Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 319/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r.; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie Z. z siedzibą w L. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie neurologii, na obszarze: [...] .

Z. z siedzibą w L. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

Decyzję Prezesa NFZ Z. z siedzibą w L. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 października 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1309/13 uwzględnił ją, uchylając zaskarżoną decyzję. W wyroku tym Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym zastosowanie miało zarządzenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odstąpieniu od stosowania procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), m.in. w zakresie: kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, sprawdzenia powtarzalności personelu wymienionego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami oraz badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. W ocenie Sądu, odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach na podstawie powołanego zarządzenia uniemożliwiło zastosowanie w pełnym zakresie określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) możliwości przeprowadzenia przez komisję konkursową kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania. Oferta powinna zawierać dane prawdziwe w dniu jej składania. Przy wyłączeniu możliwości kontroli tych danych oferent może podać nieprawdę w ofercie, wiedząc, że w trakcie konkursu oferta nie będzie weryfikowana. Tym samym, zdaniem Sądu, ograniczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawców w trakcie postępowania konkursowego narusza art. 134 ust. 1 i art. 149 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ponadto, w opinii Sądu, dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest wystarczające jedynie przedstawienie zasad punktacji, bowiem niezbędne jest wykazanie, że wyliczenie ilości punktów przypadających za daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Organ winien więc wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Za nieprawidłową Sąd uznał również odmowę udostępnienia stronie skarżącej akt pozostałych oferentów. W ocenie Sądu, uzasadnienie tej odmowy tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych, w sytuacji braku jednoczesnych ustaleń, czy oferty konkurentów istotnie zawierały informacje objęte tą tajemnicą, przy istniejącej także możliwości wyłączenia z akt danych wrażliwych określonych w przepisach o ochronie danych osobowych, narusza zasadę względnej jawności akt postępowania. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienia stanowią podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 104 § 1 kpa, art. 154 ust. 2 i 3 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), oddalił odwołanie Z. z siedzibą w L. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie neurologii, na terenie dzielnicy [...] .

W motywach decyzji organ podał, że zarządzenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] dotyczyło odstąpienia od obligatoryjnego przeprowadzenia kontroli u podmiotów, które dotychczas nie posiadały zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast odwołujący nie przedstawił dowodów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie, że oferenci ubiegający się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, nierealizujący takiej umowy w poprzednich okresach rozliczeniowych, podali nieprawdziwe informacje w ofertach złożonych w przedmiotowym postępowaniu. W świetle § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, prawo skontrolowania świadczeniodawcy jest uprawnieniem komisji konkursowej i nie może być rozpatrywane jako czynność, która obligatoryjnie, jak ma to miejsce w przypadku czynności opisanych w art. 142 ust. 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, winna być zastosowana w odniesieniu do każdej złożonej w postępowaniu oferty. Zdaniem organu, nawet gdyby uznać, że poprzez wydanie powyższego zarządzenia o odstąpieniu od obligatoryjnej kontroli nowych oferentów działania komisji konkursowej w tym postępowaniu były niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to jednak w tym zakresie nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Zgodnie bowiem z rankingiem końcowym, liczba oferentów, którzy nie podlegaliby obligatoryjnej kontroli i poprzedzili w rankingu ofertę odwołującego, wynosi 11. Oznacza to, że nawet przy założeniu, że oferty wszystkich nowych podmiotów zostałyby odrzucone wskutek kontroli prawdziwości danych zawartych w ofercie, to i tak ofertę odwołującego poprzedzałyby w rankingu oferty świadczeniodawców udzielających uprzednio świadczeń, których komisja nie miała obowiązku kontrolować. Oferta odwołującego zajmowałaby w takim przypadku 12 miejsce, a zatem nie zostałaby wybrana. Jednocześnie organ wyjaśnił, że udostępnienie odwołującemu do wglądu ofert innych podmiotów biorących udział w postępowaniu byłoby czynem nieuczciwej konkurencji, w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Z kolei przekazanie odwołującemu danych osobowych pracowników innych oferentów występujących w konkursie spowodowałoby naruszenie przepisów zakazujących przekazywania informacji wrażliwych prawnie chronionych. Toteż z uwagi na konieczność ochrony interesu prawnego udostępnione odwołującemu oferty podmiotów konkurencyjnych zostały zanonimizowane w zakresie podlegającym ochronie. Zdaniem organu, również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 28 października 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1309/13 wskazał na potrzebę wyłączenia z akt administracyjnych danych chronionych przepisami innych ustaw.

Powyższą decyzję Z. z siedzibą w L. uczynił przedmiotem odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 73 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie dostępu do pełnych akt administracyjnych, w szczególności w zakresie, w jakim pozwoliłoby to stronie na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym, mimo że akta sprawy nie zawierają informacji niejawnych, jak również ich jawność nie została wyłączona ze względu na ważny interes państwowy, a organ nie wydał postanowienia o odmowie udostępnienia akt i nie wyjaśnił w pełnym zakresie stanu faktycznego, zwłaszcza odnośnie zarzutów stawianych przez stronę, a dotyczących czasu pracy lekarzy specjalistów, wykazanego przez [...] jako 100% czasu pracy poradni; art. 107 ust. 5 pkt 8, art. 134 ust. 1, art. 148 i art. 149 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, poprzez wyłączenie w drodze zarządzenia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uprawnień komisji konkursowej do badania prawdziwości oświadczeń składanych przez oferentów w postępowaniu konkursowym i dokonaniu w ten sposób niedopuszczalnej zmiany przepisów powszechnie obowiązujących, co skutkowało brakiem możliwości rzetelnego porównania złożonych ofert i nieodrzuceniem ofert zawierających nieprawdziwe dane, to zaś świadczy o naruszeniu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, mając za podstawę art. 154 ust. 6 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 5 ww. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z analizy zgromadzonej podczas postępowania konkursowego dokumentacji wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do przedmiotowego zakresu świadczeń, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianom w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W celu zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie neurologii, na obszarze: [...] , wybrane zostały oferty podmiotów, które uzyskały wyższą liczbę punktów w rankingu końcowym, niż oferta odwołującego. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, wyczerpując wartość zamówienia określonego w ogłoszeniu. Zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej, stosownie do treści art. 142 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest wybór oferty lub ofert, które są najkorzystniejsze. Komisja ma zatem prawo nie wybrać pozostałych ofert, które są mniej korzystne. W ocenie Prezesa NFZ, komisja konkursowa nie naruszyła zasad postępowania, a tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa NFZ Z. z siedzibą w L. postawił analogiczne zarzuty, jakie sformułował w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie obu podjętych w sprawie rozstrzygnięć oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1309/13, mocą którego uchylona została decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] . W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym zastosowanie miało zarządzenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odstąpieniu od stosowania procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), m.in. w zakresie: kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, sprawdzenia powtarzalności personelu wymienionego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami oraz badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. Jak wskazał Sąd, odstąpienie od kontroli prawdziwości danych przedstawionych w ofertach na podstawie powołanego zarządzenia uniemożliwiło zastosowanie w pełnym zakresie określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) możliwości przeprowadzenia przez komisję konkursową kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania. WSA w Warszawie w ww. wyroku zaznaczył, że oferta powinna zawierać dane prawdziwe w dniu jej składania, a przy wyłączeniu możliwości kontroli tych danych oferent może podać nieprawdę w ofercie, wiedząc, że w trakcie konkursu oferta nie będzie weryfikowana. Tym samym – jak wskazał Sąd – ograniczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawców w trakcie postępowania konkursowego narusza art. 134 ust. 1 i art. 149 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. WSA w Warszawie zwrócił ponadto uwagę, że dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest wystarczające jedynie przedstawienie zasad punktacji, bowiem niezbędne jest wykazanie, że wyliczenie ilości punktów przypadających za daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Organ winien więc wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Za nieprawidłową WSA w Warszawie uznał również odmowę udostępnienia stronie skarżącej akt pozostałych oferentów. Uzasadnienie tej odmowy tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych, w sytuacji braku jednoczesnych ustaleń, czy oferty konkurentów istotnie zawierały informacje objęte tą tajemnicą, przy istniejącej także możliwości wyłączenia z akt danych wrażliwych określonych w przepisach o ochronie danych osobowych, narusza zasadę względnej jawności akt postępowania. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] . Wyrażona w ww. wyroku ocena była zatem wiążąca dla Prezesa NFZ i jest również wiążąca dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Co więcej, z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy).

W rozpoznawanej sprawie poddana kontroli Sądu decyzja Prezesa NFZ stanowi zatem następstwo prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1309/13, w którym wytknięto błędy w procedowaniu organu, uzasadniające uchylenie wówczas wydanej decyzji, i zawarto wiążącą ocenę co do dalszego kierunku procedowania w sprawie. Tak więc wytyczne wynikające z tej oceny były dla rozpoznającego sprawę ponownie Prezesa NFZ i Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wiążące, jak i wiążące są dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezesa NFZ, organ ten uchylił decyzję organu I instancji, a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien procedować według zawartych w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie wskazań, czego w istocie nie uczynił, a czego Prezes NFZ następnie nie dostrzegł. Świadczy to o naruszeniu cyt. art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

We wspomnianym wyroku Sąd podniósł, że wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzenia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wyłączyło w ogóle możliwość zbadania przez komisję konkursową prawdziwości danych zawartych we wszystkich ofertach. Intencją Sądu było więc wyeliminowanie jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie możliwości stosowania § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia przez komisję konkursową. Nie można bowiem mocą aktu wewnętrznego, a takim jest powołane zarządzenie, wyłączać prawnej możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, które to uprawnienie przysługuje komisji konkursowej i wynika z aktu prawnego powszechnie obowiązującego. Wynikająca z art. 107 ust. 5 pkt 8 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych kompetencja organu I instancji do przeprowadzania postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym świadczeń wysokospecjalistycznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Przepis ten powierza organowi I instancji przeprowadzenie postępowania konkursowego, nie pozwala natomiast na modyfikowanie ustawowych zasad w ramach tego procedowania. Wyłączenie prawnej możliwości weryfikowania prawdziwości danych zawartych w ofertach pozwala przyjąć, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie może być bowiem mowy o odrzuceniu jakiejkolwiek oferty zawierającej nieprawdziwe dane, skoro badanie w tym względzie zostało wyłączone. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej podano, że nawet przy założeniu, iż oferty wszystkich nowych podmiotów zostałyby odrzucone wskutek kontroli prawdziwości danych zawartych w ofercie, to i tak ofertę strony skarżącej poprzedzałyby w rankingu oferty świadczeniodawców udzielających uprzednio świadczeń, których komisja nie miała obowiązku kontrolować. Organ administracji publicznej nie może swoich racji formułować w taki sposób, ponieważ narusza to zasadę przekonywania i pozostaje w sprzeczności z prawomocnym orzeczeniem Sądu.

Orzekające w sprawie organy NFZ zgodnie przyjęły, że najistotniejszą z punktu widzenia wyniku konkursu jest uzyskana punktacja w rankingu końcowym, przy czym w ramach oceny ofert, jak wskazał we wspomnianym wyroku WSA w Warszawie, konieczne jest podanie rzeczowych kryteriów, jak choćby w zakresie czasu pracy lekarzy neurologów, do której to kwestii strona skarżąca w poprzednim postępowaniu zgłaszała swoje zarzuty, i które zostały również podniesione w tym postępowaniu na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. Organ powinien zatem do tej kwestii się odnieść, wyjaśniając stronie zasady punktacji oferentów w zakresie czasu pracy zatrudnionych w poradni lekarzy specjalistów.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy NFZ obowiązane były do udostępnienia stronie skarżącej akt pozostałych oferentów. WSA w Warszawie w ww. wyroku wyraźnie zaznaczył, że odmowa udostępnienia zawartych w tych aktach informacji może być uzasadniona tylko tajemnicą przedsiębiorstwa bądź koniecznością ochrony zawartych w nich danych wrażliwych. Tajemnicę przedsiębiorstwa definiuje art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), wskazując, że są nią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorstwa nie stanowią więc wszystkie informacje o przedsiębiorcy, lecz jedynie te dokumenty, które uzyskały z woli konkretnego oferenta przymiot poufności. Tylko takie nie mogłyby zostać ujawnione stronie skarżącej, jako te zawierające omawianą tajemnicę. Jeśli natomiast przed złożeniem ofert dokumentom w nich zawartym nie nadano klauzuli poufności bądź też nie podjęto działań w celu zachowania poufności, to należy domniemywać, że złożone w ramach postępowania konkursowego dokumenty nie zawierają tego rodzaju tajemnicy. Powoływanie się w takiej sytuacji na tajemnicę przedsiębiorstwa jest więc nieuzasadnione. Tajemnica przedsiębiorstwa nie jest bowiem wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać ujawnienie określonych informacji poufnych. Jeżeli natomiast organ nie udostępnia pewnych danych lub informacji z akt prowadzonego postępowania konkursowego, uznając, że nie podlegają one ujawnieniu, winien wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Również ograniczenie dostępu do danych osobowych personelu medycznego należy uznać za nieprawidłowe w świetle ww. wyroku WSA w Warszawie. W wyroku tym Sąd zaznaczył, że ograniczenie dostępu do danych osobowych może nastąpić tylko, gdy akta będą zawierały dane wrażliwe. Przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.) wymienia dane wrażliwe i jednocześnie określa, w jakich okolicznościach mogą być one przetwarzane. Do danych wrażliwych nie należą jednak personalia osób wchodzących w skład obsługi medycznej. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ ograniczył dostęp do danych personelu medycznego wskazywanego przez uczestników konkursu w złożonych ofertach, a zapoznanie się z tą informacją ma istotne znaczenie dla prawidłowości oceny ofert i ich wyboru, gdyż pozwala stwierdzić, czy członkowie personelu medycznego nie zostali zgłoszeni jako udzielający świadczeń medycznych u danego oferenta w takich dniach i godzinach, w których są zgłoszeni w innych podmiotach leczniczych. Zgodnie z § 6 ust. 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484), osoby wykonujące zawody medyczne lub posiadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia nie mogą, w czasie wyznaczonym do udzielania świadczeń w harmonogramie pracy, udzielać świadczeń w innej jednostce organizacyjnej tego samego świadczeniodawcy lub u innego świadczeniodawcy. Uniemożliwienie stronie dostępu do akt w zakresie, w jakim pozwoliłoby to jej na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym, stanowi naruszenie przepisów art. 73, art. 74, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Powoływanie się na ochronę danych osobowych nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, zważywszy że stosownie do § 11 ust. 4 pkt 1 ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, świadczeniodawca jest zobowiązany do umieszczenia wewnątrz budynków siedziby i jednostek organizacyjnych informacji dotyczących m.in. imion i nazwisk osób kierujących pracą komórki organizacyjnej, a w przypadku ambulatoryjnej opieki zdrowotnej – także imion i nazwisk osób udzielających świadczeń oraz godzin i miejsca udzielania świadczeń. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się już w okresie, kiedy doszło do zawarcia umów o wykonywanie świadczeń zdrowotnych. Umowy te powinny być wykonywane, a imiona i nazwiska osób udzielających tych świadczeń – upubliczniane.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II GSK 831/12 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego. Uzasadnieniem dla ograniczenia dostępu do akt tego postępowania mogą być jedynie podstawy wynikające z art. 74 § 1 i 2 kpa oraz art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie nie miał jednak zastosowania art. 55 ust. 1 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ograniczenie dostępu do akt stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena ofert nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu mającym na celu zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu NFZ, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu, czemu służy pełny dostęp do akt. Taki zakres postępowania odpowiada bowiem celom ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie uchylonych decyzji.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z. z siedzibą w L. kwotę 200 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi.