Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1438/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 33, art. 26 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 126, art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 134 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1129/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2021 r. nr SKO.FD/41.4/44/2021/5802 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od A. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach 2928 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 marca 2022 r., sygn., akt III SA/Gl 1129/21, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 9 czerwca 2021 r., nr SKO.FD/41.4/44/2021/5802, w przedmiocie określenia dotacji w nadmiernej wysokości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Piekary Śląskie (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 10 marca 2021 r., nr EK.4431.2.2021, orzekł wobec A. W. (dalej: skarżąca, strona) o wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 września 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. w kwocie 15.192,00 zł i nakazał jej zwrot w związku z prowadzeniem Szkoły Policealnej E. w P.

Organ wskazał, że szkoła prowadzona przez stronę otrzymała w okresie od 1 września 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. z budżetu Miasta Piekary Śląskie dotację w kwocie 116.375,25 zł. W okresie od 1 września do 31 grudnia 2019 r. szkoła otrzymała dotację na 128 słuchaczy kształcących się w zawodzie opiekun medyczny w łącznej kwocie 59.772,16 zł oraz na 288 słuchaczy kształcących się w zawodach: technik administracji i technik bhp w łącznej kwocie 32.808,96 zł. Z kolei w styczniu 2020 r. szkoła otrzymała dotację na 32 słuchaczy kształcących się w zawodzie opiekun medyczny w łącznej kwocie 15.749,44 zł oraz na 67 słuchaczy kształcących się w zawodach: technik administracji i technik bhp w łącznej kwocie 8,044,69 zł.

Podstawą wypłacania powyższej dotacji był art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm.; dalej: u.f.z.o.) oraz uchwała Nr XLVII/560/18 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania zastąpiona następnie uchwałą Nr XVI/184/19 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2019 r. poz. 8504).

Organ wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli w szkole prowadzonej przez stronę za okres od września 2019 r. do stycznia 2020 r. stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr EK.4431.9.2020, w wyniku których stwierdzono pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, które skutkują obowiązkiem jej zwrotu. W ocenie organu strona dopuściła się następujących nieprawidłowości:

1) słuchacze byli przyjmowani do szkoły i uczestniczyli w zajęciach edukacyjnych, mimo że nie posiadali wymaganych zaświadczeń lekarskich, o których mowa w art. 134 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z póżn. zm.). Daty wydania zaświadczeń lekarskich są późniejsze niż daty wpisania słuchaczy do księgi słuchaczy. Zaświadczenia wydano w październiku 2019 r., a zajęcia odbywały się od września 2019 r. Dotyczy to 57 słuchaczy wpisanych w księdze słuchaczy pod numerami: 904-918, 945, 949 (kierunek: opiekun medyczny, klasa I sem. I), 919-941 (kierunek: technik bhp, kl. I, sem. I) oraz 810, 820, 836-842, 844, 845, 873-876, 884, 885 (kierunek: technik administracji, kl. II sem. III). Stan ten jest niezgodny z art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, w myśl którego na semestr pierwszy klasy I publicznej szkoły policealnej przyjmuje się kandydatów, którzy posiadają zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 134 ust. 1 pkt 2. Z przepisu tego wynika, że chodzi o zaświadczenie lekarskie zawierające orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia praktycznej nauki zawodu, wydane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy. Warunki, o których mowa w przywołanych przepisach stosuje się w związku z art. 172 ust. 2 pkt 7 lit. a ustawy - Prawo oświatowe, również do niepublicznej szkoły policealnej. Zdaniem organu zaświadczenie lekarskie wymagane jest od kandydata już na etapie rekrutacji do szkoły. Kandydat nie posiadający stosownego zaświadczenia nie powinien zostać przyjęty do szkoły, a tym bardziej uczestniczyć w zajęciach, nie powinien uzyskać statusu ucznia, tym samym nie powinien być wykazywany do dotacji. Organ stwierdził, iż słuchacze z kierunku technik administracji o numerach wyżej wymienionych rozpoczęli naukę we wrześniu 2018 r., a zaświadczenia lekarskie otrzymali dopiero w październiku 2019 r., nadto w zaświadczeniach byli określeni jako kandydaci do szkoły, a nie jako słuchacze szkoły. W opinii organu strona powinna była przyjąć do szkoły tylko te osoby, które w dacie przyjęcia miały stosowne zaświadczenia lekarskie. Z tytułu naruszenia powyższych przepisów organ wyliczył do zwrotu kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości 12.495,29 zł;

2) wykazano do dotacji 2 słuchaczy na kierunku technik bhp kl. II sem. III (słuchacze wykazani w księdze słuchaczy pod numerami 850 i 870), którzy nie podpisali się na listach obecności w żadnym dniu nauki w listopadzie 2019 r. Po przywołaniu treści art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o. organ stwierdził, iż dotacja przysługuje na ucznia, który uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu i potwierdził własnoręcznymi podpisami uczestnictwo w tych zajęciach. Zatem brak podpisów powoduje, że dotacja na danego ucznia nie przysługuje, a dotacja w kwocie 227,84 zł została pobrana w nadmiernej wysokości, co wynika z przeliczenia 2 słuchaczy x 113,92 zł = 227,84 zł;

3) stwierdzenie w dokumentacji przyjęcia słuchaczy do szkoły braków co do świadectwa ukończenia szkoły (dotyczy słuchacza o nr 948 w księdze słuchaczy) i w zamian tego świadectwa istnienie kopii świadectwa promującego do kolejnej klasy (dotyczy słuchacza o nr 883 w księdze słuchaczy). W ocenie organu w sytuacji braku świadectwa szkoły (przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na stwierdzenie, że słuchacz ukończył szkołę) lub złożenia jedynie kopii świadectwa promującego do kolejnej klasy, nie ma dowodu na to, że słuchacz posiada wymagane wykształcenie, a co za tym idzie, że może być uczniem szkoły policealnej. Stwierdzenie tej nieprawidłowości skutkowało uznaniem dotacji w kwocie 2.468,83 zł za pobraną w nadmiernej wysokości (słuchacz o nr 948 w księdze słuchaczy - 1.893,08 zł i słuchacz o nr 883 w księdze słuchaczy - 575,75 zł).

Zdaniem organu, skoro przepis art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej: u.f.p.) stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania zatem dotacja w łącznej kwocie 15.192,00 zł została pobrana w nadmiernej wysokości i jako taka podlega zwrotowi wraz z odsetkami za zwłokę.

W odwołaniu od decyzji strona podniosła zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 11, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r., nr SKO.FD/41.4/44/2021/5802, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podzieliło przy tym trafność zastosowanych przepisów prawa materialnego na tle ustalonego, w jego ocenie w sposób prawidłowy, stanu faktycznego.

W skardze do WSA w Gliwicach strona ponowiła zarzuty podnoszone w odwołaniu, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zaniechaniu zbadania czy słuchacze szkoły posiadali zaświadczenia lekarskie w dacie rozpoczęcia zajęć z zakresu praktycznej nauki zawodu w celu faktycznego potwierdzenia zasadności przyjęcia do szkoły, wpisania na listę słuchaczy i umożliwienia pobierania kształcenia w zawodzie.

Jej zdaniem szkoła zrealizowała wszystkie zadania dotyczące podstawowego zakresu i celu przyznanej dotacji w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przyjętych słuchaczy, w konsekwencji każda osoba wpisana na listę słuchaczy powinna być traktowana jako uczeń szkoły, na którego przysługuje dotacja oświatowa.

W ocenie strony organ odwoławczy naruszył zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego przyjmując, iż dotacja przysługuje wyłącznie na tych uczniów, którzy przedstawią zaświadczenie lekarskie na dzień przyjęcia do szkoły, a nie na każdego słuchacza, który uczęszcza na zajęcia w szkole i spełnia wymóg uczestnictwa w 50% zajęć zaplanowanych w danym miesiącu, jak też przyjmując, że na słuchacza, który przedstawi zaświadczenie o braku przeciwwskazań do odbycia praktycznej nauki zawodu po dniu 1 września danego roku szkolnego dotacja nie przysługuje za miesiąc wrzesień, pomimo faktu pobierania przez niego nauki.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego strona skarżąca jako organ prowadzący Niepubliczną Szkołę Policealną dla Dorosłych E. w P. otrzymała w nadmiernej wysokości w okresie od września 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. dotację oświatową na prowadzenie tej szkoły.

Następnie Sąd I instancji przytoczył stanowiska organów oraz skarżącej. Przywołał też i omówił przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. I tak wskazał, że zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 3 u.f.p., dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast stosownie do art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb u stawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (art. 26 ust. 3). Dotacja, o której mowa w ust. 2, przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w ust. 2 (art. 26 ust. 4).

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że Rada Miasta Piekary Śląskie w dniu 28 listopada 2019 r. podjęła uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, iż prowadzona przez stronę skarżącą szkoła należy do szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Szkoła prowadzona przez stronę należy bowiem do placówek wymienionych w art. 2 pkt 30 u.f.z.o., w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o szkole, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki - należy przez to rozumieć szkołę podstawową dla dorosłych, liceum ogólnokształcące dla dorosłych, branżową szkołę II stopnia i szkołę policealną.

Sąd I instancji nie podzielił jednak poglądu organów, że szkoła otrzymała dotację w nadmiernej wysokości 15.192,00 zł. Jego zdaniem organ odwoławczy swoje stanowisko upatrywał w treści art. 134 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, w myśl którego do klasy I publicznej szkoły ponadpodstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a-c, (do takiego rodzaju należy szkoła strony skarżącej) przyjmuje się kandydatów, którzy: w przypadku kandydatów do szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - posiadają zaświadczenie lekarskie zawierające orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia praktycznej nauki zawodu, wydane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1155, 1669 i 2245). Organ wskazywał także na treść art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, który stanowi, iż na semestr pierwszy klasy I publicznej szkoły policealnej przyjmuje się kandydatów, którzy posiadają zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 134 ust. 1 pkt 2.

Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, skoro brzmienie przywołanych przepisów normuje zagadnienia związane z rekrutacją do pierwszych klas publicznych szkół ponadpodstawowych i publicznych szkół policealnych, w tym do szkół z praktyczną nauką zawodu, nie można zgodzić się z organem II instancji, że stanowić one mogą materialnoprawną podstawę twierdzeń organu, iż strona otrzymała dotację w nadmiernej, zawyżonej wysokości. Prawo do uzyskania należnej dotacji oświatowej reguluje art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o., który określa warunki otrzymania dotacji dla konkretnej niepublicznej jednostki oświatowej, a wśród tych warunków jest by szkoła, która ubiega się o dotacje była szkołą niepubliczną, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki i aby każdy uczeń, na którego dotacja jest przydzielana był uczestnikiem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, z których nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty. Warunkiem dotacji jest także istnienie czytelnych podpisów uczniów na listach obecności. Spełnienie tych warunków otwiera drogę prowadzącemu szkołę do dotacji oświatowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tej szkoły organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu I instancji, zapisy art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o. dawały skarżącej prawo do ubiegania się o przedmiotową dotację dotyczącą okresu od 1 września 2019 r. do 31 stycznia 2020 r., niezależnie od brzmienia regulacji wynikających z ustawy Prawo oświatowe, a dotyczących zasad rekrutacji słuchaczy do szkół ponadpodstawowych, z których wynikał m.in. obowiązek posiadania stosownego zaświadczenia lekarskiego przez słuchaczy szkoły w dacie wpisania do księgi słuchaczy.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że potwierdzeniem powyższego stanowiska jest treść uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 listopada 2019 r. W § 3 uchwały wskazano, iż organ prowadzący podmiot, o którym mowa w § 1 ust. 1 składa wniosek o udzielenie dotacji do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast w § 4 ust.1 wskazano, iż organ prowadzący podmiot dotowany składa do 10. dnia każdego miesiąca informację o aktualnej na pierwszy dzień każdego miesiąca liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, z zastrzeżeniem, że taka informacja aktualna na pierwszy dzień stycznia i na pierwszy dzień grudnia powinna zostać złożona odpowiednio do dnia 5 stycznia i do dnia 5 grudnia. Zaś w ust. 2 § 4 podano, iż w przypadku szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, informacja, o której mowa w ust. 1 powinna określać także liczbę uczniów, którzy w poprzednim miesiącu spełnili warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy naruszył zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego dokonując ich nieprawidłowej wykładni, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 392 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodło SKO, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej: u.p.o.) oraz art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm.; dalej: u.f.z.o.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na przyjęciu że:

- nie stanowi dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przekazana z budżetu j.s.t. dotacja oświatowa w części w jakiej dotyczy ucznia, który nie spełniał ustawowych kryteriów przyjęcia do szkoły, lecz pomimo tego uczęszczał na zajęcia szkolne

podczas gdy powinien był przyjąć, że

- dotację pobraną w nadmiernej wysokości stanowi dotacja oświatowa przekazana z budżetu j.s.t. w części w jakiej dotyczy ucznia, który nie spełniał ustawowych kryteriów przyjęcia do szkoły, pomimo tego uczęszczał na zajęcia szkolne.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie jeżeli NSA uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Dodatkowo wniosło o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania A. W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a, zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego i to zarówno przez błędną ich wykładnię jak i przez ich niewłaściwe zastosowanie. Wobec natomiast braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dla oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego wiążący jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu.

Istota sporu na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymaga rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji naruszył przepisy przywołane w zarzucie kasacyjnym przyjmując stanowisko, że nie stanowi dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przekazana z budżetu j.s.t. dotacja oświatowa w części w jakiej dotyczy ucznia, który nie spełniał ustawowych kryteriów przyjęcia do szkoły niepublicznej, lecz pomimo tego uczęszczał na zajęcia szkolne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut podniesiony w petitum skargi kasacyjnej.

Z art. 126 u.f.p. wynika, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z kolei przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3 omawianego przepisu).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma rację skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji stojąc na stanowisku, że prawo do uzyskania należnej dotacji oświatowej reguluje wyłącznie art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o, nie uwzględnił złożoności systemu finansowania zadań oświatowych oraz konieczności poddania dotacji szczególnym zasadom rozliczania. W kontroli wykorzystania dotacji nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że stanowią one środki publiczne, te zaś pozyskiwane są w głównej mierze z danin publicznych, w tym z podatków (art. 5 ust 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p.). Ponadto zauważenia wymaga, że w ustawowej definicji dotacji jest mowa o środkach podlegających szczególnym zasadom rozliczania i które przeznaczone są na zadania publiczne. Powyższe oznacza więc, że dotacja nie jest przewidziana na użycie jej w dowolny sposób, lecz zarówno jej przekazanie jak też wykorzystanie winno pozostawać w ścisłym związku z zadaniem publicznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie organy stwierdziły, że kształcenie zawodowe w przedmiotowej szkole niepublicznej jest zadaniem publicznym. Zatem uczeń w tej szkole powinien legitymować się orzeczeniem o braku przeciwwskazań lekarskich do podjęcia praktycznej nauki zawodu, gdyż zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 2 u.p.o., taki jest warunek przyjęcia kandydata do tej placówki. Skoro zatem, jak ustaliły organy, niektóre osoby w przedmiotowej szkole nie spełniały wymogu dla przyjęcia ich w poczet uczniów, to nie powinny one być uwzględniane pośród uczniów, na których przysługuje dotacja. Przyjęcie do szkoły prowadzącej kształcenie w praktycznej nauce zawodu nie jest bowiem całkowicie dowolne, lecz jest uzależnione od spełnienia określonych warunków określonych w przepisach rangi ustawowej.

Zasadnie także wskazano w skardze kasacyjnej, że zasadą ogólną w przypadku finansowania zadań publicznych z zakresu oświaty jest, że wysokość środków przekazywanych do jednostek samorządu terytorialnego tytułem części oświatowej subwencji ogólnej, jak też dotacji do podmiotów bezpośrednio prowadzących placówki oświatowej, obliczana jest w oparciu o liczbę uczniów/podopiecznych/słuchaczy. W przypadku gdy do skalkulowania kwoty dotacji beneficjent podał zawyżoną liczbę uczniów, to część środków publicznych stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 252 ust. 3 u.f.p. Do sytuacji takiej dochodzi m.in. wówczas, gdy dotacja dla placówki oświatowej obliczana jest per capita, a osoby w związku z którymi przysługiwać ma dotacja, nie spełniają warunków formalnych do objęcia ich danym rodzajem kształcenia.

Trafnie przy tym skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1564/18, wydany w przedmiocie zwrotu do budżetu miasta części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W orzeczeniu tym wskazano, że jeżeli był obowiązek posiadania dokumentu uprawniającego do objęcia kształceniem specjalnym (chodziło o orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego), to przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej mogli być uwzględnieni uczniowie, którzy posiadali aktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Natomiast zatem, jeśli uczeń dysponował takim zaświadczeniem w poprzednim lub późniejszym okresie (niż okres, za który jest dotacja), nie uprawnia to do naliczenia dotacji na ucznia, a dotację taką traktować należy jako pobraną w nadmiernej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe stanowisko. Z art. 134 ust. 1 pkt 2 u.p.o. wynika bowiem, że do klasy I publicznej szkoły ponadpodstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a-c, przyjmuje się kandydatów, którzy w przypadku kandydatów do szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – posiadają zaświadczenie lekarskie zawierające orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia praktycznej nauki zawodu, wydane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1175). Chodzi o zaświadczenia wydane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich kandydatów do szkół ponadpodstawowych lub wyższych i na kwalifikacyjne kursy zawodowe, uczniów i słuchaczy tych szkół, studentów, słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych oraz doktorantów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1651). Brak zatem stosownego zaświadczenia lekarskiego u osoby, która została przyjęta do przedmiotowej szkoły, powoduje, że osoba taka nie powinna być uczniem tej szkoły.

Tymczasem z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynika, że podstawą obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, jest liczba uczniów. Mają zatem rację organy, że status ucznia w przedmiotowej szkole stanowi istotną okoliczność dla ustalenia, czy i w jakiej kwocie przysługuje dotacja oświatowa. Wysokość dotacji zależy bowiem od ustalenia, ilu jest uczniów i kto za takiego ucznia może być uznany.

Z art. 2 pkt 33 u.f.z.o. wynika, że przez ucznia należy rozumieć także słuchacza szkoły dla dorosłych, branżowej szkoły II stopnia i szkoły policealnej oraz dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego. Z kolei, jak już wyżej wskazano, jednym z warunków przyjęcia do przedmiotowej szkoły, czyli warunkiem bycia uczniem tej szkoły, jest spełnienie przesłanki określonej w art. 134 ust. 1 pkt 2 u.p.o., czyli posiadanie stosownego zaświadczenia lekarskiego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że badanie zasadności pobrania dotacji w określonej kwocie należy ograniczyć wyłącznie do okoliczności wymienionych jedynie w art. 26 ust. 2 i ust. 3 u.f.z.o. Dotacja jest bowiem udzielana z przeznaczeniem na finansowanie kształcenia w danej szkole o określonym profilu (w tym przypadku praktyczna nauka zawodu), a zatem powinna być przekazana wyłącznie na ucznia, który spełnia warunki do takiego kształcenia, a nie na jakąkolwiek osobę wpisaną na listę uczniów i potwierdzająca swoje uczestnictwo w zajęciach podpisem na liście obecności. Badanie zatem, czy osoba figurująca w rozliczeniu dotacji jako uczeń spełniała kryteria do bycia uczniem szkoły, uważać należy za doniosły element stanu faktycznego w ramach kontroli zasadności przyznania dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżącej, że organy nie wyjaśniły w postępowaniu administracyjnym, że praktyczna nauka zawodu zaczęła się odbywać w przedmiotowej szkole w okresie późniejszym niż nastąpiło przyjęcie uczniów do szkoły, gdyż najpierw uczniowie ci odbywali naukę przedmiotów ogólnych. Ustalenia te w stanie faktycznym sprawy były zbędne, gdyż jak już wyżej wskazano, uczniowie, na których skarżąca wystąpiła o dotację, winni spełniać wszelkie kryteria do bycia uczniami w tej szkole (chodzi przede wszystkim o stosowne zaświadczenia lekarskie) już na datę przyjęcia do przedmiotowej szkoły.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy jeszcze raz oceni, czy w sprawie miało miejsce pobranie przez skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości. Dokonując tej oceny Sąd ten winien odnieść się do stanowiska organu, który wskazał na trzy nieprawidłowości, których dopuściła się strona, czyli że część uczniów nie posiadała wymaganych zaświadczeń lekarskich, część uczniów nie przedłożyła świadectw ukończenia szkoły, a część uczniów nie podpisała się na listach obecności w żadnym dniu nauki w listopadzie 2019 r.

Z tych względów uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).