Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 553/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody [....] z dnia 16 lutego 2010 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 marca 2008 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [....] dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalno-usługowego - etap III B realizacji kompleksu trzech budynków mieszkalno-usługowych wraz z wewn. instalacjami: wodnokanalizacyjną, co, wentylacji, elektryczną na działce nr [....] obr. [....] w K. Z wnioskiem o wznowienie opisanego powyżej postępowania wystąpił W.G. , który podniósł, że nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu, choć jego nieruchomość znajduje się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji. Wnioskodawca wskazał, że na działce nr [....] stanowiącej jego własność, na parterze w budynku [....] znajduje się dwupokojowy lokal mieszkalny, którego okno w elewacji północnej, ze względów geograficznych i ze względu na sąsiednią zabudowę jest pozbawione całkowicie możliwości nasłonecznienia. Stąd drugi pokój posiadający okno w elewacji południowo-wschodniej musi mieć możliwość minimalnego nasłonecznienia, określonego § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz dostępu do światła dziennego, co zapewnia § 13 w/w rozporządzenia. Tymczasem, planowana inwestycja skutecznie uniemożliwi ten dostęp. Rozpatrując złożony wniosek Prezydent Miasta K. w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 marca 2008 r. wskazał, że w sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest stroną tego postępowania, właściwy organ jest zobowiązany do podjęcia postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Z kolei stwierdzanie, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, nie jest stroną tego postępowania, obliguje właściwy organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Stronami przedmiotowego postępowania byli jedynie właściciele i współwłaściciele działek nr [....] , [....] , [....] , [....] , , znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Strony na etapie postępowania dotyczącego wydania decyzji pozwolenia na budowę ustalane są w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, oraz zakresu określonego we wniosku inwestora. Obszar oddziaływania obiektu jaki wyznaczony został w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, wyznaczany został między odległościami pomiędzy obiektem budowlanym objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a odległościami od granic działek sąsiednich. Projektowany budynek jako etap III zespołu budynków mieszkalno-usługowych przy ul. [....] , zlokalizowany został w odległości 15,8 m od budynku na działce nr [....] , w odległości 17 m od budynku na działce nr [....] oraz w odległości 11,5 m od budynku na działce nr [....] . Jednocześnie projektowany budynek przylega do budynku usytuowanego na działce nr [....] oraz [....] . W kwestii zacieniania i przesłaniania organ wskazał, że projektant na etapie procedowania wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, przedłożył analizę zacieniania i przesłaniania, w tym również w stosunku do działki nr [....] , na której znajduje się budynek nr [....] przy ul. [....] . Ze sporządzonej analizy zacieniania wynika, że okna pomieszczeń w budynku nr [....] , przeznaczonym na pobyt ludzi nie znajdują się w strefie obszaru projektowanego budynku. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, planowania inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomość położoną na działce nr [....] obr. [....] .

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.G. ponosząc, że udzielone pozwolenie dotyczy etapu inwestycji, która stanowi większą całość i która jako całość obejmuje obszarem oddziaływania jego nieruchomość. Wskazał ponadto, że dokonany przez inwestora podział działek, mógł mieć na celu wykluczenie go z kręgu stron postępowania, a ponadto w odwołaniu zakwestionowano prawidłowość ustaleń w zakresie zacieniania i przesłaniania w przedstawionym przez inwestora opracowaniu. Podniósł także, że prowadzenie budowy, co najmniej czterech sąsiadujących ze sobą budynków z pewnością oddziałuje na statykę budynków posadowionych na otaczających je nieruchomościach.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [....] decyzją z dnia 18 listopada 2009 r. znak: [....] działając na podstawie art. 81 ust. l i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 z 2006r. ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek nr [....] znajdujący się na działce nr [....] , od strony inwestycji posiada otwory okienne w ścianie zlokalizowanej w granicy działki. Ocenie organu administracji podlegało więc ograniczenie w użytkowaniu budynku nr [....] . W związku ze złożonymi zastrzeżeniami dotyczącymi braku w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w budynku wnioskodawcy przy ul. [....] , dwupokojowego lokalu mieszkalnego, organ II instancji doskonal ustaleń w tym zakresie. W efekcie stwierdzono, że na paterze w budynku przy ul. [....] nie ma legalnie istniejącego lokalu mieszkalnego, bowiem w pomieszczeniach tych, zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą remontowanego budynku usługowo-biurowego, znajdują się 2 pomieszczenia biurowe i łazienka. Zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze i II piętrze na cele mieszkalne nie wywołało skutków prawnych. Okoliczność ta powoduje, że w odniesieniu do tych pomieszczeń nie jest badane spełnienie wymogów dotyczących zapewnienia nasłonecznienia w pomieszczeniach mieszkalnych o którym mowa w § 60 w/w. rozporządzenia. Przeprowadzona wizja nie potwierdziła także, aby pomieszczenia na parterze stanowiły lokal mieszkalny objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania, ponieważ ich układ i wielkość były inne aniżeli w zgłoszeniu. W związku z powyższym, w celu ustalenia czy wnioskodawca posiada przymiot strony, ocenie podlegało spełnianie wymogów wynikających z § 13 rozporządzenia. W tym zakresie zarówno z opinii przedłożonej przez wnioskodawcę jak i dokumentów sprawy wynika, że warunek naturalnego oświetlenia jest spełniony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skierował W.G. , podnosząc, że nastąpiło przekroczenie granic postępowania II instancyjnego, a także, że wydane rozstrzygniecie narusza przepis art. 149 § 3 k.p.a.

Skarga ta została przez organ w całości uwzględniona, w wyniku czego decyzją z dnia 16 lutego 2010 r. znak; [....] Wojewoda [....] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) - uchylił decyzję własną z dnia 18 listopada 2008 r. i decyzję Prezydenta Miasta K. dnia 7 marca 2008 r. W uzasadnieniu organ, powołał orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że dominującym obecnie staje się pogląd, zgodnie z którym nieprawidłowe jest badanie przed wszczęciem postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku przyjęcia jako podstawy wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestie te powinny być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zasadne jest zatem uwzględnienie stanowiska skarżącego kwestionującego przyjęty przez organy tryb postępowania. Konieczność uchylenia decyzji organu I instancji wynika natomiast z art. 19 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. We wznowionym postępowaniu organ I instancji powinien w sposób jednoznaczny określić obszar oddziaływania obiektu i dopiero na tej podstawie dokonać ustaleń czy zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.M. , zarzucają naruszenie art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że Wojewoda [....] odniósł pojęcie strony do regulacji zawartej w k.p.a. gdy tymczasem właściwa jest regulacja z ustawy Prawo budowlane. Orzeczenia sądów nie są źródłem prawa ani nie są wiążące dla organów. Zmiana poglądów na interpretacją prawa nie może być podstawą uznania skargi za słuszną i wydania decyzji krańcowo odmiennej od poprzedniej. Skarżący podniósł ponadto, że na etapie postępowania wznowieniowego nie można ustalać ponownie zasięgu oddziaływania obiektu. Zwrócił także uwagę, że inwestycja zakresie kubaturowym jest już zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma żadnych podstaw prawnych do zmiany tego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na decyzję organu II instancji wydanej w ramach tzw. autokontroli, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W doktrynie wyrażane jest stanowisko, iż nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie autokontroli w której organ uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. Rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a. może jedynie sprowadzać się do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź uchylenia orzeczenia organów obu instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji (J.P. Tatno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006 str. 162). Z poglądem tym nie zgadza się sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Wykładnia art. 54 § 3 p.p.s.a. w przytoczonym wyżej komentarzu dokonana jest wbrew treści tego przepisu oraz sprzecznie z założeniami systemowymi. Przede wszystkim ograniczenia takiego nie sposób dopatrzeć się z samego brzmienia przepisu. Ustawodawca, chcąc ograniczyć organ w możliwości autokontroli, jedynie do decyzji orzekającej merytorycznie lub umarzającej postępowanie, zawarł by takie ograniczenie w treści przepisu – czego jednak nie uczynił, dając możliwość organowi uwzględnienia skargi w całości tj. zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Jedynym zatem ograniczeniem jakie ustawodawca nakłada na organ orzekający w trybie autokontroli jest możliwość uwzględnienie skargi (żądań zawartych w skardze na decyzję wydaną przez ten organ) w całości - co znaczy, że nie jest możliwe częściowe uwzględnienie skargi. Ograniczanie w tej sytuacji możliwości organów jedynie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, stoi w sprzeczności z samym brzmieniem art. 54 § 3 p.p.s.a. – a właściwie z niego nie wynika. Ponadto autor komentarza zdaje się nie dostrzegać, iż w trybie autokontroli organ może działać dopiero po złożeniu skargi przez stronę postępowania administracyjnego niezadowoloną z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji II instancji. Sąd administracyjny sprawując kontrolę legalności zaskarżanych decyzji orzeka natomiast w systemie kasacyjnym. Prawidłowo sformułowane żądanie strony (poza przypadkami stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa) będzie zatem dotyczyło uchylenia decyzji a nie orzeczenia merytorycznego. Orzeczenia takiego strona może domagać się jedynie w postępowaniu administracyjnym, ale nie po jego zakończeniu na etapie składania skargi do sądu. Brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez sąd, skutkuje niemożliwością skutecznego domagania się przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem wydanie przez organ w ramach autokontroli orzeczenia zgodnego z żądaniem skargi z założenia będzie orzeczeniem kasatoryjnym. Możliwe jest zatem orzeczenie przez organ działający na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylenia własnej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a także uchylenia własnej wadliwej decyzji i orzeczenie merytoryczne – przy czym to ostatnie jeżeli, po pierwsze pozwalają na to wyniki postępowania wyjaśniającego i po drugie domaga się tego skarżący. Zdaniem sądu żądanie takie (orzeczenia merytorycznego) może skarżący zgłosić wskazując organowi właśnie tryb autokontroli, bo z pewnością nie jako żądanie zgłoszone sądowi. Stanowiskom podobne zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2007 r. I OSK 1899/06 (LEX nr 496314) który przyjął iż przez "uwzględnienie skargi w całości" (art. 54 § 3 p.p.s.a.) należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie. Możliwe zatem jest stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji na tej podstawie jeżeli skarżący się tego domagał jak też uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli takie żądanie zostało zawarte w skardze.

W niniejszym postępowaniu skarga zawierała żądanie uchylenia decyzji organów obu instancji a zatem wyrzeczenie dokonane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji miało z przyczyn formalnych (zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a.) pełne uzasadnienie. Zdaniem sądu decyzja ta była prawidłowa merytorycznie, gdyż wcześniejsza i zaskarżona przez W.G. decyzja o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była wadliwa.

Przepis art. 45. § 1 k.p.a stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z kolei przepis art. 149 k.p.a. przesądza, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3).

Organy administracji odmówiły wznowienia postępowania wyrażając pogląd, iż z podaniem o wznowienie postępowania zwrócił się podmiot, któremu nie przysługiwał status strony. Organy stanęły na stanowisku (aczkolwiek wyraźnie tego nie artykułowały), że status strony władne są badać na wczesnym, wstępnym etapie postępowania tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie po jego wydaniu, na którym to etapie organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to zdaniem sądu jest błędne.

Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną – powodującą rozbieżności w orzecznictwie - jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, a tym samym uprawnienie do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia przez organ, że podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu któremu przymiot strony nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 1981/06 uznał, iż w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W orzecznictwie (zwłaszcza starszym) spotykane jest odmienne stanowisko. Zdaniem sądu w składzie badającym niniejszą sprawę, co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania a ich negatywna weryfikacja skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Zasada ta doznaje jednak poważnego ograniczenia w sytuacji kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia – a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaszła wskazana w art. 145 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tą okoliczność ustalenia co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania - co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Kwestie wątpliwe, sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Stanowisko podobne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1747/07 oraz w wyroku z 30 stycznia 2008 r. w sprawie II OSK 1949/06.

W sprawie będącej przedmiotem badania sądu, skarżący domagał się wznowienia postępowania stojąc na stanowisku, iż przymiot strony mu przysługuje, a w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie uczestniczył, bez własnej winy wskazując jako podstawę art. 145 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem sądu z podania tego, wskazanych w nim faktów i argumentacji, nie wynika w żaden sposób oczywistość braku przymiotu stron tego postępowania przez skarżących. Organ winien zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania kwestię tą poddać gruntownemu badaniu a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powinno zapaść stosownie do uregulowań zawartych w art. 151 k.p.a. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania naruszało zatem przepisy postępowania w sposób mogący wpływać na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, organ bada jedynie analizując przepisy techniczno budowlane. Bez znaczenia jest także fakt, iż nieruchomość skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działkami na których planowana jest inwestycja. Przepis art. 28 ust 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, póz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.) stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 powołanej wyżej ustawy przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż " z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny ..." . Identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.12.2008 r. II OSK 1508/2007. Stanowisko to podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę, a w ocenie sądu organy administracji nie zastosowały się do tych wskazań. W szczególności podkreślić należy, iż w przepisie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane mowa jest iż stroną postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości a nie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu a jak mowa o tym wyżej, w obrębie oddziaływania mogą znajdować się także (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) nieruchomości które bezpośrednio do nie przylegają do nieruchomości na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne. W zakresie wadliwej analizy jakiej dokonały organy administracji przy ustalaniu obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego (biorąc pod uwagę jedynie przepisy Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) wskazać należy, iż jak słusznie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 stycznia 2008 r. II OSK 1892/2006 "budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora. Jakkolwiek do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), to z całą pewnością ten akt prawny nie stanowi wyłącznej podstawy do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu wyznacza się każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy konkretnego obiektu".

W niniejszej sprawie organy administracji nie przeprowadziły koniecznej analizy przepisów które ograniczają zagospodarowanie przedmiotowego terenu z uwagi na planowaną inwestycję, a co za tym idzie nie wyznaczyły w sposób prawidłowy (w oparciu o prawidłowe kryteria) obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie a w szczególności czy w tym obszarze nie znajduje się działka skarżącego. Zachowanie norm odległościowych tej inwestycji od nieruchomości skarżącego jest tu z pewnością kryterium niewystarczającym. Podkreślić należy (nie budzi to zresztą większych rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym) iż sama tylko potencjalna możliwość negatywnej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (niekoniecznie bezpośrednio stykającą się z działką na której inwestycja ta ma być realizowana) skutkuje powstaniem, po stronie właścicieli działki sąsiedniej, statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 210 p.p.s.a.