Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1084/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art.2, art. 7, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 34 ust.1 i 5 u.g.n.; art. 28 ust.2 i 3 u.g.n.; art. 72 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art.111 § 2, art.133 § 1, art.106 § 3 i 5, art.134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.18 ust.2 pkt 9a, art.30 ust.2 pkt 3, art.42
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art.233 § 1, art.244 i 245
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2020 r., r. sygn. akt II SA/Gl 1153/19 w sprawie ze skarg [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 155.XIII.2019 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy I. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej § 2 zaskarżonej uchwały i w pozostałym zakresie oddala skargi kasacyjne, II. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, III. zasądza od Gminy Miasto Częstochowa na rzecz [...] kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Gminy Miasto Częstochowa na rzecz [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] solidarnie kwotę 839 (osiemset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zastępstwa prawnego oraz kwoty po 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania - łącznie kwotę 4689 (cztery tysiące sześćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. zasądza od Gminy Miasto Częstochowa na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1153/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 155.XIII.2019 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji uchwałą Rada Miasta Częstochowy określiła zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto Częstochowa ich najemcom oraz warunków udzielania bonifikat i ich wysokości. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z póżn. zm., dalej: u.g.n.).

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wnieśli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Sąd I instancji uznał, że skargi są nieuzasadnione. Nie podziela zarzutów w nich sformułowanych ani odnoszących się do treści poszczególnych paragrafów (§) uchwały, ani w szczególności do wskazywanych w skargach przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o samorządzie gminnym, Konstytucji RP, ani odnoszących się do naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania zmierzającego do wykupu lokalu na starych zasadach. Procedura wykupu pozostaje poza zakresem regulacji kodeksowej, bowiem w jej wyniku nie wydaje się decyzji administracyjnej. Stąd nie mogło dojść w jej trakcie do naruszeń postanowień regulujących tryb postępowania administracyjnego ogólnego w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji. Sąd wojewódzki m. in. stwierdził, że regulacje zawarte w § 2 Uchwały w żaden sposób nie ograniczają prawa pierwszeństwa wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. z tej racji, że prawo to staje się aktualne dopiero na etapie zbywania lokali; regulacje zawarte w § 3 Uchwały mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, upoważniającej radę gminy do określenia w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli: 1) [...], 2) [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 3) [...] i [...],

[...] w swojej skardze kasacyjnej – dalej skarga kasacyjna nr 1 – zaskarżył wyrok w całości zarzucając:

1. naruszenie art 32 Konstytucji RP w zw. z art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 1 ust. 1 i 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na uznaniu za dopuszczalne, w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa:

a - różnicowanie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, w zależności od wielkości udziału gminy w nieruchomości wspólnej, z zupełnym wyłączeniem możliwości sprzedaży lokali w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi więcej niż 50 %, przy równoczesnym ograniczeniu tak zawężonej już sprzedaży, tylko do lokali znajdujących się w budynkach wielorodzinnych - tak, odnośnie zgodności z prawem § 1 zaskarżonej uchwały;

b - ograniczenie sprzedaży lokali tylko dla ich najemców dopiero po upływie 10 lat nieprzerwanego najmu na czas nieoznaczony, przy czym najemca w okresie 5 lat od daty złożenia wniosku o wykup lokalu mieszkalnego nie korzystał z dodatku mieszkaniowego i nie ciążą na nim zaległości czynszowe oraz inne opłaty z tytułu najmu lokalu mieszkalnego - tak w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały,

c - wreszcie kolejne ograniczenie sprzedaży lokali najemcom, który wstąpili w stosunek najmu na podstawie art. 691 k.c. do tych tylko, których nieprzerwany najem trwa ponad 5 lat, liczonych od daty regulacji tytułu prawnego do lokalu, z tym jednak, że łączny okres najmu na czas nieoznaczony, wliczając najem poprzednika prawnego musi wynosić 10 lat - tak w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały,

d - odrębnie, konstrukcją § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad prawidłowej legislacji określonych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz.283) przez wprowadzenie przesłanek warunkujących skutki prawne (możliwość sprzedaży lokalu), jako w istocie terminów, które mają dopiero nadejść, a nie warunków spełnionych w dacie wejścia w życie tych przepisów, odpowiednio w dacie złożenia wniosku o wykup lokalu mieszkalnego;

2. naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przez niedostrzeżenie, iż w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, regulacje § 1 i 2 zaskarżonej uchwały faktycznie ograniczają realizację ustawowego prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego tylko do niektórych wybranych - ściśle określonych w tych przepisach uchwały ich najemców na czas nieoznaczony spełniających kryteria wprowadzone uchwałą, przez co realizacja prawa pierwszeństwa w nabyciu staje się iluzoryczna dla części nabywców, którym prawo to przyznaje art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.,

3. naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n., jak też art. 72 § 1 k.c. poprzez wprowadzenie nieznanej ustawie czynności podpisania protokołu z rokowań, jako tworzącej cezurę czasową dla rozpoznawania spraw (procedur) zbycia lokali mieszkalnych niezakończonych tą czynnością według przepisów zaskarżonej uchwały oraz przez ograniczenie formy protokołu z rokowań w przedmiocie ustalenia warunków zbycia nieruchomości, wyłącznie do formy pisemnej, z równoczesnym tym samym wykluczeniem wszelkich innych form udokumentowania (udowodnienia), iż warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej zostały ustalone w toku rokowań;

4. naruszenie art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 68 ust. 1b i art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przez ustalenie warunków udzielania bonifikat i procentowych stawek bonifikat w sposób różnicujący sytuację nabywców w zależności od cech - przymiotów od nich niezależnych, natomiast dotyczących wyłącznie partykularnych interesów podmiotu zarządzającego nieruchomościami wspólnymi w rozumieniu prawa cywilnego i ustawy o własności lokali, co prowadzi do rażąco nierównego traktowania nabywców o takich samych cechach, tj. będących najemcami lokali na czas nieoznaczony - narusza zasadę równości wobec prawa.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

[...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w swojej skardze kasacyjnej – dalej skarga kasacyjna nr 2 – zaskarżyli wyrok w całości i zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne uznanie, iż:

a) postanowienia § 6 zaskarżonej uchwały nie naruszają zasady demokratycznego państwa prawa, zasadę niedziałania prawa zasady działania organów w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne, pomimo, iż ww. zapis uchwały uniemożliwia wykup lokali na zasadach poprzednio obowiązującej uchwały, najemcom którzy złożyli wnioski o wykup lokali w czasie obowiązywania uchwały z dnia 24 kwietnia 2013 roku, a następnie zaakceptowali warunki sprzedaży i zasad udzielenia bonifikaty przedstawione przez organ Gminy, w sytuacji w której skarżący z wyłącznej winy Gminy nie byli w stanie w terminie wcześniejszym wykonać przysługujących im uprawnień, w tym podpisać protokołu rokowań, co dodatkowo narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych i interesów będących w toku, stanowiących jedną z fundamentów demokratycznego państwa prawa, a w konsekwencji brak stwierdzenia, iż ww. zapis uchwały w sposób istotny narusza prawo,

b) postanowienie § 6 zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych wynikających ze wskazanych wyżej przepisów i jako taka mieści się w granicach upoważnienia udzielonego organowi stanowiącemu przez ustawodawcę, podczas gdy taki zapis naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz ogranicza możliwość uzyskania własnego mieszkania przez uprawnionych, tym samym doprowadzając do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób ubiegających się o wykup mieszkania i uzyskanie bonifikaty, a przez to do naruszenia zasady dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa; a w konsekwencji brak stwierdzenia, iż uchwała w tej części w sposób istotny narusza prawo.

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnie i zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne uznanie, iż § 2 zaskarżonej uchwały wprowadzający do uchwały dodatkowe kryteria podmiotowe dotyczące osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony, jest zgodny z prawem i nie narusza zasady pierwszeństwa, albowiem uprawnienie to staje się aktualne dopiero na etapie zbywania lokali, podczas gdy w/w przepis zakreśla ścisłe ramy prawa pierwszeństwa adresując je także do rady gminy i brak jest możliwości, aby rada gminy mogła w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria, poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej przepisu;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie za zgodny z prawem paragraf 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta, podczas gdy zapis ten różnicuje najemców, a tym samym ich dyskryminuje, poprzez pozbawienie grupy najemców słabszych ekonomicznie uprawnienia stabilizującego ich sytuację mieszkaniową z powodu skorzystania przez nich z wcześniejszej publicznej pomocy finansowej.

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez błędną jego wykładnie i zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne uznanie, iż uchwalając § 2 zaskarżonej uchwały nie wyszła poza upoważnienie ustawowe, pomimo iż w zakres tej regulacji nie wchodzi określanie przesłanek podmiotowych wiążących się z obrotem nieruchomościami będącymi w zasobie publicznym;

5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 Konstytucji w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej zapis paragrafu 3 zaskarżonej uchwały, pomimo niedopuszczalnego ustalenia przez Radę Gminy Częstochowy sztywnej stawki procentowej bonifikaty w wysokości 35 % bez przyjęcia kryteriów rozróżniających i bez pozostawienia możliwości jakiejkolwiek decyzyjności organowi wykonawczemu co do możliwości przyznania bonifikaty (np. poprzez widełkowe określenie stawki bonifikaty);

6) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dogłębnej i wyczerpującej kontroli legalności zaskarżonej uchwały oraz oddalenie skarg spowodowane przez lakoniczne i niepełne odniesienie się do przedstawionych zarzutów naruszenia prawa, tj. naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., a także art. 2, 7 i art 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; naruszenie art. 35 Konstytucji w zw. z art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami;

7) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., a także art. 2, 7 i art 32 ust 1 Konstytucji RP; art. 35 Konstytucji w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n., poprzez oddalenie skarg, mimo że prawidłowe zastosowanie przez Sąd rozpoznający skargi wskazanych w punktach poprzedzających przepisów prawa materialnego i postępowania powinno skutkować ich uwzględnieniem i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

[...] i [...] w swojej skardze kasacyjnej – dalej skarga kasacyjna nr 3 – zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 134 § 1 w zw. z art. 111 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 34 ust. 1 i 5 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 72 § 1 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nierozpoznania istoty sprawy, a to na skutek pominięcia istotnych okoliczności dotyczących sytuacji prawnej i faktycznej Skarżących, która wyglądała zgoła odmiennie od sytuacji prawnej i faktycznej większości pozostałych uczestników postępowania (skarżących) i w konsekwencji dowolne przyjęcie, że Skarżący nie przeprowadzili rokowań, które doprowadziły do uzgodnienia wszystkich istotnych postanowień umowy i mimo rozpoczęcia procedury wykupu lokalu, nie mieli na tyle ukształtowanego prawa, aby traktować go jako ekspektatywę (zakaz retroakcji), a także na skutek niewyjaśnienia przyczyn, z powodu których terminy procedury wykupu lokalu nadmiernie wydłużały się w czasie i wpływu wydłużenia terminów na sposób załatwienia sprawy, przy czym wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem:

* Sąd I instancji w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem kwestii prowadzonej między stronami korespondencji oraz składanymi przez Skarżących w toku procedury wykupu lokalu oświadczeniami i ich skutkami prawnymi, przyjmując arbitralnie, że żaden z najemców nie doszedł do porozumienia z Gminą co do wszystkich postanowień przyszłej umowy, w szczególności nie zawarł takiego porozumienia w kwestii ceny (wartości) mieszkania, w sytuacji gdy omawiana korespondencja stron i oświadczenie Skarżących z dnia 25.03.2019 r. to nic innego jak rokowania, które doprowadziły do osiągnięcia pełnego porozumienia między nimi,

* połączenie spraw do wspólnego rozpoznania nie pozbawia ich odrębności i nie zmienia faktu, że są to samodzielne sprawy sądowoadministracyjne, a Sąd w tym przypadku przyjmuje na siebie ciężar wydania wyroku wieloskładnikowego, czyli takiego, w którym zawrze oddzielne rozstrzygnięcie w stosunku do każdej ze spraw, zatem wyeksponowane w zarzutach i uzasadnieniu skargi z dnia 17.06.2020 r. okoliczności, że Skarżący zainicjowali wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego, poinformowani zostali o zasadach sprzedaży i warunkach udzielania bonifikat wynikających z uprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 641/XXXVI/2013 z dnia 24.04.2013 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miasta Częstochowy na rzecz ich najemców, a także konieczności pisemnej akceptacji tych zasad i warunków, które ostatecznie zaakceptowali pismem z dnia 16.04.2018 r., wreszcie sporządzenie na zlecenie Gminy odpowiednio w dniu 3.12.2018 r. oraz 6.12.2018 r. inwentaryzacji powierzchniowej lokalu oraz operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności lokalu, a także uzgodnienie wstępnych warunków kupna lokalu i złożenie przez Skarżących oświadczenia z dnia 25.03.2019 r., w którym zaakceptowali przedstawioną im przez Gminę szczegółową pisemną wycenę lokalu i gruntu z określoną bonifikatą, wyrażając jednocześnie zgodę na wykup lokalu i potwierdzając układ mieszkania, które traktować należy jako porozumienie nie tylko w kwestii ceny (wartości) mieszkania, ale również przedmiotu sprzedaży (lokalu mieszkalnego), a więc elementów przedmiotowo istotnych przyszłej umowy sprzedaży, powinny być przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji i skutkować wnikliwym zbadaniem tych istotnych aspektów sprawy, gdyż mają one niewątpliwie znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w kontekście jej zgodności z przepisami art. 34 ust. 1 i 5 u.g.n. w zw. z art. 28 ust 2 i 3 u.s.g. w zw. z art. 72 § 1 k.c. oraz z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ochrony interesów w toku, w tym przede wszystkim w części dotyczącej indywidualnych interesów prawnych Skarżących,

* arbitralne stanowisko Sądu, że "najemcy, którzy rozpoczęli procedurę wykupu mieszkań, niezakończoną podpisaniem protokołu, nie mieli na tyle ukształtowanego prawa, aby traktować go jako eksektatywę. (...) nie można przyjąć, że zostało osiągnięte porozumienie co do wszystkich postanowień przyszłej umowy, W szczególności, co nie budzi wątpliwości, nie było takiego porozumienia w kwestii ceny (wartości) mieszkania" (str. 34 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), świadczy o nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji indywidualnej sytuacji prawnej i faktycznej Skarżących i w konsekwencji o nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy, skoro Skarżący, poprzez złożenie oświadczenia z dnia 25.03.2019 r., w którym zaakceptowali przedstawioną im przez Gminę szczegółową pisemną wycenę lokalu i gruntu z określoną bonifikatą, doszli do porozumienia z Gminą co do ceny lokalu i przyjęli propozycję jego nabycia, uzgadniając w ten sposób z Gminą warunki sprzedaży lokalu w sensie wiążącym na gruncie przepisów prawa cywilnego,

* najemcy, którzy rozpoczęli procedurę wykupu lokalu mieszkalnego, nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości Gminy w terminie i sposobie załatwienia ich sprawy, tym bardziej, że jeżeli rokowania stanowią obowiązkowy element warunkujący zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, to organ powinien je zainicjować i sporządzić protokół z ich przeprowadzenia;

1.2. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 244 i 245 k.p.c., poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, czynionych z pominięciem indywidualnej sytuacji prawnej i faktycznej Skarżących, a także pominięcie istotnej części tych akt oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, skutkujące dokonaniem nieprawidłowej i niepełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy dotyczącej wykupu zajmowanego przez Skarżących lokalu mieszkalnego o nr [...] przy [...] w Częstochowie, a załączonych przez pełnomocnika organu do odpowiedzi na skargę dat. 3.07.2020 r., których fotokopie dla śledzenia argumentacji dodatkowo załączone zostały do skargi Skarżących z dnia 17.06.2020 r., przy czym wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dokonanie prawidłowej i pełnej oceny powyższych dowodów winno skutkować poczynieniem prawidłowych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie uznania, że Skarżący dokonali akceptacji zasad sprzedaży i warunków udzielania bonifikat, uzgodnili wstępne warunki kupna zajmowanego lokalu mieszkalnego i złożyli oświadczenie z dnia 25.03.2019 r., w którym zaakceptowali przedstawioną im przez Gminę szczegółową pisemną wycenę lokalu i gruntu z określoną bonifikatą, wyrażając jednocześnie zgodę na wykup lokalu i potwierdzając układ mieszkania, co w konsekwencji wykreowało po ich stronie uprawnienie do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu na zasadach i warunkach sprzed wejścia w życie zaskarżonej Uchwały oraz na tyle ukształtowało ich stosunki prawne w toku prowadzonej procedury wykupu lokalu, aby traktować je jako ekspektatywę, w szczególności, że oświadczenie Skarżących z dnia 25.03.2019 r., w którym zaakceptowali cenę lokalu i gruntu z określoną bonifikatą, tratować należy jako porozumienie nie tylko w kwestii ceny (wartości) mieszkania, ale również przedmiotu sprzedaży (lokalu mieszkalnego), a więc elementów przedmiotowo istotnych przyszłej umowy sprzedaży;

1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób lakoniczny, niejasny, a momentami wewnętrznie sprzeczny i nieznajdujący oparcia w stanie faktycznym i dokumentach zgromadzonych w sprawie, przy czym wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a także prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia i utrudnia Skarżącym wytłumaczenie powodów, dla których Sąd zajął takie stanowisko w sprawie, mimo iż dla realizacji celów, którym służy postępowanie sądowoadministracyjne, jest ważne, aby strony i inne podmioty, których dotyczy wynik postępowania, nabrały przeświadczenia o słuszności rozstrzygnięcia w związku z dokonywaną przez Sąd w ramach tego postępowania kontrolą działania organu administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem;

a także:

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

2.1. art. 34 ust. 1 i 5 u.g.n. w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 72 § 1 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że Radzie Miasta Częstochowy przysługiwało prawo uchylenia poprzednio obowiązującej uchwały nr 641/XXXVI/2013 z dnia 24.04.2013 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miasta Częstochowy na rzecz ich najemców i takie uregulowania postanowień § 6 zaskarżonej Uchwały, które w istocie pozbawiło Skarżących możliwości nabycia lokalu na warunkach wynikających z poprzedniej uchwały, w sytuacji gdy w toku procedury wykupu lokalu Skarżący doprowadzili do uzgodnienia z Gminą wszystkich istotnych postanowień umowy i ostatecznie przyjęli propozycję Gminy nabycia zajmowanego lokalu, czemu dali wyraz w oświadczeniu z dnia 25.03.2019 r., co w konsekwencji powinno skutkować możliwością wykupu lokalu na zasadach wynikających z poprzednio obowiązującej Uchwały, albowiem:

* z prawidłowej wykładni art 34 ust. 1 i 5 u.s.g. wynika, że prawo pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.g.n., aktualizuje się z momentem ogłoszenia przez Gminę zamiaru sprzedaży lokalu i wyrażeniem przez najemcę zgody na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatem skoro Skarżący wyrazili zgodę na cenę w oświadczeniu złożonym w dniu 25.03.2019 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej uchwały, to powinni mieć możliwość skorzystania z prawa pierwszeństwa na zasadach z niej wynikających;

* Rada Miasta Częstochowy, jako właściciel spornego lokalu, mogła zmienić zdanie na temat przeznaczenia lokalu do sprzedaży jedynie do czasu zaakceptowania przez Skarżących przedstawionej im oferty, zatem skoro Skarżący zaakceptowali ofertę Gminy na mocy oświadczenia z dnia 25.03.2019 r., w którym zaakceptowali przedstawioną im przez Gminę szczegółową pisemną wycenę lokalu i gruntu z określoną bonifikatą, wyrażając jednocześnie zgodę na wykup lokalu i potwierdzając układ mieszkania, dochodząc do porozumienie nie tylko w kwestii ceny (wartości) mieszkania, ale również przedmiotu sprzedaży (lokalu mieszkalnego), a więc elementów przedmiotowo istotnych przyszłej umowy sprzedaży, to wszelkie późniejsze działania Rady Miasta Częstochowy, zmierzające do pozbawienia Skarżących możliwości wykupu lokalu na zasadach wynikających z poprzednio obowiązującej uchwały, poczytywać należy jako podjęte z naruszeniem przepisów art. 34 ust. 1 i 5 u.g.n. w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 72 § 1 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP,

* w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma żadnego uzasadnienia dla różnicowania sytuacji prawnej osób, które podpisały protokół z rokowań z sytuacją prawną Skarżących, którzy - choć formalnie nie podpisali takiego protokołu - doszli do porozumienia z Gminą co do wszystkich istotnych postanowień przyszłej umowy sprzedaży lokalu, akceptując cenę lokalu ustaloną w wyniku sporządzonego operatu szacunkowego, co tym samym zaktualizowało po ich stronie prawo pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 i 5 u.s.g., dające roszczenie o zawarcie umowy, niezależnie od tego, jaką faktycznie formę przybrało końcowe porozumienia z Gminą,

* przepis art. 28 ust. 2 u.g.n., do którego odsyła § 6 zaskarżonej Uchwały, nie określa zasad i warunków dotyczących "podpisywania protokołów z rokowań", nie ma w nim również, jak i w całej ustawie z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami mowy o sposobach prowadzenia, formach, jak też końcowych efektach rokowań, stąd też postanowienia § 6 zaskarżonej Uchwały nie dość, że odsyłają w próżnię, to pozostawiają Gminie pełną uznaniowość interpretacyjną, skutkującą pozbawieniem osób, które rozpoczęły procedurę wykupu mieszkań, jej finalizacji na zasadach wynikających z poprzednio obowiązującej uchwały,

* w toku procedury wykupu lokalu mamy finalnie do czynienia z czynnością cywilną, mimo iż sprzedawcą jest podmiot publiczny, zatem z prawidłowej wykładni art. 28 ust 2 u.g.n. wynika, że "rokowania", o których w nim mowa, to nic innego jak negocjacje w rozumieniu prawa cywilnego, prowadzone w celu zawarcia oznaczonej umowy, które, jeżeli tylko kończą się porozumieniem stron co do wszystkich postanowień przyszłej umowy, to zgodnie z art. 72 § 1 k.c. umowa zostaje zawarta,

* z prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. wynika, że jeżeli rokowania stanowią obowiązkowy element warunkujący zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, to organ powinien je zainicjować i sporządzić protokół z ich przeprowadzenia, zaś brak takich negocjacji, których inicjatorem powinien być organ, nie może powodować ujemnych konsekwencji dla Skarżących (najemców lokalu) i tym samym pozbawiać ich prawa do nabycia lokalu na zasadach wynikających z korzystniejszej uchwały nr 641/XXXVI/2013 Rady Miasta Częstochowy z dnia 24.04.2013 r.- co w konsekwencji powinno skutkować podzieleniem zarzutów kierowanych w stosunku do zaskarżonej Uchwały oraz uwzględnieniem skargi Skarżących z dnia 17.06.2020 r. i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości;

2.2. art. 42 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) oraz w zw. z § 30 i § 31 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz, 283; dalej: ZTP) oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd, że zaskarżona Uchwała nie narusza zasad prawidłowej legislacji, a także zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosków odmiennych, albowiem:

* poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonej Uchwale odpowiedniego vacatio legis i brak prawidłowego uregulowania wzajemnych relacji czasowych między przepisami Uchwały zaskarżonej, a przepisami uchwały uchylonej w sposób normujący sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali i doszły do porozumienia z Gminą co do wszystkich istotnych postanowień przyszłej umowy sprzedaży lokalu, naruszono interesy Skarżących będące w toku, pozbawiając ich możliwości nabycia lokalu na dotychczasowych zasadach i obarczając ich ryzykiem niepodpisania protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej Uchwały, mimo iż zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jednostce, a także ekspektatywy tych praw,

* obowiązkiem Rady Miasta Częstochowy, ze względu na ochronę interesów w toku i zasadę zaufania obywateli do prawa, było ustanowienie przepisów, które umożliwiłyby dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania albo stworzyłyby inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej,

* niekorzystne dla sytuacji prawnej obywatela zmiany powinny być dokonywane z zastosowaniem zasad przyzwoitej legislacji, wynikających z wyrażonej w art 2 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawa, które to zasady wyrażają się m.in. w obowiązku ustanowienia odpowiedniej vacatio legis i należytego formułowania przepisów przejściowych, stanowiących przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa,

* brak ustalenia odpowiedniego okresu dostosowawczego podważa rzetelność procedowania nad zaskarżoną Uchwałą, narusza poczucie bezpieczeństwa obywateli i w konsekwencji realizację zasady demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa i zaufania obywatela do państwa,

* jeżeli rokowania stanowią obowiązkowy element warunkujący zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, to organ powinien je zainicjować i sporządzić protokół z ich przeprowadzenia, zaś brak takich negocjacji, których inicjatorem powinien być organ, nie może powodować ujemnych konsekwencji dla Skarżących [najemców lokalu) i tym samym pozbawiać ich prawa do nabycia lokalu na zasadach wynikających z korzystniejszej uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 641/XXXVI/2013 z dnia 24.04.2013 r.,

* treść przepisu § 6 zaskarżonej Uchwały tylko pozornie odpowiada regułom poprawnego stanowienia przepisów przejściowych w akcie powszechnie obowiązującego prawa, skoro bowiem po stronie Skarżących doszło do aktualizacji prawa pierwszeństwa do nabycia lokalu, to wprowadzanie całkowicie zależnych od Gminy dodatkowych kryteriów w postaci konieczności podpisania protokołu z rokowań, mimo iż to organ powinien je zainicjować i sporządzić protokół z ich przeprowadzenia, a ich brak nie może powodować ujemnych konsekwencji dla najemcy lokalu i tym samym nie może stanowić przesłanki do uchylenia uchwały w sprawie przeznaczenia lokalu do wykupu, świadczy o naruszeniu zasad prawidłowej legislacji i stoi w sprzeczności z treścią art. 34 ust. 1 i 5 u.g.n. w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ochrony interesów w toku, co w konsekwencji powinno skutkować podzieleniem zarzutów kierowanych w stosunku do zaskarżonej Uchwały oraz uwzględnieniem skargi Skarżących z dnia 17.06.2020 r. i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości ; w tym również:

2.3. art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w z w. z art. 13 ust 1 u.g.n. w z w. z art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art 23 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 35 u.g.n. oraz art 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd, że rezultaty wykładni językowej zwrotu "podejmowanie uchwał dotyczących zasad zbywania nieruchomości" mieści w sobie prawo decydowania o tym, które i jakie lokale są, bądź nie są, przeznaczone do sprzedaży i w konsekwencji uznaniem zgodności § 1 Uchwały z przepisami prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosków odmiennych, albowiem:

* przepis § 1 zaskarżonej Uchwały, pod pozorem zawężenia kategorii lokali mieszkalnych, które mogą zostać sprzedane, wprowadza dodatkowe, nieznane ustawie kryteria o charakterze podmiotowym, zawężające faktyczny krąg nabywców, w wyniku czego narusza wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. prawo pierwszeństwa Skarżących w nabyciu lokalu, uzależniając sprzedaż lokalu od spełnienia dodatkowych i niezależnych od najemców kryteriów wprowadzonych w § 1

zaskarżonej Uchwały,

* przepis § 1 zaskarżonej Uchwały już sam w sobie zawiera nierówne traktowanie najemców, legitymujących się umową najmu na czas nieoznaczony, albowiem najemca, wynajmujący lokal w budynku, w którym udział Gminy w nieruchomości wspólnej wynosi 50% i mniej ma, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., pierwszeństwo w nabyciu lokalu, podczas gdy inny, ale o ile wynajmuje lokal w budynku, w którym udział Gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%, tego prawa nie ma,

* kryteria dotyczące przeznaczania lokali do sprzedaży powinny być określone w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, a wprowadzone w § 1 zaskarżonej Uchwały - pod pozorem zawężenia kategorii lokali mieszkalnych, które mogą zostać sprzedane - odstępstwo od równego traktowania podmiotów podobnych nie jest usprawiedliwione na gruncie art 32 Konstytucji RP,

* przepis art 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g., dopuszcza uchwalenie zasad sprzedaży nieruchomości - rozumianych jako wytyczne dla organu wykonawczego co do przesłanek i sposobu podejmowania czynności w sprawach majątkowych, o ile nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami - także przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym,

* z prawidłowej wykładni art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art 23 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 35 u.g.n., wynika, że gospodarowanie mieniem komunalnym oraz gminnym zasobem nieruchomości należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w konsekwencji do kompetencji wójta należy wydzielenie nieruchomości (lokali), które zostaną przeznaczone do sprzedaży, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie zgodnie z art. 13 ust 1 u.g.n. winny następować na poziomie ustawy, gdyż ustawodawca nie dał radzie kompetencji do ustanawiania zakazu zbywania pewnych kategorii nieruchomości, tym samym zważywszy na przepis art 35 u.g.n., regulacja zawarta w § 1 zaskarżonej Uchwały jest nie tylko zbędna, ale także narusza kompetencje organu wykonawczego gminy, przynależne mu z mocy art 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust 1 i 2 u.g.n. w zw. z art 23 ust. 1 u.g.n. i przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust 2 pkt 9 lit a u.s.g., co w konsekwencji powinno skutkować podzieleniem zarzutów kierowanych w stosunku do zaskarżonej Uchwały oraz uwzględnieniem skargi Skarżących z dnia 17.06.2020 r. i. stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

2.4. art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n. w zw. z, ark 37 u.g.n. w zw. z art. 18 ust 2 pkt 9 lit a u.s.g w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd, że przepisy § 2 zaskarżonej Uchwały w żaden sposób nie ograniczają prawa pierwszeństwa wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., a to z tego względu, że prawo to aktualizuje się nie na etapie ustalania zasad sprzedaży lokali, ale dopiero na etapie zbywania lokali i w konsekwencji uznaniem zgodności § 2 Uchwały z przepisami prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosków odmiennych, albowiem:

* postanowienia § 2 zaskarżonej Uchwały wprowadzają dodatkowe kryteria dotyczące osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony, wyłączając określoną kategorię najemców z prawa pierwszeństwa, co skutkuje pozbawieniem określonej grupy najemców prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n, i naruszeniem zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP;

* skoro ustawodawca w art. 37 u.g.n. w sposób wyczerpujący uregulował możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego, nie można tego przepisu modyfikować w sposób dowolny i w drodze postanowień zawartych w zaskarżonej Uchwale w sposób dowolny ustalać przypadki, dla których tryb bezprzetargowy będzie stosowany;

* Rada Miasta Częstochowy, wprowadzając do zaskarżonej Uchwały § 2, przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i jednocześnie formułując podmiotowe ograniczenia w zbywaniu lokali mieszkalnych na rzecz najemców, nieprzewidziane w przepisie art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n., wprowadziła niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej w istotny sposób naruszając wskazane wyżej przepisy ustawowe;

* przewidziane w § 2 zaskarżonej Uchwały regulacje naruszają wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności i legalności, zgodnie z którymi organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa, zaś naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem delegacji ustawowej do podejmowania określonego działania,

* w orzecznictwie sądowym jednoznacznie odpowiedziano się za zakazem regulowania w akcie prawa miejscowego wydanego w oparciu o przepis art 18 ust 2 pkt 9 lit a u.s.g. przesłanek podmiotowych ograniczających prawo pierwszeństwa wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., np. wyłączenie najemców płacących czynsz według określonych stawek - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18.12.2008 r., sygn. akt II SA/Gl 956/08 ; wyłączenie najemców mających tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.01.2013 r., sygn. akt I OSK 2254/12; wyłączenie najemców, którzy m.in. otrzymali dodatek mieszkaniowy, mieli umorzone należności za zaległości czynszowe, otrzymywali zasiłek stały lub okresowy, zalegają z tytułu należności czynszowych, są właścicielami nieruchomości - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.09.2013 r., sygn. akt l SA/Wa 60/13, co w konsekwencji powinno skutkować podzieleniem zarzutów kierowanych w stosunku do zaskarżonej Uchwały oraz uwzględnieniem skargi Skarżących z dnia 17.06.2020 r. i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości;

2.5. art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust 1b u.g.n. w zw. z art 2 Konstytucji RP, art 7 Konstytucji RP i art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd, że regulacje zawarte w § 3 Uchwały mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, upoważniającej radę gminy do określenia w szczególności warunków udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych i w konsekwencji uznaniem, że są one zgodne z przepisami prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosków odmiennych, albowiem:

* w § 3 zaskarżonej Uchwały wprowadzono różne podmiotowo przesłanki, różnicujące sytuację prawną najemców, w zależności od konkretnych okoliczności faktycznych, które są od najemców niezależne i dotyczą sytuacji faktycznej samej Gminy jako sprzedawcy, stwarzając jednym wyjątkowo korzystne warunki nabycia lokalu z bonifikatą odpowiednio w wysokości 50%, a nawet 70%, a wszystkim pozostałym, warunki nabycia inne - odpowiednio z bonifikatą wynoszącą 35%, w sytuacji gdy reguły udzielania bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n. powinny być jednakowe dla wszystkich najemców znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej,

* uprzywilejowanie niektórych najemców, przy zastosowaniu kryteriów od nich niezależnych, wobec wszystkich pozostałych najemców, lub odwrotnie - pokrzywdzenie wszystkich pozostałych najemców, którzy nie spełniają kryteriów szczególnych określonych w § 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej Uchwały, pozostaje sprzeczne z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., a także art. 2 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP i art. 32 Konstytucji RP,

* zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny, właściwy organ może udzielić, za zgodą rady gminy, bonifikaty od jego ceny, jednakże uprawnienie do udzielania bonifikaty przysługuje organowi wykonawczemu, jakim w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta, udzielenie bonifikaty ma zatem charakter indywidualny - odnosi się do konkretnej osoby, i konkretny - stanowi o udzieleniu określonej obniżki od konkretnej ceny, zatem na udzielenie tak zindywidualizowanej bonifikaty rada może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielenia i wysokość, natomiast nie jest możliwe ustalenie przez radę gminy sztywnych i stałych stawek bonifikaty w drodze przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu o wysokości obniżki, jak w § 3 zaskarżonej Uchwały, co w konsekwencji powinno skutkować podzieleniem zarzutów kierowanych w stosunku do zaskarżonej Uchwały oraz uwzględnieniem skargi Skarżących z dnia 17.06.2020 r. i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

W konsekwencji powyższych zarzutów, zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono również naruszenie art. 151 w zw. z art. 147 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 1 u.s.g. w zw. z art. 34 ust. 1 i 5 u.g.n. w z w. z art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 72 § 1 k.c. w z w. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r,, poz. 1461) oraz w zw. z § 30 ZTP i § 31 ZIP w zw. z § 143 ZTP, jak również w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 13 ust, 1 u.g.n. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art 23 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 35 u.g.n, oraz w zw. z art 37 u.g.n, a także w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. przejawiające się przeprowadzeniem nieprawidłowej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej oraz dowolnym i błędnym przyjęciem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia skargi Skarżących z dnia 17.06.2020 r. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały, mimo zaistnienia przesłanek determinujących takie rozstrzygnięcie, przy czym wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzenie prawidłowej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej oraz prawidłowa wykładnia i zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i postępowania powinno skutkować podzieleniem zarzutów kierowanych w stosunku do powyższej Uchwały i w konsekwencji uwzględnieniem skargi Skarżących z dnia 17.06.2020 r. i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, o której mowa w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] popierając w całości wszystkie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów 3 (trzech) skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne (środki odwoławcze) zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesione wszystkie (3) skargi kasacyjne – od wyroku Sądu I instancji – nie odpowiadają w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej usterki skarg kasacyjnych można przywołać następujące niestaranności: skarga kasacyjna nr 1 m. in. wskazuje ogólnie na naruszenie na art. 691 k.c. (s. 2) zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł k.c. obejmuje pięć paragrafów (§); skarga kasacyjna nr 2 m. in. wskazuje ogólnie na naruszenie na art. 35 Konstytucji RP (s. 3) zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje dwa ustępy (ust.); skarga kasacyjna nr 3 m. in. wskazuje ogólnie na naruszenie na art. 35 u. g. n. (s. 9) zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje 6 ustępów (ust.), a obrębie ust. 2 występuje dwanaście punktów (pkt).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, z wyłączeniem skargi kasacyjnej nr 1, która ograniczyła się do podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne (trzy skargi kasacyjne) wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż zostały one oparte tylko w części na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadniczo rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawa dotyczy tego, czy zaskarżonym wyrokiem zasadnie Sąd wojewódzki zaakceptował uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 155.XIII.2019 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy, dalej uchwała. Wokół powyższego skupiają się zarzuty skarg kasacyjnych.

Ogólnie rzecz biorąc, przytaczane wyżej zarzuty zawarte w każdym z trzech środków odwoławczych są w części skierowane wobec tych samych jednostek redakcyjnych uchwały Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 czerwca 2019 r. (tj. całych paragrafów (§) czy ich określonych fragmentów (ust.)) zawierających usytuowane tam treści normatywne, przy jednoczesnym zachowaniu odrębności konstrukcyjnych zarzutów właściwych dla każdej ze skarg. Ponadto w skargach kasacyjnych ulokowane są zarzuty występujące tylko w obrębie danej skargi kasacyjnej odnoszące się do określonych jednostek redakcyjnych uchwały, w tym zarzuty skarg kasacyjnych nr 2 oraz nr 3 wskazujące na naruszenie przepisów postępowania mających, zdaniem autorów tych skarg kasacyjnych, wpływ na wynik.

Jak trafnie zauważył Sąd wojewódzki, w podstawie prawnej uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) dalej u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z póżn. zm.), dalej u.g.n.

Podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w przypadku naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenia podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr1-2, s. 102).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w tym zarzutów kasacyjnych kierowanych w stosunku do § 1 uchwały Rady Miasta Częstochowy należy przypomnieć, że gminie – tak jak i każdej jednostce samorządu terytorialnego – przysługuje zgodnie z normami Konstytucji RP prawo własności i inne prawa majątkowe, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, co ma jednocześnie oparcie w wiążącym RP prawie międzynarodowym (zob. J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, System Prawa Administracyjnego, Tom 2, Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 151–271; T. Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz 2006).

Gmina (podstawowa jednostka samorządu terytorialnego) jako właściciel mienia komunalnego ma prawo do określenia zasad zbycia nieruchomości. Podstawowa jednostka samorządu terytorialnego w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Przypomnieć należy tę oczywistość, że to gmina jest właścicielem nieruchomości (w tym lokali mieszkalnych), zatem jeśli nie ma w systemie prawa normy zobowiązującej ten podmiot do sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach, to zgodnie konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i z zasadą autonomii woli stron, gmina powinna kierować się własnym interesem, który często jest przeciwstawny interesom najemców. Jednocześnie zauważyć należy, że gospodarowanie nieruchomościami publicznymi (w tym lokalami mieszkalnymi) powinno być zgodne z zasadami prawidłowej gospodarki (por. art. 12 u.g.n.), mającymi podłoże w unormowaniach konstytucyjnych, które wymagają aby działania organów (jednostek) na analizowanym obszarze również realizowały wyodrębnianą w doktrynie zasadę prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym, tzn. aby były: legalne, gospodarne, celowe i rzetelne (zob. art. 203 Konstytucji RP; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. A. Chełmoński, Swoiste zasady administracyjnego prawa gospodarczego, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 21; L. Kieres, Zarząd mieniem publicznym, [w:] System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 762–768).

Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy stwierdzić, iż tylko Gmina Miasto Częstochowa jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje ustrojowo gwarantowane uprawnienia właścicielskie i dba o dobro ogółu zachowując swój zasób mieszkaniowy (zob. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18, z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4296/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 55– 58).

Praktyka orzecznicza potwierdza, że Rada Gminy – wbrew zarzutom kasacyjnym – ma kompetencję, wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela, czyli gminy. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży. Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02; z dnia 28 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2367/17, z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skarg kasacyjnych (nr 1 oraz nr 2) § 1 uchwały Rady Miasta Częstochowy nie został wydany z naruszeniem prawa.

Natomiast zarzuty wszystkich skarg kasacyjnych skierowane wobec § 2 uchwały są usprawiedliwione. Jak wiadomo przepisy u.g.n. regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na zakazie dysponowania rzeczą w sposób je naruszający (zob. uchwała 7 sędziów SN z dni 23 lipca 1992 r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ w odpowiednim trybie przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości (zob. wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050; por. A. Tułodziecki, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 156–162). Zatem złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, w konsekwencji wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Według bowiem przepisów u.g.n. uprawnienie najemcy aktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Momentem tym nie jest skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n., oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przywołać § 2 uchwały Rady Miasta Częstochowy, który brzmi:

§ 2. 1. Lokal mieszkalny, może zostać sprzedany najemcy po upływie 10 lat nieprzerwanego najmu na czas nieoznaczony, a najemca w okresie 5 lat od daty złożenia wniosku o wykup lokalu mieszkalnego nie korzystał z dodatku mieszkaniowego i nie ciążą na nim zaległości czynszowe oraz inne opłaty z tytułu najmu lokalu mieszkalnego.

2. W przypadku najemcy, który wstąpił w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego, lokal mieszkalny może zostać sprzedany po upływie 5 lat nieprzerwanego najmu, liczonych od daty regulacji tytułu prawnego do lokalu, z tym, że łączny okres najmu na czas nieoznaczony, wliczając najem poprzednika prawnego musi wynosić 10 lat.

3. W przypadku zamiany lokalu mieszkalnego w ramach mieszkaniowego zasobu gminy, okresy najmu na czas nieoznaczony sumuje się.

4. Do okresów najmu, o których mowa w ust. 1 i 2 wlicza się okres najmu lokalu zamiennego przyznanego na czas remontu lokalu lub budynku.

Na kanwie § 2 uchwały i poczynionych wyżej ustaleń należy zauważyć, że zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami funkcjonuje – z woli ustawodawcy – a charakter tego uprawnienia przypisany jest do najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Kwestionowane usytuowanymi w skargach kasacyjnych zarzutami przepisy § 2 przedmiotowej uchwały stawiają jednak potencjalnym – ustawowo określonym – najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze (dodatkowe) ograniczenia wykluczając z możliwości korzystania z uprawnienia najemców nie wypełniających kryteriów wskazanych w § 2 uchwały. Regulacja ta wprowadza więc ograniczenie nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zasadzie wyklucza tych najemców którzy nie spełniają przesłanek wskazanych w wyżej wymienionym przepisach § 2 uchwały. W tym zakresie Rada Miasta Częstochowa w kwestionowanej regulacji prawnej bezpodstawnie ograniczyła krąg osób uprawnionych wbrew jednoznacznej treści normatywnej wynikającej art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

W zaskarżonym § 2 uchwały Rada Miasta Częstochowa postawiła jednak potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze ograniczenia (m. in. czas trwania najmu, korzystanie z dodatku mieszkaniowego, itd.), wykluczając w istocie z możliwości korzystania z ukonstytuowanego ustawą uprawnienia najemców wypełniających kryteria wskazane w tym przepisie (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Oznacza to zatem, że w uchwale wprowadzono ograniczenie nieprzewidziane przepisami u.g.n. Tym samym Rada Gminy ograniczyła krąg osób uprawnionych, czyniąc to w sposób niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy tym podkreślenia wymaga, że dla oceny prawidłowości wprowadzenia tych ograniczeń bez znaczenia pozostaje fakt, czy lokal przeznaczony był do sprzedaży, czy też nie. Rada Gminy nie miała bowiem kompetencji do umieszczenia w swojej uchwale dodatkowych kryteriów, wykraczających poza regulację ustawową, a pozbawienie określonych najemców prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu jest niezgodne z prawem w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Powtórzyć trzeba też, że prawo pierwszeństwa, przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Jednakże w razie, gdy lokal przeznaczony zostanie do sprzedaży zgodnie z wymogami u.g.n., nie można przyjąć, aby uchwała Rady mogła w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria, poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej powszechnie obowiązującego przepisu prawa – co uszło uwadze Sądu I instancji.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Rada Miasta Częstochowy wprowadzając do zaskarżonej uchwały w § 2 przedmiotowe treści wychodzące poza wypowiedź normatywną z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i jednocześnie formułując podmiotowe ograniczenia w zbywaniu lokali mieszkalnych na rzecz najemców, nieprzewidziane w przepisie art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, w istotny sposób naruszyła wskazane wyżej przepisy ustawowe, co obligowało Sąd odwoławczy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 2 uchwały. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie opowiedziano się za zakazem regulowania w akcie prawa miejscowego wydanego w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przesłanek podmiotowych ograniczających prawo pierwszeństwa wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK II SA/Gl 956/08, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2254/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. I SA/Wa 60/13, wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r. sygn. I OSK 281/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. akt W 19/95, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy 1996, Nr 3 (6), s. 228).

Za niezasadne Sąd odwoławczy uznaje zarzuty skarg kasacyjnych w stosunku do § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy.

Mając na względzie ustalenia Sądu odwoławczego poczynione odnośnie zarzutów skierowanych wobec § 1 oraz § 2 uchwały, należy niniejszym zauważyć, że z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. wynika że za zgodą rady właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny. Zgodnie z art. 68 ust. 1b u.g.n. w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych. W świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n., rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości.

W orzecznictwie podnosi się m. in., że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. (wyrok NSA z 7 września 2005r. sygn. akt I OSK 193/05). Określone w § 3 uchwały warunki (kryteria, przesłanki) mieszczą się w ramach przekazanego przez ustawodawcę organom samorządu terytorialnego zakresu spraw określonych upoważnieniem, o którym mowa w art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie są to bowiem sprawy, które zostały uregulowane ustawowo. W świetle tego, co wyżej powiedziano, nie można zasadnie utrzymywać, aby rada gminy naruszyła prawo działając według uznania, jeżeli na uznanie zezwala ustawa (u.g.n.). Istotnym jest, że różnicowanie zasad uzyskania bonifikaty wymaga jedynie oparcia o jasne i sprawiedliwe zasady (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1791/15; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że z analizowanych przepisów wskazywanych w skargach kasacyjnych w związku z § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy – w tym zwłaszcza z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. – nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. W tym zakresie rada działa w ramach przyznanego jej ustawą uznania, co wyżej już akcentowano w rozpoznawanej sprawie (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 471–505). Wyznaczone w uchwale kryteria są jasno sformułowane i nie naruszają zasady równości wobec prawa. Charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją RP odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jednak jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. Zastosowane przez Radę Gminy Miasta Częstochowa wymogi (kryteria, warunki) są jasne, konkretne i obiektywne w świetle zasady równości, interpretowanej także w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarg kasacyjnych, że odniesienie omówionych powyżej przesłanek do daty złożenia wniosku o nabycie lokalu ma charakter dyskryminujący względem osób, które złożyły taki wniosek przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Takie założenie oznaczałoby pozbawienie rady, nadanego jej mocą art. 68 ust. 1 pkt 1b u.g.n., uprawnienia do określenia warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, albowiem nie miałaby ona możliwości ograniczenia, czy też odstąpienia od wcześniej przyjętych warunków udzielania bonifikat. Wprowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń każdorazowo "dyskryminowałyby" przyszłych, potencjalnych beneficjantów takiej bonifikaty, w konsekwencji uniemożliwiając jednostkom samorządu terytorialnego prowadzenie racjonalnej polityki komunalnej, która uzależniona jest przecież od posiadanych środków na realizację potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Jak już wyżej wskazano udzielenie przez gminę bonifikaty jest uprawnieniem właścicielskim gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. W tym względzie dopuszczalna jest więc zmiana stanu prawnego w zakresie zasad przyznawania bonifikaty. Możliwe jest odejście od dotychczas ustalonych zasad i wprowadzenie w tym względzie ograniczeń, o ile nowe kryteria są sformułowane jasno i precyzyjnie z poszanowaniem konstytucyjnych oraz ustawowych wymogów w tej materii. W analizowanych przepisach § 3 uchwały Rady Gminy Miasta Częstochowy, te warunki zostały spełnione, co już stwierdzono wyżej. Sformułowania użyte w spornym § 3 uchwały są jasne, precyzyjne, racjonalne i nie wymagają dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Pozwalają na dokonanie jednoznacznej wykładni bez ryzyka błędu w zastosowaniu wskazanego przepisu. Wprowadzone zróżnicowanie w dostępie do bonifikaty nie naruszają przywoływanych w skargach kasacyjnych norm (przepisów) prawa, w tym norm Konstytucji RP. Materia uregulowana w § 3 uchwały wynika z upoważnienia ustawowego (art. 68 ust. 1 pkt 1b u.g.n.) i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Nadmienić też w szczególności należy, że art. 75 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, nie statuuje prawa do mieszkania jako prawa podmiotowego, jak również nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi. Wprowadzenie przez Radę Miasta Częstochowa ograniczeń w zakresie zastosowania bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego, nie może być więc odczytywane jako naruszenie tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 589/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargi kasacyjne skierowały przytaczane wyżej zarzuty następnie wobec § 6 uchwały Rady Gminy Miasta Częstochowa, który brzmi: "Sprawy dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców, niezakończone podpisaniem protokołów z rokowań, o których mowa wart. 28 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będą rozpatrywane według przepisów niniejszej uchwały".

Chybione są przede wszystkim w związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 2 czy art. 32 Konstytucji RP również w powiązaniu z innymi przepisami prawa gdyż zawarte w uchwale przepisy przejściowe nie odbiegają od minimalnych standardów demokratycznego państwa prawnego. Skarżący kasacyjnie zarzucają, że w sposób arbitralny potraktowano najemców, którzy przed wejściem w życie uchwały wnioskowali o wykup lokali i nie podpisali przedmiotowych protokołów z rokowań. Trzeba zatem ponownie przypomnieć, że w myśl § 6 zaskarżonej uchwały sprawy dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców, niezakończone podpisaniem protokołów z rokowań, o których mowa wart. 28 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będą rozpatrywane według przepisów niniejszej uchwały. Wskazane regulacje stanowią typowe przepisy przejściowe, które charakteryzują się tym, że ponieważ uchylone są dotychczasowe normy prawne regulujące określone stosunki społeczne (uchwała nr 641/XXXVI/2013 Rady Miasta Częstochowy z dnia 24.04.2013 r.), to w ich miejsce wprowadzone są nowe regulacje, które stanowią, że sprawy niezakończone podlegają nowym zasadom. Zgodnie z regułami legislacyjnymi akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (zob. art. 4 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1523 ze zm.)). Wprawdzie art. 5 wskazanej ustawy dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, to jednak zasada niedziałania prawa wstecz, która oznacza zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną stanowi podstawową dyrektywę państwa prawnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. III CZP 61/97, publ. OSNC z 1998 r., Nr 5, poz. 75). Nie zostały naruszone w kontrolowanym zakresie także inne przepisy prawa, w tym u.g.n., u.s.g. czy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tym samym § 6 zaskarżonej uchwały pozostaje w zgodności z zasadami techniki legislacyjnej, jak również nie narusza standardów demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2958/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego w związku z przytaczanymi w skargach kasacyjnych normami Konstytucji RP, w tym zawłaszcza z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w odniesieniu do § 6 uchwały. Przypomnienia wymaga przy tym, że oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96). Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często będzie więc miało relatywny charakter. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem, dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji najemców w § 6 uchwały, wynika z założeń polityki mieszkaniowej Gminy Miasta Częstochowa, tj. zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najemców gminnych lokali i zasady prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym w ramach przysługujących gminom uprawnień właścicielskich. Sąd I instancji trafnie zatem wywiódł, że nie można mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa w odniesieniu do kontrolowanych przepisów uchwały. Argumenty podniesione w skargach kasacyjnych co do naruszenia art. 32 Konstytucji odnoszą się do przepisów różnicujących sytuację najemców, których zaskarżona uchwała nie zawiera. Przepisy te zostały prawidłowo ocenione przez Sąd wojewódzki, w ramach ogólnie sformułowanego stanowiska jako pozostające w bezpośrednim związku z celem przyjętego kryterium różnicującego i jako racjonalnie uzasadnione. Nie można również zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni wskazanych przepisów Konstytucji poprzez zaaprobowanie braku odpowiednich przepisów przejściowych w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Miasta Częstochowa. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest konkretna uchwała jednostki samorządu terytorialnego, a nie brak określonych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1791/15; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc zarzutów podnoszonych w skargach kasacyjnych odnośnie postanowień § 6 uchwały, akceptując tym samym stanowisko Sądu wojewódzkiego, bowiem nie naruszają one przywoływanych w tych środkach odwoławczych w szczególności norm konstytucyjnych kształtujących wspomniane już zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady działania organów na podstawie prawa i w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP) skoro wszyscy najemcy ubiegający się o wykup lokali na podstawie uchwały z 2013 r., którzy doszli do porozumienia z Gminą co do istotnych postanowień umowy sprzedaży lokalu, czego wyrazem jest podpisany protokół z rokowań, mają możliwość zawarcia umowy na warunkach dotychczasowych. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.g.n. to właśnie protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowi podstawę do zawarcia umowy (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 262–264). Nierówne traktowanie mogłoby polegać na dyskryminacji części najemców znajdujących się w takiej samej sytuacji. Nie zachodzi tutaj także przypadek nierówności w odniesieniu do najemców, którzy zakończyli rokowania podpisaniem protokołu z rokowań oraz tymi, którzy rozpoczęli procedurę wykupu mieszkań, natomiast nie udało się im doprowadzić do porozumienia z Gminą na zasadach określonych w uchwale, tzn. nie podpisali protokołu z rokowań. Organ tworzący prawo, w tym także prawo miejscowe, powinien szanować ukształtowane stosunki prawne, jak również takie, które nie zostały jeszcze do końca ukształtowane, ale można im przypisać charakter ekspektatywy (zakaz retroakcji). Nie ma takiego obowiązku jeśli stosunki prawne nie zostały w żaden sposób ukształtowane, nawet jeśli stało się tak z przyczyn niezawinionych przez zainteresowanych, co prawidłowo ustalił Sąd I instancji.

Przypomnijmy ponownie, że zgodnie z art. 34 ust.1 pkt 3 wskazanej u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W myśl zaś art. 34 ust. 4 osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, zgodnie ze wskazanymi wyżej regulacjami, samo złożenie wniosku o wykup nie stanowi wszczęcia postępowania.

Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nr 3 nie doszło do uruchomienia "procedury zbycia" przedmiotowej nieruchomości (lokalu mieszkalnego) stosowanie zwłaszcza do wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 i nast. u.g.n., a tym samym nie mogła nastąpić aktualizacja uprawnienia w wyniku złożenia przez skarżących oświadczenia z dnia 25.03.2019 r. – pierwszeństwa w nabyciu tej nieruchomości, co wynika z akt sprawy (por. A. Tułodziecki, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 162–165).

Na powyższe wskazywali uprzednio skarżący kasacyjnie (skarga kasacyjna nr 3) w skardze do Sądu wojewódzkiego (s. 13–14) pisząc: "(...) to właściwy organ zobowiązany był, zgodnie z art. 35 u.g.n., sporządzić i podać do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia, wykaz ten wywiesić na okres 21 dni w siedzibie urzędu, a także zamieścić na stronach internetowych urzędu. Mimo to skarżący przez kilka miesięcy nie otrzymali z Urzędu Miasta Częstochowy żadnych informacji o potrzebie i terminie stawiennictwa w Urzędzie i konieczności podpisania protokołu z rokowań. (...)".

Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu (art. 35 u.g.n. ) nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r. sygn. akt I SA 632/02; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie doszło także, jak zasadnie ustalił Sąd I instancji, do naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n., jak też art 72 § 1 k.c. Brak jest podstaw do przyjęcia, że negocjacje prowadzone z Gminą w celu wykupu mieszkań i zawarcia w tej kwestii umowy zakończyły się uzyskaniem porozumienia co do wszystkich postanowień przyszłej umowy, jakie były przedmiotem negocjacji. Wyrazem (formą) takiego porozumienia powinien być protokół z negocjacji. W innym przypadku nie można przyjąć, że zostało osiągnięte porozumienie co do wszystkich postanowień przyszłej umowy (zob. art. 28 ust. 3 u.g.n.).

Z powodów wskazywanych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny w stosunku do § 6 uchwały Rady Gminy Miasta Częstochowy, także należy uznać za nieusprawiedliwiony ulokowany w skardze kasacyjnej nr 3 zarzut naruszenia § 8 zaskarżonej uchwały ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni do dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego").

Przechodząc do rozpoznania w ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej postawionych w środkach odwoławczych zarzutów naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisów prawa procesowego: art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku przywoływanymi innymi przepisami p.p.s.a oraz w związku z wskazywanymi normami Konstytucji RP, u.s.g., u.g.n., k.c. oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. – zawartych w skardze kasacyjnej nr 2 i skardze kasacyjnej nr 3 – należy uznać, że są one w całości nieusprawiedliwione. Nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice kształtował zaskarżony akt prawa miejscowego – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszących skargi kasacyjne nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieuprawniony jest również w całości podnoszony skardze kasacyjnej nr 3 zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku przywoływanymi przepisami k.p.c. Naruszenie przewidzianej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie – przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (uchwały Rady Gminy Miasta Częstochowa), która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonej uchwale. Wbrew twierdzeniom Skarżącej Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie do powyższego zarzutu przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sądowych, Sąd pierwszej instancji zasadnie nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a skoro nie stosował wskazanych przepisów, to nie mógł też naruszyć wskazywanych przepisów (Zob. B. Dauter, Komentar, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 392–402). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut również za całkowicie chybiony. Nie został również naruszony przez Sąd wojewódzki, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nr 3, art. 111 § 2 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2012r. sygn. akt II GSK 216/11, z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1622/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 685–687).

Przechodząc do rozpoznania przytoczonych wyżej pozostałych zarzutów naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisów postępowania, a w szczególności art. 151, 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku zwłaszcza z wskazywanymi normami Konstytucji RP oraz u.s.g., u.g.n. należy stwierdzić, że są one usprawiedliwione tylko w części odnoszącej się do § 2 uchwały Rady Miasta Częstochowy.

Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej § 2 zaskarżonej uchwały i w pozostałym zakresie oddalił skargi kasacyjne oraz stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.