Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1401/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127, art.138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 86g ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skarg E. G., M. K., Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 lipca 2022 r. nr IFXIV.7840.9.17.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z 21 lutego 2022 nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił N. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w G. (inwestor – obecnie brzmienie firmy inwestora to: N. Sp. K.) pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z murami oporowymi, wewnętrznymi instalacjami, zbiornikiem na wody deszczowe, wewnętrznym układem komunikacyjnym, 46 miejscami postojowymi oraz zagospodarowaniem terenu, obejmującego fragmenty działek nr 1, 2, 3 i 4 obręb W. w rejonie zachodniej obwodnicy miasta.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. H., M. K. i E. G. Ponadto odwołanie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G.

Jednak decyzją z 14 lipca 2022 nr IFXIV.7840.9.17.2022 wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie PrBud) Wojewoda Śląski umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda przypomniał, że przed wydaniem decyzji organ I instancji ustalił strony postępowania, za które oprócz inwestora uznał osoby fizyczne: właścicieli nieruchomości nr 5 sąsiadującej z działką nr 1 (jedną z działek inwestycyjnych) oraz Gminę G. jako właściciela działek nr 6, 7, 8, przez które zaprojektowano skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną.

Odnosząc się do podstaw normatywnych rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 28 ust. 2 PrBud oraz przytoczył definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zaakcentował, że tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, że M. H. i M. K. są współwłaścicielami działki nr 9 obręb W. położonej w G., aktualnie niezabudowanej, oddalonej - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu - od granic terenu inwestycji o około 9 m w kierunku północnym oraz o około 23 m od najbliżej położonego projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (o wysokości 12,60 m n.p.t.).

Natomiast E. G. jest współwłaścicielką działki nr 10 położonej w G. Działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Jest oddalona od granic terenu inwestycji o około 80 m w kierunku północno-wschodnim. Odległość pomiędzy budynkiem skarżącej a projektowanym budynkiem oznaczonym literą B wynosi 105,45 m (zgodnie z rysunkiem PZT - plansza wymiarowa). Ponadto działka ta jest oddalona od projektowanego zbiornika retencyjnego na wody opadowe o około 85 m.

Wojewoda wskazał jednocześnie, że żadna z powyżej wymienionych działek nie graniczy z działkami inwestycyjnymi.

Organ odwoławczy odniósł się także do treści opinii technicznej mgr inż. arch. W. O., na którą powołały się strony wnoszące odwołanie. Według tej opinii działki sąsiednie są realnie zagrożone zalaniem przez wody opadowe i roztopowe. W konsekwencji sposób ich zabudowy jest poważnie ograniczony. Działki te m.in. nie będą mogły posiadać kondygnacji podziemnych. W przypadku zaś intensywnych opadów czas opróżnienia zbiorników bezodpływowych na działkach inwestora wyniesie około kilkudziesięciu godzin. Jednak według Wojewody opinia ta nie odnosi się do inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, lecz do innego zamierzenia budowlanego inwestora, obejmującego budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz murami oporowymi na działkach nr 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, obręb W. w rejonie ul. [...] w G. Inwestor odstąpił od zamiaru realizacji powyższego zamierzenia i cofnął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W wyniku cofnięcia wniosku postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z 16 lutego 2022 (utrzymaną w mocy przez Wojewodę Śląskiego decyzją z 13 marca 2022 nr IFXIV.7840.9.21.2022).

W konsekwencji, wymieniona powyżej opinia, według Wojewody, nie może przesądzać o posiadaniu przez odwołujących statusu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestora. Ponadto autor ww. opinii wskazuje wyłącznie na hipotetyczne zagrożenia oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w zakresie zalewania wodami opadowymi i okresowego podwyższenia poziomu wód gruntowych.

Według Wojewody ograniczenia wskazane w odwołaniach i ich charakter, nie mogą przesądzać o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w niniejszej sprawie. Kwestie zaś związane z odprowadzeniem wód opadowych z terenu nieruchomości regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.1065 ze zm., dalej w skrócie RozpWT). Organ wskazał przy tym na treść § 28 i § 29 tego rozporządzenia. Jednocześnie organ zauważył, że zatwierdzony projekt zawiera rozwiązania w zakresie odwodnienia przedmiotowego zespołu budynków wielorodzinnych, które są zgodne z warunkami technicznymi wydanymi przez Wydział Gospodarowania Wodami Urzędu Miejskiego w G. Dla odwodnienia inwestycji zaprojektowano m.in. zbiornik retencyjny o pojemności 512,0 m3, z którego woda po zakończeniu budowy będzie wykorzystywana do podlewania zieleni i celów gospodarczych. W obowiązujących zaś przepisach nie zostały określone wymogi odległościowe w zakresie sytuowania zabudowy od tego typu urządzeń. Tym samym projektowane rozwiązanie w postaci zbiornika retencyjnego nie będzie powodować ograniczenia w zabudowie nieruchomości odwołujących.

Według organu odwoławczego interesu prawnego odwołujących nie można również wywieść z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla terenów związanych bezpośrednio z rozwojem układu komunikacyjnego w G., położonych wzdłuż południowo-zachodniej obwodnicy miasta oraz autostrady A-4, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., nr [...], poz. [...]). Organ wskazał przy tym na treść § 18 planu miejscowego. Wskazał również, że dla terenów od 1UPn do 22UPn, na których częściowo jest zlokalizowana projektowana inwestycja, zakazano "odprowadzania do cieków wodnych ścieków deszczowych z dróg, parkingów i placów o trwalej nawierzchni, bez ich oczyszczenia oraz realizacji inwestycji bez urządzeń zabezpieczających wody i grunt przed skutkami awarii i wypadków". Zdaniem Wojewody z powyższych ustaleń nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia w zakresie zabudowy nieruchomości odwołujących w związku z planowaną inwestycją.

Dla organu odwoławczego bez znaczenia pozostała także okoliczność, że odwołujący uznani zostali, przez organ I instancji, za strony postępowania w sprawie wydania inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz murami oporowymi na działkach nr 11, 12, 13, 14, 15, 16 i 17 obręb W. w rejonie ul. [...] w G. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.9.35-2.2021 (zaskarżoną do WSA w Gliwicach) stwierdził bowiem, że działanie organu I instancji nie znajdowało oparcia w obowiązujących przepisach prawa i umorzył postępowanie odwoławcze.

Odnosząc się natomiast do odwołania wniesionego przez stowarzyszenie organ odwoławczy uznał, że jego legitymacji procesowej nie można wywieść z przepisu art. 86g ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029, dalej w skrócie "u.o.o.ś"). W niniejszej bowiem sprawie przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Co prawda inwestor uzyskał decyzję z dnia 25 marca 2022 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz murami oporowymi w G. na działkach 11, 13, 12, 14, 15, 16, 17, 1, 2, 3 oraz fragmencie działki 18 i 19, obręb W.". Jednakże organ I instancji w powyższym postępowaniu stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto zdaniem Wojewody z przepisu art. 86g ust. 1 u.o.o.ś nie można wywieść legitymacji procesowej również w odniesieniu do wskazanych wcześniej trzech odwołujących.

Końcowo organ odwoławczy nadmienił, że zakres uzyskanej przez inwestora decyzji środowiskowej z dnia 25 marca 2022 r. nr [...]. w znacznej części obejmuje zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane na działkach nr 11,12, 13, 14, 15, 16, 17, wobec którego Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Z kolei w zakresie dotyczącym działek nr 1, 2, 3 i 4 inwestycja nie wymagała decyzji środowiskowej.

Wobec zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego organ pozostawił bez rozpatrzenia podniesione w odwołaniu zarzuty. Za nieuzasadnione uznano również wnioski o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego dodatkowych dowodów, ponieważ zgromadzony przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Skargę na decyzję Wojewody wniosły E. G. i M. K. (dalej "skarżące"). Domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W skardze zarzucono:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 PrBud poprzez przyjęcie, iż skarżące nie znajdują się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji,

2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo podstaw do zawieszenia postępowania, z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w związku ze złożeniem środków zaskarżenia, których rozpoznanie umożliwi dopiero prawidłową ocenę przymiotu stron postępowania, a w konsekwencji ocenę argumentów i twierdzeń właścicieli sąsiednich nieruchomości,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3a PrBud w związku z brakiem dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu stron postępowania o środowiskowe uwarunkowania toczącego się przed Prezydentem Miasta G. (nr sprawy [...]), pomimo, iż Wojewoda w decyzji z dnia 14 stycznia 2022 r., nr IFXIV.7840.9.35-1.2021, zgodził się z organem I instancji (Prezydenta Miasta G.) co do konieczności wyprzedzającego przeprowadzenia postępowania środowiskowego,

4. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji bez uzyskania stanowiska organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia,

5. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z brakiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało, iż organ w szczególności nie ustalił, czy przedmiotowe przedsięwzięcie powinno być rozpatrywane również z punktu widzenia spełnienia przesłanek do zakwalifikowania go do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 55 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Ponadto z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. organ II instancji nie uzasadnił stanowiska co do kwestii braku legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową dla niniejszej inwestycji oraz związanej z tym możliwości uznania skarżących za strony postępowania,

6. art. 10 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w niniejszym postępowaniu i przedstawienia własnego stanowiska, co wpłynęło na znaczące ograniczenie wiedzy organów, w szczególności organu I instancji, co do rzeczywistych parametrów i cech przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji:

a) po pierwsze umożliwienia inwestorowi nie wywiązania się z konieczności pozyskania niektórych zgód administracyjnych albo podjęcia próby ich uzyskania zupełnie w innym momencie procedury inwestycyjno-budowlanej niż przewidują to przepisy,

b) po drugie wyrugowania skarżących z gwarancji procesowych zapewnianych im w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w związku z koniecznością poprzedzenia go postępowaniem środowiskowym,

7. § 9 ust. 1 pkt 1-7 i § 8 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów związanych bezpośrednio z rozwojem układu komunikacyjnego w G., położonych wzdłuż południowo-zachodniej obwodnicy miasta oraz autostrady A-4 (plan miejscowy) poprzez brak uwzględnienia ratio legis ww. norm prawnych i doprowadzenie do umożliwienia zabudowy zbyt wysokiej (o ilości kondygnacji większej niż dopuszczonej w planie miejscowym) oraz naruszającej zasady ochrony ładu i kształtowania przestrzennego dzielnicy,

8. § 18 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego poprzez jego oczywiste naruszenie w świetle braku możliwości odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej do czasu jej zrealizowania, a nadto całkowitej fikcyjności założenia, iż do tzw. docelowego momentu, ponad 510 m3 "deszczówki" będzie zagospodarowywane na cele podlewania terenów zielonych,

9. § 8 ust. 5 pkt 3 lit. b w związku z § 6 pkt 13 planu miejscowego, tj. zaprojektowania inwestycji przekraczającej dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy poprzez brak uwzględnienia w obliczeniach dotyczących spełnienia tego wskaźnika całej powierzchni kondygnacji garażów,

10. § 36 ust. 6 RozpWT poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że żaden przepis nie reguluje kwestii odległości zaprojektowanych zbiorników retencyjnych od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi.

Skarżące podniosły także, że organ nie wezwał inwestora do złożenia jednoznacznej informacji, w jaki sposób będą odprowadzane wody deszczowe z terenu inwestycji. Ponadto nie wezwał do wskazania długości sieci oraz przyłączy infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania osiedla, ani do dokładnego wskazania powierzchni terenu wyliczonego dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor nie został także wezwany do zinwentaryzowania urządzeń hydrotechnicznych, ani też do wykazania, iż chłonność terenu zielonego umożliwi zagospodarowanie wody opadowej i roztopowej w ilości ponad 510 m3.

Skarżące zarzuciły także, że organy nie dopuściły dowodów z następujących dokumentów:

a) decyzji Prezydenta Miasta G. z 13 grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w śladzie przyszłych dróg publicznych,

b) skargi z 27 czerwca 2021 na uchwałę z [...] r. nr [...] Rady Miasta G. w sprawie planu miejscowego,

c) decyzji Prezydenta Miasta G. z 18 października 2019 r. i z 24 czerwca 2020 r.,

d) analizy architektonicznej z 30 czerwca 2021 r., wykazującej skalę intensywność zabudowy na terenach objętych symbolami 1Mn do 24Mn,

e) opinii technicznej z 4 stycznia 2022 autorstwa mgr inż. arch. W. O. wykazującej wpływ projektowanego systemu kanalizacji deszczowej na nieruchomości sąsiednie,

f) warunków technicznych na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych,

g) pisma Zarządu Dróg Miejskich w G. z 28 października 2021 r.,

h) pisma Zarządu Dróg Miejskich w G. z 13 kwietnia 2021 r.,

i) mapy poglądowej, m. in. dla działek 4 i 20 oraz mapy poglądowej - sytuacyjnej dla sieci kanalizacji deszczowej w ul. [...] oraz pisma Zarządu Dróg Miejskich w G. z 26 kwietnia 2021 r.,

j) Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia i zawiadomienia z 1 września 2021 r. o wszczęciu postępowania środowiskowego,

k) umowy na prace projektowe z 1 marca 2021 r. wraz z pismami oraz decyzji Prezydenta Miasta G. z 1 lutego 2022 r. nr [...]

l) zawiadomienia z 1 września 2021 r. o wszczęciu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji,

m) uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. G.

Skarżące wniosły o dopuszczenie przez Sąd powyższych dowodów, a także dowodów z wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 8 lutego 2022 r. i 8 sierpnia 2022 r. , pism Urzędu Miejskiego w G. z 21 grudnia 2022 r. i 18 sierpnia 2022 r., opinii technicznej z 4 stycznia 2022 r. autorstwa W. O.

W uzasadnieniu skargi przedstawiony został rozbudowany wywód zmierzający do wykazania wadliwości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosło także Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. (stowarzyszenie). W skardze tej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji Stowarzyszeniu. Zostało ono przez to pozbawione możliwości zaznajomienia się z treścią decyzji – co narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Sądu z dnia 9 stycznia 2023 r. sprawa ze skargi stowarzyszenia (sygn. akt II SA/Gl 1407/22) została połączona ze sprawą o sygn. II SA/Gl 1401/22 ze skargi wskazanych wcześniej dwóch skarżących celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Ponadto postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu "[...]" Stowarzyszenie [...] w G. w charakterze uczestnika postępowania.

Stanowisko w sprawie przedstawił także inwestor. W piśmie z 3 lutego 2023 r. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił zaś argumenty mające przemawiać za jego stanowiskiem.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2023 r. skarżące podtrzymały skargę. Ponadto ich pełnomocnik złożył dodatkowe pismo. Wniósł w nim o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów.

Pełnomocnik skarżącego stowarzyszenia oraz stowarzyszenia dopuszczonego do udziału w postępowaniu podtrzymał skargę. Zaakcentował, że skarżące z uwagi na skalę przedsięwzięcia dysponują przymiotem strony nie tylko w ramach postępowania środowiskowego ale także w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

Natomiast inwestor, jako uczestnik postępowania sądowego, wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że inwestor nie etapuje przedsięwzięcia a ograniczenie jego realizacji jest spowodowane obecną sytuacją ekonomiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu sprawowanej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody. Organ ten umorzył w niej postępowanie odwoławcze toczące się na skutek odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia - na wniosek inwestora - projektu budowlanego i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę.

Jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. W konsekwencji organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Brak przymiotu strony winien bowiem skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaakcentować przy tym należy, że umorzenie takie powinno nastąpić bez badania merytorycznej zasadności odwołania, a zatem bez przeprowadzenia kontroli instancyjnej.

Istotą sporu jest to, czy Wojewoda prawidłowo uznał, że skarżącym oraz skarżącemu stowarzyszeniu nie przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z murami oporowymi, wewnętrznymi instalacjami, zbiornikiem na wody deszczowe, wewnętrznym układem komunikacyjnym, 46 miejscami postojowymi oraz zagospodarowaniem terenu, obejmującego fragmenty działek nr 1, 2, 3 i 4 obręb W. w rejonie zachodniej obwodnicy miasta.

Orzecznictwo sądów administracyjnych zwraca uwagę, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023, poz. 682, dalej w skrócie jak dotychczas PrBud), regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lipca 2022 r. sygn. II OSK 2043/19, z 12 maja 2022 sygn. 179, z 25 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3630/18). Zaakcentować przy tym należy, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 PrBud otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu (do którego odsyła art. 28 ust. 2 PrBud) należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. We wcześniejszym zaś brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane zatem na skutek wspomnianej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).

W kontekście przywołanego powyżej pojęcia strony za prawidłowe uznać należy ustalenia Wojewody, wedle których M. H. i M. K. są współwłaścicielami działki 9 obręb W. położonej w G. W stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji działka ta była niezabudowana. Istotne jest przy tym, że jest ona oddalona - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu od granic terenu inwestycji - o około 9 m w kierunku północnym oraz o około 23 m od najbliżej położonego projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (o wysokości 12,60 m n.p.t.). Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy. Co więcej, nie zostały one zakwestionowane w skardze. Uznać więc należy, że przywołane tutaj fakty dotyczące położenia działki 9 względem terenu objętego pozwoleniem na budowę mają charakter bezsporny.

Wojewoda skupił swoją uwagę na tym, że działka 9 nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi (ten fakt również jest bezsporny). Dodatkowo zauważyć trzeba, że działką bezpośrednio graniczącą jest działka 21, która ma charakter działki drogowej (oddziela ona działkę 9 od terenu inwestycji). Odnotować jednak należy, że samo poprzestanie na stwierdzeniu braku bezpośredniego graniczenia danej działki z terenem inwestycji nie wyklucza z góry możliwości uznania właścicieli sąsiedniej (względem inwestycji) działki jako stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Rozstrzygające bowiem znaczenie ma bowiem to, czy w przypadku realizacji zamierzonej inwestycji z przepisów odrębnych wynikać będzie ograniczenie zabudowy na działce sąsiedniej. Innymi słowy chodzi o to, czy po zrealizowaniu inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę, przepis odrębny ograniczy możliwość zabudowy danej działki sąsiedniej w porównaniu do stanu, który istniałby gdyby przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana.

Zaakcentować przy tym należy, że pod uwagę brać można jedynie te ograniczenia, których źródłem jest wprost przepis odrębny. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się zaś do takiego wpływu na nieruchomość sąsiednią, który uniemożliwia lub ogranicza budowę obiektów budowlanych na tej nieruchomości z uwagi na niespełnienie wymagań statuowanych przez przepisy techniczno-budowalne, które znajdować będą zastosowanie przy ocenie dopuszczalności nowej zabudowy na nieruchomości sąsiedniej.

W celu zatem rozstrzygnięcia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 PrBud, należy ustalić, czy po zrealizowaniu inwestycji objętej danym pozwoleniem na budowę z przepisów techniczno-budowlanych dla nieruchomości sąsiedniej wynikać będą bardziej restrykcyjne wymogi dotyczące jej potencjalnej (uwarunkowanej przede wszystkim planem miejscowym) nowej zabudowy. Wymogi, które funkcjonowały przed realizacją tej inwestycji należy porównać do tych, które w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej funkcjonować będą po zrealizowaniu inwestycji. Chodzi tu o wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych (§ 12 RozpWT), przesłaniania (§ 13 RozpWT), nasłonecznienia pomieszczeń (§ 60).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie przedstawił szerszych rozważań dotyczących omawianych tutaj aspektów, ograniczając się do wyeksponowania odległości w jakich działka 9 znajduje się od granic terenu północnym oraz od najbliżej położonego projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jednak w ocenie Sądu brak ten nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy, w dokumentacji projektowej (w projekcie zagospodarowania terenu) znajduje się bowiem analiza nasłonecznienia oraz analiza przesłaniania. Nie tylko zatem na pierwszy rzut oka odległości podane przez organ wskazują na brak omawianego tutaj oddziaływania. Jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie nie pozostawiają wykonane w ramach projektu analizy, w tym przede wszystkim analiza przesłaniania. Nadto nie budzą wątpliwości wyjaśnienia zawarte w "Informacji o obszarze oddziaływania obiektów" (str. 18 projektu zagospodarowania terenu). W świetle powyższych analiz i wyjaśnień, zdaniem Sądu, realizacja przedmiotowej inwestycji nie wprowadza dodatkowych prawnych ograniczeń w zabudowie działki nr 9.

Przedstawione powyżej spostrzeżenia i wyciągnięte z nich wnioski w jeszcze większym stopniu odnoszą się do działki 10 zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Oddalona jest ona od granic terenu inwestycji o około 80 m w kierunku północno-wschodnim. Odległość pomiędzy budynkiem skarżącej a projektowanym budynkiem oznaczonym literą B wynosi 105,45 m. Działka ta jest oddalona od projektowanego zbiornika retencyjnego na wody opadowe o około 85 m.

W skardze podnoszone są ograniczenia w zabudowie sąsiednich działek związane z zagrożeniem zalewaniem, jakie generować ma realizacja przedmiotowej inwestycji. Ma to być w szczególności związane z trudnościami dotyczącymi zagospodarowania wód opadowych występujących na terenie objętym tą inwestycję. Eksponowane są również uciążliwości związane ze znacznym zwiększeniem intensywności zabudowy oraz wzrostem gęstości zaludnienia, do jakiego ma dojść po wybudowaniu budynków objętych kwestionowanym w skardze pozwoleniem na budowę. Formułowane na tym tle zarzuty, jak i przedstawiona w uzasadnieniu skargi niezwykle rozbudowana argumentacja, mająca zmierzać do wykazania wadliwości zaskarżonej decyzji już z samej zasady nie mogła odnieść skutku. Dzieje sią tak, gdyż wskazywane przez stronę skarżącą ograniczenia i uciążliwości, pomijając nawet kwestię tego, czy faktycznie są realne, dotyczą ograniczeń w zabudowie mających charakter faktyczny. Ograniczenia te nie wynikają z przepisów prawa. W skardze zaś nie podjęto próby wskazania przepisów, z których po realizacji przedmiotowej inwestycji wynikać miałyby nieistniejące wcześniej ograniczenia w zabudowie działek, o których mowa powyżej.

Skarżące posługują się pojęciem zbiornika bezodpływowego. Jego wybudowanie w ramach inwestycji mogłoby mieć wpływ na możliwość zabudowy na działkach sąsiednich, a to w kontekście zachowania odległości wymaganych przez § 36 RozpWT. Jednak w zatwierdzonym projekcie przewidziano nie zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe (potocznie zwany "szambem") lecz zbiornik retencyjny na wodę deszczową. Został on zaprojektowany w celu przetrzymywania nadmiaru wód opadowych (str. 28 projektu zagospodarowania terenu). Nie znajdują więc zastosowania wymagania dot. zachowania odległości przewidziane przepisami RozpWT dla zbiorników bezodpływowych. Jak przy tym wynika m.in. ze znajdującego się w zatwierdzonym projekcie "Planu usytuowania uzbrojenia – kanalizacja sanitarna oraz kanalizacja deszczowa" zbiornik retencyjny został przewidziany po stronie wschodniej projektowanego budynku B (tuż obok tego budynku). Według projektu zagospodarowania terenu odległość tego zbiornika od działki nr 9 już na pierwszy rzut oka jest więc co najmniej dwukrotnie większa niż odległość tej działki do najbliżej położonego względem niej projektowanego budynku A (w odniesieniu do działki 10 odległość ta jest jeszcze większa, przy czym organ odwoławczy wprost podał, że wynosi około 85 m). Budowa przedmiotowego zbiornika retencyjnego nie wprowadzi więc żadnych prawnych ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy obu tych działek.

W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto na ograniczenia mające występować w odniesieniu do działek nr 22, 23 (str. 64 i 65 skargi). Tymczasem okoliczności związane z tymi działkami już z samej zasady pozbawione są znaczenia w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż działki te nie stanowią własności skarżących. Co więcej, są one własnością osób, które nie wnosiły odwołania.

Odrębnego omówienia wymaga ocena zasadności umorzenia postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez skarżące stowarzyszenie. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że legitymacji procesowej tego stowarzyszenia nie można wywieść z przepisu art. 86g ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm. dalej w skrócie jak dotychczas: "u.o.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem prawo do wniesienia odwołania, wskazanej w nim organizacji ekologicznej, przysługuje od decyzji dotyczącej zezwolenia na inwestycję, poprzedzoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Dodatkowo, zgodnie z art. 86g ust. 2 u.o.o.ś. odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ, właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję, jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 u.o.o.ś.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że legitymacja procesowa organizacji ekologicznej uzależniona jest w pierwszym rzędzie od tego, czy w odniesieniu inwestycji, której dotyczą zabiegi inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę wcześniej została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli takiej decyzji nie wydano, to wówczas z góry należy wykluczyć możliwość wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną. W przypadku zaś wniesienia odwołania zachodzić będą podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. W realiach rozpoznawanej sprawy pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji nie zostało poprzedzone wydaniem decyzji środowiskowej dotyczącej tej konkretnej inwestycji. Nie mogły przy tym odnieść skutku zabiegi skarżących zmierzające do wykazania, że podejmowane przez inwestora działania zmierzające do uzyskania decyzji środowiskowej w odniesieniu do innej inwestycji, której zakres jest szerszy niż przedmiotowa inwestycja, powodują, że skarżącemu stowarzyszeniu (a także pozostałym skarżącym) przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia odwołania. W art. 86g ust. 1 u.o.o.ś. nie chodzi o jakąkolwiek decyzję środowiskową, obejmującą swym zakresem teren działek, których dotyczy pozwolenie na budowę, lecz o decyzję dotyczącą tej konkretnej inwestycji. Nie wystarcza przy tym wykazać, że w odniesieniu do danej inwestycji wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Literalne brzmienie art. 86g ust. 1 i 2 u.o.o.ś. wskazuje bowiem wyłącznie na sytuację, w której decyzja dotyczącą zezwolenia na inwestycję została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w realiach rozpoznawanej organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wbrew zarzutom skarżącego stowarzyszenia organ odwoławczy prawidłowo doręczył decyzję stanowiącą przedmiot obecnej skargi. Decyzja ta została doręczona pod adres wskazany w odwołaniu. Odbiór potwierdził E. D. Ta sama osoba podpisała wcześniej odwołanie wskazując, że jest przedstawicielem reprezentującym stowarzyszenie. Dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji stowarzyszenie poinformowało Wojewodę o zmianie siedziby oraz o umocowaniu nowego przedstawiciela (wpływ do organu - 20 lipca 2022 r.). Załączony zaś do skargi wydruk z BIP pochodzi z dnia 22 sierpnia 2022 r. Jest zatem jedynie dowodem, że w tej dacie w BIP widniały dane dotyczące nowej siedziby i nowego przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Przede wszystkim jednak nie sposób zakładać, że skarżące stowarzyszenie nie miało możliwość zapoznania się z treścią zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzuty dotyczące jej treści skarżące stowarzyszenie mogło podnosić aż do rozprawy przed tutejszym Sądem.

Wracając zaś do pierwszej z omówionych powyżej skarg zaakcentować należy, że w ocenie Sądu, argumentacja skarżących zmierzająca do wykazania, że powinny być one uznane za stronę postępowania stanowi wyłącznie próbę polemiki ze stanowiskiem organu, który - wyznaczając krąg stron postępowania - prawidłowo oparł się na treści art. 28 ust. 2 PrBud oraz definicji obszaru oddziaływania wynikającej z art. 3 pkt 20 PrBud.

Nie sposób jednocześnie nie dostrzec, że zarzuty skargi koncentrują się na wadliwości decyzji organu I instancji i niedostrzeżeniu tej wadliwości przez organ odwoławczy. W związku z tym zaakcentować należy, że w sytuacji, w której odwołanie nie pochodzi od strony organ odwoławczy nie przeprowadza ponownej merytorycznej oceny sprawy. Kompetencja organu odwoławczego do takiej oceny, polegającej w niniejszej sprawie na ocenie zasadności uwzględnienia wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, zależy od tego, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania lub innego podmiotu legitymowanego do jego wniesienia. W przypadku gdy odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, organ odwoławczy nie może przejść do ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. Bez względu na to, czy decyzja organu I instancji jest wadliwa, a także niezależnie od stopnia tej wadliwości powinien zakończyć procedowanie w ramach procedury odwoławczej poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Powyższe ma też skutek dla zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Sąd ten, rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego, ogranicza się wyłącznie do kontroli, czy organ prawidłowo uznał, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający do tego legitymacji. Natomiast nie kontroluje prawidłowości decyzji organu I instancji. Tymczasem skarżące nie wzięły w ogóle tego pod uwagę. W konsekwencji zaś większość ich zarzutów wykracza poza kwestię, czy Wojewoda zasadnie odmówił im przymiotu stron postępowania. Odnotować przy tym należy, że znaczna część rozbudowanego uzasadnienia dotyczy kwestii zgodności planu miejscowego ze studium.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych na etapie postępowania sądowego (w skardze wskazanych na wstępie skarżących oraz w piśmie procesowym złożonym na rozprawie). Możliwości dowodowe sądu administracyjnego są bowiem bardzo ograniczone. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie zaś Sądu w sprawie nie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, objętych wnioskiem skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargi za niezasadne. Skoro zaś zarzuty, podniesione przez skarżące oraz przez skarżące stowarzyszenie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, to Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.