Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 51/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 119 pkt2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od organu Wojewody na rzecz strony skarżącej Prezydenta Miasta kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r., uzupełnionym w dniu 26 listopada 2020r., R. sp. z o.o. P. sp. k.(dalej również "inwestor" lub "spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta (dalej również "skarżący") o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą zatwierdzony został zamienny projekt zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] na działkach nr [...] oraz uzyskanie pozwolenia na budowę budynków [...] do realizacji na działce nr [...].

Postanowieniemz dnia [...] maja 2020 r. nr [...],na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r.poz. 2351ze zm.), Prezydent Miasta, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonych dokumentów. Inwestor zastosował się do ww. wezwania tylko częściowo.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] – budynki [...] na działce nr [...].

Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestora odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] - budynki nr [...], działka nr ewid. [...], wraz z zamiennym zagospodarowaniem terenu dla działek nr ewidencyjny [...], m. [...]".

Powyższą decyzję Prezydent Miasta zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

1.1. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 504/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. (pkt I wyroku); uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2020 r. w części dotyczącej nałożenia przez organ I instancji na inwestora obowiązku uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miasta zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (pkt II wyroku) oraz zasądził od Wojewody na rzecz Prezydenta Miasta kwotę 980 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

1.2. Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Prezydent Miasta ma zdolność skargową, tzn. może skutecznie wnieść skargę od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ wnosząc skargę reprezentuje właściciela nieruchomości (tj. Miasto [...]), bezpośrednio przyległej do nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa inwestycja.

1.3. Odnosząc się do kwestii wymogu uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.o drogach publicznych (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z2022 r., poz. 1693 ze zm.) Sąd Wojewódzki wskazał, że na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnienia z zarządcą drogi prowadzone na podstawie art. 35 ustawy o drogach publicznych mają na celu ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenia zasad jego zagospodarowania (art. 15 ust. 1 pkt 1 - 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r.poz. 503 ze zm.). Na etapie uchwalania planu miejscowego nie sposób dokładne ustalić wpływ potencjalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości na ruch drogowy, taka możliwość istnieje natomiast dopiero przy ocenie przedłożonego projektu budowlanego i zawartych w nim konkretnych rozwiązań. Dopiero na tym etapie zarządca drogi uzgadnia możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą w postaci realizacji opisanej w projekcie inwestycji, co w istocie oznacza ocenę możliwości obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zadań zarządcy drogi w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Konkludując Sąd Wojewódzki stwierdził, że błędny jest wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd co do braku konieczności uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przed wydaniem pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko organu II instancji w tym zakresie narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, z tego też względu zaskarżona decyzja została uchylona.

1.4. Rozważając prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi Sąd wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że zarządcą dróg - ul. [...] - jest Prezydent Miasta. Swoje zadania w tym zakresie organ wykonuje za pomocą jednostki mu podległej jaką jest Departament Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego. W konsekwencji wskazana w postanowieniu z dnia [...] maja 2020 r. jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, z którą należy przeprowadzić wymagane uzgodnienia, lecz jest jednostką przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki określone ustawą.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również do jej uzgodnienia na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ, a domaganie się od inwestora dostarczenia takiego uzgodnienia jest prawnie nieuzasadnione. Uzgodnienie, o którym tu mowa powinno być dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, i to w taki sposób, aby mogło zostać poddane kontroli, czy to organu odwoławczego, czy też sądu administracyjnego. Z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. nie wynika, aby organ przeprowadził wymaganą analizę pod kątem wymogów wynikających z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Z tych też przyczyn Sąd uchylił decyzję organu I instancji oraz postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. w zakresie, w którym organ I instancji nałożył na stronę obowiązek uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wyrok ten nie został zaskarżony i stal się prawomocny.

2. Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewoda, po rozpoznaniu wniosku inwestora, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2021 r, poz. 735 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy dotyczącej wniosku o pozwolenie na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] – budynki [...] na działce nr [...] i wyznaczył do załatwienia ww. sprawy Starostę.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2022 r.Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej składającego się z budynków oznaczonych symbolami [...] przy ul. [...] oraz zmiany pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu dla działek o nr ewid. [...]. Jednocześnie poinformował strony o możliwości zapoznania się ze wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w sprawie.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. Prezydent Miasta poinformował organ, że inwestor nie uzyskał od zarządcy dróg uzgodnienia przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 35 ust.3 ustawy o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Starosta zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w zakresie zagospodarowania terenu budynków oznaczonych symbolami [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę z zachowaniem wskazanych w tej decyzji warunków.

2.1. Powyższa decyzja, na skutek odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta, została uchylona w całości decyzją Wojewody z dnia [...] września 2022 r. nr [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia, jego uzasadnienia oraz materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę dowodzi, że organ I instancji nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 3 listopada 2021 r. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynika, że zrealizowany został obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

2.2. Wojewoda stwierdził, że organem rozpatrującym przedmiotową sprawę, w związku z postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., nie jest już Prezydent Miasta, z którym należy uzgodnić zmianę zagospodarowania terenu w zakresie możliwości jej włączenia do ruchu drogowego. Zaznaczył, że jak wskazał Sąd w uzasadnieniu przywołanego wyroku, uzgodnienie takie jest w niniejszej sprawie wymagane.

3. Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 36a i art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlane zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w zakresie zagospodarowania terenu budynków oznaczonych symbolami [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę dla inwestycji: polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami [...] w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; na terenie: działek o numerach ewidencyjnych [...], jednostka ewidencyjna m. [...] z zachowaniem wskazanych w tej decyzji warunków.

W motywach uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że stosując się do zaleceń organu II instancji oraz wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt. II SA/Go 504/21 przystąpił do analizy sprawy pod kątem art. 35 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczył, że w myśl ww. przepisu zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Wskazał, że uzgodnienie takie nastąpiło podczas sporządzania planu miejscowego dla osiedla [...] i osiedla [...] dla terenu przy ul. [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr VIII.84.2011, z dnia 29 marca 2011 r., jak również decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. numer [...] zatwierdzającą zamienny projekt zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...] a także uzgodniony został projekt zagospodarowania terenu osiedla przy ul. [...], działki numer [...] w zakresie komunikacji wewnętrznej osiedla do istniejącego zjazdu z drogi publicznej gminnej numer [...], ul. [...], dz. nr [...] pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...].

Organ I instancji podkreślił, że wniosek o wydanie niniejszej decyzji nie dotyczy zmiany sposobu połączenia drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) z drogą publiczną ul. [...]. Żądanie wyrażone we wniosku wywołane jest zmianą zagospodarowania terenu na skutek rezygnacji z realizacji jednej sekcji budynku na działce o numerze ewidencyjnym [...] oznaczonego symbolem [...], a w zamian wprowadzenie dodatkowych 14 miejsc postojowych. Sposób połączenia z drogą publiczną ul. [...] nie ulegnie zmianie, a także wobec zmniejszenia projektowanych ilości mieszkań nie wystąpi zwiększenie natężenia ruchu samochodowego.

4. Od powyższej decyzji Prezydent Miasta wniósł odwołanie zarzucając jej naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 36a ust. 3w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w zakresie możliwości włączenia do drogiruchu drogowego spowodowanego zmianą decyzji, które to uzgodnienie jestniezbędne dla możliwości uzyskania zmiany pozwolenia na budowę;

2) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") przez naruszenie zasady związania organu oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 504/21, w zakresie konieczności uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przed wydaniem pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;

3)art. 107 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie przyczyn odstąpienia przez organ od uzgodnienia inwestycji z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miasta [...].

Wskazując na powyższe Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

5. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2022 r.

W jej uzasadnieniu stwierdził, że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku, który zapadł w przedmiotowej sprawie i nie naruszył art. 153 p.p.s.a.W ocenie organu odwoławczego dokonanie ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi zmian przedstawionych projekcie budowlanym analizowanym w niniejszej sprawie nie jest konieczne, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta i w swej istocie obejmuje zatwierdzenie projektu budowlanego przedstawiającego rozwiązania istotnie odstępujące od tych przyjętych w zmienianej decyzji. Przedmiotowe budynki [...] są elementem składowym całości zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...].

Pierwotna decyzja Prezydenta Miasta, którą udzielił on pozwolenia na budowę tej inwestycji (podzielonej na wiele etapów) była kilkakrotnie zmieniana. Kwestia skomunikowania przedmiotowego osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z drogami publicznymi i układ dróg wewnętrznych oraz zjazdu z drogi publicznej zostały już rozstrzygnięte i nie uległy zmianie. Budynki objęte przedmiotową zamianą pozwolenia na budowę stanowią kolejny etap inwestycji, a ich realizacja nie wpływa na sposób połączenia przedmiotowego osiedla z drogą publiczną.

Organ odwoławczy podkreślił, że uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącej główną przesłanką tego uzgodnienia. Wojewoda zaznaczył, że pismem z [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta uzgodnił projekt zagospodarowania terenu osiedla przy ul. [...], dz. nr [...] w zakresie komunikacji wewnętrznej osiedla do istniejącego zjazdu z drogi publicznej gminnej nr [...], ul. [...], dz. nr [...]. Do uzgodnienia tego załączona została kopia projektu zagospodarowania terenu osiedla przy ul [...] przewidzianego do realizacji na działkach nr [...].

Zdaniem Wojewody nie budzi zatem wątpliwości, że na etapie tego uzgodnienia zarządcy drogi znane były zamiary inwestora w zakresie projektowanego zagospodarowania terenu w zakresie zarówno komunikacji wewnętrznej i jej połączenia z drogą publiczną jak i ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jakie zamierza on zrealizować w ramach osiedla. Maksymalne i minimalne parametry zabudowy wynikają natomiast z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został powyżej cytowany. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że uzgodnienie uwzględniało również kwestie związane z budową budynków [...]. W ramach przedstawionych rozwiązań projektowych inwestor zrezygnował z jednego z segmentów w wcześniej planowanych do realizacji w budynku [...] i uzgodnionych w 2017 r. z zarządcą drogi. Prowadzi to zatem do zmniejszenia ilości projektowanych lokali mieszkalnych na rzecz dodatkowych miejsc postojowych. Zmianie nie ulegają rozwiązania w zakresie połączenia inwestycji z drogą publiczną poprzez zjazd, na którego lokalizację inwestor uzyskał zezwolenie zarządcy drogi już w 2008 r.Organ odwoławczy stwierdził zatem, że brak jest konieczności ponownego uzgodnienia inwestycji.

6. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta wniósł skargę zarzucając jej naruszenie:

1)art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą decyzji, które to uzgodnienie jest niezbędne dla możliwości uzyskania zmiany pozwolenia na budowę;

2) art. 153 p.p.s.a. przez naruszenie zasady związania organu oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 504/21, w zakresie konieczności uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przed wydaniem pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie od Wojewody na rzecz Prezydenta Miasta zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte.

7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzjioraz rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym. Nadto stwierdził, że w wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. Sąd orzekł, że uzyskanie uzgodnienia z zarządcą drogi na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, iż nie jest ono wymaganew postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zaznaczył przy tym, że ani organ odwoławczy ani organ I instancji nie stwierdziły w swoich rozstrzygnięciach, iż takie uzgodnienie nie jest wymagane. Organy wskazały, że inwestor posiada stosowne uzgodnienie z zarządcą drogi i nie zasadnym jest zatem żądanie ponownego uzgodnienia Inwestycji z zarządcą drogi.

8. W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. także uczestnik postępowania - inwestor wniósł o oddalanie skargi. Jednocześnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Z uwagi na zgodne wnioski stron w tym zakresie niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

10. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2022 r. zmieniająca, na skutek wniosku R. sp. z o.o. P. sp. k., decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w zakresie zagospodarowania terenu budynków oznaczonych symbolami [...] oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą ww. Spółce pozwolenia na budowę dla inwestycji: polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami [...] w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; na terenie: działek o numerach ewidencyjnych [...], jednostka ewidencyjna m. [...], przy ul. [...] z zachowaniem wskazanych w tej decyzji warunków.

Spór między stronami niniejszego postępowania sprowadza się w istocie tylko do rozstrzygnięcia czy przed wydaniem wskazanej decyzji organ zobowiązany był zwrócić się do inwestora o przedłożenie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zastosowanie tego przepisu w sprawie należy ocenić w aspekcie związania wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 504/21, którym uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020r. Wobec powyższego w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którymocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.

Wprawdzie ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1557) znowelizowano niektóre przepisy ustawy Prawo budowlane w tym art. 35 ust. 1 tej ustawy, gdzie uchylono jego pkt 3. Zmiana ta jednak, wobec wprowadzenia pkt 3a, który wymaga dołączenia tożsamych dokumentów co wcześniej uchylony pkt 3 pozostaje bez wpływu na ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 3 listopada 2021r. Stwierdzić zatem należy, że wniniejszej sprawie nie uległ istotnej zmianie stan prawny i tym samym, zarówno organy obu instancji, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wskazanym wyroku.

11. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznychzmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

Jak już wskazano w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, wprawomocnym wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że pogląd organu co do braku konieczności uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przed wydaniem pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest błędy. To narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 lit.a (obecnie pkt 3a) ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, i z tego też względu zaskarżona decyzja została uchylona.

Sąd stwierdził jednocześnie, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że zarządcą dróg - ul. [...] - jest Prezydent Miasta. Swoje zadania w tym zakresie wykonuje za pomocą jednostki mu podległej jaką jest Departament Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego. Zaznaczył przy tym, że wskazana jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, z którą należy przeprowadzić wymagane uzgodnienia, lecz jest jednostką przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki określone ustawą. W konsekwencji stwierdził, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak również do jej uzgodnienia na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził też, żew tej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ, a domaganie się od inwestora dostarczenia takiego uzgodnienia jest prawnie nieuzasadnione. Uzgodnienie, o którym tu mowa powinno być dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, i to w taki sposób, aby mogło zostać poddane kontroli, czy to organu odwoławczego, czy też sądu administracyjnego.

12. Podkreślić należy, że w ocenianym wówczas postępowaniu rolę organu I instancji pełnił Prezydent Miasta, jednakże po przekazaniu sprawy organom do ponownego rozpoznania, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. postanowił wyłączyć Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy dotyczącej wniosku inwestora i wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę. W tej sytuacji stracił aktualność wywód Sądu, żedomaganie się od inwestora dostarczenia spornego uzgodnienia jest prawnie nieuzasadnione gdyż powinno być ono dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Nadal jednak obowiązuje jednoznacznie wyrażone w tamtym wyroku stanowisko, że uzgodnienie takie jest konieczne.

Kwestię tę trafnie ocenił Wojewoda w decyzji z dnia [...] września 2022r., uchylającej decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2022 r., gdzie wskazał, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynika, że zrealizowany został obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit.a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zaznaczając jednocześnie, że wbrew stanowisku organu I instancji uchylenie jednego z punktów postanowienia z [...] maja 2021 r. (dotyczącego uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu) nie oznacza, że "kwestia ta może zostać pominięta przy wydawaniu nowej decyzji w sprawie, Sąd stwierdził bowiem, że stanowisko, że uzgodnienie takie nie jest wymagane jest błędne".

Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazanie Sądu oraz wskazanie organu odwoławczego zupełnie pominął.Ponownie rozpatrując odwołanie i akceptując stanowisko organu I instancji Wojewoda nie tylko naruszył zatem związanie oceną prawną zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 listopada 2021 r. ale też i własną ocenę przestawioną w decyzji z dnia [...] września 2022r.

13. Nie można podzielić argumentacji Wojewody zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę, że organyzastosowały się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. bowiem ani organ odwoławczy ani organ I instancji nie stwierdziły w swoich rozstrzygnięciach, iż sporne uzgodnienie nie jest wymagane lecz wykazały, że inwestor stosowne uzgodnienie z zarządcą drogi posiada – pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r., którym uzgodniono projekt zagospodarowania terenu osiedla przy ul. [...], dz. nr [...] w zakresie komunikacji wewnętrznej osiedla do istniejącego zjazdu z drogi publicznej gminnej nr [...], ul. [...], dz. nr [...] (do uzgodnienia tego załączona została kopia projektu zagospodarowania terenu osiedla przy ul [...] przewidzianego do realizacji na działkach nr [...]) oraz, że z tego względu nie ma wątpliwości, że na etapie tego uzgodnienia zarządcy drogi znane były zamiary inwestora w zakresie projektowanego zagospodarowania terenu w zakresie zarówno komunikacji wewnętrznej i jej połączenia z drogą publiczną jak i ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jakie zamierza on zrealizować w ramach osiedla.

Powyższe pismo, co wynika z samego zestawienia dat, było w dyspozycji organów i inwestorana długo przed wydaniem wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. (a nawet wniesieniem w tej sprawie skargi). To, że w uzasadnieniu tego wyroku nie jest wyraźnie wskazane nie oznacza, że nie było go w aktach administracyjnych sprawy II SA/Go 504/21 i, że nie zostało we wskazanym wyroku przez Sąd ocenione w całokształcie sprawy, niezależnie od tego, że organy nie posługiwały się takim zarzutem (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

14. Choć główne argumenty uzasadnienia dotyczącego spornej kwestii odnoszą się do relacji między uzgodnieniem na etapie planu, a wymogiem uzgodnienia na etapie wydawania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę to, jednakSąd Wojewódzki stwierdził jednoznacznie, że "wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne, nowe elementy".Stąd wywodzi się konieczność dokonania uzgodnień na etapie procedowania zmiany pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Ta konstatacja ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem wniosek inwestora został zmodyfikowany co wiąże się z koniecznością dokonania ponownych uzgodnień – aktualnych dla zmienionej (nowej) decyzji. To bowiem dopiero na tym etapie można ustalić konkretne parametry ruchu drogowego wynikające z wielkości planowanej inwestycji (w tym jej zmiany),która, co należy przypomnieć, jest istotna, bowiem zmiana dotyczy budowy kolejnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych symbolami [...] w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; na terenie: działek o numerach ewidencyjnych [...]), co niewątpliwe ma wpływ na parametry ruchu drogowego.

15. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do obchodzenia skutków prawomocnego wyroku i wyrażonej w nim oceny prawnej przez odmienną ocenę stanu faktycznego objętego sprawą II SA/Go 504/21, co jest niedopuszczalne. Jeśli zaś wskazane dokumenty nie były organom znane i nie znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy rozstrzygniętej decyzjami kontrolowanymi w sprawieII SA/Go 504/21 i w ocenie organu stanowią nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody (o czym żaden z organów nie wspomina, nie mówiąc o tego wykazaniu), to ich odrębna ocena może nastąpić tylko w trybie wznowienia postępowania (jeśli oczywiście zostaną wykazane przesłanki wznowienia).

Argumentacja Starosty, że żądanie wyrażone we wniosku wywołane jest zmianą zagospodarowania terenu na skutek rezygnacji z realizacji jednej sekcji budynku na działce o numerze ewidencyjnym [...] oznaczonego symbolem [...], a w zamian wprowadzenie dodatkowych 14 miejsc postojowych powoduje, że sposób połączenia z drogą publiczną ul. [...] nie ulegnie zmianie, a także wobec zmniejszenia projektowanych ilości mieszkań nie wystąpi zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, nie sanuje braku spornego uzgodnienia. Nie jest to bowiem zarządca drogi - tj. organ właściwy do oceny czy i ewentualnie jaki wpływ ma przedmiotowa inwestycja na natężenie ruchu samochodowego.

16. Nie można również zgodzić się z inwestorem, że Prezydent Miasta z uwagi na to, że jest stroną postępowania w niniejszej sprawie pozbawiony jest możliwości dokonywania spornych uzgodnień w roli zarządcy drogi. Z wyroku z dnia z dnia 3 listopada 2021 r. wynika, że Prezydent Miasta jest stroną w niniejszym postępowaniu nie dlatego, iż pełnił rolę organu I instancji i jest zarządcą drogi lecz dlatego, że reprezentuje właściciela nieruchomości (tj. Miasto [...]), bezpośrednio przyległej do nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa inwestycja.

Jak słusznie zauważył skarżący, na podstawie postanowienia Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r.Starosta był organem wyznaczonym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest on jednak zarządcą drogi właściwym do dokonania spornych uzgodnień. To Prezydent Miasta, jako zarządca dróg przy ul. [...] (przy których znajduje się planowana inwestycja), nadal pozostawał właściwy do uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

17. Wobec powyższego w skardze trafnie zarzucono organowi (organom) naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego orzeczenia, dotyczące obowiązku przeprowadzenia uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przed wydaniem pozwolenia na budowę z zarządcą drogi - Prezydentem Miasta.