Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 86/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.27.2022.MKOS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, (dalej również jako: strona), działającego w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Opola, decyzją z 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.27.2022.MKOS, Wojewoda Opolski (dalej również jako Wojewoda) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: Kpa – po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu działającego w imieniu Prezydenta Miasta Opola od decyzji Prezydenta Miasta Opola z 8 września 2022 r., nr BNSP.6833.21.2022.AIS, o ustaleniu odszkodowania za nabytą z mocy prawa na rzecz Gminy Opole, na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z 27 grudnia 2021 r., nr [...], (nr [...]), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi publicznej gminnej - ul. [...] od km 0+000,00 do km 1+404,64, nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr: a o pow. 0,0132 ha, AR_[...], obręb C., KW [...] – umorzył postępowanie odwoławcze.

Wywiedzenie skargi i wydanie zakażonej nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu – przytoczonej powyżej – decyzji Wojewody poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Prezydent Miasta Opola, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z 27 grudnia 2021 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej gminnej - ul. [...] od km 0+000,00 do km 1+404,64, stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Opole, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,0132 ha, AR_[...], obręb C., KW [...], stanowiącej dotychczas własność P. G. w udziale wynoszącym 2681/10000 części, E. N. i Ł. N. we wspólności ustawowej w udziale wynoszącym 2342/10000 części, A. P. w udziale wynoszącym 1171/10000 części, M. P. w udziale wynoszącym 1171/10000 części, A. P.1 i S. P. we wspólności ustawowej w udziale wynoszącym 2634/10000 części oraz spółki S. sp. z o.o. w udziale wynoszącym 1/10000 części. Następnie decyzją z 8 września 2022 r., nr BNSP.6833.21.2022.AIS, Prezydent Miasta Opola orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Opole na rzecz:

1. E. i Ł. N. w wysokości 60 720,03 zł,

2. P. G. w wysokości 3 032,48 zł,

3. A. P.1 w wysokości 1 324,52 zł i M. P. w wysokości 1 324,52 zł,

4. A. i S. P. w wysokości 2 979,32 zł,

5. S. sp. z o.o. w wysokości 1,13 zł.

Od decyzji tej odwołanie wniosła działająca w imieniu Prezydenta Miasta Opola T. S. - Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. W treści odwołania strona zarzuciła nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania i zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w niniejszym postępowaniu operatu szacunkowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda przytoczoną na wstępie decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ drugoinstancyjny na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach podniósł, że mocą art. 127 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności musi go zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym także czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczającym powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno być jednak zweryfikowane w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem przede wszystkich ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc między innymi czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego - umorzenie postępowania odwoławczego. Podkreślił, że jeżeli w wyniku ustaleń organ drugiej instancji dojdzie do przekonania, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, to nie może wydać decyzji merytorycznej, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Potwierdzenie tej tezy – jak zaznaczył Wojewoda – znalazło odzwierciedlenie zarówno w doktrynie, ale także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1192/09; z 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1620/98; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05; oraz uchwałę NSA z 5 dnia lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Odwołując się do przytoczonej uchwały wskazał Wojewoda, że w uchwale tej podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaznaczył nadto Wojewoda, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż ustalenie po stronie odwołującego się przesłanki braku przymiotu strony nakłada na organ obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty i nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Jednocześnie podkreślił organ odwoławczy, że jest to wyjątek od obowiązującej w postępowaniach administracyjnych zasady, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Wyjaśnił także, że art. 138 § 1 pkt 3 Kpa niewątpliwie nakazuje załatwienie sprawy wyłącznie procesowo.

W dalszych motywach podniósł Wojewoda, że postępowanie odwoławcze ma charakter skargowy i organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu, organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności w ocenie Wojewody należało rozstrzygnąć, czy odwołujący ma interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Opole, na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z 27 grudnia 2021 r., nr [...], (nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi publicznej gminnej - ul. [...] od km 0+000,00 do km 1+404,64, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,0132 ha, AR_[...], obręb C., KW [...].

Zakreślając zaistniały w sprawie spór, wskazał organ odwoławczy, że co do zasady krąg adresatów decyzji administracyjnej określa art. 28 Kpa. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10). Następnie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.), dalej: "specustawa", nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, tj. liniami podziału nieruchomości, stają się z mocy prawa własnością gminy w odniesieniu do dróg gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, stosownie do przepisu art. 11 a specustawy (w miastach na prawach powiatu funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta) jak i ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, co wynika z art. 12 ust. 4a specustawy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Wojewoda odnotował przy tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej - jak zaznaczył - w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

Podobne stanowisko w kwestii uprawnień do wnoszenia odwołania przez jednostki samorządu terytorialnego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, wskazując, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11 a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W treści uchwały, na co zwrócił uwagę Wojewoda, NSA podniósł, że stosownie do art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu (zarząd powiatu) nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu (jako zarządca drogi), którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania. Za takim stanowiskiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiają też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Dodatkowo wskazał Wojewoda, odwołując się do przytoczonych wyżej judykatów, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kpa. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.", który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta.

Argumentując dostrzegł nadto Wojewoda, że w orzecznictwie występowała także inna linia orzecznicza, w ramach której wyrażano pogląd, iż gmina i powiat mogą wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez prezydenta miasta wykonującego zadania starosty lub starostę (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z 5 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1525/11, z 13 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2548/12, z 26 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 908/13). Na tle spraw odszkodowawczych sądy uznawały, że ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy. Niemniej jednak zauważył organ odwoławczy, iż aktualnie pogląd prawny prezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 jest szeroko akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych okolicznościach zdaniem Wojewody Opolskiego Prezydent Miasta Opola reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu nie ma legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania odszkodowawczego (jako nabywca nieruchomości i płatnik odszkodowania) z tego powodu, że organ tej Gminy (Prezydent Miasta Opola) działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję, co do istoty sprawy, co wynika z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11 a ust. 1 specustawy. Wyposażenie organu jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienia władcze obligujące ten organ do wydania decyzji w sprawie odszkodowawczej eliminuje możliwość działania w postępowaniu administracyjnym prezydenta, również za pośrednictwem jednostki pomocniczej. W postępowaniu odszkodowawczym nie może zostać zaburzona równowaga procesowa pomiędzy stronami postępowania. Nie może być tak, że w postępowaniu odszkodowawczym biorą udział podmioty prywatne uprawnione z tytułu utraconych praw rzeczowych (prawa własności nieruchomości, hipoteki), a dodatkowo jako strona postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa, występuje jednostka samorządu terytorialnego, która w takiej sytuacji ma w pewnym sensie przewagę nad podmiotami prywatnymi poprzez to, że jej organ wykonawczy będzie rozstrzygał władczo o losach tej sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Niezależnie od powyższego wyjaśnił Wojewoda, że Miejski Zarząd Dróg w Opolu, jako jednostka pomocnicza Miasta Opola również nie posiada w przedmiotowej sprawie odszkodowawczej interesu prawnego do bycia, w rozumieniu art. 28 Kpa, stroną postępowania odszkodowawczego. Z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), dalej zwanej: "u.d.p." wynika, że uprawnienia zarządu drogi są pochodną uprawnień zarządcy drogi. Brak po stronie zarządcy drogi interesu prawnego (art. 28 Kpa) do bycia stroną postępowania odszkodowawczego oznacza brak takiego interesu po stronie zarządu drogi. Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi może upoważnić pracowników m.in. jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie. Zdaniem Wojewody z art. 20 i art. 21 u.d.p. wynika, że zarządca drogi publicznej może wykonywać swoje obowiązki (wymienione w art. 20 u.d.p.) przy pomocy zarządu drogi. Jednak wśród obowiązków wymienionych w art. 20 u.d.p. nie ma obowiązku dotyczącego wypłaty odszkodowania za nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne, gminne.

Podsumowując tę kwestię stwierdził Wojewoda, że to zarządca drogi samorządowej w mieście na prawach powiatu, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.d.p., ma kompetencje do uczestniczenia jako strona postępowania w procesie nabywania w postępowaniu administracyjnym nieruchomości na cele drogowe, który kończy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 1 ust. 2, art. 11 a, art. 17 ust. 1 specustawy). Z kolei po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to zarząd drogi otrzymuje z mocy prawa trwały zarząd nad nieruchomością przejętą na cele drogowe (art. 20 ust. 1 specustawy).

W ocenie Wojewody przepisy prawa, w szczególności: art. 22 specustawy oraz art. 21 i art. 22 u.d.p. nie nakładają na zarząd drogi obowiązków finansowych związanych z zapłatą odszkodowania za nabycie nieruchomości w trybie specustawy. Kwestie planowania finansowania inwestycji drogowych należą do zarządcy drogi, tj. prezydenta miasta w miastach na prawach powiatu (art. 19 ust. 5 i art. 20 pkt 2 u.d.p.). Zapłata odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę gminną w trybie specustawy dokonywana jest przez prezydenta miasta, co wynika z art. 132 ust. 5 u.g.n. wzw. z art. 12 ust. 5 specustawy. Zapłata odszkodowania następuje z budżetu miasta, zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 688).

Tym samym w opinii organu odwoławczego nie można pominąć tego, że w sprawach dotyczących wypłaty odszkodowań w trybie specustawy wyłączone jest stosowanie art. 132 ust. 8 u.g.n., który umożliwia zapłatę odszkodowania przez podmiot realizujący cel publiczny, skoro na gruncie specustawy inwestorem jest zarządca drogi - prezydent miasta na prawach powiatu (tak było w niniejszej sprawie, co wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi publicznej gminnej - ul. [...] od km 0+000,00 do km 1+404,64). W tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, tj. art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 430/14).

Dodatkowo wskazał Wojewoda, że jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę/prezydenta miasta decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 Kpa) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 Kpa, jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Zdaniem Wojewody nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz to, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola złożył Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w ocenie Wojewody postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu, a merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania złożonego przez podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia odwołania nie jest w tym stanie faktycznym możliwe. W związku z tym, że postępowanie odwoławcze przed Wojewodą podlega załatwieniu wyłącznie procesowo zarzuty i wnioski przedstawione przez odwołującego się nie mogły zostać rozpoznane.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, a to:

art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.) polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że odwołanie wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji,

art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) poprzez niewłaściwe uznanie braku przymiotu strony postępowania odszkodowawczego skutkujące pozbawieniem ochrony praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego,

art. 138 § 1 pkt 3 Kpa poprzez umorzenie postępowania i pozbawienie strony możliwości kontrolnych wysokości ustalonego odszkodowania,

art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujących zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

W związku z tym zarzutami autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podniósł jej autor, że decyzję odszkodowawczą, zgodnie z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11 a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wydał Prezydent Miasta Opola działający jako starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Natomiast odwołanie złożył Prezydent Miasta Opola reprezentujący jednostkę samorządową Gminę Opole, zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą pod drogę gminną. Okoliczność ta stwarza po stronie jednostki samorządu terytorialnego legitymację skargową i możliwość czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem autora skargi wyłącznie w ten sposób Miasto Opole może realizować prawa jednostki samorządu terytorialnego do obrony jej interesów, co daje gwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 165 ust. 1 i 2) zasada ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Zaznaczył autor skargi, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) stwierdził, iż pozbawienie prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminy, a także pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, dotyczy wyłącznie spraw, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Jedynie w takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Tymczasem – jak zaznaczyła strona skarżąca – w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Opola (reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu) działający jako organ wykonawczy gminy nie wydawał decyzji o ustaleniu odszkodowania. Decyzję tę wydał Prezydent Miasta Opola działający jako starosta. Skarżący zgodził się z poglądem, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Skoro miasto na prawach powiatu jest zobowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą wydającym decyzję. Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w postanowieniach z 3 lipca 2008 r., sygn. akt 1 OSK 607/08, z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08, z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 985/09, z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10 oraz w wyrokach z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt 1 OSK 383/10, z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11, a także z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 546/22.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

Kluczowym dla dokonania tej oceny ma - w poddanym kontroli sądowej w tej sprawie przypadku - pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie dostrzega, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne, odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowania rozbieżności judykatury w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podjął poniższe uchwały, zauważone i zasadnie przytoczone przez Wojewodę. Otóż bowiem w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wyraźnie przesądzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu, która to ocenę należy w pełni zaaprobować, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że "(...) Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)".

W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy". Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1563/21; z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1700/21; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1451/20, a także w postanowieniu z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3381/19.

Ponadto zaznaczenia wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowanym w przytoczonych powyżej judykatach, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, wyraził także NSA w wyroku z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 866/22 W ostatnim z przytoczonych wyroków NSA stwierdził, że jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony – jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Zauważył również, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, iż gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 Kpa, a także w art. 50 § 1 P.p.s.a,, celem ochrony swoich interesów.

Tym samym – podsumowując – jawi się konstatacja, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r., sygn. akt K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).

W powoływanej wielokrotni powyżej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. stwierdzono, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Rację ma organ odwoławczy, że Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

W kontekście powyższego, Wojewoda słusznie wskazał, po zbadaniu legitymacji prawnej strony skarżącej, że nie przysługuje jej interes prawny, który znajdowałby uzasadnienie w przepisach prawa, co wszechstronnie i prawidłowo umotywował. Wojewoda zasadnie bowiem przyjął, że strona skarżąca wnosząc odwołanie nie posiadała przymiotu strony co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Stąd też umorzenie postępowania odwoławczego, jako zainicjowanego przez podmiot nieuprawniony, należy uznać za prawidłowe. Tym samym zarzuty zawarte w skardze i przytoczone na ich poparcie argumenty Sąd uznał, jak wskazano, za chybione, co wynika z powyższej przedstawionego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.