Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2380/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 181 § 1, art. 183 § 1 i  2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 111
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 332/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 stycznia 2019 r., nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z dnia 9 stycznia 2019 r., nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wyrokiem z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt: II SA/Wa 332/19 oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2018 r. Gmina K. zwróciła się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z zapytaniem:

a) czy dla nieruchomości stanowiących działkę nr [...] (nr ewidencyjny działki przed podziałem geodezyjnym KW nr [...]) lub działek nr [...] (KW nr [...]), nr [...] (KW NR [...]), nr [...] (KW nr [...]) położonych w Gminie K., obręb [...], w związku z prowadzeniem działalności rolniczej na tej nieruchomości, pobierane były od początku 2004 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku jakiekolwiek płatności bezpośrednie, obszarowe, dodatkowe lub inne przyznawane i wypłacone przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, lub czy ktokolwiek występował o przyznanie płatności bezpośrednich dla w/w gruntów;

b) jeżeli dla nieruchomości wymienionych powyżej w punkcie 1 były pobierane wskazane tam płatności w związku z prowadzeniem działalności rolniczej - o wskazanie imienia i nazwiska osoby, które takie płatności pobierały, a także kwot, w jakich płatności takie zostały przez poszczególne osoby pobrane w kolejnych latach, wraz z kopiami decyzji dotyczących przyznania przedmiotowych płatności.

W powyższym wniosku podpisanym przez Wójta Gminy K. wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości wyszczególnionych we wniosku.

W odpowiedzi na wniosek, decyzją z dnia 9 stycznia 2019 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Podkreślono, że żądane informacje mają co prawda walor informacji publicznej, jednakże prawo do tych informacji podlega ograniczeniu na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli ze względu na prywatność osoby fizycznej, której dotyczą informacje. Organ przyznał, że nie istnieje definicja legalna pojęcia prywatności osoby fizycznej, natomiast posiłkowo korzystając z orzecznictwa Sądu Najwyższego wskazuje się, że cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Podkreślono również, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami związanymi z osobami pełniącymi funkcje publiczne i nie podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 2 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ zwrócił uwagę na pojęcie danych osobowych z art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679, zgodnie z którym dane osobowe oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Natomiast udostępnienie informacji żądanych we wniosku pozwoliłoby na ustalenie tożsamości osób, które mogły pobierać dopłaty do gruntów rolnych wskazanych w piśmie, a tym samym stanowiłoby to naruszenie prawa do prywatności tych osób.

W decyzji organ odniósł się również do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a dokładnie art. 111 rozporządzenia, zgodnie z którym publikacja wykazu beneficjentów dopłat przez państwa członkowskie obejmuje imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osobą fizyczna; nazwę, w przypadku gdy beneficjentem jest osoba prawna posiadająca niezależną osobowość prawną zgodnie z prawodawstwem danego państwa członkowskiego; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym; charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek z funduszy ze wskazaniem, z którego z funduszy przyznano płatności. Podany powyżej przepis nie daje jednak podstawy do publikacji, a tym samym udostępnienia przez ARiMR kwoty płatności wypłaconej do konkretnie wskazanej działki ewidencyjnej, a jedynie umożliwia publikację kwoty ogółem dla każdego środka finansowanego przez określone fundusze.

Stwierdzono także, że niemożliwe byłoby udostępnienie zanonimizowanych decyzji, których żądała skarżąca, bowiem proces anonimizacji musiałby zostać przeprowadzony tak daleko oraz co do niemalże wszystkich obligatoryjnych elementów decyzji, że niemożliwe byłoby ustalenie okoliczności będących przedmiotem zainteresowania skarżącej.

Na powyższą decyzję organu pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. Gmina K. złożyła skargę żądając uchylenia decyzji i zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej bezsporne jest, iż żądane przez skarżącą informacje mają walor informacji publicznych oraz organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast sednem niniejszej sprawy jest ocena, czy organ prawidłowo zastosował ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Skarżąca podkreśliła, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma definicji prywatności osoby fizycznej, zatem aby wyjaśnić to pojęcie należy posiłkować się ustawą o ochronie danych osobowych i pojęciem danych osobowych, które to stanowią "informację dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej". Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej ochrony danych osobowych, a jedynie ochronę prywatności osób fizycznych. Wskazano też, że ogólne materialne przesłanki zgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych - w tym ich udostępniania, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym określone są w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46AA/E (zwane dalej rozporządzeniem RODO). Skarżąca powołując się na orzeczenie WSA w Gdańsku wskazała również, że reżim ochrony prawa prywatności oraz reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne, a wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalania granic prawa do prywatności.

W opinii skarżącej uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie zawiera w istocie żadnej argumentacji przemawiającej za podjętym przez organ rozstrzygnięciem i w żadnym miejscu nie wyjaśnia, z jakich przyczyn Prezes ARiMR stoi na stanowisku, że udostępnienie żądanych przez skarżącą danych narusza prawo do prywatności osób, których one dotyczą. Pozornie odniesiono się do przywołanych w treści wniosku przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, ograniczając się do stwierdzenia, że art. 111 nie daje podstawy do publikacji, a tym samym udostępnienia przez organ kwot płatności wypłaconej do konkretnie wskazanej działki ewidencyjnej, a jedynie umożliwia publikację kwoty ogółem dla każdego ośrodka finansowego przez określone fundusze. Bez wyjaśnienia zostało również z jakich względów organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie anonimizacja decyzji musiałaby zostać przeprowadzona tak daleko, że niemożliwe byłoby ustalenie okoliczności będących przedmiotem zainteresowania skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ zgodził się ze skarżącą, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to, czy dane osobowe beneficjenta podlegają udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej, czy też korzystają z ochrony określonej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie prywatności osoby fizycznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postepowania administracyjnego wskazano, że przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy kodeksu ze wskazanymi odmiennościami stosuje się do decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ust. 1, a nie co do całego postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Co więcej, w opinii organu w toku postępowania wywołanego wnioskiem sprawa została wszechstronnie zbadana. Organ nie zgodził się również co do zarzutu skierowanego wobec uzasadnienia decyzji jako nieodpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy, tj. przytoczenie przepisów prawa, na podstawie których wydano przedmiotową decyzję, wyjaśnienie ich oraz omówienie występujących w sprawie okoliczności.

Przechodząc do drugiego zarzutu związanego z ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej przez ochronę prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) organ powtórzył argumentację zamieszczoną w decyzji z dnia 9 stycznia 2019 r. Organ podkreślił, że skarżąca nie uwzględniła, że wnioskowane dane stanowią dane osobowe z uwagi na to, iż obejmują informacje o osobie fizycznej umożliwiając identyfikację takiej osoby, tym samym mieszcząc się w pojęciu prywatności osoby fizycznej. Wskazano, że skarżąca pominęła istotny fakt, iż przepisy rozporządzania o ochronie danych osobowych mają pierwszeństwo stosowania przed ustawą o dostępie do informacji publicznej, zatem jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, przepisy w/w rozporządzenia należy uznać za lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zasady publikacji wykazu beneficjentów, co do pomocy udzielanej w latach 2006-2013, uregulowane zostały w art. 44 rozporządzenia Rady (WE) NR 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209, 11.8.2005, p.l). Na podstawie art. 44a tego rozporządzenia państwa członkowskie miały zapewniać coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy EFRG i EFFROW oraz kwot otrzymanych przez każdego beneficjenta w ramach każdego z tych funduszy. Natomiast w przypadku pomocy udzielonej 2014-2020 (nowy okres programowania) kwestię publikowania wykazu beneficjentów reguluje art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. Zgodnie z tym przepisem: "Państwa członkowskie zapewniają coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy. Publikacja takiego wykazu obejmuje: a) bez uszczerbku dla art. 112 akapit pierwszy niniejszego rozporządzenia beneficjenta, rozumiane jako: imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; pełna nazwa oficjalna w formie, w jakiej została zarejestrowana, w przypadku gdy beneficjentem jest osoba prawna posiadająca niezależną osobowość prawną zgodnie z prawodawstwem danego państwa członkowskiego; pełna nazwa stowarzyszenia w formie, w jakiej została zarejestrowana lub w inny sposób urzędowo uznana, w przypadku gdy beneficjentem jest stowarzyszenie nieposiadające własnej osobowości prawnej; b) gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; c) kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym; d) charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek z funduszy ze wskazaniem, z którego z funduszy przyznano płatności, o których mowa w lit. c). nazwy (nazwiska) Informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, udostępnia się na jednej stronie internetowej w każdym państwie członkowskim. Informacje te pozostają dostępne przez okres dwóch lat od dnia ich publikacji.". W Polsce dane zgodnie z w/w przepisami udostępnia się za pomocą wyszukiwarki dostępnej na stornie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod adresem internetowym: http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/search. Natomiast organ podkreślił, że powyższe przepisy nie pozwalają na sprawdzenie czy dana nieruchomość była zgłaszana do płatności, kto zgłaszał taką nieruchomość oraz jaka kwota płatności została przyznana konkretnemu beneficjentowi do konkretnej nieruchomości, ponieważ byłaby to ingerencja w prywatność osoby fizycznej – beneficjenta.

Wyrokiem z dnia 9 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 332/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że w niniejszej sprawie prawidłowo skorzystano z dopuszczalności ograniczenia dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że prawo do prywatności wynika z art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Tłumacząc pojęcie prywatności osoby fizycznej, Sąd I instancji przyjął, że prawo to zapewnia swobodę dysponowania informacjami na własny temat, a udzielenie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej prowadziłoby pośrednio lub bezpośrednio do udostępnienia informacji o osobie i o jej sytuacji finansowej.

Na marginesie zaznaczono również, że płatności przyznawane przez organ nie dotyczą konkretnych działek ewidencyjnych, lecz odnoszą się do powierzchni działki rolnej deklarowanej przez rolnika we wniosku o dopłatę. Przepis art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. nie pozwala na publikację kwoty płatności wypłaconej do konkretnej działki ewidencyjnej, a stanowi o publikacji kwoty ogółem dla każdego środka finansowanego przez określone fundusze, a informację te są dostępne przez dwa lata od publikacji. Zatem uzyskanie wszystkich informacji żądanych we wniosku z dnia 21 grudnia 2018 r., w tym imienia i nazwiska beneficjenta, w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej, stanowi ingerencję w prywatność beneficjenta.

Zauważono również, że skarżąca wykorzystała instytucję dostępu do informacji publicznej, aby uzyskać informację na temat działki będącej jej własnością. Celem prawa dostępu do informacji publicznej nie jest jednak realizacja uprawnień właścicielskich ani pozyskiwania informacji w sprawach indywidualnych. Przyjmując nawet, że istotą wniosku o udostępnienie informacji publicznej była w niniejszej sprawie szeroko rozumiana potrzeba społecznej kontroli nad wydatkami publicznymi, to - w stanie faktycznym tej sprawy - nie uzasadnia ona pozbawienia ochrony prywatności osoby, czy osób, których dotyczy wniosek, co wskazał organ. Sąd wyjaśnił również, że podmiotem wnioskującym o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie była Gmina K. reprezentowana przez Wójta Gminy K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając "na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielenie skarżącej informacji żądanej we wniosku z dnia 21 grudnia 2018 roku narusza prawo do prywatności osób, których ewentualnie dotyczy, a tym samym, że prawo do informacji publicznej podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu, podczas gdy żądane informacje nie mieszczą się w granicach prawa do prywatności tych osób;

2) art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku (dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udostępnienie jakichkolwiek informacji i danych wprost tam niewymienionych, tj. niepodlegających opublikowaniu w wykazie beneficjentów, stanowi bezspornie ingerencję w prywatność beneficjenta, podczas gdy brak jest podstaw do powzięcia takiego założenia, tym bardziej, że celem wprowadzonej regulacji nie jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a wręcz przeciwnie, służyć ma wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystywania środków pieniężnych z funduszy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w dalszym ciągu kluczową w niniejszej sprawie pozostaje kwestia oceny zastosowania do informacji żądanych przez skarżącego ograniczeń w ich udostępnieniu z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczne. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym organ zasadnie przyjął, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia informacji publicznej przez ochronę prywatności osób fizycznych. Skarżąca kasacyjnie powtórzyła argumentację przedstawioną w skardze na decyzję organu, że konieczne jest rozróżnienie pojęcia prywatności osoby fizycznej, z którą związana jest możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, od ochrony danych osobowych. Powołany przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie chroni wszystkich danych osobowych, a jedynie prywatność osoby fizycznej. Pod pojęciem prywatnej sfery życia, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie powołując się na wyrok WSA w Gdańsku, należy rozumieć wszystkie zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Natomiast udostępnienie wnioskowanych informacji odnosi się do ujawnienia informacji o osobie i jej sytuacji finansowej, zatem nie mieszczą się w pojęciu prywatności osoby fizycznej i powinny być udostępnione. Skarżąca kasacyjnie ponownie wskazała, że nawet uznając zasadność ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, ograniczenie to powinno być rozumiane w ściśle określonym zakresie i nie powinno całkowicie wyłączać żądanych informacji od udostępnienia, a jedynie wywołać konieczność odpowiedniej anonimizacji danych.

W kontekście art. 111 rozporządzenia 1306/2013 Sąd I instancji uznał, że przepis ten nie daje podstaw do publikacji kwoty płatności wypłaconej do konkretnej działki ewidencyjnej, jak i informacji o kwocie ewentualnie pobranych płatności w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej, imieniu i nazwisku beneficjenta, który miałby takie płatności pobierać. Skarżąca kasacyjnie natomiast uważa, że imię i nazwisko beneficjenta oraz kwota płatności stanowią informacje publiczne albowiem właśnie na gruncie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., jak i na gruncie poprzednio obowiązującego Rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, informacje te służą publicznej kontroli w odniesieniu do indywidualnych beneficjentów wykorzystania funduszy unijnych. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego Sąd I instancji uznał, że nie jest możliwe ich udostępnienie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 9 września 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Naruszenie prawa materialnego może z kolei przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: u.d.i.p., w związku z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. upatrując błędnej wykładni tych przepisów w "przyjęciu, że udzielenie skarżącej informacji żądanej we wniosku z dnia 21 grudnia 2018 roku narusza prawo do prywatności osób, których ewentualnie dotyczy, a tym samym, że prawo do informacji publicznej podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu, podczas gdy żądane informacje nie mieszczą się w granicach prawa do prywatności tych osób".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia w/w przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Treść omawianego zarzutu ewidentnie wskazuje, że w jego ramach strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w "przyjęciu, że udzielenie skarżącej informacji żądanej we wniosku z dnia 21 grudnia 2018 roku narusza prawo do prywatności osób, których ewentualnie dotyczy, a tym samym, że prawo do informacji publicznej podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu, podczas gdy żądane informacje nie mieszczą się w granicach prawa do prywatności tych osób". Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wyraźnie podkreślając w odniesieniu do żądanych informacji, że "w ocenie strony skarżącej WSA w Warszawie błędnie uznał, że mieszczą się one granicach prawa do prywatności beneficjentów, a ich udostępnienie będzie stanowiło ingerencję w te prawa". Kwestionowane są tym samym ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych informacji jako podlegających wyłączeniu od udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Również drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku (dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) nie mógł odnieść skutku. Strona skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni tego przepisu upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "udostępnienie jakichkolwiek informacji i danych wprost tam niewymienionych, tj. niepodlegających opublikowaniu w wykazie beneficjentów, stanowi bezspornie ingerencję w prywatność beneficjenta". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje jednak, że Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 111 rozporządzenia nr 1306/2013. Sąd stwierdził, że "skoro publikacja wykazu beneficjentów przez państwa członkowskie (art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ.U.UE.L.2013.347.549) obejmuje imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; nazwę, w przypadku gdy beneficjentem jest osoba prawna posiadająca niezależną osobowość prawną zgodnie z prawodawstwem danego państwa członkowskiego; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym; charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek z funduszy ze wskazaniem, z którego funduszy przyznano płatności, to bezspornie uzyskanie wszystkich informacji żądanych we wniosku z dnia 21 grudnia 2018 r., w tym imienia i nazwiska beneficjenta, w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej, stanowi ingerencję w prywatność beneficjenta". Sąd przyjął zatem, że dokonywanie ustaleń, czy dla danej działki ewidencyjnej pobierane były płatności bezpośrednie, ustalanie imienia i nazwiska ewentualnego beneficjenta, który uzyskał płatności do konkretnej działki ewidencyjnej, a także kwot płatności uzyskanych w odniesieniu do konkretnej działki wkracza w prywatność beneficjenta – innymi słowy uznał, że próba powiązania informacji o wysokościach dofinansowania i osobach fizycznych, które je uzyskały z konkretnymi działkami ewidencyjnymi sprawia, że dochodzi do naruszenia prawa do prywatności tych osób fizycznych. Stanowisko takie nie jest zatem tożsame ze stanowiskiem przypisywanym Sądowi I instancji, według którego udostępnienie jakichkolwiek informacji i danych wprost niewymienionych w rozporządzeniu, tj. niepodlegających opublikowaniu w wykazie beneficjentów, "stanowi bezspornie ingerencję w prywatność beneficjenta". Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że "art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. nie daje podstaw do publikacji kwoty płatności wypłaconej do konkretnej działki ewidencyjnej, a stanowi o publikacji kwoty ogółem dla każdego środka finansowanego przez określone fundusze".

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.