Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1753/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 23/21 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie świadczenia rodzicielskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 23/21, po rozpoznaniu skargi A. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie świadczenia rodzicielskiego, w pkt 1. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3. stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego, domagając się, aby Sąd zastosował wszelkie przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki w celu usunięcia naruszenia prawa, włącznie ze zobowiązaniem Wojewody do wydania decyzji, a także zasądzenie na jej rzecz odszkodowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na początku sierpnia 2018 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o wypłatę zasiłku rodzicielskiego w związku z urodzeniem w dniu 29 lipca 2018 r. syna F. J. Ojciec małoletniego F. J. zatrudniony był wtedy na terenie Niemiec, więc jej wniosek został przekazany do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego celem dalszego rozpoznania. Po upływie roku nie otrzymała żadnej odpowiedzi, ani też środków, dlatego w dniu 3 sierpnia 2019 r. napisała ponaglenie o przyśpieszenie załatwienia sprawy. Wskazała, że w tym okresie była osobą bezrobotną (nadal jest), pozostawała od kilku miesięcy bez środków do życia. Potrzeby małoletniego syna zaspakajała tylko dzięki pomocy rodziny. Podała, że od półtora roku ma zasądzone alimenty na dziecko w wysokości 300 zł (wyrok Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt III RC 553/18). Następnie, Urząd Marszałkowski w dniu 8 sierpnia 2019 r. zawiadomił ją, że jej sprawą zajmuje się Wojewoda Pomorski, któremu zostały przekazane wszystkie dokumenty, w tym ponaglenie. Podała, że pomimo upływu kolejnego roku Wojewoda nie rozpatrzył jej wniosku. Nie otrzymała żadnej odpowiedzi na swoje pisma, ani decyzji. Zaznaczyła ponadto, że organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 K.p.a., nie zawiadomił jej o przyczynach zwłoki, nie poinformował o terminie załatwienia sprawy. W jej ocenie świadczy to o bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu przez Wojewodę postępowania zainicjonowanego jej wnioskiem, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda przedstawiając przebieg sprawy podał, że okolicznością bezsporną jest fakt, że skarżąca w dniu 9 sierpnia 2018 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko F. J. Przedmiotowy wniosek został przekazany do Wojewody Pomorskiego w celu ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 3 sierpnia 2019 r. skarżąca wystosowała pismo zatytułowane "prośba o przyspieszenie sprawy", zawierające opis sprawy, jednakże nie zawierało ono podpisu osoby je składającej. Jako, że zostało skierowane do Urzędu Marszałkowskiego, pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. zostało przekazane do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego zgodnie z właściwością.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca kierowała do Urzędu skargi datowane na 4 czerwca 2020 - skarga (e-mail) oraz 27 stycznia 2021 - skarga (również w formie e-mail). Po otrzymaniu ostatniej skargi, w dniu 1 lutego 2021 r. organ uzyskał informację z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów dotyczący weryfikacji danych o dochodach skarżącej, potwierdzającą status osoby bezrobotnej. Stanowiło to jeden z elementów niezbędnych do ustalenia, czy w związku ze złożonym wnioskiem o świadczenie wychowawcze zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie, pismem z dnia 3 marca 2021 r., Pomorski Urząd Wojewódzki wystosował do skarżącej wezwanie – prośbę dotyczącą okoliczności, czy w sprawie zostały wydane dokumenty ZUS A1, skarżąca proszona została o załączenie ich kopii. Równocześnie, Pomorski Urząd Wojewódzki wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych ze zbioru danych osobowych w zakresie uzyskania informacji, czy: (1) dla S. J. (ojciec syna skarżącej) występowano o w/w dokument A1 w okresie od 1 stycznia 2018 r. do nadal, (2) aktualnie toczone jest postępowanie w sprawie poświadczenia okresów oddelegowania pana S. J.

Wojewoda argumentując wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że jego zdaniem skarżąca nie wyczerpała przedsądowego trybu kontroli działalności organów administracji publicznej, wymaganego przez przepisy prawa, w szczególności nie dopełniła wymogu wskazanego w treści art. 53 § 2 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej – dalej jako "p.p.s.a."), ważnego dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Wojewody, wysyłane przez skarżącą maile nie mogły zostać uznane przez organ za ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1-3 K.p.a. Z treści maili nie można bowiem wywieść, iż są to ponaglenia. W szczególności nie zawierają sformułowania "ponaglenie", nie wskazują, że są adresowane do organu wyższego stopnia, nie powołują się na art. 37 § 1 K.p.a. Stanowią one jedynie prośbę o przyśpieszenie w rozpatrzeniu wniosków strony. Nie można natomiast z nich wywieść woli skarżącej do złożenia ponaglenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, wskazując że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Sąd I instancji podał, że A. G., pismem z dnia 3 sierpnia 2019 r., zwróciła się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego (organu, który do 31 grudnia 2017 r. był organem właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych i wychowawczych realizowanych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) z "prośbą o przyśpieszenie załatwienia sprawy". W ocenie Sądu, analiza treści przedmiotowego pisma wprost wskazuje, że stanowi ono ponaglenie. Marszałek Województwa przekazał przedmiotowe pismo, zgodnie z właściwością, do Wojewody Pomorskiego (Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Koordynacji Świadczeń), o czym poinformował skarżącą. Sąd zauważył, że z akt sprawy, nie wynika kiedy ponaglenie wpłynęło do Wojewody Pomorskiego, jednakże fakt ten nie był kwestionowany przez organ. Wobec tego Sąd stwierdził, że w momencie otrzymania ponaglenia, organ zobowiązany był sprawdzić pismo skarżącej pod kątem wypełnienia warunków formalnych jego wniesienia, a następnie, w przypadku pozytywnej weryfikacji, przekazać je niezwłocznie do organu wyższego stopnia. Zdaniem Sądu organ nie wywiązał się ze swoich obowiązków, co nie może obciążać skarżącej. Nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia (pismo nie zostało własnoręcznie podpisane przez skarżącą) – stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a., ani też nie przekazał je do organu nadrzędnego – zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. Zupełnie je zbagatelizował, utwierdzając w przekonaniu skarżącą, że ponaglenie zostało prawidłowo złożone. Sąd podkreślił, dopiero na etapie odpowiedzi na skargę – co miało miejsce ponad półtora roku od wniesienia przedmiotowego ponaglenia – organ zakwestionował, że skarżąca wniosła skutecznie ponaglenie.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy organ nie wzywał strony do uzupełnienia braków ponaglenia, a do niego należała ocena, czy pismo spełniało wymagania z art. 64 K.p.a., to na etapie postępowania sądowego brak jest podstaw do kwestionowania spełniania wymogów formalnych przez omawiane ponaglenie.

Wobec tego Sąd uznał, że skarżąca przed wniesieniem skargi wniosła wymagane prawem ponaglenie.

Sąd przypomniał, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.– dalej "u.ś.r."). Dalej Sąd wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje terminów załatwienia sprawy objętej przepisami o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych, dlatego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 35, art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Sąd podkreślił, że wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Oceniając postępowanie organu w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, jak i przewlekłością organu.

Sąd wskazał, że nie jest w sprawie sporne, że wniosek skarżącej wpłynął do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego już w dniu 22 sierpnia 2018 r., kiedy to Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. przekazał przedmiotowy wniosek. Co do zasady, postępowanie powinno zostać zakończone w terminach wynikających z art. 35 k.p.a., zaś określony w tym przepisie maksymalny termin dwóch miesięcy upłynął bezskutecznie już w 2018 r. Sąd zauważył również, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo, Sąd zwrócił uwagę, że wniesione do organu ponaglenie z dnia 3 sierpnia 2019 r., jak również pisma ponaglające (z dnia 4 czerwca 2020 r. oraz z dnia 27 stycznia 2021 r.) złożone za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, zostały przez organ całkowicie zbagatelizowane (skarżąca nie otrzymała żadnej informacji zwrotnej).

Sąd zaznaczył, że pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero w dniu 1 lutego 2021 r. (uzyskanie informacji z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów dotyczący weryfikacji danych o dochodach skarżącej), po wysłaniu przez skarżącą (w formie e-mail) ponownej wiadomości, w której wskazała, że złoży skargę do sądu, zatem po upływie dwóch i pół roku od wpływu wniosku. Kolejne zaś czynności organ podjął w sprawie dopiero w dniu 3 marca 2021 r., co miało miejsce po wniesieniu przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wobec tego Sąd stwierdził, że mimo wpływu wniosku skarżącej do organu w dniu 22 sierpnia 2018 r. nie doszło do jego rozpoznania w zakresie ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych. Także w momencie wyrokowania przez Sąd sprawa nie była rozstrzygnięta. Wojewoda do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie (24 czerwca 2021 r.) nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której nie są podejmowane żadne czynności w sprawie przez dwa i pół roku, zwłaszcza przy kompletnym ignorowaniu nałożonych w art. 36 k.p.a. powinności. Sąd raz jeszcze zaznaczył, że pierwszym pismem kierowanym do strony było wezwanie z dnia 3 marca 2021 r., wystosowane do strony dopiero po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. To – w ocenie Sądu – stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność i przewlekłość organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. Sąd zaznaczył również, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Wobec tego, Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., postanowił przyznać na rzecz skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Przyznana skarżącej kwota, w ocenie Sądu, będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną, zwłaszcza w sytuacji tak długotrwałego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy, tj. ponad dwa lata i pół roku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części pkt 3 (stwierdzającym, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) i w pkt 4 (przyznającym od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł).

Wniesiono o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 3 i stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

b) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 4 i oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej;

ewentualnie o :

c) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 3 i 4 i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w zaskarżonym zakresie;

d) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

e) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ pozostawał w opóźnieniu bez swojej winy, działania organu nie nosiły znamion złej woli, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, podczas gdy skarżąca nie wykazała, aby na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zachodził szczególny przypadek uzasadniający przyznanie sumy pieniężnej. Organ podkreślił, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z K.p.a. z przyczyn od niego niezależnych.

Wskazano, że zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wojewoda Pomorski przejął od Marszałka Województwa Pomorskiego dopiero w dniu 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Podano, że po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, Wojewoda Pomorski przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego oraz ich wpływu do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Podkreślono, że zadanie to wymagało dużego nakładu przygotowania organizacyjnego pracy. Wskazano, że po zakończeniu etapu organizacyjnego prac, czynności w sprawie skarżącej podjęto przy maksymalnej efektywności w wykorzystaniu posiadanych zasobów, a także z zachowaniem zasady obiektywności, zgodnie z kolejnością rozpatrywania wniosków. Wskazano także na bardzo dużą liczbę nowych wniosków, które nieustannie wpływają do organu, co przekłada się na ponadprzeciętne obciążenie pracowników pracą, zwłaszcza biorąc pod uwagę ich niewystarczającą liczbę.

W ocenie Wojewody w sprawie nie wykazano, aby skarżąca – w związku przewlekłym działaniem organu – doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować, tym samym przyznanie sumy pieniężnej organ uznał za niezasadne.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że działania Wojewody nie cechowało duże natężenie braku woli w rozpoznaniu sprawy. Opóźnienie nie wynikało z zaniedbań czy lekceważenia, a jedynie z opóźnień istniejących już w chwili przejęcia zadania od Marszałka Województwa w 2018 r., niewystarczającej liczby pracowników i dużej ich rotacji. Opóźnienie to było także efektem braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ZUS, w efekcie czego, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało zawieszone postępowanie administracyjne. Podano, że w takich okolicznościach, pomimo dołożenia najwyższych starań, organ nie był zdolny rozpoznać wniosków w terminach określonych w art. 35 k.p.a.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej w piśmie z dnia 2 września 2021 r. organ wskazał, że Wojewoda Pomorski wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych ze zbioru danych osobowych w zakresie uzyskania informacji nt. tego, czy (1) dla S. J. (ojciec syna skarżącej) występowano o w/w dokument A1 w okresie od 1 stycznia 2018 do nadal, (2) czy aktualnie toczone jest postępowanie w sprawie poświadczenia okresów oddelegowania S. J. Podkreślono, że dane te były niezbędne do ustalenia, czy w sprawie w związku ze złożonym wnioskiem zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Wojewoda zaznaczył, że z uwagi na fakt, że ZUS prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia dla S. J. ustawodawstwa właściwego za okres od 1 stycznia 2018 r. i nadal, Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. zawiesił postępowanie w sprawie.

Niezwłocznie po uzyskaniu odpowiedzi od ZUS, Wojewoda Pomorski podjął zawieszone postępowanie, ustalił, że do sprawy skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 lipca 2019 r. oraz od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 listopada 2020 r. oraz wydał następujące rozstrzygnięcia:

1. odmówił świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego do świadczenia

rodzicielskiego,

2. odmówił świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego do świadczenia

wychowawczego,

3. odmówił świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego do zasiłku rodzinnego na dziecko F. J. w okresie od dnia 1 kwietnia 2019r. do dnia 31 lipca 2019 r.,

4. przyznał świadczenie w formie dodatku dyferencyjnego do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w tej części, w której Sąd stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w części orzekającej o przyznaniu od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Poza zakresem zaskarżenia pozostało stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki bezczynności, jak również zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie.

Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do bezczynności w stopniu rażącym, podnosi, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z k.p.a. z przyczyn od niego niezależnych, wskazując na zmiany organizacyjne, przejęcie zadań od Marszałka Województwa Pomorskiego i braki kadrowe. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że skarżący nie kwestionuje, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z k.p.a., lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem. W pierwszej kolejności należy odnieść się do oceny Sądu I instancji dotyczącej określenia bezczynności ( przewlekłości), jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy z jej akt wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 22 sierpnia 2018 r., kiedy to Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. przekazał przedmiotowy wniosek. Pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero w dniu 1 lutego 2021 r. (uzyskanie informacji z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów dotyczący weryfikacji danych o dochodach skarżącej), czyli po upływie dwóch i pół roku od wpływu wniosku. Kolejne zaś czynności organ podjął w sprawie dopiero w dniu 3 marca 2021 r., co miało miejsce po wniesieniu przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Jak również wynika z akt niniejszej sprawy, organ nie informował strony, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Naruszył tym samym przepis art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić także należy, że do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji organ nie rozstrzygnął merytorycznie wniosku. Decyzja w sprawie została bowiem wydana w dniu 25 sierpnia 2021 r. (na co wskazano w uzupełnieniu skargi kasacyjnej pismo k-58).

Zauważyć zatem należy, że w dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji (24 czerwca 2021 r.) zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez Wojewodę Pomorskiego wynosiła trzy lata (wniosek z 9 sierpnia 2018 r.). Niezależnie od okoliczności podnoszonej przez organ, że czekał na odpowiedź z ZUS-u w zakresie tego, czy w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co zmusiło go do zawieszenia niniejszego postępowania (którego to terminu zawieszenia nie wlicza się do okresu bezczynności), bezsprzecznym w sprawie jest, że pierwszej czynności w sprawie Wojewoda dokonał dopiero w dniu 1 lutego 2021 r., a więc 2,5 roku od złożenia wniosku (9 sierpnia 2018 r.). Poza tym wskazać należy, co również wynika z akt sprawy, pytanie do ZUS-u w sprawie tego, czy S. J. (ojcu dziecka) zostało wydane zaświadczenie A1 potwierdzające podleganie polskiemu ustawodawstwu, Wojewoda Pomorski skierował dopiero w dniu 3 marca 2021 r. także ponad 2,5 roku od złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego.

Co zaś do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności braków kadrowych organu, to podkreślić należy, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zasadnie zatem Sąd I instancji orzekł o tym, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może również uwzględnić zarzutu naruszenia art.149§2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.a.a.

Suma pieniężna, o której mowa w powyższym przepisie, nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Jednakże ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w dacie wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji w ciągu prawie 3 lat od daty złożenia wniosku, dlatego podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazująca na "brak uzasadnionej obawy, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa", nie mogła odnieść skutku.

Skarżący kasacyjnie Wojewoda Pomorski zwracał uwagę na to, że żądanie strony zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej, nie zostało " przez nią w żaden sposób uargumentowane", "skarżąca nie wykazała doznanego przez nią uszczerbku". Formułując takie wnioski organ pomija jednak treść pism skarżącej, w których wskazuje, że pozostaje bez środków do życia, nie ma jak zaspokajać potrzeb małoletniego syna, zaś w skardze domaga się odszkodowania z tytułu rażącej bezczynności organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy uznać zatem należy, że zasadnie Sąd I instancji uwzględnił wniosek o przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz wnioskodawczyni od organu, było nieadekwatne do jej stanu faktycznego. Pamiętać bowiem należy, że przy orzekaniu o przyznaniu sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności działania organu administracji. Przyznanie podmiotowi wnioskującemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi bowiem nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania Z taką zaś sytuacją bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie charakter zaistniałej bezczynności uzasadnia zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec tego, uwzględniając okres blisko 3 lat, w jakim organ pozostawał w bezczynności, a także przyczyny tej bezczynności, jak i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj bezczynności (rażące naruszenie prawa).

Należy ponadto zwrócić uwagę, że według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, skarga nr 36813/97, wyrok z 29 marca 2006 r.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że chociaż ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała (a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie –3 lata). Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.