Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 179/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 144 ust.1, art. 145 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2020 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. K. kwotę 1058 (jeden tysiąc pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej powoływanego też jako "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej w wysokości 3289,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni 0,1295 ha, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej, ul. [...]: (1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części oznaczonej punktem 1, (2) ustaliło skarżącemu opłatę adiacenką na rzecz Miasta Ł. w wysokości 3517,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni 0,1295 ha, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej ul. [...], (pkt 3) utrzymało w mocy w pozostałą część zaskarżonej decyzji (pkt 3).

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Miasto Ł. zrealizowało inwestycję polegająca na budowie drogi - ulicy [...], stwarzając w ten sposób warunki do skorzystania z nowo wybudowanej drogi m.in. dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1295 ha, której właścicielem jest R. K. Budowę drogi potwierdzono w protokole odbioru końcowego z dnia [...] listopada 2017 r. W ramach wykonanych prac wybudowano jezdnię o nawierzchni asfaltowej oraz chodniki i wjazdy z kostki polbruk, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej ulicy złożono w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w dniu [...] listopada 2017 r. Termin umożliwienia użytkowania wybudowanej ulicy [...] rozpoczął się zaś od dnia [...] grudnia 2017 r.

W oparciu o powyższe okoliczności Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia [...] września 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni 0,1295 ha, będącej własnością R. K., położonej w Ł. przy ul. [...], wskutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ul. [...]. Na podstawie zaś wykonanego w dniu [...] kwietnia 2020r. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w zakresie szacowania nieruchomości mgr inż. M. A. organ I instancji ustalił, że wskutek wybudowania ul. [...] w Ł., wartość nieruchomości skarżącego wzrosła o kwotę 8223,00 zł.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2020r., nr [...], działając na podstawie art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia 3 czerwca 1998 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 3289,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,1295 ha, na wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej, ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący zarzucając jej: naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie materiału dowodowego, który nie został zebrany w sposób wyczerpujący, niewyjaśniający dokładnie stanu faktycznego sprawy;

2) art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie czynnego udziału strony w postępowaniu;

3) art. 78 § 1 i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony o terminie przeprowadzonego dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy tj. przeprowadzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości skarżącego, co spowodowało iż organ administracji nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego sprawy;

4) art. 145 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to umożliwienie użytkowania wybudowanej infrastruktury technicznej, poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (w tym przypadku - drogi utwardzonej), podczas gdy za moment ten należy przyjąć dzień dokonania odbioru końcowego inwestycji (tj. dzień [...] listopada 2017 r.).

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Ł., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Ł.. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy sporządził opinię na potrzeby niniejszej sprawy w formie operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania administracyjneg, tymczasem zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. W niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku, nadto zlecił sporządzenia operatu jeszcze przed wszczęciem postępowania. Autor odwołania zwrócił też uwagę opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona przed wszczęciem postępowania nie może być podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. Ponadto dla ustalenia wartości nieruchomości kluczowa powinna być data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury technicznej, albowiem z tą datą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. Skarżący zwrócił też uwagę, że operat szacunkowy nie zwiera uzasadnienia obliczeń i wyniku wyceny wymaganych przez § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; nie uwzględniono przyjęcia takich a nie innych cech nieruchomości mających wpływ na wartość poszczególnych współczynników korygujących, w tym przypisanie odpowiedniej wagi cechom nieruchomości (przy zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej). Z samej zaś treści operatu nie wynika, czym kierował się rzeczoznawca ustalając poszczególne wagi cech. Operat zawiera jedynie dane liczbowe i enigmatyczne informacje, których - z braku uzasadnienia - nie można odnieść do konkretnych (fizycznych i funkcjonalnych cech nieruchomości.

W dniu [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Ł. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego M. A. o odniesie się do zarzutów skarżącego dotyczących operatu szacunkowego oraz o sprawdzenie zasadności dokonania ewentualnej korekty operatu.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania rzeczoznawca majątkowy M. A. przedłożył organowi I instancji nowy operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2020r. wskazując, że w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2020 r. dostrzegł "(...)kardynalny błąd - uwadze umknęło (brzmienie po nowelizacji) art. 146 ust. 3, wg którego - wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do przyłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. To oznacza, że do wstępnej analizy należało przyjąć transakcje sprzedaży zawarte po 1 stycznia 2016 r. - do 7 grudnia 2017 r. To z kolei oznacza potrzebę sporządzenia nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego dokonaną nowelizację przepisu".

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zawiadomiło skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2020 r., wyznaczając siedmiodniowy termin na dokonanie tej czynności, liczony od daty doręczenia pisma.

Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (1) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części oznaczonej punktem 1, (2) ustaliło skarżącemu opłatę adiacenką na rzecz Miasta Ł. w wysokości 3517,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni 0,1295 ha, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej ul. [...], a w pozostałej części utrzymało w mocy w zaskarżoną decyzję (pkt 3).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło przesłanki z art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 u.g.n. warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej. Następnie dokonując wnikliwej analizy przedłożonego Prezydentowi Miasta Ł. nowego operatu szacunkowego, w którym dokonał ponownego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], będącej własnością skarżącego, Kolegium ustaliło, że nowy operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 grudnia 2020 r. nie narusza pod względem formalnym, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie elementy wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wymagane od operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2020 r. może być dowodem w rozpatrywanej sprawie, gdyż niewątpliwie wskazuje na to, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi tj. ul. [...] spowodowało wzrost wartości działki nr [...], co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. W rozpatrywanej sprawie sporządzono wprawdzie dwa operaty szacunkowe (z dnia [...] kwietnia 2020 r. i z dnia [...] grudnia 2020 r.), tym niemniej, jak stwierdziło Kolegium, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. A. w dniu [...] kwietnia 2020 r. nie może stanowić dowodu w rozpatrywanej sprawie, ponieważ wartość działki skarżącego określono na dzień [...] kwietnia 2020 r., a to stanowi rażące naruszenie przepisu art. 146 ust. 3 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi - ul. [...] stworzono w dniu [...] grudnia 2017 r., zatem określenie wartości nieruchomości skarżącego na dzień [...] kwietnia 2020 r., należy uznać za rażące naruszenie prawa (art. 146 ust.3). Z tegoż względu SKO uznało, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie może stanowić dowodu w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, co z kolei obligowało do uchylenia decyzji organu I instancji w części oznaczonej punktem 1 i ustalenia skarżącemu nowej opłaty adiacenkiej w wysokości 3517,20 zł. z tytułu wzrostu wartości jego nieruchomości. Kolegium wyjaśniło przy tym, że dokonana zmiana wysokości opłaty adiacenckiej nie narusza wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania SKO podkreśliło, że oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania operatu szacunkowego nie stanowią czynności procesowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., stąd też o ich przeprowadzeniu rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku zawiadamiania stron postępowania. Końcowo organ też stwierdził, że skoro Prezydent Miasta Ł. zawiadomił o zakończeniu budowy ul. [...] w dniu [...] listopada 2017 r., wskazując, że do użytkowania ulicy zamierza przystąpić z dniem [...] grudnia 2017 r., to trzyletni termin do ustalenia opłaty adaicenckiej upłynął w dniu [...] grudnia 2020 r., a tym samym decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r., została wydana z zachowaniem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Skargę na decyzję SKO złożył do sądu administracyjnego R. K. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez ustalenie kwoty opłaty adiacenckiej w wysokości większej w stosunku do decyzji organu I instancji i wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od zakazu reformationis in peius, co powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie materiału dowodowego, który nie został zebrany w sposób wyczerpujący, niewyjaśniający dokładnie stanu faktycznego sprawy;

3) art. 9 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału stron w postępowaniu;

4) art. 78§1 k.p.a. i art. 79§1 i 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o terminie przeprowadzonego dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy t.j. przeprowadzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości skarżącego, co spowodowało, iż organ administracji nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego sprawy;

5) art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi to umożliwienie użytkowania wybudowanej infrastruktury technicznej poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (w tym przypadku - drogi utwardzonej), podczas gdy za moment ten należy przyjąć na dzień dokonania odbioru końcowego inwestycji (tj. dzień 07 listopada 2017 r.);

6) art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą, z uwagi na powierzchnię i przeznaczenie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że organ odwoławczy rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności, zasadę uzupełniania postępowania dowodowego oraz zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Wniesienie bowiem środka odwoławczego nie mogło skutkować wydaniem decyzji na niekorzyść strony skarżącej. Ponadto skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość opłaty adiacenckiej, to w przedmiotowej sprawie należało zagwarantować stronie prawo do oceny tego dowodu przez organy obu instancji, a nie tylko przez Kolegium. Tym samym niedopuszczalne jest, aby organ na etapie postępowania odwoławczego zlecił sporządzenie nowej wyceny i w oparciu o nią wydał decyzję administracyjną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2020r. o ustaleniu skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 3289,20 zł z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej, ul. [...] (pkt 1), i ustaliło skarżącemu nową opłatę adiacenką w wysokości 3517,20 zł z tytułu wzrostu wartości tejże nieruchomości (pkt 2) oraz utrzymało w mocy w pozostałą część zaskarżonej decyzji (pkt 3).

Zasadą jest, że właściciele nieruchomości partycypują w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich w sytuacji, gdy urządzenia lub droga zostały wybudowane ze środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a na skutek tych działań wartość nieruchomości wzrosła - art. 143 ust. 1 i art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłatę adiacencką może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2, tj. uchwała w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z powyższego do ustalenia opłaty adiacenckiej powinny być spełnione następujące przesłanki: wybudowanie drogi z udziałem środków publicznych; wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi; faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi; obowiązywanie w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Wzrost wartości nieruchomości stwierdza rzeczoznawca majątkowy, określający porównawczo wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub wybudowanej drogi oraz po stworzeniu warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub wybudowanej drogi (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Operat szacunkowy rzeczoznawcy jest opartym na wiadomościach specjalnych dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., podlegającym – jak każdy inny dowód – swobodnej ocenie organu, zawsze jednak przez pryzmat reguł sporządzania wyceny określonych w u.g.n. oraz akcie wykonawczym - rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109). Dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, a dokładnie dowód z operatu szacunkowego jest zatem kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, co istotne, tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i na właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej zobowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Oczywiście organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii określić, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Może natomiast, a wręcz jest do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy – domagać się wyjaśnień od jego autora, w razie gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy Prezydent Miasta Ł. jako podstawę ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...], wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej, ul. [...], przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. A. w dniu [...] kwietnia 2020 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając przedmiotową sprawę uznał zaś, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie może stanowić dowodu w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, albowiem skoro warunki do korzystania z wybudowanej drogi - ul. [...] stworzono w dniu [...] grudnia 2017 r., to określenie wartości nieruchomości (działki nr [...]) na dzień [...] kwietnia 2020 r., stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 146 ust.3 u.g.n.). W konsekwencji Kolegium jako dowód w rozpatrywanej sprawie dopuściło operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. A. w dniu [...] grudnia 2020 r., przyjmując, że wzrost wartości nieruchomości oznaczonej, jako działka [...] wynosi 8793 zł, a zatem skarżącemu powinna ustalona opłata adicencka w wysokości 3517,10 zł (40% wzrostu wartości nieruchomości).

W ocenie sądu Kolegium co zasady słusznie uznało, że w związku ze sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, z uwagi na "kardynalny błąd" jaki pojawiły się w operacie z dnia [...] kwietnia 2020r., zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw rozstrzygać sprawy merytorycznie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego nie może bowiem, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, nastąpić w toku postępowania odwoławczego, gdyż w sposób oczywisty narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Tak, jak już wyżej wskazano, sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Konieczność jego wykonania uzasadnia zatem zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Dlatego też wydaje się oczywiste, że należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, CBOSA). Respektowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji, do czego doszłoby ewidentnie w przedmiotowej sprawie.

Przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, jest dopuszczalne w świetle art. 136 k.p.a., tym niemniej nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający, a takim dowodem dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest niewątpliwie - operat szacunkowy. W ocenie sądu, biorąc pod uwagę treść art. 15 k.p.a., dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę w sprawie, której istotą jest ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi na potrzeby wymierzenia opłaty adiacenckiej, winien być przeprowadzony w postępowaniu przed organem I instancji. Zauważyć należy, że z treści art. 136 kpa w związku z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ drugiej instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem składu orzekającego sporządzenie nowego operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia nowej wysokości opłaty adiacenckiej, oznacza ewidentnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Z tychże względów Kolegium rozstrzygając sprawę merytorycznie – ustalając nową wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o nowy operat szacunkowy naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy administracji. Ustalenie zatem nowej, na dodatek wyższej opłaty adiacenckiej w toku postępowania odwoławczego w oparciu o nowy operat szacunkowy pozbawiło skarżącego możliwości obrony jego praw w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co narusza wskazaną wyżej zasadę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja SKO w Ł. wydana została z naruszeniem art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie we wskazanej części.

Zasadny jest też zarzut naruszenia przez Kolegium zasady reformationis in peius sformułowanej w art.139 k.p.a. Zasada ta oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu I instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Organ odwoławczy uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius, winien przy tym szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego (zob. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., V SA 55/96, Lex nr 57554).

W przedmiotowej sprawie Kolegium uchylając decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2020r. ustalającą skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 3289,20 zł i ustalając nową opłatę adiacenką w wysokości 3517,20 zł, orzekło niezaprzeczenie na niekorzyść skarżącego. Trudno jest przy tym zaakceptować stanowisko jakoby decyzja organu I instancji była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie z uwagi na oczywistą wadę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej, decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, tym niemniej organ II instancji nie miał podstaw do merytorycznego orzekania w tym przedmiocie. Rację ma bowiem pełnomocnik skarżącego, że wadliwe ustalenie wartości wycenianej nieruchomości świadczyć może co najwyżej o nieprawidłowościach w ustaleniu stanu faktycznego, skutkujących naruszeniem prawa, ale nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.

Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się wpis 141 zł, wynagrodzenie pełnomocnika wyliczone według wartości przedmiotu zaskarżenia (ten wynosił w sprawie 3.518 zł) – 900 zł oraz opłata skarbowa – 17 zł.