Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 652/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 czerwca 2024 r., nr 58/II/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez N. P. (dalej także: strona, skarżący, Inwestor) jest decyzja z dnia 5 czerwca 2024 r., nr 58/II/2024, Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej także OWINB), po pierwsze – uchylająca w całości decyzję z dnia 1 lutego 2024 r., nr 8/2024, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej także: PINB, organ powiatowy) nakazującą stronie rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...] oraz po drugie – orzekająca co do istoty sprawy - na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej: Prawo budowlane lub Pb - rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a, tj. części gospodarczo-garażowej o wymiarach: 12 m (długość od strony działki sąsiedniej nr b) x 8,80 m (szerokość od strony drogi, dz. nr c) x 3,52 m (szerokość od strony dz. nr a) x 3,90 m (wysokość w kalenicy), składającej się z: 1) pomieszczenia garażowego o ścianach zewnętrznych konstrukcji drewnianej, ocieplonych wełną mineralną z okładziną kartonowo gipsową, posiadającego dwie bramy wjazdowe o wymiarach 2,50 m x 2,00 m każda z nich, bezpośrednie przejście do budynku mieszkalnego (drzwi prowadzące do kuchni z jadalnią) oraz przejście do pomieszczenia kotłowni; 2) pomieszczenia kotłowni o ścianach murowanych zawierającego wyjście na podwórko (działka nr a).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB w powiecie oleskim w dniu 20 października 2021 r. przeprowadził kontrolę w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...]. Stwierdził wówczas, że przedmiotowy obiekt został dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego. W jej toku ustalono, że kontrolowany budynek gospodarczo-garażowy o kształcie trapezu (w rzucie poziomym) posiada następujące wymiary: szerokość od strony drogi - ok. 8,90 m; szerokość od strony podwórza - ok. 3,45 m; długość od strony działki należącej do B. S. - ok. 12 m; wysokość - 4,00 m. Jest to budynek parterowy z dwoma pomieszczeniami gospodarczo-garażowymi oraz kotłownią wyposażoną w kocioł na olej opałowy, o konstrukcji mieszanej - w części garażowej o konstrukcji drewnianej, natomiast w części gospodarczej, gdzie znajduje się kotłownia, o konstrukcji murowanej. Dach posiada konstrukcję drewnianą, kryty dachówką ceramiczną. Na potrzeby postępowania wyjaśniającego organ sprawdził dokumentację dotyczącą utrzymania ww. obiektu i nie stwierdził nieprawidłowości. Inwestor podczas kontroli nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowy. Oświadczył, że nie posiada takich dokumentów oraz że obiekt powstał około 2016/2017 r.

Pismem z 8 listopada 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a. Następnie 7 grudnia 2021 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku. W toku podjętych czynności potwierdził ustalenia poczynione podczas kontroli. W protokole odnotował ponadto, że budynek wyposażony jest w instalacje: elektryczną, wodno-kanalizacyjną oraz kominową z przewodami wentylacji grawitacyjnej i spalinowym, do którego podłączono kocioł centralnego ogrzewania. Wskazano także, że obiekt jest wykończony i użytkowany.

Organ powiatowy postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...], wstrzymał budowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. Poinformował jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu oraz o zasadach obliczania tej opłaty. W uzasadnieniu wskazał, że Inwestor dopuścił się samowoli budowlanej w postaci budowy budynku gospodarczo-garażowego bez dopełnienia obowiązku określonego w przepisach Prawa budowlanego, tj. bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Pismem z 10 lutego 2022 r. inwestor złożył wniosek o jego legalizację. Z kolei pismem z dnia 4 marca 2022 r. Burmistrz D. (dalej także: Burmistrz) poinformował organ powiatowy, że dla przedmiotowej działki nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ utracił on swoją ważność 31 grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w D. z 13 lutego 2017 r., Nr [...], w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w D. z 12 grudnia 2002 r., Nr [...], i zmienionego zarządzeniem zastępczym Wojewody Opolskiego z 29 grudnia 2014 r., nr [...], wskazana działka położona jest w strefie terenu przeznaczonego jako "tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z usługami podstawowymi /bez symbolu/". Ponadto dla tej działki nie wyznaczono obszaru zdegradowania, obszaru rewitalizacji i Specjalistycznej Strefy Rewitalizacji oraz nie ustanowiono na rzecz gminy prawa pierwokupu nieruchomości położonej na obszarze rewitalizacji.

PINB w powiecie oleskim postanowieniem z 15 marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożył na stronę obowiązek przedłożenia, w terminie do 1 września 2022 roku, następujących dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w postaci: papierowej - w 3 egzemplarzach albo elektronicznej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2 egzemplarze projektu technicznego.

Organ ponownie wyjaśnił zasady obliczania opłaty legalizacyjnej, wskazując, że w niniejszej sprawie wyniesie ona 25 000 zł. W dniu 31 maja 2022 r. PINB w powiecie oleskim przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że Inwestor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy spornym obiekcie.

Następnie Inwestor zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych do 31 marca 2023 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność skompletowania całej dokumentacji. W odpowiedzi z 31 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji wyznaczył nowy termin przedłożenia dokumentów do 31 marca 2023 r., czyli zgodnie z wnioskiem.

Z kolei 31 marca 2023 r. Inwestor ponownie zwrócił się z prośbą o przedłużenie ww. terminu - do 31 grudnia 2023 r., z uwagi na przebytą chorobę COVID-19 i związane z tym powikłania, które uniemożliwiały normalne funkcjonowanie i zmusiły do długotrwałego leczenia. W piśmie zapewnił, że zmiana terminu spowoduje możliwość przedstawienia kompletu dokumentacji projektowej, która jest w trakcie wykonywania. Pismem z 5 kwietnia 2023 r. organ powiatowy wezwał Inwestora do uprawdopodobnienia podjęcia czynności zmierzających do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z 15 marca 2022 r., nr [...], np. umowy z biurem projektowym na wykonanie wymaganego projektu - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i zastosowania sankcji z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi Inwestor przy piśmie z 17 kwietnia 2023 r. przedłożył umowę z 22 marca 2023 r. zawartą z biurem projektowym. Przedmiotem umowy, zgodnie z § 1 pkt 1, było sporządzenie przez wykonawcę projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego obejmującego budowę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...], dz. nr a. Mając to na uwadze organ powiatowy ponownie przychylił się do wniosku strony i pismem z 19 kwietnia 2023 r. wyznaczył nowy, nieprzekraczalny termin złożenia dokumentów legalizacyjnych - do 31 grudnia 2023 r.

Postanowieniem z 16 maja 2023 r., nr [...], organ powiatowy, działając na podstawie art. 113 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: Kpa, sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu z 15 marca 2022 r., nr [...], w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a, na str. 1 wiersz 12 w sentencji postanowienia jest: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a winno być: zaświadczenie Burmistrza D. o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z 29 grudnia 2023 r. pełnomocnik Inwestora, poinformowała, że niemożliwe jest wykonanie projektu budowlanego w celu legalizacji spornego obiektu z uwagi na lokalizację budynku w odległości od 0,78 m do 1,70 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr b. Inwestor, pomimo uzyskania ustnej zgody na budowę od poprzedniego właściciela i licznych rozmów z obecną właścicielką, nie mógł zawrzeć umowy na kupno pasa 3,0 m przyległego terenu. W związku z tym nie jest możliwe spełnienie § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowy budynek ma długość 12,03 m wzdłuż granicy, a na sąsiedniej nieruchomości nie znajduje się żaden budynek w granicy. Działka Inwestora ma szerokość większą niż 16,0 m i nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również możliwe wprowadzenie koniecznych robót do wykonania w celu dostosowania do obowiązujących przepisów z uwagi na zbyt małą odległość od budynku mieszkalnego do granicy z dz. nr b, co spowodowałoby powstanie nieużytecznego pomieszczenia.

Pismem z 16 stycznia 2024 r. organ powiatowy poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego im prawa.

Przytoczona na wstępie decyzją z dnia 1 lutego 2024 r., nr 8/2024, PINB w powiecie oleskim, działając na podstawie art. 49e pkt 3 Pb, nałożył na Inwestora nakaz rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a.

W uzasadnieniu wskazał, że art. 49e pkt 3 Pb obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Inwestor, działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżył przedmiotowe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49e pkt 3 Pb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uznając, że w sprawie zaszły wszelkie przesłanki uprawniające do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego w oparciu o sytuację wyszczególnioną w ww. przepisie, w sytuacji gdy niemożliwym było wykonanie projektu budowlanego w celu lokalizacji ww. budynku z uwagi na jego odległość od granicy z sąsiednią działką oraz brak możliwości zakupu pasa o szerokości 3,00 m przyległego terenu, a zatem nieprzedłożenie wymaganych dokumentów nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało naruszeniem słusznego interesu obywatela.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wielokrotnie były prowadzone rozmowy z właścicielką sąsiedniej działki nr ewid. b, które nie doprowadziły jednak do zawarcia umowy sprzedaży pasa 3,0 m gruntu przyległego do działki nr ewid. a. Niemożność sporządzenia odpowiedniego projektu budowlanego ma zatem charakter obiektywny, niezależny od woli Inwestora, co nie powinno wywoływać dla niego negatywnych konsekwencji. Odwołujący zapewnił, że zamierza podjąć niezbędne działania celem uzyskania i przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, w tym m.in. ponowić rozmowy z właścicielką sąsiedniej działki. W jego ocenie organ zupełnie pominął fakt, że Inwestor uzyskał ustną zgodę na budowę spornego budynku od poprzedniego właściciela działki nr a oraz że z obecną właścicielką sąsiedniej nieruchomości prowadzono liczne rozmowy celem zakupu 3,00 m ww. gruntu. Wobec powyższego wydanie decyzji o nakazie rozbiórki było przedwczesne.

Przy piśmie z dnia 26 lutego 2024 r. organ powiatowy przekazał odwołanie OWINB wraz z aktami sprawy wskazując, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia na podstawie art. 132 Kpa. Wyjaśnił jednocześnie, że był zobligowany do zastosowania art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ Inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. Zaznaczył, że termin określony w postanowieniu z 15 marca 2022 r. był zmieniany na wniosek strony dwukrotnie - pierwszy raz do 31 marca 2023 r., następnie do 31 grudnia 2023 r. Sumaryczny termin na sporządzenie i dostarczenie właściwych dokumentów legalizacyjnych wyniósł około 21 miesięcy, co w ocenie organu było aż nadto wystarczającym okresem.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu pismem z 12 marca 2024 roku wezwał organ powiatowy do przesłania dokumentacji fotograficznej z zewnątrz obiektu oraz wyjaśnienia, czy sporny obiekt jest budynkiem wolno stojącym, a także co oznacza stwierdzenie, że został on "dobudowany" do istniejącego budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi z 14 marca 2024 r. organ powiatowy wyjaśnił, że budynek gospodarczo-garażowy, będący przedmiotem postępowania, nie jest obiektem wolnostojącym. Budynek ten przylega do budynku mieszkalnego od strony zachodniej. Wyjaśnił przy tym, że pojęcie "budynek wolno stojący" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. Oznacza to, że dokonując ustalenia znaczenia tego terminu należy odnieść się do jego potocznego znaczenia. Można przyjąć, że budynek (obiekt) wolno stojący to taki, który jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany. Innymi słowy to budynek nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem. To budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony. W kwestii wyjaśnienia stwierdzenia "dobudowany" do istniejącego budynku mieszkalnego organ miał na myśli dokładniejsze określenie lokalizacji budynku gospodarczo-garażowego będącego przedmiotem postępowania. Termin dobudowy także nie został ustawowo zdefiniowany. Potoczne znaczenie tego terminu to wybudowanie budynku tuż obok innego już istniejącego. Dodatkowo na wyrysie z mapy ewidencyjnej budynek gospodarczo-garażowy jest pokazany jako odrębny obiekt, przylegający do budynku mieszkalnego należącego do Inwestora. W załączeniu organ przesłał dokumentację fotograficzną z zewnątrz obiektu (2 zdjęcia) oraz wydruk z mapy ewidencyjnej.

Pismem z 15 marca 2024 r. organ odwoławczy wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w bazie zobrazowań lotniczych i satelitarnych dla obszaru nr a w S.; Województwo Opolskie, Powiat [...], jednostka ewidencyjna D. - obszar wiejski, obręb ewidencyjny [...], S., identyfikator działki: [...] (S., ul. [...]). Wniosek obejmował udostępnienie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 2010-2024.

Następnie pismem z 20 marca 2024 r. zawiadomił strony postępowania, że 16 kwietnia 2024 r. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...] na działce nr a. W toku oględzin przeprowadzonych 16 kwietnia 2024 r., ustalono, że przedmiotowy budynek posiada następujące wymiary: długość od strony działki sąsiedniej - 12,00 m, szerokość od strony drogi - 8,80 m, szerokość od strony podwórka - 3,52 m, wysokość w kalenicy - 3,90 m. Odległość budynku od granicy z sąsiednią działką wynosi od 84 cm do 2,04 m. Obiekt stanowią dwa pomieszczenia, na które składają się: 1) pomieszczenie garażowe o ścianach zewnętrznych konstrukcji drewnianej, ocieplonych wełną mineralną z okładziną kartonowo gipsową; pomieszczenie garażowe posiada dwie bramy wjazdowe o wymiarach 2,50 m x 2,00 m każda z nich, bezpośrednie przejście do budynku mieszkalnego (drzwi prowadzące do kuchni z jadalnią) oraz przejście do pomieszczenia kotłowni; 2) pomieszczenie kotłowni o ścianach murowanych zawierające wyjście na podwórko (działka nr a), kotłownia zasila budynek mieszkalny. Konstrukcja dachu drewniana, dach dwuspadowy kryty dachówką ceramiczną. Obiekt ma wspólną ścianę z budynkiem mieszkalnym - zostały wybudowane tylko trzy ściany zewnętrzne. W budynku garażowo-gospodarczym znajduje się belka drewniana stanowiąca podciąg dla krokwi dachu. Belka jest oparta o ścianę budynku mieszkalnego. Inwestor oświadczył do protokołu, że kotłownia zlokalizowana w budynku garażowo-gospodarczym jest jedynym źródłem ogrzewania budynku mieszkalnego. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną. Zgodnie z wnioskiem Inwestora, przy piśmie z 22 kwietnia 2024 r. organ przesłał jego pełnomocnikowi kopię protokołu oględzin oraz szkicu rysunkowego. Z kolei pismem z 9 maja 2024 r. poinformował o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień (10 § 1 Kpa). Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa.

Zdaniem organu odwoławczego należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję (jednakże z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu) i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy na wstępie prezentowania stanowiska wyjaśnił, że nie jest związany zarzutami i wnioskami zgłoszonymi w odwołaniu, lecz bada sprawę w pełnym zakresie i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie uchybienia zarówno merytoryczne, jak i formalne. Kompetencje orzecznicze tutejszego organu polegają bowiem na ponownym rozpoznaniu oraz rozstrzygnięciu tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zastosowanie tego przepisu uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, a więc stanowi o możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż organ pierwszej instancji, właśnie po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w drugiej instancji. Zaznaczył, że zasadą jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy te normują sytuacje, gdy inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a także rodzaje robót budowlanych niewymagających dopełnienia ww. formalności. W przypadku naruszenia powyższych regulacji i dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej konieczne staje się wdrożenie procedury legalizacyjnej, o której mowa w rozdziale 5B Prawa budowlanego ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy"). Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W dalszych motywach OWINB wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 3-5 Pb w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Postanowienie wstrzymujące budowę, jako pierwsza informacja co do możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej, jest istotnym aktem dla całego dalszego procedowania w sprawie samowoli budowlanej. Na tym etapie rola organu nadzoru budowlanego sprowadza się do jednoznacznego stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej oraz, w razie stanu zagrożenia, do nakazania wykonania doraźnych środków zabezpieczających i usunięcia zagrożenia. W tym postanowieniu inwestor dokonujący samowoli, a także właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, są informowani o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, a także o zasadach jej obliczania (art. 48 ust. 3). W terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Powyższe podmioty mają w tym czasie możliwość zdecydowania, czy chcą podjąć się legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji czy też nie. Inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest uprawnieniem inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego i jest uzależniona od ich wniosku.

Jednocześnie organ drugoinstancyjny wskazał, że właściwą procedurę legalizacyjną, czyli postępowanie legalizacyjne, rozpoczyna dopiero wydanie kolejnego postanowienia, wskutek złożenia wniosku o legalizację. Zgodnie z art. 48b ust. 1 Pb w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (ust. 1). Wymagane dokumenty zostały enumeratywnie wyszczególnione w art. 48b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Następnie na podstawie art. 49 Prawa budowlanego organ bada ich kompletność, prawidłowość i zgodność z przepisami. W przypadku braku nieprawidłowości lub ich usunięcia, wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast na podstawie art. 49e PB w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

OWINB podkreślił nadto, że celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Nakaz rozbiórki, ponieważ jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ma charakter wyjątku, dlatego należy najpierw rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy prawa, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części. Z tym zastrzeżeniem, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora - wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz uprawnieniem.

Przenosząc to na grunt kontrolowanej sprawy podniósł, że mamy w niej do czynienia z sytuacją, gdy organ nadzoru budowlanego uznał, że inwestycja w postaci budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym w S., położonego przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a, została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konieczne stało się zatem zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Inwestor co prawda wystąpił w ustawowym terminie z wnioskiem o legalizację ww. obiektu, jednak ostatecznie nie przedłożył żądanych dokumentów legalizacyjnych, mimo dwukrotnej zmiany wyznaczonego terminu. Powyższe spowodowało, że zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, a organ nadzoru budowlanego był wprost zobligowany przepisami prawa do wydania nakazu rozbiórki. Wątpliwości organu odwoławczego budziła jednak kwalifikacja prawna wykonanych samowolnie robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzających ją postanowieniach, nie uzasadnił, dlaczego i na jakiej podstawie sporny obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę oraz co rozumie pod stwierdzeniem, że budynek gospodarczo-garażowy został dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego. Zaznaczył, że z wyjaśnień organu pierwszej instancji, przekazanych tutejszemu organowi w toku postępowania odwoławczego, wynikało, iż nie jest to obiekt wolno stojący, lecz przylega on do budynku mieszkalnego od strony zachodniej. Używając stwierdzenia "dobudowany" organ powiatowy miał na myśli dokładniejsze określenie lokalizacji budynku gospodarczo-garażowego będącego przedmiotem postępowania. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że na wyrysie z mapy ewidencyjnej budynek gospodarczo-garażowy jest pokazany jako odrębny obiekt, przylegający do budynku mieszkalnego należącego do Inwestora.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie OWINB zauważył, że w przepisach Prawa budowlanego brak jest pojęcia "dobudowy". Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego dobudowanie do istniejącego budynku jednorodzinnego konstrukcji murowanej przylegającej do budynku, tworzącej z już istniejącym budynkiem jedną bryłę oznacza co do zasady, że doszło do rozbudowy istniejącego dotychczas budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na skutek takich robót dochodzi bowiem do powiększenia budynku oraz obszaru zabudowanego, rozszerzenia zasięgu dotychczasowej inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 33/21). Z uwagi na konieczność wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie. Na podstawie dokonanych ustaleń należy stwierdzić, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia nie z budową odrębnego budynku gospodarczo-garażowego, lecz z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego o dwa pomieszczenia o charakterze gospodarczo-garażowym, o czym świadczą zastosowane rozwiązania konstrukcyjne (wspólna ściana z budynkiem mieszkalnym - zostały wybudowane wyłącznie trzy ściany zewnętrzne, drewniana belka stanowiąca podciąg dla krokwi dachu oparta o ścianę budynku mieszkalnego) oraz funkcjonalne (kotłownia zasilająca budynek mieszkalny jako jedyne źródło ogrzewania, bezpośrednie przejście z części garażowej do części mieszkalnej - kuchni z jadalnią). Przez rozbudowę budynku mieszkalnego doszło do zmiany jego charakterystycznych parametrów, takich jak długość, szerokość czy powierzchnia zabudowy. Zaznaczył przy tym OWINB, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Tym samym – jak uznał – rozbudowa przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych (która - jak wskazano wyżej - mieści się w pojęciu budowy zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) również wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak dopełnienia powyższych formalności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego uregulowanego w rozdziale 5B Prawa budowlanego.

Tymczasem, na co także OWINB zwrócił uwagę, przedmiotem postępowania organu powiatowego była "legalność budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a". Wniosek o legalizację złożony przez Inwestora również dotyczył budynku gospodarczo-garażowego. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a i b Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych i garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec powyższego budowa ww. obiektów o powierzchni zabudowy większej niż 35 m2 wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Kontynuując OWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego.

Wobec tego, co podniósł, zarówno legalizacja samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), jak i samowolnej budowy budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a i b Prawa budowlanego), wymaga przedstawienia dokumentów legalizacyjnych tego samego rodzaju. Niezależnie zatem od zastosowanej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych Inwestor zobowiązany był do przedłożenia dokumentów, o których mowa w ww. art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego, czego nie uczynił. Podkreślił, że pełnomocniczka Inwestora posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (nr ewid. [...]), pismem z 29 grudnia 2023 r. poinformowała, że nie ma możliwości sporządzenia projektu budowlanego celem legalizacji obiektu z uwagi na jego nieprawidłowe usytuowanie w stosunku do sąsiedniej działki (zbyt bliska odległość naruszająca § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie). Inwestor powinien mieć zatem świadomość, że postępowanie legalizacyjne nie może zakończyć się w tej sytuacji inaczej niż wydaniem nakazu rozbiórki. Zatem, co podniósł, brak przedłożenia dokumentów legalizacyjnych uniemożliwia organom nadzoru budowlanego weryfikację prawidłowości zrealizowanej inwestycji oraz jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (por. art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Zdaniem organu odwoławczego w takiej sytuacji organ pierwszej instancji nie miał innej możliwości niż orzeczenie nakazu rozbiórki, do czego wprost obligował go przepis art. 49e pkt 3 Pb. Natomiast wobec tego, że w ocenie organu drugoinstancyjnego Inwestor dopuścił się samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, a nie budowy budynku gospodarczo-garażowego, organ powiatowy nieprawidłowo orzekł o przedmiocie rozbiórki. Mimo to nakaz rozbiórki wykonanych robót ze względów formalnych jest zasadny. Z tego względu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy nakazując rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a, tj. części gospodarczo-garażowej o wymiarach: 12 m (długość od strony działki sąsiedniej) x 8,80 m (szerokość od strony drogi) x 3,52 m (szerokość od strony podwórka) x 3,90 m (wysokość w kalenicy), składającej się z: 1) pomieszczenia garażowego o ścianach zewnętrznych konstrukcji drewnianej, ocieplonych wełną mineralną z okładziną kartonowo gipsową, posiadającego dwie bramy wjazdowe o wymiarach 2,50 x 2,00 m każda z nich, bezpośrednie przejście do budynku mieszkalnego (drzwi prowadzące do kuchni z jadalnią) oraz przejście do pomieszczenia kotłowni; 2) pomieszczenia kotłowni o ścianach murowanych zawierającego wyjście na podwórko (działka nr a).

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw, albowiem w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki ma podstawie art. 49e Prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Celem tego postępowania jest doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodności z prawem. Nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że niemożność przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych wynika z przyczyn niezależnych od niej. Podkreślił, że przy realizacji każdej inwestycji budowlanej to po stronie inwestora spoczywa obowiązek dopełnienia wszelkich wymagań przewidzianych w Prawie budowlanym, w tym uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia budowy do właściwego organu, a także dopilnowanie, aby wykonywane roboty budowlane spełniały przepisy innych aktów prawnych, m.in. warunków technicznych. W niniejszym postępowaniu – jak zaznaczył – to zaniechania Inwestora doprowadziły do powstania samowoli budowlanej oraz naruszenia przepisów dotyczących warunków usytuowania obiektu i odległości od granicy sąsiedniej działki. W tym stanie rzeczy zarówno zgoda poprzedniego właściciela sąsiedniej nieruchomości na posadowienie budynku (rozbudowę budynku mieszkalnego) w bliskiej odległości od granicy (sprzecznej z przepisami), jak i rozmowy z obecną właścicielką w przedmiocie sprzedaży części gruntu, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując stwierdził, że nakaz rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (tj. pomieszczeń gospodarczo-garażowych) jest słuszny. Wynika to z wyczerpania przez organ powiatowy procedury określonej w art. 48 i n. Prawa budowlanego i nieprzedłożenia przez Inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego obu instancji nie mają innej możliwości niż orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego.

W skardze strona skarżąca powtórzyła zasadnicze zarzuty sformułowane w odwołaniu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

po pierwsze – naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49e pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uznając, że w sprawie zaszły wszelkie przesłanki uprawniające do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a w oparciu o sytuację wyszczególnioną w powołanym wyżej przepisie, w sytuacji gdy niemożliwym było wykonanie projektu budowlanego w celu lokalizacji ww. budynku z uwagi na jego odległość od granicy z sąsiednią działką oraz niemożliwym był zakup pasa o szerokości 3,00 m przyległego terenu, a zatem nieprzedłożenie wymaganych dokumentów nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego;

po drugie – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym brak rzetelnego odniesienia się do stanowiska strony, z którego jednoznacznie wynika, że nie wyraża zgody na rozbiórkę przedmiotowego budynku,

b) art. 7 Kpa co nastąpiło poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy wydawaniu decyzji, albowiem kotłownia będąca częścią rozbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego stanowi jedyne źródło ogrzewania przedmiotowego budynku, co w konsekwencji - w razie utrzymania decyzji nakazującej rozbiórkę - pozbawi stronę odpowiednich warunków bytowych.

Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2024 r., mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnie z dnia 1 lutego 2024 r. i nakazano rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a w całości ze względu na wystąpienie przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów procesu.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty. Autor skargi zaznaczył, że OWINB zupełnie pominął fakt, iż Inwestor uzyskał ustną zgodę na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. a od poprzedniego właściciela. Ponadto jego uwadze umknął również fakt prowadzenia licznych rozmów z właścicielką działki nr ewid. b celem zakupu 3,00 m działki, przylegającej do działki nr ewid. a. Jego zdaniem organ II instancji bezzasadnie ograniczył postępowanie dowodowe, pomijając ww. fakty. W rezultacie, czyniąc ustalenia faktyczne na podstawie części zgromadzonego materiału dowodowego naruszył dyspozycję art. 77 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślenia wymaga, z uwagi na sformułowane w skardze wnioski, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), dalej także p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej także jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na orzeczenia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Jednocześnie wskazania wymaga, że sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw merytorycznie, lecz ocenia zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu odpowiada prawu.

Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Wyrażoną przez Sąd ocenę prawidłowości działania organów należy poprzedzić dostrzeżeniem, że samowola budowlana stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego i wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Służyć temu mają postępowania uregulowane w ustawie Prawo budowlane, a dokładnie postępowanie legalizacyjne oraz postępowanie naprawcze. Naczelnym celem tych postępowań jest doprowadzenie obiektu budowlanego wybudowanego lub będącego w budowie do stanu odpowiadającego prawu. Mamy tu na myśli zarówno przepisy Prawa budowlanego, ale również przepisy techniczne, a także akty prawa miejscowego np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie da się ukryć, że postępowania legalizacyjne stanowią w pewnym sensie represję dla sprawców samowoli, gdyż opłaty legalizacyjne bywają bardzo wysokie, zaś alternatywą w razie jej nieuiszczenia jest nakaz rozbiórki. Postępowanie legalizacyjne prowadzone jest jedynie w odniesieniu do nielegalnie prowadzonej budowy, przez którą należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pb). Budową natomiast nie jest przebudowa zdefiniowana w art. 3 pkt 7a Pb. Do przebudowy nie ma więc zastosowania postępowanie legalizacyjne (art. 48 Prawa budowlanego), lecz postępowanie naprawcze (art. 50 i 51 Pb). Wszczęcie postępowania legalizacyjnego odbywa się w drodze wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma obowiązek poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jeżeli strona postępowania tego nie zrobi, wydaje się decyzję o rozbiórce obiektu. W świetle tego przepisu legalizacja jawi się jako uprawnienie strony postępowania, a nie jej obowiązek. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga złożenia przez stronę (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) odpowiedniego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, jeżeli zaś zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne (zob. art. 48a–48b Pb). Termin ten biegnie odrębnie dla każdego adresata postanowienia. W przypadku złożenia wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Katalog dokumentów legalizacyjnych zależy od rodzaju samowoli budowlanej, ale przykładowo należą do nich zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Po wydaniu przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy, należy wstrzymać budowę – o ile oczywiście postanowienie nie dotyczy budowy, która została już zakończona. Kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy stanowi podstawę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy już zakończonej, prace budowlane nie mogą zostać podjęte na nowo.Przy czym co istotne, a czego nie dostrzega strona skarżąca, organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, dojdzie do wycofania wniosku o legalizację, nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

W przedmiotowej sprawie to zachowanie Inwestora doprowadziło do powstania samowoli budowlanej oraz naruszenia przepisów dotyczących warunków usytuowania obiektu i odległości od granicy sąsiedniej działki. W tym stanie rzeczy, rację ma OWINB, że zarówno zgoda poprzedniego właściciela sąsiedniej nieruchomości na posadowienie budynku (rozbudowę budynku mieszkalnego) w bliskiej odległości od granicy (sprzecznej z przepisami), jak i rozmowy z obecną właścicielką w przedmiocie sprzedaży części gruntu, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można uznać, że nieprzedłożenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych nastąpiło z przyczyn niezależnych od Inwestora, w sytuacji gdy powyższe było konsekwencją zrealizowania samowolnej inwestycji niezgodnej z przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi. Rację ma organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że to tylko i wyłącznie Inwestor jest w pełni odpowiedzialny za zaistniały stan sprawy. Podzielić należy także ocenę OWINB, że absolutnie niedopuszczalna jest próba przerzucenia tej odpowiedzialności na kogokolwiek tu: zdaje się na właścicielkę sąsiedniej nieruchomości, która ma pełne prawo do decydowania o swojej własności, a powody odmowy sprzedaży części działki na rzecz skarżącego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, o czym szerzej powyżej, że Inwestor miał wystarczająco dużo czasu na przedłożenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych, a co za tym idzie miał bezpośredni wpływ na przebieg postępowania i kształt zapadłej w nim decyzji. Postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane 15 marca 2022 r., natomiast decyzja organu powiatowego orzekająca rozbiórkę 1 lutego 2024 r., tj. po upływie niemal dwóch lat. Nakaz rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (tj. pomieszczeń gospodarczo-garażowych) wynika z wyczerpania przez organ powiatowy procedury określonej w art. 48 i n. Prawa budowlanego i nieprzedłożenia przez Inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego obu instancji nie mają innej możliwości niż orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego.

Podkreślenia przy tym wymaga, że rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie tych regulacji prawnych nie jest uzależnione od zgody Inwestora, ponieważ Prawo budowlane nie przewiduje takiego warunku czy możliwości. W powyższym zakresie zarzuty skargi są więc również nieuzasadnione. Ponadto całkowicie bezpodstawne jest stwierdzenie, że rozbiórka kotłowni pozbawi Inwestora odpowiednich warunków bytowych. Realizacja przedmiotowej decyzji nie wyklucza podjęcia przez skarżącego działań zmierzających do pozyskania innych źródeł ogrzewania. Warto też zaznaczyć, że pomieszczenie kotłowni powstało dopiero na skutek rozbudowy budynku mieszkalnego ok. 2016/2017 roku. W poprzednich latach budynek musiał więc być ogrzewany w inny sposób. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], strona jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od roku 2007. Natomiast budowa tego obiektu nastąpiło jeszcze wcześniej. Zasadą jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy te normują sytuacje, gdy inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a także rodzaje robót budowlanych niewymagających dopełnienia ww. formalności.

W przypadku naruszenia powyższych regulacji i dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej konieczne staje się wdrożenie opisanej powyżej procedury legalizacyjnej. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem.

Nakaz rozbiórki, ponieważ jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ma charakter wyjątku, dlatego należy najpierw rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy prawa, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części. Z tym zastrzeżeniem, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora - wdrożenie procedury legalizacyjnej jest bowiem jego uprawnieniem. Przy czym zarówno legalizacja samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), jak i samowolnej budowy budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a i b Prawa budowlanego), wymaga przedstawienia dokumentów legalizacyjnych tego samego rodzaju. Niezależnie zatem od zastosowanej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych Inwestor zobowiązany był do przedłożenia dokumentów, o których mowa w ww. art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego, czego nie uczynił. Tym samym uwzględniając przebieg zdarzeń rację ma OWINB, że Inwestor dopuścił się samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, a nie budowy budynku gospodarczo-garażowego. Zatem też prawidłowo uznał, że organ powiatowy nieprawidłowo orzekł o przedmiocie rozbiórki. Mimo to nakaz rozbiórki wykonanych robót ze względów formalnych jest zasadny. Z tego względu zasadnie OWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy nakazując rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. a, tj. części gospodarczo- garażowej o wymiarach: 12 m (długość od strony działki sąsiedniej) x 8,80 m (szerokość od strony drogi) x 3,52 m (szerokość od strony podwórka) x 3,90 m (wysokość w kalenicy), składającej się z: 1) pomieszczenia garażowego o ścianach zewnętrznych konstrukcji drewnianej, ocieplonych wełną mineralną z okładziną kartonowo gipsową, posiadającego dwie bramy wjazdowe o wymiarach 2,50 x 2,00 m każda z nich, bezpośrednie przejście do budynku mieszkalnego (drzwi prowadzące do kuchni z jadalnią) oraz przejście do pomieszczenia kotłowni; 2) pomieszczenia kotłowni o ścianach murowanych zawierającego wyjście na podwórko (działka nr a).

Mając powyższe na uwadze, a w szczególności niebudzący wątpliwości fakt popełnienia samowoli budowlanej przez Inwestora i nieprzedłożenie wymaganych prawem dokumentów w wyznaczonym terminie nie można zgodzić się ze skarżącym, że nie zostały wyjaśnione i rozważone wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 Kpa. Dokonanej przez organ odwoławczy ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowo jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie, jakie okoliczności faktyczne i prawne miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przepisy art. 48 Pb mają charakter związany i nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego. W ocenie Sądu podane przez OWINB motywy rozstrzygnięcia pozwalały na zweryfikowanie zasadności zajętego stanowiska, co wypełnia normę art. 107 § 3 i art. 11 Kpa.

Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.