Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 497/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , Protokolant referent Beata Kowalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Polskiego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzje; 2. zasądza od Polskiego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Polski [....] Sp. z o.o. w W. (dalej ..../Spółka) decyzją z dnia [....] stycznia 2023 r. nr [....] (dalej decyzja) z odmówił udostępnienia informacji publicznej Stowarzyszeniu [....] (dalej Stowarzyszenie/Skarżący) w części dotyczącej pkt 2 i 4 wniosku z dnia [....] grudnia 2018 r.

Stowarzyszenie, w/w wnioskiem wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:

1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w poszczególnych latach 2017 i 2018,

2. informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody,

3. informacji o łącznie wypłaconych premiach w poszczególnych latach 2017 i 2018,

4. informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody.

Pismem z dnia [....] grudnia 2018 r. Spółka odmówiła udzielenia przedmiotowych informacji.

Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Holdingu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [....] czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 171/19, zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Rozpoznając sprawę w.g. wskazań opisanych w w/w wyroku z dnia 17 czerwca 2019 r. Spółka udzieliła Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku, tj. w zakresie w jakim wystąpiono o udzielenie informacji o wysokości nagród i premii w latach 2017 i 2018.

Zaskarżoną decyzją odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 4 wniosku, tj. w zakresie w jakim Skarżący żądał dostępu do informacji w zakresie udostępnienia informacji dotyczących imion i nazwisk oraz uzasadnienia przyznania nagród lub premii dla poszczególnych pracowników.

Spółka wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 dalej u.d.i.p.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne; mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Podniosła, że żądana przez Skarżącego informacja opisana w pkt. 2 i 4 wniosku, tj. informacja o imionach i nazwiskach pracowników i ich wynagrodzeniach (premiach i nagrodach za lata 2017 i 2018) jest informacją, która narusza prywatność osoby fizycznej. Stwierdziła, że pracownicy Spółki nie są funkcjonariuszami publicznymi ani nie pełnią funkcji publicznych.

W tym stanie rzeczy Spółka stwierdziła, że należało odmówić udostępnienia informacji, o udzielenie której Skarżący wystąpił w pkt. 2 i 4 wniosku.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz.483 z późn. zm.), poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej dotyczącej przyznanych w latach 2017 i 2018 w Spółce nagród i premii dla poszczególnych pracowników, pomimo braku podstaw do ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie,

2. art. 5 ust 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności,

3. art. 107 § 3, art. 11 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art 16 ust 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia, które objaśniałoby tok myślenia Organu prowadzący do zastosowania przez niego przepisu stanowiącego podstawę wyłączenia uprawnienia do dostępu do informacji publicznej i pozwalałoby na stwierdzenie, że Organ rzetelnie i wnikliwie ocenił stan faktyczny w niniejszej sprawie.

Stowarzyszenie wskazało, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zdaniem Stowarzyszenia u.d.i.p. posługując się określeniem "w szczególności" pozwala na jak najszerszą kontrolę instytucji publicznych. Podkreślono, że ograniczenie dostępności informacji publicznej powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia uzasadnienie decyzji Holdingu nie zawiera żadnej analizy zasadności wystąpienia przesłanki ochrony prywatności i odniesienia jej do konkretnej sytuacji obowiązującej w Spółce i nie zostało poparte analizą okoliczności faktycznych sprawy, i nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Wskazało, iż całkowicie chybiony jest pogląd Spółki, że żadna z osób zatrudnionych w Holdingu nie pełni funkcji publicznych. Jego zdaniem Spółka wyjątkowo upraszcza to pojęcie, bowiem przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Podniosło, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcje w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które to władztwo realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Uznało, że za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym.

Zdaniem Stowarzyszenia ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa czy prywatność osoby nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W powyższych sytuacjach, organ ma obowiązek udzielenia informacji publicznej. W ocenie Skarżącego, kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie, czy poszczególni pracownicy, którzy otrzymali w latach 2017-2018 nagrody i premie pełnią funkcje publiczne. Zauważył, że w decyzji odmownej Spółka nie dokonała żadnej analizy obowiązków osób zatrudnionych, czy powołanych do pełnienia określonych w Spółce funkcji, która by bezspornie wykazała, że wyłączenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie do każdego z nich.

Wskazała, że Holding ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że jej pracownicy nie pełnią funkcji publicznych.

W związku z powyższym Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Spółki z dnia [....] stycznia 2023 r. odmawiająca Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pkt 2 i 4 wniosku z dnia [....] grudnia 2018 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z dnia 2 grudnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 17 sierpnia 2023 r., Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 -zwaną dalej P.p.s.a.").

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że Holding jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W rozumieniu tego przepisu ustawy podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są nie tylko podmioty publiczne ale również ogólnie mówiąc podmioty korzystające/dysponujące środkami publicznymi.

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p..

Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Wobec czego istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Holding w odniesieniu do informacji publicznej objętej pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia z dnia [....] grudnia 2018 r. mógł powołać się na art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią ww. przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Holding twierdzi, że żadna z osób zatrudnionych w Spółce nie pełni funkcji publicznych.

Faktem jest, że ustawodawca w u.d.i.p. nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, publ.j.w.). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję. W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14); wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).

Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje Sąd w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 951/14, z 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2842/19).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30) stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd w tej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie (odpowiednio innym podmiocie) i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej (wykonującej zadania publiczne) realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie więc choćby każdy, kto pełni funkcje w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym.

Powyższe oznacza, że w Holdingu osobami dysponujący środkami publicznymi - osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. mogą być co najmniej np. członkowie Zarządu, Główni Księgowi, radca prawny a po przeprowadzeniu przez Spółkę analizy pełnomocnictw i zakresu obowiązków pracowniczych mogą to być także inni pracownicy Spółki.

Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy więc uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt: II SAB/Go 15/22). Sprawowanie funkcji publicznej wiązać się więc zatem będzie z realizacją określonych zadań na stanowisku decyzyjnym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest więc posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa czy prywatność osoby nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W powyższych sytuacjach, organ ma obowiązek udzielenia informacji publicznej.

W konsekwencji osoby takie należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Z tego względu w niniejszej sprawie organ dokonał wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznając, że w zakresie opisanego wyżej wniosku prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Resumując powyższe wywody, Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie ma wątpliwości, że wniosek Skarżącego powinien zostać rozpoznany przez organ w trybie ustawy u.d.i.p. Informacje opisane w pkt 2 i 4 wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. powinny zostać udzielone jeżeli dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczną.

W ocenie Sądu ograniczenie dostępności informacji publicznej powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Uzasadnienie decyzji Holdingu z dnia [....] stycznia 2023 r. nie zawiera analizy zasadności wystąpienia przesłanki ochrony prywatności i odniesienia jej do konkretnej sytuacji obowiązującej w Spółce. Uzasadnienie Spółki nie zostało zatem poparte analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa czy prywatność osoby nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W powyższych sytuacjach, organ ma obowiązek udzielenia informacji publicznej. Tym samym, kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie, czy poszczególni pracownicy, którzy otrzymali w latach 2017-2018 nagrody i premie pełnią funkcje publiczne.

W decyzji odmownej Spółka nie dokonała żadnej analizy obowiązków osób zatrudnionych, czy powołanych do pełnienia określonych w Spółce funkcji, która by bezspornie wykazała, że wyłączenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie do każdego z nich. Holding ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że jej pracownicy nie pełnią funkcji publicznych. Spółka w sposób bezrefleksyjny, z faktycznym powołaniem się na ochronę prywatności pracowników, odmówiła udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji nie można dostrzec żadnej argumentacji odwołującej się do struktury organizacyjnej Spółki, liczby oraz rodzaju stanowisk pracowniczych, zakresu obowiązków na tych stanowiskach, a także argumentacji co do oceny, które ze stanowisk pracy Holding uznał, a których ze stanowisk pracy nie uznał, za te mające związek z pełnieniem funkcji publicznych. Opisane braki uzasadnienia decyzji korespondują z całkowitym brakiem materiału dowodowego, który pozwalałby zweryfikować prawidłowość przyjętych ustaleń faktycznych, a także umożliwiał ocenę legalności przyjmowanych kwalifikacji prawnych. Tymczasem uzasadnienie decyzji winno wskazywać przyjęte ustalenia faktyczne w sprawie, które przesądzają o niezbędnej indywidualizacji spraw, a także ocenę tych okoliczności przez pryzmat materialnoprawnych podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej. Takich elementów w zaskarżonej decyzji nie ma.

Podkreślenia wymaga, że chociaż zasadniczo procedura związana z udostępnianiem informacji publicznej nie podlega regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zamierza odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - ustawodawca przewidział wprost nie tylko formę decyzji administracyjnej, lecz stosowanie przepisów tego Kodeksu (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p.). Obliguje to zatem do odpowiedniego stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego takich jak zasada legalności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz przekonywania (wyrażonych w art. 6, art. 7 i nast. k.p.a.).

W myśl art. 7 k.p.a. w niniejszej sprawie podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, niebędący organem władzy publicznej, obowiązany był zatem, przed wydaniem decyzji o odmowie jej udostępnienia, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Winien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawierać winno uzasadnienie faktyczne obejmujące w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowym elementem obligatoryjnym jest także wskazanie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Rozstrzygnięcie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji winno zawierać elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a..

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarzut naruszenia opisanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego znajduje potwierdzenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Holdingu będzie zgromadzenie dokumentacji pozwalającej na ustalenie stanu faktycznego w zakresie struktury organizacyjnej i pracowniczej Spółki, liczby oraz rodzaju stanowisk pracowniczych, a także zakresu obowiązków na tych stanowiskach. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy w uzasadnieniu ewentualnej decyzji Holding zobowiązany będzie jednoznacznie wskazać czy i ewentualnie w odniesieniu w jakim zakresie odmawia udostępnienia żądanych informacji, a następnie wyczerpująco wyjaśnić motywy swojego stanowiska.

W zakresie dotyczącym ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (zdanie pierwsze), Holding winien dokonać oceny z uwzględnieniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (tj. z uwzględnieniem okoliczności, że można udzielić informacji dotyczącej prywatności osoby fizycznej jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa) (zdanie drugie).

Mając na uwadze wszystkie powyższe uchybienia procesowe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego z wyboru (480 zł.).