Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 814/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1316/23 oddalającego sprzeciw P.K. od decyzji Nr 385/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r. znak WOB.7721.481.2022.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1316/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił sprzeciw P.K. ("skarżący") od decyzji Nr 385/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie ("MWINB" lub "organ II instancji") z 14 września 2023 r. znak WOB.7721.481.2022.JKUT, w przedmiocie nakazu rozbiórki.

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem ("PINB" lub "organ I instancji") 30 listopada 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce nr [...] obr. [...] w [...]. Po przeprowadzeniu oględzin z 5 marca 2021 r. organ I instancji decyzją z 31 marca 2021 r. nakazał rozbiórkę fundamentów betonowych o wymiarach 7 m x 5 m zlokalizowanych w północno-wschodnim narożniku działki oraz ogrodzenia z siatki metalowej o wysokości 1,5 m zlokalizowanego wokół całego obszaru działki. Organ ten wskazał, że zrealizowane ogrodzenie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2013 r. (uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2013 r. MPZP 2013). Z kolei w zakresie fundamentów organ wskazał, że stanowią one pierwszy etap inwestycji polegającej na budowie wiaty gospodarczej. Zaznaczył, że wiata gospodarcza również jest niezgodna z MPZP 2013, bowiem plan ten dopuszcza wiaty turystyczne, a nie gospodarcze.

2.2. W wyroku II SA/Kr 1316/23 przywołano dalej, że decyzją z 29 listopada 2021 r. organ II instancji uchylił powyższą decyzję nakazową i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego przedwcześnie wydano decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał ogrodzenie i fundamenty za niezgodne z planem.

2.3. Kolejno wskazano, że PINB przeprowadził kolejne oględziny, po czym decyzją z 10 października 2022 r., znak NB.5160.5.130.2020, ponownie nakazał P.K., rozbiórkę fundamentów oraz ogrodzenia. Organ zaznaczył, że przedmiotem postępowania są dwie kwestie: wykonanie ogrodzenia oraz betonowych fundamentów, na których docelowo ma powstać wiata. Organ zaznaczył, że w § 6 pkt 11 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Harenda – Wyciągi (MPZP) wprowadzono na terenach US2, gdzie leży przedmiotowa działka, zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych i żelbetowych oraz z płyt blaszanych, dopuszczenie realizacji ogrodzeń z drewna, kamienia i elementów kowalskich. Ponadto plan dopuszcza realizację ogrodzeń jedynie jako obiektów o przeznaczeniu uzupełniającym w stosunku do przeznaczenia podstawowego. Zarówno na przedmiotowej działce, jak i na działkach sąsiadujących, nie znajdują się obiekty o przeznaczeniu zdefiniowanym w planie, jako podstawowe. Ogrodzenie mogłoby powstać dopiero, gdyby stanowiło zaplecze obiektu o przeznaczeniu podstawowym. Ogrodzenie jest zatem niezgodne z MPZP. W zakresie zaś betonowych fundamentów MPZP wprowadza zakaz realizacji tymczasowych obiektów usługowo-handlowych oraz gospodarczych i garażowych.

2.4. We wniesionym odwołaniu inwestor podniósł, że wykonane przez niego prace były zgodne z obowiązującym planem. Zwrócił uwagę, że organ powinien odnieść się do poprzednio obowiązującego planu, bo prawo nie działa wstecz.

2.5. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 14 września 2023 r. organ II instancji uchylił decyzję nakazową i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem MWINB względem obiektów objętych postępowaniem organ I instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne w następujących trybach: art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb co do budowy ogrodzenia z siatki metalowej, oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb względem fundamentów betonowych (pod budowę wiaty). Organ zaakcentował, że decyzja organu I instancji posiada znaczące uchybienia rzutujące na wynik postępowania w sprawie. Materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 K.p.a., które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto wskazał, że organ II instancji jako związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, z uwagi m.in. na konieczność wszczęcia dwóch odrębnych postępowań, nie jest władny do orzeczenia reformatoryjnego. W ocenie organu odwoławczego stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy PINB do ponownego rozpatrzenia celem rozpoznania dwóch odrębnych postępowań w oparciu o dyspozycję odmiennych norm prawnych, w celu oceny skutków prawnych stwierdzonego stanu faktycznego sprawy oraz dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych. Zakres w jakim materiał dowodowy niniejszej sprawy musiałby zostać uzupełniony wpływałby na interes strony w sposób naruszający zasadę dwuinstancyjności.

2.6. Organ wojewódzki dodał, że ponownie rozpatrując niniejsze postępowanie administracyjne, organ I instancji winien rozdzielić ww. sprawę na dwa odrębne postępowania administracyjne, a następnie przeprowadzić czynności wyjaśniające zmierzające do wydania rozstrzygnięć stosownie do wskazań organu II instancji.

3.1. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji nakazowej i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien uchylić decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne, albowiem błędnie przyjął, że ogrodzenie służy koszarowaniu zwierząt, w sytuacji gdy powstało ono w celu kulturowego wypasu owiec, a nadto organ błędnie przyjął, że fundament na "peckach" przeznaczony pod zadaszenie dla zwierząt stanowi samowolę budowlaną, nie stanowiącą całości użytkowo-technicznej z ogrodzeniem;

2) art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy brak jest podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań, albowiem zarówno ogrodzenie, jak i fundament zostały wykonane zgodnie z prawem;

3) art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych;

4) art. 7, 70, 77, 80 K.p.a. przez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak weryfikacji całości materiału i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez: błędne przyjęcie, że realizacja ogrodzenia powstała z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy przepisy planu pozwalają na sytuowanie ogrodzenia z siatki metalowej i nie przewidują zakazu montowania słupków punktowo za pomocą betonu, a organ nie jest związany opinią Biura Planowania Przestrzennego UM Zakopane i powinien dokonać interpretacji planu we własnym zakresie; błędne przyjęcie, że fundament stanowi samowolę budowlaną, w sytuacji gdy jest posadowiony na "peckach" i nie jest trwale związany z gruntem; błędne przyjęcie braku całości użytkowo-technicznej, w sytuacji gdy obiekty są związane funkcjonalnie, albowiem ogrodzenie wyznacza granice nieruchomości, na której skarżący wypasa owce; pominięcie, że skoro skarżący podjął działania w celu prowadzenia kulturowego wypasu owiec, to zachodzi konieczność wyposażenia działki w ogrodzenia i fundament pod zadaszenie;

5) art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb w zw. z § 46 MPZP 2013, w sytuacji gdy przepisy ogólne planu pozwalały na realizację ogrodzeń z drewna, kamienia i elementów kowalskich, ale w żadnym zapisie nie wyłączały możliwości sytuowania słupków na punktowych fundamentach z betonu;

6) art. 48 § 1 pkt 2 uPb poprzez błędne przyjęcie, że wykonanie fundamentu na "peckach" wymagało uprzedniego skutecznego zgłoszenia, w sytuacji gdy realizacja fundamentu stanowi dopełnienie ogrodzenia.

3.2. Do skargi załączono fotografie na dowód wypasania owiec przez skarżącego. Skarżący podkreślił, że obiekty są ze sobą związane funkcjonalnie. Dodał, że ogrodzenie nie przekracza 160 cm, nie posiada podmurówki i elementów niezgodnych z planem. Sezonowy, kulturowy wypas owiec jest dopuszczalny na tym terenie. Skarżący w tym zakresie kontynuuje rodzinną tradycję, przedmiotem postępowania nie jest wiata, ale tymczasowe zadaszenie wykorzystywane sezonowo od wiosny do jesieni. Pełni ono funkcję głównie w zakresie przechowywania niezbędnego wyposażenia w celu kulturowego wypasu owiec. Nie sposób uznać, aby obiekt wymagał zgłoszenia.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił sprzeciw, stwierdzając że rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe.

4.2. Zdaniem sądu pierwszej instancji stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności prowadzenia dwóch różnych postępowań w dwóch różnych trybach, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb, stanowiło uzasadnioną podstawę do zastosowania orzeczenia kasacyjnego. W ocenie tegoż sądu charakter stwierdzonego przez organ II instancji naruszenia prawa spowodował, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 K.p.a., tj. uzupełnienie braków postępowania przed organem I instancji za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając te orzeczenie w całości.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi WSA w Krakowie zarzuca:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1) a) Ppsa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4) uPb w zw. z § 46 MPZP [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2023 r. (MPZP 2023) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, jakoby zrealizowany obiekt w postaci ogrodzenia został zrealizowany w sposób sprzeczny z "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy:

• przedmiotowe ogrodzenie nie pełni funkcji związanej z koszarowaniem zwierząt, a z kulturowym wypasem owiec, jednocześnie stanowiącym tradycję rodzinną, którą P.K. pragnął kultywować, dodatkowo przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w celu zabezpieczenia owiec przebywających na nieruchomości stanowiącej własność P.K.,

• przedmiotowe ogrodzenie nie posiada podmurówki, jego wysokość nie przekracza 160 cm, jest wykonane z siatki stalowej na słupkach ustabilizowanych w gruncie za pomocą betonu, zaś żaden zapis planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje zamontowania słupków w betonie.

- art. 145 § 1 pkt 1 a) Ppsa w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez błędne przyjęcie, iż realizacja fundamentu pod zadaszenie stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie sposób zakwalifikować jako wiata gospodarcza, bowiem fundament został zrealizowany pod zadaszenie, które pełni charakter tymczasowy oraz sezonowy (od wiosny do jesieni), a dodatkowo powstał w celu przechowywania niezbędnego wyposażenia w celu kulturowego wypasu owiec, tj. karmnika oraz zbiornika na poidło.

- art. 145 § 1 pkt 1) a) Ppsa w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2) uPb poprzez błędne przyjęcie, iż realizacja fundamentu pod zadaszenie stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt przedmiotowy fundament nie jest trwale związany z gruntem, bowiem jest posadowiony na tzw. "peckach", ma charakter prowizoryczny i jego przeznaczeniem jest przechowywanie niezbędnego wyposażenia dla owiec, a dodatkowo fundament stanowi niejako dopełnienie ogrodzenia, tworząc całość techniczno-użytkową, albowiem zarówno fundament, jak i ogrodzenie zostały zrealizowane w jednym celu, zaś możliwość prowadzenia wypasu owiec była determinowana istnieniem zarówno ogrodzenia. jak i fundamentu pod zadaszenie;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 K.p.a. polegające na polegające na oddaleniu sprzeciwu, a w konsekwencji braku uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś na gruncie niniejszej sprawy WSA w Krakowie powielił wyłącznie argumentację organów administracji publicznej pomimo faktu, iż jest zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do prawidłowego wyjaśnienia sprawy i weryfikacji wszelkich spornych kwestii, a przez to poczynił błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez:

• błędne założenie, iż na gruncie niniejszej sprawy winny zostać przeprowadzone dwa odrębne postępowania - osobno co do ogrodzenia oraz fundamentu w sytuacji, gdy przedmiotowe obiekty tworzą całość techniczno-użytkową i powstały w jednym celu - kulturowego wypasu owiec, są funkcjonalnie powiązane.

• pominięcie, iż ogrodzenie nie pełni funkcji związanej z koszarowaniem zwierząt, a z kulturowym wypasem owiec, jednocześnie stanowiącym tradycję rodzinną, bowiem rodzina P.K. od lat zajmuje się wypasaniem owiec.

• pominięcie, iż skoro skarżący zdecydował się prowadzenie wypasu owiec, zachodziła podstawa do wyposażenia działki w odpowiednie obiekty, tj. ogrodzenia w celu zabezpieczenia przebywających na nieruchomości owiec, a także fundament pod zadaszenie służące przechowywaniu karmnika dla zwierząt oraz zbiornika z poidłem.

• pominięcie, iż przedmiotowe ogrodzenie nie posiada podmurówki, nie przekracza 160 cm. Jest wykonane z siatki stalowej na słupkach ustabilizowanych w gruncie za pomocą betonu, zaś żaden zapis planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje zamontowania w taki sposób słupków.

• pominięcie, iż fundament nie jest trwale związany z gruntem, bowiem jest posadowiony na tzw. "peckach", dodatkowo zadaszenie ma charakter tymczasowy, albowiem kulturowy wypas owiec odbywa się sezonowo, od wiosny do jesieni, zaś zimą zadaszenie jest demontowane.

• błędne założenie, iż fundament został wykonany pod budowę wiaty w sytuacji, gdy fundament został wykonany pod zadaszenie o charakterze tymczasowym, prowizorycznym.

• pominięcie, iż fundament stanowi uzupełnienie ogrodzenia, zaś przedmiotowe obiekty powstały w jednym celu związanym z kultowym wypasem owiec, zaś cel ten, ażeby został osiągnięty jest podyktowany realizacją zarówno ogrodzenia, jak i wiaty koniecznej do obsługi ruchu turystycznego i schronienia dla owiec.

• pominięcie, iż organ administracji budowlanej winien samodzielnie interpretować "zapisy" planu, nie zaś opierać swoje rozważania na piśmie Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] z [...] czerwca 2023 r., znak: [...].

5.3. Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) w pierwszej kolejności na podstawie art. 179a Ppsa - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia przez WSA w Krakowie z uwagi na oczywistość podstaw skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr 213/22 PINB z 10 października 2022 r., ewentualnie:

2) na zasadzie art. 188 Ppsa o: uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie, z daleko idącej ostrożności procesowej wnosi o:

3) na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji, tj. WSA w Krakowie,

4) w każdym wypadku - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych.

5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ II instancji, a kolejno sąd wojewódzki pominęli kluczowe oraz istotne okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie - po pierwsze, iż P.K. zrealizował przedmiotowe ogrodzenie w celu kulturowego wypasu owiec, nie zaś koszarowania zwierząt. Bezzasadnie nie uwzględniono także tej okoliczności, że fundament stanowi niejako uzupełnienie ogrodzenia, bowiem ogrodzenie pełni funkcję zabezpieczenia przebywających na działce owiec, zaś fundament został zrealizowany pod zadaszenie w celu przechowania niezbędnego wyposażenia, tj. karmnika oraz poidło z wodą. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie sposób uznać, ażeby na gruncie niniejszej sprawy zachodziła konieczność przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań, skoro obiekty tworzą całość techniczno-użytkową i powstały w jednym celu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

6.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek, zgodnie z art. 64e Ppsa, ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (wyroki NSA z: 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2182/18; 19 września 2019 r. I OSK 2236/19; 28 maja 2020 r. I OSK 454/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

6.3. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia do przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

6.4. Z punktu widzenia rozpoznania skargi kasacyjnej istotne jest, że skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64e Ppsa, co w istocie rzutowało na uznanie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za bezzasadne. Zarzut w tym zakresie był bowiem konieczny dla skutecznego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku sądu I instancji oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej w II instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu.

6.5. Niezależnie od powyższego w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone, w sytuacji gdy organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Na marginesie wskazać należy, że w sprawie tej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mógł zostać naruszony, gdyż nie stanowi podstawy do uwzględnienia sprzeciwu, a skargi. Natomiast ewentualnego uwzględnienia sprzeciwu sąd dokonuje na podstawie art. 151a § 1 Ppsa, naruszenia zaś tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy słusznie uznał, co podtrzymał też sąd pierwszej instancji, że wobec faktu, iż obiekty będące przedmiotem postępowania nie tworzą całości techniczno-użytkowej, organ I instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne w następujących trybach: art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb co do budowy ogrodzenia z siatki metalowej oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb względem fundamentów betonowych (pod budowę wiaty), co stanowiło uzasadnioną podstawę do zastosowania orzeczenia kasacyjnego. Co do zasady bowiem, nie ma podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Czym innym jest prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa (art. 62 K.p.a.). Natomiast z art. 62 K.p.a. nie wynika możliwość łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych opartych na różnych podstawach materialnoprawnych (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 389-390). Powyższa reguła ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem z odrębności obu obiektów wynika konieczność zastosowania innych przepisów Prawa budowlanego i sformułowania nakazów w odrębnych aktach administracyjnych.

6.6. Natomiast wskazywane przy omawianym zarzucie przez skarżącego kasacyjnie pozostałe braki w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż nie zostały one powiązane z art. 138 § 2 K.p.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem na to, jakie ma to znaczenie z punktu widzenia art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie wykazała takich wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji, by konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a tym samym, by sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji.

Nadto dostrzec trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób wyraźny wskazał przyczyny z powodu których uznał, że decyzja organu I instancji winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z decyzji tej wynika również jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, stąd brak było podstaw do uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego.

6.7. Stanowisko MWINB dotyczące zakwalifikowania fundamentów, jako samowoli budowlanej, czy też w zakresie zgodności ogrodzenia z MPZP, nie podlegało weryfikacji przez sąd wojewódzki z uwagi na ograniczenia ustanowione w art. 64e Ppsa. Sąd wojewódzki wyjaśnił przy tym, że kwestie związane z legalizacją ów obiektów budowlanych będą oceniane przez organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdy zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasatoryjnej.

6.8. Tym samym zarzuty kasacyjne co do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt 4) uPb w zw. z § 46 MPZP 2023 oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb, nie mogły być skutecznie podniesione. Zauważyć wypadnie przy tym, że sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów MPZP 2023, skoro wyrokował 23 listopada 2023 r., a przywoływany w skardze kasacyjnej plan miał zostać uchwalony 12 grudnia 2023 r.

7. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa oraz art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.