Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 164/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 lit.b, art. 11 ust. 1-3,  art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 31a,
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w G. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 15 listopada 2023 r., nr WI.7024.146.2023.ST w przedmiocie zakazu wprowadzania ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G. Sp. z o.o. (dalej również jako: "Skarżąca" lub "Spółka") jest zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 15 listopada 2023 r. (WI.7024.146.2023.ST), wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 2023 poz. 824 z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 14 sierpnia 2023 r. do 18 września 2023 r. udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] (dalej jako: "Zarządzenie pokontrolne").

Zarządzeniem pokontrolnym Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu (dalej jako: "Organ") wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w Spółce stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w związku z powyższym zarządził ich usunięcie nakazując: nie wprowadzać ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych, wskazując przy tym termin realizacji: niezwłocznie. Organ wyznaczył także Spółce termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań na dzień 15 grudnia 2023 r. służących wyeliminowaniu wskazanych w Zarządzeniu pokontrolnym naruszeń.

Wydanie Zarządzenia pokontrolnego Organ uzasadnił tym, że w dniu 12 sierpnia 2023 r. około godz. 21:15 przyjęto w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w Opolu (dalej jako: "WIOS") telefoniczne zgłoszenie o zanieczyszczeniu rzeki P. przy ul. [...] i [...] w m. G., któremu miał towarzyszyć nieprzyjemny zapach. Ustalono, że zanieczyszczenie rz. P. spowodowane było wypływem nieczystości z wylotu kanalizacji opadowej przy moście na ul.[...], że zator, który miał spowodować przedostanie się ścieków bytowych do kanalizacji opadowej, został usunięty ok. godz. 21:45 w dniu 12 sierpnia 2023 r. Po usunięciu zatoru wypływ nieczystości z wylotu wód opadowych ustąpił. Następnego dnia, tj. 13 sierpnia w godzinach 10:00 - 11:00 inspektor WIOŚ przeprowadził lustrację rz. P. na odcinku ok. 400 m od basenu miejskiego w G. do ok. 100 m poniżej wylotu wód opadowych [...], z którego w dniu poprzednim wypływały nieczystości. Na lustrowanym odcinku rzeki wizualnie nie stwierdzono zanieczyszczeń. W tym samym dniu Prezes Zarządu Spółki przesłał do WIOŚ w Opolu drogą elektroniczną protokół spisany dnia 12 sierpnia 2023 r. w sprawie zatoru na kanalizacji sanitarnej, w którym wyjaśnił, że w wyniku zdarzenia opisanego powyżej "(...) doszło do zatoru na kanalizacji sanitarnej, w efekcie czego ścieki sanitarne tzw. przelewem (połączenie rurociągu sanitarnego z deszczowym) dostały się do kanalizacji deszczowej, a następnie ich przesedymentowana część poprzez osadnik o pojemności 5-6 m3 trafiła do rzeki C. Takie rozwiązanie konstrukcyjne (przelew) pochodzi z okresu przedwojennego i funkcjonuje do dnia dzisiejszego". C. jest potoczą nazwą rzeki P.

Organ dalej stwierdził, że w dniu 14 sierpnia 2023 r. wszczął kontrolę interwencyjną Spółki jako podmiotu odpowiedzialnego za zrzut nieczystości do wód rz. P. W jej wyniku ustalił, że na terenie miasta G. funkcjonuje kanalizacja rozdzielcza, a więc wody opadowe i roztopowe kierowane są odrębną kanalizacją do wód rzeki P. oraz do urządzeń wodnych tj. rowów melioracyjnych, za pomocą [...] wylotów. Spółka uzyskała decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r. udzielającą jej pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki P. oraz do urządzeń wodnych. W niniejszym pozwoleniu wodnoprawnym zawarty został wykaz wszystkich wylotów kanalizacji opadowej wraz z numerami działek oraz współrzędnymi geodezyjnymi. Wylot kanalizacji opadowej, z którego w dniu 12 sierpnia odprowadzane były ścieki sanitarne, w powyżej przytoczonym pozwoleniu wodnoprawnym oznaczony został symbolem [...]. W pkt II.2 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r., nałożony został warunek, aby nie wprowadzać do odbiorników (rzeki i rowów) innych wód niż te określone w niniejszym pozwoleniu. Organu stwierdził, że zdarzenie z dnia 12 sierpnia 2023 r., w wyniku którego doszło do odprowadzenia ścieków bytowych wylotem [...] kanalizacji opadowej, naruszyło powyższy warunek.

Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne, pismem z dnia 11 grudnia 2023 r., wniesiona została przez Spółkę, reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego E. M., skarga do Sądu w której zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1) bezpodstawnym przyjęciu zaistnienia przesłanek do wystosowania zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego w szczególności w sytuacji, gdy kontrola Skarżącej nie wykazała istotnych naruszeń pozwolenia wodnoprawnego;

2) błędnym i dowolnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy na podstawie protokołu kontroli w zakresie kierunkowego, zamierzonego i celowego wprowadzania przez Skarżącą ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych wraz z wyznaczeniem terminów, albowiem Skarżąca nie odprowadza ścieków bytowych do ww. urządzeń, sytuacja opisana w protokole pokontrolnym miała charakter awaryjny, urządzenia z których doszło do zanieczyszczenia ściekami bytowymi kanalizacji deszczowej nie są w posiadaniu samoistnym Spółki ani zależnym, nie są przez nią eksploatowane, Spółka nie jest właścicielem tych urządzeń, ani nie są one odnotowane w jej ewidencji środków trwałych, nie są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej Spółki, nie ma ich na mapach dla celów projektowych, nie były objęte pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na wniosek Spółki;

3) braku wskazania w zarządzeniu pokontrolnym jakie normy powszechnie obowiązującego prawa zostały naruszone;

4) braku wskazania w Zarządzeniu pokontrolnym sposobu usunięcia stwierdzonych naruszeń;

5) rozstrzygnięciu wątpliwości w zakresie ewentualnie mających w sprawie przepisów, jak i stanu faktycznego, na niekorzyść Skarżącej;

6) przypisanie Skarżącej odpowiedzialności i obowiązków za wadliwe funkcjonowanie urządzeń kanalizacji sanitarnej niestanowiących własności Skarżącej i niebędących w jej posiadaniu, a także nałożenie na Skarżącą obowiązków realizacyjnych i informacyjnych w nieracjonalnych terminach, (okres zimowy, niskie temperatury), brak uciążliwości awaryjnego zdarzenia dla środowiska przyrodniczego, jak również nieuprawnione nakazanie usunięcia naruszeń na majątku niebędącym majątkiem Spółki, co stanowi przekroczenie kompetencji przez skarżony Organ;

7) sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych dowodów, na których organ oparł ustalenia faktyczne, bez odniesienia się do stanowiska Skarżącej zawartego w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, bez dokonania wykładni zastosowanych przepisów prawa z których miałyby wynikać nałożone na Spółkę obowiązki, co powoduje brak możliwości kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu, a przynajmniej znacząco tą kontrolę utrudnia;

8) poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych niekorzystnych dla Spółki, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, którą miałoby działanie lub zaniechanie Skarżącej naruszyć, a wynikiem postępowania było nałożenie na nią obowiązku;

9) wydanie zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanego zarządzenia i ustalenie podstawy do nałożenia na Skarżącą określonych obowiązków bez podania podstawy prawnej merytorycznej do ich nałożenia.

W uzasadnieniu skargi Spółka dodatkowo uzasadniła ww. zarzuty.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia skarżonemu organowi oraz na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 15 listopada 2023 r. (WI.7024.146.2023.ST), wydane na mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z kolei jak stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zgodnie zaś z jej art. 31a niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

W związku z brzmieniem przywołanych przepisów w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do Prezesa skarżącej Spółki – M. R. (k. 53 akt sądowych). Skargę na zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła sama Spółka (k. 2 akt sądowych) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego E. M., której pełnomocnictwa "do występowania przed wszystkimi sądami (...) w sprawie skargi na zarządzenie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 15.11.2023r. W1.7024.146.2023.ST" udzielili, uprawnieni do łącznej reprezentacji, Prezes Zarządu Spółki – M. R. i Wiceprezes Zarządu – M. G. (k. 10 akt sądowych).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono legitymację kontrolowanej jednostki organizacyjnej do składania skarg na zarządzenia pokontrolne (por. postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1226/23). Sąd podziela pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, mimo że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub z decyzji z zakresu ochrony środowiska, a tym samym jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika. Sam wymóg skierowania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki ma zaś charakter wyłącznie organizacyjny i nie świadczy o tym, że sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia nie dotyczy interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Dlatego Sąd, jako Skarżącą w sprawie, zgodnie z treścią skargi i udzielonego pełnomocnictwa, na które radca prawny E. M. powołała się w skardze, oznaczył Spółkę i uznał jej legitymację do zaskarżenia Zarządzenia pokontrolnego.

Jednocześnie złożony przez Skarżącą do akt odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców nie budzi wątpliwość Sądu co do tego, że widniejący w nim członkowie Zarządu Spółki – M. R. i M. G. – byli uprawnieni do udzielenia pełnomocnictwa w imieniu Spółki dla radcy prawnego E. M. (k. 7 akt sądowych). Wyżej opisane dokumenty, jako znajdujące się w aktach sprawy, potwierdzają umocowanie do reprezentacji Spółki przez osoby, które udzieliły pełnomocnictwa.

Dalej Sąd zauważył, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Z akt sprawy wynika, że Zarządzenie pokontrolne z dnia 15 listopada 2023 r. zostało nadane listem poleconym za zwrotnym potwierdzenia odbioru w dniu 16 listopada 2023 r., nr przesyłki [...] (k. 55 akt sądowych).

Na zwrotce osoba kwitująca odbiór przesyłki w siedzibie Spółki nie odnotowała daty jej doręczenia. Według oświadczenia pełnomocnika Spółki zawartego w skardze do Sądu Zarządzenie pokontrolne zostało doręczono w dniu 16 listopada 2023 r. (k. 3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Organ stwierdził, że zarządzenie pokontrolne doręczył Skarżącej w dniu 27 listopada 2023 r. (k. 13, str. 2, akt sądowych). Według zaś danych z ogólnie dostępnego systemu śledzenia przesyłek pocztowych (https://emonitoring.poczta-polska.pl/) przesyłka o numerze [...] została doręczona przez UP G. w dniu 20 listopada 2023 r.

Pomijając te całkowicie z sobą rozbieżne daty Sąd przyjął, że najwcześniejszym dniem doręczenia Zarządzenia pokontrolnego mógł być dzień nadania przesyłki pocztowej (tj. 16 listopada 2023 r.). Ostatni dzień terminu 30-dniowego na wniesienie skargi na Zarządzenie pokontrolne przypadałby wówczas na 16 grudnia 2023 r. (sobota) i, na zasadzie art. 83 § 2 p.p.s.a., uległby przesunięciu na 17 grudnia 2023 r. (poniedziałek). Skargę do Sądu, wg. daty stempla na kopercie, nadano w dniu 15 grudnia 2023 r. (k. 12 akt sądowych). Skarga Spółki została zatem wniesiona w terminie.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej:

Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie wskazanych powyżej przepisów może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawę prawną zarządzenia pokontrolnego stanowiły przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687) w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska.

Zgodnie z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3).

Zgodnie z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (ust. 3).

Użyte w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne winno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie ma jednak kompetencji do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21).

Stan faktyczny sprawy winien jednak znajdować swoje odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Należy przy tym zaakcentować, że kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.

Zaznaczyć też należy, że inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie kreuje normy indywidualnej, ani nie modyfikuje istniejących praw i obowiązków, za wyjątkiem obowiązku notyfikacyjnego (informacyjnego) jego adresata, wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zatem stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) (wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15; z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21).

W tym kontekście warto też przytoczyć akcentowaną w judykaturze różnicę między obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) - a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne - także gdy idzie o jego element deklaratywny - nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem prawnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia - a nie ma ku temu podstaw - podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1167/20). W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że - skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. - to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.).

W konsekwencji adresat zarządzenia, który nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego może ograniczyć się do poinformowania o tym, że nie zastosował się do tej treści, co o ile zostanie uczynione w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, to adresat tego zarządzenia nie będzie ponosić odpowiedzialności przewidzianej w przytoczonym powyżej art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Szczególny charakter prawny zarządzenia pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenia: czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ; czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli; oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1727/21).

Odnosząc powyższe na grunt kontrolowanego Zarządzenia pokontrolnego Sąd stwierdza:

W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola u Skarżącego została przeprowadzona przez Organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Ta kwestia nie stanowi zresztą przedmiotu sporu.

Nie budzi też zastrzeżeń Sądu treść ustaleń faktycznych zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego, która koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli Nr [...] wraz ze stanowiskiem kontrolowanej wyrażonym w zastrzeżeniach z dnia 15 września 2023 r. (k. 20 i 47 akt sądowych). Zostały one przytoczone w części historycznej uzasadnienia wyroku Sądu i nie jest celowe ich w tym miejscu ponowne pełne powtórzenie. Nadmienić należy tyle, że w dniu 12 sierpnia 2023 r. doszło do zatoru na kanalizacji sanitarnej, w efekcie czego ścieki sanitarne tzw. przelewem awaryjnym (połączenie rurociągu sanitarnego z deszczowym) dostały się do kanalizacji deszczowej, a następnie, poprzez osadnik, trafiły do rzeki P. wylotem [...] kanalizacji opadowej. Protokół z kontroli z ustaleniami znajduje się w aktach administracyjnych. Zawarte w nim ustalenia zostały – wbrew zarzutom skargi – udokumentowane: Protokołem przyjęcia zgłoszonego telefonicznie wniosku o podjęcie interwencji (k. 16 akt sądowych), Notatką służbową (k. 17 akt sądowych), Protokołem w sprawie zatoru na kanalizacji sanitarnej (k. 44 akt sądowych), Oświadczeniem Prezesa Zarządu Spółki (k. 46 akt sądowych) i Protokołem przesłuchania Prezesa Zarządu Spółki (k. 49 akt sądowych).

Ponadto w zastrzeżeniach do protokołu kontroli przekazanych do Organu w dniu 18 września 2023 r. Spółka wyjaśniła m.in., że opisane działanie – w jej ocenie: "(...) nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych (...) usunięcie awarii nastąpiło bez zbędnej zwłoki, niemalże w trybie natychmiastowym, bo w ciągu 30 minut od momentu, kiedy zdarzenie zostało zgłoszone właściwym służbom i organom, a po usunięciu zatoru wypływ nieczystości do rzeki z wylotu wód opadowych ustąpił (...) przelew miał charakter awaryjny". Wyjaśniła, że połączenie kanalizacji sanitarnej z opadową to "(...) zaszłość historyczna, tzw. potocznie poniemiecka, która nie jest naniesiona na aktualnych mapach, nie jest znany jej dokładny przebieg. W konsekwencji Zarząd Spółki nie miał wpływu na ww. przejęte niejako w schedzie, historyczne rozwiązania techniczne (...) Awaria miała charakter incydentalny, odprowadzanie ścieków do rzeki P. spornym wylotem nie ma charakteru stałego i ciągłego" (k. 47 akt sądowych).

Zasadnicza oś sporu sprowadza się zatem do prawnej kwalifikacji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy. Kluczowe znaczenie ma ocena, czy opisane działanie było naruszeniem warunków korzystania ze środowiska ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym tu: decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r. To właśnie ich naruszenie było przedmiotem wytyku z zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego.

Jest niesporne, że decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r. udzielono Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki P. oraz do urządzeń wodnych (k. 35 akt sądowych). W niniejszym pozwoleniu wodnoprawnym zawarty został wykaz wszystkich wylotów kanalizacji opadowej wraz z numerami działek oraz współrzędnymi geodezyjnymi, w tym wylot [...] (k. 39 akt sądowych). W pkt II pkt 2 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r. postanowiono: "Ustalić uprawnionemu, wymienionemu w pkt I niniejszej decyzji następujące obowiązki i warunki: (...) 2) Nie wprowadzać do odbiorników (rzeki i rowów) innych wód, niż to określono w niniejszym pozwoleniu; nie przekraczać określonego niniejszym pozwoleniem stanu i składu odprowadzanych wód opadowych" (k. 41 akt sądowych). W jego uzasadnieniu stwierdzono m. in., że: "(...) Celem zamierzonego korzystania z wód jest korzystanie z usługi wodnej, polegające na odprowadzaniu poprzez 33 istniejące wyloty ([...] – [...]) kanalizacji deszczowych do wód rzeki P. oraz rowów, wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych ulic, chodników, placów, dachów oraz terenów zielonych, na terenie miasta G., ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, na warunkach określonych w pkt I. i II. niniejszej decyzji. Zakres zamierzonego korzystania z wód będzie obejmował wprowadzanie do odbiorników wód opadowych i roztopowych o parametrach nieprzekraczających dopuszczalnych wartości wskaźników określonych" w stosownym rozporządzeniu (k. 42 akt sądowych).

W ocenie Sądu organ prawidłowo wykazał, że w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r. udzielono Spółce zezwolenia polegającego na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki P. oraz do urządzeń wodnych m.in. wylotem [...] kanalizacji deszczowej. Nie obejmowało ono wprowadzania wylotem [...] do odbiorników (rzeki i rowów) ścieków bytowych z sieci kanalizacyjnej. Zdarzenie z dnia 12 sierpnia 2023 r., w wyniku którego doszło do odprowadzenia ścieków bytowych narusza zatem obiektywnie warunki ww. zezwolenia. Reasumując skoro Skarżąca nie dochowała obowiązku z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r. to zasadnym było wydanie Zarządzenia pokontrolnego.

Stwierdzone w toku kontroli naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego miało charakter obiektywny i związany z działalnością Spółki. Spółka eksploatuje na terenie G. rozdzielne system kanalizacji: sanitarnej i opadowej, przy czym łączy te systemy wspomniany przelew do kanalizacji deszczowej, co powoduje, w sytuacji zatoru takiego jak w dniu 12 sierpnia 2023 r., przedostanie się ścieków bytowych do kanalizacji deszczowej i ich odprowadzenie, wylotem [...], do rzeki P., przy moście w ciągu ul. [...]. Nie przekonuje Sądu logika rozumowania Spółki zwalniająca ją z odpowiedzialności za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego i odprowadzenie ścieków bytowych poprzez wylot [...] kanalizacji opadowej do rzeki P. i z przestrzegania warunków ww. pozwolenia wodnoprawnego z tego tylko powodu, że sporne urządzenie techniczne (przelew): nie jest w jej posiadaniu samoistnym ani zależnym, nie eksploatuje go, nie jest jego właścicielem, nie jest ono odnotowane w jej ewidencji środków trwałych, nie jest wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej Spółki, nie ma go na mapach dla celów projektowych, nie było objęte pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na wniosek Spółki. Spółka, jako profesjonalny przedsiębiorca, winna zapewnić taki stan techniczny sieci, taką jej prawidłową eksploatację oraz niezawodność odbioru ścieków, aby przestrzegać prawa i decyzji ustalających jej warunki korzystania ze środowiska. Jeśli naruszyła warunki korzystania to ponosi tego prawne konsekwencje zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci", którą w polskim prawie wyraża: art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2024 r. poz. 54, (zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia). Zasada ta stanowi jeden z kluczowych argumentów w procesie wykładni i stosowania przepisów prawa ochrony środowiska. Tym bardziej nie usprawiedliwia Spółkę świadomość istnienia rozwiązania konstrukcyjnego (przelewu) pochodzącego jeszcze z okresu przedwojennego i funkcjonującego do dnia dzisiejszego.

Zarządzenia pokontrolnego jest efektem nie przestrzeganie przez Spółkę udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego. Ta odpowiedzialność ma charakter obiektywny i oderwany od podnoszonych przez Spółkę okoliczności (zawinionych lub nie). Organ nie oceniał stopnia naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, uciążliwości dla środowiska awaryjnego przelewu ścieków bytowych (nie było potrzeby ustalania ilości odprowadzonych ścieków i czasu ich odprowadzania), czy winy Spółki w tym, że do awaryjnego przelewu doszło. Nie ma to znaczenia w sprawie. Istotne jest naruszenie przez Spółkę warunków pozwolenia wodnoprawnego, które nie zezwalało na odprowadzenie, nawet awaryjne, ścieków bytowych do urządzeń przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a następnie do rzeki P.

Wbrew zarzutom skargi Organ dostatecznie wykazał w Zarządzeniu pokontrolnym naruszony przez Spółkę obowiązek prawny przewidziany w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r. Upoważnienie do skontrolowania jego przestrzegania wynika z kolei z cytowanego powyżej art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Organ wskazał także Spółce, w Zarządzeniu pokontrolnym, zwięzły sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń: "Nie wprowadzać ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych".

W Zarządzeniu pokontrolnym Organ nałożył na Spółkę obowiązek notyfikacyjny: "Wyznaczam termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 grudnia 2023 r.". Żadnych innych obowiązków prawnych Organ nie nałożył, bo istotą Zarządzenia pokontrolnego jest "przypomnienie" o obowiązkach prawnych, które wynikając z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej (tu: z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 29 września 2021 r.), a nie nakładanie obowiązków, czy sankcji administracyjnych.

Są chybione zarzuty skargi kwestionujące: "(...) nałożenie na skarżącego obowiązków realizacyjnych (...) w nieracjonalnych terminach, (okres zimowy, niskie temperatury)", czy też nakazanie: (...) usunięcia naruszeń na majątku niebędącym majątkiem Spółki (...) czynić Spółce nakłady (...) naruszać prawo własności innego podmiotu na przykład P. (...) przebudowy historycznej zabudowy centrum G.", bo opisanych w skardze obowiązków prawnych o charakterze niepieniężnym Zarządzenie pokontrolne nie nakłada.

Chybione są także zarzuty błędnego, dowolnego ustalenia stanu faktycznego i tym samym naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego: art. 67 § 2 pkt 2, art. 72 § 1, art. 75 § 1, art. 79, art. 82 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się bowiem w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli. Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (na co trafnie zwróciła uwagę Spółka w uzasadnieniu skargi).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stosownie do art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.