Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2367/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 61/18 w sprawie ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] i [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 61/18, po rozpoznaniu skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] i [...], w punkcie I sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a w punkcie II zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w skardze na ww. uchwałę Z. P. podniósł, że prowadzi gospodarstwo rolne związane z chowem i hodowlą zwierząt futerkowych, a w szczególności norek. W dniu [...] kwietnia 2016 r. nabył prawo własności nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej grunty orne, położonej w miejscowości [...], gmina [...], składającej się z działki gruntu o numerze [...], obręb ewidencyjny [...], o powierzchni 25,6972 ha. W § 5 umowy sprzedaży zaznaczył, że kupowana przez niego nieruchomość wejdzie w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego.

W dniu [...] grudnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy norek o obsadzie [...] na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]". W dniu [...] stycznia 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] i [...]. W ocenie skarżącego, z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, że przyczyną jej podjęcia było wszczęcie, na jego wniosek, procedury w przedmiocie zrealizowania na tym obszarze inwestycji w postaci budowy fermy norek, bowiem w uzasadnieniu wskazano, że: "wprowadzenie do tego obszaru obiektu produkcyjnego o takiej wielkości (ferma norek o obsadzie [...]) spowoduje jego degradację pod względem turystycznym i wypoczynkowym.". W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta wyłącznie celem uniemożliwienia zrealizowania zaplanowanego przez niego przedsięwzięcia na należącej do niego działce. Zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla zgłoszonego przedsięwzięcia, od której skarżący złożył odwołanie, lecz z uwagi na treść zaskarżonej uchwały nie będzie miał możliwości uzyskania niezbędnej dla kontynuowania inwestycji decyzji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...], reprezentowana przez Burmistrza [...], wniosła o oddalenie skargi, podnosząc że wbrew argumentom skargi zaskarżona uchwała nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również Konstytucji w zakresie ograniczenia prawa własności.

Zdaniem organu, zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, z uwagi na fakt, że teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. Ustanowienie zatem w planie ograniczenie na gruntach rolnych w postaci zakazu uciążliwej dla otoczenia hodowli i chowu zwierząt futerkowych, która dodatkowo nie jest akceptowalna przez lokalną społeczność, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną. Sąd podkreślił, że władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) - zwanej dalej "u.p.z.p.". Zdaniem Sądu meriti, rada gminy nie wykazała prymatu interesów gminy, wymagającego ograniczenia prywatnego prawa własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązania naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ograniczenie prawa własności wiąże się z wprowadzonym w niniejszej sprawie zakazem lokalizacji zabudowy na terenach elementarnych oznaczonych symbolem R, scharakteryzowanych w planie, jako tereny gruntów rolnych. Organ stanowiący Gminy [...] bez szerszego wyjaśnienia podał w uzasadnieniu uchwały, że ważone były interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania poprzez analizę stanu władania oraz wprowadzenie ustaleń zgodnym z dobrem środowiska przyrodniczego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu, wnoszone uwagi odnosiły się wyłącznie do kwestionowania wprowadzonego zakazu zabudowy (tereny oznaczone w planie, jako R) oraz zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych (RM- tereny zabudowy zagrodowej). Położenie nieruchomości skarżącego o powierzchni ponad 25 ha w sąsiedztwie innych terenów rolnych (w sytuacji, gdy plan obejmuje obszar ponad 80 ha terenów rolnych i leśnych) wskazuje, w ocenie Sądu meriti, na brak racjonalności wprowadzenia tego typu zakazu działalności rolniczej. Za zasadnością wprowadzenia zakazu przemawiałby uzasadniony ważny interes publiczny, np. dotyczący ochrony środowiska. Tymczasem skarżący legitymuje się ostatecznym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. uzgadniającym w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunki realizacji przedsięwzięcia p.n. "Budowa fermy norek o obsadzie [...] na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]". Wprowadzenie w tej sytuacji ograniczeń w planie w prowadzeniu szeroko pojętej działalności rolniczej ze względu na ochronę środowiska powinno, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uwzględniać uwarunkowania istniejące na danym terenie. Z uzasadnienia samej uchwały wynika, że takie ograniczenia nie istnieją.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprowadzony przez Radę Gminy [...] zakaz zabudowy terenów rolnych ogranicza, bez dostatecznej podstawy i należytego uzasadnienia, prawo własności oraz możliwość prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej na gruntach do tego celu przeznaczonych. Ponadto postanowienia planu zawarte w § 3 pkt 2 lit a stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąc bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości objętej planem, wykraczającą poza granice przysługującego Gminie tzw. władztwa planistycznego. Analogiczna sytuacja odnosi się do zakazu wprowadzonego w § 4 pkt 2 lit. a uchwały.

Za zasadny Sąd meriti uznał również zarzut skargi dotyczący braku analizy dotyczącej aktualności studium i planów miejscowych, o których mowa w art. 32 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 u.p.z.p. powołanego wyżej przepisu, w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższe regulacje należy rozumieć tak, że wymóg przedstawienia przez organ wykonawczy gminy w uzasadnieniu do projektu planu zgodności proponowanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i podania daty uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p., a więc i obowiązek podjęcia przez radę gminy ww. uchwały, aktualizuje się wówczas gdy taka analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona przez organ na zasadzie art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei obowiązek przeprowadzenia analizy aktualizuje się przynajmniej raz w czasie kadencji rady.

W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia uchwały wynika, że Gmina [...] nie posiada analizy dotyczącej aktualności studium i planów miejscowych. Nie jest wystarczające – zdaniem Sądu pierwszej instancji - stwierdzenie w uzasadnieniu uchwały, że planowana inwestycja jest zgodna z obecnie obowiązującym studium tym bardziej, iż nie wiadomo czego to stwierdzenie dotyczy.

Za zasadny uznał Sąd pierwszej instancji również zarzut odnoszący się do § 8 uchwały dotyczący nieuchwalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty planistycznej. Zaniechanie ustalania renty planistycznej jest możliwe w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy i odzwierciedlenia jej w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których ustalenie stawki procentowej renty planistycznej jest bezzasadne. Takich ustaleń w dokumentacji planistycznej jak również w uzasadnieniu uchwały nie przeprowadzono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gminy [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącego i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego;

b) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art, 140 K.c. w zw. z art 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości objętej planem;

c) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Organ dopuścił się przekroczenia upoważnienia ustawowego do regulowania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu, z jakiego powodu zakazy te ustanowiła;

d) art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem, że niezasadnie odstąpiono od podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium;

e) art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem, że niezasadnie odstąpiono od uchwalenia stawki procentowej opłaty planistycznej;

f) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem, że podejmując uchwałę o planie rada gminy jest zobligowana do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia wniesionych do planu uwag.

2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) - dalej "u.s.g.", polegające na rozpoznaniu skargi w sytuacji braku należytego wykazania naruszenia interesu prawnego, który uzasadniałby jej wniesienie;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na bezzasadnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo braku ku temu przesłanek.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, jak również o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w [...] na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jego zdaniem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art, 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., a także narusza w sposób rażący interes prawny skarżącego przed Sądem pierwszej instancji. Tym samym nie sposób zgodzić się z organem administracji, jakoby uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały WSA w Szczecinie naruszył przepisy postępowania. Zaskarżona uchwała, jako naruszająca szereg przepisów prawa została słusznie uchylona i nie może się ostać w obrocie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zasady jest zarzut kasacji, że skarżący nie wykazał skutecznie naruszenia interesu prawnego przez normy zaskarżonego planu. Podkreślić trzeba, że to, czy w konkretnej sprawie, ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "u.s.g.", powinno nastąpić stwierdzenie nieważności ustaleń planu zależy od spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego. Granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. oznaczają, że sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została istotnie naruszona procedura planistyczna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Dodać także należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121), Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Z kolei w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Strona powinna zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 817/14, LEX nr 1988755).

W toku postępowania skarżący wskazał, że jego interes prawny wiąże się z prawem własności nieruchomości na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie tego interesu wynika z zakazu zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe uwagi należy podkreślić, że samo naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi jeszcze zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Takie naruszenie musi bowiem bezwzględnie istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu. Musi zatem wystąpić fakt naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę, a nie tylko zagrożenie naruszenia. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie Rada, że skarżący nie wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, że jego interes prawny został naruszony. A zatem trzeba przyjąć, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że wystarczającym dla uznania skargi jest fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości. Należało jeszcze wskazać, w jaki sposób interes ten został naruszony poprzez normy planu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa. Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika z nich, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Władztwo planistyczne gminy stanowi natomiast uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 331/17, LEX nr 2447157). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Nie może jednak cechować się dowolnością, jak również nie może przekraczać granic uznania planistycznego. Aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, że treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, dostępny, [w:] CBOSA).

Sąd Wojewódzki uznał, że zakaz zabudowy oraz zakaz prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Uzasadniając to stanowisko wskazał, że ograniczenie to stanowi ingerencję w prawo własności skarżącego oraz w możliwość prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Należy podnieść, że kształtując ład przestrzenny, a w tym zakresie także ład budowlany, organy planistyczne przyjęły koncepcję ograniczania, co nie stanowiło w tej sprawie niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności.

Należy zauważyć, że prawo własności zostało uwzględnione poprzez kształtowanie zagospodarowania w sposób racjonalny, możliwie w jak najmniejszym stopniu ingerującym w to prawo, uzasadnionym wymogami ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Postanowienia uchwały uwarunkowane były zamiarem wykluczenia hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych mogących stanowić potencjalne źródło uciążliwości dla mieszkańców (szczególnie w zakresie emisji zapachów). Powyższe uzasadnienie stanowiska organu wynika już z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiału aktowego wynika, że zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, z uwagi na fakt, że teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze.

Nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego odnośnie odstąpienia od podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium. Uchwała w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych, podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p., jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego, ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli. Jest zatem aktem o innym charakterze prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy nawet studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zawierając wiążące ustalenia merytoryczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w istocie rozstrzygać o sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Celem uchwały rady gminy, podejmowanej w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych jest przesądzenie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych na określonych obszarach, tak, aby funkcjonujące akty planistyczne (studium i plany miejscowe) nie zatracały waloru aktualności, mieszcząc się w szerszym, stanowiącym integralną całość, porządku przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. II OSK 1773/08, dostępny, [w:] CBOSA).

Trzeba stwierdzić, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium nie stanowi naruszenia procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Podkreślić trzeba, że u.p.z.p. w sposób odrębny (w stosunku do procedur podejmowania uchwał przez radę gminy w innych sprawach), reguluje kwestie związane z procedurą planistyczną — tak, jeżeli chodzi o uchwalenie nowego planu, jak i zmianę dotychczas obowiązującego. W przypadku zmiany planu zachować należy wymagania dotyczące jego uchwalania (art. 27 u.p.z.p.). Pominięcie tych wymagań musi prowadzić do stwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności tak wadliwie procedowanej uchwały. W myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W świetle tej regulacji każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę. W konsekwencji wszystkie zmiany studium lub planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1980/10, dostępny, [w:] CBOSA). Rada gminy, zmierzając do zmiany planu miejscowego, ma więc do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust, 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i art. 34 u.p.z.p.), przy czym jeżeli wprowadzone zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, powinny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego.

Nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje bowiem wprost obowiązku podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, a zatem nie daje podstaw ku temu, by brak takiej uchwały uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Redakcja tego przepisu wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy, w kwestii zgodności, ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności, gdy rada gminy stwierdzi tą zgodność w uchwale podejmującej plan. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dodatkowo dyspozycja art. 10 ust. 1 u.p.z.p. nie przewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p. zastrzeżonej do przypadków istotnych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Zakładając nawet, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością podjętego planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r,, U OSK 1679/11, LEX nr 1151993).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że rada gminy nieprawidłowo rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu planu zagospodarowania. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14). Przyjmuje się, że formą prawną rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy gminy jest zarządzenie. Nie ma przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, Warszawa 2015 r., s. 191-192). Uwagi do projektu planu są więc najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Rozstrzygnięcie rady dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik do uchwały. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż z art. 20 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3056/17; z dnia 28 marca 2017 r. II OSK 1922/15; z dnia 5 października 2016 r., sygn. II OSK 220/15, z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 3099/14, dostępne [w:] CBOSA). Powszechną i prawnie dopuszczalną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych uwag nie można przyjąć, że plan jest sprzeczny z prawem i należy go wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem. Jednocześnie art. 91 ust. 4 cytowanej ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Podkreśla się, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Oceny czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Należy też zgodzić się ze skarżacą kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni przepisów § 8 planu w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Z kolei według tego ostatniego przepisu jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Co do zasady określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak można dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki, w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, iż zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Przy czym należy mieć tu na względzie zarówno faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i ten określony w poprzednim planie miejscowym, o ile taki obowiązywał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 1208/13, LEX nr 1497897).

Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy postanowienia uchwały z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] i [...] naruszają realny i bezpośredni interes prawny skarżącego i czy Rada Miejska w [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego. Zbada też, przez pryzmat interesu prawnego skarżącego, czy organ uchwałodawczy, wprowadzając zakaz prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego, jak również, czy przepisy uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione - arbitralne, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu.

Z tych względów działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.