Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 916/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153 w zw. z art. 133, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1084/10 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz Z. L. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1084/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W postępowaniu organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w 1989 r. Z. L. wzniósł wolnostojący domek letniskowy (5,6 x 5,70 x 4,10 m), niepodpiwniczony, na elementach betonowych (trylinkach), z poddaszem użytkowym i tarasem (0,85 x 5,5 m), pokryty dachem dwuspadowym, blaszanym. Z. L. posadowił obiekt na nieruchomości dzierżawionej na mocy umowy dzierżawy zawartej w 1995 r. z Zespołem E. Część, na której znajduje się obiekt stanowi działkę nr [...] oddaną w trwały zarząd Lasom Państwowym. Obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na datę jego wzniesienia organy uznały, iż zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Postępowanie w sprawie legalności w/w obiektu budowlanego toczy się od 2005 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ I instancji stwierdził, że na terenie, na którym znajduje się obiekt, w dacie jego budowy obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne Nr [...] z dnia [...] marca 1981 r. (Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego z 1985 r., Nr 10, poz. 225, ze zm.), a teren ten oznaczony był symbolem "02 RL" i stanowił "tereny leśne, zadrzewione, na których ustalony był zakaz zabudowy za wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych". W związku z tym usytuowanie domku Z. L. jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyklucza podjęcie kroków mających na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. Na skutek odwołania Z. L. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyrażając pogląd prawny, iż przepisami właściwymi dla oceny skutków samowoli budowlanej są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydania decyzji a nie w czasie popełnienia samowoli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08 uchylił decyzję organu II instancji, prezentując pogląd, że na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, ponownie rozpoznając odwołanie Z. L., decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] listopada 2007 r. w całości i jednocześnie nakazał Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr [...] w T., stanowiącej własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe", Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne). W uzasadnieniu organ podniósł, iż – związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08 - oceniając kwestie samowoli budowlanej na podstawie przepisów z daty budowy, obiekt będący przedmiotem postępowania ze względu na rodzaj konstrukcji i zastosowane materiały należy zakwalifikować jako budynek tymczasowy, którego wykonanie, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), wymagało pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, więc stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Teren, na którym posadowiono obiekt nie był przeznaczony pod zabudowę obiektami letniskowymi, co wynika z uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ustrzyki Dolne (Dz. Urz. Województwa Krośnieńskiego z 1985 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.). Dla obszaru wsi T. (objętej symbolem 1R i 2RL) w okresie wznoszenia obiektu "obowiązywał zakaz zabudowy kubaturowej trwałej i tymczasowej".

Organ odwoławczy stwierdził również, że sentencję decyzji organu I instancji należało zreformować na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na konieczność określenia rodzaju obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania; domek nie jest budynkiem ale powinien być traktowany jako obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku.

Z. L. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 37 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W ocenie pełnomocnika skarżącego przy wydawaniu decyzji organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie uwzględniły słusznego interesu strony. Nadto skutki samowoli budowlanej należało oceniać z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, a nie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. A zatem, błędnie zastosowano art. 3 pkt 2 nowego Prawa budowlanego, przyjmując, że przedmiot postępowania jest obiektem budowlanym – budynkiem. Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. naruszono poprzez przyjęcie, że wzniesienie obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, musiało być zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz skutki samowoli budowlanej należy oceniać z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wzniesienia obiektu, a nie w dacie wydania decyzji o rozbiórce. Nieprawidłowo też przyjęto, że do ustalonego stanu faktycznego w kwestii likwidacji skutków samowoli ma zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszono natomiast poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany nie ma możliwości otrzymania decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej jego legalizację. Zdaniem strony rolą organu było zbadanie, czy obecnie obowiązujące regulacje planistyczne pozwalają na zagospodarowanie terenu poprzez ulokowanie na nim obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. Skarżący powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1454/06 oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 229/09, iż skoro skutki samowoli są likwidowane obecnie, to również ocena zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego powinna dotyczyć daty podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji. Odmienne rozumienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mogłoby prowadzić do rezultatów trudnych do pogodzenia z poczuciem sprawiedliwości, np. uprawniać rozbiórkę budynku jednorodzinnego wzniesionego na gruncie, który aktualnie jest przeznaczony pod taką zabudowę, ale w dacie jego wznoszenia grunt posiadał inne przeznaczenie. Zdaniem strony decyzja zasługuje na uchylenie, gdyż organ odwoławczy oparł ją na ocenie zawartej w wyroku WSA, która okazała się sprzeczna z "aktualnym orzecznictwem". Dodatkowym argumentem przemawiającym za legalizacją samowoli budowlanej jest fakt, że obiekt jest swoistą "altaną służącą schronieniu na wypadek niekorzystnych warunków atmosferycznych" i pełni tę funkcję ponad 20 lat. Wzniesiony został za zgodą podmiotu, który w chwili wzniesienia był właścicielem gruntu (Zakładu Energetycznego w Rzeszowie), na podstawie stosownej umowy dzierżawy. Został posadowiony w miejscu przeznaczonym na cele turystyczno-rekreacyjne, nad Zalewem Solińskim. Teren ten nie posiada aktualnie uchwalonego planu miejscowego, a więc istnieje konieczność ustalenia, czy właściciel otrzyma zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd podniósł, iż w niniejszej sprawie toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 380/08, którym Sąd uchylił poprzednią decyzję kasacyjną Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dokonując oceny prawnej. Uznając za niesporne ustalenia organów wynikające z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych, orzekający wówczas Sąd za prawidłowe przyjął zastosowanie z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 121, poz. 809) przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w tym również jej art. 37 ust. 1. W wyroku tym Sąd dokonał wykładni tego przepisu, wskazując, że wraz z art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczy on obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których przewidziano jako zasadę legalizację popełnionej samowoli. Nakaz rozbiórki jest natomiast wyjątkiem i stosowany jest w przypadku zaistnienia dodatkowych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, które winny być oceniane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy. Sąd orzekający w sprawie o sygn. II SA/Rz 380/08 wskazał, że stanowisko takie było konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jak również po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd zaprezentował również kształtującą się drugą linię orzeczniczą, przyjmującą, że w odniesieniu do przepisów o planowaniu przestrzennym przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy oceniać według stanu z daty orzekania przez organy. Sąd zawarł także wskazania co do dalszego postępowania i zalecił rozpoznanie odwołania Z. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] listopada 2007 r. pod kątem możliwości zastosowania art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. z uwzględnieniem wykładni art. 37 ust. 1 tej ustawy dokonanej przez Sąd w wyroku o sygn. II SA/Rz 380/08.

Powyższą oceną prawną w dalszym postępowaniu związany był organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ponownie orzekający w sprawie. Sąd zaznaczył, że dokonując obecnie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w opisanym na wstępie zakresie, w tym także w aspekcie zgodności z art. 153 P.p.s.a., stwierdził, że decyzja nie narusza prawa. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] września 2010 r. zreformował decyzję organu I instancji i nakazał rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku letniskowego na działce nr [...] w T. - z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ocenianej z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 29 października 2008 r. Organ uznał, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wzniesienia obiektu nie jest przeznaczony pod zabudowę. Zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ustrzyki Dolne, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ustrzykach Dolnych Nr [...] z dnia [...] marca 1981 r. (Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego z 1985 r., Nr [...], poz. [...], ze zm.), teren obejmujący działkę oznaczoną obecnie nr [...] oznaczony był symbolem "02 RL" i stanowił "tereny leśne, zadrzewione, na których ustalony był zakaz zabudowy za wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych".

Sąd zaznaczył, iż wobec związania Sądu orzekającego poglądami prawnymi wyrażonymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2008 r., nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu argumenty skargi odwołujące się do kwalifikacji prawnej obiektu i możliwości zastosowania do oceny jego legalności przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ. Zmiana linii orzeczniczej nie stanowi też okoliczności wyłączającej stosowanie art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny utrata mocy wiążącej oceny prawnej może nastąpić wyłącznie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, zmiany stanu faktycznego oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego taką ocenę w przewidzianym do tego trybie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. L., reprezentowany przez radcę prawnego A. N., zaskarżył wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1074 ze zm.), zwaną dalej w skrócie k.p.a. - tj. zasady praworządności przez nieuwzględnienie interesu skarżącego uczestnika, gdyż wydanie zaskarżonego wyroku uniemożliwiło dokładne wyjaśnienie sprawy przez organy administracyjne z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego uczestnika, jako obywatela;

2) art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w skrócie prawo budowlane z 1974 r. przez przyjęcie, że:

- postawienie obiektu budowlanego skarżącego wymagało pozwolenia na budowę oraz musiało być zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego,

- treść art. 37 należy interpretować w ten sposób, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie tego przepisu prawa należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym w dacie dokonania samowoli budowlanej, a nie w dacie wydania decyzji rozbiórkowej - a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w toku kontroli sądowo - administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. - sygn. akt II SA/Rz 380/08), a tym samym błędne zastosowanie:

3) art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanego dalej: "prawem budowlanym z 1994 r." oraz art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn.), zwanego dalej: "prawem budowlanym z 1974 r." - przez przyjęcie, że wzniesiony przez skarżącego obiekt jest obiektem budowlanym – budynkiem;

4) art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - poprzez przyjęcie, że do ustalonego stanu faktycznego w kwestii likwidacji skutków popełnionej samowoli budowlanej zastosowanie ma powyższy przepis;

5) art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) - przez przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany nie ma możliwości otrzymania decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej jego legalizację;

6) art. 153 w związku z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.) - przez przyjęcie, że Sąd wiąże ocena prawna nie związana z przedmiotem i wskazaną przez skarżącego podstawą prawną rozstrzyganej skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych za wszystkie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt postawiony został bez pozwolenia na budowę w 1989 r., a więc w okresie, w którym obowiązywały przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącego na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy rzutowało błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 28 października 2008 r. - sygn. akt II SA /Rz 380/08 zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do oceny przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu. Takie stanowisko WSA w Rzeszowie jest błędne, sprzeczne z aktualnie obowiązującym orzecznictwem NSA. Skarżący wskazał, iż z analizy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2008r. - sygn. II OSK 1893/06 wynika, że treść tego artykułu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Taki wniosek wynika ze sformułowania wskazanego przepisu: "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Pozwala to na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie przytoczonego artykułu ocenić należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania decyzji (a nie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej). Skarżący przytoczył nadto wyrok NSA z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1454/06, w którym Sąd stwierdził, że stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 t. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ.

Zdaniem skarżącego powyższe poglądy zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiły podstawę merytoryczną i prawną do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który oparł swoją decyzję na błędnych zaleceniach WSA w Rzeszowie z dnia [...] października 2008 r., które nie znajdują odzwierciedlenia w aktualnym orzecznictwie. W świetle w/w wyroku, a w konsekwencji podstaw, na jakich wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu, nastąpiła de facto zmiana znaczenia art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., która w sposób istotny wpłynęła na rozstrzygnięcie Sądu w zakresie praw i obowiązków strony skarżącej, w aspekcie możliwości legalizacji wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji rażąco naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. (zasada praworządności). Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że wprawdzie z formalnego punktu widzenia postawienie przedmiotowego obiektu budowlanego nie było poprzedzone odpowiednimi czynnościami formalno-prawnymi, jednakże skarżący postawił domek letniskowy za zgodą ówczesnego właściciela gruntu tj. Zakładu Energetycznego w Rzeszowie posiadając zawartą z tym podmiotem umowę dzierżawy. Nie jest sporne, że postawiony obiekt nie ma trwałych fundamentów, jest swego rodzaju altaną, służącą schronieniu na wypadek niekorzystnych warunków atmosferycznych. Został postawiony w miejscu przeznaczonym na cele turystyczno - rekreacyjne nad Zalewem Solińskim. Stan ten trwa od ponad 20 lat. Istnieją, więc podstawy do legalizacji obiektu przy przyjęciu zasady - zawartej w przytoczonych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - że o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego decyduje stan prawny z daty wydania decyzji rozbiórkowej, a nie z chwili wzniesienia obiektu. Skarżący zaznaczył, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i na dzień dzisiejszy, obszar na którym został postawiony przedmiotowy obiekt, nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Istnieje zatem konieczność ponownego zbadania, czy rzeczywiście zostały naruszone przepisy o planowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ nie może, bez wcześniejszego postępowania, arbitralnie orzec, czy właściciel domku letniskowego nie otrzyma zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Nadto w ocenie skarżącego stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym według definicji zawartej w art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. jest niezgodne z tym przepisem, bowiem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. nie ma odniesienia do tej sprawy. Formułuje on jedynie definicję robót budowlanych, natomiast nie wskazuje definicji obiektu budowlanego. Taką definicję zawiera art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Definicja ta wskazuje, iż wzniesiony przez skarżącego domek letniskowy na nietrwałej podbudowie, a więc nie związany z gruntem w sposób trwały, nie może być traktowany jako obiekt, co do którego miało zastosowanie Prawo budowlane, wymagające pozwolenia na budowę nawet w myśl obecnie obowiązującego prawa.

Zdaniem skarżącego Sąd naruszył również rażąco art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zaznaczył, że przytoczone przez WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku orzeczenia: Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. - III RN 130/97 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2001 r. - SA/Rz 434/2000 zostały wydane w innym stanie prawnym, a mianowicie przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże i w poprzednim stanie prawnym sądy we wskazanych wyrokach uznały, że rozstrzygnięcie, w którym zawarto konkretne wytyczne oraz określony pogląd prawny muszą dotyczyć postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy. W niniejszej sprawie taka tożsamość wyroków z 2008 roku oraz stanowiącego przedmiot skargi kasacyjnej nie występuje. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku z 2008 roku nastąpiło na skutek skargi Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne z siedzibą w Ustrzykach Dolnych, której przedmiotem było nie zapoznanie się przez organ II instancji z postanowieniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co - zdaniem Nadleśnictwa - nie mogło stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazane przez skarżące Nadleśnictwo naruszenie dotyczyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., czyli przesłanki formalnej, uzasadniającej prowadzenie sprawy przez organ II instancji bez konieczności uchylania decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku z 2008 roku Sąd uchylając zaskarżoną decyzję zajął się sprawą, która nie była przedmiotem skargi. Udzielił mianowicie wytycznych w zakresie merytorycznego rozpoznania skargi, w szczególności w zakresie stosowania art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku, chociaż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie związane było z podaną podstawą prawną i przedmiotem skargi Nadleśnictwa. Z tego względu wytyczne zawarte w wyroku z 2008 r. w zakresie stosowania prawa budowlanego nie powinno wiązać Sądu przy wydawaniu wyroku zaskarżonego niniejszą skarga kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok jak i zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] wydane zostały po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego podzielając pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skutki samowoli budowlanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zgodził się z akceptowaną przez organ II instancji linią orzecznictwa i powołując się na stanowisko prezentowane we wcześniejszym orzecznictwie wyraził pogląd prawny, iż ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu.

Z uwagi na powyższe w pierwszej kolejności rozważenia wymagają kwestie dotyczące zakresu stosowania art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak brzmienie jak i wykładnia art. 153 p.p.s.a. przemawiają za przyjęciem tezy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany oceną prawną wyrażoną w danej sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, iż wyrok, w którym wojewódzki sąd administracyjny wyraził określony pogląd prawny nie został zaskarżony skargą kasacyjną, a skarga kasacyjna została wniesiona od kolejnego wyroku wydanego w danej sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny. Rozważając na gruncie art. 153 p.p.s.a. kwestie dotyczące związania poglądem prawnym należy mieć bowiem na uwadze poniższe uwagi.

Po pierwsze, przepis art. 153 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd, a zatem sąd, który wypowiedział ten pogląd prawny i udzielił wskazań co do dalszego postępowania. Sądem tym jest wojewódzki sąd administracyjny.

Przepis art. 153 zasadniczo dotyczy ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. A mianowicie, w przypadku gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak ocena prawna, o której mowa w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04 - ONSAiWSA 2005/5/101, OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, s. 66-67; z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 117/05, ONSA WSA 2006/5/125).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pogląd prawny wyrażony w wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny nie może wiązać Naczelnego Sądu Administracyjnego i to niezależnie od tego ile razy wcześniej rozpoznawał daną sprawę wojewódzki sąd administracyjny przy jednoczesnym braku skarg kasacyjnych od wcześniejszych wyroków zapadłych w tej sprawie. W przeciwnym razie Naczelny Sąd Administracyjny nigdy nie mógłby "naprawić" błędu popełnionego przez wojewódzki sąd administracyjny i to nawet w przypadku rażącego naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Nie do zaakceptowania w państwie prawa jest stanowisko, iż Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając – w ramach zarzutów kasacyjnych i art. 183 § 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa popełnione przez wojewódzki sąd administracyjny poprzez sformułowanie błędnego poglądu prawnego nie mógłby usunąć tego naruszenia prawa lecz musiałby brnąć w naruszenie prawa. Takie działanie naruszałoby konstytucyjną zasadę państwa prawa ( art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ) i autorytet Naczelnego Sądu Administracyjnego – pod szyldem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpowszechniana byłaby błędna ocena prawna.

Gdyby wolą ustawodawcy było związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego to w przepisie art. 153 p.p.s.a. zostałoby użyte sformułowanie "wiążą w sprawie sądy administracyjne", jakiego ustawodawca użył w wielu innych przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Skoro od dnia 1 stycznia 2004 r. sądownictwo administracyjne tworzą wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, to przepis nakazujący respektowanie przez wszystkie sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego winien uzyskać inne brzmienie niż "ten sąd". Podkreślić należy, iż nawet z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 ( stanowiącego, iż ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. To zaś oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w stanie prawnym od dnia 1 stycznia 2004 r. nie wiąże nawet ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r.

Nadto z mocy art. 101 powołanej wyżej ustawy wprowadzającej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargi kasacyjne w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., w których nie upłynął termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego. Rozpoznając skargi kasacyjne w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany oceną prawną wyrażoną w tych prawomocnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to zrozumiałe z uwagi na dopuszczenie przez ustawodawcę postępowania kasacyjnego w tych sprawach - prawomocne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. były traktowane jak orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Podkreślić też należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. zawarty jest w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zatytułowanym "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", a więc dotyczy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi.

W dziale IV p.p.s.a. "Środki odwoławcze", normującym postępowanie przed sądem II instancji nie został zawarty przepis, który wskazywałby na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem prawnym wyrażonym przez wojewódzki sąd administracyjny jak i przepisu odwołującego się do stosowania art. 153 p.p.s.a. O takim związaniu nie może też świadczyć art. 193 p.p.s.a.

Stosownie do art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Tymczasem takim przepisem szczególnym, normującym kwestię związania wykładnią prawa, jest art. 190 p.p.s.a. - zawarty w IV p.p.s.a. "Środki odwoławcze". W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem, ustawodawca jednoznacznie postanowił, że to wojewódzkie sądy administracyjne są związane wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Gdyby wolą prawodawcy było związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem prawnym wyrażonym przez sąd niższej instancji to przyjąłby w ustawie wyraźny zapis w tym zakresie. Tak ważna kwestia, jak ewentualne związanie sądu wyższej instancji poglądem prawnym zaprezentowanym przez sąd niższej instancji, winna opierać się na jednoznacznym przepisie ustawy, a nie na rozszerzającej wykładni art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny także z tego względu, iż czuwa nad jednolitością orzecznictwa oraz prawidłowością stosowania prawa i sprawuje nadzór judykacyjny nie może być związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny.

Należy przy tym mieć na uwadze instytucję prawną uregulowaną w dziale VIIa p.p.s.a. zatytułowanym "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia". Skarga taka przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 285a p.p.s.a.). Uwzględniając taką skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzeczenie jest w zaskarżonym zakresie niezgodne z prawem - art. 285k § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze instytucję skargi kasacyjnej i skargi z art. 285a p.p.s.a. nie można uznać za logiczne i konsekwentne oddalenie skargi kasacyjnej na skutek uznania, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany poglądem prawnym wyrażonym w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie stwierdzenie - na skutek uwzględnienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia - że to właśnie orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego jest niezgodne z prawem. Także za nieekonomiczne należy uznać akceptowanie w postępowaniu kasacyjnym błędnego poglądu prawnego i jego zakwestionowanie dopiero w postępowaniu prowadzonym w trybie przewidzianym w dziale VIIa p.p.s.a.

W tym miejscu warto także zwrócić uwagę na rys historyczny regulacji prawnej tego zagadnienia w sądownictwie administracyjnym.

Od dnia 1 października 1995 r. do dnia 1 stycznia 2004r., tj. do dnia wejścia w życie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekał na podstawie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ). Przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zawierał podobne uregulowanie prawne jak art. 153 p.p.s.a. stanowiąc, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przed dniem 1 października 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny działał w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 4, poz.8 ze zm.), Kodeks postępowania administracyjnego i Kodeks postępowania cywilnego z mocy art. 211 k.p.a.

Przepis art. 209 k.p.a. stanowił wówczas, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji państwowej.

Przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) jak i przepis art. 209 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 4, poz.8 ze zm.) nie budziły wątpliwości, gdyż w okresie obowiązywania tych ustaw postępowanie sądowe było jednoinstancyjne i sądem administracyjnym był wyłącznie Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną przez inny sąd stanowi pewne ograniczenie niezawisłości sędziowskiej, wynikającej z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Takie ograniczenie winno więc zawsze mieć oparcie w przepisie i winno być ograniczone do niezbędnych – z uwagi na inne wartości konstytucyjne – przypadków ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006 roku, sygn. akt I FSK 919/05).

Zaznaczyć należy, iż mimo kolejnych zmian ustaw i reformy sądownictwa administracyjnego brzmienie przepisu dotyczącego związania oceną prawną nie uległo zmianie i nadal jest w nim mowa "ten sąd". Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie oceną prawną dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny nie tylko tegoż sądu, ale i Naczelnego Sądu Administracyjnego, to w miejsce słów "ten sąd" użyłby sformułowania "sądy administracyjne".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w obowiązującym porządku prawnym, regulującym dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne, poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. ten sąd tj. wojewódzki sąd administracyjny; natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym przez wojewódzki sąd administracyjny i posiada kompetencję do przeprowadzenia pełnej kontroli w granicach zarzutów kasacyjnych i art. 183 p.p.s.a. Z mocy zaś art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarówno wojewódzki sąd administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

Na poparcie zaprezentowanego wyżej stanowiska warto przywołać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1998 r., I CKN 595/97, wydany wprawdzie na gruncie procedury cywilnej, ale dotyczy generalnej kwestii jaką jest związanie sądu kasacyjnego poglądem prawnym wyrażonym przez sąd niższej instancji. W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia sądu drugiej instancji nie wiążą Sądu Najwyższego przy rozpoznawaniu wniesionej kasacji - art. 386 § 6 k.p.c. ( por. OSNC 1998/12/ 211; podobnie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2001 r., I PKN 183/00, OSNAPiUS 2002/17/ 411).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08, iż na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu.

Przyjmując brak związania oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Skarżący wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jednak w uzasadnieniu tej skargi skonkretyzował zarzut zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Chybiony jest jednocześnie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a to z poniższych względów.

Data wzniesienia spornego obiektu budowlanego ( 1989 r. ) i data wszczęcia postępowania w sprawie legalności tego obiektu ( 2005r. ) przesądza o tym, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Takimi przepisami dotychczasowymi – w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 – 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, tj. obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia, a także obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie przewidzianym – w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod zabudowę innego rodzaju.

Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Należy podkreślić, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Odnoszenie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje - nie jest zasadne.

Zaznaczyć należy, iż powyższa wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. od kilku lat dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/08, LEX nr 347963, z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375; z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1893/06; z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 647/07 LEX nr 483245, z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09), a u jej podstaw legły wyżej przedstawione argumenty.

Podkreślić też należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2010 r., K 10/08, OTK-A 2010, nr 8, poz. 81, przyjął: "jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza, jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten - w praktyce swego stosowania - nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2003 r., P 3/03, OTK-A nr 8, poz. 82 oraz z dnia 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK nr 4, poz. 107, z dnia 6 września 2001 r., P 3/01, OTK ZU nr 6, poz. 163, z dnia 28 stycznia 2003 r., SK 37/01, OTK-A nr 1, poz. 3 i z dnia 3 czerwca 2008 r., K 42/07, OTK-A nr 5, poz. 77). Trybunał Konstytucyjny uznaje tym samym, że normatywną treść przepisu może wyznaczać także praktyka jego stosowania. Organy stosujące prawo, w tym przede wszystkim sądy, mogą w drodze wykładni prawa wydobywać z aktów normatywnych treści, które są do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK nr 1, poz. 3 i z dnia 3 października 2000 r., K 33/99, OTK nr 6, poz. 188). Prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym.

Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym. W tym aspekcie należy mieć na uwadze obowiązujący porządek prawny, przede wszystkim stanowiony przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także (m.in. ) ustawę o ochronie przyrody, Prawo ochrony środowiska, ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawo wodne, a także przepisy wykonawcze do tych ustaw. Dotyczy to także wyznaczenia obszarów Natura 2000 oraz takich aktów prawnych jak rozporządzeń w sprawie utworzenia parków narodowych, aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej o utworzeniu rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu i innych obszarowych form ochrony przyrody, jak i określonych decyzji (np. decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków o wpisaniu do rejestru zabytków).

Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy (w niniejszej sprawie do Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne Nr [...] z dnia [...] marca 1981 r. - Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego z 1985 r., Nr [...], poz. [...], ze zm.) i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

Jednocześnie na skutek przyjęcia błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji pozostała ocena spełnienia przez organy obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, iż w decyzjach organów nadzoru budowlanego i dokumentach zawartych w aktach administracyjnych przewijają się różne gabaryty spornego obiektu. Poza rozważaniami pozostały także (m.in.) okoliczności podniesione przez Nadleśnictwo Brzeg Dolny, iż działka, na której wykonana została inwestycja (nr [...] w T.) stanowi las chroniony, a ochrona ta została nałożona decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] września 1999 r.; ponadto na terenie tym wykryto stanowiska roślin gatunków chronionych i zwierząt chronionych, które są ujęte w Dyrektywie Unijnej obszar "Natura 2000" w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.).

Zaznaczyć przy tym należy, iż celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny – karzący.

Przy interpretacji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy mieć na uwadze tak wykładnię celowościową jak i wykładnię funkcjonalną a nadto przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów. Nadmienić należy, iż ochronę, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zapewniają przepisy prawa budowlanego i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, w tym techniczno - budowlane. Natomiast o tym, czy możliwa jest określona zabudowa na danym terenie decyduje – jak już wyżej wskazano - "generalny" porządek planistyczny i ta kwestia pozostała poza oceną Sądu pierwszej instancji.

Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie możliwości otrzymania przez skarżącego Z. L. decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym Sąd nie mógł naruszyć tego przepisu w zarzucanej mu formie.

Z tych samych względów Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się także naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) jak i art. 3 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów i ich nie stosował, a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mając na względzie powyższe rozważania, w tym pogląd prawny wyrażony w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.