Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1013/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 226/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2020 r., nr WN-II.4131.1.14.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/1298/20 z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 226/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 18 grudnia 2020 r. nr WN-II.4131.1.14.2020

w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa

nr XLVIII/1298/20 z 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na mocy uchwały nr XLVIII/1298/20 z 18 listopada 2020 r. Rada Miasta Krakowa wprowadziła zakaz prezentowania na terenie miasta Krakowa treści drastycznych, w tym eksponujących wizerunek zwłok lub ich fragmentów, na banerach, bilbordach, tablicach, kasetonach, telebimach, siatkach reklamowych, wolnostojących lub pneumatycznych urządzeniach reklamowych, flagach reklamowych, pojazdach, przyczepach i innych nośnikach (§ 1 uchwały). W myśl § 2 uchwały – "Kto narusza zakaz, o którym mowa w § 1, podlega karze grzywny na zasadach określonych w art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń". W § 3 postanowiono, iż wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa. Zgodnie z § 4 uchwała podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia i wchodzi w życie po upływie trzech dni od dnia jej ogłoszenia. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej "u.s.g.").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 grudnia 2020 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały nr XLVIII/1298/20 Rady Miasta Krakowa z 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa - w całości.

Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące stanowienie przepisów porządkowych. Powyższe potwierdza zarówno analiza treści ocenianej uchwały, jak również dokumenty obrazujące przebieg procedury uchwałodawczej, w tym w szczególności: negatywna opinia prawna, negatywna opinia Prezydenta Miasta Krakowa, jak również negatywna opinia Komisji Praworządności Rady Miasta Krakowa. Zdaniem Wojewody z dokumentów przedstawiających procedowanie rzeczonej uchwały wynika, iż Rada Miasta Krakowa, podejmując kwestionowaną uchwałę, dysponowała opiniami wskazującymi na niewypełnienie przesłanki prawnej (obiektywnej) warunkującej stanowienie przepisów porządkowych. Już ta okoliczność stanowi w ocenie organu nadzoru o wadliwości przyjęcia w tych uwarunkowaniach prawnych rzeczonej uchwały.

W ocenie organu nadzoru zakaz określony w § 1 uchwały zawiera w sobie przepis art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r, poz. 821 ze zm.; dalej "k.w."), wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym, wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. W ocenie organu nadzoru cytowany przepis ustawy może być stosowany w stanie faktycznym będącym przedmiotem uchwały, tj. w razie prezentowania drastycznych treści w miejscach publicznych w sposób zakłócający spokój i porządek publiczny albo wywołujący zgorszenie. Tego rodzaju zachowanie pociągać może za sobą skutek przewidziany w ww. przepisie, a tym samym powodować odpowiedzialność przewidzianą art. 51 k.w. Innym przepisem mogącym mieć zastosowanie w niniejszej sprawie jest przepis art. 141 k.w., chroniący sferę obyczajności publicznej.

Zdaniem organu nadzoru podjęcie kwestionowanej uchwały w istocie powoduje wkroczenie w obszar regulacji ustawowej celem jej modyfikacji i dostosowania do lokalnych potrzeb zagadnienia unormowanego w art. 51 k.w. ewentualnie w art. 141 k.w. Tego rodzaju działanie Rady Miasta uznać należy za nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych i już z tego względu uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

Nadto w przedmiotowej sprawie nie występuje druga z ustawowych przesłanek upoważniająca radę gminy do stanowienia przepisów porządkowych - przesłanka "niezbędności ochrony" zagrożonych dóbr określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., dla przeciwdziałania któremu koniecznym jest wydanie przepisów porządkowych. Organ podkreślił, że upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych stanowi wyjątek od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, co oznacza, że zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione do tego organy gminy.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa nie wykazała spełnienia przesłanki "niezbędności" wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. Kwestionowana uchwała Rady Miasta Krakowa nie spełnia kryterium niezbędności, bowiem w obowiązującym porządku prawnym w zakresie objętym treścią przedmiotowej uchwały istnieją powszechnie obowiązujące regulacje prawne. W ocenie organu nadzoru na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, iż eksponowanie drastycznych treści na obszarze Krakowa stanowi sytuację nagłą, wymagającą pilnej ingerencji prawodawcy lokalnego.

Zdaniem Wojewody kwestionowana uchwała wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego ujętego w art. 40 ust. 3 u.s.g. Wbrew swej treści uchwała ta nie spełnia przesłanek do uznania jej za akt normujący przepisy porządkowe. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu, nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji podniósł, że uchwała, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym, została wydana w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ustęp 4 powyższego przepisu stanowi, że przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Sąd ten podniósł, że przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g., jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki:

1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W ocenie sądu pierwszej instancji niewątpliwie wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Ocena legalności regulacji prawnej zawartej w uchwale, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, sprowadza się zatem do oceny tej regulacji z punktu widzenia występowania w niniejszej sprawie wymienionych przesłanek, a więc występowania luki prawnej w związku z niezbędnością podjęcia działań zmierzających do ochrony zagrożonych dóbr. Sąd podkreślił, że art. 40 ust. 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach.

Sąd powołał się na art. 51 § 1 i art. 141 k.w. W ocenie sądu pierwszej instancji prezentowanie publiczne treści drastycznych przedstawiających fotografie martwych, zakrwawionych ludzkich płodów może być zakwalifikowane jako działanie zakłócające spokój i porządek publiczny. W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia

z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, bowiem zakres ten został uregulowany w art. 51 § 1 k.w. Tak sformułowany porządkowy przepis prawa miejscowego zastępuje ustawę, co wykracza poza zakres dopuszczalnego upoważnienia, a także narusza hierarchię aktów normatywnych (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Wyrazem prawidłowej i odpowiadającej prawu legislacji prawodawcy gminnego jest treść § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Sąd ten dodał również, że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia dla rad gmin w tym zakresie.

Przechodząc do drugiej ze wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego" sąd pierwszej instancji wskazał, że "niezbędny" to "koniecznie potrzebny" (https://sjp.pwn.pl). Zdaniem sądu uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada. Sąd powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2000 r. (sygn. akt P10/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 62).

Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska Kraków, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji lub zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracji poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię to jest:

1) art. 40 ust. 3 i ust. 4 u.s.g. wobec błędnego uznania, że Rada Miasta Krakowa uchwałą nr XLVIII/1298/20 z 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa wykroczyła poza granice kompetencji przyznanych Radzie Miasta Krakowa przez te przepisy, to jest wydała przepis porządkowy w zakresie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechne obowiązujących, a w szczególności w art. 51 § 1 oraz art. 141 k.w., jak również poprzez błędne uznanie, iż przepis porządkowy zawarty w przedmiotowej uchwale nie był niezbędny dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego - gdy tymczasem Rada Miasta Krakowa, podejmując uchwałę, działała w ramach przywołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym;

2) art. 91 ust. 1 u.s.g. wobec uznania przez sąd pierwszej instancji, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 18 grudnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVTII/1298/20 z 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa było zgodne z prawem i uzasadnione, gdy tymczasem uchwała ta została wydana w ramach kompetencji przyznanych Radzie Miasta Krakowa na podstawie art. 40 ust. 3 i ust. 4 u.s.g. i tym samym nie jest sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ

w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym

i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w jej ramach postawiono dwa zarzuty. Zgodnie z tym przepisem podstawą skargi jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. Uwaga ta jest o tyle konieczna, gdyż skarga kasacyjna w tym zakresie nie jest precyzyjna. Analiza całości skargi kasacyjnej pozwala jednak uznać, że jej autor zarzuca niewłaściwe zastosowanie wskazanych w zarzutach przepisów.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ustęp 4 powyższego przepisu stanowi, że przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W skardze kasacyjnej zarzucono błędne uznanie, że Rada Miasta zaskarżoną uchwałą wykroczyła poza granice przyznanych ustawą kompetencji przez uznanie, że wydała przepisy w zakresie uregulowanym w odrębnych ustawach i innych przepisach powszechnie obowiązujących (tj. art. 51 § 1 oraz art. 141 k.w.) oraz błędne uznanie, że przepisy te nie były niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zarzut ten tym samym dotyczy dwóch koniecznych przesłanek uzasadniających wydanie przepisów porządkowych w postaci braku uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (przesłanka obiektywna) oraz powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (przesłanka subiektywna).

Odnosząc się do pierwszej kwestii, wskazać należy, że, przepisy porządkowe są wydawane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Chodzi więc o sytuację wystąpienia specyficznej luki w prawie, diagnozowanej dopiero w sytuacji pojawienia się zagrożenia (zagrożenia nieprzewidzianego przez obowiązujące prawo albo nieprzewidzenia przez obowiązujące prawo w skali lub w zakresie bezpośrednich lub nawet pośrednich skutków zagrożenia) pozwalającej stwierdzić, że obowiązujące przepisy ustawowe i powszechnie obowiązujące nie obejmują swoim zakresem regulacji zagrożeń (lub skutków) wywoływanych przez obiektywny stan rzeczywistości na określonym terenie – w rozpoznawanej sprawie na terenie gminy.

W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, iż z zakresem "nieuregulowanym" prawem mamy do czynienia w przypadku luki w prawie rozumianej jako brak "regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zamarkowuje" ( J. Jagielski, Przepisy porządkowe wojewody i gminy, Człowiek i Środowisko 1992, nr 1-2, s. 46.). Oznacza to, iż w przypadkach ogólnego "zamarkowania" lub ogólnego wzmiankowania danego zagadnienia możliwe jest wydanie przepisów porządkowych. Nie należy więc "zakresu nieuregulowanego" utożsamiać z pełną "dziewiczością" określonego zagadnienia na gruncie normatywnym. Poglądy orzecznictwa w tym zakresie są zbliżone i bazują na dokonaniach doktryny. W jednej ze spraw sąd administracyjny wskazał, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie (vide wyrok WSA w Krakowie z 20 stycznia 2016 r., III SA/Kr 679/16 – publik. CBOSA). W innym rozstrzygnięciu wskazano, że ustawodawca nieprzypadkowo używa pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Posłużenie się bowiem zwrotem "w zakresie nieuregulowanym", a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki. Niewątpliwie więc przepis porządkowy nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50.), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako sprzeczny z ustawą, a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu, akt porządkowy dotknięty byłby wadą nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 1992 r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90).

W uchwale z 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że problematyka prawna spożywania napojów alkoholowych jest regulowana przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm.), w której wymieniono miejsca, w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych. Są nimi tylko niektóre miejsca publiczne, w których picie alkoholu mogłoby zagrażać zdrowiu lub porządkowi publicznemu. Ustęp 6 tego artykułu zawierał upoważnienie szczególne dla organów gmin do wprowadzenia "regulaminowego" zakazu spożywania napojów alkoholowych w innych miejscach "ze względu na charakter obiektu lub miejsca". Przytoczony przepis zawiera znaczne ograniczenie swobody legislacyjnej gmin, gdyż upoważnia je tylko do ustanawiania zakazów spożywania napojów alkoholowych w skonkretyzowanych obiektach lub miejscach. Gdyby racjonalny ustawodawca dopuszczał możliwość ustanowienia generalnego zakazu we wszystkich lub bliżej nieokreślonych miejscach publicznych, uczyniłby to w ustawie. Z tej przyczyny regulowanie tych zagadnień w drodze przepisów porządkowych co do innych miejsc jest zakazane, gdyż regulacja ustawy jest kompleksowa i nie przewiduje w tym zakresie kompetencji gminy. W tym stanie rzeczy przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych o zakazie spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych (OPS 8/96 – publik. CBOSA).

Pozytywne stwierdzenie zakresu nieuregulowanego, a następnie stanu zagrożenia dla dóbr policyjnych wskazanych w treści art. 40 ust. 3 u.s.g. pozwala wydać przepisy porządkowe, ale tylko wtedy, jeśli zostanie ustalona okoliczność niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Istotny jest także obszar występowania tego zjawiska. Nie może ono w przypadku gminnych przepisów porządkowych występować w skali całego kraju, ani na obszarze właściwości przekraczającej obszar działania organu upoważnionego do ich wydawania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji oraz organu nadzoru, iż Rada Miasta Kraków naruszyła przepis art. 40 ust. 3 u.s.g., wydając poddaną kontroli uchwałę, gdyż nie zachodziły przesłanki wskazane w tym przepisie uzasadniające wydanie przepisów porządkowych. Po pierwsze, nie wystąpiła przesłanka obiektywna w postaci stanu nieuregulowania zagadnienia objętego uchwałą. Podzielić należy ocenę, że w rozpoznawanej sytuacji zagadnienie prezentowania treści drastycznych w przestrzeni publicznej na terenie Miasta Krakowa można podciągnąć pod hipotezy przepisów art. 51 § 1 k.w. oraz art. 141 k.w. Sformułowanie "treści drastyczne" jest wysoce niedookreślone, tak w zakresie znaczeniowym, jak i w zakresie desygnatów i z tego względu może być oceniane przez pryzmat obu tych przepisów, zaś zakwalifikowanie go pod jeden z nich może być następstwem dodatkowych okoliczności tworzących kontekst sytuacyjny danego zdarzenia. Z przepisów tych jednak ponad wszelką wątpliwość wynika ograniczenie zachowań w miejscach ogólnie dostępnych do takich (zachowań), które nie zakłócają korzystania z nich przez inne osoby. Prezentacja treści drastycznych przedstawiających fotografie martwych, zakrwawionych ludzkich płodów może być zakwalifikowane jako działanie wypełniające znamiona czynów opisanych w powyżej wskazanych przepisach. W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, bowiem zakres ten został uregulowany w przepisach art. 51 § 1 lub art. 141 k.w.

Podzielić należy zatem ocenę sądu pierwszej instancji, iż tak sformułowany porządkowy przepis prawa miejscowego zastępuje ustawę poprzez wprowadzanie rozwiązania bardziej szczegółowego niż sama ustawa, mimo iż treść ustawy pozwala na zastosowanie jej do skonkretyzowanego przypadku zaistniałego w zaistniałej sytuacji, co wykracza poza zakres dopuszczalnego upoważnienia, a także narusza hierarchię aktów normatywnych (art. 87 i 94 Konstytucji RP).

Dalej wskazać należy, że w takiej sytuacji badanie przesłanki niezbędności staje się bezprzedmiotowe, gdyż tylko pozytywne stwierdzenie zakresu nieuregulowanego, a następnie stanu zagrożenia dla dóbr policyjnych wskazanych w treści art. 40 ust. 3 u.s.g. pozwala na badanie niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Wskazać należy następnie, iż wydawanie przez gminę przepisów porządkowych jest dopuszczalne, gdy pojawiające się zagrożenie jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie obszaru działania organu wydającego te przepisy. Zjawisko zagrażające dobrom policyjnym musi być zatem ograniczone do terenu danej gminy. Obejmowanie szerszego obszaru wyłącza kompetencje gminy i przenosi je na organ obejmujący obszarem swojej właściwości szerszy obszar działania (powiat, województwo). W rozpoznawanej sprawie "treści drastyczne związane z prezentacją ludzkich płodów" były prezentowane na terenie całego kraju, co a limine wykluczało dysponowanie kompetencją przez Radę Gminy do regulowania tego zagadnienia w drodze gminnych przepisów porządkowych.

Z tych przyczyn nie doszło zatem do naruszenia przez organ nadzoru, a następnie sąd pierwszej instancji przepisu art. 40 ust. 3 u.s.g. Oba organy prawidłowo zastosowały ten przepis, uznając, iż doszło do jego naruszenia przez organ stanowiący uchwałę poddaną kontroli. Odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisu art. 40 ust. 4 u.s.g. jest niemożliwe, gdyż z treści skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób miałoby dojść do jego naruszenia. Z tych względów zarzut pierwszy uznać należało za nieuzasadniony.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga jednak jego zestawienia z treścią art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wynika z niej, iż w przypadku istotnych naruszeń prawa uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wydanie przepisów porządkowych w przypadku niewystąpienia przesłanek uzasadniających ich wydanie, wynikających z art. 40 ust. 3 u.s.g. jest ponad wszelką wątpliwość istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu przyjętym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Tym samym organ nadzoru miał prawo, a zarazem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały poddanej kontroli. Z tych względów zarzut ten nie jest uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, jako strona skarżąca zostały wymienione Gmina Miejska Kraków oraz Rada Miasta Krakowa. Jak słusznie przyjął to sąd pierwszej instancji (choć niestety nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku), w sprawie podmiotem skarżącym w świetle przepisów u.s.g. oraz p.p.s.a. była wyłącznie Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa. Należy zauważyć, że podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone

i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 – publik. CBOSA). Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały przyznania Radzie Miasta Krakowa zdolności procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że strona skarżąca wymieniła Radę Miasta Krakowa w ww. pismach z tzw. ostrożności procesowej i nie było potrzeby formalnego (procesowego) odnoszenia się do tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.