Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2979/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1693/17 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. G. kwotę 1137 (słownie: jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1693/17 oddalił skargę J. G. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] marca 1965 r., znak [...] wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] dom mieszkalny położony w [...] przy ulicy [...]. W wyniku późniejszego podziału nieruchomości wydzielono dwie części oznaczone numerami [...] i [...]. Postępowanie w sprawie dotyczy nieruchomości nr [...], czyli budynku posadowionego na działce nr ewid. [...] i usytuowanego szczytowo do ulicy [...]. Budynek nr [...], położony na działce nr ewid. [...] w wyniku katastrofy budowlanej utracił wartości zabytkowe i został skreślony z rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 2009 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej będącej właścicielką budynku przy ul. [...], odmówił skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku.

Organ wyjaśnił, że częściowe zniszczenie struktury budowlanej obiektu nie doprowadziło do utraty jego wartości zabytkowych, które zadecydowały o objęciu go ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków. W jego ocenie stopień zniszczenia konstrukcji nie przesądza o utracie walorów zabytkowych przez dany budynek, nasuwa jednak wniosek o konieczności niezwłocznego przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych i prac konserwatorskich, które zahamują postępujący proces destrukcji. Ustalenia dotyczące bardzo złego stanu technicznego omawianego obiektu pozostają bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ sam stan zachowania nie stanowi nigdy bezpośredniej przesłanki do podjęcia działań na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm.; zwanej dalej ustawą).

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy własną wyżej opisaną decyzję.

W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Podkreślił, że materiał dowodowy wskazuje na znaczące zniszczenia substancji budowlanej obiektu nr [...]. Niemniej jednak skala tych zniszczeń nie przesądza o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych budynku. Z kolei przedłożone przez skarżącą ekspertyzy techniczne w swojej treści ograniczyły się do ogólnikowych wskazań zniszczeń struktury budowlanej budynku nr [...], jego wartości użytkowej oraz – według organu - arbitralnych wniosków o braku możliwości przeprowadzenia remontu. Organ zaznaczył, że w materiale dowodowym, oprócz opracowań dotyczących stanu technicznego przedmiotowego obiektu znalazła się też opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział Terenowy w [...] z 2016 r. z której wynika, że pomimo widocznej degradacji, budynek przy ul. [...] nie utracił wartości zabytkowych. W konsekwencji organ uznał, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie zachodzą przesłanki określone w art. 13 ustawy pozwalające na skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako naczelny organ odpowiedzialny za ochronę zabytków jest upoważniony do odmowy skreślenia z rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu w poważnym stopniu.

Sąd powołał art. 13 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy wskazując, że sporny budynek mieszkaniowy zlokalizowany przy ul. [...][...] nadal istnieje, a jego bryła pozostała nienaruszona. Fakt poważnych uszkodzeń fundamentów, ścian i zadaszenia - zdaniem Sądu - nie powoduje, że doszło do zniszczenia zabytku. Argumentował, że nie ma mocnej podstawy, aby twierdzić, że nastąpiła całkowita utrata wartości historycznych i artystycznych obiektu. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym także materiałów fotograficznych, Minister miał podstawę uznać, że wbrew stanowisku skarżącej nie nastąpiło całkowite i ostateczne unicestwienie zabytku i jego wartości.

Dalej Sąd zauważył, że Minister nie jest związany opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział Terenowy w [...] z dnia 3 października 2016 r. Zdaniem Sądu skarżąca słusznie wskazała w skardze, że konkluzja wymienionej opinii jest odmienna od przedstawionej w zaskarżonej decyzji. W samej opinii wskazuje się, że stan budynku "umożliwia skreślenie z rejestru zabytków". Nie mniej jednak nie zawiera definitywnego stwierdzenia, że nastąpiło całkowite zniszczenie budynku. Oceny zaś, czy nastąpiła utrata wartości zabytkowych będących uzasadnieniem do wpisania obiektu do rejestru zabytków, dokonuje natomiast Minister.

Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, Minister mógł wziąć pod uwagę zarówno konsekwencje wykreślenia budynku z rejestru zabytków, jak i inwestycyjne zamiary skarżącej, a także fakt, że w końcowej fazie II Wojny Światowej oraz krótko po niej w Polsce południowo-zachodniej i zachodniej bardzo wiele miast uległo zniszczeniu w takim stopniu, że ich historyczny charakter i wartość zostały bezpowrotnie unicestwione. Jak wskazał Sąd, w takim kontekście ochrona istniejącego i choćby poważnie uszkodzonego budynku przy ul. [...] w [...], staje się działaniem racjonalnym i przekonującym.

Sąd argumentował, że stanowiska i rozstrzygnięcia Ministra nie podważa zarzut skarżącej, według której całkowicie niezasadna jest opinia o zaniedbaniu przez nią prowadzenia prac remontowych i zabezpieczających. Nieprzekonywujące są również argumenty skarżącej, że nie ma ona środków finansowych na przeprowadzenie poważnego remontu budynku. Zdaniem Sądu na zakwestionowanie zasługuje również twierdzenie skarżącej, że przeprowadzenie remontu przedmiotowego budynku jest niemożliwe z powodów technicznych, zwłaszcza uszkodzenia fundamentów.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzuciła naruszenie:

1. art. 13 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na pominięciu opinii, iż sporny budynek przy ul. [...] uległ zniszczeniu a równocześnie utracił wartości zabytkowe, tj. wartości historyczne, artystyczne lub naukowej, o ile faktycznie miał on kiedykolwiek tego rodzaju wartość;

2. przepisu prawa postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. przepisów art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, podczas gdy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., w szczególności polegającym na braku wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

3. przepisu prawa postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się brakiem dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny merytorycznej kontroli nad działalnością Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiotowej sprawie, tj. brakiem rzetelnej oceny sposobu zebrania i oceny materiału dowodowego związanego z brakiem uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszenia przez organ administracji:

a. przepisu art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności zgodnie, z którą niedopuszczalne jest aby w odniesieniu do tego samego obiektu stanowiącego jednolitą i integralną całość jako zabytku zarejestrowanego w rejestrze zabytków pod numerem 1818 wydane zostały dwie wzajemnie wykluczające się decyzje - pierwsza uznająca, że obiekt uległ zniszczeniu a nadto że utracił wartość zabytkowa (decyzja będąca podstawą rozbiórki skrzydła północnego) oraz druga uznająca, że obiekt pomimo zniszczenia nadal posiada rzekomą wartość zabytkową (decyzja będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie dotyczącej skrzydła południowego);

b. przepisu art. 80 k.p.a., tj. zasady swobody oceny dowodów poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż dom przy ul. [...] posiadał i posiada nadal wartość historyczną, artystyczną lub naukową,

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie, iż te same przesłanki, które przemawiały za usunięciem z rejestru zabytków części budynku przy ul. [...] nr [...] istnieją i pozostają w równej mocy w odniesieniu do spornego budynku przy ul. [...][...],

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu treści złożonych przez wnioskodawczynię ekspertyz budowlanych wskazujących, iż stopień zniszczenia obiektu będącego przedmiotem wniosku jest tak daleki, iż utracił jakąkolwiek wartość historyczną, artystyczną lub naukową przy czym sama wartość zabytkowa części budynku oznaczonego jako ul. [...] nie była wysoka, albowiem nie istnieje realny dowód powiązania tego budynku z historią miasta, a większa część elementów konstrukcyjnych budynku w toku wielu przebudów oraz rozbiórek, w tym rozbiórki głównej części mieszkalnej została zastąpiona materiałami współczesnymi nie posiadającymi wartości historycznych,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezprawnym wskazaniu, iż obecna właścicielka nie podejmowała działań zmierzających do powstrzymania dewastacji budynku - podczas gdy treść ekspertyz budowlano-technicznych złożonych do akt sprawy jednoznacznie wskazał, iż żadne prace budowlane czy konserwatorskie w budynku nie mogą być prowadzone albowiem naruszenie konstrukcji nośnej i podstaw fundamentowych grozi katastrofą budowlaną w momencie ich rozpoczęcia, a co za tym idzie właścicielka nie ma możliwości faktycznej zlecenia tego rodzaju prac żadnej działającej na rynku firmie,

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez dokonanie dowolnego ustalenia nie popartego jakimkolwiek dowodem jakoby wnioskodawczyni miała dopuścić się zaniedbania przyczyniając się do dalszych zniszczeń,

c. przepisu art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji polegające na braku zebrania i rozpatrzenia przez organ administracyjny całości materiału dowodowego mającego znaczenie w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie włączenia do materiału dowodowego sprawy treści dokumentacji archiwalnej dotyczącej spornej nieruchomości - jej prawdziwego przeznaczenia, osób wskazywanych w dokumentach jako faktyczni właściciele nieruchomości oraz braku wartości historycznej czy też artystycznej części tej nieruchomości;

d. naruszenie przepisu art. 77 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z opinii:

- biegłego z dziedziny budownictwa - na okoliczność stanu technicznego obiektu będącego przedmiotem wniosku i faktycznych możliwości przeprowadzenia w nimi jakichkolwiek prac remontowych czy konserwatorskich bez narażenia życia czy zdrowia osób, które miałyby je wykonywać

- biegłego z dziedziny architektury ze specjalnością konserwatorską - na okoliczność faktycznej wartości historycznej bądź artystycznej obiektu o numerze [...] będącego przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem skreślenia z rejestru zabytków obiektu o numerze [...], który tego rodzaju wartość faktycznie sobą przedstawiał.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie - w razie uznania przesłanek - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie co do istoty skargi przy uwzględnieniu wszystkich zgłoszonych w niej wniosków skarżącej, tj. w pierwszej kolejności wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji II-instancyjnej i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a także przyznanie skarżącej od organu zwrotu kosztów poniesionych w związku z dochodzeniem swoich praw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z tytułu sporządzenia skargi kasacyjnej i reprezentowania skarżącego w postępowaniu kasacyjnym, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Nadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów z:

- dokumentacji zdjęciowej spornej części budynku przed zabezpieczeniem (2 zdjęcia)

- karty ewidencyjnej domu przy ul [...] (obejmującej całość obiektu tj. skrzydło północne i południowe będące przedmiotem sporu w sprawie),

- opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 07.05.2008 r.,

- protokołu z wizji lokalnej z dnia 28.04.2008 r.,

- pisma skarżącej z dnia 09.06.2017 r.,

- pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 13.07.2017 r.,

- pisma skarżącej z dnia 30.07.2017 r.,

- pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 04.08.2017 r.,

- pisma skarżącej z dnia 10.05.2018 r.,

- pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 15.05.2018 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania przyjmując, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym również przeprowadzenia na żądanie strony dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić również należy, że w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, którymi organ sam nie dysponuje, powinien on zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie miał dokonać kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z wnioskiem skarżącej o wykreślenie należącego do niej budynku z rejestru zabytków. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, zabytek wpisany do rejestru zabytków, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, podlega skreśleniu z tego rejestru. W przypadku obiektu budowlanego istotnego znaczenia w kontekście wskazanej przesłanki nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości użytkowej. Przy czym stopień zniszczenia zabytku nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych. W tym kontekście techniczna możliwość zachowania obiektu budowlanego, w tym także w wyniku przeprowadzenia ewentualnego remontu tego obiektu, w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie dotyczącej skreślenia zabytku z rejestru zabytków.

W sporządzonym w rozpatrywanej sprawie opracowaniu Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia 3 października 2016 r. oceniając stan techniczny budynku, wskazano między innymi, że na dzień przeprowadzenia oględzin jest on bardzo zły. Zawaleniu uległy fragmenty ściany nośnej i sklepienia budynku, co uniemożliwia wejście do piwnic. Wewnątrz na skutek pożarów, które miały miejsce w 2009 r. i 2014 r. całkowicie spaliły się ściany działowe a drewniany strop uległ znacznemu zniszczeniu. W wielu miejscach została nadpalona więźba dachowa, która ponadto została porażona przez szkodniki biologiczne. Widoczne jest również pofałdowanie dachu świadczące o ugięciu krokwi. Ujawniono również szereg pęknięć pionowych na ścianach zewnętrznych, jak również odchylenie ściany północnej. Oględziny potwierdziły też fakt wielokrotnego przebudowywania budynku. Zdaniem autorów powyższej opinii, obecnie przeprowadzenie remontu wiązałoby się z wymianą znacznej części substancji zabytkowej na nową, co w praktyce oznaczałoby rekonstrukcje znacznej części budynku, co z kolei nie ma konserwatorskiego uzasadnienia. W związku z powyższym zdaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] zachodzą okoliczności umożliwiające zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wykreślenie budynku z rejestru zabytków, bowiem budynek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych. Zwrócono również uwagę, że w obecnym stanie obiekt stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia osób przebywających w jego wnętrzu i w jego otoczeniu.

Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego, jest natomiast opinią naukową stanowiącą dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a. przyjmujący, że jako dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym sensie, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.), opracowana jest jednak zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu jako takiego, w imieniu której działa osoba do tego upoważniona.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, na co wskazuje skarżąca i na co wskazują przedłożone przez nią prywatne opinie, nie jest jednocześnie okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. O istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, powinny więc oceniać, czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1157/10). W niniejszej sprawie na zaistnienie takiej okoliczności wskazał właśnie Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...].

Pomimo tak jednoznacznego stanowiska instytutu naukowego organ wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że z treści tej opinii wynika, iż budynek nie utracił wartości zabytkowych, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej treścią. Nadto w ocenie organu nie zachodzą okoliczności pozwalające na skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków i zasadnym jest utrzymanie w mocy wcześniejszej decyzji tego organu. Powyższe wnioski są jednak wyjątkowo ogólnikowe i nie zostały poparte ani jakimkolwiek uzasadnieniem, ani też argumentami opartymi na posiadanej w wymaganym zakresie wiedzy specjalistycznej. Organ wskazując na wartość historyczną budynku powołał okoliczności historyczne, które legły u podstaw wpisania budynku do rejestru zabytków, a nie odnoszące się do jego stanu obecnego. Pominięto całkowicie fakt, że prowadzone obecnie postępowanie jest oparte na innych przesłankach określonych w art. 13 u.o.z. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego badając dopuszczalność wniosku skarżącej powinien ocenić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy istnieje techniczna możliwość zachowania wartości użytkowych obiektu w stanie pozwalającym na jednoczesne utrzymanie jego wartości zabytkowych. Organ nie przeanalizował jednak dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i nie dokonał ich swobodnej oceny ograniczając się do wybiórczego powtórzenia ustaleń faktycznych oraz wadliwego powtórzenia wniosków zawartych w opinii Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] z dnia 3 października 2016 r.

Fakt, że organ przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany stanowiskiem Instytutu Dziedzictwa Narodowego nie oznacza, że może bez podania przyczyny zignorować wnioski w niej zawarte. Jest obowiązany bowiem dokonać rzetelnej oceny zajętego w tym zakresie stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanej decyzji.

Zasadnie podniesiono zatem w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem niedostatecznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono przyczyny, dla których organ administracji odmówił uznania racji skarżącej, powtarzając jedynie wcześniejsze rozważania organu w tym zakresie i nie czyniąc własnych ustaleń oraz ocen. Skarżąca trafnie podnosi, że o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków powinien decydować rzeczywisty stan obiektu w dniu wydawania decyzji, wynikający przy tym stanie zniszczenia budynku - ze specjalistycznej ekspertyzy Instytutu Dziedzictwa Narodowego wskazującej, czy możliwe jest dokonanie remontu i w jakim zakresie, czy zakres koniecznych do wykonania prac, zwłaszcza konstrukcyjnych, nie spowoduje, że będzie to jedynie rekonstrukcja budynku, która wyeliminuje pozostałe wartości zabytkowe tej budowli. Jak wynika z samej opinii Instytutu, zniszczenie tego obiektu jest znaczne i jego rekonstrukcja nie ma konserwatorskiego uzasadnienia. Organ powinien był więc wyjaśnić, w oparciu o stosowne dowody lub powołać nowe, czy stopień zniszczenia tego obiektu sam w sobie nie spowodował utraty jego wartości zabytkowych, z powodu braku możliwości przeprowadzenia jego remontu przy jednoczesnym zachowaniu wartości historycznych, mając jednocześnie na uwadze, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega zatem na swobodzie organu administracji co do ustalania stanu faktycznego. Przeciwnie, organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego.

W niniejszej sprawie ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie określił jaki jest rzeczywisty stopień zachowania owej oryginalnej substancji, a co za tym idzie organ nie wyjaśnił, czy doszło do zaistnienia przesłanki "zniszczenia zabytku". Jeżeli organ nie zgadza się z wnioskami opinii powinien odnieść się do poczynionych przez instytut ustaleń i wyjaśnić dlaczego nie są one dla niego do przyjęcia lub też dopuścić dowód z opinii biegłego w celu wyjaśnienia posiadanych wątpliwości. Jednakże zaskarżona decyzja takich wyjaśnień nie zawiera, co uniemożliwia prawidłową ocenę motywów, którymi kierował się organ wydając przedmiotową decyzję. Uzasadnienie decyzji zawiera w swojej znacznej części opis historyczny, zwięzłą charakterystykę budynku, oddającą wygląd i poszczególne elementy obiektu, jednak w najmniejszym stopniu nie odnosi się do stanu technicznego budynku i możliwości jego remontu w celu przywrócenia funkcji użytkowych oraz zachowania wartości zabytkowej budynku. Organ nie odnosi się do kwestii stopnia jego zniszczenia w kontekście możliwości przeprowadzenia remontu przywracającego funkcje użytkowe budynku. Pozwala to na przyjęcie, że organ nie dokonał należytej oceny zebranego materiału dowodowego, tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaakceptowanie natomiast przez Sąd pierwszej instancji braku dokonania przez Ministra weryfikacji treści opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa powoduje, że Sąd ten naruszył przepisy procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i wydanej w sprawie decyzji.

Zasadnie również wskazuje skarżąca kasacyjnie, że Minister powinien wyjaśnić dlaczego w stosunku do części budynku w oparciu o podobne w treści stanowisko Instytutu Dziedzictwa Narodowego przyjął zasadność wniosku o wykreślenie z rejestru zabytków, a w niniejszej sprawie przyjął stanowisko przeciwne. Należy przy tym mieć na uwadze, że organ administracji, wydając decyzję uznaniową, jest zobowiązany do respektowania konstytucyjnej zasady równości. Organ administracji musi w równym stopniu respektować interesy stron tego samego postępowania, jak również jest ograniczony wydanymi przez siebie decyzjami w innych sprawach indywidualnych, co powoduje, że rozstrzygając w kolejnej sprawie podobnej do spraw wcześniejszych, nie może bez wyraźnie uzasadnionej przyczyny rozstrzygnąć jej w sposób odmienny od spraw wcześniejszych, bowiem naruszyłby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art.8 k.p.a.). Zasada równości nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej, bowiem respektowanie zasady równości polega jedynie na stosowaniu tych samych kryteriów do oceny istnienia wartości zabytkowych obiektu, którego dotyczy wniosek o wykreślenie z rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając ponownie sprawę jest obowiązany ustalić czy z uwagi na stwierdzony stopień zniszczenia budynku możliwe jest wykonanie remontu tego obiektu dla przywrócenia jego funkcji użytkowych, przy jednoczesnym zachowaniu wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez Ministra uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonania ponownej oceny wniosku skarżącej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu materialnoprawnego jest przedwczesna.

W zakresie wniosku dowodowego skarżącej należy zauważyć, że większość wnioskowanych dokumentów znajduje się już w aktach sprawy, natomiast te z nich, które powstały po dacie wydania w niniejszej sprawie kwestionowanej decyzji, nie mogą stanowić dowodu w sprawie z uwagi na fakt, że nie były przedmiotem oceny organu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.