Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 808/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kole na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbiu z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XXX/253/2017 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Dąbie 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego § 2 ust. 1 pkt 4 i 6; 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Kole wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 2 ust. 1 pkt. 4 i 6, ust. 2 oraz § 19 ust. 2, 3 i 4 załącznika do uchwały numer XXX/253/2017 Rady Miejskiej w Dąbiu z dnia 21 czerwca 2017 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Dąbie.

Uchwale tej zarzucił:

- istotne naruszenie prawa - ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie w § 2 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątnięcia biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się chodnik w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, a realizacja wyżej wskazanego obowiązku nie może spowodować zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji rangi ustawowej,

- istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP a także w związku z § 135 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zezwolenie w § 2 ust. 1 pkt 6 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Dąbie dokonywania napraw pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości wyłącznie związanych z ich bieżącą eksploatacją, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym,

- istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 19 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 tego regulaminu nakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku wyłącznie na smyczy, w przypadku zaś gdy zachowanie psa cechuje się agresywnością lub brakiem przewidywalności zachowania lub innymi cechami, które mogą prowadzić do zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, niezależnie od rasy do której należy pies lub w wypadku, którym ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikać mogą z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia - obowiązku podjęcia przez opiekuna psa dodatkowych środków ostrożności (zabezpieczenia), w szczególności zastosowania kagańca oraz wprowadzenie zapisu umożliwiającego zwolnienie psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, przy czym w przypadku stosowania zabezpieczeń, o którym mowa wyżej, innych niż smycz, zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest wyłącznie z zachowaniem stosowania tych zabezpieczeń.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w obowiązującym porządku prawnym, ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 roku sygn. akt. II OSK 2012/12, 7 kwietnia 2010 roku sygn. akt. II OSK 170/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku sygn. akt. IV SA/Po 748/13, 3 października 2013 roku sygn. akt. IV SA/Po 507/13, regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje ona prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części.

Akta prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego mają na celu jedynie ,,uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [powinno być ustawy o samorządzie gminnym – uw. Sądu], gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała z dnia 21 czerwca 2017 roku niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze postanowienia załącznika do uchwały numer XXX/253/17 Rady Miejskiej w Dąbiu z dnia 21 czerwca 2017 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Dąbie uznać należy, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia w § 2 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 załącznika na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a ponadto do uregulowania, że realizacja tego obowiązku nie może spowodować zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Organ gminy nie może bowiem w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem gminy, które nie mają oparcia w regulacji ustawowej. Powyższe uregulowanie zawarte w zaskarżonej uchwale dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie ich nieruchomości.

Dodatkowo Rada Miejska w Dąbiu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, poprzez zezwolenie w § 2 ust. 1 pkt. 6 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Dąbie na dokonywanie na terenie nieruchomości wyłącznie napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy organ gminy został wyłącznie upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 roku sygn. akt. II SA/Bd 877/18). Przepis ten nie upoważnia rady gminy do wskazania zakresu naprawy samochodu, którą można przeprowadzić poza warsztatem samochodowym, przy czym pojęcie "bieżąca eksploatacja pojazdu" jest znaczeniem bardzo szerokim i niedookreślonym.

Nadto Rada Miejska w Dąbiu przekroczyła w zaskarżonej uchwale delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 19 ust. 2, 3 i 4 regulaminu nakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku wyłącznie na smyczy, w przypadku zaś gdy zachowanie psa cechuje się agresywnością lub brakiem nieprzewidywalności zachowania lub innymi cechami, które mogą prowadzić do zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, niezależnie od rasy do której należy pies lub w wypadku, którym ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikać mogą z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia - obowiązku podjęcia przez opiekuna psa dodatkowych środków ostrożności (zabezpieczenia), w szczególności zastosowania kagańca oraz wprowadzenie zapisu umożliwiającego zwolnienie psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, przy czym w przypadku stosowania zabezpieczeń, o którym mowa wyżej, innych niż smycz, zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest wyłącznie z zachowaniem stosowania tych zabezpieczeń.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed uciążliwością lub zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Miasta i Gminy w Dąbiu uchwaliła obszerny § 19 ust. 2, 3 i 4, stanowiąc wskazane wyżej nakazy.

Zestawienie treści przywołanego § 19 ust. 2, 3 i 4 uzasadnia konkluzję, ze organ gminy sprzecznie z definicją pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, utożsamia z tym pojęciem w głównej mierze psy, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 roku sygn. akt II OSK 1492/12 generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniając specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił rady do sfomułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzając zapis tej treści w § 19 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dąbia uznał zasadność stawianych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA).

Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały, która jest przedmiotem zaskarżenia, jest przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Druga z powołanych jednostek redakcyjnych stanowi:

"Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc

gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się w części zasadne.

Sąd podziela stanowisko i argumentację skarżącego, że w zakresie omawianego upoważnienia ustawowego nie mieści się możliwość określania w regulaminie, iż poruczone uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości ma następować "niezwłocznie". Stoi to w sprzeczności z zapisem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., powołanym zresztą w zaskarżonym paragrafie. Podkreślić też należy, że lokalny prawodawca bez umocowania rozszerzył obowiązek ustawowy, nie zawarł bowiem w swej regulacji wyłączenia przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a dotyczącego chodników, na których dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie (wyłączenia takiego nie sposób upatrywać we wspomnianym odesłaniu do treści ustawy – to dotyczy bowiem jedynie rozumienia terminu "chodnik"). Tak więc treść § 2 ust. 1 pkt. 4 regulaminu to niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej dodatkowo uzupełnione o niedopuszczalne modyfikacje.

Odnośnie do regulacji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały zauważyć należy, że w świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenia regulaminu – mówiące ogólnikowo o bieżącej eksploatacji i niestwarzaniu uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości – tego wymogu z pewnością nie spełniają. Po drugie ten fragment regulaminu przez swoje brzmienie wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Zarazem statuowane w regulaminie ograniczenia są dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż de facto zakazuje on działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: przeciętną) miarę. Podkreślić też należy brak ustawowego umocowania dla gminy, by w regulaminie wskazywać rodzaj dopuszczalnej naprawy oraz wysoce nieprecyzyjne sformułowanie: "bieżąca eksploatacja" nasuwające istotne problemy przy wykładni jego zakresu.

W zakresie powyższych regulacji skarga okazała się zatem zasadna.

W ocenie Sądu regulacja z art. 2 ust. 2 nie narusza w sposób istotny art. 4 ust. 2. Wbrew bowiem stanowisku przedstawionemu w skardze, Rada Miejska nie wskazała tu odrębnego obowiązku, bądź konkretnego sposobu działania, lecz w istocie ograniczyła się jedynie do wskazania celu, jaki ma być osiągnięty przez właścicieli nieruchomości przy czynnościach wskazanych w ustępie 1, a mianowicie niespowodowania zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów. Regulacja taka nie stanowi, w ocenie Sądu, przekroczenia ustawowej kompetencji. Zastrzeżenie z ustępu 2 znajdowało wprawdzie zastosowanie głównie przy realizacji obowiązku z ustępu 1 pkt. 4, co do którego Sąd stwierdził nieważność, nie można jednak wykluczyć zasadności regulacji z ustępu 2 przy realizacji innych obowiązków z ustępu 1 – np. wskazanego w punkcie 3.

Także zarzuty postawione przez Prokuratora regulacji z § 19 regulaminu okazały się niezasadne.

W świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK nr 1/1995, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która akcentuje, że wprowadzenie wymogu wyprowadzania psów w kagańcu stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, w świetle której winna być przestrzegana zasada humanitarnego traktowania zwierząt z uwagi choćby na ich stan zdrowia czy też wiek (zob. wyrok. WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15, CBOSA).

Przepisy regulaminu winny realizować wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadziłby do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Naruszałoby zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie ze strony zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.

W sprawie niniejszej Rada takie zróżnicowanie wprowadziła: obowiązek podejmowania dodatkowych środków ostrożności w szczególności użycia kagańca dotyczy bowiem psów zachowujących się agresywnie lub nieprzewidywalnie, albo takich, których zachowanie, ze względu na inne cechy, może prowadzić do zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Zaktualizowanie się tego obowiązku uzależnione jest zatem od cech osobniczych zwierzęcia, co czyni zadość wymogowi proporcjonalności. Nie stanowi w ocenie Sądu co do zasady naruszenia prawa przepis nakazujący wyprowadzenie psa na smyczy, a psa zachowującego się w sposób agresywny czy nieprzewidywalny - na smyczy i w kagańcu. W tym zakresie należy wskazać, że problematyka nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bądź na smyczy i w kagańcu była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15) i - co należy szczególnie zaakcentować kontekście argumentacji skargi – NSA nie zakwestionował dopuszczalności formułowania nakazów wykorzystywania smyczy i kagańców przez rady gmin uchwalające regulaminy czystości, ale stanął na stanowisku, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 137/20). Dodatkowo podkreślić należy, że w regulaminie nie wprowadzono bezwzględnego obowiązku używania kagańców: dodatkowe zabezpieczenia adekwatne mają być do stopnia zagrożenia.

Naruszenia zasady proporcjonalności Sąd nie dopatrzył się także w pozostałych postanowieniach regulaminu (a więc poza wymogiem użycia smyczy i dodatkowych zabezpieczeń, w tym kagańca) dotyczących warunków zwolnienia psa ze smyczy. Należy mieć bowiem na uwadze, że z miejsc powszechnie dostępnych (terenów użyteczności publicznej) mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo bieganie psów luzem może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnosząc się do użytego w ustępie 4 zwrotu "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" należy zauważyć, że takim samym zwrotem posługiwał się prawodawca w aktach prawnych o zasięgu ogólnokrajowym. W rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, Rolnictwa oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 14 sierpnia 1974 r. w sprawie polepszenia stanu sanitarnego i czystości oraz zapobiegania zakaźnym chorobom psów na obszarze miast (Dz. U. Nr 31, poz. 186) – które obowiązywało w okresie od 1 stycznia 1975 r. do 3 lutego 1993 r. – przepis § 1 ust. 2 zd. drugie stanowił, że: "Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w wypadku, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem się." Skoro zatem w akcie powszechnie obowiązującym na obszarze całego kraju prawodawca posługiwał się identycznym zwrotem, to również użycie takiego zwrotu należy dopuścić w akcie prawa miejscowego, regulującego analogiczne zagadnienia. Ponadto, w ocenie Sądu, określenie wyjątków od ogólnego nakazu prowadzenia psów na smyczy nie może odbyć się przez kazuistyczne wskazanie np. liczby osób obecnych w miejscu publicznym, które pozwalałoby na spuszczenie psa ze smyczy. Jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 07.11.2006 r., SK 42/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 148): "W praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach ustaw [tu odpowiednio: aktów prawa miejscowego – uw. Sądu] wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa." (por. wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 431/18).

Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku, a w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).