Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1375/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin-Północ w Lublinie skargi kasacyjnej C. Spółka jawna w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 1151/23 w sprawie ze skargi C. Spółka jawna w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2023 r. znak ZOA-VII.7721.12.2023 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 1151/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. spółka jawna na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej: WINB) z dnia 7 grudnia 2023 r. znak ZOAA/II.7721.12.2023. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (zwanego dalej: PINB) z 19 października 2023 r., odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, dla inwestycji przy ul. [...] w L., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 20 marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ww. Spółce pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) z częścią techniczną gospodarczą i parkingiem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zagospodarowaniem dziedzińca wewnętrznego i rozbiórką odcinka zewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach o nr [...] przy ul. [...] / [...], nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] (w zakresie lokalizacji zadaszenia nad wejściem do budynku). Wniosek dotyczył całości obiektu z wyłączeniem IV kondygnacji.

W skardze kasacyjnej skarżącego C. spółka jawna z siedzibą w Lublinie zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

"1) art. 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi, podczas gdy możliwe jest zastosowanie wyjątku i uzyskanie przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych w oparciu o wzorzec kontroli jakim w niniejszej sprawie powinna być decyzja prawomocna o pozwoleniu na budowę nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r.;

b) art. 57 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 59 ust. 1 p.b., poprzez niewłaściwe niezastosowanie i oddalenie skargi; niezasadne uznanie za niewiarygodne dokumentów składanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego w zakresie oświadczeń projektanta i kierownika budowy w zakresie zmian dotyczących części ścian murowanych na żelbetowe; poprzez niezasadne stwierdzenie w dokumentacji złożonej przez skarżącą braków i rozbieżności; niezasadne niezastosowanie w sytuacji, gdy obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1 p.b., pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, a przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, poprzez niezasadne uzależnienie wydania pozwolenia na użytkowanie w niniejszym postępowaniu od prawomocnego zakończenia procedowania pozwolenia na budowę zamiennego, podczas gdy są to dwa odrębne postępowania administracyjne, poprzez niezasadne nieuznanie dokonanej przez projektanta kwalifikacji zmian w projekcie jako nieistotne na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, tj. nieuznanie zmian objętych niniejszym postępowaniem jako nieistotne zmiany projektu i niewymagające zmiany pozwolenia na budowę, poprzez niezasadne stwierdzenie istnienia dualizmu dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez nieuwzględnienie prawidłowej zmiany kwalifikacji części odstępstw od projektu (w szczególności w zakresie zmiany lokalizacji toalet w budynku, w tym toalet dostępnych dla osób niepełnosprawnych wskutek pozytywnej opinii Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 marca 2021 r.), poprzez niezasadne pominięcie zmiany przepisu art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. c uchylonego z dniem 10 sierpnia 2022 r. przez art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1557), poprzez nieuznanie zmian w projekcie stanowiących przedmiot niniejszego postępowania jako nieistotnych zmian do projektu i zaniechanie udzielenia skarżącemu możliwości korzystania z dobrodziejstwa prawomocnego pozwolenia na budowę nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., poprzez zaniechanie wykorzystania prawomocnego pozwolenia na budowę nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r. jako wzorca kontroli w niniejszym postępowaniu; poprzez niezasadne stwierdzenie, że niespójności i rozbieżności w dokumentacji złożonej przez skarżącego powodują brak możliwości przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na podstawie art. 59a ust. 2 p.b.;

3) art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1-4 p.b, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w przypadku spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 p.b., poprzez niezasadne uzależnienie wydania pozwolenia na użytkowanie w niniejszym postępowaniu od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, podczas gdy są to dwa odrębne postępowania administracyjne, poprzez niezasadne nieuznanie dokonanej przez projektanta kwalifikacji zmian w projekcie jako nieistotne, tj. nieuznanie zmian objętych niniejszym postępowaniem jako nieistotne zmiany projektu i niewymagające zmiany pozwolenia na budowę, poprzez nieuwzględnienie prawidłowej zmiany kwalifikacji części odstępstw od projektu (w szczególności w zakresie zmiany lokalizacji toalet w budynku, w tym toalet dostępnych dla osób niepełnosprawnych wskutek pozytywnej opinii Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 marca 2021 r.), poprzez niezasadne stwierdzenie istnienia rozbieżności i niespójności w dokumentacji złożonej przez skarżącego w niniejszym postępowaniu; poprzez uznanie zmiany przepisu art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. c uchylonego z dniem 10 sierpnia 2022 r. przez art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1557) jako niemającej znaczenia dla niniejszego postępowania; poprzez nieuznanie zmian w projekcie stanowiących przedmiot niniejszego postępowania jako nieistotnych zmian do projektu i zaniechanie udzielenia skarżącemu możliwości korzystania z dobrodziejstwa prawomocnego pozwolenia na budowę nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r.; poprzez nieuznanie, że pozostały fragmenty ścian murowanych, pomimo zdjęć składanych przez skarżącego w niniejszym postępowaniu na okoliczność zmiany, a nie likwidacji zmian murowanych na wszystkich kondygnacjach, które znajdują się w aktach sprawy;

4) art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 3 i 5 i 5b i 6 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 84 w zw. z § 86 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225; zwanego dalej: r.w.t.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne oddalenie skargi skarżącego oraz błędne uznanie, że wprowadzone przez inwestora zmiany do projektu budowlanego, uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, są istotne i dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz poprzez uznanie pomimo zmiany przepisu art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. c uchylonego z dniem 10 sierpnia 2022 r. przez art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1557), że rezygnacja w ogóle z ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych na piętrach 1-2 przedmiotowego obiektu, w tym takich pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych, jest odstępstwem istotnym od projektu budowlanego, podczas gdy brak jest na tych piętrach w ogóle ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych ze względu na charakter tych pomieszczeń jako nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, a zmiana ta została pozytywnie zaopiniowana przez Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego opinią z dnia 4 marca 2021 r. wskutek czego stanowi nieistotne odstępstwo od projektu pierwotnego;

5) art. 36a ust. 6 p.b. poprzez niezasadne niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi oraz odrzucenie w ślad za organami administracyjnymi I i II instancji dokonanej przez projektanta Ł.R. kwalifikacji zmian w projekcie budowlanym przedmiotowego obiektu jako zmian nieistotnych, niewymagających uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia oraz nieprzeprowadzenie w tym zakresie niezbędnej kontroli pomimo istnienia wzorca kontroli prawomocnego pozwolenia na budowę nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r. oraz pomimo wyłączenia z obiegu prawnego wskutek uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 3 lutego 2022 r. (nr IF-VII.7840.1.59.2021.AA);

6) art. 3 pkt 7a w zw, z art. 4 p.b. poprzez błędną wykładnię i oddalenie skargi wskutek nieuznania, iż zmiany w zakresie istniejących ścian murowanych i ich wzmocnienie poprzez zmianę w części na ściany żelbetowe stanowi przebudowę ścian, a nie ich rozbiórkę, zwłaszcza w kontekście, iż nie zostały w całości rozebrane pierwotne ściany murowane, a jedynie w części, wskutek czego sąd bezpodstawnie odrzucił dokonaną przez projektanta Ł.R. kwalifikację zmian w projekcie budowlanym przedmiotowego obiektu w zakresie przebudowy ścian murowanych na żelbetowe jako zmian nieistotnych, niewymagających uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia, co uniemożliwia skarżącemu realizowanie inwestycji, a w efekcie uniemożliwia użytkowanie obiektu w części zgłoszonej w niniejszym postępowaniu do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a co za tym idzie naraża skarżącego na szkodę wielkich rozmiarów i bezprawnie uniemożliwia mu prowadzenie działalności w przedmiotowym obiekcie w zakresie dopuszczalnym przez prawo, a w szczególności naraża skarżącego na utratę pozyskanego dofinansowania oraz utratę korzyści (zysku) z planowanej działalności gospodarczej;

7) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) poprzez wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła pełna kontrola legalności działania organu administracji publicznej polegająca na ocenie, czy organ dokonał wszechstronnej analizy w przedmiocie ustalenia przesłanek wydania decyzji WINB z dnia 7 grudnia 2023 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu;

8) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w postaci: art. 59 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 p.b.; art. 59 ust. 5 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; zwanej dalej: k.p.a.); art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 3 i 5 i 5b w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 84 w zw. z § 86 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 36a ust, 6 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 w z w. z art. 22 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 3 pkt 7a w zw. z art. 4 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; § 84 w zw. z § 86 w z w. z § 5 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w zw. z art. 36a ust. 6 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; § 86 w zw. z § 5 ust. 1 pkt r.w.t. w zw. z art. 36a ust. 6 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 7 w z w. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

9) art. 3 § 1 w zw. z aft. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracyjnymi, mającej istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niepodjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, niedokonania w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w oparciu o jego całokształt, wybiórcze potraktowanie zebranych w toku postępowania dowodów, skutkujące uznaniem przez Sąd I instancji, iż organ prawidłowo ustalił, iż skarżący nie wypełnił wszystkich wymaganych prawem przesłanek do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie."

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wyjaśniła, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczył jedynie części obiektu z wyłączeniem ostatniej kondygnacji, w zakresie której nastąpić mają zmiany istotne i stąd zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji nr 263/18 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017, zmienionej decyzją nr 1309/21 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 19 listopada 2021 r., znak:AB-BW-II.6740.1.74.2021. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sadu i instancji w zakresie braku możliwości przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu kontroli, o której mowa w art. 59a p.b., gdyż Sąd I instancji błędnie uznał, że udzielenie pozwolenie na użytkowanie w żądanym zakresie jest niezgodne z pierwotnym pozwoleniem na budowę stoi w sprzeczności z treścią tej decyzji, mając na uwadze, że zmiana pozwolenia na budowę jeszcze nie została prawomocnie rozstrzygnięta, wskutek czego niezasadne jest także stwierdzenie Sądu, iż brak jest możliwości przeprowadzenia kontroli przedmiotowych robót objętych wnioskiem skarżącej inicjującym niniejsze postępowanie ze względu na brak wzorca do kontroli, skoro pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę jest już prawomocna i ostateczna, a roboty objęte zakresem ww. wniosku są w całości objęte zakresem pierwotnego pozwolenia na budowę, ze zmianami nieistotnymi. Zatem wzorcem kontroli w niniejszym postępowaniu może być i powinna prawomocna i ostateczna decyzja nr 263/18 Prezydenta Miasta Lublina z dnia 20 marca 2018 r. (znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017). Skoro decyzja zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę została uchylona, to Sąd niezasadnie odnosi się do jej treści (zakresu) i odmawia skarżącej możliwości skorzystania z dobrodziejstwa istniejącej prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę (pierwotnej). Sąd odmawia w niniejszym postępowaniu prawa projektantowi do uznania wprowadzonych zmian jako nieistotne i nie wymagające zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę.

W ocenie Spółki nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż dopóki nie zostało zakończone ostateczną decyzją pozostająca w obrocie prawnym postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę, co do zasady nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego samego obiektu, choć zakres zmian istotnych nie obejmuje zakresu niniejszego postępowania, natomiast zmiany projektu dotyczące niniejszego postępowania zostały zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne. Nie doszło do wprowadzenia zmian istotnych do pierwotnego projektu w części budynku objętej wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie i istnieje wzorzec kontroli do dokonania czynności odbiorowych w postaci pierwotnego projektu budowlanego, mającego walor prawomocności, ze zmianami nieistotnymi. Wzorcem kontroli jest pierwotny projekt z uwzględnienie zmian zakwalifikowanych jako nieistotne odstąpienia przez projektanta w trybie art. 36a ust. 6 p.b. Fakt, że zmiany te były kwalifikowane jako istotne w projekcie zamiennym, nie ma znaczenia, gdyż zmieniła się kwalifikacja tych zmian w wyniku uzyskanych uzgodnień, zmiany przepisów i zmiany funkcji pomieszczeń.

Okoliczność złożenia niespójnej dokumentacji, która została w trakcie postępowania skorygowana, nie powinna stanowić dla Sądu przesłanek do mnożenia wątpliwości. Analizą powinny być objęte ostatnie złożone dokumenty, gdzie poprawione zostały nieścisłości i gdzie złożone zostały wszelkie wyjaśnienia w celu odzwierciedlenia w tej dokumentacji stanu faktycznego. Dokonane korekty i zmiany miały na celu doprowadzenie do przedłożenia dokumentacji zgodnej ze stanem faktycznym.

Skoro zatem niniejsze postępowanie dotyczy prawomocnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z wprowadzonymi nieistotnymi zmianami projektu, które nie wymagają pozwolenia zamiennego, to Sąd winien odnieść się w niniejszej sprawie wyłącznie do istniejącego prawomocnego pozwolenia na budowę, nie powinien natomiast odnosić się do uchylonej decyzji zmieniającej, która została wyeliminowana z obiegu prawnego wskutek wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 listopada 2022 r. Nie można bowiem zgodzić się z Sądem, że kwalifikacja jako istotnych odstępstw od projektu zgłoszonych we wniosku o wydanie pozwolenia zamiennego (które jednak zostało uchylone), powoduje, iż skarżący nie ma możliwości na podstawie prawidłowej kwalifikacji jako nieistotnych tych odstępstw od projektu wystąpić na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę o wydanie pozwolenia na użytkowanie części obiektu objętego niniejszym postępowaniem, gdyż te same zmiany mogą być istotne w jednym kontekście sprawy, a nieistotne w innym w zależności od uwarunkowań, uzyskanych uzgodnień, obowiązujących przepisów czy klasyfikacji funkcji pomieszczeń.

Nie można się zgodzić z ustaleniami Sądu także w zakresie kwalifikacji zmian co do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, gdyż sama zmiana w zakresie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, w tym osoby starsze, nie może zostać zakwalifikowana jako zmiana istotna, w związku z likwidacją na danej kondygnacji toalet w ogóle, w tym toalet dla niepełnosprawnych, z czym nie kłócą się ogólne wymogi umieszczania odpowiedniej liczby toalet w odpowiedniej proporcji do istniejących toalet na danym piętrze.

Nie można również się zgodzić z oceną Sądu, że irrelewantna dla sprawy jest zmiana normatywna wynikająca z uchylenia art. 36 a ust. 5b pkt 2 lit. c p.b. Przepis ten stanowił, że ustępu 5 w art. 36 a p.b. (określającego katalog zmian kwalifikowanych przez ustawodawcę jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu) nie stosuje się do projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym państwowym inspektorem sanitarnym, co miało miejsce w niniejszym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego, podzielonego przez Sąd I instancji, iż udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych stoi na przeszkodzie niezakończenie postępowania w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie Spółka stoi na stanowisku, że wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji Wojewody Lubelskiego z 3 lutego 2022 r. w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia z 20 marca 2018 r., to pierwotna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę stanowić powinna wzorzec kontroli prawidłowości wykonania robót budowlanych. Stanowisko to Spółka opiera na założeniu, że wszystkie zmiany dokonane w projekcie budowlanym, w zakresie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, są zmianami nieistotnymi, niewymagającymi zmiany pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.

Z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a p.b. wynika, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której sprawdza się wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W szczególności sprawdza się zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem oraz – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego – zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 59).

Wzorcem kontroli dla organu nadzoru budowlanego mającego wydać decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku jest zatem decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy w toku realizowania inwestycji, inwestor chcąc wprowadzić istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, uzyskuje decyzję o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę, wzorcem takim jest ta ostatnia decyzja. Decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku ponieważ zostały wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Zatem tak długo jak nie jest zakończone postępowanie w sprawie istotnych zmian w pierwotnym projekcie budowlanym, brak jest podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zasadnie przy tym Sąd I instancji zauważył, że wyjątkiem może być przypadek, gdy inwestor ubiega się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 1 pkt 3 p.b.), jeżeli istotne zmiany w projekcie budowlanym nie dotyczą tej części obiektu budowlanego, która jest oddawana do użytkowania.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, że po uzyskaniu pozwolenia na budowę w 2018 r. inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dał temu wyraz wnosząc o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Prezydent Miasta Lublina decyzją z 19 listopada 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z 3 lutego 2022 r. zmienił pierwotną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany zamienny. Wszystkie zmiany opisane we wniosku inwestora o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu, tj. zmiany rzędnych oraz wykończenia posadzki w obrębie dziedzińca wewnętrznego projektowanego w budynku oraz w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego, tj. zmiany układu funkcjonalnego na poszczególnych kondygnacjach, zmiany lokalizacji toalet w budynku, w tym toalet dla osób niepełnosprawnych, zmiany w zakresie bezpieczeństwa pożarowego związanej ze zmianą układu funkcjonalnego w budynku, zmiany w elewacjach zewnętrznych (zwiększenia wysokości fasady, podniesienie gzymsu zwieńczającego, dodanie 4 lukarn od strony ul. [...] w południowej części budynku, uporządkowanie osi otworów okiennych i wyrównanie poziomów), zwiększenia wysokości fasady od strony dziedzińca oraz wprowadzenie fragmentu fasady systemowej i zmiany geometrii dachu, zostały uznane przez projektanta za istotne. Decyzja Wojewody została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 286/22. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1101/23 oddalił skargę kasacyjną do wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. W postępowaniu tym nie była kwestionowana kwalifikacja omawianych zmian jako istotnych. Co również istotne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylając decyzję Wojewody wskazał na potrzebę ustalenia, czy roboty budowlane objęte zmianą, nie zostały wykonane jeszcze przed zatwierdzeniem projektu zamiennego

Próba wykazania na potrzeby niniejszego postępowania, że szereg zmian uznanych pierwotnie za istotne, w rzeczywistości stanowi zmiany nieistotne, nie może okazać się skuteczna. Zasadnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska inwestora, że zmiany pozwolenia na budowę dotyczyła robót budowlanych wyłącznie w ramach IV kondygnacji nadziemnej. Przeczy temu porównanie opisu zmian rysunków obrazujących te zmiany dołączonych do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dokumentacją dołączoną do wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu. Zakres zmian pokrywa się niemal w całości ,obejmując wszystkie kondygnacje.

Istotnym odstąpieniem w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 3 p.b. jest odstąpienie w zakresie warunków korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, a dostęp do pomieszczenia higienicznosanitarnego jest bezsprzecznie warunkiem korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Pierwotny projekt przewidywał lokalizację toalet na każdej kondygnacji nadziemnej, a po zmianach toalety dla niepełnosprawnych znalazły się już tylko na parterze i kondygnacji +3, zlikwidowano toalety na kondygnacjach +1 i +2. Niewątpliwie zatem zmiana dokonana przez inwestora jest zmianą istotną i dotyczy części obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność pozytywnego zaopiniowana zmiany przez Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Co trafnie zauważył Sąd I instancji, odróżnić należy dopuszczalność wprowadzenia tego typu zmian, od formalnego obowiązku poddania istotnych zmian weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej w trybie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę. W dokumentacji załączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazano na rezygnację z zachowania istniejących ścian murowanych - zmiana na ściany żelbetowe, co zakwalifikowane zostało jako zmiana nieistotna. Usprawiedliwiona była ocena Sądu I instancji, iż całkowite usunięcie wszelkich elementów dotychczas istniejącej starej oficyny i odtworzenie obiektu, który w części odzwierciedla dotychczasowe wymiary i układ funkcjonalny kwalifikuje się jako rozbiórka i odbudowa. Pierwotny projekt zakładał natomiast tylko przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego obiektu. Mogło zatem dojść do zmiany charakteru inwestycji, co oznacza konieczność zupełnie innej kwalifikacji prawnej całego zamierzenia.

Nie sposób zatem podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie Spółki, iż istotne zmiany projektu budowlanego dotyczyły tylko i wyłącznie IV kondygnacji budynku, nieobjętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Spółka na potrzeby postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stara się zakwalifikować szereg zmian w projekcie budowlanym jako zmiany nieistotne, które wcześniej sama uznała za istotne składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a p.b., a zakres zmian, co zostało wykazane, dotyczy tych samych elementów obiektu budowlanego, których dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, do czasu zakończenia postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę. Mając natomiast na uwadze, że ostateczna decyzja o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego została wyeliminowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że nie jest możliwe stwierdzenie, iż obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Z uwagi na dokonane istotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, podstawy do wydania pozwolenia na użytkowanie nie mógł stanowić pierwotny projekt. Należy jednak zaznaczyć, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie temu, aby po zakończeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego ponownie wypowiedział się w tym zakresie.

Z powyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.