Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 491/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wyłączenie sędziego
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 5a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 19, art. 20 § 1, art. 22 § 1 i 2, art. 184, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenie M.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 308/24 oddalające wniosek o wyłączenie sędziego i asesora w sprawie ze skargi M.J. na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 6 lutego 2024 r. nr CXVIII/593/24 w przedmiocie zajęcia stanowiska w przedmiocie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

M.J. (dalej jako Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 6 lutego 2024 r. nr CXVIII/593/24 w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 12 czerwca 2024 r. o wyznaczeniu terminu rozprawy w niniejszej sprawie i wskazaniem tam składu orzekającego sądu skarżący 18 czerwca 2024 r. złożył wniosek o wyłączenie w trybie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a.) od orzekania w sprawie Sędziego K.N. i asesora sądowego A.M. Jako podstawę wskazano wyrok TSUE z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt C-718/21, który stanowi, że osoba powołana z udziałem w postępowaniu politycznej KRS nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą – albowiem skład ten nie stanowi "sądu" w rozumieniu TSUE.

Wskazani we wniosku Sędzia i Asesor w złożonych do akt sądowych oświadczeniach stwierdzili, że brak jest podstaw do wyłączenia ich od orzekania w sprawie z mocy ustawy (art. 18 P.p.s.a.) oraz nie zachodzą przyczyny wyłączenia, o których mowa w art. 19 tej ustawy.

Postanowieniem z 8 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 308/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił powyższy wniosek na podstawie art. 19 P.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 i 2 P.p.s.a.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 19 P.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18 P.p.s.a., sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Przepis ten, w odróżnieniu od art. 18 P.p.s.a., zawierającego katalog przyczyn powodujących wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy, a zatem jego bezwzględne wyłączenie, dotyczy względnych przesłanek wyłączenia sędziego. Podstawą wyłączenia sędziego na gruncie tego przepisu są zarówno okoliczności wynikające ze stosunku osobistego pomiędzy sędzią a jedną ze stron lub jej przedstawicielem, charakteryzujące się przede wszystkim istnieniem więzi emocjonalnej, której podstawą jest stosunek pokrewieństwa, przyjaźni, dłuższej znajomości, zależności służbowej, gospodarczej, społecznej, jak również wszelkie obiektywnie zaistniałe okoliczności, dające podstawę do zaistnienia wątpliwości co do bezstronności sędziego.

Wniosek o wyłączenie sędziego strona zgłasza na piśmie lub ustnie do protokołu posiedzenia w sądzie, w którym sprawa się toczy, uprawdopodobniając przyczyny wyłączenia (art. 20 § 1 P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarżący nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających wyłączenie Sędziego WSA K.N. oraz Asesor WSA A.M. To, że strona podnosi zarzuty dotyczące nieprawidłowości w powołaniu tych osób do orzekania w sądzie administracyjnym, nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej ich wyłączenie. Skarżący nie uprawdopodobnił zatem, że zachodzą między nim, a Sędzią oraz Asesorem takie stosunki, które powodują wyłączenie od orzekania.

Sąd podkreślił, że z wyjaśnień złożonych przez Sędziego oraz Asesora, wynika, że brak jest okoliczności, które wywołać mogą wątpliwości co do ich bezstronności w rozpoznaniu sprawy.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma związanie sądu stanowiskiem zajętym przez NSA w uchwale z 3 kwietnia 2023 r., sygn. I FPS 3/22. Z sentencji tej uchwały wprost wynika, że zakres przedmiotowy normy art. 19 P.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Jak bowiem trafnie wskazał NSA w powyższej uchwale, w każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1197/23).

Wobec tego Sąd za niedopuszczalne uznał kwestionowanie w trybie art. 19 P.p.s.a. rękojmi bezstronnego rozpoznania sprawy przez Sędziego WSA K.N. oraz Asesor WSA A.M.

W piśmie z 9 lipca 2024 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżąc domagał się zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia pytań prejudycjalnych Sądu Najwyższego do TSUE, zawartych w postanowieniu z 20 października 2023 r. sygn. akt III CB 40/23, dotyczących statusu nominatów politycznej KRS. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji lub uwzględnienie wniosku o wyłączenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu zażaleniowym.

W uzasadnieniu skarżący argumentuje, że Sąd Najwyższy postanowieniem z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III CB 37/24 zawiesił postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania przez sądem apelacyjnym w Katowicach na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 K.p.c. bowiem było to konieczne do czasu przeprowadzenia zmian legislacyjnych usuwających wady prawa uniemożliwiające rozpoznanie sprawy zgodnie z przepisami unijnymi – tj bez udziału nominatów politycznej KRS. Ponadto Sąd Rejonowy Poznań Stare Miasto wystąpił do TSUE z pytaniami prawnymi czy dopuszczalne jest rozpoznanie wniosku o wyłączenie nominata politycznej KRS bezpośrednio przez Sąd procedujący w sprawie z pominięciem przepisów prawa krajowego nie przewidujących zarzutu wadliwości powołania jako przesłanki wyłączenia, pominięciem orzecznictwa TK i Izby Spraw publicznych SN w związku z art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47 KPP. Sąd ten do czasu otrzymania odpowiedzi zawiesił postępowanie.

Mając to na uwadze skarżący wystąpił o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do chwili rozpoznania ww. pytań prejudycjalnych przez TSUE jak i pytania SN zawartego w postanowieniu z 20 października 2023 r. sygn. akt III CB 40/23.

Następnie skarżący szeroko przytoczył uzasadnienie postanowienia SN z 20 października 2023 r. w sprawie III CB 40/23, w tym w szczególności argumentację postanowień sędziów, których nie dotyczyła uchwała połączonych trzech Izb SN.

Skarżący wskazuje, że osoba powołana z udziałem politycznej KRS nie jest sądem ustanowionym ustawą (jak na to wskazuje ugruntowane stanowisko ETPC i TSUE). Ponadto uważa, ze art. 19 P.p.s.a. ograniczający zakres badania wniosku o wyłączenie jedynie do okoliczności poddających w wątpliwość bezstronność nominata politycznej KRS wobec strony – jest niezgodny z prawem do rzetelnej procedury sądowej tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 EKPC i art. 47 Karty Praw Podstawowych. Wyklucza on bowiem podniesienie zarzutów wskazujących na hipotetyczną ale realną możliwość braku bezstronności oraz zarzutów w zakresie faktu, iż osoba objęta wnioskiem nie została skutecznie powołana na urząd oraz nie jest sądem ustanowionym ustawą.

Skarżący wskazuje na wyrok TSUE z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt C-204/21, gdzie uznano przepisy P.p.s.a. za niezgodne z prawem wspólnotowym w zakresie przesłanek wyłączenia sędziego albowiem przepisy te nie są zgodne z gwarancjami dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu, ustanowionego uprzednio na mocy ustawy. Gwarancje te oznaczają bowiem, że w niektórych okolicznościach sądy krajowe są zobowiązane zbadać, czy one same lub wchodzący w ich skład sędziowie albo też inni sędziowie lub sądy spełniają wymogi przewidziane w prawie Unii.

Skarżący stwierdził, że dziwi się, iż sądy administracyjne orzekające o zgodności z prawem powołania sędziów innych sądów tolerują fakt powołania na urząd w sądach administracyjnych osób wadliwie nominowanych. Skarżący twierdzi, że udział w składzie Sądu osoby powołanej przez Prezydenta RP na urząd sędziego w skutek nominacji organu nieuprawnionego – jest niezgodne z prawem a w konsekwencji wadliwe i bezskuteczne. Powołanie przez Prezydenta RP nie może sankcjonować bezprawia jakie następuje w toku czynności zmierzających do nominacji.

Fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy ma wyrok TSUE z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt C-718/21, w którym uznano, że osoba powołana przez polityczną KRS nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą. TSUE wywiódł, że "sąd" w sytuacji gdy w składzie sądu zasiada nominat politycznej KRS – skład ten nie stanowi "sądu" w rozumieniu TSUE.

Stanowisko takie poparł SN w postanowieniu z 16 września 2021 r. sygn. akt I KZ 29/21, gdzie w sprawie powołań do Izby Dyscyplinarnej SN stwierdzono, że nie jest to sąd ustanowiony ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC. Istotą oczywistego naruszenia prawa było rekomendowanie osób na stanowiska sędziów przez KRS, którego kształt ustanowiony został nowelą z 8 grudnia 2017 r.

Przywołując przykłady orzecznictwa dotyczące wadliwości powołania sędziów przez KRS wybraną na zasadach określonych w nowelizacji ustawy o KRS z 8 grudnia 2017 r. skarżący podnosi, że w niniejszym postępowaniu chodzi także o zweryfikowanie czy osoba powołana na urząd sędziego w sposób wadliwy może skutecznie objąć urząd sędziego z pominięciem fundamentalnej reguły państwa prawa – Ab initio semper nullum. Nie jest to możliwe, a nominat politycznej KRS nie piastuje urzędu, gdyż nie został na niego nigdy skutecznie powołany w procedurze zgodnej z prawem.

Dalej skarżący wskazuje na nadrzędną pozycję prawa wspólnotowego nad prawem krajowym kraju członkowskiego UE, co ma wynikać z zasady pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przesądzonej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Skarżący szeroko omawia kwestię wadliwego powołania składu KRS na skutek nowelizacji ustawy określającej jej funkcjonowanie z 2017 r. i wynikającą z tego wadliwość powoływania tzw. neosędziów, czego nie sanowało formalne powołanie przedstawionych przez taką KRS kandydatów na sędziów przez Prezydenta RP. Nowelizacja ustawy o KRS w zakresie procedury wyboru sędziów do tego organu doprowadziła do tego, że władza sądownicza utraciła wszelki wpływ na jego skład, a pośrednio, w związku z nowelizacjami innych ustaw ustrojowych, także na kandydatów przedstawionych Prezydentowi w celu powołania na stanowisko sędziego sądu powszechnego, wojskowego, sędziego SN oraz sędziów sądów administracyjnych. KRS została zdominowana przez osoby pochodzące z wyboru politycznego większości sejmowej. Zasiadający w tym organie sędziowie przestali być reprezentacją sędziów poszczególnych rodzajów sądów jak o tym stanowi art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji. Zasiadający w niej w wyniku politycznego wyboru sędziowie nie uzyskali w taki sposób mandatu do reprezentowania środowiska sędziowskiego, które to zadania powierzone powinno być osobom cieszących się autorytetem i niezależnością od politycznych wpływów. Skarżący przedstawił wadliwe rozwiązania prawne przyjęte w nowelizacji ustawy o SN dające Prezydentowi RP kompetencję do obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich, co nie stanowiło jego prerogatywy wskazanej w Konstytucji a zatem wymagało kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Obwieszczenie Prezydenta RP bez kontrasygnaty jako wadliwe nie mogło spowodować uruchomienia niewadliwego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowisk sędziowskich.

W przedmiotowej sprawie chodzi o zweryfikowanie czy osoba powołana na urząd sędziego w sposób wadliwy a więc bezskutecznie – jednocześnie może sprawować urząd, a w konsekwencji być sądem powołanym z mocy ustawy (art. 6 EKPC). Konieczne jest także zweryfikowanie czy jej udział w rozpoznaniu sprawy może uczynić orzeczenie wadliwym a w konsekwencji nie podlegającym wykonaniu. Skarżący stwierdza, że nominat politycznej KRS nie może orzekać albowiem nie został skutecznie powołany na urząd sędziego.

Braku bezstronności nominata politycznej KRS skarżący upatruje w szykanowaniu go za powoływanie się na przepisy wspólnotowe dotyczące procedowania sądów w zakresie elektronicznego doręczania pism procesowych w toku postępowania (rozporządzenie PE i Rady UE nr 910/2014 z 23 września 2014 r. eIDAS – w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE). Skarżący wskazuje na okoliczność, ze nominat politycznej KRS jako przewodniczący Wydziału I Cywilnego w Sądzie Okręgowym w Krakowie zarządził wobec skarżącego odmowę stosowania przepisów wspólnotowych eIDAS. Pism w których powołuje się on na te przepisy nie zamieszczano w aktach sprawy. Wobec tego wyraża on obawę, że nominat ten może zachować się podobnie w niniejszej sprawie ignorując przepisy wspólnotowe albo szykanując stronę za powoływanie się na nie.

Skarżący przywołał szereg przykładów zachowań sędziów nominatów politycznej KRS (Sąd Okręgowy w Katowicach – A. W. II Ns [...], Sąd Apelacyjny w Katowicach – P.Ł. I ACz [...], Sąd Apelacyjny w Katowicach L.M. I ACz [...], Sąd Okręgowy w Warszawie – D.B. V S [...], Sąd Okręgowy w Warszawie – M.S., A.W. I ACa [...], Sąd Okręgowy w Warszawie – [...] III C [...], Sąd Okręgowy w Warszawie – K.S. III C [...]) w prowadzonych przez nich postępowaniach sądowych, które w jego ocenie świadczą o jawnym łamaniu przez nich prawa w celu wydania korzystnych dla partii rządzącej orzeczeń. Wskazał sygnatury sądowe spraw, w których w jego ocenie nastąpiło jawne łamanie prawa przez nominatów politycznej KRS i ignorowanie prze nich prawa procesowego. Podał przykłady fałszowania akt sądowych aby uniemożliwić rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego – nominata politycznej KRS. Stwierdził, że ignorowanie prawa i jawne lekceważenie przepisów jest permanentną cechą nominatów politycznej KRS. Traktują oni prawo wybiórczo, często jawnie je lekceważąc i okazując tym brak szacunku dla wymiaru sprawiedliwości demokratycznego państwa prawa. Częstotliwość z jaką łamią oni prawo procesowe wskazuje na celowe działanie na szkodę strony "na zamówienie polityczne". Okoliczności tych nie zbadał Sąd przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Nie ma żadnej pewności, iż w niniejszej sprawie nie dojdzie do rażącego naruszenia prawa do rzetelnego procesu. Ktoś kto firmuje swoim nazwiskiem działania niekonstytucyjnego organu wybranego na zamówienie polityczne (nowa polityczna KRS) i działającemu wbrew Konstytucji nie może gwarantować poszanowania prawa w toku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w stosunku do ogółu obywateli nawet jeśli jego postawa wcześniej nie rodziła wątpliwości. Okoliczność ta także poddaje w wątpliwość "bezstronność" nominata politycznej KRS wobec strony.

Skarżący przytoczył fragmenty postanowienia Sądu Najwyższego z 14 lutego 2024 r. sygn. akt II KZ 69/23 i Sądu Okręgowego w Warszawie z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt XXIV Co 30/23, 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV Co 159/23 gdzie zakwestionowano prawidłowość składu sędziowskiego rozpoznającego wniosek skarżącego o wyłączenie sędziów nominatów politycznej KRS, z uwagi na powołanie sędziów przez organ wadliwie powołany, a to sprawia, że nie zapewnia się stronom rozpoznania ich sprawy w sposób niezawisły i bezstronny. W związku z wadami procesu powołania (...) nie zapewniał on stronom postępowania efektywnej ochrony sądowej realizowanej przez niezależny organ sądowy.

Skarżący zauważa, że jest osobą czynną politycznie, angażującą się w ruchy społeczne i polityczne, które kontestują istniejący stan prawny i polityczny. Często bierze udział w zgromadzeniach publicznych i innych działaniach o charakterze politycznym, które opisują media pisząc zarówno o tych działaniach jak i o skarżącym. W tych okolicznościach wyraża obawę, że nominat politycznej KRS nie będzie w odpowiedniej chwili szykanować przeciwników politycznych PIS – nawet jeśli sprawa, w której ma orzekać nie jest wprost związana w jakikolwiek sposób z działaniami politycznymi. Nie ma pewności, że osoba wybrana przez polityczną KRS nie będzie chciała się w jakiejś formie odegrać na przeciwniku politycznym PIS, który powołał organ, który ją nominował lub też odwdzięczyć się organowi politycznemu, który ją wybrał. To także jest przesłanka braku bezstronności osób, których dotyczy wniosek o wyłączenie.

Skarżący przytacza pogląd TK wyrażony w wyroku z 9 listopada 1993 r., gdzie w kwestii niezgodności regulacji dotyczącej wyłączenia sędziów z art. 45 ust. 1 Konstytucji stwierdzono, że ważny jest w kontekście badania niezawisłości i bezstronności społeczny odbiór pewnych regulacji i zachowań. Sprawiedliwość powinna być wymierzana w sposób, który usuwa potencjalne zastrzeżenia uczestników postępowania co do bezstronności i niezawisłości składu orzekającego, choćby nawet w konkretnym wypadku były one nieuzasadnione, ale sprawiały również dla postronnych wrażenie uzasadnionych lub częściowo uzasadnionych. Zasada niezawisłości sędziowskiej ma tak istotne znaczenie, że nie można jej ograniczać tylko do strony formalno-dogmatycznej, ale ważną rolę odgrywa tutaj konieczność zapewnienia przekonania o jej przestrzeganiu. Dlatego z ostrożnością należy podchodzić do wszelkich regulacji, które modyfikują standardy niezawisłości, i zwracać uwagę, czy nie prowadzą one do zmian w społecznej ocenie sądu jako instytucji faktycznie niezawisłej. TK w wyroku tym uznał, ze zakwestionowane regulacje na pewno nie przyczyniają się do wzrostu stopnia przekonania o tym, a nawet rodzą niebezpieczeństwo jego obniżenia. W postanowieniu SN z 9 marca 2017 r. sygn. akt II UO 1/17 wyznaczając do rozpoznania sprawy inny sąd równorzędny, zauważył, że wyłączenie sędziego ma na celu zapewnienie wymiaru sprawiedliwości w warunkach optymalnych, wyłączających jakiekolwiek wątpliwości co do bezstronności sędziego. Chodzi przy tym o wyeliminowanie nie tylko wątpliwości stron, ale także wątpliwości samego sędziego co do obiektywnego rozstrzygania sprawy. Znaczącą rolę przy wyłączeniu sędziego odgrywa także aspekt społecznego odbioru. Chodzi w tym przypadku o wyeliminowanie sytuacji, która w społecznym odbiorze mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego (por. postanowienie SN z 9 lutego 2011 r., III PZ 11/10).

Poglądy doktryny wskazują, że wykładnia art. 49 K.p.c. prowadzi do wniosku, że przyczyną wyłączenia sędziego jest sama możliwość powstania wątpliwości, i to zarówno u podmiotów zgłaszających wniosek o wyłączenie oraz innych osób występujących w procesie, jak u osób spoza procesu. Sąd postanowi zaś o wyłączeniu sędziego, jeżeli stwierdzi możliwość istnienia tych wątpliwości, niezależnie od własnego przekonania o ich zasadności (por. M. Jedrzejewska [w] T. Ereciński, J.Gudowski, M. Jedrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego cz. 1, t. I Warszawa 2004, s. 159).

Skarżący z ostrożności procesowej złożył wniosek ewentualny, do rozpoznania po wyznaczeniu składu NSA, który rozpozna zażalenie, o wyłączenie w trybie art. 19 P.p.s.a. od orzekania w niniejszej sprawie sędziów NSA tj. [...], ..., [...], a nadto sędziów delegowanych do orzekania w NSA z innych sądów. Złożył też wniosek o test niezawisłości i bezstronności powyższych osób, na podstawie okoliczności ujawnionych w toku postępowania o wyłączenie, stosownie do art. 42 § 3 ustawy o ustroju sądów powszechnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że skarżący domaga się wyłączenia od orzekania w jego sprawie sędziego WSA w Gliwicach K.N. oraz Asesora tego Sądu A.M. powołując się na art. 19 P.p.s.a. a w jego uzasadnieniu jako okoliczność mogącą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności przy rozpatrywaniu jego skargi na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 6 lutego 2024 r. nr CXVIII/593/24 w przedmiocie zajęcia stanowiska w przedmiocie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje okoliczności związane z ich wadliwym powołaniem przez polityczną Krajową Radę Sądowniczą, której tryb powołania (przez Sejm) i skład nie odpowiada przepisom Konstytucji RP. W tej okoliczności skarżący upatruje podstawy prawnej do stwierdzenia zaistnienia przesłanki do wyłączenia sędziego z art. 19 P.p.s.a. czyli okoliczności, która może wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności tego sędziego i asesora w rozpatrywanej sprawie.

Należy zatem rozważyć jakie znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o wyłączenie sędziego w trybie art. 19 P.p.s.a., gdzie badane jest spełnienie wymogu bezstronności i niezawisłości przy rozpatrywaniu danej sprawy, ma okoliczność powołania wnioskowanego do wyłączenia sędziego lub asesora w sposób wadliwy oraz ich postępowania po takim powołaniu.

Zagadnienie takie stanowiło przedmiot uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 3 kwietnia 2023 r., sygn. I FPS 3/22, która na mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. ma moc zasady prawnej, która wiąże wszystkie składy orzekające NSA i sądów wojewódzkich. W sentencji tej uchwały stwierdzono, że zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Z uchwały wynika, że jeśli podstawą badania braku bezstronności sędziego jest okoliczność wynikająca z powiązania sędziego z pewnymi podmiotami lub przedmiotem postępowania to wówczas zastosowanie znajduje tryb art. 19 P.p.s.a. Natomiast gdy podstawy braku bezstronności upatrujemy w wadliwym powołaniu sędziego do sprawowania urzędu czy jego postępowaniu po powołaniu na urząd to należy skorzystać z procedury unormowanej w art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zdaniem NSA, podmiotowi, który poddaje w wątpliwość bezstronność sędziego ze składu orzekającego przysługuje jedna droga do ochrony swego prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd a zatem powinien wybrać on tylko jeden środek prawny.

Skoro skarżący wnioskuje o wyłączenie sędziego i asesora ze składu, który ma rozpatrzeć jego skargę na uchwałę Rady Miasta Lędziny powinien zdecydować się z którego środka prawnego skorzysta, mając na uwadze, że mają one zastosowanie w odmiennych okolicznościach.

Instytucja wyłączenia sędziego jest wyrazem gwarancji procesowej dla stron przejawiającej się w tym, że sprawa zostanie rozpoznana przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Przepis art. 19 P.p.s.a. mówi ogólnie o okolicznościach tego rodzaju, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy.

W uchwale NSA zauważa, że w trybie art. 19 P.p.s.a. wskazuje się ogólnie na wszelkie okoliczności tego rodzaju, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w rozpoznawanej przez niego sprawie. Szerokie rozumienie tych okoliczności potwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 53/04 (OTK-A nr 11, poz. 134). Orzekł, że art. 19 P.p.s.a. w zakresie, w jakim ogranicza przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał wskazał, że gwarancje bezstronności sędziowskiej nie mogą być ograniczone jedynie do stworzenia możliwości wyłączenia sędziego ze względu na istnienie bezpośrednich relacji o charakterze osobistym, ale muszą być pojmowane szerzej - jako umożliwiające wyłączenie w wypadku okoliczności (zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych), które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Zdaniem Trybunału, do okoliczności powodujących konieczność wyłączenia sędziego należy zaliczyć i te, w których sędzia orzekający miał wcześniej związki z rozpatrywaną sprawą, polegające na pozostawaniu przez niego w stosunku służbowym lub urzędowym, którego wykonywanie wymagało podejmowania odpowiednich czynności urzędowych, odnoszących się do przedmiotu rozstrzygnięcia w danym postępowaniu.

Ponieważ ustawodawca nie jest w stanie w sposób wyczerpujący wyliczyć wszystkich rodzajów związków sędziego ze sprawą, czy to podmiotowych, czy też przedmiotowych, niezbędne było wprowadzenie w art. 19 P.p.s.a. pojemnej i zarazem elastycznej przesłanki wyłączenia sędziego. Ustawodawca posłużył się tu pojęciem niedookreślonym. Wspomniana niedookreśloność tej przesłanki jest niezbędna ze względu na złożoność relacji społecznych oraz specyfikę spraw sądowoadministracyjnych. Każdorazowo sąd orzekający w zakresie wniosku strony o wyłączenie sędziego będzie rozstrzygał, czy przesłanka ustawowa określona w tym przepisie w danym stanie faktycznym występuje.

Żądanie wyłączenia sędziego opierać się musi na konkretnej przyczynie uprawdopodobnionej poprzez powołanie okoliczności lub dowodów wskazujących na istnienie tej przyczyny. Przyczyna wyłączenia musi mieć postać konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Osobiste przeświadczenie skarżącej o działaniu sędziego naruszającym jej prawo do sprawiedliwego i jawnego procesu i rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie uzasadnia wniosku o wyłączenie. Wyłączenie sędziego na podstawie art.19 P.p.s.a. powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony co do negatywnego nastawienia sędziego do strony.

Natomiast badanie bezstronności i niezawisłości w kontekście prawidłowości powołania sędziego do pełnienia urzędu jest możliwe od 15 lipca 2022 r., gdy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw. Ten akt prawny wprowadził nową instytucję procesową umożliwiającą badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu oraz postępowaniu sędziego po powołaniu, jeżeli w okolicznościach konkretnej sprawy zostaną podniesione wątpliwości co do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy. Instytucja ta została umiejscowiona we wszystkich aktach prawnych regulujących ustrój sądów, tj. w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904), ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2250), ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217) oraz w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu do projektu zmian wskazano, że "celem tej instytucji jest zapewnienie uczestnikom postępowania sądowego lub sądowo-administracyjnego gwarancji procesowych, że nie występują jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do bezstronności i niezawisłości sędziego orzekającego w sprawie".

Zdaniem NSA, podejmującego uchwałę I FPS 3/22, niewątpliwie przyczyną wprowadzenia do systemu prawnego powyższej instytucji było podważanie statusu sędziów, którzy zostali powołani przez Krajową Radę Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. W wyniku przywołanej nowelizacji w skład tego organu wchodzi 19 osób wybranych przez Sejm (w tym 15 sędziów), 2 osoby wybrane przez Senat, po jednej wybranej przez Prezydenta RP i przez Radę Ministrów oraz z urzędu Prezes Sądu Najwyższego i Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Legalność powołania sędziów na wniosek tak ukształtowanego podmiotowo organu zakwestionowano w orzecznictwie, tj.: w wyroku Wielkiej Izby TSUE z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa i C.P. i D.O. przeciwko Sądowi Najwyższemu (EU:C:2019:982); w wyrokach ETPCz: z 22 lipca 2021 r., skarga nr 43447/19, Reczkowicz przeciwko Polsce (HUDOC); z 8 listopada 2021 r., skargi nr 49868/19 i 57511/19 Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (HUDOC); z 3 lutego 2022 r., skarga nr 1469/20, Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce (HUDOC).

W stanie prawnym obowiązującym od 15 lipca 2022 r. istnieją zatem dwie instytucje umożliwiające prewencyjne badanie bezstronności sędziego, a mianowicie wniosek o wyłączenie sędziego, przewidziany w art. 19 P.p.s.a., oraz wniosek z art. 5a P.u.s.a.

Przesłanką wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. jest istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Chodzi tu o wszystkie powiązania podmiotowe i przedmiotowe ze stronami postępowania oraz ze sprawą.

Natomiast na podstawie art. 5a P.u.s.a. przedmiotem wniosku jest badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Ustawodawca w ww. normie prawnej, oprócz pojęcia bezstronności, posługuje się określeniem niezawisłości.

W przypadku postępowania sądowoadministracyjnego należy uznać, że bezstronnym sędzią sądu administracyjnego jest taki sędzia, który nie jest powiązany ze stronami postępowania lub ze sprawą w sposób określony w art. 18, art. 19 lub art. 285i § 2 P.p.s.a. Natomiast "niezawisłość" obejmuje swym zakresem bezstronność, ale także odnosi się do braku jakiegokolwiek podporządkowania sędziego w procesie sprawowania urzędu czynnikom administracyjnym, politycznym, ale także poglądom opinii społecznej. Sędzia jest podporządkowany jedynie Konstytucji oraz ustawom.

NSA w uchwale stwierdził, że przedmiotem wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. jest jedynie badanie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Natomiast przedmiotem wniosku składanego na podstawie art. 5a § 1 P.u.s.a. jest badanie niezawisłości i bezstronności sędziego w kontekście okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, w okolicznościach danej sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

Wobec tego NSA, uznał, że zakresy przedmiotowe okoliczności stanowiących podstawy do wyłączenia sędziego przewidziane w art. 19 P.p.s.a. oraz art. 5a § 1 P.u.s.a. są rozłączne. Na podstawie dalszych rozważań uznał, że postępowanie o wyłączenie sędziego w trybie art. 19 P.p.s.a. nie zawiera w sobie badania bezstronności i niezawisłości sędziego w związku z jego powołaniem na urząd i jego dalszym postępowaniem, do czego uprawniony jest Sąd rozpatrując wniosek o wyłączenie na podstawie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W tym stanie sprawy uznać należało, że zażalenie i przedstawiona na jego poparcie argumentacja nie mogły stanowić podstawy do wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. i wobec tego zaskarżonym postanowieniem WSA w Gliwicach słusznie oddalił wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego i asesora. Z okoliczności podnoszonych we wniosku o wyłączenie a następnie w zażaleniu jednoznacznie wynika, że podstawą wyłączenia tych osób skarżący czyni wadliwy sposób ich powołania przez polityczną KRS a zatem powołuje się na argumenty, które są podstawą wniosku o wyłączenie z art. 5a ustawy o ustroju sądów administracyjnych i może on zostać rozpoznany tylko w trybie i na zasadach tam określonych. Skarżący poza szeroką analizą wadliwości powołania sędziów i asesorów wobec powołania ich przez wadliwie powołaną KRS nie przedstawia jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego i asesora w rozpoznawanej sprawie ze skargi skarżącego, których podstawą byłby np. ich relacja ze stroną postępowania (organem), wcześniejsze rozpatrywanie sprawy (udział w procedowaniu uchwały), czy interes prawny lub faktyczny w podjęciu uchwały o określonym kształcie. Skarżący nie zakwestionował także argumentacji Sądu dotyczącej rozdzielności procedury i podstaw prawnych wniosków o wyłączenie sędziego w trybie art. 19 P.p.s.a. od trybu z art. 5a § 1 P.u.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 19 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.