Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2016/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii podpunktu 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 58/23 w sprawie ze skargi T. H. i R. H. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 maja 2023 r. r. IV SAB/WA 58/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. H. i R. H. (Skarżący) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia zażalenia : stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wojewody Ś. (Wojewoda) znak z [...] czerwca 2021 r. (punkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku), zasądził od Ministra na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 3 wyroku).

Minister zaskarżył punkt 2 powyższego wyroku skargą kasacyjną zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 36 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu, w sytuacji, gdy działanie Ministra nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia stron postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ niezbędnych czynności wyjaśniających w sprawie, co wpływało na przedłużenie załatwienia sprawy postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia Wojewody.

W związku z powyższym organ wniósł :

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie:

2. na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny o istocie sprawy, poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie organ dążył do wykazania, że jego działanie w sprawie nie wynika ze złej woli czy lekceważenia stron postępowania, ale z konieczności podjęcia wszystkich czynności wyjaśniających w sprawie. W niedostrzeżeniu tej okoliczności organ upatrywał przyczyny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 36 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd kasacyjny wskazuje, że organ nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Z ustaleń tych wynika, że Wojewoda postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. zawiesił postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość Skarżących. Zażalenie na to postanowienie zostało [...] lipca 2021 r. przekazane Ministrowi. Pismem z [...] lipca 2021 r. Minister poinformował Skarżących o wpływie zażalenia oraz wskazał termin zakończenia postępowania na [...] grudnia 2021 r. Pismem z [...] stycznia 2023 r. otrzymanym przez Ministra [...] stycznia 2023 r., Skarżący wnieśli ponaglenie, a następnie pismem z [...] stycznia 2023 r. skargę na bezczynność Ministra (niewłaściwie zatytułowaną skarga na przewlekłość postępowania). Minister wydał [...] stycznia 2023 r. postanowienie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, a następnie przekazał skargę do Sądu.

Oznacza to, że Minister rozpoznawał zażalenie Skarżących przez przeszło 17 miesięcy. Tymczasem, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca.

Minister w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywał, że postępowanie zażaleniowe dotyczyło sprawy o szczególnie skomplikowanym charakterze, bowiem proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), dalej: specustawą drogowa, jest skomplikowany. W pominięciu tej okoliczności Minister upatrywał naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12 k.p.a., nie precyzując jednak, czy Sąd naruszył § 1 czy też § 2 tegoż artykułu.

Odnosząc się do argumentu o szczególnym skomplikowaniu sprawy Sąd kasacyjny wskazuje, że postępowanie toczące się przed Ministrem dotyczyło ustalenia, czy w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne uzasadniającej zawieszenie postępowania.

Jak wynika z postanowienia Wojewody, zawiesił on postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej na mocy wydanej przez siebie decyzji z [...] czerwca 2018 r. bowiem okazało się, że zachodzą wątpliwości co do określenia działki przejętej przywołaną decyzją.

Zadaniem organu drugiej instancji było więc wyłącznie ustalenie, czy powołana w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. okoliczność stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd kasacyjny wskazuje, że ani z akt postępowania, ani z odpowiedzi na skargę ani też ze skargi kasacyjnej nie wynika, jakie konkretne czynności organ odwoławczy podejmował w celu wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, dlaczego owe wnikliwe rozpatrywanie sprawy musiało trwać 17 miesięcy. Nie wyjaśniono również, jakie czynności dowodowe były podejmowane w celu rozpatrzenia zażalenia zgodnie z zasadami wynikającymi – jak wskazywał Minister – z nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Jak wynika z akt sprawy, podmiot zobowiązany na mocy postanowienia Wojewody do wystąpienia do Ministra "z wnioskiem o zawarcie w ww. decyzji zrid prawidłowej działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...]" w terminie do 31 sierpnia 2021 r. wystąpił z tymże wnioskiem dopiero po wniesieniu przez Skarżących ponaglenia na nierozpoznanie zażalenia. Następnie organ odwoławczy w rozpoznał zażalenie.

Minister wskazywał, że dopiero wniesienie wniosku o zmianę decyzji przez podmiot zobowiązany postanowieniem Wojewody umożliwiło merytoryczne rozstrzygnięcie zażalenia.

Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wskazuje, że nie jest jego zadaniem w niniejszej sprawie dokonywanie merytorycznej oceny wyrażonego przez Ministra poglądu. Analiza uzasadnienia postanowienia Ministra z[...] stycznia 2023 r. wskazuje jednak, że przyczyną oddalenia zażalenia nie był fakt wystąpienia przez Województwo Ś. z wnioskiem "o zawarcie w ww. decyzji zrid prawidłowej działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...]" ale podzielenie stanowiska Wojewody, że postępowanie w sprawie odszkodowania uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 77 § 1 k.p.a. uznać należy za oczywiście niezasadny.

Przywołane przez organ jako wzorce kontroli art. 8 i art. 12 k.p.a. składają się z dwóch jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie sprecyzowano, czy w ocenie Ministra Sąd naruszył art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania czy też art. 8 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Minister nie wyjaśnił również, czy Sąd naruszył art. 12 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, czy też art. art. 12 § 2 k.p.a. w świetle którego Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że nie jest jego zadaniem odkodowywanie, na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, jaki przepis w ocenie jej autora został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 8 i 12 k.p.a. uznać należało za niezasadny.

Przywołany przez organ art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ nie wyjaśnił, na czym polegać miało naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji ani też jaki wpływ mogło ono mieć na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że Minister pismem z [...] lipca 2021 r. poinformował Skarżących o wpływie zażalenia oraz wskazał termin zakończenia postępowania na [...] grudnia 2021 r. Okolicznością niesporną jest jednak fakt, że organ sprawy nie załatwił we wskazanym przez siebie terminie. Po upływie terminu wskazanego w piśmie z [...] lipca 2021 r. organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. i rozpoznał sprawę po upływie kolejnego roku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił również wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazując, że rażącym naruszeniem prawa będzie z pewnością stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać także pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r,, w sprawie sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 34/13 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ podkreślił również, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zwrócił również uwagę, że rażące naruszenie prawa stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd orzekający stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie tego stanowiska. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu swojego wyroku analogiczną wykładnię art. 149 § 1a p.p.s.a. Dokonał następnie analizy stanu faktycznego sprawy jak również przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnień mających usprawiedliwić tak długi okres rozpoznawania zażalenia.

Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym rozpoznawanie przez 17 miesięcy zażalenia celem wydania rozstrzygnięcia, co do zasadności zawieszenia postępowania odszkodowawczego stanowiło rażące naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo zwracając uwagę na fakt, że przedmiotowe postępowanie było postępowaniem wpadkowym, czyli odmiennym od spraw dotyczących rozpatrzenia odwołania od decyzji zrid wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że jest w stanie zgodzić się z argumentami dotyczącymi stopnia skomplikowania spraw tego rodzaju, podkreślił jednak, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Sąd zwrócił również uwagę na uwagę tożsamość stanu faktycznego sprawy dotyczącej wydania decyzji zrid oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – w zakresie dotyczącym Skarżących – jak również na fakt, że Minister był w posiadaniu kompletnych akt administracyjnych sprawy dotyczącej wskazanej w postanowieniu Wojewody przyczyny zawieszenia. W świetle tych okoliczności Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że nie zaistniały jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających blisko półtoraroczną zwłokę w rozpoznaniu zażalenia. Prawidłowa była zatem ocena Sądu Wojewódzkiego, że brak jakichkolwiek czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy przy wskazanym okresie jej załatwienia uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność organ odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.