Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 331/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61a par. 1, art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 24 kwietnia 2024 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia Z. K., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach z 4 marca 2024 r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który dotyczy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. O tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Organ II instancji zaznaczył, że 26 listopada 2018 r. strona złożyła wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Miejski Policji w Kielcach, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie, ostateczną decyzją z 30 października 2020 r. odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzja ta, doręczona stronie 9 listopada 2020 r., nie została zaskarżona.

Organ odwoławczy, uwzględniając że strona złożyła obecnie ponowny wniosek z 21 lutego 2024 r. o wyrównanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, stwierdził że z punktu widzenia podmiotowego oraz przedmiotowego powyższe sprawy są tożsame. Zatem zaistniała sytuacja, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca tę samą sprawę administracyjną (res iudicata). W tej sytuacji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji – które jest zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został zgromadzony w sposób kompletny, a poczynione ustalenia faktyczne znajdują w nim odzwierciedlenie – czemu organ I instancji dał wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie Z. K. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie "decyzji" oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz zarzucił, że działanie organu uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 7/15.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że całkowicie nie do zaakceptowania jest decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, które trwało prawie dwa lata, jak i w obecnej sytuacji, tj. próby zniesienia wyroku TK ustawą zwykłą. Na poparcie powyższego podglądu skarżący przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (zdanie pierwsze), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany przepis ustanawia więc podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki procesowej bądź braku spełnienia jednej z pozytywnych przesłanek procesowych. Do ogólnych przesłanek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego można zaliczyć następujące przesłanki pozytywne: istnienie sprawy podlegającej załatwieniu w postępowaniu jurysdykcyjnym, istnienie przedmiotu postępowania i jego podmiotu (strony postępowania), właściwość organu oraz złożenie stosownego wniosku - w przypadku postępowań, które mogą być uruchomione wyłącznie na wniosek. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. I GSK 509/19 wśród przesłanek negatywnych można wyodrębnić zawisłość sprawy (lis pendens), rozstrzygnięcie identycznego przedmiotu sprawy przez sąd w innym postępowaniu, brak zdolności sądowej lub procesowej strony, obowiązywanie przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, bądź uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy w postępowaniu administracyjnym przed innym lub tym samym organem administracji (res iudicata). Na tę ostatnią przesłankę powołały się organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach.

Istotnie, decyzją z 30 października 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Z. K. nie wniósł odwołania od tej decyzji, w związku z czym stała się ona ostateczna. W aktualnym wniosku z 21 lutego 2024 r. skarżący ponownie wniósł o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zasadnym jest zaznaczenie, że w całym szeregu spraw zainicjowanych skargami na decyzje organów Policji odmawiających wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – z powołaniem się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), zwanej dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach", a zatem rozstrzygnięć takich jak decyzja z 30 października 2020 r. wydana w stosunku do skarżącego, który nie skorzystał z trybu zaskarżenia, zarówno tutejszy Sąd, jak i inne sądy administracyjne uchylały te decyzje, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalał skargi kasacyjne komendantów wojewódzkich Policji, przyjmując, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Stanowisko takie argumentuje się m.in. tym, że: "(...) Biorąc pod uwagę, iż przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji – zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r., nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji" (por. przykładowo wyroki NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 6071/21, z 31 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 898/22, z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 905/23).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie dyspozycji tego przepisu, nie przeanalizował w ogóle tej kwestii, choć Z. K. w swym zażaleniu z 19 marca 2024 r. (nazwanym błędnie odwołaniem – k. 10 akt administracyjnych) od postanowienia nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach z 4 marca 2024 r., powołał się na dyspozycję art. 154 i 155 k.p.a. oraz przytoczył brzmienie art. 154 § 1 k.p.a. domagając się wzięcia pod uwagę wyroków sądów administracyjnych, w których organy Policji zostały zobowiązane do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy wymagał w związku z tym rozważenia możliwości zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany art. 7 k.p.a. in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06). Jak przyjął m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 10 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 908/12, słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie. Z kolei w wyroku z 5 września 2017 r., sygn. I SA/Wa 853/17, ten sam Sąd wyraził pogląd, że przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, znaczącą rolę odgrywa właśnie m.in zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji. W rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku oceniając ww. przesłanki art. 154 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze także przedmiot postępowania, które dotyczy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem świadczenia ściśle związanego ze stosunkiem służbowym policjanta.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie organ II instancji naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie odnosząc się do kwestii mogących mieć znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylając przy tym także poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie postanowienie organu I instancji z 4 marca 2024 r. – z uwagi na konieczność dokonania stosownych ustaleń i rozważań w świetle przesłanek 154 § 1 k.p.a., zgodnie z powyższymi wskazaniami.

Nie było w niniejszej sprawie podstaw prawnych do "zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", o co wnosił skarżący w treści skargi.

Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

Z przepisu tego zatem wynika, że może on mieć zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub stwierdzającym jej nieważność w całości lub w części z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2). Żadne inne wady decyzji (postanowienia), które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. mogą uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia), nie mogą prowadzić do skorzystania przez Sąd z uprawnień z art. 145a § 1 p.p.s.a. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż uchylenie postanowień organów obu instancji miało miejsce na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc z powodu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.