Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 263/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 863/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w T. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 863/14 po rozpoznaniu skargi [...] Spółka z o.o. w M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. [...] Sp. z o. o. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Realizacja kompostowni kontenerowej jako instalacji do odzysku odpadów organicznych na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...], gmina T.".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej jako "ustawa środowiskowa", § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), Burmistrz Miasta T. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło m.in. Stowarzyszenie "[...]".

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 59, 66, 71, 77, 82, 85 ustawy środowiskowej, § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że sporna inwestycja mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 80 ww. rozporządzenia i została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W myśl art. 59 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień; zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Inwestor przedłożył 6 grudnia 2013 r. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który został w toku postępowania uzupełniony. Organ I instancji uzyskał wymagane art. 77 ustawy środowiskowej opinie i uzgodnienia, tj. opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] maja 2013 r., a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] marca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska przedsięwzięcie. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując jednocześnie 29 koniecznych do uwzględnienia zaleceń. Treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wskazał, że kwestia dotycząca usunięcia drzew i krzewów będzie wiązała się z uzyskaniem stosownego zezwolenia, jednakże w zaskarżonej decyzji organ zawarł sprzeczne ze sobą zapisy dotyczące powyższej kwestii. Burmistrz Miasta T. podał, że po analizie zaleceń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. zawarł w decyzji w warunkach wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz w wymaganiach dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę punkt 27 opinii sanitarnej. Natomiast w sentencji zaskarżonej decyzji organ zmodyfikował, co prawda wskazując warunki zgodne z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, punkt 27 opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C., nadając ww. warunkowi inne brzmienie. Powyższa rozbieżność zapisów decyzji, której uzasadnienie zawiera sprzeczne z jej rozstrzygnięciem ustalenia stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie może w uzasadnieniu decyzji podać argumentacji sprzecznej z sentencją tej decyzji, co z pewnością nastąpiło poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu, iż organ zawarł w rozstrzygnięciu pkt 27 opinii sanitarnej, podczas gdy pkt ten został uwzględniony w inny sposób. W kwestii zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego (poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że do realizacji spornej inwestycji nie jest wymagane pozwolenie na budowę) organ I instancji powinien uściślić swoje stanowisko w zakresie rozważań dotyczących pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 18 lipca 2013 r. inwestor, pismem z dnia 24 lipca 2013 r. odniósł się do wniesionych przez społeczeństwo uwag oraz uzupełnił treść rozdziału 6.2 i 6.3 raportu w zakresie wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jednocześnie wskazując, że na rozpatrywanym terenie nie ma możliwości innej (alternatywnej) lokalizacji przedsięwzięcia, tak aby nie wycinać istniejącej zieleni, która jego zdaniem nie stanowi wartości przyrodniczej. Organ I instancji uznał wyjaśnienia inwestora oraz uwzględnił uzupełnienie raportu w zakresie wariantu alternatywnego i najkorzystniejszego dla środowiska, a następnie w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przedłożony raport posiadał niezbędne zapisy w tym zakresie, podczas gdy wezwanie z dnia 18 lipca 2013 r. dotyczyło uzupełnienia raportu o racjonalny wariant alternatywny, który dla realizacji przedsięwzięcia nie będzie wymagał usuwania istniejącej zieleni.

W rozważanej sprawie brak wskazania przez inwestora wariantu alternatywnego niewymagającego usunięcia drzew powoduje niemożność rozważenia przez organ I instancji czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla inwestora, ale przede wszystkim dla środowiska.

W zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 82 pkt 1 ustawy środowiskowej organ I instancji określił jej obligatoryjne składniki. Stwierdził ponadto brak konieczności nałożenia obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej oraz wykonania kompensacji przyrodniczej, ze względu na to, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko oraz uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań przeprowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie wykazały potrzeby nałożenia na wnioskodawcę ww. obowiązków.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy w analizie porealizacyjnej dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Natomiast z art. 74 ustawy wynika, że od inwestora nie wymaga się konieczności wykazania tytułu prawnego do drogi dojazdowej do planowanej inwestycji. W związku z powyższym zarzut sprzeczności sentencji wynikającej z niestwierdzenia konieczności przedstawienia analizy porealizacyjnej z równoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku zastosowania rozwiązań projektowych jest bezzasadny.

Organ I instancji powinien ponownie rozpatrzyć kwestię kompensacyjnych nasadzeń drzew, jak również problem dotyczący ilości planowanych do wycięcia drzew. Nadto w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "po wybudowaniu kompostownia będzie współpracować i współtworzyć jeden system gospodarowania odpadami wraz z istniejącą sortownią i składowiskiem odpadów", podczas gdy nieuregulowana jest kwestia ewentualnego zamknięcia ww. składowiska odpadów. Skoro planowana inwestycja ma stanowić jeden system gospodarowania odpadami, to organ I instancji powinien wyjaśnić tę kwestię, a także mieć na uwadze problem oddziaływania na środowisko całości inwestycji.

Na powyższe rozstrzygnięcie [...] sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2014 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie "[...]" wniosło o oddalenie skargi.

Uchylając zaskarżoną decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja ta jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji stanowi odstępstwo od reguły, wedle której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie. Przesłanki zatem uprawniające organ odwoławczy do podjęcia decyzji kasacyjnej muszą być wykładane ściśle. Decyzja kasacyjna nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek powołanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy podał następujące powody, dla których uznał za konieczne przeprowadzenie ponownego postępowania w pierwszej instancji.

Po pierwsze, organ odwoławczy wskazał, że zachodzi sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji organu I instancji w zakresie "uwzględnienia" opisanego w punkcie 27 opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. zalecenia. W uzasadnieniu organ I instancji podał bowiem, że w decyzji "zawarł" m. in. punkt 27, ale w sentencji nie przytoczył tego punktu in extenso, lecz zmodyfikował jego treść. Zdaniem organu odwoławczego to, że tak określone przez organ I instancji warunki są zgodne z prawem nie zmienia faktu, że pomiędzy rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem zachodzi sprzeczność, co narusza rat. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, opisane powyżej uchybienie żadną miarą nie dawało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd przyznał, że organ I instancji użył sformułowania mogącego sugerować, że zalecenia Inspektora Sanitarnego wprowadził do decyzji in extenso. Podał bowiem, że w decyzji "zawarł" zalecenia z określonych punktów. Zdaniem Sądu, nie wymaga jednak głębszych zabiegów interpretacyjnych ustalenie, że w istocie chodzi o uwzględnienie owych zaleceń. Nie można tu mówić o mogącej mieć jakiekolwiek znaczenie "sprzeczności" pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji. Kwestią inną jest to, czy zalecenia zawarte w punkcie 27 opinii Inspektora Sanitarnego musiały być uwzględnione w całości, czy rzeczywiście zostały uwzględnione, w jaki sposób to uczyniono i czy przyjęte rozwiązanie jest zgodne z prawem. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, aby w tym zakresie organ odwoławczy powziął wątpliwości. Zdaniem Sądu, nie spełnia warunków z art. 138 § 2 k.p.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w rzeczywistości w celu zmiany jednego sformułowania, dającego się zresztą łatwo, właściwie wyłożyć.

Jako drugą przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało brak wskazania przez inwestora wariantu alternatywnego niewymagającego usunięcia drzew. Kolegium stwierdziło, że inwestor, na wezwanie organu, co prawda przedstawił opis wariantu alternatywnego, ale niespełniającego wymagania zawartego w wezwaniu organu, tj. braku potrzeby usuwania drzew. Zdaniem Kolegium "brak wskazania przez Inwestora wariantu alternatywnego niewymagającego usunięcia drzew powoduje niemożność rozważenia przez organ I instancji czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla Inwestora, ale przede wszystkim dla środowiska". W ocenie Sądu, w kontekście eksponowanego przez inwestora zastrzeżenia, że przedstawienie rozwiązania alternatywnego niewymagającego usunięcia drzew jest niemożliwe z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu, powyższa uwaga Kolegium jest zupełnie niezrozumiała. Sąd przyznał, że inwestor nie wykonał dokładnie polecenia organu I instancji, bo nie przedstawił rozwiązania alternatywnego niewymagające usunięcia drzew, a przedstawił rozwiązanie alternatywne wedle kryterium technologicznego. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, ocenić należało, czy samo wezwanie organu I instancji, zawierające wskazane wymaganie, było zgodne z prawem, czy w konsekwencji inwestor miał obowiązek bezwzględnie się doń dostosować i czy materiał, który inwestor zaprezentował w rzeczywistości spełniał ustawowe wymagania dotyczące rozwiązań alternatywnych. W tej mierze Kolegium się jasno nie wypowiedziało i nie przeprowadziło analizy, ale też nie wytknęło naruszenia prawa. Co więcej, nie wskazało w jakim celu miałoby ponownie zostać przeprowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne wobec ostatecznego stanowiska inwestora o niemożności przedstawienia rozwiązania alternatywnego niepowodującego konieczności usunięcia drzew.

Zdaniem Sądu, także polecając "ponowne rozpatrzenie kwestii kompensacyjnych nasadzeń drzew, jak również problemu dotyczącego ilości planowanych do wycięcia drzew" Kolegium nie podało żadnej przyczyny, dla której należałoby w tych zakresach ponownie przeprowadzić postępowanie w I instancji. Nie wiadomo więc, czy ustalenia w tych kwestiach zostały uznane za niewystarczające i dlaczego, względnie czy przyjęte rozwiązanie jest sprzeczne z prawem i dlaczego.

Podobnie rzecz ma się z zaleconą przez organ odwoławczy koniecznością zbadania kwestii ewentualnego zamknięcia składowiska odpadów. Dla uznania wskazanego problemu za istotny dla rozstrzygnięcia i wymagający wyjaśnienia w ponownym postępowaniu nie jest wystarczające stwierdzenie, że "po wybudowaniu kompostownia ma współpracować i współtworzyć jeden system gospodarowania odpadami wraz z istniejącą sortownią i składowiskiem odpadów". Organ nie wyjaśnił bowiem, choć dysponował opisem zamierzonej inwestycji i jej charakterystyką, na czym ma polegać "współpraca" trzech ww. przedsięwzięć, a w konsekwencji czy i dlaczego ewentualne zamknięcie składowiska odpadów miałoby mieć wpływ na decyzję "środowiskową" dotyczącą kompostowni odpadów, zwłaszcza przy uwzględnieniu zakresu kompetencji organu załatwiającego wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

Nie wiadomo też jaka w rzeczywistości kryje się treść we wskazaniu, że "organ I instancji powinien mieć na uwadze problem oddziaływania na środowisko całości przedmiotowej inwestycji". W przedstawionym raporcie znajdują się treści dotyczące oddziaływania na środowisko współpracujących ze sobą trzech ww. przedsięwzięć, ale organ do tego materiału nie sięgnął, nie ustosunkował się i nie stwierdził, aby był on niewystarczający, bądź wadliwy.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano ani jednego uzasadnionego powodu, dla którego decyzję organu I instancji uchylono i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie określono na czym konkretnie polegają uchybienia, dlaczego i w jakich zakresach sprawa nie jest należycie wyjaśniona, wreszcie nie wykazano, aby ewentualnych wątpliwości nie dało się wyeliminować na etapie postępowania odwoławczego, choćby przy wykorzystaniu pomocy organu I instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Z powyższych powodów Sąd ocenił zaskarżoną decyzję jako istotnie naruszającą przepis art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "p.p.s.a.", decyzję tę uchylił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w T., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, czyli nie uchylił decyzji organu administracyjnego I instancji, mimo że z zebranego przez organ materiału dowodowego w sprawie w sposób oczywisty wynika, iż w wyniku uchylenia przez Sąd I instancji decyzji wydanej przez organ II instancji w sprawie, doszło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza Miasta T. w dniu [...] stycznia 2014 r. naruszającej m. in. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na sprzeczność rozstrzygnięcia - sentencji tejże decyzji w stosunku do jej uzasadnienia w zakresie nieuwzględnienia przez organ I instancji punktu 27 opinii sanitarnej wyrażającego zakaz dopuszczenia wycinki drzew. Rzeczony brak kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Sąd I instancji i jego skutki są nie do zaakceptowania w państwie prawa i naruszają zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie, i jeśli uchylił decyzję organu administracyjnego II instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., winien był również uchylić decyzję organu administracyjnego I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, czyli nie uchylił decyzji organu administracyjnego I instancji, mimo że z zebranego przez organ materiału dowodowego w sprawie w sposób oczywisty wynika, iż w wyniku uchylenia przez Sąd I instancji, decyzji wydanej przez organ administracyjny II instancji w sprawie doszło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza Miasta T. w dniu [...] stycznia 2014 r. naruszającej m. in. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na sprzeczność rozstrzygnięcia - sentencji decyzji w stosunku do jej uzasadnienia w zakresie nieuwzględnienia przez organ I Instancji punktu 27 opinii sanitarnej wyrażającego zakaz dopuszczenia wycinki drzew. Przedmiotowy brak kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Sąd I instancji i jego skutki mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. zastosować środek określony w ustawie, czyli jeśli uchylił decyzję organu administracyjnego II instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to powinien był również uchylić decyzję organu administracyjnego I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w toku kontroli legalności działalności administracji publicznej ograniczył się jedynie do kontroli uchybień popełnionych przez organ administracyjny II instancji, w zupełności ignorując nieprawidłowości, których dopuścił się organ administracyjny I instancji, wskutek czego doszło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza Miasta T. w dniu [...] stycznia 2014 r. naruszającej m. in. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na sprzeczność sentencji decyzji w stosunku do jej uzasadnienia w zakresie nieuwzględnienia przez organ administracyjny I instancji punktu 27 opinii sanitarnej wyrażającego zakaz dopuszczenia wycinki drzew;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że treść uzasadnienia zaskarżanego wyroku pozostaje w sprzeczności z pkt 1 sentencji tegoż, co budzi uzasadnione wątpliwości co do faktu wyjaśnienia przez Sąd stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy względzie na interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, albowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchybienia organu administracyjnego II instancji miały charakter jedynie formalno-proceduralny, jednocześnie zauważając że organ administracyjny I instancji nie wydał decyzji nie obarczonej wadami prawnymi w postaci naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W rezultacie Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. zastosować środek określony w ustawie, czyli jeśli uchylił decyzję organu administracyjnego II instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to powinien był również uchylić decyzję organu administracyjnego I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - albowiem wskutek uchylenia przez Sąd I instancji jedynie decyzji organu administracyjnego II instancji doszło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza Miasta T. w dniu [...] stycznia 2014 r. naruszającej m. in. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na sprzeczność sentencji decyzji w stosunku do jej uzasadnienia w zakresie nieuwzględnienia przez organ administracyjny I instancji punktu 27 opinii sanitarnej wyrażającego zakaz dopuszczenia wycinki drzew.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie organowi II instancji sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] Spółka z o.o. w M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, formułując zarzuty skargi kasacyjnej nie dostrzega istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i charakteru decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Zarzuty te opierają się na błędnym założeniu, że w niniejszej sprawie prawidłowa kontrola legalności działania organów winna doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego również decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślenia wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

Wskazać należy, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie tego typu decyzji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa we wskazanym przepisie, może zostać wydana, jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po wtóre, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie. Dlatego organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie kasacyjny charakter zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji determinował zakres kontroli dokonanej przez ten Sąd. Przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji stwierdził, że powody, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie ponownego postępowania w pierwszej instancji nie stanowiły podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec stwierdzenia naruszenia powyższego przepisu, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji nie mógł jednocześnie uchylić decyzji organu I instancji, skoro stwierdził niewykazanie podstaw do jej uchylenia przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie takie byłoby nielogiczne i nie respektowałoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na uchylenie decyzji kasacyjnej, brak było podstaw do dokonania przez Sąd I instancji oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Skutkiem rozstrzygnięcia Sądu I instancji będzie natomiast ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej przejawiające się w braku uchylenia decyzji organu I instancji należy zatem uznać za niezasadne.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i wskazał w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu narusza prawo, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku stanowi wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji, w żaden sposób nie pozostając z nim w sprzeczności.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.