Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1811/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1708/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miastku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 22 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1708/21 - w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miastku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: organ lub SKO) z dnia 28 maja 2021 r., nr SKO.413.5.2021 w przedmiocie rozliczenia dotacji za 2015 r. - uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania – K. H. (dalej: skarżąca kasacyjnie), w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 70 § 1 i art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej: o.p.) w zw. art. 67 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) przez ich błędną wykładnię i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu części rocznej dotacji za 2015 r. udzielonej skarżącej kasacyjnie;

b) art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 251 ust. 1-5, art. 252 ust. 1-6 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu części rocznej dotacji za 2015 r. udzielonej skarżącej kasacyjnie, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miastka, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 o.p., nie może rozpocząć się przed ostatecznym rozliczeniem dotacji podmiotowej, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po pływie roku, i przyjmuje to stanowisko za własne. Zatem bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji podmiotowej, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono.

Decyzja o zwrocie dotacji jest decyzją deklaratoryjną, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje bowiem z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którymi są niewykorzystanie dotacji lub wykorzystanie niezgodnie z przeznaczaniem. Tym samym do powstania zobowiązania nie jest wymagana decyzja, gdyż decyzja obowiązku tego nie tworzy. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje niezależnie od tego czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca jej zwrot. Decyzja o zwrocie dotacji potwierdza jedynie zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa.

Stosownie natomiast do postanowień art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. (środki publiczne – kwoty dotacji), nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia – Ordynacja podatkowa. Do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. Natomiast zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność odnośnie określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie terminu przedawnienia zwrotu dotacji. Odnotować można trzy stanowiska. Pierwsze z nich wskazywało jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę rozliczenia i zwrotu dotacji (por. wyroki NSA z: 5.09.2018 r., I GSK 2583/18, 17.04.2018, I GSK 351/18). Drugie stanowisko wskazywało, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja została przyznana i w którym była lub miała być wykorzystana (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 20.12.2017, I SA/GL 345/17, NSA z 13.06.2017 r., II GSK 3644/15). Kolejna grupa orzeczeń wskazywała jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (por. wyrok WSA w Lublinie z 21.02.2018 r., ISA/Lu 1046/17).

Analizując wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy ustawy o finansach publicznych i przepisy Ordynacji podatkowej, zdaniem składu orzekającego NSA w sprawie, skoro obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej w kwocie wyższej od należnej powstał z mocy prawa, tj. w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 o.p., to na podstawie tych regulacji przyjąć należy, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się niezależnie od decyzji wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu dotacji i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skutecznie prawnie doręczenie beneficjentowi (zob. wyrok NSA z 5.09.2018 r., I GSK 2583/18).

Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zatem to termin 31 stycznia roku następnego w stosunku do roku, na który dotacja została udzielona, jest terminem rozliczenia dotacji, a więc i terminem zwrotu dotacji w całości lub w części, o ile nie została wykorzystana lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. To wtedy powstaje obowiązek jej zwrotu, który odpowiada – przy odpowiednim stosowaniu do zwrotu dotacji przepisów Ordynacji podatkowej – terminowi płatności podatku w rozumieniu art. 70 § 1 o.p. Zatem jak wynika z art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, a więc i zobowiązanie do zwrotu dotacji, przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności podatku, a więc w stosunku do zwrotu dotacji – od końca roku, w którym niewykorzystana (lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem) dotacja podlega zwrotowi. Natomiast art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub w pkt 2. W konsekwencji ustalając początek biegu terminu przedawnienia dotacji należy uwzględniać terminy płatności wynikające z art. 251 ust. 1 i art. 252 ust. 1 u.f.p. Wynikający bowiem z art. 252 u.f.p. obowiązek zwrotu dotacji w określonych okolicznościach i terminie odpowiada normie art. 21 § 1 pkt 1 o.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania.