Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1861/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust.  3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 115/21 w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 listopada 2020 r. nr NWXIV.7581.3.22.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Wodzisławskiego z dnia 17 września 2020 r. nr WGN.6821.2.1.2020, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz P[...] kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 maja 2021 r. II SA/Gl 115/21, oddalił skargę P[...] na decyzję Wojewody Śląskiego z 23 listopada 2020 r. nr NWXIV.7581.3.22.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wnioskiem z 24 marca 2020 r. P[...] (dalej: PZD) wystąpiło do Starosty Wodzisławskiego o wydanie decyzji o zwrocie na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]o pow. [...]ha, obj. KW nr [...], której prawo użytkowania wieczystego wygasło w związku z jej przejęciem na realizację inwestycji objętej decyzją Starosty Wodzisławskiego nr 02/09. W podstawie prawnej żądania powołał art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że PZD był użytkownikiem wieczystym działki nr [...], zajętej przez R[...] w W. Decyzją Prezydenta Miasta W., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dokonano (dalej: specustawa drogowa) dokonano podziału geodezyjnego powyższej działki i wydzielono trzy działki, nr [...], [...] i [...]. Dwie pierwsze działki zostały przeznaczone na realizację inwestycji drogowej pn.: "Udrożnienie ruchu południowej części Subregionu Zachodniego – W.- Etap I i Etap II" i zostały przejęte przez Miasto W.. Natomiast działka nr [...] pozostała w dotychczasowym sposobie użytkowania R[...]w W.

Starosta Wodzisławski decyzją z 17 września 2020 r. nr WGN.6821.2.1.2020, umorzył postępowanie w sprawie zwrotu i wyjaśnił, że art. 136 u.g.n. odnosi się do przypadków wywłaszczenia na podstawie tej ustawy. Natomiast art. 23 specustawy drogowej odsyła co prawa do u.g.n., ale w części dotyczącej zasad nabywania nieruchomości pod drogi.

Wojewoda Śląski decyzją z 23 listopada 2020 r. nr NWXIV.7581.3.22.2020 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko co do braku podstaw do zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. Podniósł, że specustawa drogowa w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem nieruchomości bądź jej części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera również bezpośredniego odesłania do u.g.n. w zakresie stosowania jej przepisów o zwrocie nieruchomości, ani odesłania generalnego do przepisów tej ustawy. Przepis art. 23 specustawy drogowej stanowi jedynie, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy u.g.n., zaś jej art. 12 ust. 5 odsyła do odpowiedniego stosowania u.g.n. w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania za przejecie nieruchomości. Odesłania te mają zatem, zdaniem Wojewody Śląskiego, ograniczony zakres. Przejecie nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu u.g.n. Nosi w sobie znamiona wywłaszczenia, ale nie przesądza to o możliwości zastosowania w tym przypadku u.g.n.

Skarga PZD na powyższą decyzję, wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 maja 2021 r. II SA/Gl 115/21, została oddalona. Zdaniem Sądu I instancji spór w istocie dotyczy tego, czy na zasadzie analogii można stosować przepisy art. 136 u.g.n. do zwrotu nieruchomości, która została wywłaszczona w trybie specustawy drogowej.

W ocenie Sądu I instancji art. 136 u.g.n. należy wykładać z uwzględnieniem art. 216 ust. 1 u.g.n. Rozdział 6 działu III u.g.n. zawiera regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym art. 136. Natomiast art. 216 ust. 1 u.g.n. zawiera zamknięty katalog aktów, do których m.in. art. 136 znajduje zastosowanie. Oceniając możliwość poszerzenia tego katalogu o inne ustawy, na podstawie których dochodzi do wywłaszczenia, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 maja 2011 r. SK 9/08, stwierdził, m.in.: "Przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 ustawy technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może «dodawać» art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 ustawy, gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy." Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, ma następującą treść: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Zatem to prawo powinno określać kompetencję organów władzy publicznej, w tym także organów administracji publicznej, do działania. Ponadto z art. 7 wywodzona jest dyrektywa interpretacyjna, która zakazuje domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. postanowienie TK z 9 maja 2005 r. Ts 216/04).

Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o omawiany przepis na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n.

Wobec tego, skoro nie jest możliwe poszerzenie katalogu ustaw zawartego w art. 216 u.g.n., który to katalog przesądza o zakresie zastosowania art. 136 do nieruchomości wywłaszczonych, ale niezagospodarowanych na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podlegających zwrotowi, to argumenty skarżącego zmierzające do otwarcia możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej, a więc ustawy w katalogu tym nie ujętych, nie zasługują na aprobatę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PZD. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że organ administracyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego;

2. prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 i art. 140 ust. 1 u.g.n. przez ich brak zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy, w ocenie skarżącego, wystąpiły przesłanki do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do meritum żądania zwrotu prawa użytkowania wieczystego, które nie zostało dotychczas rozpoznane. Należy je więc uznać za przedwczesne. To samo dotyczy zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a odnoszących się do art. 137 ust. 1 i art. 140 ust. 1 u.g.n. Istotę sprawy stanowi natomiast zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie.

W specustawie drogowej ustawodawca nie zawarł przepisów, które regulowałyby zwrot nabytej nieruchomości. W art. 23 tej ustawy zawarł jednak odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami (w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 - Nabywanie nieruchomości pod drogi), która w art. 136 ust. 1 i 3 przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W doktrynie słusznie podnosi się, że specustawa drogowa "nie stanowi odrębnej systemowo regulacji danej sfery poddanej reglamentacji prawnej, lecz zawiera jedynie szczególne regulacje co do niektórych kwestii, zasadniczo uregulowanych w ustawie mającej w zakresie gospodarki nieruchomościami charakter rozwiązań systemowych". Stosowanie u.g.n. do specustawy drogowej polega na "każdorazowym ustaleniu w danej sprawie, czy określona okoliczność faktyczna może być poddana kwalifikacji prawnej przede wszystkim w ramach samej ZasInwDrU. Dopiero brak możliwości dokonania takiej kwalifikacji prawnej powoduje konieczność zastosowania przepisów GospNierU, jeżeli z przepisów omawianej ustawy nie wynika oczywiście, iż określona kwestia nie została poddana szczegółowej regulacji prawnej w sposób zamierzony, także bez stosowania do niej przepisów GospNierU" (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 313-314, nb 1, 2).W rozdziale 3 specustawy drogowej prawodawca odwołał się również do ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 12 ust. 5 ("Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18"). Szczegółowe odwołanie jest jednak uzasadnione częściowym uregulowaniem kwestii ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania w specustawie drogowej. Fakt ten nie zmienia ogólnego wniosku, że ustawę o gospodarce nieruchomościami należy stosować w przypadku każdej sprawy nieuregulowanej w rozdziale 3. Dział III u.g.n. określa zasady związane z wykonywaniem, ograniczaniem lub pozbawianiem praw do nieruchomości. Nabywanie nieruchomości pod drogi oraz pozbawienie praw do nieruchomości są podobnymi - z perspektywy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - procedurami administracyjnymi. Zastosowanie obu procedur może bowiem skutkować wyzuciem z prawa własności (innego prawa rzeczowego) danego podmiotu. Określona w przepisach działu III rozdziału 6 u.g.n. instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest ściśle związana z samym wywłaszczeniem (zwrotu można dokonać tylko, jeśli wcześniej nastąpiło nabycie bądź przejęcie). Skoro tak, to nie ma podstaw, by odmówić jej zastosowania do nieruchomości nabytej w drodze specustawy drogowej. Instytucja zwrotu nie została uregulowana w tej ustawie, czym spełnia wymóg odesłania z art. 23. Ustawodawca w specustawie drogowej nie wprowadził zakazu zwrotu nieruchomości przejętej w trybie tej ustawy, dlatego zgodnie z wykładnią systemową konieczne jest sięgnięcie do uregulowań ogólnych, zawartych w 136 i 137 u.g.n.

Celem specustawy drogowej jest sprawne przejęcie odpowiednich nieruchomości, by można było skutecznie realizować inwestycje drogowe. Odesłanie do u.g.n. pozwala na stosowanie "ogólnych zasad", które często są korzystniejsze dla właściciela nabywanej nieruchomości, a zarazem nie są niezbędne do realizacji celów specustawy drogowej. Tym samym otwiera się możliwość zastosowania korzystnej dla podmiotu wywłaszczonego instytucji zwrotu nieruchomości przez odpowiednie stosowanie u.g.n. Wykładnia ta jest wzmocniona przepisami Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest zawsze dolegliwością, która jakkolwiek uzasadniona, stanowi najdalej idącą ingerencję w prawo własności. Z punktu widzenia osoby wywłaszczonej bez znaczenia pozostaje podstawa prawna wywłaszczenia, jeśli doszło do odjęcia własności w formie władczego działania organu władzy publicznej (L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 545-547, uw.15, 16). Może ona żądać jej zwrotu w sytuacji niezrealizowania celu publicznego (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Sam zwrot wpływa również korzystnie na ochronę prawa własności i przyczynia się równolegle do zwrotu do Skarbu Państwa odpowiedniej sumy pieniężnej wyłożonej na odszkodowanie (zob. wyrok NSA z 4.12.2019 r. I OSK 908/18, LEX nr 2774544).

Zauważyć przy tym należy, że "Dokonanie wykładni prokonstytucyjnej jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26 lutego 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238). Zgodnie z tą metodą w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (postanowienie TK z 15 maja 2007 r. P 13/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/2/23).

Ustrojodawca uzależnił możliwości wywłaszczenia od spełnienia dwóch warunków: musi być ono dokonane na cel publiczny oraz za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W odmiennym przypadku iluzoryczne byłyby gwarancje ochrony własności zawarte w art. 21 ust. 1 (Rzeczpospolita Polska chroni własność) oraz art. 64 ust. 1 (każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych) Konstytucji RP, skoro władza publiczna mogłaby w dowolny sposób w nie ingerować i to bez odpowiedniej rekompensaty. Instytucja zwrotu nieruchomości nie jest wprawdzie wprost wymagana przez Konstytucję RP, tym niemniej znajduje w niej uzasadnienie. Wzmacnia bowiem ochronę własności oraz ogranicza swobodę organów w dysponowaniu wywłaszczoną nieruchomością. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika m.in. prawo do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny (wyrok TK z 23 września 2014 r. SK 7/13, OTK-A 2014/8/93). Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. zwrot wywłaszczonych nieruchomości stał się "oczywistą konsekwencją" (koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem) wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok TK z: 24 października 2001 r. SK 22/01; 13 grudnia 2012 r. P 12/11; 13 marca 2014 r. P 38/11; 23 września 2014 r. SK 7/13).

Potwierdzeniem powyższych argumentów jest wyrok TK z 30 czerwca 2021 r. SK 37/19, w którym stwierdzono, że "Art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 oraz z 2021 r. poz. 784) rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234), jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (Dz. U. 2021, poz. 1228; OTK-A 2021, nr 54).

Zwrócić należy też uwagę, że "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)" – zob. uchwałę NSA(7) z 7.12.2009 r. I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16. Wprawdzie w tej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona już po wydaniu powyższego wyroku przez TK, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w tych okolicznościach brak w zarzutach kasacyjnych art. 23 specustawy drogowej, nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie.

Niniejsze postępowanie ogranicza się zatem do oceny, czy w sprawie należało zastosować odpowiednie przepisy u.g.n. pozwalające na zwrot nieruchomości nabytej w trybie specustawy drogowej. Pozytywna odpowiedź na to pytanie udzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jednak, że zaszły warunki do zwrotu nieruchomości. Oceny w tym zakresie musi dokonać organ I instancji, do czego jest obowiązany na mocy niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.