Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 568/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 226 ust. 4, 5, 6, 7, art. 80 , art. 88 ust. 1, 4, 5
journal: Dz.U. 2018 poz 998
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jedn.
article: art. 155, art. 161
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] odmawiającej A. B. wyrównania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka - J. C., przebywającego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, uchyliło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie wyrównania A. B. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – J. C., przebywającego w rodzinie zastępczej spokrewnionej za okres od dnia 19.09.2014r. do dnia 16.01.2019 r. wraz z ustawowymi odsetkami.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie SKO wskazało na konieczność zreformowania decyzji organu I instancji – celem jej doprecyzowania w zakresie żądania strony – w związku ze złożonym przez A. B. wnioskiem o wyrównanie przedmiotowego świadczenia od dnia wejścia w życie (19.09.2014 r.) ustawy z dnia 25.07.2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r. poz. 1188) do dnia 16.01.2019 r. wraz z odsetkami.

Dalej Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozpatrywanej sprawy stanowiły przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.). Zanim jednak ustawa ta weszła w życie, tj. przed dniem 01.01.2012 r., kwestie związane ze świadczeniami na pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej regulowała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Przepisy przejściowe ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a konkretnie art. 226 ust. 4 pkt 1, stanowił, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej podlegały wygaśnięciu. Stosownie do art. 226 ust. 5 ustawy sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia. Natomiast zgodnie z art. 226 ust. 6 ustawy w/w wniosek należało złożyć w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. W art. 226 ust. 7 ustawodawca zobowiązał starostę w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy do poinformowania rodziny zastępczej oraz osoby prowadzącej placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5.

Przytaczając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w 2012 r. A. B. złożyła wniosek, zgodnie z którym pozostała w poprzednim systemie gwarantującym – na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – świadczenie wyższe niż to, które wynikało z unormowań nowej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Od dnia 19.09.2014 r. zgodnie z art. 80 ust. 1 tej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota:

660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej;

1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka.

Na podstawie pkt. 1 obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23.03.2018 r. w sprawie wysokości kwot świadczeń przysługujących rodzinie zastępczej i prowadzącemu rodzinny dom dziecka oraz wysokości pomocy dla osoby usamodzielnianej – ogłoszonego w oparciu o delegację ustawową z art. 86 ust. 3 ustawy – od dnia 1 czerwca 2018 r. wysokość kwoty, o której mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy wynosi nie mniej niż 694 zł. Natomiast do dnia 18.09.2014 r. obowiązywały mniej korzystne warunki, bowiem obowiązywał art. 80 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, zgodnie z którym wysokość świadczenia, o którym mowa w ust. 1, pomniejszało się o kwotę nie wyższą niż 50% dochodu dziecka, nie więcej jednak niż o 80 % kwot, o których mowa w ust. 1. Ustawą z dnia 25.07.2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19.09.2014 r., na podstawie art. 1 pkt 33 uchylono art. 80 ust. 2 tej właśnie zmienianej ustawy, pozostawiając jednocześnie dotychczasowe brzmienie art. 80 ust. 1. Stosownie do art. 1 pkt 89 ustawy zmieniającej art. 226 ust. 5 ustawy otrzymał brzmienie "sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia. Przepisy art. 193 i art. 194 stosuje się odpowiednio." Do art. 226 ust. 5 ustawy dodano zatem zdanie o odpowiednim stosowaniu art. 193 i art. 194 ustawy regulujących kwestie ponoszenia przez rodziców opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Kolegium podniosło dalej, że kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy możliwe jest wyrównanie stronie odwołującej się świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka - J. C. przebywającego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, za okres od dnia 19.09.2014 r. do dnia 16.01.2019 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Rodzina zastępcza spokrewniona – którą dla swojego wnuka tworzy od 2005 r. A. B. – zgodnie z wnioskiem (oświadczeniem) z dnia 20.01.2012 r. pozostawała na starych zasadach finansowania. W dniu 17.01.2019 r. złożono wniosek o zmianę sposobu finansowania ze starych zasad na nowe – korzystniejsze. Jak wynika natomiast z uzyskanego przez organ I instancji pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21.02.2019 r.:

- przepisy ustawy nie przewidują, poza art. 226 ust. 5, innego trybu ponownej możliwości wyboru aktu prawnego regulującego wysokość i zasady ustalania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, w przypadku rodzin zastępczych, które podjęły decyzję o pełnieniu funkcji rodziny zastępczej przed 1.01.2012 r.;

- przepisy prawa nie zakazują złożenia przez rodzinę zastępczą oświadczenia o rezygnacji z przyznanego świadczenia, a następnie złożenia ponownego wniosku o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka - wówczas decyzja będzie wydana na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

O powyższej możliwości organ I instancji poinformował A. B. – która w rezultacie w dniu 13.03.2019 r. zrezygnowała ze świadczenia przyznanego na podstawie poprzedniej ustawy i wniosła o przyznanie świadczenia na podstawie nowej ustawy. Następnie w dniu 15.03.2019 r. została uchylona decyzja Starosty [...] z dnia 30.03.2012 r., przyznającą świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka J. C. przebywającego w rodzinie zastępczej z jednoczesnym ustaleniem, że od dnia 1.04.2019 r. przedmiotowe świadczenie nie przysługuje. Jednocześnie decyzją z dnia 15.03.2019 r. przyznano A. B. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka - J. C. przebywającego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, począwszy od dnia 17.01.2019 r. w kwocie 694,00 zł miesięcznie do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej.

Mając na względzie powyższe SKO w pełni podzieliło w/w stanowisko Ministerstwa dotyczące możliwości skorzystania z wyższego finansowania, podkreślając zarazem, że organ I instancji zastosował korzystniejsze dla strony rozwiązanie poprzez przyjęcie za datę początkową "nowego" świadczenia 17.01.2019 r., tj. dnia pierwszego wniosku w sprawie "zamiany" świadczeń, nie zaś dnia rezygnacji z poprzedniego świadczenia i złożenia wniosku o przyznanie świadczenia według nowych zasad.

Odnosząc się do żądania wyrównania świadczenia (od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej) organ odwoławczy wskazał na brak prawnej możliwości przyznania świadczenia na nowych zasadach za okres poprzedzający datę złożenia przez rodzinę zastępczą wniosku z dnia 17.01.2019 r. (od dnia 19.09.2014 r. do dnia 16.01.2019 r.) i wyrównania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja przyznająca przedmiotowe świadczenie ma bowiem charakter decyzji konstytutywnej (skutek prawny następuje z mocy tej decyzji), w przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnej, która jedynie potwierdza przysługujące stronie prawo. Warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia według nowych zasad jest konieczność rezygnacji ze świadczenia przyznanego na podstawie ustawy o pomocy społecznej i zawnioskowanie o przyznanie świadczenia na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. SKO zakwestionowało również stanowisko A. B. co do zawinienia organu w przedmiocie niepoinformowania jej o wejściu w życie w dniu 19.09.2014 r. zmian do ustawy. O ile bowiem w art. 226 ust. 6 wchodzącej w życie w dniu 1.01.2012 r. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej starosta został zobowiązany do poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o finansowanie na starych zasadach (co też uczynił i strona z niej skorzystała ze względu na korzystniejsze zasady), o tyle ustawa zmieniająca z dnia 25.07.2014 r. takiego obowiązku już nie przewidziała. Natomiast nieznajomość prawa szkodzi, zwłaszcza w kontekście obowiązku publikacji powszechnie obowiązujących źródeł prawa – aby wszyscy mieli możliwość zapoznania się z nimi. Dodatkowo organ zauważył, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie od 2014 r. każdorazowo prosiło rodzinę zastępczą o składanie wniosków na piśmie celem udokumentowania zwerbalizowanych potrzeb rodziny oraz odpowiedniego ustosunkowania się do nich przez organ.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. B., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że skarżącej jako rodzinie zastępczej spokrewnionej, która korzysta ze świadczeń przeznaczonych na utrzymanie dziecka realizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny nie przysługuje możliwość wyrównania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka za okres od dnia 19.09.2014 r. do dnia 16.01.2019 r. wraz z odsetkami;

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych w przedmiotowym postępowaniu.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że – jej zdaniem – różnicowanie wysokości świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w zależności od pozostawania w "starym" albo "nowym" systemie prowadzi do niczym nieuzasadnionego różnicowania dzieci pozostających w rodzinach zastępczych, co pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości oraz wynikającym z art. 72 Konstytucji RP prawem dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej do opieki i pomocy władz publicznych. Jeśli zatem istnieje możliwość przyznania rodzinie świadczenia wyższego, to o takiej możliwości rodzina powinna zostać przez właściwy organ poinformowana. Natomiast zaniechanie takiej czynności stoi w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 8 i 9 K.p.a. Skoro bowiem organ na bieżąco monitorował sytuację rodziny zastępczej oraz posiadał wiedzę o jej niezaspokojonych potrzebach finansowych (na co wskazują chociażby wpływające od 2014 r., a więc już w okresie obowiązywania korzystniejszych przepisów, wnioski o przyznanie dodatkowych świadczeń), to tym bardziej dziwi zaniechanie poinformowania o możliwości uzyskania wyższych świadczeń. Odnośnie zasady "nieznajomość prawa szkodzi" strona wskazała, że nawet urzędnicy (którzy powinni być profesjonalistami w tym zakresie) mogą nie znać prawa – skoro musieli występować z pytaniem do Ministerstwa. Tym samym nie może dziwić nieznajomość przepisów przez skarżącą – która obecnie wraz z pokrzywdzonym niepełnosprawnym dzieckiem ponosi tego konsekwencje.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej w dniu 16.10.2019 r. A. B. poparła skargę, zarzucając, że organ I instancji nie informował jej o zmianie przepisów i o tym, że są one korzystne dla powierzonego jej dziecka, przy czym według starych zasad wysokość świadczenia wynosiła 167 zł, a według nowych zasad jest to kwota prawie 700 zł. Skarżąca wskazała, że w Sandomierzu organ informował osoby zainteresowane o wysokości świadczeń wypłacanych na podstawie ustawy z 2014 r., oświadczając jednocześnie, że od 2012 r. pobierała świadczenie w niezmienionej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, w tym kwestie związane ze świadczeniem na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, reguluje obecnie ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r. (t.j. w wersji obowiązującej na datę orzekania przez organ II instancji – Dz.U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.), dalej jako "u.w.r.", która co do zasady weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Uprzednio kwestie te były regulowane przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. w wersji na dzień 31 grudnia 2011 r. – Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), dalej jako "u.p.s.".

Na podstawie art. 226 ust. 4 pkt 1 u.w.r. wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zachowywały moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

W ust. 5 art. 226 przewidziano jednak, że sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia. Wniosek, o którym mowa w ust. 5, należało złożyć w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 6), zaś starosta, w terminie 14 dni od dnia jej wejścia w życie, zobowiązany był (zgodnie z ust. 7) do poinformowania rodziny zastępczej oraz osoby prowadzącej placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5.

W niniejszym przypadku niekwestionowanym był fakt, że A. B., stanowiąca rodzinę zastępczą dla J. C., skorzystała z trybu, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach art. 226 ust. 5-6 u.w.r., tj. złożyła w terminie stosowny wniosek, na podstawie którego Starosta [...] wydał decyzję z dnia 30 marca 2012 r. przyznającą świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w trybie przepisów u.p.s. Dokonany wówczas przez skarżącą wybór, motywowany bardziej korzystnymi (w tamtym czasie) warunkami finansowymi otrzymywanej pomocy w trybie u.p.s., determinował – stosownie do art. 226 ust. 5 u.w.r. – taką właśnie podstawę prawną (tj. obowiązujące do dnia 31 grudnia 2011 r. przepisy u.p.s.) przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Celem normy zawartej w art. 226 ust. 5 u.w.r. było zapewnienie rodzinom zastępczym, których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, niepogorszenia sytuacji w stosunku do tej, którą miały w oparciu o uchylone przepisy u.p.s. Wobec wniosków osób, które otrzymywały dotychczas świadczenie pieniężne w wyższej wysokości, niż to miało wynikać z u.w.r., zagwarantowano ich rozpatrzenie na dotychczasowych zasadach, wynikających z u.p.s. Przy czym art. 226 ust. 5 u.w.r. uprawniał wyraźnie jedynie do rozpatrzenia wniosków na starych zasadach, czyli naliczenia świadczenia w dotychczasowej wysokości. Chodziło tu o jednokrotne zastosowanie przepisów u.p.s., które utraciły moc (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2017 r., sygn. II SA/Ol 606/17).

Faktem jest, że z dniem 19 września 2014 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1188) dokonano zmiany art. 80 u.w.r., regulującego wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, poprzez uchylenie ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym wysokość świadczenia, o którym mowa w ust. 1 (nie mniej niż 660 zł w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej), pomniejszało się o kwotę nie wyższą niż 50% dochodu dziecka, nie więcej jednak niż o 80% kwot, o których mowa w ust. 1. Ta zmiana spowodowała, że wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka ustalona w przypadku skarżącej na podstawie nieobowiązujących przepisów u.p.s. stała się de facto niższa niż ta, która przysługiwałaby na podstawie art. 80 u.w.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2014 r. (J. C. otrzymywał dochody alimentacyjne, które do tej pory podlegałyby odliczeniu od kwoty świadczenia przewidzianej ustawą). Skarżącej wypłacano jednak świadczenie na podstawie w/w decyzji wydanej w dniu 30 marca 2012 r., tj. – zgodnie z dokonanym wyborem – na podstawie zasad obowiązujących przed 1 stycznia 2012 r. W dniu 17 stycznia 2019 r. A. B. złożyła wniosek o zmianę sposobu finansowania świadczenia – z dotychczasowego, opartego na przepisach u.p.s. na nowy, oparty o przepisy u.w.r. Na tej podstawie Starosta [...] wydał w dniu 15 marca 2019 r. dwie decyzje – jedną uchylającą w/w decyzję własną z dnia 30 marca 2012 r., a drugą przyznającą świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka (począwszy od dnia złożenia wniosku, tj. od 17 stycznia 2019 r.) w wysokości ustalonej w oparciu o przepisy u.w.r., z wyrównaniem za okres od dnia złożenia wniosku.

W ocenie Sądu powyższy sposób postępowania organów był prawidłowy. W szczególności zaś brak było podstawy prawnej do przyznania wyrównania przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 19 września 2014 r., tj. od czasu uchylenia przez ustawodawcę art. 80 ust. 2 u.w.r., do dnia 16 stycznia 2019 r.

Po pierwsze podnieść należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 u.w.r. świadczenia, dodatki i dofinansowanie do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 (a więc także świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka) i 1a, art. 81, art. 83 i art. 84, są udzielane na wniosek odpowiednio rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka. Przyznanie oraz odmowa przyznania świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 i art. 84, następuje w drodze decyzji (art. 88 ust. 4). W przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 i art. 84, oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, o której mowa w ust. 4 (art. 88 ust. 5).

Jak stanowił art. 17 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, decyzje w sprawie świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej lub w rodzinnym domu dziecka, które w związku z posiadaniem przez dziecko dochodu określały wysokość świadczenia z uwzględnieniem art. 80 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zmienia się, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis ten ma charakter przejściowy i odnosi się do decyzji wydanych w trybie przepisów u.w.r., o czym świadczy wprost fakt, że mowa w nim o decyzji, co do której miał zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy. Z kolei w przypadku decyzji wydanych – jak w rozpatrywanej sprawie – w trybie art. 226 ust. 5 u.w.r. określenie wysokości świadczenia następowało na podstawie zupełnie innych przepisów, tj. u.p.s. w wersji obowiązującej do końca 2011 r. (art. 78 tej ustawy).

Aby doprowadzić do zmiany reżimu prawnego stanowiącego podstawę przyznania świadczenia, na zasadzie art. 88 ust. 5 u.w.r. beneficjent może w każdym czasie, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku, wnioskować o uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej mu prawo, odpowiadające treści art. 80 ust. 1 w/w ustawy, które zostało przyznane wyjątkowo na nieobowiązujących już powszechnie zasadach i ustalenie przysługującego mu prawa na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących, jeżeli wystąpią przesłanki określone w art. 88 ust. 5 (por. w/w wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2017 r.). Rację ma jednak organ odwoławczy podnosząc, że wydana wówczas decyzja ma charakter konstytutywny. Ustawodawca w przepisie art. 88 ust. 5 u.w.r. (analogicznie jak w art. 106 ust. 5 u.p.s.) posługuje się pojęciami o zmianie lub uchyleniu decyzji. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter takiej decyzji przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z art. 155 i 161 K.p.a.). Skutki następujące z mocą wsteczną (ex tunc) można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (por. m.in. – na gruncie art. 106 ust. 5 u.p.s. – wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2019 r., sygn. II SA/Lu 983/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. III SA/Kr 136/16). W rozpatrywanym przypadku tym bardziej trudno przyjąć, by przedmiotowa decyzja mogła mieć charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający zaistniały już stan rzeczy, że uchylenie i wydanie nowej decyzji, czy też zmiana decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, wiążą się ze zmianą reżimu prawnego, jakiemu podlega osoba uprawniona. Samo uchylenie art. 80 ust. 2 u.w.r., który to przepis w ogóle nie miał zastosowania do sytuacji skarżącej – z woli jej samej wyrażonej w 2012 roku – nie mogło zatem powodować nabycia świadczenia w innej (wyższej) kwocie, co decyzja wydana przez organ miałaby jedynie potwierdzić. Brak jest w tej kwestii przepisu szczególnego, który taki skutek mógłby wywoływać. W konsekwencji dopiero uchylenie decyzji wydanej (na skutek złożonego wtedy oświadczenia) w roku 2012 i wydanie nowej decyzji, powodującej podleganie reżimowi u.w.r., spowodowało możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 80 tej ustawy (należy zauważyć, że organ – z korzyścią dla strony – przyznał świadczenie od dnia złożenia pierwotnego wniosku). Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że, odmiennie niż miało to miejsce w art. 226 ust. 7 u.w.r., ustawa zmieniająca z 25 lipca 2014 r. nie przewidziała szczególnego trybu powiadomienia osoby uprawnionej o możliwości wnioskowania o zmianę podstawy prawnej, na której przyznano jej określone świadczenie. Poza tym w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o przyznaniu świadczenia, wydana 30 marca 2012 r., i aż do 17 stycznia 2019 r. nie toczyło się postępowanie w tym przedmiocie, w toku którego organ byłby zobowiązany na podstawie art. 8 czy 9 k.p.a. udzielać informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.