Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 443/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.15, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art.133 par.1, art.134 par.1, art. 145 par.1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust.1-2, art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 listopada 2023 r. Burmistrz Miasta P., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku J. Z. (dalej jako: inwestor lub skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr (...), położonej w miejscowości M., obręb M., gmina P.

W uzasadnieniu decyzji podano, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesiono, że stosownie do art. 53 ust. u.p.z.p. przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Ustalono, że front terenu inwestycji wzdłuż jego północno-wschodniej granicy wynosi 21 m, a w związku z tym obszar analizy urbanistycznej wyznaczono od granicy terenu inwestycji w odległości 63 m. Wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa rekreacji indywidualnej i zabudowa garażowa, zaś złożony wniosek dotyczy funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem w ocenie organu nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż zmiana sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego na danym terenie. Podano, że przedmiotowa działka znajduje się w wydzielonym obszarze urbanistycznym, stanowiącym pewną odrębną całość, zaś podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa. Wyjaśniono, że wskazywana przez inwestora działka nr (...) zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym znajduje się poza obszarem analizowanym, natomiast działka nr (...) zabudowana jest budynkiem rekreacji indywidualnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy terenu i nieprzeprowadzenie analizy funkcji budynków znajdujących się na terenie określonym w załączniku graficznym do decyzji. Inwestor wskazał, że na działce nr (...) położonej na terenie objętym analizą znajduje się budynek mieszkalny, podobnie jak na działce nr (...), gdzie od kilku lat przez cały rok mieszka pięcioosobowa rodzina. Zatem na analizowanym obszarze znajdują się dwie działki z zabudową mieszkalną, dostępne z tej samej drogi publicznej. Inwestor dołączył do odwołania mapę sytuacyjną terenu z naniesionymi budynkami mieszkalnymi oraz informacje o nich z zasobów gminy. Podał ponadto, że działkę nr (...) zakupił wraz z żoną w drodze przetargu z wydaną już decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zaś budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 31 grudnia 2019 r. Budynek spełnia wszystkie warunki budynku mieszkalnego, posiada wszystkie media oraz kotłownię, co sprawia, że jest budynkiem całorocznym.

Decyzją z 15 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) trzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i jest on na tyle spójny i jednorodny, że wystarcza na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, a tym samym, nie znajduje uzasadnienia rozszerzanie go, aby sprostać oczekiwaniom inwestora. Wskazano, że działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr (...) znajduje się poza obszarem analizowanym, natomiast działka nr (...) zabudowana jest budynkiem rekreacji indywidualnej. Podkreślono, że organ administracji dokonujący ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku brania pod uwagę wszystkich potencjalnych możliwości zagospodarowania sąsiednich działek, a jedynie winien uwzględnić istniejące zagospodarowanie sąsiednich działek lub skonkretyzowane plany ich zagospodarowania, np. gdy w odniesieniu do danej działki wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy lub pozwolenie na budowę. Podano, że z dokonanych ustaleń wynika, że na działkach sąsiednich, objętych obszarem analizy, znajduje się zabudowa o charakterze letniskowym i rekreacji indywidualnej. Zgodnie zaś z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) budynek rekreacji indywidualnej oznacza budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, a przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi zatem budynku mieszkalnego. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do kontynuacji funkcji.

W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podniósł, że na mapie załączonej przez organ do przedmiotowej decyzji nie został zaznaczony budynek mieszkalny usytuowany na działce nr (...), który znajduje się w odległości mniejszej niż 63 m. Ponadto, zdaniem skarżącego, budynek mieszkalny znajduje się również na działce nr (...). Obie te działki znajdują się w obrębie analizowanego obszaru. Wskazano, że budynki te są uwidocznione na mapie, którą skarżący dołączył do odwołania i która również pochodzi z zasobu geodezyjnego gminy, zaś Kolegium pominęło ten dokument. Zdaniem skarżącego nie było zatem podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 29 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że mapa dołączona przez organ do decyzji jest mapą wcześniejszą i nie znajduje się na niej budynek na działce nr (...), zaś mapa skarżącego jest mapą późniejszą i na niej budynek jest zaznaczony oraz, że budynek ten istnieje co najmniej od roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z

2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że teren, na którym znajduje się działka skarżącego, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem organy uznały, że wnioskowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny jednorodzinny może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże ocena, czy zostały spełnione warunki określone w art. 61 § 1 u.p.z.p. może nastąpić dopiero po właściwym przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim po dokonaniu właściwej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy zauważyć, że powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie, że na działkach sąsiednich, objętych analizą, znajduje się wyłącznie zabudowa o charakterze letniskowym. Tymczasem w złożonym odwołaniu skarżący podniósł, że w obszarze objętym analizą urbanistyczną położone są działki nr (...) oraz nr (...), na których – w jego ocenie - znajdują się budynki mieszkalne, na dowód czego dołączył mapę terenu uzyskaną z zasobów gminy oraz informacje o ww. działkach z ewidencji gruntów. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium w ogóle nie odniosło się do kwestii zabudowy działki nr (...), która przynajmniej częściowo znajduje się w obszarze analizowanym. Przy czym rzeczywiście na mapce dołączonej do decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek zabudowań na terenie tej działki, natomiast na mapce załączonej do odwołania, jak i do skargi, na działce tej zaznaczony jest budynek. Jak wyjaśniła strona skarżąca rozbieżność ta wynika z rożnej daty pobrania map. Okoliczność ta w ogóle jednak nie została przez Kolegium wyjaśniona. Co więcej, w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium odniosło się wyłącznie do kwestii zabudowy działki nr (...) oraz (...), a zupełnie pominęło działkę nr (...). Nie wiadomo przy tym, czy wyniknęło to z braku dokładnej analizy treści odwołania, czy też z utożsamienia tej działki z działką o nr (...), która jest działką inwestora i której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Należy także wskazać, że wprawdzie Kolegium odniosło się do kwestii zabudowy działki nr (...), gdyż wskazało, że jest ona zabudowana budynkiem rekreacji indywidualnej, ale na okoliczność tą powołano decyzję o pozwoleniu na budowę, której w aktach sprawy brak. Podnieść należy, że do sporządzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie musi dołączać pełnej dokumentacji dotyczącej analizowanych działek, ale dotyczy to sytuacji, gdy rodzaj zabudowy działek nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli jednak okoliczności te są kwestionowane, to obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Przy czym w ocenie Sądu wystarczające jest uzyskanie stosownej informacji od właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Skoro jednak Kolegium powołało się na konkretną decyzję, to winna ona znaleźć się w ramach materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Należy przy tym wskazać, że wprawdzie na tą samą decyzję powołał się organ I instancji, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Nie czyni zadość tym wymogom bezrefleksyjne powielanie argumentacji organu I instancji bez ustalenia, czy okoliczności, na które powołuje się organ I instancji, znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodem. Należy bowiem wskazać, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej w pierwszej kolejności obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności dokonania jego oceny (art. 80 k.p.a.).

Brak powyższych ustaleń faktycznych uniemożliwia Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z tym Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów u.p.z.p.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uzupełni postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie, a następnie ponownie rozpozna odwołanie skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (500 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).