Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 738/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 stycznia 2023 r. nr 170/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania A. D. decyzją z 11 stycznia 2023 r. nr 170/2023 uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lutego 2022 r. nr 69/SD/2022 odmawiającą przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) zwanego dalej "dekretem".

Zgodnie z działem II księgi wieczystej, tytuł własności nieruchomości zapisany był na imię T. i M. małż. K. na mocy aktu z 31 maja 1933 r.

Dawni właściciele nie złożyli wniosku dekretowego.

Orzeczeniem z 26 września 1955 r. nr ST/TN/15M/55/55 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] i stwierdziło, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z 7 czerwca 2011 r. A. D. i W. R. wystąpili, na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - dalej zwanej "ugn", o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...]. Swoje prawa wywodzili z: 1) postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie [...] Wydział Cywilny z 4 października 2011 r. ([...] Ns 497/11) stwierdzającego, że spadek po M. K. z domu R., zmarłej 2 maja 1939 r. na podstawie Kodeksu Królestwa Polskiego nabyli: syn T. K. oraz mąż T1. K. - po 1/2 części każdy z nich, 2) postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydział [...] Cywilny z 28 lipca 1993 r. ([...] Ns 2100/92) stwierdzającego, że spadek po T. K. zmarłym 4 grudnia 1978 r. nabył na mocy ustawy syn T. K. vel T. K. w całości; spadek po T. K. vel T. K. zmarłym 22 maja 1984 r. nabyli na mocy ustawy żona H. K. zd. G., syn J. K. vel J. K., syn J1. K. vel J. K. i córka A. K. vel K. - po 1/4 części spadku każdy z nich, 3) postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydział [...] Cywilny z 26 maja 1994 r. ([...] Ns 140/94) zmieniającego postanowienie z 28 lipca 1993 r. ([...] Ns 2100/92) w ten sposób, że w pkt

I stwierdzono, że spadek po T. K., zmarłym 4 grudnia 1978 r. nabyli na mocy ustawy żona Z. K. z domu K. i syn T. K. vel T. K. - po 1/2 części spadku każdy z nich, 4) postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie Wydział [...] Cywilny z dnia 19 października 2005 r. ([...] Ns 908/04) stwierdzającego, że spadek po Z. K. z domu K., zmarłej 21 stycznia 2002 r. w C. w Kanadzie, na podstawie testamentu z 28 lutego 2001 r. nabyła w całości K. S., 5) aktu notarialnego Rep. [...] z 10 stycznia 2011 r., mocą którego A. D., działająca w imieniu i na rzecz K. S. oraz w imieniu własnym, sprzedała samej sobie i W. R. przysługujący K. S. spadek po Z. K.j, 6) aktu notarialnego Rep. [...] z 6 maja 2011 r., mocą którego A. D., działająca w imieniu i na rzecz J. K., E. K., J. K., A. K. - sprzedała W. R. prawa i roszczenia wynikające z dekretu, 7) aktu notarialnego Rep. [...] z 6 maja 2011 r., mocą którego W. R. sprzedał A. D. prawa i roszczenia wynikające z dekretu do nieruchomości położonej przy ul. [...].

Wniosek został rozpoznany decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 30 stycznia 2012 r. nr 58/GK/DW/2012 orzekającą o przyznaniu A. D. odszkodowania za część nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej część niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Decyzją z 12 marca 2019 r. nr KR III R 16/18 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich orzekła o jej uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 6 września 2019 r. (I SA/Wa 960/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komisji.

Rozpoznając ponownie wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z 25 lutego 2022 r. nr 69/SD/2022 stwierdził, że jedna z przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania nie została spełniona. Organ I instancji ustalił, że pierwsza przesłanka odnosząca się do przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne została spełniona. W kwestii drugiej przesłanki organ ustalił, że budynek znajdujący się na posesji przeszedł na własność Skarbu Państwa przed 5 kwietnia 1958 r. wobec niezłożenia wniosku dekretowego. W budynku tym władająca nim spółdzielnia mleczarska meldowała swoich pracowników, zatem przeddekretowi właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania gruntem znajdującym się pod budynkiem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. D., zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1) art. 10 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej zwany "kpa" w zw. z art. 81 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn przez wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2022 r. przed wypowiedzeniem się przez skarżącą, co do zebranego materiału dowodowego, 2) art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez uznanie, że przed 5 kwietnia 1958 r. poprzednicy prawni wnioskodawczyni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania całością nieruchomości, 3) art. 8 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa przez odstąpienie od oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2019 r. (sygn. akt: I SA/Wa 960/19). Skarżąca na podstawie art. 132 § 1 kpa, w wypadku uznania, iż odwołanie w całości zasługuje na uwzględnienie, wniosła o wydanie nowej decyzji poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Jednocześnie, na wypadek uznania, iż odwołanie nie zasługuje w całości na uwzględnienie, skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 138 § 2 kpa zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponadto na podstawie art. 136 w zw. z art. 84 kpa skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety posiadającego uprawnienia w zakresie fotogrametrii i teledetekcji.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda Mazowiecki w decyzji z 11 stycznia 2023 r. nr 170/2023 stwierdził, że stosownie do postanowień art. 215 ust. 2 ugn przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie za budynek i grunt przejęty na podstawie przepisów dekretu przysługuje dawnemu właścicielowi nieruchomości lub jego następcom prawnym.

W tym miejscu w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo zbadał tę kwestię.

W pierwszym rzędzie organ II instancji wskazał, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, skutkuje nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno się więc opierać na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny.

Wojewoda wskazał, że kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do występowania z roszczeniami o ustalenie odszkodowania za nieruchomość poruszył w uchwale z 30 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OPS 1/22), w której orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. W ocenie NSA źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, którym musi legitymować się podmiot inicjujący jakiekolwiek postępowanie administracyjne, w tym również postępowanie o ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, niezbędne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego.

Organ II instancji wziął też pod uwagę orzeczenia NSA, w których sąd ten wskazał, że przepisy dekretu nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły umowy przeniesienia roszczeń. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 dekretu, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r.

Według organu odwoławczego skutki prawne wspomnianych umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy ocenić przez pryzmat art. 28 kpa, w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie.

Nie zawsze skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował. W sferze prawa administracyjnego, będącego znaczącym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje się za bezwzględnie wiążące. W stosunku administracyjnoprawnym żadna z jego stron nie może nie tylko modyfikować norm prawnych kształtujących ten stosunek, a tym bardziej nie może ich wyłączać lub uzależniać ich stosowania od własnej woli.

Odnosząc powyższe do sprawy organ II instancji wskazał, że zgodnie z działem Il księgi wieczystej, tytuł własności nieruchomości hip. nr [...] zapisany był na imię T. i M. małż. K., na mocy aktu z 31 maja 1933 r. W przeddzień wejścia w życie dekretu właścicielem nieruchomości byli T. K. - ojciec oraz T1. K. - syn - w wyniku dziedziczenia połowy spadku po M. K. z domu R. zmarłej 2 maja 1939 r.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku A. D. i W. R. z 7 czerwca 2011 r.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ ustalił, że A. D. poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej sprzedaży, nabyła od jednej z następczyń prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości spadek. Natomiast W. R. z pozostałymi następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli nieruchomości zawarł umowę cywilnoprawną dotyczącą kupna praw i roszczeń wynikających z dekretu następnie przedmiot umowy sprzedaży W. R. sprzedał A. D.

Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję 25 lutego 2022 r. nr 69/SD/2022 ustalił krąg stron postępowania z uwzględnieniem umów cywilnoprawnych.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że A. D. jako nabywca, w drodze umowy sprzedaży, spadku oraz praw i roszczeń do nieruchomości nie posiada interesu prawnego w sprawie przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Zatem nie powinna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego, a w konsekwencji organ I instancji winien był umorzyć postępowanie administracyjne. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby niebędącej jego stroną i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Wobec tego organ odwoławczy w decyzji z 11 stycznia 2023 r. uznał, że Prezydent m.st. Warszawy w rozpoznawanej sprawie wadliwie i nieprawidłowo przeprowadził postępowanie, przez co naruszył art. 28 kpa, art. 215 ugn i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, co dało podstawę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji.

Jednocześnie zaznaczył, że wniosek z 7 czerwca 2022 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], został złożony przez A. D. i W. R.. Natomiast decyzja orzeka w stosunku do A. D.

Na decyzję Wojewody A. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. 2 art. 509 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.) zwanym dalej kc w zw. z art. 1051 kc w zw. z art. 1053 kc przez błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że w wyniku zawarcia umowy zbycia spadku z 10 stycznia 2011 r. po Z. K A. D. nie nabyła statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 ugn, podczas, gdy umowa zbycia oraz dział spadku w rozumieniu art. 1051 kc i art. 1053 kc nie może być postrzegana jako umowa przelewu wierzytelności ujęta w art. 509 § 1 i 2 kc, o której mowa w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. (I OPS 1/22), a zbycie spadku w skład którego wchodzą roszczenia do ustalenia i przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 215 ust. 2 ugn, powoduje, że nabywca spadku jako sukcesor uniwersalny, wstępuje w pozycje w postępowaniu administracyjnym, jaką posiadał zbywca spadku będący spadkobiercą; 2) art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 65 § 1 i 2 kc oraz art. 66 kc w zw. art. 1051 kc w zw. z art. 1053 kc w zw. z art. 509 § 1 i 2 kc w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § a 1 kpa przez błędną wykładnię umów sprzedaży z 6 maja 2011 r., a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że na ich podstawie przeniesiono na rzecz A. D. wyłącznie enumeratywnie wymienione prawa i roszenia do nieruchomości wynikające z dekretu, w tym roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, względnie prawa do odszkodowania z jakiegokolwiek innego tytułu – w odniesieniu do wszystkich roszczeń odszkodowawczych, co uzasadnia umorzenie postępowania przed organem I instancji wywołanego wnioskiem złożonym przez A. D., podczas gdy prawidłowa wykładnia zgodnej woli stron umowy z 6 maja 2011 r. prowadzi do wniosku, że jej celem było nabycie przez A. D. uprawnienia strony postępowania administracyjnego w ujęciu art. 28 kpa ze skutkiem z art. 30 § 4 kpa, a zatem należy uznać, iż na podstawie umowy z 6 maja 2011 r. doszło do przeniesienia na rzecz A. D. spadku po T. K. obejmującego prawa i roszenia do nieruchomości wynikające z dekretu, w tym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, względnie prawa do odszkodowania z jakiegokolwiek innego tytułu - w odniesieniu do wszystkich roszczeń odszkodowawczych, a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i umorzenia postępowania przed organem I instancji; 3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. poz. 269 ze zm.) -zwanej dalej "ppsa" w zw. z art. 134 ppsa przez bezzasadne odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 6 września 2019 r. sygn. I SA/Wa 960/19, w ramach którego uznano legitymację A. D. do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie przyznanie odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 ugn, pomimo braku wystąpienia zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy albowiem pogląd zawarty w uchwale NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, odnoszący się do odszkodowania wywłaszczeniowego w ujęciu art. 128 ugn nie jest wiążący w niniejszej sprawie, podobnie jak pogląd zaprezentowany przez NSA w wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. o sygn. akt: I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20, które stanowią wyłącznie niewiążące w niniejszej sprawie, poglądy określonych składów orzekających NSA; 4) art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 4 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2022 r. jest nieważna jako wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz została skierowana do A. D. jako osoby niebędącej stroną w sprawie, podczas gdy nie jest zasadne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2022 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na treść wyroków NSA z 29 sierpnia 2022 r. o sygn. akt: I OSK 2875/20, l OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20 albowiem stanowią one niewiążące w niniejszej sprawie, poglądy określonych składów orzekających, wydanych po wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z 2022 r., w sytuacji istnienia wieloletniego odmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi zarówno roszczenie wynikające ze złożenia wniosku dekretowego i roszczenia o odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 ugn są zbywalne, co oznacza, że stosownie do art. 30 § 4 kpa na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z rażącym naruszaniem prawa bądź też, z uwagi na skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 4 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 509 § 1 i 2 kc w zw. z art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. (l OPS 1/22) zgodnie z którym umowa przelewu wierzytelności odszkodowawczej za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nie skutkuje tym że nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ugn, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, odnosi się również do sytuacji w której na podstawie umowy dochodzi do zbycia prawa i roszenia do nieruchomości wynikające z dekretu, w tym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, względnie prawa do odszkodowania z jakiegokolwiek innego tytułu w tym o ustalenie i przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn podczas, gdy pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. (I OPS 1/22) nie znajduje zastosowania albowiem nie dotyczy sytuacji, w której odszkodowanie ustalane na podstawie art. 215 ust. 2 ugn wynika z przelewu prawa i roszczenia majątkowego (ekspektatywy roszczenia majątkowego), o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o charakterze cywilnoprawnym, a nie publicznoprawnym, albowiem roszczenie o odszkodowanie na podstawie art. 215 ugn powstaje dopiero w wypadku braku złożenia wniosku dekretowego bądź jego nieuwzględnienia, względnie umorzenia postępowania wywołanego jego złożeniem, co w konsekwencji powoduje, że A. D. jako nabywca zespołu wskazanych w umowach sprzedaży z 6 maja 2011 r. praw i roszczeń nabyła w ujęciu art. 28 kpa oraz art. 30 § 4 kpa przymiot strony postępowania o rozpoznanie wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu oraz wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 ugn.

Wskazując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej II instancji wniósł o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przeprowadzonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS/1/23.

Sąd postanowił odmówić zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie, co zasadnie dostrzegł Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji, znaczenie miał pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, w której stwierdzono, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa, konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem podjęcia czynności cywilnej skutek w postaci przypisania stronom takiej działania interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.

Zdaniem Sądu, mimo, że uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to ma charakter uniwersalny.

Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 kpa, mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 319/20).

Uchwała ta w różnych sprawach z zakresu nieruchomości jest traktowana jako kierunkowa wypowiedź orzecznictwa sądowego w kwestii posiadania interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 387/20; wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3099/19; wyrok NSA z 10 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 267/22; wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/210).

Trzeba wskazać, że dla sprawy toczącej się na podstawie art. 215 ust. 2 ugn tłem normatywnym są z jednej strony przepisy dekretu, ale w warstwie podmiotowej przede wszystkim przepisy Działu III Rozdziału 5 ugn, dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Poza sporem jest to, że art. 215 ust. 2 ugn określa sferę podmiotową sprawy odszkodowawczej odwołując się do pojęcia następcy prawnego. Z tym że pojęcie następcy prawnego jest pojęciem ogólnym, niezdefiniowanym w ugn.

Aby zatem ustalić jaki podmiot kryje się za pojęciem "następcy prawnego" użytym w art. 215 ust. 2 ugn należało odwołać się do, stosowanych odpowiednio w sprawach odszkodowawczych z zakresu gruntów warszawskich, przepisów dotyczących odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości.

Z przepisów Działu III Rozdziału 5 ugn (art. 128 ust. 1 i 4, art. 131 ust. 1) wynika, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczenie (nie chodzi o osobę uprawnioną do wszczęcia postępowania o odszkodowanie) jest osoba wywłaszczona, tj. właściciel nieruchomości, czy jej użytkownik wieczysty albo osoba posiadająca inne prawa rzeczowe do nieruchomości – a więc podmioty bezpośrednio poszkodowane dokonanym wbrew ich woli wywłaszczeniem. Podmiotowość administracyjnoprawną w sprawie o odszkodowanie mają także spadkobiercy osoby, która została wywłaszczona poprzez pozbawienie albo ograniczenie jej praw (art. 132 ust. 1c i 3a ugn). Takie stanowisko potwierdza też treść art. 217 ust. 1 ugn, który ma zastosowanie w sprawach z zakresu gruntów warszawskich.

Za stanowiskiem, że szersze pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 215 ugn odpowiada, w odniesieniu do osób fizycznych, pojęciu "spadkobierca" przemawia to, że w przepisach przejściowych zawartych w Dziale VII Rozdziale 1 ugn ustawodawca traktuje zamiennie oba te pojęcia raz używając pojęcia następca prawny (art. 211 ust. 1, art. 214 ust. 1 i 4, art. 214b ust. 2a, art. 215 ugn), a w innych przypadkach pojęcia spadkobierca (art. 209a ust. 2, art. 217 ugn).

Z tym, że da się zauważyć, że ogólnego pojęcia następcy prawnego ustawodawca użył jedynie w przepisach przejściowych, nie na określenie singularnego nabywcy (prawa), ale na określenie sukcesora pod tytułem ogólnym, mając na uwadze to, że poprzednim prywatnym właścicielem nieruchomości (także gruntu warszawskiego) mogła być osoba prawna, która nie może być spadkodawcą i pozostawić spadku, a po której (w zależności od rodzaju danej osoby prawnej), po utracie przez nią osobowości prawnej, pozostałe mienie przejmują inne podmioty, ale nie poprzez dziedziczenie bądź powołanie do spadku.

Trzeba też uwzględnić to, że ustawodawca daje przymiot strony postępowania w sprawie administracyjnej nabywcom, ale wówczas czyni to wyraźnie (np. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz.U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm.).

Tymczasem przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości nie wskazują, jako jednej ze stron postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 28 kpa, nabywcy prawa do odszkodowania od osoby uprawnionej lub nabywcy spadku (udziału w spadku) pozostałego po osobie uprawnionej, w skład którego wchodzi prawo do odszkodowania za wywłaszczenie.

Wobec tego trafnie przyjął Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji, że skoro na etapie postępowania odszkodowawczego pojawiła się aktualna, kierunkowa uchwała składu siedmiu sędziów NSA, dotycząca kwalifikacji podmiotów jako stron postępowania administracyjnego dotycząca odszkodowań ze wywłaszczenie nieruchomości, to należało ją uwzględnić przy ocenie interesu prawnego A. D. do bycia stroną postępowania odszkodowawczego za przejęcie przez Państwo w trybie dekretu nieruchomości warszawskiej. Nacjonalizacja nieruchomości dekretowej mieści się bowiem w pojęciu szeroko rozumianego wywłaszczenia, którego istota sprowadza się do odebrania przez podmiot publicznoprawny osobie prywatnej za odszkodowaniem prawa własności nieruchomości wbrew jej woli. To, czy zdarzenie to ma charakter generalny, czy indywidualny i w jakim trybie następuje ma charakter drugorzędny.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z zakresu odszkodowań za przejęcie przez Państwo gruntów warszawskich nakazuje uwzględnianie poglądów wyrażonych w uchwały o sygn. akt I OPS 1/22 przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3087/19).

Trafnie w tym kontekście podniósł Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Prezydent m.st. Warszawy orzekając merytorycznie o prawach A. D. jako osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego działał w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji publicznej, po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, nie może bowiem ukształtować w decyzji orzekającej, co do istoty sprawy, praw osoby niebędącej stroną stosunku administracyjnoprawnego. Tak stosunek wówczas nie związuje się (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 193/04; wyrok NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1616/19).

Wbrew temu co zarzuca A. D. trzy umowy notarialne z 2011 r. (Rep. A nr [...], Rep. A nr [...], Rep. A nr [...]) zawarte m.in. z udziałem A. D. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zakwalifikował, co do ich rodzaju i przedmiotu, ze względu na ich treść. Tylko jedna z tych umów (Rep. [...]) dotyczy nabycia m.in. przez A. D. spadku przysługującego K. S. po Z. K.

Dla oceny rodzaju i przedmiotu umów Rep. A nr [...] i Rep. A nr [...] znaczenie miał nie § 3 ust. 1 tychże umów, ale § 5 z którego wynika, że przedmiotem sprzedaży są praw i roszczenia dekretowe, w tym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, prawa do odszkodowania z innego tytułu.

Ważności tychże umów na gruncie prawa cywilnego, czy skuteczności oświadczeń woli w nich wyrażonych, organ odwoławczy, ani WSA w Warszawie nie oceniał.

Tym niemniej trzeba wskazać, że przeniesienie na podstawie umowy cywilnoprawnej na mocy porozumienia stron umowy, określonych praw z jednej osoby na drugą, czy to mające charakter singularny, czy uniwersalny, nie miało istotnego znaczenia w kontekście poglądów zaprezentowanych w uchwale o sygn. akt I OPS 1/22. Sens tej uchwały odnosi się do zanegowania przez NSA umownego, a więc za zgodą stron, przeniesienia określonych praw, aby w ten sposób uzyskać przymiot strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego właściwe dla danego typu sprawy administracyjnej, nie kwalifikują nabywcy praw jako strony postępowania administracyjnego.

NSA uznał, że umowa cywilnoprawna nie może modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w przepisie prawa materialnego. Zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Skoro ustawodawca zadeklarował w przepisach prawa zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienia ich prawa własności przyznaniem określonych praw pochodnych, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w przepisie prawa materialnego. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom.

Sąd miał na uwadze art. 1053 Kodeksu cywilnego, który przewiduje, że nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. Jednak skarżąca pomija to, że przepis ten ma zastosowanie w pozaprocesowych stosunkach cywilnoprawnych (art. 1 kc).

Poza tym - zdaniem Sądu - pozycja admistracyjnoprawna nabywcy spadku (udziału w spadku) nie jest tożsama pozycji spadkobiercy jaką tenże ma w stosunkach administracyjnoprawnych. Status prawny spadkobiercy determinują swoiste zdarzenia regulowane ustawą – "powołanie do spadku" i "dziedziczenie". Prawa i obowiązki zmarłego z chwilą jego śmierci przechodzą z mocy prawa na spadkobiercę poprzez powołanie do spadku albo dziedziczenie (art. 922 § 1, art. 924 - art. 927 kc). Zatem albo osoba spadkobiercy jest wyznaczana przez spadkodawcę, z jemu tylko znanych względów albo spadkobiercami są z mocy ustawy zasadniczo osoby bliskie spadkodawcy, w tym jego krewni. Bycie spadkobiercą zależy zatem od decyzji ustawowo określonych podmiotów – spadkodawcy albo ustawodawcy.

W sprawach administracyjnych z zakresu szeroko rozumianego wywłaszczenia nieruchomości stronami postępowania są spadkobiercy bowiem są to zasadniczo osoby bliskie spadkodawcy, które w większym lub mniejszym stopniu odczuły w swojej sferze osobistej skutki dokonanego wywłaszczenia. Za przyznaniem im praw na gruncie postępowania administracyjnego przemawia konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r.).

W tożsamej sytuacji nie znajduje się A. D., która jest osobą obcą dla spadkobierców T. K. i T1. K. (przeddekretowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości) i nie nabyła praw do odszkodowania z woli ustawowo określonych podmiotów poprzez powołanie testamentowe lub dziedziczenie ustawowe.

Skarżąca składając w 2011 r. wniosek o odszkodowanie nie miała zatem od początku statusu równego spadkobiercy, na gruncie stosunku administracyjnoprawnego kreowanego przez art. 215 ust. 2 ugn.

W niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 30 § 4 kpa, choćby z tego powodu, że A. D. inicjując sprawę o odszkodowanie nie mogła w toku tego postępowania do niego wstąpić. Przepis ten ma charakter procesowy i sam w sobie nie stanowi źródła uprawnień materialnoprawnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł to, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 960/19.

Jednak w wyroku tym brak wiążącej oceny prawnej, o której mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej z 30 stycznia 2012 r. w kontekście legitymacji A. D. do bycia stroną postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn. Sąd podzielił w tymże wyroku stanowisko Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, że w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił jednej z materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn, tj. dotyczącej pozbawienia dotychczasowych właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie naruszenie to mogło prowadzić również do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przyznania odszkodowania w sytuacji, w której nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn. To wszystko, z uwagi na treść art. 30 ust. 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, uzasadniało uchylenie przez Komisję weryfikacyjną decyzji reprywatyzacyjnej i przekazanie sprawy Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia tychże okoliczności.

WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 960/19 nie badał przymiotu A. D. jako strony postępowania odszkodowawczego bowiem przedmiotem kontroli legalności przez tenże sąd była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (rozpoznawczym) decyzja Komisji weryfikacyjnej. W administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym A. D. miała więc status strony postępowania choćby z tego względu, że o jej prawach (formalnie) orzekała kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna, niezależnie od tego, czy jej prawa miały uzasadnienie w przepisach prawa materialnego.

Trzeba wskazać, że oceny prawnej dotyczącej konkretnego zagadnienia prawnego nie można domniemywać Musi być ona w orzeczeniu sądu wyrażona, być przedmiotem rozważań sądu. Powinna ona wprost i jednoznacznie wynikać z motywów prawomocnego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2295/17).

Zdaniem Sądu takiej oceny prawnej w poruszonej wyżej kwestii (statusu A. D. jako strony postępowania odszkodowawczego) brak w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 960/19.

Wobec tego dla oceny statusu A. D. jako strony postępowania odszkodowawczego znaczenie miało stanowisko zaprezentowane w uchwale o sygn. akt I OPS 1/22, które prawidłowo uwzględnił w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki uchylając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję reprywatyzacyjną z 25 lutego 2022 r. w całości i umarzając postępowanie przed organem I instancji. Ustalony przez Wojewodę Mazowieckiego w toku wszczętego postępowania administracyjnego brak u A. D. przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa obligował organ odwoławczy do zniesienia wszczętego na jej wniosek postępowania administracyjnego poprzez skasowanie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony wynikającego z art. 139 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Decyzja organu I instancji była dla A. D. niekorzystna ze względów materialnoprawnych, tak jak i zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego. Poza tym została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Sąd odmówił zawieszenia na wniosek skarżącej, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej zwanej "ppsa", postępowania sądowego, do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 1/23.

W sprawie zawisłej pod sygn. akt I OPS 1/23 Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie tzw. uchwały abstrakcyjnej, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. Przedmiotem wniosku Rzecznika jest dokonanie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia przepisów prawa wskazanych w tym wniosku (art. 7 dekretu, art. 28 kpa), których stosowanie, w ocenie wnioskodawcy, wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego toczących się z udziałem, jako stron w rozumieniu art. 28 kpa, nabywców roszczeń z art. 7 dekretu. Uchwała ta ma zatem dotyczyć jedynie wyjaśnienia przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawach administracyjnych dotyczących wszystkich podmiotów spełniających warunki określone w treści tych przepisów.

Z kolei niniejsza sprawa administracyjna odnosi się do innej podstawy materialnoprawnej w zakresie ustalenia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. W niniejszej sprawie w tym kontekście znaczenie ma art. 215 ust. 2 ugn, który w warstwie podmiotowej ma silne zakotwiczenie w przepisach Działu III Rozdziału 5 ugn o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. To w przepisach ugn z zakresu odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości należy poszukiwać (obecnie) osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania lub działki zamiennej w sprawie z zakresu nieruchomości warszawskich przejętych przez Państwo w trybie dekretu. Ustalenia historyczne wynikające z art. 215 ust. 2 ugn (sfera przedmiotowa) wiąże się natomiast ściśle ze stanem prawnym wprowadzonym dekretem oraz ówczesnym przeznaczeniem i stanem nieruchomości warszawskiej (art. 215 ust. 2 w zw. z art. 130 ust. 1 i art. 4 pkt 17 ugn).

Wobec tego Sąd uznał, że dla niniejszej sprawy znaczenie miały poglądy wyrażone w uchwale o sygn. akt I OPS 1/22.

Mając powyższe na uwadze i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.