Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2173/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 453/22 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wniesiony przez uczestnika postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 453/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę M.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [...] uchylającą decyzję tego samego organu z dnia 14 września 2021 r. nr [...] o stwierdzeniu, że orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z 7 czerwca 1960 r. nr [...] stwierdzające przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...]" w [...], ul. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa - i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając w/w wyrok w całości, M.D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa z tytułu niezgodnej z prawem nacjonalizacji stanowiła interes prawny do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [...], podczas gdy normatywnie dopuszczona możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody wywołane wydaniem decyzji nie jest źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym organ winien był stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami,

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również: "ustawa nowelizująca" lub "nowelizacja KPA") -poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania za ostateczną decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2021 r. z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, podczas gdy w przypadku, w którym organ nadzorczy stwierdził niezgodność z prawem decyzji przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, ale decyzja nadzorcza nie zyskała przymiotu ostateczności przed tą datą z uwagi na bieg terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, należy uznać, że decyzja nadzorcza stała się ostateczna z chwilą wejścia w życie nowelizacji,

3 .art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, pomimo braku istnienia dokumentów potwierdzających doręczenie orzeczenia z dnia 7 czerwca 1960 r., że wyłącznie ze względu na faktyczne wykonanie orzeczenia z dnia 7 czerwca 1960 r. wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wszczęte zostało po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 7 czerwca 1960 r., podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, by orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 7 czerwca 1960 r. zostało doręczone, a ze względu na brak dowodów doręczenia orzeczenia z dnia 7 czerwca 1960 r. organ nie miał podstaw do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i umorzenia postępowania pierwszej instancji;

II. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odstąpienia przez Sąd I instancji od stosowania przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jako przepisu sprzecznego z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamykającego skarżącemu prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy ze względu na sprzeczność przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i konieczność odstąpienia przez Sąd od jego stosowania, Sąd winien był uznać umorzenie postępowania administracyjnego za naruszenie prawa,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie gdy doszło do upływu terminu 30 lat od dnia faktycznego wykonania orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 7 czerwca 1960 r., podczas gdy przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jako przesłankę jego zastosowania wskazuje wyłącznie doręczenie lub ogłoszenie decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] wnosił o jej oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a ponieważ były one ze sobą ściśle powiązane, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku M.D. z dnia 17 marca 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 7 czerwca 1960 r. nr [...] stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...]" w [...], ul. [...]. Uwzględniając powyższy wniosek, Minister Rolnictwa i Rozwoju decyzją z dnia 14 września 2021 r., stwierdził, że w/w orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jego nieważności, ponieważ wywołało ono nieodwracalne skutki prawne. Następnie, pismem z dnia 30 września 2021 r., Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy (zakończonej decyzją z 14 września 2021 r.) na skutek czego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r., uchylił własną decyzję z dnia 14 września 2021 r. i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Minister wyjaśnił bowiem, że z dniem 16 września 2021 r., weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego a zgodnie z art. 2 ust. 2 w/w ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Jednocześnie, odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Minister podał, iż wprawdzie w niniejszym przypadku, z uwagi na znaczny upływ czasu, zmiany w strukturze organizacyjnej urzędów wywołane zmianami kompetencji organów (zmiana ustroju państwa) i sposób funkcjonowania oraz zakres działania archiwów państwowych, nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru orzeczenia z dnia 7 czerwca 1960 r., nie udało się odnaleźć zwrotne dowodu doręczenia przedmiotowego orzeczenia, ale fakt ten nie oznaczał, że orzeczenia to nie zostało doręczone. Decyzja ta została bowiem wykonana. W związku z tym zaś organ nadzoru przyjął, że doręczenie w/w orzeczenia z dnia 7 czerwca 1960 r. nastąpiło najpóźniej w lipcu 1960 r.

W rezultacie Minister wskazał, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z 1960 r. wpłynął w dniu 24 marca 2020 r. (data prezentaty), to oznaczało, że wniosek ten wpłynął po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Tym samym zatem, mając na uwadze treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie administracyjne, zainicjowane wspomnianym wnioskiem, z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. W dniu tym bowiem omawiane postępowanie nie było zakończone.

Powyższy pogląd podzielił zaś Sąd Wojewódzki, oddalając skargę M.D. na formalną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2021 r. uchylającą merytoryczną decyzję tego samego organu z dnia 14 września 2021 r. - i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Z tym stanowiskiem zgadza się skład orzekający.

W pierwszej kolejności wyjaśnieniu podlega jednak kwestia materialnoprawna, związana z istnieniem interesu prawnego Skarbu Państwa w niniejszej sprawie.

Otóż wbrew stanowisku skarżącego, w sytuacji wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, orzekającej o przejściu prawa własności dotąd prywatnego przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa, nie można twierdzić, iż w tego rodzaju postępowaniu Skarb Państwa nie posiada interesu prawnego. Wręcz przeciwnie, interes prawny Skarbu Państwa wynika w takim przypadku z przepisów kodeksu cywilnego, regulujących uprawnienia właściciela rzeczy (art. 140 k.c.). O tym bowiem, czy kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie zostało wydane prawidłowo, czy też z rażącym naruszeniem prawa, rozstrzygnie dopiero ostateczna decyzja, która w takim postepowaniu zostanie wydana. Nie można zatem było z góry zakładać, jak czynił to skarżący, że w niniejszej sprawie status strony postępowania Skarb Państw mógł wywodzić jedynie z jego odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wywołane wydaniem decyzji wadliwej.

Zgodzić się także trzeba z Sądem Wojewódzkim oraz organem nadzoru, że przedmiotowa sprawa dotyczyła sytuacji sprzed kilkudziesięciu lat w trakcie których doszło przeobrażeń ustrojowych państwa i związanych z tym faktem zmian w organizacji i kompetencjach organów i obsługujących je urzędów. Zwrotny dowód doręczenia decyzji upaństwawiającej w latach 60-tych ubiegłego wieku jedno z wielu, dawnych przedsiębiorstw prywatnych nie jest przy tym dokumentem o znaczeniu historycznym. Dlatego też w sytuacji zaginięcia tego rodzaju dowodu, ustalenie faktu i przybliżonej daty doręczenia związanej z nim decyzji, może być dokonywane w oparciu o inne dowody lub fakty. Skoro zatem orzeczenie z dnia 7 czerwca 1960 r. zostało wykonane i nikt nigdy nie kwestionował istnienia w obrocie prawnym tej decyzji (sam skarżący zresztą we wniosku o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia tej okoliczności nie podnosił), to wyżej przedstawiony w tym zakresie pogląd organu, nie może budzić wątpliwości co do faktu doręczenia stronom orzeczenia z 1960 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ustawa nowelizująca a zwłaszcza jej przepis art. 2 ust. 2, nie zawiera przepisów, które wprowadzały by jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Oczywiście najbardziej predystynowanym dowodem do stwierdzenia w/w faktów jest wskazanie na treść zwrotnego dowodu doręczenia stronom postępowania takiej decyzji. Tym niemniej w przypadku jego braku, okoliczności te organ może a nawet winien ustalić przy pomocy innych dowodów (pośrednich) czemu z reguły winno towarzyszyć przeprowadzenie logicznego wnioskowania. Taka sytuacja wystąpiła zaś w niniejszej sprawie

Z tych powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 6 k.p.a. nie były zasadne.

W rozpoznawanej sprawie istotną kwestią sporną była również sama możliwość zastosowania w niej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Jak wspomniano wyżej, przepis ten wprowadził bowiem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 ), czyli z dniem 16 września 2021 r. Znamienne jest przy tym, że wspomniana nowela nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych, które regulowałyby szczególne sytuacje, w tym na przykład sytuację, jaka wystąpiła w analizowanym przypadku. Specyfika jego polegała bowiem na tym, że przed newralgiczną datą, którą stanowił dzień 16 września 2021 r., doszło do wydania przez organ orzekający w pierwszej instancji decyzji merytorycznej, po czym w terminie ustawowym, przewidzianym dla składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wpłynął tego rodzaju wniosek, ale nastąpiło to już po dniu 16 września 2021 r. i w konsekwencji po w/w dacie została wydana zaskarżona decyzja, która uchyliła poprzedzająca ją decyzję i umorzyła postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zdaniem składu orzekającego, brak wspomnianych wyżej regulacji przejściowych nakazuje przyjąć, że przepisy ustawy nowelizującej należy stosować w tym przypadku od momentu wejścia ich w życie, czyli zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Powyższe zatem oznaczało, iż ustawę nową winno stosować się także do stosunków prawnych już trwających.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, należało więc uznać, iż skoro decyzja organu I instancji rozstrzygająca merytorycznie o wniosku skarżącego – M.D. została wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 14 września 2021 r. (a zatem zaledwie dwa dni przed w/w datą graniczną), to bez wątpienia nie była ona decyzją ostateczną. W takiej sytuacji, interpretując przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej a więc przepis mający charakter szczególny, trzeba było uznać, że miał on w tym przypadku zastosowanie. Żadne bowiem unormowanie nie pozbawiało mocy w tym przypadku przepisów pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 127 § 3, art. 129 § 2 k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu jednocześnie wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze akcentuje się, iż zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., ze względu na dochowanie pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22.

Przyjęcie zatem przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, że pomimo umorzenia w danej sprawie postępowania administracyjnego – z mocy prawa – konieczne było wydanie (siłą rzeczy po dniu 16 września 2021 r. ) decyzji administracyjnej, która fakt owego umorzenia postępowania potwierdzała, świadczy o tym, iż orzecznictwo akceptuje – co do zasady - niezbędne procedowanie w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w okresie przypadającym już po dniu 16 września 2021 r.

Z tych zatem powodów skład orzekający nie podzielił poglądu skarżącego, zgodnie z którym decyzja organu I instancji wydana w dniu 14 września 2021 r. stała się ostateczna z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej a w związku z tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta [...] nie mógł wywołać żadnych skutków prawnych. Tym samym zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie mogły okazać się skuteczne.

Nieusprawiedliwione było również twierdzenie, że przepis art. 2 ust. 2 w/w ustawy zmieniającej kodeks postępowania administracyjnego naruszał przepisy konstytucyjne, takie jak: art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP.

Konieczność zmiany art. 156 § 2 k.p.a. w jego poprzednim brzmieniu, wynikała jeszcze z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał przyjął, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Wyrok ten przy tym mimo, że - jako stwierdzający tzw. pominięcie ustawodawcze - był skierowany przede wszystkim do ustawodawcy, w okresie poprzedzającym omawianą nowelizację kodeksu postępowania administracyjnego, był niejednokrotnie podstawą wyroków sądów administracyjnych, w których składy orzekające przyjmowały, iż wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołał skutek prawny również przy braku reakcji ustawodawcy. Jednym z najbardziej przy tym rozpowszechnionym był pogląd wyrażony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 694/17), zgodnie z którym (cyt.) " 1) Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 2) Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągniecia w możliwie jak najwyższym stopniu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. 3) Uznanie art. 156 §2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a."

W takiej sytuacji nie można było przyjmować, że zastosowane w ustawie nowelizującej rozwiązania prawne nie były zgodne z Konstytucją RP. Konieczność tych zmian wynikała bowiem z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a który został wydany sześć lat wcześniej, zaś sama problematyka, będąca jego przedmiotem, była bardzo często poddawana analizie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W związku z tym nie można było twierdzić, że uczestnicy obrotu prawnego byli zaskoczeni wprowadzeniem w życie, przyjętej w 2021 r. zmiany art. 156 § 2 k.p.a. a wręcz przeciwnie, mieli oni czas na odpowiednie zaplanowanie stosownych w tej mierze przedsięwzięć.

W ocenie składu orzekającego, w świetle treści uzasadnienia wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi zaś najmniejszych wątpliwości, że ochrona praw jednostki i towarzysząca mu możliwość dochodzenia przez obywatela przysługujących mu praw nie mają charakteru absolutnego. Istnieją bowiem sytuacje, w których powinna istnieć możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej leży bowiem niejednokrotnie w interesie publicznym (społecznym), bo stabilizuje pewne stosunki prawne. Z tego zatem powodu, m. In. w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt K 20/09) Trybunału Konstytucyjnego zwrócił uwagę, że (cyt.): " (...) pomimo, iż instytucja dawności nie jest bezpośrednio przedmiotem regulacji konstytucyjnej, wartości, którym służy mają walor konstytucyjny i leżą u podstaw norm wyrażonych w artykułowanej części Konstytucji. W dotychczasowym orzecznictwie konstytucyjnym nie ulegało bowiem wątpliwości, że przedawnienie – jako instytucja mieszcząca się w pojęciu dawności może służyć ochronie konstytucyjnych praw podmiotowych oraz pewności obrotu (zob. np. wyrok o sygn. SK 9/98). Stanowisko to można niewątpliwie odnieść również do innej postaci dawności, jaką jest termin zawity (...)". Dlatego trafnie akcentował w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, że nie jest kwestionowana w porządku prawnym potrzeba wprowadzania ograniczeń czasowych w dochodzeniu przez obywateli ich praw i z tej przyczyny istnieją przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie lub przedawnienie. Trzydziestoletni okres przedawnienia w odniesieniu do orzekania o kwalifikowanych wadach nieważności decyzji gwarantuje zaś obywatelowi odpowiednią ilość czasu na dochodzenie tych praw.

Z powyższych powodów skład orzekający uznał więc, że wprawdzie wprowadzona omawianą nowelą z dnia 16 września 2021 r. zmiana przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie jest oczywiście korzystna i dogodna dla stron toczącego się w tym czasie postępowania nadzorczego a dodatkowo – ze względu na brak stosownych przepisów przejściowych - może niejednokrotnie nasuwać wątpliwości interpretacyjne, ale – biorąc pod uwagę realia rozpoznawanej sprawy – nie można było w tym przypadku pomijać (jak domagał się tego skarżący) znaczenia tej nowelizacji. Jak wyżej wspomniano, skarżący z wnioskiem nadzorczym wystąpił dopiero w marcu 2020 r. a nic nie wskazywało na to, aby wniosek ten nie mógł wcześniej zgłoszony. W tym zaś okresie czasu od szeregu lat istniał w obrocie prawnym zarówno w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. oraz dostępne było powszechnie orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym pogląd, analogiczny do tego, jaki wyraził Trybunał, był także akcentowany.

Z tej przyczyny zarzuty kasacyjne, oparte na art.145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej również należało uznać za niezasadne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie został uwzględniony z powodu braku ku temu podstaw prawnych.