Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 968/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1548/20 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 listopada 2020 r., VII SA/Wa 1548/20, oddalił skargę X sp. z o.o. sp.k. w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 9 października 2019 r. X sp. z o.o. sp.k. wniosła zgłoszenie z 4 października 2019 r. w sprawie montażu wymiennych winyli zadrukowanych grafiką reklamową na elewacji zachodniej budynku przy al. [...] wraz z oświetleniem na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Z uwagi na konieczność uzupełnienia zgłoszenia Prezydent m.st. Warszawy - postanowieniem z 18 października 2019 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: P.b.) - nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie zostało doręczone w dniu 24 października 2019 r. Do dnia 7 listopada 2019 r. (upływ terminu na uzupełnienie zgłoszenia) nie uzupełniono braków zgłoszenia oraz organ nie wydał zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5aa Prawa budowlanego. Organ I instancji stwierdził, że w wyniku wizji lokalnej dokonanej w dniu 5 października 2019 r. ustalono, że powyższa inwestycja została zrealizowana.

Decyzją z 7 listopada 2019 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy - na podstawie art. 30 ust. 5 P.b. wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Organ I instancji wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej stanowi rażące naruszenie art. 30 ust. 5 P.b., gdyż stoi to w sprzeczności z brzmieniem tego przepisu.

X sp.z o.o. sp.k. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Pismem z 28 stycznia 2020 r. oraz 8 czerwca 2020 r., organ odwoławczy - Wojewoda Mazowiecki - wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z prośbą o przeprowadzenie kontroli, czy na przedmiotowej działce zostały już zrealizowane zgłoszone roboty budowlane. Przy piśmie z 10 czerwca 2020 r. (data wpływu 17 czerwca 2020 r.), PINB przedstawił kopie protokołu z kontroli i oględzin z 17 grudnia 2019 r., nr [...], z których wynika, że roboty budowlane będące przedmiotem zgłoszenia z dnia 9 października 2019 r. zostały zrealizowane.

Decyzją z 24 czerwca 2020 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta z 7 listopada 2019 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, że słusznie Prezydent wskazał, że roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem zostały wykonane przed upływem terminu na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych, czym naruszono przepis art. 30 ust. 5 P.b. Ponadto, organ I instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. Zdaniem Wojewody rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. Jest to natomiast jedna z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu. W konsekwencji, wykonanie robót budowlanych przed tym terminem obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 5 P.b. Wojewoda wskazał także, że Prezydent m.st. Warszawy przy piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. zwrócił się do PINB z prośbą o podjęcie działań zgodnie z kompetencjami w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym postępowanie to opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Dlatego też Wojewoda Mazowiecki, pismem z 28 stycznia 2020 r. oraz 8 czerwca 2020 r., wystąpił do PINB o przeprowadzenie kontroli, czy na przedmiotowej działce zostały już zrealizowane zgłoszone roboty budowlane. Odpowiadając na powyższe organ powiatowy poinformował Wojewodę o przeprowadzeniu kontroli w dniu 17 grudnia 2019r., wyjaśniając zarazem, że na terenie ww. nieruchomości roboty montażowe wymiennych winyli zadrukowanych grafiką reklamową na elewacji zachodniej budynku przy al. [...] wraz z oświetleniem, zostały zrealizowane.

Dalej organ odwoławczy dodał, że stosownie do art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W powołanym przepisie ustawodawca zatem zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. Tak więc jedynie milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w powyższym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Sprzeciw organu stanowi bowiem brak zgody na realizację proponowanego zamierzenia budowlanego, nie zaś brak zgody na kontynuowanie już rozpoczętych robót budowlanych. Rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem terminu wymienionego w art. 30 ust. 5 P.b. oznacza więc, że roboty budowlane wykonywane są z naruszeniem prawa. To z kolei skutkuje obowiązkiem podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Dalej Wojewoda podniósł, że dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. Analogia do przyjmowanej w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na skutek rozpoczęcia robót budowlanych nie jest uzasadniona. Tym samym rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. Jest to natomiast jedna z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że jeżeli zatem inwestor przystępuje do wykonania podlegających zgłoszeniu robót budowlanych, przed upływem terminu do wniesienia zgłoszenia, to takie jego działanie stanowi naruszenie art. 30 ust. 5 P.b. Podobnie w sytuacji, gdy inwestor przystępuje do wykonania tych robót przed rozpoznaniem odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu przez organ I instancji. Również w takim przypadku organ odwoławczy może oprzeć swoją decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o wniesieniu sprzeciwu na ww. okoliczności. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie organ I instancji podjął decyzję o sprzeciwie w ustawowym terminie 21 dni, tym samym, skarżąca nie była upoważniona do podjęcia robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Mimo jednak prawidłowo doręczonej zaskarżonej decyzji o sprzeciwie, inwestor przystąpił do realizacji planowanej inwestycji naruszając w ten sposób art. 30 ust. 5 P.b. To zaś obligowało Wojewodę (wobec ujawnienia tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym) do wyrażenia negatywnej oceny zgłoszenia jako dotyczącego robót budowlanych niezgodnych z prawem. Wobec zatem wystąpienia w rozpoznawanej sprawie samodzielnej przesłanki do wniesienia sprzeciwu, uznać należało rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy za prawidłowe.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie robót budowlanych objętych procedurą zgłoszenia, przed upływem terminu na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu, jest sprzeczne z art. 30 ust. 5 P.b. i powoduje, że zrealizowane roboty podlegają rygorom określonym w art. 49b P.b. Zbadanie przedmiotowej inwestycji należy obecnie do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki traci możliwość badania już zrealizowanych robót budowlanych (objętych przedmiotowym zgłoszeniem). W warunkach niniejszej sprawy Wojewoda utrzymał zatem w mocy decyzję organu I instancji.

X sp. z o.o. sp.k. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b.; art. 15 k.p.a.; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. (ten przepis uczyniono jako podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji) zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W powołanym przepisie ustawodawca zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. Sąd podkreślił, że w piśmiennictwie dotyczącym instytucji zgłoszenia wskazuje się, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a zatem jedynie milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w powyższym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu; kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie skarżąca zgłosiła zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych w dniu 9 października 2019 r., a więc organ I instancji miał czas na złożenie ewentualnego sprzeciwu przez 21 dni. W dniu 18 października 2019 r. Prezydent wydał postanowienie na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia – w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Pełnomocnik skarżącej otrzymał postanowienie w dniu 24 października 2019 r. w związku z powyższym termin na uzupełnienie zgłoszenia upływał w dniu 7 listopada 2019 r. Dodatkowo Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 5d P.b. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b. a więc termin ten biegnie od początku od daty uzupełnienia zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie zgłoszenie nie zostało uzupełnione, wobec powyższego zaistniały podstawy aby organ I instancji decyzją z 7 listopada 2019 r. wniósł sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5c P.b. w przypadku nieuzupełnienia brakujących dokumentów w terminie określonym w postanowieniu – właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Sąd wskazał, że Prezydent w podstawie materialnoprawnej decyzji powołał jednak jedynie art. 30 ust. 5 P.b. (a nie art. 30 ust. 5c), podkreślając że przepis ten został naruszony albowiem zgodnie z nim zgłoszenie należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Tymczasem już wizja lokalna z 5 października 2019 r. wskazała, że powyższa inwestycja została zrealizowana bez dokonania zgłoszenia – a więc stanowi samowolę budowlaną. Zaistniały więc w ocenie Sądu podstawy do wniesienia sprzeciwu. Sąd zwrócił także uwagę, że również czynności kontrolne przeprowadzone na zlecenie organu odwoławczego ujawniły w dniu 17 grudnia 2019 r., że roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu zostały wykonane. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. Oczywistym więc winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Zasada ta - w świetle art. 30 ust. 5 P.b. - ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych, a więc nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane. W konsekwencji, wykonanie robót budowlanych przed tym terminem obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza (...) inne przepisy. W ocenie Sądu tym innym przepisem w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 5 P.b. Sąd wskazał, że pomimo że Prezydent nie wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. wprost jako podstawy prawnej decyzji, uchybienie to nie wpływa na wynik sprawy albowiem zaistniały podstawy do wniesienia sprzeciwu, co zostało wystarczająco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji a potwierdziło to rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Nie jest więc zdaniem Sądu zasadny zarzut skargi, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez naruszenia prawa materialnego. Brak było więc podstaw do ich uchylenia.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. sp.k. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym zaniechaniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w niezbadaniu czy zaistniały wszystkie konieczne przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, a także nieprawidłową ocenę protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2019 r., a tym samym błędne ustalenia, iż roboty budowlane zostały wykonane przed terminem ich zgłoszenia:

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 81 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu, podczas gdy organ II instancji nieprawidłowo uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wydanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu, podczas gdy zgłoszenie wykonania robót budowlanych zostało uzupełnione przez wnioskodawcę w dniu 7 listopada 2019 r. tj. we wskazanym w postanowieniu organu I instancji z dnia 2019 r. 14- dniowym terminie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie została ona prawidłowo uzasadniona przez organ II instancji, w szczególności w zakresie wszystkich faktów i dowodów, które organ II instancji uznał za udowodnione, jak też dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom, podczas gdy uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią której podstawowa funkcja polega na jej wyjaśnieniu, a brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia stronie ustalenie czy organ nie przekroczył granic rozpoznania, a tym samym skutkuje niewypełnieniem przez organ obowiązku działania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania oraz obowiązku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się on przy załatwieniu sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że termin określony w postanowieniu zobowiązującym do uzupełninia braków zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie został dochowany, podczas gdy pismo skarżącego zostało nadane w polskiej placówce operatora pocztowego w dniu 7 listopada 2019 r.;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ II instancji niewłaściwie zastosował w/w przepis i wydał decyzję w przedmiocie sprzeciwu, podczas gdy strona uzupełniła zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych we wskazanym terminie tj. w dniu 7 listopada 2019 r., przedkładając wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, co prowadzi do konstatacji, iż zgłoszenie powinno zostać uznane za kompletne i umożliwiające rozpoczęcie robót budowlanych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przyjął, że inwestycja polegająca na montażu wymiennych winyli zadrukowanych grafiką reklamową na elewacji zachodniej budynku przy al. [...] wraz z oświetleniem na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] została wykonana przed wykonaniem zgłoszenia wykonania prac budowlanych.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała twierdzenia i wnioski skargi kasacyjnej podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

Jednocześnie należy podkreślić, iż stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż w zaskarżonym wyroku, co do zasady trafnie uznano prawidłowość zgłoszonego sprzeciwu wobec zamiaru montażu wymiennych winyli zadrukowanych grafiką reklamową na elewacji zachodniej budynku przy al. [...] wraz z oświetleniem na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] albowiem słusznie organy architektoniczno-budowlane stwierdziły w okolicznościach tej sprawy, że roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem zostały wykonane przed upływem terminu na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych, czym naruszono przepis art. 30 ust. 5 P.b. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. (według stanu prawnego na dzień 24 czerwca 2020 r.)

Sąd administracyjny zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. II FSK 1665/06). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2331/12).

Uwaga ta, iż Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, pozwala na zanegowanie twierdzeń zawartych w motywach zaskarżonego wyroku, iż skarżąca spółka nie uzupełniła braków zgłoszenia w związku z nałożeniem na inwestora postanowieniem z 18 października 2019 r. (odebranym 24 października 2019 r.) obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokonanym zgłoszeniu w terminie 14 dni, bowiem akta przedmiotowej sprawy wskazują, iż inwestor dokonał tego uzupełnienia pismem z dnia 7 listopada 2019 r. i tego samego dnia nadał stosowne wyjaśnienia na poczcie listem poleconym do organu I instancji. Zatem twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca Spółka nie uzupełniła braków zgłoszenia nie jest zasadne. Podobnie nie wynika z lektury akt by przed dniem dokonania zgłoszenia, co nastąpiło przecież w dniu 9 października 2019 r. w formie dokumentu elektronicznego, inwestor już dnia 5 października 2019 r. (a wiec nawet przed dokonaniem zgłoszenia) zrealizował inwestycję - co miała potwierdzać wizja lokalna dokonana w dniu 5 października 2019 r., lecz w aktach sprawy brak protokołu potwierdzającego ten fakt.

Należy jednak zaznaczyć, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka jak wyżej wskazano zgłosiła zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych w dniu 9 października 2019 r., a więc organ I instancji miał czas na złożenie ewentualnego sprzeciwu przez 21 dni. W dniu 18 października 2019 r. Prezydent wydał postanowienie na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia – w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Zgodnie z art. 30 ust. 5d P.b. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b. a więc termin ten biegnie od początku od daty uzupełnienia zgłoszenia. Pełnomocnik skarżącej spółki otrzymał postanowienie w dniu 24 października 2019 r. w związku z powyższym termin na uzupełnienie zgłoszenia upływał w dniu 7 listopada 2019 r. Skoro uzupełniono braki zgłoszenia to od następnego dnia liczony jest termin 21 dni na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych ( termin zatem upływał 28 listopada 2019 r.). Natomiast z lektury akt sprawy wynika, iż przed organem odwoławczym, przed którym ponownie w całokształcie rozpoznawano niniejszą sprawę, w sposób niewątpliwy wykazano, iż urządzenie reklamowe, którego inwestor dokonał zgłoszenia w dniu 9 października 2019 r. zostało wykonane (zamontowane) już w dniu 5 listopada 2019 r., - a więc przed upływem terminu na uzupełnienie braków przedmiotowego zgłoszenia. Fakt zamontowania spornego urządzenia reklamowego potwierdza protokół PINB dla m. st. Warszawy z 17 grudnia 2019 r. (nr [...]) z kontroli robót budowlanych. Zatem nie czekano na stanowisko organu architektoniczno-budowlanego w sytuacji wezwania inwestora do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia i przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu wykonano (zamontowano) urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem. Okoliczności powyższe są bezsporne i nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

W tak ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż zasadność zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru montażu spornego urządzenia reklamowego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości i dlatego też, co do zasady oddalenie skargi inwestora na kwestionowaną decyzję przez Sąd pierwszej instancji w trybie art. 151 p.p.s.a., należy uznać za prawidłowe, mimo jak wyżej zaznaczono częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawionego na poparcie tezy o niezasadności skargi.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 P.b. określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Przedmiotowe roboty budowlane podlegały procedurze zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. jako roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Co wyżej zaznaczono po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w dniu 9 października 2019 r., i wydaniu w dniu 18 października 2019 r. postanowienia na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. (otrzymanego 24 października 2019 r.) termin na uzupełnienie zgłoszenia upływał w dniu 7 listopada 2019 r. po czym rozpoczął bieg 21 dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu przez organ administracji. Gdy tymczasem już w dniu 5 listopada sporna inwestycja została zrealizowana. Należy zatem zauważyć, że naruszenie art. 30 ust. 5 P.b. zaistnieje w sytuacji, gdy dojdzie do rozpoczęcia robót po dokonaniu zgłoszenia przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu ale także objęcie zgłoszeniem robót już zrealizowanych. Potwierdza to art. 30 ust. 5 zd. 1 P.b., zgodnie z którym zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych.

Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia, czy upływu terminu na uzupełnienie zgłoszenia co w szczególności miało miejsce w tej sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia, lecz stanowi podstawę do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od takiego zgłoszenia- patrz wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. II OSK 245/18. Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 6 pkt 1-3 P.b. Norma art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza (...) inne przepisy. Wskazany przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 zawiera zatem samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu, gdy budowa narusza "inne przepisy", przy czym należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował, jak też nie określił jakie przepisy miał na uwadze. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w określeniu "inne przepisy" powinny się mieścić przepisy uregulowane w ustawach, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Do przepisów o takim charakterze można zaliczyć między innymi przytoczony wyżej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - patrz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. II OSK 1264/21.

Skoro więc inwestor w realiach tej sprawy roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem wykonał przed upływem terminu na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu wobec tych robót, to rozpoczął je przed terminem wynikającym z art. 30 ust. 5 P.b., stąd też należało zastosować, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. bowiem w sposób niesporny naruszono art. 30 ust. 5 P.b.

Dlatego też, co wyżej wykazano, zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, generalnie odpowiada prawu. Podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania koncentrują się przede wszystkim na tym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej oceny protokołu kontroli PINB dla m.st. Warszawy z 17 grudnia 2019 r. i błędnie ustalił, że roboty zostały wykonane jak również powołano się na okoliczność nieprawidłowego ustalenia przez Sąd, że zgłoszenie robót budowlanych nie zostało uzupełnione do 7 listopada 2019 r.

Nie jest sporne, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie. Na tym etapie sprawy dołączono do akt sprawy protokół PINB dla m. st. Warszawy z 17 grudnia 2019 r. (nr [...]) z kontroli robót budowlanych. Organ odwoławczy w celu potwierdzenia twierdzeń organu pierwszej instancji w zakresie zrealizowania spornej inwestycji przed upływem terminu na zgłoszenie sprzeciwu zobowiązał tenże organ do przeprowadzenia stosownej kontroli (pismo z dnia 28 stycznia 2020 r.). Z ww. protokołu wynika właśnie bezsporny fakt zamontowania spornego urządzenia reklamowego konkretnie dnia 5 listopada 2019 r. Fakt ten został przyznany przez osobę biorącą udział w czynnościach kontrolnych. Uczestniczący w tej kontroli Ł. P., osoba umocowana przez inwestora w sprawie spornego urządzenia reklamowego, w sposób oczywisty przyznał fakt zamontowania niniejszego urządzenia reklamowego określonego dnia a to właśnie 5 listopada 2019 r. i podpisał przedstawiony mu protokół bez zastrzeżeń. Okoliczności powyższe są bezsporne i nie zostały w żaden sposób zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Z kolei nawet okoliczność uzupełnienia przez inwestora dokonanego zgłoszenia w dniu 7 listopada 2019 r. z uwagi na bezsporny fakt zamontowania spornego urządzenia reklamowego w dniu 5 listopada 2019 r. pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Jednocześnie wobec wykazanego wyżej, w tym uzasadnieniu, naruszenia przez inwestora art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. i zasadności zgłoszonego w sprawie sprzeciwu przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 30 ust. 5 P.b. czy niemającego w tym stanie faktycznym i prawnym zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. (wprowadzony do ustawy P.b. dopiero z dniem 19 września 2020 r.) jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione.

Zatem, skoro zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu bowiem pomimo tego sentencja zaskarżonego nie uległaby zmianie, to w konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.