Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 634/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 133 § 1, art. 106 § 3.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27 ust.1.
journal: Dz.U. 2022 poz 2422
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 472/22 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r. nr 75/19/2022 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Po 472/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2019, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rawiczu z siedzibą w Miejskiej Górce z dnia 1 września 2021 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i opierając środek odwoławczy na obu podstawach.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2022, poz. 2422) - zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju" w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1980 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej "k.p.a.", poprzez błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, co skutkowało bezpodstawnym przerzuceniem ciężaru dowodu na organy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje organów są w sposób niewystarczający uzasadnione, podczas gdy prawidłowa weryfikacja decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśniły skarżącemu podstawy faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego donosiły się do błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WK) i 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", która skutkowała przyjęciem, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone przez skarżącego i jego rodzinę sztucznie, w sprzeczności z celami; pominięciem okoliczności, że strona składając wniosek o płatności złożyła oświadczenie o niestwarzaniu sztucznych warunków i znane są jej zasady przyznawania dopłat; pominięciem, że strona nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat, jeśli stworzyła sztuczne warunki, co organ wykazał bezsprzecznie; pominięciem faktu, że przepisy nie określają zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć; pominięciem, że przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji nie był fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa w roku 2020 oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2023 r, skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W myśl przytoczonej wyżej regulacji, w szczególności art. 183 § 1 p.p.s.a., granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i regulacji materialnoprawnych. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść się należy do tych pierwszych, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się więc do pierwszego z procesowych zarzutów stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. W jego treści bowiem skarżący kasacyjnie organ podniósł naruszenie przez Sąd I instancji, oprócz mającego wynikowy charakter (a więc określającego jeden ze sposobów orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., także przepisu art. 3 § 1 tej ustawy, tj. regulacji ustrojowej, określającej generalnie kompetencje orzecznicze sądów administracyjnych, oraz art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Z ogólnikowych twierdzeń przedmiotowego zarzutu można wywnioskować jedynie to, że organ nie zgadza się z wyrokiem WSA w Poznaniu z powodu uznania za właściwą, przyjętej przez siebie oceny dowodów w sprawie. Ta zaś jest zupełnie odmienna od tej, jaka została zaprezentowana przez Sąd. Jednocześnie w treści przedmiotowego zarzutu nie wskazano jako uchybionego art. 80 k.p.a., odnoszącego się właśnie do oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Już więc tylko z tego względu brak jest podstaw do tego, aby merytorycznie odnieść się do przedmiotowego zarzutu.

Niezależnie jednak od powyższego zauważyć należy, że z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a., tj. regulacji ustrojowej, możemy mieć do czynienia jedynie wówczas, gdyby sąd w ogóle nie dokonał oceny legalności danego aktu administracyjnego lub czynności, bądź gdyby przeprowadził jego kontrolę z punktu widzenia zupełnie innego kryterium niż zgodność z prawem. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. nie jest bowiem przepisem, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on jedynie na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, a żadna z jego jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do sposobu procedowania sądu administracyjnego.

Tak więc, na gruncie niniejszej sprawy, nie mamy do czynienia z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a.

Co zaś się tyczy podnoszonego przez skarżący kasacyjnie organ uchybienia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. to podkreślić należy, że tego rodzaju stwierdzenia nie znajdują uzasadnionych podstaw. W odniesieniu do pierwszego z wyżej wymienionych przepisów zauważyć należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy. Nie sposób jest również przyjąć, że WSA w Poznaniu dokonał własnych, tj. niezależnych od zgromadzonych w aktach dowodów, ustaleń faktycznych. Za takie bowiem nie można uznać wytknięcia przez Sąd organowi braków w zakresie przeprowadzonych ustaleń (dowodów).

Co zaś się tyczy art. 106 § 3 p.p.s.a. to w tym przypadku należy zauważyć, że poprzez pryzmat tej regulacji w ogóle nie można rozpatrywać prawidłowości przeprowadzonej oceny dowodów. Odnosi się ona bowiem do przyznanej sądowi administracyjnemu możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, na wniosek bądź z urzędu, z dowodów z dokumentów, w dodatku pod warunkiem, że nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania.

W niniejszym przypadku Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z powodu niewykazania przez organ zasadności tez, na których oparto wydane w sprawie rozstrzygnięcie. To zaś wiąże się z niezebraniem przez organ odpowiedniego materiału dowodowego, a także niewłaściwą oceną zebranych w sprawie dowodów. Wobec tego nie sposób jest oczekiwać od Sądu I instancji uzupełnienia braków w tym zakresie, właśnie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. To zaś sugeruje organ, przedkładając dodatkowe dokumenty, mające uzasadniać jego stanowisko, co do których nie sformułował on nawet wniosku o przeprowadzenie z nich dowodów.

W ramach drugiego z procesowych zarzutów skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, co skutkowało bezpodstawnym przerzuceniem ciężaru dowodu na organy, podczas gdy strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu i składać wyjaśnienia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ponadto pominięciem faktu, że organy aktywnie i wyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. WSA w Poznaniu, stwierdzając naruszenie prawa w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, nie dokonał wykładni i zastosowania wymienionych w zarzucie regulacji, skutkujących przerzuceniem ciężaru dowodu na organy. W tym zakresie potwierdził bowiem, że to strona występująca o przyznanie płatności winna wykazać spełnienie wymaganych do tego prawem warunków. Jednocześnie zauważył jednak, że organ, stojąc na straży praworządności, i w tym zakresie uznając, że wnioskodawca stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności, winien wykazać okoliczności warunkujące tego rodzaju uznanie, zarówno jeżeli chodzi o element subiektywny, jak i obiektywny tego rodzaju zależności.

W tym zakresie nie sposób jest więc stwierdzić, że wbrew art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju dokonał przerzucenia ciężaru dowodu na organ. O ile bowiem nie sposób jest zaprzeczyć, że strona występując o określony rodzaj wsparcia winna wykazać okoliczności, od których uzależnione jest jego przyznanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że winna ona również wykazać brak wystąpienia po jej stronie brak ewentualnych negatywnych przesłanek uzyskania tego rodzaju pomocy.

Innymi słowy, na gruncie obowiązujących regulacji nie można oczekiwać od strony wykazania nieistnienia faktów stanowiących podstawę do wyciągnięcia niekorzystnych dla niej konsekwencji prawnych.

W przypadku zarzucenia przez organ stronie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, wskazany wyżej argument jest szczególnie aktualny, jako że jest to związane z wystąpieniem po stronie wnioskodawcy swoistego rodzaju nadużycia prawa, w związku z czym nie sposób jest oczekiwać a priori od wnioskodawcy, że z własnej inicjatywy podejmie on kroki zmierzające do wykluczenia tego rodzaju okoliczności.

Jeżeli chodzi o pozostałe twierdzenia zarzutu, odnoszące się do czynnego udziału w postępowaniu i składania wyjaśnień, to stwierdzić należy, że stanowisko skarżącego kasacyjnie jest w tym wypadku niejasne i nieprecyzyjne. Nie można bowiem z niego wywieść w jaki sposób wnioskodawca miałby uchybić swoim obowiązkom procesowym w tym właśnie zakresie. Aktualne zaś pozostaje wyżej przytoczone stwierdzenie, że rolnik występujący o przyznanie mu określonego rodzaju płatności nie ma obowiązku wykazywania braku negatywnych przesłanek przyznania mu tego rodzaju wsparcia czy też dostarczania dowodów świadczących o niewystąpieniu tego rodzaju okoliczności.

Również za nieznajdujący uzasadnionych podstaw uznać należy ostatni z procesowych zarzutów, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonych decyzji. Twierdzenia organu w tym właśnie zakresie są bowiem gołosłowne, gdyż w istocie nie odwołują się one do żadnych konkretnych argumentów, które wskazywałyby na braki w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji. Jak wynika zaś z twierdzenia przedmiotowego zarzutu oraz argumentów przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ naruszenia art. 107 ust. 3 k.p.a. upatruje w nie podzieleniu przez WSA w Poznaniu jego stanowiska w spawie, ograniczając się w tym zakresie do polemiki z motywami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu należy zaś podkreślić, że ocena zasadności stanowiska Sądu I instancji, zarówno jeżeli chodzi o kwestię poprawności wykładni i zastosowania regulacji procesowych, a przez to postaci ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie może się odbywać poprzez pryzmat art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie faktyczne decyzji.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ nie wykazał, że wnioskodawca stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności. Nie uzasadnił on bowiem tez, które przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej, oparty między innymi na argumentach odnoszących się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., nie pozwala na podważenie tego rodzaju oceny.

Przechodząc do zarzutu opartego na twierdzeniach związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania zasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Wynika to głównie z tego, że zarzut ten został niewłaściwie sformułowany. Wiąże się to zaś z tym, że poprzez tenże zarzut skarżący kasacyjnie organ nominalnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, podczas gdy z jego twierdzeń wynika, że dąży on przede wszystkim do zakwestionowania zaprezentowanej przez Sąd oceny dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, a w dalszej kolejności, w dodatku w niesprecyzowanym do końca zakresie, także zastosowania wymienionych w zarzucie przepisów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane zostało już stanowisko (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., z 11 lipca 2017 r., sygn. II FSK 1633/15 – wszystkie dost. w CBOiS), że kwestionowanie dokonanej przez sąd I instancji oceny przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, nie może się odbywać w ramach zarzutów opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Co zaś się tyczy zastosowania regulacji materialnoprawnych, to co do zasady nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA; z 5 września 2014 r., sygn. I OSK 1119/13, z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 181/21, wszystkie dostępne w CBOiS).

W niniejszym przypadku, mając na względzie również ten aspekt zarzutu, w którym jego autor, w sposób niesprecyzowany i nieprzystający do jego zadeklarowanej postaci (błędu w zakresie wykładni wymienionych w nim przepisów) odwołuje się pośrednio do błędu subsumpcji, stwierdzić jednoznacznie należy, że skarżący kasacyjnie organ nie podważył prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, tak więc również ten aspekt omawianego zarzutu nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając więc na względzie powyższe stwierdzić należy, że sformułowany przez organ zarzut naruszenia regulacji materialnoprawnych, jako wewnętrznie sprzeczny i niespójny, a także oparty na nieprzystających do jego postaci twierdzeniach, uznać należy za nieskuteczny.

Mając więc na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.