowy potocznie nazywanej "urządzeniami telekomunikacyjnymi", które wybudowane zostały przez niemieckie władze okupacyjne. Skarżąca we wniosku wskazała, że w okresie wydania kwestionowanego orzeczenia jej dziadek zdawał sobie sprawę, iż ówczesnej władzy zależało na utrzymaniu tych urządzeń. Na podstawie tych dowodów Prezes Urzędu Mieszkalnictwa uznał, że zostały wypełnione wszystkie przesłanki wywłaszczenia ujęte w art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, gdyż nieruchomość została zajęta na cel ujęty w art. 2 pkt 1 lit b dekretu, tj. przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej - Urzędu [...] w P. Co prawda z przedstawionych wyżej dowodów wynika, że organ nadzoru błędnie zakwalifikował cel zajęcia nieruchomości – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie właściwym celem zajęcia był cel określony w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu (użyteczność publiczna), jednakże to uchybienie PUMiRM nie miało wpływu na wynik sprawy. Ze wskazanych wyżej dowodów wynika, że w dniu wejścia w życie dekretu (14 kwietnia 1948 r.) przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa – Urzędu [...] w P. Swoje stanowisko, co do tego, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w czasie wojny pod urządzenia telekomunikacyjne, a następnie przejęta przez Urząd [...] w P. przedstawił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 711/05, którego zalecenia Minister Infrastruktury w niniejszej sprawie wykonał uwzględniając jako strony zgłoszonych w postępowaniu nadzorczym spadkobierców po S. D.

Z akt sprawy wynika, że decyzje PUMiRM nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną (wcześniejszą) decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Decyzje te nie zostały skierowane do osób nie będących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa), ponieważ postępowanie toczyło się z udziałem G. S. i Z. W. dwóch spadkobierców po S.D. (postanowienia spadkowe z dnia [...] lipca 1964 r. i [...] stycznia 1992 r.) oraz S. J. jasko organu reprezentującego właściciela Skarb Państwa i T. [...] S.A. jako użytkownika wieczystego (wyciąg z wykazu zmian gruntowych Miasta J., pismo Urzędu Rejonowego w J. z dnia 11 października 1993 r., pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 listopada 1993 r., zawiadomienie Sądu Rejonowego z dnia 16 grudnia 1997 r.). Brak również podstaw, aby decyzjom PUMiRM przypisać wady nieważności, o których mowa w przepisach art. 156 § 1 pkt 5-7 Kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Ministra Infrastruktury była decyzja PUMiRM z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 1998 r., nr[...]. Nie można więc zarzucić organowi nadzoru rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, ponieważ Minister nie wydał decyzji na podstawie tego przepisu, lecz działał na podstawie innego przepisu prawa – art. 156 § 1 Kpa. Trafne jest przy tym stanowisko Ministra, że w sytuacji niekompletnych akt sprawy administracyjnej organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 Kpa, tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Uszło uwadze skarżącej, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że skoro brak dokumentów wskazujących na złożenie wniosku wywłaszczeniowego w przewidzianym terminie ustawowym, to należałoby uznać, że organ wywłaszczeniowy działał z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 dekretu. Trafnie wskazał Minister, że brak akt wywłaszczeniowych dokumentujących przebieg postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwia ocenę zachowania wymogów procedury wywłaszczeniowej. W takiej sytuacji nie działa domniemanie zgodności z prawem decyzji, czy też domniemanie jej wadliwości. Wobec tego, jeżeli organowi nie udało się uzyskać całości akt wywłaszczeniowych, w tym wniosku wywłaszczeniowego, a nie ma dowodu wskazującego na to że wniosek taki nie był złożony, to organ nadzoru nie miał możliwości oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Poza tym kwestia wadliwej wykładni przepisu nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa. Działanie z naruszeniem o charakterze "rażącym" dotyczy tylko takich przypadków, gdy zostanie udowodnione, że organ działał wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi wynikającemu z przepisu prawa, a przepis ten jest jasny w swej treści (nie ma możliwości różnej jego wykładni). Powoływany przez stronę wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt III RN 214/00 (OSNP 2002/13/298) nie jest miarodajny, jeżeli chodzi o ocenę przesłanki z art. 3 ust. 1 dekretu. W wyroku tym Sąd odniósł się do innego problemu, tj. oceny przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia w postaci zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej w okresie wojny i znaczenia prawnego dla udowodnienia tej przesłanki w postaci postanowienia sądu o wprowadzeniu w posiadanie. W sprawie na którą powołuje się skarżąca istniał zatem dowód z dokumentu w postaci postanowienia sądu. Skarżąca pomija, że w wyroku tym Sąd Najwyższy zaprezentował pogląd zbieżny ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury zaprezentowanym w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy stwierdził bowiem, że organ może stwierdzić nieważność decyzji wywłaszczeniowej, gdy bezspornie wykaże, że organ, który wydał decyzję o wywłaszczeniu, rażąco naruszył przepisy dekretu stanowiące podstawę wydania takiej decyzji. Zdaniem SN organ powinien mieć przy tym na uwadze zawartą w art. 16 § 1 Kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznej, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności takiej decyzji może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w Kodeksie, zaś przepis art. 156 § 1 określający przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji nie może być interpretowany rozszerzająco. W tej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi Infrastruktury działania z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.