Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2652/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 11, art. 33 ust. 4 pkt. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 5, art. 151 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 193, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 547/12 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 547/12 na skutek skargi B. R. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] orzekł o utracie przez B.R. statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 września 2010 r. z powodu podjęcia pracy zarobkowej w ramach umowy zlecenia w P. w C.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", oraz art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uchylił ww. decyzję z dnia [...] października 2010 r. i orzekł o utracie przez B. R. statusu osoby bezrobotnej z dniem 15 września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 8 listopada 2011 r. ZUS Oddział w C. Wydział Ubezpieczeń i Składek poinformował, że strona została zgłoszona do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy zarobkowej w ramach umowy zlecenia przez C.w W., za okres od dnia 15 września 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. Okoliczność ta stanowiła podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., bowiem wyszła na jaw nowa okoliczność, tj. fakt podjęcia przez stronę pracy zarobkowej od dnia 15 września 2009 r., o czym nie powiadomiła ona urzędu pracy w terminie do 7 dni. Powyższe skutkowało zastosowaniem w sprawie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w dniu 15 września 2009 r. strona przestała spełniać wymogi uznania jej za bezrobotną, określne w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. R., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał na przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Wykonywanie innej pracy zarobkowej, jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług, m.in. na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy zlecenia. Osoba bezrobotna winna spełniać ww. warunki nie tylko w dniu rejestracji, ale także w okresie pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych. W razie niespełniania warunków traci status osoby bezrobotnej stosownie do postanowień art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy.

Wojewoda podał, że ustalenia poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przesądziły o utracie przez B. R. statusu osoby bezrobotnej. Organ rentowy w wyniku weryfikacji konta osoby ubezpieczonej stwierdził mianowicie, że strona będąc zgłoszona do ubezpieczeń przez PUP jednocześnie była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy agencyjnej – zlecenia przez płatnika C.z siedzibą w W.W okresie od 15 września 2009 r. do 31 października 2009 r. B.R. podjęła bowiem zatrudnienie w ramach umowy zlecenia, co potwierdza pismo ZUS z dnia 8 listopada 2010 r. znak SO/KU.KOR-1431/2010. Fakt ten został potwierdzony przez pełnomocnika strony w treści odwołania. O wykonywaniu innej pracy zarobkowej w ramach umów zleceń B. R. nie powiadomiła organu zatrudnienia.

Wojewoda wskazał, że wykonywanie innej pracy zarobkowej, która oznacza m.in. świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia, wyklucza możliwość posiadania statusu osoby bezrobotnej. Chodzi tu nie tyle o rzeczywiste wykonywanie pracy, ale pozostawanie w stosunku prawnym, z którego wynika osiąganie dochodów niezależnie od tego, czy rzeczywiście były one uzyskiwane w danym okresie. Decydujące bowiem jest, aby osoba bezrobotna była gotowa do podjęcia zatrudnienia. Gotowość ta natomiast jest wykluczona, gdy pozostaje ona w stosunku pracy, czy też z innego powodu nie może jej wykonywać. Zdaniem Wojewody, obowiązek powiadomienia organu zatrudnienia o zawartej umowie zlecenia ciążył na stronie. B. R. obowiązku tego nie dopełniła, mimo że zapoznała się z treścią obowiązujących przepisów. W dokumentach dotyczących rejestracji złożyła bowiem oświadczenie, składając własnoręczny podpis, że została zapoznana z uprawnieniami i obowiązkami osoby bezrobotnej, w tym z obowiązkiem niezwłocznego powiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej (tzn. pracy wykonywanej na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo świadczenia usług z tytułu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej. spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych) lub pozarolniczej działalności gospodarczej w terminie 7 dni od daty podjęcia pracy lub rozpoczęcia działalności oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej. Została także zapoznana z "Informacją dla osób rejestrujących się w PUP", zobowiązując się do przestrzegania postanowień w niej zawartych pod rygorem ujemnych skutków prawnych i potwierdzając jej odbiór w dniu 14 września 2009 r. W pkt II tego dokumentu jest wskazane, że status bezrobotnego może nabyć osoba, która nie wykonuje innej pracy zarobkowej, natomiast w pkt III - że zarejestrowana osoba traci status osoby bezrobotnej, gdy nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W tej sytuacji - w ocenie Wojewody - zasadnie organ I instancji przyjął, że podjęcie przez stronę zatrudnienia w formie umowy zlecenia przesądziło o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny i nie pozostawia organowi, w razie stwierdzenia takich okoliczności swobody w decydowaniu o pozbawieniu statusu bezrobotnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B. R. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzje Prezydenta Miasta C. w przedmiocie utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej, były trzykrotnie uchylane przez organ odwoławczy. Skoro więc organy się mylą, to mocodawczyni również mogła nie zrozumieć pouczenia dotyczącego obowiązku zawiadomienia urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia zawartego w dokumentach rejestracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tego aktu. Pod pojęciem innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie m.in. wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt. 11 ustawy). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca po zarejestrowaniu się w dniu 14 września 2009 r. jako bezrobotna, zawarła w dniu 15 września 2009 r. umowę zlecenia z firmą C., przy czym umowa ta została podpisana dopiero w dniu 30 września 2009 r. O tym fakcie, wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy, nie poinformowała urzędu pracy. Informacja taka, pochodząca od ZUS, dotarła do organu dopiero w dniu 12 listopada 2012 r. W międzyczasie, ze względu na podjęcie przez skarżącą innej pracy, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta C. (organ zatrudnienia) orzekł o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 września 2010 r. (z dniem podjęcia pracy). Informacja ZUS spowodowała wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją, jej uchylenie i pozbawienie statusu osoby bezrobotnej wstecz - z dniem 15 września 2009 r. (od daty zawarcia umowy zlecenia).

W ocenie Sądu, przedstawiony stan faktyczny, choć nie budzi wątpliwości i mógłby stanowić wystarczającą podstawę do zastosowania normy określonej w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, nie ma jednak jednoznacznego charakteru. Decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, została podjęta w wyniku zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania określonego w art. 145 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe kończy się jedną z decyzji wskazanych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie procesową podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W ocenie Sądu, decyzja uchylająca, jak i nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, mają charakter aktów konstytutywnych, działających na przyszłość. Mogą zatem kształtować sytuację prawną adresatów, jednak nie z mocą wsteczną, jak uczyniono to w rozpatrywanej sprawie, ale tylko od daty ich podjęcia (doręczenia). "Wsteczne" działanie decyzji konstytutywnej jest możliwe wyjątkowo, w przypadkach kiedy przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wyraźnie nakazują wiązać skutki prawne decyzji z określonymi zdarzeniem, zaistniałym przed jej wydaniem. Norma zawarta w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy nie zawiera natomiast w swojej treści wyraźnego nakazu wiązania skutku w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, ze zdarzeniem przesądzającym o tym, że bezrobotny nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. W innych przypadkach pozbawienia statusu bezrobotnego ustawodawca, jeśli jego zamiarem było wsteczne pozbawienie tego statusu, wyraźnie to reguluje (art. 33 ust. 4 pkt 2, 2a, 2b, 3, 4, 7, 8, 9 ustawy).

Wobec tego, skoro co do zasady decyzje wydawane wyniku postępowania wznowieniowego mają charakter konstytutywny i brak jest podstaw do przyjęcia, że norma prawa materialnego zastosowana w danej sprawie dopuszcza możliwość wstecznego działania takiej decyzji, to przyjąć trzeba, że działa ona jedynie na przyszłość. Co za tym idzie, wsteczne pozbawienie skarżącej statusu osoby bezrobotnej uznać trzeba za dokonane z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy).

Sąd wskazał również, że tryb wznowieniowy pozwala na wzruszanie decyzji ostatecznych, obarczonych istotnymi wadami procesowymi. Decyzje ostateczne objęte są zasadą trwałości, której istotą jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki (zwłaszcza jej praw dobrze nabytych), kształtowanej przez organy administracji publicznej w drodze decyzji. Wzruszenie decyzji ostatecznej jest dopuszczalne tylko i wyłącznie wtedy, kiedy odbywa się to w trybie przewidzianym przepisami ustawy (k.p.a. bądź ustawami szczególnymi) i po spełnieniu przesłanek określonych przez ustawodawcę. Zasady stosowania tego trybu wymagają ścisłej interpretacji i jakakolwiek wątpliwość w tym zakresie wyklucza możliwość jego wykorzystania. Wobec tego, jeśliby nawet zachodziłaby wątpliwość co do możliwości nadania wstecznego działania decyzji podjętej w wyniku wznowienia, to należałoby rozstrzygnąć ją na rzecz działania na przyszłość, co jest zasadą prawa publicznego.

Sąd podał, że kontrolowane postępowanie zostało wznowione ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Chodzi zatem o nowe okoliczności bądź nowe dowody dotyczące faktów prawotwórczych, które powodowałyby podjęcie decyzji o innej treści, aniżeli został podjęta, w sytuacji, gdyby organ o nich widział w dacie jej wydawania. Nie jest do końca jasne, czy organy orzekające w sprawie potraktowały informację zawartą w piśmie ZUS z dnia 8 listopada 2012 r. o zgłoszeniu B. R. do ubezpieczenia społecznego w związku z zawarciem wspomnianych wyżej umów zlecenia jako "nową okoliczność" czy też pismo to stanowi dla nich "nowy dowód". Sąd wskazał, że kwestia ta jest o tyle istotna, że jeśli byłby to nowy dowód, to w dacie wydania decyzji podlegającej wzruszeniu ([...] października 2010 r.), taki nie istniał. Co za tym idzie, przesłanka wznowieniowa nie byłaby aktualna, a w ślad za tym i uchylenie decyzji nie znajdowałoby podstaw.

Podjęcie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, pozostaje w kolizji także z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Sankcja zastosowana przez organ wobec skarżącej, zwłaszcza w kontekście, będącego następstwem pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, utraty przez nią prawa do stypendium przyznanego na okres odbywania stażu (decyzja z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]) i obowiązku zwrotu kwoty stanowiącej jego równowartość (decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], nakładająca obowiązek zwrotu w kwocie 5.259,80 zł) jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Jak wykazuje analiza art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy intencją ustawodawcy było uznanie za bezrobotną osoby, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Jedynie zatem oczywisty stan "zatrudnienia" może spowodować to, że osoba bezrobotna przestała spełniać warunki do posiadania takiego statusu. Nie budzi wątpliwości, że o takiej oczywistości można mówić tylko i wyłącznie wtedy, gdy bezrobotny uzyskał stałe zatrudnienie (a nie zatrudnienie "incydentalne"). W istocie umowy zlecenia, stanowiące podstawę orzeczenia o utracie przez B. R. statusu osoby bezrobotnej, zawarte zostały na okres od 15 września 2009 r. do 31 października 2009 r. i ewentualnie można uznać, iż w tym okresie czasu, ze względu na podjęcie "innej pracy zarobkowej" skarżąca nie spełniała warunków osoby bezrobotnej. Natomiast po tym okresie, co nie budzi wątpliwości, warunki te spełniała, zwłaszcza w okresie pobierania stypendium. Jak się wydaje, w takiej sytuacji właściwym byłoby pobawienie statusu osoby bezrobotnej na określony czas, natomiast w świetle przepisów ustawy nie jest to możliwe. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 przewiduje jedynie pozbawienie takiego statusu na stałe.

W ocenie Sądu, nie bez znaczenia pozostaje także i to, że podjęcie decyzji pozbawiającej statusu osoby bezrobotnej z mocą wsteczną uniemożliwiło skarżącej ponowne ubieganie się o uzyskanie takiego statusu. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy nie uzależnia decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej od winy (zachowania) tej osoby, jednak nie pozostaje ono bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca, jak wynika z umów zlecenia znajdujących się w aktach sprawy (k. 76 i 77), podała w nich informację o zarejestrowaniu w Urzędzie Pracy, wskazując nawet jego adres. Jak wyjaśnia, pozostawała w przekonaniu, że to zleceniodawca powinien przekazać informacje o zawarciu tych umów do organu zatrudnienia. Obowiązek taki, co nie budzi wątpliwości, obciąża jednak bezrobotnego. Natomiast to, że faktu bycia osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, nie starała się ukryć, a wręcz go eksponowała może stanowić pewne usprawiedliwienie dla jej zachowania. Jak wynika z jej wyjaśnień, nie miała zamiaru wprowadzania w błąd organów zatrudnienia (k. 105). Istotne również, że cały czas wypełniała obowiązki osoby bezrobotnej, zgłaszając się w wyznaczonych terminach w PUP.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie ze względu na wsteczne pozbawienie zaskarżoną decyzją statusu osoby bezrobotnej B. R. uznać należy za dokonane z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy , jak i z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r. wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. A. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że:

- oczywisty stan zatrudnienia w świetle ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zachodzi wyłącznie wtedy, gdy bezrobotny uzyskał "stałe" zatrudnienie, a nie zatrudnienie "incydentalne";

- organ wydając decyzję o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej w związku z podjęciem pracy zarobkowej powinien w konkretnej sprawie uwzględniać stopień zawinienia bezrobotnego;

- konstytucyjna zasada proporcjonalności powinna być stosowana przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej od dnia zawarcia umowy zlecenia podjęta we wznowionym postępowaniu w oparciu o przesłankę ujawnienia nowych okoliczności faktycznych działa wstecz, co stanowi naruszenie przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew zarzutom podniesionym w zaskarżonym wyroku, organ odwoławczy nie naruszył konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przypadku bowiem ustalenia, że bezrobotny nie spełnia warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ administracji zobowiązany jest pozbawić osobę statusu bezrobotnego. Pozostałe kwestie, jak np. utrata prawa do stypendium, nie mogą być w tym postępowaniu analizowane. Istotą ponadto wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W niniejszej sprawie postępowanie wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na to, że okoliczność podjęcia przez B. R. pracy zarobkowej wyszła na jaw po dniu wydania decyzji ostatecznej, ale istniała ona w dniu jej wydania. W związku z tym istniała podstawa do uchylenia wadliwej decyzji we wznowionym postępowaniu i wydania decyzji nowej, prawidłowo ustalającej datę utraty statusu osoby bezrobotnej. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nowa decyzja narusza prawo, gdyż działa wstecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, w związku z tym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego musiała ograniczyć się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, bowiem sądowa kontrola w niniejszym postępowaniu obejmuje decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10).

Jako uzasadniony uznać należało zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji zarówno prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 ustawy, jak i przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie nie wskazał w zarzutach skargi przepisów P.p.s.a., których naruszenia dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok, poprzestając jedynie na zarzucie naruszenia przepisów k.p.a. Nie została zauważona istotna okoliczność dla postepowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie to, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów tej ustawy, a jedynie kontroluje, czy organ przepisy te prawidłowo stosował. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

W sprawie nie jest sporne, że postępowanie o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 września 2010 r., zakończone wydaniem przez Prezydenta Miasta C. decyzji z dnia [...] października 2010 r., było dotknięte wadliwością procesową. Nie był bowiem kwestionowany, ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym, fakt podjęcia przez skarżącą pracy wcześniej niż 30 września 2010 r., tj. 15 września 2009 r. i niepoinformowania o tym urzędu pracy. O fakcie tym urząd pracy powziął wiadomość od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 12 listopada 2012 r.

Sąd I instancji stwierdza wprost w uzasadnieniu wyroku, że tak ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi większych wątpliwości i mógłby stanowić wystarczającą podstawę do zastosowania normy określonej w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, co oznacza, że organ był uprawniony do pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Jednakże - jak dalej wskazuje Sąd – sprawa nie ma jednoznacznego charakteru z tego względu, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postepowania, a co za tym idzie decyzja uchylająca, jak i nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, mają charakter aktów konstytutywnych, a także z tego względu, że norma zawarta w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, stanowiąca podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, nie zawiera w swej treści wyraźnego nakazu wiązania skutku w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej ze zdarzeniem przesądzającym o utracie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Wspomniany przez Sąd I instancji charakter decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej opiera się na klasyfikowaniu decyzji ze względu na sposób kształtowania stosunków prawnych, tj. na decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy tego właśnie aktu administracyjnego. Ponieważ tworzą nową sytuację prawną, tzn. ustalają dla adresatów prawa i obowiązki, przyznaje się im charakter twórczy. Obowiązują zatem ex nunc. Decyzje deklaratoryjne zaś tylko potwierdzają (deklarują) prawa i obowiązki, które dla adresatów wynikają z ustawy, same zaś takich praw i obowiązków nie tworzą. I w nich tkwi jednak pewien element twórczości, bowiem i one kształtują stosunki prawne. Wszakże dopiero od chwili wydania takiego aktu administracyjnego adresat aktu może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Niemniej akty deklaratoryjne obowiązują ex tunc (J. Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003, s. 322-323).

Decyzje w sprawie statusu osoby bezrobotnej należy zaliczyć właśnie do decyzji o charakterze deklaratoryjnym, gdyż decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając, że danej osobie przysługuje bądź nie przysługuje taki status wywołując skutek prawny wstecz, tj. od momentu zaistnienia stanu prawnego (wyrok WSA we Wrocławiu z 26 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 240/12).

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. I, j, l lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nadto, spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie.

Sformułowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część, zawiera zespół przesłanek negatywnych, w więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu osoby bezrobotnej. Nie jest możliwe odstąpienie od tych wymogów nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy.

Bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej w rozumieniu przywołanego art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu przychodu.

Status bezrobotnego, nie zależy od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest kategoryczne. Żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć zatem znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy tego statusu.

Status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także niewykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Jeżeli ktokolwiek aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia (wyrok WSA w Gliwicach z 22.12.2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 279/14 i powołane w nim: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12.12.2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 702/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.10.2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 861/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w wielu przepisach ustawy pozbawienie statusu osoby bezrobotnej jest wyraźnie powiązane z określonym zdarzeniem w przeszłości i nadaje decyzji skuteczność przed dniem jej wydania (art. 33 ust. 4 pkt 2, 2a, 2b, 3, 4, 7, 8, 9). Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy nie zawiera w treści nakazu wiązania skutku w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej ze zdarzeniem przesądzającym o tym, że bezrobotny nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu wiąże skutek prawny utraty statusu osoby bezrobotnej z niespełnianiem warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wspomniany przepis zawiera w istocie definicję ustawową "bezrobotnego", która została skonstruowana w taki sposób, że wylicza warunki, które muszą zaistnieć, aby osobę można było uznać za bezrobotną. A zatem brak spełnienia któregoś z warunków oznacza, że osoba przestaje być osobą bezrobotną i to z chwilą zaistnienia tego stanu prawnego. Decyzja potwierdza stan prawny, a starosta zmierzając do jej wydania ustala moment niespełnienia warunku. Termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 określony został zatem poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest ustalenie go przez starostę w zależności od okoliczności sprawy. Argumentem przemawiającym za powyższą koncepcją jest art. 74 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Należy przyjąć, że ustawodawca założył, że decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej będzie określała termin utraty statusu bezrobotnego z mocą wsteczną, skoro dał termin 7-dniowy na poinformowanie o zaistniałym stanie prawnym. Inaczej rzecz ujmując, z przepisu tego wynika, że ustawodawca założył późniejsze potwierdzenie utraty statusu osoby bezrobotnej przez wydanie decyzji. A jak wskazano wcześniej utrata statusu bezrobotnego wiąże się z zaistnieniem określonych okoliczności, tj. niespełnianiem warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania (...). Odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc (C. Martysz, Komentarz do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej (Lex Omega) 10/2015).

Wobec tego, skoro decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej ma charakter deklaratoryjny, to brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana w wyniku postępowania wznowieniowego nie może stwierdzać wystąpienia skutku prawnego wstecz, z chwilą niespełnienia warunku do uznania za osobę bezrobotną. Pogląd co do prawidłowości wstecznego określenia terminu utraty statusu osoby bezrobotnej w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania był aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 24 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1749/06, 30.01.2008 r. sygn. akt I OSK 572/07, 21.11.2014 r. sygn. akt I OSK 1699/13).

Zauważyć należy dodatkowo, że przyjęcie koncepcji, jak w zaskarżonym wyroku, co do możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej, która działa jedynie na przyszłość, podważa w istocie sens prowadzenia postępowania wznowieniowego w odniesieniu do decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że instytucja wznowienia postępowania nie znajduje zastosowania wobec ostatecznych decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej, skoro brak jest przepisów, które wyłączałyby stosowanie art. 145 § 1 k.p.a. Jeśli nie wyłączy się dopuszczalności wszczęcia postepowania w sprawie, to jedyne ograniczenia dopuszczalności uchylenia decyzji wynikają z art. 146 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organy zasadnie orzekły w trybie wznowienia postępowania o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz o utracie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą z dniem 15 września 2009 r., skoro spełnienie warunku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, łącznie z innymi, wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest niezbędne zarówno dla uzyskania, jak i zachowania statusu bezrobotnego. W sytuacji zaistnienia takiego przypadku w odniesieniu do osoby posiadającej status osoby bezrobotnej, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, pozbawić ją statusu bezrobotnego. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny, nie pozostawiając organowi swobody w decydowaniu. Stanowi on bowiem, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że wydanie wspomnianej powyżej decyzji nie jest uzależnione od "zatrudnienia incydentalnego" ani od winy (zachowania) osoby, co do której orzeczono utratę statusu bezrobotnego

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ administracyjny wskazał, że informacja zawarta w piśmie ZUS z dnia 8 listopada 2012 r. o zgłoszeniu B. R. do ubezpieczenia społecznego w związku z zawarciem umów cywilnoprawnych, stanowiła okoliczność dającą podstawę do wznowienia postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest o tyle zasadny, że w niniejszej sprawie, która dotyczy pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, przepis ten nie miał zastosowania. Bardziej zasadne wydaje się rozważenie zasady proporcjonalności, jak to Sąd zauważył, w postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja o utracie przez skarżącą prawa do stypendium przyznanego na okres odbywania stażu i obowiązku zwrotu kwoty stanowiącej jego równowartość. Okoliczności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zwłaszcza ta, że skarżąca w okresie pobierania stypendium spełniała warunki określone dla osoby bezrobotnej będą podlegać ocenie w innych postępowaniach w kontekście tego, że decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji z [...] października 2010 r. oraz rozstrzygnięcie o ustaleniu z terminem wcześniejszym utraty statusu bezrobotnego została wydana po odbyciu przez skarżącą stażu i pobierania stypendium.

Mając powyższe na uwadze, uznać trzeba ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za dokonaną z naruszeniem przepisów art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z mocy art. 199 P.p.s.a. na stronach ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Według tej zasady, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, 201, 203 i 204 P.p.s.a., jednakże na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.