Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 453/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 980/22 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lipca 2022 r. I SA/Wa 980/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z 17 stycznia 2022 r. nr KOC/3511/Go/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kolegium z 20 maja 2021 r. nr KOC/4195/Go/19 (pkt 1 wyroku) i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Kolegium odmówiło Skarżącej wszczęcia na jej wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z tegoż organu 22 lutego 2000 r. nr KOC/984/Go/99. Decyzją tą uchyłono decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (Prezydium) z 24 lutego 1956 r. nr ST/TN-15N/81/55 o odmowie przyznania na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"), byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nr hip. [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wyjaśniło w zaskarżonym postanowieniu, że konieczność rozpatrzenia odwołania złożonego przez C.S. od decyzji Prezydium z 24 lutego 1956 r. powstała w wyniku decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r. stwierdzającej, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 sierpnia 1966 r.

a. w określonych w aktach notarialnych częściach dotyczących sprzedanych lokali nr [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa,

b. w pozostałej części wydana została w warunkach nieważności.

W ocenie organu Skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z 22 lutego 2000 r., gdyż decyzja Ministerstwa z 1966 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego tylko w takim zakresie, jaki nie obejmował sprzedanych lokali nr [...], [...] i [...]. Kolegium wskazało, że wynik ewentualnego postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z 22 lutego 2000 r. nie ma żadnego wpływu na prawa i obowiązki Skarżącej, a w konsekwencji nie ma ona interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

W skardze Skarżąca wskazała, że jest właścicielką lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] i tym samym współwłaścicielką budynku, którego dotyczy kwestionowana decyzja Kolegium z 22 lutego 2000 r. Skarżąca wskazała również, że wniosek dekretowy dotyczył całości przedmiotowego gruntu, zaś ona jako właścicielka lokalu ma udział w prawie użytkowania wieczystego, a zatem ma interes prawny w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji dekretowej.

Skarżąca zarzuciła Kolegium wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 28 kpa w związku z art. 140 i art. 195 kc, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, art. 6 kpa i wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 20 maja 2021 r. wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że w sprawach "dekretowych" czy też "reprywatyzacyjnych" Miasta Stołecznego Warszawy użytkownicy wieczyści, na równi z właścicielem (czy współwłaścicielami), posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do udziału w prowadzonym postępowaniu reprywatyzacyjnym (zwykłym bądź nadzorczym). Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, że nie stwierdzono nieważności decyzji w przedmiocie sprzedaży jednego czy kilku wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Skoro postępowanie reprywatyzacyjne prowadzone w związku ze złożeniem wniosku w ramach art. 7 dekretu dotyczy całej pierwotnej nieruchomości przeddekretowej, to obecni użytkownicy wieczyści tej nieruchomości niezależnie od podstawy prawnej i formy nabycia wyodrębnionych na nieruchomości budynkowej nieruchomości lokalowych – mają interes prawny w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ww gruntu, na którym posadowiona jest nieruchomość dekretowa, i to niezależnie od fazy czy trybu, w jakim znajduje się sprawa reprywatyzacyjna.

Sąd za chybiony uznał pogląd Kolegium, że skoro decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego lecz jedynie stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa, to Skarżąca jako użytkownik wieczysty będący właścicielem tego lokalu nie ma interesu prawnego w sprawie reprywatyzacyjnej nieruchomości gruntowej. Prawo użytkowania wieczystego w określonym udziale przypada na każdy metr czy centymetr nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem. Użytkownik wieczysty ma zatem prawo brać udział w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a obecnie prawa własności – vide przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz.U. z 2019 r. poz. 916).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie naruszono art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, co uzasadniało uchylenie obu postanowień o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd podkreślił, że na tym etapie sprawy nie przesądza wyniku postępowania nadzorczego. Zwrócił uwagę, że Skarżąca nie wykazała żadnym dokumentem czy wpisem w księdze wieczystej, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem nadzorczym - (Kw [...] lub Kw [...]) lub innej wydzielonej z ww księgi wieczystej. W pierwszej kolejności organ powinien zatem wezwać Skarżącą do niezwłocznego udokumentowania prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga, a następnie, o ile zweryfikuje interes prawny w tym zakresie - wszcząć postępowanie nadzorcze w celu ustalenia czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 2000r.

Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wydanie go z naruszeniem:

1) prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie w okolicznościach sprawy, że Skarżąca ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji częściowej, której przedmiotem jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu nie należący do Skarżącej,

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, tj. wskazania przepisu prawa materialnego stanowiącego źródło rzekomego interesu prawnego Skarżącej w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu nie należący do skarżącej,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i przyjęcie, że "postępowanie reprywatyzacyjne prowadzone w związku ze złożeniem wniosku w ramach art. 7 dekretu dotyczy całej pierwotnej nieruchomości przeddekretowej", podczas gdy postępowanie, w którym wydana została decyzja Kolegium z 22 lutego 2000 r. nr KOC/984/Go/99 nie dotyczyło całej nieruchomości przeddekretowej, a jedynie tych udziałów w nieruchomości, co do których stwierdzona została nieważność decyzji dekretowej, albowiem w pozostałej części (w tym związanej z prawem własności lokalu nr [...] w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości) decyzja dekretowa nie została wyeliminowana z obrotu i w tym zakresie postępowanie dekretowe zostało zakończone ostateczną decyzją dekretową;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, które prawidłowo odmawiało wszczęcia postępowania nadzorczego na żądanie Skarżącej, nie posiadającej interesu prawnego w żądanym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji,

2) zasądzenie od Skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że nie kwestionuje (i nie uczyniło tego w zaskarżonym postanowieniu), iż w sprawach dekretowych stronami postępowania są użytkownicy wieczyści nieruchomości.

W ocenie organu błąd Sądu I instancji polega natomiast na przyjęciu, iż "postępowanie reprywatyzacyjne prowadzone w związku ze złożeniem wniosku w ramach art. 7 dekretu dotyczy całej pierwotnej nieruchomości przeddekretowej", podczas gdy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r. nr PO.05.053-R-32/96 stwierdza, iż: decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 sierpnia 1966 r. w określonych w aktach notarialnych częściach dotyczących sprzedanych lokali nr [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdza nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej.

Oznacza to, że decyzja dekretowa została wyeliminowana z obrotu jedynie w części, tj. w zakresie rozpatrzenia wniosku dekretowego co do udziałów wprawie użytkowania wieczystego nie związanych z własnością lokali nr [...],[...] i [...]. Konsekwentnie tylko w takim zakresie mogło być prowadzone dalsze postępowanie, gdyż zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w pozostałym zakresie decyzja dekretowa rozstrzygnęła ostatecznie o wniosku dekretowym i wiąże organy oraz sądy.

Zupełnie niezrozumiałe jest w tym kontekście stwierdzenie Sądu, iż użytkownicy wieczyści mają interes prawny w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu "niezależnie od fazy czy trybu, w jakim znajduje się sprawa reprywatyzacyjna". Nie chodzi tu przecież o żadną fazę postępowania, ani tryb (zwyczajny czy nadzwyczajny), tylko o fakt, iż postępowanie dekretowe w części zostało zakończone ostateczną decyzją, a w części toczyło się ponownie w związku z wyeliminowaniem (ale tylko w tej drugiej części) z obrotu prawnego decyzji dekretowej.

Nie wiadomo również, co ma oznaczać w kontekście niniejszej sprawy podkreślenie przez Sąd I instancji, że "prawo użytkowania wieczystego w określonym udziale przypada na każdy metr czy centymetr nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem". Kolegium nie twierdziło przecież, że udział w prawie użytkowania wieczystego związany z prawem własności lokalu nr [...] przypada na jakiś konkretny metr czy centymetr gruntu. Kolegium wywiodło natomiast brak interesu prawnego właściciela lokalu nr [...] z faktu, iż decyzja dekretowa nie została wyeliminowana z obrotu właśnie w zakresie całego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem nr [...]. Skoro w tym zakresie postępowanie dekretowe zostało zakończone, to rozstrzyganie wniosku dekretowego w pozostałej części (nie fazie) nie może dotyczyć interesu prawnego właściciela lokalu nr [...] właśnie dlatego, że sprawa całego udziału związanego z tym lokalem została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Postępowanie dekretowe toczące się na skutek wyeliminowania części decyzji dekretowej nie dotyczyło już w żadnej części udziału związanego z lokalem nr [...], bez względu na to, w którym metrze czy centymetrze nieruchomości gruntowej (stosując terminologię Sądu) ów udział "występuje".

Kolegium zwróciło uwagę, że w praktyce wielokrotnie Prezydent m.st. Warszawy wydawał decyzje częściowe, w których odmawiał dawnym właścicielom prawa użytkowania wieczystego w udziałach związanych z własnością sprzedanych lokali. Następnie wydawane były decyzje ustanawiające prawo użytkowania wieczystego w pozostałym udziale. Według Sądu I instancji właściciele lokali mieliby status strony w obu częściach takiego postępowania, co nie znajduje żadnego uzasadnienia i jest sprzeczne z dotychczasowym orzecznictwem Sądu I instancji. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2016 r. I SA/Wa 823/16 od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt 1 OSK 320/17. W wyroku NSA podkreślono, że orzekanie o wniosku w tej części, gdzie można było ustanowić prawo wieczystego użytkowania, gdyż część ta należała do gminy, oderwało się od interesu prawnego skarżących, którzy do tej części działki nie mieli już żadnego tytułu prawnego. Tymczasem prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane jedynie poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania, na które autor skargi kasacyjnej jednak nie wskazał.

Kolegium zwróciło uwagę, że analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 152/20.

Podsumowując Kolegium wskazało, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał źródła interesu prawnego, który miałby przysługiwać Skarżącej jako (domniemanej) właścicielce lokalu nr [...] w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. Sąd nie wyjaśnił również, jaki wpływ na prawa lub obowiązki Skarżącej miałby mieć wynik postępowania, którego przedmiotem nie był udział w prawie użytkowania wieczystego związany z własnością lokalu nr [...].

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Pomimo, iż w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej są następcze w stosunku do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Kolegium zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przez organ przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w przywołanym przepisie wynikać musi z normy prawa materialnego.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2023 r. art. 28 ma charakter blankietowy w tym znaczeniu, że wskazuje na interes prawny, który może być wyprowadzony z przepisów prawa przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązki. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że w sprawach "dekretowych" czy też "reprywatyzacyjnych" użytkownicy wieczyści, na równi z właścicielem (czy współwłaścicielami), posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do udziału w prowadzonym postępowaniu reprywatyzacyjnym (zwykłym bądź nadzorczym).

Stanowisko to uznać należy za prawidłowe. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, w świetle którego stronami postępowania o dekretowego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości (por. przykładowo wyroki NSA z 19 września 2023 r. I OSK 1393/22 i 16 lutego 2022 r. I OSK 502/19 i przywołane w nich orzecznictwo). Z orzecznictwa wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Źródłem interesu prawnego jest zatem art. 140 § 1 k. c. w równym stopniu chroniący zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych, jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Tym samym pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zasadę ochrony własności wynikającą z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r. I OSK 440/22).

Skarżące kasacyjnie Kolegium owego poglądu Sądu pierwszej instancji nie kwestionuje. Naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 k.p.a. upatruje natomiast w okolicznościach faktycznych sprawy podkreślając, że postępowanie dekretowe nie dotyczyło całej nieruchomości przeddekretowej ale jedynie tej części, w której stwierdzona została nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej.

Innymi słowy, Kolegium wywodzi, że rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu dekretowym nie dotyczyły interesu prawnego Skarżącej, bowiem w tym zakresie, to jest w zakresie dotyczącym lokali [...], [...] i [...] decyzja Ministerstwa z 30 sierpnia 1966 r. nie została wyeliminowana z obrotu. Skarżąca zaś wywodzi swój interes prawny w sprawie z przysługiwania jej prawa własności do jednego z lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...].

Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny przypomina podstawowe okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy :

Decyzją Prezydium z 24 lutego 1956 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 sierpnia 1966 r. odmówiono byłem właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 4 listopada 1998 r. stwierdził wydanie przez Ministerstwo decyzji z 30 sierpnia 1966 r. z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym sprzedanych lokali nr [...], [...] i [...] wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste a w pozostałym zakresie stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa.

Oznacza to, że decyzja Ministerstwa, rozpoznająca odwołanie od decyzji Prezydium wyeliminowana została z obrotu jedynie częściowo i w tym zakresie należało ponowne rozpoznać odwołanie od decyzji Prezydium z 24 lutego 1956 r. W pozostałym zakresie, to jest w zakresie dotyczącym sprzedanych lokali i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz ich właścicieli decyzja Prezydium odmawiająca przyznania prawa własności czasowej pozostała w obrocie.

Z treści decyzji z 22 lutego 2000 r. wynika, że w ocenie Kolegium Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność całej decyzji Ministerstwa z 30 sierpnia 1966 r. W konsekwencji, Kolegium decyzją z 22 lutego 2000 r. (której stwierdzenia nieważności żądała Skarżąca) uchyliło w całości decyzję Prezydium, a więc również w zakresie w jakim utrzymująca ją w mocy decyzja Ministerstwa pozostała w obrocie prawnym z uwagi na stwierdzenie w tym zakresie jej wydania z naruszeniem prawa.

Oznacza to, że decyzja Kolegium z 22 lutego 2000 r. dotyczyła praw rzeczowych właściciel lokali położonych w budynku przy ul. [...], w tym w szczególności przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że również w postanowieniu z 20 maja 2021 r. organ wadliwie odczytał treść decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazując, że organ ten stwierdził w całości nieważność decyzji Ministerstwa. Dopiero w postanowieniu z 17 stycznia 2022 r. Kolegium dostrzegło, że decyzja Ministerstwa wyeliminowana została z obrotu jedynie w części.

Kolegium przywołało w uzasadnieniu wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. I OSK 320/17. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę przypomina, że wyrok ten wydany został w odmiennym stanie faktycznym. Dotyczył bowiem żądania wznowienia postępowania zakończonego przyznaniem byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej udziałów w prawie użytkowania wieczystego. Z żądaniem wystąpili właściciele wyodrębnionych lokali, którym przysługiwał również udział w użytkowaniu wieczystym tejże nieruchomości. Przyczyną oddalenia ich skargi na decyzję odmawiającą uchylenia decyzji przyznającej udział w użytkowaniu wieczystym przeddekretowej nieruchomości był fakt, że wcześniejszą, ostateczną decyzją organ orzekł o odmowie przyznania owemu właścicielowi udziału w użytkowaniu wieczystym w ułamku odpowiadającym prawom właścicieli wyodrębnionych lokali.

Tymczasem, jak już wskazano Skarżąca żąda stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu dekretowym, którą uchylono w całości decyzję odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, a więc w zakresie obejmującym również udziały w prawie użytkowania wieczystego przysługujące właścicielom wyodrębnionych lokali.

Okoliczność ta uzasadnia przyznanie przymiotu strony właścicielom lokali w budynku przy ul. [...], z którym to prawem własności powiązany jest udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości.

W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 2 a i b petitum skargi kasacyjnej również są niezasadne.

Zgodnie z przywołanym przez organ jako wzorzec kontroli art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącej oraz Kolegium. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Skarżącej, w tym co możliwości przyznania właścicielom wyodrębionych lokali oraz współużytkownikom wieczystym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Kolegium z 22 lutego 2000 r. Wskazał jednocześnie, jakie czynności winny zostać przeprowadzone celem ustalenia, czy Skarżącej rzeczywiście przysługuje tytuł prawnorzeczowy do lokalu oraz udział w prawie użytkowania wieczystego i podkreślił, że nie przesądza wyników tak prowadzonego postępowania ani też wyników ewentualnie wszczętego postępowania nadzorczego.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Okoliczności te w sprawie nie zaistniały.

W zarzucie objętym punktem 2.b petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzucie naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. Kolegium dąży w istocie do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Jednak poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ani ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ani też dokonanej przezeń wykładni przepisów prawa.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że istota stawianych przez Kolegium zarzutów dotyczy zakresu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 22 lutego 2000 r. Do kwestii tych odniesiono się powyżej, przy rozważeniu zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zarzuty naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. są nieadekwatne do przedmiotu sprawy, nie zostały również w żaden sposób uzasadnione. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Stosownie natomiast do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że Sąd Wojewódzki podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że nie przesądza wyników postępowania nadzorczego. Brak jest zatem podstaw do zarzucania mu naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a.

W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut objęty punktem 2.c petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, co uzasadnia wszczęcie na jego wniosek postępowania. Jednocześnie zwrócił uwagę, że Skarżąca nie wykazała żadnym dokumentem czy wpisem w księdze wieczystej, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem nadzorczym. Zatem dopiero wykazanie tej okoliczności stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania nadzorczego.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.