Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 334/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. N., J. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 153/20 w sprawie ze skarg K. N., J. S. i T. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego w budynku mieszkalnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 153/20 oddalił skargi K. N. (dalej: "skarżąca") oraz J. S. i T. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) z [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego w budynku mieszkalnym.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") 28 sierpnia 2014 r. przeprowadził czynności kontrolne w zakresie przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczących utrzymania i użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. (...) w S.. Pismem z 8 września 2014 r. PINB zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do przedłożenia przeglądów okresowych przedmiotowego obiektu.

Z uwagi, iż współwłaściciele nie wywiązali się z zobowiązania określonego decyzją z [...] 2014 r., nr [...] PINB nakazał przedłożenie protokołów corocznej kontroli stanu technicznej sprawności przewodów kominowych, instalacji gazowej, oraz okresowej 5 letniej kontroli instalacji elektrycznej i piorunochronnej oraz stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej przedmiotowego budynku.

7 września 2016 r. przeprowadzona została wizja terenowa celem sprawdzenia wykonania zaleceń protokołów kontroli. W trakcie wizji ustalono, że współwłaściciele budynku nie zastosowali się do pozostałych zaleceń ww. protokołów. Pismem z 12 września 2016 r. S. M. przedłożył ocenę stanu technicznego instalacji wodociągowej w pomieszczeniu piwnic budynku, protokół usunięcia awarii instalacji wodnej, zdjęcia pokazujące stan płyty balkonowej z kwietna 2016 r.

PINB decyzją z [...] 2017 r., nr [...] nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku tj. J. S., T. S., B. M., S. M., M. K., I. W. usunięcie nieprawidłowości przedmiotowego budynku określonych w protokole okresowej 5 letniej kontroli stanu technicznego obiektu z lutego 2015 r.

ŚWINB decyzją z [...] 2018 r., nr [...] uchylił ww. decyzję z [...] 2017 r. wskazując, iż zakres nałożonych robót jest zbyt wąski w stosunku do tego, który wynika z dokumentacji - protokołu z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB przeprowadził 29 listopada 2018 r. wizję na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...]2019 r., nr [...]PINB nakazał współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości usunięcie nieprawidłowości określonych w protokole okresowej 5 letniej kontroli stanu technicznego obiektu z lutego 2015 r.

ŚWINB decyzją z [...]2019 r., nr [...], uchylił decyzję PINB z [...]2019 r. Zarzucił brak wykazania przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b."). Ponadto wskazał, iż PINB oparł się na nieaktualnie ustalonym stanie faktycznym - wynikającym z protokołu sporządzonego w 2016 r.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB ustalił w szczególności, że nowym współwłaścicielem nieruchomości jest K. N.. 22 maja 2019 r. przeprowadził oględziny nieruchomości podczas których stwierdził m.in. występowanie korozji na częściach metalowych obu balkonów i daszka nad wejściem oraz ubytków, pęknięć i zacieków na elewacji i balkonach. Sporządził dokumentację fotograficzną z opisem stwierdzonych uszkodzeń. Stan techniczny budynku ustalił także na podstawie zdjęć przedstawionych przez nowego współwłaściciela budynku, w tym obrazujące doraźne, częściowe naprawy pokrycia dachowego.

PINB decyzją z [...]2019 r., nr [...], nakazał wszystkim współwłaścicielom usunięcie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego w przedmiotowym budynku mieszkalnym polegających na: 1. remoncie płyty balkonowej parteru (przyziemia) i I piętra przez: skucie istniejącej posadzki do poziomu górnej warstwy płyty balkonowej, odkucie luźnych części płyty balkonowej z powierzchni bocznych, oczyszczenie stalowych kształtowników nośnych i zabezpieczenie ich przed korozją, uzupełnienie brakujących miejscowo części płyty betonowej, obłożenie belek stalowych siatką metalową, wykonanie tynku kat. III cementowego na spodzie płyty betonowej, wykonanie izolacji przeciwwilgociowej np. z 2 warstw papy na górnej powierzchni płyty balkonowej lub na naprawionej i zagruntowanej płycie balkonowej zastosować rozwiązania systemowe zespolonej izolacji podpłytkowej np. firmy Baumit założenie obróbek blacharskich, wykonanie posadzki cementowej grubości śr. 3 cm ze spadkiem na zewnątrz (1,5-2%) wyłożenie płyt balkonowych płytkami gresowymi mrozoodpomymi, pomalowanie płyt balkonowych od spodu farbą silikatową; 2. oczyszczenie, odtłuszczenie, zabezpieczenie przed korozją i malowanie balustrad, remoncie daszka nad wejściem do budynku (elewacja zachodnia) poprzez: usunięcie elementów luźnych i uszkodzonych, a następnie uzupełnienie ubytków w płycie betonowej, oczyszczenie i zabezpieczenie przeciw korozji stalowych belek nośnych, wykonanie na płycie zadaszenia wylewki cementowej ze spadkiem 5%, wyłożenie papy termozgrzewalnej dwuwarstwowej, wykonanie obróbek blacharskich; 3. naprawie pionowego pęknięcia zewnętrznej ściany budynku na poziomie parteru i I piętra (elewacja północna budynku) poprzez przemurowanie uszkodzonej ściany po jej uprzednim odciążeniu lub jej wzmocnienie za pomocą iniekcji mieszanek na bazie żywicy epoksydowej; 4. naprawie uszkodzonego pokrycia dachu poprzez jednowarstwowe pokrycie papą termozgrzewalną; 5.wymianie uszkodzonego i skorodowanego orynnowania i obróbek blacharskich; 6. naprawie kominów, obejmującej usunięcie spękanych i odspojonych tynków, uzupełnienie ubytków, ewentualne przemurowanie; 7. wymianie skorodowanych odcinków stalowej instalacji wodociągowej wewnętrznej - w terminie do 31 marca 2020 r.

ŚWINB decyzją z [...]2019 r. utrzymał w całości decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu ŚWINB przychylił się do argumentacji PINB, że dokonane naprawy mogą być niewystarczające do stałego zabezpieczenia budynku przed zawilgoceniem ścian. Stwierdził, że zdjęcia z wnętrz lokali mieszkalnych wskazują na pęknięcia ścian, odspojenie tynku od ścian oraz wykwity. Ponadto instalacja wodociągowa widniejąca na zdjęciach w piwnicy i na pierwszym piętrze nie jest szczelna, a na rurach widoczna jest korozja. Zdaniem ŚWINB wydane przez PINB orzeczenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a PINB wypełnił wszystkie zalecenia nałożone decyzją z [...] 2019 r. Ustalił, że stan techniczny wskazanych części przedmiotowego budynku jest na tyle zły, że uzasadnia nałożenie na jego współwłaścicieli obowiązku z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. ŚWINB uznał za prawidłowy przebieg postępowania przed organem I instancji, dochodząc do przekonania, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przechodząc do analizy stanu prawnego sprawy, ŚWINB zauważył, że zgodnie z § 291 oraz § 292 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej "rozporządzenie") budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania, a daszek nad wejściem do budynku powinien mieć konstrukcję umożliwiającą przeniesienie ewentualnych obciążeń, jakie w prawdopodobnym zakresie może spowodować upadek okładzin elewacyjnych, skrzydeł okiennych lub szyb. Tym samym - zdaniem ŚWINB - zakres nałożonych przez PINB obowiązków należy ocenić pozytywnie, jako niezbędne minimum, które pozwoli przywrócić stan techniczny budynku do stanu wymaganego przepisami prawa.

ŚWINB wyjasnił przy tym, że przedmiotowe obowiązki zostały nałożone na współwłaścicieli solidarnie, ponieważ tak nakazuje art. 61 P.b. Z uwagi na okoliczność, że Wspólnota Mieszkaniowa w przedmiotowym budynku nie posiada zarządcy, obowiązki należało nałożyć na poszczególnych właścicieli budynku. Nie ma prawnego znaczenia, który z właścicieli przyczynił się w większym stopniu do zaistniałego stanu degradacji substancji budynku, ani też kiedy nabył prawo własności. Nie ma również znaczenia prawnego okoliczność, czy któryś z konkretnych współwłaścicieli odpowiada za stan techniczny danej płyty balkonowej, dachu budynku, czy kominów. Stwierdził także, że PINB nie mógł ograniczyć rozstrzygnięcia w przedmiocie sposobu naprawy dachu wyłącznie do wskazania, iż współwłaściciele mają dokonać remontu lub naprawy poszczególnych jego elementów, nie wskazując jakie konkretnie roboty budowlane miałyby mieścić się zakresie pojęcia "remont" lub "naprawa". PINB ocenił także precyzyjnie, które elementy instalacji stalowej wodociągowej wewnętrznej należy wymienić, tj. wyłącznie skorodowane odcinki. Fragmenty skorodowanej instalacji zostały również udokumentowane w postaci zdjęć. Jednocześnie w zakresie obowiązku przemurowaniu kominów organ odwoławczy zauważył, że PINB wskazał aby naprawić kominy poprzez usunięcie spękanych i odspojonych tynków i uzupełnienie ubytków. Natomiast w gestii uznania współwłaścicieli wskazał, że ewentualnie można wykonać ten obowiązek przez przemurowanie.

Skarżąca na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w której organowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 66 ust. 1 punkt 3 P.b., przez jego całkowicie niezasadne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na nią obowiązków przewidzianych w tym przepisie, b) art. 66 ust. 1 punkt 3 UPB przez nałożenie na wszystkich współwłaścicieli obowiązków określonych w tym przepisie solidarnie, podczas gdy z żadnego przepisu nie wynika tego typu konstrukcja prawna;

2. naruszenie przepisów postepowania, tj. a) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 P.b., przez naruszenie zasady legalizmu i wykreowanie sposobu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego w sposób solidarny, co nie ma jakiegokolwiek oparcia w obowiązujących przepisach prawa, b) art. 6 K.p.a., przez zastosowanie art. 66 ust. 1 punkt 3 P.b., w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie tego przepisu, a tym bardziej nakładania obowiązku wskazanego w tej normie w sposób solidarny w stosunku do wszystkich współwłaścicieli; c) art. 6 w zw. z art. 61 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w niesprecyzowanym jasno od początku przedmiocie, d) art. 6 K.p.a. w zw. z § 291 i § 292 rozporządzenia, przez zastosowanie tych przepisów do daszka, podczas gdy dotyczą one w ogólności fazy projektowania i wykonania budynku, a nie jego eksploatacji, a ponadto nie zawierają szczegółów, które organ niezasadnie wykreował z tych przepisów, e) art. 7 w zw. z art; 85 § 1 K.p.a., przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i oparcie się przy wydaniu rozstrzygnięcia na niewłaściwie opisanej dokumentacji fotograficznej (i nieprzeprowadzenie oględzin przedmiotowego budynku, f) art. 8 § 1 K.p.a., przez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że nakazy określone w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., mogą dotyczyć także skarżącej, która nie odpowiada za stan techniczny budynku, g) art. 15 K.p.a., przez jego niezastosowanie.

Na powyższą decyzję skargę złożyli także skarżący, który zarzucili organowi naruszenie art. 7 K.p.a., przez nie ujawnienie wszystkich istotnych dla wydania decyzji okoliczności, braku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, błędnej ocenie zgromadzonych dowodów. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in. kwestię zasadności nałożenia obowiązku wykonania prac w zakresie wykonania posadzki na balkonach przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi ŚWINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku uznał, że powyższe skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podnoszony przez skarżącą argument, że stała się ona właścicielką lokalu na skutek postanowienia o przysądzeniu prawomocnego z 27 marca 2019 r., i że nie ponosi odpowiedzialności za zły stan techniczny budynku nie ma znaczenia skoro w dacie orzekania była ona właścicielką lokalu, a tym samym współwłaścicielką budynku. Przepis art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 P.b. przewidują jedynie możliwość zobowiązania właściciela lub zarządcy budynku do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowalnym, a nie sprawcy, który spowodował ich powstanie. Powyższe odnosi się także do twierdzeń skarżącej, że współwłaściciele nie zrealizowali wymogu z 1982 r. odnośnie ustanowienia jednoosobowego zarządu nieruchomością, zawartego w aktach księgi wieczystej dla budynku. To na właścicielu/współwłaścicielach obiektu spoczywa obowiązek dbania o jego należyty stan techniczny, a w razie jego pogorszenia usunięcia nieprawidłowości. Jeżeli natomiast okaże się, że uszkodzenia spowodowane są działaniami osób trzecich, to właścicielowi przysługują roszczenia dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie również twierdzenia skarżących w zakresie, w jakim kwestionują oni swoją odpowiedzialność za wykonanie robót dotyczących balkonu na I piętrze, czy instalacji wodociągowej, dotyczących balkonu na I piętrze, czy instalacji wodociągowej. Odnosi się to także do kwestii wybudowanego przez właściciela lokalu nr 2 komina, który stanowi część wspólną budynku niezależnie od tego, kto dokonał inwestycji w tym zakresie. Co więcej w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego PINB ustalił, że właściciel lokalu nr 2 uzyskał pozwolenie na modernizację instalacji gazowej oraz montaż pieca gazowego c.o., decyzją nr [...]z [...]1997 r. Właściciel lokalu nr 2 uzyskał nadto pozwolenie na modernizację instalacji gazowej i montaż pieca c. o. w gabinecie stomatologicznym oraz decyzją nr [...] z [...] 2011 r. na podłączenie pieca gazowego c.o. i cwu. Obowiązek wykonania określonych przez organ robót budowlanych został na strony nałożony solidarnie, albowiem przedmiotem robót są elementy konstrukcyjne całego budynku i jego części wspólnej. Odnosząc się do kwestii balkonów w kontekście tego, czy wchodzą one w zakres pojęcia nieruchomości wspólnej, wyjaśnił, że ustawa o własności lokali statusu prawnego balkonu wprost nie rozstrzyga. Ustawa mówi jedynie w art. 2, że do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Status prawny balkonu i jego poszczególnych elementów należy badać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, tj. sposobu jego konstrukcji, jego wpływu na całość budynku oraz w kontekście celu dla którego ta analiza jest przeprowadzana. Jakkolwiek zatem wydaje się, że wewnętrzna ściana przybalkonowa czy też płytki na posadzce służą jedynie właścicielowi konkretnego lokalu, do którego balkon przynależy, to w granicach rozpoznawanej sprawy mają one istotne znaczenie z punktu widzenia bryły budynku jako całości. Nie powinno budzić przy tym wątpliwości, jakie znaczenie ma w kontekście estetycznego wyglądu budynku wygląd ścian, posadzek czy balustrady balkonowej czy też daszku, które są widoczne z zewnątrz. Powoływanie się na względy estetyczne ma znaczenie w kontekście zakwalifikowania poszczególnych elementów balkonów w niniejszej sprawie w skład części wspólnej nieruchomości.

Również zarzuty w zakresie błędnego oznaczenia fotografii balkonów uznał za chybione. ŚWINB nie miał wątpliwości, które zdjęcia dotyczą którego z balkonów i to niezależnie od tego, czy fotografie byłyby podpisane czy też nie. Skoro zatem stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości organu, brak podstaw do dokonania wizji lokalnej w tym zakresie. Tym bardziej, że oględziny budynku były dokonywane przez PINB kilkakrotnie (7 września 2016 r., 29 listopada 2018 r. i 22 maja 2019 r.). Odnosząc się zaś do konieczności dokonania remontu daszku nad wejściem, zdaniem Sądu słusznie organy uznały, że zachodzi konieczność doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Na konieczność utrzymania obiektu w należytym stanie wskazują przepisy rozporządzenia.

Za chybioną Sąd uznał argumentację skarżącej w zakresie zakwalifikowania poszczególnych części instalacji wodociągowej jako części wspólnej. Podał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem instalacja wodociągowa stanowi integralną część budynku i służy wszystkim mieszkańcom.

Odnosząc się do zarzutu skarżących w zakresie nieobjęcia decyzją poszczególnych elementów stanu technicznego lokalu na parterze znajdującego się pod balkonem przy lokalu nr 2, Sąd wyjaśnił, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzję, tymczasem skarżący podnoszą zarzuty w zakresie, o których w decyzji nie orzeczono. Uprawnione zaś do rozpatrywania sporów sąsiedzkich zmierzających do wyegzekwowania naprawienia szkody są sądy powszechne.

Skarżąca w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz./ 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 66 ust. 1 punkt 3 P.b. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 532, dalej: "u.w.l."), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że balkony na parterze oraz I piętrze w przedmiotowym budynku stanowią część wspólną budynku, podczas gdy balkony na parterze oraz I piętrze budynku kwalifikować należy jako służące do wyłącznego użytku właścicieli przylegających lokali, związane konstrukcyjnie z przylegającymi do nich lokalami i nie będące częściami wspólnymi, skutkiem czego nakazy usunięcia nieprawidłowości w zakresie konstrukcji balkonów mogą stanowić obowiązek nałożony wyłącznie na właścicieli poszczególnych lokali;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 punkt 3 P.b. w zw. art. 3 ust. 2 u.w.l., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wszystkie obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji dotyczą części wspólnych budynku i w konsekwencji przyjęcie, że nakaz usunięcia nieprawidłowości winien obciążać wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy co najmniej określone w pkt 1 decyzji PINB w S. obowiązki skucia posadzki balkonowej (lit. a), wykonania posadzki cementowej na balkonie (lit. i), wyłożenia płyt mrozoodpomych (lit. j) stanowią obowiązki związane wyłącznie z utrzymaniem przynależnej do lokalu wewnętrznej części balkonu i nie mogą być nakładane na inne osoby niż właściciele lokali, których balkony stanowią przynależność;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 punkt 3 P.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązki określone w decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności w jej pkt. 1 lit. c, h, j, 1; pkt 2; pkt 5 oraz pkt 6 dotyczą wyłącznie elementów estetycznych budynku, niezwiązanych z nieprawidłowym stanem technicznym budynku w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b.,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 369 K.c., przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego może nałożyć obowiązki w sposób solidarny, podczas gdy art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. ani żaden inny przepis Prawa budowlanego nie przewiduje solidarnego nałożenia obowiązków na współwłaścicieli części wspólnych budynku, a przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące solidarność obowiązków mają zastosowanie do relacji cywilnoprawnych i to jedynie wówczas, gdy czynność prawna lub przepis ustawy tak stanowi - przy czym art. 3 ust. 3 u.w.l. wprost wskazuje nie na solidarność, a na udział proporcjonalny w stosunku do udziału powierzchni użytkowej lokalu w łącznej powierzchni lokali,

przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 P.b. w zw. z art. 369 K.c., przez naruszenie zasady legalizmu i wykreowanie sposobu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego w sposób solidarny, co nie ma jakiegokolwiek oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące solidarność obowiązków mają zastosowanie do relacji cywilnoprawnych i to jedynie wówczas, gdy czynność prawna lub przepis ustawy tak stanowi - a art. 3 ust. 3 UWL wprost wskazuje nie na solidarność, a na udział proporcjonalny w stosunku do udziału powierzchni użytkowej lokalu w łącznej powierzchni lokali,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 61 K.p.a., przez akceptację prowadzenia postępowania w niesprecyzowanym jasno od początku przedmiocie - organ na różnych etapach postępowania wskazywał różne mankamenty stanu technicznego budynku mieszkalnego, podczas gdy powinien prowadzić postępowanie jednolicie na jego początku określając, których dokładnie wad dotyczy sprawa tak, by możliwe było branie czynnego udziału w sprawie przez strony na każdym etapie postępowania,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z § 291 i § 292 rozporządzenia, przez akceptację zastosowania tych przepisów do daszka, podczas gdy dotyczą one w ogólności fazy projektowania i wykonania budynku, a nie jego eksploatacji, a ponadto nie zawierają szczegółów, które organy niezasadnie wykreowały z tych przepisów,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a., przez akceptację naruszenia zasady prawdy obiektywnej i oparcie się przy wydaniu rozstrzygnięcia w drugiej instancji wyłącznie na niewłaściwie opisanej dokumentacji fotograficznej (co PINB sam przyznał na str. 6 decyzji) i nieprzeprowadzeniu oględzin przedmiotowego budynku,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., przez jego niezastosowanie oraz akceptację lakoniczności postępowania, podczas gdy organy powinny w sposób całościowy rozpatrzeć całą sprawę w sposób merytoryczny,

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd I instancji w zakresie zarzutów postawionych w pkt 1 lit. a), b) oraz pkt 2 lit. a), b) skargi, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej i miało wpływ na wynik sprawy ze względu na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu prawnego oraz faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli także skarżący, którzy wnieśli o uchylenie ww. wyroku oraz decyzji organu I i II instancji, jak również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz art. 85 k.p.a. i 86 k.p.a. oraz art. 127 § 3 w związku z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd z 13 grudnia 2019 r., pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 77 i 80 oraz art. 85 k.p.a. i 86 k.p.a., a także art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., albowiem:

organ II instancji nie podjął żadnych działań, by ustalić prawidłowość wykonanej i znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej dotyczącej stanu technicznego balkonów - do czego organ był zobowiązany wobec zgłaszanych przez Skarżących zarzutów, iż przedmiotowa dokumentacja jest wadliwa, a opisy zdjęć są oderwane od rzeczywistości i nie obrazują ich balkonów, które wskazują (tym bardziej, że znajdując się w aktach sprawy opinia techniczna wskazuje na zadawalający stan tego balkonu) - co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że remontu wymaga również balkon na parterze;

organ II instancji (jak również I instancji) nie podjął żadnych działań, by ustalić czy Skarżący mają możliwość realizacji decyzji PINB z [...] 2019 r., utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją z [...] 2019 r. (w tym utrzymanej w mocy co do terminu realizacji robót), gdy tymczasem organ zobowiązany jest podejmować działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, tym bardziej, że nawet organy administracji wskazywały w uzasadnieniu na istniejący konflikt między właścicielami budynku - który co najmniej rodzi wątpliwość czy Skarżący mają możliwość dokonania remontu balkonu na I piętrze (tym bardziej w terminie utrzymanym w mocy przez organ II instancji);

organ II instancji nie podjął żadnych działań by zweryfikować twierdzenia Skarżących co do realizacji przewodu kominowego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - w sytuacji gdy wobec formułowanych przez Skarżących zarzutów organ zobligowany był do sprawdzenia, czy dany konkretny przewód kominowy objęty decyzją z [...]2019 r. to ten sam komin (czy inny, zrealizowany nielegalnie) który jest objęty decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] i/lub nr [...];

art. 134 i 135 p.p.s.a., przez brak podjęcia przez Sąd I instancji działań, w celu wyjaśnienia (ustalenia) czy Skarżący mają możliwość realizacji decyzji, gdy tymczasem w świetle powołanych norm Sąd zobowiązany był dokonać powyższych ustaleń, tym bardziej, że nawet organy administracji wskazywały w uzasadnieniu na istniejący konflikt między właścicielami budynku - który co najmniej rodzi wątpliwość czy Skarżący mają możliwość dokonania remontu balkonu na I piętrze;

art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 81 P.b. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia z 13 grudnia 2019 r. (oraz decyzji organu I instancji) pomimo, iż decyzja ta nakazuje poprawę stanu technicznego nielegalnie zrealizowanego przewodu kominowego, a więc stanowi wyraz tolerowania samowoli budowlanej, podczas gdy w świetle powołanych norm organy nadzoru budowlanego zobowiązane są dbać o przestrzeganie przepisów ustawy Prawo budowlane.

II. prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 145 §1 pkt la), na skutek nałożenia na Skarżących obowiązku realizacji prac budowlanych (remontu) w obrębie balkonu na I piętrze w części stanowiącej przynależność do lokalu na I piętrze, a więc stanowiącej wyłączną własność właścicieli lokalu na I piętrze (dotyczy to przykładowo wykonano płytek balkonowych oraz balustrad).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przestawili argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., II OSK 463/17).

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jak wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd ma obowiązek m.in. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", powinno obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zaś uzasadniony wówczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśni adekwatnie do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Ponadto, jakkolwiek brak odniesienia się do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia Sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia zasadności nałożenia na wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku usunięcia nieprawidłowości w zakresie płyt balkonowych. Był to natomiast jeden z głównych zarzutów skarg złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji pomimo, że wskazał, iż status prawny balkonu i jego poszczególnych elementów należy badać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, to znaczy sposobu jego konstrukcji, jego wpływu na całość budynku oraz w kontekście celu dla którego ta analiza jest przeprowadzana, nie wyjaśnił dlaczego uznał, że usunięcie nieprawidłowości przez remont płyty balkonowej w zakresie m.in. wyłożenia płyt balkonowych płytkami gressowymi mrozoodpornymi winno zostać skierowane do wszystkich właścicieli. W tym zakresie wskazał, że wewnętrzna ściana przybalkonowa czy też płytki na posadzce służą jedynie właścicielowi konkretnego lokalu, do którego balkon przynależy, to w granicach rozpoznawanej sprawy mają one istotne znaczenie z punktu widzenia bryły budynku jako całości. Sąd nie wyjaśnił na czym polega to "istotne znaczenie".

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że z uwagi na specyfikę konstrukcji budynków wielomieszkaniowych niejednokrotnie zachodzi konieczność rozdziału zakresu prac obciążających wspólnotę i właścicieli w odniesieniu do elementu budynku przypisanego w całości albo w części do danego lokalu, lecz mającego także znaczenie dla prawidłowego zaspakajania potrzeb mieszkaniowych przez pozostałych członków wspólnoty. Pod pojęciem balkonu jako części budynku stanowiącego zarazem część lokalu mieszkalnego należy rozumieć przestrzeń wewnętrzną, z reguły wyodrębnioną podłogą i balustradą, a niekiedy ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej. W związku z tym elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku należy uznać za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem stanowią nieruchomość wspólną. Takie rozumienie pojęcia balkonu i części wspólnych nie odbiega zasadniczo od pojęcia samodzielnego lokalu mieszkalnego z art. 2 ust. 2 i części wspólnych z art. 3 ust. 2 u.w.l. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 31 stycznia 2018 r., I Aca 840/17). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd I instancji winien odnieść się do wszystkich poszczególnych prac w zakresie remontu balkonu, tj. czy zasadnym było nałożenie ich na wszystkich właścicieli, czy też ich charakter winien skutkować uznaniem, że należy dokonać rozdziału części prac na obciążających wszystkich współwłaścicieli, a części na właściciela przypisanego w całości albo w części do danego lokalu. Brak jakiekolwiek wyjaśnienia przez Sąd okoliczności, dlaczego w zakresie płyt balkonowych nie ma możliwości części prac scedować na właściciela przypisanego w całości albo w części do lokalu, do którego należy balkon powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości dokonania oceny stanowiska Sąd I instancji zawartego w zaskarżonym wyroku.

Jednocześnie istotne znaczenie ma przede wszystkim okoliczność, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na dokumenty, tj. m.in. protokoły oględzin, które nie znajdują się w aktach administracyjnych załączonych do akt sądowych. Sąd natomiast winien rozstrzygać na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie do akt sądowych została załączona zaś 1 teczka akt administracyjnych, które odnoszą się jedynie do postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Akta sądowe dowodzą, że Sąd I instancji dwukrotnie zwracał się do ŚWINB o nadesłanie akt administracyjnych organu I instancji (11 marca 2020 r. jak i 29 maja 2020 r.). Pomimo, że ŚWINB w odpowiedzi informował Sąd, że akta zostały przekazane przy piśmie z 5 lutego 2020 r. (pisma z 16 marca 2020 r. i 12 czerwca 2020 r.), z nadesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego akt nie wynika aby faktycznie były one załączone do akt niniejszej sprawy i aby Sąd I instancji zapoznał się z nimi przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie zobowiązany do załączenia do akt sądowych akt administracyjnych organu I instancji. Akta te umożliwią prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jak i odniesienie się do zarzutów podniesionych w skargach. Sąd I instancji winien jedocześnie szczegółowo odnieść się do charakteru nakazanych prac remontowych w zakresie zasadności ich skierowania do wszystkich właścicieli przedmiotowego budynku.

Końcowo wyjaśnienia wymaga, że zarzuty skarżących odnoszące się do konfliktu sąsiedzkiego, który w ich ocenie uniemożliwia wykonanie zaskarżonej decyzji, nie mogły mieć jakiekolwiek wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do badania, która ze stron ponosi odpowiedzialność za wystąpienie nieprawidłowości w stanie technicznym. Ewentualne zaś spory sąsiedzkie nie mogą stanowić przeszkody do właściwego utrzymania stanu przedmiotowego budynku. Wszelkie roszczenia w tym zakresie mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.