Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 995/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr SKO Gd/4268/23 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

M. T. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zasiłku okresowego.

Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

We wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. M. T. zwróciła się do Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni o przyznanie dla niej i jej niepełnosprawnej matki pomocy m. in. w formie zasiłku okresowego.

Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni (dalej jako: organ I instancji) decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku okresowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu 24 marca 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, nie posiada żadnego dochodu. Utrzymują się z zasiłku pielęgnacyjnego matki w kwocie 215,84 zł, świadczenia 500+, zasiłku stałego matki oraz dotacji do czynszu. Łączny dochód wynosi 999,04 zł. Organ wskazał dodatkowo, że posiada wiedzę, iż wnioskodawczyni wraz z matką mają własne zasoby finansowe. W zeszłym roku była to kwota 19.000 zł, z czego – zgodnie z oświadczeniem strony – kwotę 1.500 zł przeznaczono na spłatę czynszu oraz zakup kuchenki gazowej. W dalszej kolejności organ podniósł, że w 2021 r. wnioskodawczyni przebywała w szpitalu psychiatrycznym. Pomimo zaleceń w wypisie strona nie podjęła leczenia w poradni zdrowia psychicznego, jak również psychoterapii. Nie zażywa także przepisanych leków. Raz wskazuje, że nie może się leczyć, innym razem neguje chorobę. Pomimo proponowanej przez organ pomocy w celu uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności, strona nie chce takiej pomocy. Wyjaśniła, że czuje się dobrze, a po lekach od psychiatry czuła się źle, natomiast po zastrzykach miała szczękościsk. Zatrudnienia nie podejmuje ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Organ wskazał jednocześnie, że z akt sprawy wynika, że po 11 latach odwoływania się do sądów wnioskodawczyni ostatecznie odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Wskazał także, że ze złożonego przez stronę oświadczenia wynika, że złożyła taki wniosek ponownie. Organ zauważył jednocześnie, że wnioskodawczyni nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy oraz że nie podejmuje zatrudnienia.

Reasumując, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełniła żadnego obligatoryjnego warunku do przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego, wskazanego w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."), jakim jest m.in.: długotrwała choroba, niepełnosprawność czy bezrobocie. Z tego względu, a przede wszystkim z uwagi na brak stosownej dokumentacji uprawniającej do otrzymania zasiłku okresowego, odmówiono przyznania wnioskowanego zasiłku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 9 sierpnia 2024 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 14 lutego 2023 r. strona zwróciła się o przyznanie jej zasiłku okresowego. Następnie, w dniu 1 marca 2023 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, którą się stale opiekuje. Utrzymują się z zasiłku stałego, pielęgnacyjnego oraz dodatku do czynszu.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. przyznano matce wnioskodawczyni – I. T., w imieniu której działa M. T. - dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. w wysokości 436,67 zł miesięcznie (wniosek z dnia 16 listopada 2022 r.). W powyższej decyzji wskazano, że gospodarstwo domowe składa się z 3 osób. Stąd dodatek, w przeliczeniu na 2 osoby, wyniósł 291,12 zł. Ponadto matka wnioskodawczyni otrzymuje także zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215 zł. W toku postępowania organ wskazał, iż Pani T. otrzymuje zasiłek stały w wysokości 492,08 zł. W aktach brak jest jednak dokumentów, z których wynika podstawa przyznania ww. zasiłku stałego i w jakim zakresie był przyznawany (rozpoznając wniosek z dnia 9 marca 2023 r. zasiłek stały nie został uwzględniony). Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę należy uzupełnić akta w tym zakresie.

Następnie Kolegium podniosło, że rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 9 marca 2023 r. na podstawie pisma z ZUS-u z dnia 24 lutego 2023 r. ustalono, że I. T. otrzymuje emeryturę w lutym 2023 r. w wysokości 681,81 zł (2.545,43 zł emerytura za 3 miesiące - 500 zł świadczenia uzupełniającego): 3 miesiące = 681,81 zł. W powyższym piśmie wskazano, że przysługuje jej ona od 1 grudnia 2022 r. (wpłacono jej wyrównanie). Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, czy powyższa okoliczność ma wpływ na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. Ponadto Kolegium wskazało na to, że w aktach znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego podpisany 1 marca 2023 r. przez Panią T., a akta zawierają "opis sytuacji do wniosku z 14.02.2023" podpisany przez pracownika socjalnego.

W dalszej kolejności SKO wskazało, że pismem z dnia 1 marca 2023 r. organ I instancji poinformował wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania i uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Skarżąca potwierdziła, że pismo otrzymała 1 marca 2023 r. Następnie, pismem z dnia 14 marca 2023 r. (otrzymanym z dniu 17 marca 2023 r.) poinformowano stronę o zakończeniu postępowania do 15 kwietnia 2023 r. Pismem z 24 marca 2023 r. (otrzymanym 11 kwietnia 2023 r.) poinformowano natomiast wnioskodawczynię o konieczności dostarczenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego długotrwałą chorobę i leczenie. W dniu 18 kwietnia 2023 r. strona przedłożyła dokumenty dotyczące stanu zdrowia matki oraz swoje karty leczenia szpitalnego.

Przywołując treść przepisu art. 3 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 7 oraz art. 42 ust. 1-3 u.p.s. Kolegium wskazało, że w toku postępowania organ I instancji zwrócił się do strony o uzupełnienie wniosku w zakresie spełnienia przesłanek wskazanych w art. 42 u.p.s., lecz pomimo przedłożenia przez stronę przy piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r. dokumentów dotyczących stanu jej zdrowia organ ich nie rozpatrzył, jak również nie wezwał strony do ich uzupełnienia.

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że w aktach znajduje się aktualizacja wywiadu środowiskowego, jednakże nie wynika z niej, iż została przeprowadzona w miejscu zamieszkania skarżącej i jej matki. W aktach znajduje się "opis sytuacji do wywiadu z 14.02.2023 roku", jednak z dokumentów nie wynika, że są to ustalenia pracownika socjalnego dokonane podczas wywiadu środowiskowego. Poprzednio rozpatrując sprawy dotyczące wniosku skarżącej i jej matki wskazano, że konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i matki. Także w niniejszej sprawie wywiad jest niezbędny celem ustalenia aktualnej, jak i z daty złożenia wniosku sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej rodziny. Ponadto, w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nie wskazał, jakie okoliczności spowodowały, że decyzjami z 14 października 2022 r. i 12 grudnia 2022 r. przyznano stronie zasiłek okresowy, a które ustały i obecnie jest zasadna odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku.

Końcowo Kolegium nakazało organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. i ewentualne pouczenie o uprawnieniach wynikających z art. 79a k.p.a.

W piśmie z dnia 12 września 2024 r., uznanym za sprzeciw m. in. od decyzji kasacyjnej opisanej powyżej, M. T. wniosła o "uchylenie, tj. zmianę" wydanych w jej sprawach decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, że na dzień wydawania decyzji takich jak np. dotyczące zasiłku okresowego, celowego na gaz i prąd nie było żadnych braków do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygających sprawy, czyli przyznających zasiłki. A rachunek za wodę jest do skompletowania w kompetencji organu odwoławczego bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrywania. Konieczność przeprowadzenia nawet kilku dowodów mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy gwarantuje jednostce uprawnienie do skontrolowania wydanego już aktu administracyjnego, a intencją ustawodawcy oraz postulatem doktryny i judykatury jest nienadużywanie przez organy odwoławcze kompetencji do uchylania zaskarżonych decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz w ramach przysługujących im uprawnień dokonywanie uzupełnienia postępowania dowodowego i orzekanie co do istoty sprawy. Prawo nie pozwala na to, by sprawy były rozpatrywane przewlekle i długimi miesiącami, latami, lecz przepisy prawa wyznaczają czasokres rozpatrywania spraw: miesiąc, góra dwa miesiące w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Przeciąganie spraw nie znajduje umocowania w prawie zarówno ze względów czysto prawnych, jak też humanitarnych, zwłaszcza gdy chodzi o sprawy dotyczące zasiłków, a więc minimum egzystencji, na pomoc nie można bowiem czekać długimi miesiącami przechodzącymi w lata. Należy też wziąć pod uwagę, że terminowość załatwiania spraw jest konieczna również ze względu na to, że ludzka pamięć jest ograniczona i trudno wymagać pamiętania danych z tak odległego czasu, więc przeciąganie spraw jest niewłaściwe. W ocenie skarżącej w sprawach dokonano koniecznych czynności, były przeprowadzone wywiady środowiskowe. SKO w Gdańsku uznało, że nie ma pewności, że wywiady zostały przeprowadzone, mimo że organ pierwszej instancji wyraźnie potwierdził ich przeprowadzenie pisząc, że z wniosku z 20.01.2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w dniu 24.01.2023 r., a z wniosku z 14.02.2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w dniu 24.03.2023 r. Również w aktach znajdują się kwestionariusze tych wywiadów środowiskowych. Jak wiadomo wywiady takie przeprowadzane są w miejscu zamieszkania, więc stanowisko SKO poddające w wątpliwość rzeczywiste przeprowadzenie ich w tym miejscu jest co najmniej dziwne. Pisząc, że sąd rozpatrując sprawy nakazał przeprowadzenie wywiadów środowiskowych, SKO nie zauważa, że były to inne sprawy, będące z czasu epidemii COVID-19. Natomiast w niniejszych sprawach wywiady środowiskowe odbyły się w miejscu zamieszkania. Organ pierwszej instancji nie twierdził, jakoby ich nie przeprowadził, lecz potwierdził ich przeprowadzenie, a więc Kolegium bez żadnej podstawy to neguje niepotrzebnie i bezprawnie przewlekając sprawy. Jeżeli strona nie zarzuca uniemożliwienia jej czynnego udziału w sprawach, to zdaniem skarżącej Kolegium nie powinno jej tego wmawiać, gdyż strona nie chce przeciągać spraw przeglądając kolejne akta. Jeżeli chodzi o dostarczenie dokumentu, np. dotyczącego zasiłku stałego, rachunku za wodę, to Kolegium miało możliwość wystąpić o ten pierwszy dokument do OPS-u, a o ten drugi do Spółdzielni Mieszkaniowej, bądź zlecić to OPS-owi w postępowaniu uzupełniającym na etapie odwoławczym, tym bardziej, że OPS występował do tej Spółdzielni pytając o zadłużenie lokalu, a więc nie jest tu niezbędne dostarczanie tego przez stronę. OPS też sam występował do gazowni PGNIG oraz do ZUS-u o dokumenty, więc Kolegium mogło też to uczynić. Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, że dołączone dokumenty dotyczące stanu zdrowia nie zostały przez organ rozpatrzone, to wbrew twierdzeniu Kolegium, dokumentów o stanie zdrowia się nie rozpatruje, gdyż dowodów nie można rozpatrywać, lecz należy je po prostu przyjąć, uznać, gdyż z dowodami się nie dyskutuje. To sprawę się rozpatruje w oparciu o dokumenty, a nie rozpatruje się dokumentów, czyli dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. 2024 poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na badaniu, czy zaistniały w sprawie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. I GSK 1170/20; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie może być uznane za przesłankę wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrolowana sprawa objęta sprzeciwem dotyczy zasiłku okresowego, którego przyznanie zostało uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej jako "u.p.s."). Z ustawy tej wynika, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 2, 3 i 4 u.p.s.).

Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek okresowy, który przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a także rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (art. 38 ust. 1 u.p.s.). Z przywołanego powyżej art. 38 ust. 1 u.p.s. wynika wprost, że zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnił przesłanki konieczne do jego przyznania. Natomiast odmowa przyznania pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego, jest uzasadniona wówczas, gdy w okolicznościach danej sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych, a także w sytuacji wystąpienia którejkolwiek przesłanki negatywnej, określonej w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 12 u.p.s. Pomoc państwa ma bowiem charakter subsydiarny i pozwala na interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 lutego 2019 r., III SA/Gd 748/18, wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 894/22).

Należy podkreślić, że dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń faktycznych, którym służy m.in. obligatoryjny wywiad środowiskowy. O ile jednak organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4a u.p.s.

Powyższe uwagi o charakterze ogólnym mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprzeciwu w niniejszej sprawie, ponieważ wskazują zakres prawidłowo poprowadzonego postępowania w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku okresowego. Skoro bowiem kompleksowe i pełne ustalenie okoliczności życiowych, w szczególności możliwości finansowych wnioskodawcy jest warunkiem koniecznym orzekania w przedmiocie zasiłku okresowego, to jakiekolwiek braki w materiale dowodowym będą świadczyły o wadach przeprowadzonego postępowania. Jak już wskazano powyżej, rolą sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie kontrola, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania – jak orzekł organ odwoławczy – a jeśli tak, to czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeśli bowiem charakter naruszenia na to pozwala, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek skorzystać z art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1).

W niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo dostrzegło istotne braki w materiale dowodowym, który czyni decyzję Kierownika Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, z dnia 20 kwietnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku okresowego przedwczesną. Jednocześnie Sąd w pełni przychyla się do stanowiska Kolegium, że poważne uchybienia w niepełnym materiale dowodowym stanowią o istotnej wadzie postępowania, której nie można "naprawić" na etapie postępowania odwoławczego. Jak już bowiem wyjaśniono powyżej, strona nie może zostać pozbawiona możliwości skorzystania z rozstrzygnięcia jej sprawy przez organy dwóch instancji.

Należy przypomnieć, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Wywiad taki służy ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób oraz rodzin ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany na podstawie art. 107 i nast. u.p.s., jak również jego aktualizacja, jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Na wywiad składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będący podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (zob. wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 766/19). W konsekwencji jakiekolwiek niejasności co do sytuacji majątkowej strony w pierwszej kolejności winny być wyjaśnione w wywiadzie środowiskowym.

Z powyższego wynika, że zarówno wywiad środowiskowy, jak i jego aktualizacja stanowią kluczowy dowód w postępowaniach z zakresu prawa pomocy, a zatem dokumenty sporządzone w oparciu o przeprowadzony wywiad nie mogą budzić żadnych wątpliwości formalnych. Zatem, jak słusznie zauważyło Kolegium, nie wiadomo jak zakwalifikować dokument zatytułowany "Opis sytuacji do wywiadu z 14.02.2023 roku" niepodpisany ani przez skarżącą ani przez jej matkę. Zwłaszcza że w nadesłanych aktach sprawy jest wywiad środowiskowy (k. nr 31-35 akt organu I instancji) z 1 marca 2023 r. Ponadto w części "C. Diagnoza sytuacji osoby lub rodziny, wnioski pracownika socjalnego" wpisano: "Opis sytuacji w załączniku.". Najprawdopodobniej chodzi o dołączony do akt (k. nr 37-39) 4-stronicowy dokument "Opis sytuacji do wywiadu z dnia 14.02.2023 r." podpisany przez pracownika socjalnego. Nawet jeśli tak, to załącznik powinien być prawidłowo zatytułowany, podpisany zarówno przez pracownika socjalnego, jak i przez wnioskodawczynię. Jego wiarygodność podważa zarówno brak podpisu wnioskodawczyni, jak i fakt, że wywiad sporządzono pismem odręcznym, a przedmiotowy opis stanowi wydruk komputerowy.

Na marginesie Sąd zauważa, że nadesłane akta administracyjne do wniosku skarżącej z dnia 14 lutego 2023 r. o wiele zasiłków zostały spięte razem z aktami z wniosku skarżącej z dnia 20 stycznia 2023 r. zawierającego również żądania przyznania wielu świadczeń. W tych drugich aktach znajduje się wywiad środowiskowy (data nieczytelna, k. nr 50-54), jednakże sporządzony do sprawy z innego wniosku, więc nie podlegający kontroli.

Podobnie zasadnie zauważyło Kolegium, że niewyjaśniona pozostaje kwestia podstaw przyznania zasiłku oraz zakresu w jakim został przyznany, a także, czy na rozpatrzenie wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. miała wpływ okoliczność przyznania matce skarżącej od dnia 1 grudnia 2022 r. emerytury. Dodatkowo Kolegium słusznie zauważyło, że organ I instancji, pomimo wezwania skarżącej do nadesłania zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego długotrwałą chorobę i leczenie, w ogóle nie ustosunkował się do przedłożonych przez stronę dokumentów. Organ I instancji nie wyjaśnił także, jakie okoliczności spowodowały, że decyzjami z 14 października 2022 r. i 12 grudnia 2022 r. przyznano skarżącej zasiłek okresowy, a obecnie zasadna jest odmowa przyznania tego zasiłku.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że wprawdzie skarżąca zarzuciła Kolegium, że niesłusznie podnosi zarzut naruszenia art. 10 i art. 79a k.p.a. skoro sama zainteresowana tego nie robi, to jednak zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie dostrzegł naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie. Niezależnie jednak od powyższego dla wydania decyzji kasacyjnej kluczowe okazały się wskazane wcześniej braki i nieścisłości w materiale dowodowym.

Na marginesie Sąd zauważa, że okoliczność, iż skarżąca zainicjowała bardzo wiele postępowań nie sprawia, że każdy kolejny wniosek można odnosić do wiedzy danego organu "z urzędu". Należy podkreślić, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinny zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i zasady praworządności (art. 6 k.p.a. ) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wśród wymogów decyzji wskazuje obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w części faktycznej w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r. sygn. SA/Po 1317/87). Samo bowiem wypełnienie uzasadnienia decyzji powołaniem licznych przepisów i bogate cytowanie orzecznictwa przy chaotycznym powołaniu faktów nie czyni zadość prawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji.

Reasumując, w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 i art. 79a k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy niewątpliwie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, nie mogąc naruszyć zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.