Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1123/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2122/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje w całości od zasądzenia od skarżącej A. Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt VI SAWa 2122/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi podmiotu: A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (skarżąca/strona skarżąca/Spółka) na decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję nr [...] Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r., umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (organ odwoławczy/DIAS), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1, art. 13 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (o.p.), art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f oraz art. 26 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (ustawa SENT), po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy decyzję nr [...] Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł w związku z podaniem w zgłoszeniu [...] danych dotyczących numeru licencji niezgodnych ze stanem faktycznym.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2020 r. funkcjonariusze Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie przeprowadzili w miejscowości Radom kontrolę środka transportu o nr rejestracyjnym [...], z której to kontroli został sporządzony protokół. Kontrolujący stwierdzili nieprawidłowości polegające na wpisaniu w rubryce informacje o przewoźniku: A. Polska sp. z o.o., podczas gdy transport był realizowany przez podmiot: "..." T. K. Stwierdzono również rozbieżności dotyczące numeru licencji (w zgłoszeniu wpisano numer [...], natomiast kierowca okazał podczas kontroli wypis nr [...] z licencji numer [...] wystawiony na przedsiębiorcę: "..." T. K., W. Ł. [...], J.).

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji orzekł o nałożeniu na Spółkę jako przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), o ile są wymagane. W niniejszej sprawie organ ustalił, że podwykonawca ("..." T. K.) realizując przewóz obowiązany był do posiadania dokumentu wymaganego przez przepisy u.t.d., a zatem numer tego dokumentu winien się znaleźć w zgłoszeniu SENT. Spółka w zgłoszeniu wskazała numer własnego zezwolenia drogowego ([...]), jednakże skoro w chwili kontroli nie dokonywała we własnym imieniu transportu (zleciła przewóz podwykonawcy), to numer wprowadzony do rejestru był błędny. Zdaniem organu I instancji strona skarżąca powinna na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy SENT dokonać w tym zakresie aktualizacji zgłoszenia.

Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej organ odwoławczy cytowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, kwestionującym wymóg wpisania w zgłoszeniu numeru zezwolenia (licencji) przewoźnika faktycznego jako związanego z wykonywanym przewozem. W tym zakresie DIAS wskazał, że wykonując transport drogowy, kierujący pojazdem jest zobowiązany do posiadania przy sobie i okazania kontrolującym wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypisu z licencji, co wynika z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Dokument ten nierozerwalnie wiąże się z działalnością transportową przedsiębiorstwa dokonującego przewozu towarów, a kontrola ma na celu potwierdzenie, że towar przewożony jest przez uprawniony do tego podmiot. Logiczny jest więc wymóg wpisania w zgłoszeniu SENT numeru zezwolenia podmiotu dokonującego faktycznego przewozu towarów, a nie przewoźnika umownego. Dlatego, w ocenie DIAS, numer zezwolenia drogowego wpisuje się w rubryce zgłoszenia SENT "Informacje o środku transportu", a nie w rubryce "Informacje o przewoźniku". Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie ustalono, iż podwykonawca realizując wspomniany przewóz był obowiązany do posiadania dokumentu wymaganego przez przepisy u.t.d. i to właśnie numer tego dokumentu powinien znaleźć się w zgłoszeniu SENT. Wobec tego, w przypadku gdy Spółka wprowadziła numer własnego zezwolenia drogowego ([...]), zaś na czas przewozu należało wprowadzić numer zezwolenia (licencji) podwykonawcy, to Spółka ta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy SENT miała obowiązek dokonania aktualizacji zgłoszenia w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, należy przyjąć, że gdy przewoźnik zawiera umowę przewozu ze swoim klientem (podmiot wysyłający), a faktyczny przewóz będzie wykonywany za pośrednictwem podwykonawców, to przewoźnik umowny jest zobligowany do podania w zgłoszeniu SENT prawidłowych danych wymaganych ustawą, w tym numeru zezwolenia (licencji) przewoźnika, który faktycznie realizuje przewóz towarów. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej wymóg ten wynika z przepisów prawa, a nie z powołanego pisma Ministerstwa Finansów nr CP6.1455019.2017.DR z dnia 24 kwietnia 2017 r., skierowanego do Zarządu Pracodawców Transport i Logistyka Polska. Zdaniem DIAS, każdorazowa zmiana podwykonawcy skutkować będzie zmianą numeru zezwolenia drogowego, mimo że odpowiedzialność za aktualizację tych danych cały czas spoczywa na przewoźniku umownym, którego dane figurują w rubryce "Informacje o przewoźniku". Organ odwoławczy stwierdził ostatecznie, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca nie dopełniła obowiązku zgłoszenia do systemu SENT prawidłowych danych określonych w art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT, co stanowi naruszenie przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

Strona skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżając ją w całości, podniosła zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 120, art. 124 oraz 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. przez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie prawnej Organ oparł twierdzenie, iż Skarżąca zobligowana była do podania w zgłoszeniu numeru licencji podprzewoźnika, co prowadzi do wniosku, iż Organ oparł się wyłącznie na stanowisku zawartym w piśmie Ministerstwa Finansów;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121 § 1 i art. 124 o.p. przez zignorowanie stanowiska sądu administracyjnego w analogicznych sprawach dotyczących Spółki, odmiennego od stanowiska Organu, oraz niewyjaśnienia tego Stronie, co podważa zaufanie do organów, wymuszając złożenie niniejszej skargi w celu uzyskania stanowiska co do zakresu aktualizacji danych podprzewoźników podawanych w zgłoszeniach, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy SENT;

3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 8 i 9 ustawy SENT oraz art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przewoźnik umowny zobligowany jest do aktualizacji zgłoszenia, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy SENT, o dane licencji każdoczesnego podprzewoźnika; ewentualnie

4) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 8 i 9 ustawy SENT, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż aktualizacji danych wskazanych w art. 5 ust. 4 tej ustawy dokonuje przewoźnik umowny, a nie przewoźnik faktyczny, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej nieważnością, jako skierowanej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (przewoźnika umownego).

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną nieważnością oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu istota sprawy sprowadza się do rozsądzenia, czy w okolicznościach faktycznych sprawy na Skarżącej spoczywał obowiązek aktualizacji zgłoszenia SENT poprzez wpisanie w zgłoszeniu numeru licencji przewoźnika - podwykonawcy, przy pomocy którego realizowała przewóz w miejsce wpisanego numeru licencji strony skarżącej. Rozstrzygając powyższy spor, Sąd Wojewódzki odwołał się w pierwszej kolejności do treści art. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 9 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 i art. 8 ust. 1 ustawy SENT. Zdaniem Sądu I instancji, dokonując wykładni przepisu art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT nie można zapominać, że powinna być ona poczyniona z uwzględnieniem rozwiązań, jakie w odniesieniu do instytucji przewozu realizowanego przy współudziale kilku przewoźników zostały wprowadzone w całym systemie prawa. To bowiem pozwoli na przyjęcie takiej interpretacji wspomnianego przepisu prawa, która pozostanie spójna z rozwiązaniami przyjętym na gruncie innych aktów prawnych niż ustawa SENT. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że działalność przewoźników realizujących przewóz towarów jest reglamentowana prawnie na gruncie rożnych aktów prawnych. Sąd odwołał się w tym zakresie do art. 789 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Przewoźnik spełniając świadczenie z umowy przewozu, może posłużyć się innym przewoźnikiem. Podprzewoźnik na określonej trasie przewozu nie dokonuje jednak przewozu w swoim imieniu, lecz w imieniu i na rzecz przewoźnika głównego, który zawarł umowę przewozu z podmiotem wysyłającym. Rolą podprzewożnika jest natomiast wykonanie przewozu jedynie w zakresie zleconym mu przez przewoźnika głównego. Odpowiada on przy tym za wykonanie czynności przewozu przed przewoźnikiem głównym, a nie podmiotem zlecającym przewóz. Z tych względów Sąd Wojewódzki stwierdził, że "jak należy sądzić, nie zostało wprowadzone w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy SENT zastrzeżenie, że odnosi się on do zezwolenia, zaświadczenia czy licencji każdoczesnego przewoźnika towaru na określonej trasie przewozu". Sąd zauważył dalej, że w świetle istniejącej odpowiedzialności przewoźnika głównego za dokonywany przewóz okoliczność, że numer zezwolenia wpisuje się w rubryce zgłoszenia SENT ,,Informacje o środku transportu", a nie w rubryce ,,Informacje o przewoźniku", nie może mieć decydującego znaczenia, a ponadto weryfikacja numeru zezwolenia nie mogłaby zostać dokonana w ramach kontroli drogowej w sytuacji, gdy kierowca jest osobą świadczącą usługi na rzecz podprzewoźnika, a nie przewoźnika głównego. Sąd I instancji stwierdził, że nie można wnioskować, że to numer zezwolenia, zaświadczenia czy licencji podprzewoźnika winien zostać ujawniony w zgłoszeniu SENT w przedmiotowej sprawie. Obowiązek posiadania i okazania ww. dokumentów reglamentowany wspomnianym przepisem prawa odnosi się do sfery faktów (posiadania przy sobie i okazania wypisu z zezwolenia czy z licencji), jego adresatem jest kierowca, a posiadanie przez niego wymaganych dokumentów ma umożliwić szybkie zweryfikowanie istnienia uprawnienia do dokonywania przewozu przez podprzewoźnika. Taka też weryfikacja mogła zostać dokonana w toku przeprowadzanej kontroli. Nie oznacza to jednak, że z przepisu tego można wyprowadzać dalej idące wnioski co do prawnego obowiązku przewoźnika głównego umieszczania określonych informacji w zgłoszeniu SENT, w tym odnoszących się do zezwolenia czy licencji podprzewoźnika. W tym zakresie istota obowiązków jest determinowana charakterem prawnym instytucji przewozu realizowanego przy współudziale kilku przewoźników i ww. postanowieniami ustawy SENT. W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wnioskowania, że wymagana informacja wskazana w art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT powinna dotyczyć podprzewoźnika, a nie przewoźnika głównego (umownego). W ocenie Sądu, wskazanie numerów rejestracyjnych środka transportu, przy wykorzystaniu którego podprzewoźnik wykonuje przewóz (por. art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy SENT), tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w zestawieniu z powyżej wspomnianym obowiązkiem kierowcy legitymowania się ww. dokumentami (co było przedmiotem oceny w ramach kontroli), tworzy spójną regulację prawną pozwalającą na weryfikację podmiotu dokonującego przewozu towaru na określonym odcinku tego przewozu (podprzewoźnika). Umieszczanie danych dotyczących podprzewoźnika faktycznego, a nie strony skarżącej, powodowałoby ponadto, że informacje odnoszące się do tego podprzewoźnika zawarte w zgłoszeniu SENT w istocie nie byłyby skorelowane w pozostałymi danymi w nim ujawnionymi. W tym stanie rzeczy, Sąd Wojewódzki przyjął, że organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego (art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT) przez błędną jego wykładnię przyjmując, że w przypadku gdy przewóz realizowany jest przez więcej niż jednego przewoźnika numer zezwolenia, zaświadczenia czy licencji winien dotyczyć każdoczesnego przewoźnika faktycznego, a nie przewoźnika, któremu został on powierzony i który odpowiada za całość przewozu. Z uwagi na to, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i z tych samych powodów także decyzję I instancji w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na to, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, albowiem działanie strony skarżącej nie stanowiło naruszenia prawa, Sąd umorzył także postępowanie administracyjne na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ odwoławczy, zaskarżając go w całości, podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f w zw. z art. 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że brak jest podstaw do wnioskowania, że wymagana informacja wskazana w art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT powinna dotyczyć podprzewoźnika, a nie przewoźnika głównego (umownego), podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia przewoźnika winna być dokonana z uwzględnieniem definicji przewozu, o której mowa w art. 2 ust. 9 ustawy o SENT, tj. jako "przemieszczenie towaru", czyli czynność faktyczną, a nie wykonanie przewozu w wyniku umowy cywilnoprawnej, co w efekcie prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy przewóz towarów realizowany jest przez więcej niż jednego przewoźnika - numer zezwolenia, zaświadczenia czy licencji winien dotyczyć każdoczesnego przewoźnika faktycznego, a nie przewoźnika, któremu został on powierzony i który odpowiada za całość przewozu towarów.

Skarżący kasacyjnie organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub oddalenie skargi, a także o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Organ oświadczył jednocześnie, że zrzeka się prawa do rozprawy.

Skarżąca Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 (pkt 2) oraz w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f) i art. 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy SENT, zasługuje na uwzględnienie.

Dokonana przez kontrolowany Sąd Wojewódzki wykładnia operatywna art. 24 ust. 1 (w tym w zakresie pkt. 2) w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f) ustawy SENT okazała się wadliwa z tego względu, że wyprowadzone z niej wnioski nie przystają do uznanych za miarodajne elementy stanu sprawy ustaleń faktycznych i ocen prawnych kontrolowanych organów, wskazanej przez nie podstawy prawnej rozstrzygnięć oraz zastosowanej szczegółowej podstawy procesowej wydanego wyroku. Sformułowana w zaskarżonym wyroku konkluzja, że w sytuacji występowania w ramach jednego przewozu towarowego przewoźnika umownego i przewoźnika faktycznego obowiązek zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy zgłoszenia i aktualizacji numeru zezwolenia (zaświadczenia/licencji) dotyczy zawsze i tylko przewoźnika faktycznego, nie została prawidłowo powiązana z treścią art. 24 ust. 1 ustawy SENT, albowiem z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dowolnie przyjął, iż podstawą wymierzenia kary pieniężnej przez organ odwoławczy był przepis art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, podczas gdy z rozważań tego organu wynika, że nałożenie kary na przewoźnika umownego nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem odwoławczym w zakresie zasadniczego wniosku podniesionego zarzutu kasacyjnego, że rezultat przeprowadzonej w trybie weryfikacyjnym wykładni relewantnych w sprawie przepisów prawa materialnego nie może zostać uznany za prawidłowy na tle przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego.

Po pierwsze, istnieją podstawy do uznania, że proces i rezultat weryfikacyjnej wykładni przepisu art. 24 ust. 1 ustawy SENT został odniesiony przez Sąd pierwszej instancji do kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, która nie została przyjęta przez skarżony organ.

Organ pierwszej instancji przyjął, że kara pieniężna zostaje nałożona na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT za "zgłoszenie niezgodnie ze stanem faktycznym danych dotyczących numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji", natomiast organ odwoławczy – powielając błędnie wskazany w komparycji wydanej decyzji ww. przepis – wyraźnie stwierdził, że nałożenie kontestowanej kary następuje za "podanie w zgłoszeniu" danych dotyczących numeru licencji "niezgodnych ze stanem faktycznym", co wskazuje na odwołanie się do przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT. Zmianę oceny prawnej organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy potwierdza również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zob. s. 8 i n.), w którym stwierdzono, że strona skarżąca wskazała w zgłoszeniu "niezgodne ze stanem faktycznym dane dotyczące uprawnienia do realizowania przewozu skontrolowanego w dniu 21.02.2020 r. środka transportu". Sąd pierwszej instancji pominął powyższe ustalenia faktyczne i oceny prawne, czyniąc przedmiotem odniesienia wykładni weryfikacyjnej elementy stanu faktycznego sprawy, które nie przystają do zaakceptowanej w wyroku podstawy faktycznej kontrolowanych rozstrzygnięć (bezpośrednią podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Wadliwe określenie faktualnego przedmiotu odniesienia dla wykładni kontrolowanego Sądu potwierdzają ustalenia wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł "w związku ze zgłoszeniem niezgodnie ze stanem faktycznym, danych dotyczących numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów u.t.d., w zgłoszeniu przewozu towaru [...]", podczas gdy organ ten – jak już podniesiono – wskazał, że nałożenie kary następuje za "niewykonanie obowiązku aktualizacji danych" w zakresie numeru zezwolenia (licencji) przewoźnika. Niespójności i niekonsekwencje w zakresie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji faktualnego przedmiotu odniesienia zachodzą również w zakresie oceny ustaleń faktycznych i prawnych organu odwoławczego. Z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że organ odwoławczy przyjął, iż strona skarżąca "w zgłoszeniu wskazała niezgodne ze stanem faktycznym dane dotyczące uprawnienia do realizowania skontrolowanego przewozu", z drugiej zaś w części rozważającej tego uzasadnienia kontrolowany Sąd Wojewódzki stwierdził, że "istota sprawy sprowadza się" do "rozsądzenia, czy w okolicznościach faktycznych sprawy na Skarżącej spoczywał obowiązek aktualizacji zgłoszenia SENT poprzez wpisanie w zgłoszeniu numeru licencji przewoźnika przy pomocy którego realizowała przewóz w miejsce wpisanego numeru licencji Strony". Nie było zatem wystarczające stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT przez przyjęcie, że w przypadku gdy przewóz realizowany jest przez więcej niż jednego przewoźnika numer zezwolenia (zaświadczenia/licencji) powinien dotyczyć każdoczesnego przewoźnika faktycznego, a nie przewoźnika, któremu został on powierzony i który odpowiada za całość przewozu. Sąd pierwszej instancji nie powiązał bowiem powyższej oceny prawnej z prawidłowo zidentyfikowaną podstawą nałożenia spornej kary pieniężnej (art. 24 ust. 1 pkt 1 albo art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT).

Na tle powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest kwestią swobodnego wyboru określanie relewantnego stanu faktycznego jako przedmiotu odniesienia dla wykładni prawa materialnego. W przypadku wykładni weryfikacyjnej sądu administracyjnego warunkiem wstępnym jej prawidłowości jest uprzednie precyzyjne wyznaczenie prawidłowo ustalonego przez kontrolowane organy stanu faktycznego sprawy oraz jednoznaczne określenie rezultatu procesu interpretacyjnego organów i dokonanej przez nie kwalifikacji prawnej faktów sprawy. Jeżeli ustalenia sądu administracyjnego w powyższym zakresie są niepewne, niespójne lub niepełne, to proces i rezultat sądowoadministracyjnej wykładni weryfikacyjnej nie może być uznany za niewadliwy.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie konieczne jest precyzyjne określenie ostatecznego przedmiotu odniesienia wykładni weryfikacyjnej przez jednoznaczne wskazanie, czy punktem wyjścia i przedmiotem odniesienia dla Sądu pierwszej instancji były ustalenie faktyczne i oceny prawne organów na tle art. 24 ust. 1 pkt 1 czy też art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT.

Wnioski w tym zakresie są bardzo istotne, ponieważ o ile podstawa prawna nałożenia sankcji w związku z niewykonaniem obowiązku aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu (art. 24 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 5 ust. 4 ustawy SENT) dotyczy sytuacji, w których przewoźnik faktycznie wykonujący przewóz towaru przed rozpoczęciem przewozu nie dokonuje wymaganej aktualizacji danych zgłoszeniowych (nie zgłasza zatem zmian, które nastąpiły w okresie między dokonaniem pierwotnego zgłoszenia a momentem poprzedzającym rozpoczęcie przewozu), o tyle podstawa z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT jest związana z zachowaniem polegającym na zgłoszeniu danych niezgodnych ze rzeczywistym stanem faktycznym (z wyłączeniem danych dotyczących towaru, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT), a więc danych, które już w momencie dokonania zgłoszenia są fałszywe. Ta ostatnia okoliczność może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności strony skarżącej jako przewoźnika umownego. Jeżeli bowiem już w chwili dokonywania zgłoszenia przez przewoźnika umownego (a przed rozpoczęciem przewozu przez przewoźnika faktycznego) określone dane (poza danymi dotyczącymi towaru) były niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, to pojawia się możliwość nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika umownego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT.

Po drugie, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji rezultat wykładni art. 24 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f i art. 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy SENT okazał się niespójny i nie do pogodzenia ze sposobem zastosowania normy odniesienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Oczywista niezgodność wniosków wykładniczych wyrażonych w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku z przyjętą podstawą uwzględnienia skargi podważa prawidłowość tego wyroku. Jeżeli bowiem, w ocenie kontrolowanego Sądu, w sprawie nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej na stronę skarżącą na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, a jednocześnie Sąd ten umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to u podstaw takiego rozstrzygnięcia – co nie zostało dostrzeżone i ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – stanęło założenie, że strona skarżąca jako przewoźnik umowny nie tylko nie mogła być uznana za stronę przedmiotowego postępowania, lecz także nie była adresatem materialnoprawnym obowiązku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT. W takim jednak wypadku kontrolowane decyzje jako skierowane do podmiotu niebędącego stroną powinny były podlegać stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., a nie uchyleniu. Ostateczna ocena w tym zakresie będzie jednak możliwa dopiero po przeprowadzeniu przez kontrolowany Sąd ponownego procesu weryfikacji legalnościowej decyzji organów obu instancji.

Wobec przedstawionej argumentacji oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł w punkcie pierwszym wydanego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki podejmie wszystkie konieczne czynności zmierzające do usunięcia wskazanych wyżej niespójności i braków w zakresie ocen prawnych na tle uznanego za miarodajny stanu sprawy, w tym przede wszystkim w zakresie precyzyjnego określenia wynikającego z akt sprawy faktualnego przedmiotu odniesienia dla wykładni weryfikacyjnej, i – w zależności od wyników ponownego rozpoznania istoty sprawy sądowoadministracyjnej – dokona jej rozstrzygnięcia w sposób spójny i zgodny z przyjętymi przesłankami sformułowanych ocen prawnych lub wskazań co do dalszego postępowania.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku) znajduje podstawy w art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny uznał, że ze względu charakter wadliwości zaskarżonego wyroku uzasadnione jest odstąpienie w całości od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.