Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 55/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 88  ust. 4 pkt 1, art. 90 b, ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Mińsk Mazowiecki a Mazowieckim Kuratorem Oświaty w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na założenie przedszkola publicznego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Mińsk Mazowiecki a Mazowieckim Kuratorem Oświaty w przedmiocie rozpoznania wniosku M. G. z 30 listopada 2022 r., zmodyfikowanego pismem z 1 grudnia 2022 r., o zmianę zezwolenia na założenie przedszkola publicznego "[...]" w M., stanowiącego decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z 8 czerwca 2017 r., znak ZSE.542.133.2017.AL.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. G. prowadzi w M. przedszkole publiczne "[...]". Zezwolenie na prowadzenie ww. przedszkola zostało udzielone przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty działającego jako organ II instancji, który decyzją z 8 czerwca 2017 r., znak ZSE.542.133.2017.AL uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki z 24 kwietnia 2017 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na założenie z dniem 1 stycznia 2018 r. publicznego przedszkola "[...]" w M. i udzielił M. G. zezwolenia na założenie publicznego przedszkola "[...]". Następnie M. G. 30 listopada 2022 r. skierowała do Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki wniosek o zmianę tego zezwolenia, poprzez zmianę organu prowadzącego. Pismem z 9 grudnia 2022 r. ww. organ przekazał wniosek według właściwości do Mazowieckiego Kuratora Oświaty, który pismem z 27 grudnia 2022 r. zwrócił wniosek Burmistrzowi Miasta Mińsk Mazowiecki.

Zdaniem wnioskodawcy właściwy do zmiany zezwolenia jest organ, który zezwolenie to wydał. Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 58 ust. 3 i 4 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) i pozostało w mocy na podstawie art. 333 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60). Kluczowe w sprawie przepisy art. 90b ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) stanowią, że osoba prawna inna niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoba fizyczna prowadząca szkołę lub placówkę publiczną na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4, może przekazać prowadzenie szkoły lub placówki publicznej osobie prawnej innej niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej. Przekazanie, o którym mowa w ust. 1, wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej. Przepisy art. 88 ust. 4-5 i 6 stosuje się odpowiednio, z tym że wniosek o zmianę zezwolenia może być złożony w każdym czasie. Przepisów art. 89 ust. 1-9 nie stosuje się. Zgodnie z art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zdaniem wnioskodawcy żaden przepis nie określa wprost właściwości organów do załatwienia sprawy w przedmiocie zmiany zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej w przypadku przekazania przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoba fizyczna prowadząca szkołę lub placówkę publiczną innej osobie prawnej, innej niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej. Art. 90b ust. 2 Prawa oświatowego nakazuje odpowiednie stosowanie m.in. art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego, co oznacza konieczność uwzględnienia ewentualnych różnic między instytucjami, do których należy przepis odsyłający i przepis odesłania. W rozpatrywanej sprawie to Mazowiecki Kurator Oświaty, działający jako organ wyższego stopnia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał przedmiotowe zezwolenie. W tym stanie rzeczy powstaje pytanie, czy odpowiednie stosowanie art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego prowadzi do uznania, że w sprawie właściwy jest organ samorządu terytorialnego, czy też organ wyższego stopnia, który wydał dane zezwolenie. Zdaniem Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki argumenty systemowe i celowościowe przemawiają za właściwością organu, który wydał dane zezwolenie. Do ww. decyzji stosuje się art. 155 k.p.a., wedle którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Zmiana zezwolenia jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Odpowiednie stosowanie art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego powinno uwzględniać fakt, że kurator oświaty jest organem wyższego stopnia wobec organu gminy. Wobec tego wydanie zezwolenia w drodze decyzji organu II instancji powinno być równoznaczne z przyznaniem temu organowi właściwości w sprawie zmiany zezwolenia. Zdaniem wnioskodawcy z systemowego punktu widzenia trudno jest znaleźć argumenty, które przemawiałyby za tym, że decyzja w sprawie zezwolenia na założenie szkoły wydana przez kuratora oświaty mogłaby być zmieniona przez organ gminy, który był w sprawie organem I instancji.

W odpowiedzi na wniosek Mazowiecki Kurator Oświaty wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki jako organ właściwy w sprawie. W uzasadnieniu Kurator wskazał, że art. 88 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 90b ust. 1 i 2 Prawa oświatowego wskazują organ jednostki samorządu terytorialnego jako właściwy w sprawie zmiany zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. Podniósł, iż jego decyzja z 8 czerwca 2017 r., znak ZSE.542.133.2017.AL, nie była samodzielną decyzją organu, bowiem została wydana w trybie rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę postępowania. W tej sytuacji zmiana zezwolenia przez Kuratora nastąpiłaby z naruszeniem dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego i organ administracji rządowej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpoznania wniosku M. G. z 30 listopada 2022 r., zmodyfikowanego pismem z 1 grudnia 2022 r., o zmianę zezwolenia na założenie przedszkola publicznego "[...]" w M., stanowiącego decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z 8 czerwca 2017 r., znak ZSE.542.133.2017.AL.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odpowiednie stosowanie 88 ust. 4-5 i 6 Prawa oświatowego, na podstawie art. 90b ust. 2 powołanej ustawy, nakazuje uwzględnić fakt, iż zezwolenie na założenie przedszkola publicznego zostało wydane przez organ II instancji, tj. przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie, zaś właściwość Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki do zmiany zezwolenia na założenie przedszkola publicznego wynika z wykładni językowej art. 90b ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Błędne jest stanowisko wnioskodawcy, odwołujące się do art. 155 k.p.a. przewidującego, iż właściwy do zmiany decyzji jest organ, "który ją wydał". Art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego wprost stanowi, iż założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiednie stosowanie art. 90b ust. 2 Prawa oświatowego oznacza, iż organ jednostki samorządu terytorialnego posiada właściwość także do zmiany już wydanego zezwolenia. W takim stanie rzeczy art. 90b ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego stanowią odrębną od art. 155 k.p.a. podstawę zmiany zezwolenia na założenie przedszkola publicznego (zmiany decyzji) i wyczerpująco określają właściwość rzeczową organu. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt, iż art. 155 k.p.a. przewiduje w sprawie zmiany decyzji, właściwość organu, który ją wydał. Także w powołanym przez wnioskodawcę komentarzu do art. 90b Prawa oświatowego wskazuje się, że "Właściwość rzeczowa organów oraz tok instancji administracyjnych są takie same jak w przypadku wydawania pierwotnego zezwolenia na prowadzenie szkoły" (M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 90(b), pkt 2).

Ponadto art. 51 pkt 2 stanowi, że kurator oświaty wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie. W ocenie NSA brak jest przepisu przyznającemu kuratorowi oświaty właściwość rzeczową w sprawie rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że właściwości organów nie można domniemywać, chyba że taka konstrukcja celowo jest wprowadzana przez ustawodawcę (postanowienie NSA z 24 października 2006 r., II OW 32/06, LEX nr 289007). Kurator oświaty pełni rolę organu odwoławczego, wykonując zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. m.in. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach publicznych szkół i placówek, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek – art. 51 pkt 4 Prawa oświatowego. Słusznie Mazowiecki Kurator Oświaty podnosi, że w tej sytuacji zmiana zezwolenia przez Kuratora nastąpiłaby z naruszeniem dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie irrelewantne pozostaje to, że zezwolenie na założenie przedszkola publicznego zostało wydane przez organ II instancji. Kompetencja do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest wyrazem właściwości instancyjnej jako instytucji prawa proceduralnego, oznaczającej zdolność organu do przeprowadzenia weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 20, pkt 7). Właściwość instancyjna pozostaje bez wpływu na określenie właściwości rzeczowej organu I instancji, tę zaś w sprawie ustanawia wyłącznie art. 90b ust. 2 w zw. z odpowiednio stosowanym art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki jako organ właściwy w sprawie.