Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2706/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 45 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 630/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 630/19 w ten sposób, że w miejsce słów: "B. S.A. [...] w P." wpisać słowa "A. S.A. z siedzibą w W.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 maja 2019 r. w przedmiocie odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej od 7 lutego do 15 marca 2019 r. na terenie działek [...], udokumentowanych protokołem kontroli. Organ zarządził:

1. przestrzegać na bieżąco warunków posiadanego pozwolenia na wytwarzanie odpadów

2. prowadzić działalność zbierania odpadów po uzyskaniu stosownego zezwolenia w tym zakresie, niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego.

3. prowadzić zgodnie ze stanem faktycznym jakościowo-ilościową ewidencję wytwarzanych, przetwarzanych i zbieranych odpadów, po otrzymaniu stosownego zezwolenia

4. sporządzać w ustawowym terminie rzetelnie zbiorcze zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

5. wprowadzać w terminie ustawowym terminowo do "Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji" (dalej: Krajowa baza) raporty zawierające informacje o wielkościach emisji substancji wprowadzanych do powietrza.

Organ wyjaśnił, że spółka posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów, wydane decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 18 lipca 2013 r. W wyniku przeprowadzonych 20 lutego 2019 r. oględzin miejsca magazynowania odpadów stwierdzono, że nie wszystkie odpady (żelazo, stal i drewno) były magazynowane zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji (pkt 1 zarządzenia pokontrolnego).

Ponadto, na podstawie okazanej karty ewidencji odpadu o kodzie 17 02 04* (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi np. drewniane podkłady kolejowe) stwierdzono, że spółka w 2018 r. wytworzyła 203 Mg odpadów podkładów kolejowych, z czego 83 Mg przekazanych zostało w 2018 r. do zagospodarowania. Masa pozostałych odpadów to 120 Mg. W 2019 r. wytworzonych zostało 280 Mg i przekazanych do zagospodarowania 122 Mg. W związku z czym, na placu przy ul. [...] 6 w P. na dzień 20 lutego 2019 r. zmagazynowanych zostało 278 Mg odpadów. Odpady te wytworzone zostały w innej lokalizacji, tj. w wyniku prowadzonych na terenie całej Wielkopolski prac związanych z utrzymaniem i eksploatacją linii kolejowych, w tym realizacją inwestycji, modernizacją i naprawami infrastruktury związanej z koleją (linie, rozjazdy, przejazdy kolejowo-drogowe, mosty). W ocenie organu, spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów, które wymagane jest zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach (pkt 2 zarządzenia pokontrolnego).

W dalszej części organ wskazał, że na potrzeby ewidencji odpadów spółka przedstawiła podczas kontroli karty ewidencji wytwarzanych i przetwarzanych odpadów oraz karty przekazania odpadów, które opracowane zostały na obowiązującym wzorze dokumentu. W wyniku prowadzonej działalności na terenie województwa wielkopolskiego, w szczególności w miejscu realizacji inwestycji, modernizacji i napraw infrastruktury związanej z koleją (linie, rozjazdy, przejazdy kolejowo-drogowe, mosty) skarżąca wytwarza odpady, które transportowane są m.in. na plac magazynowy przy ul. [...] 6 w P.. W tym miejscu zgodnie z posiadanym zezwoleniem z 3 kwietnia 2014 r. spółka prowadzi przetwarzanie tych odpadów m.in. metodą R-12. W szczególności dotyczy to odpadów metali żelaznych i metali nieżelaznych. Przedstawiony sposób postępowania uznano za prowadzenie przetwarzania odpadów, a wytwarzane w jego wyniku przedmioty, które skarżąca traktuje jako "materiały staroużyteczne", uznano za odpady. Dlatego też prowadzona przez spółkę ewidencja odpadów, dopiero po "kwalifikacji" na placu magazynowym, prowadzona jest w sposób niezgodny ze stanem faktycznym. Odpady bowiem wytwarzane są w miejscu realizacji inwestycji, modernizacji i napraw infrastruktury związanej z koleją i następnie zbierane oraz przetwarzane m.in. przy ul. [...] 6 (pkt 3 zarządzenia pokontrolnego).

Organ wyjaśnił także, że spółka przedstawiła podczas kontroli zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2017 r. Zestawienie to sporządzono na odpowiednim wzorze dokumentu i w terminie przekazano do Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Sprawozdanie zostało sporządzone zgodnie z danymi zawartymi w prowadzonej ewidencji odpadów. Ewidencję wytwarzanych i przetwarzanych odpadów prowadzono jednak niezgodnie ze stanem faktycznym, więc przedmiotowe sprawozdanie również zostało sporządzone niezgodnie ze stanem faktycznym (pkt 4 zarządzenia pokontrolnego).

Organ wyjaśnił, że z uwagi na zakres korzystania ze środowiska, spółka podlegała obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 1 ustawy z 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1271 ze zm.). Podczas kontroli ustalono, że spółka zrealizowała obowiązek wniesienia do Krajowej bazy raportu za 2018 r., lecz po upływie terminu tj. po 1 marca 2019 r.

Skargę na powyższe zarządzenie wniosła spółka w zakresie pkt 1, 2, 3 i 4.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie nałożyło na spółkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji, kluczowe znaczenie ma ocena czy spółka zbierała odpady w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), a jeśli tak, to czy wymagane było w takim przypadku posiadanie przez spółkę zezwolenia na zbieranie odpadów. Wynika to ze stanowiska organu, że spółka zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia i stąd zobowiązanie do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów.

W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest, czy organ ustalił szczegółowe zamiary spółki wobec wszystkich podkładów kolejowych. Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność szerokiego rozumienia pojęcia odpadów. Do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Dlatego też podkłady określone przez spółkę jako "staroużyteczne" także należy uznać za odpady podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku.

Sąd I instancji wskazał, że nawet jeśli uznać, że część ze zgromadzonych odpadów, która została zakwalifikowana przez spółkę jako materiały "staroużyteczne" (do ponownego wykorzystania) nie jest odpadami, to pozostała część niewątpliwie stanowiła odpady. Spółka przyznała w skardze i w piśmie z 21 listopada 2019 r., że część zgromadzonych i przetwarzanych podkładów kolejowych kwalifikowała jako nienadające się do ponownego użycia. W ocenie Sądu I instancji, nawet uwzględniając, że część z nich to materiały "staroużyteczne", których spółka nie zamierzała się pozbyć, to pozostała część stanowi odpady, które zostały wytworzone w miejscach prowadzonych inwestycji kolejowych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że na placu przy ul. [...] 6 zgromadzone były odpady, co jest niesporne. Według interpretacji spółki (której Sąd I instancji nie podzielił) była ich jednak mniej niż to wskazał organ. Kwestia ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że odpady były gromadzone.

Sąd I instancji podkreślił, że wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu innym niż miejsce ich wytworzenia, nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Natomiast odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę lub technologię, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Zasada bliskości odnosi się zatem do wszelkich odpadów. W skardze skarżąca potwierdziła, że na plac magazynowy przy ul. [...] 6 w P. przywożono podkłady po zebraniu ich z różnych miejsc prowadzenia inwestycji kolejowych. Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że przedmiotowe odpady zostały wytworzone w innej lokalizacji niż miejsce ich magazynowania. Ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów nie korzysta wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu innym niż to, w którym odpady zostały wytworzone. Oznacza to, że bez znaczenia są twierdzenia spółki, że dokonywała zbierania odpadów na obszarze jednego zakładu będącego obiektem liniowym. Przepis art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach nie odwołuje się do kryterium zakładu, lecz miejsca wytworzenia (kryterium geograficzne). Nie zasługuje zatem na uwzględnienie stanowisko spółki, która wskazuje, że "wszystko i tak dokonuje się na terenie instalacji i na gruncie, do którego skarżąca ma tytuł prawny" (pismo spółki z 21 listopada 2019 r.).

Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowisko spółki w zakresie wykładni art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach jest nieprawidłowe i może prowadzić do obejścia prawa. Przy tego rodzaju wykładni, miejscem wytworzenia odpadów hipotetycznie mogłaby być np. linia kolejowa położona w Przemyślu ok. 800 km od P. Ze zwolnienia nie korzysta wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu innym niż to, w którym odpady zostały wytworzone. Kluczowe jest natomiast, czy odpady zostały wytworzone w innym miejscu w sensie geograficznym. Jest to logiczne i znajduje uzasadnienie także w wykładni celowościowej. Wytworzenie odpadów w miejscu innym geograficznie wiąże się z ich przetransportowaniem, co ma istotne znaczenie w kontekście ochrony środowiska. Zwolnienie określone w art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach dotyczy więc sytuacji, gdy nie trzeba transportować wytworzonych odpadów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię zwrotu "pozbycie się". Polegało to na przyjęciu, że działania spółki polegające na ponownym wykorzystaniu materiałów "staroużytecznych" prowadzą do pozbycia się przedmiotów. W ocenie spółki, prawidłowa wykładnia tego pojęcia, uwzględniająca okoliczność, że spółka znalazła dla nich zastosowanie, a co za tym idzie są przydatne bez konieczności dalszego przetwarzania, przy jednoczesnym braku prawnego obowiązku pozbycia się, "prowadzi do odmiennego wyniku".

Ponadto, naruszenie powyższego przepisu polegało na błędnej wykładni pojęcia "zamiar". Wynika to z przyjęcia, że dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma znaczenia wola lub świadomość nabywcy. Zdaniem spółki, prawidłowa wykładnia tego pojęcia uwzględniająca, że decydującym kryterium zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów, jest intencja posiadacza (właściciela) pozbycia się tego przedmiotu lub substancji, "prowadzi do odmiennego wyniku".

W ocenie spółki, doprowadziło to do błędnego do stwierdzenia, że "staroużyteczne" drewniane podkłady kolejowe stanowią odpady.

Po drugie, art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, przez błędną wykładnię pojęcia "miejsce wytworzenia" polegającą na przyjęciu, że miejscem wytworzenia jest lokalizacja wyrażona w sposób geograficzny (konkretny punkt). W ocenie spółki, prawidłowa wykładnia nakazuje przez "miejsce wytworzenia odpadów" rozumieć miejsce, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, bez względu na to, kiedy i gdzie posiadacz odpadu podejmie decyzję o pozbyciu się danej substancji lub danego przedmiotu.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach. Polegało to na przyjęciu, że czynności spółki stanowią zbieranie odpadów, podczas gdy z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 18 lipca 2013 r. wynika, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane zezwolenie na zbieranie odpadów, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skargę do Sądu I instancji wniosła spółka A. S.A. z siedzibą w W., a nie jej jednostka organizacyjna B., co wynika jednoznacznie z pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi tej jednostki organizacyjnej (k. 14 akt sądowych). Uchybienie to miało charakter oczywistej omyłki i w związku z tym konieczne było sprostowanie wyroku Sądu I instancji w tym zakresie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne z punktu widzenia sformułowanych w tej sprawie zarzutów kasacyjnych jest odniesienie się zarówno do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu podlegającego kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i przesłanek uznania przedmiotowych podkładów kolejowych za odpady.

Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Konieczne jest zatem ustalenie, czy zbywca przedmiotu zamierzał się go pozbyć nie widząc dla niego innego zastosowania. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że dany przedmiot stanowi odpad. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i pkt 19 dyrektywy 2008/98.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Konkretne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrożenia zdrowiu ludzi oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy to jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena stanu faktycznego sprawy dokonana w ramach kontroli spółki przez organ inspekcji ochrony środowiska oraz podzielona przez Sąd I instancji, była prawidłowa. Wynika to z tego, że przedmiotowe podkłady kolejowe są "demontowane" z istniejących linii kolejowych, ponieważ nie spełniają już warunków technicznych ich dalszego użytkowania w danym miejscu. Okoliczności tej nie kwestionuje spółka. Następnie podkłady są gromadzone w jednym miejscu oraz poddawane ocenie powołanej w tym celu komisji, która weryfikuje, czy podkłady mogą być dalej wykorzystywane w innym miejscu, a więc czy mogą być dalej gospodarczo wykorzystywane bez poddawania ich procesom odzysku. Oznacza to, że przynajmniej część podkładów nie może zostać ponownie wykorzystana bez poddania im procesom odzysku, a część nie może być wykorzystana w ogóle z uwagę na trwałą utratę właściwości szczegółowo regulowanych przez powołane w skardze kasacyjnej normy, którym muszą odpowiadać podkłady kolejowe. Przesądza to, że przynajmniej odpady "odrzucone" przez komisję jako nienadające się do dalszego, ponownego wykorzystania (w ogóle lub bez poddania odpowiednim procesom) stanową odpady, które są zbierane przez spółkę.

Dla uznania przedmiotowych podkładów kolejowych za odpad konieczne jest również sięgnięcie do definicji zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Odzyskiem jest jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14). Z kolei ponowne użycie to działanie polegające na wykorzystywaniu produktów lub części produktów niebędących odpadami ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone (art. 3 ust. 1 pkt 18). Natomiast przygotowanie do ponownego użycia to odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania (art. 3 ust. 1 pkt 22). Zarówno odzysk jak i przygotowanie do ponownego użycia dotyczy odpadów. Natomiast ponowne użycie dotyczy produktów nie będących odpadami, ale następuje na skutek przygotowania do ponownego użycia. W ramach przygotowania do ponownego użycia proces odzysku może polegać wyłącznie na sprawdzeniu danych odpadów, tak jak ma to ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowych podkładów kolejowych (według oświadczenia spółki). Przesądza to, że spółka zbiera odpady w postaci podkładów, a to z kolei wymaga uregulowania stanu formalnoprawnego działalności spółki w tym zakresie, w tym uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, wraz z konsekwencjami prawnymi posiadania tego rodzaju zezwolenia i prowadzenia tego rodzaju działalności (np. w zakresie obowiązków sprawozdawczych oraz ewidencyjnych). Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "miejsce wytworzenia" przyjmując, że miejscem wytworzenia jest lokalizacja wyrażona w sposób geograficzny (konkretny punkt). Z kolei w ocenie spółki, prawidłowa wykładnia nakazuje przez "miejsce wytworzenia odpadów" rozumieć miejsce, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, bez względu na to, kiedy i gdzie posiadacz odpadu podejmie decyzję o pozbyciu się danej substancji lub danego przedmiotu. Stanowisko spółki nie jest prawidłowe, nawet uwzględniając specyfikę działalności spółki. W szczególności nie jest uzasadnione porównywanie działalności spółki do działalności podmiotów transportujących odpady na terenie jednego, relatywnie niewielkiego zakładu. Uwzględniając, że przedmiotowe podkłady są demontowane w różnych miejscach (lokalizacjach), a następnie przewożone na przedmiotową działkę, uznać należy, że nie są zbierane w miejscu wytworzenia, nawet przyjmując, że cała sieć kolejowa (tak jak to wskazuje spółka) stanowi jeden zakład. Nie można bowiem przyjąć, że transport odpadów z miejsca inwestycji kolejowej znajdującej się w znacznej odległości od nieruchomości, na której są składowane, odbywa się w ramach "miejsca wytworzenia odpadów", ponieważ zwalniałoby to spółkę z obowiązków związanych z transportem odpadów i powodowało "ominięcie" wymagań prawnych z tym związanych. Bez znaczenia jest przy tym, że podkłady kolejowe są starannie zabezpieczone i przechowywane w odpowiedni sposób, ponieważ tego rodzaju postępowanie z odpadami jest obowiązkiem każdego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odpadów, co ma na celu uniknięcie negatywnych skutków, jakie odpady mogą spowodować i mieści się w istocie racjonalnej gospodarki odpadami.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach. W ocenie spółki, polegało to na przyjęciu, że czynności spółki stanowią zbieranie odpadów, podczas gdy z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 18 lipca 2013 r. wynika, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane zezwolenie na zbieranie odpadów, co doprowadziło do oddalenia skargi. Zarzut ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, ponieważ decyzja z 18 lipca 2013 r. dotyczyła wytwarzania, a nie zbierania odpadów, a w ramach tego rodzaju decyzji organ nie jest uprawniony do "przesądzenia", że na danym podmiocie nie ciążą obowiązki wymagające uzyskania zezwolenia w innym zakresie. Ponadto decyzja ta została wydana w 2013 r., a przedmiotowe zarządzenie pokontrolne jest skutkiem kontroli i oceny stanu faktycznego z lutego 2019 r.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., natomiast o sprostowaniu oczywistej omyłki w wyroku Sądu I instancji na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.