Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 732/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24f ust. 1, art. 43
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Asystent Sędziego Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi A.B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 6 grudnia 2023 r., nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia 6 grudnia 2023 r. Rada Miejska w K. - na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1277 ze zm. - zwanej dalej w skrócie jako "k.w.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - zwanej dalej w skrócie jako: "u.s.g.") - stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej A. B. z powodu naruszenia przez nią ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy K.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast jeśli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 ww. przepisu, wówczas jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]) stwierdzono, że jeśli radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub podjęcia działalności następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu określona w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Natomiast jeśli radny rozpoczął prowadzenie zakazanej ustawowo działalności po objęciu mandatu, organ stanowiący stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze uchwały w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny jego wygaśnięcia (czyli od rozpoczęcia prowadzenia działalności). Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.

Organ wyjaśnił, że w sprawie ustalenia czy radna A. B. (zwana dalej także "skarżącą") naruszyła ustawowy zakaz, o którym mowa w art. 24f u.s.g. toczyło się postępowanie sądowe, na skutek którego prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt [...]) uznane zostało, że A. B. prowadziła działalność gospodarczą na nieruchomości położonej w M., obejmującej obszar oznaczony ewidencyjnie jako część działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością Gminy K., zajmując ww. teren bezumownie. W konsekwencji zmiany części ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 23 czerwca 2021 r. (sygn. akt [...]), orzekającego jako Sąd I instancji, Sąd II instancji uznał powództwo tylko w zakresie obszaru zajmowanego bezumownie i bezprawnie przez A. B. na wyłączność, jednocześnie bezspornie przesądzając, że A. B., będąca radną miejską w K., w tym samym czasie prowadziła działalność gospodarczą na gruncie stanowiącym własność Gminy, zajmując go bezumownie.

W ocenie organu powyższe wypełnia przesłanki art. 24f u.s.g., który stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

A. B. w okresie objętym żądaniem pozwu ww. zakaz naruszyła, w związku czym stanowi to podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, tj. Kodeksu wyborczego.

Organ podkreślił, że wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi jedną z gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez gminę. Zakaz ten ma na celu, z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia. W art. 24f u.s.g. chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie przynosi dochód. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu; korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Ponadto przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Artykuł 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego.

Co do pojęcia mienia nie powinny nasuwać się specjalne wątpliwości, ponieważ istnieją w tej mierze stosowne, wyczerpujące regulacje (art. 44 i nast. k.c, art. 43 i nast. u.s.g.). Inaczej jest natomiast ze sformułowaniem "z wykorzystaniem". Ma ono charakter dość ogólny i nie ma odpowiednika w katalogu istniejących praw podmiotowych. Jedyną metodą zatem jest oparcie się na jego potocznym znaczeniu. Jest ono z pewnością szersze niż jedynie posiadanie cudzej rzeczy lub prawa bądź np. użytkowanie ich. Nawet jeżeli składnik mienia komunalnego gminy nie jest w posiadaniu radnego, lecz ten korzysta z niego w swej indywidualnej lub wspólnej działalności gospodarczej, stanowi to naruszenie ustawy. Przepis nie różnicuje przy tym, czy owo wykorzystanie powinno mieć podstawę prawną, czy nie, czy jest jednorazowe, czy też periodyczne oraz czy ma charakter odpłatny bądź nie. Z braku ustawowego zróżnicowania należy przyjąć, że chodzi w tym przepisie o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy. Oczywiście jednak jest to wykorzystywanie do celów prowadzonej działalności, a zatem do wykonywania usług w jej ramach lub też do wypełniania ciążących na przedsiębiorcy powinności. Orzecznictwo potwierdza w zasadzie jednolicie te wnioski, wynikające z literalnej wykładni przepisu. W szczególności radny nie może się bronić przed zarzutem naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g., wskazując, że wykorzystywanie mienia gminy nie przynosi mu profitu. Obojętne jest również to, czy oraz jaką podstawę prawną ma owo wykorzystywanie. Użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: "z wykorzystaniem", odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7561/21).

Zdaniem organu, mając na uwadze powyższe oraz fakt, że prowadzone przeciwko A. B. postępowanie sądowe zostało prawomocnie zakończone, a ustalenia w zakresie wykorzystywania przez nią mienia samorządowego na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą zostały podtrzymane i uznane za niesporne i oczywiste, podjęcie niniejsze uchwały było zdaniem Rady Miejskiej w K. zasadne i stanowiło wykonanie ustawowych obowiązków ciążących na tym organie.

A. B. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj.:

1/ naruszenie art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt [...]), automatycznie oznacza, że prowadziła działalność gospodarczą na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat, podczas gdy prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nie naruszyła zakazu, o którym mowa w tym przepisie;

2/ naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 2 k.w. poprzez brak przesłanek do podjęcia zaskarżonej uchwały, w szczególności wobec nieprzeprowadzenia przez właściwy organ, tj. Radę Miejską w K., obiektywnego i rzetelnego postępowania dowodowego przed podjęciem zaskarżonej uchwały i poprzestanie na bezrefleksyjnym cytowaniu wyrwanych z kontekstu fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt [...]), a w konsekwencji braku poczynienia własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy;

3/ naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 383 k.w. z uwagi na brak właściwego zgodnego ze stanem faktycznym uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz brak dokonania własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i automatyczne przyjęcie jako własnych ustaleń poczynionych przez Sąd Okręgowy w G. w wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt [...]) oraz wydanie zaskarżonej uchwały z pominięciem zasady proporcjonalności.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek uchwała ta ma charakter deklaratoryjny - a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny, z którym sama ustawa wiąże określony skutek w postaci wygaśnięcia mandatu - to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających - "poświadczeń". Składają się one bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdowała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego, w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (zob. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416).

W związku właśnie z tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te powinny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. W art. 24f ust. 1 u.s.g. prawodawca przewidział instytucję o represyjnym charakterze, co powinno skutkować szczególną starannością organów, do których kompetencji należy skorzystanie z niej, co do ustalenia mających w tym zakresie znaczenie okoliczności. Staranność ta powinna przekładać się na rzetelną weryfikację w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wskazane w powołanym przepisie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2549/19).

Ponadto skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego wkracza w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać sama procedura tej ingerencji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07) stwierdził, że ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności unormowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału Konstytucyjnego, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Dlatego omawiana materia wygaszenia mandatu radnemu powinna być oceniana ze szczególną starannością, wnikliwością i pietyzmem, a wszelkie wątpliwości powinny zaś być interpretowane w sposób zawężający, aby nie naruszyć nadrzędnego dobra jakim są konstytucyjnie chronione dobra podstawowe powiązane bezpośrednio z problematyką biernego i czynnego prawa.

Istota przedmiotowej sprawy, w świetle art. 24f ust. 1 u.s.g. sprowadza się do oceny tego, czy skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, ewentualnie czy zarządzała taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy K. Zdaniem skarżącej Rada Miejska w K. bezrefleksyjnie przepisała wyrwany z szerszego kontekstu fragment uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt [...]). Natomiast nie podała tego, w jaki sposób powinien być rozumiany termin "działalność gospodarcza" i w jaki sposób skarżąca naruszyła zakaz określony w przepisie art. 24f ust 1 u.s.g. Rada Miejska w K. nie wskazała również tego, przez pryzmat jakich kryteriów oceniała ewentualną działalność skarżącej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W ocenie skarżącej powyższy brak poczynienia własnych ustaleń przez Radę Miejską w K. i poprzestanie na bezrefleksyjnym przepisywaniu fragmentów uzasadnienia wyroku sądu cywilnego w kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii, stanowi samo w sobie przesłankę uzasadniającą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Uniemożliwia bowiem weryfikację poprawności wnioskowania dokonanego przez Radę Miejską w K., czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym, bowiem nieosadzonym w skonkretyzowanych prawnie ramach pojęcia "działalność gospodarcza" i "wykorzystania mienia komunalnego gminy".

Skarżąca wskazała, że mieniem Gminy K., z którego potencjalnie miała korzystać, jest część działki o powierzchni 21 m2. Biorąc pod uwagę powyższe, to już sam zakres ewentualnego wykorzystania mienia - abstrahując nawet od tego czy wykorzystanie mienia przynosiło skarżącej jakikolwiek dochód - przesądza o tym, że te działania nie były elementem zorganizowanej działalności zarobkowej. Zdaniem skarżącej, znikoma powierzchnia mienia komunalnego (21 m2) świadczy o tym, że nie mogła ona z tego tytułu czerpać zysków i prowadzić działalności gospodarczej.

Ponadto skarżąca podniosła, że Rada Miejska w K., wydając zaskarżoną uchwałę, nie dokonała kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o wygaszeniu mandatu radnego. Jej zdaniem konstytucyjny nakaz zachowania proporcjonalności powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma jednak mowy o tym, czy organ wziął pod uwagę proporcjonalność zastosowanej sankcji.

Skarżąca podkreśliła też, że przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w G. w sprawie o sygn. akt [...], było bezumowne korzystanie z nieruchomości. Zatem Sąd badał zaistnienie przesłanek, o których mowa w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, ze zm. – dalej jako "k.c."), tymczasem w niniejszej sprawie mowa o przepisach art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 383 k.w., a zatem nie sposób stwierdzić - jak to automatycznie zrobiła to Rada Miejska w K. - aby na podstawie ww. wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r. ziściły się ustawowe przesłanki zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skoro sprawa wygaśnięcia mandatu radnego nie była przedmiotem sprawy cywilnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w G.

Podkreślenia wymaga również, że ciężar dowodowy w powyższym zakresie obciążał Radę Miejską w K. Organ powinien więc udowodnić w sposób stanowczy i niepozostawiający żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości, że zaistniała faktyczna podstawa do zastosowania instytucji wygaszenia mandatu radnego. Tymczasem wyrwane z szerszego kontekstu fragmenty uzasadnienia wyroku sądu cywilnego nie są równoznaczne i nie potwierdzają automatycznie faktu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.

W związku z powyższym skarżąca podniosła, że postępowanie dowodowe prowadzone przez Radę Miejską w K. powinna cechować wyjątkowa staranność i dokładność. Zebrane dowody nie mogą pozostawiać żadnych wątpliwości co do tego, że koniecznym jest wygaszenie mandatu. W ocenie skarżącej Rada Miejska w K. nie podołała ciążącemu na niej obowiązkowi dowodowemu. Nie wykazała skutecznie tego, by korzystanie przez skarżącą z terenu 21 m2 działki Gminy K. przysporzyło jej jakikolwiek dochód. Tylko zaś fakt generowania dochodu, mógłby być elementem świadczącym o istnieniu potencjalnej działalności zarobkowej, stanowiącej konieczny element składowy pojęcia "działalność gospodarcza".

W ocenie skarżącej okoliczności przywołane przez Radę Miejską w K. w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie dowodzą tego, aby prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy K. Tym samym zaskarżona uchwała nie znajduje umocowania ani prawnego ani faktycznego.

Na marginesie skarżąca dodała, że sprawa wygaśnięcia mandatu radnej na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, na którą w zaskarżonej uchwale powołuje się Rada Miejska w K., była już przedmiotem postępowania Wojewody i Rady Miejskiej. Mowa tu o postępowaniu znak: [...] (Wojewoda) oraz uchwale nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 24 maja 2019 r. w sprawie zajęcia stanowiska w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej A. B.. Wskazane postępowanie nie wykazało, aby skarżąca naruszyła art. 24f ust. 1 u.s.g. W ocenie skarżącej Rada Miejska w K. nie powinna zatem wydawać ponownej uchwały w tej samej sprawie i z tej samej przyczyny z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Skarżąca oświadczyła, że od 2019 r. nie prowadzi działalności pod adresem ul. [...], a od tego czasu nie pojawiły się też żadne nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K., jako uprawniony do reprezentowania Rady Miejskiej w K., wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Organ podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły m.in. art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., albowiem z wiedzy posiadanej przez organ, potwierdzonej prawomocnymi wyrokami Sądu Rejonowego w Kartuzach z dnia 23 czerwca 2021 r. (sygn. akt [...]), który został częściowo zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt [...]), w sposób bezsporny i jednoznaczny zostało udowodnione, że radna – A. B. prowadziła działalność gospodarczą w postaci sklepu wielobranżowego na nieruchomości położonej w M., obejmującej obszar oznaczony ewidencyjnie jako część dziatki nr [...], dla której SR w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością Gminy K., zajmując ww. teren bezumownie a zatem ww. radna (skarżąca) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystywała mienie gminne w postaci części działki położonej w M. o łącznej powierzchni 0,0347 ha, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni co najmniej 21 m², dodatkowo korzystając z ww. części nieruchomości bezumownie. Fakt prowadzenia przez skarżącą na ww. terenie, tj. na części działki nr [...] sklepu wielobranżowego został potwierdzony w CEIDG, gdzie jako data rozpoczęcia działalności gospodarczej pod adresem M. ul. [...] został wskazany dzień 18 maja 2007 r., a dopiero w dniu 19 września 2019 r., na skutek podjętych przez Radę Miejską w K. działań sprawdzających i wszczętego postępowania wyjaśniającego skarżąca dokonała zmiany w tymże wpisie, wskazując jako adres prowadzenia działalności miejscowość S. ul. [...], gm. L. Wtedy też skarżąca rzeczywiście przeniosła prowadzoną działalność gospodarczą, rozebrała wzniesione uprzednio zabudowania, zwalniając działkę gminną.

Zdaniem organu nie jest prawdą, że Rada Miejska w K. nie przeprowadziła właściwego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, którego celem byłoby ustalenie czy rzeczywiście doszło do złamania przez radną ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Rada Miejska w K. od 2019 r. starała się bowiem we własnym zakresie wyjaśnić tę sytuację, jednakże wobec stanowczych twierdzeń radnej, kwestionujących fakt wykorzystywania przez nią mienia gminnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, Gmina K. w celu ustalenia ww. kwestii w sposób bezsporny i obiektywny, a nadto celem dochodzenia od radnej należności z tytułu bezumownego korzystania z części działki gminnej, zdecydowała się na skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego. Ww. sprawa została prawomocnie zakończona z dniem 19 kwietnia 2023 r., a orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w punkcie II wyroku uprawomocniło się z dniem 5 lipca 2023 r. W wyroku wydanym na skutek postępowania odwoławczego (apelacyjnego) Sąd Okręgowy w G. w sprawie o sygn. akt [...], podzielił stanowisko Sądu Rejonowego w K. i Gminy K., że A. B. będąc radną miejską w K., jednocześnie prowadziła działalność gospodarczą na gruncie stanowiącym własność Gminy, zajmując go bezumownie.

W ocenie organu powyższe przesądza o fakcie wypełnienia przesłanki z art. 24f u.s.g. Okres objęty żądaniem pozwu został ograniczony jedynie do 3 lat wstecz, przed wniesieniem powództwa, ze względu na przepisy o przedawnieniu roszczeń i utrwalone w tej materii orzecznictwo, natomiast bezspornym jest, że skarżąca działalność gospodarczą na ww. obszarze prowadziła znacznie dłużej.

Organ wyjaśnił także, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miejska w K. w dniu 27 września 2023 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej A. B.. Przed podjęciem obu tych uchwał radni zostali zapoznani z całokształtem materiału dowodowego, zgromadzonego w tej sprawie, jak również z treścią wyroków sądów obu instancji (w formie zanonimizowanej). Dodatkowo w trakcie sesji Rady Miejskiej w dniu 27 września 2023 r. odbyła się długa i wyczerpująca dyskusja dotycząca wszystkich kwestii, które radni uznali za niezbędne do wyjaśnienia, celem podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie jest zatem prawdą, że podejmując zaskarżoną uchwałę radni jedynie bezrefleksyjnie powielili stanowisko Sądów obu instancji, orzekających w sprawie dotyczącej bezumownego korzystania przez skarżącą z gruntu gminnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, niewątpliwie opierając się o tę argumentację, jednakże również dokonując własnej, niezależnej oceny czy w odniesieniu do skarżącej doszło do spełnienia przesłanki uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnej.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 k.w.

Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny, czyli że art. 24f ust. 1 u.s.g. wyklucza możliwość aktywności radnych we wszelkich możliwych formach działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W konsekwencji powyższego art. 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2147/17). Wykładnia przepisu art. 24f u.s.g. powinna być restrykcyjna, by nie obchodzić ustawowego zakazu antykorupcyjnego z tego przepisu wynikającego.

W odniesieniu do skarżącej A. B. niewątpliwym jest, że w okresie piastowania mandatu radnej, jednocześnie prowadziła ona na części działki gminnej sklep wielobranżowy (na tym obszarze wybudowana została dobudówka - magazyn sklepu), która to działalność (prowadzenie sklepu) z cała stanowczością wypełniała wszelkie cechy działalności gospodarczej. Nie może zatem zostać uznany za zasadny zarzut skarżącej, jakoby na spornym gruncie nie prowadziła działalności mającej znamiona działalności gospodarczej. Działalność ta prowadzona była przez wiele lat i prowadzona jest do dzisiaj, z tym że w innej lokalizacji.

Artykuł 24f ust. 1 u.s.g. zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form czy sposobów, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie taką działalnością "z wykorzystaniem mienia komunalnego" nie zostało opatrzone dodatkowymi określeniami (przymiotnikami), które pozwoliłyby na podstawie jakiegoś kryterium klasyfikować sposoby "wykorzystywania" owego mienia, następnie zaś - zależnie od rodzaju "korzystania" - różnicować skutki prawne.

Dla naruszenia zakazu art. 24f ust. 1 u.s.g. całkowicie bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy, czy nie, czy wiąże się z uzyskaniem dochodu, czy jest (była) wykonywana samodzielnie, czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego, czy też nie, czy była działaniem ciągłym czy jednorazowym.

Ponadto organ wskazał, że skoro w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Gminę K., a następnie w toku wszczętych na bazie tych ustaleń postępowań sądowych obu instancji ustalone ponad wszelką wątpliwość zostało, że skarżąca, będąc radną miejską, jednocześnie w tym samym okresie, prowadziła działalność gospodarczą w postaci sklepu wielobranżowego na nieruchomości gminnej zajętej bezumownie, to uznać należy, że ten zajęty grunt o powierzchni co najmniej 21 m2 był przez nią wykorzystywany w prowadzonej działalności gospodarczej i to niezależnie od tego w jaki konkretnie sposób grunt komunalny wykorzystywała i czy z niego uzyskiwała dochód. Zajęcie tego gruntu pozostawało bowiem w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, jaką było właśnie prowadzenie sklepu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących nieproporcjonalnego wymiaru zaskarżonej uchwały w odniesieniu do powierzchni gruntu gminnego o obszarze 21 m2, z którego skarżąca korzystała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, organ stwierdził, że podniesiony zarzut uznać należy za całkowicie bezpodstawny. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że korzystanie z mienia komunalnego nie musi stanowić "istoty działalności gospodarczej", może to być korzystanie w celu określonej działalności gospodarczej przez np. posadowienie tablic informacyjnych na mieniu komunalnym o prowadzeniu działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10).

Mając na uwadze powyższe dla oceny zasadności podjęcia zaskarżonej uchwały całkowicie irrelewantny pozostaje obszar mienia gminnego zajmowanego przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jak również to czy z prowadzonej działalności uzyskiwała dochód, a jedynie sam fakt, iż radna korzystała z tego gruntu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jednocześnie pozostając radną miejską.

Organ wskazał, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż organ nie może uzależniać podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej od stopnia przewinienia (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 140/11), a zatem również nieistotne w kontekście sprawy pozostaje fakt czy skarżąca miała świadomość co do skutku naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Bezsprzecznie radna winna legitymować się znajomością przepisów prawa, a dodatkowo posiadać wiedzę na temat mienia gminnego lub o takie informacje zabiegać. Oczywistym jest, że w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia mandatu Rada Miejska nawet nie miała obowiązku pouczać radną o jej obowiązkach i uprawnieniach, a tym bardziej wzywać ją do zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radna pełni mandat, jako że wygaśnięcie mandatu radnego następuje niejako automatycznie, z mocy prawa, w każdym przypadku zaistnienia określonego w tych przepisach stanu faktycznego. W omawianej sprawie kwestia dotycząca złamania przez radną A. B. zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 pkt 5 u.s.g., była natomiast przedmiotem wielu rozmów, pism oraz sprawy sądowej.

Organ wskazał, że niewątpliwym i przyznanym przez skarżącą w toku postępowania sądowego był fakt, że skarżąca od zawsze miała świadomość, iż działka nr [...] stanowi mienie gminne, nie przeszkodziło jej to natomiast wykorzystywać części tej działki, bez tytułu prawnego i bez uiszczania z tego tytułu żadnych należności, na potrzeby prowadzonego w tym miejscu sklepu wielobranżowego. Powyższe jest tym bardziej naganne i nieprzyzwoite, gdyż skarżąca jest radną miejską, a zatem ze szczególną starannością winna dbać o dobro i mienie gminy a swoim postępowaniem dawać przykład innym mieszkańcom gminy.

Odwołując się do przywołanego orzecznictwa organ wskazał również, że dla skutku wygaśnięcia mandatu obojętna jest okoliczność, czy strona, uchybiwszy ustawowym terminom dla zaprzestania takiej działalności, w końcu jej zaprzestała. Wobec powyższego obiektywną i reglamentowaną przez przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest, że faktycznie korzysta on z mienia komunalnego wykonując swoją działalność gospodarczą.

W tym zakresie niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący uprzedniego prowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego w roku 2019. Bezspornie bowiem radna nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, czyli w realiach sprawy nie oddała zajmowanego bezumownie gruntu gminnego, opróżniając go z rzeczy do niej należących, a zatem ziściła się przesłanka wygaszenia jej mandatu z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnej z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż skoro bezspornie prowadziła działalność gospodarczą, to bez względu na to, czy powyższe było przedmiotem postępowań wyjaśniających, sądowych, rozmów mediacyjnych czy ugodowych, niewątpliwie doszło do ziszczenia się przesłanki uzasadniającej podjęcie skarżonej uchwały, gdyż sam już fakt podjęcia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia komunalnego "swojej" gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, natomiast – stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 6 grudnia 2023 r., którą – na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 k.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g. - stwierdzono wygaśnięcie mandatu A. B. - radnej Rady Miejskiej w K.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (ust. 1), przy czym jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, to jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (ust. 1a).

Z brzmienia art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika więc jasno, że ustawodawca zabrania prowadzenia czy też zarządzania działalnością gospodarczą, jeżeli odbywa się to z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zakaz obowiązuje, jeśli pomiędzy mieniem komunalnym a działalnością gospodarczą radnego wystąpi jakiekolwiek powiązanie, tj. mienie komunalne będzie służyło działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 882/04). W tym miejscu należy także wskazać, że interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 u.s.g. według którego, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Dostrzec przy tym należy, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym posługują się wprost, w zakresie majątku gminy, określeniami zaczerpniętymi z norm prawa cywilnego. Zaznaczyć zatem wypada, że przepis art. 44 k.c. stanowi, iż mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, a zatem chodzi o wszystkie bez wyjątku prawa podmiotowe majątkowe, np. użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebności, wierzytelności, majątkowe prawa autorskie, wynalazcze.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca, w okresie od dnia złożenia ślubowania jako radna Rady Miejskiej w K., tj. od dnia 21 listopada 2018 r. do przynajmniej końca kwietnia 2019 r. (a zatem z przekroczeniem 3-miesięcznego okresu, o którym mowa w art. 24f ust. 1a u.s.g.), prowadziła działalność gospodarczą na nieruchomości położonej w Mirachowie, obejmującej obszar oznaczony ewidencyjnie jako część działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością Gminy K., zajmując bezumownie część ww. działki o powierzchni 21 m², co wynikało z ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu sądowym prowadzonym z powództwa Gminy K. o zapłatę za bezumowne korzystanie przez skarżącą (pozwaną) z części ww. działki, zakończonym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 23 czerwca 2021 r. (sygn. akt [...]), jak też wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt [...]). Sąd Okręgowy w G. w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku stwierdził m.in., że: "Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał bowiem na ustalenie, że najpierw zadaszenie, a później przybudówka zostały dobudowane w trakcie prowadzenia przez pozwaną sklepu i była wykorzystywana w związku z tą działalnością. Powyższe wynika m.in. z zeznań świadka (...), który podał, że w przybudówce tej znajdował się towar sprzedawany przez pozwaną, gdyż stamtąd go przynosiła, gdy był klientem sklepu. Okoliczność ta została potwierdzona także przez innych świadków, którzy dokonywali zakupów w sklepie prowadzonym przez pozwaną, jak np. przez (...). Zatem słusznie Sąd Rejonowy uznał, że pozwana była samoistnym posiadaczem w złej wierze tej części działki nr [...] o powierzchni 21 m², gdyż na skutek zabudowania jej przybudówką, korzystała z niej z wyłączeniem innych osób. Tym samym w świetle regulacji art. 225 k.c. powinna ona uregulować na rzecz powódki wynagrodzenie za bezumowne korzystanie". W ocenie Sądu ustalenia faktyczne dokonane w ramach ww. postępowania prowadzonego przed Sądem powszechnym o zapłatę za bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości (części działki nr [...]), stanowiącej własność Gminy K., mogły stanowić wiarygodną i wystarczającą podstawę dla przyjęcia przez organ faktu wykorzystania przez skarżącą mienia komunalnego gminy, w której skarżąca radna uzyskała mandat.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1284/23). Wykorzystanie (choćby nawet jednorazowe) mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie, bowiem dla interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (por. wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17 oraz z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1269/16).

Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga także to, że radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy w związku ze sprawowanym mandatem nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Jakikolwiek związek z mieniem komunalnym i jego wykorzystywanie w prowadzonej działalności mógłby podważyć zaufanie wyborców do radnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym funkcję radnego, jest zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Omawiany zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia danej jednostki samorządowej, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością, ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony ochronę praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (por. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącej dotyczącego konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o wygaśnięciu mandatu radnego należy – w ocenie Sądu - podkreślić, że celem wprowadzenia regulacji określonej w art. 24f u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywaniu stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma zatem charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7450/21).

Podkreślić też należy, że podejmując decyzję o uczestnictwie w życiu publicznym i objęciu mandatu radnego, osoba taka musi mieć świadomość wiążących się z tym ograniczeń i mieć na uwadze, że pełnienie funkcji publicznej (radnego) to nie tylko pewne uprawnienia w postaci bezpośredniego wpływu na kluczowe decyzje gminy, ale i zobowiązania. Wolność działalności gospodarczej radnego musi zatem podlegać pewnym ograniczeniom, koniecznym ze względu na ochronę interesów wspólnoty samorządowej, której dobrem ma się kierować. Takie ograniczenie nie może być uznane za niezgodne z Konstytucją, skoro ustawa zasadnicza dopuszcza ustawowe ograniczenie tej wolności ze względu na ważny interes publiczny (zob. art. 22). Jeśli obywatel decyduje się na pełnienie funkcji radnego, musi zaakceptować surowość reguł ograniczających jego wolność w sferach aktywności zawodowej, podyktowanych koniecznością ochrony dobra wspólnotowy samorządowej, przed nadużywaniem funkcji publicznych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 706/17).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, ponieważ – jak wynika z akt sprawy - skarżąca będąc radną prowadziła działalność gospodarczą w postaci sklepu wielobranżowego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat (tj. z wykorzystywaniem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej części nieruchomości gminnej – działki nr [...] położonej w M. o powierzchni 21 m²), a dopiero na skutek podjętych przez Radę Miejską w K. działań sprawdzających i wszczętego postępowania wyjaśniającego, dokonała zmiany adresu prowadzenia owej działalności gospodarczej. Wobec powyższego, zgodnie z ww. przepisami Rada Gminy zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącej. Jak zostało to już powyżej zasygnalizowane, dyspozycja art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza ochronę mienia publicznego (komunalnego) przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat winny przede wszystkim dbać o to mienie dla dobra wspólnego, nie zaś korzystać z niego dla własnych celów.

Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżąca A. B., sprawując funkcję radnej Gminy Miejskiej w K., wielokrotnie kwestionowała fakt wykorzystywania przez nią mienia gminnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pomimo zeznań świadków (klientów sklepu), co właśnie doprowadziło strony do postępowania sądowego, w którym ostatecznie Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z dniem 19 kwietnia 2023 r. uznał powództwo Gminy K. w zakresie obszaru zajmowanego bezumownie i bezprawnie przez A. B. na wyłączność, stwierdzając, że zajęcie to było związane z prowadzoną przez skarżącą działalności gospodarczej (na części nieruchomości zajętej bezumownie przez skarżącą, stanowiącej mienie gminne).

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że pojęcie działalności gospodarczej, którym ustawodawca posługuje się w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zostało zdefiniowane w tej ustawie (ani także w Kodeksie wyborczym). W tej sytuacji należy przywołać definicję działalności gospodarczej zawartą w przepisie art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.), zgodnie z którą działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych: zarobkowości, zorganizowania formalnego (czyli wyboru formy prawnej przedsiębiorczości) oraz ciągłości. Brak którejkolwiek z nich oznacza, że dana działalność nie może być zakwalifikowana do kategorii działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 374/08). Zaznaczenia przy tym wymaga, że zarobkowego celu działalności gospodarczej nie należy kojarzyć z osiąganiem dochodów z tej działalności, bowiem kryterium dochodowości nie jest konieczną cechą definiującą działalność gospodarczą (zob. uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 134/92, OSNCP 1993/5/79). Przez zarobkowość należy rozumieć nie osiąganie zysku, ale już dążenie do niego. Działalność gospodarcza jest zawsze nastawiona na osiąganie zysku, także wówczas gdy prowadzi ją fundacja, stowarzyszenie, związki zawodowe, kościoły i inne związki wyznaniowe, a zarobkowego charakteru prowadzonej działalności nie zmienia w szczególności okoliczność, że dochód osiągnięty z prowadzenia działalności gospodarczej służy realizacji celów statutowych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05 ).

W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca - pełniąc funkcję radnej Gminy Miejskiej w K. - prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego tejże Gminy - nawet wbrew jej twierdzeniom o znikomej powierzchni wykorzystywanego mienia komunalnego (21 m²) oraz braku z tego tytułu czerpania przez nią jakichkolwiek zysków czy osiągania dochodu. Ustawodawca nie uzależnił bowiem, by wykorzystywane w ramach prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej mienie komunalne miało przynosić określone korzyści czy też mieć określony rozmiar. Powtórzyć należy, że sam fakt stwierdzonego wykorzystywania mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie, gdyż art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 753/19).

Wobec powyższego uznać należało, że w sprawie zaistniały w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanki wynikające z normy prawa materialnego, nakazujące wygaszenie mandatu skarżacej.

Kończąc, Sąd pragnie zaznaczyć, że w niniejszej sprawie – pomimo brzmienia art. 383 § 2 k.w. – organ miał prawo wygaszenia mandatu skarżącej. Wskazany w tym przepisie termin ma charakter jedynie instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady uprawnień do podjęcia uchwały do wygaszenia mandatu radnego. Nie byłoby bowiem uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiłby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3139/19 oraz uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00). Z tego też powodu za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem "powagi rzeczy osądzonej". Należy w pełni podzielić wyjaśnienia i stanowisko organu, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący uprzedniego prowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego w tej sprawie w roku 2019. Bezspornie bowiem pozostaje, że radna nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (tj. od 21 listopada 2018 r.), czyli w realiach sprawy nie oddała zajmowanego bezumownie gruntu gminnego opróżniając go z rzeczy do niej należących, a zatem ziściła się przesłanka wygaszenia jej mandatu z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnej z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż skoro bezspornie prowadziła działalność gospodarczą, to bez względu na to, czy powyższe było przedmiotem postępowań wyjaśniających, sądowych, rozmów mediacyjnych czy ugodowych, niewątpliwie doszło do ziszczenia się przesłanki uzasadniającej podjęcie zaskarżonej uchwały, bowiem sam już fakt podjęcia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia komunalnego "swojej" gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).