Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 725/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 506/23 w sprawie ze skargi D. J. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 r. nr 95/2023/II w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. J. na rzecz Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 506/23, oddalił skargę D.J., zwanego dalej "skarżącym", na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, zwanego dalej "ŁPWIS", z dnia 20 czerwca 2023 r., nr 95/2023/II, w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Wskazanym postanowieniem Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], zwanego dalej "organem pierwszej instancji" z dnia 4 maja 2023 r., nr 13/2023, oddalające zarzuty zobowiązanego D.J. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W związku z brakiem szczepień dziecka A.J. organ pierwszej instancji w dniu 13 marca 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy, zobowiązując skarżącego do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jednocześnie organ pierwszej instancji (pełniąc funkcję wierzyciela obowiązku szczepienia) wystosował do ŁPWIS (jako organu egzekucyjnego) wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego.

ŁPWIS rolę organu egzekucyjnego przejął od Wojewody Łódzkiego na mocy porozumienia zawartego w dniu 12 lutego 2015 r. pomiędzy Wojewodą Łódzkim i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień ochronnych (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2015 r. poz. 676) w oparciu o art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023, r. poz. 190).

Skarżący w dniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. wniósł zarzuty, podnosząc:

1. naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 i 5 w związku z art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", poprzez wykonanie obowiązku z uwagi na okoliczność, że zobowiązana wraz z małoletnim synem stawiła się na badania kwalifikacyjne w celu wykonania szczepień ochronnych;

2. naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art:. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez ograniczenie się przez organ jedynie do wskazania szczepień, z pominięciem obowiązku wykonania badania kwalifikacyjnego, co skutkuje niewłaściwym określeniem obowiązku o charakterze niepieniężnym;

3. naruszenie art. 33 § 10 pkt w związku z art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak podstawy prawnej prowadzonej egzekucji, skutkujący wskazaniem art. 20 ww. ustawy jako podstawy prowadzonej egzekucji, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie jaki organ jest uprawniony do prowadzenia egzekucji;

4. przetwarzanie danych osobowych bez ważnej podstawy prawnej, gdyż zobowiązana nigdy przed żadnym podmiotem prywatnym ani publicznym nie wyraziła zgody na przetwarzanie jej danych osobowych oraz małoletniego syna, ponadto nie zachodzą podstawy do przetwarzania danych określone w art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (Ue) 2016/679 z 27.04.2016 r., w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływał takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne zarządzenie o ochronie danych; dalej: RODO).

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 4 maja 2023 r. oddalił zarzuty. Skarżący wniósł na to postanowienie zażalenie, w którym zarzucił:

- naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 657 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.ch.z." w związku z Rozdziałem III Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2019 poprzez ograniczenie się przez organ do przywołania przepisów oraz tekstu Rozporządzenia w sprawie szczepień ochronnych, podczas gdy zgodnie z ww. Komunikatem szczepionki należy stosować zgodnie z aktualną wiedzą medyczną oraz wskazaniami producenta szczepionki określonymi w charakterystyce produktu leczniczego (Ch.P.L.), czego lekarz nie uczynił;

- naruszenie art. 6, 7, 8 § 1 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez wielokrotne ograniczanie się przez organ do cytowania przepisów w kwestiach dotyczących szczepień bez odniesienia tych przepisów do sytuacji skarżącej, która na chwilę obecną wyczerpała dostępne jej środki prawne zmierzające do wykazania, że badanie kwalifikacyjne zostało przeprowadzone w sposób błędny, gdyż jego celem jest wykluczenie przeciwwskazań do szczepienia zgodnie z Ch.P.L., a nie ocena bieżącego stanu zdrowia dziecka co w istocie uczynił lekarz;

- naruszenie art. 5 ust. 1 lit. a i b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (Ue) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; dalej RODO).

Organ drugiej instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 u.ch.z., wskazując, że wierzyciel w wydanym postanowieniu szczegółowo wyjaśnił kwestie podnoszonych przez zobowiązaną zarzutów dotyczących m.in. wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia. Zobowiązana została zgłoszona, przez podmiot leczniczy do wierzyciela jako osoba odmawiająca wykonywania ochronnych szczepień dziecka. Wierzyciel wystawiając upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy uwzględnił również kartę uodpornienia dziecka, z której wynika, że u dziecka nie stwierdzono przeciwwskazań do szczepień oraz że zobowiązany był w dniach 13 sierpnia 2021 r. oraz 10 maja 2022 r. informowana o obowiązku szczepień, a zatem wierzyciel posiadał dowody wskazujące na to, że zobowiązany nie wykonuje obowiązku szczepień dziecka.

ŁPWIS za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 § 1 i 12 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego, wierzyciel w wydanym postanowieniu odniósł się i uwzględnił wszystkie zarzuty i kwestie podnoszone przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera jasne i precyzyjne wyjaśnienia faktyczne i prawne. Wierzyciel uzasadnił na jakiej podstawie prawnej (z przytoczeniem przepisów prawa) oraz jakie okoliczności faktyczne uwzględnił wydając określone rozstrzygnięcie. Wymagalność obowiązku nie oznacza nic innego jak istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to trwa w opozycji do tej powinności (uchyla się od niej), a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego możność żądania spełnienia ciążącej na nim powinności. Strona po pismach wzywających do podjęcia zaległych obowiązkowych szczepień u małoletniego powinna udać się wraz z dzieckiem do podmiotu leczniczego udzielającego świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. To lekarz pracujący w ww. podmiocie udziela informacji o obowiązkowych szczepieniach ochronnych, którym podlega dziecko oraz wyznacza termin szczepienia.

Za bezzasadne organ drugiej instancji uznał także zarzuty dotyczące braku wymagalności obowiązku z powodu niewykluczenia przez lekarza przeciwskazań do szczepienia mimo stawienia się na badanie kwalifikacyjne. W aktach sprawy przesłanych przez wierzyciela obowiązku oraz przez zobowiązaną nie ma informacji o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania obowiązkowych szczepień, czy ich odroczeniu. Jednocześnie organ organ instancji zwrócił uwagę, że wyłącznie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu wyeliminowania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2172 ze zm.), lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zobowiązany miał czas na poddanie dziecka zaległym szczepieniom ochronnym. W świetle powyższego zarzuty zobowiązanego są chybione.

ŁPWIS ponadto wyjaśnił, że zgodnie z Komunikatem Wspólnym Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej i Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 stycznia 2020 r. dotyczącym przypadków odmowy poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, brak jest podstawy prawnej do żądania od lekarza w ramach badania kwalifikacyjnego do szczepienia, szczegółowego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak: skład i działanie szczepionki, sposób jej produkcji, dystrybucji i przechowywania, możliwych działań niepożądanych, czy szkodliwości szczepionki, statystyka odczynów poszczepiennych i kwestia odpowiedzialności materialnej za powikłania poszczepienne. Podobnie brak jest podstawy prawnej do uzależnienia zgody na wykonanie szczepienia od wypisania przez lekarza zaświadczenia o braku przeciwwskazań do szczepienia, czy też od złożenia przez lekarza pisemnego oświadczenia o gwarancji braku możliwości wystąpienia powikłań poszczepiennych u dziecka.

Organ stwierdził również, że zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 lit. a i b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (Ue) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; dalej RODO) został jasno i precyzyjnie wyjaśniony w postanowieniu wierzyciela z dnia 4 maja 2023 r.

W skardze do Sądu I instancji D.J. zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że skarżąca nie wykonała obowiązku, podczas gdy dla małoletniego nie został ułożony indywidualny kalendarz szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepienia;

2. na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 § 3e u.p.e.a. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu;

3. naruszenia art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie zarzutów, które zarzutami nie są i nie mieszczą się w katalogu zarzutów określonych w ww. przepisie;

4. naruszenie art. 7a, 77 i 81a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego;

5. naruszenie art. 15 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak rozpoznania przez organ zgłoszonych zarzutów, podczas gdy istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy;

6. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień.

Oddalając skargę, Sąd I instancji w pierwszej kolejności przytoczył i wyjaśnił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy u.p.e.a. W dalszej kolejności Sąd podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.ch.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 u.z.z.ch.z., jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletniego lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (art. 5 ust. 2 u.z.z.ch.z.). Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale 4 – poświęconym szczepieniom ochronnym. Z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres.

Sąd I instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, orzekł, że:

I. Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji, TK w powołanym wyroku nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wskazał natomiast na konieczność dostosowania prawa do wyroku TK, np. poprzez określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepień. Jednocześnie ze względu na konieczność zapewnienia realizacji obowiązku szczepień ochronnych uznał, że zakwestionowane przepisy tracą moc dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w nauce i orzecznictwie, że w przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny. Tym niemniej sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania, oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem analizy. Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że regulacja objęta wyrokiem TK dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a ty samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę TK wyjaśniając, że wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się sczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień. W tym okresie minister właściwy do spraw zdrowia jest zobligowany rozważyć określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Jeśli jednak zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją w drodze nowelizacji rozporządzenia okaże się niemożliwe bez uszczegółowienia upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 10 ustawy lub zmiany innych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych konieczne będzie działanie ustawodawcy w tym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przedstawił argumenty uzasadniające brak możliwości uznania pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze, a odnoszących się do naruszenia przepisów u.p.e.a. oraz K.p.a.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nadal zwanej "u.z.z.ch.z.", poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniego nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko było poddawane lekarskim badaniom kwalifikacyjnym;

2. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

a. art. 33 § 2 w związku z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ pierwszej i drugiej instancji, brak wezwania skarżącej do poprawnego wskazania zarzutów;

b. art. 33 § 2 pkt 1c u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP;

c. na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 § 3e u.p.e.a. w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 w sprawie danych zawartych w upomnieniu.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek "o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu I i II instancji".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz sformułował wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Treść zarzutów sformułowanych w punkcie 1 i 2 lit. B skargi kasacyjnej wskazuje, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia podstawy prawnej egzekucji administracyjnej obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym.

Problematyka związana z oceną zasadności zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z uchylaniem się przez przedstawicieli ustawowych lub prawnych opiekunów małoletnich dzieci od obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletnich była już wielokrotnie przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2849/20 i II OSK 2978/20, a także w wyroku z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 719/20 oraz w wyroku z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1466/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przedstawioną we wskazanych orzeczeniach.

Przepis art. 68 ust. 4 Konstytucji RP kształtuje podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Stosownie do treści tego przepisu władze publiczne są zobowiązanie do zwalczania chorób epidemicznych. Organy państwa są zatem zobowiązane do podejmowania działań w celu zarówno eliminowania istniejących ognisk chorobowych, jak i zapobiegania, tak dalece jak to jest możliwe, chorobom zakaźnym, w tym poprzez system obowiązkowych szczepień ochronnych.

Obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.ch.z., zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (ust. 2). W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedziały czasu, w których (w odniesieniu do konkretnych chorób) jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Natomiast § 5 tego rozporządzenia stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.ch.z. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień w formie komunikatu wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji a przed wydaniem postanowienia przez organ drugiej instancji oraz przed wydaniem zaskarżonego wyroku zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909), w którym Trybunał orzekł, że "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok TK nie zmienia jednakże zapatrywania na niniejszą sprawę. Jakkolwiek Trybunał wskazał, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, to także dostrzegł, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie, jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Podkreślić trzeba, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy postanowienie organu pierwszej instancji wydane było przed wydaniem wyroku przez TK, natomiast postanowienie organu drugiej instancji już po tej dacie, ale w okresie biegu 6 miesięcznego terminu, o jaki TK odroczył wejście w życie tego wyroku. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny upoważnił organy administracji publicznej do tymczasowego stosowania zakwestionowanych przepisów prawa. Upoważnienie takie zyskały również sądy administracyjne, które w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w istocie rekonstruują model normatywny sprawy administracyjnej taki, jaki on był w chwili podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji. Ponadto należy uwzględnić, że postanowienie zaskarżone do Sądu I instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane były w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w procesie wykonawczym odnoszącym się do realizacji obowiązku szczepienia wynikającego wprost z przepisów prawa i wymagalnego nie tylko w okresie przed wydaniem opisanego wyżej wyroku TK, ale także w okresie przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego.

Mając na uwadze materię objętą niniejszym postępowaniem, w tym wskazaną w wyroku TK potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji szczepień ochronnych, Sąd w składzie obecnie orzekającym doszedł do przekonania, że obowiązek wykonania szczepienia ochronnego był wymagalny. Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w jej punkcie 1 i 2 lit. B są niezasadne.

Niezasadny jest zarzut podniesiony w pkt 2 lit. A skargi kasacyjnej. Ani organ egzekucyjny, ani wierzyciel nie mogli wzywać zobowiązanego "do poprawnego wskazania zarzutów". Organy te były bowiem związane treścią zgłoszonych zarzutów, a ponadto w doręczonym skarżącemu odpisie tytułu wykonawczego (TW-2) znajdowało się pełne pouczenie co do podstaw, na których może zostać oparty zarzut w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz co do trybu postępowania.

Niezasadny jest zarzut podniesiony w punkcie 2 lit. C skargi kasacyjnej. Po pierwsze, okoliczność braku doręczenia upomnienia nie była podnoszona przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego jako podstawa zarzutu oraz nie była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez wierzyciela w postanowieniu z dnia 4 maja 2023 r. Okoliczność ta została podniesiona dopiero w skardze do Sądu I instancji. Po drugie, w aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia w dniu 13 lutego 2023 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).