Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 782/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lipca 2023 r. nr WI-IV.7840.3.4.2023.ESD w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga C.B., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lipca 2023 r., znak sprawy WI-IV.7840.3.4.2023.ESD, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Słupskiego z dnia 2 czerwca 2023 r., znak sprawy AB-I-D.6740.2.2018, w przedmiocie wznowienia postepowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku jednorodzinnego na budynek usługowy w miejscowości W. na działce [...], w obrębie geodezyjnym W., w gminie Słupsk, która została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 6 marca 2018 r. Starosta Powiatu Słupskiego decyzją nr. 130/2018 zezwolił na przebudowę i rozbudowę wyżej wskazanej inwestycji.

W dniu 13 września 2018 r. (data wpływu) został złożony wniosek C. B. oraz M. i J. B., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr 130/2018 z dnia 6 marca 2018 r. dotyczącą przebudowy z rozbudową oraz zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy w miejscowości W. na działce [...] w obrębie geodezyjnym W. w gminie Słupsk.

Starosta Słupsku postanowieniem nr AB-l-D.6740.2.1.2018 z dnia 27 września 2018 r. wznowił postępowanie. Decyzją z dnia 8 listopada 2019 r. znak sprawy AB-I-D.6740.2.1.2018 odmówił uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, uznając, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Od tej decyzji złożone zostało odwołanie. Wojewoda Pomorski decyzją nr WI-IV.7840.3.53.2018.MA z dnia 15 maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta Słupski nie dokonał weryfikacji czy zmiana budynku z celów mieszkalnych na cele usługowe nie zmieni jego obszaru oddziaływania. Dodatkowo zauważył, że organ I instancji nie dokonał weryfikacji zawartych w aktach informacji.

Starosta Słupski decyzją z dnia 10 września 2021 r. znak sprawy AB-I-D.740.2.2018. w postępowaniu wznowieniowym ponownie odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Pełnomocnik wnioskujących złożył odwołanie od wskazanej decyzji. Wojewoda Pomorski decyzją nr WI-IV.7840.3.44.2021.MA z dnia 28 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uzasadnił uchylenie brakiem przeprowadzenia dowodu w zakresie emisji hałasu.

Po przeprowadzonym postępowaniu, w którym uzyskano brakujące dowody, organ I instancji, decyzją nr AB-I-D.6740.2.2018 z dnia 2 czerwca 2023 r.. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji nr 130/2018 z dnia 6 marca 2018 roku, wydanej na rzecz M. i M. T., w sprawie pozwolenia na przebudowę z rozbudową oraz zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy w miejscowości W., na działce nr [...]. obręb geodezyjny W., gmina Słupsk.

Na powyższą decyzję złożono odwołanie 4 lipca 2023 r. W odpowiedzi Wojewoda Pomorski w dniu 27 lipca 2023 r. wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję nr AB-I-D.6740.2.2018 z dnia 2 czerwca 2023 r. Starosty Słupskiego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wskazując podstawę prawną organ I instancji powołał się na art. 151 § 1 pkt 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej k.p.a.. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia między innymi na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Organ II instancji wskazał, że stroną w postępowaniu może być każdy, kto ma interes prawny. W wyniku przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, a w szczególności dowodów z pomiaru hałasu, Wojewoda Pomorski uznał, że sporna inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawców, a co za tym idzie przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzja Starosty Słupskiego nr 130/2018 z dnia 6 marca 2018r. im nie przysługuje. Organ II instancji uznał się również za niewłaściwy do rozpatrywania zarzutów skarżącego natury materialnej.

Dnia 7 września 2023 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lipca 2023 r., znak sprawy WI-IV.7840.3.4.2023.ESD. W skardze zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77, art. 107 § 1 pkt) 6) k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy i pominięcie wniosków dowodowych składanych przez Skarżącego, w szczególności dotyczących ustalenia stanu faktycznego, co przejawiało się w niewyjaśnieniu rozbieżności w projekcie architektonicznym, w sytuacji gdy w Informacji o obszarze oddziaływania projektowanego budynku wskazano, iż nie występują uciążliwości dla terenów przyległych powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, gdyż "budynek o funkcji mieszkalnej swoim wyposażeniem i przeznaczeniem funkcjonalnym nie wprowadza w przyległy teren ponadnormatywnej emisji hałasów i wibracji oraz zakłóceń elektrycznych" (por. str. 18 projektu budowlanego), podczas gdy projektowany budynek ma zostać w całości przeznaczony na cele usługowe, co powoduje, iż kluczowa część projektu budowlanego jest sprzeczna z przedmiotem projektu budowlanego, natomiast funkcja budynku ma istotne znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania budynku, a w konsekwencji stron postępowania; błędnym przyjęciu w uzasadnieniu decyzji, iż postępowanie, którego wznowienia domagał się Skarżący, zostało zakończone decyzją z dnia 12 października 2015 r., w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana w dniu 6 marca 2018 r.; braku prawidłowego uzasadnienia decyzji, które wyrażało się we wskazaniu, iż zastosowana podstawa prawna zaskarżonej decyzji Starosty Słupskiego z dnia 2 czerwca 2023 r. "sugeruje brak przyznania przymiotu strony", w sytuacji gdy podstawa prawna decyzji powinna być jednoznaczna i znajdująca potwierdzenie w uzasadnieniu, a niewystarczające jest jedynie sugerowanie rozstrzygnięcia, natomiast w sytuacji, gdy podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie jest jednoznaczna, to decyzja ta winna zostać uchylona; nieuwzględnieniu składanych przez Skarżącego dowodów wskazujących na rzeczywiste oddziaływanie projektowanego budynku na nieruchomość Skarżącego;

- art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Słupskiego z dnia 2 czerwca 2023 r., znak sprawy AB-I-D.6740.2.2018;

- art. 145 § 1 pkt 4) kpa poprzez nieuprawnioną odmowę uznania Skarżącego za stronę w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę z rozbudową oraz zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy w sprawie zakończonej przez Starostę Słupskiej wydaniem w dniu 6 marca 2018 r. decyzji o numerze 130/2018 w sytuacji, gdy nieruchomość Skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku;

- art. 151 § 1 pkt 2) kpa poprzez nieuchylenie decyzji Starosty Słupskiego z dnia 2 czerwca 2023 r., znak sprawy AB-I-D.6740.2.2018, mimo, że jest ona wadliwa i na jej podstawie wybudowano budynek, który nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa;

- art. 5 ust. 1 pkt 9) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), dalej p.b., poprzez brak zweryfikowania, czy projektowany obiekt budowlany zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne uznanie, iż sporna inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na zagospodarowanie nieruchomości Skarżącego, w konsekwencji czego błędnie uznano, iż Skarżącemu status strony nie przysługuje, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek jeszcze wydaniem decyzji z dnia 6 marca 2018 r. wykorzystywany był do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie organizacji imprez a Skarżący wraz ze swoją rodziną odczuwają uciążliwość tego budynku (a w szczególności działalności w nim prowadzonej) od co najmniej 6 lat;

- § 323 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie) poprzez brak zweryfikowania projektu budowlanego, bowiem budynek oraz urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach;

- art. 35 ust. 1 pkt 1) p.b. w związku z § 43 w zw. z § 3 pkt 3) lit. b) Uchwały nr XVI/139/2008 Rady Gminy Słupsk z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.U. Województwa Pomorskiego z 2008 r., Nr 102, poz. 2561, dalej: Uchwała) poprzez niezweryfikowanie, czy projekt budowlany uwzględnia ograniczenia w zabudowaniu oraz wykorzystaniu działki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 9 ust. 4 pkt 2) Uchwały poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem dla przedsięwzięć lokalizowanych na terenie objętym planem ustala się, iż zasięg uciążliwości dla środowiska działalności gospodarczej, prowadzonej na danym terenie, winien być bezwzględnie ograniczony do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a znajdujące się w nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi winny być wyposażone z środki techniczne ochrony przed tymi uciążliwościami.

W świetle powyższego wniesiono na podstawie 145 § 1, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej p.p.s.a, uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lipca 2023 r., znak sprawy WI-IV.7840.3.4.2023.ESD oraz decyzji Starosty Słupskiego z dnia 2 czerwca 2023 r., znak sprawy AB-I-D.6740.2.2018 ewentualnie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. stwierdzenie, iż decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lipca 2023 r., znak sprawy WI-IV.7840.3.4.2023.ESD, decyzja Starosty Słupskiego z dnia 2 czerwca 2023 r., znak sprawy AB-I-D.6740.2.2018 oraz decyzja Starosty Słupskiego z dnia 6 marca 2018 r. o numerze 130/2018 zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podtrzymał argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Słupskiego z dnia 2 czerwca 2023 r. odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie pozwolenia na przebudowę z rozbudową oraz zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy w miejscowości W. na działce [...], w obrębie geodezyjnym W., w gminie Słupsk.

Wzmiankowane rozstrzygnięcia wydano na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – dalej jako K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.

Przyczyną wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowiła określona w art. 145 § 1 pkt 4 przesłanka, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stosownie do art. 149 § 2 K.p.a..

Ponownie rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania administracyjnego organy oceniły przesłanki określone w art. 35 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) – dalej jako Prawo budowlane i stosownie do art. 35 ust. 4 tej ustawy uznały, iż nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na przebudowę z rozbudową oraz zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy w miejscowości W. na działce [...], w obrębie geodezyjnym W., w gminie Słupsk.

Sąd podziela w całości stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie.

W szczególności prawidłowo oceniono zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja położona jest na terenie [...] uchwały Nr XVI/139/2008 Rady Gminy Słupsk z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – dalej jako m.p.z.p..

Zgodnie z § 43 ust. 1 tej uchwały [...], przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej;

1) zabudowę mieszkaniową dopuszcza się w formie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej;

2) dla funkcji usługowych ustala się:

a) wyklucza się lokalizację kempingów i pól namiotowych,

b) funkcje usługowe dopuszcza się w formie budynków lub lokali w budynkach o funkcji mieszkaniowej;

3) wyklucza się lokalizację obiektów o dużym zatrudnieniu.

4) ustala się następujące zasady zagospodarowania: teren wydzielenia wewnętrznego 07/1.1.IT przeznaczony jest dla pasa technicznego infrastruktury.

Stosownie do § 3 pkt 5 lit b m.p.z.p. funkcje usługowe (usługi) - należy przez to rozumieć usługi komercyjne jak: handel, gastronomia, usługi turystyczne, obsługi łączności w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, obsługa bankowa, usługi finansowe, centra konferencyjne i wystawiennicze, działalność gospodarcza związana z wykonywaniem wolnych zawodów, usługi sportu i rekreacji oraz inna działalność usługowa na zbliżonej zasadzie do wymienionych powyżej.

W ocenie Sądu inwestycja określona w decyzji Starosty Słupskiego z dnia 6 marca 2018 r. o funkcji dotyczącej organizacji imprez okolicznościowych wraz ze świadczeniem usług gastronomicznych – przygotowywanie, dostarczanie żywności dla obiektów zewnętrznych oraz prowadzenie sali okolicznościowej odpowiada funkcji określonej w § 43 ust. 1 pkt 2 w związku z § 3 pkt 5 lit b m.p.z.p. jako szeroko rozumiana działalność usługowa w zakresie gastronomii.

Nie stwierdzono również naruszenia § 9 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p., który stanowi, iż zasięg uciążliwości dla środowiska działalności gospodarczej, prowadzonej na danym terenie, winien być bezwzględnie ograniczony do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a znajdujące się w nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, winny być wyposażone w środki techniczne ochrony przed tymi uciążliwościami.

W związku ze zgłaszanymi przez skarżącego uwagami dotyczącymi hałasu emitowanego przez sporną inwestycję organ I instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego w zakresie badań hałasu, który nie potwierdził przekroczenia obowiązujących norm. Skarżący nie przedstawili natomiast jakiejkolwiek opinii w tym zakresie, która potwierdzałaby jego stanowisko odnośnie przekraczania norm hałasowych przez funkcjonujący obiekt.

W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższy przepis stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 K.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), jednak nie powoduje to całkowitego wyłączenia jego stosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść terminu "strona" użytego w tym przepisie wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża ją do osób tam wymienionych, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego nie ustalono jakichkolwiek okoliczności wskazujących, iż skarżący znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Słupskiego z dnia 6 marca 2018 r. dlatego też zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, iż nie jest był on strona postępowania zakończonego tą decyzją.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) skargę oddalił.