Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2032/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, 7 i pkt 7a, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 47/21 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2020 r. znak WOB.7721.433.2019.JKUR w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 47/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. T. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2020 r. znak: WOB.7721.433.2019.JKUR i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 25 lipca 2019 r., znak: ROIK II.5160.102.2019.AWM Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiat grodzki w Krakowie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) orzekł o odstąpieniu od nałożenia na J. O. – (inwestora i współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w K., działka nr [...] obr. [...]) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ podał, że współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w K., składającej się z działki nr [...] obr. [...] są: J. O., S. T., I. M. oraz K. U.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 maja 2019 r. stwierdzono, że działka nr [...] obr. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym z poddaszem, z dachem dwuspadowym, posiadającym dwie części mieszkalne z odrębnymi wejściami. Część zachodnia użytkowana jest przez S. T. a część wschodnia przez J. O. W części wschodniej budynku prowadzone są przez J. O. roboty budowlane polegające na demontażu starych okładzin ścian i podłóg oraz wykonaniu nowych ścianek działowych, wydzielających łazienki na parterze i poddaszu. W pomieszczeniach zostały wykonane nowe okładziny ścian z płyt gipsowo-kartonowych oraz warstwy pod podłogę. Dach w tej części budynku został docieplony wełną mineralną oraz wykonano doświetlenie poddasza. W stropie drewnianym, poprzez wycięcie belki stropowej, został powiększony otwór pod schody drewniane łączące parter z poddaszem budynku. Wykonano nowe nadproże w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej. W dwóch pomieszczeniach dostępnych od wschodu budynku wykonywana jest instalacja gazowa z kotłem gazowym c.o., drugi kocioł gazowy c.o. został zainstalowany w pomieszczeniu dostępnym od strony wewnętrznego przedsionka budynku. Dodatkowo została, w ramach istniejących otworów okiennych, wymieniona stara stolarka okienna na nową, w ścianie szczytowej poddasza, w obrębie istniejącego nadproża, został zmieniony otwór okienny na otwór balkonowy oraz wymieniono zniszczone pokrycie na połaci północnej dachu z dachówki na blachę trapezową. Dwie części budynku posiadają odrębne liczniki gazowe i elektryczne. Jak poinformowano w dniu kontroli, przed sądem powszechnym od 2018 r. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w K., sygnatura akt XII Ns 215/18/P.

Organ stwierdził, że na wykonanie niektórych z prowadzonych przez J. O. robót budowlanych, a to wykonanie otworu w stropie pod schody drewniane, wykonanie nowego nadproża w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej, przebudowę połaci dachowej pod doświetlenie poddasza oraz przebudowę istniejącej instalacji gazowej w pomieszczeniu dostępnym od strony wewnętrznego przedsionka, wymagana była zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy Prawo budowlane). W ocenie organu przedmiotowe roboty budowlane mają charakter robót wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane, a więc robót innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, które należy zakwalifikować, jako przebudowę (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane).

Na podstawie przedłożonego przez inwestora opracowania "Inwentaryzacja powykonawcza budynku mieszkalnego jednorodzinnego, S., ul. [...], działka nr [...] obr. [...]", protokołu mgr inż. P. M. dotyczącego sprawdzenia przebudowanej w części wschodniej mieszkalnej budynku istniejącej instalacji gazowej (nieobjętej zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 1419/6740.1/2017 o pozwoleniu na budowę) oraz dwóch protokołów badań i sprawdzeń szczelności wewnętrznej instalacji gazowej autorstwa inż. R. R. organ uznał, że zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Organ stwierdził, że nakładanie na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma uzasadnienia, ponieważ stan ten już istnieje.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. T. Po jego rozpoznaniu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 29 października 2020 r., znak:WOB.7721.433.2019.JKUR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podziela stanowisko PINB wyrażone w skarżonej decyzji. Zrealizowane przez J. O. roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe roboty budowlane jako nie wymienione w katalogu określonym w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie powinien znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51. Analizując przedstawioną przez inwestora dokumentację organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora robót będących przedmiotem postępowania, dodatkowych czynności lub robót budowlanych, gdyż wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

S. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 48-49 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie mimo, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy i przy prawidłowym zgromadzeniu i ocenie całokształtu materiału dowodowego istniałyby przesłanki do jego stosowania;

2. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty naruszają prawo;

3. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie do przedmiotowego przypadku, co spowodowało że nie został właściwie rozpoznany delikt administracyjny;

4. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie, albowiem roboty dokonane przez inwestora są rozbudową, a nie przebudową, co skutkowało wadliwym określeniem deliktu administracyjnego, jakiego dopuścił się inwestor;

5. art. 6, kpa, art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy - nierozpoznanie merytorycznych żądań skarżącej z zażalenia, pominięcie jej merytorycznych zarzutów, niewyjaśnienie stanu faktycznego, oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie wskazanie przesłanek, na jakich oparł się organ wydając decyzję w szczególności czy dana okoliczność została udowodniona, lakoniczność uzasadnienia, co doprowadziło do braku ustalenia pełnego stanu faktycznego, przez co wydano decyzję, która narusza interes strony i nie wyjaśniono istoty sprawy, pominięcie dowodów poczynionych przez organ I instancji;

6. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

7. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy legalizacja samowoli przebudowy i zmiany sposobu użytkowania jest możliwa, a więc czy istnieją przesłanki do zastosowania art.48 i 49 ustawy Prawo budowlane a w dalszej kolejności czy istnieją przestanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane;

8. niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego poprzez naruszenie przepisów postępowania oraz brak inicjatywy organu II instancji, opierającej się na materiałach dostarczonych przez inwestora, nie dokonując analizy materiału zgromadzonego przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 47/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pierwszej kolejności należało ustalić, jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W czasie wydania decyzji przez organ odwoławczy (29 października 2020 r.) obowiązywała już nowelizacja prawa budowlanego dokonana przez art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18). Przepis art.25 ustawy stanowił jednakże, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Organy nie ustaliły daty wykonania przez inwestora robót budowlanych w części domu użytkowanej przez J. O. jednakże już w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. (k.11 przedłożonych akt administracyjnych organu I instancji) S. T. żądała wstrzymania prac remontowo-budowlanych w domu przy ul. [...]. Nadto, w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2018 r., będącym odpowiedzą na wniosek złożony przez J. O. o zniesienie współwłasności, podano, że inwestorka dokonała samowolnej adaptacji poddasza.

Nieustalenie tego faktu, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy bowiem definicje pojęć "budowa", "przebudowa" oraz zasady uzyskiwania zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót budowlanych stwierdzonych w domu przy ul. [...] w K. – w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 19 września 2020 r. były takie same. Ponieważ postępowanie w sprawie wszczęto w dniu 27 maja 2019 r., a stosownie do art. 25 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019.815), do postępowań w sprawie wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (25 października 2019 r.) stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 (czyli prawa budowlanego) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie miały przepisy prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym (Dz.U. z 2020 poz.1333).

Sąd zauważył, że w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera definicji "nadbudowy" i "rozbudowy". W potocznym rozumieniu tych słów "nadbudowę" definiować można, jako pewien rodzaj budowy, w trakcie którego dochodzi do powstania nowej części obiektu budowlanego, który już istnieje. Wynikiem owej nadbudowy jest zwiększenie się wysokości obiektu budowlanego, oraz jego powierzchni użytkowej. Wszelkie zmiany konstrukcji zadaszenia istniejącego już budynku, które powodują zmianę jego wysokości bądź objętości kwalifikuje się jako nadbudowę. Jako przykład nadbudowy wymienia się adaptację poddasza poprzez podniesienie ścianki kolankowej. W trakcie nadbudowy nie zmienia się powierzchnia zabudowy obiektu. Z kolei przez "rozbudowę" należy rozumieć pewien rodzaj budowy, którego wynikiem jest powstanie nowej części obiektu budowlanego, który już istnieje, a której wynikiem jest zwiększenie zarówno powierzchni użytkowej, jak i powierzchni zabudowy danego obiektu budowlanego.

Przebudowę stanowi natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art.3 pkt 7a).

Zgodnie z generalną zasadą, wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art.29 ust. 1 pkt 1a pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1a i 1b ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane oraz przebudowie przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Jak wynika z art.30 ust. 1 pkt 1 i art.30 ust. 1 pkt 2 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a oraz wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wymaga zgłoszenia.

W świetle powyższych rozważań Sąd podzielił zarzuty skarżącej, że wbrew poglądowi prezentowanemu przez organy obydwu instancji, nie wszystkie wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako przebudowę.

W protokole kontroli z dnia 10 maja 2018 r. (chodziło o rok 2019) podano, że na południowej połaci dachowej wykonano lukarnę. Widać ją dokładnie na fotografii wykonanej podczas kontroli w dniu 10 maja 2018 r. (k. 43). Jak wynika z karty 51 akt administracyjnych południowa ściana domu znajduje się w granicy z działką [...]. W inwentaryzacji powykonawczej wskazano, że pokój w poziomie poddasza jest "doświetlony oknem w lukarnie od strony południowej" (k. 37 a.a. ROiK.II.5160.102.2019.AWM). Z kolei w ekspertyzie (k. 31) podano, że wykonano instalację gazową, dokonano przebudowy drewnianego stropu, przebudowano połać dachu od strony północnej w zakresie warstwy pokrycia, w połaci dachu od strony południowej w obrysie adaptowanego poddasza wykonano punktowe podniesienie zapewniające doświetlenie światłem dziennym pokoju mieszkalnego. Nadto wykonano nadproże otworu drzwiowego wykonanego w poziomie parteru. Autor ekspertyzy dr inż. S. K. stwierdził, że "zrealizowane prace budowlane w obrysie wschodniego segmentu budynku jednorodzinnego (...) kwalifikują się w świetle obowiązujących przepisów jako przebudowa budynku", "nie została zwiększona kubatura budynku".

Organy obydwu instancji określały budowę lukarny jako "wykonane doświetlenie poddasza", "przebudowa połaci dachowej pod doświetlenie poddasza". Zdaniem Sądu, porównanie rysunków inwentaryzacji powykonawczej z k. 21 i k. 22 oraz zdjęcia z k. 41 akt administracyjnych wyraźnie pokazuje o ile został podniesiony dach budynku w miejscu wykonania lukarny oraz że zwiększyła się przez to kubatura budynku.

W ocenie Sądu, organy bezkrytycznie przyjęły opracowania przedłożone przez inwestora, w ogóle ich nie oceniając. Biorąc zatem pod uwagę przytoczoną definicję legalną przebudowy obiektu budowlanego oraz znaczenie pojęcia nadbudowy w języku polskim, nie może ulegać wątpliwości, że poprzez wykonanie lukarny skutkujące zmianą konstrukcji dachu, polegającej na częściowej zmianie kąta nachylenia połaci, zmianie wymiarów zewnętrznych obiektu budowlanego oraz jego kubatury, miała miejsce nadbudowa obiektu budowlanego.

Sąd uznał, że stwierdzona nadbudowa podlega regulacji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), przewidzianej dla obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie zaś procedurze legalizacyjnej opartej o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Tryb określony w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Z kolei procedura legalizacji określona w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1). Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że zakresy stosowania tych trybów są rozłączne. Art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie będąc jednocześnie budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., OPS 3/97).

Sąd stwierdził, że nie podziela również stanowiska organów, iż w przeprowadzonym postępowaniu naprawczym zadaniem organów jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tylko w aspekcie prawa administracyjnego (budowlanego). Tym samym organy uchyliły się od dokonania ustaleń w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odsyłanie w tym zakresie na grunt prawa cywilnego pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądowym wypracowanym na podstawie uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. W uchwale tej NSA przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała rozstrzyga więc (wiążąco w sposób określony w art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) o tym, że na podstawie powołanego przepisu organ administracji nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z jej uzasadnienia wynika, że oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora, który może być stosowany tylko w tych przypadkach, w których ustawa wyraźnie to wskazuje, np. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W innych przypadkach, jeżeli jest konieczne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazanie to nie może polegać na złożeniu oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że ani inwestor nie może skorzystać z tego swoistego przywileju (ułatwienia proceduralnego), ani właściwy organ nie może domagać się, aby inwestor takie oświadczenie złożył. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji jest zwolniony od badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. NSA w uzasadnieniu uchwały przyjmuje, że zawsze należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; tylko że w sytuacjach określonych w ustawie sprowadza się to do złożenia przez inwestora stosownego oświadczenia.

Sąd wskazał, że w oparciu o wywody przedstawione w ww. uchwale w orzecznictwie ukształtował się pogląd o obowiązku weryfikacji tytułu prawnego inwestora. W wyroku z dnia 29 listopada 2019 r. II OSK 2844/18, NSA wyjaśnił, że "niezależnie od tego, czy organ nadzoru zastosowałby tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51, czy tryb unormowany w art. 48 p.b. lub art. 49b p.b., to w każdym z takich postępowań podlegałaby badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. lub 51 ust. 7 p.b. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 p.b., według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane". Tożsamy pogląd został zaprezentowany również w wyrokach: z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1756/19, z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 520/19, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 714/19.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń w niniejszej sprawie współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w K. są: J. O., S. T., I. M. oraz K. U. Budynek posiada dwie części mieszkalne z odrębnymi wejściami poprzez wewnętrzny przedsionek, użytkowane odrębnie przez dwóch z czterech współwłaścicieli budynku, tj. część zachodnia przez S. T. oraz część wschodnia przez J. O. Przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości (sygnatura akt XII Ns 215/18/P).

Organy uznały za wystarczające ustalenie, że J. O. jako inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości i użytkownikiem niewyodrębnionej części budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 201 K.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Natomiast zgodnie z art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że mimo faktycznego podziału budynku na dwie osobne części mieszkalne, nie doszło do wyodrębnienia lokali mieszkalnych stanowiących odrębną własność. W konsekwencji, w ocenie Sądu, podjęcie robót budowlanych w obiekcie, stanowiącym współwłasność kilku osób, stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną i to niezależnie od tego przez kogo była użytkowana ta część budynku, w której zostały wykonane. Uprawnienie do wyłącznego korzystania nie obejmuje prawa do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, a do takich należą niewątpliwie czynności polegające na prowadzeniu prac budowlanych (przebudowie i rozbudowie) w budynku. Na podejmowanie takich działań konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli. Do takich też wniosków doszedł NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1075/18, w którym wskazał, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Sąd przyznał słuszność skarżącej, że wykonane roboty budowlane w budynku pozostającym we współwłasności kilku osób stanowiły czynność przekraczającą zwykły zarząd i jako takie wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli. Obowiązkiem organów było zatem pozyskanie dowodów służących wyjaśnieniu tytułu prawnego i zakresu uprawnień inwestora do korzystania z objętej inwestycją wspólnej nieruchomości. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza naruszenie przepisów prawa budowlanego przewidujących wymaganie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru będzie zobligowany do przeprowadzenia, w odniesieniu do części inwestycji związanej z nadbudową, postępowania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Uznanie, że zachodzą podstawy do legalizacji skutkować będzie nałożeniem na inwestora, na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia wymaganych w tym przepisie dokumentów, w tym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

W konsekwencji, Sąd uznał, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co ostatecznie wpłynęło na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia. Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania powyższej zasady, tak jak i wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności, jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonanie ustaleń w zakresie charakteru wykonanych robót budowlanych, zwłaszcza precyzyjnego określenia czy w odniesieniu do zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji można mówić wyłącznie o przebudowie określonych elementów obiektu budowlanego, czy też miała miejsce nadbudowa tego obiektu było kluczowe dla zastosowania prawidłowego trybu legalizacyjnego i rozstrzygnięcia sprawy. Organy bezpodstawnie uchyliły się również od badania tytułu prawnego inwestora do prowadzenia robót budowlanych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła J. O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 pkt 7a lit. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w z w. z art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U, z 2019 r. poz. 1065), przejawiające się w uznaniu, że roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania należy zakwalifikować nie jako przebudowę, a jako nadbudowę obiektu budowlanego (ze względu na zwiększenie jego kubatury), podczas gdy sąd nie dokonał żadnych ustaleń co do rzekomego zwiększenia kubatury, poprzestając tylko na stwierdzeniu niepopartym żadnymi wyliczeniami, które w istocie mogłyby wyłącznie stanowić dowód rzeczywistego zwiększenia kubatury;

2. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przeprowadzane prace są czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd a tym samym potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie czynności będących przedmiotem niniejszego postępowania;

3. naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonej decyzji polegające na błędnych ustaleniach, iż decyzje organów I i II instancji niepoprawnie zakwalifikowały prace i ich zakres przedmiotowy, podczas gdy ze sporządzonych w sprawie opinii sporządzonych przez podmioty profesjonalne wynika jednoznacznie, że należy je zakwalifikować jako przebudowę są one zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, a w konsekwencji uznanie, że organy I i II instancji zastosowały nieprawidłowy tryb legalizacyjny;

4. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji polegające na błędnym ustaleniu, iż zakres przedmiotowy prac na nieruchomości wykracza poza czynności zwykłego zarządu nieruchomością, a w konsekwencji uznanie, iż koniecznym jest wykazanie zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowych prac budowlanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. T. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że wszystkie wykonane roboty budowlane miały charakter nadbudowy. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazał, że za nadbudowę uznać należy wykonanie lukarny i związaną z tym zmianę konstrukcji dachu. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego kwestionowania.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Także w tej kwestii w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wykonanie robót budowlanych w postaci nadbudowy budynku będącego przedmiotem współwłasności uznać należy za czynności przekraczające zwykły zarząd a tym samym na wykonanie takich robót potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości bądź też orzeczenie Sądu zastępujące taką zgodę.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano jakie przepisy zostały przez Sąd I instancji naruszone. Nie wskazano ich także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym zarzuty te nie mogły być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty skargi kasacyjnej aby mogły być przedmiotem takiej oceny muszą wskazywać jakie przepisy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, można jedynie ogólnie stwierdzić, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji poczynił błędne ustalenia faktyczne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.