Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2767/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 2 pkt 5, par.3 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 232/22 w sprawie ze skargi P. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. w K. na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 232/22, po rozpoznaniu skargi P. w K. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Burmistrz R. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z parkingami, stacją transformatorową, podziemnymi zbiornikami retencyjnymi wód opadowych i wody przeciwpożarowej, pylonem reklamowym oraz niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na działce o nr ewid. [...] oraz częściach działek o nr ewid. [...], [...], i [...], gmina R., obręb R.

1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] października 2021 r. utrzymało powyższą decyzję Burmistrza w mocy. Organ nie dopatrzył się uchybienia przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 r., poz. 1588, dalej rozporządzenie). Odnosząc się do kwestii obszaru analizy wskazano, że jego minimalny zasięg (3 x front) wynosi ok. 210 m i został zachowany, natomiast powiększenie nastąpiło w związku z koniecznością objęcia analizą całej działki jeżeli granica obszaru "minimalnego" przecinała budynki. Za niesłuszny uznało Kolegium zarzut włączenia części działki [...] do "zabudowy kubaturowej", podczas gdy jest to teren parkingu Teatru "[...]". Na działce tej znajduje się bowiem droga wewnętrzna i parkingi, a włączenie części tej działki do terenu objętego wnioskiem wynikało z potrzeby ustalenia, że ścisły teren inwestycji kubaturowej (południowa część działki [...]) posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Część działki [...] objęta wnioskiem, przylega do ul. [...] odcinkiem ok. 70 m. Natomiast wskaźnik zabudowy w wymiarze "0,18" został przyjęty dla całego objętego wnioskiem terenu (z wyłączeniem jedynie terenu nad pot. [...], związanego z urządzeniami infrastruktury).

Kolegium uznało, że częściowo słuszne są uwagi dotyczące nieskoordynowanych (z częścią tabelową) zapisów dotyczących funkcji obiektów. Dotyczy to działek: [...] (MN zamiast przedszkola U), [...] (hurtownia, a więc U zamiast MN), [...] i [...], na których nie ma obiektu usługowego (został wyburzony), [...], na której jest obiekt handlowo-usługowy, a nie mieszkalny i inne. Zauważyło jednak, że istotne są zapisy (w zakresie funkcji obiektów) zawarte w tabeli cech, ponieważ na tej podstawie ustalane są parametry zabudowy istniejącej. Przy dużym obszarze analizy tabela cech obejmuje 149 pozycji i nawet przy pewnych nieścisłościach pomiędzy zapisem tekstowym w tabeli, a oznaczeniami graficznymi na mapie obszaru analizowanego nie ma to żadnego wymiernego wpływu na ustalone wyniki analizy w zakresie podlegającym regulacji przepisów rozporządzenia, zwłaszcza, że do ustalenia parametrów wykorzystano dane zawarte w tabeli. W kwestii zaś nieuzyskania uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytów Kolegium wyjaśniono, że teren planowanej lokalizacji nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej.

1.4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 11, art. 80, art. 107 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 i § 4 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

1.5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dokonując oceny wyznaczenia obszaru analizy Sąd stwierdził, że użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie, jak uczynił to organ pierwszej instancji, do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Ponadto określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Organ dokonujący analizy powinien więc wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. W wynikach analizy jako załączniku nr 2 do decyzji wskazano, że skoro szerokość frontu działki od strony drogi publicznej wynosi 69,5 m, to minimalne granice obszaru analizowanego zgodnie z rozporządzeniem winny wynieść 208,5 m. Tymczasem analizator wyznaczył obszar analizy w postaci wielokąta, gdzie od strony północnej zwiększono go w stosunku do minimalnego o 91,5 m, od strony północno – wschodniej – o 181,5 m, od strony południowo – wschodniej – o 151,5 m, od strony południowej o 107,5 m, od strony południowo – zachodniej o 131,5 m, od strony zachodniej o 6,5 m, od strony północno – zachodniej o 126,5 m. Uzasadnienia dla tak rozległego poszerzenia obszaru jednak nie przedstawiono, co w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi rażące naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zakwestionowanie bowiem prawidłowości ustalenia obszaru analizy ma wpływ na ustalenie wszystkich parametrów, a zwłaszcza tych, które wyprowadza się na bazie średnich z obszaru, jak wielkość powierzchni zabudowy czy szerokość elewacji frontowej.

Zaakcentowano również, że w analizie co prawda umieszczono wszystkie działki z obszaru wraz z ich opisem, ale powierzchnię zabudowy w zakresie średniej podano tylko dla zabudowy usługowej, osobno dla zabudowy jednorodzinnej i osobno dla wielorodzinnej. Zabrakło jednak wyliczenia średniej powierzchni zabudowy dla wszystkich budynków z obszaru. Tymczasem średnia powinna być wyliczana, dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji, albowiem brak jest podstaw do eliminowania z tej średniej poszczególnych działek całkowicie zabudowanych. Ponadto o ile w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy 0,18 odnosi się do działek nr [...] i [...], o tyle brak wymienienia numerów działek w załączniku nr 2 przy okazji wskazania tego samego wskaźnika, jak również w analizie. W istocie nie wiadomo, na czym oparł się organ wskazując w decyzji numery działek. Zdaniem Sądu słusznie także zauważa skarżący, że wnioskodawca nieco inaczej we wniosku zakreślił teren inwestycji niż uczynił to organ w załączniku graficznym nr 1.

2. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako spółka) wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień powstania ostateczności zaskarżonej decyzji (obecnie przypisy od 3 stycznia 2022 r. zostały uchylone) poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji nieprawidłowo wyznacza obszar analizy urbanistycznej oraz, co wynika również z błędnych ustaleń faktycznych Sądu I instancji, że decyzja organu I instancji nie zawierała uzasadnienia dla zwiększenia obszaru analizy, podczas gdy obie uchylone decyzje zawierają takie uzasadnienie;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 228 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm., dalej Kpc), polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w zaskarżonych decyzjach (I i II instancji) oraz odpowiedzi na skargę sporządzonej przez Kolegium znajduje się uzasadnienie dla zwiększenia obszaru analizy, co spowodowało, iż Sąd uznał, iż doszło do rażącego naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

3.2. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Uwzględnienie jako kluczowej zasady wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów upzp (wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1131/17). Kontrola legalności wyznaczenia obszaru analizowanego powinna polegać zatem przede wszystkim na ocenie, czy służy on w sposób prawidłowy realizacji wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasadzie kontynuacji.

3.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organowi oparcie decyzji na wadliwej analizie urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta została bowiem przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa. Zaznaczyć należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z tych regulacji nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie właśnie wymóg zsynchronizowania parametrów zabudowy nie tylko z bezpośrednio sąsiadującymi nieruchomościami lecz z terenem tworzącym spójną całość urbanistyczną uzasadniał przyjęcie takiego jak w analizie obszaru. Powiększenie obszaru nie miało zatem na celu wyłącznie poszukiwania obiektu, który stanowiłby potwierdzenie zasady kontynuacji. Wyjaśnić też należy, że wniosek o warunki zabudowy dotyczy terenu znajdującego się w obszarze zurbanizowanym, wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę i niepodlegającego ochronie jako grunt rolny względnie leśny. W obszarze przy tym występuje m.in. zabudowa usługowa, dlatego samo wypełnienie wymogów zasady kontynuacji jest w przedmiotowej sprawie oczywiste. W tej sytuacji sporządzenie analizy urbanistycznej miało na celu dopasowanie parametrów planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej w określonym obszarze urbanistycznym (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2802/19).

3.5. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, autor analizy przedstawił uzasadnienie dla poszerzenia obszaru analizowanego wskazując na rozmiar inwestycji oraz dostosowanie do granic działek w sposób umożliwiający prawidłową ocenę układu urbanistycznego. Poszerzenie obszaru analizy zróżnicowane w zależności od kierunków wynika z niewymiarowego kształtu działek objętych inwestycją. Organ podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że dzięki takiemu podejściu mógł zachować ustawowy wymóg zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto prawidłowo obszar analizy został wyznaczony w taki sposób, żeby nie obejmować jedynie fragmentu działki, której sięga, a całą działkę wraz z budynkiem, który się na niej znajduje. Wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2194/20, 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2631/21, 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1167/22).

3.6. W związku z powyższym należy w całości podzielić stanowisko skarżącej spółki co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Decyzja organu I instancji oraz poprzedzającą ją analiza zawierają bowiem wystarczające uzasadnienie dla zwiększenia obszaru analizy.

3.7. W związku z zasadnością powyższego zarzutu naruszenia prawa materialnego odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które dotyczy w istocie ustalenia tego, czy w zaskarżonych decyzjach uzasadniono kwestię zwiększenia obszaru analizy, uznano za bezprzedmiotowe.

3.8. Skoro zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wypełnienie kluczowej dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy - zasady kontynuacji jak i wyznaczenie frontu działki. Również należy w całości podzielić stanowisko Kolegium co do tego, że wszystkie parametry planowanej zabudowy zostały prawidłowo uzasadnione. W szczególności wskaźnik powierzchni zabudowy 0,16 ustalony w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia nie zaburza ładu przestrzennego i został uzasadniony informacjami zawartymi w analizie urbanistycznej. Powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym jest bowiem niezwykle zróżnicowana, dlatego biorąc pod uwagę charakter planowanej zabudowy w analizie odwołano się do obiektów o funkcji usługowej i jest niższa od średniego wskaźnika dla zabudowy o tej samej funkcji. Reasumując, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 Ppsa, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.

3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa w pkt 2 wyroku.