Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 936/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Anna Pośpiech - Kłak (spr.), Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2023 r. znak: DOA.7110.234.2022.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "GINB", decyzją z dnia 10 marca 2023 r., znak DOA.7110.234.2022.RKS po rozpatrzeniu wniosku K. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia 10 czerwca 2022 r., nr WI-I.7840.1.12.2022. EO, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. znak [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę B. Z. ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (nr [...], nr [...], nr [..], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi do studni wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej wraz z odcinkami zewnętrznymi do pierwszej studni za każdym budynkiem, c.o., gazowymi, kanalizacji deszczowej wraz z dziesięcioma zbiornikami podziemnymi szczelnym na wody opadowe, elektrycznymi i niskoprądowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi, dojściami, dojazdami, drogami wewnętrznymi, zjazdem indywidualnym z drogi wewnętrznej oraz rozbiórką nieczynnej sieci gazowej - na dz. nr [...] w miejscowości Z., gmina [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 14 października 2022 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które postanowieniem z 2 grudnia 2022 r., zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu prowadzonym przez GINB.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K. D. oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB wskazał, że nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestor załączył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami inwestycyjnymi nr [...] w miejscowości Z., gmina [...] na cele budowlane.

Nie doszło również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Działki nr [...] w miejscowości Z., gmina [...], na których przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę, objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy w Z. z [...] maja 2003 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. w Gminie [...] (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2003 r., Nr [...], poz. [...]), zw. dalej "MPZP". Natomiast analiza dokumentacji projektowej, zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r., nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

GINB wskazał również, że § 37 MPZP pozwala na taką ich interpretację, że możliwe jest posadowienie budynków mieszkalnych zawierających 2 do 4 mieszkań w zabudowie bliźniaczej. Projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej wraz z drogami, dojściami i parkingami zaprojektowano na działkach nr [...] i [...]. Na działce nr [...] zaprojektowano zjazd na teren działek nr [...] należących do inwestora. Z analizy MPZP wynika, że działki [...] położone są na terenie oznaczonym w MPZP symbolem M1U - tereny zabudowy jednorodzinnej oraz usług (§ 6 ust. 4 pkt 2 MPZP). Natomiast działka nr [...] położona jest na terenie bez oznaczeń literowych, co według legendy oznacza przeznaczenie pod drogi dojazdowe. Ponadto, na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizowanie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych oraz dróg dojazdowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych (§ 30 ust. 4 MPZP). Na terenie oznaczonym symbolem M1U budynki jednorodzinne powinny być realizowane w układzie wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym (§ 37 ust. 1 pkt 9 lit. a MPZP). Natomiast budynki mieszkalne zawierające od dwóch do czterech mieszkań powinny być realizowane w układzie wolnostojącym ((§ 37 ust. 1 pkt 9 lit. a MPZP). W dacie uchwalenia MPZP przepisy prawa nie przewidywały definicji budynku jednorodzinnego, natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. zawierało jedynie definicję zabudowy jednorodzinnej. Mając na uwadze przedmiot spornej inwestycji oraz treść przywołanych przepisów planu miejscowego zasadnym wydawało się, w ocenie GINB, ustalenie definicji budynku w zabudowie bliźniaczej oraz zabudowy w układzie wolnostojącym.

W kontekście przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia planu miejscowego, takie odczytanie § 37 ust. 1 pkt 9 lit. a MPZP, który dopuszcza zabudowę bliźniaczą budynków z dwoma lokalami mieszkalnymi, w ocenie GINB, nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia MPZP, bowiem z jednej strony posługuje się pojęciem "budynki jednorodzinne" (§ 37 ust. 1 pkt 9 lit. a), a z drugiej strony posługuje się pojęciem "budynki mieszkalne" (§ 37 ust. 1 pkt 10) co może sugerować, że uchwałodawcza różnicuje te obiekty.

GINB wskazał również, że nawet gdyby uznać, że plan miejscowy na terenie M1U dopuszcza w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej tylko budynki zawierające jeden lokal mieszkalny, natomiast w "układzie wolnostojącym" budynek mieszkalny o dwóch, trzech lub czterech lokalach mieszkalnych, GINB stwierdził, że pozwolenie na budowę spornej inwestycji (polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi) nie wywołuje skutków społeczno-gospodarcze niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, które przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obiegu prawnego.

GINB nie stwierdził również rażącego naruszenia innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono, że parametry projektowanych obiektów nie naruszają rażąco, określonych w MPZP ustaleń co do: powierzchni biologicznie czynnej (§ 41 MPZP) - minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej mieszkaniowej (projektowana - 53,04%); intensywności zabudowy działki budowlanej (§ 41 MPZP); maks. 0,40 intensywności zabudowy działki budowlanej mieszkaniowej (projektowana - 0,3059); liczby kondygnacji nadziemnych (§ 37 ust. 1 pkt 1 MPZP) do dwóch, przy czym druga kondygnacja dopuszczalna jest wyłącznie jako poddasze użytkowe w dachu stromym (projektowana - 2 kondygnacje, parter i poddasze); wysokości budynków (§ 37 ust. 1 pkt 3 MPZP) do 9,00 m (projektowana - budynki 1-7 o wysokości 9,00 m zaś budynek 8 o wysokości 8,07 m); konstrukcji dachu (§ 37 ust. 1 pkt 4 MPZP) - obowiązuje stosowanie tradycyjnych form dachów stromych, czterospadowych, ewentualnie dwuspadowych, o jednakowym kącie nachylenia głównych (dłuższych) połaci dachowych, wynoszącym od 37° do 45°; dach, ewentualnie z przyczółkami, wypuszczony poza ściany szczytowe, z okapami wzdłuż dłuższej elewacji, ganek nakryty daszkiem o podobnym spadku (projektowana - dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci 37°); odległości projektowanych budynków od krawędzi dróg i ulic (§ 47 ust. 4 pkt 7 MPZP) - minimum 6,00 od krawędzi dróg i ulic bez oznaczeń literowych (projektowana 6,02 m).

Odnosząc się do wadliwego określenia poziomu intensywności zabudowy GINB wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń dokonanych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W świetle powyższego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kwestionowania wyliczeń projektanta w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, w szczególności w ramach postępowania nieważnościowego.

Z akt sprawy nie wynika także, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że sporna inwestycja od strony północnej (budynek 8) znajduje się w odległości ok. 6,02 m od granicy działki drogowej nr [...], od strony południowej (budynek 1) w odległości ok. 4,00 m od granicy z działką nr [...], od strony wschodniej (budynki 1-8) w odległości od 8,1 m do 8,37 m od granicy z działką nr [...], zaś od strony zachodniej (budynki 1-8) w odległości od 17,71 m do 22,01 m od granicy z działkami nr [...] i [...].

GINB nadmienił, że z przełożonej przez inwestora analizy wzajemnego nasłoneczniania, zacieniania i przesłaniania budynków projektowanych i sąsiadującej istniejącej zabudowy oraz załączonych do niej rysunków wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania, o których mowa w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

GINB, po dokonaniu ustaleń i oceny spełnienia wymogów określonych w ww. § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. uznał, że wskazany przez inwestorów sposób zabezpieczenia miejsc postojowych nie narusza w sposób rażący postanowień tego przepisu. Rozporządzenie w § 18 uzależnia urządzenie stanowisk postojowych od przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Przedmiotowa inwestycja przewiduje zaś 16 lokali mieszkalnych, dla których przewidziano 16 stanowisk postojowych w 7 skupiskach: 1 skupisko 4 miejsc parkingowych, 6 skupisk po 2 miejsca parkingowe. Projektowane skupiska miejsc parkingowych znajdują się w odległości ok. 8,00 m (6,35 m - skupisko 4 miejsc postojowych) od granic najbliżej położonych działek sąsiednich nr [...] i [...]. Skupisko 4 miejsc parkingowych znajduje się w odległości ok. 0,5 m od projektowanego budynku mieszkalnego nr [...], zaś wszystkie skupiska po 2 miejsca parkingowe znajdują się w odległości ok. od 4,9 m do 4,94 m od projektowanych budynków mieszkalnych 1-6. Usytuowanie skupiska 4 miejsc postojowych w odległości ok. 0,5 m od projektowanego budynku mieszkalnego nr [...] narusza warunki określone ww. przepisem § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia niemniej naruszenie to, w ocenie GINB, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając bowiem na uwadze odległość ww. miejsc postojowych od projektowanego budynku mieszkalnego, GINB zwrócił uwagę, iż to uchybienie dotyczy inwestora, który projektując miejsca postojowe w bliskiej odległości od okien swojego budynku niejako godził się na niedogodności z tym związane.

GINB nie podzielił argumentacji skarżącego że "w rzeczywistości zaprojektowano nie 7 parkingów po 2 i 4 miejsca, jak to wskazano w projekcie, ale jeden duży parking na 16 miejsc postojowych". Zaprojektowane skupiska miejsc parkingowych są bowiem oddalone od siebie od 3,00 m do ok. 9,00 m. Nawet gdyby uznać, że projektowane miejsca parkingowe tworzą jeden duży parking, to nie sposób stwierdzić, mając na uwadze ich rozmieszczenie na działkach inwestycyjnych, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia.

Z projektu budowlanego wynika, że odprowadzanie wód opadowych odbywać się będzie na własną działkę (częściowo bezpośrednio na powierzchnię terenu własnego i częściowo do projektowanych 8 zbiorników szczelnych podziemnych na wody opadowe) tym samym GINB stwierdził, że nie został naruszony § 29 rozporządzenia.

GINB nie dopatrzył się również, by sporna inwestycja naruszała rażąco inne przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W projekcie budowlanym projektant wskazał, że usytuowanie obiektów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe jest zgodne z § 271, 272 i 273 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że "zarówno budynki projektowane jak i występujące w sąsiedztwie posiadają przegrody (dach/ściana) nierozprzestrzeniające ognia (NRO)".

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 poz. 640 ze zm.) poprzez dowolne, nieuprawnione przyjęcie, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa zaakceptowanie projektu budowlanego, z którego treści wprost wynika, iż zarówno stopy fundamentowe, jak i balkon jednego z planowanych obiektów oraz dachy wszystkich - wybudowane będą w strefie ochronnej (strefa kontrolowana) gazociągu wysokociśnieniowego przebiegającego przez działki objęte inwestycją; jak też poprzez niezakwestionowanie okoliczności, iż zgodnie z projektem układu drogowego dla inwestycji - droga dojazdowa będzie przebiegać bezpośrednio poprzez strefę kontrolowaną gazociągu, GINB wskazał, że na działkach inwestycyjnych nr [...] i [...] znajduje się gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250 wykonany w 2014 r. ze stali. Szczegółowe określenie warunków lokalizacji obiektów w rejonie gazociągu wysokiego ciśnienia i stacji redukcyjno - pomiarowej powinno uwzględniać wymogi (rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 3 lipca 2001 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1055 ) oraz wymogi dotyczące szerokości stref kontrolowanych minimalnych odległości od gazociągu lub obudowy stacji (§ 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane budynki mieszkalne zaprojektowane zostały w odległości od 3 do 3,33 m od ww. gazociągu wysokiego ciśnienia. Nawet gdyby przyjąć twierdzenia skarżącego, co do nieprawidłowej odległości projektowanych budynków od istniejącego gazociągu, tj. z uwzględnieniem stóp fundamentowych, obrys dachu budynków oraz balkonów budynków, to nie sposób byłoby stwierdzić, że w powyższym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy zgadza się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że przekroczenie stopą fundamentową projektowanych budynków wyznaczonej strefy kontrolowanej o niespełna 10 cm nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie natomiast przyjętego przez skarżącego sposobu liczenia odległości budynku od istniejącego gazociągu z uwzględnieniem obrysu dachu budynków oraz balkonów budynków GINB ostatecznie wskazał, że w dniu 20 października 2022 r. przeprowadzono szczegółowe pomiary na terenie działek nr. [...] oraz [...] przy ul. [...] w m Z., gmina [...]. W celu szczegółowej weryfikacji posadowienia sieci gazowej w/c DN 250 podjęto decyzję o wykonaniu wykopu celem odsłonięcia gazociągu przebiegającego w pobliżu wznoszonych budynków z uwagi na podejrzenie, iż narożnik jednego z budynków narusza strefę kontrolowaną gazociągu. Strefa kontrolowana dla tego gazociągu wynosi 6m, licząc po 3 m na stronę od osi rury gazowej. Po odsłonięciu gazociągu i dokładnym pomiarze ustalono, że odległość od osi rury gazowej do budynku wynosi 3,08 m a więc budynek w całości znajduje się poza strefą kontrolowaną gazociągu. Pozostałe budynki również znajdują się poza strefą kontrolowaną gazociągu tegoż gazociągu. Ostatecznie na budowie nie stwierdzono obecności muru oporowego który stanowiłby naruszenie strefy kontrolowanej.

Za bezzasadną uznał GINB również argumentację dotyczącą naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 lit.a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody — poprzez pominięcie, iż Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, mimo braku decyzji środowiskowej koniecznej, z uwagi na posadowienie parkingu - wielostanowiskowego (co jest przedsięwzięciem mogącym znacząco wpływać na środowisko - § 3 ust. 1 rozporządzenia) w obszarze otuliny Parku Krajobrazowego [...].

GINB - mając na względzie treść art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 58 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) – stwierdził, że dla planowanej inwestycji nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. 2012 poz. 463) poprzez bezzasadne, nieuprawnione niezakwestionowanie okoliczności, iż pomimo przyznania gruntom na których posadowiona jest inwestycja drugiej kategorii geotechnicznej, do akt (projektu budowlanego) nie przedłożono projektu geotechnicznego, wymaganego ww. normą, a jedynie dołączono opinię geotechniczną, jak też poprzez niezakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, że zgodnie z treścią projektu drogowego — został on sporządzony przy przyjęciu iż grunt ma pierwszą kategorię geotechniczną, podczas, gdy z całości dokumentacji projektowej wynika, iż jest to kategoria druga GINB wyjaśnił, że w świetle art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych tylko gdy zachodzi taka potrzeba. Niezależnie od tego do projektu budowlanego załączono opracowanie dla potrzeb ustalenia geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, które zawiera opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego oraz projekt geotechniczny, opracowaną przez M. S. (upr. GeoL Nr [...]).

Ponadto GINB wskazał, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie czynności kontrolnych w terenie oraz powołanie biegłego, GINB wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania dlatego tez ten wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Co więcej ewentualne wykonanie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, nie podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale organów nadzoru budowlanego w kształcie projektowanym a nie realizowanym.

Oceny decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. w kontekście przesłanek nieważnościowych nie podważa zarzut, iż sporna inwestycja nie pasuje do otoczenia. Organ dokonał weryfikacji przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę z art. 35 Prawa budowlanego. Ustawodawca w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nałożył na organ architektoniczno-budowlany obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust 4 Prawa budowlanego. Organ przeprowadził wymagane sprawdzenie tej przesłanki i nie ma podstaw do kwestionowania w trybie nieważnościowym przytoczonych w tym zakresie ustaleń i ocen, w szczególności zgodności projektu budowlanego z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W świetle powyższego GINB nie stwierdził by decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie dopatrzył się także, by podczas wydawania ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 czerwca 2022 r. doszło do naruszenia przepisów k.p.a., które miałyby wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W szczególności bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z tym, że strony nie zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w sytuacji kiedy Wojewoda Małopolski zawiadomił strony (w tym skarżącego) o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. i na każdym etapie strony miały prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jak również przedkałdania własnego stanowiska w sprawie.

Skargę na decyzję GINB wniósł K. D., zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił jej w szczególności naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i wadliwe przyjęcie, iż w realiach sprawy nie zaszło "rażące naruszenie prawa", w sytuacji, gdy sam GINB stwierdza w treści zaskarżonej decyzji liczne (obiektywnie rażące) uchybienia właściwym normom, które brane pod uwagę łącznie stanowić winny o rażącym naruszeniu prawa;

2) rażące naruszenie norm prawa materialnego w zw. z naruszeniem norm prawa postępowania, tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. "a", "b", ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 37 ust. 1 pkt. 9 i 10 oraz § 36 MPZP Gminy [...] poprzez powielenie ustaleń organu I instancji oraz twierdzeń inwestora a przez to dowolne, nieuprawnione przyjęcie i dokonanie rażące wadliwej wykładni MPZP Gminy [...] i przyjęcie takiej ich interpretacji, zgodnie z którą możliwe jest posadowienie budynków mieszkalnych zawierających 2 do 4 mieszkań w zabudowie bliźniaczej, podczas, gdy z MPZP jasno wynika, iż budynki zawierającej 2 do 4 mieszkań "powinny być realizowane w układzie wolnostojącym";

- art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. "a", "b", ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 37 ust. 1 pkt. 9 i 10 oraz § 36 MPZP Gminy [...] poprzez faktyczne powielenie ustaleń organu I instancji oraz twierdzeń inwestora a przez to dowolne, nieuprawnione oraz rażąco sprzeczne z treścią MPZP przyjęcie, iż zapisy MPZP Gminy [...] są "niejednoznaczne", a zatem należy je interpretować w sposób "życzliwy" dla inwestora, co nie znajduje potwierdzenia w jednoznacznej treści MPZ;

- § 36 pkt. 2 i 37 ust. 9 i 10 MPZP Gminy [...] w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. "a", "b", ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I instancji, w toku dokonywania "życzliwej wykładni" § 37 MPZP postanowień MPZP precyzujących zasadnicze warunki ("cele") kształtowania zabudowy, a to nawiązywanie gabarytów planowanej zabudowy do skali zabudowy otoczenia - a w efekcie pominięcie okoliczności, iż przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę jest projekt osiedla mieszkaniowego (8 budynków w zabudowie bliźniaczej, łącznie 16 mieszkań) które ma być posadowione pomiędzy działkami o charakterze zabudowy wolnostojącej i wiejskiej; jak też poprzez pominięcie przy wykładni § 37 ust. 1 pkt. 9 i 10 MPZP opisanej wytycznej samego prawodawcy;

- § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez rażąco dowolne, nieuprawnione przyjęcie, skutkujące rażącym pominięciem norm budowlanych polegające na uznaniu, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa zaakceptowanie projektu budowlanego, z którego treści wprost wynika, iż zarówno stopy fundamentowe, jak i balkon jednego z planowanych obiektów oraz dachy wszystkich - wybudowane będą w strefie ochronnej (strefa kontrolowana) gazociągu wysokociśnieniowego przebiegającego przez działki objęte inwestycją: jak też poprzez niezakwestionowanie okoliczności, iż zgodnie z projektem układu drogowego dla inwestycji - droga dojazdowa będzie przebiegać bezpośrednio poprzez strefę kontrolowaną gazociągu;

- art. 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463 ze zm.) poprzez bezzasadne, nieuprawnione niezakwestionowanie okoliczności, iż pomimo przyznania gruntom na których posadowiona jest inwestycja drugiej kategorii geotechnicznej, do akt (projektu budowlanego) nie przedłożono projektu geotechnicznego, wymaganego ww. normą, a jedynie dołączono opinię geotechniczną, jak też poprzez niezakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, że zgodnie z treścią projektu drogowego został on sporządzony przy przyjęciu, iż grunt ma pierwszą kategorię geotechniczną, podczas, gdy z całości dokumentacji projektowej wynika, iż jest to kategoria druga;

- 19 ust. 1 lit. "a", ust. 2 lit. "b" rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne, wadliwe niestwierdzenie rażącego naruszenia ww. norm- pomimo, iż w rzeczywistości zaprojektowano nie 7 parkingów po 2 i 4 miejsca (jak to wskazano w projekcie), ale jeden duży parking na 16 miejsc postojowych - wzdłuż drogi dojazdowej - zatem odległość od budynków mieszkalnych winna wynosić nie 7 a 10 metrów;

- § 19 ust. 5 rozporządzenia w zw. z § 19 ust. 1 lit. "a" i ust. 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez rażąco bezzasadne, wadliwe niestwierdzenie rażącego naruszenia ww. norm - mimo, że wyjątek wynikający z ust. 5 co do odległości miejsc postojowych od budynków mieszkalnych dotyczy wyłącznie budynków jednorodzinnych z jednym lokalem mieszkalnym, podczas, gdy Projekt obejmuje cztery budynki w zabudowie bliźniaczej a w każdym po 4 mieszkania, tj. łącznie 16 - zatem wyjątek ten nie znajduje w realiach inwestycji zastosowania;

- § 291 oraz § 69 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełne ich pominięcie w sytuacji, gdy projekt rozplanowania schodów - mimo posadowienia ich na zewnątrz - przewiduje iż będą miały charakter schodów zabiegowych a nadto nie przewiduje tzw, stopnic, mimo iż liczba stopni w jednym biegu przekracza 10;

- § 19 ust. 5 rozporządzenia w zw. z art. 19 ust. 1 lit.a rozporządzenia w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez rażąco bezzasadne, wadliwe niestwierdzenie rażącego naruszenia ww. normy - mimo, że sam organ ustalił, iż parking 4- stanowiskowy znajduje się w odległości 0,5 m od projektowanego budynku nr [...], podczas, gdy powinien nie mniej niż 7 metrów - co oznacza, iż 14-krotne przekroczenie opisanego wymogu, co w ocenie organu nie jest "rażące" bowiem inwestor "niejako godzi się na niedogodności z tym związane";

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której normy tej organ I instancji nie zastosował i nie poinformował skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego przez organ I instancji poprzez uznanie, iż skoro skarżący "wiedział" o toczącym się postępowaniu, to brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego nie miało wpływu na przebieg postępowania.

Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Istota rozstrzygnięcia, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę B. Z. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi do studni wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej wraz z odcinkami zewnętrznymi do pierwszej studni za każdym budynkiem, c.o., gazowymi, kanalizacji deszczowej wraz z dziesięcioma zbiornikami podziemnymi szczelnym na wody opadowe, elektrycznymi i niskoprądowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi, dojściami, dojazdami, drogami wewnętrznymi, zjazdem indywidualnym z drogi wewnętrznej oraz rozbiórką nieczynnej sieci gazowej - na dz. nr [...] w miejscowości Z., gmina [...].

Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym i nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia pojęcia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje negatywne skutki prawne. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne powinno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12 oraz z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 702/13).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie dominuje jednolity pogląd w kwestii tego, kiedy można mówić o rażącym naruszaniu prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zarzucono zaskarżonej decyzji GINB.

Rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 373/10). Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje J. Borkowski, który uważa, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyr. NSA w Krakowie z 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, s. 163). Pogląd zbieżny z wyżej zaprezentowanym punktem widzenia przyjął także Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014r. (III AUa 892/13, niepubl.): "Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną «z rażącym naruszeniem prawa», o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji".

Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Brak jednolitego rozumienia przepisu i zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Sytuacja taka ma miejsce także w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1784/15 oraz z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/15).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, żeby ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Podkreślić także należy, że każdej decyzji przysługuje walor trwałości w czasie (art.16 § 1 k.p.a.), a zatem można ją zakwestionować tylko w przypadkach przez prawo przewidzianych, a same przesłanki temu służące muszą być interpretowane zawężająco.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że niesłusznie skarżący zarzucił, jakoby GINB dokonał błędnej wykładni art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pk 2 k.p.a. Zgodzić się należy z GINB, że powołany w podstawie materialnoprawnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. przepisy § 37 ust. 1 MPZP regulujący, że "W odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej określa się następujące warunki kształtowania zabudowy: (...) 9)budynki jednorodzinne powinny być realizwoane w układzie: a) wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym – w terenach "M1" i "M1U" (...) 10) budynki mieszkalne zawierające od dwóch do czterech mieszkań powinny być realizowane w układzie wolnostojącym.", może budzić wątpliwości interpretacyjne szczególnie gdy do odkodowania tej normy prawnej posłużymy się definicją budynku mieszkalnego zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastrukturyz 12 kwietnia 2002 r. (obowiązującym w dniu uchwalenia MPZP) przez którą rozumie się "budynek przeznaczony na mieszkania, mający postać: a) budynku wielorodzinnego, zwierającego 2 lub więcej mieszkań, b) budynku jednorodzinnego" bądź definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w wówczas obowiązującym Prawie budowlanym "budynek wolnostojący lub w zabudowie bliźniaczej". Obie regulacje mogą odnosić się do zabudowy jednorodzinnej, przy czym lokalizacja w układzie bliźniaczym lub szeregowym przewidziana została dla terenów M1U. Niemniej jednak stwierdzić należy, że zagadnienie to może wywoływać dysonans interpretacyjny. W świetle zaś ugruntowanej linii orzeczniczej: "Nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego" (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 352/14). W podobnym tonie wypłowiał się NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2307/16, że "nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku możliwości dokonywania odmiennej wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem gdy określone przepisy mogą być w różny sposób interpretowane, nie można mówić, że mają one niebudzącą żadnych wątpliwości treść". Ponieważ wykładnia § 37 MPZP budzi wątpliwości, to zastosowaniu tego przepisu w określonym rozumieniu przez organ administracyjny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Jakkolwiek rację ma skarżący co do uchybień odnoszących się do zaprojektowanych miejsc postojowych związanych z realizowaną inwestycją, to w ocenie Sądu formułowanie w związku z tym zarzutu rażącego naruszenia § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest zbyt daleko idące. Usytuowanie skupiska 4 miejsc postojowych w odległości ok. 0,5 m od projektowanego budynku mieszkaniowego nr [...] narusza warunki określone w § 19 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia. Jednak zarówno w odniesieniu do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, jak i dokonanej przez GINB oceny prawnej wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. trzeba zauważyć, że w postepowaniu nadzwyczajnym tego typu samo kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (tak np. NSA w wyroku z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2027/20). Temu naruszeniu na gruncie niniejszej sprawy nie można jednakże przypisać doniosłości prawnej prowadzącej do uznania, że ma on wpływ na wynik sprawy. Rzecz bowiem w tym, że kontrola poprawności przyjętych założeń projektowych nie w każdym przypadku może opierać się na ściśle wyznaczonych kryteriach dokonywania oceny zgodności przedstawionego projektu zagospodarowania terenu z przepisami i możliwości nadawania wyprowadzanym w tym zakresie wnioskom jednoznaczności. Niewątpliwe § 19 ust. 1 rozporządzenia pozostaje przepisem, którego nie można traktować jako regulacji prawnej mogącej podlegać stosowaniu w oparciu o tzw. bezpośrednie rozumienie. W piśmiennictwie względem jego nieprecyzyjnej treści były formułowane uwagi krytyczne (por. A. Kosicki, Odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej oraz okien sąsiadujących budynków, Nieruchomości 2012, nr 4; B. Nieroda, W. Gwizdak, Paragraf 19, Zawód: Architekt 2013, nr 3). Prawodawca w sposób jednoznaczny wypowiedział się odnośnie do odległości, które powinny zostać zachowane (7, 10 i 20 m), niemniej sposób ich obliczenia nie został w przepisie określony, co nie pozwala twierdzić, że każdy przypadek zaaprobowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej błędnie wyznaczonej przez projektanta odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi powinien prowadzić do spełnienia hipotezy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB wadliwie przyjmuje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa dokonywania weryfikacji pomiarów i wyliczeń dokonanych przez projektanta. Pogląd ten nie dostrzega, że ponoszenie przez projektanta pełnej odpowiedzialności za projekt budowlany nie obejmuje obowiązku dokonania przez organ kontroli zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami i w ramach tejże kontroli zweryfikowania poprawności zaznaczonych w części rysunkowej projektu wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych.

Sąd stanowisko skarżącego odwołujące się do potrzeby ścisłego respektowania przy projektowaniu miejsc postojowych odległości określonych w powołanym wyżej przepisie w pełni aprobuje, tym niemniej wnioski jakie należy z tego faktu wyprowadzić nie w pełni odpowiadają wnioskom sformułowanym przez skarżącego. Jest to spowodowane uznaniem, że wymóg rozważenia skutków społeczno-gospodarczych wywoływanych obowiązywaniem pozwolenia na budowę musi mieć na uwadze zawsze postać naruszenia i skalę oraz rodzaj następstw przez to naruszenie wywoływanych. W sytuacji, gdy odstąpienie od warunków techniczno-budowlanych uchybia przepisom technicznym, których celem jest przede wszystkim ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie wiąże się natomiast z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym (np. przepisów przeciwpożarowych) tylko w wyjątkowych przypadkach możliwe jest przyjęcie, że ostateczna decyzja administracyjna powinna zostać wyeliminowana ze skutkiem ex tunc. Taki wniosek przełamujący zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) musi być wyprowadzony w oparciu o podstawy o odpowiedniej doniosłości. Nie można w tym zakresie zaś nie uwzględnić, że przepisy techniczno-budowlane pełnią funkcję gwarantującą pewien standard (minimum) ochrony dla osób znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, niemniej przepisy te nie kreują bezwzględnych wymagań, albowiem założeniem ich stosowania jest możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od nich (art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego). Wyznaczenie odległości miejsc postojowych od (okien) pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi niewątpliwie ma chronić przebywające w nim osoby przed uciążliwościami stanowiska postojowego (hałas, emisja spalin) wykorzystywanego do parkowania na nim pojazdów. W piśmiennictwie trafnie w tym kontekście jednakże zauważa się, że wyznaczanie specjalnych odległości stanowisk (miejsc) postojowych nawet jeżeli zasadniczo uzasadnione, to powinno mieć na uwadze charakter zjawisk, jakim mają w założeniu zapobiegać wprowadzane ograniczenia. Negatywne oddziaływanie pochodzące z miejsc postojowych zazwyczaj jest krótkotrwałe i występuje w momencie uruchomienia silnika podczas wyjazdu z miejsca postojowego i jego zaparkowania na nim. Wyznaczanie odległości stanowisk ze względu na podniesiony poziom hałasu nie ma praktycznego uzasadnienia, ponieważ odgłos silnika słyszany z odległości mniejszej niż 10 m i równej tej odległości jest praktycznie taki sam, a w przypadku miejsc postojowych usytuowanych między budynkami, które potęgują odbicia fal dźwiękowych, odległości nie mają żadnego znaczenia dla efektu akustycznego. Co przy tym istotne, przepis nie reguluje sytuowania drogi wewnętrznej względem okien budynku mieszkalnego, będącej obiektem bardziej uciążliwym od miejsca postojowego (por. B. Nieroda, W. Gwizdak, Parkowanie w paragrafach, Zawód: Architekt 2020, nr 72, s. 84 i n.).

W ocenie Sądu, nawet lokalizacja projektowanej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie strefy kontrolowanej gazociągu przebiegającego przez teren inwestycji, nie świadczy o rażącym naruszeniu norm odległościowych. Nie jest wystarczająca dla wykazania zaistnienia negatywnych skutków społeczno-gospodarczych oparcie się na stwierdzeniu, że w wyniku naruszenia ww. norm dojdzie do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Poprzestanie na gołosłownych twierdzeniach, że zaistniał stan zagrożenia bezpieczeństwa nie jest wystarczające do wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać. Ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Jedna z przesłanek uznania, że doszło do "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki""(por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2590/20).

Dodatkowo nadmienić należy, że system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04). Zatem podnoszona w toku postępowania administracyjnego kwestia pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu stopnia podstawowego może ewentualnie stanowić przesłankę wyłącznie do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie również zarzuty związane z ewentualnym obniżeniem wartości budynku na działce należącej do skarżącej nie mogą być analizowane, gdyż jest to potencjalny problem cywilnoprawny rozstrzygany przed sądem powszechnym a nie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie służy zatem regulowaniu stosunków sąsiedzkich bądź rozwiązywaniu rodzących się na ich tle konfliktów.

Jak więc wynika z dokonanej oceny prawnej tut. Sądu, GINB przeprowadził postępowanie odwoławcze w pełni uwzględniając zasady, wyrażone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustalając - wbrew zarzutom skargi - stan faktyczny istotny dla wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Fakt, że na skutek dokonanej analizy GINB wyciągnął w sprawie wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżącego, nie może świadczyć o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia.

Dlatego też prawidłowo prawnie, ponownie merytorycznie rozpoznając sprawę w jej granicach (art. 15 k.p.a.), GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] wobec brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.