Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 442/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art.7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr F.171.-5/2024 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt.


UZASADNIENIE

A. B. raportem z dnia 10 stycznia 2024 r. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o uznanie miejscowości S. gm. Nowy Dwór Gdański za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz.171) w celu otrzymywania comiesięcznego zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.

Wskazała ona, że służbę w Policji pełni od dnia 28 lipca 2008 r. a od 1 listopada 2023 r. - na własną prośbę - została przeniesiona do Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, na stanowisko [...]. W miejscowości O., w której zamieszkuje, nie ma przystanku komunikacji zbiorowej. Wprawdzie według powszechnie dostępnego rozkładu jazdy istnieje przystanek opatrzony przedmiotową nazwą, niemniej nie leży on w granicach administracyjnych wskazanej miejscowości, lecz znajduje się w odległości około 1 kilometra od O., w obrębie administracyjnym miejscowości M. Z przystanku tego nie ma połączeń umożliwiających dojazd do miejsca pełnienia służby, funkcjonuje on jako przystanek obsługujący przewozy szkolne. Przystanek komunikacji zbiorowej, z którego istnieje dogodny dojazd do miejsca pełnienia służby, oraz z którego czas przejazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin, znajduje się w pobliskiej miejscowości S. Przystanek ten znajduje się w odległości około 2,5 km od jej miejsca zamieszkania, co umożliwia swobodne dotarcie oraz korzystanie z zasobów i możliwości komunikacji zbiorowej świadczonych przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Elblągu. Ilość połączeń oraz ich zróżnicowanie czasowe daje znaczne możliwości przemieszczania się do miejsca pełnienia służby w różnych przedziałach czasowych. Uznanie miejscowości S. za pobliską, w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, umożliwi otrzymywanie comiesięcznego zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.

W odpowiedzi na złożony wniosek, aktem z dnia 19 kwietnia 2024 r., Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku odmówił uznania miejscowości S. gm. Nowy Dwór Gdański za miejscowość pobliską do rozliczenia należności z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do służby.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w miejscowości zamieszkania tj. O., gmina Nowy Dwór Gdański, woj. pomorskie znajdują się przystanki: O. S. i O. M., których obsługę komunikacyjną prowadzi przewoźnik PKS Elbląg. Na stronie internetowej Rady Powiatu w Nowym Dworze Gdańskim zamieszczone są komunikaty Przewodniczącego Rady Powiatu informujące o wykazie przystanków komunikacyjnych oraz warunkach korzystania z nich na terenie powiatu nowodworskiego, które wskazują na istnienie więcej niż jednego przystanku komunikacji publicznej w miejscowości O. Rozkład jazdy na trasie O. – N. – G. dostępny jest na stronie internetowej przewoźnika www.pks.elblag.pl, jednakże na dzień weryfikacji nie znaleziono żadnego połączenia spełniającego kryterium czasu o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji tj.: czas dojazdu do miejsca pełnia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązku służbowe. Organ stwierdził, że uznanie innej miejscowości tj. S., niż miejscowość zamieszkania, tj. O., za miejscowość pobliską względem miejsca pełnienia służby w Gdańsku, zgodnie z Zasadami z dnia 12 maja 2021 r. dotyczącymi uznawania innej miejscowości za miejscowość pobliską zatwierdzonymi przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku nie znajduje uzasadnienia. Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu. Naliczenia tej należności dokonuje Wydział Gospodarki Materiałowo-Technicznej KWP w Gdańsku.

W skardze na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2024 r. A. B. podniosła zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że miejscowość S. nie spełnia wymogu dojazdu z miejscowości pobliskiej, podczas gdy w zdecydowanej większości połączeń dojazd spełnia wymogi przewidziane tym przepisem,

b) art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, przez jego niezastosowanie i odmowę przyznania oraz zwrotu kosztów dojazdu mimo prawnych ku temu podstaw,

2) naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, w szczególności poprzez pominięcie złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

b) naruszenie art. 7 k.p.a., stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nieprawidłowe zweryfikowanie dostępnych możliwości transportowych, czego organ nie uczynił pomimo podnoszonych przez skarżącą okoliczności, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, albowiem organ orzekł bez zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie, wskazując jedynie, iż uznanie innej miejscowości tj. S., niż miejscowość zamieszkania, tj. O., za miejscowość pobliską względem miejsca pełnienia służby Gdańsk zgodnie z zasadami z dnia 12 maja 2021 r. jest niezasadne.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot tych kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ww. ustawy). Kluczową zatem kwestią dla stwierdzenia istnienia - uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy - prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant mieszka stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy. Przepis ten, jak również przepis art. 93 ust. 1 ustawy, zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy posługującego się tym samym pojęciem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 1007/07, wyrok WSA w Lublinie z 30 października 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 365/14, wyrok WSA w Lublinie z 30 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 446/14).

Osią sporu między stronami jest to, czy miejscowość S., z którego skarżąca posiada dogodny dojazd do miejsca pełnia służby, stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez nią służby. Organ administracji w bardzo lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej czynności wskazał, że rozkład jazdy na trasie O. – N.- G. dostępny jest na stronie internetowej przewoźnika www.pks.elblag.pl, jednakże na dzień weryfikacji nie znaleziono żadnego połączenia spełniającego kryterium czasu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji (czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe). Organ stwierdził, że uznanie S. - innej miejscowości niż miejscowość zamieszkania O. - za miejscowość pobliską względem miejsca pełnienia służby w Gdańsku, zgodnie z Zasadami z dnia 12 maja 2021 r. nie znajduje uzasadnienia. Z uzasadnienia zaskarżonej czynności nie wynika by organ w ogóle badał kwestię możliwości dojazdu skarżącego z miejscowości S. Brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających weryfikację przez organ dostępnych połączeń. Organ sam stwierdził, że na dzień weryfikacji połączeń nie znalazł żadnego połączenia spełniającego kryterium czasu. Skarżąca wskazała, że załączyła do wniosku wykaz połączeń uzyskanych z portalu e-podróżnik dla przystanków w miejscowości S., N. i Gdańsk wraz ze szczegółami trasy przejazdu oraz wykaz połączeń uzyskanych z portalu e-podróżnik dla przystanków w miejscowości O., a także mapy z położeniem przystanków w miejscowości O. i S. Skarżąca wykazała na istnienie przynajmniej jednego połączenia spełniającego wymogi zawarte w art. 88 ust. 4 ustawy z 1990 r. o Policji. Organ nie odniósł się do wykazu połączeń przedstawionych przez skarżącą i miejsc położenia przystanków.

Skarżąca stwierdziła, że zgodnie Zasadami uznania innej miejscowości za "miejscowość pobliską" z dnia 12 maja 2021 r., uznanie innej miejscowości, w której znajduje się najbliższy przystanek za "miejscowość pobliską" odbywa się na indywidualny wniosek policjanta (1), gdy z miejscowości zamieszkania nie ma żadnego połączenia autobusowego ani kolejowego z miejscowością pełnienia służby (2), w przypadku, gdy odległość z miejsca zamieszkania wnioskującego do najbliższego przystanku w innej miejscowości, drogą możliwą do przejścia pieszo, nie przekracza 3 km (3). Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek, wykazała, że nie ma dogodnego dojazdu z miejscowości O. oraz podniosła, że odległość do przystanku transportu publicznego od miejsca jej zamieszkania wynosi 2,5 km. Przedłożyła również wydruk map potwierdzające ww. okoliczności. Skarżąca stwierdziła, że odmawiające uwzględnienia wniosku rozstrzygnięcie organu powinno być uzasadnione i przekonujące, na organie ciąży obowiązek umotywowania dokonanej czynności w sposób pozwalający na ocenę zasadności zajętego stanowiska. Obowiązek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony.

W odpowiedzi na skargę organ przywołał treść art. 93 ust. 1 i 88 ust. 4 ustawy o Policji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby. Organ wskazał, że w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Gdańsku i jednostkach podległych w zakresie omawianego zagadnienia obowiązuje decyzja nr 10/2022 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia jednolitych zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszom Policji województwa pomorskiego oraz zatwierdzone przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku Zasady uznania innej miejscowości za "miejscowość pobliską" z dnia 12 maja 2021 r., w których m.in. wskazano, że uznanie innej miejscowości, w której znajduje się najbliższy przystanek za "miejscowość pobliską" odbywa się wyłącznie: na indywidualny wniosek policjanta, gdy w miejscowości zamieszkania nie ma żadnego połączenia autobusowego ani kolejowego z miejscowością pełnienia służby, w przypadku, gdy odległość z miejsca zamieszkania wnioskującego do najbliższego przystanku w innej miejscowości, drogą możliwą do przejścia pieszo, nie przekracza 3 km. Organ stwierdził, że zgodnie z definicją ustawową o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki, czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Pierwsza z przesłanek kwalifikowania miejscowości - czas dojazdu jest wedle wskazanych przepisów obliczany od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przesiadkę jednakże bez czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w tych miejscowościach, zgodnie z rozkładem jazdy i maksymalnie nie może on przekraczać 2 godzin w obie strony. Kolejna przesłanka kwalifikowania miejscowości - środek transportu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby obejmuje wyłącznie środki transportu publicznego.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/ Łd 1024/15 organ wskazał, że ustawodawca używając w definicji zwrotu "w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe" i wiążąc go z pojęciem stacji (przystanku) wprost przyjmuje, że przystanek ten musi być w obrębie tych miejscowości nie zaś miejscowości z nimi sąsiadującymi. Nie chodzi więc o przystanek w jakiejkolwiek miejscowości, lecz w miejscowości zamieszkania i pełnienia służby. Organ stwierdził, że w sprawie dokonano szczegółowych sprawdzeń i weryfikacji odległości i połączeń i na podstawie zgromadzonego materiału ustalono, że w miejscowości zamieszkania skarżącej, tj. O., gmina Nowy Dwór Gdański, woj. pomorskie znajdują się przystanki: O. S. i O.M., których obsługę komunikacyjną prowadzi przewoźnik PKS Elbląg. Na stronie internetowej Rady Powiatu w Nowym Dworze Gdańskim zamieszczone są komunikaty Przewodniczącego Rady Powiatu informujące o wykazie przystanków komunikacyjnych oraz warunkach korzystania z nich na terenie powiatu nowodworskiego, które wskazują na istnienie więcej niż jednego przystanku komunikacji publicznej w miejscowości O. Rozkład jazdy na trasie O. – N. – G. dostępny jest na stronie internetowej przewoźnika www.pks.elblag.pl. jednakże na dzień weryfikacji nie znaleziono żadnego połączenia spełniającego kryterium czasu o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, tj.: czas dojazdu do miejsca pełnia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązku służbowe. Organ wskazał, że skoro funkcjonariusz mieszka w miejscowości O. a służbę pełni w Gdańsku i w obrębie miejscowości zamieszkania znajduje się przystanek (przystanek O.) to oczywistym jest, iż przystanek w miejscowości S. (położonej dalej) nie może być uznany za przystanek położony najbliżej miejsca zamieszkania, o jakim jest mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przystanek w miejscowości S. znajduje się w odległości ok. 2,5 km od miejsca zamieszkania skarżącej i z całą pewnością nie jest przystankiem najbliższym miejsca jej zamieszkania, gdyż w odległości około 1 km od jej miejsca zamieszkania znajduje się przystanek O. w obrębie miejscowości M. Z powyższych względów brak jest zasadności uznania miejscowości S. jako miejscowości pobliskiej (najbliższej), bowiem miejscowość ta stanowi kolejną (a nie najbliższą) miejscowość i z tych powodów brak jest zasadności dokonywania weryfikacji połączeń z tej miejscowości. Organ stwierdził, że w świetle zatwierdzonych przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku Zasad uznania innej miejscowości za "miejscowość pobliską" nie jest możliwym uznanie miejscowości S. za najbliższą, gdyż zasady dotyczą najbliższego przystanku. Organ stwierdził, że dokonał analizy odległości i czasu przejazdu także z miejscowości S. i miejscowość ta nie może być w tym przypadku uznana za miejscowość pobliską również z tego powodu, że brak jest spełnienia kryteriów czasu dojazdu określonego w przepisie (czas dojazdu do miejsca służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami nie może przekraczać w obie strony dwóch godzin), gdyż czas dojazdu z miejscowości S. do Gdańska i z powrotem przekracza w obie strony dwie godziny, nawet niezależnie od zastosowania kryterium dogodności powiązanego z godzinami służby. Organ wskazał, że skarżąca pełni służbę w godzinach 7.00-15.00, sporadycznie zaś 12.00-20.00. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam łub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, niemniej skarżąca nie złożyła stosownego wniosku w tym przedmiocie, tj. oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który jest podstawą do przyznania przedmiotowego świadczenia.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. skarżąca wskazała, że zaskarżony akt został podpisany przez Naczelnika Wydziału Finansowego, a w aktach brak jest upoważnienia udzielonego mu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku. Zaznaczyła nadto, że nie przysługuje jej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, z uwagi na fakt uzyskania dofinansowania do budowy domu. Skarżąca złożyła pismo PKS Spółki z o.o. w Elblągu, z którego wynika, że w obrębie administracyjnym miejscowości O. znajdują się trzy przystanki autobusowe O. M., O. P. i O. S., wszystkie dostępne kursy autobusowe obsługiwane z tych przystanków mają charakter kursów szkolnych, natomiast przystanek o nazwie O. S. nie jest położony w obrębie administracyjnym miejscowości O. lecz miejscowości M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarżąca zaskarżyła akt dotyczący zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, w tym uznania miejscowości S. gm. Nowy Dwór Gdański za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowi art. 93 ust.1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi zajmującemu lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicja miejscowości pobliskiej została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, w myśl którego jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Między stronami bezspornym było, że O., w którym skarżąca zamieszkuje, nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Brak jest bowiem środka komunikacji zbiorowej, który umożliwia dojazd do miejsca pełnienia służby i z powrotem, środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, w czasie nieprzekraczającym w obie strony dwóch godzin. Rozstrzygnięcie zaistniałego między stronami sporu sprowadzało się do oceny, czy organ słusznie odmówił uznania miejscowości S. za miejscowość pobliską na podstawie wewnętrznej, korzystnej dla funkcjonariusza regulacji - zatwierdzonych przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku Zasad uznania innej miejscowości za "miejscowość pobliską" z dnia 12 maja 2021 r.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę przesłankami uznania innej miejscowości, w której znajduje się najbliższy przystanek za "miejscowość pobliską" odbywa się

1. na indywidualny wniosek policjanta,

2. gdy w miejscowości zamieszkania nie ma żadnego połączenia autobusowego ani kolejowego z miejscowością pełnienia służby,

3. w przypadku, gdy odległość z miejsca zamieszkania wnioskującego do najbliższego przystanku w innej miejscowości, drogą możliwą do przejścia pieszo, nie przekracza 3 km.

W niniejszej sprawie wniosek taki został złożony. Obligowało to organ do zbadania zaistnienia dwóch pozostałych przesłanek. Organ nie zebrał materiału dowodowego, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie istotnych okoliczności w tym zakresie. Organ w zaskarżonym akcie nie ustalił czy w miejscowości zamieszkania skarżącej w O. są jakiekolwiek połączenia autobusowe z miejscowością pełnienia służby w Gdańsku, ani czy odległość z miejsca zamieszkania wnioskującej do najbliższego przystanku w innej miejscowości – S., drogą możliwą do przejścia pieszo, nie przekracza 3 km.

Organ wskazywał na istnienie przystanków autobusowych w O. Powoływane przez organ Zasady, nie odwołują się jednak do istnienia przystanków autobusowych w miejscowości zamieszkania funkcjonariusza, lecz istnienia połączeń autobusowych. Ustalenie przez organ lokalizacji przystanków autobusowych w O., nie mogło mieć w sprawie, wobec treści Zasad, istotnego znaczenia. Jeżeli z przystanków tych nie ma połączeń autobusowych z Gdańskiem, przesłanka wymieniona w punkcie 2 Zasad (w miejscowości zamieszkania nie ma żadnego połączenia autobusowego ani kolejowego z miejscowością pełnienia służby) będzie bowiem spełniona. Jeżeli z trzech przystanków położonych w O. (O. M., O. P. i O. S.) odbywają się jedynie przejazdy autobusów szkolnych, miejscowość ta nie ma żadnego połączenia autobusowego ani kolejowego z miejscowością pełnienia służby.

Wyjaśnienia wymagała kwestia czwartego przystanku i jego położenia w granicach O. lub M. Usytuowanie przystanku poza administracyjnymi granicami miejscowości zamieszkania skarżącej, niezależnie od jego nazwy, nie może prowadzić do stwierdzenia, że w miejscowości zamieszkania jest połączenie autobusowe z miejscowością pełnienia służby. Połączenie to istnieje bowiem w innej, sąsiedniej miejscowości. Jeżeli przystanek O., z którego są przejazdy autobusowe do Gdańska, znajduje się w M., stwierdzić należy, że w miejscowości zamieszkania nie ma żadnego połączenia autobusowego ani kolejowego z miejscowością pełnienia służby – Gdańskiem.

W takiej sytuacji, analizy wymagało zaistnienie w sprawie 3 przesłanki Zasad, zgodnie z którą odległość z miejsca zamieszkania wnioskującego do najbliższego przystanku w innej miejscowości, drogą możliwą do przejścia pieszo, nie przekracza 3 km. Organ winien ustalić jaki jest najbliższy przystanek w innej miejscowości, w szczególności, czy jest to przystanek w S. oraz czy odległość z miejsca zamieszkania wnioskującej do tego przystanku, drogą możliwą do przejścia pieszo, nie przekracza 3 km.

Podkreślić należy, że miejsce zamieszkania wnioskującej w kontekście odległości od najbliższego przystanku w innej miejscowości drogą możliwą do przejścia pieszo, należy rozważać jako jej konkretny adres zamieszkania a nie miejscowość, w której zamieszkuje i jej granice administracyjne. Zasady w punkcie 3 wskazują konkretny dystans - odległość z miejsca zamieszkania do najbliższego przystanku w innej miejscowości, drogą możliwą do przejścia pieszo. Nie oceniają one dystansu między miejscowościami. Znaczenie ma rzeczywista odległość przystanku od miejsca zamieszkania funkcjonariusza a nie od granicy miejscowości, która może być zupełnie inna. Badaniu podlega odległość od miejsca zamieszkania pod konkretnym adresem do najbliższego przystanku w innej miejscowości, a skarżąca nie wskazywała, by przystanek w M. mieścił się w odległości 1 km od adresu jej zamieszkania lecz w odległości 1 km od granicy miejscowości O. Kwestia ta wymaga zatem ustalenia.

Organ nie zebrał materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie, czy przystanek o nazwie O. znajduje się w miejscowości O., a jeżeli nie, czy od miejsca zamieszkania wnioskującej przystankiem najbliższym jest przystanek w S., ani jaka jest odległość z miejsca zamieszkania wnioskującej do tego przystanku. Rozstrzygnięcie wniosku bez dokonania tych ustaleń nie było możliwe. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, że przystanek w S. nie jest przystankiem najbliższym, nie znajduje potwierdzenia w wyjaśnieniach skarżącej ani w zebranym przez organ materiale dowodowym.

Wskazać także należy, że organ nie przeprowadził z zaskarżonym akcie żadnej analizy czasu dojazdu z S. do Gdańska, zatem kwestia ta nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego może być w sprawie dokonana po prawidłowym i kompletnym ustaleniu istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych.

Niezależnie od powyższego, Sąd uznał za uzasadnionym podniesiony przez skarżącą zarzut, że organ nie wykazał umocowania osoby podpisującej akt do działania w imieniu organu. W aktach administracyjnych brak jest bowiem udzielonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku upoważnienia do podjęcia aktu przez Naczelnika Wydziału Finansów.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt.