Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2462/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 16 i pkt 17a, art. 23a ust. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1113/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 15 lutego 2022 r. nr DSZ-V.4321.1.39.2022.AC w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1113/22 po rozpoznaniu skargi K.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 15 lutego 2022 r. nr DSZ-V.4321.1.39.2022.AC w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłków uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 grudnia 2021 r. nr PUW/026817/W/2021 (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz K.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7,06.2016, str. 1; Dz. U, z 2004 r. Nr 90, poz, 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją", a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem", poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r,, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że Ojciec dziecka P. M. nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy literalne brzmienie art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3. rozporządzenia 883/2004 oraz przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wskazują, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w efekcie tego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) dalej: u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż rodzic dziecka (w przedmiotowej sprawie ojciec) nie jest członkiem rodziny w rozumieniu przedmiotowego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu niemalże wzorcowo wypełnia dyrektywę tzw. przyjaznej wykładni prawa Unii Europejskiej w kontekście przepisów prawa krajowego, której istota jest w pełni zbieżna z wykładnią przepisów rozporządzenia 883/2004 dotyczących definicji "członka rodziny" dokonaną przez TSUE w przywołanym powyżej orzecznictwie, wskazująca, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 23a ust 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy zgodnie z treścią art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3., rozporządzenia 883/2004 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji Organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu, art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, art. 3 pkt 16 u.ś.r. oraz art. 23a ust. 1 u.ś.r.;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) dalej: k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszył treść ww. przepisów, co zdaniem Sądu, miało doprowadzić do błędnej oceny kwestii niewyjaśnienia przez organy administracji, czy ojciec dziecka skarżącej pozostaje członkiem jej rodziny, podczas gdy organ wypełnił wszystkie przesłanki prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, w szczególności dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści bezpodstawnie uchylonych decyzji organu oraz sporządzonych do nich uzasadnień.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przedstawienie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści: "Czy biologiczny ojciec, matka, oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy tez nie, a co za tym idzie czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinne, zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)", a w konsekwencji przedstawienia tego pytania. Wniesiono również o zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Pismem procesowym sporządzonym dnia 10 października 2022 r. pełnomocnik K.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zważywszy na stwierdzone braki pisma zatytułowanego "Odpowiedź na skargę kasacyjną" pismo to podlegało zwrotowi. Stanowisko skarżącej kasacyjnie zostało ponownie, skutecznie przedstawione wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, tj.: art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.) w zw. z art. 9, art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.) oraz art. 1 lit. i akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), art. 3 pkt 16 u.ś.r., art. 23a ust. 1 u.ś.r., a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezskuteczne. Z uwagi jednak, że podstawowe w tym przypadku znaczenie miały kwestie materialnoprawne, uzasadniało to odniesienie się do tego rodzaju zagadnień w pierwszej kolejności.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku K.K. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na dziecko P.M., ur. 24 czerwca 2007 r., na okres zasiłkowy 2021/2022.

Decyzją z 23 grudnia 2021 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania K.K. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na dziecko P.M., ur. [...] czerwca 2007 r., w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Decyzję tę utrzymał w mocy Minister. Sąd Wojewódzki uchylając decyzje obydwu instancji zauważył, że ojciec dziecka skarżącej (M.M.) jest obywatelem Włoch, przebywa na stałe i pracuje na terenie Włoch od listopada 2003 r. (oświadczenie skarżącej z 5 maja 2021 r. i 30 listopada 2021 r.). Z kolei skarżąca wraz z córką zamieszkuje w Polsce i jest nieaktywna zawodowo. Organy przyjęły, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podstawą tej oceny było ustalenie, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ojciec córki skarżącej, P.M. jest członkiem jej rodziny. Kwestionuje to skarżąca podnosząc, że M.M. jest biologicznym ojcem jej córki, ale nie bierze w ogóle udziału w jej wychowaniu. Skarżąca nie zna jego miejsca zamieszkania i pracy na terenie Włoch, nie ma z nim żadnego kontaktu. Córkę wychowuje samotnie, bez udziału ojca i nigdy nie była formalnie z ojcem dziecka związana. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się organ, który w skardze kasacyjnej, formułując wyżej przedstawione zarzuty kasacyjne, generalnie podtrzymywał pogląd o konieczności zastosowania w tym przypadku przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż - jak podnosił - zgodnie z regulacjami unijnymi, jako członkowie rodziny powinni być każdorazowo traktowani: biologiczny ojciec, matka i dziecko. W rezultacie Minister stał zatem na stanowisku, że na gruncie rozpoznawanej sprawy miało zastosowanie ustawodawstwo włoskie na zasadzie pierwszeństwa.

Na podstawie art. 23a ust. 1 u.ś.r. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby lub rodzica dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje dotyczące sprawy (art. 23a ust. 2 u.ś.r.). Na podstawie art. 23a ust. 3 u.ś.r. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 za okres, o którym mowa w ust. 3 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.).

Niewątpliwie zatem dla prawidłowego ustalenia, czy w danym przypadku zachodzi sytuacja, w której będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, konieczne jest zdefiniowanie pojęcia rodziny, innymi słowy ustalenie kto w jej skład wchodzi.

Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym Ministrem, że skoro - zgodnie z art. 9 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego a po myśli art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy, zaś wg art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, to przepisy unijne winny być na obszarze Polski respektowane, tym niemniej nie można było twierdzić, iż zaskarżony wyrok naruszał te przepisy to jest zarówno przepisy konstytucyjne jak i unijne.

Niniejsza sprawa, dotycząca odmowy przyznania K.K. świadczeń rodzinnych na córkę P., jest kolejną, rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skargę kasacyjną Ministra, w sprawie dotyczącej okresu zasiłkowego 2019/2020 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 09 sierpnia 2023 r. sygn. I OSK 1045/21 wskazując, że pierwszeństwo w zakresie określenia substratu osobowego pojęcia "członek rodziny" ma prawo krajowe. W myśl bowiem art. 67 zd. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. W rozporządzeniu tym zawarta została także definicja "członka rodziny", a jest nią każda osoba określona lub uznana za członka rodziny lub określona jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia; w odniesieniu do świadczeń rzeczowych, zgodnie z tytułem III, rozdział 1, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca – jest nią zaś każda osoba określona lub uznana za członka rodziny lub określona jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium osoba ta zamieszkuje. Dopiero zaś jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się: małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty (art. 1 lit. i) ust. 1 lit. i), ii), ust. 2 i 3 1 lit. i)).

Polskie ustawodawstwo, to jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawiera zarówno definicję pojęcia "rodziny" jak i pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko". Pojęcia te definiują: art. 3 pkt 16 i art. 3 pkt 17a u.ś.r. Pod pojęciem rodziny omawiana ustawa rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Natomiast za osobę samotnie wychowującą dziecko, ustawa nakazuje przyjąć: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Stanowisko to należy podzielić.

W tej sytuacji należało wziąć pod uwagę, że jakkolwiek definicja członka rodziny na potrzeby świadczeń rodzinnych zawarta została w art. 3 pkt 16 u.ś.r. to nie wszystkie osoby wymienione w tym przepisie są obligatoryjnie zaliczane do członków rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16). W definicji zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r. zastosowany został bowiem kwalifikator "odpowiednio", który powoduje, że z przepisu tego nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał zatem organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy, uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W zależności od stanu faktycznego sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby w nim wymienione. Zaliczenie określonych osób na gruncie art. 3 pkt 16 u.ś.r. do członków rodziny nie może odbyć się bez uwzględnienia art. 3 pkt 17a u.ś.r., tj. definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, na którą to okoliczność w toku sprawy w istocie powoływała się skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie. W wyrokach z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2361/14 oraz z 14 grudnia 2022 r. sygn. I OSK 2402/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Jeżeli bowiem określona osoba spełnia przesłanki uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko, to wyłącza to z pojęcia rodziny drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka. Zastosowanie zatem wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu tego przepisu. Tej kwestii w ogóle nie rozważono w badanej sprawie, i to pomimo podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, samotnego wychowywania córki.

Nieskuteczne okazały się także zarzuty procesowe. Trafnie, bowiem Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że błędnie organy pominęły podnoszone przez skarżącą w toku postępowania okoliczności, które w jej przekonaniu wykluczają zaliczenie ojca dziecka do rodziny skarżącej i jej córki. Przyjmując niejako automatycznie, że biologiczny ojciec dziecka wchodzi w skład rodziny, organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych podnoszonych w tym zakresie przez stronę. Doprowadziło to, w ocenie Sądu, do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niesłusznie Minister zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu nieuzasadnione uchylenie decyzji obydwu instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Wyjaśnienia wymaga, że choć przepis art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (patrz. uchwała NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) to jednak, w rozpatrywanym przypadku, odpowiedź na skargę kasacyjną skutecznie wniesiono po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a. Odpis skargi kasacyjnej odebrano dnia 28 września 2022 r., a pismo, które miałoby stanowić odpowiedź na skargę kasacyjną skutecznie wniesiono dopiero dnia [...] grudnia 2022 r., a więc po terminie. Wobec faktu, że nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w przepisie art. 179 p.p.s.a. (por. wyrok SN z 2 marca 2010 r., sygn. akt II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419, nie orzeczono w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.