Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 654/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 lutego 2023 r. nr LXIII/535/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mrowino Południe w rejonie drogi wojewódzkiej nr 184 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującej części: - § 6 uchwały w zakresie słów "z wyjątkiem obiektów stacji transformatorowych, przepompowni ścieków oraz sieci infrastruktury technicznej", - § 3 oraz § 12 pkt 2 uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady Gminy Rokietnica na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Rokietnica (dalej również: Rada Gminy; Rada) w dniu 27 lutego 2023 r. podjęła uchwałę nr LXIII/535/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mrowino Południe w rejonie drogi wojewódzkiej nr 184 (dalej również: uchwała; plan miejscowy; plan). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 marca 2023 r. pod poz. 2841.

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze z dnia 17 lipca 2024 r. na tę uchwałę zakwestionował ją w części, tj. w zakresie § 3, § 6 oraz § 12 pkt 2 – i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto Wojewoda zawarł w skardze wniosek o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że na sesji w dniu 27 lutego 2023 r. Rada Gminy Rokietnica podjęła uchwałę nr LXIII/535/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mrowino Południe w rejonie drogi wojewódzkiej nr 184. Uchwała została doręczona Wojewodzie drogą elektroniczną w dniu 1 marca 2023 r.

Skarżący podniósł, że podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 lutego 2023 r.), w odniesieniu do zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), stwierdził, że w § 6 uchwały, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu gruntów ornych oraz upraw, oznaczonego symbolem RNR, ustalono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów stacji transformatorowych, przepompowni ścieków oraz sieci infrastruktury technicznej. Wskazując na art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 82) - dalej: u.o.g.r.l., skarżący wyjaśnił, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, które są położone poza granicami administracyjnymi miast i stanowią użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym taka zmiana przeznaczenia terenu może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.). Zauważył też, że zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Wojewoda stwierdził, że przytoczona regulacja jednoznacznie wskazuje, że jednym z elementów procedury planistycznej ustawodawca uczynił obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a w judykaturze zgodnie przyjmuje się też, że brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (w sytuacji gdy jest wymagana) na cele nierolnicze (nieleśne), stanowi naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniające stwierdzenie nieważności planu lub jego części. Podniósł, że ocena możliwości zagospodarowania nieruchomości rolnych i leśnych urządzeniami infrastruktury technicznej co do zasady wymaga w pierwszej kolejności od organu przygotowującego plan miejscowy uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia takich gruntów. Obowiązek uzyskania takiej zgody wynika z powołanych powyżej przepisów art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Zarazem zauważył, że realizacja urządzeń infrastruktury technicznej nie zawsze musi z założenia powodować zmiany przeznaczenia gruntów. Wymaga zatem ustalenia, czy zaskarżona uchwała zawiera takie rozwiązania planistyczne, które nie mają wpływu na rolnicze użytkowanie terenów. Wskazał na to, że orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie infrastruktury technicznej pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Ocena w tym zakresie powinna uwzględniać to na ile przepisy zaskarżonej uchwały są szczegółowe oraz z jakimi konkretnie urządzeniami infrastruktury technicznej mamy do czynienia. Stwierdzenie musi być zatem poprzedzone ustaleniem, czy teren przez który infrastruktura będzie przebiegać bądź, na którym zostanie zrealizowana będzie mógł być ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury, użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób. Powyższe oznacza, że plan miejscowy powinien pod tym względem albo wskazać konkretne urządzenia infrastruktury, które stosownej zgody na wyłączenie gruntów nie wymagają, albo w trakcie procedury planistycznej powinien zostać spełniony warunek z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.

W związku z tak przedstawionymi poglądami Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie na gruntach rolnych, m.in. o klasie bonitacyjnej podlegającej zgodnie z ustawą obowiązkowi uzyskania zgody właściwego organu na nierolnicze wykorzystanie (grunty klasy Rlllb), zakazano lokalizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów stacji transformatorowych, przepompowni ścieków oraz sieci infrastruktury technicznej.

Wskazując na definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), Wojewoda stwierdził, że w analizowanym przypadku na gruntach objętych planem nie występuje istniejąca zabudowa o charakterze rolniczym, natomiast plan miejscowy wprowadza zakaz realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem wskazanych wyżej obiektów. Z powyższego wynika, że obiekty dopuszczone ustaleniami planu nie mają służyć obsłudze ani istniejącej, ani przyszłej zabudowy rolniczej. Dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych obiektów budowlanych infrastruktury technicznej jest zatem równoznaczne z dopuszczeniem innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolniczych. Według skarżącego stwarza to tym samym możliwość wykorzystywania gruntów rolnych w sposób nierolniczy bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w orzecznictwie przyjmuje się, że gdy dopuszczenie realizacji obiektów infrastruktury technicznej na gruntach rolnych z uwagi na ich naturę, wyłącza rolne użytkowanie gruntów to powstaje obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Zatem aby dopuścić w planie możliwość innego niż rolnicze wykorzystanie terenu po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta winien wystąpić o wydanie zgody w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Dokonanie w miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne powinno być zatem poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie to zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Ponadto skarżący stwierdził, że ustalenie w miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów bez wymaganej zgody właściwego organu godzi również w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego rolnego przeznaczenia gruntów i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - a tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Podniósł, że prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów rolniczych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu i regulację sprzeczną z prawem.

W takiej sytuacji Wojewoda stwierdził, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolniczych na cele nieleśne i nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu należy w omawianym przypadku traktować jako istotne naruszenie zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie Wojewoda wskazał na to, że w § 3 uchwały, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania krajobrazu oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, dopuszczono na obszarze objętym planem miejscowym, w tym na terenie gruntów ornych oraz upraw (RNR), wydzielanie działek o dowolnej powierzchni, przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej.

W tym względzie skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.

Wobec tego skarżący stwierdził, że Rada Gminy Rokietnica, "wprowadzając do treści planu miejscowego zapisy umożliwiające wydzielenie z terenów rolnych działek o dowolnej powierzchni przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną (uwzględniając charakterystykę infrastruktury technicznej należy przyjąć, że zapis ten dotyczy zasadniczo wydzielania działek o powierzchni poniżej 0,3000 ha) wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa".

W uzasadnieniu kolejnego zarzutu Wojewoda wskazał na to, że w § 12 pkt 2 uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z terenu RNR na teren KDG.

W jego ocenie, wprowadzenie do planu miejscowego tej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., a zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Dodał, że szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., a żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu realizacji zjazdów z dróg.

Podkreślił, że kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisanych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 320) - dalej: u.d.p., w tym w szczególności w art. 29 tejże ustawy. Skoro zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego - w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego.

Według skarżącego, związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby zatem bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Skarżący dodał, że "sprzeczność zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawierających zakazy budowy nowych zjazdów z art. 29 ustawy o drogach publicznych znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym". Wobec tego stwierdził, że Rada Gminy, wprowadzając do treści planu miejscowego powyższe regulacje, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Ponadto Wojewoda, wskazując na "art. 95 ust. 1 pkt 1-4" ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.) – dalej: p.g.g. i § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404), stwierdził, że w planie miejscowym nie zawarto informacji o położeniu obszaru objętego planem w granicach zasięgu występowania udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1", czym naruszono przywołane przepisy.

Na koniec Wojewoda zauważył, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w wyżej wskazanej części, stąd też na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rokietnica, reprezentowana przez Wójta Rokietnicy, wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania.

Co do § 6 zaskarżonej uchwały Wójt wyjaśnił, że zgodnie z uzasadnieniem do przedmiotowej uchwały jednym z głównych celów opracowania planu i wyznaczenia terenu RNR była ochrona gruntów rolnych poprzez wprowadzenie, zgodnie ze studium, zakazu zabudowy dla powstrzymania niekontrolowanego zainwestowania kubaturowego, które mogłoby powstać na bazie decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, że jednocześnie dopuszczono możliwość przeprowadzenia przez teren sieci infrastruktury technicznej, które co do zasady realizowane są głównie jako sieci podziemne, co – jak wskazał skarżący – w orzecznictwie sądowym w określonych przypadkach nie może być traktowane jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Podniósł, że "dopuszczono również lokalizację związanych z powyższymi sieciami urządzeń, takich jak stacje transformatorowe lub przepompownie ścieków". Wskazał również na to, że "w trakcie procedury sporządzania planu żaden z gestorów sieci nie poinformował o planach realizacji inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, jednakże mając na względzie fakt, że takie zamierzenia stanowią cele publiczne, w planie dopuszczono możliwość ich realizacji, jeśli zajdzie w przyszłości taka konieczność".

Ponadto Wójt argumentował, że w granicach terenu RNR znajduje się nieznaczny w stosunku do całej powierzchni planu areał gruntów rolnych chronionych - RllIb o powierzchni 2,2646 ha, co stanowi 4,96% powierzchni całego terenu RNR. Stwierdził, że "z powyższego wynika, że wprowadzony zapis dopuszcza lokalizację przedmiotowych sieci oraz urządzeń z nimi związanych tam, gdzie ich usytuowanie nie będzie wymagało wyłączenia z produkcji rolnej użytków klasy III, czyli na 95% powierzchni terenu RNR oraz terenie KDG". Wójt wskazał również na to, że "grunty RIllb klasy bonitacyjnej położone są w sąsiedztwie działki ewidencyjnie nr 107/2 położonej w obrębie Napachanie, dla której ewidencja gruntów i budynków wskazuje co prawda użytek drogowy, jednakże w rzeczywistości działka nie jest użytkowana jako drogowa i służy wyłącznie jako zjazd do istniejącego pola, nie ma powiązania z siecią dróg gminnych, nie powadzi do jednostek osadniczych, służyć może jedynie do obsługi sąsiednich gruntów rolnych, w związku z powyższym nie przewiduje się realizacji żadnej infrastruktury technicznej ani urządzeń z nią powiązanych w tym rejonie". Dodatkowo zauważył, że dla terenu położonego na południe w obrębie Napachanie "uchwałą nr LIV/511/2018 Rady Gminy Rokietnica z dnia 28 maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: Napachanie rejon ul. Poznańskiej i ul. Kokoszczyńskiej ustalony jest również zakaz zabudowy na terenach rolniczych".

Podkreślił również, że realizacja sieci lub urządzenia infrastruktury technicznej na gruntach rolnych III klasy bonitacyjnej przy braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne "nie jest prawnie możliwa, ze względu na brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę dla tych gruntów, ponieważ organ wydający pozwolenie na budowę wymaga takiej zgody na etapie projektu budowlanego".

Wójt podniósł, że "z uwagi na mały udział procentowy powierzchni użytków Rlllb w granicach opracowania uznano, że zapis § 6 zakazujący lokalizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów stacji transformatorowych, przepompowni ścieków oraz sieci infrastruktury technicznej będzie rozumiany jednoznacznie, to jest umożliwi lokalizację ww. obiektów tam, gdzie zmiana przeznaczenia gruntu nie wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a stwierdzenie nieważności zapisów zawartych w § 3 i § 6 uchwały skutkować będzie wadliwością zapisów dla 95% procent powierzchni planu i nie stanowi istotnego naruszenia prawa".

W odniesieniu do zakwestionowanego przepisu § 3 uchwały, gdzie w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania krajobrazu oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych dopuszczono wydzielanie działek o dowolnej powierzchni, przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, Wójt ponownie wskazał na to, że stwierdził, że w momencie sporządzania planu żaden z gestorów sieci nie poinformował o planach realizacji inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Wyjaśnił, że "mając jednakże na względzie fakt, że takie zamierzenia stanowią cele publiczne, w planie dopuszczono możliwość ich realizacji, jeśli zajdzie w przyszłości taka potrzeba". Podniósł, że "ponieważ na tym etapie niemożliwym było wskazanie dokładnie terenów pod lokalizację przyszłych stacji transformatorowych, przepompowni ścieków lub innych urządzeń technicznych, w planie dopuszczono możliwość wydzielenia działek pod ich lokalizację. Takie dopuszczenie wprowadzono m.in. na wniosek Enea Operator Sp. z o.o., zawarty w piśmie z dnia 26 kwietnia 2022 r., które wpłynęło w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania planu, w którym zarządca sieci elektroenergetycznej wskazał potencjalne zapotrzebowanie na wielkość działek o powierzchni do 40 m˛". Wyjaśnił również, że "mając na względzie zapotrzebowanie zarządcy sieci kanalizacji sanitarnej, wyrażanej w innych procedurach planistycznych, odnośnie do wielkości działek pod przepompownie ścieków, w planie miejscowym ustalono dopuszczenie wydzielania działek o dowolnej powierzchni, przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej". Dodał, że w przypadku braku obowiązującego planu wydzielenie działki na cele publiczne, a do takich zalicza się wskazana infrastruktura techniczna i urządzenia z nią związane, możliwe jest na postawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. W tym względzie podniósł jeszcze, że stwierdzenie nieważności postanowień zawartych w § 3 i 6 uchwały skutkować będzie brakiem możliwości wydzielania działek pod infrastrukturę techniczną i koniecznością przeprowadzenia nowej procedury planistycznej, co nie jest uzasadnione ekonomicznie ani organizacyjnie.

W zakresie wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej przez wprowadzenie zakazu lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z terenu RNR na teren KDG, Wójt wyjaśnił, że w piśmie z dnia 1 września 2022 r. znak WZDW.WU.6551-68/22 Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (dalej: WZDW w Poznaniu) odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego dla obszaru Mrowino Południe w rejonie drogi wojewódzkiej nr 184, wskazując jednocześnie warunki, na których możliwe będzie uzgodnienie pozytywne. Wśród wytycznych wskazanych do wprowadzenia do treści uchwały znalazł się zapis odnośnie do lokalizacji nowych zjazdów na drogę wojewódzką nr 184. WZDW w Poznaniu wskazał na to, że podział geodezyjny działek, w szczególności działek posiadających dostępność do drogi wojewódzkiej nie może generować nowych, bezpośrednich zjazdów na tę drogę. W związku z powyższym w § 12 uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono dostęp do terenu RNR poprzez istniejący zjazd z drogi głównej, oznaczonej symbolem KDG z dopuszczeniem jego przebudowy, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z terenu RNR na teren KDG. W takiej postaci projekt planu przedłożono do ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi, a w piśmie z dnia 26 września 2022 r. WZDW w Poznaniu uzgodnił projekt planu miejscowego pozytywnie, bez uwag.

Wójt podkreślił również, że dopuszczalne ustalenia planu umożliwiają ustalenie w planie obsługi komunikacyjnej dla poszczególnych terenów, a możliwe na gruntach rolnych wydzielanie działek rolnych o powierzchni 0,3000ha na etapie prowadzenia procedury podziałowej nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. Jednocześnie, po podziale i zmianie własności zarządca co do zasady musi zapewnić zjazd na każdą z wydzielonych działek geodezyjnych i nie może odmówić ustalenia lokalizacji takiego zjazdu, o ile plan miejscowy nie wskaże takiego zakazu. W związku z powyższym stwierdził, to postanowienie planu jest jedynym etapem, na którym możliwe jest ograniczenie liczby zjazdów i zapewnienie płynności ruchu i bezpieczeństwa w ruchu pieszym i drogowym na sąsiadującej drodze.

Co do naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 1-4 p.g.g. Wójt wyjaśnił, że w planie nie podjęto ustaleń w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych oraz krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Tym samym, nie wprowadzono informacji o położeniu obszaru objętego planem w granicach zasięgu występowania udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1". Wójt wskazał na to, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. część graficzna projektu planu zawiera granice terenów lub obiektów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że w przedmiotowym planie miejscowym dla obszaru Mrowino Południe w rejonie drogi wojewódzkiej nr 184 wszystkie tereny objęte opracowaniem zawierają się w całości w granicach zasięgu występowania udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1". Stwierdził, że zamieszczenie tej informacji zarówno na rysunku planu, jak i w tekście uchwały omyłkowo przeoczono. Ustalenia planu wprowadzają zakaz zabudowy, poza inwestycjami celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Oznacza to, że ograniczono tym samym potencjalne zagrożenie dla wód termalnych, blokując działania inwestycyjne, poza działaniami stanowiącymi cele publiczne służące interesom publicznym. Ze względu na charakter złoża oraz ograniczenia z nim związane wskazane przeznaczenie nie ma żadnego oddziaływania na złoże, w związku z tym nie stanowi to istotnego naruszenia prawa.

W toku postępowania, na wezwanie Sądu, Wójt przesłał odpowiedź z dnia 16 września 2024 r., przedstawiając m.in. "wyrys z wskazanym zasięgiem klasoużytku roli Rlllb klasy bonitacyjnej na działce ewid. 250/3, położonej w obrębie Mrowino wraz z zaznaczeniem działki nr ewid 170/2 położonej w obrębie Napachanie i legendami dotyczącymi obu obowiązujących planów", a także wypisy z rejestru gruntów dla działek nr ewid. 250/3 obręb Mrowino i 170/2 obręb Napachanie. Wójt wyjaśnił również, że powierzchnia użytku Rlllb wynosi 2,22 ha.

Nadto stwierdził, że Gmina Rokietnica nie dysponuje dokumentem źródłowym dotyczącym zasięgu występowania udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1", jednak Państwowy Instytut Geologiczny udostępnia dane przestrzenne dotyczące granic złóż oraz lokalizacji w zasięgu obszaru zasobowego ujęcia GT-l w systemie informacji przestrzennej. Jednocześnie zauważył, że informacje odnośnie położenia w zasięgu udokumentowanych złóż kopalin przesyłane są przez właściwe organy administracji geologicznej na etapie zawiadomienia a następnie na etapie uzyskiwania opinii i uzgodnień w procedurze opracowania planu miejscowego. Organem właściwym dla przedmiotowego złoża jest Marszałek Województwa Wielkopolskiego - Geolog Wojewódzki, który zaopiniował projekt planu milcząco, co wykazano w wykazie opinii do projektu planu miejscowego z dnia 16 listopada 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Rokietnica w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mrowino Południe w rejonie drogi wojewódzkiej nr 184 wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465).

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda, jako organ nadzoru, w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności uchwały, doręczonej – jak podano w skardze – w dniu 1 marca 2023 r., wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Dodać jeszcze należy, że zaskarżona uchwała nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16, dostępny jw.). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 lutego 2023 r. nr LXIII/535/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mrowino Południe w rejonie drogi wojewódzkiej nr 184 - w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 3, § 6 oraz § 12 pkt 2.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również: m.p.z.p.), jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy jeszcze podkreślić, że – jak to już wyżej wskazano – Wojewoda zaskarżył tę uchwałę jedynie w części. W uzasadnieniu skargi doprecyzował zaś, że w odniesieniu do tego terenu doszło do istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego w wyżej przestawionym zakresie. Ponadto, w uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na treść art. 95 ust. 1 pkt 1-4 p.g.g. i § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. i stwierdził, że w planie miejscowym nie zawarto informacji o położeniu obszaru objętego planem w granicach zasięgu występowania udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1", czym naruszono przywołane przepisy. Wojewoda uczynił to jednakże poza granicami zaskarżenia, bowiem w całej treści skargi (w petitum i uzasadnieniu) konsekwentnie zaskarżył i domagał się stwierdzania jej nieważności jedynie w części dotyczącej § 3, 6 i 12 planu miejscowego.

W konsekwencji, zasadniczo tylko w takim zakresie – tj. w odniesieniu do § 3, 6 i 12 planu miejscowego – uchwała ta została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do kwestionowanych postanowień planu miejscowego, trzeba zatem wyjaśnić, że w § 2 ust. 1 ustalono następujące przeznaczenie terenów: 1) teren gruntów ornych oraz upraw, oznaczony symbolem RNR; 2) teren drogi głównej, oznaczony symbolem KDG. Z kolei, jak wskazano w § 2 ust. 2, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania określono na rysunku planu. W § 3 ust. 1 stwierdzono, że w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania krajobrazu oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych dopuszcza się wydzielanie działek o dowolnej powierzchni, przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast w § 3 ust. 2 zakazano lokalizacji: 1) ogrodzeń z przęsłami z prefabrykowanych elementów betonowych; 2) tablic i urządzeń reklamowych. W § 6, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu gruntów ornych oraz upraw, oznaczonego symbolem RNR ustalono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów stacji transformatorowych, przepompowni ścieków oraz sieci infrastruktury technicznej. Natomiast w § 12, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono: 1) dostęp do terenu RNR poprzez istniejący zjazd z drogi głównej, oznaczonej symbolem KDG z dopuszczeniem jego przebudowy, zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z terenu RNR na teren KDG.

Sąd zaznacza również, że oceny, czy m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (tu: w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu miejscowego), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczególnych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. poglądy orzecznictwa i doktryny przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 307/24, dostępnym jw.).

W odniesieniu do uchwał w przedmiocie m.p.z.p., tryb ich podejmowania został szczegółowo unormowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim w jej art. 17.

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów § 3 i 6 planu, kluczowe znaczenie mają przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje m.in. o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym m.in. zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., są przepisy przywołanej już ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (stan na dzień podjęcia uchwały: Dz.U. z 2022 r., poz. 2409).

Ustawa ta (u.o.g.r.l.) w art. 3, określając kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych, w ust. 1 stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1); zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Z kolei w art. 6 ustawa stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (ust. 1).

Poza tym, według art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., ilekroć w ustawie jest mowa o: przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze i nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ten ostatni przepis stanowił zaś, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Dodać również należy, że w świetle wykładni prezentowanej w orzecznictwie, wymóg z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. musi być rozumiany w ten sposób, że to cały chroniony obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione w wyniku uchwalenia m.p.z.p., powinien spełniać wszystkie warunki wskazane w tym przepisie, w tym znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej (por. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 414/22, 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1069/20 i 16 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2257/17 - orzeczenia dostępne jw.).

Z usytuowania art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w tym akcie prawnym jasno wynika, że określony w nim wymóg wystąpienia o zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w ramach procedury planistycznej.

Trzeba też zarazem zauważyć, że dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje więc też "merytoryczną" wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego lub leśnego, przeznaczenia gruntów i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy – a tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. Prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów rolnych lub leśnych na cele nieleśne i nierolnicze także za istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1458/11; por. też wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych z dnia: 14 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 136/14, 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 85/15, 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 343/17 i 14 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 795/21 - orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 307/24).

Sąd wyjaśnia, że całkowicie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewodę co do tego, że realizacja urządzeń infrastruktury technicznej nie zawsze musi z założenia powodować zmiany przeznaczenia gruntów. Wymaga to bowiem ustalenia, czy zaskarżona uchwała zawiera takie rozwiązania planistyczne, które nie mają wpływu na rolnicze użytkowanie terenów. Ocena w tym zakresie powinna uwzględniać to, na ile przepisy zaskarżonej uchwały są szczegółowe oraz z jakimi konkretnie urządzeniami infrastruktury technicznej mamy do czynienia. Stwierdzenie musi być zatem poprzedzone ustaleniem, czy teren przez który infrastruktura będzie przebiegać bądź, na którym zostanie zrealizowana będzie mógł być ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury, użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób (por. m.in. przywołane przez Wojewodę wyroki NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 144/15 i 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16, dostępne jw.). W przypadku niektórych inwestycji obejmujących infrastrukturę techniczną, które mają nieingerencyjny charakter, zwłaszcza linii energetycznych czy telekomunikacyjnych, dopuszczalne jest przyjęcie, iż ich realizacja nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu, na którym zostaną zlokalizowane. Jeśli na przykład planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie infrastruktury technicznej pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Stwierdzenie to musi być zatem poprzedzone ustaleniem, czy teren przez który infrastruktura będzie przebiegać będzie mógł być – ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury – użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób (por. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/WR 343/17, dostępny jw. - i przywołane tam orzecznictwo).

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że powyższe oznacza, iż plan miejscowy powinien pod tym względem albo wskazać konkretne urządzenia infrastruktury, które stosownej zgody na wyłączenie gruntów nie wymagają, albo w trakcie procedury planistycznej powinien zostać spełniony warunek z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. - to w odniesieniu do gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Poza tym, w stosunku do wszystkich gruntów o przeznaczeniu rolnym, a zatem również pozostałych gruntów rolnych podlegających ochronie, plan powinien pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie, że ich dopuszczalny sposób zabudowy nie przekreśla podstawowego przeznaczenia tych gruntów.

Trzeba zarazem podkreślić, że jak też trafnie zauważa się w orzecznictwie, nie ma podstaw w świetle regulacji ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zwłaszcza określenia przedmiotu ochrony w art. 3 ust. 1 tej ustawy do rozróżnienia przeznaczenia gruntów na cel podstawowy i cel uzupełniający. Wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego przez dopuszczalność przeznaczenia na sieć infrastruktury technicznej jest równoznaczna z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych. Przeznaczenie uzupełniające: sieć infrastruktury technicznej obejmuje szeroki zakres różnych inwestycji związanych np. z budową urządzeń przesyłowych. Wprowadzenie zapisu przeznaczenia gruntów rolnych również na przeznaczenie uzupełniające jest obejściem wymogu ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z regulacją art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1554/15, dostępny jw.). Dlatego też wprowadzenie w stosunku do gruntów rolnych również przeznaczenia uzupełniającego może w określonych warunkach stanowić obejściem wymogu ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w związku art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., jak również naruszać zasady z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

Warto także podnieść, że w orzecznictwie zauważa się, iż przy przeznaczaniu gruntów podlegających ochronie na inne cele (np. komunikacyjne) należy pamiętać, że konieczne jest uwzględnienie wyrażonej w art. 5 Konstytucji zasady zrównoważonego rozwoju i wynikającej z niej zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1338/17 (dostępnym jw.), stwierdził, że przeznaczanie gruntów leśnych na inne cele powinno stanowić środek ultima ratio, kiedy nie ma możliwości zrealizowania inwestycji w alternatywny sposób (szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych została wyrażone w ustawie z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Co oczywiste, pogląd ten w pełni należy odnieść do przeznaczenia gruntów rolnych.

Odnosząc powyższe rozważania do kwestionowanych postanowień planu miejscowego, Sąd stwierdza, że § 3 ust. 1 i § 6 w odniesieniu do gruntów rolnych oznaczonych symbolem RNR (§ 2 ust. 1 - teren gruntów ornych i upraw) zasadniczo naruszają powyższe zasady i tryb procedowania nad planem miejscowym.

Sąd nie miał podstaw do kwestionowania stanowiska Wójta co do tego, że zgodnie z uzasadnieniem do przedmiotowej uchwały jednym z głównych celów opracowania planu i wyznaczenia terenu RNR była ochrona gruntów rolnych poprzez wprowadzenie, zgodnie ze studium, zakazu zabudowy dla powstrzymania niekontrolowanego zainwestowania kubaturowego, które mogłoby powstać na bazie decyzji o warunkach zabudowy. Temu służy zawarty w § 6, odnoszący do się do terenu RNR zakaz lokalizacji obiektów budowlanych na tych gruntach. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W tym też zakresie Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania przedmiotowego przepisu i uwzględnienia skargi w tej części, w jakiej Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności całego przepisu § 6 planu.

Niemniej jednak wprowadzenie wyjątku w postaci dopuszczenia lokalizowania obiektów budowlanych odnoszących się do obiektów stacji transformatorowych, przepompowni ścieków oraz sieci infrastruktury technicznej, bez odpowiedniego dookreślenia o jakie konkretnie obiekty budowlane i jak położone – na terenie gruntów rolnych – chodzi, naruszało wyżej przywołane zasady przeznaczania gruntów na określone cele podlegające ochronie. Zasadnie Wojewoda stwierdził, że w analizowanym przypadku na gruntach objętych planem nie występuje istniejąca zabudowa o charakterze rolniczym, natomiast plan miejscowy wprowadza zakaz realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem wskazanych wyżej obiektów. Owe obiekty, dopuszczone ustaleniami planu, nie mają służyć obsłudze ani istniejącej, ani też przyszłej zabudowy rolniczej. Trzeba mieć również na uwadze, że w § 10 i 11 planu, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, ustalono uwzględnienie ograniczeń wynikających z lokalizacji sieci oraz urządzeń infrastruktury technicznej (§ 1), a w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustalono dopuszczenie lokalizacji oraz prowadzenie robót budowlanych (§ 11) w zakresie urządzeń i sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej w obrębie wszystkich terenów objętych planem (pkt 1), jak i powiązanie sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz zapewnienie dostępu do sieci (pkt 4). Postanowienia te –bez wdawania się w ich dalszą analizę, gdyż nie zostały objęte zakresem zaskarżenia – zabezpieczają zatem ewentualne przyszłe potrzeby w zakresie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, które nie będą stanowiły ingerencyjnej zabudowy (lokalizacji obiektów budowlanych) na terenie gruntów rolnych (RNR). Dlatego też wyjaśnienie Wójta, że "w trakcie procedury sporządzania planu żaden z gestorów sieci nie poinformował o planach realizacji inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, jednakże mając na względzie fakt, że takie zamierzenia stanowią cele publiczne, w planie dopuszczono możliwość ich realizacji, jeśli zajdzie w przyszłości taka konieczność", nie mogło przemawiać za oddaleniem skargi. Chybiony jest zatem argument Wójta podniesiony w celu obrony postanowień zawartych w § 6, że "dopuszczono również lokalizację związanych z powyższymi sieciami urządzeń, takich jak stacje transformatorowe lub przepompownie ścieków".

Poza tym, samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu i odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji takiego rodzaju inwestycji do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych. Gmina pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować. Brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Oczekiwanie, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawią się przy projektowaniu przebiegu danej sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dowodzi tego, że rada gminy zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie (tak NSA w wyroku z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1150/16, dostępnym jw.).

Sąd nie uznał również słuszności stanowiska Wójta, że za oddaleniem skargi miałoby przemawiać to, że w granicach terenu RNR znajduje się nieznaczny w stosunku do całej powierzchni planu areał gruntów rolnych chronionych - RllIb o powierzchni 2,2646 ha, co stanowi 4,96% powierzchni całego terenu RNR, a "z powyższego wynika, że wprowadzony zapis dopuszcza lokalizację przedmiotowych sieci oraz urządzeń z nimi związanych tam, gdzie ich usytuowanie nie będzie wymagało wyłączenia z produkcji rolnej użytków klasy III, czyli na 95% powierzchni terenu RNR oraz terenie KDG".

Analiza postanowień kwestionowanego planu w żadnej mierze nie prowadzi do wniosku, że postanowienia dotyczące obiektów budowlanych związanych z infrastrukturą techniczną, zawarte w § 6 planu, dopuszczają ich lokalizację tylko tam, gdzie ich usytuowanie nie będzie wymagało wyłączenia z produkcji rolnej użytków klasy III. Przeciwnie, § 6 dotyczy całego terenu gruntów ornych i upraw oznaczonego symbolem RNR, a zatem wszystkich klas użytków występujących na tym obszarze. Stanowisko Wójta stanowi następczą reinterpretację postanowień planu, która nie znajduje oparcia ani w treści uchwały, ani w jej uzasadnieniu. Gdyby taka byłaby intencja Rady, to powinna była zostać ujawniona poprzez doprecyzowanie postanowień planu, że dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych na terenach RNR, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczania w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy tez przez wskazaniem, że realizacja takich obiektów jest możliwa na gruntach niższych klas niż I-III. Co oczywiste, treść zaskarżonej uchwały nie zawiera takich postanowień. Sąd administracyjny zaś nie jest władny do zmiany treści przepisów prawa miejscowego i zastępowania rady gminy w zakresie ustanawiania przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w ramach władztwa planistycznego.

Zakwestionowany przepis § 6 w części obejmującej słowa "z wyjątkiem obiektów stacji transformatorowych, przepompowni ścieków oraz sieci infrastruktury technicznej" naruszał w sposób istotny wyżej przywołane przepisy prawa materialnego i procedury planistycznej (trybu). W tym, co do części terenu RNR stanowiącego grunty rolne klasy III ("grunty RIllb klasy bonitacyjnej) wprost stanowił o naruszeniu obowiązku podjęcia współdziałania w procedurze planistycznej przez wystąpienie o uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych również na inne przeznaczenie nierolnicze stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), dodatkowo wzmacniając zastosowanie sankcji nieważności w odniesie do § 6 we wskazanej części.

Co się tyczy § 3 uchwały, należy rozpatrywać ten przepis w powiązaniu z § 6, gdyż w § 3 ust. 1, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania krajobrazu oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, dopuszczono na obszarze objętym planem miejscowym, w tym na terenie gruntów ornych oraz upraw (RNR), wydzielanie działek o dowolnej powierzchni, przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Chodzi zatem o te obiekty, o których mowa w § 6. Treść tego przepisu wpisuje się w uchybienia dotyczące niejasności i niekonsekwencji, budząc zasadnicze wątpliwości, czy co do tego, czy w istocie organ gminy nie doprowadził do przełamania zasadniczego przeznaczenia terenu RNR, jako gruntów rolnych.

Poza tym, zgodnie z art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami (ust. 2a zd. pierwsze), przy czym warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (ust. 3a).

Należy podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo też scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne co do zasady nie wymaga unormowania. Tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odpowiednie regulacje ustanowił sam (por. m.in. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz.1197], do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. W szczególności nie jest on upoważniony do regulowania w planach miejscowych kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nieprzewidujący potrzeby dalszej regulacji w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 242/19, dostępny jw.).

W związku z tym, stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem tak przyjętych uregulowań kwestii dopuszczenia wydzielenia działek o dowolnej powierzchni, przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, a zatem również o szerokości innej niż minimalna - nie można uznać za uprawnione.

Sąd nie uznał słuszności argumentów Wójta przedstawionych w tym zakresie w odpowiedzi na skargę. W szczególności należy podkreślić, że tak przyjętych zasad podziału nieruchomości nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23). Rada Gminy wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Poza tym trafne są uwagi Wojewody dotyczące kwestii podziału gruntów rolnych na działki o powierzchni powyżej 0,3000 ha z uwagi na brzmienie art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego (patrz: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 92). Ponadto, w kontekście powyższych przepisów, jak i treści zakwestionowanych przepisów planu miejscowego, zasadna jest uwaga skarżącego, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na wydzielenie z gruntów rolnych działek poniżej 0,3000 ha dla lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej, bowiem w tym zakresie ustawa o gospodarce nieruchomościami wymaga zachowania warunków dopuszczalności wydzielenia działek gruntu z nieruchomości rolnej lub leśnej, tj. jedynie na cele określone w art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n.

Na koniec tej części rozważań Sąd przypomina jeszcze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Wobec tego należało uznać, że zamieszczenie w planie zasad podziału nieruchomości dla terenu RNR, w powiązaniu z dopuszczeniem wydzielania działek pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej - i to o dowolnej powierzchni, budzi zastrzeżenia pod kątem zgodności z ustawowo określonymi zasadami ochrony gruntów rolnych i leśnych (patrz: art. 3, art. 6 i art. 7 przywołanej ustawy). Stąd też funkcjonowanie takich obiektów – tym bardziej rozumianych jako obiekty budowlane – na gruntach rolnych, przy uwzględnieniu wydzielenia dla nich odrębnych geodezyjnie działek, może budzić wątpliwości w kontekście ostatecznego przeznaczenia tych terenów.

W odniesieniu do § 3 ust. 2 planu Sąd wyjaśnia natomiast, że wprawdzie Wojewoda nie przedstawił odrębnych rozważań w tym zakresie, jednakże domagał się stwierdzania nieważności całego § 3 uchwały. Przepis § 3 ust. 2 przewiduje zakaz lokalizacji ogrodzeń z przęsłami z prefabrykowanych elementów betonowych (pkt 1) oraz tablic i urządzeń reklamowych (pkt 2).

Wobec tego Sąd, posiłkując się m.in. stanowiskiem przedstawionym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 337/18 (dostępnym jw.) i przywołanym tam orzecznictwem, wyjaśnia, że aktualnie doszło do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z zakresu materii planistycznej (właściwej planom miejscowym) i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji, kwestie przewidziane do uregulowania w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. – choć niewątpliwe wiążą się z kształtowaniem krajobrazu w potocznym znaczeniu – nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "zasad kształtowania krajobrazu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. Z kolei przeciwko uznaniu, że zagadnienia, o których mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., zawierają się w bardziej ogólnym pojęciu "zasad kształtowania krajobrazu’ w znaczeniu przyjętym w art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., przemawia – oprócz argumentów już wyżej podniesionych – także i to, że nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy zamiaru, aby zagadnienia powierzone radzie gminy do uregulowania w odrębnej uchwale (reklamowej), podejmowanej w szczególnej procedurze, o charakterze fakultatywnym, stanowiły jednocześnie materię planistyczną, i to o charakterze obligatoryjnym.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Gminy, zamieszczając w § 3 ust. 2 uchwały regulacje dotyczące zasad i warunków lokalizacji na terenie objętym planem miejscowym ogrodzeń o określonych parametrach, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia m.p.z.p. Tym samym, również i w omawianym tu zakresie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem i w tej części skarga okazała się zasadna, jakkolwiek – jak już wspomniano – Wojewoda nie przedstawił osobnych rozważań dotyczących tej jednostki redakcyjnej planu.

W odniesieniu do § 12 pkt 2 uchwały, należy przypomnieć, że w § 12, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono: dostęp do terenu RNR poprzez istniejący zjazd z drogi głównej, oznaczonej symbolem KDG z dopuszczeniem jego przebudowy, zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 1); zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z terenu RNR na teren KDG (pkt 2).

Sąd rozumie intencje, jakie przyświecały Radzie w zakresie, wprowadzenia zakazu lokalizacji nowych zjazdów w § 12 pkt 2 planu. Wójt w odpowiedzi na skargę przedstawił w tym względzie argumenty, których jednakże słuszności Sąd nie mógł uznać.

Sąd podkreśla, że opowiada się za poglądem, iż umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących kwestii, które są uregulowane przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Należy przy tym podkreślić, że zakaz lokalizacji nowych (bezpośrednich) zjazdów, jaki został wprowadzony w § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały, nie stanowi materii, która wymaga uregulowania w planach miejscowych, gdyż – jak trafnie zauważył Wojewoda – znajduje swoje unormowanie w przepisach ustawy o drogach publicznych. Dodać należy, że dalsze uszczegółowienie tych zagadnień znajduje się w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych dróg publicznych.

Rozwijając ten wątek, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, dostępny jw.).

Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogów, o których w tych przepisach, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Poza tym, według art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym.

W tym zakresie, w określonych uwarunkowaniach nie można również a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Dla przykładu Sąd wyjaśnia, że zasadniczo zgadza się z poglądem co od konieczności zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 732/18 (dostępnym jw.), z przepisu art. 11i ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 311) oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika konieczność zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można podzielić stanowiska, że w takiej sytuacji organ jednostki samorządu terytorialnego może pominąć warunki realizacji inwestycji drogowej ustalone w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji.

W ocenie Sądu, trzeba mieć jednakże na uwadze, że czym innym jest uwzględnienie określonych decyzji dotyczących inwestycji drogowych w ramach regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a czym innym wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji zajadów i skrzyżowań na danym terenie. Jak już bowiem wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej.

Wobec powyższego, w przepisach planu miejscowego nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępnym jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.).

Poza tym warto dodać, że techniczne kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych, jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań, w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).

Skoro zaś omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej.

Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 5 w zw. z § 143 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP, przepisy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do § 118 Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).

Poza tym, przywołane w odpowiedzi na skargę uwarunkowania wynikające z pisma Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia 1 września 2022 r. znak WZDW.WU.6551-68/22, wskazujące na potrzebę wprowadzenia zakazu nowych, bezpośrednich zjazdów na drogę wojewódzką nr 184, nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzenia w zakwestionowanym planie miejscowym zakazu lokalizacji nowych zjazdów na teren drogi głównej oznaczonej symbolem KDG. Zarządca danej kategorii dróg będzie mógł skorzystać ze swoich kompetencji w razie wystąpienia przez dany podmiot o zezwolenie na lokalizację zjazdu niezgodnego z uwarunkowaniami drogi wojewódzkiej nr 184. Dlatego też opinie zarządcy dróg nie mogły w tym wypadku stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzenia w zakwestionowanym planie miejscowym generalnego zakazu lokalizacji nowych (bezpośrednich) zjazdów z terenu RNR.

Z tych powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody również co do niedopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanych przepisach planu miejscowego zakazu lokalizacji [nowych] zjazdów. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi, tj. § 12 pkt 2.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd zasadniczo stwierdził zaistnienie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, obejmującej § 6 uchwały w zakresie słów "z wyjątkiem obiektów stacji transformatorowych, przepompowni ścieków oraz sieci infrastruktury technicznej", a także całości § 3 oraz § 12 pkt 2 uchwały.

Odnosząc się na koniec do twierdzeń Wojewody zawartych w uzasadnieniu skargi, które jednakowoż – jak już wspomniano – nie korespondowały z zakresem zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd wyjaśnia, że po zapoznaniu się z stanowiskiem skarżącego, jak i Wójta, nie znalazł podstaw do zakwestionowania przedmiotowej uchwały.

Istotnie, przepisy art. 95 p.g.g.(w brzmieniu obwiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) przewidywały, że: udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa (ust. 1); w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2); w terminie 6 miesięcy od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża węglowodorów obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 3 zd. pierwsze).

Poza tym warto zauważyć, że przepis art. 95 ust. 1 p.g.g. dotyczy ujawniania w planach miejscowych i studiach udokumentowanych złóż kopalin. Normuje zatem sytuację, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin (została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna), natomiast nie został jeszcze wyznaczony teren górniczy i obszar górniczy. Terenów i obszarów górniczych dotyczy art. 104 ust. 1 p.g.g., nakazujący ich uwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 832/17, dostępny jw.).

Uchybienia w tym zakresie, poprzez ich nieujawnienie w treści planu (i na rysunku) – ze względu na charakter złoża (wody termalne "Tarnowo Podgórne GT-1") – nie mogły stanowić o istotnej wadliwości planu, mimo że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. część graficzna projektu planu zawiera granice terenów lub obiektów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Skoro teren objęty planem znajduje się na terenie tegoż złoża wód termalnych, to ze względu na sposób zagospodarowania tego terenu, które w całości zawierają się w całości w granicach zasięgu występowania udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1", to powyższego przeoczenia nie można uznać, za istotne naruszenie prawa, gdyż nie prowadzi do skutków sprzecznych z celami ochrony trenów i złóż kopalin. Sąd zgadza się z Wójtem, że w ten sposób ograniczono potencjalne zagrożenie dla wód termalnych, blokując działania inwestycyjne, poza działaniami stanowiącymi cele publiczne służące interesom publicznym. Ze względu na charakter złoża oraz ograniczenia z nim związane wskazane przeznaczenie nie ma żadnego oddziaływania na złoże, w związku z tym nie stanowi to istotnego naruszenia prawa. Nadto warto zauważyć, że Rada Gminy działała w tym zakresie w zaufaniu do organów współdziałających, na co trafnie zwrócił uwagę Wójt.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast co do pozostałej części żądania Wojewody, tj. w zakresie stwierdzania nieważności całego przepisu § 6 uchwały – tj. również w części, w jakiej ustalono "zakaz lokalizacji obiektów budowlanych" – Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).