Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1077/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, 145, 151, 182, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 8, 10, 77, 80, 81
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3, 28, 29, 30, 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 902/22 w sprawie ze skargi G.K. i S. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 902/22, oddalił skargę G. K. i S. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z interwencją X sp. z o.o. z siedzibą w [...] Oddział [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie placu składowego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], stanowiących własność G. i S. K. (inwestorzy).

W dniu 11 sierpnia 2022 r. PINB przeprowadził oględziny i ustalił, że na ww. działkach istnieje plac składowy wykonany z kostki brukowej oraz płyty ażurowej na podbudowie, ograniczony krawężnikiem. Znajdują się na nim "gadżety i wyroby budowlane związane z budownictwem". Wokół wydzielony jest pas zieleni o szerokości 0,67 m, a na części spornego terenu znajduje się ogródek warzywny o wymiarach 14,30m x 10,32m. Obecni w trakcie oględzin inwestorzy wyjaśnili, że plac powstał w drugiej połowie 2010 r. i roboty związane z jego utwardzeniem są zakończone. Nie okazali dokumentów potwierdzających ich legalność. Zaprzeczyli, jakoby teren ten był placem składowym. Obecny w trakcie oględzin przedstawiciel Spółki X wskazał, że na terenie działek znajduje się sprzęt budowlany, agregat prądotwórczy, zagęszczarka, minikoparka, betoniarka, butle z gazem (argon). Inny sąsiad, M. R., oświadczył że na działce inwestorzy nie prowadzą działalności gospodarczej. Wykonano dokumentację zdjęciową.

W piśmie z 23 sierpnia 2022 r. inwestorzy poinformowali PINB, że materiały budowlane wymienione w protokole oględzin są pozostałością po budowie budynku mieszkalnego i stanowią zapas na wypadek konieczności wykonania prac naprawczych (dachówki, cegły itp. "gadżety budowlane"), zaś sprzęt budowlany zakupiony był na własne potrzeby związane z wykonaniem ww. prac oraz zagospodarowaniem ogrodu. Wskazali, że działki nr [...] i [...] zakupili jako jedną nieruchomość w 2000 r., którą podzielono w 2010 r. Z uwagi na niekorzystne warunki użytkowania (gliniasty teren, najniżej położony w końcówce ulicy, ze zbierającą się wodą) w 2010 r. zdecydowali o utwardzeniu działek. Obecnie porządkują nieruchomość, gdyż przeszli na emeryturę. Do pisma załączyli: decyzję Starosty Powiatowego w Białymstoku z 14 kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy - 161,4m² pow. użytkowej - 218,4m², kubaturze – 823m² wraz z niezbędną infrastrukturą (przyłączami, instalacjami, zbiornikami) na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] gm. [...]; decyzję Burmistrza [...] z 12 marca 2010 r. o podziale nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1528 ha i [...] o pow. 0,0472 ha na działki nr [...], [...], [...] oraz nr [...], [...] i [...], z których działki nr [...] i [...] przeznaczono pod gminną drogę publiczną.

Postanowieniem z 6 września 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.), PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na placu składowym na terenie działek nr [...] i [...], zrealizowanym bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu pierwszej instancji, sporny teren nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (P.b.), ale jest przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych (o czym świadczy utwardzenie, magazynowanie sprzętu budowlanego i innych wyrobów budowlanych). Stan faktyczny odpowiada więc funkcjonującej w orzecznictwie sądowym definicji placu składowego. W ocenie PINB powstał on jako odrębny obiekt budowlany, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast budynek mieszkalny powstał na podstawie pozwolenia na budowę, a inwestorzy zawiadomieniem z 30 kwietnia 2007 r. poinformowali PINB o zakończeniu jego budowy oraz przedłożyli wymagane dokumenty. Do zawiadomienia tego nie zgłoszono sprzeciwu. W postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych PINB poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz obowiązkach związanych z legalizacją, w tym o sposobie obliczenia i wysokości opłaty legalizacyjnej.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) postanowieniem z 21 października 2022 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. Organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy jednoznacznie o istnieniu placu składowego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. PWINB zaznaczył, że nieruchomość przy ul. [...] w [...] została wpisana do CEIDG jako stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej dwóch firm, które w profilu działalności mają m.in. wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych, wykonywanie robót związanych z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych, wykonywanie instalacji elektrycznych i pozostałych instalacji budowlanych. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na działkach nr [...] i [...] są składowane materiały budowlane, w tym rury o różnej długości i średnicy, przewody, różnego rodzaju sprzęt, w tym także budowlany (m. in. podnośnik hydrauliczny, wózek paletowy ręczny, wózek do transportu). W tych okolicznościach PWINB nie dał wiary wyjaśnieniom inwestorów, jakoby po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania w 2007 r. na nieruchomości przechowywane były jedynie nieuporządkowane pozostałości po budowie. Podważa to twierdzenie ilość zgromadzonych materiałów budowlanych, w tym rur i przewodów. Materiał dowodowy wskazuje, że na utwardzonym placu składowane są materiały budowlane i urządzenia, które umożliwiają wykonywanie czynności wpisanych w CEIDG, jako profil działalności gospodarczej.

PWINB dodał, że wykonanie utwardzenia działki budowlanej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Taki stan prawny obowiązuje obecnie (art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. w brzmieniu od 19 września 2020 r.), jak i obowiązywał poprzednio (art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.). Prawidłowa kwalifikacja utwardzenia terenu na działce budowlanej wymaga jednak zestawienia z definicjami legalnymi zawartymi w art. 3 P.b. i katalogiem zwolnień zawartych w art. 29 P.b. PWINB wskazał, że ustawa P.b. nie zawiera definicji placu składowego, a wskazuje jedynie, że place składowe należą do XXII kategorii obiektów budowlanych. Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że plac składowy to teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Zdaniem PWINB, stan faktyczny ustalony na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] odpowiada przywołanej definicji.

Zarzuty zażalenia PWINB ocenił jako nieuzasadnione. Wyjaśnił, że przedmiotem sprawy nie jest wyłącznie utwardzenie terenu, lecz teren wykonanego utwardzenia wykorzystywany do składowania materiałów budowlanych i sprzętu, co uniemożliwia kwalifikację utwardzenia jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Wbrew twierdzeniom inwestorów, utwardzenie nie jest związane z obiektem budowlanym, tj. budynkiem mieszkalnym na działce nr [...].

Podsumowując PWINB stwierdził, że wykonanie placu, a zatem obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., kategorii XXII, wymagało pozwolenia na budowę, który to wymóg nie został dopełniony. Prawidłowo zatem wdrożono procedurę z art. 48 P.b. PWINB pouczył strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz, że brak złożenia takiego wniosku będzie skutkował nakazem rozbiórki.

Skargą G. i S. K. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 124 § 1 i 2 k.p.a.; art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 541); art. 3 pkt 3 P.b.; art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.; art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroki stwierdził, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd wyjaśnił, że utwardzenie powierzchni gruntu może być urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.w., ale może być rodzajem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. (np. placem składowym). Z uwagi na to, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych jest uregulowane w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. jako wykonywanie innych robót budowlanych niż budowa z ust. 1, wyjściowo należy przyjąć zamierzenie ustawodawcy, zgodnie z którym utwardzenie nie prowadzi do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., chyba że sposób jego wykonania (sposób utwardzenia powierzchni gruntu) oraz pełniona funkcja (samodzielność, odrębność, brak roli służebnej wobec budynku, który również i bez utwardzenia może funkcjonować) będą wykraczać poza dopuszczalne granice zakwalifikowania robót jako utwardzenia a nie budowli. Inaczej rzecz ujmując, kwalifikacja w konkretnej sprawie będzie zależała od zastosowanej techniki (sposobu) wykonania robót, rodzaju użytych materiałów budowlanych, ale także pełnionej przez utwardzenie funkcji, czy celów którym służy. Głównymi argumentami skarżących za kwalifikacją spornego utwardzenia terenu jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. jest to, że: miało na celu doprowadzenie terenu działek nr [...] i [...] (po podziale) do zdatnego użytkowania umożliwiającego wjazd samochodów bez niebezpieczeństwa zakopania się w podmokłym gruncie (glina, błoto) – pismo z 23 sierpnia 2022 r. oraz dokumentacja zdjęciowa dołączona do skargi; że działki, na których wykonano utwardzenie, były zakupione jako jedna nieruchomość celem zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi z budynkiem związanymi (zażalenie); że na utwardzeniu nie jest faktycznie prowadzona działalność gospodarcza, a skarżący jedynie przechowują materiały z procesu budowlanego domu, z zagospodarowania terenu wokół domu oraz – w celu niemarnotrawienia materiałów używanych w działalności gospodarczej – przechowują tzw. resztówki. Tymczasem z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że sporne utwardzenie obejmuje teren około 400 m² (uwzględniając powierzchnię działek nr [...] i [...], z wyłączeniem terenu pod ogródek i terenu pod zieleń okalającą o szerokości 0,67 m – zwymiarowanych na szkicu do protokołu oględzin), który pierwotnie był terenem nieuporządkowanym, z hałdami ziemi porośniętymi trawą, wymagającym niwelacji pod jakiekolwiek zagospodarowanie, w tym pod wykonanie utwardzenia (vide zdjęcia z 2006 r. dołączone do skargi). Był to też teren ze stojącą wodą w trakcie opadów. Zwraca również uwagę, że choć pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało wydane na trzy ówczesne działki, tj. przed podziałem nr [...], [...] oraz [...], nie wymieniało jednak żadnego utwardzenia gruntu. Nadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na obszarze obejmującym aktualne utwardzenie terenu nie przewidziano w dokumentacji projektowej budynku żadnych elementów tego budynku, za wyjątkiem wyrysowania linią przerywaną na działce nr [...] podziemnego zbiornika na gaz płynny. Z kolei ze zdjęć dołączonych do skargi (nr 5 na k. 27, nr 7 na k. 28 i nr 8 na k. 29) wyraźnie wynika, że inwestycję w postaci domu jednorodzinnego zrealizowano w 2007 r. w ten sposób, iż teren służący bezpośrednio obsłudze budynku oddzielono ogrodzeniem od pozostałego obszaru działek objętych pozwoleniem na budowę (na którym później powstało sporne utwardzenie). Budynek mieszkalny posiada nadto własny garaż i wybrukowany podjazd a teren, na którym stoi, połączony jest ze spornym obszarem utwardzonym wyłącznie przejściem (nie przejazdem). Przy czym w okolicznościach sprawy przejście to (vide zdjęcie nr 25 na k. 29) nie warunkuje prawidłowego użytkowania budynku mieszkalnego, ale służy wyłącznie komunikacji.

Zdaniem Sądu, powyższe wskazuje, że uporządkowanie terenu działek nr [...] i [...] oraz ułożenie na nich kostki brukowej i płyt ażurowych na podbudowie oraz obudowanie krawężnikiem przekraczało granice wykonania utwardzenia terenu na działce budowlanej pełniącego wyłącznie rolę służebną wobec budynku mieszkalnego, tj. zapewniającego prawidłowe funkcjonowanie budynku. Wymagało bowiem prac ziemnych w postaci niwelacji terenu, użycia materiałów budowlanych (kostki brukowej, płyt ażurowych, płyt krawężnikowych), w wyniku czego powstał obszar utwardzony, który nie był od początku funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym w taki sposób, że bez niego użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby zakłócone. Nie wynikają z materiału dowodowego żadne okoliczności umożliwiające uwarunkowanie funkcjonowania budynku mieszkalnego od sposobu zagospodarowania i wykorzystywania spornego utwardzenia. Jak wynika ze zdjęć, teren ten na początku w ogóle nie był zagospodarowany, a następnie po utwardzeniu został zagospodarowany odmiennie niż teren ogrodzony z budynkiem mieszkalnym. Służył jako miejsce postoju dla samochodów osobowych i dostawczych, przyczepy campingowej i łodzi, na którym następnie doszło do składowania różnych materiałów sanitarnych, budowlanych, tzw. resztówek oraz przechowywania innych materiałów i przedmiotów widocznych na zdjęciach załączonych do interwencji sąsiada, w tym rur, beczek, maszyn budowlanych, przewodów itp. (k. 4-8). Zdjęcia przy tym obrazują taką ilość oraz charakter materiałów i przedmiotów oraz stojących samochodów (np. na k. 8 - cztery samochody, w tym trzy osobowe, jeden dostawczy), że wyklucza to możliwość uznania tego terenu wyłącznie jako – jak twierdzą skarżący – zaplecze gospodarcze budynku mieszkalnego. Teren ten, jak obrazują zdjęcia, w sposób oczywisty nie służy wyłącznie przechowywaniu materiałów budowlanych na użytek ewentualnych napraw w budynku mieszkalnym. Podkreślenia nadto wymaga, że budynek mieszkalny przyjęto do użytkowania w 2007 r. a więc trzy lata przed wykonaniem spornego utwardzenia, a kilkanaście lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Na zdjęciach widoczny jest bardzo dobry stan techniczny tego budynku, niewymagający bieżących napraw (potrzeba taka jest wyłącznie deklarowana przez skarżących, nie została zaś wykazana). Jednocześnie ilość, charakter i rodzaj materiałów budowlanych i sanitarnych widocznych na zdjęciach uprawnia do zaakceptowania jako trafnego wniosku organów, że teren ten jest w istocie magazynem materiałowym na powietrzu, po którym mogą poruszać się środki transportu. Służy nie tylko przechowywaniu materiałów budowlanych do prywatnego użytku, ale też przechowywaniu materiałów związanych z prowadzoną przez skarżących działalnością gospodarczą, która na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia nie została zamknięta przez żadnego z nich (vide wydruki z CEiDG załączone do skargi). Działalność ta polega przy tym nie tylko na sporządzaniu opinii i wykonywaniu konserwacji urządzeń sanitarnych, ale jest zarejestrowana jako działalność polegająca również na wynajmie i dzierżawie maszyn i urządzeń budowlanych, wykonywaniu instalacji budowlanych i wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, klimatyzacyjnych (skarżąca) oraz na wykonywaniu instalacji budowlanych i wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, klimatyzacyjnych, wykonywaniu robót wykończeniowych, robót w zakresie inżynierii, doradztwa technicznego itp. (skarżący). Jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej jest wskazany adres ulica [...] 1 w [...], co odpowiada adresowi miejsca zamieszkania skarżących ale i spornego utwardzenia terenu. Sąd wskazał, że ma przy tym w polu widzenia ten fragment argumentacji stron, zgodnie z którym faktycznie prowadzona działalność gospodarcza może nie odpowiadać wszystkim rodzajom działalności wpisanym do CEiDG. Podniósł, że nie sposób temu twierdzeniu zaprzeczyć. Nawet jednak to mając na uwadze nie da się w sprawie wykluczyć związku sposobu wykorzystania spornego utwardzenia z prowadzoną przez skarżących działalnością gospodarczą (o czym świadczy charakter składowanych materiałów). Choć istotnie charakter działalności wyklucza wykonywanie robót instalacyjno, sanitarno – inżynieryjnych na obszarze spornego utwardzenia (w tym zakresie akcentowane przez skarżących oświadczenia świadków odpowiadają rzeczywistości i są wiarygodne), nie wyklucza to jednak przechowywania materiałów i maszyn służących tym robotom na spornym terenie, co wyraźnie potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy fotografie. To zaś w ocenie Sądu świadczy o składowym charakterze utwardzenia, po którym mogą się również poruszać środki transportowe (vide stojące samochody) i wyraźnej odrębności utwardzenia od budynku mieszkalnego, dla którego nie pełni roli służebnej, tj. takiej, która umożliwia i zapewnia prawidłowe funkcjonowanie tego budynku. W szczególności Sąd podkreślił wyraźnie odmienne zagospodarowanie obydwu terenów ogrodzonych: terenu z budynkiem, na którym jest zasiana trawa, posadzone drzewa, krzewy itp. oraz spornego terenu utwardzonego pełniącego wyraźną rolę samodzielną, tj. składową i postojową dla samochodów, wykonanego w określonej technice z użyciem materiałów budowlanych i zagospodarowanego nie pod funkcje mieszkalne i im towarzyszące ale pod funkcje postojowania, magazynowania, składowania czyli służebne wobec prowadzonej działalności gospodarczej. Takiego charakteru tego terenu nie wyłącza przechowywanie na nim częściowo materiałów i przedmiotów do użytku prywatnego, czy też wskazana w skardze definicja "towaru" (jako wyrobów przeznaczonych do dalszej odsprzedaży), której mają nie odpowiadać składowane na utwardzeniu przedmioty. Zdaniem Sądu, dla kwalifikacji jako placu składowego nie ma decydującego znaczenia czy składuje się wyłącznie towar w znaczeniu przedmioty przeznaczone do obrotu handlowego, czy inne przedmioty i materiały związane z użytkiem prywatnym czy przeznaczone do działalności gospodarczej. Sąd zwrócił też uwagę, że skarżący nie są w swej argumentacji konsekwentni. Akcentując przechowywanie wyłącznie materiałów do użytku prywatnego, przyznają jednocześnie, że częściowo mogą być na spornym terenie przechowywane materiały służące działalności gospodarczej (vide np. s. 2 i 10 skargi)

W świetle powyższego nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzuty skargi. Kontekst historyczny wykonania utwardzenia, sposób jego wykonania, materiał zdjęciowy historyczny i aktualny, rodzaj faktycznie prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej, charakter oraz ilość i rodzaj materiałów znajdujących się na spornym utwardzeniu (vide s. 4 skargi oraz vide zdjęcia dołączone do interwencji, która zainicjowała postępowanie) oraz brak funkcjonalnego powiązania tego terenu z budynkiem mieszkalnym rozumiany jako umożliwienie użytkowania tego budynku w sposób do jakiego jest przeznaczony – uzasadniają kwalifikację spornego utwardzenia nie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 9 P.b. z daty jego wykonania jako utwardzenia gruntu na działce budowlanej, ale jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Innymi słowy, sporny plac składowy nie umożliwia użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem na podobieństwo przejazdu, ogrodzenia, placu postojowego czy placu pod śmietnik, ale stanowi samodzielną budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. wymagającą pozwolenia na budowę na zasadzie art. 28 P.b. i nieobjętą pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego. Nie doszło więc do naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, wszechstronny i wyczerpująco, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, oceniony. Uzasadnienia wydanych postanowień zawierają, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie prawne i faktyczne w stopniu wystarczającym wyjaśniające sposób rozumowania organu i podstawę prawną rozstrzygnięć, co wypełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło też, co wyżej wyjaśniono, do naruszenia regulacji ustawy o CEiDG w sposób wskazany w skardze.

W ocenie Sądu bez naruszenia prawa zastosowały organy tryb doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu obecnie obowiązującym według Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Każde z wydanych postanowień informację o wniosku o legalizację zawiera, a postanowienie PINB dodatkowo informację o sposobie wyliczenia opłaty legalizacyjnej, która nie narusza art. 59f P.b. i załącznika do ustawy w brzmieniu na datę wydania postanowienia (z uwzględnieniem kategorii obiektu budowlanego jako XXII i powierzchni oraz współczynników).

Nieskutecznie skarżący zarzucają w ocenie Sądu błędne określenie zakresu legalizacji twierdząc, że organ powinien był wskazać precyzyjnie parametry utwardzenia. Zdaniem Sądu, obszar objęty postępowaniem nie budzi wątpliwości. Jest wyraźnie uwidoczniony na rysunku do protokołu kontroli z 11 sierpnia 2022 r. jako teren utwardzony kostką brukową i płytą ażurową na podbudowie, z oczywistych względów z wyłączeniem ogródka warzywnego (zwymiarowanego na tym rysunku) wraz z okalającym pasem zieleni o szerokości 0,67 m z trzech stron utwardzenia. Przy tym w sprawie niniejszej mamy do czynienia wyłącznie ze wstrzymaniem robót budowlanych, natomiast ewentualny nakaz rozbiórki - w przypadku niedojścia do legalizacji - powinien precyzyjnie określać parametry obiektu podlegającego usunięciu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną S. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (P.b.) tj. błąd w subsumcji polegający na uznaniu, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie tej normy prawnej, poprzez zakwalifikowanie dokonanego utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych nr geod.[...] i [...] jako budowli (plac składowy) co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2) oraz art. 3 pkt 9) P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót Dz.U z 2006 r Nr 156 poz. 1118 ze zm.) - poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy;

II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.. i art. 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i wydanie wyroku oddalającego skargę, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi, iż skarga została rozpoznana jedynie w granicach jej podstaw i zarzutów, podczas gdy Sąd powinien wyjść poza granice skargi;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającą na pominięciu okoliczności istotnych w niniejszej sprawie tj. inicjujących budowę utwardzenia ww. działek, determinujących de facto ich przeznaczenie, mających na celu realizację placu postojowego dla samochodów należących do użytkowników budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego co zostało wykazane bezspornie przez skarżących poprzez dokumentację zdjęciową obrazującą sposób wykorzystywania utwardzenia w kontekście historycznym, a co ma istotne znaczenie dla kwalifikacji robót na dzień ich wykonania tj. wykonania utwardzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ) oraz art. 3 pkt 9) P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót Dz.U z 2006 r. Nr 156 poz.1118 ze zm.). Powyższe wyklucza bowiem zakwalifikowanie spornego utwardzenia jako obiektu (budowli) w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez twierdzenie, iż materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest kompletny, wszechstronny i wyczerpująco, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego oceniony, w sytuacji w której zarówno organ I jak i II instancji nie podjął nawet próby kwalifikacji ww. utwardzenia jako urządzenia budowlanego tj. jako placu postojowego wraz z zapleczem gospodarczym tylko opierając się na fakcie iż G i S. K. prowadzą działalność gospodarczą zakwalifikowały ww. utwardzenie jako plac składowy, co pozwala wysnuć tezę, iż organ I i II instancji bezrefleksyjne opierał się na wniosku interwencyjnym X sp. z o.o. co w sposób oczywisty skutkowało naruszeniem wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady postępowania zgodnie z którą "organy administracji publicznej prowadzą postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zupełnie dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającą na pominięciu faktu, iż na przedmiotowych działkach nie jest prowadzona działalność gospodarcza, na potrzeby której plac składowy miałby być wykorzystywany, na co wskazują oświadczenia własne skarżących złożone w aktach sprawy oraz oświadczenie Pana M. R. oraz Pani A. P. uczestniczących w wizji lokalnej, co z kolei skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że na utwardzonym placu składowane są materiały budowlane i urządzenia, które umożliwiają wykonywanie czynności wpisanych w CEIDG jako profil działalności gospodarczej;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego poprzez twierdzenie, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika związek funkcjonalny pomiędzy utwardzeniem terenu a zrealizowanym obiektem - budynkiem mieszkalnym.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. K. poparła w całości zarzuty w niej zawarte i wniosła o jej rozpoznanie bez przeprowadzania rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wnosząc kasację zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargą postanowienie w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego nie było uzasadnionych podstaw do ewentualnego zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. albowiem w realiach tej sprawy nie wystąpiły przesłanki zastosowania tej normy, skoro nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynika sprawy czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie jest usprawiedliwiony, w okolicznościach tej sprawy, zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 3 pkt 3 P.b., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 pkt 9 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót Dz.U z 2006 r Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Jak wynika z treści rozpatrywanego środka odwoławczego, teren działek nr [...] i [...] skarżący kasacyjnie określa jako plac postojowy i zaplecze gospodarcze dla możliwości użytkowania budynku poprzez zapewnienie parkowania pojazdów jak również możliwości składowania materiałów pozostałych po budowie domu. Jak dalej wskazano, w tej sprawie doszło do wadliwego zakwalifikowania utwardzenia na terenie działek nr [...] i [...] jako samoistnej budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b., gdy tymczasem to utwardzenie na ich działkach budowlanych pełni wyłącznie rolę służebną wobec budynku mieszkalnego, będąc funkcjonalnie z nim związane, co uzasadniało zastosowanie właśnie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b.

Nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. W tej sprawie w roku 2010, już po zakończeniu budowy domu mieszkalnego skarżących, dokonano utwardzenia terenu wydzielonych ww. działek poprzez ułożenie kostki brukowej i płyt ażurowych na podbudowie, który to teren został ograniczony krawężnikami. Wokół wydzielono pas zieleni o szerokości 0,67m. Natomiast, jak ustalono, w tym obszarze znajduje się również ogródek warzywny o wymiarach 14,30mx10,32m. W trakcie oględzin na placu tym składowano różnego rodzaju gadżety i materiały budowlane. Z akt sprawy wynika, że sporny teren obejmuje około 400 m² (uwzględniając pow. działek nr [...] i [...] z wyłączeniem terenu pod ogródek i teren zieleni opasający obszar tych działek).

Nie jest sporne, iż skarżący na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] realizowali pozwolenie na budowę objęte decyzją Starosty Powiatowego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2004 r. Pozwolenie dotyczyło budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] gm. [...], o pow. zabudowy 161,4m², pow. użytkowej 218,4 m² i kubaturze 823 m³ wraz z przyłączem wodociągowym, zbiornikiem na nieczystości oraz zbiornikiem podziemnym na gaz propan–butan. Zawiadomieniem z 30 kwietnia 2007 r. poinformowano o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, a dokonane zgłoszenia w tym zakresie organ przyjął bez sprzeciwu. Pozwolenie na budowę nie obejmowało wykonania utwardzenia znajdującego się aktualnie na działkach nr [...] i [...]. Ważne jest to, że decyzją Burmistrza [...] z 12 marca 2010 r. o podziale nieruchomości, dokonano podziału dz. nr [...] o powierzchni 0,1528 ha i dz. [...] o pow. 0,0472 ha na dz. [...], [...] i [...] oraz na dz. nr [...], [...] i [...] i na działkach [...] i [...] wykonano przedmiotowe utwardzenie właśnie w 2010 r.

Niewątpliwie roboty związane z utwardzeniem wykonano bez uzyskania pozwolenia właściwego organu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 które wskazują m.in. katalog robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 5) z chwili powstania placu składowego, pozwalały na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, bez uzyskiwania pozwolenia na budowę. Powołana ustawa nie zawiera pojęcia, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", jednak w orzecznictwie wskazuje się, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, takich jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 23/20). Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla zamierzenia wymienionego w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie będzie zatem obejmowało robót budowlanych realizowanych w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, a taki właśnie charakter należało przypisać przedmiotowemu utwardzeniu terenu w celu utworzenia placu składowego dla składowania różnych materiałów budowlanych czy także placu manewrowego dla samochodów osobowych i dostawczych służących prowadzeniu działalności gospodarczej.

W okolicznościach tej sprawy, jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu i co zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na działkach nr [...] i [...] przy ul [...] w [...] istnieje plac składowy, który służy również do parkowania samochodów firmy, w związku z prowadzoną działalności gospodarczą (o czym świadczy charakter składowanych materiałów). Jak wynika ze zdjęć pomieszczonych w aktach sprawy, teren ten służył jako miejsce postoju dla samochodów osobowych i dostawczych, przyczepy campingowej i łodzi, na którym następnie doszło do składowania różnych materiałów sanitarnych, budowlanych, tzw. resztówek oraz przechowywania innych materiałów i przedmiotów widocznych na zdjęciach załączonych do interwencji sąsiada, w tym rur, beczek, maszyn budowlanych, przewodów itp. (k. 4-8). Przedstawiona na zdjęciach, co właściwie ocenił Sąd pierwszej instancji, ilość oraz charakter materiałów i przedmiotów oraz stojących samochodów (np. na k. 8 - cztery samochody, w tym trzy osobowe, jeden dostawczy), wyklucza możliwość uznania tego terenu wyłącznie jako zaplecze gospodarcze budynku mieszkalnego.

Nie jest wykluczone, że na spornym terenie mogą być przechowywane materiały budowlane dla prywatnego użytku strony, niemniej jednak bezsporne jest, że wciąż aktualna w chwili rozstrzygania w tej sprawie działalność gospodarcza skarżącego kasacyjnie "Q" S. K. obejmuje w szczególności wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych, wynajem i dzierżawa maszyn i urządzeń budowlanych (co wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej) nie musi być prowadzona na terenie tych działek jednak nie wyklucza to przechowywania materiałów i maszyn czy samochodów służących tym robotom na przedmiotowym terenie, co potwierdza dokumentacja fotograficzna.

Natomiast uporządkowanie terenu spornych dwóch działek po zakończeniu budowy domu (i oddaniu go do użytkowania) a następnie zagospodarowanie terenu poprzez ułożenie na nim kostki brukowej i płyt ażurowych na podbudowie oraz obudowanie krawężnikiem, przekraczało granice wykonania utwardzenia terenu na działce budowlanej pełniącego wyłącznie rolę służebną wobec budynku mieszkalnego, tj. zapewniającego prawidłowe funkcjonowanie budynku. Wymagało bowiem prac ziemnych w postaci niwelacji terenu, użycia materiałów budowlanych (kostki brukowej, płyt ażurowych, płyt krawężnikowych), w wyniku czego powstał obszar utwardzony, który nie był od początku funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym w taki sposób, że bez niego użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby zakłócone.

Nie wykazano w realiach tej sprawy by istniały określone przesłanki, które pozwalają uwarunkować funkcjonowanie budynku mieszkalnego od sposobu zagospodarowania i wykorzystywania spornego utwardzenia na terenie dz. nr [...] i [...]. Wprost przeciwnie, ustalenia dokonane w sprawie podczas wizji a także dokumentacja fotograficzna zamieszczona w aktach sprawy pozwala jednoznacznie przyjąć, że początkowo niezagospodarowany teren został utwardzony i do tego w sposób odmiennie niż teren ogrodzony z budynkiem mieszkalnym. Służył jako miejsce postoju dla samochodów osobowych i dostawczych, przyczepy campingowej i łodzi, także składowania materiałów budowlanych, sanitarnych czy maszyn budowlanych, o czym wyżej pisano.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji omawiając zgromadzony materiał dowodowy, w tym odnosząc się do zakresu udzielonego zezwolenia na budowę domu mieszkalnego, które nie obejmowało przedmiotowego placu, wskazał, iż przedmiotowe utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie było od początki funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym w taki sposób, że bez niego użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby zakłócone. Zatem słusznie uznano, iż wykonane prace na dz. [...] i [...], nie stanowią utwardzenia objętego normą art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. by zostać zaliczanym do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 P.b.) a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z takim poglądem należy się zgodzić i w pełni go zaaprobować. Zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy mamy do czynienia z budowlą o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b.

Zaznaczyć należy, iż analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji - patrz wyrok NSA z dnia 11.12.2013 r., II OSK 1722/12.

Inaczej rzecz ujmując wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., jak chce tego skarżący kasacyjnie, powinno być związane z konkretnym obiektem budowlanym (zbudowanym legalnie), zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. A z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie, co wyżej wykazano. Teren objęty niniejszym postępowaniem w istocie stanowi magazyn materiałowy na powietrzu, po którym mogą poruszać się środki transportu. Należy w pełni zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, który jednoznacznie trafnie zwrócił uwagę na wyraźnie odmienne zagospodarowanie obydwu terenów ogrodzonych: terenu z budynkiem, na którym jest zasiana trawa, posadzone drzewa, krzewy itp. oraz spornego terenu utwardzonego pełniącego jednoznacznie rolę samodzielną, tj. składową i postojową dla samochodów, wykonanego w określonej technice z użyciem materiałów budowlanych i zagospodarowanego nie pod funkcje mieszkalne i im towarzyszące ale pod funkcje magazynowania, składowania czyli służebne wobec prowadzonej działalności gospodarczej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia norm procesowych zamieszczonych w jej petitum w pkt od 1-5, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.. i art. 81 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. albowiem wbrew zarzutom kasacji Sąd zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły prawidłowe postępowania, zgodne z regułami procedury administracyjnej, gromadząc niezbędny materiał dowodowy pozwalający na zastosowanie art. 48 ust.1 i 3 P.b. Nie można więc skutecznie uznać, że w sprawie tak zgromadzony materiał dowodowy oceniono w sposób dowolny, w tym prawidłowo uznano, że na przedmiotowych działkach, gdzie doszło do utwardzenia terenu, jest prowadzona działalność gospodarcza, na potrzeby której przedmiotowy plac składowy jest wykorzystywany. Twierdzenia skarżącego prezentującego odmienne stanowisko, poparte również twierdzeniami osób wskazanych w kasacji (zarzut nr 4 naruszenia przepisów postępowania), pozostają zdecydowanie w opozycji do kompletnego materiału dowodowego, z którego wynikają odmienne wnioski. Dokonując oceny ujawnionego materiału dowodowego wbrew stanowisku skarżącego nie można uznać, że organy a za nimi Sąd dokonały weryfikacji tego materiału w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego w tym uznanie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika związek funkcjonalny pomiędzy utwardzeniem terenu a zrealizowanym obiektem - budynkiem mieszkalnym. W sprawie po prostu brak takiego związku, co oznacza niezasadność twierdzeń skarżącego w tym zakresie. Ważne jest i to, że w tej sprawie oparto się na materiale dowodowym gromadzonym w toku postępowania, którego jednym z elementów był wniosek interwencyjny X sp. z o.o. z dołączonym materiałem fotograficznym, niemniej jednak we wszczętym z urzędu postępowaniu potwierdzono fakt utwardzenia ww. działek i wykorzystywania ich jako placu składowego dla działalności gospodarczej.

Trafnie przyjęto również, że skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą. Z lektury skargi kasacyjnej nie wynikają odmienne wnioski. Nadto, co wykazywano już we wstępnej części tego uzasadnienia, nieruchomość przy ul. [...] 1 w [...] została wpisana do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej jako stałe miejsce wykonywania działalności dwóch firm, które w profilu działalności mają wpisane m.in. wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych, wykonywanie robót związanych z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych, wykonywanie instalacji elektrycznych i pozostałych instalacji budowlanych. Informacja ta w powiązaniu z tym, że na działce nr [...] i [...] składowane są materiały budowlane w tym rury i przewody, słusznie nie pozwalała uznać organowi, że są to pozostałości nieuporządkowane po zakończonej budowie w 2007 r. domu mieszkalnego.

Niezależnie od podnoszonych argumentów działalność gospodarcza skarżących była wykonywana w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, niezależnie od zakresu czy też rozmiarów tej działalności. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, zdaniem Sądu odwoławczego, stanowi nieuprawnioną polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów, właściwie zaakceptowanymi przez Sąd pierwszej instancji.

W sprawie, zdaniem NSA, nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zmierza w istocie do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji zajętego w sprawie. Zasadnym jest w związku z tym wyjaśnienie, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 kwietnia 2013 r.; I GSK 1151/11; 11 września 2012 r.; I OSK 1234/12 oraz 28 lutego 2012 r.; II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r.; II OSK 1580/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach tej sprawy. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (zob. w tej materii m.in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2011 r.; I FSK 1862/09 oraz 15 października 2015 r.; I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można nadto skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20). Takie okoliczności nie zostały wykazane.

Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Jednak skarga kasacyjna nie zawiera takich wywodów, co czyni ww. zarzut nieusprawiedliwionym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.