Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 442/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1 pkt 6, 21 ,34, art.25 ust.6a, art.41
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi Ł. sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 poz. 425, dalej jako - ustawa IOŚ ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] kwietnia do [...] czerwca 2024 r. na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych znajdującego się w miejscowości [...], którego zarządzającym jest [...] udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako - WIOŚ) zarządził: 1. Prowadzić składowisko odpadów w miejscowości [...] zgodnie z decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe. 2. Prowadzić pełny monitoring na składowisku odpadów w miejscowości [...]. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe. 3. Prowadzić monitoring wizyjny miejsc magazynowania lub składowania odpadów na terenie składowiska odpadów w miejscowości [...]. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe. 4. Złożyć wniosek na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...]. Termin realizacji: bezzwłoczny. WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień: 30 października 2024 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniach od [...] kwietnia do [...] czerwca 2024 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...], którego zarządzającym jest [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym WIOŚ zarządził ich usunięcie.

Ad. 1. Zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...] w skład urządzeń technicznych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania składowiska odpadów powinny wchodzić: kontener administracyjno-socjalny, wiata garażowa, magazyn "małych ilości odpadów niebezpiecznych", punkt ze sprzętem przeciwpożarowym oraz ogrodzenie i zabezpieczenie terenu składowiska (płot z siatki stalowej na słupkach metalowych o wysokości ok. 2,0 m z bramą wjazdową otwieraną ręcznie). W dniu [...] kwietnia 2024 r. w czasie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że ww. urządzeń oraz elementów wyposażenia składowiska nie było. W dniu [...] kwietnia 2024 r. w czasie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że: a) całkowity brak ogrodzenia spowodował, że na teren znajdujący się przy składowisku odpadów w [...] w sposób nielegalny dowożone były rożne odpady tj. z tworzyw sztucznych, opony, części samochodowe, meble i inne odpady. Zgodnie z punktem 10.10 instrukcji prowadzenia składowiska odpadów komunalnych w [...] - składowisko jest ogrodzone płotem z siatki stalowej na słupkach metalowych o wysokości ok. 2,0 m. Brama wjazdowa otwierana ręcznie. Należy zadbać, aby ogrodzenie było kompletne - ewentualne braki i uszkodzenia usuwać na bieżąco, aby wyeliminować możliwość wstępu na teren składowiska osób nieupoważnionych. Ponadto zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1902 ze zm.) składowisko odpadów zabezpiecza się tak, aby uniemożliwić dostęp osób nieuprawnionych oraz nielegalny dowóz odpadów na składowisko. Na podstawie dokumentacji fotograficznej ustalono, że teren znajdujący się przy składowisku odpadów w [...], na który w sposób nielegalny dowożone były różne odpady tj. z tworzyw sztucznych, opony, części samochodowe, meble i inne odpady został uprzątnięty przez zarządzającego składowiskiem. Miejsca w których znajdowały się nielegalnie porzucone odpady zabezpieczono betonowymi płytami i słupkami; b) w kilku miejscach przy bryle składowiska widoczne były odcieki ze składowiska (w czasie prowadzonych czynności kontrolnych nie uzyskano informacji dot. częstotliwości opróżniania zbiornika na odcieki). Zgodnie z zapisami punktu 10.5 instrukcji prowadzenia składowiska odpadów komunalnych w [...] - (....) odcieki odprowadzane są przewodem o średnicy 0,25 m są do podziemnego zbiornika odcieków, skąd na bieżąco są wywożone za pomocą wozu asenizacyjnego do oczyszczania na teren oczyszczalni ścieków. W dniu 21 czerwca 2024 r. przesłano fakturę wystawioną w dniu [...] czerwca 2024 r. przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej za wywóz i oczyszczenie nieczystości płynnych. Ad. 2. Raport z badań realizowanych w 2023 r. w ramach monitoringu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...], który został przesłany do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie zawierał struktury i składu masy odpadów. Zakres, czas i częstotliwość oraz sposób i warunki prowadzenia monitoringu składowisk odpadów określone zostały w § 22 oraz załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U.2022.1902 ze zm.). Zgodnie z punktem nr 13 załącznikiem nr 3 do ww. rozporządzenia monitoring składowiska odpadów w fazie eksploatacji obejmuje strukturę i skład masy odpadów (co 12 miesięcy). Ponadto, zgodnie z zapisami pkt 22.2 instrukcji prowadzenia składowiska odpadów komunalnych w [...] monitoring struktury i składu masy składowiska odpadów w fazie eksploatacji prowadzony jest przynajmniej raz w roku w celu określenia powierzchni i objętości zajmowanej przez odpady oraz struktury składowanych odpadów. Ad. 3. W trakcie kontroli ustalono, że teren składowiska odpadów w [...] nie został wyposażony w wizyjny system kontroli miejsca magazynowania i składowania odpadów. Zgodnie żart. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 poz.1587 ze zm., dalej jako - uoo) posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów łub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f. 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a. Organ powołał się na stanowisko Ministerstwa Środowiska zawarte w piśmie z 14 stycznia 2019 r. nr DGO-I.070.83.2018.AT. w którym na pytanie cyt.: "Czy składowisko odpadów, na którym zaprzestano przyjmowania odpadów do składowania, lecz trwa rekultywacja składowiska podlega obowiązkowi monitoringu z art. 25 ust 6 ustawy o odpadach?" uzyskano odpowiedź, że cyt.: "(...) także w przypadku składowiska odpadów, na którym nadal prowadzona jest rekultywacja, wymagane jest prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów". WIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 2 uoo za fazę eksploatacyjną składowiska odpadów uznaje się okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów. W związku z powyższym to termin zakończenia rekultywacji składowiska odpadów (a nie zakończenie przyjmowania odpadów) jest ostatnim etapem eksploatacji składowiska odpadów. Faza eksploatacyjna nie kończy się z datą zaprzestania przyjmowania odpadów. Data zaprzestania przyjmowania odpadów nie kończy żadnej z faz korzystania ze składowiska odpadów, ani nie jest datą zamknięcia składowiska odpadów. Do czasu zakończenia rekultywacji zarządzający składowiskiem zobowiązany jest posiadać zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a w związku z tym prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów. W związku z powyższym należy uznać, że składowisko odpadów w [...] jest składowiskiem w fazie eksploatacji, wymagane jest więc prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów. Po zakończeniu rekultywacji zarządzający składowiskiem, zgodnie z art. 147 ust. 2 uoo ma obowiązek zawiadomić marszałka województwa (a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych regionalnego dyrektora ochrony środowiska) oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o wykonaniu prac rekultywacyjnych określonych w decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska. Ad. 4. Zgodnie z informacją uzyskaną w dniu 18 czerwca 2024 r. dotyczącą daty ostatniego przyjęcia odpadów na składowisko odpadów w [...] ostatnie odpady były przyjmowane przez poprzedniego zarządzającego składowiskiem czyli zakład komunalny. W czasie czynności kontrolnych przedstawiono umowę użyczenia z dnia [...] sierpnia 2016 r. z późniejszymi aneksami. W związku z powyższym należy uznać, że od dnia [...] sierpnia 2016 r. na składowisko odpadów w miejscowości [...] nie były przyjmowane odpady. Zgodnie z art. 148 ust. 1 uoo 1 w przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, a zachodzą następujące okoliczności: 1) składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa lub 2) w wyniku przeprowadzonej kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdzi, że na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym są składowane odpady komunalne, co najmniej od roku nie są przyjmowane odpady, lub 3) pojemność składowiska odpadów, określona w zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, została zapełniona- właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, sporządza ekspertyzę dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne WIOŚ dnia [...][...] (dalej: spółka lub skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu Zarządzeniu Pokontrolnemu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej jako - u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej jako - pr. przed.) w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 pr. przed. w zw. z punktem 10.2 Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów komunalnych w [...], zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa z dnia [...]r. (znak: [...], dalej zwane łącznie: Instrukcją), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak kontenera administracyjno-socjalnego na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] (dalej: Składowisko) stanowi naruszenie punktu 10.2 Instrukcji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego warunku Instrukcji prowadzi do wniosku, że ten element wyposażenia Składowiska, służący obsłudze transportów odpadów przyjmowanych do unieszkodliwienia, był niezbędny do dnia zaprzestania przyjmowania odpadów do unieszkodliwienia (składowania). W konsekwencji, omawiany warunek Instrukcji nie znajduje zastosowania na obecnym etapie funkcjonowania Składowiska, a zatem Skarżąca nie ma obowiązku wyposażenia terenu Składowiska w kontener administracyjno-socjalny. Skoro ww. obowiązek nie występuje, to tym bardziej nie mógł zostać naruszony.

2. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 pr. przed. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 pr. przed. w zw. z punktem 10.4 Instrukcji poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak wiaty garażowej na terenie Składowiska stanowi naruszenie punktu 10.4 Instrukcji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego warunku Instrukcji prowadzi do wniosku, że ten element wyposażenia Składowiska, służący do garażowania pojazdów niezbędnych dla obsługi Składowiska w czasie, kiedy miało miejsce przyjmowanie odpadów unieszkodliwiania, nie jest niezbędny po zaprzestaniu przyjmowania odpadów do składowania. W konsekwencji omawiany warunek Instrukcji nie znajduje zastosowania na obecnym etapie funkcjonowania Składowiska, a zatem Skarżąca nie ma obowiązku wyposażenia terenu Składowiska w wiatę garażową. Skoro ww. obowiązek nie występuje, to tym bardziej nie mógł zostać naruszony.

3. art. 12 ust 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 pr. przed. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 pr. przed. w zw. z punktem 10.6 Instrukcji, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że cyt. "w kilku miejscach przy bryle składowiska widoczne były odcieki ze składowiska", podczas gdy ciecz widoczna przy bryle składowiska odpadów me stanowiła, bo nie mogła stanowić, odcieków, które zgodnie z Instrukcją są ujmowane w szczelny system drenażu i odprowadzane bezpośrednio do podziemnego zbiornika na odcieki.

4. art. 12 ust 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 pr. przed. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 pr. przed. w zw. z punktem 10.7 Instrukcji, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak magazynu "małych ilości odpadów niebezpiecznych" na terenie Składowiska stanowi naruszenie punktu 10.7 Instrukcji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego warunku Instrukcji prowadzi do wniosku, że ten element wyposażenia Składowiska, z uwagi na brak powstawania na jego terenie odpadów niebezpiecznych, jest bezprzedmiotowy na obecnym etapie funkcjonowania Składowiska, a zatem Skarżąca nie ma obowiązku wyposażenia terenu Składowiska w ww. magazyn. Skoro ww. obowiązek nie występuje, to tym bardziej nie mógł zostać naruszony.

5. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 pr. przed. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 pr. przed. w zw. z punktem 10.8 Instrukcji, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak punktu ze sprzętem przeciwpożarowym na terenie Składowiska stanowi naruszenie punktu 10.8 Instrukcji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego warunku Instrukcji prowadzi do wniosku, że na obecnym etapie funkcjonowania Składowiska brak jest potrzeby utrzymywania punktu ze sprzętem przeciwpożarowym, a zatem Skarżąca nie ma obowiązku wyposażenia terenu Składowiska w ww. punkt. Skoro ww. obowiązek nie występuje, to tym bardziej nie mógł zostać naruszony.

6. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 pr. przed. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 pr. przed. w zw. z punktem 22.2 Instrukcji w zw. z § 22 w zw. z załącznikiem nr 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (dalej: Rozporządzenie w.s. składowisk), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Raport z badań realizowanych w 2023 r. w ramach monitoringu Składowiska powinien zawierać informację o strukturze i masie odpadów, podczas gdy po zaprzestaniu przyjmowania odpadów do składowania parametr ten nie ulega zmianie, co w konsekwencji oznacza, iż nie ma potrzeby jego weryfikowania.

7. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 25 ust. 6a uoo, poprzez dokonanie przez WIOS nieprawidłowej i niemającej oparcia w obowiązujących przepisach prawa wykładni pojęcia "miejsca składowania odpadów", a w rezultacie błędne przyjęcie, że rekultywowane składowisko odpadów stanowi "miejsce składowania odpadów", dla którego zarządzający składowiskiem odpadów obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów.

8. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 8 pr .przed. w zw. z art. 11 ust. 1 pr. przed., poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego w sytuacji, w której nie wystąpiło naruszenie obowiązku z art. 25 ust. 6a u.o.o., a w konsekwencji zobowiązanie Spółki do podjęcia działania polegającego na prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa.

9. art. 41 ust. 1 u.o.o. w zw. z art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o.o. w zw. z art. 128 pkt 1 u.o.o. w zw. § 17 ust. 1 Rozporządzenia ws. składowisk, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WIOS że do czasu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów zarządzający tym składowiskiem jest obowiązany posiadać zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a w rezultacie prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów. W przypadku, kiedy do rekultywacji składowiska odpadów nie są wykorzystywane odpady zarządzający składowiskiem odpadów nie ma obowiązku posiadania zezwolenia, ponieważ nie prowadzi przetwarzania odpadów wymagającego uzyskania zezwolenia (po dniu zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania nie zachodzi przetwarzanie odpadów poprzez unieszkodliwienie, a prowadzenie rekultywacji bez udziału odpadów nie wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o.o.

10. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 8 pr. przed. w zw. z art. 148 ust. 1 u.o.o., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Skarżąca naruszyła art. 148 ust. 1 u.o.o., podczas gdy przepis ten jest adresowany do organu administracji publicznej (tutaj: Marszałka Województwa), co w konsekwencji oznacza, że podmiot zewnętrzny wobec administracji (tutaj: Spółka) nie może naruszyć ww. przepisu (ergo Zarządzenie Pokontrolne jest w tym zakresie bezprzedmiotowe).

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego Zarządzenia Pokontrolnego w całości oraz o zasądzenie od WIOŚ na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako -p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takim wypadku, zgodnie z art. 146 §1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824) wojewódzki inspektor ochrony środowiska, na podstawie ustaleń kontroli, może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska).

Wyjaśnić należy, że zarządzenie pokontrolne jest szczególną prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawane jest ono w oparciu o wyniki kontroli i stwierdza istnienie po stronie kontrolowanego określony obowiązek w ten sposób, że zawiera ocenę braku wykonania lub niewłaściwego wykonywania obowiązków prawnych. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., II SA/Go 207/18). Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z powołanego powyżej przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie nakłada na adresata obowiązki, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., III OSK 544/22, LEX nr 3589856 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).

W niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do J.P. - prezesa zarządu skarżącej spółki. Skargę natomiast wniosła sama spółka Nie oznacza to jednak, iż skarga spółki była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. mimo, iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 kwietnia 2022, II SA/Bk 166/22, wyrok WSA w Poznaniu z 14 października 2021 r.,IV SA/Po 641/21, T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA nr 3/2011, pkt 6).

Stan faktyczny sprawy załatwianej zarządzeniem pokontrolnym, zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21). Kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1727/21 oraz z dnia 23 czerwca 2023 4. Sygn. akt III OSK 214/22).

Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące charakteru prawnego kontrolowanego aktu oraz określony powyżej zakres jego sądowej kontroli, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Wskazać należy, ze działanie organu poprzedzające wydanie zarządzenia pokontrolnego znajduje podstawę prawną w przepisach art. 9 ust. 1-1a u.i.o.ś. Zgodnie z ich treścią Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. Kontrole planowe planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli. Kontrola składowiska odpadów miejscowości [...] miała charakter kontroli problemowej oraz była kontrolą zaplanowaną. Kontrolą objęto lata 2023 oraz 2024, a celem podjętych czynności była kontrola procesu rekultywacji składowiska odpadów i realizacji związanych z tym obowiązków przez prowadzącego składowisko odpadów.

Treść dokumentów włączonych do akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego znajdują pełne potwierdzenie w treści dokumentacji z czynności kontrolnych (protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna, decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów inne niż niebezpiecznie i obojętne w miejscowości [...] oraz ustanawiająca zabezpieczenie, decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] wygaszająca w.w. decyzję oraz zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów inne niż niebezpiecznie i obojętne w miejscowości [...] oraz ustanawiająca zabezpieczenie).

Zgodnie z art. 123 ust. 1 uoo okres przygotowania do budowy, budowy oraz prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazy: 1) przedeksploatacyjną - okres poprzedzający uzyskanie pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów; 2) eksploatacyjną - okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów; 3) poeksploatacyjną - okres 30 lat liczony od dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów. Natomiast stosownie do art. 123 ust. 2 uoo dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska.

Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że okres rekultywacji składowiska odpadów stanowi fazę eksploatacji składowiska odpadów.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca jest zarządzającym składowiskiem odpadów, nadto w dacie kontroli oraz wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego prowadziła działalność na podstawie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa z dnia [...]. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na danym składowisku prowadzony jest proces rekultywacji odpadów, a składowisko znajduje się w fazie eksploatacyjnej. Skarżąca twierdzi jednak, że w związku tym, iż zakończono przyjmowanie odpadów na spornym składowisku i wdrożono procedurę jego rekultywacji, nie stanowi ono już "miejsca składowania odpadów", a wobec tego część obowiązków zarządzającego składowiskiem odpadów wynikających z instrukcji prowadzenia składowiska odpadów zdezaktualizowała się i na obecnym etapie postępowania obowiązki te "nie występują".

Sąd nie podziela tego stanowiska. Pojęcie składowania odpadów nie zostało zdefiniowane ani w ustawie Prawo ochrony środowiska, ani w przepisach uoo. Możliwe jednak jest ustalenie znaczenia tego pojęcia przez sięgnięcie do przepisów uoo dotyczących opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w zakresie poszczególnych czynności względem odpadów. Mianowicie jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 3 uoo przez gospodarkę odpadami rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 uoo) obejmuje natomiast czynności zbierania, transportu lub przetwarzania odpadów, w tym sortowania, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami (...). Przetwarzanie (art. 3 ust. 1 pkt 21 uoo) obejmuje zaś procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 uoo) to z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Magazynowanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 uoo) to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Co istotne w art. 17 ust. 1 uoo wskazuje się hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Wskazano w kolejności od najbardziej pożądanego sposobu do najmniej pożądanego następujące czynności: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling, inne procesy odzysku, unieszkodliwianie. W art. 18 uoo ustawodawca wskazuje, jakimi przesłankami powinno się kierować, stosując tę hierarchię. W ust. 6 tego przepisu podaje się, że składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w ust. 3 (tzn. poddaniu procesom odzysku). Mając na uwadze przywołane regulacje uzasadniona jest konkluzja, że składowanie odpadów oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, a więc ich pozostawienie o trwałym charakterze z uwagi na brak woli ich przetworzenia w jakikolwiek sposób. (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Lu 156/23). W art. 103 ust. 1 uoo ustawodawca wskazał trzy miejsca składowania odpadów. W żadnym innym miejscu odpady nie mogą być legalnie składowane (por. D. Danecka, W. Radecki, U.o. Komentarz, WKP 2022, t. do art. 103). Te trzy miejsca to: 1) składowisko odpadów, tj. zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 uoo obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów; składowisko odpadów jest jednocześnie instalacją w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska; 2) podziemne składowisko odpadów, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze; 3) obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, o którym mowa w ustawie z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych. Przy czym - stosownie do art. 103 ust. 2 wyróżnia się następujące typy składowisk odpadów: 1) składowisko odpadów niebezpiecznych; 2) składowisko odpadów obojętnych; 3) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Składowisko w miejscowości [...] jest składowiskiem w wskazanym w art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 uoo.

Podkreślić w tym miejscu należy, że składowisko odpadów na którym prowadzona jest rekultywacja znajduje się w fazie eksploatacji, w związku z czym nadal stanowi "miejsce składowania odpadów" w rozumieniu uoo. Przemawia za tym przytoczony powyżej art. 123 uoo.

Stąd - skoro skarżąca spółka nie zakończyła w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego rekultywacji składowiska i nie utraciła statusu zarządzającego składowiskiem, powinna realizować obowiązki wynikające z ustawy o odpadach i z instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Na zakres tych obowiązków nie wypływał fakt zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko.

Powyższa konstatacja dotyczy wszystkich obowiązku nałożonych zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym. Odnośnie obowiązku określonego w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego wskazać należy, ze z postanowień instrukcji prowadzenia składowiska odpadów aktualnej na datę kontroli i na datę wydania zarządzenia pokontrolnego wynika obowiązek wyposażenia składowiska w urządzenia techniczne, w tym m.in. kontener administracyjno - socjalny, wiatę garażową, magazyn "małych ilości odpadów niebezpiecznych", punkt ze sprzętem przeciwpożarowym oraz ogrodzenie. Bezspornie obowiązek ten nie był przez zarządzającego składowiskiem realizowany, przy czym - jak wyżej podniesiono - okoliczność, że na składowisko nie były już przyjmowane odpady nie miał wpływu na treść tych obowiązków.

Odnośnie prowadzenia pełnego monitoringu na składowisku odpadów (obowiązek określony w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego) wskazać należy, że obowiązek ten wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (DZ.U. 2022 poz. 1902). Stosownie do treści § 22 pkt 7 tego rozporządzenia monitoring w fazie eksploatacji polega na kontroli struktury i składu masy składowiska odpadów pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę składowiska odpadów oraz instrukcją prowadzenia składowiska odpadów, przy czym wykonywany powinien być co 12 miesięcy. Jak wynika z akt sprawy przekazany przez skarżącą raport z badań dotyczących monitoringu składowiska odpadów innych niż niebezpiecznej i obojętnych w miejscowości [...] za 2023 r. przekazany do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony środowiska nie zawierał danych dotyczących struktury i składu masy odpadów.

Nałożony na skarżącą spółkę obowiązek prowadzenia monitoringu wizyjnego wynika z art. 25 ust. 6a uoo. oraz postanowień instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Zgodnie z treścią tego przepisu posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f. 6 h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a.

Skarżąca spółka niewątpliwie jest zarządzającym składowiskiem odpadów, jest zatem podmiotem wskazanym w powołanym przepisie art. 25 ust. 6a uoo. Stosownie do treści przytoczonego przepisu monitoring wizyjny winien obejmować miejsca na składowisku odpadów, gdzie składowane są odpady. Jednym z celów prowadzenia monitoringu wizyjnego jest zapewnienie prawidłowej rekultywacji składowiska odpadów.

Z akt sprawy wynika, że od 2016 r. na składowisko odpadów w [...] nie są przyjmowane odpady, wobec czego zachodzą podstawy do jego zamknięcia. Zgodnie z art. 146 uoo zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga uzyskania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części (ust. 1). Zgoda jest wydawana, w drodze decyzji, przez właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, na wniosek złożony przez zarządzającego składowiskiem odpadów (ust.2). Wniosek o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części zawiera: 1) datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów lub jego wydzielonej części; 2) określenie technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wraz z harmonogramem prac związanych z tym zamknięciem; 3) określenie sposobu rekultywacji składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wraz z harmonogramem prac związanych z tą rekultywacją; 4) termin zakończenia rekultywacji składowiska odpadów lub jego wydzielonej części ( ust. 3). Jeżeli określenie technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, lub określenie sposobu rekultywacji składowiska odpadów wraz z harmonogramem prac związanych z tym zamknięciem lub tą rekultywacją wymaga zmiany instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany równocześnie z wnioskiem o wydanie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części złożyć wniosek o zatwierdzenie nowej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów (ust. 4). Przed wydaniem zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wojewódzki inspektor ochrony środowiska, na wniosek właściwego organu, o którym mowa w art. 129 ust. 1, oraz z udziałem przedstawiciela tego organu przeprowadza kontrolę składowiska odpadów. (ust. 5). Kontroli, o której mowa w ust. 5, nie przeprowadza się, jeżeli konieczność zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wynika z zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (ust. 6).

Z przytoczonego przepisu wynika, że w sytuacji zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko odpadów zarządzający składowiskiem odpadów powinien wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego zamkniecie. Natomiast w wypadku braku takiego wniosku zamkniecie składowiska może nastąpić w trybie określonym w art. 148 uoo. Zgodnie z art. 148 ust. 1 uoo w przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, a zachodzą następujące okoliczności: 1) składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa lub 2) w wyniku przeprowadzonej kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdzi, że na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym są składowane odpady komunalne, co najmniej od roku nie są przyjmowane odpady, lub 3) pojemność składowiska odpadów, określona w zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, została zapełniona - właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, sporządza ekspertyzę dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Wbrew zarzutom skargi z przytoczonych przepisów wynika, że w pierwszej kolejności z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów powinien wystąpić zarządzający składowiskiem odpadów, dopiero w wypadku niezłożenia takiego wniosku, przy istnieniu okoliczności warunkujących zamknięcie składowiska odpadów, wydanie decyzji w tym przedmiocie i zmiana instrukcji prowadzenia składowiska odpadów następuje z urzędu.

Dodać należy, że wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa wygasił decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] i zatwierdził dla instrukcję prowadzenia składowiska odpadów sporządzoną w sierpniu 2024 r.

W związku z powyższym istniały podstawy prawne do tego, aby zobowiązać kierownika podmiotu zarządzającego składowiskiem odpadów do przestrzegania przepisów ustawy o odpadach zakresie ustalonym w zaskarżonym akcie. Dlatego, w ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 12 ustawy IOŚ w związku z art. 11 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 7 Konstytucji w zw. z art. 25 ust. 6a uoo należało uznać za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.