Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2774/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. I. i F. I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2022 r. nr DAP-WN-727-80/2022/AJa Minister Spraw wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-126/2022/MGa w przedmiocie umorzenia postępowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 17a

ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. Nr 32, poz. 191,

z późn. zm.) decyzją z dnia 31 maja 2007 r., nr D-GN.I.A.Pio.7723.1-07/07 stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990r., własności szeregu nieruchomości Skarbu Państwa położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], wystąpili J. i F. I.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r.,

nr DAP-WPK-727-l-126/2022/MGa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 31 maja 2007 r.,

nr D- GN.I.A.Pio.7723.1-07/07 w części dotyczącej skomunalizowanej działki nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. i F. I.

Minister ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - w prawidłowy sposób przedstawiono w niej powody, dla których uznano, że prowadzenie niniejszego postępowania jest bezprzedmiotowe,

co wyczerpuje przesłanki z art. 105 § 1 kpa i skutkuje umorzeniem postępowania

w sprawie.

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 kpa. W jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym

i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie -

w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r.

W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, czy skarżący wykazali,

że ewentualne postępowanie nadzorcze w sprawie komunalizacji decyzją Wojewody [...] z dnia 31 maja 2007 r. objętej nią nieruchomości położonej w Gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...],

obręb [...], jako działka nr [...], dotyczy ich interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego, niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawne, a tym samym, iż posiadają oni legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.

W przedmiocie istoty interesu prawnego wypowiadały się sądy administracyjne.

W orzeczeniach sądy wielokrotnie już wskazywały, iż cechami interesu prawnego są jego konkretność, indywidualność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, przy czym jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Analiza dowodów zgromadzonych przez organ nadzoru, w tym: decyzji komunalizacyjnej, odpisów księgi wieczystej KW Nr [...] oraz

KW Nr [...], wyjaśnień Starosty [...], a także dokumentacji przedstawionej przez skarżących - nie potwierdza posiadania przez skarżących legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Wojewody [...] z dnia 31 maja 2007 r. w żądanej części.

Po pierwsze - jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia 31 maja 2007 r.

był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Po drugie - z treści księgi wieczystej Kw nr [...] oraz ewidencji gruntów wynika, że J. I. i F. I. figurują jako właściciele działek nr [...], [...] i [...]. Z kolei według danych z księgi wieczystej Kw nr [...]

oraz ewidencji gruntów - jako właściciel działki nr [...] figuruje Gmina [...].

W przypadku gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta,

to o stanie własności decydują wpisy dokonane w jej dziale II. Wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece

(Dz. U. z 2017 poz. 1007), zwanej dalej ukwih, domniemywa się, że prawo jawne

z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne

z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie unormowane w ww. art. 3 ust. 1 ukwih ma wprawdzie charakter wzruszalny, jednak organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych,

jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby

do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło

do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny,

czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać

w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których z całą pewnością nie rozstrzyga się sporów o własność,

ale w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zatem kierując się zasadą, iż organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa, muszą one orzekać

z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej.

W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ukwih może nastąpić w procesie wytoczonym

na podstawie art. 10 ust. 1 ukwih lub art. 189 k.p.c. Co więcej - usunięcia ewentualnej niezgodności może żądać wyłącznie podmiot posiadający interes prawny, czyli osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia. Oczywistym jest, iż podmiotem takim

nie jest w niniejszej sprawie Minister SWiA, działający jako organ administracji publicznej w sferze władztwa publicznego (imperium). Powyższa zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie istnienia tego prawa, a także jego przysługiwania podmiotowi oznaczonemu we wpisie. Co więcej treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Zaznaczyć też trzeba, iż zgodnie z doktryną domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ww. ustawy jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym np. w postępowaniu

o zasiedzenie, czy z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, lub z powództwa

o ustalenie na podstawie art. 189 Kpc. Brak możliwości dokonywania przez organ administracji publicznej odmiennych ustaleń od wynikających z wpisów w księdze wieczystej jest powszechnie akceptowany przez sądy administracyjne. Wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999r., sygn. akt

IV SA 2338/98, wskazując, iż zasada wyrażona w art. 3 ww. ustawy wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu

i nie w wyniku działań organu nadzoru. Zatem wynikająca z art. 3 ust. 1 ww. ustawy zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich - także organy administracji i sądy administracyjne,

aż do czasu skutecznego obalenia, ale wyłącznie w przewidzianym prawem trybie.

Po trzecie - z wyjaśnień przedstawionych przez Starostę [...] w piśmie

z dnia 29 kwietnia 2022r. wynika, iż działka ozn. ewidencyjnie nr [...] położona

w obrębie [...] gmina [...] powstała po pomiarze i wpisana w rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny zgodnie z operatem "nowy pomiar wsi z roku 1961 zaewidencjonowanego pod numerem [...] dla obrębu [...]".

Jak wyjaśnił Starosta - z wykazu oświadczeń w sprawie władania gruntami, jak również z wykazu okazania nowego pomiaru i klasyfikacji gruntów wsi [...] wynika,

iż J. I. zapoznał się z dokumentacją i przyjął nieruchomości bez działki nr [...], która stanowiła drogę i weszła w posiadanie Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w [...]. Dalej wskazano, że na posiadanych szkicach i mapach (pierworysie) działka nr [...] istnieje jako droga, a nowy pomiar został zatwierdzony również sprawozdaniem z dnia 28 lipca 1961r. i protokołem z dochodzenia stanu władania

z wykazem użytkowników.

Po czwarte - szczegółowa analiza dokumentacji przedłożonej przez skarżących również nie wykazuje, iż posiadają oni przymiot strony legitymowanej do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec kwestionowanej części decyzji Wojewody [...] z dnia 31 maja 2007 r., znak: D- GN.I.A.Pio.7723.1-07/07. W szczególności nie wynika to z przedstawionych opinii geodety Pana R. S. z dnia 6 grudnia 2016r., opracowanej na zlecenie F. I. oraz opinii biegłego sądowego geodety (imię i nazwisko mało czytelne) z dnia 15 lipca 2021r., złożonej w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny do sprawy o sygn. akt IC [...]

o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Jak już wyjaśniono w zaskarżonej decyzji Ministra SWiA - aktem nadania

Nr 266391/3279 z dnia 21 października 1952 r. nadano J. I. gospodarstwo rolne Nr [...] składające się z działki zabudowanej oraz gruntów rolnych

o ogólnej powierzchni około 7 ha w gromadzie i gminie [...] w powiecie [...]. Orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Nr R.L.- U.R.- II -1/25 - 80/59 z dnia 23 maja 1959 r. poświadczono, że J. l., s. P. i M., nabył gospodarstwo rolne o pow.

[...] ha, w skład którego wchodzą grunty oznaczone jako działki o numerach [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...], dom stodoła, stajnia chlew oraz maszyny i urządzenia oraz sprzęty gospodarskie. Postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] DZ. Kw.

Nr [...] z dnia 18 listopada 1960 r. założono księgę wieczystą dla nieruchomości rolnej z zabudowaniami we wsi i gromadzie [...] o obszarze [...] ha o Kw

Nr [...], gdzie jako właściciela wpisano J. I. posiadającego działki

o numerach [...],[...],[...],[...],[...], [...] i [...]. W protokole z ogłoszenia stanu władania gruntami w czerwcu 1962 r. pod pozycją 82 zostały wpisane nowe numery działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], co zostało przyjęte do wiadomości J. I., poprzez złożenie podpisu. Na podstawie wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] w RL-UR-Uł.-l/133/65 w oparciu

o złożony Rejestr pomiarowy wraz z mapą wykonaną w 1965 r. przez geodetę L. P. Sąd Powiatowy Oddział Ksiąg Wieczystych w [...] dokonał zmiany w księdze wieczystej Kw [...] wpisując w miejsce dotychczasowych działek o numerach: [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...] dziatki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Aktem notarialnym rep. A numer [...] w dniu 22 grudnia 1986 r. J. I. jako właściciel nieruchomości zabudowanej zapisanej w KW [...] nabytej w trybie osadnictwa rolnego, składającej się z działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha przekazał gospodarstwo rolne F. I. i J. I. Powyższe wykazuje, że przedmiotem przekazania nie była działka nr [...] objęta decyzją Wojewody [...] z dnia 31 maja 2007 r.

Po piąte wreszcie - w decyzji Wojewody [...] z dnia 31 maja 2007 r.

jako strony postępowania nie zostali ustaleni skarżący w niniejszej sprawie.

Okoliczności powyższe przesądzają o braku tytułu prawnego skarżących

do przedmiotowej nieruchomości zarówno obecnie, na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i na dzień 27 maja 1990 r., a przekazana przez skarżących dokumentacja nie stanowi w żaden sposób aktu potwierdzającego ich tytuł prawny

do spornej nieruchomości. Dla oceny przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym istotne jest wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości.

Minister na marginesie zauważył, iż zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym - postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnianiu, czy skarżącemu tytuł prawnorzeczowy

do nieruchomości przysługuje. To skarżący żądając wszczęcia takiego postępowania winien nie budzącym wątpliwości tytułem się legitymować. Co więcej - ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne.

Minister wskazał, iż tak jak postępowania nieważnościowe dotyczyć mogą wyłącznie kontroli legalności decyzji komunalizacyjnych wydawanych przez wojewodów, tak postępowania komunalizacyjne prowadzone przed wojewodami dotyczyły wyłącznie potwierdzenia, czy będące przedmiotem nabycia lub przekazania gminie mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do Skarbu Państwa. Zatem zarówno

w jednym, jak i drugim postępowaniu przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być i nie jest kwestia uregulowania czy to stanu prawnego danej nieruchomości, zasiedzenia nieruchomości, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, sprostowania zapisów księgi wieczystej, czy też wreszcie dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Wszystkie

te kwestie mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań prowadzonych przed innymi organami administracji publicznej lub sądami i w odrębnym trybie.

Fakt podejmowania przez wnoszących próby pozyskania spornej nieruchomości,

tak i samo przeświadczenie wnoszących o tym, że posiadają przymiot strony nie świadczy o istnieniu interesu prawnego warunkującego (zgodnie z art. 28 Kpa) uznanie za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej,

a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który nie daje uprawnień strony

w postępowaniu administracyjnym.

W odniesieniu do przedstawionych przez skarżących argumentów, organ podkreślił, że dla Ministra jako organu nadzoru jednym z podstawowych kryteriów oceny postępowania komunalizacyjnego jest stan prawny komunalizowanej nieruchomości na dzień komunalizacji. Z posiadanej dokumentacji wyraźnie wynika, że na ten dzień jako właściciel skomunalizowanego udziału w nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a nie osoba fizyczna. Ponadto, Minister będąc związanym wpisem w księdze wieczystej nie jest jednocześnie uprawniony do badania prawidłowości wynikających z niej wpisów. Jak już zostało wyjaśnione możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może

to nastąpić w wyniku działań organu nadzoru prowadzącego postępowanie nadzorcze.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji

o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do wskazanego przez skarżących pisma dotyczącego uchylenia Uchwały Rady Gminy [...] z dnia 27 września 2013 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych we wskazanej części, Minister wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy postanowił skargę odrzucił.

Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli J. I. i F. I., zarzucając jej:

1. naruszenie 28 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a. oraz w związku z Uchwałą Składu siedmiu Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 o sygn. akt: III CZP 46/07 poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący w niniejszej sprawie nie mają przymiotu strony, gdyż nie posiadają interesu prawnego w sprawie,

2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz

art. 10 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w szczególności poprzez przyjęcie za podstawę wydania orzeczenia twierdzeń organów samorządu terytorialnego jak również poprzez brak przeanalizowania sytuacji prawnej działek, z których wyodrębniono działkę numer [...], co miało bezpośrednie przełożenie na stwierdzenie, iż skoro w 1990 roku skarżący nie byli właścicielami działki [...] to nie mają interesu prawnego.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

i zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów na okoliczność potwierdzenia, iż Sąd w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zawiesił postępowanie ze względu na oczekiwania na wynik sprawy administracyjnej:

a. Protokołu z rozprawy przed Sądem Cywilnym w [...],

b. Postanowienia o zawieszeniu postępowania ze względu na toczące się postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], który działając

na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) decyzją z dnia 31 maja 2007 r., nr D-GN.I.A.Pio.7723.1-07/07 stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990r., własności szeregu nieruchomości Skarbu Państwa położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w tym działki nr [...] będącej przedmiotem postępowania.

Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organ nadzoru, że skarżący nie posiadają w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "k.p.a.", jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.

O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw

i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu

do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kwestii istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem

o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie

z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się,

że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć

w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc by również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy

do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09,

Lex nr 594943). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15, Lex nr 2348965

oraz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, Lex nr 1218892).

Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Skarżący obecnie nie posiadają bowiem żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, nie byli również ani oni, ani ich poprzednicy prawni stronami postępowania komunalizacyjnego. Dlatego za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem na przesłanki decydujące

o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym

w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy natomiast do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie

w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Jak wyżej wskazano, źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca

2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18).

W orzecznictwie przyjmuje się, że wnioskodawcy, którzy wykażą, że w okresie poprzedzającym komunalizację byli właścicielami komunalizowanej nieruchomości mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/20). Wyrażany był także pogląd,

że samo wykazanie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy legitymowali się prawem własności, nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest bowiem wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/19 i przywołane w nich orzecznictwo).

Decyzja komunalizacyjna Wojewody objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, z którego wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

ma charakter deklaratoryjny, to znaczy potwierdza stan faktyczny i prawny istniejący

w dniu 27 maja 1990 r. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał więc stan prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji.

Jak wyżej wskazano, stroną prowadzonego postępowania administracyjnego

o przekazaniu gminie własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest więc, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawnorzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym.

W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. skarżącym, czy też ich poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do spornej działki nr [...]. Skarżący nie przedstawili również żadnego dokumentu potwierdzającego, aby w powołanej dacie lub obecnie przysługiwało im lub ich poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości.

Przeprowadzone postępowanie nadzorcze (będące obecnie przedmiotem kontroli sądowej) nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli skarżących) stanu prawnego spornej nieruchomości.

Jak prawidłowo bowiem ustalił organ, zgodnie z zapisami księgi wieczystej

Kw nr [...] wynika, że J. I. i F. I. figurują jako właściciele działek nr [...], [...] i [...]. Z kolei według danych z księgi wieczystej

Kw nr [...] oraz jako właściciel działki nr [...] figuruje Gmina [...].

W ocenie Sądu, zasadnie w tej sytuacji organ nadzoru odwołał się do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się,

że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 5 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10

ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Oznacza to, że widniejący w wyżej powołanej księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 365

§ 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe

i organy administracji publicznej. Zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego

do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 729/16).

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd wyrażony

w wyroku tego Sądu z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98, zgodnie

z którym zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.

Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03 (opubl. w: OTK ZU 7A/2004, poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jednak

w istotny sposób ją uzupełnia, składając się wraz z nią na spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu

z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do tego, że odwrócone zostają reguły dowodowe, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny,

ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Sąd w pełni podziela powyższe poglądy.

Jak powyżej zostało wyjaśnione, ani organ administracji publicznej, ani Sąd kontrolujący obecnie wydane w tej sprawie decyzje nie może wbrew treści wpisów

w księdze wieczystej, samodzielnie podważać i odmiennie oceniać faktów znajdujących potwierdzenie w zapisach wieczystoksięgowych. Raz jeszcze należy podkreślić,

że rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości nastąpić może jedynie

w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem uznać, że skarżącym przysługuje przymiot strony

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.

Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji prawo własności spornej działki należało do skarżących, lub jego poprzednika prawnego, a postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu,

czy skarżącym służy tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Dlatego, wbrew zarzutowi skargi, wydane w sprawie decyzje nie naruszają art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a. Organ nie zaniechał zatem podjęcia czynności niezbędnych

do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący żądając wszczęcia postępowania nadzorczego powinni wykazać,

że legitymują się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości obecnie lub

w dacie komunalizacji. Nie można bowiem uznać, że to organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku środków takich nie przedstawia. Oznacza to, że obowiązkiem skarżących w tej sprawie było, zanim wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego, staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości, że posiadają tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości obecnie lub posiadał go ich poprzednik prawni w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. (por. pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 14 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2119/20).

Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze w sposób prawidłowy, właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej,

jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z wymogiem określonym

w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze uznając, że nie mają one

w świetle powyższych rozważań żadnego znaczenia w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.