Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 129/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c , art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: § 6,  § 115 , § 118,  § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2017 r. Nr XLVIII/428/2017 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasto Tomaszów Mazowiecki stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 19 ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasto Tomaszów Mazowiecki stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego nr XLVIII/428/2017 z 29 czerwca 2017 roku. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 129/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z 29 czerwca 2017 r. (nr XLVIII/428/2017) w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki.

Przedmiotowej uchwale zarzucił:

istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku], a także § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) [dalej: Zasady techniki prawodawczej], poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w wyniku określenia w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2017 r., poz. 3429 ze zm.), sposobu realizacji obowiązku wskazanego w treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a w konsekwencji zaniechanie uregulowania kwestii dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b powoływanej ustawy, przez co nie zrealizowano upoważnienia ustawowego określonego w tym przepisie;

istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a także § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 5 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się pod warunkiem, że prace związane z naprawą pojazdów nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska, podczas gdy warunek w postaci braku zanieczyszczenia środowiska jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli w sposób prawidłowy wykonać nałożony na nich obowiązek;

istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a także § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 19 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki, że psy ras agresywnych, w tym ras wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. Nr 77, poz.687), mogą być wyprowadzane poza teren nieruchomości ich właściciela przy zachowaniu warunków określonych w ust. 2 oraz w kagańcu, podczas gdy pojęcie "psy ras agresywnych" jest pojęciem niemającym definicji normatywnej oraz pojęciem zbyt ogólnym, aby adresaci normy mogli w sposób prawidłowy wykonać nałożony na nich obowiązek;

istotne naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez wskazanie w § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, że psy mogą być wyprowadzane poza teren nieruchomości ich właściciela tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów agresywnych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, bez ustanowienia wyjątków uzasadniających odstąpienie od powyższych wymagań wynikających z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia czy cech anatomicznych, co jest nadmierną restrykcją nałożoną na właścicieli psów mogącą prowadzić do niewłaściwego traktowania zwierzęcia;

istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a także § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 19 ust. 4 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki, że zwolnienie psów ze smyczy jest dozwolone, gdy pies znajduje się w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi, co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne;

istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a także § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 19 ust. 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, treści przepisów art. 78 oraz art. 108 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.) [dalej: k.w.], określających zakaz doprowadzenia zwierzęcia do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne, a także szczucia psem człowieka, oraz poprzez powtórzenie w § 19 ust. 6 regulaminu treści art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 122) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt], określających sytuacje, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 19 ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego uznała za zasadne zarzuty skargi, zgadzając się z wnioskiem skarżącego Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto Tomaszów Mazowiecki w części określonej w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 199 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art.. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r.,IV SA/Wa 821/05).

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winna normować uchwała jednostki samorządu terytorialnego w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) [dalej: Zasady techniki prawodawczej], określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2016 r., poz. 250). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi po pierwsze wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do nałożenie w § 4 pkt 1 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (...) poprzez:

1) zamiatanie, zbieranie nieczystości;

2) odgarnięcie śniegu i błota pośniegowego w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych;

3) usuwanie śliskości (...)".

W ocenie sądu wskazana regulacja stanowi wykroczenie poza delegację ustawową i niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Niewątpliwie podstawą wydania analizowanego przepisu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b powoływanej ustawy, lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który ma odmienny zakres regulacji.

Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wynika upoważnienie rady gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W związku z tym art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej. Zatem uchwałodawca nie był uprawniony do wprowadzania jakichkolwiek unormowań dotyczących tej kwestii bowiem została ona w sposób wyczerpujący uregulowana w ustawie. Mając to na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał sporną regulację zawartą w § 4 pkt 1 regulaminu.

Zauważyć także trzeba, że wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/GI 465/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13). Rację ma zatem skarżący Prokurator wywodząc, że w zaskarżonej uchwale rada nie określiła wymagania w zakresie uprzątania przez właściciela nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego do czego była zobowiązana na mocy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.

Trafnie także Prokurator zarzuca brak wystarczającej precyzji regulacji zawartej w § 5 ust. 2 regulaminu. Zgodnie z tym przepisem naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać pod warunkiem, że prace związane z naprawą pojazdów nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09).

W tym miejscu przywołać trzeba wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok TK z 28 października 2002 r., Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W ocenie sądu regulacja § 5 ust. 2 regulaminu warunków tych nie spełnia, nie konstruuje bowiem w sposób precyzyjny dopuszczalnego prawem wzoru zachowania podmiotu, który zamierza naprawiać samochód poza warsztatem samochodowym. Odwołując się do nieprecyzyjnego określenia, że "prace nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska" w rzeczywistości przepis ten nie służy zapewnieniu aby mogące powstać w związku z dokonywaną naprawą zanieczyszczenia były w sposób prawidłowy odprowadzane. Uchwałodawca gminny posłużył się pojęciem niedookreślonym co powoduje, że ustanowiony w kwestionowanym przepisie obowiązek może być różnie interpretowany, albowiem nie nakłada na właścicieli jasnych i konkretnych obowiązków. W ocenie sądu tego typu regulacja aktu prawa miejscowego nie może ostać się w porządku prawnym.

Reasumując, stwierdzić należy, że kwestionowany przepis regulaminu zawierający sformułowanie "nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska" przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała wraz z jej załącznikiem (regulamin), jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19) i pozwalający w sposób jednoznaczny na zdekodowanie przez adresata normy wzorca powinnego zachowania i zakresu zastosowania zawartego w normie sformułowania. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego.

Zasadny jest również - w ocenie sądu - zarzut skargi odnoszący się do wadliwości regulacji zawartej w § 19 ust. 2 i 3 regulaminu. W tym miejscu wskazać należy, że na mocy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 powoływanej ustawy winna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in.: wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Pamiętać też należy, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa/zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Ponadto organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. Zauważyć bowiem należy, że w obrocie prawnym znajduje się rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się w kontrolowanym przepisie (§ 19 ust. 3) sformułowaniem "psy ras agresywnych, w tym wszystkich psów ras wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687) oraz mieszańców z tymi rasami". Sformułowanie to sugeruje, że za psy ras agresywnych uznać można także inne rasy niewskazane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r., jednak ras tych nie wymienia, a także mieszańce z tymi rasami, a więc w rzeczywistości trudno określić jakich psów obowiązek w nim ustanowiony w praktyce dotyczy. Ponownie zatem mamy do czynienia z regulacją nieprecyzyjną, nieczytelną, w praktyce pozostawiającą luz decyzyjny, a przede wszystkim nie dającą możliwości odbiorcy tej normy na jej jednoznaczne zdekodowanie i określenie tym samym wzorca powinnego zachowania się.

W ocenie sądu trafnie też wskazuje Prokurator, że poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 19 ust. 4 pkt 2 regulaminu, w którym rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy z wyjątkiem psów, o których mowa w ust. 3, jest dozwolone tylko wtedy, gdy: pies ma nałożony kaganiec i znajduje się w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi. Wskazać należy, że materia, do której odnosi się § 19 ust. 4 pkt 2 kwestionowanego regulaminu, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu, tj. art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Artykuł 10a ust. 3 powoływanej ustawy stanowi bowiem, że "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Ponadto kwestionowana regulacja regulaminu posługuje się pojęciem "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" ponownie nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, a zatem niespełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej w aspekcie precyzyjności, czytelności przepisu i możliwości zdekodowania przez adresata normy wzorca powinnego zachowania i zakresu zastosowania zawartego w normie sformułowania.

Podobnie rzecz ma się z regulacją § 19 pkt 6 regulaminu, gdzie wskazano, że "Pies bez nałożonego kagańca może być zwolniony ze smyczy tylko na terenie nieruchomości, która jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający psu wydostanie się na zewnątrz". Także i w tym przypadku właściwe rozwiązania prawne znalazły się już uprzednio w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2020, poz. 638) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt]. Stanowi ona, że "Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście". Ponownie zatem mamy do czynienia z regulacją stanowiącą powtórzenie regulacji ustawowej, ponadto z niedozwolonymi jej modufikacjami.

Zasadne są także zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez regulację z § 19 ust. 5 regulaminu, który stanowi: "Właścicieli obowiązuje zakaz szczucia psów lub doprowadzenia do stanu ich rozdrażnienia w wyniku czego mogą one stać się niebezpieczne dla ludzi lub innych zwierząt". Także w tym wypadku należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że regulacja ta stanowi powtórzenie treści art. 78 k.w. oraz modyfikację art. 108 k.w. Przepis art. 78 k.w. przewiduje, że kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. Także art. 108 k.w. stanowi, że kto szczuje psem człowieka podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. W związku z tym zaskarżony przepis uchwały nie może się pozostać w obiegu prawnym, albowiem zakaz szczucia zwierząt został uregulowany już przez ustawodawcę w przywołanych przepisach k.w. Zauważyć przy tym należy, że art. 78 k.w. stanowi tylko o tym, że zabrania się doprowadzania psa do stanu, w który staje się niebezpieczny, natomiast w skarżonej uchwale dokonano niedozwolonej modyfikacji poprzez wskazanie, iż stan zagrożenia bezpieczeństwa ma dotyczyć zarówno ludzi jak i zwierząt. Sąd zauważa, że omawiana regulacja wkracza także w materię objętą przepisami art. 6 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy o ochronie zwierząt, które przewidują, że tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, które są zabronione.

Konkludując sąd, mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności, uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności w zaskarżonym zakresie obejmującym § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 19 ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 załącznika do uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

IB