Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 83/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 122 par. 1 , 2, 3 w zw. z art. 119 par. 1 i 2, art. 120 par. 1, art. 121 par. 2, art. 20 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2021 r. Nr 1267/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 r. (nr 1267/2021), podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha nr 88/2021 z dnia 28 września 2021 r., którym nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w W. (zw. dalej skarżącą, stroną skarżącą) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 28 września 2021 r. oraz wezwano do wpłacenia nałożonej grzywny i wykonania obowiązku określonego w przywołanym tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją nr 22/2019 z dnia 16 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha (dalej zw. PINB) nakazał skarżącej jako właścicielce usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., zlokalizowanego na działce nr [...] (wyższa część budynku) i na działce nr [...] (niższa część budynku), obręb [...] Ś. poprzez wykonanie następujących robót:

wykonanie robót zabezpieczających i ich utrzymywanie do czasu wykonania docelowych robót naprawczych, polegających na założeniu kontrolnych plomb szklanych w miejscach głębokich spękań na ścianie frontowej i od podwórza oraz ich stałe bieżące monitorowanie (wyniki monitorowania odnotowywać w dzienniku z kontroli)

naprawę bądź wymianę pokrycia papowego dachu płaskiego niższej części budynku wraz z wymianą uszkodzonych elementów odeskowania,

wymianę spróchniałych elementów konstrukcyjnych - krokwi płaskiego dachu niższej części budynku,

naprawę uszkodzonej rynny przybudówki - zaplecza sklepu mięsnego od strony podwórza,

naprawę spękanej czapy kominowej oraz uzupełnienie ubytku fug na jednym kominie nad dachem płaskim niższej części budynku,

naprawę tynków kominów w części strychowej, poprzez usunięcie spękań, przebarwień oraz uzupełnienie ubytków,

naprawę bądź wymianę stolarki okiennej klatki schodowej,

naprawę tynków ścian i stropów klatki schodowej, korytarzy, poprzez usunięcie łuszczących się tynków, naprawę spękanych tynków, uzupełnienie ubytków tynków wraz z odnowieniem malatury,

naprawę posadzki w poziomie parteru - holu, poprzez uzupełnienie brakujących oraz wymianę uszkodzonych płytek posadzkowych,

naprawę bądź wymianę uszkodzonych, wyeksploatowanych warstw wierzchnich (wykładzin) na drewnianych podestach wyższych kondygnacji,

usunięcie zawilgocenia ścian piwnic,

skucie zmurszałych tynków ścian i stropów w piwnicy wraz z odtworzeniem tynków,

naprawę posadzki cementowej w piwnicy, poprzez uzupełnienie ubytków w posadzce,

naprawę widocznych spękań i uzupełnienie ubytków tynków na elewacjach budynku, od strony ul. [...], od podwórza i w tunelu,

naprawę gzymsów na elewacjach od strony ul. [...] i od Placu [...] poprzez likwidację spękań i uzupełnienie ubytków,

wzmocnienie ściany pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] pod kątem jej stateczności - od strony lokalu nr [...].

Roboty, o których mowa w pkt. 1 należało wykonać w terminie do dnia 31 maja 2019 r. Roboty, o których mowa w pkt. 4,5,6,9,10,13,16 należało wykonać w terminie do dnia 31 października 2019 r., zaś roboty wyszczególnione w pkt 2,3,7,8,11,12,14,15 należało wykonać w terminie do dnia 31 października 2020 r.

W wyniku kontroli instancyjnej DWINB decyzją z dnia 1 lipca 2019 r. uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 tj. wykonania robót zabezpieczających i ich utrzymywania do czasu wykonania docelowych robót naprawczych, polegających na założeniu kontrolnych plomb szklanych w miejscach głębokich spękań na ścianie frontowej i od podwórza oraz ich stałe bieżące monitorowanie (wyniki monitorowania odnotowywać w dzienniku z kontroli) i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 31 sierpnia 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta stała się prawomocna wobec oddalenia skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 583/19).

Pismem nr 23/2020 z dnia 20 lipca 2020 r. PINB upomniał stronę zobowiązaną do wykonania obowiązków określonych w punktach 1,4,5,6,9,10,13,16 decyzji PINB z dnia 16 kwietnia 2019 r., w terminie siedmiodniowym, z zagrożeniem uruchomienia procedury egzekucyjnej. Pismem zaś nr [...] z dnia 10 sierpnia 2021 r., PINB upomniał stronę zobowiązaną do wykonania obowiązków określonych w punktach 2,3,7,8,11,12,14,15 decyzji PINB z dnia 16 kwietnia 2019 r., również w terminie siedmiodniowym, z zagrożeniem uruchomienia procedury egzekucyjnej.

Upomnienie zostało odebrane przez skarżącą w dniu 12 sierpnia 2021 r.

W dniu 1 września 2021 r., PINB przeprowadził kontrolę wykonania obowiązku, w wyniku której ustalił, że:

- w zakresie obowiązku z punktu 1 ww. decyzji - założono plomby od strony ul. [...];

- punkt 2 nie został wykonany;

- punkt 3 nie został wykonany;

- punkt 4 został wykonany;

- punkt 5 nie został wykonany;

- punkt 6 nie został wykonany;

- punkt 7 został wykonany, wymieniono stolarkę okienną z parapetami wewnętrznymi i zewnętrznymi;

- punkt 8 nie został wykonany;

- punkt 9 nie został wykonany;

- punkt 10 został wykonany;

- punkt 11 nie został wykonany;

- punkt 12 nie został wykonany;

- punkt 13 nie został wykonany;

- punkt 14 został wykonany;

- punkt 15 został wykonany częściowo od strony ulicy [...];

- punkt 16 nie został wykonany.

Pismem z dnia 2 września 2021 r. S. złożyło pismo wyjaśniające przyczyny niewykonania obowiązków.

W tak kreującym się stanie faktycznym, PINB wystawił w dniu 28 września 2021 r. tytuł wykonawczy nr [...] na skarżącą obejmujący niewykonane obowiązki.

Natomiast postanowieniem nr 88/2021 z dnia 28 września 2021 r., na podstawie art. 122 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 19966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020r., poz. 1427 ze zm., zw. dalej ustawą) nałożył na skarżącą opisaną na wstępie grzywnę w celu przymuszenia.

Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie DWINB wyjaśnił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, a organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować ostatecznej decyzji administracyjnej, która podlega przymusowemu wykonaniu.

W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Art. 7 § 2 przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, ale jednocześnie przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych.

W ocenie organu grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Zdaniem organu w realiach badanej sprawy nałożona kwota grzywny nie narusza przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 121 § 2 ustawy grzywna nałożona w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przewyższać kwoty 50 000 zł. Odnosząc się do niniejszej wysokości grzywny DWINB wyjaśnił, że zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. W jego ocenie, uwzględniając charakter przedmiotowego obowiązku i podejście podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, należało przyjąć, że wysokość nałożonej grzywny jest optymalna i skutecznie zmobilizuje osobę nią obarczoną do usunięcia stanu naruszenia prawa. Podkreślił przy tym, że nałożona grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu. Zobowiązani nie muszą uiścić nałożonej grzywny. Mogą zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Dalej organ – odnosząc się również do zarzutów zażalenia - wyjaśnił, że decyzja zobowiązująca została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a wiedzę na temat nieodpowiedniego stanu technicznego budynku Wspólnota posiadała co najmniej od 2017 r., kiedy postępowanie organu I instancji zostało rozpoczęte. Nie zmobilizowało skarżącej do działania również skierowane do niej upomnienie, zaś częściowe wykonanie nakazanych obowiązków nie czyni nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Grzywna nakładana jest bowiem w celu doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

DWINB zauważył, że w niniejszej sprawie na 16 orzeczonych obowiązków, zobowiązana wykonała w pełni jedynie 4, natomiast 2 zostały wykonane częściowo. Nie dołączyła przy tym do zażalenia żadnych dowodów, które poparłyby jej twierdzenia o podejmowanych działaniach w celu realizacji pozostałych nakazów. Nadto organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Ponadto, zastosowanie w sprawie, w pierwszej kolejności przed innymi środkami egzekucyjnymi, grzywny w celu przymuszenia nie jest efektem swobodnej oceny organu, ale ma charakter związany, gdyż wynika wprost z treści art. 122 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia a dopiero w dalszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Na takie rozumienie ww. przepisu wskazuje również orzecznictwo.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dał podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu strona podniosła, że zaskarżone postanowienie oraz wydane w sprawie decyzje są niemożliwe do wykonania, krzywdzące, niesprawiedliwe, a nadto nie mają też jakiegokolwiek poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w treści protokołu z okresowej kontroli technicznej budynku wykonywanej w roku 2018 i 2019.

Organy Nadzoru Budowlanego zarówno I jak i II instancji nie wzięły pod uwagę terminów jakie wynikają z powołanych protokołów kontroli, a które określają stopień pilności wykonania nakazanych prac remontowych, pomimo wykonania tego protokołu przez osobę uprawioną. W tym zakresie skarżąca przedstawiła w załączonej tabeli stopień pilności, opis i termin wykonania napraw objętych treścią protokołu, który jednocześnie stanowi wytyczne dla skarżącego w ustaleniu i zaplanowaniu prac niezbędnych a nakazanych przez organ. Niniejszego nie uwzględniły jednak organy nadzoru budowlanego wskazując własne terminy, które jednak nie korespondują z tymi zapisanymi w protokole z przeglądu przeprowadzanego w grudniu 2018 r. (uzupełnianego marcu 2019 r.).

Dalej skarżąca podniosła, że wydane decyzje w tym w szczególności ich skutki finansowe bezpośrednio wpływają na wszystkich właścicieli lokali łącznie jak i na każdego z osobna, bowiem szacunkowa wartość remontów nakazanych decyzją wynosi około 1 000 000,00 zł i może wzrosnąć biorąc pod uwagę wzrost cen materiałów budowlanych. Przy jedynie pobieżnym przeliczeniu kosztów przypadających na każdego członka Wspólnoty oscylować to będzie wokół kwoty 50 000, 00 zł., co stanowi kwotę niemożliwą dla nich do poniesienia.

Skarżąca wyjaśniła, że sporny budynek stanowi przedwojenny zasób mieszkaniowy. Wieloletnie zaniedbania ze strony ówczesnego państwowego, a następnie samorządowego właściciela, brak remontów, bieżących konserwacji doprowadziły do obecnego stanu technicznego, który zapewne nie jest zadowalający. Obecni współwłaściciele podejmowali i nadal podejmują działania mające na celu poprawę jego stanu technicznego i dawnej świetności wobec wpisu do ewidencji zabytków. Wykonano kapitalny remont dachu wyższego. W kolejnych latach wykonano projekty budowlane dot.: remontu klatki schodowej, remontu elewacji, remontu dachu oraz kominów w niższej części. Wspólnota podjęła także decyzję o zwiększeniu składki na fundusz remontowy, co spowoduje, że tempo wykonywania prac wzrośnie 3-krotnie. Pomimo tego nie jest w stanie wykonać tak dużego zakresu prac w tak krótkich terminach. Obecnie zleciła i uzyskała dalszy kosztorys prac obejmujący m.in. remont pokrycia dachowego, klatki schodowej, piwnic, jak również częściowej naprawy elewacji. Prace te wycenione zostały na kwotę niemal 240.000,00 zł. Nadto Wspólnota złożyła do Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie stosownej opinii.

W przedstawionej sytuacji jednoznacznie – zdaniem skarżącej – wynika, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe i zostało wydane pomimo, iż Wspólnota realizuje po kolei prace określone w decyzji i cały czas podejmuje dalsze działania mające na celu realizację decyzji. Nałożenie kary finansowej przyczyni się do zbędnego odłożenia w czasie realizacji prac gdyż kara w znaczący sposób uszczupli środki jakie Wspólnota zbiera w ramach funduszu remontowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 29 listopada 2021 r. (nr 1267/2021) utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta Wałbrzycha nr 88/2021 z dnia 28 września 2021 r., którym nałożono na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 28 września 2021 r. oraz wezwano do wpłacenia nałożonej grzywny i wykonania obowiązku określonego w przywołanym tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. W kontrolowanej sprawie wykonaniu przez skarżącą podlegały obowiązki nałożone decyzją PINB nr 22/2019 z dnia 16 kwietnia 2019 r. dotyczące nakazania skarżącej jako właścicielce usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., zlokalizowanego na działce nr [...] (wyższa część budynku) i na działce nr [...] (niższa część budynku). Obowiązki te zostały enumeratywnie wymienione w rozstrzygnięciu wraz z oznaczeniem i jednocześnie zróżnicowaniem terminów ich wykonania, który względem pierwszego z nich został zmieniony w drodze decyzji organu odwoławczego z dnia 1 lipca 2019 r. Ostatecznie termin wykonania wszystkich obowiązków upłynął 31 października 2020 r. Z 16 obowiązków skarżąca wykonała w pełni 4, częściowo – 2, co zauważył organ, a czego strona nie zakwestionowała.

Formalne wdrożenie procedury egzekucyjnej wiąże się jednak ze spełnieniem przez organ pewnych warunków. Zdaniem Sądu organy dopełniły wszelkich formalności umożliwiających zastosowanie środków egzekucyjnych. Skierowano bowiem upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązków, a jego nieskuteczność spowodowała wystawienie tytułów wykonawczych zawierających klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a wreszcie nałożono grzywnę w celu przymuszenia.

Zastosowany środek egzekucyjny jest właściwy w świetle obowiązujących przepisów. Jak bowiem słusznie wyjaśniono przepisy ustawy egzekucyjnej, w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 ustawy) oraz wykonania zastępczego (art. 127 ustawy). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasadniczo przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. Ponadto – jak zauważył DWINB - w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 ustawy), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. W tych też okolicznościach Sąd uznał, że organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności.

Nie narusza też obowiązujących regulacji prawnych wysokość spornej grzywny. Z art. 121 § 2 ustawy wynika, że każdorazowo nałożona grzywna na osobę fizyczną nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Ponadto, ze względu na brzmienie art. 121 § 4 ustawy wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten może być stosowany jednokrotnie, a co za tym idzie - musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wobec tego kwota grzywny winna być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie.

W realiach badanej sprawy organ wymierzając grzywnę w wysokości 40 000 wskazał na okoliczności, które uwzględnił miarkując jej wysokość. W tym zakresie wyjaśnił, że skarżąca już od 2017 r. posiadała wiedzę co do nieprawidłowego stanu technicznego niniejszego budynku, pomimo szeregu nałożonych obowiązków, upływu czasu oraz upomnienia wykonała w pełni tylko 4 z 16. 2- w części. Nadto, nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających podjęcie działań w celu wykonania pozostałych obowiązków. W ocenie Sądu uzasadnienie organów nie budzi zastrzeżeń i koresponduje z istotą niniejszego środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia nie jest bowiem karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10).

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się zaś do sformułowanych w skardze zarzutów trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że oscylują one de facto wokół prawidłowości wyznaczonego terminu do wykonania nałożonych wspomnianymi decyzjami obowiązków. Okoliczność ta nie podlega jednak ocenie w postępowaniu egzekucyjnym. Termin wykonania obowiązków jest elementem rozstrzygnięcia decyzji, której prawidłowość wydania pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego przy zaskarżeniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2027/20) "W postępowaniu egzekucyjnym ani organy, ani sądy administracyjne nie są władne oceniać prawidłowości wykonywanej decyzji, w szczególności w sytuacji, gdy taka sądowa kontrola tej decyzji już miała miejsce. Dopóki wykonalność ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostanie wstrzymana, albo też decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, organy egzekucyjne mają prawo i obowiązek prowadzić egzekucję określonych w decyzji obowiązków". Natomiast w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., (sygn. II OSK 2539/14) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 29 § 1 ustawy nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. Tym samym nie można kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić.

Podobnie też przepisy ustawy nie uzależniają biegu egzekucji od sytuacji materialnej zobowiązanego. Stąd podniesione przez stronę w skardze, a wcześniej w zażaleniu argumenty o charakterze finansowym nie mogą zostać uwzględnione przez organ odwoławczy. Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji. Dopóki obowiązek ten nie zostanie przez stronę wykonany w całości, PINB zobligowany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane prawem środki egzekucyjne, w tym również grzywnę w celu przymuszenia. Ponadto z obowiązujących regulacji, w tym art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego czy też uwzględniania przyczyn dotychczasowego niewykonania obowiązku przez dłużnika (por. wyrok NSA z dnia z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 628/06, CBOSA). Nawet bowiem podejmowanie istotnych kroków zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków nie czyni nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Jej celem jest doprowadzenie do pełnej realizacji obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Tym samym dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z tych też względów wywiedzione w skardze zarzuty dotyczące podjęcia przez skarżącą działań związanych chociażby ze zwiększeniem opłat na fundusz remontowy celem wykonania niezbędnych robót nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.