Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2689/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127 ust. 7, art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4 i art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Marszałka Województwa Z. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 323/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 15 stycznia 2013 r. Nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 323/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 15 stycznia 2013r. Nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 12 listopada 2012r. (znak ...) Starosta S., na podstawie art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 3, art. 140 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012r. poz. 145), po rozpatrzeniu wniosku Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., orzekł o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty S. z dnia 9 sierpnia 2005r. (...) na piętrzenie wód rzeki G. za pomocą stopnia wodnego zlokalizowanego w km ... rzeki, korzystanie przez małą elektrownię wodną zlokalizowaną w miejscowości D. z wód rzeki G. do celów energetycznych, rozbudowę i przebudowę istniejącego stopnia wodnego zlokalizowanego w km ... rzeki G., wykonanie ujęcia do celów przeciwpożarowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2013r. (...) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy o legitymacji M. M. do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. może zostać wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a więc z normy prawa, która stanowi podstawę ustalenia prawa lub obowiązku. W ustawie Prawo wodne takim przepisem jest art. 127 ust. 7, który jest przepisem szczególnym wobec art. 28 K.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu, iż M. M. jest następcą prawnym osoby na rzecz której wydano decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, organ stwierdził, iż decyzje będące ściśle związane z określonym adresatem i sytuacją, w której ten adresat się znajduje, nie podlegają na ogół sukcesji na podstawie aktów woli ich adresatów. Do akt sprawy dołączono kopię umowy przeniesienia własności z dnia 11 czerwca 2012r. zawartej pomiędzy M. P. a A. L.-M. (kupującą), która dotyczy sprzedaży prawa do korzystania z progu wodnego oraz prawa własności do projektów decyzji, pozwoleń, wydanych warunków i pozostałej dokumentacji związanej z budową małej elektrowni wodnej na progu wodnym na rzece G., w miejscowości D. Umowy nie podpisywał odwołujący się, a w związku z tym organ wskazał, iż biorąc pod uwagę, że decyzje administracyjne kształtują prawa i obowiązki indywidualnie określonych adresatów, nawet dopuszczając możliwość sukcesji pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 134 prawa wodnego, przy przenoszeniu praw z decyzji, nie można stosować interpretacji rozszerzającej (odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności). Orzecznictwo sądowoadministracyjne rygorystycznie uzależnia skuteczność decyzji od indywidualnego potwierdzenia przyjęcia rozstrzygnięcia. Organ uznał zatem, iż M. M. nie ma przymiotu strony postępowania w przedmiocie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego, albowiem nie będąc następcą prawnym M. P., nie posiada legitymacji do wniesienia od tej decyzji odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji, zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego art. 127 i art. 134 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, iż przepis ten normuje krąg podmiotów mogących brać udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego;

2. przepisów postępowania:

- art. 28 i art. 127 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną, bowiem nie posiada interesu prawnego, podczas gdy posiada on interes prawny i tym samym może być stroną postępowania o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego uprawnioną do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji;

- art. 107 § 1 K.p.a. polegające na niewskazaniu w zaskarżonej decyzji podstaw dla żądania złożenia wyraźnego oświadczenia woli dla skuteczności przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji;

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w konsekwencji błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie skarżący nie jest legitymowany do wniesienia odwołania jako podmiot nieposiadający interesu prawnego;

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wskazanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu w szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Treść ww. normy prawnej jest, bowiem jednoznaczna, wskazuje zakres podmiotów, którym przysługuje przymiot strony wyłącznie w postępowaniu "o wydanie pozwolenia wodnoprawnego". Gdyby ustawodawca chciał rozszerzyć obowiązywanie ww. przepisu na inne postępowania administracyjne ogólnie dotyczące różnych kwestii związanych z pozwoleniem wodnoprawnym, użyłby ogólnego sformułowania np. "stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego" lub podobnego. W ocenie Sądu, przyznanie uprawnień strony postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, podmiotowi, któremu uprawnienie to już nie przysługuje i którego interesu prawnego to postępowanie już nie dotyczy, byłoby nielogiczne. Sąd stwierdził, iż w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, przepis art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne nie ma zastosowania. Przyjęcie przez organ II instancji, iż przymiot strony w toku postępowania przysługiwałby M. M. tylko w sytuacji gdyby był następcą prawnym M. P. było wadliwe. Organ winien ustalić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o wygaszeniu pozwolenia wodnoprawnego będzie rzutować na sytuację prawną skarżącego i jego małżonki, (których łączy małżeńska wspólność majątkowa). Zamiarem A. L.-M., która zawarła opisaną powyżej umowę z 11 czerwca 2012r. było wstąpienie w prawa przysługujące M. P. na podstawie decyzji z 9 sierpnia 2005r. (...) w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ta wprost rzutuje na interes prawny skarżącego, albowiem dotyczy małżeńskiego majątku wspólnego. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego dotyczy więc również interesu prawnego skarżącego wynikającego z art. 122 ustawy Prawo wodne. Sąd uznał, iż organ II instancji naruszył treść art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne i art. 28 K.p.a., stanowiące przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji winien uwzględniając powyższe zapatrywania rozpoznać odwołanie M. M. od decyzji Starosty S. z 12 listopada 2012r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Marszałek Województwa Z., zastępowany przez Dyrektora Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012r., poz. 145 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie od M. M. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a z uwagi na fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i przez to oparcie swego rozstrzygnięcia na błędnej ocenie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy,

- art. 141 § 4 P.p.s.a - polegające na lakonicznej i zdawkowej treści uzasadnienia, które w wątpliwość poddaje wskazania Sądu co do dalszego postępowania przed organem II instancji,

- art. 50 § 1 P.p.s.a - poprzez przeprowadzenie postępowania ze skargi wniesionej przez podmiot do tego nielegitymowany.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) w związku z:

- art. 127 ust. 7 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że treść przedmiotowej normy prawnej w kontekście zakresu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony jest ograniczona jedynie do postępowań "o wydanie pozwolenia wodnoprawnego".

- art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że należy traktować go jako przepis prawa materialnego - w sytuacji gdy w niniejszej sprawie interes prawny można wywieść z przepisów Prawa wodnego (tj. art. 127 ust. 7 lub art. 134).

Z tych powodów organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ uzasadnił, że Sąd pierwszej instancji z uwagi na fragmentaryczne odniesienie się do akt sprawy, błędnie ustalił stan faktyczny, przyjmując, że ustalając przymiot strony w toku postępowania organ analizował interes prawny M. M. tylko w aspekcie art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że organ II instancji w sposób wnikliwy zbadał czy odwołanie wniosła osoba mająca statut strony w danym postępowaniu w kontekście art. 28 K.p.a., rozważając go zarówno w aspekcie art. 127 ust. 7, jak również art. 134 Prawa wodnego. W szczególności, uwzględniając argumentację skarżącego, organ rozważał czy stał się on następcą prawnym M. P., któremu wydano pozwolenie wodnoprawne. Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne przejmuje te prawa i obowiązki z zastrzeżeniem, iż jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie art. 134 Prawa wodnego podkreśla rzeczowy charakter pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest ono związane z osobą prowadzącą zakład, lecz z zakładem, bez względu na zmianę właściciela. Wraz z przejściem zakładu na jego nabywcę przechodzą prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. W aktach sprawy znajduje się kopia umowy przeniesienia własności z dnia 11 czerwca 2012 r. pomiędzy M. P. (sprzedającym) oraz A. L.-M. (kupującą), która dotyczy sprzedaży prawa do korzystania z progu wodnego oraz prawa własności do projektów, decyzji, pozwoleń, wydanych warunków i pozostałej dokumentacji związanej z budową małej elektrowni wodnej (MEW) na progu wodnym na rzece G. w miejscowości D. Jednakże z akt sprawy wynika, że M. P. w chwili zawarcia umowy nie był właścicielem MEW D., nie był też właścicielem progu wodnego na rzece G. Co więcej przeniósł prawo do korzystania z progu na rzece G. w miejscowości D. - nie posiadając również żadnego innego tytułu prawnego wynikającego choćby z umowy cywilnej. Ponadto jak wynika z materiału dowodowego w latach 2005-2013 nikt nie występował oraz nie posiadał zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane udzielonej przez Zarząd, ZZMiUW w S. nie zawierał z nikim umowy użytkowania gruntów pokrytych wodami rzeki G. (działka nr ... obręb Ż. i działka nr ... obręb D. gm. S.) niezbędnych do prowadzenia prac związanych z rozbudową i przebudową istniejącego stopnia wodnego zlokalizowanego w km ... rzeki G. na potrzeby małej elektrowni wodnej, a także umowy użyczenia stopnia wodnego zlokalizowanego w km ... rzeki G.. W piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. M. M. oraz A. L.-M. wskazali, że w dniu 11 czerwca 2012 r. zawarli umowę przeniesienia własności wszelkich nabytych praw do realizacji przedsięwzięcia: budowa małej elektrowni wodnej na istniejącym progu wodnym na G. w pobliżu miejscowości D. i deklarują wolę uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcie prac budowlanych. Z czego wynika, iż elektrownia wodna będąca urządzeniem wodnym nie istnieje. Z tych względów twierdzenia M. M., jakoby był użytkownikiem urządzeń wodnych, w ocenie organu, nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym jak również w skardze.

Nadto zarzucono, że pobieżna i mało wnikliwa analiza stanu faktycznego przeprowadzona przez WSA w Poznaniu, skutkuje sprzecznymi wytycznymi, którymi związany będzie organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji na str. 6 wskazał, iż "Organ winien ustalić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art. 28 Kpa", a jednocześnie kilka wersów niżej w sposób kategoryczny nakłada na organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązek rozpoznania odwołania M. M. od decyzji Starosty S.

W okolicznościach niniejszej sprawy o legitymacji M. M. do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to, czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kpa, może zostać wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawa, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z tych też względów organ II instancji analizował przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu zarówno w aspekcie art. 127 ust. 7 Prawa wodnego jak i art. 134 Prawa wodnego - z tytułu następstwa prawnego. Z tych też względów w niniejszej sytuacji nie można zgodzić się z treścią wyroku jakoby art. 28 K.p.a., w kontekście przedmiotowej sprawy traktować należało jako przepis prawa materialnego. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Jednak samo posiadanie pozwolenia nie świadczy o interesie prawnym. Podkreślono, że interes prawny w postępowaniu odwoławczym można jedynie wywodzić z normy określonej wart. 127 ust. 7 w związku z art. 134 Prawa wodnego, wobec czego nie można uznać, że M. M. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Decyzje administracyjne kształtują prawa i obowiązki indywidualnie określonych adresatów. Zatem, przy przenoszeniu praw z decyzji nie można stosować interpretacji rozszerzającej (odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego w zakresie współwłasności majątkowej), z czego wynika, że dokumenty kierowane do strony winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata.

M. M., reprezentowany przez radcę prawnego, skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 jak również w art. 189 P.p.s.a., które należało rozważyć z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych podniesionych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. oraz Marszałka Województwa Z.

Skargi kasacyjne częściowo zawierają usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a argumenty wskazane w ich uzasadnieniu jedynie częściowo okazały się zasadne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że istota sporu jaki powstał w rozpoznawanej sprawie koncentrowała się na następującej kwestii, czy skarżącemu M. M. przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty z 12 listopada 2012r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 9 sierpnia 2005r. wydanego na rzecz M. P. Innymi słowy, czy skarżący posiada interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wydanego innemu podmiotowi.

Niezasadny jest zarzut kasacyjny Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 P.p.s.a - poprzez przeprowadzenie postępowania ze skargi wniesionej przez podmiot do tego nielegitymowany. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej organ zdaje się błędnie utożsamiać posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym z legitymacją procesową uprawniającą do zaskarżenia aktu kończącego to postępowanie do sądu administracyjnego. W literaturze akcentuje się (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82), że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta na mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 K.p.a. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowaniu, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będzie przepis prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W świetle powyższych argumentów należy wskazać, że zaskarżoną przez M. M. do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzją z 15 stycznia 2013r. organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego od decyzji Starosty S. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, uznając, że nie jest on stroną niniejszego postępowania. W tych okolicznościach, nawet przy przyjęciu za skarżącym kasacyjnie, że M. M. nie jest stroną postępowania administracyjnego, co jednak powinno być oceniane dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, i tak posiada on legitymację skargową do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 99/11, z 27 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2342/12, dostępne CBOSA). Z pewnością skarżący ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., w podaniu ocenie sądowej legalności ostatecznej decyzji odmawiającej mu przymiotu strony postępowania administracyjnego.

Odrębną kwestią pozostaje czy Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny i rozważył sporną w niniejszej sprawie kwestię, czy M. M. posiada legitymację strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty S. z 9 sierpnia 2005r. M. P. na piętrzenie wód rzeki G. za pomocą stopnia wodnego zlokalizowanego w km ... rzeki, korzystanie przez małą elektrownię wodną zlokalizowaną w miejscowości D. z wód rzeki G. do celów energetycznych, rozbudowę i przebudowę istniejącego stopnia wodnego zlokalizowanego w km ... rzeki G., wykonanie ujęcia do celów przeciwpożarowych.

Zasadniczo naruszenie przepisów zarówno postępowania, jak również prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wiąże w pierwszej kolejności ze stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji, iż przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego nie ma zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a organ winien ustalić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. Zdaniem organu, dokonując tym samym błędnej wykładni wskazanych przepisów, w konsekwencji Sąd wadliwie uznał, że art. 28 K.p.a. należy traktować jako przepis prawa materialnego, podczas gdy w sprawie interes prawny można wywieść z przepisów art. 127 ust. 7 i art. 134 Prawa wodnego. Jednocześnie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jedynie fragmentarycznie, zdawkowo odniósł się do zgromadzonego przez organy materiału dowodowego i niedostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy, w szczególności nie odniósł się do dokonanej na jego podstawie przez organ oceny, że zakres rozstrzygnięcia nie obejmuje sfery praw i obowiązków M. M.

Marszałek Województwa Z. zarzucił wyłącznie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Jak wynika z utrwalonych poglądów orzecznictwa NSA, dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, LEX nr 165775 oraz wyrok NSA z 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1446/09, cbois.nsa.gov.pl). W szczególności w przypadku decyzji wydawanych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego pełnią rolę nie tylko przepisów prawa procesowego, ale także w pewnym zakresie rolę przepisów prawa materialnego (vide wyrok NSA z 16 marca 2007r. sygn. akt I OSK 733/06).

Nie można zatem stracić z pola widzenia, iż postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji stanowiącej przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie toczyło się w istocie w jednym z trybów nadzwyczajnych – w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji administracyjnej z 9 sierpnia 2005r. udzielającej M. P. pozwolenia wodnoprawnego. W myśl art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W wyroku z dnia 20 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 1913/10 NSA wskazał, iż art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, gdyż określa generalne skutki administracyjnoprawne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie (zob. A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 162 - LEX). Na tle regulacji instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie w art. 162 K.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane. Celem tej instytucji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzygnie sprawy, czy też rozstrzyganie w nowej sprawie, wychodząc poza granice zakreślone tym przepisem (vide wyroki NSA z 2 grudnia 2008r. sygn. akt II GSK 489/08). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji. Decyzja administracyjna wiąże bowiem tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. W tej sytuacji można mówić o bezprzedmiotowości decyzji, która oznacza nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia jej celu. W przypadku jednakże, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji regulującej konkretny zakres stosunków administracyjnoprawnych jest regulowana w przepisach prawa materialnego, warunki określone w tych przepisach mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. (vide wyroki NSA z 21 listopada 2008r. sygn. akt I OSK 1908/07, z 11 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1460/07).

Kwestie dotyczące pozwoleń wodnoprawnych regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (w dacie orzekania przez organ tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 145 z późn.zm.), w szczególności rozdziału 4 "Pozwolenia wodnoprawne". I tak przykładowo przepisy art. 122 – 133 ww. ustawy dotyczą przesłanek, warunków i trybu udzielania pozwoleń wodnoprawnych, art. 134 przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia, art. 135 reguluje przesłanki jego wygaśnięcia, art. 136 i 137 kwestię cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia.

Zgodnie z przepisem art. 135 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: 1) upłynął okres, na który było wydane; 2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu; 3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.

Po myśli art. 138 ww. ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji (ust.1). Decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku (ust. 2). W decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia (art. 139 ust. 1).

W przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą być przejęte bez odszkodowania na własność właściciela wody, chyba że właściciel urządzenia wodnego, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, rozporządzi prawem własności tego urządzenia (art. 139 ust. 2). Przepis ust. 2 nie dotyczy stawów oraz gruntów, na których znajdują się urządzenia wodne, o których mowa w ust. 2.

Nadto, w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego orzeka się o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego (art. 139 ust. 4). Przeniesienie prawa własności do urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 2, następuje w drodze decyzji stanowiącej podstawę dokonania wpisu właściciela urządzenia wodnego w księdze wieczystej nieruchomości (zbiorze dokumentów) (ust. 5).

W kontekście powyższych stwierdzeń i treści przytoczonych przepisów nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego to odrębna indywidulana sprawa administracyjna, która nie stanowi kontynuacji i nie może być jednoznacznie utożsamiana ze sprawą administracyjną o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Sprawy te różni zarówno przedmiot rozstrzygania, jak i najczęściej kwestie podmiotowe, związane z upływem czasu, zmianami prawnymi, własnościowymi, w tym przenoszeniem praw i obowiązków określonych aktem administracyjnym.

Wobec powyższego, niezasadne są argumenty przytoczone w uzasadnieniu zarzutów obydwu skarg kasacyjnych zmierzające do wykazania, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, określając zamknięty katalog podmiotów legitymowanych jako strona postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, należy wykładać w ten sposób, iż jednocześnie stanowi on o legitymacji procesowej we wszelkich postępowaniach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia – jako przepis szczególny wobec normy art. 28 K.p.a.

W art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji, ustawodawca jednoznacznie i precyzyjnie określił bowiem, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Mając zatem na uwadze istotne różnice i odrębności pomiędzy postępowaniami "o wydanie pozwolenia wodnoprawnego", oraz w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wydanego uprzednio (mogącego wszakże wywołać już szereg różnorodnych skutków prawnych) pozwolenia wodnoprawnego, błędna jest zaprezentowana przez autorów skarg kasacyjnych wykładnia normy art. 127 ust. 7 jako stanowiącej ustawowe ograniczenie kręgu stron wszelkich postępowań administracyjnych "dotyczących pozwoleń wodnoprawnych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także wykładnia systemowa oraz celowościowa przepisów ustawy Prawo wodne, z uwzględnieniem systematyki rozdziału 4 tej ustawy, stoi w opozycji do twierdzenia, iż wolą ustawodawcy było nie tylko usprawnienie (w tym celu ograniczenie kręgu stron) postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (uzyskanie konkretnych uprawnień przez podmiot wnioskujący), lecz również wszystkich innych postępowań mogących wszakże znajdować źródło w interesie prawnym także innych podmiotów niż określone w art. 127 ust. 7 ustawy (w tym art. 134, art. 139 ustawy).

Nadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przyjętą w teorii prawa podstawową regułą wykładni, wyjątków nie należy interpretować w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Wyjątek (jako odstępstwo od reguły) ma moc obowiązującą tylko w takim zakresie, jak to wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych przenoszony na sytuacje podobne lub zbliżone. W sytuacji zatem gdy nie budzi wątpliwości, że w sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, stanowi przepis szczególny (lex specialis), wyłączający stosowanie normy ogólnej – art. 28 K.p.a., to nieuprawnione jest, niezastrzeżone przez ustawodawcę, rozszerzenie tego wyłączenia także na sprawy dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Niezależnie od powyższego zasadnie jednak, zwłaszcza autor skargi kasacyjnej organu, zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że należy go traktować w niniejszej sprawie jako przepis prawa materialnego, z którego można samoistnie wywodzić interes prawny strony abstrahując od przepisów ustawy Prawo wodne. W tym kontekście zasadny, aczkolwiek błędnie sformułowany i uzasadniony, okazał się również zarzut skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Z., wywiedziony na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. dotyczący błędnej wykładni art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. O ile bowiem należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ winien ustalić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., jak również co do zasady z konstatacją, że może się zdarzyć, iż na skutek różnych okoliczności nie będzie tożsamości między podmiotem, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, a podmiotem któremu aktualnie pozwolenie to przysługuje, to jednak nie oznacza, że w postępowaniu tym przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne "nie ma zastosowania".

Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że art. 28 K.p.a. jest to przepis prawa materialnego (vide wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 1368/11), zgodnie z którym: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Naruszenie tego przepisu można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych. Taki zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej został postawiony w łączności z regulacją ustawy Prawo wodne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stanowić on może samoistną podstawę ustalenia interesu prawnego, niezależną od właściwych przepisów prawa materialnego, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy jest uzasadniony. Przypomnieć należy, że pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01 niepublik.). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego Taki akt powinien zatem wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi.

W doktrynie wskazuje się, że interes prawny ma charakter osobisty, własny i indywidualny, tj., iż przypisany być może tylko do zindywidualizowanego podmiotu i nie może być w żaden sposób odstępowany (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2006 r., wyd. II, s. 271-272). Zauważyć należy, że interes prawny oparty jest na normie prawa materialnego, przy czym nie musi to być norma prawa administracyjnego, bardzo często interes ten wynika z normy prawa cywilnego, np. z prawa własności. Wystarczy, jeżeli konkretne skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa, tj. prawa administracyjnego.

Niewątpliwie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego przepis art. 28 K.p.a. wykładać należy w szczególności w łączności z przepisami materialnoprawnymi regulującymi istotę, charakter, specyfikę i szczególne uwarunkowania prawne instytucji pozwoleń wodnoprawnych oraz z uwzględnieniem treści konkretnego indywidualnego aktu administracyjnego (pozwolenia wodnoprawnego), jego następstw i skutków prawnych. Podkreślenia wymaga, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń (art. 123 ust. 2 Prawa wodnego). Wydanie pozwolenia uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Nie uprawnia natomiast do ingerencji w cudze prawo własności. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności.

Ustawodawca w art. 134 Prawa wodnego uregulował również tryb przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, iż kwestię tę uznał za mającą doniosłe znaczenie prawne. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy, następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska (ust. 2). Pod pojęciem "zakład" należy rozumieć podmioty korzystające z wód w ramach korzystania szczególnego, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego (art. 9 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo wodne). Pojęcie "urządzenia wodne" zostało zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy, odpowiednio stosowane w sytuacjach określonych w art. 9 ust. 2 pkt 1. Przepisy ustawy dotyczące właścicieli mają odpowiednie zastosowanie do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych, a w przypadku eksploatacji instalacji stosuje się do prowadzącego instalację w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska.

Wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji z treści art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynikało, że aby podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji, nabył prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących instalacji, związanych z ochroną środowiska, a także pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji, winien wcześniej wnieść o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń, o których mowa (vide wyroki NSA z 24 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 674/06, z 6 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1449/11). Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że sukcesja praw i obowiązków na gruncie prawa handlowego (także odpowiednio prawa cywilnego) nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego.

Stwierdzić zatem należy, że właśnie przepisy art. 127 ust. 7, art. 134 oraz pozostałe przepisy rozdziału 4 ustawy Prawo wodne, stanowić winny istotną wskazówkę interpretacyjną jakiej kategorii podmiotów interesów prawnych może dotyczyć postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz z jakich zdarzeń prawnych może wynikać interes prawny. Nie można oczywiście, wbrew zarzutom kasacyjnym, wykluczyć także innego źródła indywidualnego interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie administracyjnej np. w normach prawa cywilnego, jednakże ich ocena dokonana w okolicznościach danej sprawy uwzględniać musi istotę i charakter stosunku administracyjnoprawnego, zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, jego skutki, ewentualne przejście w całości lub części uprawnień lub obowiązków publicznoprawnych związanych z indywidualnym aktem administracyjnym. Mimo zatem, że autor skargi kasacyjnej, na skutek wskazanej wyżej błędnej wykładni art. 127 ust. 7 w zw. z art. 28 K.p.a. bezpodstawnie wywodzi, że interes prawny w postępowaniu odwoławczym można jedynie wywodzić z normy określonej w art. 127 ust. 7 w zw. z art. 134 Prawa wodnego, o tyle zasadnie, zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż nie dokonał on właściwej sądowej kontroli wszelkich argumentów i oceny zgromadzonych dowodów w kontekście dokonania wszakże przez organ odwoławczy weryfikacji legitymacji procesowej M. M. do zakwestionowania w postępowaniu odwoławczym decyzji Starosty S. z 12 listopada 2012r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z 9 sierpnia 2005r. M. P..

Z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie M. M. wnosząc odwołanie od decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia, na podstawie art. 135 pkt 3 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego udzielonego innemu podmiotowi, swój indywidualny interes prawny wywodził z następstwa prawnego, poza rozważeniem zakresu udzielonego M. P. 9 sierpnia 2005r. pozwolenia wodnoprawnego (czy dotyczy ono chociażby w części korzystania z instalacji), dla oceny czy sprawa dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącego konieczne jest również rozważenie charakteru decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia z tej przyczyny. W sytuacji bowiem gdy M. M. swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu opiera wyłącznie na umowie "przeniesienia własności" zawartej w dniu 11 czerwca 2012r. pomiędzy M. P. a A. L.-M. i ustroju małżeńskiej wspólności majątkowej, konieczne jest zweryfikowanie, w świetle norm prawa materialnego oraz cywilnego, czy i jakie prawa na mocy tej umowy przeniósł na żonę skarżącego M. P.. W szczególności istotne jest czy doszło do skutecznego prawnie przeniesienia na "kupującą" uprawnień publicznoprawnych wynikających z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy organ wywodzi, że przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stanowi okoliczność, że zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Należy podzielić pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2421/11, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dokonane, na podstawie art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać. Decyzja taka wyłącznie przypieczętowuje wygaśnięcie pozwolenia, potwierdza istniejący stan prawny. W tym kontekście, mając także na uwadze treść zwartej pomiędzy wskazanymi wyżej podmiotami w dniu 11 czerwca 2012r. umowy, sam fakt jej zawarcia, wobec świadomości utraty ważności pozwoleń związanych z zamiarem budowy Małej Elektrowni Wodnej D., nie świadczy jednoznacznie o nabyciu przez kupującą skonkretyzowanych uprawnień w sferze prawa publicznego przyznanych M. P. przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym, w sytuacji gdyby one wcześniej wygasły.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz treść zarzutów kasacyjnych, wskazanie podstaw materialnoprawnych istotnych dla rozpoznania tej sprawy oraz dokonanie w pierwszej kolejności oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego było niezbędne dla możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności pozostałych zarzutów skarżącego kasacyjnie organu, opartych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. czyli naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynika sprawy.

Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a z uwagi na fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i przez to oparcie swego rozstrzygnięcia na błędnej ocenie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącego oraz art. 141 § 4 P.p.s.a - polegające na lakonicznej i zdawkowej treści uzasadnienia, które w wątpliwość poddaje wskazania Sądu co do dalszego postępowania przed organem II instancji.

Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi jedną z podstaw uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi poprzez uchylenie decyzji, gdy sąd ten stwierdzi, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu - powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje przytoczenie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ administracyjny oraz ich ocenę pod względem zgodności z prawem. W ramach uzasadnienia sąd pierwszej instancji zobowiązany jest także do przeprowadzenia wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Nadto sąd winien odnieść się do zarzutów podnoszonych w skardze. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno strono postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w ten sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przy czym podkreśla się, że wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście ustaleń faktycznych, to nie tylko treść rozstrzygnięcia (sama sentencja orzeczenia), ale treść całego orzeczenia – sentencji i uzasadnienia – jakie zapada w konkretnej sprawie (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r. sygn. akt II FPS 8/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie spełnia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zawarł ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie podstaw materialnoprawnych, jednakże co zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, nie dokonał oceny legalności ustaleń faktycznych organu w szczególności co do braku indywidualnego interesu prawnego skarżącego wynikającego z norm Prawa wodnego, braku następstwa prawnego wobec podmiotu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, czy też tytułu prawnego do urządzeń lub instalacji, treści pozwolenia wodnoprawnego. Sąd nie wyjaśnił też podstawy prawnej ani motywów swego rozstrzygnięcia, w zakresie w jakim uznał, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego dotyczy interesu prawnego skarżącego, czy też rzutuje na jego sytuację prawną.

Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę M. M. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uznając, że organ odwoławczy naruszył treść art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne i art. 28 K.p.a., traktowanych jako przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na treść "zaskarżonego postanowienia". Sąd stwierdził, iż: "niewątpliwie decyzja o wygaszeniu pozwolenia wodnoprawnego będzie rzutować na sytuację prawną skarżącego i jego małżonki (których łączy małżeńska wspólność majątkowa). Zamiarem A. L.-M., która zawarła umowę z 11 czerwca 2012r. było wstąpienie w prawa przysługujące M. P. na podstawie decyzji z 9 sierpnia 2005r. w przedmiocie udzielania pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ta wprost rzutuje na interes prawny skarżącego, albowiem dotyczy małżeńskiego majątku wspólnego. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego dotyczy więc również interesu prawnego skarżącego wynikającego z art. 122 ustawy prawo wodne." Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji winien uwzględniając powyższe zapatrywania rozpoznać odwołanie M. M. od decyzji Starosty S. z 12 listopada 2012r.

Analiza treści uzasadnienia wyroku nie pozwala odczytać zatem przesłanek, którymi kierował się Sąd uchylając zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego, które wszakże musi mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzucana zasadnie lakoniczność, zdawkowość uzasadnienia wyroku nastręcza poważne trudności, a w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. Brak stosownego wywodu prawnego uzasadniającego na podstawie jakich okoliczności, dowodów Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku i wywodom organu odwoławczego, opartym wszakże na analizie zgromadzonego materiału dowodowego, przesądził że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w 2005r. M. P. dotyczy indywidualnego interesu prawnego M. M.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam tylko wyeksponowany przez Sąd pierwszej instancji, "zamiar" żony skarżącego wstąpienia w prawa przyznane innemu podmiotowi mocą decyzji, w tym ewentualnie pozwolenia wodnoprawnego, w świetle obowiązujących przepisów prawa nie stanowi ani o skutecznym nabyciu konkretnych praw, ani też źródła jej indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia wodnoprawnego. Nadto organ odwoławczy ustalił, że nie wynika z akt sprawy (nie wykazał tego skarżący) ani okoliczność, że żona skarżącego lub on sam stali się następcami prawnymi zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, ani że prowadzą ten zakład. Skoro zatem Sąd nie oceniał, czy i jakie prawa związane w pozwoleniem wodnoprawnym nabyła i posiada żona skarżącego, oraz czy i w jakim zakresie pozostają one w związku z małżeńskim ustrojem majątkowym (okoliczność nieznajdująca potwierdzenia w aktach sprawy), trudno stwierdzić iżby sama tylko okoliczność zawarcia umowy "przeniesienia własności" z 11 czerwca 2012r. "wprost rzutowała na interes prawny skarżącego", w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważyć zatem należy, że uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku nie wyjaśnia i nie nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej skarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonej decyzji i legitymacji procesowej skarżącego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w takim zakresie, jaki wyznaczał przedmiot tego postępowania, nosi znamiona dowolności. Uchybienie to w okolicznościach sprawy może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Analiza treści wskazanej powyżej części uzasadnienia skarżonego wyroku, wskazuje jednocześnie, że mimo wskazanej wyżej istotnej wadliwości, wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie zawiera sprzecznych wytycznych dla organu. Sąd bowiem wskazując, że w sprawie nie ma zastosowania art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, prawidłowo stwierdził, że organ winien ustalić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd dokonał własnego ustalenia w tym zakresie i przesądzi jednoznacznie, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego dotyczy również interesu prawnego skarżącego. Tym samym sąd przesądził, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, czego konsekwencją było uchylenie decyzji umarzającej zainicjowane przez skarżącego postępowanie odwoławcze (na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) oraz wytyczne nakazujące organowi odwoławczemu "rozpoznać odwołanie M. M.". Należy przez to rozumieć obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w trybie odwoławczym co do istoty.

Zarzut naruszenia przepisu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest całkowicie niezasadny, bowiem Sąd pierwszej instancji tego przepisu w niniejszej sprawie nie stosował. Jak już wskazano podstawę uchylenia skarżonej decyzji stanowił art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., czyli stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podważył dokonywanych przez organ ustaleń faktycznych, a braki uzasadnienia wyroku uniemożliwiają ocenę co do prawidłowości, a zasadniczo przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, czy też raczej kontroli legalności tej oceny i dokonanych na tej podstawie przez organ ustaleń faktycznych.

Rozpatrując ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię i ponownie rozważyć, czy organ prawidłowo ocenił, iż skarżącemu nie przysługuje, oparty na normie prawa materialnego, indywidualny interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, w tym częściową niezasadność zarzutów kasacyjnych bądź nieprawidłowe ich sformułowanie oraz fakt, że skarżący swoim zachowaniem nie przyczynił się do zaistniałego w sprawie uchybienia, odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz wnoszących skargi kasacyjne zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości - po myśli art. 207 § 2 P.p.s.a.