Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2915/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: § 77, 78, 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą J. M. Firma "S.", ul. S. [...], [...] G., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego- utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2019 r. M. J. (dalej: "wnioskodawczyni") wystąpiła o zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego w miejscowości G. z [...] do nieruchomości nr ew. [...] do parametrów zjazdu publicznego celem obsługi komunikacyjnej nieruchomości o nr ew. działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Po rozpatrzeniu niniejszego wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w Katowicach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nie zezwolił na przebudowę zjazdu indywidualnego w miejscowości G. z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości nr ew. [...] do parametrów zjazdu publicznego. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez wnioskodawczynię, która pismem z 2 września 2019 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Wyjaśniła, że przebudowa spornego zjazdu indywidualnego przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa w ruchu w rejonie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ulicą S. oraz na samej ulicy S., poprzez odciążenie ruchu na tym skrzyżowaniu. Wskazała również, że ulica S., która jest drogą dojazdową do jej firmy, ma szerokość około 4 m, zaś bardzo blisko krawędzi jezdni są zlokalizowane ogrodzenia prywatnych posesji, słupy energetyczne i telekomunikacyjne. Po przeanalizowaniu powyższego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, gdyż organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ ustalił, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem Nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie list istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Wynika stąd, że w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie czy też przebudowa zjazdów indywidualnych do parametrów zjazdów publicznych z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Istnieje bowiem możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowym działkom za pośrednictwem drogi niższej kategorii - publicznej drogi gminnej nr [...] (ul. S.) włączonej do drogi krajowej nr [...] poprzez skrzyżowanie. Odnosząc się zaś do argumentu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego parametrów drogi gminnej zarządca drogi wyjaśnił, że skoro parametry techniczne omawianej publicznej drogi gminnej są - w ocenie strony - niewystarczające dla zapewnienia oczekiwanej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości, strona powinna zwrócić się do zarządcy drogi gminnej z wnioskiem o podjęcie działań w celu poprawy istniejącej sytuacji, bowiem sposób rozwiązywania wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do zadań samorządów, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym.

Równocześnie organ wyjaśnił, że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Jednocześnie w myśl § 3 pkt 4 omawianego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc, droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, a więc drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości lokalizacji czy przebudowy zjazdów. Gdyby bowiem wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Z akt sprawy wynika zaś, że wnioskodawczyni ubiega się o wydanie zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na przebudowę zjazdu indywidualnego w miejscowości G. z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości o nr działki [...] do parametrów zjazdu publicznego celem obsługi komunikacyjnej nieruchomości o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w związku z prowadzoną działalnością gospodarczo - produkcyjną. Zgodnie z § 76a rozporządzenia ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b.

W związku z tym właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek będzie zjazd publiczny. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił przy tym, że mimo, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy przebudowy zjazdu indywidualnego, należy mieć na uwadze, że kryteria udzielenia zezwolenia zarówno na budowę zjazdu publicznego, jak i przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego (tak jak wnioskuje strona) są bardziej rygorystyczne, gdyż przenosi z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Stosownie zaś do § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z

§ 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano również, że planowana przez wnioskodawczynię inwestycja byłaby generatorem kumulującym w swoim rejonie dodatkowe natężenie ruchu drogowego, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym. W przypadku bowiem zjazdu indywidualnego ze zjazdu korzystają przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego prowadzącego do obiektu handlowego oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy, dostawcy czy przedstawiciele handlowi. Wpłynęłoby to zaś niekorzystnie na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, tym bardziej, że droga krajowa nr [...] na odcinku przy którym położona jest działka nr ew. [...], już obecnie przenosi bardzo duże natężenie ruchu, które ma tendencję wzrostową. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 roku Średni Dobowy Ruch (SDR) na odcinku drogi krajowej nr [...] P. [...] /ul. B./ - C. od km [...] do km [...] wyniósł aż 41346 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 9304 poj./dobę, co stanowi około 23 % ogólnego dobowego natężenia ruchu drogowego) i wzrósł o około 10 % w porównaniu z rokiem 2010 (37427 poj./dobę). W stosunku zaś do Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2005 roku (natężenie ruchu 32176 poj./dobę) wzrost natężenia ruchu (do roku 2015) wyniósł około 23 %. Bezsprzecznym zaś jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w wyniku powyższych ustaleń, zarządca drogi miał nie tylko prawo, lecz nawet obowiązek podjęcia decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 1 do działki wnioskodawczyni. Podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego przez organ oznaczałoby naruszenie § 113 ust. 7 rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych naczelną zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji czy przebudowy zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Ponadto wnioskowany do przebudowy zjazd indywidualny prowadzi na drogę dojazdową urządzoną na wale ochronnym rzeki W. W ocenie organu brak jest możliwości przebudowy tej drogi dla prowadzenia pojazdów ciężkich obsługujących zagospodarowanie firmy "S.". Zarówno z zapisów księgi wieczystej, jak również przedłożonego przez wnioskodawczynię wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości o nr ew.[...] wynika, że stanowi ona użytek gruntowy "Tr". Na gruncie § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 3 stycznia 2019 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do tego rozporządzenia, zgodnie z którym "Tereny różne" to m.in. wały przeciwpowodziowe, niezaliczone do terenów komunikacyjnych (czyli wały ochronne nieprzystosowane do ruchu kołowego).

Niezależnie od powyższych okoliczności podniesiono, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] września 2010 r. Zgodnie z § 53 a pkt 2) tego planu dla drogi krajowej nr [...] (oznaczonej symbolem [...]) przewiduje się zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich wjazdów z terenów przyległych. Przedmiotowa sprawa dotyczy, co prawda przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, niemniej jednak w jej wyniku, nastąpiłoby de facto powstanie kolejnego zjazdu z drogi krajowej.

Odnosząc się do argumentów wnioskodawczyni organ podkreślił że w toku sprawy wyczerpująco zostały zbadane wszystkie okoliczności, a także ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Strona, mając na względzie zabezpieczenie swojego interesu, w ogóle nie wzięła zaś pod uwagę konsekwencji związanych z faktem, że wnioskowany zjazd stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, na co zarządca drogi krajowej nr 1 nie może sobie pozwolić. Strona nie może ponadto podważać samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do kwalifikowania odcinków dróg jako miejsc szczególnie niebezpiecznych i zatwierdzania na nich organizacji ruchu. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z dróg krajowych klasy GP, są znane Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest bowiem do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. J. prowadząca działalność pod nazwą Firma "S.", wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jej firma zlokalizowana jest bezpośrednio przy drodze [...], zaś dojazd do niej odbywa się przez bardzo wąską ulicę S. W ocenie skarżącej skrzyżowanie to jest bardzo niebezpieczne, gdyż brak jest pasa zjazdowego, a jadące z dużą prędkością pojazdy chcąc skręcić w ulicę S., muszą gwałtownie hamować tamując ruch. Ponadto zjazd na omawianą ulicę jest tak zawężony, że niemożliwe jest korzystanie ze skrzyżowania dwóch pojazdów jednocześnie, co przyczynia się do występowania niebezpiecznych sytuacji związanych z blokowaniem ruchu na drodze [...]. Skarżąca podkreśliła, że jej firma posiada kilkanaście samochodów ciężarowych i zatrudnia około 70 osób, co skutkuje częstym poruszaniem się po omawianym skrzyżowaniu. Wyjaśniła dodatkowo, że ze względu na brak pobocza oraz chodnika, a także bliską odległość okolicznych prywatnych posesji, utrudnione jest poruszanie się po ulicy S. nie tylko samochodem, ale także rowerem czy pieszo. Równocześnie skarżąca wskazała, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy ma obecne zagospodarowanie działki, na której będzie zlokalizowany zjazd indywidualny, gdyż w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, wystąpi ona do Urzędu Gminy G. o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Dodała, że zgodnie ze wstępnymi ustaleniami taka zmiana jest możliwa i zyska poparcie zarówno mieszkańców, jak i urzędników.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii ewentualnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że organ rozpatruje przedmiotową sprawę w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, nie zaś przyszły i hipotetyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 przywołanej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430). Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie.

Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu ( przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny), podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. Lex Polonica nr 18780623 i z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VI SA/Wa 2235/06 publ. LEX nr 329687).

Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.

Jak wynika z treści wniosku skarżąca ubiega się o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego w miejscowości G. z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości o nr działki [...] do parametrów zjazdu publicznego celem obsługi komunikacyjnej nieruchomości o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 1179/89, [...], [...], [...], [...] i [...] w związku z prowadzoną działalnością gospodarczo - produkcyjną. Zgodnie z § 76a rozporządzenia ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b.

Zgodnie z brzmieniem § 78 ust 1. Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430),zjazd publiczny ( bo o taki wnioskowali skarżący) powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7.

Zjazd publiczny powinien mieć:

a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze,

b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego,

c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m,

d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%.

Niesporne jest, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP (zarządzenie Nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie list istniejących dróg krajowych). Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zgodzić się zatem należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z kolei ewentualna lokalizacja zjazdu publicznego połączonego z drogą ww. klasy musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z bliskiego sąsiedztwa działki z drogą krajową. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawczyni o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z wygodą użytkownika ruchu drogowego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Należy mieć na uwadze, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym.

W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ, że w niniejszej sprawie przesłanki lokalizacji zjazdu publicznego nie zostały spełnione.

Wskazać należy na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10, a który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Ponadto zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99).

Należy podkreślić ,że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu organ w pierwszej kolejności winien ocenić czy wyrażenie takiej zgody nie naruszy ważnego interesu społecznego, w którym jest m.in. bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest bowiem kwestią powszechnie znaną, że każdy kolejny zjazd z drogi o wyższej kategorii (w tym wypadku kategorii GP stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że wydanie zezwolenia na realizację takiego zjazdu jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach.

Z sytuacją taką nie mamy do czynienie w sprawie niniejszej bowiem okolicznością bezsporną pozostaje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działkom o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] za pośrednictwem drogi niższej kategorii - publicznej drogi gminnej nr [...] (ul. S.) włączonej do drogi krajowej nr [...] poprzez skrzyżowanie. Już sam ten fakt powoduje, że sytuacja komunikacyjna powyższych działek nie jest wyjątkowa i lokalizacja zjazdu publicznego wnioskowanego przez skarżącą nie mieści się w dyspozycji § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Należy podkreślić, że organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak słusznie podkreślił organ, droga krajowa nr [...] na odcinku przy którym położona jest działka nr ew. [...], obecnie przenosi bardzo duże natężenie ruchu, które ma tendencję wzrostową. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 roku Średni Dobowy Ruch (SDR) na odcinku drogi krajowej nr [...] P. [...] /ul. B./ - C.od km [...] do km [...] wyniósł aż 41346 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 9304 poj./dobę, co stanowi około 23 % ogólnego dobowego natężenia ruchu drogowego) i wzrósł o około 10 % w porównaniu z rokiem 2010 (37427 poj./dobę). W stosunku zaś do Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2005 roku (natężenie ruchu 32176 poj./dobę) wzrost natężenia ruchu (do roku 2015) wyniósł około 23 %. Niewątpliwie słuszne jest także stanowisko organu, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania.

Należy więc zgodzić się z organem , że zgoda na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w sytuacji, gdy istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działek poprzez istniejącą drogę gminną, naruszałoby wymogi § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r.

Na marginesie podnieść należy , że także obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] września 2010 r. w § 53 a pkt 2) przewiduje się zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich wjazdów z terenów przyległych do drogi krajowej nr 1.

Konkludując, lokalizacja wnioskowanego zjazdu publicznego, który generowałby dodatkowe punkty kolizji stanowiące potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności na drodze krajowej, jest nieuzasadniona. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, organ prawidłowo przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, mających na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie odmówiono udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu, przyjmując, że nie zachodzi wyjątkowy przypadek, o którym mowa w tym przepisie tym bardziej, że skarżący mają zapewniony zjazd z drogi gminnej, która jest połączona z drogą krajową. Stan tej drogi, jej parametry, czy przydatność do obsługi zamierzonej do prowadzenia działalności gospodarczej nie miały natomiast znaczenia z punktu widzenia oceny okoliczności niniejszej sprawy.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).