Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 839/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 704/19 w sprawie ze skargi F. M. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek nr [...] i [...]; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz F. M. kwotę 1407 (tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 704/19 oddalił skargę F. M. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy C. z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (dalej plan miejscowy).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1.2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w części obejmującej § 4 pkt 1 i 2, § 5 ust. 1, 2 i 3 oraz załącznika nr 1 – rysunku planu miejscowego, w zakresie działek nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżony plan miejscowy narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenie), art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i ust. 3 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza bezpośrednio jego interes prawny, bowiem na działkach nr [...] i [...] planował zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej w ilości 1996 sztuk, wraz z infrastrukturą techniczną. W tym celu podjął już szereg czynności administracyjnych zmierzających do uzyskania niezbędnych uzgodnień i opinii. Tymczasem objęcie wskazanych nieruchomości zaskarżoną uchwałą wyklucza możliwość zagospodarowania ich zgodnie z przeznaczeniem, w tym wskazanym w studium.

1.3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze wskazała w szczególności, że działki nr [...] i [...] znajdują się, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. z późn. zm., w kompleksie obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonego z zabudowy oraz "pozostałych terenów rolnych", które powinny zostać objęte ograniczonym zakazem zabudowy, zwłaszcza niesłużącej gospodarce rolnej. Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy to kompleksy otwartych pól najczęściej o wysokich parametrach waloryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej, pełniące przy tym funkcję krajobrazotwórczą, które powinny pozostać wolne od zabudowy. Zgodnie z ustaleniami studium należy zachować dotychczasowy charakter użytkowania: uprawy rolnicze bez możliwości wprowadzania zabudowy (uprawy połowę, ogrodnictwo, plantacje, sady produkcyjne). Należy zapewnić warunki dla intensyfikacji produkcji rolnej poprzez przeciwdziałanie podziałom areału rolnego gospodarstw i tworzenie warunków do kształtowania zwartych gospodarstw wielkoprzestrzennych poprzez scalanie lub wymianę gruntów.

1.4. Powołanym na wstępie wyrokiem z 13 listopada 2019 r. Sąd I instancji uznał niezasadność zarzutów i skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium. Z treści studium wynika, że obszar objęty planem znajduje się na terenie, który w studium objęto ochroną zasobów gleb wysokiej jakości na terenach występowania zwartych kompleksów tych gleb i wyznaczono 2 rodzaje takich obszarów:

1) obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy;

2) pozostałe tereny rolne, tereny zieleni nieurządzonej i tereny zieleni naturalnej w Obszarze Natura 2000.

Działki skarżącego znajdują się w obrębie obu tych obszarów. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że zarówno przeznaczenie terenów wynikające z planu miejscowego, jak i zakaz zabudowy wynikają wprost z treści studium, a tym samym zarzut skarżącego o braku zgodności ustaleń planu dla obszaru ww. działek z przeznaczeniem jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy, z ustaleniami studium nie jest zasadny. Natomiast okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały rozumiane jako motywy, które spowodowały podjęcie przez Radę działań zmierzających do uchwalenia planu, nie mogą stanowić o jej niezgodności z prawem, jako że mają charakter pozaprawny, nie podlegający badaniu Sądu. Chodzi tu o podnoszone przez stronę skarżącą protesty społeczne przeciwko powstaniu chlewni, czy też fakt, że plan miejscowy uchwalony został akurat obecnie, po 18 latach obowiązywania studium. Nie ma też wpływu na ocenę zgodności uchwały z ustaleniami studium fakt wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy kurników czy innych zabudowań inwentarskich w pobliżu zabudowań mieszkalnych, ponieważ decyzje te nie podlegają kontroli Sądu w niniejszej sprawie i nie wpływają na treść planu. W ocenie Sądu, nie mógł też zostać uwzględniony zarzut objęcia zakazem zabudowy i szczególnej ochrony gruntów znajdujących się na działkach nr [...] i [...], które w ocenie skarżącego jako gleby klasy V są mało żyzne i słabo urodzajne, a więc nie są glebami "wysokiej jakości".

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. art. 28 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż:

a) sporządzony plan miejscowy jest zgodny ze studium, podczas gdy uchwalenie go nastąpiło z rażącym naruszeniem ustaleń studium dla działek nr [...] i [...] polegającym na przeznaczeniu terenu na użytki rolne z ograniczeniem możliwości lokalizacji budynków na tym terenie, w sytuacji w której przeważająca część powierzchni działek w studium była określona jako tereny rolnicze bez zakazu zabudowy;

b) uchwalenie sprzecznych ze studium, bardziej rygorystycznych rozwiązań planistycznych, polegających na zakazie lokalizacji budynków i przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie prowadzi do naruszenia ww. przepisów;

c) pominięcie faktu, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami studium, a Rada Gminy C. uchwaliła mpzp pomimo okoliczności, iż narusza on ustalenia studium;

2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i ust. 3 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:

a) pomimo zastosowania rygorystycznych rozwiązań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w sposób nieproporcjonalny do wymagań określonych w art. 1 upzp, z naruszeniem prawa własności, interesu prywatnego i walorów ekonomicznych przestrzeni objętych planem, przyjęcie przez Sąd, że procedura planistyczna przeprowadzona przez organ w zakresie obejmującym zaskarżoną część uchwały, nie została naruszona;

b) sprzeczne zagospodarowanie z celem koniecznym dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej i przeznaczenie obszaru objętego planem pod użytki rolne, w sytuacji, w której na terenach działek nr [...] i [...] znajdują się gleby klasy V, tj. gleby orne słabe - nie wpływa na ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomościami;

c) zagospodarowanie ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne i usprawiedliwione interesy prywatne i zakazanie jakiejkolwiek zabudowy służącej rozwojowi rolnictwa bez merytorycznego uzasadnienia — nie wpływa na ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomościami;

d) uchwalenie ograniczającego zagospodarowania 32-hektarowej przestrzeni wyłącznie w celu zablokowania możliwości realizacji inwestycji przez jednostkę - skarżącego nie doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, które powinno służyć ogółowi;

3) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zamierzone i celowe ograniczenie skarżącemu realizacji inwestycji, a polegające na uchwaleniu zaskarżanej uchwały bez uwzględnienia treści studium i rzeczywistych predyspozycji i właściwości terenu, nie doprowadziło do naruszenia przez organ przysługującej skarżącemu wolności działalności gospodarczej.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 6 Kpa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien był orzekać, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zawierające błędne, niespójne i nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie stwierdzenie braku podstaw do uznania nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy faktycznie zachodzą dostrzeżone przez skarżącego naruszenia prawa, w tym przede wszystkim niezgodność ze studium;

2) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa polegające na niedokładnym i niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w tym dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzących do ustaleń oczywiście sprzecznych i niewynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Skarżący w pismach z 3 czerwca 2020 r. oraz z 12 kwietnia 2023 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

5.2. Na uwzględnienie zasługuje pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp. Wbrew bowiem stanowisku Sądu Wojewódzkiego z ustaleń studium wynika jednoznacznie, że zakaz zabudowy dotyczy tylko obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy, natomiast w świetle postanowień studium "pozostałe tereny rolne", powinny zostać objęte ograniczonym zakazem zabudowy, zwłaszcza obiektów niesłużących gospodarce rolnej. Zatem studium przewiduje całkowity zakaz zabudowy dla 40% powierzchni ww. działek i w tym zakresie plan miejscowy pozostawałby w zgodności ze studium. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części ww. działek znajdującej się w obszarze "pozostałe tereny rolne", studium nie przewidywało bezwzględnego zakazu wznoszenia budynków zwłaszcza związanych z gospodarką rolną.

5.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i ust. 3 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

5.4. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy podzielić powyższe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące § 4 pkt 1 planu miejscowego, który przewiduje zakaz lokalizowania budynków. Organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz nowej zabudowy było konieczne. Oczywiście elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości rolnych spod zabudowy w celu pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy, jednak nie może być zasadą dopuszczenie na nieruchomościach rolnych jedynie upraw bez dopuszczenia chociażby na części terenu enklaw, gdzie taka zabudowa byłaby dopuszczalna. Zakaz zabudowy na gruntach rolnych, tj. zakaz wprowadzony § 4 pkt 1 planu miejscowego w części terenu znajdującego się w studium w obszarze "pozostałe tereny rolne", nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Czym innym jest bowiem zakaz wznoszenia budynków, a czym innym jakościowe ograniczenie możliwości zabudowy np. poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących oddziaływać na środowisko oraz zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z określoną działalnością rolniczą. Wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez całkowitej możliwości realizacji budynków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego plan miejscowy w sposób całkowicie arbitralny pozbawia skarżącego możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości rolnej poprzez zakaz wznoszenia budynków niezbędnych dla prowadzenia gospodarki rolnej. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i ust. 3 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP zasługiwał na uwzględnienie.

5.5. W związku z tym stwierdzić należy, że w odniesieniu do ustaleń planu dotyczących działek skarżącego doszło zatem do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego w tej części.

5.6. W świetle powyższego bezprzedmiotowe jest szczegółowe odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania., zwłaszcza co do naruszenia przepisów Kpa, które w sprawie nie miały w ogóle zastosowania. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenianej części wypełnia przesłanki art. 141 § 4 Ppsa i jednoznacznie wskazuje, dlaczego Sąd I instancji w tym zakresie skargę oddalił.

5.7. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i stwierdził nieważność ustaleń planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] i [...]. Na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 Ppsa zasądzono zaś od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje.