Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 804/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 151, art. 179 a, art. 203 pkt 2, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2022 r. r. sygn. akt II SA/Rz 804/22 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4111.442.997.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok; II. oddala skargę; III. odstępuje w całości od zasądzenia od skarżącego A. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 804/22

U z a s a d n i e n i e

Burmistrz Miasta i Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku z 15 lutego 2022 r. - decyzją z 28 marca 2022 r. nr MGOPS.5212.4.2022 odmówił A.R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M.R.

W uzasadnieniu wskazał, że nie została spełniona przesłanka dotycząca wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r.,

poz. 615, dalej: u.ś.r.), a ponadto zachodzi negatywna przesłanka wynikająca

z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki

w związku małżeńskim, przy jednoczesnym nieposiadaniu przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.R. wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji.

SKO decyzją z 10 maja 2022 r. nr SKO.4111.442.997.2022 Kolegium - działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) i art. 32 ust. 2 u.ś.r. - utrzymało

w mocy decyzję Burmistrza z 28 marca 2022 r.

Przytaczając regulacje prawne określające podmioty uprawnione do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz przesłanki jego przyznawania wynikające z art. 17 u.ś.r. organ odwoławczy wskazał, że wg ustaleń organu I instancji, M.R.

(ur. [...]) legitymuje się wydanym [...] sierpnia 2020 r. na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z zastrzeżeniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 lipca 2020 r. oraz nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z akt sprawy wynika również, że M.R. pozostaje w związku małżeńskim z I.R. (ur. [...]), która stosownym orzeczeniem z [...] stycznia 2022 r. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem SKO, okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogła być podstawą wydania decyzji odmownej. Organ I instancji dokonał bowiem błędnej interpretacji tego przepisu, pomijając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (tj. 23 października 2014 r.) i chociaż nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych, to w oparciu o art. 190 ust. 1 Konstytucji RP kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu zatem do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Wg Kolegium, druga ze wskazanych przez organ I instancji podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. została jednak zastosowana prawidłowo.

Kolegium wskazało na ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych dwie przeciwstawne linie orzecznicze, wywodząc jednocześnie, że nie przychyla się do stanowiska dopuszczającego - wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu - przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Kolegium tym samym podzieliło pogląd, zgodnie z którym pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady -

z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Za zastosowaniem literalnej wykładni tego przepisu przemawia treść podjętej na gruncie przepisów u.ś.r. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014 nr 3 poz. 36), w której stwierdzono, że przy wykładni przepisów powyższej ustawy "niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą być samodzielnym źródłem roszczeń" oraz nie można powołując się na wykładnię prokonstytucyjną nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem.

Zatem niekwestionowany fakt, że żona M.R., tj. I.R. nie posiada wymaganego przez art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a legitymuje się jedynie wydanym [...] stycznia 2022 r. orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (aktualnym i obrazującym rzeczywisty stan zdrowia żony osoby wymagającej opieki), przemawia za słusznością rozstrzygnięcia organu I instancji.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku nie może ujść uwadze, że decyzją Wójta Gminy [...] z 3 stycznia 2022 r. przyznano M.R. częściowo odpłatne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania, tj. w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych w ilości

13 godzin tygodniowo na okres od 3 stycznia do 31 grudnia 2022 r. Uwzględniając fakt, że A.R. nie mieszka z rodzicami, M.R. korzysta z usług opiekuńczych, a jego żona I.R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, trudno uznać, by stała i osobista opieka nad ojcem uniemożliwiała wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia nawet w ograniczonym zakresie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję SKO z 10 maja 2022 r. A.R. zwrócił się o jej zmianę

i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Podał, że ojciec jest [...] oraz ma [...] z powodu której [...]. W domu mieszka także niepełnosprawna [...] - letnia mama skarżącego, która sama wymaga opieki i nie jest w stanie zatroszczyć się o męża, który wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej, w tym podawania leków. Skarżący musiał zrezygnować z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad nim.

W jego ocenie, ma on prawo do ubiegania się o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym bardziej, że i tak sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców z racji ich niepełnosprawności. Wydana decyzja jest krzywdząca oraz niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 804/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO

z 10 maja 2022 r. i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 28 marca 2022 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na skarżącym A.R. - jako synu - ciążył obowiązek alimentacyjny wobec ojca M.R. oraz nie podejmował on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki.

Sąd w pełni podzielił stanowisko SKO, że wbrew uznaniu organu I instancji, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskutek wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13 nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd nie zgodził się jednak z opartym na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poglądem organu I i II instancji, że fakt braku posiadania przez żonę M.R. i jednocześnie matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności sam w sobie stanowi bezwzględną przeszkodę dla przyznania mu wnioskowanego świadczenia (zgodnie z treścią tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

Sąd wskazał, że znane mu są - sygnalizowane przez SKO - rozbieżności

w orzecznictwie sądowym na tle stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz że co do zasady zgadza się ze stanowiskiem, że ustawowego ograniczenia prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. - sprawujące opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim - wyłącznie do sytuacji w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności nie można poddawać wykładni rozszerzającej. Jednocześnie jednak stanął na stanowisku, że formalne nielegitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza w sposób bezwzględny przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, która jest obciążona względem niej obowiązkiem alimentacyjnym, w tym zwłaszcza jej dziecku. Ograniczenie się bowiem w takiej sytuacji – jak uczyniły to organy administracji - wyłącznie do wykładni językowej

art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. kłóciłoby się z zasadami sprawiedliwości społecznej, jak również celem ustawy i samej instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym Sąd dopuścił w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość odstąpienia od ścisłej językowej wykładni tego przepisu, prezentując pogląd, że nie

w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione

w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wiąże się bowiem z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby. W sytuacji zatem, gdy z okoliczności sprawy

w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że współmałżonek pomimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest

w stanie z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli zapewnić współmałżonkowi wymaganej opieki, mogą zaistnieć uzasadnione podstawy do uznania możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby z kręgu uprawnionych w dalszej kolejności, sprawujących niejako

w zastępstwie tego współmałżonka opiekę nad osobą jej wymagającą.

W konkretnych indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną

i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej wskazanych przepisów, w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Nie można bowiem wykluczyć, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i wymagającej stałej opieki, mimo niedysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, znajdzie się w sytuacji wymagającej zapewnienia jej opieki, której sam nie jest w stanie w żaden sposób zapewnić. W konkretnych indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej wskazanych przepisów, w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Nie można bowiem wykluczyć, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i wymagającej stałej opieki, mimo niedysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, znajdzie się w sytuacji wymagającej zapewnienia jej opieki, której sam nie jest

w stanie w żaden sposób zapewnić. W związku z tym należy zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a niezbędnej pomocy

i wsparcia jest w stanie udzielić osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić więc tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.

Nie kwestionując ustaleń orzekających w sprawie organów co do braku orzeczenia

o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie I.R. (liczącej w dacie wydawania decyzji przez organ I i II instancji [...] lata, a więc nawet starszej od swego niepełnosprawnego w stopniu znacznym i wymagającego opieki męża), Sąd wskazał, że nie można wobec powyższych uwag pominąć, że już w treści przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wskazano na jej zły stan zdrowia (choroba[...] i [...], [...]), wywodząc wprost, że wraz z mężem także ona wymaga stałej opieki. Potwierdza to treść zaświadczenia lekarskiego z [...] lutego 2022 r., wg którego ze względu na stan zdrowia oraz podeszły wiek nie jest zdolna do sprawowania nad mężem opieki. Sąd zwrócił również uwagę na treść orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności I.R., w którym zawarto wskazania co do konieczności zaopatrzenia jej w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, a także co do korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, czego dopełnienie stanowiło uzasadnienie tego orzeczenia, wg którego posiadane przez nią schorzenia w obecnym stopniu zaawansowania naruszają sprawność organizmu powodującą potrzebę pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych, przy uzasadnionej względami medycznymi konieczności udzielenia czasowej i częściowej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz współudziału w procesie leczenia i rehabilitacji. Zestawienie tego z informacjami nt. stanu zdrowia M.R. liczącego w dacie wydawania decyzji przez organy [...] lat (m.in. stan po [...], wymagający leczenia z powodu [...], [...], [...] i choroby [...]), a przez to wymagającego pomocy praktycznie we wszystkich czynnościach życiowych (ubieranie, przygotowywanie i spożywanie posiłków, korzystanie z toalety) nawet nie tyle że poddaje w wątpliwość możliwość sprawowania nad nim rzeczywistej opieki przez żonę (skoro sama jej wymaga), co obiektywnie całkowicie ją wyklucza.

Dodatkowo Sąd podkreślił również fakt ukończenia przez oboje małżonków 75 roku życia. Stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. (normującym kwestię przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego) jest to traktowane jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji tylko ze względu na osiągnięty wiek, bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem (zasiłek ten przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających

z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji). Przemawia to jednocześnie za brakiem zdolności do sprawowania przez takie osoby opieki nad innym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17

ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego zawartych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.). W świetle art. 75 ust. 1 tej ustawy, dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (na fakt pobierania przez rodziców wnioskodawcy wraz ze świadczeniami emerytalnymi dodatków pielęgnacyjnych zwrócono uwagę w zapisach przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego). Podobnie zatem jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób które ukończyły 75 rok życia.

Mimo że posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez małżonka osoby wymagającej opieki niewątpliwie stanowi w świetle art. 17

ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. kryterium pozwalające wywieść prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla zstępnego takiej osoby, nie można jednocześnie wykluczyć pewnych skrajnych przypadków pozwalających jednak organom administracji samodzielnie i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości obiektywnie stwierdzić, że małżonek osoby wymagającej opieki absolutnie nie jest w stanie tej opieki z uwagi na swój wiek i /lub stan zdrowia sprawować. W takich przypadkach, zdaniem Sądu, do uznania braku takiej zdolności nie jest więc konieczne formalne legitymowanie się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność braku możliwości sprawowania przez niego opieki może zostać wykazana innymi dowodami (np. z dokumentacji medycznej, wywiadu środowiskowego).

W rozpoznawanej sprawie, mimo dysponowania wiedzą nt. wieku i stanu zdrowia matki wnioskodawcy – wobec konieczności zapewnienia jej mężowi stałej, właściwej

i kompleksowej opieki oraz pomocy w codziennej egzystencji, okoliczności związane ze stanem zdrowia jego żony i możliwością sprawowania przez nią opieki nad mężem nie zostały w ogóle rozważone, a organy administracji poprzestały na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Sądu, w opisanej sytuacji odmowa przyznania więc skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem tylko z tej przyczyny, że jego matka – jako zobowiązana do alimentacji

w pierwszej kolejności – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jawi się nie tylko jako przedwczesna, ale także niemożliwa do pogodzenia z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i przedstawionym wyżej sposobem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jawi się bowiem wymaganie od osoby o obiektywnie złym stanie zdrowia, która nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale sama z uwagi na związane z tym ograniczenia wymaga wsparcia w codziennej egzystencji, aby zapewniła prawidłową pod każdym względem opiekę osobie niepełnosprawnej

w stopniu znacznym, nawet jeżeli jest to osoba jej bliska, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Wg Sądu, stwierdzenie zatem w sposób nie budzący wątpliwości braku takiej możliwości po stronie małżonka osoby wymagającej opieki znosi negatywną przesłankę przyznania świadczenia o jakiej mowa w powyższym przepisie, będąc równoznacznym w skutkach ze stwierdzeniem posiadania przez tego małżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro bowiem daną osobę obiektywnie cechuje brak zdolności do samodzielnej egzystencji, tym bardziej świadczy to o braku zdolności do sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.).

Wobec tego wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez SKO oraz Burmistrza odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pozostającej w związku

z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z zaleceniem uwzględnienia przez nie

w toku ponownego rozpatrywania sprawy powyższym wskazań, wedle których nie będzie możliwa odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem tylko w oparciu

o brak posiadania przez jego matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli z przeprowadzonego w ramach sprawy postępowania dowodowego będzie wprost wynikał obiektywny brak możliwości zapewnienia przez nią niezbędnej opieki swemu mężowi.

SKO skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok WSA w Rzeszowie

z 10 listopada 2022 r. II SA/Rz 804/22, zarzucając:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego,

tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spełnienie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim przy jednoczesnym nielegitymowaniu się przez małżonka tej osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na braku rozważenia okoliczności związanych ze stanem zdrowia żony osoby wymagającej opieki oraz możliwości sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdy w rzeczywistości organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a powyższe okoliczności ze względu na jednoznaczną treść

art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie miały żadnego wpływu na treść wydanej decyzji. Odmienne stanowisko Sądu mogłoby skutkować oddaleniem skargi, stąd uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA

w Rzeszowie w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wyjaśniło, że spór sprowadza się do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz odniesienia tej regulacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy, co skutkowało wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego w tym zakresie. Uchwałą podjętą przez skład siedmiu sędziów NSA

14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22, LEX nr 3431610) stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o którym mowa

w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości

i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a przyznawanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był bowiem uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. W uchwale wyjaśniono również, że taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Również sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza

w oczywisty sposób wartości związanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu należało w związku z powyższym uznać, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji błędnie uznał, że formalne nielegitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza w sposób bezwzględny przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Fakt nieposiadania przez I.R. (żonę osoby wymagającej opieki) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności był w sprawie decydujący i uniemożliwiał przyznanie wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym nie było żadnych podstaw do rozważania dalszych okoliczności związanych ze stanem zdrowia I.R. oraz możliwości sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. okazało się więc nieuprawnione i należy uznać, że WSA w Rzeszowie kwestionowanym wyrokiem wypełnił podstawy kasacyjne zawarte w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Odmienne stanowisko Sądu skutkowałoby oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej P.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także

o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Powyższa regulacja stanowi wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej

i podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własny wyrok bez przesyłania dotyczącej go skargi kasacyjnej NSA, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione (to drugie kryterium zachodzi w szczególności w sytuacji, jeżeli sąd "od razu", bez żadnych wątpliwości, oceni zarzuty skargi kasacyjnej jako uzasadnione).

W niniejszej sprawie Sąd uznał za oczywiście usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17

ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającej na przyjęciu, że spełnienie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki

w związku małżeńskim przy jednoczesnym nielegitymowaniu się przez małżonka tej osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia

/zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wg zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności/.

Wniosek Sądu co do dokonanej przy wydawaniu objętego skargą kasacyjną wyroku błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego pozostaje

w związku z tym, że już po wydaniu powyższego wyroku 10 listopada 2022 r. a przed wniesieniem skargi kasacyjnej przez Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie siedmiu sędziów podjął 14 listopada 2022 r. uchwałę sygn. akt I OPS 2/22.

Uchwała ta, rozstrzygając zaistniałe w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności na tle stosowania przepisów art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przesądziła ostatecznie kierunek interpretacji i sposób wykładni tych przepisów (na okoliczność podjęcia w/w uchwały i wyrażone w niej stanowisko zwróciło już także uwagę SKO

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej).

Zgodnie z tezą drugą przywołanej uchwały NSA, "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Abstrahując od szczegółowej argumentacji uzasadnienia uchwały, skoro zatem w sprawie której dotyczy skarga, niepełnosprawny w stopniu znacznym ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona (matka skarżącego) takim stopniem niepełnosprawności się nie legitymuje (posiadając jedynie stopnień umiarkowany), to w świetle przytoczonej wyżej tezy przedmiotowej uchwały należało przyjąć, że skarżącemu w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem właśnie ze względu na zaistnienie negatywnej przesłanki w postaci braku posiadania przez jego matkę (żonę ojca) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r. II GSK 3773/17, z 12 lutego 2019 r.

I FSK 116/17 i z 8 listopada 2017 r. II OSK 378/16). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA.

Wyjątkiem od zasady związania sądu administracyjnego uchwałą podjętą przez NSA i odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego jest przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA, niemniej Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł ku temu podstaw prawnych.

Jednocześnie w ocenie Sądu, podjęcie przez NSA przedmiotowej uchwały zawierającej stanowisko prawne odmienne od przyjętego w wydanym w sprawie wyroku z 10 listopada 2022 r. (a zbieżne z poglądem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej oraz w zaskarżonej decyzji) może stanowić na podstawie art. 179a P.p.s.a. przesłankę uznania za oczywiście usprawiedliwione podstaw skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku. Nie wyłącza tego okoliczność że do podjęcia uchwały doszło już po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny pierwszej instancji.

W związku z tym Sąd - będąc związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale - stwierdza, że

w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania wnioskodawcy - skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku posiadania przez jego matkę (żonę wymagającego opieki jego ojca) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tym samym należy uznać, że orzekające w sprawie organy administracji nie były uprawnione do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, który prawa do tego świadczenia nie może upatrywać w faktycznym sprawowaniu opieki nad ojcem, krzywdzącym charakterze wydanych decyzji, czy tzw. względach słusznościowych związanych z wiekiem i stanem zdrowia swej matki.

Sąd - analogicznie jak orzekające w sprawie organy administracji - nie kwestionuje wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego informacji świadczących o złym stanie zdrowia matki skarżącego i obiektywnych trudności

w sprawowaniu przez nią opieki nad swoim mężem, aczkolwiek w rozpatrywanej sytuacji okoliczności te – jako nie znajdujące stosownego odzwierciedlenia

w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności – pozbawione są prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Przekłada się to na brak zasadności wniesionej przez skarżącego do WSA

w Rzeszowie skargi na decyzję SKO z 10 maja 2022 r. (utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 28 marca 2022 r. o odmowie przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej nad ojcem opieki), w związku z czym jako trafny jawi się także podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej – na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. – zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuprawnione przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku rozważenia okoliczności związanych ze stanem zdrowia żony osoby wymagającej opieki oraz obiektywnych możliwości sprawowania przez nią tej opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż powyższe okoliczności ze względu na jednoznaczną treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy i treść wydanych decyzji.

Reasumując, WSA podzielając stanowisko NSA wyrażone w uchwale

z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22, stwierdził przed przekazaniem wniesionej od wyroku z 10 listopada 2022 r. II SA/Rz 730/22 skargi kasacyjnej, że podstawy sformułowanych w niej zarzutów są oczywiście usprawiedliwione. Wydany w sprawie wyrok uchylający zaskarżoną decyzję SKO z 10 maja 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 28 marca 2022 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego naruszał przepisy prawa wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami u.ś.r. - stosując wg w/w uchwały wykładnię językową - świadczenie pielęgnacyjne mogłoby mu przysługiwać wyłącznie w sytuacji, gdyby jego matka jako małżonka wymagającego opieki jego ojca legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponieważ powyższy warunek w sprawie nie został spełniony, Sąd na podstawie art. 179a w zw. z art. 174 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok z 10 listopada 2022 r. II SA/Rz 804/22 (pkt I sentencji wyroku) oraz – ponownie rozpoznając sprawę – na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę z uwagi na brak faktycznych

i prawnych podstaw do jej uwzględnienia (pkt II).

Jednocześnie w pkt III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 179a oraz

art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł o odstąpieniu w całości od zasądzenia od skarżącego na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony" przypadek o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a., albowiem skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji zmian w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim zmian wynikających z podjęcia przez NSA uchwały o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a, tj. uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.