Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 534/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 165
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.
article: art. 189 f, art. 189 a § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 25 października 2019 r. nr 2401-IOA2.4246.5.2019.MM w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. z dnia 5 grudnia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. II GSK 1356/20, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1166/19, w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 25 października 2019 r., nr 2401-IOA2.4246.5.2019.MM w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania loterii promocyjnej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wyrokiem z 30 lipca 2020 r. sygn., akt III SA/Gl 1166/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. S. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS, DIAS, organ odwoławczy/II instancji) z 25 października 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie loterii promocyjnej bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 17 maja 2018 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili w [...] w K., gdzie strona prowadziła działalność gospodarczą pod firmą C. S. S., kontrolę przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2018 r., poz.165 z późn. zm.; dalej: u.g.h.). Z ustaleń wynikało, że w lokalu od 15 marca 2018 r. trwała promocja, polegająca na zachęcaniu studentów do korzystania z usług firmy i za każde wydane 5 zł klient otrzymywał 5 pkt. Klient musiał się zarejestrować jako uczestnik loterii w momencie kiedy uzbierał 800 pkt potwierdzonych kuponami, wydanymi za paragony otrzymane po zakupie każdej usługi, które miał zachować. Rejestracja miała trwać do 29 czerwca 2018 r. i tego dnia, po weryfikacji kuponów wraz z paragonami, miało się odbyć losowanie nagrody: roweru lub tableta, lub gotówki w kwocie 1300 zł. Każdy klient otrzymywał przypisany numer i umieszczał go w urnie. Następnie miało nastąpić losowanie przez pracownika firmy. Jednocześnie według regulaminu promocji zainteresowani udziałem w promocji mogli w różnych, powszechnie dostępnych miejscach na terenie [...] znaleźć pozostawione, zarejestrowane kupony o nominałach 50 i 100 punktów. Po przeprowadzeniu kontroli, a przed doręczeniem protokołu skarżący poinformował organ o zmianie formuły akcji promocyjnej z loterii na konkurs. Do pisma załączył ulotkę informacyjną i zmieniony regulamin promocji. Zwycięzcą konkursu miała być osoba, która zgromadziłaby najwięcej punktów. W przypadku zwiększonego zainteresowania konkursem (udział więcej niż 10 osób) zostać miało wyłonionych dwóch zwycięzców.

Według ustaleń kontroli w dniu jej rozpoczęcia akcja promocyjna była loterią promocyjną, w której wygrani mieli zostać wyłonieni w drodze losowania, a po wszczęciu kontroli przekwalifikowana została na konkurs.

Wobec tego Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. (dalej: organ I instancji), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych, decyzją z 5 grudnia 2018 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 11.185 zł, na podstawie art. 13 § 1 pkt 1, art. 63 § 1 i art. 207 § 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 z późn. zm.; dalej: O.p.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 10, art. 3, art. 7 ust. 1, art. 13, art. 32, art. 39, art. 68, art. 69, art. 70, art. 89 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 1 lit. b, art. 90 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 91 u.g.h.

Organ uznał, że skarżący urządzał loterię promocyjną (będącą grą losową, a tym samym grą hazardową) w rozumieniu u.g.h. Podkreślił, że zamiar organizatora, a także nazwa przedsięwzięcia, nie miały znaczenia dla uznania promocji za grę losową wobec spełnienia definicji gry hazardowej. Skarżący na organizację ww. loterii promocyjnej nie posiadał ani stosownego zezwolenia, ani zatwierdzonego regulaminu, nie wystąpił o takowe zezwolenie ze stosownym wnioskiem, a regulamin loterii nie został zatwierdzony, jak i nie poinformował właściwego organu o terminie rozpoczęcia loterii promocyjnej. Przekształcenie ww. loterii w konkurs po przeprowadzeniu kontroli nie zwalniało organu z nałożenia kary pieniężnej za zorganizowanie loterii promocyjnej bez zezwolenia na podstawie art. 89 ust. 1 w zw. ust. 4 pkt 1 lit b u.g.h. Jej wysokość obliczono jako pięciokrotność opłaty za wydanie zezwolenia, tj. na kwotę 11.185 zł. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 91 u.g.h. do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy O.p., a wysokość kary jest określona sztywno.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, DIAS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że loteria promocyjna jest grą hazardową, gdy charakteryzuje się tym, że uczestniczy się w niej nieodpłatnie, poprzez nabycie towaru, usługi lub innego dowodu udziału w grze a wynik zależy od przypadku. W sprawie szczegółowe warunki loterii określone zostały w obowiązującym w dniu kontroli regulaminie. Uczestnik organizowanej loterii nie musiał wykazać się ani wiedzą, ani żadnymi umiejętnościami. O przydziale nagród decydowało losowanie, w wyniku którego osoby wylosowane miały otrzymać ustalone regulaminem nagrody. Bez znaczenia dla sprawy było, że po kontroli skarżący niezwłocznie przystąpił do zmiany formuły akcji promocyjnej na konkurs z komisją i na skutek tej zmiany element losowości został całkowicie wyeliminowany. W dniu kontroli skarżący był organizatorem stanowiącej w myśl przepisów ustawy o grach hazardowych loterii promocyjnej, która odbywała się bez udzielonego zezwolenia oraz zatwierdzonego regulaminu. Zaprzestanie dalszej loterii pozostaje bez wpływu na wymiar kary pieniężnej, która jest wymierzana za organizację gry hazardowej bez zezwolenia a skarżący taka grę urządził i prowadził do dnia kontroli. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego, w tym do naruszenia art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego oraz niczym nieuzasadnionego stwierdzenia, że nie zostały spełnione określone w nim przesłanki; uznał, że podniesione w odwołaniu zarzuty są niezasadne oraz podkreślił brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Organowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 u.g.h. polegające na ich niewłaściwej wykładni; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego oraz niczym nieuzasadnionego stwierdzenia, że nie zostały spełnione określone w nim przesłanki, a także wskutek błędnej wykładni przepisu art. 189a k.p.a; art. 210 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; a także art. 187 § 1 O.p. poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ww. wyrokiem z 30 lipca 2020 r. oddalił skargę, gdyż nie dopatrzył się w postępowaniu i decyzjach organów obu instancji uchybień, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości nałożenia na stronę kary pieniężnej z tytułu urządzania loterii promocyjnej, która według organu stanowiła grę hazardową urządzaną bez wymaganego ustawą zezwolenia. Skarżący nie negował ustaleń faktycznych w tej kwestii, wskazywał jednak na wystąpienie przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary, zgodnie z art. 189f k.p.a.

Z akt sprawy wynikało, że spełnione zostały wszystkie wymagane ustawą przesłanki, a także istniał regulamin loterii, który nie był zatwierdzony. Zdaniem Sądu I instancji stan faktyczny sprawy został przez organ prawidłowo ustalony, poparty dowodami, których skarżący nie podważał. Nie było sporu co do faktów ani co do charakteru loterii promocyjnej. Wynik zależał od przypadku, a wygrana była pieniężna lub rzeczowa. Zasadnie organ uznał, kierując się definicją gry losowej zawartą w art. 2 ust. 1 u.g.h., że w przedsięwzięciu skarżącego występował element przypadku. Zakup towaru i odebranie kuponu promocyjnego stanowiło o możliwości udziału w losowaniu i uzyskaniu wygranej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt.10 u.g.h.

Skarżący nie kwestionował, że nie posiadał zezwolenia na urządzenie tej loterii promocyjnej, wymaganego art. 7 ust.1 u.g.h, ani wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Słusznie zatem organ zastosował przepis art. 89 ust. 1 pkt.1 i ust. 4 pkt. 1 lit. b u.g.h. wymierzając karę pieniężną. Prawidłowo też została określona wysokość nałożonej kary pieniężnej z uwzględnieniem treści art. 69 ust. 1 pkt. 5 i art. 70 u.g.h.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 189f k.p.a. przez jego niezastosowanie, WSA odwołał się do brzmienia art. 91 u.g.h., że do kar pieniężnych ma zastosowanie ustawa Ordynacja podatkowa. Przyjął, że w tej sytuacji organ nie miał podstaw prawnych do odstąpienia od nałożenia kary czy jej miarkowania, jak chciał skarżący.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), skarżący zaskarżył to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 189f w zw. z art. 189a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 97 u.g.h. (Dz. U. z 2019r., poz. 847), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż instytucja odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f k.p.a., nie znajduje zastosowania do kar administracyjnych nakładanych na podstawie przepisów u.g.h.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej stwierdził, że jest zasadna, bowiem podzielił i uznał za własną ocenę prawną odnośnie możliwości stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. zatytułowanego: "Administracyjne kary pieniężne", w postępowaniu w sprawach nakładania kar pieniężnych na podstawie u.g.h. wyrażoną w wyrokach NSA z: 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 450/20 i II GSK 784/20; 29 czerwca 2023 r sygn. akt II GSK 31/21; 18 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 1194/22; 16 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 799/20 i II GSK 966/20 (opublikowane podobnie jak wyroki poniżej powołane: oreczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem Sąd I instancji nie znajdując uzasadnienia do zastosowania art. 189f k.p.a. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.g.h. odwołał się do treści art. 91 u.g.h., w myśl którego do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy O.p.

NSA wskazał, że z przepisu art. 8 u.g.h. jednoznacznie wynika, że odnosi się on do zagadnień natury procesowej w sprawach poddanych regulacji u.g.h., że w sprawach tych, a ściślej w postępowaniach w tychże sprawach – mają odpowiednie zastosowanie (procesowe) przepisy O.p., chyba że u.g.h. stanowi inaczej o postępowaniu. Jeżeli więc przepisy Działu IVa k.p.a. mają charakter regulacji prawnomaterialnej, to nie sposób jest wykluczyć, czy też wyłączyć ich stosowania w sprawach nakładania kar pieniężnych na podstawie u.g.h. tylko z tego względu, że w postępowaniach w wymienionych sprawach ma odpowiednie zastosowanie O.p.

Dalej podkreślił, że przedmiot regulacji O.p. wyznacza jej art. 1, z którego wynika, że ustawa ta normuje: 1) zobowiązania podatkowe; 2) informacje podatkowe; 3) postępowanie podatkowe, kontrolę podatkową i czynności sprawdzające; 4) tajemnicę skarbową. Wobec istoty oraz funkcji sankcji administracyjnej, administracyjna kara pieniężna nakładana z mocy art. 89 u.g.h. nie należy do przedmiotu regulacji wymienionej O.p., gdyż nie jest zobowiązaniem podatkowym w rozumieniu art. 5 O.p.

Co więcej, również art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 oraz w związku z art. 3 pkt 8 O.p. nie uzasadnia stosowania tego aktu w odniesieniu do kary pieniężnej nakładanej na podstawie u.g.h. Kara ta nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 O.p. Nie jest również niebędącą podatkiem i opłatą należnością stanowiącą dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, w rozumieniu art. 3 pkt 8 O.p. W tej mierze, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że warunkiem zastosowania przepisów O.p. do określonej należności budżetowej jest to, aby wynikała ona ze stosunków publicznoprawnych, przez które należy rozumieć istnienie pewnych relacji między co najmniej dwoma podmiotami, pewnych uprawnień i obowiązków wynikających z określonych norm prawnych, co oznacza, że do tych należności powinno się zaliczać należności, których obowiązek ponoszenia stanowi realizację przepisów prawa, a nie jest wynikiem naruszenia tych przepisów. W związku z tym zaś, że wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają, nie ze stosunków publicznoprawnych, nakazujących określonym podmiotom świadczenie publiczne na rzecz budżetu państwa (budżetu jednostek samorządu terytorialnego), lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań, z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się więc dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty (por. wyroki NSA z: 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2551/17; 26 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 416/19 oraz sygn. akt II GSK 826/19; 14 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 1693/13).

Powyższe, nie pozostaje bez wpływu na rozumienie art. 91 u.g.h., który stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy O.p. NSA podkreślił, że na gruncie przywołanego przepisu jest mowa o odpowiednim stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych, co nie jest bez znaczenia w świetle rozumienia pojęcia "odpowiedniego stosowania" i co dopiero w zestawieniu z poprzedzającym przepisem art. 90 ust. 2 u.g.h., z którego wynika, że karę pieniężną uiszcza się w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, stanowi podstawę prawidłowej rekonstrukcji treści art. 91 u.g.h. oraz zakresu zawartego w nim odesłania (por. S. Babiarz, K. Aromiński (red. S. Babiarz), Ustawa o grach hazardowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 560 – 562).

Co więcej, wobec tak ograniczonego zakresu odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów O.p. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.g.h. – a w tej kwestii nie można chociażby tracić z pola widzenia stanowiska, z którego wynika, że do wskazanych kar pieniężnych nie ma zastosowania art. 68 § 1 O.p. (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1479/16), NSA podkreślił, że omawiany art. 91 u.g.h. nie stanowi o odpowiednim stosowaniu O.p. do nakładania wymienionych kar pieniężnych, co stanowi przy tym konsekwencję przywołanych powyżej przepisów art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 oraz w związku z art. 3 pkt 8 tej ustawy, art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 u.g.h., o czym należałoby wnioskować na podstawie ich treści oraz funkcji, jak wyjaśniono.

O nakładaniu lub wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej lub udzielaniu ulg w jej wykonaniu stanowią zaś przepisy Działu IVa k.p.a. NSA wskazał przy tym na cele towarzyszące zmianom wprowadzonym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – którą zostały dodane przepisy Działu IVa ("Administracyjne kary pieniężne") – oraz funkcji przepisów wymienionego Działu, o czym trzeba wnioskować na podstawie uzasadnienia projektu wskazanej ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr VIII.1183). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to bez znaczenia dla wniosku co do zakresu stosowania przepisów Działu IVa k.p.a., w tym również w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.g.h., zwłaszcza, że przepisy te mają charakter regulacji prawnomaterialnej.

Przy tym, z art. 189a k.p.a., który w § 1 stanowi, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu oraz zawartych w jego § 2 i § 3 zastrzeżeń, wynika, że przepisy Działu IVa k.p.a. mogą mieć zastosowanie w danej sprawie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2), albo tak jak w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, nie mieć w ogóle zastosowania (§ 3).

Wobec celu zmian wprowadzonych ww. ustawą nowelizującą, funkcji przepisów Działu IVa k.p.a. oraz konwencji językowej, którą na gruncie art. 189a k.p.a. operuje ustawodawca, i która nie jest bez znaczenia dla zakresu stosowania omawianej regulacji prawnej w danej sprawie, której przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, NSA za uzasadniony uznał wniosek, że regulacja ta ma również zastosowanie w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych na podstawie u.g.h., co w zestawieniu z art. 89 ust. 1, 4 u.g.h. oraz jej art. 90 ust. 1 odnosi się zwłaszcza do art. 189f k.p.a.

Stosowaniu tego przepisu prawa w omawianych sprawach nie sprzeciwia się przy tym imperatywny charakter przepisu art. 89 u.g.h.

Wobec funkcji oraz treści art. 189f § 1 k.p.a., za uzasadniony NSA uznał wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 89 u.g.h. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia – bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ administracji, których brak podjęcia podważa jednocześnie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nakładającego sankcję administracyjną – zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu.

Z kolei, WSA, kontrolując zaskarżoną decyzję dotyczącą nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 u.g.h. ma obowiązek zbadania czy organ rozważał możliwość zastosowania m.in. art. 198f k.p.a. w okolicznościach danej sprawy, czego w zaskarżonym wyroku błędnie odmówił, mimo że Dyrektor IAS dokonał oceny argumentów skarżącego w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę WSA oceni prawidłowość decyzji DIAS w zakresie, w jakim stwierdzono brak występowania przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia stronie kary pieniężnej za urządzanie loterii promocyjnej bez zezwolenia.

Z powyższych względów NSA uchylił wyrok tut. Sądu z 30 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, wspomnianym wyżej wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1356/20, wydanym na skutek skargi skarżącego od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gl 1166/19.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do ustalenia, czy do postępowania w sprawie nałożenia kary z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. mają zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej tj. art. 189f w zw. z art. 189a § 2 k.p.a.

Stanowisko NSA i przedstawiona w wyroku z 7 marca 2024 r. ocena prawna jest jednoznaczna odnośnie możliwości stosowania przepisów Działu IV a k.p.a. zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" w postępowaniu w sprawach nakładania kar pieniężnych na podstawie u.g.h.

Zgodnie z art. 8 u.g.h., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy O.p., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 91 u.g.h. do kar pieniężnych należy stosować odpowiednio przepisy O.p. Co istotne, odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza stosowania tych przepisów wprost, lecz należy uwzględnić również specyfikę danej dziedziny.

NSA przypomniał, że przepisy działu IVa k.p.a. weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz wskazał na cele towarzyszące wprowadzonym zmianom.

Celem zmian było uregulowanie ogólnych dyrektyw wymiaru kar, przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nałożenia i egzekucji kary oraz warunków udzielania ulg w zapłacie kar pieniężnych. W uzasadnieniu projektu wskazano, że: "Kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowią dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia, wykroczenia karnoskarbowego, przestępstwa bądź przestępstwa karnoskarbowego. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania, co skutkuje znaczącym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej (np. w wyniku braku określenia lub zróżnicowania przesłanek branych pod uwagę przy szacowaniu wysokości kary pieniężnej), często nieuzasadnionym ze względu na przedmiot i specyfikę danej regulacji. Ponadto niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia.

Ponadto, w uzasadnieniu projektu wskazano, że: "Projektowane rozwiązania będą stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 k.p.a.).". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu: "Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym z punktów art. 189a § 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2-6.".

W kontekście powyższego, istotna jest treść art. 189a § 2 k.p.a. in fine. Przepis ten wprowadza swoistą regułę kolizyjną, w myśl której, przepisów działu IVa - odnośnie kwestii wymienionych w tym przepisie - nie stosuje się w zakresie, w jakim kwestie te regulują przepisy odrębne. Z tak zredagowanego przepisu art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że przepisy odrębne nie mogą być modyfikowane regulacjami działu IVa k.p.a. W przypadku natomiast, gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia wskazanego w § 2 art. 189a k.p.a., przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się wprost w oznaczonym zakresie (por. wyrok WSA w Lublinie z 4 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Lu 628/18 i powołane tam piśmiennictwo).

Przepisy O.p. nie przewidują regulacji w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej (oprócz kar porządkowych). Pełną regulację postępowania w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, przewiduje Dział IVa k.p.a.

Przechodząc na grunt u.g.h., trzeba zatem wskazać, że przepisy tej ustawy regulują materialnoprawne przesłanki wymiaru kary administracyjnej, przy jednoczesnym braku uregulowań w zakresie np. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Mając na uwadze wprowadzoną nowelizację k.p.a. oraz to, że kara pieniężna nie stanowi zobowiązania podatkowego, przepis art. 91 u.g.h. trzeba traktować jako wskazujący w sposób jednoznaczny na konieczność odpowiedniego stosowania przepisów O.p. do postępowań w zakresie nakładania kar pieniężnych, a zatem w zakresie procedury a nie prawa materialnego. Postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisów u.g.h. nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym.

NSA przesądził w niniejszej sprawie, że regulacja zawarta w art. 189f k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych na podstawie u.g.h. NSA w uzasadnieniu wyroku przedstawił jednoznaczną argumentację oraz obszerną ocenę prawną. Zatem stanowisko organu co do braku podstaw do zastosowania przepisów k.p.a. w niniejszej sprawie jest nieprawidłowe. Pominięcie tej regulacji przez orzekający w sprawie organ, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie, stanowiło uchybienie dające podstawy do wyeliminowania wydanej w sprawie decyzji z obrotu prawnego. Organ naruszył bowiem przepisy art. 91 u.g.h. w zw. z art. 189a § 2 ust. 2 u.g.h., a w konsekwencji nie zastosował art. 189f § 1 k.p.a. , a priori przyjmując, że ta regulacja nie odnosi się do kar nakładanych na podstawie przepisów u.g.h.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ ma obowiązek uwzględnić stanowisko NSA oraz tut. Sądu i ocenić możliwość odstąpienia od nałożenia skarżącemu kary pieniężnej w kontekście przepisów Działu IV k.p.a., w tym w szczególności ze względu na zaistnienie przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję pierwszoinstancyjną, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących: wpis sądowy (400 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata (3.600 zł, według norm przepisanych ) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

12