Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2848/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 27 par. 1 pkt 2, 119-126,
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1001/20 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r. nr WOA.7723.27.2020.JC w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 8 lipca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1001/20, oddalił skargę R.S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 października 2020 r., nr WOA.7723.27.2020.JC, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z 7 sierpnia 2020 r., nr PINB.52.18.2020.KT, w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 7 sierpnia 2020 r., nr PINB.52.18.2020.KT, a wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z 19 stycznia 2016 r., nr PINB.5160.53.2015.JZ, nakazującej J. i M. G. oraz R.S. rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P. zabudowy handlowo - gastronomicznej.

W skardze kasacyjnej R.S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w:

- naruszeniu art. 9 i art. 10 k.p.a. polegającym na uniemożliwieniu stronie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, albowiem organ nie zawiadomił o zamiarze zakończenia postępowania;

- naruszeniu art. 10 k.p.a. polegającym na nieumożliwieniu stronie przez organ drugiej instancji zapoznania się z materiałem dowodowym;

- naruszeniu art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadamianie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie;

- naruszeniu art. 86 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania skarżącego celem szczegółowego wyjaśnienia, czy istotnie część nieruchomości została rozebrana przez skarżącego;

- naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach celem weryfikacji liczby budynków znajdujących się na spornej nieruchomości;

- naruszeniu art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że stroną postępowania nie musi być małżonka M.G., choć z uwagi na fakt wspólności majątkowej małżeńskiej z mocy prawa jest ona współwłaścicielem nieruchomości i powinna być stroną postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący podkreślił, że dokonano błędnych ustaleń odnośnie charakteru obiektów podlegających rozbiórce, albowiem nie są one trwale powiązane z gruntem i nie podlegają Prawu budowlanemu. Organy nie wzięły również pod uwagę przy nakładaniu grzywny sytuacji finansowej zobowiązanego oraz faktu nieodwracalnych skutków rozbiórki, albowiem obiekty wykonane są z materiałów nietrwałych i nie będzie można ich odtworzyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy należycie ustaliły stan faktyczny, w oparciu o kompletny i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy, który prawidłowo został zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki, dlatego nie potwierdziły się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a.

Będące przedmiotem skargi postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 października 2020 r., dotyczyło nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym – wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z 19 stycznia 2016 r., nakazującą J. i M. G. oraz R.S. rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P. zabudowy handlowo - gastronomicznej, składającej się ze szczegółowo opisanych w decyzji obiektów.

Granice rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 119-126 u.p.e.a. Istota sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia polega zatem na weryfikacji zgodności z prawem przeprowadzonego przez właściwe organy postępowania egzekucyjnego obowiązku niepieniężnego rozbiórki oraz prawidłowości zastosowanych środków egzekucyjnych, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia.

Przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu pierwszej instancji nie była natomiast weryfikacja ostatecznej i prawomocnej decyzji merytorycznej orzekającej o nakazie rozbiórki ściśle określonych obiektów, która podlega wykonaniu w trybie przymusu administracyjnego wobec uchylania się przez zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki w całości. Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega na ustaleniu, czy zaistniały określone w ustawie przesłanki podmiotowe (dotyczące zobowiązanego) i przedmiotowe (odnoszące się do egzekwowanego obowiązku), pozwalające na zastosowanie przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny w jakikolwiek sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. Skoro zatem w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości dokonywania oceny prawidłowości ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, wszelkie argumenty skarżącego kasacyjnie kwestionujące zasadność nałożonego na niego ostateczną decyzją obowiązku, w tym prawidłowość kwalifikacji obiektów podlegających rozbiórce, nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organy egzekucyjne w sposób odpowiadający zakresowi kompetencji wyznaczonych normą art. 29 § 1 u.p.e.a. ustaliły i oceniły okoliczności istotne dla dopuszczalności prowadzenia egzekucji obowiązku rozbiórki zabudowy handlowo - gastronomicznej, co prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza bowiem kluczową w niniejszej sprawie okoliczność braku wykonania przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki. Pojęcie "rozbiórki" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Odnosząc się jednak do słownikowego znaczenia tego słowa w języku polskim, a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725), rozbiórka obiektu budowlanego oznacza fizyczną likwidację całości określonego obiektu posadowionego w warunkach samowoli. Wykonanie obowiązku odbywa się w sferze fizycznej, poprzez roboty rozbiórkowe, których wynikiem ma być faktyczny demontaż całości obiektu bądź wszystkich obiektów objętych nakazem rozbiórki. Istotą jego jest przywrócenie poprzedniego stanu zgodnego z prawem. W żadnym razie nie można uznać za wykonanie obowiązku rozbiórki orzeczonego łącznie względem kilku obiektów składających się na samowolnie wybudowany kompleks handlowo – gastronomiczny, tak jak w niniejszej sprawie, usunięcia tylko kilku z nich, jak oczekiwałby tego skarżący kasacyjnie.

Jak wynika z akt administracyjnych organu pierwszej instancji, w oparciu o przeprowadzone dwukrotnie czynności kontrolne w dniach 26 maja 2020 r. i 23 lipca 2020 r. ustalono, że obowiązek rozbiórki obejmujący szereg ściśle określonych w decyzji rozbiórkowej obiektów tworzących jeden kompleks handlowo – gastronomiczny nie został wykonany w całości, ponieważ rozebrano jedynie budynek zaplecza o konstrukcji drewnianej o wymiarach ca 7,0 x 4,0 m oraz niewielką część zabudowy ustawionej wzdłuż ulicy [...]. Wniosek ten znajduje odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach sprawy protokołach oględzin i dokumentacji fotograficznej. Za prawidłowe należało uznać stanowisko organów egzekucyjnych oraz Sądu a quo odnośnie tego, że częściowe wykonanie nakazu rozbiórki nie stanowi spełnienia obowiązku, który powinien zostać wykonany w całości. Należy podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Przepis art. 6 § 1 u.p.e.a. stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie tak rozumianego obowiązku, zarówno organ egzekucyjny, jak i egzekutor zobowiązani są odstąpić od czynności egzekucyjnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.).

W tym kontekście nie mógł być również skuteczny zarzut odnoszący się do naruszenia art. 86 k.p.a. poprzez brak przesłuchania skarżącego kasacyjnie m.in. na okoliczność zakresu zrealizowanych prac rozbiórkowych. Należy zauważyć, że przesłuchanie stron, zgodnie z art. 86 k.p.a. może nastąpić, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że warunkiem dopuszczalności tego dowodu osobowego jest stwierdzenie istnienia niewyjaśnionego i istotnego faktu dla rozstrzygnięcia. Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem zakres realizacji obowiązku rozbiórki nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, gdyż wynika z przeprowadzonych przez organ czynności kontrolnych, odzwierciedlonych w aktach sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. Stwierdzić bowiem należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał wpływu zaniedbań orzekających organów, na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że uchybienie wskazanym przepisom może stanowić podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organów w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej tego rodzaju argumentacji zaś nie przedstawiono, a odzwierciedlony w aktach sprawy przebieg postępowania, w tym terminowe wniesienie zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji potwierdza, że skarżący nie był pozbawiony możliwości wykonywania swoich podstawowych uprawnień procesowych, w tym wnoszenia środków odwoławczych.

W odniesieniu zaś do kwestionowanego braku udziału w postępowaniu J.G., na którą również został nałożony obowiązek rozbiórki, należy wyjaśnić, że jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na kilka podmiotów obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z nich jest zobowiązanym w myśl art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., co do całego obowiązku i wobec każdego z nich odrębnie organ egzekucyjny jest zobowiązany podjąć czynności egzekucyjne w ramach postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. O ile obowiązek rozbiórki nie jest spełniany dobrowolnie, w stosunku do każdego zobowiązanego mogą być stosowane środki egzekucyjne, w tym grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 u.p.e.a. Jak wynika zaś z akt administracyjnych, wobec każdego adresata decyzji nakazującej rozbiórkę zabudowy handlowo - gastronomicznej toczy się odrębne postępowanie egzekucyjne. Poza tym, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 328/18, i cytowane tam orzeczenia). Wobec tego skarżący kasacyjnie nie może skutecznie podnosić zarzutu prowadzenia postępowania egzekucyjnego bez udziału innego podmiotu, skoro tylko on może stwierdzić, że został w nim pominięty i tylko on może na tę okoliczność się powołać.

Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że kwestia naruszenia przez organ art. 35 § 2 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., wykracza poza granice badanej sprawy.

Mając to na uwadze należy uznać, że Sąd pierwszej instancji, dokonał prawidłowej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy egzekucyjne i rozstrzygnięcia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej rozbiórkę.

Odnosząc się natomiast do wskazanego w skardze zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 121 ust. 1 u.p.e.a., należy stwierdzić, że wbrew wymogowi z art. 176 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie przytoczył w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji, która uzasadniałaby tak skonstruowany zarzut. Przede wszystkim pełnomocnik nie wyjaśnił, na czym polega zarzucane naruszenie i nie przedstawił argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności tego zarzutu.

W odniesieniu zaś do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, że "organ w żaden sposób nie ocenił sytuacji finansowej stron i nie wyjaśnił w jaki sposób wyliczył tak wysokie kary" należy wskazać, że wysokość grzywny została określona w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Uzasadnienie wysokości orzeczonej grzywny potwierdza uwzględnienie wymogów art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. i pozwala na stwierdzenie, że określono ją w takiej, realnej wysokości, która będzie na tyle dolegliwa, że poskutkuje wykonaniem nałożonego obowiązku. Sąd a quo ani organy nie miały prawnego obowiązku uwzględniać sytuacji finansowej zobowiązanego bowiem dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia wystarczające było istnienie obowiązku, który powinien zostać wykonany. W tym zakresie należy podkreślić, że grzywna ma stanowić swoistego rodzaju motywator do tego, aby wykonać zaniedbywany obowiązek rozbiórki, co skutkować może wówczas umorzeniem nałożonych a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia (art. 125 § 1 u.p.e.a.).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.