Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 730/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Siemiatycze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr NK-II.4131.174.2023.DM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Uchwałą Nr XXXIII/337/2023 Rady Gminy Siemiatycze z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2023 r. poz. 3735) zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę o długości 1,54 km na odcinku od drogi krajowej nr 19 do działki numer geodezyjny 309 obejmującą działki oznaczone numerami geodezyjnymi 403 i 539 obręb Czartajew (stanowiące własność Gminy Siemiatycze) i ustaliła jej przebieg zgodnie z Załącznikiem do uchwały.

Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru – Wojewody Podlaskiego dnia 4 lipca 2023 r., po czym z urzędu poddana została kontroli legalności. Przeprowadzona analiza treści przedłożonego aktu prawnego dokonana przez organ nadzoru wykazała, iż został on podjęty z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) w zw. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych działek, które w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały w całości ujęte jako drogi.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr NK-II.4131.174.2023.DM na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIII/337/2023 Rady Gminy Siemiatycze z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu.

Przedmiotowym aktem organ stanowiący Gminy Siemiatycze postanowił o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych drogę o długości 1,54 km na odcinku od drogi krajowej nr 19 do działki numer geodezyjny 309 obejmującą działki oznaczone numerami geodezyjnymi 403 i 539 obręb Czartajew (stanowiące własność Gminy Siemiatycze) i ustalił jej przebieg zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały. W analizowanej sprawie, organ nadzoru prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił niezgodność postanowień badanej uchwały, polegającą na zaliczeniu drogi zlokalizowanej na działkach położonych na terenie Gminy Siemiatycze oznaczonych numerami geodezyjnymi 403 i 539 w obrębie wsi Czartajew, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Siemiatycze Nr XV/106/2000 z dnia 25 października 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze, zgodnie z którym powyższe działki nie zostały w całości ujęte jako drogi. Część działki nr 403 ujęta została w miejscowym planie jako tereny tras dróg dojazdowych na terenach zabudowy, natomiast pozostała część to głównie teren upraw polowych i teren dolesień w ramach wyznaczonych kompleksów i granic polno-leśnych. Natomiast działka nr 539 to teren upraw polowych oraz tereny lasów. Powyższe ustalenia wynikają również z negatywnej opinii Zarządu Powiatu Siemiatyckiego wyrażonej w uchwale nr 154/883/23 Zarządu Powiatu z dnia 22 czerwca 2023 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Siemiatycze, o którą wystąpił organ gminy.

Organ nadzoru odwołując się do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, wskazującego o możliwości zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu podniósł, że okoliczność ta sama w sobie nie świadczy jeszcze o zgodności takiej uchwały z prawem. Brak jest przy tym przepisów, które wskazywałyby, że po wydaniu negatywnej opinii niemożliwe jest zaliczenie określonej kategorii dróg do dróg gminnych, niemniej jednak, rada gminy przy wydawaniu takiej uchwały winna mieć na uwadze okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydania takiej opinii (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26.08.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 349/08). W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przeznaczenie ww. terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ rzutuje na możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych jedynie nieruchomości, które są przeznaczone w całości pod drogi publiczne. Tym samym, dla zastosowania procedury określonej w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istotne jest, aby obszar wydzielanej działki był przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadanie kategorii drodze następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Wcześniejsze nadanie kategorii jakiejś drodze byłoby też sprzeczne z art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o drogach publicznych, a także z art. 140 k.c. Zatem nadanie kategorii drogi publicznej przed jej wyodrębnieniem planistycznym, ewidencyjnym i prawnym oraz budowlanym nie jest możliwie, ponieważ nie istnieje jeszcze przedmiot nadania kategorii.

Ponadto organ nadzoru podkreślił, że istotą uchwały podejmowanej w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest jednoznaczne, jasne i precyzyjne określenie przebiegu istniejącej drogi gminnej. Nie budzi zatem wątpliwości, że z treści takiej uchwały, w tym z załączników stanowiących jej integralną część, powinny wynikać w szczególności oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których rada ustaliła przebieg istniejącej drogi gminnej. Właściwe opisanie przebiegu drogi (w tym wskazujące na numery ewidencyjne działek) ma stworzyć możliwość adresatom uchwały odwołania się do właściwych rejestrów, celem weryfikacji ustalonego przez radę przebiegu drogi. Bez właściwego oznaczenia (opisania) przebiegu drogi odwołanie się do właściwych rejestrów jest niemożliwe, a sama uchwala staje się tym samym niejasna, nieczytelna i nieprecyzyjna. Oczywiście samo oznaczenie ewidencyjne działek nie zawsze będzie wystarczające. Dla pełnego zobrazowania przebiegu drogi konieczne jest osadzenie jej w urzędowym dokumencie mapowym. Sporządzona w odpowiedniej skali mapa wraz z jej tytułem, oznaczeniem skali, naniesionymi na nią znakami kartograficznymi i legendą odzwierciedlają dopiero dokładny przebieg drogi ustalony przez radę gminy. Organ nadzoru podkreślił także, że uchwała podjęta w oparciu o analizowany przepis art. 7 ust. 3 ustawy jest aktem prawa miejscowego, a więc zawiera normy powszechnie obowiązujące, w tym przypadku ustalające przebieg dróg gminnych. Rada Gminy, jako organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, zobligowany jest do określenia przebiegu dróg gminnych w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości. Sposób wypełnienia powyższego obowiązku przez Radę Gminy Siemiatycze w kwestionowanej uchwale nie czyni zadość tym wymaganiom, co sprawia, że zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Organ nadzoru, po dokonaniu analizy treści uchwały oraz jej załącznika stwierdził, że na ich podstawie nie można jednoznacznie ustalić przebiegu drogi określonej w uchwale. W załączniku do aktu brak jest typowych elementów właściwych dla dokumentów mapowych, to jest legendy zawierającej zestawienie i oznaczenie wszystkich znaków kartograficznych umieszczonych na niej, umożliwiających dokonanie obliczeń poszczególnych odległości w terenie, w tym długości i powierzchni samej drogi. W załącznikach graficznym do uchwały zaznaczono kolorami prawdopodobnie jedynie wyrysy działek. Nie wskazano jednak ani jej długości, ani nie zidentyfikowano dokładnie (poza numerami ewidencyjnymi działek) terenu, przez który ona przebiega. Organ nadzoru stwierdził zatem, że powyższe oznaczenie drogi nie pozwala na precyzyjne ustalenie faktycznego jej przebiegu, a tym samym może mieć jedynie znaczenie poglądowe.

Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała narusza obowiązujące przepisy prawa, w szczególności art. 7 ust. 3 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w tym również wynikającą z powyższego zasadę określoności prawa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższy przepis nakłada na organy tworzące system prawa, w tym także na Radę Gminy, obowiązek formułowania przepisów prawnych w sposób jasny i precyzyjny. Powyższa zasada przyzwoitej legislacji, znajduje więc oparcie w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Końcowo organ nadzoru również zauważył, że kwestionowana uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Wojewoda Podlaski, w ślad za licznym orzecznictwem w omawianej materii, zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego sporządzania uzasadnienia uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne znaczenie wymóg ten ma dla norm aktów prawa miejscowego. Uzasadnienie aktu prawnego ma także służyć możliwości realnej i rzetelnej kontroli przez również sądy administracyjne (np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17).

W związku z powyższym, Wojewoda Podlaski w/w rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Gmina Siemiatycze, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: z 2023r. poz. 645 ze zm.), w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: z 2023r. poz. 977) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Siemiatycze została podjęta z naruszeniem powołanych przepisów;

2. art. 1 w związku z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: z 2023r. poz. 645 ze zm.) oraz art. 140 kc przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Siemiatycze została podjęta z naruszeniem powołanych przepisów;

3. art. 91 ust. 1 samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały był art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który nie uzależniał możliwości zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych od tego, aby w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, były w całości przeznaczone na drogę publiczną. Takie ograniczenie mogłoby doprowadzić do faktycznego braku możliwości zaliczania nieruchomości do kategorii dróg publicznych. Dlatego w ocenie skarżącego wątpliwa jest możliwość naruszenia przez skarżącego art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak to ustalił organ nadzoru. Ponadto zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze, zatwierdzonego uchwałą nr XV/106/200 Rady Gminy Siemiatycze z dnia 25 października 2000r. (Dz. U. Woj. Podlaskiego Nr 30 z 2000r., poz. 468 ze zm.) działka o numerze geodezyjnym 403 leży na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami KD-D - Tereny dróg dojazdowych o powierzchni 212 m2, KDd - Tereny tras dróg dojazdowych na terenach zabudowy o powierzchni 1255 m2, RL - Tereny dolesień w ramach wyznaczonych kompleksów i granic polno-leśnych o powierzchni 1052 m2, RP - Tereny upraw polowych o powierzchni 2443 m2. Z kolei działka o numerze geodezyjnym 539 leży na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: RL -Tereny lasów o powierzchni 233 m2, RP - Tereny upraw polowych o powierzchni 2741 m2. Na terenach oznaczonych symbolami KD-D oraz KDd wprost przewiduje się możliwość przebiegu przez nie dróg. Z kolei na terenach oznaczonych symbolami RP i RZ w§ 15 ust. 3 Planu dopuszczono lokalizację i realizację infrastruktury technicznej zarówno napowietrznej, jak i podziemnej oraz związanych z nią urządzeń niezbędnych do obsługi ludności wiejskiej i rolnictwa, pod warunkiem uzyskania zgody właściciela gruntów na wykonanie prac oraz rekultywacji gruntów po zakończeniu prac. Natomiast na terenach oznaczonych symbolem RL w § 16 ust. 3 pkt 1 Planu dopuszczono zakładanie i przeprowadzanie dla potrzeb ludności wiejskiej i rolnictwa lokalnych sieci infrastruktury technicznej oraz związanych z nią urządzeń niezbędnych do korzystania z tej infrastruktury, w sytuacji braku możliwości trasowania ich poza terenami leśnymi, pod warunkiem uzyskania zgody właściciela gruntów na wykonanie prac oraz rekultywacji gruntów po zakończeniu prac.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2023r. poz. 344, ze zm.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Bezspornie więc opisane powyżej wyjątki wskazane § 15 ust. 3 Planu oraz w § 16 ust. 3 pkt 1 Planu dotyczą dróg publicznych. Dodatkowo, jak się wydaje najistotniejszą kwestią jest to, że na działkach o numerach geodezyjnych 403 i 539 obręb Czartajew faktycznie wytyczono drogę stanowiącą jeden odcinek o długości 1,54 km. Droga ta jest urządzona, zdatna do powszechnego użytku i faktycznie wykorzystywana, głównie przez rolników dojeżdżających do swoich pól i domostw. Droga ma więc faktycznie charakter publiczny i każdy może z niej korzystać. Stanowi ona uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Gmina Siemiatycze każdego roku dokonuje niezbędnych prac na drodze polegających na częściowym jej dożwirowaniu. W ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Siemiatyckiego obydwie działki są opisane jako drogi. Zapisy te nigdy nie były kwestionowane i odzwierciedlają stan faktyczny.

Zdaniem strony skarżącej, wpisy w ewidencji gruntów, a także opisane powyżej okoliczności potwierdzają, że droga była wyodrębniona planistycznie, ewidencyjnie i prawnie, a więc zachodziły przesłanki do nadania jej kategorii drogi publicznej. Rada Gminy Siemiatycze przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały brała pod uwagę stanowisko Zarządu Powiatu Siemiatyckiego wyrażone w uchwale Nr 154/883/23 z dnia 22 czerwca 2023r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Siemiatycz. Jednakże zgodnie z obowiązującymi przepisami opinia taka nie jest wiążąca dla Rady Gminy Siemiatycze. Zdaniem skarżącego opinia Zarządu Powiatu Siemiatyckiego została podjęta bez zapoznania się ze stanem faktycznym przebiegu i użytkowania drogi. Zarząd Powiatu Siemiatyckiego nie przeprowadził oględzin drogi, co jak się wydaje, było działaniem niezbędnym do prawidłowego i obiektywnego wyrażenia opinii.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru Rada Gminy Siemiatycze jednoznacznie, jasno i precyzyjnie określiła przebieg drogi zaliczonej do kategorii dróg gminnych. W uchwale wskazano długość drogi oraz numery działek ewidencyjnych, przez które droga przebiega (w całości przez działki o numerach geodezyjnych 403 i 539) i do których działek (nr 309), dróg (droga krajowa nr 19) prowadzi. Dodatkowo do uchwały dołączono załącznik graficzny z fragmentem mapy, na której zaznaczono przebieg drogi. W tej sytuacji twierdzenia organu nadzoru, jakoby Rada Gminy Siemiatycze nie wypełniła obowiązku precyzyjnego, w sposób nie budzący wątpliwości, określenia przebiegu drogi jest bezzasadny.

Końcowo strona skarżąca zakwestionowała również zarzuty organu nadzoru dotyczącego braku uzasadnienia zakwestionowanej uchwały. Zdaniem skarżącego zasadą jest, iż formalny brak uzasadnienia uchwały organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. Pogląd ten należy uznać za dominujący zarówno w piśmiennictwie naukowym, jaki i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17, NSA stwierdził, że "trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności."

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, iż dostrzeżone uchybienie ma charakter istotnych naruszeń prawa.

Organ nadzoru dodatkowo wskazał uwagę na przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), który wskazuje na prymat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku tzw. odlesienia gruntów leśnych. Zgodnie z art. 7 ust 1 ww. ustawy przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (np. drogi) dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych. W przypadku przeznaczenia ww. gruntów leśnych na cele nieleśne wymagane jest uzyskanie zgody organów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przywołać należy w tym miejscu stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r. II OPS 1/10, zgodnie z którym: "Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne."

Odnosząc się do przytoczonego w skardze art. 143 ust. 2 ustawy gospodarce nieruchomościami oraz konkluzji, że wyjątki ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie infrastruktury technicznej dotyczą dróg publicznych, zdaniem organu pozostają w sprzeczności z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych, który wskazuje, że "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych", a z treści planu zagospodarowania przestrzennego wprost wynika, że dopuszczenie na terenach upraw polowych (symbol RP) oraz na terenach lasów (symbol RL) lokalizacji i realizacji sieci infrastruktury technicznej oraz związanych z nią urządzeń, dotyczy jedynie sytuacji, gdy jest to niezbędne do obsługi ludności wiejskiej i rolnictwa. Dodatkowo organ nadzoru przytoczył treść wyjaśnień Wójta Gminy Siemiatycze, przesłanych do organu nadzoru pismem z dnia 25 lipca 2023 r., znak: RG.7210.2.2023, że "zmiana klasyfikacji drogi wynika z decyzji rządowej o utworzeniu jednostki wojskowej na terenie miejscowości Czartajew". Z treści pisma wynika zatem, że przedmiotowa droga nie będzie służyła jedynie do obsługi ludności wiejskiej i rolnictwa. W związku z powyższym, organ nadzoru stanął na stanowisku, że Rada Gminy powinna w pierwszej kolejności dokonać zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie dopiero mogłaby podjąć uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, która byłaby zgodna z planem, a dodatkowo z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wykonanie powyższych czynności w odwrotnej kolejności powoduje, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego sprawowana jest wyłącznie na zasadzie kryterium legalności, rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP), zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 t.j. dalej "u.s.g."), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g). Zatem podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa, rozumiane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, jako naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W rozpatrywanej sprawie nie upłynął powyższy termin, tym samym organ nadzoru był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru w ustawowym terminie 30 dni stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy Siemiatycze z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu, powołując się na istotne naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej u.d.p.) w zw. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 dalej u.p.z.p), poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych działek, które w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały w całości ujęte jako drogi.

Przedmiotowym aktem organ stanowiący Gminy Siemiatycze postanowił o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych drogę o długości 1,54 km na odcinku od drogi krajowej nr 19 do działki numer geodezyjny 309 obejmującą działki oznaczone numerami geodezyjnymi 403 i 539 obręb Czartajew (stanowiące własność Gminy Siemiatycze) i ustalił jej przebieg zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały. Istotą sporu jest zatem zaliczenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi 403 i 539, obręb Czartajew, a określonych w ewidencji gruntów jako dr (użytej drogowy) do kategorii dróg publicznych.

Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 1 przywołanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa).

Należy też zwrócić uwagę na dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie na art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p., z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2 u.d.p., który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których droga przebiega (tak: wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/14 i z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/11, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że działki w odniesieniu do których wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych stanowiły własność gminy i były oznaczone w ewidencji jako "dr". Okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości.

Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Z art. 7 ust. 2 u.d.p. wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Opinia, o której mowa w tym przepisie, nie ma przy tym wiążącego charakteru, a tym bardziej nie może sanować ewentualnej sprzeczności z prawem podejmowanej uchwały.

W przedmiotowej sprawie taka opinia została zasięgnięta, a mianowicie uchwałą z dnia 22 czerwca 2023 r. nr 154/883/23 Zarząd Powiatu Siemiatyckiego w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Siemiatycze, negatywnie zaopiniował zamiar zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi wyszczególnionej w skarżonej uchwale, powołując się w tym zakresie na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że działki tylko częściowo w miejscowym planie przeznaczone są pod drogi, zaś w pozostałym zakresie stanowią tereny upraw polowych i tereny leśne, zaś przebieg przyszłej drogi powinien wynikać z miejscowego planu.

Stanowisko powyższe mimo zatem niewiążącego charakteru zostało podzielone także przez organ nadzoru.

Wskazać należy, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze, zatwierdzonego uchwałą nr XV/106/200 Rady Gminy Siemiatycze z dnia 25 października 2000r. (Dz. U. Woj. Podlaskiego Nr 30 z 2000r., poz. 468 ze zm.) działka o numerze geodezyjnym 403 leży na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami KD-D - Tereny dróg dojazdowych o powierzchni 212 m2, KDd - Tereny tras dróg dojazdowych na terenach zabudowy o powierzchni 1255 m2, RL - Tereny dolesień w ramach wyznaczonych kompleksów i granic polno-leśnych o powierzchni 1052 m2, RP - Tereny upraw polowych o powierzchni 2443 m2. Z kolei działka o numerze geodezyjnym 539 leży na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: RL -Tereny lasów o powierzchni 233 m2, RP - Tereny upraw polowych o powierzchni 2741 m2.

Należy przypomnieć, że z przepisu art. 7 ust. 1 u.d.p wynika, że do dróg zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do żadnej kategorii, stanowiące uzupełniająca sieć dróg służącym miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Ponadto regulacja ta poza wskazaniem, iż organ podejmuje uchwałę, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu i ustala w niej przebieg istniejących dróg gminnych nie zawiera żadnych dodatkowych wskazówek i wyjaśnień co do kwestii, w jaki sposób przebieg drogi ma zostać określony czy też, jakie warunki należy spełnić, aby taka uchwała mogła być podjęta przez radę gminy. W tym zakresie należy zatem posiłkować się art. 1 u.d.p., który wskazuje, że do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę gminną tj. z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Takim przepisem szczególnym niewątpliwie są akty planistyczne, stanowiące prawo miejscowego

Należy bowiem zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. P 28/06 (OTK-A 2007, Nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania aktu administracyjnego musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. Ponadto należy wskazać, że plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero prawomocne stwierdzenie nieważności takiego aktu organu gminy przez organ nadzoru (art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) lub sąd (art. 147 § 1 p.p.s.a.) pozbawia go mocy obowiązującej.

Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przeznaczenie ww. terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ rzutuje na możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych jedynie nieruchomości, które są przeznaczone w całości pod drogi publiczne. Tym samym, dla zastosowania procedury określonej w przepisie art. 7 ust. 1 u.d.p. istotne jest, aby obszar wydzielanej działki był przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadanie kategorii drodze może zatem nastąpić po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów. Droga musi istnieć również w sensie fizycznym, bowiem art. 7 ust. 3 u.d.p. wskazuje wprost na ustalenie przebiegu istniejącej drogi. Wcześniejsze nadanie kategorii jakiejś drodze byłoby też sprzeczne z art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o drogach publicznych, a także z art. 140 k.c., tym bardziej w sytuacji kiedy art. 7 ust. 1 u.d.p. wprost wskazuje, że drogi wewnętrze wyłącza się z zaliczenia do dróg gminnych. Samo władztwo danej nieruchomości przez gminę nie przesądza zatem o charakterze tej drogi. Słusznie zatem podnosi organ nadzoru - w ślad za negatywną opinią zarządu powiatu – że nadanie kategorii drogi publicznej przed jej wyodrębnieniem planistycznym, ewidencyjnym i prawnym oraz budowlanym nie jest możliwie, ponieważ nie istnieje jeszcze przedmiot nadania kategorii. Skoro plan miejscowy obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej uchwały, to nie sposób uznać, że kolejny akt prawa miejscowego (zaliczenie do kategorii dróg gminnych) może go nie uwzględniać. W tej bowiem sytuacji dochodziłoby do niezgodności dwóch aktów prawa miejscowego.

Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (akt prawny obowiązujący w dacie uchwalenia miejscowego planu Rady gminy Siemiatycze z dnia 25 października 2000 r. - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, dalej: u.z.p.), "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulic, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych". Przepis powyższy stanowił podstawę do wyznaczenia linii rozgraniczających dla planowanych ulic, a nie tylko istniejących. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepisy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p. stanowiły podstawę dla gminy, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonała ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania oznaczonego terenu. Z charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że zasadniczo jest on instrumentem polityki przestrzennej gminy, służącym ustaleniu przyszłego przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania. Planu miejscowego, stanowiącego przepisy prawa miejscowego nie można więc sprowadzać do aktu inwentaryzacji, mającego opisywać tylko istniejący stan zagospodarowania. Oczywiście w toku procedury planistycznej organy gminy muszą uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny obszaru objętego planem, ale to nie oznacza, że plan miejscowy ma tylko sankcjonować istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. Podstawową rolą planu miejscowego jest bowiem normatywne określenie dla wybranego obszaru gminy przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., stanowiący o obligatoryjnych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywał m.in. obowiązek ustalenia, w zależności od potrzeb, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Niewątpliwie w interesie publicznym, społeczności lokalnych oraz indywidualnych właścicieli działek gruntowych jest dokonywanie w planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną terenów zabudowanych, jak też tych przewidzianych do zainwestowania. Niezbędnym warunkiem racjonalnego gospodarowania gruntami jest uwzględnienie w aktach planowania przestrzennego zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie modernizacji i budowy systemu komunikacji drogowej.

W tym kontekście całkowicie błędny jest wywód skargi, odnoszący się do zapisów miejscowego planu dopuszczających lokalizację i realizację infrastruktury technicznej, w tym budowę drogi (art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nakierowany na wykazanie, że § 15 ust. 3 i § 16 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, dopuszcza lokalizowanie takiej drogi w dowolnym miejscu (a zatem i zaliczenie każdego nieruchomości do kategorii drogi gminnej), o ile niezbędne to będzie do obsługi ludności wiejskiej i rolnictwa. Takie rozumienie zapisów miejscowego planu de facto prowadziłoby do zaprzeczenia konieczności ustalenia takich dróg w miejscowym planach.

Wynikające natomiast z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. obowiązki gminy w ramach konstruowania rozwiązań planu miejscowego polegają na określeniu zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie. Taka interpretacja art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. znajduje oparcie w wyroku z 13 listopada 2003 r. IV SA 3859/02, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że według tego przepisu w planie ustalało się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. W rezultacie o stanie drogi świadczyć musi kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Kwalifikacja drogi w kontekście ustaleń planu miejscowego zależy od jej charakteru, który jest wyznaczany przez sposób jej wykorzystania oraz jej parametry techniczne (wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1893/17, CBOSA).

Słusznie przy tym organ nadzoru dodatkowo przytoczył treść wyjaśnień Wójta Gminy Siemiatycze, przesłanych do organu nadzoru pismem z dnia 25 lipca 2023 r., znak: RG.7210.2.2023, że "zmiana klasyfikacji drogi wynika z decyzji rządowej o utworzeniu jednostki wojskowej na terenie miejscowości Czartajew". Z treści pisma wynika zatem, że przedmiotowa droga nie będzie służyła jedynie do obsługi ludności wiejskiej i rolnictwa, co przeczy w zasadzie możliwości zastosowania dopuszczalnych odstępstw od przeznaczenie terenów w miejscowym planie określonych w § 15 ust. 3 i § 16 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że aktem regulującym realizację inwestycji dróg publicznych jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2013r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022, poz. 176). Ustawa ta nie zawsze znajduje zastosowanie do dróg posiadających status drogi publicznej. Taka wykładnia przepisów tej ustawy prowadziłby do wniosku, że ma ona zastosowanie wyłącznie do dróg, które już zostały zaliczone do dróg publicznych, podczas gdy o dokonaniu kwalifikacji drogi, niebędącej drogą publiczną do kategorii dróg publicznych, np. gminnych może rzec wyłącznie właściwa rada gminy w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Zamierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może uzyskać statusu drogi publicznej, co nie oznacza niemożności stosowania specustawy drogowej do dróg projektowanych. Ograniczenie zastosowania tej ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi publicznej oznaczałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów, rozbudowy czy przebudowy dróg już istniejących. Z pewnością taka interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowym celem specustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Dlatego właśnie specustawa drogowa będzie miała zastosowanie także w sprawach dotyczących budowy przyszłych dróg publicznych, bowiem na jej podstawie tereny przeznaczone pod budowę drogi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (por. wyroki: NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09; WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Po 152/10; WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 708/09, CBOSA).

Na tle specustawy drogowej w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 931/16 wskazano, że w ramach inwestycji w zakresie dróg publicznych, wystarczy określenie rodzaju drogi publicznej przez sam organ wnioskujący, przy spełnieniu innych wymogów formalnych wniosku (...). Zastosowanie argumentu funkcjonalnego nie może prowadzić do takiego rozszerzenia obowiązku wnioskodawcy, że w jego wyniku ustalony zostaje obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy, klasyfikującej na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daną planowaną drogę, jako drogę gminną. Tym bardziej, że argument językowy wykładni art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje na zaliczenie drogi, nie wymagając, aby była to droga planowana, a art. 7 ust. 3 mówi wprost o drogach istniejących, co w powiązaniu z argumentacją funkcjonalną przemawia za tym, aby podjęcie uchwały na gruncie art. 7 ustawy skojarzyć z sytuacją, gdy droga jest już wybudowana i nie ma wątpliwości co do jej parametrów i innych warunków technicznych, a także co do stanu własności gruntów, na których ona jest usytuowana (CBOSA).

W ocenie Sądu, z w/w względów, skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Takie działanie Rady w sposób istotny narusza prawo, a rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości.

Sąd natomiast nie podziela argumentacji wskazanej przez Wojewodę w zakresie tego, że z treści uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, w tym załącznika stanowiącego jego integralną część w przedmiotowej sprawie nie wynika przebieg drogi. Przepisy w tym zakresie nie udzielają żadnych wskazówek. W szczególności nie został określony wymóg, że załączona do uchwały mapa musi spełniać wymogi mapy geodezyjnej z podaniem numerów działek ewidencyjnych. W sytuacji gdy nie ma takiego wymogu w obowiązujących przepisach to przy ocenie prawidłowości przedstawionego przebiegu drogi w załączniku do uchwały należy odwołać się do kryterium czy w oparciu o treść załącznika istnieje możliwość ustalenia, jak przebiega droga gmina. W ocenie Sądu przebieg drogi przedstawiony w załączniku graficznym na mapie w skali 1:5000 zł, przy wskazaniu długości drogi na 1,54 km oraz określeniu odcinka od drogi krajowej nr 19 do działki nr geodezyjny 309, ze wskazaniem działek na których droga miała przebiegać, jest określony w stopniu wystarczającym. Podobnie sama okoliczność braku uzasadnienia uchwały w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest elementem przesądzającym o wadliwości uchwały, chyba że w sprawie brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu. Okoliczności te jednak nie mogły przesądzić o możliwości pozostawienia tej uchwały w obrocie prawnym, w sytuacji wyżej wykazanych istotnych naruszeń prawa tj. art. 7 ust. 1 u.d.p w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty są pozbawione racji. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które Sąd orzekający w całości podziela.

Z tych wszystkich względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.