Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1123/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. i S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1380/20 w sprawie ze skargi R. H. i S. H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 19 października 2020 r. nr OA.7721.4.6.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1380/20 oddalił skargę R. H. i S. H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2020 r., nr OA.7721.4.6.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z dnia 20 lipca 2020 r., nakazującą S. H. i R. H. rozbiórkę rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części budynku gospodarczego, posiadającej wymiary sumaryczne w rzucie poziomym 5,05 x 18,95 m, usytuowanej przy ścianie południowo - wschodniej budynku i w odległości 0,4 m od ogrodzenia z działką nr [...] przed podziałem (po podziale działki nr [...]) na działce nr [...], położonej w miejscowości [...].

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyli R. H. oraz S. H, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd Instancji sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku, podczas gdy Sąd I instancji nie rozpoznał wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci załączonego do skargi aktu notarialnego oraz wyrysu z planu miejscowego, mimo spełnienia przesłanek ustawowych, co w konsekwencji uniemożliwiło Sądowi I instancji rzetelną ocenę, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz czy następnie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwie sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, które uzasadnia podejrzenie, że Sąd ograniczył się do wybranych zarzutów, co uniemożliwia merytoryczną ocenę zastosowania prawa materialnego. Ponadto, Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego pominął milczeniem uzupełniające wnioski dowodowe z dokumentów;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wbrew ocenie sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisów k.p.a., ponieważ jej uzasadnienie nie zawierało wskazania, którym dowodom organ dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyny takiego rozstrzygnięcia, co narusza obowiązującą zasadę przekonywania;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wbrew ocenie sądu I instancji w sprawie nie zostało przeprowadzone wyczerpujące i dokładne postępowanie dowodowe, co w konsekwencji powoduje, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona, a decyzja oparta na niekompletnym materiale dowodowym, w szczególności wobec braku ustaleń co do daty rozpoczęcia budowy oraz zapisów obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek wadliwej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji i niedostrzeżenie jej wady nieważności, polegającej na tym, że nieprecyzyjnie została określona część budynku podlegającą rozbiórce bez wskazania konkretnie, których ścian i jakiej zabudowy dotyczy decyzja, co w konsekwencji czyni ją niewykonalną już z chwilą wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed zmian) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wbrew ocenie sądu I instancji organ niewłaściwie zastosował w/w przepis prawa materialnego nakazując rozbiórkę części budynku gospodarczego, posiadającego wymiary sumaryczne w rzucie poziomym 5.05 m x 18.95 m, usytuowanej przy ścianie południowo - wschodniej budynku i w odległości 0.4 m od ogrodzenia z działką nr ewid. gr. [...] przed podziałem (po podziale działki nr [...]) na działce nr ewid. gr. [...], położonej w [...], podczas gdy jest to najbardziej restrykcyjna sankcja, która powinna być stosowana w ostateczności, po przeprowadzeniu bardzo wnikliwego postępowania dowodowego i rozważeniu wszystkich możliwości legalizacji budynku, z nałożeniem obowiązku dostosowania obiektu do wymagań wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2020 r., którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z dnia 20 lipca 2020 r. nakazującą rozbiórkę rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części budynku gospodarczego.

Spośród sformułowanych w niej zarzutów w pierwszej kolejności rozpatrzyć należy ten odniesiony do art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpoznanie pozostałych zarzutów. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). W orzecznictwie tutejszego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż wprawdzie jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest przedstawienie zarzutów zawartych w skardze, jednakże prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3498/18 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Brak szczegółowego odniesienia się do każdego z podniesionych zarzutów, tak jakby tego sobie życzyła strona, należy łączyć z siłą przekonywania Sądu, a nie z brakami uzasadnienia, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika uzasadnienie decyzji nie zawierało wskazania, którym dowodom organ dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyny takiego rozstrzygnięcia, co narusza obowiązującą zasadę przekonywania.

Tymczasem z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że organ oparł swoje stanowisko w szczególności na wynikach kontroli z dnia 19 lipca 2018 r. oraz oględzin obiektu, przeprowadzonych w dniu 5 września 2018 r. Odnotować można, że w toku postępowania organ odwoławczy decyzją z dnia 4 lipca 2019 r. uchylił decyzję PINB w Jarosławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę części budynku gospodarczego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyniki powtórnego rozpoznania sprawy i kluczowe dla sprawy ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, w którym doprecyzowano, która część przedmiotowego terenu oznaczona jest symbolem 1.ZR.ZZ15, a która 4.MN.4, które to ustalenia determinowały możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej. W tej sytuacji uznać należało, że organ w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowy, następnie go ocenił i wskazał, którym dowodom dał wiarę. Ocena organu nie jest w tym zakresie dowolna.

Nie jest także trafny zarzut art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że podstawowe parametry obiektu budowlanego (jego części) w stosunku, do którego prowadzono postępowanie, a następnie orzeczono o rozbiórce, winny zostać określone w rozstrzygnięciu. W przekonaniu tut. Sądu osnowa decyzji PINB z dnia 20 lipca 2020 r., nakazująca rozbiórkę rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części budynku gospodarczego, posiadającej wymiary sumaryczne w rzucie poziomym 5,05 x 18,95 m, usytuowanej przy ścianie południowo - wschodniej budynku i w odległości 0,4 m od ogrodzenia z działką nr [...] przed podziałem (po podziale działki nr [...]) na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], została sformułowana prawidłowo i wystarczająco precyzyjnie, ażeby zidentyfikować część obiektu podlegającą obowiązkowi rozbiórki. Z pewnością zaś taki zapis nie powoduje, że decyzja była trwale niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ma to miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. bowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także w ramach swobodnej oceny dowodów prawidłowo go oceniły z uwzględnieniem słusznego interesu wszystkich stron postępowania. Ponadto Sąd wydając zaskarżone orzeczenie uwzględnił wszystkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, a także sądowego, uznając zgromadzony materiał dowodowy za pełny i wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Wyjaśnienia wymaga, że nie prowadzi się uzupełniającego postępowania dowodowego jeśli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi istotnych wątpliwości Sądu i jest wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, tym samym zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny.

W szczególności w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości data rozpoczęcia rozbudowy, chociaż - jak trafnie zaakcentował to Sąd I instancji - nie jest to kwestia istotna z punktu widzenia przedmiotowego postępowania. Inwestor podczas czynności kontrolnych wskazał, że nastąpiło to pod koniec lipca 2017 r., kiedy nie dysponował pozwoleniem na budowę, czy też skutecznym zgłoszeniem. Istotnym jest, że na potrzeby rozważenia możliwości legalizacji rozbudowanej części budynku odnotowano, że na terenie rozbudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Jarosław-"Obszar Wschód", zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Jarosław nr 11/14/2007 z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2007 r. Nr 48, poz. 1283), zmieniony uchwałą nr X/119/2018 z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jarosław- "Obszar Wschód"-Etap 1 (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2019 r. poz. 889). Fragment działki nr [...] w miejscowości [...], gdzie nastąpiła samowolna rozbudowa części budynku gospodarczego, zlokalizowany jest na terenie o symbolu 1.ZR.ZZ.15 oznaczającym: tereny zieleni nieurządzonej zagrożone zalaniem wodą z podstawowym przeznaczeniem pod łąki i pastwiska, obudowę biologiczną rzek i cieków. W granicach wyznaczonego terenu poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się: lokalizację obiektów małej architektury (kapliczki, ławki itp.), realizację ciągów pieszo-jezdnych i ścieżek rowerowych. W granicach wyznaczonego terenu obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem.

Wbrew zarzutom powołanym w skardze kasacyjnej w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Rozbudowana samowolnie część budynku gospodarczego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 48 ust. 2 Pr.bud., co wyklucza podjęcie w stosunku niej procedury legalizującej.

Brak dysponowania przez inwestora pozwoleniem na budowę wespół z zapisami obowiązującego na terenie rozbudowy planu powoduje, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Choć ustawodawca przewidział w przepisach Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, to warunkiem jest spełnienie określonych przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Pr.bud. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że jednym z warunków, który powinien być spełniony aby możliwe było przeprowadzenie procedury naprawczej wobec samowoli budowlanej, jest zgodność tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak takiej zgodności powoduje, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nakazać rozbiórkę wybudowanych samowolnie obiektów budowlanych, bez konieczności wydawania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.