Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 201/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 16 stycznia 2023 r., nr Rep. 2330/IN/22 w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami za 2018 rok uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

S. z siedzibą w C. (dalej jako: "strona", "skarżący", "stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 16 stycznia 2023 r. w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami za 2018 rok.

Z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan sprawy:

W wyniku zakończonego sprawozdaniem z 6 maja 2022 r. audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Krajowej Izby Skarbowej w Olsztynie wobec Gminy Miasto w zakresie oceny gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczania na 2018 rok, ustalono m.in., że Gmina nie wykazała rzetelnie danych w zakresie ilości uczniów objętych nauczaniem mniejszości narodowej. Według sprawozdania

z audytu, ilość uczniów objętych nauczaniem mniejszości narodowej została zawyżona o 9, a zatem liczba uczniów przeliczonych według wagi dodatkowej P21 wyniosła 59,571560956 w miejsce liczby uczniów przeliczeniowych wykazanych

w metryczce subwencji oświatowej w ilości 71,485873147. W konsekwencji kwota subwencji oświatowej wyniosła 322.229,37 zł w miejsce wykazanej w metryczce kwoty 386.675,24 zł. Tym samym subwencja oświatowa została zawyżona o kwotę 64.445,87 zł.

Prezydent Miasta pismem z 25 sierpnia 2022 r. zawiadomił stowarzyszenie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za 2018 r. W wyniku tego postępowania decyzją

z 17 października 2002 r. określił stronie wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na prowadzenie Publicznej Szkoły [...] w E. (dalej jako: "szkoła") za rok 2018 w kwocie 64.445,87 zł. Jak wskazał organ pierwszej instancji, na dzień 30 września 2017 r. w systemie informacji oświatowej wykazano 21 uczniów z nauczaniem mniejszości narodowej - język niemiecki, tj. w klasie V - 3 uczniów,

w klasie VI - 6 uczniów oraz w klasie VII - 12 uczniów. W ocenie organu, szkoła podstawowa powinna zorganizować naukę języka mniejszości narodowej w ilości

3 godzin tygodniowo dla każdej z klas i naukę własnej historii i kultury w klasach

V i VI w ilości 25 godzin w ciągu roku. W ocenie organu, skoro szkoła nie realizowała w klasach V i VI nauki własnej historii i kultury, to nie miała też podstaw do wykazania 9 uczniów w systemie SIO na dzień 30 września 2017 r. jako objętych nauczaniem mniejszości narodowej. Organ nie uwzględnił przy tym twierdzeń strony, że realizacja projektu poznawczego pt.: "[...]" przy współpracy S1., I. oraz Polskiego Stowarzyszenia Nauczycieli powinna być uznana za realizację zajęć wynikających

z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia

2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły

i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowej

i etnicznej oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1627 ze zm.). Wskazano m.in., że realizacji ww. projektu nie udokumentowano wpisami w dziennikach lekcyjnych, a jest to konieczne przy realizacji zajęć wynikających z podstawy programowej.

Rozpatrując odwołanie strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z 16 stycznia 2023 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części i określiło wysokość dotacji pobranej nienależnie za

2018 r. w wysokości 86.654,88 zł, zaś w pozostałej części utrzymało decyzję

w mocy. W uzasadnieniu powołało brzmienie przepisów § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, ust. 4

i ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r.,

a także przepisów § 2 ust. 2 pkt 6 (pkt 4 załącznika do rozporządzenia) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. z 2017 r. poz. 2395). W ocenie Kolegium, wykazanie w ramach nauczania mniejszości narodowej uczniów klas V i VI, którzy nie realizowali nauki własnej historii i kultury w roku szkolnym 2017/2018, spowodowało pobranie dotacji oświatowej w niewłaściwej wysokości za 9 uczniów klas V i VI za okres od marca do sierpnia 2018 r. (6 m-cy).

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że szkoła w 2018 r. z budżetu Gminy Miasta otrzymała tylko kwotę 50.124,56 zł na zadania związane

z nauczaniem mniejszości narodowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z dołączonego do pisma z 14 listopada 2022 r. zestawienia wynika,

że szkoła w 2018 r. otrzymała dotację ogółem w wysokości 1.685.319,89 zł, w tym na uczniów objętych nauczaniem mniejszości narodowej dotację w wysokości 346.619,52 zł. Zdaniem organu, dotacja pobrana w nienależnej wysokości w 2018 r. wyniosła 86.654,88 zł, co wypełniało przesłankę określoną w art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "u.f.p.". Mając zaś na uwadze przepis art. 139 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a.", organ odwoławczy wskazał,

że organ pierwszej instancji powinien określić wysokość dotacji pobranej

w nadmiernej wysokości w łącznej wysokości 86.654,88 zł, a nie jak w sentencji decyzji 64.445,87 zł, czym rażąco naruszył przepis art. 43 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.", oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz

o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zarzuciło naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy, bez analizy merytorycznej uwag i zastrzeżeń odwołania;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. przejawiające się w braku faktycznego uzasadnienia i motywów oceny oraz zaniechaniu wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęciu niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego;

3) art. 7a k.p.a., tj. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia odnośnie rodzajów zajęć dla uczniów mniejszości narodowej nie mają charakteru stanowczego, tylko używa się słowa "może";

4) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie realizacji nauki własnej i historii, ponadto bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego;

5) art. 252 ust. 4 u.f.p. w związku z tym, że organ nałożył obowiązek zwrotu dotacji jako pobranej nienależnie, podczas gdy nie zaistniała taka sytuacja;

6) art. 25 u.f.z.o. poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowani decyzją uczniowie nie mieli prawa do pobrania dotacji, w sytuacji wykazania, że uczniowie zostali zgłoszeni na podstawie wniosków rodziców uczniów o objęcie nauką mniejszości narodowej.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów zwrócono uwagę na problemy

w zakresie interpretacji i stosowania przepisów u.f.z.o. Zarzucono, że Kolegium ograniczyło uzasadnienie decyzji tylko do przytoczenia ustaleń, natomiast nie odniosło się do zarzutów odwołania, wskutek czego naruszono art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a ponadto zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Podniesiono również, że skorzystanie przez organ drugiej instancji z instytucji przewidzianej w art. 139 k.p.a. powinno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji i dotyczy szczególnie istotnych wartości wynikających wprost z art. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

Ponadto wskazano, że Kolegium błędnie powieliło tezy organu pierwszej instancji, że nie było podstaw do wykazania uczniów w SIO na dzień 30 września 2017 r. z uwzględnieniem dodatkowej wagi przypadającej na uczniów mniejszości narodowej. Szkoła wykazała uczniów na podstawie wniosków rodziców o objęcie nauką mniejszości narodowej. Oznacza to, że na dzień 30 września 2017 r. szkoła miała podstawę prawną i faktyczną do wykazania uczniów, gdyż w dacie tej nie zachodziły okoliczności zaistniałe dopiero w 2018 r. Przy ustalaniu wysokości dotacji uwzględniono stawkę podstawową na ucznia, tj. SOA, i dodatkowe wagi (stawki) np. dotyczące uczniów należących do mniejszości narodowej, a ponadto zgodnie z art. 25 u.f.z.o. wskaźnik zwiększający. W związku z tym uwzględniono następujące dane: 1) SOA = 459,0162 zł (metryczka subwencji oświatowej 2018 r. dla Miasta);

2) wskaźnik zwiększający: 1,52 (ogłoszony w BIP przez Gminę Miasto

13 kwietnia 2018 r.). Podstawowa kwota dotacji na każdego ucznia szkoły w 2018 r. wynosiła 697,70 zł miesięcznie (tj. 459,0162 zł x 1,52). Wartościowo stawka P21 (1,30) na ucznia mniejszości narodowej szkoły wynosiła 907,02 zł miesięcznie

(tj. 459,0162 zł x 1,30 x 1,52). Dopiero suma tych dwóch wartości dawała kwotę dotacji na ucznia: 1.604,72 zł (697,70 zł + 907,02 zł), tj. kwotę uznaną przez Kolegium w całości jako podlegającą zwrotowi, pomimo, że przekazywana dotacja dla uczniów tylko w części była przeznaczona na finansowanie zadań z tytułu nauki mniejszości narodowej. Natomiast, odmiennie niż SKO, Krajowa Administracja Skarbowa w audycie zakwestionowała wyłącznie nienależne pobranie subwencji

w kwocie wynikającej tylko z dodatkowej wagi P21, gdyż w pozostałej części subwencja na uczniów była należna jako podstawowa kwota dotacji na ucznia. Również organ pierwszej instancji żądał zwrotu dotacji wyłącznie w części wynikającej z przeliczenia stawki dotacji o wagę P21.

Strona zarzuciła ponadto lakoniczne odniesienie się przez SKO do zarzutu dotyczącego kwoty faktycznie przekazanej z budżetu gminy na zadania związane

z nauką języka i własnej historii i kultury. Podniosła, że wskazanie przez organ kwoty 346.619,52 zł jako dotacji przekazanej na uczniów mniejszości narodowej w całym 2018 r. jest daleko idącym uogólnieniem, nieodnoszącym się do przedmiotu sprawy, tj. przekazania dotacji dla 9 uczniów w okresie od marca do sierpnia 2018 r. Wskazano, że w 2018 r. należna szkole dotacja została przekazana w kwocie niższej o 263.191,05 zł, co wynika z przeliczenia wag i liczby uczniów, m.in. z tytułu niepełnosprawności uczniów, ale również z tytułu uczniów zakwalifikowanych do mniejszości narodowej. Zgodnie z informacjami o liczbie uczniów przekazanymi do Gminy Miasta w całym 2018 r. liczba uczniów mniejszości narodowej wynosiła 236, zaś dotację na uczniów mniejszości narodowej strona otrzymała tylko na 216 uczniów, a zatem dotacja została zaniżona o kwotę dotacji podstawowej oraz o kwotę wynikającą z wagi P21 dla 20 uczniów mniejszości narodowej.

Podniesiono też, że bezzasadnie organ nie uznał za realizację zajęć w ramach mniejszości narodowej projektu pt.: "[...]". Wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r., to dyrektor szkoły organizuje nauczanie języka, historii i kultury kraju pochodzenia uczniów należących do mniejszości narodowych. Przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia nie zawiera obligatoryjnego nakazu prowadzenia zajęć enumerycznie wymienionych w rozporządzeniu, bowiem poprzez użycie słowa "może" ustawodawca dał możliwość podjęcia indywidualnej decyzji w tym przedmiocie dyrektorowi szkoły. SKO w zaskarżonej decyzji nie zawarło własnego stanowiska w powyższym zakresie, przez co naruszyło art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Ponadto ustalenia Kolegium zostały poczynione z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów lub nie zostały ocenione wcale, co stanowiło istotne naruszenie art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r.,

poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zasadna, choć Sąd nie przychylił się do wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi dotyczący błędnego uznania przez organy obu instancji, że nie było podstaw do wykazania

9 kwestionowanych uczniów w SIO na dzień 30 września 2017 r. z uwzględnieniem dodatkowej wagi P21 przypadającej na uczniów objętych nauczaniem mniejszości narodowej. Przeprowadzone w tym zakresie przez organy ustalenia oraz wyprowadzona na ich gruncie wykładnia przepisów prawa materialnego w pełni potwierdzają, że trafne było rozstrzygnięcie organów, że warunkiem uzyskania dotacji oświatowej według dodatkowej wagi P21 dla uczniów klas V i VI było łączne spełnienie obu warunków określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowej i etnicznej oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1627 ze zm.).

Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia, przedszkola, szkoły i placówki publiczne umożliwiają uczniom należącym do mniejszości narodowych i etnicznych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 823) oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, o której mowa w tej ustawie, podtrzymywanie i rozwijanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej przez prowadzenie:

1) nauki języka mniejszości narodowej lub etnicznej, zwanego dalej "językiem mniejszości", oraz języka regionalnego;

2) nauki własnej historii i kultury.

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, naukę języka mniejszości lub języka regionalnego w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej oraz naukę języka mniejszości lub języka regionalnego i naukę własnej historii i kultury

w szkole organizuje odpowiednio dyrektor przedszkola lub szkoły, na wniosek złożony przez rodziców dziecka lub ucznia albo pełnoletniego ucznia. Wniosek składa się w postaci papierowej.

Zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy całego okresu korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego

w danym przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej albo całego okresu nauki ucznia w danej szkole.

Stosownie zaś do § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z:

1) w przypadku nauki języka mniejszości lub języka regionalnego - zaliczeniem tych zajęć do obowiązkowych zajęć edukacyjnych ucznia;

2) w przypadku nauki własnej historii i kultury - zaliczeniem tych zajęć do dodatkowych zajęć edukacyjnych ucznia.

W załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia określono wymiar godzin nauki języka mniejszości narodowej oraz nauki własnej historii i kultury dla klas V i VI szkoły podstawowej w ilości 3h tygodniowo języka mniejszości narodowej oraz 25h rocznie nauki własnej historii i kultury.

Uwzględniając powyższe unormowania, należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że przyznanie dotacji w związku z nauczaniem mniejszości narodowej wymagało realizacji w klasach V i VI nie tylko zajęć nauki języka mniejszości narodowej, ale również nauki własnej historii i kultury. Skoro zaś szkoła w roku szkolnym 2017/2018 nie realizowała w klasach V i VI nauki własnej historii

i kultury, to nie miała też podstaw do wykazania 9 uczniów tych klas w systemie SIO na dzień 30 września 2017 r. jako objętych nauczaniem mniejszości narodowej.

Zdaniem Sądu, organy trafnie też argumentowały w kwestii wyjaśnień strony skarżącej, że za prowadzenie nauki własnej historii i kultury należy uznać realizację projektu poznawczego pt.: "[...]". Nie kwestionowano przy tym wartości projektu poznawczego realizowanego przy współpracy S1., I. oraz Polskiego Stowarzyszenia Nauczycieli. Uwydatniono natomiast okoliczność, że realizacji ww. projektu nie udokumentowano wpisami w dziennikach lekcyjnych, co jest konieczne przy realizacji zajęć wynikających z podstawy programowej. Ponadto

z przedłożonych przez stronę do akt sprawy materiałów zgromadzonych w związku

z realizacją projektu poznawczego wynika, że projekt ten nie był adresowany wyłącznie do uczniów szkoły. Nie sposób zatem było uznać, że realizując projekt poznawczy, szkoła wypełniła określony w przepisach rozporządzenia wymóg nauki własnej historii i kultury dla kas V i VI szkoły podstawowej i w to w wymiarze określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, tj. 25h rocznie. W ocenie Sądu,

w powyższym zakresie stanowisko organów jest trafne i zostało właściwie uargumentowane w uzasadnieniu decyzji.

Pomimo powyższej oceny zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius (zakazu rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony odwołującej się), a także niedokonania przez organ odwoławczy ustaleń w kwestii wysokości kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako pobranej

w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z treścią przepisu art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten in fine określa wyjątki od zakazu reformationis in peius i w związku z tym nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Rozumienie interesu społecznego, jako nakaz wydawania decyzji zgodnych z prawem materialnym, nie może abstrahować od błędów popełnieniach przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Należy wobec tego stwierdzić, że w interesie społecznym w rozumieniu art. 139 k.p.a. nie leży ukrywanie i maskowanie wad związanych z prawidłowym określeniem zobowiązania w decyzji organu pierwszej instancji. Wręcz odwrotnie w interesie publicznym leży to, aby błąd organu, jako organu administracji publicznej, nie szkodził interesom strony postępowania. Z konstytucyjnego prawa do obrony wynika, że z podjęciem prawa do obrony przez zaskarżenie decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może wiązać się możliwość naruszenia prawa nabytego na podstawie decyzji organu pierwszej instancji. Z tego względu demokratyczne procedury prawne przyjmują jako zasadniczy element prawa odwołania zakaz reformationis in peius (wyrok NSA z 21 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 69/06; powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Skorzystanie przez organ odwoławczy z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Podkreślenia bowiem wymaga, że nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, s. 261).

W zakresie pierwszej przesłanki niestosowania zasady orzekania na niekorzyść strony wskazać należy, że użyte w powołanym przepisie pojęcia "rażące naruszenie prawa" obejmuje wszystkie kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje

w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie,

a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa

w sposób jasny i niedwuznaczny. Natomiast druga przesłanka, tj. "rażące naruszenie interesu społecznego", nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wskazuje się bowiem, że "rażące naruszenie interesu społecznego" nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie

w odpowiednich normach prawa materialnego (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 226).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji określił kwotę dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na prowadzenie Publicznej Szkoły [...] w E. za 2018 r. w wysokości 86.654,88 zł, w miejsce określonej przez organ pierwszej instancji kwoty pobranej w nadmiernej wysokości 64.445,87 zł, przy czym w uzasadnieniu decyzji nie wskazał w istocie, na czym miałoby polegać rażące naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło wyliczenie dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem w następujący sposób: 1.604,72 zł (kwota miesięcznej dotacji na jednego ucznia) x 6 m-cy (od marca do sierpnia 2018 r.) x 9 (ilość uczniów klas V i VI, w odniesieniu do których nie realizowano obowiązku nauki własnej historii i kultury w roku szkolnym 2017/2018). Uwzględniając poszczególne elementy składające się na wyliczenie powyższej kwoty, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że pozbawiono ją nie tylko dotacji wynikającej z dodatkowej wagi P21 przewidzianej w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia

15 grudnia 2017 r. dla uczniów objętych nauczaniem mniejszości narodowej, ale również podstawowej kwoty dotacji na ucznia. Bezsporne było przy tym, że na żadnym z etapów postępowania, tj. zarówno przed organem pierwszej instancji, jak

i przed organem drugiej instancji, ale także w toku audytu prowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie wobec Gminy Miasto, którego rezultatem jest niniejsze postępowanie, nie kwestionowano, że szkoła wypełniła zadania w zakresie zapewnienia uczniom udziału w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, a jedynie wskazano na pobranie nadmiernej kwoty dotacji

w związku z niewywiązaniem się z wymogów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. dotyczących nauczania mniejszości narodowej w zakresie nauki własnej historii i kultury wobec 9 uczniów klas V i VI.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił co do zasady stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do przyznania stronie dotacji oświatowej w wysokości obliczonej z uwzględnieniem wagi dodatkowej P21 związanej z nauczaniem mniejszości narodowej, a jednocześnie nie kwestionował prawa do dotacji według stawki podstawowej związanej z realizacją obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Nie dokonał jednak analizy, jaka część łącznej kwoty miesięcznej dotacji oświatowej na ucznia w wysokości 1.604,72 zł związana jest

z wagą dodatkową P21. Wskazując zaś na rażące naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa, które miało uzasadniać odstąpienie od zakazu reformationis in peius, organ odwoławczy powołał przepis art. 43 u.f.z.o. dotyczący aktualizacji kwoty dotacji, a także powołał ogólnie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r., bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego rozporządzenia. Organ drugiej instancji nie analizował brzmienia tych przepisów; nie wskazał też, na czym w istocie miałoby polegać kwalifikowane naruszenie tych przepisów przez organ pierwszej instancji.

Zauważenia przy tym wymaga, że określając do zwrotu dotację pobraną

w nadmiernej wysokości w kwocie 64.445,87 zł, organ pierwszej instancji nie przedstawił sposobu jej wyliczenia i nie wskazał elementów składających się na jej wysokość, co było m.in. przedmiotem zarzutów odwołania strony, która w toku postępowania wskazywała, że niezrozumiałe jest dla niej wyliczenie zarówno kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, jak i też kwoty dotacji przyznanej dla uczniów mniejszości narodowej w całym 2018 r. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że w tych realiach sprawy organ był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 139 k.p.a. in fine, przypisując organowi pierwszej instancji rażące naruszenie prawa. Skoro bowiem organ odwoławczy nie przeanalizował sposobu wyliczenia kwoty dotacji przez organ pierwszej instancji, to trudno bez uprzednich ustaleń w tym przedmiocie, wywodzić o naruszeniu prawa przez organ pierwszej instancji, a tym bardziej o naruszeniu prawa o charakterze kwalifikowanym, które uprawniałoby organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia

z powołaniem się na zaistnienie wyjątku umożliwiającego odstępstwo od zakazu reformationis in peius.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia art. 139 k.p.a. Zasadne były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11,

art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż trafnie strona podnosiła,

że organ nie zebrał i rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie odniósł się

w uzasadnieniu decyzji do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

w szczególności zarzutów odwołania dotyczących braku przedstawienia w decyzji organu pierwszej instancji wyliczenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń

i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem ocena zgodności

z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie

i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ dotychczas nierozważonych. Sąd nie zastępuje organu w wykonaniu obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Mając jednak na uwadze to, że w świetle akt sprawy określona decyzją organu pierwszej instancji kwota dotacji do zwrotu w wysokości 64.445,87 zł wynikała wprost ze sprawozdania z 6 maja 2022 r. z audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie

w zakresie oceny gospodarowania przez Gminę Miasto środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, Sąd uznał, że należało poczynić kilka uwag przydatnych w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Stosownie do art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2267 ze zm.), dalej; "u.d.j.s.t.", minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.

Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. z 2017 r. poz. 2395).

Algorytm podziału subwencji oświatowej, w którym uwzględniono liczne parametry obrazujące specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji, podlega corocznej modyfikacji, co wynika z analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół oraz placówek oświatowo-wychowawczych. W algorytmie tym przyjmowana jest reguła, według której "pieniądz idzie za uczniem", co oznacza naliczanie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających do szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez poszczególne jednostki samorządu. Wysokość subwencji uzależniona jest od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. Algorytm, jako metoda statystycznego podziału subwencji, nie może zatem uwzględniać wszystkich problemów występujących w poszczególnych jednostkach samorządu, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter. Co istotne, algorytm nie stanowi też o podziale środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków. Samorząd otrzymuje subwencję oświatową w częściach według liczby uczniów w poszczególnych wagach według stanu na 30 września roku poprzedzającego rok wypłaty dotacji, podczas gdy jednostkom dotowanym wypłaca dotację naliczaną na faktyczną liczbę uczniów. Może więc się okazać, że kwota dotacji wypłacanej jest wyższa od kwoty subwencji oświatowej otrzymywanej na tę grupę uczniów co uczniowie jednostki dotowanej (p. W. Lachiewicz [w:] P. Ciszewski, W. Lachiewicz, A. Pawlikowska, D. Pietrzykowska, G. Pochopień, L. Zientecka, Dotacje oświatowe, Warszawa 2021, s. 43).

Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t. o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej, w tym również części oświatowej, decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Do istoty subwencji ogólnej należy, że nie jest ona z założenia przeznaczona na konkretne cele (E. Ruśkowski,

J. M. Salachna [w:] E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2004, art. 7). Zgodnie z ogólną zasadą gospodarowania środkami publicznymi, tj. zasadą niefunduszowania (art. 42 ust. 2 u.f.p.), całość dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego -

z pewnymi wyjątkami, które nie dotyczą jednakże subwencji ogólnej, w tym jej części oświatowej (o czym stanowi szczegółowo art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t.), przeznaczana jest na całość wydatków danej jednostki samorządu terytorialnego. To zaś oznacza,

że jednostka samorządu terytorialnego sama decyduje o przeznaczeniu określonych środków finansowych, w tym o wydatkach ponoszonych na działalność oświatową

i wychowawczą. Nie ma przy tym znaczenia, że podstawą wyliczeń dla celów ustalenia kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej są dane dotyczące uczniów i wychowanków. Jak już bowiem wskazano, przepisy nie przewidują powiązania dochodów uzyskiwanych przez jednostkę samorządu terytorialnego

z części oświatowej subwencji z wydatkami "oświatowymi" (wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3286/18, Lex nr 3447605).

Reasumując, algorytm podziału subwencji oświatowej jest uzależniony m.in. od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów. Jednak nie stanowi on o podziale środków na poszczególne szkoły, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t. o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, przy czym kwota dotacji jest uzależniona od faktycznej liczby uczniów, nie zaś danych uśrednionych.

Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na 2018 r. dla jednostek samorządu terytorialnego -

w okresie objętym przedmiotową sprawą - stanowiły zgromadzone przez szkoły

i placówki oświatowe dane w bazach danych oświatowych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2017 r. Stwierdzona w niniejszej sprawie nieprawidłowość w wykazywaniu danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2017 r. dotyczyła m.in. danych wprowadzonych do systemu przez Publiczną Szkołę, która wykazała 9 uczniów klas V

i VI pomimo braku realizacji w tych klasach nauki własnej historii i kultury. Źródłem danych o liczbie uczniów dla wagi P21 były dane wprowadzone do systemu informacji oświatowej na dzień 30 września 2017 r.

Przedmiotem audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie była ocena gospodarowania przez gminę środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej za rok 2018, a nie kwestia jej przeznaczenia lub pobrania w nadmiernej wysokości przez stronę. Przedmiotem audytu nie była zatem kwestia wydatkowania subwencji, tylko jej przyznania (naliczenia na podstawie danych z systemy informacji oświatowej)

w nieprawidłowej wysokości. Należy przy tym pamiętać, że część oświatowa subwencji ogólnej jest tylko jednym ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia pobrania przez skarżącą dotacji oświatowej w nadmiernej wysokości powinna być zatem przedmiotem odrębnych ustaleń w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec strony jako że dotyczy kwot faktycznie przekazanych na 9 uczniów klas V i VI w okresie od marca do sierpnia 2018 r. (6 m-cy). Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest przyznawana na konkretnego ucznia lub wychowanka, czy dla konkretnej szkoły lub placówki oświatowej.

W konsekwencji, fakt wydatkowania przez jednostkę samorządu terytorialnego środków pochodzących z części oświatowej subwencji ogólnej na zadania poszczególnych placówek oświatowych w wysokości odpowiadającej subwencji oświatowej otrzymanej na podstawie liczby uczniów/wychowanków wykazanych przez te placówki w systemie informacji oświatowej lub w wysokości wyższej, pozostaje też bez wpływu na ewentualny zwrot nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej (por. wyroki WSA w Warszawie: z 12 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1676/18; z 25 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 836/19).

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania. W szczególności będzie zobowiązany zbadać zastosowany przez organ pierwszej sposób wyliczenia wysokości dotacji pobranej przez skarżącą w nadmiernej wysokości w 2018 r. Odniesie się do zasadniczego zarzutu odwołania, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera informacji, w jaki sposób została ustalona łączna wysokość dotacji do zwrotu. Dopiero po przeprowadzeniu weryfikacji sposobu wyliczenia dotacji do zwrotu przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem, że zarzucane stronie skarżącej nieprawidłowości dotyczyły wyłącznie dotacji w części dotyczącej wagi dodatkowej P21 związanej z nauczaniem mniejszości narodowej, nie zaś całej kwoty dotacji przypadającej na ucznia, organ odwoławczy dokona analizy całej sprawy, również

w kontekście, czy istnieją przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia z powołaniem się na zaistnienie wyjątku umożliwiającego odstępstwo od zakazu reformationis in peius.

Końcowo wyjaśnienia wymagało, że Sąd nie miał podstaw do orzekania

w przedmiocie wniosku strony skarżącej o tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. SKO postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. wstrzymało na wniosek strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Zauważyć ponadto należy, że od 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje art. 152 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oznacza to, że z mocy prawa decyzja jest niewykonalna, wobec braku odmiennego postanowienia w tym przedmiocie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, gdyż strona skarżąca była ustawowo zwolniona z kosztów sądowych (art. 239 § 2 p.p.s.a.), przy czym nie ponosiła kosztów zastępstwa procesowego.