Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 199/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk-Ożóg po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Lu 199/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "organ II instancji")

z dnia 17 lutego 2023 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

R. B. (dalej jako "skarżący" lub "strona") złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 wskazując, że ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności dla młodych rolników. We wniosku strona zadeklarowała łącznie 11,91 ha powierzchni gruntów. Następnie skarżący zmienił pierwotny wniosek w ten sposób, że zadeklarował łącznie 12,45 ha powierzchni gruntów. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łukowie (dalej jako "organ I instancji") przeprowadził w sprawie kontrolę kompletności oraz kontrolę prostą i krzyżową w celu zweryfikowania zgodności

z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc.

Przeprowadzona kontrola administracyjna wykazała konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy skarżącym, a innym producentem rolnym - J. C.,

w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],

nr [...] położonych obrębie ewidencyjnym S. T. (gmina Ł.).

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łukowie decyzją z dnia 25 listopada 2022 r. (nr [...]) przyznał skarżącemu jednolitą płatności obszarową w wysokości 5.521,20 zł, płatność za zazielenienie

w wysokości 3.705,48 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 1.539,15 zł oraz płatność dla młodych rolników w wysokości 3.494,09 zł, a także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 114,59 zł. Z płatności wykluczone zostały grunty Q i S zlokalizowane na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],

nr [...]

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że kwestia materialnoprawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2021 została uregulowana w ustawie z dnia

5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

(Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm., dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich"). Organ II instancji wyjaśnił, że płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej

w gospodarstwie. Podkreślono, że w sprawie przyznania płatności Agencja nie ma obowiązku weryfikowania tytułu prawnego do działek rolnych deklarowanych we wnioskach o przyznanie tych płatności (nie dotyczy gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa). Badane jest natomiast spełnienie warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Organ II instancji stwierdził, że spór w sprawie dotyczy w istocie oceny prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych,

w szczególności w zakresie ustalenia użytkownika spornych działek. Wskazał, że jednym z warunków uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania przez cały rok kalendarzowy, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów czy decydowania o innym przeznaczeniu. W związku z tym – w ocenie organu II instancji - na dzień 31 maja 2021 r. działki rolne Q i S położone na spornych działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], były

w użytkowaniu skarżącego.

Następnie organ II instancji przywołał wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie [...] Land Berlin i wyjaśnił, że w przypadku, gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak

i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów.

W związku z tym w przypadku, gdy w trakcie kontroli administracyjnej złożonych wniosków w jednym roku kalendarzowym wystąpił konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy wnioskodawcą, a innym producentem rolnym, dotyczący tej samej działki ewidencyjnej, płatności będą przysługiwać temu rolnikowi, który użytkuje działkę oraz posiada do niej tytuł prawny. Organ II instancji uznał więc, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łukowie w pierwszej kolejności miał obowiązek ustalić, czy skarżący był na dzień 31 maja 2021 roku posiadaczem (użytkownikiem) spornych działek ewidencyjnych, przy czym przy ustalaniu prawa do otrzymania płatności, organ nie może ograniczyć się tylko do badania stanu faktycznego na dzień 31 maja danego roku, ale powinien generalnie ustalić, kto utrzymywał grunty zgodnie z normami i przestrzegał wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek. Pomoc udzielana jest, bowiem rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonywaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów czy utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej. Ponadto, w związku z wystąpieniem w przedmiotowym postępowaniu konfliktu kontroli krzyżowej w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...],

nr [...], nr [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łukowie zobowiązany był do ustalenia, czy strona posiada tytuł prawny do przedmiotowych działek.

Organ II instancji wskazał, że skarżący został wezwany do przedstawienia tytułu prawnego do spornych działek ewidencyjnych oraz w przypadku współwłasności, do przedłożenia dokumentów potwierdzających zgodę pozostałych współwłaścicieli na użytkowanie nieruchomości. W odpowiedzi – skarżący załączył umowę dzierżawy zawartą 31 grudnia 2022 r. pomiędzy nim, a A. M. (posiadającą udział 1/3) i wyjaśnił, że już od października 2020 r. posiadał zgodę drugiego ze współwłaścicieli tj. M. M. na użytkowanie spornych gruntów także w udziale 2/3. Dodatkowo wskazał, że M. M. zamierzał nawet sprzedać swój udział, a nawet został umówiony termin aktu notarialnego na dzień

23 grudnia 2020 r. Skarżący dodał, że posiada sporządzony przez notariusza projekt aktu notarialnego, który potwierdza powyższe. Doprecyzował, że zgoda na użytkowanie została udzielona w obecności drugiego ze współwłaścicieli. W toku postępowania skarżący złożył również dokument zatytułowany "Doprecyzowanie umowy dzierżawy", z którego wynikało, że sporne nieruchomości położone są

w miejscowości S. T. (zamiast S. D.), a także oświadczenie A. M. z dnia 5 sierpnia 2022 r., z którego treści wynika, że

w październiku 2020 r. M. M. - drugi współwłaściciel w obecności A. M. wyraził zgodę na użytkowanie tych gruntów przez R. B..

Organ II instancji wskazał, że w celu ustalenia, kto był posiadaczem (użytkownikiem) spornych działek ewidencyjnych przesłuchano w charakterze świadka M. M., który zeznał, że nie pamięta, które z wymienionych działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie S. T. stanowią jego przedmiot własności lub współwłasności, natomiast on swoje udziały w tych działkach umową dzierżawy zawartą w dniu

11 kwietnia 2018 roku przekazał w użytkowanie M. M.-C.. Zeznał, że prawo dysponowania gruntami rolnymi, o których mowa w załączonej umowie dzierżawy przeniesione zostało na M. M.-C.. Do protokołu przesłuchania dołączono złożoną przez świadka kopię umowy dzierżawy.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego w postaci złożonych oświadczeń, zeznań świadków oraz przedstawionych dokumentów w toczącym się postępowaniu organ II instancji stwierdził, że w odniesieniu do spornych działek rolnych Q i S położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], z zadeklarowaną uprawą "TUZ" oraz "ziemniak", działania agrotechniczne i decyzje o sposobie użytkowania jak i wysiłek związany z uprawą działek ponosił R. B..

Natomiast w odniesieniu do posiadania przez stronę tytułu prawnego organ

II instancji stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wynika, że na dzień 31 maja 2021 r. R. B. posiadał tytuł prawny do spornych działek ewidencyjnych w udziale 1/3. Pozostały udział 2/3 przysługiwał M. M., który to udział na podstawie umowy z 11 kwietnia 2018 r. wydzierżawił M. M.-C. i jej mężowi J. C.. To oznacza, że skarżący posiada tytuł prawny jedynie w udziale 1/3 nieruchomości wspólnej, w pozostałym zakresie, tj. w udziale 2/3 tytuł prawny posiada wydzierżawiający - J. C. wraz z żoną M. M.- C..

Organ II instancji wyjaśnił, że oświadczenie A. M. z dnia 5 sierpnia 2022 r., z którego wynika, że M. M. jako drugi współwłaściciel

w październiku 2020 r. wyraził zgodę skarżącemu na użytkowanie spornych działek nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, bowiem z zeznań samego M. M. wynika, że sporne działki przekazał on

w użytkowanie M. M.-C., co potwierdza umowa dzierżawy zawarta 11 kwietnia 2018 r. pomiędzy M. M. a M. M.-C. oraz J. C.. Natomiast na podstawie art. 18 ust. 1-3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności do danej działki rolnej będącej przedmiotem współposiadania przysługują temu współposiadaczowi, na rzecz, którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Z dokumentów zgromadzonych

w trakcie postępowania wynika, że brak jest oświadczeń o wyrażeniu zgody na ubieganie się o płatności przez którąkolwiek ze stron. Jak wynika z akt sprawy, zarówno skarżący jak i J. C. posiadają tytuł prawny do nieruchomości. R. B. na podstawie umowy dzierżawy w udziale 1/3, a J. C. (druga strona kontroli krzyżowej) na podstawie umowy dzierżawy

w udziale 2/3.

W niniejszej sprawie – stwierdził organ - mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której sama możność władania gruntami rolnymi nie jest wystarczająca do przyznania płatności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, konieczne było zastosowanie reguł określonych w art. 18 ustawy o płatnościach bezpośrednich,

tj. uzyskanie zgody współposiadacza. W związku z faktem, iż użytkownikiem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w 2021 roku był skarżący, jednakże nie posiadał tytułu prawnego do całej ww. nieruchomości, powierzchnia uwzględniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej i płatności dla młodych rolników wyniosła 11,39 ha. Powierzchnia ta uwzględnia także powierzchnię ze złożonej w dopuszczalnym terminie zmiany do wniosku o przyznanie płatności na rok 2021. Wykluczeniu z płatności podlegały działki rolne Q i S o łącznej powierzchni 1,06 ha, a zatem odmówiono przyznania płatności do tych działek.

Organ II instancji szczegółowo wyliczył poszczególne kwoty płatności bezpośrednich oraz szczegółowo odniósł się do argumentacji skarżącego zawartej

w odwołaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego poprzez niezastosowanie przedmiotowych przepisów w stosunku do działek rolnych oznaczonych S i Q,

w sytuacji spełnienia warunków do przyznania płatności do tych działek (jednolitej, za zazielenienie, redystrybucyjnej oraz dla młodych rolników), a w konsekwencji bezpodstawne odmówienie płatności do tych działek;

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie pomimo braku zaistnienia przesłanek do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w toku przeprowadzonego postępowania organy zarówno I jak i II instancji ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że w roku 2021 był on jedynym użytkownikiem i posiadaczem działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oznaczonych jako działki rolne "S" i "Q". Pomimo tego organ I instancji odmówił należnych płatności jako jedyną podstawę odmowy podając wyrok TSUE z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie Land Berlin C-216/19. Zdaniem skarżącego wyrok TSUE dotyczył przypadku, gdy wniosek o przyznanie płatności został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecia, która faktycznie te obszary wykorzystywała bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wyrok TSUE dotyczył więc zagadnienia innego niż w sprawie skarżącego, a mianowicie takiego, kto jest uprawniony do otrzymania pomocy, czy właściciel gruntu, czy osoba, która faktycznie ten grunt (obszar) wykorzystywała bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Ponadto wskazany wyrok wydany został w sprawie interpretacji art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, a jak wynika ze stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2021 r. art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, którego wykładni dokonał Trybunał, dotyczy aktywowania uprawnień do płatności w systemie płatności jednolitej, który nie jest stosowany w Polsce.

W ocenie skarżącego w stanie faktycznym sprawy organy obu instancji bezspornie ustaliły, że w roku 2021 był on jedynym użytkownikiem przedmiotowych działek. Okoliczność ta nie była kwestionowana i pozostaje bezsporna w sprawie. Zatem nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że skarżący miał tytuł prawny (jako dzierżawca) jedynie w udziale 1/3, to w sytuacji, gdy działki te nie były w roku 2021 przedmiotem współposiadania (bezsporne w przedmiotowej sprawie), nie musiał mieć zgody na wnioskowanie o płatności.

Na koniec skarżący zwrócił uwagę, że niezależnie od bezprawności żądania tytułu prawnego, organ zupełnie pominął znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie radcy prawnego - w charakterze świadka na okoliczność wyrażenia ustnej zgody na użytkowanie udziału 2/3 przez właściciela. W uzasadnieniu obu decyzji brak jest uzasadnienia dlaczego dowód ten nie został zbadany, zwłaszcza

w zestawieniu z dowodem z przesłuchania właściciela, który przecież nie zaprzeczył, by wyraził ustną zgodę na użytkowanie swoich udziałów skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organy prawidłowo wykluczyły z płatności działki rolne Q i S o łącznej powierzchni 1,06 ha wykazane we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy

o płatnościach bezpośrednich w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Ograniczone jest obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy.

W związku z tym obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie – w tym przypadku na skarżącym.

Zgodnie z art. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatności bezpośrednie oraz przejściowe wsparcie krajowe są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności i tego wsparcia określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie.

Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (z wyjątkami niemającymi zastosowania w sprawie)

Uregulowanie zawarte w art. 8 ust. 1 ustawy przewiduje, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami

w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wyjaśnić należy, że posiadanie jest stanem faktycznym, nie zaś stanem prawnym. Wskazuje na to systemowa definicja "posiadania" wyrażona w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.). Według tego przepisu, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Powołany przepis akcentuje zatem fizyczne władztwo nad rzeczą jako podstawowy element posiadania. Jednakże posiadanie może być zarówno zgodne z prawem (niewadliwe), jak

i bezprawne (wadliwe). Posiadanie niewadliwe oznacza, że posiadacz rzeczy nabył swoje posiadanie za wiedzą i zgodą dotychczasowego posiadacza (przez przeniesienie posiadania) lub skutecznie nabył posiadanie w sposób pierwotny (gdy rzecz nie była jeszcze w niczyim posiadaniu). Z posiadaniem wadliwym mamy zatem do czynienia, gdy posiadanie to zostało nabyte wbrew woli i wiedzy dotychczasowego posiadacza, w sposób nadużywający zaufanie drugiej strony, przy użyciu niedozwolonych środków, czy też na skutek okoliczności prowadzących do nabycia posiadania obarczonego taką wadą, która powoduje niemożność nabycia posiadania bez naruszenia prawa dotychczasowego posiadacza.

W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, zgodnie z którym pojęcie "posiadania gruntów rolnych" w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować (spełniając przy tym inne przesłanki wymagane przepisami prawa krajowego i unijnego). Tym samym należy stwierdzić, że warunkiem sine qua non uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek jest zobowiązany ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność, oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 2001/18).

Warto podkreślić, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia

14 października 2010 r. w sprawie C-61/09 zwrócił uwagę, że rolnik powinien być

w stanie używać dany grunt w wystarczająco samodzielny sposób do prowadzonej przezeń działalności rolniczej. Ponadto istotne jest, by sporne grunty nie były przedmiotem żadnej działalności rolniczej wykonywanej przez osobę trzecią

w określonym okresie. W celu uniknięcia sytuacji, w której kilku rolników rości sobie prawa do określonych działek jako należących do ich gospodarstwa, konieczne jest bowiem, by w ww. okresie działki te nie mogły zostać przyporządkowane do gospodarstwa innych rolników dla celów systemu płatności jednolitych.

Trybunał Sprawiedliwości zaakcentował więc samodzielność w użytkowaniu gruntu przez rolnika, przez co należy rozumieć sytuację, w której rolnik posiada

i użytkuje określony grunt z wyłączeniem innych osób, w tym np. właściciela.

Taka wykładnia pojęcia "posiadania gruntów rolnych" zawarta art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy koresponduje z treścią art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą w przypadku, gdy działka rolna lub zwierzę, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowią przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu (ust. 1).

Ustawodawca więc wprowadził prymat posiadania zależnego (jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą) nad posiadaniem samoistnym (jak właściciel).

Jednocześnie art. 18 ust. 2 ustawy przewiduje, że w przypadku, gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku - płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgoda ta nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy (ust. 2).

W związku z tym ustawodawca – w przypadku konkurencyjnych wniosków pochodzących np. od rolników dzierżawiących te same grunty przewidział, że uprawnionym do płatności będzie ten z nich, na którego pozostali wyrazili zgodę. Oczywiste jest bowiem, że np. trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe mogą być we współposiadaniu przez co najmniej dwa podmioty.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia

2021 r. w sprawie I GSK 573/18 - współposiadanie może bowiem występować niezależnie od tego, czy jest to posiadanie samoistne, czy jak w tym przypadku - zależne. W każdym jednak przypadku tytułem uprawniający do uzyskania płatności jest posiadanie przez rolnika gruntów, które musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej, a w przypadku współposiadania działek rolnych tytułem uprawniającym do uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie przez rolnika gruntów objętych obszarem zatwierdzonym w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności oraz stosownie do art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach uzyskanie zgody innych współposiadaczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że na dzień 31 maja 2021 r. skarżący miał zawartą umowę dzierżawy jedynie udziału 1/3 w działkach gruntu Q i S. Takim bowiem udziałem dysponowana A. M. – współwłaścicielka spornych gruntów.

Tym samym, nawet jeżeli skarżący użytkował grunty rolne Q i S w całości – to bezspornie w zakresie udziału 2/3 czynił to bez żadnej podstawy prawnej. Przyjmując, że w tym zakresie był posiadaczem samoistnym (w złej wierze) to zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu.

Oznacza to, że w tym konkretnym przypadku grunty rolne na działkach

nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych obrębie ewidencyjnym S. T. były we współposiadaniu skarżącego i J. C.. A w takim przypadku zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Bez wątpienia takiej zgody skarżący nie posiadał. Bez wątpienia również M. M.-C. i jej mąż J. C. byli posiadaczami spornych nieruchomości w udziale 2/3. Należy bowiem podkreślić, że dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możność takiego korzystania (wyrok SN z dnia 3 czerwca 1966 r., III CR 108/66, OSPiKA 1967, z. 10, poz. 234, z glosą A. Kunickiego).

W ocenie Sądu istotna jest także okoliczność, że skarżący stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach i zawartej w nim zasadzie rozkładu ciężaru dowodu nie wykazał, że posiadał sporne działki w sposób wyłączający zupełnie posiadanie J. C.. Skarżący bowiem nie zaoferował żadnych dowodów, poza umową dzierżawy i oświadczeniem A. M., które jednak ocenić należy jako niewiarygodne w świetle zeznań M. M. i zawartej przez niego umowy dzierżawy z M. M.-C. i J. C. – które potwierdzałyby, że jest on jedynym, wyłącznym i samodzielnym posiadaczem spornych gruntów. O ile faktyczne użytkowanie gruntów rolnych bez żadnego tytułu prawnego przez rolnika ubiegającego się o płatności nie będzie stanowić przeszkody w przyznaniu tych płatności, jeżeli żaden inny producent rolny nie wystąpi

o przyznanie płatności do tych gruntów. To jednak w sytuacji, gdy jest co najmniej dwóch producentów rolnych ubiegających się o płatności do tych samych działek rolnych – aby możliwe było przyznanie płatności konkretnemu rolnikowi – musi on wykazać, że tylko on sam i nikt innych w rzeczywistości posiada i użytkuje rolniczo sporne grunty, a także że posiada tytuł prawny do owego posiadania.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że wyrok TSUE z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 nie może mieć w sprawie zastosowania – należy wyjaśnić, że orzecznictwo TSUE, które w systemie źródeł prawa Unii Europejskiej ma wyjątkowe doniosłe znaczenie, pełni wieloraką rolę: ujednolica wykładnię

i stosowanie prawa unijnego (poprzez instytucje pytań prawnych i orzeczeń prejudycjalnych); zapobiega kształtowaniu się krajowych "odłamów" prawa europejskiego pod wpływem lokalnej praktyki i doktryny (wykładnia prounijna); wypełnia luki w prawie unijnym, kierując się – oprócz argumentów systemowo-kontekstualnych, argumentami celowościowymi i aksjologicznymi, czyli zasadą wykładni zgodnej z "duchem Traktatu"; werbalizuje zasady ogólne prawa UE. Ponadto wyroki TSUE mają charakter precedensów, które kształtują unijne standardy interpretacyjne i rozstrzygają wątpliwości poprzez dokonywanie legalnej wykładni.

W tym kontekście muszą być one uwzględniane w toku podejmowania rozstrzygnięcia sądowego przez Sądy wszystkich państw unijnych, w tym oczywiście sądy polskie, o ile mają znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie

I FPS 8/16).

Zgodzić się należy, że wyrok w sprawie C-216/19 wydany został w innym stanie faktycznym, ale zawarte w nim uniwersalne tezy mogą być wskazówką interpretacyjną dla sądów krajowych państw Unii Europejskiej. Trybunał bowiem zwrócił uwagę, że żaden przepis prawa Unii nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód prawa użytkowania na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w dyspozycji wnioskodawcy. Państwa członkowskie mają zatem prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są 'w [...] dyspozycji' rolnika, który składa ten wniosek. Takie podejście jest zgodne z jednym z kluczowych wymogów reformy wspólnej polityki rolnej wdrożonej rozporządzeniem nr 1307/2013, który jest opisany w motywie 2 tego rozporządzenia i zakłada zmniejszenia obciążeń administracyjnych.

Niemniej jednak zakres swobodnego uznania państw członkowskich

w odniesieniu do dowodów, jakie należy przedstawić na poparcie wniosku

o przyznanie uprawnień do płatności, jest kompensowany wprowadzeniem przez państwa członkowskie mechanizmu systematycznej kontroli administracyjnej wszystkich wniosków o przyznanie pomoc i wszystkich wniosków o płatność.

I tak, o ile państwa członkowskie mają prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są

w dyspozycji rolnika składającego wniosek, o tyle mają one obowiązek systematycznego przeprowadzania kontroli wniosków o przyznanie uprawnień do płatności i odpowiadających im wniosków o płatność w celu zapobiegania i, w razie potrzeby, korygowania popełnionych nieprawidłowości oraz odzyskiwania nienależnych płatności.

TSUE podkreślił, że w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, jak miało to miejsce w sprawie przed sądem krajowym, domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje jednak podważone.

I z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Bezspornie bowiem zarówno skarżący jak i J. C. we wnioskach o płatności wykazali, że posiadają sporne działki (przy czym J. C. nie wnosił o przyznanie płatności do nich). To oznacza, że owo domniemanie posiadania gruntów przez wnioskodawcę – zostaje obalone. A w takim przypadku tezy wskazanego wyroku TSUE już znajdują zastosowanie. Należy raz jeszcze podkreślić, że rolnik może ubiegać się o przyznanie płatności ze środków europejskich również do gruntów, co do których nie posiada żadnego prawa, a nawet posiada je wbrew woli właściciela. Jednak gdy takie grunty są przedmiotem wniosku o przyznanie płatności kilku producentów rolnych – wówczas znaczenia nabiera już tytuł prawny do tych gruntów.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).