Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 133/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 57
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania lokalu znajdującego się w budynku przy ul. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] Nr [...] , na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. umorzył - wszczęte z urzędu - postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania lokalu znajdującego się na pierwszym piętrze budynku [...]we W.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w związku z wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie legalności użytkowania przedmiotowego lokalu. Z akt sprawy wynika zaś, że wystąpienie Rzecznika spowodowane zostało interwencjami mieszkańców kamienicy [...] (między innymi I. K.), którzy skarżyli się na nadmierne hałasy powodowane w godzinach nocnych przez dyskotekę prowadzoną w tym lokalu.

Na podstawie uzyskanych w sprawie materiałów dowodowych, organ pierwszej instancji ustalił, że obiekt [...], stanowi własność Ośrodka Kultury i Sztuki we W. będącego użytkownikiem wieczystym nieruchomości na której został on posadowiony. Według informacji właściciela w poziomie I piętra zabytkowych kamienic znajduje się lokal gastronomiczny "...", który istnieje od ponad 30 lat i przez ten okres nie dokonano zmiany jego sposobu użytkowania. Z kolei z dokumentacji dostarczonej od Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. wynika, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "..." Spółce A. we W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lokalu gastronomicznego znajdującego w obiekcie [...] we W. W decyzji tej stwierdzono, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lecz winien zawiadomić organ nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu robót budowlanych.

Organ pierwszej instancji podał również, że w dniu 21 grudnia 2005 r. Spółka A. zawiadomiła go o zakończeniu robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego [...], realizowanych na podstawie ww. decyzji. Wskazano również, że w toku postępowania organ dokonał oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, w wyniku których ustalono, że roboty budowlane objęte ww. decyzją z dnia [...] przewidziane zostały do realizacji pomiędzy salą 2 a salą 3, co wprost wynika z projektu budowlanego. Sala nr 2 znajduje się na terenie nieruchomości[...] , zaś sala nr 3: [...].

W oparciu przedstawiony wyżej materiał dowodowy organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie użytkowania lokalu usługowego zlokalizowanego pod adresem [...], jako bezprzedmiotowe, winno być umorzone. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Spółka A. użytkuje przedmiotowy lokal zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, gdyż w dniu [...]. zawiadomiła tenże organ o zakończeniu robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego w obiekcie [...], zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] , a zawiadomienie to przyjęte zostało bez sprzeciwu. Oględziny dokonane w toku postępowania potwierdziły, że zakres przeprowadzonych robót budowlanych w opisywanym lokalu mieścił się w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę. Organ wywodził, że w istocie cały lokal, w którym przeprowadzono roboty budowlane usytuowany jest w obiekcie [...]. Roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę przewidziane zostały do wykonania pomiędzy salą 2 i salą 3, co wprost wynika z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do przedmiotowej decyzji. Tym samym nie można - w ocenie organu - twierdzić, że roboty budowlane zrealizowane w sali 3, zostały wykonane samowolnie, gdyż opisywana decyzja nie obejmowała lokalu znajdującego się na terenie nieruchomości [...]. Wobec powyższego organ uznał, że oznaczenie adresu w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany ([...]) należy traktować jako omyłkę redakcyjną, która nie ma wpływu na całość zapadłego rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. F. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej we W.. M. F. zarzuciła organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza zaś art. 28 tej ustawy. Z kolei Prokurator wskazał na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 113 k.p.a. Uzasadniając przedstawione zarzuty odwołujący się przede wszystkim zakwestionowali przyjęcie przez organ, że oznaczenie lokalu nr 24-26 w którym, według decyzji o pozwoleniu na budowę miały być wykonywane roboty budowlane, należy traktować w kategoriach omyłki i błędnego zapisu w decyzji.

Decyzją z dnia [...], Nr [...]Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu pierwszej instancji, jakoby powstała prawdopodobna omyłka we wskazaniu adresu realizowanej inwestycji była wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej czy błędu pisarskiego możliwego do rektyfikacji w trybie art. 113 k.p.a. Według organu zabrakło tutaj bowiem cechy oczywistości, gdyż żadne podanie, wniosek, pismo czy wreszcie akt administracyjny wydany w procesie przygotowawczym, realizacji i dopuszczenia spornego obiektu do użytkowania nie wskazywał, że roboty budowlane miały dotyczyć również lokalu 27. Podkreślono, że sam wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę jak i projekt budowlany czy wreszcie zawiadomienie o zakończeniu robót, wskazywały na lokalizację [...] we W.

Pomimo wadliwej oceny dokonanej w powyższym zakresie przez organ pierwszej instancji - zdaniem organu odwoławczego - kwestionowaną decyzję należy uznać jednak za prawidłową.

Wyjaśniając powyższe stanowisko Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że podstawą wydania tej decyzji jest art. 105 § 1 k.p.a. nakazujący umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku jego bezprzedmiotowości. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika zdaniem organu z braku przedmiotu postępowania. Mając na uwadze przedmiot analizowanego postępowania (użytkowanie obiektu budowlanego) oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, organ uznał, że w świetle przepisów Prawa budowlanego nie doszło do naruszenia obowiązujących norm prawnych. Inwestor legalnie (na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę) zrealizował bowiem zamierzenie inwestycyjne polegające na remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego obiektu budowlanego. Następnie zgodnie ze wskazaniami pozwolenia na budowę, w trybie art. 54 Prawa budowlanego, zawiadomił właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych, co zostało przyjęte bez sprzeciwu. Wobec powyższego po braku, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, sprzeciwu organu, inwestor mógł zgodnie z prawem - legalnie, przystąpić do użytkowania obiektu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Organ w trybie art. 54 Prawa Budowlanego, zobligowany jest bowiem do sprawdzenia kompletności zawiadomienia, a także jego merytorycznej zawartości. W przypadku, gdy stwierdzi, że przedłożone zawiadomienie jest niekompletne, posiada braki i nieścisłości, wzywa do jego uzupełnienia. Natomiast jeżeli w wyniku merytorycznej kontroli okaże się, że obiekt objęty zawiadomieniem o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 54, zrealizowany został z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, to właściwy organ w drodze decyzji wnosi sprzeciw, co wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją wniesienia sprzeciwu jest zaś powinność niezwłocznego wydania decyzji w trybie nadzoru tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. bez sprzeciwu przyjął zgłoszenie o zakończeniu robót budowlanych obejmujących remont i przebudowę pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego zlokalizowanego przy ul.[...], mimo iż swoim zakresem roboty objęły również lokal zlokalizowany przy ul.[...]. Powyższe stanowi, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem. Dla inwestora oznacza to możliwość legalnego użytkowania budynku, a dla organów nadzoru budowlanego brak podstaw do podjęcia czynności nadzorczych w sprawie samowoli. Prawo budowlane takie właśnie skutki prawne wiąże z niewniesieniem przez uprawniony organ, sprzeciwu do złożonego zawiadomienia, jak i z wniesieniem go, ale po 21-dniowym terminie od dnia doręczenia organowi zgłoszenia inwestora o zakończeniu robót budowlanych.

Unormowanie prawne, przepis art. 54 ustawy - Prawo budowlane, jednoznacznie określa kolejne etapy procedury zmierzającej do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, która w tym konkretnym przypadku – zdaniem organu – została zachowana, mimo, że zakres wykonanych robót wykroczył poza zakres wskazany pozwoleniem na budowę.

Wobec powyższego podniesiono, że wobec braku możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego w sprawie, której przedmiotem jest legalność użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, celowym i uzasadnionym było jego umorzenie, z uwagi na brak przedmiotu postępowania - nie naruszono bowiem żadnych przepisów procedury administracyjnej a tym samym umożliwiono inwestorowi legalne przystąpienie do użytkowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w obowiązującej linii orzecznictwa administracyjnego, gdzie w przypadku faktycznego i definitywnego zakończenia procesu budowlanego wszelkie ewentualne naruszenia interesów osób trzecich i wynikłe stąd roszczenia winny być przesunięte do sfery stosowania prawa cywilnego w sądownictwie powszechnym. Innymi słowy, prawo budowlane nie przewiduje w zaistniałych w analizowanej sprawie, okolicznościach, podjęcia jakichkolwiek działań przez organy nadzoru budowlanego. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw, doprowadziła do zastąpienia - jednolitej dotychczas - zasady zgodności projektowania, budowania, użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych z obowiązującymi przepisami, dwoma zasadami: zgodności projektowania i budowy oraz prawidłowego użytkowania i należytego utrzymywania obiektów budowlanych z właściwymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Wyłączenie z treści zasady zgodności prawidłowego użytkowania z przepisami, wymogu ochrony interesów osób trzecich, oznacza przesunięcie tej ochrony do sfery sądów cywilnych, zaś wyłączenie wymogu odpowiedniego usytuowania związane jest z faktem zakończenia budowy. Z niniejszego wynika, że kwestia dotycząca budowy obiektu a jego stanu technicznego, nie może być rozpatrywana łącznie w jednej sprawie administracyjnej z uwagi na odmienne podstawy prawne, krąg podmiotów będących stronami i stany faktyczne wyznaczające granice sprawy. Dodatkowo z art. 5 Prawa budowlanego wynika zakaz stosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na naruszenie warunków technicznych, bowiem nieodpowiedni stan techniczny budynku winien wynikać z zużycia technicznego budynku lub innych zdarzeń mających miejsce po oddaniu do użytkowania. Nie byłoby również uzasadnione dopatrywanie się nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu w niezgodności z warunkami technicznymi, mogącej być podstawą do zgłoszenia sprzeciwu po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, który jednak nie został zgłoszony - por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2006r., /Sygn. akt II SA/Wr 697/04/, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2006 r., /Sygn. akt II SA/Wr 16/05. Mając powyższe na uwadze przywołać należy również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Sygn. akt. II SA/Wr 30/07 z 20 września 2007 r. w którym wyrażono tezę, iż "stosowanie art. 51 prawa budowlanego jest wykluczone po legalnym oddaniu obiektu do użytkowania". Pozwolenie na użytkowanie (oraz odpowiednio brak sprzeciwu) stanowi bowiem zakończenie procesu inwestycyjno-budowlanego i skutkuje ustaniem kompetencji organów ustanowionych w rozdziale 5 ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W końcowej części uzasadnienia zauważono, że organ nadzoru budowlanego szczebla podstawowego wszczął i prowadzi odrębne postępowania administracyjne zarówno w sprawie stanu technicznego lokalu znajdującego się w budynku zlokalizowanym przy ul. [...]we W. jak i zmiany sposobu jego użytkowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Prokurator Prokuratury Okręgowej we W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 54 – ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – poprzez stwierdzenie, że przyjęcie przez Powiatowego Inspektora Budowlanego dla miasta Wrocławia bez sprzeciwu zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych obejmujących remont i przebudowę pomieszczeń lokalu przy ul. [...] mimo, iż swoim zakresem robót obejmowały również lokal przy ul.[...], oznacza, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem i umożliwia to inwestorowi legalne użytkowanie budynku;

- naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy obu instancji zasady prawdy obiektywnej, zasady swobodnej oceny dowodów przez nielogiczną i niezgodną z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ocenę stanu faktycznego, jak również przez przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania.

Przedstawiając powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można zgodzić się twierdzeniami przedstawionymi przez organ II instancji jak również z interpretacją treści art. 54 ustawy – Prawo budowlane, przyjętą przez ten organ.

Art. 54 przywołanej ustawy stanowi bowiem, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W rozpatrywanym stanie inwestor powiadomił o zakończeniu robót budowlanych, wyłącznie lokali nr [...] co było zgodne z pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym. Inwestor nie zgłaszał zakończenia takich robót w lokalu nr 27 ani też przystąpienia do użytkowania tego lokalu. Nie można zatem przyjąć, wbrew twierdzeniu organu II instancji, że przebudowa i użytkowanie lokalu nr 27 wchodziło w zakres weryfikacji przez odpowiedni organ. Przeciwnie weryfikacja ta odbyła się jedynie w zakresie robót budowlanych w lokalach nr[...]. I mimo, że organ II instancji dostrzega, iż "zakres wykonanych robót wykracza poza zakres wskazany pozwoleniem na budowę" (strona 3 decyzji) bezpodstawnie jednak przyjmuje, że w świetle art. 54 - Prawo budowlane przedmiotowy lokal użytkowany jest przez inwestora zgodnie z prawem.

W ocenie skarżącego jest to niezrozumiałe, tym bardziej, że organ odwoławczy przyznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł powołać się w tym zakresie na "pomyłkę pisarską" w dokumentach dotyczących procesu inwestycyjno - budowlanego. Te bowiem - w szczególności wniosek Spółki "A." o wydanie pozwolenia na remont i przebudowę pomieszczeń, projekt budowlany i pozwolenie konserwatorskie z dnia [...] nr [...] i oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] r. – również wskazywały na lokal oznaczony [...] z całkowitym pominięciem lokalu nr [...].

Powyższe – zdaniem skarżącego - wskazuje, że niezasadnie zastosowano art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie było podstaw do umorzenia postępowania, skoro w zakresie oceny legalności użytkowania lokalu nr [...] - bezspornie istniał przedmiot postępowania.

W tym kontekście uzasadnienie decyzji jest wadliwe, wewnętrznie sprzeczne oraz zawierające pozory realizacji wymogów określonych w art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Obecna podczas rozprawy Prokurator Prokuratury Okręgowej we W. oraz uczestniczka postępowania M. F. wniosły o uwzględnienie skargi, natomiast pełnomocnik reprezentujący uczestnika postępowania - Ośrodek Kultury i Sztuki we W., wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.

Wyniki przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli wykazały konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania lokalu usługowego zlokalizowanego we W. [...]. W istocie zatem ocenie Sądu podana została prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z przywołanym przepisem, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Doktryna i orzecznictwo wiążą bezprzedmiotowość postępowania z przyczynami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Mogą one powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Nakazują też bezprzedmiotowość postępowania odnosić ściśle do sprawy w której toczy się postępowanie. Bezprzedmiotowość - jako przesłanka umorzenia postępowania - winna być zatem oceniana zawsze tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, oznaczonej pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Przedmiot sprawy administracyjnej wyznacza materialnoprawny stosunek administracyjny, zaś organ administracji winien go określić już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania niejako wyznacza zatem dwa z zasadniczych elementów administracyjnego stosunku prawnego, a mianowicie przedmiot sprawy i właściwy w sprawie organ.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania lokalu znajdującego się w budynku [...] we W. (zawiadomienie PINB z [...] ). W ramach tak określonego przedmiotu postępowania, jak wskazują akta sprawy oraz treść uzasadnień obu decyzji, organy badały i oceniały legalność przystąpienia do użytkowania lokalu znajdującego się w kamienicach oznaczonych [...].

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie procesowe należało też mieć na względzie, że postępowanie administracyjne w ujęciu doktrynalnym traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zaś realizacja normy prawa materialnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie gdy zaistnieje stan faktyczny przewidziany przez ustawę upoważniający organ do podjęcia decyzji administracyjnej o określonej treści. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy opisanego w normie.

Gwarancją prawidłowego (tj. zgodnego z prawem) ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest ustalanie go zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa, powinien zaś być realizowany przez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym między innymi art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a.

Jeżeli w wyniku czynności wyjaśniających, dokonanych z zachowaniem przywołanych dyrektyw proceduralnych, organ stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1995 r, SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 80). Podkreślić jednak należy, że jeżeli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez wydanie decyzji administracyjnej, na wniosek lub z urzędu (stan faktyczny objęty daną normą prawną) postępowanie administracyjne nie może być umorzone. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. wskazał, ze przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Ma on zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego sprawy, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy nie wykazały w sposób oczywisty braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy której przedmiot stanowiło badanie legalności przystąpienia do użytkowania "lokalu oznaczonego jako lokal[...]

Przystępując do szczegółowych rozważań wyjaśniać należy, że jak wynika z akt sprawy sporny lokal znajduje się w obrębie połączonych ze sobą kamienic zabytkowych nr [...] położonych na jednej działce geodezyjnej nr [...] , oznaczanych jako [...]. Lokal ten usytuowany jest na pierwszym piętrze i składa się z pomieszczeń sal, które odpowiednio znajdują się kamienicach oznaczonych nr [...]. W kamienicy nr [...] znajdują się pomieszczenia zaplecza restauracyjnego.

Bezsporne jest, że najemca wyżej określonego lokalu: Spółka z o.o. "A.", uzyskał ostateczne pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego przy ul [...] we W. (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...]). Z treści decyzji jednoznacznie wynikało, że planowane roboty miały być przeprowadzone w kamienicach nr [...] . Obejmować one miały, między innymi, "wyburzenie fragmentu istniejącej ściany wewnątrz lokalu i zastąpienie jej słupem stalowym wraz z nowym podciągiem" oraz przebudowanie "części ścianki działowej w pomieszczeniu technicznym w celu umieszczenia tam nowej centrali wentylacyjnej". Ponadto inwestor ww. pozwoleniem zobowiązany też został do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania o zakończeniu robót budowlanych.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jednak jest, że jak wskazał to organ II instancji, roboty budowane w oparciu o wyżej przywołane pozwolenie na budowę, niewątpliwie przeprowadzone zostały również w pomieszczeniu znajdującej się w kamienicy nr [...] (a więc, nie objętej tym pozwoleniem). Inwestor dokonał zaś zgłoszenia zakończenia robót budowlanych polegających na "remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego przy ul. [...] we W.", a właściwy organ nie wniósł wobec tak dokonanego zgłoszenia w wymaganym terminie sprzeciwu. Tym właśnie zdarzeniom organ odwoławczy przypisuje decydujące znaczenie wskazując, że dokonanie czynności zgłoszenia i nie wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu, wywołało skutek legalnego przystąpienia do użytkowania nie tylko części lokalu mieszczącego się w kamienicach nr [...] ale również i w kamienicy [...] . Pomimo zatem, że zakres wykonanych robót wykroczył poza pozwolenie na budowę organ przyjął, że: "obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem. Dla inwestora oznacza to możliwość legalnego użytkowania budynku, a dla organów nadzoru budowlanego brak podstaw po podjęcia czynności nadzorczych w sprawie samowoli".

Sąd co do zasady podziela stanowisko organu odwoławczego, że dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i milczenie właściwego organu wywołuje skutek w postaci możliwości legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a tym samym kończy proces inwestycyjno budowlany. Jednakże wobec okoliczności faktycznych i prawnych jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie nie można w całości zgodzić się z organem odwoławczym, że zgłoszenie inwestora z dnia [...] r. i brak sprzeciwu właściwego organu spowodowało brak możliwości podjęcia czynności procesowych przez organ nadzoru budowlanego.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że kwestię legalności przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego należy rozpatrywać nie tylko na gruncie przywołanego przez organ art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane ale również w kontekście pozostałych przepisów rozdziału 5 tej ustawy dotyczących budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Istotne znaczenie ma zwłaszcza przepis art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy, który nakazuje do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych dołączyć również oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. W ust. 2 przywołanego przepisu wskazuje się zaś, że w przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Wreszcie z ust. 4 wynika, że inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości.

Z przywołanych przepisów wynikają istotne wnioski. Przede wszystkim właściwy organ na tym etapie procesu budowlanego bada czy wykonane roboty budowlane mogą być zaakceptowane na podstawie przedstawionej przez inwestora dokumentacji. Organ sprawdza dołączoną dokumentację pod względem jej kompletności oraz braków i nieścisłości (ust. 4). To zaś oznacza, że organ nie ma możliwości przeprowadzenia bezpośredniej kontroli wykonanych robót i wniesienia na tej podstawie sprzeciwu. Ponadto ustawodawca dopuścił możliwość ujęcia w zgłoszeniu również robót, które w sposób nieistotny odbiegają od pozwolenia na budowę. Należy zatem zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, że zawiadomienie o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (tak Z. Niewiadamski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa C.H. Beck 2006, s. 594 oraz NSA w wyroku z dnia 13 maja 2003 r. IV SA 2176/01, niepublik).

W niniejszej sprawie zawiadomienie na które się powołują organy, może być uznane za prawnie skuteczne jednie w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w kamienicach oznaczonych nr 24,25,26. Na taki zakres robót opiewa bowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony nią projekt budowlany. Tym samym tylko w odniesieniu do tych robót można rozważać skutki z dokonanego zgłoszenia i milczenia organu. Skoro zaś organ odwoławczy stwierdził w sposób niewątpliwy, że "zakres wykonanych robót budowlanych wykracza poza zakres wskazany pozwoleniem na budowę" i "obejmuje również lokal zlokalizowany przy ul. [...] ", to w świetle tego co dotąd powiedziano, nie można robót wykonanych w lokalu nr [...] uznać za legalne a tym samym również na nie, rozciągnąć omawianych skutków. Ponadto, co trafnie podniesiono w skardze, weryfikacja robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie dokonana przez właściwy organ w postępowaniu zgłoszeniowym, odbyła się jedynie w zakresie robót budowlanych prowadzonych w obszarze kamienic[...] , nie obejmowała zaś lokalu nr [...] , jak zdaje się sugerować organ II instancji w swoich wywodach. Na taką weryfikację nie pozwalało bowiem zarówno samo zgłoszenie, które inwestor ograniczył do prac przy remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego lokalu [...] oraz dołączone do zgłoszenia dokumenty potwierdzające zgodność wykonanych robót z pozwoleniem na budowę w takim samym zakresie.

W świetle powyższych wywodów uznać należało, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób oczywisty braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy w części odnoszącej się do oceny legalności użytkowania lokalu usytuowanego w kamienicy nr [...]. Skoro użytkowania lokalu w kamienicy nr [...] nie można ocenić jako legalne, zatem słusznie podnosi skarżący, że nie zostały w całości wyczerpane przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w sprawie legalności użytkowania lokalu w zespole kamienic [...]. Tym samym zaskarżona decyzja jako podjęta z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na marginesie Sąd zauważa, że przywołane w uzasadnieniu decyzji wyroku orzeczenia tut. Sądu zapadły w sprawach o odmiennym stanie faktycznym niż obecnie rozpoznawana, dlatego też wyrażone w nich stanowiska nie powinny być odnoszone bezpośrednio do tej sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ponownie rozpatrzy sprawę w jej całokształcie, mając na względzie przedstawioną w niniejszym wyroku argumentacje oraz odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika zaś z obowiązku stosowania przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę, przepisu art. 152 przywołanego wyżej aktu.

H.B. 17.06.2008r.