Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 649/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr WOP.7722.56.2023.TN w przedmiocie wstrzymania budowy budynku gospodarczego z częścią mieszkalną oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej powoływany jako PINB), w związku z pismem p. R. G. informującym o samowoli budowlanej, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego z częścią mieszkalną zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B.

W trakcie prowadzonego postępowania, w dniu 30 marca 2023 r., przeprowadzono oględziny nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w B., w ramach których ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości przy granicy z działką nr ew. gr. [...] wybudowany został budynek częściowo dwukondygnacyjny na rzucie prostokąta ze ściętym narożnikiem (powierzchnia zabudowy budynku wynosi około 73 m2). Na parterze znajduje się pomieszczenie warsztatu z łazienką, które wg oświadczenia p. W. S. (użytkownika budynku) wykorzystywane jest na własne potrzeby. Druga kondygnacja składa się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. Dach nad częścią parterową i częścią mieszkalną jest jednospadowy skierowany w tym samym kierunku. Stwierdzono wysunięty okap budynku nad działkę sąsiednią nr ew. gr. [...]. Budynek jest w całości wykończony i użytkowany, posiada przyłączenie do kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i elektrycznej. Pani W. S. (współwłaścicielka działki) oświadczyła, że w miejscu nowopowstałego budynku były budynki gospodarcze i letnia kuchnia o konstrukcji mieszanej — drewnianej i murowanej. W dniu oględzin nie okazano pozwolenia na budowę i dokumentacji budynku. Organy ustaliły również, że budynek został wyremontowany 3 lata temu, inwestorem był p. T. S., który zmarł w 2022 r.

W dniu 6 kwietnia 2023 r. pani E. W. i p. A. W. złożyły do akt sprawy oświadczenie wraz ze zdjęciami, z których wynika, że budynek został wybudowany od podstaw, a budowa rozpoczęta została wiosną 2020 r., a zakończyła się w okresie listopad — grudzień 2022 r. Natomiast w dniu 18 kwietnia 2023 r. p. W. S. przedłożył inwentaryzację budynku drewnianego parterowego z zamieszkałym poddaszem w Białymstoku przy ul. [...], z której wynika, iż w miejscu obecnie wybudowanego budynku gospodarczego z częścią mieszkalną istniał drewniany budynek gospodarczy.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r., nr NB.I.5160.7.2023.BS,wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., poz. 682 ze zm., dalej powoływana jako p.b.), sprostowanym postanowieniem z dnia 27 lipca 2023 r. nr NB.I.5160.7.2023.BS, PINB wstrzymał współwłaścicielom nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B.: pani W.S.2, pani G. B., panu K. W., pani A. W., pani K. S, panu T. W., panu G. R., panu A. M., pani M. Z., pani B. K., panu Z. K., panu Ł. D., pani U. K., panu T. K., panu J. K., panu G. K., pani M. R., panu P. T. budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B.. Zdaniem organu, w sprawie mamy do czynienia z nowym budynkiem, wybudowanym bez pozwolenia na budowę.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się p. W.S.2, p. A. W., p. P. T. oraz p. G. K. składając zażalenia. Pani W. S.2 wskazał, że sporny budynek istnieje legalnie, został wybudowany na podstawie wydanych kilkadziesiąt lat temu pozwoleń na budowę i opłaca od niego podatek od nieruchomości. Z kolei p. A. W. (dalej powoływana jako skarżąca) poinformowała m.in. że budynek wyposażony jest w profesjonalny sprzęt warsztatowy do naprawy samochodów i prowadzona jest w nim działalność zarobkowa polegająca na obsłudze aut. Dostęp do obiektu mają jedynie p. W. S.2, p. W. S. i p. K. S. Z kolei p. P. T. oraz p. G. K. w złożonym zażaleniu wskazali, że nie wyrazili zgody na powstanie spornego budynku, został on wybudowany bez ich wiedzy dlatego też konsekwencję powinny ponieść jedynie te osoby, które z korzystają z tegoż budynku.

W dniu 28 lipca 2023 r., na przedmiotowej działce organ odwoławczy przeprowadził niezapowiedzianą kontrolę, w ramach której stwierdzono, że zarówno część usługowa budynku jak i mieszkanie było zamknięte. Nie stwierdzono wykonywania działalności usługowej polegającej na zarobkowej obsłudze samochodów. Na działce nie znajdował się żaden szyld dotyczący tego typu działalności, ani też nie było pojazdów ewentualnych klientów.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r., nr WOP.7722.56.2023.TN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej powoływany jako PWINB) uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o wstrzymaniu p. W.S.2 budowy budynku gospodarczego z częścią mieszkalną zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy zakwalifikował sporny budynek jako budynek gospodarczy (kat. III zgodnie z tabelą kategorii obiektów budowlanych stanowiącą załącznik do ustawy - Prawo budowlane) z funkcją mieszkalną (kat. I). Budowa takiego obiektu niewątpliwie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku nie dopełnił inwestor, dlatego też niezbędnym było prowadzenie procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i zgodnie z art. 48 ust. 3 do poinformowania inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Zgodnie z art. 48 ust. 5 p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

W przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno — budowlanymi. W przypadku stwierdzenia zgodności załączonych dokumentów legalizacyjnych z przepisami, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W przypadku obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, opłatę legalizacyjną oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f p.b., z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zdaniem organu, względem wybudowanego obiektu opłata legalizacyjna będzie wynosiła 50 000 zł. Ponieważ tutejszy organ obliczył opłatę legalizacyjną w sposób odmienny niż organ pierwszej instancji, należy wyjaśnić, że zawarta w uzasadnieniu niniejszego postanowienia informacja w tej kwestii ma jedynie charakter pouczenia i nie jest wiążąca. Opłata legalizacyjna w konkretnej wysokości zostanie ustalona na kolejnym etapie postępowania w drodze postanowienia, na które służyć będzie zażalenie. Wówczas wysokość opłaty zostanie poddana merytorycznej ocenie. Opłata legalizacyjna zostanie ustalona tylko w przypadku złożenia przez właściciela budynku wniosku o legalizację i przedłożenia przez niego niezbędnych dokumentów.

Organ podkreślił, że obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a p.b., nakłada się na inwestora. W przypadku, gdy budowa została zakończona, adresatem obowiązków określonych w postanowieniach i decyzjach jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na śmierć inwestora p. T. S., adresatem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych powinien być właściciel budynku czyli p. W. S.2, a nie współwłaściciele działki o nr [...], dlatego też w tym zakresie zmienił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zażalenia p. W. S.2, PWINB wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby przedmiotowy budynek powstał na podstawie pozwoleń wydanych 50-70 lat temu, a ostatnio został jedynie wyremontowany. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że jest to obiekt wybudowany na nowych fundamentach w formie większej, wyższej i zupełnie innej niż drewniany budynek gospodarczy, który wcześniej znajdował się w tym miejscu. W tej sytuacji kwalifikacja wykonanych robót jako remontu jest wykluczona, ponieważ budowa została przeprowadzona w warunkach typowej samowoli budowlanej. Na ocenę tych okoliczności pozostaje bez wpływu fakt, iż p. W.S.2 płaci podatek od nieruchomości za budynek gospodarczy (trudno obecnie stwierdzić za jaki budynek, czy nowo wybudowany, czy poprzedni już nie istniejący). Z kolei w kwestii podnoszonej przez skarżącą, organ wskazał, że informacje o prowadzeniu w przedmiotowym budynku działalności usługowej polegającej na zarobkowej obsłudze lub też naprawie samochodów nie zostały potwierdzone przez tutejszy organ podczas czynności kontrolnych.

Skargę na powyższe postanowienie wywiodła p. A. W., zaskarżając postanowienie w całości. Wskazała, że jako współwłaścicielka działki nr ew. gr. [...] przy ul. [...] nie zgadza się na legalizację przedmiotowego budynku, dołączając do skargi stosowne oświadczenie. Zdaniem skarżącej, sporny budynek nie jest wykorzystywany na własne potrzeby p. W. S. ponieważ w godzinach wieczornych i nocnych przeprowadza w spornym budynku naprawy samochodów osobowych i dostawczych, bez zarejestrowanej działalności gospodarczej. Świadczy o tym wyposażenie obiektu w profesjonalny sprzęt warsztatowy oraz dokonywane naprawy samochodów, na okoliczność czego przedłożyła dokumentację fotograficzną. Skarżąca podważyła również sens procedury legalizacyjnej, skoro p. W. S.2 nie ma pełnego tytułu prawnego do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, PWINB podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie wstrzymujące budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną zlokalizowanego na działce o nr [...] przy ul. [...] w B., z uwagi na jego wybudowanie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazać przede wszystkim należy, że trafne organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, że budowa budynku gospodarczego z częścią mieszkalną na działce o nr 95 przy ul. [...] w B., wzniesionego – jak ustalił organ – w 2022 r., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 p.b. wymienia obiekty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę ale wymagające zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., przepis art. 29 ust. 2 p.b. wymienia obiekty budowlane, których budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, natomiast przepis art. 29 ust. 3 p.b. wymienia roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę ale wymagające zgłoszenia. Wyjątki od zasady uzyskania pozwolenia na budowę są wyliczeniem enumeratywnym, co oznacza, że budowa obiektu niewymienionego w wyjątkach podlega zasadzie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie z takim wyjątkiem nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, czego zresztą nie kwestionowała skarżąca, dlatego też obowiązkiem organów w takiej sytuacji było wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 i 3 p.b. organ nadzoru budowalnego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego albo jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącej, że organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydania kwestionowanych postanowień, celem umożliwiania inwestorowi ewentualnego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Oznacza to, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, że nie wyraża ona zgody na legalizację spornego obiektu budowlanego będzie miała ewentualne znaczenie dopiero na późniejszym etapie postępowania, kiedy to inwestor zobowiązany jest do przedłożenia niezbędnych dokumentów, w tym dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane celem legalizacji samowoli budowlanej. W przypadku niewypełnienia wszystkich obowiązków legalizacyjnych, organ będzie zobowiązany do nakazania rozbiórki wybudowanego budynku, jednakże jest to dopiero kolejny etap postępowania, a zatem brak zgody skarżącej na legalizację wybudowanego obiektu nie mógł być brany pod uwagę przez organy na obecnym etapie postępowania.

Bez wpływu na wynik sprawy miały także zarzuty skargi dotyczące przyjętego przez organy charakteru budynku – gospodarczego z funkcją mieszkalną a nie jak oczekiwałaby tego skarżąca – budynku usługowego z funkcją mieszkalną. Dokonana przez organ klasyfikacja budynku była związana ze sposobem wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, jednakże ta, jak sam wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ma charakter informacyjny i nie jest wiążąca w sprawie. Dlatego też przyjęcie przez organy, na obecnym etapie postępowania, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym a nie usługowym (bowiem przeprowadzona kontrola nie potwierdziła zarobkowego prowadzenia warsztatu samochodowego jak twierdziła skarżąca), nie oznacza, że w przyszłości charakter tegoż budynku, w wyniku poczynionych ustaleń, nie ulegnie zmianie. Dopiero na etapie wydawania postanowienia o wysokości opłaty legalizacyjnej w sposób jednoznaczny zostanie przesądzony charakter budynku i wówczas strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia, może ewentualnie kwestionować ustalenia organów nowym środkiem zaskarżenia. W związku z powyższym, aktualne przyjęcie przez organy, że mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym z funkcją mieszkalną a nie budynkiem usługowym, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszało prawa.

Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie PWINB z urzędu, bowiem stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, nie podziela stanowiska organu jakoby p. W. S.2 była jednym właścicielem obiektu budowlanego wybudowanego w ramach samowoli, bowiem nie wynika to z obowiązujących przepisów prawa.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 k.c.). Jednocześnie art. 47 § 1 k.c. stanowi, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Z powyższych regulacji wynika, że części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Tym samym, w realiach niniejszej sprawy, właścicielem wybudowanego w ramach samowoli budowlanej budynku gospodarczego są wszyscy współwłaściciele nieruchomości gruntowej, na której tenże budynek został posadowiony. Nie ma w tym zakresie istotnego znaczenia kto sfinansował sporną inwestycję oraz kto ma do niej dostęp. Oznacza to m.in., że bez zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości gruntowej nie będzie możliwe przedłożenie przez inwestora dokumentów potwierdzających dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji doprowadzenie do skutecznego zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi iż zdecydowana większość współwłaścicieli nieruchomości gruntowej jak i samego budynku gospodarczego, nie ma do niego dostępu, p. W. S.2 należy potraktować jako zarządcę budynku gospodarczego, bowiem to ona jako jedyna ze współwłaścicieli ma do niego nieograniczony dostęp. Tym samym skierowanie zaskarżonego postanowienia, wstrzymującego budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną na działce o nr 94 przy ul. [...] w B. jedynie do p. W. S.2 było prawidłowe, choć zaznaczyć należy, że w świetle obowiązujących przepisów, osoba ta jest jedynie współwłaścicielem budynku i adresatem zaskarżonego postanowienia wyłącznie jako jego zarządca.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z racji formy zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. postanowienia (vide: art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).