Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 363/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 42 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 11, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 20 grudnia 2017 roku nr XXXVII/228/17 w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 3, § 11, § 14 ust. 4 pkt 5 w zakresie słów "oraz w innych uzasadnionych przypadkach", § 15, § 17, § 19 ust. 1 i ust. 2 i § 22 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

20 grudnia 2017 r. Rada Powiatu w Wieluniu podjęła uchwałę nr XXXVII/228/17 w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Podstawę uchwały stanowił art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 28 kwietnia 2017 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) i art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

I. dokonane § 1 pkt (powinien być ust.) 3 załącznika nr 1 istotne naruszenie do stanowienia prawa miejscowego, wynikającego z art. 42 i 50a ust. 1 ustawy o działalności lecznicze, a także istotne naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na powtórzeniu art. 50a ust. 2 ustawy o działalności leczniczej;

II. dokonane § 2 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 istotne naruszenie prawa, przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 42 ust. 4 i art. 50a ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, a także istotne naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na powieleniu art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym;

III. dokonane § 11 załącznika nr 1 istotne naruszenie prawa, przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 42 ust. 4 i art. 50a ust. 1 ustawy z o działalności leczniczej, a także istotne naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na powtórzeniu art. 46 ust. 3 ustawy z o działalności leczniczej;

IV. dokonane § 13 załącznika nr 1 istotne naruszenie prawa, przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, a także istotne naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na powieleniu art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej

V. dokonane w § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7, i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że członka Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Wieluniu przed upływem kadencji Rady Społecznej można odwołać poza innymi wymienionymi w pkt 1-4 na wniosek organu, który wskazał przedstawiciela, a także w innych uzasadnionych przypadkach, podczas gdy okoliczności odwołania członka Rady Społecznej muszą być jednoznacznie wymienione w statucie podmiotu leczniczego w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych ani nie stwarzający możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka Rady przez jej Przewodniczącego albo przez organ, który go wyznaczył.

VI. dokonane § 17 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7, i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na dokonanym bez podstawy prawnej przyznaniu uprawnienia do składania przez Dyrektora odwołania od uchwał Rady Społecznej i wskazaniu organu uprawnionego do rozstrzygania sporów pomiędzy Dyrektorem a Radą Społeczną;

VII. dokonane § 18 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy z o działalności leczniczej oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na powieleniu art. 52 ww. ustawy;

VIII. dokonane w § 19 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 oraz art. 48 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na powieleniu art. 53 ustawy o działalności leczniczej, modyfikacji art. 48 ustawy o działalności leczniczej, który nie przewiduje ani dla podmiotu tworzącego, jak dla kierownika obowiązku poddawania pod opinię wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego, a w szczególności wskazane w zaskarżonym przepisie planu finansowego;

IX. dokonane w § 20 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na powieleniu art. 55 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy o działalności leczniczej;

X. dokonane w § 21 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na powieleniu art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o działalności leczniczej;

XI. § 22 załącznika nr 1 istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2, 7, i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na modyfikacji art. 121 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej przez ograniczenie zakresu nadzoru podmiotu tworzącego do działalności finansowej zakładu, czyli tylko do działań, o których mowa w art. 121 ust. 4 pkt 2 i 3, czyli wyłącznie nadzoru w zakresie zgodności z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym oraz pod względem celowości, gospodarności i rzetelności.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Wieluniu nr XXXVII/228/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej

Prokurator podniósł, że w § 1 ust. 3 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały organ administracji wskazuje, że tworzony zakład opieki zdrowotnej posiada osobowość prawną. Choć zapis ten ma postać deklaratoryjną, a nie konstytutywną, to jest jednostką redakcyjną zbędną, bo ustawa upoważniająca reguluje tę kwestię w przepisie art. 50a ust. 2.

Prokurator wyjaśnił, że § 2 po wskazaniu podmiotu tworzącego, tj. Powiatu Wieluńskiego w pkt 1 i 2 wskazuje, że działa on przez swoje organy, tak jakby materia ta nie została uregulowana przepisem art. 8 ust 2 u.s.p.

Przepis § 13 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały stwierdza, że Rada Społeczna jest organem inicjującym i opiniodawczym Podmiotu tworzącego oraz organem doradczym Dyrektora Zakładu. Zdaniem Prokuratora jest to nic innego jak ujęty w jednozdaniowej formie, przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy;

Przepisem § 14 ust. 4 pkt 5 organ administracji wykonał upoważnienie wynikające z art. 42 ust. 2 pkt 4 w części określającej czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji w sposób niewłaściwy wykonał obowiązek stanowienia prawa wynikający z art. 48. Delegacja ta wykonana została w sposób niewłaściwy.

Jako powielający zapisy ustawowe należy uznać, zdaniem skarżącego, też przepis § 15 pkt 1, zgodnie z którym w skład dziewięcioosobowej Rady Społecznej wchodzi jako przewodniczący - Starosta Wieluński lub osoba przez niego wyznaczona skoro obowiązuje w tym zakresie regulacja ustawowa, tj. art. 48 ust. 6 pkt 2 lit a. Zgodnie z tym przepisem w skład rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, dla którego podmiotem tworzącym jest podmiot tworzący inny niż uczelnia medyczna wchodzi jako jej przewodniczący przedstawiciel organu administracji rządowej, który utworzył dany podmiot.

Przepis § 15 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały jest też sprzeczny z ustawą upoważniającą. Formułując skład rady Społecznej organ administracji nie przewidział w nim udziału przedstawicieli Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych. Naruszono w ten sposób wymóg wprowadzony art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b. Przepis ten wymaga, aby w składzie maksymalnie 15 członków rady takich podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami o ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim obszarze działania, znaleźli się przedstawiciele Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położny ( po jednym przedstawicielu).

Jako wyjście poza zakres delegacji należy ocenić przepis § 17 zgodnie, z którym od uchwał Rady Społecznej, Dyrektorowi Zakładu przysługuje odwołanie do Zarządu Powiatu w Wieluniu. Ustawa upoważniająca nie zawiera żadnego przepisu który upoważniałby organ administracji do tworzenia procedury odwoławczej. Uchwalenie przepisu § 17 kłóci się z istotą kompetencji Rady Społecznej, która jak wynika z art. 48 ma kompetencji opiniodawcze i inicjujące.

Rada Powiatu Wieluńskiego wadliwie ukształtowała też uchwałę w części w jakiej wykonała delegacje wynikającą art. 42 ust.2 pkt 5. Całość rozdziału 5 zatytułowanego Gospodarka finansowa zakładu, jest tak skonstruowana, że stanowi mieszankę licznych powtórzeń ustawy, jej modyfikacji, a jednocześnie niewypełnienia delegacji ustawowej i stanowi wyjście poza nią. W zasadzie 15 różnych jednostek redakcyjnych nie ma żadnej nie obarczonej jedną z wymienionych wad.

W uzupełnieniu skargi z dnia 10 maja 2024 r. Prokurator wskazał także na:

1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o działalności leczniczej, a także istotne naruszenie art. 2,7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez zaniechanie określenia formy działalności finansowej utworzonego zakładu leczniczego;

2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b ustawy o działalności leczniczej, a także istotne naruszenie art. 2,7, 87 i 94 Konstytucji RP, polegające na wadliwym wykonaniu delegacji ustawowej poprzez określenie składu rady społecznej z wyłączeniem przedstawicieli Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych

W odpowiedzi na skargę Powiat Wieluński wniósł o oddalenie skargi. Organ nie zgodził się z poglądem, że powielenie treści przepisów ustawowych w dokumentach typu statut, regulamin stanowi naruszenie konstytucji. Jest to wyłącznie naruszenie zasady techniki prawodawczej, a uchwała nie może być uznana z tego powodu za dotkniętą istotnymi wadami. Za takie wady uchwały, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, uważa się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie ma charakteru absolutnego. Zdaniem organu prawidłowa interpretacja zapisów paragrafów 14 i 29 statutu, nie pozostawia miejsca na rozumienie ich w sposób sprzeczny z ustawą. Nie doszło także do takich naruszeń zatem brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Prokurator uznał za sprzeczny z prawem w sposób istotny zapis § 17, zgodnie z którym od uchwał Rady Społecznej, Dyrektorowi przysługuje odwołanie do Zarządu wskazując, że ustawa nie zawiera przepisu, który upoważniałby organ do tworzenia procedury odwoławczej. Tymczasem zapis w statucie jest konkretyzacją zapisu art. 48 ust. 12 ustawy o działalności leczniczej. Nie jest tu potrzebna procedura specjalna, tryb itd. Biorąc pod uwagę, że Rada Społeczna jest organem doradczym, a jej opinie nie są wiążące dla kierownika podmiotu leczniczego trzeba uznać, że tryb odwołania przewidziany w ustawie stanowi bardziej możliwość niejako wytłumaczenia się dyrektora z podjęcia decyzji wbrew opinii Rady Społecznej niż regularny tryb odwoławczy biorąc pod uwagę, że nie ma upoważnienia ustawowego do uchwalenia takiego trybu ani zapisu o mocy wiążącej uchwały o uwzględnieniu odwołania. Stąd Rada Powiatu w Wieluniu nadając statut uznała, że ewentualne "odwołanie" od uchwał Rady Społecznej może być rozpatrzone przez Zarząd Powiatu.

Nie jest trafny też zarzut dotyczący § 22 statutu. Zapis ten znajduje się w rozdziale dotyczącym gospodarki finansowej zakładu i dotyczy tylko tego aspektu działalności, natomiast nie zawęża uprawnień nadzorczych podmiotu tworzącego do nadzoru nad zakładem, gdyż wynikają one wprost z ustawy.

Organ nie zgodził się z zarzutem zawartym w uzupełnieniu skargi z 10 maja 2024 r., że w § 18-22 składającym się na Rozdział V "Gospodarka finansowa zakładu" zaniechano określenia formy działalności finansowej zakładu. Określenie to zakład opieki zdrowotnej. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej zostały w przepisie art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych wprost zaliczone do podmiotów sektora finansów publicznych, do których zgodnie z art. 1 pkt 3 u.f.p. stosuje się jej przepisy.

W piśmie z 9 lipca 2024 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu zmodyfikował zarzut VI i zarzucił dokonane w § 17 uchwały istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej polegające na niewłaściwym wykonaniu delegacji ustawowej przez nadanie uprawnienia do rozpoznania odwołań Dyrektora Zakładu od uchwał podejmowanych przez Radę Społeczną Zarządowi Powiatu Wieluńskiego, czyli organowi, w którego skład wchodzi i przewodniczy mu Starosta Wieluński, będący jednocześnie na mocy art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. a oraz § 15 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały członkiem i przewodniczącym rady społecznej. Zdaniem skarżącego § 17 ogranicza Dyrektorowi Zakładu prawo do rzetelnego rozpoznania odwołania od uchwał podejmowanych przez radę społeczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Wieluniu z 20 grudnia 2017 r. nr XXXVII/228/17 w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Załącznik nr 1 do ww. uchwały stanowi Statut Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, a nadto podejmowane przez ten organ działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przy czym zarówno ustawa p.p.s.a., jak i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), nie wprowadzają innych kryteriów kontroli sądowoadministracyjnej niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Kompetencje podmiotu tworzącego do nadania statutu podmiotu leczniczego ustawodawca przewidział w art. 42 ust. 4 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1638) - dalej u.dz.l. Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 u.dz.l. ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W statucie, o czym stanowi art. 42 ust. 2 u.dz.l., określa się:

1) nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych;

2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1;

3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1;

4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji;

5) formę gospodarki finansowej.

Nadto, w myśl art. 42 ust. 3 u.dz.l. statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza. Przy czym, jak już wskazywano, statut nadaje podmiot tworzący (art. 42 ust. 4 u.dz.l.).

Mając na względzie zakres spraw podlegających regulacji statutowej uznać należy, że zaskarżona uchwała nadająca statut podmiotu leczniczego, tj. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, jest aktem prawa miejscowego, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zawiera ona normy o charakterze abstrakcyjnym, nie konsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, zaś jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. II OSK 158/19, Lex nr 3027023).

Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu rady powiatu zostały określone przez ustawodawcę w art. 79 ust. 1 u.s.p., w myśl którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Podczas kontroli sądowoadministracyjnej badaniu podlega przy tym wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury jego wydania.

Przechodząc do oceny merytorycznej podniesionych przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu zarzutów sąd wskazuje, że zasadne jest twierdzenie, że § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, który brzmi: "Zakład posiada osobowość prawną" stanowi istotne naruszenie art. 50a w związku z art. 42 ust. 4 u.dz.l., a także istotne naruszenie art. 2, art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 50a ust. 2 u.dz.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Z chwilą wpisania do tego rejestru samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje osobowość prawną. Wobec powyższego stwierdzić należało, że § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 50a ust. 2 u.dz.l., a tym samym narusza prawo w sposób istotny. Należy się bowiem zgodzić ze stanowiskiem, że powtórzenie w treści statutu przepisu ustawowego może być niekiedy pomocne dla jego odbiorców, dla których statut może stanowić podstawowe źródło informacji, o ile jednak nie niesie ono ze sobą jego modyfikacji. W ocenie sądu sformułowanie zawarte w § 1 ust. 3 załącznika statutu oznacza nieuprawnioną modyfikację art. 50a ust. 2 u.dz.l. i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu załącznika do uchwały.

Rację ma także strona skarżąca wskazując, że norma określona w § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały stanowi istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 u.dz.l. oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP w zakresie słów: "oraz w innych uzasadnionych przypadkach". W myśl § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały odwołanie członków Rady Społecznej przed upływem kadencji może nastąpić w przypadku: złożenia przez organ, który wskazał swoich przedstawicieli do Rady Społecznej wniosku w przedmiocie ich odwołania oraz w innych uzasadnionych przypadkach.

Zgodnie natomiast z treścią art. 42 ust. 2 pkt 4 u.dz.l. w statucie określa się: (...); organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji. Wobec powyższego sąd przyznał rację stronie skarżącej uznając, że okoliczności odwołania członka Rady Społecznej muszą być jednoznacznie wymienione w statucie podmiotu leczniczego, tj. w sposób, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych ani nie stwarza możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka Rady Społecznej przez organ tworzący albo przez organ, który go wyznaczył (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Go 930/12, wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OSK 1819/12), w których wskazano, że dokonując analizy przepisu art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, w zakresie, w jakim odnosi się on do okoliczności odwołania członków rady społecznej, w pierwszej kolejności sięgnąć należało do jego wykładni literalnej. Przeprowadzona w ten sposób interpretacja przepisu nakazuje przyjąć, że przewidziana w treści statutu możliwość odwołania członka rady społecznej przed upływem jej kadencji wiąże się nieodłącznie ze wskazaniem okoliczności to odwołanie uzasadniających. Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie sformułowań "określa się" oraz "okoliczności odwołania" wskazuje na konieczność określenia w statucie przesłanek, warunków, przyczyn, czy zdarzeń uzasadniających odwołanie. Okoliczności te powinny zostać wskazane w sposób konkretny, nie budzący wątpliwości. (...) takie sformułowanie przepisu art. 42 ust. 2 pkt 4 oznacza konieczność uwzględnienia w treści statutu kontekstu sytuacji, w jakiej możliwe jest odwołanie członka rady społecznej. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku WSA w Szczecinie z 3 lipca 2019 r., sygn. II SA/Sz 431/19, w którym przyjęto, że obowiązek określenia w statucie podmiotu leczniczego podstaw odwołania członków Rady Społecznej stwarza konieczność podania, w jakich sytuacjach bądź też jakie wydarzenie musi nastąpić, aby można było skutecznie odwołać członka rady społecznej przed upływem kadencji. Okoliczności te muszą być jednoznacznie wymienione w statucie. Musi to nastąpić w taki sposób, aby z jednej strony nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, a z drugiej - nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady zarówno przez Przewodniczącego Rady jak i przez organ, który wyznaczył przedstawiciela.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zacytowanych wyrokach, co obligowało do uznania, że treść § 14 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "oraz w innych uzasadnionych przypadkach" daje nieograniczoną możliwość swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady społecznej, w sytuacji gdy okoliczności te powinny być skonkretyzowane, tj. konkretne i określone w sposób nie budzący wątpliwości, tym bardziej jeśli zważy się, że odwołanie członka rady społecznej przed upływem końca kadencji jest odstępstwem od zasady i powinno następować tylko w wyjątkowych okolicznościach. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 14 ust. 4 pkt 5 statutu w zakresie słów: "oraz w innych uzasadnionych przypadkach".

W zakresie § 15 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator stwierdził, że jest sprzeczny z art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b u.dz.l., bowiem w składzie Rady Społecznej nie przewidziano udziału przedstawicieli Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek. Stosownie do treści § 15 załącznika nr 1 do uchwały w skład dziewięcioosobowej Rady Społecznej wchodzą: 1) jako przewodniczący – Starosta Wieluński lub osoba przez niego wyznaczona 2) jako członkowie: a) przedstawiciel Wojewody Łódzkiego b) przedstawiciele wyłonieni przez Radę Powiatu w Wieluniu w liczbie 7 osób. W myśl natomiast art. 48 ust. 6 pkt 2 u.dz.l. w skład rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, dla którego podmiotem tworzącym jest: podmiot tworzący inny niż określony w pkt 1, wchodzą:

a) jako przewodniczący:

- przedstawiciel organu administracji rządowej - w podmiotach utworzonych przez ten organ,

- wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa lub osoba przez niego wyznaczona - w podmiotach utworzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

b) jako członkowie:

- przedstawiciel wojewody - w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą utworzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego,

- przedstawiciele wybrani przez odpowiednio: radę gminy lub radę powiatu - w liczbie określonej przez podmiot tworzący, albo przez sejmik województwa - w liczbie nieprzekraczającej 15 osób, albo przez podmiot tworzący podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą o ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim obszarze działania - w liczbie nieprzekraczającej 15 osób, w tym po jednym przedstawicielu Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych,

- przedstawiciel uczelni medycznej wybrany przez rektora albo dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego - w szpitalu, w którym jest jednostka organizacyjna udostępniona na podstawie art. 89 ust. 3.

Zacytowany przepis wymaga, aby w składzie rady liczącej maksymalnie 15 członków rady podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami o ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim obszarze działania był przedstawiciel Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że w § 15 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rada Powiatu wadliwie określiła skład Rady Społecznej, co stanowiło istotne naruszenie wskazanego powyżej art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b u.dz.l.

Odnośnie § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że od uchwał Rady Społecznej, Dyrektorowi Zakładu przysługuje odwołanie do Zarządu Powiatu w Wieluniu skarżący podniósł, że stanowi wyjście poza zakres delegacji. Zdaniem Prokuratora § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały kłóci się z istotą kompetencji Rady Społecznej wynikających z treści art. 48 u.dz.l. Ponadto w piśmie z 9 lipca 2024 r. skarżący zmodyfikował zarzut podnosząc naruszenie art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. a u.dz.l. i § 15 pkt 1 załącznika do uchwały. Sąd wskazuje, że art. 48 ust. 12 u.dz.l. wprost statuuje tryb odwołania. Z treści tego przepisu wynika, że od uchwały rady społecznej kierownikowi przysługuje odwołanie do podmiotu tworzącego. Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, że § 17 załącznika nr 1 do uchwały narusza treść art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. a u.dz.l. i § 15 pkt 1 załącznika do uchwały, skoro przepis art. 48 ust. 12 wprost stanowi o możliwości wniesienia odwołania. Należy mieć jednak na względzie istotę funkcjonowania rady społecznej jako organu, która ma funkcję opiniodawczą i inicjującą wobec podmiotu tworzącego oraz doradczą wobec kierownika podmiotu leczniczego. Z tego też wynika brak związania uchwałami rady przez te organy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ani podmiot tworzący, ani kierownik podmiotu leczniczego nie ma obowiązku występowania do rady społecznej o podjęcie uchwały również w zakresie spraw będących ustawowymi zadaniami rady społecznej (art. 48 ust. 2 u.d.l.). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lutego 2017 r. sygn. IV SA/Po 673/16 uznano, że przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy o działalności leczniczej nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego. Obowiązek zasięgania opinii rady nie został w nim wyrażony wprost.

W niniejszej sprawie Sąd jednak doszedł do wniosku, że § 17 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 48 ust. 12 u.dz.l., bowiem przepis ten stanowi o podmiocie tworzącym. Podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej jest Powiat Wieluński. Stosownie do treści art. 2 pkt 6 u.dz.l. podmiotem tworzącym jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Z kolei art. 6 ust. 2 u.dz.l. stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie: 1) spółki kapitałowej; 2) jednostki budżetowej; 3) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

W zakresie regulacji w art. 6 ust. 2 tej u.dz.l. stanowiąc, że podmiot leczniczy może utworzyć i prowadzić jednostka samorządu terytorialnego, nie wskazano przez jakie organy wspólnoty samorządowej ten podmiot działa. W wyroku z 27 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1952/14 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę, że przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Te samorządowe reguły ustrojowe wymagają uwzględnienia, że zadania samorządu powiatowego są wykonywane przez organy gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Według art. 15 ust. 1 u.s.g. rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie z zastrzeżeniem przepisów o referendum gminnym. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 u.s.g. wójt jest organem wykonawczym gminy.

Wskazać należy, że podobnie sytuacja wygląda w ustawie o samorządzie powiatowym. Stosownie do treści art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu są: 1) rada powiatu; 2) zarząd powiatu. W myśl art. 9 ust. 1 u.s.p. rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Przepis art. 12 pkt 8 u.s.p. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: g) tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, i) tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Przepis art. 2 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.l. oraz w związku z regulacją ustawy o samorządzie powiatowym wymaga jednolitej wykładni w ustaleniu pojęcia podmiotu tworzącego. Podmiotem tworzącym jest powiat, który działa przez organ stanowiąco-kontrolny - radę powiatu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. II SA/Ol 604/23 wywiedziono pogląd (na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, lecz mającym również adekwatne zastosowanie do ustawy o samorządzie powiatowym), że skoro do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.), to nie ma podstaw do wyprowadzenia twierdzenia, że gmina w zakresie kontroli samodzielnym gminnego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Podmiotem tworzącym jest gmina, która działa przez radę gminy - organ stanowiący i kontrolny. Nie ma uzasadnienia prawnego różnicowanie działania gminy przez radę gminy i wójta, pozbawiając radę gminy kompetencji kontroli samodzielnego gminnego zakładu opieki zdrowotnej.

W rozpoznawanej sprawie uznać zatem należy, że podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej jest Powiat Wieluński, któremu przysługuje uprawnienie do rozpoznania odwołania od uchwał Rady Społecznej (zgodnie z treścią art. 48 ust. 12 u.dz.l.).

Powyższe rozważania znajdą również zastosowanie odnośnie § 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, który brzmi, że z Dyrektorem Zakładu Zarząd Powiatu w Wieluniu nawiązuje stosunek pracy na podstawie powołania, umowy i pracę lub zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Prokurator zarzucił tutaj istotne naruszenie art. 46 ust. 3 u.dz.l. przez powtórzenie jego treści. Sąd nie w pełni zgadza się z postawionym zarzutem. Z przepisu art. 46 ust. 3 u.dz.l. wynika bowiem, że w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Podobnie jak w § 17 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, w § 11 Rada Powiatu określiła jako podmiot tworzący Zarząd Powiatu, tymczasem podmiotem tworzącym, jak już powyżej zaznaczono, jest Powiat Wieluński, zatem różnicowanie kompetencji do zawarcia umowy, czy też rozpoznania odwołania jest nieuprawnione, skoro ustawa o działalności leczniczej wprost posługuje się pojęciem podmiotu tworzącego. Stanowi to istotne naruszenie art. 2 pkt 6 u.dz.l. w związku z art. 46 ust. 3 u.dz.l.

Przechodząc do analizy kolejnego zarzutu wskazać trzeba, że Prokurator podniósł, że § 19 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały narusza art. 42 ust. 2 pkt 4 i art. 48 u.dz.l. oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji polegające na powtórzeniu art. 53 u.dz.l. W myśl § 19 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały podstawą gospodarki finansowej Zakładu jest plan finansowy opracowany przez Dyrektora i zaopiniowany przez Radę Społeczną. Dyrektor przekazuje zaopiniowany przez Radę Społeczną i zatwierdzony przez siebie plan finansowy Zarządowi Powiatu w Wieluniu (ust. 2).

Stosownie natomiast do treści art. 53 u.dz.l. podstawą gospodarki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest plan finansowy ustalany przez kierownika. Przyznać należy rację skarżącemu, że § 19 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały stanowi powtórzenie art. 53 u.dz.l., lecz również jego nieuprawnioną modyfikację, ponieważ przepis art. 53 u.dz.l. nie przewiduje opinii Rady Społecznej w tym zakresie. Z kolei § 19 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały istotnie narusza treść art. 2 pkt 6 u.dz.l., ponieważ jak już powyżej zaznaczono podmiotem tworzącym jest tutaj Powiat Wieluński.

W zakresie § 22 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, który brzmi: "Nadzór nad działalnością finansową Zakładu sprawuje Powiat Wieluński" stanowi modyfikację art. 121 u.dz.l. przez ograniczenie zakresu nadzoru podmiotu tworzącego. Z kolei przepis art. 121 ust. 1 u.dz.l. stanowi, że nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący. W myśl natomiast art. 121 ust. 2 u.dz.l. podmiot tworzący sprawuje nadzór nad zgodnością działań podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym oraz pod względem celowości, gospodarności i rzetelności. Wobec powyższego sąd uznał, że treść przytoczonego § 22 załącznika nr 1 do uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 121 ust. 2 u.dz.l., która spowodowała ograniczenie zakresu nadzoru podmiotu tworzącego przez wyłączenie z zakresu nadzoru względów celowości, gospodarności i rzetelności i zawężenie tych kryteriów jedynie do nadzoru finansowego. Tym samym, zdaniem sądu, doszło do istotnego naruszenie prawa, stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności wskazanego § 22 załącznika nr 1 do uchwały.

Wobec powyższego, mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ocenie sądu nie zasługują natomiast na aprobatę zarzuty skargi w zakresie naruszenia:

- § 2 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały polegające powieleniu art. 8 ust. 2 u.s.p.;

- § 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały polegającego na powtórzeniu art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 u.dz.l.

- § 18 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały polegającego na powieleniu art. 52 u.dz.l.;

- § 20 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały polegającego na powieleniu art. 55 u.dz.l.

Wobec wskazanych powyżej zarzutów skargi wskazać należy, że:

W myśl § 2 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały: "Podmiotem tworzącym Zakład jest Powiat Wieluński, który działa poprzez swoje organy: 1) Radę Powiatu w Wieluniu; 2) Zarząd Powiatu w Wieluniu". Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu są: 1) rada powiatu; 2) zarząd powiatu. A tym samym wskazanego powyżej zarzutu skargi nie sposób podzielić. § 2 stanowi zatem powtórzenie treści art. 8 ust. 2 u.s.p.. lecz nie jest to naruszenie o charakterze istotnym skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zacytowanego powyżej § 2.

Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, że § 13 stanowi istotne naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 u.dz.l. W myśl § 13 załącznika nr 1 do uchwały Rada Społeczna jest organem inicjującym i opiniodawczym Podmiotu tworzącego oraz organem doradczym Dyrektora". Z kolei art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 u.dz.l. stanowi, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, która jest organem: 1) inicjującym i opiniodawczym podmiotu tworzącego; 2) doradczym kierownika". A tym samym wskazanego powyżej zarzutu skargi nie sposób podzielić.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez § 18 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały art. 52 u.dz.l. Stosownie do § 18 załącznika zakład jako podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą, działający w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pokrywa z posiadanych środków i uzyskanych przychodów koszty działalności i reguluje swoje zobowiązania. Przepis art. 52 u.dz.l. stanowi, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i reguluje zobowiązania. Tym samym wskazanego powyżej zarzutu skargi nie sposób podzielić.

Z kolei § 20 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w ocenie skarżącego powiela treść art. 55 u.dz.l. § 20 załącznika stanowi, że Zakład może uzyskiwać środki finansowe: 1) z odpłatnej działalności leczniczej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej; 2) z wydzielonej działalności innej niż wymieniona w pkt 1; 3) z darowizn, zapisów, spadków oraz ofiarności publicznej także pochodzenia zagranicznego; 4) na cele i na zasadach określonych w art. 114-117 ustawy; 5) na realizację zadań określonych odrębnymi przepisami; 6) na pokrycie straty netto, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy. Natomiast art. 55 ust. 1 u.dz.l. 1. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe: 1) z odpłatnej działalności leczniczej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej; 2) z wydzielonej działalności innej niż wymieniona w pkt 1, jeżeli statut przewiduje prowadzenie takiej działalności; 2a) z odsetek od lokat; 3) z darowizn, zapisów, spadków oraz ofiarności publicznej, także pochodzenia zagranicznego; 4) na cele i na zasadach określonych w przepisach art. 114-117; 5) na realizację innych zadań określonych odrębnymi przepisami; 6) na pokrycie straty netto, o której mowa w art. 59 ust. 2 pkt 1. W ocenie Sądu powtórzenie treści przepisu w § 20 załącznika nr 1 nie stanowi istotnego naruszenia art. 55 ust. 1 u.dz.l.

Należy wyjaśnić, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych, o ile jednak takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19, Lex nr 2767676; WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 209 r., sygn. akt II SA/Bd 923/19, Lex nr 2771723; WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, Lex nr 1761206). Zatem podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, Lex nr 2520086).

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w zakresie wskazanych powyżej zarzutów organ uchwałodawczy nie naruszył wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z przytoczonych powyżej przepisów a zatem nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. W powyższym zakresie sąd przyznał słuszność stanowisku, zgodnie z którym regulacje wskazane w zaskarżonych postanowieniach wraz z pozostałymi postanowieniami statutu tworzą spójną całość i jako takie stanowią wypełnienie delegacji ustawowej. Sąd podziela również stanowisko, że wprowadzenie do statutu wskazanych powyżej powtórzeń regulacji ustawowych miało na celu uczynienie tego aktu czytelnym i zrozumiałym dla jego adresatów zważywszy, że kwestie dotyczące podmiotów leczniczych regulowane są przez wiele aktów prawa powszechnie obowiązującego. Zatem wskazane powyżej powtórzenia sąd uznał za dopuszczalne.

Za nieuzasadniony sąd uznał również zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia prawa, tj. art. 42 ust. 2 pkt 5 u.dz.l. polegający na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez zaniechanie określenia formy działalności finansowej utworzonego zakładu leczniczego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 5 u.dz.l.: "W statucie określa się: (...); 5) formę gospodarki finansowej". Nadto, przepis art. 51 u.dz.l. stanowi, że "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie". A zgodnie z art. 53 u.dz.l.: "Podstawą gospodarki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest plan finansowy ustalany przez kierownika". Z kolei w Rozdziale 6 statutu, pt.: "Gospodarka finansowa" w § 18 ust. 1 wskazano, że "Podstawą gospodarki Zakładu jest plan finansowy, ustalany przez Dyrektora". A zgodnie z § 18 załącznika nr 1 zakład jako podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą, działający w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pokrywa z posiadanych środków i uzyskanych przychodów koszty działalności i reguluje swoje zobowiązania.

Wobec powyższego w ocenie sądu należało zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że postanowienia zawarte w rozdziale 6 Statutu w sposób prawidłowy wypełniają dyspozycję art. 42 ust. 2 pkt 5 u.dz.l. i mogą być uznane za wystarczające.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.

eg