Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 757/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 40b ust. 2 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Protokolant : Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 września 2023r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym z rejestru gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzja z 25 września 2023 r. (nr jak w sentencji) Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WWINGiK), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm., dalej: P.g.k.) po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] od decyzji Starosty [...] z 24 sierpnia 2023 r. nr [...] ustalającej opłatę wys. 150 zł za udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej w postaci dokumentu drukowanego, w związku z wnioskiem z 3 lipca 2023 r.

Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 3 lipca 2023 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek GDDiK O. w P. o udostępnienie nieodpłatnie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dotyczących działki nr [...] br. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 40b ust. 2 pkt 4a P.g.k. GDDKiA jako organ administracji rządowej w związku z działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa w księdze wieczystej jest uprawniona do żądania wykonania wypisów i Wyryków z operatu ewidencyjnego nieodpłatnie.

Starosta P. pismem z 11 lipca 2023 r. poinformował, że w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel ww. działki figuruje Skarb Państwa, a wpis ten jest zgodny z zapisami księgi wieczystej. Dlatego na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. organ wezwał wnioskodawcę do uzasadnienia wskazanej podstawy prawnej uprawniającej do bezpłatnego udostępnienia danych.

W odpowiedzi z 20 lipca 2023 r. GDDKiA podała, że decyzja Starosty [...] z 16.05.2023 r. nr [...] potwierdza oddanie nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd oraz stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Działki ujawnione w księdze wieczystej nr [...], z wyłączeniem dz. nr [...], nie posiadają decyzji oddającej w trwały zarząd GDDKiA, gdyż nie znajdują się w pasie dróg krajowych. Zasadne jest odłączenie dz. nr [...] z dotychczasowej księgi wieczystej i założenie dla niej nowej z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Wnioskodawca jako organ administracji rządowej, który spełnia przesłanki do zastosowania zwolnienia z opłat, bowiem ujawnia swoje prawo w postaci trwałego zarządu do nieruchomości Skarbu Państwa. Art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. nie wskazuje wprost, że chodzi o prawo własności Skarbu Państwa, a o prawo do nieruchomości. Gdyby ustawodawca miał na myśli prawo własności to literalnie na nie by wskazał.

Z pismem z 25 lipca 2023 r. Starosta P. (Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P.) przesłał GDDKiA na podstawie art. 40e P.g.k. dokument obliczenia opłaty za wnioskowane dane z operatu ewid.

W odpowiedzi z 28 lipca 2023 r. GDDKiA wskazała, że nie dokona opłaty i wnosi o wydanie decyzji w sprawie.

W związku z powyższym Starosta wszczął postępowanie w ww. sprawie, o czym zawiadomił wnioskodawcę, a decyzją z 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 140 K.p.a. oraz art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze w zw. z art. 40f ust. 1 P.g.k. ustalił opłatę w wys. 150 zł za udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej w postaci dokumentu drukowanego w zw. z wnioskiem GDDKiA O. w P. z 3.07.2023 r.

W uzasadnieniu organ wskazał na generalną regułę wynikającą z art. 40a ust. 1 P.g.k., zgodnie z którą organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Odstępstwa od tej zasady ujęte zostały w art. 40b ust. 2 P.g.k. Zdaniem Starosty w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania odstępstwo od odpłatnego udostępnienia danych z operatu ewidencji zawarte w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k., który określa, że nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej i może być stosowany wyłącznie do czynności ściśle związanych z ujawnieniem prawa własności do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, a nie dla ujawnienia wszelkich innych praw do tej nieruchomości, w tym prawa trwałego zarządu. Przepis ten nie przewiduje zwolnienia z opłat za udostępnienie wypisu i wyrysy z operatu ewid. w sytuacji, gdy celem pozyskania danych jest wyodrębnienie działki ewid. z założonej już księgi wieczystej, w której prawo własności Skarbu Państwa jest już ujawnione, a następnie założenie dla niej nowej księgi wieczystej. W niniejszej sprawie działka nr [...] figuruje wprost w księdze wieczystej, w której jako właściciel jest już ujawniony Skarb Państwa. Zdaniem organu aktualnym na tym tle pozostaje treść wyroku Naczelnego sadu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 884/21, w którym m.in. wskazano, że zwrot "prawa" występujący w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. nie oznacza różnych prawa, nie jest bowiem użyty w liczbie mnogiej, tylko pojedynczej. Nie można bowiem ustalić prawidłowej treści tego przepisu ograniczając się do zwrotu "prawa", nie uwzględniając całej jego treści, tj, "ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa". Jak stwierdził NSA z językowego brzmienia tego przepisu wynika, ze nie dotyczy ujawnienia praw (w liczbie mnogiej) do nieruchomości Skarbu Państwa, ale prawa do nieruchomości Skarbu Państwa (w liczbie pojedynczej), czyli prawa własności. Za takim stanowiskiem przemawia również wykładnia systemowa, bowiem w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b) i c) P.g.k. ustawodawca używa sformułowania "przeniesienie praw do nieruchomości", a nie przeniesienie prawa. Oznacza to, że dokonana wykładnia językowa pkt 4 lit. a w zakresie rozumienia zwrotu "prawa" znajduje dodatkowe potwierdzenie w wykładni systemowej uwzględniającej cały pkt 4, a rezultaty bu wykładni są zgodne. NSA zwrócił również uwagę na kwestię "ujawnienia" prawa, który dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia (w księdze wieczystej) Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. O takim zakresie znaczeniowym terminu ujawnienia w księdze wieczystej świadczy treść ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1460 ze zm., dalej: u.j.k.w.), która weszła w życie 19 listopada 2007 r. Jej celem miało być ujawnienie (a zatem wykazanie po raz pierwszy) w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz organów innych niż starosta wykonujących prawo Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych.

W związku z powyższym zdaniem Starosty trwały zarząd nie jest formą ujawnienia prawa do nieruchomości, lecz stanowi jedynie formę władania nieruchomością. Dlatego nie może korzystać ze zwolnienia z opłat w trybie art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k.

GDDKiA O. w P. w odwołaniu od ww. decyzji zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podniesiono, że GDDKiA jako centralny organ administracji rządowej jest zobligowany do podejmowania działań mających na celu uregulowanie stanu prawnego w postaci nabycia prawa trwałego zarządu do nieruchomości Skarbu Państwa zajętych pod drogi krajowe. W celu ujawnienia tego prawa pozyskuje wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego, które stanowią niezbędny dokument do założenia księgi wieczystej. Strona podkreśliła, że nieruchomość oddana w trwały zarząd jest wykorzystywana w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania jednostki organizacyjnej i żeby prawidłowo taką działalność prowadzić, prawo to powinno być wykazane w księdze wieczystej. Głównym zaś celem jest ujawnienie prawa trwałego Zarządu w księdze wieczystej, a nie prawa własności Skarbu Państwa. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

WWINGiK utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) w pełni podzielił stanowisko Starosty. Przywołał zasady udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określone w art. 40a ust. 1 i 2 oraz art. 40b ust. 2 P.g.k. Następnie wskazał, że z załączonego do akt dokumentu "Uproszczony wupis rejestru gruntów" z 3.08.2023 r. wynika, że prawo własności do działki ewid. nr [...] wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Dokument określa, że dla tej działki prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Z informacji zawartych w ww. księdze wieczystej wynika zaś, że jest ona prowadzona również dla innych działek ewid., z wpisem własności na rzecz Skarbu Państwa (bez ujawnionego w niej trwałego zarządu dla GDDKiA. W piśmie z 20.07.2023 r. strona wyjaśniła, że udostępnione wypisy i wyrysy z operatu ewid. wykorzystane będą na potrzeby uregulowania stanu prawnego dla działki ewid. nr [...] poprzez odłączenie jej z księgi wieczystej nr [...] i założenie nowej z wpisem własności Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie GDDKiA.

Zdaniem WWINGiK ustalenia te wskazują, że dla działki nr [...] jeszcze przed złożeniem przez GDDKiA wniosku z 3.-7.2023 r. w sposób niebudzący wątpliwości zostało określone prawo z wpisem własności na konkretny podmiot – Skarb Państwa. Użyty zaś w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. termin ujawnienia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia (w księdze wieczystej) Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela określonej nieruchomości. Ponadto ów przepis może być stosowany wyłącznie do czynności ściśle związanych z ujawnieniem prawa własności do nieruchomości, a nie ujawnienia wszelkich innych praw, w tym trwałego zarządu jako uregulowanej przez prawo administracyjne formy władania nieruchomością państwową lub samorządową. Zatem w sprawie nie znajduje zastosowanie zwolnienie z opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego.

GDDKiA Oddział w P. w skierowanej do Sądu skardze na powyższą decyzję WWINGiK zarzucił naruszenie:

- art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a P.g.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie ustalenie opłaty za udostępnienie informacji z operatu ewid., podczas gdy z przepisu tego wynika, że organ administracji rządowej działający w celu ujawnienia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa w księdze wieczystej nie ponosi opłat związanych z pobraniem wypisu i wyrysu z mapy ewid.,

- art. 11 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności i twierdzeń podniesionych w odwołaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi podniesiono, że przedmiotowe zwolnienie z opłat dodano ustawą z dnia 4.03.2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76. poz. 4890 w art. 30 ust. 3d (od 12.07.2014 r. – art. 40b ust. 2). W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk nr 2562 z 26.11.2009 r.) jako cel nowelizacji przepisów art. 40 wskazano uporządkowanie zasad dotyczących udostępniania informacji gromadzonych w bazach danych oraz innych materiałów państwowego zasobu geod. i kart. Wyjaśniono, że "podstawowym celem tworzenia infrastruktur informacji przestrzennej jest optymalizacja kosztów pozyskiwania danych przestrzennych przez jednostki administracji publicznej oraz ułatwienie dostępu do informacji przestrzennej gromadzonej przez administrację na różnych szczeblach organów publicznych i w różnych sektorach gospodarczych wszystkim zainteresowanym podmiotom. Osiągnięcie tych zamierzeń wymaga ścisłego współdziałania organów administracji.

Zdaniem strony bezsprzecznie GDDKiA jako statio fisci Skarbu Państwa nie staje się posiadaczem jakiegokolwiek prawa podmiotowego o charakterze prawnorzeczowym z tytułu powierzenia jej w trwały zarząd nieruchomości Skarbu Państwa. Jest jednak zobligowana do podejmowania działań mających na celu uregulowanie stanu prawnego w postaci nabycia prawa trwałego zarządu do nieruchomości Skarbu Państwa zajętych pod drogi krajowe. Zarządcy dróg krajowych może przysługiwać wyłącznie prawo trwałego zarządu do nieruchomości Skarbu Państwa, zaś ujawnienie własności Skarbu Państwa odbywa się "przy okazji" ujawnienia prawa trwałego zarządu w księdze wieczystej. Takie działanie GDDKiA ma na celu sprawne prowadzenie działalności, do której organ ten został utworzony, tj. wykonywania zadań zarządcy dróg krajowych mających na celu utrzymanie i rozwój infrastruktury dróg krajowych i autostrad w Polsce. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd wiąże się de facto z odciążeniem Skarbu Państwa w obowiązkach utrzymywania i inwestowania w nieruchomość oddaną w trwały zarząd.

Skarżący zwrócił też uwagę, że każdorazowe naliczanie opłat za dokument z operatu ewid. w celu ujawnienia przez trwałego zarządcę prawa do nieruchomości może wygenerować wysokie koszty dla Skarbu Państwa w skali powiatu, województwa, a nawet kraju, tym bardziej, że do wniosku o założenie księgi wieczystej należy załączyć wypis i wyrys. GDDKiA zarzucając naruszenie art. 11 K.p.a. podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych twierdzeń wskazywanych w odwołaniu.

Reasumując skarżący wskazał jak w odwołaniu, że przepis art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. nie wskazuje wprost, że dotyczy wyłącznie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, a tylko prawo do nieruchomości. Gdyby ustawodawca miał na myśli prawo własności to literalnie na nie by wskazał.

W odpowiedzi WWiNGiK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a. organ wskazał, że odwołanie stanowi w całej swej treści argumentację na poparcie tezy o przysługującym stronie prawie nieodpłatnego udostępnienia żądanego wypisu i wyrysu z operatu ewid. Do zarzutu tego organ się zaś odniósł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm., dalej: P.g.k.).

Spór pomiędzy organami nadzoru geodezyjnego i kartograficznego a skarżącą zasadniczo ogniskuje się wokół zagadnienia prawnego dotyczącego stwierdzenia, czy na podstawie art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. zwolnione z pobrania opłaty jest udostępnienie GDDKiA jako centralnemu organowi administracji rządowej dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci wypisu z rejestru gruntów i wyrysu mapy ewidencyjnej działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w trwały zarząd GDDKiA. Aby móc odpowiedzieć na powyższe pytanie, wymaga wyjaśnienia, jakie ogólne reguły rządzą udostępnianiem dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez starostów.

W myśl ogólnej zasady określonej w art. 40a ust. 1 P.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wyjątki od tej zasady ustawodawca ujął w przepisach art. 40a ust. 2 oraz art. 40b P.g.k. I tak zgodnie z art. 40a ust. 2 P.g.k. nie pobiera się opłaty za:

1) udostępnianie zbiorów danych:

a) państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju,

b) państwowego rejestru nazw geograficznych,

c) zawartych w bazie danych obiektów ogólnogeograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:250 000 i mniejszych,

d) numerycznego modelu terenu,

e) ortofotomapy,

f) państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych,

g) szczegółowych osnów geodezyjnych,

h) obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:10 000-1:100 000,

i) dotyczących działek ewidencyjnych w zakresie ich identyfikatorów i geometrii,

j) dotyczących budynków w zakresie ich identyfikatorów, geometrii i rodzaju według Klasyfikacji Środków Trwałych;

2) udostępnianie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego:

a) w celu edukacyjnym:

- jednostkom organizacyjnym wchodzącym w skład systemu oświaty, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082),

- uczelniom w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478, 619 i 1630),

- podmiotom, o których mowa w art. 3 ust,. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 oraz z 2021 r. poz. 1038, 1243 i 1535),

b) w celu prowadzenia badań naukowych oraz prac rozwojowych:

- podmiotom, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 io 4-7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, oraz innym podmiotom posiadającym siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będącym organizacjami prowadzącymi badania i upowszechniającymi wiedzę w rozumieniu art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.),

- podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

c) w celu realizacji ustawowych zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego - służbom specjalnym w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2020 r. poz. 27 i 2320),

d) w celu realizacji zadań w zakresie obronności państwa - Ministrowi Obrony Narodowej;

3) udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace, a w przypadku prac scaleniowych lub wymiennych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1223) po podpisaniu porozumienia na wykonanie takich prac;

4) udostępnianie danych na podstawie:

a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej,

b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne;

5) pierwsze udostępnienie podmiotowi władającemu siecią uzbrojenia terenu zbiorów danych powiatowej bazy GESUT, dotyczących sieci uzbrojenia terenu znajdującej się we władaniu tego podmiotu, po otrzymaniu przez starostę od tego podmiotu opinii, o której mowa w art. 28e ust. 1 pkt 1;

6) udostępnianie materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, lub jego uzupełnieniem;

7) udostępnianie zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją gruntów i budynków, o których mowa w art. 25 ust. 2 i 3, w postaci elektronicznej;

8) udostępnianie w postaci elektronicznej kartograficznych opracowań specjalnych w postaci map tyflologicznych.

Bezspornie w żadnym z powyższych kategorii nie znajduje się udostępnienie organowi administracji rządowej, jakim jest GDDKiA (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645) wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego celem ujawnienia w nowej księdze wieczystej prawa trwałego zarządu przysługującego GDDKiA do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa ujawnionego w innej księdze wieczystej.

Przepis art. 40b ust. 1 P.g.k. zawiera uszczegółowienie przedmiotu odpłatności udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za:

1) (uchylony);

2) sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencyjnego;

3) (uchylony);

4) wysłanie materiałów zasobu pod wskazany adres;

5) udostępnianie rzeczoznawcom majątkowym do wglądu zbiorów aktów notarialnych oraz orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych będących podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków;

6) uzgadnianie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu.

Z przepisu tego wynika zatem, że za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencyjnego pobiera się opłatę.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 40b ust. 2 P.g.k., który określa, że nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie:

1) prokuratury;

2) sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa;

3) organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ich ustawowych zadań;

4) organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu:

a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej,

b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego,

c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa;

Skarżąca GDDKiA O. w P. we wniosku z 3 lipca 2023 r. jako podstawę nieodpłatnego udostępnienia wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego podała przepis art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. Na wezwanie Starosty wyjaśniono, że decyzja Starosty [...] z 16.05.2023 r. potwierdza oddanie nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd oraz stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Działki ujawnione w księdze wieczystej nr [...], z wyłączeniem dz. nr [...], nie posiadają decyzji oddającej w trwały zarząd GDDKiA, gdyż nie znajdują się w pasie dróg krajowych. Zasadne jest odłączenie dz. nr [...] z dotychczasowej księgi wieczystej i założenie dla niej nowej z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie GDDKiA. Zdaniem GDDKiA – jako organ administracji rządowej spełnia przesłanki do zastosowania zwolnienia z opłat, bowiem ujawnia swoje prawo w postaci trwałego zarządu do nieruchomości Skarbu Państwa. Przepis art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. nie wskazuje bowiem wprost, że chodzi o prawo własności Skarbu Państwa, a o prawo do nieruchomości. Gdyby ustawodawca miał na myśli prawo własności to literalnie na nie by wskazał.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska strony skarżącej nie podziela. Uznać należy, że organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. i w rezultacie - ustalając opłatę za udostępnienie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego – prawidłowo odmówiły zastosowania powyższego przepisu.

Z punktu widzenia normy określonej w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. organy orzekające zwróciły uwagę na relewantną prawnie okoliczność, że przedmiotowe prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, jak i prawo trwałego zarządu GDDKiA dotyczące działki ewid. nr [...] obr. [...] zostało już ujawnione. Powyższe wynika ze znajdujących się w aktach sprawy - uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, jaki z treści księgi wieczystej nr [...] (aktualne na dzień: 3.08.2023 r.). Istotą zatem wniosku GDDKiA w niniejszej sprawie jest uzyskanie wypisu i wyrysu z operatu ewid. przedmiotowej działki ewid. celem odłączenia jej z dotychczasowej księgi wieczystej i założenie dla niej nowej księgi wieczystej, z dotychczasowymi wpisami prawa własności Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie GDDKiA. Powyższe skarżąca jasno wskazała w piśmie do Starosty z 20 lipca 2023 r.

W kontekście tak powyższych ustaleń odnośnie stanu faktycznego i prawnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, jak i brzmienia art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. należy stwierdzić, że planowane działanie GDDKiA w żadnym razie nie ma na celu "ujawnienia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej".

Na tle powyższego przepisu Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak organy orzekające, podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. I OSK 884/21 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż ustawodawca rozróżnia ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a P.g.k.) od przeniesienia praw pomiędzy tymi podmiotami (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b i lit. c P.g.k.). Dokonując wykładni językowej i systemowej art. 40b ust. 2 pkt 4 P.g.k. NSA stwierdził, że użyty w pkt 4 lit. a) zwrot "prawa" nie oznacza różnych praw, albowiem nie jest użyty w liczbie mnogiej, lecz pojedynczej. Z językowego brzmienia tego przepisu wynika, że nie dotyczy on ujawnienia praw (w liczbie mnogiej) do nieruchomości Skarbu Państwa, ale prawa do nieruchomości Skarbu Państwa (liczba pojedyncza), czyli prawa własności. Powyższe znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej, ponieważ w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b) i lit. c) P.g.k. uregulowano pozostałe (z pkt 4) przypadki zwolnienia z opłat, które dotyczą przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego i odwrotnie. W przypadkach tych ustawodawca używa sformułowania "przeniesienie praw do nieruchomości ..." , a nie przeniesienie prawa. To zaś oznacza, że dokonana wykładnia językowa art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. w zakresie rozumienia zwrotu "prawa" znajduje dodatkowe potwierdzenie w wykładni systemowej uwzględniającej cały pkt 4, a rezultaty obu wykładni są zgodne.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy orzekające trafnie przyjęły, że skoro prawo (własności) do nieruchomości Skarbu Państwa (działki nr ewid. [...], obr. [...] jest już ujawnione w księdze wieczystej nr [...], to brak jest podstaw, by działaniem mającym na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa w księdze wieczystej, którym mowa w art.40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k., jest działanie GDDKiA zmierzające do odłączenia przedmiotowej działki z dotychczasowej księgi wieczystej i założenie dla niej nowej księgi wieczystej z dotychczasowym prawem własności na rzecz Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie GDDKiA. Uregulowany bowiem w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. przypadek zwolnienia z opłat dotyczy działań mających na celu "ujawnienie prawa" do nieruchomości Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "ujawnienia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa" – jak wskazał NSA w ww. wyroku - dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia (w księdze wieczystej) Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela określonej nieruchomości. O takim zakresie znaczeniowym terminu ujawnienia w księdze wieczystej świadczy treść ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Podstawowym celem tej ustawy, która weszła w życie 19 listopada 2007 r., miało być ujawnienie (a zatem wykazanie po raz pierwszy) w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz organów innych niż starosta wykonujących prawo Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu projektu tej ustawy jej celem jest zapewnienie skutecznych możliwości realizacji zasadniczej funkcji ksiąg wieczystych poprzez: 1) uporządkowanie i usprawnienie bazy danych ksiąg wieczystych; 2) uporządkowanie systemu ksiąg wieczystych, tak aby w jak największym stopniu odzwierciedlał rzeczywisty stan prawny nieruchomości; 3) usunięcie istotnych zaniedbań w ujawnianiu rzeczywistego stanu własności nieruchomości w zakresie nieruchomości Skarbu Państwa oraz nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; a także 4) aktualizację wpisów prawa własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i organów innych niż starosta wykonujących prawo własności Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1396/16). Tak więc art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k., który zawiera zwolnienie z opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, dotyczy przypadków, w których prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa lub prawo własności nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego ma być po raz pierwszy ujawnione w księdze wieczystej. Tego rodzaju zwolnienie z opłat nie ma zaś zastosowania w sytuacji, gdy prawo własności Skarbu Państwa jest już ujawnione w księdze wieczystej (jak w niniejszej sprawie), a wniosek dotyczy innych praw związanych z tą nieruchomością (tu: trwały zarząd), które to prawa mogą mieć różnorodny charakter prawny.

Sąd nie mógł również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76. poz. 4890) wynika, że udostępnienie organom administracji rządowej wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego winno mieć charakter bezpłatny. Ustawą tą wprowadzono do porządku prawnego początkowo art. 40 ust. 3c i 3d P.g.k., a od 12 lipca 2014 r. art. 40b ust. 2 P.g.k. i przedmiotowe zwolnienie z opłat. Niemniej podany w skardze fragment uzasadnienia projektu ww. ustawy (druk nr 2562 z 26.11.2009 r.) odnosi się ogólnie do celu nowelizacji przepisów art. 40 P.g.k. jako uporządkowanie zasad dotyczących udostępniania informacji gromadzonych w bazach danych oraz innych materiałów zasobu i w tym optymalizacja kosztów pozyskiwania danych przestrzennych przez jednostki administracji publicznej oraz ułatwienie dostępu do informacji przestrzennej gromadzonej przez administrację na różnych szczeblach organów publicznych. W pkt 13 uzasadnienia projektu ww. ustawy odnoszącym się wprost do nowelizacji art. 40 P.g.k. wskazano, że nowelizacja tego przepisu porządkuje zasady dotyczące udostępniania informacji gromadzonych w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, standardowych opracowań kartograficznych oraz innych materiałów zasobu, oraz dostosowuje te zasady do przepisów projektu ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W żadnym zaś razie tak w ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej, jak i w przepisach P.g.k. nie wprowadzono zasady nieodpłatnego udostępniania organom administracji publicznej wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

Sąd nie podzielił również zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 11 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Z jego treści jasno wynika, że GDDKiA zarzuciła organowi I instancji jedynie naruszenie art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał wykładni tego przepisu i wskazał, dlaczego nie podziela oceny skarżącej. Kwestię zaś, do której organ odwoławczy faktycznie się nie odniósł, a dotyczącą generowania wysokich kosztów ujawniania przez GDDKiA jako trwałego zarządcę prawa do nieruchomości, uznać należy jako pozostającą poza sferą wykładni ww. przepisu.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.