Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1749/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 118 ust. 1 pkt 2, art. 119a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1061
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
article: art. 66 ust. 2, art. 31 ust. 3 zd. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1069/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1069/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. K. (dalej: "skarżący") rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem 29 lutego 2008 r.

W związku powyższym, skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz za niewykorzystany urlop dodatkowy w łącznym wymiarze 101 dni, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. skarżący wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, wskazując jako podstawę swojego roszczenia treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm., dalej: "ustawa o Straży Granicznej"). Organ podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusz Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby - podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i czas wolny od służby stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Przepisy te zostały zastosowane prawidłowo a wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. W konsekwencji odmówił skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany wraz z odsetkami ustawowymi.

W piśmie z dnia 30 listopada 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na treść przepisu art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., który stanowi, że art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r., ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Tym samym wskazany przez stronę skarżącą współczynnik nie może mieć zastosowania, tj. stanowić materialnoprawnej podstawy do dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za 101 dni niewykorzystanych urlopów.

Ustosunkowując się z kolei do zawartego w odwołaniu żądania zapłaty odsetek ustawowych od niewypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z treścią art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz może wnioskować o wypłatę odsetek ustawowych od za opóźnienie w wypłacie uposażenia lub innych świadczeń. Organ odwoławczy podniósł jednakże, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego dochodzenie odsetek za opóźnienie w wypłacie należności przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej można dochodzić przed sądami powszechnymi (por. m.in. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05).

Pismem z dnia 19 lutego 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Komendant Główny Straży Granicznej wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2020 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15.

Sąd I instancji podkreślił, że już w poprzednim stanie prawnym sądy odmawiały zastosowania normy powołanego rozporządzenia, wskazując, że jest ona analogiczna z uznaną za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. normą prawną wyrażoną w art. 115a ustawy o Policji oraz że w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją RP przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1394/19). W uzasadnieniu tego stanowiska odwoływano się do zasady rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa i orzecznictwa w tym zakresie (tak m. in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15 oraz z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14 oraz z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16) i stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa wskazywano, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji RP), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną.

Sąd I instancji wskazał, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 oraz z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15).

W konsekwencji WSA w Warszawie przyjął, że "art. 9 ust. 1 zd. drugie cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., w myśl którego do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy stosować zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r. (a więc te, które zostały zakwestionowane w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP)" stoi w sprzeczności z tym wyrokiem i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 228/21 i powołane tam liczne orzecznictwo).

"Ustawodawca, wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany w poszczególnych ustawach dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie, do roszczeń przysługujących od dnia 6 listopada 2018 r., czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne zakwestionowane jako niekonstytucyjne we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r."

Dlatego też Sąd I instancji uznał, że Komendant [...] Oddziału Wojewódzkiego Straży Granicznej powinien ponownie rozpatrzyć wniosek strony skarżącej i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, albowiem ekwiwalent - będący substytutem urlopu - powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: przypisanie sobie przez Sąd I instancji prawa do oceny skutków regulacji rangi ustawowej bez dostatecznego wyjaśnienia, a de facto zgodności z Konstytucją, tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (dalej ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r.) i uchylenie prawidłowej decyzji na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne tj. przepisy art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w zw. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. odmawiając stronie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości określonej w art. art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zastosowaniem reguły intertemporalnej z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (dalej rozporządzenie z dnia 16 września 2005 r.), mimo że organ był związany zasadą z zasadą praworządności z art. 6 kpa, niepozwalającym organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., nieuwzględnienie w aspektu, że sprawa o wypłatę ekwiwalentu może mieć charakter inny niż administracyjny, nie wzięcie pod uwagę, że organ nie może odstąpić od stosowania przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego a to: 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przyjmując, że świadczenie ekwiwalentne za jeden dzień niewykorzystanego urlopu to takie, to takie, które odpowiada wartości tego świadczenia w naturze, podczas gdy analiza treści w/w przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, a także uznanie, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby jest niezgodny z treścią art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekł się rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie, a także oświadczył, że odstępuje od żądania przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty, biorąc pod uwagę ich charakter i konstrukcję, powinny być rozpoznane łącznie.

Na wstępie jednak jako oczywiście niezasadne ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., gdyż ma on charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005 r., nr 186, poz. 1560), dalej: "rozporządzenie" , wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635; dalej: "ustawa nowelizująca"). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy nowelizującej: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W okresie przewidzianym w przywołanym przepisie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG, nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości 1 lipca 2020 r.

Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in.: § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o SG, postanowienia z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt U 3/19, umarzającego postępowanie w sprawie.

Natomiast uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG zostało dokonane na podstawie art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie art. 2 pkt 35 tej ustawy po art. 119 ustawy o SG dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób kompleksowa regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej. Przy czym wskazać należy, iż z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zmianie na podsatwie art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o SG, który stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".

Zatem z dniem 1 lipca 2020 r. nastąpiło usunięcie z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Następnie nastąpiło uchylenie z dniem 1 października 2020 r. - art. 118 ust. 4 ustawy o SG, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o SG regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. normy intertemporalnej dotyczącej ekwiwalentu.

W rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wniosek skarżącego z dnia [...] października 2020 r., który został zwolniony ze służby z dniem 29 lutego 2008 r., o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia, przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania obu decyzji (z dnia 13 listopada 2020 r. i 14 stycznia 2021) już nie obowiązywał, a w jego miejsce został wprowadzony art. 119a ust. 1 ustawy o SG, a jednocześnie obowiązywał on w dacie zwolnienia ze służby i naliczenia ekwiwalentu w pierwotnej wysokości.

Po pierwsze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 może stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o SG, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.

Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.

Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia.

Po drugie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi to do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje – jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Stosownie zaś do art. 125 ust. 1 ustawy o SG w razie urlopu funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Artykuł 118 ust. 4 ustawy o SG stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła przez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów – miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.

Prawidłowe jest stanowisko, że ekwiwalent będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia - wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymywał 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji, przy czym gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.

Ponadto określony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 2 rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem.

Podkreślenia nadto wymaga, że w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Po trzecie obowiązujący w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie art. 119a ust. 1 ustawy o SG stanowi, że "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie, jak wynika z treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej "przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 119a ustawy o SG nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów – jak przyjął to Sąd I instancji. Ostatnie zdanie art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej o stosowaniu art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym wejścia w życie niniejszej ustawy", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Straży Granicznej w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.

Treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 ustawy o SG (art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r." Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a ustawy o SG obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, w związku z art. 119a ustawy o SG jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a ustawy o SG w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Wykładnia ta nie daje jednak podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd I instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Z treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., nie ma zastosowania art. 119a ustawy o SG.

Nie można więc przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a ustawy o SG, który jest zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 roku, sygn. akt K 7/15, wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji nie skutkowała – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu wykładni, a zatem nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

| | |

| | |

| | |

| | |

| | |

| | |

| | |

| | |

| | |

| | |

| | |

| |