Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 130/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 130
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 30b ust. 1-2, art. 35 ust. 5 pkt 2, art. 37 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 roku sprawy ze skargi R.M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D.M. i K.M., wniesionego od decyzji Starosty O. z [...] r. udzielającej R.M. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...], gm. M., orzekł:

1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości,

2. odmówić wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...], gm. M.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Decyzja Starosty O. z [...] r. wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku R.M. o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obręb [...], gm. M. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo oraz oświadczenie o zezwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, znajdującego się na działce nr [...] obręb [...], gmina M. Na wezwanie organu, pełnomocnik inwestora uzupełnił wniosek o pozwolenie na rozbiórkę o 3 egz. projektu rozbiórki.

Na podstawie powyższych dokumentów Starosta O. (Starosta, organ pierwszej instancji) wydał decyzję z [...] r., którą udzielił R.M. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...], gm. M.

Odwołanie od powyższej decyzji D.M. i K.M. W odwołaniu podnieśli, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem i narusza ich interesy. Wskazali między innymi, że rozbiórka budynku pozbawi ich przyłącza energetycznego, które znajduje się na działce należącej do inwestora. Dodatkowo spowoduje, że funkcję ściany szczytowej ich budynku będzie pełniła ściana, która dotychczas była ścianą działową budynku. W ocenie odwołujących rozbiórka budynku spowoduje również naruszenie konstrukcji całego budynku oraz dachu. Rozebranie części dachu może spowodować uszkodzenia dachu na części budynku należącej do nich, a tym samym zalewanie lokalu mieszkalnego wodami opadowymi. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W trakcie postępowania odwoławczego odwołujący poinformowali organ, że roboty budowlane związane z rozbiórką budynku zostały już wykonane. Została naruszona część będąca ich własnością. Usunięto gąsiory zabezpieczające kalenicę budynku będącego ich własnością. Fakt realizacji robót rozbiórkowych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., który w dniu 23 listopada 2023 r. dokonał oględzin robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości C., gm. M.

W uzasadnieniu własnej decyzji Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 - Pb) pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 1 Pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ten sam rygor powtórzony został w art. 30b ust. 1 Pb, zgodnie z którym rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Znowelizowany art. 28 ust. 1 Pb należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonywaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. Zatem inwestor może wykonywać nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę jedynie w sytuacji, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Żadna z wymienionych okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Dlatego też w zaistniałej sytuacji należało uchylić decyzję Starosty z 11 września 2023 r. i z uwagi na treść art. 35 ust. 5 pkt 2 Pb odmówić udzielenia pozwolenia na przedmiotową rozbiórkę. Zauważył również, że z projektu rozbiórki, załączonego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wynika, iż zamiarem inwestora nie jest rozbiórka samodzielnego budynku a rozbiórka części budynku mieszkalnego dwulokalowego. Możliwość udzielenia pozwolenia na rozbiórkę części obiektu wiąże się natomiast z koniecznością wykazania, że jest ona technicznie wykonalna, a zatem aby mogła być przeprowadzona w sposób, który nie spowoduje uszkodzenia pozostałej części obiektu. Jak wynika z posiadanych dokumentów w rozpatrywanym przypadku doszło do uszkodzenia części budynku nie objętej wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody pełnomocnik R.M. (skarżący) wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania odwoławczego. Podniósł, że decyzją z dnia [...] r. Starosta wydał skarżącemu pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego. Skarżący wykonał decyzję i dokonał rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o stanowisko kierownika budowy i pod nadzorem PINB w O. Jak wyjaśnił skarżący, odczekał 14 dni od wydania decyzji i (jak twierdzi), nie został poinformowany, że ktokolwiek złożył odwołanie. Uważał także, że skoro rozbiórkę wykonuje kierownik budowy i skoro poinformowany PINB w O. nie zgłasza zastrzeżeń, to jest ona możliwa. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty i odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę, mimo że ustalił w toku postępowania odwoławczego, że rozbiórka została wykonana. Doszło zatem do zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego uniemożliwiającego fakt wydania decyzji merytorycznej. Dodał, że należy rozważyć, czy nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zebrany w powyższej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że roboty rozbiórkowe zostały rozpoczęte na podstawie nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z [...] r., a w takich okolicznościach zastosowanie znajduje art. 35 ust. 5 pkt 2 Pb, uzasadniający odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na przedmiotową rozbiórkę. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze wyjaśnił, że organ odwoławczy nie ustalił, że rozbiórka została wykonana. Organ zacytował jedynie stanowisko pozostałych stron postępowania, które tak określiły stan istniejący oraz późniejsze ustalenia PINB w O., które potwierdzały, że roboty budowlane realizowane są na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Z protokołu z 23 listopada 2023 r. spisanego przez PINB w O. w obecności skarżącego, na okoliczność przeprowadzenia oględzin robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości C. wynika, że w tej dacie roboty budowlane związane z przedmiotową rozbiórką były w toku. Przepisy ustawy Prawo budowlane zawierają procedurę naprawczą dla sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, tzn., gdy decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę wycofana została z obrotu prawnego w trakcie prowadzonych robót. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 Pb, w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego regulacja ta ma również zastosowanie do decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Dodał, że co prawda decyzją z [...] r. Starosta orzekł o pozwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalnego, to projekt tej rozbiórki dowodzi, że są to roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku, obejmujące również wykonanie izolacji termicznej ściany wewnętrznej, stanowiącej współwłasność, która końcowo będzie ścianą zewnętrzną pozostałej po rozbiórce części budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny ustalony prawidłowo w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była ocena prawidłowości działania organów w sprawie, w której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu, stanowisko zawarte w decyzji organu odwoławczego jest prawidłowe, uwzględnia okoliczności sprawy, brzmienie art. 30b ust. 1 Pb , ale też przepisy art. 130 k.p.a.

I tak, rozwijając powyższe zważyć należy, że zgodnie z art. 30b ust. 1 i 2 Pb, rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, którą wydaje – na wniosek – organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis art. 30b ust. 1 Pb należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 130 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W przypadku wniesienia w terminie odwołania od decyzji o rozbiórce wydanej w oparciu o art. 30b ust. 1 Pb następuje skutek, o którym mowa w art. 130 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Zważyć przy tym należy, iż dokonując wykładni art. 30b ust. 1 Pb nie sposób przyjąć, aby zamiarem ustawodawcy było umożliwienie realizacji inwestycji także w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, na zasadzie wyjątku od ww. art. 130 § 2 k.p.a. Takie wyjątki są, zostały uregulowane w art. 130 § 3 i 4 k.p.a., a brzmienie art. 30b ust. 1 ww. ustawy materialnej należy interpretować jedynie jako zezwolenie na przystąpienie do inwestycji przed tym, zanim decyzja stanie się ostateczna; niemniej w razie wniesienia od niej odwołania - należy wziąć pod uwagę przepisy art. 130 k.p.a., co też słusznie w niniejszej sprawie zostało uczynione. Sąd dostrzega przy tym, iż zgodnie z art. 130 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), albo gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4 art. 130). Żadna z tych sytuacji w tym przypadku nie miała miejsca (rygor natychmiastowej wykonalności nie został nadany; żaden przepis prawa nie stanowi o natychmiastowym wykonywaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę; nadto - z uwagi na charakter tej decyzji, nie można stwierdzić, aby była ona zgodna z żądaniem wszystkich stron), a to oznacza, że nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji Starosty o pozwoleniu na rozbiórkę z mocy prawa. Taki skutek wywołuje wniesienie odwołania (i niewystąpienie żadnej z okoliczności wyłączających zastosowanie § 2 art. 130), co powoduje, że z chwilą wniesienia odwołania strona, która przystąpiła do wykonywania nieostatecznej decyzji, obowiązana jest przerwać jej wykonanie, a organ jest obowiązany z urzędu czuwać nad tym.

W konsekwencji w niniejszej sprawie, skarżący mógł realizować rozbiórkę na podstawie decyzji Starosty od dnia jej wydania ([...] r.) do dnia wniesienia odwołania (21 września 2023 r.), a następnie powstrzymać się z wykonywaniem robót do dnia zakończenia postępowania odwoławczego. Legalne wykonywanie robót budowlanych możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania decyzją o rozbiórce, która jest ostateczna lub która jest natychmiast wykonalna. Zastrzeżeń Sądu nie budzą ustalenia organu z których wynika, że inwestor prowadził roboty budowlane, pomimo że nie dysponował ostateczną decyzją o rozbiórce. Decyzja Starosty nie uzyskała bowiem waloru ostateczności. Jednocześnie w sprawie nie zostały spełnione określone w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. przesłanki upoważniające inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji. W ocenie Sądu, jest to tożsame z sytuacją wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a więc w sposób uzasadniający odmowne załatwienie wniosku o udzielenie takiego pozwolenia w myśl art. 35 ust. 5 pkt 2 Pb.

Odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego, że decyzja Wojewody była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, Sąd zauważa, że podziela argumentację Wojewody, że w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 2 Pb, który to przepis ma również zastosowanie do decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 Pb, w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że z projektu rozbiórki wynika, że są to roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku, obejmujące również wykonanie izolacji termicznej ściany wewnętrznej, stanowiącej współwłasność, która końcowo będzie ścianą zewnętrzną pozostałej po rozbiórce części budynku mieszkalnego. Roboty te nie zostały wykonane. Mając zatem na uwadze brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 2 Pb w zw. z art. 30b ust. 1 Pb, stwierdzić należy, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych (wykonanie izolacji termicznej ściany wewnętrznej) winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę, skoro jest to decyzja administracyjna zezwalająca na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia.

Za chybiony Sąd uznał argument skargi, wedle którego postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe należało umorzyć z uwagi na okoliczność, że rozbiórka została wykonana. Przede wszystkim, wbrew wywodom skargi, Wojewoda nie ustalił w toku postępowania odwoławczego, że rozbiórka została wykonana – do powyższej kwestii organ odwoławczy odniósł się w odpowiedzi na skargę. Ponadto częściowe wykonanie decyzji nieostatecznej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a w analizowanej sprawie istnieją podstawy do podjęcia merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie bowiem do przepisu art. art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarta w powołanym przepisie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiąca podstawę umorzenia postępowania przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, niemniej jednak doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Beck 2000, s. 428 i n. czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 578 oraz wyrok NSA z 9 marca 2000r., IV S.A. 12/98, LEX nr 77609). Do tych elementów zalicza się brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienie innych okoliczności wywołujących podobny skutek. Jeśli zatem istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie w pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr. 2, poz. 67 z glosą H. Starczewskiego, GAP 1988, nr. 9, s. 44, wyrok NSA z 26 września 2001r., V S.A. 381/01, LEX nr 78917). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia dopiero wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 577). Sąd podziela wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, wedle którego "nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącego formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych" (np. wyrok NSA z 12 października 1987, IV SA 334/87, GAP 1988, nr. 21, s. 43). Nie bez znaczenia jest i to, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.