Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 315/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom Protokolant: Ksawery Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi M. S. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do przepisów prawa określających zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz określonych obszarach I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – adwokatowi M. L. wynagrodzenie w wysokości 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) – po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. (dalej: PPIS, organ I instancji) wymierzył M. S. karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się (w dniu 7 kwietnia 2020 r.) do zakazu korzystania z publicznych parków, wynikającego z § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566, dalej: rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r.). W podstawie prawnej decyzji, oprócz wspomnianego przepisu rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. organ powołał także art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 10 i art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239).

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze RP stan epidemii oraz że zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., w okresie od dnia 1 do 11 kwietnia 2020 r. obowiązywał zakaz korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ukarany, przebywając w dniu 7 kwietnia 2020 r. na terenie parku przy ul. [...] w L., swoim zachowaniem naruszył wspomniany zakaz. Organ motywował, że powyższe ustalenia poczyniono na podstawie notatki urzędowej sporządzonej w dacie zdarzenia przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w L. Podniósł, że dokumentację tę ocenił jako wiarygodną, rzetelną i stanowiąca istotne, kluczowe źródło ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia naruszenia w/w przepisu.

Organ I instancji zauważył, że z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, sporządzając na tę okoliczność stosowną adnotację urzędową (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.).

Wyjaśniając podstawę prawną decyzji, PPIS zaznaczył, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, w tym - m.in. - do zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach - podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Dowodził, że wymierzając skarżącemu karę w wysokości 5.000 zł wziął pod uwagę okoliczności naruszenia zakazu przemieszczania się, opisane w notatce urzędowej. Nie znajdując podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. organ I instancji wyjaśnił, że orzeczona kara pieniężna jest adekwatna do wagi i okoliczności naruszenia prawa oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.

W odwołaniu strona podniosła, że w dniu zdarzenia miała maseczkę ochronną, trzymała odpowiedni dystans oraz że nie stwarzała zagrożenia dla życia i zdrowia innych ludzi. Wniosła również o umorzenie orzeczonej kary pieniężnej.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: DPWIS, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tej decyzji organ ten za wiarygodny ocenił dowód z notatki urzędowej, potwierdzającej fakt przebywania skarżącego w dniu 7 kwietnia 2020 r., około godziny 10:20 na placu zabaw znajdującym się w parku w okolicy ul. [...] w L., gdzie strona spożywała alkohol. Organ II instancji podkreślił, ze strona nie zakwestionowała treści wspomnianej notatki urzędowej, powołując się w szczególności na problemy zdrowotne z przeszłości (przebyty udar mózgu) oraz złą sytuację życiową (aktualny pobyt w zakładzie karnym, bezrobotność, brak środków finansowych).

Następnie wskazał, że w dniu zdarzenia tj. 7 kwietnia 2020 r. obowiązywał § 17 rozporządzania z dnia 31 marca 2020 r., w konsekwencji czego zakazane było w tym czasie korzystanie z takich miejsc jak – pełniący funkcje publiczne i pokryty roślinnością teren zieleni z placem zabaw. Jednocześnie, z okoliczności sprawy nie wynika, by przebywanie strony na palcu zabaw w parku nastąpiło z wymienionymi w tym rozporządzeniu szczególnymi przypadkami, które można by było traktować jako wyjątek od wspomnianego zakazu. W świetle tych faktów organ II instancji stwierdził, że zachowanie strony wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego, a organ I instancji był uprawniony do wymierzenia stronie kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł. DPWIS zwrócił uwagę, że wymierzona stronie kara pieniężna mieści się w ustawowych granicach wynikających z przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Zaakcentował, że orzeczona kara pieniężna została wymierzona na minimalnym poziomie, a przy wymiarze tej kary uwzględniono, zgodnie z art. 189d pkt 1 i pkt 7 k.p.a. m.in. okoliczności naruszenia prawa i warunki osobiste strony.

W sprawie, organ drugiej instancji nie dostrzegł przesłanek do odstąpienia od wymierzenia tej kary.

Odnosząc się do akcentowanych przez stronę kwestii zdrowotnych mogących wpływać na jej zdolność do oceny naruszenia DPWIS wskazał, że instytucję administracyjnych kar pieniężnych cechuje obiektywny charakter odpowiedzialności co oznacza, że odpowiedzialność ta jest niezależna od subiektywnych czynników istniejących po stronie ukaranego. Na marginesie organ dodał, że w chwili zdarzenia strona spożywała alkohol i nie wskazywała na żadne kłopoty zdrowotne. W późniejszych pismach formułowała logiczne myśli.

Decyzja ostateczna organu drugiej instancji stała się przedmiotem skargi, jaką wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik strony, ustanowiony z urzędu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie praw i gwarancji wolności poruszania się po terytorium RP , podczas gdy prawo przemieszczania się może podlegać ograniczeniu jedynie w stanach wyjątkowych np. w stanie klęski żywiołowej;

b) art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zagrożeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy wydane na jego podstawie rozporządzenie nie przewidywało ograniczeń w przebywaniu w parku w dniu wydania decyzji, a w konsekwencji, nałożenie kary pieniężnej bez wyjaśnienia przyczyn przemieszczania się i przebywania w określonych miejscach przez skarżącego;

c) § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zakaz obowiązywał do dnia 20 kwietnia 2020 r.;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że waga naruszenia jest większa niż znikoma, a w konsekwencji, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy skarżący nie stwarzał zwiększonego ryzyka zakażenia wirusem SARS-Co-V, albowiem w chwili kontroli zachowywał dystans społeczny, a także zakrywał usta i nos maseczką;

b) art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy w czasie wydania decyzji przez organ II instancji obowiązywały przepisy względniejsze dla skarżącego (tj. w stosunku do przepisów obowiązujących w chwili zdarzenia i wydania decyzji przez organ I instancji), które nie stanowiły podstawy do nałożenia kary pieniężnej;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego;

d) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 § 1 k.p.a. polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego, opartych jedynie na notatce urzędowej oraz wybiórczej i nieobiektywnej ocenie materiału dowodowego;

e) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wskazania, którym dowodom organ dał wiarę, a którym odmówił mocy dowodowej.

Na tle tych zarzutów pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o umorzenie w całości postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia na podstawie art. 88 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), ewentualnie zaś o wydanie orzeczenia o odmowie przywrócenia tego terminu i o odrzucenie skargi. Z ostrożności procesowej organ ten wniósł także o oddalenie skargi.

Będąc związanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GZ 374/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 27 stycznia 2022 r. przywrócił stronie termin do wniesienia skargi w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tych granicach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta nie może ostać się w obrocie prawnym.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu 7 kwietnia 2020 r. do przewidzianego w § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach.

W myśl tego przepisu, w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż.

Z kolei zgodnie z ust. 2 § 17 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. zakaz, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy:

1) wykonywania czynności zawodowych, zadań służbowych lub pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzonych na terenach, o którym mowa w ust. 1, na podstawie umów zawartych w tym zakresie;

2) działań wynikających z konieczności ochrony zdrowia i życia ludzi oraz, wobec braku innych rozwiązań, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego lub ochrony interesu publicznego;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu.

Przypisany skarżącemu delikt administracyjny wiązał się z utrwalonym w notatce urzędowej funkcjonariuszy Straży Miejskiej w L. faktem przebywania skarżącego w dniu 7 kwietnia 2020 r. na terenie placu zabaw usytuowanego w parku, przy ul. [...] w L., przy wyłączeniu wystąpienia okoliczności z ust. 2 § 17 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. Z treści skargi wynika, ze skarżący nie kwestionuje tego, że w dniu 7 kwietnia 2020 r. przebywał we wspomnianym miejscu, natomiast m.in. uważa, że powołany na uzasadnienie zarzutu popełnienia deliktu administracyjnego § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. nie mógł stanowić - w świetle zasad prawidłowej legislacji – podstawy prawnej dla przypisania skarżącemu zarzucanego naruszenia, a w konsekwencji również, do wymierzenia mu pieniężnej kary administracyjnej w związku z tym naruszeniem.

Istotne dla sprawy zagadnienie prawne było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 23 września 2021 r., II GSK 1011/21; CBOSA). Sąd - w składzie orzekającym w tej sprawie - podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w tym wyroku i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia zawarte w jego uzasadnieniu, jako szczególnie trafne i wyczerpujące, Sąd wielokrotnie obszernie przywoła niżej, jako swoje.

Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów zakazu korzystania od 1 do 11 kwietnia 2020 r. z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż, stanowiło wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

Należy w związku z tym zauważyć, że kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wolności poruszania się) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów, była już przedmiotem rozstrzygania przez Sąd Najwyższy i sądy administracyjne. Można stwierdzić, że istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza w tej kwestii, odwołująca się do stabilnego i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał), zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji RP mogą być ustanowione tylko w ustawie, a brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności prowadzić musi do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wynika z orzecznictwa TK, znaczenie prawne art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polega na ustanowieniu dodatkowego nakazu szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Wskazuje się, że "w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres, czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97, a także np. wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r.,P 9/09). "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności"(wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97).

Znaczenie przedstawionych uwag, odnośnie do obowiązywania zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w sferze unormowanie wolności i praw człowieka

i obywatela, nie może pomijać tego, że - w świetle obowiązującej Konstytucji RP - wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednostki, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej w związku z COVID-19 spowodowało jednak, że prawodawca, ustanawiając ograniczenia praw i wolności jednostki, związany był zakazem naruszania ich istoty wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Trzeba podkreślić, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej, zauważyć zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98; z 24 marca 1998 r., K 40/97). Niewątpliwie oprócz sfery wolności i praw człowieka, o czym była mowa wyżej, należy do nich również dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową, czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94; z 1 marca 1994 r., U 7/93; z 26 września 1995 r., U 4/95). Podkreślając zatem, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać także tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Jak wynika z współstanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a

i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W art. 46a tej ustawy wskazano, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b pkt 8 wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m. in. czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii, stanowiło w § 17 ust. 1, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z: pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania ustanowionego w § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. zakazu korzystania z określonych terenów, trzeba uznać, że jest to przepis sankcjonowany w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego ograniczenia przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w punktach 1-5, przepis ten odsyłała do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w punktach od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 8 art. 46b mowa jest o "czasowym ograniczeniu korzystania z lokali lub terenów", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, czy też nie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji. Tym samym, również z przedstawionego powodu, a jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy – przepis § 17 ust. 1 przywołanego rozporządzenia z 31 marca 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie opisanego w nim zakazu.

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd podzielił zasadność zarzutów skargi, że przyjęta technika legislacyjna stanowiła naruszenie wspomnianych wcześniej zasad legislacji i standardów ochrony praw i wolności jednostki w demokratyczny państwie prawnym. Z tych również powodów, stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanej wcześniej regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej. W tym miejscu trzeba wskazać, że w przeciwieństwie do organu administracji publicznej sąd ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który zastosował organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP oraz z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

W świetle stanowiska Sądu, skoro decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, to stwierdzić należy że zawarte w skardze zarzuty naruszenia norm procesowych pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje zasadności ograniczeń i zakazów wprowadzonych w czasie epidemii niemniej uważa, że tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych.

Powyższe względy uzasadniały uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Jednocześnie, wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu zostało wydane na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18).