Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 844/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2002 r., nr [...]. 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2002 r. nr [...],Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), nałożył na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Oddział Terenowy w związku z realizacją remontu budynku usytuowanego na działce nr [...] położonego w J. w sposób istotnie odbiegający od projektu zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia 2 września 1998 r, nr [...], obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 października 2002 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę uprawnioną, zatwierdzonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Zarząd N. P. K. oraz opinii - orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych i ich zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanym i Polskimi Normami. W decyzji nakazano usunąć stwierdzone w orzeczeniu technicznym nieprawidłowości w oparciu o wnioski wynikające z tego orzeczenia technicznego, a dodatkowo wykonane roboty budowlane nanieść na wykonaną inwentaryzację i ponownie zaopiniować.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego zrealizowania robót budowlanych na działkach Nr [...] przy ul. [...] i [...] przy ul [...] w J.. Inwestor posiada ostateczną decyzję Burmistrza z dnia 2 września 1998 r. nr [...]. W oparciu o nią dokonano rozbiórki części istniejącego budynku usytuowanego na działce nr [...] w J.przy ul. [...] pozostawiając ściany parteru bez nadproży nad otworami w ścianach parteru oraz fundamenty. Następnie wykonano nowe ławy fundamentowe wewnątrz budynku wraz ze stopami betonowymi dla projektowanych ścian konstrukcyjnych wewnątrz budynku, ściany konstrukcyjne parteru i ich uzupełnienie, nowy strop nad parterem, całą drugą kondygnację oraz strop nad drugą kondygnacją. Pismem z dnia 19 stycznia 1999 r. inwestor wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o zatwierdzenie aneksu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia 26 marca 1999 r. nr [...] Burmistrz Miasta zatwierdził aneks do projektu i wydał zezwolenie na modernizację i adaptację budynku. W trybie odwoławczym decyzją z dnia 25 czerwca 1999 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję. Właściciel jednak rozpoczął roboty budowlane w oparciu o projekt zamienny nie upewniając się, czy decyzja ma charakter ostateczny i nie czekając na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Na podstawie projektu zamiennego na działce na [...] zrealizowano taras nad drugą kondygnacją oraz zadaszenie tarasu. W budynku wykonano klatkę schodową z biegiem schodowym łamanym żelbetonowym prowadzącym na taras oraz poddasze użytkowe budynku. Organ administracji uznał, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę należy potraktować jako istotne odstępstwo od projektu zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia 2 września 1998 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta J. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 1991 r. (Dz.Urz.Woj[...]. nr [...], poz. [...]), teren na którym położona jest przedmiotowa działka oznaczony jest symbolem 155 MN - istniejąca skupiona zabudowa historyczna "J. G. – B.". Zabudowa znajduje się w strefie "A" ochrony konserwatorskiej i wymagane jest uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nowoprojektowana zabudowa winna nawiązywać do obiektów istniejących w zakresie gabarytu wysokościowego konstrukcji i pokrycia dachu. Nadto działka położona jest w N. P. K. i wszelkie inwestycje podlegają uzgodnieniu z Zarządem N. P. K. we W. W toku postępowania stwierdzono, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ administracji wskazał, że wykonanie otworu okiennego w ścianie usytuowanej na granicy z działką nr [...] i wykonanie otworu okiennego w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 1,70 m od granicy z działką nr [...] jest niezgodne z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. nr 15 z 1999 r. poz. 140 ze zm.), a wykonanie ściany dobudowanego pomieszczenia na zbiornik oleju od strony działki nr [...] narusza § 12 ust. 6 niniejszego rozporządzenia. Osoba opracowująca orzeczenie winna wykazać wszystkie nieprawidłowości oraz przedstawić możliwe sposoby ich usunięcia. Inwestor natomiast w oparciu o wnioski płynące z orzeczenia powinien wykonać roboty budowlane zgodne z tymi wnioskami doprowadzające obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji stwierdził nadto, że uczestnik postępowania P. M. podnosił w toku postępowania zarzut, iż inwestor dokonał rozbiórki obiektu z całością ścian parteru i wybudował go na nowo, twierdzenia te nie zostały jednak poparte żadnymi dowodami.

Odwołanie od wskazanej decyzji złożył P. M. - właściciel nieruchomości sąsiedniej zarzucając naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wykonanie przez inwertora pozwolenia na budowę drugiej kondygnacji budynku, tarasu i jego zadaszenia oraz klatki schodowej nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wnikliwego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego. W szczególności nie wyjaśnienie okoliczności zgłaszanych przez skarżącego co do rozbiórki budynku i jego odbudowy, naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie, przy istniejących wątpliwościach, dowodu z przesłuchania stron postępowania, naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nie informowanie skarżącego o skutkach przekroczenia przez niego terminu do przedłożenia środków dowodowych oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie rozbiórki, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych w zakresie okoliczności związanych z rozbiórką. Skarżący wskazał, iż w sytuacji, gdy inwestor uzyskał jedynie pozwolenie na remont istniejącego obiektu, a dokonał jego rozbudowy i nadbudowy, nie można mówić o istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale o samowoli budowlanej, w niniejszej sprawie doszło bowiem do wykonania zupełnie innych prac niż objęte pozwoleniem na budowę. Skarżący zawnioskował również o zawieszenie postępowania w sprawie ze względu na toczące się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2003 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zmieniając ją jedynie w zakresie terminu wykonania określonych czynności ustalając go na dzień 30 września 2003 r. Organ II instancji ustali nadto, iż postępowanie o wydanie pozwolenia na modernizację i adaptację budynku nie zostało zakończone. Inwestor wykonał roboty objęte projektem zamiennym przed rozpatrzeniem odwołania, realizując m.in. nową klatkę schodową oraz taras nad drugą kondygnacją wraz z zadaszeniem. Organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane wykonane zgodnie z projektem zamiennym należało uznać za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę z dnia 2 września 1998 r. Wobec zakończenia robót budowlanych, zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że w sprawie nie można było zastosować dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego, albowiem fakt rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezsporny. Z powyższych względów zarówno podniesione przez skarżącego kwestie dotyczące szczegółowego ustalenia zakresu przedmiotowych robót, jak i wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma ją wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

P. M. wniósł skargę na wskazaną decyzję zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie. że wykonanie przez inwestora bez pozwolenia na budowę drugiej kondygnacji budynku, tarasu i jego zadaszenia oraz klatki schodowej nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a jedynie prowadzanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. Skarżący stwierdził, że remontem są wyłącznie roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku, nie stanowiące bieżącej konserwacji. Remontu nie można natomiast utożsamiać z nadbudową budynku, a inwestor wykonał prace nie mające nic wspólnego z wcześniejszym pozwoleniem. Nadto skarżący podniósł zarzuty rażącego naruszenia przepisów postępowania - art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego mimo wniosków skarżącego, art. 7 i art. 15 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ odwoławczy ponownego postępowania wyjaśniającego i oparcie decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które spowodowałyby pominięcie dowodów wskazanych przez stronę oraz wniosku o przeprowadzenie" dodatkowego postępowania dowodowego oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o możliwości zapoznania z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153. poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowił, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone wart. 48, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa wart. 50 ust. 1 tego Prawa, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało rozważenia czy do samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny przewidziany w art. 50, 51 Prawa budowlanego, czy też art. 48 tego prawa przewidujący sankcję rozbiórki. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, bądź tę pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tryb legalizacyjny, zgodnie z art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, znajduje natomiast zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48, gdy roboty budowlane prowadzono

l. bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia

2. lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska

3. lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji, fakt dysponowania przez inwestora pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych, nie uzasadnia stwierdzenia, iż szczegółowe ustalenie zakresu robót, było zbędne bowiem nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu wymaga ustalenia nie tylko faktu uzyskania pozwolenia na budowę, lecz również treści tego pozwolenia - charakteru i zakresu planowanych robót budowlanych. dokładnego ustalenia charakteru i zakresu rzeczywiście zrealizowanych robót oraz porównania tych robót z robotami przewidzianymi w pozwoleniu. Z porównania tego wynikać może zarówno

• fakt dokonania odstępstw, które nie mają charakteru istotnego.

• fakt wykonania robót budowlanych z odstępstwami o charakterze istotnym.

• jak również fakt wykonania robót budowlanych, które nie mogą być uznane za istotne odstępstwo od warunków wydanego pozwolenia, bowiem dotyczą realizacji robót budowlanych o zupełnie innym charakterze niż przewidziane w pozwoleniu.

Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu ", zakłada dokonanie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwo takie sprowadzać się może do pewnych modyfikacji wykonanych robót w stosunku do projektu, polegających na zmianie jakościowej. Może ono także co do zasady polegać na zmianie zakresu robót w stosunku do projektu, mającej charakter zmiany ilościowej. W ocenie Sądu, zmiana taka, aby zachować charakter odstępstwa od projektu musi jednak dotyczyć zmiany zakresu robót przewidzianych w pozwoleniu i nie może skutkować wykonaniem robót o zupełnie innym charakterze niż objęte pozwoleniem. Wykonane w ramach odstępstwa roboty budowane muszą zatem pozostawać w związku z robotami przewidzianymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a ich realizacja nie może wywołać skutku jaki w pozwoleniu na budowę w ogóle nie został przewidziany. W przeciwnym bowiem razie wykonanie robót nieobjętych pozwoleniem nie stanowi odstępstwa od pozwolenia na budowę, lecz realizację zupełnie innych co do istoty robót budowlanych, bez pozwolenia na budowę. Fakt dysponowania przez inwestora jakąkolwiek decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych nie może zatem stanowić podstawy legalizacji wszelkich wykonanych samowolnie robót budowlanych, a jedynie takich robót, które mieszczą się w pojęciu robót istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. Przykładowo, w przypadku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę garażu, nie można uznać za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę wybudowania domu mieszkalnego. W przypadku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót remontowych, odstępstwo od tego pozwolenia nie może sprowadzać się do wybudowania nowego obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlany robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Pojęcie remontu jest pojęciem rozłącznym w stosunku do przewidzianego w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego pojęcia budowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Remont obejmuje zatem tylko takie roboty budowlane, które nie stanowią budowy (w tym odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu rozebranego). Ewentualne dokonanie nadbudowy obiektu budowlanego o jedną kondygnację lub jego rozbudowy o nowe nieistniejące wcześniej elementy, nie mieści się w zakresie remontu istniejącego obiektu, dotyczy bowiem budowy zupełnie nowych jego części. Nie stanowi ono zatem wykonania robót przewidzianych pozwoleniem - czyli robót remontowych - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, lecz wykonanie innych robót bez pozwolenia na budowę. Zarzuty skargi w tym zakresie uznać więc należy za uzasadnione.

W ocenie Sądu, organy administracji nie dokonały w niniejszej sprawie wszystkich ustaleń niezbędnych do jej rozstrzygnięcia i nie oceniły we właściwy sposób stanu faktycznego sprawy. Zważyć należy, iż jeżeli w oparciu o pozwolenie na remont istniejącego obiektu budowlanego inwestor wykonał jego rozbudowę i nadbudowę w sposób prowadzący do powstania nowych części obiektu budowlanego wybudowanych bez pozwolenia na budowę, w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 48, a nie 51 Prawa budowlanego.

Naruszenie przez organy administracji art. 7 k.p.a. wprowadzającego obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Nadto organy administracji dokonały wadliwej interpretacja treści art. 51 ust. l pkt 2 w związku z ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy treści art. 10 § 1 k.p.a. są zasadne. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji winien przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W toku niniejszego postępowania, organy administracji zaniechały wykonania tego obowiązku. Skarżący w odwołaniu zawnioskował o uzupełnienie materiału dowodowego, w tym dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron, wniosek ten został prze organ II instancji pominięty. Naruszenie przez organy administracji przepisu postępowania mogło mieć przewidziany w art. 145 § 1 lit c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wpływ na wynik sprawy. Wobec uchylenia zaskarżonych decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, ograny administracji zobowiązane będą do przeprowadzenia po raz kolejny postępowania w przedmiotowej sprawie, a więc do ponownego zgromadzenia dowodów potwierdzających istniejący stan faktyczny, przy uwzględnieniu naczelnej zasady postępowania administracyjnego - prawa strony do czynnego w nim udziału, zachowaniem wymogu art. 10 § 1 k.p.a. Nadto wskazać należy na niespójność treści rozstrzygnięcia decyzji oraz jej uzasadnienia odnośnie numeru działki ([...] i [...]), na której wykonano roboty, których dotyczy nałożony obowiązek, kwestia ta winna podlegać w toku dalszego postępowania wyjaśnieniu.

Wskazać należy, iż organ administracji niezasadnie zaniechał rozpoznania złożonego wniosku o zawieszenia postępowania. naruszając treść art. 101 w związku z art. 140 k.p.a..

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził że wydana decyzja narusza treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna nakładać obowiązki wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzja ta winna zawierać nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy) obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). W wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03, LEX nr 148875, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego". Organ nadzoru budowlanego (wydając stosowne postanowienie) może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy, powinny podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy.

Organy administracji obu instancji ustalając, iż okoliczności faktyczne sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem winne były nałożyć na inwestora konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu. Nałożenie tych obowiązków poprzedzone powinno było być przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, dokonania konkretnych czynności. Takie zalecenie dopiero podlegałoby ocenie organu, w którego wyłącznej kompetencji leży obciążenie strony obo1viązkami mającymi doprowadzić obiekt budowlany do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Orzeczenie techniczne sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych przez rzeczoznawcę budowlanego w orzeczeniu technicznym czy ekspertyzie. To organ nadzoru budowlanego mając ustawowe uprawnienie do nakładania na obywatela określonego obowiązku, winien to uczynić w drodze decyzji, po analizie zebranego materiału dowodowego, w tym treści orzeczeń i ekspertyz. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, jeżeli nie zostały jeszcze zakończone. Stanowiska, że na podstawie tego przepisu można nakładać obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po sporządzeniu takiej dokumentacji i wykonaniu przewidzianych w niej czynności organ administracji winien, niezależnie od treści i prawidłowości tej dokumentacji, wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót i to niezależnie od ich zgodności z przepisami prawa.

W utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, zawarto dyspozycję, z której wynika, że strony mają przedłożyć orzeczenie techniczne zawierające wnioski o wykonanie robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz dokonać zmian i przeróbek wynikających z powyższego orzeczenia technicznego, a następnie przedłożyć uzupełnioną inwentaryzację celem ponownego zaopiniowania. Takie sformułowanie decyzji jest narusza treść art. 107 § 1 k.p.a. W treści decyzji organu administracji winny bowiem być sprecyzowane wszelkie elementy rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna musi zawierać rozstrzygnięcie sformułowane jasno i precyzyjnie, w tym wyraźnie określać nałożone na stronę obowiązki. Decyzja ta nie może, w zakresie treści nałożonych na stronę obowiązków, zawierać odesłania do treści opinii, ekspertyz, inwentaryzacji, orzeczeń technicznych, które nie stanowią integralnej części tej decyzji w postaci załącznika i w ogóle nie zostały jeszcze sporządzone.

Naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. art. 77 § k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organy administracji dokonały wadliwej interpretacja treści art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami adn1inistracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny dokonać szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o uprzednio zebrany materiał dowodowy, a następnie wydać rozstrzygnięcie uwzględniające zajęte przez Sąd stanowisko odnośnie zasad stosowania art. 48, 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § l k.p.a. oraz zamianę stanu prawnego wynikającą z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718)

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi orzekł, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to wyłącza skuteczność wydanych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. W niniejszej sprawie brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do zapewnienia skuteczności uchylonych decyzji naruszających prawo.