Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 887/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E spółki z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E spółki z o.o. sp. k. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie: "SKO") działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 poz. 1659) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm. - w skrócie: "u.o.p.") po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez "E" sp. z o.o. spółka komandytowa (określanej dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca") utrzymało w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności części decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta w dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew wraz z ustaleniem opłaty za ich usuniecie

Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności części ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta w dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew przez skarżącą Spółkę wraz z ustaleniem opłaty za ich usuniecie, tj. w części pkt 9 i pkt 10 rozstrzygnięcia. Zdaniem wnioskodawcy skarżona wnioskiem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Uzasadniając żądanie stwierdziła Spółka podniosła, że ww. decyzją Prezydent Miasta zezwolił wnioskodawcy na usunięcie wskazanych tam drzew z jednoczesnym naliczeniem z tego tytułu opłat. W ocenie Spółki decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 86 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 84 ust. 1, 2 oraz ust. 3 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień jej wydania, a to wskutek nieuwzględnienia, że drzewa objęte zezwoleniem wyrosły na nieruchomości (działka [...]) po jej zakwalifikowaniu na cele budowlane zaś teren działki, która w wyniku zmian i podziałów geodezyjnych posiada obecnie oznaczenie nr [...] był objęty miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego (dla określenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego używany będzie w dalszej części uzasadnienia skrót: "m.p.z.p.") zatwierdzonym uchwałą nr XXIV/124/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 19 kwietnia 1988 r. i uchwałą nr XXIV/146/88 Gminnej Rady Narodowej z dnia 3 czerwca 1988 r. wedle którego nieruchomość znajdowała się na terenie jednostki strukturalnej "P" oznaczonym symbolem "P7PP" - tereny zakładów, baz, ogródków działkowych oraz budynków jednorodzinnych oraz w małej części 02KGt - odcinek tzw. Trasy [...] relacji [...]. W planie jako funkcję podstawową dla tego terenu wskazano funkcję przemysłowo-składową, zaś jako uzupełniającą - funkcję mieszkaniową. Zdaniem spółki, skoro zgodnie z ogólnym m.p.z.p. [...] na terenie obejmującym nieruchomość wnioskodawcy już wówczas dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, to usunięcie drzew, które następczo posadzono (lub wyrosły) na tym terenie, winno było być objęte zwolnieniem od opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Spółka podniosła również, że z decyzji wynikało, iż została poprzedzona oględzinami przez architekta krajobrazu, natomiast w jej uzasadnieniu stwierdzono, iż do usunięcia było przewidzianych 519 sztuk drzew w maksymalnym wieku kilkunastu lat. Zatem mając na względzie datę wydania decyzji, tj. [...] grudnia 2010 r., to drzewa objęte decyzją o zezwoleniu na usunięcie wyrosły maksymalnie w roku 1991 r., a więc już po uchwaleniu wyżej wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniu w nim nieruchomości na cele budowlane.

Dodatkowo w toku postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności Spółka stwierdziła, iż już z m.p.z.p. z 1974 roku wynikało, iż teren nieruchomości miał przeznaczenie budowlane.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż zastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. wymaga ustalenia, że najpierw zakwalifikowano dany obszar w m.p.z.p. na cele budowlane, a dopiero po tym fakcie drzewo lub drzewa wyrosły lub zostały posadzone. Organ dla oceny dopuszczalności zwolnienia z opłaty za wycięcie zobowiązany jest zatem ustalić wiek każdego konkretnego drzewa i następnie przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym w chwili wyrośnięcia lub posadzenia drzewa. Kolegium zauważyło jednak, iż w decyzji z [...] grudnia 2010 r. nie został ustalony wiek drzew których dotyczyło wydane zezwolenie, w związku z czym nie jest możliwe ustalenie jakie były zapisy m.p.z.p. w dacie ich posadzenia bądź wyrośnięcia. Kolegium stwierdziło, iż w aktach sprawy, tj. zarówno w załączniku do decyzji Prezydenta Miasta, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, jak też w inwentaryzacji dołączonej do wniosku z dnia [...] października 2010 r. o wydanie zezwolenia na "wycinkę" drzew nie określono ich wieku. Wyjaśniło również, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy badana decyzja zawiera którąkolwiek z wad taksatywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nie mogło prowadzić do ponownego, czyli merytorycznego rozpoznania sprawy.

Ostatecznie Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż nie można - w sposób niebudzący wątpliwości - wywieść, że kwestionowana przez Spółkę decyzja (pkt 9 i pkt 10 osnowy jej rozstrzygnięcia) została wydana wbrew nakazowi łub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym a tym samym aby treść tego rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Kolegium z urzędu nie stwierdziło także zaistnienia w tej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., co końcowo uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności skarżonej wnioskiem decyzji.

Skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.

Wymienioną na wstępie uzasadnienia decyzją z [...] kwietnia 2017 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. Kolegium ustaliło przy tym stan faktyczny tożsamy przyjętym w swej pierwszej decyzji. Zważyło, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2010 r. zapadła z uwzględnieniem wymogów oraz zasad wynikających z art. 83 ust. 1 i 3, art. 84, art. 85 ust. 1 i 3 u.o.p. jak również w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.). Tym niemniej SKO uznało, że Prezydent Miasta dopuścił się pewnych uchybień o charakterze procesowym albowiem nie ustalił wieku poszczególnych drzew, od których naliczył opłatę, czyli de facto nie ustalił w jakich datach wyrosły te poszczególne drzewa a co za tym idzie - nie zbadał również przesłanek do zastosowania ustawowego wyłączenia takiej opłaty przewidzianego w art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p.

Dalej Kolegium wspomniało, że przedmiotem jego postępowania było ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a, co oznaczało, że w tym postępowaniu organ je prowadzący nie był władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w takim postępowaniu orzeka jedynie deklaratoryjnie, tj. stwierdza nieważność danej decyzji jeśli ustali, że decyzja dotknięta jest jedną z wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Tym samym nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej, a w szczególności nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, którego niekompletność lub zaniechanie przeprowadzenia mogło doprowadzić do powstania wadliwości samej decyzji. SKO przyznało, że z tej przyczyny pominęło wnioski dowodowe Spółki, ponieważ ustalenie stanów prawnych w oparciu o wnioskowane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki, na której rosły (usunięte następnie) drzewa, byłoby bezprzedmiotowe wobec braku uprzedniego ustalenia wieku poszczególnych drzew, czyli dat ich wyrośnięcia (zasadzenia). Kolegium wywiodło, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a - zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. SKO uznało jednak, iż w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta naruszył art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia wieku poszczególnych drzew zgłoszonych do usunięcia, co w konsekwencji skutkowało niezbadaniem przez ten organ przesłanek do zastosowania ustawowego wyłączenia takiej opłaty zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Temu naruszeniu prawa procesowego nie można było jednak, w ocenie Kolegium, przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby nieważnością decyzji z uwagi na brak cechy oczywistości naruszenia prawa.

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Spółka, reprezentowana przez adw. R.P., wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z [...] kwietnia 2017 r. i wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie:

a) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez podważenie przez SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2010 r., dotyczących wieku drzew objętych zezwoleniem na wycięcie i wskazanie na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, co wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w trybie art. 156 K.P.A., w sytuacji w której Prezydent Miasta przed wydaniem decyzji administracyjnej z [...] grudnia 2010r. przeprowadził postępowanie dowodowe (inwentaryzacja drzew), którego wynikiem było ustalenie, iż drzewa objęte skarżoną decyzją to "w większości sosny oraz młode samosiewy w wieku kilku (powyżej 10 lat), kilkunastu lat, wyrosłe w sposób niekontrolowany" (strona 3 decyzji), natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji, co nie daje podstaw do podważania przez SKO ustaleń dokonanych przez Prezydenta Miasta w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta, z roku 1988 i 1974, obowiązujących dla nieruchomości położonej w [...], działka gruntu numer [...], która w dacie [...] grudnia 2010 r. nosiła nr ewidencyjny [...], której dotyczy skarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz zaniechanie ustalenia, iż teren przedmiotowej nieruchomości od co najmniej 36 łat jest przeznaczony na cele budo walne, a więc dłużej niż wynikający z ustaleń Prezydenta Miasta wiek drzew objętych decyzją o zezwoleniu na wycięcie drzew, a także zaniechanie ustalenia, czy przed Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta z dnia [...] lipca 1974 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywały wcześniejsze plany zagospodarowania przestrzennego i jakie były zapisy tych planów odnośnie przedmiotowej nieruchomości;

c) art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. o nr id. [...] wydanej w sprawie [...] w części dotyczącej pkt 9 w/w decyzji oraz pkt 10 w/w decyzji, w sytuacji w której drzewa objęte decyzją Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2010 r. wyrosły na nieruchomości, której dotyczyła skarżona decyzja, po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane;

d) art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i przyjęcie przez organ, iż możliwe jest do zaakceptowania wydanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, przy której wydaniu działano z naruszeniem praworządności, słusznego interesu obywateli oraz w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, a wydany akt pozostał w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów i został wydany wbrew zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, tj. art. 86 ust. 1 punkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody w wersji obowiązującej na datę wydania tej decyzji;

e) art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przez SKO uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. i stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] rudnia 2010 r. znak [...] zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powieliło błędy poczynione przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. k.p.a.) poprzez podważenie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r., a dotyczących wieku drzew. Stwierdziła, że w sytuacji gdy SKO uznawało, że nie miało podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy, winno było przyjąć za własne ustalenia organu przyjęte za podstawę decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Ponieważ Prezydent Miasta przed wydaniem decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2010 r. przeprowadził postępowanie dowodowe (inwentaryzacja drzew), którego wynikiem było ustalenie, iż drzewa objęte skarżoną decyzją to "w większości sosny oraz młode samosiewy w wieku kilku (powyżej 10 lat), kilkunastu lat, wyrosłe w sposób niekontrolowany", SKO w ramach postępowania nieważnościowego nie powinno było tych ustaleń podważać. Spółka argumentowała również, że SKO, pomimo wystąpienia z dnia [...] listopada 2016 r. skierowanego do Prezydenta Miasta, nie zgromadziło w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (SKO nie ustaliło treści archiwalnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2010r.) oraz zaniechało wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy m.p.z.p. z 1974 i 1988 roku, obowiązujących dla nieruchomości. Zdaniem Skarżącej prawidłowa ocena materiału dowodowego przez SKO winna skutkować ustaleniem iż teren nieruchomości, której dotyczyła decyzja z [...] grudnia 2010 r. jest przeznaczony na cele budowalne od co najmniej 36 lat, a więc dłużej niż wynikający z ustaleń Prezydenta Miasta wiek drzew objętych decyzją o zezwoleniu na wycięcie drzew. Spółka stwierdziła wreszcie, iż Prezydent Miasta prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] grudnia 2010 r. znał regulację art. 86 ust. 1 pkt u.o.p. uniemożliwiającą naliczenie opłaty za usunięcie drzew w sytuacji tam wskazanej, ponieważ Spółka już we wniosku o wydanie pozwolenia na wycinkę drzew z dnia [...] października 2010 r., wnosiła o niepobieranie opłaty ze względu na tymczasowość drzew, które rozsiały się na terenie objętym wnioskiem. W ocenie Skarżącej zestawienie treści art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz treści rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2010 r. w zakresie naliczenia opłaty za usunięcie drzew objętych decyzją, jak również uzasadnienia tej decyzji, gdzie wskazano wiek drzew, wskazuje na rażącą sprzeczność decyzji i podstawy prawnej, gdyż ustalenie opłaty w tej sprawie nie znajdowało oparcia w przepisach prawa.

W piśmie z [...] września 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.

Zdaniem SKO w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani też art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p.. SKO wyjaśniło, iż naruszeń prawa popełnionych przez Prezydenta Miasta nie uznać za rażące, ponieważ decyzja z [...] grudnia 2010 r. nie została wydana wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu, gdy chodzi o ustalenie opłaty za usunięcie drzew (tę instytucję przewidywały, jako zasadę, obowiązujące ówcześnie przepisy art. 84 ust 1,2 i 3 oraz art. 85 ust. 1,3 i 4 u.o.p.). Nie została też wydana z wyraźnym pominięciem nakazu wypływającego z art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p., ponieważ decyzja Prezydenta Miasta nie zawierała ustaleń faktycznych, które przesądzałyby o zastosowaniu zwolnienia z poboru opłaty za usunięcie drzew przewidzianego w art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z [...] października 2016 o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2010 r. w zakresie obejmującym określenie opłaty za usunięcie 11 szt. sosen (pkt 9 i 10 rozstrzygnięcia). Spółka domagała się stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym służącym weryfikacji i ewentualnemu wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami, których wyczerpujący katalog zawarty jest w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

Z racji swego nadzwyczajnego charakteru, tego rodzaju postępowanie może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tych przyczyn przesłanki nieważności enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Stwierdzone wady muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również, wyjątkowo, naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych.

W niniejszej sprawie, SKO w gruncie rzeczy ograniczyło się do zbadania istnienia wyłącznie przesłanki nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tzn. dokonało oceny czy decyzja Prezydenta Miasta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uznając jednak, że tego rodzaju kwalifikowana wada nie dotyka aktu poddanego kontroli. W odniesieniu do pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. SKO poprzestało na ogólnym sformułowaniu o ich braku.

Ustawa nie zawiera definicji przesłanki "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. np. wyr. NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie: "CBOSA"). W orzecznictwie szczegółowo definiuje się powyższe warunki. I tak: oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi wyraźnie i niewątpliwie ustanowionemu w prawie. Dlatego o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9.08.2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2.03.2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4.11.1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6.02.1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37). W świetle powyższych uwag uznać należy, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, o randze wykluczającej możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym. Oczywistym jest również, iż prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości - przede wszystkim dotyczących prawa materialnego - opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym oraz uwzględniając przy orzekaniu stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ ma obowiązek wynikający z art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a., wykazania w sposób należyty, iż ewentualne dostrzeżone wady decyzji mieszczą się w katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. W szczególności, na tle przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należyta uwaga powinna być poświęcona kwestii rozróżnienia pomiędzy naruszeniem prawa i "rażącym" naruszeniem prawa.

W świetle przedstawionych dotychczas rozważań dotyczących analizy przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie analiza ta nie została przeprowadzona przez SKO w sposób dostatecznie wnikliwy. W konsekwencji trzeba przyjąć, że kontrolowane decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2010 r. zapadły co najmniej przedwcześnie.

Materialnoprawną podstawę do wydania tej decyzji stanowiły przepisy art. 83 ust. 1 i 3, art. 84 ust. 1 - 5a, art. 85 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 7 u.o.p. (w całym uzasadnieniu powoływane są przepisy u.o.p. w brzmieniu obowiązującym 9 grudnia 2010 r.). Podstawą prawną kwestionowanego we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia zawartego w punkcie 9 rozstrzygnięcia decyzji był art. 83 ust. 2 u.o.p. Skarżąca spółka natomiast podnosiła, iż rozstrzygnięcie to, którym ustalono opłatę za usunięcie 11 sztuk drzew, zostało wydane pomimo istnienia prawnej przeszkody do ustalenia opłaty, wynikającej z art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Z przepisu tego wynikało, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w m.p.z.p. na cele budowlane.

Należy zatem uznać, iż w przepisie tym ustawodawca w sposób niewątpliwy wykluczył pobieranie opłat za wycięcie drzew, które wyrosły po przeznaczeniu terenu na cele budowlane w m.p.z.p. (zob. wyr. NSA z 9 września 2015 r. II OSK 74/14, CBOSA). Jak trafnie podnosi Skarżąca bez znaczenia pozostaje przy tym czy przeznaczenie terenu na cele budowlane zostało zapisane w przeznaczeniu podstawowym czy uzupełniającym. Dopuszczenie jakiejkolwiek zabudowy powoduje zakwalifikowanie nieruchomości na cele budowlane (zob. wyr. NSA z 1 grudnia 2009 r. II OSK 1860/11, wyr. WSA w Krakowie z 17 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1329/13 - prawomocny, CBOSA). Co jednak szczególnie istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, na gruncie art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. przyjmowano, iż znaczenie normatywne ma przeznaczenie nieruchomości w m.p.z.p. w dacie posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa, a nie w dacie orzekania o zezwoleniu na usunięcie. Rozstrzygające znaczenie ma planistyczny status gruntu w ustalonej dacie bądź to posadzenia bądź samoistnego wyrośnięcia (zob. wyr. NSA: z 15 listopada 2011 r. II OSK 1051/11 i II OSK 1129/11, z 19 marca 2013 r. II OSK 2197/11).

Obowiązkiem organu - Prezydenta Miasta, rozpoznającego wniosek Skarżącej o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew było zestawienie poczynionych ustaleń dotyczących wieku drzew z treścią mającego znaczenie normatywne m.p.z.p. obowiązującego dla tej nieruchomości w momencie wyrośnięcia lub posadzenia drzew.

SKO uznając, iż decyzji z [...] grudnia 2010 r. nie dotykała nieważność, ponieważ z jej treści nie wynikało by w zakresie ustalenia spornej opłaty została wydana wbrew zakazowi wynikającemu z przywołanego art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oparł tę konkluzję o stwierdzenie, iż Prezydent Miasta w ogóle nie ustalił wieku poszczególnych drzew, za usunięcie których ustalono opłatę.

W ocenie Sądu, stanowisko takie było efektem nie wystarczająco wnikliwej analizy treści uzasadnienia decyzji.

Jak zasadnie wskazywała Skarżąca w licznych pismach składanych w toku postępowania w sprawie inkryminowana decyzja ta zawierała ustalenia w tej kwestii.

W jej uzasadnieniu, w odniesieniu do wieku drzew porastających nieruchomość Spółki wskazano, iż "przeprowadzone oględziny przedmiotowych drzew (...) wykazały że do usunięcia jest przewidzianych 519 drzew: (m. in.) 275 sosen (...) W większości są to sosny oraz młode samosiewy w wieku kilku (powyżej 10), kilkunastu lat, wyrosłe w sposób niekontrolowany". W ocenie Sądu stwierdzenie takie zawiera wprawdzie zdawkowe i sumaryczne lecz w gruncie rzeczy kategoryczne stwierdzenie, iż wiek drzew porastających nieruchomość wynosi kilka lub kilkanaście lat. I choć ustalenia te nie cechowały się szczegółowością, a wręcz były lakoniczne, zaś sformułowania uzasadnienia decyzji wymagają zabiegów interpretacyjnych w celu odczytania z nich treści tych ustaleń, to jednak - jak zasadnie podniesiono w skardze - SKO nie miało prawa tych ustaleń pominąć. Przeciwnie - winno było je przynajmniej przeanalizować i zestawić je z treścią mających, co należy podkreślić znaczenie normatywne a nie dowodowe, kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenów na których położona jest nieruchomość, tak by móc stwierdzić, czy decyzja z [...] grudnia 2010 r. w zakresie w jakim ustalono nią opłatę za usunięcie 11 szt. sosen (pkt 9 rozstrzygnięcia) nie została wydana wbrew wyraźnemu zakazowi wynikającemu z art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p.

Lektura uzasadnienia tej decyzji wskazuje jednocześnie, iż Prezydent Miasta w decyzji z [...] grudnia 2010 r. naruszył również prawo materialne, jako że uwzględnił wyłącznie treść m.p.z.p. obowiązującego na dzień wydania decyzji. Nie odniósł poczynionych ustaleń do m.p.z.p. obowiązujących wcześniej, które uzupełniały normatywnie treść art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Zadaniem SKO była w tej sytuacji ocena czy takie naruszenie można również uznać za rażące.

Łącznie powyższe okoliczności spowodowały, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tej właśnie przyczyny Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., zasądził od SKO na rzecz Skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku). Na kwotę tę złożyły się: (i) uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi (200 zł), (ii) wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) obliczone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), (iii) opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni wskazania i ocenę prawną wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.