Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 962/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 29 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant referent stażysta Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: PINB) działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") i art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2, 3 i 5 w zw. z art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej "p.b." wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy budowie parkingu samochodowego na więcej niż 10 pojazdów zlokalizowanych na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. , jednostce ewidencyjnej D. , informując jednocześnie inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2023 r. przeprowadził kontrolę w wyniku której stwierdzono, że działka nr [...] obręb M. jest utwardzona kostką polbruk oraz betonem, a ponadto na działce składowane są kontenery. W dniu kontroli na powyższej działce nie było żadnych pojazdów mechanicznych. Uczestnik kontroli M. T. (dalej: skarżący, strona) oświadczył, że we wrześniu 2022 r. utwardził teren częściowo kostką polbruk, a część betonem. Ponadto od października 2022 r. do końca 2022 r. na terenie działki były składowane pojazdy mechaniczne.

W dniu [...] marca 2023 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę ww. nieruchomości (bez informowania inwestora i bez wkraczania na jej teren) w wyniku której stwierdzono, że na terenie działki nr [...] parkowane są pojazdy mechaniczne, co udokumentowano na sporządzonych fotografiach. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2023 r. PINB poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu samochodowego na więcej niż 10 pojazdów, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym M., jednostce ewidencyjnej D. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

W dniu [...] kwietnia 2023 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę działki nr [...] w wyniku której ustalono, że na jej terenie zostało wykonane utwardzenie w kształcie litery "L". Całość jest utwardzona kostką typu polbruk, za wyjątkiem prostokąta o wymiarach 15,80 m x 20,0 m, który jest utwardzony betonem i posiada liniowe odwodnienie do separatora. Teren jest oświetlony ośmioma słupami oraz ogrodzony. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce znajdują się samochody (ok 56 sztuk) przeznaczone na sprzedaż (komis) oraz 4 kontenery. Skarżący oświadczył, że kontenery są składowane pod wynajem dla firmy R. S.A. oraz obecnie na terenie prowadzi auto-handel. Ilość samochodów i kontenerów zmienia się czasami z dnia na dzień, samochody są przywożone i wywożone na lawecie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu stwierdzono, że powstał on w ramach samowoli budowlanej. W związku z powyższym zdaniem organu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należy przeprowadzić w oparciu o art. 48 p.b., który umożliwia legalizację samowoli budowlanej wybudowanej bez pozwolenia na budowę.

2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że we wrześniu 2022 r. wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu. Dopiero w lutym 2023 r. postanowił wykorzystać działkę nr [...] na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie auto-handlu. Na spornej działce poza wyeksponowanymi pojazdami samochodowymi krótkoterminowo składuje kontenery, urządzenia i inne towary (w tym maszyny i pojazdy silnikowe), które musi zabezpieczyć do czasu załadunku na kolejny środek transportu w celu dostarczenia ich do odbiorców końcowych. Na przedmiotowej działce nie są realizowane żadne usługi parkingowe i nie mają miejsca sytuacje aby użytkownicy pojazdów samochodowych przyjeżdżali i parkowali auta na tym terenie. W konsekwencji skarżący wniósł o umorzenie postepowania z uwagi na brak realizacji budowy parkingu na działce nr [...].

3. Rozpoznając sprawę w postepowaniu zażaleniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ biorąc pod uwagę w szczególności stan faktyczny ustalony podczas kontroli przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu [...] marca 2023 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2023 r. stwierdził, że na terenie tej nieruchomości funkcjonuje parking na ponad 10 stanowisk postojowych, który jest wykorzystywany przez skarżącego zarówno do okresowego parkowania pojazdów, jak i parkowania aut w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą (auto-handel), a także do przechowywania na nim kontenerów dla zewnętrznej firmy. Dla kwalifikacji stwierdzonej samowoli budowlanej nie ma w ocenie organu znaczenia, że na przedmiotowym parkingu nie są wyznaczone indywidualne stanowiska postojowe ani drogi manewrowe. Powołując się na wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1838/19 organ wskazał, że w sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych, zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu; czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych.

Dalej organ wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego dają możliwość legalizacji samowoli budowlanych (w trybie art. 48 p.b.), jednakże inwestor musi wystąpić z wnioskiem o jej legalizację oraz wykazać, że spełnia ona określone wymagania. Legalizacja samowoli budowlanej wiąże się również z obowiązkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej, której wysokość i sposób obliczania określają szczegółowo przepisy Prawa budowlanego.

Odnosząc się do okoliczności podnoszonych w zażaleniu organ wyjaśnił, że postanowienie wstrzymujące budowę samowoli budowlanej, którego podstawą jest art. 48 ust. 1 p.b., wydaje się zarówno wobec obiektów budowanych będących w budowie, jak i wobec takich obiektów, których budowa została zakończona, co wynika bezpośrednio z art. 48 ust. 5 p.b. Postanowienie to nie odnosi się wprost do obecnie prowadzonych robót budowlanych, lecz stanowi ono zakaz (dla inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) prowadzenia robót budowlanych co do ujawnionej samowoli budowlanej. Nieprzestrzeganie warunków postanowienia skutkuje obligatoryjnym wydaniem nakazu rozbiórki ujawnionej samowoli budowlanej (art. 49e pkt 6 p.b.). Ponadto w ocenie organu brak świadczenia przez właściciela przedmiotowego parkingu usług komercyjnego parkowania (dostępnego dla wszystkich) nie przesądza o tym, że na terenie działki nr [...] nie ma parkingu z ponad 10 stanowiskami postojowymi.

4. W skardze do tut Sądu skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zwrot kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2023 r. na okoliczność podjęcia przez stronę działań w zakresie realizacji parkingu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

- § 3 pkt. 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 – dalej "rozporządzenie") poprzez przyjęcie, iż roboty budowlane wykonane na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym M., jednostka ewidencyjna D. należy kwalifikować jako wykonanie parkingu na więcej niż 10 pojazdów, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wynikające ze wskazanego wyżej przepisu;

- art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 p.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla wykonanych przedmiotowych prac konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę,

- art. 48 ust. 1 p.b. poprzez wszczęcie postępowania i uznanie, że doszło do tzw. samowoli budowlanej, skutkujące wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych pomimo braku ziszczenia się przesłanek, tj. prowadzenia robót budowlanych niewymagających w świetle prawa uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 7 w zw. z 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przez organ.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty. W szczególności podniesiono, że utwardzenie gruntu na działce nr [...] nie zawiera wyznaczonych miejsc postojowych dla samochód (brak zarówno oznaczenia poziomego — linii wyznaczających poszczególne stanowiska postojowe dla pojazdów jak i oznaczenia pionowego w postaci znaków). Ponadto przedmiotowy teren nie został oznakowany jako parking, brak infrastruktury typu szlabany, bariery, biletomatu, regulaminu parkingu itp., jak również nie stwierdzono tablic informujących o możliwości parkowania samochodów na tym terenie. Ponadto zarówno organ I jak i II instancji całkowicie pominął kwestie ułożenia samochodów na działce, dostępności działki dla innych podmiotów/osób, obecności na terenie działki innych urządzeń oraz ruchomości czy rodzaju i obszaru działalności gospodarczej jaką prowadzi skarżący.

Wskazano również, że utwardzony teren na działce nr [...] pełni wyłącznie rolę pomocniczą w stosunku do całości przedsiębiorstwa skarżącego, który świadczy usługi transportowe, usługi w zakresie pomocy drogowej oraz prowadzi komis samochodowy (auto-handel). Na przedmiotowej działce strona posiada wyeksponowane pojazdy samochodowe, których sprzedaż prowadzi poprzez stronę internetową, zatem stanowią one okresowy towar handlowy. Ponadto skarżący krótkoterminowo na działce składuje kontenery, urządzenie i inne towary tj. maszyny, które odbiera, zabezpiecza i kolejno transportuje do ich odbiorców końcowych. Ponadto w ramach świadczonych usług pomocy drogowej przywozi pojazdy bezpośrednio z miejsc wypadków komunikacyjnych, gdzie są one niezwłocznie tego samego dnia lub w kolejnym dniu wywożone do właścicieli lub warsztatów samochodowych. W ocenie strony nie można utożsamiać terenu przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej związanej z pomocą drogową, czy komisem samochodowym z parkingiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Ponadto utwardzenie terenu miało na celu jedynie pomocniczo ułatwić prowadzenia działalności gospodarczej skarżącego jako całości, gdyż uprzednio pojazdy lub inne maszyny i towary "zakopywały" się w błocie. Na działce znajduje się bowiem również tymczasowy obiekt budowlany (kontener), w którym skarżący przystosowane ma biuro na potrzeby prowadzenia własnej działalności gospodarczej, w którym m.in. wykonuje czynności służbowe, przyjmuje swoich pracowników oraz gromadzi dokumentację związaną ze swoim przedsiębiorstwem.

Końcowo skarżący wyjaśnił, że uzyskał on informację w Starostwie Powiatowym, iż utwardzenie gruntu dla celów związanych z prowadzoną przez niego działalnością nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Miało to miejsce po uzyskaniu decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie wyłączenia gruntów rolnych. Stąd nie podejmował dalszych działań w tym zakresie. W chwili wykonywania utwardzeń we wrześniu 2022 r. nie miał wiedzy odnośnie przetargu, który wygrał dopiero w 2023 r. i możliwości prowadzenia parkingu (zgodnie z umową dopiero od dnia [...] lipca 2023 r.). Skarżący miał zamiar zmienić obecne przeznaczenie terenu swojej działki na parking, w tym w szczególności stworzyć ponumerowane miejsca postojowe dla pojazdów, specjalne miejsca dla służb drogowych i policji, wydzielone miejsca dla osób niepełnosprawnych, utworzyć oznakowanie poziome oraz pionowe dla utworzonego ciągu komunikacyjnego wraz z regulaminem parkingu, szlabanem i oznakowaniem wjazdu i odpowiednim oświetleniem i monitoringiem dla całego terenu.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jego uchylenia. Zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.

7. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przy budowie parkingu samochodowego na więcej niż 10 pojazdów, zlokalizowanych na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym M., jednostce ewidencyjnej D.. Przyczyną orzeczenia wstrzymania robót budowlanych było ustalenie przez organ, że skarżący dokonał samowoli budowalnej bez uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z art. 48 ust. 3 p.b. wynika, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Wskazania w tym miejscu wymaga, że postepowanie legalizacyjne uregulowane w art. 48 p.b. poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Organ powinien stosować najwzględniejszy (najmniej restrykcyjny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem – w tym trybie nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie p.b., lecz ich celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 4/20).

8. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma rozstrzygnięcie, czy dla dokonania przez skarżącego utwardzenia powierzchni gruntu na działce [...] wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę jak stwierdziły orzekające organy, czy też wykonanie przedmiotowych prac zwolnione było z tego wymogu z uwagi na treść art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. Przepis ten przewiduje, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Skarżący wskazuje, że roboty budowlane wykonane na działce nr [...] nie sposób zakwalifikować jako wykonanie parkingu na więcej niż 10 pojazdów, bowiem utwardzony kostką polbruk oraz betonem teren na powyższej działce nie spełniania warunków określonych w § 3 pkt 25 rozporządzenia. Ponadto utwardzony teren pełni wyłącznie rolę pomocniczą w stosunku do całości przedsiębiorstwa skarżącego, który świadczy usługi transportowe, usługi w zakresie pomocy drogowej oraz prowadzi komis samochodowy (auto-handel).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwalifikacji utwardzenia powierzchni gruntu wskazać należy, że przepisy p.b. nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/18).

Mając na uwadze argumentację skarżącego wskazania również w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie wskazuje się, iż dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z dnia 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2242/19 dokonując klasyfikacji obiektów wprost niewymienionych w p.b. należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, rodzaj konstrukcji, jego przeznaczenie oraz sposób, w jaki obiekt ten jest wykorzystywany. W aktualnym orzecznictwie sądowym słusznie przyjmuje się, że z art. 29 ust. 4 pkt 5 p.b. wynika, że obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli jednak pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego, tzn. utwardzenie pełni funkcje samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wtedy zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest wyłączone (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 747/21).

Z powyższego wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu może być kwalifikowane w różny sposób. Może być kwalifikowane jako utwardzenie w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. czyli być kwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych. Utwardzenie takie może być także potraktowane jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Zgodnie z tą regulacją pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, że do obiektów budowlanych zaliczono place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi (kategoria XXII). Stosowanie do art. 3 pkt 1 p.b., obiektem budowlanym jest między innymi budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 p.b. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, np. jako placu składowo - postojowego na cele komisu samochodowego. Czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Zgodnie z tą regulacją urządzenie budowlane to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną, a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20). W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli jednak pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego, tzn. utwardzenie pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną wtedy zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy jest wyłączone (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., II OSK 747/21).

9. W świetle powyższych rozważań Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie odnośnie wykonanego utwardzenia gruntu nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. Po pierwsze działka nr [...] na dzień wydania postanowienia przez organ odwoławczy nie była działką budowlaną. Jak wynika z ustaleń Starosty Ś. zawartych w decyzji z dnia [...] września 2022 r. nr [...], których ustaleń skarżący nie kwestionuje działka [...] o pow. 0.3458 ha sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunty orne kl. IVb (RIVb) – są to grunty wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Nadto nawet gdyby działka była działką budowalną, to nie można przyjąć, że utwardzenie to związane jest funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym na tej działce. Po pierwsze bezspornym jest, że w wyniku kontroli przeprowadzonych na działce [...] w dniach [...] marca 2023 r. oraz kwietnia 2023 r. ustalono, że teren ten wykorzystywany jest przez skarżącego zarówno do parkowania pojazdów w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą (auto-handel), a także do przechowywania na nim kontenerów dla zewnętrznej firmy. Nie sposób jednocześnie uznać, że utwardzony teren na działce nr [...] stanowi funkcję służebną względem znajdującego się na niej, jak to określono w skardze tymczasowego obiektu budowlanego (kontener), w którym skarżący przystosowane ma swoje biuro na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej.

Posługując się definicją słownikową należy stwierdzić, że "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel (tak: Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997r., Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996). Wobec braku definicji ustawowej, definicja wspomnianego obiektu została wypracowana przez orzecznictwo, zgodnie z którym plac składowy to teren przystosowany przez odpowiednie utwardzenie nawierzchni do przechowywania towarów (np. materiałów budowlanych) i umożliwiające ich przeładunek tj. transportowanie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 250/13, wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 990/21, wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 424/16). Obiekt taki pełni samodzielną funkcję (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 937/18). W wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r. sygn.. akt II SA/Kr 1658/11 podkreślono, ze plac składowy wybrukowany kostką jest obiektem budowlanym – budowlą. Zatem w orzecznictwie kładzie się wyraźny akcent, że aby mówić o placu składowym jako budowli, muszą wystąpić roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni tego placu, celem umożliwienia składowania określonych towarów.

Podzielając zatem stanowisko orzekających w przedmiotowej sprawie organów przyjąć należy, że utwardzenie terenu na działce [...] pełni funkcję samoistną, którą należy kwalifikować jako budowlę wykorzystywaną w celach związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, tj. jako plac składowo – postojowy. Utwardzona powierzchnia gruntu może być również kwalifikowana jako miejsce postojowe w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. Zgodnie z tą regulacją nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Z powyższego przepisu wynika, że sytuowanie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk zasadniczo zwolnione jest z reglamentacji prawa budowlanego. Zgłoszenia wymaga sytuowanie takich stanowisk postojowych na obszarze Natura 2000. Oznacza to, że w sytuacji wyłączenia tej działki z produkcji rolniczej, nie byłaby wykluczona kwalifikacja utwardzenia powierzchni gruntu jako stanowisk postojowych. Pod warunkiem, że powierzchnia utwardzenia uzasadnia przyjęcie, że została przeznaczona maksymalnie na 10 stanowisk postojowych oraz pełni tylko i wyłącznie funkcję postojową nie związaną z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą w postaci handlu samochodami.

Sąd wskazuje, że sposób użytkowania spornego obiektu nie pozwala uznać, że jest to tylko utwardzenie gruntu. Przedmiotowy obiekt nie jest ściśle powiązany z konkretnym obiektem budowlanym, a powstał w celu umożliwienia tymczasowego składowania kontenerów oraz parkowania pojazdów, co stanowi przedmiot działalności gospodarczej skarżącego. Tym samym, zdaniem Sądu, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji ww. obiektu jako budowli. Powyższe okoliczności faktyczne świadczą o tym, że organy przeprowadziły postępowanie w zakresie ustalenia funkcji tego obiektu. Ustalenie samodzielnej funkcji tego obiektu doprowadziło organy do słusznego wniosku, że jest to budowla. Prawidłowość zakwalifikowania przedmiotowego spornego obiektu do obiektów budowlanych znajduje potwierdzenie w treści załącznika do ustawy – Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi.

10. Sąd nie podziela również zarzutu strony co do naruszenia § 3 pkt. 25 rozporządzenie poprzez przyjęcie, iż roboty budowlane wykonane na działce nr [...] należy kwalifikować jako wykonanie parkingu na więcej niż 10 pojazdów, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wynikające ze wskazanego wyżej przepisu. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. II SA/Lu 311/22 o tym, że kwalifikacja prawna obiektu nie może zależeć wyłącznie od tego, czy doszło do wyraźnego wyodrębnienia stanowisk postojowych przemawiają następujące okoliczności. Po pierwsze przepisy p.b. posługują się pojęciem "miejsce postojowe", zaś pojęcie "parking" występuje na gruncie rozporządzenia pod pojęciem którego należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują). Zamiarem ustawodawcy było zatem powiązanie reglamentacji prawno-budowlanej bardziej z funkcją, jaką pełni utwardzona powierzchnia powstała w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora (stąd pojęcie miejsce postojowe), a nie z tym, czy stanowiska postojowe zostały wyraźnie wydzielone. Po drugie, przyjęcie, że reglamentacji prawno-budowlanej podlegają tylko takie obiekty, w których doszło do wyraźnego wyodrębnienia stanowisk postojowych (zgodnie z definicją parkingu z rozporządzenia), mogłoby prowadzić do obchodzenia w łatwy sposób wymogów prawno-budowlanych. Wystarczyłoby, aby inwestor wykonał utwardzenie terenu przeznaczone do parkowania pojazdów, ale nie wyodrębnił wyraźnie stanowisk postojowych. Taka wykładnia prowadziłaby do nieakceptowalnych skutków.

11. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie nie naruszało ani przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bowiem postanowienie wydane w sprawie oparte jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy dochował zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonał ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu. W ocenie Sądu organ w sposób właściwy ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Powyższe stanowi o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania. Natomiast okoliczność, że ocena zgromadzonych dowodów doprowadziła organy do odmiennych wniosków od oczekiwanych przez skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie może uzasadniać zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

12. Końcowo odnosząc się do zawartego w skardze wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2023 r. wskazać należy, że skarżący nie przedłożył tej decyzji z której to, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd byłby uprawniony do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.