Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 24/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 października 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania M. S. (dalej również: wnioskodawca; inwestor) od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 8 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części warsztatu na terenie działki nr [...], obręb M., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. Burmistrz Gminy M. (dalej: Burmistrz; organ I instancji) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części warsztatu na terenie działki nr [...], obręb M.. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że M. S. (dalej: wnioskodawca; inwestor) we wniosku złożonym w dnia 15 listopada 2022 r. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do przedłożenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB), o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązującego do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W piśmie tym pouczono inwestora, że w przypadku braku możliwości dotrzymania określonego terminu istnieje możliwość złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. W dniu 27 grudnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania postanowienia PINB, o czym zawiadomiono pozostałe strony postępowania pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. W dniu 9 stycznia 2023 r. wpłynęło do Burmistrza pismo M. S. - strony postępowania, w którym sprzeciwiła się zawieszeniu postępowania na wniosek inwestora. Wobec tego postanowieniem z dnia 12 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zarazem organ I instancji stwierdził, że inwestor nie przedłożył w terminie postanowienia PINB zobowiązującego do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej samowoli budowlanej, zatem nie wykazał, że wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji w wykonaniu zobowiązania nałożonego na niego przez PINB. Wobec tego Burmistrz stwierdził, że nie jest możliwe ubieganie się przez inwestora o warunki zabudowy dla tej samowoli budowlanej. W konsekwencji organ I instancji uznał, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedłożenia stosownego postanowienia organu nadzoru budowlanego, a także naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne żądanie przez organ I instancji przedłożenia postanowienia PINB w sprawie wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotyczące trybu naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego). Do odwołania załączono kopię pisma PINB dla powiatu p. z dnia 1 marca 2023 r. skierowanego do inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 października 2023 r. stwierdziło, że w przypadku inwestycji już zrealizowanej wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi pozostawać w ścisłym związku z toczącym się przed organem nadzoru budowlanego postępowaniem dotyczącym danej inwestycji. Kolegium zwróciło uwagę na to, że w rozpatrywanej sprawie: Burmistrz w piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. wezwał inwestora do przedłożenia stosownego dokumentu PINB dla powiatu p. wydanego na podstawie art. 48, art. 49b bądź art. 71a Prawa budowlanego; w piśmie z dnia 27 grudnia 2022 r. inwestor wniósł o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania stosownego dokumentu, jednak z uwagi na fakt, że M. S. (jedna ze stron przedmiotowego postępowania) w piśmie z dnia 9 stycznia 2022 r. sprzeciwiła się zawieszeniu postępowania, organ I instancji wydał postanowienie z dnia 12 stycznia 2023 r. o odmowie zawieszenia postępowania, zgodnie bowiem z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu; wobec nieprzedłożenia przez wnioskodawcę stosownego dokumentu PINB organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Zarazem organ II instancji zwrócił uwagę na to, że w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji m.in. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w ocenie wnioskodawcy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy podniósł, że pismo inwestora wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 lutego 2023 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 8 lutego 2023 r., jednak organ I instancji nie odniósł się do niego, w szczególności nie rozpoznał zawartego w tym piśmie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego Kolegium uznało, że zakończenie – poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 8 lutego 2023 r. – postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było przedwczesne.

Ponadto organ II instancji zauważył, że inwestor we wniesionym odwołaniu wskazał na "toczące się równolegle" postępowanie wznowieniowe dotyczące "odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie wykonania rozbiórki części budynku warsztatowego położonego w M. przy ul. [...] na działkach nr [...]", dołączając kopię pisma PINB dla powiatu p. z dnia 1 marca 2023 r., w którym wskazano na prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku warsztatowego położonego w M. przy ul. [...] na działkach nr [...], które zostało zakończone wydaniem decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec powyższego Burmistrz powinien wyjaśnić, czy postępowania toczące się przed organem nadzoru budowlanego mają wpływ na postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zainicjowane wnioskiem złożonym przez inwestora w dniu 15 listopada 2022 r. w Urzędzie Miejskim w M. oraz czy przed organem I instancji toczyło się wcześniej postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i czy ewentualnie zakres tych postępowań był tożsamy.

Ponadto Kolegium zauważyło, że inwestor wyraził wątpliwość, czy M. S. miała interes prawny do wyrażenia sprzeciwu co do wniosku o zawieszenie postępowania złożonego przez inwestora. W odpowiedzi na ten zarzut, organ II instancji stwierdził, że na podstawie akt sprawy nie budzi wątpliwości, że M. S. została uznana za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stąd też organ I instancji w rozstrzygnięciu wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśni, w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania w przedmiotowym postępowaniu.

Przy takiej argumentacji Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od decyzji kasacyjnej wniosła M. S. (dalej również: skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (adwokata). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza z dnia 8 lutego 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy decyzja z dnia 8 lutego 2023 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie wystąpiła konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; tym bardziej, że jeśli według organu II instancji zachodziła konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ II instancji mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, czego jednak organ odwoławczy nie uczynił.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do sprzeciwu, dotyczących postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i Burmistrza Gminy M. - a to w celu ustalenia przebieg postępowań i treści orzeczeń zapadłych w sprawach dotyczących samowoli budowlanej na działkach nr ewid.[...], obręb M..

Ponadto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 31 października 2023 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiła stan faktyczny sprawy, począwszy od 2 listopada 2011 r. co do prowadzenia na działce nr [...] przy ul. [...] w M. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, bezpośrednio w granicy z działką M. S. o nr ewid.[...] Strona wyjaśniła, że PINB dla powiatu p. decyzją z dnia 15 maja 2015 r. znak sprawy [...]) nakazał inwestorom L. S., Z. S., W. M. i A. M. sporządzić i przedstawić w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projekt budowlany zamienny budynku warsztatowego położonego na wyżej opisanym terenie, a następnie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. PINB zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Burmistrza Gminy M. w przedmiocie wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla budynku warsztatowego na działkach nr ewid.[...] w M.. Dalej strona wskazała na to, że w dniu 5 grudnia 2019 r. Burmistrz Gminy M. w sprawie znak [...] zawiadomił, iż w związku z nieuzupełnieniem przez inwestorów braków formalnych, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji (budynek warsztatowy) na działkach nr ewid.[...] obręb M. pozostawia bez rozpoznania. PINB dla powiatu p. w podjętym postępowaniu wydal decyzję w dniu 10 maja 2021 r. znak sprawy [...] nakazującą rozbiórkę części budynku warsztatowego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] przy ul. [...] w M., wykraczającej poza zatwierdzony pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 10 września 1992 r. wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P.; w dniu 11 czerwca 2021 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowił zawiesić z urzędu postępowanie odwoławcze znak sprawy [...] w związku z wnioskiem inwestorów z dnia 4 stycznia 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku warsztatowego w granicy z działką nr ewid.[...], obręb M. przez Burmistrza Gminy M. (znak sprawy: [...]). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Burmistrz w dniu 7 października 2021 r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sprawie, która w związku z brakiem wniesienia odwołania stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 25 listopada WWINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne znak sprawy [...] i w dniu 16 grudnia 2021 r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję PINB dla powiatu p. z dnia 10 maja 2021 r. w części i w to miejsce nakazał wykonanie rozbiórki części budynku warsztatowego położonego w M. przy ul. [...] na działkach nr [...] - wykraczającej poza projekt zatwierdzony pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 10 września 1992 r. Decyzja WWINB z dnia 16 grudnia 2021 r. i poprzedzająca ją decyzja PINB dla powiatu p. z dnia 10 maja 2021 r. są ostateczne w administracyjnym toku instancji, a nadto prawomocne, bowiem żadna strona nie wniosła w terminie skargi do sądu administracyjnego.

W następnej kolejności skarżąca wyjaśniała, że zakończeniu postępowania administracyjnego ostateczną decyzją WWINB z dnia 16 grudnia 2021 r. M. S. w dniu 17 maja 2022 r. nabył od swoich rodziców państwa L. i Z. S. prawo własności przedmiotowej nieruchomości (do której wcześniej nie posiadał żadnych praw) i w dniu 30 maja 2022 r. wystąpił do WWINB o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją WWINB z dnia 16 grudnia 2021 r. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak sprawy [...] WWINB wznowił na wniosek M. S. postępowanie zakończone ostateczną decyzją WWINB z dnia 16 grudnia 2021 r. oraz postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji WWINB z dnia 16 grudnia 2021 r., które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 3 października 2022 r. znak sprawy [...] Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 września 2023 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 521/23 oddalił zażalenie inwestora na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2639/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WWINB z dnia 16 grudnia 2021 r. Od ww. postanowienia w dniu 2 marca 2023 r. pan M. S. wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. znak sprawy [...] WWINB odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 16 grudnia 2021 r., która to decyzja została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z 25 maja 2023 r. znak sprawy [...]

Zdaniem skarżącej decyzja Kolegium z dnia 31 października 2023 r. jest nieprawidłowa i winna zostać uchylona w całości, gdyż w niniejszej sprawie M. S. wystąpił do Burmistrza Gminy M. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części warsztatu na terenie działki nr ewid.[...], obręb M., a wcześniej w dniu 16 grudnia 2021 r. WWINB wydał prawomocną i ostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę części budynku warsztatowego położonego w M. przy ul. [...] na działkach nr [...] (znak sprawy [...]), a inwestor nabył prawo własności nieruchomości już po dacie zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Skoro decyzja rozbiórkowa z dnia 16 grudnia 2021 r. jest prawomocna i ostateczna, to inwestor nie może zalegalizować samowoli budowlanej. Stąd też "prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie legalizacyjnym nie ma żadnego znaczenia prawnego i uznać należy je za bezprzedmiotowe", bowiem okoliczność stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania pojawiła się bowiem jeszcze przed wszczęciem postępowania, wobec czego słuszne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Skarżąca podniosła, że skoro decyzja rozbiórkowa jest prawomocna i ostateczna, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji jest bezprzedmiotowe.

Ponadto strona podniosła, że w sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, na które wskazywało Kolegium w związku ze złożeniem przez inwestora wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem strony, rzekome zagadnienie wstępne wskazane w wniosku inwestora ma charakter wyłącznie abstrakcyjny, podczas gdy pozostające w obrocie prawnym decyzje rozbiórkowe mają przymiot prawomocności i ostateczności. Strona argumentowała, że nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestia, która powinna być rozstrzygnięta przed wszczęciem postępowania, a skoro zagadnienie prawne nie zaistniało i nie ujawniło się w toku sprawy, to nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W jej ocenie, na gruncie niniejszej sprawy nie znajdują też zastosowania przepisy prawa materialnego, z którego wynikałaby wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny organ lub sąd. Podniosła w tym względzie, że zgodnie z art. 48b ust. 1 w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 lub art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego tylko w przypadku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego zobowiąże inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji; a contrario oznacza to, że w przypadku braku postępowania legalizacyjnego (czyli braku nałożonego w drodze postanowienia obowiązku) wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku jest bezprzedmiotowy. Stwierdziła, że brak jest w niniejszej sprawie postępowania legalizującego, bowiem w dniu 16 grudnia 2021 r. WWINB wydał prawomocną i ostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę, co oznacza, że nie istnieje w przepisach prawa materialnego postawa rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny organ lub sąd. Według strony, ustalenie przez Burmistrza Gminy M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części warsztatu na terenie działki nr ewid.[...], obręb M. byłoby możliwe dopiero wówczas, gdyby organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia takiego dokumentu legalizacyjnego; skoro jednak decyzja rozbiórkowa z dnia 16 grudnia 2021 r. jest prawomocna i ostateczna, to taki obowiązek nie istnieje. Zdaniem strony, odpowiednie postępowanie legalizacyjne musiałoby toczyć się jeszcze przed wszczęciem postępowania o ustalenie takich warunków zabudowy dla tej legalizacji, bowiem zagadnienie sprawy głównej (czyli postępowanie legalizacyjne) nie może stanowić zagadnienia wstępnego dla zagadnienia wstępnego (czyli obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych). W niniejszej sprawie nie toczy się (i toczyć się już nie może) postępowanie legalizacyjne, brak jest obowiązku nałożonego na inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji. Z tego powodu, wobec braku zaistnienia sprawy głównej, słuszne było wydanie przez Burmistrza decyzji o umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części warsztatu na terenie działki nr [...], obręb M..

Przy takiej argumentacji, strona stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie występuje jakiekolwiek zagadnienie wstępne, od którego zależałoby zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części warsztatu na terenie działki nr [...], obręb M.. Ponadto uzasadnione jest wydanie przez Burmistrza decyzji o umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji, gdyż "decyzja ta wyjaśnia okoliczność nieuwzględniania wniosku o zawieszenie".

Skarżąca przedstawiła również okoliczności wskazujące na jej interes prawny w sprawie, wskazując na to, że od ponad 12 lat na działkach nr [...] w M. istnieje samowola budowlana; przedmiotowy budynek zlokalizowany jest bezpośrednio w granicy z działką nr [...], która należy do M. S.. Dodała, że pomimo prawomocnej i ostatecznej decyzji rozbiórkowej WWINB z dnia 16 grudnia 2023 r. do dzisiaj inwestorzy instrumentalnie wykorzystują postępowania administracyjne (w tym m.in. niniejsze bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji) w celu uniemożliwienia organom nadzoru budowlanego wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z tej decyzji. Zachodzi zatem bezprawny stan, w którym to skarżąca M. S. musi znosić skutki powstałej samowoli, zaś inwestorzy korzystają z tego stanu bezprawności, prowadząc działalność gospodarczą w rozbudowanym niezgodnie z prawem budynku, co godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej i samorządowej.

Pełnomocnik skarżącej zauważył, że ma świadomość, iż w niniejszym postępowaniu rozstrzygana jest tylko kwestia zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjnej, jednak konieczne było przedstawienie kontekstu historycznego niniejszej sprawy, przedstawienie orzeczeń administracji i sądów, które zapadły w tej sprawie przez ponad 12 lat, a także przedstawienie bezsilności organów administracji wobec bezprawnych zachowań obywateli oraz instrumentalnego wykorzystywania procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, która skutkuje stałym naruszaniem praw innych obywateli. W ocenie strony zaskarżona decyzja jest kolejnym tego świadectwem, wobec czego niezbędna jest interwencja Sądu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, w której organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji, wydaną w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części warsztatu na terenie działki nr [...], obręb M..

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Dalej należy zaznaczyć, że sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.

Z miejsca też Sąd wyjaśnia, że w sprawie nie było podstaw do przeprowadzania, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, uzupełniających dowodów, o które wnosiła strona skarżąca. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego, czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akta sprawy pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Sąd wziął pod uwagę twierdzenia strony zawarte w sprzeciwie i skonfrontował je ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a. W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w tym ostatnim przepisie, gdyż nie miało miejsca przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w sprawie poza inwestorem występowały inne strony postępowania administracyjnego.

Co do zasady, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 15 i art. 136 k.p.a. Pierwszy z nich statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a drugi określa granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Niemniej jednak, zgodnie z tą zasadą rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasady przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (przede wszystkim art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd zarazem podkreśla, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo, mając na uwadze odpowiednie przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępnym jw.).

W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie wywiązał się w pełni z obowiązków, jakie są niezbędne do wykazania zaistnienia podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym.

Dalsze rozważania merytoryczne należy rozpocząć od stwierdzenia, że przy ocenie przez organ drugiej instancji naruszeń prawa procesowego i stwierdzenia konieczności poczynienia niezbędnych ustaleń co do okoliczności faktycznych i wyjaśnienia zakresu sprawy organ odwoławczy ma prawo odnieść się do treści przepisów materialnych i procesowych. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17, 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14, 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 - orzeczenia dostępne jw.). To, co organ administracyjny ma wyjaśnić w sprawie, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny jw.). Jeżeli znajdujące w sprawie przepisy – tak procesowe, jak i materialnoprawne – wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania, organ odwoławczy ma prawo się do nich odnieść i przedstawić odpowiednie poglądy. Organ odwoławczy, dostrzegając zatem, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni lub zastosowania przepisów prawa (procesowego lub materialnego), w wyniku czego w niewłaściwy sposób określił zakres postępowania wyjaśniającego, może w tym zakresie sformułować odpowiednie wytyczne. Przepis art. 138 § 2a k.p.a. zobowiązuje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ pierwszej instancji w swej decyzji. Co więcej, wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., co do zasady wiążą organ pierwszej instancji (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 57/21, dostępny jw. - i powołane tam stanowisko doktryny i orzecznictwa). Przy czym błędna wykładania, o której mowa w powołanym przepisie, może dotyczyć zarówno przepisów proceduralnych jak i materialnych (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2235/19, dostępnym jw.).

Przy tym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zarazem, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 489/23 i 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 376/23, dostępne jw.). Organ odwoławczy może jednak uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może jednak dotyczyć ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. motywy wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1984/22, dostępnym jw.).

Dlatego też trzeba zauważyć, że rozstrzygając, czy w niniejszej sprawie możliwe jest jej merytoryczne załatwienie w instancji odwoławczej czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy powinien wykazać, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tym, możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a., bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 46/22, dostępny jw.).

W ocenie Sądu, po stronie organu II instancji zabrakło wnikliwego wyjaśnienia istotnych okoliczności i prawidłowego umotywowania zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, jak i sformułowania odpowiednich wskazań i wytycznych dla organu I instancji.

Wobec powyższego trzeba podkreślić, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) mogło mieć nierozpoznanie przez Burmistrza, przed rozstrzygnięciem sprawy decyzją z dnia 8 lutego 2023 r., ponownego wniosku inwestora o zwieszenie postępowania, tj. wniosku zawartego w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. wskazującego na podstawę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd). Tym bardziej w sytuacji, gdy wcześniej postanowieniem z dnia 12 stycznia 2023 r. organ I instancji na podstawie art. 98 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w wyniku rozpoznania wniosku inwestora dnia 27 grudnia 2022 r.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2537/19 (dostępnym jw.), niewątpliwie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1980/12 i 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3316/14). Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Powyższe stanowisko znajduje też swoje potwierdzenie w dalszym orzecznictwie – w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe.

Kwestia ta wymagała zatem szczególnie wnikliwego rozważenia przez Kolegium z odniesieniem się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego w kontekście, które zagadnienie (postępowanie) może stanowić zagadnienie wstępne względem innego (drugiego postępowania), czego w sprawie niewątpliwie zabrakło.

Po drugie, organ II instancji powinien był rozważyć, czy okoliczności podnoszone przez inwestora w odwołaniu mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś pozostawiać to organowi I instancji bez jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie. Innymi słowy, zabrakło jednoznacznej oceny, jak to wszystko wpływa na dopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na wniosek z dnia 15 listopada 2022 r. i zachodzenia przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. To z kolei warunkowałoby ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez inwestora w odwołaniu – co najmniej w zakresie zwrócenia się do organów nadzoru budowlanego o odpowiednie wyjaśnienie w kontekście pisma PINB dla powiatu p. z dnia 1 marca 2023 r., dołączonego do odwołania – o ile organ odwoławczy nie wykazałby, że zakres postępowania dowodowego przekracza granice wynikające z art. 136 k.p.a. i zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W razie stwierdzenia przez organ odwoławczy, że postępowania toczące się przed organem nadzoru budowlanego mogą mieć wpływ na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zainicjowane wnioskiem złożonym przez inwestora w dniu 15 listopada 2022 r., organ II instancji byłby uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji przy wykazaniu zachodzenia okoliczności z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.

Co się tyczy ewentualnych wątpliwości inwestora, czy M. S. miała interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, organ odwoławczy powinien rozważyć uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w celu podjęcia próby rozstrzygnięcia tej kwestii we własnym zakresie.

Brak odpowiednich ustaleń i rozważań w powyższym zakresie narusza zatem reguły postępowania administracyjnego - przede wszystkim art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem przekonująco wszystkich istotnych kwestii wymagających ustalenia i zbadania w sprawie, a zarazem nie umotywował odpowiednio, że poczynienie przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Innymi słowy, nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania wynikające z uchybień organu I instancji stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ II instancji uznał, że w sprawie zachodzą zasadnicze uchybienia procesowe na etapie postępowania wyjaśniającego (w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, ustalania okoliczności faktycznych i ich oceny oraz rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej - ewentualnego zawieszenia postępowania), których usunięcie – w jego ocenie – przekraczałoby granice postępowania uzupełniającego, to powinien był jasno i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, jednoznacznie wskazując, z jakich powodów nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy.

Podsumowując, kontrola decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu wykazała, że organ II instancji nie umotywował należycie spełnienia warunków do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego doszło po stronie organu do naruszenia tego przepisu. W takich warunkach wydanie decyzji kasacyjnej musiało być uznane co najmniej za przedwczesne, skoro nie znalazło wymaganego uzasadnienia w motywach zaskarżonej decyzji. W okolicznościach badanej sprawy wciąż pozostaje kwestią otwartą, czy zaistniały dostateczne podstawy do wydania przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji, czy też możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a. W konsekwencji należało uwzględnić sprzeciw, gdyż zostały spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji uwzględni wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. z 2023 r., poz.1964 ze zm.). Sąd uwzględnił żądanie strony i wynik sprawy. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.