Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 369/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 6 listopada 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 387,- (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 06 listopada 2023 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania, wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, dalej jako u.d.p.), § 4 ust. 1 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej jako Uchwała), nałożył na [...] sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w kwocie 880 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Dnia 16 sierpnia 2023 r. podczas kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...], będącej drogą powiatową, przez reklamę bez wymaganego zezwolenia, stanowiącą własność [...] sp. z o.o. w [...]. Organ I instancji ustalił, że reklama ma powierzchnię 2,00 m2. Urządzenia, którymi wykonano pomiary, posiadały świadectwa (instrumentu, wzorcowania) dla nich wydane.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu 16 sierpnia 2023 r., o czym zawiadomiono stronę pismem z 28 sierpnia 2023 r. (korespondencja odebrana 31 sierpnia 2023 r.). Dodatkowa kontrola odbyła się 23 sierpnia 2023 r., podczas której potwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. W dniu 08 września 2023 r. wpłynęło pismo z informacją, że reklama została usunięta 07 września 2023 r. Podczas kontroli w dniu 25 października 2023 r. stwierdzono brak konstrukcji w pasie drogowym.

Organ zaznaczył, że ulica [...] znajduje się w pasie drogowym, którego władającym jest Zarząd Dróg Miejskich w P.. Reklama była umieszczona na poboczu, które wchodzi w skład pasa drogowego.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej i udzielanego przed faktycznym zajęciem pasa drogowego przez reklamę. Zezwolenie odnosi się także do umieszczenia reklam w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Zdaniem organu zestawienie elementów definicyjnych reklamy – które zacytował - prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było stworzenie możliwie szerokiej definicji obejmującej swoim zakresem zarówno najbardziej typowe jak i nietypowe formy działalności reklamowej, nadto istotę i cel działalności reklamowej, którą można sprowadzić do działalności ukierunkowanej na rozpowszechnianiu informacji (promocji) produktów, usług, marki, firmy itp.

Organ ocenił możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazał, że kwestie wyłączenia odpowiedzialności, gdy zaistnienie deliktu administracyjnego jest skutkiem działania siły wyższej (art. 189e K.p.a.), przedawnienie nałożenia administracyjnej kar pieniężnej (art. 189g K.p.a.) oraz możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f K.p.a.) - nie zostały uregulowane w przepisach u.d.p., zastosowanie znajdują ogólne zasady postępowania administracyjnego przewidziane w dziale IVA K.p.a.

Organ wyjaśnił, że w sprawie nie można mówić o działaniu siły wyższej, gdyż strona umieściła reklamę samodzielnie w pasie drogowym i żadne czynniki zewnętrzne nie miały na to wpływu. Nie upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa, zatem przepis art. 189g K.p.a. nie znajdzie zastosowania.

Zdaniem organu I instancji pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej, jest przestrzenią mającą przede wszystkim umożliwić prowadzenie zadań w zakresie transportu, komunikacji i przemieszczania się. Zajęcie pasa drogowego dotyczyło drogi o kategorii powiatowej, istnieje duża społeczna szkodliwość czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczenia różnych innych elementów zajmujących pas drogowy bez zgody zarządcy drogi.

Organ wyjaśnił, że wysokość kary została obliczona na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie art. 40 ust. 6, a ten z kolei przepis określa, iż opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stawki te określone są w § 1 ust. 3 Uchwały i za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej stawka wynosi 2,00 zł/m2 za 1 dzień. Organ przyjął, że pas drogowy był zajęty przez 22 dni.

W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji, z powodu jej oczywistej bezzasadności. Zarzucono naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez brak ustalenia, kto postawił konstrukcję na której zawisł baner, brak wykazania aktualnych badań technicznych oraz homologacji urządzeń pomiarowych, niewykazanie że doszło do naruszenia pasa drogowego, nieuwzględnienie faktu, że do czasu zawiśnięcia reklamy spółki, na przedmiotowej konstrukcji stalowej znajdowała się reklama spółki będącej poprzednim właścicielem nieruchomości;

2. art. 77 K.p.a. poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego oraz dowodów przedstawionych przez spółkę, błędnie określając wagę i okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony, działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa oraz brak uzyskania korzyści osiągniętych przez spółkę;

3. art. 189d K.p.a. poprzez niezastosowanie, skutkujące pominięciem stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, wysokości korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła;

4. art. 189f § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu znikomości naruszenia prawa oraz nieuwzględnienie faktu, że strona zaprzestała naruszenia prawa w postaci demontażu reklamy wraz z konstrukcją, jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej w tym zakresie;

5. art. 4 pkt 1. u.d.p. poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, iż konstrukcja na której wisiała reklama, znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego;

6. art. 34a u.d.p. poprzez jej niezastosowanie tudzież błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że przedmiotowa reklama znajduje się w granicach pasa drogowego, gdy z okoliczności sprawy w szczególności położenia reklamy przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wynika, iż nie przylega bezpośrednio do pasa ruchu drogowego;

7. art. 36 u.p.d. poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Uzasadniając odwołanie podkreślono, że od chwili podjęcia informacji o wszczętym postępowaniu spółka była w stałym kontakcie z urzędnikiem prowadzącym postępowanie, celem ustalenia dalszych kroków w sprawie. O usunięciu reklamy w dniu 06 września 2023 r. bezzwłocznie zawiadomiono organ I instancji, dołączając zdjęcia. Konstrukcja w żaden sposób nie utrudniała widoczności kierowcom.

Decyzją z 22 kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliło decyzję w części dotyczącej kwoty kary i ustaliło karę na kwotę 840 zł, w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji stwierdził, że zajęcie ww. pasa drogowego poprzez umieszczenie tablicy informacyjnej, którą można uznać za reklamę w myśl przepisów u.d.p., zostało należycie udokumentowane zdjęciami z datownikiem oraz wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią graniczną pasa drogowego i posadowieniem reklamy. Nadto zajęcie pasa drogowego widać na zdjęciach.

Kolegium wyjaśniło, że wzięło pod uwagę informację przekazaną przez prezesa skarżącej spółki, że reklama została usunięta w dniu 06 września 2023 r., a nie jak wcześniej podał 07 września 2023 r., co należało sprostować i dlatego decyzja organu I instancji została uchylona w części ustalającej kwotę kary pieniężnej.

W sprawie organ rozważył, czy istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej ze względu na znikome naruszenie prawa, biorąc pod uwagę przepisy wynikające z art. 189f § 1 K.p.a. Należałoby spełnić obie przesłanki łącznie: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Pomimo, że strona zaprzestała naruszenia prawa poprzez usunięcie reklamy, to organ nie mógł uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Pas drogi publicznej jest zarządzany przez zarządcę drogi i to zarządca może stwierdzić, czy zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem drogi, stanowi zagrożenie dla utrzymania szczególnej ochrony w ruchu drogowym. Kolegium podkreśliło, że zajęcie pasa drogowego dotyczyło drogi powiatowej, o bardzo natężonym ruchu drogowym. Nadto w sprawie zaistniała duża społeczna szkodliwość czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] sp. z o.o. w [...], zastępowana przez tego samego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez brak ustalenia, kto postawił konstrukcję na której zawisł baner, brak wykazania aktualnych badań technicznych oraz homologacji urządzeń pomiarowych, niewykazanie że doszło do naruszenia pasa drogowego, nieuwzględnienie faktu, że do czasu zawiśnięcia reklamy spółki, na przedmiotowej konstrukcji stalowej znajdowała się reklama spółki będącej poprzednim właścicielem nieruchomości;

2. art. 77 K.p.a. poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego oraz dowodów przedstawionych przez spółkę, nie uwzględniając wagi i okoliczności naruszenia prawa, stopnia przyczynienia się strony, działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa oraz brak uzyskania korzyści osiągniętych przez spółkę;

3. art. 189d K.p.a. poprzez niezastosowanie, skutkujące pominięciem stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, wysokości korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła;

4. art. 189f § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu znikomości naruszenia prawa oraz nieuwzględnienie faktu, że strona zaprzestała naruszenia prawa jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej w tym zakresie;

5. art. 4 pkt 1. u.d.p. poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, iż konstrukcja na której wisiała reklama, znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego;

6. art. 34a u.d.p. poprzez jego niezastosowanie tudzież błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że przedmiotowa reklama znajduje się w granicach pasa drogowego, gdy z okoliczności sprawy w szczególności położenia reklamy przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wynika, iż nie przylega bezpośrednio do pasa ruchu drogowego;

7. art. 36 u.d.p. poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził naruszenia prawa, dające podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie, z tym że niektóre tylko zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, dalej jako u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną, ustalaną w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p., naliczaną za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Sąd podziela wszystkie ustalenia organów dotyczące stanu faktycznego, co oznacza uznanie za bezzasadne zarzutów skargi (i) braku ustalenia, kto postawił konstrukcję na której zawisł baner, (ii) niewykazania, że doszło do naruszenia pasa drogowego, że reklama znajduje się w granicach pasa drogowego.

Kontroli Sądu dotyczy legalność decyzji w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na spółkę, za zajęcie pasa drogowego. Istotny jest fakt zajęcia pasa drogowego reklamą w dniu kontroli czyli 16 sierpnia 2023 r. i później, ustalenie kto zajął pas drogowy, czy zajęcie pasa drogowego reklamą w dniu 16 sierpnia 2023 r. i później było zgodne z prawem, do kiedy pas drogowy był zajęty. Z tego powodu jako bezzasadne Sąd ocenia zarzut skargi, że do czasu zawiśnięcia reklamy spółki, na przedmiotowej konstrukcji stalowej znajdowała się reklama spółki będącej poprzednim właścicielem nieruchomości. W granicach niniejszej sprawy jest indyferentne, kto i jak dawno przed kontrolą postawił w pasie drogowym konstrukcję, na której znajdowała się reklama.

Fakt zajęcia pasa drogowego nie budzi wątpliwości Sądu. Na wszystkich zdjęciach sporządzonych przez pracownika organu I instancji (k. 44, 39, 37) widać niewątpliwie, że konstrukcja i reklama na niej wisząca, w całości znajdują się w pasie drogowym, widoczny jest odstęp pomiędzy ogrodzeniem działki należącej do spółki a konstrukcją i reklamą. Reklama dotyczy spółki, przy czym skarżąca potwierdziła, że ma tytuł prawny do tablicy reklamowej, skoro ją usunęła (usunęła także konstrukcję do której była przyczepiona tablica reklamowa).

Dalej Sąd wskazuje, że organ I instancji umieścił w aktach sprawy kopię mapy z liniami granicznymi pasa drogowego i naniósł miejsce, na którym została posadowiona konstrukcja z reklamą. Nadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są opisane urządzenia którymi wykonano pomiary, zaś w aktach sprawy są kserokopie świadectw (instrumentu, wzorcowania) dla nich wydane. Na tej podstawie Sąd stwierdza, że należycie wykazane zostało zajęcie pasa drogowego, przez skarżącą spółkę, celem umieszczenia reklamy, o powierzchni ustalonej przez organ. Zarzut braku wykazania aktualnych badań technicznych oraz homologacji urządzeń pomiarowych Sąd ocenia jako zupełnie bezzasadny, pozbawiony zresztą uzasadnienia.

Co do terminu zajęcia pasa drogowego to SKO postąpiło prawidłowo, oceniając to na podstawie wyjaśnień prezesa spółki dotyczącego daty usunięcia reklamy i skracając termin przyjęty przez organ I instancji.

Poza sporem jest to, że reklama została umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia. Tymczasem, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Sąd powtarza, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro [tutaj: pas drogowy mający swojego właściciela, bezpieczeństwo użytkowników drogi jako całości techniczno-użytkowej] i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełni ona również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw, w formie nakazów i zakazów.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia (w niniejszej sprawie deklarowany przez skarżącą brak wiedzy, że konstrukcja reklamowa została umieszczona przez poprzednika prawnego niezgodnie z prawem). Co do okoliczności faktycznych to organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Organ nie może zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony, wyliczać korzyści bądź straty podmiotu związane z zajęciem pasa drogowego. Z tych powodów bezzasadne są zarzuty skargi: pominięcia stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, braku analizy korzyści które strona osiągnęła lub straty, której uniknęła.

Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Zarazem jednak organ ma obowiązek rzetelnie rozważyć w decyzji przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.

W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189f K.p.a, nb. 1, Lex).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 K.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 09 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Powołany artykuł został dodany do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów K.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f K.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.

Innymi słowy charakter kar przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu, a jedynie uchyla jego karalność.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji uchylił się od oceny spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.). Sąd powtarza, że zgodnie z tym przepisem, kluczowym w realiach sprawy skoro miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Tymczasem organ I instancji zaledwie wspomniał o istnieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., ale nie omówił spełnienia jego przesłanek w realiach sprawy, nawet ich nie zacytował. Wymienił i ocenił przesłanki nie nakładania kary pieniężnej, które w sprawie nie wystąpiły w sposób oczywisty (siła wyższa – art. 189e, przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – art. 189g).

Z kolei organ wyższego stopnia potwierdził, że strona zaprzestała naruszenia prawa, skoro reklama została usunięta. Ocenił, że w sprawie nie może uznać znikomości naruszenia prawa, skoro "...to zarządca może stwierdzić, czy zajęcie pasa drogowego (...) stanowi zagrożenie dla utrzymania szczególnej ochrony w ruchu drogowym", "...zajęcie pasa drogowego dotyczyło drogi powiatowej o bardzo natężonym ruchu drogowym", "...w przypadku przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z dużą społeczną szkodliwością czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi".

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Należy podzielić pogląd, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. Komentarz do art. 189f, nb. 4; Lex). Pogląd ten jest cytowany, aprobująco, w orzecznictwie (wyrok NSA z 06 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21, wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2024 r. III SA/Po 759/23; Lex).

Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a. W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189d K.p.a., nb. 7, Lex).

Zdaniem Sądu zaprezentowana przez Kolegium interpretacja przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, nie dość, że pozbawiona odniesień do stanu faktycznego sprawy i powielana przez organy administracji w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego (np. wyrok WSA w Poznaniu z 08 maja 2024 r. III SA/Po 41/24; ww. wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2024 r. III SA/Po 759/23; Lex) prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Analizowane stanowisko jest zatem sprzeczne z instytucją odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przez co obie decyzje wydane w sprawie podlegają uchyleniu, jako sprzeczne z prawem.

Kontrolując decyzję z urzędu Sąd krytycznie ocenia czynności organu I instancji, podjęte po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego. Organ stwierdził nielegalnie umieszczoną reklamę w dniu 16 sierpnia 2023 r., ale zawiadomienie o tym fakcie oraz o wszczęciu postępowania w sprawie wysłał stronie dopiero 28 sierpnia 2023 r., a więc 12 dni później. W międzyczasie przeprowadził jednak dodatkową kontrolę. Przesyłka została doręczona 31 sierpnia 2023 r.

Przepis art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu.

W myśl art. 61 § 3 i § 3a K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania żądania strony wniesionego drogą elektroniczną. W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu przepisy K.p.a. nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wiąże się datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z datą pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w graniach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. Komentarz do art. 61, nb. 16 i wskazane tam orzecznictwo, Lex; podobnie A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska..., komentarz do art. 61, nb. 3, Lex).

W kontrolowanej sprawie pierwszą czynnością urzędową było sporządzenie protokołu z kontroli pasa drogowego i wykonanie zdjęć oraz pomiarów powierzchni reklamy. O czynności tej powiadomiono również stronę, aczkolwiek z bezzasadnym opóźnieniem. W tych realiach kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w dacie odebrania przesyłki tj. 31 sierpnia 2023 r.

Kara pieniężna jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Jest naliczana od daty stwierdzenia naruszenia prawa, nie od daty wszczęcia postępowania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, jest natomiast istotne dla oceny spełnienia przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dopiero od daty 31 sierpnia 2023 r. należy analizować zachowanie strony w świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zaś w realiach niniejszej sprawy strona zaprzestała naruszania prawa 06 września 2023 r., usuwając tablicę reklamową, co udokumentował organ w aktach sprawy (k. 36-37) i informując organ elektronicznie o usunięciu tablicy (k. 10 akt SKO).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze powyższe wywody Sądu, oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanki z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. W sprawie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił obie decyzje wydane w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania (wpis od skargi - 100 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł, opłata za czynności radcy prawnego – 270 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).