Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 294/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1 i § 2, art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2805/23 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 stycznia 2023 r. nr HŚ.NZ.5341.34.2022 w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu na rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od D. A. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2805/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. A. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 stycznia 2023 r., nr HŚ.NZ.5341.34.2022, w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu na rzeczoznawcę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 listopada 2022 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz D. A. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

D. A. pismem z dnia 25 października 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do egzaminu kwalifikacyjnego celem uzyskania uprawnień rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych w zakresie budownictwa przemysłowego oraz budownictwa ogólnego z obiektami ochrony zdrowia. Skarżąca podała, że posiada uprawnienie nr [...] w zakresie budownictwa ogólnego bez obiektów ochrony zdrowia.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., nr HŚ.NZ. 5341.34.2022 odmówił dopuszczenia skarżącej do egzaminu. Wskazał, że skarżąca ukończyła studia wyższe na kierunku budownictwo w zakresie urządzeń sanitarnych uzyskując tytuł zawodowy magistra inżyniera, jednakże przedstawiona przez stronę dokumentacja nie potwierdza ukończenia wymaganej specjalności studiów wyższych, wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 210, poz. 1792), to jest inżynierii budowlanej. Organ stwierdził, że strona nie spełniała wymogu przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia umożliwiającego dopuszczenie do egzaminu na rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych, gdyż ukończyła studia wyższe na kierunku budownictwo w zakresie urządzeń sanitarnych.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r., nr HŚ.NZ.5341.34.2022, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 listopada 2022 r. stwierdzając, że studia wyższe w specjalności ukończonej przez stronę nie są studiami i specjalnościami enumeratywnie wymienionymi w § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

W ocenie organu wykładnia językowa § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych nie pozostawiała jakichkolwiek wątpliwości, co do zakresu studiów wyższych, które należało ukończyć, aby móc ubiegać się o nadanie uprawnienia rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych. Studia ukończone przez skarżącą nie zostały wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organu ww. rozporządzenie nie zawiera normy prawnej, która przy zastosowaniu jakiejkolwiek dopuszczalnej metody wykładni mogłaby stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku strony.

Organ administracji podniósł również, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej wymagałaby w istocie zmiany treści normy rozporządzenia.

Główny Inspektor Sanitarny stwierdził także, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Wyjaśnił, że niezależnie od rozstrzygnięć zapadłych na kanwie wcześniejszych postępowań administracyjnych, wniosek o dopuszczenie do egzaminu kwalifikacyjnego z dnia 25 października 2022 r. wszczynał odrębne postępowanie, w ramach którego Główny Inspektor Sanitarny był zobligowany ponownie stwierdzić spełnienie przez kandydata wymagań w zakresie wykształcenia i doświadczenia zawodowego. Zdaniem organu nie można było przyjąć, że skoro wnioskodawca otrzymał już uprawnienia rzeczoznawcy w jednym z zakresów, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to nie powinna być przeprowadzana ocena spełniania wymogu wykształcenia i praktyki zawodowej w innych postępowaniach z udziałem tej osoby. Utrwalona praktyka podlega ochronie określonej w art. 8 § 2 k.p.a., jedynie gdy jest zgodna z prawem, zaś zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie mógł zmienić ocen prawnych w szczególności, gdy zmiana ta prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 listopada 2022 r.

W ocenie Sądu I instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia organ nie dochował reguł postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego konsekwencją była odmowa dopuszczenia skarżącej do egzaminu na rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych w zakresie budownictwa przemysłowego oraz budownictwa ogólnego z obiektami ochrony zdrowia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że zachodzą wątpliwości do treści normy prawnej zawartej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, dlatego powinny być one rozstrzygnięte na korzyść skarżącej. W ocenie Sądu, nie było zasadne odwoływanie się przez organ administracji jedynie do literalnego brzmienia przepisu rozporządzenia, albowiem dokonując wykładni celowościowej organ powinien dojść do wniosku, że decydujące znaczenia ma zdobyte przez skarżącą wykształcenie, czyli wiedza zdobyta na studiach, a nie nazwa specjalności ukończonych studiów.

Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien wyjaśnić, czy ukończone przez skarżącą studia magisterskie na Politechnice Lubelskiej na Wydziale Inżynierii Budowlanej i Sanitarnej na kierunku budownictwo w zakresie urządzeń sanitarnych, można było uznać za odpowiednie do ukończenia studiów wyższych na kierunku budownictwo w specjalności inżynieria budowlana, lub też na kierunku inżynieria środowiska w specjalności inżynieria sanitarna. Zwłaszcza, że rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych nie było nowelizowane od 2002 r., a tym samym nie uwzględnia, że na przestrzeni lat uczelnie techniczne zmieniały nazwy swoich kierunków, a także specjalności.

W ocenie Sądu I instancji racjonalny prawodawca tworząc przepis § 6 ww. rozporządzenia miał na celu zweryfikowanie przez organ, czy osoba wnosząca o dopuszczenie do egzaminu ukończyła studia na kierunkach wymienionych w rozporządzeniu, które zakresem kształcenia, nazwą przedmiotów, ilością godzin, zakresem materiału są odpowiednie do specjalności wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym, miał na myśli rzeczywisty zakres kształcenia, a nie samą nazwę specjalności. W ocenie Sądu, na taką interpretację wskazuje użycie w § 6 ww. rozporządzenia słów dopuszcza się kandydata "po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Sanitarnego spełnienia wymagań określonych odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 (...)".

Stwierdzając, że organ administracji naruszył zasadę zaufania, Sąd podniósł, że w dniu 9 listopada 2020 r. skarżąca uzyskała uprawnienia rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych nr [...] w zakresie budownictwa ogólnego bez obiektów ochrony zdrowia, natomiast Główny Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 20 listopada 2019 r. stwierdził, że w oparciu o rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, skarżąca spełnia wymagania odnośnie do wykształcenia i koniecznej praktyki zawodowej oraz dopuścił skarżącą do egzaminu w zakresie budownictwa ogólnego bez obiektów ochrony zdrowia. Komisja Kwalifikacyjna do spraw oceny kwalifikacji kandydata na rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych w piśmie z dnia 12 października 2020 r. również stwierdziła, że skarżąca spełnia wymagania ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, skoro odmowa dopuszczenia skarżącej do egzaminu na rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych (w zakresie budownictwa przemysłowego oraz budownictwa ogólnego z obiektami ochrony zdrowia bez ograniczeń) nastąpiło w sytuacji, gdy działając na podstawie tego samego rozporządzenia organ dopuścił skarżącą do egzaminu i nadał jej uprawnienia rzeczoznawcy, to stoi to w sprzeczności z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a. W odstępie dwóch lat organ administracji dokonał przeciwnej wykładni tych samych przepisów prawa, w niezmienionym stanie faktycznym (ukończenie studiów magisterskich na Politechnice Lubelskiej na Wydziale Inżynierii Budowlanej i Sanitarnej na kierunku budownictwo w zakresie urządzeń sanitarnych).

Sąd I instancji podniósł także, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca załączyła pismo Prodziekana ds. Studenckich Wydziału Inżynierii Środowiska z dnia 13 grudnia 2022 r., w którym stwierdzono, że zakres kształcenia, nazwa przedmiotów, ilość godzin, zakres materiału jest odpowiedni do efektów kształcenia na kierunku Inżynierii Środowiska w specjalności Instalacje i Sieci Sanitarne oraz, że przyjęta w 2004 r. nazwa specjalności Urządzenia Sanitarne wynika z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej obowiązującego w 2005 r. Sąd zauważył, że organ nie odniósł się w żaden sposób do załączonego przez skarżącą pisma Prodziekana ds. studenckich.

Zdaniem Sądu, nie jest więc właściwe stanowisko organu administracji, z którego wynika, że studia wyższe w specjalności ukończonej przez stronę nie były studiami i specjalnościami enumeratywnie wymienionymi w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wykładnia przepisów rozporządzenia (§ 2 ust. 1 pkt 1, § 6, § 3 ust. 1) zastosowana przez organ administracji spowodowała wykluczenie możliwości uzyskania uprawnienia przez osoby, które ukończyły kierunek studiów wskazany w rozporządzeniu, jednak o innej nazwie specjalizacji.

Sąd podniósł także, że organ administracji nie rozważył, czy pod inną nazwą specjalizacji (czy zakresu) studiów nie kryje się taki sam zakres kształcenia (przedmioty, ilość godzin, materiał, efekty kształcenia), jak wymagany w specjalizacjach wymienionych w rozporządzeniu.

Zdaniem Sądu I instancji organ błędnie uznał, że dopiero zmiana przepisów poprzez całkowitą rezygnację z rozróżnienia specjalności studiów, pozwoliłoby na dopuszczenie do egzaminu osób, które skończyły specjalizację o innej nazwie, niż wskazana w rozporządzeniu.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Sanitarny zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi D. A. Organ administracji wniósł także o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi,

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

1) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (Dz. U. Nr 210 poz. 1792, dalej – "rozporządzenie w sprawie rzeczoznawców") przez przyjęcie, że możliwe jest nadanie uprawnień rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych osobie, która nie posiada wykształcenia wymienionego w tym przepisie,

2) naruszenie § 6 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców przez przyjęcie, że Główny Inspektor Sanitarny może dopuścić do egzaminu kwalifikacyjnego kandydata, który nie spełnia wymagań określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 tegoż rozporządzenia,

3) naruszenie art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej – "k.p.a.") w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców przez uznanie, że przepis art. 7a § 1 k.p.a. ma zastosowanie do wykładni § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców w sytuacji, w której ten ostatni przepis nie budzi żadnych wątpliwości,

4) naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia organ owi administracji publicznej zmianę wykładni prawa i w konsekwencji zmianę praktyki stosowania prawa,

5) naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców przez przyjęcie, że organ administracji publicznej (Główny Inspektor Sanitarny) może stosować prawotwórczą wykładnię prawa, zwłaszcza w sytuacji, w której literalna wykładnia przepisów nie pozostawia żadnych wątpliwości co do brzmienia normy prawnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu na rzeczoznawcę stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 28 listopada 2022 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o niezgodności z prawem wymienionych decyzji należało – zdaniem Sądu I instancji – wnioskować na podstawie wadliwego podejścia organu administracji publicznej do rozumienia § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, które ograniczając się do literalnego brzmienia wymienionego przepisu prawa pomijało znaczenie konsekwencji wynikających z rezultatu wykładni celowościowej, a mianowicie, że decydujące znaczenie posiada rzeczywisty zakres kształcenia, nie zaś sama nazwa specjalności, o czym należało wnioskować również na podstawie § 6 wskazanego rozporządzenia, albowiem inna nazwa specjalizacji nie oznacza innego zakresu kształcenia. Ponadto na tej podstawie – co, zdaniem Sądu I instancji, miałoby nie pozostawać bez wpływu na wniosek o naruszeniu przez organ administracji zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw – że tożsamy stan prawny kształtowany § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych oraz tożsamy stan faktyczny kształtowany ukończeniem przez stronę studiów magisterskich na Politechnice Lubelskiej na Wydziale Inżynierii Budowlanej i Sanitarnej na kierunku budownictwo w zakresie urządzeń sanitarnych nie sprzeciwiały się temu, aby w 2019 r. dopuścić skarżącą do egzaminu na rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych w zakresie budownictwa ogólnego bez obiektów ochrony zdrowia.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – w nie wszystkie spośród nich zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa – oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na ten zarzut kasacyjny trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "[...] brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" w zakresie odnoszącym się, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 9 – 10), do przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których naruszenie stwierdził Sąd I instancji – wyjaśniając jednak jednocześnie, co trzeba podkreślić w opozycji do stanowiska organu, na czym miałyby, jego zdaniem, polegać deficyty ustaleń oraz ocen świadczące o naruszeniu wskazanych przepisów prawa (s. 8 – 9 uzasadnienia kontrolowanego wyroku) – wymaga podkreślenia, że inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym odnośnie do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Podkreślając w rekapitulacji, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz, że jest sporządzone w sposób, który w relacji do prezentowanych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za niezasadny.

Za usprawiedliwione należało natomiast uznać zarzuty z pkt IV.1) – IV.3) i IV. 5) petitum skargi kasacyjnej – na gruncie których skarżący kasacyjnie organ podnosi multiplikowane naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych stawiane w powiązaniu z zarzutami naruszenia § 6 tego rozporządzenia, art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6. k.p.a. – oraz zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. (pkt IV.4) petitum skargi kasacyjnej), które wobec ich komplementarnego charakteru uzasadniają, aby rozpoznać je łącznie.

Odnosząc się do tych zarzutów w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych uprawnienie rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych do uzgadniania w imieniu państwowego inspektora sanitarnego dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zwane dalej "uprawnieniem rzeczoznawcy", przyznaje się osobie, która: 1) ukończyła studia wyższe na kierunku architektura i urbanistyka lub inżynieria środowiska w specjalności inżynieria sanitarna albo na kierunku budownictwo w specjalności inżynieria budowlana; 2) ma co najmniej dziesięcioletnią praktykę zawodową w zakresie ukończonego kierunku studiów, o którym mowa w pkt 1, z zastrzeżeniem ust. 2; 3) złożyła, z wynikiem pozytywnym, egzamin kwalifikacyjny. Z § 6 tego rozporządzenia natomiast wynika, że do egzaminu kwalifikacyjnego dopuszcza się kandydata po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Sanitarnego spełnienia wymagań określonych odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 oraz po uiszczeniu opłaty, o której mowa w § 16 ust. 1.

Jakkolwiek faktem jest, że wykładnia prawa – a więc i przywołanych przepisów prawa – nie powinna i nie może ograniczać się do rezultatu wynikającego z językowej wykładni i siłą rzeczy do bezpośredniego jego rozumienia, a to wobec enigmatyczności samego terminu "bezpośredniego rozumienia prawa" oraz wynikających z tego konsekwencji o niepożądanym charakterze (zob. M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra", 2011, nr 3 - 4, s. 20 i n.) zwłaszcza, że – co trzeba uznać za aksjomat – omnia sunt interpretanda, trzeba podkreślić, że proces wykładni prawa opiera się na założeniu o racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego oraz całego systemu prawa. Jedynie natomiast w sytuacji – która w rozpatrywanej sprawie jednak nie zaistniała, o czym mowa dalej – gdy wykładnia językowa nie daje pożądanego rezultatu, a mianowicie uniemożliwia zrekonstruowanie normy prawnej o należytym uzasadnieniu aksjologicznym, czy też prowadzi do ustalenia znaczenia normy prawnej bez koniecznego uwzględnienia pełnego (społecznego, ekonomicznego i aksjologicznego) kontekstu jej obowiązywania, to pominięcie (samonarzucającego się) rezultatu wykładni językowej może być usprawiedliwione koniecznością nadania interpretowanemu przepisowi prawa znaczenia, które uczyni je najtrafniejszym prakseologicznie (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1025/13; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 84/92).

W świetle przedstawionych uwag – które w zakresie odnoszącym się do wykorzystywania celowościowej i funkcjonalnej metody wykładni w podejściu do rekonstruowania normy prawnej oraz ustalenia jej (normatywnego) sensu nie uzasadniają jednak twierdzenia o prawotwórczym charakterze rezultatu tak przeprowadzanej interpretacji (wykładni) prawa – trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez uzasadnionych podstaw podważa prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 § 6 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.

W relacji do normatywnej treści tych przepisów prawa oraz ustanowionych na ich gruncie wzorów działania adresowanych do organów administracji publicznej, wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga podkreślenia, że strona skarżąca ukończyła studia magisterskie na Politechnice Lubelskiej na Wydziale Inżynierii Budowlanej i Sanitarnej na kierunku budownictwo w zakresie urządzeń sanitarnych.

Nie ukończyła więc studiów wyższych na kierunku architektura i urbanistyka lub inżynieria środowiska w specjalności inżynieria sanitarna, ani też na kierunku budownictwo w specjalności inżynieria budowlana, co prowadzi do wniosku, że nie spełniała koniecznych wymagań dopuszczenia do udziału w egzaminie kwalifikacyjnym, a w konsekwencji do wniosku, że organ administracji nie bez uzasadnionych podstaw wydał decyzję o odmowie dopuszczenia strony do egzaminu na rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych w zakresie budownictwa przemysłowego oraz budownictwa ogólnego z obiektami ochrony zdrowia.

Jeżeli bowiem z § 6 wymienionego rozporządzenia wynika, że do egzaminu kwalifikacyjnego dopuszcza się kandydata po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Sanitarnego spełnienia wymagań określonych odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że operowanie przez prawodawcę zwrotem "spełniania przez kandydata wymagań" – które podlegają weryfikacji przez organ administracji publicznej, o którym w nim mowa – odnosi się do wymogów stanowiących konieczny warunek dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie kwalifikacyjnym, których spełnianie stanowi przedmiot oceny dokonywanej na etapie dopuszczania kandydata do udziału w tym egzaminie.

W tym też kontekście, wobec celów i funkcji omawianej regulacji prawnej oraz konwencji językowej, którą na jej gruncie operuje prawodawca należałoby również stwierdzić, że wskazana ocena siłą rzeczy ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia istnienia pozytywnych przesłanek dopuszczenia do egzaminu kwalifikacyjnego, które w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych zostały określone poprzez – co trzeba podkreślić – enumeratywne wyliczenie kierunków studiów oraz specjalności w ramach tychże kierunków.

Wskazany sposób określenia tychże przesłanek – a więc innymi słowy, wymagań których spełnianie stanowi konieczny warunek dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie kwalifikacyjnym – nie uzasadnia twierdzenia, że miarodajne znaczenie na etapie dopuszczania do egzaminu kwalifikacyjnego należałoby przyznawać rzeczywistemu zakresowi kształcenia, jak przyjął Sąd I instancji (s. 8 – 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zwłaszcza, że musiałoby to również znajdować swoje stosowne odzwierciedlenie w regulacji prawnej odnoszącej się nie dość, że do sposobu weryfikacji deklarowanego przez wnioskodawcę zakresu kształcenia oraz służących temu narzędzi i instrumentów, to również do przesłanek oceny jego odpowiedniości, czy też wręcz równorzędności lub zgodności z enumeratywnie wymienionymi kierunkami studiów wyższych oraz specjalności w ramach tychże kierunków. Z § 6 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych nie wynika jednak, aby organ administracji publicznej, o którym w nim mowa, został wyposażony przez prawodawcę w tego rodzaju kompetencje. W relacji do celów oraz funkcji postępowania w sprawie dopuszczenia do egzaminu kwalifikacyjnego kompetencje te zostały ograniczone – jak wprost wynika z tego przepisu prawa – do stwierdzenia spełnienia wymagań określonych odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2.

Tak określony ich zakres wyznacza więc możliwe i zarazem dopuszczalne pole działania organu administracji publicznej w sprawie z wniosku o dopuszczenie do udziału w egzaminie kwalifikacyjnym, co odnosi się zarówno do formalnego, jak i do – jakkolwiek ograniczonego przywołanym przepisem prawa – merytorycznego aspektu tego działania.

W konsekwencji – a mianowicie, wobec zasadności zarzutów naruszenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6. k.p.a. – za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Nie jest bowiem prawidłowa ocena Sądu I instancji, z której wynika, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzji z dnia 28 listopada 2022 r. zostały wydane z naruszeniem wymienionego przepisu prawa.

Abstrahując już nawet od tego, że zakres normowania przepisu art. 7a § 1 k.p.a. nie odnosi się do postępowań w sprawach przyznania stronie uprawnienia, albowiem ma on zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie pozostawały wątpliwości, które nie podlegałyby rozstrzygnięciu (usunięciu) w drodze reguł wykładni – a mianowicie wątpliwości, których nie można byłoby rozstrzygnąć, i stąd też właśnie w art. 7a § 1 k.p.a. mowa jest o "wątpliwościach pozostających" – co do treści normy prawnej rekonstruowanej z § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, a jeszcze ściślej rzecz ujmując, co do treści wskazanych przepisów prawa oraz co do klaryfikacji znaczeń słów i zwrotów, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca, a które miałyby "pozostawać" wobec braku możliwości ich usunięcia przez stosowną interpretację. Zwłaszcza, że nic takiego nie wynika również z uzasadnienia decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie organ nie bez uzasadnionych podstaw zarzuca również, że nie jest prawidłowa ocena, z której wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.

Jakkolwiek treść § 2 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, ani też ukończenie studiów magisterskich na kierunku budownictwo w zakresie urządzeń sanitarnych nie sprzeciwiały się temu, aby w 2019 r. umożliwić stronie przystąpienie do egzaminu kwalifikacyjnego na rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych w zakresie budownictwa ogólnego bez obiektów ochrony zdrowia, to jednak fakt ten nie uzasadnia twierdzenia, że tym samym organ administracji publicznej odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji twierdzenia, że naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że nie można powołać się na naruszenie zasady wyrażonej art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem, albowiem wzgląd na potrzebę ochrony zasady praworządności ma w tego rodzaju sytuacji pierwszeństwo przez oczekiwaniami strony (a mianowicie, oczekiwaniami odnośnie do uzyskania rozstrzygnięcia o określonej treści, to jest decyzji takiej samej jak uprzednio wydawana w analogicznym stanie faktycznym i prawnym), które jako naruszające zasadę praworządności nie mogą być tym samym uznane, ani "słuszne", ani też "uzasadnione" (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2964/20 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1976/20).

Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu na rzeczoznawcę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta nie jest zasadna i podlega oddaleniu w całości.

Na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł więc, jak w sentencji wyroku.