Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 220/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 63 ust. 1, ust. 10, ust. 14  pkt 1-3 i ust. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 23 ust. 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2232
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Strzeleczki z dnia 21 marca 2023 r., Nr 40/23 w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 21 marca 2023 r. Wójt Gminy Strzeleczki wydał zarządzenie o numerze 40/23 w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Dobrej. Podstawę prawną zarządzenia stanowiły przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej w skrócie u.s.g. i art. 63 ust. 14 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), zwanego dalej rozporządzeniem. W § 1 zarządzenia Wójt powołał ww. komisję konkursową o określonym składzie osobowym, obejmującym przedstawicieli organu prowadzącego szkołę (pkt 1), przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny (pkt 2), przedstawicieli Rady Pedagogicznej (pkt 3), przedstawicieli Rady Rodziców (pkt 4). Funkcję przewodniczącego komisji Wójt powierzył A. G. (§ 2 zarządzenia) oraz określił, że tryb i zasady komisji konkursowej określa rozporządzenie (§ 3 zarządzenia). W § 4 zarządzenia Wójt upoważnił członków komisji konkursowej do przetwarzania danych osobowych zawartych w ofertach kandydatów w zakresie niezbędnym od przeprowadzenia konkursu. Natomiast w § 5 zarządzenia Wójt postanowił, że komisja ulega rozwiązaniu z chwilą zakończenia pracy oraz w § 6, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 88 u.s.g., wezwał Wójta Gminy Strzeleczki do przekazania informacji na temat przeprowadzonego konkursu i przesłania dokumentów, które zostały w sprawie podjęte, a także o udzielenie informacji czy w procedurze brały udział zakładowe organizacje związkowe oraz czy do składu komisji konkursowych zostały zaproszone organizacje związkowe zgodnie z wymogiem zawartym w art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy.

W odpowiedzi Wójt Gminy Strzeleczki wskazał, że w dniu 8 marca 2023 r. przesłał do Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Krapkowicach zawiadomienie o ogłoszonym postępowaniu konkursowym z prośbą o oddelegowanie przedstawiciela do składu komisji konkursowej z uwagi na to, iż ta organizacja związkowa obejmuje swoim zakresem działania placówki na terenie Gminy Strzeleczki. Następnie wskazał, że na terenie Gminy Strzeleczki nie działa inna organizacja związkowa, która w trybie art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy powinna być zaproszona do komisji konkursowej oraz, że w okresie ostatnich 13-lat wyłącznie Związek Nauczycielstwa Polskiego opiniował arkusze organizacyjne placówek oświatowych i żadne inne związki zawodowe nie brały udziału w opiniowaniu jakichkolwiek projektów aktów oświatowych.

Następnie przy piśmie z dnia 25 kwietnia 2023 r., wykonując wezwanie Wojewody, Wójt przesłał wszystkie wydane zarządzenia dotyczące przeprowadzonych postępowań konkursowych, w tym zarządzenie nr 40/23.

Podczas analizy przedmiotowego aktu organ nadzoru ponownie zwrócił się do Wójta Gminy Strzeleczki z prośbą o doprecyzowanie czy w związku z przeprowadzeniem postępowania konkursowego, a także w związku z podjęciem przedmiotowego zarządzenia brały udział wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe, tj. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" (NSZZ "Solidarność") oraz Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) Forum Związków Zawodowych (FZZ).

Pismem z dnia 11 maja 2023 r. Wójt Gminy Strzeleczki, powołując się na przepis art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy, oświadczył, że zwrócono się do związków zawodowych, które obejmują swoim zakresem działania szkoły, w której organizowany jest konkurs na stanowisko dyrektora placówki i analogicznie jak we wszystkich JST w województwie opolskim (w zakresie 100% konkursów przeprowadzonych w roku 2022-2023), organ prowadzący zwrócił się do związków rzeczywiście obejmujących swoim zakresem działania szkoły, w których organizowany był konkurs. Dodał, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że zamiarem ustawodawcy było powołanie składu komisji przedstawicieli każdej organizacji z danego terenu, w tym niemającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawców. Z powyższego "wynika zatem, że w sytuacji gdy w szkole, w której prowadzony jest konkurs na stanowisko dyrektora szkoły nauczyciele nie przynależą do związku zawodowego to nie oznacza to, że organizacje związkowe nie wejdą w skład komisji konkursowej", w związku z powyższym - jak podkreślił organ – "w powołanych wszystkich komisjach konkursowych wzięli udział przedstawiciel wyłącznie ZNP, natomiast przedstawiciele innych organizacji związkowych nie brali udziału w pracach komisji konkursowej".

Kolejnym pismem z dnia 25 maja 2023 r. organ nadzoru wystąpił do Wójta Gminy Strzeleczki z prośbą o udzielenie informacji, czy ZNP wytypował kandydatów do składu komisji konkursowych na stanowiska dyrektorów szkół podstawowych w Dobrej i Komornikach, bowiem w aktach sprawy znajduje się odpowiedź ZNP w ww. kwestii, ale dotyczy jedynie komisji konkursowej przeprowadzonej w innej placówce, tj. w Zielinie.

Pismem z dnia 29 maja 2023 r. Wójt Gminy Strzeleczki poinformował, że w odpowiedzi na pismo z dnia 8 marca 2023 r. wystosowane do Związku Nauczycielstwa Polskiego otrzymał odpowiedź, że do udziału w komisji konkursowej wyznaczona została G. K. W uzupełnieniu ww. odpowiedzi wskazano nazwę placówki wraz z informacją, że ww. osoba została wyznaczona tylko do składu komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Zielinie, w związku z czym ZNP nie wytypował kandydatów do składu komisji konkursowych na stanowiska dyrektorów szkół podstawowych w Dobrej i Komornikach.

Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., złożył skargę na opisane wyżej zarządzenie Wójta Gminy Strzeleczki, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru powołał treść m.in. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232), zwanej dalej w skrócie u.r.d.s. i stwierdził, że w trakcie przeprowadzania postępowań konkursowych w Gminie Strzeleczki, za spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu tego przepisu uznawane były: Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ), NSZZ "Solidarność" oraz Forum Związków Zawodowych (FZZ). Dalej argumentował, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż organ prowadzący przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia w sposób istotny naruszył przepis art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy poprzez błędne uznanie, że w skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Dobrej powinien wchodzić wyłącznie przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego z uwagi na fakt, iż jest to jedyna organizacja związkowa obejmująca swym zakresem działania placówki na terenie Gminy Strzeleczki, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przedstawicieli Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" (w skrócie NSZZ "Solidarność") i Forum Związków Zawodowych (w skrócie FZZ). W ocenie Wojewody ustawa w sposób wyczerpujący i wiążący prawnie określa skład komisji konkursowej, powoływanej przez organ prowadzący w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki. Liczba członków komisji jest określona w sposób sztywny, a organ prowadzący nie ma prawa jej zmniejszać ani zwiększać. Skład komisji może natomiast zmieniać się zależnie od okoliczności obiektywnych przewidzianych w przepisach prawa. Zdaniem organu nadzoru skład komisji konkursowej nie jest uzależniony od tego, czy organizacje reprezentatywne zrzeszają pracownika zatrudnionego w danej szkole. Z przepisu art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy płynie bowiem wniosek, że przedstawiciel związkowy reprezentuje w komisji konkursowej nie konkretną zakładową organizację związkową, lecz związek jako taki (rozumiany jako związek centralny, ogólnokrajowy) - przy czym przepis ten nie ogranicza udziału przedstawicieli organizacji związkowych tylko do tych organizacji związkowych, które zrzeszają pracowników danej szkoły lub placówki. Wojewoda zwrócił też uwagę, że w art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy ustawodawca użył sformułowania "obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa". W tym kontekście istotne znaczenie mają zatem przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 845), w tym jej art. 1 ust. 1. Wojewoda podniósł również, że jeśli intencją prawodawcy byłoby powoływanie w skład komisji konkursowych przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w danej placówce, to wyraziłby to wprost i jednoznacznie w odpowiedniej normie ustawowej, tak jak uczynił to w art. 16 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194). Wojewoda dodał jeszcze, że w orzecznictwie podkreśla się, iż w komisji konkursowej powinni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że pominięcie dwóch z trzech przedstawicieli reprezentatywnych związków zawodowych: Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych w składzie komisji konkursowej na dyrektora Szkoły Podstawowej w Dobrej przesądza o tym, że kwestionowane zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Strzeleczki wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy przewiduje powołanie w skład komisji konkursowej organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa. Dlatego organ prowadzący zwrócił się do związków rzeczywiście obejmujących swoim zakresem działania szkoły, w których organizowany był konkurs. Natomiast inne związki zawodowe bezspornie na obszarze Gminy Strzeleczki, tym bardziej Szkoły w Dobrej, nie działają. Organ stwierdził, że zarówno OPZZ, "Solidarność", jak również Forum Związków Zawodowych nie są związkami zawodowymi obejmującymi swym działaniem teren, na którym ma siedzibę Szkoła w Dobrej. Tym samym w powołanych wszystkich komisjach konkursowych zostali zaproszeni do udziału tylko przedstawiciele ZNP, a przedstawiciele organizacji wymienionych przez skarżącego nie zostali powiadomieni. Wójt zwrócił uwagę, że w okresie ostatnich trzynastu lat wyłącznie ZNP opiniował arkusze organizacyjne placówek oświatowych i brał udział w organizowanych przez organ prowadzący konkursach na stanowiska dyrektorów placówek oświatowych Gminy Strzeleczki. Zdaniem Gminy niekonsekwencja organu nadzoru jest daleko idąca, ponieważ skarży wyłącznie bieżące zarządzenia konkursowe w jednej gminie, podczas gdy w roku 2023 oraz ubiegłym na terenie województwa opolskiego na tych samych zasadach przeprowadzono kilkaset konkursów z pominięciem związków zawodowych - analogicznie jak w Gminie Strzeleczki. Poza tym Wojewoda Opolski wszczął postępowanie wyjaśniające, które nie zakończyło się rozstrzygnięciem nadzorczym, a jedynie złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wobec powyższego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy dotyczącej zaskarżonego zarządzenia, nie można stwierdzić naruszenia prawa w prowadzonych konkursach, a tym samym skargę należy uznać za bezzasadną.

W replice na odpowiedź na skargę Wojewoda Opolski w piśmie z dnia 28 września 2023 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podniósł, iż nieprawdą jest jakoby inne związki poza ZNP nie działały na obszarze Gminy Strzeleczki. Zdaniem organu nadzoru przepis art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy należy interpretować z uwzględnieniem jego wykładni literalnej, celowościowej i systemowej oraz wykładni historycznej i autentycznej, a w konsekwencji przyjąć trzeba, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący powinien powołać w skład komisji konkursowej przedstawiciela każdej organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu u.r.d.s., która terytorialnie obejmuje swym zasięgiem obszar placówki, w której przeprowadzana jest procedura konkursowa. W ocenie Wojewody zmiana art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy obowiązująca od 19 lipca 2018 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie członkostwa w komisjach konkursowych wyłącznie przedstawicielom ogólnokrajowych organizacji związkowych reprezentatywnych - jak wprost wskazuje ustawa - w rozumieniu u.r.d.s., a nie poszczególnych zakładowych organizacji związkowych, czy też organizacji reprezentatywnych w rozumieniu innych ustaw (np. art. 25²-25³ ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - Dz. U. z 2022 r. poz. 854). Przy czym za spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu art. 23 ust. 2 u.r.d.s. uznawane są: Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, NSZZ "Solidarność" oraz Forum Związków Zawodowych. Natomiast każdy ze wskazanych wyżej związków działa na obszarze całej Rzeczpospolitej Polskiej, a także poza granicami kraju, co wynika ze statutów tych związków, a zatem także na obszarze Gminy Strzeleczki i wsi Dobra, co z kolei oznacza, że szkoła, w której odbywał się konkurs, objęta jest zakresem OPZZ, NSZZ "Solidarność" oraz FZZ. Wojewoda podkreślił też, że zakresy działalności wszystkich ww. organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu u.r.d.s. odnoszą się do szeroko rozumianej oświaty. Zwrócił też uwagę, że udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji, co wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że organ prowadzący, jako odpowiedzialny za prawidłowy skład komisji konkursowej, winien ustalić, czy organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu u.r.d.s. zrezygnowała z przysługującego jej prawa. Niewyjaśnienie tej okoliczności (poprzez bierność w tym zakresie wyrażającą się np. brakiem wystosowania pisma do ww. związku z prośbą o wyznaczenie przedstawiciela) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., ponieważ prowadzi do powołania komisji konkursowej w składzie sprzecznym z ustawowymi wymogami. Wedle Wojewody taka sytuacja wystąpiła w rozważanym przypadku, ponieważ Gmina Strzeleczki wykazała bierność odnośnie NSZZ "Solidarność" i FZZ. Odnosząc się do zarzucanej Wojewodzie niekonsekwencji w kontrolowaniu aktów w przedmiocie postępowań konkursowych, organ nadzoru dostrzegł, że zarządzenia stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nie znajdują się w katalogu aktów, które podlegają obowiązkowemu przedłożeniu Wojewodzie. Organ nie bada każdorazowo wszystkich procedur konkursowych, ale działa na zasadzie "sygnału w sprawie". Zdaniem Wojewody nie ma również znaczenia, w jaki sposób Gmina powoływała komisje konkursowe na przestrzeni ostatnich 13 lat zwłaszcza, że analizowany przepis uległ istotnym zmianom.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte oraz stanowisko przedstawione w piśmie procesowym z dnia 28 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej w skrócie p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do uchwał i zarządzeń organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 u.s.g. zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, opubl. w Dz. U. z 2003 r., nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1151/08, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 i z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1295/21).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie Wójta Gminy Strzeleczki z dnia 21 marca 2023 r., nr 40/23, w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Dobrej. Zaskarżone zarządzenie, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlegało ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, i w konsekwencji weszło w życie w sposób określony w § 6 zarządzenia, tj. z dniem jego podpisania. Przypomnieć należy, że w art. 86 u.s.g. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną. Organowi nadzoru zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. przyznano kompetencję do stwierdzania nieważności w całości lub w części uchwał i zarządzeń organów gminy. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru, nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jego doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Wskazać również trzeba, że zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, dla której dana jednostka samorządu jest organem prowadzącym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Powołanie komisji jest elementem procedury mającej na celu wyłonienie kandydata, któremu ma być powierzone stanowisko dyrektora szkoły. Jest to akt o charakterze organizacyjnym związany z wykonywaniem zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zarządzenie takie jest natomiast prawną formą działania wójta, który w ten sposób podejmuje władcze rozstrzygnięcie w zakresie swoich kompetencji wynikających z ustawy. Zarządzenie o powołaniu komisji w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły niewątpliwie należy zatem do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Stosownie do powyżej powiedzianego Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Istota sporu w niniejszej sprawie skupia się wokół kwestii, czy w świetle brzmienia przepisu art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy organ prowadzący szkołę, w rozważanym przypadku Wójt Gminy Strzeleczki, miał obowiązek powołać do składu komisji konkursowej przedstawiciela każdej organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, nadal zwanej w skrócie u.r.d.s., która terytorialnie obejmuje swym zasięgiem obszar placówki, w której przeprowadzana jest procedura konkursowa, nawet jeśli nie zrzesza ona pracowników danej szkoły. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 21 marca 2023 r. Wójt Gminy Strzeleczki powołał bowiem komisję konkursową, w której składzie nie powołano przedstawicieli organizacji związkowych.

W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały określone w cyt. wcześniej ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 63 ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 63 ust. 10 ustawy). Stosownie zaś do przepisu art. 63 ust. 14 ustawy w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców;

3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa

- z zastrzeżeniem ust. 15.

Z kolei art. 63 ust. 15 tej ustawy stanowi, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3.

Przepis art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego określa zaś, że za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych; 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Stosownie do przytoczonych przepisów, w ocenie Sądu, Wojewoda słusznie przyjął, że reprezentatywnymi związkami zawodowymi, spełniającymi wskazane warunki, są (poza powołanym w zarządzeniu Związkiem Nauczycielstwa Polskiego) Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych. Jak wynika bowiem z przedłożonych przez Wojewodę statutów każdy z tych związków działa na obszarze całej Rzeczypospolitej Polskiej, a także poza granicami kraju, a więc również na terenie Gminy Strzeleczki i wsi Dobra. Ponadto zakresy działalności wszystkich tych organizacji związkowych odnoszą się do szeroko rozumianej oświaty.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni omawianych przepisów, że w składzie komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce. Udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związki zawodowe są dobrowolnymi i samorządnymi organizacjami ludzi pracy, powołanymi do reprezentowania ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar ich działania obrazuje w szczególności art. 7 tej ustawy, który stanowi, iż w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. W świetle tych regulacji nie sposób więc ograniczyć udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki. Stąd istotne znaczenie dla składu komisji konkursowej co do grupy przedstawicieli organizacji związkowych ma okoliczność, czy dany związek zawodowy obejmuje swym działaniem teren, na którym ma siedzibę placówka, co do której przeprowadzany jest konkurs. Gdyby bowiem zamierzeniem ustawodawcy było przyjęcie, że przepis ten dotyczy jedynie przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w placówce (teren ograniczony przestrzennie wyłącznie do danej placówki), to takie stanowisko - jak trafnie argumentował Wojewoda - zostałoby wprost wyrażone w normie prawnej. Skoro jednak tego nie uczyniono, to brak jest podstaw do przyjmowania sposobu interpretacji sugerowanej przez Wójta, zwłaszcza, że stoi ona w sprzeczności z zadaniami i rolą społeczną związków zawodowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 385/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1004/19).

W przekonaniu Sądu trafnie zatem dowodził Wojewoda, że przedstawioną wyżej wykładnię przepisów potwierdza również dokonana w dniu 19 lipca 2018 r. nowelizacja art. 63 ust. 14 ustawy, w wyniku której z przepisu usunięto pojęcie "zakładowej organizacji związkowej". Oznacza to, że zamiarem ustawodawcy było powołanie do składu komisji przedstawicieli każdej organizacji związkowej z danego terenu, w tym nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy.

W świetle powyższego Sąd uznał, że do komisji konkursowej należało powołać przedstawicieli wszystkich organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu u.r.d.s., obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę (tj. terytorium gminy, na którym znajduje się szkoła lub placówka), bez względu na to, czy organizacje te zrzeszają nauczycieli szkoły lub placówki, w której odbywa się konkurs. O przedmiotowym konkursie powinny zostać zatem zawiadomione wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe, obejmujące swym działaniem teren Gminy Strzeleczki, w tym Związek Nauczycielstwa Polskiego, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych.

Końcowo odnotowania jeszcze wymaga, że niezrozumiałe jest stanowisko Gminy kwestionujące argumentację Wojewody, gdy zważyć, że w odpowiedzi na skargę Wójt odwołał się do poglądu ww. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., który jest tożsamy z wywodami prezentowanymi przez organ nadzoru.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy w zw. z art. 23 ust. 2 u.r.d.s., ponieważ organ prowadzący w zaskarżonym zarządzeniu w składzie komisji konkursowej pominął przedstawicieli reprezentatywnych związków zawodowych, tj. Związku Nauczycielstwa Polskiego, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych, co trafnie zarzucił organ nadzoru we wniesionej skardze. Niewątpliwie też Wójt Gminy Strzeleczki wydając kwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie i nie stosując wymaganych ustawą procedur nie działał w zgodzie z przepisami prawa. Powyższe stanowi o naruszeniu fundamentalnej zasady prawa publicznego jaką jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu stanowiącego przepisy prawa nie nosiło cech dowolności i znajdowało oparcie w przepisach obowiązującego prawa.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady badanego zarządzenia, podjętego z istotnym naruszeniem prawa, czynią koniecznym stwierdzenie jego nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.