Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 71/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. A. W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą G. wniosła, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 i art. 149 p.p.s.a. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 2 u.i.d.p. oraz art. 67 c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o udostępnienie przez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 04 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie w tym wniosku skarżąca poinformowała, że jej zdaniem adresy usług pobierania dla w/w zbiorów danych przestrzennych ujawnione w ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych nie zapewniają jej bezpośredniego dostępu do w/w zbiorów zawierających wymagane przepisami prawa trzy obiekty (akt planowania przestrzennego, rysunek akty planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego).

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że żądana informacja, tj. wnioskowane Zbiory APP, które muszą być zgodne ze schematem wynikającym z par. 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, podpisane przez Organ zgodnie z par. 6 ust. 2 ww. rozporządzenia są dostępne online za pomocą zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 04 marca 2020 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej usługi pobierania ATOM, ujawnionej poprawnie w Ewidencji Zbiorów Usług danych przestrzennych dla jednostki pod adresem [...] pozycją dla naszej jednostki.

W skardze skarżąca zarzuciła Organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", polegające na braku udostępnienia informacji Publicznej w sposób nakazany prawem.

W oparciu o zarzuty wniosła o:

1. nakazanie Organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zawartej w zbiorach danych przestrzennych dla planów miejscowych (obowiązujących i sporządzanych) oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, za pomocą usługi przeglądania WMS i usługi pobierania WFS oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego co - uwzględniając wymóg zgromadzenia dla każdego aktu danych o trzech obiektach przestrzennych oraz przy założeniu, że gmina posiada 3 obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz 1 przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego - obejmuje informacje dla 12 obiektów przestrzennych ze zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych. Informacje, o które wniosła dotyczą następujących obiektów przestrzennych:

1) aktu planowania przestrzennego, obejmującego:

a) informację określająca wersję obiektu przestrzennego reprezentującego akt planowania przestrzennego,

b) tytuł aktu planowania przestrzennego,

c) typ aktu planowania przestrzennego,

d) poziom aktu planowania przestrzennego w hierarchii terytorialnej,

e) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego,

f) informację o statusie aktu planowania przestrzennego,

g) informację o zmianach aktu planowania przestrzennego,

h) informację o mapach podkładowych użytych do sporządzenia aktu planowania przestrzennego,

i) określenie granic obszaru objętego ustaleniami aktu planowania przestrzennego,

j) informację o rysunkach aktu planowania przestrzennego, k) informację o dokumentach powiązanych z aktem planowania przestrzennego, w szczególności inicjujących i przyjmujących akt, rozstrzygnięć nadzorczych i wyroków dotyczących aktu,

2) rysunku aktu planowania przestrzennego, obejmującego

a) informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego rysunek aktu planowania przestrzennego,

b) tytuł rysunku aktu planowania przestrzennego,

c) łącze (adres URI), pod którym dostępny jest rysunek aktu planowania przestrzennego,

d) łącze (adres URI), pod którym dostępna jest legenda rysunku aktu planowania przestrzennego,

e) informację o układzie odniesienia przestrzennego rysunku aktu planowania przestrzennego,

f) informację o rozdzielczości przestrzennej rysunku aktu planowania przestrzennego,

g) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego,

3) dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego,

obejmującego:

a) tytuł dokumentu,

b) dane identyfikacyjne dokumentu,

c) datę utworzenia, publikacji lub zmiany dokumentu,

d) datę wejścia w życie i datę uchylenia dokumentu,

e) informację o organie wydającym dokument,

f) informację o dzienniku urzędowym, w którym opublikowano dokument,

g) łącze (adres URI), pod którym dostępny jest tekst dokumentu

- zgodnie z zakresem informacyjnym i strukturą określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

2. nakazanie Organowi niezwłocznego udostępnienia informacji z podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego , udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych;

3. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają niżej podane ustawy, oraz których udostępnianie jest nakazane prawem w terminie i w sposób określony art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), (dalej "ustawa o p.z.p.") oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), (dalej "ustawa o i.i.p.");

4. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5. zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych;

6. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a., tj. kwoty [...]

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 01 grudnia 2022 r. otrzymała informację, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania ATOM. Jednak pod wskazanym adresem usługi pobierania nie uzyskała wnioskowanych informacji (danych) publicznych. Pismo Organu było ogólnikowym odesłaniem do Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych. Na dzień składania skargi Organ nadal nie udostępnia informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego. Co jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej.

Wedle skarżącej uruchomiona przez Organ usługa pobierania ATOM nie udostępnia oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego informacji zawartych w trzech obiektach przestrzennych wymienionych w §3 ust. 2 rozporządzenia a.p.p. Zatem Organ nie udostępnia żadnych informacji publicznych określonych obowiązującymi przepisami, gdyż nie udostępnia informacji przynajmniej dla 12 obiektów przestrzennych poprzez usługę pobierania.

Skarżąca wskazała, że usługa pobierania ATOM (w przeciwieństwie do usługi pobierania WFS - Web Feature Service [ISO 19142]) nie spełnia wszystkich, wymaganych art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o i.i.p. warunków, gdyż nie zapewnia bezpośredniego dostępu do zbiorów danych przestrzennych.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Organ wystosował natomiast do Skarżącej pismo z dnia 12 grudnia 2022 r., w którym udzielił informacji, podając adres dostępu do danych, o którym Skarżąca informowała w swoim wniosku, że nie udostępnia wnioskowanych danych. Zatem Organ nie udostępnił Skarżącej wnioskowanych danych przestrzennych, stanowiących informację publiczną.

Zdaniem skarżącej interes prawny we wniesieniu skargi w tej kwestii jest interesem indywidualnym, aktualnym i obiektywnym, którego źródłem są obowiązujące przepisy prawa, dające podstawę do kształtowania uprawnień i obowiązków.

Skarżąca wskazała, że nieudostępnianie przez Organ informacji publicznych wytworzonych przez Organ dla tworzonych aktów planowania przestrzennego ogranicza w sposób istotny pracę w zawodzie urbanisty, który wykonuje od prawie 30 lat. Informacje te są niezbędne w celu ich przetwarzania i dalszego udostępniania dla zainteresowanych inwestowaniem, a także na własne potrzeby inwestycyjne. Ich brak powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności. Skarżąca świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych na bieżąco informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół dużo niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak danych przestrzennych dla tworzonych planów, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Wedle skarżącej Organ działa z rażącym naruszeniem prawa. Przed wniesieniem niniejszej skargi niejednokrotnie zwracała Organowi uwagę na niezgodne z prawem działania w zakresie udostępniania danych przestrzennych.

Skarżąca wniosła o przyznanie od Organu na jej rzecz grzywny w celu skutecznego zmobilizowania do naprawy obecnego stanu. Według skarżącej z racji jednokrotności zastosowania, grzywna powinna być dolegliwa, a zatem wniosła o nałożenie grzywny w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej o odrzucenie, ponieważ zawarty w niej zarzut o naruszenie przepisów prawa polegający na braku udostępnienia informacji publicznej jest bezzasadny.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Organ wskazał, że bezzasadne jest twierdzenie Skarżącej o bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie udostępniania informacji publicznej tj. zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy J. zgodnie z jej wnioskiem z dnia 1 grudnia 2022r. o udostępnienie informacji publicznej.

Potwierdzeniem powyższego jest pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 12 grudnia 2022 r., nr [...] potwierdzające możliwość uzyskania zbiorów APP za pomocą usługi pobierania ATOM pod adresem : [...] mpzp.igeomap.pl/atom/ pod pozycją dla Gminy J..

Organ podkreślił, że Skarżąca po raz kolejny wnosi skargę w oparciu o te same przesłanki, które są wadliwe i wynikają z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa w zakresie zbiorów danych i zagospodarowania przestrzennego. Poprzednie inicjatywy Skarżącej zakończyły się w całości odrzuceniem skarg przez Sądy Administracyjne, co zostało ujęte w bardzo bogatym orzecznictwie w zakresie tego rodzaju skarg.

Organ wskazał, że Gmina udostępnia zbiory danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy J., zgodnie z art. 9, ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tj. Dz.U. z 2021r.,poz.2014), za pomocą usługi danych przestrzennych pobierania tj. umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne poprzez bezpośredni dostęp do tych zbiorów określony w wyżej powołanej ustawie. Termin 30 dni od przystąpienia dotyczy jedynie utworzenia danych, natomiast nie ma obowiązku ich publikować. Obowiązek publikacji dotyczy jedynie uchwalonego planu ("aktu", "APP") po ogłoszeniu go we właściwym urzędowym dzienniku wojewódzkim.

Organ podał, że stwierdzenie Skarżącej o konieczności udostępniania danych o planach sporządzanych jest więc nieuzasadnione. Dodatkowo wskazanie bezczynności Organu poprzez brak podpisanych zbiorów udostępnianych przez usługę WFS było wielokrotnie przedmiotem wyjaśnień również ujętych w wyrokach Sądów Administracyjnych. Usługa WFS może zapewniać bezpośrednio dostęp do jakiegoś teoretycznego zbioru, ale nie ZBIORU APP, który jest obwarowany ograniczeniami, m.in. podpisem złożonym na całym dokumencie. Ponieważ ZBIÓR APP ze względu na podpis musi być udostępniany w całości, to usługa ATOM jest właściwa do tego rodzaju zbiorów - tutaj przez "predefiniowane" należy właśnie rozumieć opatrzenie zbioru podpisem kwalifikowanym uniemożliwiającym dalsze jego modyfikowanie.

Zgodnie z obowiązującym prawem i wytycznymi technicznymi realizacja usługi pobierania Zbiorów jest oparta o standard ATOM . W dokumencie Standardy Danych i Usług Danych przestrzennych stwierdza się, że:

W praktyce możliwa jest implementacja dwóch rodzajów usług pobierania (spełniających minimalne wymagania funkcjonalne oraz spełniających pełne wymagania funkcjonalne):

• usługi pobierania wstępnie zdefiniowanych zbiorów danych,

• usługi pobierania z bezpośrednim dostępem.

Usługa ATOM jest usługą służącą do pobierania predefiniowanych zestawów (lub elementów zestawów) danych - potwierdzają to m.in. informacje zawarte na stronie Geoportal.gov.pl prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii.

Ponadto również Ministerstwo Rozwoju i Technologii odpowiedzialne za tematykę zagospodarowania przestrzennego na swoich stronach rekomenduje usługę ATOM do udostępniania zbioru APP.

Adres usługi pobierania ATOM publikującej dane dla jednostki to [...]

Adres usługi zgłoszony jest poprawnie do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii i widoczny jest na stronie [...]

Dodatkowo adres usługi pobierania ATOM jest wyszczególniony w metadanych dla zbioru dostępnych poprzez usługę wyszukiwania [...]. Usługa ATOM udostępnia zbiór danych w postaci dokumentu elektronicznego GML, zgodnego ze schematem aplikacyjnym i specyfikacją danych oraz podpisanego podpisem elektronicznym - co wynika z par.3 ust. 3 oraz par. 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020r., poz. 1916).

Organ wskazał, że zgodnie ze schematem oznacza m.in., że zbiór danych zawiera wszystkie obiekty wymagane w rozporządzeniu tj.

• app:AktPlanowaniaPrzestrzennego (akt planowania przestrzennego),

• app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego (rysunek aktu planowania przestrzennego),

• app:DokumentFormalny (dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego).

Sprawdzenia zgodności pobranego poprzez usługę pliku ze zbiorem danych APP można dokonać w jednym z narzędzi dostępnych na stronie Ministerstwa Rozwoju i Technologii - poprzez wtyczkę APP dla aplikacji QGIS lub walidator online.

Organ podał, że nie ogranicza w żaden sposób dostępu do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, opisane wcześniej zbiory danych oraz usługi są dostępne publicznie i bez ograniczeń nie wymagają jakiejkolwiek interakcji klienta z urzędem. Informacja o adresach usług znajduje się zgodnie z przepisami w Ewidencji zbiorów danych i usług prowadzonej przez GUGiK i jest zawarta również w metadanych utworzonych dla zbiorów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Wedle organu Skarżąca błędnie i w oderwaniu od reszty zapisów interpretuje treść § 6 rozporządzenia o którym mowa powyżej. Podpisywany oddzielnie dla każdego aktu jest załącznik z danymi przestrzennymi do uchwały przyjmującej dany APP. Podpis w tym wypadku składa Przewodniczący Rady Gminy.

Dokument jest przesyłany do wojewody, w celu publikacji w dzienniku urzędowym. (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Gmina natomiast udostępnia zbiór danych APP. Zbiór danych w postaci dokumentu elektronicznego GML podpisuje Burmistrz Miasta i Gminy. Nie podpisuje się pojedynczych aktów wchodzących w skład zbioru. Powyższe kwestie zostały dogłębnie wyjaśnione przez organ nadzorujący temat zagospodarowania przestrzennego i są dostępne w sekcji pytań i odpowiedzi na stronie [...].

Wedle organu podnoszony przez Skarżącą zarzut braku udostępniania danych przestrzennych oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego jest bezzasadny. Zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Zbiór danych przestrzennych tworzy się w sposób umożliwiający udostępnianie danych przestrzennych oddzielnie dla każdego aktu planowanie przestrzennego.

Przepis nie stwierdza, że udostępnia się dane oddzielnie, a jedynie, że zbiór ma być utworzony w taki sposób.

Organ stwierdził, że dedykowanym i właściwym narzędziem do sprawdzania poprawności zbiorów danych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest walidator przygotowany przez ministerstwo .

Poprawna walidacja zbioru oznacza, że zawiera on wymagane typy (klasy) obiektów tj.

• app: AktplanowaniaPrzestrzennego (akt planowania przestrzennego),

• app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestyrzennego (rysunek aktu planowania przestrzennego),

• app:DokumentFormalny (dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego) a wszystkie obiekty posiadają odpowiednie atrybuty i informacje składowe.

Przy czym w opisywanej sytuacji zbiór danych zawiera oddzielne obiekty każdego z ww. typów dla każdego aktu wchodzącego w skład zbioru. Zatem dla zbioru składającego się z 6 mpzp w dokumencie GML znajdzie się 6 obiektów typu akt planowania przestrzennego oraz po minimum 6 obiektów typu rysunek i dokument. Fakt ten można sprawdzić m.in. w programie QGIS oświetlając liczbę obiektów danego typu lub otwierając tabelę atrybutów.

Stwierdzenie Skarżącej o testowaniu usługi WFS za pomocą portalu GIOŚ Geonetwork, jest kolejną próbą wykorzystania tego narzędzia do udowodnienia twierdzeń skarżącej. Tymczasem:

• GIOŚ nie jest właściwym merytorycznie organem odpowiedzialnym za tematykę zagospodarowania przestrzennego w Polsce,

• sama platforma posiada błędy uniemożliwiające skorzystanie z podłączanych usług.

Sposób działania danej usługi w takim czy innym programie lub serwisie mapowym, na pewno nie może być wyznacznikiem zgodności zbioru/usługi z przepisami. Do tego celu są dedykowane narzędzia jak walidatory przygotowane przez właściwe w tym temacie Ministerstwo Rozwoju i Technologii.

Dodatkowo organ stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej usługa pobierania ATOM dla APP jest poprawnie ujawniona w Ewidencji Zbioru i Usług Przestrzennych prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego w skardze z dnia 18 kwietnia 2023 r., organ wskazał, że zbiór APP musi być zgodny ze schematem aplikacyjnym GML zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem, co można zweryfikować m.in. przez poprawną walidację, walidować się w dostępnych powszechnie walidatorach.

Zdaniem organu skarga z dnia 18 kwietnia 2023 r. powinna być odrzucona przez Sąd, biorąc pod uwagę argumentację Sądu zawartą w prawomocnym postanowieniu z dnia 8 listopada 2022 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sygn. akt IV SAB/Po 157/22 w sprawie ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą G. , ul. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz w prawomocnym postanowieniu z dnia 21 marca 2023 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 29/23 w przedmiocie udostępnienia zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz stwierdzenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy J. za pośrednictwem usługi pobierania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionej przez organ kwestii odrzucenia poprzednich skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

- postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 08 listopada 2022 r. (prawomocne, CBOiS), sygn. akt IV SAB/Po 157/22 w sprawie ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (prawomocne) skarga została odrzucona na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz kwestię tego, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

- postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r., Sygn. akt IV SAB/Po 29/23 ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy J. za pośrednictwem usługi pobierania (prawomocne) – skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi, którą można wnieść na określone w przepisach prawne formy działania organów administracji publicznej. W przepisach tych zaś wymieniono te prawne formy działania administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Są to: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).

Przedstawione uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa zobowiązane będą do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie.

Mając powyższe na uwadze, należało ocenić, czy z uwagi na treść żądania zawartego w piśmie z dnia 01 grudnia 2022 r. A. W. Burmistrz Miasta i Gminy, zobowiązany był wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi na bezczynność tego organu, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Zauważyć przy tym należy, iż w skardze skarżąca zarzuca bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej polegającą na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych Gminy J., wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej oparła na art. 67 c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnosiła o udostępnienie przez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 04 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie jej zdaniem adresy usług pobierania dla w/w zbiorów danych przestrzennych ujawnione w ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych nie zapewniają jej bezpośredniego dostępu do w/w zbiorów zawierających wymagane przepisami prawa trzy obiekty (akt planowania przestrzennego, rysunek akty planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego). Nadto, zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym.

Przystępując do oceny dopuszczalności wniesionej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjął jako własne, wyrażonym na tle spraw tożsamych podmiotowo (m.in. o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22), zgodnie z którym akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty i czynności o indywidulanym charakterze. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, w której stwierdzono, że "(...) jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(...) akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Poza tym w powołanej uchwale stwierdzono, że "z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", co oznacza, "że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata". Takiego przepisu prawa skarżąca nie wskazała. Nie sposób go odnaleźć także w regulacjach odnoszących się do zbiorów danych przestrzennych.

Przepis art. 67a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) dalej jako: "u.p.z.p.", nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), dalej jako: "u.i.i.p". Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Przepisy art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 u.p.z.p. przewidują m.in. obowiązek organów wykonawczych gmin udostępnienia danych przestrzennych. W art. 67c ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że dane przestrzenne, zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p.

Z przywołanych przepisów wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, zgodnie z art. 12 u.i.i.p., jest powszechny i nieodpłatny.

W świetle powyższego, sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego adresata, w tym skarżącej. Udostępnianie przez właściwe organy informacji ze zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Nie istnieje zatem przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Wynikający bowiem z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji skierowane do organu przez skarżącą żądanie udostępnienia prawidłowych i pełnych danych przestrzennych nie mogło, wbrew jej twierdzeniom, wykreować po jej stronie interesu prawnego podlegającego ochronie prawnej, której mogłaby skutecznie dochodzić przed sądem administracyjnym.

Czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą mieć indywidualny charakter. Wątpliwości tym zakresie rozwiała ocena prawna zawarta w postanowieniach NSA z 24 stycznia 2023 r., w sprawach o sygn. akt II OSK 2662/22 i II OSK 2676/22. W konsekwencji owej oceny prawnej uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przesądza o niedopuszczalności przedmiotowej skargi (por.: Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 01 marca 2023 r., II SA/Ol 134/23, CBOiSA).

Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W tym stanie sprawy skargę należało odrzucić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym.