Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1067/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3, art. 36 § 1 i § 2, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 2,art. 188, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 183/22 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w prowadzeniu postępowania znak: ROIK III.5162.9.2008.AWP w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku 1. uchyla punkt III zaskarżonego wyroku; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 183/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zobowiązał ten organ do wydania aktu w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2008 roku I. Z. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "PINB", że zamierza przeprowadzić remont budynku jednorodzinnego mieszczącego się w K. przy ulicy [...]. Wskazał przy tym, że ze względu na brak zgody jednego ze współwłaścicieli nie może dokonać zgłoszenia planowanego remontu, w związku z tym wniósł do Powiatowego Inspektora o przeprowadzenie wizji lokalnej celem wydania decyzji, że wskazany budynek wymaga remontu.

W 2008 roku PINB w przedmiotowej sprawie przesłuchał w dniu 30 czerwca 2008 roku w charakterze strony I. Z. oraz w dniu 14 lipca 2008 roku M. B.1.

Kolejna czynność w sprawie została dokonana w czerwcu 2009 roku, kiedy to skierowano do stron wezwanie do wzięcia udziału w kontroli wyznaczonej na dzień 8 lipca 2009 roku (k. 31 a.a. i k. 41 a.a.).

Następnie w piśmie z dnia 11 stycznia 2010 roku PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, udziału w czynnościach dokonywanych przez organ oraz żądania przeprowadzenia w sprawie dowodu (k. 51 a.a.).

Między styczniem 2010 roku a lutym 2013 roku organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. W części akt obejmujących ten okres znajdują się dwa pisma wnioskodawcy z dnia 18 stycznia 2010 roku oraz z dnia 12 lutego 2013 roku oraz jedno pismo M. B. z dnia 20 lutego 2013 roku.

Wezwaniem z dnia 28 lutego 2013 roku PINB wezwał strony do osobistego stawiennictwa. Ponadto organ wydał postanowienie z dnia 28 lutego 2013 roku, znak: ROiK I/III.AWP-7356-194/08, którym na podstawie art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej jako "PrBud" zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 maja 2013 roku (k. 122 a.a.).

Następnie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 roku, znak: ROiK I/III.AWP-7356-194/08 PINB zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy, to jest do dwóch miesięcy od daty zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. akt znak: ROiK I/III.AWP-7355-211/08 (k. 141 a.a.). Jak wskazał PINB postępowanie prowadzone pod znakiem ROiK I/III.AWP-7355-211/08 dotyczy robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ulicy [...] w K., bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie PINB wskazał, że w pierwszej kolejności jest zobligowany zakończyć postępowanie naprawcze, w którym możliwe jest nałożenie przez organ na zobowiązanych obowiązku wykonania określonych czynności czy robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z przepisami i prawem, a dopiero później może prowadzić postępowanie w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku położonego przy ulicy [...] w K.

Kolejną czynnością organu w sprawie było wydane postanowienie nr 219/2020 z dnia 14 lutego 2020 roku, znak: ROIK III.5162.9.2008.AWP, którym zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 14 maja 2020 roku (k. 177 a.a.)

Następnie postanowieniem nr 357/2020 z dnia 16 marca 2020 roku, znak: ROIK III.5162.9.2008.AWP, PINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 czerwca 2020 roku (k. 203 a.a.). Jednocześnie w związku z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, PINB wskazał, że ogranicza wykonywanie czynności kontrolnych, oględzin oraz innych czynności procesowych wymagających udziału osób trzecich i w związku z tym odroczono przeprowadzenie w niniejszej sprawie oględzin do czasu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego.

Postanowieniem nr 582/2020 z dnia 27 maja 2020 roku, znak: ROIK III.5162.9.2008.AWP, PINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 25 września 2020 roku (k. 215 a.a.).

W piśmie z dnia 27 lipca 2020 roku M. B. złożyła "skargę" do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "MWINB" na "naruszenie przez PINB w Krakowie art. 35 i 36 K.p.a." W uzasadnieniu wskazała, że termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 25 lipca 2020 roku, jednak nie otrzymała ona rozstrzygnięcia w sprawie, co przesądza o naruszeniu art. 35 K.p.a. Nie została również powiadomiona o przyczynach, które uniemożliwiałyby wydanie rozstrzygnięcia w związku z prowadzonymi czynnościami podjętymi w dniu 25 czerwca 2020 roku, co przesądza o naruszeniu art. 36 K.p.a. (k. 244 a.a.).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej ("skargi" z dnia 27 lipca 2020 roku) postanowieniem z dnia 4 września 2020 roku MWINB postanowił nie wyznaczać PINB-owi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy (k. 280 a.a.).

Następnie postanowieniem nr 854/2020 z dnia 5 sierpnia 2020 roku, znak: ROIK III.5162.9.2008.AWP, PINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2020 roku (k. 215 a.a.).

W dniu 25 czerwca 2020 roku przeprowadzono oględziny (k. 239 a.a.), a postanowieniem nr 852/2020 z dnia 4 sierpnia 2020 roku zobowiązano właścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego. Na ww. postanowienie M. B. złożyła zażalenie (k. 276 a.a.), które MWINB postanowieniem nr 884/2020 z dnia 13 października 2020 roku, znak: WOB.7722.163.2020.ACIE zostało utrzymane w mocy, z wyjątkiem terminu przedłożenia ekspertyzy.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. B., którą WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 roku, sygn. II SA/Kr 1440/20, oddalił. Akta sprawy zostały zwrócone do PINB pismem z dnia 15 lutego 2022 roku (k. 310 a.a.).

Następnie PINB pismem z dnia 1 marca 2022 roku wezwał współwłaścicieli budynku do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem nr 852/2020 z dnia 4 sierpnia 2020 roku, którym zobowiązano właścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego (k. 312 a.a.).

Postanowieniem nr 110/2022 z dnia 1 marca 2022 roku, znak: ROIK III.5162.9.2008.AWP, PINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 1 czerwca 2022 roku (k. 313 a.a.).

Wobec niewykonania powyższego obowiązku PINB postanowieniem nr 207/2022 z dnia 10 maja 2022 roku, zlecił na koszt zobowiązanych wykonanie ekspertyzy technicznej (k. 314 a.a.).

Postanowieniem nr 208/2022 z dnia 10 maja 2022 roku, znak: ROIK III.5162.9.2008.AWP, PINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2022 roku (k. 315 a.a.).

Wnioskodawca I. Z., przedłożył ekspertyzę wraz z pismem z dnia 10 czerwca 2022 roku (k. 331 a.a.). Do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone.

Skargę na bezczynność PINB złożyła M. B. W skardze na zasadzie art. 35 K.p.a. Skarżąca wniosła o "orzeczenie rażącego naruszenia prawa skarżącej, do załatwienia sprawy w ustawowym terminie, przez PINB w Krakowie bez zbędnej zwłoki, a co dotyczy zaniechania ustalenia stanu technicznego budynku w tym dachu, w terminie ustalonym przez prawo czyli do dnia 12 lipca 2008 r. skoro wniosek w tym zakresie został złożony w dacie 12 czerwca 2008 r."

W uzasadnieniu wskazano, że 12 czerwca 2008 r. został zgłoszony wniosek o ustalenie aktualnego stanu technicznego budynku położonego w K. przy ul. [...], jednakże "organ budowlany uchylił się od załatwienia sprawy w ustawowym terminie a sprawę ustalenia stanu technicznego budynku położonego w K. przy ul. [...], prowadzonej pod znakiem ROiK l/III.AWP-7356-194/08, a obecnie pod znakiem ROIK III5162.9.2008.AWP rozciągnął na okres 14 lat, podczas gdy z przepisu prawa wynika, że sprawa winna była być załatwiona bez zbędnej zwłoki w ciągu jednego miesiąca licząc od daty zgłoszenia czyli do 12 lipca 2008 r."

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 183/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w związku z tym, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został w czerwcu 2008 roku, a w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, która mogła mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (zmieniono m.in. art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a.), w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy w brzmieniu sprzed, czy po nowelizacji.

W art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), zawarta została następująca zasada intertemporalna: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1".

W ww. przepisie mowa jest o postępowaniach niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy. W kontrolowanej sprawie postępowanie nie zakończyło się, albowiem nie została wydana ostateczna decyzja, w związku z czym organy powinny stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Stosownie do zapisów art. 35 § 1 – 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W myśl art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

O bezczynności należy mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116 – 117). Należy przyjąć, że organ będzie pozostawał w bezczynności, jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 P.p.s.a. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, komentarz do art. 37 teza 1). O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania.

Wskazać jeszcze należy, że na podstawie 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1) P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Sąd zauważył, że nie jest związany oceną wyrażoną przez organ nadzoru w postanowieniu uznającym zażalenie za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarga dotyczy bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w związku z wnioskiem złożonym w czerwcu 2008 roku przez I. Z.

Sąd wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony 12 czerwca 2008 roku, w związku z czym w zwykłym trybie postępowanie powinno zakończyć się w lipcu lub sierpniu 2008 roku. Tym czasem organ w przedmiotowej sprawie jedynie przesłuchał w dniu 30 czerwca 2008 roku w charakterze strony I. Z. oraz w dniu 14 lipca 2008 roku M. B.1.

Kolejna czynność w sprawie została dokonana przez organ dopiero w czerwcu 2009 roku, a więc 12 miesięcy po wpłynięciu wniosku, kiedy to skierowano do stron wezwanie do wzięcia udziału w kontroli wyznaczonej na dzień 8 lipca 2009 roku (k. 31 a.a. i k. 41 a.a.), następną czynność stanowiło zawiadomienie z dnia 11 stycznia 2010 roku o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, udziału w czynnościach dokonywanych przez organ oraz żądania przeprowadzenia w sprawie dowodu (k. 51 a.a.). Między styczniem 2010 roku a lutym 2013 roku, czyli przez ponad trzy lata, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. W części akt obejmujących ten okres znajdują się tylko dwa pisma wnioskodawcy z dnia 18 stycznia 2010 roku oraz z dnia 12 lutego 2013 roku oraz jedno pismo M. B. z dnia 20 lutego 2013 roku.

W lutym 2013 roku organ wezwał strony do osobistego stawiennictwa, a ponadto wydał postanowienie z dnia 28 lutego 2013 roku, znak: ROiK I/III.AWP-7356-194/08, którym na podstawie art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 maja 2013 roku (k. 122 a.a.), w którym to terminie i tak sprawa nie została załatwiona. Oględziny przeprowadzono dopiero 25 czerwca 2020 roku (k. 239 a.a.), a następnie postanowieniem nr 852/2020 z dnia 4 sierpnia 2020 roku zobowiązano właścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego.

Nie budzi wątpliwości fakt, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. Organ przy tym praktycznie zaniechał także, stosownie do art. 36 K.p.a., zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie.

Zdaniem Sądu, dla powyższej oceny bez znaczenia są argumenty organu, że jego działanie było utrudnione w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii. Do czasu ogłoszenia tego stanu postępowanie toczyło się już bowiem prawie 12 lat, kiedy to organ w istocie nie podjął prawie żadnych konstruktywnych czynności.

W ocenie Sądu, wadliwe jako niespełniające warunków art. 36 § 1 K.p.a. jest przy tym wyznaczenie w sposób blankietowy nowego terminu załatwienia sprawy, tak jak miało to miejsce w drodze postanowienia z dnia 12 kwietnia 2013 roku, znak: ROiK I/III.AWP-7356-194/08 PINB, którym organ zawiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dwóch miesięcy od daty zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. akt znak: ROiK I/III.AWP-7355-211/08 (k. 141 a.a.).

Sąd przeanalizował powyższe czynności organu, w kontekście art. 35 K.p.a. i przyjął, że organ nie tylko pozostaje w bezczynności, ale co więcej bezczynność ta przyjmuje kwalifikowaną postać bezczynności rażącej.

O rażącej bezczynności można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21).

Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroku: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4394/21).

Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W okresie między styczniem 2010 roku a lutym 2020 roku, czyli przez ponad dziesięć lat, organ nie podjął praktycznie żadnej czynności w sprawie, poza wezwaniem stron do osobistego stawiennictwa oraz poza dwukrotnym wydaniem (12 kwietnia 2013 roku oraz 14 lutego 2020 roku) postanowienia, którym zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Formalnie w tym czasie przedmiotowe postępowanie cały czas się toczyło, mimo oczekiwania przez strony i organ na zakończenie będącego również w toku postępowania prowadzonego pod znakiem ROiK I/III.AWP-7355-211/08, dotyczącego robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ulicy [...] w K., bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej (postępowanie naprawcze).

W związku z tym w punkcie III wyroku Sąd, w związku z powyższym uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 149 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie do oceny postępowania, które miało miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa regulacji dotyczącej bezczynności o charakterze rażącym (rażące naruszenie prawa); zmianą w tym zakresie wiąże się z wprowadzeniem odpowiedniej regulacji nowelą grudniową z 2011 r., zmieniającą K.p.a. oraz P.p.s.a. a także ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), definiującej w art. 6 pkt 8, iż przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu tej ustawy przyjmuje się prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 p.p.s.a. Ustawa ta weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. zaś zaskarżony wyrok został oparty na materiale gromadzonym od 2008 r. a tym samym działanie Sądu miało charakter stosowania prawa wstecz - naruszenie zasady lex retro non agit;

2. art. 1 ust. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, wobec tego, że w żadnym razie nie można uznać, iż tę funkcję spełniał WSA w Krakowie w niniejszej sprawie skoro stosował prawo wstecz, posługując się rodzącym bardzo poważne skutki stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej;

3. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że wystąpiła bezczynność organu, w sytuacji gdy organ podejmował w sprawie działania w terminach ustalonych przez Kodeks postępowania administracyjnego i uznanie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu, w takim faktycznym stanie rzeczy jawi się jako całkowicie nieuprawnione;

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, ponieważ w niniejszej sprawie skargę należało oddalić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., to jest stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Artykuł 149 § 1a P.p.s.a. został wprowadzony do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 poz.658). Art. 1 pkt 40 tej ustawy stanowił, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany, wprowadza się nowe brzmienie art. 149 między innymi poprzez to, że po § 1 dodaje się § 1a i 1b w brzmieniu: "§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. weszła w życie z upływem trzech miesięcy od jej ogłoszenia (art. 3 tej ustawy), to jest z dniem 15 sierpnia 2015 r.

Art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. stanowił, że Przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Wśród przepisów, które stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie nie został wymieniony art. 1 pkt 40, to jest obowiązek stwierdzenia przez sąd administracyjny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez sformułowanie "postępowanie wszczęte przed dniem wejście w życie ustawy" należy rozumieć postępowanie administracyjne, którego bezczynność dotyczy nie zaś tylko postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji. Nie ma tym samym podstaw do orzekania przez sąd administracyjny o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do tych postępowań administracyjnych, które zostały wszczęte przed 15 sierpnia 2015 r. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte 12 czerwca 2008 roku pismem I. Z. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu administracji, że możliwość stwierdzenia przez sąd administracji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. oznaczałoby stosowanie prawa wstecz, przy czym jest to przepis, którego zastosowanie może skutkować odpowiedzialnością finansową funkcjonariusza publicznego. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa może bowiem być hipotetycznie podstawą odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz.1169 t.j.). Przepisy tej ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy, to jest od dnia 17 maja 2011 r.

W konsekwencji skargę kasacyjną należało uwzględnić w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie III wyroku Sądu I instancji, to stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący kasacyjnie twierdził, że nie pozostawał bezczynności. Trudno wskazać bardziej oczywisty przykład bezczynności, jak ta, której dopuścił się skarżący kasacyjnie organ administracji w niniejszej sprawie. Sprawa prowadzona była ponad 14 lat w sytuacji, gdy nie jest to sprawa niezwykle skomplikowana. Na pismo I. Z. z dnia 12 czerwca 2008 r. organ mógł odpowiedzieć, że organy nadzoru budowlanego nie zajmują się przyjmowaniem zgłoszeń zamiaru przeprowadzenia remontu budynku zaś kwestie związane ze stosunkami między współwłaścicielami nieruchomości należą do sfery prawa cywilnego i rozstrzygają je sądy powszechne. Pismo to mogło też posłużyć jako impuls do sprawdzenia, czy rzeczywiście wykonywany jest remont budynku, czy też są to roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też dokonać oceny czy stan techniczny budynku wymaga nałożenia na współwłaścicieli tego obiektu określonych obowiązków. Także w tym przypadku nie sposób przyjąć, że organ nadzoru budowlanego potrzebuje ponad 12 lat na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Nie było zatem podstaw do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 P.p.s.a., to jest do oddalenia skargi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 184 P.p.s.a., art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.