Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 44/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1, art. 217 par. 1- 3, art. 218, art. 219, art. 261 par. 1, par. 2 i par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 149 par. 1 pkt 1-3, par. 1a i par. 2, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Wojewody Opolskiego w sprawie wydania zaświadczenia w przedmiocie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1) zobowiązuje Wojewodę Opolskiego do załatwienia wniosku K. H. z dnia 24 maja 2023 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku na pobyt czasowy w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego K. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przez pełnomocnika K. H. (dalej: strona, skarżący lub cudzoziemiec), jest bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z 24 maja 2023 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku z dnia 27 kwietnia 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 kwietnia 2023 r. do Wojewody Opolskiego (dalej: organ, Wojewoda) wpłynął, wysłany pocztą, wniosek obywatela Indii – K. H. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek został złożony na formularzu, którego wzór określony został w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy z dnia 17 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 779). Następnie 30 maja 2023 r. wpłynął do organu, także wysłany pocztą, wniosek pełnomocnika cudzoziemca o wydanie zaświadczenia w przedmiocie wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Ponieważ do wniosku nie został dołączony dowód uiszczenia opłaty skarbowej - zdaniem Wojewody - wymaganej za wydanie zaświadczenia, to organ pismem z 7 czerwca 2023 r., wezwał stronę, na podstawie art. 261 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa, do dostarczenia w terminie 7 dni dowodu dokonania zapłaty opłaty skarbowej w wysokości 17 zł za wydanie przedmiotowego zaświadczenia.

Organ pouczył przy tym stronę, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2142 z późn. zm.) obowiązek zapłaty opłaty skarbowej za wydanie zaświadczenia powstaje z chwilą złożenia do organu wniosku o jego wydanie. Natomiast zgodnie z jej art. 12 ust. 2 pkt 1 organem podatkowym właściwym miejscowo w spawach opłaty skarbowej za wydanie zaświadczenia jest wójt/ burmistrz/prezydent miasta właściwy ze względu na siedzibę organu, który wydaje zaświadczenie - w przypadku złożenia wniosku o jego wydanie do Wojewody Opolskiego jest to Prezydent Miasta Opola.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że wyłączenie obowiązku wniesienia opłaty skarbowej, na które powołuje się pełnomocnik strony, tj. ust. 21 pkt 9 (część II) załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, dotyczy wniosków o wydanie zaświadczenia w przedmiocie złożonego podania oraz innych dokumentów składanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Wskazał także Wojewoda, że zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm.), w celu zalegalizowania pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie stosownego zezwolenia pobytowego. W ocenie Wojewody stanowisko pełnomocnika strony odnośnie do wyłączenia ustawowego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Opolu w dniu 27 czerwca 2023 r., wpłynęło ponaglenie na bezczynność Wojewody w sprawie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Zgodnie z art. 37 § 1 Kpa ponaglenie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jako organu II stopnia.

Z kolei w dniu 4 lipca 2023 r. do Wojewody wpłynęła skarga na bezczynność w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku.

W skardze strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 36 § 1, art. 217 § 3 Kpa, przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, który zgodnie z dyspozycją norm prawnych wysłowionych w treści art. 217 § 3 Kpa winien wynosić siedem dni.

Formułując ten zarzut autor skargi wniósł o

1) stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 24 maja 2023 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku na pobyt czasowy przez stronę i niezałatwienia tej sprawy w terminie;

2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.);

5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.,

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Argumentując skargę jej autor rozwinął sformułowane w jej petitum zarzuty. Opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, bowiem organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie podjął jakichkolwiek czynności, pozostając całkowicie bierny, w tak ważnej życiowo i zawodowo dla strony płaszczyźnie jak uzyskanie urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku, które zaświadcza o legalności pobytu cudzoziemca w Polsce. Działania Wojewody w pełnym zakresie implikują sytuację bytową cudzoziemca i cały czas pozostawanie w stanie niepewności jego jak i najbliższej rodziny.

Podniósł także, że organ prowadzący postępowanie musi mieć zawsze na uwadze wynikające dla niego obowiązki z art. 12 kpa. Wskazywane natomiast przez organ na tzw. problemy kadrowe, związane z małą ilością pracowników, nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla bezczynności organu, skoro była ona znaczna i nic nie zapowiadało, że w najbliższym czasie wniosek zostanie rozpoznany (vide: wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1435/18, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W opinii pełnomocnika skarżącego sytuacja, w której strona czeka przez długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu, jak zaznaczył, nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

W ocenie strony skarżącej, w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia z bezsprzeczną i widoczną już prima facie bezczynnością organu, która to stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 36 i art. 217 Kpa oraz w art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 Kpa. Biorąc jednocześnie pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu, uznać należy, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W dalszych motywach pełnomocnik strony zaznaczył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym, bez żadnej wątpliwości i wahań, można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a taką sytuacja, mając na względzie czas oczekiwania na wydanie zaświadczenia oraz bezapelacyjną bierność i ignorancję, implikuje przedmiotowy stan faktyczny sprawy. Jak Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej – tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 12/18).

Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jako zasadne skarżący uznał żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Motywując autor skargi wskazał, że strona postępowania od dwóch tygodni winna oczekiwać działania organu, a tymczasem jest przez niego całkowicie ignorowana, nie otrzymuje żadnej korespondencji, co oznacza dwukrotne przekroczenie terminu ustawowego przez organ. Oświadczył pełnomocnik, że "strona nie zna i nie ma sposobności, aby dowiedzieć się jaki jest numer porządkowy jej postępowania. Dalece prawdopodobne, że sygnatura sprawy, nie została jeszcze nawet przez organ wygenerowana". W ocenie autora skargi wskutek bezczynności Wojewody i w konsekwencji nieotrzymania zaświadczenia w terminie, skarżący poniósł relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Ograniczone zostało w sposób istotny jego prawo do pracy, pozostaje w stanie niepewności, co do ciągłości i pewności dalszego zatrudnienia. Podniósł także pełnomocnik skarżącego, że pozbawiony on został możliwości planowania swojego życia rodzinnego, osobistego jak i zawodowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie może również korzystać ze swobodnego przemieszczania się po terytorium RP i poza jego granicami. Jest niewiarygodny dla instytucji bankowych, co uniemożliwia zaciągnięcie zobowiązań kredytowych. Nie ma możliwości rejestracji pojazdu. Skarżący, jak zaznaczył autor skargi, pozostaje nieautentyczny w społeczeństwie, jak i wobec organów administracji publicznej, nie może korzystać z wielu prerogatyw, które uzyska dopiero po urzędowym potwierdzeniu daty złożenia wniosku, a więc legalnego pobytu na terytorium RP. Zaznaczył także pełnomocnik, że skarżący znajduje się stale w stanie zawieszania, niepewności statusu prawnego, który krępuje jej normalną egzystencję. Czuje ciągłą obawę, co do swojej przyszłości i dalszego rozwoju sytuacji, co wiąże się z permanentnym stresem, niepokojem i nieustannymi nerwami. To tylko, na co zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego, przykłady, które obrazują daleko idące konsekwencje bierności Wojewody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację. Zaznaczył, że stanowisko dotyczące interpretacji spornego w sprawie przepisu ustawy o opłacie skarbowej podtrzymał po zweryfikowaniu przez radców prawnych Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego już w styczniu 2021 r. (notatka służbowa - poz. nr 48 w aktach). Wyjaśnił, że w związku z wniesioną skargą ponowił prośbę o wydanie opinii prawnej w tym zakresie (poz. nr 92 - 94 w aktach). W odpowiedzi – jak zauważył Wojewoda – Radca Prawny Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu wskazał, że "ogólną zasadą jest to, iż wydanie zaświadczenia na wniosek podlega opłacie skarbowej". Podkreślił następnie Wojewoda, że stanowisko radcy prawnego wyklucza zastosowanie zwolnienia z obowiązku wniesienia opłaty skarbowej z uwagi na kwalifikację prawną tegoż żądania jako podania, albowiem brak jest definicji legalnej podania, a Kpa określa je w art. 63 jako żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie. Podanie określa inicjatywę żądającego, z kolei wniosek stanowi realizację przysługującego mu uprawnienia, z którego chce on skorzystać. W związku z tym w jego ocenie dokumentem implikującym czynność wydania zaświadczenia jest wniosek, składany w celu realizacji przysługujących uprawnień, tj. jak w przypadku wniosku o zalegalizowanie pobytu cudzoziemca na terytorium RP.

Na zakończenie organ oświadczył, że w dalszym ciągu stoi na stanowisku, iż wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie złożonego wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt (czasowy) nie podlega ustawowemu zwolnieniu z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: Pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1- pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kpa, oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Jednocześnie wskazania wymaga, iż art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Ponadto dostrzec należy, że prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zachowania organu w reakcji na złożony do niego wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia przez skarżacego wniosku na pobyt czasowy wykazała, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadniania.

Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII Kpa. Stosownie do znajdującego się tam art. 217 § 1 i § 2 Kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 Kpa przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 Kpa, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć przy tym, należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.

W konsekwencji, co istotne dla sprawy, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się albo przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 Kpa, stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 Kpa, co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, zarówno formalizm, jak i duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki.

Dalej wskazać należy także, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stoi na stanowisku, że bezczynność organu w toku postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21).

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że w art. 37 § 1 Kpa ustawodawca zdefiniował bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Zatem bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 Kpa upłynęły, a sprawa nie została załatwiona (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Z definicji kodeksowych wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi

Zasadą jest, zgodnie z art. 12 Kpa, że organy powinny działać wnikliwe i szybko, posługując się, jeśli to możliwe, najprostszymi środkami do załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie doszło do rozumianej w ww. sposób bezczynności organu. Strona skarżąca złożyła do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 27 kwietnia 2023 r. Z kolei pismem z dnia 24 maja 2023 r. strona skarżąca zawnioskowała o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści, związanej ze złożonym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (k. 43 akt administracyjnych). W reakcji na wniosek strony Wojewoda pismem z 7 czerwca 2023 r. wezwał ją do dostarczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma dowodu dokonania zapłaty skarbowej w wysokości 17 zł. Zacytował także art. 6 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej oraz jej art. 12 ust. 2 pkt 1, a także ust. 21 pkt 9 (część II) załącznika do tej ustawy a także art. 98 ustawy o cudzoziemcach. Na zakończenie przytoczył treść art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.).

W piśmie tym zawarł również pouczenie, że zgodnie z art. 261 § 1 Kpa jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni, a także jego § 2, stanowiący, iż jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana.

Organ w przedmiotowej sprawie nie zwrócił podania ale także go nie odrzucił, czy też nie powiadomił strony o sposobie zakończenia zainicjowanej przez nią sprawy. Dostrzeżenia wymaga, co umknęło organowi, że jeśli sprawa administracyjna została wszczęta wnioskiem strony (podaniem), to w razie braku wniesienia opłaty powinien nastąpić zwrot podania. Zwrot ten następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. O tym właśnie należałoby stronę pouczyć. Z kolei w sytuacji uznania, że czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana, to należało to stronie zakomunikować. W tym wypadku organ winien wykazać, że czynność objęta żądaniem jest uzależniona od opłaty, której brak spowoduje, że zostanie zaniechana. Równocześnie podkreślenia wymaga, że chociaż przepisy stanowią o zwrocie podania lub zaniechaniu czynności, to w literaturze przedmiotu zasadnie przyjmuje się, że organ administracyjny nie ma możliwości elastycznego wyboru między zwrotem podania a zaniechaniem czynności. Zawsze gdy zostanie wniesione podanie bez uiszczenia należności, a wezwanie okaże się bezskuteczne, konieczne jest wydanie postanowienia o zwrocie podania bez rozpoznania. Samo zaniechanie czynności następuje natomiast w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 261 k.p.a. , wersja elektroniczna: LEX). Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Zatem obowiązkiem organu po stwierdzeniu braku opłaty po wezwaniu do jej uiszczenia jest zareagowanie w prawem określony sposób. Uwaga ta jest istotna albowiem organ fragmentarycznie odczytał art. 261 Kpa, wskazując tylko dwie pierwsze jego jednostki redakcyjne, czyli § 1 i § 2, tym samym nie dostrzegł, że przedstawiony w nich tryb postępowania nie ma zastosowania w przypadkach określonych w art. 261 § 4 Kpa. Przepis ten nakazuje załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności, jeżeli za niezwłocznym załatwieniem sprawy przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony, albo jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity, albo jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą. W tych przypadkach organ przyjmujący podanie lub zgłoszenie obowiązany jest przekazać organowi podatkowemu właściwemu w sprawie opłaty skarbowej informację, o której mowa w art. 11 ustawy o opłacie skarbowej.

Zatem dokonując wyboru zachowania unormowanego w art. 261 § 2 Kpa musi wskazać, że nie zachodzą okoliczności z § 4 Kpa. W ocenie składu orzekającego użyty w nim zwrot "powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności (...)" nie wymaga szerszego komentarza, jest bowiem jasny i klarowny. Rolą organu jest w pierwszej kolejności ocena czy zaistniała któraś z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 261 § 4 Kpa, tj.: 1) jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony, 2) jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity, 3) jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą, a w drugiej kolejności danie temu wyrazu w sposób określony w art. 261 § 2 Kpa.

Zastosowanie art. 261 § 4 Kpa może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl.: LEX/el. 2022). Skład orzekający w pełni podziała stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 16 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 1688/96, że postanowienie o załatwieniu podania, pomimo nieuiszczenia należności, może być wydane również z urzędu. Jeżeli strona nie uiściła opłaty, przed wydaniem postanowienia o zwrocie podania, organ powinien ocenić, czy spełniona jest przesłanka z art. 261 § 4 Kpa. Okoliczności wyszczególnione w art. 261 § 4 Kpa nie są podstawą do zwolnienia od opłaty, ale ich ujawnienie zobowiązuje organ do załatwienia podania, pomimo niewniesienia opłaty. Ewentualne zastosowanie art. 261 § 4 pkt 1 Kpa jedynie odsuwa w czasie spełnienie obowiązku uiszczenia wymaganych prawem opłat (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 315/09). Niewpłacone dobrowolnie należności podlegają wówczas ściągnięciu od strony w trybie egzekucji administracyjnej. Organ powinien więc wydać niezaskarżalne postanowienie o załatwieniu podania, pomimo nieuiszczenia opłaty (zob. M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Opubl.: Wyd.UW-M 2021).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy także stwierdzić, że nawet gdyby przyjąć za organem, iż skarżący nie był zwolniony z obowiązku poniesienia opłaty skarbowej od złożonego podania, co jednak nie jest przedmiotem tego postępowania, to przed wydaniem postanowienia o zwrocie podania powinien był ocenić, czy względy społeczne przemawiają za niezwłocznym załatwieniem wniosku strony, pomimo nieuiszczenia żądanej przez organ opłaty skarbowej, czego w sprawie nie uczynił, a powinien. Zwłaszcza w sytuacji jak przedmiotowa, w której Wojewoda zobowiązany jest ustawowo do rozpatrzenia podania strony, która motywując potrzebę uzyskania zaświadczenia zwróciła się do niego z wnioskiem o jego wydanie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania (pkt I sentencji wyroku). Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, okoliczności związane z tym, Sąd uznał, że bezczynność organu administracji nie miała miejsc z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc przy tym pod uwagę, że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania wnioskowanego zaświadczenia, a osią sporu stała się kwestia uiszczenia opłaty skarbowej, to w ocenie Sądu nie można uznać, że postawa organu była rażąco naruszająca prawo.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją, Sąd "może" i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), Sąd dalej idącą skargę oddalił, w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miałaby postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu.

Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na przewlekłość organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że strona skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).