Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 270/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 listopada 2021 r. nr WINB-WOA.7722.218.2021.PG w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r. nr WINB-WOA.7722.218.2021.PG, po rozpoznaniu zażalenia J. K. (skarżąca) na postanowienie numer [...] z dnia 10 września 2021 r., nr: [...] PINB, dotyczące nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 56.743,20 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 17 maja 2018 r. wystawionym przez PINB , płatnej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia postanowienia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB wydał w dniu 10 września 2014 r. decyzję nr [...], którą nałożył na inwestorów – J. i E. K. obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. 1 i 2 położonych w miejscowości M., gmina N., z uwagi na realizację inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz niezgodność budowy obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

SWINB, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, decyzją z 22 maja 2014 r. nr WINB- WOA.7721.318.2014.MW utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję PINB. Wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SA/GI 183/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę inwestorów na decyzję na decyzję ŚWINB z dnia 22 maja 2014 r.

W dniu 5 lutego 2018 roku PINB przeprowadził czynności kontrolne, celem ustalenia wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego i stwierdził niewykonanie obowiązku ww. rozbiórki.

W dniu 9 lutego 2018 r. PINB wystawił upomnienie, wzywając jednocześnie J. K. (skarżąca) do wykonania obowiązku zgodnie z treścią decyzji PINB.

W dniu 17 maja 2018 roku PINB wystawił tytuł wykonawczy na skarżącą, o treści obowiązku "rozbiórka budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1 i 2 położonych w miejscowości M., gmina N.".

W dniu 13 czerwca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo inwestorów z dnia 8 czerwca 2018 r. stanowiące zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji.

Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. PINB wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych powyższego pisma, co też skarżąca uczyniła.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. PINB uznał zarzuty skarżącej z 8 czerwca 2018 roku za nieuzasadnione. Zażalenie na postanowienie wniosła skarżąca.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2018 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów z dnia 8 czerwca 2018 r. E. K.. Zażalenie na postanowienie wniósł E. K..

Postanowieniem z dnia 26 października 2018 r. ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 9 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/GI 16/19 oddalił skargę skarżącej na postanowienie SWINB z dnia 26 października 2018 r.

Postanowieniem z dnia 26 października 2018 r. SWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 13 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. o sygn.. akt II SA/Gl 13/19 oddalił skargę. E. K. na wskazane postanowienie SWINB.

Postanowieniem nr [...] z dnia 10 września 2021 r. nr [...] PINB nałożył na skarżąca grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 56.743,20 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 17 maja 2018 r. wystawionym przez PINB. Pouczył zobowiązaną, że w przypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej. Ponadto w ww. postanowieniu PINB wezwał skarżącą do wykonania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia postanowienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 17 maja 2018 r., z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w ww. terminie zostanie wydane postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego.

W zażaleniu na postanowienie z dnia 10 września 2021 r. wniosła skarżąca, podnosząc, że PINB nie miał podstaw do zastosowania art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca stwierdziła, że nie jest w stanie niezwłocznie wykonać nałożonego obowiązku, z uwagi na brak wystarczających środków finansowych.

SWINB zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na rozstrzygniecie organu I instancji utrzymał je w mocy, w całości. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postepowania według chronologii zdarzeń. Dalej wskazał na przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020 poz. 1427 ze zm.- dalej: "u.p.e.a") mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 § 1u.p.e.a. rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia.

W pierwszej kolejności SWINB wskazał, iż w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel, zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród nich najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ administracji nakłada, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dalej SWINB wyjaśnił zasady nakładania grzywny w celu przymuszenia (art. 121 u.p.e.a.) oraz sposób wyliczenia jej wysokości.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy SWINB stwierdził, że skarżąca nie wykonała zobowiązania wynikającego z decyzji PINB z dnia 22 kwietnia 2014 r. Z uwagi na to, iż obiekt będący przedmiotem postępowania o sygnaturze: [...] nie został rozebrany, organ odwoławczy stwierdza, że PINB zasadnie nałożył grzywnę, na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. na zobowiązanego we wskazanej w zaskarżonym postanowieniu wysokości 56.743,20 zł. Podana kwota została poprawnie ustalona przez PINB, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ponieważ parametr powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi 55,50 m2, a wskaźnik ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalonej na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na II kwartał 2021 roku wynosi 5112,00 zł. SWINB wskazał, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Stwierdził dalej, że organ zobowiązany jest do zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na niej obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nadto wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się.". SWINB podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Wskazał równocześnie, że sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego.

SWINB wyjaśnił dalej, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 124 u.p.e.a. nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SWINB z dnia 25 listopada 2022 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 119 u.p.e.a. poprzez wymierzenie grzywny pomimo braku podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; wstrzymanie w całości wykonania decyzji organu zarówno I, jak i II instancji; zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych; zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów oraz ustanowienie adwokata z urzędu. W uzasadnieniu skargi podniosła że nie jest w stanie niezwłocznie wykonać obowiązku rozbiórki z powodu braku wystarczających środków finansowych. Dodatkowo wyjaśniła, że w chwili obecnej w Gminie N., na której położona jest przedmiotowa nieruchomość, toczy się postępowania w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżąca, w ramach procedury planistycznej, złożyła wniosek o zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania gruntu z rolnego na budowlany.

W odpowiedzi na skargę SWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) utrzymująca w mocy postanowienie organu I instancji, na mocy którego nałożono na skarżąca grzywnę w celu przymuszenia, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Postepowanie w niniejszej sprawie Sąd rozpatrywał na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym określonym art. 119 ust. 3 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżąca obowiązku rozbiórki budynku oraz czy nałożona grzywna jest zgodna z prawem. Zarzuty skargi polegają głównie na kwestionowaniu zasadności nałożenia na skarżąca grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie t.j. Dz. U. z .2022 r..479 - dalej: "u.p.e.a")

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.).

Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.).

Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.).

Odmiennie jest uregulowana grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego w tym zakresie, że jest ona jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Grzywna ta charakteryzuje się nie tylko tym, że jest jednorazowa, ale też tym, iż ma ustalaną w sposób sztywny wysokość, w przeciwieństwie do grzywien przymuszających do wykonania innych obowiązków.

Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.).

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.)

W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem wezwał skarżącą do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżąca w dalszym ciągu uchylała się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 17 maja 2018 r. wystawionym przez PINB, nałożono na nią grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 56.743,20 zł.

Skoro istnieje tytuł wykonawczy, to skarżąca ma obowiązek wykonania nałożonego na nią obowiązku rozbiórki, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Organ egzekucyjny uzasadnił wymiar grzywny wskazując, iż zapewni on efektywność egzekucji i spełni funkcję dyscyplinującą. W sytuacji zaniechania wykonania tego obowiązku dobrowolnie przez skarżącą, organ korzysta z instrumentów prawnych w celu przymuszenia jej do jego wykonania, albo zleca wykonanie zastępcze. W rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia, iż w postępowaniu planistycznym skarżąca obecnie złożyła wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu, na którym posadowiono przedmiotowy budynek.

Nałożenie grzywny w celu przymuszenia, będące przedmiotem kontrolowanego postanowienia, odpowiada treści art. 121 § 1 u.p.e.a. i nie stanowi naruszenia prawa. Ustalona wysokość grzywny nie budzi wątpliwości. Zasadnie wywiodły organy, iż kwota przymusowej grzywny ustalana jest według matematycznego wzoru, określonego w art. 121 § 5 u.p.e.a. Grzywna ta stanowi więc iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia w komunikacie Prezesa GUS z dnia 26 sierpnia 2021 r. (Dz. Urz. GUS z 2021 r., poz 36) cena 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2021 r. wynosiła 5.112 zł. Wymiary obiektu budowlanego to 7,61 m x 6,52 m x 2,38 m x 2,00 m x 2,98 m x 2.25 m. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi 55,50 m2. Według wzoru określonego wyżej, kwota grzywny wynosi 56.743,20 zł ( 55,50 x 1,5 x 5.112). Wysokość grzywny nie jest więc dowolna, a uzasadnienie kontrolowanego postanowienia dostatecznie wyjaśnia motywy jej nałożenia. Zaskarżone postanowienie odpowiada również wymogom art. 122 § 2 u.p.e.a..

Wobec stwierdzenia, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają przepisów prawa Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.