Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1614/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par.1 pkt.3 , art. 7, art.77 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta N. decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r., nr [....] , znak: [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. i R.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. ewid. nr [....] (przed scaleniem ....), położonej w miejscowości L. wraz z infrastrukturą techniczną.

Decyzję powyższą organ pierwszej instancji doręczył w dniu 4 stycznia 2011 r. m.in. skarżącemu A.J. , który był uznany przez ten organ za stronę postępowania administracyjnego jako właściciel działek nr [....] i [....] stanowiących w chwili wydawania decyzji część działki nr [....] w L. (wykaz stron – k. 21 akt adm., pismo z dnia 15 grudnia 2010 r. – k. 19).

Odwołanie od powyższej decyzji datowane na dzień 7 lutego 2011 r. złożył w dniu 10 lutego 2011 r. A.J. . Odwołujący się podał, że nie został przez organ zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenie się co do niego, jak i zgłoszenia zastrzeżeń i wniosków, czym organ naruszył art. 10 k.p.a. W związku z tym A.J. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., znak: [....] , działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z dyspozycją art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie postępowania.

Wojewoda stwierdził, że odwołanie od decyzji Starosty N. z dnia 30 grudnia 2010 r., znak: [....] o pozwoleniu na budowę zostało wniesione przez osobę, której jak wykazała analiza akt sprawy, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśniono, że obszar oddziaływania obiektu ustalany jest przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Definicja pojęcia obszar oddziaływania znajduje się w art. 3 pkt. 20 powołanej ustawy i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że obszarem oddziaływania obiektu jest obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie, projekt scalenia gruntów wsi L. został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy N. , znak: [....] z dnia 14 września 2006 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 maja 2008 r., znak: [....] . Powyższe decyzje dały podstawę do wprowadzenia zmian poscaleniowych w ewidencji gruntów i budynków oraz ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych.

Z analizy obszaru oddziaływania inwestycji wynika, że odwołujący nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą żadnej z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania. Aktualny odpis z księgi wieczystej dla nieruchomości nr ewid. [....] , powstałej po scaleniu, m. in. działek nr [....] i [....] , jednoznacznie wskazuje, że obecnym właścicielem działki nr [....] jest R.M. Podnoszone w odwołaniu okoliczności toczącego się przed Sądem Wojewódzkim w Krakowie postępowania o sygn. akt: II SA/Kr 247/10 nie stanowią uzasadnienia istnienia interesu prawnego odwołującego się.

Wojewoda stwierdził, że odwołanie, które pochodzi od osoby, której nie przysługuje przymiot strony nie może być prowadzone, gdyż jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] z dnia 1 czerwca 2011 r., znak: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie tej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

Skarżący wskazał, że Starosta N. uznał go za stronę postępowania, gdyż działki, na których inwestor otrzymał pozwolenie na budowę stanowiły jego własność. Podniósł, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów w L. nie jest prawomocna i może zostać uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Krakowie (II SA/Kr 241/10). Wówczas skarżący odzyska swoje działki zajęte pod przedmiotową inwestycję budowlaną inwestora M.M. i R.M. . Wskazał, że zaskarżył decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów. Podniósł także, że może dojść do sytuacji, że na jego działkach będzie zlokalizowany cudzy budynek mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., nr 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji o charakterze procesowym, tj. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Jedną z sytuacji, w których decyzja nieostateczna uzyskuje walor ostateczności, jest niezłożenie od niej w ustawowym terminie odwołania do właściwego organu odwoławczego. Z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do złożenia odwołania dotyczy zatem wszystkich podmiotów mających w ich przekonaniu przymiot strony, po czym właściwy organ odwoławczy dokonuje analizy, czy odwołanie złożone w terminie rzeczywiście pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż tylko takiemu podmiotowi służy prawo do skutecznego złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania to termin czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Podkreślić należy, że na etapie badania formalnego wymogu zachowania terminu do złożenia odwołania kryterium rozstrzygającym o katalogu podmiotów uznanych przez organ administracji za strony postępowania jest treść zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji jako aktu kończącego postępowanie w pierwszej instancji i rozstrzygającego na tym etapie sprawę administracyjną. Na tym etapie organ drugiej instancji nie dokonuje jeszcze weryfikacji poprawności ustaleń organu pierwszej instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, ani oceny zgodności z prawem samej decyzji, nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej zakończonej decyzją nieostateczną. Jeżeli zatem któremukolwiek z podmiotów uznanych przez organ za strony w decyzji kończącej postępowanie pierwszej instancji nie doręczono tej decyzji, termin czternastodniowy do złożenia odwołania nie może rozpocząć biegu, a w konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji nie może uzyskać przymiotu ostateczności. Jeżeli natomiast decyzję kończącą postępowanie pierwszej instancji doręczono wszystkim podmiotom uznanym przez organ w tej decyzji za strony postępowania, upływ czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przez stronę, która najpóźniej otrzymała decyzję skutkuje uzyskaniem przez tę decyzję waloru ostateczności. Podkreślić przy tym należy, że uzyskanie przez decyzję nieostateczną waloru ostateczności nie oznacza, że decyzja ta jest z tego tylko względu zgodna z prawem, chociaż z takiego domniemania korzysta. Domniemanie to może być obalone, jednakże – w związku z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) – może to nastąpić tylko w przypadkach i w sposób przewidziany w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Jak wynika z treści decyzji Starosty [....] z dnia 30 grudnia 2010 r., nr [....] , znak: [....] stronami postępowania w ocenie organu oprócz inwestorów M.M. i R.M. były osoby "wg odrębnego wykazu 1-5". Wykaz taki znajduje się na karcie 21 akt postępowania i wynika z niego, że do stron postępowania organ pierwszej instancji zaliczył również: J.M. , A.J. , i innych....Niezależnie od prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji – również w zakresie katalogu stron postępowania – decyzja Starosty N. z dnia 30 grudnia 2010 r., nr [....] , znak: [....] uzyskała przymiot ostateczności z upływem czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przez stronę, której najpóźniej doręczono decyzję. Ponieważ decyzję doręczono stronom w dniu 4 stycznia 2011 r. ( E.M. i M.M. w dniu 3 stycznia 2011 r.), decyzja stała się ostateczna z dniem 18 stycznia 2011 r.

Z akt sprawy wynika bowiem, że poza A.J. żadna ze stron nie złożyła odwołania, a odwołanie A.J. datowane na dzień 7 lutego 2011 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 10 lutego 2011 r. Niewątpliwie zatem w świetle zgromadzonej dokumentacji odwołanie zostało złożone po terminie, a z akt sprawy nie wynika, aby termin do złożenia odwołania był przez organ przywrócony. Zgodnie z zasadnym stanowiskiem doktryny odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy (A. Wróbel: Komentarz do aktualizowany art.134 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, teza. 4).

W tym stanie rzeczy, gdy skarżący w treści odwołania jednoznacznie wskazuje, że jednym z zasadniczych jej zarzutów jest to, że organ pierwszej instancji naruszył jego prawa procesowe jako strony postępowania i uzasadnia związek jej interesu prawnego z postępowaniem prowadzonym w sprawie organ – mając na uwadze subiektywną koncepcję strony postępowania administracyjnego – powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku zbadania rzeczywistej treści pisma skarżącego. Konieczne było w tym stanie rzeczy wezwanie skarżącego o sprecyzowanie, czy ze względu na zarzuty podnoszone w piśmie zatytułowanym "odwołanie", w którym zawarto wniosek o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jego pismo złożone w stosunku do decyzji ostatecznej ma charakter wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 30 grudnia 2010 r., nr [....] , znak: [....] . Należy podkreślić, że jednym z rozstrzygnięć wydawanych we wznowionym postępowaniu jest również uchylenie decyzji objętej wnioskiem i orzeczenie co do istoty sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego było zatem w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przedwczesne. Obowiązkiem organu jest taka ocena stanu faktycznego na gruncie obowiązującego prawa, aby w jak największym stopniu gwarantować jednostkom prawo do procedury administracyjnej, a potem do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ kwalifikując pismo skarżącego złożone w stosunku do ostatecznej decyzji jako odwołanie od tej decyzji poprzestał wyłącznie na literalnym odczytaniu tego pisma jako odwołania pozbawiając skarżącego prawa do postępowania administracyjnego. O ile bowiem wznowienie postępowania administracyjnego niewątpliwie realizuje prawo do postępowania administracyjnego, to procesowa decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego daje skarżącemu od razu prawo do sądu – z pominięciem prawa do postępowania administracyjnego, w którym sprawa może być badana merytorycznie.

Decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa z powodu jej przedwczesności również z innego względu. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że pismo skarżącego ze względu na jego oznaczenie jest odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne było nie tylko zbadanie przez organ zachowania przez A.J. terminu do złożenia odwołania, lecz także – po przejściu do analizy legitymacji procesowej skarżącego – wykazanie powodów zakwestionowania tej legitymacji.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób – w tym również odwołującego się - i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. Należy to uczynić tym bardziej wtedy, gdy zgłaszane jest żądanie uznania za stronę postępowania, jak to miało miejsce w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego bądź też dlaczego odmawia określonym podmiotom tego rodzaju kwalifikacji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą do umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. ewid. nr [....] (przed scaleniem.......), położonej w miejscowości L. wraz z infrastrukturą techniczną było stwierdzenie, że A.J. nie miał przymiotu strony postępowania odwoławczego w tej sprawie. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał jednak, dlaczego odmówił A.J. przymiotu strony tego postępowania. Wyjaśnieniem takim nie może być jedynie twierdzenie, że teren inwestycji, tj. działka nr [....] nie stanowi w wyniku przeprowadzonego scalenia nieruchomości własności skarżącego.

Należy podkreślić, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja ta odnosząca się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" rodzi wątpliwości interpretacyjne. Tym bardziej więc organ administracji był zobowiązany wskazać, jakimi kryteriami kierował się przy ocenie legitymacji procesowej odwołującego się. Podkreślić należy, że z istoty zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązek organów administracji ustalenia z urzędu kto ma przymiot strony konkretnego postępowania administracyjnego i komu w związku z tym należy zapewnić czynny udział w każdym stadium tego postępowania. Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje lub nie jako strony postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do arbitralnego stwierdzenia, że "odwołujący nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą żadnej z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania (...), gdyż obecnym właścicielem działki nr [....] jest Pan R.M. ". Niesporna okoliczność, że w chwili orzekania skarżący nie był właścicielem działki nr [....] w L. nie oznacza automatycznie braku jego legitymacji do złożenia odwołania, gdy z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że jest on właścicielem działki nr [....] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (pismo z dnia 15 grudnia 2010 r. – k. 19). Rolą organu odwoławczego było zbadanie, czy działka nr [....] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego w pierwszej instancji wydano pozwolenie na budowę. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające przez organ odwoławczy. Organ nie dokonał żadnej wykładni ustawowego określenia "obszar oddziaływania obiektu", co sprawia, że twierdzenie o braku legitymacji skarżącego do złożenia odwołania jest przedwczesne i jako takie nieweryfikowalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, że sądy administracyjne powołane zostały do kontrolowania administracji publicznej, a nie do zastępowania organów administracji w procesach administrowania. W sytuacji nie dokonania przez organy administracji wykładni przepisów prawa nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości tej wykładni. W takim stanie rzeczy zastąpienie organu administracji i dokonanie przez sąd wiążącej wykładni przepisu miałoby charakter niedopuszczalnego administrowania. Dopiero ocena wykładni dokonanej przez organ umożliwia wyrażenie przez sąd oceny prawnej w rozumieniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy dopuszczalne byłoby wyłącznie przedstawienie w powyższym zakresie wskazań co do dalszego postępowania.

Cytowana wyżej regulacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter szczególny i jest późniejsza wobec regulacji art. 28 k.p.a., wyłączone jest zatem stosowanie w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Podkreślić zwłaszcza należy, że ani z art. 28 k.p.a., ani z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika interes prawny określonych podmiotów, są to bowiem regulacje procesowe chroniące istniejący już interes prawny oparty na normach prawa materialnego. Regulacje te nie decydują o istnieniu interesu prawnego.

Okoliczność, że regulacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącza regulację art. 28 k.p.a. nie oznacza, że wykładnia obydwu tych przepisów nie może uzasadniać wniosku o istotnym podobieństwie norm zakodowanych w tych przepisach. Należy zgodzić się co do zasady ze stanowiskiem, w myśl którego "celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było wprawdzie ograniczenie w takich postępowaniach kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę a także o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowlany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów chyba że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki, którą dysponuje wyłącznie inwestor" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 1746/08, LEX nr 507654).

Ustawodawca przesądził, że źródłem interesów prawnych innych osób niż inwestor są normy stanowiące podstawę prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu nieruchomości) o ile związek interesów prawnych właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę jest tego rodzaju, że istnieje oddziaływanie obiektu na nieruchomości należące do tych podmiotów. Brak takiego oddziaływania wyklucza legitymację procesową. Wprawdzie ustawodawca definiuje w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", pod którym rozumie "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu", to nie zmienia to w istotnym stopniu ocenności związków pomiędzy postępowaniem o pozwolenie na budowę określonego obiektu a interesami prawnymi osób innych niż inwestor. Należy jednak przyjąć, że związki te muszą mieć po pierwsze charakter bezpośredni, tzn. oddziaływanie obiektu przez to, że ogranicza zagospodarowanie terenu w otoczeniu tego obiektu (bez względu na to, czy jest to teren już zagospodarowany, czy dopiero przeznaczony do zagospodarowania), wpływa niekorzystnie (tj. właśnie ograniczając zagospodarowanie terenu) na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiadujących z obiektem budowlanym. Na konieczność bezpośredniości tego związku zwraca uwagę NSA podkreślając, że "fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Związki pomiędzy postępowaniem o pozwolenie na budowę określonego obiektu a interesami prawnymi osób innych niż inwestor muszą mieć charakter materialny i obiektywny, gdyż ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wokół obiektu muszą wynikać "z przepisów odrębnych". Nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi o "przepisy odrębne", które dotyczą szeroko rozumianych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, a zwłaszcza nie może tu wyłącznie chodzić o kwestie zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2009 r., II SA/Gl 468/09, LEX nr 573709).

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przyjmuje się w orzecznictwie, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, w tym przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06). Podkreśla się zasadnie, że atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeżeli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich chronione interesy przepisami prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., II OSK 1909/07).

Związki interesu prawnego z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej należy badać na gruncie każdego indywidualnego przypadku.

Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie. Dopiero zbadanie związku interesu prawnego skarżącego jako właściciela działki, która znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, da podstawę do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia przez niego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Zważywszy na kategoryczny charakter regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz na konsekwencje, jakie wiążą się ze stosowaniem tego przepisu, wskazać należy, że organy administracji powinny dołożyć szczególnej staranności w ustalaniu katalogu stron postępowania administracyjnego. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej nie tylko stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ale także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Naruszenie przez organy administracji powyższych regulacji i niewyjaśnienie wszystkich istotnych – wskazanych wyżej – okoliczności sprawy stanowi uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy się zważy, że naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) może prowadzić w konsekwencji do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze na skutek rozpoznania odwołania bez uprzedniej weryfikacji, czy zostało ono złożone w terminie oraz nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w kierunku zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 7 lutego 2011 r. (nazwanego odwołaniem) zgodnie z jego rzeczywistą intencją, a wreszcie nie badając legitymacji skarżącego w kontekście regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. obok art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. również art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. traktujących o obowiązku organu prowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Okoliczności powyższe uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym przy jednoczesnym przyjęciu, że związek pomiędzy interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym pozwalającym na przyjęcie, że interesu tego dotyczy postępowanie musi być bezpośredni, konkretny i realny.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.