Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2017/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 268 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 213/11 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

I OSK 2017/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 213/11 w sprawie ze skargi J. J., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił powyższą skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Dyrektor Aresztu Śledczego w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 184 w zw. z art. 171 pkt 2, art. 187, art. 192, pkt 4, art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej, odmówił skarżącemu J. J. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego J. J. złożył w dniu 30 lipca 2009 r. załączając do niego umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowę sprzedaży nieruchomości położonej w L. przy ulicy W. [...] m. [...] zawartą w formie aktu notarialnego, Repertorium A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz umowę o kredyt hipoteczny Nr [...] zaciągniętego przez wnioskodawcę w BRE Banku S.A. z siedzibą w Warszawie na zakup tegoż lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy, postępowania dotyczące decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy i tym samym wniosek skarżącego winien być rozpoznany na gruncie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. Natomiast zgodnie z treścią art. 184 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jednakże zgodnie z art. 187 tej ustawy lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi:

1. w razie otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1;

2. posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej;

3. którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4. w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego materiału wynika, iż w dniu złożenia wniosku skarżący J. J. posiadał prawo własności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej w miejscowości pobliskiej (art. 187 pkt 2) i tym samym jego wniosek o przyznanie pomocy finansowej należało załatwić odmownie.

W odwołaniu J. J. podniósł, że w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, od funkcjonariusza Działu Kwatermistrzowskiego uzyskał informację, iż nie miało znaczenia w jakim czasie zostaje złożony wniosek, tj. przed, czy po uzyskaniu umowy notarialnej kupna mieszkania. Taki stan rzeczy wynikał także z rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., które to w § 5 ust. 3 pkt 4 nakładało obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem, umowy kupna lokalu mieszkalnego sporządzonej w formie aktu notarialnego, wymuszając tym samym złożenie kompletu dokumentów niezbędnych w postępowaniu. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. stwierdził, iż nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Dodał, że skoro organ nie podziela powyższej interpretacji przepisów, to należy stwierdzić, iż doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez działanie na szkodę strony w związku z nienależytym i mało wyczerpującym informowaniem jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponieważ przedmiotowy wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego był zgodny z obowiązującą w dniu złożenia wykładnią prawa, to po stronie organu leży wina naruszenia obowiązującego, zgodnie z art. 35 k.p.a., terminu rozpatrzenia jego wniosku, tj. wydanie decyzji po roku i czterech miesiącach oraz narażenie na utratę uprawnień. W tej sytuacji rozpatrywanie sprawy w świetle art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. jest niezasadne.

Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Poznaniu stwierdzając, że bezspornie J. J. w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego posiadał tytuł prawny w postaci prawa własności do lokalu mieszkalnego nr [...]w L., przy ulicy W. [...], co potwierdza akt notarialny rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Ponadto w dniu składania wniosku oświadczył, że ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ skończył remont lokalu i w związku z powyższym w dniu złożenia wniosku posiadał w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny i miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a lokal odpowiada co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej i w tej sytuacji ziściła się okoliczność określona w art. 187 pkt. 2 ustawy, wykluczająca przyznanie mu pomocy finansowej. Ponadto nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego został złożony w dniu 30 lipca 2008 r., a sprawa wszczęta w wyniku tego wniosku nie została zakończona decyzją ostateczną do dnia [...] sierpnia 2010 r., wobec czego na mocy art. 268 ust. 2 ustawy powinna ona zostać rozpatrzona na podstawie ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia terminu do rozpatrzenia sprawy organ stwierdził, iż odwołujący był informowany w trybie art. 36 k.p.a. o rozpatrzeniu jego wniosku w późniejszym terminie z jednoczesnym podaniem przyczyny zwłoki oraz oznaczeniem nowego termin rozpatrzenia sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że z regulacji obowiązującej w momencie złożenia przedmiotowego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, tj. § 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wynikało, iż prawodawca ówcześnie dopuszczał sytuację, gdzie wnioskodawca zakupił już lokal, o dofinansowanie którego następnie wystąpił. Nie może być wątpliwości, iż można było w sposób skuteczny prawnie przedłożyć wniosek o dofinansowanie zakupu lokalu mieszkalnego także po dacie zawarcia umowy kupna tego lokalu. Fakt, iż w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową wnioskodawca jest już właścicielem stosownego lokalu mieszkalnego, nie powinien skutkować odmową tej pomocy, gdy nabycie danego lokalu nastąpiło w sytuacji posiadania prawa do skutecznego ubiegania się o taką pomoc. Zdaniem skarżącego powołane wyżej stanowisko znajduje zastosowanie także na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. W dalszej części podniósł, iż w świetle zapewnień służby kwatermistrzowskiej Aresztu Śledczego w Poznaniu, jedyną przeszkodą wypłaty pomocy był brak środków finansowych i sprawa miała zostać załatwiona pozytywnie w okresie późniejszym. Jednakże zgodnie z treścią § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., pomimo braków środków finansowych istniała możliwość wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej i jej wypłaty w późniejszym terminie. Zatem nawet przy braku środków finansowych wniosek należało rozpatrzyć co do zasady, bowiem brak było podstawy do zwlekania z jego rozpatrzeniem przez tak długi okres. Z kolei nieodniesienie się do tej kwestii przez organ drugiej instancji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a rozstrzygnięcie (gdyby rzeczywiście uznać, że zmiana prawa skutkowała pogorszeniem sytuacji strony) stoi w sprzeczności z wielokrotnie podnoszoną przez sądy zasadą ochrony praw nabytych (art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP). Skoro bowiem obywatel poniósł wydatek warunkujący uzyskanie pomocy finansowej, a następnie wnioskował o jej udzielenie w stanie prawnym, który nie budził wątpliwości, to ewentualna zmiana prawa nie powinna teraz rzutować negatywnie na rozstrzygnięcie co do udzielenia pomocy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że w czasie pomiędzy wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego w dniu 30 lipca 2009 r. (data wpłynięcia wniosku), a wydaniem decyzji organu pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2010 r., uległy zmianie przepisy regulujące przyznanie tej pomocy, bowiem z dniem 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79, poz. 523 ze zm.) zastępująca ustawę o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. Kwestie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy służby więziennej zostały uregulowane w rozdziale 18 nowej ustawy, a w artykule 268 § 2 tej ustawy ustawodawca przewidział, iż postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. W tej sytuacji przy rozpoznaniu wniosku skarżącego zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., jakkolwiek wniosek został złożony pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Ponadto zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, które realizuje się przez: 1) przydział lokalu albo 2) przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171). Stosownie zaś do treści art. 184 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Zatem potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej mogą być zaspokajane w dwojaki sposób i podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 172 powołanej ustawy, a gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi można przyznać pomoc finansową, o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 ustawy. Z kolei w art. 187 ustawy stanowi się, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (a zatem także pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1) nie przydziela się funkcjonariuszowi

1) w razie otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1;

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej;

3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2.

Kwestia przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza służby więziennej była w podobny sposób uregulowana we wcześniej obowiązującej ustawie o Służbie więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. i na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów, tak samo jak na gruncie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. pojawiły się wątpliwości, czy sam fakt bycia w dniu wszczęcia postępowania przez funkcjonariusza lub jego małżonka właścicielem lub współwłaścicielem (obecnie posiadaczem) w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu (obecnie także posiadania lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub domu mieszkalno-pensjonatowego) odpowiadającemu co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, stanowił wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej. W kwestii tej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08 i w tym miejscu przytoczono najważniejsze jej tezy. Stąd też przedstawiony w uchwale pogląd pozostaje aktualny na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Zatem dla ustalenia czy funkcjonariuszowi służby więzionej przysługuje prawa do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, istotne na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. jest stwierdzenie, iż potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w chwili złożenia wniosku nie były zaspokojone nawet, jeżeli w dniu złożenia wniosku on lub jego małżonek, posiadał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W rozpoznawanej sprawie tymczasem nie budzi wątpliwości, że skarżący wraz z małżonką D. J., umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 2008 r. (repertorium A nr [...]) nabył na własność lokal mieszkalny nr 17 o powierzchni użytkowej 51,40 m2 położony przy ul. W. [...] w L. i na zakup przedmiotowego lokalu strona skarżąca zaciągnęła w dniu 10 sierpnia 2007 r. kredyt hipoteczny w BRE Bank S.A. z siedzibą w Warszawie. Ponadto J. J. pismem z dnia 30 lipca 2009 r. oświadczył, iż był zmuszony dokonać remontu zakupionego lokalu, który zakończył się 30 lipca 2009 r. i w tym dniu wprowadził się do mieszkania, a jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Zatem w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową na cele mieszkaniowe skarżący miał, zgodnie z swoim oświadczeniem, zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a nabyty przez niego lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 51,40 m2 znajduje się w miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia służby oraz odpowiada przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, a to z kolei powoduje, iż organy administracji słusznie uznały, iż skarżący nie jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji przydziałowej. Zatem na ustalenie czy przysługiwała mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie miała wpływu podnoszona przez niego okoliczność naruszenia przepisów postępowania administracyjnego regulujących terminy załatwienia sprawy administracyjnej (art. 35 k.p.a.). Jak wynika z przytoczonej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08 fakt, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej (30 lipca 2009 r.) skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, wykluczał przyznanie mu tej pomocy także w oparciu o przepisu obowiązującego w dniu złożenia wniosku – tj. ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. Wejście w życie ustawy z dnia 9 lipca 2010 r. i rozpoznanie jego wniosku na podstawie nowych przepisów, nie wpłynęło na jego sytuację prawną w tym zakresie. Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady praw nabytych z uwagi na zmianę przepisów regulujących kwestię pomocy finansowej związanej z uzyskaniem lokalu mieszkalnego. Gdyby skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej po zakupieniu lokalu, ale przed zakończeniem prowadzonego w nim remontu wykazując, iż z uwagi na stan fizyczny zakupionego mieszkania nie nadawało się ono w chwili złożenia wniosku do zamieszkania, a zatem potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy nie byłyby zaspokojone, to jego wniosek znajdowałby uzasadnienie zarówno w świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. Prawo ponadto do uzyskania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza służby więziennej jest jego uprawnieniem, z którego może, ale nie musi korzystać i uprawnienie to przysługuje mu jedynie do chwili zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych w zakresie określonym ustawą. Skoro skarżący nie skorzystał z swojego prawa (nie złożył stosownego wniosku) w czasie gdy nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, to nie może domagać się przyznania pomocy po ich zaspokojeniu. Ponadto dla ustalenia, czy skarżącemu w dniu 30 lipca 2009 r. przysługiwało prawo otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego istotnym było ustalenie, czy w momencie złożenia wniosku jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone w zakresie przewidzianym w ustawie o Służbie więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. Skoro J. J. w dniu złożenia wniosku zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym w miejscowości pełnienia służby, do którego to lokalu posiadał spółdzielcze prawo własnościowe i lokal ten spełniał normy powierzchni mieszkalnej określone w art. 173 powołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., to w dniu złożenia wniosku, zgodnie z treścią art. 187 pkt 2 w zw. z art. 184 tej ustawy, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego mu nie przysługiwało.

Od powyższego wyroku w całości, J. J. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej z uwagi na uznanie przez WSA, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, co stanowi podstawę kasacyjną powołaną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez WSA wyroku w sprawie, która nie podlega właściwości sądów administracyjnych i powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę kasacyjną powołaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na jego nieważność oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Natomiast w uzasadnieniu powołał się na opisany już powyżej stan faktyczny i podał, że niniejszy spór nie powinien być w ogóle rozpatrywany oraz rozstrzygany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zaś skarga została wniesiona zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, a Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się błędu w pouczeniu i ją rozpoznał. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowo administracyjną. Badając dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego należy brać pod uwagę unormowania, które wprost wyłączają kognicję tego sądu. Przykładem takiego unormowania jest właśnie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, w której ustawodawca wyraźnie wyłączył właściwość sądów administracyjnych w określonych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 217 ust. 2 ustawy, przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. W art. 220 ustawodawca wskazał natomiast, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2, rozpatruje sad właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Stosownie zaś do treści art. 268 ust. 2 ustawy, postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest sprawą ze stosunku służbowego, dotyczy bowiem realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających ze stosunku służbowego, a powyższe zagadnienie nie zostało wymienione ani w art. 218 komentowanej ustawy, w którym zostały wskazane sprawy podlegające kognicji sądu administracyjnego, ani też w art. 219, zawierającym katalog spraw niepodlegających kontroli sądów administracyjnych i powszechnych. Stąd też stosownie do art. 220 należy uznać, iż sprawa dotycząca przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w Służbie Więziennej została objęta kognicją sądu powszechnego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien był na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzec, iż nie jest właściwy w sprawie i odrzucić skargę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny powinien uznać postępowanie za nieważne zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz odrzucić skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując że w niniejszej sprawie nie zachodzi zarzucane naruszenie przepisów proceduralnych i prawa materialnego, a organy administracji i Sąd orzekający właściwie ocenili stan faktyczny, jak też dokonali właściwej wykładni przepisów prawa. Natomiast w uzasadnieniu powołał się na dotychczasową argumentację, jak i też na argumenty zawarte w zaskarżonym wyroku. W dalszej części wywiódł, że zgodnie z treścią art. 217 ust. 2 ustawy, przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Świadczenia pieniężne przysługujące funkcjonariuszom wymienione zostały w odrębnym rozdziale zatytułowanym "Świadczenia funkcjonariuszy". Ustawodawca wymienia je enumeratywnie w art. 193 ust. 1 i są to: zasiłek na zagospodarowanie, zwrot kosztów przejazdu, nagrody roczne i uznaniowe oraz zapomogi, nagrody jubileuszowe oraz dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe. Wyliczenie to niewątpliwie nie obejmuje takich świadczeń jak wypłacany funkcjonariuszom SW równoważnik z tytułu braku lokalu czy równoważnik na remont lokalu. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w ustawie pojęcie świadczeń pieniężnych, poświęcając im osobny rozdział, a w innym odrębnym rozdziale uregulował świadczenia związane z realizacją prawa do lokalu, brak podstaw aby sprawy o przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu traktować jako sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. Za taką wykładnią art. 217 ust. 2 ustawy przemawia także brzmienie art. 268 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. Przepis ten jest wprawdzie przepisem przejściowym ale jego redakcja ma istotne znaczenie dla zrozumienia treści art. 217 ust. 2. W myśl art. 268 ust. 1 ustawy, sprawy ze stosunku służbowego określone w art. 217 ust. 2 prowadzone na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, a więc starej ustawy o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r., wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy. W świetle art. 268 ust. 2 ustawy postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Uwzględniając brzmienie przytoczonego przepisu zauważono, że gdyby w pojęciu "sprawa ze stosunku służbowego" na gruncie nowej ustawy o Służbie Więziennej mieściło się pojęcie "sprawy mieszkaniowe", nie byłoby uzasadnienia dla wydzielenia przez ustawodawcę tej ostatniej grupy spraw do odrębnej regulacji w ust. 2 art. 268. Ponadto istotnie treść art. 220 ustawy wskazuje, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 (inne niż: zwolnienie ze służby, przeniesienie z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, zawieszenie w czynnościach służbowych) i art. 219 ust. 1 i 2 (inne niż: powoływanie oraz mianowanie na stanowiska służbowe, odwoływanie oraz zwalnianie ze stanowisk służbowych i przenoszenie do dyspozycji, nadawanie stopni Służby Więziennej, delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowanie do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym) rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Jednak nie można się oprzeć wyłącznie na wykładni literalnej tego przepisu ograniczając rozstrzygnięcie tylko do analizy treści art. 218-220 ustawy o SW. Intencją ustawodawcy przy redagowaniu tychże przepisów było załatwianie wszystkich innych, wynikających ze stosunku służbowego spraw osobowych w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a także poddanie sporów wynikających z takich rozstrzygnięć sądom właściwym z zakresu prawa pracy, co w ocenie organu wynika z uzasadnienia do ustawy. Jednakże w art. 192 przewidziano, że w sprawie realizacji uprawnień wynikających z rozdziału "Sprawy mieszkaniowe", a zatem również dotyczące pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uprawnione organy będą wydawać decyzje (a więc nie tylko zwykła forma pisemna). O tym, że decyzje te mają charakter decyzji administracyjnych z odpowiednim dla nich trybem zaskarżalności świadczyć mogą przepisy wykonawcze do ustawy, w tym przypadku przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147 poz. 986). Wprawdzie przepisy te nie przewidują wprost formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania pomocy, to wskazują, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja zaś o zwrocie pomocy należy do tej samej kategorii spraw co decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej (sprawy mieszkaniowe), do których odnosi się przepis art. 192 ustawy o SW. Obydwie sprawy nie są też wymienione w art. 218 i 219 ustawy. Kierując się literalnym brzmieniem przepisu art. 220 ustawy, również spór dotyczący zwrotu pomocy finansowej podlegałby rozpoznaniu przez sąd pracy. Takie zaś rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z zapisem dotyczącym ostatecznego charakteru decyzji. Trudno byłoby bowiem określić datę wymagalności roszczenia o zwrot pomocy (14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna), skoro nie zostały przewidziane żadne terminy do wniesienia powództwa przed sądem pracy. Trudno też dopatrzyć się odmiennego, w zakresie kontroli sądowej, traktowania przez ustawodawcę spraw należących do tej samej kategorii (sprawy mieszkaniowe, pomoc finansowa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie natomiast z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego został złożony w dniu 30 lipca 2009 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.). W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Zgodnie z art. 268 ust. 2 nowej pragmatyki służbowej dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, postępowania dotyczące m.in. decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów nowej ustawy. Tak więc, mimo że podanie skarżącego zostało złożone pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, to do jego rozpoznania należy zastosować przepisy nowej pragmatyki służbowej.

W tym miejscy należy zaznaczyć, że ustawa z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wprowadziła odmienne od dotychczasowych rozwiązania prawne w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej, ograniczające administracyjny tryb orzekania w tego typu sprawach, a co za tym idzie kognicję sądów administracyjnych w tym zakresie.

Przepisy rozdziału 20 nowej pragmatyki służbowej w przepisach art. 217 – 220 ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego:

– wedle treści art. 218 ust. 1 – 2 i 4 – 5, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych są rozstrzygane w formie decyzji (ust. 1). Od decyzji tych przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Do postępowań tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 4), zaś od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 5);

– art. 219 ust. 1 pkt 1-6 statuuje, że sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powołania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa i powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. W myśl z art. 219 ust. 2 formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. W tego typu sprawach nie można także złożyć skargi do sądu administracyjnego;

– zgodnie z dyspozycją art. 220 ustawy o Służbie Więziennej sprawy ze stosunków służbowych, a niewymienione w art. 218 ust. 1 i w art. 219 ust. 1 i 2. rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W tej grupie znajdują się sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a więc także sprawy o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Podkreślić więc należy, że przepis art. 220 ustawy o Służbie Więziennej w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań (por. Tadeusz Kuczyński, Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych, ZNSA 2010/5-6, s. 257). Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w rozpoznawanej sprawie podlegała zatem – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – odrzuceniu, ponieważ właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny – sąd pracy, co prawidłowo wywodził w skardze kasacyjnej J. J..

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z powoływanym przez organ w skardze kasacyjnej uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego, załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień.

Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom tej służby świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 184 ust. 1 ustawy), stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne, niż dotychczas rozwiązania proceduralne.

Wbrew twierdzeniom organu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, bez wpływu na regulację ustawową pozostaje fakt, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. nr 147, poz. 986) został zawarty zapis, iż - należący do tej samej kategorii spraw, co odmowa przyznania tego rodzaju świadczenia - zwrot wskazanej pomocy finansowej następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wydane przez ministra resortowego, w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości, nie może bowiem zmieniać ustawy, a w związku z treścią art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, akt ten nie był wiążący dla Sądu. Treść zatem powyższego aktu podustawowego nie wpływa w jakimkolwiek stopniu na formę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania tego rodzaju świadczenia, jak również jego zwrocie (vide postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1747/11).

W tym stanie rzeczy, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie odrzucił skargi, lecz wydał w sprawie wyrok oparty na art. 151 P.p.s.a., to w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 189 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji orzeczenia.