Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1773/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art.154 ust 1 ugn w zw z § 36 ust 1 art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 § 1 art 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. i E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 678/19 w sprawie ze skargi J.R. i E.R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 listopada 2018 r. nr DLI.6.6615.494.2017.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od J.R. i E.R. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 678/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. i E.R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 listopada 2018 r. nr DLI.6.6615.494.2017.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wojewody Lubelskiego z 24 marca 2017 r.nr 2/17 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną częściowo decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 31 października 2017 r. nr DLI.2.6621.30.2017.MZ.13 została objęta nieruchomość, położona w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiąca własność E. i J.R. Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U z 2018 r. poz. 1474, dalej specustawa drogowa)

W związku z powyższą decyzją, Wojewoda Lubelski decyzją z 28 września 2018 r. ustalił na rzecz E. i J.R. odszkodowanie w wysokości [...] zł i zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2018 r., Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 28 września 2018 r. a następnie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. i J.R. za ww. nieruchomość w wysokości [...] zł.

W toku postępowania rzeczoznawca ustalił, że przedmiotowa działka stanowi grunt rolny, położona jest w sąsiedztwie terenów rolnych, wśród gruntów przyległych dominuje teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową. Biegły wskazał, że przedmiotowa działka nr [...] jest niezabudowana, na całej powierzchni znajduje się szkółka świerka pospolitego, łącznie [...] sztuk, przeciętna wysokość to 0,60 cm, wg oświadczenia właściciela sadzonki są 6-letnie. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Żarzyn, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z 29 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako

zabudowa rolnicza, siedliskowa, funkcja uzupełniająca- zabudowa jednorodzinna i letniskowa oraz nieuciążliwe rzemiosło, handel i mała gastronomia. Ponadto teren usytuowany bezpośrednio przy drodze krajowej [...], nie jest objęty ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego i został przeznaczony pod realizację bezkolizyjnego węzła komunikacyjnego. Biegły wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przejętym uchwałą Rady Gminy [...] z 21 sierpnia 2013 r., wyceniana działka położona jest w "przeważającym obszarze drogowym". Z pisma rzeczoznawcy z 21 sierpnia 2018 r wynika, że przeznaczenie nieruchomości nr [...] w dokumencie planistycznym jest następujące- przeznaczenie pod węzły komunikacyjne to 85 % , zaś pozostałe 15 % to tereny przeznaczone pod zabudowę rolniczo- osadniczą. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy tego rynku odnotował kilka transakcji nieruchomościami drogowymi. Jednostkowe ceny transakcyjne z terenu województwa lubelskiego kształtowały się w przedziale od 15,75. zł do 28,22 zł za m2, średnia cena to 12,47 zł /m2. Na stronie 19 operatu rzeczoznawca szczegółowo opisał nieruchomości przyjęte do porównań.

Organ wskazał także, że autor operatu wysokość odszkodowania za rośliny oszacował na podstawie poradnika "Oszacowanie wartości plantacji kultur wieloletnich" - K. Zmarlicki. Rzeczoznawca majątkowy obliczył wartość drzewek w szkółce na podstawie cen z rynku lokalnego, przy uwzględnienie wskaźnika korygującego na poziomie 0,8. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego przy piśmie z 21 sierpnia 2018 r. organ odwoławczy uznał, że ocenionemu operatowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Za słuszne organ uznał także zwiększenie uzyskanej wartości o 5%, stosownie do art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. i J.R., uznał ja za niezasadną.

Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą tych decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. dalej u.g.n.). Art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 r. Nr 207 , poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." Ustęp 2 § 36 stanowi zaś, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia, "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Do tej ostatniej regulacji odwoływał się rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego zakończonego zaskarżoną decyzją operacie szacunkowym z 25 maja 2017 r. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na prawidłową wykładnię i zastosowanie przez biegłego art. 154 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla całej nieruchomości będącej przedmiotem wyceny nie obowiązywał plan miejscowy, zaś wedle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], - uchwała nr XXII/138/2013 z 21 sierpnia 2013 r. nieruchomość położona jest w przeważającym obszarze "drogowym" (około 85%). W takim przypadku, zdaniem Sądu, biegły winien jako nieruchomości podobne przyjąć grunty o takim właśnie przeznaczeniu (czyli drogowym). W związku z czym wskazał rynek nieruchomości gruntowych drogowych, niezabudowanych, położonych możliwie blisko przedmiotu wyceny z obszaru zachodniego województwa lubelskiego, kierując się kryterium podobieństwa z art. 4 pkt 16 u.g.n.. Biegły wyodrębnił 5 transakcji nieruchomościami drogowymi, na podstawie których w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, oszacował wartość przejętego gruntu - przy cenie jednostkowej 25,53 zł/m2, która to cena zbliżona była do ceny maksymalnej uzyskiwanej na rynku za tego rodzaju nieruchomości (28,22 zł/m2). Wartość gruntu wyceniona została na kwotę [...] zł.

Taki sposób podejścia do wyceny gruntu kwestionowali skarżący. Wywodzili, że ustalenie wartości rynkowej przejmowanego gruntu nastąpiło na podstawie nieruchomości niepodobnych do wycenianej, a za takie uznali nieruchomości stanowiące podstawę wyceny, oznaczone w operacie nr 2 i 3. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Z treści przedmiotowego operatu wynika, że właściwie określony został przedmiot i cel wyceny, wybrano właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, a także prawidłowo określono jej przeznaczenie i inne cechy. Pojęcie "nieruchomości drogowe" nie zostało zdefiniowane, należy się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu, że to pojęcie należy rozumieć szeroko nie tylko jako grunty nabywane pod budowę drogi sensu stricte, ale także nabyte pod budowę infrastruktury drogowej, jak budowę wiaty przystanku, zatoczki autobusowej czy zajezdni autobusowej. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań a nieruchomością wycenianą mogą być bowiem korygowane odpowiednimi współczynnikami w procesie szacowania.

Skoro zatem regułą ustalania wartości nieruchomości przejętych (wywłaszczonych) w trybie specustawy drogowej, przeznaczonych w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod drogi, są ceny nieruchomości drogowych (w szerokim znaczeniu), to oszacowanie wartości gruntów o w oparciu o te transakcje (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie) – wbrew temu co twierdzą skarżący – nie narusza prawa. Natomiast akcentowana w skardze tzw. "zasada korzyści" , unormowana wart. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oznacza, że każdorazowo w procesie ustalenia odszkodowania należnego za utraconą nieruchomość konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy nieruchomości wycenianej pod kątem tego, czy jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, czy też nie. W zależności od wyniku takiej oceny odszkodowanie za utraconą wartość ustala się albo przez pryzmat tzw. "aktualnego sposobu korzystania" z nieruchomości albo też z uwzględnieniem nowego (publicznego) przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Pojęcie aktualnego sposobu użytkowania oznacza faktyczny stan nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przedmiotowy grunt stanowi wg sposobu wykorzystania niezabudowany grunt rolny. Biegły dokonał pomocniczo analizy rynku sprzedaży takich nieruchomości, gdyż w operacie zawarł analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, rolno – budowalne i zabudowę zagrodową z terenu gminy Żarzyn. Ceny takich nieruchomości kształtowały się w przedziale od 0,50 do 5,65 zł za m2. Ze względu jednak na wynikające ze studium przeznaczenie drogowe przejętej nieruchomości, ceny jakie uzyskują grunty o odmiennym przeznaczeniu (mieszkaniowym, usługowym), nie mogą dyskwalifikować sporządzonej wyceny. Ponadto przyjęte przez rzeczoznawcę w procesie wyceny założenia i zastosowana metodologia są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego, a sam operat także pod względem formalnym odpowiada prawu. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dacie wydawania kwestionowanych decyzji był także - wbrew twierdzeniom skarżących- aktualny, nie zawierał przy tym niejasności, istotnych pomyłek czy braków.

Wątpliwości Sądu nie budziła również wycena wartości nasadzeń roślinnych. Dokonana przez biegłego wycena nie zawiera niejasności i jest przejrzysta, co umożliwiło weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Sąd I instancji zaaprobował metodologię wyceny nasadzeń roślinnych, zastosowaną przez rzeczoznawcę na podstawie wzoru z poradnika K. Zmarlicki "Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich", a więc opracowania z zakresu dendrologii, stanowiącego powszechnie dostępną i weryfikowalną metodykę wyceny. Z operatu wynika, że wyceną objęto [...] szt. rośliny o nazwie [...] przyjmując ich wartość na kwotę 10 zł, następnie uwzględniono wskaźnik korygujący na poziomie 0,8 ze względu na nieponiesione koszty i ewentualne straty w produkcji. Wartość nasadzeń przez biegłego została ustalona na łączną kwotę [...] zł. Należy zauważyć, że w trakcie prowadzonego postępowania biegły wyjaśnił (pisma z 26 czerwca 2017 r.) dlaczego przyjął taką kwotę do wyceny nasadzeń, odnosząc się w nim szczegółowo do zarzutów skarżących, kwestionujących przyjęta jednostkową wartość i wycenianych roślin. Biegły zaznaczył, że wyceniał świerki znajdujące się na wywłaszczanym gruncie, na podstawie analizy ich ceny w szkółkach lokalnych, biegły nie wykluczył , że ceny gatunków rzadszych lub cenniejszych mogą być wyższe, ale do takich nie należy świerk znajdujący się na plantacji skarżących. , W konsekwencji i te zarzuty skargi nie mogły zostać przez sąd uwzględnione.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J.R. oraz E.R., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 134 ust. 3-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. z dnia 14 grudnia 2017 r. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - dalej w skrócie, jako "u.g.n." poprzez zaakceptowanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, iż w przypadku nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu planistycznym zasadnym jest przyjęcie do analizy pod kątem zbadania tzw. zasady korzyści przeważającego przeznaczenia nieruchomości (85% - grunty drogowe) w stosunku do całej powierzchni z pominięciem ustaleń planistycznych pozostałej części nieruchomości (15% - grunty budowlane), podczas gdy skoro powierzchnia oraz cechy nieruchomości pozwalają na swobodne wykorzystanie "mniejszej - budowlanej" części nieruchomości zgodnie z ustaleniami planistycznymi (np. wybudować dom jednorodzinny), to prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do uwzględnienia tej okoliczności;

2) art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm) - dalej w skrócie "rozporządzenie" poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, kiedy prawidłowa wykładnia nakazuje uznać, iż wyłącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium bądź decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej decydują o przeznaczeniu nieruchomości;

3) art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 - 17 u.g.n. poprzez uznanie, iż nieruchomość przeznaczona w aktach planistycznych pod użytki zielone (nabyta pod zajezdnię autobusową) jest podobna do nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod - drogę krajową klasy ekspresowej, w sytuacji gdy zajezdnia autobusowa oraz użytki zielone nie mogą być uznane za podobne do nieruchomości wycenianej, czyli drogi publicznej;

4) art. 135 ust. 5 u.g.n. poprzez zaakceptowanie wartości nasadzeń dokonanej w oparciu o cenniki innych szkółek z rynku lokalnego, w sytuacji gdy żadna z przyjętych przez biegłego szkółek nie prowadzi sprzedaży tego samego gatunku, a ceny innych świerków są znacznie wyższe niż wartość przyjęta przez biegłego.

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych przez Skarżących, a także niewyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia w kwestii zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego w zakresie braku analizy dotyczącej cech cenotwórczych oraz braku wyjaśnienia rozszerzenia obszaru rynku do terenów znacznie odległych (ok. 120 km) od lokalizacji wycenianej nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

• art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego przejawiające się w sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią materiału dowodowego;

• art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego oraz błędne uznanie, że skoro w sprawie organ miał obowiązek uzyskania opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, to prawidłowym działaniem jest bezkrytyczna akceptacja takiego dowodu i w konsekwencji ustalenia na jego podstawie odszkodowania, podczas gdy w sytuacji wątpliwości co do wiarygodności dowodowej opinii i jej przydatności do rozstrzygnięcia sprawy obowiązkiem organu jest wnikliwe jej zbadanie.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

- operatu szacunkowego z dnia 16 maja 2019 r. z innej tożsamej sprawy Skarżącego dla działki nr [...], obręb [...], gmina [...];

- cennika roślin ozdobnych "Szkółki [...]" na podstawie, którego biegły oparł wycenę nasadzeń na nieruchomości. Dowody te powołano na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy, bowiem skoro w toku trwających jeszcze postępowań administracyjnych (związanych z tą samą decyzją ZRID) biegły szacuje wartość świerka pospolitego w granicach 15 -100 zł, a cenniki szkółek na które powołuje się biegły nie mają w ofercie tego samego gatunku świerka pospolitego w sprzedaży, to nie sposób odmówić istotności argumentacji skargi w zakresie wyceny świerka pospolitego na poziomie 10 zł.

Ze względu na przytoczone podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 10 800 zł oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Motywy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zastosowania nieprawidłowych kryteriów wyceny nieruchomości zajętej pod drogę.

Na początek wskazać zatem należy, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (materialnoprawna podstawa kontrolowanej w sprawie decyzji) wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odsyła zaś do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której stosownie do art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie zaś z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021r. poz. 555), w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, stosownie zaś do § 36 ust. 4 tego rozporządzenia - w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W analizowanej sprawie na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, sporna nieruchomość była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr XIII/69/2003 z dnia 29 grudnia 2003 r. pod węzły komunikacyjne (85% powierzchni) oraz tereny siedlisk rolniczych, tereny zabudowy jednorodzinnej, tereny zabudowy letniskowej, usługi rzemiosła, usługi handlu, usługi gastronomii.

Mając na względzie, że grunty o takim przeznaczeniu, jak tereny siedlisk rolniczych, tereny zabudowy jednorodzinnej, tereny zabudowy letniskowej, usługi rzemiosła, usługi handlu, usługi gastronomii mają z reguły inną wartość niż nabywane pod drogi, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy dokonał pomocniczo wyceny również nieruchomości o takim przeznaczeniu. Z przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy (str. 12 operatu), w oparciu o transakcje przeprowadzone co do nieruchomości o lokalizacji ogólnej i położeniu szczegółowym zbliżonym do nieruchomości wycenianej, wynika, że ceny transakcyjne takich nieruchomości zawierają się w granicach od 8,33 zł do 26,67 zł, przy czym cenę najwyższą uzyskano za nieruchomość położoną na obrzeżach miejscowości [...], a wiec w lokalizacji korzystniejszej niż działka wyceniana.

Z kolei wycena transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym na terenie przyjętym do analizy wykazała średnią cenę nieruchomości w kwocie 25,53 zł. Z uwagi na przeważające drogowe przeznaczenie wycenianej nieruchomości rzeczoznawca przyjął do wyceny kwotę 25,53 zł co do całości nieruchomości.

Z prostego zatem zestawienia cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu zbliżonym do wycenianej nieruchomości wynika, że prawidłowo przyjęto zarówno w operacie szacunkowym, jak również w zaskarżonej decyzji i końcowo w wyroku Sądu I instancji, że zasada korzyści, o której stanowi art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie miała w sprawie zastosowania, skoro na danym terenie `ceny nieruchomości o wskazanym przeznaczeniu są do siebie zbliżone, z korzyścią dla transakcji nieruchomościami drogowymi. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 134 ust. 3-4 u.g.n. ponieważ skarżący kasacyjnie nie podważyli w tym zakresie wyceny nieruchomości przedstawionej w operacie.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podstawą do ustalenia przeznaczenia nieruchomości wycenianej, jak wskazano zarówno w operacie szacunkowym, jak również w późniejszym piśmie rzeczoznawcy z 21 sierpnia 2018 r. kierowanym do Ministra Inwestycji i Rozwoju był miejscowy plan zagospodarowania terenu zatwierdzony uchwałą nr XIII/69/2003 Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2003 r. Na potwierdzenie prawidłowości przyjętego w operacie przeznaczenia nieruchomości rzeczoznawca przedłożył stosowny wypis z planu obejmujący wycenianą nieruchomość. Twierdzenie skarżących kasacyjnie nie ma zatem oparcia w aktach sprawy. Nie zostało również przez nich w jakikolwiek sposób wykazane.

Nie sposób również uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 - 17 u.g.n.

Wskazać należy, że ustawową definicję nieruchomości podobnej zawarto w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności: przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika także, iż katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zatem, nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie, w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie, zostało zawarte (s.18-20). Z tych przyczyn prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji uznające prawidłowość przyjęcia do wyceny gruntów nabywanych na potrzeby budowy infrastruktury drogowej, skoro wycena tych nieruchomości podlegała korygowaniu przyjętymi przez rzeczoznawcę odpowiednimi współczynnikami.

Nie jest natomiast możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 5 u.g.n..

Skarżący kasacyjnie nie wskazali bowiem na etapie postępowania administracyjnego jakiegokolwiek dowodu, który podważałby wycenę dokonaną przez biegłego. W szczególności nie wystąpili o dokonanie oceny operatu szacunkowego stosowanie do art. 157 u.g.n. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że przepis 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 360/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 870/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1587/09, źródło CBOSA). Zatem wskazywane przez skarżących kasacyjnie dokumenty – operat szacunkowy z 2019 roku oraz cennik jednej z lokalnych szkółek nie mógł być podstawą do oceny operatu szacunkowego przez sąd administracyjny.

Skarżący kasacyjnie zarzucili ponadto zaskarżonemu wyrokowi naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia powyższych przepisów autor skargi kasacyjnej podniósł, że to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, obowiązek oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Zarzut ten nie poddaje się kontroli Sądu. Poza przywołaniem w sposób ogólny obowiązków organu wynikających z powyższych przepisów, skarżący kasacyjnie nie wskazali na błędy organu i Sądu I instancji w konkretnej sprawie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jedynie dla wyjaśnienia należy przypomnieć skarżącym kasacyjnie, że wyjaśnienia dotyczące rozszerzenia obszaru rynku przyjętego dla wyceny nieruchomości znajdują się na stronie 9 operatu, zaś analiza cech cenotwórczych ujęta jest na stronie 18 i 19 tego dokumentu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.