Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1130/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 362 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg I. K. (K.), R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 maja 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/401/2023/8465/KS w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oddala skargi.


UZASADNIENIE

Starosta [...] (organ I instancji) decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 z późn. zm.-dalej "K.p.a."), art. 362 ust. 1 pkt 1, pkt 2 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm.- dalej "p.o.s."), odmówił nałożenia obowiązków określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1, pkt 2 p.o.s. tj. ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego na P. G. (przedsiębiorca), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Piekarnia [...], ul. [...], [...] M.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji na skutek interwencji mieszkańców posesji sąsiadujących z Piekarnią [...] należącą do przedsiębiorcy P. G. Przedmiotem tych interwencji były sygnalizowane przez mieszkańców uciążliwości w zakresie zanieczyszczenia powietrza powstającego w wyniku spalania paliwa w piecu piekarniczym eksploatowanym w wyżej wymienionej piekarni. Dalej przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń.

Wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 21 lutego 2021 r. organ I instancji dopuścił do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu Fundację [...] z siedzibą w R. (Fundacja).

Organ I instancji decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. orzekł o nałożeniu na przedsiębiorcę obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia występującego w związku z działalnością Piekarni [...] ten sposób, że – w punkcie pierwszym- zakazano opalania, będącego na wyposażeniu piekarni, pieca piekarniczego RRK-32 węglem, brykietami drzewnymi oraz ekogroszkiem oraz nakazano zastąpienie wyżej wymienionego paliwa biomasą lub koksem; w punkcie drugim zalecono rozpalanie wymienionego w pkt 1 pieca poprzez zastosowanie sposobu tzw. rozpalania od góry.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) po rozpatrzeniu wniesionych przez strony postępowania odwołań od wyżej wymienionej decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 14 grudnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po ustaleniu stron postępowania zgodnie ze wskazaniami SKO zawartymi w decyzji z dnia 15 kwietnia 2022 r., pismem z dnia 20 maja 2022 r., organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ.

Organ I instancji dokonał ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalił, że w prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności wykorzystywany jest piec piekarniczy RRK. Odniósł się do lokalizacji piekarni, która położona jest na terenie miasta M., w północno-zachodniej części M. - w sołectwie [...]. Zabudowa w tym rejonie ma głównie charakter terenów mieszkalnych i rolniczych. Zauważył, że przewaga wiatrów zachodnich powoduje, że wyżej wymieniony obszar jest obciążony niekorzystnym wpływem zanieczyszczeń. Stosunkowo często w rejonie zalega warstwa smogu. Istotnym elementem klimatu jest również kształtowanie się wilgotności względnej powietrza. Piekarnia położona jest w pobliżu drogi nr [...] - ulicy [...] oraz niedaleko drogi krajowej nr [...]. W tym zakresie organ I instancji wskazał na dowód - ekspertyzę Głównego Instytutu Górnictwa z siedzibą w Katowicach - Zakład Oszczędności Energii i Ochrony Powietrza Laboratorium Ochrony Powietrza pod tytułem "Analiza wpływu na powietrze pieca piekarniczego Piekarni P." w M." z dnia 8 października 2021 r.

Dalej powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy w dniu 13 sierpnia 2020 r. w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, a w szczególności ochrony powietrza. W wyniku tej kontroli ustalono, że w piekarni zainstalowany jest piec RRK 32, rok produkcji 1992. Piec opalany jest paliwem stałym: drewno i brykiet bukowy oraz drewno dębowe. Drewno kupowane jest od dwóch firm. Ma odpowiednią wilgotność. Ponadto przedsiębiorca posiada aktualne przeglądy kominiarskie. Z wyjaśnień przedsiębiorcy wynika, że dym powstaje przy rozpalaniu pieca na brykiecie i zanika po osiągnięciu odpowiedniej temperatury. Przedsiębiorca przedstawił kontrolującym faktury za zakup drewna, brykietu i ekogroszku. Podczas kontroli nie stwierdzono, żeby właściciel piekarni spalał odpady lub inne niedozwolone substancje.

Organ I instancji ustalił nadto, że w budynku, w którym znajduje się piekarnia zainstalowany jest kocioł grzewczy- Classic DS, który opalany jest ekogroszkiem, jednak kocioł ten pracuje na potrzeby ogrzewania budynku mieszkalnego, a zatem służy do celów prywatnych.

Postanowieniem organu I instancji z dnia 16 czerwca 2021 r. dopuszczono jako dowód w sprawie ekspertyzę wykonaną na zlecenie Gminy M. przez Centrum Badań Środowiska [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. dotyczącą badań próbki odpadu paleniskowego - opracowanie nr [...] z dnia 17 grudnia 2020 r. Badana próbka odpadu paleniskowego zawierała pozostałości po termicznym przekształcaniu paliw stałych fragmenty nadpalonego drewna, popiół. Nie stwierdzono, że doszło do termicznego przekształcenia materiałów bądź substancji niedozwolonych. Próbka odpadu paleniskowego, będąca przedmiotem badania, została pobrana z pieca piekarniczego (do wypieku chleba) w którym w trakcie kontroli jako paliwo na palenisku znajdowało się płonące drewno. Pobrania próbki z pieca piekarniczego w piekarni dokonał strażnik miejski, który ukończył specjalistyczne przeszkolenie, posiada stosowny certyfikat. Organ I instancji wskazał również na sprawozdanie nr [...] stanowiące załącznik do ekspertyzy nr [...] z badań próbki odpadu paleniskowego wykonanego przez Centrum Badań Środowiska [...] Sp. z o.o. w R. Ustalił nadto, że budynek wraz z pomieszczeniami piekarni podlegał kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. W dniu 12 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w M. (PINB) decyzją nr [...] nałożył na współwłaścicieli budynku jednorodzinnego z pomieszczeniem piekarni nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących ww. budynku. Decyzja ta została wykonana.

Na zlecenie organu I instancji Główny Instytut Górnictwa z siedzibą w Katowicach - Zakład Oszczędności Energii i Ochrony Powietrza Laboratorium Ochrony Powietrza dokonał analizy wpływu na powietrze pieca piekarniczego Piekarni [...] w M.". Celem tej pracy było opracowanie ekspertyzy przy zastosowaniu właściwej metody badawczej w zakresie; określenia rodzaju i ilości wprowadzanych do powietrza substancji, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu powstających w wyniku działalności prowadzonej w przedmiotowej piekarni - spalania paliwa w piecu piekarniczym RRK - 32, wykonania analizy rozprzestrzeniania substancji w powietrzu i określenia poziomów stężeń substancji zawierającej w przypadku zastosowania metody obliczeniowej następujących wariantów opalania pieca: brykiet i drewno, drewno i brykiet (50%) i ekogroszek (50%), 100 % ekogroszek. Organ I instancji odniósł się do wyników analizy i wniosków z niej wypływających.

Organ I instancji odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodów zawnioskowanych przez strony postępowania, gdyż wnioski dowodowe zmierzały do wykazania faktów nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym ich przedmiotem były okoliczności nie mające znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Zauważył, że wnioskowane przez strony dowody głównie dotyczyły zweryfikowania czy użytkowanie przez właściciela pieca opalanego paliwem stałym, zamiast pieca elektrycznego, jest zgodne z wydanym pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji czy właściwy organ powinien dopuścić piekarnię do użytkowania. Zatem kwestie, których dotyczyły wnioskowane dowody podlegają rozstrzygnięciu na podstawie przepisów prawa budowlanego. Odnośnie do wnioskowanego dowodu polegającego na wykonaniu wymazu z pieca piekarniczego, organ I instancji zwrócił uwagę, że w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie znajduje się ekspertyza dotycząca badań próbki odpadu paleniskowego, a zatem ponowne przeprowadzenie takiego dowodu w sprawie nie jest konieczne.

Organ I instancji przywołał treść art. 362 ust. 1 p.o.s. Wyjaśnił, że dobrem chronionym w art. 362 p.o.s. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby organ mógł nałożyć przewidziany w przepisie art. 362 p.o.s. obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Wskazał, że rozstrzygnięcia wydawane przez organ ochrony środowiska na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.s. mają charakter uznaniowy i może być zastosowany dopiero wtedy - przy niewątpliwym stwierdzeniu spełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych, gdy wobec danego stanu rzeczy negatywnie oddziałującego na określone elementy środowiska naturalnego, nie można zastosować regulacji szczególnych, adekwatnych do tego stanu rzeczy ze względu na jego charakter lub rodzaj dający się prawnie zakwalifikować do przedmiotowego zakresu stosowania tych szczególnych regulacji. Ponadto przeprowadził ponownie wnikliwą analizę i ocenę zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów oraz dokonał sprawdzenia zasadności i poprawności podjętych w toku postępowania postanowień odnoszących się do poszczególnych kwestii wynikłych w trakcie rozpoznawania niniejszej sprawy, a w szczególności postanowień dowodowych.

W ocenie organu I instancji żaden z przeprowadzonych dowodów nie wskazuje, że działalność piekarni prowadzonej przez przedsiębiorcę, a w szczególności eksploatacja w tej piekarni urządzenia w postaci pieca piekarniczego typu RRK powoduje zanieczyszczenia powietrza w wyniku czego występowałoby negatywne oddziaływanie na środowisko. Ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że przedsiębiorca będący podmiotem korzystającym ze środowiska do opalania pieca piekarniczego używa drewna i brykietu drzewnego. Zarówno kontrola przeprowadzona w piekarni przez organ ochrony środowiska jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania jak również próbki pobrane z pieca piekarniczego przez Straż Miejską w M. i badania tych próbek wykonane przez specjalistyczny podmiot nie wykazały, by piec piekarniczy był opalany innym niż drewno i brykiet paliwem.

Organ I instancji ponownie odniósł się do wniosków zmieszczonych w wykonanej na jego zlecenie ekspertyzie Głównego Instytutu Górnictwa z siedzibą w Katowicach - Zakład Oszczędności Energii i Ochrony Powietrza Laboratorium Ochrony Powietrza pod tytułem "Analiza wpływu na powietrze pieca piekarniczego Piekarni [...] w M." z dnia 8 października 2021 r. oraz ocenił wnioski przy uwzględnieniu samej treści tej ekspertyzy i pozostałych przeprowadzonych w sprawie dowodów.

W pierwszej kolejności organ I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone było w sprawie, której charakter oraz rodzaj i zakres wynikłych na jej tle zagadnień i problemów wymagał zasięgnięcia przez organ wiadomości specjalistycznych niezbędnych do wyjaśnienia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z powyższego przepisu wynika, że skorzystanie w sprawie z dowodu z opinii biegłego lub biegłych nie jest obowiązkiem organu, a jedynie jego uprawnieniem. Jednak w orzecznictwie wskazuję się też, że w sytuacji, gdy opinia biegłego jest niezbędna do ustalania znaczenia danej okoliczności faktycznej w świetle posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek jej przeprowadzenia. Opinia biegłego tak jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym podlega zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zwłaszcza, że organ administracji nie jest związany opinią biegłego. Nie znalazł podstaw do zmiany, uzupełnienia lub uchylenia w trybie art. 77 § 2 K.p.a. swoich dotychczasowych postanowień dotyczących przeprowadzenia dowodów.

Dalej wyjaśnił, że pierwszym celem niniejszego postępowania było ustalenie czy podmiot korzystający ze środowiska tj. przedsiębiorca negatywnie oddziałuje na środowisko. Dopiero ustalenie, że takie oddziaływanie na środowisko występuje pozwalałoby organowi ochrony środowiska na nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 p.o.s. i określenie czynności zmierzających do realizacji tych obowiązków, a także termin ich wykonania. W opinii organu I instancji, przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe oraz zgromadzone dowody nie uprawniają do wyprowadzenia wniosku, że wyżej wymieniona strona negatywnie oddziałuje na środowisko lub że działalność tej strony doprowadziła do degradacji środowiska powodującego konieczność przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego.

W tym zakresie organ I instancji przywołał wnioski wynikające z opinii z Instytutu Badawczego Głównego Instytutu Górnictwa Zakład Oszczędności Energii i Ochrony Powietrza, który nie potwierdził, że przy stosowaniu paliwa, jakie jest wykorzystywane w piekarni występuje przekroczenie stężeń maksymalnych szkodliwych substancji. Ponadto piekarnia znajduje się w obszarze, w którym występują warunki meteorologiczne, w tym stosunki wietrzne, które powodują niekorzystny wpływ emisji pyłowo-gazowej z terenów sąsiednich. Na stan jakości powietrza w tym obszarze ma wpływ wiele czynników, na które prowadzący piekarnię nie ma wpływu, natomiast, co wykazało niniejsze postępowanie, że sama działalność tego zakładu, a w szczególności eksploatacja pieca piekarniczego wchodzącego w skład przedsiębiorstwa piekarniczego nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko. Stąd też organ nie znalazł podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązków określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 p.o.s.

Organ I instancji pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W dniu 18 sierpnia 2022 r. z prawa tego skorzystali strona R. O. oraz jej pełnomocnik L. O. Natomiast w dniu 23 sierpnia 2022 r. z uprawnienia tego skorzystał pełnomocnik przedsiębiorcy, adwokat B. C. Żadna ze stron postępowania po zawiadomieniu z dnia 12 sierpnia 2022 roku nie wniosła o przeprowadzenie nowych dowodów, wskazując na konkretne dowody i okoliczności, które mają zostać udowodnione za ich pomocą.

Odwołania od decyzji organu I instancji złożyli R. O., I. K., M. O. oraz Fundacja wyrażając w nich niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Zarzucono w nich niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaniechanie w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bezpodstawne pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez strony postępowania, czego następstwem było bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej nałożenia obowiązków określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1, pkt 2 p.o.s. Zdaniem odwołujących postępowanie było prowadzone wadliwie. Organ I instancji nie skorzystał z możliwości dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i wydania obiektywnej decyzji. Zdaniem odwołujących decyzja organu I instancji jest stronnicza i zawiera wiele nieprawdziwych informacji. W sposób celowy pominięto dowody wnioskowane przez strony. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniach szeroko opisano sposób prowadzenia postępowania oraz uchybienia jakich, zdaniem odwołujących, dopuścił się organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 4 maja 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/401/2023/8465/KS, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu sprzeciwu przedsiębiorcy, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Gl 1725/22 uchylił zaskarżaną decyzję SKO z dnia 26 października 2022 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku polegającego na ograniczeniu oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego SKO dokonało analizy akt sprawy przekazanych przez organ I instancji do organu odwoławczego. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń stwierdzając w pierwszej kolejności, że dokonało badania wstępnego wniesionych i wyżej wskazanych odwołań i stwierdziło, że zostały złożone w prawem przewidzianym terminie i są dopuszczalne. Następnie przeszło do badania terminowości wniesienia ww. odwołania i stwierdziło, że odwołanie to zostało złożone w prawem przewidzianym terminie.

SKO wskazało dalej, że podstawą prawną do wydania orzeczenia przez organ odwoławczy jest art. 138 K.p.a. Zauważyło, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przechodząc do rozpatrzenia odwołań SKO wskazało, że zaskarżoną decyzja z dnia 31 sierpnia 2022 r., organ I instancji odmówił nałożenia obowiązków określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1, pkt 2 p.o.s. na prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Piekarnia [...] w M.

Wyjaśniło, że w niniejszej sprawie, SKO orzeka w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Gl 1725/22. Przytoczyło obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w którym wskazano, że: "W realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja była kolejną, wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Poprzednia decyzja, która zapadła w dniu 15 kwietnia 2022 r., obligowała organ I instancji do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Nadto wskazano, że wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania rozstrzygnięcie powinno zawierać wszystkie wymagane prawem elementy i odnosić się do wszystkich okoliczności ustalonych w toku postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nadal istnieją braki w zgromadzonym materiale dowodowym, co wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który wyklucza możliwość samodzielnego poczynienia ustaleń przez organ odwoławczy". Końcowo Sąd zauważył, że: "znaczna część uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia wrażenie próby przekonania stron do stanowiska organu za pomocą obszerności wywodów jurydycznych, która wobec sygnalizowanych wyżej zastrzeżeń względem subsumpcji przepisów do stanu faktycznego, nie mogła odnieść skutku. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy winien raz jeszcze przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i skonfrontować go z zarzutami odwołujących się. Następnie powinien podjąć próbę ustalenia, czy w ich świetle, a także wobec brzmienia obowiązujących regulacji prawnych, istnieje możliwość zakończenia postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sporu. Dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe lub wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie - dopuszczalne jest skorzystanie z możliwości jaką przewiduje art. 138 § 2 k.p.a., z tym że, nie przesądzając o wyniku sprawy, należy precyzyjnie określić zakres postępowania dowodowego wymagającego uzupełnienia."

SKO nadmieniło, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma regulacja zawarta w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259- dalej "p.p.s.a"), zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Kierując się wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1725/22, po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie SKO postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Stwierdziło, że postępowanie organu I instancji nie zostało dotknięte uchybieniami wpływającymi na wynik postępowania, a zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

SKO podzieliło ustalenia organu I instancji dokonane w postępowaniu, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja. Orzekając w ramach postępowania odwoławczego SKO przeprowadziło raz jeszcze postępowanie w sprawie i doszło do takich samych wniosków jak organ I instancji. Postępowanie organu I instancji było przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa i nie zostało dotknięte uchybieniami wpływającymi na wynik postępowania, a zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Również uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera wszystkie elementy wynikające z treści art. 107 K.p.a. Decyzja zaś została doręczona wszystkim stronom występującym w postępowaniu.

Odnosząc się do treści odwołań SKO stwierdziło, że argumenty w nich zawarte nie są zasadne. Zgodziło się z organem I instancji, że przeprowadzenie dowodu polegającego na wymazie z pieca piekarniczego jest niecelowe, gdyż został już przeprowadzony w postaci próbki odpadu paleniskowego z pieca piekarniczego. Dowód z eksperymentu procesowego polegający na sprawdzeniu jak nagrzewa się piec piekarniczy przy użyciu tylko drewna nie dałby odpowiedzi na kluczowe zagadnienia, tzn. negatywne oddziaływanie na środowisko. Z kolei wnioski dowodowe dotyczące przesłuchania projektanta i kierownika budowy piekarni, przedłożenia projektu budowlanego, uzyskania opinii czy wysokość komina piekarni jest zgodna z przepisami czy też wyjaśnienie kwestii zmiany pieca elektrycznego na piec węglowy nie wpłyną na wyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a zgłaszane wnioski dowodowe dotyczyły albo okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami - jak wymaz z pieca piekarniczego - albo nie dostarczyłyby informacji mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak przedłożenie projektu budowlanego czy przesłuchanie kierownika budowy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO wnieśli I. K. i R. O.

I. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79a § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału w sprawie oraz złożenia wniosków dowodowych w związku z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1725/22; art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko na okoliczność rodzaju oraz natężenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez piekarnię ; art. 7 K.p.a., art. 84 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń na niepełnym materiale dowodowym oraz naruszenie przepisu prawa materialnego a to art. 362 p.o.s. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu nakazując temu organowi przeprowadzenie lub zlecenie przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko na okoliczność rodzaju oraz natężenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez piekarnię, niezbędnego zakresu ograniczenia oddziaływania na środowisko, względnie stanu, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, a dodatkowo z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1725/22, na okoliczność ustalenia, czy stan oraz wiek pieca użytkowanego przez piekarnię wpływają negatywnie na stopień jego emisyjności. W uzasadnieniu stwierdził, że ustalenia organu są błędne bowiem odczuwalne są uciążliwości związane z wdychaniem zatrutego powietrza pochodzącego z piekarni. Zdaniem skarżącego organ błędnie interpretuje przepis art. 362 p.o.s. Naruszeniem przepisu art. 362 p.o.s. jest jego niezastosowanie w kontekście wskazań ekspertyzy pt. "Analiza wpływu na powietrze pieca piekarniczego Piekarni [...] w M." Zauważył, że skarżący nie miał też możliwości sformułowania zagadnień mających istotne znaczenie dla sprawy, które mogły stanowić treść pytań do biegłego zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a.

R. O. zarzuciła decyzji SKO mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1725/22 oznacza, iż organ winien podzielić w całości ustalenia i ocenę organu I instancji; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, oparcia się na dowodach powstałych w znacznym oddaleniu czasowym od dnia wydawania decyzji, a także odmowie przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez strony, pomimo iż były one istotne dla pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziła, że orzeczenie WSA nie nakazywało aby SKO zgodziło się w całości z organem I instancji. W ocenie skarżącej postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone w sposób bardziej wnikliwy.

W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania/przedsiębiorcy, będący adwokatem wniósł o oddalenie skargi I. K. i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli nr [...] z dnia 17 sierpnia 2023 r., na okoliczność faktu przeprowadzenia przez Straż Miejską w M. w dniu 17 sierpnia 2023 r. kontroli spalania w piecu piekarniczym. Podkreślił, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego po uchyleniu decyzji z dnia 26 października 2022 r., a żaden z przeprowadzonych dowodów nie wskazuje na to, że działalność piekarni powoduje zanieczyszczenie powietrza w wyniku czego następuje negatywne oddziaływanie na środowisko. Zdaniem uczestnika skarżący nie dowiódł wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, a zarzut naruszenia art. 362 p.o.s. nie znajduje uzasadnienia. Do pisma dołączył kserokopię protokołu z dnia 17 sierpnia 2023 r.

Postanowieniem z dnia 9 października 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 1133/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach połączył sprawę o sygn. akt. II SA/Gl 1133/23 ze sprawą o sygn. akt. II SA/Gl 1130/23 celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 13 listopada 2023 r. skarżąca R. O. wniosła o przesłanie jej czytelnego protokołu kontroli Straży Miejskiej nr [...].

W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2023 r. uczestnik postępowania M. O. wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Komendy Powiatowej Policji o przesłanie notatki z interwencji przeprowadzonej na nieruchomości przedsiębiorcy dnia 10 marca 2021 r.; odrzucenie pisma procesowego z dnia 22 sierpnia 2023 r. sporządzonego przez pełnomocnika przedsiębiorcy ze względu na sfałszowane pełnomocnictwo; odrzucenie dowodu jakim jest ekspertyza nr [...] sporządzona przez firmę [...] oraz zwrócenie się przez Sąd do Komendy Powiatowej w M. o przesłanie notatki z urzędowej z interwencji przeprowadzonej na nieruchomości przedsiębiorcy w dniu 11 października 2023 r.

Na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe uczestnika postępowania zawarte w piśmie z dnia 13 listopada 2023 r.

Zarówno strona skarżąca, jak i pełnomocnik uczestnika postępowania/ przedsiębiorcy podtrzymali stanowisko prezentowane w skargach oraz w pismach procesowych. Pełnomocnik skarżącej uważa, że właściciel piekarni kupuje drewno jedynie po to, by pokazać, że działa proekologicznie, a faktycznie przysypuje drewno węglem. Pełnomocnik przedsiębiorcy podkreślał, że działalność uczestnika jest poddawana ciągłym kontrolom, których wyniki nie budzą żadnych zastrzeżeń. W związku z zarzutem sfałszowania pełnomocnictwa oświadczył, że jest w posiadaniu oryginału pełnomocnictwa, a uczestnik postępowania potwierdził fakt jego udzielenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.)

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Gl 1725/22, którym Sąd, po rozpatrzeniu sprzeciwu P. G., uchylił decyzję SKO z dnia 26 października 2022 r. nr SKO.OS/41.9/552/2021/14772/KS.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, CBOSA).

Odnosząc się do wniosków dowodowych stwierdzić należy, że celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie może być ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Nadto w ocenie Sądu okoliczności, które uczestnik próbuje wykazać przez ww. wnioski dowodowe wynikają w sposób dostateczny ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego.

Przedmiotem skarg skarżący uczynili decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO) z dnia 4 maja 2023 r. utrzymującą mocy decyzję Starosty [...]z dnia 31 sierpnia 2022 r. o odmowie nałożenia obowiązków określonych w art. 362 us., 1 pkt 1, pkt 2 p.o.s. tj. ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego na P. G. (przedsiębiorca), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]. Piekarnia [...], ul. [...], [...] M.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. art. 362 ust. 1 pkt 1, pkt 2 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm.- dalej "p.o.s."). Zgodnie z art. 362 ust. 1 p.o.s., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Stosowanie do treści art. 362 ust. 2 p.o.s., w decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:

1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;

2) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;

3) termin wykonania obowiązku.

Orzekając w niniejszej sprawie, zarówno SKO, jak i Sąd orzeka w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Gl 1725/22. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że: "Skoro organ odwoławczy sam wskazuje na bogaty materiał dowodowy (zdjęcia, zeznania świadków, opinie biegłych), to zarazem nie można stwierdzić, że zaistniała okoliczność wskazująca na to, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." Sąd wskazał dalej w wyroku, że: "Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy winien raz jeszcze przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i skonfrontować go z zarzutami odwołujących się. Następnie powinien podjąć próbę ustalenia, czy w ich świetle, a także wobec brzmienia obowiązujących regulacji prawnych, istnieje możliwość zakończenia postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sporu. Dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe lub wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie - dopuszczalne jest skorzystanie z możliwości jaką przewiduje art. 138 § 2 k.p.a., z tym że, nie przesądzając o wyniku sprawy, należy precyzyjnie określić zakres postępowania dowodowego wymagającego uzupełnienia."

Wobec jednoznacznych wskazówek wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Gl 1725/22 zasadnie SKO dokonało analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznało, że postępowanie organu I instancji nie zostało dotknięte uchybieniami wpływającymi na wynik postępowania, a zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego słusznie również SKO stwierdziło, że żaden z przeprowadzonych dowodów nie wskazuje, że działalność piekarni prowadzonej przez przedsiębiorcę, a w szczególności eksploatacja w tej piekarni urządzenia w postaci pieca piekarniczego typu RRK powoduje zanieczyszczenia powietrza w wyniku czego występowałoby negatywne oddziaływanie na środowisko. Zarówno kontrola przeprowadzona w piekarni przez organ ochrony środowiska jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania jak również próbki pobrane z pieca piekarniczego przez Straż Miejską w M. i badania tych próbek wykonane przez specjalistyczny podmiot nie wykazały by piec piekarniczy był opalany innym niż drewno i brykiet paliwem. Dopuszczono jako dowód w sprawie zarówno ekspertyzę wykonaną na zlecenie Gminy M. przez Centrum Badań Środowiska [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. dotyczącą badań próbki odpadu paleniskowego - opracowanie nr [...] z dnia 17 grudnia 2020 r., jak i ekspertyzę Głównego Instytutu Górnictwa z siedzibą w Katowicach - Zakład Oszczędności Energii i Ochrony Powietrza Laboratorium Ochrony Powietrza pod tytułem "Analiza wpływu na powietrze pieca piekarniczego Piekarni [...]." w M." z dnia 8 października 2021 r. Organy dokonały oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie wyjaśniając równocześnie, co było powodem niedopuszczenia innych wniosków dowodowych stron. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń Sądu, co więcej znalazła ona odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji spełniających wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Podstawową przesłanką nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązków, o których mowa w art. 362 p.o.s. jest stwierdzenie w wyniku przeprowadzonego postępowania oraz na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że ten podmiot negatywnie oddziałuje na środowisko,. O tym, czy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałuje organ rozstrzyga po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie, na zasadach i w granicach przewidzianych przepisami K.p.a. Za niewystarczające uznać trzeba ogólne stwierdzenie, że działalność przedsiębiorcy negatywnie oddziałuje na środowisko. Samo wydobywanie się dymu z komina piekarni, w przypadku braku jednoczesnego stwierdzenia, iż zostały przekroczone dopuszczalne normy stężenia danej substancji w powietrzu - co do zasady - nie powoduje naruszenia prawa, albowiem nie można przyjąć, iż w takiej sytuacji dochodzi do negatywnego oddziaływania na środowisko.

Art. 362 p.o.s. upoważnia do nałożenia obowiązku ograniczenia określonego oddziaływania. Aby zatem organ mógł nałożyć przewidziany w ww. przepisie obowiązek, musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Rozstrzygnięcia merytoryczne nakładające obowiązek, mają charakter uznaniowy, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę słowa "może". Jednocześnie, jeśli z ustaleń faktycznych wynika, że jedyną możliwością zaprzestania negatywnego oddziaływania na środowisko lub usunięcia zmian, które w nim zaistniały, jest wydanie decyzji na podstawie art. 362 p.o.s., to trudno mówić o uznaniowości w działaniu organu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się również, że przepis art. 362 p.o.s. ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań.

Zdaniem Sądu, organy słusznie wskazały, że żaden z przeprowadzonych dowodów nie wskazuje, iż działalność Piekarni [...] zlokalizowanej w M. przy ul. [...] prowadzonej przez przedsiębiorcę, a w szczególności eksploatacja w tej piekarni urządzenia w postaci pieca piekarniczego typu RRK powoduje zanieczyszczenia powietrza w wyniku czego występowałoby negatywne oddziaływanie na środowisko.

W przedstawionych okolicznościach należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, spełnia przesłanki określone w podstawie rozstrzygnięcia a przeprowadzone postępowanie nie zawiera uchybień, które miałyby wpływ na jego wynik.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.