Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 126/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat w zabudowie zagrodowej, bez infrastruktury technicznej na działce nr [...] w obrębie R., gm. J., zostało zainicjowane wnioskiem J.G. z 26 marca 2021 r. Wniosek ten był dwukrotnie uzupełniany. Najpierw w piśmie z 19 kwietnia 2021 r. wnioskodawca wskazał, że inwestycja dotyczy wiat w zabudowie zagrodowej a powierzchnia jego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. W kolejnym piśmie z 23 kwietnia 2021 r. wskazał przeznaczenie wiat do ustawienia maszyn takich jak kombajn zbożowy, opryskiwacz.

Pierwszą decyzją w sprawie z .. sierpnia 2021 r. Wójt Gminy J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat na maszyny rolnicze z infrastrukturą techniczna, w zabudowie zagrodowej na przedmiotowej działce. W decyzji tej organ stwierdził, że planowana inwestycja będzie stanowiła rozbudowę i uzupełnienie siedliska rolniczego. Wskazano, że w wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że istnieje "dobrosąsiedztwo" dla planowanej zabudowy. Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne przekraczające średnie gospodarstwo rolne w gminie, jest również podatnikiem podatku rolnego w gminie J. Działka inwestycyjna zabudowana jest budynkiem gospodarczym oraz budynkiem mieszkalnym. Na działce znajdują się również silosy zbożowe. Następnie stwierdzono, że wiaty nie będą wyposażone w infrastrukturę techniczną; teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej; teren inwestycji nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej, gdyż jest sklasyfikowany jako BrRVIa i BrRV a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania B. i J. B. – właścicieli działki nr [...], utrzymało w mocy tę decyzję. Kolegium stwierdziło, że skoro gospodarstwo rolne wnioskodawcy przekracza powierzchnię gospodarstwa na terenie gminy, to w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oceniono, że organ pierwszej instancji prawidłowo, ustalił, że na terenie analizowanym znajduje się dominująca zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne i gospodarcze) oraz mieszkaniowa z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Stąd nie było podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazano przy tym, że w sprawie zabudowy zagrodowej, a z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż wnioskodawca posiada działające gospodarstwo rolne przekraczające średnią gminna, nie zachodziła potrzeba ustalania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie były niekonieczne. Biorąc pod uwagę, że ustalenia te nie były negowane przez inwestora oceniono, że wskaźniki zabudowy określone w decyzji są zgodne z rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 27 stycznia 2022 r., II SA/Bk 801/21 uchylił decyzje organów obydwu instancji. W wyroku tym zarzucono, że:

- decyzja nie jest prawidłową odpowiedzią na wniosek inwestora w zakresie określenia zakresu inwestycji – w sprawie nie było jednoznaczne, czy wiaty mają być wyposażone w infrastrukturę techniczną;

- odnośnie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ograniczono się jedynie do zwięzłego stwierdzenia, że gospodarstwo rolne inwestora przekracza średnią gminną oraz że trudno przyjąć, że planowana zabudowa nie stanowiłaby uzupełnienia zabudowy zagrodowej (rolniczej), jednak konkretnych wyjaśnień i ustaleń odnośnie tych okoliczności brak. Sąd stwierdził, że jeśli organ powołuje się na przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i wywodzi z tego skutki prawne dla treści decyzji o warunkach zabudowy, to w aktach sprawy powinien się znaleźć dokument urzędowy wskazujący na wielkość gospodarstwa rolnego inwestora związanego z planowaną zabudową oraz wyjaśnienia tego związku;

- w sprawie wystąpiła sytuacja, w której organ pierwszej instancji powołał się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i spełnienie przesłanek z tego przepisu, a jednocześnie ustalił kontynuację funkcji wraz z parametrami i wskaźnikami nowej zabudowy. Ten zabieg Kolegium zaakceptowało z uwagi na – jak wskazało - poprawność ustaleń i niekwestionowanie ich przez inwestora. Sąd stwierdził, że nawet jednak gdyby zaaprobować takie stanowisko organu odwoławczego, to ustaleń tych dokonano w sposób wewnętrznie sprzeczny. Przykładowo wskazano, że w decyzji organu pierwszej instancji ustalono linię zabudowy jako 32 m od linii rozgraniczających drogi gminnej publicznej na działce nr [...], podczas gdy z załącznika do decyzji zawierającego wyniki analizy wynika, że linia ta powinna wynosić 22 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej publicznej na działce nr [...]. Nie wskazano też, która z reguł ustalania linii zabudowy wynikających z § 4 rozporządzenia została zastosowana. Rozbieżnie także wskazano parametr powierzchni zabudowy jako "do 40%" w decyzji i "do 30%" w wynikach analizy, przy czym w analizie funkcji nie wyjaśniono w oparciu o powierzchnię zabudowy na których działkach w obszarze analizowanym ten parametr ustalono, co narusza § 5 rozporządzenia.

Reasumując sąd stwierdził, że w sprawie wystąpiły istotne braki w materiale dowodowym. W szczególności bez jednoznacznego wykazania spełnienia bądź niespełnienia warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – nie jest możliwa ocena konieczności badania zasady dobrego sąsiedztwa. Pozostają więc do wyjaśnienia okoliczności kluczowe z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia. Organy będą zobowiązane te nieprawidłowości usunąć ponownie rozpoznając wniosek inwestora. Sąd stwierdził przy tym, że bez naruszenia prawa Kolegium dokonało oceny pozostałych, dalej idących zarzutów skarg, które dotyczyły sytuowania wiat w zbliżeniu do granicy z działką nr [...], konieczności badania legalności posadowienia i użytkowania budynku gospodarczego czy działalności suszarni zbóż. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, że zagadnienia te pozostają poza zakresem sprawy niniejszej, co wynika z przepisów art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Stwierdzono także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla wiat mających stanowić rozbudowę budynku gospodarczego. Wskazano, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty z innego postępowania – zainicjowanego wnioskiem J. G. z 4 lutego 2021 r. - o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego o dwie wiaty z infrastrukturą techniczną, w zabudowie zagrodowej na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie R., gmina J. Postępowanie to zostało umorzone decyzją Wójta Gminy J. z [...] kwietnia 2021 r. z uwagi na wycofanie wniosku. W sprawie niniejszej organy prowadziły postępowanie na wniosek inwestora z 26 marca 2021 r. i treść tego wniosku powinna być dla organów wiążąca. Poza jego zakresem pozostają inne obiekty znajdujące się na działce inwestora.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy J. decyzją z [...] lipca 2002 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat na maszyny rolnicze, w zabudowie zagrodowej na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy J. z 23 maja 2022 r. inwestor prowadzi gospodarstwo rolne w gminie J. i posiada grunty o powierzchni 54,2369 ha we własności oraz dzierżawi 14,6147 ha gruntów. Prowadzone gospodarstwo rolne wielokrotnie przekracza średnie gospodarstwo rolne w gminie (6,85 ha). Stąd organ mógł zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.g. Zdaniem organu "logicznym wydaje się fakt planowanych wiat do przechowywania maszyn rolniczych w tak dużym gospodarstwie rolniczym". Zatem należy przyjąć, że budowa wiat na maszyny rolnicze wykorzystywane w dużym gospodarstwie rolnym wielokrotnie przekraczającym średnie gospodarstwo rolne w gminie, stanowi wystarczające powiązanie z tym gospodarstwem.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2022 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja musiała być uchylona, gdyż po pierwsze nie doszło do wykazania dlaczego w sprawie nie zastosowano art. 61 ust. 4 u.p.z.p., pomimo że organ zgodnie z wytycznymi zawartymi ww. wyroku, ustalił że wielkość gospodarstwa rolnego należącego do inwestora przekracza znaczenie średnią gospodarstw, a pod drugie skoro już organ prowadził postępowanie z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, to nie doszło do wykazania z czego wynika wielkość powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, jak również pozostałych ustalonych parametrów zabudowy. Kolegium wskazało, że tryby z art. 61 ust. 1 i ust. 4 są trybami rozłącznymi i organ musi jednoznacznie wskazać czy ustala warunki zabudowy na zasadach ogólnych (art. 61 ust. 1), czy zasadach szczególnych (art. 61 ust. 4). W sytuacji zastosowania art. 61 ust. 4 nie sporządza się analizy urbanistycznej, ponieważ nie obowiązuje zasada kontynuacji tak funkcji, jak i parametrów zabudowy zagrodowej. W sytuacji zatem, gdy organ ustala, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, powinien zaniechać ustaleń z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że gospodarstwo rolne wnioskodawcy przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa na terenie gminy, dlatego nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Trudno zatem, zdaniem organu odwoławczego, byłoby przyjąć, że w sytuacji, gdy grunty sąsiednie stanowią głównie zabudowę zagrodową (budynki mieszkalne, gospodarcze, użytkowe przeznaczone do działalności rolniczej), wiaty na maszyny rolnicze nie stanowiłyby uzupełninia zagrodowej (rolniczej) funkcji zabudowy. Organ pierwszej instancji uznał natomiast (co wynika ze wskazanej w nagłówku decyzji podstawy prawnej), że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, co budzi zastrzeżenia organu odwoławczego i powinno być wnikliwie wyjaśnione – szczególnie inwestorowi. Gdyby bowiem organ zachował się zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2, to nie istniałaby potrzeba ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji raz jeszcze rozważenie, czy nie zaniechać (skoro ustalono, że wnioskodawca posiada tak duże gospodarstwo a planowana zabudowa związana jest z rolnictwem) analizy urbanistycznej - ponieważ nie obowiązuje zasada kontynuacji tak funkcji jak i parametrów zabudowy zagrodowej. Jeśli zaś organ uzna, że jednak w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4, będzie wymagało to rzetelnego uzasadnienia. Gdyby organ pierwszej instancji (wbrew sugestii Kolegium) nadal stał na stanowisku, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 i 2, to zarzucono, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu nie wyjaśniono z czego wynika wielkość powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, jak również pozostałych ustalonych parametrów zabudowy. Ani analiza funkcji, ani pozostałe dokumenty nie zawierają danych z których można by wyliczyć średnie: powierzchni zabudowy, wielkość kalenicy, nachylenia dachu. To również – ewentualnie, bo uzależnione od zastosowania przez organ art. 61 ust. 4 - należałoby w ponowienie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić. Co jednak ważne, organy nie mogą być tak niekonsekwentne, że w jednej sprawie stosują regulacje z art. 61 ust. 1 pkt 1 określając konkretne parametry zabudowy a jednocześnie ustalają je zgodnie z wnioskiem, a nie zgodnie z wyliczeniami z analizy funkcji i zagospodarowania – szczególnie gdy w części tekstowej ani graficznej nie ma danych niezbędnych do wyliczeń.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Wójt Gminy J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat na maszyny rolnicze, w zabudowie zagrodowej na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zaleceniami SKO w B. oraz faktem, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, należało ustalić, czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zatem należało ustalić czy planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, czy zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym oraz czy powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Oceniając spełnienie tych przesłanek organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja dotyczy budowy dwóch wiat, mających służyć inwestorowi do przechowywania maszyn rolniczych, typu kombajn zbożowy, opryskiwacz. W piśmie z 23 kwietnia 2021 r. wnioskodawca stwierdził, że wiata nr 2 dodatkowo ma "chronić działkę [...] przed zmiataniem plew z utwardzonego terenu w czasie pracy suszarni". Zatem należało przyjąć, że budowa wiat na maszyny rolnicze wykorzystywane w dużym gospodarstwie rolnym (tj. o powierzchni 54,2369 ha), wielokrotnie przekraczającym średnie gospodarstwo rolne w gminie, stanowi wystarczające powiązanie z tym gospodarstwem. Ponadto stwierdzono, że planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej na przedmiotowej działce położonej w miejscowości R., będącej wsią o charakterze rolniczym. Projektowane wiaty wnioskodawca planuje wykorzystywać do przechowywania maszyn rolniczych, które są przez niego użytkowane w trakcie prac polowych i są nierozerwalnie związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W związku z powyższym stwierdzono, że w sprawie zasadne jest zastosowanie art. 61 ust. 4. Tym samym nie istnieje potrzeba ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nadto stwierdzono, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie jest upoważniony do sprawdzania zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego i warunków technicznych. Wskazano, że ustalenia dotyczące możliwości lokalizacji wiat w odległości 1,5 m od granic działki własnej, mogą być czynione dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość (zabudowana siedliskiem rolniczym - dom, budynki gospodarcze, suszarnia zbóż - silosy) stanowi gospodarstwo rolne przekraczające swą wielkością średnią gminną (średnia w gminie to 6,85 ha, zaś inwestor posiada 54,23 ha gruntów własnych - przeliczeniowe 29 ha i gruntów dzierżawionych 14,61 - w tym przeliczeniowe 5,22 ha), stąd w sprawie zasadnie zastosowano art. 61 ust. 4 ustawy; działka ma dostęp do drogi publicznej i możliwe jest zapewnienie odpowiedniej infrastruktury technicznej, aczkolwiek budynki nie będą wyposażone w media; teren nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w pierwszej kolejności wskazano, że w większości nie dotyczą one sprawy warunków zabudowy, a prowadzonej przez wnioskodawcę działalności rolniczej związanej z suszarnią zbóż, wpływu na środowisko aktualnie prowadzonej działalności, istniejącego budynku gospodarczego, problematyki własności gruntów, fałszowania dokumentów, pożaru. Natomiast zarzuty związane ze sprawą niniejszą dotyczą tego, że:

- wymiary działki [...] powodują, że wszelkie budowle budowane na tej działce muszą być zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 3,0 m od granicy działki [...];

- pod pozorem budowy wiat kryje się rozbudowa suszarni zbóż;

- decyzja zawiera stwierdzenie, że jest to zabudowa zagrodowa, czyli powinna być parterowa z wysokością ok 4 m w kalenicy;

- w decyzji nie rozstrzygnięto problemu infrastruktury technicznej;

- na załączniku do decyzji brak jest oznaczania wiat - nie oznaczono ich wymiarów;

- inwestor nie jest właścicielem a jedynie współwłaścicielem gruntów rolnych, zaś drugim ze współwłaścicieli jest jego żona;

- teren jest zabudowany nie tylko budynkiem mieszkalnym, gospodarczym, utwardzeniem ale i suszarnią zbóż, stąd nie ma już możliwości zlokalizowania czegokolwiek innego;

- wody opadowe kierowane są w stronę działki [...];

- zwiększy się negatywne oddziaływanie suszarni na działkę odwołujących;

- w podpunkcie 2.1 powinna być podana odległość drogi gminnej do istniejących już budynków;

- nie jest prawdą, że art. 61 ust. 1 zwalnia do wykazania powierzchni biologicznie czynnej;

- działka [...] jest wyłączona z produkcji rolnej;

- odwołujący nadto podają wymiary istniejących budynków; wyrażają wątpliwości co do sposobu wjeżdżania ciężkich maszyn do planowanego budynku; mają wątpliwości co do wyłączenia gruntów na działce inwestora z produkcji rolnej.

Odnosząc się do powyższego Kolegium podało, że nie ma znaczenia, czy inwestor jest właścicielem, czy też współwłaścicielem (wraz z żoną) gospodarstwa. Współwłasność to też własność. Teren - jako zabudowa zagrodowa na gruncie sklasyfikowanym jako BrRVIa i BrRV - nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie ma zatem uzasadnienia zarzut o wyłączeniu z produkcji rolnej działki inwestycyjnej. Podkreślono, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. W opinii Kolegium wiaty na maszyny rolnicze mogą być uznane jako niezbędne do zorganizowanej całości gospodarczej prowadzonego gospodarstwa.

Wskazano, że zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest jedynie na wniosek. Oznacza to, że tylko inwestor ma prawo określania charakteru planowanej inwestycji, a rola organu sprowadza się jedynie do ustalenia, czy projektowana zabudowa jest zgodna z istniejącą już - na analizowanym obszarze - zabudową. Organ administracji nie może ingerować ani w treść wniosku inwestora, ani też wiążąco wpływać na rodzaj, wielkość i gabaryty planowanej wnioskowanej zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją "związaną", a więc organ nie może odmówić jej wydania jeśli stwierdzi zgodność wniosku inwestora z ustawowymi przesłankami do wydania decyzji. Zamiarem inwestycyjnym w sprawie niniejszej nie jest, jak wskazują skarżący, budowa suszarni zbóż, a budynki, o których mowa we wniosku. Stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo, w oparciu o czytelnie sporządzoną część opisową analizy funkcji i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem cech zabudowy sąsiedniej ustalił, że na terenie analizowanym znajduje się dominująca zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne i gospodarcze) oraz mieszkaniowa, z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Wynika z tego, że w stanie faktycznym sprawy (tj. gdy w obszarze analizowanym istnieje zabudowa zagrodowa z budynkami gospodarczymi) nie było podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że przy zastosowaniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie istnieje podstawa prawna do badania; 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. Wskazano, że w sprawach dotyczących zabudowy zagrodowej, szczegółowa lokalizacja, gabaryty i inne wielkości projektowanej zabudowy powinny być oceniane dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. Dlatego też nie mógł mieć znaczenia zarzut, że wymiary działki [...] powodują, że wszelkie budowle budowane na tej działce muszą być zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 3,0 m od granicy działki [...]. Kolegium wskazało, że wbrew opinii odwołujących, fakt, że decyzja zawiera stwierdzenie, iż jest to zabudowa zagrodowa wcale nie oznacza, że na etapie warunków zabudowy możliwe jest wyznaczenie warunku, że zabudowa powinna być parterowa z wysokością ok. 4 m w kalenicy. Przede wszystkim dlatego, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 (stąd nie istnieje podstawa prawna do badania, określonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z tego samego powodu niezasadny jest zarzut, że teren jest zabudowany nie tylko budynkiem mieszkalnym, gospodarczym, utwardzeniem ale i suszarnią zbóż, "toteż nie ma już możliwości zlokalizowania czegokolwiek". Przy zastosowaniu art. 61 ust. 4 nie istnieje podstawa prawna do badania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Kolegium stwierdziło, że nie stanowi problemu nie rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego infrastruktury technicznej, gdyż planowane budynki nie wymagają takiej infrastruktury. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut, jakoby w treści decyzji (bądź nawet dokumentacji sprawy) powinny znaleźć się wymiary planowanych wiat. Takiego obowiązku nie da się wywieść z aktualnie obowiązującego prawa, zaś wnioskodawca będzie mógł zlokalizować wiaty gdziekolwiek na działce [...], pod warunkiem spełnienia wymogów przepisów prawa i decyzji uzyskanych w procesie inwestycyjnym. Konkretne wymiary i usytuowanie ustalone będą w postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę. Za chybione - na tym etapie procedury inwestycyjnej - Kolegium uznało również zarzuty dotyczące potencjalnych uciążliwości planowanych budowli dla otoczenia. Wskazano, że ewentualny hałas lub inne formy oddziaływania na otoczenie planowanej inwestycji mogłyby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, tylko wtedy gdyby sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiał zachowanie poziomu hałasu lub innych immisji właściwych dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Jeżeli zaś planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy (a tak jest w istocie) to dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem lub innego rodzaju potencjalnymi zagrożeniami powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie chybiony jest zarzut, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ winien zajmować się wykazaniem powierzchni biologicznie czynnej. Tego typu kwestie uregulowane są w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ta podstawa prawna znajduje zastosowanie w sprawach wydawania pozwolenia na budowę (jest to rozporządzenie wykonawcze do ustawy prawo budowlane). Nie istnieje również podstawa prawna formułująca obowiązek organu, aby - jak sugerują odwołujący - "w podpunkcie 2.1 była podana odległość drogi gminnej do istniejących już budynków".

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli B. i J. B.. W piśmie procesowym z 17 kwietnia 2023 r. (k. 189 – 196 akt sądowych) zostały sformułowane konkretne zarzuty skargi. Dotyczą one naruszenia:

- art. 61 ust 4 ustawy, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił, jakiego rodzaju działalność rolniczą prowadzi inwestor i jakie jest powiązanie funkcjonalne planowanych budowli z gospodarstwem rolnym inwestora a także czy planowana inwestycja może zostać uznana za część zabudowy dla gospodarstwa rolnego inwestora;

- art 61 ust 4 ustawy, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odstąpienie od konieczności oceny, czy planowana inwestycja spełnia warunki kontynuacji cech i zagospodarowania terenu jest możliwe w przypadku inwestycji na działce znajdującej się w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy celem tego przepisu jest umożliwienie wykonywania zabudowań na obszarach rolnych rzadko zabudowanych, gdzie nie ma możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej;

- art. 7 w zw. z art 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie dokonania przez SKO w B. podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, w szczególności poprzez:

a) brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wielkości gospodarstwa rolnego jakie ma inwestor oraz jakie jest średnie gospodarstwo rolne w gminie,

b) niewyjaśnienie, jakiego rodzaju działalność rolniczą prowadzi inwestor i jakie jest powiązanie funkcjonalne planowanych budowli z gospodarstwem rolnym inwestora,

c) pominięcie okoliczności związanych z legalnością budynku gospodarczego inwestora na narzędzia i maszyny rolnicze, którego "uzupełnienie" mają stanowić planowane wiaty,

d) niewyjaśnienie czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.,

e) niewskazanie, która z reguł ustalania linii zabudowy wynikających z § 4 rozporządzenia została zastosowana.

- art. 28 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym określeniem stron postępowania i przyjęciu, że właścicielowi działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestora nie przysługuje status strony przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu tych zarzutów podkreślono, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od reguły, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy planowane zamierzenie powinno spełniać wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Jedną z przesłanek ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy, którą najtrudniej jest w praktyce spełnić jest wymóg dobrego sąsiedztwa. Z tych też względów, art. 61 ust 4, który w uprzywilejowujący sposób wyłącza wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w danym przypadku jest niewątpliwe, iż planowana inwestycja rzeczywiście ma charakter "zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym". Ponadto gospodarstwo musi spełniać kryterium obszarowe określone w art. 61 ust 4. Zatem zastosowanie tego artykułu jest możliwe w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zaistnienie ww. przesłanek musi być bezspornie ustalone w stanie faktycznym danej sprawy.

Tymczasem organy w sprawie niniejszej oparły się na niepełnym materiale dowodowym oraz w sposób wadliwy przyjęły, że w sprawie spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 4, uzasadniające odstąpienie od konieczności oceny, czy planowana inwestycja spełnia warunki kontynuacji cech i zagospodarowania terenu.

W pierwszej kolejności zarzucono, że wbrew wytycznym zawartym w wyroku z 27 stycznia 2022 r., II SA/Bk 801/21, w aktach sprawy nie znalazł się dokument urzędowy wskazujący na wielkość gospodarstwa rolnego inwestora związanego z planowaną zabudową oraz wyjaśnienia tego związku. Organ pierwszej instancji ograniczył się do sporządzenia zaświadczenia z 23 maja 2022 r., w którym informacje podane przez wnioskodawcę zostały potwierdzone przez Referat Finansów Podatków i Budżetu. Podniesiono przy tym, że zobowiązanym do regulowania podatku rolnego jest właściciel nieruchomości a nie dzierżawca. Nie można zatem stwierdzić na jakiej podstawie organ pierwszej instancji poczynił ustalenia w zakresie powierzchni dzierżawionych gruntów przez inwestora. Co więcej, organy nie wskazały w oparciu o jaki materiał dowodowy, w jaki sposób (i czy w ogóle) obliczyły średnią wartość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie J. lub na jakiej podstawie przyjęły tę wartość.

Zarzucono, że zgromadzony materiał dowody nie pozwala na ustalenie związku gospodarstwa rolnego inwestora z planowaną inwestycją. Sam fakt, że inwestor jest podatnikiem podatku rolnego w gminie J. nie przesądza o tym, że planowana inwestycja stanowi część zabudowy zagrodowej. Nie powinno się utożsamiać z zabudową zagrodową każdej planowanej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem gospodarstwa rolnego. Organy w niniejszej sprawie nie zweryfikowały czy wnioskodawca rzeczywiście wykorzystuje posiadane grunty do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej przy tylko formalnym legitymowaniu się przez wnioskodawcę posiadaniem gruntów rolnych, bez wykazania, że rzeczywiście gospodarstwo rolne prowadzi na wskazywanych gruntach i jest ono związane funkcjonalnie z planowaną zabudową byłoby obejściem prawa. Ponadto, dla ustalenia związku z już istniejącym gospodarstwem rolnym znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Inwestor nie wskazał co najmniej numerów działek stanowiących jego gospodarstwo, ani wielkości gruntów i ich położenia względem działki nr [...]. Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy istnieje realny, funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i planowaną zabudową. Jednocześnie zupełnie pominięte zostały istotne okoliczności podnoszone przez skarżących jeszcze na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, a mianowicie:

1. fakt, że inwestor wybudował już na działce nr [...] budynek gospodarczy na maszyny i narzędzia rolnicze,

2. fakt, że na działce nr [...] wykonywana jest działalność pozarolnicza polegająca na suszeniu zboża.

Podkreślono, że inwestor na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy J. w marcu 2004 r. wybudował budynek gospodarczy na maszyny i narzędzia rolnicze o powierzchni zabudowy ok. 765 m2. Planowana inwestycja budzi zatem wątpliwości co do jej funkcjonalnego związku z gospodarstwem rolnym inwestora, które posiada już znaczne zaplecze przeznaczone do przechowywania maszyn rolniczych. Z tego względu, dla bezspornego ustalenia związku gospodarstwa rolnego inwestora z zabudową, konieczne jest wyjaśnienie z czego wynika potrzeba wybudowania kolejnych obiektów służących do przechowywania maszyn rolniczych o powierzchni ok. 420 m2, jakie maszyny rolnicze użytkuje inwestor w trakcie prac polowych i jaka jest racjonalna powierzchnia potrzebna do ich przechowywania. Wskazano przy tym, że na rozprawie z 16 stycznia 2023 r. przed SR w B., inwestor zapytany o posiadane maszyny rolnicze, oświadczył, że posiada wyłącznie pięć "traktorów" i jeden kombajn. Dlatego też twierdzenia wnioskodawcy dotyczące przeznaczenia planowanej zabudowy oraz jej zagrodowego charakteru należy uznać za niewiarygodne. Oświadczenia inwestora, z których wynika, że do prowadzenia gospodarstwa rolnego o deklarowanej wielkości ok. 60 ha, niezbędne jest dysponowanie ok. 1200 m2 przestrzeni służącej do przechowywania maszyn rolniczych są nieracjonalne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Bezspornym zaś jest w niniejszej sprawie, że na działce inwestora nr [...] znajduje się i "pracuje" instalacja służąca do suszenia zboża. Suszarnia została wzniesiona na specjalnie utwardzonym terenie, dokładnie w tym samym miejscu, w którym planowane jest wybudowanie jednej z wiat. Skarżący podkreślili, że intensywność z jaką inwestor wykorzystuje suszarnię znacznie przekracza potrzeby jego gospodarstwa. Z tego względu, w ocenie skarżących, inwestor suszy zboże innych rolników. To zaś może prowadzić do wniosku, że działalność polegająca na suszeniu zboża nie jest funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym inwestora, a wykonywana jest jako pozarolnicza działalność.

Nadto zarzucono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w punkcie II. "Charakterystyka inwestycji" wskazuje, że w obowiązującym studium teren oznaczony jest jako: tereny wielofunkcyjnego rozwoju. Jednakże w treści omawianej analizy pominięta została treść uchwały nr [...] Rady Gminy J. dotyczącej zmiany Studium, która precyzuje, że tereny wielofunkcyjnego rozwoju wchodzą do tzw. Strefy intensywnej urbanizacji metropolii b., której dominującą funkcją pozostanie mieszkalnictwo. Główne zasady przekształceń to: przywrócenie ładu przestrzennego w istniejącym zagospodarowaniu oraz zrównoważony, wielofunkcyjny rozwój zagospodarowania z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych. Strefa ta obejmuje m.in. Tereny wielofunkcyjnego rozwoju - z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców (m.in.: tereny i obiekty infrastruktury społecznej oraz przestrzenie publiczne) - do realizacji nowych inwestycji i rewitalizacji terenów zdegradowanych. Realizacja inwestycji mieszkaniowych na dużych działkach (od 1000 do 3000 m2 w obszarach zalesionych) z minimalną powierzchnią biologicznie czynną=70%, na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalna funkcja usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową.

Mając na względzie powyższe, nie powinno budzić wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi naruszenie istniejącego ładu przestrzennego. Dodatkowo wskazano, że w analizie graficznej, na mapie zasadniczej w skali 1:1000, dostrzec można rażącą kolizję w ładzie przestrzennym wsi R., którą powoduje istniejący budynek gospodarczy inwestora. Budynek ten jest wielokrotnie większy od wszystkich pozostałych budynków mieszkalnych i gospodarczych we wsi R., a swoją powierzchnią pokrywa niemal całą szerokość działki nr [...]. Ten ewenement w żadnym wypadku nie powinien stanowić punktu odniesienia dla parametrów planowanych wiat. Jak wielokrotnie podkreślali skarżący, budynek gospodarczy inwestora został wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych oraz niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Budynek gospodarczy inwestora został wybudowany w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżących. Ponadto wysokość tego budynku przekracza ustaloną w warunkach zabudowy wysokość kalenicy. Niewyjaśnienie kwestii dotyczącej legalności budynku, którego uzupełnieniem mają być przedmiotowe wiaty stanowi istotne uchybienie w działaniu orzekających organów.

Podniesiono, że celem regulacji art 61 ust 4 jest umożliwienie - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, prowadzenie inwestycji we własnym gospodarstwie bez potrzeby zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Zupełnie odmienna sytuacją zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż działka, której dotyczy wniosek inwestora znajduje się w zwartej zabudowie, w strefie intensywnej urbanizacji metropolii B. Lokalizacja planowanej inwestycji znajduje się w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inwestor zamieszkuje na działce nr [...] o powierzchni 3000 m2, natomiast bliżej nieokreśloną działalność rolniczą prowadzi na gruntach znajdujących się w zupełnie innej lokalizacji. Samo prowadzenie gospodarstwa rolnego nie powinno automatycznie wiązać się z możliwością pominięcia "zasady dobrego sąsiedztwa" w stosunku do inwestycji planowanej na działce znajdującej się w zwartej zabudowie o przeznaczeniu mieszkaniowym. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 4 z pominięciem ratio legis tej regulacji jest błędna. W ten sposób wykładnia pojęcia "zabudowy zagrodowej" staje się w zasadzie niczym nieograniczona i umożliwia praktycznie uznanie każdej inwestycji, za zabudowę zagrodową, co z kolei umożliwia obejście wymogu przewidzianego w pkt 1 art. 61 ust 1. Taka rozszerzająca wykładnia jest nieprawidłowa także z tego powodu, że przepis art. 61 ust. 4 stanowi wyjątek od unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. skarżący J.B. podał, że w rzeczywistości zamierzenie inwestycyjne ma polegać na rozbudowie istniejącej suszarni zboża, a nie na budowie wiat na maszyny rolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a podniesione przez skarżących zarzuty wobec decyzji nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] listopada 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat na maszyny rolnicze, w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w obrębie R., gm. J.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.) z której wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych tą ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.), o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie jednej ze wskazanych przesłanek czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie, organy prawidłowo zweryfikowały przesłanki ustalenia warunków zabudowy i zasadnie zastosowały regulację zawartą w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest ustalenie, że: inwestor planuje zabudowę zagrodową; istnieje gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię, tj. jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie konieczne było ustalenie czy inwestor jest uprawniony do skorzystania z ww. przepisu na tej podstawie, że planując przedmiotową inwestycję czyni to w ramach budowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej oraz czy zabudowa ta związana jest z prowadzonym gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie wskazuje się, że przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za taką definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide: wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 118/06, LEX nr 352065; z 21 października 2016 r., II OSK 101/15, LEX nr 2177577). W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, LEX nr 1495267; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 554/14; wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13; wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2016 r., II SA/Gd 297/16, pub. CBOSA).

Z kolei związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kc za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (vide: wyrok NSA z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08; z 4 grudnia 2008 r.; II OSK 1536/07; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 554/14, pub. CBOSA).

Należy także dodać, że gospodarstwo rolne w ujęciu Kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza, rozumiana jako zespół składników stanowiących pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (vide: wyrok NSA z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08, pub. CBOSA; S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna". wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Niewątpliwie gospodarstwo rolne winno tworzyć pewną zorganizowaną funkcjonalnie całość, zatem dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Należy także podnieść, że istotnie tak jak podnoszą skarżący, uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma charakter wyjątkowy i jako takie wymaga wykładni ścieśniającej (vide: wyrok NSA z 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13, pub. CBOSA).

Przyjmując takie rozumienie pojęć "zabudowa zagrodowa" i "gospodarstwo rolne" należy w ocenie sądu zaakceptować stanowisko organów, że w tej sprawie powyższy wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie.

Przed uzasadnieniem zasadniczym tego stanowiska sąd w pierwszej kolejności przedstawi kwestie porządkujące sprawę.

Przede wszystkim wskazać należy, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor – art. 52 ust. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., IV SA/Po 215/21, pub. CBOSA). Oznacza to, że organy w sprawie niniejszej związane były wnioskiem inwestora a to z kolei oznacza, że przedmiotem niniejszej sprawy jest tylko i wyłącznie inwestycja polegająca na budowie dwóch wiat w zabudowie zagrodowej z przeznaczeniem do przechowywania maszyn rolniczych takich jak kombajn zbożowy, opryskiwacz. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest znajdujący się już na działce inwestycyjnej budynek gospodarczy jak również suszarnia zbóż. Stąd też wszystkie zarzuty dotyczące tych inwestycji nie mogły być w sprawie uwzględnione.

W dalszej kolejności wskazać należy, że kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja, jest trzecią decyzją. Nadmienić jednak należy, że wszystkie 3 decyzje wydane w sprawie były decyzjami na podstawie których ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sentencja każdej z tych decyzji sformułowana była w taki sposób, że ustalano warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej. Głównym powodem uchylania decyzji było "mieszanie" przez organ pierwszej instancji trybów postępowania. Z jednej strony przyjmowano, że inwestycja jest realizowana w zabudowie zagrodowej, z drugiej badano spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja została wydana już tylko i wyłącznie przy zastosowaniu regulacji z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie sądu, jak już wskazano powyżej, regulacja ta zastała zastosowana prawidłowo. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organy administracji obydwu instancji prawidłowo uznały, że spełnione zostały warunki do wyłączenia wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa przy realizacji inwestycji zaplanowanej w ramach zabudowy zagrodowej z uwagi na większą od średniej w gminie powierzchnię gospodarstwa rolnego inwestora. Z dołączonego do akt administracyjnych zaświadczenia Wójta Gminy J. z 23 maja 2022 r. wynika, że gospodarstwo rolne skarżącego przekracza swą wielkością średnią gminną (średnia w gminie to 6,85 ha, zaś inwestor posiada 54,23 ha gruntów własnych - przeliczeniowe 29 ha i gruntów dzierżawionych 14,61 - w tym przeliczeniowe 5,22 ha). Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że zaświadczenie to stanowi dokument urzędowy poświadczający wielkość posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Bez znaczenia w sprawie pozostają zarzuty dotyczące tego czy grunty stanowią wyłączną własność inwestora, czy też stanowią współwłasność z małżonką. Jak słusznie wskazuje Kolegium współwłasność to też własność. Negowanie zaliczenia do powierzchni gospodarstwa rolnego gruntów dzierżawionych też nie ma znaczenia w sprawie, albowiem bez uwzględnienia tych gruntów, powierzchnia gospodarstwa rolnego także znacznie przekracza średnią gminną. W dalszej kolejności wskazać należy, że nieruchomość inwestycyjna zabudowana jest siedliskiem rolniczym w skład, którego wchodzi dom, budynek gospodarczy, suszarnia zbóż – silosy. Teren nieruchomości to grunty sklasyfikowane jako BrRVIa i BrRV. Nie ma zatem uzasadnienia zarzut o wyłączeniu z produkcji rolnej działki inwestycyjnej. Ta klasyfikacja jednocześnie oznacza, że na gruntach tych może być realizowana wyłącznie zabudowa o charakterze zagrodowym, gdyż tylko taki rodzaj zabudowy gruntu rolnego nie zmienia rolniczego przeznaczenia gruntu. Do gruntów rolnych zalicza się bowiem z mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu. Skarżący jest rolnikiem i rozwija swoje gospodarstwo o czym może świadczyć fakt powiększenia powierzchni gospodarstwa prawie dwukrotnie od 2014 r., kiedy powierzchnia gruntów wynosiła 29,7183 ha – vide: zaświadczenie z 27 stycznia 2014 r. Działka inwestycyjna zlokalizowana jest na wsi, gdzie dominuje zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne i gospodarcze) oraz mieszkaniowa, z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym na potrzeby którego to gospodarstwa rolnego ma powstać. Bez wątpienia zdaniem sądu istnieje związek gospodarczy pomiędzy planowanymi wiatami, które mają służyć do przechowywania maszyn rolniczych a realizacją celów gospodarstwa rolnego. Sami skarżący wskazują argumenty uzasadniające wybudowanie tych wiat podając, że w postępowaniu cywilnym skarżący podał, że posiada pięć traktorów i jeden kombajn. Co prawda skarżący wskazują te argumenty celem wykazania, że wybudowany już budynek gospodarczy na maszyny i narzędzia rolnicze o powierzchni zabudowy ok. 765 m2 jest wystarczający do przechowywania tych maszyn i nie jest konieczny kolejny budynek o powierzchni ok. 420 m2. W ocenie sądu ilość posiadanych maszyn świadczy o tym, że gospodarstwo prowadzone przez skarżącego jest duże i, że uzasadniona jest potrzeba kolejnych wiat do przechowywania maszyn rolniczych. Nadmienić należy, że istniejący budynek gospodarczy powstał na podstawie decyzji z 2004 r. Jak wykazano już powyżej skarżący na chwilę obecną posiada dwukrotnie większe gospodarstwo, co może skutkować tym, że istniejący budynek nie jest wystraczającym zapleczem technicznym. Skarżący negując cel powstania przedmiotowych wiat wskazują, że rzeczywistym ich celem ma być rozbudowa suszarni zbóż. Odnosząc się do tego wskazać należy, że organy administracji publicznej i sąd administracyjny działają wyłącznie w oparciu o przepisy prawa. Organy administracji publicznej obu instancji rozpatrujące wniosek nie mogły oceniać treści wniosku poprzez pryzmat zasad współżycia społecznego czy zasad słuszności i dopatrywać się pozorności działań wnioskodawcy. Wnioskodawca zaś we wniosku wskazał przeznaczenie wiat na przechowywanie maszyn rolniczych. Stąd zarzut dotyczący rzeczywistego przemysłowego przeznaczenia wiat nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie prawidłowo zastosowano regulację z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, wynikają z niego przesłanki uzasadniające potraktowanie inwestycji jako zabudowy zagrodowej. Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Z oczywistym, zdaniem sądu, w okolicznościach sprawy, wyłączeniem wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1) wiąże się brak potrzeby wyznaczania takich parametrów planowanej zabudowy, które wchodzą w skład wymagań dla nowej zabudowy dostosowujących ją do zabudowy sąsiedniej w celu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Chodzi o elementy wymienione art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Dlatego też nie podważa legalności zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący naruszenia § 1 przedmiotowego rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej jak również zarzut dotyczący braku reguł ustalania linii zabudowy. W sprawie nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że wobec braku obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej dla przedmiotowej inwestycji spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tj. teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, inwestycja nie wymaga infrastruktury technicznej.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także zarzut dotyczący niewyjaśnienia czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy J. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Do momentu, w którym ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Dopuszcza się przy tym sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne niż zapisy studium (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 3 marca 2023 r., II SA/Gl 1692/22, pub. CBOSA). Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez błędne określenie stron postępowania i przyjęcie, że właścicielowi działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestora nie przysługuje status strony niniejszego postępowania. Odnosząc się do tego wskazać należy, że Kolegium do tak sformułowanego zarzutu odniosło się w uzasadnieniu decyzji z 13 września 2021 r. Wskazano, że planowana inwestycja dotyczy działki nr [...], zaś działka [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Nadto zarzut ten został zgłoszony przez skarżących a nie przez właściciela działki nr [...], stąd nie mógł być uwzględniony. Skarżący nie są uprawnieni do działania w interesie prawnym właściciela działki nr [...].

Końcowo nadmienić należy, że dopiero na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany konkretyzując zapisy decyzji o warunkach zabudowy ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów ustawy-Prawo budowlane i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. To zatem dopiero na etapie wydawania tego pozwolenia - w oparciu o sporządzany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy projekt budowlany - badaniu podlegają szczegółowe parametry techniczne związane z rozmiarami, technologią wykonania i usytuowaniem planowanej inwestycji oraz zachowaniem wymaganych odległości od granic i zabudowań na działkach sąsiednich. Poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy pozostaje badanie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide: wyrok NSA z 14 lipca 2016 r. II OSK 2797/14, LEX nr 2102245). Dopiero zatem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę badaniu podlegać będzie - w odniesieniu do konkretnych parametrów inwestycji - jej ewentualne niekorzystne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę skarżących nr [...]. Twierdzenia skarżących dotyczące uciążliwości związanych z planowaną inwestycją na etapie ustalania warunków zabudowy nie znajdują merytorycznego uzasadnienia, jawiąc się jako całkowicie hipotetyczne i przedwczesne, zwłaszcza że jak jednocześnie wskazano w decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy, wiaty należy realizować z zachowaniem wymagań określonych w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, czyli chroniąc uzasadnione interesy osób trzecich w tym: nośności i stateczności konstrukcji; bezpieczeństwa pożarowego; higieny, zdrowia i środowiska; bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów; ochrony przed hałasem; oszczędności energii i izolacyjności cieplnej; zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych. Ponieważ uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych oraz nie przesądza że w ogóle otrzyma on pozwolenie na budowę, dopiero sporządzenie projektu budowlanego i znajomość przewidzianych w nim konkretnych rozwiązań, dawać będzie skarżącym możliwość ich zakwestionowania, jeżeli w sposób niezgodny z prawem będą one utrudniały bądź uniemożliwiały korzystanie w dotychczasowym zakresie ze stanowiącej ich własność nieruchomości. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa, czy dana inwestycja i jej funkcja jest na danym terenie dopuszczalna. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem szczegółowego badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. II OSK 2075/10, LEX nr 1138058).

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).