Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 436/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1-7, pkt 3a  i pkt 12, art. 10, art. 10, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 1, art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, art. 48a ust. 1,  art. 49e pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1213
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j.)
article: art. 47
journal: Dz.U. 2024 poz 1061
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 marca 2024 r., nr 31/II/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ odwoławczy] z 8 marca 2024 r., nr 31/II/2024, wydana po rozpatrzeniu odwołania T. P. [dalej: skarżący, strona, inwestor], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim [dalej: PINB, organ I instancji] z 6 listopada 2023 r., nr 69/2023, nakazującą inwestorowi tymczasowego obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, rozbiórkę stanowiącego samowolę budowlaną kontenera stalowego ustawionego na terenie działki ewidencyjnej nr a, arkusz mapy [...], obręb [...] P., jednostka ewidencyjna P.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 9 maja 2023 r. PINB zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego w związku z usytuowaniem kontenera stalowego przy ul. [...] w P. Zawiadomienie doręczono inwestorowi 11 maja 2023 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Organ I instancji ustalił w toku oględzin, że kontener stalowy usytuowany jest na terenie działki nr a. Kontener jest standardowym kontenerem okrętowym o wymiarach 12 x 2,5 x 3,1 m. Kontener został posadowiony na dwunastu słupkach wykonanych z bloczków betonowych. Kontener jest obiektem wolno stojącym, niepołączonym funkcjonalnie i przestrzennie z sąsiadującym budynkiem, nie jest też podłączony do sieci ani instalacji. Inwestor oświadczył, że posadowił kontener bez pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Kontener służy do przechowywania części i podzespołów służących do napraw i obsługi pojazdów samochodowych.

Postanowieniem z 12 września 2023 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb], PINB wstrzymał dalsze prowadzenie budowy kontenera magazynowego, stanowiącego samodzielny, wolno stojący, tymczasowy obiekt budowlany. Organ I instancji poinformował również inwestora o prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Postanowienie zostało doręczone inwestorowi przy zastosowaniu tak zwanej "prawnej fikcji doręczenia" (awizowana dwukrotnie przesyłka nie została podjęta) z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa] wraz z końcem dnia 3 października 2023 r.

Następnie, organ I instancji decyzją z 6 listopada 2023 r., nr 69/2023, wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 upb, nakazał inwestorowi rozbiórkę ww. kontenera, ponieważ skarżący w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, nie złożył wniosku o legalizację samowoli budowlanej, ani też dobrowolnie nie wykonał rozbiórki obiektu budowlanego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona wniosła odwołanie argumentując, że PINB błędnie zakwalifikował kontener jako tymczasowy obiekt budowlany. Zdaniem inwestora jego postawienie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, bowiem kontener morski nadaje się do transportu i nie posiada instalacji. Kontener nie jest trwale związany z gruntem i nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ponadto nakaz rozbiórki jest niewykonalny, albowiem niemożliwa jest rozbiórka kontenera morskiego, skoro nie został on wzniesiony w procesie budowlanym, a stanowi wytwór procesu produkcyjnego jako gotowy, jednolity element.

WINB wydał 8 marca 2024 r. decyzję nr 31/II/2024, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie zdjęć lotniczych ustalił, iż kontener powstał między 21 czerwca 2016 r. a 18 kwietnia 2018 r. W ocenie organu odwoławczego, wobec braku trwałego związania z gruntem, istotny w sprawie obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 upb, w którym ustawodawca wymienił przykładowo między innymi obiekty kontenerowe. Zatem kontener jest obiektem budowlanym, a co za tym idzie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Ewentualny brak związania z gruntem nie dyskwalifikuje kontenera z katalogu obiektów budowlanych. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 upb, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Od stycznia 2017 roku, doszło do zmiany powyższego przepisu tzn. zwiększono ilość dni ze 120 do 180. Wprawdzie przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentu, co mogłoby przesądzać o braku trwałego połączenia z gruntem, a co za tym idzie zaliczenia go do obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 3 pkt 5 upb, jednakże okres od jakiego istnieje, tzn. dłużej niż 180 dni pozwala, zdaniem organu odwoławczego, na stwierdzenie, iż obiekt ten nie ma charakteru tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 upb, bowiem istnieje w danym miejscu dłużej niż wskazano w tym przepisie. Wobec tego posadowienie opisanego kontenera wymagało dla swej legalności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, a jej brak wywołał taki skutek, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, zobowiązując właściwe organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w myśl art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pojęcia wyrobów budowlanych WINB stwierdził, że każdy wyrób budowlany, wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja wyrobu budowlanego została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania – ze względów bezpieczeństwa – obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 upb. Na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany nie może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania. Dla ustalenia, czy dany obiekt jest obiektem budowlanym, ma znaczenie, czy jest on wykonany z wyrobów budowlanych w znaczeniu potocznym, a dopiero na etapie legalizacji takiego obiektu dochodzi do oceny, czy jakość użytych wyrobów odpowiada wymogom zawartym rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 ze zm.) [dalej: rozporządzenie 305/2011]. Odnosząc się do zarzutu braku wyposażenia kontenera w instalacje i urządzenia organ odwoławczy stwierdził, że pozostaje to bez znaczenia dla samej kwalifikacji obiektu, bowiem sam brak wyposażenia obiektu budowlanego w niezbędne do jego funkcjonowania instalacje i urządzenia, może być co najwyżej uznany za uchybienie wymogom techniczno-budowlanym dla określonej kategorii obiektu, lecz w żadnym przypadku nie świadczy o braku możliwości zakwalifikowania do kategorii obiektu budowlanego. Przy odmiennym rozumowaniu budowa obiektu budowlanego bez jakichkolwiek instalacji i urządzeń byłaby możliwa bez jakichkolwiek rygorów prawnych i w celu obejścia prawa wystarczające byłoby niewyposażenie go w instalacje i urządzenia. Stąd brak instalacji i urządzeń nie pozbawia przedmiotowego kontenera charakteru obiektu budowalnego. Odnośnie do zarzutu niewykonalności rozbiórki kontenera, WINB wyjaśnił, że charakter rozbiórki zależy od rodzaju obiektu i sposobu jego wykonania, a rozbiórka może polegać na usunięciu obiektu z określonego miejsca, a nie na rozebraniu na części czy też zburzeniu. Zatem nakaz rozbiórki zawarty w zaskarżonej decyzji nie wiąże się z koniecznością fizycznej rozbiórki i nie stoi na przeszkodzie do jego usunięcia z terenu działki przy użyciu np. dźwigu.

Na opisaną wyżej decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, żądając: 1) jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji PINB, 2) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych, a także 3) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że usytuowany przez niego kontener stalowy nie stanowi obiektu budowlanego – a zatem jego posadowienie na działce nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Za przyjęciem, że przedmiotowy kontener nie stanowi obiektu budowlanego przemawia przede wszystkim stwierdzenie, że nie jest on wyposażony w żadne instalacje i urządzenia. Instalacje, które potwierdzają, że dany obiekt stanowi w istocie obiekt budowlany muszą być ściśle związane z obsługą i użytkowaniem tego obiektu i dotyczą wyposażenia go w instalacje wodną, elektryczną, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania itp. Co więcej kontener morski nie może być obiektem budowlanym, ponieważ podlega on transportowi. Natomiast z samego faktu, iż kontener ten nie jest przewożony poza miejsce jego postawienia, nie można wyciągać wniosku, że stanowi on obiekt budowlany. Ponadto kontener ten nie jest trwale związany z gruntem i nie został wniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Co więcej, zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się, iż ustawienie kontenera blaszanego jest równoznaczne z jego budową, która podlega zgłoszeniu. Inwestor jedynie dokonał postawienia kontenera, a sama jego konstrukcja została wykonana poza przedmiotową działką. Sam obowiązek rozbiórki kontenera jest niewykonalny, albowiem niemożliwa jest rozbiórka kontenera morskiego, skoro nie został on wzniesiony w procesie budowlanym, a stanowi wytwór procesu produkcyjnego jako gotowy, jednolity element. Przedmiotowy kontener stalowy nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie podlega jego uregulowaniom, w tym i konieczności zgłoszenia robót budowanych.

Postanowieniem z 2 maja 2024 r., nr [...], WINB, działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], wstrzymał, na wniosek skarżącego, wykonanie zaskarżonej decyzji. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik skarżącego, który podtrzymał skargę oraz wnosił i wywodził jak w jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji, a organy prowadzące postępowanie nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego. Również strona w skardze nie podnosiła zarzutów dotyczących naruszenia zasad procedury administracyjnej. Zaistniały w sprawie spór dotyczy zatem wyłącznie kwestii prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego w niewątpliwie ustalonym stanie faktycznym, który Sąd opisał w części historycznej uzasadnienia wyroku.

Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowi kompleks przepisów prawa budowlanego (sensu largo). Przepisy te w zakresie prawnych uwarunkowań budowy stosuje się w brzmieniu z właściwym dla czasu wykonania obiektu budowlanego, a w zakresie czynności organu nadzoru budowlanego w brzmieniu właściwym dla czasu podjęcia czynności nadzorczych.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 upb, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 upb).

Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak obiekty przykładowo wymienione w art. 3 pkt 3 upb.

Przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 upb).

Tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 upb).

Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 upb).

Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 upb).

Pozwoleniem na budowę jest decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 upb).

Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 upb).

Wyroby wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały o właściwościach użytkowych umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie podstawowych wymagań, można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych wyłącznie, jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, a w przypadku wyrobów budowlanych – również zgodnie z zamierzonym zastosowaniem (art. 10 upb).

Zagadnienia dotyczące wyrobów budowlanych uregulowane są w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1213) [dalej: uwb], która odsyła w jej treści do przepisów rozporządzenia 305/2011. I tak, na podstawie art. 2 pkt 1 uwb w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia 305/2011, wyrobem budowlanym jest każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

W sprawie nie można tracić z pola widzenia tego, że ustawa o wyrobach budowlanych określa zasady wprowadzania do obrotu lub udostępniania na rynku krajowym wyrobów budowlanych, zasady kontroli wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku oraz określa właściwość organów w zakresie wykonywania zadań administracyjnych i obowiązków wynikających z rozporządzenia 305/2011.

Natomiast w motywach preambuły rozporządzenia 305/2011 wskazano, że (1) przepisy państw członkowskich wymagają, by obiekty budowlane były projektowane i wykonywane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko. (2) Przepisy te mają bezpośredni wpływ na wymagania w odniesieniu do wyrobów budowlanych. (4) Państwa członkowskie ustanowiły przepisy, w tym wymagania, odnoszące się nie tylko do bezpieczeństwa budynków i innych obiektów budowlanych, lecz także do zdrowia, trwałości, oszczędności energii, ochrony środowiska, aspektów ekonomicznych i innych aspektów istotnych z punktu widzenia interesu publicznego. Ustanowione na szczeblu Unii lub na szczeblu państw członkowskich przepisy ustawowe i wykonawcze, środki administracyjne lub orzecznictwo, dotyczące obiektów budowlanych, mogą mieć wpływ na wymagania dotyczące wyrobów budowlanych. Ze względu na to, że ich wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego prawdopodobnie będzie bardzo zbliżony, właściwe jest uznanie tych przepisów ustawowych i wykonawczych, środków administracyjnych lub orzecznictwa za "przepisy" do celów niniejszego rozporządzenia.

Stosownie do art. 1 rozporządzenia 305/2011, rozporządzenie określa warunki wprowadzania do obrotu lub udostępniania na rynku wyrobów budowlanych, poprzez ustanowienie zharmonizowanych zasad wyrażania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych w odniesieniu do ich zasadniczych charakterystyk oraz zharmonizowanych zasad stosowania oznakowania CE na tych wyrobach.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 upb, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 upb). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 upb). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 upb).

Na podstawie art. 48a ust. 1 upb, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (art. 49e pkt 1 upb).

Dokonując wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, Sąd stwierdził, że definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury. Z brzmienia art. 3 pkt 1 upb wynika, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący – zatem każdy obiekt budowlany można zaliczyć do którejś z trzech wymienionych kategorii. W tym sensie odrębną kategorią obiektów budowlanych nie są tymczasowe obiekty budowlane. Te ostatnie są bowiem odmianą obiektów budowlanych, wyodrębnioną ze względu na pewne specyficzne cechy, wobec czego również w kategoriach budynków, budowli czy obiektów małej architektury mogą się mieścić takie, które spełniają te cechy i są tymczasowymi obiektami budowlanymi.

Definicja legalna tymczasowego obiektu budowlanego wskazuje na dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektów budowlanych za "tymczasowe". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, takie jak obiekty kontenerowe. Wyliczenie drugiej z wymienionych kategorii tymczasowych obiektów budowlanych nie ma charakteru zamkniętego.

Pierwsza kategoria tymczasowych obiektów budowlanych to takie, co do których inwestor zakłada, iż okres ich użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna. Założenie to nie może mieć wyłącznie charakteru subiektywnego. Taka cecha obiektu budowlanego wynika z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii. Zatem elementy przygotowania i wykonania inwestycji wskazują, że dany obiekt jest przeznaczony do czasowego użytkowania. Co więcej, cechy obiektu budowlanego oraz zamiar inwestora wskazują, że przed zaistnieniem stanu technicznego obiektu, który jest uznawany za jego zużycie, nastąpi przeniesienie go w inne miejsce lub rozbiórka (usunięcie). Nie można wykluczyć jednak późniejszej zmiany zamiaru inwestora, właściciela obiektu, zarządcy, jednak w sytuacji, gdy taki fakt nastąpi, podmiot mający interes prawny w pozostawieniu obiektu na trwałe, będzie zobowiązany do uzyskania odpowiedniego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, uprawniającego do uznania obiektu za trwały, a więc w istocie do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu.

Do drugiej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych należą takie obiekty, które charakteryzują się tym, że nie są połączone trwale z gruntem. Obiekty te zostały w ustawie wymienione jedynie przykładowo, co powoduje, że będą się zaliczały do tych obiektów także inne, posiadające podobne właściwości, np. wiaty czy domki letniskowe niebędące budynkami. Dokonywanie oceny, czy dany obiekt budowlany należy do tej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wymaga, aby okoliczności faktyczne, zamiar inwestora, a zwłaszcza treść projektu budowlanego podlegały każdorazowo ocenie organu architektoniczno-budowlanego w kwestii spełnienia warunku braku trwałego związania z gruntem. Ze względu na niezbędną cechę "trwałego związania z gruntem" budynki nie mogą się zaliczać do tej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych.

Art. 10 upb nakłada ogólny obowiązek dbałości o zastosowane w procesie budowlanym, i to zarówno na etapie projektowania, jak i budowy, wyłącznie takich wyrobów, które zostały wprowadzone do obrotu z zachowaniem właściwych przepisów. Obowiązek ten jest adresowany do projektantów i innych uczestników procesu budowlanego, mających wpływ na projektowanie i stosowanie wyrobów w procesie budowlanym. Zasada określona w art. 10 upb dotyczy tylko takich wyrobów, które zostały "wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały", np. do budowy elementów konstrukcyjnych. Wyroby, których dotyczy art. 10 upb, muszą być przy tym zastosowane nie tylko w sposób trwały, ale ponadto odpowiadać wymaganym warunkom, a więc muszą mieć właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 upb (wymagań dotyczących projektowania i budowania obiektów budowlanych), a ponadto muszą być wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi i zgodnie z zamierzonym zastosowaniem. Art. 10 upb adresowany jest nie tylko do uczestników procesu budowlanego, ale rodzi także obowiązek po stronie organów, do których zadań należy nadzór nad prawidłowością podejmowanych działań budowlanych, dokonywania stosownych kontroli w tym zakresie, jak też stosowania przewidzianych ustawą sankcji. Jako skutek naruszenia określonego w art. 10 upb obowiązku, należy wymienić ustalony art. 50 ust. 1 pkt 4 upb obowiązek orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a w tym także tych, które dotyczą stosowania wyrobów budowlanych odpowiadających przewidzianym wymaganiom. Zastosowanie przy wykonywaniu robót budowlanych nieodpowiednich wyrobów, a więc naruszenie art. 10 upb, stanowi wykroczenie z art. 93 pkt 1a upb, zagrożone sankcją karną (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2024).

Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego, istotny w sprawie kontener morski (okrętowy) posiada znaczne rozmiary, to jest 12 x 2,5 x 3,1 m. Kontener został posadowiony na bloczkach betonowych i nie jest trwale związany z gruntem. Jest to obiekt wolno stojący, niepodłączony do sieci albo instalacji zewnętrznych i pozbawiony instalacji wewnętrznych. Kontener pełni funkcję magazynową. Inwestor posadowił kontener bez uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Skarżący podkreślał, że kontener nie jest obiektem budowlanym, nie został wykonany z wyrobów budowlanych i nie jest możliwa jego rozbiórka, ponieważ nie został "zbudowany" na nieruchomości, na której go ustawiono.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że kontener morski, posadowiony "na stałe" i wykorzystywany jako magazyn, jest obiektem budowlanym. Immanentną cechą obiektów kontenerowych jest to, że konstruowane są w taki sposób, by łatwo można je było przenosić z jednego miejsca na inne. Z samego wstępnego założenia czynionego przy tworzeniu kontenera, wynika, że ma on być ustawiany w określonej lokalizacji "tymczasowo" (na czas szybko przemijający), odpowiednio do potrzeb podmiotu, który z niego korzysta, a następnie przestawiany w inne miejsce. Oznacza to również, że kontener morski postawiony w określonej lokalizacji wyłącznie w celu jego rozładunku lub załadunku i następnie zabierany z tego miejsca nie podlega regulacjom ustawy – Prawo budowlane. Inaczej jest jednak w sytuacji, gdy kontener tego rodzaju ustawiany jest (choćby tylko na pewien czas) w celu jego wykorzystywania na potrzeby magazynowe inwestora, potrzeby socjalno-bytowe pracowników budowy lub inne, które powodują, że kontener morski przestaje służyć wyłącznie do transportu towarów. W takiej sytuacji kontener morski musi być uznany za obiekt budowlany o specyficznych dla niego cechach. Taki "unieruchomiony", choćby tylko przejściowo, kontener morski jest tymczasowym obiektem budowlanym. Ustawodawca w art. 3 pkt 5 upb wymienił bowiem wprost "obiekty kontenerowe" jako przykład tymczasowych obiektów budowlanych. Istotny w sprawie kontener nie jest trwale związany z gruntem, co wyklucza go z kategorii budynków (art. 3 pkt 2 upb). Ze względu na gabaryty i przeznaczenie magazynowe nie jest też obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 upb). W sprawie mamy zatem do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym należącym do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 upb).

Objęty nakazem rozbiórki kontener morski nie został zbudowany z użyciem wyrobów budowlanych. Nie jest to jednak w sprawie okoliczność przesądzająca o jego kwalifikacji, ponieważ użycie dopuszczonych do obrotu wyrobów budowlanych to wymóg dotyczący – co jest istotne – prawidłowo zaprojektowanego i wybudowanego obiektu budowlanego (art. 10 upb). Konkretny obiekt nie przestaje być obiektem budowlanym, podlegającym regulacjom prawa budowlanego, tylko dlatego, że nie wykonano go z wyrobów budowlanych. Takie zaniechanie, zaistniałe w fazie projektowania lub wykonania obiektu, może natomiast prowadzić do wyciągnięcia przez właściwe organy konsekwencji prawnych, polegających na przykład na wstrzymaniu robót budowlanych, czy niedopuszczeniu obiektu do użytkowania. Brak wykonania obiektu budowlanego z wyrobów budowlanych nie skutkuje tym, że nie znajdują do niego zastosowania przepisy prawa budowlanego, jest wprost przeciwnie, ponieważ ustawa – Prawo budowlane nakazuje stosowanie wyrobów budowlanych i wskazuje skutki niezastosowania się do tego wymogu. Należy też podkreślić, że przepisy i wynikające z nich wymogi odnoszące się do wyrobów budowlanych mają na celu w szczególności ochronę bezpieczeństwa ludzi, zwierząt domowych, czy mienia, zapewnienie trwałości obiektu, oszczędności energii, a także ochronę środowiska przed szkodliwymi wpływami. Nie służą jednak do ustalania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym.

Istotny w sprawie kontener morski nie posiada instalacji wewnętrznych i nie jest podłączony do sieci zewnętrznych albo do instalacji innego obiektu budowlanego. Sąd wyjaśnia, że wskazane w art. 3 pkt 1 upb instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to części składowe obiektu w rozumieniu art. 47 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061), w tym sensie, że nie są one rzeczami odrębnymi od tego obiektu, a w szczególności nie stanowią innego, odrębnego obiektu budowlanego, w przeciwieństwie na przykład do linii kablowej, czy sieci technicznej, które są budowlami (art. 3 pkt 3 i pkt 3a upb). Z tego powodu brak instalacji w danym obiekcie nie wyklucza go z kategorii obiektów budowlanych. Natomiast istnienie instalacji wewnątrz lub na obiekcie budowlanym powoduje, że są one uznawane za wyposażenie tego obiektu i stanowią z nim jedność (art. 3 pkt 1 upb). To samo dotyczy urządzeń znajdujących się w (lub na) obiekcie budowlanym, o ile urządzenia te nie są odrębnymi obiektami budowlanymi, a w szczególności budowlami.

Kolejną immanentną cechą obiektu kontenerowego, jako obiektu z natury rzeczy ruchomego, jest to, że jego wzniesienie na danej nieruchomości nie wiąże się z budową obiektu w znaczeniu potocznym, w sensie podjęcia robót budowlanych w celu wykonania go od początku, lecz wiąże się z jego "wykonaniem" w sensie przeprowadzenia "montażu", czyli w sprawie niniejszej – ustawienia kontenera morskiego w konkretnym miejscu na bloczkach betonowych (art. 3 pkt 6 i pkt 7 upb). Taka aktywność inwestora prawidłowo została zakwalifikowana przez WINB jako budowa. Specyficzne uwarunkowania wykonania i użytkowania obiektów kontenerowych dostrzegł również prawodawca ustalając wiążąco w art. 29 ust. 1 pkt 12 upb, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 upb, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak z tego wynika ustawodawca przewidział, że obiekt kontenerowy może być ustawiony w jakimś miejscu, a następnie po prostu przeniesiony, bez konieczności wykonania jego rozbiórki. Istotne jest też to, że posadowienie obiektu kontenerowego na gruncie nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, jednakże pod warunkiem nieprzekroczenia terminu istnienia tego obiektu w miejscu wskazanym w zgłoszeniu.

W takim kontekście prawnym niniejszej sprawy rozbiórka kontenera morskiego powinna być postrzegana wariantowo, to znaczy inwestor może go rozmontować i usunąć z miejsca, gdzie go posadowił, ale też może go przestawić w całości w inne miejsce, lecz musi to uczynić z zachowaniem przepisów ustawy – Prawo budowlane. Wykonanie nakazu rozbiórki kontenera morskiego jest zatem wykonalne, przy czym nie musi prowadzić do faktycznego zniszczenia obiektu kontenerowego.

W stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd stwierdził zatem, że sporny kontener morski to tymczasowy obiekt budowlany, jego budowa na działce nr a wymagała formalnego zgłoszenia z art. 30 upb złożonego organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor zaniechał. Ponieważ jednak obiekt budowlany istnieje już w tym samym miejscu ponad 180 dni (a właściwie – już od kilku lat), to ułatwienie z art. 29 ust. 1 pkt 12 upb nie znajduje zastosowania w sprawie, lecz inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, czego również zaniechał. Inwestor nie wniósł zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy, ani też, pomimo doręczenia mu zawiadomienia w tym zakresie, nie złożył wniosku o legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3 upb, art. 48a ust. 1 upb), zatem konieczne stało się wydanie nakazu rozbiórki z art. 49e pkt 1 upb, ponieważ przepis ten nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego żadnego "luzu decyzyjnego".

Sąd wskazuje, że w podobnej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 181/19, który stwierdził, że wolno stojący kontener morski, posadowiony na bloczkach betonowych, wykorzystywany jako magazyn i wzniesiony na około rok przed przeprowadzoną kontrolą, stanowi samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajduje art. 48 upb, przy czym dla oceny tej drugorzędne znaczenie ma kwestia trwałego związania tego obiektu z gruntem. O ile bowiem trwałe związanie z gruntem ma decydujące znaczenie dla oceny, czy dany obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 upb, o tyle nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, albowiem obowiązek ten dotyczyć może nie tylko budynków, lecz i innych obiektów budowlanych. Obiekty kontenerowe stanowią, co do zasady, tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 upb, które należy zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy (wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 104/04; z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2717/15). Ponieważ nie budzi wątpliwości, że sporny obiekt kontenerowy powstał na potrzeby prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej i na czas nieokreślony, to pomimo, iż wpisuje się on w kategorię tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 upb, wymagał pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu meriti, w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.