Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 435/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37A PKT 1 UST 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/17 w sprawie ze skargi I. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r., nr [...],

w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

Rozkazem personalnym nr [...], z [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782, z późn. zm.; dalej jako "ustawa o Policji"), Komendant Główny Policji zwolnił z dniem 14 lipca 2017 r. I. F. - radcę Wydziału (...) Komendy Głównej Policji - z zajmowanego stanowiska i z dniem 15 lipca 2017 r. przeniósł z urzędu do swojej dyspozycji. W uzasadnieniu Komendant wskazał, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji nr [...], z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji wprowadzono zmiany w etacie Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji. W Wydziale Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych wyłączono jedno etatowe stanowisko policyjne radcy, które dotychczas zajmowane było przez I. F. Równorzędne stanowisko utworzono w Wydziale Wsparcia Programistycznego. Zakres obowiązków na tym stanowisku znacznie różni się od rodzaju zadań, które policjantowi powierzane były na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. Organ podkreślił, że funkcjonariusz ukończył studia wyższe na kierunku politologia na Akademii Humanistycznej im. Aleksandra Gieysztora w Pułtusku, a w zakresie wymagań pożądanych na stanowisku radcy w Wydziale Wsparcia Programistycznego wskazano wykształcenie wyższe z tytułem zawodowym magistra lub innym równorzędnym o profilu informatycznym. Powyższe uniemożliwiło mianowanie I. F. na nowo utworzone stanowisko policyjne. W związku z tym zaszła konieczność uregulowania jego statusu służbowego. Wskazanemu rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższego rozkazu wniósł skarżący, wskazując na brak uzasadnienia przez organ faktycznej potrzeby dokonania zmiany etatowej polegającej na wyłączeniu z Wydziału Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych zajmowanego przez niego stanowiska radcy oraz włączeniu go do Wydziału Wsparcia Programistycznego. Funkcjonariusz zarzucił również brak podstaw do nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją nr [...], z [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podkreślił, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającej określonym rygorom i ograniczeniom. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej i w rozpatrywanej sprawie był właściwy do podjęcia decyzji dotyczącej zwolnienia I. F. ze stanowiska służbowego i przeniesienia go do swojej dyspozycji.

Minister zauważył, że organ podejmujący decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego

i przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Żaden przepis nie zobowiązuje również przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Ponadto, przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji nie wymaga jego zgody i pozostaje w gestii właściwych przełożonych.

Minister wskazał, że podstawą zwolnienia I. F. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji były zmiany organizacyjne wprowadzone rozkazem z [...] czerwca 2017 r. Zmiany te miały charakter dostosowawczy do obecnych potrzeb w dziedzinie teleinformatyki policyjnej oraz aktualnych uwarunkowań finansowych. Ich wprowadzenie wynikało m.in. z planowanego rozwoju zakresu działania Wydziału Wsparcia Programistycznego. Z uwagi na specyfikę i charakter tej komórki organizacyjnej konieczne było zapewnienie odpowiednio wykwalifikowanej kadry. W zakresie wymagań pożądanych na stanowisku radcy - równorzędnym do stanowiska zajmowanego przez I. F., a włączonym obecnie w strukturę Wsparcia Programistycznego - wskazano wykształcenie wyższe z tytułem zawodowym magistra lub innym równorzędnym o profilu informatycznym. Funkcjonariusz takiego wykształcenia nie posiada. Zmiany dotyczące omawianego stanowiska umożliwiły mianowanie innego funkcjonariusza posiadającego odpowiednie kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe do realizacji nowych obowiązków, zapewniając tym samym prawidłową realizację zadań i ciągłość przedsięwzięć będących w zakresie merytorycznym tej komórki organizacyjnej.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że dokonana reorganizacja Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji miała charakter pozorny, organ wskazał, że w strukturze organizacyjnej ww. Biura opisane zmiany zostały wprowadzone. Nadto podkreślił, że nie jego rolą jest ocenianie zasadności polityki organizacyjnej prowadzonej przez Komendanta Głównego Policji. Odnosząc się do kwestii nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy uznał, że uwzględnia ono ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. F.. W uzasadnieniu podniósł, że zwolnienie go z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji nie było uzasadnione zmianami organizacyjnymi wprowadzonymi rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2017 r. Wskazał, że Dyrektor Biura Łączności i Informatyki, wnioskując do Komendanta Głównego Policji o etatowe przesunięcie zajmowanego przez skarżącego stanowiska, nie uzasadnił faktycznej potrzeby dokonania zmiany etatowej. Ponadto, Dyrektor Biura Łączności i Informatyki decyzją z [...] maja 2017 r. określił szczegółowe zadania podległych wydziałów z mocą wsteczną, tj. od 15 lutego 2017 r. Według skarżącego istotny jest również fakt, że na stronie internetowej Komendy Głównej Policji umieszczono ogłoszenie o potrzebie naboru na stanowisko "radcy" z zakresem obowiązków pokrywającym się częściowo z obowiązkami skarżącego, a przede wszystkim z jego kwalifikacjami, wykształceniem i doświadczeniem zawodowym. W ocenie skarżącego rzeczywistą przyczyną zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Głównego Policji był fakt rozpoczęcia przez niego służby przed 1 sierpnia 1990 r.

Nadto skarżący podniósł, że o toczącym się postępowaniu dowiedział się po otrzymaniu rozkazu personalnego nr [...]. Przedtem nie były z nim prowadzone żadne rozmowy, ani też nie zaproponowano mu nowego stanowiska służbowego. Jego zdaniem organy w odpowiedni sposób nie uzasadniły nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie 24 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji odpowiadają prawu. Sąd ten przytoczył art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Podniósł, że brzmienie art. 32 ust. 1 tej ustawy może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie określono natomiast żadnych kryteriów i przestanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego. Z kolei zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego.

Sąd ten wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania zgodności decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia, czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm; zwanej dalej "k.p.a."), czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Zdaniem Sądu w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa oraz właściwie je zastosowały. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego nie pozostawiają wątpliwości co do powodów ich podjęcia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2017 r. w Komendzie Głównej Policji wprowadzono zmiany w etacie Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji. Sąd ten przytoczył stanowisko organu, zgodnie z którym zmiany te polegały m.in. na likwidacji stanowiska policyjnego radcy w Wydziale Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych, które zajmowane było przez skarżącego i utworzeniu równorzędnego stanowiska w Wydziale Wsparcia Programistycznego. Wprowadzenie tych zmian wynikało m.in. z planowanego rozwoju zakresu działania Wydziału Wsparcia Programistycznego, a w konsekwencji konieczności zachowania sprawności i ciągłości w realizacji powierzonych zadań. Zmiany te miały zarówno charakter dostosowawczy do obecnych potrzeb w dziedzinie teleinformatyki policyjnej i aktualnych uwarunkowań finansowych, jak również charakter rozwojowy. Działania reorganizacyjne poprzedzone zostały analizą zadań realizowanych przez tę komórkę organizacyjną Komendy Głównej Policji, z uwzględnieniem działań innych komórek organizacyjnych, zasobów ludzkich przypisanych do konkretnych zadań i obszarów merytorycznych oraz kosztów związanych z ich realizacją. Likwidacja stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącego i utworzenie innego stanowiska w Wydziale Wsparcia Programistycznego Biura Łączności i Informatyki umożliwiły mianowanie innego funkcjonariusza posiadającego odpowiednie kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe do realizacji nowych obowiązków, zapewniając tym samym prawidłową realizację zadań i ciągłość przedsięwzięć będących w zakresie merytorycznym tej komórki organizacyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego zarówno wykształcenie, jak i doświadczenie zawodowe I. F. nie spełniały wymogów określonych na stanowisku radcy Wydziału Wsparcia Programistycznego i w związku z tym nie mogły zostać wykorzystane podczas planowanej realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną. Organ podniósł, że funkcjonariusz ukończył studia wyższe na kierunku politologii, a w zakresie wymagań pożądanych na stanowisku radcy w Wydziale Wsparcia Programistycznego wskazano wykształcenie wyższe z tytułem zawodowym magistra lub innym równorzędnym o profilu informatycznym. Organ podkreślił również, że zakres obowiązków na nowo utworzonym stanowisku znacznie różni się od rodzaju zadań, które policjantowi powierzane były na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem tego Sądu ustaleń tych nie sposób podważyć. Nie zmienia ich także przedstawiona na rozprawie informacja o tym, że skarżący ukończył Wyższe Studia Zawodowe na Wydziale Elektroniki Telekomunikacji w Wojskowej Akademii Technicznej i uzyskał tytuł inżyniera elektronika. Zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska było uzasadnione likwidacją tego stanowiska. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wykazał, że wobec braku możliwości mianowania I. F. na stanowisko radcy Wydziału Wsparcia Programistycznego konieczne było przeniesienie go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, co znajdowało oparcie w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji i nie było działaniem dowolnym. Organy nie przekroczyły w tej sprawie granic uznania administracyjnego.

Podniesiona w skardze kwestia działań podjętych przez Dyrektora Biura Łączności i Informatyki KGP w kontekście jego decyzji z [...] maja 2017 r., jak i zarzuty dotyczące "pozorności" uzasadnienia zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego, nie zmieniają ustaleń co do wprowadzenia od 15 lipca 2017 r. zmian organizacyjnych w etacie Biura Łączności i Informatyki KGP na mocy rozkazu organizacyjnego nr [...] KGP z [...] czerwca 2017 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i charakteryzuje się podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika, który jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji Komendanta mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych. Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. Sąd nie dokonuje oceny słuszności realizowanej polityki kadrowej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 818/17, LEX nr 2463177).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd ten podniósł, że organ podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji. Działanie takie nie wymaga też zgody funkcjonariusza, czy wcześniejszych z nim konsultacji. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny.

Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W jego ocenie organy uprawnione do podejmowania decyzji muszą brać pod uwagę nie tylko interes konkretnego policjanta, ale mieć na względzie interes jednostki organizacyjnej, co dokonane zostało przez organ w niniejszej sprawie. Organy nie podważały przy tym umiejętności i kwalifikacji skarżącego. Stwierdziły jedynie, że umiejętności i kwalifikacje I. F. uzyskane na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym nie spełniają wymogów określonych na stanowisku radcy Wydziału Wsparcia Programistycznego i nie będą mogły być wykorzystane podczas realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną.

W ocenie tego Sądu organy nie naruszyły też art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu znajdują oparcie w materiale dowodowym, a podjęte rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Uzasadnienia decyzji wyczerpująco wyjaśniają przesłanki ich podjęcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy trafnie uzasadniły nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazały, że uwzględnia ono ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, co czyni koniecznym niezwłoczne dostosowywanie sytuacji kadrowej do potrzeb służby. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał też za nietrafny zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) poprzez błędną wykładnię.

Zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mające wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uznał zarzutu skarżącego dotyczącego wadliwości oceny jego kwalifikacji przez organ. Mimo stwierdzenia braku w aktach dokumentu potwierdzającego ukończenie przez skarżącego studiów na Wydziale Elektroniki Wojskowej Akademii Technicznej, Sąd uznał tę okoliczność za nie mającą znaczenia w ocenie jego kwalifikacji. A to właśnie ocena kwalifikacji stanowiła przesłankę zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego. Sąd uznał, że w sprawie została dokonana likwidacja stanowiska zajmowanego przez skarżącego, tymczasem w cenie skarżącego Sąd nie zbadał zarzutu skargi dotyczącego pozorności tego argumentu. Sąd nie wskazał, dlaczego uznał stanowisko organów w tym zakresie za uzasadnione – organy nie dokonały oceny kwalifikacji w oparciu o dokumenty i nie wskazały kryteriów oceny. Skarżący podkreślił, że uznaniowość decyzji nie może skutkować jej dowolnością. Przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji wymaga wskazania istniejących i obiektywnych powodów decyzji personalnej przełożonego, a zaskarżone decyzje nie spełniają tych wymagań. Ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazali, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje zawodowe są niewystarczające do mianowania go na stanowisko służbowe w Biurze Łączności i Informatyki KGP lub w innej jednostce organizacyjnej Policji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia na piśmie dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony nie złożyły w zakreślonym terminie pisma procesowego zwierającego dodatkowe argumenty w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu zasadniczo podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zgłoszony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 p.p.s.a.

Zarzut ten nie został jednak sporządzony z należytą starannością. Zauważyć bowiem należy, że w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego właściwe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a., wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Wyszczególniony w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 133 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, regulujących odmienne kwestie prawne, które jednak w skardze kasacyjnej nie zostały podane, co uniemożliwia dokonanie oceny naruszenia tego przepisu.

Zważyć jednak należy, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona, zaś wskazywanie na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 133 p.p.s.a., który to zarzut okazał się nieskuteczny, co czyni również pozbawionym podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Zarzucając błędną wykładnię przywołanego przepisu skarżący kasacyjnie nie podał jednak, na czym miałaby polegać błędna interpretacja tego przepisu, nie wyjaśnił również, jakie argumenty dowodzą prawdziwości jego twierdzenia, że rozumienie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowe, a zatem jego twierdzenia są gołosłowne.

Uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje, że skarżący kasacyjnie podważa też prawidłowość zastosowania art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Również tak odczytany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Nie ma bowiem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II FSK 775/10 i z 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11). Jak wskazano powyżej, ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane, a to prowadzi do wniosku, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 a pkt 1 ustawy o Policji nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zauważyć jedynie można, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji uznając prawidłowość ustaleń organu, wykazały szczegółowo dlaczego zasadnym było przeniesienie skarżącego do dyspozycji. Rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji wprowadzono zmiany organizacyjne w etacie Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji. W Wydziale Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych wyłączono jedno etatowe stanowisko policyjne radcy, które dotychczas zajmowane było przez skarżącego I. F.. Równorzędne stanowisko utworzono w Wydziale Wsparcia Programistycznego. Zakres obowiązków na tym stanowisku znacznie różni się od rodzaju zadań, które policjantowi powierzane były na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. Zatem zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska było uzasadnione likwidacją dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska i z tych powodów koniecznym było przeniesienie go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, co znajduje oparcie w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.

Dodatkowo zauważyć należy, że decyzja podejmowana na podstawie ww. przepisu nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a ww. ustawy o Policji, ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa, nie zobowiązuje bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego jest uzasadnione potrzebami organizacyjnymi służby mundurowej. Pozostając w dyspozycji przełożonego, funkcjonariusz może zostać zwolniony z obowiązku pełnienia służby do czasu ponownego zadysponowania nim w służbie, a w przypadku stwierdzonej trwałej niezdolności do służby – przełożony ma obowiązek zwolnić policjanta od zajęć służbowych do czasu zwolnienia ze służby.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.