Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 169/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3; art. 40 ust. 2 pkt 4; art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w L. (dalej: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.; dalej: "ustawa o cmentarzach"), art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej także: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. Nr 9, poz. 43 z 1997r. ze zm.; dalej: "u.g.k."), podjęła [...] grudnia 2008 r. uchwałę nr [...]w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w L..

Pismem z [...] lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę nr [...]. Występując o stwierdzenie jej nieważności w całości, postawił zarzuty naruszenia:

1. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez uregulowanie w uchwale określającej zasady

i tryb korzystania z cmentarza komunalnego - upoważnienia do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza przez organ wykonawczy;

2. art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy

o cmentarzach poprzez wskazanie w pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 19 regulaminu (stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) szeregu zagadnień o charakterze wyłącznie informacyjnym, a dotyczących własności cmentarza, zarządzania cmentarzem, jego utrzymania i funkcjonowania, pomimo że przepisy aktów prawa miejscowego powinny wyrażać normy prawne, a nie pełnić wyłącznie funkcję informacyjną oraz uregulowanie kwestii zarządzania cmentarzem komunalnym

w sposób odmienny od regulacji o randze ustawowej, wynikającej z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

3. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez:

- ustanowienie w pkt 7 regulaminu zakazu przebywania osób na cmentarzu poza

godzinami jego otwarcia;

- nałożenie w pkt 8 regulaminu na dokonującego pochówku obowiązku uregulowania wszelkich związanych z tym formalności i wniesienia stosownych opłat

z co najmniej jednodniowym wyprzedzeniem;

- nałożenie w pkt 9 regulaminu na uprawnionych wykonawców robót budowlano- montażowych obowiązku zgłoszenia zarządcy cmentarza zamiaru rozpoczęcia robót oraz wniesienia stosownych opłat i kaucji, a na wykonawców nagrobków przedłożenia projektu nagrobka w celu akceptacji przez zarządcę cmentarza;

- wprowadzenie w pkt 10 regulaminu zasad i trybu wnoszenia kaucji przez wykonawców prac na cmentarzu oraz kwestii odnoszących się do odpowiedzialności odszkodowawczej wskazanych podmiotów;

- upoważnienie w pkt 11 regulaminu zarządcy cmentarza do kontroli wchodzących na teren cmentarza osób, wjeżdżających pojazdów oraz przewożonego sprzętu i materiałów;

- wprowadzenie w pkt 12 regulaminu zakazu wykonywania jakichkolwiek robót na cmentarzu bez wcześniejszego zgłoszenia i uzyskania zgody zarządcy cmentarza;

- wprowadzenie w pkt 13 regulaminu zakazów: przebywania na terenie cmentarzy osób nietrzeźwych, wprowadzania zwierząt i poruszania się po terenie cmentarza pojazdami z silnikami spalinowymi za wyjątkiem pojazdów dostawczych wwożących elementy i materiały budowlane;

- wprowadzenie w pkt 14 c-f i pkt 15 a-e regulaminu zakazów odnoszących się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu:

- stwierdzenie w pkt 17 regulaminu, że nadzór nad funkcjonowaniem cmentarza sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy L.;

4. art. 87 ust. 1 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483), poprzez stwierdzenie w pkt 18 regulaminu, że

w sprawach nieuregulowanych regulaminem mają zastosowanie przepisy wskazanych aktów prawnych wyższego rzędu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 2 uchwały udzielono upoważnienia Burmistrzowi Miasta i Gminy L. do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Zdaniem Prokuratora tymczasem, zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy nie powinny zostać uregulowane w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.) Przy czym zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.g.k., uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy, względnie upoważnienie do ustalenia tych opłat przez organ wykonawczy powinny zostać uregulowane uchwałą rady miejskiej, jednakże nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza (por. wyroki WSA

w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 661/16 oraz z 8 marca 2017 r., sygn. ll SA/Go 43/17).

W pkt 1 zd. 1 zaskarżonego regulaminu wskazano, że cmentarz komunalny stanowi własność Miasta i Gminy L.. Taka regulacja ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. Podobnie, wyłącznie informacyjny charakter ma określenie w pkt 6 - dni i godzin odbywania pogrzebów, w pkt 7 - godzin otwarcia cmentarza, w pkt 16 - miejsca i godzin przyjmowania interesantów. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. Jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było uporządkowanie

i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana

w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały rady, jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 marca 2017 r., sygn. II SA/Go 43/17 i wyrok z 28 września 2016 roku, sygn. akt II SA/Go 661/16).

Natomiast w pkt 1 zd. 2 zaskarżonego regulaminu wskazano, że cmentarz jest zarządzany przez Zakład Usług Komunalnych w L.. Powyższa regulacja wkracza

w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując ich przepisy. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach

i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez czynności swe powierzy innemu podmiotowi. Także określenie podmiotu będącego administratorem cmentarza wykracza poza domenę prawodawczą rady gminy i pozostaje w sprzeczności z zapisem bezwzględnie obowiązującego art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (tak np. por. wyroki WSA

w Gorzowie Wlkp. z 14 września 2017 r., sygn. II SA/Go 476/17 i z 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15).

W konsekwencji, w ocenie Prokuratora istotnie naruszającymi prawo pozostają przepisy, w których Rada Miejska określiła kompetencje Zakładu Usług Komunalnych

w L. jako zarządcy cmentarza (pkt 2, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 19).

W punkcie 7 regulaminu wskazano, że cmentarz jest czynny dla osób odwiedzających groby od godz. [...]do zmroku. Według regulaminu w dniu 1 listopada dozwolone jest przebywanie na terenie cmentarza do godz. [...]. Przebywanie na cmentarzu poza godzinami otwarcia jest zabronione. Określenie, że cmentarz jest czynny do zmroku jest nieprecyzyjne. W zależności od pory roku godziny otwarcia cmentarza byłyby różne. Przy czym kwestia pory zamknięcia cmentarza byłaby oceniana z punktu widzenia niejednoznacznego określenia "do zmroku". Akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak, aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego w nieprecyzyjnie określonych porach, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej

i równości, wyrażone w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach

z 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16).

Podobnie Prokurator ocenił treść punktu 8 regulaminu, według którego na osobę dokonującą pochówku nałożono obowiązek uregulowania wszelkich związanych z tym formalności i wniesieniem stosownych opłat z co najmniej jednodniowym wyprzedzeniem. Z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika uprawnienie organu uchwałodawczego do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które korzystają z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czego nie można przyjąć dla zagadnień uregulowanych w ww. punkcie. Przy czym organ uchwałodawczy bez podstawy prawnej określił kompetencję zarządcy cmentarza do uzgadniania z nim powyższej kwestii.

W pkt 9 regulaminu nałożono na uprawnionych wykonawców robót budowlano-montażowych obowiązek zgłoszenia zarządcy cmentarza zamiaru rozpoczęcia robót oraz wniesienia stosownych opłat i kaucji, a na wykonawców nagrobków ponadto przedłożenia projektu nagrobka w celu akceptacji przez zarządcę cmentarza. Natomiast w pkt 10 regulaminu dokonano określenia zasad i trybu wnoszenia kaucji przez wykonawców prac na cmentarzu oraz kwestii odnoszących się do odpowiedzialności odszkodowawczej wskazanych podmiotów.

Z powyższymi regulacjami wiąże się pkt 12 regulaminu, według którego niedozwolone jest wykonywanie jakichkolwiek robót na cmentarzu bez wcześniejszego zgłoszenia i uzyskania zgody zarządcy cmentarza. Jak wskazano wyżej, wszelkie reguły działania w zakresie administrowania określa zarządzający cmentarzem, a nie organ uchwałodawczy (tak np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 661/16). Opisane zagadnienia mają charakter cywilnoprawny

i powinny zostać uregulowane w umowie o takim charakterze. Ponadto zasady odpowiedzialności odszkodowawczej regulowane są w przepisach zawartych w Księdze trzeciej, Tytule VI (Czyny niedozwolone) oraz Tytule VII Dziale II (Skutki niewykonania zobowiązań) ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019r., poz. 1145; dalej: "k.c.").

W pkt 11 regulaminu uprawniono zarządcę cmentarza do kontroli wchodzących na teren cmentarza osób, wjeżdżających pojazdów oraz przewożonego sprzętu

i materiałów na podstawie obowiązujących przepisów. Powyższe uregulowanie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Z przytoczonego zapisu nie sposób się dowiedzieć na czym kontrola miałaby polegać i jaki byłby jej zakres. Odwołano się do bliżej nieokreślnych obowiązujących przepisów. W szczególności, zarządca cmentarza (ani upoważniony przez niego podmiot) nie został wskazany w przepisach ustawowych jako uprawniony do przeprowadzenia kontroli osób, czy pojazdów. Takiej kompetencji nie można wyprowadzać z brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Nietykalność osobista, a także prawo do swobodnego dysponowania rzeczami, ochrona prawa własności i innych praw majątkowych stanowią prawa i wolności chronione konstytucyjnie (art. 41 ust. 1, art. 50, 63 Konstytucji RP). Ich ograniczenie może następować tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

W punkcie 13 regulaminu wprowadzono zakazy: przebywania na terenie cmentarzy osób nietrzeźwych, wprowadzania zwierząt i poruszania się po terenie cmentarza pojazdami z silnikami spalinowymi za wyjątkiem pojazdów dostawczych wwożących elementy i materiały budowlane. Na wstępie uchwały odwołano się wprawdzie do art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jednak zdaniem Prokuratora w żaden sposób powyższa regulacja nie upoważnia do sformułowania zakazu przebywania na cmentarzu osób nietrzeźwych. Taki zakaz narusza art. 52 ust. 3 Konstytucji RP przewidujący wolność poruszania się (tak wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 września 2017 r., sygn. II SA/Go 476/17). Cmentarz, jako obiekt użyteczności publicznej, jest miejscem powszechnie dostępnym. Ponadto przedmiotowe uregulowanie jest nieprecyzyjne, gdyż nie wiadomo, czy chodzi w nim o zakaz przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwości wyrażonej zawartością alkoholu w organizmie, czy też

o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała jej nie stanowi. Zakaz wprowadzania zwierząt narusza art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej

i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019r., poz. 1172), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących w obiektach użyteczności publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie

z 1 lutego 2018 r., sygn. II SA/Sz 1385/17). Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nastąpiło wprowadzenie zakazu poruszania się pojazdów określonej kategorii z wyłączeniem pojazdów dostawczych wwożących elementy i materiały budowlane. Treść zakazu ma charakter nieprecyzyjny (np. ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. z 2020r., poz. 110 t.j., w art. 2 pkt 32 zawiera definicję "pojazdu silnikowego"), a organ uchwałodawczy posłużył się także bliżej nieokreślonym pojęciem "pojazd dostawczy". Tak sformułowany zakaz w sposób uprzywilejowany może traktować tylko jedną grupę podmiotów, które są wykonawcami prac budowalnych na cmentarzu.

W pkt 14 i 15 regulaminu wprowadzono zakazy sformułowane już w aktach prawnych wyższego rzędu. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej

w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego

w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać

u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 1018/16, CBOSA).

W pkt 14c regulaminu wprowadzono zakaz wynoszenia z cmentarza jego urządzeń. We wskazanym zakresie zastosowanie może znaleźć art. 126 § 1 ustawy

z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019r., poz. 821, dalej: "kw").

W zakresie wprowadzonych zakazów w pkt 14d i 14e regulaminu związanego

z usuwaniem drzew lub krzewów oraz zbierania roślin, zastosowanie mogą mieć art. 124 § 1 i art. 144 § 1 kw. W pkt 14f regulaminu wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub zarobkowej, co zostało objęte regulacją art. 603 § 1 kw.

W pkt 15a regulaminu wprowadzono zakaz zakłócenia ciszy, porządku i powagi miejsca, mimo objęcia ww. unormowania dyspozycją art. 51 § 1 kw.

Powyższe uregulowanie może mieć zastosowanie do zakazu sformułowanego

w pkt 15e regulaminu. W pkt 15b regulaminu wprowadzono zakaz wysypywania odpadów poza przeznaczone do tego pojemniki, co zostało objęte regulacją art. 145 kw. W pkt 15c regulaminu sformułowano zakaz przebywania na terenie cmentarza dzieci

w wieku przedszkolnym bez opieki dorosłych. Ograniczenie prawa do przebywania

w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 783/19, wyrok WSA w Gliwicach z 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16). W pkt 15d regulaminu wprowadzono zakaz umieszczania reklam na terenie cmentarza, mimo uregulowania wskazanej kwestii w art. 63a § 1 kw.

W pkt 18 regulaminu organ uchwałodawczy stwierdził, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem mają zastosowanie wskazane w nim przepisy o randze ustawy i rozporządzeń. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miejska naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - pierwszeństwo przed ustawą (tak wyrok WSA

w Gorzowie Wlkp. z 8 marca 2017 roku, sygn. II SA/Go 43/ 17).

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego

z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyroki: NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwalając akt prawa miejscowego

w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie

i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

Z powyższych względów, zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, dlatego z uwagi na powyższe oraz liczbę uchybień zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

Odpowiadając na skargę, Rada Miejska uznając jej zasadność wniosła

o umorzenie postępowania, podnosząc, iż podejmuje kroki zmierzające do dostosowania uchwały do wymogów prawnych i w najbliższym czasie zostanie przyjęty nowy regulamin korzystania z cmentarza komunalnego, w którym zostaną wyeliminowane nieprawidłowości, na które zwrócił uwagę skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru

w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia,

w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast

w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących

w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest wskazywane w odpowiedzi na skargę podjęcie kroków zmierzających do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, podobnie jak bez wpływu na rozstrzygnięcie miałaby utrata mocy tej uchwały przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem wypada, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne jej zapisy należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Stąd też brak jest podstaw do uznania za zasadny wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania w sprawie. Nie występują bowiem przesłanki wyłączające merytoryczne rozpoznanie skargi. Wskazać zatem należy, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie

w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała ustalająca regulamin użytkowania cmentarza komunalnego na terenie Miasta L.. Uchwała ta została podjęta m.in. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze niewątpliwie należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie zasad i trybu korzystania zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż jak w niej wskazano

w § 2 uchwały upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy L. do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne

o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy, względnie upoważnienie do ustalenia tych opłat przez organ wykonawczy powinny zostać uregulowane uchwałą Rady Miejskiej, jednakże nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 661/16).

Trafnie także wskazuje Prokurator na naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez zapisy punktu 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 16 i 19 Regulaminu. W punkcie 1 zdanie 1 Regulaminu wskazano bowiem, iż Cmentarz Komunalny przy ul. S. w L. jest własnością Miasta

i Gminy L.. Regulacja ta ma charakter informacji, a nie normy prawnej. Podobnie informacyjny charakter mają zapisy punktu 4 Regulaminu, w którym wskazano, iż na Cmentarzu Komunalnym stosuje się opłaty zgodne z cennikiem opłat, punktu

6 Regulaminu określające dni i godziny, w których odbywają się pogrzeby, zapisy punku 7 – określające godziny otwarcia cmentarza oraz punktu 16 określające miejsce

i godziny przyjmowania interesantów. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. Ponadto powinny być one precyzyjne, szczególnie gdy idzie o miejsca powszechnie dostępne, czego nie można powiedzieć o zapisie zawartym w punkcie 7 Regulaminu wskazującym, iż cmentarz jest czynny do zmroku. W punkcie 1 zdanie 2 Regulaminu wskazano, że cmentarz jest zarządzany przez Zakład Gospodarki Komunalnej w L., ul. S. [...]. W punkcie 2 Regulaminu wskazano, iż bezpośredni nadzór nad cmentarzem komunalnym sprawuje Zakład Gospodarki Komunalnej w L., ul. S. [...], zwany dalej Zarządcą Cmentarza,

w punkcie 5 zapisano, iż wszelkie formalności związane z pochówkiem, przedłużeniem dzierżawy, zmianą własności grobu oraz wniesienie stosownych opłat realizowane są

u Zarządcy Cmentarza, w punkcie 8 zawarty został zapis, iż dokonujący pochówku na cmentarzu zobowiązani są do uregulowania wszelkich związanych z tym formalności

i wniesienia stosownych opłat, z co najmniej jednodniowym wyprzedzeniem. Wskazano także, iż godzinę pogrzebu i miejsce pod grób należy uzgodnić z Zarządcą Cmentarza. W punkcie 9 Regulaminu wskazano, iż uprawnieni wykonawcy robót budowlano -montażowych zobowiązani są zgłosić do Zarządcy Cmentarza zamiar rozpoczęcia tych robot oraz wnieść stosowne opłaty i kaucję określone w cenniku opłat za korzystanie

z cmentarza komunalnego, a także, iż wykonawcy nagrobków zobowiązani są do przedłożenia projektu nagrobka w celu akceptacji przez Zarządcę Cmentarza. Wskazano także, iż prace te mogą być wykonywane wyłącznie od poniedziałku do soboty za wyjątkiem świąt w godzinach od [...]do [...]. W punkcie 10 zawarto zapisy, iż firmy wykonujące regularnie prace na cmentarzu wpłacają kaucję jednorazowo na początku roku, kwota kaucji podlega zwrotowi w kasie na koniec roku lub w dowolnym czasie w przypadku zaprzestania wykonywania prac na cmentarzu. Z chwilą wyczerpania kwoty kaucji na pokrycie ewentualnych szkód wyrządzonych przez wykonawcę prac ponowne dopuszczenie do robót na cmentarzu możliwe będzie po naprawieniu szkody i uzupełnieniu kwoty kaucji do wymaganej wysokości. Wskazano także, iż pozostali wykonawcy wykonujący prace na cmentarzu okazjonalnie wpłacają kaucję każdorazowo przed rozpoczęciem robót, zwrot kaucji następuje po zakończeniu prac i stwierdzeniu przez Zarządcę Cmentarza poprawności wykonanych robót

i niewyrządzenia swoim działaniem szkody. W myśl punktu 11 Regulaminu Zarządca Cmentarza upoważniony jest do kontroli zgodnie z obowiązującymi przepisami wchodzących na teren cmentarza osób, wjeżdżających pojazdów oraz przewożonego sprzętu i materiałów. Zgodnie z punktem 12 Regulaminu niedozwolone jest wykonywanie jakichkolwiek robót na cmentarzu bez wcześniejszego zgłoszenia

i uzyskania zgody Zarządcy Cmentarza. W myśl zaś punktu 19 Regulaminu wszelkie uwagi i skargi o pracy Zarządcy Cmentarza powinny być kierowane do Burmistrza Miasta i Gminy L.. Powyższe zapisy wskazują podmiot przez który sprawowany jest zarząd Cmentarzem Komunalnym (Zakład Gospodarki Komunalnej w L.) jako Zarządcę Cmentarza oraz zakres czynności wykonywanych przez tego Zarządcę. Powyższe regulacje wkraczają w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, to jest u.s.g. i ustawą o cmentarzach. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta – art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g.) należy

w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji to do ich kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. Tym samym podmiotem uprawnionym do wyznaczenia zarządcy cmentarza i zakresu jego kompetencji był Burmistrz. Nie mogła tych kwestii uregulować Rada Miejska (por. wyrok WSA

w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, wyrok WSA

w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15). W związku

z powyższym regulacje, o których mowa zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej i już tylko z tego względu stanowią o istotnym naruszeniu prawa. Zgodnie

z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się

w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi, jak i poddawanie ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07).

Trafnie także autor skargi wskazuje na przekroczenie uprawnienia uchwałodawczego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zapisem zawartym

w punkcie 8 Regulaminu, dotyczących zagadnień niemieszczących się w obszarze zagadnień, o których mowa w ww. przepisie u.s.g. Zgodzić się także należy ze skarżącym, iż punkt 13 Regulaminu, zgodnie z którym niedozwolone jest przebywanie na terenie cmentarzy osób nietrzeźwych, wprowadzanie zwierząt oraz poruszanie się po terenie cmentarza pojazdami z silnikami spalinowymi za wyjątkiem pojazdów dostawczych wwożących elementy i materiały budowlane, mimo powołania się przez Radę Miejską na art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, brak jest podstaw do formułowania na tej podstawie prawnej zakazu przebywania na cmentarzu osób nietrzeźwych. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 6 ww. ustawy w innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Zapis ten, jak trafnie wskazał Prokurator narusza art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przy jednoczesnym braku precyzji został zawarty zapis ww. punktu w zakresie w jakim za niedozwolone uznaje poruszanie się po terenie cmentarza pojazdami z silnikami spalinowymi, ze wskazaniem wyjątku w postaci pojazdów dostawczych wwożących elementy i materiały budowlane. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, t.j. ze zm.) w art. 2 pkt 32 podaje definicję pojazdu silnikowego, podczas gdy organ uchwałodawczy posłużył się pojęciem "pojazdu dostawczego", które nie zostało określone. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zawartym w punkcie 13 Regulaminu zapisem

o zakazie wprowadzania zwierząt art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. ustawy

o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 t.j.), zauważyć należy, iż przepis ten został wprowadzony do ww. ustawy z dniem 19 czerwca 2009 r., to jest już po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym przy jej podejmowaniu nie mógł zostać naruszony. Nie mniej jednak po jego dodaniu do ww. ustawy, powyższy zapis Regulaminu pozostaje

w sprzeczności z jego brzmieniem.

W punktach 14 i 15 Regulaminu Rada Miejska wprowadziła szereg zakazów dotyczących zachowania na terenie cmentarza. Większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. Jak trafnie wskazuje skarżący, w pkt 14c Regulaminu wprowadzono zakaz wynoszenia

z cmentarza jego urządzeń, w którym to zakresie zastosowanie może znaleźć art. 126

§ 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 756 t.j. ze zm., także jako: "kw"). W zakresie wprowadzonych zakazów w pkt 14d i 14e regulaminu związanego z usuwaniem drzew lub krzewów oraz zbierania roślin, zastosowanie mogą mieć art. 124 § 1 i art. 144 § 1 kw. W pkt 14f regulaminu wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub zarobkowej, co zostało objęte regulacją art. 603 § 1 kw, przy czym przepis ten został dodany do kw z dniem 19 listopada 2011 r., to jest po dacie podjęcia uchwały. W pkt 15a regulaminu wprowadzono zakaz zakłócenia ciszy, porządku i powagi miejsca, podczas gdy powyższe zostało objęte dyspozycją art. 51 § 1 kw. Trafnie Prokurator dostrzegł, iż powyższe uregulowanie może mieć zastosowanie do zakazu sformułowanego w pkt 15e regulaminu, dotyczącym dopuszczania się zachowań nielicujących z charakterem obiektu. W pkt 15b regulaminu wprowadzono zakaz wysypywania odpadów poza przeznaczone do tego pojemniki, co zostało objęte regulacją art. 145 kw. W pkt 15c regulaminu sformułowano zaś zakaz przebywania na terenie cmentarza dzieci w wieku przedszkolnym bez opieki dorosłych. Podkreślenia wymaga, iż delegacja wynikająca

z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujący przebywania dzieci w wieku przedszkolnym, bez opieki dorosłych. Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji RP, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16). W pkt 15d regulaminu wprowadzono zakaz umieszczania reklam na terenie cmentarza, mimo uregulowania wskazanej kwestii

w art. 63a § 1 kw.

W punkcie 18 Regulaminu Rada Miejska wskazała, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem mają zastosowanie przepisy ustawy

o cmentarzach oraz rozporządzeń Ministra Zdrowia, które w tym miejscu wymieniono. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miejska naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - pierwszeństwo przed ustawą i rozporządzeniem.

Mając na względzie powyższe naruszenia, z uwagi na ich istotność i liczebność, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości mimo, iż nie wszystkie jej przepisy i treści zawarte w Regulaminie zostały zakwestionowane. Stwierdzenie nieważności dotyczyło bowiem większości zapisów Regulaminu, a tym samym pozbawiło kontrolowany akt prawny funkcjonalności i spójności, powodując, iż w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.