Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 435/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 , 56 w zw. z art. 64
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r. znak SKO.ZP/415/500/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt SKO.ZP/415/500/2023 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak AU-02-4.6730.2.374.2022.ASU orzekającej o odmowie ustalenia na wniosek Pani B. M. warunków zabudowy dla inwestycji "budowa zespołu ośmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, gazu, instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynków; wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, gazu, budową zbiorników szczelnych wybieralnych na wody opadowe oraz układem dróg wewnętrznych, na części działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Krakowie."

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 24.11.2021 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek B. M. ul. [...], [...], działającej przez pełnomocnika Pana W. K., ul. [...], [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:"Budowa zespołu ośmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, gazu, instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynków: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, gazu oraz układem dróg wewnętrznych, na części działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. ". Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr AU-2/6730.2/840/2022 z dnia 06.12.2022 r., odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, decyzją z dnia 14.02.2023 r., sygn. SKO.ZP/415/16/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji kwestionując prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz wskazując wytyczne do uwzględnienia. Uzasadniając swoją decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przedstawił przebieg dotychczasowego kolejnego postępowania w sprawie, wydane dotąd decyzje przez organy obydwu instancji tj. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6.12.2022 r znak AU-2/.6730.2./840.2022. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy oraz uchylającą ją i przekazującą do ponownego rozpatrzenia decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14.02.2023 r znak SKO.ZP/415/16/2023.

Odnosząc się do wskazanych przez Organ II instancji uwag i zastrzeżeń wskazano, iż przepisy ogólne zawarte w art. 1, czy art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowiły samodzielnej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy wydanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr AU-2/6730.2/840/2022 z dnia 06.12.2022 r.. Zarówno w podstawie decyzji, jak również treści jej uzasadnienia wskazano na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1, w związku żart. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marea 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz odpowiednio §4, §7 i §8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisy, które nakładają na jednostki pewne ograniczenia, które należy odczytywać w sposób ścisły, a przede wszystkim przepisy, które mogą stanowić ograniczenie prawa zabudowy danej nieruchomości. (powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 197/12). Oczywiście na co zwraca uwagę również Kolegium, skoro art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to zarówno treść sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również odpowiednio jej wyników i uzasadnienia decyzji, nie może pomijać kwestii wpływu planowanej inwestycji na istniejący ład przestrzenny.

Organ I instancji nie zgodził się z poglądem Kolegium, iż fakt występowania na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowy o funkcji mieszkalnej automatycznie świadczy o spełnieniu przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bez znaczenia pozostają wzajemne relacje terenu objętego wnioskiem względem układu urbanistycznego zdefiniowanego przez istniejące budynku, a w szczególności położenie inwestycji w oddaleniu od drogi publicznej, w głębi obszaru analizowanego, za istniejącymi obiektami. Z jednej strony należy zwrócić uwagę na pogląd orzecznictwa wynikający wprost z powołanego przepisu, iż nie wystarczające jest istnienie w obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy, konieczne jest w świetle przepisów istnienie w obszarze analizowanym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie wystarczy bowiem istnienie jakiejkolwiek zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, konieczne jest, aby zabudowa ta mogła stanowić sąsiedztwo polegające na możliwości ukształtowania zabudowy planowanej zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z drugiej strony, sąsiedztwo terenu inwestycji z ekstensywną zabudową jednorodzinną, zlokalizowaną wzdłuż istniejących dróg publicznych - bezpośrednio przy tych drogach oraz brak na terenie analizowanym zabudowy w głębi działek - znacznie odsuniętej od dróg publicznych, połączonej z nimi drogami wewnętrznymi, zgodnie z poglądem orzecznictwa pozwala przyjąć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił oto skarżący, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi analizowanego obszaru. Tym samym nastąpiłoby przełamanie, wynikającej żart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady dobrego sąsiedztwa. ( tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2014r., do sygn. akt II SA/Po 791/14).

Mając na uwadze powyższe wskazano, iż ocena Kolegium odnosząca się do nieuzasadnionego mocnego eksponowania okoliczności: lokalizacji terenu inwestycji poza pasem zabudowy ukształtowanym wzdłuż ul. [...] oraz przekroczenia przez planowane przez inwestora gabaryty nowej inwestycji w zakresie wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, jest nieuzasadniona ponieważ przesłanki te stanowią uzasadnienie wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w zgodzie z obowiązującymi przepisami wobec nie spełnienia przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nietrafna pozostaje również ocena Kolegium oparta na wskazanym orzecznictwie, zgodnie z którą cyt.: "[...] w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej".

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż organ nie miał wątpliwości co do "przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy", ponadto wobec szeroko opisanych uwarunkowań przestrzennych wskazujących na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej zabudowy, wezwanie inwestora do dokonania korekty pozostałych parametrów - wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu, które przekraczają parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym w ocenie tut. organu należało uznać za bezcelowe. Podobnie nie przystające do okoliczności niniejszej sprawy są powołane orzeczenia sądów administracyjnych, a w konsekwencji zastrzeżenia sformułowane w odniesieniu do zasad ustalania linii zabudowy. Nie trafne jest przekonanie, iż § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy, nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania. Jak wskazuje w uzasadnieniu samo Kolegium przede wszystkim okoliczność taka musi wynikać z analizy urbanistyczno - architektonicznej, a jak wyjaśnił to na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2010r., do sygn. akt II SA/Kr 15,25/09 to, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie oznacza dowolności. W ocenie Sądu nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustalaniu warunków, a na ich dostosowywaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Ponadto co do zasady ustalenie innych wielkości parametrów nowej zabudowy, o ile wynika to z analizy nie może następować uznaniowo, a jedynie wynikać może ze szczególnych cech zabudowy obszaru analizowanego, w którym zastosowanie parametrów nowej zabudowy według sposobów ich wyliczenia opartych na zasadach określonych w przepisach kolidowałoby z występującym w terenie ładem przestrzennym. Osoba sporządzająca analizę musi zatem wykazać szczególny przypadek odmiennego ustalania danego parametru. W przeciwnym razie - zasady dotyczące ustalania poszczególnych warunków nowej zabudowy zawarte w przepisach rozporządzenia stałyby się normami pustymi z uwagi na dopuszczalną dowolność ustalania tych wielkości przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczno- architektoniczną. Z kolei drugi z powołanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odnosi się do sytuacji w której skutkiem błędnego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego organ wyciągnął wniosek, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji paramentów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej. Skoro w niniejszej sprawie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie został zakwestionowany, to wskazane w powołanym orzeczeniu konsekwencje błędu co do możliwości ustalenia poszczególnych warunków przestrzennych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji nie można pominąć zarzutu wskazującego na brak zbadania możliwości wyznaczenia parametrów na podstawie przepisów wyjątkowych. W ocenie tut. organu, skoro w sprawie ustalono, iż teren inwestycji i planowana na nim zabudowa nie stanowi uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego zabudowy jednorodzinnej, a prowadzi do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi terenów niezabudowanych przełamując tym samym, wynikającą ż art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa, to sugerowane rozważania ustalenia linii zabudowy kierując się takimi wskazaniami jak np. odległościami od drogi istniejącej zabudowy po przeciwnej stronie drogi, czy zapisami ustawy o drogach, która określa minimalne odległości zabudowy od strony dróg publicznych należy uznać za bezzasadne. Oczywiście nie można wykluczyć zawarcia w treści analizy oraz jej wyników rozważań odnoszących się do kolejno położonych działek zabudowanych, wariantowo badając możliwość wyznaczenia linii zabudowy z zastosowaniem abstrakcyjnych reguł nie mających oparcia ani w przepisach, ani urbanistyce. W ocenie tut. organu wobec generalnej oceny ładu przestrzennego czytelnie kształtującego się w obszarze analizowanym dodatkowe rozważania i argumenty nie mające bezpośredniego przełożenia na wynik postępowania, wpłyną jednak przede wszystkim negatywnie na przejrzystość uzasadnienia, które powinno być zwięzłe i rzeczowe wskazujące na przesłanki wydania takiej, a nie innej decyzji w sprawie. Zwrócono uwagę, iż nietrafny jest zarzut Kolegium dotyczący zabudowy działek sąsiednich względem terenu inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa stwierdzono, iż działki (bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji i położone w podobnej odległości od drogi publicznej tj.: dz. nr nr [...] i [...]) pozostają niezabudowane. Przekonanie, iż nie jest prawdą ustalenie analizy i organu I instancji, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji pozostają niezabudowane nie jest trafne, a rozważania Kolegium w tym zakresie nie oparte są na faktycznej treści uzasadnienia, lecz na dowolnej jej interpretacji. Organ I instancji wskazuje również, odnosząc się do kwestii podniesionych przez Kolegium, iż zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do własności należy uznać za chybiony, a to ze względu na fakt, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona w niniejszej sprawie przepisami prawa i stanem istniejącej zabudowy. Z brzmienia przepisów wynika, a co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjny, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych (wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15, LEX nr 2239436; wyrok NSA z 26.04.2017 r., sygn. akt II OSK 2163/15, Lex nr 2293411). W niniejszej sprawie, należało wziąć pod uwagę interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju badanego rejonu miasta. W ocenie tut. organu treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podważa skutecznie, dokonanej przez analizę urbanistyczno-architektoniczną oceny poszczególnych okoliczności uwzględnionych przez tut. organ. Negując możliwość wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, poprzez wytknięcie rzekomych błędów postępowania nie przedstawia w istocie, mimo pozornej wielości argumentów, żadnych konkretnych dowodów, które zmierzałyby do podważenia ustaleń postępowania. Ponadto, mając na uwadze ogromne zróżnicowanie orzecznictwa odnoszącego się do przepisów mających zastosowanie w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w ocenie tut. organu, konkluzja co do zastosowania odpowiedniej ich wykładni winna w istocie zależeć od okoliczności konkretnej sprawy, przy czym podstawowym kryterium, jakie winno być tu brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego decydujące znaczenie dla właściwego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 i następnych, ma udział w postępowaniu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, osób posiadających wiadomości specjalne. Rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, jest takie przygotowanie projektu decyzji w części określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. To właśnie poziom merytoryczny projektu decyzji wykonany zgodnie z wiedzą fachową osoby posiadającej odpowiednie wykształcenie, nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego. W związku z powyższym, mając na uwadze, iż uchylenie orzeczenia pierwszej instancji w trybie art. 138 §2 k.p.a. nie przesądza o niesłuszności samego rozstrzygnięcia w nim zawartego, a tym samym nie przesądza, że rozstrzygnięcie w nim wydane po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego koniecznie musi być odmienne od poprzedniego wobec stwierdzenia, iż teren inwestycji nadal nie jest objęty granicami obowiązującego planu miejscowego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w dniu 7.04.2023 r. Wnioskodawca skorygował swoje podanie, ustalając nazwę zamierzenia inwestycyjnego na następujące brzmienie: "Budowa zespołu ośmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, gazu, instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynków: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, gazu, budową zbiorników szczelnych wybieralnych na wody opadowe oraz układem dróg wewnętrznych, na części działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Krakowie".

W związku z powyższym, na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588) sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 186 m wokół terenu objętego wnioskiem tj.: tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność granicy terenu inwestycji od strony wschodniej - to jest ul. [...] (odcinek długości ok. 62 m), z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Stwierdzono, iż tak wyznaczony obszar obejmuje działki zagospodarowane w sposób charakterystyczny dla tej części miasta. W wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta Krakowa. Wyniki opisanej powyżej analizy stanowią załącznik nr 1, natomiast granice obszaru analizowanego zostały przedstawione na załączniku nr 2 do niniejszej decyzji. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, co następuje. Przeprowadzona analiza wykazała, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w szczególności w zakresie wyznaczenia linii zabudowy. Podkreślono, że linie zabudowy w urbanistyce i architekturze pełnią istotne funkcje, stąd też z pozycji obowiązującego prawa istnieje obowiązek ich normowania między innymi w decyzji o warunkach zabudowy. Pośród tych funkcji wymienia się m.in. ochronną i porządkującą. Teren inwestycji przeznaczony pod zabudowę kubaturową położony jest w odległości od ok. 80 m do 220 m od ulicy [...], natomiast maksymalny zasięg zabudowy zlokalizowanej po zachodniej stronie ulicy [...], określony przez najbardziej wysunięte na zachód wierzchołki budynku znajdującego się na dz. nr [...] wynosi ok. 60 m od ulicy [...]. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż nie istnieje możliwość wyznaczania linii zabudowy dla wnioskowanych budynków, jako przedłużenie którejkolwiek elewacji budynków położonych w badanym obszarze, a zatem właściwe staje się stwierdzenie, iż brak jest działki zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie przebiegu linii zabudowy. Należy w tym miejscu również wyjaśnić, odnosząc się do treści odwołania wniesionego przez działającego w sprawie pełnomocnika Pana W. K., iż wyrażona ocena pomijająca wspólne cechy istniejącej zabudowy, a dostrzegająca jedynie jej chaotyczność, nie może stanowić uzasadnienia wydania decyzji pozytywnej. Organy wyższych instancji wielokrotnie wskazywały bowiem, iż niejednolitość architektoniczna nie może skutkować dowolnością dalszej zabudowy. Nie należy zapominać o tym, że celem ustalania warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie pogłębianie istniejącego chaosu architektonicznego, (por. decyzja SKO.73/3632/2009/ZP z dnia 07.08.2009r.). Również przekonanie, iż planowana na części działki nr [...] zabudowa składająca się z kilku budynków mogłaby stać się zalążkiem ładu urbanistycznego na tym terenie, świadczy iż wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego zamierzenia nie jest możliwe potwierdzając ustalenia tut. organu co do braku kontynuacji i przełamania istniejącego ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie enklawy, nie mającej odpowiednika w obszarze analizowanym i nie kontynuującej istniejących cech układu ulicowego, ukształtowanego wzdłuż dróg publicznych. Lokalizacja wnioskowanych budynków poza istniejącym obszarem zabudowy nie ma uzasadnienia w istniejących uwarunkowaniach przestrzennych w obszarze analizowanym i w żaden sposób nie wynika z cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących w omawianym obszarze. Wręcz przeciwnie lokalizowanie planowanej inwestycji w pasie terenów otwartych, burzy istniejący, czytelny układ kompozycji przestrzennej w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa lokalizowana jest poza obszarem zurbanizowanym i w całości wkracza w obszar zieleni naturalnej i urządzonej naruszając tym samym wykształcona kompozycję urbanistyczną danego obszaru. Mając na uwadze powyższe właściwe staje się stwierdzenie, iż ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego, a w przyszłości mogłoby stanowić precedens do degradacji przestrzeni we wskazanym obszarze. Usytuowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych we wnioskowanym miejscu nie mogłoby być również uznane za uzupełnienie jakiegokolwiek istniejącego układu urbanistycznego, natomiast spowodowałoby istotną zmianę krajobrazu fragmentu badanego rejonu miasta, która nie jest możliwa do wprowadzenia według obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

Organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w ramach prowadzonego ponownie postępowania pozyskano analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek Inwestora oraz projekt decyzji sporządzonej przez mgr inż. D. P. uprawnionego do sporządzania takich opracowań specjalistę . Ponownie wyraził swoje stanowisko Zespół Urbanistyczno - Architektoniczny akceptując przedstawione wnioski analizy architektoniczno - urbanistycznej. Wynika z nich brak możliwości realizacji inwestycji budowalnej we wskazanym obszarze ze względu na brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.inn. kontynuacji funkcji, parametrów, linii zabudowy. W odniesieniu do terenu planowanej inwestycji w ocenie Kolegium prawidłowy sposób wyznaczono obszar poddany analizie architektoniczno - urbanistycznej, jego granice wyznaczając go w oparciu o zapisy art 61 ust.1 pkt 5a upzp w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów . Przez front terenu należy zgodnie z przepisem rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Front działki wyznaczono od strony ul. [...], zaś jej szerokość na 62 m. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 186 m od granic terenu inwestycji tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki. Posiada ona także pośredni dostęp do wskazanej drogi publicznej ul. [...]. Wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliło na przeprowadzenie analizy funkcji, parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczony przez powołanego w tym celu specjalistę jest zgodny z cyt. wyżej przepisem prawa pozwala na właściwe wykonanie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2015 r., II SA/Kr 973/15, LEX nr 1939374). Teren inwestycji znajduje się we wschodniej części Krakowa. Znajduje się rejonie ul. [...] i [...]. Funkcją zabudowy w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna obiekty infrastruktury technicznej, drogi publiczne i wewnętrzne. Charakterystyczną dla tego terenu jest zabudowa rozproszona. Poza pasem zabudowy rozciąga się pas zieleni. Teren ten jest wymieniony w Mapie łączności ekologicznej jak miejsce łączności ekologicznej umożliwiające migrację zwierząt. Istotną jego cechą jest lokalizacja w strefie zagrożenia powodziowego od rzeki Wisły. Planowana zabudowa lokalizowana jest poza obszarem zurbanizowanym i w całości wkracza w obszar zieleni naturalnej i urządzonej naruszając tym samym wykształcona kompozycję urbanistyczną danego obszaru. Spowodowałoby istotną zmianę krajobrazu, i dalszą urbanizację tego rejonu miasta. Trzeba również zauważyć, że teren planowanej inwestycji znajduje się w terenie sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa etap B5". Rozpatrując ustalony w skarżonej decyzji brak możliwości wyznaczenia dla projektowanych budynków linii zabudowy jako kontynuacji dla działek sąsiednich należy stwierdzić , że front i teren zabudowy wskazany został przez Inwestora w głębi działki nr [...] poza pasem zabudowy w odległości 80 m od drogi publicznej ul. [...]. Zabudowany pas budynkami mieszkalnymi i garażami przylega do drogi publicznej - ul. [...] w odległościach od około 4 do około 45 m od ulicy. Zabudowa mieszkalna prowadzona jest wzdłuż tej ulicy. Z kolei sąsiednia względem działki nr [...] niezabudowana działka nr [...] znajduje się w odległości ok. 60 m od ulicy [...]. Brak jest więc działki zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie przebiegu linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 Rozporządzenia owiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wobec dokonanych ustaleń nie została spełnione przesłanka ustawowa dotycząca nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej, wynosi ok. 12 % i w tej wielkości możliwym jest jego przyjęcie. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 90 %, co uniemożliwia realizację wnioskowanej zabudowy. Wysokość wskaźnika jest zgodna z opinią Wydz. Kształtowania Środowiska UMK z dnia 14.09.2022 r. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla wnioskowanych budynków wprawdzie minimalnie przekracza ustalony dla obszaru analizowanego parametr, jednak w możliwa jest akceptacja wniosku w tym zakresie ze względu na zastany kontekst przestrzenny. Z kolei średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do górnej krawędzi głównej attyki rz. zgodnie z wynikami analizy wynosi 8 m stąd wnioskowana wysokość elewacji w wartości 12 m przekracza przedział wysokości ustalony dla obszaru. Jako możliwy do akceptacji uznano wnioskowany kształt dachu jako połaciowy. Ustosunkowując się do szczegółowych zarzutów odwołania zauważa się, że Prezydent Miasta Krakowa w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyjaśnił, popierając swoje twierdzenia wynikami przedstawionych pomiarów w formie tabelarycznej wszystkie konieczne parametry zarówno budynków znajdujących się w obszarze analizowanym jak i wnioskowanych budynków. W wyniku tego badania, stwierdzono niezgodności niektórych wnioskowanych parametrów tj. wskaźnika zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości elewacji frontowej, a w szczególności odnośnie ustalenia linii zabudowy jako przedłużenia elewacji budynków położonych w badanym obszarze, co powoduje, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków ustawowych zawartych w art 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazano, że organ I instancji zgodnie z zaleceniem zawartym w decyzji Kolegium z dnia 2.01. br zawiadomił Inwestorkę o możliwości zmiany wniosku, jednakże informacja o zamiarze wydania decyzji pozostałą bez reakcji w trakcie postępowania. Ustalone warunki zabudowy oceniają szczegółowo istniejącą zabudowę terenu, kontekst krajobrazowy szczególny walor przyrodniczy obszaru analizy. Odpowiadając na podniesione w odwołaniu zarzuty wyjaśniono, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Podnoszona wolność zagospodarowania terenu lub wolność zabudowy jest prawem właściciela, które należy stosować w granicach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucji RP. Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości. Celem planowania przestrzennego jako podstawowego instrumentu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni jest zapewnienie ładu przestrzennego i ochrony innych wartości, w szczególności tych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., co jest zadaniem właściwych organów władzy publicznej - przede wszystkim ustawodawcy jako twórcy prawnych podstaw ingerencji we własność gruntową oraz władz gminnych, jako wyposażonych we władztwo planistyczne.

Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową.

Na powyższą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skargę złożyła Pani B. M..

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa własności, a w efekcie naruszenie także przepisów art. 2, art. 7, art. 21, art. 75 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 61 ust. 1, 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię oraz oparcie się na subiektywnych rozważaniach estetycznych przez Organ.

W uzasadnieniu skargi wskazuje ona, iż formułując sentencję decyzji, działając na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, organ pierwszej instancji, w zakresie co do ustalenia linii zabudowy, nie uwzględnił kwestii które zawiera orzeczenie stanowiące treść zawartą w wyroku do skargi kasacyjnej wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny dnia 16 marca 2011 r., sygn. II OSK 496/10, mówiący wprost o stosowaniu zapisów dotyczących interpretacji co do określania linii zabudowy w kontekście inwestycji położonych zarówno w centrach dużych miast, jak i miast mniejszych, czy nawet zabudowy w obrębie wsi, a więc rozrzedzonej, jak przypadku inwestycji której dotyczy niniejsza skarga. Według NSA powinny być one wynikiem dogłębnej analizy opartej na rozważeniu walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku, zwraca uwagę również na to, że stosowanie ustawodawstwa nie może prowadzić do zahamowania budownictwa. Właściwie szerokie rozumienie zapisów prawa, a więc proinwestycyjne, powinno prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich.

W niniejszej sprawie brak jest tego typu sprzeczności, organ I instancji podnosił natomiast kwestię dotyczącą zaburzenia ładu przestrzennego, do której miałoby rzekomo dojść w przypadku realizacji tej inwestycji, co w kontekście istniejącej zabudowy o chaotycznym układzie i nierównomiernych parametrach, należy uznać za zarzut nietrafiony.

Skarżąca powołuje się przy tym na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb Interesu publicznego. Zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą przewiduje możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach.

Ponadto w treści decyzji organu II instancji figuruje nieścisłość, ponieważ ani skarżąca, ani też jej pełnomocnik - W. K., nie zostali powiadomieni przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy o konieczności skorygowania wniosku w związku z wynikami analizy urbanistycznej, w jakimkolwiek innym zakresie poza jego poszerzeniem o budowę zbiorników szczelnych na wody opadowe przy każdym z projektowanych budynków. Stosowne uzupełnienie wniosku miało miejsce i znajduje to odzwierciedlenie w aktualnym brzmieniu tytułu inwestycji. Była to odpowiedź na postanowienie Wydziału Architektury Urbanistyki UMK, znak: AU-02-3.6730.2.728.2021.ASU, z dnia 25.04.2023 r.

Skarżąca wnosi o uznanie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku wydanym przez NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. II OSK 496/10 w całości, w odniesieniu do postępowania które zostało przeprowadzone przez organy I i II instancji w niniejszej sprawie, dotyczącej możliwości ustalenia warunków zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki wyznaczania linii zabudowy oraz subiektywnego interpretowania przez organy pojęcia ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W orzecznictwie sądowym utrwalone są poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21). Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 77/20).

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Sądowa kontrola skarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

W świetle zalegającej w aktach sprawy analizy "obszar analizowany, zarówno pod względem funkcji, jak i typu zabudowy posiada jednorodny charakter sposobu zagospodarowania, w którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze podmiejskim. Teren sąsiadujący z terenem inwestycji charakteryzuje się częściowo rozproszoną zabudową jednorodzinną, jest to zabudowa ekstensywna, zlokalizowana wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Na terenie analizowanym nie istnieje zaś zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi" (s. 1 analizy opracowanej przez mgr inż. D. P., k. 598 administracyjnych akt sprawy). Zatem z analizy wynika, że w obszarze analizowanym mamy do czynienia z dwoma układami urbanistycznymi. To jest fakt niekwestionowany. Teren przeznaczony pod inwestycję jest niezabudowany, w większości porośnięty roślinnością łąkową, jest wymieniony w "Mapie łączności ekologicznej" umożliwiające migracje zwierząt (k. 598 administracyjnych akt sprawy). Wiadomo także, że dla obszaru, na którym znajduje się działka inwestowana sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – etap B5". Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o charakterze podmiejskim. Są to budynki wolnostojące bądź tworzące zespoły zabudowy, zaś ich cechy, wskaźniki i parametry zasadniczo nie odbiegają do cech, wskaźników i parametrów wnioskowanej inwestycji (k. 598-560 administracyjnych akt sprawy).

Jaki jest zatem powód odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji?

Nie wynika on bezsprzecznie ani z analizy, ani z obszernego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Z jednej bowiem strony w analizie położono nacisk na brak kontynuacji linii zabudowy. Z drugiej strony zaś w uzasadnieniu decyzji organu I instancji eksponowana jest sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Przy czym nie wyjaśniono dlaczego zaburzeniem ładu przestrzennego jest naruszenie struktury obszaru analizowanego opartej na dwóch układach urbanistycznych. Innymi słowy nie wskazano, dlaczego urbanizacja obszaru niezabudowanego nie jest wskazana, a zatem wskazane jest zachowanie dwóch odmiennych układów urbanistycznych w ramach obszaru analizowanego.

W analizie dokonano szczegółowej charakterystyki sposobu kształowania się linii zabudowy w obszarze analizowanym (k. 598 administracyjnych akt sprawy). Wskazano zatem, że istniejące w obszarze analizowanym budynki są sytuowane wzdłuż ulic: [...] oraz [...] w odległości od ok. 4 m (dz. nr [...] +95), ok. 7 m (dz. nr [...]), ok. 11 m (dz. nr [...]) do ok. 45 m (dz. [...]). Teren inwestycji natomiast oddalony jest o ok. 80 m od ul. [...]. Wyjątek stanowi fragment przedmiotowej działki znajdujący się w jej północno-wschodnim narożniku, lecz nie jest przeznaczony pod zabudowę kubaturową. Podkreślono, ze czytelna cecha zastanego układu jest sytuowanie zabudowy wzdłuż ulic [...] i [...] w pasie zabudowy o maksymalnej szerokości 60 m od ulicy [...] (najdalej wysuniętym jest budynek na działce [...]). Ten pas zabudowy oddziela od siebie dwa odmienne układy urbanistyczne: obszar zabudowy mieszkaniowej oraz obszar usytuowany za nią stanowiący tereny zielone (analiza, s. 2, k. 598). Dalej wskazano w analizie, że mając na uwadze te uwarunkowania projektowana zabudowa sytuowana będzie w głębi terenu, poza pasem zabudowy. Front terenu przeznaczonego pod zabudowę kubaturową znajduje się ok. 80 m od ul. [...], a zatem jest o ok. 20 m bardziej wysunięty na zachód niż najbardziej oddalony od ul. [...] budynek zlokalizowany na działce [...]. Ponadto teren ten rozciąga się na zachód, najbardziej wysunięty wierzchołek terenu przeznaczonego pod inwestycję znajduje się w odległości około 220 m od ulicy [...]. Na podstawie powyższego analizator stwierdza, że brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie organy nie rozważały jednak w ogóle możliwości wynikającej z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, a mianowicie możliwości – wyjątkowej – odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że "w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie (wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1389/17). Z kolei w innym wyroku NSA wskazał, że skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. (wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2145/20). W wyroku zaś z dnia 16 marca 2011 sygn. akt II OSK 496/10 wskazano, iż "zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora".

Z powyższego wynika, że możliwe jest uwarunkowane okolicznościami konkretnej sprawy odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy w wyjątkowych przypadkach, zwłaszcza, gdy wymaga tego zrównoważenie interesu prywatnego właściciela, któremu służy prawo do dysponowania swoją własnością oraz interesu publicznego związanego z ochroną ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1389/17).

Tymczasem odmowa ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie nie była poprzedzona analizą możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy, lecz z uwagi na występujące uwarunkowania skoncentrowano się na wykazaniu braku kontynuacji linii zabudowy wraz z ogólnym powołaniem się na konieczność zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p). Nie poddano analizie, czy usytuowanie planowanej inwestycji z dala od pasa drogowego, w głębi działki będzie miało wpływ na występujące w obszarze analizowanym zagospodarowanie, w szczególności, czy na podstawie określonych we wniosku warunkach zabudowy powstanie obiekt, którego funkcja, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, takie jak jego gabaryty, forma architektoniczna, brak linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu doprowadziłyby do naruszenia występującego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Nie wykazano przy tym, jakie są podstawy przypisywania realizacji inwestycji do "układów urbanistycznych" znajdujących się przecież w ramach jednego obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z przepisami u.p.z.p. Nie wyjaśniono dlaczego zaburzeniem ładu przestrzennego jest naruszenie struktury obszaru analizowanego opartej na dwóch układach urbanistycznych. Innymi słowy nie wskazano, dlaczego urbanizacja obszaru niezabudowanego nie jest wskazana, a zatem wskazane jest zachowanie dwóch odmiennych układów urbanistycznych w ramach obszaru analizowanego.

Raz jeszcze podkreślić należy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i inne). W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, iż "Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na prawie do zabudowy jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą przewiduje możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach (także wyrok z dnia 16 marca 2011, sygn. II OSK 496/10). Przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1098/21), a zatem nie tylko zachowanie ładu przestrzennego.

W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy ścierają się zatem interes publiczny oraz interes prywatny. Żaden z nich nie ma charakteru absolutnego, zaś postulowany w orzecznictwie kierunek wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organy administracji publicznej do starannego wyważenia tych wartości oraz uwzględnienia wszystkich okoliczności i uwarunkowań. Tylko taka decyzja czynić będzie zadość zasadzie proporcjonalności istotnej w demokratycznym państwie prawa.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji skupiono się na polemice z uprzednią decyzją organu odwoławczego. Analiza nie została uzupełniona o rozważenie możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, wpływu realizacji inwestycji na zachowanie ładu przestrzennego w całym obszarze analizowanym, z uwzględnieniem kierunku wykładni akcentującego wolność zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (por. art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p.).

Tych braków organ II instancji nie dostrzegł.

Błędnie także wskazano, że zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. zawiadomiono inwestora o możliwości zmiany wniosku, lecz informacja ta pozostała bez reakcji. W aktach sprawy wezwanie takie nie zalega. Ani skarżąca, ani też jej pełnomocnik - W. K., nie zostali powiadomieni przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy o konieczności skorygowania wniosku w związku z wynikami analizy urbanistycznej, w jakimkolwiek innym zakresie poza jego poszerzeniem o budowę zbiorników szczelnych na wody opadowe przy każdym z projektowanych budynków. Stosowne uzupełnienie wniosku miało miejsce i znajduje to odzwierciedlenie w aktualnym brzmieniu tytułu inwestycji. Była to odpowiedź na postanowienie Wydziału Architektury Urbanistyki UMK, znak:AU-02-3.6730.2.728.2021.ASU, z dnia 25.04.2023 r. (k. 559 administracyjnych akt sprawy).

Powyższe w ocenie tut. Sądu także świadczy o braku należytego ważenia interesu prywatnego i publicznego oraz przypisaniu bezwzględnego prymatu ładowi przestrzennemu. Wszak w orzecznictwie utrwalony jest pogląd o względnym związaniu wnioskiem inwestora (m.in. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18).

Ponownie rozpatrując sprawę należy uzupełnić analizę o rozważania dotyczące możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy, zawiadomić inwestora o możliwości skorygowania wniosku z uwagi na występujące uwarunkowania, wyraźnie odnieść się do wyważenia interesu publicznego i prywatnego, identyfikując te interesy oraz wskazując środki konieczne i proporcjonalne zmierzające do ich ochrony oraz wyjaśnić dlaczego wskazane jest zachowanie dwóch odmiennych układów urbanistycznych w ramach obszaru analizowanego.

Tego zabrakło w postępowaniu zarówno przed organem I, jak i II instancji. Sąd nie kwestionuje przy tym znaczenia cennych przyrodniczo obszarów, dla których procedowany jest m.p.z.p. jak również potrzeby ochrony ładu przestrzennego. Jednak przyznanie prymatu a priori jednym wartościom przed innymi, bez ich wyważenia, wzbudza zastrzeżenia w kontekście zasady proporcjonalności. Jeśli miałoby dojść do ograniczenia prawa właściciela, powinien on znać wszystkie uwarunkowania faktyczne i prawne takiego ograniczenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W tym stanie faktycznym i prawnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c orzekł, jak w sentencji.