Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 107/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalenda Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 5 grudnia 2022 r., nr SKO.450.181.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Chojnice z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr BM.6730.227.6.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz strony skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięśset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 5 lipca 2021 r. "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy Chojnice (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW planowanej na części działki nr [...] w obrębie K., gmina Chojnice.

Decyzją z 24 sierpnia 2022 r. Wójt, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w trakcie postępowania zaczęła się utrwalać linia orzecznicza sądów administracyjnych, według której instalacje odnawialnego źródła energii (dalej: "OZE"), w tym elektrownie fotowoltaiczne, takie jak planowana w niniejszym przypadku, wymagają spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym pkt 1 i 2. Wójt odwołał się w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19,

w którym wskazano, że oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 100 kW.

W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia

w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium") rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia,

a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.

Odwołując się do poglądów doktryny organ pierwszej instancji podniósł, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, iż rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne

w studium, a fakultatywne w m.p.z.p. W konsekwencji za uprawnione Wójt uznał wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie m.p.z.p., jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro zatem z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza to,

że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Organ pierwszej instancji podał, że ze względu na konieczność przeprowadzenia analizy wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku o mapę sytuacyjno-wysokościową

w skali 1:1000 (oryginał), przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, obejmującą obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Wójt wskazał, że Inwestor uzupełnił wprawdzie wniosek, jednak nie dostarczył właściwej mapy, koniecznej do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. "trzy fronty" wnioskowanej działki). W związku z tym analizy dokonano na podstawie materiałów dostępnych na stronach internetowych geoportal.gov.pl, systemu informacji przestrzennej Urzędu Gminy Chojnice oraz na podstawie wizji lokalnej w terenie. Przeprowadzona analiza wykazała,

że na obszarze analizowanym na działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze, garażowe i inne) - brak jest zabudowy produkcyjnej.

Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że skoro w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa produkcyjna, która mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanej inwestycji, tym samym nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 5 grudnia

2022 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że niespełnienie jednego ze wskazanych w nim warunków wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że w art. 61

ust. 3 u.p.z.p. przewidziano wyjątek, zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia

20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1738 ze zm.) - dalej: "ustawa o OZE".

Organ odwoławczy wskazał, że w kwestii wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

w orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich opiera się na literalnej, gramatycznej wykładni tego przepisu, drugie na wykładni systemowej. Kolegium opowiedziało się za drugim stanowiskiem, podkreślając konieczność wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Po przytoczeniu ich treści organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW.

Zdaniem Kolegium regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w m.p.z.p. W konsekwencji za uprawnione uznano wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pomocne w tworzeniu wykładni autentycznej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524) - dalej: "nowelizacja z 2019 r.", z której wynika, że celem zmian do u.p.z.p. była modyfikacja dotychczasowej zasady dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego

i lokalizacji budynków poprzez umożliwienie lokalizowania na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną. Celem ustawodawcy nie była więc taka zmiana ustawy, która umożliwiała lokalizowanie na terenach nie objętych m.p.z.p. dużych, w gruncie rzeczy przemysłowych, wielomegawatowych instalacji fotowoltaicznych z pominięciem wymogów z przepisów

art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium świadczy o tym również treść art. 10

ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej wcześniej

100 kW a obecnie - po nowelizacji u.p.z.p. - 500 kW.

Stosując wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy mogą być lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie mikroinstalacje OZE.

W odniesieniu do inwestycji, którą planuje Inwestor, a więc inwestycji o mocy do

1 MW, która ma być zlokalizowana na użytkach rolnych klasy RIVa, RIVb i RVI, Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi wyjątek z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. i konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, co jest skutkiem lokalizacji inwestycji na gruntach o lepszych parametrach niż te dopuszczone w przepisie art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że w obowiązującym studium Gminy Chojnice (uchwała Rady Gminy Chojnice nr XXV/417/2017 z dnia 9 sierpnia 2017 r.) na terenie działki nr [...], obręb K., nie zaplanowano umieszczenia urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczających 100 kW. Lokalizację takich urządzeń studium w pkt 2.17 przewiduje na konkretnie opisanych obszarach, oznaczonych jako: 1) P - zabudowa techniczno-produkcyjna, magazyny, składy, działalność gospodarcza; 2) U/P - zabudowa usługowo-produkcyjna oraz 3) składowisko odpadów w N. Lokalizacja planowanej inwestycji znajduje się zatem poza obszarami, na których dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z OZE.

Odnosząc się do możliwości wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...] Kolegium wskazało, że w judykaturze zarysowały się na tle tej kwestii dwa stanowiska. Według pierwszego ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która

w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Natomiast według drugiego dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, niemniej -

w ocenie organu odwoławczego - pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, przy czym z sytuacji wyjątkowych nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. W ocenie Kolegium w stanie faktycznym

i prawnym sprawy nie zachodzi żaden ze wspomnianych wyżej szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki.

Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzję odmowną uzasadniał również brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jakkolwiek bowiem w swym wniosku Inwestor wskazał na lokalizację planowanej inwestycji z wyłączeniem gruntów rolnym o klasie RIIIb, powyższe nie mogło zostać uwzględnione. Kolegium podkreśliło, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż nie może ona zmieniać przeznaczenia gruntu, wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja, przy czym w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnego miejsca realizacji inwestycji. Z tych właśnie przyczyn nie ma znaczenia kwestia wielkości użytków klasy RIII. W takim przypadku grunt podlega wzmożonej ochronie, wynikającej z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022r., poz. 2409 ze zm.).

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie naruszyłoby przepisów odrębnych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że w związku z tym, iż polityka określona w studium gminy Chojnice jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w u.p.z.p., co odzwierciedlił w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462). W rozporządzeniu dopuszczono możliwość wydania decyzji na część działki, o czym świadczy umieszczenie w pkt 7 ogólnopolskiego wzoru wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w rubryce 7 ("charakterystyka inwestycji") podrubryki 7.2. ("sposób wyznaczenia terenu inwestycji") pola wskazującego na opcje wyboru przez wnioskodawcę - teren inwestycji obejmuję część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych - co wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy polegającą na umożliwieniu wydania decyzji

o warunkach zabudowy na części działki.

Odwołując się do zasady racjonalności prawodawcy strona skarżąca podniosła,

że gdyby przesłanką ustalenia warunków zabudowy było istnienie odpowiednich zapisów

w obowiązującym w gminie studium, warunek taki zostałby wyartykułowany w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem art. 10 ust. 2a tej ustawy, na który powołuje się organ odwoławczy znajduje się w rozdziale 2 u.p.z.p. "Planowanie przestrzenne w gminie". Biorąc więc pod uwagę wykładnię systemową należy dojść do wniosku, że przedmiotowy przepis nie może znaleźć zastosowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Świadczy o tym również wykładnia literalna przepisu. Stanowi on bowiem o tym, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Podkreślono, że przepis ten dotyczy obowiązków podczas tworzenia studium, nie dotyczy natomiast wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że art. 10

ust. 2a u.p.z.p. nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 5 tej ustawy. Przepisy, o których mowa w ww. przesłance są to przepisy odrębne do u.p.z.p. będące przepisami materialnoprawnymi, które ograniczają w pewnym zakresie możliwość zabudowy nieruchomości. Trudno zatem uznać, aby przepisy u.p.z.p. zaliczały się do przepisów odrębnych.

Końcowo wskazano, że zapisy studium nie mają wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Zapisy studium mają natomiast istotne znaczenie przy sporządzaniu m.p.z.p. Organy gminy są związane postanowieniami studium przy tworzeniu tych planów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Skarżąca zwróciła uwagę, że dla terenu objętego inwestycją gmina Chojnice miejscowego planu nie posiada - gdyby taki akt istniał zbędne byłoby wydawanie decyzji lokalizacyjnej. W przypadku braku planu, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zatem w gminie Chojnice nie uchwalono m.p.z.p., świadomie zdecydowano, że ustalenie warunków zabudowy będzie miało miejsce w formie decyzji administracyjnych. Fakt nieuchwalenia m.p.z.p. nie może mieć negatywnych konsekwencji w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy wszelkie wymogi ustawowe zostały spełnione.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 5 grudnia 2022 r. utrzymująca

w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice z 24 sierpnia 2022 r. odmawiającą ustalenia "P." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW planowanej na części działki nr [...] w obrębie K., gmina Chojnice.

Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już zgodność z prawem decyzji odmawiających ustalenia Spółce warunków zabudowy

w zbliżonych stanach faktycznych m.in. w wyrokach z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 701/22, z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 632/22, z 8 lutego 2023 r. sygn. akt

II SA/Gd 631/22, czy z 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 101/23 (przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych orzeczeniach podziela i przyjmuje za własną.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,

poz. 977 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się

w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,

a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:

z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe

w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest m.p.z.p. Nie jest też sporne, że planowana przez Spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.

o odnawialnych źródłach energii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego,

w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r.

sygn. akt II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt

II SA/Łd 520/22).

Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które prezentowały organy w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja OZE oraz że dokonywanie wykładni

art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, czy WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22). W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń NSA podzielających tę linię orzeczniczą (wyroki: z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22).

Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi NSA w omawianej kwestii, układające się

w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia

2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny

i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami

w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji

o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza

a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier

w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko

w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej,

tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu rezultatów wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

Organ odwoławczy uznał również, że w przedmiotowej sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku Spółki. Kolegium odwołało się w tym zakresie do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, dominujące również w judykaturze, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Sąd nie zgadza się jednak z Kolegium, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne (pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki) nie występują.

Zdaniem Sądu w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań,

np. część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną

w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21).

W ocenie Sądu z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w niniejszej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym

i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.).

W szczególności organy przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 5000 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]