Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 335/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1131/22 w sprawie ze sprzeciwu K. [...] z siedzibą w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2022 r., nr WINB-WOA.7721.257.2021.PG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1131/22, oddalił sprzeciw K. [...] z siedzibą w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2022 r., nr WINB-WOA.7721.257.2021.PG, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r., nr 103/18, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazał K. [...] z siedzibą w K. (Spółdzielnia) przedłożenie, w terminie do 31 marca 2019 r., ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych, uzgodnionej z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w budynku przy ul. U. [...] w [...], w związku z wykonaniem docieplenia niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 października 2016 r., nr 1175/16 oraz niezgodnie z § 216 ust. 8 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych").

Spółdzielnia przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. przesłała do PINB postanowienia Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak WZ.5595.1.143.2019.MK oraz WZ.5595.4.68.2019.MK, dotyczące odstępstw od obowiązujących przepisów. Postanowieniem WZ.5595.1.143.2019.MK wyrażono m.in. zgodę na spełnienie w budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego w zakresie wykonania z materiałów niepalnych fragmentów izolacji cieplnej ściany zewnętrznej na wysokości powyżej 25 m od poziomu terenu (§ 216 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), w sposób inny niż określony w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, wskazany w przedłożonym opracowaniu (Ekspertyza stanu bezpieczeństwa pożarowego budynek mieszkalny wielorodzinny [...], ul. U. [...] - maj 2019), w szczególności wskutek zrealizowania zadań wynikających z przyjętej koncepcji bezpieczeństwa, tj. zakresie zapewnienia na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m jego wysokości, izolacji niepalnej z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne. Określono ponadto, że pozostałe wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, należy spełnić w sposób bezpośrednio określony w obowiązujących przepisach techniczno- budowlanych i przeciwpożarowych.

PINB pismem z dnia 12 września 2019 r. zwrócił się do Spółdzielni o zajęcie stanowiska czy ww. dokumenty świadczą o wyrażeniu przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej zgody na wykonane przez inwestora miejscowe ocieplenie budynku styropianem jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną poniżej 25 m.

Spółdzielnia przy piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r. załączyła opinię w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotyczącą sposobu wykonania termomodernizacji budynku w odniesieniu do opracowanej ekspertyzy technicznej, uzgodnionej ze Śląskiem Komendantem Wojewódzkim PSP, opracowaną w dniu 29 listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. P. K.. W opinii stwierdzono, że z uwagi na to, że organ Państwowej Straży Pożarnej nie zanegował zaproponowanego przez inwestora, w przedłożonej do organu ekspertyzie, rozwiązania w zakresie zastosowania styropianu jako warstwy wyrównawczej, należy przyjąć, iż zaakceptował tę formę wykonania termomodernizacji.

PINB decyzją z dnia 11 września 2020 r., znak: SO.04-7355.22.2018.MS, nakazał Spółdzielni sporządzenie i przedstawienie, w terminie do 30 listopada 2020 r., projektu budowlanego zamiennego termomodernizacji budynku przy ul. U. [...] w [...], uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie robót. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 3 listopada 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.412.2020.AG.

W dniu 29 stycznia 2021 r. Spółdzielnia przedłożyła do PINB projekt budowlany zamienny do pozwolenia nr 1175/16 z dnia 7 października 2016 r.

PINB decyzją z dnia 6 maja 2021 r., nr 69/2021, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego "Termomodernizacji budynku (przy ul. U. [...] w [...]): ocieplenie przegród zewnętrznych z remontem loggi, balkonów oraz kolorystyką elewacji".

Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. Ł.

WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. (po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1007/21), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia 6 maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestią sporną przedmiotowego postępowania jest ustalenie zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła wykonania termomodernizacji obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny wielorodzinny o 14 kondygnacjach naziemnych, poprzez ocieplenie przegród zewnętrznych wraz z remontem loggii, balkonów oraz kolorystyką elewacji. Do przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z listopada 2020 r. zostało dołączone postanowienie Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak: WZ.5595.1.143.2019.MK, zgodnie z którym, inwestor uzyskał zgodę na zastosowanie określonych rozwiązań zamiennych, tj. "zapewnienie na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m jego wysokości, izolacji niepalnej z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne". Organ zwrócił uwagę, że w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1722, zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie uzgadniania projektu") uzgodnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego dokonuje się w trakcie sporządzania tych projektów przez projektanta, w toku wzajemnej współpracy z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (rzeczoznawca), a więc co do zasady przed zakończeniem robót budowlanych, na etapie budowy czy prowadzenia inwestycji. W ocenie WINB przedłożony projekt zamienny nie został uzgodniony w sposób przewidziany przepisami, zwłaszcza z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W niniejszym postępowaniu inwestor dostarczył projekt zamienny, jednak nastąpiło to z uchybieniem przepisów prawa. W związku z tym należy przyjąć, że nie została udzielona zgoda na miejscowe użycie styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną przy wykonaniu termomodernizacji w przedmiotowym budynku, mimo tego, iż dokument, podlegający zatwierdzeniu (ekspertyza stanu bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego obiektu) zawierał adnotację o użyciu styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną. Do projektu budowlanego zamiennego została dołączona także opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotycząca sposobu wykonania termomodernizacji budynku w odniesieniu do opracowanej ekspertyzy technicznej uzgodnionej ze Śląskim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej z dnia 29 listopada 2019 r., sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. P. K.. W ww. opinii stwierdzono, że "co prawda wskazany punkt 7 cytowanego postanowienia wskazuje wykonanie na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m, izolacji niepalnej (z wełny mineralnej) - z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne. Jednak biorąc pod uwagę fakt, że w treści ekspertyzy opisany jest jednoznacznie sposób wykonania termomodernizacji budynku, z użyciem styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną, nie tylko w obrębie ościeży okiennych, ale także na ścianach poniżej 25 m, co nie zostało zanegowane przez organ Państwowej Straży Pożarnej przy rozpatrywaniu wniosku o uzgodnienie przedmiotowej ekspertyzy technicznej, należy uznać, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie, daje podstawę do akceptacji zastosowania styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną, przy wykonanej termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. U. [...]." WINB stwierdził, że przedmiotowe postanowienie nie wyróżnia użycia styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną w przedmiotowej inwestycji, wręcz przeciwnie, w ww. postanowieniu został użyty zwrot "pozostałe wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, należy spełnić w sposób bezpośrednio określony w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych". W konsekwencji WINB nie stwierdził bezprzedmiotowości toczącego się postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, PINB powinien kontynuować toczące się postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ pierwszej instancji po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego i uchyleniu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, powinien podjąć działania opisane w art. 51 Pr.bud. W przypadku stwierdzenia niekompletności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, PINB powinien wezwać inwestora o uzupełnienie projektu budowlanego o określoną dokumentację, w tym o uzgodnienie określone w § 5 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu. Jeśli w toku postępowania organ uzna, że inwestor wykonuje lub wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, wdraża postępowanie naprawcze zgodnie z zapisami art. 51 Pr.bud. Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB z dnia 6 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach motywując swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie PINB umorzył postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznał bowiem, że zrealizowane roboty zostały wykonane zgodnie z projektem. Jednocześnie nie dopatrzył się uchybień o charakterze procesowym, w zakresie współdziałania z organem Państwowej Straży Pożarnej. Orzeczenie kasatoryjne WINB w istocie falsyfikuje twierdzenia organu pierwszej instancji. Organ wskazuje tu na dwie okoliczności. Pierwsza, to spełnienie w przedłożonym projekcie wymagań wskazanych w postanowieniu Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak: WZ.5595.1.143.2019.MK. "Wyrażono tam zgodę na "na spełnienie w budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego, zawartych w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, dotyczących między innymi w formie "10) zapewnienia na całej wysokości budynku, także poniżej 25 m jego wysokości. Izolacji niepalnej z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne". Jak jednak wynika z akt sprawy styropian był również wykorzystywany jako warstwa wyrównawcza". Problem powyższy był dostrzeżony przez organ I instancji. Jednakże "dał on wiarę przedłożonej przez Spółdzielnię opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotyczącą sposobu wykonania termomodernizacji budynku w odniesieniu do opracowanej ekspertyzy technicznej, uzgodnionej ze Śląskiem Komendantem Wojewódzkim PSP, opracowaną dnia 29 listopada 2019 roku przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. P. K.". W opinii stwierdzono, że z uwagi na to, że organ Państwowej Straży Pożarnej nie zanegował zaproponowanego przez inwestora, w przedłożonej do organu ekspertyzie, rozwiązania w zakresie zastosowania styropianu jako warstwy wyrównawczej. Doszło tu zatem do niedopuszczalnej interpretacji treści postanowienia Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z wykorzystaniem opinii biegłego. Zwłaszcza, że powyższa interpretacja zdaje się stać wprost w sprzeczności z treścią przedmiotowego postanowienia". Sąd I instancji zgodził się również z organem odwoławczym, że w myśl § 5 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu, uzgodnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego dokonuje się w trakcie sporządzania tych projektów przez projektanta, w toku wzajemnej współpracy z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a więc co do zasady przed zakończeniem robót budowlanych, na etapie budowy czy prowadzenia inwestycji. Jak ocenił WINB przedłożony projekt zamienny nie został uzgodniony w sposób przewidziany przepisami, zwłaszcza z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd Wojewódzki uznał, że umorzenie postępowania w sprawie przez organ I instancji było przynajmniej przedwczesne. Miał rację zatem organ odwoławczy uchylając rozstrzygnięcie PINB i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rodzaj i skala uchybień uniemożliwiła jednocześnie WINB merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a"), oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź o uchylenie wyroku i rozpoznanie "skargi" zgodnie z żądaniem, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma projektanta A.B. z dnia 7 grudnia 2022 r., która sporządziła projekt budowlany pierwotny oraz zamienny.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., "150 § 1 i 2 ppsa" w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i "niezasadnie w okolicznościach sprawy przyjęcie", że decyzja PINB z dnia 6 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu "128 par. 2" k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a ponadto organ II instancji nie wskazał jakie czynności powinien w niniejszej sprawie wykonać organ I instancji, wskazując jedynie, że winien nakazać skarżącej przedłożenie projektu zamiennego, w sytuacji gdy projekt zamienny był już przedłożony przez skarżącą, ponadto organ II instancji nie wskazał innych wytycznych ani żadnych okoliczności jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, a jedynie powołał się na naruszenie przez organ I instancji rozporządzeń nie wskazując konkretnie na czym to naruszenie w ocenie organu II instancji polegało i nie określając wytycznych w zakresie wykładni przepisów, stosownie do art. 138 § 2 i 2a k.p.a.

2) art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., "150 § 1 i 2 ppsa" w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny poza zakres wskazany przepisem art. 64e p.ps.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że oddalenie sprzeciwu opierało się na dwóch podstawach, tj.:

a) wątpliwościach interpretacyjnych postanowienia Komendanta Straży Pożarnej, podczas, gdy wątpliwości w zakresie interpretacji przedmiotowego postanowienia nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji, a w sytuacji gdy organ drugiej instancji miał wątpliwości interpretacyjne winien wystąpić do Komendanta Straży Pożarnej o wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie, ewentualnie zlecić organowi I instancji o wyjaśnienie tych wątpliwości stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., przy czym przy uwzględnieniu treści Ekspertyzy Stanu Bezpieczeństwa Pożarowego z maja 2019 r., w której wskazano na str. 9, że "Ściany zewnętrzne budynku w trakcie termomodernizacji ocieplone zostały w całości izolację z wełny mineralnej. Jedynie w miejscach ościeży okiennych jako izolację zastosowano fragmenty wykonane ze styropianu o grubości od 1 c, do 3 cm. Poniżej 25 m w ścianach zewnętrznych miejscowo, jako warstwa wyrównawcza pod wełnę mineralną, zastosowano także styropian. Elementy te posiadają cechę nierozprzestrzeniania ognia (NRO)", opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 29 listopada 2019 r. oraz treści § 216 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym, "w budynku, na wysokości powyżej 25m od poziomu terenu, okładzina elewacyjna i jej zamocowanie mechaniczne, a także izolacja cieplna ściany zewnętrznej, powinny być wykonane z materiałów niepalnych" oraz wniosku rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który odnosił się "wyłącznie do wykonania styropianu jako warstwy wyrównawczej przy ościeżach okiennych powyżej 25 metrów, przy uwzględnieniu treści § 216 ust. 8, wynika że ww. postanowienie odnosiło się wyłącznie do zastosowania styropianu przy ościeżnicach jako warstwa izolacyjna zamiast wełny, natomiast nie odnosiło się do zastosowania punktowo styropianu pod wełnę mineralną poniżej 25 metrów, gdyż zastosowanie punktowo styropianu pod wełnę mineralną, która stanowi materiał niepalny, nie stanowi w ogóle odstępstwa od projektu budowlanego, a ponadto spełnia warunki wynikające z przepisów technicznych", w tym m.in. z § 216 ust. 8, natomiast organ II instancji w niniejszej sprawie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji winien kontynuować postępowanie w niniejszej sprawie i zobowiązać Spółdzielnię do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy już w sprawie takie zobowiązanie było i Spółdzielnia je wypełniła przedkładając projekt zamienny przy uwzględnieniu ww. postanowienia Komendanta;

b) naruszenia przez organ pierwszej instancji § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu, gdyż projekt zamienny nie został uzgodniony w sposób wskazany w tym przepisie, przy czym nie wskazano na czym konkretnie ta niezgodność polega, a jedynie Sąd powołał się, że uzgodnienia winny być dokonywane przed zakończeniem robót budowlanych, podczas gdy, w sytuacji gdy roboty zostały już zakończone, to nie można spełnić warunku, aby uzgodnienia te były wykonywane przed zakończeniem prac, przy czym już po wykonaniu robót została uzgodniona kwestia zastosowania w miejscach ościeży okiennych jako izolację ze styropianu o grubości od 1 c, do 3 cm stosownie do "art. 36a ust. 5b pkt 2 podpkt a) ustawy Prawo budowlane", natomiast w "zakresie wykonania miejscowo (punktowo) styropianu pod wełnę mineralną do 25 metrów w ogóle nie wymagało uzgodnienia, albowiem nie stanowiło to odstąpienia od projektu, gdyż styropian był punktowo zastosowany pod warstwę termomodernizacyjną, a nie zamiast warstwy izolacyjnej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie organu odwoławczego, iż w niniejszym przypadku zaszły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie, w trybie art. 105 § 1 k.p.a., oparł się na postanowieniu Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak: WZ.5595.1.143.2019.MK oraz jego interpretacji dokonanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych mgr inż. P. K.. Jak zauważył WINB w treść ww. postanowienia w sposób enumeratywny wyrażono zgodę na zastosowanie alternatywnego sposobu spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Postanowienie nie wyróżnia użycia styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną w przedmiotowej inwestycji, wręcz przeciwnie, w postanowieniu został użyty zwrot "pozostałe wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, należy spełnić w sposób bezpośrednio określony w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych". Postanowienie to bazowało na ekspertyzie technicznej sporządzonej (maj 2019 r.) przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń pożarowych inż. D. P. oraz rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. G. W ekspertyzie tej wskazano, że stwierdzono występowanie nieprawidłowości, które nie zostaną wyeliminowane wprost zgodnie z zapisami obowiązujących przepisów (str. 15), m.in. "wykonanie fragmentów izolacji cieplnej ścian zewnętrznych z materiału palnego na całej wysokości (to jest także powyżej 25 m) w obrębie ościeży okiennych (naruszenie postanowienia § 216 ust. 8 rozporządzenia MI (...))," następnie na stronie 16 i 17, zaproponowano rozwiązania zastępcze w zakresie przepisów techniczno-budowlanych, m.in. poprzez "zapewnienie na całej wysokości budynku (to jest także poniżej 25 m jego wysokości) izolacji niepalnej - z wyjątkiem fragmentów obejmujących ościeża okienne". Jak wynika z postanowienia Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak: WZ.5595.1.143.2019.MK, przychylił się on do zaproponowanego rozwiązania. Niewadliwie zatem organ odwoławczy uznał, że kwestia udzielonej zgody na miejscowe użycie styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną przy wykonaniu termomodernizacji w przedmiotowym budynku nie została należycie wyjaśniona (nie była ona przedmiotem badania) zatem dalszych analiz wymaga zagadnienie bezpieczeństwa pożarowego, w świetle zauważonych przez organ aktów prawnych, które regulują tę kwestię. Nie można dopatrywać się także naruszenia w przyjęciu przez WINB, iż przedłożony projekt budowlany zamienny nie został uzgodniony w sposób przewidziany przepisami prawa. Wprawdzie organ odniósł to do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1722), które nie obowiązywało w okresie sporządzania projektu budowlanego zamiennego (listopad 2020 r.) i jego przedłożenia w organie I instancji (str. 7 zaskarżonej decyzji), jednakże analogiczne rozwiązania zawarte były w obowiązującym ówcześnie rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2117). Uzgodnienia projektu budowlanego dokonuje się w toku wzajemnej współpracy projektanta z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w trakcie sporządzania przez projektanta projektu budowlanego, a odcisk pieczęci i podpis rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, potwierdzające uzgodnienie projektu budowlanego, umieszcza się na częściach rysunkowych egzemplarzy projektu budowlanego. W świetle poczynionych wyżej uwag, nie można przyjąć, że dołączenie do projektu budowlanego zamiennego postanowienia Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak: WZ.5595.1.143.2019.MK oraz opinii w zakresie ochrony pożarowej z dnia 29 listopada 2019 r. sporządzonej przez mgr inż. P. K., mogło konwalidować brak należytego uzgodnienia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego kwestii zastosowania styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną. Organ odwoławczy wskazał przyczyny jakie legły u podstaw wydania decyzji kasatoryjnej, stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem "art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.", wyjaśnił także, z czym należy się zgodzić, że "wspomnianych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 k.p.a.".

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W odniesieniu do ich konstrukcji zauważyć należy, że art. 150 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne (paragrafy), z uwagi na jego treść "W sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności." został on przywołany omyłkowo. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej, organ odwoławczy nie wskazał organowi niższego stopnia, iż ten ma nakazać jedynie przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, ale wskazał okoliczności jakie wymagają wyjaśnienia, w kontekście powołanych aktów prawnych. WINB nie mógł też zastępować organu pierwszej instancji i czynić rozważań odnośnie ewentualnego naruszenia konkretnych przepisów prawa, przedwczesne byłoby dokonywanie też ich wykładni, skoro nie zostały jeszcze zastosowane w sprawie. Z uwagi na zakres koniecznych ustaleń, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, okoliczności podnoszone w zarzucie 2a) opisanej wyżej skargi kasacyjnej nie mogły stanowić samodzielnych ustaleń organu odwoławczego. Podstawa kasacyjna z punktu 2a) środka zaskarżenia stanowi, w gruncie rzeczy, polemikę ze stwierdzeniem wyrażonym przez organ i Sąd I instancji, że uzgodnień projektu z rzeczoznawcą dokonuje się "co do zasady przed zakończeniem robót budowlanych, na etapie budowy czy prowadzenia inwestycji". Autor pomija, że stosownie do powołanych wyżej rozporządzeń uzgodnienia dokonuje się w trakcie sporządzania projektów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.