Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 127/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Kowalski, Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 grudnia 2023 r. nr KO.492.33.2023 w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi jako dotacji pobranej nienależnie w 2018 r. wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz strony skarżącej kwotę 13 167 (trzynaście tysięcy sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 127/24

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpatrzeniu odwołania Fundacji A. z siedzibą w P. (dalej: Fundacja, skarżąca, strona, podatnik) - organu prowadzącego Przedszkole Specjalne "B" w P. (w 2018 r. Przedszkole nosiło nazwę Przedszkole Integracyjne "C.") od decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 1 września 2023 r.: określającej wysokość dotacji pobranej nienależnie w 2018 r. w kwocie 245.125,76 zł, podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta Piotrkowa; wskazującej, iż należność główną wyszczególniono w pkt 4 wraz z odsetkami; wskazującej, iż należność główną wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych należy przekazać na rachunek bankowy Miasta Piotrkowa Trybunalskiego; przedstawiającej rozliczenie należności głównej oraz odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych dla dotacji pobranej nienależnie:

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,

2) określiło wysokość dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w kwocie 236.681,28 zł, jako dotacji pobranej nienależnie w 2018 r., wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przypomniał, że organ I instancji wskazując art. 31 ust. 1 art. 127 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (treść w brzmieniu obowiązującym w 2018 r., Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 900 ze zm. - dalej "u.p.o." lub "P.o.), § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2017 r., 1635 ze zm.), art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1400 ze zm., dalej "u.f.z.o.") ocenił, że nawet w sytuacji gdy strona zapewnia opiekę, wychowanie i kształcenie dziecku przedszkola, nie zwalnia to strony od posiadania odpowiednich dokumentów, a ich brak należy rozumieć jako brak podstawy do pobrania dotacji. Fundacja, jako podmiot przejmujący Przedszkole (od sp. z o.o. D.sp. z o.o. z siedzibą w P. – dalej również jako D.), winna przechowywać odpowiednią dokumentację na wypadek, czy to kontroli zewnętrznych, czy to zwrotu środków finansowych (np. dotacji) przez okres 5 lat.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości obecny organ prowadzący winien był przechowywać dokumentację przez określony czas, a czego nie zrobił (organ przejmujący winien też dołożyć należytej staranności, aby od poprzedniego organu prowadzącego przejąć dokumentację w komplecie, zgodnie z treścią porozumienia). Natomiast fakt, że wskazanie strony postępowania było właściwe, potwierdza jedna ze spraw administracyjnych prowadzonych wcześniej przez organ, a która zakończyła się wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 135/22.

Oceniono, że obecny organ ponosi konsekwencje tych działań i zaniechanie prowadzenia ciągłości dokumentacji obarcza końcowo Fundację, a strona przerzuca odpowiedzialność na rzecz poprzedniego organu, nie biorąc pod uwagę przepisów u.f.z.o., czy też Ordynacji podatkowej.

Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sytuacji, gdy organ prowadzący przedszkole zapewnia opiekę, wychowanie i kształcenie dziecku niepełnosprawnemu uczęszczającemu do przedszkola, to ubiegając się o tzw. "podwyższoną dotację oświatową" (kwota uzupełniająca obok kwoty bazowej), winien posiadać odpowiednie dokumenty wymagane prawem (tj. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, czy też decyzje o odroczeniu obowiązku szkolnego), w przeciwnym razie naraża się na konieczność zwrotu dotacji otrzymanej nienależnie. Zaznaczono, że określone dokumenty były podstawą wprowadzania danych do SIO (systemu informacji oświatowej) w 2018 r. (dane statystyczne). Ich brak należy rozumieć jako brak podstawy do wykazania dziecka w SIO, a końcowo również do pobrania dotacji (dotacja pobrana nienależnie).

Powołując się na art. 10 ust. 1 u.p.o., art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm. – dalej u.f.p.), art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. przypomniano, iż w 2018 r. Przedszkole Integracyjne "C.", na którego uczniów Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego udzielił dotacji oświatowej, prowadziło D.Sp. z o.o.

Organ odwoławczy pochylając się nad kwestią do którego podmiotu (tj. do organu prowadzącego Przedszkole w 2018 r" który otrzymał dotację oświatową z tego tytułu - D., czy też do organu aktualnie prowadzącego to Przedszkole - Fundacji) winna być skierowana decyzja o zwrocie dotacji pobranej nienależnie w 2018 r. stwierdził, że stroną postępowania odnośnie rozliczenia dotacji za rok 2018 jest Fundacja, która przejęła prowadzenie Przedszkola i to ona winna odpowiadać za ewentualne nieprawidłowości związane z wypłaconą dotacją oświatową.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skoro Fundacja nie przedłożyła dokumentacji, które uprawniałyby beneficjenta do otrzymania dotacji na dzieci z niepełnosprawnościami, to na dzieci uczęszczające w 2018 r. do Przedszkola (nawet jeśli posiadały one określone niepełnosprawności, stwierdzone różnego rodzaju dokumentacją, ale nie wymienioną przepisach prawa), nie mogła być wypłacona podwyższona dotacja oświatowa. W takim stanie rzeczy pobranie dotacji oświatowej, bez posiadania wymaganych prawem dokumentów, stanowi nienależne pobranie dotacji (pobranie bez podstawy prawnej - art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p.).

Ponieważ w odwołaniu wskazano inicjały dzieci, dla których wypłacona dotacja została zakwestionowana zaskarżoną decyzją (a które to kwestie opisano w ww. załączniku nr 2 uzasadnienia decyzji), a skarżąca uważa, iż w tych konkretnych przypadkach organ I instancji nie miał racji domagając się zwrotu dotacji, Kolegium odniosło się do brakującej dokumentacji w tych konkretnych przypadkach

Wyjaśniono również, że w treści decyzji do zwrotu dotacji podane było dziecko D. N.. Dotacja ta na dziecko została nienależnie pobrana. Dotacja została również pobrana prawidłowo na dziecko D. N.. D. N. urodziła się, co wynika z treści orzeczenia o potrzebie WWR, w dniu 02.10.2014 r., natomiast w przypadku D. N. podano datę ur. 10.10.2014 r. i nie przedstawiono żadnego dokumentu na prawidłowość pobrania dotacji we wrześniu 2018 r. w kwocie 4.313,04 zł.

Wskazano równocześnie, że organ I instancji nie naruszył art. 35 ust. 1 u.f.z.o oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., bowiem w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie badano celów, na które przeznaczono kwoty wydatkowane z otrzymanej dotacji, ale wyłącznie to, czy strona mogła otrzymać podwyższoną dotację na dzieci z niepełnosprawnościami (czy dysponowała określonymi dokumentami). Zarzuty w tym zakresie uznano za bezpodstawne.

Podsumowując SKO stwierdziło, iż niezasadne są zarzuty odwołania co do naruszenia prawa procesowego i materialnego oraz bezpodstawnego orzeczenia o zwrocie dotacji.

Z uwagi jednak na to, iż do odwołania strona dołączyła orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla M. M. (a wcześniej błędnie wprowadzono do systemu informatycznego dane dziecka jako J. M.), Kolegium postanowiło uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i określić kwotę dotacji do zwrotu jako nienależnie pobraną w wysokości 236.681,28 zł (245.125,76 zł - 8.444,48 zł), tj. pomniejszonej o 8.444,48 zł (w poszczególnych miesiącach 2018 r. odpowiednio: wrzesień: 1.974,92 zł, październik 2.156,52 zł, listopad 2.156,52 zł, grudzień 2.156,52 zł).

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Fundacja zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 75, art. 77 § 1 i art. 80, art. 136 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a.), polegające na braku zgromadzenia i przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy, a zwłaszcza pominięcie dowodów w postaci przedłożonych przez skarżącą dokumentów dotyczących dzieci o inicjałach O.D., V.K., Y.K.,Z.L" D.N-N.;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy, a zwłaszcza pominięcie okoliczności, iż w przypadku dziecka o inicjałach D.N. rzekomy brak dokumentacji wynika z nieprawidłowego wskazania w systemie danych osobowych tego dziecka;

4) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu i zrozumienie tych motywów co w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy;

6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, tj.: nieuwzględnienie faktu, iż dzieci o inicjałach O.D., V.K., Y.K., Z.L, D.N-N, D.P., A.R., M.S., A.Y., które nie posiadały orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, dysponowały takim orzeczeniem wydanym w późniejszym okresie i przedstawiono je w trakcie postępowania, co oznacza, iż uzupełniono wskazane braki poprzez uzyskanie wymaganego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego;

7) art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 900 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.p.o.", na niekorzyść strony,

8) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie przymiotu strony D., podczas gdy była ona podmiotem prowadzącym Przedszkole w 2018 roku, a nadto posiada ona interes prawny w niniejszym postępowaniu z uwagi na możliwość dochodzenia od niej odszkodowania przez skarżącą, którego wysokość warunkować będzie wysokość dotacji, którą skarżąca będzie musiała zwrócić na podstawie zaskarżonej decyzji;

9) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ I instancji o wszczęciu postępowania z urzędu D., tj. organu prowadzącego Przedszkole w okresie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie;

10) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zasadę podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działali sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na nie podjęciu postępowania kontrolnego, a zamiast tego podjęcie "inkwizycyjnego" postępowania administracyjnego;

11) art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż działanie organu 1 instancji nie jest sprzeczne z przepisami art. 36 i 38 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1400 ze zm.), dalej w skrócie "u.f.z.o." oraz przepisami uchwały nr LIII/670/22 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż Miasto Piotrków Trybunalski oraz osoby fizyczne, funkcjonujące na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: "Uchwała Rady Miasta"), podczas gdy organ ten nie przeprowadził właściwej, a nawet żadnej kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za ten rok.

II. Błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie w jakim organ przyjął, iż dla dziecka o inicjałach D.N. nie przedłożono wymaganych dokumentów, podczas gdy skarżąca w trakcie trwającego postępowania zwracała uwagę, iż w systemie wprowadzone zostały dane zawierające omyłki pisarskie, a przedłożone dokumenty potwierdzają, iż dotacja pobrana na dziecko o inicjałach D.N. była należna.

III. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 u.p.o., art. 36 u.f.z.o. oraz § 5 pkt 6 Uchwały Rady Miasta poprzez przyjęcie, iż skarżąca jest jedynym podmiotem odpowiedzialnym za zwrot dotacji, podczas gdy jak sam organ wskazuje sytuacja taka jest nieuregulowana przepisami;

2) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż D. nie jest stroną przedmiotowego postępowania i nie posiada interesu prawnego;

3) art. 127 ust. 10 u.p.o. poprzez przyjęcie, iż przedłożone przez skarżącą dowody z dokumentów ukraińskich, dotyczące dzieci o inicjałach D.P., M.P-I, M.S., V.U., A.Y., V.Z., K.K., A.K. nie mogą zostać uznane za dokumenty uprawniające do otrzymania dotacji;

4) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.f.p.", poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dotacja została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji żądanie od skarżącej zwrotu części dotacji;

5) Uchwały Rady Miasta, w ten sposób, że nie przeprowadzono kontroli wydatkowania dotacji zgodnie z § 5, 6, 7 i 8 Uchwały Rady Miasta oraz nie sporządzono ani nie przedstawiono protokołu kontroli pobrania i wydatkowania dotacji za rok 2018;

6) art. 36 u.f.z.o. w ten sposób, że ustawa uzasadnia i uprawnia organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem lub niewydatkowanych w terminie;

7) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez brak zbadania zgodności wydatkowania dotacji z celami określonymi w tym przepisie ustawy i nieuprawnione przyjęcie, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem pomimo braku przeprowadzenia kontroli prawidłowości wydatkowania ustawy;

8) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez brak odpowiedniego postępowania kontrolnego i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja udzielona stronie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

IV. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem D. nie brała udziału w postępowaniu.

W związku z powyższym Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o przeprowadzenie dowodu z pisma zawierającego informacje uzyskane z systemu ODPN wraz z wnioskiem o udzielenie informacji z dnia 9 stycznia 2023 r. oraz oświadczenia S. N. z dnia 9 stycznia 2023 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są częściowo uzasadnione.

Rozpatrywana sprawa dotyczy określania wysokość dotacji pobranej w 2018 r. Podstawę argumentacyjną świadczącą, w ocenie organów, o zasadności podjętego w sprawie rozstrzygania stanowią dwa wnioski: po pierwsze, odpowiedzialnym za zwrot dotacji (pobranych w ocenie organu nienależnie) za ten okres jest aktualny organ prowadzący Przedszkole czyli skarżąca Fundacja, po drugie - brak przedstawienia w trakcie postępowania wyjaśniającego wszystkich wymaganych prawem dokumentów, świadczy o prawidłowości stanowiska o nienależne pobranie dotacji oświatowej. Organ nie zarzucał przy tym stronie wydatkowania kwot z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż w 2018 r. Przedszkole Integracyjne "C.", na którego uczniów Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego udzielił dotacji oświatowej, prowadziło D.Sp. z o.o. zs. w P., ul. [...], (KRS nr [...], od 17.06.2020 r. jako E. Sp. z o.o. zs. w W., ul. [...]). Nazwa Przedszkola, w wyniku zmiany organu prowadzącego została przemianowana ostatecznie na Przedszkole Specjalne "B.").

Na mocy porozumienia z dnia 23 marca 2020 r. (kopia dokumentu w aktach sprawy) Fundacja A. zs. w P. przejęła z dniem 1 maja 2020 r. prowadzenie Przedszkola Integracyjnego "C." od dotychczasowego organu prowadzącego (D.).

Z decyzji organu I instancji wynika, że zgodnie z zaświadczeniem z dnia 01 września 2021 r. ewidencja szkół i placówek niepublicznych prowadzona przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, pod numerem [...], zawiera następujący wpis: Przedszkole Specjalne "B." w P., osoba prowadząca Fundacja A..

Z treści porozumienia z dnia 23 marca 2020 r. (§ 3 pkt 1 lit. a-c) wynika, iż D. zobowiązuje się:

– "do rozliczenia dotacji pobranej do 30 kwietnia 2020 roku z Urzędu Miasta P. oraz odpowiedzialności za powstałe zobowiązania z tego tytułu;

– do uregulowania i odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne i cywilnoprawne powstałe do dnia przejęcia Przedszkola;

– przekazać Fundacji A. dokumentację organizacyjną oraz przebiegu nauczania Przedszkola".

W tym miejscu należy podkreślić, że najdalej idący grupa zarzutów skargi opiera się na tezie strony, że organy błędnie wywiodły, że jedynie skarżąca jako obecny organ prowadzący Przedszkole może być stroną postępowania w zakresie zwrotu dotacji wykorzystanej w okresie, gdy prowadzącym Przedszkole był inny podmiot - D.Sp. z o.o. z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim, co w konsekwencji doprowadziło do nienadania D. przymiotu strony postępowania.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że skoro dotacja została wypłacona na funkcjonowanie w 2018 r. Przedszkola (a nie takiego, czy innego organu prowadzącego) to odpowiedzialnym za zwrot dotacji (pobranych nienależnie) za ten okres jest aktualny organ prowadzący Przedszkole, tj. skarżącą.

Prawidłowość tego wniosku potwierdza (na co zwrócił organ odwoławczy) wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 135/22 , który zapadł na tle domagania się zwrotu od Fundacji dotacji oświatowej wypłaconej na prowadzenie Przedszkola w 2020 r. za okres przed jego przejęciem przez Fundację (tj. styczeń-kwiecień 2020 r.).

Stanowisko WSA w Łodzi przedstawione w powyższym zakresie podzielił NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1684/22, w którym stwierdził m.in., iż cyt.: "przedszkole integracyjne przez cały rok 2020 było jednym podmiotem i nie posiada ono osobowości prawnej. Doszło do cesji praw i obowiązków, a nie do sukcesji, która powodowałaby zmiany w podmiotowości przedszkola. Wszelkie dotacje były więc przyznawane podmiotom prowadzącym to przedszkole. Fundacja oraz D. zawarły porozumienie, na mocy którego scedowano prawa i obowiązki związane z prowadzeniem przedszkola na Fundację. Oznacza to, że nie doszło do żadnego przekształcenia organizacyjnego w przedszkolu. Innymi słowy, można stwierdzić, że przez cały rok 2020 przedszkole integracyjne było jednym i tym samym podmiotem, czego nie zmienia także okoliczność, że zmianie uległa nazwa przedszkola. (....) Ustawodawca nakłada obowiązek na podmiot prowadzący placówkę wchodzącą w skład systemu oświaty, a więc i na przedszkola (art. 2 pkt 1 P.o.). Obowiązek publicznoprawny, jaki spoczywa na podmiocie prowadzącym taką placówkę, nie może być nakładany dodatkowo na podmiot, który niegdyś ją prowadził, w drodze wykładni rozszerzającej. Racjonalny ustawodawca dąży do tego, aby obowiązki publicznoprawne były nakładane na podmioty prawa bez wątpliwości interpretacyjnych. Wniosek ten jest wzmocniony dodatkowo poprzez użycie przez ustawodawcę sformułowania "odpowiada za jej działalność". Ustawodawca przenosi na organ prowadzący placówkę oświatową całą odpowiedzialność za to, jak rzeczona placówka funkcjonuje i jak wypełnia swoje zadania oświatowe (zob. M. Pilich, Komentarz do art. 10 [w:] Prawo oświatowe. Komentarz, pod red. M. Pilicha, wyd. III, LEX 2022). Powyższa konstatacja nie oznacza, że podmiot prowadzący przedszkole nie może dochodzić należności cywilnoprawnych z tytułu działań lub zaniedbań od poprzedniego podmiotu, który prowadził taką placówkę".

Jednocześnie nie może umknąć uwadze Sądu, że w omawianym wyroku NSA podkreślił, że "obowiązek rozliczenia dotacji wynika z przepisu art. 10 ust. 1 P.o. w związku z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wspomniany obowiązek ciąży na podmiocie, który prowadzi placówkę oświatową w momencie składania rozliczenia rocznego i takim podmiotem w niniejszej sprawie była niewątpliwie Skarżąca".

Tymczasem, czego zdają się nie zauważać organy obu instancji, nie ulega wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy Skarżąca nie była (nie mogła być) podmiotem, zobowiązanym do składania rozliczania rocznego za 2018 r.

Powyższa konstatacja, w ocenie Sądu, nie może prowadzić do wniosku o błędzie organów w kwestii ustalenia stron postępowania w zakresie dotacji za 2018 r., ale determinowała, zakres czynności dowodowych, które winne zostać podjęte przez organ w postępowaniu wyjaśniającym zmierzającym do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Sąd w niniejszym składzie w pełni zgadza się z oceną przedstawioną w wyroku NSA (sygn. akt I GSK 1684/22) z dnia 9 stycznia 2024 r. (którym uchylono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę (WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 135/22) oraz decyzje organów obu instancji w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji niewykorzystanej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r.), zgodnie z którą obowiązek Fundacji, jaki wynika z art. 10 ust. 1 P.o., nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej obu instancji były zwolnione z konieczności zastosowania przepisów art. 7, art. 77 § 1, a w konsekwencji art. 80 K.p.a. w niniejszej sprawie. Przepis art. 7 K.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 80 K.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Konsekwencją wspomnianej ciągłości istnienia przedszkola jest z jednej strony odpowiedzialność Fundacji za jego działanie w całym roku, nawet, jeśli Fundacja nie prowadziła go przez cały ten czas. Z drugiej zaś strony, ta sama ciągłość pozwala Skarżącej formułować uprawniony wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów złożonych przez D., jakie dotyczą działalności podmiotu, za który, na podstawie art. 10 ust. 1 P.o. odpowiada".

Przekładają powyższe na realia niniejszej sprawy należy ponownie zaważyć, że w 2018 roku, Fundacja nie prowadziła przedszkola, a tym samym nie była podmiotem, zobowiązanym do składania rozliczania rocznego za ten okres.

Jednoczenie z uchwały (na którą powołują się organy obu instancji) nr UII/662/18 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 28.03.2018 r., (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego. poz.2234 z dn.18.04.2018 r.) wynika:

– § 3.

1. Organ prowadzący szkołę lub placówkę sporządza roczne rozliczenie otrzymanej dotacji według wzoru stanowiącego załącznik nr 4 do niniejszej uchwały.

2. Rozliczenie, o którym mowa w ust 1, organ prowadzący sporządza w systemie elektronicznym, wskazanym przez Referat Edukacji, a jego wydruk przekazuje w terminie do dnia 20 stycznia następnego roku budżetowego, w formie podpisanego dokumentu.

3. W celu rozliczenia dotacji organ dotujący ma prawo zadać przedłożenia oryginałów: rachunków, faktur lub innych dokumentów księgowych, stanowiących podstawę wydatkowania środków z otrzymanej dotacji. Na ww. dokumentach powinien być zamieszczony opis:" Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, w.... roku, w kwocie zł, dotyczy (nazwa i adres dotowanej szkoły, placówki oświatowej)... oraz podpis organu prowadzącego lub osoby upoważnionej".

4. W przypadku zakończenia działalności szkoły lub placówki w trakcie roku budżetowego, w którym przekazywano dotacje, organ prowadzący jest zobowiązany do złożenia rozliczenia w sposób określony w ust. 1 i 2, w terminie 30 dni od dnia zakończenia działalności.

5. Dotacja w części niewykorzystanej do końca roku, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077).

– § 4. 1. Prezydentowi Miasta Piotrkowa Trybunalskiego przysługuje prawo przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w szkołach i placówkach oświatowych, dotowanych z budżetu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, zwanych dalej "podmiotami kontrolowanymi".

Mając na uwadze powyższe, że może umknąć uwadze Sądu, że w kontrolowanych decyzjach obu instancji brakuje szczegółowego odniesienia się do kwestii sporządza i złożenia rocznego rozliczenie otrzymanej dotacji przez organ prowadzący Przedszkole (czyli D.) w 2018 r.

Zdaniem Sądu ustalania dotyczące rozliczenia dotacji za 2018 r. przez podmiot prowadzący placówkę oświatową w momencie zmaterializowania się obowiązku (zakreślonego m. in. przez przytoczone powyżej regulacje prawa miejscowego) rozliczenia rocznego za ten okres powinny stać się niezbędnym elementem przedstawionego w uzasadnienie decyzji stanu faktycznego, którego brak uniemożliwił skonstruowanie prawidłowej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie.

Powyższe uchybienie koresponduje z niedostatkami postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że co do zasady podziela poglądy organu, zgodnie z którymi:

– materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego,

– organy administracji publicznej nie mają nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów uzasadniających twierdzenia strony, jeśli to strona wywodzi z określonych faktów korzystne dla siebie skutki. To strona winna dysponować określonymi dokumentami uprawniającymi ją do przyznania konkretnych kwot dotacji,

jednakże nie może umknąć uwadze Sądu, że w niniejszej sprawie, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób jednopłaszczyznowy - ograniczając swoją inicjatywę dowodową do kierowania wezwań do strony obecnie prowadzącej Przedszkole.

Potwierdzeniem powyższego sposobu procedowania są akt administracyjne niniejszej sprawy, w których jedynym dokumentem mającym wartość dowodową - a nie będącym dokumentacją złożoną przez stronę w odpowiedzi na wezwania organu - jest tabela ("zestawienie uczniów, którzy zostali wykazani do pobrania dotacji oświatowej za wrzesień – grudzień 2018" – k.384-390 akt administracyjnych) przedstawiona stronie w dniu 6 kwietnia 2023 r.

O ile ten sposób prowadzenia postepowania wyjaśniającego mógłby być uznany za wystraczający w sytuacji, gdy rozliczania dotacji dotyczyłoby okresu, w którym podmiot prowadzący był zarówno wnioskodawcą jak i składającym roczne sprawozdanie z jej wykorzystania, to w realiach niniejszej sprawy (skarżąca nie prowadziła przedszkola w 2018 r,, nie była wnioskodawcą, ani podmiotem, zobowiązanym do składania rozliczania rocznego za ten okres) nie mógł doprowadzić do satysfakcjonującego wyniku w zakresie ustalania stanu faktycznego umożliwianego wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, postępowanie wyjaśniające nie mogło ograniczać się jedynie do kierowania kolejnych wezwań o uzupełnienie dokumentacji do podmiotu, który nie miał żadnego wpływu na złożenie wniosku i sposób wykorzystania dotacji w 2018 r.

W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie zaakceptował stanowisko organu i instancji zgodnie z którym organ uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji jedynie na podstawie przedłożonych dokumentów przez stronę.

Nie ulega wątpliwości, ze Fundacja nie przedłożyła w trakcie postepowania wszystkich potrzebnych dokumentów (w postaci opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, zarządzeń dyrektora o powołaniu zespołu do spraw wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, czy też decyzji o odroczeniu obowiązku szkolnego) jednakże nie zwalniało to organów od podjęcia próby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem podmiotu prowadzącego przedszkole i rozliczającego dotację w 2018 r.

Z obowiązku tego nie zwalniała organów, ani okoliczność wzajemnych powiązań Fundacji i D. (nieprzekonywująca jest w tym zakresie argumentacja Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego przedstawiona na str. 17 decyzji organu I instancji), ani fakt, że Fundacja powinna dochować staranności przy przejmowaniu dokumentacji od poprzedniego organu prowadzącego i przechowywać ją w stanie kompletnym przez wymagany przepisami okres.

Nie można również bezkrytycznie przyjąć wniosku organów, zgodnie z którym kolejne prośby strony o przedłużenie terminy do uzupełnienie potrzebnej dokumentacji miały służyć jedynie przedłużeniu postępowania.

Z akt sprawy wynika, że sukcesywnie odpowiadając na kolejne wezwania strona starała się uzupełniać zakreśloną nimi dokumentację, a dokumenty i wyjaśnienia złożone razem z odwołaniem skutkowały przecież wydaniem decyzji reformatoryjnej.

Podsumowując, ciągłość istnienia Przedszkola (po jego przejęciu od KCOD) i fakt że w 2018 roku, Fundacja nie prowadziła przedszkola, a tym samym nie była podmiotem, zobowiązanym do składania rozliczania rocznego za ten okres powodowało koniczność podjęcia próby ustalania stanu faktycznego z udziałem D., a zaniechania organów w tym zakresie spowodowały naruszenia art. 7, art. 77 § 1, a w konsekwencji art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd oddalił wniosek dowodowy strony ponieważ limitowane kompetencje dowodowe zakreślone treścią art. 106 § 3 p.p.s.a powodują, że Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mógłby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją .

Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi regulacja 106 § 3 p.p.s.a nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z reguła mi obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Natomiast to - że organy w rozpatrywanej ustaliły ten stan niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej - było przedmiotem oceny we wcześniejszym fragmencie niniejszych rozważań i wobec potrzeby ponownego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, wniosek dowodowy skierowany do Sądu, na obecnym etapie postępowania, nie mógłby doprowadzić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

db