Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 781/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 3, art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w Warszawie Oddział w Tarnowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w Warszawie Oddział w Tarnowie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M.D. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie gazociągu niskiego ciśnienia, na podstawie art.138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w Tarnowie Zakład w Kielcach, wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie: gazociągu niskiego ciśnienia długości ok. 65m w rejonie ulicy Z. na działkach nr ewid. [...], obręb 0025 w K., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A. Organ I instancji uznał, że planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, jednak zdaniem Kolegium organ ten nie uzasadnił i nie udokumentował w sposób wystarczający, że wnioskowana inwestycja będzie służyła celowi publicznemu.

Organ II instancji podkreślił, że z analizy map dołączonych przez inwestora do wniosku wynika, iż są to mapy do celów projektowych w skali 1:500, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem niespełniające wymagań, o jakich stanowi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określono na nich granice terenu objętego wnioskiem i obszar oddziaływania inwestycji, a także propozycję przebiegu sieci gazowniczej, jednak bez wskazania granic terenu przekształconego. Wyłącznie w części tekstowej wniosku podano, że wielkość powierzchni terenu podlegającego przekształceniu wynosi 195m2.

Jednocześnie wniosek inwestorski nie zawiera ustawowo wymaganej w tego rodzaju sprawach mapy zasadniczej w skali 1:2000 w odniesieniu do inwestycji liniowych, co czyni wniosek niekompletnym i wymagającym uzupełnienia w ponownym postępowaniu. Do wniosku dołączono warunki przyłączenia do sieci gazowej wydane 11 maja 2015 r. dla S. L. przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w Tarnowie Zakład w Kielcach. W piśmie tym wskazano m.in. wielkość dostawy paliwa oraz miejsce przyłączenia instalacji: budynek mieszkalny jednorodzinny, działka nr [...]. Rodzaj i ilość urządzeń gazowych, które będą podłączone do instalacji gazowej: kuchnia gazowa 1 szt., kocioł co + CWU - 1 szt. Długość gazociągu 40m, ciśnienie niskie. W ocenie Kolegium analiza opisanych parametrów pozwala na przyjęcie, że planowany gazociąg będzie realizowany wyłącznie dla jednego użytkownika, tj. właściciela działki nr [...]. Nadto we wniosku podano, że związany z planowaną inwestycją obszar strefy kontrolowanej gazociągu mieszczący się w obszarze oddziaływania może być użytkowany za wyjątkiem wznoszenia w jej granicach budynków, urządzania składów i magazynów, sadzenia drzew oraz podejmowania działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Obszar ten stanowi pas o szerokości 1,0m (po 0,5m na stronę od osi gazociągu).

Analizując treść ww. wniosku, w aspekcie zarzutów odwołania wniesionego przez stronę postępowania, Kolegium stwierdziło, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji nie znajduje wystarczającego w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienia na mapie, ani jakiegokolwiek uzasadnienia w treści wniosku inwestora, ani w decyzji. Jest to istotna kwestia w sprawie zwłaszcza wobec stwierdzenia skarżącej, że dostęp do gazociągu dla działki inwestora jest możliwy także od strony ulicy Sandomierskiej. Organ nie odniósł się do tej kwestii i jej nie wyjaśnił. W tym celu w ponownym postępowaniu winien wezwać inwestora celem złożenia szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie.

Powyższe oznacza bowiem, że organ nie dokonał wszechstronnej analizy wniosku pod kątem jego celowości i racjonalności zastosowanych rozwiązań, a w konsekwencji złożony wniosek nie jest kompletny i wymaga uzupełnienia w ponownym postępowaniu, a wydana w załatwieniu tego wniosku decyzja zapadła przedwcześnie.

Kolegium wskazało, że z analizy akt nie wynika, aby organ I instancji poprzedził sporządzenie projektu decyzji stosowną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Co prawda analiza, o której mowa jest mniej sformalizowana i różni się od tej przeprowadzanej na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie zwalnia to od całkowitego odstąpienia od jej sporządzenia.

Dalej organ odwoławczy podał, że na podstawie regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Poza tym obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, analiza powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia.

Tymczasem organ I instancji nie przeanalizował faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w wystarczającym zakresie, nie uwzględnił i nie wskazał ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wskazanych szczegółowo we wniosku inwestorskim i wynikających z przepisów prawa. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa. Również w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na których ma zostać zrealizowana inwestycja organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń, co w konsekwencji spowodowało wniesienie przez stronę odwołania. Ponadto załączniki graficzne dołączone odpowiednio do projektu decyzji i do decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1. ww. ustawy, ponieważ sporządzone zostały na mapach wykonanych do celów projektowych.

Następnie organ II instancji zauważył, że z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami tej ustawy, w tym, art. 1 ust. 2. Wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest m.in. prawo własności. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą i w granicach prawa, korzystać z przysługującej mu własności gruntu. Okoliczność, iż organ nie może narzucić inwestorowi, w jakim konkretnie miejscu ma przebiegać ta inwestycja, że to inwestor decyduje o jej kształcie nie oznacza, że organ nie ma prawa, a nawet obowiązku ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym (najmniej uciążliwym w realiach sprawy) stopniu. W aktach niniejszej sprawy organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii, w koniecznym zakresie.

Kolegium podało, że sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do realizacji inwestycji. Niemniej jej skutki są dalej idące niż decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem z reguły przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, zwłaszcza liniowej, a jej postanowienia wiążą organ orzekający w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie można też zapominać, iż tworzy ona określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji o przebiegu przesądzonym w decyzji lokalizacyjnej - po spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach Prawa budowlanego. Umiejscowienie inwestycji nie jest już zatem w toku dalszych postępowań modyfikowane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarza więc dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Ponadto decyzja stanowi podstawę wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie pozbawienia prawa własności nieruchomości.

W sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu jest również zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. Innymi słowy organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym, a uzasadnionym interesem indywidualnym. Organ ma w związku z tym obowiązek zbadać interesy inwestora i właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać.

W sytuacji, gdy realizacja planowanej inwestycji celu publicznego dokonana ma być kosztem ograniczenia prawa własności osób trzecich, obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencji zawarcie uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się wydając rozstrzygniecie w tym zakresie, w szczególności przez wykazanie niezbędności realizacji tej inwestycji na określonym terenie. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest to w znacznym stopniu utrudnione. Poza tym wyważenie spornych interesów w stosunku do inwestycji liniowych polegające na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji leży również w interesie inwestora, co wynika z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium wskazało, że skoro decyzja lokalizacyjna przesądza o przebiegu inwestycji w liniach rozgraniczających teren inwestycji, a więc o zakresie ingerencji w cudzą nieruchomość oraz stanowi jednocześnie podstawę wywłaszczenia, to już na tym etapie procesu inwestycyjnego należy zbadać, czy ograniczenie pozbawienie prawa własności związane jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnie obciążające dla praw indywidualnych właścicieli. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono stronie dokładnie i w sposób przekonywujący, jakie przesłanki legły u podstaw wyboru określonego w decyzji wariantu lokalizacji sieci gazowniczej, a ma to istotne znaczenie w sprawie, zwłaszcza wobec podniesionych zarzutów strony odwołującej się, z których wynika, ze jest inna możliwość poprowadzenia gazociągu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Kolegium, organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania w tym. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Dodało, że rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu jego decyzji, a w szczególności wezwie pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w wyżej wskazanym zakresie, a następnie dokona szczegółowej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W ocenie Kolegium, wszystkie przedstawione okoliczności sprawy zezwalają na uznanie zaskarżonej decyzji organu I instancji za przedwcześnie wydaną, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w Tarnowie Zakład w Kielcach, domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów,

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż budowa odcinka sieci gazociągu średniego ciśnienia nie jest inwestycją celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarzut dotyczący sporządzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na niewłaściwych mapach jest chybiony. Sugerowane przedstawienie zakresu linii rozgraniczających oraz granic terenu przekształconego projektowanej inwestycji na mapie zasadniczej w skali 1:2000, uniemożliwiłoby całkowicie czytelność przedmiotu decyzji. Zaktualizowana (w stosunku do mapy zasadniczej) mapa do celów projektowych w skali 1:500 (o 4-krotnie większej szczegółowości niż mapa zasadnicza w skali 1:2000), opracowana na podstawie mapy zasadniczej, jest materiałem geodezyjnym pozwalającym na precyzyjne przedstawienie usytuowania inwestycji w odniesieniu do istniejących granic istniejącego i projektowanego zagospodarowania oraz uzbrojenia terenu.

Nieprawdziwe jest stwierdzenie o braku wskazania w graficznej części wniosku granic terenu przekształconego. Do wniosku załączono trzy egzemplarze mapy w skali 1:500, w tym jeden z przedstawieniem linii rozgraniczających teren inwestycji, orientacyjnej trasy gazociągu oraz granic terenu przekształconego (kolor zielony).

Zdaniem autora skargi twierdzenie Kolegium, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji nie znajduje wystarczającego w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienia ani na mapie, ani jakiegokolwiek uzasadnienia w treści wniosku inwestora, czy w decyzji - jest błędne. Gazociąg istniejący, stanowiący źródło zasilenia dla gazociągu projektowanego, usytuowany jest w działce nr [...] i z tej przyczyny oczywista jest konieczność ingerencji w tę działkę.

Projektowane usytuowanie gazociągu wynika z istniejącego i projektowanego zagospodarowania oraz uzbrojenia terenu. Działka nr [...]stanowiąca istniejący pas drogowy, w obszarze przewidywanej inwestycji ma szerokość od 2,5 do 2,8 m. W działce tej usytuowany jest kanał sanitarny. Lokalizacja projektowanego gazociągu uwzględnia docelowe, przewidywane poszerzenie pasa drogowego przyszłej ulicy (między ul. Z. i W.), umożliwiające właściwą obsługę komunikacyjną posesji po obu jej stronach, w tym działek powstałych po przewidywanym podziale działek nr [...] i [...]. Koncepcję ww. docelowego zagospodarowania drogowego przedstawiono na załączniki graficznym do wniosku o ustaleni lokalizacji inwestycji.

Odnosząc się do sugestii zmiany miejsca włączenia do istniejącej sieci gazowej (od ulicy S), wnoszący skargę stwierdził, że o kierunkach i zakresie rozbudowy istniejącej sieci gazowej decydować może tylko właściciel tej sieci, którym jest inwestor. Sugestia zmiany miejsca włączenia gazociągu projektowanego do istniejącego (od strony ul. S.) jest nieuprawniona. Poza nieuzasadnionym (w takiej alternatywie) zwiększeniem długości projektowanego gazociągu do ok. 350 m, ingerencja projektowanej sieci dotyczyłaby większej ilości działek prywatnych.

Strona skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem, że planowana inwestycja nie jest inwestycją noszącą cechy celu publicznego. Podała, że objęty zakresem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odcinek gazociągu niskiego ciśnienia stanowi początkowy fragment przewidywanej przez inwestora rozbudowy tej sieci gazowej na odcinku długości ponad 300m, od końcówki gazociągu istniejącego w działce nr[...], wzdłuż działki drogowej nr [...], w kierunku ulicy W. W tym obszarze znajdują się działki, gdzie powstają kolejne budynki mieszkalne, a które docelowo przewiduje się przyłączyć do sieci gazowej. W tym zakresie stosowna informacja zawarta była w pkt 7 wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projektowana inwestycja przewiduje możliwość rozbudowy sieci gazowej, nie jest przyłączem dla pojedynczego odbiorcy, a jest odcinkiem dystrybucyjnej sieci gazowej, mającej na celu zaspokojenie potrzeb w zakresie dostawy paliwa dla większej liczby podmiotów, którzy będą z niej korzystać i dlatego należy ją uznać za inwestycję celu publicznego.

Ponadto skarżący wskazał, że SKO stwierdza, że "obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencja zawarcie uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się organ wydający", a samo nie stosuje się do wskazywanych przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie, ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.).

Podkreślić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnić może wniesioną skargę.

Uwzględniając wskazany wyżej zakres kontroli decyzji kasacyjnych należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Kielcach stwierdziło, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7,8 i 77 § 1 kpa. Organ nie wyjaśnił jednak wprost, na czym naruszenie tych przepisów miało polegać ograniczając się do stwierdzenia, że "wszystkie przedstawione wyżej okoliczności sprawy zezwalają na uznanie zaskarżonej decyzji za przedwczesną i naruszającą przepisy postępowania tj. art. 7,8 i 77 § 1 kpa". Analizując więc treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji można jedynie domniemywać, że wspomniane naruszenia miały polegać na: 1. nieudokumentowaniu w sposób wystarczający, że wnioskowana inwestycja będzie służyć ogółowi i przeznaczona będzie dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, co jest konieczne dla wykazania, że przedmiotowy gazociąg rzeczywiście jest inwestycją celu publicznego,

2. niewystarczającym uzasadnieniu wnioskowanej lokalizacji gazociągu w kontekście twierdzeń odwołującej się, co do dostępu działki inwestora do gazociągu od strony ulicy Sandomierskiej,

3. niedołączeniu do wniosków map wymaganych przepisami,

4. niesporządzeniu wymaganej według art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu analizy,

5. niedokładnym i nieprzekonującym zbadaniu i wyjaśnieniu, czy planowane ograniczenie prawa własności związane jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnie obciążające dla praw indywidualnych właścicieli.

Z wskazaną oceną organu odwoławczego nie można się zgodzić, przy czym odnośnie części domniemanych naruszeń przepisów postępowania wskazanych przez organ odwoławczy dlatego, że takich naruszeń w sprawie w ogóle nie ma, co do innych naruszeń dlatego, że konieczność uzupełnienia postępowania przez organ I instancji zalecona przez SKO wynikła z błędnej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów, a co do jeszcze innych organ II instancji, w celu uzupełnienia brakujących dowodów i materiałów mógł samodzielnie przeprowadzić dodatkowe postępowanie albo zlecić jego przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję w I instancji, przy zastosowaniu art. 136 kpa.

Do pierwszej wymienionej grupy uchybień popełnionych przez organ odwoławczy należy wskazanie na braki w zgromadzonej dokumentacji polegające na niedołączeniu do akt sprawy analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

nieprzedłożeniu, której sporządzenia wymaga przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu. Analiza taka, jak trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, powinna być dokonana przed sporządzeniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa. Nie jest natomiast konieczne dołączanie takiej analizy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż wynika to z treści art. 54 ustawy o planowaniu, który określa obligatoryjne elementy takiej decyzji pomijając analizę z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 października 2010 r., II SA/Rz 414/10, K. Buczyński, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LexisNexis 2014. Komentarz do art. 54 teza 3). Analiza, o jakiej wyżej mowa, zawierająca część tekstową i załącznik graficzny, wbrew zarzutowi Kolegium, została w sprawie dokonana i dołączona do projektu decyzji organu I instancji sporządzonego w dniu 10 lutego 2016 r. (k. 28 – 31 akt administracyjnych). Nie dostrzegając tej analizy organ odwoławczy nie mógł się odnieść do jej treści i rzetelnie ocenić, czy rzeczywiście nie wyjaśniała ona wątpliwości co do charakteru przedmiotowej inwestycji, a także racjonalności jej planowanego usytuowania częściowo właśnie na działce M.D. oznaczonej numerem[...].

Drugim dokumentem koniecznym do przedłożenia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego niedołączenie dostrzegł organ odwoławczy, była mapa wskazująca granice terenu przekształconego. Określenie powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz dołączenie takich dokumentów do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego istotnie jest konieczne, co wynika z treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu. Wymóg ten jednak, wbrew zastrzeżeniom organu, został spełniony, gdyż do wniosku została dołączona mapa, na której powierzchnia terenu podlegającego przekształceniu w wyniku planowanej inwestycji została wyraźnie oznaczona kolorem zielonym i opisana w legendzie mapy.

Wadliwe uznanie przez Kolegium, że organ I instancji zaniechał doprowadzenia do dołączenia do akt sprawy wymaganych map, wynikło z błędnej wykładni przepisów dotyczących tej kwestii.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Wątpliwości organu odwoławczego co do spełnienia wymogów wynikających z tego przepisu dotyczyły dwóch zagadnień. Co do pierwszej z nich dotyczącej nie przedstawienia mapy w skali 1:2000, Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2437/14, zgodnie z którego tezą 1, w stosunku do inwestycji liniowych nie wynika w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również mapą w skali 1:2000. Użycie w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Dopuszczenie przez ustawodawcę mapy w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych podyktowane jest charakterem tego rodzaju inwestycji i ich z reguły znacznymi rozmiarami. W okolicznościach sprawy, ze względu na długość planowanego gazociągu wynoszącą tylko ok. 65 metrów, nie było konieczne określanie granic terenu objętego wnioskiem również na mapie w skali 1:2000.

Nie można również zgodzić się z SKO, o ile twierdzi, że dołączone przez inwestora mapy nie spełniają wymagań, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, ponieważ są to mapy do celów projektowych, a nie wymagane tym przepisem kopie mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przez mapę zasadniczą rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów - art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520). Natomiast według § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133), "mapami do celów projektowych" zwane są mapy, o których mowa w § 4, tj. między innymi kopie aktualnej mapy zasadniczej. Skoro więc zarówno podstawą określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i podstawą sporządzenia mapy do celów projektowych jest najczęściej kopia mapy zasadniczej, to niedopuszczalne jest dyskwalifikowanie mapy do celów projektowych jako części wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego bez sprawdzenia, w oparciu o co taka mapa została sporządzona. W okolicznościach sprawy należy zauważyć, że zarówno mapy dołączone do wniosku, jak i mapa będąca załącznikiem do decyzji organu I instancji to mapy do celów projektowych, które powstały w wyniku wektoryzacji rastra mapy zasadniczej Miasta K. Wskazana metoda polegająca na pozyskaniu treści mapy zasadniczej w cyfrowej postaci z określonego podkładu graficznego, jest powszechnie stosowanym i akceptowanym sposobem wykonywania map geodezyjnych. Dlatego fakt dołączenia do wniosku i decyzji organu I instancji takich właśnie map nie mógł sam w sobie przesądzać o niespełnieniu wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji nie wyjaśnił natomiast, brak jakich treści na dołączonych mapach uniemożliwia ocenę jakich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku.

Niezasadnie również organ II instancji uznał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwalała na rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa decyzja rzeczywiście miała charakter inwestycji celu publicznego. Istotne informacje na ten temat znalazły się bowiem w przeoczonej przez organ II instancji analizie, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu. Wynika z niej mianowicie, że przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie objętym pojęciem celu publicznego i będzie realizowana przez zarządcę sieci. Budowa tej inwestycji zaspokoi potrzeby części mieszkańców gminy, ale niewątpliwie należy do powszechnych i pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Zgodnie z wnioskiem bowiem przedmiotowy odcinek stanowi przedłużenie istniejącego gazociągu, w celu zasilania w gaz odbiorców zlokalizowanych wzdłuż jego trasy, a docelowo przedłużony zostanie do ulicy W. Ponieważ zaopatrzenie w zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy do zadań własnych gminy związanych z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, autor analizy stwierdził, że budowa gazociągu niskiego ciśnienia długości ok. 65 m w rejonie ulicy Zagórskiej na działkach nr [...], obręb 0025 w K. jest inwestycją celu publicznego. Przy ocenie charakteru tego gazociągu organ II instancji mógł również wykorzystać informacje i dokumenty załączone do odwołania M. D. Wynika z nich bowiem, że uczestniczka planuje podział jej działek ewidencyjnych numer [...] i [...]i oczekuje od inwestora przedmiotowego gazociągu, że zapewni możliwość zasilania gazem budynków wzniesionych na gruntach powstałych z podziału wymienionych działek M.D. (k. 89 akt administracyjnych).Oznacza to, że wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że planowany gazociąg będzie realizowany wyłącznie dla jednego użytkownika, tj. właściciela działki nr [...] był przedwczesny. Poza tym świadczy on o niespójności w argumentacji organu II instancji dotyczącej omawianej kwestii. Skoro bowiem Kolegium przyjęło, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma znaczenia lokalnego, ale indywidualne ponieważ stanowi inwestycję realizowaną dla potrzeb jednostki, to niezrozumiałe jest zarzucenie organowi I instancji nie udokumentowania w sposób wystarczający, że wnioskowana inwestycja przeznaczona będzie dla zaspokojenia potrzeb powszechnych oraz uchylenie między innymi z tego powodu decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Należy również wyrazić pogląd, że jeżeli organ II instancji miał wątpliwości co do charakteru przedmiotowej inwestycji, to mógł w trybie art. 136 kpa samodzielnie, bądź przy pomocy organu I instancji przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe zobowiązując na przykład inwestora, do wyjaśnienia, czy przedmiotowy odcinek gazociągu będzie rzeczywiście tylko indywidualnym przyłączem gazowym, czy też jednak kolejnym fragmentem sieci gazowej, która będzie mogła być dalej rozbudowywana.

Odnośnie kolejnej wątpliwości w poczynionych przez organ I instancji ustaleniach, dostrzeżonej przez SKO, tj. kwestii usytuowania przedmiotowego gazociągu oraz mającego z niej wynikać ograniczenia wykonywania prawa własności osób trzecich, należy wyrazić analogiczny pogląd jak w powyższych rozważaniach dotyczących charakteru tej inwestycji. Zdaniem Sądu, zarzucone organowi naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 kpa nie miało miejsca, ponieważ zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy pozwalał organowi II instancji na samodzielne rozstrzygnięcie tej kwestii, a ewentualne wątpliwości mogły być rozwiane w trybie art. 136 kpa.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany wydać w sprawie decyzję pozytywną. Nie jest też organ uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji, tj. jej proponowanego przebiegu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1634/12).

W związku z takim poglądem podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie, ubocznie tylko można zauważyć, że w sprawie zostały ujawnione istotne argumenty przemawiające za planowanym usytuowaniem przedmiotowego gazociągu. Chodzi tu o: umiejscowienie istniejącego gazociągu, do którego ma być podłączone projektowane przedłużenie, na działce uczestniczki M.D. oznaczonej numerem[...], co w sposób oczywisty wymusza ingerencję w tę działkę, uwzględnianie przez projektowany gazociąg projektowanego zagospodarowania i uzbrojenia terenu polegającego na poszerzeniu pasa drogowego przyszłej ulicy łączącej ulicę Z. i W. w sposób mający umożliwić obsługę komunikacyjną posesji położonych po obu jej stronach, w tym i działek mających powstać w wyniku planowanego przez M. D. podziału jej działek oznaczonych numerami[...] i 82/6, usytuowanie w działce nr [...] stanowiącej istniejący pas drogowy kanału sanitarnego, zwiększenie długości projektowanego gazociągu do ok. 350 metrów w wypadku sugerowanej przez odwołującą się zmiany miejsca włączenia projektowanego gazociągu do gazociągu istniejącego od strony ulicy Sandomierskiej oraz prawdopodobną ingerencję takiej lokalizacji gazociągu w większą ilość działek należących do osób fizycznych, w tym również do M. D. Większość z przedstawionych uwarunkowań związanych z wnioskowaną lokalizacją przedmiotowego gazociągu została w sprawie ujawniona we wniosku z dnia 26 stycznia 2016 r., w analizie z 10 lutego 2016 r., w składanych w toku postępowania wyjaśnieniach projektanta z 29 lutego i z 5 kwietnia 2016 r., w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta z [...] oraz w odwołaniu od tej decyzji z [...] i dołączonych do niego dokumentach. Zwłaszcza te ostatnio wymienione dokumenty wskazują, że sama uczestniczka M.D. również jest zainteresowana lokalizacją planowanego gazociągu na jej działce, o czym była już wyżej mowa.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa było nieuzasadnione z powodu niewykazania naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, ani też nie wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ramach sprawowanej przez sąd administracyjny z urzędu kontroli poza granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), należy zauważyć również, że z naruszeniem art. 10 kpa organ II instancji zaniechał zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W okolicznościach sprawy było to konieczne z uwagi na kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Pozbawienie inwestora możliwości wypowiedzenia się odnośnie wątpliwości, jakie powziął w sprawie organ II instancji uniemożliwiła mu przedstawienie dodatkowej argumentacji, uzasadniającej zarówno cel publiczny planowanej inwestycji, jak i proponowany przebieg trasy gazociągu i odniesienie się do sugestii zmiany miejsca włączenia gazociągu do istniejącej sieci, choćby w takiej postaci, jak to zostało dokonane przez inwestora w dołączonym do akt administracyjnych piśmie z 1 sierpnia 2016 r. (k. 106 – 114). Organ odwoławczy naruszył w ten sposób również zasadę ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 9 kpa. Zgodnie z tym przepisem bowiem organy administracji obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaniechanie przez organ odwoławczy poinformowania wnioskodawcy o dostrzeżonych przez ten organ domniemanych brakach wniosku i wątpliwościach co do charakteru i lokalizacji planowanego gazociągu, uniemożliwiły wnioskodawcy ewentualne uzupełnienie wniosku i rozwianie powstałych wątpliwości, a w konsekwencji doprowadzenie do odmiennego rozstrzygnięcia, niż w sprawie zapadło.

Uwzględniając powyższe rozważania WSA w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ uwzględni w szczególności przedstawioną wyżej przez Sąd wykładnię przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 oraz art. 5 pkt 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dostosuje do niej treść swojego rozstrzygnięcia w przedstawionym wyżej zakresie.

Przy ocenie charakteru przedmiotowej inwestycji organ weźmie pod uwagę definicje przyłącza gazowego zawarte w przepisach § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu gazowego (j.t. Dz. U. 2014.1059) oraz § 2 pkt 24 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013.640), które pozwalają na odróżnienie takiego przyłącza od fragmentu sieci gazowej.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą w kwocie 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015r., poz. 1804) oraz 17 zł stanowiące opłatę skarbową od dokumentu złożonego w sprawie pełnomocnictwa.