Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3071/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1 i art. 78 par. 1 w zw .z art. 28, art. 62
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 139, art. 136 ust. 2 i 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G., W. F. i I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1004/13 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od A. G., W. F. i I. J. solidarnie na rzecz Miasta P. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],[...], [...], II. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania Miasta P. od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].[...],[...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), [na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję z [...] sierpnia 2012 r. i] orzekł o: I. zwrocie na rzecz: D. Ł. w [...] części, M. S. w [...]części, A. G. w [...] części, P. G. w [...]części, J. Ł. w [...] części, T. Ł. w [...]części, R. K. w 530/16020 części, H.S. w 530/16020 części, J.J. w 530/16020 części, W. F. w 106/16020 części, R. F. w 106/16020 części, P. F. w 106/16020 części, A. H. w 106/16020 części, M..i F. w 106/16020 części, I. J. w 265/16020 części, T. S. w 265/16020 części, S. L. w 53/4806 części, Z. T. w 53/4806 części, D. B. w 53/4806 części, części nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, część działki nr [...] o powierzchni 3480 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]jako własność Miasta P , w granicach projektowanej działki nr [...] o powierzchni 2993 m2;

II. odmowie zwrotu na rzecz Z.Ł. i M. S. części nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, część działki nr [...] o powierzchni 3480 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P., w granicach projektowanej działki nr [...]o powierzchni 243 m2;

III. odmowie zwrotu na rzecz J. Ł., T. Ł., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., p. M. F., I.J., T. S., S. L., Z. T., D. B., A. G. i P. G. części nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, część działki nr [...] o powierzchni 3480 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P., w granicach projektowanej działki nr [...] o powierzchni 244 m2;

IV. zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w P , przy ul. P j, oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż , arkusz mapy 10, działka nr [...]o powierzchni 3480 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P na działki nr: [...]o powierzchni 243 m2, [...] o powierzchni 2993 m2 i [...] o powierzchni 244 m2;

V. zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Miasta P łącznej kwoty 194.463,00 zł przez osoby wymienione w pkt I decyzji – organ jednocześnie określił kwoty jakie przypadają na każdą z tych osób.

Decyzję z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda wydał w następującym stanie faktycznym:

Z dniem 5 marca 1968 r. na postawie art. "22" [winno być "23"] ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm., dalej ugtm) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w P. za obszar urbanizacyjny (Dz. U. nr 6, poz. 35, dalej rozporządzenie; k. 36, 34 akt [...] t. I) z mocy prawa, przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w P.:

- przy ulicach C. i W., stanowiąca działki nr: [...]. zapisane w księdze wieczystej nr [...] jako własność K. Z. i E. Z.;

- przy ulicach W. i K., oznaczona geodezyjnie jako działki nr: [...]. zapisane w księdze wieczystej Ż. t. 4, k.94;

- przy ulicy W., oznaczona geodezyjnie jako działki nr: [...]. zapisana w księdze wieczystej Ż., t. 2, k. 32 [k. 4 akt [...]].

Decyzją z [...] sierpnia 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. Nowe Miasto w P., odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste m.in. działki nr [...] i ustaliło odszkodowanie za przejętą nieruchomość w kwocie 537.161,90 zł.

Decyzją z [...] października 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. Nowe Miasto w P. odmówiło oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ustaliło odszkodowanie na rzecz J. "G." i A. "G." w łącznej kwocie 810.100,- zł.

Decyzją z [...] listopada 1970 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. Nowe Miasto w P. odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości i ustaliło odszkodowanie w łącznej kwocie 271.989,- zł, na rzecz spadkobierców po zmarłych: J. Ł.i M. Ł. tj.: L. Ł., T. . K. K., S. F., K. S., H. S., J. J. i Ja. L..

1. Wnioskiem z 8 lutego 2001 r. spadkobiercy M. Ł. i J. Ł., wnieśli o zwrot nieruchomości stanowiącej m.in. część działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, odpowiadającej części przejętej działki nr [...].

2. Wnioskiem z 29 marca 2001 r. D. Z.Ł. a, M. S. i E. J. Z., spadkobiercy K. Z. i E. Z., wnieśli o zwrot nieruchomości stanowiącej m.in. część działki nr [...], położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, odpowiadającej części dawnej działki nr [...].

3. Pismem z 15 października 2004 r. J. "G." i A. "G.", wnieśli o zwrot przejętej nieruchomości stanowiącej aktualnie m.in. część działki nr 1/4, odpowiadającej części przejętej działki nr [...].

W toku postępowania ustalono, że wnioski ww. osób dotyczą części dawnych działek nr [...], znajdujących się w granicach działki 1/4 ark. mapy 10 obręb Ż. w P..

Starosta P. decyzją z [...] maja 2011 r., sprostowaną postanowieniem z [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.), orzekł m.in. o: zwrocie na rzecz D. Z. Ł., M. .j, A. "G.", P. "G.", J. Ł., T. Ł., K. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. L., Z. .T. D. B., nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]); odmowie zwrotu: na rzecz D. Z. Ł. i M.S., a także P. "G." i A. "G.", części tejże nieruchomości - projektowane działki odpowiednio nr [...]i [...]. Zobowiązał powyższe osoby do zwrotu na rzecz Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania przypadającego na nich w zależności od udziału w części zwracanej nieruchomości.

Po rozpoznaniu dowołania Miasta P., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.) uchylił decyzję z [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta P. decyzją z [...]sierpnia 2012 r. orzekł m.in. o: zwrocie na rzecz [...] nieruchomości położonej w P., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]); odmowie zwrotu na rzecz [...], części tejże nieruchomości - projektowane działki odpowiednio nr: [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że na części obecnej działki [...] (projektowana działka [...]) nie zrealizowano celu wywłaszczenia i tym samym nieruchomość ta okazała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Przez 10 lat od wywłaszczenia działki tej nie zagospodarowano pod budownictwo mieszkaniowe. W okresie tym nie mógł powstać parking ani garaże dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Tym samym w ocenie organu cześć działki [...] (projektowana działka [...]) podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. Z kolei cześć działki [...] (projektowana działka [...]) nie podlega zwrotowi z uwagi na zlokalizowanie na jej terenie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci ciepłociągu - obsługującego budownictwo mieszkaniowe osiedli ratajskich. W tych okolicznościach odmówiono zwrotu [...] części działki nr [...] - obecnie projektowanej działki nr [...]..

[...] odmówiono zwrotu części działki nr [...]- obecnie projektowanej działki nr [...] z uwagi na znajdujące się na niej budynki, wprawdzie o charakterze tymczasowym jednakże trwale związane z gruntem, których części znajdują się również na sąsiednich działkach - będących poza zakresem wywłaszczenia, a podział ich ze względu na konstrukcje i położenie jest niemożliwy zgodnie z przepisami określającymi zasady podziału nieruchomości.

Ze względu na stan zagospodarowania projektowanej działki nr 1/78, zabudowanej na całej długości jednym obiektem kubaturowym trwale związanym z gruntem (posadowionym na fundamentach), stanowiącym w dacie wywłaszczenia części trzech odrębnych nieruchomości gruntowych będących w posiadaniu różnych osób fizycznych, organ ocenił, że należy dokonać zwrotu na rzecz uprawnionych osób do współwłasności w proporcjach zgodnych z zakresem wywłaszczenia każdego z nich. Starosta omówił podstawę prawną dokonanego podziału działki [...] na działki [...], i podstawę prawną i sposób wyliczenia kwoty odszkodowania, którą spadkobiercy dawnych właścicieli winny zwrócić Miastu P..

W odwołaniu od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. Miasto P. podniosło, że organ winien był wydać trzy odrębne decyzje w przedmiotowej sprawie. Zdaniem odwołującego się, cel wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego) został zrealizowany na projektowanej działce [...]. Znajdujące się na tym terenie pawilony handlowe stanowią infrastrukturę towarzyszącą osiedlu mieszkaniowemu. Podniesiono zarzuty do projektu podziału działki nr [...], i niezawiadomienia o postępowaniu strony którą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa O. M. (dalej Spółdzielnia) - faktyczny użytkownik tego terenu.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył teść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn] i wskazał, że w myśl art. 216 ust. 1 ugn, przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach "Dz. U. z 1961 r. nr 32, poz. 159 ze zm." (s. 8 decyzji 2 sierpni 2013 r.; w rzeczywistości Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159, z 1972 r. nr 27, poz. 193 oraz z 1974 nr 14, poz. 84; verba legis) [winno być "23"] ugtm. Zgodnie z art. "22" [winno być "23"] ugtm, obszar miast, dzielnic miejskich lub ich części, na którym zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego ma być przeprowadzona skoncentrowana działalność inwestycyjna, może być uznany w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) za obszar urbanizacyjny (ust. 1). Na obszarze urbanizacyjnym przechodzą na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych, nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej (ust. 2). Właścicielom domów jednorodzinnych, lokali w małych domach mieszkalnych, budynków przeznaczonych na warsztaty rzemieślnicze, a w miejscowościach uzdrowiskowych i letniskowych również budynków przeznaczonych na prowadzenie małych pensjonatów, właścicielom jedynych działek pod budowę domu jednorodzinnego oraz właścicielom gospodarstw rolnych, sadowniczych i warzywniczych zostaną tereny oddane w użytkowanie wieczyste. Jeżeli oddanie w użytkowanie wieczyste byłoby niezgodne z planami zagospodarowania przestrzennego albo jeżeli niezgodność ta okaże się w okresie trwania użytkowania wieczystego, będzie właścicielom przyznane odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Na podstawie art. "22" [winno być "23"] ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, po rozpoznaniu wniosku Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w P. za obszar urbanizacyjny (Dz. U. nr 6 poz. 35). Rozporządzenie to obejmowało obszar na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. Weszło w życie z dniem 5 marca 1968 r.

W ocenie Wojewody bezspornym jest, że przejęcie nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania nastąpiło w trybie art. 22 [winno być "23"] ugtm. Wojewoda podzielił opinię Starosty co do ogólnego celu wywłaszczenia, który związany był przede wszystkim z realizacją zadania inwestycyjnego pod nazwą "Zespół osiedli mieszkaniowych [...] (osiedle [...]) i [...] (osiedle [...])'', którego realizację zatwierdziło decyzją z [...] czerwca 1971 r. znak [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. - Nowe Miasto w P..

Zdaniem Wojewody, by mówić o właściwym wykorzystaniu aktualnej działki nr [...]zgodnie bądź niezgodnie z cele wywłaszczenia, należy przede wszystkim doprecyzować jej konkretne przeznaczenie w planach realizacyjnych osiedla mieszkaniowego. W treści decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. - Nowe Miasto w P. orzekających o odmowie oddania przejętych nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ustaleniu odszkodowania podano, że działki, z których powstała m.in. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wysokie. W decyzji dotyczącej działek nr: [...]powierzchni 17550 m2 będących we władaniu K. i E. Z. wskazano, że zgodnie z wytycznymi projektu organizacji placu budowy tereny znajdujące się w obrębie ulic: W. i K. wyznaczono pod składowisko ziemi roślinnej, która zostanie następnie wykorzystana pod urządzenie małej architektury osiedla.

Według organu z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne są także ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego, które na dzień przejęcia gruntów wskazywały, że teren odpowiadający aktualnej działce nr [...]w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r., znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod mieszkalnictwo o intensywności 0,80 brutto, garaże na 340 stanowisk i parking na 390 stanowisk. Według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. przedmiotowa nieruchomość objęta została symbolem MW - teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Najistotniejsze dokumenty pod względem uszczegółowienia celu wywłaszczenia dotyczą przede wszystkim planów realizacyjnych osiedli mieszkaniowych [...] Dostępna dokumentacja projektowa powstała w okresie najbardziej zbliżonym do daty przejęcia gruntów, pochodzi z lipca 1976 r. i obejmuje aktualizację pierwotnej koncepcji urbanistycznej, powstałej w 1969 r. Aktualizacja wskazuje w punkcie 1.2 jakiego rodzaju zmiany wprowadzono do projektu wstępnego (wielopoziomowe garaże, dodatkowa przychodnia zdrowia, korekta parametrów technicznych obiektów handlowo-usługowych, oświaty, zdrowia, budynków szesnastokondygnacyjnych). Zdaniem Wojewody, jest to okoliczność na tyle istotna, że można z niej wywnioskować, że w pozostałej części plan realizacyjny nie uległ większym zmianom jakościowym polegającym na modyfikacji wykorzystania poszczególnych gruntów. Zgodnie z dokumentacją projektową z 1976 r., na gruncie odpowiadającym aktualnej działce nr [...] zamierzano zrealizować żłobek nr [...] ([...]). który w części opisowej ujęto jako zadanie nr 9 na osiedlu [...] (osiedle [...]). W punkcie 1.4.2 opisu technicznego na stronie 3 w wykazie przedsięwzięć niezrealizowanych podano m.in. 2 żłobki oznaczone symbolami [...].

W ocenie Wojewody, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, za ogólny cel wywłaszczenia gruntów będących przedmiotem postępowania zwrotowego należało uznać budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Uszczegóławiając przeznaczenie terenu odpowiadającego aktualnej działce nr [...], za najbardziej trafne będzie wskazanie na realizację żłobka nr [...].

Zdaniem Wojewody jako celu wywłaszczenia nie można było przyjąć wprost przeznaczenia wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. dla obszaru oznaczonego symbolem [...] - mieszkalnictwo rodzinne o intensywności 0.80 brutto, garaże na 340 stanowisk, parking na 390 stanowisk. Z dokumentacji przedłożonej przez Miasto P., przy piśmie z 21 maja 2013 r., obejmującej m.in. pismo Biura Planowania Przestrzennego w P. z 9 lipca 1979 r. wraz z załącznikami jednoznacznie wynika bowiem, że wyrażono zgodę na realizację tymczasowego parkingu m.in. na obszarze oznaczonym na planie symbolem "B". Analiza części graficznej prowadzi do stwierdzenia, że symbol ten obejmował projektowany tymczasowy parking na ok. 100 miejsc częściowo zlokalizowany na obszarze przeznaczonym pod żłobek nr [...] i teren oznaczony cyfrą "6". Zgodnie z legendą planu, cyfra "6" wskazywała, że "na okres przejściowy - do czasu realizacji żłobka można zrealizować tymczasowy parking na ca 60 msc.". Z dokumentów tych można wywnioskować, że teren na którym miał zostać zlokalizowany tymczasowy parking w planie realizacyjnym miał już określone przeznaczenie jakim był żłobek. Istotnym wskazaniem jest również, że na tym obszarze można było zaprojektować parking z liczbą miejsc w przedziale 60-100. Organ stwierdził, że przyjęcie wprost za cel wywłaszczenia dla działki nr [...] o powierzchni 0.3480 ha budowę parkingu na 390 stanowisk zajmującego teren o powierzchni 29,5 ha nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewoda zwrócił uwagę, że plan zagospodarowania terenu z 1966 r. przy określeniu przeznaczenia posługuje się liczbą pojedynczą, co oznacza, że planowano zrealizowanie jednego parkingu na 390 stanowisk. Jest to o tyle istotne wskazanie, że na przedmiotowym gruncie maksymalna liczba miejsc dla parkingu tymczasowego określono na ok. 100. Zatem zrealizowanie parkingu przeszło czterokrotnie większego było niemożliwe. Wojewoda uznał za cel wywłaszczenia budowę żłobka nr [...] mieszczącego się w ramach zadania inwestycyjnego osiedla mieszkaniowego [...], którego to żłobka nigdy nie wybudowano.

Stąd Wojewoda uznał, że część nieruchomości nie została wykorzystana na cel, dla którego realizacji została przejęta, a zatem zostały spełnione przesłanki jej zbędności w rozumieniu art. 137 ugn. Nawet gdyby jako cel wywłaszczenia został przyjęty parking, tak jak wskazuje Miasto P. to nieruchomość w dalszym ciągu pozostawałaby zbędną. Wynika to przede wszystkim z faktu, że pojęcie zbędności wiąże się nie tylko z faktyczną realizacją celu wywłaszczenia, ale także z wykonaniem go w terminach ustawowych. W niniejszej sprawie nieruchomość przejęto na rzecz Skarbu Państwa z dniem 5 marca 1968 r., zatem maksymalny, dziesięcioletni, okres na realizację celu wywłaszczenia upływał z dniem 5 marca 1978 r. Natomiast zgoda na realizację tymczasowego parkingu została udzielona dopiero dnia 19 lipca 1979 r. Stąd też i w tych okolicznościach orzeczenie zwrotu części działki nr [...] okazałoby się konieczne i uzasadnione.

Wojewoda podzielił ustalenia Starosty, że w stosunku do dwu fragmentów działki nr [...]orzeczenie zwrotu okazało się niemożliwe. W części owego gruntu (w granicach projektowanej działki nr [...]) został bowiem zlokalizowany fragment sieci cieplnej 2c x 100, zrealizowany przez Spółdzielnię i przekazany do eksploatacji Miejskiemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej w P. w 1973 r. W ocenie Wojewody, zrealizowanie inwestycji ciepłowniczej, której powierzono obsługę nowo powstających osiedli, w tym osiedla Bohaterów II Wojny Światowej, mieściło się w generalnym celu wywłaszczenia jakim był realizacja zespołu osiedli mieszkaniowych [...]. Nie sposób negować faktu, że infrastruktura do przesyłu ciepła, gazu, energii elektrycznej, wody i ścieków jest niezbędnym elementem każdej inwestycji mieszkaniowej.

W zakresie części działki nr [...]w granicach projektowanej działki nr [...], orzeczenie zwrotu okazało się niemożliwe z uwagi na posadowienie na granicy działki nr [...] i przylegających do niej gruntów obiektów, których podział jest niemożliwy zgodnie z zasadami zawartymi w odpowiednich przepisach określających sposób i tryb dokonania podziałów nieruchomości.

Według Wojewody z tej samej przyczyny okazało się niemożliwe wydzielenie z tej części działki nr [...], która została przeznaczona do zwrotu, kolejnych trzech odrębnych nieruchomości, przypadających każdej z trzech grup osób wywłaszczonych na wyłączną własność. Przeszkodą do dokonania takiego podziału okazał się budynek zaplecza budowy, zaadaptowany przez Spółdzielnię na pawilony handlowe w 1997 r. Zgodnie z opinią wydaną przez biegłą z zakresu budownictwa ogólnego - budynek zaplecza budowy, pełniący aktualnie funkcję pawilonów handlowych, jest budynkiem trwale z gruntem związanym. Wiąże się to przede wszystkim z niemożnością przeprowadzenia takiego podziału, który uwzględniałby w pełni każde z roszczeń osób wywłaszczonych z osobna. Stąd organ orzekający w sprawie postanowił o zwrocie części działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], na rzecz trzech grup wnioskodawców do współwłasności w częściach zgodnych z zakresem wywłaszczenia każdego z nich, przyjmując za podstawę wyliczenia udziałów proporcję powierzchni gruntu przypadającą na każdą z grup współwłaścicieli oddzielnie, w stosunku do zwracanej działki nr [...]. Na takie rozstrzygnięcie wyrazili zgodę wszyscy wnioskodawcy, składając do akt sprawy stosowne oświadczenia.

Wojewoda omówił projekt podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę, a następnie wyjaśnił podstawę prawną i sposób ustalenia kwoty odszkodowania do którego zwrotu na rzecz Miasta P. obowiązano spadkobierców dawnych właścicieli.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu zwrotowym w charakterze strony Spółdzielni i użytkowników pawilonów handlowych, Wojewoda wskazał, że grunt nie jest przedmiotem jakiejkolwiek umowy zawartej między właścicielem terenu (Miasto P.) a wskazanymi podmiotami. Spółdzielnia jest jedynie obciążana opłatami z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości, co nie wpływa w żaden sposób na powstanie po jej stronie interesu prawnego uzasadniającego wzięcie przez nią udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w przedmiocie zwrotu działki nr [...]. Niewątpliwie jest ona podmiotem zainteresowanym rozstrzygnięciem w sprawie, jednakże w żaden sposób wynik postępowania nie będzie oddziaływał na sferę tych praw i obowiązków, które wynikają z konkretnej normy prawnej. Stąd nie było podstaw do uznania jej za stronę postępowania zwrotowego. Podobnie nie można było uwzględnić w sprawie podmiotów korzystających z pawilonów handlowych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż istniejący stosunek najmu obowiązywał ich wyłącznie w relacjach między Spółdzielnią jako bezumownym użytkownikiem gruntu.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto Poznań podnosząc, że działka nr [...] (projektowane działki nr [...]) została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o zagospodarowaniu terenami w miastach i osiedlach i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w P. za obszar urbanizowany. Plan realizacyjny z 1966 r., przewidywał na aktualnej działce nr 1/4 utworzenie miejsc parkingowych. Zgodnie ze Studium zwiększenia miejsc parkingowych i pismem z 9 lipca 1979 r. Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. w 1979 r. na znacznej części działki nr [...] utworzono parking na 100 miejsc postojowych. Strona wyjaśniła, że cel wywłaszczenia został zrealizowany rok po terminie, wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2. Niemniej jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia jest koncepcja, według której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ugn.

Zarzucono, że błędne jest twierdzenie organu II instancji, że działka nr 1/4 została wywłaszczona na podstawie dokumentów z 1976 r. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanym w art. 136 i nast. ugn, zasadniczo niedopuszczalna jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniej (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie. Zatem cel wywłaszczenia winien być badany przed datą wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lutego 1968 r.

Zdaniem skarżącej, nie do zaakceptowania jest orzeczenie przez Wojewodę jedną decyzją w przedmiocie trzech odrębnych od siebie pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym wniosków o zwrot. W przedmiotowej sprawie organ II Instancji wykreował stan prawny, w którym spadkobiercy różnych wywłaszczonych działek nabyli prawo własności nie tylko w części nieruchomości o zwrot, której wystąpili, lecz również w częściach, którymi ani oni, ani ich poprzednicy prawni nigdy nie władali. Skarżący podtrzymał też swe zarzuty dotyczące niepowiadomienia o toczącym się postępowaniu Spółdzielni i użytkowników pawilonów handlowych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 7 października 2013 r. adw. P. Ż. – pełnomocnik części uczestników postępowania, wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik podzielił ustalenia Wojewody, że celem wywłaszczania była budowa żłobka, a nie parkingu. Podzielono stanowisko organu, że trzy odrębne wnioski następców byłych właścicieli mogły zostać rozpatrzone jedną decyzją z uwagi na przedmiot postępowania, którym jest cześć działki [...]. Wskazano, że podnoszony przez skarżącego interes prawny Spółdzielni i użytkowników pawilonów handlowych nie ma dla przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia. Dokonanie zwrotu nieruchomości nie wpływa na ich sytuację prawną, gdyż obowiązek zapłaty odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z gruntów ciążył na użytkownikach już wcześniej, co wynika z akt sprawy. Stąd uznać należy, że zmiana właścicieli zwróconych części nieruchomości w żaden sposób nie wpłynie na wyłączenie bądź zwiększenie istniejącego już obowiązku.

Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. r. pr. M. S. – pełnomocnik A. G., W. F. i I. J. podniósł, że w odniesieniu do wszystkich z wnioskodawców utrata prawa własności nieruchomości nastąpiła w tej samej dacie: 5 marca 1968 r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lutego 1968 r. Z tego względu nie jest zasadne kwestionowanie przez skarżącą połączenia do jednego postępowania administracyjnego wszystkich wniosków o zwrot. W sprawie zachodzi bowiem tożsamość stanu faktycznego, podstawy prawnej i organu właściwego w sprawie.

Zdaniem stron, Wojewoda prawidłowo zrekonstruował cel wywłaszczenia, słusznie posiłkując się przy tym pomocniczo dokumentami powstałymi już po wywołaniu skutku ekspropriacyjnego. Celem przejęcia owych nieruchomości na rzecz Państwa i jednocześnie celem odmowy oddania tych nieruchomości poprzednikom prawnym wnioskujących o użytkowanie wieczyste, była realizacja osiedla mieszkaniowego [...] (osiedla [...]), a konkretnie - budowa żłobka nr [...], do którego wybudowania nigdy nie doszło. Wojewoda trafnie ocenił fakt zrealizowania tymczasowego zagospodarowania na części działki nr [...] parkingu w czynie społecznym i bez pozwolenia na budowę jako przejaw zbędności - w rozumieniu art. 137 ugn. Realizacją celu wywłaszczenia nie jest w niniejszym przypadku ani wybudowanie bez pozwolenia na budowę tymczasowego parkingu, ani wybudowanie wolnostojących pawilonów handlowych, ani zaadaptowanie na pawilony handlowe obiektów zaplecza budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, 200 ppsa orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy jest uznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wynika z treści art. 136 ust. 3 ugn. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili spadkobiercy poprzednich właścicieli trzech różnych nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tego samego aktu prawnego. Wątpliwości nie budzi przedmiot wniosku spadkobierców, którzy domagają się zwrotu części wywłaszczonych trzech nieruchomości, które następnie stanowiły działkę nr 1/4.

W toku postępowania administracyjnego Starosta konsekwentnie prowadził jedno postępowanie w stosunku do wszystkich trzech grup wnioskodawców i – mimo zaleceń zawartych w decyzji Wojewody z [...] września 2011 r. - wydał jedną decyzję w stosunku do wszystkich trzech grup wnioskodawców. Ostatecznie Wojewoda w zaskarżonej decyzji zaakceptował to rozwiązanie. Konstrukcja zwrotu części trzech wywłaszczonych nieruchomości, przyjęta w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zakłada, że grupie spadkobierców dawnej działki nr [...] przysądzono udział we własności części dawnych działek nr [...], składających się na projektowaną działkę nr [...]. Analogicznie organy postąpiły z pozostałymi dwiema grupami spadkobierców właścicieli działek nr [...]. W wyniku takich rozstrzygnięć każdy ze spadkobierców uzyskał udział we własności również tych nieruchomości, co do których ani jemu, ani jego spadkodawcy nigdy nie przysługiwało prawo własności. W istocie konstrukcja przyjęta przez orzekające w sprawie organy zakłada, że spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli należy się nie tyle zwrot części tej nieruchomości należącej przed wywłaszczeniem do ich spadkodawców, ile pewnego rodzaju rekompensata za wywłaszczoną nieruchomość, w postaci udziału we własności również innych nieruchomości. Uzasadnieniem takiego rozwiązania były trudności w zakresie dokonania fizycznego podziału projektowanej działki nr [...] (części działki nr [...], na którą składały się części wywłaszczonych działek nr [...]).

Jakkolwiek opisana powyżej forma "zwrotu" wywłaszczonych nieruchomości realizuje oczekiwania spadkobierców wywłaszczonych właścicieli, jest nie do przyjęcia z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 139 ugn, nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Z opisanego przepisu wynika, że w stosunku do poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców orzeka się o zwrocie tylko tej nieruchomości, która uprzednio podlegała wywłaszczeniu. Nawet gdyby ów przepis nie zawierał jednoznacznego stwierdzenia, że zwraca się tę nieruchomość (lub jej część), która podlegała wywłaszczeniu, nie budzi wątpliwości, że sformułowanie "zwrócić" oznacza "oddać komuś rzecz, która należy do tej osoby" (Wielki Słownik Języka Polskiego pod red. Piotra Żmigrodzkiego – dostępny w internecie). Skoro ustawodawca przesądził, że zwrócić można tylko tę nieruchomość, która podlegała wywłaszczeniu, to nie jest możliwe na podstawie ww. przepisu przysądzenie spadkobiercy wywłaszczonej nieruchomości innej nieruchomości.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 139 przewiduje możliwość "zwrotu" wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, w sytuacjach szczegółowo opisanych w rozdziale 6 ustawy. Nie ma wątpliwości, że określenie to odnosi się wyłącznie do tej nieruchomości (lub jej części), która została wywłaszczona. Przepis ten nie pozwala na orzeczenie zwrotu nieruchomości, który miałby polegać na przyznaniu wnioskodawcy udziału we własności innej - aniżeli wywłaszczona – nieruchomości.

Nie ma racji skarżąca, w zakresie twierdzenia, że organy winny wydać trzy odrębne decyzje dotyczące każdej z trzech grup wnioskodawców. Zwrócić należy uwagę na okoliczność uwypukloną w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2014 r. autorstwa pełnomocnika uczestników postępowania "adw." [winno być "r. pr."] M. S.. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją podobieństwa wszystkich trzech spraw, wynikającego z sąsiedniego położenia wywłaszczonych działek, tożsamości aktualnej ich numeracji i przede wszystkim tożsamości aktu prawnego, na podstawie którego doszło do ich wywłaszczenia. Większość przeprowadzonych w toku postępowania dowodów była wspólna dla wszystkich trzech spraw, a prowadzenie ich oddzielnie mogłoby w znacznym stopniu te postępowania skomplikować i wydłużyć ich prowadzenie. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w piśmie procesowym z 7 października 2013 r. pełnomocnika uczestników postępowania adw. P. Ż.o.

Powyższe wnioski nie zmieniają jednak faktu, że organ – jak to już wykazano wyżej – winien odrębnie rozstrzygnąć o zwrocie części wywłaszczonych nieruchomości, wobec każdej z trzech odrębnych wobec siebie grup wnioskodawców. Po zastosowaniu się do przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu argumentacji organ I instancji będzie mógł bądź to załatwić sprawę trzema odrębnymi decyzjami, bądź jedną decyzją zawierającą odrębne rozstrzygnięcia odnoszące się do każdej z grup wnioskodawców. To ostatnie rozwiązanie będzie zdaniem Sądu korzystniejsze z punktu widzenia czytelności rozstrzygnięć i ich uzasadnienia.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach naruszyły przepis prawa materialnego – art. 139 ugn które to uchybienie miało wpływ na treść wydanych decyzji. Już z tego powodu zarówno zaskarżona decyzja – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i poprzedzająca ją decyzja Starosty z [...] sierpnia 2012 r. podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

Zasadnym okazał się zarzut skarżącej gminy dotyczący błędnej interpretacji art. 137 ust. 1 ugn. Zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, jakoby w przedmiotowej sprawie wskazany w przepisie 10 letni termin upłynął w 1978 r. jest zdaniem Sądu błędny. Ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu z punktu widzenia terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 ugn nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, w sytuacji stwierdzenia, że cel wywłaszczania w przypadku spornej nieruchomości został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., bowiem w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o zagospodarowaniu terenami w miastach i osiedlach i rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w Poznaniu za obszar zurbanizowany. Przepisy te nie określały jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobnie regulowała tę kwestię ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz., dalej ggwn]. Art. 69 ust. 1 ggwn stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle wskazanych przepisów nie miało żadnego znaczenia, ile lat po wywłaszczeniu nastąpiła realizacja tego celu. Skoro dopiero ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określiła w art. 137 terminy realizacji celu wywłaszczania, to nie ma podstaw do przyjęcia, że do nieruchomości, na których zrealizowano cel wywłaszczenia przed wejściem jej w życie należy stosować terminy z art. 137 ugn. Art. 137 ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których nie doszło jeszcze do zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości lub jej części celu wywłaszczenia. Stwierdzając powyższe przykładowo należy wskazać na stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 11.9.2013 r., II SA/Bd 485/13, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 14.8.2014 r., IV SA/Po 615/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Jeżeli nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a cel ten został zrealizowany przed datą wejścia w życia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania zwrotu takiej nieruchomości niewątpliwie wygasło.

Nie miał racji Wojewoda w zakresie stwierdzenia, że celem wywłaszczenia części wszystkich trzech nieruchomości, składających się następnie na działkę nr [...], było w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne w postaci wybudowania żłobka. Ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być również przydatne do określenia celu wywłaszczenia, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, to znaczy gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Z uwagi na tryb wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miała analiza planu realizacyjnego z 1966 r. Plan ten przewidywał utworzenie na terenie, na którym znajduje się między innymi działka nr 1/4, 390 miejsc parkingowych, 340 stanowisk garaży i mieszkalnictwa rodzinnego o intensywności 0,80 brutto. Przedmiotowy plan realizacyjny nie przewidywał natomiast realizacji na ww. nieruchomości placówek oświatowych i opiekuńczych, mimo, że wskazywał, że takie przedsięwzięcia realizowane będą w innych częściach osiedla, na innych działkach. Plan realizacyjny przewidywał bowiem konkretne lokalizacje np: budynków mieszkalnych, szkół, zakładów przemysłowych, parkingów, garaży, ciągów pieszych, infrastruktury rekreacyjnej i sportowej, stacji paliw, ośrodka usługowego, ośrodka zdrowia, hali sportowej, pływalni. Zatem plan realizacyjny z 1966 r. był w znacznym stopniu uszczegółowiony, co ogranicza możliwość doprecyzowania celów inwestycyjnych, dla których poszczególne nieruchomości były wywłaszczane. Zdaniem Sądu, gdyby hipotetycznie w planie realizacyjnym z 1966 r. przewidziana została jedynie realizacja osiedla mieszkaniowego, wówczas możliwym byłoby doprecyzowanie, że celem wywłaszczenia, prócz budowy budynków mieszkalnych mogło być również zapewnienie infrastruktury (wyrok NSA z 7.9.2007 r. I OSK 1324/06, Lex 383797). Skoro jednak w ww. planie realizacyjnym przewidziano realizację celu znacznie bardziej uszczegółowionego, bo stanowiącego fragment infrastruktury osiedla: budownictwa mieszkalnego, parkingu i garaży, to w żadnym razie nie można twierdzić, że celem wywłaszczenia była budowa żłobka. W toku postępowania administracyjnego brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałby zamiar realizacji inwestycji w postaci żłobka na tym terenie, nadto inwestycja ta pozostawała w całkowitej sprzeczności z zapisami planu realizacyjnego z 1966 r. Analiza dokumentów wskazuje, że w istocie w zakresie części działki 1/4 już po dokonaniu wywłaszczenia doszło do zmiany koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości, w taki sposób, że zamierzano wybudować na niej żłobek. Gdyby więc nawet taki żłobek powstał, nie doszłoby w istocie do zrealizowania celu wywłaszczenia nieruchomości składających się na działkę nr [...]. Stwierdzając powyższe Sąd nie podzielił przeciwnej argumentacji przedstawionej w pismach pełnomocników uczestników postępowania z 7 października 2013 r. i z 14 kwietnia 2014 r.

Gdyby podzielić stanowisko pełnomocników skarżących, że ogólnym celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego (szczegółowo opisane w pkt. 7 pisma z 14 kwietnia 2014 r. radcy pr. M. S.) to przy wyeliminowaniu - z przyczyn wskazanych wyżej - celu szczegółowego: budowy żłobka, wątpliwą byłaby w ogóle możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje bowiem pogląd, zgodnie z którym w przypadku tak ogólnego wskazania celu wywłaszczenia jak budowa osiedla mieszkaniowego, jego realizacja następuje także przez realizację takich inwestycji jak pawilony handlowe, garaże, parkingi (wyrok I OSK 1324/06).

Nie budzi natomiast wątpliwości, że na działce 1/4 powstał parking samochodowy na ok. 60-100 miejsc. Paradoksalnie z zebranego materiału dowodowego wynika, że parking ten miał powstać tymczasowo, w miejsce zaplanowanego żłobka. Doszło zatem do ponownej zmiany planów realizacyjnych, co do wywłaszczonego gruntu, w wyniku której nastąpiła realizacja pierwotnego celu wywłaszczenia. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, że parking miał powstać tymczasowo. W praktyce okazało się, że również w tym zakresie plany wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości uległy kolejnej zmianie, tym razem w postaci braku koncepcji jego wykorzystania, a parking funkcjonuje do dziś. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, czy parking ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia, chyba że owa samowola budowana podlegała następnie legalizacji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia. Zawarte w ustawie wyrażenie "realizacja" może oznaczać wyłącznie działania oparte na przepisach prawa, a nie działania dokonane bezprawnie. Przeciwna interpretacja przepisów musiałaby skutkować stwierdzeniem, że możliwe jest, by celem wywłaszczenia było zamierzenie dokonania samowoli budowlanej, które w państwie prawa jest nie do przyjęcia.

Gdyby w przedmiotowej sprawie okazało się, że ów parking - zlokalizowany na części działki [...]- powstał legalnie, to w istocie oznaczałoby, że cel wywłaszczenia został na tej części nieruchomości zrealizowany, a zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy. Bez znaczenia jest to, że plan realizacyjny z 1966 r. przewidywał lokalizację większej liczby miejsc parkingowych, dla których utworzenia działka [...] była zbyt mała. Lokalizacja tych miejsc parkingowych i garaży była bowiem planowana na terenie większym, a działka [...] w istocie była jedynie częścią tego terenu. Plan realizacyjny nie wskazywał szczegółowej lokalizacji parkingu i garaży. W istocie możliwa była sytuacja, że na działce [...] miał zostać zlokalizowany jedynie fragment tej inwestycji, a pozostała np. na przyległych działkach wchodzących w skład terenu oznaczonego w planie realizacyjnym z 1966 r. symbolem [...]. To, czy na innych działkach zrealizowano inwestycję budowy pozostałych miejsc parkingowych i garaży, pozostaje bez znaczenia. Gdyby na części działki [...]zrealizowano część zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego cel wywłaszczenia, to zwrot tej części nie byłby możliwy.

W toku ponownego postępowania organ I instancji winien tę kwestię wyjaśnić. Bez względu na wyniki oceny legalności realizacji przedmiotowego parkingu, już dziś należy stwierdzić, że możliwe jest zwrócenie wnioskodawcom pozostałej części projektowanej działki [...] w częściach wytyczonych granicami pierwotnie istniejących działek, podlegających następnie wywłaszczeniu. Starosta będzie zobligowany do ponownego rozważenia możliwości podziału projektowanej działki nr [...]w sposób zgodny z pierwotnymi granicami wywłaszczonych nieruchomości. Przedstawione w decyzjach obu instancji powody uniemożliwiające taki podział nie są przekonujące, podział taki zdaniem Sądu jest możliwy. Sąd podzielił argumentację organów co do braku możliwości zwrotu projektowanych działek nr [...]. Okoliczności tej w toku postępowania żadna ze stron nie kwestionowała.

Bezzasadnym jest zarzut skarżącej co do braku uznania jako strony postępowania administracyjnego Spółdzielni. Wbrew argumentom skarżącej, obciążanie Spółdzielni należnościami z tytułu bezumownego korzystania z przedmiotowego gruntu (część działki [...]) pozwala na stwierdzenie, że Spółdzielnia ma w niniejszym postępowaniu wyłącznie interes faktyczny.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien uwzględnić zapatrywania prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli uczestnicy postępowania: A. "G.", W. F. i I. J., reprezentowani przez radcę pr. M. S..

Zarzucili oni zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), przez błędną jego wykładnię;

2. art. 93 ust. 3b ugn przez błędne jego zastosowanie, polegające na pominięciu jego zastosowania.

Nadto zarzucili wyrokowi naruszenie prawa procesowego – art. 133 § 1 ppsa.

Wnieśli o uchylenie ww wyroku w całości; oddalenie skargi Gminy Miasta P.; orzeczenie o kosztach postępowania w tym o kosztach zastępstwa procesowego (k. 275-282 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P., reprezentowane przez r. pr. B. K., wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 316-317 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 139 ugn został skonstruowany niestarannie. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Tym samym wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2012 r., poz. 1429, bowiem j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 został opublikowany dopiero 23 kwietnia 2014 r. Mimo tej wady, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Sąd I instancji dokonał trafnej wykładni art. 139 ugn. Rezultaty wykładni systemowej i celowościowej art. 139 ugn umacniają rezultat wykładni językowej, przedstawionej w zaskarżonym wyroku. Ustawodawca wskazał, że przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości może być wyłącznie nieruchomość wywłaszczona (art. 136 ust. 1 in princ. ugn), a stroną tego postępowania jest poprzedni właściciel tej właśnie wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca (art. 136 ust. 2 in medio i ust. 3 ugn). W doktrynie trafnie wskazuje się, że konsekwencją zasady użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (rozumianej jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeśli miałaby być przeznaczona na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej), jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku (roszczenia – art. 229 ugn) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 800, uw. 1). Z istoty instytucji zwrotu wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może dochodzić zwrotu wyłącznie nieruchomości, do której prawo własności mu przysługiwało, nie zaś innej – w tym sąsiedniej – do której prawo własności temu właśnie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy nie przysługiwało (uchwała SN z 18.4.1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102, akceptowana przez G. Bieńka w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2011, s. 1031-1032).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że skoro nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, to nie sposób przyjąć, by przedmiotem zwrotu spadkobiercom właścicieli mogła być inna nieruchomość, która przed wywłaszczeniem stanowiła własność innych właścicieli. Określenie "nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi" odnosi się wyłącznie do tej nieruchomości (lub jej części), która została wywłaszczona, a jej właścicielem była osoba, określana jako "poprzedni właściciel" (art. 136 ust. 2 in medio ugn). Art. 139 ugn nie pozwala na orzeczenie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi bądź jego spadkobiercy, który miałby polegać na przyznaniu wnioskodawcy udziału we własności innej - aniżeli wywłaszczona – nieruchomości, przy przyznaniu udziału w przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej innej osobie, która nie była poprzednim właścicielem (lub jego spadkobiercą) przedmiotowej nieruchomości. Za prawidłowością wykładni art. 139 ugn, zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, przemawia także to, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że nieuzasadniony jest pogląd dopuszczający zwrot udziału w nieruchomości (G. Bieniek – op. cit., s. 1029-1030). Tym bardziej niedopuszczalny jest zwrot przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że spadkobiercy poprzedniego właściciela tej nieruchomości uzyskaliby tytułem zwrotu nieruchomości jedynie część należnych im na zasadach ogólnych udziałów w nieruchomości, z własności której wywłaszczono ich spadkodawców, umniejszone o udziały osób trzecich (nie będących spadkobiercami poprzedniego właściciela), a z kolej ci sami spadkobiercy uzyskaliby z naruszeniem prawa (art. 139 ugn) udziały w dwu innych nieruchomościach, których spadkodawca nie był właścicielem w chwili ich wywłaszczenia.

Do błędnego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie doszło na skutek nieprawidłowej wykładni art. 139 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn. Przyczyniło się do błędu w wykładni prawa materialnego także błędne rozumienie istoty wniosku o zwrot nieruchomości.

Należy zauważyć, że trzy odrębne postępowania zwrotowe wszczęto na podstawie trzech odrębnych wniosków:

1. wniosku z 8 lutego 2001 r. spadkobierców M. Ł. i J. Ł., wnoszących o zwrot nieruchomości stanowiącej m.in. część działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, odpowiadającej części przejętej działki nr [...];

2. wniosku z 29 marca 2001 r. spadkobierców [...], wnoszących o zwrot nieruchomości stanowiącej m.in. część działki nr [...], położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy 10, odpowiadającej części dawnej działki nr [...];

3. wniosku z 15 października 2004 r. [...], wnoszących o zwrot przejętej nieruchomości stanowiącej aktualnie m.in. część działki nr [...], odpowiadającej części przejętej działki nr [...].

Zatem P. G. i A. G., mogli uzyskać zwrot jedynie tej części działki nr [...], która powstała z części przejętej dawnej działki nr [...]. W żaden sposób ich wniosek nie dotyczył części działki nr [...], odpowiadającej dawnej działce: nr [...] (do zwrotu której uprawnieni są wyłącznie spadkobiercy K. Z. i E. Z.), ani nr [...] (do zwrotu której uprawnieni są wyłącznie spadkobiercy M. Ł. i J. Ł.).

To, że kontrolowane postępowanie toczyło się na podstawie art. 62 kpa, nie zmieniło istoty żadnego z postępowań, które zakończyć się winny odrębnymi rozstrzygnięciami co do każdego z żądań, dotyczących każdej z wywłaszczonych nieruchomości. Rozstrzygnięcia te mogą mieć postać 3 odrębnych decyzji; alternatywnie mogą zakończyć się jedną decyzją, w której w odrębnych punktach właściwy organ rozstrzygnie o każdym żądań, wraz z jednym, wspólnym uzasadnieniem. Za tym ostatnim rozwiązaniem przemawiają względy ekonomii procesowej.

Za poprawnością wykładni art. 139 ugn, zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, przemawia i to, że w praktyce właściwych organów i Sądów administracyjnych, w wielkiej ilości spraw rozstrzyga się o wnioskach o zwrot konkretnej nieruchomości. Nawet jeśli przed organem właściwym toczy się wiele postępowań zwrotowych dotyczących wielu nieruchomości, wywłaszczonych w jednym czasie, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, nie dochodzi w nich do orzekania o zwrocie udziałów w tych nieruchomościach na rzecz różnych poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców) innych nieruchomości, w oderwaniu od wniosków o zwrot konkretnych nieruchomości, na rzecz odpowiadających tym wnioskom i konkretnym – wskazywanym odrębnie w każdym z nich – wywłaszczonym nieruchomościom.

Zarzut naruszenia art. 93 ust. 3b ugn przez jego niezastosowanie, okazał się nieusprawiedliwiony. Nawet brak istniejących ścian oddzielenia przeciwpożarowego bądź ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentów do przekrycia dachu, nie czyni niemożliwym podziału budynku. Płaszczyzną podziału może być bowiem nie tylko ściana już istniejąca lecz także ściana w tym celu wykonana (G. Bieniek – op. cit s. 504-505, uw. 9). W postępowaniu o zwrot nieruchomości, w przypadku kolizji dwu norm (art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2, i art. 139 ugn) z normą wywiedzioną z art. 93 ust. 3b ugn, z uwagi na cel postępowania zwrotowego, ograniczeń z art. 93 ust. 3b ugn nie stosuje się. Art. 95 stanowi lex specialis do art. 92-94 ugn (E. Mzyk – op. cit. s. 566, uw. 1). Podział nieruchomości w postępowaniu o zwrot nieruchomości (lub jej części) następuje w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikającego z przepisów niniejszej ustawy (art. 95 pkt 4 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ugn). Posadowienie w okresie, gdy wszystkie trzy nieruchomości były wywłaszczone, w sposób nierespektujący granic wywłaszczonych nieruchomości, budynku tymczasowego (którego ściany wykonane są z płyty warstwowej PW-8 i z siporeksu; który na każde wezwanie Urzędu trzeba będzie zlikwidować bez prawa do odszkodowania i lokalizacji zastępczej; k. [...] t. I) bez ścian oddzielenia przeciwpożarowego bądź bez ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentów do przekrycia dachu, nie może przekreślać ochrony interesu stron postępowania zwrotowego. Roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter roszczenia konstytucyjnego (wyrok WSA w Warszawie 19.5.2011 r., I SA/Wa 2351/10, akceptowany przez E. Mzyka – op. cit. s. 800, uw. 1) i nie może doznawać ograniczeń innych niż z art. 136 ust. 3 i art. 299 ugn. Organ orzekający o zwrocie nieruchomości (bądź jej części) decyzją o zwrocie nieruchomości zatwierdza podział, nie będąc związany art. 93 ust. 3b ugn (art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1b w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, i art. 139 ugn; E. Mzyk- op. cit. s. 566, uw. 1 zd. 1). Zagadnienie budynku tymczasowego zbędnie absorbowało uwagę organów w toku postępowania, mimo że nie było relewantne dla rozstrzygnięcia spraw o zwrot trzech nieruchomości, na co wskazuje ilość powtarzających się w 8 tomach akt administracyjnych umów najmu, ekspertyz rzeczoznawców i oświadczeń stron.

W postępowaniu zwrotowym właściwy organ orzeka o zwrocie części nieruchomości, ustalając przesłanki z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ugn, wyodrębniając podmiotowo nową nieruchomość określając granice tej nieruchomości (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 628-630, nb 3). To, że w dacie orzekania o zwrocie nie ma już dawnych działek nr 1, 5 i 7, a jest działka 1/4, nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Ustalenie, że te właśnie fragmenty powierzchni ziemi stanowiły uprzednio działki – odpowiednio - nr 1, 5 i 7, przy ustaleniu przesłanek pozytywnych zwrotu, przy braku przesłanek negatywnych, pozwala organowi właściwemu zatwierdzić podział nieruchomości, na podstawie lex specialis do art. 93 ust. 3b ugn (art. 95 pkt 4 w zw. z art. 96 ust. 1b ugn).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 ppsa. Skoro celem wywłaszczenia było powstanie parkingu, a parking ten powstał, słusznie Sąd I instancji nakazał ustalenie, czy parking został wybudowany legalnie bądź czy jego budowa została zalegalizowana (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa).

Wobec różnej pisowni nazwisk skarżących kasacyjnie (w decyzjach i postanowieniach – k. 1-3, 65-62, 122-121, 124-123 akt [...] t. I; pismach i oświadczeniach stron – k. 5, 9-8, 73, 82, 117-115, 285, 383-382 akt [...] t. I; k. 105-104, 108-106 akt [...] t. II; k. 26 akt [...],[...] t. III; akcie notarialnym z 8 stycznia 2013 r. Repertorium A nr [...]o odwołaniu pełnomocnictw przez P. J. G. – w aktach [...] Wojewody – bez numeracji kart; pismach urzędowych – k. 57, 106, 143, 149, 156, 253, 300 akt [...] t. I; protokołach i notatkach służbowych - k. 22, 29, 45, 74, 93, 279 akt GN7221-2-00037/05 t. I; skardze kasacyjnej – k. 275 akt sądowych; w urzędowym odpisie postanowienia Sądu Rejonowego Poznań Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu z 29 maja 2009 r., I Ns 88/09 o stwierdzenia nabycia spadku po J. W. G. – k. 206 akt [...]t. II), Starosta zobowiąże P. J. G. i A. R. G. do przedłożenia odpisów zupełnych aktów urodzenia każdego z nich i F. G., zmarłego dnia 20 października 1961 r. – jednego ze współspadkobierców S. G..

W tomie akt [...] Wojewody - bez numeracji kart – prawidłowo zgromadzono odpis zupełny aktu zgonu S. G. oraz urzędowo poświadczone odpisy postanowień Sądu Powiatowego dla m. Poznania w Poznaniu z dnia 20 czerwca 1962 r. sygn. akt: II.Ns 364/62 i II.Ns 365/62, o stwierdzeniu nabycia spadku po – odpowiednio – S. G. i F. G..

W 8 tomach akt administracyjnych znajdują się nie mniej niż 3 odpisy zwykłe księgi wieczystej nr [...], które nie są wystarczające dla ustalenia, kto był właścicielem działki nr [...], opisanej w księdze wieczystej Ż. t. 2, k. 32, w dniu 5 marca 1968 r. Dla ustalenia tego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia (art. 7, 77 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 28 kpa), Starosta zwróci się do Sądu Rejonowego w Poznaniu, prowadzącego księgę wieczystą nr P02P/00101970/9 o nadesłanie odpisu tej księgi wieczystej obejmującego także wpisy wykreślone oraz odpisy dokumentów znajdujących się w zamkniętej księdze wieczystej Ż. t. 2, k. 32, według stanu na dzień 5 marca 1968 r. (art. 362 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Zbadanie tych dokumentów pozwoli na ustalenie nieprzerwanego łańcuszka dokumentów, wskazujących na to, że P.J. G. i A. R. G. (przy uwzględnieniu odpisu postanowienia I Ns 88/09) są legitymowani czynnie do skutecznego wywiedzenia wniosku o zwrot części dawnej działki nr [...].

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.