Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 193/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1,  art. 61,  art. 59 ust. 1,  art. 56,  art. 64,  art. 2 pkt 14,  art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2023 r. nr SKO 4122/136/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy M. z dnia 21 czerwca 2022 r. Nr 188/2022, wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), a także art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku R. K., uzupełnionego w dniach 14.03.2022 r., 15.03.2022 r., 17.05.2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, zarurowania odcinka rowu melioracyjnego na terenie obejmującym części działek nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie M., ustalono dla R. K. następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, zarurowania odcinka rowu melioracyjnego na terenie obejmującym części działek nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1. 1. Rodzaj inwestycji - zabudowa zagrodowa; 2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: 1) funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu - budynek mieszkalny jednorodzinny z dopuszczeniem garażu i budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej wraz z budową urządzeń budowlanych związanych z tą zabudową; 2) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) nieprzekraczalne linie ogrodzenia należy przyjąć w odległości 4 m od osi drogi gminnej - ul. [...], b) ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości: 5 m od drogi dojazdowej, stanowiącej działkę nr [...] (ul. [...]), 5 m od planowanej strefy wjazdu na teren, 4 m granicy dz. nr [...], c) szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ustala się maksymalnie na 18 m, d) wysokość budynku mieszkalnego ustala się maksymalnie na 9,5m, licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu, e) szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych ustala się maksymalnie na 5 m, f) wysokość budynków gospodarczych ustala się maksymalnie na 5 m, licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu, g) planowany budynek mieszkalny należy przekryć dachem stromym dwuspadowym lub wielospadowym, o symetrycznym nachyleniu połaci pod kątem 25 - 45 stopni, krytym dachówką lub materiałem dachówkopodobnym w kolorze ceglastym lub grafitowym; dopuszcza się lukarny, dach płaski nad częścią budynku (garażem),h) planowane budynki gospodarcze należy przekryć dachami stromymi dwuspadowymi o symetrycznym nachyleniu połaci pod kątem 5-35 stopni, krytymi dachówką lub materiałem dachówkopodobnym w kolorze ceglastym, lub grafitowym; dopuszcza się zastosowanie dachów płaskich, i) formę zabudowy należy dostosować do tradycyjnej zabudowy miejscowości P. w zakresie bryły, gabarytów, formy architektonicznej, kolorystyki i użytych materiałów (tynk, cegła, a drewno wyłącznie jako element wykończenia części elewacji); wymagane ujednolicenie stolarki okiennej z uwzględnieniem otworów o wykroju prostokątnym, w nawiązaniu do historycznych rozwiązań, j) należy przyjąć stonowaną kolorystykę elewacji (biele, beże, rozbielone beże, rozbielone szarości), k) zakazuje się stosowania jaskrawej kolorystyki i sztucznych okładzin typu "siding", l) zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, m) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustala się na max. 30%, n) min. 30% terenu winna stanowić powierzchnia biologicznie czynna, o) dopuszcza się zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego na dz. nr [...], p) szerokość strefy wjazdu na teren min. 6m, q) należy spełnić obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, w tym określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz.1065 z późn. zm.); 3) ochrony środowiska i zdrowia ludzi: a) projektowana inwestycja nie może powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby oraz stwarzać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje i zakłócenia elektryczne, b) zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego wymaga uzyskania pozwolenia wodno- prawnego, c) teren planowanej inwestycji graniczy z rowem melioracyjnym oraz na terenie planowanej inwestycji może występować sieć drenarska, którą po zlokalizowaniu i stwierdzeniu ewentualnej kolizji z planowaną inwestycją należy przebudować w sposób zapewniający dalsze działanie sieci; stosownie do art. 234, art. 192 ust. 1, art. 197 ust. 1, w nawiązaniu do art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne zabrania się m. in.: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych (w tym urządzeń melioracyjnych), wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych (w tym urządzeń melioracyjnych) robót oraz innych czynności, które mogą powodować w szczególności zmniejszenie wytrzymałości urządzeń wodnych, zgodnie z art. 199 ust. 1 ustawy Prawo wodne wykonywanie urządzeń melioracji wodnych należy do właścicieli gruntu; w przypadku konieczności wykonania urządzeń melioracji wodnych (w tym odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń), stosownie do art. 389 pkt 6 ustawy Prawo wodne, wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, d) przy realizacji robót budowlanych należy uwzględnić następujące warunki: budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, w tym zagrożenia zalaniem wodami powodziowymi lub opadowymi, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, budynek posadowiony na gruncie, na którym poziom wód gruntowych może powodować przenikanie wody do pomieszczeń, należy zabezpieczyć za pomocą drenażu zewnętrznego lub w inny sposób przed infiltracją wody do wnętrza oraz zawilgoceniem, rozwiązania materiałowo-konstrukcyjne zewnętrznych przegród budynku, warunki cieplno-wilgotnościowe, a także intensywność wymiany powietrza w pomieszczeniach, powinny uniemożliwiać powstanie zagrzybienia; do budowy należy stosować materiały, wyroby i elementy budowlane odporne lub uodpornione na zagrzybienie i inne formy biodegradacji, odpowiednio do stopnia zagrożenia korozją biologiczną, e) inwestor projektujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych; dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji, f) inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest zatem wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, 4) ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: a) w razie odkrycia, w trakcie prac ziemnych, obiektów nieruchomych bądź ruchomych zabytków archeologicznych (bądź przedmiotów, co do których istnieje przypuszczenie, że są zabytkami), należy niezwłocznie powiadomić Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu; w tym przypadku pojęte zostaną ratownicze badania wykopaliskowe, prowadzone przez uprawnionego archeologa, za pozwoleniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, b) w przypadku natrafienia w trakcie prowadzonych prac ziemnych na szczątki kopalnych organizmów odkrycie należy zabezpieczyć i niezwłocznie powiadomić Wojewodę Dolnośląskiego lub Wójta Gminy M. w celu ustalenia sposobu ochrony odkrycia paleontologicznego, 5) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: a) ogrzewanie - indywidualne, nie powodujące ponadnormatywnego zanieczyszczenia środowiska; b) zaopatrzenie w wodę - z wodociągu gminnego wg warunków określonych przez Z. w M., ul. [...], c) odprowadzanie ścieków komunalnych - do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, a do czasu jej uruchomienia - do szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, z wywozem nieczystości do oczyszczalni ścieków na warunkach uzgodnionych z zarządcą oczyszczalni, z obowiązkiem podłączenia zabudowy do kanalizacji sanitarnej w chwili jej uruchomienia oraz zlikwidowania zbiornika po skanalizowaniu terenu, do zbiornika na ścieki wymagane jest zapewnienie dojazdu utwardzonego o nośności min. 80 kN na oś, tj. dla pojazdów o ciężarze całkowitym min. 16 ton, d) odprowadzenie wód opadowych - do zbiornika/zbiorników na wody opadowe na własnym terenie lub na własny teren nieutwardzony, e) tymczasowe składowanie wszelkich odpadów bytowo-gospodarczych – zgodnie z przepisami odrębnymi; wymagane jest zapewnienie dojazdu utwardzonego do miejsca gromadzenia odpadów, f) dojazd - z drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...] (ul. [...]), po uzgodnieniu projektu budowlanego w zakresie obsługi komunikacyjnej w Urzędzie Gminy M. oraz uzyskaniu zezwolenia na zjazd z Urzędu Gminy M., g) miejsca postojowe w ilości niezbędnej dla potrzeb min. 2; miejsca postojowe należy przewidzieć na własnym terenie; 6) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich: a) projektowana inwestycja nie może ograniczać: dostępu do drogi publicznej, przez co należy rozumieć, że zabrania się zagradzania terenu ogólnodostępnych dróg, ciągów pieszych i pieszo-rowerowych, przylegających do terenu planowanej inwestycji, korzystania z wody, energii elektrycznej, kanalizacji, środków łączności, przez co należy rozumieć, że należy umożliwić korzystanie z sieci infrastruktury technicznej innym użytkownikom, na zasadach określonych przez dysponentów sieci, dopływu światła dziennego, przez co należy rozumieć,, że planowana inwestycja nie może powodować ponadnormatywnego ograniczenia w dopływie światła dziennego do budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, b) zakazuje się zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 7) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych - obszar planowanej inwestycji nie znajduje się na terenie górniczym, w związku z tym nie określa się wymagań w zakresie ochrony obiektów na terenach górniczych. 3. Integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny nr 1 w skali 1:1000, na którym określono jako obowiązujące oznaczenia: 1) załącznik graficzny nr 1 w skali 1:1000, na którym określono jako obowiązujące oznaczenia: a) linię rozgraniczającą terenu inwestycji, b) nieprzekraczalną linię ogrodzenia, c) nieprzekraczalne linie zabudowy; 2) załącznik nr 2 przedstawiający wyniki analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Wg art. 61 ust. 4 przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tej sprawie ten przepis ma zastosowanie. Na potrzeby sprawy wykonano analizę urbanistyczną, która dotyczyła oceny możliwości budowy zabudowy zagrodowej (wg wniosku siedliska rolniczego) składającej się z budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego na części dz. nr [...] w obrębie geodezyjnym B. w gminie M., w zakresie wynikającym z art. 61 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przeprowadzona analiza urbanistyczna wskazała, że: 1) teren objęty wnioskiem jest niezabudowany; 2) część wnioskowanego terenu stanowi ciek wodny; 3) na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, tereny rolnicze niezabudowane, układ komunikacyjny; 4) wg art. 61 ust. 5 ustawy nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 - warunki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 5) jest spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej - obszar objęty wnioskiem przylega do ul. [...], dz. nr [...] dr; 6) jest spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: a) energia elektryczna - istnieje możliwość dostawy energii elektrycznej, zgodnie z warunkami przyłączenia T. S.A. z dnia 4.03.2022 r., b) dostawa wody i odbiór ścieków - istnieje możliwość dostawy wody i odbiór ścieków, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia Z. Sp. z o.o. w M. z dnia 31.03.2022 r.; 7) jest spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc: a) wnioskowany teren nie jest objęty planem miejscowym, b) wnioskowana jest zabudowa zagrodowa; nie dochodzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; 8) jest spełniony warunek ar. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zgodność z przepisami odrębnymi: a) planowana inwestycja nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r - Praw ochrony środowiska, b) inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), c) teren nie znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na obszarze udokumentowanych złóż kopalin, ani w granicach terenu górniczego, d) teren inwestycji znajduje poza obszarami objętymi ochroną przyrody, w tym poza obszarami specjalnej ochrony Natura 2000; 9) jest spełniony warunek ar. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonym przez Radę Gminy w M. uchwałą nr [...] z dnia [...].12.1994 r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego nr 13 z dnia 15.12.1994r. - poz. [...]), który stracił ważność, obszar ten nie był przeznaczony na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym. Projekt decyzji oraz analizę urbanistycznej terenu, której wyniki stanowią załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, przygotowała osoba spełniająca warunki określone w art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Średzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i z Dyrektorem RZPGW Wody Polskie - w zakresie melioracji wodnych i zakresie przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W świetle art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane, w związku z tym, z uwagi na brak stanowiska Starosty Średzkiego i dyrektora RZPGW Wody Polskie w wymaganym terminie, uznaje się, że projekt decyzji został uzgodniony przez te organy pozytywnie.

Odwołanie od tej decyzji złożył W. M. zarzucając 1) brak podstawy faktycznej do odejścia od konieczności spełnienia warunku z art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) nieuwzględnienie uciążliwości związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego dla mieszkańców sąsiednich domów. Przy czym na obszarze tym występuje jedynie zabudowa jednorodzinna; 3) odejście od zasady zgodnej z orzecznictwem sądowym, że każde gospodarstwo rolne powinno mieć maksymalnie jedną działkę siedliskową. W związku z tym strona wnosi o uchylenie decyzji. W motywach skargi wskazano, że zgodnie z definicją zabudowa zagrodowa jako część siedliska (gospodarstwa rolnego) służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika indywidualnego. Zabudowa zagrodowa, to także budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. W warunkach zabudowy zostało stwierdzone, iż nie ma zastosowania art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brakuje jednak informacji, jaki obszar wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, a także jaka jest aktualnie średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. Dokument ten zawiera jedynie informację że: na potrzeby przedmiotowej sprawy wykonano analizę urbanistyczną, która dotyczyła oceny możliwości zabudowy zagrodowej (wg wniosku siedliska rolniczego) składającego się z budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego na części dz. nr [...] w obrębie geodezyjnym B. w gminie M. Zgodnie z wyrokiem z 14 listopada 2012 r. (sygn. II SA/Sz 866/12; Legalis) WSA w Szczecinie, każde gospodarstwo rolne powinno mieć maksymalnie jedną działkę siedliskową. Przedmiotowa działka znajduje się w części miejscowości P., na której obszarze występuje jedynie zabudowa jednorodzinna (także aktualnie w trakcie budowy). Zabudowa zagrodowa oprócz zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rolnika indywidualnego, jest również zapleczem produkcyjnym, które wiąże się także z budową budynków gospodarczych lub inwentarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. (sygn. II SA/Lu 811/10; Legalis) stwierdził, że w przypadku gdy na działce rolnej znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny, lecz na danym terenie znajduje się gospodarstwo prowadzone przez rolnika indywidualnego, budowa kolejnych budynków - w tym budynków gospodarczych i inwentarskich - stanowić będzie wyłącznie uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, którą stanowi budynek mieszkalny. Nie jest więc konieczne uzyskanie osobnego pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenie budowy uzupełniających zabudowę inwestycji. Z wyroku tego wynika, iż uzyskanie warunków zabudowy wiąże się także z nabyciem (w trybie zgłoszenia) prawa do budowy kolejnych budynków związanych z prowadzoną działalnością rolniczą. W skład takiej zabudowy mogą wchodzić inwestycje takie jak np. płyty gnojne, zbiorniki na gnojownice, budynki związane z hodowlą trzody chlewnej lub innej hodowli zwierzęcej, będące szczególnie uciążliwe środowiskowo. Rozwój gospodarstwa rolnego w ramach zabudowy zagrodowej może stanowić duży dyskomfort dla okolicznych mieszkańców, być konfliktogenny oraz obniżyć wartość istniejących na tym obszarze nieruchomości. Jeżeli nawet aktualny profil gospodarstwa rolnego nie jest uciążliwy, to uzyskanie warunków zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej daje w przyszłości swobodę zmiany. Strona wnosi o wydanie opinii, czy dopuszczalne prawnie jest zrealizowanie inwestycji developerskiej polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych, wykorzystując prawo do zabudowy zagrodowej np. poprzez realizację i oddzielanie poszczególnych inwestycji od gospodarstwa rolnego.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r. Nr SKO 4122/136/22, wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. M. od opisanej decyzji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał (między innymi), że w ocenie organu pierwszej instancji, zamierzenie spełniało wszystkie wymogi zawarte w upzp oraz w przepisach odrębnych, zasadne było ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa procesowego i materialnego, brak zatem podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym zostały sanowane w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 upzp jednoznacznie wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powołane przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że jeśli tylko wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś niespełnienie któregokolwiek z wymagań określonych w art. 61 ust. 1 upzp oraz w przepisach odrębnych skutkować musi odmową wydania takiej decyzji. Warunki, od łącznego spełnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wydania pozytywnej decyzji zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 upzp: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273, z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem kolegium, wszystkie wskazane w upzp wymogi niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Teren planowanej inwestycji pozbawiony jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że realizacja wnioskowanego zamierzenia, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, zarurowania odcinka rowu melioracyjnego, przewidzianego do realizacji na terenie obejmującym części działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb P., wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Należy podkreślić, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej. Kwalifikacja wnioskowanego zamierzenia jako zabudowy zagrodowej jest istotna dla rozpatrywanej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust 4 upzp, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z przepisu tego wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa (zwana też zasadą kontynuacji), nie ma zastosowania w stosunku do zabudowy zagrodowej, o ile ta zabudowa jest związana z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Należy podzielić zarzut odwołania, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Dlatego okoliczność tę zbadało kolegium, zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W ramach tego postępowania ustalono, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy M. na dzień sporządzenia analizy urbanistycznej, tj. na dzień 26 maja 2022 r. wynosiła 6,8106 ha fiz. (na dzień 21 czerwca 2022 r., tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy M. wynosiła 6,8029 ha fiz.). Akta sprawy zawierały oświadczenie R. K. z dnia 24 lutego 2022 r., z którego wynika, że R. K. prowadzi osobiście gospodarstwo rolne od 2008 r., w skład którego wchodzą nieruchomości rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Powyższe okoliczności wskazują, że powierzchnia gruntów rolnych stanowiących gospodarstwo rolne potencjalnego inwestora jest większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M., co oznacza w konsekwencji, że organ lokalizacyjny zasadnie uznał, iż przepis art. 61 ust 4 upzp znajduje w rozpatrywanej sprawie zastosowanie. Braki uzasadnienia pierwszoinstancyjnej decyzji w tym zakresie mogły zostać sanowane przez Kolegium w niniejszym rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 61 ust.5a upzp, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W rozpatrywanej sprawie część działki nr [...], obręb P. na odcinku o dł. 79 m przylega do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...] dr). Obszar analizowany został wyznaczony w odległości (3x79m=237m) co najmniej 237 m w każdym kierunku, z uwzględnieniem pełnego obrysu geodezyjnego działek (za wyjątkiem działek drogowych, cieków wodnych i niezabudowanych działek rolnych). W ocenie kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji nastąpiło z uwzględnieniem wymogów przepisu art. 61 ust. 5a upzp i obszar ten mógł stanowić podstawę ustaleń w toku postępowania. Z analizy urbanistycznej wynika, że działki nr [...] (o pow. [...]m2) i nr [...] (o pow. [...]m2), to niezabudowany grunt rolny o użytkach odpowiednio Rllla i RIVb oraz Rll. Wnioskowane zamierzenie planowane jest na obrzeżach wsi P., w sąsiedztwie niezabudowanych gruntów rolnych, zabudowy mieszkaniowej (występują budynki jednorodzinne). P. to wieś położona w województwie dolnośląskim, w powiecie średzkim, w gminie M. Rolniczy charakter wnioskowanej zabudowy zagrodowej koreluje zatem z rolnym charakterem znacznej części gruntów położonych w sąsiedztwie. Ponieważ, jak już wyjaśniono powyżej, do wnioskowanej inwestycji nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie było potrzeby wykonywania szczegółowej analizy obejmującej parametry i wskaźniki zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, celem dostosowania planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej. (Na marginesie Kolegium zauważa, że wprawdzie w zapisach decyzji - str. 5 i w analizie urbanistycznej - załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, zapisano, że analiza dotyczy zamierzenia planowanego w obrębie B., jednak bez wątpienia, jest to oczywista omyłka pisarska, gdyż załączone do decyzji mapy jednoznacznie wskazują, że analiza została sporządzona dla obrębu P. W treści decyzji wskazano także, że analizę wykonano na podstawie art. 61 ust. 5a upzp - przepis ten obowiązuje od dnia 3 stycznia 2022 r.). Przedstawione okoliczności wskazują, że zabudowa wnioskowana przez inwestora wpisuje się w rolniczy charakter zagospodarowania nieruchomości występujący w obszarze analizowanym i stanowi niewątpliwie jego kontynuację. Odnosząc się do spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust.1 upzp, należy ponownie wyjaśnić, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...] dr) i z tej drogi odbywać się będzie obsługa komunikacyjna inwestycji. Zgodnie z art. 2 pkt 14 upzp, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skoro teren objęty planowaną inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp należy uznać za spełniony. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji wnioskowanego zamierzenia. Z. Sp. z o.o. w M. w piśmie z dnia 21 marca 2022 r. ([...]) poinformował o możliwości dostawy wody i braku możliwości odbioru ścieków sanitarnych z budynku jednorodzinnego na działce nr [...], z powodu braku sieci kanalizacji sanitarnej na tym terenie. Ponadto, z informacji T. S.A. z dnia 22 lutego 2022 r., znajdującej się w aktach sprawy wynika, że istnieje możliwość przyłączenia domu jednorodzinnego na działce nr [...] do sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia oraz dostaw energii elektrycznej (działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]/ i nr [...]). Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp należy zatem uznać za spełniony. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zamierzenie stanowi zabudowę zagrodową związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez Inwestora. Nie następuje zatem zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie kolegium, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. Organ lokalizacyjny pierwszej instancji ustalił ponadto, że zamierzenie nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273, z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z powyższego wynika zatem, że zamierzenie spełnia także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 6 upzp. Wnioskowane zamierzenie nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, z późn. zm.), wśród przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Reasumując, jak wynika z akt sprawy, wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp zostały spełnione. Działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Nie nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzji ustalającej warunki zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny. Zamierzenie nie jest położone na terenie wskazanym w art. 61 ust.1 pkt 6 upzp. Teren inwestycji nie jest też położony na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Sporządzony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przekazany celem uzgodnienia zgodnie z wymogami art. 53 ust. 4 upzp, do Starosty Średzkiego (w zakresie ochrony gruntów rolnych) oraz do Dyrektora Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie". Organy uzgadniające nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpień o uzgodnienie. Dlatego, zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp, organ pierwszej instancji zasadnie uznał uzgodnienie za dokonane. Badając dalej legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Zgodnie z art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 upzp, decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; dalej jako "rozporządzenie nomenklaturowe"). Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję - "zabudowa zagrodowa" - co jest zgodne z wnioskiem inwestora. W rozpatrywanej sprawie kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 26 maja 2022 r.), jednocześnie pouczając strony o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności sprawy, jednak uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone na zlecenie organu odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie dowodowe (po jego uzupełnieniu) zostało przeprowadzone w sposób, który umożliwił wyjaśnienie stanu faktycznego i prawidłowe załatwienie sprawy. Materiał dowodowy został zebrany i w toku drugoinstancyjnego postępowania należało, zdaniem kolegium, uznać, że zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności sprawy. Dokonana przez organ lokalizacyjny ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice jego swobodnej oceny. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający kolegium, dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę całokształt poczynionych rozważań, kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami regulującymi zagospodarowanie przestrzenne, co oznacza, że w myśl powołanego na wstępie art. 56, w związku z art. 64 ust. 1upzp, nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do argumentacji odwołania, organ zwraca uwagę, że obszar, na którym przewidziana jest inwestycja, to teren wiejski, (wieś P.) a więc z istoty swojej związany z prowadzeniem gospodarki rolnej i z produkcją rolną. Działki potencjalnego zainwestowania to użytki rolne: działka nr [...], o pow. [...]m2, o użytkach Rllla i RIVb oraz działka nr [...], o pow. [...]m2, o użytku Rll. Wyjaśniając zastrzeżenia odwołującego się co do nieprzestrzegania przez organ pierwszej instancji zasady stanowiącej, że "każde gospodarstwo rolne powinno mieć maksymalnie jedną działkę siedliskową". Kolegium stoi na stanowisku, że zasada ta, wynikająca z dorobku judykatury, ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Badając okoliczności sprawy kolegium ustaliło, że w istocie potencjalny inwestor uzyskał w przeszłości decyzje lokalizacyjne, na należące do niego działki, jednak istotne jest to, że żadna z wydanych przez Wójta Gminy M. decyzji ustalających warunki zabudowy nie dotyczyła zabudowy zagrodowej lub siedliskowej (lecz zabudowy jednorodzinnej lub usługowej). Wynika z tego, że Inwestor po raz pierwszy wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska rolniczego.

Skargę na ostateczną decyzję, na podstawie art. 50 par. 1, w zw. z art. 52 par. 1, art. 54 par. 1 oraz art. 57 par. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (zwanej dalej "PPSA"), zaskarżył decyzję organu Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia 22.12.2022 r" w przedmiocie: decyzji Wójta Gminy M. nr 188/2022, z dnia 21 czerwca 2022 r, ustalającej - na rzecz R. K.- warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej. 2 na podstawie art. 57 par. 1 pkt 3 PPSA, zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) wykonana analiza urbanistyczna, jest niezgodna ze stanem faktycznym. 2) Brak odniesienia do toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska z funkcją gospodarstwa agroturystycznego na części działek nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie M. 3. Na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c PPSA, skarżący wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w części oraz na podstawie art. 135 PPSA uchylenie aktu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej i drugiej instancji dopuścił się nieprawidłowości, wskazanych w zarzutach niniejszej skargi, a mianowicie: 1 decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w sprawie odwołania, w uzasadnieniu zawiera informację iż: z analizy urbanistycznej wynika, że działki nr [...] (o pow. [...]m 2) i nr [...] (o pow. [...]m 2), to niezabudowany grunt rolny o użytkach odpowiednio Rllla i RIVb oraz RU. W innym akapicie działka nr [...] oraz działka [...] zostały określone jako: działki potencjalnego zainwestowania. W kolejnej części kolegium stwierdza, że: "odnosząc się do spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 upzp, należy ponownie wyjaśnić, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej- ul [...] (dz. nr [...] dr) i z tej drogi odbywać się będzie obsługa komunikacyjna inwestycji. Także załącznik graficzny nr 1 do decyzji nr.188/2022 z dnia 21.06.2022 r o warunkach zabudowy wskazuje, że działka [...] jest funkcjonalną częścią powstającego siedliska. W wyroku z 29 czerwca 2012 r. (sygn. II OSK 609/11; Legalis) NSA wskazał, że aby inwestycja mogła uzyskać charakter zabudowy zagrodowej, konieczne jest rozpoczęcie budowy od postawienia budynku mieszkalnego. Punkt ten jest aktualnie realizowany na działce [...], na której powstają budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej. Jeżeli wyznaczony teren jest przewidziany jako ta część rodzinnego gospodarstwa rolnego, który ma stanowić siedlisko to na działce [...] w ramach zabudowy zagrodowej, powinny być usytuowane pozostałe budynki gospodarcze. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie określił jaki obszar będzie stanowić siedlisko, którego częścią ma być planowana zabudowa zagrodowa. Przy czym zgodnie z definicją rodzinnego gospodarstwa rolnego minimalna wielkość siedliska powinna wynosić 1h. W końcowym fragmencie uzasadnienia kolegium stwierdza, że: "żadna z wydanych przez Wójta siedliskowej. Stwierdzenie to wskazuje, iż Kolegium uznaje zabudowę zagrodową i siedlisko jako synonimy, co stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 2860/16; Legalis) NSA, który wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 upzp nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Zgodnie z aktualnymi mapami na portalu https://[...].webewid.pl/e-uslugi/portal-mapowyorazhttps://mapy.geoportl.gov.pl/imap/lmgp_2.html?gpmap=gpO działka nr [...] oraz działka nr [...] zostały ponownie scalone i została utworzona działka nr [...]. W konsekwencji czego stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stają się także właściciele działek: [...],[...],[...] oraz [...]. Kolejną wątpliwą kwestią jest usytuowanie planowanej drogi dojazdowej( tzw. strefa dojazdu). Zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy nr 27/2020 z dnia 07.08.2019 zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy nr 203/2019 z dnia 07.08.2019 dla inwestycji polegającej na budowie dwóch przejazdów przez rów melioracyjny na części działki [...] a komunikacja drogowa dla działek nr [...] oraz nr [...] powinna przebiegać wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...]. Ta właśnie lokalizacja tzw. strefy dojazdu wydaje się być prawidłowa ponieważ nie dzieli w sposób sztuczny działki rolnej nr [...]. 2. W uzasadnieniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znajduje się informacja iż "Badając okoliczności sprawy Kolegium ustaliło, że w istocie potencjalny Inwestor uzyskał w przeszłości decyzje lokalizacyjne, na należące do niego działki, jednak istotne jest to, że żadna z wydanych przez Wójta Gminy M. decyzji ustalających warunki jednorodzinnej lub usługowej). Wynika z tego, że Inwestor po raz pierwszy wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska rolniczego". Powyższa analiza nie bierze pod uwagę toczącego się postępowania na wniosek z dnia 01.09.2022r.(GNPP.6730.125..2022) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla drugiego siedliska jako, gospodarstwa agroturystycznego na części działek nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie M. Skarżący zwróc się także z prośbą o wydanie opinii, czy dopuszczalne prawnie jest zrealizowanie inwestycji deweloperskiej, polegające na budowie osiedla domów jednorodzinnych, wykorzystując prawo do zabudowy zagrodowej np. poprzez realizację i oddzielanie poszczególnych inwestycji od gospodarstwa rolnego. Przedstawiona w warunkach zabudowy koncepcja zagospodarowania działki [...] jako zabudowy zagrodowej, pomimo odmiennych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wydaje się być analogiczna do pierwotnego zamysłu inwestycji deweloperskiej, polegającej na budowie na tym terenie 10 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Decyzja o warunkach zabudowy sporządzona na wniosek z dnia 11.08.2020 r. (GNPP. 6730.137....2020). Realizacja tej inwestycji nie doszła do skutku ponieważ stała by w sprzeczności z dorobkiem judykatury dla ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania R. K. pismem z dnia 6 lipca 2023 r. wniósł o oddalenie skargi W. M. jako nieuzasadnionej ponieważ: decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane i stały się ostateczne i prawomocne. Sprawa nr GNPP.6730.125 2022: decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana do dnia sporządzenia niniejszego pisma; w związku z powyższym proszę o nieuwzględnianie w odwołaniu spraw nr GNPP.6730.137 2020- ponieważ wniosek o decyzję o warunkach zabudowy został wycofany. Odnosząc się do argumentu skarżącego o błędnej analizie urbanistycznej (realizowanej w ramach postępowania o udzielenie Warunków Zabudowy nr decyzji 188/2022 z 21 czerwca 2022 r.) niezgodnej ze stanem faktycznym uczestnik informuje, że jest ona zgodna ze stanem faktycznym, ponieważ grunty rolne działki nr [...] oraz [...] na dzień 21 czerwca 2022 r., tj. dzień wydania Decyzji o warunkach zabudowy nie były zabudowane.. Odnosząc się do argumentu skargi dotyczącego zlokalizowania zabudowy zagrodowej tj budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, to (zdaniem uczestnika) argument ten nie jest prawdziwy, ponieważ w załączniku graficznym oznaczono obszar nieprzekraczalnymi liniami zabudowy gdzie te budynki powinny być zlokalizowane. Jeśli chodzi o obsługę komunikacyjną siedliska - to dojazd jest zaznaczony na załączniku graficznym do DWZ i jest realizowany przez działkę [...] - obecnie po podziale działka ta otrzymała nr [...]. Działka [...] jest samodzielną działką, która jest elementem zabudowy zagrodowej i będzie na niej realizowany dojazd zgodnie z załącznikiem graficznym do DWZ. W kwestii kolizji wjazdu na siedlisko z zabudową jednorodzinną na działce [...] - po podziale te działki otrzymały numery [...], [...] i [...], to ta argumentacja ta również nie jest prawdziwa ponieważ jeden realizowany budynek jest budowany na działce [...] a drugi na działce [...] i żaden z tych budynków oraz żadna z budowli związana z tymi budynkami w tym również przyłącza, czy ogrodzenie nie są ani nie będą zlokalizowane na działce [...]. Lokalizacja zjazdów wzdłuż wschodniej granicy działki [...] i [...] (po podziale [...], [...], po scaleniu dz nr [...]) uzyskanej przez poprzedniego właściciela J. D., a nie przeniesionej na obecnego właściciela to nie powinny być przedmiotem tego postępowania ponieważ DWZ jasno określiła miejsce przejazdu przez działkę - rów dz. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń) w sprawie. Podkreślić należy również, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie ulega wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powinnością organu lokalizacyjnego jest bowiem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie poczynionych przez właściwy organ ustaleń wydawana jest decyzja, która zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim powiedzieć, że istotne jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż należało decyzję organu I instancji utrzymać w mocy. Zdaniem Sądu ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji w tym zakresie uzupełnieniowym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu były prawidłowe, nie doszło w postępowaniu do uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Zdaniem sądu nie sposób podzielić zarzutu skargi, aby analiza urbanistyczna została wykonana niezgodnie ze stanem faktycznym. W kontrolowanym postępowaniu organy nie mają normatywnego obowiązku określać jaki obszar stanowić będzie siedlisko. Nie ma również wpływu na wynik sprawy okoliczność czym jest gospodarstwo rolne rodzinne. Podobnie scalenie działek nr [...] i nr [...] pozostaje bez wpływu na interes prawny skarżącego. Prawidłowo i zgodnie z prawem organ lokalizacyjny wyznaczył drogę dojazdową. Można jeszcze raz przypomnieć, że organ odwoławczy przeprowadził postepowanie dowodowe uzupełniające i niewadliwie stwierdził, że decyzje ustalające warunki zabudowy dotyczyły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej (rozbudowy zabudowy jednorodzinnej o lokal usługowy oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących), a nie zabudowy zagrodowej, czy siedliskowej.