Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1942/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 182 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 908/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 908/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę A. F. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...], rejon ulic [...] i [...] (Dz. Urz. [...], dalej jako plan, uchwała). Ponadto orzekł o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu sądowego.

Na wstępie Sąd przytoczył art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. będący podstawą odrzucenia skargi a następnie przeprowadził szczegółową i pogłębioną analizę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), w kontekście wynikającego z tego przepisu uprawnienia do zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez gminę w sprawie z zakresu administracji publicznej przez każdego czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą.

Sąd stwierdził, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd zaznaczył, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Należy wykazać naruszenie interesu prawnego już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające jego naruszenie. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi.

Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały [...] w całości, a zarzuty skargi dotyczą m.in. działki nr [...], która - czego strona skarżąca nie kwestionowała - stanowi własność Gminy [...]. W tym zakresie wskazywano, że w sytuacji umożliwienia przebiegu dróg dojazdowych zgodnych z oczekiwaniami miasta, a niezgodnych z częścią Planu, droga ta będzie przebiegać niemalże przez ogród strony, ponadto umożliwi to posadowienie nieruchomości w sposób znacznie zacieniający teren skarżącego. Według Sądu skarżący wskazał zatem na hipotetyczne zdarzenia, które mogą, lecz nie muszą nastąpić w przyszłości.

Sąd wskazał, że skarżący jest współwłaścicielem działek nr [...], [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...]. Działki te przylegają do działki nr [...], której dotyczą zapisy Planu kwestionowane przez skarżącego. Zgodnie natomiast z zapisami planu miejscowego, zatwierdzonego Uchwałą [...], ww. działka jest położona w granicach terenu oznaczonego w Planie symbolem 01 MW1,U z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do czterech mieszkań oraz zabudowę usługową. W § 14 ust. 1 pkt lit. d zaskarżonej uchwały ustalono strefę wyłączoną z zabudowy oznaczoną na rysunku planu - do zagospodarowania jako teren zielony, w granicach strefy dopuszczono realizację utwardzonego dojazdu zgodnie z istniejącym przebiegiem z zastosowaniem nawierzchni przepuszczalnej oraz niezbędnych sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na warunkach określonych w § 10 ust. 2 pkt 9.

W ocenie Sądu, powyższa regulacja, zawarta w zaskarżonej uchwale, w żaden sposób nie wpływa na indywidualną sytuację prawną skarżącego. Nie ogranicza, ani nie pozbawia go konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zagospodarowania działki nr [...], nie dotyczą interesu prawnego Skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA z: 28 września 2006 r. sygn. akt II OSK 936/06, z 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 i z 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1436/09 i z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/16).

W ocenie Sądu I instancji, skarżącemu nie przysługuje obecnie żadne prawo obligacyjne do działki nr [...] (od 1 czerwca 2019 r. użytkuje ją bezumownie, bez tytułu prawnego). Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby do spornej działki zostało mu prawnie zagwarantowane jakiekolwiek uprawnienie, które mogłoby zostać naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że interes skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia uchwały w przedmiocie m.p.z.p.

Wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, czy też ograniczenia przysługujących skarżącemu uprawnień, nie nakładają również na niego żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących na nim. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby strona posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś przez skarżącego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, podczas gdy skarżący wykazał, ze zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która zdaniem skarżącego kasacyjnie, czyni uzasadnionym postawiony zarzut.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku (postanowienia) Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna A. F. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Wbrew temu co podnosi skarżący w skardze kasacyjnej, składając skargę do sądu administracyjnego nie wykazał on, że zaskarżona uchwała Rady [...]a z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...], rejon ulic [...] i [...] (Dz. Urz. Wojew. [...]) po pierwsze dotyczy jego interesu prawnego, a jednocześnie narusza ten interes prawny.

Kwestią zasadniczą z punktu widzenia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia tj. odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego poprzez to, że uchwała ta ogranicza przysługujące skarżącemu prawa np. przysługujące mu prawo własności do działek [...], [...] i [...] lub nakłada na niego obowiązki związane z posiadanym prawem własności do ww. działek.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że do naruszenia interesu prawnego skarżącego nie dochodzi bowiem postanowienia zaskarżonej uchwały nie odnoszą się do działek skarżącego, które położone są poza granicami tego planu. Działki te sąsiadują bezpośrednio z obszarem objętym przedmiotowym planem tj. częścią działki gminnej [...] (przed podziałem [...]) i częścią działki gminnej [...] ale sąsiedztwo te nie prowadzi do ograniczenia lub wyłączenia możliwości swobodnego zagospodarowania przez skarżącego działek stosownie do posiadanego prawa własności. Pierwsza z ww. działek do 1 czerwca 2019 r. pozostawała w dzierżawie skarżącego (umowa z 1 czerwca 2016 r. nr [...]) ale obecnie umowa wygasła. Z korespondencji elektronicznej z 13 kwietnia 2022 r. z Urzędem Gminy wynika, że działka ta pozostaje ogrodzona ogrodzeniem skarżącego bowiem wnioskował on o pozostawienie ogrodzenia do czasu realizacji przez Gminę drogi dojazdowej do nieruchomości przy ul. [...] a zatem nadal pozostawała w jego użytkowaniu. Zapewne naliczana była też opłata za bezumowne korzystanie ale nie wynika to z przekazanych sądowi akt sprawy. Można założyć, że w chwili uchwalenia planu [...] skarżący nadal korzystał z tej działki bezumownie.

W związku z powyższym skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały bowiem nie jest on właścicielem nieruchomości objętych tą uchwałą, wygasł też stosunek zobowiązaniowy pomiędzy nim a Gminą do działki, której ta uchwałą dotyczy. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że stosunek zobowiązaniowy nie mógł stanowić podstawy do uznania istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego bowiem jego podstawą są postanowienia umowy cywilnoprawnej a nie przepisy prawa materialnego. Podzielić należy wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. W realiach niniejszej sprawy nie sposób mówić nawet o interesie faktycznym bowiem umowa dzierżawy działki gminnej nie obowiązuje od 1 czerwca 2019 r. a skarżący korzysta z tej działki bezumownie. Nie można zatem przyjąć, że ustalenia planu dotyczące tej działki w jakikolwiek sposób ograniczają lub wykluczają prawo własności skarżącego do jego działek. Nie występuje związek między przeznaczeniem bezumownie użytkowanej działki [...] a zakresem korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności do działek [...], [...] i [...].

Na pewno o ograniczeniach w prawie własności jego działek nie świadczy przeznaczenie działki [...] na teren o symbolu 01 MW1,U, który przeznaczony jest pod zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do czterech mieszkań i zabudowę usługową. W ramach tego podstawowego przeznaczenia § 14 ust. 1 pkt 3 lit d) uchwały przewiduje w zasadach ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalenie strefy wyłączonej z zabudowy oznaczoną na rysunku planu – do zagospodarowania jako teren zielony, w granicach strefy dopuszczono realizację utwardzonego dojazdu zgodnie z istniejącym przebiegiem z zastosowaniem nawierzchni nieprzepuszczalnej oraz niezbędnych sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na warunkach określonych w § 10 ust. 2 pkt 9. Na rysunku planu oznaczone jest to kolorem zielonym składającym się z kropek. Teren ten jest do zagospodarowania jako teren zieleni. Tuż za tym oznaczeniem od strony działek skarżącego [...] i [...] w odległości 12 m znajduje się nieprzekraczalna linia zabudowy działki [...] z budynkiem przy ul. [...]. Wobec tego przewidziana na sąsiedniej działce [...] zabudowa wielorodzinna do 4 mieszkań patrząc od działek skarżącego [...] i [...] zostanie oddzielona terenem zieleni na którym może powstać droga dojazdowa do działki [...], nie bliżej jednak niż 12 m od sąsiedniej działki [...]. Planowana zabudowa ma mieć wysokość przy dachach płaskich do 8,5 m i do 25,5 m n.p.m. a przy dachach stromych do 9,5 m i do 26,5 m n.p.m. do 2 kondygnacji, które nie są zagłębione ze wszystkich stron budynku poniżej terenu przylegającego terenu co najmniej w połowie w wysokości w świetle. Okazuje się, że zabudowa w tych parametrach nie będzie przekraczać wysokości względnej i bezwzględnej istniejącego budynku skarżącego przy ul. [...]. Ponadto działka skarżącego jest położona wyżej od sąsiedniej działki [...] w części przeznaczonej pod zabudowę. Odsunięcie zabudowy o 12 m od granicy działki skarżącego i umiejscowienie tam dojazdu do działki [...] po śladzie obecnie istniejącej drogi nie spowoduje ograniczenia w zabudowie działek skarżącego poprzez ich zacienianie lub bliskość zabudowy. Także budowa drogi w pasie 12 m zgodnie z warunkami technicznymi dla dróg gminnych dojazdowych spowoduje odsunięcie pasa jezdni od granic nieruchomości skarżącego zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych a zatem zostanie zachowana odległość od granicy działki. Zazwyczaj szerokość jezdni to 2,5 m a więc 5 m przy dwóch pasach ruchu w każdą stronę. Na pozostałe składowe drogi pas rozdzielający ewentualnie pobocze, chodnik czy drogę rowerową pozostaje jeszcze po 3,5 m z każdej strony.

Z powyższego wynika, że interes prawny skarżącego wynikający z jego prawa własności do posiadanych działek nie został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Jego prawo własności w zakresie prawa do swobodnego zagospodarowania nieruchomości nie zostanie ograniczone lub wykluczone czy to zabudową wielorodzinną czy przeznaczeniem pasa zieleni na drogę dojazdową bowiem zabudowa zostanie oddzielona pasem 12 m, a tam zostanie zaprojektowana droga dojazdowa, która będzie odpowiadać warunkom technicznym dla drogi dojazdowej i zostaną zachowane jej przepisane prawem parametry odległościowe od działek sąsiednich.

Działka [...] sąsiaduje z działką [...], która jest przeznaczona pod teren zielony) 07 ZP, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem obiektów małej architektury, terenowych urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz niezbędnych sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na warunkach określonych § 10 ust. 2 pkt 9 (§ 14 ust. 7 pkt 5 lit. a), dopuszcza się odtworzenie stawu młyńskiego na rzece Kaczej, łączna powierzchnia utwardzona do 20% powierzchni terenu, ciągi piesze i dojazd eksploatacyjny do rzeki Kaczej ( § 14 ust. 7 pkt 5 lit. b-e). Zatem prawo własności nie zostanie naruszone powyższym sposobem zagospodarowania bowiem nie wpływa na możliwość zabudowy tych działek ani nie ogranicza ich zagospodarowania w inny dopuszczalny sposób.

Słusznie uznał Sąd I instancji, że zaskarżona uchwałą nie powoduje odebrania czy też ograniczenia praw właścicielskich skarżącego. Nie zostanie on w wyniku uchwalenia planu obarczony nowymi obowiązkami czy też dotychczasowe jego obowiązki nie zostaną zmienione. Tym samym zasadne jest twierdzenie, że nie wykazał on by jego interes prawny (prawo własności) został jakkolwiek naruszony postanowieniami planu. Skoro nie wykazał naruszenia interesu prawnego, co było przesłanką wymaganą dla zaskarżenia planu zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to w konsekwencji w braku dopuszczalności skargi uzasadnione było jej odrzucenie przez Sąd stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.