Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1752/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017r., nr [...], II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. o. o. we [...] jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Miejski Konserwator Zabytków we [...] decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], pozwolił na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo - usługowym przy ul. [...] we [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], na podstawie projektu budowlanego pn.: "Przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku biurowo - usługowego", opracowanego w kwietniu 2016 r.

Pismem z 4 listopada 2016 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą we [...], reprezentowana przez adwokata [...], wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na postawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu powyższego wniosku postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2016 r. nr [...], z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy w ww. sprawie.

Pismem z 15 marca 2017 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą we [...], reprezentowana przez adwokata [...], zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. (wskazanym na wstępie), utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia podtrzymał wcześniejszą swoją ocenę.

Wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stwierdził w efekcie, że obowiązkiem organu w pierwszej kolejności jest weryfikacja, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony w danym postępowaniu, czy inaczej: będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał przy tym, że źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Dodał przy tym, że o posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania. Interes prawny trzeba bowiem odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej. Zauważył też, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w drodze postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być więc przyczyny podmiotowe.

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy Minister Kultury wskazał, że właściwość rzeczowa Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] (do wydania kwestionowanej decyzji) wynika z faktu, że roboty budowlane (objęte tą decyzją) dotyczą budynku biurowo - usługowego przy ul. [...] we [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], znajdującego się na terenie układu urbanistycznego [...] we [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] maja 1967 r. pod nr [...], stanowiącego własność inwestora [...]Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą we [...]. Jak wynika z akt, [...] sp. z o. o. z siedzibą we [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytów we [...] z [...] maja 2016 r. nr [...]. Skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny z faktu posiadania własności budynku położonego przy ul. [...] we [...], sąsiadującego z budynkiem objętym pracami budowlanymi, który jest objęty ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto budynek ten stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji z [...] lutego 1962 r. pod nr A[...]. Budynek przy ul. [...], w ocenie Spółki, stanowi jeden z najcenniejszych zabytków epoki modernizmu na terenie [...], klasy europejskiej. Natomiast realizacja prac budowlanych przy budynku sąsiednim spowoduje zasłonięcie widoku od ul. [...] i naruszenie charakteru historycznej zabudowy całego otoczenia. Zdaniem skarżącej Spółki, właściciele a także użytkownicy wieczyści sąsiednich budynków są stronami postępowania konserwatorskiego w sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa, zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków i w ten sposób oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną. Spółka wskazała także na niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] rejonu [...] - część A, które budynkowi [...] przy ul. [...] i jego części stanowiącej charakterystyczny emblemtyczny, wyróżniający z otoczenia wykusz przyznają ochronę jako "punktowi szczególnemu". W ocenie skarżącej brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny przedłożonego do wniosku projektu budowlanego oraz sprzeczność pomiędzy poszczególnymi elementami decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], powinno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

Dostrzegając powyższe, Minister Kultury podtrzymał następnie swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2017 r., że właściciele budynków sąsiednich nie są stronami postępowania konserwatorskiego, co także potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, na które to w tym miejscu wskazał. Podał jednocześnie, że powoływany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2073/11 oraz poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/10, nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Jak bowiem zauważył, powyższe rozstrzygnięcia dotyczą pozwolenia konserwatorskiego wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m. in. podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, podczas gdy kwestionowana decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, i dotyczy prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Mając na uwadze powyższe stwierdził, że skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł przy tym, że skarżąca zarówno w treści wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała przede wszystkim na aspekty estetyczne związane z kwestionowanymi pracami budowlanymi w budynku przy ul. [...], na które zgodę udzielił Miejski Konserwator Zabytków we [...] decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], a które w jej ocenie będą miały negatywny wpływ na wygląd zabytkowego budynku przy ul. [...], którego jest właścicielem. Powyższe okoliczności przesądzają o istnieniu interesu faktycznego nie zaś interesu prawnego.

Nadto, organ podał, że nie mógł odnieść się w sprawie do zarzutów Spółki o charakterze merytorycznym, dotyczących rażącego naruszenia prawa, w tym zarzutów dotyczących niezgodności z miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego, z uwagi na proceduralny charakter wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że odniesienie się do powyższych argumentów byłoby możliwe dopiero podczas merytorycznego badania legalności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], w postępowaniu wszczętym na wniosek uprawnionego podmiotu. Na etapie stosowania art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. Wyjaśnił także, że okoliczność uznania skarżącej Spółki za stronę w innych postępowaniach dotyczących budynku przy ul. [...] we [...], nie może stanowić podstawy do przyznania jej przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie, ponieważ organy administracji publicznej są zobligowane do ustalania kręgu stron na nowo w każdej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem postępowaniem nowym i odrębnym od postępowania zakończonego decyzją której dotyczy.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2017 r., Spółka [...] z siedzibą we [...] zarzuciła naruszenie:

art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej zabytek klasy europejskiej i należącej jednocześnie do tego samego, objętego ochroną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zespołu urbanistycznego, co obiekt w stosunku, do którego wydawane jest na postawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenie konserwatorskie, mający obowiązek "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" (art. 5 pkt 3 powołanej ustawy) nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego i nie jest uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej takie pozwolenie konserwatorskie,

art. 7 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., poprzez brak rozważenia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uzasadniających istnienie interesu prawnego strony skarżącej i jej udział w postępowaniu,

art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia od przyjętej przez organ praktyki oceny statusu strony w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, w tym dotyczącej również obszaru [...] we [...] decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2015 r. znak: [...],

art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia dowodu w postaci opinii konserwatorskiej dr hab. inż. arch. [...] oraz dr hab. inż. arch. [...] z czerwca 2017 r. na okoliczność negatywnego wpływu inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim nr [...] z [...] maja 2016 r. na stanowiący własność strony budynek [...] jako zabytek, zgłoszonego wnioskiem dowodowym strony skarżącej - pismem z 19 czerwca 2017 r., nadanym przez stronę listem poleconym w placówce Poczty Polskiej w dniu 19 czerwca 2017 r., a doręczonym do organu w dniu 22 czerwca 2017 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, mimo iż treść powyższej opinii zdecydowanie potwierdza negatywny wpływ inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim na zabytek - budynek [...], co narusza uprawnienia i obowiązki strony skarżącej z art. 4 pkt 2 oraz art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Podnosząc powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] marca 2017 r., a także: o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazane na wstępie zarzuty zostało w sposób szczegółowy rozwinięte.

W odpowiedz na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, tj. w budynku położonym w strefie chronionego układu urbanistycznego [...] we [...]), a to, z przyczyn podmiotowych – braku interesu prawnego po stronie wnoszącego o unieważnienie. Rozstrzygnięcie to opiera się na założeniu, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, nie mają przymiotu strony w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na prowadzenie robót na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki. Powyższe stanowi (jak zdaje się przyjmować organ) zasadę w sprawach dotyczących pozwoleń konserwatorskich (wydawanych w oparciu o ww. przepis) i czyni koniecznym zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Oceny tej, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy - nie można uznać za prawidłową.

I tak, rozwijając to stanowisko, Sąd przede wszystkim zauważa, że zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Nie wykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Niemniej, przeprowadzenie takiego postępowania w niektórych sytuacjach należy uznać za niezbędne dla właściwego zastosowania przepisów prawa, tj. wówczas, gdy samo żądanie – podanie w sposób bezsporny kwestii tej nie wyjaśnia i konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. W sytuacji więc, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją o charakterze formalnym.

Sąd zauważa nadto, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich; wobec tego - w sprawach tych zastosowanie znajduje zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a. Zważyć także w tym kontekście trzeba, że celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym pozwoleń konserwatorskich, jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem polega w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązek ten, jak wynika z treści tego przepisu, spoczywa na właścicielu bądź posiadaczu zabytku wpisanego do rejestru i zasadniczo nie dotyczy osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Dlatego też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się co do zasady, że "jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania", a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r., sygn. akt II OZ 821/12, wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1880/12, wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 772/12). Niemniej, w innym orzeczeniu - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską" (v. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2073/11). Podobnie NSA wypowiedział się w wyroku z 16 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2519/13 formułując następujących tezę: "Jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."

W konsekwencji, zdaniem Sądu, istnienie legitymacji procesowej w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w tym: w oparciu o pkt 1 tego przepisu), nie jest zagadnieniem oczywistym, wymaga oceny, która to powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy. W zależności też od okoliczności, kwestia ta może wymagać zapoznania się dokumentami, czy przeprowadzenia stosownych ocen i analiz, a to: winno mieć miejsce tylko w toku postępowania.

Taka też sytuacja, wymagająca uruchomienia postępowania, występuje w niniejszej sprawie; Sąd ocenia bowiem, że kwestia przymiotu strony skarżącej Spółki nie jest na tyle oczywista, aby mogła być rozważana w fazie wstępnej. Kwestia ta wymagała zbadania przez organ w toku wszczętego postępowania, a to: wobec treści wniosku i okoliczności w nim przywołanych, nadto dokumentów załączonych w celu ich potwierdzenia – mających wskazywać na interes prawny skarżącej w uruchomieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] maja 2016 r . nr [...], zezwalającej na roboty budowlane w budynku biurowo – usługowym przy ul. [...] we [...]. Tymczasem Minister Kultury w uzasadnieniu swojego orzeczenia, oprócz przedstawienia przebiegu sprawy i stanowiska skarżącej, stwierdził jedynie, że nie wykazała ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., i nie odniósł się tym samym do argumentacji przez nią przedstawionej, co stanowi istotne uchybienie tego organu.

Zważyć przy tym należy, że skarżąca wywodząc swój przymiot strony wskazywała konsekwentnie na to, że jest właścicielem zabytkowego budynku [...], zlokalizowanego przy ul. [...] we [...], sąsiadującego z budynkiem, którego dotyczący kwestionowane pozwolenie konserwatorskie oraz, że jej budynek, wpisany indywidulanie do rejestru zabytków pod nr [...] (na podstawie decyzji z [...] lutego 1962 r.), umiejscowiony jest w tym samym, objętym ochroną jako zabytek, zespole urbanistycznym (tj. zespole urbanistycznym [...] we [...], wpis do rejestru zabytków z [...] maja 1967 r.), co budynek przy ul. [...] (zarządzeniem Prezydenta RP z 8 września 1994 r. uznanym za "Pomnik Historii"), jak również, że budynek ten (stanowiący jej własność) znajduje się w jednej -z sąsiednim budynkiem przy ul[...]- strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podnosząc jednocześnie wyznaczenie w tymże planie miejscowym modernistycznego, emblematycznego wykusza budynku [...] jako podlegającego ochronie "punktu szczególnego" (§ 7 pkt 16 i § 8 ust. 4 pkt 4 a także § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) i § 5 pkt 14 tej uchwały w związku z ustaleniami rysunku planu - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] rejonu [...] - część "A" - w związku z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Skarżąca równie konsekwentnie powoływała się przed organem na treść art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wywodząc, że w jej przekonaniu prace objęte kwestionowanym pozwoleniem konserwatorskim mają negatywny wpływ na zabytek stanowiący jej własność (wobec którego to ma obowiązki związanie z zabezpieczeniem i utrzymaniem w należytym stanie), co więcej – prace te godzą w postanowienia ww. planu miejscowego (w tym te, które w sposób szczególny traktują zabytkowy budynek będący jej własnością). Co przy tym istotne, w celu wykazania wpływu spornych prac na jej nieruchomość, dołączyła do akt opinię konserwatorską z czerwca 2017 r.

Interes prawny skarżącej we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia konserwatorskiego opierał się zatem na tym, że wydane (a kwestionowane przez nią) pozwolenie ingeruje w sferę praw jej przysługujących, w tym: rodzi po jej stronie dodatkowe obowiązki. To, czy w istocie taka sytuacja może choćby potencjalnie mieć miejsce, nie zostało przez organ w żaden sposób rozważone. Żaden z argumentów, obszernie prezentowanych przez Spółkę a mający świadczyć o jej interesie prawnym w sprawie, nie został przez organ należycie oceniony. Co więcej, Minister Kultury wadliwie odstąpił w niniejszej sprawie od wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, błędnie przyjmując, że kwestia interesu prawnego tego podmiotu nie wymaga postępowania wyjaśniającego, a w efekcie – błędnie stosując art. 61a § 1 k.p.a., a przy tym naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać; ponownie rozpatrując podanie skarżącej, organ zobligowany będzie wszcząć postępowania nieważnościowe z jej wniosku i w pierwszej kolejności rozważyć jej interes prawny w sprawie; w tym zaś kontekście winien wziąć pod uwagę prezentowane przez skarżącą stanowisko, mając przy tym na uwadze, że o interesie prawnym skarżącej świadczyć mogą przepisy prawa w ujęciu szerokim, w tym ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również, że stwierdzenie istnienia przymiotu strony opiera się na potencjalności naruszenia prawa, a nie na stwierdzeniu tego naruszenia.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.