Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 606/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Inwestycji Mieszkaniowych "[...]" w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 56/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Spółdzielni Inwestycji Mieszkaniowych "[...]" w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 stycznia 2023 r., nr 56/OPON/2023, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r" poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Inwestycji Mieszkaniowych "U." w W. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także: "organ I instancji") z 18 sierpnia 2022 r. nr 178/WIL/2022, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi, usługami w parterze wraz z dojazdem i dojściami, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na nieruchomościach ewidencyjnych o nr: [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, w rejonie ulicy [...].

Do wydania decyzji Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu 21 kwietnia 2021 r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynął wniosek Spółdzielni Inwestycji Mieszkaniowych "U." w W. (dalej: "inwestor" bądź "skarżąca") o wydanie pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji.

Wspólnota Mieszkaniowa "R.", reprezentowana przez Zarządcę Nieruchomości "A. z siedzibą w W., wystąpiła z wnioskiem o uznanie za stronę w niniejszym postępowaniu. Pismem z 14 czerwca 2022 r., Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową "R." o toczącym się postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się na temat planowanej inwestycji.

Decyzją z 18 sierpnia 2022 r. nr 178/WIL/2022 Prezydent m.st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Pismem z 18 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu I instancji 22 sierpnia 2022 r.) pełnomocnik inwestora przedłożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

Inwestor wniósł następnie odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji – jeśli chodzi o wydane rozstrzygnięcie – jest prawidłowa.

W uzasadnieniu wspomnianego na wstępie orzeczenia z 23 stycznia 2023 r., nr 56/OPON/2023, Wojewoda przywołał w pierwszej kolejności przepis art. 35 ust. 1 Pr.bud., wskazując zakres sprawdzeń, jaki ma miejsce w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Przypomniał, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 2 lipca 2021 r. wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji m.in. poprzez sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Warszawa - [...] z dnia 18 stycznia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. M. z 2001 r. poz. [...], dalej: "MPZP" lub "Plan miejscowy"). w tym wykazanie zgodności z zapisami Planu miejscowego w zakresie dominant, a także przepisami Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r.w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1609) i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1608).

Z uwagi na stwierdzone dalsze braki w złożonej dokumentacji postanowieniem z 20 czerwca 2022 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek jej uzupełnienia m.in., poprzez wykazanie zgodności z zapisami MPZP w zakresie dominant, bowiem zdaniem organu, przedstawione w projekcie budowlanym rzekome dominanty zajmują większą część powierzchni kondygnacji niższej i stanowią kolejną kondygnację zaburzając punktowy charakter zabudowy - zgodnie z § 22 ust. 3, § 26 pkt 3.5 i § 26 pkt 4.1 ww. Planu miejscowego. Ponadto wezwanie obejmowało wskazanie sposobu zaopatrzenia przedmiotowej inwestycjiw infrastrukturę, ew. przedłożenie skutecznie przyjętych zgłoszeń o połączeniu inwestycji z siecią miejską - zgodnie z § 26 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z zapisami MPZP.

Postanowienia zawierały pouczenie, że nieusunięcie w terminie określonymw postanowieniu obowiązków spowoduje odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na ww. postanowienia złożył uzupełnioną dokumentację projektową, jednak organ I instancji uznał, że przedłożony projekt jest niezgodny w wielu aspektach z obowiązującymi przepisami.

Wojewoda podzielił częściowo stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, stwierdzając, że projekt budowlany nie jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Pr.bud., gdyż nie odpowiada uwarunkowaniom Planu miejscowego.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 26 pkt 3.5. - Plan miejscowy określa wysokość zabudowy na tym terenie - do IV kondygnacji naziemnych, maksymalnie 14,5 m (z zastrzeżeniem pkt 4.1.) oraz ustala czwartą kondygnację jako: - ukrytą w dachu budynku lub, - cofniętą w stosunku do lica ściany budynku o co najmniej 1,0 m. Natomiast zgodnie z § 26 pkt 4.1. MPZP - dominanty wysokościowe - nie dopuszcza się dominant wysokościowych o randze wykraczającej poza granice terenu inwestycji - z wyjątkiem punktowych dominant lokalnych o wysokości do 3,0 m ponad poziom kalenicy podkreślających wejścia lub narożniki budynków. Wskazał, że stosownie do treści § 6 pkt 20 Planu miejscowego, przez nieprzekraczalną wysokość budynków określoną w uchwale - należy rozumieć jako odległość pomiędzy poziomem gruntu rodzimego, a kalenicą - najwyższym punktem dachu budynku, przy czym dla terenu oznaczonego symbolem 1 MU za poziom gruntu rodzimego uznaje się poziom ulicy [...] (z zastrzeżeniem § 37 pkt 3.4 oraz § 44 pkt 3.4).

Mając to na uwadze zauważył, że co prawda, na gruncie prawa polskiego nie ma zdefiniowanego pojęcia "kalenicy", jednakże odnosząc się do potocznego znaczenia tego terminu, wskazał, że "kalenica" to termin wywodzący się z języka staropolskiego. Jego znaczenie wyjaśnił Z.G. w Tomie II Encyklopedii Staropolskiej Ilustrowanej, zauważając, że kalenica to grzbiet, czyli strop strzechy. Dalej podał, iż "zachodzi różnica między stropem a kalenicą, że pierwszy oznacza najwyższe miejsce pod strzechą czyli wewnątrz, a kalenica - grzbiet zewnętrzny na dachu" (Warszawa 1900 - 1903, s. 316). Takie rozumienie kalenicy obowiązuje również współcześnie. Obecnie mianem "kalenicy" określa się najwyższą część dachu utworzoną na przecięciu połaci dachowych (W. Szolginia, Architektura, Warszawa 1992 r., s. 66) (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2012 r. II SA/Lu 82/12).

Według Wojewody, z dokumentacji projektowej wynika, że przekrycie budynków objętych zamierzeniem inwestycyjnym stanowi dach płaski, co należy uznać za zgodne z § 26 pkt 3.6. Planu miejscowego. Organ odwoławczy zwrócił natomiast szczególną uwagę na zapis zawarty w § 6 pkt 20 MPZP, który wyraźnie wskazuje, iż przez nieprzekraczalną wysokość budynku określoną w uchwale należy rozumieć jako odległość pomiędzy poziomem gruntu rodzimego, a kalenicą - najwyższym punktem dachu budynku (...), zatem kalenica w rozumieniu powyższego Planu miejscowego to najwyższy punkt dachu budynku.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda uznał, że planowane zamierzenie dotyczy budynków składających się z V kondygnacji nadziemnych, których kalenica znajduje się na wysokości powyżej 14,5 m. Stwierdził, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z dachem płaskim, jednakże biorąc pod uwagę powyższe ustalenia (§ 6 pkt 20), Plan miejscowy określa kalenicę jako najwyższy punkt dachu budynku, zatem za wysokość budynku należy przyjąć najwyższy punkt dachu. Ponadto § 26 pkt 4.1 MPZP wyraźnie wskazuje, że nie dopuszcza się dominant wysokościowych o randze wykraczającej poza granice terenu inwestycji - z wyjątkiem punktowych dominant lokalnych o wysokości do 3.0 m ponad poziom kalenicy podkreślających wejścia lub narożniki budynków.

Reasumując, zdaniem Wojewody, Plan miejscowy w kwestii wysokości odnosi się do liczby kondygnacji wprost - do IV kondygnacji naziemnych, o maksymalnej wysokości do 14,5 m oraz dopuszcza dominanty lokalne o wysokości do 3,0 m ponad poziom kalenicy, a w niniejszym przypadku 4 kondygnacja, nad którą zostały zaprojektowane "dominaty" w ocenie organu odwoławczego nie znajdują się nad kalenicą, a nad stropem, czyli nie wpisują się w definicję dominanty. W ocenie tut. organu, dominanty lokalne nie mogą stanowić kolejnej kondygnacji, bowiem może to być element de facto zlokalizowany ponad najwyższym punktem dachu budynku (ponad poziomem kalenicy), czyli nad ostatnią kondygnacją, pokrytą dachem.

Odnosząc się do pozostałych powodów wydania decyzji odmownej podniesionych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewoda ocenił, że nie mogą one stanowić powodu odmowy, mimo tego, że w stosunku do niektórych kwestii organ wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał jednak, że Prezydent m.st. Warszawy wzywając inwestora do uzupełnień dokumentacji projektowej uczynił to nieprawidłowo, nieprecyzyjnie i lakonicznie, w związku z czym brak doprowadzenia przedłożonej dokumentacji do zgodności z przepisami prawa nie można uznać jako brak uzupełnienia z winy inwestora. Niemniej w świetle wcześniej poczynionych ustaleń uznał, nie ma to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Pomimo tego, w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na brak zgodności projektu budowlanego z § 8 pkt 2 Planu miejscowego, który stanowi, że w zakresie struktury przestrzennej plan ustala: 2) realizacja zabudowy na działce może nastąpić po uzbrojeniu terenu, co najmniej w sieć kanalizacyjną i po podłączeniu jej do czynnej sieci miejskiej. Zauważył, że według opisu do projektu zagospodarowania terenu (str. 15), odprowadzanie ścieków bytowych do projektowanego kanału sanitarnego w ul. [...], nastąpi po jej wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji oraz po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji odcinka sieci kanalizacyjnej w liniach rozgraniczających ulicy. Inwestorem budowy sieci w ul. [...]jest MPWiK w [...] S.A. Sieć kanalizacyjna oraz przyłącza zostaną wykonane na podstawie odrębnego opracowania, zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Tym samym Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany nie spełnia wymogu ww. § 8 pkt 2 Planu miejscowego, bowiem na tym terenie nie ma istniejącej sieci kanalizacyjnej, której istnienie jest wymagane by móc realizować zabudowę na działce.

Wojewoda zgodził się również z Prezydentem m.st. Warszawy w kwestii braku wycofania czwartej kondygnacji projektowanych budynków o co najmniej 1,0 m w stosunku do lica ściany (§ 26 pkt 3.5. Planu miejscowego), choć nie mogło to stanowić podstawy odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zauważył, że jak wynika z przywołanego wcześniej przepisu MPZP, IV kondygnacja budynku ma być ukryta w dachu budynku albo cofnięta w stosunku do lica ściany budynku o co najmniej 1,0 m. Z projektu budowlanego wynika, iż punktem odniesienia do cofnięcia IV kondygnacji jest obudowa balkonów w formie przeszklonego ekranu akustycznego.

Organ odwoławczy zauważył, że sformułowanie "lico ściany budynku" nie zostało zdefiniowane przez uchwałodawcę. Przepisy Planu miejscowego posługują się zarówno pojęciem "lica ściany budynku" (np. § 26 pkt 3.5), jak i pojęciem "lica budynków" (np. § 6 pkt 17). Według Wojewody, nie sposób zatem uznać aby zakres znaczeniowy obu tych pojęć był tożsamy. Skoro użyte w § 26 pkt 3.5. Planu miejscowego sformułowanie odnosi się do ściany budynku, to wyznacznikiem interpretacyjnym powinna być ściana budynku, rozumiana w kontekście definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Pr.bud. jako przegroda wydzielająca budynek z przestrzeni. Celem takiego wydzielenia jest stworzenie zamkniętej przestrzeni chroniącej przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczeniem przed wejściem niepowołanych osób oraz takimi czynnikami zewnętrznymi jak hałas czy zapach (zob. A. Gliniecki: Komentarz do art. 3 Prawa budowlanego, LEX, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18). Tym samym Wojewoda uznał, że balkon takiej roli nie wypełnia, a argumentacja pełnomocnika inwestora odwołująca się do treści § 6 pkt 17 MPZP jest chybiona.

Ponadto, zdaniem Wojewody, Prezydent m.st. Warszawy słusznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że (tu cyt.:) "odległości projektowanego obiektu od granicy z działkami sąsiednimi naniesione zostały nie od obudowy balkonów a od ściany budynku która w takim przypadku jest licem ściany budynku".

Wojewoda – opierając się na poglądach wyrażanych w judykaturze – doszedł również do wniosku, że okoliczność, iż kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. W aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Zdaniem organu odwoławczego, za taką wykładnią przemawia również przepis § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przepisie tym mowa jest o częściach budynku od fundamentu, a nie z fundamentem. Na jednej płycie fundamentowej mogą być posadowione budynki tego samego lub różnych inwestorów i kompleks budynków różnych inwestorów może mieć jeden podziemny garaż.

Wojewoda dostrzegł, że według dokumentacji projektowej, zamierzeniem inwestora jest budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej składającej się z czterech budynków dla etapu I (oznaczony w projekcie jako budynek 2) oraz z czterech budynków dla etapu II i III (oznaczony w projekcie jako budynek 1), a nie dwóch wieloskrzydłowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych tj. budynku nr 1 składającego się z czterech elementów nadziemnych oznaczonych symbolem: skrzydło "01", "02", "03", "04" oraz Budynku nr 2 składającego się z czterech elementów nadziemnych oznaczonych symbolem: skrzydło "A", "B", "C", "D".

Wojewoda nie podzielił natomiast pozostałych zastrzeżeń organu I instancji.

Jednocześnie jednak stwierdził, że odstępuje od dalszej szczegółowej analizy projektu budowlanego, z uwagi na brak jej wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i konieczność utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W kwestii pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu wskazał jedynie, że w świetle poczynionych wyżej ustaleń pozostają one bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Z taką decyzją Wojewody nie zgodził się inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzuca naruszenie:

• przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:

I. art. 3 pkt 2 Pr.bud. - poprzez błędne uznanie, że inwestycja składa się z więcej niż dwóch budynków, podczas gdy z przedłożonej przez Inwestora dokumentacji jednoznacznie wynika, iż w ramach inwestycji planuje się realizację dwóch wieloskrzydłowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych;

II. § 6 pkt. 20 w zw. z § 26 pkt. 4.1 Planu miejscowego w zw. z art. art. 35 ust. 1 Pr.bud. - poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany inwestycji jest niezgodny z MPZP, z uwagi na to, że w ocenie Wojewody inwestycja dotyczy budynków składających się z V kondygnacji nadziemnych, których kalenica znajduje się na wysokości powyżej 14,5 m, tj. że IV kondygnacja, nad którą zostały zaprojektowane dominanty nie znajdują się nad kalenicą, a nad stropem, czyli nie wpisują się w definicję dominanty, lecz stanowią kolejną V kondygnację, podczas gdy zaprojektowane w ramach Inwestycji dominaty wysokościowe spełniają wymogi określone w MPZP;

III. § 26 pkt 3.5 MPZP w zw. z art. 35 ust 1 Pr.bud. - poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany inwestycji jest niezgodny z MPZP, z uwagi na to, że w ocenie Wojewody projektowane w ramach inwestycji przeszklone balkony nie mogą zostać uznane za lico ściany budynku, podczas gdy wycofanie czwartej kondygnacji w stosunku do lica ściany budynku spełnia wymogi określone w MPZP;

IV. § 8 pkt 2 MPZP w zw. z § 26 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z 33 ust. 1 i 1a Pr.bud. - poprzez bezpodstawne uznanie, że projekt budowlany nie spełnia wymogu § 8 pkt. 2 MPZP, zgodnie z którym w zakresie struktury przestrzennej plan ustala: 2) realizacja zabudowy na działce może nastąpić po uzbrojeniu terenu, co najmniej w sieć kanalizacyjną i po podłączeniu jej do czynnej sieci miejskiej, podczas gdy z literalnego brzmienia ww. postanowienia MPZP wynika jedynie warunek możliwości rozpoczęcia budowy po uprzednim uzbrojeniu terenu, nie zaś uzależnienie możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wcześniejszego wykonania sieci;

V. art 35 ust. 3 Pr.bud. - poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i utrzymanie jej w mocy, pomimo tego że Wojewoda przyznał, iż organ I instancji nakładając na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości wezwał nieprawidłowo, bądź nieprecyzyjnie i lakonicznie (niewskazania w postanowieniu nakładającego obowiązek z dnia 2 lipca 2021 r. podstawy prawnej każdej wymienionej w postanowieniu nieprawidłowości), a tym samym organ I instancji nałożył na inwestora zobowiązanie do usunięcia wskazanych nieprawidłowości z naruszeniem obowiązujących przepisów i nie mógł oczekiwać od skarżącego wykonania wezwania w tym aspekcie w sposób należyty;

• przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

VI. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, pomimo tego że Wojewoda przyznał, że tylko w części podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy oraz, że organ I instancji wzywając inwestora do uzupełnień wezwał nieprawidłowo, podczas gdy odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud., w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Pr.bud. daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;

VII. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez nienależyte rozpoznanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uznanie, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami MPZP, w tym bezzasadne uznanie, że:

a) inwestycja składa się z więcej, niż 2 budynków podczas gdy z przedłożonej dokumentacji wynika, iż na terenie inwestycji planuje się realizację dwóch wieloskrzydłowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych;

b) inwestycja dotyczyć będzie budynków składających się z V kondygnacji nadziemnych, których kalenica znajduje się na wysokości powyżej 14,5 m;

c) projektowane w ramach Inwestycji przeszklone balkony nie mogą zostać uznane za lico ściany budynku;

VIII. art. 8 § 2 k.p.a. - uznanie za zgodną z prawem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i utrzymanie jej w mocy, podczas gdy organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

IX. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wnosi m.in. o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a także o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił szeroką argumentację na poparcie wyartykułowanych wyżej zarzutów.

Skarżący przypomniał m.in., że w ocenie Wojewody zaprojektowane "dominaty" nie znajdują się nad kalenicą, a nad stropem, czyli nie wpisują się w definicję dominanty. Tymczasem skarżący wyjaśnia, że na budynku nr 1 zostały zaprojektowane cztery punktowe dominanty lokalne o wysokości nie przekraczającej 3 metrów, zaś na budynku nr 2 zaprojektowano pięć punktowych dominant lokalnych o wysokości nie przekraczającej 3 metrów. Dominanty te podkreślają wejścia i narożniki każdego z budynków i swoją rangą nie wykraczają poza granice terenu inwestycji. Podkreśla, że proporcja łącznej powierzchni dominant w stosunku do powierzchni kondygnacji poniżej w projektowanych budynkach jest taka sama lub bardzo zbliżona jak w zabudowie istniejącej na terenie kwartału 1 MU, a nawet na całym terenie objętym przedmiotowym Planem miejscowym.

Zaprojektowane punktowe dominanty lokalne w łącznej liczbie 9 realizują postanowienia § 26 pkt. 3.5 i § 26 pkt. 4.1 MPZP. Natomiast w znaczeniu nadanym przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, każda z dominant, czy to w zrealizowanych już inwestycjach, czy to również w inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem stanowi kolejną kondygnację budynku. Według skarżącego, oczywiste jest zatem, że wolą uchwałodawcy było to, aby na terenie objętym przedmiotowym Planem można było - z technicznego punktu widzenia realizować kolejną kondygnację, w postaci dominant.

Tak zaprojektowane dominanty stanowiące piątą kondygnację budynków o powierzchni 60-75% powierzchni kondygnacji poniżej, są cechą wszystkich zrealizowanych dotychczas budynków zlokalizowanych w kwartale 1MU, czyli pod adresami:

• [...] (inwestor R.2),

• [...] (inwestor S.),

i na takie właśnie projekty powyżsi inwestorzy uzyskali decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielono im pozwolenia na budowę. Skarżący złożył przy tym do akt sprawy schemat dominant i rzutów sąsiedniej zabudowy w formie graficznej ukazujący kontynuację form architektonicznych w obszarze objętym MPZP w ten sposób dowodząc, że uzyskana w projektowanym zespole proporcja powierzchni kondygnacji dominant do powierzchni kondygnacji poniżej (65%) jest zbliżona do proporcji uzyskanej w pozostałych dwóch zespołach zabudowy zrealizowanych na obszarze 1MU (64% i 73%).

Co więcej, skarżący podkreślił, że zgodnie z § 8 ust. 6 MPZP obowiązkiem inwestora jest "ujednolicenie form architektonicznych budynków, to jest dostosowanie form powstającej zabudowy do budynków powstałych wcześniej, dla poszczególnych kwartałów zabudowy wyznaczonych przebiegiem układu komunikacji kołowej". Bryła budynku, a w szczególności rodzaj i wielkość dominant jest podstawowym składnikiem formy architektonicznej. Zaprojektowanie na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem dwóch budynków bez dominant stanowiłoby naruszenie postulatu ujednolicenia formy budynków w stosunku do inwestycji S. i R.2, i to takie rozwiązanie trzeba by uznać za naruszenie postanowień MPZP.

Przedłożona analiza wykazuje, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej zabudowy. Ponadto przedmiotowa analiza wprost dowodzi, że uzyskana w projektowanym zespole proporcja powierzchni kondygnacji dominant do powierzchni kondygnacji jest zbliżona do proporcji uzyskanejw pozostałych dwóch zespołach zabudowy zrealizowanych na obszarze 1MU.

Skarżący nie zgadza się również ze stanowiskiem Wojewody w kwestii braku wycofania IV kondygnacji projektowanych budynków o co najmniej 1,0 m w stosunku do lica ściany.

Zauważa, że zgodnie z § 26 pkt. 3.5 MPZP określono wysokość zabudowy do IV kondygnacji naziemnych, maksymalnie 14,5 m i ustalono czwartą kondygnację jako ukrytą w dachu budynku lub cofniętą w stosunku do lica ściany budynku o co najmniej 1,0 m. Sformułowanie lico ściany budynku użyte w Planie miejscowym nie zostało zdefiniowane w tekście miejscowego planu, zwłaszcza w § 6 MPZP, ale również nie posiada definicji w innych aktach prawnych. Projekt budowlany dla inwestycji wskazuje, że lico ściany budynku na kondygnacjach od 1 do 3 wyznacza front obudowy werand i wykuszy oraz łącząca je i podpierająca ażurowa stalowa konstrukcja ze szklanymi ekranami akustycznymi. Określając charakter lica ściany budynku wsparto się również definicją linii zabudowy tworzącej pierzeję uliczną (§ 6 ust. 17). Powierzchnia elewacji opisanych elementów tworzących lico ściany kondygnacji 1-3 budynków stanowi znacznie większy procent powierzchni elewacji niż minimum 50% określone w tej definicji. Sumaryczna powierzchnia elementów tworzących lico dolnych kondygnacji wynosi od 56,3% do 73% powierzchni elewacji poniżej czwartej kondygnacji. Dla tak zdefiniowanego lica ściany budynku projekt przewiduje wycofanie IV kondygnacji budynku od 1,0 do ok. 1,8 m na przeważającej części obwodu kondygnacji, co wypełnia zapis § 26 pkt. 3.5 MPZP.

Zdaniem skarżącego, ważne jest, że we wszystkich budynkach zrealizowanych w głębi kwartału 1-MU, czyli budynków [...] zaprojektowano i zrealizowano nie tylko dominanty, ale również wycofanie czwartej kondygnacji w stosunku do lica ściany budynku w sposób analogiczny do proponowanego obecnie przez inwestora i zostało to uznane za zgodne z MPZP. W budynkach tych zaprojektowano wycofanie czwartej kondygnacji jako wysunięcie wykuszy, loggii lub balkonów na kondygnacjach poniżej, a także zaprojektowano dominanty jako piątą kondygnację o powierzchni stanowiącej ok. 65% powierzchni kondygnacji poniżej.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody wskazującego, że projekt budowlany nie spełnia wymogu § 8 pkt. 2 MPZP, zgodnie z którym w zakresie struktury przestrzennej plan ustala: 2) realizacja zabudowy na działce może nastąpić po uzbrojeniu terenu, co najmniej w sieć kanalizacyjną i po podłączeniu jej do czynnej sieci miejskiej, skarżący wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 Pr.bud.: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: (...) 2) sieci; (...) 23) przyłączy (...) - z zastrzeżeniem art. 29a". Z treści art. 29a wynika, że do budowy przyłączy jw. stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wówczas zgłoszenie zamiaru budowy przyłączy do organu administracji publicznej nie jest wymagane. Tryb ten został przyjęty przez inwestora przy realizacji niniejszej inwestycji. Natomiast art. 29 ust. 5 Pr.bud. stanowi, że: "inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w ust. 1, lub robót budowlanych, o których mowa w ust. 3, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę" lub skorzystać z wyżej opisanego trybu.

W świetle powyższego, twierdzenia organu I instancji w zakresie naruszenia przez inwestora § 26 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowią pozbawienie inwestora możliwości zagwarantowanego ustawą prawa wyboru.

Ponadto projekt wykonano zgodnie z zapisem § 8 pkt 2 MPZP który stanowi, że: "W zakresie struktury przestrzennej plan ustala: (...) realizacja zabudowy na działce może nastąpić po uzbrojeniu terenu, co najmniej w sieć kanalizacyjną i po podłączeniu jej do czynnej sieci miejskiej".

Zatem z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jedynie warunek możliwości rozpoczęcia budowy po uprzednim uzbrojeniu terenu, nie zaś uzależnienie możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wcześniejszego wykonania sieci. Według skarżącego, nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, tj. w taki sposób, jakby od uzbrojenia terenu zależała możliwość wydania pozwolenia na budowę. Taki wniosek byłby sprzeczny zarównoz treścią uchwały, jak również z obecnie obowiązującymi przepisami Pr.bud.

Skarżący zwraca również uwagę, że Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo że przyznał, iż Prezydent m.st. Warszawy nieprawidłowo wezwał inwestora do poprawienia dokumentacji projektowej. Tym samym, Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się m.in. naruszenia art. 35 ust. 3 Pr.bud., gdyż z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., nie powinien był poddawać ocenie zagadnień, które nie były jeszcze prawidłowo przedmiotem orzekania w I instancji. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud., w trybie przepisu art 35 ust. 3 Pr.bud. daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pr.bud. stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Dalej skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Organ błędnie zatem odmówił zatwierdzenia projektu budowlanegoi udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, kiedy to w obrocie prawnym funkcjonują decyzje zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę o podobnych rozwiązaniach architektonicznych na nieruchomościach sąsiadujących z planowaną inwestycją.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z 23 stycznia 2023 r., nr 56/OPON/2023, przeprowadzona z uwzględnieniem wspomnianych wyżej reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 sierpnia 2022 r. nr 178/WIL/2022, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi, usługami w parterze wraz z dojazdem i dojściami, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na nieruchomościach ewidencyjnych o nr: [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m.[...], w rejonie ulicy [...], narusza prawo.

Zdaniem tutejszego Sądu, na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi dotyczące obrazy przepisów prawa procesowego, a to w szczególności zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 80, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć trzeba, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (m.in. art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z art. 138 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., jest obowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Wyżej wymienione przepisy obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.).

Zaprezentowane rozważania w kontekście rozumienia powołanych wcześniej zasad procedury administracyjnej, doprowadziły Sąd do wniosku, że Wojewoda Mazowiecki naruszył w niniejszej sprawie reguły z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., odczytywane w kontekście art. 15 k.p.a. Wyrażona w tym ostatnim przepisie zasada dwuinstancyjności ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania, że jej sprawa zostanie dwukrotnie, merytorycznie rozpoznana przez organa dwóch instancji. Merytoryczne rozpoznanie zaś sprawy wyklucza w postępowaniu odwoławczym ograniczenie się organu drugoinstancyjnego wyłącznie do kontroli poprawności zaskarżonej odwołaniem decyzji. Organ odwoławczy ma nie tylko ponownie (ab initio) przeprowadzić postępowanie w sprawie objętej żądaniem strony, ale również we własnym zakresie ustalić stan faktyczny i dokonać jego oceny w sposób określony w art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Ma też obowiązek sporządzenia takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), które będzie obrazowało zarówno owo ponowne ustalenie stanu faktycznego, jak i własne – czytelne i zrozumiałe dla stron postępowania – wywody prawne organu odwoławczego. Jak wskazał poza tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lutego 1981 r. (sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981/1, poz. 7) pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że organ odwoławczy w sposób całkowicie niejasny i wątpliwy, a przy tym niepełny wyjaśnił w uzasadnieniu skarżonej decyzji motywy, które legły podstaw wydanego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawową przyczyną uznania przez organ odwoławczy za prawidłową odmowę wydania skarżącej pozwolenia na budowę było ustalenie, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie odpowiada warunkom stawianym w obowiązujących na danym terenie przepisach Planu miejscowego w zakresie dominant oraz liczby kondygnacji.

Stosownie do treści § 26 pkt 4.1. MPZP, Plan miejscowy nie dopuszcza dominant wysokościowych o randze wykraczającej poza granice terenu inwestycji - z wyjątkiem punktowych dominant lokalnych o wysokości do 3,0 m ponad poziom kalenicy podkreślających wejścia lub narożniki budynków.

W tym względzie organ odwoławczy zaprezentował dość skomplikowaną i niezrozumiałą wykładnię ww. przepisu MPZP, zgodnie z którą zaprojektowane przez inwestora dominanty nie są dopuszczalne, gdyż nie znajdują się nad kalenicą – rozumianą jako najwyższy punkt dachu budynku utworzoną na przecięciu połaci dachowych, lecz nad stropem IV kondygnacji projektowanego budynku.

Powyższe budzi uzasadnione wątpliwości przynajmniej z dwóch powodów.

Po pierwsze – w ocenie Sądu – oczywistym jest, że odwołanie się przez lokalnego uchwałodawcę w treści § 26 pkt 4.1. MPZP do pojęcia "kalenicy" miało na celu wyłącznie określenie maksymalnej wysokości dopuszczalnych dominant, która nie może przekraczać 3,0 m ponad poziom rzeczonej kalenicy, czyli – jak słusznie przyjął Wojewoda – najwyższego punktu dachu budynku, której rozumienie wynika zresztą z definicji "nieprzekraczalnej wysokości budynków" zamieszczonej w § 6 pkt 20 MPZP i nie wymagało pogłębionej analizy tego pojęcia przez organ odwoławczy. W żadnym razie z brzmienia ww. zapisu Planu miejscowego nie można natomiast wywnioskować, jak chciałby tego Wojewoda, że wspomniane dominanty mogą być sytuowane "wyłącznie nad takimi kalenicami", a nie nad IV kondygnacją i jej stropem. Przy tym jak słusznie zauważono w skardze, przedstawione rozumowanie organu odwoławczego – w przypadku dachów płaskich czyniłoby – w zasadzie ich realizację niemożliwą, pomimo, że w Planie miejscowym (§ 26 pkt 3.8.) wprost dopuszczono realizację tego typu zadaszeń.

Po drugie, ocena zaprezentowana przez Wojewodę zdaje się nie uwzględniać pojęcia dominanty wysokościowej, za którą powszechnie uznaje się budynek lub jego fragment wyróżniający się wśród otaczającej zabudowy wysokością. Zarówno w przepisach Prawa budowlanego, jak w i mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisach Planu miejscowego próżno szukać ograniczeń, wedle których tak rozumiana dominanta wysokościowa nie mogłaby stanowić części mieszkalnej budynku. Oznacza to, że choć przywoływany przez organ odwoławczy przepis § 26 pkt 3.5. MPZP określa wysokość zabudowy do IV kondygnacji naziemnych, maksymalnie 14,5 m, to jednak wyraźnie wskazując na zastrzeżenie wynikające z pkt 4.1. § 26, a więc normę dopuszczającą sytuowanie dominant powyżej tej wysokości (przy wspomnianym ograniczeniu do 3,0 m ponad poziom kalenicy) dopuszcza realizację dominanty wysokościowej o charakterze mieszkalnym. Z tego wynika, że Plan miejscowy przewiduje zabudowę mieszkaniową w postaci dominant wysokościowych ponad IV kondygnacją budynku, również w przypadku realizacji nad tą kondygnacją dachów płaskich.

Wojewoda w niejasnych motywach swojego rozstrzygnięcia błędnie uznał wiec, że skoro "Plan miejscowy w kwestii wysokości odnosi się do liczby kondygnacji wprost - do IV kondygnacji naziemnych, o maksymalnej wysokości do 14,5 m oraz dopuszcza dominanty lokalne o wysokości do 3,0 m ponad poziom kalenicy, a w niniejszym przypadku 4 kondygnacja, nad którą zostały zaprojektowane "dominaty" w ocenie organu odwoławczego nie znajdują się nad kalenicą, a nad stropem" to nie wpisują się one w definicję dominanty.

Zdaniem Sądu, kluczowe w sprawie, poza wskazanym wyżej maksymalnym parametrem wysokości do 3,0 m powyżej poziomu kalenicy, na definicji której w sposób nieprawidłowy skupił się organ odwoławczy, zdają się być natomiast zamieszczone w § 26 pkt 3.5. MPZP inne uwarunkowania, zgodnie z którymi, ranga planowanych dominant wysokościowych nie może wykraczać poza granice terenu inwestycji, zaś dopuszczone zostały jedynie "punktowe dominanty lokalne (...) podkreślające wejścia lub narożniki budynków". Wojewoda zupełnie jednak pominął w swoich rozważaniach powyższe ograniczenia, podczas gdy to one, przy zachowaniu rzecz jasna parametru wysokości (do 3,0 m ponad poziom kalenicy, której wysokość nie może przekraczać 14,5 m), powinny podlegać badaniu przy ocenie przedłożonej dokumentacji projektowej.

Ocena organu odwoławczego powinna zatem koncentrować się na analizie, czy zaprojektowane dominanty nie naruszają warunków zamieszczonych w § 26 pkt pkt 3.5. MPZP, co do ich rangi, która nie może wykraczać poza granice terenu inwestycji oraz ich ograniczenia do punktowego i lokalnego charakteru podkreślającego wejścia lub narożniki budynków.

Powyższe nie jest bez znaczenia w sytuacji, gdy skarżąca konsekwentnie podnosiła, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji nie dokonał oceny projektu budowlanego w zakresie dominant w odniesieniu do wydanych wcześniej pozwoleń na realizację budynków położonych w sąsiedztwie planowanej zabudowy, których dotyczą tożsame przepisy MPZP (teren oznaczony w MPZP symbolem 1 MU). Na tę okoliczność skarżąca zgłaszała także liczne wnioski dowodowe, w tym przedłożyła fotografie obiektów budowlanych zrealizowanych w okolicy, które posiadają dominanty wysokościowe ponad IV kondygnacją. Inwestor przedłożył ponadto opinię autora Planu miejscowego, wskazując przy tym na wynikającą z MPZP konieczność zachowania spójności architektonicznej zabudowy i ładu architektonicznego terenu.

Wobec powyższego, obowiązkiem Wojewody było odniesienie się do przedmiotowej kwestii, jako mającej znaczenie w kontekście zasad wynikających z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady równości wobec prawa, zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek rozważań w tym względzie, co stanowi oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł ogólnych postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda w zasadzie w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, całkowicie ignorując przedłożoną przez inwestora dokumentację mogącą wskazywać, że w oparciu o te same uregulowania Planu miejscowego organy uprzednio zaakceptowały rozwiązania projektowe, które – zdaniem skarżącej – nie odbiegają w żaden sposób od tych przyjętych obecnie przez inwestora.

Nie przesądzając w żadnym razie oceny przyjętych przez inwestora rozwiązań w przedmiotowym zakresie, Sąd uznał, że brak odniesienia się do spornej kwestii przez organ II instancji stanowi poważne zaniechanie. Trzeba bowiem pamiętać, że organ administracji musi w równym stopniu respektować interesy stron tego postępowania, jak również jest ograniczony wydanymi przez siebie decyzjami w innych sprawach indywidualnych, co powoduje, że rozstrzygając w kolejnej sprawie podobnej do spraw wcześniejszych, nie może bez wyraźnie uzasadnionej przyczyny rozstrzygnąć jej w sposób odmienny od spraw wcześniejszych, bowiem naruszyłby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Zasada równości nie oznacza rzecz jasna, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej, bowiem respektowanie zasady równości polega jedynie na stosowaniu tych samych kryteriów do oceny zagadnienia, którego dotyczy wniosek strony i przedmiot sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2979/18). Niemniej jednak, nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (por. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 978/99, LEX nr 49942), dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 370/97, LEX nr 38664), jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 23 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 98/94, POP 1996, nr 1, poz. 3; teza druga wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 895/97, LEX nr 47186; zob. też P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opubl.: LEX/el. 2021). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie podkreśla, że w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jest to niekwestionowana cecha charakterystyczna demokratycznego państwa prawnego. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny (zob. m.in. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000/5, poz. 138). Dlatego też np. WSA w Gliwicach w wyroku z 4 lipca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 223/17, LEX nr 2325034) zasadnie stwierdził, że organ wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a.

Fundamentalną rolę z punktu widzenia realizacji zasady równości, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady pewności prawa, spełnia zatem uzasadnienie decyzji (postanowienia). Nie może być ono niejasne, ogólnikowe i odwoływać się do pozaustawowych sformułowań (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2278/99, LEX nr 49948).

Podzielając w pełni zaprezentowane poglądy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie decyzji Wojewody – wobec zarzutów i argumentacji przedstawionej w sprawie przez skarżącą – zadaniu temu nie sprostało. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem należycie, czy w podobnych sprawach (dotyczących inwestycji znajdujących się na obszarze objętym tożsamymi regulacjami MPZP) były wydawane pozwolenia na budowę przewidujące takie same rozwiązania w zakresie dominant wysokościowych (oraz wycofania IV kondygnacji), jak zaplanowane przez inwestora, a jeśli tak, to dlaczego organy odstąpiły od takiej praktyki w odniesieniu do przedsięwzięcia planowanego na działce skarżącej. Innymi słowy, organ odwoławczy powinien odnieść się do powyższej kwestii i wyjaśnić, ewentualnie jakie różnice przemawiały za odmiennym rozpoznaniem wniosków innych inwestorów w tych sprawach, jeżeli takowa sytuacja w ogóle miała miejsce, tzn. że organ ocenił pozytywnie inwestycje o takim samym charakterze zrealizowane na terenach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej.

W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że zgromadzony w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę materiał dowodowy oraz ocena sprawy dokonana przez ten organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie były wystarczające do prawidłowego zastosowania norm Prawa budowlanego i przepisów MPZP. Należy tym samym uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. i wynikającą z niej powinnością ponownej analizy sprawy w całości, które to naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zadaniem organu odwoławczego jest bowiem sprawdzenie, czy organ stopnia podstawowego prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Jeśli organ II instancji takiej weryfikacji nie przeprowadził należycie i samemu nie poczynił niezbędnych ustaleń, a jednocześnie nie uchylił kontrolowanego rozstrzygnięcia i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji gdy zakres takich ustaleń tego wymagał z uwagi na dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., to sam dopuszcza się naruszenia wynikających z powołanych wyżej przepisów reguł postępowania, w tym w szczególności zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

Sąd za zasadne uznał również te argumenty skargi, w których sygnalizowane jest niewyczerpujące odniesienie się przez Wojewodę do stwierdzonego braku zgodności projektu budowlanego z § 8 pkt 2 Planu miejscowego, który przewiduje, że realizacja zabudowy na działce może nastąpić po uzbrojeniu terenu, co najmniej w sieć kanalizacyjną i po podłączeniu jej do czynnej sieci miejskiej.

Skarżąca uważa, że w świetle aktualnych przepisów Prawa budowlanego powyższe uregulowanie Planu miejscowego musi być rozumiane w ten sposób, że uzbrojenie ternu przynajmniej w sieć kanalizacyjną i jej przyłączenie do sieci miejskiej musi nastąpić przed rozpoczęciem budowy, nie zaś przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżąca swoje stanowisko argumentuje brzmieniem art. 29 ust. 1 Pr.bud., zgodnie z którym, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: (...) 2) sieci; (...) 23) przyłączy (...) - z zastrzeżeniem art. 29a tej ustawy. Z treści art. 29a wynika natomiast, że do budowy przyłączy stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na taki tryb procedowania w sprawie zwraca uwagę inwestor.

Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się do powyższej argumentacji stwierdzając jedynie, że skoro sieć kanalizacyjna oraz przyłącza nie istnieją jeszcze na terenie planowanej inwestycji, a mają zostać wykonane na podstawie odrębnego opracowania, zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi, to projekt budowlany nie spełnia wymogu ww. § 8 pkt 2 Planu miejscowego.

Organ odwoławczy uchylił się ponadto od wyczerpującej i wiążącej oceny innych mających znaczenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zagadnień, które stanowiły oparcie dla rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy, w tym np. spełnienia jednego ze spornych warunków określonych w MPZP, dotyczącego wycofania czwartej kondygnacji projektowanych budynków o co najmniej 1,0 m w stosunku do lica ściany (§ 26 pkt 3.5. Planu miejscowego). Choć Wojewoda przedstawił na tę okoliczność szeroką argumentację prawną i faktyczną, to jednocześnie przyjął, że niedopełnienie powyższego kryterium nie mogło stanowić podstawy odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda zasłonił się tu faktem nieprawidłowego wezwania inwestora do wyjaśnienia wątpliwości i uzupełnienia oraz poprawienia dokumentacji projektowej. Jak jednak trafnie wskazano w skardze, nic nie stało na przeszkodzie, aby w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy skorzystał ponownie z uprawnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 Pr.bud. i wobec stwierdzenia wadliwości dokumentacji projektowej nałożył postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Takie bowiem postępowanie nakazuje obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej.

W sytuacji, gdy Wojewoda uznał, że pewne kwestie wymagają dalszego "doprecyzowania" lub poprawienia, to nie było przeszkód, aby samodzielnie skorzystał z uprawnień, jakie daje dyspozycja art. 35 ust. 3 Pr.bud. W literaturze zwraca się uwagę, że art. 35 ust. 1 Pr.bud. należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyższej instancji władny jest z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o prawidłowe rozwiązania lub ostatecznie zlecić takie uzupełnienie organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Artykuł 35 ust. 1 Pr.bud. w żaden sposób nie modyfikuje bowiem uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a. Trzeba pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonegow czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ administracji zaś, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 338; wyrok NSAw Warszawie z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r., II SA/Ol 187/10, LEX nr 577636; tak też: A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).

Nie można wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt budowlany obarczony jest wadami, które nie są na tyle istotne, aby dla ich wyeliminowania niezbędne było powtarzanie całej procedury w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania tego rodzaju nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu II instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej.

Ponadto, nie ulega wątpliwości, że przepis art. 35 ust. 3 Pr.bud. może być stosowany przez organ w jednej sprawie ponownie, w sytuacji gdy inwestor wykonał w terminie nałożone przez organ zobowiązanie odnośnie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego przez złożenie stosownej dokumentacji, a dokumentacja ta nadal posiada nieprawidłowości.

Całkowicie niedopuszczalne było również stwierdzenie przez organ odwoławczy w podsumowaniu swoich rozważań, że "odstępuje od dalszej szczegółowej analizy projektu budowlanego, z uwagi na brak jej wpływu na podjęte rozstrzygnięcie (...)". Tego rodzaju konstatacja, wobec treści orzeczenia organu I instancji i wskazaniu przez ten organ na liczne wady złożonego projektu budowlanego, przy jednoczesnym kwestionowaniu takiego stanowiska przez inwestora, niewątpliwie skutkowała pozostawieniem skarżącej w swoistym stanie niepewności, co do możliwości i zakresu dalszego prowadzenia procesu inwestycyjnego na należących do niej nieruchomościach.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz techniczno-budowlanymi.

Organ odwoławczy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie takich wyczerpujących ustaleń nie dokonał.

Ponownie wypada podkreślić, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady, ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1202/21, CBOSA).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Wojewoda Mazowiecki związany wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną, zobowiązany będzie zatem do wszechstronnego wyjaśnienia wskazanych wątpliwości i dokonania ich wyczerpującej analizy w uzasadnieniu wydanej decyzji, ustosunkowując się przy tym do zarzutów i dowodów wskazywanych przez skarżącą. W celu realizacji powyższych zadań organ będzie zmuszony – jak zresztą sam słusznie zauważył – prawidłowo skorzystać z rozwiązań, jakie przewidują przepisy art. 35 ust. 3 Pr.bud. oraz art. 50 k.p.a. (nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości lub udzielenia dodatkowych wyjaśnień), art. 136 § 1 k.p.a. (przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji), bądź art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organy powinny prawidłowo określić wszystkich uczestników postępowania, co – jak dostrzegł tutejszy Sąd – może dotyczyć Wspólnoty Mieszkaniowej, która zgłosiła swój udział w postępowaniu (jak się zdaje nie istnieje Wspólnota Mieszkaniowa o nazwie "R." w W.), oraz zapewnić stronom możliwość czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego postępowania.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, dopiero prawidłowe wezwanie inwestora przez organy do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz postanowieniami MPZP w omówionym powyżej zakresie, pozwoli na zajęcie stanowiska, czy doszło w tej mierze do naruszenia prawa, czy też przyjęte rozwiązania projektowe odpowiadają ww. regulacjom. Sąd stwierdzając bowiem naruszenie przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów postępowania i nienależyte wyjaśnienie istotnych dla wyniku sprawy zagadnień, w żadnym razie nie przesądził o merytorycznej ocenie spornych kwestii.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).