Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1000/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 2, art. 39 ust. 1, ust. 3, ust. 7,
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 r. poz. 1376 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. S. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, odmówił wydania zezwolenia na zajęcie na prawach wyłączności pasa drogowego ul. [...] w K. (działka nr [...] [...]) o pow. 24, 20 m2 w terminie od 28 kwietnia 2022 r. do 20 października 2022 r. z przeznaczeniem na ustawienie ogródka gastronomicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona wnosi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. (działka nr [...]) z przeznaczeniem na ustawienie ogródka gastronomicznego jako docelową lokalizację wskazując ciąg pieszy. Teren którego dotyczy wniosek zlokalizowany jest na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. - część I, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] oznaczony symbolem 7KDX teren ciągu pieszego i/ lub pieszo - rowerowego. Dla tego terenu nie dopuszczono lokalizowanie ogródków.

Ulica [...] w K. stanowi główny ciąg komunikacyjny prowadzący bezpośrednio od strony latarni morskiej jak i molo do pozostałej części uzdrowiska. W sezonie letnim stanowi najbardziej zatłoczone miejsce. Ze względu na lokalizację, jak również bezpośrednie sąsiedztwo zabytkowych parków, mola spacerowego oraz plaż w okresie całego roku kalendarzowego, charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu. W celu zapewnienia właściwego bezpieczeństwa ww. droga wyłączona została z ruchu pojazdów i stanowi ciąg pieszy.

Zdaniem organu I instancji, nie zaistniały przesłanki określone w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, przemawiające za wydaniem wnioskowanego zezwolenia. Pas drogowy ze swojej istoty nie służy do prowadzenia działalności, ale przede wszystkim wykorzystywany ma być dla potrzeb ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych oraz dla potrzeb zarządzania drogami. Z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że na obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że umieszczenie w pasie drogowym np. ogródka gastronomicznego (niezwiązanego z gospodarką drogową i obsługą uczestników ruchu) jest możliwe tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Udzielenie zatem zezwolenia powinno mieć charakter wyjątkowy, a umieszczenie obiektu/urządzenia we wnioskowanym miejscu pasa drogowego powinno być szczególnie uzasadnione i nie może powodować utrudnienia dla uczestników ruchu drogowego.

Organ I instancji wyjaśnił, iż w latach ubiegłych żaden podmiot nie otrzymał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. w jakimkolwiek celu, mając na względzie przede wszystkim nadrzędny bezpieczeństwa użytkownikom drogi. Każde wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z gospodarką drogową poprzedzane jest odpowiednimi analizami i ustaleniami. W omawianym przypadku ustalono, że nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający wydanie zezwolenia na ingerencję w pas drogowy, ponieważ ustawienie ogródka gastronomicznego we wskazanym przez stronę miejscu ograniczy możliwość swobodnego poruszania się pieszych i negatywnie wpłynie na warunki komunikacyjne.

Od decyzji organ I instancji W. S. wniósł odwołanie, zarzucając jej:

- naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nie zastosowanie,

- naruszenie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne uznanie, że teren oznaczony symbolem 7KDX to drogi podczas gdy jest to teren ciągów pieszych,

- niewyjaśnienie, a w konsekwencji wywołanie wątpliwości, co do rzeczywistego istnienia oraz przebiegu pasa drogowego ul. [...], a także nierównego traktowania strony w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tego pasa drogowego - w załączeniu zdjęcia ulicy z roku 2021 oraz lipca 2022 potwierdzające trwałe korzystanie z pasa drogowego, wśród nich: D. P., którego trwałe ogrodzenie na odcinku kilkudziesięciu metrów styka się z obrzeżami ul. [...], D. K., sezonowy obiekt gastronomiczny P., tymczasowe obiekty handlowe,

- naruszenie przepisów postępowania poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewypełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcia faktów powszechnie znanych organowi z urzędu w zakresie corocznego wydawania zgód na zajęcie pasa drogowego na ogródki gastronomiczne i w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale - co miało rażący wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wyjaśnił, że jego ogródek gastronomiczny położony jest daleko od drogi z ruchem pojazdów, bezpośrednio graniczy z szerokim deptakiem, nie ma możliwości styczności ze ścieżką rowerową. Podkreślił też, że w latach 2017 i 2018, w tym samym stanie prawnym oraz faktycznym, tj. sąsiadowaniem z deptakiem dla pieszych - ciągu pieszych otrzymał zgodę na zajęcie tego pasa pod ogródek gastronomiczny.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Kolegium podało, że w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy, wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenia wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, czy obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie reklam, a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach (art. 40 ust. 2 ustawy).

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu. Przepis ten uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, ubiegający się o zezwolenie w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym, który dodatkowo współgra z zasadami bezpieczeństwa ruchu.

W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wskazał żadnej okoliczności, która świadczyłaby, że umieszczenie przez niego ogródka sezonowego w miejscu wskazanym we wniosku jest szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy. Interes strony prowadzącej daną działalność gospodarczą oraz fakt wcześniejszej zgody na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu nie stanowią szczególnego uzasadnienia zajęcia pasa drogowego i nie należą do przesłanek pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Okoliczność udzielania zezwoleń w okresie poprzedzającym nie oznacza obowiązku automatycznego wydawania kolejnych zezwoleń. Podobnie okoliczność udzielania zezwoleń innym podmiotom w innych częściach miasta, nie oznacza tego obowiązku. Nie stanowią one w realiach rozpatrywanej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Kolegium podkreśliło, że zarządca drogi ma prawo prowadzić w tym zakresie odpowiednią politykę i wprowadzać zasady zmierzające do zapewnienia tego bezpieczeństwa. Nieudzielanie zezwoleń żadnemu innemu podmiotowi na zajęcie pasa drogowego ul. [...] świadczy o konsekwencji organu w podejmowaniu tych działań oraz zaprzecza twierdzeniu, że organ traktuje odwołującego się tendencyjnie. Nie znajdują potwierdzenia twierdzenia odwołującego się, że tej części pasa drogowego organ zezwolił na zajęcie innym podmiotom. Organ wyjaśnił, że obiekty, na które wskazał odwołujący się (ogrodzenie, tablica informacyjna, pawilon handlowy, ogródek gastronomiczny, budka fotograficzna, budka z zabawkami - zdjęcia nr 2-9, 11 i 12) znajdują się poza pasem drogowym. Pozostałe zdjęcia dotyczą wnioskowanego zajęcia lub obrazują inne tereny, niż pas drogowy ul [...]. Dlatego zarzut odwołującego się o nierównym traktowaniu strony w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tego pasa drogowego i tendencyjnym potraktowaniu jego wniosku, nie znajduje potwierdzenia.

W ocenie Kolegium, w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powodującego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można zarzucić organowi niepodjęcia działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewypełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale. Stan faktyczny został wyczerpująco ustalony. W aktach znajdują się mapki i zdjęcia obrazujące przebieg pasa drogowego ulicy [...], w tym mapa ewidencyjna gruntów, na których zaznaczono granice pasa drogowego. Dlatego zarzut odwołującego się, że przebieg pasa drogowego nie został ustalony, nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne uznanie, że teren oznaczony symbolem 7KDX to drogi, podczas gdy jest to teren ciągów pieszych. W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że teren, który jest przedmiotem wniosku położony jest w pasie drogowym ul. [...]. Tak opisany teren jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, w którym teren ten oznaczony jest symbolem 7KDX i dotyczy ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego. Z materiału dowodowego wynika, że teren, na zajęcie którego wnioskodawca domaga się zezwolenia, stanowi część pasa drogowego.

Ponadto, zdaniem organu II instancji, oczywistym jest, że ustawienie ogródka gastronomicznego na ruchliwej części ciągu pieszego, zmniejszy przestrzeń przeznaczoną dla pieszych, co negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo poruszania się. Poczynione ustalenia były wystarczające do podjęcia prawidłowej decyzji. Dlatego nie zasługuje na uznanie także zarzut odwołującego się, że organ nie uzasadnił na czym aktualnie polega konkretne zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych przez ustawienie przez odwołującego się ogródka gastronomicznego. W tym kontekście odwołujący się zarzucił także naruszenie zasady zaufania do urzędu poprzez niewyjaśnienie wszystkich argumentów użytych na odmowę wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego przez ogródek gastronomiczny skarżącego. Zarzut ten jest chybiony, ponieważ organ uzasadnił swoje stanowisko. Uznanie, że wnioskowane zajęcie pasa drogowego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku oraz stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowi wystarczające uzasadnienie do odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na to zajęcie.

Na powyższą decyzję W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania zdjęć, decyzji z lat poprzednich (w tym z 2018 r.) przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie okoliczności dotyczących wpływu budynku inwestora na sąsiednie nieruchomości i bezpieczeństwo ich mieszkańców.

- art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) o drogach publicznych - poprzez jego nie zastosowanie,

- naruszenie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne uznanie, że teren oznaczony symbolem 7KDX to drogi podczas gdy jest to teren ciągów pieszych,

- nierówne traktowanie w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z pasa drogowego przy ul. [...] w K. - w załączeniu zdjęcia ulicy z roku 2021 i 2022, potwierdzających korzystanie z pasa drogowego ul. [...] przez inne podmioty gospodarcze,

- naruszenia zasady zaufania do urzędu - administracji publicznej poprzez nie uzasadnienie - wyjaśnienie wszystkich argumentów użytych na odmowę wyrażania zgody na zajęcie pasa drogowego i ograniczenie się do ogólnych twierdzeń powielonych za organem I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wniósł do Prezydenta Miasta K. wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie, na prawach wyłączności, pasa drogowego przy ul. [...] w K., bez ingerowania w deptak - ciąg pieszy (co potwierdzają załączone do skargi zdjęcia, w tym nr 1). W latach 2017 i 2018, w tym samym stanie prawnym oraz faktycznym, tj. sąsiadowaniem z deptakiem dla pieszych - ciągu pieszych otrzymał zgodę na zajęcie tego pasa pod ogródek gastronomiczny. Wówczas organ uznał, że ogródek gastronomiczny (sezonowy) nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego – pieszych, bo to jest ciąg pieszych, tak jak aktualnie również wynika to z § 5.1. planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą NR [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. dla terenu 7KDX, na którym położona jest restauracja, która przylega do deptaka w jego najszerszym miejscu. Za jego nieruchomością deptak się zwęża i aktualnie jak i w latach poprzednich (po 2018 roku) jego część (pas drogowy) jest zajmowana przez ogródki gastronomiczne, przyczepy gastronomiczne, stoiska gastronomiczne i handlowe (zdjęcia z 13 lipca 2022 r.), za zgodą Prezydenta Miasta K., który uznał, że zajmowanie przez nich pasa drogowego (nawet w najwęższym miejscu ul. [...] w K.) nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa pieszych, ani nie doprowadzi do zniszczenia drogi jak i znajdujących się tam urządzeń.

Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji, organ nie uzasadnił na czym aktualnie, w niezmienionym od 2018 r. stanie prawnym i faktycznym, przy corocznym wyrażaniu zgody innym podmiotom na zajęcie pasa drogowego na ul. [...] o 2018 roku i w 2022 roku (zdjęcia załączone do odwołania), polega zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych przez wnioskowany ogródek gastronomiczny w sezonie 2022 r., nie ingerujący w deptak dla pieszych. Samo stwierdzenie organu, że po 4 latach zagraża bezpieczeństwu pieszych bez wskazania konkretnych przyczyn, nie stanowi jasnego i transparentnego postępowania organu i burzy zaufanie do niego. Przede wszystkim nie stanowi uzasadnienia odmownej decyzji, bo dalej nie wynika z niego konkretne zagrożenie.

Skarżący podkreślił, że ogródek gastronomiczny nie powoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi (był i byłby posadowiony na płytach chodnikowych położonych na własny koszt) i nie zmniejszy ich wartości. Praktyka takich ogródków gastronomicznych, które składają się z wolnostojących stołów i krzeseł (chowanych po zamknięciu lokalu) nie ingeruje w strukturę pasa drogowego w jakikolwiek sposób.

Ponadto, na terenie portu w K., corocznie od wielu lat (informacja powszechnie znana z urzędu) na wąskich chodnikach bezpośrednio graniczących z ruchliwą ulicą znajdują się ogródki gastronomiczne. Piesi, aby przejść muszą wychodzić na ruchliwą ulicę (załączone do skargi zdjęcia). Ten powszechnie znany fakt i widok, co roku nie zostaje jednak uznany przez Prezydenta Miasta K. za rodzący zagrożenie bezpieczeństwa pieszych (licznych turystów) i szkodzący drodze - ulicy czy jej urządzeniom. Ogródki gastronomiczne na ulicach K., na promenadzie są powszechnym widokiem i wpisały się od lat w jego krajobraz. Oznacza to, że wola utworzenia takiego ogródka gastronomicznego na terenie miasta K. stanowi wyjątek od zasady (zawarty w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), bo jest tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, który od wielu, wielu lat pozwala restauratorom na skuteczne wnioskowanie o zajęcie pasa drogowego na ten cel i uzyskiwania zgody.

Skarżący wyjaśnił, iż przyjmuje do wiadomości, ze wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny na bardzo wąskim i zatłoczonym chodniku w centrum miasta (np. w porcie) graniczącym z bardzo ruchliwą ulicą, może nie stanowić argumentu do wydania jemu zgody na zajęcie pasa drogowego, ale wówczas, zdaniem strony, organ ma obowiązek wskazać taką inną konkretną istniejącą i rzeczywistą przyczynę swojej odmowy, w której dokładnie wyjaśni dlaczego w sytuacji braku zagrożenia bezpieczeństwa pieszych jak i ruchu drogowego, który jest wyłączony z ulicy [...], odmawia tej zgody, a wyraża ją w stosunku do pasa drogowego - wąskiego chodnika, który stanowi bezpośrednie i realne zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych i samochodów, ponieważ pieszy nie może swobodnie korzystać z takiego chodnika i aby przejść musi wejść na drogę (dla pojazdów) - zdjęcia załączone do skargi. Takie postępowanie organu, bez podjęcia wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym uwzględnienia faktów znanych organowi faktów co do ilości, lokalizacji ogródków gastronomicznych na terenie miasta K. i zajmowanych przez nich pasów drogowych, stanowi nierzetelne wypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co stanowi rażące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Skarżący podniósł, że Kolegium nie odniosło się do jego zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności co do równego traktowania. Nie wskazano konkretnych i rzeczywistych powodów odmowy zgody na lokalizację ogródka gastronomicznego. Nie wiadomo co stanowiłoby to zagrożenie, skoro wcześniej w tym samym stanie prawnym i faktycznym taka zgoda została wydana. Prezydent jak i SKO w K. nie wyjaśnia tego. Nie powołuje się na nowe fakty, które rodziłyby to niebezpieczeństwo.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w tak zakreślonej kognicji wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu.

Skarżący wnosił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w K. (działka nr [...] [...]) o pow.

24,20 m2, w terminie od 28 kwietnia 2022 r. do 20 października 2022 r., z przeznaczeniem na ustawienie ogródka gastronomicznego, usytuowanego wzdłuż jego nieruchomości - restauracji [...].

Jak wynika z akt teren, którego dotyczy wniosek, zlokalizowany jest na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. - część I, oznaczony symbolem 7KDX i ujęty w zapisach planu jako teren ciągu pieszego i/ lub pieszo - rowerowego.

W tym miejscu należy wskazać, że nie ma racji skarżący, iż organy błędnie odczytały plan zagospodarowania, iż teren działki nr [...] to droga, podczas gdy w planie jest on oznaczona symbolem 7KDX jako ciąg pieszych. Działka nr [...], jak wynika z dokumentów akt, jest drogą gminną, a więc publiczną, przeznaczoną do ruchu pieszych i takiej też prawidłowej kwalifikacji działki dokonały organy orzekające w sprawie zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) - dalej: "u.d.p.", droga oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Z przedstawionego przez organ I instancji opisu ulicy [...] wynika, że jest ona drogą gminną, a więc publiczną, która stanowi jest główny ciąg komunikacyjny dla pieszych, wyłączony dla ruchu pojazdów, o dużym natężeniu ruchu pieszych ze względu na położenie na terenie uzdrowiskowym, w bezpośrednim sąsiedztwie parków, mola spacerowego oraz plaż.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych mapek geodezyjnych, uwidaczniających działki przylegające do działki drogowej nr [...] wraz z zabudową, nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) usytuowana jest przy granicy pasa drogowego, tak, że przestrzeń przed lokalem gastronomicznym, na której miałby być ustawiony ogródek letni, znajduje się w pasie drogowym ulicy [...].

Z kolei zabudowa sąsiednich działek nr [...], [...], czy [...] położonych wzdłuż ww. ulicy, nie przylega do granicy pasa drogowego, tak, że pomiędzy zabudowaniami działek a linią pasa drogowego pozostaje "wolna" przestrzeń terenu działki prywatnej.

Sąd stwierdził, że Kolegium, w odpowiedzi na zarzuty z odwołania, wyjaśniło w decyzji, iż obiekty przedstawione na zdjęciach skarżącego jako przykład lokalizacji w pasie drogowym ulicy [...] obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ze względu na powyżej opisane usytuowanie działek i ich zabudowy, nie znajdują w pasie drogowym tej ulicy, a na terenie prywatnym.

W konsekwencji nie sposób uznać za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania zdjęć, które jak wynika z treści decyzji organ II instancji ocenił i wyjaśnił kwestię lokalizacji pawilonów handlowych, kiosków, budek i innych obiektów na sąsiednich terenach, wzdłuż ulicy [...], która to lokalizacja nie podlega reżimowi ustawy o drogach publicznych.

Z tego też względu Sąd uznał za bezskuteczny zarzut naruszenia względem osoby skarżącego zasady równego traktowania stron, podnoszony na przykładzie podmiotów korzystających na tych samych zasadach z tego samego pasa drogowego przy ul. [...] w K., którym, według skarżącego, udzielono zezwolenia. Ponadto, jak podał organ I instancji, w ubiegłych latach żaden podmiot nie otrzymał zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego ulicy [...], co również podważa zarzut strony o nierównym traktowaniu podmiotów, a nadto, jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, świadczy o konsekwentnej polityce zarządcy drogi w zakresie ochrony dróg i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Należy podkreślić, że skoro umieszczenie ogródka gastronomicznego przed nieruchomością skarżącego, jak już wskazano, ma mieć miejsce w pasie drogowym, to niezależnie od tego, że jest to droga wykluczona z ruchu pojazdów, i niezależnie od polityki zagospodarowania pasów drogowych w innych częściach K., wymaga weryfikacji w odrębnym postępowaniu, w oparciu stan faktyczny wyłącznie tej sprawy i przesłanki wynikające z poniższych regulacji. Trafnie wskazało też w swoich wyjaśnieniach Kolegium, że fakt, iż w poprzednich latach były wydawane skarżącemu zezwolenia pozostaje bez wpływu na ocenę stanu rzeczy w ramach aktualnego wniosku, gdyż nie ma tu automatyzmu działania zarządcy drogi, który ma obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) - dalej: u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przykładowy katalog czynności niedozwolonych w pasie drogowym ustawodawca zamieścił w pkt 1-12 powołanego przepisu (art. 39 ust. 1 pkt 1-12), w tym, w punkcie 1 określono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Z powyższych regulacji wynika, mają one służyć ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p., umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W ocenie Sądu, słusznie wskazał organ II instancji, że skarżący istnienia takiego szczególnego przypadku nie wykazał, zaś umieszczenie sezonowego ogródka w tym miejscu wiąże się wyłącznie z interesem skarżącego związanym z prowadzeniem działalności z zakresu gastronomii.

Natomiast argumenty organów są, w ocenie Sądu, wystarczające i przekonujące o konieczności odmowy wydania skarżącemu wnioskowanego zezwolenia ze względu na bezpieczeństwo, płynność i wygodę ruchu pieszych, który jest intensywny w ciągu komunikacyjnym jaki stanowi ulica [...].

W orzecznictwie sądowym, które Sąd w pełni podziela, podkreśla się prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 59/13, z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2936/13, z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 32/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, postępowanie w sprawie z jego wniosku zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą administracyjną, materiał dowodowy i ustalenia organów były wystarczające dla podjęcia zgodnej z prawem decyzji, jak też Kolegium, w sposób rzetelny, odniosło się do wszystkich zarzutów z odwołania, z odniesieniem się do materiału zdjęciowego, który skarżący dołączył.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.