Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1013/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Paweł Konicki Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 24 lutego 2023 r. znak: KO 293/4102/6/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2023 r. znak KO293/4102/6/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka") od decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2022 r. Burmistrza Miasta S. (dalej: "Burmistrz") w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - uchyliło w całości tą decyzję i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, montażem transformatorów, inwerterów oraz przyłączy energetycznych) na terenie działki nr ewid. [...] w S., przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2021 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją znak KO831/4102/61/21 z 18 sierpnia 2021 r. SKO uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2022 r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją znak KO313/4102/8/22 z 28 marca 2022 r. SKO ponownie uchyliło w całości tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2022 r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a decyzją znak KO686/4102/31/22 z 27 września 2022 r. SKO znowu uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2022 r. Burmistrz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadził uzupełniające postępowanie w sprawie. Uzupełnieniu został poddany wniosek inwestorski, datowany na 23 marca 2021 r. Oznacza to, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed nowelizacji (3 stycznia 2022 r.) wg. których możliwe jest ustalenia warunków zabudowy jedynie dla całego terenu inwestycji, a nie jego części. Z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta S. wynika, że akt ten przewiduje możliwość lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW, ale jedynie w stosunku do części działki nr ewid. [...]. W sytuacji, gdy wg. przepisów o poprzednio obowiązującym brzmieniu możliwe jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia WZ tylko dla całej działki, to koniecznym stało się umorzenie postępowania w spornej sprawie, jako bezprzedmiotowe.

Spółka złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie jej w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO po rozpoznaniu odwołania wydało wskazaną na wstępie decyzję z 24 lutego 2023 znak KO293/4102/6/23, gdyż uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co skutkuje jej wadliwością, a w konsekwencji koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego; w ocenie SKO zaszły także przesłanki do wydania orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego Burmistrz uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy w zakresie, w jakim wskazano w ostatniej decyzji kasacyjnej, tj.: wniosek inwestora z 29 marca 2021 r. został uzupełniony o brakujące dokumenty, zarówno w części graficznej, jak i tekstowej. Inwestor przedłożył aktualne mapy pochodzące z państwowego ośrodka geodezji i kartografii, a stanowiące dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Inwestor uzupełnił także wniosek o stosowne umowy z poszczególnymi gestorami sieci, pozwalające stwierdzić, że teren inwestycyjny jest w sposób dostateczny uzbrojony (promesy dotyczące energii elektrycznej i odbioru odpadów). Następnie wniosek został uzupełniony poprzez przedłożenie aktualnego odpisu z KRS inwestora, aktualnej mapy zasadniczej w skali, 1:1000 na której inwestor miał oznaczyć teren inwestycji i obszar jej oddziaływania. Ponadto inwestor skutecznie uzupełnił część graficzną wniosku o aktualna mapę zasadniczą wraz z naniesionymi obszarami: inwestycji oraz obszaru oddziaływania inwestycji.

Powyższe uzupełnienie wniosku przełożyło się na dokonanie weryfikacji ustalenia stron postępowania - akta sprawy zawierają pisemne stanowisko organu I instancji w tym zakresie z 16 listopada 2021 r. wraz ze wskazaniem kręgu stron postępowania, a także zawiadomienie stron z 21 listopada 2022 r.;

Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy zawiera także dowody potwierdzające uprawnienia projektanta do sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, co czyni zadość art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Organ ustalił i udokumentował, że na terenie objętym wnioskiem inwestora nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - zaświadczenie z 11 kwietnia 2022 r. Burmistrza, z którego wynika, że działka nr ewid. [...] nie jest objęta ustaleniami m.p.z.p.

Jednocześnie, organ I instancji - w wyniku wezwania przez SKO z 30 sierpnia 2022 r. wskazał, że na terenie inwestycyjnym, tj. na działce nr ewid. [...] obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzone Uchwałą Nr 429/LVI/2021 Rady Miejskiej S. z 29 grudnia 2021 r., które przewiduje wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

SKO wskazało, że fakt ten ma podstawowe znaczenia dla sprawy, gdyż okoliczność objęcia terenu inwestycyjnego ustaleniami planu lub studium (jak w niniejszej sprawie) wpływa w ogóle na dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W sytuacji, gdyby obowiązywał plan miejscowy, to prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji byłoby bezprzedmiotowe (i należałoby je umorzyć), a badaniu podlegałaby jedynie zgodność inwestycji z ustaleniami planu. Natomiast, jeśli - jak w tej sprawie - teren inwestycji jest objęty ustaleniami Studium, które przewiduje w swoich zapisach dopuszczalność tego typu inwestycji, to co do zasady dopuszczalnym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednak prowadzenie postępowania w tym przedmiocie i wydanie decyzji o WZ powinno uwzględniać przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące kwestie dopuszczalności takich inwestycji - w brzmieniu sprzed nowelizacji.

SKO wskazało, że z informacji organu I instancji wynika, że teren inwestycyjny objęty jest zapisami studium dopuszczającymi lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW - jednakże tylko w części. Z załączników graficznych (3 map) do wyjaśnień organu wynika lokalizacja działki nr ewid. [...] oraz przeznaczenia obszarów, na których leży, tj. w znacznej części działki, są to tereny produkcyjne, składów i magazynów (oznaczone symbolem P) a w mniejszej - północnej części są to tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej (MU).

Wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji udokumentował, gdzie przebiega granica Studium, które dopuszcza realizację OZE. Na podstawie poprzednio przedłożonych przez organ dokumentów, trudno było dokonać ustaleń w tym zakresie i zweryfikować dokładnie, czy teren inwestycji leży w granicach Studium. Natomiast z ostatnio przekazanej dokumentacji wynika, że działka nr ewid. [...] objęta jest ustaleniami Studium jedynie w części - granica ujęta w Studium przebiega w górnej, północnej części działki [...]. Organ sporządził dokument graficzny, na którym naniósł granice działki nr ewid. [...] i jednocześnie granice terenu, na którym Studium dopuszcza i przewiduje lokalizacje urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW. Akta sprawy zawierają pismo organu z 25 listopada 2022 r. wraz z załącznikiem graficznym w postaci aktualnej mapy, na której w sposób widoczny, czytelny i niebudzący wątpliwości naniesiono granice działki nr ewid. [...], jak i granice terenu objętego ustaleniami Studium.

W sytuacji, gdy zapisy Studium dopuszczające lokalizacje urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW, obejmowałyby tylko część terenu działki [...], to prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ nie byłoby dopuszczalne.

SKO ponownie wskazało, że w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy całej działki inwestorskiej. Mimo, że pierwotny wniosek z marca 2021 r. dotyczył tylko wskazanej przez inwestora części nieruchomości nr ewid. [...], to wniosek taki należy potraktować, jako wniosek dotyczący całego terenu inwestycyjnego - całej działki nr ewid. [...].

Organ II instancji wyjaśnił, że takie rozumienie terenu dotyczy spraw wszczętych przed nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej od 3 stycznia 2022 r. Po tej dacie weszły bowiem w życie przepisy dopuszczające wydanie decyzji WZ w stosunku jedynie do części nieruchomości lub części terenu inwestycyjnego, który zostanie uszczegółowiony przez inwestora już na tym etapie procesu budowlanego. Wskazuje na to nowe brzmienie art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że wniosek powinien zawierać mapę zasadniczą lub w przypadku jej braku mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Na dopuszczalność wydania decyzji WZ jedynie dla części nieruchomości wyraźnie wskazuje też nowy art. 61 ust. 5a ustawy, który wprost stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.

Jednak ta sprawa została wszczęta jeszcze przed nowelizacją ustawy, dopuszczającą takie działanie, co oznacza, że zastosowanie do niej znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed 3 stycznia 2022 r. Wynika to wprost z art. 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz., 1986) który stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

A zatem, skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w marcu 2021 r. i zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. to pojęcie "teren inwestycji" należy rozumieć, jako obszar całej nieruchomości (lub kilku, jeśli stanowią łącznie teren inwestycyjny). Tak wynika z utrwalonego od lat orzecznictwa sądowo-administracyjnego, przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Dopuszczenie ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej to rozwiązanie zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. W takim wypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw).

Zamiarem ustawodawcy w stanie prawnym do 3 stycznia 2022 r. nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw).

Regułą jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana).

W konsekwencji organ wskazał, że skoro terenem inwestycji jest cała nieruchomość nr ewid. [...], to, aby wydanie decyzji w przedmiocie WZ było w ogóle dopuszczalne, to cały ten teren inwestycyjny powinien być objęty granicami określającymi obszar, na którym Studium Miasta S. dopuszcza lokalizacje urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW. Jeśli taki teren przewidziany do lokalizacji tego typu inwestycji tylko w części pokrywa się z terenem całej działki nr ewid. [...], to prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia WZ i wydanie decyzji w tym zakresie pozostaje niedopuszczalne.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem polityki przestrzennej gminy i jest uchwalane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego prawo decydowania o rozmieszczeniu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, z włączeniami wynikającymi z art. 10 ust 2a, co stanowi wyraz ochrony interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Koreluje to z zasadą ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które ustawodawca przyjął za podstawę polityki przestrzennej. Gmina nie ma zarazem obowiązku wskazywania w studium terenów pod budowę ww. urządzeń.

Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko wyznacza się w zależności od potrzeb. Potrzeba taka zachodzi zatem wówczas, gdy gmina (jej organ stanowiący), przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie, już w studium takie tereny przewidziała. Podstawą do wyznaczenia w studium terenów pod takie urządzenia jest powołany wcześniej art. 10 ust. 2a.

Nie ulega więc wątpliwości, że organ uchwałodawczy gminy w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (czyli m.in. farmy fotowoltaiczne), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone, to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych.

Konsekwencją wyznaczenia na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenie w jego treści granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W ocenie SKO, powyższe regulacje należy interpretować w ten sposób, że co do zasady określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), co oznacza, że ustawodawca na obszarach pozbawionych planu miejscowego respektuje generalną zasadę wolności zabudowy w granicach określonych przepisami szczególnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), ale także przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już więc wskazano, brak planu miejscowego dla danego terenu nie oznacza możliwości lokalizacji na nim inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z wyłączeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a), w drodze decyzji administracyjnej, gdy ustawa przewiduje, że ich lokalizacja wymaga uchwalenia planu miejscowego, a uprzednio określenia tych obszarów w studium. Innymi słowy - lokalizacja inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z wyłączeniami wynikającymi z art. 10 ust 2a) możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego obowiązek sporządzenia dla przewidzianych w studium obszarów ich rozmieszczenia znajduje swe źródło w przepisach art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w kontekście przeprowadzonych rozważań por. orzecznictwo odnoszące się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2).

Reasumując, w sprawie dopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o WZ dla inwestycji, z racji przepisów obowiązującego w mieście S. Studium, które dopuszcza lokalizacje takich inwestycji, ale - w przypadku, gdy ustalenia Studium obejmowałyby cały teren inwestycyjny.

Jednak w sytuacji, gdy okazało się - wskutek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przeprowadzonego ponownie przez organ I instancji - że granice obszarów dla tego typu inwestycji przewidziane w Studium jedynie w części obejmują teren działki nr ewid. [...], to koniecznym była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z tego właśnie powodu - a nie z powodu niespełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Konsekwencją bowiem uznania za teren inwestycji całej nieruchomości nr ew. 2314 jest wymóg objęcia całej tej działki dopuszczalnością lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW.

Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy realizowane w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro bowiem z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika obowiązek rozmieszczenia stref ochronnych w wypadku wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów.

Mając powyższe na uwadze, decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania była wadliwa i nieuzasadniona prawnie. W sprawie nie wystąpiła bowiem bezprzedmiotowość postępowania, warunkująca wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przedmiot sprawy istnieje, a zgłoszone żądanie winno zostać załatwione poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W takiej sytuacji uzasadnionym było wydanie przez organ II instancji decyzji o charakterze reformatoryjnym, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowanej inwestycji.

Dodatkowo SKO wskazało, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby inwestor ponownie złożył nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, który byłby rozpatrywany już pod rządami znowelizowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym w kształcie obowiązującym od 3 stycznia 2022 r. W takiej sytuacji Inwestor mógłby określić, jako teren inwestycji tylko część działki nr ew. [...] - a konkretnie tę część nieruchomości, która jest objęta ustaleniami Studium. Wtedy to prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o WZ byłoby dopuszczalne.

Z decyzją SKO nie zgodziła się Spółka, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 30 marca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem:

"I. przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

II. przepisu prawa procesowego - art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

III. przepisu prawa materialnego - art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii;

IV. przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie, jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Ustawy OZE (dalej, jako "Instalacja OZE") zwolnione jest z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

V. przepisu prawa materialnego - art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:

- dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW (później 500kW) znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne jest stosowanie trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

- realizacja inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 100 kW (później 500 kW) musi być przewidziana w studium, a następnie w planie miejscowym".

Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji ją poprzedzającej, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja jest nieprawidłowa. Brak należytego wyjaśnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nie pozwala uznać, że rzeczywiście istniały przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania, jednak nie jest aktem prawa miejscowego. Z tego powodu gmina ma obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy po spełnieniu określonych warunków.

Przepisy studium nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym. W orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć pogląd, zgodnie z którym uregulowania zawarte w studium nie są brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Argumentacja za powyższym stanowiskiem opiera się na założeniu, że studium jest aktem planistycznym niestanowiącym przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej, zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera odesłania do stosowania uregulowań zawartych w studium do decyzji o warunkach zabudowy.

Planowana przez skarżącą inwestycja stanowi niewątpliwie instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Dla przedmiotowej działki, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Wedle art. 10 ust. 2a, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641).

Art. 10 ust. 2a w powyższym brzmieniu obowiązuje od 30 października 2021 r. na mocy art. 5 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Wcześniej nie zawierał włączeń w postaci pkt 1 i 2. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Powyższe powoduje, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Zdaniem skarżącej, nie można uznać, aby lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miała być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Świadczy o tym art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., z których wynika, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 (obecnie 500) kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Powyższe nie wyklucza oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącej błędnym jest przyjęcie, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie zachowania ładu przestrzennego, lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Na podstawie ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przesądzono, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

- urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

- obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W art. 2 pkt 22 tej ustawy za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Zdaniem skarżącej, nie budzi więc wątpliwości, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, że warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 cyt. ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Co prawda, w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zawarto przepis, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; urządzeń innych niż wolnostojące.

Przepisy te odnoszą się do lokalnego porządku planistycznego, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania, jednak nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest źródłem prawa, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko taki akt jest źródłem prawa, zatem obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast - w myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyeliminowanie bądź nieuchwalenie planu miejscowego, w sytuacji, gdy obszar inwestycji objęty jest ewentualnie tylko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że na tym terenie obowiązują odpowiednie ustalenia studium. Są one wiążące jedynie przy uchwalaniu planu miejscowego i nie mogą zastępować ustaleń planu. Z tego powodu brak rozmieszczenia w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji.

Istnieją różnice jakościowe (rodzajowe) pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oba wymienione akty łączy ochrona ładu przestrzennego, ale równocześnie są to dwie różne instytucje planowania przestrzennego. Ład przestrzenny przy uchwalaniu miejscowego planu oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest kształtowany w oparciu o inne kryteria wskazane przez ustawodawcę. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny. Dlatego też nie ma uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. nieodnoszącymi się do tej kwestii. Skoro więc sam ustawodawca w spójnym bloku przepisów obejmujących przesłanki wydawania decyzji administracyjnych w sprawie warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień na tle mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to tym bardziej nie wolno ich wprowadzać na etapie stosowania przepisów. Z uwagi zatem na fakt, że studia, plany miejscowe oraz decyzje o warunkach zabudowy są odrębnymi, autonomicznymi instrumentami planistycznymi (chociaż studium i plan miejscowy są ze sobą ściśle powiązane), to zarówno art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym konieczność badania kontynuacji funkcji (zasady dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej wbrew wyraźnemu zwolnieniu z tego obowiązku na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi nieznajdującą uzasadnienia działalność prawotwórczą organu stosującego prawo.

Ponadto za takim rozumieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia także to, że budowa oraz eksploatacja farm fotowoltaicznych realizuje niewątpliwie cele ochrony środowiska, wspierając zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a także cele o znaczeniu lokalnym, jak i ponadlokalnym. W związku z powyższym nowelizację tego przepisu u.p.z.p. należy postrzegać systemowo, jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, każdy krok w kierunku zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak również ochronę klimatu. Te wartości w pełni uzasadniały odejście przez ustawodawcę od badania przesłanek określonych w art, 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z lipca 2019 r. wskazano, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano więc rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej.

Przyjmuje się, że choć ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", to definicję tę można wyprowadzić, bazując na regulacjach zawartych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), ustawie z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii ("u.o.z.e.") oraz ustawie z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne ("p.e."). Art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 2 ust. 22 u.o.z.e. poprzez odnawialne źródło energii należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Zgodnie z art. 2 ust. 13 lit. a u.o.z.e. poprzez instalacje odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z jednego rodzaju odnawialnych źródeł energii, a także magazyn energii elektrycznej przechowujący wytworzoną energię elektryczną, połączony z tym zespołem urządzeń. Z powyższych artykułów wynika, że instalacja fotowoltaiczna to należący do odnawialnych źródeł energii, wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia. Dalej, z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 p.e. wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. W myśl art. 3 ust. 7 p.e. procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Mając na uwadze budowę instalacji fotowoltaicznej oraz powyższą wykładnię systemową prawa należy stwierdzić, że instalacja fotowoltaiczna to odnawialne źródło energii, stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, należąca do urządzeń infrastruktury technicznej, tj. urządzeń technicznych stosowanych do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/OI 929/17 pod pojęciem infrastruktury technicznej rozumieć należy szereg przewodów (sieci) i urządzeń, których celem jest świadczenie usług w zakresie m.in. energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów. Innymi słowy, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane nie tylko do przesyłu, ale również wytwarzania energii elektrycznej. WSA, uzasadniając ten wyrok powołał się na wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16, w którym NSA stwierdził, że "przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględniającej okoliczność, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Ponadto pojęcie infrastruktury technicznej nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną, infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody usuwania ścieków i odpadów, transportu, itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, że odnawialne źródła energii mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". W związku z powyższym NSA uznał, że skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, to w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. podobnie należy traktować instalacje fotowoltaiczna.

Nie ulega wątpliwości, że planowana budowa farmy fotowoltaicznej, stanowiąca przedmiot postępowania podlega zakresowi normy z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Świadczy o tym szereg orzeczeń, które bezsprzecznie uznają urządzenia infrastruktury technicznej, bądź instalacje odnawialnego źródła energii, wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii za uprawnione do wywodzenia skutków prawnych, wynikających z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wbrew literalnemu brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, jako zabudowa przemysłowa (w zakresie realizacji elektrowni fotowoltaicznej), nie podlega zwolnieniu z zasady dobrego sąsiedztwa.

Nawet, jeśli przed nowelizacją OZE art. 61 ust. 3 u.p.z.p. budził pewne wątpliwości interpretacyjne - z czym Spółka się nie zgadza wskazując, że już wtedy instalacja fotowoltaiczna (jako infrastruktura techniczna) zwolniona była z zasady dobrego sąsiedztwa - to uznać należy, że problem interpretacji zniknął wraz z wprowadzeniem do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. definicji instalacji OZE - co przełożyć się ma na rozwój sektora energetyki słonecznej w Polsce. Intencje ustawodawcy w tym zakresie są jasne i wynikają nie tylko z brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po nowelizacji (o czym była mowa powyżej), ale także są wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu do projektu ustawy, co jest bardzo istotnym źródłem przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów. Z uzasadnienia nowelizacji ustawy OZE jednoznacznie wynika, że impulsem do rozszerzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o definicję instalacji OZE było wykształcenie się sprzecznych linii orzeczniczych w kontekście farm fotowoltaicznych, które hamowały rozwój energetyki słonecznej (tj. z uwagi na niepewność inwestorów co do zwolnienia inwestycji z zasady dobrego sąsiedztwa). Ustawodawca nie bez przyczyny rozszerzył zakres zwolnienia z zasady dobrego sąsiedztwa o instalacje OZE - w definicji, których mieszczą się wszystkie instalacje fotowoltaiczne (niezależnie od ich mocy). Uzasadnienie nowelizacji OZE jasno potwierdza to stanowisko wskazując, że: "W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii".

Skoro przed nowelizacją ustawy OZE możliwe było zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymogu dostępu do drogi publicznej poprzez uznanie infrastruktury fotowoltaicznej za "urządzenie infrastruktury technicznej" - to dodanie w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pojęcia instalacji OZE niewątpliwie podkreśla chęć ustawodawcy co do przedmiotowego zwolnienia instalacji odnawialnego źródła energii z wymogów przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z uzasadnienia nowelizacji ustawy OZE jasno wynika, że ustawodawcy zależało na złagodzeniu wymogów procesu inwestycyjnego w zakresie farm fotowoltaicznych, a nie na ich zaostrzeniu.

Nie sposób zgodzić się z przyjętym przez organ poglądem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się powinno do terenu całych działek, a nie tylko ich części, które zostały wskazane przez inwestora. Skarżąca stoi na stanowisku, że możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Częstokroć w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek (jak w przedmiotowej sprawie) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

Skarżąca nie zgadza się z argumentacją, odnoszącą się do konieczności prowadzenia postępowania w odniesieniu do całej działki ewidencyjnej, a nie jej części. W regulacjach prawnych tj. art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. bądź art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Co więcej, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). W związku z tym, Spółka wyraziła stanowisko, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi.

Przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą "terenem" w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p. bądź art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może być obszar stanowiący część działki ewidencyjnej, godzi w istotę prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana, jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki stanowiła zauważalną oś sporu doktrynalnego i orzeczniczego w dyskursie prawnym. Najnowsza praktyka orzecznicza stanowczo podnosi jednak słuszność i zasadność wyodrębnienia w decyzji o warunkach zabudowy części działki, jako terenu inwestycji. Jak wynika z oceny skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z 7 maja 2021 r. (druk sejmowy nr 1129), wprowadzona zmiana "ma stanowić jeden ze środków zwiększania udziału OZE w polskim miksie energetycznym (i wykonania zobowiązań klimatycznych podjętych w ramach UE), a także budowy nowoczesnego systemu energetycznego - przyjaznego środowisku i zdrowiu społecznemu oraz czynnikiem napędzającym lokalny rozwój gospodarczy i społeczny". Co więcej, wskazano również, że niniejsze zmiany w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym mogą być nie tylko impulsem rozwoju OZE, ale może przede wszystkim mogą umożliwić modernizację/rozbudowę istniejących instalacji OZE bez konieczności przechodzenia przez długotrwałe (i często niepewne) procedury zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej organ wydając decyzję naruszył również zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 107 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.), bowiem ograniczenie ustalania warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem wyłącznie do jej całości, nie zaś do części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, stoi w sprzeczności z dotychczasową praktyką tożsamych postępowań administracyjnych z udziałem spółki, organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Wybiórcze stosowanie przedmiotowych ograniczeń niewątpliwie doprowadzi do utraty zaufania do organów administracji publicznej oraz niepewności inwestorów w zakresie rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Opierając się na art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a także art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., organ wskazał, że nie jest możliwe lokalizowanie instalacji fotowoltaicznych powyżej 500 kW bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. obowiązuje od 25 września 2010 r. i zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy, która go wprowadziła (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1043) obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowały swoją moc. Istotna w tym zakresie jest ocena charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jest to akt wewnętrzy, dokument organizacyjny pozbawiony mocy aktu powszechnie obowiązującego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek w przyczyn wskazanych poniżej, a zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszała prawo.

I. Wadliwość zaskarżonej decyzji SKO.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy – którym w tej sprawie było SKO - nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten dotyczy przede wszystkim rozstrzygnięć reformatoryjnych organu II instancji, a więc takich, których podstawą prawną jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że organ rozpoznając odwołanie, stosownie do art. 139 k.p.a. nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona taka się pozostaje w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie (jeżeli nie okaże się skuteczne) spowoduje co najwyżej utrzymanie sytuacji prawnej ukształtowanej decyzją pierwszoinstancyjną, ale w żadnym wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 54/24, WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 425/23, WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 11/22 – CBOSA).

Użyte w art. 139 k.p.a. pojęcie "niekorzyść" oznacza pogorszenie materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. W celu ustalenia potencjalnego naruszenia zakazu reformationis in peius należy porównać zawarte w osnowie decyzji rozstrzygnięcie organu odwoławczego z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wprawdzie zakaz rozstrzygania na niekorzyść odwołującego się nie ma charakteru bezwzględnego, tym niemniej odstąpienie od niego wymaga od organu II instancji wykazania (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 139 k.p.a.), że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny (por. też wyrok WSA w Gdańsku z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 304/23, CBOSA).

Jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta S. Nr [...] z [...] grudnia 2022 r. organ ten umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej farmy fotowoltaicznej na działce nr ewid. [...] w S., przy ul. [...]. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, ale bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Stanowią za przyczynę prawna takiego rozstrzygnięcia organu bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Prawnym skutkiem umorzenia postępowania jest więc to, że organ w żaden sposób nie kształtuje materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy, a jedynie kończy formalnie wszczęte postepowanie z uwagi na przedmiotową lub podmiotową bezprzedmiotowość, uznając że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Umorzenie postępowania jest efektem ustalenia przez organ, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty; stąd – jak była już mowa - jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Dlatego też decyzja SKO negatywnie i wbrew hipotezie art. 139 k.p.a. ukształtowała sytuację prawną skarżącej, gdyż negatywnie dla niej rozstrzygnęła kwestię udzielenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, podczas, gdy Burmistrz Miasta S. nie odmówił ustalenia tychże warunków, a jedynie umorzył postępowanie. Co więcej, o ile rozstrzygnięcie organu I instancji (jako formalne) nie powodowałoby niemożności prowadzenie sprawy ponownie (nawet przy niezmienionych oczekiwaniach skarżącej), a więc nie byłoby przesłanką ewentualnej nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., o tyle taki skutek prawny wywołała decyzja SKO, jako że wydana w nowym postępowaniu decyzja Burmistrza dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności postępowania polega na tym, że strona ma prawo do dwukrotnego (w dwóch instancjach) rozpatrzenia jej sprawy ad meritum przez dwa organy. Jej istota wyraża się jednakże i w tym, że dotyczy ona właśnie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc wydania decyzji przez organa dwóch instancji, rozstrzygające sprawę co do jej istoty.

Naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest taka sytuacja prawna, gdy organ I instancji wydaje decyzję formalną, kończącą wprawdzie postępowanie, ale nie rozstrzygając sprawy merytorycznie, nie przesądzając o prawach lub obowiązkach strony, a organ odwoławczy – po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej – wydaje decyzję merytoryczną i – jak w tej sprawie – rozstrzyga przez odmowę udzielenia warunków zabudowy. Takie działanie organu II instancji narusza wprost prawo strony (art. 15 k.p.a.) do postępowania dwuinstancyjnego, w którym wydawane są dwie decyzje, ale merytoryczne i rozstrzygające sprawę.

SKO – orzekając w warunkach związania zakazem reformationis in peius – nie było władne do rozstrzygnięcia reformatoryjnego o charakterze merytorycznym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wykazało, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Nie mogło też uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji, gdyż Burmistrz Miasta S. nie naruszył (a w każdym razie SKO tego nie wykazało, co było warunkiem sine qua non) przepisów procesowych, a ponadto nie pozostawał żaden konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jedynym więc dopuszczalnym procesowo w tej sytuacji (z uwagi na art. 139 i art. 15 k.p.a.) rozstrzygnięciem SKO byłoby utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Tym samym, SKO naruszyło przyjęty za podstawę prawną decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. Wadliwość decyzji organu I instancji.

Biorąc pod uwagę to, że sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) koniecznym stało się również uchylenie decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2022 r. Burmistrza Miasta S. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Podstawą prawną decyzji pierwszoinstancyjnej był art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sprawie zawisłej przed Burmistrzem Miasta S. postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nigdy nie stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem uznać, że w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak było sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, a ponad nie istniały przesłanki do uznania podmiotowej (a więc z uwagi na okoliczności dotyczące skarżącej) jego bezprzedmiotowości.

Jeśli organ – jak uczynił to Burmistrz w sprawie niniejszej – dochodzi do przekonania, że nie może wydać decyzji pozytywnej dla strony, gdyż nieruchomość inwestycyjna nie jest "objęta granicami, na których Studium Miasta S. dopuszcza lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii" – to powinien wydać decyzję odmowną, a nie umarzać postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenie organu I instancji (in fine uzasadnienia), że "wydanie decyzji w przedmiocie WZ nie jest możliwe, ponieważ ma działce o nr ew. [...] położonej w S. (...) będącej nieruchomością inwestycyjną tylko w części, a nie w całości możliwa jest lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW" nie stanowi o tzw. przedmiotowej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a co najwyżej o konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Ocena zasadności stanowiska Burmistrza co do dopuszczalności (lub jej braku) ustalenia warunków zabudowy na części nieruchomości nie jest jeszcze możliwa, gdyż organ ten nie wydał decyzji merytorycznej, a jedynie formalną. O ile więc negatywna ocena tut. Sądu uzasadnienia organu I instancji co do przesłanek zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. jest nie tylko dopuszczalna, ale również konieczna, o tyle przedwczesnym staje się ocena takiego stanowiska, prowadzącego organ do wydania merytorycznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Burmistrz Miasta S. naruszył więc art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek do umorzenia postępowania. Pośrednio więc naruszył i art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. nakazujący organowi załatwiać sprawy przez wydanie decyzji, które rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Tym samym naruszony został art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oczywista na pierwszy rzut oka bezpodstawność umorzenia postępowania powoduje, że organ I instancji nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Ponadto, z uwagi na wadliwość zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji tego organu nie mogło w sposób poprawny wyjaśnić skarżącej zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 8 § 1 k.p.a.), a ponadto nie odpowiada w zakresie uzasadnienia prawnego hipotezie art. 107 § 3 k.p.a.

III. Wskazania dla Burmistrza Miasta S..

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), rozpatrzy merytorycznie wniosek skarżącej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, montażem transformatorów, inwerterów oraz przyłączy energetycznych) na działce nr ewid. [...] w S., przy ul. [...] i wyda decyzję merytoryczną w tejże sprawie. Organ nie może ponownie umorzyć postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., chyba, że poprawnie i jednoznacznie wykaże zaistnienie nowych przesłanek, należycie uzasadniając swoje stanowisko.

Jednocześnie obowiązkiem organu I instancji będzie szczegółowe przeanalizowanie kwestii dopuszczalności (lub jej braku) ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na części działki nr ewid. [...] w S.. W tym zakresie organ szczegółowo przeanalizuje i podda ocenie prawnej argumenty skarżącej podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz zawarte zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w skardze do tut. Sądu – biorąc jednocześnie pod uwagę bieżące orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Burmistrz Miasta S. uzasadni wydaną decyzję w sposób zgodny z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

IV. Zarzuty skargi.

Z uwagi na powyższe przyczyny uchylenia decyzji organów obu instancji przedwczesnym (lub w części zbędnym prawnie) stało się rozpatrzenie merytorycznych zarzutów skarżącej, dotyczących co do zasady naruszenia prawa materialnego przez organa. Dopiero w sytuacji wydania dwukrotnych, merytorycznych decyzji (zgodnie z art. 15 k.p.a.) przez organa obu instancji – o ile skarżąca się z nimi nie zgodzi i będzie je kwestionowała w skardze do sądu administracyjnego – sąd meriti będzie władny je rozstrzygnąć.

V. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.