Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 523/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. nr XXXI/335/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych funkcjonujących na terenie gminy Choroszcz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Choroszczy w dniu 26 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr XXXI/335/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych funkcjonujących na terenie gminy Choroszcz. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył:

1) w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej na 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej;

2) w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inny uprawniony podmiot na 25% 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu.

W § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2022 r.

Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżył powyższą uchwałę w całości.

Zarzucił jej istotne naruszenie art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej jako: u.o.s.p.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny otrzymuje członek OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej na 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej; 2) w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inny uprawniony podmiot na 25 % 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu podczas gdy ekwiwalent pieniężny otrzymują - w myśl art. 15 ust. 1 i 1a - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, jak również kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 i strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych, co nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej" użytym w zaskarżonej uchwale. Natomiast wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej, gdyż proste powołanie się na maksymalną, to jest 1/175 przeciętnego wynagrodzenia - (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z powołanego przepisu i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę), a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę - strażaków (czy też kandydatów) ratowników OSP i pozwala na ocenę czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ponadto naruszenie poprzez ograniczenie - w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały - otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego do udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inny uprawniony podmiot, podczas gdy norma kompetencyjna art. 15 ust. 1 u.o.s.p. takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej. Prokurator wskazał także nadto istotnie naruszający przepis prawa, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego bez wskazania jego naliczenia "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", przez co należy rozumieć, ustalenie ekwiwalentu w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje, a nie -jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale - " za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu".

Wskazując na powyższe naruszenia prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Choroszczy wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie niezasadnej.

Rada podkreśliła, że pojęcie "członkowie" użyte w uchwale jest pojęciem tożsamym do zastosowanego w ustawie. Inni członkowie OSP niż strażak ratownik OSP oraz kandydat na strażaka ratownika OSP nie uczestniczą w działaniach, za które, zgodnie z przepisami ustawy, należy się ekwiwalent. Na marginesie w tym zakresie organ zauważył, że zaskarżona uchwała została uchwalona 26 stycznia 2022 r., a więc przed wprowadzeniem art. 15 ust. 1a u.o.s.p., który wprowadził rozróżnienie na kandydata na strażaka ratownika OSP i strażaka ratownika OSP. Wbrew zarzutom Prokuratora w przedmiotowej sprawie nie doszło do nieuprawnionego rozszerzenia katalogu osób, którym przysługuje stosowny ekwiwalent. Zdaniem organu bezrefleksyjne cytowanie samej ustawy może naruszać wyrażony w § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zakaz powtarzania w uchwale przepisów innych aktów normatywnych.

W opinii organu zupełnie nietrafiony jest zarzut dotyczący ograniczenia uprawienia strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP do uzyskania ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu wyłącznie przez podmioty wskazane w zaskarżonej uchwale. Wbrew wskazaniom Prokuratora wyrażony w uchwale katalog organizatorów szkoleń lub ćwiczeń, za które przysługuje ekwiwalent, nie jest katalogiem zamkniętym, a wyżej wymienionym przysługuje ekwiwalent za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inny uprawniony podmiot.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez sposób naliczania ekwiwalentu, organ wskazał, że użyte w uchwale określenia "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu" jest określeniem tożsamym do wskazanego przez skarżącego. W ocenie organu zarzut ten jest zatem nietrafiony, gdyż akcja ratownicza rozpoczyna się dokładnie w momencie zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p.

W nawiązaniu do kolejnego zarzutu odnoszącego się do wysokości ekwiwalentu pieniężnego, organ pokreślił, że ustawa nie określa formy w jakiej przedmiotowy ekwiwalent pieniężny powinien być wyrażony. W art. 15 u.o.s.p. nie ma regulacji wskazującej na to, że wysokością ekwiwalentu powinna być konkretna kwota pieniężna. Ponadto, zdaniem organu, należy wziąć pod uwagę, że stosując taki zapis uchwałodawca unika potrzeby corocznej waloryzacji świadczenia. Organ zarzut uznał za nietrafiony, wskazanie wysokości świadczenia pieniężnego w oparciu o przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polski "monitor Polski" jest powszechnie stosowaną praktyką i nie budzi wątpliwości.

W trakcie rozprawy 22 października 2024 r. prokurator zmodyfikował treść skargi w ten sposób, że odstąpił od zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1a ustawy, gdyż w momencie podejmowania uchwały przepis ten nie obowiązywał. Pozostałe zarzuty podtrzymał. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 2 i 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zakresie § 4 zaskarżonej uchwały. Jego zdaniem uchwała określiła dwa okresy wejścia w życie tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 721, dalej jako: u.s.g.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Jednak okoliczność, że w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację skargową do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego posiada prokurator, który nie jest związany żadnym terminem (art. 8 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, pub. OSS 1988, Nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., II SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej jako: CBOSA). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, pub. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, pub. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, CBOSA).

Dokonana przez Sąd kontrola tej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w ustawie, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej: u.o.s.p.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie zaś do postanowień art. 15 ust. 2 wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

W orzecznictwie podnosi się, że przepis ten nie jest treściowo jednoznaczny, niemniej przy wykorzystaniu podstawowych narzędzi wykładni, można zrekonstruować dyrektywę, która będzie urzeczywistniać założenia prawodawcy (por: wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, CBOSA). W powołanym wyroku wskazuje się, że z treści tej regulacji po pierwsze wynika, że ustalenie ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za uczestnictwo w działaniu ratowniczym następuje dwuetapowo. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być ustalona przez radę gminy, nie rzadziej niż raz na 2 lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu.

Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów: 1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo;

2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego;

3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej;

4) stawka ekwiwalentu ustalana jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym;

5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na 2 lata.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy zgodzić się z Prokuratorem, że omawiany przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p., ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". Jak wynika natomiast z art. 8 tej ustawy strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: (1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członka Ochotniczej Straży Pożarnej", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje ustawa o ochotniczych strażach pożarnych.

W świetle rozważań dotyczących wykładni regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stwierdzić należy także, że wysokość ekwiwalentu musi być określona kwotowo. Proste powołanie się na maksymalną (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie kwoty ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków ratowników OSP. Nadto określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Pozostawienie § 1 uchwały w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zaskarżona w tym zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

W tym kontekście uwzględnić należy także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.s.p., w zakresie sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego bez wskazania jego naliczenia "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", przez co należy rozumieć, ustalenie ekwiwalentu w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje, a nie - jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale - " za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu. W tym zakresie organ powinien doprecyzować, że ustalona wysokość ekwiwalentu dotyczy każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

W opinii Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący ograniczenia otrzymywania ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inny podmiot uprawniony. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy przewiduje bowiem prawo do ekwiwalentu za uczestnictwo w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" przy czym w art. 3 pkt 6 ustawy wskazano, że chodzi o "organizowane ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo – pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty". Zdaniem sądu regulacja wskazująca, że szkolenie lub ćwiczenie organizowane może być także przez inny uprawniony podmiot jest wyczerpująca.

Za zasadny należało uznać natomiast zarzut naruszenia art. 2 i 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) w zakresie § 4 zaskarżonej uchwały. Uchwała określiła dwa okresy wejścia w życie tej uchwały. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2). Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dna ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

W § 4 uchwały Rada Gminy zawarła sformułowanie, w którym określiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dniu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2022 r. Taki zapis nasuwa wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego, czy akt prawa miejscowego wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 28 stycznia 2022 r.), czy w dniu 1 stycznia 2022 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (vide: uchwała SN z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08). Regulacja sprzeczna wewnętrznie w zakresie określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego musi być wyeliminowana w obrotu prawnego, stąd też sąd uwzględnił zarzuty skargi również i w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r., III SA/Po 88/23, CBOSA).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.