Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 116/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

II SA/Kr 116/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w W. na uchwałę XCIII/2448/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prokocim-Obszar Parkowy" skargę oddala.


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. z siedzibą w W, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCIII/2448/18 z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prokocim-Obszar Parkowy" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz.950, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 4 ust. 1 pkt 24 Uchwały oraz § 7 ust. 7 pkt 2 Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że A. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...] Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zasada ta odnosi się także do uchwał rady gminy, a zatem i Uchwały w zaskarżonej części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe rozwiązania są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planem nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazano, że § 7 ust. 7 pkt 2 skarżonej Uchwały ustanawiając zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym planem anten wolnostojących czy tych na budynkach w taki sposób, aby były dominantami lub przesłaniały ciągi widokowe oznaczone na rysunku planu jest niezgodny z prawem. Nie ma żadnego przepisu, z którym lokalizacja urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej, jak również anten wolnostojących czy tych na budynkach, byłaby sprzeczna. Skarżony przepis Uchwały wyłącza możliwość lokalizowania telefonii komórkowej z wyłączeniem istniejących budynków. Tymczasem w obszarze m.p.z.p nie występuje zabudowa zabytkowa podlegająca ochronie konserwatorskiej. Z istoty swojej, aby stacje bazowe telefonii komórkowej mogły prawidłowo funkcjonować, muszą górować nad otoczeniem. Zwrócono uwagę na posługiwanie się przestarzałym pojęciem anteny wolnostojącej. Wskazano, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczana istniejącym stanem zabudowy i korzysta z preferencji inwestycyjnych.

Skarżący podnosi także, że m.p.z.p., jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe wskazuje, że w jego świetle kwestionowana jest prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w szczególności poprzez odniesienie się do pojęć nieostrych takich jak pojęcie "dominanty". Wprawdzie pojęcie to zostało zdefiniowane w § 4 pkt 24 skarżonej Uchwały, jednak definicja ta nie spełnia wymagań stawianych definicjom, bowiem nie można z niej wywieść czym jest dominanta, a czym nie jest. Użyte w Uchwale wieloznaczne, pozaprawne pojęcia ("dominanta", "ciągi widokowe") w istocie uzależnia możliwość lokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji. Omawiana regulacja jest także logicznie sprzeczna z § 5 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały, zgodnie z którym ciągi widokowe i dominanty są elementami informacyjnymi i nie stanowią ustaleń planu. W konsekwencji Uchwała w skarżonym zakresie rażąco narusza art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. Akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności streścił przebieg procedury planistycznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę Organ wskazuje, że Skarżąca nie wykazała, że kwestionowane zapisy Uchwały faktycznie wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Ponadto art. 46 ust. 1 tzw. Megaustawy (ustawy szerokopasmowej) nie powinien być interpretowany jako wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż takie jego rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika ponadto, aby niedopuszczalne były jakiekolwiek ograniczenia w lokalizowaniu tego typu urządzeń. Wskazano, że obszar planu charakteryzuje się tym, że obejmuje liczne tereny o wartościach zabytkowych związanych z zespołem pałacowo-parkowym oraz folwarkiem dworskim, które zostały objęte wpisami do rejestru oraz ewidencji zabytków. Ponadto obszar planu obejmuje zwarte tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej niskiej intensywności. Ustalenia planu podlegały konsultacjom z konserwatorem zabytków, który zwracał uwagę na konieczność harmonijnego kształtowania zagospodarowania podporządkowanego zabytkowemu charakterowi miejsca. Wobec tego zgodnie z § 7 ust. 7 pkt 1 skarżonej Uchwały wprowadzono zakazy sytuowania inwestycji z zakresu łączności publicznej w obrębie terenów o wartościach historycznych oraz przyrodniczych, czyli skupionych głównie w rejonie ul. [...]. Natomiast ciągi widokowe, do których odniesienie znajduje się w § 7 ust. 7 pkt 2 znajdują się w rejonie ul. [...] oraz w rejonie parku [...] od strony ulic [...] oraz [...] Ponadto ciągi te wyznaczono w granicach linii rozgraniczających terenów przeznaczonych pod powstanie dróg publicznych (tereny KDD.1, KDD.8 i KDZ 2) oraz na niewielkim segmencie terenu KU.3. Z tego powodu brak jest podstaw do twierdzenia, że infrastruktura celu publicznego z zakresu łączności publicznej dedykowana sieciom telefonii mobilnej musi być dopuszczona również w wyżej wymienionych terenach w sposób dowolny. Ze względu bowiem na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, w ustaleniach planu zastosowano zapisy ograniczające lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej w niektórych miejscach w obszarze planu. Organ nie zgadza się ze Skarżącą, że pojęcie dominanty stanowi zwrot niedookreślony. Jest to pojęcie znane i często używane w literaturze fachowej z zakresu architektury i urbanistyki. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego Organ wskazał, że nie podziela także zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w kontekście prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślono, że prawa i wolności zagwarantowane w Konstytucji nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom ze względu na inne wartości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i określenia zasad zagospodarowania terenu na danym obszarze. Ustalenia m.p.z.p. stanowią składową norm prawnych kształtujących treść prawa własności. Dalej wskazano, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji między tymi wartościami. Brak przy tym podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji w zakresie łączności publicznej, a kolidujące wartości powinny zostać wyważone. Odnosząc się do zarzutu posługiwania się w zaskarżonych przepisach prawa miejscowego pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi Organ nie podziela tego zarzutu. Odnosząc się do postanowień planu, w szczególności pojęcia obszaru przestrzeni publicznej, stoi na stanowisku, że w planie miejscowym jasno i precyzyjnie określono skąd infrastruktury technicznej ma nie być widać. Podkreślono, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy szerokopasmowej nie może być interpretowany jako ograniczający władztwo planistyczne i pozbawiający gminę prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Powyższy przepis nie daje przedsiębiorcom komunikacyjnym uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy.

Organ nie podziela także zarzutu naruszenia zasady równości wskazując, że w świetle prawa konstytucyjnego warunkiem zastosowania tej zasady jest uwzględnienie cech relewantnych, umożliwiających przyjęcie porównywalności sytuacji faktycznych dwóch kategorii podmiotów. W tym kontekście podkreślono, że znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej nie jest dla społeczności lokalnej jedyną wartością braną pod uwagę w procesie uchwałodawczym. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem także i inne wartości, jak wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni. Wobec powyższego podkreślono, że m.p.z.p obszaru "Prokocim – Obszar Parkowy" nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCIII/2448/18 z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prokocim –Obszar Parkowy" zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga podlega oddaleniu.

Dokonując weryfikacji legitymacji Skarżącej wskazać należy, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez Skarżącą.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje.

Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona w zakresie § 4 pkt 24 w zw. z § 7 ust. 7 pkt 2, bowiem jak wskazuje Skarżąca posługuje się pojęciami niedookreślonymi (dominanty, ciągów widokowych), co jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji.

Kwestionowane przepisy Uchwały mają następujące brzmienie:

W § 4 pkt 24 zdefiniowano pojęcie dominanty jako obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni. Z kolei w § 7 ust. 7 pkt 2 Uchwały określono zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej wprowadzając zapisy:

1)zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolem: U.1, U.2, U.4, ZP/U.1 - ZP/U.2, ZP.1 - ZP.7, ZD.1, WS.1;

2) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony ciągów widokowych wyznaczonych na rysunku planu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że poszczególne przepisy Uchwały nie mogą być czytane w odosobnieniu. Tak więc w myśl § 3 celem planu jest:

1) określenie zasad prawidłowego kształtowania przestrzeni w obrębie terenów przeznaczonych pod powstanie parków miejskich, obejmujących teren dawnego zespołu pałacowego i terenów sportu, a także wyznaczenie nowych terenów, w celu rozwoju systemu zieleni miejskiej;

2) określenie zasad kontynuacji i rozwoju funkcji mieszkaniowej w sąsiedztwie obszarów cennych przyrodniczo.

W § 7 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy. Oczywistym jest, że zasady te zostały określone z uwzględnieniem wartości, które podlegają ochronie w ramach władztwa planistycznego gminy. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak zasadnie wskazuje Organ, uwzględnia się bowiem takie wartości, jak wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni. Ze względu na te wartości wprowadzono ograniczenia zawarte m.in. w kwestionowanym § 7 ust. 7 pkt. 2 Uchwały.

W świetle orzecznictwa NSA brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego prymatu lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r. II OSK 1925/20, wskazał, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jednocześnie w innym wyroku NSA wskazał, że "Przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Podkreślić bowiem należy, że art. 46 ust. 1 ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. II OSK 2627/18). Zatem zakazy z art. 46 ust. 1 mają charakter celowy, a nie absolutny. Cel ten został precyzyjnie wskazany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2487/19, w którym Sąd stwierdził, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

Wartość polegająca na stworzeniu jak najlepszych warunków realizacji inwestycji z zakresu łączności oraz ład przestrzenny mogą wprawdzie kolidować, jednak żadna z nich nie mam absolutnego prymatu. W szczególności nie można tego powiedzieć w świetle art. 46 ustawy szerokopasmowej o inwestycjach z zakresu łączności publicznej. Wartości te powinny być wyważone, dopuszczalne jest ich ograniczenie, jeśli środki podjęte dla ochrony danej wartości są konieczne i proporcjonalne. W przedmiotowej sprawie zarówno z postanowień Uchwały, jak i dokumentów planistycznych oraz wyjaśnień organu, wyraźnie wynika, że ograniczenia w lokalizacji stacji bazowych zostały wprowadzone w ściśle określonych miejscach. Miejsca te zostały wyznaczone precyzyjnie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje zarówno część tekstową i część graficzną. Dopiero te dwa elementy tworzą całość. Odczytując skarżone postanowienia Uchwały wraz z częścią graficzną planu stwierdzić należy, że zarówno ciągi widokowe, jak i dominanty zostały w nim wskazane w ramach elementów informacyjnych (§ 5 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz załącznik graficzny do Uchwały). Jest to rozwiązanie dopuszczalne. Zgodnie z § 7 pkt 9 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, w razie potrzeby, oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Badanie załącznika graficznego do Uchwały prowadzi do wniosku, że dominanty i główne ciągi widokowe zostały na nim naniesione. Z akt planistycznych wynika ponadto, że obszar sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. Park [...] – historyczny, sięgający co najmniej przełomu VI i XVII w., Park [...] – współczesny, założony w latach 90-tych o wysokich walorach przyrodniczych (s. 17 Prognozy odziaływania na środowisko, Kraków, luty 2017). Podkreślenia wymaga, że wymogiem ustawowym (art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w zakresie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe określenie zasad i wymagań dotyczących m.in. ochrony środowiska i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Mając na uwadze walory przyrodnicze i kulturowe wybranych miejsc w obszarze planu wprowadzono m.in. kwestionowane ograniczenia. Jak wskazuje Organ, a co znajduje pokrycie w dokumentacji planistycznej, w § 7 ust. 7 pkt 1 skarżonej Uchwały wprowadzono zakazy sytuowania inwestycji z zakresu łączności publicznej w obrębie terenów o wartościach historycznych oraz przyrodniczych, czyli skupionych głównie w rejonie ul. [...] . Natomiast ciągi widokowe, do których odniesienie znajduje się w § 7 ust. 7 pkt 2 Uchwały, znajdują się w rejonie ul. [...] oraz w rejonie parku [...] od strony ulic [...] oraz [...] Ponadto ciągi te wyznaczono w granicach linii rozgraniczających terenów przeznaczonych pod powstanie dróg publicznych (tereny KDD.1, KDD.8 i KDZ 2) oraz na niewielkim segmencie terenu KU.3. Z tego powodu brak jest podstaw do twierdzenia, że infrastruktura celu publicznego z zakresu łączności publicznej dedykowana sieciom telefonii mobilnej musi być dopuszczona również w wyżej wymienionych terenach w sposób dowolny. Ze względu bowiem na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, w ustaleniach planu zastosowano zapisy ograniczające lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej w niektórych miejscach w obszarze planu. Tym samym Uchwała nie zakazuje całkowicie w obszarze planu lokalizowania urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz jedynie, ważąc wartości, ogranicza ich lokalizację w miejscach, które w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinny podlegać ochronie. Tym samym skarżone przepisy, odczytywane w kontekście celów Uchwały oraz załącznika graficznego nie noszą znamion dowolności. W oparciu o postanowienia m.p.z.p. organy administracji publicznej będą mogły jednoznacznie ustalić, czy lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej bądź anten nie narusza § 7 ust. 7 pkt 2 Uchwały.

Raz jeszcze podkreślić należy, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19).

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ sporna regulacja § § 7 ust. 7 pkt 2 Planu, w zakresie, w jakim mowa jest w tym ostatnim przepisie o zakazie przesłaniania osi widokowej Uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Już sama konstrukcja przepisu jest taka, iż dotyczy on rozstrzygnięć pozytywnych, to jest zasad lokalizowania odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej). Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności równoważenia różnych wartości, w tym tych, dla których ochrony gmina została wyposażona we władztwo planistyczne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości przypomnieć należy, że z dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji traktujemy odmiennie. Tymczasem nie sposób przyjąć, iż stopień ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.