Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 657/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 32 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2094
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog [...] z siedzibą w W. kwotę [...](sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 września 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania [...] W. (dalej "Stowarzyszenie"), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Ś. z 14 lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów całych kart do głosowania (z obydwu stron, choćby na odwrocie nie było żadnej treści), oddanych przez radnych Sejmiku Województwa Ś. podczas głosowania tajnego 20 grudnia 2019 r. nad projektem uchwały w sprawie wyboru Wicemarszałka Województwa Ś. (numer przyjętej uchwały: [...]).

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało w szczególności, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował zaś w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p.").

Kolegium wskazało, że wydane w niniejszej sprawie wyroki przez WSA w Kielcach z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/ Ke 29/20 oraz NSA z 30 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 3193/21 są wiążące dla organu.

Dalej Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 15a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2094, dalej: "u.s.w.", "ustawa o samorządzie województwa" ), działalność organów województwa jest jawna a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Takie ograniczenie zastało zawarte w art. 32 ust. 2 i 3 u.s.w., który stanowi, że wyboru marszałka, wicemarszałków oraz pozostałych członków zarządu dokonuje się w głosowaniu tajnym. Jawność działania organu stanowiącego województwa podlega w tych konkretnych przypadkach wyraźnemu ustawowemu ograniczeniu, przez wprowadzenie warunku zachowania tajności przeprowadzonych wyborów. Podobne przesłanki ograniczenia jawności występują również w odniesieniu do wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących sejmiku (art. 20 ust. 1) jak również do odwołania tych osób, które następuje w trybie właściwym dla ich wyboru.

Kolegium podkreśliło, że przepisy Statutu Województwa Ś. dotyczące postępowania z kartami do głosowania w trybie tajnym stanowią uzupełnienie art. 15a ust. 3 u.s.w., zgodnie z którym zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut województwa. Procedura przeprowadzania głosowania tajnego w sprawie wyboru wicemarszałka województwa świętokrzyskiego uregulowane zostały w Statucie Województwa Ś. (Dz. Urz. Woj. Ś. 2020.2612). Przepis § 80 Statutu wymaga w takim przypadku powołania doraźnej komisji skrutacyjnej. Dostęp do kart - począwszy od ich wytworzenia, wydania radnym, udostępnienia urny do wrzucenia kart, a następnie oceny ważności oddanych z ich użyciem głosów - ma tylko i wyłącznie - doraźna komisja skrutacyjna, celem dokonania czynności ściśle określonych w Statucie (§ 104a). Nadto ogłoszone przez przewodniczącego komisji skrutacyjnej wyniki głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały Sejmiku stwierdzającej dokonanie wyboru wicemarszałka. Wobec tego, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że każdy inny dostęp do kart z przeprowadzonego głosowania tajnego przez zapoznanie się z ich treścią przez nieuprawniony podmiot, organ, radnych województwa czy też pracowników Urzędu Marszałkowskiego może zmierzać do naruszenia ustawowych przepisów o tajności głosowania, a tym samym naruszenia porządku publicznego.

W ocenie Kolegium Marszałek zasadnie wskazał w decyzji, że realizując obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczać się do postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pierwszej instancji udzielając informacji publicznej zobowiązany jest do przestrzegania przepisów, mających zastosowanie do zakresu wniosku o informację publiczną a także rozważenia, czy w danym przypadku prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu. W myśl bowiem przepisów Statutu, to komisja skrutacyjna ma wyłączny dostęp do kart do głosowania tajnego i po zakończeniu określonych w Statucie czynności decyduje o sposobie zabezpieczenia kart. Po przeprowadzeniu głosowania i sporządzeniu protokołu obejmującego opis czynności i ustaleń komisji skrutacyjnej karty są zabezpieczane w kopercie, po zamknięciu której członkowie komisji skrutacyjnej składają odręczne podpisy na wszystkich łączeniach. Podstawą sporządzenia stosownej uchwały jest wynik głosowania tajnego ogłoszony przez przewodniczącego komisji skrutacyjnej, zgodnie z protokołem sporządzonym i podpisanym przez wszystkich członków komisji. Zabezpieczona przez członków komisji koperta z kartami nie stanowi załącznika do tego protokołu.

Kolegium podkreśliło, że jak wskazał Marszałek w swojej decyzji, tajność głosowania w wyborach wicemarszałka województwa jest zasadą wyraźnie wyrażoną w przepisach prawa rangi ustawowej i statutowej, a ograniczony dostęp do kart z głosowania jest jej zasadniczym elementem. Tym samym udostępnienie kart w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do wglądu wnioskodawcy lub wykonania obustronnych kopii czy też sfotografowania przez wnioskodawcę stanowiłoby naruszenie zasady tajności.

Zdaniem Kolegium, zasadnie w swoim rozstrzygnięciu Marszałek wskazał, że ewentualne postawienie przez radnych odręcznych znaczników na kartach do głosowania w trakcie oddawania głosu za specjalnie w tym celu przygotowaną kotarą, użycie długopisu lub pióra o wyróżniającym się kolorze atramentu bądź zagięcie kart, pozwalające zidentyfikować radnych, nie jest równoznaczne z "wyraźnym zamanifestowaniem przez nich rezygnacji z tajności dokonanego wyboru" i tym samym z wyrażeniem zgody na poznanie treści ich głosu przez osoby nieuprawnione do dostępu do kart z głosowania tajnego.

Kolegium dodało, że przebieg obrad XVI sesji zarejestrowany na nagraniu nie potwierdza ani jednego przypadku wyraźnego zamanifestowania przez radnego woli ujawnienia jego decyzji podjętej w głosowaniu tajnym. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wskazał, że nie można wykluczyć, iż instytucja dostępu do informacji publicznej może zostać wykorzystana do powiązania treści głosów oddanych w głosowaniu tajnym z osobami radnych województwa, poprzez cechy pozwalające na identyfikację części, czy nawet wszystkich radnych uczestniczących w głosowaniu tajnym przeprowadzonym 20 grudnia 2019 r.:

- sposób dokonania skreśleń na kartach np. przy użyciu długopisu lub pióra z atramentem o wyróżniającym się kolorze używanego zazwyczaj przez konkretnego radnego, także przy podpisywaniu list obecności, w tym listy obecności na XVI sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r, stanowiącej dokument urzędowy załączony do akt sesji;

- specyficzne zgięcie kart przed wrzuceniem ich do urny, co mogło zostać utrwalone w transmisji obrad XVI sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r. udostępnionej stosownie do art. 21 ust. 1a u.s.w. w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej samorządu województwa oraz w sposób zwyczajowo przyjęty;

- poczynienie na kartach do głosowania odręcznych dopisków, pozwalających porównać charakter pisma z odręcznymi podpisami złożonymi na liście obecności

z XVI sesji Sejmiku.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ pierwszej instancji w kwestionowanej decyzji, że karty do głosowania stanowią element większego procesu, który wolą ustawodawcy został objęty swoistą ochroną prawną. Ustawodawca postanowił, że głosowanie nad wyborem wicemarszałka ma mieć charakter tajny. Zatem udostępnienie kart do głosowania użytych i wypełnionych własnoręcznie przez radnych w trakcie takiego głosowania mogłoby prowadzić do ujawnienia sposobu głosowania przez część lub wszystkich radnych, a w konsekwencji do złamania ustawowej zasady tajności głosowania.

Kolegium stwierdziło, że zużyte karty do głosowania są dokumentami szczególnego przeznaczenia i dlatego podlegają szczególnej ochronie prawnej. Sens takiego uregulowania sprowadza się do konieczność zagwarantowania nienaruszalności kart do głosowania, które od dnia przeprowadzonego wyboru tajnego są zdeponowane w kopercie zamkniętej przez członków komisji skrutacyjnej, a następnie oznaczonej na łączeniach ich odręcznymi podpisami oraz pieczęcią Sejmiku Województwa Ś.. Jak zasadnie bowiem wskazał organ pierwszej instancji - zarówno Marszałek jako kierownik Urzędu Marszałkowskiego obsługującego organ stanowiący Województwa, jak i żaden z pracowników tego Urzędu nie mają dostępu do kart w trakcie głosowania tajnego, przeprowadzania czynności przez komisję skrutacyjną, jak również do kart zabezpieczonych w kopertach zamkniętych i opieczętowanych przez członków tej komisji.

Ponadto Kolegium wskazało, że wszystkie koperty z dotychczas przeprowadzonych głosowań tajnych z udziałem radnych Województwa VI kadencji pozostają w stanie nienaruszonym od momentu ich zabezpieczenia przez członków komisji skrutacyjnej. Ochrona tej dokumentacji ma na celu zachowanie tajności przeprowadzonych wyborów. Natomiast realizacja wniosku o udostępnienie kart bez względu na zakres i formę określoną przez wnioskodawcę mogłaby doprowadzić do naruszenia tajności głosowania, bowiem pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przygotowujący odpowiedź na wniosek, zapoznaliby się z treścią głosów wbrew woli głosujących radnych.

Podsumowując Kolegium podkreśliło, że wskazane wyżej okoliczności sprawy powodują konieczność odmowy udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnej jaką jest porządek publiczny (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP) oraz ochronę tajności głosowania określonej w art. 32 ust. 3 u.s.w.

Odnosząc się do zarzutu braku doprecyzowania przez organ w podstawie prawnej decyzji jednostki redakcyjnej art. 5 u.d.i.p. Kolegium wskazało, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej mogą wynikać z art. 5 u.d.i.p., ale także z innych ustaw. Takim przepisem jest wskazany w decyzji organu pierwszej instancji art. 32 ust. 3 u.s.w. dotyczący wyboru m.in. wicemarszałków w głosowaniu tajnym.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosło Stowarzyszenie [...] w W. (dalej jako: skarżący, Stowarzyszenie), zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy przez Kolegium decyzji Marszałka, choć ta decyzja nie uwzględnia następujących ocen prawnych, wyrażonych w wiążącym w sprawie wyroku WSA w Kielcach z 20 maja 2020 r. (II SAB/Ke 29/20):

"obawa złamania tajności wspomnianego głosowania jest pozorna. Skoro zgodnie z regułami tajnego głosowania na kartach do głosowania nie powinny znajdować się żadne cechy pozwalające na identyfikację radnych, którzy dany głos oddali, to ujawnienie treści i postaci tych kart nie może doprowadzić do złamania tajności głosowania" - bowiem zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium nie wyjaśniły, dlaczego obawa złamania tajności głosowania w realiach sprawy nie jest jedynie pozorna,

"Jeśli jednak, wbrew określonej w art. 32 ust. 3 u.s.w. zasadzie tajności głosowania, na kartach do głosowania w wyborach Wicemarszałka Województwa Ś. przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2019 r. znalazły się jakieś cechy pozwalające na identyfikację części, czy wszystkich głosujących radnych, organ mógłby ewentualnie rozważyć możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji" - bowiem zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium, nie ustaliły, czy w istocie na kartach do głosowani (oraz na ilu z nich) znajdują się cechy (oraz jakie to cechy), pozwalające na identyfikację głosujących,

- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględniając oceny prawne, wyrażone w wyroku WSA w Kielcach z 20 maja 2020 r. (II SAB/Ke 29/20), Kolegium powinno dojść do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada prawu;

2) art. 15 w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne oraz że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz że prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku kompleksowego, wszechstronnego rozpatrzenia całej sprawy przez Kolegium, jako organ drugiej instancji, wskutek:

braku rozpatrzenia zawartego w odwołaniu od decyzji organ pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te regulują przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji bez spełnienia wymogu konieczności ochrony innych wartości prawnie chronionych oraz poprzez ograniczenie prowadzące do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej, wskutek oparcia ograniczenia prawa do informacji publicznej na jedynie hipotetycznej, potencjalnej (i nieadekwatnej w realiach sprawy) potrzebie ochrony innych dóbr prawnych,

braku rozpatrzenia przez Kolegium, czy w niniejszej sprawie dochodzi do realnej potrzeby ochrony dóbr prawnie chronionych (niezależnie od tego, czy w istocie dochodzi do potrzeby ochrony tych dóbr), czy też organ pierwszej instancji opiera rozstrzygnięcie odmowne jedynie na potencjalnym i hipotetycznym ryzyku naruszenia dóbr prawnych;

- wskazane naruszenie ma istotny wpływ do wynik sprawy, gdyż Kolegium dokonało wszechstronnej oceny przedmiotowej sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie zbadania, czy w realiach sprawy dochodzi do realnej potrzeby ochrony dobra prawnego (niezależnie od adekwatności ochrony tegoż dobra w realiach sprawy), która to kwestia została podniesiona przez Stowarzyszenie w jednym z zarzutów odwołania, to wówczas Kolegium powinno dojść do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada prawu;

3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te regulują przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Kolegium, że okoliczności niniejszej sprawy "powodują konieczność odmowy udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnej jaką jest porządek publiczny (art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej)", podczas gdy w realiach niniejszej sprawy udostępnienie żądanej przez Stowarzyszenie informacji nie wiążę się choćby z potencjalnym ryzykiem naruszenia porządku publicznego;

4) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te regulują przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji bez spełnienia wymogu konieczności ochrony innych wartości prawnie chronionych oraz poprzez ograniczenie prowadzące do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej, wskutek oparcia ograniczenia prawa do informacji publicznej na jedynie hipotetycznej, potencjalnej (i nieadekwatnej w realiach sprawy) potrzebie ochrony innych dóbr prawnych;

5) art. 61 ust. 1 w zw. z art 61 ust. 3 w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w konsekwencji odmowy udostępnienia całości żądanej informacji, podczas gdy nie rozpatrzono możliwości udostępnienia informacji w części (tj. z wyłączeniem określonych fragmentów kart do głosowania lub kilku z tych kart), przez co dokonane w sprawie ograniczenie prawa do informacji publicznej nie spełnia konstytucyjnych warunków proporcjonalności i konieczności;

6) art. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te normują zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz normują zasady ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że konsekwencją potencjalnego (hipotetycznego) niezgodnego z prawem działania władz publicznych lub funkcjonariuszy publicznych (członków kolegialnych organów władzy publicznych), tj. naruszenia zasad głosowania tajnego, może zostać obciążony wnioskodawca, podczas gdy prowadzi to do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza wywodzonej z niej zasady zaufania obywatela do państwa;

7) art. 32 ust. 3 u.s.w., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że sejmik województwa wybiera wicemarszałków oraz pozostałych członków zarządu na wniosek marszałka zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu tajnym, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Kolegium, że art. 32 ust. 3 u.s.w. zawiera normę ograniczającą prawo do informacji publicznej, podczas gdy:

przepis te nakłada na organy władzy publicznej obowiązek przeprowadzenie tajnego głosowania w określonych sytuacjach, co nie wpływa na sposób realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, zwłaszcza gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, będąca rezultatem głosowania tajnego,

karty do głosowania, powstałe w wyniku prawidłowo przeprowadzonego procesu głosowania tajnego, nie mogą prowadzić do naruszenia zasady tajności głosowania;

8) art. 15a ust. 3 u.s.w. w zw. z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uzasadnianiu przez Kolegium oraz organ pierwszej instancji dokonanego ograniczenia treścią przepisów Statutu, podczas gdy regulacje statutowe mogą określać jedynie kwestie techniczno-organizacyjne realizacji dostępu do informacji publicznej, nie zaś kwestie materialno-prawne, w tym nie mogą wpływać na zakres ograniczeń prawa do informacji publicznej;

9) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że organ drugiej instancji może utrzymać mocy decyzję organu pierwszej instancji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka z 14 lutego 2023 r., podczas gdy decyzja ta winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia;

10) art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, decyzja powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pouczeniu o możliwości wniesienia skargi w terminie 14-dniowym, podczas gdy, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a., termin na wniesienie skargi na decyzję wynosi 30 dni od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie postawianych zarzutów, w oparciu o które wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organ pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa, której przedmiotem jest rozpoznanie wniosku skarżącego Stowarzyszenia z 2 marca 2020 r. o udostępnienie, jako informacji publicznej, kart głosowania radnych Sejmiku Województwa Ś. na Wicemarszałka Województwa Ś. na sesji 20 grudnia 2019 r., jest po raz drugi rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Jak prawidłowo ustaliło Kolegium, w pierwszym wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke 29/20, WSA w Kielcach zobowiązał Marszałka Województwa Ś. do rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku Stowarzyszenia

w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2022 r.

w sprawie III OSK 3193/21.

W obu tych wyrokach zaprezentowane zostało stanowisko prawne, które wiązało organy rozpatrujące powtórnie wniosek oraz wiąże Sąd orzekający

w niniejszej sprawie. Związanie to ma oparcie w treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania, sąd po to wyraża swoją ocenę prawną, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (vide: wyrok NSA z 2 września 2016 r., II OSK 2971/14, pub. CBOSA).

Wobec treści art. 153 p.p.s.a., orzekając obecnie, Sąd zobowiązany jest zatem skontrolować, czy organ rozpoznający sprawę ponownie, dostosował się do przedstawionych ocen i wskazań wynikających z ww. wyroków.

W uzasadnieniu wyroku z 30 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 3193/21, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że karty do głosowania nie mają charakteru dokumentu wewnętrznego i nie są również dokumentem urzędowym

w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., co nie oznacza, że nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. NSA podkreślił, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy bowiem wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej.

Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej". W związku z tym, ograniczeniem prawa do informacji nie jest to, że nośnik nie jest dokumentem urzędowym, a jedynie to, czy dany nośnik zawiera w sobie informacje o sprawach publicznych".

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA wyrażone

w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke 29/20, że "karty użyte do głosowania na wicemarszałka województwa stanowią informację publiczną. Niewątpliwie są one bowiem nośnikiem informacji jako element procedury wyborczej.

Taka procedura z cała pewnością mieści się w pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., gdyż dotyczy wyboru władzy publicznej. Udostępnienie żądanej informacji ma także wpływ na społeczną ocenę transparentności działania władzy publicznej, co – jak już wskazano wyżej - jest zgodne z celem wprowadzenia u.d.i.p., jakim jest zagwarantowanie prawa do jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej."

W przywołanym wyroku III OSK 3193/21 NSA przesądził również, że organem właściwym do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia jest Marszałek Województwa Ś..

Skoro zatem wnioskowane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to powinny zostać udostępnione w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, chyba że podlegają ochronie, o jakiej mowa w art. 5 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w następujących przypadkach:

- w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1),

- ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia

i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2),

- w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (ust. 2a),

- w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r.

o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 396) – ust. 2b.

Odmawiając udostępnienia żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji publicznej organy nie powołały się na żaden z przypadków objętych dyspozycją art. 5 ust. 1- 2b u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji z 14 lutego 2023 r. nie ma wyjaśnienia, czy Marszałek uznaje użyte karty do głosowania za informację niejawną w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 756 z późn.zm.), czy też za informację chronioną przepisami o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone łącznie z argumentacją, uznało, że brak doprecyzowania przez organ w podstawie prawnej decyzji jednostki redakcyjnej art. 5 u.d.i.p. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ przesłanki do odmowy udostepnienia informacji publicznej mogą wynikać z art. 5 u.d.i.p., ale także z innych ustaw. Takim przepisem jest wskazany przez organ art. 32 ust. 3 u.s.w. Kolegium nie odniosło się przy tym do zasadności wskazania art. 5 u.d.i.p. w podstawie prawnej odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Tym samym Sąd uznał, że organy nie wykazały, aby w okolicznościach kontrolowanej sprawy zastosowanie miał art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Z treści wydanych w sprawie decyzji wynika natomiast, że oba organy uznają, że udostępnienie stronie skarżącej zużytych kart do głosowania stanowiłoby naruszenie tajności przeprowadzonych 20 grudnia 2019 r. wyborów na wicemarszałka województwa, przewidzianej w art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 z późn. zm.). Przepis ten organy wskazały jako podstawę prawną odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w powiązaniu z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji, o którym mowa w ust. 1 i 2 (tj. prawa o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne), może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach obu decyzji wskazuje, że odmowne załatwienie wniosku uzasadnia potrzeba ochrony porządku publicznego, który – jak można wywnioskować – zostałby naruszony w razie ujawnienia kart do głosowania, co byłoby wbrew zasadzie tajności, przewidzianej w art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2018 r., I OSK 549/16, LEX nr 2444330 (przywołanym w decyzji organu I instancji), art. 5 u.d.i.p. nie zawiera wyczerpującego katalogu przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis ten jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, ale ze względu na wskazane

w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu.

Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej jest konieczność ochrony "porządku publicznego". W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji.

Podzielając przedstawiony wyżej pogląd Sąd stoi na stanowisku, że - co do zasady - nie można wykluczyć sytuacji, w której naruszenie zasady tajności głosowania mogłoby stanowić podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę porządku publicznego w rozumieniu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nie zmienia tego fakt, że wybór wicemarszałka województwa w głosowaniu tajnym nie podlega ochronie konstytucyjnej. Art. 169 ust. 2 Konstytucji przewiduje tajne głosowanie jedynie w przypadku wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zaś w art. 169 ust. 3 stanowi, że zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa. W tym przypadku zasadę tajności głosowania statuuje przywołany wyżej art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Koniecznym jest przede wszystkim wykazanie, że udostępnienie zużytych kart do głosowania na wicemarszałka województwa spowoduje naruszenie zasady tajności wyborów, przewidzianej w powyższym przepisie, a to z kolei przełoży się na potrzebę ochrony porządku publicznego

w rozumieniu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Nawiązując do argumentacji organów zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazać należy, że sam fakt, że z mocy ustawy o samorządzie województwa wybory na wicemarszałka województwa odbywają się w głosowaniu tajnym, co zabezpiecza procedura przyjęta w Statucie Województwa Ś. oraz – jak stwierdził Marszałek Województwa Ś. w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Kielcach z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB 29/20 - "utarta praktyka", że karty do głosowania, po ich podliczeniu, zabezpieczane są przez komisję skrutacyjną

w zamkniętej kopercie, opieczętowanej i podpisanej przez członków tej komisji, nie oznacza jeszcze, że udostępnienie tych kart spowoduje, czy też może spowodować, naruszenie zasady tajności wyborów przeprowadzonych 20 grudnia 2019 r. Przywołane w uzasadnieniach obu decyzji przepisy ustawy o samorządzie województwa, Statutu Województwa Ś. oraz podkreślenie przez organy ustawowej rangi zasady tajności głosowania na wicemarszałka województwa, określają jedynie konieczne warunki normatywne dla realizacji tej zasady.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można jednak skutecznie argumentować, że sama ustawowa zasada tajności, określona w art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, ze wszystkimi jej gwarancjami, uniemożliwia udostępnienie kart do głosowania, jak twierdzą organy.

Zasada tajności głosowania oznacza, że nikomu innemu poza wyborcą nie będzie znana treść jego decyzji wyborczej. Tajność głosowania jest konieczną gwarancją nieskrępowanego wyrażania indywidualnych preferencji wyborczych. Chroni ona również wyborcę przed ewentualnymi skutkami głosowania w określony sposób, niezależnie od tego, czy skutki te miałyby dla niego charakter pozytywny czy negatywny (por. wyrok TK z 20 lipca 2011 r., K 9/11, OTK-A 2011, nr 6, poz. 61). Naruszeniu zasady tajności może sprzyjać stworzenie takiej sytuacji, w której możliwym byłoby powiązanie karty wyborczej i oddanego na niej głosu z konkretną osobą wyborcy.

Sąd nie podziela przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji, wedle której w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy udostępnienie wnioskodawcy kart wyborczych zużytych podczas głosowania na Wicemarszałka Województwa Ś. może zostać wykorzystane do powiązania treści głosów oddanych w głosowaniu tajnym z osobami radnych województwa, poprzez cechy pozwalające na identyfikację części, czy nawet wszystkich radnych uczestniczących w głosowaniu tajnym przeprowadzonym 20 grudnia 2019 r. Zdaniem obu organów, sytuacja taka może nastąpić ze względu na:

1) sposób dokonania skreśleń na kartach np. przy użyciu długopisu lub pióra

z atramentem o wyróżniającym się kolorze używanego zazwyczaj przez konkretnego radnego, także przy podpisywaniu list obecności, w tym listy obecności na XVI sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r, stanowiącej dokument urzędowy załączony do akt sesji,

2) specyficzne zgięcie kart przed wrzuceniem ich do urny, co mogło zostać utrwalone w transmisji obrad XVI sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r. udostępnionej stosownie do art. 21 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa

w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej samorządu województwa oraz w sposób zwyczajowo przyjęty,

3) poczynienie na kartach do głosowania odręcznych dopisków, pozwalających porównać charakter pisma z odręcznymi podpisami złożonymi na ww. liście obecności z XVI sesji Sejmiku.

Identyfikacja oddanego na karcie głosu z osobą konkretnego radnego w sposób opisany w pkt 1) i 2) ma charakter czysto teoretyczny. Trudno sobie wyobrazić możliwość identyfikacji osoby radnego z treścią oddanego przez niego głosu w sposób opisany w pkt 1), skoro do podpisania listy

i oddania głosu każdy radny mógł użyć różnych środków piszących, a ponadto określony w Statucie sposób głosowania przez skreślenie kandydata (kandydatów), na którego radny nie głosuje, nie ma cech charakterystycznych, które można by powiązać z podpisami radnych pod listą obecności (art. 104b ust. 5 Statutu Sejmiku Województwa Ś., obowiązującego na datę głosowania – Dz.Urz.Woj.Św.2010.70.520 t.j.). W ocenie Sądu, równie iluzoryczna jest możliwość odczytania treści głosu konkretnego radnego na podstawie "specyficznego zgięcia kart przed wrzuceniem ich do urny". Karty do głosowania są odczytywane przez komisję skrutacyjną, której członkowie mogą karty złożyć ponownie zaginając je w inny, niż pierwotnie, sposób. Niezależnie od tego podkreślić należy, że na podstawie nagrania z sesji Sejmiku 20 grudnia 2019 r. nie jest możliwe wskazanie, czy i w jaki sposób wszyscy radni składali karty przed wrzuceniem ich do urny i czy w przypadku jakiegoś radnego był to sposób "charakterystyczny" i zdecydowanie inny niż robili to pozostali radni, gdyż w stosunku do niektórych z nich moment oddania głosu i sposób złożenia karty nie jest widoczny na nagraniu.

Jeśli chodzi o możliwość identyfikacji oddanego głosu z konkretnym radnym poprzez poczynienie na kartach do głosowania odręcznych dopisków, pozwalających porównać charakter pisma z odręcznymi podpisami złożonymi na liście obecności na XVI sesji Sejmiku, to podkreślić należy, że założenie, że na kartach do głosowania znajdują się tego rodzaju zapiski radnych, jest na obecnym etapie nieweryfikowalne. Jak twierdzą bowiem oba orzekające w sprawie organy, karty zostały zapieczętowane i od daty głosowania nikt do nich nie miał dostępu.

Twierdzenie o ewentualnych zapiskach umożliwiających identyfikację osoby radnego oddającego głos jest więc w realiach sprawy niniejszej czysto teoretyczne i powstaje uzasadnione pytanie, na jakiej podstawie organy je poczyniły.

Należy jednocześnie powtórzyć stanowisko wyrażone przez WSA w Kielcach

w uzasadnieniu wyroku z 20 maja 2020 r. w sprawie II SAB/Ke 29/20, którym – przy orzekaniu w tej sprawie – Sąd jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z nim, cyt.: "Ponieważ radni są osobami pełniącymi funkcję publiczną, to ich działalność w sferze wykonywania zadań publicznych również jest informacją publiczną. Aktywność radnych w tajnym głosowaniu przejawia się w prawidłowym wypełnieniu karty do głosowania. Dlatego sposób wypełnienia takiej karty jest również informacją publiczną. Wyborcy tych radnych mają bowiem prawo wiedzieć, czy wybrane przez nich osoby respektują przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w tym mające konstytucyjne umocowanie (art. 169 ust. 2 Konstytucji) oraz powtórzone w ustawie

o samorządzie województwa (art. 32 ust. 3 u.s.w.) zasady rządzące przeprowadzaniem wyborów, wśród których mieści się bezwzględna tajność głosowania." Sąd wskazał również, że "obawa złamania tajności głosowania

jest pozorna. Skoro zgodnie z regułami tajnego głosowania na kartach do głosowania nie powinny znajdować się żadne cechy pozwalające na identyfikację radnych, którzy dany głos oddali, to ujawnienie treści i postaci tych kart nie może doprowadzić do złamania tajności głosowania. Jeśli jednak, wbrew określonej w art. 32 ust. 3 u.s.w. zasadzie tajności głosowania, na kartach do głosowania w wyborach Wicemarszałka Województwa Ś. przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2019 r. znalazły się jakieś cechy pozwalające na identyfikację części, czy wszystkich głosujących radnych, organ mógłby ewentualnie rozważyć możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji. To jednak wymagałoby wydania stosownej decyzji administracyjnej".

Podkreślenia wymaga, że u podstaw odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w niniejszej sprawie, nie leżało ustalenie, że na kartach do głosowania znajdowały się zapiski radnych, pozwalające na ich identyfikację. Takie kategoryczne twierdzenie pozostawałoby zresztą w sprzeczności z podkreślaną przez oba organy okolicznością, że karty do głosowania pozostają zabezpieczone od dnia przeprowadzenia wyborów. Jeżeli rzeczywiście zapewniono radnym tajne głosowanie, to organy obu instancji nie mają prawa wiedzieć, czy i jakie zapiski zawierają karty do głosowania. Argumentacja przedstawiona w obu decyzjach sprowadza się natomiast do poczynienia pewnych teoretycznych założeń, które jako takie nie mogą stanowić podstawy do oceny, że udostępnienie kart do głosowania narusza zasadę tajności wyborów na Wicemarszałka Województwa Ś., a w konsekwencji wymaga ochrony w zakresie porządku publicznego, o którym mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Z tych samych powodów nie może się ostać stanowisko organu wyrażone

w zaskarżonej decyzji, oparte na tym samym założeniu, że realizacja wniosku bez względu na zakres i formę określone przez wnioskodawcę mogłaby doprowadzić do naruszenia tajności głosowania, bowiem pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przygotowujący odpowiedź na wniosek, zapoznaliby się z treścią głosów radnych wbrew ich woli.

Należy również podkreślić, że przepisy statutu Województwa Ś. nie mogą stanowić podstawy do ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Organ uchwałodawczy nie został wyposażony w kompetencję do regulowania zakresu materialnego prawa do informacji publicznej. W wyroku z 16 września 2002 r. sygn. K 38/01 Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny zgodności z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP m.in. art. 15a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa i orzekł, że wskazany przepis ustawy samorządowej jest zgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, przy czym przedstawił jak prawidłowo przepis ten powinien być wykładany. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Nie o takie dyrektywy - zasady - może chodzić w zaskarżonych przepisach. Stwierdzić zatem trzeba, iż "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", rozumiane mogą być wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno- organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Wprawdzie, nawet dyrektywy o charakterze techniczno-organizacyjnym mogłyby skutecznie zawęzić, bądź też w ogóle przekreślić realizację obywatelskiego prawa do informacji. Należy jednak zważyć, że "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", o których jest mowa w zakwestionowanych przepisach, winny być rozumiane w sposób zgodny z Konstytucją oraz odpowiednimi ustawami samorządowymi, jak i wreszcie ustawą o dostępie do informacji publicznej, poświęconej wyłącznie prawu do informacji (...) Stąd też przyjąć należy, iż upoważnienie zawarte w art. 15a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozumiane być winno w taki sposób, by po pierwsze "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie dotyczyły w ogóle materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przecież przez Konstytucję i ustawy, a po wtóre, by ich rozumienie jako dyrektyw nie oznaczało upoważnienia do unormowania w statutach innych kwestii, niż stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. W przeciwnym razie takie "zasady" stanowiłyby bowiem zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ta ostatnia nie znosi wprawdzie upoważnień zawartych w zaskarżonych przepisach, lecz przez swoje unormowania ogranicza ich zakres".

Mając na uwadze powyższe, opierając odmowę udostępnienia informacji publicznej na teoretycznych założeniach, a nie na ustaleniach wynikających ze zgromadzonej dokumentacji, bez uwzględnienia wiążącego stanowiska prawnego zaprezentowanego w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke 29/20, organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 153 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie i bez ustalenia, czy faktycznie, a nie tylko teoretycznie, zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa powodują konieczność uchylenia obu wydanych decyzji, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu sądowego (200 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcę prawnego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz.1935).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko prawne i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.