Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1440/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. art. 156 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek K. G., R. G., B. K., Z. K., R. Ż., K. U., H. U., A. S., S. B. i D. B. nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., odmawiającej uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na "rozbudowę istniejącej pralni wodnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi oraz przełożeniem kolidującego uzbrojenia" na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], przy ul. [...] w L..

W dniu 11 maja 2017 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek K. G., R. G., B. K., Z. K., R. Ż., K. U., H. U., A. S., S. B. i D. B., który po jego sprecyzowaniu, został uznany za wniosek ww. podmiotów o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. Wniosek ten oparto o przesłanki wznowieniowe wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu tego wniosku wnioskodawcy wskazali zaś, że decyzja z [...] kwietnia 2017 r. narusza § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (art. od 112 - 120a oraz art. 144) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją tego organu z [...] kwietnia 2017 r. w części dotyczącej wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Na ww. postanowienie strony wniosły 16 kwietnia 2019 r. zażalenie, które zostało przekazane do rozpoznania Wojewodzie [...].

Postanowieniem z [...] marca 2019r. [...] Starosta [...] postanowił jednak wznowić postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego z wspólnego wniosku: Z. K., B. K., R. G., K. G., D. B., S. B., M.B., K. U., H. U., A. S. oraz R. Ż., Starosta [...] odmówił uchylenia opisanej powyżej ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę istniejącej pralni wodnej.

W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2019 r. Starosta [...] rozważał w pierwszym rzędzie zaistnienie przyczyny wznowienia (art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Krąg stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ustala się zaś w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 z późn. zm.) stanowiący, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał następnie, że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie uczestniczyli właściciele działek sąsiednich wobec działek inwestycyjnych. Po dokonaniu analizy uwarunkowań faktyczno-prawnych dotyczących należących do wnioskodawców działek, Starosta uznał spełnienie w stosunku do nich przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził, że obszar oddziaływania wyznaczony w niniejszej sprawie oprócz działek inwersyjnych obejmuje też działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] i dla tak wyznaczonego obszaru oddziaływania organ sporządził wykaz stron postępowania. Ponadto, kierując się zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a., organ zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się aktami, wniesienia uwag i składania wniosków dowodowych. Ponadto, pismem z 15 kwietnia 2019 r. Starosta [...] wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących spełnienia wymagań ochrony interesów osób trzecich i przedłożenia aktualnego sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska przez pralnię. W dniu 8 maja 2019r. wpłynęło pismo inwestora - wyjaśnienia do pisma Starosty z 15 kwietnia 2019r. wraz ze sprawozdaniem z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska nr [...] wykonanym przez S. Sp. z o.o. [...] z 18 marca 2019r. Ze sprawozdania wynika, iż nie zostały przekroczone dopuszczalne wskaźniki hałasu określone w decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 r.

Po odniesieniu się co do przyczyn wznowienia Starosta [...] wskazał, że należy rozstrzygnąć, czy obecnie zostałaby wydana decyzja o pozwoleniu na budowę odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu oznacza to, że jeżeli dojdzie on do przekonania, iż pomimo zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania wydane już uprzednio pozwolenie na budowę zostałoby aktualnie ponownie wydane, organ powinien odmówić uchylenia decyzji objętej wznowieniem i stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa, natomiast decyzja z [...] kwietnia 2017 r. pozostanie w obrocie prawnym. Jeżeli natomiast okazałoby się, że w związku ze wznowieniem trudno wydać nową decyzję odpowiadającą już wydanej, należy uchylić tę objętą wznowieniem, a następnie orzec na nowo. Starosta podkreślił, że we wznowionym postępowaniu organ nie orzeka w przedmiocie zmiany uprzednio wydanej decyzji, lecz rozstrzyga sprawę na nowo. Mając powyższe na względzie Starosta [...] stwierdził następnie, że ponowna analiza projektu budowlanego pozwoliła na ustalenie, że pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania co nastąpiło w niniejszej sprawie. Organ zaznaczył jednak, że fakt ten sam w sobie nie może być podstawą do stwierdzenia, że w sprawie nie mogłaby zapaść taka sama decyzja. Samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadła bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Konkludując Starosta [...] stwierdził, że biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny i działając na podstawie przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, zobowiązany był orzec, jak w rozstrzygnięciu decyzji z [...] czerwca 2019 r.

K. G., R. G., B. K., Z. K., R. Ż., K. U., H. U., A. S. oraz S. B. i D. B. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji własnej z [...] kwietnia 2019 r. (wniosek z 8 lipca 2019 r. sprecyzowany pismem z 13 sierpnia 2019 r.), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie prowadzonego postępowania wznowieniowego.

W wyniku rozpoznania tego wniosku, decyzją z [...] lutego 2021 r. (znak: [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przywołał zasady rządzące postępowaniem w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oraz stwierdził, że przywołana w kontrolowanej decyzji Starosty [...] podstawa prawna jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż organ przywołał w niej art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. który dotyczy sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie stwierdzono wadliwości z art. 145 § 1 k.p.a., a także powołał art. 146 § 2 k.p.a., który reguluje przypadki stwierdzonej wadliwości z art. 145 § 1 k.p.a., której nie towarzyszy jednak merytoryczna wadliwość decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe. Zdaniem Wojewody, w sytuacji, gdy we wznowionym postępowaniu organ stwierdził, że strony bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), lecz wadliwość ta nie przełożyła się na zgodność z prawem wydanej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ograniczając się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W sentencji kontrolowanej decyzji organ nie orzekł jednak, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej uchylenia. Świadczy to o wadliwości formalnej podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody, powyższa wadliwość nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2019 r., gdyż uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem nie powoduje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie praworządnym. Jednocześnie Wojewoda podał, że nie stwierdził, aby kwestionowana przez strony decyzja z [...] czerwca 2019 r. była obarczona którąkolwiek z wad, o których stanowią przepisy art. 156 § 1 k.p.a.

W wyniku rozpoznania odwołania K. G., R. G., B. K., Z. K., R. Ż., K. U., H.U., A. S., S. B. i D. B. od wskazanej powyżej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji co do tego, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. nie jest obaczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził po pierwsze, że zostały spełnione wymogi formalne warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. na wniosek skarżących. Po drugie przypomniał, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza przepis art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r., II OSK 487/11).

Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym ocenie powinna podlegać wyłącznie kwestia, czy wada postępowania w postaci naruszenia prawa procesowego, tj. braku udziału wnoszących odwołanie w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego miała wpływ na treść ww. rozstrzygnięcia. Należało więc rozważyć, czy gdyby wnoszący odwołanie brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. i podnosili zarzuty, które podnieśli we wniosku o wznowienie, to rozstrzygnięcie Starosty w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę byłoby inne.

Odnośnie do tej kwestii GINB wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania została podniesiona kwestia przekroczenia przez sporną inwestycję norm hałasu. Związane z tą okolicznością zarzuty naruszenia § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wnioskodawcy połączyli z zarzutami naruszenia przez organ przepisów art. 112 - 120 a i 144 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W odniesieniu do tych zarzutów, GINB odwołał się do Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska nr [...], sporządzonego przez [...]Sp. z o.o., jak również do znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r. i stwierdził, że pomiary przeprowadzone zostały przed wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., zatem nie dotyczą inwestycji objętej tą decyzją, polegającej jedynie na rozbudowie istniejącej pralni wodnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że wbrew twierdzeniom odwołujących się, sporna inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W szczególności, sporna inwestycja nie stanowi zabudowy przemysłowej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b ww. rozporządzenia, jak podnoszą skarżący we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe. Z tych względów, zdaniem organu, nie doszło do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ocenach oddziaływania na środowisko, ani § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W konwekcji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] prowadząc postępowanie wznowieniowe nie naruszył rażąco prawa uznając, że pomimo stwierdzonej wady formalnej, tj. zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Poprawne ustalenie kręgu stron i dopuszczenie do udziału w nim odwołujący się pozostało bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy zgodził się ponadto z organem I instancji, że okoliczności tej sprawy wskazują, iż Starosta [...] błędnie przywołał jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w tej sprawie powinna być wydana decyzja na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. zgodnie z którym w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. GINB stwierdził ponadto, że podstawa prawna i sentencja kontrolowanej decyzji jest niezgodna z jej uzasadnieniem. Skoro bowiem organ po przeprowadzeniu analizy stwierdził, że wnioskodawcy zostali pominięci w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. co "nie może być podstawą do stwierdzenia, że w sprawie nie mogłaby zapaść taka sama decyzja", to powinien na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzić wydanie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmówić uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe uchybienie, w ocenie organu odwoławczego, nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jakkolwiek bowiem Starosta powołał się na błędną podstawę prawną, w wyniku czego wyłącznie odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] kwietnia 2017 r., to zauważyć trzeba, że w swojej istocie zarówno art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 151 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji, w której błędnie przywołano podstawę prawną jej wydania i która to podstawa nie koresponduje z jej uzasadnieniem tylko po to, by organ kolejny raz odmówił uchylenia tej decyzji, tym razem wskazując na naruszenie prawa i podając przyczynę, dla której nie odmówił jej uchylenia, wydaje się sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania. Organ podkreślił, że skutkiem decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., podobnie jak i decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., jest pozostawienie w obiegu prawnym kontrolowanej w tym trybie decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skutecznie wywiodła A. S. (współwłaścicielka działki o nr ewid. [...] KW nr [...]) wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku. Uzasadnienie decyzji ma na celu wyłącznie wyjaśnienie rozstrzygnięcia i nie może go zastąpić. W razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18). Z uzasadnienia decyzji nie można wyprowadzać wniosków co do zakresu rozstrzygnięcia, praw przyznanych stronie oraz nałożonych na nią obowiązków. Skarżąca podkreśliła, że wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak to miało miejsce w tej sprawie, nie mogło skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz jednej z decyzji wskazanych w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że błędne sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w jego podstawie prawnej powołano art. 146 § 2 k.p.a., nie uprawnia do stwierdzenia, że doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż objęte nią zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przedmiotem zawisłego w tej sprawie przed Sądem sporu jest poprawność weryfikacji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) oraz Wojewody [...] (organ I instancji) w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a. i nast.) rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. (decyzja znak: [...]) o odmowie uchylenia – w wyniku wznowienia postępowania - ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017r. nr [...][...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę. W świetle treści wniesionej skargi zasadniczym przedmiotem sporu w tej sprawie jest zaś to, czy rozstrzygnięcie decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, w której podstawie prawnej przywołano art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., zawierające się w orzeczeniu przez organ o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, może być postrzegane w kategorii rażącego naruszenia prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) czy też jedynie "zwykłego" naruszenia prawa, tak jak to uznały w tej sprawie organy obu instancji.

Analizując powyższą kwestię warto przypomnieć, że wada decyzji polegająca na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podobnie jak pozostałe, wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. wady rodzące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, jest wadą materialnoprawną, spowodowaną naruszeniem prawa materialnego, a także naruszeniem szczególnie istotnych przepisów k.p.a. (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 2006/11/59-73). Wady będące podstawą stwierdzenia nieważności obejmują bowiem zarówno wady, które wyłącznie można odnieść do elementów materialnoprawnego stosunku prawnego, jaki miała kształtować lub stwierdzać decyzja, jak i niektóre przypadki ciężkiego naruszenia przepisów procesowych. Stosowanie sankcji nieważności obejmuje przypadki rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, którym przypisuje się znaczenie gwarancyjne w ustaleniu stosunku jednostki z administracją i znaczącą rolę w realizowaniu standardów proceduralnych (J. Borkowski [w:] System Prawa Administracyjnego pod red. R Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne, s. 265 (poz. 800) oraz str. 274, poz.100). Rażące naruszenie przepisów odnosi się także do przepisów określających treść rozstrzygnięcia decyzji ukształtowanego przez organ wydający decyzję. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swojego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów, np. gdy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania będzie ukształtowane sprzecznie z przesłankami wynikającymi wprost z przepisu prawa (E. Śladkowska, op cit. i cytowany tam pogląd J. Borkowskiego, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 102). Decyzja wydana zgodnie z podstawą prawną to nie tylko decyzja mająca upoważnienie do jej wydania w przepisach powszechnie obowiązujących, ale określająca prawa i obowiązki zgodnie z prawem. W związku z tym słusznie w piśmiennictwie zauważa się, że w odniesieniu to ww. wymogów decyzji administracyjnej można wyróżnić dwojakiego rodzaju jej potencjalną wadliwość: po pierwsze, w przypadku braku pierwszego elementu wystąpi stan "wydania decyzji bez podstawy prawnej", natomiast w przypadku, gdy decyzja określać będzie prawa i obowiązki niezgodnie z prawem – drugi rodzaj wadliwości, który w zależności od stopnia "odchylenia" będzie mógł zostać oceniony jako bardziej lub mniej ciężki. Należy przyjąć, że sankcją wady rażącego naruszenia prawa objęty jest bezwzględny zakaz sprzecznego z prawem powszechnie obowiązującym określania w decyzji praw i obowiązków (zob. E. Śladkowska, op. cit. oraz A. Matan, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, Rozdział 3 Wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, Lex 2014).

W nawiązaniu do powyższego Sąd stwierdził, że przywołana w decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. podstawa prawna – art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., stanowi koniunkcję nieznaną przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. było skutkiem stwierdzenia przez ten organ, że w rozpoznawanej przez niego sprawie zaszła przesłanka wznowienia postępowania (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), lecz zarazem wystąpiła przesłanka negatywna z art. 146 k.p.a., tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim przypadku, rozstrzygnięcie decyzji powinno obejmować zarówno przesłankę negatywną, jak i pozytywną (M. Jaśkowska [w:] Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. M. Jaśkowskiej, M. Wilbrandt-Gotowicz i A. Wróbla, LEX/el. 2022, komentarz do art. 151, poz. 8). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem w art. 151 trzy rodzaje rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie: 1) odmowę uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 1), 2) uchylenie decyzji dotychczasowej połączone z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (ar.t 151 § 1 pkt 2) oraz 3) stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączone ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie została ona uchylona (art. 151 § 2). Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościom została zaś wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i orzekała o odmowie uchylenie decyzji ostatecznej. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w przepisach k.p.a., gdyż zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest rozłączne względem zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest konsekwencją stwierdzenia przez organ braku podstaw do uchylenia decyzji w odniesieniu do treści art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § k.p.a. i jest podejmowane bez przechodzenia do etapu, w którym sprawa administracyjna mogłaby być rozpatrywana co do istoty. Nie wymaga w związku z tym rozważania przesłanek art. 146 k.p.a. W ocenie Sądu przedstawiona analiza poglądów wyrażonych w doktrynie nie pozwala z aprobatą odnieść się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym wskazanie w podstawie prawnej decyzji z [...] czerwca 2019 r. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 146 § 2 k.p.a. nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Zdaniem Sądu, nie tylko jednak ukształtowanie rozstrzygnięcia decyzji z [...] czerwca 2019 r. na podstawie nieznanej kodeksowi kombinacji przepisów prawnych, stanowiących podstawę prawną tej decyzji, stanowi o rażącym naruszeniu prawa kontrolowaną w postępowaniu nieważnościom decyzją organu architektoniczno-budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie bowiem zauważył, że podstawa prawna i sentencja kontrolowanej decyzji jest niezgodna z jej uzasadnieniem. Niekwestionowane pozostaje bowiem w tej sprawie stanowisko organów nadzoru, które Sąd podziela, że w rozważanym przypadku zaistniały przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednocześnie we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Oczywiste jest zatem także dla organów to, że rozstrzygnięcie Starosty [...] powinno zapaść na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. i stanowić o stwierdzeniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2017 r. z naruszeniem prawa oraz o odmowie uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe okoliczności tej sprawy świadczą o tym, że zdaniem Sądu, na jej gruncie zaszedł przypadek oczywistego rozdźwięku pomiędzy rozstrzygnięciem, jakie decyzja ta powinna zawierać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa znajdującymi zastosowanie wobec stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie (tj. decyzja ta powinna zawierać treść zgodną z art. 151 § 2 k.p.a.), a ukształtowaną przez Starostę [...] treścią rozstrzygnięcia ("odmawiam uchylenia ostatecznej decyzji...."). Sprzeczność ta jest następstwem błędu subsumcji poprzez zastosowanie przez Starostę przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. do ewidentnie odmiennego stanu faktycznego niż abstrakcyjny stan prawny określony w zastosowanej przez organ normie, co uzasadniało sytuację tego rodzaju zakwalifikować, zgodnie z poglądami wyrażanymi także w cytowanym powyżej piśmiennictwie, jako rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie odmiennego wniosku przyjętego odnośnie do tejże kwestii przez organy obu instancji, opierającego się na stwierdzeniu, że, po pierwsze, w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji z [...] czerwca 2019 r. przywołano art. 146 § 2 k.p.a. oraz, po drugie, że skutkiem decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., podobnie jak i decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., jest pozostawienie w obiegu prawnym kontrolowanej w tym trybie decyzji, co prowadzi do wniosku, że uchyleniu decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu sprzeciwiają się zasady ekonomiki postępowania. Zdaniem Sądu, w rozważanym przypadku nie wydaje się zasadne i słuszne by przyjmować, że względy ekonomiki procesowej mają priorytet wobec potrzeby skorygowania wadliwego rozstrzygnięcia Starosty [...] ze względu na to, że narusza ono bezwzględny zakaz sprzecznego z prawem powszechnie obowiązującym określania w decyzji praw i obowiązków, zwłaszcza, że przedmiotem stwierdzenia nieważności nie jest decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, lecz decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania, której skutkiem, tak obecnie, jak i po jej uchyleniu, będzie de facto, jak słusznie zauważył organ, pozostawienie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Potrzebę i "sens" stwierdzenia nieważności tej decyzji należy łączyć z faktem, że - jak słusznie podnosi strona skarżąca - kwintesencją decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie. Wskazanie podstawy prawnej jest wyłącznie informacją, jakie przepisy organ administracji zastosował, zaś rozstrzygnięcie organu musi być wyrażone w osnowie decyzji, gdyż jego treści nie można domniemywać, w szczególności rozstrzygnięcia o uprawnieniach stron postepowania nie można wywodzić z treści uzasadnienia decyzji. Koniecznym zaś elementem decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, stwierdzającej, że nie można uchylić decyzji dotychczasowej na skutek okoliczności, o których jest mowa w art. 146 § k.p.a., jest stwierdzenie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej (tu: decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) z naruszeniem prawa, a brak tego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia decyzji Starosty jest rażącym naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a., w związku z czym decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. w sprawie II OSK 2002/17). Ocenę taką uprawnia także wzgląd na to, że choć decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, to stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, co uwidacznia gwarancyjną rolę tej regulacji. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wywołuje więc dalej idące skutki prawne, niż decyzja, w której rozstrzygnięciu ograniczono się jedynie do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji, czego zdaniem Sądu nie można pomijać oceniając decyzję z [...] czerwca 2019 r. przez pryzmat przesłanek nieważnościowych. Utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji prowadziłoby do akceptacji takiego stanu prawnego, w którym ze względu na aktualną treść rozstrzygnięcia wydanego we wznowionym postępowaniu strony postępowania zakończonego decyzją wydaną z naruszeniem prawa zostałby pozbawione możliwości wyegzekwowania należnych im uprawnień, tj. uprawnień wynikających z treści decyzji o prawidłowym, zgodnym z art. 151 § 2 k.p.a., rozstrzygnięciu.

Z powołanych względów Sąd uznał, że w objętych skargą decyzjach organy obu instancji z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i określonej w tym przepisie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" dokonały niewłaściwej oceny kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r., niezasadnie przyjmując, że nie narusza ona prawa w sposób kwalifikowany (rażąco), czym dopuściły się naruszenia prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uzupełniająco w tym zakresie przypomnieć bowiem należy, że chociaż niektóre przepisy – stanowiące podstawę decyzji – zamieszczone są w ustawie procesowej, to mają charakter norm prawa materialnego. Do norm materialnoprawnych w piśmiennictwie przykładowo zalicza się normy regulujące: przyznanie jednostce statusu strony, umorzenie postępowania (bezprzedmiotowość postępowania) czy stwierdzenie nieważności decyzji (B. Adamiak, Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, Tom 9, s. 12-13).

Rozstrzygając ponownie w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.