Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 8110/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3; art. 52 par 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par 1; art. 127 par 3; art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 109 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S. A. Sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 września 2022 r., nr 88/01/2022/Ub w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Pismem z 14 czerwca 2022 r. [...] (dalej zwana "Skarżącą") wystąpiła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Prezesem NFZ") o wydanie decyzji o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez G. L. (dalej zwanego "Ubezpieczonym") z tytułu wykonywania umowy zlecenia na rzecz Skarżącej we wskazanych we wniosku okresach. Skarżąca poinformowała we wniosku, że Ubezpieczony we wskazanych okresach posiadał dwa niezależne, odrębne tytuły do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, bowiem w tym czasie jednocześnie wykonywał umowę zlecenia zawartą ze Skarżącą i świadczył pracę na podstawie umowy o pracę w innym podmiocie – [...] (dalej zwanej "Pracodawcą"). Do wniosku Skarżąca załączyła kopie: 1) umowy zlecenia z 1 czerwca 2019 r. zawartej z Ubezpieczonym na czas nieokreślony od 1 czerwca 2019 r. – trwającą do dnia 30 listopada 2020 r., 2) listy płac, 3) zgłoszenia Ubezpieczonego przez Skarżącą do ubezpieczenia zdrowotnego od 1 czerwca 2019 r.

Po wpłynięciu powyższego wniosku Prezes NFZ w dniu 7 lipca 2022 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej zwanego "ZUS") z prośbą o poinformowanie, czy u Skarżącej została przeprowadzona kontrola.

Pismem z 21 lipca 2022 r. ZUS poinformował, że przeprowadził kontrolę płatnika – Skarżącej, zakończoną protokołem kontroli. W wyniku kontroli ustalono, że Skarżąca zgłosiła do ubezpieczenia zdrowotnego 122 ubezpieczonych z tytułu wykonywania umów zlecenia. Jednocześnie te same osoby były zgłoszone do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów o pracę przez Pracodawcę. Do omawianego pisma ZUS dołączył decyzję z 24 maja 2022 r, wydaną wobec Ubezpieczonego, w której ZUS stwierdził, że podstawa wymiaru składek i składka na ubezpieczenie zdrowotne Ubezpieczonego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia u Skarżącej za wskazane okresy wynosi 0 zł.

Postanowieniem z 26 września 2022 r. Prezes NFZ na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa") odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia sprawy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez Ubezpieczonego z tytułu wykonywania umowy zlecenia na rzecz Skarżącej.

Prezes NFZ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji ZUS stwierdzono, że:

– "Z dokonanych w toku kontroli ustaleń wynika, że istnieją powiązania między [...]. oraz [...] w kontekście relacji, rozliczeń czy też równoległego zawierania umów zlecenia i umów o pracę przez ubezpieczonych oraz skali tego zjawiska. Prace wykonywane zarówno z tytułu umowy zlecenia jak i umowy o pracę były związane z realizacją inwestycji/ kontraktów zawartych przez [...] . z operatorami sieci telekomunikacyjnych. Płatnik składek [...] oraz [...] . są powiązane kapitałowo, osobowo i mają siedzibę pod jednym adresem tj. ul. [...]. Spółki łączą umowy o świadczenie usług. Przepływ środków pieniężnych jest jednostronny ze spółki [...] Objęci kontrolą ubezpieczeni - 122 osoby - zostali zgłoszeni do ubezpieczeń społecznych w [...] z tytułu umowy o pracę, a w [...] do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umowy zlecenia. Z analizy zgłoszeń wynika, że [...] najpierw zawierała umowy o pracę, a następnie w tym samym miesiącu lub okresie późniejszym z tymi samymi ubezpieczonymi [...] zawierała umowy zlecenia.",

– osoby pracujące u Pracodawcy w ramach umowy o pracę dostawały do podpisania umowę zlecenia celem realizacji zadań w Skarżącej; niektórym ubezpieczonym trudno było odróżnić czas pracy oraz zakres obowiązków z tytuły zawartej umowy o pracę oraz umowy zlecenia;

– faktycznym płatnikiem składek dla objętych kontrolą ubezpieczonych pozostaje Pracodawca; przychód uzyskany z obu umów tzn. umowy zlecenia zawartej ze Skarżącą oraz umowy o pracę zawartej z Pracodawcą należy potraktować jako przychód osiągnięty z jednego tytułu do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego u płatnika – Pracodawcy;

– w związku z wykonywaniem przez pracowników Pracodawcy umów zlecenia zawartych ze Skarżącą, wynagrodzenia należne z tytułu tych umów zlecenia winny stanowić podstawę wymiaru składki u Pracodawcy.

Mając powyższe na uwadze, a także powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i e) ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej") i art. 8 ust. 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009), Prezes NFZ stwierdził, że skoro Skarżąca nie jest płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne, to nie powinna zgłaszać wspomnianych zleceniobiorców do ubezpieczenia zdrowotnego, ani naliczać za nich składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem Prezesa NFZ, wątpliwości co do tego, czy płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, a w konsekwencji i na ubezpieczenie zdrowotne, jest pracodawca czy zleceniodawca powinien rozstrzygać ZUS w formie decyzji, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Prezes NFZ uznał, że na gruncie sprawy opisanej we wniosku nie ma konieczności wydawania decyzji przez Prezesa NFZ w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego Ubezpieczonego w przypadku ustalenia przez ZUS podlegania przez niego ubezpieczeniom społecznym u konkretnego pracodawcy. Stąd też, gdy osoba objęta wnioskiem zostanie uznana za pracownika w związku z wykonywaniem przedmiotowej umowy zlecenia, wówczas powinna podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu jak pracownik, a płatnikiem składek będzie Pracodawca. Zdaniem Prezesa NFZ, niecelowe jest zatem wydawanie decyzji odnośnie objęcia bądź wyłączenia danej osoby z obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z określonego tytułu w przypadku, gdy doszło już do rozstrzygnięcia w drodze decyzji o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne z tego tytułu. Zatem "jeżeli nie istnieje konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, co do podstawy prawnej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z uwagi na brak właściwości organu w przedmiotowej sprawie należałoby stwierdzić, że zachodzi warunek 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, iż zgodnie ze wskazany przepisem – z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte".

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa NFZ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 6 i art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., przez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) nieuprawnione powoływanie się przez Prezesa NFZ w treści uzasadnienia postanowienia na nieistniejące rozstrzygnięcie co do objęcia Ubezpieczonego ubezpieczeniem społecznym (a w konsekwencji również ubezpieczeniem zdrowotnym) z tytułu wykonywania umowy/umów zlecenia, wskazanej/ych we wniosku, u płatnika składek – Pracodawcy, a więc dot. rzekomego "ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlegania przez ww. (Ubezpieczonego - przyp.) ubezpieczeniom społecznym u konkretnego pracodawcy ([...]- przyp.)" z tytułu wykonywania przez Ubezpieczonego umowy/umów zlecenia, wskazanej/ych we wniosku, mimo iż żadne rozstrzygnięcie w ww. zakresie nigdy nie zostało przez ZUS wydane,

b) wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i jedynie w oparciu o stanowisko zaprezentowane przez ZUS, przy jednoczesnym zupełnym pominięciu stanowiska Skarżącej w ww. sprawie, bezkrytyczne przyjęcie argumentacji ZUS i zaniechanie skonfrontowania stanowiska ZUS ze stanowiskiem Skarżącej, brak zapoznania się z argumentacją Skarżącej, którą Skarżąca prezentowała w toku kontroli ZUS i późniejszego postępowania administracyjnego, a która ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie, zaniechanie rozpatrzenia sprawy w sposób obiektywny, przyznanie prymatu stanowisku wyrażonemu przez ZUS i pozbawienie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do dowodów przedstawionych przez ZUS,

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, dowolną i jednostronną ocenę materiału dowodowego, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, polegających w szczególności na błędnym przyjęciu, że:

a) w treści decyzji z dnia 24 maja 2022 r. "ZUS rozstrzygnął, że osoba objęta wnioskiem winna podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu w związku z objęciem jej obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi jak pracownika", "[...] a płatnikiem składek będzie [...].", w sytuacji, gdy decyzja ZUS z 24 maja 2022 r. dotyczy jedynie "wyzerowania" składek na ubezpieczenie zdrowotne Ubezpieczonego z tytułu wykonywania umowy/umów zlecenia na rzecz Skarżącej i odnosi się wyłącznie do relacji Ubezpieczony - Skarżąca, a nie Ubezpieczony - Pracodawca,

b) "doszło już do rozstrzygnięcia w drodze decyzji o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne" Ubezpieczonego z tytułu wykonywania umowy/umów zlecenia na rzecz Skarżącej, w sytuacji, gdy na dzień sporządzania niniejszej skargi (a tym bardziej na dzień wydania postanowienia), ww. decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego i jako taka nie wywołuje żadnych skutków prawnych, bowiem nie została ona doręczona ani ogłoszona Skarżącej (czyli stronie w postępowaniu przed ZUS), a w konsekwencji ww. decyzja nie posiada też przymiotu ostateczności/prawomocności, a zatem nie może ona stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

c) "faktycznym płatnikiem składek (na ubezpieczenie zdrowotne Ubezpieczonego z tytułu wykonywania umowy/umów zlecenia, zawartej/ych ze Skarżącą - przyp.) jest pracodawca - [...].", mimo iż płatnikiem składek dla Ubezpieczonego w niniejszej sprawie jest Skarżąca, bowiem to na jej rzecz Ubezpieczony świadczył usługi, w związku z zawarciem umowy/umów zlecenia, wskazanej/ych we wniosku;

3. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit a) i e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i błędne uznanie, że Ubezpieczony w ramach umowy/umów zlecenia, wskazanej/ych we wniosku, wykonywał pracę na rzecz Pracodawcy, w związku z czym powinien być traktowany jako pracownik i jako taki podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego u płatnika składek - Pracodawcy, mimo że Ubezpieczony jako zleceniobiorca, na podstawie ww. umowy/umów zlecenia, świadczył usługi wyłącznie na rzecz Skarżącej i Skarżąca jest wyłącznym i jedynym beneficjentem świadczonych przez Ubezpieczonego usług;

4. art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z art. 61a § 1 kpa, przez uznanie, że "niecelowe jest wydanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji odnośnie objęcia bądź wyłączenia danej osoby z obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z określonego tytułu w przypadku, gdy doszło już do rozstrzygnięcia w drodze decyzji o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne z tego tytułu", a w efekcie odmówienie Skarżącej wszczęcia postępowania dot. podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez Ubezpieczonego z tytułu wykonywania umowy/umów zlecenia na rzecz Skarżącej, pomimo iż nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby, że decyzja ZUS o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne zastępuje decyzję Prezesa NFZ, co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu bądź wyklucza w jakikolwiek sposób procedowanie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania ww. decyzji przez Prezesa NFZ, a ponadto wydanie ww. decyzji przez ZUS w żaden sposób nie wyłącza prawa strony do jej skorygowania przez wystąpienie do Prezesa NFZ o wydanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.

W związku z tymi zarzutami Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, polegającej na ustaleniu, że Ubezpieczony podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy/ów zlecenia, zawartej/ych ze Skarżącą, w okresie/ach wskazanych we wniosku, w terminie 1 miesiąca, liczonym od dnia doręczenia ww. organowi akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa jest rozstrzygnięciem prawidłowym, a zarzuty Skarżącej nie mogą być uznane za zasadne. Prezes NFZ podniósł w szczególności, że decyzje o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym powinny być wydawane jedynie w sytuacjach wątpliwych, tj. wtedy, kiedy dopiero decyzja NFZ może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ppsa. Przedmiotem skargi jest bowiem postanowienie organu administracji, o którym mowa w art. 61a § 1 kpa. Postanowienie to zostało wydane przez Prezesa NFZ, a zatem w świetle art. 127 § 3 w związku z art. 144 kpa od postanowienia tego nie służyło zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia mogła zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 52 § 3 zdanie 1 ppsa jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 1154/18; treść tego jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zgodnie z którym literalne brzmienie art. 52 § 3 ppsa odnoszące się do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z art. 52 § 1 i 2 ppsa wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd przyjął, że Skarżąca mogła wnieść skargę na postanowienie Prezesa NFZ z 26 września 2022 r. bez konieczności uprzedniego skorzystania z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa. Przepis ten stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.".

Sposób rozumienia zacytowanego przepisu był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności wykładni takiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1740/21 – treść tego, jak i dalej powołanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zaś poglądy w tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela i uznaje za swoje.

Z treści przepisu art. 61a § 1 kpa wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może w szczególności gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.

Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Nie podejmując zatem próby wyczerpującego określenia przypadków wypełniających niedookreślone pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 61a § 1 kpa ("inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania), stwierdzić trzeba, że pojęcie to należy interpretować zawężająco, mając na uwadze, że zasadą postępowania administracyjnego jest prowadzenie i załatwienie sprawy, a nie uchylanie się od tego działania (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 listopada 2019 r. o sygn. VI SA/Wa 1541/19). Należy zatem zgodzić się z poglądem, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa powinna mieć miejsce wyjątkowo (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lutego 2017 r. o sygn. akt I OSK 821/15, z 7 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1625/15) i można dodać, że jedynie wówczas, gdy po badaniu wstępnym wniosku nie ma żadnych wątpliwości, że postępowanie nie może być prowadzone z powodu stwierdzenia pierwotnych przesłanek bezprzedmiotowości postępowania (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 211-212; cytowane za: A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Warszawa 2016 r., 6 wydanie, komentarz do art. 61a § 1 kpa, pkt 3, s. 395-396). Przesłanki te bada się, jak już zostało to wyżej zaznaczone, na etapie formalnego badania wniosku, bez potrzeby wnikania w przepisy prawa materialnego niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2017 r. o sygn. II GSK 3985/16). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach nie budzących wątpliwości i nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów i jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (zob. A. Skóra, komentarz do art. 61a kpa [w:] red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Olsztyn 2020, a także powołane tam orzecznictwo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 717/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 czerwca 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 70/19, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2019 r. o sygn. akt II OSK 615/17, z 4 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 693/17, z 3 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 3484/15, z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I GSK 329/14, z 22 maja 2015 r. o sygn. akt II OSK 2671/13). W celu ustalenia, czy faktycznie istnieją takie "oczywiste przypadki" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, organ nie może gromadzić dowodów, na podstawie których dokona oceny, czy taki stan faktyczny zaistniał, zaś jeżeli konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, to nie mamy do czynienia z "oczywistym przypadkiem" i organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne (A. Skóra, komentarz do art. 61a kpa [w:] red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Olsztyn 2020). Jeżeli dopiero na późniejszym etapie postępowania organ stwierdzi, że wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1268/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 stycznia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 696/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 20 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Op 633/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 9 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 117/12).

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli nie zachodzi stan "oczywistości" bezzasadności żądania albo organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zarówno zawartość akt administracyjnych, jak i treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazują, że Prezes NFZ nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Po pierwsze, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Prezes NFZ za niezbędne uznał zwrócenie się do ZUS o udzielenie informacji, czy organ ten prowadził kontrolę u Skarżącej. Tym samym Prezes NFZ musiał przyjąć, że sam wniosek Skarżącej o wydanie przez Prezesa NFZ decyzji w trybie art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz załączone do niego dokumenty były niewystarczające do uznania, że prowadzenie postępowania w tej sprawie jest w sposób oczywisty zbędne. Z podjętych przez Prezesa NFZ działań wynika, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie za konieczne uznał poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych, które odnosiły się do kwestii podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego Ubezpieczonego wskazanego we wniosku Skarżącej. Co więcej, dokonane w ten sposób ustalenia faktyczne stanowiły w istocie podstawę rozważań i ocen zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Uzasadnienie tegoż postanowienia w znacznej części składa się bowiem z cytatów lub podsumowań stanowiska ZUS wyrażonego w piśmie z 21 lipca 2022 r. lub w załączonej do tego pisma kopii decyzji ZUS dotyczącej podstawy wymiaru i składki na ubezpieczenie zdrowotne Ubezpieczonego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia zawartej ze Skarżącą. Konieczność dokonania wskazanych ustaleń faktycznych, jak i oparcie zaskarżonego postanowienia na tych ustaleniach wskazuje, że przeszkoda, która - zdaniem Prezesa NFZ - wyklucza możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Skarżącej nie była oczywista, lecz wymagała ustaleń, które co do zasady mogą być dokonywane dopiero po wszczęciu postępowania. Podkreślenia wymaga, że wszczęcie postępowania administracyjnego wiąże się z przyznaniem jego stronie szeregu uprawnień procesowych, których - co oczywiste - nie uzyskuje, jeśli organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sprawie forma rozstrzygnięcia przyjęta przez Prezesa NFZ wykluczyła przyznanie Skarżącej takich uprawnień procesowych, w istocie m.in. uniemożliwiając jej czynny udział w czynnościach zmierzających do ustalenia stanu faktycznego.

Po drugie, w zaskarżonym postanowieniu Prezes NFZ zawarł oceny dotyczące meritum sprawy, której dotyczył wniosek Skarżącej, mimo że postanowienie wydawane na podstawie art. 61a § 1 kpa jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, a zatem nie może zawierać ocen dotyczących istoty sprawy. Na s. 3 i 4 zaskarżonego postanowienia Prezes NFZ przytoczył bowiem materialnoprawną podstawę podlegania zleceniobiorcy obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a następnie stwierdził, że "gdy osoba objęta wnioskiem zostanie uznana za pracownika w związku z wykonywaniem przedmiotowej umowy zlecenia, wówczas powinna podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu jak pracownik, a płatnikiem składek będzie [...]". W ocenie Sądu, tego rodzaju oceny merytoryczne nie mogą być wyrażane w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania.

Konkludując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wydał bowiem to postanowienie, mimo podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, które powinny być podejmowane dopiero w toku postępowania, m.in. w celu zagwarantowania stronie stosownych uprawnień procesowych. Ponadto Prezes NFZ w rozstrzygnięciu, które ma wskazywać na zbędność prowadzenia postępowania, zawarł oceny dotyczące istoty sprawy związanej z podleganiem Ubezpieczonego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w zakresie objętym wnioskiem Skarżącej. Z tych powodów zaskarżone postanowienie musiało zostać uchylone.

Sąd stwierdza przy tym, że zarzuty postawione w skardze Skarżącej zmierzają w istocie do zakwestionowana oceny merytorycznej wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu, a opierającej się na ocenie zaprezentowanej przez ZUS w decyzji załączonej do pisma z 21 września 2022 r. Jak wskazano wyżej, Prezes NFZ nie był uprawniony do wyrażania takich ocen w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, zaś zajęcie przez organ stanowiska co do istoty sprawy było jednym z powodów uchylenia tego postanowienia. W takiej sytuacji nie tylko zbędne, ale i nieuprawnione na obecnym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do kwestii objętych zarzutami skargi, skoro nie dotyczą one zagadnień istotnych z punktu widzenia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, czyli art. 61a § 1 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes NFZ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda decyzję administracyjną adekwatną do ustaleń faktycznych, jakich już dokonał w sprawie i jakich ewentualnie dokona po umożliwieniu Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

Ze wskazanych powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.