Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 248/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sądzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2018 r. nr 475/I/2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego A.M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Wojewody Mazowieckiego (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") Nr 475/1/2018 z 14 listopada 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z [...] maja 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Miastu Z. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego oraz parkingu podziemnego "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 grudnia 2017 r. Miasto Z. złożyło wniosek o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego oraz parkingu podziemnego "Parkuj i Jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z., skorygowany 29 grudnia 2017 r.

Organ I instancji pismem z 4 stycznia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Nr [...], Starosta [...] nałożył na inwestora, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Inwestor przedłożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację 27 marca 2018 r.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu Z. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego oraz parkingu podziemnego "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący i uzupełnił je pismami z 6 września 2018 r. i 1 października 2018 r.

Wojewoda Mazowiecki pismem z 8 sierpnia 2018 r., znak: WI-I.7840.23.21.2018.JL wezwał inwestora do wykazania istnienia prawnego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej.

Inwestor dokonał żądanego uzupełnienia składając pismo z 5 października 2018 r.

Decyzją Nr 475/1/2018 z 14 listopada 2018 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał, że inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Z. Wojewoda wskazał, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę w przeważającej części znajduje się na terenie obowiązywania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta w Z. z [...] kwietnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. [...]). Zgodnie z treścią zmiany planu (§ 18 pkt 1), działka nr ew. [...] przy ul. K. w Z. w znacznej części położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 35U-H. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa usługowo-handlowa oraz garaż i parkingi. Dla terenu objętego inwestycją w znacznie mniejszym fragmencie obowiązują również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta w Z. z [...] lutego 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...]), zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]). Zgodnie z treścią tego planu (§ 20 ustaleń planu i § 11 ustaleń planu) działka nr ew. [...] przy ul. K. w Z. w znacznie mniejszym fragmencie położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 33ZP i symbolem 26U. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zieleń parkowa urządzona (33ZP) i zabudowa usługowa (26U). Zgodnie z ustaleniami planu (§ 42 ustaleń planu), działka nr ew. [...] od strony ul. [...] w Z., położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 31 KD-D, stanowiącym teren linii rozgraniczających ulicy [...]. W ocenie organu odwoławczego obowiązujące na obszarze planowanej inwestycji ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego jako 35U-H zostały spełnione w następujący sposób: zachowane zostały wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy; zachowano wskaźnik intensywności zabudowy 1,5 - projekt 0,73; dopuszczalna wysokość zabudowy budynków usługowych nie więcej niż 11 m, do dwóch kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe) (§18 pkt 4 lit. c ww. zmiany planu) - projektowany budynek będzie miał wysokość 9,95 m nad poziomem terenu od strony ul. [...] i dwie kondygnacje nadziemne; dopuszcza się realizację maksymalnie dwóch kondygnacji podziemnych (§18 pkt 4 lit. d ww. zmiany planu) - zaprojektowano jedną kondygnację podziemną stanowiącą garaż; nakazuje się zapewnienie miejsc parkingowych na terenie inwestycji w ilości minimum 3 miejsc na 100 m2 powierzchni użytkowej dla handlu i usług (§ 18 pkt 4 lit. f ww. zmiany planu) - zaprojektowano 86 miejsc postojowych, w tym 3 dla osób niepełnosprawnych oraz 24 miejsca dla rowerów, przy czym powierzchnia użytkowa lokali handlowych wynosi 490,97 m2 co daje obowiązek zapewnienia 15 miejsc. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że usytuowanie projektowanego budynku nie narusza §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), jak również: § 19 ust. 3 (odległość wjazdów do zamkniętego garażu w stosunku do okien budynku handlowo-usługowego - w części użytkowanej jako rehabilitacja); § 23 ust. 1 (zaprojektowano miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych i ich segregację); § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód i zaprojektowano kanalizację deszczową). Według organu odwoławczego projektowana inwestycja spełnia także §§ 271-273 rozporządzenia, regulujące odległość między zewnętrznymi ścianami budynków - zgodnie z powołanymi przepisami odległość między budynkami należącymi do klasy ZL (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie w stosunku do części nadziemnej budynku) wynosi 8 m i 12 m. Zdaniem organu odwoławczego dokładna analiza znajdująca się w projekcie budowlanym potwierdza, że inwestycja nie narusza też innych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej (str. 21-24). Według organu odwoławczego projekt budowlany jest kompletny - zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 powołanej ustawy, jak też ma wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W szczególności projekt został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej i rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych, pod kątem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestor przedłożył opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego i projektem geotechnicznym (str. 160-180). Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (str. 3-6). Organ odwoławczy wskazał, że do dokumentacji projektowej inwestor dołączył:

- warunki techniczne przyłączenia projektowanego obiektu, na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z., do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i sieci wodociągowej (pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Z. z 4 sierpnia 2017 r., znak: [...]);

- warunki przyłączenia nr [...] dla Podmiotu IV grupy przyłączeniowej do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 0,4 kV (pismo z 30 sierpnia 2017 r. P. S.A. Oddział W. Rejon Energetyczny L.);

- pismo z 8 stycznia 2018 r., znak: [...], którym P. S.A. Zakład Linii Kolejowych w S. uzgodnił wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie obszaru kolejowego dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego;

- pismo z 5 lutego 2018 r., znak: [...], którym P. S.A. Centrum Realizacji Inwestycji Region Centralny w W. pozytywnie zaopiniował planowane do wykonania elementy zagospodarowania terenu i nie wniósł sprzeciwu co do ich realizacji dla zadania inwestycyjnego;

- pismo z 20 kwietnia 2018 r., znak: [...], którym P. S.A. Zakład Linii Kolejowych w S. zaopiniował pozytywnie inwestycję polegającą na budowie budynku handlowo-usługowego oraz parkingu podziemnego "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w ., w sąsiedztwie linii kolejowej nr [...] Z.-K.

Organ odwoławczy wskazał także, że Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. Nr [...], znak: [...], udzielił zgody na odstępstwo od przepisów, polegające na wykonaniu obiektów w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego i mniejszej niż 20 m od skrajnego toru oraz robót ziemnych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy obszaru kolejowego, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Wojewoda nie dopatrzył się też uchybień w sposobie prowadzenia postępowania przez Starostę [...], mogących skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych opatrzonej pieczęcią Starosty [...], z której wynika, że "dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - operatu technicznego: [...], data wpisu 11-07-2017". Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kwestionować dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej klauzulami właściwego ośrodka geodezyjnego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2012 r., sygn. akt: II OSK 208/12). Organ odwoławczy w oparciu o analizę projektu zagospodarowania terenu oraz projektu drogowego i stwierdził, że fragment pochylni (podjazdu) został w połowie przekreślony fioletową przerywaną linią, która stanowi granice terenu objętego opracowaniem, oznaczonym na tym fragmencie literami "O - P". Realizacja pochylni na działce skarżącego objęta jest odrębnym postępowaniem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na rysunku projektu zagospodarowania terenu (str. 31) i rysunku planu sytuacyjno-wysokościowego układu komunikacyjnego (str. 130) projektant po granicy z działką skarżącego wskazał bramę wjazdową do jego nieruchomości o szerokości 5 m oraz ściankę oporową przy schodach terenowych, ciągnących się na długości prawie całej działki skarżącego, przy czym schody te są zlokalizowane na działce inwestora nr ew. [...]. Wskazane schody terenowe przerwane są w dwóch miejscach zaprojektowanymi schodami utwardzonymi o szerokości 2 m. Schody te są od budynku skarżącego oddalone, licząc od pierwszego, najniżej położonego stopnia, o 3 m (str. 32). Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że projektant przy zjeździe z ul. [...] wskazał, że należy nawiązać do istniejącej rzędnej terenu i nawiązać do istniejącej nawierzchni na działce skarżącego, zaś od strony południowej (wschodni narożnik) działki [...] projektowane są nawierzchnie z płyt ażurowych umożliwiające komunikację działki [...], poprzez działkę nr [...] z układem dróg do strony południowej przedmiotowego obszaru (str. 119). Zdaniem organu odwoławczego z analizy rzędnych terenu wynika, że istniejący budynek usługowo-handlowy skarżącego, a raczej główne wejście do budynku, są zlokalizowane poniżej istniejącej rzędnej terenu o czym świadczą nie tylko projektowane schody, ale i istniejące schody (załącznik nr 5 do odwołania). Zdaniem organu odwoławczego rzędna poziomu parteru projektowanego budynku handlowo-usługowego wynosi 92,80 m n.p.m., ale rzędna terenu na wysokości zjazdu z ul. [...] wynosi 91,48 m n.p.m. Rzędna terenu na wysokości zjazdu na działkę nr ew. [...], a raczej istniejącej pokrywy studzienki kanalizacji sanitarnej, wynosi 91,96/89,80. Zatem na wysokości dojazdu do działki skarżącego nr ew. [...] teren jest o zbieżnej rzędnej, aczkolwiek projektant projektując zjazd do działki nr ew. [...] wskazał kolejno rzędne zjazdu 91.80 m n.p.m., 91.91 m n.p.m., 92.11 m n.p.m (str. 32, str. 130). Organ odwoławczy wyjaśnił, że wody deszczowe z dachu projektowanego budynku i terenów utwardzonych odprowadzane będą za pośrednictwem instalacji zewnętrznej oraz przyłącza kanalizacji (zaprojektowanego w odrębnym opracowaniu) do zewnętrznej kanalizacji deszczowej miejskiej (str.193 i str. 233-235). Wojewoda wyjaśnił, że realizacja przyłączy, które znajdują się poza obszarem opracowania, będzie odbywać się według odrębnych opracowań. Zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu (str. 10), projektuje się przebudowę zjazdu z ul. [...] (wg. odrębnego opracowania i procedury administracyjnej) oraz budowę odcinka drogi dojazdowej do istniejącej drogi dojazdowej do ul. [...] na działce [...]. Dalej projektant wskazuje, że "W projekcie zapewniono dojazd do działki [...] poprzez wspólny zjazd z ul. [...]. Istniejący budynek na działce [...] jest budynkiem niskim ZL III, zatem nie wymaga doprowadzenia drogi pożarowej do budynku. Projekt zakłada zapewnienie dojazdu poprzez układ komunikacyjny pasażu i wspólny zjazd z ul. [...] a także od strony działki [...]". Organ odwoławczy wskazał, że inwestor, mając na uwadze jak ważne dla inwestycji i skarżącego jest zapewnienie zjazdu z ul. [...] i dojazdu z ul. [...], przy piśmie z 5 października 2018 r., znak: [...], przekazał umowę użyczenia dotyczącą działki nr ew. [...] i [...], zawartą pomiędzy P. S.A. a Gminą Z. W § 3 ust. 3 tej umowy P. S.A. udzieliły Gminie Z. zezwolenia na przebudowę geometrii zjazdu na działkę ew. nr [...] z działki nr ew. [...] (ul. [...] - droga gminna) wraz z częściową zmianą zagospodarowania działki nr ew. [...] obr. [...], celem umożliwienia zjazdu i wyjazdu z parkingu podziemnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w ramach inwestycji Miasta Z.: "Zagospodarowanie Nowego Centrum Z." budowa budynku handlowo-usługowego oraz budowa "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą i korzystania z przebudowywanego zjazdu na czas nieokreślony. P. S.A. udzieliły Gminie Z. zgody na korzystanie z drogi (jezdni i chodnika) na działce nr ew. [...] celem umożliwienia dojazdu do projektowanego parkingu podziemnego na działce nr ew. [...] na czas nieokreślony (§ 3 ust. 4 umowy). Odnosząc się do terminu wyznaczonego w zawiadomieniu organu I instancji, informującym o zgromadzeniu dokumentacji umożliwiającej rozpatrzenie sprawy i możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia co do zebranych dowodów i wniesienia wniosków i uwag (pismo z 30 kwietnia 2018 r., znak: [...]) - organ odwoławczy stwierdził, że w efekcie końcowym skarżący odniósł się w odwołaniu do zgromadzonego materiału dowodowego. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że złożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec czego, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję Wojewody z 14 listopada 2018 r. strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności rażące i świadome naruszenie art. 10 § 1, a także ewidentne naruszenie przepisów art. 136 oraz 140 k.p.a. co doprowadziło także do naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a.;

- naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz brak rozpoznania zawartego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego przekroczenia projektowaną inwestycją obszaru, dla którego inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- wadliwe rozpoznanie odwołania w zakresie dotyczącym naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. 1995 Nr 25 poz. 133) - co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Wr 394/15 oraz II SA/Lu 620/15;

- naruszenie zasad art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, a także ewidentne naruszenie art. 81 k.p.a. wobec wadliwie przeprowadzonego dowodu okoliczności faktycznych;

- naruszenie zasad art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez stronnicze i wadliwe przeprowadzenie dowodów z dokumentów w zakresie pozbawienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej;

- naruszenie § 8 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012 poz. 462), który wskazuje, że część rysunkowa sporządzona na mapie powinna zawierać m.in. rzędne charakterystyczne dla projektowanego obiektu w szczególności dotyczące m.in. układu komunikacyjnego - w tym drogowego.

W piśmie złożonym 11 lipca 2019 r. skarżący zarzucił ponadto naruszenie przez zaskarżoną decyzję następujących przepisów:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na działce Miasta Z., która nie ma dostępu do drogi publicznej;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez brak wydania przez Starostę [...] decyzji o wyrażeniu zgody na odstępstwo od wymagań zawartych w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym, a zamiast tego rozstrzygnięcie sprawy postanowieniem wydanym w sprawie o pozwolenie na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło uczestników postępowania wpływu na treść tego rozstrzygnięcia i możliwości jego zaskarżenia.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., VII SA/Wa 2984/18, oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, organ architektoniczno-budowany dokonał pełnej i rzetelnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymogi formalne, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jako niezasadny, Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor przedstawił oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych wnioskowanym o pozwolenie na budowę zamierzeniem budowlanym (tj. działek ew. nr [...] i [...] obręb [...] w Z.), wskazując, że nieruchomości te stanowią własność inwestora.

Z projektu zagospodarowania terenu dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że przedmiotowa inwestycja w całości będzie realizowana na działkach ew. nr [...] i [...] obręb [...] w Z., co wynika m.in. ze wskazanej w części rysunkowej projektu granicy terenu objętego opracowaniem (str. 31 projektu budowlanego).

Także decyzja Starosty [...], Nr [...], z dnia [...] maja 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, dotyczy inwestycji na działkach ew. nr [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na działce skarżącego nr [...], a w szczególności rampy zjazdowej z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...]. Projekt przewiduje budowę dróg dojazdowych wyłącznie na działkach ew. nr [...] i [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika tylko, że zostały zaplanowane dwa dojazdy do działki nr [...] poprzez działkę nr [...], zapewniające działce nr [...] dostęp do drogi publicznej, co czyni też bezzasadnym zarzut pozbawienia działki skarżącego dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie spełnienia przez projekt budowlany wymogów formalnych określonych w art. 34 Prawa budowlanego oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Projekt ten powinien obejmować określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przy czym dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej "mapami do celów projektowych", powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie wielkość obszaru, o którym mowa w § 5, oraz skalę map do celów projektowych dla danej inwestycji określa w razie potrzeby organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z obowiązującym wymogiem na aktualnej mapie do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, co potwierdza zamieszczona na tej mapie adnotacja Starosty [...] z dnia 11 lipca 2017 r.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, organy prawidłowo uznały, że nie mogą, co do zasady, kwestionować mocy prawnej takiej mapy pochodzącej od właściwego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wbrew zarzutom strony skarżącej brak spełnienia przez mapę wymogu obszarowego określonego w § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, nie podważa też legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w myśl § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia ostatecznie to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę określa w razie potrzeby wielkość obszaru, o którym mowa w § 5, oraz skalę map do celów projektowych dla danej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie projekt zagospodarowania terenu obejmuje wszystkie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na budowę elementy określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność.

Zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zakresie posiadania niezbędnego pozwolenia na odstępstwo od przepisów ustalających dopuszczalną odległość usytuowania budowli i budynków od granicy obszaru kolejowego oraz od osi skrajnego toru.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez brak zapewnienia działce inwestycyjnej dostępu do drogi publicznej. Warunkiem uznania nieruchomości za zdatną na cele budowlane jest zapewnienie dla takiego gruntu prawnego dostępu do drogi publicznej, co wynika z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpoznawanej sprawie działki ew. nr [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a projektowany zjazd do drogi publicznej ma się odbywać poprzez działki ew. nr [...] i [...] będące w wieczystym użytkowaniu P. S.A. w W. Inwestor przedstawił jednak umowę użyczenia z [...] października 2019 r. zawartą z P. S.A., na mocy której Spółka zezwoliła inwestorowi na przebudowę geometrii zjazdu na działkę ew. nr [...] z działki ew. nr [...] (ul. [...] – droga gminna) wraz z częściową zmianą zagospodarowania działki nr [...] obr. [...], celem umożliwienia wykonania zjazdu i wyjazdu z parkingu podziemnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w ramach inwestycji Miasta Z.: Zagospodarowanie Nowego Centrum Z. – budowa budynku handlowo-usługowego oraz budowa "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą i korzystania z przebudowanego zjazdu na czas nieokreślony. W powołanej umowie P. S.A. udzieliła też inwestorowi zgody na korzystanie z drogi (jezdnia i chodnik) na działce ew. nr [...] obr. [...] celem umożliwienia dojazdu do projektowanego parkingu podziemnego na działce ew. nr [...] na czas nieokreślony. W aktach sprawy znajduje się ponadto kopia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 marca 2015 r. znak DOII-III-ks-772-36-187/14/15 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, w której w pkt II orzeczono, że w celu realizacji wymagania dotyczącego zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w czasie trwania prac budowlanych, do czasu oddania inwestycji do użytkowania, inwestor (czyli P. S.A.) jest zobowiązany zapewnić dostęp do drogi publicznej m.in. działce ew. nr [...] obr. [...], natomiast po zrealizowaniu inwestycji działka ew. nr [...] będzie posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], gdyż działki nr [...] i [...] obr. [...] oraz działki nr [...] i [...] obr. [...] stanowić będą część drogi (ul. [...]). Działki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę mają więc zapewnione dojście i dojazd umożliwiające faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd uznał, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Według WSA, organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż uchybienie organu pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucił naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1) i 2) Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 12) i 14) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania), polegające na uznaniu, że dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej reguluje § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do wymogów technicznych dotyczących szerokości i wyposażenia dojazdu;

2) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1) i 2) Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 12) i 14) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) i uznanie, że umowa użyczenia zawarta w dniu [...] października 2018 r. pomiędzy Miastem Z. a P. S.A. stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że nieruchomość Miasta Z. (której dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2018 r., nr 475/2018, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę) ma faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi ani dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez nieruchomość, co do której Miastu Z. przysługiwałaby służebność drogowa;

3) prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zakwestionowania prawidłowości oświadczenia Miasta Z. o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy z projektu budowlanego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, wynika, że inwestycja Miasta Z. ma być realizowana również na nieruchomości skarżącego, który nie wyraża na to zgody;

4) naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3) Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego6 w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę oparta na mapie do celów projektowych, która nie obejmowała obszaru otaczającego teren inwestycji w zakresie przewidzianym w ww. przepisach była prawidłowa, a mapa załączona do projektu budowlanego umożliwiała należytą ocenę wszystkich przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ustalenie w zaskarżonym wyroku, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na działce skarżącego nr [...], a w szczególności rampy zjazdowej z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...]", w sytuacji, gdy stwierdzenie to jest sprzeczne ze stanem faktycznym ustalonym w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, który wskazał, że realizacja pochylni na działce skarżącego objęta jest odrębnym postępowaniem, ustalenie dokonane w zaskarżonym wyroku jest również niezgodne z treścią mapy załączonej do projektu budowlanego, która wskazuje na realizację rampy (zaznaczonej trójkątem) za planowaną bramą rozgraniczającą nieruchomości skarżącego i Miasta Z.;

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i w ramach rozpoznania sprawy o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., II OSK 3897/19 Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z uwagi na zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por.T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. I FSK 294/05 LEX nr 187537, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3897/19, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania), polegające na uznaniu, że dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej reguluje § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do wymogów technicznych dotyczących szerokości i wyposażenia dojazdu.

W ocenie NSA, nie był także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) i uznanie, że umowa użyczenia zawarta w dniu [...] października 2018 r. pomiędzy Miastem Z. a P. S.A. stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że nieruchomość Miasta Z., której dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego, z dnia 14 listopada 2018 r., nr 475/2018, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], nr [...], z dnia [...] maja 2018 r., o pozwoleniu na budowę, ma faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi ani dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez nieruchomość, co do której Miastu Z. przysługiwałaby służebność drogowa.

Bezzasadny był w ocenie NSA, również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę oparta na mapie do celów projektowych, która nie obejmowała obszaru otaczającego teren inwestycji w zakresie przewidzianym w ww. przepisach była prawidłowa, a mapa załączona do projektu budowlanego umożliwiała należytą ocenę wszystkich przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ustalenie w zaskarżonym wyroku, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na działce skarżącego nr [...], tj. rampy zjazdowej z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...].

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w sprawie, będzie zatem wyłącznie ten zarzut. Zgodnie bowiem z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, należy uwzględnić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają już tylko przepisy art. 134 i art. 135 p.p.s.a. ale również art. 168 § 3 i art. 183 § 1 p.p.s.a. Inaczej mówiąc granice sprawy - w której orzeka w takiej sytuacji sąd - podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i w wyniku tego wydał orzeczenie ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Związanie Sądu orzekającego w sprawie wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody, jak też poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Projekt zagospodarowania terenu, powinien uwzględniać całość inwestycji.

Wątpliwości organu odwoławczego słusznie natomiast wzbudził fragment planowanego zamierzenia, który w projekcie zagospodarowania ternu określony został jako pochylnia ( podjazd).

Po uzupełnieniu przez inwestora części graficznej projektu, Wojewoda stwierdził, że "fragment pochylni (podjazdu)" został w połowie przekreślony fioletową przerywaną linią, która stanowi granice terenu objętego opracowaniem i oznaczonym na tym fragmencie literami "O-P". Dodał, że realizacja pochylni na działce skarżącego o nr [...] objęta jest odrębnym postępowaniem.

Zdaniem NSA, z uzupełnionego projektu zagospodarowania terenu, znajdującego się na stronie 31 projektu budowlanego wynika, że dokonane przez projektanta uzupełnienie polegało na zamieszczeniu pismem ręcznym adnotacji "pochylnia wg odrębnego opracowania i procedury". Jak wyjaśnił NSA, adnotacja ta wskazuje, za pomocą odcinka, stanowiącego swego rodzaju odnośnik, ten element, czyli pochylnię. Odnośnik ten doprowadzony został do granicy terenu objętego opracowaniem. Granica ta dzieli pochylnię na część położoną na działce nr [...] oraz część położoną na działce nr [...] (współwłasność skarżącego).

Ocena zawartej na str. 31 projektu jego części graficznej oraz poczynionych tam adnotacji projektanta, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że projekt ten przewiduje wykonywanie prac budowlanych, również na działce skarżącego nr [...], a w szczególności wykonanie rampy zjazdowej z działki nr [...] na działkę nr [...].

Dla oceny planowanego zamierzenia, nie ma zdaniem Sądu znaczenia uczyniona na wspomnianej części graficznej projektu adnotacja projektanta, zgodnie z którą przedmiotowa pochylnia została przewidziana do odrębnego opracowania i procedury.

Jak bowiem wskazał NSA we wspomnianym wcześniej wyroku, również w przypadku tzw. etapowania (art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego), inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Podsumowując, Sąd orzekający w sprawie, uwzględniając wykładnię NSA ocenił, że zamierzenie budowlane, obejmuje pochylnię, która położona jest nie tylko na działce o nr [...], ale również na działce skarżącego o nr [...].

Determinuje to ocenę, że projekt zagospodarowania terenu ograniczający teren opracowania do działek nr [...] i [...], nie spełnia wymagań art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego.

Wskazać bowiem należy, że w świetle utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa (por. między innymi: wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1854/13 i wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. II OSK 2484/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc między innymi do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko przedstawionych w projekcie poszczególnych jego etapów.

Należy w tym miejscu podkreślić, że treść adnotacji poczynionej przez projektanta na projekcie zagospodarowania terenu "pochylnia wg odrębnego opracowania i procedury", wskazuje na cały obiekt pochylni.

Mając na uwadze opisane wyżej kwestie oraz przesądzenie przez NSA, że część inwestycji planowana jest na działce skarżącego, wyjaśnienia przez organy wymagało prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do tej części inwestycji, która planowana jest na działce skarżącego oraz konieczność zapewnienia prawa właścicieli działki nr [...].

Jak wskazał bowiem NSA rozpatrując niniejszą sprawę, projektowane połączenie planowanego obiektu, w tym garażu podziemnego, z drogą publiczną, determinujące zmiany w komunikacji z drogą publiczną nie tylko działki nr [...], ale także działki nr [...], nie może być oderwane od dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

Organy zatem mając na uwadze treść projektu w zakresie pochylni obejmującego również działkę o nr [...], powinny również ocenić, czy projekt w takiej postaci, nie narusza uzasadnionych interesów skarżącego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, że Prawo budowlane nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględniania podczas procesu inwestycyjnego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawa sąsiedzkie (wyrok WSA w Rzeszowie z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 119/18, LEX nr 2494682 ).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stanowisko organów o zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest przedwczesne i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym a w szczególności z projektem zagospodarowania terenu.

Organy bowiem nie odniosły się do kwestii rzeczywistego zakresu zamierzenia budowlanego obejmującego działkę skarżącego, możliwości etapowania przedmiotowej inwestycji oraz do kwestii naruszenia uzasadnionego interesu skarżącego jako współwłaściciela działki o nr [...], na części której przewidziana jest planowana inwestycja.

Jak już wspomniano, przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z przepisami Prawa budowlanego warunkującymi jego zatwierdzenie.

Wskazania, co do kierunku procedowania w ponownie prowadzonym postępowaniu wynikają z uzasadnienia wyroku.

W ocenie Sądu, organy naruszyły zarówno przepisy postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego w zakresie przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

Wykazane naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego uprawniły Sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.