Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2803/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G., K.S., B. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2023r., sygn. akt II SA/Łd 511/23 oddalającego sprzeciw A. G., K.S., B. S. i M. S. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Łd 511/23) - działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") – oddalił sprzeciw A. G., K.S. B. S. i M. S. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia

17 kwietnia 2023 r. nr [...], którą to decyzją organ - działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 września 2022 r. nr [...]: 1) ustalającą odszkodowanie w wysokości 150.865,00 zł za szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę linii 110 kV relacji [...]; 2) przyznającą kwotę odszkodowania: A.G., K. S., M.S., B.S. (następcom prawnym wnioskodawcy); 3) zobowiązującą PGE Dystrybucja S.A. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna - i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. G., K.S. B. S. i M. S. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, (cyt.): "naruszenie art. 136 par. 1 kpa oraz art. 138 par. 2 kpa - w ocenie skarżących dowody zebrane w sprawie są w pełni wystarczające do wydania, po wielu latach postępowania, merytorycznej decyzji w sprawie. W przypadku ustalenia ewentualnej konieczności aktualizacji lub uzupełnienia operatu wobec zakresu zebranego materiału dowodowego i 3 operatów różnych biegłych w sprawie wydaje się, że czynności te mogły być dokonane przez organem II instancji w trybie art. 136 kpa i nie było w związku z tym podstaw do uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania, bowiem istotny zakres sprawy został już rozstrzygnięty i ustalono wysokość odszkodowania, a ewentualne uzupełnienie, aktualizacja lub wyjaśnienia są możliwe do uzyskania w toku postępowania przed organem II instancji. Podsumowując uzasadnienie powyższych zarzutów w ocenie skarżących były podstawy do wydania w sprawie decyzji merytorycznej, a ewentualnie do zastosowania art. 136 par. 1 kpa i wszystkie ewentualne braki wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy przyjęciu rzeczywiście, że nie są to kwestie już wyjaśnione lub nieistotne, co jest stanowiskiem skarżących, mogłyby być uzupełnione w tym trybie bez kolejnego uchylenia sprawy do rozpoznania organowi I instancji i bez powodowania nieskończonego rozpoznawania przez system administracyjny tej samej sprawy".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżące wnosiły o zmianę zaskarżanego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 17 kwietnia 2023r. oraz zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy, polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów.

Uwzględniając przywołane wyżej regulacje prawne, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym, uznając, że podlegała ona oddaleniu. Wyjaśnić bowiem należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który - jak stanowi przepis art. 174 p.p.s.a. - można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ - w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzutach dotyczących naruszenia cyt.: "art. 136 par.1 kpa oraz art. 138 par. 2 kpa".

W związku z tym należy w pierwszej kolejności podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a więc tym samym, Sąd Wojewódzki nie mógł w/w przepisów procedury administracyjnej naruszyć. W tym zakresie - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - wymagane było zatem powiązanie ww. przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego powiązana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, a co czyni omawiany zarzut nieprawidłowym przede wszystkim pod względem konstrukcyjnym.

Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że zarzut oparty na "art. 136 par.1 kpa oraz art. 138 par. 2 kpa" Naczelny Sąd Administracyjny miałby rozpoznawać w kontekście uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) - czyli rozumiany jako błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. - to stwierdzić należy, iż tak sformułowane zarzuty nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. W okolicznościach niniejszej sprawy próba kwestionowania wyroku Sądu I instancji tylko za pomocą art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. była bowiem niewystarczająca dla dokonania przez Sąd Kasacyjny kontroli instancyjnej, a co przekładało się na nieskuteczność skargi kasacyjnej.

Przepis art. 136 § 1 k.p.a. wprowadza jedynie uprawnienie dla organu odwoławczego do przeprowadzenia (z urzędu lub na wniosek) uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie. Natomiast po myśli art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zatem z powyższego wynika, cytowany przepis jest przepisem wynikowym (blankietowym) a zatem dla skutecznego podważenia prawidłowości jego zastosowania przez organ II instancji koniecznym było powiązanie go z innymi przepisami prawa materialnego bądź procesowego, a które - w ocenie skarżących – organ II instancji naruszył w stopniu istotnym a Sąd Wojewódzki naruszeń tych nie zauważył.

Tymczasem przedmiotowa skarga kasacyjna zarzutów takich nie zawiera.

Wyjaśnić także w tym miejscu wypada, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należało oceniać w rozpoznawanej sprawie przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć w niej zastosowanie. Jeśli zaś zakres postępowania wyjaśniającego determinują w danej sprawie przepisy stanowiące podstawę jej rozstrzygnięcia merytorycznego, to te kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny pominięte. W rezultacie zatem oznacza to, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, wprawdzie ocenia jedynie istnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć w tej sprawie zastosowanie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że Sąd I instancji, oddalając sprzeciw A. G., K. S., B. S. i M. S. od opisanej na wstępie decyzji Wojewody [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r. uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił bowiem pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy, sporządzony 30 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. G.– z uwagi na jego wadliwość - nie mógł stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia odwoławczego, a co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Operat ten - jak przyjął Sąd Wojewódzki za Wojewodą - został jednak sporządzony z pominięciem dwóch zasadniczych kwestii. Pierwsza, dotyczyła naruszenia art. 170 p.p.s.a., poprzez sporządzenie operatu przez biegłą w sposób nieodpowiadający wskazaniom zawartym w wydanym wcześniej w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 629/17, w którym Sąd ten uznał za zasadne obliczenie szkody – obniżenia wartości nieruchomości w odniesieniu do całej nieruchomości, ale z uwzględnieniem poszczególnych stref, skutkujących różnym wpływem urządzenia na nieruchomość i sposób korzystania z niej. Sąd podkreślał, bowiem, że nie sposób przyjąć, iż za każdym kolejnym razem, gdy sporządzany zostaje operat szacunkowy przez innego autora może on abstrahować od oceny prawnej zawartej w zapadłych w toku postępowań sądowych orzeczeń sądowych, które - co prawda - odnosiły się do operatu innego autora (wcześniej sporządzonego), ale jednak zawierały wypowiedzi wiążące co do zasad wyceny dokonywanej w tych określonych okolicznościach sprawy. Jeżeli zatem we wcześniejszym wyroku Sąd zaprezentował stanowisko, że utrata wartości dotyczyła całej nieruchomości według oznaczonych stref, to nie było dopuszczalne, aby w ponownym postępowaniu wyprowadzać twierdzenia odmienne. Tymczasem - jak skazał Sąd Wojewódzki - biegła oszacowała zmniejszenie wartości nieruchomości wyłącznie na obszarze pasa 16 metrów.

Po drugie, Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że biegła nie uwzględniła w procesie szacowania wartości nieruchomości ustaleń decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego [...] z 19 maja 1975 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii 110 kV [...], a co doprowadziło do niewłaściwego określenia przeznaczenia szacowanej nieruchomości i tym samym pominięcia omawianej kwestii przy doborze nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia i niewątpliwie mogło mieć wpływ na wartość końcową odszkodowania.

Z powyższego wynika, iż zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miały kwestie: związania organu oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny oraz zagadnienia materialnoprawne, które determinowały zakres postępowania dowodowego, jaki Wojewoda nakazał ponownie przeprowadzić organowi I instancji

w oparciu o przepisy art. 77 i 80 k.p.a. W związku z tym, kwestionując wyrażony

w niniejszej sprawie pogląd o konieczności ustalenia szerokości pasa eksploatacyjnego, wynikający z wydanego wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 629/17, skarżące powinny podnieść zarzuty odnoszące się do związana sądu, organu czy biegłej w/w wyrokiem tj. przepisy art. 153 p.p.s.a. lub 170 p.p.s.a. Zarzucając natomiast Sądowi Wojewódzkiemu wadliwość stanowiska co do pominięcia przez biegłą ustaleń wynikających z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii energetycznej, czego wynikiem było niewłaściwe ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości pod przedmiotową infrastrukturę, należało wskazać chociażby stosowne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady ustalania wartości nieruchomości dla celów odszkodowania, a które w związku z takim twierdzeniem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył. Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej, jak wyżej wspomniano, zabrakło odniesienia się do tych przepisów w kontekście naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo zatem obszernych wywodów, zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okoliczność ta uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną w tym zakresie.

W takiej zatem sytuacji stwierdzić należy, że brak było podstaw do podważenia prawidłowości wyroku Sądu Wojewódzkiego, a co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.