Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1546/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 32 , art. 33 § 3, art. 64 § 2, art. 127, art. 134,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 242/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Ż. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022 r. nr 7/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 marca 2022 r., II SA/Kr 242/22, w wyniku rozpatrzenia skargi [...] sp. z.o.o. s.k.a. z siedzibą w Ż., uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 10 stycznia 2022 r., nr 7/2022 stwierdzające na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 4 października 2017 r., nr 176/17, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1334 ze zm.), dalej: p.b., nakazał skarżącej jako inwestorowi oraz współwłaścicielom K.W., P.W., P.W1. i S.W. rozbiórkę budowli (tarasu) o konstrukcji drewnianej o wymiarach: 9,71 m x 12,87 m x 9,87 m x 11,54 m x 5,17 m i wysokości ok. 1,5 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i częściowo na działkach nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości Z.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji wskazał, że MWINB postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez [...] sp. z.o.o. s.k.a. od decyzji PINB z 4 października 2017 r. z uwagi na stwierdzenie przyczyny podmiotowej łączonej z nieuzupełnieniem w terminie przez odwołującą braku przesłanego do organu odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie zostało podpisane przez G.P., jednakże nie zostały do niego dołączone żadne dokumenty, które wskazywałyby na umocowanie tejże osoby do reprezentowania [...] sp. z o.o. s.k.a., albowiem dokument pełnomocnictwa zamieszczony w przekazanych do MWINB aktach organu I instancji nie obejmuje wskazanego zakresu upoważnienia. W związku z powyższym MWINB pismem z 2 grudnia 2021 r. wezwał G.P. do uzupełnienia braku formalnego odwołania z 16 października 2017 r. poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa (zgodnie z wymaganiami art. 33 § 3 k.p.a.), upoważniającego do działania w imieniu [...] sp. z o.o. s.k.a. przed MWINB w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma. W wezwaniu zawarto pouczenie, że brak uzupełnienia wskazanego braku formalnego skutkować będzie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania wniesionego przez G.P. w imieniu spółki. MWINB zauważył, że w piśmie stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie G.P. wskazał, iż uzupełnia dokumentację o pełnomocnictwo upoważniające go do działania w imieniu [...] sp. z o.o. s.k.a., jednakże, zdaniem organu, oceny tej nie sposób było podzielić. Pełnomocnictwo z 16 marca 2021 r. zostało udzielone na rzecz G.P. przez D.G. Z odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców umieszczonego w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że uprawniony do reprezentowania [...] sp. z o.o. s.k.a. jest komplementariusz, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ż. reprezentowana przez prezesa zarządu K.G. Z kolei z odpisu dla spółki [...] sp. z o.o. wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji ww. podmiotu jest zarząd spółki. Sposób reprezentacji tego podmiotu określono poprzez wskazanie, że w przypadku zarządu wieloosobowego do przyjmowania i składania oświadczeń oraz zaciągania zobowiązań w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Z ww. odpisu pełnego KRS dla spółki wynika, iż D.G. jest prokurentem spółki - prokura łączna, zaś jedynym członkiem zarządu spółki jest K.G. - Prezes Zarządu. Tym samym analiza ww. odpisów pełnych z KRS prowadzi do wniosku, że pełnomocnictwo z 16 marca 2021 r. udzielone przez D.G. w imieniu [...] sp. z o.o. s.k.a. na rzecz G.P. zostało udzielone przez osobę nieumocowaną do dokonania tego rodzaju czynności prawnej.

Skargę na powyższe postanowienie MWINB złożyła [...] sp. z o.o. s.k.a., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 205 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.), dalej: k.s.h., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zarząd spółki jest jednoosobowy, a przepis ten stosuje się w przypadku zarządu wieloosobowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; 2) zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia kwestii upoważnienia do reprezentacji skarżącej przez pełnomocnika, a także naruszenie art. 33 § 3, art. 64 § 2 i art. 134 k.p.a. przez brak wezwania do wyjaśnienia wątpliwości związanych z pełnomocnictwem, co spowodowało bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z 4 października 2017 r.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej i fazy postępowania wyjaśniającego, którą kończy wydanie orzeczenia. Na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu II instancji jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, a więc, czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (art. 141 k.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) może być wnoszone m.in. pisemnie i powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika, bądź przez osobę upoważnioną - dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Nie budzi wątpliwości, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym odnosi się do braków w zakresie umocowania do działania za stronę w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji zauważył, że decyzja PINB z 4 października 2017 r. o nakazie rozbiórki została doręczona G.P. jako pełnomocnikowi [...] sp. z o.o. s.k.a., co ma związek z tym, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo dla niego z 9 czerwca 2017 r. podpisane przez K.G. do reprezentowania go przed PINB w postępowaniu prowadzonym w sprawie znak: NB.5160.5.87.2014. Tym samym uznać należy, że skoro prawidłowo udzielone pełnomocnictwo obejmowało swoim zakresem całość postępowania administracyjnego przez organem I instancji, to wymieniony pełnomocnik był uprawniony do tego, aby w zakresie wskazanego pełnomocnictwa wnieść również odwołanie od decyzji PINB. Aczkolwiek, jak zwrócił uwagę Sąd, nie był on umocowany do reprezentowania [...] sp. z o.o. s.k.a. w postępowaniu odwoławczym, to jeszcze w zakresie pełnomocnictwa mógł złożyć odwołanie. Nie istniały zatem formalne ani faktyczne przeszkody we wniesieniu odwołania z zachowaniem ustawowego terminu przez tego pełnomocnika. Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli MWINB doszedł do wniosku, iż pełnomocnictwo nie obejmowało swym zakresem czynności wniesienia pełnomocnictwa to faktycznie był uprawniony do wezwania o uzupełnienie braków formalnych. Jednakże czyniąc to w taki sposób, jak w kontrolowanej sprawie, MWINB naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Sąd wskazał, że pomijając spór istniejący w orzecznictwie co do tego, czy nieuzupełnienie braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania, czy też wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, postępowanie organu odwoławczego naruszało zasady określone w art. 7, art. 8, i art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wystosowując wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, organ powinien wskazać przystępnie i precyzyjnie, jakie wymogi należy spełnić, by można było odwołaniu nadać bieg. MWINB uznając, że G.P. był osobą nieposiadającą uprawnienia do reprezentowania [...] sp. z o.o. s.k.a., wezwanie o uzupełnienie braków formalnych powinien skierować do spółki. W niniejsze sprawie organ wezwanie do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa skierował do G.P.. Skoro tak, to po uzupełnieniu braków formalnych przez pełnomocnika spółki, który nadesłał pełnomocnictwo z 16 marca 2021 r. udzielone na rzecz G.P. przez D.G., MIWNB, posiadając jakiekolwiek wątpliwości w zakresie poprawności pełnomocnictwa, powinien wezwać stronę, a nie jej pełnomocnika, do podpisania odwołania przez upoważnione do tego osoby. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia

MWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 134 w zw. z art. 64 § 2, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez uznanie, że w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie wskazano przystępnie i precyzyjnie, jakie wymogi należy spełnić, by można odwołaniu nadać bieg, pomimo iż w wezwaniu z 2 grudnia 2021 r. organ wskazał w sposób wystarczający i niewzbudzający wątpliwości, że uzupełnienie braku formalnego powinno polegać na przedłożeniu oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa upoważniającego wnoszącego odwołanie do działania w imieniu spółki przed MWINB w terminie 14 dni pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 w zw. z art. 64 § 2, art. 7 i art. 9 k.p.a. przez uznanie, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania powinno być skierowane do strony postępowania, tj. do spółki, a nie do pełnomocnika w sytuacji, gdy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia wymagań należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, pod rygorem, w przypadku postępowania odwoławczego, stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, zatem skierowanie wezwania do G.P., który wniósł odwołanie w imieniu spółki, było działaniem prawidłowym i zgodnym z przepisami; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 33 § 3 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa [...] sp. z o.o. s.k.a. na rzecz G.P. do reprezentowania Prezesa spółki K.G. w sprawie znak: NB.5160.5.87.2014 prowadzonej przez PINB obejmowało swoim zakresem uprawnienie wskazanego pełnomocnika do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, przy równoczesnym stwierdzeniu przez Sąd, iż pełnomocnik nie był umocowany do reprezentowania spółki w postępowaniu odwoławczym w sytuacji, gdy załączone przez pełnomocnika pełnomocnictwo upoważniało jedynie do działania przed organem I instancji i nie dawało uprawnienia do działania przed organem odwoławczym, gdyż brak formalny odwołania nieusunięty w ustawowym terminie powoduje, że odwołanie to nie wszczyna postępowania odwoławczego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie i organ ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność odwołania; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

zamieszczenia jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną, niesprzeczną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a zwłaszcza brak jednoznacznych, zgodnych z prawem zaleceń co do dalszego postępowania organu; 5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej MWINB wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. s.k.a. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionej podstawie, zasadnie bowiem MWINB zarzucił Sądowi I instancji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. Wskazaną sytuację należy między innymi odnosić do przypadku, gdy pisemne motywy orzeczenia nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób niejasny czy nielogiczny, nie pozwalając określić, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Jeżeli odnieść powyższe wymaganie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to należy podzielić zastrzeżenia organu w zakresie, w jakim wskazał on, że zamieszczone w wyroku motywy nie stanowią konsekwentnej i logicznej całości, pozwalającej na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, przypisując wadliwość zaskarżonemu postanowieniu MWINB z 10 stycznia 2022 r.

Nie powinien mieć charakteru spornego wniosek, zgodnie z którym postępowanie odwoławcze stanowi wyodrębniony etap postępowania administracyjnego, którego wszczęcie w następstwie zakończenia postępowania przed organem I instancji decyzją, wymaga wniesienia przez stronę w sposób skuteczny od tej decyzji odwołania (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1893/18). Skutkiem przyjęcia, że podmiot pozostający stroną postępowania złożył odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji w terminie (art. 129 § 2 k.p.a.) jest wszczęcie postępowania odwoławczego, które powinno zostać zakończone decyzją, o której mowa w art. 138 § 1-2 k.p.a., co równocześnie pozbawia organ kompetencji do wydania określonego w art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Jeżeli, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji oparł się w kontrolowanej sprawie na ustaleniu, że działający w imieniu [...] sp. z o.o. s.k.a. pełnomocnik (G.P.), któremu została doręczona decyzja PINB z 4 października 2017 r., złożył od niej w terminie odwołanie i czynność ta nie powinna być traktowana jako wykraczająca poza zakres udzielonego mu w pełnomocnictwie z 9 czerwca 2017 r. upoważnienia do reprezentowania spółki przed PINB, ponieważ należy przyjąć, iż pełnomocnictwo do występowania w postępowaniu przed organem I instancji obejmuje również czynność zaskarżenia decyzji tego organu, nie są zrozumiałe motywy zamieszczonej w wyroku oceny prawnej dotyczącej zaskarżonego postanowienia MWINB, którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez spółkę od ww. decyzji PINB z 4 października 2017 r. Przedmiotem tejże oceny jest bowiem szczegółowa analiza zakresu obowiązków ciążących na organie odwoławczym w celu usunięcia braku formalnego odwołania polegającego na jego sporządzeniu i wniesieniu przez osobę działającą jako pełnomocnik strony, która nie posiada uprawnienia do reprezentowania tejże strony, w tym wyjaśnienie, jakie działanie powinien podjąć organ, gdy pełnomocnik wezwany do usunięcia wskazanego braku swoim wadliwym działaniem nie doprowadzi do tego, pomimo że powyższe zagadnienie w świetle sformułowanej oceny prawnej powinno zostać uznane za pozbawione procesowej doniosłości. Poszczególne wnioski sformułowane w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu MWINB i stanu faktycznego zaistniałego w sprawie cechują się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niespójnością, uwzględniając, że stanowisko Sądu przypisujące skuteczność podpisaniu i wniesieniu odwołania przez G.P. powinno skutkować oceną, iż MWINB nie był upoważniony do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., ponieważ treść udzielonego G.P. przez spółkę pełnomocnictwa umożliwiała mu złożenie środka odwoławczego, a okoliczność "wyczerpania się" tego uprawnienia wskutek przejścia sprawy na etap drugoinstancyjnego jej załatwienia mogła kreować jedynie problem związany ze zmianą podmiotu, któremu powinny być doręczane pisma ([...] sp. z o.o. s.k.a.) w postępowaniu przed MWINB, w razie niezłożenia przez spółkę nowego pełnomocnictwa (art. 40 § 1-2 k.p.a.).

Zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że argumentacja Sądu I instancji zmierzająca do podkreślenia, że w postępowaniu administracyjnym organy powinny czuwać na tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny być im udzielane niezbędne wyjaśnienia i wskazówki, nie została w dostateczny sposób powiązana ze stanem faktycznym przyjętym za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego elementem było nie tylko szczegółowe określenie w skierowanym do pełnomocnika spółki wezwaniu z 2 grudnia 2021 r. (k. 34 akt adm.) braku formalnego odwołania z 16 października 2017 r., który powinien zostać uzupełniony, a także konsekwencji niezastosowania się do wezwania, ale również odrębne doręczenie ww. wezwania samej spółce jako stronie zastępowanej. Sąd I instancji tę ostatnią okoliczność przy przedstawianiu stanu sprawy pominął w wyroku, zauważając wyłącznie, że wezwanie organ skierował do G.P., co stwarza trudność, by określić, czy została ona przeoczona w toku kontroli legalności działania MWINB, czy też, zdaniem Sądu, z punktu widzenia znaczenia normatywnego przepisu przytoczonego w uzasadnieniu wyroku (art. 9 k.p.a.) wskazane zachowanie organu odwoławczego należy uznać za niezabezpieczające w sposób należyty interesu odwołującego. Brak wypowiedzenia się przez Sąd I instancji odnośnie do tego zagadnienia nie pozwala ustalić kryteriów, w oparciu o które ocena legalności zaskarżonego aktu została w sprawie przez Sąd przeprowadzona.

Koresponduje z tą oceną równocześnie wniosek, że stan sprawy przedstawiony w uzasadnieniu wyroku nie odpowiada w pełni temu, który wynika z akt sprawy, ponieważ w swoich rozważaniach Sąd nie wyjaśnił powodów uznawania, iż dokument pełnomocnictwa z 9 czerwca 2017 r. (k. 59 akt adm.) stanowi o umocowaniu pełnomocnika do działania w imieniu skarżącej spółki, jeżeli w treści tego dokumentu mowa jest o innej osobie prawnej ([...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w Ż.) i wskazanie na nią wynika również z załączonego do ww. dokumentu potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej oraz z treści wniosku o umorzenie postępowania znak: NB.5160.5.87.2014, o co G.P. w imieniu [...] sp. z o.o. sp. komandytowa wystąpił pismem z 9 czerwca 2017 r. (k. 60 akt adm.). Nie jest wykluczone przyjęcie przez Sąd, że skuteczność oświadczenia złożonego w pełnomocnictwie z 9 czerwca 2017 r. może być odnoszona do sposobu reprezentacji [...] sp. z o.o. s.k.a. w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym, jednakże w sytuacji, gdy MWINB odwołał się do treści tego oświadczenia w wezwaniu do uzupełnienia braków, Sąd I instancji, odnosząc się do stanu sprawy, powinien w sposób wyraźny zwrócić na zaistniałą rozbieżność uwagę, dokonując jej odpowiedniej kwalifikacji.

Zasady reprezentowania spółki komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, będącego spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w świetle przepisów k.s.h. oparte są na przyjęciu, że wadliwość reprezentacji sp. z o.o. oznacza wadliwość aktu reprezentacji komplementariusza, przez co skuteczność składanych przez [...] sp. z o.o. s.k.a. jako stronę oświadczeń procesowych była w toku kontrolowanego postępowania uzależniona od rozstrzygnięcia, kto może reprezentować ww. sp. z o.o. (a tym samym s.k.a.). Uchybia wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. oparcie zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę na założeniu, zgodnie z którym w toku kontroli postanowienia MWINB na Sądzie I instancji nie spoczywał obowiązek jednoznacznego wypowiedzenia się odnośnie do tego, czy osoby działające w imieniu [...] sp. z o.o. jako komplementariusza [...] sp. z o.o. s.k.a. – K.G. i D.G., w świetle przyjętych zasad jej reprezentacji, byli upoważnieni do składania jednoosobowo oświadczeń woli skutkujących w toku postępowania podjęciem przez tenże podmiot czynności procesowych odpowiadających treści złożonych oświadczeń, w tym udzieleniem pełnomocnictwa.

Sąd I instancji nie mógł ograniczyć się w uzasadnieniu wyroku do wskazania, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy "powstaje" konieczność zweryfikowania przez MWINB dopuszczalności podejmowania aktów reprezentacji skarżącej spółki. Niewykluczenie, że w sprawie mógł zaistnieć przypadek "nienależycie umocowanego pełnomocnika" oznacza poddanie zagadnień prawnych wynikłych w toku postępowania administracyjnego rozważeniu, które pozbawione jest wymaganej konkretności, pomimo że zagadnienia te mają ścisły związek z legalnością zaskarżonego do sądu aktu i treścią obowiązków spoczywających na organie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sporządzając uzasadnienie, Sąd I instancji powinien był mieć na uwadze, że uchylenie zaskarżonego postanowienia MWINB nastąpiło wskutek rozpoznania skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. s.k.a., reprezentowanej jednoosobowo przez wskazanego prezesa zarządu K.G. Nie zachodzą warunki, by w sposób odmienny wyznaczać zasady reprezentacji Grupa G sp. z o.o. jako komplementariusza w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co powoduje, że okolicznościom stwierdzonym w postępowaniu zakończonym postanowieniem MWINB z 10 stycznia 2022 r. Sąd powinien był nadać jednoznaczną kwalifikację prawną, równocześnie wypowiadając się w sposób czytelny odnośnie do wiążącego znaczenia normatywnego przypisywanego przepisom kształtującym przebieg postępowania odwoławczego i kodeksowe reguły reprezentacji stron w tymże postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy ze stanowiskiem, że pełnomocnictwo udzielające pełnomocnikowi strony upoważnienia do działania w jej imieniu w postępowaniu przed organem I instancji, jakkolwiek pozbawia tego pełnomocnika, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, prawa do podejmowania czynności procesowych w toku postępowania odwoławczego, tym niemniej umożliwia zaskarżenie decyzji podjętej przez organ I instancji, chyba że inaczej zastrzeżono w treści samego pełnomocnictwa, co odpowiada regule in dubio pro actione. W tych przypadkach, gdy pełnomocnictwo upoważnia pełnomocnika do reprezentowania strony przed organem I instancji, powinien mieć on możliwość skutecznego dokonania wszystkich czynności procesowych, które są podejmowane przed tym organem. Wzgląd na fakt, że odwołanie w świetle art. 129 § 1 k.p.a. jest wnoszone do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (organu I instancji), a przy tym w razie zaistnienia warunków do uwzględnienia odwołania tenże organ na podstawie art. 132 k.p.a. może skorzystać z kompetencji autokontrolnych, uniemożliwia wyłączenie z zakresu upoważnienia uprawnienia pełnomocnika do doprowadzenia w sprawie do zainicjowania postępowania odwoławczego. Odnośnie zaś do kwestii dotyczącej sytuacji, gdy za wnoszącego podanie (odwołanie) działa pełnomocnik, który wbrew dyspozycji art. 33 § 3 k.p.a. nie złożył dokumentu wykazującego swoje umocowanie, zgodzić się należy z poglądem MWINB, że obowiązkiem organu jest wezwanie o brakujące pełnomocnictwo, które powinno być skierowane nie do strony, ale do podmiotu, który powołuje się na fakt jego udzielenia. W wyroku z 28 lutego 2017 r., II OSK 2774/15 Naczelny Sąd Administracyjny równocześnie przyjął, że przepisy k.p.a. w razie nieusunięcia powyższego braku formalnego podania (odwołania) nie nakazują organowi wezwania osobiście strony do jego podpisania, co pozostaje zbieżne z poglądem, na którym zdecydował się oprzeć w sprawie MWINB.

Z przedstawionych powodów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na przedmiot wskazanego uchybienia przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów i twierdzeń skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.