Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 667/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, 7 pkt 1, lp. 4.8 zał. nr 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi P. O. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia 7 sierpnia 2023 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 7 sierpnia 2023 r. (nr jak w sentencji) Inspektor Transportu Drogowego (dalej: ITD /organ) po rozpatrzeniu odwołania P. O. prowadzącego dział gosp. pod firmą O. P. O. (dalej: strona/skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD ) z 14 grudnia 2022 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wys. [...] zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Funkcjonariusze WITD 4 listopada 2022 r. w S. na drodze krajowej nr [...] podczas kontroli zespołu pojazdów – ciągnika samochodowego m. [...] nr rej. [...] i naczepy m. [...] nr rej. [...], którym kierował Z. N., wykonując krajowy transport drogowy rzeczy z G. M. do G. w im. przedsiębiorcy P. O. prow. dz. gosp. pod ww. firmą, ustalili, że ów środek transportu nie był oznakowany z przodu tablicą informującą o przewozie odpadów ("ODPADY") pomimo, że ładunek stanowiły odpady o kodzie 16 02 16 (elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wym. w 16 02 15). Czynności zaprotokołowano.

Wskutek wszczęcia postępowania administracyjnego dot. naruszenia określonego w lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, dalej: u.t.d.) i zawiadomienia o tym strony wraz z umożliwieniem wypowiedzenia się w sprawie (art. 10 § 1 K.p.a.) WITD decyzja z 14 grudnia 2022 r. na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. oraz lp. 4.8 zał. nr 3 do u.t.d. nałożył na stronę karę pieniężną w wys. [...] zł.

Strona odwołując się od tej decyzji zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez nieumorzenie postępowania,

- art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189d, art. 189e i art. 189f K.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 189f § 1 K.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu.

Zdaniem strony w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa K.p.a., bowiem u.t.d. nie zawiera kompleksowej regulacji dotyczącej zasad nakładania kar, odstępowania od nich i ich miarkowania. Podniesiono, że art. 92c ust. 1 u.t.d. nie jest przepisem regulującym odstąpienie od ukarania, wobec czego zasadne jest zastosowanie art. 189f § 1 K.p.a., analogicznie jak w przypadku przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na ich zaś kanwie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21 uznał, że odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary i dlatego dopuścił stosowanie art. 189f § 1 K.p.a.

GITD utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) wyjaśnił na wstępie na gruncie przepisów art. 4 pkt 22 lit. v), art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.t.d., art. 24 ust. 1 i6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: u.o.) oraz § 9, 10 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z poz. 1742, dalej: rozporządzenie), że podczas wykonywania drogowego przewozu odpadów środki transportu odpadów powinny być oznakowane tablicą o stosownych rozmiarach i wyglądzie z napisem "ODPADY". Zgodnie zaś z art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 4.8. załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu dorogwego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 u.o. sankcjonowane jest karą pieniężną w wys. [...] zł.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 189a § 2 K.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zważywszy, że w rozpatrywanej sprawie karę pieniężną nałożono na podstawie ww. art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. W art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 do u.t.d. określono w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do u.t..d. W tym zakresie organ nie ma więc możliwości miarkowania kar pieniężnych i dlatego regulacja wynikająca z art. 189d K.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a.

Zdaniem ITD zastosowania nie znajdują również art. 189e i art. 189f K.p.a. regulujące przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Organ wskazując, że w tym zakresie orzecznictwo sądów jest niejednolite zważył, że podzielić należy stanowisko prezentowane w tych orzeczeniach, w których uznaje się, że powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 198a § 2 K.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa K.p.a. Do decyzji nakładającej kary pieniężne na podstawie art. 92 u.t.d. mają zatem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t..d. Organ jednocześnie wskazał, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nawet, gdyby istniała możliwość jego zastosowania, nie mógłby znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ kontrolowany przewóz drogowy był wykonywany bez wymaganego oznakowania środka transportu. Nie miał nawet uchwytów na umieszczenie wymaganej tablicy, co wyraźnie widać na fotografii maski ciągnika samochodowego. Zespół pojazdów, którym przewożono odpady został zatrzymany do kontroli w S. , a miejscem zakończenia przewozu był G.. Zatem na trasie tegoż przewozu strona nie miała możliwości zaprzestania naruszania prawa.

Następnie ITD stwierdził, że powołane przepisy art. 24 ust. 6 u.o. i § 9-11 rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że środki transportu przewożące odpady ewidencjonowane zgodnie z art. 66 ust. 4 u.o. i odpady inne niż niebezpieczne przewożone w ilości przekraczającej 100 kg może być wykonywany tylko środkami transportu oznakowanymi – odpowiednich rozmiarów białą tablicą z napisem "ODPADY". W prawidłowo ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa, a argumenty odwołania nie stanowią podstawy do jej zmiany. Zebrane dowody potwierdzają, że podczas kontroli drogowej 4 listopada 2022 r. kierujący Z. N. w im. strony wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy z G. M. do G., przewożąc ładunek odpadów o kodzie 16 02 16. Odpady przewożono w zaplombowanym kontenerze o nr [...] Wykonywanie przewozu potwierdzają dokumenty przewozowe okazane do kontroli. Zespół pojazdów, którym wykonywano przewóz (ciągnik [...] nr rej. [...] i naczepa [...] nr rej. [...]) nie były oznakowane wymaganą tablicą "ODPADY" umieszczoną w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni. Na masce ciągnika nie było nawet uchwytów na umieszczenie tablicy.

Zdaniem organu samo zorganizowanie przez przedsiębiorcę zadania przewozowego jest niewystarczające do zwolnienia się z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Przedsiębiorca po zorganizowaniu zadania przewozowego powinien na bieżąco kontrolować działania kierowcy, wydawać polecenia, tak aby zapobiec ewentualnym naruszeniom i tak planować przejazd kierowcy, aby przejazd był bezpieczny. W tym przypadku strona nie wywiązała się ze swoich obowiązków, ponieważ ograniczyła swoje działania do zlecenia kierującemu wykonania przewozu. Nie skontrolowała zaś wykonania go, mimo, iż należało to do jej obowiązków i było w jej interesie. Świadczy to o niewłaściwej organizacji w przedsiębiorstwie i niewłaściwym nadzorowaniu osób, którymi strona posługuje się przy wykonywaniu przewozów drogowych.

ITD uznał, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c u.t.d. Przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Zdaniem organu przesłanki powołane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi się posługuje przy wykonywaniu swojej działalności, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Zebrany materiał nie zawiera dowodów, które wskazywałyby na istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Natomiast na zachowania kierowcy wykonującego przewóz w imieniu strony ma ona wpływ poprzez stosowanie wobec kierowcy środków dyscyplinujących i nagradzających go za powierzone zadanie przewozowe. Dlatego brak było podstaw do zastosowania ww. przepisu.

P. O. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze na ww. decyzję ITD zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 189a § 1 K.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 K.p.a. a contrario oraz art. 189f K.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów K.p.a dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa) pomimo, ze kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 K.p.a.,

2. art. 189f § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanego naruszenia jest znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wys. [...] zł jawi się jako nieproporcjonalna.

Mając na względzie sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że zasadne było odstąpienie od nałożenie kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, gdyż doszło do spełnienia przesłanek wyrażonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto zapobiegłoby to ukarania strony nieproporcjonalną karą pieniężną, nieuzasadnioną z punktu widzenia celów u.t.d. oraz ustawy o drogach publicznych. Odnośnie wagi naruszenia zwrócono uwagę, że w uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, którą dodano naruszenie sklasyfikowane pod lp. 4.8 zał. nr 3 do u.t.d. nie wskazano dlaczego wprowadza się konkretne typy naruszeń i dlaczego zagrożone są one karami w określonej wysokości. Wszystkie zaś wprowadzone naruszenia lp. 4.7-4.13 zagrożone są jednakową karą w wys. [...] zł, bez względu na wagę i szkodliwość naruszenia pomimo, że ich waga jest faktycznie różna. (np. 4.11 - przewóz odpadów w sposób umożliwiający rozprzestrzenianie się odpadów poza środek transportu a 4.8 - brak właściwego oznakowania). Skarżący podkreślił, że celem wprowadzenia nowych typów naruszeń było umożliwienie służbom (...) sprawdzanie spełniania przez transportujących odpady wymagań określonych w u.o. oraz umożliwienie karania dotychczas działających nielegalnie czy bezkarnie przewoźników odpadów. Nie sposób zaś uznać, aby strona działała w sposób nielegalny, co powinna spotkać się z reakcją ze strony państwa. Jest legalnie działającym przewoźnikiem, zarejestrowanym w bazie o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) pod nr [...]. W toku przewozu kierowca posiadał wymagane prawem dokumenty, a do naruszenia obowiązku prawidłowego oznakowania pojazdu doszło prawdopodobnie przez zwyczajną, ludzka pomyłkę, a nie z chęci ukrycia przewozu odpadów przed organami. Przewoźnik nie wiedział, że doszło do naruszenia, tym bardziej nie miał tego na celu. Strona stara się zapobiegać takim sytuacjom, wdrażając odpowiednie środki zaradcze. Równocześnie nieprawidłowość nie wpłynęła na bezpieczeństwo przewozu odpadów, a dobro prawnie chronione nie zostało naruszone ani narażone. Zatem cele ww. aktów prawnych zostały zrealizowane przez przeprowadzenie kontroli środka transportu oraz wszczęcie postępowania w sprawie, dzięki czemu skarżący uzyskał wiedzę o nieprawidłowości. Nie jest więc środkiem koniecznym nakładanie kary w wys. [...] zł. Stanowi ona środek sprzeczny z zasadą proporcjonalności. Kara nie powinna być bowiem nakładana automatycznie, skoro wykonywany przewóz odpadów nie nosił znamion nielegalności.

Skarżący podniósł, że administracyjna kara pieniężna winna mieć przede wszystkim charakter prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który narusza prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna) do przestrzegania norm administracyjnoprawnych.

Nadto podniesiono, ze za odstąpieniem od ukarania przemawia konieczność dopasowania reakcji organów do charakteru naruszenia tak, aby nie naruszyć zasady proporcjonalności. Ukaranie strony karą w wys. aż [...] zł za naruszenie o znikomej wadze, niestanowiące jakiegokolwiek zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych przepisami .t.d. i u.o. jako się jako nieproporcjonalne, a tym samym sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z art. 12 Prawa przedsiębiorców i art. 8 § K.p.a. Zaistniała sytuacja nie sprawiła, że konieczna i proporcjonalna stała się tak zdecydowana reakcja organów nakładających na przewoźnika wielotysięczną karę za nieznaczne naruszenie o charakterze formalnym, mniemające wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i prawidłowość przewozu odpadów.

Co więcej, zdaniem strony, organy nawet nie rozważyły materialnych podstaw do zastosowania art. 189f K.p.a., niezasadnie twierdząc, że nie może on znaleźć zastosowania na gruncie u.t.d. Organy na mocy art. 189a § 2 K.p.a. miały obowiązek rozważyć powyższe. W sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa K.p.a., bowiem u.t.d. nie zawiera kompleksowej regulacji dotyczącej zasad nakładania kar, odstępowania od nich i ich miarkowania. w tym zakresie powołał się na treść uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. III OPS 1/21. Dodał, że treść art. 92c u.t.d. nie jest zbieżna z art. 189f K.p.a. W tym aspekcie art. 189f K.p.a. stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 92c u.t.d. Przepis art. 92c u.t.d. zawiera okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika, co wynika ze sformułowania "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, (...) a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli ..." Ma więc konstrukcję podobną do art. 17 § 1 K.p.k., który wymienia negatywne przesłanki procesowe wyłączające ściganie. Poprzez pewnego rodzaju analogię do regulacji karnej, należy rozróżnić okoliczności wyłączające odpowiedzialność od okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. W przypadku okoliczności wyłączających odpowiedzialność dochodzi do stwierdzenia, że pomimo obiektywnego "zajścia" czynu zabronionego nie można danej osobie przyznać za niego odpowiedzialności. W przypadku zaś odstąpienia od nałożenia kary dochodzi do stwierdzenia winy, bezprawności, ale z uwagi na okoliczności uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia kary. W u.t.d. zawarte są okoliczności wyłączające odpowiedzialność, których zajście powinno spowodować umorzenie wszczętego postępowania, a jeżeli nie zostało wszczęte – jego niewszczynanie. U.t.d. nie zawiera zaś przepisów pozwalających na odstąpienie od kary, tj. jednoczesne stwierdzenie naruszenia, odpowiedzialności za nie, ale zaniechanie ukarania z uwagi np. na znikomą wagę naruszenia. Uzasadnione jest więc, by zastosować przepisy K.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Skarżący powołał się przy tym na wyrok tutejszego Sądu z 20 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 145/22 i inne podobnej treści, które prezentując pogląd jak wyżej.

Reasumując wskazał, że skoro istniały podstawy do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu skarga jest zasadna.

W odpowiedzi ITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ustalony przez organy Inspekcji Transportu Drogowego stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości. Mianowicie, w dniu 4 listopada 2022 r. w S. na drodze krajowej nr [...] podczas kontroli zespołu pojazdów – ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i naczepy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował Z. N., wykonując krajowy transport drogowy rzeczy (z G. M. do G.) w im. przedsiębiorcy P. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą O. P. O., stwierdzono, że ów środek transportu nie był oznakowany z przodu tablicą informującą o przewozie odpadów ("ODPADY") pomimo, że ładunek stanowiły odpady o kodzie 16 02 16 (elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wym. w 16 02 15).

Również prawidłowo, co jest bezsprzeczne, organy orzekające dokonały kwalifikacji prawnej powyższego naruszenia stanowiące delikt administracyjny.

Z przepisu art. 4 pkt 22 lit. v) u.t.d. wynika, że użyte w tej ustawie określenia oznaczają obowiązki lub warunki przewozu drogowego m.in. wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699, 1250 i 1726). Tym samym, stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego również w zakresie określonym ustawa o odpadach podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie.

Jak stanowi art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto: wykonując przewóz drogowy rzeczy dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także: dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany.

Jak ITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wyjaśnił przepis art. 24 ust. 1 u.o. ustanawia obowiązek, by transport odpadów odbywał się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.o. określa, że środki transportu odpadów są oznakowane w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie ust. 7.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 7 u.o. Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z poz. 1742, dalej: rozporządzenie), którym w przepisach § 9-11 uregulował zasady, w jaki sposób winny być oznakowane środki transportu odpadów, wskazując przy tym na wyłączenia w określonych przypadkach zasad oznakowania. W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia środki transportu odpadów stanowiące pojazd albo zespół pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) oznacza się tablicą:

1) koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości;

2) na której umieszcza się napis "ODPADY" naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm.

Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia zastrzega, że jeżeli ze względu na wielkość lub konstrukcję środka transportu brakuje na nim powierzchni do umieszczenia tablicy o wymiarach określonych w ust. 1 pkt 1, dopuszcza się zmniejszenie:

1) wymiaru tablicy do minimum 300 mm szerokości i minimum 120 mm wysokości;

2) wysokości napisu "ODPADY" do minimum 80 mm i szerokości linii do minimum 12 mm.

Co istotne, zgodnie z § 9 ust.3 rozporządzenia oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni. Oznakowanie powinno być czytelne i trwałe, w tym odporne na warunki atmosferyczne (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

Zważywszy, że w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym mamy do czynienia z krajowym przewozem drogowym – transportem odpadów na terenie kraju, nie zaś z transgranicznym transportem odpadów w sprawie nie znajdował zastosowania § 10 rozporządzenia, który kwestie te normuje.

Równocześnie zważyć należy, że z powodu, że transport dotyczył odpadów w ilości 18.000 kg w sprawie nie znalazło zastosowania wyłączenie z oznakowania transportu określone w § 11 rozporządzenia. Ów przepis stanowi, bowiem, że przepisów § 8-10 nie stosuje się w przypadku gdy:

1) nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

2) środkiem transportu transportuje się odpady inne niż niebezpieczne, w ilości nieprzekraczającej 100 kg.

Obowiązkiem zatem skarżącego jako przewoźnika było oznakowanie środka transportu, którym w jego imieniu przewożone były odpady o kodzie 16 02 16. Oznakowanie to, jak wyjaśniły organy ITD, stosownie do § 9 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, powinno było na umieszczeniu w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni, w sposób czytelny i trwały, w tym odporny na warunki atmosferyczne, tablicy koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości, z napisem "ODPADY" naniesionej wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm. Jak wynika z protokołu kontroli z 4 listopada 2022 r. i dołączonych fotografii takiego oznakowania zespół pojazdów, którym skarżący przewoził odpady nie posiadał. Co więcej, sam ciągnik samochodowy nie posiadał nawet uchwytów na masce, które posłużyłyby do montażu tablicy "ODPADY".

Powyższe świadczy jednoznacznie, jak stwierdziły to prawidłowo organy orzekające, że skarżący dopuścił się naruszenia, o którym mowa w lp. 4.8. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywania przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Biorąc pod uwagę, że przepis art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d. w zakresie ustalenia naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, a także wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy odsyła do lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy, zasadnie organy nałożyły na skarżącego karę pieniężną w wys. [...] zł, zgodnie z wyżej powołanym lp. 4.8 zał. nr 3 do u.t.d.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. 1) art. 189a § 1 K.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 K.p.a. a contrario oraz art. 189f K.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów K.p.a dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa) pomimo, ze kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 K.p.a., a także 2) art. 189f § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanego naruszenia jest znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wys. [...] zł jawi się jako nieproporcjonalna.

Zważyć należy, iż zakres stosowania przepisów Działu IVa K.p.a. (Administracyjne kary pieniężne) wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z powyższego jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a kpa, t. 7, w: Komentarz aktualizowany do Kpa, LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że oczekiwanie skarżącego co do zasadności zastosowania art. 189f § 1 K.p.a.w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i osadzony na gruncie braku zaspokojenia tego oczekiwania, zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie. W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 K.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f K.p.a. Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c u.t.d. wynika bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa K.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f K.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f K.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa K.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a K.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (por. wyroki NSA: z 28 września 2021 r., sygn. II GSK 717/21, z 15 września 2022 r., sygn. akt II GSK 689/21, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W rezultacie w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 189f K.p.a., który nie znajdował zastosowania.

Odnosząc się do wysokości nałożonej kary pieniężnej ([...] zł) i zarzucanego przez stronę nieodstąpienia od jej nałożenia i poprzestanie na pouczeniu, ze względu na znikomość wagi naruszenia, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Sąd przypomina, że z powołanych przepisów art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 u.t.d. w zw. z lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. wynika jasno, że wysokość kary za stwierdzony w niniejszej sprawie delikt administracyjny została przez ustawodawcę ustalona ściśle kwotowo. Organy orzekające nie mają w tym zakresie swobody decyzyjnej. Co więcej odpowiedzialność administracyjna za dopuszczenie do konkretnego naruszenia, określonego, czy to w u.t.d., czy w innych przepisach krajowych, bądź unijnych, jest niezależna od kwestii zaistnienia winy po stronie dokonującej naruszenia, a tym bardziej nie bada się stopnia zawinienia. Stwierdzenie naruszenia prawa powoduje odpowiednią, zgodną z przepisami kwalifikację tego naruszenia, a w konsekwencji nałożenie kary w przewidzianej ustawą wysokości, bez możliwości odstąpienia od nałożenia kary (poza art. 92c oraz art. 92b u.t.d.), czy jej miarkowania. Innymi słowy odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 1703/18, publ.: j.w.).

W związku z powyższym nie sposób uznać, by w niniejszej sprawie - wobec jednoznacznego stwierdzenia wykonywania przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środka transportu (lp. 4.8. zał. nr 3 do u.t.d.) - istniały podstawy do dokonywania wedle wzorca określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,czy art. 12 Prawa przedsiębiorców, kontroli zasadności wymierzenia skarżącemu kary w wys. [...] zł. Organy ITD związane były w tym zakresie powołanymi przepisami ustawowymi – art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 u.t.d. w zw. z lp. 4.8. zał. nr 3 do u.t.d.

W rezultacie, zważywszy na obiektywny charakter odpowiedzialności za ów delikt Sąd nie miały podstaw do uwzględnienia wskazywanych przez stronę w skardze okoliczności, w których doszło do naruszenia tj. posiadania wszystkich wymaganych zezwoleń na przewóz drogowy rzecz, jak i związanych z transportem odpadów. Jasnym jest bowiem, że czyn skarżącego jako przewoźnika drogowego polegający na nieoznakowaniu pojazdu przewożącego odpady o wadze 18.000 kg wypełnia znamiona naruszenia uregulowanego w powołanych wyżej przepisach u.t.d.

W ocenie Sądu rację miał też ITD uznając, że brak było podstaw do zastosowania . 92c ust. 1 utd tj. przepisu wyłączającego odpowiedzialność przewoźnika. Przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, co trafnie wskazał ITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1 utd, jak i w art. 92c ust. 1 utd (por. wyrok NSA 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3569/17, dostępny j.w.). To bowiem przedsiębiorca wywodzi z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 utd skutki prawne prowadzące do zwolnienia się z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie przepisów prawa. Co równie istotne powoływanie się przez przedsiębiorcę na okoliczności przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymaga od niego wykazania szczególnych okoliczności. Przy czym ustawodawca nie definiuje pojęcia "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów". W tym zakresie powinno się posiłkować wytycznymi określonymi w art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006. Ów przepis wskazuje, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Tym samym należy uznać, że to podmiot wykonujący transport ma zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy.

Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przesłanki powołane w art. 92c ust. 1 u.t.d. nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi się posługuje przy wykonywaniu swojej działalności, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera zaś dowodów, które wskazywałyby na istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Ten z kolei mam wpływ na zachowania kierowcy wykonującego przewóz w mieniu przedsiębiorcy poprzez stosowanie wobec kierowcy środków dyscyplinujących i nagradzających go za powierzone zadanie przewozowe. samo zorganizowanie przez przedsiębiorcę zadania przewozowego jest niewystarczające do zwolnienia się z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Skarżący jako przedsiębiorca po zorganizowaniu zadania przewozowego powinien na bieżąco kontrolować działania kierowcy, wydawać polecenia, tak aby zapobiec ewentualnym naruszeniom i tak planować przejazd kierowcy, aby przejazd był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie ustalenia organów wskazują, że skarżący nie wywiązał się ze swoich obowiązków, ponieważ ograniczył swoje działania do zlecenia kierowcy wykonania transportu odpadów (krajowego przewozu rzeczy). Skarżący nie skontrolował wykonania tego transportu, o czym świadczy nie tylko brak oznakowania frontu pojazdu tablicą "ODPADY", ale również posłużenia się ciągnikiem samochodowym, który na froncie (masce) nie posiadał uchwytów na taką tablicę. Powyższe świadczy o niewłaściwej organizacji w przedsiębiorstwie skarżącego i niewłaściwym nadzorowaniu osób, którymi strona posługuje się przy wykonywaniu przewozów drogowych. Przy braku właściwego nadzoru nad kierowcą, nie sposób przyjąć, że skarżący jako przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, oraz aby naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Powołanie się zaś na zwyczajne przeoczenie kierowcy co do braku oznakowania pojazdu transportującego odpady w znacznych ilościach nie stanowi sytuacji nadzwyczajnej, w której ochroną prawną przewidzianą przepisem art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. należałoby objąć podmiot wykonujący zawodowo przewozy. W świetle tego przepisu chodzi bowiem o brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności - w odniesieniu do których przyjmuje się, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z 21 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1779/22, publ.: j.w.).

Reasumując, Sąd w działaniu organu odwoławczego nie dopatrzył się nieprawidłowości, tak co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. ITD wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczoną na ten temat argumentację należy uznać za wyczerpującą. W konsekwencji zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W toku postępowania zbadano wszelkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz rzetelnie uzasadniono stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.