Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1348/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. C., W. C. i K. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr OA.7722.16.2.2022 w przedmiocie wstrzymania budowy ogrodzenia - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] (dalej: "Skarżących") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 25 sierpnia 2022 r. nr OA.7722.16.2.2022, wydane w przedmiocie wstrzymania budowy ogrodzenia.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 18 czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") przeprowadził kontrolę na działkach nr [...]. Ustalono, że ww. działki ogrodzenie są siatką na słupach stalowych z podmurówką betonową o wysokości 15-20 cm. Całkowita wysokość ogrodzenia nie przekracza natomiast 2,20 m. Ustalono ponadto, że inwestorem ogrodzenia są [...] oraz [...], dysponujący decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], zezwalającą na wykonanie ogrodzenia. Inwestorzy nie zgłosili natomiast zamiaru realizacji ogrodzenia właściwemu Staroście.

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał budowę ww. ogrodzenia, jednakże rozstrzygniecie to zostało uchylone kasacyjnym postanowieniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 listopada 2021 r. nr OA.7722.16.1.2021.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wstrzymał [...] budowę ogrodzenia działek nr [...], usytuowanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], zrealizowanego bez wymaganego wcześniejszego zgłoszenia budowy Staroście [...]. W sentencji postanowienia Organ I instancji poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację.

Organ I instancji uznał że działki nr [...] są niezabudowane, wobec czego zrealizowane ogrodzenie uznać należało za obiekt budowlany a nie urządzenie. Budowa spornego ogrodzenia, zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – dalej: "u.P.b.", wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Powyższe okoliczności obligowały do wdrożenia procedury naprawczej określonej art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b., której warunkiem będzie m.in. wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości 2 500 zł.

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli [...]. Wnoszący zażalenie podnieśli, że ogrodzenie zostało wybudowane na nietrwałym gruncie co powoduje, że strumienie wody po opadach deszczu wymywają spod niego ziemię i kruszywo. Skutkiem tego może być nawet zawalenie ogrodzenia, a zatem zasadne jest wydanie decyzji o rozbiórce ogrodzenia, a nie umożliwienie jego legalizacji.

Postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. nr OA.7722.16.2.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia DM terminu do wniesienia zażalenia.

Natomiast postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. nr OA.7722.16.2.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażaleń Skarżących, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2022 r. nr [...].

Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji PWINB podał, że zarówno kwalifikacja ogrodzenia jako obiektu budowlanego, jak i wdrożona procedura naprawcza, są prawidłowe. Ogrodzenie posiada wysokość nieprzekraczającą 2,20 m, niemniej zostało usytuowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a zatem zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 u.P.b., jego realizacja wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie Organ odwoławczy wskazał, że 18 marca 2022 r. inwestorzy wnieśli o legalizację ogrodzenia.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia PWINB podał, że w przypadku stwierdzenia samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, organ nadzoru obligatoryjnie zobowiązany jest treścią art. 48 u.P.b. do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Przepisy u.P.b. nie upoważniają organów nadzoru budowlanego do odstąpienia od wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów w sprawie zaleceń [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartych w piśmie z dnia 20 października 2021 r. wyjaśnił, że nie odnoszą się one do sprawy ogrodzenia ale utwardzenia terenu działek [...], objętych odrębnym postępowaniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze.

Zdaniem Skarżących, kwestionowanym postanowieniem PWINB nieprawidłowo przyjął, ze względem samowolnie zrealizowanego odrodzenia działek nr [...] należało wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Realizacja ogrodzenia zmieniła bowiem ukształtowanie terenu poprzez jego podwyższenie o około 150 cm. Ponadto organ nadzoru budowlanego umożliwił legalizację ogrodzenia o innych parametrach niż ogrodzenie istniejące w dacie wydania zezwolenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd w całości oddalona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie PWINB wydane w sprawie wstrzymania budowy ogrodzenia działek o nr [...] położonych w [...], a usytuowany na obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod numerem: [...]. Zdaniem Organów Nadzoru Budowlanego wzniesione ogrodzenie zostało zrealizowanego bez wymaganego wcześniej zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. PINB w treści wydanego dnia [...] marca 2022 r., postanowienia znak [...], poinformował strony, że inwestorzy nielegalnych robót mogą w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia złożyć wniosek o legalizację powstałej samowoli budowlanej.

Zarzuty skargi do WSA koncentrują się przede wszystkim na próbie wykazania błędnego przyjęcia przez PINB i PWINB, że po wypełnieniu formalności związanych z zalegalizowaniem budowy ogrodzenia inwestorzy będą mogli dokonać legalizacji ogrodzenia. Według Skarżących nie uwzględniono, że teren działek, na którym postawiono obiekt znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Co więcej ich zdaniem pominięto, że w/w postanowienie legalizuje obiekt o zupełnie innych parametrach niż uprzednio istniejący w dacie wydania zezwolenia na budowę ogrodzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków.

Wobec postawionych w skardze zarzutów wyjaśnić należy że w świetle zastosowanego w sprawie przez PINB i PWINB przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast w świetle powołanego przez Organ I instancji art. 48 ust. 3 u.P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Stanowi o tym wyraźnie przepis art. 48 ust. 5 u.P.b.

W uzasadnieniu kontrolowanych przez Sąd orzeczeń prawidłowo, bo zgodnie z zasadą prawdy materialnej kreowanej przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a, powołano się na fakty wynikające ze zgromadzonego w sposób dostateczny materiału dowodowego. Otóż podczas kontroli przeprowadzonej dnia 18 czerwca 2021 r. na ww. działkach w [...] Inspektorzy stwierdzili wzniesienie ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej granicy 2,20 m. Podczas przeprowadzonej tego dnia kontroli inwestor przedłożył decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 marca 2021 r. pozwalającą na wykonanie tego ogrodzenia. Po przeprowadzeniu kontroli zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące oceny jego legalności, zaś wykonane ogrodzenie zostało zakwalifikowane jako obiekt budowlany ponieważ działki na których zostało posadowione są niezabudowane, a ogrodzenie spełnia warunku definicji urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 5 u.P.b. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podzielił te prawidłowe ustalenia Organu I instancji. Stwierdzono przede wszystkim, że przedmiotowe ogrodzenie jest obiektem budowlanym bowiem działki o nr [...] są działkami niezabudowanymi, a nielegalne ogrodzenie pełni rolę urządzenia budowlanego niezwiązanego z parkingiem jak i żadnym innym obiektem. Dlatego uzasadnione i tym samym konieczne było wdrożenie procedury z art. 48 u.P.b.

Sąd po przeanalizowaniu całości przekazanych akt administracyjnych zobligowany jest potwierdzić stanowisko Organu odwoławczego, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, czyli budowy obiektu budowlanego bądź jego części m.in. z naruszeniem obowiązku dokonania zgłoszenia, organ zobligowany treścią art. 48 ust. 1 u.P.b. powinien poinformować wykonawcę tych robót o możliwości skorzystania z procedury legalizacyjnej. PINB nie miał żadnych możliwości, aby zgodnie z prawem odstąpić od tego obowiązku, jak żądają tego strony. Co więcej, jest to jeden z jego podstawowych obowiązków prawnych, którego niewykonanie będzie świadczyć o nieprawidłowym zachowaniu organu nadzoru budowlanego. Zatem zdecydowanie podzielić należy pogląd PWINB o tym, że zastosowane w sprawie przepisy u.P.b. nie pozwalają w żadnym wypadku na odejście od wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b., jak życzyliby sobie tego skarżący. Przytoczona regulacja ma charakter przepisu ius cogens, czyli takiej regulacji prawnej której dyspozycja powinna zostać bezwzględnie wykonana w treści podjętych przez organ administracji działań prawnych.

Podniesione w skardze do WSA zarzuty nie mogą być skuteczne na tym etapie rozpatrywania sprawy nielegalnie wykonanych robót budowalnych. W ich kontekście trzeba zdecydowanie podkreślić, że postanowienie Organu I i II instancji nie przesądza o sposobie zakończenia postępowania legalizacyjnego, a nawet nie decyduje o tym, że inwestor skorzysta istniejących możliwości zalegalizowania wykonanych robót. Jeżeli strony skarżące twierdzą, że nie istnieją możliwości pozostawienia w tym miejscu spornego ogrodzenia to powinny przedstawić swe zarzuty oraz dowody na ich poparcie w toku postępowania legalizacyjnego. Kwestionowane przez skarżących postanowienie nie kończy postępowania w sprawie, czyli nie decyduje o tym czy ogrodzenie zostało wybudowane w sposób pozwalający na legalizacje. Obowiązek poinformowania inwestora o możliwości legalizacji wynika wprost zastosowanego w sprawie art. 48 ust. 3 u.P.b. natomiast problem dla skarżących podstawowy, a więc czy obiekt budowlany pozostanie w miejscu swego wzniesienia będzie oceniana dopiero w ramach postępowania legalizacyjnego, którego poszczególne etapy zostały przez ustawodawcę uszczegółowione w art. 48a – art. 49d u.P.b. Innymi słowy, skontrolowane przez Sąd postanowienia Organów nie przesądzają zarówno o wszczęciu postępowania legalizacyjnego a przede wszystkim o sposobie jego zakończenia, w tym również o zalegalizowaniu ogrodzenia. Wydanie skontrolowanego przez PINB postanowienia w tej sprawie stanowiło w powstałych okolicznościach wyłącznie o rzetelnej realizacji ustawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego.

Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Skarżące strony będą mogły swe zastrzeżenia zgłaszać w toku ewentualnego postępowania legalizacyjnego.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.