Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2562/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 46/22 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Tarnobrzegu w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 46/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Tarnobrzegu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt i § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał organ – Prokuratora Okręgowego w Tarnobrzegu do ustosunkowania się do wniosku skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Prokuratora Okręgowego w Tarnobrzegu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Prokuratora Okręgowego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 21 lutego 2022 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej zwanej "u.d.i.p." skarżący wystąpił do Prokuratora Okręgowego w Tarnobrzegu o udzielnie mu informacji publicznej, dotyczącej asesora Prokuratury Rejonowej w N. K. B., przez przesłanie mu skanów dokumentów asesora, tj.: życiorysu, kopii dyplomu ukończenia uczelni, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na asesora, a także kopii jej oświadczenia majątkowego. Uwzględniając skargę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, zdaniem którego wniosek nie może zostać uwzględniony jako złożony w celu indywidualnym i prywatnym, który jest związanym z czynnością zaznajomienia skarżącego z materiałami dochodzenia w obecności K. B.. Zdaniem Sądu, część żądanych przez skarżącego danych i dokumentów – informacja o przebiegu drogi zawodowej asesora i akt jej mianowania – ma cechy pozwalające je zakwalifikować do kategorii informacji o sprawach publicznych. W takim stanie rzeczy wniosek skarżącego winien być procedowany w trybie u.d.i.p. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie stanowią informacji publicznej, jako odnoszące się do szerszej kategorii informacji, niż tylko te związane z aktualnie pełnioną przez asesora funkcją publiczną, dokumenty w postaci życiorysu oraz dyplomu ukończenia wyższej uczelni. Odnosząc się z kolei do oświadczenia majątkowego asesora prokuratury Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko organu, iż dokument ten nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., natomiast nie z uwagi na cel wniosku skarżącego. Oświadczenia te są bowiem jawne i udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji organ niezasadnie zakwalifikował wniosek skarżącego jako niedotyczący informacji publicznej, a odmawiając jego rozpoznania dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego.

Skargę kasacyjną złożył Prokurator, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie, w jakim wyrokiem tym uwzględniono przedmiotową skargę. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek skarżącego z 21 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym przebiegu drogi zawodowej asesora Prokuratury Rejonowej w N. - K. B. i aktu jej mianowania na to stanowisko, został złożony w celu publicznym i dotyczył sprawy publicznej, bez uwzględnienia i właściwej oceny całokształtu ustaleń faktycznych wskazujących na to, że jest to wniosek będący przejawem nadużycia prawa do udostępnienia informacji publicznej wyrażającego się w wykorzystywaniu prawa do informacji publicznej do szykanowania osób piastujących funkcje publiczne oraz pozyskiwania informacji nie w celu publicznym i społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów i interesów osobistych, a o czym świadczy obszerny zakres składanych przez wymienionego wniosków oraz liczba i zakres złożonych przez wymienionego zawiadomień o popełnieniu "rzekomych przestępstw" przez prokuratorów oraz sędziów, a co pozostaje w sprzeczności z intencjami ustawodawcy i wskazuje, że nie działa on w celu publicznym, a prywatnym i nadużywa prawa do udostępnienia informacji publicznej zmierzając jedynie do, "dokuczenia" poszczególnym prokuratorom i sędziom, a w tym asesorowi K. B., w ramach swoistego rodzaju "odwetu" na prokuratorach i sędziach za każdą ich decyzję, czy czynność.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie ww. orzeczenia w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie podnoszono, że żądane informacje nie miały charakteru informacji publicznej, a że wniosek stanowił nadużycie prawa. Zdaniem Prokuratora, nie sposób uznać, aby już sama kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej przesądzała o tym, że wniosek został złożony w celu publicznym i dotyczy sprawy publicznej. Sąd I instancji nie odniósł się do argumentacji, iż wniosek został złożony w celu indywidualnym. W ocenie Prokuratora bez znaczenia pozostaje, czy i po co żądane informacje były potrzebne skarżącemu. Istotne jest tylko, czy wniosek o te żądane informacje został złożony w celu publicznym i czy jego zakres może lub ma znaczenie dla szerszej liczby ludzi. Prokurator podkreślił, że cel w jakim skarżący żąda przedmiotowych informacji, jawi się jako oczywisty, biorąc pod uwagę jego liczne wnioski i niezasadne zawiadomienia o przestępstwach popełnionych przez osoby pracujące w organach wymiaru sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony skargą kasacyjną w zakresie w jakim wyrokiem tym uwzględniono skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził bezczynność Prokuratora tylko co do żądania skarżącego udostępnienia informacji publicznej "w zakresie udostępnienia mu informacji o przebiegu drogi zawodowej asesora prokuratury i jego aktu mianowania". Tylko w tym zakresie Sąd zobowiązał Prokuratora do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 21 lutego 2022 r.

We wniesionej skardze kasacyjnej Prokurator zarzucił tylko naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 (błędnie wskazując dodatkowo pkt 1, którego ustęp 1 nie zawiera) u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, że wniosek z 21 lutego 2022 r. w zaskarżonym skargą kasacyjną zakresie, został złożony w celu publicznym i dotyczył sprawy publicznej, bez uwzględnienia i właściwej oceny całokształtu ustaleń faktycznych wskazujących na to, że wnioskodawca nie działa w celu publicznym a prywatnym, zatem jest to wniosek będący przejawem nadużycia prawa do udostępnienia informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez Sąd stanu faktycznego, zatem Sąd kasacyjny dokonał oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w oparciu o stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji a nie stan faktyczny przedstawiony w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wskazać, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Prokuratora, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego (prywatnego) interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu informacji o sprawie publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Skarżący kasacyjnie Prokurator odwołując się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do konstrukcji indywidualnego interesu skarżącego w udostępnieniu informacji publicznej, niejako powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. Poglądy takie zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r., I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r. I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się do określenia "sprawy własnej" chociaż niewyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami. Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.

Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych. Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.

O ile zatem kryteria interesu lub celu prywatnego albo "sprawy własnej" jako kryteria służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26 listopada 2021 r., III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21 i z 17 marca 2023 r., III OSK 2615/21.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.

Analizując przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci nadużycia prawa do informacji publicznej przez skarżącego, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić jednak należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Ponadto należy tu wskazać, że w przypadku publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego nie jest wyrażona w tekście prawnym (przykładem wyrażenia kategorii nadużycia prawa w tekście prawnym może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 931), zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"). Zatem skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w powiązaniu z zarzuceniem wnioskodawcy niewłaściwego wykorzystywania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej a także zarzuceniem naruszenia ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne.

Należy też zauważyć, że z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznych może nastąpić "wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Ustawa zasadnicza w art. 82 stanowi, że obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Nie ma podstaw, aby tę normę konstytucyjną pomijać w ocenie sposobu czynienia przez określony podmiot użytku z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że "ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne" (zob. uzasadnienie wyroku TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, pub.: OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; uzasadnienie wyroku TK z 3 lipca 2001 r., K 3/01, pub.: OTK z 2001 r., nr 5, poz. 125). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z poglądem doktryny, że obowiązek troski o dobro wspólne nie może być wprawdzie samoistną podstawą ograniczania wolności i praw jednostki (zob. K. Działocha, A. Łukaszczuk [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, LEX/el. 2021, art. 82), przyjąć jednakże należy, że jego nierespektowanie może uzasadniać odmowę udzielenia ochrony podmiotowi korzystającemu ze swoich praw niezgodnie z ich celem. Z obowiązku troski o dobro wspólne wynika bowiem nakaz czynienia takiego użytku z prawa podmiotowego, który odpowiada aksjologii demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska będąca dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 i 2 Konstytucji RP), w czym mieści się nakaz takiego korzystania z prawa podmiotowego, które odpowiada celom tego prawa, a w konsekwencji uzasadniony jest wniosek o podstawie do odmowy ochrony publicznego prawa podmiotowego wykorzystywanego niezgodnie z jego celem. Dobro wspólne to bowiem, "dobro wyrażające się w ochronie i realizacji konstytucyjnych praw i wolności, mających swoje źródło w godności człowieka" (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 82, punkt 3), a zatem obowiązek troski o dobro wspólne to obowiązek troski o ochronę i realizację konstytucyjnych praw i wolności. Gwarantowanie ochrony podmiotom nierealizującym tego ustawowego obowiązku byłoby akceptacją dla dopuszczalności osłabienia ochrony i realizacji konstytucyjnych praw i wolności. Warto odnotować, że brak realizowania obowiązku troski o dobro wspólne traktowany jest w piśmiennictwie jako podstawa odmowy ochrony również innych praw konstytucyjnych, np. prawa do wynagrodzenia szkody, o jakim stanowi art. 77 ust. 1 Konstytucji (zob. M. Ziółkowski, 8. Podsumowanie [w:] Odpowiedzialność odszkodowawcza za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Studium z prawa konstytucyjnego, Warszawa 2021, Lex).

Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 29 września 2023 r., III OSK 5517/21 i z 18 października 2023 r., III OSK 1848/22.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, iż słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że informację o przebiegu drogi zawodowej asesora prokuratury i jego aktu mianowania należy zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem jeśli Prokurator posiada te informacje, ich udostępnienie lub odmowa ich udostępnienia powinny odbywać się w trybie przewidzianym u.d.i.p. Jak już wskazano wyżej, przyjmując za podstawę odmowy udostępnienia nadużycie prawa do informacji publicznej, nie jest wystarczające poinformowanie wnioskodawcy pismem o odmowie udostępnienia informacji, ponieważ na skutek nadużycia prawa informacja ta nie traci przymiotu informacji publicznej, organ zobowiązany jest do wydania decyzji od odmowie udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie art. 16 lub 17 u.d.i.p., ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, która może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Natomiast Prokurator w sposób nieuprawniony stwierdził, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną ponieważ wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, o czym poinformował pisemnie wnioskodawcę. Błędne jest jednak rozumowanie oparte na stwierdzeniu, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej w sytuacji gdy żąda informacji, która według Prokuratora nie jest informacją publiczną.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tych okolicznościach należało uznać na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., że Prokurator pozostaje w bezczynności i zobowiązać go stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku z 21 lutego 2022 r. w zakresie żądania informacji o przebiegu drogi zawodowej asesor prokuratury i jej aktu mianowania.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.