Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 383/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151 a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 234
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

• Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. K. oraz D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. nr SKO.PW/4171/137/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wójt Gminy I. decyzja z dnia 16 listopada 2022 r. nr IGKR.6331.1.5.2022.KBD działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym po rozpatrzeniu wniosku R. i R. N. dotyczącego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w związku ze zmianą kierunku i natężenia odpływu wód opadowych z działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości N. ze szkodą dla działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości N. umorzył w całości postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 29 września 2022 r. odbyły się dwie wizje lokalne. Pierwsza z nich na działce nr [...] w miejscowości N. w której uczestniczyli przedstawiciele Urzędu Gminy I. oraz właściciel działki nr [...] D. K.. Druga odbyła się na działce nr [...] w miejscowości N. w której uczestniczyli przedstawiciele Urzędu Gminy Iwanowice oraz właściciel działki nr [...] R. N.. W trakcie wizji na działce nr [...], właściciel działki oświadczył, iż budynek przy ul. [...] wyposażony jest w system ujmowania wody deszczowej tj. studnię chłonną, dwa zbiorniki zamontowane na wylotach rynien. Oświadczył, że wzdłuż ogrodzenia od strony zachodniej tj. od strony nieruchomości pod adresem ul. [...], wykonane zostało odwodnienie składające się z folii kubełkowej i warstwy filtracyjnej o szerokości około 70 cm, tzw. drenaż francuski. W trakcie wizji stwierdzono, że w zachodniej części działki wykonana jest niewielka skarpa obsadzona roślinnością mającą za zadanie retencjonowanie wody i umocnienie skarpy. Budynek i zagospodarowanie terenu działki wykonane zostało zgodnie z projektem. Utwardzenie terenu przed domem wykonane jest z kostki z fugą pozwalającą na swobodne wsiąkanie wody opadowej. Teren ogrodu zniwelowany jest do wysokości podmurówki ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...]. W trakcie wizji wykonano dokumentację fotograficzną. W trakcie wizji na działce nr [...] właściciel działki przedstawił szkodę powstałą na swojej nieruchomości w jej wschodniej części, tj. od strony nieruchomości o nr [...]. W rogu działki przy podmurówce ogrodzenia znajduje się otwór, z którego woda opadowa płynie wzdłuż ogrodzenia a nadmiar przelewa się na drogę. Właściciel oświadczył, że w czasie obfitych deszczy woda płynie po terenie działki wzdłuż ogrodzenia, gdzie widać wypłukaną ziemię.

Organ wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie kiedy powstała szkoda na działce. Dołączone do wniosku fotografie przedstawiają jedynie etap budowy budynku na działce nr [...]. Nie jest możliwe ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy wybudowaniem budynku na działce nr [...] a szkodą powstałą na działce nr [...]. Właściciele działki nie przedstawili w trakcie postępowania żadnych dowodów mogących świadczyć o okolicznościach powstaniu szkody na ich działce. Zgodnie z dostarczoną przez właściciela nieruchomości nr [...] decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie zostało udzielone inwestorom pp. K. pozwolenie na użytkowanie budynku wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Instalacjami których dotyczy pozwolenie są m.in. instalacja deszczowa oraz przydomowa oczyszczalnia ścieków. Zgodnie z w/w decyzją instalacja kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem rozsączającym zostały poddane próbie szczelności, która wykazała, iż są one szczelne i wykonane zgodnie z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót budowlanych oraz zakres ich oddziaływanie nie wykracza poza obręb działki na której są zlokalizowane. Sposób zagospodarowania działki przy ul. [...] sprzyja retencjonowaniu wód opadowych, teren w przeważającej części jest zadarniony, po obwodzie nieruchomości zlokalizowane są liczne nasadzenia roślinnością niską, krzewiastą bądź bylinami. W związku z tym brak jest istotnych elementów dla materialno-prawnego stosunku administracyjnego, koniecznego do wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.

Od tej decyzji odwołanie złożyli R. i R. N. domagając się sprawdzenia czy badania geologiczne były wykonane przed budową czy w jej trakcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. nr SKO.PW/4171/137/2022 działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że aby zastosować art. 234 Prawa wodnego organ winien dokonać ustalenia czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy te zmiany wpływają szkodliwie (i w jakim zakresie) na grunt sąsiedni. Następnie w zależności od wyników ustaleń wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w przepisie. Wnioskodawcy podali, że problemy zaczęły się z momentem podniesienia terenu przez właściciela działki nr [...]. Kwestia ta w ogóle nie znalazła jakiegokolwiek wyjaśnienia w toku przedmiotowego postępowania. Organ I instancji wydał decyzję w oparciu o przedstawione przez D. K. materiały dowodowe oraz wadliwie wykonane oględziny w terenie. Ocena w taki sposób zgromadzonych materiałów naraża, organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo Kolegium zauważyło, iż w sprawie należało wydać decyzję rozstrzygająca ją co do istoty (nakazać lub odmówić nakazania nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu) a nie umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienia stanowią zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej decyzji przez Wójta Gminy I. którą należy wyeliminować z obrotu prawnego. W ocenie Kolegium ustalenie, czy doszło do spowodowania zmian w stosunkach wodnych oraz zaistnienia pozostającej w związku z tymi działaniami szkody na gruntach sąsiednich, nie zostało kategorycznie i jednoznacznie stwierdzone ze względu na nieustalenie przez organ I instancji w sposób prawidłowy pełnych okoliczności stanu faktycznego.

Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli K. K. i D. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie w sposób niepełny podczas gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że przeprowadzone zostały oględziny w terenie, dano ponadto stronom możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwość zgłoszenia organowi I instancji uwag i dowodów, które mogą przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu i instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w ,wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jednocześnie jednak należy mieć na względzie, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sprawy z zakresu zastosowania art. 234 Prawa wodnego są na tyle skomplikowane, że ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymaga wiadomości specjalnych, które bądź posiadają wyspecjalizowani pracownicy organu gminy, bądź istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy" (Wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. II SA/Kr 118/18). Powoływany przez organ odwoławczy art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne przewiduje bezwzględny zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast wydanie decyzji w trybie ust. 3 powołanego przepisu zależne jest od ustalenia następujących okoliczności faktycznych:

- czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie,

- czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie,

- czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo skutkowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1621/13 stwierdził, że "postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego (aktualnie art. 234 ustawy Prawo wodne), z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest, zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11 (LEX nr 1367319) stwierdzając, że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie bez udziału biegłego z zakresu hydrologii, ustalenia swoje opierając na dwóch "wizjach lokalnych" a sama decyzja nie zawiera żadnych z wyżej wskazanych ustaleń mających na celu wykazanie czy dokonano zmian na gruncie, jeżeli tak to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Brak zatem wyjaśnienia przez organ I instancji jakichkolwiek elementów stanu faktycznego umożliwiającego merytoryczne zakończenie sprawy, co słusznie wytknął sąd odwoławczy. Organ ten zauważył, że z wniosku R. i R. N. wynika, że problemy zaczęły się od podniesienia terenu przez właściciela działki nr [...] (vide; pismo z dnia 4 września 2022 r. - akta adm. k. 1). Służenie organ odwoławczy zauważył, że kwestia ta w ogóle nie znalazła jakiegokolwiek wyjaśnienia w toku postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy negatywnie ocenił także wynik dokonanych oględzin i dowody przedstawione przez D. K.. Organ odwoławczy miał pełne podstawy uznać, że na skutek naruszenia przepisów postępowania doszło do nierozpoznania sprawy. W ocenie sądu organ nie poczynił żadnych ustaleń, które mogłyby stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o naruszenie stosunków wodnych. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia jest zatem znaczny do dawało pełne podstawy by organ II instancji wydał decyzję kasacyjną. Organ ten prawidłowo także wytyka, że decyzja organu I instancji zakończyła się w sposób procesowo wadliwy przez umorzenie postępowania. Organ może umorzyć postępowania administracyjne jedynie wtedy gdy brak jakiegokolwiek konstytutywnego elementu na który składa się sprawa administracyjna tj. podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej, do działania w formie władztwa administracyjnego. Jeżeli dany podmiot twierdzi, że na skutek działań na terenie sąsiednim doszło do zmiany stosunków wodnych, ze szkodą dla jego działki, wszystkie elementy na które składa się sprawa administracyjna istnieją. Jest przedmiot (naruszenie stosunków wodnych), podmiot (naruszający stosunki wodne i doznający szkody na skutek tego naruszenia) oraz przepisy, które pozwalają organowi administracji, do wydania władczego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 234 ustawy). Ustalenie przez organ, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, bądź że do naruszenia doszło, ale bez szkody na gruncie sąsiednim nie daje podstawy do umorzenia postępowania, ale do wydania decyzji merytorycznej tj. decyzji o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.