Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2081/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9, art.10, art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.G., H.K. oraz M.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. G., H. K. i M. G., decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1980 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz J. i M. G. za przejętą nieruchomość, położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...] o ogólnej pow. 0,6387 ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Zarządzeniem nr [...] z [...] listopada 1976 r. Naczelnik Gminy [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, we wsi [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] z 1977 r. Nr [...] poz. [...]. W § 1 pkt 2 ww. zarządzenia zostały wymienione nieruchomości M. i J. G., oznaczone jako działki nr [...], [...], [...].

Decyzją z [...] kwietnia 1980 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...] przyznał odszkodowanie w kwocie 114.966 zł na rzecz M. i J. G. za przejętą nieruchomość, oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...].

Pismem z 15 lipca 2015 r. J. G., H. K., M. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1980 r.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1980 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli spadkobiercy byłych właścicieli. W uzasadnieniu wskazali, że kwota odszkodowania została przyznana bez przeprowadzenia rozprawy i opinii szacunkowej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa.

Dalej Minister wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 1980 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) - zwanej dalej "uztwn", z uwzględnieniem postanowień ustawy. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Art. 10 ust. 2 ustawy stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Minister zauważył, że przepisy ustawy, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania tylko odsyłały do przepisów uztwn.

Na podstawie art. 8 ust. 1 uztwn odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 uztwn, ustalana była w oparciu o obowiązujące zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 73, poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu przez liczbę m2 przejmowanej nieruchomości.

W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została wyliczona na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1977 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za przejęte przez na własność Państwa grunty we wsi [...] pod tereny budowlane. Zgodnie z § 1 zarządzenia stawka odszkodowania została ustalona w wysokości 18 zł/m2 gruntu według stawki obowiązującej przy wywłaszczaniu gruntów na terenie miast, zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w miastach na terenie województwa [...] (Dz. U. Rady Narodowej [...] Nr [...], poz. [...]).

Tym samym w oparciu o przeszacowanie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości 0,6387 ha przez stawkę 18 zł odszkodowanie wyniosło 114.966 zł i takie zostało przyznane zaskarżoną decyzją. A zatem wysokość odszkodowania ustalono prawidłowo w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 uztwn mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/14).

Wbrew twierdzeniom skarżących, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy uztwn.

Zasady ustalania odszkodowania w uztwn uregulowano w rozdziale 2, zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast przeprowadzenie rozprawy regulował rozdział 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które przepisy z uztwn miały zastosowanie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

Zdaniem Ministra, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowania za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Odnosząc się do zarzutów skarżących odnośnie przyznania odszkodowania bez opinii biegłego organ odwoławczy wskazał, że brak w aktach opinii szacunkowej nie jest dowodem na to, że opinia nie została w ogóle sporządzona. W niniejszej sprawie nie ma natomiast wątpliwości, że odszkodowanie przyznano w prawidłowej wysokości.

Byli właściciele nieruchomości nie odwoływali się od przedmiotowej decyzji.

A zatem nie można uznać, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania. Brak również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] J. G., H. K. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 22 uztwn i art. 9 ust. 1 ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 Kpa poprzez pominięcie aktualnej sądowo-administracyjnej linii orzeczniczej. W skardze wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r., 3) w przypadku zastosowania przez organ II instancji trybu postępowania przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1980 r., 4) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1980 r. rażąco naruszała prawo bowiem wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego.

Skarżący nie zgodzili się z Ministrem, że przepisy w zakresie naliczenia odszkodowania były nieprecyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy wynikał z: - art. 9 ust. 1 ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach uztwn; - m. in. art. 22 uztwn, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych; - wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1, stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do uztwn. Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 16 listopada 2016 r. sygn. IV SA/Wa 2007/16, z 5 maja 2016 r. sygn. IV SA/Wa 450/16, z 4 kwietnia 2016 r. sygn. IV SA/Wa 3760/15, z 14 lipca 2010 r. sygn. I SA/Wa 286/10.

Skarżący zauważyli, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pominął aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja odszkodowawcza wydana bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej przez art. 22 uztwn stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym w szczególności ww. wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także wyroki wydane w ostatnim czasie przez Naczelny Sąd Administracyjny: I OSK 1549/13 z 10 marca 2015 r., I OSK 1442/13 z 23 października 2014 r., I OSK 2250/13 z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 1981/12 z 12 marca 2014 r. Pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie przepisu art 8 Kpa, nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżący nie zgodził się z poglądem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że ustawa zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Rozwiązania te były odmienne. W przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w istocie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/14. Art. 10 ust. 1 regulujący kwestię odszkodowania stanowił bowiem, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Odmienna sytuacja miała miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy. Art. 9 ust. 1 ustawy regulujący kwestię odszkodowania stanowił, że odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn. Różnica jest istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" zdecydował, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w uztwn. Należało więc powołać biegłych, a ich opinie o wartości wywłaszczonej nieruchomości wraz ze szczegółowym uzasadnieniem przedstawić na rozprawie administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania - jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1980 r. orzekająca o odszkodowaniu na rzecz M. i J. G. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd zauważa, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji z 1980 r. stanowił przepis art. 9 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa (w trybie art. 8 ust. 3 ustawy) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn, z uwzględnieniem postanowień ustawy. Na podstawie art. 16 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117). Z § 1 tego rozporządzenia wynikało, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy decyzja odszkodowawcza powinna w szczególności zawierać: ustalenie odszkodowania, termin zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Z przepisu art. 8 ust. 1 uztwn wynikało, że odszkodowanie za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Aktem do którego odsyłał art. 8 ust. 1 uztwn było w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1980 r. zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 19, poz. 114). Z § 2 pkt 1 tego zarządzenia wynikało, że odszkodowanie za przejęty grunt orny ustala się poprzez przemnożenie stawki odszkodowania przez powierzchnię nieruchomości. Najwyższa podstawowa stawka wynosiła 3,6 zł/m2. Na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy zostało wydane przez Naczelnika Gminy [...] zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r. Z § 1 tego zarządzenia wynikało, że podwyższona stawka odszkodowania za wywłaszczone grunty przeznaczone pod budownictwo we wsi [...] wynosiła 18 zł/m2. Wobec tego Naczelnik Gminy [...] prawidłowo ustalił odszkodowanie, dokonując działania matematycznego, tj. przemnożenia stawki odszkodowania, stanowiącej 5-krotność najwyższej, podstawowej stawki odszkodowania (18 zł/m2) x łączną pow. przejętych gruntów (0,6387), co dało 114.966 zł (wysokość odszkodowania).

Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z [...] kwietnia 1980 r. nie wykazało, że decyzja ta została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Decyzja z 1980 r. została wydana przez organ właściwy w rozumieniu § 14 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), jej podstawa prawna odwołuje się do obowiązującej wówczas ustawy i rozporządzenia wykonawczego w sprawie odszkodowań. Decyzja ta zawiera elementy, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. W zakresie terminu wypłaty odszkodowania przewiduje rozwiązanie tożsame z przewidzianym w art. 12 ust. 1 i 3 uztwn. Decyzja ta wskazuje prawidłowo stronę postępowania – M. i J. G. i przedmiot postępowania - nieruchomość za której przejęcie przez Państwo ustalono odszkodowanie, oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...] o pow. łącznej 0,6387 ha.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, czy też przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. wynikało w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na obszarach wsi znajdował zastosowanie przepis art. 22 uztwn, przewidujący ustalenie odszkodowania na postawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych.

Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" można interpretować w różny sposób. Można przyjąć, jak to czynią skarżący, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 uztwn. Za tym stanowiskiem może przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi miało charakter wywłaszczeniowy, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w uztwn. Możliwa jest jednak i taka interpretacja przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi znajdowały zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy ogólne z Rozdziału 1 i przepisy materialne z Rozdziału 2 uztwn. Za przyjęciem tej wykładni wspomnianego wyżej przepisu może przemawiać to, że przejęcie terenu w trybie art. 8 ustawy nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem ogłoszenia aktu właściwego organu, ustalającego granice terenów budowlanych przejmowanych przez Państwo (art. 8 ust. 3 ustawy). W tego typu sprawie nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w uztwn, w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy (art. 22 uztwn). Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 uztwn). Po drugie - w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie (art. 10 ustawy), inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie - co do zasady - wydawana była decyzja o wywłaszczeniu po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania (art. 22 ust. 1 uztwn). Po trzecie - przepis art. 9 ust. 1 ustawy w zakresie przyznania odszkodowania odsyła do "zasad ustalania i wypłaty", a przepis § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. nawiązuje do "ustalania i wypłaty odszkodowania według zasad określonych w przepisach uztwn", natomiast nie do "trybu postępowania wywłaszczeniowego" (które normowało też procedurę przyznania odszkodowania), co sugeruje, że chodziło o materialne przepisy o odszkodowaniu (Rozdział 2 uztwn), zwłaszcza, że uztwn w Rozdziale 3 normowała postępowanie wywłaszczeniowe.

Skoro zatem możliwa jest dwuwariantowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 1, czy też § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r., to nie można Naczelnikowi Gminy [...] postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1980 r. z oczywistym, a więc rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, naruszeniem art. 22 uztwn. Z treści Rozdziału 3 uztwn, czy też przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. nie wynika, aby odszkodowanie za odjęcie prawa własności samego gruntu, położonego poza miastem było obligatoryjnie ustalane na podstawie opinii biegłego.

Udział biegłego był niezbędny w przypadku szacowania niektórych części składowych gruntów miejskich (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście...(Dz. U. Nr 36, poz. 212) lub gruntów rolnych (§ 8 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, co do tego, że w niniejszej sprawie organ nadzoru naruszył przepis art. 8 Kpa pomijając aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Przeciwnie, Minister Infrastruktury i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1984 r. z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzekał zgodnie z aktualnymi poglądami WSA w Warszawie, prezentowanymi w tego typu sprawach (por. np. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2117/16, IV SA/Wa 1740/16, IV SA/Wa 2686/16, IV SA/Wa 2747/16, IV SA/Wa 2201/16, IV SA/Wa 2990/16, IV SA/Wa 237/17, IV SA/Wa 235/17, IV SA/Wa 309/17). Rację mają skarżący, że w powołanych w skardze wyrokach WSA w Warszawie prezentowane były poglądy odmienne. Poglądy te nie mają jednak charakteru dominującego. To zaś, że WSA w Warszawie ma niejednolite orzecznictwo w sprawach tego typu, co sprawa niniejsza, tylko potwierdza prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku, co do braku możliwości uznania za rażąco wadliwą decyzję z 1980 r. wydaną bez przeprowadzenia rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, w sytuacji gdy nie jest jednoznaczna wykładnia istotnych dla sprawy przepisów prawa. Powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą natomiast spraw w których oceniano legalność decyzji wywłaszczeniowych lub decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie uztwn, a zatem wyrażone w nich poglądy nie są miarodajne dla niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.