Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2622/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: § 12 ust. 1 pkt 2, § 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/24 w sprawie ze sprzeciwu A. w G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2024 r., znak DOR.7110.110.2024.ACK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 4 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Akademickiego Klubu Morskiego w Gdańsku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Akademickiego Klubu Morskiego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/24 w sprawie ze sprzeciwu Akademickiego Klubu Morskiego w Gdańsku od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2024 r., znak DOR.7110.110.2024.ACK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/24, oddalił sprzeciw A.1 w G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 kwietnia 2024 r., znak DOR.7110.110.2024.ACK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 22 kwietnia 2024 r., znak: DOR.7110.110.2024.ACK, działając na podstawie art 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.2 w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 5 lutego 2024 r., znak: WI-IL7840.1.10.2023.LH, wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda wyżej powołaną decyzją odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania na wniosek A.2 w W., decyzji Wojewody Pomorskiego z 27 kwietnia 2023 r., nr 72/2023/WJ, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej A.1 w G. pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję pn.: "Rozbudowa i przebudowa przystani klubowej A.1 w G. w ramach przedsięwzięcia pn. "Rozwój oferty turystyki wodnej w obszarze [...] i [...]", obejmującą m.in. budowę dwóch budynków: klubowo-szkoleniowego z częścią magazynowo-warsztatową i budynku sanitarnego, rozbiórkę pomostu drewnianego, przebudowę nabrzeża oraz budowę slipu, na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] G., na terenie [...].

Od decyzji Wojewody wnioskodawca wniósł odwołanie.

GINB opisaną na wstępie decyzją uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyczyną podjęcia przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Pomorskiego z 27 kwietnia 2023 r., nr 72/2023/WJ, znak: WI-II.7840.1.10.2023.WJ. Wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego m.in. działek o nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...] G. Powyższe działki graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...], [...] i [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek klubowo-szkoleniowy z częścią magazynowo warsztatową usytuowany jest w odległości od 3,3 m do 4,05 m od granicy działki nr ewid. [...]. Natomiast budynek pawilonu sanitarnego usytuowany jest w odległości od 3,39 m do 6,29 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto z projektu budowlanego nie wynika, aby północne ściany projektowanych budynków były ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie techniczne"). Zgodnie z tym przepisem odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej (E), dla budynków kategorii ZL (mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi), PM (produkcyjne i magazynowe), IN (inwentarskie – służące do hodowli inwentarza), nie powinna być mniejsza niż 8 m. Nie można zatem wykluczyć, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że przedmiotowa inwestycja ogranicza w zabudowie nieruchomość A.2 w W. (działka nr ewid. [...]), stosownie do art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "p.b.")

Mając na uwadze stan prawny i faktyczny sprawy GINB podniósł, że analiza projektu budowlanego wskazuje, iż usytuowanie planowanych budynków może ograniczać możliwość zabudowy działki nr ewid. [...]. Osoba uprawniona do powyższej nieruchomości, chcąc zrealizować na niej pewne kategorie przedsięwzięć (budowa budynku w odległości 3 m od granicy z działką inwestycyjną), aby zachować 8 metrową odległość od budynku (tj. odległość przewidzianą w przywołanym wyżej § 271 ust. 1 rozporządzenia technicznego) mogłaby mieć obowiązek odsunięcia projektowanego obiektu od granicy z działkami nr ewid. [...] oraz [...] na odległość większą, aniżeli 3 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

W świetle powyższego organ odwoławczy stanął na stanowisku, że działka o nr ewid. [...] znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji realizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], których dotyczy decyzja Wojewody Pomorskiego z 27 kwietnia 2023 r., a wnioskodawca, jako użytkownik wieczysty działki o nr ew. [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji. Jak wynika natomiast z akt sprawy, wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Pomorskiego z 27 kwietnia 2023 r., znak: Wl-ll.7840.1.10.2023.WJ, przy czym brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaistniały stan rzeczy wynika z winy wnioskodawcy.

Z uwagi na powyższe, GINB uznał, że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Pomorskiego z 27 kwietnia 2023 r., znak: Wl-ll.7840.1.10.2023.WJ, zachodzi w stosunku do wnioskodawcy przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") W konsekwencji zaszła podstawa uchylenia w całości decyzji Wojewody Pomorskiego z 5 lutego 2024 r., znak: Wl-ll.7840.1.10.2023.LH, i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

A.1 z siedzibą w G., nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwem.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

– art. 7 w zw. z art. 75 §1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych, w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy;

– art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy;

– art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 2 p.b. przez bezpodstawne uznanie, iż działka nr. ewid. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez skarżącego;

– art. 7 w zw. z art. 28 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, iż A.2 w W., posiadał przymiot strony w ramach postępowania ws. uzyskania przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę, zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego nr 72/2023/Wj z 27 kwietnia 2023 r. i nie z własnej nie brała udziału w postępowaniu.

Mając na uwadze wskazany zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, w tym 17 zł, tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że wskazane w uzasadnieniu decyzji objętej sprzeciwem uchybienia, jakimi obarczone jest postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, mają na tyle zasadnicze znaczenie, że konieczne było w świetle art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego.

Sąd podzielił stanowisko GINB, że główną przyczyną uchylenia decyzji Wojewody z 5 lutego 2024 r. i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że Wojewoda nie rozpatrzył sprawy co do istoty, z uwagi na treść podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji bowiem odmówił uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego z 27 kwietnia 2023 r., nr 72/2023/WJ uznając, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją udzielającą pozwolenia dla Akademickiego Klubu Morskiego obejmującego inwestycję pn.: "Rozbudowa i przebudowa przystani klubowej A.1 w G. w ramach przedsięwzięcia pn. "Rozwój oferty turystyki wodnej w obszarze [...] i [...]".

W ocenie Sądu, GINB zasadnie wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy, czym naruszył nie tylko przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale również art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do kryteriów prawnych determinujących wyznaczenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zagadnienie możliwości przyszłej zabudowy na nieruchomości wnioskodawcy po zrealizowaniu spornej inwestycji zostało przez organ wojewódzki pominięte. Uznał też, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wykluczyć, że sporna inwestycja ogranicza zabudowę nieruchomości wnioskodawcy.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, w realiach niniejszej sprawy, konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.1 w G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."):

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieprawidłowe dokonanie kontroli legalności działania organu nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem:

a. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że po stronie organu zaistniała podstawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania,

b. przepisu art. 28 k.p.a. oraz przepisu art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z przepisem art. 3 pkt 20 p.b. przez błędne uznanie A.2 (dalej: "[...]") za stronę, a tym samym uznanie A.2 za uprawnionego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania,

c. przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że A.2 posiada przymiot strony i bez własnej winy nie brał udziału w sprawie,

d. przepisu art. 148 k.p.a. przez błędne uznanie, że zachowany został termin do wniesienia przez A.2 wniosku o wznowienie postępowania,

e. przepisu art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń własnych oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego.

2. Naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym – odzwierciedlający wadliwie ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny,

3. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 151a § 2 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy zastosowanie winien mieć przepis art. 151a § 1 p.p.s.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Okoliczności sprawy i towarzyszące im prawne uwarunkowania sprawiają, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego konieczne jest odwołanie się do kontekstu materialnoprawnego determinującego rozstrzygnięcia procesowe, jakim w niniejszym przypadku jest status prawnoprocesowy wnioskodawców. W orzecznictwie wskazuje się, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 4.09.2023 r., II OSK 882/22, LEX nr 3614808).

Z dotychczasowego przebiegu sprawy, w tym także przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania jest pochodną uznania, iż sporna inwestycja ogranicza zabudowę nieruchomości wnioskodawcy, tj. działkę nr ew. [...].

Ocena statusu wnioskodawcy winna być dokonana w świetle art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Ocena ta w okolicznościach niniejszej sprawy mieści się w zbiorze przesłanek warunkujących wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem art. 64e p.p.s.a. obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym, w tym między innymi dopuszczalność rozpoznania odwołania (por. wyrok NSA z 24.11.2023 r., I GSK 1317/23, LEX nr 3645662). Dlatego też Sąd powinien zbadać prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej również pod kątem posiadania przez podmiot uruchamiający postępowanie stosownej do tego legitymacji. Skoro bowiem Sąd ma rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi także ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 19.12.2023 r., II OSK 2448/23, LEX nr 3686469). To zaś może zweryfikować po uprzednim ustaleniu, czy wnioskodawcy wypełniają wymogi określone w art. 28 ust. 2 p.b.

Powołanie się w zaskarżonym wyroku na treść § 271 ust. 1 rozporządzenia technicznego, należy uznać za prawidłowe. Projekt w swoim założeniu nie stawia wymagań dla klasy odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów określonych § 232 ust. 4 rozporządzenia technicznego, dlatego też właściwie ustalono, że ścian budynków objętych inwestycją nie można uznać za elementy oddzielenia przeciwpożarowego. W takim wypadku, zgodnie z wyżej powołanym przepisem, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków kategorii ZL (mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi), PM (produkcyjne i magazynowe), IN (inwentarskie – służące do hodowli inwentarza), nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z kolei biorąc pod uwagę usytuowanie projektowanego budynku klubowo-szkoleniowego z częścią magazynowo warsztatową w odległości od 3,3 m do 4,05 m od granicy działki nr ewid. [...], abstrahując od wyłączenia z wymagań klasy odporności ogniowej budynku pawilonu sanitarnego, organ II instancji zasadnie uznał, że działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], których dotyczy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2023 r., tym samym wnioskodawca, jako użytkownik wieczysty działki o nr ew. [...], winien być uznany za stronę postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, przy ustalaniu kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. należy uwzględnić okoliczności związane z potencjalnym zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich. W takich przypadkach zachodzi potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienia zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości. (por. wyroki NSA z 15,05.2018 r., II OSK 1549/16; z 12.12.2019 r., II OSK 303/18; z 21.02.2024 r., II OSK 63/24 oraz powołane tam orzecznictwo i stanowisko doktryny)

Projekt w pkt 7.7 określa wymagania klasy odporności pożarowej, przy czym dla ścian wewnętrznych oraz zewnętrznych nie określa wymagań, tym samym samo powołanie się na materiały budowlane jakie zostaną wykorzystane do budowy ścian zewnętrznych należy uznać za niewystarczające dla wykluczenia zastosowania § 271 ust. 1 rozporządzenia technicznego.

Powyższe czyni niezasadnym podniesione zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że nie podlegało badaniu (a tym samym ocenie), czy wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału w sprawie, gdyż fakt ten nie był kwestionowany również przez organ I instancji, natomiast Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że fakt ten jednoznacznie wynika z akt sprawy. Niedoręczenie stronom decyzji, jak również korespondencji kierowanej do stron w toku prowadzonego postępowania, jest równoznaczne z pozbawieniem udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać będzie wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie sposób też uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń własnych oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego.

Po pierwsze, zarzucenie organowi II instancji niedokonania własnych ustaleń jest niezasadne, ponieważ to właśnie takie własne ustalenia legły u podstaw wydania decyzji kasatoryjnej.

Po drugie, brak uzasadnienia tego zarzutu uniemożliwia jego ocenę. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miało polegać naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., to ograniczona do powołania tego zarzutu podstawa kasacyjna nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną. Związanie granicami skargi powoduje, że niedopuszczalne jest uzupełnianie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 15.03.2023 r., II OSK 991/20, LEX nr 3550102 oraz z 11.07.2024 r., II FSK 359/24, LEX nr 3743170), zaś sama kontrola kasacyjna może być prowadzona tylko w zakresie i kierunku wyznaczonym przez stronę skarżącą kasacyjnie (wyrok NSA z 9.04.2024 r., II GSK 1943/23, LEX nr 3737956).

Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 148 k.p.a.

W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że art. 148 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów), z których żadna nie została wskazana przez skarżącego kasacyjnie.

Niezależnie od tego badanie wstępnych przesłanek, w tym zachowania terminu do wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, następuje w fazie wstępnej postępowania zakończonej w niniejszym wypadku wydaniem formalnego postanowienia z 15 grudnia 2023 r. Wobec czego w dalszym postępowaniu, w zakresie zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zarzut braku spełnienia powyższych przesłanek nie podlega już badaniu. Podlegałby jedynie w wypadku zaskarżenia powołanego postanowienia.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak należy wnosić z zacytowanego powyżej przepisu, do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby uzasadnienie wyroku nie zawierało wszystkich elementów w nim wymienionych i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskazałby stanu faktycznego i wyjaśnienia powodów przyjęcia go za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musiałoby być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zaś skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39).

Z kolei wskazany w podstawie kasacyjnej przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zatem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść w przypadku (który nie wystąpił w niniejszej sprawie), gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, mimo skutecznego złożenia skargi, nie zaś z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 8 12.2017 r., II OSK 635/16, LEX nr 2450637; 5.04.2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; 7.07.2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

Pozostałe przepisy powołane w petitum skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.) należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mogły mieć zastosowania w sprawie, ponieważ odnoszą się do rozstrzygnięć ze skarg na decyzję lub postanowienie, a nie do rozstrzygnięć podejmowanych w wyniku rozpoznania sprzeciwu od decyzji.

Z kolei art. 151a § 2 p.p.s.a., jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Jego naruszenie może mieć zatem miejsce, jeżeli Sąd oddali sprzeciw mimo wykazanych podstaw do jego uwzględnienia (wyrok NSA z 24.02.2021 r., I OSK 2880/20, LEX nr 3126581). Także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., jako przepisu wynikowego, jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Żeby więc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. mógł wywołać zamierzony skutek, konieczne jest wskazanie tych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji. To zaś sprawia, że nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutów naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/24, oddalił sprzeciw A.1 w G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 kwietnia 2024 r., znak DOR.7110.110.2024.ACK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.1 w G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu wydanej w sprawie w sprawie DOR.7110.110.2024.ACK w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody z 5 lutego 2024 r. wydanej w sprawie Wl-II.7480.1.10.2023.LH i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu, oprócz powołania orzecznictwa dotyczącego wyroku oddalającego skargę, nie przedstawiono żadnej argumentacji na poparcie wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, przy czym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest dopuszczalne również na etapie postępowania kasacyjnego (por. uchwała NSA z 16.04.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, z. 4, poz. 77).

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności.

Należy wyjaśnić, że wstrzymaniu wykonania podlegają tylko takie akty, które nadają się do wykonania. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego.

Wywiedziony wniosek dotyczy zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będącej rozstrzygnięciem kasatoryjnym wydanym na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w niniejszym przypadku – Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), a tego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze procesowym nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu, chociaż mogą się one ujawnić w toku dalszego postępowania. (por. postanowienie NSA z 17.04.2024 r., II OSK 481/24). Orzeczenie kasatoryjne zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie może być ono egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienia NSA: z 20.10.2020 r., I OZ 716/20; z 23.09.2020 r., I GZ 227/20; z 6.06.2019 r., I GZ 169/19; z 25.04.2019 r., I GZ 100/19; z 17.06.2021 r., I OZ 199/21). Z decyzji kasatoryjnej nie wynika obowiązek nadający się do wykonania bądź kwalifikujący się do egzekucji. Jest to zatem akt prawny nienoszący znamion wykonalności, a tym samym nie można na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzec o wstrzymaniu jego wykonania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.