Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 98/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 794/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 23 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia 23 marca 2021 r. nr [...] w zakresie § 1 ust. 2 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 i 11.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 794/21, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 23 marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 23 marca 2021 r. Rada Gminy W. podjęła, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) – dalej: "u.s.g.", uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z placów zabaw będących własnością Gminy W., która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 27 kwietnia 2021 r. pod poz. [...].

Skargę na powyższą uchwałę, w zakresie § 1 ust. 2 pkt 1, 3-7 i 11, złożył Prokurator Rejonowy w G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego. Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji wprowadziła w Regulaminie zakazy, które już wprost wynikały z aktów prawnych rangi ustawowej lub które można było z tych aktów wyinterpretować. Tymczasem akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany przepis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia Prokurator szczegółowo odniósł się do zaskarżonych przepisów, w tym podał akty, których uregulowania zostały powtórzone przez prawodawcę lokalnego. Wskazał, że w § 1 ust. 2 pkt 1 Regulaminu Rada zakazuje na placu zabaw niszczenia elementów urządzeń służących do zabawy, sportu oraz wszelkich innych elementów małej architektury, w sytuacji gdy zakaz niszczenia cudzej rzeczy ruchomej wynika z przepisu art. 288 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń. Natomiast w § 1 ust. 2 pkt 3 Regulaminu Rada wprowadziła zakaz rozpalania ognia na placu zabaw, podczas gdy zakaz w tym zakresie wynika z art. 82 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu wykroczeń. Istotne naruszenie prawa Prokurator upatruje w regulacji wynikającej z § 1 ust. 2 pkt 4 Regulaminu przewidującej zakaz zaśmiecania terenu placu zabaw, w sytuacji gdy zakaz w tym względzie zawiera art. 144 oraz art. 145 Kodeksu wykroczeń. Podobnie w § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Rada zakazała spożywania na placu zabaw napojów alkoholowych i przebywania na placu zabaw w stanie nietrzeźwości. Tymczasem, jak wynika z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów.

Prokurator zwrócił uwagę, że w § 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu Rada Gminy uchwaliła zakaz palenia tytoniu oraz przyjmowania substancji psychoaktywnych. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2182, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu", zabrania się palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dla dzieci. Zawarty w tym samym punkcie Regulaminu zakaz przyjmowania: "substancji psychoaktywnych" w sposób nieuprawniony powtarza normę z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2050 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii". Jednocześnie powołując się na wyrażone w orzecznictwie stanowisko Prokurator podniósł, że posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia.

W ocenie Prokuratora, niezgodny z przepisami prawa jest także pkt 7 § 1 ust. 2 Regulaminu, według którego, zakazuje się wprowadzania zwierząt na teren palcu zabaw. Zakaz ten jest bowiem ogólny i bardzo szeroki, nie uwzględniający regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy". Nadto brak jest umocowania dla Rady do wprowadzenia w Regulaminie korzystania z placów zabaw ogólnego zakazu wprowadzania zwierząt.

Wedle Prokuratora, w kwestionowanym przepisie nie uwzględniono bowiem indywidualnych sytuacji dotyczących np. "psów przewodników osób niewidomych", czy "psów asystujących osobie niepełnosprawnej". Tymczasem w świetle regulacji ustawowej art. 20a ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 1172) – dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej", osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu: do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych, do parków narodowych i rezerwatów przyrody, na plaże i kąpieliska, co w rezultacie stanowi o naruszeniu przepisu ustawowego.

Ponadto jako podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Prokurator uznał przepis § 1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu, zakazujący korzystania z urządzeń znajdujących się na placu zabaw przez osoby powyżej 15 roku życia. Zdaniem Prokuratora, do wprowadzenia powyższego zakazu uzależnionego od wieku Rada Gminy nie była uprawniona, a nadto poprzez ten zakaz naruszyła określoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości obywateli.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej nieuwzględnienie, zaś w przeciwnym razie o ograniczenie się do stwierdzenia, że akt został wydany z naruszeniem prawa nie skutkującym sankcją nieważności.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu reguły ustanowione kwestionowanymi przez Prokuratora przepisami, obejmujące zakaz na placu zabaw: niszczenia elementów urządzeń służących do zabawy, sportu oraz wszelkich innych elementów małej architektury (§ 1 ust. 2 pkt 1), palenia ognisk (§ 1 ust. 2 pkt 3), zaśmiecania terenu (§ 1 ust. 2 pkt 4), spożywania napojów alkoholowych (§ 1 ust. 2 pkt 5), palenia tytoniu oraz przyjmowania substancji psychoaktywnych (§ 1 ust. 2 pkt 6) czy też wprowadzania zwierząt (§ 1 ust. 2 pkt 7) niewątpliwie są objęte częściowo, bądź całkowicie zakresem regulacji ustawowej takich aktów jak Kodeks karny, tj. art. 288 § 1 w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego, Kodeks wykroczeń: art. 124 § 1 w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego, art. 82 § 1 pkt 1 i 5 w odniesieniu do podejmowania czynności mogących spowodować pożar, art. 145 § 1 w zakresie zaśmiecania miejsc publicznych; art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zakresie dotyczącym zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym; art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu przewidujący zakaz palenia m.in. wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci; art. 62b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który przewiduje zakaz posiadania, wbrew przepisom ustawy, nowych substancji psychoaktywnych, który to zakaz obejmuje również spożywania tych substancji, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zdaniem Sądu meriti, wprowadzenie wymienionych wyżej zakazów w Regulaminie korzystania z placów zabaw nie ma cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych przepisów. Oczywiście, co do zasady, powielanie w akcie prawa miejscowego zakazów wynikających z przepisów ustawowych jest niewłaściwe. Niemniej strona skarżąca, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie wskazała na taką modyfikację zasad odpowiedzialności korzystających z placów zabaw spornymi postanowieniami Regulaminu, która w sposób samoistny lub odmienny od obowiązujących ustaw odpowiedzialność taką by kształtowała.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł również uzasadnienia dla konieczności stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, w którym przewidziano zakaz wprowadzania zwierząt na plac zabaw, który wedle Prokuratora jest ogólny i bardzo szeroki. Takie jednak, zdaniem Sądu, powinny mieć charakter unormowania Regulaminu, chociażby dla jego powszechnej czytelności, a więc bez potrzeby szczegółowego przytaczania ustawowych wyjątków, którymi są w pewnym zakresie przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej. Nadto w ocenie Sądu meriti, postanowienia § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, nie stoją w istotny sposób na przeszkodzie do uwzględnienia indywidulanej sytuacji osób niewidomych poruszających się z psem przewodnikiem, jak też osób niepełnosprawnych poruszających się z psami asystującymi, do których odnosi się przepis art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Sąd Wojewódzki nie podzielił również poglądu Prokuratora, że postanowieniami § 1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu doszło do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie dostrzegając w postanowieniach zaskarżonej uchwały naruszeń prawa, które skutkować miałaby uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o jej oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polegającym na uznaniu, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa wprowadzenie w § 1 ust. 2 pkt 1,3-6 Regulaminu korzystania z placów zabaw będących własnością Gminy W., zwanym dalej Regulaminem, zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej;

2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię a to art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uznanie, że ustanowienie w § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu: "zakazu wprowadzania zwierząt" bez jakichkolwiek wyjątków od wprowadzonego zakazu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. podczas gdy ww. uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, z którego wynika prawo wstępu osoby niepełnosprawnej z psem asystującym do obiektów użyteczności publicznej jakim jest także plac zabaw;

3) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 7, art. 32 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uznanie, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa ustanowienie w § 1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu zakazu korzystania z urządzeń znajdujących się na placu zabaw przez osoby powyżej 15 roku życia, podczas gdy Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego do ograniczenia korzystania z ww. urządzeń dla osób określonej kategorii wiekowej, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasady równości obywateli.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2 pkt 1, 3-7 i 11. Nadto Prokurator na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, powielając w znacznej części argumentację podnoszoną wcześniej w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że postanowienia Regulaminu korzystania z placów zabaw będących własnością Gminy W., tj. § 1 ust. 2 pkt 1 oraz pkt od 3 do 7 oraz pkt 11, wydane zostały z naruszeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W przepisie tym organ uchwałodawczy zyskał uprawnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Wydanie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegółowiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, LEX nr 511464).

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że § 1 ust. 2 pkt 1 Regulaminu Rada zakazuje na placu zabaw niszczenia elementów urządzeń służących do zabawy, sportu oraz wszelkich innych elementów małej architektury, w sytuacji gdy zakaz niszczenia cudzej rzeczy ruchomej wynika z przepisu art. 288 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń. Natomiast w § 1 ust. 2 pkt 3 Regulaminu Rada wprowadziła zakaz rozpalania ognia na placu zabaw, podczas gdy zakaz w tym zakresie wynika z art. 82 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu wykroczeń. Z kolei, zakaz zaśmiecania terenu placu zabaw (§ 1 ust. 2 pkt 4 Regulaminu) stanowi powielenie art. 145 Kodeksu wykroczeń. Stosownie do treści tego przepisu: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca obszar kolejowy lub miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny nie niższej niż 500 złotych."

Odnośnie § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, w którym Rada zakazała spożywania na placu zabaw napojów alkoholowych i przebywania na placu zabaw w stanie nietrzeźwości wskazać należy, że wprowadzony tym przepisem zakaz spożywania napojów alkoholowych na terenie placu zabaw powiela uregulowanie art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ustanawiające zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Oczywistym jest, że zakaz przewidziany tym przepisem dotyczy wszelkich miejsc publicznych, w tym również gminnych placów zabaw. Nadto wskazać należy, że drugi człon paragrafu 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, mówiący o zakazie przebywania na placu zabaw w stanie nietrzeźwości, jest całkowicie nieprecyzyjny, w związku z czym nie wiadomo, czy chodzi o nietrzeźwość wyrażoną zawartością alkoholu w organizmie (por. art. 46 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości), czy o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna. Zaskarżona uchwała z pewnością jej nie stanowi.

Podobnie rzecz się ma z § 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu wprowadzający zakaz palenia tytoniu oraz przyjmowania substancji psychoaktywnych. Po pierwsze wprowadzony tym paragrafem zakaz palenia tytoniu jest już uregulowany przepisem art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu. W art. 5 ust. 1 tej ustawy ustawodawca określił bowiem miejsca, w których zabrania się palenia wyrobów tytoniowych. W pkt 10 tego przepisu postanowił, że zabrania się palenia: "w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci". Takim miejscem niewątpliwie jest gminny plac zabaw. Po drugie zakaz przyjmowania na placu zabaw substancji psychoaktywnych odpowiada dyspozycji art. 62 ust. 1 i 62b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z tymi przepisami kto, wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 (art. 62). Coś zaś się tyczy posiadania nowych substancji psychoaktywnych, to przewidziana kara jest karą grzywny (art. 62b). W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 i 62b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia (por. uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I KZP 24/10, OSNKW 2011 r., nr 1, poz. 2; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt V KK 425/12, LEX nr 1293872).

Należy także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że Rada Gminy nie była upoważniona do wprowadzania w § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu zakazu wprowadzania na plac zabaw zwierząt. W orzecznictwie przyjęto, że wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, czy piaskownic dla dzieci stanowi naruszenie kompetencji przyznanej radzie przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dlatego należy uznać, że w kompetencjach rady gminy wynikających z ww. przepisu nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie.

Rada Gminy przekroczyła również określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia regulaminu korzystania z placów zabaw w zakresie pkt 11 § 1 ust. 2, w którym wskazano, że dzieci powyżej 15 roku życia nie mogą korzystać z urządzeń znajdujących się na placu zabaw. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko Prokuratora, który wskazał w skardze kasacyjnej, że taki przepis prowadzi do ograniczenia praw i wolności, (prawo do przebywania w miejscach publicznych), a tym samym przedmiotowa regulacja uchwały prowadzi do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazać należy, że przepis ten wskazuje warunki umożliwiające ograniczanie praw i wolności, a należy do nich ustanawianie ograniczeń w drodze regulacji ustawowej. Ponadto kwestie dotyczące odpowiedzialności materialnej za ewentualną szkodę wyrządzoną na placu zabaw (np. uszkodzenie znajdujących się tam urządzeń) przez osobę dorosłą lub odpowiedzialności opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody została już uregulowana w art. 415, art. 427, art. 428 i 430 Kodeksu cywilnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.