Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 827/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 90/20 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r., III SAB/Gd 90/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego: stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (pkt. 1.); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.), przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej J. K. sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt 3.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 4.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski, zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktów 2., 3. i 4. i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym ruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność ta winna zostać uznana za zwykłą, gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego;

- niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 2 p.p.s.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek przewlekłego postępowania organu doznała uszczerbku i tym samym przyznaniu od Wojewody Pomorskiego nieuzasadnionej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, podczas gdy skarżąca nie poniosła żadnej straty finansowej ani krzywdy w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3. i oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 3. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania w skarżonym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, szerzej motywując zajęte stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wypada przypomnieć, co wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy. Otóż wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza P. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. W związku z faktem, że wniosek nie był kompletny, pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ ten wezwał stronę do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. Przesyłka zawierająca przedmiotowe wezwanie została zwrócona do organu, jako nie podjęta w terminie. Pomimo tego, w dniu [...] września 2019 r. Burmistrz P., działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy w wychowaniu dzieci (Dz.U.2018.2134 ze zm.), dalej jako "ustawa 500+", przesłał Wojewodzie Pomorskiemu niekompletny wniosek strony, zaś pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrz P. przesłał Wojewodzie Pomorskiemu otrzymany od wnioskodawczyni formularz koordynacyjny. Po otrzymaniu akt sprawy Wojewoda Pomorski w dniu [...]listopada 2019 r. wystosował do wnioskodawczyni zawiadomienie o przedłużeniu do dnia [...] marca 2020 r. terminu zakończenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. wnioskodawczyni wezwała Wojewodę Pomorskiego do podania informacji, na jakim etapie jest rozpatrywanie jej wniosku. Wobec wniesionego przez wnioskodawczynię w dniu [...] czerwca 2020 r. ponaglenia, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda Pomorski przekazał akta sprawy do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Natomiast odrębnym pismem z tego samego dnia, działając na podstawie art. 23 ust. 1a ustawy 500+, Wojewoda Pomorski wezwał wnioskodawczynię do nadesłania określonych dokumentów i udzielenia informacji dotyczących byłego męża – R. K. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2020 r., wnioskodawczyni przesłała żądane informacje oraz kopie wyroku rozwodowego. Strona poinformowała przy tej okazji, że już w sierpniu 2019 r. przekazała wyrok rozwodowy Burmistrzowi P. W dniu [...] lipca 2020 r. wnioskodawczyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego. Po otrzymaniu informacji przesłanych przez wnioskodawczynię pismem z dnia [...] lipca 2020 r., Wojewoda Pomorski w dniu [...] sierpnia 2020 r. wydal rozstrzygnięcie stwierdzające, że w badanej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie zasiłkowym 2019/2021, natomiast informacją z tego samego dnia nr [...] przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na syna J. K. na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Sąd I instancji analizując okoliczności sprawy uwzględnił, że organowi nie można zarzucić bezczynności jedynie w okresie pomiędzy dniem 14 marca a 23 maja 2020 r. z uwagi na regulacje prawne związane z pandemią COVID-19.

Analiza zarzutów kasacyjnych wskazuje, iż organ aktualnie nie podważa rozstrzygnięcia Sądu I instancji stwierdzającego, iż był on bezczynny w postępowaniu w sprawie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Kwestą sporną pozostają natomiast rozstrzygnięcia wskazujące, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; przyznania skarżącej sumy pieniężnej, a w konsekwencji także obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odnosząc się kolejno do tych zrzutów wypada wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji trafnie stan taki skonstatował w okolicznościach badanej sprawy.

Z niekwestionowanych ustaleń wynika, iż Wojewoda Pomorski od dnia [...] września 2019 r. dysponował wnioskiem strony o przyznanie świadczenia wychowawczego. Wniosek ten nie był wprawdzie w owym czasie kompletny, ale organ nie podejmował wówczas jego wstępnej oceny, zaś argument dotyczący niekompletności wniosku pojawił się dopiero na etapie postępowania sądowego w sprawie o bezczynność. Kolejna czynność w tym postępowania miała miejsce w dniu [...] listopada 2019 r., kiedy to Burmistrz P. przekazał Wojewodzie Pomorskiemu otrzymaną od strony ankietę koordynacyjną. Natomiast Wojewoda [...] po otrzymaniu akt sprawy pismem z dnia [...] listopada 2019 r. zawiadomił skarżącą o przedłużeniu do dnia 31 marca 2020 r. terminu zakończenia postępowania administracyjnego. W tym czasie organ nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie. Działania Wojewody Pomorskiego mające na celu załatwienie wniosku skarżącej nastąpiły dopiero po złożeniu przez skarżącą ponaglenia w dniu [...] czerwca 2020 r., tj. ponad osiem miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Nawet wcześniej wniesione do organu zapytanie strony o aktualny stan sprawy zostało przez organ zignorowane. Niepodjęcie rozstrzygnięcia w tak elementarnej sprawie jak sprawa świadczenia wychowawczego przez okres 11 miesięcy i wielomiesięczny okres zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia wniosku strony, w tym przede wszystkim zaniechanie usunięcia braków wniosku złożonego przez stronę, stanowi rażące naruszenie terminu załatwienia tego rodzaju sprawy, wskazanego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.924). Przepis ten stanowi bowiem, iż w przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze na okres do dnia 31 maja 2021 r. złoży wniosek wraz z wymaganymi dokumentami do dnia 31 sierpnia 2019 r., ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wypłata przysługującego świadczenia wychowawczego następuje do dnia 31 października 2019 r. Wskazanie w ustawie precyzyjnie terminu załatwienia konkretnej sprawy obywatela rodzi po jego stronie oczekiwanie sprawności w działaniu administracji państwa. Natomiast już tylko termin wyznaczony przez organ dla jej załatwienia pismem z dnia [...] listopada 2019 r. stanowi wyraźne i niebudzące wątpliwości naruszenie prawa. Termin ten, pomimo że był ponad czteromiesięczny i tak został przekroczony, przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia w tym czasie jakichkolwiek czynności dla rozpoznania sprawy i przyznania wnioskowanego świadczenia. Zaniechano także poinformowania skarżącej o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy i nie wyjaśniono stronie realnych powodów zaniechania rozstrzygnięcia sprawy w terminie wskazanym przez przepis prawa. Nadto zignorowano pytanie strony o wskazanie aktualnego stanu sprawy. Powyższe wyraźnie wskazuje na elementarne i jaskrawe lekceważenie przez organ obowiązków w zakresie przestrzegania prawa strony do terminowego załatwienia sprawy, co pozwala wyprowadzić wniosek o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., egzemplifikując wadliwość działań organu o dużym ciężarze gatunkowym. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż działania organu zmierzające do załatwienia sprawy i przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wychowawczego wynikały jedynie z zagrożenia sankcjami prawnymi (ponaglenie, skarga na bezczynność) nie zaś z samej powinności przestrzegania prawa. Okoliczność, iż naruszenia prawa w powyższym zakresie nie były celowymi działaniami organu, obliczonymi na unikanie rozstrzygnięcia sprawy, nie podważa powyższej konstatacji o rażącym naruszeniu prawa. Zresztą nie sposób zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, iż dopiero tak jaskrawe naruszenia porządku prawnego przez organ administracji, wskazujące w istocie na instrumentalne traktowanie prawa, mogłyby stanowić podstawę do uznania rażącego naruszenia prawa przez stwierdzoną bezczynność organu. Nietrafny zatem okazał się zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. wypada wskazać, iż środki dodatkowe wskazane w tym przepisie mają charakter dyscyplinująco-represyjny, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego rodzaju drastycznością w naruszaniu prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem nie można zgodzić się z zarzutem nieadekwatności orzeczonych środków do okoliczności sprawy. Charakter świadczenia wychowawczego mający istotny wpływ na sytuację dochodową rodzin, jego powszechność a nawet sposób załatwiania tego rodzaju sprawy, pozwala uznać, iż zaniechanie rozpoznania wniosku o jego przyznanie przez okres jedenastu miesięcy, wskazuje na drastyczność naruszenia prawa w tym zakresie. Jednocześnie należy dostrzec, iż art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów zastosowania. W takiej sytuacji przyjmuje się, że wyboru środka dyscyplinującego wskazanego w tym przepisie dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanego środka dyscyplinującego polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ).

Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, wskazujące także na kilkukrotne przekroczenie przez organ terminu wskazanego w art. 7 ust. 2 ww. ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., nie jest możliwe uznanie za dowolne zastosowanego przez Sąd I instancji środka dodatkowego. Stan stwierdzonej bezczynności organu i ujawniona motywacja podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy uzasadnia obawę, że bez dodatkowej sankcji w postaci przyznania stronie sumy pieniężnej organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast charakter świadczenia wychowawczego, które nie było stronie przyznane i wypłacone przez okres kilkunastu miesięcy, wskazuje także na istnienie podstawy do skompensowania wnioskodawczyni poniesionych strat (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/165; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Ponadto należy dostrzec, iż wysokość zastosowanych środków dodatkowych mieści się w granicach ustawowych (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.) i stanowi poniżej 2% maksymalnej wysokości sumy pieniężnej. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. okazał się zatem bezzasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.