Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 204/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3, art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g).
journal: Dz.U. 2023 poz 104
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Go 739/22 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 19 października 2022 r. nr 0801-IOAC.48.22.2022.23.IME w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od B. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 3.000 (trzy tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. uwzględnił skargę B. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. G. z dnia 19 października 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, uchylając tą decyzję oraz orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

decyzją z dnia 22 marca 2021 r., Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w G. W. nałożył na przedsiębiorcę B. M.:

- karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za zgłoszenie przez przewoźnika danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu [...], zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 104, dalej: "ustawa SENT") ,

- karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niewywiązanie się przewoźnika z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem [...], zgodnie z art. 10a ust. 1 ww. ustawy.

Objętą skargą decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. G., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż przewoźnik wykonywał przewóz towarów na podstawie zgłoszenia w systemie [...], w którym podał nieprawidłowe dane, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g) ustawy SENT oraz nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu. Okoliczności te wyczerpywały przesłanki wymienione w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT (zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g ustawy SENT) oraz art. 22 ust. 2a ww. ustawy (niewywiązanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1). Według organu, każde z tych naruszeń z osobna skutkuje nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, w drodze decyzji. W związku z powyższym organ I instancji był zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej we wskazanej wysokości za każde przewinienie.

Zdaniem organu odwoławczego, nie wystąpiły okoliczności wynikające z art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy o SENT dotyczące odstąpienia o nałożeniu kary. DIAS podkreślił, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby nałożenie kary na skarżącego miało doprowadzić do upadłości i likwidacji firmy, co w konsekwencji pozbawiłoby stronę źródła zarobkowania. Ponadto, według organu odwoławczego, odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, będącej skutkiem działania niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może być uznane za działanie w interesie publicznym, z korzyścią dla ogółu.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 165b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383; dalej: O.p.). Wskazał, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do kontroli podatkowej w wyniku której ujawniono nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając skargę strony, uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że skarżący zgłosił dane niezgodne ze stanem faktycznym w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, ponieważ w zgłoszeniu numeru SENT w rubryce dotyczącej numeru dokumentu przewozowego przewoźnika wskazał nr [...], a podany w zgłoszeniu i okazany przez kierowcę w trakcie kontroli dokument CMR takiego numeru nie posiadał. Bezspornie, zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wywiązał się również z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem [...][...]. Sąd stwierdził przy tym, że organy w sposób wszechstronny i wnikliwy wykazały, że urządzenie geolokalizacyjne znajdujące się w pojeździe podczas kontroli, nie było przypisane do środka transportu wykazanego w zgłoszeniu przewozu [...][...], lecz w rzeczywistości było ono przypisane przez operatora ZSL do innego pojazdu.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że art. 165b § 1 O.p. nie miał zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, choć kontrola przeprowadzana na podstawie ustawy SENT, nie jest kontrolą celno-skarbową w rozumieniu ustawy o KAS (m.in. postanowienie NSA z 3 lipca 2023 r., II GPS 1/23), to nie oznacza jednak, że organy celno-skarbowe nie posiadają kompetencji do przeprowadzania takich kontroli a naczelnik urzędu celno-skarbowego nie jest właściwy do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT oraz art. 24 ust.3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej ze względu na "ważny interesy przewoźnika" lub "interesy publiczny".

Sąd zgodził się z organami, że w sprawie nie zachodziła przesłanka "ważnego interesu przewoźnika" uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy dokonały jednak błędnej, zawężającej wykładni pojęcia "interesu publicznego".

Zdaniem Sądu, organy nie dokonały prawidłowej oceny, czy kary w łącznej wysokości 20.000 zł stanowią w przedmiotowej sprawie dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel ich wprowadzenia, czy też są niewspółmiernie dolegliwe, przez co zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP została naruszona. Według Sądu I instancji, organy powinny rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie na skarżącego jednej kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy SENT w wysokości 10.000 zł, przy jednoczesnym odstąpieniu od nałożenia kolejnej kary w takiej samej wysokości z tytułu innego naruszenia przepisów ustawy SENT, byłoby adekwatne do celów ustawy SENT i stanowiłoby dla strony dotkliwość, która nie narusza zasady proporcjonalności. Podkreślił, że o ile naruszenie art. 10a ust. 1 ustawy SENT miało charakter istotny, o tyle po uwzględnieniu wszystkich okoliczności należy uznać, iż naruszenia art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g) ustawy SENT takiego charakteru nie miało.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy naruszyły art. 22 ust. 3, art. 24 ust. 3 ustawy SENT, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszyły art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 O.p., albowiem nie przeprowadziły prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i jej zastosowania w sprawie.

W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.).

Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. G., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez niesłuszny wniosek Sądu, iż organy administracji nie przeprowadziły prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego", o której mowa w tejże ustawie, podczas gdy taka analiza została przeprowadzona przez organy, a całokształt analizy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które miałyby tą przesłankę uzasadniać, a jednocześnie zaistniały okoliczności wpływające negatywnie na możliwość powoływania się na tą przesłankę;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 O.p., poprzez wynikający z uzasadnienia wyroku niezasadny wniosek Sądu, że organ administracji nie dochował ww. zasadom ogólnym prowadzenia postępowania, podczas gdy organ wszechstronnie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy i wyprowadził z niego logiczne wnioski, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku, a dokonana przez organ odmienna ocena dowodów nie oznacza naruszenia reguł postępowania dowodowego oraz zasady zaufania do organów podatkowych.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słusznie uchylił zaskarżoną decyzję.

Naczelne Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem skuteczne okazały się zarzuty podniesionej w jej petitum.

Mając na uwadze treść postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tak naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w kontekście argumentacji Sądu I instancji, która stała się przyczyną uchylenia decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. G., stwierdzić należy, że pomieszczone w ramach obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej, co do istoty mają charakter komplementarny. Z tej przyczyny zostaną one rozpoznane łącznie albowiem wywiedzione przez organ zarzuty zmierzają do podważenia przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wskazanego rozstrzygnięcia, która to wadliwość zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wynikała z niesłusznego wniosku Sądu, iż w sprawie nie przeprowadzono prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego".

Podkreślenia wymaga, że przyczyną, dla której Sąd I instancji uchylił objętą skargą decyzję organu administracji skarbowej z dnia 19 października 2022 r., było stwierdzenie naruszenia art. 22 ust. 3, art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 O.p., które to naruszenie w ocenie Sądu wynikało z nierozważania przez organ, czy "nałożenie na skarżącego jednej kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy SENT w wysokości 10.000 zł, przy jednoczesnym odstąpieniu od nałożenia kolejnej kary w takiej samej wysokości z tytułu innego naruszenia przepisów ustawy SENT, byłoby adekwatne do celów ustawy SENT i stanowiłoby dla strony dotkliwość, która nie narusza zasady proporcjonalności.". Takie stanowisko Sądu I instancji podparte zostało stwierdzeniem, że o ile naruszenie sklasyfikowane w art. 10a ust. 1 ustawy SENT miało charakter istotny, o tyle naruszenia art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g) ustawy SENT takiego charakteru nie miało.

Mając powyższe na uwadze wyjaśnienia wymaga, że wobec argumentu z systematyki wewnętrznej art. 22 ustawy o SENT oraz konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że przedmiotem regulacji ust. 3 art. 22 jest kolejny etap, w relacji do opisanego w ust. 1 – 2a, i zarazem obligatoryjnego, etapu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a ponadto, że kompetencje organu administracji kształtowane tym przepisem prawa zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same warunki oraz dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu zwrotów oraz pojęć niedookreślonych i nieostrych – "uzasadniony przypadek", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny".

Konsekwencją powyższego jest to, że na regulowanym ust. 3 art. 22 ustawy o SENT etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego (o którym mowa w ust. 1 – 2a) służy sprawdzeniu, bo taki jest jego cel, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.

Podejmowany w takich warunkach akt stosowania prawa, w którego rezultacie nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" – jako rezultatów działań prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów. Wiąże się więc z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1256/23).

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 przywołanej ustawy, wprost i jednoznacznie wynika, że ważny interes przewoźnika lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym", nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy SENT oraz w relacji do okoliczności stanu faktycznego sprawy.

W aspekcie powyższych wywodów, ponownego wskazania wymaga, że Sąd I instancji za nie mające istotnego charakteru uznał stwierdzone naruszenie wymogu o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g) ustawy SENT, a więc naruszenie wymogu (obowiązku) uzupełnienia zgłoszenia przed rozpoczęciem przewozy towaru na terytorium kraju o numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi. Stwierdził bowiem, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że dokument CMR poza numerem posiadała pozostałe niezbędne do zweryfikowania realizowanego przewozu i towaru dane, wobec czego brak było podstaw do uznania, że stwierdzone uchybienie uniemożliwiło spełnienie celu ustawy SENT a także, aby wiązało się z ryzykiem uszczuplenia dochodów budżetowych.

Mając na uwadze cele ustawy SENT, które ukierunkowane są na pełne monitorowanie przewozu towarów wrażliwych, niewykonanie przez przewoźnika adresowanego do niego obowiązku, o których stanowi przepis art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o SENT, z całą pewnością nie służy realizacji tych celów. Nie bez przyczyny ustawodawca nałożył w powołanym przepisie ściśle określone obowiązki związane z uzupełnieniem zgłoszenia przed rozpoczęciem przewozu towaru po drogach publicznych na terytorium kraju. Jak bowiem wynika z treści art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy SENT, spełnieniu celu monitorowania przewozu towarów wrażliwych służyć ma uzupełnienie zgłoszenia o enumeratywnie określone i konkretne dane wskazujące na przewoźnika i jego uprawnienia do wykonywania przewozów (pkt 1 lit. a, b i f), dane pojazdu, którym wykonywany jest przewóz (pkt 1 lit. c), dane dotyczące miejsca i zaplanowanego czasu wykonania przewozu oraz dane urządzenia pozwalającego na lokalizację pojazdu, którym wykonywany ma być przewóz (pkt 1 lit. d, e i h) oraz numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi (pkt 1 lit. g).

Wobec tak postawionych ustawą SENT wymogów, stwierdzone naruszenie w postaci braku numeru dokumentu CMR – dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi, uznać należy za naruszenie, któremu nie można przypisać charakteru "uchybienia o nieistotnym znaczeniu", które uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ze względu na interes publiczny. Rozpoznając bowiem "interes publiczny", o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT w kontekście, który w relacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy nakazuje uwzględniać istotę oraz cele przywołanej ustawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie jest w interesie publicznym akceptowanie i tolerowanie działań oraz zachowań, które realizacji tych celów - pełnego monitorowania wykonywanej operacji przewozu towarów wrażliwych - nie służą, a więc tak właśnie, jak w rozpatrywanym przypadku, a to z uwagi na rodzaj naruszonego obowiązku.

Podsumowują, za niezasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji ległe u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji, którego skutkiem miało być ponowne rozpoznanie przez organ sprawy w aspekcie ustalenia wymiaru kary nałożonej na stronę z uwzględnieniem zasadny proporcjonalności kary z uwagi na interes publiczny wynikający ze stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy SENT o charakterze nie istotnym – mało istotnym.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjnie zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważyła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, wyrok ten podlegał uchyleniu, co jednocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii, uzasadniało wniosek o zaktualizowaniu się określonych przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanek rozpoznania skargi strony na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. G. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków wynikających z ustawy SENT. W świetle przedstawionej argumentacji oraz faktu, iż pozostałe zarzuty skargi nie zostały przez Sąd I instancji uwzględnione, co wraz z argumentacją zawartą w motywach zostało w sposób niewadliwy i wyczerpujący uzasadnione, skargę strony na powołane rozstrzygnięcie uznać należało za niezasadna i jako taka podlegała ona oddaleniu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekał jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

O kosztach, jak w punkcie 3 wyroku postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).