Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 160/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Skępem z dnia 25 października 2022 r. nr XLVI/320/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), na Uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...].10.2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego H. oraz części obrębu geodezyjnego Ł. (K. z 2022 r. poz. [...]) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości opisanych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] i [...] -obie położone w obrębie H.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny wynikający ze złożonych wniosków dotyczących:

- z dnia [...] lipca 2019 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu przeznaczonej do chowu kurcząt brojlerów, obejmującego budowę [...] kurników, mieszalni pasz, budynków gospodarczych i innych składowych fermy przewidzianych do realizacji na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...], uwzględnionego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,

- z dnia [...] maja 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie fermy drobiu przeznaczonej do chowu kurcząt brojlerów, obejmującego budowę [...] kurników, mieszalni pasz, budynków gospodarczych i innych składowych fermy przewidzianych do realizacji na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...] oraz

- narusza prawo, to jest art. 7, 7b i art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez faktyczne, następcze uniemożliwienie realizacji opisanej inwestycji mimo uprzedniego wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy S. do złożenia całościowych akt związanych z inwestycją obejmującą budowę fermy drobiu, przeznaczonej do chowu kurcząt brojlerów, obejmującego budowę [...] kurników, mieszalni pasz, budynków gospodarczych i innych składowych fermy przewidzianych do realizacji na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...], oraz przeprowadzenie dowodu z kopii dokumentów:

1) Wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) Decyzji z dnia [...].03.2022r. [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,

3) Postanowienia z dnia [...].06.2022r. [...] o zawieszeniu postępowania,

4) Zażalenia z dnia [...].07.2022r.,

5) Postanowienia Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...].08.2022r. [...],

6) Postanowienia z dnia [...].10.2022r. [...] o zawieszeniu postępowania,

7) Zażalenia z dnia [...].10.2022 r.,

8) Postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] .11.2022 r. [...],

- w celu potwierdzenia okoliczności podnoszonych w niniejszej skardze.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że [...] lipca 2019 r. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy S. z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu przeznaczonej do chowu kurcząt brojlerów, obejmującego budowę [...] kurników, mieszalni pasz, budynków gospodarczych i innych składowych fermy przewidzianych do realizacji na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...] wniosek rozpoznano negatywnie, po czym po dwóch latach w wyniku uwzględnienia odwołania decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.

Zdaniem Skarżącego, organ celowo przedłużał ponowne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a po złożeniu przez niego wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, argumentując stanowisko pracami nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek zażalenia, postanowienie to zostało uchylone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w sprawie [...]. W orzeczeniu tym wskazano, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego powinno być uzależnione od uprzednich ustaleń organu w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności, uzasadniających zawieszenie postępowania, jak faktycznie uchwalenie takiego planu zagospodarowania przestrzennego. W opisanych okolicznościach w dniu [...] października 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. nr [...] ponownie zawiesił postępowanie administracyjne, a w dniu [...] października 2022 r. Rada Miejska w S., po rekomendacji Burmistrza Miasta i Gminy S., podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...].10.2022 r. ogłoszoną w dzienniku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2022 r. pod pozycją [...]. W uchwale tej, dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpisano, dla należących do skarżącego nieruchomości o numerach [...] i [...] obręb H., a objętych opisaną wyżej inwestycją, szereg zakazów, które faktycznie uniemożliwiają kiedykolwiek realizację inwestycji.

Skarżący podkreślił, że inicjatywę w przedmiocie inwestycji podjął już w 2019 r. składając wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dotyczących nieruchomości o numerach [...] i [...], obręb H. Wówczas nieruchomości te nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, mimo oporu i uporu władz samorządowych, ostatecznie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] otrzymał ustalenia co do środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Okoliczność ta wskazuje, że późniejsze podjęcie działań zmierzających do opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie podjęcie uchwały w tym przedmiocie, nastąpiło z rażącym lekceważeniem treści tej ostatniej decyzji, jak i z brakiem poszanowania dla przedsięwzięcia Skarżącego, w które zainwestował kilkadziesiąt tysięcy złotych. Podjęta uchwała w zakresie jego nieruchomości nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, poza tym, aby nie dopuścić do realizacji przez niego zaplanowanej inwestycji. Zdaniem Skarżącego, wynika to z następujących okoliczności: rodzaj przedsięwzięcia jest zgodny z istniejącym w terenie stanem faktycznym, na którym inwestycja miała zostać zrealizowana. Skarżący wskazał, że na obszarze kilkudziesięciu hektarów wokół miejsca planowanego przedsięwzięcia występują zaledwie cztery zabudowania gospodarskie, które trudno nazwać "rozproszoną zabudową". Na każdej z tych nieruchomości znajdują się budynki, w których trzyma się zwierzęta gospodarskie. Zabudowania posiadają miejsca składowania nawozów sztucznych i naturalnych - tzw. płyty gnojowe. Wszystkie korzystają w ciągników i maszyn rolniczych i to nienajnowszej generacji, które wywołują potężny hałas przy ich wykorzystywaniu. Na terenie inwestycyjnym panuje zatem typowy krajobraz rolniczy, z zabudową rolniczą, polami pomieszanymi z lasami, gdzie typową emisją jest hałas ciągników i maszyn rolniczych oraz odmy związane z obornikiem. Dodatkowo, pobliski Obszar Chronionego Krajobrazu Jezioro S. zabezpieczony jest pasem zieleni. Ważne jest i to, że stosownym postanowieniem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne W., uzgodnił warunki realizacji planowanego przez Skarżącego przedsięwzięcia, nie dostrzegając żadnego zagrożenia dla ewentualnej zmiany stosunków wodnych. Ta decyzja ma charakter merytoryczny i konstruktywny.

W tym krajobrazie rolniczym nowoczesne i czyste budynki gospodarcze w postaci kurników, wyposażone w nisko emisyjne urządzenia (np. nowe wentylatory, paszociągi – spełniające wyśrubowane normy hałasu producenta), w żadnym stopniu nie wpłyną w istotny sposób na miejscowy krajobraz, ani go nie zakłócą.

W tych okolicznościach postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżoną uchwałą są niezrozumiałe i nie merytoryczne. Uchwała ta ponadto czyni bezprzedmiotową uprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2022 r. Burmistrza Miasta i Gminy S., który wszak wydał pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta wyrażała akceptację zamierzenia przedsięwzięcia inwestycyjnego w zakresie opisanym w powołanej decyzji, a obecnie - przy rekomendacji tegoż właśnie Burmistrza - Rada Miejska podejmuje uchwałę w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z istotą zamierzonego przedsięwzięcia, ale i sprzecznego z decyzją, która weszła do obrotu prawnego. Trudno w takiej sytuacji o twierdzenie, że organ działał zgodnie z uprzednio wskazanymi zasadami, opisanymi w art. 7, 7b i 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to, jak i sama treść zaskarżonej uchwały jest biegunowo odległa od wskazanych zasad.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) do WSA w Bydgoszczy, przez A. M. jest uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...].10.2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego H. oraz części obrębu geodezyjnego Ł. ([...]. z 2022 r. poz. [...]) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości Skarżącego opisanych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] i [...] - obie położone w obrębie H.

Skarżący, jako przedmiot skargi oznaczył uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] .10.2022 r., natomiast w treści skargi opisał postępowanie objęte złożonymi przez niego wnioskami (z [...] lipca 2019 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oraz z [...] maja 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy), dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie fermy drobiu przeznaczonej, do chowu kurcząt brojlerów, obejmującego budowę [...] kurników, mieszalni pasz, budynków gospodarczych i innych składowych fermy przewidzianych do realizacji na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...]. Skarżący zarzucił również przewlekłość postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz nieuzasadnione przedłużanie postępowania objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Skarżący zawarł w skardze wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd wyjaśnia, że w ramach skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...].10.2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego H. oraz części obrębu geodezyjnego Ł, Sąd nie bada zgodności z prawem postępowania objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach ani też postępowania objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak również przewlekłości postępowania w ramach wyżej wymienionych postępowań. Są to sprawy odrębne, które mogły być objęte odrębnymi skargami do sądu administracyjnego. Ocena legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz przewlekłość w prowadzeniu tych postępowań, wykraczają poza granice niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu nie prawidłowy jest wniosek Skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze, że decyzja administracyjna jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie i podlega kontroli sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje na podstawie art. 145 p.p.s.a. W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna Sąd uwzględniając skargę może ją uchylić. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim jest akt prawa miejscowego, Sąd objął kontrolą wyłącznie uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...].10.2022 r.

Po myśli art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie może być traktowana jak decyzja administracyjna; w procedurze podjęcia uchwały nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze na Uchwałę Rady Gminy w S., Skarżący nie wskazał przepisu zaskarżonego aktu, który naruszałby jego interes prawny. Przedmiotem skargi objął cały akt prawa miejscowego. Zarzuty natomiast zbudował w oparciu o naruszenie przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji administracyjnych, co jest nieprawidłowe.

Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Powyższe stanowisko wynika z tego, że skarga na akt prawa miejscowego mogła zostać wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten określa tryb inicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny i jest odmienny od przyjętego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami skarżonego aktu. Wobec takiej konstrukcji art. 101 ust. 1 u.s.g., przed przystąpieniem do oceny pod względem merytorycznym skargi sąd obowiązany jest do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

Skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...] obręb H., gm. S., położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Może z tego tytułu realizować swoje prawo do sądu, w granicach przysługujących uprawnień właścicielskich do ww. nieruchomości. Powyższe oznacza, że Skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały, który jest nie wystarczający do jej wzruszenia, gdy nie zostanie ustalone jego naruszenie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy przysługuje nie tylko temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3.09.2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego osoby składającej skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Pozostaje też wskazać, że w wyroku z 4.11.2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym, skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 23.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2451/11 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można było stwierdzić, że teren inwestycji obejmuje działki Skarżącego nr [...] i [...], które znajdują się w przeważającym zakresie w obszarze o przeznaczeniu: tereny rolnicze ([...]), a część działki nr [...] dodatkowo w obszarze o przeznaczeniu - tereny zabudowy zagrodowej ([...]). Na terenie działki nr [...] zidentyfikowano ponadto nieruchome zabytki archeologiczne oznaczone symbolem OW. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenów rolniczych (w tym 24R i 32R), uchwała wprowadziła zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, a dodatkowo dla terenu 24R ustalono strefę ochrony nieruchomego zabytku archeologicznego oznaczonego jako AZP44-51.2. Skarżący został poinformowany, że planowane przez niego przedsięwzięcie opisane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy - budowa fermy drobiu przeznaczonej do chowu kurcząt brojlerów obejmującego budowę [...] kurników, mieszalni pasz, budynków gospodarczych i innych składowych fermy, kwalifikuje się do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na co wskazuje decyzja środowiskowa. Zaskarżona uchwała poprzedzona została uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2021r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego H. oraz części obrębu geodezyjnego Ł., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] listopada 2021r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego H. oraz części obrębu geodezyjnego Ł.

W ramach procedury planistycznej dokonano zbadania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. W analizie sporządzonej w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, wskazano że na obszarze objętym projektem uchwały przewiduje się zaprojektowanie funkcji terenów: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, zabudowy usług publicznych oraz pozostawienie części terenów w użytkowaniu leśnym, rolnym i wód powierzchniowych i śródlądowych. Przewidziano również infrastrukturę techniczną oraz układ komunikacyjny. Stwierdzono w oparciu o ustalenia Studium możliwość lokalizacji zabudowy o ww. funkcjach.

Z powyższego wynika, że już na etapie uchwalenia Studium, gmina podjęła zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego terenu w zakresie funkcji, która została uzewnętrzniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie wpisuje się w politykę przestrzenną gminy. Warto ponownie nadmienić, że już w decyzji środowiskowej organ wskazał na uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2021r. nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poinformował o tym, że projekt planu, dla terenów rolniczych i zabudowy zagrodowej, przewiduje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo, projektowane przez inwestora zagospodarowanie terenu inwestycji, nie uwzględnia ustanowionego obszaru ochrony - AZP44-51.2.

Skarżący podniósł w skardze, że przyjęte rozwiązania planistyczne ograniczają prowadzoną przez niego działalność produkcyjną, jako producenta rolnego w zakresie chowu i hodowli zwierząt. Uniemożliwiają jemu rozszerzenie inwestycji o budowę fermy drobiu przeznaczonej do chowu kurcząt brojlerów, obejmującego budowę [...] kurników, mieszalni pasz, budynków gospodarczych i innych składowych fermy przewidzianych do realizacji na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...]. Skarżący wywodzi w skardze, że posiada interes prawny jako właściciel działek objętych uchwalonym planem a poza tym legitymuje się decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy ww. fermy drobiu oraz decyzją z [...] maja 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie Sądu bezsporne jest, że planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym wprowadzone ograniczenia poprzez prowadzenie działalności rolniczej w określonym rozmiarze – skutkuje posiadaniem legitymacji (interesu prawnego) przez skarżącego do zaskarżenia planu miejscowego. Spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego. Jednak naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Należy wykazać, że naruszenie interesu prawnego skarżącego powiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 26.06.2012 r. sygn. II OSK 796/12, dostępny w CBOSA). W przypadku uchwały dotyczącej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego.

W kontrolowanej przez Sąd uchwale, organ stanowiący nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Poza tym stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego może nastąpić wyłącznie z przyczyn określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących zasad sporządzania planu czy trybu jego sporządzania uprawnia do stwierdzenia nieważności takiego zapisu.

Analizując dokumentację z procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, aby doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p, ani w odniesieniu do zasad sporządzania planu.

Ocena merytorycznych zarzutów wobec ustaleń planu wymaga podkreślenia, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina, co wynika z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., która może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów – art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wszelkie czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, przy czym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP prawo miejscowe - plan miejscowy - jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności (1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p.; (2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; (3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa elementy, które muszą się znaleźć w zapisach planu miejscowego, w tym m.in.: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3); zasady kształtowania krajobrazu (pkt 3a).

Koncepcja "władztwa planistycznego" zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza to, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198, oraz wyrok NSA z 26.02.2008 r. sygn. II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2.10.2008 r. sygn. II SA/Lu 342/08, dostępne w CBOSA).

Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżącego, poprzez wprowadzenie określonych ograniczeń w zakresie użytkowania nieruchomości opisanych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] i [...] - obie położone w obrębie H., występuje w rzeczonej sprawie. W ocenie sądu, ingerencja ta, mimo że niewątpliwie negatywna dla strony, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego i została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Polityka władztwa planistycznego znajduje odzwierciedlenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący nie podniósł konkretnych zarzutów przeciw przepisom uchwały. Skargę oparł o zarzuty przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd wyjaśnił na wstępie, że postępowanie zakończone powyższymi decyzjami nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, nie podlega ocenie Sądu. Decyzje te skarżący mógł skarżyć w odrębnym trybie, łącznie z odrębnym wniesieniem skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzje te nie mają wpływu na podjętą uchwałę.

Sąd zaznaczył, że istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy w dacie wnoszenia skargi Skarżący legitymował się interesem prawnym do jej wniesienia i czy został on naruszony.

W skardze skarżący wskazał, że planuje na terenie objętym m.p.z.p. budowę fermy drobiu, przy czym inwestycja nie została jeszcze rozpoczęta. Okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, uzyskanie takiej decyzji (nieostatecznej, jak też ostatecznej) nie rodzi praw podmiotowych związanych z wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycyjne, a jedynie warunkuje uzyskanie decyzji, które pozwolą na realizację zamierzeń wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Sposób ingerencji w prawo własności skarżącego w realiach rozpoznawanej sprawy, poprzez zapisy planu miejscowego należy uznać za dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ nie godzi w istotę prawa własności. Na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organ planistyczny może w planie miejscowym wprowadzić zakazy i ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Wprowadzone w niniejszej sprawie ograniczenia wynikają właśnie z przepisów prawa ochrony środowiska i są jasno sformułowane. Ważne jest nadto, aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały, z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że Gmina dokonała wyważenia kolidujących ze sobą interesów i przyjęła rozwiązania optymalne gwarantujące spełnienie kierunków zagospodarowania gminy wynikających ze Studium gminy.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ opisał przebieg postępowań w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W szczególności organ wskazał na protesty mieszkańców przeciwko inwestycji skarżącego. Otóż, [...].08.2019 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. wpłynął protest mieszkańców sołectwa H. przeciwko realizacji przedsięwzięcia Skarżącego (82 podpisy). Dnia [...].08.2019 r. wpłynęły przeciwko przedsięwzięciu Skarżącego protesty mieszkańców sołectwa B. (74 podpisy) oraz sołectwa Ł. (25 podpisów). We wszystkich wymienionych protestach mieszkańcy sprzeciwiali się realizacji inwestycji Skarżącego, motywując to zagrożeniem dla środowiska oraz dla mieszkańców danej miejscowości, wskazując na zagrożenia związane ze zwiększoną emisją zanieczyszczeń do atmosfery (pyły, amoniak, podtlenek azotu), zwiększoną emisją odorów, hałasu, pomiotu ptasiego oraz zagrożenie obniżenia wartości nieruchomości mieszkańców sołectw.

Z uwagi na uciążliwości inwestycji kwalifikowanych do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organ zadbał o interes osób zamieszkujących gminę. Organ ograniczył w planie lokalizację na terenie Gminy inwestycji konieczności ograniczenia lokalizowania.

Reasumując stwierdzić pozostaje, że organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego w rozpoznawanej sprawie miał prawo wprowadzić określone wcześniej nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Dodać należy, że w ramach prowadzonych prac nad zaskarżoną uchwałą skarżący miał możliwość zgłoszenia uwag i wniosków, przy czym nie skorzystał z tych uprawnień.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. I OSK 1016/09).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.