Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 38/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 67, art. 68, art. 75, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] znak: [...] z dnia [...]. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 maja 2013 r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosków M. K., E. K., A. K., K. K. z dnia 24 marca 2011 r. oraz D. M. i B. P. z dnia 7 czerwca 2011 r.:

1. odmówił zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 10 czerwca 1985 r., położnej w Ł. ul. A 45/47 o pow. 1,6141ha, oznaczonej na mapie dla celów prawnych o numerach: 98/1 – 0,3053ha, 98/2 – 0,0611ha, 125/1 – 0,0196, 125/2 – 1,2126ha i 123/2 – 0,0155ha (oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako część działki nr 97/14 – 0,3284ha) na rzecz M. K., D. M. i B. P.;

2. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości określonej w pkt 1, w stosunku do E. K., A. K. i K. K.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, pismem z dnia 17 marca 2011 r. Wiceprezydent Miasta Ł. zawiadomił W. M., D. M., E. K., B. P., M. J. F., K. D. K., M. K., M. F. i A. P. K. o zamiarze sprzedaży nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 43, oznaczonej jako działka numer 97/14 położona w obrębie [...], stanowiącej część nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji z dnia 10 czerwca 1985 r. znak [...], informując jednocześnie o uprawnieniu wynikającym z art.136 ust.3 z ustawy, tj. o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o zamiarze użycia tej części wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienia K. K., A. K., E. K. i M. K. w dniu 24 marca 2011 r. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości. D. M. i B. P. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w dniu 7 czerwca 2011 r.

Wskazując na treść art. 136 ust. 2 ustawy organ podał, iż jednym z warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o jej zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości jej zwrotu. Po tym czasie roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części wygasa. Przy czym, zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy, przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów.

Dla nieruchomości, której dotyczy wniosek, urządzona była księga wieczysta, w której jako właściciele nieruchomości wpisani byli H. i G. małżonkowie M. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 1981 r. Sąd Rejonowy w Ł. stwierdził, że spadek po H. M. nabyli żona G. M. i dzieci M. K. z domu M. i D. F. z domu M. po 1/3 części spadku każde z nich, w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w Ł. przy ulicy A 46 nabyły wyżej wymienione osoby w takich samych udziałach. W dniu wywłaszczenia właścicielami nieruchomości byli G. M. w udziale wynoszącym 4/6 (cztery szóste) całości, M. K. w udziale wynoszącym 1/6 (jedną szóstą) całości oraz D. F. w udziale wynoszącym 1/6 (jedną szóstą) całości.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2007 r., Sąd Rejonowy dla Ł.-W. w Ł. stwierdził, że spadek po G. P. z domu B., c. F. i J. na podstawie ustawy nabyli mąż B. P. oraz dzieci M. K. z domu M., córka H. i G. oraz D. M. z domu M. primo voto F., córka H. i G. po 1/3 części każde z nich.

Wszystkie wnioski o zwrot zostały złożone w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu nieruchomości. Jednakże zawiadomienia o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały skierowane także do osób, którym nie przysługuje roszczenie o zwrot wyżej wymienionej nieruchomości, tj. A. K., M. F., K. K., M. F., E. K. i W. M. Z wyżej wymienionych podmiotów wnioski o zwrot złożyli E. K., A. K. i K. K.. Nie ulega natomiast wątpliwości, że E. K., A. K. i K. K., z racji tego, że nie są poprzednimi właścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 45/47 ani ich spadkobiercami, nie przysługuje status strony w postępowaniu. Z tego względu należało umorzyć postępowanie w stosunku do nich w całości, o czym rozstrzygnięto w pkt 2 decyzji.

Dalej organ I instancji wywodził, iż nieruchomość, której dotyczy wniosek została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wydanej przez zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z dnia 10 czerwca 1985 r. Przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość położona w Ł. przy ul. A 45/47 o powierzchni 1,6141 ha. Do celów wywłaszczenia została sporządzona mapa do celów prawnych z projektem podziału przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 grudnia 1984 r. Cała wymieniona nieruchomość oznaczona była na powyższej mapie jako działki: nr 98/1 o powierzchni 0,3053 ha, nr 98/2 o powierzchni 0,0611 ha, nr 125/1 o powierzchni 0,0196 ha, nr 125/2 o powierzchni 1,2126 ha i nr 123/2 o powierzchni 0,0155 ha.

Wnioskodawcy zażądali zwrotu działki numer 97/14. W celu ustalenia tożsamości nieruchomości wskazanej we wniosku z wywłaszczoną nieruchomością organ powołał biegłego geodetę. Zgodnie z opracowaniem, działka nr 97/14 odpowiada części dawnych działek nr 98/1 i nr 98/2 wykazanych na mapie nr 4/1269. Z opinii wynika ponadto, że w granicach obecnej działki nr 97/14 o powierzchni 0,3284 ha znajduje się część dawnej działki nr 98/1 o powierzchni 0,1325 ha i część dawnej działki nr 98/2 o powierzchni 0,0130 ha. Oznacza to, że pozostała część działki nr 97/14 o powierzchni 0,1829 ha nie odpowiada wywłaszczonej nieruchomości.

Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzenie, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art.137 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczenia stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczenia stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała jej część.

Stosownie do art. 137 ustawy dla ustalenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest stwierdzenie, że nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w określonych w nim terminach. Bezskuteczny upływ określonych w ustawie terminów skutkuje koniecznością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na wniosek uprawnionych. Faktycznie wywłaszczona nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, wówczas gdy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończyła się przed upływem 10 lat od tego dnia.

Ustalenie celu wywłaszczenia ma podstawowe znaczenie do rozstrzygania o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy. Z tego też względu w pierwszej kolejności należy określić cel wywłaszczenia, który nie zawsze jest jasno określony, a wówczas, doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości. Dokumenty, które powstały już po dacie wywłaszczenia nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do uszczegółowienia tego celu. W uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wskazano, że wywłaszczenie następuje z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. W protokole pertraktacji, których celem było zawarcie z właścicielami nieruchomości umowy przenoszącej jej własność na rzecz Skarbu Państwa sporządzonym dnia 15 sierpnia 1984 r., określono, że nieruchomość jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. We wniosku o wywłaszczenie nieruchomości Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia 23 sierpnia 1984 r. określono cel wywłaszczenia jako budownictwo mieszkaniowe, budowa osiedla B-C. Wnioski o wywłaszczenie dnia 16 lutego 1984 r. złożyła również Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa D w Ł. oraz dnia 21 maja 1985 r. Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. W obydwu wnioskach jako cel wywłaszczenia wskazano budownictwo mieszkaniowe - osiedle mieszkaniowe C. Dalej, iż miejsce i warunki realizacji inwestycji pierwotnie ustalono decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 23 listopada 1979 r. Jednocześnie udzielono Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę. Następnie decyzją wydaną z upoważnienia Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Ł. z dnia 22 listopada 1984 r. anulowano wyżej wymienioną decyzję oraz udzielono Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej D pozwolenia na budowę inwestycji. Powyższa decyzja ustalała również miejsce i warunki realizacji inwestycji.

Organ I instancji podkreślił, iż analiza dokumentacji wywłaszczeniowej nie pozwala na bardziej precyzyjne określenie celu wywłaszczenia. Z drugiej strony w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się szeroki zakres przedmiotowy pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego", jako inwestycji cechującej się dużym rozmiarem, obejmującej realizację kompleksowej infrastruktury osiedlowej, do której zalicza się nie tylko budowę budynków mieszalnych, lecz także infrastruktury i urządzeń niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców, za które uważa się w szczególności: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze a także instalacje podziemnie, tj. instalację sanitarną, gazową, elektryczną. Podzielając przedstawiony zakres pojęcia "osiedle mieszkaniowe" okolicznością przesądzającą niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia będzie wybudowanie lub rozpoczęcie budowy nie tylko budynków mieszkalnych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, w terminach określonych w art. 137 ustawy.

Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że cała wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Podczas oględzin nieruchomości dokonanych dnia 12 czerwca 2012 r. stwierdzono, że działka numer 97/14 w części zagospodarowana jest pod chodnik, w części do końca ogrodzenia Kościoła E porośnięta trawą. Pozostała część działki od strony ul. A jest niezagospodarowana, zachwaszczona. W końcowej części protokołu wskazano, że wymaga wyjaśniania wątpliwości, czy chodnik znajduje się na objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości. Wątpliwości te wyjaśnia znajdująca się w aktach postępowania kopia mapy zasadniczej, na której widać, że chodnik ten znajduje się na sąsiedniej działce numer 219/6.

Na mapie zasadniczej widać również liczną infrastrukturę techniczną znajdującą się w części działki numer 97/14 odpowiadającej wywłaszczonej nieruchomości, tj. wodociągi, gazociąg, ciepłociąg, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna i kabel telefoniczny.

Na podstawie szkiców geodezyjnych ustalono, że sieć wodociągowa 0 300 mm biegnąca w kierunku północ-południe została zinwentaryzowana przed zasypaniem przewodu dnia 8 sierpnia 1988 r., zleceniodawcą była Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa D obiektem inwentaryzowanym było osiedle mieszkaniowe C - F. Sieć wodociągowa 0 200 mm, biegnąca w kierunku zachód - wschód do osiedla mieszkaniowego znajdującego się na wschód od działki numer 97/14, została zinwentaryzowana przed zasypaniem przewodu dnia 17 marca 1988 r. również na zlecenie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej D dla obiektu C - F. Przewód gazowy został zinwentaryzowany przed zasypaniem dnia 20 kwietnia 1988 r. na zlecenie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej D dla obiektu C - F. Również w piśmie Wydziału Gospodarki Komunalnej Departamentu Infrastruktury i Lokali Urzędu Miasta Ł. z dnia 11 marca 2013 r. wskazano, że wodociąg 0 300 mm został wybudowany w 1987 r., wodociągi 0 200 mm zostały wybudowane w 1988 r. i 1989 r., a inwestorem była Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa D. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano w 1985 r. Z posiadanych dokumentów wynika, że realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęła się przynajmniej w 1987 r. od budowy sieci infrastruktury podziemnej (wodociąg). Na działce numer 97/14 od chwili wywłaszczenia nie powstały budynki mieszkalne oraz inne, poza sieciami infrastruktury technicznej, elementy składające się na osiedle mieszkaniowe.

Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że infrastruktura przebiegająca przez działkę numer 97/14 w granicach wywłaszczonej nieruchomości nie powstała przypadkowo. Zwrócić trzeba uwagę na fakt, że cel wywłaszczenia miał być realizowany nie tylko na wywłaszczonej nieruchomości, ale również na nieruchomościach sąsiednich. Na działce numer 97/14 nie powstały budynki mieszkalne, ale powstały one po wschodniej stronie wywłaszczonej nieruchomości. Wodociąg 0 300 mm jest, co wynika z powołanego powyżej pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł., jednym z głównych wodociągów zasilających osiedle C. Na podstawie mapy zasadniczej można stwierdzić, że również pozostałe wodociągi (0 200 mm ) są niezbędne dla istniejącego osiedla mieszkaniowego. Ponadto ich budowa zakończyła się w 1989 r., a inwestorem była Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa D. O powiązaniu wodociągów ze wspomnianym osiedlem mieszkaniowym świadczą także przyłącza z tych wodociągów do budynków mieszkalnych wielorodzinnych tego osiedla. Powyższe ustalenia co do niezbędności sieci wodociągowej istniejącej na wywłaszczonej nieruchomości dla osiedla mieszkaniowego należy odnieść również do gazociągu. Podobnie jak przy wodociągu, inwestorem była Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa D. Został on wybudowany w 1988 r. Nie bez znaczenia jest fakt, co wpisano na szkicach z inwentaryzacji, że są to elementy osiedla mieszkaniowego C-F.

Nadto, w załączonym do pisma Urzędu Miasta Ł. piśmie A sp. z o.o. wskazano, że zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Ł. Nr XIX/239/03 z dnia 24 września 2003 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Ł." pasy ochronne wolne od zabudowy dla wodociągu 0 300 mm wynoszą po 5 m, a dla wodociągu 0 200 mm po 3 m po obu stronach urządzenia, licząc od zewnętrznej krawędzi urządzenia. Uwzględniając powyższe pasy ochronne konfiguracja wywłaszczonej nieruchomości powoduje, że niemal cała działka numer 97/14 w granicach wywłaszczonej nieruchomości nie może być zabudowana. Brak informacji o dacie budowy i inwestorze w przypadku ciepłociągu, kanalizacji sanitarnej i sieci telefonicznej nie zmienia faktu, że jest są one niezbędne dla funkcjonowania osiedla. W świetle poczynionych ustaleń organ uznał, że wnioskowana o zwrot część wywłaszczonej nieruchomości nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyła M. K. podkreślając, iż skoro organ zawiadomił o prawie wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to oznacza to, że wcześniej zweryfikował, czy faktycznie taki zwrot jest możliwy. Co za tym, wydanie decyzji negatywnie załatwiającej wniosek nie jest prawidłowe.

Decyzją z dnia 25 października 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] przywołując art. 137 ustawy podkreślił, iż podstawową okolicznością w niniejszej sprawie jest ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość, stała się zbędna z punktu widzenia celu na jaki została wywłaszczona. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, przedmiotową nieruchomość wywłaszczono pod budownictwo mieszkaniowe– osiedle C. Podczas oględzin w dniu 12 czerwca 2012 r. ustalono, iż działka nr 97/14 w części zagospodarowana jest pod chodnik, w części do końca ogrodzenia kościoła E porośnięta trawą. Pozostała część działki od ulicy A jest niezagospodarowana, zachwaszczona. Wskazano także, że wyjaśnienia wymaga czy chodnik znajduje się na objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości. Następnie na podstawie kopii mapy zasadniczej ustalono, że chodnik znajduje się na sąsiedniej działce nr 219/6. Organ I instancji stwierdził także, iż na części działki nr 97/14 odpowiadającej wywłaszczonej nieruchomości znajdują się liczne urządzenia infrastruktury technicznej: wodociągi, gazociąg, ciepłociąg, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna i kabel telefoniczny. Nadto Starosta ustalił, iż pasy ochronne wolne od zabudowy dla wodociągu 300 mm wynoszą po 5m, dla wodociągu 200 mm po 3m po obu stronach urządzenia, licząc od zewnętrznej krawędzi urządzenia. Z tych ustaleń organ I instancji wywiódł, iż pasy ochronne są tak usytuowane, iż niemal całą działka nr 97/14 w granicach wywłaszczenia nie może być zabudowana, bark nadto informacji o dacie budowy i inwestorze ciepłociągu, kanalizacji sanitarnej i sieci telefonicznej, przy czym nie zmienia to ustalenia, iż są niezbędne dla funkcjonowania osiedla.

Wojewoda wskazał, iż istnienie stref ochronnych na wywłaszczonej nieruchomości, nie może stanowić przeszkody w zwrocie nieruchomości. Okoliczność ta może rzutować jedynie na wysokość zwracanego odszkodowania, ustalonego w decyzji o zwrocie nieruchomości. W razie bowiem zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Reasumując, przepisy nie zabraniają zwrotu nieruchomości objętej strefą ochronną. Za takim stanowiskiem przemawia także judykatura, w szczególności wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1051/12 gdzie sąd stwierdził, iż budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji wraz z przyłączami czy innych sieci przesyłowych nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Samo istnienie infrastruktury technicznej nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości przez byłego właściciela, co najwyżej może on być ograniczony w możliwości pełnego jej zagospodarowania. Nadto dla oceny realizacji celu nie można stosować wykładni rozszerzającej, cel taki należy rozumieć ściśle i konkretnie. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wojewoda podkreślił, iż organ I instancji winien ponownie ocenić zbędność przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem przedstawionych wytycznych i w razie spełnienia przesłanek warunkujących zwrot przeprowadzić postępowanie w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Miasto Ł. zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zgodnej z prawem decyzji organu i instancji oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia pomimo tego, że zrealizowano na niej infrastrukturę techniczną, stanowiącą integralną część osiedla mieszkaniowego.

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych strona skarżąca podkreśliła, iż celu wywłaszczenia nieruchomości polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych, urządzeń technicznych, ciągów komunikacyjnych, parkingów i innych urządzeń, które są niezbędne dla mieszkańców budynków mieszkalnych. Osiedle obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz także jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna.

Przywołując stanowisko Wojewody [...] oparte głównie na orzeczeniu WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1051/12, strona skarżąca zwróciła uwagę na odmienny stan faktyczny. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika bowiem, iż znajdująca się na zwracanej nieruchomości infrastruktura techniczna (kanalizacja deszczowa, sanitarna oraz kabel energetyczny) nie powstała w związku z realizacją celu wywłaszczenia, jaki była budowa osiedla, nie ustalono kiedy i przez kogo została wybudowana, czy jej realizacja była zaplanowana przez inwestora osiedla i czy służy temu osiedlu. W niniejszej zaś sprawie wykazane zostało, że inwestorem infrastruktury była Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa D, ten sam podmiot, który zrealizował osiedle mieszkaniowe C oraz, że infrastruktura ta zbudowana równolegle z osiedlem została zaplanowana jako integralna część tego osiedla. Reasumując, w ocenie strony skarżącej nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, który odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo przyjął, iż zrealizowano na niej cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W ocenie sądu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonych rozstrzygnięć zostało przeprowadzone wadliwie i nierzetelnie. Stwierdzone zaś uchybienia przepisom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogły mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody [...] z dnia 25 października 2013 r. uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z dnia 29 maja 2013 r. o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu II instancji jest zatem decyzją wydaną stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia sugerowałoby, iż organ odwoławczy dostrzegł zaistniałe naruszenia przepisów postępowania, i owszem wskazuje na część z nich, niemniej jednak nie wyczerpuje wszystkich, a cześć zupełnie pomija. Oznacza to, iż nie jest wystarczające jedynie zaakceptowanie decyzji drugo instancyjnej o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż wytyczne organu odwoławczego nie obejmują wszystkich dostrzeżonych przez sąd uchybień. Dodatkowo zaznaczyć należy, że uzasadnienie organu II instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda, odwołując się do motywów wyroku w innej sprawie, w istocie nie odniósł się do okoliczności przedmiotowej sprawy.

Przed przystąpieniem do zasadniczej części argumentacji niniejszego uzasadnienia niezbędnym jest przypomnienie, iż stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Istotą sporu w niniejszej była kwestia ustalenia spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy tj. zbędności części nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach objętych wnioskiem, zwrot nie był możliwy bez względu na to, kiedy realizacja tego celu nastąpiła. Ustalenie celu wywłaszczenia jest zatem pierwszym, niezbędnym elementem do dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 ustawy wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z drugiej zaś art. 137 ust. 1 ustawy precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. I co ważne doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości. Dokumenty, które powstały już po dacie wywłaszczenia nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do uszczegółowienia tego celu. (vide. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wskazano, że wywłaszczenie następuje z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe.

Podkreślić przy tym trzeba, iż całe postępowanie zainicjowane wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winno być przeprowadzone z pełnym poszanowaniem podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, iż każde ustalenie organu, każde przyjęte jako niekwestionowane stanowisko winno być poprzedzone wnikliwym, rzetelnym i wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym. Dopiero wyniki tak poprowadzonego postępowania mogą stanowić miarodajną podstawę do prawidłowej subsumcji. Oznacza to jednocześnie, iż każda konkluzja organu winna być odzwierciedlona w materiale sprawy, w aktach administracyjnych, na których podstawie jest następnie przeprowadzona kontrola przez sąd administracyjny. Brak któregoś z dokumentów, które stanowią istotny element wywodu organu, uniemożliwia przeprowadzenie takiej miarodajnej kontroli.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 937/12 08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji nie czyni zadość zasadom opisanym w szczególności w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze zwrócić trzeba uwagę na brak, którego nie podniósł organ odwoławczy, a który ma istotne znaczenie dla podjętej oceny sprawy. Chodzi bowiem o dokumenty, w oparciu o które organ I instancji wywiódł, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budownictwo mieszkaniowe – osiedle mieszkaniowe C. W tym zakresie organ I instancji wymienia m.in. protokół pertraktacji z dnia 15 sierpnia 1984 r., gdzie według organu określono, że nieruchomość jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Nadto wniosek o wywłaszczenie nieruchomości Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia 23 sierpnia 1984 r., gdzie podobno określono cel wywłaszczenia jako budownictwo mieszkaniowe, budowa osiedla B - C. Jak również wnioski o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości z dnia 16 lutego 1984 r. Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej D w Ł. oraz z dnia 21 maja 1985 r. Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. Organ I instancji podniósł, iż w obydwu wnioskach jako cel wywłaszczenia wskazano budownictwo mieszkaniowe - osiedle mieszkaniowe C. Nadto decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 23 listopada 1979 r., którą podobno ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz udzielono Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę, jak również decyzja z dnia 22 listopada 1984 r., którą anulowano wyżej wymienioną decyzję oraz udzielono Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej D pozwolenia na budowę inwestycji. Na powyższe dokumenty organ I instancji powołuje się wywodząc, iż właśnie w oparciu o nie ustalił cel wywłaszczenia, niemniej jednak wobec fizycznego braku tych dokumentów w aktach administracyjnych w żaden sposób nie jest możliwa zarówno sądowa ale i administracyjna, w ramach II instancji, weryfikacja poprawności dokonanego przez Starostę [...] ustalenia co do celu wywłaszczenia. Jak już zostało podkreślone, takie ustalenie nie może budzić wątpliwości, winno być konkretne i ściśle określone. W niniejszej sprawie organ poczynił ustalenia, których sprawdzenie nie jest możliwe, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów reglamentujących proces dowodowy.

Kolejnego uchybienia, którego nie dostrzegł organ odwoławczy i nie formułował w tym kierunku żadnych wytycznych, należy upatrywać w naruszeniu art. 67, art. 68 i art. 75 § 1 k.p.a. Przywołane przepisy określają, iż organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W szczególności sporządza się protokół oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że ze dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 k.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporządzony dla potrzeb omawianego postępowania protokół kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 12 czerwca 2012 r. jest nieczytelny, zarówno nieczytelny z uwagi na fakt, iż został spisany odręcznie, ale jest również niejasny w swej treści. Warto chociażby wskazać na zapis "(...) działce widoczny ciepłociąg, wodociąg, kanalizacja deszczowa, gaz i telefon. Widoczny hydrant. Wszelkie urządzenia pod ziemią.". Nie jest jasne, a ustaleń tych nie można domniemywać, czy i jaka infrastruktura jest pod ziemią, a która nie. W konsekwencji z materiału dowodowego sprawy nie wynika, czy urządzenia te znajdują się pod powierzchnią ziemi, czy też przebiegają na jej powierzchni (są widoczne?). Wydaje się, że choćby sporządzenie fotografii terenu mogłoby być w tej kwestii pomocne. Zdaniem sadu, okoliczności tej jednak nie ustalił jednoznacznie organ, a ma ona zasadnicze znaczenie dla orzeczenia o zwrocie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable energetyczne czy rury kanalizacyjne nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli, co zresztą w swym orzeczeniu podkreślał Wojewoda (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1831/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt Ii SA/Łd 1051/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1088/99 - niepubl.). Rozstrzygniecie w tym zakresie musi jednak być poprzedzone nie budzącym wątpliwości ustaleniem, jak i gdzie w istocie jest zlokalizowana na nieruchomości taka infrastruktura. Z uwagi na wykazane braki w materiale dowodowym, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie może wypowiedzieć się, czy w stanie faktycznym sprawy przesłanki zwrotowe są spełnione a tym samym, czy zwrot nieruchomości (jej części) jest uzasadniony, czy też nie.

Kwestią wymagającą jednoznacznego rozstrzygnięcia jest także wykazanie przez organy administracji publicznej czy istnieje związek pomiędzy ustalonym celem wywłaszczenia a zrealizowaną na spornej działce infrastrukturą. Nie można bowiem wykluczyć, iż w wyniku rzetelnie przeprowadzonego postępowania organ stwierdzi, iż istniejąca na tej części nieruchomości jest ściśle związana ze zrealizowanym celem wywłaszczenia, a nawet stanowi element tego celu, co zdaje się wynikać z argumentacji prezentowanej przez organ I instancji. Jeżeli bowiem zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowana infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie z uwagi na ustalenie, iż ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia dotyczyłaby zatem i tego elementu całej inwestycji, całego osiedla mieszkaniowego. Organy orzekające muszą tym samym wnikliwie rozważyć i to, że infrastruktura techniczna służąca obsłudze mieszkańców osiedla może być nierozerwalnie z tym osiedlem związana, będąc częścią/elementem tego osiedla. Ustalenie takie musi być natomiast poprzedzone bardzo wnikliwym i jednoznacznym określeniem celu wywłaszczenia.

Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sadowym przyjmuje się, iż celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy/bloki mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Ponadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96 – LEX nr 47337).

Wobec nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście powinności organu omówionych wyżej, rozstrzygnięcia organów obu instancji ocenić należy jako co najmniej przedwczesne. Z kolei istotne braki w zakresie dokumentacji, na którą powołuje się organ I instancji, a nie dostrzeżone przez Wojewodę dodatkowo uniemożliwiają weryfikację przedstawianych, nota bene odmiennych, stanowisk organów.

W ocenie sądu konieczne jest także zwrócenie uwagi na okoliczność, którą organ odwoławczy jedynie zasygnalizował. Wskazując bowiem na możliwość zwrotu nieruchomości zagospodarowanej organ II instancji przywołał uregulowanie przepisu art. 140 ustawy. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy przewiduje, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższego, organ orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest nie tylko do dokonania waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 ustawy, ale też do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie do porównania tych dwóch wartości (zwaloryzowanego odszkodowania i wartości nieruchomości) w celu ostatecznego ustalenia, w jakiej wysokości odszkodowanie ma zostać zwrócone. W tego rodzaju sytuacjach rzeczoznawcy majątkowemu jest zatem zlecane wykonanie operatu szacunkowego, który następnie jest poddawany zasadom postępowania dowodowego, co oznacza chociażby prawo strony do zgłaszania zarzutów i uwag. Sporządzenie zatem takiego dokumentu i związane z jego powstaniem prawa stron postępowania powodują, iż zlecenie jego wykonania w ramach postępowania odwoławczego przekraczałby ramy wyznaczone art. 136 k.p.a. Operat szacunkowy winien zatem zostać sporządzony na zlecenie organu I instancji, tak aby zarówno strony mogły się odnieść do jego treści i zgłosić ewentualne uwagi, jak również aby była możliwa jego weryfikacja przez organ II instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracji publicznej obowiązane będą mieć na uwadze poczynione wyżej rozważania, co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z poszanowaniem podstawowych reguł wynikających wprost z k.p.a., tak aby jego wyniki stały się podstawą wydania prawidłowej decyzji uzasadnionej okolicznościami oraz stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Mając powyższe na uwadze, sąd rozstrzygnął na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

ds