Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1109/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej na uchwałę Rady Gminy w Cmolasie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXVII/178/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Cmolas w roku 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej jest uchwała Rady Gminy Cmolas z dnia 28 marca 2017 r., Nr XXVII/178/17, sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Cmolas na 2017 r.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz.446, z późn.zm.) i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856, z późn.zm., dalej "u.o.z.").

W skardze na powołaną wyżej uchwałę Prokurator Rejonowy w Kolbuszowej zaskarżył ją w części dotyczącej § 3, § 6, § 7, § 8, § 9, § 5, zarzucając jej:

- istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez: - przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 a ust. 1 u.o.z. polegające na wprowadzeniu w treści uchwały definicji bezdomności zwierząt oraz wskazanie jej głównych przyczyn, a także wskazanie w treści Programu zakresu przedmiotowego jego stosowania pomimo, że zakres ten ustala już ustawa o ochronie zwierząt zawierająca w § 4 pkt 16 definicję pojęcia "zwierzęta bezdomne";

- niewskazanie w § 3 uchwały konkretnego schroniska, zapewniającego miejsce dla bezdomnych oraz odłowionych zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

niewskazanie w § 7 uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

niewskazanie w § 8 uchwały szczegółowego sposobu oraz konkretnego podmiotu który będzie realizował zadanie związane z usypaniem ślepych miotów, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

- niewskazanie w § 6 uchwały szczegółowego sposobu oraz konkretnego podmiotu który będzie realizował zadanie z odławianiem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

- niewskazanie szczegółowego sposobu oraz konkretnego podmiotu który będzie realizował zadanie związane z obligatoryjną kastracją i sterylizacją zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

- niewskazanie w § 6 uchwały charakteru odławiania zwierząt poprzez określenie czy ma ono charakter stały lub okresowy czym naruszono § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. poz, 116);

- przekroczenie delegacji ustawowej art. 11 a ust. 1 u.o.z. poprzez określenie w § 5 sposobów zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców Gminy

przekroczenie w § 9 uchwały delegacji ustawowej poprzez zamieszczenie w uchwale postanowień dotyczących podejmowania przez Gminę starań nawiązania współpracy z innymi podmiotami w zakresie realizacji programu edukacyjnego wśród mieszkańców Gminy odnoszącego się do zapobiegania bezdomności zwierząt oraz działalności informacyjnej

niewskazanie konkretnych sposobów opieki nad kotami wolnożyjącymi, w tym miejsc i sposobów ich dokarmiania czym nie wyczerpano realizacji upoważnienia ustawowego i naruszono art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z.

Mając na uwadze powyższe zarzuty zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Cmolas w całości jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że ustawodawca w art. 11 a u.o.z. wyczerpująco uregulował elementy, jakie powinny znaleźć się w uchwale rady gminy podejmowanej w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej "Program"). Każde zatem unormowanie wykraczające poza upoważnienie ustawowe jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności wynikającej z art. 7 art. Konstytucji RP oraz konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, który to akt zgodnie z art. 94 Konstytucji RP ma zawierać regulacje uzupełniające przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej.

W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Rada Gminy Cmolas w zaskarżonej uchwale nie wskazała jednak konkretnego schroniska dla zwierząt, konkretnego gospodarstwa rolnego ani podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, sposobu realizacji zadania w zakresie usypiania ślepych miotów, szczegółowego sposobu oraz konkretnego podmiotu który będzie realizował zadanie związane z obligatoryjną kastracją i sterylizacją zwierząt ani konkretnego podmiotu który będzie realizował zadania związane z odławianiem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy. Nie określiła czy odławianie bezdomnych zwierząt na terenie gminy ma charakter stały czy okresowy. Obowiązek taki wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad y i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. poz. 11) w związku z art. 11 ust. 3 i art. 11 a ust. 2 pkt 3 u.o.z.

W ocenie skarżącego uchwała Rady Gminy Cmolas jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje jedynie pozorujące przyjęcie przez radę gminy programu. Ponadto niektóre z uregulowań przyjętych w uchwale w znacznej mierze wykraczają poza ustawową delegację jaką przyznano Radzie Gminy w zakresie podejmowania uchwał. Z takim przekroczeniem mamy do czynienia w zakresie określenia w treści uchwały definicji bezdomności zwierząt, wskazania jej głównych przyczyn oraz wskazania treści Programu zakresu przedmiotowego jego stosowania pomimo, że zakres ten ustala już u.o.z. zawierająca definicję pojęcia "zwierzęta bezdomne". Z podobnym przekroczeniem mamy do czynienia w § 5 zaskarżonej uchwały, w którym organ określił sposoby zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy, egzekwowanie obowiązku corocznego szczepienia psów przeciw wściekliźnie oraz egzekwowanie obowiązującego prawa w zakresie właścicieli zwierząt domowych, określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Także postanowienia zawarte w § 9 zaskarżonej uchwały dotyczące starań Gminy o nawiązanie współpracy z kołami łowieckimi oraz organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie Gminy w zakresie realizacji programu edukacyjnego wśród mieszkańców Gmin w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt oraz podejmowania przez Gminę działalności informacyjnej w powyższym zakresie wykracza znacznie poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11 a ust. 2 u.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień, bowiem działanie takie pozbawione byłoby podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tym zakresie.

Również odnośnie ustaleń w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy) zaskarżona uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. W ocenie skarżącego w zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie wskazała konkretnych czynności i działań, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela Rady Gminy w Cmolasie.

W odpowiedzi na zarzuty skargi Organ wyjaśnił, że na terenie Gminy Cmolas, jak i też powiatu kolbuszowskiego nie ma schroniska dla zwierząt, zatem nie ma możliwości wskazania w uchwale konkretnej takiej placówki. Gmina Cmolas natomiast dbając o bezdomne zwierzęta po ich odłowieniu przekazuje je do adopcji mieszkańcom Gminy Cmolas. Realizując założenia programu Wójt Gminy podjął działania w zakresie zabezpieczenia tymczasowych miejsc pobytu dla bezdomnych zwierząt wykonując dwa profesjonalne kojce, nad którymi nadzór sprawuje Zakład Usług Komunalnych w Cmolasie. Ponadto w dniu 3 stycznia 2017r. Gmina podpisała umowę z A. N. prowadzącą działalność gospodarczą Usługi Techniczno Weterynaryjne "[...]" z/s w [....] zapewniającą m.in. przeprowadzanie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy, zapewnienie wyłapanym zwierzętom umieszczenie ich w schronisku oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w nagłych przypadkach, w tym wypadkach komunikacyjnych. Natomiast usypianiem ślepych miotów z terenu Gminy Cmolas, jak również dokonywaniem kastracji i sterylizacji zwierząt zajmują się lekarze weterynarii mający siedzibę w Kolbuszowej w oparciu o indywidualne zlecenia Gminy. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za niezasadne.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że w § 6 zaskarżonej uchwały nie określono czy odławianie zwierząt ma charakter stały czy częściowy organ wskazał, że Gmina Cmolas jest typową gminą wiejską i wyłapywanie bezdomnych zwierząt jest sporadyczne więc nie można określić go jako stałe lub okresowe. Ze względu na charakter gminy bezdomność wśród kotów do chwili obecnej nie została ujawniona. Jednak w każdym przypadku zgłoszenia takiego faktu, zostaną one objęte opieką na ogólnych zasadach określonych w zaskarżonej uchwale, tym samym należy wskazać, że zaskarżona uchwała wyczerpuje realizację upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o ochronie zwierząt.

Wbrew zarzutom skargi w § 6 ust. 3 uchwały wskazano gospodarstwo rolne do całodobowej opieki nad odłowionymi zwierzętami gospodarskimi.

Przed podjęciem uchwały jej projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, Rzeszowskie Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt i Koło Łowieckie "Darz Bór" w Świerczowie, Koło Łowieckie "Borek" w Kolbuszowej, Koło Łowieckie "Knieja" w Majdanie Królewskim oraz Koło Łowieckie "Knieja" w Mielcu. Uchwała została także poddana pozytywnej kontroli organu nadzoru – wojewody oraz prawidłowo opublikowana.

Stanowisko organu znajduje oparcie w treści orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/RZ 786/12, gdzie wskazano, że dopiero podjęcie uchwały umożliwia Wójtowi zawarcie umów z konkretnymi podmiotami w celu realizacji przyjętego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Tym samym w świetle powyższego nie można uznać za naruszenie przepisów ustawy o ochronie zwierząt braku wskazania konkretnego schroniska, konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, czy konkretnego gospodarstwa rolnego, do którego mają trafiać zwierzęta gospodarskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna została przez WSA uwzględniona w całości.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Dodatkowo wskazać należy, iż jedną z podstaw prawnych skargi Prokuratora jest art. 2 w zw. z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767; zwana dalej u.P.p.). W myśl art. 70 u.P.p. Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 8 § 1 P.p.s.a., Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują Prokuratorowi prawa strony.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy Cmolas w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Cmolas w 2017 roku. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (zwany dalej programem). W treści programu rada obowiązana jest zawrzeć w szczególności postanowienia dotyczące realizacji zadań własnych gminy w zakresie : 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Wyjaśnienia wymaga, iż zaskarżona do WSA uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy administracyjnego prawa programowego. Ta kwalifikacja Programu zobowiązuje organ stanowiący gminy do przestrzegania dyrektyw stanowienia prawa powszechnie obowiązującego jakie wynikają dla tego organu z mocy art. 94 Konstytucji RP. Otóż w myśl tej regulacji, stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Tak jednoznaczne stwierdzenie ustawodawcy konstytucyjnego oznacza niedopuszczalność wyjścia normami aktu prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Dlatego też, modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie nieprzewidzianych prawem obowiązków, powtórzenia przepisów wyrażonych już w aktach wyższego rzędu, regulowanie materii ustawowej w inny sposób niż to zostało przewidziane przez ustawodawcę, a także nie wykonanie obowiązku stanowienia określonych przepisów, będzie świadczyć o oczywistym naruszeniu przytoczonej normy konstytucyjnej, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego, której jednym ze strażników jest Prokurator (art. 2 ustawy – Prawo o prokuraturze), nie pozwala na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu.

Większość z zarzutów skargi Prokuratora zasługuje zdaniem WSA na uwzględnienie. Ponadto, o uwzględnieniu skargi zadecydowały także takie uchybienia, które Sąd dostrzegł działając z urzędu.

Po pierwsze, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wyrażoną w art. 11a ust. 2 u.o.z. stwierdzając w preambule załącznika do uchwały, że postanowienia programu mają zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów oraz zwierząt gospodarskich. Z treści upoważnienia ustawowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że program jako forma realizacji zadania własnego gminy nałożonego na tą jednostkę mocą art. 11 ust. 1 u.o.z. jest aktem, który może być stosowany względem zwierząt bezdomnych, nie zaś wszystkich zwierząt domowych oraz zwierząt gospodarskich. Dlatego też rada formułując przepisy programu, nie może kierować jej regulacji do wybranego sprzecznie z ustawą katalogu zwierząt, co w stało się w kontrolowanej ustawie, bowiem pojęcie wszystkich zwierząt domowych i gospodarskich, jest niewątpliwie szersze niż zwierząt bezdomnych. Przyznać też należało rację Prokuratorowi na temat istotnego naruszenia prawa treścią § 5 załącznika do uchwały. Otóż wskazane tam sposoby zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy zdecydowanie wykraczają poza materie delegacji ustawowej, a co więcej mają charakter przepisów porządkowych (np. nałożenie na właścicieli psów bezwzględnego obowiązku wyprowadzania ich na smyczy, a ras agresywnych, bezwzględnego wyprowadzania ich w kagańcach), które stanowią zupełnie odrębną kategorie przepisów prawa miejscowego.

Nie naruszają natomiast prawa w sposób istotny te postanowienia programu, które opisując bezdomność zwierząt jako zjawisko społeczne oraz wskazują na główne przyczyny tego zjawiska. Tego rodzaju sformułowania nie nakładają na adresatów uchwały żadnych praw i obowiązków, nie pozbawiają jednocześnie nikogo praw przysługujących, mieszcząc się w granicach delegacji ustawowej upoważniającej organ stanowiący gminy do uchwalania norm natury programowej. W ten sam sposób odnieść się należało do zarzutu naruszenia prawa poprzez zamieszczenie w załączniku do uchwały postanowień dotyczących podejmowania przez Gminę starań nawiązania współpracy z innymi podmiotami w zakresie realizacji programu edukacyjnego wśród mieszkańców. Zaprogramowanie wskazanych działań społeczno - organizatorskich organów samorządu mieści się w celach uchwalenia programu, jakim jest opieka gminy nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności. Zarówno nawiązywanie współpracy z instytucjami społecznymi jak i edukacja mieszkańców, podejmowanie działań informacyjnych, ma sprzyjać zapobieganiu zjawiska bezdomności zwierząt, stąd tego rodzaju zapisy programu zasługują w świetle art. 11 i art. 11a u.o.z. na aprobatę. Tym bardziej, że katalog postanowień programu wskazany w art. 11a ust. 2 u.o.z. nie ma według ustawodawcy charakteru zamkniętego z uwagi na dodane wyrażenie "w szczególności".

Po drugie, uznać należało zgodnie z tezami skarżącego Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Użyte w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera", wskazuje na takie postanowienia programu, które winny bezwzględnie znaleźć się w treści uchwalanego aktu. Innymi słowy, rada zobowiązana jest do nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/15). Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z.

Dlatego też rada powinna określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego i lekarza weterynarii. Ustalenie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/15, CBOSA). Uchwała o jakiej tu mowa, winna także szczegółowo regulować sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, wskazywać na sposób odławiania zwierząt bezdomnych m.in. poprzez określenie stałego lub okresowego charakteru tego odławiania. Radni mocą Programu muszą więc powierzać określonym podmiotom obowiązek dokarmiania wolno żyjących kotów (np. społecznym opiekunom kotów). Nie jest przy tym niezbędne wskazanie konkretnych sposobów, częstotliwości czy miejsc dokarmiania wolnożyjących kotów, albowiem wkraczałoby to w obszar celowości, nie pokrywając się z sądowym kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 września 2017 r., II SA/Go 700/17, CBOSA). Wskazać tu również należy, że zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r., Nr 116, poz. 753, zwane dalej: rozp. MSWiA) wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z. Zatem organ stanowiący gminy powinien powyższe ustalenia zawrzeć w uchwale, wskazując czy wyłapywanie zwierząt na terenie gminy będzie miało charakter stały (odławianie przez czas obowiązywania programu) czy też okresowy (odławianie następujące wyłącznie w określonych z góry czasokresach). Zdaniem Sądu, rada wypełni obowiązek wskazania okresowego charakteru wyłapywania zwierząt bezdomnych, jeżeli precyzyjnie określi w Programie okresy czasu w ramach rocznego okresu obowiązywania tego aktu, w jakich podmioty odpowiedzialne za to zadanie będą odławiać zwierzęta bezdomne. Jest przy oczywiste, iż obowiązek o jakim tu mowa jest niezależny od obowiązku informacyjnego wynikającego z § 3 rozp. MSWiA. Ponadto z art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika jednoznacznie konieczność wskazania w uchwale wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobów wydatkowania tych środków. Jednocześnie przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Brak takich obligatoryjnych elementów musi przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z.

Sąd na podstawie dokładnej analizy treści zaskarżonej uchwały i jej załącznika zobligowany był stwierdzić, że Rada Gminy nie wskazała w niej :

1) konkretnego schroniska zapewniającego bezdomnym zwierzętom miejsca - art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.,

2) schroniska, w którym będzie realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.,

3) lekarza weterynarii do usypiania ślepych miotów - art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.,

4) sposobu oraz podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt – art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.,

5) stałego lub czasowego charakteru odławiania zwierząt - § 2 rozp. MSWiA,

6) sposobu opieki nad kotami wolnożyjącymi oraz sposobu ich dokarmiania – art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.,

7) lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.,

8) sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje programu – art. 11a ust. 5 u.o.z.

Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 ustawy, nie pozwala Sądowi zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim zapisów od ewentualnego podpisania przez organy gminy umowy z również nieokreślonym w tym programie schroniskiem dla zwierząt (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II SA/Op 247/14, CBOSA). Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy (zob. wyrok NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, CBOSA). Jako niewystarczające w świetle jednoznacznej treści art. 11a ust. 5 u.o.z. uznano także określenie w uchwale wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań przewidzianych w programie. W § 10 załącznika do uchwały zabrakło bowiem wyraźnego sprecyzowania sposobu wydatkowania tak zaplanowanych środków, a wiec konkretnego powiązania kwot tych środków z celami i przyjętymi założeniami programu.

Stwierdzone uchybienia prawa o charakterze istotnym obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.