Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3791/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.148 par.2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1010/20 w sprawie ze skargi I.O., B.N. i W.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 marca 2020 r. nr KOC/5863/Oś/19 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1010/20, w ten sposób, że w wierszach dwunastym i dwudziestym w miejsce słowa "B." wpisuje: "B."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od B. z siedzibą w [...] solidarnie na rzecz I.O., B.N. i W.N. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1010/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.O., B.N. i W.N. (dalej także jako "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 marca 2020 r. nr KOC/5863/Oś/19 w przedmiocie odnowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 lipca 2019 r. nr 129/OŚ/2019 (pkt 1 sentencji) oraz zasądził solidarnie od organu na rzecz skarżących 731 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 31 marca 2017 r. nr 360/OŚ/2017 (znak: OŚ-IV-UII.6220.35.2015.MRA) ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw [...] na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...], w ramach którego nastąpi realizacja przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj.: instalacji do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, instalacji do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, urządzenia umożliwiającego pobór wód podziemnych.

Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 19 maja 2017 r.

W postępowaniu w sprawie wydania wymienionej decyzji liczba stron przekraczała 20, w związku z czym, w myśl art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm.), zastosowano art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej "k.p.a.", zgodnie z którym strony mogły być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej przez obwieszczenie, w zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania (w realiach sprawy przez zamieszczenie stosownych informacji na tablicach informacyjnych Urzędu [...] oraz na stronie internetowej Urzędu [...]).

Pismem z 27 maja 2019 r. strony postępowania – I.O., B.N. i W.N., wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 31 marca 2017 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw [...] na działce ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...], ponieważ bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu.

Strony we wniosku o wznowienie postępowania poinformowały organ, że o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dowiedziały się po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji paliw (wg oświadczenia 14 maja 2019 r.) oraz po zapoznaniu się z aktami sprawy o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazały, że nadanie na poczcie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 27 maja 2019 r. (data potwierdzona stemplem pocztowym na kopercie) pozwoliło na zachowanie miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania od dnia, w którym strony dowiedziały się o decyzji.

W celu potwierdzenia powyższych oświadczeń Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o potwierdzenie daty doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz terminu, w jakim strony zapoznały się z aktami sprawy. Nadto Prezydent wniósł o podanie informacji, czy w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ww. osoby zapoznawały się z aktami sprawy, w tym z decyzją z dnia 31 marca 2017 r. nr 360/OŚ/2017 (znak: OŚ-IV-UII.6220.35.2015.MRA) oraz czy była udostępniania ww. osobom decyzja Zarządu [...] z dnia 29 marca 2018 r. nr 133/2018 (znak [...]) o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. znak: [...], Wydział Architektury i Budownictwa [...] wyjaśnił, że 24 lipca 2018 r. B. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw na działce ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...]; zgodnie ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone w następujący sposób: I.O. - 10 października 2018 r., W.N. - 10 października 2018 r., B.N. - 15 października 2018 r. Zgodnie z notatką służbową, dołączoną do akt postępowania W.J., pełnomocnik ww. stron, 25 października 2018 r. dokonał wglądu w projekt zagospodarowania terenu oraz w decyzję nr 133/2018 z 29 marca 2018 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 9 maja 2019 r. pełnomocnik ww. stron otrzymał kopię decyzji Prezydenta [...] z 31 marca 2017 r. nr 360/OŚ/2017 o środowiskowych uwarunkowaniach oraz kopię decyzji Zarządu [...] z 29 marca 2018 r. nr 133/2018 o warunkach zabudowy. Ww. postępowanie w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 marca 2019 r. nr 193/2019. Aktualnie w Wydziale Architektury i Budownictwa [...] toczy się postępowanie wszczęte na wniosek B., złożony 12 kwietnia 2019 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw na działce ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...]. Zgodnie ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone I.O. 14 maja 2019 r, W.N. 14 maja 2019 r., B.N. 16 maja 2019 r.

Do pisma dołączone zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie: zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień z dnia 5 października 2018 r. o wszczęciu postępowania, notatki służbowej z dnia 25 października 2018 r. oraz pisma zawierającego adnotację o otrzymaniu przez pełnomocnika stron kopii decyzji nr 360/OŚ/2017 z 31 marca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji nr 133/2018 z 29 marca 2018 r. o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2019 r. nr 129/OŚ/2019 Prezydent Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że pełnomocnik stron adw. W.J., legitymujący się pełnomocnictwem udzielonym 16 października 2018 r. dokonał wglądu w decyzję Zarządu [...] nr 133/2018 z 29 marca 2018 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji już 25 października 2018 r. Jest to fakt o tyle istotny, że decyzja ta zawiera w swej treści informację o wydaniu oraz pełną treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 marca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że ww. strony uzyskały informację o przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 25 października 2018 r., a nie - jak wskazano we wniosku o wznowienie postępowania - dopiero po 14 maja 2019 r. Stosownie zaś do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania należało złożyć do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o ww. decyzji, tj. do 24 listopada 2018 r. Skoro w realiach sprawy wniosek o wznowienie został złożony w dniu 27 maja 2019 r. przekroczony został termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r. nr KOC/5863/Oś/19 utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 31 lipca 2019 r. Biorąc pod uwagę datę 25 października 2018 r., w kontekście art. 148 § 1 k.p.a., w zaskarżonym postanowieniu SKO uznało, że strony uchybiły miesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie decyzji środowiskowej. SKO ustaliło, że dniem, w którym strony dowiedziały się o tej decyzji był właśnie 25 października 2018 r. SKO powołało się na okoliczność dokonania wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika stron w dniu 25 października 2018 r., co wynika z pisma p.o. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z dnia 18 lipca 2019. Do akt sprawy została załączona kopia notatki ze spotkania z interesantem z dnia 25 października 2018 r., z której wynika, że adwokat W.J. [...] "wykonał zdjęcie projektu zagospodarowania budowy stacji paliw, wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] oraz dokonał wglądu w decyzję o warunkach zabudowy". W związku z powyższym skład orzekający SKO nie podzielił zarzutów zażalenia, w którym wskazano, że strony dowiedziały się o decyzji z dnia 31 marca 2017 r. w dniu 14 maja 2019 r.

I.O., B.N. i W.N. wywiedli w dniu 8 kwietnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (z dnia 10 marca 2020 r. nr KOC/5863/Oś/19) wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżących w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając wniesioną skargę i orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", wskazał, że przekonujące są wyjaśnienia skarżących, dotyczące dokonania błędnej oceny przez organ, w przedmiocie przekroczenia terminu do złożenia wniosku w sprawie wznowienia postępowania, określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 148 § 2 k.p.a. - termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Istotnym jest więc to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Zatem to data, kiedy skarżący dowiedział się o decyzji (dotarła do niego wiadomość o wydanej decyzji), ma znaczenie zasadnicze, gdyż w tym dniu rozpoczyna bieg miesięczny termin określony w ww. art. 148 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed ewentualnym wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego (art.149 § 1 k.p.a.), t.j. po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ zobowiązany jest do podjęcia określonych czynności proceduralnych, mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Wypowiadając się na temat charakteru prawnego tychże czynności proceduralnych, orzecznictwo sądowe stanęło na stanowisku, że nie są to czynności, podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r.; sygn. akt II OSK 893/09). Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (przywołano publikacje: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881 oraz C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331).

Istotnym jest w ocenie Sądu meriti fakt, że w trakcie wskazanych wyżej czynności wstępnych, organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania: 1) zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, 2) czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy 3) w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. IV SA 1662/97) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem z treści tego przepisu wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość. Również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 389/07) jasno wynika, iż ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Wznowienie postępowania na wniosek, pomimo uchybienia ustawowego terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie zatem przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania w sprawie wznowienia postępowania, oczywistego uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, i z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia. Taka waga wyjaśnienia momentu, w którym strona dowiedziała o decyzji, uzasadnia dokonanie przez organ dokładnej analizy tego momentu.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi bowiem tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Przepis at. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 2008 r.; sygn. akt II OSK 931/07; z dnia 18 lipca 2012 r.; sygn. akt I OSK 1025/11; z dnia 14 lutego 2013 r.; sygn. akt II OSK 1927/11; z dnia 11 grudnia 2018 r.; sygn. akt II OSK 118/17 oraz z dnia 16 czerwca 2020 r.; sygn. akt II OSK 423/20). Wspomniany zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", należy interpretować w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Tym samym, dowiedzenie się o decyzji oznacza, że strona uzyskała informację pozwalającą jej zdefiniować fakt wydania decyzji, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o dane, jaki organ wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2020 r.; sygn. akt II SA/Bd 1003/19).

Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że w okolicznościach sprawy nie sposób uznać, że samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest tożsame z wyrażeniem: "strona dowiedziała się o decyzji". Ten element wywodu, zawarty w zaskarżonym postanowieniu, podobnie jak w postanowieniu go poprzedzającym jest błędny, jako nieodpowiadający przepisom k.p.a. Po drugie pełnomocnik nie potwierdził "dokonania wglądu" swoim podpisem. Strony wywodziły, że pełnomocnik zrobił zdjęcia projektu zagospodarowania budowy stacji – i tylko ten fakt potwierdził swoim podpisem. Potwierdza to także treść, niekwestionowanej przez organ, notatki służbowej, z której wprost wynika, że pełnomocnik zrobił jedynie zdjęcia projektu zagospodarowania budowy stacji paliw (załącznik do karty 10 akt administracyjnych sprawy, teczka 2/2). Jest to zgodne z doświadczeniem życiowym, biorąc pod uwagę obszerność tego typu akt. Zamiast tego, w tym samym dniu, tj. 25 października 2018 r. - złożył wniosek o sporządzenie kopii decyzji o warunkach zabudowy, wraz ze wszystkimi załącznikami. Strony podały, że z tego powodu pełnomocnikowi "nie udostępniono" decyzji o warunkach zabudowy, ani tym bardziej o decyzji środowiskowej. Stąd - przeciwnie do ustaleń SKO - w tym dniu pełnomocnik nie powziął, żadnych konkretnych informacji o decyzji środowiskowej. Sąd pierwszej instancji uznał, że jest to wiarygodne twierdzenie, a organ nie przedstawił do niego kontrdowodu. Oczywiście pełnomocnik powinien przypuszczać - z uwagi na swoją profesjonalną wiedzę - że taka decyzja mogła zostać uprzednio wydana, bowiem decyzja środowiskowa jest warunkiem wstępnym do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która z kolei jest konieczna do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak – jak zasadnie wywodziły strony – w świetle przytoczonego rozumienia wyrażenia "strona dowiedziała się o decyzji", sama wiedza pełnomocnika o przesłankach do wydania decyzji o warunkach zabudowy - nie pozwala przyjąć, że pełnomocnik (strona) "dowiedział się" o decyzji. Zaakceptowanie poglądu organu oznaczałoby, że sama wiedza pełnomocnika (strony) o tym, że toczy się postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji benzynowej i "wgląd do akt" takiego postępowania - jest wystarczające do automatycznego uznania, że strona "dowiedziała się" o wszystkich poprzedzających ją decyzjach. W ocenie Sądu pierwszej instancji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest to uprawniony wniosek, ponieważ pełnomocnik skarżących, w celu "dowiedzenia się" o wszelkich poprzedzających decyzjach złożył wniosek o sporządzenie kopii decyzji o warunkach zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami (czyli z innymi dokumentami (decyzjami), które stanowiły podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy). Z faktu złożenia wniosku można wywodzić, że pełnomocnik nie zapoznawał się z aktami w miejscu prowadzenia postępowania, tj. w Urzędzie Gminy [...] - ale korzystając z uprawnienia strony - wniósł o sporządzenie kopii wszystkich istotnych dokumentów. Złożenie wniosku nie jest równoznaczne z "dokonaniem wglądu" do akt postępowania administracyjnego, ani tym bardziej nie jest równoznaczne z "dowiedzeniem się" o wydanej w innym postępowaniu administracyjnym – decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem, skarżący przedstawili wystarczające okoliczności, które przemawiają za niezasadnym pozbawieniem ich prawa do wznowienia postępowania. Implikowało to uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną.

Uczestnik postępowania – B. wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie postanowień w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 16 k.p.a. i zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, które nie mogą być wzruszane dowolnie lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez przepisy k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a. w kontekście przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprze wadliwą kontrolę ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i przyjęcie, że organy administracji w niewłaściwy sposób ustaliły moment, w którym strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - istnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 360/OŚ/2017 z dnia 31 marca 2017 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw B. na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...], w ramach którego ma nastąpić realizacja przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj.: instalacji do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, instalacji do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, urządzenia umożliwiającego pobór wód podziemnych, a w konsekwencji niezasadnie pozbawiły strony ich prawa do wznowienia postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. w kontekście przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i przyjęcie wbrew istniejącym dowodom (notatce służbowej pracownika organu), zasadom logiki i doświadczenia życiowego, iż w dniu 25 października 2018 r. pełnomocnik stron pomimo, iż dokonał wglądu do decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 133/2018 z dnia 29 marca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw [...] na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...], zawierającej pełne informacje na temat spornej decyzji środowiskowej z dnia 31 marca 2017 r. nr 360/06/2017 "nie dowiedział się" o decyzji wydanej w ramach postępowania, którego wznowienia obecnie się domaga.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej przez skarżących oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (data wniesienia odpowiedzi - 21 listopada 2020 r.) pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie norm procesowych. Zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej oscylują faktycznie wokół kwestii, od kiedy liczyć należy w realiach rozpatrywanej sprawy termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, zważywszy na to, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 27 maja 2019 r. strony postępowania, to jest I.O., B.N. i W.N. wystąpiły z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 marca 2017 r. nr 360/06/2017, ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wskazując, iż bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Strony były reprezentowane w sprawie przez adwokata W.J., legitymującego się pełnomocnictwem udzielonym w dniu 16 października 2018 r. Strony oświadczyły, że o spornej decyzji uzyskały wiedzę w dniu 14 maja 2019 r., to jest po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw.

Skarżący kasacyjnie uczestnik twierdzi natomiast, że już w dniu 25 października 2018 r. pełnomocnik stron wykonał zdjęcie projektu zagospodarowania budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] oraz dokonał wglądu w decyzję o warunkach zabudowy, zawierającej pełne informacje na temat ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 marca 2017 r. Powyższa okoliczność została potwierdzona notatką służbową pracownika obecnego podczas przeglądania akt. Pomimo istnienia dowodu na dokonanie przez pełnomocnika wglądu do decyzji o warunkach zabudowy w dniu 25 października 2018 r., Sąd pierwszej instancji pominął tę okoliczność i ww. dowód w sprawie, co w ocenie skarżącego kasacyjnie determinuje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie wniesionej skargi.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne.

Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza zatem możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić bądź z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

Należy również podkreślić, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Po wpłynięciu do organu podania o wznowienie postępowania organ ten dokonuje jego analizy pod kątem tego, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a., dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (to jest czy zostało podpisane, czy nie zawiera innych braków formalnych, czy wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania bądź w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a.

Zasadą ustaloną w art. 148 § 1 k.p.a. jest to, że strona wnosi podanie w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wyjątek stanowi sytuacja, w której podanie o wznowienie postępowania jako przyczynę wznowienia podaje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle bowiem art. 148 § 2 k.p.a. podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania ma zatem ustalenie daty powzięcia przez stronę wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia oraz daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, a następnie daty wystąpienia przez nią z podaniem.

Kwestia dotycząca wykładni pojęcia "dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji" była przedmiotem licznych orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne. W wyroku z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 740/21) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że analizowany zwrot należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Zaistnienie tej okoliczności nie jest uwarunkowane ewentualnymi obowiązkami, jakie powinna podjąć strona, aby uzyskać taką wiedzę. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu niezależnie od generalnego zapatrywania, że to strona winna wykazać, że termin ten zachowała (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r.; sygn. akt I OSK 463/11). Istotnym jest bowiem wskazanie, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym we wspomnianą zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 376/18).

W świetle powyższych zapatrywań uznać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że argumentacja stron (skarżących) odnośnie daty powzięcia wiadomości o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wiarygodna. Jak podały strony, ich pełnomocnik w dniu 25 października 2018 r. wykonał zdjęcia projektu zagospodarowania budowy stacji i tylko ten fakt potwierdził swoim podpisem. Potwierdza to także treść, niekwestionowanej zresztą rzez organ, notatki służbowej, z której wynika, że pełnomocnik wykonał jedynie zdjęcia projektu zagospodarowania budowy stacji paliw. Jednocześnie w tym samym dniu, to jest 25 października 2018 r. pełnomocnik stron złożył wniosek o sporządzenie kopii decyzji o warunkach zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami. Strony podały, że z tego powodu pełnomocnikowi "nie udostępniono" decyzji o warunkach zabudowy, ani tym bardziej decyzji środowiskowej. Stąd nie można uznać aby w tym właśnie dniu pełnomocnik powziął informację o decyzji środowiskowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę argumentację tę wzmacnia treść znajdującego się w aktach administracyjnych pisma pełnomocnika stron z dnia 9 kwietnia 2019 r., w którym oświadczył, że popiera wniosek z dnia 30 października 2018 r. (powtórzony w dniu 13 listopada 2018 r. i w dniu 4 stycznia 2019 r.) o sporządzenie i doręczenie kopii wszystkich kart akt postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku B. o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr [...] obrębu [...] przy ul. [...]. Pełnomocnik końcowo zaznaczył, że w szczególności wnosi o sporządzenie kopii decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z załącznikami, w tym tzw. decyzją środowiskową wydaną przez Regionalną Dyrekcję Ochrony środowiska w [...] – zezwalającą na lokalizację stacji paliw przy ul. [...].

Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, pełnomocnik mógł przypuszczać, że taka decyzja mogła zostać uprzednio wydana, bowiem decyzja środowiskowa jest warunkiem wstępnym do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która z kolei jest konieczna do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak sama wiedza pełnomocnika o przesłankach do wydania decyzji o warunkach zabudowy - nie pozwala przyjąć, że pełnomocnik (strona) "dowiedział się" o decyzji. Jak już wskazano, przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć uzyskanie informacji o fakcie jej wydania, a więc wiedzy co do organu, od którego pochodzi oraz istotnej treści rozstrzygnięcia. Termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., ulega jednak otwarciu z dniem, w którym wnioskodawca tą wiedzę uzyskał, a nie mógł uzyskać.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że zaakceptowanie poglądu organu oznaczałoby, że sama wiedza pełnomocnika (strony) o tym, że toczy się postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji benzynowej i "wgląd do akt" takiego postępowania - jest wystarczające do automatycznego uznania, że strona "dowiedziała się" o wszystkich poprzedzających ją decyzjach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest to uprawniony wniosek, ponieważ pełnomocnik skarżących w celu "dowiedzenia się" o wszelkich poprzedzających decyzjach złożył wniosek o sporządzenie kopii decyzji o warunkach zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, czyli z innymi dokumentami (decyzjami), które stanowiły podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadna jest konstatacja, że złożenie wniosku nie jest równoznaczne z "dokonaniem wglądu" do akt postępowania administracyjnego, ani tym bardziej nie jest równoznaczne z "dowiedzeniem się" o wydanej w innym postępowaniu administracyjnym – decyzji środowiskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Na tle powyższego wymaga podkreślenia, że wiedzy o decyzji nie można domniemywać. W wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 168/18) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zasadnie, że organ administracji ma obowiązek ustalić, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu. W realiach przytoczonej sprawy uznano, że okoliczność, że na działce sąsiadującej z działką osoby wnioskującej o wznowienie postępowania trwała budowa, o której osoba ta wiedziała oraz, że na terenie budowy była w widocznym miejscu tablica informacyjna zawierająca m.in. dane o pozwoleniu na budowę świadczy wyłącznie o tym, że osoba ta mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś, że o decyzji tej wiedziała. Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy jednoznacznie wykazać, że osoba ta dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym, niż przez nią wskazywany, terminie. Samo wykazanie, że strona mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji w innym terminie jest niewystarczające do zakwestionowania twierdzenia strony o tym, kiedy dowiedziała się ona o decyzji. Jeśli twierdzeń strony nie można skutecznie zakwestionować, to organ administracji ustalając termin dowiedzenia się o decyzji powinien oprzeć się na twierdzeniach osoby wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że materiał dowodowy potrzebny do ustalenia daty dowiedzenia się przez strony o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a., był wystarczający, a organ dokonał jego błędnej analizy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 marca 2017 r. nr 360/06/2017 ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw B. na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] nastąpiło z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Konkludując, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji trafności przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcia proceduralne organów obu instancji wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania są niezgodne z prawem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

O sprostowaniu oczywistych omyłek pisarskich zawartych w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a.