Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1512/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2096/22 w sprawie ze skargi Rady Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części załącznika do uchwały Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r. nr [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta Z. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2096/22, oddalił skargę Rady Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2022 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części załącznika do uchwały Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki ww. rozstrzygnięciem nadzorczym, na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 poz.559, ze zm.) – dalej: u.s.g., stwierdził nieważność załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Z., w zakresie: § 10 ust. 2, § 17 ust. 1, § 22 ust. 3, § 36.

Zgodnie z § 10 ust. 2 załącznika do ww. uchwały: "IV w razie powzięcia wątpliwości co do uprawnień osoby, o której mowa w ust. 1, ubiegającej się o przyłączenie, Przedsiębiorstwo może, w zakresie zawarcia umowy, wnioskować odpowiednio o: okazanie do wglądu, jeżeli wniosek składany jest osobiście lub doręczenie, jeżeli wniosek składany jest za pośrednictwem poczty - dokumentu wykazującego posiadanie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości lub jego kopii; uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości.".

Zdaniem Wojewody regulacja ta narusza prawo w sposób istotny, gdyż wprowadza wymóg udokumentowania lub uprawdopodobnienia oświadczeń w związku z umową.

Dalej Wojewoda wskazał, że w myśl § 17 ust. 1 załącznika do ww. uchwały: "Jeżeli odbiorca usług, pobiera wodę z ujęć własnych albo ujęć własnych i urządzeń wodociągowych Przedsiębiorstwa oraz wprowadza ścieki do urządzeń kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków jest ustalana jako równa ilości wody pobranej.". Przepis ten modyfikuje art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm.) - dalej: "u.z.z.w.", zgodnie z którym w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.

Zgodnie z § 22 ust. 3 załącznika: Odmowa wydania warunków może wynikać z: "braku sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w rejonie nieruchomości, której dotyczy wniosek lub braku planów budowy w określonym rejonie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w ciągu najbliższych 2 lat od dnia złożenia wniosku; nie objęcia rejonu, ulicy lub nieruchomości, których dotyczy wniosek, wieloletnim planem budowy i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych; braku możliwości zapewnienia dostaw wody o odpowiedniej ilości i jakości; parametrów jakości ścieków nie dopuszczonych przez zarządzającego oczyszczalnią ścieków.".

W ocenie Wojewody przepis ten wykracza poza delegację ustawową. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać m.in. warunki przyłączania do sieci, a zatem pozytywne przesłanki, od których spełnienia zależy przyłączenie. W art. 19 ust. 2 u.z.z.w. brak jest również ustawowego upoważnienia do wskazywania przez gminę sytuacji, w których możliwa jest odmowa przyłączenia do sieci.

Natomiast w myśl art. 19a ust. 1 u.z.z.w. na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnej jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania (...). Przepis ten nie wskazuje przesłanek, od których zależy odmowa wydania warunków przyłączenia do sieci. Miasto zmodyfikowało i zawęziło ww. regulację ustawową. Odmowa wydania warunków winna być dostosowana ściśle do wnioskodawcy i jego sytuacji. Istotne naruszenie prawa polega na odgórnym ustaleniu tej kwestii w akcie prawa miejscowego i zamkniętego katalogu przesłanek do odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci.

Dalej Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 36 załącznika do uchwały: "Przedsiębiorstwo ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług jak również niedotrzymaniem minimalnego poziomu świadczenia usług na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.". Jednak ustawa nie przewiduje odpowiedzialności cywilnej za szkodę w regulaminie. Nadto, odpowiedzialność za szkodę może dotyczyć też innych obszarów poza określonymi w K.c. Przepis ten, poza przyjęciem bez podstawy prawnej, zawęża odpowiedzialność za szkodę z innego tytułu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyło Miasto Z., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W art. 6 ust. 4 u.z.z.w. ustawodawca uregulował zatem wprost, z jakim podmiotem taka umowa może zostać zawarta. W orzecznictwie przeważa stanowisko, które Sąd orzekający w pierwszej instancji podzielił, że nie ma podstaw do różnicowania osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy.

Skoro obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Wystarczające jest zatem oświadczenie wnioskodawcy. Sąd meriti podzielił zatem stanowisko Wojewody, że regulacja ta narusza prawo w sposób istotny, skoro wprowadza wymóg okazania - na wniosek przedsiębiorstwa - do wglądu lub doręczenia dokumentu wykazującego posiadanie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości lub jego kopii, czy uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Z. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1) naruszenie przez WSA w Warszawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. w części dot. § 10 ust. 2 załącznika do Uchwały Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r., Nr [...] i w konsekwencji zaaprobowania przez WSA błędnej wykładni przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, dokonanej z pominięciem analizy skutków wejścia w życie uchwały i tym samym błędnego zastosowania przez organ art. 91 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy treść § 10 ust. 2 załącznika do ww. uchwały Rady Miasta Z. nie naruszała prawa w sposób istotny, ponieważ z art. 19 ust.5 pkt. 2 u.z.z.w. - warunki oraz tryb zawierania umów z odbiorcami usług - znajduje się umocowanie do zawarcia w regulaminie postanowień o charakterze tych objętych w § 10 ust. 2 załącznika do uchwały. Ponadto, art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że "umowa o zaopatrzeniu w wodę" lub odprowadzaniu ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym", z przepisu tego wynika, że nie z każdym może być zawarta umowa, a jedynie z osobą, która dysponuje tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości bądź osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym", a nie: "umowa, o której mowa w ust. 1 może być zawarta z każdym.".

2) naruszenie przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2022 r znak: [...] w części dot. § 10 ust. 2 załącznika do Uchwały Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...] w konsekwencji zaaprobowania przez WSA dokonanej przez organ błędnej wykładni przepisów art. 19 ust. 5 pkt 2, u.z.z.w. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji tj. poprzez zakwestionowanie możliwości określenia w regulaminie prawa i obowiązku przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego do wezwania osoby ubiegającej się o zawarcie umowy do okazania do wglądu, jeżeli wniosek jest składany osobiście lub doręczenie, jeżeli wniosek składany jest za pośrednictwem poczty - dokumentu wykazującego posiadanie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości lub jego kopii; uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości podczas gdy regulamin powinien określać m.in. prawa i obowiązki w zakresie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług;

3) naruszenie przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak: [...] w części dot. § 10 ust. 2 załącznika do Uchwały Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r., Nr [...] w konsekwencji zaaprobowania przez WSA dokonanej przez organ błędnej wykładni przepisów tj. art. 6 ust. 4 u.z.z.w. z zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji polegające na błędnym uznaniu, że § 10 ust. 2. załącznika do Uchwały Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r., Nr [...] wprowadza wymogi udokumentowania lub uprawdopodobnienia oświadczeń w związku z zawieraną umową, podczas gdy nie wprowadza on żadnych dodatkowych wymogów, poza wynikającymi z ustawy i umożliwia przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu zawarcie umowy wyłącznie z osobą posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skarżący realizując postanowienia art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie będzie zawierał umów na dostawę wody do dowolnej cudzej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie przez NSA, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r. nr [...] w części dot. § 10 ust. 2 załącznika do tej uchwały,

- zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Ewentualnie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie, na podstawie art. 185 P.p.s.a, zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 P.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a. w związku z wskazanymi w skardze przepisami u.z.z.w. Zarzut ten został skonstruowany w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tylko na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości, albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ma on natomiast zastosowania wobec rozstrzygnięć nadzorczych wojewody. W przypadku uwzględnienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie zachodzi potrzeba badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z art. 98 u.s.g. sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2736/19, LEX nr 2782207). W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał w pierwszej kolejności oceny legalności postanowień § 10 ust. 2, § 17 ust. 1, § 22 ust. 3, § 36 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 27 lipca 2022 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Z., a następnie ocenił zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wskazanych postanowień załącznika do uchwały. Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, gdyż uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. odpowiada prawu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przepisy art. 148 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi; warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej.

Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań Wojewody.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami u.z.z.w. W konsekwencji NSA nie mógł ocenić, czy Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, czy też na podstawie art. 148 P.p.s.a. powinien uchylić ten akt. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi. Jak podniesiono wyżej w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.