Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 697/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 80/20 w sprawie ze skargi G.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 80/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G.P. (dalej: skarżąca) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w przedmiocie świadczenia wychowawczego stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2500 zł (pkt 3); zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył pkt 2, 3 i 4 wyroku, równocześnie wnosząc o uchylenie pkt 3 wyroku i oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej lub uchylenie pkt 3 wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a. i uznaniu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym ruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłość winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego;

2. niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 2 p.p.s.a. i uznaniu, że skarżąca na skutek przewlekłego postępowania organu doznała uszczerbku i tym samym przyznanie na jej rzecz nieuzasadnionej sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł, podczas gdy skarżąca nie poniosła żadnej straty finansowej ani krzywdy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, że w punkcie trzecim wyroku Sąd I instancji przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2500 zł, a w uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy żądana przez skarżącą kwota w wysokości 3000 złotych była zbyt wygórowaną. Wojewoda stoi na stanowisku, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - w zakresie dotyczącym zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - w sposób, który uzasadnia jego uchylenie.

Co do zasady, decyzja sądu co do przyznania sumy pieniężnej winna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest: (a) doprowadzenie do zakończenia postępowania, (b) zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji wspomnianego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (por. wyrok NSA z 16 lutego 2018, I OSK 1163/16 lub też wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r, II OSK 3219/18). W przedmiotowej sprawie zasądzona suma pieniężna nie spełnia swojego celu w postaci zwalczenia przewlekłości organu oraz jego dyscyplinowania. Wynika to z faktu, iż stosowne informacja o przyznaniu świadczeń na wnioskowany przez skarżącą okres oraz decyzja o odmowie przyznania świadczeń zostały wydane przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku 31 lipca 2020 r. i 26 sierpnia 2020 r.). Tak więc zasądzenie sumy pieniężnej nie wpływa na samo doprowadzenie do zakończenia postępowania.

Stosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, tak więc jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej (podobnie, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1783/20). Traktować tę instytucję powinno się jako dodatkowy środek dyscyplinująco-represyjny, który może być stosowany w jedynie wyjątkowo drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. na przykład gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje także uzasadniona obawa, iż bez tej dodatkowej sankcji organ dalej nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Użycie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. II GSK 127/20).

Pomimo, iż suma pieniężna zasądzana jest w przypadku uwzględnienia skargi i ma charakter fakultatywny, to środek ten powinien być stosowany jedynie wyjątkowo, w szczególnych oraz bezprecedensowych przypadkach zwłoki organu. Sąd I instancji wskazał, że przyznana kwota ma stanowić zadośćuczynienie za zawinione opóźnienie w wyjaśnieniu sytuacji prawnej skarżącej. Sąd I Instancji niewłaściwie zastosował art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wykazanie, że organ dopuścił się względem skarżącej działania, które nosiłyby znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (tak też NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie wynikało, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować, tym samym przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. jest bezzasadne z powodu braku takich skutków stwierdzonej bezczynności organu, które wymagałyby zrekompensowania przez przyznanie jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła wniosku o przyznanie jej sumy pieniężnej, jak również nie uzasadniła na czym miałaby polegać krzywda tudzież uszczerbek związany z bezczynnością. Skarżąca nie poniosła żadnej szkody materialnej, albowiem świadczenia, o które wnioskowała, wypłacane są z wyrównaniem - za cały okres, na który został złożony wniosek, przy założeniu że spełnia ona ustawowe przesłanki do ich otrzymania. Z treści skargi nie wynika również jakiej ewentualnie krzywdy skarżąca doznała. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (podobnie: wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK I 313/16). Oznacza to, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17 oraz wyroku z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/17. Przyznanie sumy pieniężnej było zatem niezasadne, skarżąca nie wykazała w żaden sposób doznanego przez nią uszczerbku, która uzasadniałaby obciążanie organu sumą pieniężną w jakiejkolwiek wysokości. Ponadto, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie wykazał w sposób wystarczający okoliczności noszących znamiona celowego unikania przez organ podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, które mogłoby stanowić podstawę nałożenia na Wojewodę obowiązku zapłaty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy zawrócić uwagę na wadę skargi kasacyjnej, która jakkolwiek nie ma wpływu na możliwość jej rozpoznania, to wprowadza element braku jasności co do stanowiska skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skardze kasacyjnej brak jest spójności między wskazanym zakresem zaskarżenia, a zakresem żądanego uchylenia bądź zmiany wyroku. Zakresem zaskarżenia objęto rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2-4 zaskarżonego wyroku, natomiast wniosek o uchylenie dotyczy wyłącznie pkt 3 wyroku, tego też dotyczą argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej wada ta nie ma jednak istotnego znaczenia.

Nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. przez uznanie, że stwierdzona przez Sąd I instancji przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w ocenie organu, przewlekłość ta nie miała takiego charakteru, albowiem nie była zamierzona i nie wynikała ze złej woli. Należy wobec powyższego stwierdzić, że zarzutami skargi kasacyjnej nie zostało objęte ani przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie przewlekłości postępowania, ani ustalenia faktyczne. W tym stanie rzeczy nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a., zastosowanie przepisu to kwestia kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez sąd rozstrzygnięcia w określonej kwestii, ale nie zawiera przesłanek oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie trafnie Sąd I instancji wskazał, że należy mieć na względzie ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego i regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw. Sąd I instancji wskazał na art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Wskazał też na art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Określając elementy istotne z punktu widzenia stanu przewlekłości Sąd I instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

W nawiązaniu do tych standardów Sąd I instancji dokonał oceny ustalonych okoliczności faktycznych. Okoliczności te sprowadzają się natomiast do ustalenia, że wniosek skarżącej został złożony został 31 sierpnia 2017 r. i przekazany do Marszałka Województwa w dniu 6 września 2017 r., a Wojewoda przejął od Marszałka zadania obejmujące rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z dniem 1 stycznia 2018 r. Wniosek procedowany był (wyłączając okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6, wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz.U. z 2020 r., poz. 568 i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.) przez 2 lata i dziewięć miesięcy, a przez samego Wojewodę 2 lata i pięć miesięcy. Organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie kodeksowym, ale pierwszą czynność, tj. czynność weryfikacyjną, wykonał dopiero 23 listopada 2019 r. Do ostatecznego załatwienia sprawy nie było niezbędne gromadzenie materiału dowodowego w dużo szerszym zakresie, niż uzyskany w toku dokonanych czynności weryfikacyjnych, skoro informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego skarżącej wydana została 31 lipca 2020 r., a do tego czasu organ nie przeprowadzał żadnych czynności wyjaśniających w sprawie, natomiast w wezwaniu z 31 lipca 2020 r. zażądano jedynie dokumentów dotyczących dochodów męża skarżącej za rok 2016 oraz zaświadczenia dotyczącego zasiłku skarżącej z PUP za sierpień 2018 r. oraz jej PIT-a 11 za rok 2016, które to dokumenty musiały zostać złożone niezwłocznie przez skarżącą, skoro organ wydał decyzję merytoryczną już 26 sierpnia 2020 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji trafnie ocenił, że załatwienia sprawy z opóźnieniem nie można w żadnym razie uznać za usprawiedliwione, bowiem organ nie podjął we właściwym czasie działań nakierowanych na uzyskanie materiału dowodowego pozwalającego na załatwienie sprawy, a uzyskawszy niezbędne dane, bez uzasadnionej przyczyny zwlekał z wydaniem rozstrzygnięcia, które ostatecznie był w stanie wydać niemal natychmiast po wpłynięciu do organu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Także dopiero po wniesieniu ponaglenia zażądał informacji niezbędnych do kompletnego i całościowego załatwienia sprawy z wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji świadczy to o tym, że organ nie przykładał jakiejkolwiek wagi do tego, w jakim terminie załatwi sprawę a postępowanie prowadził w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. Sąd I instancji nie znalazł okoliczności usprawiedliwiających działanie organu i uznał rażący charakter przewlekłości ze względu na to, że czynności w sprawie organ podejmował w dużych odstępach czasowych, które nie miały żadnego usprawiedliwionego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie podważa ustaleń faktycznych, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. nie został również w skardze kasacyjnej uzasadniony. W tych okolicznościach twierdzenia, że działanie organu nie było skutkiem złej woli i nie miało charakteru zamierzonego, pozbawione są oparcia, a kwalifikacja stanu faktycznego przeprowadzona przez Sąd I instancji w oparciu o standardy kodeksowe, nie została podważona.

Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponownie trzeba zwrócić uwagę, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały podważone. Pozbawione oparcia w konstrukcji prawnej sumy pieniężnej przyznawanej w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość jest również odwoływanie się w skardze kasacyjnej do straty finansowej. Warunkiem przyznania sumy pieniężnej nie jest bynajmniej wykazanie szkody, nie jest to bowiem instrument o charakterze odszkodowawczym. Kwestionowanie krzywdy po stronie skarżącej nie jest natomiast uprawnione. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie takiego zadośćuczynienia w skardze do Sądu I instancji, wskazując na stosunek organu do jej sprawy i wnoszonych monitów oraz własną bezsilność. W potwierdzonych okolicznościach sprawy Sąd I instancji był uprawniony do oceny, że skarżąca doznała upokorzenia, bezskutecznie przez długi czas domagając się załatwienia swojego wniosku. Trafnie też Sąd I instancji dostrzegł, że sprawa dotyczyła świadczenia wychowawczego na czwórkę dzieci, ma zatem wymiar finansowy i pozostaje w związku ze świadczeniami mającymi służyć wsparciu rodziców w wychowaniu dzieci. Ponad dwuletnia zwłoka w ustaleniu uprawnień do tych świadczeń uzasadnia przyznanie rekompensaty finansowej pod postacią sumy pieniężnej. Należy też zwrócić uwagę, że zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. może mieć miejsce, gdy sąd uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, skargą kasacyjna nie został zaś objęty pkt 1 wyroku, stwierdzający przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji pozbawione podstaw są argumentu uzasadnienia skargi kasacyjnej, jakoby zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie było dopuszczalne w przypadkach, gdy organ usunął już stan bezczynności i wydał decyzję. Grzywna bądź suma pieniężna nie mają bowiem wyłącznie funkcji wymuszającej prawidłową praktykę w rozpoznawanym przypadku i załatwienie sprawy, ale także funkcję rekomensacyjną i prewencyjną oraz represyjną (zwłaszcza w przypadku grzywny). Są to zatem środki prawne o wieloaspektowym charakterze, a zastosowanie jednego z nich i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej odbyło się z uwzględnieniem tej ich cechy i w sposób nie przekraczający przyznanej sądowi swobody.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.