Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1365/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 11, 2  i 3  , ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a  i c  w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2024 r. nr SKO.Dr./4122/257/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. 3.001 zł (trzy tysiące jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez K. Sp. z o.o., zwaną dalej stroną skarżącą, decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r., znak: SKO. Dr/4122/257/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, , zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7324) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 2022 r. nr 584/P/PK/KR/TŻ/21/ZDMK w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. N. (działka nr [...] obr. [...] jedn. ew. K.) w dniach od 7 czerwca 2021 r. do dnia 2 września 2021 r.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 19 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. N. (działka nr [...] obr. [...] jedn. ew. K.) pod powierzchnię reklamową w dniach od 7 czerwca 2021 r. do dnia 2 września 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas kontroli ul. N. w dniu 7 czerwca 2021 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez jednostronną tablicę reklamową, o wymiarach: szerokość 5,00 m, wysokość 2,30 m - (o całkowitej powierzchni reklamowej 11,50 m2) zlokalizowaną w pasie drogowym N. (działka nr [...], obręb [...] j. ewid. K.) bez zezwolenia zarządcy drogi. Wymiary tablicy reklamowej ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego - dalmierz Leica Disto D810 touch.

Organ ustalił, że działka nr [...], obręb [...] j. ewid. K. w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" i stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. N. Ulica N. jest drogą powiatową, której zarządzającym jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego). Graficzne zobrazowanie pasa drogowego ul. N. zostało uzupełnione o treść mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz mapy ewidencji gruntów.

Następnie organ podał, że w dniu 7 czerwca 2021 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. (data doręczeni 5 lipca 2021 r.). Strona skarżąca została też poinformowana o konsekwencjach wynikających z dalszego pozostawienia urządzenia reklamowego bez stosownego zezwolenia. Pismem z dnia 5 lipca 2021 r. strona skarżąca zwróciła się z prośbą o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ jak twierdziła tablica reklamowa, będąca własnością spółki K. sp. z o.o. jest legalnie umieszczona na podstawie umowy jaką spółka zawarła z Fundacją [...] "B.", a konstrukcja tablicy reklamowej nie wystaje poza obrys ogrodzenia będącego integralną częścią budynku Domu [...] "P.". Na wezwanie organu strona skarżąca przesłała skan aneksu z dnia 22 października 2008 r. do umowy zawartej dniu 15 grudnia 2004 r. pomiędzy spółką K. sp. z o.o. a Fundacją [...] "B.". Na podstawie ww. dokumentacji organ ustalił, że fundacja udostępniła teren, którym zarządza, w tym ogrodzenie od strony ul. N. na którym umieszczono tablicę reklamową, jednakże strona skarżąca umieściła ją w taki sposób, iż cały nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym ul. N. (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K.). W celu umieszczenia reklamy w pasie drogowym, strona skarżąca powinna była wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o wydane zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tego nie uczyniła. Nadto organ ustalił, że granica pasa drogowego jest tożsama z linią ogrodzenia usytuowanego na przedmiotowej działce. W trakcie kontroli pasa drogowego ul. N., w dniu 7 czerwca 2021 r. stwierdzono, iż odległość przedmiotowej tablicy reklamowej wraz z elementami konstrukcyjnymi od obrysu ogrodzenia wynosi 0,08 m. W piśmie z dnia 14 września 2021 r. strona skarżąca oświadczyła, że tablica reklamowa nie wystaje poza obrys ogrodzenia, a tym samym nie znajduje się w przestrzeni pasa drogowego.

Zdaniem organu pierwszej instancji przeprowadzone kontrole ul. N. wykazały, że będąca przedmiotem sprawy jednostronna tablica reklamowa o treści zmiennej o wymiarach: szerokość 5,00 m, wysokość 2,30 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 11,50 m2) zlokalizowana na ogrodzeniu w pasie drogowym ul. N. (działka nr [...], Obr. [...] jedn. ewid. K.), umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 7 czerwca 2021 r. do dnia 2 września 2021 r. (88 dni) i ostatecznie została usunięta z przestrzeni pasa drogowego, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami z czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Dlatego tez pismem z dnia 21 września 2021 r. (doręczone w dniu 27 września 2021 r.) poinformowano stronę skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Jak podał organ skro strona nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego było zaistnienie stanu prawnego, uzasadniającego nałożenie opłaty karnej. Zarządca drogi zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r.). Wysokość kary jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 cyt. ustawy. Nadto ustalono, że Rada Miasta Krakowa, Uchwałą nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w 55 ust. 1 pkt. 8 ustaliła stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej jaką jest ul. N. dla tablic reklamowych (pozostałych reklam) 3,90 zł/dzień. W przypadku przedmiotowej jednostronnej tablicy reklamowej, jej całkowita powierzchnia reklamowa została obliczona w następujący sposób: Pole powierzchni reklamy a x b 2,30 m x 5,00 m 11,50 m2, gdzie: a — stanowi wysokość części ekspozycyjnej, b — szerokość powierzchni ekspozycyjnej.

Zdaniem organu dowodem, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego drogi publicznej jest załączona do akt sprawy dokumentacja geodezyjna w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej, mapy ewidencji gruntów oraz mapy wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, na których oznaczono przebieg pasa drogowego ul. N. oraz miejsce kolizji umieszczonej w pasie tablicy reklamowej o treści "M.", z liniami granicznymi tego pasa. Podmiot zajmujący pas drogowy nie wystąpił o wydanie zgody na jego zajęcie, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał, natomiast umieszczenie tablicy reklamowej bez zezwolenia zarządcy terenu naruszyło art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych, dlatego w świetle art. 40 ust. 12 tej ustawy organ był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej w wysokości podanej w decyzji.

Organ pierwszej instancji zbadał również możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Pomimo faktu, że strona skarżąca zaprzestała naruszenia prawa, to zdaniem organu nie został spełniony warunek znikomej wagi naruszenia prawa. Strona skarżąca, świadczy bowiem na szeroką skalę usługi reklamowe. Jako podmiot zajmujący się profesjonalnie ww. działalnością i działający w branży od wielu lat, powinna więc mieć świadomość, iż zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wiąże się z powinnością obciążających ją na podstawie ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym nie zaistniała przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa. Nadto przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczana w pasie drogowym ul. N. w celu dotarcia do szerszego grona odbiorców z konkretną treścią reklamową, która miała zachęcić do skorzystania z prezentowanej oferty. Zatem, waga naruszenia prawa, jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zgody jego zarządcy, dokonywanego przez profesjonalny podmiot obrotu gospodarczego, działający z zamiarem określonego zysku, nie może być traktowana jako znikoma w rozumieniu przepisu art. 189f S 1 pkt 1 k.p.a. Strona przed posadowieniem reklamy w pobliżu drogi powinna upewnić się u zarządcy drogi czy lokalizacja i parametry reklamy jest dopuszczalna i nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W nin. sprawie strona skarżąca tego nie uczyniła, co jest równoznaczne z ignorowaniem przepisów, w tym wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Takie postępowanie nie może być kwalifikowane jako znikome naruszenie prawa. Nadto przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczona w miejscu, gdzie zlokalizowany jest przystanek komunikacji miejskiej oraz przejście dla pieszych, a w pobliżu lokalizacji przedmiotowej tablicy reklamowej znajduje się skrzyżowanie ul. N. z ul. P. Ulokowanie reklamy w omawianej lokalizacji niewątpliwie wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Głównym celem reklamy jest przyciąganie uwagi (zapamiętanie marki, strony www, adresu czy numeru telefonu), podczas gdy kierujący powinni koncentrować swoją uwagę na zadaniach związanych z prowadzeniem pojazdu i bacznej obserwacji innych użytkowników oraz otoczenia drogi. Zatem umiejscowienie przedmiotowej jednostronnej tablicy reklamowej przy przecięciu się ciągów pieszo-rowerowych w obrębie licznych obiektów handlowo-usługowych oraz uczelni wyższej może mieć realny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co niewątpliwie nie jest okolicznością łagodzącą w rozumieniu art. 189d k.p.a. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy też fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowego, lecz było to działanie o charakterze ciągłym trwającym od dnia 7 czerwca 2021 r. do dnia 2 września 2021 r. Ponadto przez cały czas trwania postepowania strona skarżąca czerpała korzyści, w związku z treściami reklamowymi, o czym świadczą zdjęcia dołączone do protokołów z kontroli pasa drogowego ul. N. W niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności określone w art. 189f § 1 pkt 2. Nie sposób również uznać, by w sprawie mógł zostać zastosowany art. 189f § 2 k.p.a. Przyjąć należy, że rzeczona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r.), a zatem za działanie będące wyrazem braku poszanowania obiektywnego porządku prawnego. Celem nałożenia kary administracyjnej jest nie tylko zastosowanie sankcji wobec podmiotu dokonującego naruszenia, ale także przywrócenie zaufania do porządku prawnego. Organ nie dopatrzył się przesłanek, które mogą determinować odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f k.p.a. ani z art. 189 e k.p.a. Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Zgodnie zaś z art. 189f k.p.a. niedopuszczalne jest wymierzenie kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W opinii organu w przedmiotowej sprawie powyższe okoliczności nie zaszły.

Od powyższej decyzji odwołanie wiosła strona skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a. poprzez zaniechanie oględzin tablicy reklamowej, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę skarżącą kary w sytuacji, gdy okoliczności sprawy budziły liczne wątpliwości, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w sposób naruszający zasadę przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania. dowodowego pozyskanego wbrew przepisom ustawy. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego – art. 189f§ 1 pkt 1 i art. 189d pkt 1,4,5 i 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga naruszenia nie jest znikoma i nałożenie kary administracyjnej. Wniosła zatem o uchylenie decyzji i umorzenie postepowania w całości, względnie wydanie decyzji kasacyjnej.

Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w aktach sprawy udokumentowano w sposób prawidłowy okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz powierzchni zajęcia pasa, okresu w którym to nastąpiło (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją) oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje się m.in. kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 i kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczeniem granic przebiegu pasa drogowego oraz umiejscowienia urządzenia reklamowego. Z dokumentów tych wynika bez żadnych wątpliwości, iż tablica reklamowa zajmowała pas drogowy działki drogowej nr [...], obręb [...] j. ewid. K. (ul. N.). Także powierzchnia pasa drogowego, który został zajęty poprzez ww. tablicę reklamowa wynika z akt sprawy. Pomiar powierzchni tablicy został dokonany za pomocą specjalistycznego urządzenia mierniczego. Wymiary ww. tablicy reklamowej, to: szerokość 5,00 m, wysokość 2,30 m - (o całkowitej powierzchni reklamowej 11,50 m2). Do akt sprawy został dodany również rysunek techniczny - szkic urządzenia reklamowego z podanymi wymiarami, sporządzony przez pracownika organu. W opinii Kolegium brak podstaw, aby kwestionować przyjęte obliczenia. Nie budzi wątpliwości organ również przyjęty w decyzji okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za ten okres. Zasadnie jako początkową datę okresu przyjęto dzień 7 czerwca 2021 r., jako dzień ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego - gdyż w tym dniu kontro kontrola drogi publicznej wykazała zajęcie pasa bez zezwolenia przez przedmiotową reklamę, a koniec okresu zajęcia pasa drogowego dzień 2 września 2021 r. Przedmiotowy obiekt został bowiem usunięty z tym dniem. Zatem prawidłowo wskazano na liczbę 88 jako liczbę dni, w których pas drogowy był zajmowany przez przedmiotowa tablicę reklamową.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji wyjaśnił także sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując jednocześnie prawidłową wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego. Uchwałą Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7324) ustalono w § 5 ust. 1 pkt 8 stawkę opłaty dziennej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam - w pasie drogowym dróg powiatowych - w wysokości 3,90 zł za każdy dzień zajęcia (kategoria -reklamy w formie tablicy reklamowej. Taką też stawkę zastosował organ pierwszej instancji, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym kwota kary w wysokości 39 468,00 zł jest prawidłowa (88 dni x 3,90 zł x 11,50 m2x 10).

W ocenie Kolegium w nin. sprawie nie zaistniały podstawy do odstąpienia od zastosowania kary pieniężnej. Nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f §1 pkt 1 i 2 k.p.a. Podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego jest bowiem spółką, do której działalności należy prowadzenie działalności polegającej na reklamie. Jest zatem oczywiste, iż w takim przypadku mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalnie wykonujący przedmiotową działalność. Zajęcie pasa drogowego było niewątpliwe. Ponadto uwzględnić należy takie okoliczności, jak miejsce usytuowania urządzenia reklamowego, a także okres zajęcia pasa drogowego, a nadto w czasie tym zajmujący pas drogowy bez zezwolenia osiągał zyski z tytułu wynajmu powierzchni reklamowej.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. Nadto pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej. Przepisy prawa umożliwiają korzystanie z powierzchni pasa drogowego pod warunkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu. Przewidując zatem opłatę z tego tytułu i określając jej beneficjentów, ustawodawca miał zatem na uwadze ochronę pasa drogowego. Z kolei drogi publiczne służą wszystkim, więc w interesie społecznym (ogółu) leży dbanie o ich powierzchnię.

Zdaniem Kolegium określeniem granic pasa drogowego stanowi wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących: tożsamości, podmiotu dokonującego naruszenia, dokładnego okresu zajęcia pasa drogowego, powierzchni jednostronnej tablicy reklamowej znajdującej się w pasie drogowym oraz jej dokładnego położenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego drogi publicznej ul. N. bez uprzedniego wystąpienia o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego. Z kolei umieszczenie tablicy reklamowej bez zezwolenia zarządcy drogi naruszyło art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W świetle art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. organ był więc zobligowany do nałożenia kary pieniężnej. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowo zebrano materiał dowodowy oraz dokonano wyczerpującej jego oceny, w wyniku czego nie znaleziono podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania. Strona miała możliwość składania wniosków oraz żądań na każdym etapie postępowania. Nieuzasadniony jest także zarzut, że działania organu I instancji były opieszałe, co przyczyniło się do zwiększenia wymiaru kary. W zawiadomieniu z dnia 29 czerwca 2021 r. o wszczęciu postępowania poinformowano stronę skarżącą o fakcie zajęcia pasa drogowego przez tablicę reklamową bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o sposobie obliczania kary za takie zajęcie. Posiadając pełną wiedzę o tym fakcie mogła podjąć odpowiednie działania, które miałaby wpływ na wysokość kary pieniężnej.

Na powyższą decyzje strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postepowania, w tym zastępstwa procesowego.

W uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2024 r. strona skarżąca zarzuciła Kolegium:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin tablicy reklamowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania;

- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez decyzji niekorzystnej w sytuacji, kiedy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wzięcia udziału w dokonanej kontroli;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189d pkt 1, 4, 5 i 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga domniemanego naruszenia prawa nie jest znikoma i przez to nałożenie kary administracyjnej podczas, gdy z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, iż waga naruszenia jest znikoma i uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej, tym bardziej że Skarżący dokonał przeniesienia tablicy reklamowej.

- art. 107 § 3 k.p.a. poprze zbyt skrótowe uzasadnienie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r, poz. 645, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych):

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Jak stanowi art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). W myśl art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych).

Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W rozpoznawanej sprawie także poza sporem stron postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje okoliczność, że strona skarżąca zamontowała reklamę na ogrodzeniu usytuowanym przy ul. N. w K. oraz nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Strona skarżąca nie zakwestionowała również ustalenia organów zgodnie z którym reklama była umieszczona na ogrodzeniu w dniach od 7 czerwca 2021 r. do dnia 2 września 2021 r.

W ocenie Sądu za uzasadniony należało uznać natomiast zarzut strony skarżącej, że organy nie wykazały w sposób niewątpliwy granic pasa drogowego, względem tej części ogrodzenia, na której umieszczono przedmiotową reklamę. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należy uznać dotąd zgromadzone w materiale dowodowym: dokumentacji geodezyjnej w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej, mapy ewidencji gruntów oraz mapy wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, na których oznaczono przebieg pasa drogowego ul. N. oraz miejsce kolizji umieszczonej w pasie przedmiotowej tablicy reklamowej.

Za niewystarczające należało uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy to nie są pojęcia tożsame, gdyż droga stanowi budowlę, pas drogowy zaś to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych." (...)

"Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy, czy też budowla w postaci drogi w przedstawionym wcześniej rozumieniu tych pojęć" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. II FPS 2/13, ONSAiWSA 2014/2/21).

Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582) dla dróg publicznych jest prowadzona ewidencja dróg (§ 1 rozporządzenia).

W myśl § 9 rozporządzenia:

1. Ewidencja obejmuje następujące dokumenty ewidencyjne:

1) książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia;

2) dziennik objazdu dróg, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia;

3) mapę techniczno-eksploatacyjną dróg, sporządzaną z zastosowaniem znaków umownych określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

4) książki obiektów mostowych oraz tuneli, których wzory określa załącznik nr 4 do rozporządzenia;

5) kartę obiektu mostowego, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia;

6) wykazy obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, których wzory określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

2. Dokumenty ewidencyjne, z zastrzeżeniem ust. 3, prowadzi się do czasu rozbiórki, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), drogi, obiektu mostowego, tunelu, przepustu.

3. Dokumenty ewidencyjne promu prowadzi się do czasu wycofania promu z eksploatacji.

Książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi, oddzielnie dla każdego odcinka drogi (§ 10 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono wzór książki drogi. Istotnym jest, iż w kolumnie 35 – pas drogowy podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu S oraz P, gdzie S oznacza szerokość pasa drogowego, odpowiednio dla strony prawej i lewej; szerokość ta powinna wynikać z odpowiednich danych wpisanych w kolumnach 6 - 30 oraz 32, 33 i 34, natomiast P oznacza powierzchnię pasa drogowego dla odcinka drogi między przekrojami charakterystycznymi.

W ocenie Sądu, słusznym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Należy także zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej oraz kopia mapy zasadniczej, z zaznaczonymi miejscami usytuowania reklam, z których to map jednak, wbrew twierdzeniom organów, nie wynika, aby sporna reklama znajdować miała się poza działką ogrodzoną (a skala mapy nie pozwala na precyzyjne ustalenia). Ponadto z dokumentacji fotograficznej wynika, że ogrodzenie znajduje się na podmurówce, a tablica reklamowa może mieścić się wewnątrz przestrzeni nad podmurówką ogrodzenia. Tymczasem organy nawet nie wskazały czy granica działki przebiega w osi ogrodzenia, czy też całe ogrodzenie wraz z podmurówką znajduje się w granicy działki, którą ogradza, nie mówiąc o wykazaniu przez organy, decydujących dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, linii granicznych pasa drogowego i ich relacji do położenia spornego nośnika reklamowego, co do ewentualnej kolizji tego nośnika z pasem drogowym. Niewystarczająca jest więc w tym względzie dokumentacja, jak wskazały organy, dokumentacji geodezyjnej w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej, mapy ewidencji gruntów oraz mapy wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, na których oznaczono przebieg pasa drogowego ul. N. oraz miejsce kolizji umieszczonej w pasie przedmiotowej tablicy reklamowej.

Z powyższych zasadniczych względów orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszyły i przepis art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak udowodnienia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy rodzącego konieczność wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W tym stanie rzeczy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku.