Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 775/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Zasada budzenia zaufania do organów władzy publicznej i zasada prawdy obiektywnej nakazują wszystkie przypadki wnoszenia podań sformułowanych nieprecyzyjnie, niezrozumiale i niezręcznie traktować indywidualnie, co może prowadzić również i do takich sytuacji, gdy wzywanym do sprecyzowania żądania będzie profesjonalny pełnomocnik strony, który wniósł podanie. Natomiast samodzielne precyzowanie przez organ żądania, w sytuacji gdy nie umożliwiono stronie wyjaśnienia powstałych wątpliwości, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).

TEZY

Zasada budzenia zaufania do organów władzy publicznej i zasada prawdy obiektywnej nakazują wszystkie przypadki wnoszenia podań sformułowanych nieprecyzyjnie, niezrozumiale i niezręcznie traktować indywidualnie, co może prowadzić również i do takich sytuacji, gdy wzywanym do sprecyzowania żądania będzie profesjonalny pełnomocnik strony, który wniósł podanie. Natomiast samodzielne precyzowanie przez organ żądania, w sytuacji gdy nie umożliwiono stronie wyjaśnienia powstałych wątpliwości, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi B. E. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany nazwy miejscowości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej B. E. N. kwotę 357,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 775/14

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2013 r. B. E. N. wystąpiła do Burmistrza K. o przywrócenie prawidłowej nazwy miejscowości, w której zamieszkuje. Wskazała, że w 2003 r. została zameldowana w miejscowości Ś. nr [...] gm. K., jednakże jest to nazwa nieprawidłowa, bowiem z zachowanego oznakowania budynku wynika, że znajdował się on pod numerem [...] w miejscowości B. (identyfikator TERYT [...]). Ta ostatnio wskazana nazwa figuruje w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części. Oświadczyła, że błędne nazewnictwo prowadzi do komplikacji natury urzędowej oraz zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców, bowiem na aktualnych mapach kartograficznych oraz w nawigacji GPS, którą posługują się służby ratownicze i porządkowe, figuruje nazwa B.

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2013 r. Burmistrz K. wyjaśnił wnioskodawczyni, że w powołanym przez nią rozporządzeniu z dnia 13 grudnia 2012 r. widnieje co prawda nazwa B., jednakże nieruchomość, na której strona jest zameldowana, nie jest położona w tej miejscowości, ale w miejscowości posiadającej prawidłową nazwę urzędową N. Ś. Wskazał też, że nieruchomość nr [...] będąca własnością W. N. (męża wnioskodawczyni) jest wykazana w wielu dokumentach jako położona w miejscowości Ś. (m.in. w wykazie z rejestru gruntów, księdze wieczystej nieruchomości oraz akcie notarialnym kupna z 1981 r.).

W odpowiedzi na powyższe stanowisko B. E. N. w piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r. wywiodła, że uzyskała informację, iż w latach 50-tych ubiegłego wieku trzy miejscowości: B., N. Ś. oraz K. zostały bezprawnie połączone w jedną o nazwie Ś. i ta nieprawidłowa nazwa figuruje do chwili obecnej w dokumentach urzędowych. Błąd ten został powielony m.in. w 1988 r., kiedy Rada Gminy K. ustaliła numerację nieruchomości i utworzyła tzw. punkty adresowe wspólnie dla całej miejscowości Ś. Obecnie istnieje rozbieżność między wykazem urzędowym nazw miejscowości (gdzie figurują trzy wymienione nazwy oddzielnie) a stanem faktycznym, w którym nadal funkcjonuje nazwa Ś. Końcowo wnioskodawczyni wskazała, że "wzywa Urząd Miasta i Gminy w K. do podjęcia uchwały nadającej miejscowościom N. Ś., B. i K. numerów domów i tworzącej punkty adresowe zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów". Wskazała, że prosi o potraktowanie sprawy jako pilnej w związku z utratą ważności jej dowodu osobistego w dniu 5 sierpnia 2013 r. Jak wywiodła, występująca rozbieżność uniemożliwia jej prawidłowe wypełnienie wniosku o wydanie dowodu osobistego.

Organ w piśmie z dnia 24 września 2013 r. wskazał stronie, że w najbliższym terminie nie widzi potrzeby podejmowania uchwały w sprawie nadania miejscowościom N. Ś., B. i K. numerów domów i utworzenia punktów adresowych. Organ oświadczył, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie wniosku strony.

W dniu 19 listopada 2013 r. B. E. N., działająca poprzez ustanowionego pełnomocnika, złożyła do SKO w B. pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność Gminy K.", w którym zarzuciła niewykonanie przepisu art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej p.g.k., poprzez nieprzeprowadzenie przez Gminę aktualnej ewidencji urzędowej miejscowości i ich adresów oraz poprzez niepodjęcie uchwały w sprawie ustalenia numerów porządkowych i założenia aktualnej ewidencji miejscowości, ulic i adresów - zgodnie z rozporządzeniem z dnia 13 grudnia 2012 r. obowiązującym od dnia 28 lutego 2013 r. Zdaniem skarżącej, podjęcie uchwały jest niezbędne w celu wpisania do jej dowodu osobistego prawidłowej, ustalonej urzędowo nazwy miejscowości. Natomiast aktualny, nieprawidłowy stan faktyczny powoduje, że jest ona pozbawiona praw obywatelskich. Nie może uregulować spraw urzędowych, gdyż w wykazach urzędowych jej nieruchomości figurują jako położone w B., zaś Burmistrz chce ją zmusić do utrzymania w dowodzie osobistym nieistniejącej nazwy Ś. [...].

Powyższą skargę na bezczynność Kolegium przekazało Burmistrzowi K., który w piśmie z dnia 9 stycznia 2014 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że w 1987 r. sporządzono ewidencję nieruchomości według wówczas obowiązujących przepisów, w miejscowości Ś. wyodrębniono nazwę B. Nieruchomość skarżącej i jej męża przylega do ulicy bez nazwy i zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 23, poz. 151) nadano jej kolejną porządkową numerację nieruchomości jako Ś. [...].

W dniu 1 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo z dnia 27 marca 2014 r. zatytułowane "Pismo przygotowawcze", w którym podtrzymał skargę na bezczynność i wniósł o jej merytoryczne rozpoznanie przez SKO.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., stosując art. 61a k.p.a. i wskazując, że orzeka na podstawie wniosku pełnomocnika skarżącej "o merytoryczne rozpoznanie zażalenia na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza K. sprawy zmiany nazwy miejscowości i numeracji porządkowej nieruchomości" – odmówiło wszczęcia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że aby rozpoznać zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie złożone na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. organ musi mieć do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Skoro strona żąda czynności organu na podstawie art. 47a ust. 1 p.g.k., a czynność podejmowana w oparciu o ten przepis ma charakter materialno – techniczny i kwalifikuje się jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Do innych przyczyn, o których mowa w art. 61a k.p.a., uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, należy bowiem zaliczyć sytuacje, w których strona żąda jego wszczęcia odnośnie czynności materialno – technicznej. Stąd też żądanie zgłoszone w sprawie nie mogło doprowadzić do zainicjowania postępowania administracyjnego i należało odmówić jego wszczęcia na podstawie art. 61a k.p.a.

B. E. N. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zmiany nazwy miejscowości B., P. i K. oraz numeracji porządkowej nieruchomości należących do obywateli w nich zamieszkujących. Jak wskazała, swoje żądanie opiera na treści art. 28 k.p.a., ponieważ ze względu na swój interes prawny domaga się czynności Gminy K. zgodnej z obowiązującym prawem.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] SKO w B. utrzymało własne zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem składu SKO rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, trafnie poprzedni skład dokonał kwalifikacji żądania, bowiem czynności wynikające z art. 47a p.g.k. nie są podejmowane w sprawach indywidualnych rozpoznawanych w formie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku. Zdaniem organu przedmiotem skargi, ale nie na bezczynność a w trybie Działu VIII k.p.a. i kierowanej do rady gminy, może być niepodejmowanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem tj. nieustalenie przez Burmistrza numerów porządkowych nieruchomości (jak wskazano, taką skargę przekazano Radzie Gminy K. w dniu 2 grudnia 2013 r.). SKO argumentowało, że posiadanie przez stronę interesu prawnego nie przesądza, że kwestia jego ochrony należy do drogi postępowania administracyjnego. Ochrona ta może bowiem nastąpić na drodze uregulowanej w Dziale VIII k.p.a. Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej byłoby działaniem bez podstawy prawnej i w konsekwencji nieważnym.

Skargę na postanowienie SKO w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. złożyła do sądu administracyjnego B. E. N. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), dalej jako ustawa 1974 r., poprzez zaniechanie przez Burmistrza K. ustalenia nazwy miejscowości, w której skarżąca przebywa z zamiarem stałego pobytu;

2. art. 107 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z 1974 r. i w zbiegu z art. 31 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427 z późn. zm.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości związanych z dokonaniem zameldowania w miejscowości B. nr [...] i niewydaniem decyzji zgodnej z art. 107 k.p.a.;

3. art. 7 k.p.a. poprzez złamanie zasady prawnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu przed organami administracji i prawdy obiektywnej, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego;

4. art. 8, 9, 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niezebranie wszystkich dowodów, w tym niedokonanie oględzin miejsca zamieszkania skarżącej i niesprawdzenie faktu istnienia miejscowości B.;

5. § 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części poprzez zanegowanie przez Burmistrza K. faktu istnienia miejscowości B. o numerze identyfikacyjnym TERYT [...];

6. zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 10 lipca 1980 r. w sprawie ustalenia wykazu miejscowości w PRL;

7. art. 47a ust. 1 p.g.k. poprzez niepodjęcie przez Gminę K. uchwały w sprawie ustalenia numerów porządkowych i nieprowadzenie aktualnej ewidencji miejscowości zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2012 r. oraz poprzez nieumieszczanie tabliczek z nazwami miejscowości na terenie Gminy K.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że podejmowane przez organy czynności nie doprowadziły do ustalenia istotnych w sprawie faktów prawotwórczych, mających znaczenie z punktu widzenia przepisów materialnych i proceduralnych. Nie ustalono w szczególności, czy stan faktyczny powoływany przez skarżącą odpowiada stanowi faktycznemu wyrażonemu w normie prawnej dotyczącej określania nazwy miejscowości, w której skarżącą zameldowano (miejscowość Ś., w której skarżącą zameldowano faktycznie - nie istnieje). Również, w jej ocenie, nie zwrócono uwagi, że Burmistrz powołał nieprawdziwie, jakoby skarżąca w dniu 27 lutego 2013 r. wymeldowała się z miejscowości Ś. a zameldowała w miejscowości N. Ś., podczas gdy skarżąca o tych działaniach podjętych przez organ z urzędu nie wiedziała. Mieszka ona w miejscowości B. i nie można przyjmować, jak czyni to Burmistrz, że jest to nazwa wirtualna i historyczna. W jej ocenie, Burmistrz poświadczył również niezgodną z rzeczywistością treść dokumentów i w ten sposób naruszył prawo wyrażone w normach dotyczących określania nazw miejscowości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zawiera ona zarzuty podnoszone już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do których ustosunkowano się w zaskarżonym postanowieniu. Nadto nie wyjaśniono w skardze, na czym polegać miało naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1974 r. Pouczono skarżącą o organach nadzoru nad działalnością organów gmin.

W trakcie postępowania sądowego skarżąca złożyła do akt dokumenty, które – w jej ocenie – dowodzą, iż działka nr [...] z jej domem położona jest w granicach miejscowości B. (k. 27 – 35). Na rozprawie skarżąca złożyła dokumenty wskazujące na adresy i okresy jej zameldowania (k. 36 – 37).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie tylko z uwagi na częściową trafność zawartych w niej zarzutów, ale również z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone przez sąd z urzędu z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., który to przepis zobowiązuje sąd do rozstrzygania w granicach sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przede wszystkim w sprawie zachodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które stanowi przesłankę uwzględnienia skargi z mocy art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. Zarówno bowiem w wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia z dnia 14 kwietnia 2014 r. uczestniczyła ta sama osoba – członek SKO. Tymczasem zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" to również orzekanie w warunkach art. 127 § 3 k.p.a. tj. rozpoznawanie przez Kolegium wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestię tę przesądził Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 57/07 orzekając w sposób następujący: "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W konsekwencji stwierdzić trzeba w sprawie niniejszej, że skoro zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 – to udział tego samego członka Kolegium w wydaniu wcześniejszego, jak i zaskarżonego postanowienia stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i tym samym podstawę do uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., a w dalszej kolejności do uchylenia tegoż postanowienia. Bez wpływu na powyższy wniosek pozostaje przy tym fakt, że w przepisach art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. mowa jest expressis verbis o wydaniu decyzji (od której według k.p.a. przysługuje odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wówczas, gdy decyzję wydaje minister lub samorządowe kolegium odwoławcze) a nie o wydaniu postanowienia (od którego przysługuje zażalenie). W art. 144 k.p.a. wskazano bowiem, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. zatytułowanym "Zażalenie" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 k.p.a. in fine przepisy o odwołaniach stosuje się także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że co prawda norma prawna wyprowadzona i zastosowana w sprawie niniejszej (zgodnie z którą wyłączeniu od wydania postanowienia rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega pracownik, który wydał postanowienie co do którego wniosek zgłoszono) wynika z zastosowania podwójnego odesłania, to jednakże legitymizuje ją fakt, iż wynik takiego zabiegu gwarantuje zachowanie bezstronności procesowej i obiektywizmu, które powinny cechować postępowanie administracyjne przed organami administracji bez względu na ich strukturę (monokratyczne, kolegialne). Jak wyżej wskazano, stwierdzona wadliwość procesowa skutkowała uchyleniem zaskarżonego orzeczenia.

Niezależnie od uchybień uwzględnionych przez sąd z urzędu ocenić należy jako trafny zarzut skargi dotyczący zaniechania przez Kolegium wyjaśnienia przedmiotu żądania wnioskodawczyni, co skutkowało niedokonaniem przez ten organ prawidłowej kontroli działania Burmistrza (zarzut pod poz. 3).

Jak wynika z treści poddanych sądowej kontroli postanowień SKO, przedmiotem odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uczyniono wniosek skarżącej z dnia 27 marca 2014 r., który zinterpretowano jako żądanie "merytorycznego rozpoznania zażalenia na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza K. sprawy zmiany nazwy miejscowości i numeracji porządkowej nieruchomości". W uzasadnieniu postanowień stwierdzono, że "czynności wynikające z art. 47a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wynikające z tych przepisów obowiązki nie są sprawami indywidualnymi w rozumieniu przepisów k.p.a.", dlatego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w kwestii zażalenia na niezałatwienie w terminie takiej "sprawy". Zastanawia jednak, na jakiej podstawie Kolegium dokonało przedstawionej wyżej kwalifikacji wniosku strony z dnia 27 marca 2014 r. jako zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., skoro jest on zatytułowany "Pismo przygotowawcze" i zawiera oświadczenie strony o treści: "nadal popieram w całości skargę i wnoszę o jej merytoryczne rozpoznanie". Zauważyć należy, że procedura administracyjna nie zna pism procesowych formalnie noszących nazwę pism przygotowawczych, zaś Kolegium nie dysponowało w dacie "załatwienia" tegoż pisma wspomnianą w nim skargą (strona nie sprecyzowała, o jaką skargę chodzi, w tym w szczególności czy o pismo z dnia 14 listopada 2013 r. zatytułowane "Skarga na bezczynność Gminy K." czy też o inne, nadto Kolegium w dacie wydawania zaskarżonych postanowień nie dysponowało wymienioną "Skargą na bezczynność", bowiem przy piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. przekazało ją Burmistrzowi K.).

Negatywnie ocenić należy również fakt, że Kolegium nie umożliwiło skarżącej, przed wydaniem zaskarżonych postanowień, wyjaśnienia i sprecyzowania żądania zawartego w "Piśmie przygotowawczym", mimo że nie było ono jednoznaczne w swej treści (choć podpisane przez profesjonalnego pełnomocnika strony).

Kolegium samodzielnie i dowolnie dokonało kwalifikacji pisma bez należytego wyjaśnienia intencji jego autora.

Zdaniem sądu powyższe uchybienia dotyczące kwalifikacji i załatwienia "Pisma przygotowawczego" były konsekwencją wcześniejszego, niezgodnego z prawem procesowym niewyjaśnienia przez SKO przedmiotu "Skargi na bezczynność Gminy K.", która wpłynęła do Kolegium w dniu 19 listopada 2013 r., w szczególności czy jest to skarga w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. (tzw. skarga obywatelska na działanie organu), czy jest to zażalenie na bezczynność Burmistrza K. złożone na podstawie art. 37 k.p.a. kwestionujące niezałatwienie przez ten organ wniosków strony z dnia 26 lipca 2013 r. i z dnia 23 sierpnia 2013 r. Dopiero po uzyskaniu precyzyjnego stanowiska strony Kolegium mogło dokonywać kwalifikacji "Skargi na bezczynność" oraz "Pisma przygotowawczego", w tym ustalić, czy jest właściwe do orzekania, czy też pisma należy przekazać innemu organowi (np. radzie miejskiej w przypadku skargi w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.). Powyższych działań jednak nie podjęto, a w konsekwencji wydano postanowienia, w których organ samodzielnie dokonał sprecyzowania treści żądania strony, co godzi w zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem o tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona (która powinna mieć szansę wypowiedzenia się w tej kwestii), a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (vide wyroki w sprawach IV SA/Wr 53/13 z dnia 8 maja 2013 r., II SA/Kr 46/13 z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Łd 1193/12 z dnia 15 marca 2013 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przy czym zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, zasada budzenia zaufania do organów władzy publicznej i zasada prawdy obiektywnej nakazują wszystkie przypadki wnoszenia podań sformułowanych nieprecyzyjnie, niezrozumiale i niezręcznie traktować indywidualnie, co może prowadzić również i do takich sytuacji, gdy wzywanym do sprecyzowania żądania będzie profesjonalny pełnomocnik strony, który wniósł podanie. Natomiast zaniechanie tego obowiązku i samodzielne precyzowanie przez organ żądania, w sytuacji gdy nie umożliwiono stronie wyjaśnienia powstałych wątpliwości, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., która to sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.

Niezależnie od powyższego wskazać też trzeba, że organ odwoławczy przedwcześnie, a w konsekwencji częściowo nieprawidłowo przyjął za oczywistość odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że: przepis ten ma zastosowanie, gdy wniesione zostanie żądanie dokonania czynności materialno – technicznej wykonywanej na podstawie art. 47a ust. 1 p.g.k. (w tym nadania numeru porządkowego nieruchomości), a więc nie dotyczy żądania wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej (vide uzasadnienie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r.) oraz że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie zostało wniesione w indywidualnej sprawie administracyjnej o której mowa w art. 1 k.p.a. (vide uzasadnienie zaskarżonego postanowienia). Tymczasem wnioski powyższe jedynie częściowo mają zastosowanie w sprawie niniejszej.

Wskazać należy, że skoro – jak wyżej wskazywano – SKO nie wyjaśniło istoty (przedmiotu) "Skargi na bezczynność Gminy K.", a następnie istoty "Pisma przygotowawczego", to nie był uprawniony wniosek, iż żądanie skarżącej kierowane do Burmistrza dotyczy wyłącznie niepodjęcia czynności materialno - technicznej z art. 47a ust. 1 p.g.k., w tym nadania numeru porządkowego nieruchomości. B. E. N. formułowała wobec Burmistrza K. następujące żądania: przywrócenie prawidłowej nazwy miejscowości (we wniosku z dnia 26 lipca 2013 r.), podjęcie uchwały nadającej miejscowościom N. Ś., B. i K. numerów domów i utworzenie punktów adresowych zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2012 r. (w piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r.). Z kolei w "Skardze na bezczynność Gminy K." wniesionej pierwotnie do SKO, a przekazanej przez Kolegium Burmistrzowi, skarżąca zakwestionowała nieprzeprowadzenie aktualnej ewidencji urzędowej miejscowości i ich adresów oraz niepodjęcie uchwały w sprawie ustalenia numerów porządkowych i założenia aktualnej ewidencji miejscowości, ulic i adresów zgodnie z rozporządzeniem z dnia 13 grudnia 2012 r. Co więcej, także W. N. (mąż skarżącej) kierował do Burmistrza wezwanie do ustalenia odrębnej numeracji nieruchomości dla miejscowości B. (w piśmie z dnia 10 kwietnia 2014 r.), które pozostało w ogóle bez formalnego załatwienia.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższe pisma nie ograniczały się wyłącznie do żądania podjęcia czynności z art. 47a ust. 1 p.g.k., w tym nadania numeru porządkowego nieruchomości, ale zawierały kilka żądań, co wynika wprost z ich treści, ale także z analizy przepisów powoływanych przez stronę aktów prawnych. Przykładowo jedynie można wskazać na następujące możliwości: podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie wystąpienia do właściwego ministra o ustalenie, zmianę lub zniesienie urzędowej nazwy miejscowości (art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612); założenie, uzupełnienie, aktualizacja lub zmiana ewidencji miejscowości, ulic i adresów, które są zadaniami gminy (art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.k.); dokonanie ustalenia lub zmiany, a także aktualizacji w zakresie numerów porządkowych nieruchomości, które to czynności można podjąć także na wniosek, jeśli istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie (art. 47a ust. 5 p.g.k. oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 6, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 125).

Wynikająca z powołanych wyżej przepisów mnogość możliwości zakwalifikowania wniosków skarżącej (i jej męża) zawartych w pismach z dnia 26 lipca 2013 r., z dnia 23 sierpnia 2013 r., w "Skardze na bezczynność Gminy K.", czy w piśmie z dnia 10 kwietnia 2014 r. wykluczała dokonanie ich samodzielnej kwalifikacji, w tym zawężanie żądań jedynie do czynności z art. 47a ust. 1 p.g.k. Nadto, w ocenie sądu, ich różnorodzajowość wskazuje, że należałoby rozważyć czy powinny być załatwione jednolicie procesowo (np. postanowieniem w trybie art. 61a § 1 k.p.a.) czy też różnorodnie (np. niektóre w trybie art. 61a § 1 k.p.a., inne przez wydanie decyzji administracyjnej odmownej). Takiej opcji SKO w ogóle nie dostrzegło i nie rozważyło.

Przykładowo wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowana jest sytuacja, w której odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie II SA/Bk 1095/13, nota bene w sprawie tej samej skarżącej, jak również wyrok NSA w sprawie I OSK 120/14 z dnia 2 kwietnia 2014 r., czy uchwała I OPS 4/13 z dnia 9 grudnia 2013 r. i przywołane w niej orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Zatem zaniechanie wydania takiej decyzji (faktycznie – odmowa dokonania czynności materialno – technicznej) i milczenie organu na wniosek strony o dokonanie takiej czynności należy oceniać w kategoriach bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skoro więc żądanie nadania czy zmiany numeru porządkowego nieruchomości załatwiane jest, jak trafnie wskazało Kolegium, w drodze czynności materialno – technicznej, to brak działania organu w tym zakresie można zaskarżyć trybem bezczynności wnosząc uprzednio zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. (vide np. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie II OSK 230/09, CBOSA). A jeśli tak, to nie można wykluczyć, iż również w sprawie niniejszej takie zażalenie zostało wniesione (i nazwane np. "Skargą na bezczynność") oraz że powinno było zostać przez Kolegium załatwione w trybie art. 37 § 2 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu, jeśliby zaistniały ku temu przesłanki. Nie doszło jednak do rozważenia tej możliwości na skutek zaniechań organu w zakresie podjęcia czynności wyjaśniających.

Przykładowo również można wskazać, że jeśliby Kolegium, na skutek podjętych działań wyjaśniających, uznało że żądanie strony dotyczy (tylko lub także) podjęcia czynności nie w postępowaniu administracyjnym, ale innym (np. podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Ministra o zmianę nazwy nieruchomości) – to również nie dawałoby to temu organowi prawa do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem właściwym do wydania postanowienia w tym przedmiocie byłby Burmistrz K. tj. organ I instancji, do którego żądanie skierowano.

Powyższe oznacza to, że SKO powinno było bezwzględnie uprzednio uzyskać wyjaśnienie strony co do treści żądania, z którym skierowała się do tego organu, a dopiero w dalszej kolejności podejmować działania procesowe załatwiające to żądanie. Przy czym to również w gestii Kolegium było, jeśliby się okazało, że "Skarga na bezczynność" stanowiła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zobowiązanie organu I instancji do podjęcia działań wyjaśniających treść żądania strony (podając jej dostępne prawem możliwości wynikające z powołanych przez nią aktów prawnych) i załatwiających to żądanie w sposób uprawniony procesowo. Tego jednak Kolegium zaniechało dokonując nieuprawnionej samodzielnej oceny treści pisma skarżącej zatytułowanego "Pismo przygotowawcze", a tym samym samodzielnie przesądzając przedmiot całego postępowania głównego, co było działaniem przedwczesnym i nieuprawnionym, godzącym w zasady sformułowane w art. 7 i 8 k.p.a. Stąd też zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia 14 kwietnia 2014 r. podlegały uchyleniu.

Skutkiem niniejszego wyroku SKO ponownie zajmie się pismem skarżącej zatytułowanym "Pismo przygotowawcze", a w szczególności wyjaśni intencję strony zawartą w tym piśmie. Uczyni to zobowiązując pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania procesowego charakteru pisma. W zależności od zajętego stanowiska podejmie dalsze czynności procesowe, biorąc pod rozwagę powyższe rozważania sądu. Zauważyć nadto należy, że także odnośnie merytorycznego charakteru sprawy, wyjaśnienia wymaga żądanie strony, którą należy zobowiązać (po uprzednim przedstawieniu prawnych możliwości sprecyzowania wniosku o wszczęcie postępowania) – do jednoznacznego określenia żądania. To ostatnie odnosi się do organu I instancji, do którego należy rozpoznanie wniosku strony. Wyjaśnić też należy charakter pisma W. N. z dnia 10 kwietnia 2014 r.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji .

O niemożności wykonania zaskarżonych postanowień orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).