Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 695/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi G. K. na decyzję Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.IP/41/17/23 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Bolesławieckiego z dnia 28 czerwca 2023 r. nr KMT.1431.6.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz G. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty Bolesławieckiego z dnia 28 czerwca 2023 r. w odmawiającą G. K. udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynikało z akt sprawy wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Strona, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą F., wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej, m.in. w zakresie kserokopii szczegółowego rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego do linii komunikacyjnych użyteczności publicznej w 2020r. oraz za miesiące styczeń, luty, marzec 2021 r. wraz z kopią dokumentów rozliczeniowych miesięcznych z wykazem linii, do których zostały pobrane dotacje (dotyczy linii użyteczności publicznej) oraz udzielenia odpowiedzi na pytanie dlaczego za miesiące styczeń i luty 2020 r. Starosta Bolesławiecki nie wystąpił o dopłaty do biletów ulgowych do Marszałka Województwa Dolnośląskiego w związku ze stosowaniem ulg ustawowych na liniach użyteczności publicznej.

Decyzją z dnia 4 maja 2021 r. organ odmówił udostępnienia informacji w części udostępnienia kopii dokumentów rozliczeniowych miesięcznych z wykazem linii do których zostały pobrane dopłaty, w zakresie linii użyteczności publicznej, dotyczących rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych od Marszałka Województwa Dolnośląskiego do linii komunikacyjnych użyteczności publicznej w 2020 r. oraz za miesiące styczeń, luty, marzec 2021 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że żądane dokumenty zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2020 r., poz. 1913 ze zm., dalej. u.z.n.k.), nie zostały podane do publicznej wiadomości oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania (w formie aneksu do umowy), w celu zachowania poufności. Dalej wskazał, że upublicznienie tych dokumentów spowodowałoby ujawnienie modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi P. Sp. z o.o. (dalej: P.). Z dokumentów tych można uzyskać informację o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach spółki, co jest ścisłym elementem strategii jej rozwoju i stanowi istotną wartość gospodarczą. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych firm konkurencyjnych i może wpływać na pozycję rynkową P. Przedstawioną argumentację wzmacnia okoliczność, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą o tym samym profilu co P..

Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez SKO decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. Organ odwoławczy wskazał na podjęte przez strony umowy z dnia 2 stycznia 2020 r. działania zmierzające do zachowania w poufności informacji w postaci noty obciążeniowej wraz z rozliczeniem oraz dokumentacji zawierającej wyjaśnienie poniesionych kosztów, uzyskanych przychodów i strat poniesionych przez P.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 530/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) uchylił orzeczenia organów obu instancji nakazując wskazanie i opisanie dowodów, które miałby zostać ujawnione Stronie w związku ze złożonym wnioskiem (bez ujawniania ich treści), oceny ich zawartości w kontekście interesów przedsiębiorstwa i wyjaśnienie ewentualnego związku pomiędzy treścią danych zgromadzonych w tych dokumentach a działalnością, rozwojem i dochodowością podmiotu, którego dotyczy wniosek.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił wnioskowanej informacji. Wyjaśnił, że żądanie dotyczy piętnastu miesięcznych not obciążeniowych za okres od stycznia 2020 r. do marca 2021 r. w przedmiocie wypłaty środków z tytułu stosowania rekompensaty, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z umową z dnia 2 stycznia 2020 r. i zmianami do niej. Dokumenty te zostały sporządzone na podstawie dowodów rozliczeniowych wytworzonych przez operatora P. Wnioskowana informacja zawiera dane, z których wynika natężenie ruchu pasażerskiego na poszczególnych liniach, na ich podstawie można oszacować liczbę pasażerów, sprzedanych biletów, a także rentowność poszczególnych linii autobusowych. Zatem dokumenty te zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., nie zostały one poddane do publicznej widomości oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności. Ich upublicznienie spowodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi P. Z wnioskowanych dokumentów można uzyskać dane o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach spółki, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju spółki i stanowi istotną wartość gospodarczą. Jest to zatem cenne źródło informacji dla podmiotów konkurencyjnych i może wpływać na pozycję rynkową P. Powyższą ocenę wzmacnia fakt, że wnioskodawca prowadzi działalność konkurencyjną w stosunku do P. Udostępnienie informacji w postaci not obciążeniowych z okresu od stycznia 2020 r. do grudnia 2021 r. w przedmiocie wypłaty środków z tytułu stosowanej rekompensaty, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z umową z dnia 2 stycznia 2020 r. wraz ze zmianami, niesie ryzyko udostępnienia informacji pozwalających na uruchomienie konkurencyjnej linii autobusowej opłacalnej dla podmiotu wykonującego działania o tożsamym charakterze co P. Zatem informacja ta jako tajemnica przedsiębiorstwa podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z dnia 20 lipca 2022 r.

Decyzje organów obu instancji uchylił WSA wyrokiem z dnia 15 lutego 2023r. sygn. akt IV SA/Wr 616/22. W uzasadnieniu powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i związanie oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku oraz stwierdził, że w sprawie zabrakło odniesienia się do konkretnych dokumentów, skonfrontowania ich treści z postanowieniami umowy i prześledzenia związku pomiędzy zwartością objętych żądaniem nośników a ewentualnym uszczerbkiem dla interesów P. objętych klauzulami § 7 ust. 8, ust. 9 i ust. 10 umowy. Sąd stwierdził, że nie jest wystarczające wskazanie, że wniosek dotyczy dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, nie wiadomo bowiem o jakie dokumenty chodzi, nie opisano także tych treści, które mieszczą się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa. W efekcie Sąd zarzucił brak wykonania zaleceń wskazanych w poprzednio wydanym orzeczeniu. W dalszym ciągu z decyzji nie wynika dostatecznie precyzyjne jakie dokumenty były analizowane, jaka była ich zawartość i w jaki sposób i zakresie ujawnienie choćby części danych mogłoby zagrażać interesowi P. Organy nadal nie opisały i nie wymieniły dowodów, które miałyby być udostępnione, nie dokonały procesowej oceny ich zawartości (bez ujawniania szczegółowej treści) w kontekście chronionych interesów P.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. organ I instancji ponownie odmówił udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu podał, że dotyczą one dokumentów rozliczeniowych wytworzonych przez operatora – P. Dokumenty te dotyczą informacji publicznej i są w posiadaniu adresata wniosku. Dalej wskazał, że na mocy aneksu nr 5 z dnia 30 sierpnia 2020 r. do umowy z dnia 20 stycznia 2020 r., zawartej z organizatorem – Powiatem Bolesławieckim, o świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego dokumenty rozliczeniowe stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Przystępując do wyśnienia tego poglądu organ wskazał na przesłanki ochrony wynikające z tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazał, że spełniono warunki formalne – zastrzeżenie tajemnicy, co wynika z ww. aneksu do umowy. Wnioskowane dokumenty w postaci zbiorczych zestawień dopłat za przejazdy osób uprawnionych na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego zawierają w swej treści:

• liczbę biletów i ich łączną wartość netto i brutto sprzedanych w danym miesiącu przez P. z zastosowaniem określonej ulgi dla poszczególnych grup: dzieci, młodzież, osoby niepełnosprawne i opiekunowie inwalidzi wojenni i wojskowi, weterani i kombatanci, służby mundurowe, studenci, doktoranci, nauczyciele, osoby niewidome;

• liczbę biletów i ich łączną wartość netto i brutto sprzedanych przez P. w danym miesiącu na poszczególnych liniach.

Wnioskowane informacje mają wartość handlową i ekonomiczną. Ze względu na wartość gospodarczą zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa na mocy wskazanego aneksu. Informacja o rodzaju, cenie i liczbie sprzedanych biletów na poszczególnych liniach ma istotne znaczenie z punktu widzenia działalności P., odnosi się do kształtowania polityki cenowej, a także pozwala szacować przychody spółki na poszczególnych liniach. Informacje te odnoszące się do kwestii ekonomicznych i handlowych, wykorzystywanych do kształtowania polityki cenowej, nie podlegają ujawnieniu, gdyż mogłoby to osłabić pozycję P. na rynku przewozów. Pozwalają na określenie potencjału finansowo-ekonomicznego P., ich ujawnienie wpływałoby negatywnie na pozycję negocjacyjną z przyszłymi kontrahentami w planowanych działaniach, odkrywałoby model biznesowy spółki i strategię działania. Jest to o tyle istotne, że wnioskodawca prowadzi działalność o tym samym profilu, co P. Informacje te zostały objęte poufnością i nie zostały publicznie ujawnione, co wskazuje na realizację przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W odwołaniu Strona wskazała, że linie użyteczności publicznej nie są liniami konkurencyjnymi. Wnioskowane zestawienie zawiera łączną kwotę dopłat na poszczególnych liniach bez podania jakich ulg dotyczy, brak informacji o cenie biletów. Jeśli chodzi o wartość sprzedanych biletów to kwota została ujawniona w informacji od Wojewody (załączonej do pisma), natomiast ceny biletów są podane do publicznej wiadomości. Brak podstaw do uznania, że żądana informacja osłabi pozycję P. z uwagi na informacje przekazane przez Wojewodę.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym SKO utrzymało w mocy orzeczenie wydane w I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, powołując się na art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Następnie wskazał na przesłanki formalne i materialne uznania danych informacji za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W dalszej kolejności organ przywołał zalecenia zwarte w orzeczeniach sądowych wydanych w tej sprawie powołując się na zasadę związania organu tymi wskazaniami. W opinii organu zostały one wykonane, organ stwierdził, że podziela pogląd zwarty w poprzedniej (uchylonej przez Sąd) decyzji, że żądane dane objęte są ochroną jako tajemnica przedsiębiorcy. Do takiego wniosku, zdaniem organu prowadzi ustalenie, że udzielając informacji, przy założeniu, że w ich treści znajdować się będą dane o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach spółki, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju spółki i stanowi istotną wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Ponadto, że dokumenty rozliczeniowe miesięczne z wykazem linii, do których zostały pobrane dopłaty – co odnosi się do linii użyteczności publicznej, które dotyczą rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych od Marszałka Województwa (we wskazanym we wniosku okresie) - zwierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, nie zostały podane do publicznej wiadomości oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności. Organ wskazał na aneks nr 5 do umowy z dnia 2 stycznia 2020 r. oraz datę złożenia wniosku o udostepnienie informacji wywodząc, że zastrzeżenie poufności nastąpiło przed złożeniem wniosku. Dalej opisał zwartość żądanych dokumentów poprzez wskazanie przedmiotu pomieszczonych w nich informacji, podzielając pogląd organu I instancji o ich ekonomicznym i handlowym charakterze. Informacja o rodzaju, liczbie i cenie biletów sprzedawanych na poszczególnych liniach ma istotne znaczenie z punktu widzenia działalności przedsiębiorcy, odnosi się do sposobu kształtowania polityki cenowej, pozwala na szacowanie przychodów spółki na poszczególnych liniach. Dotyczą zatem kwestii ekonomicznych i handlowych wykorzystywanych w kształtowaniu polityki cenowej, ich ujawnienie spowoduje osłabienie pozycji spółki na rynku danych usług. Dane te mogą pozwolić na określenie potencjału finansów-ekonomicznego spółki, zapoznanie się z modelem biznesowym, strategią funkcjonowania, pozycją w negocjacjach. Organ podkreślił, że Skarżąca prowadzi działalność w tej samej branży. Dane objęte ochroną prowadzą do ujawnienia informacji o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach spółki, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju spółki i stanowi istotną wartość gospodarczą. Stanowią cenne źródło informacji dla pomiotów konkurencyjnych, wpływają na pozycje P. i niesie ryzyko uruchomienia konkurencyjnej linii autobusowej opłacalnej dla przewoźnika wykonującego tożsamą działalność.

W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i uznanie, że organ ten uwzględnił ocenę prawną i wskazania sądu, co do dalszego postępowania w zakresie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w dalszym ciągu nie jest na tyle precyzyjne i wyczerpujące, aby można było przeprowadzić rzetelną kontrolę międzystacyjną w przedmiocie rzekomego występowania przesłanki z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej. u.d.i.p.). Zarzuciła także naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nie objęte, tj. dane zawarte w zbiorczych zestawieniach dopłat za przejazdy osób uprawnionych na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, podczas gdy informacje zawarte w ww. dokumentach nie stanowią informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, które ujęte są w zakresie ochrony opisanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżąca wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie zobowiązanie organu I instancji do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w osnowie wniosku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca wnioskowała także o dopuszczenie dowodów z fragmentu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na okoliczność, że uzasadnienie organu I instancji zostało zaczerpnięte z ww. wyroku, stanowiąc jego wierne odwzorowanie, co uzasadnia zarzut braku dokonania rzetelnej oceny okoliczności rozpoznawanej sprawy; wydruku informacji z rejestru KRS P. - na okoliczność wskazania, że jest spółką ze 100% udziałem Powiatu Bolesławieckiego; kserokopii zestawień udostępnionych Skarżącej przez Marszałka Województwa dotyczących linii konkurencyjnych - na okoliczność udostępnienia przez inny podmiot informacji o kwocie dopłat do biletów ulgowych (zawiera ono wskazanie łącznej kwoty dopłat na poszczególnych liniach bez podania jakich konkretnie ulg dotyczy); kserokopii dokumentacji udostępnionej przez Wojewodę Dolnośląskiego, w tym not obciążeniowych, rozliczenia zadania współfinasowanego w ramach Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej za listopad 2021 r. (jako informacja publiczna) - na okoliczność wykazania, że udostepnienie tych informacji nie niesie ryzyka wskazywanego przez organy.

W uzasadnieniu Skarżąca zarzucała brak wykonania zaleceń wynikających z orzeczenia WSA w zakresie opisu i wskazania dowodów, które miałyby zostać ujawnione Stronie oraz oceny ich zwartości z punktu widzenia przesłanek ochrony informacji poufnych. Brak odniesienia się do okoliczności sprawy, naruszenie zasady dwuinstancyjności przez SKO, które powieliło uzasadnienie organu I instancji oraz brak wykazania w jaki sposób ujawnienie wybiórczych informacji wpłynie na osłabienie pozycji negocjacyjnej P. Uzasadnienie decyzji stanowi powielenie argumentacji zawartej we wskazanym wyroku NSA, godząc tym samym w powinność wykazania przesłanek ochrony, co Skarżąca wsparła orzecznictwem. Nadto Strona podkreślała konieczność wyważenia proporcji pomiędzy wartościami chronionymi a prawem do informacji publicznej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego Skarżąca wskazała na zakres formalny i materialny tajemnicy przedsiębiorcy wywodząc, że okoliczności te nie wystąpiły w sprawie, zwłaszcza w zakresie materialnym. Zawracała uwagę na status P., który jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na 100% udział właścicielski powiatu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c-e u.d.i.p. informacje o dochodach i stratach takich podmiotów stanowią informację publiczną, co gwarantuje transparentność ich działania. Tym samym informacje te winny być Stronie udostępnione. W zakresie dalszych wnioskowanych danych to informacja w postaci zestawienia zbiorczego dopłat za przejazdy osób uprawnionych nie prowadzi do ujawnienia sposobu kształtowania polityki cenowej, potencjału finansowo-ekonomicznego, modelu biznesowego, czy strategii. Dane te dotyczą przejazdów użyteczności publicznej, a nie konkurencyjnych oraz zawierają łączną kwotę dopłat i nie wskazują na ceny biletów. Nadto jest to informacją o majątku jakim dysponuje P. realizujący zadania publiczne, a więc podlagającą udostępnieniu i kontroli społecznej. Powołując się na orzecznictwo Skarżąca wskazała, że obowiązkiem organu jest wykazanie istnienia tajemnicy prawnie chronionej o charakterze obiektywnym. Za istotną w sprawie Skarżąca uznała okoliczność ujawnienia jej przez Wojewodę informacji dotyczących linii użyteczności publicznej – kosztów netto ich funkcjonowania, przychodów ze sprzedaży biletów, z dotacji oraz not obciążeniowych. Dane te nie zawierają informacji o dopłatach do biletów ulgowych, te zostały Stronie udostępnione przez Marszałka Województwa, przy czym dotyczyły linii konkurencyjnych. Charakter tych linii wskazuje, że tym bardziej jawne winny być dopłaty do linii użyteczności publicznej. Końcowo Strona podkreślała konieczność wyważania zakresu praw chronionych z prawem dostępu do informacji publicznej. Zaznaczała, że udostępnienie żądanych danych pozwoli jej na ustalenie, czy umowa pomiędzy organem a P. odpowiada wymogom prawa, chodzi o zakres dotacji i prawidłowości wydatkowania środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten został powołany ponieważ sprawa objęta skargą była już przedmiotem kontroli sądowej i to dwukrotnie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 530/21 oraz z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 616/22. W drugim z przywołanych orzeczeń, badając legalność wydanej wówczas decyzji odmawiającej Skarżącej udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd ponownie uchylił orzeczenia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a., gdyż pomimo zaleceń Sądu wynikających z pierwszego ze wskazanych wyroków, tj. z dnia 14 grudnia 2021 r., nie opisano i nie wymieniono dowodów (bez ujawnienia ich szczegółowej treści), które mogłyby podlegać ujawnieniu. Przedstawione w ówczesnej decyzji dane nadal nie wskazywały dostatecznie precyzyjnie, jakie dokumenty były analizowane przy rozpoznaniu wniosku Strony, jaka była zawartość tych dowodów oraz w jaki sposób i w jakim ewentualnie zakresie ujawnienie choćby części danych zawartych we wnioskowanych dokumentach mogłoby zagrażać interesowi przedsiębiorstwa. Organy nie opisały i nie wymieniły dowodów, które mogłyby zostać ujawnione Stronie w ramach dostępu do informacji publicznej, w kontekście zakresu zgłoszonego żądania. Nie dokonały także procesowej oceny zawartości tych dokumentów (bez ujawniania ich szczegółowej treści) w kontekście interesów przedsiębiorstwa i nie wyjaśniły ewentualnego związku pomiędzy treścią danych zgromadzonych na wchodzących w rachubę nośnikach, a działalnością, rozwojem i dochodowością podmiotu gospodarczego, którego pośrednio dotyczy wniosek Strony. Organy obu instancji posłużyły się bliżej niesprecyzowanym - sformułowaniem dokumenty rozliczeniowe i niejasne pozostaje co ma wchodzić w zakres tak określonego zbioru. Ograniczając się również do ogólnikowych wypowiedzi, że zawierają one dane co do liczby kursów i pasażerów organy nie dokonały procesowej oceny zawartości tych dokumentów.

Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w tym wyroku oraz - przede wszystkim - wyroku z dni 14 grudnia 2021 r. (IV SA/Wr 530/21) i ponownie rozpoznać wniosek Strony.

Z kolei w powołanym orzeczeniu z dnia 14 grudnia 2021 r. Sąd stwierdzając opisane już uchybienia organów dodatkowo, dokonując wykładni zastosowanego przez organ przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazał na zasadność pomocniczego stosowania na tle ustawy dostępowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Dalej wskazał na dwa jej elementy, formalny (wolę utajnienia określonych informacji) i materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt). Aby uznać, że dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy muszą wystąpić obie przesłanki, tj. po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą, po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Sąd zastrzegł przy tym, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, co winno znaleźć odzwierciedlenie - wyczerpujące i precyzyjne - w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Zaznaczył również, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) nie może być wykładane rozszerzająco. Wskazał, że tajemnica przedsiębiorstwa ma bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami, jakie dla prowadzonej przez nie działalności mogłoby wywołać udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych danych. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej z powołaniem się na przepisy art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w taki sposób, aby zrealizowana została dyspozycja art. 8 i art. 11 k.p.a., a więc w sposób szczegółowy, oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W dalszych motywach uzasadnienia Sąd stwierdził, że organy obu instancji ograniczyły się w istocie do stwierdzenia, że strony umowy postanowiły o zachowaniu poufności odnośnie do pewnych danych oraz, że ich ujawnienie na wniosek strony mogłoby prowadzić do upowszechnienia wiadomości o strategii i modelu biznesowym P., co nie spełnia opisanych przesłanek powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż wyjaśnienie jedynie formalnego elementu pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa jest zdecydowanie niewystarczające dla oceny wniosku.

Mając na uwadze przywołane poglądy wyrażone w orzeczeniach zapadłych już w tej sprawie odnotowania wymaga, że w warstwie zaleceń organy wykonały nałożone na nie obowiązki, co nakazuje uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a Wbrew zarzutom skargi w decyzjach poddanych kontroli wskazano jakie, co do rodzaju, dokumenty objęte są wnioskiem Skarżącej. Zarówno w orzeczeniu organu I jak i II instancji określono rodzaj dokumentacji i jej zawartość (bez podawania konkretnej treści informacji), której domagała się Skarżąca. Organy wskazały, że chodzi o zbiorcze zestawienia dopłat za przejazdy osób uprawnionych na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, które w swej treści zawierają dane o liczbie biletów i ich łącznej wartość netto i brutto sprzedanych w danym miesiącu przez P. z zastosowaniem określonej ulgi dla poszczególnych grup: dzieci, młodzież, osoby niepełnosprawne i opiekunowie inwalidzi wojenni i wojskowi, weterani i kombatanci, służby mundurowe, studenci, doktoranci, nauczyciele, osoby niewidome oraz liczbie biletów i ich łącznej wartość netto i brutto sprzedanych przez P. w danym miesiącu na poszczególnych liniach.

Wbrew zarzutom skargi w decyzjach zawarto także ocenę tych dokumentów z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Fakt, że ocena ta została nie została dokonana w sposób prawidłowy, nie oznacza jej braku.

Przechodząc zatem do analizy stanowiska organów, przedstawionego w zaskarżonej decyzji i poprzedzającym ją akcie, Sąd podziela pogląd Skarżącej, że nie odpowiada ona wymogom stawianym przez przepisy prawa, w szczególności art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.zn.k. Nadto przeprowadzona przez organy analiza – co słusznie podkreśla Skarżąca – stanowi powielenie argumentacji przywołanej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 1834/21, co samo w sobie nie jest niedopuszczalne, błędem organu jest jednak posłużenie się pewnymi sformułowaniami bez odniesienia ich do okoliczności tej konkretnej sprawy. W uzasadnieniu znalazły się stwierdzenia o bardzo ogólnym charakterze całkowicie pomijające kontekst sprawy, zakres i rodzaj danych, które miałby zostać ujawnione oraz ich wpływ na wskazane przez organ prawa spółki – P. Taka ocena staje się w istocie iluzoryczna i można ją odnieść praktycznie do każdej sprawy na tle zapisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i pojęcia "informacji zawierającej wartość gospodarczą". To zaś narusza zasady procesowe ujęte w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymagają one zebrania i oceny, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego. Zaś kolejna norma, statuująca zasadę swobodnej oceny dowodów wskazuje na konieczność oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Odnosząc się zatem do istoty sprawy trzeba wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnią tego przepisu zajmował się już WSA w tej sprawie, w wyroku z dnia 14 grudnia 2021 r. Poglądem prawnym tam wyrażonym Sąd obecnie rozpoznający sprawę jest związany, pomijając już to, że podziela jego słuszność.

Stwierdza on, że użyte w powołanym zapisie określenie "tajemnica przedsiębiorcy" winno być odczytywane z odwołaniem się pomocniczo do wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" funkcjonującego na gruncie ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji. Przepis art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie, stanowił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Za WSA (wyrok z dnia 14 grudnia 2021 r.) należy powtórzyć, że w definicji tej zawarte są dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Dokładna lektura powołanego orzeczenia WSA dowodzi, że istnienie aspektu formalnego nie jest w sprawie kwestionowane. Zatem ocena ta wiąże Sąd w tej sprawie.

Sporny pozostaje wyłącznie element materialny. Ocena tej przesłanki nie jest uzależniona od subiektywnego przekonania przedsiębiorcy, ale wymaga obiektywnej analizy okoliczności sprawy. Słowem nie może się ona wspierać na samym przekonaniu przedsiębiorcy ale na okolicznościach mających umocowanie w konkretnych faktach i dokumentach. Teza ta ma uzasadnienie w poglądach judykatury, stwierdzających, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nie uczciwej konkurencji (obecnie art. 11 ust. 2 u.z.n.k.) Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych : we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 389/19; w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. II SA/Wa 1483/12; w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Gd 321/13; w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. II SAB/Łd 50/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy przywołane poglądy orzecznictwa są adresowane szczególnie do organu II instancji, a to z uwagi na fakt, że Powiat Bolesławiecki był stroną umowy na mocy której sporne dane objęto tajemnicą przedsiębiorstwa.

W treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją aktu organy stwierdziły, że ujawnienie danych w postaci zbiorczych zestawień dopłat za przejazdy osób uprawnionych na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego zawierających liczbę biletów i ich łączną wartość netto i brutto sprzedanych w danym miesiącu przez P. z zastosowaniem określonej ulgi dla poszczególnych grup oraz liczbę biletów i ich łączną wartość netto i brutto sprzedanych przez P. w danym miesiącu na poszczególnych liniach, przy czym dotyczy to linii użyteczności publicznej stanowi wartość handlową i ekonomiczną, a zatem wartość gospodarczą podlegającą ochronie. Organy wskazały, że ujawnione zostaną dane o rodzaju, liczbie i cenie biletów sprzedawanych na poszczególnych liniach, a to odnosi się do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy, pozwala na oszacowanie przychodów spółki (P.) na poszczególnych liniach. Informacje te wykorzystywane do kształtowania polityki cenowej spółki mogą spowodować osłabienie jej pozycji na rynku przewozów w stosunku do innych podmiotów. Pozwalają na określanie potencjału finansowo-ekonomicznego spółki umożliwiając zapoznanie się z modelem biznesowym przyjętym przez spółkę, strategią funkcjonowania i ewentualne negocjacje z potencjalnymi partnerami gospodarczymi. W szczególności zaś pozwoli na uzyskanie informacji o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach P. Zwłaszcza, że Skarżąca prowadzi działalność o tym samym profilu. Dalej organy wskazywały, że udostępnienie informacji w postaci rzeczonych not, w przedmiocie wypłaty środków z tytułu zastosowania rekompensaty, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym niesie ryzyko udostępnienia danych pozwalających na uruchomienie linii konkurencyjnej.

Oceniając te stwierdzenia dostrzec trzeba, że mają niezwykle ogólny charakter i nie odnoszą się do specyficznych okoliczności faktycznych zaistniałych w tej sprawie, nie zawsze też zrozumiała jest przyjęta przez organy retoryka oderwana właśnie od kontekstu sprawy. Odnotowania bowiem wymagają następujące kwestie – wniosek dotyczył wyłącznie linii użyteczności publicznej, a nie komercyjnych, po drugie podmiot realizujący te usługi – wystawca not – jest podmiotem, którego właścicielem w 100% jest powiat, a zatem jednostka samorządowa. Z tego otoczenia wynikają następujące wnioski: po pierwsze cena biletów za przejazdy na tych liniach w okolicznościach tej sprawy nie jest i nie może być tajemnicą, co wynika z treści art. 46 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stanowi on, że funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego odbywa się zgodnie z następującymi zasadami: cennik opłat lub taryfa są podawane do publicznej wiadomości na dworcu, na stronie internetowej operatora i przewoźnika, jeżeli taką posiada, a w każdym środku transportu wykonującym przewozy w ramach komunikacji miejskiej oraz w transporcie drogowym znajduje się wyciąg z cennika opłat lub taryfy, przy czym cennik opłat powinien zawierać także ceny biletów ulgowych: a) ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w szczególności: ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295 oraz z 2023 r. poz. 1575 i 1720); ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1100); ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2039), ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900, 1672, 1718 i 2005) oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2022 r. poz. 2230 oraz z 2023 r. poz. 1234 i 2005); ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, 1088, 1234, 1672, 1872 i 2005); ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1820); ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2023 r. poz. 192); ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2112); ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 388 i 1641); ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o publicznej służbie krwi (Dz. U. z 2023 r. poz. 318 i 650); wynikających z uprawnień pasażerów do innych ulgowych przejazdów, ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora.

Poza tym nie bez znaczenia jest wskazany statusu jednostek umowy w zakresie usług transportu autobusowego. P. jest pomiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. na tej podstawie jest zatem obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, którą niewątpliwie jest informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.).

Wreszcie uzupełniająco wskazać trzeba na uprawnienie powiatu do urzędowego ustalenia cen biletów, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., dalej u.s.p.), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679 ze zm., dalej: u.g.k.) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie usług transportowych wskazać trzeba na zapis art. 50a ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z jego brzmieniem rada powiatu może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w powiatowych przewozach pasażerskich. Przepis ten wskazuje na możliwość, a nie obowiązek ustalenia cen za usługi przewozowe. Na jego podstawie może zatem zostać wydany akt prawa miejscowego prawnie wiążący dla wszystkich podmiotów, które zajmują się na danym obszarze świadczeniem usług, o których mowa w komentowanym przepisie, czyli operatorów. Organy wymienione w art. 50a ww. ustawy nie są uprawnione do ustalania cen w przewozach komercyjnych ( por. K. Wach [w:] B. Kwiatek, A. Wach, K. Wach, Publiczny transport zbiorowy. Komentarz, Warszawa 2021, art. 50(a). Do tej kwestii – istnienia ewentualnych regulacji w tym zakresie - organy w ogóle się nie odniosły, nie wskazując na zasady obowiązujące w tym zakresie.

Podobnie ocenić trzeba uwagi odnoszące się do rodzaju sprzedanych biletów, gdyż zgodnie z powołanym już przepisem art. 46 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym informacje te są jawne.

Nie może się ostać również argumentacja organu, że żądane informacje ujawnią dane dotyczące rentowności P. oraz jej przychodów. Jeśli chodzi o pierwszy wskaźnik, to dla jego ustalenia nie wystarczy informacja o przychodach. Najogólniej rzecz ujmując rentowność to parametr określający, jak efektywnie dane przedsiębiorstwo prowadzi swoją działalność i gospodaruje własnymi zasobami. Wskazuje jego zdolność do generowania zysków i optymalizowania kosztów. Rentowna firma osiąga nadwyżkę przychodów nad wydatkami. Zatem dla ustalenia tego parametru konieczne jest ustalenie kosztów danego przedsiębiorstwa, wobec tego informacja o części uzyskiwanych przychodów nie jest równoznaczna z ujawnieniem informacji o rentowności przedsiębiorstwa. W kwestii przychodów ponownie wskazać trzeba na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.

Z elementów wskazanych przez organ pozostaje zatem wyłącznie informacja o potokach pasażerskich, co łączy się z liczbą sprzedanych biletów. Oceniając te elementy jako wskaźniki mogące stanowić wartość gospodarczą dla P. należy ponownie przypomnieć status tej jednostki oraz charakter usług - przewozy o charakterze użyteczności publicznej. Usługi takie, tak jak w rozważanym przypadku, są w większości wypadków dotowane ze środków publicznych, na co zezwalają przepisy prawa. Przy zachowaniu procedur opisanych w przepisach prawa, wsparcie finansowe lub rzeczowe publicznego transportu zbiorowego nie jest traktowane jako pomoc publiczna, ale jako dozwolona rekompensata, wyrównująca przedsiębiorstwu przewozowemu straty poniesione z tytułu świadczenia niedochodowych usług, które cechują transport publiczny. Zasady te zostały nazwane "konkurencją regulowaną" i zostały sformułowane w unijnym dokumencie strategicznym dotyczącym usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego. Do polskiego systemu prawnego mechanizmy konkurencji regulowanej zostały wprowadzone przez Ustawę o publicznym transporcie zbiorowym.

Te właśnie okoliczności – korzystanie przez przewoźnika – operatora usług transportu zbiorowego, będącego podmiotem ze 100% udziałem jednostki samorządowej - z rzeczonej rekompensaty wskazuje, że konieczne staje się zapewnienie pełnej transparentności w zakresie realizacji usług. Potwierdzają to zapisy wskazywanego rozporządzenia (WE) Nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. (Dz.U. UE.L 2007.315.1) dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylając rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. W szczególności teza 4,5 i 30 preambuły. Stanowią one, że do głównych celów określonych w Białej księdze Komisji z dnia 12 września 2001 r. zatytułowanej "Europejska polityka transportowa do roku 2010: czas na decyzje" należy zapewnienie bezpiecznych, sprawnych i charakteryzujących się wysoką jakością usług transportu pasażerskiego poprzez uregulowanie kwestii konkurencji w sposób zapewniający również przejrzystość i efektywność usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego przy uwzględnieniu czynników społecznych i środowiskowych oraz rozwoju regionalnego lub poprzez zapewnienie szczególnych warunków taryfowych dla niektórych grup pasażerów, takich jak emeryci, oraz usunięcie mogących powodować znaczne zakłócenia konkurencji dysproporcji pomiędzy przedsiębiorstwami transportowymi z różnych państw członkowskich (teza 4). Obecnie liczne usługi w zakresie lądowego transportu pasażerskiego, które są konieczne z punktu widzenia ogólnego interesu gospodarczego, nie mogą być świadczone na zasadach komercyjnych. Aby zapewnić świadczenie tych usług, właściwe organy państw członkowskich muszą mieć możliwość podejmowania odpowiednich działań. Wśród mechanizmów, z których mogą korzystać, aby zapewnić świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, są m.in.: przyznawanie podmiotom świadczącym usługi publiczne wyłącznych praw, przyznawanie podmiotom świadczącym usługi publiczne rekompensaty finansowej oraz określanie ogólnych zasad w zakresie prowadzenia transportu publicznego, mających zastosowanie do wszystkich podmiotów świadczących takie usługi. Jeżeli państwa członkowskie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem wybiorą wyłączenie pewnych zasad ogólnych z zakresu jego stosowania, zastosowanie powinny mieć przepisy ogólne dotyczące pomocy państwa (teza 5). Zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielane bezpośrednio powinny podlegać wymogowi zwiększonej przejrzystości (teza 30).

Zatem opisane okoliczności wykluczają przyjęcie twierdzeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji i uznania, że sporne informacje powinny być objęte ochroną. Przynajmniej takich argumentów nie dostarczyły w tej sprawie organy obu instancji, przy czym należy podzielić pogląd Skarżącej, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w istocie powiela stanowisko zawarte w orzeczeniu I instancji.

Formułowaną przez Sąd tezę tę wzmacnia fakt, podkreślany z resztą w skardze, że dokonując wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest sięgnięcie do konstytucyjnego umocowania prawa dostępu do informacji publicznej. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla właściwego rozumienia tego przepisu jako wyjątku od zasady dostępu do informacji publicznej. W art. 61 Konstytucji RP wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Jednocześnie art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwierdza, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z powołanych norm Konstytucji RP jasno wyłania się teza dostępu do informacji publicznej i wyjątkowym charakterze jej ograniczenia. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03 (dostępny w CBOSA), formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Zatem wyłączenia w zakresie dostępu do informacji publicznej ujęte w przywołanym już przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. muszą być interpretowane jako wyjątek od zasady, a więc w sposób dosłowny, stosowanie wykładni rozszerzającej jest wykluczone.

Zakres wskazanych w Konstytucji RP wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje bowiem ustawodawca zwykły. Z tych przyczyn organ każdorazowo rozważając udostępnienie informacji publicznej, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy także osób trzecich, zobligowany jest do wyważenia ich prawa do prywatności, czy tajemnicy przedsiębiorcy względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest rozważenie, czy większą wartość w tym konkretnym przypadku posiada prawo dostępu do informacji publicznej, czy też ochrona prawa do prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze jakich danych dotyczy wniosek, czy odnoszą się one do podmiotów prywatnych, czy też jednostek wskazanych w art. 4 u.d.i.p. i czy ich utajnienie istotnie ma umocowanie z punktu widzenia charakteru usług, których dotyczą, ich rozliczania i udziału środków publicznych.

Teza ta ma potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z wyrażanymi tam poglądami organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13, wszystkie dostępne w CBOSA). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt

II SA/Op 233/23, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organy wymogom tym nie sprostały, zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt zawierają jedynie ogólnikowe stwierdzenia, brak w nich konkretnego powiazania pomiędzy ujawnieniem żądanych danych a wartościami, które miałby podlegać ochronie, pomijają też okoliczność, że pewne dane są powszechne i jawne dla wszystkich. Brak w niej także opisanego wyważenia wartości w obszarze prawa do informacji oraz obszarów podlegających ochronie, co stanowi o naruszeniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Reasumując powyższe, zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.