Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1360/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 27 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 132, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO.K/41.3/864/2022/9334/KW w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta M. (dalej: "organ I instancji") postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnienia obecnie skarżącej M. I.do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu wskazał, że z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział [...] Karny sygn. akt [...] wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda.

Następnie decyzją z dnia 16 maja 2022 r. nr [...] organ I instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie wydania Skarżącej prawa jazdy kategorii B (pkt 1 decyzji) i odmówił wydania tego prawa jazdy (pkt 2 decyzji). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm., dalej: "u.k.p."), oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie").

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wspomniany już wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...], z którego wynika, iż kandydat na kierowcę nie odbył wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończył wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbył wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Sąd w powyższym wyroku orzekł, że K. P. w zaświadczeniu o ukończeniu przez kursanta kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego. Organ podkreślił, iż okoliczności faktyczne potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu uznaje się za udowodnione i wiążące organy administracji publicznej.

Następnie organ przywołał brzmienie art. 11 ust. 1 u.k.p. i § 10 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia oraz stwierdził, że ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają fakt, iż Strona nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy, a tym samym nie spełnia przesłanki do wydania prawa jazdy przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. Weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie, zatem zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia należało odmówić Stronie wydania prawa jazdy kategorii B.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia:

1) zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej wynikającej z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. poprzez obciążenie Strony negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemu szkolenia kierowców prowadzonego przez m.in. K. P., którego działalność podlegała wpisowi do rejestru działalności regulowanej i nadzorowi ze strony organu, a organ nie dopatrzył się przez lata nielegalnej działalności, nadto Strona pozostawała w uprawnionym przekonaniu, że wszystkie wymagania konieczne do uzyskania prawa jazdy zostały przez nią właściwie wypełnione, a szkolenie prowadzone było zgodnie z prawem i spełniało wszelkie wymagania konieczne do uzyskania prawa jazdy; a Strona przez wiele lat nie wiedziała, że uzyskała uprawnienia w oparciu o zaświadczenie poświadczające nieprawdę; obarczenie Strony negatywnymi konsekwencjami za przestępstwo popełnione bez jej wiedzy i udziału oraz za brak należytego nadzoru organu nad działalnością tego podmiotu;

2) zasady ochrony stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a., poprzez uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, podczas gdy Strona jako adresat tej ostatecznej decyzji administracyjnej powinna móc pozostawać w zaufaniu do tego, że jej sytuacja prawna, ukształtowana taką decyzją, nie ulegnie nagłej, nieprzewidzianej zmianie, której nie można się było spodziewać w czasie wydawania decyzji; nadto decyzja ostateczna została wydana w wyniku ściśle sformalizowanej procedury ubiegania się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, w której uczestnicy podlegają specjalnemu umocowaniu prawnemu, a Strona nie mogła przypuszczać, że jeden z tych organów działa nielegalnie, co po latach spowoduje utratę uprawnień do kierowania pojazdami, bez jakiejkolwiek winy Strony;

3) zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji, zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności poprzez nieuzasadnioną ingerencję organu w słusznie nabyte uprawnienia do kierowania pojazdami;

4) art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy lub przeprowadzenie go w niewystarczającym zakresie;

5) art. 7, art. 77 i art. 81 k.p.a. poprzez niedokonanie wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego, wadliwej oceny całokształtu materiału dowodowego polegającej w szczególności na nieustaleniu i niezbadanie przesłanek: upływu czasu, zachowania strony będącej adresatem decyzji ostatecznej, rodzaju i przyczyny powstania naruszenia prawa, oraz ich wpływu na rozstrzygnięcie, a także poprzez niewykonanie obowiązku o jakim mowa w art. 79a § 1 k.p.a.

6) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy przepisów ww. rozporządzenia z 2016 r., podczas gdy w dniu wydania decyzji ostatecznej obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, którego przepisy powinny zostać przez organ zastosowane z uwagi na datę wydania decyzji ostatecznej,

7) art. 10 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zamiarze wydania decyzji z jednoczesnym wskazaniem przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane (np. brak zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, albowiem wznowione postępowanie toczyło się z wniosku strony o wydanie prawa jazdy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO.K/41.3/864/2022/9334/KW, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu wynikającego z akt sprawy przebiegu postępowania, organ odwoławczy przytoczył przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania administracyjnego, brzmienie przepisów art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 2 u.k.p., część sentencji wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. [...] odnoszącą się do przedmiotowej sprawy oraz stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia.

Następnie wskazał, iż z materiału dowodowego sprawy wynika w sposób bezsporny, że dowód potwierdzający odbycie przez Stronę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kat. B (zaświadczenie nr [...] z dnia 10 marca 2015 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego) okazał się fałszywy. Prawomocnym wyrokiem sądu przesądzono, że w zaświadczeniu o ukończeniu kursu potwierdzono nieprawdę co do: odbytych zajęć części teoretycznej, nauki udzielania pierwszej pomocy oraz ukończenia egzaminu wewnętrznego. W ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 146 § 1-2, art. 145a-145b k.p.a., w szczególności mający zastosowanie w stosunku do wady z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., 10-letni termin od dnia doręczenia decyzji jeszcze nie upłynął.

Wobec powyższego, decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie wydania Stronie prawa jazdy kategorii B należało uchylić i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając wznowioną sprawę, Kolegium uznało, że nie zostały spełnione przesłanki wydania prawa jazdy. Kolegium stwierdziło, że w przypadku Skarżącej weryfikacja dokumentacji zakończyła się negatywnie, gdyż nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kat. B, a fakt ten, jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu jest niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia. Tym samym należało orzec o odmowie wydania prawa jazdy. W ocenie Kolegium podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Zdaniem Kolegium w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 81 k.p.a., bowiem organ przy weryfikacji dokumentów niezbędnych do uzyskania prawa jazdy nie dopuścił się żadnych uchybień, a fałsz dowodu został stwierdzony już po dacie wydania weryfikowanej decyzji. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje powoływanie się na fakt, że uchybienia w przeprowadzeniu szkolenia teoretycznego nastąpiły bez wiedzy i winy kursanta. Sąd karny w prawomocnym wyroku uznał bowiem, że Strona nie odbyła wymaganej części teoretycznej szkolenia, nauki pierwszej pomocy oraz kontrolnego sprawdzenia poziomu wiedzy i umiejętności w formie egzaminu wewnętrznego. Stwierdzenie tej okoliczności przez sąd w prawomocnym wyroku wyłącza jakąkolwiek potrzebę badania świadomości Strony co do okoliczności odbywanego szkolenia.

Chybiony pozostaje również zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji. Przepis art. 16 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia jej nieważności lub wznowienia postępowania w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W sprawie bezsprzecznie okoliczności takie zachodzą, bowiem fałsz dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla spawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a fałsz ten potwierdzono prawomocnym wyrokiem karnym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., organ odwoławczy, powołując w tym zakresie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, iż zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nadto Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania wznowieniowego i o uprawnieniach Strony w postępowaniu administracyjnym, z którego Strona skorzystała np. poprzez złożenie prośby o wydanie kserokopii wyroku. Kolegium zauważyło także, że o ile w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu 21 lipca 2015 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, zatem organ winien wskazać za podstawę prawną wydania decyzji odmownej w toku postępowania wznowieniowego - przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2012 r., to mając na uwadze skutki, jakie zachodzą przy wskazaniu podstawy prawnej wydania decyzji przepisu § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, należy uznać, że prowadzą one do tych samych wniosków. Kolegium zastosowało natomiast w toku postępowania odwoławczego właściwą podstawę prawną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadaną w dniu 19 sierpnia 2022 r.) na powyższą decyzję Kolegium wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty jak w pkt 1-5 i pkt 7 petitum odwołania, a także zarzuty: naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, podczas gdy organ winien zastosować przepisy ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu aktualnym w dniu wydania decyzji ostatecznej; naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która z uwagi na swą wadliwość powinna podlegać uchyleniu; naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieprecyzyjny i wybrakowany z tego powodu, że: a) w zakresie zarzutu naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto niedokończone zdanie (str. 6), bez wyjaśnienia z jakim zarzutem Strony SKO zgodzić się nie może i dlaczego; b) wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, podczas gdy ogólne odniesienie się do tych zarzutów należy uznać za wadliwe i uniemożliwiające Stronie poddanie zaskarżonej decyzji kontroli sądowej; c) wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na niezasadność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., podczas gdy Kolegium pominęło całkowicie uzasadniony zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a.

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości czterokrotności stawki minimalnej.

W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi. Skarżąca podkreśliła, że organ powinien uwzględnić z urzędu fakt posiadania od 7 lat przez Skarżącą uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B oraz pozostawania czynnym kierowcą. Zwrócono uwagę, że Skarżąca nie zdawała sobie sprawy, że kierownik ośrodka poświadczał nieprawdę, aby faktyczny sposób prowadzenia kursu "dostosować" do wymogów ustawowych. Skarżąca przez lata pozostawała w błędnym, lecz usprawiedliwionym przekonaniu, że wszystkie wymagania formalne konieczne do uzyskania prawa jazdy zostały przez nią spełnione. Zdaniem Skarżącej, o ile należy zgodzić się z organem, że bez wątpienia zaistniały przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, to nie sposób podzielić stanowiska w zakresie wystąpienia podstaw do uchylenia tej decyzji.

W ocenie Skarżącej odpowiedzialność za nieprawidłowości w funkcjonowaniu ośrodka szkolenia kierowców ponosi w pierwszej kolejności ten ośrodek, w drugiej zaś organ nadzoru i kontroli. Organ wydając zaskarżoną decyzję winien uwzględnić: 1) upływ czasu od wydania decyzji ostatecznej, 2) zachowanie strony będącej adresatem decyzji - do chwili dowiedzenia się o postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko m. in. K. P. Strona nie wiedziała, że jej uprawnienia mogą być i zostaną w jakikolwiek sposób zakwestionowane, 3) rodzaj i przyczyny naruszenia prawa - naruszenia tego nie dopuściła się Strona, lecz podmiot trzeci, a okoliczności poświadczone jako nieprawda stanowią jedynie element koniecznych warunków do uzyskania prawa jazdy, a pozostałe z nich Strona spełniała.

W powołaniu na art. 11 ust. 1 u.k.p. Skarżąca wskazała, iż nie dopełniła jedynie warunku przewidzianego w ust. 1 pkt 3. Ponadto organ orzekając w sprawie musi brać pod uwagę, że rozstrzyga sprawę już wcześniej załatwioną decyzją ostateczną, na podstawie której Strona nabyła określone prawa i z tego względu swoboda organu w dokonywaniu wykładni prawa jest ograniczona. Skarżąca zwróciła uwagę na naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., a także na techniczny aspekt tego zarzutu, tj. organ I instancji wzywając Stronę do uzupełnienia podania o wymagane dokumenty/zaświadczenia winien dokonać stosownych zmian w profilu kandydata na kierowcę (PKK) tak, aby możliwe było jego pobranie przez ośrodek szkolenia kierowców i wprowadzenie zmian dotyczących odbytego szkolenia. Obecnie bowiem Skarżąca nie ma możliwości, aby odbyć kurs podstawowy, gdyż w jej profilu kandydata na kierowcę widnieje informacja, że Strona szkolenie podstawowe odbyła, co uniemożliwia rozpoczęcie ponownego kursu. Organ w toku postępowania nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia brakującego zaświadczenia, podczas gdy Strona mogła uzupełnić brakujące zaświadczenie lub uzupełnić kurs nauki pierwszej pomocy i doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi. Kolegium potrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 4 listopada 2022 r. pełnomocnik Skarżącej przedstawił uzasadnienie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej czterokrotność stawki minimalnej. Ponadto zwrócił uwagę, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 887/222 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Pismem z 13 lipca 2023 r. do przedmiotowego postępowania udział zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich. We wskazanym piśmie Rzecznik wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych przedwcześnie, z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a, jak również art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a, prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP, wobec nie poprzedzenia ich wydania wezwaniem do wylegitymowania się przez Skarżącą, w odpowiednim terminie, spełnianiem przesłanki do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt. 3 u.k.p.

W uzasadnieniu tego pisma przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, przywołano treść przepisów leżących u podstaw podejmowanych rozstrzygnięć, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego. W dalszej części podkreślono, że postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone, jak również prowadzący postępowanie organ administracji nie wezwał strony do uzupełnienia tego postępowania o dokumenty potwierdzające jej stanowisko w sprawie. W końcowej części tego pisma odwołano się do zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa, które w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie zostały uwzględnione i zastosowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, nie stwierdzono podstaw do uwzględnienia skargi. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 p.p.s.a. wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa, gdyż nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO.K/41.3/864/2022/9334/KW, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta M. z dnia 16 maja 2022 r. nr [...], mocą której organ I instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie wydania Skarżącej prawa jazdy kategorii B i odmówił wydania tego prawa jazdy.

Zaskarżony akt wydano po uprzednim wznowieniu postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie na sfałszowanie dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Fałszerstwo to stwierdzone zostało prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M.z dnia [...] r. sygn. akt [...], skazującym osobę prowadzącą Ośrodek Szkolenia Kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach dotyczących przeprowadzonych szkoleń. Zdaniem orzekających w sprawie organów, fałszerstwo dokumentacji potwierdzającej odbycie kursu prawa jazdy stanowi wystarczającą przesłankę wykluczającą uzyskanie tych uprawnień, zaś pozostałe okoliczności związane z ich uzyskaniem przez stronę pozostają w tym kontekście bez znaczenia albowiem stwierdzenie zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie to Sąd uznaje za prawidłowe mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 145/23, II GSK 246/23 oraz II GSK 242/23, które zapadły w sprawach o zbliżonych stanach faktycznych do sprawy niniejszej.

W uzasadnieniach tych orzeczeń zaznaczono, iż z art. 151 k.p.a. wynika, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy organ administracji wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (§ 1 pkt 1) - gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b albo decyzję, którą uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1 pkt 2) - gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b albo - w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji wobec okoliczności wskazanych w art. 146 - stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

Tym samym za zasadny trzeba uznać wniosek, że stwierdzenie lub brak stwierdzenia wspomnianych podstaw determinuje sposób zakończenia takiego postępowania. Innymi słowy, w przypadku stwierdzenia istnienia podstawy wznowienia postępowania organ administracji jest obligowany do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (lub w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 146 tego Kodeksu - decyzji wskazanej w art. 151 § 2), z kolei stwierdzenie nieistnienia podstawy wznowienia zobowiązuje go do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji, wobec jednoznacznej treści powołanego art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a nadto wobec nakazu jego ścisłej wykładni, jako przepisu kompetencyjnego (co odnosi się również do art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 tego Kodeksu), nie można uznać zasadności zarzutów o tym, że uchylenie decyzji o nadaniu stronie uprawnień do kierowania pojazdami kolidowało z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. czy też naruszało art. 7 k.p.a., a w szczególności wynikający z tego unormowania obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.

Jak przy tym stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach, określone w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa, w ogóle nie odnoszą się do skutków uchylenia decyzji dotychczasowej, ani też do obowiązku lub jakiejkolwiek potrzeby ich oceny, której rezultat miałby determinować treść tejże decyzji, czy też stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do zasadności lub celowości jej podejmowania. Nic takiego bowiem z przywołanego przepisu prawa nie wynika, o czym wyraźnie przekonuje jego treść. Nie sposób również zasadnie twierdzić, że we wznowionym postępowaniu organ administracji publicznej miałby być zobowiązany do wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. Należy bowiem zauważyć (abstrahując nawet od tego, że z art. 11 i art. 12 u.k.p. wynika, że decyzja, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, jest tzw. decyzją związaną), że art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie tworzy ku temu żadnych podstaw ani też warunków, co oznacza, że również wydawana na jego podstawie decyzja - wobec jasno określonych przesłanek jej podjęcia - nosi cechy decyzji związanej. Tymczasem w sytuacji, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa, stosowanie art. 7 k.p.a. jest wyłączone, gdyż może ono mieć miejsce jedynie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc innymi słowy tylko w sytuacji pozostawienia organowi administracji "luzu decyzyjnego", czyli wyboru konsekwencji prawnych normy prawa (materialnego) w decyzyjnym modelu stosowania prawa.

Mając na uwadze zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że jej okoliczności uzasadniały wydanie wobec Skarżącej decyzji wymienionej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem jest poza sporem, że prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego stwierdzono istnienie fałszerstwa i poświadczenia nieprawdy w dokumentach stanowiących podstawę uzyskania przez Skarżącą uprawnień do kierowania pojazdami i potwierdzających okoliczności mające kluczowy wpływ na ich uzyskanie, to zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co z kolei obligowało organ do uchylenia decyzji orzekającej o rzeczonych uprawnieniach oraz do rozstrzygnięcia o istocie sprawy zwłaszcza, że nie zaktualizowały się również przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 151 § 2 przywoływanego aktu.

Podstawa wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się do braku znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w oparciu o sfałszowane przed jego podjęciem dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty, a w rezultacie stwierdzenie istnienia tej podstawy wiąże się z koniecznością wykazania istnienia związku pomiędzy dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Chodzi tu więc o dowody odnoszące się do faktów o prawotwórczym charakterze, czyli mających wpływ na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania zakończonego wzruszaną w trybie wznowienia decyzją ostateczną. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że bezwzględnym warunkiem uzyskania spornych uprawnień wymienionym w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. jest odbycie przez osobę ubiegającą się o ich przyznanie, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 przywołanej ustawy. Z brzmienia tego ostatniego unormowania wynika, że ośrodek szkolenia kierowców lub inny podmiot prowadzący szkolenie wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie, między innymi, uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, jeżeli osoba ta uczestniczyła w minimum 80% przewidzianych w programie zajęć, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 1 powyższej ustawy i we wszystkich przewidzianych w programie zajęciach, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 2-4 powoływanej ustawy oraz uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego lub ćwiczeń sprawdzających, o których mowa w art. 23 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, a zaświadczenie to podpisuje (z mocy ust. 5 cytowanego przepisu) kierownik ośrodka szkolenia kierowców albo kierownik innego podmiotu prowadzącego szkolenie. W świetle art. 217 § 1 k.p.a. zaświadczenie takie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a tym samym jest ich pochodną, co oznacza, że wobec celu oraz funkcji wydawania tego dokumentu nie może on budzić żadnych wątpliwości co do zgodności jego treści z rzeczywistymi faktami lub stanem prawnym. W rezultacie, potwierdzenie w tym zaświadczeniu okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które w rzeczywistości nie zaistniały pozbawia go jakiegokolwiek waloru dowodowego, a co za tym idzie nie może ono stanowić podstawy oceny w ramach zachowania wymogu warunkującego uzyskanie prawa jazdy, jakim jest odbycie przez wnioskodawcę wymaganego szkolenia.

"Jeżeli wymienione zaświadczenie jest nieprawdziwe, albowiem jego treść została zafałszowana (forma fałszu intelektualnego, jako forma fałszu dokumentu), to wobec określonych przepisem art. 11 wymienionej ustawy pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której w nim mowa, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania się tej koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez wnioskodawcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2023 r. sygn. II GSK 246/23).

W świetle stanowiska sformułowanego w prezentowanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż stwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. tego, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące zachowania warunku odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy zostały ustalone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, nie mogło być ocenione inaczej, jak tylko jako zaistnienie podstawy wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji, jako zaktualizowanie się przesłanek wydania decyzji wymienionej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z treści wspomnianego wyroku sądu karnego wynika bowiem, że właścicielowi Ośrodka Szkolenia Kierowców, jako osobie uprawnionej na podstawie ustawy o kierujących pojazdami do wystawiania dokumentów, zarzucono popełnienie czynu polegającego na tym, że w odniesieniu do Skarżącej, jako kursanta, w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne – odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także ukończenia przez kursanta wymaganego przez art. 23 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami egzaminu teoretycznego wewnętrznego oraz działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne – odbycia wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych, a nadto w dokumencie w postaci zaświadczenia nr [...] datowanego na dzień 10 marca 2015 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne - ukończenia wszystkich wymaganych przez ustawę o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych, przy czym dopuścił się tego czynu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w nieustalonej kwocie, a nadto, w celu użycia za autentyczny, podrobił dokument w postaci karty przeprowadzonych zajęć kursanta, poprzez nakreślenie w nim podpisów instruktora prowadzącego, jak również w celu użycia za autentyczny podrobił dokument w postaci datowanego na dzień 10 marca 2015 r. arkusza przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego poprzez użycie pieczątki instruktora i własnoręczne wypełnienie treści arkusza oraz nakreślenie podpisu instruktora oraz w celu użycia za autentyczny, podrobił dokument w postaci zaświadczenia nr [...] datowanego na dzień 10 marca 2015 r. poprzez nakreślenie w nim podpisów instruktora, tj. o przestępstwo z art. 271 § 1 i 3 k.k. i art. 270 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.

Wskazanym wyrokiem uznano K. P. "za winnego popełnienia zarzucanych mu i opisanych w punktach 1-177 czynów". Dla niniejszej sprawy istotny pozostaje pkt 54 (odnoszący się do kursanta – Skarżącej).

Polemika z cytowanym wyżej prawomocnym wyrokiem skazującym jest niedopuszczalna, gdyż wiąże on sąd administracyjny co do popełnienia przestępstwa, co wynika z art. 11 p.p.s.a., w świetle którego sąd nie może podważać ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego. Ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów stanowiących dowody odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego objętego ustaleniami co do przyczyn wznowienia, a w konsekwencji kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Zakres zaś takich ustaleń wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ogranicza się do działania tylko samej strony postępowania, lecz może dotyczyć także innych osób, a więc także - jak w rozpoznanym przypadku - osoby uprawnionej do wystawiania dokumentów stanowiących dowód odbycia szkolenia wymaganego przy ubieganiu się o uprawnienia do kierowania pojazdami.

W tym kontekście zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Jak bowiem wynika z zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych, brak winy, a nawet wiedzy Skarżącej o nieprawidłowościach polegających na poświadczeniu przez osobę prowadzącą Ośrodek Szkolenia Kierowców nieprawdy w dokumentach wskazanych w wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. nie mógł skutkować odstąpieniem przez właściwy organ od wznowienia postępowania administracyjnego, a następnie uchylenia rozstrzygnięcia przyznającego mu sporne uprawnienia. Zaistnienie tej obiektywnej okoliczności wyczerpującej przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. powodowało bowiem, że organ administracyjny był bezwzględnie zobligowany do wydania takiej decyzji uchylającej z uwagi na związanie treścią normy prawnej zawartej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezasadne pozostawały zatem podnoszone w tym kontekście zarzuty skargi naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 8 oraz art. 16 k.p.a., podobnie jak art. 149 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja dotycząca zaniechania przez organ wezwania Skarżącej do uzupełnienia brakującego zaświadczenia, którego przedłożenie w ocenie Skarżącej mogłoby doprowadzić do wydania odmiennej decyzji. Należy wskazać, iż odbycie wymaganego szkolenia już po uzyskaniu prawa jazdy nie zmienia kluczowego dla sprawy faktu, że samą decyzję o przyznaniu spornych uprawnień wydano na podstawie fałszywych dowodów.

W piśmie procesowym Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanym do tutejszego Sądu podniesiono zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z § 10 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP, wobec nie poprzedzenia ich wydania wezwaniem do wylegitymowania się przez Skarżącą, w odpowiednim terminie, spełnianiem przesłanki do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt. 3 u.k.p. Tak sformułowany zarzut w ocenie składu orzekającego nie jest zasadny. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przypomnieć należy, że przepis ten ukierunkowany jest na wszczęcie zwykłego postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy obok żądania skierowanego do organu administracji publicznej strona obowiązana jest na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego do dołączenia do danego żądania dodatkowych dokumentów czy wynikających z nich wymogów. Zaznaczyć należy, że jeżeli strona uzupełni we wskazanym terminie występujące ułomności jej żądania skierowanego do organu administracji to przyjmuje się, że żądanie to zostało złożone w sposób prawidłowy. W przypadku nie wywiązania się przez stronę z takiego obowiązku skutkuje pozostawieniem podania bez rozpoznania. Jak zostało zaznaczone instytucja ta możliwa jest do wykorzystania w ramach postępowania zwyczajnego, natomiast w przypadku postępowań nadzwyczajnych sytuacja wygląda odmiennie. Dostrzec bowiem należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ administracji publicznej, a tym samym przywoływany przepis nie ma tu zastosowania, ponieważ strona skarżąca nie inicjowała tego postępowania, a jedynie została o nim powiadomiona i zapewniono jej w tym postępowaniu czynny udział poprzez możliwość wypowiedzenia się. Przywołany artykuł oraz przewidziana w nim instytucja prawna możliwa byłaby do wykorzystania jedynie wówczas, gdyby inicjatorem wszczęcia takiego postępowania była Skarżąca i jej wniosek skierowany do właściwego organu administracji publicznej zawierałby braki, o którym mowa w tej regulacji. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje, a tym samym postawiony zarzut nie może zostać uwzględniony, a sygnalizowane naruszenia art. 2 Konstytucji RP nie są trafne, podobnie jak naruszenie art. 7 czy art. 8 k.p.a.

Podobnie, uwzględniając powyższe rozważania, nie sposób było podzielić zarzutu naruszenia art. 77 i art. 81 k.p.a.

Zważywszy na wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jej wzruszenie.

Wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, natomiast niedokończone zdanie na str. 6 zaskarżonej decyzji nie mogło zostać zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 79a k.p.a., jak już wyjaśniono postępowanie nie toczyło się z wniosku strony. Zawiadomienie Strony o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. oraz o brzmieniu tej regulacji nastąpiło w treści postanowienia z dnia 14 lutego 2022 r. (doręczonego Skarżącej w dniu 18 lutego 2022 r., karta nr 10 akt administracyjnych). Konsekwentnie nie mógł zostać naruszony przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnotowania również wymaga, iż przywołany w treści pisma pełnomocnika Skarżącej z dnia 4 listopada 2022 r. wyrok tut. Sądu z dnia 27 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 887/222, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2023 r. sygn. II GSK 145/23.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

zdania odrębnego do wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

z dnia 27 lipca 2023 r.

W mojej ocenie orzeczenie składu orzekającego jest niezgodne z obowiązującym prawem, zarówno krajowym, jak i unijnym.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Uważam, że przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, iż jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem, moim zdaniem, przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powinno skutkować jego uchyleniem.

Zaznaczam, że jestem w pełni świadomy odmiennego orzecznictwa zapadającego w podobnych stanach faktycznych (np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II GSK 145/23), jednak z przyczyn niżej podanych takie stanowisko nie może być przeze mnie zaakceptowane.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Niewątpliwie wyrokiem Sądu Rejonowego stwierdzono, że sprawca, będąc właścicielem Ośrodka Szkolenia Kierowców, jako osoba uprawniona do wystawiania dokumentów, poświadczył w nich nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, w tym m. in. co do faktu odbycia części zajęć. Na podstawie tak sporządzonej dokumentacji strona przystąpiła do egzaminu teoretycznego oraz praktycznego na prawo jazdy oraz uzyskała uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi.

W świetle art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone." Wyrok sądowy jest niewątpliwie takim dowodem.

Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza jednak obalenie domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. O konieczności przeprowadzenia takich dowodów strona informowała w toku postepowania, jako że nie poczuwała się do zaniedbań, a sama ani nie była stroną postępowania karnego (wyrok dotyczył innej osoby), ani też nie miała możliwości, by uzyskać dowody, które są dostępne organowi (np. przesłuchanie świadków, zebranie dodatkowej dokumentacji).

Należy również wyraźnie zastrzec, że art. 11 p.p.s.a., na który powołuje się w sposób dorozumiany SKO, nie powinien mieć zastosowania wobec strony skarżącej. W świetle tego przepisu "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny".

Przepis ten nie powinien mieć tu zastosowania, bowiem wyrok karny dotyczył innej osoby. Strona skarżąca, przy innej interpretacji art. 11 p.p.s.a., mogłaby zostać dotknięta skutkami prawnymi takiego orzeczenia, bez możliwości wysłuchania przez organ i przez Sąd. W takiej sytuacji naruszono by istotne względy wynikające z prawa procesowego oraz praw podstawowych. Trudno byłoby pogodzić taki rozszerzony skutek na niekorzyść niebiorącej udziału w postępowaniu karnym osoby, z zasadą uczciwego postępowania, tym bardziej, że zostałaby jej odebrana możliwość obrony jej praw przed wydaniem rozstrzygnięcia. Prawo do bycia wysłuchanym, będące emanacją zasady państwa prawnego i należące do uznanych w orzecznictwie ogólnych zasad prawa krajowego i unijnego, nie byłoby tu zapewnione w wystarczający sposób, stałoby się fikcyjne.

W niniejszej sprawie wprost odmówiono stronie skarżącej prowadzenia dalszych czynności dowodowych, mających na celu weryfikację jej twierdzeń, powołując się na związanie wyrokiem karnym dotyczącym innej osoby, czym uczyniono jej prawo do wysłuchania prawem iluzorycznym. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez organ w zakresie pełnego związania wyrokiem karnym, czyniłoby również fikcyjną realizację prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo to formalnie przysługiwałoby, jednak Sąd Administracyjny nie mógłby w żaden sposób pozytywnie odnieść się do zarzutów, byłby bowiem związany wyrokiem karnym Sądu Rejonowego, odnoszącym się do innej osoby. Taka interpretacja nie może zostać zaakceptowana.

Na marginesie można podać (choć przepis ten nie ma tu zastosowania), że podobna regulacja zawarta jest w art. 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 z późn. zm. – dalej k.p.c.). Stwierdza on, że "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Jednakże osoba, która nie była oskarżona, może powoływać się w postępowaniu cywilnym na wszelkie okoliczności wyłączające lub ograniczające jej odpowiedzialność cywilną."

Rozwiązanie zagwarantowane w art. 11 k.p.c. jest bliższe podejściu wymaganemu z perspektywy prawa unijnego. Odnosząc się do wspomnianego wcześniej skutku rozszerzonej prawomocności wyroków, warto bowiem sięgnąć do opinii Rzecznik Generalnej Vericy Trstenjak, przedstawionej w dniu 6 grudnia 2011 r. w sprawie zawisłej przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tj. Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság przeciwko Invitel Távközlési Zrt., w sprawie C-472/10 (ECLI:EU:C:2011:806). Jakkolwiek problem dotyczył innego zagadnienia materialnoprawnego i procesowego, to jednak wart jest przytoczenia, bowiem odnosi się do nienaruszalnych standardów prawnych, które powinny być zapewnione stronom w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Rzecznik stwierdza, że podmioty (tam "przedsiębiorcy"), które nie brały udziału w postępowaniu, w którym zapadło orzeczenie (tam skuteczne erga omnes), mogłyby zostać dotknięte skutkami prawnymi takiego orzeczenia, bez możliwości wysłuchania przez sąd. W takich przypadkach naruszono by istotne względy wynikające z prawa procesowego oraz praw podstawowych. Trudno byłoby pogodzić taki rozszerzony skutek na niekorzyść niebiorących udziału w postępowaniu podmiotów z zasadą uczciwego postępowania sądowego, tym bardziej, że zostałaby im odebrana możliwość zajęcia stanowiska przed wydaniem odnoszącego się do nich wyroku. Prawo do bycia wysłuchanym, będące emanacją zasady państwa prawnego i należące do uznanych w orzecznictwie ogólnych zasad prawa Unii, nie byłoby zapewnione w wystarczający sposób.

Są to wszystko wymogi, które sformułowano m. in. w wyroku ówczesnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 maja 1998 r., Windpark Groothusen GmbH & Co. Betriebs KG przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, sprawa C-48/96 P (ECLI:EU:C:1998:223). Zauważa się tam, iż prawo osoby do wysłuchania (right to a hearing) przed przyjęciem aktu dotyczącego tej osoby powstaje w przypadku, gdy rozważa się nałożenie kary lub przyjęcie środka mogącego mieć negatywny wpływ na sytuację prawną tej osoby (pkt 47).

Ustalenia poczynione przez Trybunał Sprawiedliwości mają zatem charakter uniwersalny, formułując pewne standardy proceduralne i mogą być pomocne przy dokonywaniu wykładni przepisów krajowych w zakresie rozszerzonej prawomocności orzeczeń oraz jej wpływu na podmioty trzecie.

Powstaje tu więc problem pogodzenia prawa krajowego z ww. wymaganiami prawa unijnego i zapewnienia należytych praw wszystkim podmiotom. Powinien być on rozwiązany zgodnie z tak nakreślonymi standardami, nie tylko przez ustawodawcę, ale i przez sądy, co powoduje konieczność stosowania wykładni prounijnej oraz zasady pierwszeństwa prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).

Należy dodać, że art. 11 p.p.s.a., rzutujący także na postępowania przed organami administracyjnymi, służy m. in. ułatwieniom dowodowym, by nie było konieczności ponownego przeprowadzania dowodów, które przeprowadził już sąd karny. Niejednokrotnie są to sprawy prowadzone przez wiele lat, zanim zapadnie prawomocny wyrok skazujący. Nie może jednak przepis ten być intepretowany w sposób odbierający uprawnienia procesowe w postępowaniach administracyjnych (i sądowoadministracyjnych) osobom, które w postępowaniu karnym nie brały udziału i nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie ich pośrednio, negatywnie dotyczące.

Organy zatem, moim zdaniem, wadliwie poprzestały na ustaleniach prawomocnego wyroku sądu karnego dotyczącego innej osoby. O arbitralności postępowania administracyjnego świadczą akta sprawy, gdzie to zaraz po wznowieniu postępowania administracyjnego, bez prowadzenia jakichkolwiek czynności na wniosek strony, nastąpiło odebranie jej uprawnień do kierowania pojazdami.

Organy administracyjnie nie powinny były ograniczać postępowania dowodowego, zadowalając się odwołaniem do prawomocnego wyroku karnego, skazującego inną osobę. Skoro art. 11 p.p.s.a. nie powinien mieć zastosowania w postępowaniu dotyczącym strony skarżącej, a obalenie domniemania wynikającego z treści dokumentu urzędowego jest możliwe (art. 76 ust. 3 k.p.a.), należało sprawę wyjaśnić rzetelnie, zwłaszcza że strona kwestionowała swoje rzekome zaniedbania.

Organy nie wykazały jednocześnie, by doszło do skazania strony skarżącej z art. 270 §1 albo 273 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 z późn. zm.), czyli za czyn polegający na używaniu sfałszowanego, ewentualnie poświadczającego nieprawdę dokumentu. Przypomnieć należy, że w państwie prawa obowiązuje zasada domniemania niewinności (art. 2 i 42 ust. 3 Konstytucji), a winę za czyny zabronione może przypisać wyłącznie sąd karny.

Zauważyć trzeba również, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców była działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ówcześnie obowiązującej (dziś archiwalnej) ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) i wymagała uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 622 z późn. zm. – dalej: u.k.p.). Celem takiej regulacji było i jest m. in. to, że kierownik ośrodka szkolenia kierowców wykonuje szereg czynności administracyjnych, wymienionych w art. 27 powyższej ustawy. Dotyczą one także poprawności (wiarygodności) prowadzonej dokumentacji szkoleniowej. Pełni więc on rolę podmiotu administrującego.

Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.k.p., starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ ten, w ramach nadzoru, prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców.

Z powyższego wynika zatem, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że wystawione tam zaświadczenie jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

Należało także wziąć pod uwagę zasadę zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), zwłaszcza w sytuacji, gdy powołano się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego nadzoru właściwego starosty nad ośrodkiem szkolenia kierowców.

W wyroku NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 163/20, wskazano, że "(...) postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej."

Stąd we wznowionym postępowaniu należy brać pod uwagę także zasady ogólne wyrażone w k.p.a., w tym art. 7 i 8 §1. Przez to nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 25 maja 2023 r., II GSK 145/23. O ile dla samego wznowienia postępowania istotne są wyłącznie okoliczności wskazane w art. 145 §1 k.p.a., o tyle w postępowaniu później prowadzonym, na skutek jego wznowienia, nie można pomijać zasad i reguł wprowadzanych przez ww. Kodeks. Innymi słowy, nie można utożsamiać sztywno zakreślonych przesłanek wznowienia postępowania z przesłankami, wymogami i zasadami prowadzonego potem postępowania rozpoznawczego, opierającego się na ogólnych zasadach k.p.a., mającego doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia "co do istoty sprawy administracyjnej". Czym innym są przesłanki wznowienia postepowania, a czym innym przesłanki postępowania już wznowionego.

W okolicznościach niniejszej sprawy doszło zatem do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) i obowiązkiem wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy stosujące prawo – w tym sądy i organy administracji publicznej – są w takich przypadkach zobowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Istotne jest przy tym zagwarantowanie rzetelnego (a nie arbitralnego) postępowania stronie, której uprawnienia miałyby być odebrane.

Nawet jeśli strona w perspektywie czasowej miałaby stracić uprawnienia do kierowania pojazdami, to tym bardziej należy jej zagwarantować wszelkie prawa procesowe. Są one wartością samoistną.

Nie można też uznawać, że jeśli zaświadczenie z ośrodka szkolenia kierowców potwierdza nieprawdę (co ustalono po wielu latach od uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami), to oznacza jednocześnie, że w ogóle brak jest dokumentu, będącego podstawą przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy. Dokument ten istnieje, ale co najwyżej obarczony jest wadą prawną. Nawet jeśli zaświadczenie o odbyciu szkolenia stwierdzało nieprawdę, to wiedza ta i umiejętności, będące przedmiotem zajęć szkoleniowych, podlegały sprawdzeniu w toku późniejszego egzaminu. Ten został przez stronę skarżącą zdany.

Uważam, że organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należałoby uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., powinny stwarzać podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.,