Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1729/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 63 ust 4 lit b
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 204 poz 1 art. 3, art. 5, art. 7 ust 1, ust. 4
law: Rozporządzenie (WE) NR 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiające system identyfikacji i rejestracji bydła i  dotyczące etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 204 poz 1281
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 778/13 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od S. T. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 778/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu skargi S. T. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., a także stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek S. T. o przyznanie na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO), uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęce - PZ) i płatności do samic z gatunku bydło domowe (PK). Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru działek rolnych, znajdujących się w powiecie g., gm. M. Strona zadeklarowała powierzchnię 7,49 ha (do płatności JPO), 3,91 ha (UPO), 3,38 ha (PZ) i 8 samic z gatunku bydło domowe do płatności PK.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] organ I instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał stronie za 2012 r. płatność JPO, UPO i PZ do powierzchni zadeklarowanej. Pomniejszono natomiast kwotę płatności do krów ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, tj. różnice pomiędzy liczbą zwierząt zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a liczbą zwierząt zatwierdzonych.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że na podstawie wyników przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. kontroli na miejscu, utrwalonych w raporcie z czynności kontrolnych nr dokumentu [...], stwierdzono naruszenie wymogów uprawniających do uzyskania płatności do samic z gatunku bydło domowe. Stwierdzono, że nie zostały należycie zgłoszone do skomputeryzowanej bazy danych bydła. Podczas kontroli w zakresie wsparcia specjalnego do krów i owiec, jak również podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. przez Inspekcję Weterynarii w zakresie wzajemnej zgodności (nr dokumentu:[...]) stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłaszał faktu urodzenia, śmierci lub przewozu bydła do innej siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od dnia tego zdarzenia (naruszenie BW4.1 - w odniesieniu do wskazanych sztuk).

W ocenie organu odwoławczego okoliczności sprawy uzasadniały zmniejszenie kwoty płatności do krów za 2012 r. Efekty czynności wyjaśniających przeprowadzonych w niniejszej sprawie i sposób ich udokumentowania, pozwalały na uznanie, że strona jest uprawniona do uzyskania płatności PK za 2012 r. tylko do 6 spośród 8 wskazanych w załączniku do wniosku sztuk bydła. Płatność PK przysługuje do krów zgłoszonych do tych płatności, posiadanych przez stronę na dzień [...] maja 2012 r., mających w tym dniu co najmniej 3 lata oraz zatwierdzonych z punktu widzenia przepisów dot. zgłaszania zwierząt do rejestrów związanych z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt.

W związku z powyższym stanem prawnym, a także stanem faktycznym analizowanej sprawy organ II instancji stwierdził, iż organ l instancji wydał prawidłową decyzję w zakresie pomniejszenia kwoty płatności do krów. Niewystarczające w przypadku ubiegania się o płatności PK jest bowiem zadeklarowanie zwierząt spełniających na dzień [...] maja danego roku kryteria ustawowe w postaci gatunku, wieku i płci, ale konieczne jest także przestrzeganie przez rolnika wymogu, aby zwierzęta były prawidłowo oznakowane, a dane dotyczące tych zwierząt były aktualne zarówno w rejestrze przez niego prowadzonym, jak i w komputerowej bazie danych prowadzonej przez ARiMR. O tym czy dane zwierzę kwalifikuje się do płatności przesądzają bowiem nie tylko przepisy krajowe, ale także unijne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał, że skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona w sprawie kontrola wydanych w niej rozstrzygnięć wykazała, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji przez ich błędną wykładnię także i przepisów postępowania.

W ocenie Sądu błędna była wykładnia dokonana przez orzekające organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa art. 63 ust. 4 lit b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z 30 listopada 2009 r., dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009), który stanowi, że w przypadku, gdy stwierdzone nieprawidłowości dotyczą niepoprawnych wpisów do rejestru lub paszportów zwierząt, co w sprawie organy zarzuciły skarżącemu, jak wynika z protokołu kontroli, to przedmiotowe zwierzę uznaje się za zatwierdzone, w przypadku, gdy błędy takie wykryto przynajmniej w dwóch kontrolach w ciągu 24 miesięcy. Stanowisko organów, że skoro znalazły się błędy w ustaleniach dwóch kontroli niezależnie od tego przez jakie podmioty dokonywanych, to organy Agencji mogą już zastosować sankcje przewidziane regulacjami prawa wspólnotowego. zaprezentowane w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć były nieprawidłowe. Nie można było bowiem zgodzić się, że druga kontrola weterynaryjna, nawet jeżeli w pewnym zakresie pokrywa się z kontrolą dokonywaną przez organy Agencji, co do wpisów w rejestrze może być uznana za drugą kontrolę dokonaną w ciągu 24 miesięcy w rozumieniu art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Twierdzenie takie zdaniem Sądu jest argumentum ad absurdum, zwłaszcza, że w tym wypadku przedział czasowy dzielący obie kontrole był krótki. To, że ustawodawca unijny stworzył pewne instrumenty umożliwiające eliminację tych spośród rolników, którzy nadużywają dofinansowania prowadzonej działalności rolniczej w formie przewidzianej ustawodawstwem unijnym i krajowym płatności, nie jest jeszcze wystarczającym argumentem przemawiającym za nałożeniem na nich sankcji. Organy Agencji mogą z tego skorzystać, ale tylko wtedy, jak już wyżej podkreślono, gdy wykażą błędy w sposób, w jaki przewiduje to rozporządzenie wspólnotowe, tj., gdy dwukrotnie przeprowadzone kontrole organów Agencji w ciągu 24 miesięcy ujawnią nieprawidłowości związane z wpisami do rejestru zwierząt gospodarskich.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

I naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, iż w sprawie miała miejsce jedna kontrola, podczas gdy w gospodarstwie strony przeprowadzono dwie kontrole - jedną przez ARiMR, drugą - przez Powiatową Inspekcję Weterynaryjną, co z kolei uzasadniało przyjęcie przez organ, iż możliwe było uznanie zaistnienia nieprawidłowości i zastosowanie art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego, braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i braku naruszenia prawa procesowego;

II naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym przypadku miał miejsce niepoprawny wpis bydła do rejestru i nieprawidłowość powinna być stwierdzona dwiema kontrolami, podczas gdy faktycznie nastąpiło niewłaściwe zgłoszenie bydła do komputerowej bazy danych, prowadzonej przez ARiMR i nie wymagało to stwierdzenia dwiema kontrolami - co skutkowało wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji zwierzęcia za zatwierdzone i tym samym wadliwym uznaniem za bezpodstawne zastosowanych przez organ sankcji;

2) art. 7 ust. 1 tiret pierwsze oraz ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącego etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. U. UE L 204 z 17 lipca 2000 r., s.1 z późn. zm., dalej: rozporządzeniem (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady) stanowiącego, że wszyscy posiadacze zwierząt (z wyjątkiem przewoźników) są zobowiązani do prowadzenia aktualnego rejestru, a ponadto (po pełnym uruchomieniu komputerowej bazy danych) do zgłaszania właściwym władzom wszelkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszelkich urodzin i śmierci zwierząt w gospodarstwie, wraz z datami tych zdarzeń, oraz że rejestr musi być prowadzony w formie zatwierdzonej przez właściwe władze, przechowywany w postaci książki lub danych komputerowych - poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym przypadku miał miejsce niepoprawny wpis bydła do rejestru i nieprawidłowość powinna być stwierdzona dwiema kontrolami, podczas gdy faktycznie nastąpiło niewłaściwe zgłoszenie bydła do komputerowej bazy danych, prowadzonej przez ARiMR, i nie wymagało to stwierdzenia dwiema kontrolami - co skutkowało wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji zwierzęcia za zatwierdzone i tym samym wadliwym uznaniem za bezpodstawne zastosowanych przez organ sankcji;

3) art. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t. jedn., Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281 ze zm., zwanej dalej ustawą o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt) poprzez przyjęcie, że rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzony w systemie informatycznych przez ARiMR jest jednoznaczny z rejestrem, o którym mowa w art. 63 ust. 4 lit b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, podczas gdy rejestr ten ma szersze znaczenie niż wynikające z art. 63 ust. 4 lit b, który to przepis obejmuje tylko rejestr prowadzony indywidualnie przez rolnika dla każdego gospodarstwa;

4) art. 63 ust. 4 lit b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez uznanie zwierzęcia za zatwierdzone i tym samym odmowę przez Sąd I instancji możliwości zastosowania sankcji, podczas gdy była ona uzasadniona, gdyż miały miejsce dwie kontrole w gospodarstwie rolnika potwierdzające nieprawidłowość w ciągu 24 miesięcy - w przypadku uznania przez Sąd kasacyjny, iż stan faktyczny został błędnie ustalony przez Sąd I instancji, lecz nie miała miejsce błędna wykładnia art. 63 ust. 4 lit b i nieprawidłowość dotyczyła faktycznie wpisu do rejestru, a nie do komputerowej bazy danych,

5) art. 3 rozporządzenia Nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. określającego składniki Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, na który to system składają się rejestry prowadzone przez rolników oraz komputerowa baza danych prowadzona przez ARiMR, podczas gdy wyrok I instancji identyfikuje rejestr z komputerową bazą danych i stosuje takie same przesłanki do zastosowania sankcji zarówno dla nieprawidłowych wpisów do rejestru, jak i do komputerowej bazy danych, przez co Sąd uznał wadliwie, iż bydło powinno zostać zatwierdzone, a organ niezasadnie zastosował sankcje;

6) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym "rejestr" oznacza rejestr prowadzony przez posiadaczy zwierząt odpowiednio zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 21/2004 lub art. 3 lit, d) oraz art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1760/2000: podczas gdy wyrok Sądu I instancji identyfikuje taki rejestr z komputerową bazą danych prowadzoną przez ARiMR i stosuje takie same wymogi dla zastosowania sankcji zarówno w przypadku nieprawidłowych wpisów do rejestru, jak i do komputerowej bazy danych, przez co Sąd uznał wadliwie bydło za zatwierdzone a zastosowane przez organ sankcje za niezasadne

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 778/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. przedstawił następujący stan sprawy: "Na podstawie wyników przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. kontroli na miejscu, utrwalonych w raporcie z czynności kontrolnych (...) stwierdzono naruszenie wymogów uprawniających do uzyskania płatności do samic z gatunku bydło domowe w przypadku sztuk o numerach identyfikacyjnych: [...]; [...]. W odniesieniu do wskazanych powyżej sztuk stwierdzono, że nie zostały należycie zgłoszone do skomputeryzowanej bazy danych bydła. Podczas w/w kontroli w zakresie wsparcia specjalnego do krów i owiec, jak również podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. przez Inspekcję Weterynarii w zakresie wzajemnej zgodności (...) stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłasza faktu urodzenia, śmierci lub przewozu bydła do innej siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od dnia tego zdarzenia (naruszenie BW4.1 - w odniesieniu do wskazanych sztuk). (...). Efekty czynności wyjaśniających przeprowadzonych w niniejszej sprawie i sposób ich udokumentowania, pozwalały na uznanie, że strona jest uprawniona do uzyskania płatności PK za 2012 r. tylko do 6 spośród 8 wskazanych w załączniku do wniosku sztuk bydła."

Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Naczelny Sąd Administracyjny zajął takie stanowisko w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9, stwierdzając, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza pośrednio uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, a to w sytuacji kiedy uzasadnienie faktyczne decyzji ostatecznej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. zawiera się w jednym zdaniu: "W odniesieniu do wskazanych powyżej sztuk stwierdzono, że nie zostały należycie zgłoszone do skomputeryzowanej bazy danych bydła." Tymczasem, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego odwoławczy organ administracji publicznej nie weryfikuje ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany w sposób wyczerpujący ponownie rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3 obowiązującej do dnia 15 marca 2015 r. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Wyrażona wprost w art. 3 ust. 2 pkt 1) ustawy, zasada stania na straży praworządności oznacza obowiązek przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej w sprawach przyznawania płatności. Chodzi o praworządne stosowanie prawa regulującego procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Jest to przepis, który stanowi inaczej niż art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), i który z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie ma zastosowania w sprawach przyznawania płatności.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Według art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Istota rozpoznawanej sprawy polega na prawidłowym ustaleniu wszystkich okoliczności dotyczących kupna/sprzedaży dwóch krów o określonych numerach ewidencyjnych (według Sądu I instancji oraz organu odwoławczego:[...];[...], natomiast według organu I instancji:[...];[...]) odpowiednio w 2010 i w 2011 roku oraz ich wpisu do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. W szczególności, kiedy skarżący podniósł w skardze zarzut dotyczący omyłki, co do krowy o nr [...] oraz wskazał dodatkowo krowę o nr [...]. Ustalenia wymaga również okoliczność, czy zdarzenia mające miejsce w 2010 r. i 2011 r. (brak zgłoszenia w terminie 7 dni) były oceniane w sprawach płatności do krów na 2010 rok i 2011 rok, czy stosowano sankcję z art. 33 ust. 1 pkt. 12) ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Kto będąc posiadaczem zwierzęcia gospodarskiego, nie przekazuje Agencji albo organom Inspekcji Weterynaryjnej informacji związanych z identyfikacją i rejestracją zwierząt - podlega karze grzywny).

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafny okazał się podniesiony w pkt I ppkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako przedwczesne nie poddają się kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w innym składzie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.