Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2023/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1073/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1073/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę K. S. (dalej również: Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: Minister) z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją [...] z [...] marca 2018 r. Minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1955 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że ww. orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1955 r. (dalej również: decyzja z 1955 r.) ostatecznie odmówiono F. S., E. B. i H. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości przy ul. [...] z uwagi na przeznaczenie jej na cele użyteczności publicznej; a ich następcy prawni wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia wyrokiem z 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1111/08 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją odmownej decyzji Ministra Budownictwa z [...] marca 2007 r. nr [...], minister uznał, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie decyzji z 1955 r. z obrotu. Organ wyjaśnił, że w 1955 r. organy w ramach art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), powoływanej dalej jako "dekret", orzekały na podstawie obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 75, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 5 marca 1949 r., ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia 14 marca 1949 r. (M. P. Nr 14, poz. 200). Zgodnie z tym planem funkcją przewidzianą dla rejonu, w którym położona jest ww. nieruchomość, były cele użyteczności publicznej, tj. drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, parki, skwery, ogrody. Orzeczenie drugiej instancji wskazywało przy tym iż chodzi o "trasę ul. [...], której budowa zostanie przeprowadzona w najbliższych latach"; a analizując w postępowaniu nadzorczym ww. plan, minister stwierdził, iż chodziło o obszar, który stanowiła zieleń, przedzielona terenami przeznaczonymi pod drogi (opracowanie geodety uprawnionego E. R. z 10 lipca 2010 r.). Według organu nadzoru pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało, że funkcja wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego zostanie zrealizowana, zatem uznał on za zasadną odmowę dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. A w konsekwencji, powołując się na brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1955 r. Stanowisko swoje organ szeroko i rzeczowo uzasadnił odnosząc się m in. do funkcji dróg publicznych i skwerów je oddzielających, w konfrontacji z przepisami ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433). Minister odniósł się jednocześnie do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, i podkreślił, iż w niniejszej sprawie konkretyzacja celu użyteczności publicznej dokonana została w już samym planie zabudowy, nie mniej i pozostały materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony był pod inwestycje o charakterze użyteczności publicznej, których nie mogły realizować osoby prywatne.

W skardze Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji ministra całości. Zarzucił ministrowi naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy, takich jak prawidłowe odniesienie planu zagospodarowania przestrzennego do całości nieruchomości tj. bez wyjaśnienia która jej część przeznaczona została wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (kolor żółty na planie) a która część nieruchomości przeznaczona została zgodnie z planem (kolor zielony) do użytku publicznego na parki, skwery i ogrody wraz z urządzeniami pomocniczymi jak również poprzez brak wykazania w decyzji powodów, z jakich ewentualne użytkowanie terenu lub jego części zgodnie planem zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z przyznaniem prawa skarżącemu.

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." poprzez zaniechanie wyjaśnienia dlaczego nie daje się pogodzić prawa do gruntu dotychczasowych właścicieli z ustaleniami planu oraz poprzez zaniechanie precyzyjnego określenia czy cała nieruchomość miała przeznaczenie uniemożliwiające dalsze korzystanie przez właściciela;

- naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez wadliwą ocenę możliwości przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości oraz błędne przyjęcie, iż jej obszar położony jest na terenach przeznaczonych do użytku publicznego tj. parki, skwery i ogrody oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, bez wyszczególnienia jaki fragment obszaru nieruchomości przeznaczony został pod którą użyteczność. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się m.in. na uchwałę I OPS 5/08.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1073/18 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 k.p.a. Sąd zaznaczył, że Skarżący uzasadniał swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organy dekretowe, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd I instancji wskazał, że z orzecznictwa oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1955 r. a więc z orzeczeniem wydanym ponad 60 lat temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) - winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych orzeczeń z 1955 r. stanowił art. 7 ww. dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju – planu zagospodarowania przestrzennego).

Sąd I instancji wskazał, że w istniejącym w chwili podejmowania decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej stanie faktycznym i prawnym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przy ww. ul. [...] wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z dalszym korzystaniem przez dotychczasowych właścicieli. Zdaniem Sądu I instancji, rzeczowo, odwołując się i do funkcji terenu, i do obowiązujących przepisów planistycznych, i do przepisów o drogach publicznych uzasadnił to minister w swojej decyzji. Sąd zaznaczył przy tym, że przytaczanie w uzasadnieniu niniejszego wyroku całej treści szczegółowego i obszernego uzasadnienia decyzji ministra nie znajduje normatywnych podstaw, gdyż zadaniem Sądu jest bowiem jednie skrótowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy. Jednak w kontekście zarzutów skargi w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie do zrozumienia dla Sądu I instancji pozostają zarzuty wskazujące na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy sprowadzające się do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), wobec tego wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Na pewno rażącym naruszeniem prawa nie jest lakoniczne uzasadnienie orzeczenia dekretowego - chyba że w istocie plan zabudowy umożliwiał korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Powyższe w kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, oczywiście nie występuje. Zasadnie organ uznał, iż cele określone w planie nie mogły być realizowane przez osoby fizyczne.

Sąd I instancji podał, że przywołana w skardze uchwała I OPS 5/08 nie jest wiążąca w niniejszej sprawie, a przede wszystkim nie jest adekwatna dla jej stanu faktycznego. Uchwała ta dowodzi jedynie, że linia orzecznictwa sądowo administracyjnego gdy chodzi o stosowanie art. 7 ust. 2 dekretu na przestrzeni lat ulegała zmianie, i nadal pozostaje niejednolita a każdy przypadek i każdy pojedynczy zapis planu - winien być interpretowany indywidualnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, nie można zarzucić po ponad pół wieku, że kwestia wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w powiązaniu z poszczególnymi przepisami planów miejscowych może być uznana za rażące naruszenie prawa. W kontrolowanej sprawie, jak rzadko w której, oczywistość konieczności realizacji dróg publicznych przez podmioty publicznoprawne - nie budzi najmniejszych wątpliwości. Stąd zarzut wskazujący na brak wyjaśnień organu w tym zakresie, jest jedynie prostym zaprzeczeniem rzeczywistości (bo minister szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko). Przede wszystkim, zdaniem Sądu I instancji, nie można przyjąć aby sporny plan z 1949 r. dla ww. terenu posługiwał się jedynie pojęciem "użyteczność publiczna". Po drugie nie budzi wątpliwości, iż organy dekretowe dysponowały także innymi "aktami planistycznymi", szczegółowo przywołanymi w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, a te nie uzasadniały pozytywnej decyzji dekretowej. Ponadto stanowisko, iż przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne jest do pogodzenia z korzystaniem z niej przez prywatnego właściciela zostało zaprezentowane w orzecznictwie i doktrynie dopiero po upływie kilkudziesięciu lat od wejścia w życie dekretu. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że nastąpiła oczywista sprzeczność wydanych decyzji z obowiązującym w chwili ich podejmowania prawem - brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności, zwłaszcza że przez pół wieku korzystały one z domniemania prawidłowości. Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ badający prawidłowość decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej winien się ograniczyć do zbadania ich zgodności z prawem obowiązującym w chwili ich podejmowania i za podstawę rozstrzygnięcia nie może brać pod uwagę ewolucji poglądów prawnych, które na przestrzeni lat uległy zasadniczej zmianie.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie można też mówić o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Organ wykonał wytyczne Sądu i swoje jednoznaczne stanowisko i w odniesieniu do przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu - starannie i merytorycznie uzasadnił. Wskazał w szczególności na brak możliwości realizacji funkcji drogi publicznej przez podmiot prywatny. Zdaniem Sądu, Minister zrealizował też pozostałe wytyczne Sądu i ustalił, że zgodnie z wyraźnie na ww. planie zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi przedmiotowa nieruchomość była położona na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, tj. na parki, skwery i ogrody oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Analizując wskazywany plan, stwierdził, iż był to obszar, który stanowiła zieleń, przedzielona terenami przeznaczonymi pod drogi.

W związku z powyższym Sąd I instancji, uznał, że w sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności orzeczenia z 1955 r. i w związku z tym skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na:

1. błędnym przyjęciu, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy organ orzekł w oparciu o opinię biegłej, całkowicie nieprzydatną do ustalenia w jakiej konkretnie części nieruchomości obowiązywały konkretne zapisy planu - co miało rozstrzygający wpływ na ocenę możliwości zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu. Z opinii biegłej wynika bowiem, że nie da się ustalić gdzie leży przedmiotowa nieruchomość. W konsekwencji organ nadzorczy rozstrzygał bez wiedzy o przedmiocie rozstrzygnięcia, co nie może być zaakceptowane jako orzeczenie spełniające wymogi praworządności.

2. błędnym przyjęciu przez Sąd, że znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia z [...] września 1955 r. uzasadnia konieczność wykazania szczególnie kwalifikowanej postaci naruszenia prawa, mimo, iż przepis takiego wymogu nie stawia a skutki upływu czasu, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., nie dotyczą przypadku rażącego naruszenia prawa.

- naruszenie prawa procesowego a to art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tj. właściwe przypisanie treści planu zagospodarowania przestrzennego do konkretnych części nieruchomości i ustalenie, czy odmowa ustanowienia własności czasowej w odniesieniu do całej nieruchomości, miała swoje podstawy prawne. Mimo wniosków strony, mimo wskazania na tę okoliczność przez WSA w wyroku z 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 111/08, organ nadzorczy nie wyjaśnił czy cała nieruchomość miała takie przeznaczenie w planie jak cały rejon. Ustalenia, jakie jest przeznaczenie konkretnych części nieruchomości w planie zagospodarowania, nie dokonał ani organ orzekający w 1955 r. ani organ nadzorczy, co oznacza, że materiał dowodowy nie został należycie zebrany i nie mógł być podstawą właściwej oceny prawnej. Brak tych dowodów miał decydujący wpływ dla wyniku sprawy.

- naruszenie prawa procesowego a to art. 153 p.p.s.a poprzez pominięcie wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2008 r., w zakresie dalszego postępowania dowodowego - co wpłynęło na treść orzeczenia, gdyż wydane zostało bez rozważenia tych nowych dowodów.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Pismem z 12 czerwca 2019 r. uczestnik postępowania S. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzut naruszenia naruszenie prawa procesowego zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany.

Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. ww. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, źródło CBOSA).

Tym samym w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest wadliwie skonstruowany. Systemowe zaś odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, źródło CBOSA). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09, źródło CBOSA).

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a poprzez pominięcie wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2008 r., w zakresie dalszego postępowania dowodowego - co wpłynęło na treść orzeczenia, gdyż wydane zostało bez rozważenia tych nowych dowodów.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, źródło CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21, źródło CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ wykonał wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1111/08 i swoje jednoznaczne stanowisko i w odniesieniu do przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu - starannie i merytorycznie uzasadnił. Wskazał w szczególności na brak możliwości realizacji funkcji drogi publicznej przez podmiot prywatny. Zdaniem Sądu, Minister zrealizował też pozostałe wytyczne Sądu i ustalił, że zgodnie z wyraźnie na ww. planie zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi przedmiotowa nieruchomość była położona na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, tj. na parki, skwery i ogrody oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Analizując wskazywany plan, stwierdził, iż był to obszar, który stanowiła zieleń, przedzielona terenami przeznaczonymi pod drogi.

Nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tj. właściwe przypisanie treści planu zagospodarowania przestrzennego do konkretnych części nieruchomości i ustalenie, czy odmowa ustanowienia własności czasowej w odniesieniu do całej nieruchomości, miała swoje podstawy prawne.

Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że w sprawie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Należy wskazać, że postępowanie administracyjne, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ograniczone jest wyłącznie do ustalenia, czy decyzja której dotyczy skierowane do organu żądanie stwierdzenia nieważności została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 842/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2997/19, źródło CBOSA).

Decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1955 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nie została obarczona wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego stanowiącego podstawę stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że kwestia wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w powiązaniu z poszczególnymi przepisami planów miejscowych może być uznana za rażące naruszenie prawa. Uznał, że nie można przyjąć aby sporny plan z 1949r. dla ww terenu posługiwał się jedynie pojęciem "użyteczność publiczna". Ponadto nie budzi wątpliwości, iż organy dekretowe dysponowały także innymi "aktami planistycznymi", szczegółowo przywołanymi w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, a te nie uzasadniały pozytywnej decyzji dekretowej. Ponadto Sąd I instancji trafnie wskazał, iż w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że nastąpiła oczywista sprzeczność wydanych decyzji z obowiązującym w chwili ich podejmowania prawem - brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności, zwłaszcza że przez pół wieku korzystały one z domniemania prawidłowości. Zatem organ badający prawidłowość decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej winien się ograniczyć do zbadania ich zgodności z prawem obowiązującym w chwili ich podejmowania i za podstawę rozstrzygnięcia nie może brać pod uwagę ewolucji poglądów prawnych, które na przestrzeni lat uległy zasadniczej zmianie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego są to uchybienia, którym nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Wskazane naruszenia nie miały wpływu na istotę rozstrzygnięcia w sprawie, jeśli chodzi o jej przedmiot, czyli odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec powyższego niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.