Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1701/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par 1; art. 156 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: par 9 ust. 2 pkt 2; par 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. K. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r. (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący złożył w dniu 30 czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] zs. w [...] (dalej: "Kierownika Biura Powiatowego") wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał Skarżącemu płatność z tytułu ONW na rok 2004 w wysokości 22.375,00 zł, do powierzchni 300 ha. Decyzja została doręczona w dniu 2 lutego 2005 r. i stała się ostateczna z dniem 17 lutego 2005 r. Płatność ustalona tą decyzją została w dniu 7 lutego 2005 r. zrealizowana na rachunek bankowy wskazany przez producenta we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 16 maja 2005 r. Skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, deklarując do płatności ONW działki rolne o łącznej powierzchni 751,88 ha.

W dniach [...] października 2005 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono ugór na powierzchni 1,55 ha. Na pozostałym obszarze stwierdzono uprawy nie kwalifikujące się do płatności.

Pismem z dnia 5 października 2005 r. Kierownik Biura wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie deklaracji działki ewidencyjnej nr "2P" położonej w województwie pomorskim, powiecie bytowskim, gminie [...], obrębie [...]. W odpowiedzi na powyższe Skarżący pismem z dnia 5 stycznia 2006 r. złożył oświadczenie, w którym podał poprawne dane ww. działki ewidencyjnej.

Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił przyznania Skarżącemu płatności ONW na rok 2005.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia 1 czerwca 2006 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i umorzył postępowanie.

Strona wniosła odwołanie z uchybieniem terminu.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 września 2008 r. (sygn. akt I SA/Gd 732/07) odrzucił tę skargę.

W dniu [...] października 2006 r. postanowieniem nr [...] Kierownik Biura Powiatowego wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu ONW na 2004 rok. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zs. w [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i przyznał płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 w takiej samej wysokości jak w decyzji pierwotnej, tj. 22 375,00 zł.

Prezes ARiMR zawiadomieniem z dnia 17 lica 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. W wyniku analizy wniosków o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania złożonych w latach 2004 i 2005 oraz raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] października 2005 r. stwierdzono zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 298,45 ha gruntów rolnych. W przedmiotowej sprawie ustalono, że Skarżący nie dotrzymał zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 22.259,39 zł. Przedmiotowa decyzja nie została przez adresata podjęta w terminie, stąd zgodnie z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: "k.p.a."), doręczenie nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2009 r.

Dnia 17 maja 2010 r. (data nadania w placówce pocztowej) Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., w którym jednocześnie zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Prezes ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 23 lipca 2010 r. (data nadania w placówce pocztowej) Strona wniosła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt V SA/Wa 1971/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił ww. skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. Prezes ARiMR odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na te postanowienia strona wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Pismem z dnia 1 października 2015 r. Skarżący wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. Skarżący zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że wbrew twierdzeniom Skarżącego decyzja z dnia 5 sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania była wykonalna w dniu jej wydania, tak więc nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto organ nie dopatrzył się wystąpienia innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazano również, że w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, bada się jedynie wady tkwiące w samej decyzji, a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, czy też niewyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, na którym organ orzekający oparł ustalenie stanu faktycznego.

W skardze z 22 maja 2016 r. (nadana w dniu 25 maja 2016 r.) Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 48 § 2 pkt c (poprawnie powinno być art. 48 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L 2001.327.11 z dnia 12 grudnia 2001 r., dalej: "Rozporządzenie 2419/2001"), w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezastosowanie przedmiotowej regulacji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., który to brak subsumpcji rzeczonej regulacji skutkował uznaniem, że zaistniały przesłanki kreujące obowiązek Skarżącego w zakresie zwrotu przyznanych płatności ONW, a iż Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r., zawierająca rozstrzygnięcie w materii odmowy stwierdzenia nieważności Prezesa ARMiR nr [...] ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest w całości prawidłowa,

2) naruszenie art. 49 § 5 (poprawnie powinno być art. 49 ust. 5) Rozporządzenia 2419/2001, w zw. z art. 48 par. 2 pkt c (poprawnie powinno być art. 48 ust. 2 lit. c), w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., co skutkowało uznaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż w związku z brakiem zaistnienia po stronie Skarżącego przymiotu dobrej wiary nie wystąpiła podstawa do objęcia sytuacji Skarżącego hipotezą art. 49 § 5 (poprawnie powinno być art. 49 ust. 5) Rozporządzenia 2419/2001 i w konsekwencji uznaniem, iż w dacie wydania Decyzji nr [...] objęte decyzją roszczenie z tytułu płatności ONW nie było przedawnione w związku z upływem 4 letniego terminu pomiędzy datą płatności z tytułu ONW a datą pierwszego powiadomienia Skarżącego o nieuprawnionym charakterze płatności.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (do czego ewidentnie dąży Skarżący) lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Nie ulega też wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą.

W realiach rozpoznawanej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był w pełni uprawniony do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżący zarzuca, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien stwierdzić nieważność decyzji Prezes ARiMR z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wskazując, iż decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. O niewykonalności ww. decyzji zdaniem Skarżącego świadczy to, że nie zachodziła w ogólności legitymacja do wydania przedmiotowej decyzji w związku z wystąpieniem przesłanki siły wyższej w postaci klęski żywiołowej, wyłączającej mocą lex specialis jaką stanowi regulacja art. 48 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia 2419/2001 obowiązek zwrotu płatności ONW oraz to, że upłynął 4 letni termin między przyznaniem płatności a zawiadomieniem o niezasadności płatności (statuowany na kanwie art. 49 ust. 5 zd. 2 Rozporządzenia 2419/2001, a znajdujący - zdaniem Skarżącego - zastosowanie do Skarżącego jako podmiotu w dobrej wierze).

Zarzut ten nie jest uzasadniony.

Sąd nie dopatrzył się w sprawie przypadków uzasadniających konieczność stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że myśl orzecznictwa sądów administracyjnych niewykonalność, o której mowa w tym przepisie, ma miejsce, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1545/13, dostępny – jak i pozostałe niżej powoływane orzeczenia sądów administracyjnych - na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym.

Przymiotu niewykonalności nie można by przypisać decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, nawet w przypadku, gdyby została ona wydana z naruszeniem przepisów o przedawnieniu. Decyzja taka jest wykonalna (nie istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca dokonanie zapłaty), a co najwyżej jedynie wydana z naruszeniem prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była wykonalna w dniu jej wydania, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie zaszła określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Należy też wskazać, że w skardze zarzut ten jest poparty argumentacją, iż szczegółowa analiza stanu faktycznego zaistniałego na gruncie niniejszej sprawy, w szczególności analiza dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego w załączeniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy prowadzi do konkluzji , iż na kanwie niniejszej sprawy zaistniała dekodowana z przywołanej w petitum zarzutu regulacji art. 48 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia 2419/2001 przesłanka w postaci siły wyższej, przybierająca - w ocenie Skarżącego - postać groźnej klęski żywiołowej powodującej poważne skutki dla gruntów rolnych gospodarstwa, w postaci gradobicia , nawracającego w okresie 1998-2002, która to mająca charakter cykliczny klęska, uniemożliwiła Skarżącemu trwale uprawę gospodarstwa rolnego w pełnym zakresie, a która to wyjątkowa okoliczność stanowi podstawę wyłączenia obowiązku zwrotu uzyskanej uprzednio płatności z tytułu ONW, wyłączając finalnie możliwość wdania decyzji inkorporującej obowiązek zwrotu wyszczególnionych płatności ONW, czyniąc rzeczoną decyzję trwale niewykonalną.

Otóż środki dowodowe w tej materii powinny były być zgłaszane w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, z którego Skarżący nie skorzystał w wyniku uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie dopiero w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym.

Jednocześnie, działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd zbadał, czy w stosunku do zaskarżonej decyzji występują inne przesłanki stwierdzenia nieważności. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

Decyzja Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512, ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR"), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 tej ustawy, uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, ze zm., dalej: "O.p."), przysługują Prezesowi Agencji jako organowi pierwszej instancji. Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, o których mowa w ust. 1. Mając na uwadze powyższe, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana zgodnie z właściwością, w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia w sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji rozumianej jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny.

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR, zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR została wydana na podstawie przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:

1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty,

2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia,

3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. II GSK 2098/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1107/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji - w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania - tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności."

Jako podstawę wydania decyzji Prezes ARiMR wskazał m. in. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR oraz § 9 ust. 2 pkt 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej "rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r.").

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR wyjaśnił, że stosownie do § 9 ust. 2 pkt 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca:

1) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło:

a) na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW,

b) na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar.

2) cześć płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.

Skoro zatem Prezes ARiMR ustalił, że doszło w przedmiotowym przypadku do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa powyżej, to zachodzi samodzielna przesłanka zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Zatem do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze powoduje, że po stronie producenta rolnego powstaje obowiązek zwrotu otrzymanej płatności, zaś po stronie Prezesa ARiMR - obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków. Zaniechanie działalności rolniczej jest zdarzeniem, z którego zaistnieniem przepisy bezpośrednio wiążą określone skutki prawne w postaci zwrotu całości lub części płatności.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczeniem przesłanek określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Wobec powyższego, brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. II GSK 1518/11).

Biorąc powyższe pod uwagę, brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 9 ust. 2 pkt 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r.

Skarżący wskazuje też, że decyzja Prezesa ARiMR nr ONW/1476/09 dotknięta jest przesłankami kreującymi sankcję nieważności, tj. przesłanką w postaci trwałej niewykonalności determinowanej okoliczności, bowiem kwota nienależnie pobranych płatności ONW objęta była przedawnieniem w dacie wydania rzeczonej decyzji. Podniósł, iż przedmiotowa decyzja dotknięta jest sankcją przedawnienia wynikającego z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., bowiem termin 4-letni pomiędzy datą przyznania płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności minął w dniu 7 lutego 2009 r., a także, iż po stronie Skarżącego występował przymiot dobrej wiary, albowiem działał on w usprawiedliwionym przekonaniu, iż przyznane dopłaty są w pełni należne, a także podjął wszelkie kroki zmierzające do uzyskania dopłat, w szczególności wypełnił obowiązki obejmujące wskazanie prawidłowych parametrów działek objętych dopłatami oraz, iż brak realizacji przez Skarżącego obowiązku prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW wynikał z okoliczności nie stanowiących ani winy umyślnej ani rażącego niedbalstwa, lecz stanowił następstwo niezależnej od Skarżącego sytuacji faktycznej i prawnej, w jakiej znalazł się Skarżący, a która to sytuacja kreowała skutek w postaci trwałej niemożności prowadzenia działalności rolnej na terenie ONW, której to okoliczności Skarżący nigdy nie zataił.

Zgodzić się należy ze Skarżącym, iż płatność uznana za nienależnie pobraną za rok 2004 nastąpiła w dniu 7 lutego 2005 r. natomiast decyzja Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, była dwukrotnie awizowana, tj. dnia 10 sierpnia 2009 r. i 18 sierpnia 2009 r. oraz, zgodnie z art. 44 k.p.a., została skutecznie doręczona w dniu 24 sierpnia 2009 r. (fikcja prawna doręczenia), a więc po upływie czterech lat, ale przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2004 zobowiązał się m.in. do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W rezultacie Skarżący potwierdził znajomość powyższych zasad. Z akt administracyjnych wynika, że na żadnym etapie postępowania, zarówno dotyczącego przyznania płatności, jak i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, Skarżący nie składał wyjaśnień dotyczących powodu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zobowiązaniem ONW. W związku z powyższym nie można mówić o działaniu Strony w dobrej wierze, gdyż Skarżący składając wnioski o przyznanie płatności na rok 2004 był świadomy podjętego zobowiązania ONW oraz konsekwencji jego nieprzestrzegania.

Obecne powoływanie się przez Skarżącego na wyjątkowe okoliczności w postaci klęski żywiołowej jest spóźnione, albowiem – jak to zostało już wcześniej wyjaśnione – w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Nadto przywoływane przez skarżącego wyjątkowe okoliczności w postaci klęski żywiołowej miały miejsce w latach 1998-2002, zatem na kilka lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Co prawda przepisy Rozporządzenia 2419/2001 umożliwiają przyznanie płatności pomimo braku spełnienia warunków do jej przyznania w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, to jednak należy mieć na uwadze, że okoliczności te muszą wystąpić w trakcie trwania podjętego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych będących w posiadaniu rolnika i położonych na obszarach ONW, a nie wiele lat wcześniej.

Zatem, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów regulujących zasady przyznawania płatności w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności.

Jak już wcześniej wskazano, w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, bada się jedynie wady tkwiące w samej decyzji, a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, czy też niewyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, na którym organ orzekający oparł ustalenie stanu faktycznego.

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa, której przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji kończącej postępowanie zwykłe, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może dokonać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Przedmiot tego postępowania jest ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). W tym postępowaniu organ nie może dokonywać oceny przysługujących Skarżącemu uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a winien dokonać oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Ocena ta dotyczy zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Tak więc, wobec powyższego, brak jest należytych podstaw do uznania zarzutu Skarżącego za skuteczny. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie można dokonywać ustaleń co dobrej i złej wiary Skarżącego, a w istocie do tego zmierzał zarzut Skarżącego.

Badając zaistnienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w związku z czym nie zachodzi kwalifikowana wada prawna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Należy również stwierdzić, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności odnosiła się do praw i obowiązków Skarżacego i do niego też została skierowana, zatem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie jest także spełniona przesłana określona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., to jest że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Dotyczy to także przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia ... kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia ... listopada 2015 r.

Z powyższych przyczyn, nie stwierdzając podstaw do uznania zasadności skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.