Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1014/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2115
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1966/19 w sprawie ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1966/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie uchylenia odmowy wpisu na listę radców prawnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z dnia [...] lutego 2019 r. Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych M. R. (dalej jako: "wnioskodawca", "uczestnik postepowania") odmówiła wpisu na listę radców prawnych wnioskodawcy. W uzasadnieniu wskazano, że nie spełnia on wymagań wpisu na listę radców prawnych wynikających z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2115, dalej jako: "u.r.p."). Czynnikiem dyskwalifikującym była ocena dotychczasowego zachowania wnioskodawcy polegającego na świadomym podejmowaniu działań sprzecznych z prawem w zakresie wykonywania zawodu adwokata w formie kancelarii adwokackiej, przy jednoczesnym pozostawaniu w stosunku pracy. Naganną postawę moralną potwierdziła rozmowa wnioskodawcy z członkami Zespołu ds. Wpisów Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie przeprowadzona 11 października 2018 r., w trakcie której stwierdził, że ma świadomość, że jego zachowanie stanowi delikt dyscyplinarny.

Od powyższej uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych wnioskodawca wniósł odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, które uchwałą z dnia [...] maja 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych uznając, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt. 5 u.r.p., albowiem okolicznością dyskwalifikującą jego zachowanie w powołanym kontekście jest fakt wykonywania zawodu adwokata będąc jednocześnie zatrudnionym na podstawie stosunku pracy w Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie świadome naruszanie dyspozycji art. 4b ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1184 ze zm., dalej jako: "u.p.a."). Jednocześnie Prezydium wskazało, że działanie stanowiące naruszenie obowiązujących reguł miało charakter ciągły, trwający praktycznie miesiąc, oraz że od powołanego zachowania nie upłynął znaczny okres czasu, bowiem czyn wnioskodawcy miał miejsce niecały rok temu. Brak jest zatem jakiejkolwiek gwarancji, że będzie on w sposób właściwy wykonywał zawód radcy prawnego.

Od uchwały Prezydium Krajowej Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych wnioskodawca złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, który uchylając powyższe uchwały organów samorządu radcowskiego, wskazał, że odnosząc się do przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., należało zweryfikować dotychczasową postawę wnioskodawcy przez pryzmat zasad etycznych i moralnych, a istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na zarzut, czy organy samorządowe dokonały wadliwej wykładni art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., pomijając ważne kwestie niezbędne przy precyzowaniu oceny dotychczasowego zachowania kandydata. Minister Sprawiedliwości wyjaśnił m.in., że to, czy dana osoba daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, w ujęciu ww. przepisu, powinno się opierać na rozważeniu całokształtu dotychczasowej postawy kandydata (jego cech charakteru i zachowania), a nie wyłącznie jednego zachowania (nawet jeżeli miało charakter ciągły, trwający prawie miesiąc), które nie zostało poddane ocenie właściwego organy samorządu adwokackiego, a zatem nie wiadomo w jaki sposób zakończyłyby się w przypadku jego merytorycznego rozpatrywania, jeżeli w ogóle doszłoby do takiej oceny. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, uchwały o odmowie wpisu na listę radców prawnych powinny być uzasadnione w sposób szczególnie staranny tzn. ocena całego materiału dowodowego winna zostać dokonana w sposób wyjątkowo dogłębny i wyważony.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyło Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uwzględniając perspektywę czasową, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc do czasu wydania uchwały przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych niecały rok od naruszenia przez uczestnika postępowania normy wynikającej z art. 4b ust. 1 pkt. 1 u.p.a., organy samorządu zawodowego, prawidłowo oceniły powyższe zachowanie uczestnika postępowania, od którego, jako profesjonalnego pełnomocnika wymagać należało przestrzegania obowiązujących go norm prawnych dotyczących wykonywanego przez niego zawodu zaufania publicznego. Świadome naruszenie tych norm przez adwokata, w tej perspektywie czasowej, determinuje zdaniem Sądu dotychczasowe zachowanie uczestnika postępowania i ocenę tego zachowania przez pryzmat wymogów jakie stawiane są osobom wykonującym prawnicze zawody zaufania publicznego, które muszą cechować się nieskazitelnością charakteru oraz gwarantować rękojmię prawidłowego wykonywania tego zawodu.

Sąd uznał, że organy samorządu radcowskiego słusznie bowiem uznały, że zachowanie uczestnika postępowania negatywnie wpływało na jego wizerunek jako osoby wykonującej zawód zaufania publicznego tak, że w chwili podejmowania uchwał przez te organy, niemożliwe było stwierdzenie, że uczestnik postępowania cechował się nieskazitelnością charakteru, a w konsekwencji gwarantował rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

II

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 1 pkt 5 u.p.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd stanowiska, że przy precyzowaniu oceny dotychczasowego zachowania kandydata, można pominąć kwestię analizy całokształtu jego postawy, w tym w szczególności dotychczasowej niekaralności, braku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i opinii z miejsca pracy,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, że:

– brak odniesienia się w uzasadnieniach uchwał organów wpisowych samorządu zawodowego do opinii Wiceprezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia 1 lutego 2016 r. oraz okoliczności dotychczasowej niekaralności karnej i dyscyplinarnej uczestnika postępowania nie miało istotnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w tych uchwałach,

– Minister Sprawiedliwości naruszył prawo przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. uchylającej uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2019 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie odmowy wpisu uczestnika postępowania na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie, podczas gdy do naruszenia prawa nie doszło, bowiem dokonując oceny stanowiska organów wpisowych Minister Sprawiedliwości działał na podstawie i w granicach prawa, dokonując jej weryfikacji.

Na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 oraz § 2 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

III

Uczestnik postępowania przedstawił stanowisko, w którym przychylił się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Sprawiedliwości.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że w rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości uchylając uchwały obu instancji organów samorządu radcowskiego błędnie uznał, że organy samorządu radcowskiego, dokonały błędnej wykładni art.24 ust.1 pkt 5 u.r.p., pomijając istotne okoliczności odnoszące się do dotychczasowego zachowania kandydata na radcę prawnego.

W związku z powyższym podkreślić należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy tym, zauważyć należy, że z art. 176 § 1 p.p.s.a. wynika, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać korespondujące ze stawianymi zarzutami ich rozwinięcie, co oznacza nie tylko obowiązek wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone przez sąd administracyjny pierwszej instancji, lecz w odniesieniu do przepisów prawa materialnego również obowiązek wykazania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie tych przepisów prawa (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w odniesieniu natomiast do przepisów postępowania, obowiązek wykazania (uprawdopodobnienia) wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ponadto należy wskazać, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość stawiane na ich podstawie zarzuty (por. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), ocena ich zasadności nie może pomijać tego, że z zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają właśnie zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; zob. również wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

W tym stanie rzeczy należy uznać za bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

W ocenie NSA nie jest również zasadny zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć więc należy, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (por. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 24 ust.1 pkt 5 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji uznał, iż przy precyzowaniu oceny dotychczasowego zachowania kandydata można pominąć kwestię analizy całokształtu jego postawy, w tym w szczególności dotychczasowej niekaralności, braku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i opinii z miejsca pracy.

Przedstawione wyżej stanowisko autora skargi kasacyjnej jest całkowicie błędne, bowiem wbrew twierdzeniom kasatora Sąd pierwszej instancji przy ocenie zaistnienia przesłanek z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., brał pod uwagę wskazane wyżej okoliczności dotyczące dotychczasowego zachowania kandydata na radcę prawnego. W szczególności Sąd pierwszej instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji uwzględnił takie okoliczności jak niekaralność uczestnika postępowania, brak prowadzenia wobec niego postępowań dyscyplinarnych oraz pozytywną opinię z dotychczasowego miejsca pracy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (strona 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności i zestawiając je z tym, że w okresie wykonywania zawodu adwokata uczestnik postępowania pozostawał w stosunku pracy z Prokuratorią Generalną Skarbu Państwa zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność ta stanowi naruszenie zakazu określonego w art.4b ust.1 pkt 1 u.p.a., który to przepis stanowi, że adwokat nie może wykonywać zawodu jeżeli pozostaje w stosunku pracy. W tym stanie rzeczy trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowe jest stanowisko organów samorządu radcowskiego wskazujące na to, że świadome naruszenie wspomnianego zakazu przez adwokata w relacji do pozostałych okoliczności związanych z dotychczasowym zachowaniem kandydata na radcę prawnego daje podstawę do przyjęcia, że kandydat nie wykazał cechy w postaci nieskazitelności charakteru a w konsekwencji powoduje, że kandydat nie dawał rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, które wskazuje, że o nieskazitelności charakteru świadczą takie cechy - ze sfery etyczno-moralnej - jak uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem, przy czym ocenie powinno podlegać postępowanie danej osoby zarówno na płaszczyźnie zawodowej jak i prywatnej. Ponadto o nieskazitelności charakteru świadczy pełna wiarygodność i odpowiedzialność, całkowite zaufanie, jakie można żywić do danej osoby oraz brak jakichkolwiek okoliczności negatywnych podważających tę cechę.

Natomiast na pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego składają się dwa elementy, a mianowicie cechy charakteru oraz taki zespół zachowań (dotychczasowe zachowanie) osoby ubiegającej się o wpis, które świadczą o jej wiarygodności w sferze zawodowej. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że brak rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego jest implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 458/10; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2074/13, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 457/20).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.