Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 466/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6110 Podatek od towarów i usług
6560
Hasła tematyczne: Interpretacje podatkowe
Skarżony organ: Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi G. na interpretację indywidualną Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia 16 listopada 2020 r. nr 0112-KDIL3.4012.507.2020.3.JK w przedmiocie zastosowania przepisów prawa podatkowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. (31 lipca 2020 r. data wpływu do Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej) uzupełnionym pismami z [...] października 2020 r. i [...] listopada 2020 r., G. C. (dalej: "Gmina", "Wnioskodawca", "Skarżąca") zwróciła się o wydanie pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego dotyczącej prawa Gminy do odliczenia VAT naliczonego od wydatków na uzbrojenie działek pod budownictwo mieszkaniowe (dalej: "inwestycja", "projekt").

We Wniosku Gmina wskazała, że realizuje / będzie realizowała inwestycję, w ramach której niezabudowane działki (grunty) zostały/zostaną uzbrojone w niezbędną sieć komunikacyjną oraz tzw. media: sieć wodociągową, sieć kanalizacji sanitarnej, sieć kanalizacji deszczowej. Ponoszone przez Gminę wydatki na drogi i sieci, dotyczą tylko i wyłącznie gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i stanowiły/będą stanowiły podstawę do skalkulowania ceny sprzedaży działek. Drogi dojazdowe i wewnętrzne powstałe w ramach inwestycji służą/mają służyć przede wszystkim skomunikowaniu terenu inwestycji z pozostałą siecią dróg. W ramach inwestycji została/zostanie również wykonana sieć kanalizacji deszczowej mająca na celu usunięcie wód opadowych i roztopowych z dróg budowanych w ramach inwestycji. Kanalizacja deszczowa ma umożliwić także usuwanie wód opadowych i roztopowych ze zbywanych działek, bowiem nabywcy działek objętych inwestycją mają/będą mieli możliwość przyłączenia się do sieci kanalizacji deszczowej, która została/będzie wybudowana w ramach tego projektu.

Działki będące przedmiotem opisanego projektu, jako tereny uzbrojone (działki niezabudowane), były/będą następnie sprzedawane przez Gminę zainteresowanym podmiotom trzecim w drodze przetargu nieograniczonego. Skarżąca podkreśliła, że założeniem Gminy od początku realizacji projektu jest przekształcenie gruntów w działki budowlane, atrakcyjne dla potencjalnych nabywców, zatem wszystkie wydatki poniesione/ponoszone w ramach projektu były/są/będą związane z przystosowaniem terenów (działek) w celu ich sprzedaży. Gmina nie ponosiłaby wydatków na drogi i wydatków na sieci, gdyby nie zamiar wykorzystania ich w działalności gospodarczej Gminy w zakresie sprzedaży działek pod zabudowę mieszkaniową.

W uzupełnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że przedmiotem sprzedaży są/będą 33 wyodrębnione geodezyjnie działki. Dotychczas Gmina sprzedała 30 działek. Pozostałe trzy działki nie zostały jeszcze przez Gminę sprzedane. Gmina nabyła działki w drodze komunalizacji na podstawie decyzji Wojewody Z.. Nabycie przez Gminę działek nie zostało udokumentowane fakturą VAT. Przy nabyciu działek Gminie nie przysługiwało prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego. Działki nie były/nie będą wykorzystywane przez Gminę przed zbyciem do wykonywania czynności zwolnionych od podatku VAT. Budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej należy do zadań własnych Gminy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm., dalej: u.s.g.). Natomiast budowa dróg należy do zadań własnych Gminy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Gmina nieodpłatnie udostępnia/będzie udostępniała sieci wodociągowe, kanalizację sanitarną i deszczową dla P. w C. sp. z o.o. Drogi powstałe w ramach inwestycji są/będą nieodpłatnie udostępniane w celu dojazdu przez zainteresowane podmioty trzecie do działek będących przedmiotem sprzedaży przez Gminę.

Ponadto Gmina wskazała, że zasadniczym i nadrzędnym celem inwestycji jest/będzie uzbrojenie przez Gminę niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych do sprzedaży dla podmiotów trzecich w niezbędną infrastrukturę, w tym sieć kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągową oraz skomunikowanie działek poprzez doprowadzenie dróg do uzbrajanych działek, a następnie sprzedaż tych terenów (działek) zainteresowanym podmiotom trzecim. Kluczowe dla Gminy jest/będzie uzyskanie korzystnej (odpowiedniej rynkowo) ceny z tytułu sprzedaży działek, na co (poprzez zwiększenie atrakcyjności działek) niewątpliwie będzie miało wpływ wyposażenie (uzbrojenie) zbywanych działek w sprawnie działającą infrastrukturę oraz skomunikowanie ich poprzez budowę dróg. Gmina podkreśliła we wniosku, że budowa infrastruktury ma/będzie miała bezpośredni związek z czynnościami opodatkowanymi VAT w zakresie zbycia przez Gminę działek. Bez odpowiedniego uzbrojenia działek oraz wybudowania dróg dojazdowych i wewnętrznych Gmina zapewne nie znalazłaby nabywców skłonnych do zakupu oferowanych gruntów, a w najlepszym razie cena zbycia działek byłaby z pewnością znacznie niższa od przewidywanej (dla uzbrojonych działek).

Ponadto, Gmina wskazała, że ponosząc wydatki Gmina występuje/będzie występowała w charakterze przedsiębiorcy, podejmującego działania zmierzające do sprzedaży nieruchomości (wyposażonych w odpowiednią Infrastrukturę). W przypadku bowiem, gdy gminy podejmują działania inwestycyjne na warunkach i w okolicznościach właściwych dla podmiotów zajmujących się wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej, działalność gmin w tym zakresie powinna być traktowana tak jak u pozostałych podatników VAT nieposiadających statusu jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku bowiem Gmina, decydując się na przystąpienie do realizacji inwestycji, kieruje się - tak jak każdy przedsiębiorca - możliwością osiągnięcia przychodów.

W związku z powyższym zadano następujące pytania:

1) Czy z tytułu zbycia niezabudowanych działek (nr [...] i [...]) objętych inwestycją Gmina działa/będzie działała w charakterze podatnika VAT w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 106, ze zm., dalej: "ustawa o VAT" lub "u.p.t.u.") ?

2) Czy zbycie, niezabudowanych działek (nr [...] i [...]) objętych inwestycją stanowi/będzie stanowiło czynności opodatkowane VAT, niekorzystające ze zwolnienia z VAT ?

3) W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytania nr 1 i 2, czy Gminie przysługuje/będzie przysługiwało prawo do odliczenia VAT naliczonego w pełnych kwotach od poniesionych/ponoszonych przez Gminę wydatków w ramach projektu ?

Zdaniem Strony z tytułu zbycia ww. działek, objętych inwestycją, Gmina działa/będzie działała w charakterze podatnika VAT w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o VAT. Zbycie tych działek stanowi/będzie stanowiło czynności opodatkowane VAT, niekorzystające ze zwolnienia z VAT. Gminie przysługuje/będzie przysługiwało prawo do odliczenia VAT naliczonego w pełnych kwotach od poniesionych/ponoszonych przez Gminę wydatków na realizację projektu.

W dniu [...] listopada 2020 r. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej (dalej "organ") wydał interpretację indywidualną nr [...], w której uznał stanowisko Gminy za prawidłowe w zakresie pytania oznaczonego jako pkt 1 i pkt 2. Odnośnie pytania nr 3 organ uznał, że budowa dróg wewnętrznych i przebudowa dróg dojazdowych, która ma powstać w ramach projektu odbywa się/będzie się odbywać w ramach władztwa publicznego. Gmina wykonując to zadanie działa/będzie działać przede wszystkim jako organ administracji publicznej i może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym, a w konsekwencji tego Gmina nie jest/nie może być uznana za podatnika podatku VAT, gdyż realizuje w tym zakresie zadania własne służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Ponadto organ uznał, że budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej jest zadaniem własnym Gminy, a warunek uprawniający do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie jest spełniony, ponieważ - jak wskazała Strona - Gmina nieodpłatnie udostępnia/będzie udostępniała sieci wodociągowe, kanalizację sanitarną i deszczową dla P. w C. sp. z o.o. Gmina w związku z nieodpłatnym przekazaniem sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej do spółki z o.o. nie dokonuje/nie będzie dokonywać zakupów towarów i usług w celu wykonywania czynności opodatkowanych. Tym samym, nie spełnia obligatoryjnego warunku wskazanego w art. 86 ustawy o VAT.

Na powyższą interpretację indywidualną G. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej interpretacji w części (objętej pytaniem nr 3), w której organ uznał, że Gminie nie przysługuje prawo do odliczenia VAT naliczonego w pełnych kwotach od Wydatków na drogi i Wydatków na sieci ponoszone w ramach inwestycji.

WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 42/21, uchylił zaskarżoną interpretację indywidualną uznając, że narusza ona prawo.

Sąd w wyroku podkreślił, że organ wydając zaskarżoną interpretację był bezwzględnie związany wyrażonym w opisie stanu faktycznego oraz zdarzenia przyszłego twierdzeniem Gminy odnośnie tego, że przystępując do inwestycji zakładała ona, że działania skoncentrowane na stworzeniu jak najbardziej atrakcyjnych warunków oraz na zapewnieniu niezbędnej do tego infrastruktury - podejmowane są/będą w celu zwiększenia popytu na nieruchomości gminne i osiągnięcia jak najwyższej ceny z ich sprzedaży. W tym więc Strona dostrzega przyszły skutek swoich działań, jakim jest sprzedaż (a więc czynność, z dokonaniem której będzie wiązało się naliczenie podatku należnego). Według Sądu istotne jest to, że we wniosku Strona podkreślała, że wydatki ponoszone przez nią mają na celu zwiększenie atrakcyjności sprzedawanych terenów oraz popytu na nieruchomości gminne. Cała infrastruktura drogowa, wodociągowa to elementy niezbędne do prowadzenia działalności. Potencjalny nabywca, mając do wyboru, teren uzbrojony oraz teren nieuzbrojony - bez wątpienia wybierze ten wyposażony w drogi wewnętrzne, z dojazdem do dróg publicznych, wyposażony w infrastrukturę wodno-kanalizacyjną. Strona wywodziła, że wydatki ponoszone na inwestycję mają niewątpliwy związek z czynnościami opodatkowanymi VAT.

Sąd I instancji wskazał także, że z przepisów art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 86 ust. 1 ustawy o VAT oraz art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. z 2006 r. Nr L347, s. 1 ze zm.; dalej: Dyrektywa 112), wynika, że Gmina także w zakresie czynności wchodzących w zakres jej zadań własnych może występować jako podatnik podatku VAT, a sama okoliczność wykonywania zadań własnych jest prawnie irrelewantna dla określenia tego, czy działa jako podatnik tego podatku czy też nie. Decydujące natomiast jest to, czy Gmina wykonując te zadania działa w charakterze władczym, korzystając ze swoich kompetencji (w ramach imperium) oraz, czy podejmując dane czynności, działa jako uczestnik obrotu na konkurencyjnym rynku i funkcjonuje w warunkach konkurencji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalenia sprowadzające się do twierdzenia, że Gmina w związku z wydatkami na realizację inwestycji (w spornym zakresie) wykonywać będzie zadania własne, nie są przesądzające w kwestii możliwości odliczenia wydatków poniesionych na ww. cel. Zasadnicze znaczenie w tym względzie mieć będzie związek przedmiotowych wydatków z czynnościami opodatkowanymi (art. 86 ust. 1 ustawy o VAT.).

W związku z tym Sąd przyznał rację Stronie, że w okolicznościach przedstawionych we wniosku występuje związek (pośredni) pomiędzy wydatkami (zakup towarów i usług) na realizację inwestycji z czynnościami opodatkowanymi.

Zdaniem WSA, ponoszone wydatki mają związek z działalnością opodatkowaną VAT, (którą Strona wykonuje działając w charakterze podatnika VAT, a nie organu władzy publicznej). Gdyby Gmina nie miała zamiaru wykonywać na terenie inwestycji czynności podlegających opodatkowaniu VAT (dostawa gruntów budowlanych, odpłatne dostarczanie wody i odpłatne odprowadzanie ścieków na podstawie umów cywilnoprawnych) nie ponosiłaby wydatków opisanych we wniosku.

Według Sądu I instancji, sporne wydatki dotyczące inwestycji są niezbędne dla osiągnięcia celu, jakim jest sprzedaż nieruchomości w atrakcyjnej cenie. Wybudowanie infrastruktury drogowej ma na celu zapewnienie jak najlepszej komunikacji wewnątrz strefy oraz z drogami zewnętrznymi.

W związku z tym, Sąd I instancji za nieprawidłowe uznał stanowisko organu zmierzające do przekonania, że sporne wydatki na inwestycję mają charakter niekomercyjny, służący zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, bowiem abstrahuje ono od stanu faktycznego/zdarzenia przyszłego wskazanego we wniosku o wydanie interpretacji, w którym Gmina zarejestrowana jako czynny podatnik VAT wyraźnie oświadczyła, że sporne wydatki dotyczą/ będą dotyczyć wyłącznie stref inwestycyjnych przeznaczonych do sprzedaży.

W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji przyjął, że w przypadku Strony, zarejestrowanej jako podatnik podatku VAT, w opisanych w treści wniosku o udzielenie interpretacji okolicznościach faktycznych, Gmina dokonując w ramach zadań własnych inwestycji w postaci infrastruktury drogowej działa w charakterze podatnika podatku VAT, o którym w art. 15 ust. 1 i 6 ustawy o VAT. Zdaniem Sądu ta konstatacja powoduje dopuszczalność odliczenia podatku naliczonego związanego z taką inwestycją, jeśli konsekwencją dokonania nakładów na infrastrukturę drogową była możliwość sprzedaży gruntów i w rezultacie wykonywanie czynności opodatkowanych w związku z umowami cywilnoprawnymi, które zawierane były/będą przez Gminę na sprzedaż nieruchomości. Wszelkie inwestycje związane z infrastrukturą drogową miały na celu zapewnienie infrastruktury umożliwiającej lokowanie na tych terenach domów oraz uatrakcyjnienie terenów dla kupujących.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, nie powinno być wątpliwości, że dokonane przez Gminę zakupy towarów i usług na realizację wskazanej inwestycji mają dwojaki związek z dokonywanymi przez Gminę opodatkowanymi dostawami towarów (działek), po pierwsze, powodują, że uzbrojone działki są atrakcyjne i znajdują nabywców, po drugie mają wpływ na osiągane z ich sprzedaży ceny, co przekłada się także na wysokość podatku należnego. W rezultacie, WSA nie zgodził się z twierdzeniem organu, że sprzedaż przez Gminę działek nie może mieć wpływu na przyznanie jej prawa do odliczenia podatku naliczonego z uwagi na odrębność czynności zakupu towarów i usług od sprzedaży działek.

Zdaniem Sądu I instancji poglądu tego organ żaden sposób nie uzasadnił, w szczególności organ nie wykazał, że między nabywanymi towarami i usługami a czynnościami opodatkowanymi (sprzedażą działek) nie istnieje ścisły i bezpośredni związek.

W ocenie Sądu I instancji, istnieniu powyższego związku nie przeczy fakt nieodpłatnego przekazania infrastruktury odrębnemu od Gminy podmiotowi – P. spółce z o.o. w C.. Sąd podkreślił, że podmiot ten ani nie dokonywał wydatków na realizację wskazanych projektów inwestycyjnych, ani nie zajmuje się sprzedażą uzbrojonych działek. To Gmina ponosiła te wydatki i ona dokonuje sprzedaży działek, natomiast spółka jedynie administruje przekazaną jej infrastrukturą. Z powyższych względów Sąd I instancji na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną interpretację indywidualną.

Od powyższego orzeczenia, skargę kasacyjną wywiódł organ domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Gmina nie skorzystała z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt I FSK 1011/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Sąd kasacyjny wskazał, że spór jaki w niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Gminą i organem interpretacyjnym dotyczył tego, czy Gmina realizująca budowę dróg gminnych oraz sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej ma prawo do odliczenia podatku naliczonego z tytułu nabycia towarów i usług związanych z tą inwestycją.

W pierwszej kolejności Sąd kasacyjny przyznał rację autorowi skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, dokonując kontroli wydanej w niniejszej sprawie interpretacji indywidulanej, nieprawidłowo uznał, że organ był związany wskazanymi w opisie stanu faktycznego oraz zdarzenia przyszłego twierdzeniami Strony, co do związku wydatków ze sprzedażą opodatkowaną. Zasadnie bowiem podnosi autor kasacji, że wskazane przez WSA stwierdzenia Strony nie stanowiły elementów stanu faktycznego, ale stanowiły część stanowiska Gminy i tak też – prawidłowo – zostały ocenione przez organ w wydanej interpretacji. A zatem okoliczność powiązania poniesionych przez Gminę wydatków ze sprzedażą opodatkowaną z tytułu sprzedaży działek, nie stanowiła w niniejszej sprawie elementu stanu faktycznego wniosku o interpretację.

Odnosząc się następnie do zarzutów skargi kasacyjnej koncentrujących się na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego Sąd kasacyjny wskazał, że z przepisu art. 86 ust. 1 ustawy o VAT którego treść powołał wynika, że prawo do odliczenia przysługuje podatnikowi jeżeli nabywane towary i usługi, przy których podatek został naliczony, wykorzystywane są przez niego do wykonywania czynności opodatkowanych. Zasadnicze znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy Gmina realizując budowę drogi gminnej oraz sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i deszczowej, działa w charakterze podatnika podatku od towarów i usług.

Sąd kasacyjny powołał definicję podatnika i działalności gospodarczej z art. 15 ust.1 i ust. 2 ustawy o VAT. Wskazał, że o działalności gminy w charakterze podatnika przedmiotowego podatku stanowi art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, zgodnie z którym, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Przyjęcie, że gmina jest organem władzy publicznej jest utrwalone w orzecznictwie. W wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I FSK 520/12 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przepis art. 15 ust. 6 ustawy o VAT interpretowany ściśle uzależnia podmiotowość organu w podatku od towarów i usług od charakteru stosunku prawnego, w ramach którego świadczenie jest dokonywane. Świadczenia w ramach stosunków administracyjnoprawnych (publicznoprawnych) pozostają tym samym poza sferą opodatkowania podatkiem od towarów i usług. Powołany przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od regulacji wspólnotowej, w tym art. 13 ust. 1 Dyrektywy 112. W kontekście ww. przepisu (oraz wcześniej obowiązujących przepisów VI Dyrektywy VAT) kwestia braku obowiązku podatkowego w podatku od towarów i usług po stronie organów władzy publicznej uzależniona jest od dwóch czynników: działalność musi być wykonywana przez podmiot prawa publicznego i musi być wykonywana w celu sprawowania władzy publicznej. W analogiczny sposób do omawianej kwestii odnosił się w swych orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki C-408/97, C-4/89, C-288/07), zwracając uwagę, że istnieje możliwość opodatkowania świadczeń organów władzy publicznej w celu przeciwdziałania znaczącym zakłóceniom konkurencji na danym rynku.

Sąd kasacyjny wskazał, że problematyka charakteru, w jakim działa gmina, podejmując się budowy drogi była już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując na przykładowe wyroki. W orzeczeniach tych podniesiono, że przy ocenie wykonywania przez gminę zadań publicznych istotne jest to, że gmina wykonując zadania administracji publicznej może korzystać ze środków o charakterze władczym, właściwych dla władzy państwowej. Także w piśmiennictwie zauważono, iż okoliczność, że określona aktywność jest związana z wykonywaniem zadań własnych gminy, jest prawnie irrelewantna dla określenia tego, czy gmina działa jako podatnik, czy też nie jako podatnik. O tym ostatnim decyduje przede wszystkim to, czy gmina działa w charakterze władczym, korzystając ze swoich kompetencji.

Sąd kasacyjny wskazał, że działając w sprawach dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.) w zakresie budowy dróg gminnych, gmina działa w sposób władczy - w charakterze organu administrującego, nie zaś jako podmiot wykonujący czynności jako podatnik podatku od towarów i usług. Zgodnie z powołaną ustawą o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych. Nałożenie na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy, ani żadnego innego podmiotu, np. inwestora realizującego inwestycję budowlaną (nabywcę działki budowlanej) uprawnienia, na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi publicznej.

Z powyższych przepisów wynika, że podejmując decyzję o wyznaczeniu i budowie drogi gminnej, gmina wykorzystuje instrumenty właściwe dla organu władzy publicznej a także, że drogi gminne niezależnie od miejsca ich usytuowania służą zasadniczo lokalnym potrzebom i może z nich korzystać każdy. Ponadto nabywca działki budowlanej, nie posiada roszczenia o budowę drogi gminnej przebiegającej w pobliżu jego posesji, zaś spowodowaną jego inwestycją przebudowę lub budowę drogi realizuje jako swój obowiązek i finansuje z własnych środków. Tak więc budowa przez gminę, będących drogami gminnymi, dróg dojazdowych do działek sprzedawanych lub wydzierżawianych przez gminę nie oznacza, że budowa tych dróg nastąpi w ramach prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej (poza działalnością gminy jako organu władzy publicznej). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: sygn. akt I FSK 965/11 oraz sygn. akt I FSK 1669/13, sygn. akt I FSK 577/17, sygn. akt I FSK 425/16 i sygn. akt I FSK 146/20 i Sąd kasacyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podzielił.

Sąd kasacyjny stwierdził, że odmienne od powyższego stanowisko sądu I instancji jest więc nieprawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej zasadne. Podjęcie przez gminę decyzji o budowie dróg gminnych w określonej lokalizacji co do zasady jest działaniem racjonalnym, motywowanym określonymi względami, co jednak pozostaje bez wpływu tak na charakter drogi gminnej jako drogi publicznej i zakres korzystania z niej przez mieszkańców (każdego), jak również na konieczność wypełnienia technicznych i prawnych (o czym była mowa), wymogów koniecznych do powstania drogi gminnej. Dlatego też przedstawiona przez Gminę argumentacja, wskazująca na powody, jakie przyświecały jej w zakresie podjęcia działań zmierzających do budowy drogi, nie mogła mieć przesądzającego znaczenia. Uznanie, że Gmina w zakresie budowy dróg gminnych działa jako podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, a zatem nie jako podatnik podatku od towarów i usług, wyklucza możliwość odliczenia związanego z tym podatku naliczonego (art. 86 ust. 1 ustawy o VAT), albowiem – jak powyżej zaznaczono – prawo do odliczenia dotyczy podatników tego podatku.

W świetle powyższych wniosków, za zasadny Sąd kasacyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 1, 2 i 6 ustawy o VAT .

W kwestii prawa do odliczenia podatku naliczonego z tytułu wydatków na infrastrukturę wodno-kanalizacyjną oraz deszczową Sąd I instancji także przyjął, że kryterium decydującym o tym prawie jest związek z opodatkowaną podatkiem VAT sprzedażą działek realizowaną przez Gminę.

Sąd kasacyjny wskazał, że jak wskazano powyżej, taki kierunek wykładni nie jest właściwy.

Zgodnie z zaleceniami Sądu kasacyjnego, ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wydanego wyroku kasacyjnego oraz odniesie ją także do tego rodzaju wydatków. Wg NSA na obecnym etapie brak jest bowiem stanowiska WSA co do tej części zaskarżonej interpretacji. Organ bowiem stanął na stanowisku, że Gmina nie może korzystać z prawa do odliczenia podatku związanego z wydatkami na tego rodzaju infrastrukturę, bowiem zostanie ona następnie nieodpłatnie przekazania P. sp. z o.o. w C.. A zatem – według organu - brak będzie związku z działalnością opodatkowaną. Ponieważ ten aspekt wymaga wypowiedzi sądu wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uznając zasadność skargi kasacyjnej we wskazanym powyżej zakresie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego artykułu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, przy czym w takich sprawach Sąd związany jest zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 57a p.p.s.a).

Dalej podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, co rodzi istotne konsekwencje. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez orzekający w tej samej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/12 ).

Zatem ponownie rozpoznając sprawę należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił swoje stanowisko w wiążącym w badanej sprawie wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I FSK 1011/21.

Spór jaki w niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Gminą i organem interpretacyjnym dotyczył tego, czy Gmina realizująca budowę dróg gminnych oraz sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej ma prawo do odliczenia podatku naliczonego z tytułu nabycia towarów i usług związanych z tą inwestycją.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem przypadków nieistotnych w tej sprawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do odliczenia przysługuje podatnikowi jeżeli nabywane towary i usługi, przy których podatek został naliczony, wykorzystywane są przez niego do wykonywania czynności opodatkowanych.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu ma odpowiedź na pytanie, czy Gmina realizując budowę drogi gminnej oraz sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i deszczowej, działa w charakterze podatnika podatku od towarów i usług.

Wyjaśnić zatem należy, że pojęcie podatnika od towarów i usług definiuje art. 15 ustawy o VAT. Zgodnie z jego ust. 1, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Z kolei, działalność gospodarcza – według art. 15 ust. 2 ustawy o VAT – obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych. O działalności gminy w charakterze podatnika przedmiotowego podatku stanowi art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, zgodnie z którym, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Przyjęcie, że gmina jest organem władzy publicznej jest utrwalone w orzecznictwie (przykładowo wyroki NSA z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 852/09, z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 145/11, z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt I FSK 627/11, z dnia 21 czerwca 2012 r., z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 520/12, z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt I FSK 472/14, z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt I FSK 988/16).

W powołanym powyżej wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. (sygn. akt I FSK 520/12) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przepis art. 15 ust. 6 ustawy o VAT interpretowany ściśle uzależnia podmiotowość organu w podatku od towarów i usług od charakteru stosunku prawnego, w ramach którego świadczenie jest dokonywane. Świadczenia w ramach stosunków administracyjnoprawnych (publicznoprawnych) pozostają tym samym poza sferą opodatkowania podatkiem od towarów i usług. Powołany przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od regulacji wspólnotowej, w tym art. 13 ust. 1 Dyrektywy 112. W kontekście ww. przepisu (oraz wcześniej obowiązujących przepisów VI Dyrektywy VAT) kwestia braku obowiązku podatkowego w podatku od towarów i usług po stronie organów władzy publicznej uzależniona jest od dwóch czynników: działalność musi być wykonywana przez podmiot prawa publicznego i musi być wykonywana w celu sprawowania władzy publicznej. W analogiczny sposób do omawianej kwestii odnosił się w swych orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki C-408/97, C-4/89, C-288/07), zwracając uwagę, że istnieje możliwość opodatkowania świadczeń organów władzy publicznej w celu przeciwdziałania znaczącym zakłóceniom konkurencji na danym rynku.

Problematyka charakteru, w jakim działa gmina, podejmując się budowy drogi była już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak na przykład w wyrokach: z dnia 11 października 2011 r. , sygn. akt I FSK 965/11; z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1669/13; z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 577/17; z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt I FSK 425/16 i z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I FSK 146/20. W orzeczeniach tych podniesiono, że przy ocenie wykonywania przez gminę zadań publicznych istotne jest to, że gmina wykonując zadania administracji publicznej może korzystać ze środków o charakterze władczym, właściwych dla władzy państwowej. Także w piśmiennictwie zauważono, iż okoliczność, że określona aktywność jest związana z wykonywaniem zadań własnych gminy, jest prawnie irrelewantna dla określenia tego, czy gmina działa jako podatnik, czy też nie jako podatnik. O tym ostatnim decyduje przede wszystkim to, czy gmina działa w charakterze władczym, korzystając ze swoich kompetencji (A. Bartosiewicz, Zadania własne gminy a status gminy jako podatnika podatku od towarów i usług, Finanse Komunalne nr 7-8/2014, s. 78-79).

Działając w sprawach dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.) w zakresie budowy dróg gminnych, gmina działa w sposób władczy - w charakterze organu administrującego, nie zaś jako podmiot wykonujący czynności jako podatnik podatku od towarów i usług. Zauważyć należy, że realizacja przewidzianych w prawie obowiązków dotyczących budowy dróg gminnych, w pierwszej kolejności wymaga podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy), jak również zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (art. 15 ust. 2 pkt 10). W dalszej kolejności gmina podejmuje działania w celu pozyskania terenów dla takiego zamierzenia przy wykorzystaniu środków przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Zgodnie z powołaną ustawą o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych. Nałożenie na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy, ani żadnego innego podmiotu, np. inwestora realizującego inwestycję budowlaną (nabywcę działki budowlanej) uprawnienia, na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi publicznej.

Z powyższych przepisów wynika, że podejmując decyzję o wyznaczeniu i budowie drogi gminnej, gmina wykorzystuje instrumenty właściwe dla organu władzy publicznej a także, że drogi gminne niezależnie od miejsca ich usytuowania służą zasadniczo lokalnym potrzebom i może z nich korzystać każdy. Ponadto nabywca działki budowlanej, nie posiada roszczenia o budowę drogi gminnej przebiegającej w pobliżu jego posesji, zaś spowodowaną jego inwestycją przebudowę lub budowę drogi realizuje jako swój obowiązek i finansuje z własnych środków. Tak więc budowa przez gminę, będących drogami gminnymi, dróg dojazdowych do działek sprzedawanych lub wydzierżawianych przez gminę nie oznacza, że budowa tych dróg nastąpi w ramach prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej (poza działalnością gminy jako organu władzy publicznej). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych powyżej wyrokach (sygn. akt I FSK 965/11 oraz sygn. akt I FSK 1669/13, sygn. akt I FSK 577/17, sygn. akt I FSK 425/16 i sygn. akt I FSK 146/20) i sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.

Odmienne od powyższego stanowisko Skarżącej jest więc nieprawidłowe, a zarzuty skargi w tym zakresie niezasadne. Podjęcie przez gminę decyzji o budowie dróg gminnych w określonej lokalizacji co do zasady jest działaniem racjonalnym, motywowanym określonymi względami, co jednak pozostaje bez wpływu tak na charakter drogi gminnej jako drogi publicznej i zakres korzystania z niej przez mieszkańców (każdego), jak również na konieczność wypełnienia technicznych i prawnych (o czym była mowa), wymogów koniecznych do powstania drogi gminnej. Dlatego też przedstawiona przez Gminę argumentacja, wskazująca na powody, jakie przyświecały jej w zakresie podjęcia działań zmierzających do budowy drogi, nie mogła mieć przesądzającego znaczenia. Uznanie, że Gmina w zakresie budowy dróg gminnych działa jako podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, a zatem nie jako podatnik podatku od towarów i usług, wyklucza możliwość odliczenia związanego z tym podatku naliczonego (art. 86 ust. 1 ustawy o VAT), albowiem – jak powyżej zaznaczono – prawo do odliczenia dotyczy podatników tego podatku.

Niezasadny okazał się zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 1, 2 i 6 ustawy o VAT .

Również w kwestii prawa do odliczenia podatku naliczonego z tytułu wydatków na infrastrukturę wodno-kanalizacyjną oraz deszczową nie zasadne jest przyjęcie, że kryterium decydującym o tym prawie jest związek z opodatkowaną podatkiem VAT sprzedażą działek realizowaną przez Gminę. Jak wskazano w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I FSK 1011/21, taki kierunek wykładni nie jest właściwy. Z tego względu ponownie rozpoznając skargę Sąd stanął na stanowisku, że Gmina nie może korzystać z prawa do odliczenia podatku związanego z wydatkami na tego rodzaju infrastrukturę. Zostanie ona bowiem następnie nieodpłatnie przekazania P. sp. z o.o. w C., a zatem brak będzie związku z działalnością opodatkowaną.

Zatem zasadnie uznał organ, że budowa dróg wewnętrznych i przebudowa dróg dojazdowych, która ma powstać w ramach Projektu odbywa się/będzie się odbywać w ramach władztwa publicznego, Gmina wykonując to zadanie działa/będzie działać przede wszystkim jako organ administracji publicznej i może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.).W takim ujęciu Gmina bez wątpienia nie jest/nie może być uznana za podatnika (art. 15 u.p.t.u.), gdyż realizuje w tym zakresie zadania własne służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W przedstawionym przypadku, nie ma związku ze sprzedażą opodatkowaną, ponieważ wybudowane przez Gminę drogi, nie będą służyć do wykonywania czynności opodatkowanych, nie można pobierać opłat za korzystanie z powstałej infrastruktury.

Ponadto, zasadnie organ uznał, że budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej jest zadaniem własnym Gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) a warunek uprawniający do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie jest spełniony, ponieważ - jak wskazał Wnioskodawca - Gmina nieodpłatnie udostępnia / będzie udostępniała sieci wodociągowe, kanalizację sanitarną i deszczową dla P. w C. sp. z o.o. Gmina w związku z nieodpłatnym przekazaniem sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej do spółki z o.o. nie dokonuje / nie będzie dokonywać zakupów towarów i usług w celu wykonywania czynności opodatkowanych. Tym samym, nie spełnia obligatoryjnego warunku wskazanego w art. 86 u.p.t.u. (taki pogląd wyraził też m.in. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 1 lipca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1280/14).

Sąd uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art.14c § 1 i 2 oraz art. 120 i 121 § 1 w zw. z art. 14h O.p. motywowany faktem, że Organ nie odniósł się do przywoływanego przez Gminę orzecznictwa. Należy zauważyć, że wynikający z art. 14c § 1 O.p. obowiązek przedstawienia oceny stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny nie oznacza konieczności dokonywania oceny innych interpretacji oraz orzeczeń sądów administracyjnych, przywołanych przez zainteresowanego dla wzmocnienia prezentowanej przez niego argumentacji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 2980/12; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 731/13). W uznaniu Sądu stanowisko organu podatkowego przedstawione w zaskarżonej interpretacji indywidualnej zostało poparte właściwymi przepisami i prawidłową wykładnią tych przepisów, z zachowaniem zasad postępowania.

Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, a zatem nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.