Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1845/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 6, art. 6a, art. 7 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 2021
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania A.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.

Do wydania rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2023 r. A.S. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a., art. 127a K.p.a., art. 2 ust. 1, art. 3, art. 6, art. 6a oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021, z późn. zm.), odmówił przyznania A.S. dodatku mieszkaniowego, podając, że nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego w C., ul. [...]. Jedynym właścicielem tego mieszkania była jego matka, która zmarła [...] października 2018 r., a do Spółdzielni Mieszkaniowej nie zostały przedłożone dokumenty wskazujące spadkobierców. Wnioskodawca poinformował, że postępowanie spadkowe od 2021 r. toczy się przed sądem.

Od powyższej decyzji A.S. złożył odwołanie zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, mający charakter bezwzględnie obowiązujący, określa podstawową przesłankę przyznania dodatku mieszkaniowego, jaką jest dysponowanie przez wnioskodawcę jednym ze wskazanych w nim tytułów prawnych do lokalu, z którym dodatek taki jest związany. Zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego może również uprawniać do dodatku mieszkaniowego, jednak pod warunkiem, że dana osoba oczekuje na przysługujący jej lokal socjalny lub zamienny. Oznacza to, że brzmienie powyższego przepisu uniemożliwia (wyklucza) możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego osobie nieobjętej jego zakresem.

W przedmiotowej sprawie A.S. zamieszkuje w lokalu będącym w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w C. We wniosku jako tytuł prawny do lokalu zaznaczono "własność lokalu w spółdzielni mieszkaniowej". Mieszkanie było własnością E.S. – matki A.S., która zmarła [...] października 2018 r. Sprawa spadkowa jest w toku sygn. akt [...]i nie została rozstrzygnięta przez Sąd Rejonowy w C. [...]Wydział Cywilny. A.S. nie posiada tytułu prawnego do lokalu, choć w nim zamieszkuje obecnie z rodziną i ponosi wszystkie koszty związane z jego utrzymaniem. W tym lokalu zamieszkiwał jako dziecko z rodzicami, później razem z matką i własną rodziną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzje w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych nie są rozstrzygnięciami zależnymi od uznania organu, przy wzięciu pod uwagę sytuacji finansowej czy zdrowotnej wnioskodawców, zarówno posiadanie tytułu prawnego do lokalu, jak i metraż mieszkania, kryterium dochodowe rodziny czy osoby jest ściśle określone przepisami ustawy i przesłanki zawarte w jakich przypadkach przyznawany jest dodatek mieszkaniowy muszą być spełnione łącznie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.S., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2023 r., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez uznanie, że nie przysługuje skarżącemu tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku w C., przy ul. [...], w sytuacji gdy jako syn uprzedniej właścicielki mieszkania E.S., który nie zrzekł się dziedziczenia, nie odrzucił spadku i nie został wyłączony od dziedziczenia w inny sposób, w tym w szczególności w drodze testamentu, jest jej spadkobiercą ustawowym, a postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest w toku,

2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po uprzedniej właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku w C., przy ul. [...], E.S.

Pełnomocnik skarżącego podał, że z przepisu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że osoby, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu, a z takim lokalem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, są uprawnione do uzyskania dodatku mieszkaniowego.

W jego ocenie z uwagi na fakt, że skarżący jest spadkobiercą po zmarłej matce, uprzedniej właścicielce lokalu, z dniem jej śmierci nabył on prawo do zajmowanego lokalu, a w konsekwencji spełnia przesłankę do uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego.

W związku z tym nie zgadza się ze stwierdzeniami obu organów, aby o uzyskaniu prawa do ww. lokalu, miało rozstrzygać w sposób konstytutywny prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Stosownie do treści art. 925 Kodeksu cywilnego, spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Przepis poprzedzający - art. 924 Kodeksu cywilnego stanowi, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Z kolei art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że Sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Przepisy te zatem wskazują jednoznacznie, że w prawie polskim spadkobierca nabywa spadek w chwili jego otwarcia (art. 925 Kodeksu cywilnego), z mocy samego prawa (ex lege).

Podkreślił, że odrębną od powyższego kwestią będzie dysponowanie przez spadkobiercę dokumentem potwierdzającym nabycie spadku, którym w obecnym stanie prawnym, będzie prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku bądź akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. Dokumenty te nie będą tworzyły nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzały zaistnienie stanu prawnego, który ma miejsce z chwilą otwarcia spadku - chwilą śmierci spadkodawcy.

Tak więc nieuprawnione jest stanowisko obu organów, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego dotyczy objęty wnioskiem dodatek mieszkaniowy. Jako syn zmarłej E.S., której jako jedynej przysługiwało prawo odrębnej własności do ww. lokalu, należy do kręgu jej spadkobierców ustawowych i dotychczas nie ujawniły się okoliczności wskazujące stan odmienny od przywołanego. Na chwilę obecną skarżący nie dysponuje dokumentem potwierdzającym jego twierdzenia, gdyż postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest nadal w toku, co jak już wyżej wskazano nie jest okolicznością kwestionowaną przez organy i jako takie nie wymaga dodatkowego udowodnienia.

Mając na uwadze fakt, że stosownie do treści art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego, stwierdzenie nabycia spadku może nastąpić w drodze stosownego postanowienia sądu lub aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza, co wyklucza rozstrzygnięcie omawianej kwestii samodzielnie przez organ administracji rozpoznający sprawę, oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego, było przedwczesne. Zdaniem pełnomocnika skarżącego z uwagi na toczące się postępowanie spadkowe w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stosownie do, którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd spadku w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej E.S., stanowić będzie wyjaśnienie kwestii, czy A.S. w dacie złożenia wniosku przysługiwał tytuł prawny do lokalu objętego wnioskiem, a w konsekwencji czy jest on osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego.

Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 stycznia 2013, sygn. akt IV SA/GI 317/12, w którym stwierdzono, że prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu powodowałoby konieczność uznania, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący posiadał tytuł prawny do wymienionej we wniosku nieruchomości. Podobnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 16 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 729/17, w którego treści podano, że "umowa najmu jest umową prawa cywilnego, której stronami są wynajmujący i najemca. Wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami umowy najmu, są przedmiotem spraw cywilnych, które po myśli art. 2 § 1 K.p.c., są rozpoznawane przez sąd cywilny. Jeżeli zatem zarządca nieruchomości, działający w imieniu właściciela lokalu, we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oświadcza, że B.S. zajmuje lokal bez tytułu prawnego, gdyż umowa najmu została wypowiedziana i przedstawia dokumenty, które to wykazują, to ich podważenie może się odbyć wyłącznie przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji. Skuteczne złożenie przez skarżącą pozwu w sądzie powszechnym powinno spowodować wówczas zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej,

a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2023 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2023 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego naruszają prawo.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o dodatkach mieszkaniowych.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach.

Przepis art. 2 ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy (...) przysługuje:

1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego,

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych,

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

Dodatek mieszkaniowy:

1) przysługuje w związku z zamieszkiwaniem w jednym lokalu mieszkalnym albo zajmowaniem jednego lokalu mieszkalnego,

2) może przysługiwać na podstawie więcej niż jednego tytułu prawnego spośród określonych w ust. 1 (art. 2 ust. 2 ustawy).

Orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania skarżącemu spornego świadczenia uznając, że nie posiada on żadnego z tytułów wymienionych w powyższym unormowaniu. W złożonym [...] maja 2023 r. wniosku A.S. zaznaczył pod pozycją tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego – własność lokalu w spółdzielni mieszkaniowej. Przedmiotowe mieszkanie było własnością E.S. – matki A.S., która zmarła [...] października 2018 r. Sprawa spadkowa jest w toku i nie została rozstrzygnięta przez sąd cywilny. Tak więc w dacie składania wniosku A.S. nie legitymował się dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu, choć w nim zamieszkuje obecnie z rodziną i ponosi wszystkie koszty związane z jego utrzymaniem.

Wskazać należy, że organ rozstrzygając w przedmiocie dodatku mieszkaniowego dokonuje oceny przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia biorąc pod uwagę stan istniejący w dacie orzekania. Nie mógłby zatem uwzględnić wniosku strony, gdyby na dzień wydania decyzji toczyło się postępowanie, w wyniku którego tytuł prawny do zamieszkiwanego lokalu nabyłby dopiero w przyszłości.

W rozpoznanym przypadku mamy jednak do czynienia z inną sytuacją. Skarżący był uczestnikiem postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej [...] października 2018 r. matce. Tymczasem, co należy podkreślić, stwierdzenie nabycia spadku nie powoduje samo w sobie skutku prawnego w postaci nabycia spadku, a jedynie potwierdza ten skutek, który nastąpił z mocy prawa w dniu śmierci spadkodawcy. Konkluzja taka wynika wprost z art. 925, art. 924 i art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, drugi określa, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, z kolei zgodnie z treścią trzeciego, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą na spadkobierców z chwilą jego śmierci.

Stwierdzenie nabycia spadku, o którym mowa w art. 1025 Kodeksu cywilnego ma charakter deklaratoryjny i jest instytucją mającą na celu uzyskanie przez spadkobiercę dokumentu umożliwiającego formalne wykazanie (udowodnienie) faktu nabycia praw majątkowych w drodze dziedziczenia (por. A. Kidyba - Komentarz do art. 1025 Kodeksu cywilnego - System Informacji Prawnej LEX).

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że prawomocne stwierdzenie nabycia przez A.S. spadku, obejmującego zamieszkiwaną przez niego nieruchomość, potwierdzałoby fakt nabycia własności (czy też udziału we współwłasności) tej nieruchomości z chwilą śmierci jego matki, czyli [...] października 2018 r. Innymi słowy, prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po matce powodowałoby konieczność uznania, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący posiadał tytuł prawny do wymienionej we wniosku nieruchomości.

W konsekwencji, należy uznać, że wynik postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia spadku po E.S. miał zasadnicze znaczenie dla ustalenia uprawnień A.S. do spornego świadczenia, a tym samym organ pomocy społecznej, mając wiedzę o tym postępowaniu, zobligowany był na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesić postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania sądowego. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 742/21 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć (...). Ponadto, zagadnienie wstępne jest kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Stanowisko powyższe należy podzielić.

Organ orzekający w sprawie nie zawiesił postępowania, choć kwestia nabycia przez stronę spadku, a zatem i prawa do lokalu stanowiącego własność zmarłej matki skarżącego, miała kluczowe znaczenie w sprawie, a kwestii tej organ nie był kompetentny rozstrzygnąć we własnym zakresie. Tym samy doszło do naruszenia art. 97 § 1 K.p.a., zaś wydane w takich okolicznościach rozstrzygnięcie o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego należy uznać za przedwczesne. Ponadto należy dodać, że orzekające w sprawie organy naruszyły również zasadę prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie dokonując w zasadzie żadnych czynności mających na celu ustalenie, na jakim etapie znajduje się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, w którym brał udział skarżący.

W związku z powyższym organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające z zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych i podejmie niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej E.S. już się zakończyło i potwierdza posiadanie przez stronę tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w dacie złożenia wniosku. W przeciwnym wypadku organ orzekający powinien sprawę zawiesić do czasu wydania przez sąd powszechny stosownego orzeczenia w sprawie nabycia spadku.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wyżej powołanej ustawy procesowej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania złożyła się kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

-----------------------

) przez órym w śnie o ziczenio tworzyły e stanu śmierci

nia obu >by nie dotyczy rłej Ewy do ww. :zas nie Bgo. Na mentem 3rdzenie nie jest vymaga

/yżej art. stąpić w idczenia ygnięcie >znajqcy dodatku ? ocenie ym oba znaleźć jo organ sprawy i