Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 389/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/550/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. P. kwotę 462 (słownie: czterysta sześćdziesiąt dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 5 października 2023 r., znak: PPG.6725.2.28.2023, na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z uchwałą Rady Gminy L. Nr XXVII/382/2021 z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla wsi B. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z dnia 10 czerwca 2021 r., poz. 3401) ustalił J. P. (dalej też jako: strona, odwołująca, skarżąca) opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położone w miejscowości B., gmina L., w związku ze zbyciem tej nieruchomości na mocy umowy sprzedaży z dnia 26 czerwca 2023 r. zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w § 45 ww. planu miejscowego Rada Gminy ustaliła stawkę procentową opłaty określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśnił, że przed zawarciem umowy sprzedaży z dnia 26 czerwca 2023 r., obie ww. działki były własnością strony, na rzecz której określono ww. opłatę. Podał również, że stosownie do treści art. 37 ust. 12 u.p.z.p., zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu ww. planu miejscowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu, który w dniu 2 sierpnia 2023 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w terenie. Rzeczoznawca stwierdził, że najbliższe jej otoczenie stanowią: rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny rolne, ciek wodny, Zalew [...] obiekty handlowo-usługowe, działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do asfaltowej drogi gminnej, zaś obie ww. działki o łącznej powierzchni 0,2036 ha charakteryzują się niewielkimi deniwelacjami terenu i regularnym zwartym kształtem z tzw. sięgaczem w północnej części dz. nr [...]. Ustalił też, że nieruchomość znajduje się na terenie uzbrojonym w media (woda, kanalizacja, prąd, gaz). Szacowane działki są zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w środkowej części nieruchomości, zostały ogrodzone, a południowa część nieruchomości była niezabudowana i wykorzystywana jako przydomowy ogród.

Organ I instancji, powołując się na treść art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wyjaśnił, że wobec tego, iż dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie miał zastosowania.

Ustalił, że w poprzednio obowiązującym ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. Nr XVI/129/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., obie ww. działki znajdowały się częściowo (ok. 11a) w terenie użytków zielonych RZ, a w pozostałej części w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego/zagrodowego oraz usług o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalizacji 01MN/MR/U. Wójt Gminy L. i Organ I instancji zaznaczył także, że Rada Gminy L. uchwałą Nr XI/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2007 r. Nr 699, poz. 4610) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zgodnie z postanowieniami którego obie ww. działki znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU4. Podkreślono jednak, że plan ten został wyeliminowany z obrotu prawnego w następstwie stwierdzenia jego nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r.

Organ I instancji ustalił także, że na podstawie ustaleń ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. Wójt Gminy L. decyzją z dnia 4 maja 2000 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu północnej części dz. nr [...] i [...] w B. pod lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączem energetycznym, gazowym i wodnokanalizacyjnym. Ustalił też, że faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu było użytkowanie w sposób budowlano-rolny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą z dnia 6 maja 2021 r. obowiązuje od dnia 25 czerwca 2021 r., a zgodnie z jego ustaleniami działki nr [...] i [...] znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej 4MNU2.

W oparciu o powyższe, organ I instancji wyjasnił, że w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości ze względu na zmianę przeznaczenia oszacowano wartość rynkową nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w obecnie obowiązującym miejscowym planie oraz zgodnie z faktycznym użytkowaniem terenu. W tym względzie organ I instancji przytoczył definicję wartości rynkowej zawartą w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), a następnie podał, że określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości dokonano zgodnie z art. 154 u.g.n., tj. uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Do oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z nowego planu miejscowego oraz zgodnie z faktycznym użytkowaniem terenu rzeczoznawca, po dokonaniu analizy lokalnego rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i warunków zawarcia transakcji, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Organ I instancji przywołał również treść art. 154 ust. 1 u.g.n.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji podał, że przeprowadził analizę sporządzonego operatu szacunkowego i w jego ocenie został on sporządzony z należytą starannością i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu I instancji, w operacie prawidłowo wzięto pod uwagę cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeanalizowano stan prawny nieruchomości na dzień 25 czerwca 2021 r., przeprowadzono wizję terenową (zaznaczając, że dokumentacja fotograficzna stanowiła załącznik do operatu szacunkowego), przeanalizowano przeznaczenie w obowiązującym planie miejscowym oraz określono faktyczne użytkowanie terenu. W ocenie organu I instancji, uwzględniony został też stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dostęp komunikacyjny, stan zagospodarowania, ograniczenia, kształt działki, lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie.

W celu oszacowania wartości rynkowej nieruchomości wg. faktycznego sposobu wykorzystywania przeanalizowano transakcje nieruchomościami o budowlano-rolnym sposobie wykorzystania, położone w obszarach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, dla których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności na terenie gminy. Organ podkreślił, że w operacie przedstawiono 4 transakcje najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości i wyselekcjonowano próbkę 3 nieruchomości podobnych, które zostały szczegółowo opisane pod kątem dobranych cech rynkowych. Wyjaśnił także, że ceny nieruchomości podobnych zostały skorygowane poprawkami kwotowymi wynikającymi z różnic w atrybutach pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami podobnymi a przedmiotem wyceny, w następstwie czego oszacowana wartość 1m2 wyniosła 282,47 zł/m2. Wobec powyższego organ I instancji podał, że wartość wycenianej nieruchomości określono jako iloczyn wartości 1m2 i powierzchni, czyli (w zaokrągleniu) 575 000 zł.

W celu oszacowania wartości rynkowej nieruchomości wg. przeznaczenia w nowym planie przeanalizowano transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności na terenie gminy. W tym zakresie wskazano, że w operacie przedstawiono 6 transakcji najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości i wyselekcjonowano o próbkę 3 nieruchomości podobnych, które zostały szczegółowo opisane pod kątem dobranych cech rynkowych. Ceny nieruchomości podobnych zostały skorygowane poprawkami kwotowymi wynikającymi z różnic w atrybutach pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami podobnymi a przedmiotem wyceny, w następstwie czego oszacowana wartość 1m2 wyniosła 320,45 zł/m2. Wobec powyższego organ I instancji podał, że wartość wycenianej nieruchomości określono jako iloczyn wartości 1m2 i powierzchni, czyli (w zaokrągleniu) 652 000 zł.

Ponadto organ I instancji wskazał, że w dniu 18 września 2023 r. pełnomocnik strony zapoznał się z operatem szacunkowym, załączając do akt sprawy ww. decyzję Wójta Gminy L. z dnia 4 maja 2000 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla dz. nr [...] i [...] w B. pod lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączem energetycznym, gazowym, wodno-kanalizacyjnym. Organ ustalił, że decyzją została objęta północna część nieruchomości, na której został wybudowany budynek mieszkalny znajdujący się na wycenianej nieruchomości. Pismem z dnia 4 października 2023 r. do dowodu tego odniósł się rzeczoznawca, podtrzymując w całości sporządzony operat. Organ dodał, że rzeczoznawca przywołał wyjaśnienie zawarte na s. 23 operatu szacunkowego, wskazujące jakiej części nieruchomości dotyczył wzrost wartości przyjęty w wycenie.

Tym samym w ocenie organu I instancji, wykazano jednoznaczny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy przeznaczeniem obu działek nr [...] i [...] w ww. planie miejscowym z dnia 6 maja 2021 r. a wzrostem wartości nieruchomości, zaś wynik końcowy wyceny nie budził wątpliwości. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono na dzień zawarcia aktu notarialnego sprzedaży, tj. na dzień 26 czerwca 2023 r., a następnie szczegółowo opisał sposób jej naliczenia, podając m.in., że w związku z ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 77 000,00 zł (różnica pomiędzy ww. kwotami 652 000,00 zł i 575 000,00 zł) i przy uwzględnieniu określonej w § 45 ww. planu miejscowego stawki procentowej opłaty (20%), opłata ta wyniosła 15 400,00 zł. Końcowo organ I instancji wskazał też w jaki sposób powinna zostać uregulowania ww. opłata.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. P., zarzucając szereg naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 70, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p.) i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania odwołująca się rozwinęła podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację, która w jej ocenie miała przemawiać za ich zasadnością. Odwołująca się podniosła m.in., że nowy plan zmienił przeznaczenie tylko części nieruchomości, a nie jej całej powierzchni, a nadto zakwestionowała twierdzenie rzeczoznawcy zawarte w operacie szacunkowym, jakoby południowa część nieruchomości była uzbrojona, wskazując, że całe uzbrojenie, wszystkie media są doprowadzone do domu jednorodzinnego i nie ma możliwości ich przedłużenia na potrzeby ewentualnej budowy kolejnego domu.

Odwołująca nie zgodziła się również z twierdzeniem rzeczoznawcy, jakoby dodatni wpływ na wartość szacowanej nieruchomości miał pobliski zalew, który w większości stanowi własność prywatną, bez dostępu dla osób postronnych. Jest wręcz przeciwnie - rzeczoznawca nie uwzględnił jego negatywnego wpływu na wartość nieruchomości, spowodowanego zalewaniem działki przy obfitych opadach deszczu lub w czasie wiosennych roztopów.

Ponadto odwołująca się podniosła, że przy szacowaniu wartości nieruchomości nie uwzględniono wzrostu jej wartości spowodowanego nie samym uchwaleniem planu miejscowego, ale bardzo wysoką inflacją, a nadto zakwestionowała dokonane wyliczenia wartości wycenianej nieruchomości, wskazując, iż w jej ocenie, przedmiotem oszacowania przez rzeczoznawcę była cała nieruchomości, a nie – jak twierdził – jej południowa część.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/550/2023, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 u.p.z.p., ww. planu miejscowego z dnia 6 maja 2021 r. w zw. z art. 154 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 5 października 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu, zgodnie z tekstem jednolitym ustawy z dnia 23 maja 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz.977).

Organ II instancji stwierdził, że w sprawie bezspornym było, że aktem notarialnym z dnia 26 czerwca 2023 r. odwołująca się zawarła umowę sprzedaży ww. działek nr [...] i nr [...] oraz że nieruchomość ta została zbyta w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

SKO w Krakowie przytoczyło również przepis art.87 ust.3a u.p.z.p., nie określając niestety według jakiego brzmienia ustawy.

Organ powołał się także na przyjęte przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym wartości przedmiotowej nieruchomości za 1m2 powierzchni dla faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz po uchwaleniu ww. nowego planu miejscowego. Organ II instancji zwrócił również uwagę na wybrane przez rzeczoznawcę podejście, metody i techniki szacowania nieruchomości (tj. podejście porównawcze, metodę porównywania parami), zaznaczając, że ich dobór został pozostawiony decyzji rzeczoznawcy, zaś organ nie ma możliwości wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Organ odwoławczy, powołując się na treść § 1 pkt 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 555), wskazał że przy stosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, zastosowano wybór nieruchomości porównywanych przedstawiających: lokalizację, komunikację, sąsiedztwo i otoczenie, kształt i topografię, ograniczenia i uzbrojenie, zapisane w operacie szacunkowym jako pomocne przy określaniu wartości gruntu z przeznaczeniem według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości oraz przy obowiązywaniu nowego planu miejscowego. Organ II instancji zaznaczył też, że w zakresie każdej z cech wyróżniono po trzy stopnie oceny: centralna, pośrednia i peryferyjna; korzystne, przeciętne i niekorzystne; pełne, częściowe i brak; oraz że przyjęte transakcje miały miejsce na rynku lokalnym: teren Gminy L., w okresie od 2021 r. do 26 czerwca 2023 r.

Wskazał również, że analizie poddano grunty niezabudowane o budowlano-rolnym sposobie wykorzystania, położone w obszarach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, bez decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności (jedn. ewid.. , obr.. ) oraz grunty niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności, o niekorzystnym kształcie (jedn. ewid. L. , obr. C., B., K.), na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, autor operatu wykazał, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości, posługując się jako porównawczymi, nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy oraz doświadczeniem zawodowym. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił fakt, że część możliwości inwestycyjnych nieruchomości została skonsumowana poprzez wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a wzrost wartości nieruchomości dotyczy południowej części nieruchomości, aktualnie użytkowanej jako ogród, na której może zostać wzniesiony budynek mieszkalny jednorodzinny. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że na skutek uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości, a różnica ta wynosi 77.000,00 zł. Przy zastosowaniu 20% stawki procentowej ustalonej w uchwale, daje łączną kwotę 15.400,00 zł.

SKO podkreśliło, że ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił sytuację, w której powstaje obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tej sprawie możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by organ ten w wydanej decyzji miał możliwość odstąpienia, np. "w szczególnie uzasadnionych wypadkach", od zasad określonych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto wskazało, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jest efektem dokonania sprzedaży nieruchomości oraz uchwalenia lub zmiany planu miejscowego i dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji niewątpliwe działał na podstawie przepisów prawa (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), w szczególności zawiadomił odwołującą się o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej oraz – przed wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej – o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca – J. P., zarzucając zaskarżonej decyzji, podobnie jak w odwołaniu naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wydanej decyzji – art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 40, art. 70, art. 77, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego;

2. przepisów prawa materialnego – art.36 ust. 4 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację, która w jej ocenie miała przemawiać za ich zasadnością. W tym zakresie skarżąca m.in. wskazała, które z przyjętych przez rzeczoznawcę cech są przedmiotem podnoszonych przez nią zarzutów (pkt 2 – komunikacja, pkt 3 – sąsiedztwo i otoczenie, pkt 5 – ograniczenia i pkt 6 – uzbrojenie), zaznaczając – podobnie jak w odwołaniu – że w jej ocenie, przy opisie cech z pkt. 2, 3 i 5 nie uwzględniono faktu zalewania jej nieruchomości przy roztopach wiosennych i ulewnych deszczach, jak też w pełni ograniczeń wynikających z ustanowionej służebności przejazdu (zastawianie przejazdu, uszkodzenia spowodowane przez samochody dostawcze). Z kolei odnosząc się do cechy z pkt 6 skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy – jej zdaniem – z uwagi na szerokość działki od strony drogi, od której były wykonane przyłącza, nie ma możliwości wykonania dodatkowych, do części południowej działki nie ma możliwości dojazdu, nie prowadzi tam żadna droga, a nadto nie ma możliwości podziału nieruchomości w celu wydzielenia nowej działki pod budowę, gdyż zgodnie z uchwalonym w 2021 r. planem działka budowlana musi mieć powierzchnię min. 8 arów, a droga dojazdowa szerokość 5 m. Skarżąca dodała również, że przy ustalaniu ceny sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym znaczenie ma architektura domu, jakość użytych materiałów, wyposażenie, urządzenie ogrodu, a nie okoliczność, że część ogrodu nie stanowi gruntu budowlanego. Jednocześnie, podobnie jak w odwołaniu, zdaniem skarżącej rzeczoznawca oszacował wartość całej powierzchni nieruchomości, uznając tym samym, że z uwagi na uchwalenie planu w 2021 r. wzrosła wartość całej nieruchomości, pomimo że w opinii twierdził, iż przedmiotem oszacowania była tylko południowa część tej nieruchomości, użytkowana jako ogród. Ponadto, w ocenie skarżącej, nie wiadomo na podstawie jakich danych i z jakiego źródła organ uznał, że ok. 11a ww. działek, pod rządami planu z 1992 r. stanowiło użytki zielone. W tym zakresie, skarżąca podkreśliła, że pomimo podnoszonych zarzutów w tej kwestii Kolegium nie odniosło się do nich w żaden sposób, czym naruszyło art. 11 k.p.a. Dodatkowo skarżąca zakwestionowała ustalenia rzeczoznawcy, jakoby cała nieruchomość miała być ogrodzona, jak również – powielając argumentację z odwołania – jakoby sąsiedztwo zalewu (w większości stanowiącego własność prywatną) miałoby mieć dodatni wpływ na wartość szacowanej nieruchomości. Końcowo skarżąca zarzuciła także organowi odwoławczemu naruszenie art. 32 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań poczynić należy kilka uwag o charakterze ogólniejszym.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 35 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r., Dz.U.2023.1688, zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 24 września 2023 r.) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Wyjątek od tej zasady ustanowił przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p., dodany przez art. 1 ustawy z 26.05.2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 153, poz. 901, obowiązujący od 10 sierpnia 2011 r. (wprowadzający unormowanie szczególne w stosunku do art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. – mające dopasować ten przepis do wyroku TK z 9.02.2010 r., P 58/08). Zmianę tę uzasadniono koniecznością wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku, gdy plan miejscowy został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed 1.01.1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości powinna być różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tej nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Natomiast jeśli kryterium faktycznego sposobu wykorzystania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego), ustawodawca przewidział zastosowanie zasady ogólnej, kierując się określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Następnie przepis art.87 ust.3a u.p.z.p. został zmieniony przez art.1 pkt 1 a) ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.2747) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2023 r. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej celem tej zmiany było dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16, Dz. U. poz. 1009, OTK ZU A z 2019 r. poz. 48), zgodnie z którym art. 37 ust. 1 u.p.z.p. został uznany za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim jest rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. Jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego") i w konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a.

W wyniku tej zmiany przepis art.87 ust.3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Kolejną zmianą dokonaną przez art. 1 pkt 66 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688) zmieniającej ustawę z dniem 24 września 2023 r. - w ust. 3a w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastąpiono wyrazem "użytkowania".

Rzeczoznawca zamieścił w operacie szacunkowym uwagę, że art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie ma zastosowania, gdyż dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie plan szczegółowy.

Stanowisko to zostały w pełni zaaprobowane przez organy I i II instancji.

Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zacytował przepis art.87 ust.3a u.p.z.p., nie określając według jakiego brzmienia ustawy. Można zatem jedynie domniemywać, że skoro cytując przepisy art.36 ust.4 i art.37 ust.1 u.p.z.p. SKO powołało się na tekst jednolity ustawy opublikowany w Dz.U. z 2023 r. poz.977, to wobec nie wskazania innego publikatora, również przy omawianiu przepisu art.87 ust.3a uwzględniło to brzmienie. Organ odwoławczy nie zauważył jednakże, że tekst jednolity ustawy opublikowany w Dz.U. z 2023 r. poz.977 uwzględniał już nowe brzmienie przepisu art.87 ust.3a, obowiązujące od dnia 7 stycznia 2023 r. i zacytował przepis art.87 ust.3a w brzmieniu sprzed tej zmiany, według tekstu jednolitego ustawy opublikowanego w Dz.U. 2022.poz.503. Przytoczył bowiem ten przepis w brzmieniu: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."

Tymczasem w operacie z dnia 15.08.2023 r. rzeczoznawca majątkowy zacytował przepis art.87 ust.3a ustawy planistycznej w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.2747 z dnia 2022.12.23), obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023 r. i przyjął, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art.87 ust.3a u.p.z.p., gdyż na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny z 1992 r., a nie szczegółowy, do którego odwoływał się zmieniony przepis art.87 ust.3a ustawy. Dlatego też nie wyceniał przedmiotowej nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego gminy L. z 1992 r.

Nie przeszkodziło to jednakże organowi odwoławczemu zaakceptować w całości operatu rzeczoznawcy.

Stanowisko rzeczoznawcy jest jednakże wadliwe.

Jak już wcześniej zacytowano, zgodnie z brzmieniem przepisu art.87 ust.3a u.p.z.p. wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 16 listopada 2022 r., jedynie przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej użytkowania po utracie mocy tego planu. Wobec tego, jeżeli gmina nie posiadała szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., pełne zastosowanie znajduje przepis art.37 ust.1 zdanie drugie u.p.z.p., stanowiący wszak, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., to wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu;

2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Tak więc, w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, że pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, w sprawie o ustalenie renty planistycznej wymagane jest określenie wartości nieruchomości:

- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,

- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub

- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (por. M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomosci.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zasada korzyści). Określenie opłaty planistycznej wymaga zatem ustalenia, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. II OSK 919/06 i WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 roku, sygn. II SA/Kr 778/21).

Zgodnie z art.37 ust.12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (Dz.U.2023.977 t.j.- u.g.n.).

Podkreślenia nadto wymaga, że zasady określania wartości nieruchomości wynikające w przepisach art.37 ust.1 i art.87 ust.3a ustawy planistycznej stanowią lex specialis w stosunku do zasad wynikających z art.154 ust.2 i 3 u.g.n.

W myśl art.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (pkt 1), działce gruntu - niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3), szacowaniu nieruchomości - czynności związane z określaniem wartości nieruchomości (pkt 8), nieruchomości podobnej - nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (pkt 16), stanie nieruchomości - stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17).

Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art.151 ust.1 u.g.n.).

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art.152 ust.2 u.g.n.). Stosownie zaś do art. 153 ust.1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście porównawcze, o którym mowa w art. 153 ust. 1 u.g.n., zakłada, że wartość rynkowa szacowanej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskane zostały za nieruchomości podobne, które wcześniej były przedmiotem rynkowego obrotu.

Podejście porównawcze (metoda porównywania parami) zakłada, że istnieją uprzednio sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie dokonanie korekty o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach. Wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego nie ma bowiem możliwości kontroli, że nieruchomości porównywane odpowiadają definicji nieruchomości podobnej. Podejście porównawcze stosuje się bowiem tylko wtedy, gdy są znane nie tylko ceny, ale też i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości przyjęte do porównań powinny charakteryzować się możliwie najbardziej zbliżonymi cechami cenotwórczymi. "Porównywalność", o której tu mowa nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości.

Tak więc oczywistym jest, że ustalenie, że przyjęte do porównań nieruchomości są podobne, ma zasadniczy wpływ na wycenę nieruchomości.

Rzeczoznawca powinien więc zawrzeć w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia takiego, a nie innego materiału porównawczego, gdyż umożliwia to organowi orzekającemu ocenę rzetelności i prawidłowości sporządzenia operatu (por. wyrok NSA z 8.02.2008 r., II OSK 2013/06, LEX nr 401667).

Operat szacunkowy winien nadto spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosownie do § 27 ust.1 rozporządzenia jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55).

Organ administracji nie jest związany opinią rzeczoznawcy majątkowego, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie co do jej wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest dokonać oceny tego dowodu i - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości - podjąć stosowne działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1250/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo)

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne zatem w wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2269/16, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2023/17, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy nie dokonały prawidłowej oceny operatu i bezrefleksyjnie oparły rozstrzygnięcie w oparciu o jego treść. Zauważyć również trzeba, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stanowi w istocie powielenie treści operatu szacunkowego, a organu I instancji jest zbyt lakoniczne.

Podkreślenia w związku z tym wymaga, że stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom li II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, w całości zaakceptowany przez organy I i II instancji, jest wadliwy już z tego powodu, że biegły zaniechał określenia wartości szacowanej nieruchomości na podstawie ustaleń planu ogólnego gminy L. z 1992 r., błędnie uznając, że art.87 ust.3a nie ma w sprawie zastosowania. Powyższe uniemożliwiło zastosowanie w sprawie "zasady korzyści" wymaganej cytowanymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Już ta okoliczność dyskwalifikuje sporządzony w sprawie operat, a tym samym przesądza o wadliwości wydanych decyzji tak przez organ I, jak i II instancji.

Organy nie dokonały również samodzielnej oceny operatu, o czym świadczy chociażby nie odniesienie się co do zakwestionowania przez rzeczoznawcę obowiązywania przepisu art.87 ust.3a ustawy planistycznej oraz zaniechanie wyjaśnienia wskazywanych przez skarżącą błędów, wątpliwości i nieścisłości, którymi operat jest obarczony. Rażącym zaniechaniem organów jest przede wszystkim poprzestanie na wyjaśnieniu biegłego, że fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu nie ma wpływu na ustalenie wartości szacowanej nieruchomości. Wątpliwości organów winien wzbudzić fakt, że na stronie 8 operatu wskazano, że dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja WZ wskazująca na budowlany sposób wykorzystania nieruchomości, zaś po przedłożeniu przez stronę decyzji WZ w wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, że nie miała ona wpływu na dokonaną wycenę (k. 53 a.a.). Organy nie odniosły się również do zarzutu odwołania dotyczącego wydania decyzji WZ, ani też czy okoliczność ta nie powinna być uwzględniona w doborze nieruchomości podobnych.

Organy w ogóle nie rozważyły, czy przyjęte przez biegłego do porównań nieruchomości spełniają zacytowaną wcześniej ustawową definicję podobieństwa.

Przyjąć zatem należy, że skoro kwestia podobieństwa nieruchomości jest wprost uregulowana przepisami prawa, które określają na czym to podobieństwo polega, to nie można uznać, że ocena tego podobieństwa wchodzi w zakres wiedzy specjalnej. Odróżnić zatem należy dokonanie przez rzeczoznawcę (z właściwego rynku nieruchomości: lokalnego, regionalnego czy krajowego) samego wyboru konkretnych kilkunastu transakcji od oceny czy wybrane nieruchomości rzeczywiście są nieruchomościami spełniającymi kryteria podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 u.g.n. Dlatego też nie jest uprawnione twierdzenie, że osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi nie jest w stanie ocenić, czy nieruchomości przyjęte do porównań są podobne do nieruchomości szacowanej. Celem umożliwienia dokonania takiej oceny operat powinien zawierać szczegółowy opis nieruchomości podobnych przyjętych do porównań. Tak strona, jak i organy oraz sąd administracyjny muszą mieć bowiem możliwość skonfrontowania, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 346/16, LEX nr 2 481 470).

W kontrolowanej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że szacując przedmiotową nieruchomość według stanu faktycznego użytkowania, biegły przyjął do porównań nieruchomości wykorzystywane w sposób budowlano-rolny i nie podał pełnego ich opisu. Tymczasem, jak wynika z decyzji wz wydanej dla części szacowanej nieruchomości w oparciu o plan ogólny z 1992 r., około 9a tej nieruchomości miało w tym planie przeznaczenie budowlane - 01MN/MR/U. W lakonicznym opisie przyjętych do porównań nieruchomości użytkowanych jako budowlano-rolne nie wskazano, jaki był stosunek całości powierzchni nieruchomości do powierzchni wykorzystywanej na cele budowlane.

Nadto, jeżeli rzeczoznawca, a w ślad za nim również organy obydwu instancji, podał, że część możliwości inwestycyjnych nieruchomości została skonsumowana poprzez wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a wzrost wartości nieruchomości dotyczy południowej części nieruchomości, aktualnie użytkowanej jako ogród, na której może zostać wzniesiony budynek mieszkalny jednorodzinny - to nielogicznym pozostaje sposób ustalenia wartości wycenianej nieruchomości jako iloczynu ustalonej ceny jednostkowej i powierzchni całej nieruchomości, skoro wzrost wartości miał dotyczyć jedynie części południowej.

Podkreślić zatem jeszcze raz należy, że operat szacunkowy ma ze swej istoty stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu: ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom.

Organ nie odniósł się do zarzutu skarżącej, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany również inflacją.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji trzeba się zgodzić z tym zarzutami skargi, w których organom rozstrzygającym zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego tj. norm z art. 7, art.8, art.9, art.11, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę, rzetelnej jego oceny w zakresie, który nie wymaga wiadomości specjalnych, ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej oraz wytycznych Sądu.

Z tego, co już wyżej przedstawiono, organy naruszyły także przepisy prawa materialnego, a to art.37 ust.1 i 87 ust.3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji , biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji, na podstawie art. 200 p.p.s.a.