Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2371/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.6 ust.1 pkt 2 lit.f, pkt 3 i pkt 5 lit.c i h
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 45/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia 10 stycznia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 stycznia 2022 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 45/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie oddalił skargę Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 10 stycznia 2022 r. nadanym drogą elektroniczną skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji dotyczącej wysokości przyznanych nagród

w 2021 r. wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Miasta z podziałem na poszczególne tytuły, tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. oraz informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

W odpowiedzi z 24 stycznia 2022 r. organ poinformował skarżącą, że w 2021 r. zostały wypłacone nagrody w kwocie 176.536,07 zł i premie regulaminowe w kwocie 35.624,93 zł. Nie przyznano natomiast żadnych premii uznaniowych, premii z okazji dnia samorządowca oraz premii świątecznych w tym także z ZFŚS.

Pismem z 28 stycznia 2022 r. Fundacja wniosła o przekazanie wykazu nagród wypłaconych poszczególnym pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Miasta wraz z podaniem stanowiska służbowego, kwoty i uzasadnieniem.

W odpowiedzi z 9 lutego 2022 r. Burmistrz podał listę osób którym w 2021 r. zostały wypłacone nagrody. W przypadku osób sprawujących funkcje publiczne (pkt 1-9) podał ich imiona i nazwiska, zaś w przypadku pozostałych pracowników stanowiska

i kwotowy zakres przyznanych nagród (pkt 10-19). Jednocześnie dodał, że uzasadnienie przyznania nagród nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale zapytaniem o ocenę i z tego względu nie stanowi informacji publicznej.

W piśmie z 10 marca 2022 r. Fundacja wskazała, że jej wniosek dotyczył podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody, wskazując, że informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród stanowi informację publiczną. W związku z tym wniosła o udzielenie żądanej informacji lub wydanie decyzji odmownej.

W piśmie z 24 marca 2022 r. organ wskazał, że nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym nagrody, premie regulaminowe) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Urzędy Miasta [...], niepełniących funkcji publicznych, gdyż nie stanowią one informacji publicznej.

Pismem z 1 kwietnia 2022 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p."). Sąd zauważył, że żądanie skarżącej dotyczyło podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody w 2021 r. Organ odnośnie do pracowników pełniących funkcje publiczne uwzględnił żądanie strony w całości, odnośnie zaś do wszystkich pozostałych pracowników (nie pełniących funkcji publicznych) podał zakresowo wysokość nagród (od – do) przypisanych do danego stanowiska. W ocenie sądu działanie takie jest prawidłowe, co oznacza, iż nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności.

Sąd ten wskazał, że informacja o wysokości wynagrodzenia (w tym nagrody, premie itp.) wszystkich pracowników Urzędu Miasta jest informacją publiczną, albowiem jest to informacja dotycząca gospodarowania majątkiem tej jednostki. Środki przeznaczone na wynagrodzenia i nagrody dla pracowników samorządowych pochodzą ponadto z majątku publicznego. W tych ramach można zatem żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Zdaniem sądu słusznie organ zwrócił uwagę, że nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym nagrody, premie regulaminowe) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Urzędy Miasta, niepełniących funkcji publicznych, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Innymi słowy, o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także różnego typu nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych w określonym okresie przymiotu tego nie mają. Wniosek zatem o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem pracy na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Skoro zatem żądanie zawarte we wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, to niemożliwym było jego uwzględnienie. Nie można więc uznać, że organ pozostawał w bezczynności. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do kategorii publicznych, podmiot realizujący wniosek informuje wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialne - technicznej (zwykłego pisma). Organ nie ma wówczas obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej - zawiadamia jedynie wnioskodawcę, że przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do żądanych informacji, co też organ uczynił w niniejszej sprawie.

Z powyższych przyczyn sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie

o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz

o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, a przez to nie poddający się kontroli kasacyjnej;

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi na bezczynność

w sytuacji, gdy organ powołujący się na ochronę prywatności osób ani nie udostępnił dotyczącej ich informacji publicznej w ustawowym terminie, ani w tym terminie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji;

3) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób zatrudnionych w organie, które nie pełnią funkcji publicznych, nie stanowi informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa naruszenia prawa materialnego są dalej idące.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony. Jego istota sprowadza się do stanowiska, iż informacja o wysokości wnioskowanych nagród, premii, świadczeń z ZFŚS wypłaconych pracownikom urzędu miasta, którzy nie pełnią funkcji publicznych, stanowi informację publiczną.

W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podjęta została próba zdefiniowania pojęcia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja o wysokości wszelkiego rodzaju nagród i świadczeń związanych z pracą wypłaconych pracownikom urzędu gminy, przez fakt, iż dotyczy informacji o pewnym fragmencie działalności gminy, stanowi informację publiczną.

Podstaw prawnych w takiej kwalifikacji prawnej żądanej informacji można znaleźć jeszcze kilka na gruncie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. Środki oddane do dyspozycji podmiotu samorządowego są również majątkiem, którym on dysponuje w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. W skład tego majątku wchodzą również wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.), gdyż będąc zobowiązaniami podmiotu publicznego, obrazują rzeczywisty stan majątku publicznego. Wskazać nadto należy, że wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody za szczególne osiągnięcia) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.).

Wnioskowana przez stronę skarżącą informacja o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych

w urzędzie miasta w 2021 r. mieści się w pewnym sensie także w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). Wynagradzanie pracowników obrazuje bowiem jeden z aspektów funkcjonowania organu, związany ze sposobami np. motywowania pracowników do pracy w urzędzie, nagradzania ich za ponadstandardowe zaangażowanie lub osiągnięcia. System nagradzania pozwala na formułowanie ocen dotyczących efektywność aparatu administracyjnego przez zestawienie jego wyników oraz ponoszonych nakładów finansowych. Prowadzi to do generalnej konkluzji, iż wydatkowanie środków publicznych jest informacją publiczną, a stwierdzenie to posiada wielorakie podstawy prawne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo tym samym stwierdził, że wysokość wynagrodzeń konkretnych pracowników niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, nie stanowi informacji publicznej, co oznacza, iż organ nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Pogląd wyrażany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujący tę sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu w gruncie rzeczy

z imienia i nazwiska, gdyż przypisanie do wnioskowanych stanowisk danych osób nie stanowi większego problemu, nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), pkt 3 i pkt 5 lit. c) i h) u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem na etapie stosowania prawa.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem, wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom urzędu, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19). W takiej sytuacji obowiązkiem organu było albo udzielenie żądanej informacji publicznej w całości lub w części albo wydanie decyzji odmownej w określonym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak działania tego rodzaju przesądził o bezczynności.

W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów wskazanych szczegółowo w zarzucie nr 3, tj. naruszenia prawa materialnego są uzasadnione. Jednocześnie brak rekcji organu w postaci albo udzielenia żądanej informacji publicznej w całości lub

w części albo wydania decyzji odmownej w określonym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. czyni zasadnym także zarzut drugi, tj. naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i pozostałych wskazanych w treści zarzutu przepisów.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony, co pozostaje jednak bez wpływu na generalną zasadność skargi kasacyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie przewidziane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Rozróżnić należy sytuację błędnej wykładni normy prawa materialnego na etapie orzekania, co może mieć wpływ na błędność wywodu w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, od naruszenia przepisu procesowego regulującego elementy uzasadnienia na etapie po wyrokowaniu powodującego brak jakiegoś elementu uzasadnienia lub brak akceptacji dla sprzecznych wewnętrznie wywodów. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nigdy nie może nastąpić jako konsekwencja błędu wykładni na etapie orzekania, gdyż uzasadnienie sporządzane już po zakończeniu orzekania może być nieakceptowalne ze względu na przyjęte rozumienie prawa, co nie oznacza, że nie będzie ono formalnie poprawne. Tym samym ewentualny brak akceptacji dla przyjętej egzegezy przepisu materialnego może być zakwestionowany w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podnoszona w skardze kasacyjnej wewnętrzna sprzeczność treści uzasadnienia jest zaś następstwem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, a nie uchybienia procesowego. Nielogiczność przyjętej egzegezy normy materialnej została wskazana powyżej. Formalnie jednak uzasadnienie odpowiada normie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów zarzut jest niezasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest wątpliwości, iż po pierwsze, wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznej, po drugie, wniosek dotyczył zapytania o wynagrodzenia osób znanych z imienia i nazwiska, nie pełniących funkcji publicznych. Z tej przyczyny obowiązkiem organu było jego rozpoznanie w terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., czego organ nie uczynił. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z uznaniem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (czy to nie stanowi swoistego zobowiązania organu do wydania takiej decyzji). Brak działania tego rodzaju przesądził o bezczynności organu. Wobec tego obowiązkiem sądu pierwszej instancji było orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznał naruszenie przez sąd pierwszej instancji wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do wadliwego oddalenia przedmiotowej skargi. Zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Mając na uwadze ww. wywody dotyczące art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) i pkt 5 h) u.d.i.p., stwierdzić należało, że organ pozostaje w bezczynności. Z tego też powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej Fundacji

w zakreślonym terminie. Uwzględniając fakt, że bezczynność organu jest skutkiem wadliwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5h u.d.i.p., a nie wynikiem lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy udzielenie odpowiedzi na wniosek bez zbędnej zwłoki, należało uznać, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 193 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. 2. wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r., poz. 265).