Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1588/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2368/22 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2022 r., znak DON.7101.301.2022.ANE w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2368/22, oddalił skargę W.L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2022 r., nr DON.7101.301.2022.ANE, utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lipca 2022 r., nr WOP.771.50.2021.EHOR, którym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 19 listopada 2013 r., nr 240/13, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących realizacji przy blokach [...], [...], [...], [...], [...] – os. [...] w K., parkingów osiedlowych (miejsc postojowych), w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 20 lipca 2001 r., nr 343/4A/01, o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz umorzeniem decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 22 marca 2012 r., znak: AU-01-3.6740.6.89.2012.EWL, postępowania w sprawie wydania na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji – ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 listopada 2013 r., albowiem nie posiada ona wymaganego stosownie do art 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., interesu prawnego w tej sprawie. Nie została zatem spełniona przesłanka o charakterze podmiotowym, skutkując koniecznością odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Ustalono, że właścicielem nieruchomości, na której urządzono sporny parking (działka nr [...]), jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], która była stroną postępowania zakończonego decyzją z 19 listopada 2013 r. jako inwestor.

Na terenie ww. działki w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wydzielono lokale mieszkalne stanowiące odrębne przedmioty własności. Skarżąca nie jest właścicielem żadnego lokalu mieszkalnego w budynku. Z księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr [...] os. [...] w K. wynika, że skarżącej przysługuje bezpłatna, dożywotnia służebność mieszkania w tym lokalu.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżąca nie była uprawniona do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 listopada 2013 r., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. Wskazał, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie też, w pełni zasadne i zgodne z prawem, czynności procesowe podjęły w niniejszej sprawie organy, a ich wynik potwierdził, że brak przymiotu strony jest oczywisty.

Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organów, że uprawnienia związane z zarządem nieruchomością wspólną są wykonywane przez Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. W sprawach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego, a uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Sąd Wojewódzki wskazał, że istotne w sprawie jest, że skarżąca nie posiada tytułu własności do lokalu mieszkalnego nr [...] os. [...] w K., gdyż przysługuje jej bezpłatna, dożywotnia służebność mieszkania w tym lokalu. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, że podmiot ograniczonego prawa rzeczowego nie ma interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych regulujących status właścicielski nieruchomości.

W skardze kasacyjnej W.L., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy organ w sposób nieprawidłowy uznał, iż skarżącej nie przysługiwał status strony;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy organ w sposób nieprawidłowy uznał, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uzasadniałby przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 listopada 2013 r.;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki nieważnościowe.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w sprawie zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie procesowym z 15 czerwca 2023 r. zrzeczono się rozprawy.

W pismach procesowych z 10 sierpnia 2023 r., 7 lutego 2024 r., 21 lutego 2024 r., 23 lutego 2024 r., 31 maja 2024 r., 7 lipca 2024 r., 30 lipca 2024 r., 1 sierpnia 2024 r. oraz 6 września 2024 r. skarżąca wskazała, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji oraz Sąd Wojewódzki dopuściły się licznych uchybień, działając niezgodnie z przepisami prawa oraz wcześniej wydanym wyrokiem akceptującym nakaz rozbiórki zatoki parkingowej. Skarżąca, domagając się nakazania rozbiórki spornego parkingu wskazała, iż jego funkcjonowanie jest szkodliwe dla zdrowia i życia mieszkańców osiedla.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że konstrukcja każdego zarzutu opiera się na powiązaniu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. z poszczególnymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 61a § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a.). Z art. 174 p.p.s.a. wynika, że podstawę skargi kasacyjnej może stanowić uchybienie przepisom prawa materialnego albo przepisom postępowania. Ustrojowy przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może być w treści zarzutów skargi kasacyjnej przywołany jako naruszony w kontekście innych przepisów prawa, które mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej zgodnie z p.p.s.a., o ile doszło do wykroczenia przez sąd sprawujący kontrolę nad działalnością administracji publicznej w konkretnej sprawie poza kryterium legalności. Tym samym przepis ustrojowy nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy polemiki strony niezadowolonej z kierunku orzeczenia, jeżeli Sąd a quo dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem.

Nietrafne jest również równoczesne zestawienie w każdym z zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.. Przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy odpowiednio do wyniku kontroli legalności określonego działania organów administracji.

Z kolei o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga lub też - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia, których niedostrzeżenie przez sąd pozostawałoby w sprzeczności z efektywną kontrolą legalności działalności administracji publicznej. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia hipotez mających zastosowanie norm prawa (subsumpcji) czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Pomimo stwierdzenia, że zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane, to sposób ich uzasadnienia pozwala na odczytanie ich istoty i ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. W świetle treści uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych, które jednak w dostateczny sposób oddają istotę zarzucanych uchybień, nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie jej oddalenia bądź odrzucenia.

Spór w rozpoznawanej sprawie, jak i istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, sprowadza się do kwestii statusu skarżącej kasacyjnie jako strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 19 listopada 2013 r. Decyzją tą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących realizacji przy blokach [...], [...], [...], [...], [...] – os. [...] w K., parkingów osiedlowych (miejsc postojowych) – ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z treści tej decyzji oraz akt sprawy wynika, że decyzja ta zakończyła postępowanie naprawcze przed organem nadzoru budowlanego, wszczęte na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 lipca 2001 r., w oparciu o którą przedmiotowe parkingi zostały zrealizowane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki stwierdził, że wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Skarżąca nie była stroną postępowania naprawczego.

Należy podkreślić, że postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie pozostało w związku z postępowaniem zainicjowanym przez skarżącą i prawomocnie zakończonym decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 grudnia 1999 r. nakazującą rozbiórkę zatoki parkingowej wzdłuż istniejącej jezdni naprzeciwko budynku nr [...] os. [...] w K. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że obowiązek wynikający z decyzji z 30 grudnia 1999 r., poddanej także kontroli sądowej (wyrok NSA oz. w Krakowie z 19 marca 2001 r., II SA/Kr 322/20) został zrealizowany. Przedmiotem postępowania naprawczego była natomiast inwestycja zrealizowania w oparciu o dotkniętą kwalifikowaną wadliwością decyzję z 20 lipca 2001 r. Tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia status strony skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją z 1999 r.

Znaczenie wyjaśnienia kwestii statusu skarżącej jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wynika z art. 157 § 2 k.p.a., który stwierdza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. To wymaganie w zakresie konieczności pochodzenia żądania od strony oznacza, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego nadzwyczajnego postępowania, ale inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które obejmują ustalenia w przedmiocie istnienia negatywnych przesłanek wszczęcia postępowania określonych w art. 61a § 1 k.p.a. W tej fazie nie mogą być badane same przyczyny nieważności, albowiem są to kwestie merytoryczne dotykające istoty sprawy, które nie mogą być roztrząsane poza sformalizowanymi regułami prowadzenia postępowania administracyjnego.

Przedmiotem badania wniosku o wszczęcie postępowania jest zatem w pierwszej kolejności kwestia istnienia przesłanki podmiotowej, które musi mieścić się w ścisłych ramach badania wstępnego, nieobejmującego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach klarownych i łatwo dostrzegalnych, tj. w sytuacji, gdy w oparciu o samą treść żądania wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty powszechnie znane albo znane organowi z urzędu, bądź na podstawie danych, którymi dysponuje ten organ można stwierdzić, że podmiot składający wniosek nie jest stroną.

W okolicznościach sprawy status skarżącej kasacyjnie jako strony i jej legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 listopada 2013 r. oceniana była na podstawie art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie do ustalania kręgu stron w postępowaniu naprawczym.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony w postępowaniu wynika zatem z sytuacji prawnej podmiotu, która zawsze musi być postrzegana jako indywidulana, skonkretyzowana, aktualna i obiektywnie sprawdzalna. Z uwagi na to, że chodzi o interes prawny realizowany lub chroniony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, pomiędzy sytuacją prawną określonej osoby a wynikiem postępowania musi istnieć związek polegający na wpływie określonego rozstrzygnięcia na sferę prawną tej osoby. Innymi słowy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o jej prawach i obowiązkach albo rozstrzyga wprawdzie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, ale w ten sposób wpływa jednak na sytuację prawną tej osoby.

W przypadku postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji brak interesu prawnego musi być ewidentny już na etapie czynności wstępnych bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Co do zasady taka sytuacja nie zachodzi w przypadku, gdy wnioskodawca był wcześniej stroną w postępowaniu zwykłym. Nie jest sporne w judykaturze, że stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. Natomiast może zdarzyć się i tak, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności będą podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu głównym, ale skutki stwierdzenia nieważności będą dotykały ich sfery prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie nie brała udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją z 19 listopada 2013 r., co oznacza, że kwestia jej statusu materialnoprawnego w kontekście tej decyzji nie była przesądzona i wymagała zbadania.

W rozpatrywanej sprawie badanie wstępne interesu prawnego skarżącej kasacyjnie obejmowało ustalenie, czy wynik postępowania głównego w postaci odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących realizacji przy blokach [...], [...], [...], [...], [...] – os. [...] w K., parkingów osiedlowych (miejsc postojowych) – ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak również skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z 19 listopada 2013 r., mogłyby kształtować jej sytuację prawną wynikającą z konkretnych przepisów prawa materialnego. Przy tym wskazać należy, że to na podmiocie wnioskującym o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności spoczywa obowiązek wykazania, że załatwienie tej sprawy dotyczy jego sfery prawnej, a interes który posiada jest aktualny, a nie hipotetyczny, konkretny i realny.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, inicjując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z powodów obejmujących wady kwalifikowane określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., wyrażając dezaprobatę dla decyzji z 19 listopada 2013 r. nie wskazała wyraźnie, w jaki sposób wynik postępowania naprawczego nią zakończonego, wpłynął lub mógłby wpłynąć na jej sytuację prawną określoną konkretnymi przepisami prawa materialnego. Skarżąca przywołała fakt zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej będącej inwestorem oraz fakt udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 grudnia 1999 r. nakazującą rozbiórkę zatoki parkingowej wzdłuż istniejącej jezdni naprzeciwko budynku nr [...] os. [...] w K.

Organy nadzoru budowlanego, badając status skarżącej kasacyjnie jako strony postępowania, prawidłowo oceniły sytuację prawną skarżącej sięgając w pierwszej kolejności do treści księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...]. Treść jawnych danych w księdze wieczystej pozwoliła ustalić, że skarżąca nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego, ale przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe – nieodpłatna, dożywotnia, osobista służebność mieszkania. Sfera jej interesu prawnego obejmuje zatem w istocie, zgodnie z charakterem tego prawa, prawo do korzystania z przedmiotowego lokalu mieszkalnego (zamieszkania w nim) oraz dodatkowo prawo do korzystania z pomieszczeń i urządzeń wspólnych (art. 302 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.). Stosunek służebności kształtuje zatem sferę uprawnień skarżącej w stosunku do właściciela lokalu mieszkalnego, wykraczając poza ten zakres marginalnie w zakresie niezbędnym do wykonywania prawa do zamieszkiwania w lokalu.

Co do zasady poza sferą prawną skarżącej wyznaczoną służebnością osobistą mieszkania obciążającą określony lokal mieszkalny pozostaje jednak zarządzanie nieruchomością stanowiącą przedmiot wspólnego prawa spółdzielni mieszkaniowej i właścicieli odrębnych lokali, w szczególności w zakresie przeznaczenie jej na miejsca parkingowe.

Tym samym przedmiot postępowania administracyjnego nie wpływa na sferę prawną skarżącej wyznaczoną skutecznym wobec właściciela prawem do zamieszkania w lokalu nr [...], a przywoływane przez skarżącą niedogodności związane z parkingiem należą nie tyle do jej strefy prawnej, co faktycznej.

Dodatkowo należy zauważyć, że o ile nie można generalnie odrzucić ograniczonego prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego niezbędnego dla statusu strony w postępowaniu administracyjnym, to co do zasady interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z własności, która w przeciwieństwie do praw ograniczonych kształtowanych czynnościami cywilnoprawnymi nie ogranicza się do ściśle określonych uprawnień w stosunku do przedmiotu tego prawa, pozostając skuteczną w stosunku do nieograniczonego kręgu podmiotów. Ograniczone prawo rzeczowe może być źródłem interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego w przypadku, gdyby ustawodawca wyraźnie wskazał na normy regulujące ograniczone prawa rzeczowe jako jego źródło (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r., I OSK 179/14). Bez wyraźnego wskazania w przepisach, jeżeli określona rzecz może być równocześnie przedmiotem różnych praw rzeczowych tj. własności oraz innych praw rzeczowych, to uwarunkowanie bytu ograniczonego prawa rzeczowego od bytu "silniejszego" prawa własności, przesądza, że interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawo rzeczowe, a dopiero pośrednio z norm dotyczących ograniczonego prawa. Ten brak bezpośredniości może być podstawą postrzegania takiego interesu jako interesu faktycznego w sferze prawa administracyjnego. Skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego, a interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego nie wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, to tym bardziej nie wynika z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe

Podobnie, sfera prawna związana ze stosunkiem prawnym członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej nie może być źródłem interesu prawnego. Członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej postrzega się najczęściej jako należące do sfery cywilnoprawnej prawo niemajątkowe o charakterze osobistym. Ze stosunku członkostwa wynikają prawa podmiotowe, w szczególności prawa organizacyjne, identyczne zresztą dla każdego członka spółdzielni i nie są one prawnie kształtowane przedmiotem postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji budowlanych na nieruchomościach będących przedmiotem własności spółdzielni.

Mając to na uwadze, należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego i Sądu Wojewódzkiego, że sytuacja prawna skarżącej kasacyjnie, kształtowana przez przysługującą jej służebność, nie potwierdza istnienia jej interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 listopada 2013 r. Skarżąca nie wykazała, że będące następczym efektem decyzji kończącej postępowanie naprawcze funkcjonowanie spornych parkingów wpłynie w jakikolwiek sposób na jej aktualną i konkretną sytuację prawną. Również pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób istnienie spornych parkingów wpływa na sferę prawną skarżącej wyznaczoną przysługującym jej ograniczonym prawem rzeczowym do lokalu nr [...]. Pomimo sformułowanych zarzutów, przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja zmierza w istocie do wykazania wadliwości decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Ocena zgodności z prawem decyzji z 19 listopada 2013 r. pozostaje jednak poza granicami rozpoznawanej sprawy. Jej przedmiotem jest bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych.

W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji kontrolujący legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie dopuściły się błędu stwierdzając, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczący postępowania zakończonego decyzją z 19 listopada 2013 r. i nie posiada ona statusu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. okazały się nieusprawiedliwione i nie zdołały podważyć potwierdzonej prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących realizacji przy blokach [...], [...], [...], [...], [...]– os. [...] w K., parkingów osiedlowych (miejsc postojowych) – ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z 15 czerwca 2023 r. zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.