Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1714/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 2, 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 533/19 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 533/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2019 r., nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lutego 2019 r., nr [...] o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków, usytuowanej w miejscowości S. na działkach ew. nr [...] i [...], i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. M., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy "decyzje" organów pierwszej i drugiej instancji były niezgodne z prawem i podlegały uchyleniu;

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną "decyzję" nie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano wydane w sprawie orzeczenie i podkreślono, że samo uchylenie rozstrzygnięcia organu administracji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zasady reformationis in peius. Taki skutek mogą wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę na uprzednio wydaną decyzję administracyjną. "Niekorzyść", jaką poniesie skarżąca, może polegać tylko na tym, że Sąd zastosuje do zaskarżonego aktu (czynności) środek ostrzejszy niż o to zabiegała strona. W ocenie skarżącej kasacyjnie, taka sytuacja w żadnym wypadku nie pozwala na uznanie, że spełnił się warunek sprawiedliwego rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie przypomnieć należy, że art. 151 p.p.s.a. to przepis wynikowy, który reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i dla jego skuteczności wymagane jest powiązanie z nim naruszenia innego przepisu (postępowania czy prawa materialnego). Nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej.

Artykuł 134 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius – zakaz rozstrzygania na niekorzyść skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie ww. zakazu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2731/19, LEX nr 3412355). Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1398/16, LEX nr 2450425). Zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej dotyczy sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Sąd łamie zakaz reformationis in peius, kiedy orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla strony, nie mając ku temu podstaw. Oddalając natomiast skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, analizując zasadność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy, a zatem w takim przypadku nie może być mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 882/17, LEX nr 2702248).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu wojewódzkiego było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2019 r., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lutego 2019 r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków i przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, wbrew ocenom przyjętym w zapadłym wcześniej w sprawie przedmiotowej oczyszczalni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 147/18, że roboty polegające na jej budowie zostały wykonane legalnie. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego jest uprzednie, niebudzące jakichkolwiek wątpliwości, ustalenie, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast z ustaleń organu pierwszej instancji nie można stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że zgłoszenie dokonane przez skarżącą [...] lipca 2017 r. jest prawnie nieskuteczne, tzn., że zgłoszenie dotyczy inwestycji już wykonanej. Tak zidentyfikowane, istotne braki w postępowaniu dowodowym doprowadziły do wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Wobec powyższego, nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd wojewódzki zakazu reformationis in peius, ponieważ wydanie wyroku uchylającego "zaskarżoną decyzję organu drugiej i pierwszej instancji" nie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej strony. Po pierwsze dlatego, że zaskarżone postanowienie miało charakter kasacyjny (organ nie orzekał co do istoty sprawy) i Sąd oceniał jedynie zasadność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu pierwszej instancji. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że ewentualne uchylenie przez Sąd wojewódzki zaskarżonego postanowienia doprowadziłoby do konieczności uwzględnienia oceny prawnej, zgodnie z którą przedmiotowa oczyszczalnia została wybudowana nielegalnie. Taka interpretacja, zawarta w wyroku uwzględniającym skargę, jak prawidłowo wskazał Sąd wojewódzki, byłaby dla strony niekorzystna.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.