Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1792/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 91 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 269/22 w sprawie ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 269/22, w sprawie ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Śląski ww. rozstrzygnięciem nadzorczym, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.) – dalej: "u.s.g." stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr [...] [...], w części:

- § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy oraz - jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 ze zm.) – dalej: "Kodeks wyborczy" oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji RP;

- § 15 ust. 1 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g.;

- § 19 ust. 9 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 37b u.s.g.;

- § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- § 23 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 741 ze zm.) – dalej: "ustawa o referendum lokalnym";

- § 30 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 u.s.g.

- § 32 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych".

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski umotywował swoje stanowisko.

Miasto K. w całości zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W odniesieniu do poszczególnych zarzutów dotyczących przepisów załącznika do uchwały wskazał, że przed tym Sądem oprócz niniejszej sprawy zawisły także inne zainicjowane skargą Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta K. w sprawie nadania statutu dzielnicy wskazanej w danej uchwale. W sprawach o sygn. akt III SA/Gl 247/22, III SA/Gl 248/22 oraz III SA/Gl 272/22 wyrokami z dnia 12 kwietnia 2022 r. Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, do czego upoważnia go tożsamy stan faktyczny i prawny. Rozważania przedstawione w dalszej części uzasadnienia oparte zostaną zatem także o argumentację przedstawioną w tychże wyrokach.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził istotnego naruszenia prawa przepisami § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały. Zgodził się przy tym z argumentacją skargi, że przepis ten realizuje funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dla osób, które zostają członkami Rady Dzielnicy. Zgodnie bowiem z art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zresztą organ nadzoru w tym zakresie ograniczył się do postawienia gołosłownego zarzutu, którego nie rozwinął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie wykazał zatem sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody co do sprzeczności z prawem § 31 załącznika do uchwały Sąd meriti uznał je za niezasadne. Słusznie wskazano zatem w skardze, że odpowiednie zastosowanie postanowień wskazanych ustaw spowoduje zawsze konieczność oceny, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie przepisy tych ustaw będą miały zastosowanie, z uwzględnieniem specyfikacji jednostki pomocniczej, a samo odesłanie uzasadnione jest możliwością zaistnienia stanu faktycznego, który nie został objęty regulacją tego statutu. Przyjmując takie rozwiązanie Rada Miasta uczyniła Statut przejrzystym i uniknęła wprowadzenia aktu skomplikowanego, powielającego regulacje ustawy. Nadto, jak stanowi art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., statut ma określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zatem ustalenie tych zasad należy do kompetencji Rady Miasta, która w ich ramach może postanowić o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu wyborczego.

Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się przy tym zaakcentowanego przez organ nadzoru naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa. Omawiany zapis załącznika do uchwały nie modyfikuje tego porządku. Nie jest również tak, że przepis ten przyznaje prymat aktu prawa miejscowego nad prawem powszechnie obowiązującym stanowiąc, iż przepisy ustaw znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych Statutem.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił kolejnego zarzutu organu nadzoru, zgodnie z którym § 15 ust 1 załącznika do uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. W ocenie Wojewody Rada Miasta uregulowała w statucie jednostki pomocniczej materię podlegającą regulacji w Statucie Miasta, czym naruszyła art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. W myśl tego przepisu statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Podnieść jednak należy, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych. Wprowadzenie do Statutu § 15 ust. 1 tej zasady nie zmienia, lecz wskazuje na możliwe wykorzystanie środków pochodzących z budżetu gminy. W ocenie Sądu meriti regulację § 15 ust. 1 załącznika do uchwały należy zatem traktować w kategoriach informacji, deklaracji co do możliwego sposobu wydatkowania uzyskanych od gminy środków finansowych a nie faktycznego ustalania ich struktury. Przepis ten nie stanowi wobec tego istotnego naruszenia prawa. Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 u.s.g. elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W ocenie Sądu wprowadzony § 15 ust. 1 nie podważa ani nie modyfikuje cytowanego przepisu art. 48 ust. 1 u.s.g.

Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa również w przepisie § 19 ust. 9 załącznika do uchwały. Wbrew stanowisku organu nadzoru nie wykracza on bowiem swoim zakresem poza granice upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Przepis ten nie narusza także art. 37b u.s.g., albowiem nie ma on tutaj zastosowania. W kwestionowanym unormowaniu nie chodzi bowiem o ustalenie diety członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), ale mowa jest o ustaleniu diety dla osób pracujących w ramach okręgowych i obwodowych komisji, tym samym zapewniających przeprowadzenie wyborów do organów dzielnicy. Ustalenie omawianych diet niewątpliwie objęte jest zakresem upoważnienia do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej.

Nietrafny zdaniem Sądu pierwszej instancji okazał się zarzut dotyczący § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały poprzez przyznanie istotnych kompetencji rozstrzygających w procesie wyborczym Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Po pierwsze kwestia ustalania ważności wyborów mieści się w zakresie: "trybu wyborów organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. Stanowi zatem materię statutową, która podlega ustaleniu przez radę gminy. Po drugie, rada gminy wykonując upoważnienie ustawowe dla uzyskania kompletnego, zupełnego prawa wyborczego zasadnie przewidziała mechanizmy kontroli nad prawidłowością przebiegu wyborów do rady dzielnicy. Niewątpliwie jednym z jego elementów będzie złożenie protestu wyborczego, wymagającego wyjaśnienia wskazanej w nim sytuacji, zdarzenia i ustalenie jego wpływu na wynik wyborów. Należy zauważyć również, że w samej u.s.g znajdują się regulacje, kiedy to rada gminy wykonuje swoje zadania kontrolne poprzez powołane przez siebie komisje, w tym komisję rewizyjną (por. art. 18a ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma zatem podstaw zarzut Wojewody, że wyłączne kompetencje nadzorcze i kontrolne posiada rada gminy i tylko ona może wypowiadać się o ważności wyborów organów jednostki pomocniczej gminy. Nadto, obowiązkowym elementem statutu jednostki pomocniczej gminy (art. 35 ust. 3 pkt. 5 u.s.g.) jest określenie przez radę gminy zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Należy mieć również na względzie, że zgodnie z § 20 załącznika do uchwały całość zadań związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów do organów jednostki pomocniczej została przekazana do wykonania Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Tym samym strona skarżąca mogła Komisję tą wskazać jako odpowiedzialną za ustalenie prawidłowości przebiegu wyborów do rady dzielnicy. Co istotne Rada Miasta nie zrezygnowała z posiadanych uprawnień kontrolnych, gdyż to ona ostatecznie decyduje o rozpatrzeniu protestu wyborczego jako druga - ostatnia – instancja.

Sąd meriti nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do niezgodności z prawem § 23 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie ujęcia w zgłoszeniu kandydata jego numeru PESEL, zawodu oraz zgody na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. W ocenie Wojewody informacje te są zbędne dla dokonania identyfikacji mieszkańca dzielnicy. Przy czym argumentacja organu nadzoru oparta została o orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Natomiast kwestionowany zapis dotyczy innego zagadnienia, tj. zgłoszenia kandydatów do rady jednostki pomocniczej. Wojewoda wprawdzie przywołuje regulacje § 18 ust. 2 załącznika do uchwały, ale swoje stanowisko koncentruje na zawartej w tym przepisie przesłance "zamieszkiwania na terenie Dzielnicy" jako niezbędnej dla istnienia czynnych i biernych praw wyborczych. Tymczasem regulacja § 18 ust. 2 załącznika do uchwały, co do istoty obejmuje pod względem podmiotowym zakres praw wyborczych w wyborach do rady dzielnicy ze wskazaniem, że przysługuje on osobom ujętym w rejestrze wyborców dzielnicy. Zatem numer PESEL jest przetwarzany nie tyle dla identyfikacji mieszkańca dzielnicy, co dla ustalenia czy posiada on prawa wyborcze, o których mowa w § 18 ust. 2 załącznika do uchwały.

Nadto, Sąd Wojewódzki zauważył, że podnoszone przez organ nadzoru zarzuty co do § 23 ust. 2 załącznika do uchwały odnoszą się etapu poprzedzającego wybory do rady dzielnicy i dotyczą elementu procedury zgłaszania kandydatów do rady tj. zakresu danych, do udostępnienia których jest zobowiązany kandydat. W tym miejscu, przez analogię, Sąd pierwszej instancji przywołał art. 426 § 2 Kodeksu Wyborczego, według którego do każdego zgłoszenia należy dołączyć pisemne oświadczenia kandydatów o wyrażeniu zgody na kandydowanie oraz o posiadaniu prawa wybieralności do danej rady. Zgoda kandydata na kandydowanie w wyborach powinna zawierać dane: imię (imiona), nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo oraz numer ewidencyjny PESEL kandydata, a także wskazanie jego przynależności do partii politycznej; zgodę na kandydowanie kandydat opatruje datą i własnoręcznym podpisem.

W ocenie Sądu meriti numer PESEL kandydata do rady dzielnicy ma służyć nie tylko identyfikacji mieszkańca, lecz przede wszystkim realizacji przez Prezydenta Miasta zadań wyznaczonych w § 24 załącznika, w szczególności jego ust. 1. Z brzmienia tego przepisu wynika, że na Prezydenta Miasta K. scedowane zostały wszelkie działania informujące i promujące dotyczące wyborów do Rady Dzielnicy. Poza tym nie przewidziano w Statucie Dzielnicy innych regulacji dotyczących prowadzenia kampanii wyborczej. Stąd też posiadanie zgody kandydata na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej ma stanowić podstawę legalizującą przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. a RODO. W tym kontekście, po uwzględnieniu art. 5 ust. 1 lit. c RODO i określonej w niej zasady adekwatności (minimalizmu) danych stosownych do celów, w których są przetwarzane nie wydaje się niezbędna informacja o wykonywanym przez kandydata zawodzie. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę i znaczenie jednostek pomocniczych gminy dla budowy i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz wykonywania przez nią zadań przetwarzanie danych o zawodzie kandydata do Rady Dzielnicy nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii administrowania danymi gromadzonych przez Gminę K. Sąd Wojewódzki wskazał, że jak wynika z art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, w tym zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Oznacza to, że rada gminy jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w związku z wyborami do organów jednostki pomocniczej. W związku z tym jest uprawniona do ustalania dla osiągnięcia celu, jakim jest wybór rady dzielnicy, sposobu przetwarzania danych osobowych, w tym wymogu składania stosownych oświadczeń, których przedmiotem byłyby kwestie związane z przetwarzaniem danych osobowych. Nadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w ramach regulacji kwestionowanego załącznika do uchwały mamy do czynienia ze współadministrowaniem, o którym mowa w art. 26 RODO.

Sąd Wojewódzki nie podzielił kolejnego zarzutu organu nadzoru dotyczącego postanowień § 29 załącznika do uchwały. Możliwość przeprowadzenia referendum w jednostce pomocniczej gminy musi wynikać ze statutu tej jednostki. Przedmiotowe postanowienia statutu jednostki pomocniczej gminy są niezbędne wobec braku regulacji prawej bezpośrednio odnoszącej się do referendum jednostki pomocniczej gminy. Wymóg ten poprzez wprowadzenie § 29 załącznika do uchwały został spełniony.

Przechodząc do zastrzeżeń organu nadzoru dotyczących § 30 i § 32 załącznika do uchwały, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko organu nadzoru opiera się na prawidłowym założeniu, zgodnie z którym uchwała organu gminy nie powinna powtarzać czy modyfikować przepisów ustawowych. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Aczkolwiek, zdaniem Sądu, organ nadzoru błędnie uznał, że przepisy te naruszają prawo w stopniu istotnym. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Naruszeniem prawa jest bez wątpienia takie stanowienie prawa miejscowego, które jest sprzeczne z normami ustawowymi. Niezbędne jest zatem wykazanie, że w kontekście uchwały dochodzi do nadania innego znaczenia treści przepisu ustawowego, niezgodnego z tym, jakie wynika z ustawy, co nie miało tu miejsca.

Jeżeli bowiem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, to owe określenie organizacji i zakresu działania jednostki nastąpi poprzez uchwalenie tego statutu lub dokonanie jego zmiany, zatem będzie miało miejsce po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej (w tym przypadku dzielnicy). To przecież mieszkańcy danej dzielnicy są zainteresowani uchwaleniem i zmianą statutu dla ich dzielnicy, a nie dla wszystkich dzielnic miasta. Nie sposób uznać, by mieszkańcy innych dzielnic interesowali się zmianą bądź uchwaleniem statutu dla dzielnicy, w której nie mieszkają. Brzmienie § 30 załącznika do uchwały jakkolwiek modyfikujące przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. oddaje jednak stan faktyczny istniejący w toku procesu prawotwórczego dla danej dzielnicy.

W odniesieniu § 32 załącznika do uchwały Sąd meriti dodatkowo wskazał na podnoszone już przez stronę skarżąca względy praktyczne, które należy uwzględnić przez ocenie stanowienia prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że statut dzielnicy powinien być zrozumiały i przyjazny dla członków tej wspólnoty. Wskazanie zatem miejsca publikacji statutu nie sposób ocenić jako istotne naruszenie prawa. Wiadomo bowiem, że publikacji podlegać będzie uchwała, której Statut jest załącznikiem.

W świetle zaprezentowanych rozważań Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone rozstrzygnięte nadzorcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 148 P.p.s.a. - poprzez brak uzasadnienia wyroku - polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył, legalności (zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym) regulacji § 27 ust. 4 załącznika do uchwały przewidującej orzeczenie o nieważności wyborów w okręgu lub o nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe uchybienie Sądu ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzało nieważność we wskazanej części. Wobec treści art. 148 P.p.s.a. umożliwiającego sądowi uchylenie aktu nadzoru, w części - w przypadku uwzględnienia argumentacji organu nadzoru w zakresie uchybienia w § 27 ust. 4 załącznika do uchwały, Sąd mógł uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części, a nie w całości. Powyższe naruszenie utrudnia także kontrolę kasacyjną albowiem nieodniesienie się przez Sąd do prawidłowości zarzutu organu nadzoru, wobec legalności ww. przepisu uchwały, uniemożliwia również skarżącemu kasacyjnie polemikę z rozstrzygnięciem Sądu w tym zakresie.

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 91 ust. u.s.g. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie - polegające na uznaniu, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzenia naruszenia przez § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, ponieważ organ nadzoru ograniczył się do postawienia gołosłownego zarzutu, którego nie rozwinął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, a tym samym nie wykazał sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał przepisy prawa, z którym przepis uchwały jest sprzeczny oraz wskazał powody dla których jest z nimi sprzeczny;

2) art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucja RP - poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że przepis § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały pełni funkcję przypominającą, w związku z czym nie stanowi naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis ten istotnie narusza art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, godząc w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa;

3) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. i art. 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach określenia zasad i trybu wyborów do jednostki pomocniczej gminy możliwe jest odesłanie w § 31 załącznika do uchwały do przepisów Kodeksu wyborczego i stosowanie tych przepisów, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, jasno określony w art. 1 ustawy Kodeks wyborczy, zakres przedmiotowy tej ustawy, nie uwzględnia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, a na rozszerzenie tego zakresu ustawy w drodze aktu prawa miejscowego nie pozwala zasada hierarchiczności źródeł prawa wyrażona w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

4) art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwą wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu wyborczego w sprawa nieuregulowanych uchwałą, nie narusza prawa, albowiem nie modyfikuje ustawy, ani nie przyznaje prymatu aktu prawa miejscowego nad ustawą, podczas gdy taka argumentacja nie stała u podstaw zarzutów organu nadzoru - który rozstrzygnięciu nadzorczym zarzucał, że akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu aktów, które obowiązują z mocy ustawy i nie może też nakładać na adresatów uchwały obowiązku stosowania się do aktów, do których mają się oni stosować z mocy samej ustawy;

5) art. 35 ust. 1 i 3 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g. - poprzez niewłaściwą wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 15 ust. 1 załącznika do uchwały nie narusza prawa w sposób istotny, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie w statucie jednostki pomocniczej Rada nie może regulować materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 ustawy dla innego aktu prawnego. Jeżeli ustawodawca żąda od lokalnego prawodawcy uregulowania ww. kwestii w drodze statutu gminy (tu: Statutu Miasta K.), to Rada Miasta K. nie może wbrew temu nakazowi, regulować jej w Statucie Dzielnicy - albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 ustawy;

6) art. 35 ust. 1 i 3 w związku z art. 37b u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwą wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że przyznanie członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety, mieści się w uprawnieniu Rady Miasta do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, podczas, gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie, wobec treści art. 37b u.s.g., brak jest ku temu podstaw prawnych, co narusza dodatkowo art. 7 Konstytucji RP, nakazującego organom władzy publicznej działać na podstawie prawa;

7) art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że przyznanie pozaustawowemu podmiotowi (Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic) kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów ustawowych jakimi są organy Dzielnic, jak i uprawnienia w zakresie orzekania w przedmiocie ważności tych wyborów (§ 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały) nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem kwestia ustalania ważności wyborów mieści się w zakresie: "trybu wyborów organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie - wobec treści art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP - przyznanie szerokich uprawnień decyzyjnych, przesądzających o wyniku demokratycznych wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy - podmiotowi o charakterze pozaustawowym - jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa;

8) art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że wystarczającym dla uznania legalności przepisu § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały jest poddanie rozpatrywania odwołań od rozstrzygnięć Miejskiej Komisji Wyborczej w przedmiocie protestów wyborczych - kompetencjom Rady Miasta, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie - to nie ma prawnego znaczenia albowiem istotne uprawnienia rozstrzygające o protestach zostały przyznane pozaustawowej grupie osób (Miejskiej Komisji Wyborczej) i w sytuacji, gdy nie zostaną złożone od jej rozstrzygnięć żadne odwołania, zostaje stwierdzona także przez tę grupę osób ważność wyborów - a ten proces nie został już poddany żadnej kontroli przez Radę Miasta. Podobnie, gdy Komisja ta orzeka o nieważności wyborów na podstawie przepisu § 27 ust. 4 Statutu - również Rada Miasta tego nie kontroluje, a to stanowi istotne naruszenie prawa, wobec art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP;

9) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. oraz art. 1 i art. 18 § 2 Kodeksu wyborczego w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że o obowiązku podania numeru PESEL określonym w § 23 ust. 2 załącznika do uchwały przesądzają regulacje Kodeksu wyborczego, to jest art. 18 § 2, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w świetle art. 87 ust. 1 i 2 oraz 94 Konstytucji RP odesłanie w akcie prawa miejscowego - w sprawach w nim nieuregulowanych - do regulacji ustawy Kodeks wyborczy jest niedopuszczalne - albowiem godzi w elementarne podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa. Niezgodne bowiem z prawem jest rozszerzenie w drodze uchwały rady gminy - określonego ustawą zakresu przedmiotowego regulacji Kodeksu wyborczego;

10) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) - dalej: "RODO", poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że żądanie przez Radę Miasta w § 23 ust. 2 załącznika do uchwały podania na potrzeby wyborcze informacji w zakresie numeru PESEL i zawodu kandydata nie narusza prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten stoi w sprzeczności art. 5 ust. 1 lit. c RODO - a argumenty Sądu pierwszej instancji o charakterze pozaprawnym takie jak: specyfika i znaczenie jednostek pomocniczych gminy dla budowy i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz wykonywania przez nią zadań, nie mogą przesądzać nie stosowaniu się do zasady adekwatności (minimalizmu) określonej art. 5 ust. 1 lit. c RODO;

11) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że żądanie przez Radę Miasta w § 23 ust. 2 załącznika do uchwały podania na potrzeby wyborcze zgody na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej nie narusza prawa, bowiem administratorem danych osobowych jest zarówno Prezydent Miasta K., jak i Rada Miasta, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, z przepisów zakwestionowanej uchwały wynika, że udział Rady Miasta K. w procesie wyborczym jest marginalny i sprowadza się jedynie do określenia zasad i trybu wyborów oraz zarządzenia wyborów. Rada Miasta K. nie bierze udziału - tak jak twierdzi Sąd - w przyjmowaniu zgłoszeń kandydatów, czy ustalaniu składu komisji wyborczych: miejskiej okręgowej czy obwodowej. Nie może być więc uznana za administratora czy nawet współadministratora danych osobowych, a tym samym nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych;

12) art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu przez Sąd, że skoro mieszkańcy gminy mają prawo wypowiadać się w sprawach lokalnych, to taka możliwość powinna być zagwarantowana poprzez możliwość przeprowadzenia referendum w jednostce pomocniczej gminy, co powinno wynikać ze statutu tej jednostki, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie tworzone na gruncie lokalnym akty prawa miejscowego - jako konstytucyjne źródła prawa - nie mogą być formułowane w oderwaniu od obowiązujących w systemie prawnym ustaw. Jeżeli ustawa tworzy takie instytucje prawne jak referendum lokalne, to akt prawa miejscowego nie może tej instytucji powielać, tworząc przy tym odrębne zasady niż ustawa. System prawa musi być jednolity i spójny wewnętrznie, to znaczy, że należy eliminować z niego te normy niższego rzędu, które stoją w konflikcie z innymi normami wyższego rzędu. Za nieuzasadnione należy uznać, wobec istniejących regulacji ustawowych, wprowadzenie odrębnego referendum lokalnego;

13) art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 30 i § 32 załącznika do uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa, albowiem w ich kontekście nie dochodzi do nadania innego znaczenia treści przepisu ustawowego, niezgodnego z tym, jakie wynika z ustawy, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie akt prawa miejscowego Jako konstytucyjne źródło prawa, powinien on czynić zadość wymogom legislacyjnym; tak jak rozporządzenie - akt wykonawczy do ustawy - nigdy nie powiela materii ustawowej, nie powtarza jej ani nie modyfikuje, tak i uchwała organu stanowiącego nie może tego czynić. Klasyfikacja aktu prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa stawia przed nim określone wymagania merytoryczne i formalne. Nie może zakresem swych regulacji wchodzić w materię innych konstytucyjnych aktów: ustaw czy rozporządzeń.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 P.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto K. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2023 r. pełnomocnik Miasta K. zawrócił uwagę na wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1785/21, który zapadł w tożsamej przedmiotowo sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi trzeba na wstępie zaznaczyć, że skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1786/22.

Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895).

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadne są zarzuty i argumentacja skarżącego kasacyjnie Wojewody, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr [...] [...], w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, jest istotnie sprzeczna z prawem.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że § 5 ust. 1 pkt 2 i § 31 Statutu naruszają art. 87 Konstytucji, gdyż godzą w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może bowiem przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego nie może również przesądzać o obowiązku przestrzegania przepisów statutu, który wiąże organy jednostki pomocniczej z mocy art. 94 Konstytucji RP. Nie można zatem zaakceptować stanowiska, że przepis § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały pełni funkcję przypominającą, w związku z czym nie stanowi naruszenia prawa.

Wojewoda Śląski zasadnie uznał, że zawarta w § 31 Statutu klauzula o stosowaniu do wyborów organów jednostki pomocniczej przepisów Kodeksu wyborczego istotnie narusza prawo. Przepis art. 1 Kodeksu wyborczego określa zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów:

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Ustawa ta nie ma zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gmin. Tym samym Rada Miasta K. przewidując, że w sprawach nie uregulowanych stosuje się regulacje Kodeksu wyborczego, zmieniła zakres regulacji ustawy, rozszerzając go o sprawy nie uregulowane uchwałą w sprawie Statutu Dzielnicy. Dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne, albowiem godzi w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa.

Przyznanie pozaustawowemu podmiotowi (Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic) kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów Dzielnic, jak i uprawnienia w zakresie orzekania w przedmiocie ważności tych wyborów (§ 20 pkt 8 i § 27 ust. 4 załącznika do uchwały), stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów dzielnicy (sołectwa), mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Nawet w sytuacji, gdy statut dzielnicy (sołectwa) nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 8/08, LEX nr 514980). W świetle u.s.g. - art. 18a ust. 1 i art. art. 35 ust. 3 pkt 5 - konkretne kompetencje decyzyjne i rozstrzygające, wpływające na wynik demokratycznych wyborów, powinny zostać powierzone Radzie Miasta K. lub ewentualnie Prezydentowi Miasta K., jeżeli organy jednostki pomocniczej zostały już wybrane.

Trafnie zauważa skarżący organ nadzoru, że przepis § 27 ust. 4 Statutu został sformułowany w sposób kategoryczny i ma charakter obligatoryjny. To oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki w nim określonej, podmiot (Miejska Komisja Wyborcza Dzielnic) bezwzględnie orzeka o nieważności wyborów. Zadaniem Komisji orzekającej będzie, więc ustalenie, że w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego, a następnie ich unieważnienie. Tym samym sprowadzi się do tego, że do swobodnej oceny, a potem arbitralnej decyzji nie przewidzianej przepisami rangi ustawowej, do grupy osób będzie należało stwierdzenie, czy dany czyn może zostać zakwalifikowany jako przestępstwo i naruszenie prawa, czy też nie.

Zgodnie z art. 516 Kodeksu wyborczego do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 503, art. 505, art. 505a i art. 511-513b, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Tym samym kompetencje do dokonywania ustaleń w tym zakresie zostały przyznane organom ścigania, i przede wszystkim sądom powszechnym. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 516 Kodeksu wyborczego dotyczy wyraźnie i konkretnie określonych czynów zabronionych. Z całą pewnością nie można do nich zakwalifikować jakiekolwiek czynów popełnionych podczas wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy - a to z uwagi na stronę przedmiotową przestępstw wyborczych, które są popełniane wyłącznie w związku z wyborami:

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

W konsekwencji w wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy nie będą mogły toczyć się przed sądem postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 503, art. 505, art. 505a i art. 511-513b, albowiem czyny dokonane w tych wyborach nie będą nigdy zakwalifikowane jako czyny zabronione w Kodeksie wyborczym. W efekcie tego to członkowie Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic - zastępując sąd i organy ścigania, będą dokonywały własnych niezbędnych ustaleń i dowolnie poza prawem będą kwalifikowały jako "przestępstwa wyborcze" czyny, które nimi nigdy być nie mogły. Następnie w wyniku tak wadliwie przeprowadzonej procedury, członkowie Komisji stwierdzając o ważności czy nieważności wyborów, będą przesądzali o wyniku powszechnych wyborów lokalnych do ustawowych organów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewody Śląskiego, że takie działania należy uznać za niedopuszczalne i sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd Wojewódzki nie rozważył, legalności regulacji § 27 ust. 4 załącznika do uchwały, jednakże to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W kwestii przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety Sąd Wojewódzki uznał, że mimo braku w ustawie takich podstaw prawnych - skoro Rada Miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. W stosunkach publicznoprawnych stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność i swoboda organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym.

Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 19 ust. 9 załącznika do uchwały. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny, a najdalej idące ograniczenia i wymagania zasada legalizmu formułuje wobec działań władczych. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07, LEX nr 469304) nawet jeśliby było to usprawiedliwione i potraktowane - tak jak wskazuje Sąd pierwszej instancji - jako rekompensata poniesionych kosztów. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000 r., nr 5, poz. 141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że przy interpretacji przepisów odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 29 Statutu jest sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym, polegającym na tym, że Rada Miasta dokonała modyfikacji elementów tychże przepisów, a także na uznaniu, że do referendum w jednostce pomocniczej gminy znajdują zastosowanie ww. przepisy ustawy o referendum lokalnym.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Przepis art. 12 u.s.g. przewiduje, że: Zasady i tryb przeprowadzania referendum gminnego określa odrębna ustawa. Stosownie zaś do treści art. 2 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, a także w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

W przywołanych wyżej przepisach mowa jest generalnie o mieszkańcach jednostki samorządu lokalnego - o ich uprawnieniu do wyrażenia woli w drodze referendum. Żadna z tych ustaw, ani też Kodeks wyborczy, którego przepisy - zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym - w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio do referendum lokalnego, nie przewiduje możliwości wyłączenia stosowania ustawy o referendum lokalnym wobec określonej kategorii mieszkańców gminy. To oznacza, że regulacje tej ustawy mają zastosowanie - bez żadnego wyjątku - do wszystkich mieszkańców gminy, tu: wszystkich mieszkańców Miasta K. Uchwała organu stanowiącego gminy nie może wyłączyć stosowania ustawy wobec określonej grupy mieszkańców gminy (tu: mieszkańców jednostki pomocniczej) i poddać ją odrębnym regulacjom aktu prawa miejscowego - statutu jednostki pomocniczej. Skoro w ustawie o referendum lokalnym zostały w sposób wyczerpujący uregulowane zasady przeprowadzenia referendum lokalnego, w tym inicjatywa referendalna, to nie można wyłączyć ich obowiązywania w określonym zakresie, aby potem odmiennie je regulować w drodze aktu prawa miejscowego. Tym samym prawidłowa jest konstatacja organu nadzoru, że przepisy § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: "na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5 % wyborców z terenu Dzielnicy", § 29 ust. 1 zd. 2 oraz § 29 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, zostały podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz z naruszeniem art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez § 15 ust. 1 złącznika do uchwały art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. należy stwierdzić, że miało miejsce przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieprawidłowe dokonanie ustaleń w zakresie gospodarki finansowej Dzielnicy.

W § 15 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miasta postanowiła, że: środki finansowe z budżetu miasta na działalność organów dzielnicy przeznaczone są na:

1) wydatki administracyjno-biurowe związane z funkcjonowaniem siedziby organów Dzielnicy,

2) wydatki związane z organizacją imprez kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych oraz uroczystości środowiskowych na terenie Dzielnicy.

Tym samym Rada w statucie jednostki pomocniczej uregulowała materię podlegającą regulacji w drodze statutu Miasta K., co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 u.s.g.: "Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.". W statucie jednostki pomocniczej Rada nie może zatem regulować materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 u.s.g. dla innego aktu prawnego. Jeżeli ustawodawca żąda od lokalnego prawodawcy uregulowania ww. kwestii w drodze statutu gminy (tu: Statutu Miasta K.), to Rada Miasta K. nie może wbrew temu nakazowi, regulować jej w Statucie Dzielnicy - albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 ustawy.

Sąd Wojewódzki nie uznał sprzeczności z prawem § 23 ust. 2 Statutu. Przepis ten stanowi, że zgłoszenie kandydata do Rady Dzielnicy musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Odnosząc się do obowiązku podania numeru PESEL odwołał się do regulacji Kodeksu wyborczego i na tym odwołaniu oparł rozważania w tym zakresie. Wyszedł z założenia, że uchwała nie zawiera definicji rejestru wyborców Dzielnicy, lecz przez odesłanie w uchwale do Kodeksu wyborczego, rejestr ten wymaga podania takich danych jak:

nazwisko i imię (imiona),

imię ojca,

datę urodzenia,

numer ewidencyjny PESEL,

adres zamieszkania wyborcy.

Jak podniesiono wyżej odesłanie w akcie prawa miejscowego do stosowania, w sprawach nieuregulowanych w uchwale, do regulacji Kodeksu wyborczego jest niedopuszczalne - albowiem godzi zasadę hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa i zasadę prymatu ustawy. Niezgodne bowiem z prawem jest rozszerzenie w drodze uchwały rady gminy - określonego ustawą zakresu przedmiotowego regulacji Kodeksu wyborczego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do dokonywania zmiany zakresu obowiązywania ustawy. Zmiana taka może się odbyć jedynie z poziomu ustawy. Zatem tylko ustawodawca mógłby przesądzić o tym, że w sprawach nieuregulowanych przez akt prawa miejscowego do wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego. Z całą pewnością nie może czynić tego Rada Miasta K. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis uchwały, którego nieważność w części stwierdził Wojewoda, został sformułowany w sposób kategoryczny. Zgodnie z jego treścią: "2. Zgłoszenie kandydata musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie, oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej.". Uchwała nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, ani też możliwości dla podmiotów wykonujących tę uchwałę odstąpienia od powyższego żądania. Bezwzględny wymóg przedstawienia w zgłoszeniu Nr PESEL i zawodu powoduje, że osoba, która tego numeru lub zawodu nie posiada będzie pozbawiona prawa kandydowania do Rady Dzielnicy.

Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że interpretacja przepisu § 23 ust. 2 Statutu powinna być dokonywana w związku z § 18 ust. 2 Statutu, który reguluje kwestie czynnego i biernego prawa wyborczego, a które przysługuje osobom, które najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale zamieszkują na terenie Dzielnicy (są ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy). A skoro tak, to obowiązek podania przez kandydata do organu dzielnicy zawodu jest nieuzasadniony, ponieważ nie wpływa w żaden sposób na bierne prawo wyborcze. Ponadto podanie numeru PESEL prowadzi do ograniczenia kręgu mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL.

W tym miejscu należy podnieść również, że używanie numeru PESEL na potrzeby wyborcze, w przypadku gdy brak jest przepisu wprost stanowiącego podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO. Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Tym samym, przetwarzanie danych w zakresie zbędnym dla osiągnięcia celu będzie oznaczało naruszenie przepisów rozporządzenia. Zasadę minimalizacji danych należy rozpatrywać łącznie z pozostałymi zasadami, w szczególności z zasadą ograniczenia celu. Realizacja proporcjonalności przetwarzania danych jest zależna od prawidłowości określenia celu przetwarzania, który wyznacza zakres zbieranych danych niezbędnych dla osiągnięcia tego celu. Przetwarzanie danych w sposób proporcjonalny oznacza bowiem obowiązek zagwarantowania, aby dane osobowe zebrane przez administratora były odpowiednie do celów przetwarzania oraz odpowiadające im pod względem ilościowym, treściowym i zakresowym (por. Komentarz do art. 5, [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, red. M. Sakowska-Baryła, wyd. 1, C.H. Beck Warszawa 2018 r.). Numer PESEL stanowi krajowy numer identyfikujący osoby fizyczne, o jakim mowa w art. 87 RODO. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega on szczególnej ochronie, bowiem prawodawca unijny wprowadził omawianą regulację, mając na uwadze fakt, że wykorzystywanie uniwersalnych identyfikatorów osobowych może stwarzać różnego rodzaju zagrożenia w sferze ochrony danych osobowych (por. P. Fajgielski [w:] Komentarz do art. 87 rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, WKP Warszawa 2018 r., LEX/el).

Wadliwy jest także przepis § 30 załącznika do uchwały, zgodnie z którym uchwalanie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta K. po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Dzielnicy. Przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 35 ust. 1 u.s.g., w myśl którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro uchwalenie statutu jednostki pomocniczej wymaga konsultacji wszystkich mieszkańców gminy to tym bardzie zmiana takiego statutu będzie wymagała konsultacji wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko mieszkańców dzielnicy. W tym zakresie nie może mieć miejsce wyłączność mieszkańców danej dzielnicy; mieszkaniec innej dzielnicy może być przecież zainteresowany określoną regulacją w statucie innej jednostki pomocniczej, gdyż może ona pozostawać w sprzeczności z interesami tego mieszkańca. Zawężenie zatem kręgu osób uprawnionych do konsultacji zmian statutu do mieszkańców danej dzielnicy stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania tej regulacji w trybie nadzoru, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przepis § 32 załącznika do uchwały, zgodnie z którym Statut Dzielnicy podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego stanowi niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w związku z art. 35 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Przepis ten wprowadza w błąd co do tego, czy publikacji podlega sam Statut, czy uchwała, której Statut jest załącznikiem. Wobec zaś stwierdzenia w § 6, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", ww. przepis uchwały jest zbędny.

W związku z powyższym pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez brak uzasadnienia wyroku - polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył, legalności (zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym) regulacji § 27 ust. 4 załącznika do uchwały. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może jednak strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada prawu.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Miasta K. na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).