Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1769/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
658
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 58 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46e ust. 4, art. 49a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1082
law: Ustawa z  dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.)
article: art. 35 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 104, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Sz 8/24 w sprawie ze skargi Koła Łowieckiego numer [...] [...] w X. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Koła Łowieckiego numer [...] [...] w X.; 2. zwrócić na rzecz Koła Łowieckiego numer [...] [...] w X. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych; 3. zasądzić od Koła Łowieckiego numer [...] [...] w X. na rzecz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Sz 8/24 po rozpoznaniu skargi Koła Łowieckiego numer [...] [...] w X. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie, w punkcie I. stwierdził, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie dopuścił się bezczynności; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. zobowiązał Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie do rozpoznania wniosku z 24 listopada 2023 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie IV. w pozostałej części oddalił skargę; w punkcie V. zasądził od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Koło Łowieckie numer [...] [...] (powoływane dalej jako "Koło Łowieckie") w piśmie z 13 lutego 2024 r wniosło skargę na bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniosku Koła Łowieckiego z 24 listopada 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Y. (powoływanego dalej jako "Nadleśniczy") z 23 sierpnia 2023 r. zn. spr.: NN.7330.4.2023 w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie.

Jak podało Koło Łowieckie, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie (powoływany dalej jako "Dyrektor RDLP") w piśmie z 5 grudnia 2023 r. wskazał jedynie, że według jego oceny nie jest organem wyższego stopnia nad Nadleśniczym oraz nie uważa się w ogóle za organ administracji publicznej. Dyrektor RDLP poinformował, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku, zaś dalszych rozstrzygnięć w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania określonego w decyzji należy dochodzić na drodze sądowej.

Koło Łowieckie w odpowiedzi na pismo z 5 grudnia 2023 r. wskazało, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Ponadto, wyjaśniło, że decyzja Nadleśniczego, wydana na podstawie art. 46e ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1082), jest ostateczną decyzją administracyjną, a Dyrektor RDLP jest organem nadrzędnym nad Nadleśniczym. Zatem, Dyrektor RDLP posiada kompetencje w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Nadleśniczego. Dyrektor RDLP jest podmiotem sprawującym nadzór nad Nadleśniczym i w tym znaczeniu jest organem wyższego stopnia.

Dyrektor RDLP w odpowiedzi z 20 grudnia 2023 r. podtrzymał swoje stanowisko. Koło Łowieckie 10 stycznia 2024 r. wniosło ponaglenie na bezczynność organu. Dyrektor RDLP w odpowiedzi ponownie wyraził swoje stanowisko w sprawie.

Jak wyjaśniło Koło Łowieckie w uzasadnieniu skargi, nie oczekuje, że sądy administracyjne będą ustalać wysokość odszkodowania. Koło Łowieckie nie dąży również do tego, aby Dyrektor RDLP wydał decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skierowany do organu zmierza do ustalenia, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Koło Łowieckie wskazało, że obecnie przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się postępowanie, w którym występuje w charakterze powoda, a jego roszczenia oparte są na ustaleniu wysokości odszkodowania.

Koło Łowieckie zaznaczyło, że pomimo upływu prawie 3 miesięcy od dnia odebrania wniosku, Dyrektor RDLP nie rozstrzygnął o istocie sprawy, przy czym przyczyny pozostawania organu w bezczynności są nieistotne.

Koło Łowieckie uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazało na niezasadne stanowisko Dyrektora RDLP przyjmujące, że postępowanie prowadzone przed Nadleśniczym nie jest postępowaniem administracyjnym i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ponieważ w treści art. 46e Prawa łowieckiego jest mowa o wydaniu "decyzji", a nie o "decyzji administracyjnej. Wskazało również, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy fakt nieprzekazania przez Dyrektora RDLP ponaglenia do organu wyższego stopnia, to jest Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (powoływanego dalej jako "Dyrektor GLP"). W ten sposób skarżące Koło Łowieckie zostało pozbawione możliwości rozpatrzenia jego sprawy przez Dyrektora GLP.

Koło Łowieckie wnioskując o nałożenie na organ grzywny, zwróciło uwagę na rangę organu i na jego wpływ na kształtowanie gospodarki leśnej, w tym w zakresie prawa łowieckiego. Uzasadniając zaś wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wskazało, że bezczynność organu prowadzi do naruszenia prawa strony do rzetelnego rozpatrzenia sprawy.

Dyrektor RDLP w odpowiedzi wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Ponadto, Dyrektor RDLP wniósł o rozważenie wystąpienia przez Sąd Wojewódzki do Prezesa NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały.

Zdaniem Dyrektora RDLP, Koło Łowieckie zmierza w istocie do podważenia wysokości ustalonego odszkodowania za szkody łowieckie. Skoro w sprawie jest właściwy sąd powszechny, to jedynym prawidłowym sposobem ustosunkowania się do żądań Koła Łowieckiego było pismo, a nie rozstrzygnięcie administracyjne.

Zdaniem Dyrektora RDLP, w przypadku ustawy Prawo łowieckie, czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane są jedynie do momentu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkodę łowiecką. Po wydaniu takiej decyzji (do której przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio), następuje przejście do czynności proceduralnych, pozostających w wyłącznej gestii sądu powszechnego. W opinii Dyrektora RDLP, stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości w dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. Oznacza to, że w sprawach dotyczących wydanych i funkcjonujących w obrocie decyzji ustalających wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, nie mogą być wnoszone żadne zwyczajne ani nadzwyczajne środki zaskarżenia w trybie administracyjnym.

Tym samym, żaden podmiot po ostatecznym zakończeniu sprawy odszkodowania łowieckiego przez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, nie ma obowiązku ani prawa podejmować dalszych czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem, nie może pozostawać w tym zakresie w bezczynności.

Uzasadniając ewentualne oddalenie skargi, Dyrektor RDLP podniósł, że w sprawie, w której doszło już do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, nie można mówić o istnieniu organów wyższego stopnia ani o możliwości prowadzenia procedury nieważnościowej w przedmiocie tej decyzji. Przepisy Prawa łowieckiego nie przewidują, że decyzja o ustaleniu wysokości odszkodowania ma charakter decyzji administracyjnej. Decyzja o ustaleniu odszkodowania jest zaskarżana następnie do sądu powszechnego. Jak podkreślił Dyrektor RDLP, okoliczność że postępowanie przed kołem łowieckim i nadleśniczym toczy się na podstawie przepisów K.p.a. stosowanych odpowiednio nie powoduje, że sprawa staje się sprawą administracyjną w rozumieniu K.p.a., z wszelkimi tego konsekwencjami. Skoro sprawa o ustalenie odszkodowania nie jest sprawą administracyjną, a wydana decyzja nadleśniczego nie jest decyzją administracyjną, to Dyrektor RDLP nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Nadleśniczego.

Jak dalej wyjaśnił Dyrektor RDLP, organ nie ma podstawy prawnej do wszczynania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nadleśniczego i związanego z tym ponaglenia. Zatem, odpowiedzi na wszelkie wnioski strony mogły być udzielane w formie zwykłych pism a nie rozstrzygnięć administracyjnych podlegających zaskarżeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę uznał właściwość sądu administracyjnego w sprawie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu za szkody łowieckie. Sąd wskazał, że nie jest sporne, że decyzją z 23 sierpnia 2023 r. Nadleśniczy ustalił odszkodowanie za szkodę łowiecką. W decyzji pouczono strony o możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego, a Koło Łowieckie skorzystało z tego środka zaskarżenia. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych nie budzi wątpliwości, że od decyzji o odmowie odszkodowania oraz o ustaleniu odszkodowania (w wysokości ustalonej w protokole szacowania ostatecznego lub w innej wysokości) nie przysługuje żaden środek zaskarżenia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. To jednak, jak podkreślił Sąd I instancji, decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za szkody łowieckie jest decyzją administracyjną. Postępowanie prowadzone przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe toczy się na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, od których przewidziano jedynie pewne odstępstwa. Dlatego też, o ile wobec szczególnej regulacji, jaką jest Prawo łowieckie, stronom postępowania niewątpliwie nie przysługuje od decyzji ostatecznej typowy środek zaskarżenia w trybie administracyjnym (tj. skarga do sądu administracyjnego), to jednak z powyższego nie sposób wywodzić, że postępowanie zwieńczone taką decyzją nie podlega innym regulacjom K.p.a., w tym dotyczącym możliwości weryfikowania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych.

Jak uznał Sąd I instancji, skoro Nadleśniczy został uprawniony do władczego rozpatrywania sprawy indywidulanej przez wydanie decyzji ostatecznej, to jego działanie podlega weryfikacji w trybach nadzwyczajnych określonych w K.p.a., a Dyrektor RDLP jest organem administracji wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. względem Nadleśniczego. Powyższe wynika z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r. poz. 530) w związku z art. 157 § 1 K.p.a. Organ, mając na względzie również jego właściwość miejscową, obejmującą Nadleśnictwo Y., w sprawach administracyjnych jest organem wyższego stopnia wobec Nadleśniczego Nadleśnictwa Y..

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie strona postępowania zakończonego decyzją Nadleśniczego była uprawniona do wystąpienia do organu wyższego stopnia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności a organ ten był zobowiązany do rozpatrzenia takiego wniosku w terminach określonych w art. 35-36 K.p.a., w jednej z form przewidzianych w K.p.a.

Przyjęcie odmiennego stanowiska, prezentowanego przez Dyrektora RDLP, oznaczałoby brak możliwości wzruszenia decyzji, nawet jeśli zostałaby wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, zostałaby wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostałaby skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, byłaby niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakter trwały, czy też w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji uznał, że skoro organ niespornie nie załatwił stosownym aktem administracyjnym sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wniesionym 29 listopada 2023 r. do daty wniesienia skargi, tj. 14 lutego 2024 r. (a zatem przez okres około 2,5 miesiąca), to dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Oceny tej nie zmienia skierowanie przez organ do wnioskodawcy pisma, w którym wyjaśnił swoje stanowisko i powody niepodjęcia żądanego przez stronę działania.

Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Sąd I instancji wyjaśnił, że w badanej sprawie organ nie pozostawiał pism strony bez odpowiedzi i wyjaśniał swoje stanowisko. Zatem, brak działania nie był wynikiem świadomego ignorowania obowiązków, względnie nieakceptowalnie wadliwej organizacji pracy, lecz wynikał z przyjęcia błędnej wykładni przepisów w nietypowym, bo jednoinstancyjnym, postępowaniu administracyjnym.

Podstaw takiej kwalifikacji Sąd I instancji nie dopatrzył się też w innych okolicznościach wskazywanych przez Koło Łowieckie, w tym we wskazywanym w skardze braku przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia. Sąd I instancji podniósł, że rozpatrzenie ponaglenia następuje w odrębnym postępowaniu, a ocena przebiegu takiego pozstępowania wykracza poza zakres sprawy zawisłej w następstwie wniesienia skargi na bezczynność organu. Sąd I instancji uznał, że powyższe zaniechanie było konsekwencją błędnej wykładni przepisów i nie pozbawiło ono strony prawa do wniesienia skargi.

Z uwagi na przedstawione przez organ stanowisko co do braku podstaw do jego działania oraz wobec braku przekazania Sądowi I instancji do dnia orzekania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 24 listopada 2023 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem postępowania przed organem powinna być nie ocena wysokości odszkodowania za szkody łowieckie, lecz kwestie dotyczące istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie.

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku Koła Łowieckiego o wymierzenie organowi grzywny, w szczególności z uwagi na niestwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, zobowiązanie organu do załatwiania sprawy będzie wystarczające do uzyskania niezbędnego w sprawie skutku, w postaci dalszego prawidłowego prowadzenia postępowania nieważnościowego. Sąd nie uwzględnił też wniosku Koła Łowieckiego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Jak wskazał Sąd I instancji, skarżący domagając się przyznania sumy pieniężnej, nie wskazał jakie negatywne skutki wystąpiły na skutek bezczynności organu, ani nie uzasadnił takiego wniosku w żaden sposób.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również podstaw do wystąpienia do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, uznając że obowiązujące przepisy nie budzą w tym zakresie wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor RDLP w Szczecinie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 P.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 104 K.p.a. przez brak odrzucenia skargi w sprawie, pomimo tego, że

- sprawa nie odnosiła się do decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a.,

- sprawa zgodnie z art. 46e Prawa łowieckiego odsyła podmiot niezadowolony z decyzji nadleśniczego na drogę powództwa do sądu powszechnego;

- po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, procedowanie w sprawie w trybie administracyjnym należy uznać za niedopuszczalne i nieleżące w kognicji sądu administracyjnego;

a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ sprawa została rozpoznana w warunkach nieważności postępowania sądowego, a organ został uznany za pozostający w bezczynności;

II. naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 156 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organ był zobowiązany do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nadleśniczego ustalającej wysokość odszkodowania za szkody łowieckie i załatwienia tej sprawy w terminie przez rozstrzygnięcie co do podstaw nieważności, co miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, to jest uznanie, że brak takiego rozstrzygnięcia jest równoznaczny z bezczynnością organu;

III. .naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 32 ust. 2 ustawy o lasach, polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęciu, że wnoszący skargę kasacyjną jest organem wyższego stopnia w stosunku do Nadleśniczego w sprawach dotyczących szkód łowieckich, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że reguluje on jedynie strukturę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego, bez przesądzania o wzajemnych zależnościach pomiędzy jednostkami organizacyjnymi i o istnieniu organów wyższego stopnia;

b. art. 46e ust. 4 w związku z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego polegające na błędnej wykładni tego przepisu, skutkującej przyjęciem przez Sąd I instancji, że z tego przepisu nie sposób wywodzić, że postępowanie zakończone decyzją Nadleśniczego ustalającą odszkodowanie za szkody łowieckie nie podlega innym regulacjom K.p.a., dotyczącym w szczególności możliwości weryfikacji decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie stwierdzenia nieważności; tymczasem, prawidłowa wykładnia norm prawnych powinna prowadzić do wniosku, że decyzja wydana przez Nadleśniczego nie podlega dalszym regulacjom K.p.a.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 189 P.p.s.a. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi "w pozostałej części (tj. ponad rozstrzygnięcie zawarte w pkt. IV skarżonego wyroku". Wniesiono również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Ponadto, wniesiono o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, to jest określenia wzajemnych relacji wyroku sądu powszechnego, wydanego w trybie art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego, oraz decyzji nadleśniczego ustalającej odszkodowanie za szkody łowieckie i wynikającej z tego możliwości albo braku możliwości wnoszenia zwyczajnych i nadzwyczajnych środków zaskarżenia przewidzianych w K.p.a. (odwołanie, wniosek o wznowienie postępowania w sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosek o uchylenie, zmianę decyzji) od decyzji wydawanych przez nadleśniczego w wyniku przeprowadzonego postępowania o naprawienie szkód łowieckich, w szczególności w przypadku gdy sprawa sądowa przed sądem powszechnym jest w toku albo została prawomocnie zakończona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z art. 32 ust. 2 ustawy o lasach nie wynika nic poza unormowaniem schematu organizacyjnego instytucji Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Również z dalszych przepisów tej ustawy, ustanawiających kompetencje nadleśniczego i dyrektorów regionalnych, nie sposób wywieść, że są oni organami administracji publicznej i że w związku z tym, mogą posiadać organy wyższego stopnia. Tymczasem, instytucja organu wyższego stopnia, jak wynika z art. 17 pkt 3 K.p.a., będzie miała zastosowanie jedynie w odniesieniu do organów administracji publicznej. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, nadleśniczy nie jest organem administracji rządowej, ani samorządowej. Nie jest też podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ nie jest podmiotem powołanym z mocy ustawy do załatwienia indywidualnej sprawy (w niniejszej sprawie – do ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie), rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, z art. 35 ustawy o lasach wynika "brak podległości służbowej nadleśniczego dyrektorowi regionalnemu i Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych. Nie mogą oni zatem wydawać nadleśniczemu wiążących poleceń co do sposobu prowadzenia gospodarki leśnej. (...) jest to dowód na to, że Lasów Państwowych i jego organów nie można zaliczać do organów administracji publicznej. Brak tu bowiem hierarchicznego podporządkowania jednego organu drugiemu w tak kluczowej kwestii, jak prowadzenie gospodarki leśnej" (tak B. Rakoczy [w:] Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2011, art. 35). Wnoszący skargę kasacyjną przywołał następnie postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1193/18, w którym wskazano, że na gruncie ustawy o lasach nie sposób wywieść istnienia właściwego organu nadrzędnego nad nadleśniczym, w sytuacji rozpoznawania wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej.

Jak dalej wyjaśnił wnoszący skargę kasacyjną, w przepisach prawa materialnego, ustawie o lasach, brak jest organu wyższego stopnia/nadrzędnego w stosunku do nadleśniczego. Takim przepisem z pewnością nie jest przywołany przez Sąd I instancji art. 32 ustawy o lasach. Również w ustawie Prawo łowieckie brak takiego przepisu, w szczególności w odniesieniu do spraw o ustalenie szkody łowieckiej.

Następnie, jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, decyzja wydawana przez nadleśniczego nie jest decyzją administracyjną. Jest rozstrzygnięciem nazywanym decyzją, do którego przepisy K.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio a nie w całości i wprost. Chociaż w ustawie Prawo łowieckie ustawodawca posługuje się wprost sformułowaniem "decyzja administracyjna" (art. 10 ust. 7, art. 35a ust. 9, czy art. 45 ust. 1 Prawa łowieckiego), to w przypadku decyzji o ustaleniu szkody łowieckiej posługuje się sformułowaniem "decyzja" (art. 46e ust. 1). Za takim sposobem rozumienia decyzji nadleśniczego przemawia treść art. 49a Prawa łowieckiego dotyczącego odpowiedniego stosowania K.p.a. Wskazane z kolei przez Sąd I instancji decyzje, uregulowane w ustawie o lasach, są rozstrzygnięciami wydawanymi przez organy administracji publicznej, ale w powołanej ustawie nie ma mowy o decyzjach administracyjnych wydawanych przez nadleśniczego.

Odnosząc się do przywołanej przez Sąd I instancji definicji decyzji administracyjnej (jednostronny, władczy akt wydany na podstawie obowiązującego prawa) i twierdzenia, że decyzja nadleśniczego niewątpliwie ma władczy charakter, ponieważ rozstrzyga władczo o prawach i o obowiązkach adresata, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia szkód łowieckich. Wskazał, że sprawa o ustalenie odszkodowania za szkody łowieckie nie może być uznana za sprawę administracyjną, która powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Istotą takiego postępowania jest orzeczenie o typowo cywilnym roszczeniu o zapłatę odszkodowania, gdzie ścierają się przeciwstawne interesy właściciela zniszczonej uprawy i koła łowieckiego zobowiązanego do wyrównania szkody. Nadleśniczy, wydając decyzję, rozstrzyga spór w przedmiocie wysokości szkody. Za to ostateczne rozstrzygnięcie sporu należy do sądu powszechnego.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że skoro jest mowa o sprawie cywilnej a nie administracyjnej, to siłą rzeczy nie może być ona rozstrzygnięta władczo w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, istota decyzji administracyjnej sprowadza się do wydania rozstrzygnięcia, które będzie nastawione na wywołanie określonych skutków prawnych, których wykonanie będzie prawnie i przede wszystkich realnie zabezpieczone, choćby w drodze przymusu. W świetle Prawa łowieckiego, wykonanie decyzji nadleśniczego, ustalającej wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, nie jest w żaden sposób zabezpieczone. Decyzja taka nie stanowi tytułu wykonawczego i nie może być podstawą egzekucji administracyjnej ani egzekucji cywilnej. W każdym przypadku, gdy strona niezadowolona z decyzji będzie chciała uzyskać większe odszkodowanie albo odzyskać odszkodowanie dobrowolnie nadpłacone, musi skierować sprawę na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Zatem, decyzja daje zainteresowanemu ogląd, jak w ocenie organu (nadleśniczego) powinno się kształtować odszkodowanie. Ocena ta jest przy tym pozbawiona znaczenia, gdy sprawa trafia do sądu powszechnego, gdyż wówczas to ten sąd samodzielnie ustala wysokość należnego odszkodowania, a nadleśniczy pełni w takim postępowaniu rolę świadka a nie strony.

Ponadto, w omawianym postępowaniu, koło łowieckie występuje w podwójnej roli – jest organem oraz stroną zobowiązaną do zapłaty odszkodowania. Rozstrzygnięcie koła, pomimo że załatwia sprawę, nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, lecz formę protokołu szacowania ostatecznego. Trudno zaakceptować pogląd, że rozstrzygnięcie o wysokości odszkodowania za szkody łowieckie staje się decyzją dopiero na etapie procedowania (odwoławczego) przed nadleśniczym. Oba rozstrzygnięcia mogą być wykonane jedynie dobrowolnie, gdyż nie mają przymiotu wykonalności zabezpieczonego przymusem państwowym.

To wszystko, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną oznacza, że pomimo określenia rozstrzygnięcia nadleśniczego mianem decyzji, nie jest to typowa decyzja administracyjna lecz innego rodzaju rozstrzygnięcie, które ustala stan faktyczny (wysokość odszkodowania), lecz nie kreuje prawnie wykonalnego uprawnienia, czy obowiązku stron. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, bez prawnego znaczenia jest przy tym podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność określenia w ustawie decyzji nadleśniczego jako "ostatecznej". Oznacza to jedynie, że dalsze procedowanie w przedmiocie odszkodowania może odbywać się wyłącznie przed sądem powszechnym.

Skoro decyzji nadleśniczego nie można uznać za rozstrzygnięcie władcze, będące decyzją administracyjną, to nie mogą mieć do niej zastosowania żadne nadzwyczajne tryby kontroli, przewidziane w K.p.a. Również w ustawie Prawo łowieckie nie został przewidziany żaden zwyczajny ani nadzwyczajny środek zaskarżenia decyzji w trybie administracyjnym. Podstawy takiej nie kreuje art. 49a Prawa łowieckiego.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, "brak jest wyroku, który by ostatecznie udzielał odpowiedzi na temat czy do decyzji nadleśniczego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (a jeżeli tak, to które i czy obejmują one nadzwyczajne środki zaskarżenia), niemniej jest już orzecznictwo, które odnosi się do możliwości zaskarżenia decyzji nadleśniczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego.". W tym miejscu wnoszący skargę kasacyjną powołał postanowienia NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2254/22, a także z 7 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1496/22, w których wskazano, że ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą może podjąć podmiot "niezadowolony z decyzji". Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, droga ta nie dotyczy wyłącznie decyzji ustalających odszkodowanie, ale także decyzji umarzających postępowanie w sprawie odszkodowania.

Zatem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należy uznać, że kwestia zaskarżania decyzji nadleśniczego została unormowana w sposób kompletny. Brak jest możliwości zaskarżenia decyzji nadleśniczego, a art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego stosuje się tylko do samego postępowania, które prowadzi do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Z kolei, zakończenie postępowania, czyli wydanie odpowiedniej decyzji, powoduje że ustaje możliwość dalszego stosowania K.p.a. Skoro ustawa Prawo łowieckie normuje sprawę zaskarżenia decyzji nadleśniczego w art. 46e ust. 4, to nie można na potrzeby stosowania art. 49a ust. 1 cyt. ustawy wywodzić, że dana kwestia nie została w ustawie uregulowana. Ponadto, odpowiednie stosowanie K.p.a. w rozumieniu Sądu I instancji musiałoby prowadzić nie tylko do dalszego regulowania kwestii już uregulowanej, ale też do stosowania procedury administracyjnej do wszelkich spraw związanych z ustalaniem odszkodowania, bez żadnych wyłączeń, zmian, odstępstw. Istotą zaś odpowiedniego stosowania przepisów jest ich stosowanie w pewnych miejscach bez zmian, w pewnych miejscach ze zmianami, a w jeszcze innych wymaga odstąpienia od zastosowania przepisów. Zatem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stanowisko Sądu I instancji wypacza sens odpowiedniego stosowania przepisów w sprawach nieuregulowanych w ustawie.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył następnie, że Sąd I instancji nie dokonał pogłębionej analizy tego, jak do zasad demokratycznego państwa prawa ma się sytuacja, gdy decyzja (która jest z mocy ustawy ostateczna i tym samym nie powinna podlegać zmianie) zostanie uchylona jako nieważna w toku albo po prawomocnym zakończeniu procesu cywilnego w przedmiocie odszkodowania za szkody łowieckie. Akceptacja poglądu Sądu I instancji godziłaby nie tylko w zasady demokratycznego państwa prawa, ale także w zasadę pewności prawa. Jeżeli strona niezadowolona z decyzji uzyska wyrok sądu powszechnego, to za niedopuszczalną należałoby uznać możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nadleśniczego i w rezultacie przeprowadzenia nowego postępowania i wydania nowej decyzji. Wówczas w obrocie mogłyby pozostawać dwa dokumenty odmiennie określające wysokość odszkodowania (wyrok sądu powszechnego i decyzja nadleśniczego). Do tego, kolejne powództwo wniesione od takiej decyzji zostałoby odrzucone ze względu na stan res iudicata.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że krótki termin na wniesienie powództwa do sądu powszechnego, przewidziany w art. 46e Prawa łowieckiego ma z założenia zapewnić, aby spór dotyczący zasadności oraz wysokości roszczenia odszkodowawczego został relatywnie szybko rozstrzygnięty i aby możliwe było przeprowadzenie postępowania dowodowego (w tego rodzaju sprawach upływ czasu powoduje bardzo poważne problemy w dokonaniu poprawnych ustaleń faktycznych) oraz wydanie trafnego rozstrzygnięcia.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, inaczej kształtuje się również sytuacja strony, która wnosi pozew obarczony wpisem stosunkowym liczonym od wartości roszczenia, a inaczej podmiotu decydującego się na "bezkosztową" ścieżkę administracyjną. Przyjęcie ścieżki administracyjnej stanowiłoby nadużycie i nie powinno podlegać ochronie prawnej.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał również, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, który z wykładni zaprezentowanej przez organ wywiódł, że decyzja nadleśniczego nie podlega weryfikacji przez żaden organ państwa. Taka weryfikacja nie jest konieczna i została ustawowo wyłączona. Bezsprzecznie uznaje się, że ma to miejsce w odniesieniu do zwyczajnych środków odwoławczych (stronom nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Takie samo wyłączenie powinno mieć miejsce w odniesieniu do rozwiązań nadzwyczajnych. W końcu, to sąd powszechny będzie rozstrzygać o legitymacji czynnej i biernej, o tym czy doszło do szkody łowieckiej, jaki jest rozmiar szkody i jaka jest wysokość odszkodowania. Tym samym, wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że to w postępowaniu przed sądem powszechnym będą z urzędu rozpoznawane wszystkie kwestie, które mogłyby stanowić potencjalną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nadleśniczego, a strony postępowania będą miały zapewnioną pełną ochronę swoich praw (na drodze cywilnej). Zatem, nie ma potrzeby równoległego, czy choćby następczego, analizowania występowania przesłanek nieważnościowych w decyzji, tak jak to postuluje Sąd I instancji. Sąd powszechny orzeka nie będąc związany merytorycznym rozstrzygnięciem nadleśniczego i niezależnie od tego, czy decyzja nadleśniczego była obarczona jakimikolwiek wadami (choćby kwalifikowanymi).

Podsumowując, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, prezentowana przez organ wykładnia omawianych przepisów jest logiczna, wynika z treści ustawy i jest zgodna z zasadą państwa prawa i pewności prawa. Zgodnie z tą wykładnią, decyzje nadleśniczego, ustalające odszkodowanie za szkody łowieckie, nie mogą być przedmiotem nadzwyczajnych środków zaskarżenia (skargi o wznowienie, skargi o stwierdzenie nieważności), czy też uchylenia albo zmiany w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a. ze względu na:

- specyfikę spraw o szkody łowieckie;

- konieczność szybkiego procedowania;

- kompletność regulacji zawartej w art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego (droga sądowa);

- zastrzeżenie odpowiedniego stosowania K.p.a. do spraw nieuregulowanych w ustawie jedynie do momentu wydania decyzji przez nadleśniczego;

- brak możliwości przedłużenia terminu ustawowego do wniesienia powództwa do sądu i brak możliwości rozpoznawania przez sąd powszechny sprawy objętej powagą rzeczy osądzonej.

Zatem, Dyrektor RDLP w Szczecinie nie miał i nie ma podstawy prawnej do wszczynania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nadleśniczego i działania w związku ze skierowanym do niego ponagleniem. Kompetencja do dalszego procedowania sprawy została wyłączona przez zastrzeżenie właściwości sądu powszechnego w sprawie. Organ nie pozostawał więc w bezczynności wystosowując do Koła Łowieckiego pisma, wskazujące z jakiego powodu wnioskowana przez Koło droga zaskarżenia jest niedopuszczalna,.

Uzasadniając wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił w szczególności, że dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych nie odnosił się w ogóle do kwestii nieważności decyzji nadleśniczego, czy w ogóle do możliwości administracyjnego podważenia decyzji wydawanych przez nadleśniczego. W samej kwestii dotyczącej decyzji nadleśniczego sądy administracyjnego rozstrzygały różnie. Stąd też konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, na ile i czy w ogóle dopuszczalna jest jakakolwiek administracyjna oraz sądowoadministracyjna kontrola decyzji wydawanych przez nadleśniczego na podstawie art. 46e Prawa łowieckiego.

W odpowiedzi, Koło Łowieckie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nieposiadającej uzasadnionych podstaw, zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, Koło Łowieckie wniosło o nierozpoznanie wniosku o przedstawienie powiększonemu składowi NSA zagadnienia prawnego zawartego w skardze kasacyjnej. W tym zakresie Koło Łowieckie wskazało, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa i dorobku orzecznictwa zagadnienie nie budzi poważnych wątpliwości. Ponadto, niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia bezczynności organu i rozpatrywanie zagadnienia prawnego w tym zakresie nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak podniosło Koło Łowieckie, wnioski przyjęte przez Sąd I instancji są prawidłowe, spójne i znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa, które Sąd ten przyjął dla uzasadnienia swojego stanowiska. Koło Łowieckie wskazało, że aktualne pozostaje jego stanowisko zawarte w skardze na bezczynność i w załączonych pismach kierowanych do organu, w tym wszelka podniesiona dotychczas argumentacja w zakresie dotyczącym zasadności wniesienia skargi na bezczynność (w tym, że Dyrektor RDLP jest organem administracji i organem nadrzędnym nad Nadleśniczym, a także iż decyzja Nadleśniczego jest decyzją administracyjną wobec której przysługuje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Sprawa, w której wniesiono niniejszą skargę kasacyjną, dotyczy bezczynności Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania wniosku Koła Łowieckiego numer [...] [...] w X. o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Y. z 23 sierpnia 2023 r. zn. spr.: NN.7330.4.2023 w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie.

Odpowiedź na pytanie, czy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie pozostawał w bezczynności, musi być poprzedzona ustaleniem, czy dopuszczalne jest wzruszenie w trybie postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym przypadku w trybie określonym w art. 156–158 K.p.a., decyzji Nadleśniczego o ustaleniu odszkodowania za szkody łowieckie wydawanej na podstawie art. 46e Prawa łowieckiego.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są sprawy sądowoadministracyjne (art. 1 P.p.s.a.). Dla określenia sprawy sądowoadministracyjnej istotne są - co do zasady - rozwiązania prawne przyjęte w art. 3 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie w rachubę nie wchodzą przypadki, o których mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., gdyż żadne przepisy szczególne nie przewidują wprost kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za szkody łowieckie. Odesłanie do przepisów szczególnych w art. 3 § 3 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy te wyraźnie wskazują, że do rozpoznania konkretnej sprawy właściwy będzie sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OZ 264/07).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania.

W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z bezczynnością mamy m.in. do czynienia, gdy organ nie podejmuje czynności, od których zależy merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998 r. sygn. akt IV SAB 18/98, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zwłaszcza gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy choć prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu ani podjęciem innej czynności (wyrok NSA z 19 lutego 1999 r. sygn. akt IV SAB 153/98). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy podjęciem czynności.

Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienia NSA z: 4 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1324/12 i 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12, 7 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 737/10, , a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 378).

Powyższy pogląd, wywodzący się z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wskazuje, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a", oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi tylko na tak kwalifikowaną bezczynność organów administracji, tj. na ich niedziałanie, w sytuacji gdy łącznie są spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, są one zobowiązane zająć stanowisko w jednej z wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. prawnych form działania, po drugie zaś, wyrażenie stanowiska w danej formie jest poddane kontroli sądu administracyjnego, czyli nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych.

Przy tak powszechnie rozumianej skardze na bezczynność w sprawie sądowoadministracyjnej należy rozważyć, czy decyzję nadleśniczego, o której mowa w art. 46e Prawa łowieckiego, można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Wprawdzie skarga na bezczynność dotyczy niezałatwienia sprawy przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Nadleśniczego z 23 sierpnia 2023 r. zn. spr.: NN.7330.4.2023 w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie, to jednak przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Byt tego postępowania jest uzależniony bowiem od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Związek ten przejawia się również w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Występują równocześnie jednak istotne elementy samodzielności postępowania nadzwyczajnego, jak odrębny przedmiot postępowania oraz to, iż wynik tego postępowania nie musi wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (Adamiak, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA, Komentarz, 8 wyd., Warszawa 2006, s. 627,628).

Postępowanie w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez zwierzęta łowne, kończące się decyzją, przewidzianą w art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego, może być wszczęte tylko na wniosek strony, gdyż dotyczy przyznania uprawnienia i nic innego nie wynika z Prawa łowieckiego, jako regulacji szczególnej (art. 61 § 1 K.p.a.). Wniosek ten poszkodowany powinien złożyć do dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego, dla których ustawodawca przewidział pewne obowiązki procesowe. Wykonanie ich decyduje o osiągnięciu celu postępowania, w którym ustawodawca wyodrębnił czynność oględzin i szacowania ostatecznego szkody. Założenie ustawodawcy w tym zakresie jest czytelne. Czynności związane ze stwierdzeniem stanu miejsca, w którym miało dojść do szkody, jej rodzaju i zakresu muszą być przeprowadzone niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od złożenia wniosku, co ogranicza zakres spornych okoliczności w sprawie. Czynności te mają prowadzić zespoły w składzie określonym w art. 46 ust. 2 Prawa łowieckiego, a zatem złożone z poszkodowanego, przedstawiciela dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego, przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego. Na dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego ciąży nie tylko obowiązek przyjęcia wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 Prawa łowieckiego, ale też niezwłocznego wyznaczenia terminu oględzin i zawiadomienia o nim podmiotów określonych w art. 46a ust. 3 Prawa łowieckiego, które wyznaczą osoby tworzące zespół przewidziany w art. 46 ust. 2 cyt. ustawy. Dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego powinien niezwłocznie też sporządzić protokół z oględzin, do którego członkowie zespołu mogą wnieść uwagi z uzasadnieniem (art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego).

Ostatecznego oszacowania szkody dokonuje się jednak w dniu sprzętu plonów, w terminie o którym poszkodowany jest zobowiązany zawiadomić dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego. Także do protokołu ostatecznego oszacowania szkody członkowie zespołu mogą wnieść zastrzeżenia. Jeżeli zastrzeżeń nie wniesiono, to dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego w terminie 30 dni od sporządzenia protokołu ostatecznego szacowania szkody wypłaca określone w nim odszkodowanie.

Z powyższego wynika, że czynnościom w pierwszej fazie postępowania wszczętego na podstawie wniosku o ustalenie wysokości szkody łowieckiej spowodowanej przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, w które zaangażowane są w zasadzie (poza przedstawicielami wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego) same strony stosunku prawego, na tle którego powstał obowiązek odszkodowawczy, ustawodawca nadał cechy działań zmierzających do polubownego rozwiązania sprawy, a służy temu stwierdzenie stanu faktycznego i określenie jego następstw odszkodowawczych. Także ten etap postępowania został istotnie sformalizowany, gdyż ustawodawca określił sekwencję czynności koniecznych do podjęcia przez same strony w celu załatwienia sprawy.

Organ posiadający kompetencje władcze został włączony przez ustawodawcę w tok omawianych czynności procesowych w tych przypadkach, gdy pomiędzy stronami stosunku odszkodowawczego zaistnieje spór. I tak, od ustaleń przyjętych do protokołu oględzin (art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego), jak i protokołu ostatecznego oszacowania szkody (art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego), poszkodowanemu oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody (art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego). Wnosi się je w terminie 7 dni od dnia podpisania któregoś z tych protokołów. W celu rozpatrzenia odwołania nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe lub jego przedstawiciel niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania, dokonuje odpowiednio oględzin lub szacowania ostatecznego. Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "odwołanie" wskazuje, że niewątpliwie zamysłem ustawodawcy było skonstruowanie w art. 46d Prawa łowieckiego środka zaskarżenia od czynności podjętych w toczącym się już postępowaniu w jego pojednawczej fazie, nie zaś zainicjowanie dopiero postępowania przed organem właściwym w sprawie (uchwała SN z 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20, publ. OSNC 2021/12/83, OSP 2022/13).

Szczegółowo określone czynności, które zobowiązany jest podjąć nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w celu rozpoznania tego odwołania finalizuje sporządzenie protokołu oględzin lub ostatecznego szacowania, niezawierającego jednak wypowiedzi o istocie sprawy, jaką jest informacja o wysokości odszkodowania (art. 46d ust. 8 Prawa łowieckiego). Istotę sprawy rozstrzyga dopiero decyzja, o której mowa w art. 46e Prawa łowieckiego. Kończy ona postępowanie w sprawie o odszkodowanie za szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego, chyba że przedstawiciel dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego sporządził protokół ostatecznego szacowania szkody, od którego nie wniesiono odwołania, z czym ustawodawca powiązał obowiązek wypłacenia odszkodowania (art. 46c ust. 8 Prawa łowieckiego). Tylko w tym przypadku ustalenia do protokołu ostatecznego szacowania szkody stanowią alternatywę dla decyzji administracyjnej, tak jak w sytuacjach prawem przewidzianych alternatywę dla niej może stanowić milczenie administracji, co znalazło wyraz także na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego.

W art. 46e ust. 2 Prawa łowieckiego ustawodawca określił termin, w którym decyzja o odszkodowaniu ma być wydana i przyjął, że jego liczenie ma się rozpocząć od otrzymania przez właściwy w sprawie organ protokołów oględzin i ostatecznego oszacowania szkody, przy czym oczywiście tylko sporządzenie tego drugiego protokołu może uzasadniać rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji w warunkach przewidzianych w art. 46e ust. Prawa łowieckiego. Z przepisu tego wynika, że o treści rozstrzygnięcia organu właściwego w sprawie decydują nie tylko wskazane protokoły, gdyż ustalenia w nich zawarte nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe bierze pod uwagę tylko w szczególności, a opinia przedstawiciela izby rolniczej nie jest dla rozstrzygnięcia wiążąca. Na treści decyzji mogą zaważyć także inne materiały dowodowe, które organ ten jest zobowiązany zebrać.

Jeśli chodzi o wyżej opisany etap postępowania w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że porządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec tego do kompetencji sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na bezczynność dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego w zakresie, w jakim ustawodawca nakłada na te podmioty określone obowiązki, od których zależy realizacja uprawnień przez właściciela albo posiadacza gruntów rolnych. Na poparcie tego poglądu wskazuje się, że przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność przeczyłoby sensowi ustanowienia prawa i terminu dla wniesienia odwołania do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, a także prawa i terminu dla wniesienia powództwa do sądu powszechnego (por. przykładowo wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 865/20, wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1572/21).

Oznacza to, że w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnym przyjmuje się i dopuszcza się różnorodność dróg zaskarżenia działalności organów administracji - do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego. NSA przyjmował dopuszczalność skargi na niewydanie przez organ administracji publicznej określonego aktu, mimo że skarga sądowoadministracyjna na taki akt nie przysługiwałaby z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (uchwała NSA z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13).

Wysokość odszkodowania za szkodę w uprawach wyrządzoną przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny ustala decyzją nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego). Tak poszkodowany jak i dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji określającej obowiązek zapłaty i wysokość odszkodowania, mogą, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody (art. 46e ust. 2 Prawa łowieckiego).

Jak wskazano w cyt. uchwale Sądu Najwyższego z 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20, skoro doręczenie decyzji rozstrzygającej w sprawie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez zwierzęta łowne wiąże się dla stron tego postępowania z otwarciem drogi sądowej przed sądem powszechnym, to - mimo braku normy prawnej, która by wyraźnie wyłączyła w tych sprawach sądowoadministracyjną kontrolę decyzji - sądy administracyjne przyjmują, że jest ona niedopuszczalna (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1172/19). Stanowisko o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej znajduje potwierdzenie w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 133/21, z 7 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1497/22 i z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2254/22. Przyjmuje się w nich, że kwestię zaskarżenia decyzji wydanej na podstawie art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego w sposób kompletny reguluje art. 46e ust. 4 tej ustawy. Wskazuje się, że ustawodawca zdecydował, że ustalenie odszkodowania w trybie art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego podlega ocenie sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny. O fakcie tym przesądza sformułowanie, że dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego może "wnieść powództwo do sądu", a nie skargę do sądu administracyjnego (odmiennie art. 42da Prawa łowieckiego: "Na uchwałę Zarządu Głównego przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej uchwały"). Jak podaje się dalej w ww. postanowieniach, sądy administracyjne rozpatrują sprawy sądowoadministracyjne w zakresie określonym przez prawo (art. 1 i art. 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, powoływanej dalej jako "P.u.s.a."). Kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Podkreśla się, że wprawdzie akt wydany na mocy art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego jest decyzją, to jednak jej skutki można zwalczać przed sądem powszechnym. Ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą podjąć może podmiot "niezadowolony z decyzji". Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego (wyrok SA w Szczecinie z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I ACa 701/19, Lex 3118836). Orzecznictwo podaje ponadto, że do przeciwnych rezultatów nie prowadzą regulacje konstytucyjne. Ustrojodawca nie przesądził, że sprawy związane z ustaleniem odszkodowania za szkody łowieckie mają podlegać kognicji sądów administracyjnych. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowany przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne określa ustawa (art. 184 Konstytucji RP), czyli P.p.s.a., P.u.s.a., a także ustawy szczegółowe, w tym Prawo łowieckie. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji RP). Przepis art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego przesądza, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny.

Kolejno, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca zdecydował, iż do postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub w wydanym na podstawie art. 49 Prawa łowieckiego rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 776), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W art. 49a ust. 2 ustawodawca uzupełnił ustalony w Kodeksie postępowania administracyjnego katalog przesłanek wyłączenia organu (jego piastuna) od załatwienia sprawy.

Z treści ww. przepisów wynika więc, że postępowanie w sprawie szacowania wysokości odszkodowania jest tzw. postępowaniem hybrydowym, łączącym w sobie elementy procedury cywilnej oraz administracyjnej.

Odwołując się raz jeszcze do uchwały SN z 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20, należy wskazać, że szkoda, związek przyczynowy i odszkodowanie, jako świadczenie prowadzące do jej skompensowania, są pojęciami i konstrukcjami ustalonymi w prawie cywilnym, co objaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 1989 r. sygn. akt Uw 9/88, a spór, w którym ma dojść do określenia wysokości odszkodowania za szkodę, także wyrządzoną przez zwierzęta łowne, jest sprawą materialnoprawnie cywilną, w rozumieniu art. 1 K.p.c. W świetle art. 2 § 1 K.p.c. zasadą jest, że do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, z wyjątkami określonymi w art. 2 § 3 K.p.c. Droga sądowa w sprawach cywilnych otwiera się zwykle już wtedy, gdy zaistnieje spór w sprawie, o jakiej mowa w art. 1 K.p.c., wymagający rozstrzygnięcia przez sąd, a ściślej - zgodnie z aktualnie powszechnie przyjętym sposobem pojmowania sprawy cywilnej - wtedy, gdy osoba inicjująca postępowanie stwierdzi, że taki spór powstał. Skoro z Konstytucji wynika, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów, to kompetencja sądu powszechnego do rozpoznania sprawy cywilnej nie musi wynikać z wyraźnej dyspozycji ustawowej. Wystarczające jest ustalenie, że ustawa nie przekazuje określonej kategorii spraw do rozpoznania innym sądom lub organom (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 10 października 2019 r. sygn. akt I PK 172/18, OSNP 2020, Nr 9, poz. 91). Ustawodawca może jednak zadecydować o "podzieleniu" drogi ochrony prawnej w ten sposób, że w zaistniałym sporze najpierw konieczne będzie uzyskanie rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem niemającym statusu sądu, po to, by dopiero następnie, po wydaniu orzeczenia przez taki organ, otworzyła się droga do wydania rozstrzygnięcia przez sąd. W tych sytuacjach doktryna i orzecznictwo posługują się pojęciem przejściowego braku drogi sądowej (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z 11 października 2012 r. sygn. akt III CZP 49/12, OSNC 2013, Nr 3, poz. 32). W wyroku z 12 maja 2011 r. sygn. akt P 38/08 (OTK A 2011, Nr 4, poz. 33), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie reguluje "(...) bezpośrednio zagadnienia liczby organów prowadzących postępowanie mające na celu rozstrzygnięcia sprawy i nie zakazuje (...) ani rozdzielania czynności podejmowanych w celu rozpatrzenia sprawy między różne organy władzy publicznej, ani różnicowania zasad postępowania dla poszczególnych organów. Z perspektywy Konstytucji istotne jest, aby ostateczne i wiążące rozstrzygnięcie sprawy należało do sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości (...) zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konstytucyjnym wystarczy, by w kompetencji sądów była ostateczna weryfikacja rozstrzygnięcia organu niesądowego (...)".

W powołanych wyżej przepisach Prawa łowieckiego regulujących odpowiedzialność za naprawienie szkody wyrządzonej przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, określiwszy ponoszący ją podmiot, ustawodawca założył, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych będzie możliwe w postępowaniu przed sądem powszechnym, które powinno być jednak poprzedzone czynnościami podejmowanymi na miejscu szkody, we współdziałaniu poszkodowanego i przedstawicieli podmiotów odpowiedzialnych za jej naprawienie, a mającymi na celu opisanie jej rodzaju i zakresu oraz określenie wysokości odszkodowania. Ustalając administracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczeń o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne, obowiązujący w okresie do dnia 1 sierpnia 1973 r., a następnie od dnia wejścia w życie nowelizacji prawa łowieckiego ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r., ustawodawca nawiązał do znanych prawu polskiemu rozwiązań, które w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 2 K.p.c. należy uznać za możliwe do wykorzystywania wtedy, gdy istotne racje przemawiają za podzieleniem drogi dochodzenia roszczeń ze swej istoty cywilnych i powierzeniem kompetencji do rozstrzygnięcia o tych roszczeniach najpierw organom administracji publicznej, przy założeniu, że droga sądowa w tych sprawach otwiera się dopiero wtedy, gdy strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia wydanego na drodze administracyjnej (cyt. uchwała SN z 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP). Przykładów takiego ukształtowania drogi ochrony prawnej w odniesieniu do roszczeń z istoty cywilnych można szukać tak w poprzednio obowiązującym, jak i bieżącym stanie prawnym (art. 38 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2020 r. poz. 1427; art. 78-83 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2020 r. poz. 1990; obowiązujący w okresie od 1 września 1980 r. do 1 września 2004 r. art. 160 K.p.a.; art. 49 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, Dz. U. z 2020 r. poz. 1421).

Przyjmując taki model postępowania, ustawodawca wskazał więc w art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, że przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego. Postępowanie przy rozstrzyganiu przez nadleśniczego sporów o wysokość odszkodowania, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, kończy się wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego, nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji. Nie jest jasny charakter wydawanego rozstrzygnięcia określonego przez ustawodawcę mianem decyzji, bez doprecyzowania, że chodzi o decyzję administracyjną. Tym bardziej, że w innych przepisach ustawy Prawo łowieckie ustawodawca takie doprecyzowanie stosuje (por. (art. 10 ust. 7, art. 35a ust. 9, czy art. 45 ust. 1 Prawa łowieckiego), co trafnie zauważył organ skarżący kasacyjnie. Za stanowiskiem przemawiającym za potraktowaniem decyzji nadleśniczego jako aktu nie stanowiącego decyzji administracyjnej przemawia fakt, że nadleśniczemu powierzono rozpoznanie sporów o charakterze cywilnym (rozstrzyga merytorycznie spór cywilny). Należy podzielić zapatrywania sądów administracyjnych, że fakt, iż organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną indywidualnego podmiotu niepowiązanego z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, czyli właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, rozstrzygając co do istoty spór w przedmiocie odszkodowania, stosując przy tym część przepisów K.p.a. i przepisów Prawa łowieckiego, nie może przesądzać, że podejmowana w tym zakresie decyzja stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Prezentowany jest też odmienny pogląd, że użycie konkretnej nazwy aktu przez ustawodawcę nie musi przesądzać o pozadecyzyjnym charakterze rozstrzygnięcia. Użycie tej czy innej formuły nie ma znaczenia dla charakteru danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 K.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej.

Spoglądając z takiej perspektywy na decyzje nadleśniczego, jawi się ona jako szczególny rodzaj decyzji administracyjnej. Taki charakter decyzji nadleśniczego przyjmuje co do zasady orzecznictwo sądów powszechnych (przykładowo cyt. uchwała SN z 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP czy wyrok SA w Szczecinie z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I ACa 701/19).

Dokonując wykładni systemowej art. 46e Prawa łowieckiego, należy wskazać, że rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania za szkody o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną w uprawach i plonach rolnych przez dziki, jelenie i daniele pierwotnie określone zostało jako orzeczenie o ustaleniu i oszacowaniu szkody lub odmowie przyznania odszkodowania wydawane przez właściwe nadleśnictwo przedsiębiorstwa lasów państwowych (ustawa z dnia 9 kwietnia 1952 r. o prawie łowieckim, Dz. U. poz. 300; ustawa z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim, Dz. U. z 1973 r. poz. 19 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1960 r. w sprawie odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez dziki, jelenie i daniele, Dz. U. Nr 5, poz. 32). Od tego mieszanego administracyjno-sądowego trybu dochodzenia odszkodowania za szkody wyrządzone przez dziki, jelenie i daniele ustawodawca odstąpił w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1973 r. w sprawie odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez zwierzęta łowne (Dz. U. poz. 177), które weszło w życie z dniem 1 sierpnia 1973 r. Przyjął w nim, że o odszkodowaniu orzekał organ administracji państwowej w drodze decyzji (§ 6). Tożsame rozwiązanie przewidziane zostało w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1975 r. (Dz. U. poz. 146) i z dnia 26 października 1987 r. (Dz. U. poz. 189), określających sposób dochodzenia odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez zwierzęta łowne. Przepisy te stanowiły, że o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną w uprawach i plonach rolnych przez dziki, łosie, jelenie i daniele orzekają w drodze decyzji terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw leśnictwa. Decyzje te zostały poddane kontroli sądu administracyjnego. W orzeczeniu z 12 kwietnia 1989 r. sygn. akt Uw 9/88 (OTK 1989, Nr 1, poz. 9) Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy § 8 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 26 października 1987 r. są sprzeczne z normami wyższego rzędu, w tym m.in. z art. 2 K.p.c., przez to, że wyłączają właściwość sądów powszechnych do rozpoznawania sporów o odszkodowanie z tytułu szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obwiązek naprawienia szkody wyrządzonej w uprawach rolnych przez zwierzęta żyjące w stanie wolnym realizowany przez zapłatę odszkodowań ma charakter cywilnoprawny, a droga sądowa w sprawach cywilnych nie może być wyłączona na podstawie normy podustawowej. W konsekwencji utraty z dniem 12 sierpnia 1989 r. (Dz. U. z 1989 r. poz. 302) mocy obowiązującej przez § 8 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 1987 r., czynności podejmowane w związku ze zgłoszeniem szkody, ustaleniem jej rodzaju i rozmiaru oraz określeniem wysokości odszkodowania, a wymienione w § 6, § 7 i § 8 ust. 1 i 9 tego rozporządzenia, nabrały cech działań podejmowanych w przedsądowym postępowaniu polubownym, którego przeprowadzenie pozwalało uniknąć skierowania sprawy do sądu, ale nieprzeprowadzenie nie zamykało poszkodowanemu drogi sądowej. Stan prawny odnoszący się do zasad ustalania i wypłacania odszkodowań za szkody spowodowane przez zwierzęta łowne istotnie zmienił się wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie (Dz. U. poz. 1082), w której ustawodawca powierzył wojewodzie kompetencję do dokonania oględzin i oszacowania szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, a także ustalenia wysokości odszkodowania za te szkody w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie (art. 46 ust. 1). Ustawami z dnia 22 marca 2018 r. i z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 651 i poz. 1507) ustawodawca zmienił ustalony w 2016 r. tryb dochodzenia odszkodowań za szkody wyrządzone przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny w ten sposób, że na inny organ przeniósł kompetencję do wydawania decyzji określających jego wysokość ale też istotnie uszczegółowił regulację o przebiegu postępowania, w którym decyzja ta ma zapaść. Z dniem 1 kwietnia 2018 r. w sprawie szkód łowieckich zaczął orzekać nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód, a rozstrzygnięcie przez niego wydawane zostało określone jako "decyzja". Niestety rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo łowieckie (druk sejmowy nr 1042, https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1042) nie zawiera stosownego uzasadnienia wskazującego motywy, którymi kierował się ustawodawca nazywając rozstrzygnięcie nadleśniczego decyzją i rezygnując z dookreślenia "administracyjna". Powtórzyć przy tym należy, że brak możliwości wywiedzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w istocie przesądza o cywilnoprawnym charakterze odszkodowania za szkody łowieckie, jak i o tym, że element administracyjnoprawny wprowadzony do procedury szacowania szkody miał ściśle określony cel, związany z ograniczeniem sporów na tym tle, poprzez wprowadzenie - na etapie przedsądowym - podmiotu trzeciego (nadleśniczego), celem oszacowania wartości szkody oraz przyspieszenie wypłaty odszkodowania - zob. art. 46e ust. 2 i 3 Prawa łowieckiego (cyt. wyrok SA w Szczecinie z 16 lipca 2002 r. sygn. akt I ACa701/19). W tym też kontekście przypomnieć należy, że roszczenie z tytułu szkód łowieckich, także po rządami Prawa łowieckiego znowelizowanego ustawą z dnia 22 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw, ma charakter cywilnoprawny, ex delicto i wynika ze stosunku prawnego, nawiązanego w związku z zaistnieniem szkody łowieckiej, pomiędzy poszkodowanym (właścicielem gruntu albo posiadaczem gruntu) a zobowiązanym (dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego). Wprowadzenie osoby trzeciej - Skarbu Państwa (nadleśniczego) - do procedury szacowania szkody/wysokości odszkodowania, w żaden sposób na charakter tego stosunku prawnego nie oddziałuje.

Powyższe rozważania pozwalają na spojrzenie na charakter decyzji wydawanej przez nadleśniczego przez pryzmat poglądów odnoszących się do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych rozstrzygających spory o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Jak wskazano w uchwale NSA z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/123, odwołując się do piśmiennictwa prawniczego, skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str.109 i nst.).

O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana. Przykładowo można podać, że rozpatrywanie spraw emerytalno-rentowych przez organ administracji, czyli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie czyni z nich spraw o charakterze sądowoadministracyjnym. Nawet na tym etapie postępowania nadal są one sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zatem należy je zaliczyć do szeroko rozumianych spraw cywilnych (cyt. uchwała o sygn. akt I OPS 12/13, uchwała NSA z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13, postanowienia NSA z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2119/10 i z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1425/10).

Analogicznie więc do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych wydawanych w sprawie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, można by uznać, że decyzja nadleśniczego ustalająca szkodę wyrządzoną przez zwierzęta łowne w uprawach i płodach rolnych nie jest decyzją administracyjną, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Tu także można by przyjąć, że wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między właścicielem albo posiadaczem gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, oraz dzierżawcą albo zarządcą obwodu łowieckiego, ma rozstrzygać organ administracji, jakim jest nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, to jednak zapadła w tym zakresie decyzja nie jest decyzją administracyjną. Sprawa ustalenia odszkodowania zawisła w ten sposób przed nadleśniczym nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym można by przyjąć, że nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.

Niezależnie jednak od przyjętego stanowiska co do charakteru decyzji nadleśniczego, określonej w art. 46e Prawa łowieckiego, badając dopuszczalność stosowania trybów nadzwyczajnych z K.p.a. wobec decyzji nadleśniczego, należy uwzględnić normę wynikającą z art. 49a ust. 1 tej ustawy. Zakłada ona odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania.

Istotne jest, że ustawodawca wprost zaakcentował, że "w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie" stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że jeżeli w ustawie Prawo łowieckie konkretna kwestia nie jest uregulowana precyzyjnie, wtedy należy stosować przepisy K.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że Prawo łowieckie reguluje kwestię wynagradzania wyrządzonych szkód (art. 46.), wypłaty odszkodowania za wyrządzoną szkodę (art. 46c), trybu wniesienia odwołania do nadleśniczego (art. 46d), czy ustalenia wysokości odszkodowania przez nadleśniczego (art. 46e). W jej art. 46e ust. 4 wskazano natomiast, o czym była mowa w powyższych rozważaniach, że właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Jak wskazano w cyt. postanowieniu NSA z 7 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1497/22, nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten "doprecyzowuje" i przesądza o drodze jaką powinna obrać strona w przypadku niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z powstałymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę.

Odesłanie z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego ma zatem charakter wyłącznie procesowy. To "do postępowania" przed Nadleśniczym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Chodzi tu wyłącznie o postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w rozumieniu art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego. Tymczasem tzw. tryby nadzwyczajne to właściwie odrębne sprawy administracyjne i to zarówno pod względem materialnoprawnym jak i procesowym (odrębny przedmiot postępowania). Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji swoją podstawę materialnoprawną bierze z ustawy procesowej - Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej istota w ogóle nie dotyka zakresu ustalenia odszkodowania za szkodę łowiecką. Nie można więc uznać jej za dotyczącą sprawy ustalenia odszkodowania za szkodę łowiecką. W takiej sprawie nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy materialnej ustalenia odszkodowania. Przedmiot tego postępowania jest ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Postępowanie toczące się w trybie art. 158 K.p.a. jest jednym z trybów pozaodwoławczych; nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz sprawą "w przedmiocie stwierdzenia nieważności" tej decyzji, które - z mocy art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a. - może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.), która ma charakter kasacyjny. Nie może ona regulować kwestii merytorycznych, a nawet w uzasadnieniu nie powinna wskazywać pożądanego przyszłego rozwiązania (por. wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983 nr 1, poz. 51).

Nie występuje zatem tożsamość pomiędzy sprawą ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie z art. 46d i art. 46e Prawa łowieckiego a sprawą stwierdzenia nieważności decyzji nadleśniczego. Nie wydaje się zatem właściwe wywodzenie, z zawartego w art. 49a Prawa łowieckiego odesłania procesowego, twierdzeń o dopuszczalności otwierania postępowań w sprawach odrębnych pod względem materialnym, jak i procesowym od sprawy ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie.

Procedura (administracyjno-sądowa) ustalania odszkodowania za szkody łowieckie jest złożona, a wydanie decyzji przez Nadleśniczego jest przesłanką warunkującą dopuszczalność uruchomienia właściwego postępowania przed sądem powszechnym. Z treści powyższego przepisu odsyłającego wynika zatem, że poza wskazaniem odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. do postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, brak jest podstaw do stosowania wszystkich przepisów, w tym regulujących postępowania w trybach nadzwyczajnych. W konsekwencji – de lege lata – wyłączone jest stosowanie przepisów art. 145-152 K.p.a. w odniesieniu do ostatecznej i prawomocnej decyzji nadleśniczego rozstrzygającej sprawę ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę łowiecką.

Oznacza to, że wniosek Koła Łowieckiego z 24 listopada 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Y. z 23 sierpnia 2023 r. zn. spr.: NN.7330.4.2023 w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie. jako niedopuszczalny z mocy art. 46e w związku z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Za takim rozwiązaniem przemawia cel art. 46e ust. 4 w związku z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, który sprowadza się do zapewnienia, aby spór dotyczący zasadności oraz wysokości roszczenia odszkodowawczego stał się przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego relatywnie szybko, aby możliwe było przeprowadzenie postępowania dowodowego (jak była o tym mowa wielokrotnie wcześniej w omawianej kategorii spraw upływ czasu powoduje bardzo poważne problemy dla dokonania poprawnych ustaleń faktycznych) i wydanie trafnego orzeczenia. A. Pązik [w:] M. Słomski, A. Pązik, Prawo łowieckie. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 46(e), https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-11-15).

Warto też przywołać rozwiązania normatywne ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497 ze zm.). Zasada trybu odwoławczego ustanowionego w systemie ubezpieczeń społecznych, podobnie jak w przypadku decyzji nadleśniczego, polega na tym, że od decyzji Zakładu "przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Nie ma tu –administracyjnego postępowania w jego - według Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznych - stadiach instancyjnych, nie ma też nadzwyczajnych weryfikacji decyzji wadliwych, w specjalnych - również dwuinstancyjnych - trybach. Wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy do Zakładu, a jedynym środkiem odwoławczym jest "odwołanie do sądu" (por. art. 83 ust. 2), które przenosi rozpoznanie roszczeń (zobowiązań), co do których ZUS wydał decyzję, na drogę postępowania sądowego. Tak samo jednolicie jest skonstruowana zasada działania Zakładu ("Zakład wydaje decyzje"), jak i zasada drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu. Natomiast kwestia weryfikacji decyzji ostatecznej ZUS została wyraźnie uregulowana w przepisie art. 83a ust. 2 dodanym do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem 1 stycznia 2003 r. na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2074 ze zm.). Ustawodawca zdecydował, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 83a ust. 2 wspomnianej ustawy wprowadza zatem wyraźnie możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych wobec decyzji ostatecznej ZUS, przy czym równocześnie wprowadza zakaz przedmiotowy, który wyłącza możliwość prowadzenia tych postępowań, jeśli od decyzji ostatecznej zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Takiego przepisu ustawa Prawo łowickie nie zawiera.

Rozważając przy tym, czy strony sporu o odszkodowanie za szkodę łowiecką w razie dostrzeżenia, że decyzja Nadleśniczego jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi, należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie co do zasady zgodnie podnosi się, że w postępowaniu przed sądem powszechnym będą z urzędu rozpoznawane wszystkie kwestie, które mogłyby stanowić potencjalną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nadleśniczego, a strony postępowania będą miały zapewnioną pełną ochronę swoich praw (na drodze cywilnej). Zatem, nie ma potrzeby równoległego, czy choćby następczego, analizowania występowania przesłanek nieważnościowych w decyzji, tak jak to postuluje Sąd I instancji. Sąd powszechny orzeka nie będąc związany merytorycznym rozstrzygnięciem nadleśniczego i niezależnie od tego, czy decyzja nadleśniczego była obarczona jakimikolwiek wadami (choćby kwalifikowanymi), co prawidłowo zauważył skarżący kasacyjnie organ. Sąd powszechny nie jest ograniczony w sferze wyjaśnienia przedmiotu sprawy wymagającego ustalenia czy nie zachodzą określone w Kodeksie postępowania administracyjnego przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, np. czy decyzja ostateczna nadleśniczego "wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Dodać trzeba, że wniesienie pozwu do sądu powszechnego nie stanowi środka zaskarżenia od decyzji, lecz inicjuje postępowanie, w którym sąd rozpoznaje sprawę o odszkodowanie, nie będąc związanym w żaden sposób treścią decyzji.

W odniesieniu do kwestii zapewnienia szerokiej ochrony dla stron sporu o szkody łowieckie warto odwołać się choćby do dwóch uchwał Sądu Najwyższego – wielokrotnie cytowanej uchwały z 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20 oraz uchwały z 20 września 2023 r. sygn. akt III CZP 73/22. Według tezy pierwszej z uchwał, niewykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków wynikających z art. 46-46c Prawa łowieckiego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1683) i niesporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46d ust. 1 w związku z art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 tej ustawy, nie zamyka - po wydaniu decyzji przewidzianej w art. 46e ust. 1 ustawy - drogi sądowej w sprawie o naprawienie szkody łowieckiej. Według tezy drugiej z uchwał - dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkody łowieckie w przypadku niewniesienia odwołania przez zarządcę lub dzierżawcę obwodu łowieckiego od protokołu z szacowania ostatecznego, o którym mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały uznał, że nie można nie uwzględnić, że przyznanie protokołowi z szacowania ostatecznego waloru wiążącego sprawiałoby, że sąd ograniczałby się do wydania wyroku potwierdzającego obowiązek zapłaty wynikający z tego protokołu, a zatem prowadzenie postępowania sądowego byłoby w istocie zbędne.

W sytuacji zaś niewniesienia w terminie pozwu do sądu powszechnego zawarte w decyzji nadleśniczego ustalenia co do wysokości odszkodowania stają się definitywne. Ustawodawca przyjął tu domniemanie, że w takiej sytuacji nie ma uprawnionego podmiotu "niezadowolonego z decyzji" ustalającej wysokość odszkodowania. W sytuacji natomiast niezakwestionowania decyzji nadleśniczego i uzyskania przez nią waloru ostateczności, obalenie ustaleń przyjętych w trakcie postępowania administracyjnego nie ma uzasadnienia i związku z tym w postępowaniu prowadzonym na zasadach ogólnych przed sądem cywilnym stają się one punktem wyjścia umożliwiającym szybkie zaspokojenie roszczenia (uchwała SN z 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III CZP 62/22, publ. SIP LEX, i glosa do niej M. Łyszkowski, OSP 1/2024).

Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że za stanowiskiem przyjmującym, iż decyzja nadleśniczego ustalająca odszkodowanie za szkody łowieckie nie może być przedmiotem nadzwyczajnych środków zaskarżenia (skargi o wznowienie, skargi o stwierdzenie nieważności), czy też uchylenia albo zmiany w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a., przemawiają takie względy, jak specyfika spraw o szkody łowieckie, konieczność szybkiego procedowania, kompletność regulacji zawartej w art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego (droga sądowa), zastrzeżenie odpowiedniego stosowania K.p.a. do spraw nieuregulowanych w ustawie jedynie do momentu wydania decyzji przez nadleśniczego oraz brak możliwości przedłużenia terminu ustawowego do wniesienia powództwa do sądu i brak możliwości rozpoznawania przez sąd powszechny sprawy objętej powagą rzeczy osądzonej. Dopuszczenie zaś możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nadleśniczego i w rezultacie przeprowadzenia nowego postępowania i wydania nowej decyzji, w wyniku której np. konieczne byłoby ustalenie ponownie odszkodowania, spowoduje – w sytuacji wcześniejszego wniesienia powództwa do sądu powszechnego (jak w niniejszej sprawie) i uzyskania wyroku sądu powszechnego – że w obrocie prawnym mogłyby pozostawać wyrok sądu powszechnego i decyzja nadleśniczego odmiennie określające wysokość odszkodowania. Dodatkowo, jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, kolejne powództwo wniesione od takiej decyzji mogłoby być odrzucone ze względu na stan res iudicata.

Reasumując, należy wskazać, że skoro skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na działania administracji publicznej, w formach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., oraz wobec wyrażonego powyżej stanowiska, że wyłączone jest stosowanie przepisów art. 145-152 K.p.a. w odniesieniu do ostatecznej i prawomocnej decyzji Nadleśniczego rozstrzygającej sprawę ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę łowiecką, to nie można było skutecznie zarzucić Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie.

Uznanie, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 46e ust. 4 w związku z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, oraz przepisów postępowania, to jest art. 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 156 § 1 K.p.a. art. 79 ust. 7 u.g.n., są zasadne, oraz przesądzenie, że ocena Sądu I instancji – w zakresie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśniczego – jest nieprawidłowa, czyni pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej bezprzedmiotowymi.

Skoro wniesiona przez Koło Łowieckie numer [...] [...] w X. skarga na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie nie dotyczy decyzji, postanowienia ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej bądź interpretacji podatkowej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę skargę za niedopuszczalną, gdyż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Powtórzyć trzeba, za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt GPS 5/09, że regulacja zawarta w art. 189 P.p.s.a. ma charakter samodzielny. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek badania z urzędu, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi oraz czy nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 P.p.s.a. nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, jedynym ograniczeniem jest zakres zaskarżenia. Okoliczność, że wystąpiła w sprawie podstawa do odrzucenia skargi wskazana w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., która jednocześnie stanowi przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 tej ustawy, w żaden sposób nie ogranicza możliwości zastosowania art. 189 P.p.s.a. Przeciwnie, w takich przypadkach, kierując się zasadami ekonomii procesowej należy dać priorytet zastosowaniu wymienionego ostatnio przepisu (taki pogląd zajęto też w obszernych rozważaniach dotyczących stosowania art. 189 w uzasadnieniu powołanej uchwały, w których odwołano się do stanowiska wyrażanego w piśmiennictwie przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz wyd. 4 s. 472 i B. Dautera - Metodyka pracy sędziego administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, wyd. 4, s. 527).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił więc zaskarżony wyrok i odrzucił skargę Koła Łowieckiego numer [...] [...] w X.

Mając powyższe na uwadze wniosek skarżącego kasacyjnie o skierowania pytania w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 187 § 1 P.p.s.a. umożliwia składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a., oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego. Należy potwierdzić uwagę autorki skargi kasacyjnej, że dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosił się do kwestii wykładni art. 49a ust. 1 w związku z art. 46e Prawa łowieckiego w kontekście dopuszczalności weryfikacji decyzji nadleśniczego w trybach nadzwyczajnych. Zatem jakkolwiek można zgodzić się z tezą, że zagadnienie to może budzić wątpliwości interpretacyjne, to jednak tylko poważne wątpliwości występujące w orzecznictwie mogą usprawiedliwić przedstawienie zagadnienia prawnego w trybie art. 187 P.p.s.a. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie uiszczonego przez Koło Łowieckie numer [...] [...] w X. wpisu sądowego od skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od skarżącego Koła Łowieckiego numer [...] [...] w X. na rzecz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie kwotę 477 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji (360 zł) oraz kwota 17 zł opłaty skarbowej uiszczona od dokumentu pełnomocnictwa.