Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 305/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1 - 12
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, , Protokolant Starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi A.D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 lutego 2024 r. nr 26/2024 znak: WOP.7721.10.2024.LZ w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 roku, nr 695/2023, znak: PINB/7355/959-23/S-164/2023/W/LiK; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej A. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 305/24

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 13 lutego 2024 r. (Nr 26/2024, znak: WOP.7721.10.2024.LZ) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 22 listopada 2023 r. (Nr 695/2023, znak: PlNB/7355/959-23/S-164/2023/W/LiK), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] nakazano A. D. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż instalacji fotowoltaicznej wraz ze stelażem, usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] w obrębie [...]).

Z akt sprawy wynika, że 19 października 2022 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wpłynęło pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o podjęcie działań w zakresie posiadanych przez organ kompetencji w związku z wykonaniem instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...] w Ł.. Z treści tego pisma wynikało, że przedmiotowy obiekt budowlany jest chroniony na podstawie wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków Osiedla mieszkaniowego [...] (Zarządzenie Nr 6843/VIII/21 Prezydenta Miasta Łodzi z 26 marca 2021r.) oraz na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr LXVII 1/1471/13 Rady Miejskiej w Łodzi z 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi, położonej na terenie osiedla Stoki, w rejonie ulic: Telefonicznej, Giewont, Rysy, Dębowskiego, Hyrnej i Pomorskiej, do terenu kolejowego, w której określono granice obszarów konserwatorskich.

Przy piśmie z 21 czerwca 2023 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Łodzi przekazał do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dokumentację dotyczącą niezgłoszonego montażu paneli fotowoltaicznych na przedmiotowej nieruchomości

Następnie 22 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przeprowadził oględziny na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] w sprawie zainstalowania paneli fotowoltaicznych. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że na nieruchomości zlokalizowany jest "budynek mieszkalny wielorodzinny, dwukondygnacyjny. Dach w konstrukcji drewnianej, kopertowy, kryty blachodachówką. Właścicielem lokalu nr [...] jest Pani M. D. córka, która użyczyła lokalu mamie Pani A. D.. Pani A. D. na południowo-zachodniej stronie dachu zainstalowała 13 paneli fotowoltaiki: zainstalowano 6 paneli od strony południowo-zachodniej wykuszu a 5 paneli od strony południowo-wschodniej wykuszu i na wykuszu 2 panele. Każdy panel posiada moc około 400W. Moc całkowita wynosi 4,56 kW. Instalacja zamontowana na metalowym stelażu, dwoma przewodami elektrycznymi wprowadzonymi do przewodu wentylacyjnego. Instalacja fotowoltaiki została połączona z falownikiem i licznikiem dwukierunkowym trójfazowym. Falownik został zamontowany w pomieszczeniu piwnicy. Licznik energii został zainstalowany w szafie na klatce schodowej. Całość instalacji fotowoltaicznej wykonała Pani A. D. w sierpniu 2022 roku dla potrzeb lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Roboty zakończone. Na wykonanie instalacji fotowoltaiki inwestorka nie uzyskała pozwolenia na budowę ani nie dokonała zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej".

Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wystąpił do Urzędu Miasta Łodzi z prośbą o udzielenie informacji, czy inwestor uzyskał zgodę na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych związanych z montażem instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...]. W odpowiedzi Urząd Miasta Łodzi poinformował, iż w rejestrze Urzędu Miasta Łodzi na podstawie prowadzonych od 2012 roku rejestrów nie odnotowano decyzję o pozwoleniu na budowę ani nie przyjęto zgłoszenia robót budowlanych w zakresie wskazanym w piśmie.

Pismem z 3 sierpnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie montażu instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Ł. (działka nr ew. [...] w obrębie [...]).

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał decyzję z 22 listopada 2023 r., którą nakazał A. D. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...], do stanu poprzedniego poprzez demontaż instalacji fotowoltaicznej wraz ze stelażem, usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] w obrębie [...]).

W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. zarzuciła naruszenie:

a) § 70 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 70 ust. 1 pkt 2 uchwały nr LXVIII/1471/2013 Rady Miejskiej w Łodzi z 11 września 2013 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na terenie osiedla Stoki w rejonie ulic Telefonicznej, Giewont, Rysy, Dębowskiego, Hyrny i Pomorskiej do terenu kolejowego, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nakładają na inwestora obowiązek prowadzenia prac niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na terenie objętym ewidencją zabytków w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków podczas, gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów rangi ustawowej a ponadto wykracza poza uregulowane ustawowo kompetencje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

b) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z artykułem 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędne zastosowanie i nałożenie na odwołującego obowiązku demontażu instalacji fotowoltaicznej.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przyjął za organem I instancji następujące ustalenia: skarżąca zamontowała panele fotowoltaiczne o mocy 4,56 kW na dachu budynku objętego ochrona konserwatorską na podstawie planu miejscowego oraz wpisu osiedla [...] do gminnej ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi nr 6843A/III/21 z 26 marca 2021 r. (wpis pod poz. 212). Organ podkreślił, że montaż spornej instalacji nie wymaga uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, jednak w związku z ochroną konserwatorska wymagał uzgodnienia z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na mocy uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LXVIII/1471/13 z 26 marca 2021 r. (§ 70 ust. 1 pkt 2). Budynek przy ul. [...] położony jest w obszarze oznaczonym symbolem 9.WM oraz w obszarze E2. Do tych terenów mają zastosowanie § 70 ust. 2 pkt 3 oraz § 70 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego. W ocenie organu przywołane przepisu planu miejscowego ustanawiają konieczność uprzedniego uzgodnienia inwestycji z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, którego to warunku nie spełniła skarżąca.

Organ zauważył, że skarżąca w kwietniu 2022 r. wystąpiła do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie zgody na montaż paneli fotowoltaicznych i wymiennika pompy ciepła na dachu budynku przy ul. [...] w Ł.. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 8 czerwca 2022 r. negatywnie zaopiniował inwestycję. Pomimo tego skarżąca dokonała montażu spornej instancji, jedynie rezygnując z wymiennika pompy przy kominie oraz zmieniła miejsce posadowienia paneli fotowoltaicznych na dachu, jednak nowej koncepcji instalacji fotowoltaicznej nie uzgodniła z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Próbę uzgodnień z tym organem podjęto dopiero w maju 2023 r., czyli już po wykonaniu instalacji. Pismem z 21 czerwca 2023 roku Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie negatywnie zaopiniował inwestycję.

Reasumując organ doszedł do przekonania, że sporne roboty wykonano niezgodnie z planem miejscowym (z uwagi na brak uzgodnienia z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków), co uzasadnia zastosowanie procedury przewidzianej w art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. D. zarzuciła organowi naruszenia:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 70 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 70 ust. 1 pkt 2 uchwały nr LXVIII/1471/13 Rady Miejskiej w Łodzi z 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi, położonej na terenie osiedla Stoki, w rejonie ulic: Telefonicznej, Giewont, Rysy, Dębowskiego, Hyrnej i Pomorskiej, do terenu kolejowego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:

- przepisy te nakładają na inwestora obowiązek prowadzenia prac nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na terenie objętym ewidencją zabytków w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów rangi ustawowej;

- przyjęcie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyznają konserwatorowi zabytków uprawnienie do opiniowania robót budowlanych w przypadkach niewskazanych w przepisach rangi ustawowej;

podczas gdy prawidłowa wykładnia rzeczonych przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dotyczy jedynie sytuacji określonych w art 39 ust 3 ustawy - Prawo budowlane, a więc w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę;

b) art. 36 ust 1 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uznanie, że prace budowlane wykonane przez skarżącą stanowiły roboty budowlane w otoczeniu zabytku, a zatem wymagały uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonywanie, podczas gdy przez otoczenie zabytku należy rozumieć - stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków - wyłącznie teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, zaś budynek przy ul. [...] wchodzi w skład Osiedla Mieszkaniowego [...], który ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, ale obszar ten nie jest objęty rejestrem zabytków;

c) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenia na skarżącą obowiązku demontażu instalacji fotowoltaicznej oraz nieokreślenie terminu wykonania obowiązku przez skarżącą;

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadnym było jej uchylenie.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ II instancji pomija, że o ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wprowadzać określone wymagania dotyczące obiektów nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to jednak nie może przyznawać organom administracji uprawnień, które nie wynikają z przepisów rangi ustawowej. Przepis § 70 ust 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zatem dotyczyć wyłącznie uprawnień już wynikających z ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dokonanie uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy spoczywa na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę i nie ma podstaw prawnych do nakładania takiego obowiązku na inwestora. Zdaniem strony z powyższego przepisu wynika, że obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków dotyczy wyłącznie tych inwestycji, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, a uzgodnienia tego dokonuje nie inwestor, a organ. Jak już natomiast wskazano wcześniej, inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja nie wymagała uzyskała pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia.

Zaakceptowanie wykładni odmiennej prowadziłoby do nie dającego się zaakceptować wniosku, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi rozszerzyła kompetencje ustawowe Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków poza ramy wynikające z art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie skarżącej pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na które powołuje się organ I instancji nie stanowi uzgodnienia w rozumieniu w/w przepisów prawa budowlanego, lecz opinię, która nie ma mocy wiążącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 lutego 2024 r. (Nr 26/2024, znak WOP.7721.10.2024.LZ) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 22 listopada 2023 r. (695/2023, znak PINB/7355/959-23/S-164-/2023/W/LiK) nakazującą A. D. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż instalacji fotowoltaicznej wraz ze stelażem, usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] w obrębie [...]).

W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji był art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj,: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowalne]. Wskazać należy, że postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 51 powoływanej ustawy polega na wydaniu jednej z trzech decyzji określonych w ust. 1 przywołanego przepisu. W sytuacji, gdy zachodzi brak możliwości naprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, organ obowiązany jest nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeśli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie jest to przypadek odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa), organ orzeka o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Z kolei w przypadku, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3), właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest instalacja fotowoltaiczna zainstalowana na dachu budynku przy ul. [...] w Ł., na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Ł.. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięć) nie wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na (...) pkt 3) instalowaniu (...) lit. c) (...) urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 150 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (...).

Należy jednak wskazać, jak trafnie zwróciły na to uwagę organy, iż nawet jeżeli roboty budowlane nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie oznacza to, że nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale z 3 października 2016 r., II OPS 1/16 do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust.1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Z powyższego wynika, iż kontroli organu podlega zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa.

Jednakże wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawą do wydania wobec omawianego obiektu decyzji mającej oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane był brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy, albowiem – jak stwierdziły organy - zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2021 r., II OSK 2106/18 "prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego są zobowiązane zbadać zgodność wykonanych robót z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego."

W tym zakresie organy powoływały się na fakt, iż budynek mieszkalny wielorodzinny na dachu, którego zainstalowano panele fotowoltaiczne zlokalizowany jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków Osiedla mieszkaniowego [...] na podstawie zarządzenia Nr 6843/VIII/21 z 26 marca 2021 r. Prezydenta Miasta Łodzi oraz na podstawie postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr LXVI 11/141/13 Rady Miejskiej w Łodzi z 11 września 2013 r. Budynek przy ul. [...] w Ł. położony jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 9.WM oraz E2 czyli jako przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (Osiedla Mieszkaniowego w obrębie ulic: Górskiej, Pieniny, Potokowej, Przełęcz, Skalnej, Szczytowej i Zbocze tworzącego zespół zabudowy wpisany do gminnej ewidencji zabytków § 35 pkt 1 miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego). Z § 70 ust. 2 pkt 3 ww. planu wynika – na co wskazywały organy - konieczność prowadzenia prac w terenach znajdujących się w zasięgu obszarów wymienionych w pkt 1 (czyli w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem E1) w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dodatkowym argumentem, w ocenie organów, był ponadto przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Z powyższych względów organy wywodziły, iż skarżąca nie posiadając pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ma zamkniętą drogę do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji (montażu paneli fotowoltaicznych na dachu spornego budynku) do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu powyższa konstatacja jest nieprawidłowa.

Przechodząc do dalszych rozważań merytorycznych należy je rozpocząć od stwierdzenia, że kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie budowlanym zostały określone w art. 39 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też z innych przepisów nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków właściciela nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 3148/17) np. w planie miejscowym, jak to uczyniono miejsce w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane "Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.". Przepis ten skorelowany został z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi z kolei, iż prowadzenie m.in. prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku, podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W myśl zaś art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Z kolei obowiązek dokonania uzgodnienia uregulowany został w art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym "w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków", co oznacza, że każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu wymagać będą uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego.

Analiza w szczególności przepisu art. 39 ust. 3 prowadzi do jednoznacznego wniosku, że obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków dotyczy wyłącznie tych inwestycji, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Ponadto zgodzić się należy ze skarżącą, że w takiej sytuacji dokonanie uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, spoczywać będzie na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Nie ma zatem podstaw prawnych do nakładania takiego obowiązku na inwestora (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 31 stycznia 2013 r., II SA/Lu 1048/2012). W realiach niniejszej sprawy natomiast inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie wymagała uzyskała pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia. Zatem wymaganie uzyskania od skarżącej, jako inwestorki, pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Wywodzenie natomiast takowego obowiązku w stosunku do skarżącej z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie może stanowić legalnej podstawy prawnej do nałożenia kwestionowanego obowiązku. Nakładanie bowiem obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, dokonania uzgodnień, uzyskania opinii, czy uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminom oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2018 r., II OSK 3148/17, pomimo że jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna ona mieć wprost uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Skoro zatem kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi natomiast naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, (por. także wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r., IV SA/Po 897/18). W tej sytuacji wskazywane powyżej postanowienia uchwały (§ 70 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 70 ust. 1 pkt 2) w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego gminy.

Z tych też względów uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane zw. z § 70 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 70 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 36 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Całkowicie trafnie stwierdza skarżąca, iż przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Przypomnieć zatem raz jeszcze należy, iż katalog działań wymagających uzyskania uprzedniego pozwolenia konserwatorskiego w sposób enumeratywny wymienia art. 36 ust. 1 pkt 1 - 12 ustawy o ochronie zabytków, co oznacza, że tylko w przypadkach w nim wymienionych występuje obowiązek uzyskania takiego zezwolenia. Dalej wskazać należy, iż przez otoczenie zabytku należy rozumieć - stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy - wyłącznie teren wokół lub przy zabytku wyznaczonym w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Z powołanych regulacji wynika zatem, że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy znajduje zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych na terenie wokół zabytku lub przy zabytku wpisanym (decyzją administracyjną) do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku.

W realiach niniejszej sprawy natomiast budynek przy ul. [...] wchodzi w skład Osiedla Mieszkaniowego [...], które ujęte jest w gminnej ewidencji zabytków, ale obszar ten nie jest objęty rejestrem zabytków. Organ w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie odnosi się do tego zagadnienia. Ogranicza się do jednozdaniowego stwierdzenia "Ponadto z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wynika obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku". W uzasadnieniu zabrakło jakiejkolwiek argumentacji odnośnie prawidłowości zastosowanej w postępowaniu podstawy materialnoprawnej, w kontekście definicji otoczenia zabytku z odniesieniem do stanu faktycznego sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, iż jak wskazuje się orzecznictwie uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak przedstawione, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ, a sąd miał możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy rozważą wszystkie podniesione w uzasadnianiu argumenty co do zakresu kompetencji konserwatora zabytków, w świetle powyższych ustaleń dokonają oceny legalności działań podjętych przez skarżącą i mając na uwadze powyższe rozważą zasadność dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

ds