Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1353/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 9, art11 f ust. 1 pkt 2, 5, art. 12 ust. 1 pkt 2, 5, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 208/12 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność gminy pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

U Z A D S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 208/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przyjętą z mocy prawa na własność gminy pod realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha w obr. [...], przejętą przez Gminę [...] na własność w następstwie decyzji z [...] 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 i 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej uszp bądź ustawa z 2003 r.) w zw. z art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zobowiązującą Gminę [...] do wypłaty odszkodowania na rzecz H. i S. małżonków R.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia H. R. i S. R. (dalej współwłaściciele) zarzucili: oparcie się przez organ I instancji o ustalenia operatu szacunkowego zawierającego błędy i uchybienia; pominięcie straty wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanej zmniejszeniem jej powierzchni; pominięcie wartości prac porządkowych oraz materiałów niezbędnych przy budowie nowego ogrodzenia i muru oporowego.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Wojewoda [...] (dalej organ II instancji bądź Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję [...] 2011 r.

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawnych odnoszących się do kwestii ustalania wysokości odszkodowań za nieruchomości objęte decyzjami o ustaleniu realizacji inwestycji drogowych i wskazał, że w decyzji z [...] 2011 r. stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego zastosował § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 14 lipca 2011 r. Po nowelizacji znalazłby zastosowanie w tym przypadku § 36 ust. 3 rozporządzenia różniący się od wcześniejszego brzmienia ust. 2 jedynie zapisem dotyczącym ustalenia procentowej wartości powiększenia odszkodowania.

Wojewoda podniósł, że rzeczoznawca określił wartość przedmiotowych działek dla aktualnego sposobu użytkowania tj. o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe oraz mieszkaniowo-usługowe, podejściem porównawczym, metodą porównania parami na kwotę 20.659,00 zł. Przeprowadził też szczegółową analizę wartości rynkowej dla alternatywnego sposobu użytkowania, podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (transakcje kupna - sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi), wyceniając działki na kwotę 17.122,00 zł. Do oszacowania wartości odtworzeniowej budowli tj. ogrodzenia i muru oporowego rzeczoznawca zastosował metodę kosztów odtworzenia z zastosowaniem techniki wskaźnikowej. Z uwagi na niższą wartość działek dla alternatywnego sposobu użytkowania nie znalazł zastosowania zapis mówiący o powiększeniu odszkodowania o 50%. Zasadnie rzeczoznawca przyjął większą wartość nieruchomości zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że nie nastąpiła zmiana czynników uzasadniająca konieczność sporządzenia nowej wyceny.

Wojewoda nie podzielił zarzutu błędnego przyjęcia w operacie szacunkowym 10% zużycia ogrodzenia. Stwierdził, że zarzut ten nie jest poparty dowodami, a jedynie subiektywnym odczuciem właściciela o zawyżonym stopniu zużycia przedmiotowego ogrodzenia.

Odnosząc się do zarzutów pominięcia przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji developera budującego zespół budynków wielorodzinnych, gdzie jak twierdzi skarżący ceny wahały się w granicach 600-1000 zł za 1 m2 działki, jak również pominięcia dodatkowych elementów składowych nieruchomości organ zauważył, że skarżący na rozprawie przeprowadzonej 18 lipca 2011 r. nie wniósł uwag i zastrzeżeń w stosunku do wyceny składników zagospodarowania znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Biegły jest osobą dysponującą wiadomościami specjalnymi z zakresu szacowania nieruchomości, a organ odwoławczy nie posiadając wiadomości specjalnych, które posiada biegły, nie ma podstaw do kwestionowania wyceny, tym bardziej wysokości cen transakcji nieruchomości przyjętych do porównania.

Organ nie podzielił zarzutu błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę daty wydania decyzji o odszkodowaniu. Podniósł, że rzeczoznawca określił wartość nieruchomości na dzień 31 maja 2011 r., a stan nieruchomości na dzień 5 listopada 2010 r., a do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjął do porównań transakcje nieruchomości z ostatnich dwu lat poprzedzających wycenę.

Zdaniem Wojewody, podniesiony w odwołaniu zarzut pominięcia strat wartości i utraconych korzyści z tytułu zmniejszenia powierzchni nieruchomości [i z] tytułu utraconych korzyści nie ma charakteru administracyjnego i winien być rozpatrywany w postępowaniu cywilnym.

Wojewoda uznał, że Prezydent zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i wykazał należytą dbałość, i staranność o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Po szczegółowej analizie operatu szacunkowego stwierdził, że przedmiotową wycenę wykonano w sposób prawidłowy i nadal zachowuje aktualność zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn. Wojewoda uznał za zasadne stanowisko organu I instancji o braku konieczności sporządzania nowego operatu szacunkowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. R. (dalej skarżący) wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie: a. art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 18 ust. 1 uszp, przez utrzymanie w mocy decyzji, w której ustalono odszkodowanie za odjęcie własności części nieruchomości, nie odpowiadające wartości tego prawa; b. § 36 ust. 1 rozporządzenia przez dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy szacował nie wartość nieruchomości, z której wydzielono część do przejęcia przez Gminę, a jedynie wydzieloną część; c. procedury administracyjnej przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie, wskazywanych w odwołaniu w formie zarzutów, a pominiętych w uzasadnieniu skarżonej decyzji; d. utrzymanie w mocy decyzji, która, mimo że wydana została 23 listopada 2011 r., po zmianie rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oparła się o ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego w "starym" stanie prawnym, i następnie nie zaktualizowanego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na szereg uchybień operatu. Podniósł m.in., że oględzin nieruchomości dokonano dnia 18 stycznia 2011 r. a wycenę sporządzono 31 maja 2011 r., podczas gdy podział techniczny (wskazanie i zaznaczenie granic przez geodetę na gruncie) odbył się dopiero dnia 9 sierpnia 2011 r. w dacie wydania nieruchomości. W konsekwencji nieprawdziwy i niepełny jest opis nieruchomości co do jej części składowych. Rzeczoznawca majątkowy nie przyjął do swych wyliczeń prawdziwych wymiarów ogrodzenia i muru oporowego, które podlegały wycenie. Operat winien traktować o wycenie całej nieruchomości, a nie dwu działek gruntu, które z całą pewnością nie są nieruchomościami. Ustawodawca pozostawia do dyspozycji rzeczoznawcy majątkowego wybór metody szacowania, jednak na rzeczoznawcy ciąży obowiązek jasnego i prawdziwego wskazania przyczyn wyboru tej, a nie innej metody. Z tego obowiązku rzeczoznawca nie wywiązał się, a zastosowanie przez rzeczoznawcę metody odtworzeniowej bezpodstawnie spowodowało obniżenie szacunku o stopień zużycia.

Przy dokonywaniu szacowania nakładów w postaci ogrodzenia i muru oporowego rzeczoznawca nie wskazał, czy przyjęte przez niego ceny zawierają w sobie koszty robocizny, czy też są to, jak sugerują użyte zwroty, jedynie ceny ogrodzenia i ściany oporowej, co jest kolejną nieprawidłowością świadczącą o nierzetelności operatu szacunkowego. Wojewoda w ogóle nie dokonał oceny operatu szacunkowego, posiłkując się w tej mierze ustaleniami organu I instancji, co jest niedopuszczalne, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy, pod względem jego formy, metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Jest on zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Rzeczoznawca czytelnie wyjaśnił zasadność zastosowania metod poszczególnych składników wyceny. Przyjęte metody opisano i uzasadniono. Organy zasadnie uznały, że wycenę przedmiotowej nieruchomości wykonano prawidłowo. Podczas rozprawy administracyjnej rzeczoznawca udzielił wyjaśnień co do zastrzeżeń strony odnośnie wyceny 1 m2 gruntu; innych uwag skarżący nie wnosił.

Z operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że wobec braku w analizowanym okresie transakcji kupna-sprzedaży podobnych nieruchomości oszacowano wartość odtworzeniową podejściem kosztowym. Rzeczoznawca wyjaśnił, że przy określaniu wartości odtworzeniowej oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Do oszacowania wartości odtworzeniowej części składowych gruntu w postaci ogrodzenia i muru oporowego rzeczoznawca zastosował metodę kosztów odtworzenia techniką wskaźnikową.

Wartość rynkową działki gruntowej jako przedmiotu prawa własności oszacowano przy uwzględnieniu wyceny dla aktualnego oraz alternatywnego sposobu użytkowania. Wyceny dla aktualnego sposobu użytkowania (analizie poddano grunty o przeznaczeniu podobnym do przedmiotu wyceny, tj. według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe oraz mieszkaniowo-usługowe) dokonano podejściem porównawczym metodą porównywania parami (oszacowanie wg ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyceny dla alternatywnego sposobu użytkowania (analizie poddano zgodnie z celem wywłaszczenia grunty przeznaczone pod drogi) dokonano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej (oszacowanie wg § 36 ust. 1 rozporządzenia).

W efekcie rzeczoznawca dokonał porównania dwu wyliczonych wartości, tj. wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania oraz alternatywnego sposobu użytkowania. Wynik tego porównania wskazuje na niższą wartość działek dla alternatywnego sposobu użytkowania. Rzeczoznawca przyjął zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn większą wartość nieruchomości (według aktualnego sposobu jej użytkowania).

W takim stanie rzeczy, Sąd I instancji uznał, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na ustaleniach nie zaktualizowanego operatu sporządzonego na podstawie starego brzmienia rozporządzenia. Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidziała granice czasowe możliwości wykorzystania operatu szacunkowego do celu, dla którego został sporządzony. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn jest to okres 12 miesięcy z zastrzeżeniem jednak, że nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn.

Z akt sprawy nie wynika, by wystąpiły okoliczności określone w art. 154 ugn (zmiana celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, jej stanu, czy dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych), które podważyłyby w sposób zasadniczy ustalenia zawarte w operacie szacunkowym. Zmiana brzmienia § 36 rozporządzenia nie uzasadnia, zdaniem Sądu I instancji, konieczności aktualizacji dotychczasowej wyceny. Jak bowiem wynika z porównania brzmienia tej regulacji przed i po zmianie z dokonaną z dniem 26 sierpnia 2011 r. - tj. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji - wykonanie nowej wyceny już w oparciu o aktualne brzmienie § 36 rozporządzenia (w szczególności § 36 ust. 2) nie spowodowałoby zmiany wartości wycenionej nieruchomości. Analizy tej dokonały organy obu instancji, dochodząc do tych samych - trafnych - wniosków. Istotna jest konkluzja rzeczoznawcy, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, co obliguje do zastosowania kryterium wynikającego z art. 134 ust. 3 ugn.

Bezpodstawny jest zarzut oszacowania przez rzeczoznawcę jedynie części nieruchomości, tj. tej wydzielonej do przejęcia przez gminę. Podkreślenia wymaga, że podstawą ustalania odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W analizowanym przypadku przedmiotem wyceny są działki nr [...] i [...] wydzielone pod realizację gminnej inwestycji drogowej z działek [...] i [...], stanowiących własność "skarżącej" [winno być "współwłąścicieli"]. Według przepisów ustawy z 2003 r., odszkodowanie przysługuje za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oszacowanie wartości całej nieruchomości, z której wydzielono część gruntu do przejęcia pod inwestycję drogową, jak chce tego skarżący, prowadziłoby do przyznawania odszkodowania również za grunty nie przejęte przez gminę, co z oczywistych względów prowadziłoby do nielogicznych wniosków.

Zdaniem Sądu I instancji nie mogły zostać uwzględnione zarzuty zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie. Zdaniem skarżącego, przedmiotem operatu był nieprawdziwy i niepełny opis nieruchomości co do jej części składowych (ogrodzenie i mur oporowy).

Z akt sprawy wynika, że operat sporządzono 31 maja 2011 r. m.in. na podstawie opisu stanu zagospodarowania i stanu techniczno-użytkowego działek z 18 stycznia 2011 r. Kopię przedmiotowego operatu wydano skarżącemu na jego wniosek 15 lipca 2011 r. Podczas rozprawy administracyjnej dnia 18 lipca 2011 r. z udziałem rzeczoznawcy, skarżący nie wniósł uwag i zastrzeżeń co do wyceny składników zagospodarowania znajdujących się na działkach [...] i [...]. Kluczowym argumentem wskazującym na przyjęcie przez rzeczoznawcę nieprawdziwych wymiarów ogrodzenia i muru oporowego, jest zdaniem skarżącego, wyznaczenie granic przedmiotowej nieruchomości dopiero 8 sierpnia 2011 r. (w dacie wydania nieruchomości gminie). Z protokołu wydania tej nieruchomości wynika, że przekazujący (tj. małżonkowie R.) oświadczyli, że jej granice wskazane przez uprawnionego geodetę są im znane. Przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący nie kwestionował ustalenia stanu faktycznego we wskazanym zakresie. Dlatego nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia procedury administracyjnej. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa. Obowiązek ten nie może być jednak nieograniczony, zwłaszcza gdy w trakcie postępowania strona nie podważa dotychczasowych, znanych jej ustaleń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 128 ust. 1 ugn i ustalenia odszkodowania nie odpowiadającego wartości prawa własności nieruchomości, Sąd I instancji podniósł, że wskazany przepis znajduje zastosowanie w sprawie tylko w takim zakresie, w jakim materia nim regulowana nie została uregulowana w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tymczasem podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 uszp).

W konsekwencji zmniejszenie wartości pozostałego we władaniu skarżącego gruntu nie może stanowić elementu wpływającego na wysokość przedmiotowego odszkodowania. Szkoda wynikła z wywłaszczenia nie jest w tym przypadku objęta odszkodowaniem, o którym mowa w art. 12 ust. 4a i art. 18 uszp.

Nie sposób podzielić zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, które miałoby się sprowadzać do nie dokonania oceny operatu szacunkowego i posiłkowania się jedynie w tej mierze ustaleniami organu I instancji.

Istotą zasady dwuinstancyjności jest zapewnienie stronie postępowania administracyjnego dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym, rolą organu II instancji nie jest jedynie kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozpatrując sprawę w drugiej instancji organ ten winien sprawę ponownie rozpatrzyć. Nie można jednak czynić zarzutu organowi odwoławczemu, że podzielił ustalenia organu I instancji, zwłaszcza że znajdują one oparcie w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Z decyzji Wojewody wynika, że organ ten nie dokonał odmiennych ustaleń i innej oceny operatu szacunkowego. Przyjął natomiast za wystarczające i miarodajne ustalenia organu I instancji, czego wyraz znalazł się w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł S. R. reprezentowany przez radcę prawnego D. M., zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 46 § 1 i art. 47 kc oraz art. 4 pkt 1 ugn w zw. z art. 12 i art. 18 ustawy z 2003 r. przez nietrafne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy dokonał w niniejszej sprawie oszacowania wartości nieruchomości, podczas gdy rzeczoznawca dokonał wyceny dwu działek gruntu w ujęciu ewidencyjnym, które aktualnie stanowią części składowe nieruchomości będącej własnością Gminy, a poprzednio, bez żadnych numerów ewidencyjnych, były częścią (ale bynajmniej nie składową w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego) nieruchomości skarżącego, które to naruszenie doprowadziło do usankcjonowania stanu prawnego, w którym błędny operat szacunkowy stanowi podstawę decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przejętą pod budowę drogi część nieruchomości;

2. art. 128 ust. 1 ugn przez usankcjonowanie stanu, że skarżący nie otrzyma należnego odszkodowania za części ogrodzenia i muru oporowego, nie ujętych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wskutek wykonania operatu kilka miesięcy przed wyznaczeniem nowych granic nieruchomości przed geodetę;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności Wojewody nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczącym na niekorzyść skarżącego i to z uzasadnieniem, że skarżący mógł na rozprawie administracyjnej podnieść pewne twierdzenia, ale ich nie podniósł. Takie stanowisko Sądu I instancji świadczy o bezprawnym przyjęciu prekluzji, powszechnej aktualnie w procesie cywilnym, a niedopuszczalnej w działaniu administracji. Brak jest wyjaśnienia przyczyn rozbieżności między datami wyznaczenia nowej granicy nieruchomości skarżącego na gruncie (a tym samym precyzyjnego określenia wielkości przejętych przez Gminę gruntów oraz ich części składowych, ogrodzenia i muru oporowego) oraz datą sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę, który o nowym przebiegu granic miał pojecie jedynie mgliste;

2. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności Wojewody nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że ustalono ponad wszelką wątpliwość, że odszkodowanie ustalone przez organ administracji publicznej nie odpowiada w swej wartości ogółowi środków, które przeznaczyć będzie musiał skarżący na odbudowę ogrodzenia i muru oporowego – bezpodstawne przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego współczynnika zmniejszającego wartość przejętych przez Gminę od skarżącego nakładów o 10 %. Sąd I instancji w ogóle nie zajął się problemem zastosowania tego współczynnika, mimo kwestionowania tego elementu postępowania organów administracji publicznej w skardze.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101, 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy obu instancji dostatecznie wyjaśniły fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, odniosły się do znaczących elementów stanu faktycznego rozpoznanej sprawy i wyciągnęły prawidłowe wnioski z ich analizy. Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnego dowodu, którego organy obu instancji miałyby nie przeprowadzić, z naruszeniem art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa – skarżący podnosi jedynie hipotetycznie, że "organ nie przeprowadził dowodu z, na przykład oględzin czy dodatkowego biegłego" (s. 3 skargi kasacyjnej). Wbrew stanowisku skarżącego, organy obu instancji nie miały obowiązku zbierania z urzędu dalszych dowodów, skoro zebrany w sprawie materiał okazał się dostateczny do jej rozstrzygnięcia (odpowiednio – wyrok SN z 8.7.1980 r., I CR 75/80, OSNC 1981/2-3/36, akceptowany przez K. Piaseckiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 411, uw. 1). Jeśli skarżący widział potrzebę prowadzenia dowodu z "dodatkowego biegłego", mógł przedłożyć w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy, sporządzony na jego zlecenie. Skarżący osobiście uczestniczył w oględzinach przedmiotowej nieruchomości, z udziałem rzeczoznawcy majątkowego inż. M. N. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że skarżący otrzymał odpis operatu dnia 15 lipca 2011 r.; osobiście uczestniczył w rozprawie administracyjnej dnia 18 lipca 2011 r., w trakcie której zgłaszał uwagi dotyczące operatu i uzyskał odpowiedź od rzeczoznawcy majątkowego M. N. Po odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego, "nie wniósł uwagi zastrzeżeń co do wyceny składników zagospodarowania znajdujących się na gruncie" (k. 53-55, 145-147 akt administracyjnych). Oboje współwłaściciele uczestniczyli osobiście w protokolarnym przekazaniu przedmiotowej nieruchomości przedstawicielowi Gminy [...] i oświadczyli, "że granice przedmiotowej nieruchomości wskazane przez uprawnionego geodetę są im znane (k. 150 akt administracyjnych) i nie wnieśli o dokonanie ponownych oględzin przedmiotowej nieruchomości. Wytyczenie granic przedmiotowej nieruchomości i ich wytyczenie na gruncie, nie wpłynęło na trafną ocenę operatu szacunkowego, dokonaną przez organy obu instancji (art. 80 w zw. z art. 84 § 1 kpa; przy czym autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 84 § 1 kpa), prawidłowo aprobowaną zaskarżonym wyrokiem. Wbrew zarzutowi, Sąd I instancji nie przyjął prekluzji stanu faktycznego, a jedynie wskazał, z jakich przyczyn prowadzenie dalszych dowodów w sprawie było nieuzasadnione (s. 9-10 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 208/12). W sprawie nie zachodziły "rozbieżności pomiędzy datami wyznaczenia nowej granicy nieruchomości skarżącego na gruncie... oraz datą sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę" i nie wymagały one jakichkolwiek wyjaśnień, bowiem różne daty poszczególnych czynności procesowych wynikały z chronologii zdarzeń.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn. Ustalone w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy odszkodowanie w pełni odpowiada wartości wywłaszczonego prawa (art. 128 ust. 1 ugn). Skarżący nie przedłożył dowodów, pozwalających ustalić, że obmiary dokonane przez rzeczoznawcę co do rzeczywistej długości ściany oporowej i ogrodzenia wymagających odtworzenia, już po geodezyjnym wytyczeniu granic przedmiotowych nieruchomości, różnią się na niekorzyść współwłaścicieli, w stosunku do stanowiących podstawę obliczeń przyjętych w operacie. Na korozję biologiczną ogrodzenia wskazują w szczególności fotografie, wykonane w trakcie oględzin z udziałem skarżącego (k. 53-55, 52-51 akt administracyjnych). Przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego 10% zużycia technicznego ogrodzenia i ściany żelbetowej, ze wskazaniem jako podstawy wydawnictwa [...] (wycena i zużycie nieruchomości zabudowanych), mieściło się w granicach posiadanych przez rzeczoznawcę majątkowego wiadomości specjalnych i nie nasuwało jakichkolwiek wątpliwości organów obu instancji i Wojewódzkiego Sądu. Błędnie skarżący podnosi, że wycena ta nie obejmuje robocizny, skoro rzeczoznawca precyzyjnie opisuje technologię odtworzenia ("ściana wylewana na mokro z położoną izolacją przeciwwilgociową i drenażem z rurek ceramicznych i kruszywa naturalnego" (k. 111-114 akt administracyjnych).

Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia normy prawa materialnego, wywiedzionej z art. 128 ust. 1 ugn. Skarżący nie wykazał, by obmiary dokonane przez rzeczoznawcę co do rzeczywistej długości ściany oporowej i ogrodzenia wymagających odtworzenia, przyjęte w operacie szacunkowym z 31 maja 2011 r. (k. 51-55, 67-56, 135-98, 150 akt administracyjnych), były niekorzystne dla współwłaścicieli, w stosunku do wynikających z geodezyjnego wytyczenia granic przedmiotowych nieruchomości dnia 9 sierpnia 2011 r. Brak przesłanek faktycznych czynił zarzut naruszenia normy prawa materialnego w kontrolowanej sprawie nietrafnym.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 46 § 1 i art. 47 kc oraz art. 4 pkt 1 ugn w zw. z art. 12 i art. 18 ustawy z 2003 r.

Nieskuteczne jest postawienie pakietowe zarzutu naruszenia składających się z wielu jednostek redakcyjnych przepisów: "art. 12" i "art. 18" ustawy z 2003 r., o różnej treści normatywnej. Art. 12 uszp składał się w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dwunastu ustępów, w tym ustęp 4 z dwu punktów. Art. 18 uszp składał się z 9 ustępów, z których ustęp 1e i 1g z trzech punktów każdy. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów, które pochodzą od profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Jednakże jest rzeczą oczywistą, że pojęcie nieruchomość bądź nieruchomość gruntowa (art. 4 pkt 1 ugn), używane jest przez ustawodawcę w różnych znaczeniach, w różnych aktach prawnych.

Wykładnia systemowa nakazuje dostrzec, że w ustawie z 2003 r. ustawodawca ma na uwadze nieruchomość wyodrębnioną dla potrzeb realizacji inwestycji drogowej, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 9, art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, art. 12 ust. 1 uszp). To wyodrębniona nieruchomość lub jej część, której podział zatwierdza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 uszp), stanowi nieruchomość, co do której następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uszp). Normy wywiedzione z art. 46 § 1 i art. 47 kc nie prowadzą do innej wykładni przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu zarzutu z punktu I podpunktu 1 skargi kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.