Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 461/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 273/21 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2021 r. nr WOP.7721.35.2021.GD w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 273/21, w wyniku rozpoznania skargi K. J. (dalej: "skarżący") uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2021 r. nr WOP.7721.35.2021.GD w przedmiocie wybudowania obiektu budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 26 stycznia 2021 r. nr PINB.5170.38.2020.2021.MP (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. nr PINB.5170.38.2020.2021.MP wydaną na

podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), oraz zgodnie z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "p.b."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie muru oporowego na terenie działki nr [...] w miejscowości S. przy granicy z działką nr [...] w miejscowości S., gm. S. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że 23 listopada 2020 r. przeprowadzono oględziny na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S., w trakcie których ustalono, iż A. R. i M. R. (dalej: "inwestorzy" bądź "uczestnicy") na przełomie lat 2015-2016 samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, zrealizowali na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S. mur oporowy.

W trakcie oględzin ustalono, że obecnie grunt od strony działki nr [...] w S. został odsypany na odległość ok. 0,8 m od przedmiotowego obiektu budowlanego i od strony działki nr [...] wysokość obiektu budowlanego wynosi 1,05 m+ 1,20 m mierzone od górnej części obiektu do dna odsypanego gruntu. Roboty zostały zrealizowane przez inwestorów po 12 sierpnia 2020 r. i spowodowały, że mur oporowy nie pełni obecnie funkcji oporowej (różnica gruntu pomiędzy działkami nie przekracza 1,0 m). Obecnie jest to ogrodzenie o długości 31,22 m + 5,97 m, które nie przekracza na całej długości ogrodzenia wysokości 2,20 m, jedynie narożnik ogrodzenia ma wysokość 2,21 m (dopuszczalny błąd pomiarowy).

Organ wskazał, że z mapy z ewidencji gruntów wynika, iż ogrodzenie usytuowane jest w większości na terenie działki nr [...] w S., która stanowi własność skarżącego. W trakcie oględzin ustalono, że na działce nr [...] w S. nie ma żadnej zabudowy mieszkalnej, zaś na działce nr [...] w S. znajduje się zabudowa mieszkalna. Ponadto ustalono, że stwierdzone w trakcie kontroli w dniu 12 lutego 2020 r. wystające rury PCV po odsypaniu gruntu zostały odcięte i nie odprowadzają już wód gruntowych z terenu działki nr [...] na działkę nr [...]. Pozostała jedynie jedna rura PCV, która nie została odcięta. W dniu 6 stycznia 2021 r. Inwestor nadesłał też informację, że ostatnia rura PCV została zlikwidowana, na dowód czego została przedłożona dokumentacja fotograficzna.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu konstrukcji jako oporowej ma funkcja jaką ona pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie część terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem ziemi należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić.

Przedmiotowy mur mógłby zostać zakwalifikowany jako konstrukcja oporowa tylko w przypadku gdy wykazane zostanie, że jest to konstrukcja mająca za zadanie powstrzymać parcie gruntu z jednej strony muru na przeciwną stronę, gdzie rzędne gruntu po tej stronie są mniejsze. Gdy taki schemat statyczny nie występuje, mur nie jest wtedy konstrukcją oporową, a np. pełni funkcję wyłącznie podmurówki ogrodzenia. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wyraźnie wskazywały w § 44 ust. 1 pkt 3a, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ścian oporowych o wysokości powyżej 1 m. Mimo, że powyższe rozporządzenie nie jest już w obiegu prawnym, to jednak zawarta w nim treść wyznacza zasady stosowania konkretnych rozwiązań budowlanych również w obecnym stanie wiedzy technicznej w budownictwie. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że różnica poziomu terenu pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] nie przekracza wysokości 1 m, stwierdzono, iż przedmiotowa konstrukcja pełni funkcję wyłącznie ogrodzenia.

Dalej organ podniósł, że przepis art. 28 ust. 1 p.b. stanowi jednoznacznie, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa

ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Skoro budowa spornego ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawa nie podlegała rozpatrzeniu przez organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego, zaskarżoną decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 p.b. w sprawie wybudowanego ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m na działce nr [...] w S., gm. S. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie istotny jest fakt, iż przedmiot postępowania, tj. ogrodzenie na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w S., istnieje.

Zgodnie z zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 § 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), podobnie jak w obecnie obowiązującym art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń wysokości powyżej 2,20 m.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w latach 2015 - 2016 jako mur oporowy. Zgodnie z przepisami (obowiązującymi w dacie budowy jak i orzekania), na budowę muru oporowego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w trakcie postępowania ustalono, że obecnie przedmiotowe ogrodzenie o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m nie pełni już funkcji muru oporowego. Na jego realizację nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych.

Zgodnie jednak z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. (sygn. akt nr II OPS 1/16) do robot budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Wobec tego postępowanie należy prowadzić w oparciu o art. 51, gdyż jeżeli w badanej sprawie występują inne okoliczności niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b, organ powinien zbadać sprawę w trybie przepisów art. 50 i art. 51 p.b.

Po przytoczeniu treści przepisów art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 p.b. organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, iż wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 p.b. obowiązku wykonania rozbiórki lub określonych robot budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest bowiem decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż ogrodzenie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie wystąpiła zatem podstawa do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, co uzasadniało wydanie decyzji reformatoryjnej.

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że fakt, iż ogrodzenie w jednym punkcie (narożniku) przekracza wysokość 2,20 m o 1 cm nie może rzutować (mając na uwadze ekonomikę postępowań), na wysokość całego obiektu, która nie przekracza 2,20 m na długości 37,19 m. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie są prawnie zobligowane do dokonywania pomiarów konkretnymi urządzeniami, zwłaszcza do wysokości 2,20 m. Natomiast fakt, że inwestorzy nie dysponują prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane jest przedmiotem postępowania cywilnoprawnego.

Skarżący wniósł skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jako zasadny uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., podnosząc, że organy orzekające dokonały pobieżnej analizy obiektu wybudowanego przez uczestników postępowania w zakresie zachowania pierwotnej funkcji tej konstrukcji (po odsypaniu ziemi przez inwestorów) i charakteru użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, a także nie odniosły się szerzej do argumentacji przedstawianej przez skarżącego.

Tymczasem, bez szerszej analizy funkcji tego obiektu oraz użytych do jego budowy materiałów trudno uznać, że tego typu konstrukcja stanowi bezsprzecznie ogrodzenie oddzielające sąsiednie tereny, jak przyjęły to organy administracji. Jako niewystarczające Sąd ten ocenił oparcie się w tym zakresie na okoliczności związanej z odsypaniem ziemi od obiektu. Zauważył, że dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach administracyjnych obrazuje, iż różnica terenu między działkami jest znaczna a u podnóża obiektu znajduje się nasyp ziemi. Ponadto w konstrukcji tego obiektu występują betonowy fundament oraz słupy betonowe połączone swego rodzaju "ławą betonową" - betonowym łącznikiem widocznym z obu stron, którego umiejscowienie nie jest charakterystyczne dla ogrodzeń i to nawet przy założeniu, że ogrodzenie winno zostać wykonane z bardzo trwałych materiałów zapewniających jego trwałość i pełną stabilność. W obiekcie widoczny jest nadto pas betonu, a przestrzeń pomiędzy słupami betonowymi a wskazanym łącznikiem wypełniają bloczki.

W tej sytuacji Sąd wojewódzki stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż pomimo istniejących wątpliwości co do funkcji obiektu i jego charakteru organy obu instancji nie przeprowadziły dodatkowych dowodów, czy to samodzielnie, czy to zlecając ich przeprowadzenie wyspecjalizowanym podmiotom, celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Jednocześnie stwierdził, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została dokonana z naruszeniem art. 80 k.p.a., bowiem organy orzekające zbagatelizowały okoliczności, na które wskazywał skarżący w toku postępowania administracyjnego.

W rezultacie uznał, że naruszony został też art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ pomimo występujących w sprawie wątpliwości organy orzekające oparły się wyłącznie na protokole oględzin, nie wyjaśniły dlaczego nie uwzględniły okoliczności wynikających z pozostałego materiału dowodowego i nie uwzględniły argumentacji podnoszonej przez skarżącego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić przeprowadzoną ocenę prawną oraz dokonać ustaleń odnośnie funkcji spornego obiektu z uwzględnieniem charakteru tej konstrukcji i użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających trwałość i stabilność oraz środków dowodowych przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Te ustalenia pozwolą organom na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia bądź braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli uczestnicy postępowania, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 26 styczna 2021 r., w związku z niezasadnym uznaniem, że dokonano w toku postępowania administracyjnego pobieżnej analizy obiektu wybudowanego przez uczestników w zakresie po pierwsze pierwotnej funkcji konstrukcji, a po drugie w zakresie użytych do jej wzniesienia materiałów, podczas gdy oba te zagadnienia są dla rozstrzygnięcia sprawy nieistotne, a więc nie powinny być przedmiotem postępowania dowodowego, bowiem nie ma znaczenia ani zamiar, jakim kierowali się uczestnicy wykonując mur, ani to z czego go zbudowano, gdyż ocena legalności inwestycji dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania ostatecznej decyzji w sprawie, a nie ma żadnej wątpliwości, iż w dacie orzekania przez organ administracji, wybudowany mur utracił całkowicie funkcję oporową, więc nie można go kwalifikować jako konstrukcji oporowej wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący domagał się jej oddalenia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w tej sprawie oparta została wyłącznie o zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego - wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa kompetencje sądu w fazie orzekania (gdy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny, wówczas sąd ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie, zmierzając do wykazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez – niezasadne według niej – uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji administracyjnych, powinna powiązać zarzut naruszenia tego przepisu z zarzutem (zarzutami) naruszenia konkretnych przepisów postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny, stosując je podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Deficyt konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego prowadzi zaś do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji wymienionej regulacji należy uznać jako nieoparty na usprawiedliwionej podstawie, co oznacza, że nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.