Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 955/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 133, art. 133 § 1, art. 137 § 1, art. 141 § 4, art. 153,  art. 184, art. 190, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 16 § 3, art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4,  art. 157 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/19 w sprawie ze skargi U. T., A. K., L. W. i M. T. w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2397/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. B. na rzecz U. T., A. K., L. W. solidarnie kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od J. B. na rzecz M. T. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. I SA/Wa 1915/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. T., A. K., L. W. i M. T. w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2397/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. I SA/Wa 1915/19 wywiódł J. B. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", skutkującą uznaniem, że J. B. nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej [...] na rzecz A. K. , L. W. , U. T. oraz M. T. ;

2. błędne zastosowanie art. 65 k.c. poprzez rozstrzyganie sprawy administracyjnej przy zastosowaniu wykładni umów cywilnoprawnych innej niż literalna, ewentualnie zaniechanie zastosowania wykładni kombinowanej;

3. błędne uznanie, że w każdym postępowaniu nadzorczym, w przypadku sporu pomiędzy stronami co do treści stosunków prawnych wynikających z zawartych w latach 1955-56 czterech umów przelewu praw do odszkodowania, organ administracji oraz Sąd administracyjny mogą dokonać innej niż językowa wykładni tych umów, bez uwzględnienia przepisów intertemporalnych oraz bez uwzględnienia wskazanych przepisów prawa materialnego, skutkujące błędnym zastosowaniem art. 65 § 2 k.c. w zw. z art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c. i zaniechaniem zastosowania następujących przepisów:

1) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy, wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ do zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania doszło w terminie, w którym zobowiązana przepisami dekretu do zapłaty odszkodowania gmina m.st. Warszawy nie istniała w obrocie prawnym, a ustawowe następstwo prawne Skarbu Państwa nie miało charakteru uniwersalnego; w konsekwencji świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia,

2) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z art. 75 ust. 1, art. 80 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem (obecnie art. 107 k.p.a.), wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ orzeczenie administracyjne z 5 lutego 1952 r., będące podstawą prawną przyczyny zawarcia umowy (1) stanowi nieakt administracyjny i tym samym, świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia,

3) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 9 ust.2. dekretu wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ w dniu 5 lutego 1955 r., prawo do odszkodowania objęte przedmiotem umów przelewu praw do odszkodowania wygasło; tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia,

4) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ na podstawie art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., Dz. U. 1985, Nr 22, poz. 99 z dniem 1 sierpnia 1985 r. doszło z mocy ustawy do wygaśnięcia prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów); tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia,

5) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umowy (1) ze skutkiem ex tunc wynikającym z prawomocnego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r.; tym samym, świadczenie objęte przedmiotem umowy (1) następczo okazało się niemożliwe do spełnienia,

6) art. 47 § 1 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 w zw. z art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 319 w zw. z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311, wymagających uznania, że ewentualny przelew praw do nieruchomości stanowił czynność sprzeczną z zasadami współżycia społecznego w Państwie Ludowym, a także że umowy przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową nie zostały zawarte w wymaganej przepisami formie aktu notarialnego. Jednocześnie Sąd zaniechał stwierdzenia nieważności dyssymulowanej czynności prawnej (przelew praw do nieruchomości lub ekspektatyw tych praw) ukrytej pod czynnością pozorną (przelew praw do odszkodowania przysługującego z mocy art. 7,8 i 9 dekretu),

7) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z uwagi na fakt, że oświadczenia złożone do dwóch umów są oświadczeniami wiedzy, a nie woli,

8) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z powodu błędów istotnych oświadczeń złożonych do dwóch umów: co do przysługującego A. D. prawa własności budynków (wbrew skutkom prawnym wynikającym z prawomocności orzeczenia z dnia 5 lutego 1952 r.), oraz co do możliwości uchylenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, pomimo braku w dacie składania tych oświadczeń przepisów postępowania na podstawie których, takie uchylenie miałoby nastąpić,

9) art. 58 i 59 dekretu Prawo spadkowe w związku z art. 80, 82 dekretu Prawo rzeczowe oraz art. 1036 k.c. wymagających stwierdzenia naruszenia przy zawieraniu umów ograniczeń wynikających dla tej czynności rozporządzającej z przepisów dotyczących współwłasności majątkowej pomiędzy A. D. a spadkobiercami W. D., oraz w związku z zawarciem w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2015 r., za [...] umowy o dział spadku po W. D. i zniesieniem współwłasności spadku po A. D. , skutkiem czego J. B. został jedynym spadkobiercą A. i W. D.,

10) art. 7 ust. 5 dekretu wymagającego stwierdzenia skutków uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] września 2010 r,, [...] (oraz decyzję nadzorczą SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...]) stwierdzającą ze skutkiem ex tunc nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r., co przywróciło efektywnie na dzień 5 lutego 1952 r. odrębne prawo własności dwóch oddzielnych nieruchomości budynkowych i ekspektatywy: praw użytkowania wieczystego do czterech oddzielnych działek ewidencyjnych nieruchomości [...] lub ekspektatywy praw do przyznania oddzielnych czterech działek gruntu zamiennego, na rzecz następców prawnych po A. i W. D. ,

11) art. 63 p.o.p.c., art. 345 k.z., art. 36 Prawa rzeczowego w zw. z przepisami art. 1, 22, 29, 34, 48, 82 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r. w zw. z przepisami art. 1,2,4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 1951 r., o prowadzeniu ksiąg notarialnych i przechowywaniu akt notarialnych, Dz. U. 1951, Nr 59, poz. 409 oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 1955 r. o prowadzeniu ksiąg i przechowywaniu akt notarialnych w zw. z art. 253 k.z. i 256 k.z. (obecnie: 244 § 1 i 252 k.p.c.) wymagających stwierdzenia niezgodności formy umów i oświadczeń z istotą zbywanych praw,

12) art. 84-98 p.o.p.c. (obecnie: 99, 106 i 107 k.c.) oraz art. 178-181 k.z. (obecnie 518 k.c.) a także art. 105-108 dekretu Prawo spadkowe z 1946 r. (obecnie 963 i 964 k.c.) wymagających stwierdzenia wygaśnięcia pełnomocnictw udzielonych przy umowach, nieważności subrogacji, oraz wygaśnięcia podstawienia, jako warunków istotnych umów (4) i oświadczeń (2), to jest charakteru poszczególnych stosunków prawnych z nich wynikających,

13) art. 47 § 1 i 2 w zw. z art. 41 § 1 p.o.p.c. wymagających stwierdzenia nieważności czynności prawnych, objętych przedmiotowymi umowami,

14) art. 58 § 1 i art. 85 Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 308 w zw. z art. 41 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 wymagających stwierdzenia nieważności umowy zawieranej w imieniu małoletniego J. B. , ponieważ opiekun małoletniego J. B. nie uzyskał zgody sądu opiekuńczego na dokonanie innej czynności dotyczącej majątku małoletniego niż sprzedaż praw do odszkodowania,

15) art. 64 p.o.p.c. wymagającego stwierdzenia skutków nie zachowania formy aktu notarialnego, wynikającego z ustaleń podjętych przy pokwitowaniu udzielonym przez J. G. i D. B. ,

16) art. 7 ust. 1 dekretu wymagającego stwierdzenia skutków braku przeniesienia posiadania nieruchomości [...], w trakcie lub w wyniku zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania,

17) art. 509 § 1 i 2 k.c. art. 510 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 353 § 1 k.c. 546 § 1 k.c. art. 555 k.c. (dawniej: art. 295 k.z.) art. 58 § 1 k.c. wymagających stwierdzenia skutków braków przedmiotu przelewu, wywiedzionych z teorii ekspektatywy, w tym nieważności przedmiotowych umów, ich wyłącznie zobowiązującego skutku oraz braku lub upadku causae;

4. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez przyjęcie, że roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostały przez A. D. oraz spadkobierców W. D., w tym przez D. B. działającą w imieniu małoletniego J. B. , skutecznie zbyte mimo, że nie wynika to z wykładni literalnej umów przelewu praw do odszkodowania;

5. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 214 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 46 dekretu Prawo rzeczowe poprzez przyjęcie, że spadkobiercom I. Ś. przysługują uprawnienia do nieruchomości (własność budynków), uprawniające do żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, mimo że treść i zwykła forma pisemna umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową nie uzasadniają takiego twierdzenia;

6. błędną wykładnię art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 319 w związku z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 poprzez twierdzenie, że umowy przelewu praw do odszkodowania z lat 1955-56 (mimo, że Sąd wywodzi z nich skutki rzeczowe) nie wymagały formy aktu notarialnego;

7. nie zastosowanie art. 22 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r., Dz. U. 1951, Nr 36, poz. 276, mimo, że czynność prawna zmierzająca do zbycia praw do nieruchomości, przejętej na mocy dekretu warszawskiego, była nieważna jako czynność pozorna, a zawarcie umowy w formie aktu notarialnego nie mogło nastąpić, jako że państwowe biuro notarialne nie mogło dokonywać czynności sprzecznych z prawem lub naruszających zasady współżycia społecznego w Państwie Ludowym.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez naruszenie granic właściwości sądów administracyjnych związane z dokonaniem innej niż językowa wykładni treści umów cywilnoprawnych w oparciu o art. 65 k.c., również z uwagi na spór cywilnoprawny pomiędzy uczestnikami postępowania, do czego sąd administracyjny nie jest uprawniony;

2. art. 137 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i wyłączne powołanie się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku I OSK 736/13, w wyniku czego Sąd uznał, że: "powołane wyżej umowy przelewu praw zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom nieruchomości";

3. art. 184 Konstytucji w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mimo, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej i dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a w przedmiotowej sprawie doszło do wyręczenia organu administracji w realizacji powierzonych zadań, co prowadzi do zachwiania trójpodziału władzy poprzez nieuprawnione wkroczenie w kompetencje władzy wykonawczej;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozstrzygnięcia sprawy rażąco sprzecznego z wydanymi w sprawie prawomocnymi decyzjami i postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego (decyzja z dnia [...] września 2010 r., [...] utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...], postanowienie z dnia [...] października 2012 r., [...], utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., [...]), co prowadzi do rozbieżności w orzecznictwie i niepewności co do stanu prawnego sprawy, mimo ustawowego obowiązku sformułowanego w art. 3 p.p.s.a. kontrolowania administracji publicznej i stania przez sądy administracyjne na straży porządku prawnego;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ mimo, że w orzeczeniu i OSK 2213/17, NSA uznał konieczność uchylenia wyroku I SA/Wa 1503/12 (a także I SA/Wa 2398/11) wyłącznie z przyczyn formalnych ("nawet jeżeli nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy"), WSA rozstrzygnął sprawę merytorycznie i to nie w oparciu o akta postępowania, a w oparciu o orzeczenie I OSK 736/12, które nie mogło stanowić podstawy orzekania. Jednocześnie Sąd nie zrealizował zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wyłącznie ustalenia stron postępowania administracyjnego, i tym samym nie uwzględnił zawartej w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., I OSK 2213/17 oceny, że "Stwierdzenie wystąpienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, nawet jeżeli nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy." Do naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w ocenie skarżącego kasacyjnie, doszło poprzez:

a) brak realizacji zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wyłącznie ustalenia stron postępowania administracyjnego, i tym samym nie uwzględnienie zawartej w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., I OSK 2213/17 oceny, że "Stwierdzenie wystąpienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, nawet jeżeli nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy."

b) brak możliwości poddania wyroku kontroli instancyjnej z uwagi na niespójności uzasadnienia ("Jeżeli zatem w dacie zawarcia umów z lat 1955 - 1956 zbywcom służyło wyłącznie prawo do odszkodowania, to do tego należało literalnie zawęzić przedmiot umowy. Nie oznacza to jednak ograniczenia zakresu rzeczywistego zbycia, bo przecież strona nie mogła przekazać więcej praw niż posiadała, co wynika z rzymskiej reguły nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet.").

Wyrok zaskarżono w całości. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. T., L. W. i A. K. wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie mogły one odnieść oczekiwanego skutku z następujących przyczyn.

1.1. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (zarzut 1 skargi kasacyjnej).

1.2. Przypomnieć trzeba, że decyzją z 27 grudnia 2007 r. (dalej jako – "Decyzja z 2007") rozpoznano wniosek z [...] marca 1948 r. złożony przez dawnych właścicieli hipotecznych (A. i W. D.) i ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz A. T. , M. T. i U. T. . Decyzją z 2007 r. orzeczono nadto, że grunt ten zabudowany jest budynkami mieszkalnymi wzniesionymi przed 1945 r. i budynki te stanowią odrębną od gruntu nieruchomość pozostającą własnością następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych z wyłączeniem wskazanych lokali.

Dokonując oceny zasadności złożonej skargi kasacyjnej należało zatem wziąć pod uwagę, że w sprawie tej J. B. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji z 2007, dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, tj. A. T. , M. T. i U. T. - następców prawnych I. Ś. . J. B. jest natomiast jednym z następców prawnych poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, którzy zbyli prawa do odszkodowania za ów grunt mocą umów zawartych w latach 1955 i 1956 na rzecz I. Ś. , oświadczając że w razie uchylenia orzeczenia o przejęciu budynków na rzecz Skarbu Państwa, nie będą rościli pretensji do tej nieruchomości. Taką umowę w dniu [...] września 1956 r. zawarła, i takiej treści oświadczenie złożyła również D. B., działając w imieniu małoletniego wówczas J. B. , a to na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Warszawie z dnia 23 września 1955 r.

1.3. Dalej należy zauważyć, niniejsza sprawa jest kolejną z rozstrzyganych przez Naczelny Sąd Administracyjny, które dotyczą nieruchomości gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...]. Zważywszy na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 736/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 7/12 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Jest o tyle istotne, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W związku z tym godzi się zauważyć - w ślad za stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 06 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2521/15 - że cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów / prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (por. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, Nr 9, poz. 88, s. 1303-1304).

1.4. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Dlatego też nie może być wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie prawomocnie przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 736/13 pozostaje, że "działająca imieniem małoletniego J. B. D. B. przelała skutecznie w jego imieniu całość wówczas należących doń uprawnień z tego tytułu, a co więcej, również ewentualnych roszczeń przyszłych". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas też, że "co prawda stwierdzenia tego wyraźnie nie zawarła w umowie, wszak jej treść (przelanie praw do odszkodowania oraz uprawnień z art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu), jak i treść jej oświadczenia z dnia 30 sierpnia 1955 r. (zrzeczenie się pretensji do części nieruchomości na wypadek uchylenia orzeczenia z dnia 5 lutego 1952 r.) pozwalają na ustalenie intencji strony umowy. Tymczasem - jak przesądził NSA - te właśnie, po myśli art. 65 § 2 kodeksu cywilnego, należy badać ustalając treść umowy. Przepis ten stanowi o pierwszeństwie zamiaru i celu stron przed dosłownym brzmieniem umowy. Jeżeli zatem w dacie jej zawarcia zbywcom służyło wyłącznie prawo do odszkodowania, to do tego należało literalnie zawęzić przedmiot umowy. Nie oznacza to jednak ograniczenia zakresu rzeczywistego zbycia, bo przecież strona nie mogła przekazać więcej praw niż posiadała, co wynika z rzymskiej reguły nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Tym bardziej, że z tego tytułu otrzymała należność (pokwitowała w treści umowy) i stwierdziła, że żadnych pretensji do gruntu i nabywcy nie będzie rościć również w przyszłości.". Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "nie do obrony jest stanowisko, wedle którego nabyte przez I. Ś. roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń dekretowych, a jedynie roszczenie o zrekompensowanie strat poniesionych przez właściciela nieruchomości.".

3. Kwestią niesporną pozostaje, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Taka sytuacja, jak trafnie uznało Kolegium, a ocenę tę słusznie następnie zaakceptował Sąd Wojewódzki ma miejsce w badanej sprawie.

Podkreślić trzeba, że na temat legitymacji J. B. do uruchomienia trybu nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego położonego przy ul. [...], nr hip. [...] wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "skoro żądanie wznowienia postępowania miało obejmować decyzję w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego, to z uwagi na zbycie wszelkich praw i roszczeń doń, J. B. prawo do skutecznego złożenia takiego żądania nie przysługiwało, nadto nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją dotychczasową" (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 736/13). Nie inaczej należy oceniać kwestię interesu prawnego J. B. w sprawie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego (tego samego) gruntu warszawskiego na rzecz następców prawnych I. Ś. . Jak wynika ze skargi kasacyjnej, J. B. swój interes prawny wywodzi z wadliwej - w jego ocenie - interpretacji umów przelewu zawartych w latach `50 XX w. Należy jednak zauważyć, że stwierdzenie, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy przelewu, jeśli fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej, nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru normy prawnej oznacza, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego traci na znaczeniu argumentacja odnosząca się do treści czynności prawnej. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. I OPS 1/22).

Z tych też przyczyn niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

4. W świetle powyższego niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 2-7 skargi kasacyjnej). Powołane w pkt 2-7 skargi kasacyjnej przepisy, zmierzające w istocie do podważenia prawidłowości umów przelewu, nie mają zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej, dotyczącej legalności zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wskazane w nich przepisy prawa nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Kolegium utrzymało swoją decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Skutkiem tej ostatniej decyzji, wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest - odmowa wszczęcia postępowania - administracyjnego, w tym wypadku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] (dalej jako – "Decyzja z 2007").

Skoro postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, to oznacza, że organ nie miał prawa do zastosowania wymienionych w pkt 2-7 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

5. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

5.1. Sąd Wojewódzki nie tylko dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez kontrolę legalności decyzji Kolegium z dnia [...] października 2011 r., ale dokonał tejże kontroli w sposób prawidłowy. Tym samym za chybiony należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 184 Konstytucji RP. Z kolei przepis art. 1 p.p.s.a. stanowi, że "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Powołując ten przepis w ramach drugiej podstawy kasacyjnej możliwe było co najwyżej kwestionowanie administracyjnego charakteru - sprawy w której zapadł -zaskarżony wyrok. Strona skarżąca nie w tym jednak upatruje naruszenia powyższego przepisu. Nie można jednocześnie skutecznie przyjąć, iż oceniając decyzję administracyjną Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Sąd Wojewódzki naruszył art. 1 k.p.a. Niezależnie od tego, iż Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. nie zostały prawidłowo powiązane ze stosowanymi normami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w żadnym wypadku nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że rozstrzygnął w tej sprawie spór cywilno-prawny. Przedmiotowa sprawa dotyczyła bowiem kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego.

5.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 137 § 1 p.p.s.a. poprzez "zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i wyłączne powołanie się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku I OSK 763/13" podkreślić natomiast należało, że przepis ten reguluje wewnętrzną organizację sądu podczas wyrokowania, w tym przebieg narady poprzedzającej wydanie wyroku. Wskazuje wyłącznie, że narada powinna odbyć się bezpośrednio po zamknięciu rozprawy, że obejmuje ona dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. Polega na wymianie zdań w przedmiocie mającego zapaść rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki, Zasady wyrokowania..., s. 284–285). Nie istniały zatem podstawy, aby na jego gruncie podnosić uchybienia w zakresie oceny sprawy i merytorycznych przyczyn podejmowanego rozstrzygnięcia.

5.3. Skorelowanie zarzutu naruszenia podstaw wyrokowania wskazanych w art. 133 p.p.s.a. z naruszeniem art. 184 Konstytucji RP należało uznać za niezrozumiałe. Podczas gdy art. 133 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (§1). Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo (§2). Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu (§3)." Przepis art. 184 Konstytucji RP stanowi natomiast, że "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". W obliczu przedstawionego uzasadnienia podniesionego zarzutu trudno było zidentyfikować jego zasadność, w szczególności co do utworzonego związku norm.

5.4. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a., a także w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. za niezasadne uznać należało twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie zrealizował zaleceń NSA zawartych w uzasadnieniu sprawy o sygn. akt I OSK 2214/17 i rozstrzygnął sprawę merytorycznie nie w oparciu o akta postępowania, a w oparciu o orzeczenie zapadłe w sprawie o sygn. akt I OSK 736/12. W rzeczywistości Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał odpowiedniej co do przedmiotu rozpoznania analizy zarówno okoliczności faktycznych, jak i prawnych niniejszej sprawy. Uwzględniając, stosownie do art. 190 p.p.s.a., wykładnię prawa dokonaną przez NSA. W wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 736/12 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem o tzw. nieważnościowym charakterze przesłanki wznowieniowej w niniejszej sprawie, co uczyniło koniecznym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego jako obarczonego wadą nieważności. Rozpoznając zatem powołaną skargę ponownie, po uchyleniu wyroku z dnia 27 lutego 2012 r., Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Badając istotę rozpoznawanej sprawy orzekł o braku interesu prawnego J. B. w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ten sposób, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zrealizował zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w wystarczającym zakresie.

W następnej kolejności zaakcentować należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., który skarżący kasacyjnie wiąże z szeregiem przepisów postępowania regulujących podstawy wyrokowania, związanie sądu oceną prawną i wykładnią, może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Należy mieć ponadto na uwadze, że w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie jest wystarczające wykazanie naruszenia określonych przepisów, ale wyjaśnienie jaki to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia wskazanego przepisu doszłoby, gdyby uzasadnienie zostało sporządzone niezgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami, tj. nie zawierało zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia - co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji zawiera wszystkie te elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wynikającego z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono w pkt.1 wyroku.

W pkt. 2 wyroku, o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

W pkt. 3 wyroku, o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).