Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 446/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 149  § 1, art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 633/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na bezczynność Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na rzecz Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 633/22 oddalił skargę Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie lub strona skarżąca) na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: Spółka lub PZU S.A.) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie, powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwróciło się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017-2018;

2) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017-2018;

4) informacji o premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. Spółka poinformowała Stowarzyszenie, że nie może udzielić wnioskowanych przez stronę skarżącą informacji, bowiem nie jest podmiotem objętym obowiązkiem, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazała Spółka, do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane m. in. organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, zaś PZU S.A. nie zarządza ani nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym, nie wykonuje też zadań publicznych, a udział Skarbu Państwa w Spółce jest mniejszościowy, gdyż według ostatnio dostępnych danych Skarb Państwa posiada w PZU S.A. 34,1875% akcji i głosów. Na potwierdzenie powyższego Spółka wskazała, że jest w posiadaniu stanowiska Ministerstwa Skarbu Państwa oraz Ministerstwa Rozwoju, w których potwierdzono, że Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym wobec PZU S.A.

Niezależnie od powyższego Spółka stwierdziła, że nawet w przypadku objęcia PZU S.A. obowiązkiem informacyjnym wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest możliwe udostępnienie informacji w zakresie danych pracowników Spółki (ich imion i nazwisk), wysokości przyznanych im nagród i premii w latach 2017-2018 oraz uzasadnień ich przyznania, z uwagi na obowiązujące w tym zakresie ograniczenia: tajemnicę przedsiębiorstwa oraz przepisy dotyczące ochrony danych osobowych każdego z pracowników.

Stowarzyszenie pismem z dnia 12 lutego 2019 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PZU S.A w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając Spółce naruszenie art. 61 Konstytucji RP zapewniającego prawo do uzyskiwania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa poprzez jego nieuzasadnione ograniczenie oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek, wniosło o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. oraz o zasądzenie od PZU S.A. zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że podstawowym kryterium uznawania podmiotów innych niż władze publiczne za zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, jest wykonywanie przez nie zadań publicznych. Natomiast w niniejszej sprawie w ocenie Stowarzyszenia nie budzi wątpliwości, że przedmiotem działalności Spółki jest wykonywanie zadań publicznych. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że PZU S.A., którego bezczynność jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jest ujęte w Wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa z uwagi na znaczenie prowadzonej przez nią działalności dla gospodarki państwa, co w ocenie Stowarzyszenia bezspornie dowodzi, że PZU S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie podniosło również, że w świetle przepisów prawa nie jest możliwe jednoczesne stwierdzenie, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, że adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że dostęp do wnioskowanych danych jest ograniczony na podstawie ustawowych przesłanek, bowiem ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy podmiot uzna daną informację za informację publiczną. Dlatego w ocenie strony skarżącej argumenty Spółki dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz ochrony danych osobowych nie mają znaczenia na obecnym etapie sprawy.

Niemniej jednak Stowarzyszenie dodało, że w jego ocenie nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa informacja o nagrodach i premiach przyznawanych w spółkach powiązanych kapitałowo ze Skarbem Państwa, a także że nie jest prawidłowe stanowisko Spółki, według którego udostępnienie spornych informacji jest niedopuszczalne ze względu na przepisy rozporządzenia RODO, gdyż przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast ochrona danych osobowych jest zapewniona w art. 5 ust. 2 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 189/19 w punkcie 1 zobowiązał PZU S.A. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od PZU S.A. na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji uznał, że Spółkę należy traktować jako podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadniając powyższe stwierdzenie tym, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 statutu PZU S.A. (uchwała Rady Nadzorczej z dnia 29 sierpnia 2018 r.), Spółka wykonuje działalność ubezpieczeniową i reasekuracyjną, a w punkcie 27 wykazu zawartego w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, PZU S.A. zostało zaliczone do spółek z udziałem Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa. W ocenie WSA w Warszawie, określenie PZU S.A. jako podmiotu o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa jednoznacznie dowodzi, że działalność Spółki nie mieści się w sferze prywatnej działalności gospodarczej i w związku z tym Sąd I instancji uznał, że charakter i zakres działalności Spółki świadczy o tym, że wykonuje ona działalność w interesie publicznym.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym na obecnym etapie postepowania nie ma podstaw do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy jako uzasadnienia ograniczenia dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie. WSA w Warszawie zauważył, że w ten sposób Spółka, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyznaje, że sporne informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu tej ustawy, a jeżeli tak, to powinna wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia z powołaniem się na ograniczenia wynikające z objęcia żądanych danych tajemnicą przedsiębiorcy.

WSA w Warszawie stwierdził także, że według art. 86 RODO, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonywania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, w celu pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że w polskim porządku prawnym takim prawem jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (pod warunkami wskazanymi w tym przepisie).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za uzasadniony sformułowany przez Stowarzyszenie zarzut bezczynności PZU S.A. stwierdzając jednocześnie, że bezczynność Spółki w tej sprawie nie jest rażąca, bowiem wyniknęła z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1718/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej PZU S.A. wniesionej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 189/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Stowarzyszenia na rzecz Spółki kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. uznając, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 189/19 jest niepełne w stopniu, który uniemożliwia jednoznaczne odtworzenie podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia i niewątpliwie mogło znacząco utrudnić podjęcie merytorycznej polemiki z argumentacją Sądu. NSA stwierdził, że Spółka słusznie podniosła we wniesionej skardze kasacyjnej, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, w szczególności co do zakresu podmiotowego podlegania przez Spółkę przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozważania Sądu I instancji są niepełne, co z kolei uniemożliwiło odtworzenie podstawy faktycznej i prawnej wydanego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na złożony i skomplikowany charakter treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno okoliczności faktyczne, jak i oceny prawne, w oparciu o które dokonuje się kwalifikacji danego podmiotu jako zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie tego przepisu powinny być szczegółowe i kompletne. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku w ocenie NSA podanych wymogów nie spełniło, bowiem Sąd I instancji ograniczył się do wskazania, że Spółkę należy traktować jak podmiot "wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej" w sytuacji, gdy powołany przepis powołuje się na "wykonywanie zadań publicznych" wyłącznie w kontekście reprezentacji: wskazuje, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne (...)". Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, jakie inne osoby lub jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne reprezentuje Spółka oraz że na podstawie dokonanej przez WSA w Warszawie analizy nie jest w stanie rozstrzygnąć, do której kategorii podmiotów wskazanych w treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd I instancji zakwalifikował skarżącą Spółkę. Sąd I instancji wskazał bowiem, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 statutu PZU S.A., Spółka wykonuje działalność ubezpieczeniową i reasekuracyjną, a zgodnie z punktem 27 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, Spółka została zaliczona do spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, co doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że Spółka prowadzi działalności "w interesie publicznym" oraz jednocześnie, że "wchodzi w sferę zainteresowania państwa, co nadaje jej znaczenie wykonywania zadań publicznych".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wykonywanie działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie zostało zastrzeżone wyłącznie dla podmiotów publicznych i wyjaśnił, że jest to działalność regulowana przepisami ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz przepisami ustawy Kodeks cywilny, a przepisy te nie zastrzegają, że prawo wykonywania takiej działalności mają wyłącznie podmioty publiczne, a sama działalność ubezpieczeniowa i reasekuracyjna stanowi realizację zadań publicznych. NSA uznał także, że błędne jest wnioskowanie Sądu I instancji, że umieszczenie PZU S.A. w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa per se świadczy o tym, że spółka ta realizuje zadania publiczne.

NSA wyjaśnił, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa zostało wydane na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, której celem jest określenie zasad zarządzania mieniem państwowym w zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, PZU S.A. została uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa z uwagi na fakt, iż jest to spółka z udziałem Skarbu Państwa prowadząca działalność ubezpieczeniową (art. 31 ust. 1 pkt 16 ustawy), przy czym Spółka nie została przez przepisy tej ustawy sklasyfikowana jako spółka realizująca misję publiczną (art. 2 pkt 8), względnie jako państwowa osoba prawna (art. 3). Przypisanie Spółce przymiotu spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nastąpiło z uwagi na konieczność prawidłowego wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa, jakie przysługują mu w związku z posiadaniem akcji w tej spółce, nie z uwagi na samą działalność spółki. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie dotyczą więc działalności Spółki, lecz zasad realizacji przez Skarb Państwa praw z akcji, jakie w tej Spółce posiada, a samo posiadanie przez Skarb Państwa akcji w Spółce nie może świadczyć o tym, że jest ona zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny byłoby to konieczne dopiero wówczas, gdyby ilość posiadanych akcji pozwalała przypisać Skarbowi Państwa pozycję dominującą w Spółce w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej in fine). NSA zauważył, że kwestia ta nie była jednak w ogóle analizowana przez WSA w Warszawie.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że posiadanie przez Skarb Państwa akcji w Spółce nie może stanowić podstawy dla tezy, że Spółka ta dysponuje majątkiem publicznym (art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. ab initio), bowiem "dysponowanie" przez daną spółkę akcyjną mieniem publicznym jest pojęciem odrębnym od kwestii posiadania akcji w tej spółce przez Skarb Państwa.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując jednocześnie, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji ma rozważyć, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, uwzględniając oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 633/22 oddalił skargę Stowarzyszenia na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, zaznaczając, że zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał, że podstawową kwestią, jaką należało ustalić w niniejszej sprawie jest to, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dokładniej w związku z tym, że Spółka nie należy do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozważyć należało czy jest ona podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. czy jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, czy też osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd I instancji stwierdził przede wszystkim, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów i podkreślił jednocześnie, że odwołanie się w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów jest zabiegiem legislacyjnym prowadzącym do niejasności interpretacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że pojęcie pozycji dominującej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, stanowiącym, iż jest to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Jak wskazał Sąd I instancji domniemywa się przy tym, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Powyższe odnosi się jednak do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązująca ustawa, podobnie jak poprzedzająca ją ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów posługuje się jednak pojęciem dominacji w dwóch kontekstach: obok powołanego wyżej i związanego z sytuacją podmiotu na rynku, wyróżnia także dominację w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem przedsiębiorcy dominującego, czyli takiego, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, zaś w art. 4 pkt 4 ustawy przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców.

Jak wskazał Sąd I instancji uprawnienia takie tworzą w szczególności:

a) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami;

b) uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami;

c) członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego);

d) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami;

e) prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego);

f) umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że błędne jest odwoływanie się do art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w celu ustalenia objęcia zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej danej spółki handlowej, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność, zaś art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy nakazuje pozycję dominującą ustalać w kontekście stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Dlatego Sąd I instancji uznał, że słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów definicji "przedsiębiorcy dominującego", przez którego rozumie się w świetle art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., I OSK 2205/16 oraz z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21, B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych. Rejent z 2015 r., nr 8, s. 113-114).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji podał, że z informacji dostępnych na stronie internetowej Spółki wynika, że w okresie od dnia 12 czerwca 2018 r. do dnia 1 września 2022 r. Skarb Państwa posiadał w niej 34,1875% akcji, a zatem nie miał na dzień składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także nie ma obecnie, pozycji dominującej w Spółce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie można także uznać, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym, bowiem majątek, który jest w jej posiadaniu, nie jest własnością akcjonariuszy lecz własnością Spółki, a więc w tym rozumieniu nie jest "majątkiem publicznym", bo nie jest własnością Skarbu Państwa, lecz własnością podmiotu gospodarczego działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11 oraz z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1017/11).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie PZU S.A. nie wykonuje także zadań publicznych, bowiem prowadzi działalność ubezpieczeniową i reasekuracyjną, której wykonywanie nie zostało zastrzeżone wyłącznie dla podmiotów publicznych i jest to działalność regulowana przepisami ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz ustawy Kodeks cywilny. Sąd I instancji wskazał, że przepisy prawa nie zastrzegają, że prawo wykonywania takiej działalności mają wyłącznie podmioty publiczne, a sama działalność ubezpieczeniowa i reasekuracyjna stanowi realizację zadań publicznych, a zatem nie można uznać, że działalność Spółki cechuje użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zdaniem WSA w Warszawie działalność prowadzona przez Spółkę jest działalnością komercyjną, a ten rodzaj działalności jest wykonywany przez wiele innych spółek obecnych na rynku.

Sąd I instancji wskazując, że w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1718/21, zgodnie z którą błędne jest wnioskowanie, iż umieszczenie Spółki w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa per se świadczy o tym, że spółka ta realizuje zadania publiczne, wyjaśnił że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa zostało wydane na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, której celem jest określenie zasad zarządzania mieniem państwowym, w zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych (art. 1). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach przepisów przywołanej ustawy Spółka została uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa z uwagi na fakt, iż jest to spółka z udziałem Skarbu Państwa prowadząca działalność ubezpieczeniową (art. 31 ust. 1 pkt 16), jednak Spółka nie została przez przepisy tej ustawy sklasyfikowana jako spółka realizująca misję publiczną (art. 2 pkt 8), względnie jako państwowa osoba prawna (art. 3), a zatem przypisanie Spółce przymiotu spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nastąpiło z uwagi na konieczność prawidłowego wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa, jakie przysługują mu w związku z posiadaniem akcji w tej spółce, nie z uwagi na samą działalność spółki. Sąd I instancji wyjaśnił więc, że przepisy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie dotyczą działalności Spółki, lecz zasad realizacji przez Skarb Państwa praw z akcji, jakie w tej Spółce posiada, a samo posiadanie przez Skarb Państwa akcji w Spółce nie może świadczyć o tym, że jest ona zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Sąd I instancji powtórzył, że byłoby to konieczne dopiero wówczas, gdyby ilość posiadanych akcji pozwalała przypisać Skarbowi Państwa pozycję dominującą w Spółce w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej in fine).

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że PZU S.A. nie należy do podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w związku z czym Sąd I instancji uznał, że Spółka prawidłowo załatwiła wniosek strony skarżącej z dnia 7 grudnia 2018 r., informując, że nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji złożona przez Stowarzyszenie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zrzekając się rozpoznania skargi na rozprawie i wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji poprzez stwierdzenie, że PZU S.A. dopuściło się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od PZU S.A. na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że PZU S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, podczas gdy z uwagi na dysponowanie majątkiem publicznym oraz charakter wykonywanych zadań uznanych za istotne dla gospodarki państwa Spółka winna być zobowiązana do rozpoznania wniosku strony skarżącej w sprawie udostępniania informacji publicznej;

b) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że charakter informacji, której dotyczył wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi informacji o dysponowaniu majątkiem publicznym, podczas gdy sposób zarządzania finansami Spółki ma istotne znaczenie dla wypłacanej przez PZU S.A. na rzecz Skarbu Państwa dywidendy;

c) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie prawa strony skarżącej do informacji publicznej od podmiotu dysponującego mieniem publicznym;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 151 w związku z art. 149 § 1 i art.. 3 § 2 pkt 9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność PZU S.A. wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ w sposób uzasadniony odmówił udzielenia informacji publicznej, albowiem nie był podmiotowo zobowiązany do jej udostępnienia, podczas gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym Spółka jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym i uznany za istotny dla gospodarki państwa była zobowiązana do jej udostępnienia;

b) art. 141 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że informacje żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczą kwestii związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym, podczas gdy mają one ścisły związek z działalnością PZU S.A., która jest podmiotem wypłacającym na rzecz Skarbu Państwa dywidendę, a dywidenda stanowi majątek publiczny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że informacje żądane przez stronę skarżącą we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczą kwestii związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym, podczas gdy mają one ścisły związek z działalnością PZU S.A., tj. podmiotu wypłacającego na rzecz Skarbu Państwa dywidendę stanowiącą majątek publiczny. Tym samym, w ocenie Stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie przyjął, że informacja o wypłaconych w Spółce nagrodach i premiach nie ma związku z publiczną działalnością PZU S.A. i dysponowaniem przez nią majątkiem publicznym, a wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wpłynęło na brak kwalifikacji Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że katalog podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego, a z zawartego w przepisie sformułowania "w szczególności" wynika, że jest to wyliczenie przykładowe, otwarte, mające charakter porządkujący, a więc nie wyklucza to istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które będą zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie podkreśliło, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do uznania, że Skarb Państwa posiada ok 35% akcji w PZU S.A., a więc w ilości niepozwalającej na uznanie, iż został spełniony warunek posiadania przez Skarb Państwa pozycji dominującej i wskazał ponadto, że Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie zgadza się z taką interpretacją dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż w jej ocenie w niniejszej sprawie należało dokonać głębszej analizy art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem ilość posiadanych przez Skarb Państwa akcji w PZU S.A. sięga prawie 40%, co czyni go największym akcjonariuszem spółki, a to w sposób bezpośredni przekłada się na możliwość decydującego wpływu na jej działalność. Z kolei analiza struktury akcjonariatu PZU S.A. wskazuje, że kolejnym pod względem ilości posiadanych akcji akcjonariuszem jest [...] z ilością 5,27 %, a pozostała ilość akcji (ok. 60%) znajduje się w posiadaniu znacznej ilości akcjonariuszy, z których największy dysponuje akcjami w ilości 4,76 %, co prowadzi do wniosku, że udział Skarbu Państwa w PZU S.A. jest znaczący.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła także, że sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku zauważa, że przypisanie Spółce przymiotu spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nastąpiło z uwagi na konieczność prawidłowego wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa, jakie przysługują mu w związku z posiadaniem akcji w tej spółce, a więc nie jest zrozumiałe w ocenie Stowarzyszenia dlaczego umieszczenie PZU S.A. w wykazie spółek strategicznych w kontekście posiadanych przez Skarb Państwa w tej Spółce akcji, a tym samym przysługujących mu z tego tytułu uprawnień choćby w postaci dywidendy, nie może oznaczać, iż PZU S.A. jest obowiązana do zachowania transparentności swoich działań mających wpływ na posiadany majątek. Stowarzyszenie zgodziło się, że majątek ten rzeczywiście nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością Spółki, ale przez sam fakt bycia akcjonariuszem PZU S.A., Skarbowi Państwa przysługuje oprócz dywidendy choćby wierzytelność o wypłatę równowartości majątku Spółki (stosunkowo do posiadanej ilości akcji) w przypadku jej likwidacji poprzez sprzedaż całości przedsiębiorstwa czy też roszczenie o wydanie poszczególnych składników majątku Spółki lub jej równowartości w przypadku likwidacji poprzez podział, co stanowi kolejne przysługujące Skarbowi Państwa uprawnienia stanowiące środki publiczne.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dywidenda przysługująca Skarbowi Państwa stanowi środki publiczne, a ewentualne wydatkowanie przez Spółkę środków będących w jej posiadaniu, a więc mające w konsekwencji wpływ na wysokość dywidendy należy traktować ze szczególną uwagą. Zdaniem Stowarzyszenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji odstąpił od tej zasady poprzez brak zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku strony skarżącej o dostęp do informacji publicznej.

Reasumując, strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że transparentność zarządzania spółkami z udziałem Skarbu Państwa i ponoszonych przez nie wydatków jest istotnym elementem wiedzy o podmiotach publicznych i sposobem dysponowania przez te podmioty majątkiem i dodała, że w orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia majątku publicznego. Tym samym w ocenie Stowarzyszenia należy uznać, że wydatki ponoszone przez spółki na cel, jakim jest wypłata nagrody czy premii pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu prowadzonych przez te spółki działalności i stanowią przedmiot prawa do informacji publicznej.

W konkluzji Stowarzyszenie stwierdziło, że wnioskowane w niniejszej sprawie dane są informacjami z zakresu gospodarowania środkami publicznymi i jako takie powinny podlegać ujawnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz PZU S.A. kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które w ocenie Spółki sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, że działalność prowadzona przez PZU S.A. nie jest działalnością publiczną, a Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym, co miało doprowadzić do niesłusznego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, uznania że PZU S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, Spółka wskazała, że w jej ocenie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że PZU S.A. nie jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka podniosła, że prawdą jest, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera jedynie przykładowy, otwarty katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ale ustawodawca jednocześnie wyraźnie wskazał, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy wyłącznie organów władzy publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a dopiero w dalszej części przepisu zawarł przykładowy katalog takich podmiotów. Z powyższego wynika, że dla uznania danego podmiotu za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej konieczne jest, aby ten podmiot był władzą publiczną lub podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w ocenie PZU S.A. Spółka nie spełnia tych kryteriów.

Zdaniem Spółki, nie powinno budzić wątpliwości, że PZU S.A. - jako krajowy zakład ubezpieczeń (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej), a zatem osoba prawna prawa prywatnego, spółka kapitałowa, nie jest władzą publiczną, albowiem nie została wyposażona w jakiekolwiek kompetencje, które pozwalałyby na zaliczenie jej czy to do władzy ustawodawczej, czy to do władzy wykonawczej, czy też do władzy sądowniczej.

Ponadto, Spółka wskazała, że do zakwalifikowania danego działania do kategorii zadań publicznych konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech warunków, tj. po pierwsze, by zadanie to wynikało z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (przy czym może ono wynikać bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i z wszelkiego rodzaju porozumień zawartych z odpowiednimi przedstawicielami władzy publicznej), po drugie, by było ono wykonywane przez podmiot publiczny, po trzecie by było ono wreszcie związane z realizacją zbiorowych potrzeb, a zatem by służyło realizacji interesu społecznego lub publicznego, co prowadzi do wniosku, że Spółka nie wykonuje jakiegokolwiek zadania publicznego, bowiem w jej przypadku nie jest spełniony żaden z przywołanych powyżej warunków.

Następnie Spółka podkreśliła, że PZU S.A. jest spółką prawa handlowego (spółką kapitałową, spółką akcyjną) i krajowym zakładem ubezpieczeń i nie wykonuje jakichkolwiek zadań administracji publicznej, w związku z czym nie może być zaliczona do aparatu administracyjnego. PZU S.A. wykonuje wyłącznie działalność ubezpieczeniową i ma ustawowy oraz statutowy zakaz podejmowania i prowadzenia jakichkolwiek innych postaci działalności gospodarczej, a więc nie wykonuje jakiegokolwiek zadania publicznego wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, czy też z jakiegokolwiek rodzaju porozumień zawartych z odpowiednimi przedstawicielami władzy publicznej. Ponadto, Spółka podniosła, że PZU S.A. jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, w celu komercyjnym, a nie w celu zaspokojenia powszechnych potrzeb obywateli, które to potrzeby są istotne z punktu widzenia celów władzy publicznej i państwa i nie może być uznana za podmiot będący przedsiębiorstwem użyteczności publicznej.

Co więcej, Spółka podkreśliła, że w swojej działalności nie wykorzystuje majątku ani środków państwowych lub samorządowych, nie jest też jednostką sektora finansów publicznych, ani też podmiotem realizującym finanse publiczne w rozumieniu postanowień ustawy o finansach publicznych. W systemie prawa brak jest jakiegokolwiek przepisu, który wyposażałby PZU S.A. w jakiekolwiek kompetencje z obszaru prawa administracyjnego, brakuje również rozwiązań normatywnych, na mocy których możliwe byłoby delegowanie kompetencji przez dany organ administracji publicznej do PZU S.A. Ponadto Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej w PZU S.A. w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści pierwszego i trzeciego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz uzasadnień tych zarzutów zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie. W tym zakresie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że PZU S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy z uwagi na dysponowanie majątkiem publicznym oraz charakter wykonywanych zadań uznanych za istotne dla gospodarki państwowej, Spółka winna być zobowiązana do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w sprawie udostępnienia informacji publicznej oraz naruszenie art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezastosowaniu powyższych przepisów przez Sąd I instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie prawa strony skarżącej kasacyjnie do informacji publicznej na temat podmiotu dysponującego mieniem publicznym. Podkreślić należy, że w ramach obu zarzutów strona skarżąca kasacyjnie podniosła niezastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych w ich ramach przepisów.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Niezależnie jednak od powyższego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji stosował wskazane w zarzutach przepisy, oceniając prawidłowość zarówno zastosowania, jak i dokonania przez organ wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji oparł swoje stanowisko o tym, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na analizie treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym zwłaszcza – chociaż nie tylko, na analizie art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązany do tego zresztą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1781/21, dokonał wyczerpującej analizy zarówno ustawowych przesłanek wskazanych wyżej przepisów, w tym wykładni pojęcia "zadań publicznych", jak i oceny czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Treść omawianych zarzutów, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej świadczy zaś o tym, że strona skarżąca kasacyjnie nie jest zadowolona z wyników dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i przeprowadzonej w tym zakresie analizy stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji której WSA w Warszawie uznał, że PZU S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co jednak nie świadczy o niezastosowaniu przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., czy art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W realiach niniejszej sprawy konstrukcja omawianych zarzutów czyni je więc bezskutecznymi.

Nieskuteczny okazał się również, oznaczony jako drugi, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że charakter informacji, której dotyczył wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi informacji o dysponowaniu majątkiem publicznym, podczas gdy sposób zarządzania finansami Spółki ma istotne znaczenie dla wypłacanej przez PZU S.A. na rzecz Skarbu Państwa dywidendy. Abstrahując od tego, że skarga kasacyjna w tym zakresie została sporządzona niestarannie, ponieważ nie sprecyzowano w niej czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie powyższych przepisów miało charakter naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie, co wprawdzie w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej, to przede wszystkim wskazać należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji nie wyraził przypisywanego mu w ramach omawianego zarzutu poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważał kwestię dotyczącą tego czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dochodząc do konkluzji, że PZU S.A. nie należy do podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a więc nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zrezygnował z oceny charakteru żądanych przez Stowarzyszenie informacji, nie wyrażając stanowiska co do posiadania przez nie waloru informacji publicznej, tym bardziej więc nie oceniał czy stanowią one informacje o dysponowaniu majątkiem publicznym. Samo stwierdzenie, że Spółka nie była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wystarczyło bowiem do uznania, że skarga Stowarzyszenia jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., a więc Sąd I instancji nie badając charakteru wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji, nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przypisywanego mu stwierdzenia, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie dotyczyły informacji o dysponowaniu majątkiem publicznym.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że organ w sposób uzasadniony odmówił udzielenia informacji publicznej, albowiem nie był podmiotowo zobowiązany do jej udostępnienia.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do przywołanego w zarzucie naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a., a ponadto w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które normują kwestie dotyczące uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Przepis ten podzielony jest na cztery paragrafy, natomiast zaskarżony paragraf pierwszy składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Konstrukcja omawianego zarzutu prowadzi więc do wniosku, że sformułowany na jego podstawie zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądu administracyjnego i nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie jeden z zakresów postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, a zawarte w nim unormowanie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W uzasadnieniu zarzutu brak jest takiego wskazania. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia nieprecyzyjnie przywołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również okazały się nieskuteczne.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i art. 151 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym w jej ocenie ustaleniu stanu faktycznego przez Sąd I instancji, które miało polegać na nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że informacje żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczą kwestii związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym, podczas gdy mają one ścisły związek z działalnością PZU S.A., który jest podmiotem wypłacającym na rzecz Skarbu Państwa dywidendę, a dywidenda stanowi majątek publiczny.

Przede wszystkim Sąd I instancji oddalając, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Stowarzyszenia na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie stosował i nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który dotyczy kompetencji sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia administracyjne, a nie w sprawach ze skarg na bezczynność, a ponadto przepis ten został nieprawidłowo powołany w zarzucie jako "art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 p.p.s.a.". Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Z kolei w stosunku do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy, a brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., poza zestawieniem z art. "145 § 1 pkt 1 lit. 1 p.p.s.a." powiązany został wprawdzie z art. 141 § 1 p.p.s.a. jednakże nie może to świadczyć o skuteczności tego powiązania w sytuacji, gdy przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku sąd sporządza z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. W sytuacji gdy w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji w sprawie, nie zaś terminowość sporządzonego w sprawie uzasadnienia wyroku, zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.