Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1990/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 3 art 174 art 182 § 2 art 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 880/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 września 2021 r. nr SKO 4316/396/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 880/21 w ten sposób, że w komparycji w miejsce zwrotu: "na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego" wpisuje: "na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu"; II. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 880/21 oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 września 2021r. nr SKO 4316/396/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.K. (dalej: "Skarżąca", lub "Strona" ) zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, iż stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, odmawiające przyznania świadczenia w oparciu o inne przesłanki niż w utrzymanej w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu - a niekwestionowane wcześniej i wobec wstrzymania wypłaty emerytury przez Skarżącą, jest błędne z uwagi na istotne naruszenia prawa materialnego.

Podniesiono, że Sąd dokonał ustaleń dotyczących sprawowanej przez Skarżącą opieki nad mężem, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Sąd nie wymienił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich czynności związanych ze sprawowaną opieką - tylko wyrywkowe - które zaliczył do typowych czynności, z czym również nie sposób się zgodzić biorąc pod uwagę, że ww. czynności świadczone są osobie ze stopniem niepełnosprawności. Zaznaczono, że wykonanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Zauważono też, iż warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Nie można zatem sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmienić, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmienić. Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem - czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym - jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że w przedmiotowej sprawie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnosi, że "kwestią sporną w analizowanej sprawie nie pozostaje zakres i charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, lecz właściwie jej ocena - pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego." W ocenie Skarżącej skoro Sąd uznał, że zakres i charakter sprawowanej opieki nad mężem nie budzi wątpliwości, to tym samym takiej wątpliwości w świetle powyższych wyroków nie powinna budzić przesłanka rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia. Już z samego faktu posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o stopniu niepełnosprawnego - w przedmiotowej sprawie - orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji powinna być dla organów przyznających świadczenie pielęgnacyjne, przy niekwestionowaniu opieki, wiążąca. Organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń.

Dalej podniesiono, iż opieka nad mężem Skarżącej zajmuje znaczną część dnia. Skarżąca pomaga mężowi praktycznie we wszelkich czynnościach życia codziennego determinowanych jego niepełnosprawnością. Z.K. cierpi na szereg schorzeń o silnym natężeniu m.in.: na chorobę niedokrwienną serca, stan po angioplastyce tt wieńcowych z implantacją stentów, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę t. 2, retinopatię cukrzycową, ślepotę OP, stan po witrektomii OP, stan po laseroterapiach OP, przerost gruczołu krokowego, chorobę zwyrodnieniową wielowarstwową, niedowład lewej stopy, zmiany w wątrobie, problemy z kręgosłupem i inne. Powyższe schorzenia determinują pomoc całodobową przy mężu i sprowadzają się m.in. do ubierania chorego, pomocy we wszelkich czynnościach higienicznych, pomocy w prowadzaniu męża. Skarżąca mierzy ciśnienie mężowi, regularnie kontroluje poziom cukru i w związku z tym dba o podawanie posiłków w określonych ilościach i określonych porach dnia, które także przygotowuje. Ordynuje leki, podaje insulinę, w godzinach nocnych czuwa nad mężem. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi.

Zaznaczono, iż wobec niekwestionowanej przez Sąd opieki nad mężem Z.K. należy uznać, że związek przyczynowo skutkowy w niniejszej sprawie zachodzi.

Zauważono również, iż Skarżącej na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 sierpnia 2021 r. wstrzymano wypłatę świadczenia emerytalnego. Powyższe zostało dokonane na skutek wezwania organu - a co za tym idzie w uzasadnionym przekonaniu Strony, że wstrzymanie wypłaty emerytury stanowi jedyną negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - co jednakże w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca - a tym samym naraziło Stronę na niekorzystne skutki - po pierwsze związane ze wstrzymaniem wypłaty świadczenia emerytalno - rentowego po drugie z nieprzyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, należnego Stronie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Dalej trzeba też zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zauważyć należy, iż skarżąca kasacyjnie wobec zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławie podniosła tylko jeden zarzut - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że ta niewłaściwa wykładnia polega na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż wobec bezspornego sprawowania przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, brak jest związku przyczynowego między tą opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia, bowiem skala świadczonej opieki nie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Zdaniem Skarżącej z samego faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, w sytuacji gdy orzeczenie o niepełnosprawności wskazuje potrzebę sprawowania takiej opieki, wynika związek przyczynowy między tą opieka, a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia.

Powyższe stanowisko jest chybione.

Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ma zastosowanie wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż zarówno moralny jak i prawny obowiązek sprawowania takiej opieki istnieje niezależnie od przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (patrz: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1096/22 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Brak wskazanego związku wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Tym samym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę, nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia. Musi zatem ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2023r. o sygn. akt I OSK 1740/22 ). Tym samym, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie każdy rodzaj opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się natomiast do części argumentacji skargi kasacyjnej, dotyczącej zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która odnosi się do zaaprobowania przez ten Sąd ustaleń organów, dokonanych w "oderwaniu od stanu faktycznego sprawy", oraz przytoczenia przez Sąd tylko części czynności wykonywanych w związku ze sprawowaną opieką i jednoczesne wskazanie szerszego zakresu czynności jakie skarżąca wykonuje przy niepełnosprawnym mężu, to należy wskazać, że nie dotyczy ona w istocie błędnej wykładni. W rzeczywistości argumentacja ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy przyjętej przez Sąd I instancji. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12 oraz z 21 września 2023r. o sygn. akt I OSK 1740/22).

Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, iż nie została skutecznie podważona wykładnia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dokonana przez Sąd I instancji.

Jak wskazano wyżej granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skoro granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie, powinny zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Tym samym wobec braku przytoczenia zarzutów naruszenia konkretnych przepisów, Sąd II instancji nie mógł odnieść się również do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii wymagania od Skarżącej, aby przed rozpoznaniem jej wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bez żadnej pewności uzyskania prawa do tego świadczenia, przedłożyła decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego, czym naraziła się na niekorzystne skutki wobec odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego i niezgłoszenia w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów o charakterze procesowym, przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, wiązał Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji nie zostało zakwestionowane skutecznie stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudniania, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. dokonał sprostowania oczywistej omyłki zawartej w zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu polegającej na pomięciu w komparycji tego wyroku siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wrocławiu, którego decyzja bezspornie podlegała kontroli Sądu I instancji.