Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 789/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/19 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 marca 2019 r., nr 244/OPON/2019 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/19, oddalił skargę T. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 marca 2019 r., nr 244/OPON/2019, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 26 października 2018 r., nr 254/2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i M. Z. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego, na działce nr [...] z obrębu [...] przy [...] w W.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi oraz niedostrzeżenie przez Sąd, że ani organ I instancji, ani Wojewoda, nie podjęli rozważań nad zarzutami i wnioskami strony skarżącej oraz nie dopełnili obowiązku odniesienia się do przedmiotu odwołania, a także poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez pominięcie faktu cofnięcia przez inwestorów pismem z dnia 8 maja 2018 r. wniosku o zawieszenie postępowania oraz okoliczności, iż wniesiony sprzeciw do zawieszenia postępowania uniemożliwia organowi zawieszenie postępowania na wniosek strony inicjującej to postępowanie, a w konsekwencji, że w niniejszym postępowaniu w istocie nie doszło do skutecznego zawieszenia postępowania przez inwestorów, a tym samym wszelkie czynności dokonane przez inwestorów po upływie terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 8 lutego 2018 r. zostały dokonane z jego uchybieniem, co w konsekwencji zgodnie z brzmieniem przepisów prawa budowlanego (art. 35 ust. 1 Pr.bud.) obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a także poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

a) art 35 ust. 3 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie przez organ decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor nie usunął nieprawidłowości we wskazanym terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są zarzuty zawarte w punktach 1b) i c) środka zaskarżenia, oparte na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, a także gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być jednak na tyle istotne, aby rzutowało na wynik sprawy. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika obowiązek Sądu I instancji szczegółowego ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów skargi i przywołanej na ich poparcie argumentacji. Sąd ma obowiązek ustosunkować się jedynie do tych zarzutów, które miały istotne znaczenie dla sprawy. Nadto w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Analizowany przepis nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Nie sposób jest zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki naruszył analizowany przepis poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Okoliczność taka nie miała miejsca. W uzasadnieniu wyroku Sąd odnosząc się do zarzutów skargi odnotował fakt złożenia przez inwestorów pisma z dnia 7 maja 2018 r. (8 maja - wpływ do organu). Poddał także ocenie argumentację skarżącego odnośnie naruszenia art. 35 ust. 3 Pr.bud. Autor skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy poprzez zarzut w tym przedmiocie zmierza do wykazania wadliwości w działaniach organu administracji publicznej. Próbuje nadać szczególnego znaczenia oświadczeniu zawartemu w piśmie inwestorów z dnia 7 maja 2018 r., którym cofnęli wniosek o zawieszenie postępowania i zwrócili się o podjęcie postępowania w sprawie, a także wniesionemu przez skarżącego sprzeciwie do zawieszenia postępowania. Stoi przy tym na stanowisku, że w istocie nie doszło do skutecznego zawieszenia postępowania przez inwestorów, a tym samym wszelkie czynności dokonane przez inwestorów po upływie terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 8 lutego 2018 r. zostały dokonane z jego uchybieniem, co w konsekwencji zgodnie z brzmieniem przepisów prawa budowlanego (art. "35 ust. 1" Pr.bud.) obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestionowanie powyższego nie może odnieść zamierzonego skutku w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wyjaśnić, także w kontekście zarzutu naruszenia prawa materialnego (punkt 2a) skargi kasacyjnej), że w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 35 ust. 3 Pr.bud., "skuteczność" zawieszenia postępowania, pozostaje bez znaczenia dla możliwości procedowania w sprawie i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Zgodnie z ww. przepisem, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Termin powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Termin ten nie ma charakteru, ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna, lecz charakter procesowy. Może być on na wniosek zobowiązanego przedłużany. Uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyroki: NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 155/12; WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 189/14). Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby inwestorzy w niniejszej sprawie uzupełnili stwierdzone nieprawidłowości w terminie późniejszym, niż wyznaczonym mocą postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 8 lutego 2018 r., nr 50/2018. W sytuacji gdy organ był w posiadaniu dokumentacji stanowiącej realizację wydanego postanowienia nie mógł tej okoliczności nie uwzględnić. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie nie zmaterializował się obowiązek wydania decyzji odmownej tylko z powodu przekroczenia terminu zakreślonego postanowieniem. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, jak zauważył Sąd I instancji, przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 3 Pr.bud. nastąpiło także z przyczyn niezależnych od inwestorów, bowiem spowodowane było kontrolą postanowienia o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia 10 września 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował pełnomocnika inwestorów o zwrocie w dniu 27 sierpnia 2018 r. akt sprawy (zakończonej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr 246/I/2018) i jednocześnie zobowiązał ich do odbioru i uzupełnienia (w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma) 4-tego egzemplarza projektu budowlanego, celem dalszego procedowania przedmiotowej sprawy. W dniu 21 września 2018 r. inwestor wypożyczył 2 egz. projektu, a w dniu 26 września 2018 r. dokonano zwrotu uzupełnionego projektu.

Skarżący kasacyjnie w ramach analizowanej podstawy kasacyjnej wskazał też na uchybienie Sądu I instancji polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, iż Sąd nie zajął się tym zagadnieniem, w kontekście podnoszonego w uzasadnieniu skargi stanowiska strony, że "organ II Instancji w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, mając na uwadze rozmiar i okoliczności niezbędne do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym powinien uznać, że przekracza to ramy określone w art. 136 k.p.a. i w związku z tym zastosować art. 138 § 2 k.p.a.". Powyższe pozostaje jednakże bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, organ odwoławczy wystosował do inwestorów pismo w trybie art. 50 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych). W ocenie Składu obecnie orzekającego, można podać w wątpliwość zastosowanie tego trybu, z uwagi na zakres wezwania, który w głównej mierze powinien być oparty na art. 35 ust. 3 Pr.bud. Usuwaniu wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej nie służy bowiem tryb określony w art. 50 § 1 k.p.a. Wskazana wadliwość nie skutkuje jednakże automatycznie naruszeniem art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., gdy weźmiemy pod uwagę, że z instytucji, o której mowa w art. 50 § 1 k.p.a. i art. 35 ust. 3 Pr.bud. organ prowadzący postępowanie może skorzystać na każdym jego etapie, zatem także organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym i to bez względu na to, czy w organ pierwszej instancji korzystał już z tej instytucji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, nie może ograniczyć się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2845/18). Po drugie, autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu naruszenia art. 50 § 1 k.p.a., a jedynie pośrednio zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., którego organ odwoławczy wprost nie stosował, ani też zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania). Po trzecie, co do zasady, zarzut wadliwości postępowania administracyjnego w tym zakresie nie może być skutecznie podnoszony w ramach podstawy z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu zawartego w punkcie 1a) skargi kasacyjnej. Formułując zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego obowiązkiem autora środka zaskarżenia jest nie tylko ich wskazanie, ale także wyjaśnienie jaki wpływ na wynik sprawy miało ich naruszenie. Kastor wskazując na przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że ich naruszenie "przejawiało się poprzez pominięcie materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy celem jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wojewoda Mazowiecki przy wydawaniu decyzji pominął w zupełności zarzuty oraz okoliczności podnoszone przez Skarżącego. Organ II instancji dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego pozbawionej podstawy w stanie rzeczywistym, a w konsekwencji odmówił racji Skarżącemu.". Nie czyni to zadość prawidłowemu uzasadnieniu podstawy kasacyjnej, a tym samym zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od czynienia pogłębionych rozważań w tym względzie. Wypada jedynie zaakcentować, że argumentacja skarżącego zawarta w odwołaniu w znacznej mierze odnosiła się do forsowanej przez niego tezy o wpływie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na możliwość procedowania w sprawie w kontekście uchybienia terminu z art. 35 ust. 3 Pr.bud. Kwestie stricte merytoryczne, jak spełnienie wymagań w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy i wysokości zabudowy, podniesione zostały niejako na marginesie. Były one przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., podobnie jak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., oparty jest na błędnym przekonaniu, co do istotnego wpływu "skuteczności" zawieszenia postępowania na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. 35 ust. 3 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie przez organ decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor nie usunął nieprawidłowości we wskazanym terminie. Aktualne pozostają rozważania przedstawione powyżej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.