Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2978/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2052/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2052/17 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka lub skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Spółka zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], którą na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] (umarzającej postępowanie w sprawie wykonania robót modernizacyjnych polegających na montażu urządzeń modułowych RR-U o wymiarach 50 x 50 cm w miejsce wymontowanych szaf sterujących), uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzając, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest decyzją merytoryczną konkretyzującą normy prawa materialnego, a wobec tego nie można jej zarzucić, że wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa (co ma znaczenie w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnośnie zarzutów organ wskazał, że ani wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15, ani badana w tej sprawie decyzja, nie przesądzają, że przedmiotowe roboty stanowią rozbudowę. Tym samym - zdaniem organu - nie ma podstaw do unieważnienia kwestionowanej decyzji.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek spółki, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2017 r.

Motywując rozstrzygnięcie organ podkreślił w szczególności, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15, WSA w Bydgoszczy m.in. wskazał, że: "(...) istotne z punktu rozpoznawanej sprawy jest rzetelne ustalenie przez organ rodzaju wykonanych robót budowlanych w celu dokonania ich kwalifikacji. Bezsporne jest, że doszło do zmian w zakresie urządzeń systemowych, urządzeń radiowych oraz że w stacji bazowej działają inne typy anten niż te, na które inwestor miał pozwolenie". Kierując się powyższymi wytycznymi WSA w Bydgoszczy, organ wojewódzki, w badanej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., podniósł m.in., że: "(...) skoro przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały wewnątrz istniejącej stacji bazowej, a ich istotą była zmiana parametrów użytkowych (technicznych) tej stacji, powinnością organów było ustalenie, w jakim stopniu w wyniku przeprowadzonych robót parametry te uległy zmianie oraz czy zmiana ta obejmowała parametry charakterystyczne dla tego rodzaju obiektów". Ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji organ wojewódzki wskazał, że: "ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien dokładnie przeanalizować dokumentację techniczną przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], zarówno jej pierwotnych danych technicznych w projekcie budowlanym z lipca 1999 r., który został zatwierdzony decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...].09.1999 r., udzielającą pozwolenia na jej budowę, jak i w projekcie demontażu części urządzeń i montażu nowych z grudnia 2014 r., a następnie dokonać klasyfikacji wykonanych robót".

Mając to na uwadze organ uznał, że powyższe w żaden sposób nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 153 p.p.s.a., uznając jednocześnie, że aktualna pozostaje jego ocena wyrażona w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. o braku podstaw do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie wniosła spółka.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że zarzuty skargi dotyczą zgodności decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. ze stanowiskiem wynikającym z prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1149/15.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki, decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie. Oba te orzeczenia zapadły w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Wskazana stacja bazowa telefonii komórkowej została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1999 r., i następnie dopuszczona do użytkowania decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 r. Na skutek przeprowadzonej kontroli tejże stacji 12 kwietnia 2014 r., stwierdzono dokonanie wymiany urządzeń i dalej, postępowanie prowadzono w trybie art. 48 ustawy, uznając, że doszło do rozbudowy istniejącej i zrealizowanej legalnie stacji bazowej telefonii komórkowej, co wymagało uzyskania zgody organu. Przy czym istotnym jest, że kwestia kwalifikacji wskazanych robót była od początku sporna i choć inwestor – skarżąca spółka przystąpiła do ich legalizacji, to konsekwentnie kwestionowała przyjęcie przez organ, iż w sprawie doszło do rozbudowy stacji bazowej – wymagającej pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie, że wykonała roboty, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – nie wymagające zgody organu w żadnej formie. Wątpliwości dotyczące kwalifikacji tychże robót podzielił Kujawsko-Pomorski WINB w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] (uchylając postanowienie organu pierwszej instancji ustalające opłatę legalizacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia), a WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15 oddalił skargę wniesioną na wskazane postanowienie. Tenże wyrok jest prawomocny, dlatego też nie ma wątpliwości, że jest on wiążący w niniejszej sprawie, tak dla organów, jak i Sądu obecnie orzekającego w tej sprawie. Należy zatem wskazać, że Sąd w ww. wyroku zgodził się z organem drugiej instancji, że "istotne z punktu rozpoznawanej sprawy jest rzetelne ustalenie przez organ rodzaju wykonanych robót budowlanych w celu dokonania ich kwalifikacji". Koniecznym jest po pierwsze, jak wskazał dalej Sąd, ustalenie daty wykonanych robót budowlanych, co ma znaczenie dla ustalenia odpowiedniego reżimu prawnego. Po drugie, Sąd wskazał, że "koniecznym również jest dokonanie oceny robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 29 st. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego". Jak wskazał przy tym Sąd, powyższe ustalenie jest ważne z tego względu, że inwestor wykonując roboty budowlane pozostał w przekonaniu, że wykonany zakres prac podlega zwolnieniu zarówno w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę jak i obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi tych robót, a organ pierwszej instancji w ogóle nie zajął stanowiska w tym zakresie – i nie ustalił czy koniecznym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Wobec tych okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie sposób przyjąć, aby kwestionowana decyzja o charakterze kasacyjnym, była dotknięta którąkolwiek z wad nieważności, w tym aby została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd przytoczył następnie stanowisko organu i stwierdził, że orzeczenie, które wydał nie rozstrzyga kwestii spornej i nie przesądza również o zasadności kontynuowania postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie stacji bazowej; nie zawiera także argumentacji sprzecznej ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z 2015 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazany wyrok WSA w Bydgoszczy nie przesądził w sprawie ważnej dla skarżącej kwestii kwalifikacji wykonanych robót; wskazał jedynie na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, na konieczność ustalenia daty wykonania robót i ich zakresu i dokonania ponownie kwalifikacji - z uwzględnieniem stanowiska inwestora i wskazywanego przez ten podmiot art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy.

Podsumowując Sąd uznał, że nie można w niniejszej sprawie skutecznie wywodzić za skarżącą, że badana decyzja w sposób rażący narusza art. 153 p.p.s.a., czy art. 105 § 1 k.p.a., czy też art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, ani ww. wyrok Sądu, ani żadne inne orzeczenie wydane w tej sprawie na wcześniejszym etapie, nie uniemożliwiały bowiem organowi odwoławczemu wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy po uzupełnieniu akt sprawy i ponownej ich analizie uznał on, że sprawa kwalifikacji robót budowlanych, ważna dla bytu tego postępowania, nadal wymaga oceny, a przedtem – uzupełnienia akt o pełną dokumentację techniczną dotyczącą przedmiotowej stacji bazowej. Zwrócił przy tym uwagę na charakter badanej decyzji, która to jako decyzja kasacyjna (przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a.), nie kończy sprawy co do meritum.

Nie podzielając pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji oddalił ją na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Spółka wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. 6, 7, 8, 9, 16, 105 § 1, 126, 138 § 2 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:

a. niedostrzeżenia naruszenia art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB, pomimo iż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, jako że:

- nakazuje PINB kontynuowanie postępowania legalizacyjnego w sytuacji, w której prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1149/15 zapadłym w dotychczasowym toku sprawy rozstrzygnięto, że o ile skarżąca wykonała przedmiotowe roboty na terenie stacji bazowej [...][...][...] w okresie od 17 lipca 2010 r. do 27 czerwca 2015 r. a dotyczyły one montażu urządzeń radiokomunikacyjnych o wymiarach nieprzekraczających 3 metrów, to skarżąca nie wykonała rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, a roboty dopuszczone art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót, a więc postępowanie legalizacyjne jest bezprzedmiotowe - a więc skarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie dostrzegły nieważności decyzji WINB;

- zaakceptowała stanowisko WINB o zakwalifikowaniu przedmiotowych robót jako rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, pomimo iż stanowi ono prawnie niedopuszczalną polemikę z ww. prawomocnym wyrokiem sądu;

b. niedostrzeżenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 110 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. oraz w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie, iż decyzja WINB rażąco naruszyła prawo poprzez pominięcie, że WINB był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla PINB zawartymi w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z decyzji WINB - co dodatkowo stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności;

c. niedostrzeżenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WINB, pomimo iż uchyliła ona decyzję PINB i w rezultacie nakazała dalsze prowadzenie postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości, w braku samowoli budowlanej;

d. niedostrzeżenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji WINB, pomimo iż uchyliła ona decyzję PINB wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w świetle prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15 wszystkie kwestie wskazane jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku zostały już przez PINB rozpoznane;

e. niedostrzeżenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k,p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WINB, pomimo iż nakazała ona prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania;

f. niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie nieważności decyzji WINB, pomimo iż zapadła ona w wyniku przeprowadzenia przez WINB postępowania w taki sposób, iż nie budziło to zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej - a to poprzez podjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu, a nadto stanowiącego niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu;

g. zaakceptowania naruszenia przez WINB art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: pominięcie argumentacji podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącej argumentacji odnoszącej się do treści skargi złożonej przez [...], w wyniku rozpoznania której zapadł prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/14 - na poparcie tezy, iż ww. wyrok sformułował ocenę prawną, z którą decyzja WINB jest sprzeczna, skoro powiela ona argumentację podnoszoną przez ww. organizację społeczną, z którą WSA w Bydgoszczy się nie zgodził;

h. zaakceptowania naruszenia przez WINB art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia, dlaczego za dopuszczalne i nienaruszające prawa w sposób rażący uznaje się działanie WINB, które przedmiotowe roboty budowlane na obecnym etapie postępowania uznaje za rozbudowę obiektu, podczas gdy jest to sprzeczne zarówno z poprzednim stanowiskiem WINB zawartym w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., jak i prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15;

2. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż:

- kasacyjny charakter decyzji WINB przesądza brak możliwości stwierdzenia jej nieważności;

- dopuszczalne jest formułowanie w toku postępowania administracyjnego przez WINB sprzecznych z wcześniejszymi stanowisk, co ewidentnie miało miejsce, jeśli porównać wskazania dla PINB wynikające z decyzji WINB oraz wcześniejszego postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r.

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, iż dopuszczalne jest stanowisko WINB, iż skarżąca wykonała roboty inne, niż dopuszczone ww. przepisami bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót;

2. art. 28 oraz art. 3 pkt 7a ustawy poprzez błędną interpretację i w rezultacie błędne uznanie, iż dopuszczalne jest stanowisko WINB, że zmiana parametrów urządzeń wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy, niepowodująca w rezultacie uruchomienia instalacji wskazanej w art. 29 ust. 3 ww. ustawy, może stanowić rozbudowę tegoż obiektu wymagającą pozwolenia na budowę.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również utrzymanych nim w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie [...] oraz poprzedzającej ją decyzji ww. organu z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2017 r. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] numer [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. umarzającej postępowanie w sprawie wykonania robót modernizacyjnych na stacji bazowej telefonii komórkowej [...][...][...] zlokalizowanej na wieży zanikowej przy ul. [...] w [...], względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest również uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze wyjaśnić należy, że postępowanie nadzwyczajne, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych w art. 156 k.p.a. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane przez powołujący się na nie organ administracji. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 oraz wyrok NSA z dnia z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10).Przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą ( por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99, wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717). Jednocześnie dodać należy, że w orzecznictwie zwraca się również uwagę, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka wskazuje na rażące naruszenie przez organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15 zgodnie z którą, o ile skarżąca wykonała roboty na terenie stacji bazowej a dotyczyły one montażu urządzeń radiokomunikacyjnych o wymiarach nie przekraczających 3 metrów, to były to roboty o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, które nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. a tym bardziej w sposób rażący o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma bowiem Sąd I instancji, że we wskazanym wyroku WSA w Bydgoszczy przyjęto, że istotne z punktu rozpoznawanej sprawy jest rzetelne ustalenie rodzaju wykonanych robót budowlanych, a dopiero następnie ich prawidłowa kwalifikacja. Koniecznym jest ustalenie daty wykonania robót aby ustalić odpowiedni reżim prawny oraz dokonanie oceny robót budowlanych w świetle przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd ten nie przesądził kwestii jak należy zakwalifikować wykonane przez skarżącą roboty budowlane. Dalsze rozważania Sądu stanowią wskazanie przepisów, które organ powinien wziąć pod uwagę przy ocenie tych robót, biorąc również pod uwagę stanowisko inwestora. Jednak w żadnym fragmencie uzasadnienia powołanego orzeczenia Sąd nie wskazuje, że roboty wykonane przez skarżącą spółkę należy zakwalifikować jako roboty, które w świetle art. 25 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia. Przyjęcie takiego stanowiska stanowiłoby oczywistą i niedopuszczalną nadinterpretacje wydanego orzeczenia. To dopiero prowadzone dalsze postępowanie miało na celu wyjaśnić charakter wykonanych przez spółkę robót oraz reżim prawny jakiemu podlegają.

Kwestionowana przez skarżącą spółkę decyzja organu II Instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania ponownej oceny kwalifikacji wykonanych robót, nie rozstrzygając w tym zakresie istoty sprawy. Jednocześnie wywody organu II Instancji dotyczące braku możliwości kwalifikacji robót budowlanych jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia (art. 25 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego), dotyczą tylko sytuacji gdy organ I instancji potwierdzi ponad wszelką wątpliwość zmianę charakterystycznych parametrów spornej inwestycji i nie stoją one w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w tym zakresie w orzeczeniu WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzja ta nie przesądza również o zasadności kontynuowanie postępowania legalizacyjnego, a jedynie wskazuje na konieczność uzupełniania materiału dowodowego i ponownej jego oceny. Dopiero w zależności od wyników tak uzupełnionego postępowania będzie wynikała konieczność lub jej brak dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem skargi, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z wcześniej wyrażonym przez ten sam organ stanowiskiem zawartym w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015r., bowiem również w tym postanowieniu organ II Instancji wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego zarówno o projekt budowlany, jak i ustalenie daty wykonanych robót oraz ich ponownej kwalifikacji. Nie rozstrzygając ostatecznie kwestii, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też zwolnione były z tych obowiązków. Konieczność uzupełniania materiału dowodowego dla prawidłowej oceny wykonanych przez spółkę robót, przesądza o braku bezprzedmiotowości prowadzonego przez organ na tym etapie postępowania. Nie można również skutecznie zarzucić organowi II Instancji, że prowadzone przez niego postępowanie naruszało zasady określone w art. 7, 8 , 9, 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Brak akceptacji przez skarżącą spółkę zajętego przez organ stanowiska nie świadczy jeszcze o naruszeniu wskazanych powyżej przepisów. Nie świadczy o tym również uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie argumentacji skarżącej spółki zawartej w jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest sytuacja, w której ewentualnie błędy organów mogą być korygowane w drodze nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Konkludując niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 16, 105 § 1, 126, 138 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w ramach, którego zarzuca się Sądowi I instancji brak uzasadnienia z jakich przyczyn kasatoryjny charakter decyzji wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności oraz przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego dopuszczalne jest formułowanie stanowisk sprzecznych z wcześniej przyjętymi. Należy zauważyć, ze w żadnym fragmencie uzasadnia kwestionowanego orzeczenia Sąd I instancji nie zawarł takich twierdzeń, stąd nie miał obowiązku uzasadniać takiego stanowiska. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jako chybione należy również uznać zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając ich wadliwą konstrukcję, poprzez brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej i jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, a zatem w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, do czego de facto zmierzają zarzuty skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji powinien rozstrzygnąć kwestię, czy wykonane przez nią roboty były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Jak również czy zmiana parametrów urządzeń stanowi o rozbudowie stacji bazowej. Niewątpliwe są to kwestie merytoryczne będące przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu w trybie zwykłym, w którym wydano kwestionowaną decyzję, której to nieważności domaga się skarżąca spółka. Z kolei zauważyć należy, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie ocena zaistnienia albo braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10). Podnoszone przez skarżącą kwestie po uzupełnieniu materiału diodowego będą przedmiotem oceny organów w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.