Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2413/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 446/23 w sprawie ze sprzeciwu B. B. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2023 r. nr 106/2023, znak WOB.7721.525.2020.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r. oddalił sprzeciw B. B. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej również jako "MWINB") z dnia 14 marca 2023 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 19 października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej "PINB") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "robót ziemnych prowadzonych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 28 września 2020 r. organ I instancji stwierdził nawiezienie ziemi wraz z mieszanką kamieni i jej rozplantowanie na prawie całym obszarze działki. PINB ustalił, że wykonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i w ogóle nie podlegały reżimowi ustawy Prawo budowlane, dlatego też prowadzone przez niego postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 14 marca 2023 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 w związku z art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: u.p.b.).

Uzasadniając tę decyzję MWINB wskazał, że na dzień wydania przez PINB skarżonej decyzji inwestycja realizowana na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. znajdowała się w fazie robót przygotowawczych, co potwierdziły przeprowadzone prze organ I instancji oględziny. Po przeanalizowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w kontekście obowiązujących przepisów stwierdzono, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego - placu postojowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z., tj. budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. Mając na uwadze powyższe MWINB przyjął, iż decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie została wydana przedwcześnie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. B.

Sąd oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że MWINB w zaskarżonej decyzji wyjaśnił zasadę dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji. Wymaga to uwzględnienia aktualnego w dacie orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego. Niewątpliwie stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie: o ile na etapie postępowania przed organem I instancji mieliśmy do czynienia jedynie z wykonaniem robót ziemnych polegających na nawiezieniu ziemi z mieszanką kamieni i jej rozplantowaniem, o tyle po wydaniu decyzji przez PINB doszło do powstania budowli - utwardzonego placu postojowego na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z., co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Mimo, że formalnie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzja PINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jednak – w świetle tak istotnej zmiany stanu faktycznego – należało przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego uznania spółki C. sp. z o.o. w W. Sąd wskazał, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego dotyczącym prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane krąg stron określa się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ I instancji powołał się na ten przepis twierdząc, że właśnie na tej podstawie ustalił krąg stron postępowania, nie wyjaśnił jednak szczegółowo na czym miałby polegać interes prawny poszczególnych uznanych za strony podmiotów. Z kolei w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie poświęcił tej kwestii żadnej uwagi. Jak wynika z pisma spółki C. z dnia 21 sierpnia 2020 r., które zainicjowało niniejsze postępowanie, spółka jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...], sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Organ I instancji zgromadził w aktach sprawy wydruk z księgi wieczystej oraz wypis z rejestru gruntów, które potwierdzają, że działka nr [...] obr. [...] w Z. stanowi własność tej spółki. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że ustalenie kręgu stron kontrolowanego postępowania nie było przypadkowe, a organ I instancji podjął określone czynności w celu zweryfikowania tych podmiotów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organu II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego działania organu II instancji w postaci uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w Zakopanem z dnia 19 października 2020 r., powinno zostać umorzone, albowiem zostało wszczęte na skutek odwołania złożonego przez podmiot nie będący stroną postępowania, czego skutkiem było oddalenie sprzeciwu od decyzji MWINB z dnia 14 marca 2023 r., w sytuacji, gdy sprzeciw ten powinien zostać uwzględniony;

2. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego działania organu II instancji w postaci uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i zaniechania wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia 19 października 2020 r., powinno zostać umorzone, albowiem zostało wszczęte na skutek odwołaniu złożonego przez podmiot nie będący stroną postępowania, czego skutkiem było odda fenie sprzeciwu od decyzji MWINB z dnia 14 marca 2023 r., w sytuacji, gdy sprzeciw ten powinien zostać uwzględniony;

3. art. 64e p.p.s.a polegające na błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że Sąd rozpoznając sprzeciw nie jest uprawniony do szczegółowego badania kwestii interesu prawnego przysługującego poszczególnym podmiotom uznanym za strony, bowiem w ocenie Sądu wykracza to poza granice rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy z treści tego przepisu wynika, że sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a jedną z przesłanek, która uprawnia organ do wydania decyzji przez organ II instancji, jest wniesienie odwołania przez stronę postępowania, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że Sąd nie jest uprawniony do szczegółowego badania kwestii interesu prawnego przysługującego podmiotom uznanym za strony w sytuacji, gdy Sąd I instancji w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji przez organ II instancji, czego skutkiem było błędne zaakceptowanie działania organu II instancji, tj. przyjęcie, że odwołanie zostało złożone przez stronę postępowaniu w sytuacji, gdy Sąd I instancji prawidłowo oceniając zebrany materiał dowodowy powinien dostrzec, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania, wobec czego postępowanie to powinno zostać umorzone, czego skutkiem było oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy sprzeciw ten powinien zostać uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w złożonej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie jest trafny zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., z którego wynika definicja strony postępowania administracyjnego. Istota tego pojęcia sprowadza się do konieczności posiadania interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu.

Należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, co do zasady właściciele działek graniczących z działką, na której planowana jest budowa obiektu budowalnego są stronami postępowania o pozwolenie na budowę, jeżeli planowana inwestycja może wpływać negatywnie na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Przymiot strony w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich nie jest uzależniony wyłącznie od tego czy planowany obiekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Wystarczy sam fakt, iż istnienie i funkcjonowanie takiego obiektu będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jej użytkowania i zagospodarowania w przyszłości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem prawo, wynikające przede wszystkim z art. 140 k.c., do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wyjaśnione zostanie czy planowany obiekt budowalny spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz innymi przepisami, w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego prawo własności nieruchomości. Przesądzanie tej kwestii na etapie badania interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowi de facto badanie naruszenia tego interesu, a nie jego istnienia. Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r. sygn.. akt II OSK 3007/20).

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zainicjowała postępowanie w sprawie "robót ziemnych prowadzonych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę". Jako właściciel działek nr [...], [...] i [...], sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, spółka - zgodnie z wcześniejszym wywodem – mogła zatem obawiać się potencjalnego oddziaływania prowadzonych robót na teren własnych nieruchomości.

W skardze kasacyjnej wskazano, że jak ustalił organ I instancji "odległość wykonanych robót od ogrodzenia znajdującego się na działce nr ewid [...] obr, [...] wynosi w najmniejszym miejscu 1,80 m" wobec czego przeprowadzone prace związane z niwelacją terenu dz. ewid, nr [...], [...] i [...] w żaden sposób nie wpływają na dz. ewid. nr [...] (C. sp. z. o.o.).

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem organ, jak już wcześniej wskazano, nie musiał przesądzać faktu naruszenia interesu prawnego, a jedynie określić czy taki interes istnieje. Przywołane wyżej stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej w żaden sposób istnienia tego interesu nie kwestionuje.

Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca na skutek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania nie traci możliwości kwestionowania kręgu uczestników postępowania na etapie ponownego procedowania przed tym organem. Określenia tego kręgu nie mogą natomiast dokonywać samodzielnie sądy administracyjne.

Organ II instancji uchylając decyzję na skutek odwołania C. sp. z. o.o. nie musiał natomiast odnosić się w uzasadnieniu decyzji do kwestii istnienia interesu prawnego spółki, która była inicjatorem postępowania przed organem I instancji. Natomiast niefortunne sformułowanie Sądu I instancji o "domniemywaniu" interesu prawnego C., choć nieuzasadnione, nie wpłynęło na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 64e p.p.s.a nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.