Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1980/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a w zw. z ar. 188; art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 766/23 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J.M. z dnia 7 listopada 2023 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminy W. na rzecz J.M. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 766/23, oddalił skargę J.M. (dalej: "skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej: "Burmistrz") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 listopada 2023 r.

Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 5 listopada 2023 r., nadanym na skrzynkę elektroniczną sekretariatu Urzędu Miasta i Gminy W., skarżący zwrócił się o przesłanie zwrotnie mailem projektu organizacji ruchu na terenie przedszkola przy ul. [...].

W odpowiedzi pismem z dnia 6 listopada 2023 r., wystosowanym do skarżącego pocztą elektroniczną, K.K. p.o. Dyrektora Wydziału Inwestycji, Rozwoju i Klimatu Urzędu Miasta i Gminy W. wezwał skarżącego o doprecyzowanie - czy skarżący wnioskuje o projekt stałej organizacji ruchu na terenie przedszkola.

Wniesionym drogą elektroniczną pismem z dnia 6 listopada 2023 r. skarżący wskazał, że jego wniosek był precyzyjny, jednocześnie na tyle szeroki, by nie zawężać do szczególnego rodzaju projektu. Należy go rozumieć w ten sposób, że dotyczy on każdego projektu, który obowiązuje na dzień wniesienia wniosku.

W dniu 7 listopada 2023 r. odpowiadając drogą elektroniczną na powyższe K.K., p.o. Dyrektora Wydziału Inwestycji, Rozwoju i Klimatu Urzędu Miasta i Gminy W. poinformował skarżącego, że na dzień złożenia wniosku nie obowiązuje żaden projekt organizacji ruchu na terenie przedszkola przy ul. [...].

W nawiązaniu do tej wiadomości skarżący pismem z dnia 7 listopada 2023 r., nadanym do organu elektronicznie, wystąpił o podanie informacji:

- czy na terenie przedszkola ustawione są jakieś znaki drogowe;

- jeśli tak to jakie i w jakim miejscu;

- w jaki sposób oznakowane są miejsca dla osób z niepełnosprawnością.

K.K. p.o. Dyrektora Wydziału Inwestycji, Rozwoju i Klimatu Urzędu Miasta i Gminy W. zwrotnym pismem z dnia 4 grudnia 2023 r. poinformował skarżącego, że na parkingu znajdującym się na terenie wspomnianego przedszkola posadowione są znaki:

- 1. D18a z informacją o zastrzeżeniu dla osób niepełnosprawnych - przy miejscach parkingowych dla osób niepełnosprawnych;

2. BBOOl - oznaczenie drogi pożarowej, przy czym co do zasady znak nie jest znakiem drogowym - w ciągu drogi pożarowej. Miejsca dla osób z niepełnosprawnościami oznaczone zostały jak powyżej oraz dodatkowo w sposób poziomy na nawierzchni miejsca parkingowego.

W dniu 3 grudnia 2023 r. skarżący, za pośrednictwem Burmistrza, wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza w załatwieniu wspomnianego wniosku z dnia 7 listopada 2023 r.

We wniesionej skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. dotyczącego przesłania mailem informacji na temat znaków drogowych ustawionych na terenie przedszkola przy ul. [...] w W., w szczególności sposobu oznakowania miejsc dla osób z niepełnosprawnością,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że za pomocą poczty elektronicznej 7 listopada 2023 r. złożył do Urzędu Miasta w W. wniosek dotyczący przesłania mailem informacji na temat znaków drogowych ustawionych na terenie przedszkola przy ul. [...] w W., w szczególności sposobu oznakowania miejsc dla osób z niepełnosprawnością. Wniosek został wysłany jako odpowiedź na wcześniejszą korespondencję od p. o. Dyrektora Wydziału Inwestycji, Rozwoju i Klimatu K.K., z kopią na adres ogólny urzędu publikowany w serwisie internetowym organu.

Zdaniem skarżącego termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 21 listopada 2023 r. Jednak Burmistrz nie udostępnił, ani nie przesłał skarżącemu informacji, o którą wnioskował. Organ nie zareagował w żaden sposób na przedmiotowy wniosek. W związku z tym, według skarżącego, Burmistrz pozostaje w bezczynności w załatwieniu wspomnianego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przy czym nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu na drogach wewnętrznych należących do gminy, a zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu.

Pismem z dnia 5 grudnia 2023 r., nadanym elektronicznie na skrzynkę podawczą sekretariatu Urzędu Miasta i Gminy W., skarżący przypomniał, że ustawianie znaków drogowych na drodze wewnętrznej bez sporządzenia i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu jest niezgodne z przepisami i stanowi wykroczenie opisane w art. 86a Kodeksu wykroczeń a także, iż zastosowanie znaków D-18a w połączeniu z oznakowaniem poziomym P-18 stanowi co najmniej niespójność - możliwe kombinacje to: D-18 z T-29 nad P-18 lub D-18a z T-29 nad P-20. Skarżący poprosił o niezwłoczne sporządzenie i zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na tej drodze wewnętrznej w sposób zgodny z przepisami, a o podjętych działaniach i efektach poinformować skarżącego zwrotnie mailem.

Pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. odpowiadając na skargę z dnia 3 grudnia 2023 r., Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym informacji o lokalizacji i oznakowaniu miejsc dla osób niepełnosprawnych, wobec udostępnienia tej informacji na stronie podmiotowej BIP Gminy W. oraz umorzenie postępowania w pozostałym zakresie z uwagi na udzielenie odpowiedzi skarżącemu.

Organ podniósł, że mailem z dnia 5 listopada 2023 r. (niedziela - podmiot zobowiązany mógł zapoznać się z treścią wniosku w dniu 6 listopada 2023 r.) skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projektu organizacji ruchu na terenie przedszkola przy ul. [...]. W dniu 6 listopada 2023 r. wezwano skarżącego do doprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, czy dotyczy on projektu stałej organizacji ruchu na terenie przedszkola. Tego samego dnia skarżący wskazał przedmiot wniosku a organ pismem z dnia 7 listopada 2023 r. udzielił stosownej odpowiedzi. Także tego samego dnia skarżący złożył kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci pytań:

1) czy na terenie przedszkola ustawione są jakieś znaki drogowe?

2) jeśli tak to jakie i w jakim miejscu?

3) w jaki sposób oznakowane są miejsca dla osób z niepełnosprawnością?

Na te pytania udzielono odpowiedzi w dniu 4 grudnia 2023 r. (poniedziałek). Jednocześnie w tym samym dniu organ zapoznał się ze skargą wniesioną elektronicznie, która wpłynęła w niedzielę 3 grudnia 2023 r. Z kolei 5 grudnia 2023 r. skarżący przesłał do Urzędu Miasta i Gminy W. kolejnego maila dotyczącego udzielenia informacji w kwestii sporządzenia i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze wewnętrznej na terenie przedszkola w sposób zgodny z przepisami.

Burmistrz przywołując przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", wskazał, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ww. ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej,. Jednocześnie jednak z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy (w tym jednostki samorządu terytorialnego) są obowiązane do udostępniania informacji publicznej w urzędowym publikatorze teleinformatycznym (Biuletynie Informacji Publicznej - BIP), a fakt zamieszczenia informacji publicznej w BIP powoduje, że podmiot, który dopełnił tego obowiązku nie jest zobowiązany do odrębnego udzielania informacji publicznej na indywidualny wniosek.

Burmistrz zauważył, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. W myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) stałą organizację ruchu na drogach wewnętrznych ustala właściwy organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Ten organ lub podmiot jest zobowiązany do sporządzenia projektu organizacji ruchu i jego zatwierdzenia, o ile objął daną drogę wewnętrzną (a zatem w świetle definicji zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych także parking lub plac) strefą zamieszkania lub strefą ruchu, co wynika z § 1 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia.

Parking przy Przedszkolu Publicznym w W. nie został oznakowany jako "strefa ruchu" albo "strefa zamieszkania", wobec czego w opinii Burmistrza nie ma dla tej "drogi wewnętrznej" ani obowiązku sporządzenia stałej organizacji ruchu, ani oznakowania zgodnego z przepisami cytowanego rozporządzenia. Na stronie podmiotowej BIP Gminy W. w zakładce "Urząd Miasta i Gminy", "Zamówienia publiczne" dostępne są dokumenty techniczne związane m.in. z budową przedszkola gminnego. Pod adresem https://[...] można znaleźć dokumentację techniczną, z której wynika lokalizacja oraz sposób oznakowania miejsc dla osób z niepełnosprawnościami. Nie ma zatem podstaw do żądania udzielenia odrębnej i indywidualnej odpowiedzi na pytanie, na które odpowiedź można znaleźć w powszechnie dostępnej dokumentacji zamieszczonej na stronie BIP Gminy W.. Jeżeli zatem chodzi o zastosowane oznakowanie poziome i pionowe, a jednocześnie o oznakowanie miejsc dla osób niepełnosprawnych, to wszystkie informacje, a zarazem odpowiedzi na wszystkie trzy pytania znajdują się w publicznie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej. Z zestawienia informacji zawartych w tej dokumentacji oraz z treści udzielonej w dniu 7 listopada 2023 r. odpowiedzi, zgodnie z którą na terenie przedszkola nie wprowadzono stałej organizacji ruchu jednoznacznie wynika, że parking przy Przedszkolu Publicznym w W. nie został oznaczony jako "strefa ruchu" albo "strefa zamieszkania", albowiem obowiązek takiego oznaczenia tego terenu nie został nałożony na Wykonawcę IV etapu robót budowlanych polegających na budowie i wyposażeniu obiektów przedszkola i żłobka oraz zagospodarowaniu terenu wokół tych obiektów, a wszelkie oznakowanie poziome i pionowe na terenie tego parkingu zostało wykonane na podstawie dokumentacji przetargowej z ograniczeniem do oznakowania miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych. W tej sytuacji złożenie przez skarżącego w dniu 7 listopada 2023 r. kolejnego zapytania o szczegółowy wykaz oznakowania należy uznać, w opinii Burmistrza, za nadużywanie prawa do informacji publicznej poprzez dokonywanie zapytania o okoliczności, które wynikają z już udzielonych odpowiedzi oraz z informacji publicznie dostępnych na stronie BIP.

Burmistrz wskazał jednocześnie, że w przypadku uznania przez Sąd, iż zamieszczenie powyższych informacji na stronie podmiotowej BIP nie daje podstaw do oddalenia skargi w całości to przemawia bez wątpienia za oddaleniem skargi w części dotyczącej informacji o umiejscowieniu i oznakowaniu miejsc dla osób niepełnosprawnych wobec udostępnienia tej informacji na stronie podmiotowej BIP Gminy W. oraz umorzeniem postępowania w pozostałym zakresie z uwagi na udzielenie odpowiedzi skarżącemu w dniu 4 grudnia 2023 r. Przy czym do ewentualnej bezczynności doszło bez rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że tutejszy organ pozostawał w przekonaniu, iż udzielenie informacji na stronie BIP oraz udzielenie odpowiedzi, zgodnie z którą teren ten nie został objęty stałą organizacją ruchu jednoznacznie przemawia za przyjęciem, że skarżący uzyskał wszystkie żądane przez siebie dane.

Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę skarżący pismem procesowym z dnia 28 grudnia 2023 r. wskazał, że przedmiotem skargi jest tylko i wyłącznie bezczynność Burmistrza w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 7 listopada 2023 r., która to została udzielona dopiero po wniesieniu skargi. Tak więc w chwili przekazywania skargi organ pozostawał w bezczynności. W konsekwencji skarżący zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na moment przekazania skargi.

Opisaną skargę WSA w Warszawie oddalił powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2024 r. przywołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji zważył, iż bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej możliwa jest tylko wtedy, gdy wnioskodawca zainicjuje postępowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od wyłącznej woli strony zależy zaś oznaczanie trybu postępowania, które chce wszcząć swoim wnioskiem. Stąd, jeśli wniosek inicjujący postępowanie nie określi w sposób ścisły tego, że z woli strony toczyć się ono ma w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, takiej podstawy prawnej nie może domniemywać ani organ ani Sąd.

W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że we wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. skarżący nie wskazał, by wniosek ten odnosił się do ustawy o dostępie do informacji publicznej czy do samej informacji publicznej. Stąd brak jest możliwości dla uznania, iż postępowanie zainicjowane tym wnioskiem winno toczyć się w trybie ww. ustawy. Logiczną konsekwencją jest zatem, że pytany podmiot nie mógł dopuścić się zarzucanej w skardze bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro z wniosku nie wynika, aby przedmiotem żądania była właśnie taka informacja. Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, iż skarżący otrzymał odpowiedz na wnioskowane pytania.

W ocenie WSA w Warszawie nie sposób przypisać organowi bezczynności nawet w innym trybie, a zatem organ nie popadł w bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowana przez skarżącego informacja pomimo, iż jest informacją publiczną nie podlega udostępnieniu, albowiem skarżący nie wskazał w swoim wniosku podstawy prawnej swojego żądania;

b) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie wnioskującemu prawa do informacji, pomimo braku do tego podstaw;

c) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku rozpoznania wniosku, albowiem skarżący nie wskazał jako podstawy prawnej swojego żądania przepisów u.d.i.p., podczas gdy organ powinien z urzędu ustalić, że żądana informacja przedmiotowo mieści się w zakresie przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji ją zastosować, a w razie wątpliwości wezwać wnioskodawcę do podania podstawy prawnej swojego wniosku;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez przekroczenie przez WSA w Warszawie granic orzekania, poprzez dowolną ocenę okoliczności w sprawie i uznanie, że skoro wniosek złożony przez skarżącego nie zawierał wskazanej podstawy prawnej w postaci u.d.i.p., organ mógł go nie rozpoznać.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

a) uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;

b) w przypadku określonym w treści art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi;

c) zasądzenie od Burmistrza Miasta i Gminy W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Mając na względzie treść art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przytoczone argumenty za jej zasadnością. Skarżący kasacyjnie podkreślił w szczególności, że niedopuszczalna jest ocena Sądu pierwszej instancji, iż brak powołania się przez skarżącego we wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. na u.d.i.p. dyskwalifikowało rozpoznanie tego wniosku w trybie przewidzianym w tej ustawie. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p. obowiązkiem organu jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Nie ma wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, a zakres wniosku mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył oznakowania w miejscu publicznym, a zatem materii, która dotyczy każdej osoby jako uczestnika ruchu pieszego i drogowego w tym obszarze. Nie sposób więc uznać, że sprawy tej nie należy kwalifikować jako sprawy z zakresu informacji publicznej. Okoliczność, że wniosek skarżącego nie zawierał odesłania do u.d.i.p. nie może stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Jeżeli natomiast Burmistrz miał wątpliwości w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to powinien był się zwrócić niezwłocznie do skarżącego o sprecyzowanie żądania Stosownie do ugruntowanego orzecznictwa, postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest wysoce odformalizowane, a minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą jedynie obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z 28 czerwca 2024 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Burmistrz wskazał, że z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić, w tym z powodu ich nieprawidłowego skonstruowania, co czyni je nieskutecznymi, a co organ szczegółowo wyjaśnił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, objętego zaskarżeniem. Jedynie w drodze wyjątku, to jest w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę określone ustawowo wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza nadto samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, gdyż wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie treść zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej determinowała rozpoznanie w pierwszej kolejności skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W związku z treścią zarzutów opisanych w pkt 1 lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 329/12 oraz z dnia 8 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego wniesiona skarga kasacyjna jednak nie spełnia, bowiem w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała norm prawnych, które Sąd pierwszej instancji - zamiast przepisu wskazanego w zarzucie - zastosował wadliwie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r.; sygn. akt II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna w zakresie zarzutów z pkt 1 lit. a) i b) nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznymi.

Wynik weryfikacji zarzutów kasacyjnych podniesionych w realiach rozpatrywanej sprawy okazał się pozytywny w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wyrażonego pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, to jest naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., co stanowi podstawę do uznania, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach rozpatrywanej sprawy za a limine błędne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro wniosek inicjujący postępowanie nie określi w sposób ścisły tego, że z woli strony toczyć się ma ono w oparciu o przepisy u.d.i.p., takiej podstawy prawnej organ nie może domniemywać. W orzecznictwie sądowym wskazuje się (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2019 r.; sygn. akt I OSK 4/18) że okoliczność, że wniosek nie zawiera odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może stanowić usprawiedliwienia dla jego nierozpoznania lub niedochowania przez organ terminów przewidzianych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dany podmiot składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi powoływać się na u.d.i.p. To na organie będącym adresatem wniosku ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie.

Nawet pobieżna analiza wniosku dostępowego z dnia 7 listopada 2023 r. determinuje uznanie, że skarżący kasacyjnie formułując żądanie dostępowe wnioskował o udzielenie informacji publicznej (art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów

Poza sporem jest również to, że informacja co do oznakowania terenu stanowiącego własność publiczną stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Skoro zatem organ wykonawczy gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja stanowi informację publiczną, uznać generalnie należy, że organ winien był tę informację udostępnić w przewidzianym przez prawo terminie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika bezsprzecznie, że wniosek dostępowy wpłynął do organu w dniu 7 listopada 2023 r. Z kolei udostępnienie żądanych informacji nastąpiło w dniu 4 grudnia 2023 r., w następstwie skargi wniesionej w dniu 3 grudnia 2023 r., a zatem z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Co istotne, po otrzymaniu wniosku dostępowego organ nie skorzystał z trybu określonego dyspozycją art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle powyższych zapatrywań uznać należy, że nieprawidłową była zatem ogólna konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji o niezasadności zarzutu bezczynności, której miałby się dopuścić organ w kontrolowanej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na tle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 listopada 2023 r. (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 i art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. uznał jednocześnie, że bezczynność organu w przedstawionym powyżej zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego zlekceważenia wniosku dostępowego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego kasacyjnie bez jakiejkolwiek odpowiedzi niemniej - jak wskazano powyżej - ustosunkował się do wniosku dostępowego po terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a.

O zasądzeniu od Gminy W. na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.