Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 784/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 135, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2306/19 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 września 2019 r. nr 95/18/19 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2306/19 oddalił skargę G. Sp. z o.o. w M. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z 30 września 2019 r., nr 95/18/19 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I.1 naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR,

co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przy wydawaniu zaskarżonej w sprawie decyzji;

I.2 naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na błędnym ustaleniu:

a) celu przekazania posiadania części skrzyniopalet członkom grupy (brak dowodów potwierdzających, że cel udostępnienia skrzyniopalet członkom był inny niż zbiór warzyw i ich transport do siedziby A.);

b) liczby skrzyniopalet, posiadanych przez B. R. (wg oświadczenia posiada 115 sztuk, z których część palet stanowi jego własność; brak dowodów na okoliczność liczby posiadanych przez B. R. palet, stanowiących własność A.);

c) liczby skrzyniopalet, posiadanych przez członków organizacji (rozbieżności w ustaleniach organu w tym zakresie - z protokołu kontroli wynika, ze skrzyniopalety drewniane znajdowały się u 5 członków grupy w sumie w liczbie 91 szt., a nie jak stwierdził organ 33 szt.);

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości (wraz z decyzją poprzedzającą), co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, że ustalona przez organy liczba rzekomo brakujących skrzyniopalet jest błędna, a wydanie zaskarżonej decyzji było nieprzystajqce do stanu faktycznego sprawy.

I.3 naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 67 § 1 k.p.a. i 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 83 § 3 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) w sprawie doszło do zastąpienia dowodów bezpośrednich (z przesłuchania świadków i oględzin) dowodami pośrednimi (z oświadczeń członków organizacji producenckiej), mimo że uzyskanie dowodów bezpośrednich było dla organu możliwe, co jest sprzeczne z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.;

b) organ swoje ustalenia oparł wyłącznie na oświadczeniach członków organizacji producenckiej, a zatem na dokumentach prywatnych o niskiej wartości dowodowej, które korzystają jedynie z domniemania prawdziwości oznaczającego, że dokument ten pochodzi od osoby, która go podpisała (domniemanie usuwalne; wiarygodność oświadczeń była wielokrotnie podważana w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego); dokumenty tego rodzaju przed włączeniem okoliczności z nich wynikających do stanu faktycznego sprawy, winny zostać poddane ocenie przez organ w granicy swobodnej oceny dowodów, która nie została dokonana w toku postępowania administracyjnego, na co wskazuje treść zaskarżonej decyzji, w której uzasadnieniu organ bezrefleksyjnie przyjmuje za swoje dane wskazane w oświadczeniach członków organizacji i na tej podstawie (bez żadnej analizy, a tym bardziej oceny) dochodzi do wniosku, że organizacja nie skupowała warzyw od członków organizacji, ale miała taką możliwość, co jest sprzeczne z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.;

c) organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków, tj. członków organizacji producenckiej, a w związku z tym nie dopełnił obowiązków:

[a] uprzedzenia świadków o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń (co warunkuje możliwość przypisania odpowiedzialności z art. 233 § 1-3 k.k. w przypadku zeznania nieprawdy lub zatajenia prawdy, jeśli zeznania mają służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy) - co stanowiło naruszenie art. 83 § 3 k.p.a.;

[b] sporządzenia protokołu z zeznań świadków, mimo że okoliczności wynikające z oświadczeń były istotne dla sprawy, co stanowiło naruszenie art. 67 § 1 k.p.a. i 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a.;

[c] uprzedniego zawiadomienia strony postępowania (skarżącego) o terminie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, co ograniczyło skarżącemu prawo czynnego udziału w postępowaniu i stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i 79 § 1 k.p.a.;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku naruszenia szeregu ww. przepisów k.p.a., a stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób na tyle wadliwy, że nie nadający się do wydania rozstrzygnięcia w ramach postępowania administracyjnego.

I.4 naruszenie art. 15zzs(4) ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od ogólnej zasady rozpoznania sprawy na rozprawie, a w okresie epidemii na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, podczas gdy nie zostało w żaden sposób wykazane, aby WSA w Warszawie nie posiadał odpowiednich możliwości technicznych do przeprowadzenia tzw. rozprawy zdalnej, natomiast wyznaczanie posiedzeń niejawnych stało się w wojewódzkich sądach administracyjnych zasadą, choć zgodnie z przepisem jest to wyjątek. Takie działanie Sądu I instancji pozbawiło skarżącego prawa udziału w rozprawie, podczas której mógłby chociażby przedstawić swoje dalsze argumenty (w ramach zakresu zaskarżenia i zarzutów) oraz odpowiedzieć na ewentualne wątpliwości Składu orzekającego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 1 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2018 r., poz. 993; dalej: rozporządzenie MRIRW) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu rzekomego braku 186 sztuk skrzyniopalet drewnianych w siedzibie skarżącego jako zbycia skrzyniopalet, nabytych w 2014 roku, podczas gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli nie został potwierdzony fakt zbycia (brak dowodów przeniesienia własności).

2) § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a) i § 1 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że skrzyniopalety drewniane nie mieszczą się w kategorii rzeczy wskazanych w tych przepisach, podczas gdy Sąd nie wyjaśnił na jakiej podstawie dokonał kwalifikacji skrzyniopalet do kategorii narzędzi, maszyn, urządzeń lub samochodów ciężarowych, a więc nie wyjaśnił zaistnienia przesłanek zastosowania ww. przepisów.

3) § 1 ust. 4 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MRiRW poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, ze udostępnienie skrzyniopalet drewnianych przez A. członkom organizacji producentów, stanowi podstawę do zwrotu pomocy finansowej udzielonej A. na zakup ww. skrzyniopalet, podczas gdy te środki trwałe zostały udostępnione członkom wyłącznie w celu zbioru warzyw i ich transportu do magazynów A.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Spór w sprawie dotyczy zasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków przyznanych w ramach pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania grupy producenckiej. Jego istotą jest ocena prawidłowości ustaleń, że skarżąca kasacyjnie nie dotrzymała zobowiązania wynikającego z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW w związku z faktem braku części skrzyniopalet drewnianych, których zakup sfinansowany został ze środków pomocowych.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej – ze względu na ich konstrukcję oraz sposób w jaki je uzasadniono – wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, ocenie merytorycznej nie poddawały się zarzuty procesowe zawarte w pkt I.1 oraz w pkt I.4 petitum skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do pierwszego z wymienionych autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. lub 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazać należy, że postawienie zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może być skuteczne, gdy sąd administracyjny na skutek rozpoznania skargi na decyzję administracyjną dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc sprawuje wymiar sprawiedliwości w granicach kompetencji sądów administracyjnych wyznaczonych przepisami art. 3 p.u.s.a. Wydając wyrok poprzez uwzględnienie skargi na decyzję (zgodny z art. 145 § 1 pkt 1, lub pkt 2 lub pkt 3 p.p.s.a.) lub jej oddalenie (art. 151 p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej (w tym wypadku dokonując kontroli decyzji administracyjnej) zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nawet gdy kontrola ta jest dokonana w sposób pozwalający na wyeliminowanie wyroku sądu I instancji w drodze kontroli instancyjnej, nie znaczy to, że zostały naruszone wskazane przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Z kolei art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu. WSA w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia wskazał jego podstawy prawne oraz je wyjaśnił. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że omawiany zarzut nie został uzasadniony w wymagany sposób.

W ramach pozostałych zarzutów procesowych (z pkt I.2, I.3) także wskazano na naruszenie 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., jednak także nie uzasadniono na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać. W tym zakresie nie wystarczą same twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że takowe naruszenie miało miejsce, wobec nie podzielenia przez Sąd I instancji zarzutów strony skarżącej oraz akceptacji ustaleń organów (v. s. 13, 15 skargi kasacyjnej).

Z kolei niemożność ustosunkowania się do zarzutu z pkt I.4 wynika z braku jego uzasadnienia.

Zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na brak wymaganego uzasadnienia, nie może odnieść się także do niektórych naruszeń przepisów wskazywanych w pozostałych zarzutach naruszenia przepisów postępowania (oprócz ww. przepisów jest to m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a., 135 p.p.s.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozpoznanie tych pozostałych zarzutów nastąpi w zakresie w jakim umożliwia to ich sformułowanie oraz sporządzone uzasadnienie.

Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość oceny Sądu I instancji w odniesieniu do ustaleń organu w przedmiocie liczby "rzekomo brakujących" skrzyniopalet oraz nieustalenie celu udostępnienia niektórych skrzyniopalet członkom grupy producenckiej. W tym zakresie wskazuje na rozbieżności ustaleń w przedmiocie skrzyniopalet posiadanych przez członków grupy producenckiej, zastąpienia dowodów bezpośrednich (z przesłuchania świadków i oględzin) dowodami pośrednimi (oświadczeniami członków grupy). Zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Z powołanych przez skarżącą kasacyjnie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika zasada prawdy obiektywnej oraz zasada dowodzenia faktów mających znaczenie w sprawie. Niewątpliwe jest, że to na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w danej sprawie spoczywa główny ciężar wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania i ocenienia dowodów oraz należytego wyjaśnienia powodów ich określonej oceny (art. 80 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, która wykazuje się bierną postawą w tym zakresie. Z treści powołanych wyżej przepisów, normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić tego rodzaju wniosku, że to wyłącznie organy administracji publicznej zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, gdy ona środków takich nie przedstawia. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w jego realizacji. Jest to widoczne zwłaszcza wtedy, gdy dany środek dowodowy pozostaje w wyłącznej gestii strony, zaś dotychczasowe twierdzenia organu mają wystarczające oparcie w już zebranym materiale. W praktyce wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a. określana jest mianem zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy zebrany przez organy materiał dowodowy był wystarczający i kompletny dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych środków.

Zaznaczenia wymaga, że zakres ustaleń faktycznych w sprawie oraz ich ocena dokonywana była przez pryzmat regulacji zawartych w rozporządzeniu MRiRW. Zgodnie z jego § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a) grupa, z zastrzeżeniem ust. 3, zobowiązała się do niezbywania, nieudostępniania innemu podmiotowi inwestycji objętej dofinansowaniem oraz wykorzystywania tej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem, jakim jest przygotowanie owoców i warzyw do sprzedaży zgodnie z zatwierdzoną grupą produktów, przez okres 5 lat od dnia nabycia narzędzia, maszyny, urządzenia lub samochodu ciężarowego. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia grupa może udostępnić inwestycję:

1) innemu podmiotowi na podstawie umowy określającej okres i warunki wykorzystywania inwestycji przez ten podmiot, jeżeli w wyniku wystąpienia zjawisk atmosferycznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie określenia przypadków, w których spadek wartości produkcji sprzedanej wystąpił z przyczyn niezależnych od wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw, oraz sposobu potwierdzenia tego spadku (Dz. U. poz. 758), wystąpił okresowy brak możliwości pełnego wykorzystania inwestycji w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c i d.

2) członkom tej grupy, jeżeli ta inwestycja jest związana ze zbiorem owoców i warzyw, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c, w celu dokonania ich zbioru i transportu do magazynu grupy.

Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów procesowych nie kwestionuje prawidłowości ustalenia, że w siedzibie grupy znajdowało się 781 (spośród 1000 zakupionych przez grupę) sztuk skrzyniopalet drewnianych. Wskazuje natomiast, powołując się na złożone przez pięciu członków grupy producenckiej oświadczenia, że u nich znajdowało się kolejne 91 sztuk skrzyniopalet. Jej zdaniem nie wyjaśniono także jaką liczbę tych przedmiotów posiada członek grupy, który oświadczył, że posiada 115 sztuk palet, których część stanowi własność skarżącej. Nie ustalono także celu przekazania skrzyniopalet członkom grupy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z akt administracyjnych wynika, że członkowie grupy składali oświadczenia w przedmiocie posiadanych przez nich skrzyniopalet stanowiących własność grupy producenckiej. Przy czym oświadczenia te dotyczyły zarówno skrzyniopalet drewnianych, jak i metalowych. Podkreślenia wymaga, że prowadzone przez organy postępowanie dotyczyło wyłącznie skrzyniopalet drewnianych. Mając to na względzie kontrfaktyczne są twierdzenia skarżącej kasacyjnie, ze złożonych bowiem oświadczeń wynika, że członkowie grupy posiadali 33 skrzyniopalety drewniane (v. k. 1162, 1170, 1184 akt adm.).

Niezasadne są zarzuty dotyczące nieprzesłuchania świadków, a zatem i nieustalenia celu przekazania palet członkom grupy producenckiej. Wskazania wymaga, że organ przyjął - co podważane nie jest - że 33 z nabytych w grudniu 2014 r. przez skarżącą kasacyjnie skrzyniopalet drewnianych zostały udostępnione trzem członkom grupy w 2016 r. (v. s. 7 decyzji organu I instancji). Kontrola zaś na miejscu, w tym u członków grupy, miała miejsce w marcu i kwietniu 2018 r. Nie jest również kwestionowana okoliczność, że od 2017 r. grupa producencka nie skupiła żadnych warzyw od członków. W takich okolicznościach uznać należało, że 33 szt. skrzyniopalet drewnianych, które znajdowały się w gospodarstwach członków grupy od końca 2016 r. do marca/kwietnia 2018 r., zostało udostępnione członkom grupy poza okresem zbioru warzyw i w celu innym niż dokonanie zbioru i transportu do magazynów grupy, a zatem wbrew dyspozycji § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MRiRW. Brak jest także w sprawie dowodów aby ziściła się przesłanka wskazana w pkt 1 przywołanej regulacji.

W kontekście poczynionych ogólnych uwag dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że ciężar dowiedzenia co stało się z brakującymi skrzyniopaletami drewnianymi, które zostały zakupione przez grupę producencką ze środków stanowiących pomoc finansową nie leżał po stronie organu. To skarżąca kasacyjnie, która otrzymała środki publiczne zobowiązała się m.in. do niezbywania zakupionych za te środki przedmiotów w ciągu 5 lat. Zatem to ona winna wykazać, że przedmiotów tych nie zbyła.

Ocenie merytorycznej nie poddawały się wskazane w pkt II.1 i II.3 zarzuty naruszenia prawa materialnego - z uwagi na to, że zarówno ich konstrukcja jak i uzasadnienie dotyczy kwestionowania stanu faktycznego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę orzeczenia. To bowiem strona może czynić wyłącznie przy pomocy zarzutów procesowych.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a) i § 1 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). W jego ramach skarżąca kasacyjnie argumentuje, że skrzyniopalety nie zaliczają się do żadnych z wskazanych ww. przepisach kategorii; nie można uznać ich za narzędzia.

Niezależnie od tego, że wcześniej powoływana już była treść § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia MRiRW, w tym miejscu należy zacytować pełne brzmienie § 1 ust. 1 pkt 3 (a nie tylko lit. a), ponieważ wpływa to na ustalenie znaczenia określonych pojęć. Otóż zgodnie z tą regulacją: grupa, z zastrzeżeniem ust. 3, zobowiązała się do niezbywania, nieudostępniania innemu podmiotowi inwestycji objętej dofinansowaniem oraz wykorzystywania tej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem, jakim jest przygotowanie owoców i warzyw do sprzedaży zgodnie z zatwierdzoną grupą produktów, przez okres:

a) 5 lat od dnia nabycia narzędzia, maszyny, urządzenia lub samochodu ciężarowego,

b) 10 lat od dnia nabycia lub oddania do użytku budynku lub budowli,

c) 10 lat od dnia nabycia gruntu.

W § 1 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazano zaś, że jeżeli przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 nastąpi zbycie budynków, budowli, narzędzi, maszyn, urządzeń lub samochodów ciężarowych, grupa zwraca kwotę pomocy finansowej przyznanej na inwestycję w wysokości 100% tej pomocy zwiększoną o odsetki, o których mowa w art. 123 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r.

Z przytoczonych przepisów wynika, że zarówno zobowiązanie do niezbywania (w ustalonym stosownie okresie), jak i obowiązek zwrotu pomocy finansowej odnoszony jest do inwestycji (jako takiej), na którą przyznana została pomoc finansowa. To oznacza, że ocena prawidłowości wypełniania podjętego zobowiązania dotyczy wszelkich dóbr, które zostały nabyte z wykorzystaniem otrzymanych przez beneficjenta środków pomocy finansowej. Nie można przyjąć, że w tym zakresie jakieś rodzaje dóbr są wyłączone spod takiej oceny, ponieważ stałoby to w sprzeczności z podstawowymi zasadami wykorzystywania (wydatkowania) środków publicznych (v. art. 44 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych), a z takowych przecież środków pomoc finansowa jest udzielana.

Powyższe oznacza, że każde z dóbr nabytych w ramach inwestycji objętej pomocą finansową ze środków publicznych musi zostać zakwalifikowane do kategorii: "narzędzia, maszyny, urządzenia lub samochodu ciężarowego" albo "budynku lub budowli" albo "gruntu". Skrzyniopalety (drewniane) z pewnością nie należą do tych dwóch ostatnich, co z kolei oznacza, że należało je zakwalifikować do grupy obejmującej swym zakresem narzędzia, maszyny, urządzenia lub samochody ciężarowe.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).