Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5214/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.298 ust.1 pkt.2 w zw. z art.299 ust.1 pkt.2, art.305 ust.1,2 i 3 pkt 3  ust.4 oraz 305a ust.1 pkt 2 i ust.2
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1701/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 2020 r. nr DI-420/148/2020/kk w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1701/20, oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w K. (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" lub "organ") z dnia 28 maja 2020 r., nr DI-420/148/2020/kk, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Świdwiński decyzją z dnia 6 maja 2014 r., która stała się ostateczna z dniem 21 maja 2014 r., udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – odprowadzenie do wód powierzchniowych – Kanału [...] za pośrednictwem istniejącego wylotu brzegowego – podczyszczonych ścieków pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości (obrębie) K., S. Termin obowiązywania pozwolenia został określony na 10 lat, tj. do dnia 5 maja 2024 r. Dopuszczalne wielkości stężeń zanieczyszczeń w ściekach podczyszczonych według pozwolenia wynoszą: BZT5 – 40 mg/l, ChZTcr –150 mg/l, zawiesiny ogólne – do 50 mg/l oraz odczyn 6,5 – 9,0 pH.

Na podstawie powyższego pozwolenia skarżąca została zobowiązana do wykonania próbek ścieków oczyszczonych zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137 poz. 984 ze zm.), które było obowiązujące w czasie prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. liczba średnich dobowych próbek, w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2000 nie może być mniejsza niż 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 2 próbki w następnych latach. Jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki.

W dniach 20 lutego – 25 marca 2019 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie przeprowadził w użytkowanej przez skarżącą oczyszczalni ścieków w K. kontrolę udokumentowaną protokołem kontroli Nr DEL-KS 22/2019, podpisanym przez skarżącą bez wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Podczas kontroli stwierdzono, że próbki ścieków do badań były pobierane przez pracownika skarżącej, co potwierdzają sprawozdania z badań laboratoryjnych oraz wyjaśnienia przedstawiciela kontrolowanego podmiotu do protokołu przyjęcia informacji (stanowiące odpowiednio załącznik nr 9 i załącznik nr 8 do protokołu kontroli). Skarżąca nie posiada akredytacji w zakresie poboru próbek ścieków do badań. W związku z tym stwierdzono w wyniku kontroli, że podmiot prowadzący instalację do oczyszczania ścieków w K. nie zapewnił pobierania próbek do badań przez akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze – w zakresie badań, do których wykonywania został obowiązany, co stanowi naruszenie art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: "p.o.ś.").

Pismem z dnia 21 listopada 2019 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w związku z niezapewnieniem wykonania w 2015 r. pomiarów wskaźników ścieków oczyszczonych na oczyszczalni w K., określonych w decyzji Starosty Świdwińskiego z dnia 6 maja 2014 r. oraz poinformowano stronę o możliwości składania uwag i wyjaśnień do toczącego się postępowania. Skarżąca nie wniosła żadnych uwag lub wyjaśnień.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "ZWIOŚ"), decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w związku z niezapewnieniem wykonania w 2015 r. pomiarów wskaźników ścieków oczyszczonych na oczyszczalni w K. określonych we wspomnianym pozwoleniu wodnoprawnym w wysokości 219 007 zł. Organ podał, że stan faktyczny sprawy wskazuje, iż pierwszy rok obowiązywania pozwolenia był jednocześnie pierwszym okresem oceny, co nakładało na skarżącą obowiązek wykonania badań w czterech terminach. Jednocześnie ZWIOŚ zaznaczył, że dla przedmiotowej oczyszczalni ścieków rok obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, w związku z tym oceny spełnienia warunków pozwolenia dokonano w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. Przy czym karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego wymierzono przyjmując tylko te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia w kolejnych latach jego obowiązywania, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym. W związku z tym ocenie w 2015 r. poddano dwa kolejne okresy obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego: I okres – od 21 maja 2014 r. do 20 maja 2015 r. i II okres – od 21 maja 2015 r. do 20 maja 2016 r. ZWIOŚ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż skarżąca w wymienionych okresach wykonała badania ścieków odpływających z oczyszczalni w akredytowanym laboratorium S. sp. z o.o., jednakże poboru próbek nie dokonywało akredytowane laboratorium tylko sama skarżąca. Tymczasem z dniem 5 września 2014 r. weszła w życie zmiana art. 147a p.o.ś., stosownie do którego poboru próbek powinno dokonywać laboratorium wskazane w tym przepisie. Dlatego w opinii ZWIOŚ wszystkie próbki pobrane po dacie 5 września 2014 r. przez skarżącą uzasadniają przyjęcie, że wyniki badań budzą zastrzeżenia. Wobec braku przestrzegania zasad pobierania próbek wyniki dla ustalenia wielkości emisji są niemiarodajne (art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 p.o.ś.). Zdaniem ZWIOŚ w związku z niewykonaniem poboru próbek ścieków podczyszczonych do badań laboratoryjnych przez akredytowane laboratorium lub certyfikowaną jednostkę badawczą konieczne było przyjęcie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do ziemi, w sposób określony w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c p.o.ś. Gdy nie jest bowiem spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś., stanowi to wystarczającą podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i zastosowania art. 305a ust. 1 p.o.ś. Przy czym według ZWIOŚ odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 powołanej ustawy dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Dalej organ pierwszej instancji przedstawił sposób ustalenia wielkości kary za niezapewnienie w 2015 r. poboru ścieków oczyszczonych przez akredytowane laboratorium.

Na skutek odwołania skarżącej GIOŚ, decyzją z dnia 28 maja 2020 r., uchylił powyższą decyzję ZWIOŚ i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 209 517 zł za przekroczenie w 2015 r. warunków wprowadzania ścieków do wody określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz odniósł się do zarzutów postawionych przez stronę w odwołaniu. I tak odnosząc się do zarzutu nieważności kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji w związku z uchyleniem od dnia 1 stycznia 2018 r. art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c p.o.ś., GIOŚ wskazał, że zgodnie z treścią przepisu przejściowego, tj. art. 545 ust. 3d p.o.ś., regulacja ta znalazła zastosowanie w sprawie. Rozpatrując z kolei zarzut naruszenia art. 189g k.p.a. organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę art. 281 ust. 1 p.o.ś., w myśl którego do kar stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: "o.p."). W związku z tym w niniejszej sprawie zastosowano art. 68 § 2 o.p., ponieważ skarżąca nie przedkładała organowi pierwszej instancji wyników badań, na co wskazuje znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli nr DEL-KS 22/2019. Dopiero podczas kontroli w 2019 r. organ zgromadził wyniki pomiarów jakości ścieków i dopiero po tej kontroli mógł dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego za lata 2014-2019. W konsekwencji organ odwoławczy podał, że termin przedawnienia wynika z art. 68 § 2 o.p. i upływa z końcem 2020 r. Dodatkowo wskazał, że w p.o.ś. nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f k.p.a., jednakże w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej nałożenia.

GIOŚ podkreślił, że administracyjne kary pieniężne za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego określającego warunki korzystania ze środowiska. Jednocześnie z uwagi na określoną w art. 305 i 305a p.o.ś. szczególną regulację odnoszącą się do podmiotów zobowiązanych do prowadzenia pomiarów wielkości emisji sankcje te stanowią gwarancję realizacji obowiązków dotyczących prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji oraz zapewnienia wykonania takich pomiarów, w tym pobierania próbek przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Zdaniem GIOŚ w niniejszej sprawie podstawę przekroczenia warunków korzystania ze środowiska stanowiło naruszenie polegające na niespełnieniu ustawowego obowiązku zapewnienia pobierania próbek do badań przez laboratorium akredytowane. W ocenie organu odwoławczego tego rodzaju naruszenia nie należy traktować jako wyłącznie formalnego, bowiem wyniki pomiarów wykonanych w próbkach pobranych przez niekwalifikowane laboratorium nie mają żadnej mocy dowodowej, a tym samym nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Ciężar monitorowania wielkości emisji (tj. jakości ścieków wprowadzanych do środowiska) spoczywa natomiast na podmiotach korzystających ze środowiska, a nie na organie kontroli. Ponadto nawet w przypadku, gdyby dany podmiot w kolejnych latach usunął naruszenie poprzez zapewnienie pobierania próbek w laboratorium akredytowanym, to nadal nie wiadomo, jaki rzeczywiście ładunek zanieczyszczeń został wprowadzony do wód odbiornika. Dodatkowo zgodnie z wolą ustawodawcy jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek, przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia.

GIOŚ zauważył, że z uwagi na niepowtarzalność wyników pomiarów oraz fakt, że to podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Przy czym z uwagi na społeczne obowiązki związane z ochroną środowiska jako dobra wspólnego nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter znikomy. Nie została bowiem spełniona przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei w odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że w materiale dowodowym sprawy brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby skarżąca została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub też prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Skarżąca nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, a więc GIOŚ nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a. dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, 2 i 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. jest zapewnienie wiarygodności i porównywalności pomiarów wielkości emisji prowadzonych przez podmioty korzystające ze środowiska. Wykonywanie pomiarów, w tym pobierania próbek, w laboratoriach akredytowanych umożliwia skuteczną kontrolę przestrzegania określonych w pozwoleniach parametrów ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, jako że akredytacji udzielić może tylko Polskie Centrum Akredytacji, posiadające status jednostki upoważnionej przez państwo do dokonywania autorytatywnej oceny w zakresie kompetencji laboratoriów. Cele pośrednie zawartej w powyższych przepisach normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia jak najlepszej jakości wód w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych. Cele te, ukierunkowane na ochronę zasobów wodnych, pozostają zbieżne z ratio legis regulacji materialnoprawnej, w której normy te zostały zawarte, tj. p.o.ś., której celem jest w pierwszej kolejności przeciwdziałanie naruszeniom środowiska (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja). W ocenie GIOŚ wymierzenie kary w przedmiotowej sprawie jest niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). W konsekwencji, zdaniem GIOŚ, nie było podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.

Na powyższą decyzję GIOŚ z dnia 28 maja 2020 r. skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie w części rozstrzygającej co do istoty sprawy i umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania z powodu upływu terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną; 2) art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. i art. 305 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP orzeczenie co do istoty sprawy mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania z powodu upływu terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną; 3) art. 68 § 2 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie; 4) art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. zestawienia sald i obrotów za okres sprawozdawczy od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r., wyników finansowych za I, II i III kwartał 2020 r., bilansów za 2017 r., 2018 r. i 2019 r., rachunków zysków i strat za 2017 r., 2018 r. i 2019 r. – na fakt sytuacji finansowej skarżącej; statutu skarżącej – na fakt celu, dla jakiego powołana została skarżąca – na okoliczność sytuacji finansowej skarżącej będącej małym podmiotem, który uzdatnia wyłącznie ścieki socjalno-bytowe z gospodarstw domowych członków spółdzielni. Skarżąca nie dysponuje żadnymi oszczędnościami, wręcz z wyników finansowych wychodzi, że ponosi straty.

W dniu 18 lutego 2021 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja GIOŚ została wydana na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3, ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. c i ust. 2 p.o.ś. – przy czym w zakresie wskazanej podstawy prawa materialnego kwestionowanej decyzji należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), która na mocy art. 493 pkt 27 uchyliła art. 298 ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 30 uchyliła art. 305a ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 37 uchyliła art. 314 i na mocy art. 493 pkt 34 uchyliła art. 310 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niemniej zgodnie art. 545 ust. 3d powołanej ustawy Prawo wodne, który został dodany ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) i wszedł w życie 12 kwietnia 2018 r. z mocą od 1 stycznia 2018 r. – w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie powołanej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r.

Sąd I instancji wskazał, że administracyjne kary pieniężne stosownie do treści art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o.ś., warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Zgodnie natomiast do art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Przy czym według art. 147a ust. 1 p.o.ś. prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r. poz. 155) lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225 oraz z 2020 r. poz. 284 i 322) – w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Wedle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14, stosownie do art. 305a ust. 2 p.o.ś., jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś., stanowi to wystarczającą podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje bowiem przyjąć, że gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to tym samym przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Należy też wskazać na regulację art. 147a ust. 1a p.o.ś., który stanowi, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia może wykonywać pomiary we własnym laboratorium, jeżeli spełnione są warunki określone w tym przepisie.

WSA w Warszawie, wskazując na ustalenia faktyczne wynikające z akt sprawy, tożsame jak wskazane przez organy orzekające – podkreślił, że do września 2014 r. skarżąca pobierała próbki prawidłowo, czyli zgodnie z przepisami p.o.ś. i nie wzbudziły one zastrzeżeń. Natomiast 5 września 2014 r. weszła w życie zmiana art. 147a p.o.ś., zgodnie z którą poboru próbek powinno dokonywać akredytowane laboratorium. Tymczasem skarżąca poboru próbek dokonywała sama, nie posiadając akredytacji w tym zakresie, a jedynie badania ścieków wykonywała w akredytowanym laboratorium S. sp. z o.o. z siedzibą w P. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, wszystkie próbki pobrane po 5 września 2014 r. przez samą skarżącą uzasadniały przyjęcie, że wyniki badań tych próbek nasuwają zastrzeżenia i nie były miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 1, ust. 2 i 3 pkt 3 p.o.ś.). Innymi słowy, niespełnienie przez skarżącą warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez niedopełnienie ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium jest równoznaczne z nieprowadzeniem wymaganych pomiarów wielkości emisji i w takiej sytuacji przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia.

Zdaniem WSA w Warszawie stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a ust. 1 p.o.ś. nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze, w świetle art. 305a ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 147a ust. 1 p.o.ś., było wystarczającą przesłanką do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a ust. 1 p.o.ś. Tym samym poczynione przez organ ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego były prawidłowe i doprowadziły do trafnej konkluzji o konieczności wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Sąd I instancji nie podzielił twierdzenia skarżącej, jakoby w stanie sprawy była podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego z powodu upływu terminu, w jakim organ mógł wymierzyć skarżącej karę pieniężną. Zauważył bowiem, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 p.o.ś.). Wobec tego, mając na względzie brzmienie art. 68 § 1 o.p., obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie zostanie doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek stanowiący podstawę naliczenia kary. Bieg przedawnienia prawa organu do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną należy odnosić do każdego okresu oceny. Jednakże – zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 68 § 2 o.p. – w sytuacji, w której strona zgodnie z art. 149 ust. 1 p.o.ś. nie przedkłada wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyników pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś., zobowiązanie do zapłaty kary nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania zostaje doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca nie przedkładała ZWIOŚ wyników pomiarów zgodnie z art. 149 ust. 1 p.o.ś. Wyniki pomiarów jakości ścieków organ zgromadził dopiero na kontroli w 2019 r. i dopiero po tej kontroli mógł dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego za lata 2014-2019. W związku z tym, według Sądu I instancji, trafne jest stanowisko organu, że z uwagi na nieprzedkładanie ZWIOŚ wyników pomiarów zgodnie z art. 149 ust. 1 p.o.ś. w sprawie musiał znaleźć zastosowanie art. 68 § 2 o.p., zatem w okolicznościach sprawy decyzja wymierzająca karę została doręczona skarżącej 30 grudnia 2019 r., tj. przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, a więc termin przedawnienia upłynął z końcem 2020 r.

W ocenie Sądu I instancji również powołany przez skarżącą art. 68 § 2 o.p. nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych i nie może być mowy o jego uznaniowym zastosowaniu. Zastosowanie regulacji zawartej w tym przepisie związane jest z zaistnieniem przesłanek ściśle w nim określonych, czyli tak jak w przypadku niniejszej sprawy. Skarżąca uważa, że zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 68 § 1 o.p., tymczasem – w opinii Sądu I instancji, podstawę do zastosowania art. 68 § 2 o.p. – wbrew argumentom skarżącej – dało niewywiązanie się przez skarżącą z obowiązku przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś. zgodnie z art. 149 p.o.ś. Skarżąca co prawda wywodzi, że zarówno w 2015 r., jak i w kolejnych latach realizowała obowiązek dostarczania do ZWIOŚ wyników prowadzanych pomiarów jakości ścieków wraz ze szczegółowym opisem, jednak na potwierdzenie okoliczności składania wyników w 2015 r. nie przedstawiła żadnych dowodów, wskazując na brak obowiązku przechowywania dokumentów po rzekomym upływie okresu uprawniającego organ do wymiaru kary wynikającego z art. 68 § 1 o.p. Niemniej dla przykładu nie wsparła twierdzeń o dostarczaniu wyników dowodami potwierdzającymi ich składanie po 2015 r., czyli w następnych latach, aż do 2019 r. (do kontroli). Natomiast protokół wskazujący na nieprzekazywanie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie – Delegatury w Koszalinie sprawozdań z badań za lata 2014 - 2018 został podpisany przez skarżącą bez wniesienia zastrzeżeń i uwag co do jego treści. W ocenie WSA w Warszawie również brak działania kontroli organu nie mógł był rozumiany przez skarżącą równoznacznie z prawidłowym wywiązywaniem się z warunków pozwolenia. Każde prowadzenie działalności wymaga bowiem znajomości prawa i wiąże się z samoistnym obowiązkiem jego przestrzegania. Ciężar wykazania zgodności działania z prawem spoczywa na podmiocie korzystającym ze środowiska, a nie na organie kontroli. Tymczasem w wyniku kontroli przeprowadzonej w 2019 r. zostało ujawnione, że skarżąca nie przestrzegała obowiązku pobierania pomiarów przez akredytowane laboratorium ustanowionego przepisami prawa od 2014 r. Bez znaczenia jest też, że wszelkie pobierane próbki mogły spełniać (inne) wymagania stawiane przez przepisy prawa, skoro nie były pobierane przez akredytowane laboratorium, tym samym nie miały żadnej mocy dowodowej, a to oznacza, że nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Przy czym niespełnienie warunków prowadzenia pomiarów jest równoznaczne z nieprowadzeniem pomiarów i przekroczeniem warunków pozwolenia.

WSA w Warszawie podkreślił, że administracyjna kara pieniężna wymierzona w niniejszej sprawie za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi jest obligatoryjna, nakładana na dany podmiot w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się. W sprawie tym bezprawnym zachowaniem skarżącej było niezapewnienie wykonania w 2015 r. poboru próbek ścieków zgodnie z art. 147a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2014 r. Zachowanie to nie musiało prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody i nie było też wymagane stwierdzenie winy skarżącej. Taki sposób wykładni potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej już wcześniej uchwale z 17 grudnia 2014 r. Przepis art. 305a p.o.ś. uprawnia organy administracji do wymierzania kary pieniężnej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jedynym uchybieniem podmiotu kontrolowanego jest zatem niespełnienie wymogów czysto formalnych, tj. nieprzeprowadzenie badań przez laboratorium posiadające stosowną akredytację. Odpowiedzialność na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ma bowiem charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary administracyjnej. Przesłanką wymierzenia przez organ przedmiotowej kary jest m.in. stwierdzenie przekroczenia określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych ścieków. Zdaniem Sądu I instancji, jest to konstrukcja typowa dla administracyjnych kar pieniężnych, których podstawowym celem nie jest ukaranie sprawcy (temu służy bowiem odpowiedzialność karna, której nieodzownym elementem jest wina sprawcy), ale realizowanie głównie funkcji prewencyjnej. Istotą sankcji administracyjnej jest więc przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym.

W ocenie WSA w Warszawie nie można również skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie błędnego ustalenia okoliczności faktycznych, a w konsekwencji uznania, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.). Skarżąca podniosła, że organ nie zebrał i nie uwzględnił żadnych dowodów dotyczących sytuacji społecznej i ekonomicznej skarżącej. Tymczasem, według Sądu I instancji, sytuacje te nie mogły decydować o odstąpieniu od wymierzenia kary, gdyż w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.). Przede wszystkim, według Sądu I instancji, nie można było przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Należy podkreślić bowiem, że celem obowiązujących przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie, a skutkujących dotkliwymi sankcjami, jest ochrona interesu środowiska poprzez realizację zasady wyrażonej w art. 7 p.o.ś. ("zanieczyszczający płaci"), znajdującej odzwierciedlenie również w art. 276 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Powyższe ma na celu zmobilizowanie podmiotów korzystających ze środowiska do prowadzenia miarodajnych i wiarygodnych pomiarów, które mogą zapewnić tylko kwalifikowane laboratoria, oraz zmobilizowanie podmiotów do podejmowania konkretnych działań prośrodowiskowych, o których mowa w art. 317 ust. 1 p.o.ś. W związku z tym kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne i odstraszające. Zdaniem WSA w Warszawie w obronie środowiska naturalnego należy bowiem przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Administracyjna kara pieniężna za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym stanowi instrument finansowo-prawny chroniący środowisko jako dobro wspólne. Jest to instrument prawny o charakterze sankcji administracyjnej, zabezpieczający realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Odprowadzanie ścieków z oczyszczalni bez pomiarów pobieranych przez uprawnioną do tego instytucję, niemiarodajnych, traktowanych na równi z niepobieraniem pomiarów, niedających odpowiedzi co do rzeczywistej wielkości zanieczyszczenia wprowadzonego do środowiska – nie może być potraktowane jako naruszenie, którego waga ma charakter znikomy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów wielkości emisji, o których mowa w art. 147a k.p.a., w tym pobierania próbek, przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniu. W przypadku takiego naruszenia nie ma podstaw do złagodzenia kary. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że podane wyżej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, iż odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Oznacza to, że zachodzi oczywisty brak przesłanek do zastosowania instytucji fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary, czyli nie zachodzi inny przypadek niż wymieniony w § 1 art. 189f k.p.a. Zdaniem WSA w Warszawie przeprowadzenie, wnioskowanych przez skarżącą w piśmie procesowym z 16 września 2020 r., dowodów na okoliczność sytuacji finansowej skarżącej było zbędne, z uwagi na brak związku informacji z nich wynikających z istotą sprawy.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. skarżąca (dalej także skarżąca kasacyjnie) wniósła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1701/20, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a in concreto naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 189f k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i uznanie za prawidłową decyzji organu drugiej instancji, poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ przepisu art. 189f k.p.a., poprzez jego niezastosowanie mimo zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. c w zw. z art. 298 p.o.ś. i art. 189f k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, pomimo ich związku ze sprawą, co obligowało Sąd do ich przeprowadzenia ze względu na charakter przesądzający dla spełnienia przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a., co skutkowało nieuwzględnieniem skargi i uznaniem za prawidłową decyzję organu drugiej instancji;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niepełne zbadanie sprawy polegające na niesprawdzeniu prawidłowości obliczenia wysokości kary pieniężnej, do czego WSA w Warszawie był zobowiązany ze względu na zakres kontroli, który obejmuje granice sprawy, a nie tylko zarzuty podniesione w skardze, które to uchybienie skutkowało nieuwzględnieniem skargi i uznaniem za prawidłową decyzję organu II instancji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie za prawidłową decyzji organu drugiej instancji w sytuacji niewypełniania przez organ dyspozycji przepisu art. 8 § 1 k.p.a., co spowodowało w konsekwencji orzeczenie przez WSA w Warszawie z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości oraz orzeczenie, że w przedmiotowej sprawie skarżącej nie można wymierzyć kary administracyjnej wskazanej w zaskarżonych decyzjach, alternatywnie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie w pełnym zakresie, nakazując realizację naruszonych uprzednio norm procesowych. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła ponadto o zasądzenie kosztów procesu oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania i w ramach każdego z nich powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tymczasem przepis ten, skoro skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). Poza tym skarżący kasacyjnie powołuje w zarzutach skargi kasacyjnej art. 189f k.p.a. bez sprecyzowania jego jednostek redakcyjnych – dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązuje do § 1 pkt 1 i § 2.

Analizując mimo powyższych zastrzeżeń pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. – stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z powołanym przepisem: § 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił przekonującą argumentację, w świetle której nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma – co samo przez się wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; wcześniej argumentację w tej mierze zaprezentował także organ w uzasadnieniu podjętej decyzji. Organ w tym kontekście wskazał w szczególności, że administracyjne kary pieniężne za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Jednocześnie z uwagi na określoną w art. 305 i 305a p.o.ś. szczególną regulację odnoszącą się do podmiotów zobowiązanych do prowadzenia pomiarów wielkości emisji, sankcje te stanowią gwarancję realizacji obowiązków dotyczących prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji oraz zapewnienia wykonania takich pomiarów, w tym pobierania próbek, przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. W niniejszej sprawie podstawę przekroczenia warunków korzystania ze środowiska stanowiło naruszenie polegające na niespełnieniu ustawowego obowiązku zapewnienia pobierania próbek do badań przez laboratorium akredytowane. Tego rodzaju naruszenia nie należy traktować jako wyłącznie formalnego, bowiem wyniki pomiarów wykonanych w próbkach pobranych przez niekwalifikowane laboratorium nie mają żadnej mocy dowodowej, a co za tym idzie nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Nawet w przypadku gdyby dany podmiot w kolejnych latach usunął naruszenie poprzez zapewnienie pobierania próbek w laboratorium akredytowanym, to nadal nie wiadomo, jaki rzeczywiście ładunek zanieczyszczeń został wprowadzony do wód odbiornika. Z uwagi na niepowtarzalność wyników pomiarów oraz fakt, że to podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną środowiska jako dobra wspólnego, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał to stanowisko organu za prawidłowe – nie doszło zatem do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Jako prawidłowe należy też ocenić stanowisko organu i Sądu I instancji co do braku podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Trafnie wskazano bowiem, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305 ust. 1, 2 i 3 pkt 3 i ust. 4 p.o.ś, art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. jest zapewnienie wiarygodności i porównywalności pomiarów wielkości emisji prowadzonych przez podmioty korzystające ze środowiska, a celem pośrednim – zapewnienie jak najlepszej jakości wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych. Istotne znaczenie dla skuteczności odnośnej regulacji prawnej ma zarówno prewencja ogólna, polegająca na generalnym oddziaływaniu na podmioty korzystające ze środowiska, jak i prewencja indywidualna, zmierzająca do skłonienia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania obowiązujących wymagań w przyszłości. Wymierzenie kary w niniejszej sprawie należało uznać za niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, ale także w celu ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Odstąpienie od wymierzenia kary nie pozwoliłoby na osiągnięcie tych celów. Ocena ta jest – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – prawidłowa, a skarga kasacyjna nie naprowadza na okoliczności mogące ją podważyć. Art. 189f § 2 i 3 k.p.a. nie został naruszony.

W ramach drugiego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania – w tym art. 106 § 3 p.p.s.a. – które, zdaniem skarżącej kasacyjnie, polegało na nieprzeprowadzeniu wnioskowanych dowodów, pomimo ich związku ze sprawą (dotyczy to dokumentów księgowych i statutu Spółdzielni, przedkładanych na okoliczność celu powołania Spółdzielni i na okoliczność jej sytuacji finansowej). Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia dowodów oferowanych przez skarżącą, bowiem nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające prawidłowo i ustalił wszystkie relewantne fakty), a nadto formułowana przez skarżącą teza dowodowa nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Drugi zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niepełne zbadanie sprawy polegające na niesprawdzeniu prawidłowości obliczenia wysokości kary pieniężnej, należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był przez Sąd I instancji stosowany i tym samym nie mógł być przezeń naruszony (o czym była już mowa wyżej), natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można by mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., II OSK 180/24).

Sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. potencjalnie mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby skarżąca kasacyjnie jednocześnie wykazała, że Sąd I instancji "z urzędu" nie dostrzegł naruszenia prawa przez organ. Rzecz jasna, konieczne byłoby przy tym sprecyzowanie, o jakie naruszenie prawa chodzi – z podaniem konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego lub procesowego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie suponuje jedynie "niesprawdzenie prawidłowości obliczenia wysokości kary pieniężnej" i nie podaje żadnych przepisów, które przy tym obliczaniu miałyby być naruszone. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje też, na czym ewentualny błąd w obliczaniu kary miałby polegać, co więcej, skarżąca kasacyjnie nawet nie twierdzi, że taki błąd rzeczywiście zaistniał. Omawiany zarzut nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

W ramach ostatniego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., które – jak zdaje się wynikać z uzasadnienia skargi kasacyjnej – jest związane w tym, że organ wcześniej nie zgłaszał zastrzeżeń i strona mogła pozostawać w przekonaniu, iż stosowany przez nią sposób poboru próbek ścieków jest prawidłowy. Zarzut ten jest niezasadny, bowiem – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – brak wcześniejszego działania organu kontroli nie mógł być rozumiany przez skarżącą jako potwierdzenie prawidłowego wywiązywania się z warunków pozwolenia. Każde prowadzenie działalności wymaga bowiem znajomości prawa i wiąże się z samoistnym obowiązkiem jego przestrzegania. Ciężar wykazania zgodności działania z prawem spoczywa na podmiocie korzystającym ze środowiska, a nie na organie kontroli.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.