Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 440/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 28 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski, Sędzia NSA: Anna Stępień, P p.o. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant: sekretarz sądowy Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi B. O., P.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nieodpłatnym przejściu własności działek wydzielonych pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn akt S.A./Łd 440/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku B. O. i P. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] roku wydanej przez Prezydenta Miasta Z. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w Z. przy ulicy Ł. nr 45 – 49, w obrębie [...] o powierzchni 8,3553 ha, oznaczonej jako działka nr [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą Kw [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż P. O. i B. O. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przez ten organ decyzją Nr [...] z dnia [...] roku odnawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Z. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w Z. przy ulicy Ł. nr 45 – 49, w obrębie [...], o powierzchni 8,3553 ha, oznaczonej jako działka nr [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą Kw [...]. Decyzji organu I instancji skarżący zarzucili błędne odczytanie pisma Urzędu Miasta Z. [...] i ponowili żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia[...], w części orzekającej o nieodpłatnym przejęciu działek wydzielonych pod drogi dojazdowe, które z dniem uprawomocnienia się decyzji, stały się własnością komunalną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. jako organ II instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję wskazując, iż skarżący, jako byli właściciele działki nr [...] bezzasadnie ponowił zarzut oszustwa, jakiego miał się wobec nich dopuścić Urząd Miasta Z. przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Organ wskazał, iż nie poparli skarżący odpowiednimi dowodami zarzutu uzależnienia przez Urząd Miasta Z. wyłączenia podlegających podziałowi gruntów rolnych z produkcji rolnej, od przejęcia działek przeznaczonych pod drogi na własność Gminy Miasta Z. bez odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, iż bezsprzecznie do obsługi 36 nowopowstałych działek budowlanych wydzielono działki nr [...],[...] ,[...] i [...]o łącznej powierzchni 0,6815 ha jako drogi dojazdowe na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Z. pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Współwłaściciele działki nr [...] zdecydowali, że działki wydzielone pod drogi dojazdowe nie będą stanowiły ich współwłasności lecz przejdą bez odszkodowania na własność Gminy Miasta Z., Złożyli własnoręczne oświadczenie na decyzji, iż jest ona zgodna z ich interesem. W ciągu prawie 10 lat od dnia wydania decyzji P. i B. O. sprzedali większość działek. Jak wynika z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 1 października 2001 roku są współwłaścicielami działek nr: [...] , [...] , [...] i [...]. Ponadto B. O. jest współwłaścicielem działki nr 127/51. Tak więc działki wytyczone pod drogi dojazdowe prowadzą do działek będących we współwłasności P. i B. O. oraz do działek nowych właścicieli, którzy nabyli działki od braci O.. Gmina Miasta Z. nie uzyskała żadnych korzyści z przejęcia działek, bo są to grunty komunalne służące mieszkańcom miasta. Zdaniem organu II instancji nie można więc stawiać zarzutu. że wydano decyzję w wyniku oszustwa i rażąco naruszono prawo. W ocenie organu odwołujący się we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przytoczyli przepis art. 10 ust.1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku Nr 50, 127 ze zm.), natomiast pominęli obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. Nr 11, poz.182 ze zm.), które nakładały obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (klasa gruntów I-IV) lub Wojewody (klasa gruntów IVa, IVb i V) na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. Dalej organ wskazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...], to grunty rolne o klasie IVb (5.3258 ha) oraz lasy, pastwiska, a także grunty oznaczone symbolami BR i N. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie stwierdziło, aby organ I instancji wydając decyzję w dniu 14 listopada 1991 roku wydał ją z rażącym naruszeniem prawa (art.155 par. 1 pkt 2 k.p.a.).

Ponadto organ II instancji wskazał, iż skarżący w toku postępowania zarzucali organowi I instancji popełnienie przestępstwa (oszustwa), które po udowodnieniu mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art.145 par. 1 pkt 2 w związku z art.146 par. 1 k.p.a.) W aktach sprawy brak jednak informacji by postępowanie takie toczyło sio w latach 1991-2001, a tym samym organ zarzuty te uznał za nieudokumentowane.

W dniu [...] skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł. złożyli B. O. i P. O.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, oraz sprzeczność istotnych ustaleń Kolegium z treścią zebranego w sprawie

materiału. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia[...], Nr K.O. [...], oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia[...]., Nr[...], w części, w której powołując się na art. 10 ust. 5 in fine ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 ze zm.) organ orzekł o nieodpłatnym (bez odszkodowania) przejściu własności działek wydzielonych pod drogi na rzecz Gminy Miasta Z.. Skarżący wnieśli także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]

, powołując się na przepis art.10 ust.5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 ze zm.) orzekł o przejęciu na własność Gminy Miasta Z. bez odszkodowania czterech działek o nr ewid, [...], [...],[...]i [...] o łącznej powierzchni 0,6816 ha, stanowiących własność skarżących. Wcześniej, pismem z dnia [...] Prezydent Miasta Z. postawił skarżącym warunek, który – jak podkreślono w tym piśmie – " będzie podstawą do wydania zgody na podział przedmiotowej nieruchomości". Warunkiem wyrażenia zgody na podział nieruchomości było bezpłatne oddanie Gminie Z. działek przeznaczonych pod drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie przesłuchało na tę okoliczność skarżących, pomimo że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosili oni o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i przesłuchanie ich na okoliczność tego, że warunkiem otrzymania przez nich zgody organu na podział nieruchomości było bezpłatne oddanie gminie działek pod drogi, (art.17 ust. l i art. 19 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 75 k.p.a.). Organ odwoławczy położył natomiast nacisk na to, że skarżący oświadczyli pismem z dnia [...], że przyjmują warunek postawiony przez organ i w związku z tym Kolegium nie doszukało się naruszenia prawa. Jednocześnie organ, z podnoszonym zarzutem popełnienia przestępstwa oszustwa, odesłał skarżących do organów ścigania.

Skarżący podkreślili, iż w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia to, czy zostali oszukani, czy też nie. Istotne jest to, czy warunek Prezydenta Miasta Z. miał oparcie w prawie. Jedynie dodatkowo z okoliczności sprawy wynika, że wobec skarżących został użyty podstęp (art. 86 par. l k.c.).

Skarżący podnieśli ponadto, iż Kolegium naruszyło prawo przez błędną wykładnię przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku, uznając, że Prezydent Miasta Z. miał w nim podstawę prawną do bezpłatnego przejęcia własności działek pod drogi. Przepis ten stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżących z przepisu tego jasno wynika, iż Prezydent Miasta Z. nie mógł powołać tego przepisu w swojej decyzji z dnia [...] roku o podziale nieruchomości, jako podstawy do nieodpłatnego przejęcia własności działek pod drogi.

Skarżący powołali we wniosku z dnia [...] o ponowne rozpoznanie sprawy cztery wyroki NSA, stwierdzające, że z przepisu art.55 ust. l i art.56 ust. l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy w trybie art. 10 ust.5 tejże ustawy. W jednym z tych wyroków z dnia 6 grudnia 1995 roku, wydanym w sprawie sygn. akt SA/Lu 668/95, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał, iż odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) ustala się w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Skarżący podnieśli, iż nie kwestionują ani podziału nieruchomości, ani wydzielenia z niej działek pod budowę ulic, ani wreszcie przejścia tych działek na własność Gminy Miasta Z. z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości. Domagają się jedynie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod ulice. Zgodnie podnieśli, iż odrębne postępowanie w sprawie ustalenia tego odszkodowania dotychczas się nie odbyło, a zdaniem skarżących powinno zostać wszczęte.

W ocenie skarżących potwierdzeniem powyższego stanowiska jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., z dnia [...], znak [...], wydane na wniosek skarżących, w którego uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż "decyzją nr [...] z dnia [...] został zatwierdzony podział nieruchomości położonej w Z. przy ul. Ł. nr 45 – 49, oznaczonej jako działka nr [...] , w obrębie [...], o powierzchni 8.3553 ha, a nie o ustaleniu odszkodowania za przejęte działki. Organ I instancji nie mógł więc wznowić lub odmówić wznowienia postępowania w sprawie, która nie została wszczęta i nie toczyła się przed organem I instancji". Skoro więc decyzja z dnia [...] nie dotyczyła ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod budowę ulic, to zdaniem skarżących rodzi się wątpliwość, dlaczego w jej podstawie prawnej został powołany art.10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący pytają czy jest to jedynie podstawa do stwierdzenia przejścia własności działek wydzielonych pod ulice na rzecz Gminy (art. 10 ust. 5 in principio). Jeżeli tak, to stwierdzić należy, że decyzja nie powołuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia o nieodpłatnym przejściu przez Gminę własności tych działek.

Przepis art. 107 par. 3 k.p.a. wymaga, aby uzasadnienie prawne decyzji zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżący konkludują, iż decyzja w części orzekającej o nieodpłatnym przejęciu własności działek nie przytacza przepisów prawa, a więc jest wydana bez podstawy prawnej (art. 156 par. l pkt 2 k.p.a.). jeżeli natomiast tą podstawą miałby być powołany w decyzji przepis art. 10 ust. 5 in fine to kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucili Kolegium niekonsekwencję, bowiem w jednej decyzji, (Nr K.0.1224/01), organ ten stwierdził, że decyzja z dnia [...] nie została wydana w sprawie odszkodowania, a w drugiej, (Nr [...] ), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], w części, w której orzeka ona w sprawie odszkodowania stanowiąc o nieodpłatnym przejęciu własności działek. Skarżący podnoszą dodatkowo, iż orzeczenie organu, w zakresie odszkodowania, nie znajduje się w sentencji decyzji z dnia[ ...] , lecz w jej uzasadnieniu, co też stanowi naruszenie prawa.

Skarżący podnieśli nadto, iż sprzeczność istotnych ustaleń organu odwoławczego z treścią zebranego w sprawie materiału ma miejsce w następujących jego ustaleniach:

1. Kolegium termin "drogi dojazdowe" używa w potocznym rozumieniu tego pojęcia, podczas gdy skarżący we wniosku do Kolegium z dnia [...] podali prawne jego znaczenie, określone w art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.). Drogi dojazdowe, w rozumieniu tego przepisu, to drogi wewnętrzne, nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Tymczasem działki przejęte nieodpłatnie od skarżących zostały przeznaczone pod rozbudowę istniejących dróg publicznych, co Kolegium już wcześniej ustaliło w decyzji, znak K.O. [...], a mianowicie pod rozbudowę ulic A, Ł. i C w Z.. Nie można przyjmować, że decyzja z dnia [...] posługuje się innym niż prawne znaczeniem terminu "drogi dojazdowe", gdy stwierdza, ze działki o numerach 127 l, 127 14, 127 40 i I27'42 o łącznej powierzchni 0,6816 ha stanowią drogi dojazdowe. Potwierdzeniem prawnego rozumienia przez organ administracyjny tego pojęcia jest jego wcześniejsze pismo do skarżących, z dnia [...], w którym stwierdził, ze drogi te "będą służyły do obsługi działek wewnętrznych". Zdaniem skarżących jest to pierwsza okoliczność wskazująca na to, że został wobec nich użyty podstęp, bowiem działki przejęte od nich nieodpłatnie nie zostały wcale przeznaczone pod budowę dróg dojazdowych, wewnętrznych, lecz pod rozbudowę dróg publicznych, z których jedna (ulica D) ma nawet status drogi powiatowej. Przejęte nieodpłatnie działki przeznaczone zostały odpowiednio: działka nr [...] pod poszerzenie ulicy Ł., działka nr [...] pod budowę ulicy C j, działki nr [...] i [...] pod poszerzenie ulicy A.

2. Kolegium w uzasadnieniu decyzji, znak [...], doszło zdaniem skarżących do błędnego ustalenia, stwierdzając:, iż "poinformowano prawidłowo współwłaścicieli o konieczności wyłączeń gruntów rolnych (kl. lVa, lVb i V) przez Wojewodę [...] z produkcji rolnej pod budownictwo jednorodzinne, choć obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał ten teren pod taką zabudowę. Do chwili obecnej teren dawnej nieruchomości położonej w Z. przy ul. Ł. 45-49 to nadal grunty rolne, bo ani P. O., B. O. i aktualni właściciele nabytych od nich działek, a także Gmina Łódź, nie dokonali zmian w klasyfikacji gruntów".

Zdaniem skarżących Kolegium doszło do takiego ustalenia, ponieważ błędnie uznało, że pismo organu administracyjnego do skarżących z dnia [...] zawierało propozycję zwolnienia ich z opłat za wyłączenie z produkcji rolnej działek powstałych w wyniku podziału, a przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, w zamian za nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy działek pod drogi. Tymczasem z pisma organu z dnia [...] nie da się w żaden sposób wyprowadzić wniosku, że mowa w nim o zwolnieniu z opłat za wyłączenie z produkcji rolnej działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Mowa jest w nim jedynie i wyłącznie o zwolnieniu z opłat za wyłączenie z produkcji rolnej działek przeznaczonych pod "drogi, które będą służyły do obsługi działek wewnętrznych", a nie pod budownictwo jednorodzinne. Potwierdzeniem tego jest pismo Urzędu Miasta Z. z dnia [...], które stwierdza, iż "obciążenie opłatami za wyłączenie z produkcji rolnej za w/w działki (nr [...], [...], [...] i [...]) mogłoby nastąpić przy alternatywnym wyborze rozwiązań zaproponowanych Panom B. O. i P. O. w piśmie Urzędu Miasta Z. [...] z dnia [...]".

Skarżący w piśmie do Kolegium z dnia [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucili Kolegium błędną interpretację pisma organu z dnia [...], lecz Kolegium nie odniosło się merytorycznie do tego zarzutu, utrzymując jednocześnie w mocy zaskarżoną decyzję. Wcześniej natomiast, w decyzji z dnia [...] znak [...], Kolegium wskazało na przepis, mogący stanowić wzór dla warunku postawionego skarżącym przez organ w piśmie z dnia [...], a mianowicie na nieobowiązujący już wówczas przepis art.12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obowiązujący w okresie od 20 lipca 1988 roku do 5 grudnia 1990 roku), który stanowił, iż grunty wydzielone pod budową ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania. Tak więc i w tym przepisie mowa była o należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej i leśnej gruntów wydzielonych pod budowę ulic, nie zaś innych działek powstałych w wyniku podziału. Ówczesnym celem ustawodawcy było, aby ustalenie odszkodowania za grunty rolne wydzielone pod drogi następowało nie według cen gruntów rolnych, lecz według cen gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, czyli wyższych, ale następnie pomniejszonych o należność z tytułu wyłączenia. Pismo organu z dnia [...] nie miało oparcia w przepisie art.12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami, który już wówczas od blisko roku nie obowiązywał. Poza tym, organ zanim zaproponował skarżącym w tym piśmie, że "drogi, które będą służyły do obsługi działek wewnętrznych mogą przejść na rzecz miasta Z. nieodpłatnie w dniu uprawomocnienia się decyzji o podziale bez konieczności obciążania Panów kosztami wyłączenia z produkcji rolnej", nie ustalił wcześniej odszkodowania za te działki według cen gruntów wyłączonych z produkcji rolnej i nie ustalił kosztów wyłączenia z produkcji rolnej, z góry i bez dowodu narzucając skarżącym, że odszkodowanie to i koszty będą sobie równe i się wzajemnie zniosą. Tylko w takim przypadku skarżący mieliby ewentualny interes w wyzbyciu się własności tych działek (art. 179 k.c.) i ich nieodpłatnym przekazaniu na rzecz miasta Z..

W ocenie skarżących jest to druga okoliczność wskazująca na to, że został im postawiony bezprawny warunek nieodpłatnego przekazania działek pod drogi publiczne w zamian za wyrażenie przez organ zgody na podział nieruchomości.

Skarżący wskazali nadto, iż aktualnie ze względu na niskiej klasy grunty na działkach powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości, zarówno tych pod budownictwo jak i tych pod drogi – nie wydaje się w ogóle decyzji administracyjnych o wyłączeniu, bowiem można je wyłączać z produkcji rolnej bez zezwolenia organu administracyjnego. W konsekwencji nie pobiera się też żadnych opłat za wyłączenie z produkcji rolnej, które mogłyby w jakimkolwiek stopniu równoważyć wielkość odszkodowania za przejęcie działek na własność miasta Z..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.s.a.).

Analizując poprawność działań organów administracji w niniejszej sprawie należy wskazać w pierwszym rzędzie co tak naprawdę jest intencją skarżących domagających się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Z analizy wniosku skarżących z dnia [...], który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie wynika, iż nie kwestionują oni, ani podziału nieruchomości, ani wydzielenia z niej działek pod budowę dróg, wreszcie zgodni są w kwestii konieczności przejścia tych działek na własność Gminy Miasta Z. z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości. Natomiast z wniosku tego jasno wynika, że skarżący domagają się stwierdzenia nieważności tylko tej części decyzji zatwierdzającej projekt podział, w której orzeczono "o odszkodowaniu za działki przejęte przez Gminę Miasta Z. pod drogi". Innymi słowy, jak napisali w skardze do sądu administracyjnego, skarżący "domagają się jedynie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod ulice".

Pomimo tak określonego przedmiotu postępowania skarżący przyznają, iż "ta część decyzji znajduje się nie w sentencji decyzji lecz w jej uzasadnieniu". W tym miejscu wypada wskazać, iż rzeczywiście sentencja decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagają rozstrzyga wyłącznie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w Z. przy ulicy Ł. 45 – 49 o łącznej powierzchni 8,3553 ha na 41 działek. Dopiero w uzasadnieniu tej decyzji mowa jest o nieodpłatnym przejęciu na własność Gminy Z. działek wydzielonych pod drogi. Dotyczący tej kwestii zapis uzasadnienia decyzji brzmi następująco: "działki o Nr [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,6816 ha stanowią drogi dojazdowe, a wobec oświadczenia współwłaścicieli o nieodpłatnym ich przekazaniu na rzecz gminy miasta Z. z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji, stają się własnością komunalną".

Przepisem miarodajnym do oceny działań administracji przy przejmowaniu przez gminę własności gruntów wydzielonych z nieruchomości pod budowę ulic jest art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przepis ten stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość regulowały natomiast przepisy art. 55 i 56 tejże ustawy stanowiąc, iż wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, które wypłaca się jednorazowo, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.(art. 55 ust. 1 i 2 ustawy). Przyznane odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości ustalonej według wskazań tegoż przepisu, a w razie potrzeby, ustalenie odszkodowania winno nastąpić po zasięgnięciu opinii biegłych (art. 56 ustawy).

Jak wynika z powyżej przytoczonych uregulowań prawnych, nie jest możliwe aby powołując się na przepis art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 roku o gospodarcze gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości organ przejął na własność gminy, bez odpowiedniego odszkodowania grunty wydzielone z nieruchomości pod drogi.

Pomimo powyższej konstatacji skarżący nie mają racji gdy domagają się w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Kwestia zapłaty odszkodowania za grunty przejęte przez gminę pod drogi była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdzał, iż odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) ustala się w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.(vide: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1995 roku, wydany w sprawie sygn. akt SA/Lu 668/95, LEX 25731). Powyższe orzeczenie ma fundamentalne znaczenie dla sposobu postępowania organu administracji w sprawach przejęcia gruntu pod budowę drogi. Wskazuje ono bowiem na potrzebę przeprowadzenia odrębnego postępowania w kwestii przyznania odszkodowania. Jest między stronami niesporne, iż dotychczas, pomimo uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, decyzja w kwestii przyznania odszkodowania za grunt przejęty pod drogi nie została przez organ wydana. Skoro tak, to należy dojść do przekonania, iż skarżący domagają się w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie została dotychczas wydana. Tym samym ich działania podjęte w celu stwierdzenia nieważności decyzji nie zasługują na ochronę prawna, a wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlega oddaleniu.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie może być uznana za tą, w której zawarte jest również rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, bowiem w tym zakresie decyzja ta pozbawiona jest koniecznych elementów, o których traktuje przepis art. 107 k.p.a., a ponadto wydanie decyzji w kwestii odszkodowania możliwe jest dopiero w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Powyższa konstatacja czyni nieaktualnymi argumenty skargi tyczące domniemanej podstawy prawnej zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania. Doszukiwanie się przez skarżących w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania, w pewnym stopniu spowodowane jest niekonsekwencją organu, który w niniejszym postępowaniu uznaje, iż kwestionowana decyzja rozstrzygnięcie to zawiera, podczas gdy we wcześniejszej swej decyzji wydanej w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr [...]) kategorycznie stwierdził, iż rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania decyzja ta jest pozbawiona i tym samym brak jest podstawy do wznowienia postępowania w kwestii ustalenia odszkodowania. Na powyższą niekonsekwencję organu zasadnie wskazali skarżący. Bez wątpienia nie możemy tutaj mówić o spełnieniu kodeksowej zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.)

Przepis art. 156 par. 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter

trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący,

pomimo, iż zastępowani są przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazali precyzyjnie w petitum skargi podstawy prawnej stwierdzenia nieważności. Wydaje się jednak po lekturze uzasadnienia skargi, iż podstawą tą jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.). Mając jednak na uwadze to co zostało powiedziane powyżej na temat zaniechania wydania przez organ decyzji w kwestii przyznania skarżącym odszkodowania, należy wskazać, iż zbędna jest analiza argumentów skargi tyczących owej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Dotychczasowy brak decyzji organu w kwestii przyznania odszkodowania zarzuty skargi czyni przedwczesnymi.

Pomimo tego, iż organ administracji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości orzekł w istocie zgodnie z prawem, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest waloru zasadności. Bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje stwierdzenie organu, iż skarżący "zdecydowali, że działki wydzielone pod drogi dojazdowe nie będą stanowiły ich współwłasności przejdą bez odszkodowania na własność Gminy Miasta Z..". Wszak organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a skoro tak to zgodą skarżących nie można próbować tłumaczyć zarówno odjęcia im własności działek drogowych jak i zaniechania ustalenia odszkodowania za przejęte przez gminę grunty. Wszak przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie zawierał elementu "zgody strony" zarówno wśród przesłanek odjęcia własności działek drogowych, jak i ustalenia odszkodowania. Ponadto nie można mówić o wyzbyciu się przez skarżących własności działek drogowych w trybie innym niż wynikający z przytoczonego powyżej przepisu art. 10 ust. 5 ustawy, chociażby z uwagi na brak odpowiedniej formy czynności, której przedmiotem jest nieruchomość.

Pozbawione jakiejkolwiek doniosłości w niniejszej sprawie jest stwierdzenie organu, iż Gmina Miasta Z. nie odniosła korzyści z przejęcia gruntów pod drogi. Bez wątpienia w realiach niniejszego postępowania nie jest to argument o prawnym charakterze. Jednocześnie organ stwierdza, iż przejęte działki są to grunty komunalne służące mieszkańcom miasta. Wypada skonstatować, iż pomiędzy powyższymi stwierdzeniami organu bez wątpienia widoczna jest sprzeczność.

Organ powołał się w uzasadnieniu decyzji na to, iż skarżący pominęli fakt obowiązywania ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 11, poz. 182 ze zm.) nakładającej obowiązek uzyskania zgody odpowiedniego organu (zależnie od klasy gruntu) na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej. Mając na uwadze, iż organ z powyższego stwierdzenia nie wyprowadził jakiegokolwiek wniosku mającego znaczenie w realiach niniejszej sprawy, nie było możliwe ustalenie przez sąd jakiego rodzaju wpływu owej ustawy na kwestionowaną decyzję organ się dopatrzył.

Z tych wszystkich względów uznając, iż zaskarżona decyzja, pomimo nietrafnego uzasadnienia, odpowiada prawu, orzeczono jak powyżej.