Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1966/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1, art. 154 par. 6, art. 154 par. 7, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 176
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1381/23 w sprawie ze skargi A.B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, stwierdzającego bezczynność w sprawie stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1381/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.M. na niewykonanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, stwierdzającego bezczynność w sprawie stwierdzenia daty przejścia w stan spoczynku, (1) wymierzył Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej grzywnę w wysokości 1000 zł, (2) stwierdził, że bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) przyznał od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz W.M. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł i (4) zasądził koszty postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.M. (dalej "skarżący"), stwierdził bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Prezydent"), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do wydania aktu, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2019 r., poz. 825; dalej "ustawa o SN") w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt. W pozostałej części, tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz strony sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił.

Wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt II GSK 295/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesione przez skarżącego i organ skargi kasacyjne od powyższego wyroku.

Prawomocny wyrok NSA został przesłany do Kancelarii Prezydenta 2 grudnia 2020 r. drogą elektroniczną (ePUAP), natomiast doręczenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, oraz przesłania akt administracyjnych sprawy WSA dokonał poprzez doręczenie Kancelarii Prezydenta 26 stycznia 2021 r.

Pismem z 19 stycznia 2021 r., doręczonym organowi 27 stycznia 2021 r., skarżący wezwał Prezydenta do wykonania wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r.

Następnie, pismem z 22 lutego 2021 r., nadanym 1 marca 2021 r. i doręczonym Prezydentowi 2 marca 2021 r., skarżący wniósł skargę na "niewykonanie" przez Prezydenta wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, domagając się: wymierzenia organowi grzywny w wysokości 40 000 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł, zasądzenia od kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wykonał wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r., wydając 5 marca 2021 r. dwa postanowienia tj.:

- postanowienie nr [...] w sprawie stwierdzenia daty przejścia w stan spoczynku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz

- postanowienie nr [...] w sprawie stwierdzenia daty przeniesienia w stan spoczynku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowienia z 5 marca 2021 r. zostały przekazane pismem z 8 marca 2021 r. Prezesowi NSA z prośbą o przekazanie skarżącemu. W tym samym dniu skarżący został poinformowany bezpośrednio przez Kancelarię Prezydenta, drogą elektroniczną, o fakcie wydania ww. postanowień.

Wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na niewykonanie przez Prezydenta wyroku tego Sądu z 6 listopada 2019 r.

Wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 632/22, NSA uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

NSA uznał, że niewydanie przez Prezydenta w terminie wyznaczonym, tj. do 26 lutego 2021 r., aktu nakazanego przez Sąd oznaczało niewykonanie wyroku. Z tego powodu wniesiona w tej sprawie skarga na niewykonanie wyroku powinna zostać uwzględniona, a zatem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oddalające tę skargę było niezgodne z prawem.

Zdaniem NSA, zachodziły podstawy z art. 154 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") do wymierzenia organowi grzywny, ponieważ do dnia wniesienia skargi Prezydent nie wykonał wyroku WSA z 6 listopada 2019 r. NSA wskazał, że WSA miał obowiązek uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku poprzez nałożenie na Prezydenta grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., w zakresie wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a. Określenie wysokości grzywny i wysokości sumy pieniężnej w ponownie prowadzonym postępowaniu zostało pozostawione uznaniu Sądu.

WSA w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, (1) wymierzył Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej grzywnę w wysokości 1000 zł, (2) stwierdził, że bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) przyznał od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz W.M. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł i (4) zasądził koszty postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 632/22.

WSA uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku. Do wydania aktu (postanowienia w sprawie stwierdzenia daty przejścia w stan spoczynku) nie doszło bowiem w terminie do 26 lutego 2021 r., ale dopiero 5 marca 2021 r.

Uwzględniając skargę, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Przy określeniu jej wysokości Sąd uwzględnił to, że w sprawie doszło do wydania aktu po wniesieniu skargi przez skarżącego na niewykonanie wyroku z 6 listopada 2019 r., co winno wpływać na obniżenie wysokości orzekanej grzywny, a naruszenie terminu nie było znaczne. Sąd wziął pod uwagę to, że akt, jaki miał zostać wydany przez Prezydenta na podstawie art. 39 ustawy o SN, nie kreuje z istoty rzeczy potrzeby przeprowadzenia licznych czynności wyjaśniających, ponieważ wystarczające jest w tym przypadku złożenie przez sędziego NSA Prezesowi NSA oświadczenia o przejściu w stan spoczynku na zasadzie wynikającej z art. 111 § 2 ustawy o SN. Tym niemniej na gruncie tej sprawy pojawiły się wątpliwości natury prawnej związane z równoczesnym (niejako konkurencyjnym) istnieniem podstaw do przeniesienia sędziego w stan spoczynku (por. art. 38 § 1 ustawy o SN). Dodatkowo sprawa skomplikowała się wskutek długiego okresu czasu, jaki upłynął od daty złożenia przez skarżącego oświadczenia o przejściu w stan spoczynku (4 kwietnia 2018 r.), jak i wskazanej w tym oświadczeniu daty tego przejścia, tj. 1 września 2018 r. Po tej dacie skarżący nie był zwolniony z aktywności orzeczniczej jako sędzia NSA. Organ wystąpił zatem do skarżącego i Prezesa NSA o informacje dotyczące wykonywania przez skarżącego obowiązków orzeczniczych. Wyjaśnienie tej kwestii zostało dokonane przez Prezesa NSA w piśmie doręczonym Prezydentowi 25 lutego 2021 r., a zatem na jeden dzień przed upływem terminu na wydanie aktu, zakreślonego przez WSA w wyroku z 6 listopada 2019 r.

Zdaniem WSA, powyższe okoliczności faktyczne determinowały precedensowy charakter całej sprawy i stały się przedmiotem wielu opinii prawnych sporządzanych w ramach wewnętrznej struktury Kancelarii Prezydenta. Wskazywały one na istnienie wątpliwości prawnych organu co do tego, jakiej treści akt powinien w tym przypadku zostać wydany. Prezydent podejmował starania w celu wydania aktu w wymaganym terminie i Sąd nie dopatrzył się zawinionej bierności ze strony organu.

Sąd w punkcie 2 wyroku orzekł, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

WSA uznał za zasadne zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, mieszczącej się w granicach zakreślonych postanowieniem art. 154 § 7 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Sąd, ustalając jej wysokość, brał pod uwagę zakres opóźnienia w wydaniu przez Prezydenta postanowienia w stosunku do terminu orzeczonego w wyroku WSA z 6 listopada 2019 r. oraz to, że do wydania postanowienia doszło niezwłocznie po wniesieniu skargi. Uchybienie terminu było nieznaczne, a na jego zaistnienie w określonym zakresie miał też wpływ termin udzielenia odpowiedzi przez Prezesa NSA na pytanie dotyczące działalności orzeczniczej skarżącego. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się zatem zawinienia, które uzasadniałoby zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w innej wysokości od przyjętej w wydanym wyroku. Dodatkowo należało w ocenie Sądu mieć na uwadze to, że zaistniałe uchybienie terminowi na wydanie aktu nie doprowadziło do takiego uszczerbku w sferze prawnej skarżącego, które mogłoby przemawiać za przyznaniem sumy pieniężnej w wyższej wysokości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent, zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu 1, 3 i 4. Wniósł o jego uchylenie w ww. zakresie i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, iż Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, działając w rozpatrywanej, dopuścił się niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w zakresie uzasadniającym podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis,

- art. 154 § 6 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny,

- art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej,

- art. 200 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez orzeczenie wobec organu obowiązku zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z 14 września 2023 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z 21 maja 2024 r. skarżący ponownie wyraził swoje stanowisko w sprawie. Na okoliczność skutków opóźnienia w wydaniu przedmiotowego aktu powołał się na zawartość akt o sygn. II GSK 631/22 i II GSK 638/22. Dodatkowo wskazał, że z powodu stwierdzenia "wstecznej" daty przeniesienia w stan spoczynku Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia wyrokiem z 4 marca 2024 r., sygn. akt VIII P 228/23, zasądził od niego na rzecz NSA kwotę 50 937,73 zł, którą uiścił, z tytułu rzekomo nienależnie pobranej pensji, wraz z odsetkami i odsetkami od odsetek oraz koszty postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Organ oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

Dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych stawianych w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 632/22, zawarł konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 190 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy podkreślić, że zasada związania wykładnią prawa określona w art. 190 p.p.s.a. jest jedną z ustrojowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zapobiegającą powtarzaniu popełnionych błędów oraz gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów procesowych i materialnoprawnych. Fundamentalne znaczenie tej zasady sprawia, że musi być stosowana przez wszystkie sądy, a zatem nie mogą być akceptowane żadne od niej odstępstwa, oczywiście poza wskazanymi w ustawie. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest założenie, że sąd odwoławczy ma możliwość dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 3940/14; powołane w niniejszej sprawie orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.; dalej "p.u.s.a." – i art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.).

Z powołanych wyżej przepisów i zasad ustrojowych (art. 176 ust. 1 Konstytucji) wynika zasada co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego, na którą składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39), stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Innymi słowy, ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 480).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach; gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09).

Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej wskazano szereg okoliczności z niespornego stanu faktycznego, które w opinii skarżącego organu uzasadniały odstąpienie od wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z 22 listopada 2022 r., lecz nie sformułowano z tego tytułu żadnego zarzutu kasacyjnego.

Po pierwsze, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przyjęcie wykładni art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. oznacza, że każde przekroczenie terminu na wydanie rozstrzygnięcia powoduje automatyczne "wpadnięcie" w reżim odpowiedzialności wiążącej się z koniecznością orzeczenia środka sankcyjnego, co jest sprzeczne z funkcją regulacji przyjętej w art. 154 p.p.s.a. mającej na celu dyscyplinowanie organów i nakładanie sankcji finansowych za rażące działanie nieuwzględniające podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć sądowych. Po drugie, skarżący organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę nie był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II GSK 632/22 w zakresie wymierzenia organowi grzywny i przyznania wnioskodawcy sumy pieniężnej, gdyż "kwestia ta pozostała pozostawiona uznaniu sądu ponownie orzekającemu w sprawie"

Skarżący kasacyjnie organ wskazując na powyższe okoliczności całkowicie pominął konsekwencje wynikające z art. 190 p.p.s.a., które przede wszystkim powodują zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 190 p.p.s.a., teza 3., Opubl. Lex/el oraz wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13). Sprowadzają się one do następujących kwestii: sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, zobowiązany jest bezpośrednio zastosować się do wiążącej wykładni wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego; Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, zobowiązany jest najpierw ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie dokonać oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190).

W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16). Może to uczynić nawet bez merytorycznej ich oceny (bez potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej). Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13). Wynika to wprost z treści art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kierując się wskazanymi wyżej wytycznymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie miał obowiązek ustalenia, czy uzasadnienie wyroku NSA z 22 listopada 2022 r. zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 632/22 uchylając wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2021 r. w sprawie niewykonania przez Prezydenta RP prawomocnego wyroku WSA w Warszawie w sposób jednoznaczny przesądził, że do wydania aktu przez organ doszło po terminie wynikającym z wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 54/19), co oznaczało niewykonanie tego wyroku. NSA stwierdził, że wystarczającą przesłanką obligującą sąd do uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku i wymierzenia organowi grzywny jest przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności. Ponadto NSA stanął na stanowisku, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, okoliczność ta może być jedynie uwzględniona jako wpływająca na wysokość orzeczonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej. Oznacza to, że NSA uznał, że stwierdzenie przez sąd bezczynności organu prowadzi do uwzględnienia skargi w przedmiocie niewykonania wyroku, co polega na wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. NSA przesądził, że Sąd pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu ma obowiązek uwzględnienia skargi W.M. na niewykonanie wyroku poprzez nałożenie na Prezydenta RP grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również co do kwestii wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o czym będzie mowa niżej.

Tak więc w świetle art. 190 p.p.s.a. oczywiste jest, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie zostały już przez NSA w cytowanym wyżej wyroku przesądzone w sposób ostateczny i wiążący.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku już na wstępie w jednoznaczny sposób wyartykułował, że jest związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 632/22.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, kierując się treścią art. 190 p.p.s.a. i wskazanymi wyżej poglądami judykatury co do wykładni tego przepisu, uznał, że "zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, iż Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (...) dopuścił się niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w zakresie uzasadniającym podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis" nie zasługuje na uwzględnienie. Zmierza on bowiem w ewidentny sposób do zakwestionowania wyrażonej w wyroku NSA z 22 listopada 2022 r. oceny prawnej odnośnie do zasadności skargi W.M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta RP wyroku sądu administracyjnego na bezczynność w sprawie stwierdzenia daty przejścia w stan spoczynku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił szereg okoliczności, które w jego ocenie świadczą o nieznacznym wykroczeniu przez organ poza termin wynikający z wyroku WSA z 6 listopada 2019 r. Jego zdaniem, okoliczności te zostały słusznie uwzględnione w wyroku WSA z 13 października 2021 r., a niezasadnie pominięte w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej wprost stwierdzono, że "w przypadku przedmiotowego postępowania nie może być mowy o bezczynności organu, a jedynie o nieznacznym opóźnieniu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, uzasadnionym okolicznościami sprawy".

W dalszej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej krytycznie odniósł się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2022 r. w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych co do okoliczności usprawiedliwiających nieznaczne przekroczenie terminu wykonania wyroku WSA z 6 listopada 2019 r. Autor skargi kasacyjnej wyraził pogląd, że "w sprawie nie miała miejsca bezczynność organu, ani (...) uchylanie się organu od wydania rozstrzygnięcia, jako że zostało wydane przez organ rozstrzygnięcie w zakresie przedmiotu sprawy".

W świetle art. 190 p.p.s.a. tak sformułowanego i uzasadnionego – w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzutu naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię w żaden sposób nie można uznać za trafny. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, w pełni wziął pod uwagę wykładnię ww. przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. wskazaną w wyroku z 22 listopada 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej ingerujące w ocenę prawną dokonaną w wyżej wymienionym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, bo są wprost sprzeczne z treścią art. 190 zdanie drugie p.p.s.a.

W tym miejscu – w odniesieniu się do konstrukcji wszystkich zarzutów kasacyjnych odnoszących się do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a. – wskazać należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie – na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na pierwszą z podstaw kasacyjnych (błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnoprawnych), jeżeli nie zostaną jednocześnie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2005 r., I FSK 397/05, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, wyd. 6, str. 1053).

Skoro w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustaleń faktycznych, to zarzuty naruszenia art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za bezzasadne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a przez ich błędną wykładnię w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wobec tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, w przypadku błędnej wykładni przepisu prawa, autor skargi kasacyjnej musi wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy, oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu – stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe.

Tych wymogów w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie spełnił. Kwestionując błędną wykładnię wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie wykazano wprost jak powinny być one rozumiane, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Akcentowano przede wszystkim charakter grzywny (represyjny) i sumy pieniężnej (prewencyjny i kompensacyjny). Przywołano też orzecznictwo, które wskazywało, że do wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej może dojść jedynie w sytuacji wyjątkowego, szczególnie rażącego i drastycznego charakteru zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

Z taką zaś sytuacją w ocenie skarżącego kasacyjnie nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że określenie wysokości grzywny (art. 154 § 6 p.p.s.a.) i sumy pieniężnej (art. 154 § 7 p.p.s.a.) zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. W sytuacji, w której sąd administracyjny dysponuje luzem decyzyjnym, charakteryzującym się brakiem sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, jego rolą w zakresie wyboru środka prawnego jest szczegółowa analiza całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyroki NSA z: 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21; 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2326/21). Natomiast w postępowaniu kasacyjnym możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji podjętego w warunkach tak ogólnie zakreślonego uznania sądowego ulega znacznemu ograniczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zastosowanego wskazanych wyżej środków pieniężnych, przede wszystkim dokonuje oceny zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm, czy w podjętym rozstrzygnięciu uwzględniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. W przypadku gdy sprawa badana jest przez NSA ponownie, po wcześniejszym uchyleniu wyroku WSA, zakres kontroli instancyjnej ulega kolejnemu zawężeniu wynikającemu z treści art. 190 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana sposobem sformułowania omawianych zarzutów kasacyjnych, w którym zabrakło zarzutu przekroczenia granic uznania sądowego przy ustaleniu wysokości grzywny i sumy pieniężnej, a nade wszystko naruszenia art. 190 p.p.s.a., co w znacznym stopniu ograniczyło zakres kontroli instancyjnej.

Sąd pierwszej instancji, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego stanowisko co do wysokości wymierzonej organowi grzywny, oparł się na wypowiedzi prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z 22 listopada 2022 r., że ustalenie wysokości grzywny z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia funkcji tego środka prawnego (dyscyplinująco-represyjnej) i jednocześnie indywidualnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności rodzaju sprawy, stopnia zawinienia organu, długotrwałości i przebiegu postępowania, wykonania wyroku przez organ po wniesieniu skargi.

Sąd pierwszej instancji, kierując się powyższymi kryteriami, w ramach uznania sądowego, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Sąd wziął pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, w tym nieznaczne przekroczenie terminu, precedensowy charakter sprawy, brak zawinienia organu w opóźnieniu wykonania wyroku. Tym samym WSA uwzględnił wszystkie wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA z 22 listopada 2022 r. okoliczności, czym w pełni wypełnił obowiązek wynikający z art. 190 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wysokości nałożonej grzywny i dowieść, że została ona wymierzona z przekroczeniem granic uznania sądowego.

Zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Ocenę ostatniego zarzutu kasacyjnego poprzedzić należy jeszcze dodatkowo wypowiedziami doktryny i orzecznictwa co do charakteru prawnego sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyjmuje się jednolicie, że omawiana suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i stanowi zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie, które aktualnie przybrały postać niewykonania wyroku nakazującego załatwienie sprawy w określonym terminie, a wcześniej stanowiły o bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. Ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. Jednocześnie uważa się, że suma pieniężna – podobnie jak grzywna – spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania (vide: M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2017, s. 636; wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19; 25 października 2019 r., II OSK 1360/19, 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20). Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; 17 marca 2022 r., I OSK 1320/21; 7 listopada 2021 r., I OSK 613/21; 27 lipca 2021 r., I OSK 468/21).

Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, przyznawana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego. Nie zastępuje ona bowiem zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani też nie ma charakteru odszkodowania tytułem naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, Sąd pierwszej instancji słusznie wziął pod uwagę wskazane wyżej funkcje (kompensacyjną i dyscyplinująco-represyjną), jakie pełni omawiany środek prawny oraz okoliczności faktyczne sprawy. Niewątpliwie przyznana skarżącemu suma pieniężna stanowi realną, odczuwalną represję wobec organu nierespektującego wyroku sądowego oraz dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej, rekompensujące mu negatywne przeżycia psychiczne spowodowane nadmierną długością postępowania, jak również nieterminowe wykonanie wyroku sądowego. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro środek z art. 154 § 7 p.p.s.a. ma efektywnie przeciwdziałać szczególnie niebezpiecznemu zjawisku w demokratycznym państwie prawa – ignorowaniu przez organy administracji prawomocnych wyroków sądowych – to wysokość zasądzonej sumy pieniężnej nie powinna mieć charakteru symbolicznego (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17).

Sąd pierwszej instancji przy ustalaniu wysokości sumy pieniężnej przyznanej skarżącemu wziął więc pod uwagę te same okoliczności, co przy ustaleniu wysokości grzywny, tj. stopień naruszenia prawa przez organ, nieznaczne opóźnienie wykonania wyroku, czas trwania postępowania administracyjnego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącego. Uwzględnił zatem wykładnię prawa wskazaną w wyroku NSA z 22 listopada 2022 r.

W świetle powyższych okoliczności nie ma podstaw do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił.