Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1542/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. A. K. zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu ww. wniosku szczegółowo przedstawił przebieg służby wskazując, że rozpoczął ją w [...]. Podniósł, iż nie zgadza się z informacją przekazaną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), o pełnieniu przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa, wskazując na brak dokumentów bądź zapisów potwierdzających tę służbę. Nadto zaznaczył, że od dnia [...] grudnia 1990 r. kontynuował służbę w Policji, gdzie wykonywał zadania i obowiązki rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia. Świadczą o tym, w jego ocenie, pozytywne opinie służbowe, przyznanie nagród pieniężnych oraz nadanie odznaki "Zasłużony Policjant". Podniósł również, że swoje obowiązki wykonywał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ww. ustawy.

Organ podał, iż z pisma IPN, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Całkowity okres jego służby wynosi natomiast 30 lat, 3 miesiące i 20 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 2 lata i 2 miesiące.

Z kopii akt osobowych sygn. [...] przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (znak: [...]), nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Z informacji dotyczącej przebiegu służby, przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) wynika, że wnioskodawca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, nadawano wyższy stopień służbowy, wyróżniano pochwałami, a także odznaczono Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Nie odnotowano kar dyscyplinarnych wymierzonych wnioskującemu, czy też prowadzonych wobec niego postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w toku których nastąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ zauważył, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Dalej Minister SWiA stwierdził, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 30 lat, 3 miesiące i 20 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 2 lat i 2 miesięcy. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ zaznaczył, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z opinii Komendanta Głównego Policji wynika, iż rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Brak jest jednak jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ zaznaczył również, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby drugiej przesłanki analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Organ stwierdził również, iż wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła "szczególnie uzasadniony przypadek".

Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. oraz w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., organ wskazał, że jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na fakt błędnych, jego zdaniem, zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem SWiA na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Organ zaznaczył, iż stosownie do art. 13a ust. 5 i ust. 6 ww. ustawy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, przy czym do informacji tej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Minister SWiA jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

Organ zauważył również, że od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora ZER MSWiA, służy prawo do wniesienia odwołania do sądu powszechnego, zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z zobowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, zainteresowany mógł zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym. Prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny i mający odmienną podstawę prawną, bowiem nie dotyczy on ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach.

W skardze złożonej na ww. decyzję Ministra SWiA z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wniósł o jej uchylenie zarzucając:

1) naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ww. ustawy jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia stosowania art. 15c ww. ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia",

b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelności", o którym mowa w art. 8a ust 1 pkt 2 ww. ustawy należy interpretować w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidulanie, w kontekście każdej sprawy rozpatrywanej przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

c) okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r, podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ww. ustawy,

d) pojęcie "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne, powinno być należycie dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania umieszczono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, (...) (Dz. U. Nr 86, poz.734 ze zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych,

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji w szczególności:

a) błędne dokonanie oceny spełnienia kryterium "krótkotrwałości służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. przez pryzmat definicji słownikowej a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i pominięcie faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie; organ oprócz błędnego, w ocenie skarżącego, stwierdzenia "że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 2 miesięcy", nie podjął w ogóle rozważań w tym zakresie; nie wyjaśnił jaki okres służby organ uznałby za "krótkotrwały" skoro całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat, 3 miesiące i 20 dni,

b) błędne dokonanie oceny spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, pominięcie faktu zaangażowania w służbie odzwierciedlone w nagrodach, odznaczeniach i jednocześnie stwierdzenie, iż organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych,

c) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom formalnym, tj. nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, wystarczających dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez brak wskazania w oparciu o jakie przesłanki organ stwierdził, iż w sprawie nie występuje "szczególny przypadek"; organ stwierdził, iż "strona w ocenie Ministra nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", jednocześnie nie przytoczył jakie to szczególne osiągnięcia powinien posiadać skarżący, a także na tle jakich funkcjonariuszy.

Skarżący podniósł również, że organ nie uwzględnił wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o zwrócenie się do Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej o nadesłanie do akt niniejszego postępowania uwierzytelnionej kopii całości akt osobowych, a następnie dopuszczenie dowodu ze zgromadzonych w nich dokumentów celem stwierdzenia faktu, iż w okresie od dnia 1 czerwca 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r. skarżący nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, a tym samym organ nie dokonał rzetelnej oceny charakteru służby przed dniem 12 września 1989 r. co mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ nie posiadając pełnej dokumentacji z IPN nie mógł należycie ocenić, czy przypadek skarżącego nie stanowi "szczególnego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmawiająca wyłączenia stosowania wobec A. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych kryteriów w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister SWiA przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały" trafnie zauważył, iż pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie wziął jednak pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Zaznaczyć należy, że posługując się pojęciem "krótkotrwałości" prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie jako to wydaje się przyjmować organ powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał bowiem mieć przede wszystkim na względzie prawodawca przyjmując omawianą regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. W tym względzie zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu pracy (służby), okres nawet kilkuletni może być określany jako "krótkotrwały".

Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca użył co do służby funkcjonariuszy określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "przelotny", "chwilowy", "przejściowy" czy "epizodyczny" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie sposób wyprowadzić z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.

Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu ww. ustawy: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej - ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145). Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożony Sejmowi przez rząd projekt ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zawierał propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad projektem ustawy, w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt.

Jak wynika z tychże dokumentów, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości odnośnie stosowania reguł z ujętego w projekcie ustawy art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli w służbie po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak s. 25 wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł Magdaleny Kochan - według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ.: www.sejm.gov.pl). Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie projektu ustawy, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych wniósł o dopisanie do projektu przepisu art. 8a w brzmieniu tożsamym względem przepisu ostatecznie wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak s. 4, wypowiedź posła Arkadiusza Czartoryskiego, według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ.: www.sejm.gov.pl).

Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając wskazaną poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1" (s. 8 zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - Jarosława Zielińskiego). Zaznaczyć przy tym należy, że w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (s. 16 zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - Jarosława Zielińskiego). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka czy kilkanaście miesięcy należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź ta nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a następnie prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ nie wyjaśnił w sposób pełny i przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia 1 czerwca 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 2 lat i 2 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała, zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 30 lat okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych.

W tym miejscu wskazać należy, iż skarżący zarówno we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., jak i w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., wnosił o wystąpienie przez organ do IPN o przesłanie całości jego akt osobowych kwestionując jednocześnie stwierdzony przez IPN okres służby pełnionej przez niego na rzecz totalitarnego państwa. Organ nie ustosunkował się do stanowiska skarżącego stwierdzając jedynie, że do informacji IPN o przebiegu służby funkcjonariusza w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym przez właściwy organ na podstawie akt osobowych, nie stosuje się przepisów k.p.a. Nie oznacza to jednak, że po stronie organu nie zachodzi obowiązek ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków w sytuacji, gdy ww. informacja IPN stanowi element zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który podlega wszechstronnemu rozpatrzeniu za zasadach określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów uprawnione jest stanowisko, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) oraz w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" sporządzonej przez KWP w [...] w dniu [...] lutego 2018 r., iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie jednak organ stwierdził, że brak jest dowodów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia. Wskazał przy tym, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Z powyższego wynika, że w ocenie organu skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z uwagi na brak dowodów potwierdzających jego udział w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia.

Jednakże wbrew powyższemu stanowisku ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. W analizowanej regulacji wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że organ w ogóle nie ustosunkował się do treści pisma z dnia [...] maja 2018 r., w którym skarżący podnosił, iż brał udział w interwencjach zagrażających jego życiu lub zdrowiu, "czego potwierdzeniem były prowadzone postępowania karne w stosunku do osób, które dopuszczały się na mnie czynnych napaści lub naruszały moją nietykalność cielesną". Na potwierdzenie powyższego skarżący załączył do ww. pisma kopię protokołu powypadkowego z dnia [...] czerwca 1996 r. sporządzonego przez KPP w [...] oraz kopię decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. o przyznaniu odszkodowania zatwierdzonej przez KWP [...].

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ nie rozważył jednak, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał jedynie, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tak ogólnikowe stanowisko organu w istocie nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem nie odnosi się do okoliczności rozpatrywanej, indywidualnej sprawy administracyjnej.

Organ w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez KPP w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego od dnia 12 września 1989 r., w tym awanse, nadane stopnie, pochwały i odznaczenie Brązową Odznaką Zasłużony Policjant nadaną w dniu [...] stycznia 2004 r. Przy czym, zgodnie § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz.U. Nr 67, poz. 804), odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżący pełnił służbę po dniu 12 września 1989 r. sumiennie i rzetelnie, był awansowany i nagradzany, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.