Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2904/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 11art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (Nr [...]) Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą w części zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. na prowadzenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] przez M. S.A. w W. (dalej: strona, skarżąca).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 263, z późn. zm.) oraz w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1854).

Jak wynika z akt, pismem z dnia [...] września 2014 r. uzupełnionym pismami z dnia [...] września, [...] grudnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. przedsiębiorca M. S.A. zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] w zakresie wydłużenia o 2 lata terminów dotyczących zatrudnienia i jego utrzymania, o 7 lat terminu poniesienia wydatków inwestycyjnych w pierwszym etapie i o 5 lat i 9 miesięcy w drugim etapie inwestycji, a także o prolongatę terminu zakończenia inwestycji o 6 lat i 3 miesiące. Dodatkowo przedsiębiorca zwrócił się z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w zezwoleniu w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy.

Po rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą zmiany zezwolenia w zakresie przedłużenia terminów realizacji warunków zezwolenia dotyczących zatrudnienia, poniesienia nakładów inwestycyjnych i zakończenia inwestycji, uznając, że wnioskowana modyfikacja przedsięwzięcia inwestycyjnego będąca wynikiem decyzji Spółki skutkuje zasadniczą zmianą jego kształtu i odbiega od założeń przedstawionych organowi udzielającemu zezwolenie, a także powoduje, iż wątpliwości budzi realność realizacji pierwotnych założeń inwestycyjnych, będących przedmiotem oceny Zarządzającego strefą.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik M. S.A. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przedłużenia terminów realizacji warunków określonych w pkt I ppkt 1, 2 i 3 zezwolenia. Pełnomocnik Spółki nie kwestionował natomiast rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zmiany oznaczenia podmiotu.

Pełnomocnik Spółki zarzucił, że decyzja Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7,11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 263, z późn. zm.), dalej zwanej kpa, oraz prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) dalej zwanej ustawą o sse.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Nr [...] w części odmawiającej zmiany terminów realizacji warunków zezwolenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii zasadności rozstrzygnięcia, które zapadło w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2014 r. uznał, że argumenty przedstawione przez pełnomocnika M. S.A. nie dają podstaw do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Zaznaczył, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik błędnie ustalił żądanie Spółki w zakresie wydłużenia terminów na poniesienie wydatków inwestycyjnych w II etapie inwestycji oraz terminu zakończenia inwestycji. Spółka wnioskowała o wydłużenie terminu na poniesienie 25 387 000 zł o 5 lat i 9 miesięcy, a nie jak wskazał to pełnomocnik o 6 lat, a terminu zakończenia inwestycji o 6 lat i 3 miesiące, a nie o 6 lat.

W ocenie organu, nie można zgodzić się z zarzutem niewłaściwego zastosowania przez organ art. 19 ust. 4 ustawy o sse polegającego na przyjęciu, że pomimo tego, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały negatywne przesłanki zmiany zezwolenia to Minister Gospodarki odmówił zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Otóż należy podkreślić, że w przedmiotowym postępowaniu podstawą wydania decyzji był art. 19 ust. 4, ale w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o sse na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1854), a - nie jak błędnie przyjął pełnomocnik Spółki - w brzmieniu obowiązującym od 6 stycznia 2015 r., tj. dnia wejścia w życie ww. nowelizacji ustawy. Przedsiębiorca złożył wniosek o zmianę zezwolenia [...] września 2014 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o sse z 2014 r. Zatem zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o sse, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez Spółkę wniosku, minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie i ustalić korzystniejsze niż dotychczasowe warunki prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. Z literalnego brzmienia tegoż przepisu wynika, że możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny, gdyż przesądza o tym użyte w tym przepisie określenie "może". Poza tym oznacza to, że przepis ten oparty jest na uznaniu administracyjnym i to ocenie organu ustawodawca pozostawił kwestię orzeczenia w danej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedstawiona we wniosku modyfikacja przedsięwzięcia inwestycyjnego, które ma być realizowane w ramach zezwolenia Nr [...] skutkuje zasadniczą zmianą jego kształtu i odbiega od założeń przedstawionych organowi udzielającemu zezwolenie, a także powoduje, iż wątpliwości budzi realność realizacji pierwotnych założeń inwestycyjnych, będących przedmiotem oceny Zarządzającego strefą. Zauważył, że wnioskowana zmiana projektu inwestycyjnego jest wynikiem autonomicznej decyzji Spółki i nie może zostać uznana jako okoliczność niezależna od przedsiębiorcy. Jeszcze raz podkreślił, że zakres inwestycji opisany we wniosku nie był uwzględniony w ofercie przedłożonej do rokowań mających na celu uzyskanie zezwolenia. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiącego element oferty" nr 1 do rokowań [...] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] przedstawiono czasowy i wartościowy harmonogram realizacji inwestycji. Analiza wniosku wskazuje, że plany inwestycyjne Spółki dotyczące przedsięwzięcia objętego przedmiotowym zezwoleniem zasadniczo różnią się od założeń przedstawionych na etapie ubiegania się o zezwolenie. Zaktualizowany na potrzeby postępowania w sprawie zmiany zezwolenia harmonogram określający wartość i rodzaj wydatków inwestycyjnych potwierdza radykalną zmianę zakresu przedsięwzięcia inwestycyjnego istotnie wykraczającą poza plany inwestycyjne Spółki przedstawione do oceny w toku rokowań zakończonych udzieleniem zezwolenia Nr [...]. W ramach inwestycji objętej zezwoleniem planowano m.in. zakup w 2011 r. obiektu produkcyjnego za kwotę 10 min zł. Tymczasem zgodnie ze zmienioną koncepcją inwestycji podjęto decyzję o jego dzierżawie. Z porównania rodzaju wydatków wynika, że planowane pierwotnie środki trwałe mają być zastąpione innymi, np. maszyną drukującą w technologii fleksograficznej. Zakup niektórych odłożono na dalszą perspektywę czasową (maszyna konwertingowa nowej generacji), jak również wycofano się z nabycia części maszyn (dodatkowe maszyny i urządzenia o wartości 6,3 min zł). Spółka wycofała się również z zakupu trzeciej maszyny drukującej w technologii offsetowej, przenosząc podobną ze swojej fabryki zlokalizowanej w [...]. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że projekt, który Spółka zmierza zrealizować w nowych terminach, to inny projekt inwestycyjny, niż ten, który był przedmiotem oceny organu udzielającego zezwolenia. W ocenie organu potwierdzeniem, że jest to nowy projekt inwestycyjny jest także fakt, że - jak wskazano we wniosku o zmianę zezwolenia - "W wyniku przejęcia z dniem [...] lipca 2011 r. przez [...] M., spółka musiała wstrzymać wszystkie ważniejsze inwestycje, co w rezultacie oznaczało odstąpienie od realizacji przyjętego przez W. na lata 2011 - 2016 planu rozwoju".

W ocenie organu tak znaczące wydłużenie terminów realizacji inwestycji i reorganizacja procesu produkcji pozwala na stwierdzenie, że Spółka odstąpiła od realizacji inwestycji w kształcie zaakceptowanym przez Komisję ds. rokowań i przez Zarządzającego strefą i rozważa realizację w dłuższym horyzoncie czasowym nowego, innego projektu inwestycyjnego.

Organ podkreślił, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy uwzględniony został również interes społeczny. Oznacza to, że oprócz przesłanek ustawowych pozwalających lub nie pozwalających na zmianę zezwolenia, organ wziął po uwagę również dodatkowe kryteria, które nie pozwoliły na wydanie korzystnego orzeczenia, co w świetle przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse jest dopuszczalne. Analiza skutków pozytywnego rozpatrzenia wniosku Spółki w kontekście interesu społecznego, rozumianego jako interes pozostałych przedsiębiorców, prowadzi do konkluzji, iż ewentualna zmiana zezwolenia może negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. Zmiana zezwolenia prowadziłaby bowiem do dodatkowego uprzywilejowania przedsiębiorcy względem innych podmiotów prowadzących działalność poza strefą jak również wobec przedsiębiorców, którzy potencjalnie mogą w obecnym stanie prawnym uzyskać zezwolenie na analogiczną działalność w podobnej lokalizacji, jak Spółka, tj. na obszarze należącym do podregionu [...]. Zmiana zezwolenia zgodnie z wnioskiem, oznaczająca w rzeczywistości zgodę Ministra Gospodarki na zasadniczą zmianę kształtu i terminu realizacji inwestycji w stosunku do przedsięwzięcia będącego przedmiotem oceny na etapie ubiegania się Spółki o zezwolenie, pozwoliłaby na uniknięcie weryfikacji tego projektu przez podmiot udzielający zezwolenia. Umożliwiłaby również na zastosowanie korzystniejszych regulacji dotyczących udzielania pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym w specjalnych strefach ekonomicznych, niż obowiązujące obecnie, tj. wynikające z Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu transponowanego do prawa krajowego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 465) w drodze nowelizacji z listopada 2014 r. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r. zmieniające ww. rozporządzenie w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom (...) (Dz. U. poz. 1755), które wprowadziło bardziej restrykcyjne zasady udzielania pomocy publicznej. Duzi przedsiębiorcy planujący inwestycję w województwie mazowieckim, a więc w regionie, w którym inwestycję miała zrealizować Spółka, nie mogą już uzyskać zezwolenia na projekt dotyczący działalności analogicznej jak działalność prowadzona dotychczas (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o pomocy w sse). W przypadku pomocy na dywersyfikację działalności koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą muszą obecnie przekraczać o co najmniej 200% wartość księgową ponownie wykorzystywanych aktywów. Do przedsiębiorców inwestujących w podregionie [...], a więc także w O., zastosowanie ma intensywność pomocy na poziomie 20%, a nie 40%, jak w roku 2010. Podkreślić należy w tym miejscu, że w myśl prawa wspólnotowego zwolnienie z opodatkowania dochodów z działalności prowadzonej w specjalnej strefie ekonomicznej stanowi formę pomocy państwa w rozumieniu Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, która stanowi ingerencję w wolną konkurencję i dlatego, z zasady jest uznawana za niedozwoloną. Udzielanie pomocy publicznej bez względu na źródło i pochodzenie musi odbyć się z poszanowaniem zasad równości i konkurencji, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.). Pomoc publiczna definiowana jest jako transfer zasobów przypisywalny władzy publicznej, o ile spełnione są łącznie następujące warunki: transfer ten skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, transfer ten jest selektywny - uprzywilejowuje określone podmioty lub wytwarzanie określonych dóbr, i w jego efekcie występuje lub może wystąpić zakłócenie konkurencji, transfer ten wpływa na wymianę gospodarczą między krajami członkowskim. Zatem pomoc w formie zwolnienia podatkowego na podstawie zezwolenia udzielana przedsiębiorcom mieści się w ww. definicji, a tym samym może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiska pełnomocnika Spółki dotyczącego przepisów postępowania, którym miał uchybić Minister Gospodarki rozpatrując sprawę z wniosku M. S.A. o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse, organ stwierdził, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że naruszył przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.

Strona wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", polegające na błędnym uznaniu, że:

a) planowany dotychczas przez Spółkę zakup nieruchomości z przeznaczeniem jej na cele produkcyjne wobec aktualnej potrzeby dzierżawy tejże nieruchomości,

b) zastąpienie dotychczas planowanego przez Spółkę zakupu środków trwałych (specjalistycznych maszyn służących do produkcji lub też przygotowania produkcji etykiet) - innymi środkami trwałymi (maszynami o innym przeznaczeniu), a także zastąpienie przyszłego zakupu tych środków trwałych innymi formami korzystania z tych środków trwałych,

- decyduje o charakterze zupełnie innego projektu inwestycyjnego, niż ten, który był przedmiotem oceny organu udzielającego zezwolenia, podczas gdy ww. modyfikacje są dozwolone, w żaden sposób nie determinują charakteru samego projektu, inwestycyjnego, a ich przeprowadzenie nie spowoduje, że cel, jakim jest projekt inwestycyjny w zamierzonym pierwotnie brzmieniu nie zostanie osiągnięty;

2) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia przesłanek przyjętych za podstawę wydanej decyzji;

3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie oceniania wszystkich dowodów;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, polegające na błędnym uznaniu, iż wyrażenie przez organ zgody na ewentualną zmianę zezwolenia może negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami i taka zmiana wprowadziłaby dodatkowe uprzywilejowanie tej Spółki wobec podmiotów prowadzących działalność w strefie, jak też poza nią, podczas gdy organ faktycznie nie wyjaśnił, na czym to uprzywilejowanie miałoby polegać;

5) art. 7 Kpa poprzez błędną wykładnię i badanie przez organ przedmiotowego wniosku o wyrażenie zgody na zmianę zezwolenia również pod względem treści przepisów wykonawczych oraz różnych okresów ich obowiązywania;

6) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 Kpa przez brak szczegółowego ustosunkowania się do kwestii podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282), zwaną dalej "ustawą o sse", przez błędną wykładnię, polegającą na zastosowaniu wersji przepisu nieobowiązującego w dacie złożenia przez Spółkę przedmiotowego wniosku i w konsekwencji naruszenie art. 15 w zw. z art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP i rozstrzygnięcie przez organ II instancji w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż w I instancji;

2) art. 19 ust. 4 ustawy o sse przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż pomimo tego, że wobec Spółki M. S.A. nie zaistniały przesłanki oraz okoliczności, które uzasadniałyby odmowę wyrażenia zgody na zmianę przedmiotowego zezwolenia, to jednak zdaniem organu niezasadne jest udzielenie Spółce takiej zgody.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, natomiast zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie zgodzić się należy ze Spółką, iż organ rozpoznając sprawę w II instancji w uzasadnieniu decyzji przywołał przepis art. 19 ust. 4 ustawy o sse w wersji, która do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1854), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse" miała zastosowanie wobec przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej przed dniem 4 sierpnia 2008 r., tj. do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746). Zgodnie z tą wersją art. 19 ust. 4 ustawy o sse niemającą zastosowania w przedmiotowej sprawie, minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie i ustalić korzystniejsze niż dotychczasowe warunki prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli niemożność dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. Niemniej jednak w rozstrzygnięciu tej decyzji przywołano prawidłową podstawę prawną tożsamą z podstawą prawną wskazaną w decyzji wydanej w I instancji, tj. art. 19 ust. 4 ustawy o sse w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o sse. Przepis ten stanowi, że Minister Gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana ta nie może 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu o więcej niż 20%, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach, które w chwili włączenia do strefy stanowiły własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że ziszczenie się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej zmiany. W tym zakresie ustawodawca nie pozostawia wątpliwości co do możliwości rozstrzygnięcia w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki, nie pozostawiając Ministrowi Gospodarki luzu decyzyjnego. Niemniej jednak przepis art. 19 ust. 4 ustawy o sse w brzmieniu obecnym, z wyłączeniem przypadków określonych w pkt 1 - 3, jak również w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o sse z 2008 r., z wyłączeniem regulacji dotyczących obniżenia poziomu zatrudnienia, pozostawia sferę ocenną organowi przy orzekaniu w sprawach dotyczących zmiany zezwoleń. Oba przepisy dopuszczają zatem dodatkową płaszczyznę oceny. Tym samym przywołanie niewłaściwego brzmienia przepisu w decyzji organu wydanej w II instancji pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie oprócz dokonania analizy sprawy pod kątem zaistnienia negatywnych przesłanek zmiany wymienionych w przepisie art. 19 ust. 4 ustawy o sse, organ przyjął również dodatkową sferę oceny, jaką jest interes społeczny. Oznacza to, że oprócz przesłanek ustawowych przemawiających za zmianą zezwolenia organ wziął pod uwagę również dodatkowe kryteria, które nie pozwoliły na wydanie korzystnego orzeczenia, do czego w świetle przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse był uprawniony. Orzekanie organu administracji wyłącznie w oparciu o przepis prawa i dokonywanie schematycznej subsumcji stanu faktycznego do konkretnego przepisu jest typowe dla decyzji związanych, w których nie ma miejsca na dodatkowe płaszczyzny oceny stanu faktycznego.

Mając na względzie powyższe można stwierdzić, że organy obu instancji słusznie uznały, że modyfikacja przedsięwzięcia inwestycyjnego, które ma być realizowane w ramach zezwolenia Nr [...] skutkuje zasadniczą zmianą jego kształtu i odbiega od założeń przedstawionych organowi udzielającemu zezwolenie, a także powoduje, iż wątpliwości budzi realność realizacji pierwotnych założeń inwestycyjnych będących przedmiotem oceny Zarządzającego Strefą.

Jeszcze raz należy podkreślić, że zakres inwestycji opisany we wniosku nie był uwzględniony w ofercie przedłożonej do rokowań mających na celu uzyskanie zezwolenia. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiącego element oferty nr 1 do rokowań [...] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] przedstawiono czasowy i wartościowy harmonogram realizacji inwestycji. Analiza wniosku wskazuje, że plany inwestycyjne Spółki dotyczące przedsięwzięcia objętego przedmiotowym zezwoleniem zasadniczo różnią się od założeń przedstawionych na etapie ubiegania się o zezwolenie. Zaktualizowany na potrzeby postępowania w sprawie zmiany zezwolenia harmonogram określający wartość i rodzaj wydatków inwestycyjnych potwierdza radykalną zmianę zakresu przedsięwzięcia inwestycyjnego istotnie wykraczającą poza plany inwestycyjne Spółki przedstawione do oceny w toku rokowań zakończonych udzieleniem zezwolenia Nr [...]. W ramach inwestycji objętej zezwoleniem planowano m.in. zakup w 2011 r. obiektu produkcyjnego za kwotę 10 min zł. Tymczasem zgodnie ze zmienioną koncepcją inwestycji podjęto decyzję o jego dzierżawie. Z porównania rodzaju wydatków wynika, że planowane pierwotnie środki trwałe mają być zastąpione innymi, np. maszyną drukującą w technologii fleksograficznej. Zakup niektórych odłożono na dalszą perspektywę czasową (maszyna konwertingowa nowej generacji), jak również wycofano się z nabycia części maszyn (dodatkowe maszyny i urządzenia o wartości 6,3 min zł). Spółka wycofała się również z zakupu trzeciej maszyny drukującej w technologii offsetowej, przenosząc podobną ze swojej fabryki zlokalizowanej w [...]. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że projekt, który Spółka zamierza zrealizować w nowych terminach, to inny projekt inwestycyjny, niż ten, który był przedmiotem oceny organu udzielającego zezwolenia. W ocenie organu potwierdzeniem, że jest to nowy projekt inwestycyjny jest także fakt, że - jak wskazano we wniosku o zmianę zezwolenia - "W wyniku przejęcia z dniem [...] lipca 2011 r. przez [...] M., spółka musiała wstrzymać wszystkie ważniejsze inwestycje, co w rezultacie oznaczało odstąpienie od realizacji przyjętego przez W. na lata 2011 - 2016 planu rozwoju".

Zatem organ był uprawniony do uznania, że tak znaczące wydłużenie terminów realizacji inwestycji i reorganizacja procesu produkcji stanowi w istocie odstąpienie od realizacji inwestycji w kształcie zaakceptowanym przez Komisję ds. rokowań i przez Zarządzającego strefą.

Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że organ rozstrzygając w przedmiotowej sprawie - jak wskazano powyżej - uwzględnił również interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego nie jest ustawowo zdefiniowane, jest to zatem pojęcie, którego treść nadaje organ orzekający na potrzebę konkretnego postępowania administracyjnego i konkretnego stanu faktycznego. Mając niniejsze na względzie na gruncie przedmiotowej sprawy organ zasadnie przyjął, że interes społeczny winien być rozumiany jako interes pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych. Analiza skutków pozytywnego rozpatrzenia wniosku Spółki w kontekście interesu społecznego, rozumianego jako interes pozostałych przedsiębiorców, prowadzi do konkluzji, iż ewentualna zmiana zezwolenia może negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. Zmiana zezwolenia prowadziłaby bowiem do dodatkowego uprzywilejowania przedsiębiorcy względem innych podmiotów prowadzących działalność poza strefą, jak również wobec przedsiębiorców, którzy potencjalnie mogą w obecnym stanie prawnym uzyskać zezwolenie na analogiczną działalność w podobnej lokalizacji, jak Spółka, tj. na obszarze należącym do podregionu [...]. Zmiana zezwolenia zgodnie z wnioskiem, oznaczająca w rzeczywistości zgodę Ministra Gospodarki na zasadniczą zmianę kształtu i terminu realizacji inwestycji w stosunku do przedsięwzięcia będącego przedmiotem oceny na etapie ubiegania się Spółki o zezwolenie, pozwoliłaby na uniknięcie weryfikacji tego projektu przez podmiot udzielający zezwolenia. Umożliwiłaby również zastosowanie korzystniejszych regulacji dotyczących udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w specjalnych strefach ekonomicznych, niż obowiązujące obecnie, tj. wynikające z Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu transponowanego do prawa krajowego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 465) w drodze nowelizacji z listopada 2014 r., które wprowadziło bardziej restrykcyjne zasady udzielania pomocy publicznej. Duzi przedsiębiorcy planujący inwestycję w województwie mazowieckim, a więc w regionie, w którym inwestycję miała zrealizować Spółka, nie mogą już uzyskać zezwolenia na projekt dotyczący działalności analogicznej jak działalność prowadzona dotychczas (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o pomocy w sse). W przypadku pomocy na dywersyfikację działalności koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą muszą obecnie przekraczać o co najmniej 200% wartość księgową ponownie wykorzystywanych aktywów. Do przedsiębiorców inwestujących w podregionie [...], a więc także w O., czyli w miejscu realizacji inwestycji Spółki, zastosowanie ma intensywność pomocy na poziomie 20%, a nie 40%, jak w roku 2010. Podkreślić należy w tym miejscu, że w myśl prawa wspólnotowego zwolnienie z opodatkowania dochodów z działalności prowadzonej w specjalnej strefie ekonomicznej stanowi formę pomocy państwa w rozumieniu Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, która stanowi ingerencję w wolną konkurencję i dlatego, z zasady jest uznawana za niedozwoloną. Udzielanie pomocy publicznej bez względu na źródło i pochodzenie musi odbyć się z poszanowaniem zasad równości i konkurencji, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.). Pomoc publiczna definiowana jest jako transfer zasobów przypisywalny władzy publicznej, o ile spełnione są łącznie następujące warunki: transfer ten skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, transfer ten jest selektywny - uprzywilejowuje określone podmioty lub wytwarzanie określonych dóbr, i w jego efekcie występuje lub może wystąpić zakłócenie konkurencji, transfer ten wpływa na wymianę gospodarczą między krajami członkowskim. Zatem pomoc w formie zwolnienia podatkowego na podstawie zezwolenia udzielana przedsiębiorcom mieści się w ww. definicji, a tym samym może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa i w konsekwencji obrazy zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 11 Kpa jest bezpodstawny. Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 Kpa, zwanej również zasadą przekonywania/wyjaśniania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Zasada niniejsza znajduje odbicie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wymagających uzasadniania decyzji administracyjnej, co pozwala stronie ocenić zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Przepis art. 107 § 3 Kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Innymi słowy jest to ustalenie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i materiału dowodowego w sprawie. Jak zasadnie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy ". Ponadto Minister Gospodarki szeroko uzasadnił motywy wydania orzeczenia negatywnego, a wiec nieuwzględniającego żądania strony, posiłkując się przy tym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przemawiającym za prawidłowością swojego stanowiska, a także dokonując wykładni przepisu będącego podstawą jego wydania, tj. art. 19 ust. 4 ustawy o sse.

Sąd nie podziela również stanowiska Spółki, iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7 w zw. z 77 § 1 i art. 107 § 3, a także art. 80 Kpa. Minister Gospodarki podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister wyjaśnił szczegółowo przedsiębiorcy zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Ponadto należy wskazać, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy, w tym opinię Zarządzającego Strefą oraz plan wydatków inwestycyjnych w rozwój mocy produkcyjnych w okresie od dnia 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r., w oparciu o przyjęte zasady oceny materiału dowodowego. Ustalenia wskazujące motywy wydania decyzji, w tym także fakty i dowody, w oparciu o które organ wydał rozstrzygniecie, oraz podstawa prawna, wskazane zostały w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 Kpa organ prowadzący postępowanie w I i II instancji według swojej wiedzy i doświadczenia ocenił wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Natomiast zgodnie z treścią art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada praworządności wyrażona w ww. przepisie oznacza, że decyzja administracyjna może mieć podstawę wyłącznie w ustawie. Zasada niniejsza obliguje organ administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ działając w granicach uznania administracyjnego w toku postępowania bardzo dokładnie przeanalizował argumenty, które zdaniem przedsiębiorcy uzasadniają zmianę zezwolenia, i uznał je za niewystarczające i niedające podstaw do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. W tym miejscu jeszcze raz zdecydowanie należy podkreślić, że bezpodstawny jest zarzut pominięcia przez Ministra Gospodarki w decyzji rozstrzygającej postępowanie kwestii planu wydatków inwestycyjnych na rozwój mocy produkcyjnych w okresie od dnia 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r., zgodnie z którym Spółka zamierza zainstalować sprzęt produkcyjny o wartości 12 min zł. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że ww. plan wydatków inwestycyjnych (co także zauważył pełnomocnik Spółki) został przedstawiony przez Spółkę Zarządzającemu strefą w trakcie postępowania wpadkowego dotyczącego wydawania przez Zarządzającego Strefą opinii w przedmiotowej sprawie. Informacja taka w postępowaniu głównym pojawiła się dopiero w postanowieniu Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji wynika, że Minister Gospodarki nie zgodził się z opinią Zarządzającego strefą, do czego miał pewnie prawo. Miał także prawo uznać, że zawarta w ww. postanowieniu informacja nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wobec wyczerpującej argumentacji przemawiającej za przyjęciem odmiennego stanowiska.

W świetle powyższego, zarzuty Skarżącej wobec decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. są niezasadne.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.