Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1227/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W., E. K., T. K., T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 932/19 w sprawie ze skargi J. W., E. K., T. K., T. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 września 2019 r. nr SN-III.7534.75.2019.3 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. oddalił skargę J. W., E. K., T. K., T. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 września 2019 r. nr. SN-III.7534.75.2019.3 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z 30 lipca 2019 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił J. W., T. K, E. K, T. K. (dalej: skarżący) wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P. zapisaną w księdze wieczystej nr [...] (dawniej Kw nr [...]), odpowiadającą obecnie działce nr [...] o powierzchni 884 m² z arkusza mapy [...] obrębu Ł. Organ I instancji argumentował, że żądanie wnioskodawców powstało na podstawie umowy zbycia nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego, stąd brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący podnosząc, że przedmiotową nieruchomość o łącznym obszarze 1.15,95 ha przejęto na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 20 maja 1968 r. za kwotę 59.317 zł zgodnie z oszacowaniem uprawnionego biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym z 10 maja 1968 r. Nieruchomość została przejęta na rzecz budowy D. W swojej opinii biegły oszacował nieruchomość zapisaną w Kw [...] stanowiącą parcelę nr [...] o powierzchni 6415 m2 oraz parcelę [...] o powierzchni 4302 m². Łączna powierzchnia wyniosłą 10.717 m². Z tej powierzchni wartość gruntu o powierzchni 400 m2 oszacował na kwotę 22.176 zł, a pozostały grunt o powierzchni 10.317 m² oszacował na kwotę 37.141 zł. Oszacowana wartość wyniosła razem 59.317 zł. Taką też kwotę otrzymali ówcześni współwłaściciele tej nieruchomości. W skład nieruchomości zapisanej w Kw [...] wchodziła jeszcze działka nr [...] o łącznej powierzchni 878 m². Jest ona umiejscowiona po przeciwnej stronie działki przejętej. Skarb Państwa na mocy zawartej umowy przejął na swą rzecz wszystkie trzy parcele. Jednakże zapłacił jedynie za dwie z nich. Ówcześni właściciele nie otrzymali odszkodowania za trzecią parcelę tj. działkę nr [...]. Oznacza to zdaniem wnioskujących konieczność ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania za działkę nr [...].

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 6 września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda argumentował, że skarżący wnieśli o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 20 maja 1968 r., zawartym w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 Nr 10, poz. 64). We wskazanym akcie notarialnym § 4 stanowi, że "Stawający pod 1-6 sprzedają P. w P. nieruchomość budowaną położoną w P., przy ul. [...], a w Księdze wieczystej Kw nr [...] o obszarze 1,15,95 /hektar piętnaście arów dziewięćdziesiąt pięć metrów kwadratowych/ (...)". Wojewoda wskazał, że badać należy zamiar stron i cel umowy, lecz tę możliwość mają wyłącznie sądy powszechne w postępowaniu cywilnym, podczas gdy organy administracji pozostają związane treścią umowy i nie są władne samodzielnie ustalać dlaczego doszło do zawarcia umowy. Organ odwoławczy argumentował, że warunkiem wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania przez wskazanego w art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) starostę jest przesłanka określona w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przedmiotowej sprawie ta przesłanka nie ziściła się, wobec czego rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę nie może prowadzić do wszczęcia postępowania.

Nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie organu I, jak i II instancji zostało wydane zgodnie z normą art. 61a § 1 K.p.a. Wnioskodawcy domagali się zasądzenia odszkodowania za nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, które miało miejsce w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym, tj. mocą umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 20 maja 1968 r. Zdaniem skarżących, wynikająca z umowy cena w kwocie 59.317 zł nie obejmowała spornej działki o powierzchni około 880 m². Okoliczność ta wynikała, zdaniem skarżących, z treści oszacowania nieruchomości z 10 maja 1968 r. sporządzonego przez biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym, na okoliczność obliczenia wartości dwóch zamiast trzech parcel. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz.64) i stanowiła jeden z dwóch trybów nabycia przez Skarb Państwa określonych nieruchomości. Sąd i instancji stwierdził, że skoro zbywcy nieruchomości utracili własność przedmiotowej działki na skutek zawarcia umowy sprzedaży, to wszystkie kwestie, stanowiące ich essentialia negotii, a taką kwestią jest wysokość ceny sprzedaży oraz zarzuty oparte na wadach oświadczeń woli, nie mogły być rozpatrywane przez organ administracyjny w drodze decyzji. W tego rodzaju sprawach właściwą jest jedynie droga przed sądem powszechnym. Zawarta umowa cywilna podlega w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zasadnie organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, gdyż z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W obowiązujących normach prawnych, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia żądania skarżących. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie tylko w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość a taką możliwość przewidują przepisy odrębne. Taka sytuacja w analizowanym przypadku jednak nie zachodziła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 61 a § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, za prawidłowe rozstrzygnięcie organu administracji w formie postanowienia, w sytuacji gdy w ustawie o gospodarce nieruchomościami istnieje podstawa prawna do ubiegania się o odszkodowanie a to oznacza z kolei, iż organ co najwyżej mógł wydać decyzję o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a nie wydać rozstrzygnięcia w formie postanowienia w trybie art 61 a § 1 K.p.a.,

2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 , art. 233 u.g.n. w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2 , art, 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.(Dz.U. Nr 78, poz. 483) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia, nienależne jest odszkodowanie,

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 61 a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcie organu administracji w formie postanowienia w sytuacji, gdy w ustawie o gospodarce nieruchomościami istnieje podstawa prawna do ubiegania się o odszkodowanie, a to oznacza z kolei, iż organ co najwyżej mógł wydać decyzję o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania a nie wydać rozstrzygnięcia w formie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a.,

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust 1 i 2, art 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczenia nienależne jest odszkodowanie,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 151 P.p.s.a. i art. 141 pkt 4 P.p.s.a w zw. z art. 128 ust 1 w zw z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony nienależne jest odszkodowanie oraz nierozważenie w uzasadnieniu czy taka interpretacja jest zgodna z nomami Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania podniesiono m.in. zarzut naruszenia art. 129 ust.5 u.g.n. Przepis ten stanowi, że:" Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.".

Obecnie nie budzi wątpliwości, że przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie wypracowano bowiem pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania (por. wyroki NSA z: 27 października 2017 r., sygn. I OSK 3158/15; 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 23/16; 27 lutego 2018 r., sygn. I OSK 908/16; 27 sierpnia 2019, sygn. I OSK 1840/19). Posiłkowano się w tym względzie uchwałą NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, w której stwierdzono, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. Nie oznacza to jednak, że art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. może stanowić samodzielną podstawę do wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez ustalenia odszkodowania. Wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Dlatego też, dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., obowiązek ustalenia odszkodowania musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy, nie zaś materialnoprawny. Nie jest on samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jest to stanowisko już ugruntowane w orzecznictwie.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należało, że nabycie spornej nieruchomości nastąpiło w jednym z trybów przewidzianych ustawą z 12 marca 1958 r., to jest na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Istotne jest, że wywłaszczenie nieruchomości przewidziane ustawą nie odbywało się za darmo. Wywłaszczonemu przysługiwało odszkodowanie niezależnie od tego czy Skarb Państwa przejmował nieruchomość w trybie umownym, czy na podstawie decyzji.

Analiza postanowień aktu notarialnego z 20 maja 1968 r. prowadzi do ustaleń, jak słusznie wyjaśnił Kontrolowany Sąd, że dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości sprzedali P. w P. nieruchomość budowlaną położoną przy ulicy [...] o obszarze 1,14,95 ha za łączną kwotę 59317 złotych. Z postanowień umowy jasno wynika, że dotychczasowi współwłaściciele zgodzili się na sprzedaż całej nieruchomości za kwotę wskazaną w akcie. Nie można więc w tej sytuacji przyjąć, by doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rację ma Kontrolowany Sąd że ww. przepis ma zastosowanie tylko w takiej sytuacji gdy w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu za odebraną nieruchomość. W sytuacji zaś gdy strona - właściciel nieruchomości, zawarła umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności złożonego oświadczenia woli, warunków zawartej umowy, ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa między stronami tworzy, należy do środków prawnych dochodzonych w drodze cywilnej. Do środków tych należy w szczególności uchylenie się od skutków prawnych złożonego, acz wadliwego oświadczenia woli, powództwo o unieważnienie umowy lub powództwo o jej ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. Problematyka dotycząca oświadczeń woli (art. 60-62 k.c.), wad oświadczeń woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c., jak również zagadnienie dotyczące nieważności czynności prawnej art. 58 k.c. może być przedmiotem badania wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2796/19).

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zaaprobować zarzutu naruszenia także art. 233 u.g.n. i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. oraz art. 2 , art, 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. na wstępie wyjaśnić należało, że norma w nim zawarta ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z treści ww. przepisu wynikają dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przy czym, co istotne, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Oznacza to, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu administracji. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że w kontekście prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należało wydać decyzję o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Z uwagi jednak na fakt, że wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło przeprowadzenie merytorycznego postępowania wyjaśniającego w zakresie zasadności zgłoszonego żądania nie może budzić wątpliwości, że wadliwość wiążąca się z nieprawidłowo wydanym postanowieniem o odmowie wszczęcia nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe uznać należało wniesioną skargę kasacyjną za niezasadną i dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.