Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 632/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 56/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w J. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 marca 2024 r., sygn. V SA/Wa 56/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o., z siedzibą w J. (dalej zwanej spółką lub skarżącą) na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, stwierdził że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia BGK.

W stanie faktycznym sprawy spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Wdrożenie innowacyjnego systemu SageLogistis celem zwiększenia innowacyjności i konkurencyjności wnioskodawcy(...). Został on zgłoszony w ramach priorytetu FENG.02 - Środowisko sprzyjające innowacjom, działania 2.32 – Kredyt Technologiczny, finansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Projekt ten został negatywnie oceniony przez instytucję pośredniczącą (rozstrzygnięcie z [...] października 2023 r. nr [...].

Spółka złożyła protest od tego rozstrzygnięcia, który został pozostawiony przez BGK bez rozpatrzenia, rozstrzygnięciem z [...] listopada 2023 r., z powołaniem się na art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079; dalej zwanej ustawą wdrożeniową), tj. z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki z dnia 2 października 2023 r. wysokość alokacji UE dla działania FENG.02.32 Kredyt Technologiczny wyniosła 164 778 742,00 EUR. W § 1 ust. 8 Regulaminu wyboru projektów dla działania 2.32 Kredyt Technologiczny określono, że środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w naborze to 763 634 061,08 zł. Zgodnie z listą ocenionych projektów dla działania 2.32 Kredyt technologiczny dla naboru nr 1, opublikowaną 3 października 2023 r., wybranych do dofinansowania zostało 88 projektów na rekomendowaną kwotę dofinansowania 763 634 061,08 zł. Tym samym, zdaniem BGK, wyczerpaniu uległa alokacja na działanie, co – zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – zmusiło instytucję pośredniczącą do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Wskazano, że instytucja zarządzająca FENG potwierdziła wyczerpanie alokacji na działanie, co znalazło odzwierciedlenie w komunikacie opublikowanym na stronie www.bgk.pl. BGK wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem instytucji zarządzającej, dla ustalenia czy na dany moment trwania procedury odwoławczej nastąpiło wyczerpanie alokacji dające podstawę prawną do pozostawienia protestów bez rozpatrzenia zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, należy uwzględnić zarówno kwoty rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania, co do których zawarte już zostały umowy o dofinansowanie albo podjęte decyzje o dofinansowaniu, jak i kwoty dotyczące projektów wybranych do dofinansowania, co do których umowy o dofinansowanie albo decyzje o dofinansowaniu nie zostały jeszcze zawarte bądź podjęte.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki na rozstrzygnięcie BGK stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia BGK.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z obrazą art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

WSA w Warszawie podkreślił, że istotą i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w przedmiotowym przypadku, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest – w przeciwieństwie do postępowania typu jurysdykcyjnego – konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza poprzez dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu).

Powyższe nie oznacza jednak, że strona skarżąca w ramach przedmiotowej procedury konkursowej pozbawiona jest gwarancji procesowych. Należy bowiem mieć na względzie, że także postępowanie w sprawie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych powinno spełniać pewne warunki brzegowe, w szczególności czynić zadość podstawowym zasadom zapewniającym, by wybór projektu miał charakter niedyskryminacyjny i przejrzysty (por. art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 320). Owe zasady formułuje, poza przywołanym rozporządzeniem, na poziomie ustawowym art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W orzecznictwie akcentuje się, że zasady powyższe mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości (por. np. wyrok NSA o sygn. II GSK 1549/17, dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). Owo minimum gwarancji procesowych odnosi się zarówno do kwestii walidacyjnych, tj. określonych przez instytucję zarządzającą wymogów kwalifikowania projektów, jak i do oceny projektu, na każdym etapie procedury konkursowej. Innymi słowy, m.in. wybór projektu do dofinansowania powinien być dokonany w sposób przejrzysty, bezstronny oraz rzetelny (vide np. wyrok NSA o sygn. I GSK 421/21, CBOiS), co obejmuje również uzasadnienie ustalenia o wyczerpaniu środków (por. wyrok NSA o sygn. II GSK 3172/17, CBOiS). Zwłaszcza w optyce zasad przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów, właściwa instytucja podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane (przy czym co istotne kryterium stanowią zawarte umowy o dofinansowanie). Wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż determinuje ono sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a co więcej – uniemożliwia ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, w przypadku dostrzeżenia istotnych wad procedury konkursowej, które skutkują uwzględnieniem skargi (art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).

Instytucja pośrednicząca nie rozważyła, a co za tym idzie nie wykazała, czy uwzględniona wykładnia przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest prawidłowa. Nie można natomiast tracić z pola widzenia, że pojęcie "wyczerpania" puli środków w ramach działania nie jest jednoznaczne. Wobec tego przyjęty przez instytucję pośredniczącą wybór momentu tegoż wyczerpania powinien zostać uzasadniony, zgodnie z dyrektywą interpretatio cessat in claris, czego nie uczyniono.

W tym kontekście Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyrok o sygn. I GSK 121/21 oraz powołane tam orzecznictwo dost. w CBOiS), dopiero rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Za takim rozumieniem pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia zwłaszcza treść art. 61 ust.3 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten wskazuje sytuacje, w których (pomimo wcześniejszego wybrania projektu do dofinansowania) umowa o dofinansowanie projektu nie może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta. Co więcej, art. 61 ust. 4 wymienia inne sytuacje, w których w uzasadnionych przypadkach właściwa instytucja może odmówić zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmówić podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. Zatem dopiero zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu wiąże się z definitywnym (wiążącym) rozdysponowaniem środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, a tym samym z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na ten cel. Możliwa jest bowiem, w świetle przywołanych przepisów, sytuacja zmiany przez właściwą instytucję swojej decyzji w zakresie objęcia wsparciem, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy skierowaniem projektu do dofinansowania, a dniem zawarcia umowy, okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. Nie jest również wykluczone odstąpienie od realizacji projektu (w tym zawarcia umowy) przez samego wnioskodawcę. Dopiero więc podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środków dotacji.

W związku z powyższym WSA w Warszawie stwierdził, że ustalenie o wyczerpaniu środków nie może opierać się tylko na opublikowanej liście projektów skierowanych do dofinansowania.

Końcowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedstawione rozumowanie, formułowane w licznych wyrokach sądów administracyjnych na gruncie analogicznych rozwiązań legislacyjnych ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.) zachowuje pełną aktualność na gruncie ustawy wdrożeniowej. Art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej nie wprowadza w tym zakresie jurydycznej zmiany. Stanowi on, że przez wyczerpanie kwoty, o której mowa w ust. 2, należy rozumieć sytuację, w której środki przeznaczone na cel, o którym mowa w ust. 2 zostały rozdysponowane na projekty objęte dofinansowaniem w rozumieniu 61 ust. 1 oraz wybrane do dofinansowania w rozumieniu art. 43 w związku z art. 56 ust. 3, co istotne jednak – i co Sąd z cała mocą podkreślił – z zastrzeżeniem art. 61 ust. 3 i 4. Ostatnia część przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, że alokacja środków następuje dopiero z chwilą zawarcia umów lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu.

W tym stanie rzeczy WSA w Warszawie stwierdził naruszenie w rozpatrywanej sprawie art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 26 marca 2024 r. wniosła instytucja pośrednicząca – BGK, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi instytucja pośrednicząca zarzuciła:

1) naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu przez organ, podczas gdy postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny,

2) naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 320) poprzez jego zastosowanie, choć przepis ten nie ma zastosowania do rozpoznawania wniosków o finansowanie w ramach perspektywy finansowej 2021-2027 i organ nie był zobowiązany do stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie,

3) naruszenie art. 77 ust. 2 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło Sąd do wniosku, że w sprawie nie doszło do wyczerpania alokacji, pomimo rozdysponowania środków przewidzianych w ramach alokacji, na projekty w ramach listy rankingowej.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie instytucja pośrednicząca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę, poprzez oddalenie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Oprócz tego BGK wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, obejmujących między innymi koszty zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na przepis art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym przez wyczerpanie kwoty, o której mowa w ust. 2, należy rozumieć sytuację, w której środki przeznaczone na cel, o którym mowa w ust. 2, zostały rozdysponowane na projekty objęte dofinansowaniem w rozumieniu art. 61 ust. 1 oraz wybrane do dofinansowania w rozumieniu art. 43 w związku z art. 56 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 3 i 4.

Zdaniem BGK jest to istotna zmiana stanu prawnego, w stosunku do poprzednio obowiązującego, gdyż samo niepodpisanie umów na dofinansowanie (po wybraniu stosownych projektów) nie stoi na przeszkodzie uznania, że do wyczerpania środków doszło. Tak samo możliwe, następcze "uwolnienie" tych środków, nie wpływu na ocenę przesłanki wyczerpania.

Skarżąca kasacyjnie instytucja pośrednicząca dodała, że zastrzeżenia poczynione w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, z art. 61 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, należy rozumieć w ten sposób, że przy ustaleniu wyczerpania alokacji nie należy uwzględniać tych spośród projektów, które ze względów wskazanych w art. 61 ust. 3 i ust. 4 nie mogą być objęte dofinansowaniem.

BGK zwrócił też uwagę na odrębność procedury odwoławczej, wynik której może mieć wyłącznie wpływ na projekty w niej uczestniczące. Rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę, w zakresie między innymi art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, służy między innymi temu, aby uniknąć sytuacji, w której rezultat procedury odwoławczej wymusiłby zmianę rozstrzygnięcia w zakresie wyboru do dofinansowania innego projektu.

Potwierdza to również przyjęte w ustawie rozwiązanie (art. 78 ustawy wdrożeniowej), zgodnie z którym nie wstrzymuje się rozstrzygania o innych projektach i podpisywania umów, ze względu na toczącą się procedurę odwoławczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie sprecyzował czy postawione przez niego zarzuty mając charakter materialnoprawny czy też procesowy, tym niemniej wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09). W świetle zatem uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dlatego też mimo niepowiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia poszczególnych przepisów z konkretnymi przepisami P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, że w postępowaniu kasacyjnym zadaniem NSA jest przede wszystkim ocena czy wyrok sądu pierwszej instancji, rozumiany jako sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, odpowiada prawu. Wniosek taki wyprowadzić można z treści art. 184 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05 – dost. w CBOiS). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie podkreślić należy, że zupełnie nieprzystający do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku należało uznać zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stosował powyższej regulacji w niniejszej sprawie, a jedynie opierając się o treść tego przepisu wskazał, że odpowiednie zbliżone regulacje znajdują się w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który reguluje zasady wyboru projektów przez uprawnione instytucje. Sąd nie mógł zatem naruszyć przepisu, którego nie stosował, a którego nie stosowały także organy w niniejszej sprawie. Tym samym uznać należało powyższy zarzut kasacyjny za nieskuteczny.

Przechodząc do istoty podniesionych zarzutów w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że ich treść sprowadza się w rzeczywistości do kwestii prawidłowego zdefiniowania pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie działania, czyli tzw. wyczerpania alokacji. Zdaniem instytucji pośredniczącej, z uwagi na zmianę stanu prawnego i wprowadzenie w nowej ustawie wdrożeniowej definicji wyczerpania alokacji w art. 77 ust. 3 tego aktu skutkowało to tym, że straciło na aktualności dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie i należy stosować literalne brzmienie nowej definicji. Tym samym brak jest obecnie podstaw do przyjęcia, że przy wygaśnięciu alokacji należy brać pod uwagę wyłącznie wartości projektów wynikających z zawartych umów o dofinansowanie oraz wydanych decyzji o dofinansowaniu. Z kolei zdaniem Sądu pierwszej instancji, zmiana stanu prawnego i wprowadzenie art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej nie wprowadza zmian jurydycznych, bowiem zastrzeżenie odnoszące się do art. 61 ust. 3 i 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, że alokacja środków następuje dopiero z chwilą zawarcia umów lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do zasady zgadza się ze stanowiskiem organu, że zmiana stanu prawnego poprzez wprowadzenie w nowej ustawie wdrożeniowej legalnej definicji wyczerpania alokacji spowodowała, że należy zmodyfikować rozumienie tego pojęcia prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie. Tym niemniej, powyższe nie oznacza jednak, że zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.) praktycznie jednolicie przyjmowano, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy o polityce spójności, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o polityce spójności stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że użyte w art. 66 ust. 2 ustawy o polityce spójności sformułowanie "wyczerpanie", w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. ( zob. m.in. wyroki NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; czy wyrok z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1830/22 – dost. w CBOiS). Powyższa wykładnia art. 66 ust. 2 ustawy o polityce spójności opierała się, z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "wyczerpania kwoty na dofinansowanie", m.in. na potocznym rozumieniu zwrotu "wyczerpać", które skutkowało przyjęciem, że w konkretnej sprawie musiał nastąpić rzeczywisty brak możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to następowało dopiero z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu, które następowało w wyniku zawarcia umów lub wydania decyzji.

Odpowiednikiem art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o polityce spójności jest obecnie art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania albo kategorii regionu, jeżeli w ramach działania kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów jest podzielona na kategorie regionów: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 73. Istota wprowadzonego przepisu art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest praktycznie identyczna jak dotychczasowego art. 66 ust. 2 pkt 1 starej ustawy, jednakże novum polega na tym, że ustawodawca zdecydował się wprowadzić do porządku prawnego dodatkowy ust. 3 do art. 77 ustawy wdrożeniowej Zgodnie z tym przepisem, przez wyczerpanie kwoty, o której mowa w ust. 2, należy rozumieć sytuację, w której środki przeznaczone na cel, o którym mowa w ust. 2, zostały rozdysponowane na projekty objęte dofinansowaniem w rozumieniu art. 61 ust. 1 oraz wybrane do dofinansowania w rozumieniu art. 43 w związku z art. 56 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 3 i 4.

Dokonując wykładni powyższego przepisu, należy przyjąć, że przez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów (środków alokacji) dla danego działania należy rozumieć zawarcie umów o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, opiewające na całą kwotę przeznaczoną na realizację danego działania oraz wybranie do dofinansowania i zatwierdzenie przez komisję projektów spełniające warunki do dofinansowania (przed podpisaniem umów lub wydaniem decyzji), opiewające na całą kwotę przeznaczona na realizacje określonego działania, o ile względem zgłoszonych projektów nie zachodzą przesłanki opisane w art. 61 ust. 3 i 4, uniemożliwiające zawarcie stosownych umów lub wydanie decyzji. Takimi przesłankami mogą być m.in.: niedokonanie przez wnioskodawcę wymaganych czynności; wykluczenie wnioskodawcy z możliwości otrzymania dofinansowania; rezygnacja wnioskodawcy z dofinansowania; unieważnienie postępowania w zakresie wyboru projektów czy też obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym. Zdefiniowanie przez ustawodawcę pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej skutkuje przyjęciem, że dotychczasowa wykładnia tego pojęcia, prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a oparta na potocznym rozumieniu analizowanego zagadnienia, straciła częściowo na aktualności.

Przyjęcie takiego rozumienia wyczerpania alokacji oznacza, że obowiązkiem organu w ramach procedury odwoławczej jest bieżące monitorowanie, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach danego działania nie została wyczerpana. W tym celu nie wystarczy jednak stwierdzenie, jak przyjął to organ w niniejszej sprawie, że samo zamknięcie listy rankingowej ocenionych projektów poprzez wybranie do dofinansowania 88 projektów na rekomendowaną kwotę ponad 763 mln złotych i opublikowanie w tym przedmiocie komunikatu na stronie www.bgk.pl, było wystarczające do przyjęcia, że wyczerpała się kwota przeznaczona na dofinansowanie. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie czy względem żadnego z projektów, czy też szerzej - żadnego z wnioskodawców ujętych na tej liście, nie zachodzą przesłanki opisane w art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Zatem samo wybranie określonych projektów do dofinansowania i umieszczenie ich na liście rankingowej jest niewystarczające do przyjęcia, że nastąpiło wyczerpanie środków alokacji. W tym wypadku wymagane jest dodatkowo wykazanie przez organ, że względem żadnego z projektów rekomendowanych do dofinansowania nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonał takiej analizy na etapie rozpoznawania protestu skarżącej spółki od negatywnej oceny jej projektu, dlatego też przyjąć należało, że pozostawienie protestu skarżącej spółki bez rozpatrzenia było co najmniej przedwczesne. Bez szczegółowej analizy przesłanek z art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej względem wszystkich projektów zakwalifikowanych do dofinansowania nie można jednoznacznie przesądzić, że nastąpiło wyczerpanie środków przeznaczonych do dofinansowania danego działania.

Mając na uwadze takie rozumienie art. 77 ust. 2 i 3 ustawy wdrożeniowej, przyjąć należało, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej, zawężającej interpretacji pojęcia wyczerpania alokacji, przyjmując że dopiero zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu wiąże się z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na ten cel. Powyższa błędna wykładnia powyższego przepisu nie miała jednak wypływu na wynik sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie sądu – stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione – było prawidłowe. Zgodzić się należało z Sądem pierwszej instancji, że pozostawienie protestu skarżącej spółki bez rozpatrzenia, przy braku należytego wykazania przez organ, że środki przeznaczone na dofinansowanie danego działania zostały wyczerpane, stanowiło naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, bowiem tak przeprowadzonego postępowania nie można uznać za przeprowadzonego w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Tym samym, stwierdzić należało, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.