Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 606/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 15, art. 140
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1217/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 maja 2022 r., nr DO.1.7614.579.2021.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 października 2021 r., nr 421/S/2021; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. W. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2022 r. IV SA/Wa 1217/22, oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 10 maja 2022 r. nr DO.1.7614.579.2021.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 12 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy [...] wniósł do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności działek zajętych pod drogę gminną numer [...], położonych w miejscowości [...] w gminie [...], m.in. [...] o pow. [...] ha. Do wniosku dołączono oświadczenie Wójta Gminy [...] – H. W. z [...] kwietnia 2021 r. oraz oświadczenie z tej samej daty pracownika Urzędu Gminy w [...] – J. W. o położeniu określonych działek w ciągu drogi gminnej nr [...] i wykonywanych na przedmiotowej drodze pracach związanych z jej utrzymaniem. Ponadto załączone były zeznania świadków z [...] marca 2021 r.: M. S., B. K. (sołtysa wsi [...]) oraz G. C. o położeniu określonych działek w ciągu drogi gminnej nr [...] (poprzedni numer [...]) i wykonywanych na przedmiotowej drodze pracach związanych z jej utrzymaniem, a także treść rozporządzenia nr 38/93 Wojewody Siedleckiego z 15 października 1993 r. w sprawie dróg gminnych w województwie siedleckim wraz z załącznikiem, uchwałę nr 255/213/09 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2009 r., wykaz dróg gminnych w woj. mazowieckiem, wydruk z serwisu [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., szkice map drogowych.

Pismem z 21 maja 2020 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał wnioskującą gminę o przedłożenie dodatkowych dokumentów do wniosku z [...] kwietnia 2021 r. Wnioskująca gmina odpowiedziała na wezwanie pismem z 9 sierpnia 2021 r. Do akt dołączono kopię aktu notarialnego repertorium A nr [...] z [...] grudnia 1984 r. - umowy przekazania gospodarstwa rolnego.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 22 października 2021 r. nr 421/S/2021, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające), stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności będącej we władaniu Gminy [...] nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] relacji [...]. Organ I instancji zaznaczył, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] i w dniu 31 grudnia 1998 r. i na dzień wydania decyzji stanowi własność osób fizycznych. W toku postępowania ustalono, że przed dniem 31 grudnia 1998 r. i w tym dniu władanie drogą gminną nr [...] relacji [...], a wraz z nią działką nr [...] wykonywała Gmina [...].

J. W. wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Minister Rozwoju i Technologii przywołaną na wstępie decyzją z 10 maja 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Analizując dowody zgromadzone w sprawie Minister stwierdził, że przesłanki określone w art. 73 Przepisów wprowadzających zostały spełnione. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 14, poz. 60 ze zm.), obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Ponadto, art. 73 Przepisów wprowadzających nie dotyczy jedynie odcinków dróg urządzonych (wyasfaltowanych), lecz obejmuje również drogi nieurządzone w dniu 31 grudnia 1998 r. (drogi gruntowe), lecz zaliczone do dróg publicznych.

J. W. zaskarżył decyzję Ministra Rozwoju i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stawiając rozbudowane zarzuty (o czym będzie szerzej mowa przy skardze kasacyjnej, bowiem większość zarzutów została powielona w obydwu tych środkach zaskarżenia) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 października 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 listopada 2022 r. IV SA/Wa 1217/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, według którego, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość nie była własnością ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Wówczas była ona własnością J. W. i K. W. (umowa przekazania gospodarstwa rolnego z [...] grudnia 1984 r. Rep. A nr [...], działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...]). Obecnie, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest J. W.

Bezsporne jest także to, że droga nr [...] relacji [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną, gdyż na mocy rozporządzenia Nr 38/93 Wojewody Siedleckiego z 15 października 1993 r. w sprawie dróg gminnych w województwie siedleckim, droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz pozostała taką drogą w dniu 1 stycznia 1999 r. (art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, a nie jak podał Sąd I instancji ustawy o drogach publicznych).

Zadaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie sporną kwestią jest zajętość pod drogę publiczną przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Dowody i okoliczności, które przedstawia skarżący (np. informacje zamieszczone obecnie w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...]) dotyczą siłą rzeczy posiadania przez niego nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Sądu I instancji nie są one wystarczające do podważenia dowodów zgromadzonych przez organ. Podnoszone przez skarżącego okoliczności i wskazywane dowody odnoszą się do okresu późniejszego.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przesłankę zajęcia przedmiotowej działki pod drogę ustalono na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej, na której znajduje się adnotacja geodety uprawnionego, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę. Sąd I instancji zaznaczył, że sporządzona mapa sytuacyjna jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, w jakiej części teren działka [...] była zajęta pod drogę. Wyjaśnić bowiem należy, że dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Opinia uprawionego geodety odpowiada w swej istocie wszak opinii biegłego, który dysponuję wiadomościami specjalnymi, których z kolei nie posiada ani organ administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny. Z tego też powodu brak jest podstaw dla organów i sądu do ingerowania w merytoryczną warstwę opinii (mapy) uprawionego geodety.

Prawidłowo w oparciu o całokształt materiału dowodowego Minister doszedł do wniosku, że o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi. W tym zakresie trafnie organ odwołał się do definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Z materiału sprawy nie wynikało, aby teren aktualnej działki [...] miał inną funkcję niż związana z komunikacją. Ze względu na wielkość i bezpośrednie położenie przy działce drogowej, a także charakter drogi publicznej nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., zasadnie uznano, że leżała ona w pasie przeznaczonym do ruchu pojazdów i pieszych, a także do bezpośredniej obsługi otoczenia.

Natomiast o władaniu tym terenem przez zarządcę drogi trafnie rozstrzygnięto w oparciu o przedłożone dokumenty dotyczące utrzymania dróg, w szczególności oświadczenie Wójta Gminy [...] i J. W. - pracownika Urzędu Gminy w [...] od 1993 r, a od 1998 r. Skarbnika Gminy z [...] kwietnia 2021 r., oraz zeznania świadków z [...] marca 2021 r. – M. S. (mieszkańca wsi [...], radnego Rady Gminy [...] w latach 1994 -1998), B. K. (mieszkańca wsi [...], sołtysa wsi od 1990 r.) i G. C. (mieszkanki wsi [...]), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. W ocenie Sądu jest to materiał wystarczający do przyjęcia, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną pozostawała we władaniu publicznym. Nie było przy tym konieczne wykazanie, czy i jakie czynności związane z utrzymaniem drogi były dokonywane na konkretnej, przedmiotowej działce. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie została spełniona również druga przesłanka – władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie istniała Sąd I instancji wskazał, że jest to twierdzenie sprzeczne z zasadami logicznego myślenia. Nieruchomość ta istniała w tym czasie, bowiem, jak sam skarżący stwierdza została wydzielona z działki nr [...] decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...]. Fakt, że działka ta nie posiadała odrębnego od działki [...] numeru, nie oznacza, że nie istniała i że nie była zajęta pod drogę publiczną.

Zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew stanowisku skarżącego, pozwalał na uznanie, że w stosunku do spornej działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się więc nietrafny.

Sąd I instancji wyjaśnił także skarżącemu, że decyzja z art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających, ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawo kształtujący. Odjęcie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nastąpiło bowiem z mocy prawa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r. Niezależnie od daty wydania decyzji, nastąpiła w powyższej dacie zmiana stanu prawnego (właściciela nieruchomości). Ustawodawca nie określił natomiast żadnego terminu do wydania przez Wojewodę decyzji deklaratoryjnej w tym przedmiocie. Decyzja Wojewody może wobec tego zapaść także po dniu 31 grudnia 2005 r., kiedy to z mocy ustawy wygasło już roszczenie byłego właściciela o odszkodowanie z tego tytułu. Zaprezentowana wykładnia art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających wynika m.in. z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie badał konstytucyjność art. 73 ust. 4. W wyrokach z 19 maja 2011 r. K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r. SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r. P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 - 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.:

1. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy zaniechały wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleniach faktycznych, co do tego, że cala działka nr [...] wedle stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę w rozumieniu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających,

2. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz z art. 15 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji błędnej i pozostającej w sprzeczności z zasadą zaufania do organów administracji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanej przez orzekające w sprawie organy, a w szczególności dowodu z:

2.1. dokumentu urzędowego, jakim jest złożony do akt sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej nr [...], poprzez mylną i skrajnie dowolną ocenę, jakoby dowód ten potwierdzał, iż działka [...] o pow. [...] ha położona w obrębie [...], gmina [...], dalej również jako Nieruchomość, była w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości zajęta pod drogę publiczną, podczas gdy:

- dowód ten nie pozwala ustalić ani dokładnego przebiegu drogi publicznej na nieruchomości, ani stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejącego w dniu 31 grudnia 1998,

- wskazany wniosek organu II instancji jest w sposób oczywisty sprzeczny z informacjami zamieszczonymi w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...], albowiem nawet dziś działka [...] zajęta jest pod drogę publiczną jedynie w części,

- wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji podziałowej z [...] maja 2017 r. potwierdza, że Gmina ta nie poczuwała się w roku 2017 do bycia właścicielem nieruchomości,

2.2.rozporządzenia Wojewody Siedleckiego nr 38/93 z dnia 15 października 1993 r., poprzez mylną i skrajnie dowolną ocenę, jakoby dowód ten potwierdzał, iż cała działka [...] o pow. [...] ha położona w obrębie [...], gmina [...], była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta została w całości pod drogę publiczną, podczas gdy:

- w przedmiotowym rozporządzeniu brak jakiekolwiek wzmianki na temat nieruchomości czy też działki nr [...], z której została ona wydzielona,

- z dowodu tego nie sposób wysnuć wniosku, jaka części działki [...] miałaby ewentualnie być zajętą pod drogę,

- wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji podziałowej z [...] maja 2017 r. potwierdza, że Gmina ta nie poczuwała się w roku 2017 do bycia właścicielem Nieruchomości,

- wskazany wniosek jest w sposób oczywisty sprzeczny z informacjami zamieszczonymi w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...], albowiem nawet dziś działka [...] zajęta jest pod drogę publiczną jedynie w części,

2.3. oświadczenia Wójta Gminy [...] – H. W. z [...] kwietnia 2021 r. poprzez mylną i skrajnie dowolną ocenę, jakoby dokument ten potwierdzał, iż nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości zajęta pod drogę publiczną, podczas gdy:

- w oświadczeniu Wójta brak expresis verbis takiej konstatacji,

- działka ta formalnie nie istniała w roku 1998, albowiem została wydzielona z działki [...] dopiero decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r., a zatem odnosząc się do jej stanu prawnego sprzed tej daty, składający oświadczenie w sposób oczywisty daje wyraz braku realnej wiedzy co do kwestii, której dotyczy jego deklaracja,

- wniosek organu II instancji jest w sposób oczywisty sprzeczny z informacjami zamieszczonymi w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...], albowiem nawet dziś działka [...] zajęta jest pod drogę publiczną jedynie w części,

- twierdzenie składającego oświadczenie co do sposobu wykorzystania przedmiotowej działki oparte zostało jedynie na odniesieniu do rozporządzenia Wojewody Siedleckiego nr 38/93 z dnia 15 października 1993 r., w tym ostatnim dokumencie zaś brak jest jakiejkolwiek wzmianki o nieruchomości,

- z oświadczenia tego nie wynika, by osoba je składająca miała jakąkolwiek nabytą empirycznie wiedzę co do sposobu wykorzystania nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.,

2.4. oświadczeń: Skarbnika Gminy [...] – J. W., M. S., B. K. oraz G. C. z [...] kwietnia 2021 r., poprzez mylną i skrajnie dowolną ocenę, jakoby dokumenty te potwierdzały, iż nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości zajęta pod drogę publiczną, podczas gdy:

- działka ta formalnie nie istniała w roku 1998, albowiem została wydzielona z działki [...] dopiero decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 roku nr [...], a zatem odnosząc się do jej stanu prawnego sprzed tej daty, składający oświadczenia w sposób oczywisty dają wyraz braku realnej wiedzy co do kwestii, której dotyczą ich deklaracje, wniosek organu II instancji jest w sposób oczywisty sprzeczny z informacjami zamieszczonymi w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...], albowiem nawet dziś działka [...] zajęta jest pod drogę publiczną jedynie w części,

- brak informacji, skąd składający w/w oświadczenia czerpią wiedzę co do sposobu wykorzystania przedmiotowej działki,

- z oświadczeń tych nie wynika, by osoby je składające miały jakąkolwiek nabytą empirycznie wiedzę co do sposobu wykorzystania Nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- dowody te, obarczone tyloma w/w nieścisłościami, stanowią oświadczenia złożone przez podmioty związany ściśle z Uczestnikiem postępowania - Gminą [...], mającą żywotny interes w konkretnym sposobie rozstrzygnięciu sprawy, co zauważył zresztą Sąd I instancji, lecz mimo to uznał je za wiarygodny dowód w sprawie, podczas gdy, mając na uwadze w/w okoliczności, nie powinny one zostać w ogóle uwzględnione przy orzekaniu,

3. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji nieprzeprowadzenia przez organy administracji dowodu z:

3.1. przesłuchania osób które złożyły oświadczenia wskazane w pkt 2.3. i 2.4 - mimo, iż jednocześnie Sąd przyjął, że osoby te składając oświadczenia na piśmie, miały interes w złożeniu zeznań sprzecznych z interesem skarżącego kasacyjnie,

3.2. przesłuchania skarżącego kasacyjnie, mimo iż jednocześnie Sąd oparł ustalenia co do realizacji przesłanki z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających na dowodach pośrednich, nie dających wprost podstaw do ustalenia dokładnego przebiegu drogi publicznej na nieruchomości, ani stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejącego w dniu 31 grudnia 1998,

3.3. oględzin nieruchomości, mimo iż nawet dziś sama działka [...], nie jest w całości przeznaczona pod drogę, a mimo to, i to na podstawie wątpliwych dowodów, stwierdzono iż w całości przeszła ona na własność Gminy,

3.4. decyzji Wójta Gminy [...] z 11 maja 2017 roku nr IN.6831.2.2017.MK,

3.5. informacji dotyczących działki [...] zamieszczonych w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...] ([...]),

3.6. przesłuchania osoby podpisanej jako D. C. - autora wyrysu z mapy ewidencyjnej nr [...], mimo iż wyrys z mapy ewidencyjnej nr [...] autorstwa w/w osoby, na którym to dowodzie oparł swoje orzeczenie Sąd I instancji, nie pozwala ustalić ani dokładnego przebiegu drogi publicznej na terenie nieruchomości, ani stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r.,

4. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż do ustalenia, jakoby działka [...] o pow. [...] ha położona w obrębie [...], gmina [...] była w dniu 31 grudnia 1998 roku w całości zajęta pod drogę publiczną, doszło mimo, iż:

4.1. w aktach sprawy brak dokumentu w sposób jednoznaczny obrazującego przebieg drogi [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.,

4.2. działka formalnie nie istniała w roku 1998, albowiem została wydzielona z działki [...] dopiero decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r., mając na uwadze pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy utrudnia wiarygodne stwierdzenie, czy jakikolwiek fragment dzisiejszej nieruchomości był w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty pod drogę publiczną, a jeśli tak, to jaki był to fragment,

4.3. informacje zamieszczone w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...] ([...]) dowodzą, iż nawet dziś pod drogę zajęty jest jedynie fragment Nieruchomości (około [...]), w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak zaś dowodów na to, by przedmiotowa droga została zwężona na tym odcinku po 31 grudnia 1998 r.,

4.4. w aktach sprawy brak dokumentów mogących potwierdzać wykonywanie przez Gminę [...] władztwa nad przedmiotową działką - np. umów o prace budowlane obejmujących remont posadowionej nań ulicy,

5. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji faktu, iż na mocy art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za zajęcie prawa własności nieruchomości wygasło z dniem 31 grudnia 2005, która to okoliczność powinna skutkować wzmożoną wnikliwością i ostrożnością organów administracji i sądów przy ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

6. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji, iż organy administracji pominęły wnioski dowodowe skarżącego kasacyjnie, który wnosił o przeprowadzenie dowodu z:

6.1. decyzji Wójta Gminy [...] z 11 maja 2017 r. nr IN.6831.2.2017.MK,

6.2. informacji dotyczących działki [...] zamieszczonych w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...] ([...]);

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), polegające na jego niezastosowaniu przejawiającym się w błędnym uznaniu, iż własność nieruchomości nie przeszła na własność Gminy [...] wraz z uostatecznieniem się decyzji Wójta Gminy [...] z 11 maja 2017 r. nr IN.6831.2.2017.MK, mimo iż zrealizowane zostały przesłanki wywłaszczenia wskazane w w/w przepisach,

2. art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dziennik Ustaw Nr 36 pozycja 175) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na ich niezastosowaniu wyrażające się w tym, iż Sąd zaakceptował wywłaszczenie działki należącej do skarżącego kasacyjnie bez jakiejkolwiek rekompensaty, a to mimo specyfiki sprawy, a zwłaszcza kwestii upływu terminy do składania wniosków o odszkodowanie,

3. art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, polegające na ich błędnym zastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostałyby ustawowe przesłanki warunkujące stwierdzenie, iż nieruchomość objęta postępowaniem przeszła na własność Gminy [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., podczas gdy w takim wypadku również nie można by stwierdzić iż doszło do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie w/w przepisów, albowiem Sąd I instancji nie powziął ustalenia, iż nieruchomość z całą pewnością w całości zajęta była pod drogę publiczną i znajdowała się we władaniu publicznym.

W świetle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, wedle norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Choć w niniejszej sprawie można mieć zastrzeżenia do konstrukcji zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), bowiem na ogół jest to zbitka przepisów o różnej treści normatywnej, bez wskazania, jaką łącznie tworzą normę prawną (jaka jest jej treść) i w jaki sposób została naruszona, to jednak część z nich zasługuje na uwzględnienie. Organy obydwu instancji nie zgromadziły bowiem w poprawny sposób materiału dowodowego w odniesieniu do przesłanki zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. i publicznego władztwa nad nią (wynikających z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających), a tym samym nie mogły dokonać właściwej oceny, czy okoliczność ta (zajętość działki pod drogę publiczną w określonej dacie i władztwo publiczne) została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ostatecznie zatem zarzut naruszenia tych przepisów w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwiony.

"Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)" (wyrok SN z 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

Organy i Sąd I instancji przyjęły, że dowodem na zajętość działki nr [...] pod drogę gminną jest wyrys z mapy ewidencyjnej z 25 lutego 2021 r. z adnotacją geodety, że wskazana działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. W ocenie WSA i organów jest to dokument urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone." Ani organy, ani Sąd I instancji nie wykazali, że geodeta jest organem państwowym, do którego zakresu działania należy sporządzanie dokumentów potwierdzających zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W orzecznictwie podnosi się natomiast, że "dokument ten [mapa z odpowiednią adnotacją geodety] nie poświadcza drogowego charakteru działek. Taka kwalifikacja należała w niniejszej sprawie do organu uprawnionego do stwierdzenia nabycia prawa własności terenów zajętych pod drogę przez gminę" (wyrok NSA z 21.04.2022 r. I OSK 797/19, LEX nr 3363683). "Przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, mijanka, zatoka, rów przydrożny). Powyższe uwagi prowadzą także do wniosku natury procesowej: zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. Można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, aniżeli dokumenty geodezyjne" (wyrok NSA z 26.06.2014 r. I OSK 2911/12, LEX nr 2005795).

Owszem, wynik pracy właściwego geodety może stanowić podstawę do ujawnienia w odpowiednim zasobie geodezyjnym (zob. rozdz. 3, 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.) i w tym znaczeniu może być to dokument urzędowy (np. mapa z projektem podziału nieruchomości), ale żaden przepis nie upoważnia geodety do ustalenia historycznego stanu faktycznego na gruncie w zakresie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Nie dysponuje on bowiem żadnymi instrumentami, pozwalającymi na poprawne ustalenie niezbędnych faktów, chyba że geodeta jest w stanie to uczynić na podstawie innych dokumentów geodezyjnych i przedstawi to we właściwym opracowaniu (zob. art. 42 ust. 2 p.g.k.). Z niczym takim nie mieliśmy jednak do czynienia w tej sprawie. W tej sytuacji dokument geodezyjny może być jedynie odzwierciedleniem ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez właściwy organ, a tych w odniesieniu do przesłanki zajętości pod drogę publiczną zabrakło.

"Na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) następuje odebranie prawa własności nieruchomości lub jej części, dlatego spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie, które warunkują jego zastosowanie, nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, musi być wyczerpująco wyjaśnione i udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone przez właściwego wojewodę musi zmierzać do ustalenia trzech okoliczności, tj. czy nieruchomość objęta postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności oraz czy została zajęta pod drogę publiczną" (wyrok NSA z 23.06.2023 r. I OSK 1340/22, LEX nr 3598407).

Tymczasem w tej sprawie właściwe ustalenia faktyczne organ próbuje zastąpić dokumentem geodezyjnym, z którego w żaden sposób nie wynikają podstawy faktyczne przyjętych ustaleń. Przy braku metryki drogi gminnej i zgłaszanych przez stronę wątpliwościach, co do jej przebiegu w określonej dacie, organ nie przeprowadził ani oględzin (art. 85 k.p.a.), ani rozprawy (art. 89 k.p.a.), ani nie przesłuchał żadnego świadka, gdyż za taki dowód nie można uznać oświadczeń lub treści spisanych przez inne podmioty, gdyż nie były do dowody przeprowadzone przez organ i z udziałem strony (art. 79 k.p.a.). Te ostatnie dowody: oświadczenia Wójta Gminy [...] i pracownika urzędu z [...] kwietnia 2021 r. oraz oświadczenia trzech innych osób zatytułowane "zeznanie świadka" z [...] marca 2021 r., posłużyły natomiast do wykazania władztwa publicznego na dzień 31 grudnia 1998 r. i częściowo miały świadczyć o przebiegu drogi. Dowody te nie są jednak w pełni przydatne, gdyż strona nie mogła się bezpośrednio odnieść do twierdzeń tam zawartych oraz nie mogła zadawać pytań, co mogło mieć istotny wpływ na ostateczne ustalenia. Poprawność i rzetelność czynności postępowania ma szczególne znaczenie w tej sprawie, z uwagi na to, że jak twierdzi skarżący, do czasu podziału działki nr [...], co miało miejsce w 2017 r., Gmina nie zgłosiła do niej żadnych roszczeń, a uczyniła to dopiero wówczas, kiedy na podstawie decyzji podziałowej strona zgłosiła żądanie wypłaty odszkodowania, w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n.

Podsumowując przyjąć należy, że w sprawie wykazane zostało, że mamy do czynienia z drogą publiczną, ale jej przebieg na dzień 31 grudnia 1998 r., a tym samym zajętość części działki nr [...] pod drogę publiczną, nie został ustalony w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Działka ta była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością poprzedników prawnych skarżącego, a to czy w ogóle lub jaka jej część stała się własnością publiczną 1 stycznia 1999 r. wymaga jeszcze ponownego ustalenia. Pamiętać przy tym należy, że art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (zob. wyrok NSA z 13.09.2023 r. I OSK 1398/22, LEX nr 3618512). Organ powinien zatem ustalić, pod jakie ewentualnie elementy pasa drogowego zajęta była część działki nr [...] i jaka była to część.

W takiej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, pomijając fakt, że dwa pierwsze z tych zarzutów nie odnoszą się do przedmiotu tego postępowania. Zauważyć jedynie należy, że ewentualne potwierdzenie nabycia własności części działki nr [...] przez Gminę [...] w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzedzałoby skutki wynikające z decyzji podziałowej z 2017 r. i mogłoby mieć wpływ na poprawność tej ostatniej decyzji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.