Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 156/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" zmieniająca uchwałę nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]". w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa na lata 2011-2016 w zakresie załącznika, w części. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm., dalej jako: u.s.w.), art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.), podjął uchwałę Nr "[...]" w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa.

Uchwałą Nr ‘[...]" z dnia ‘[...]" Sejmik Województwa zmienił uchwałę Nr "[...]" w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa w ten sposób, że nadał załącznikowi Nr 2 do powyższej uchwały nowe brzmienie.

W dniu 29 grudnia 2015 r. Gmina ‘[...]", reprezentowana przez Burmistrza Miasta "[...]", w ustawowym terminie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia ‘[...]" w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla

województwa , w części odnoszącej się do załącznika nr 2 - w brzmieniu

nadanym mu uchwałą Nr "[....]" Sejmiku Województwa

z dnia "[...]" zmieniającą uchwałę nr "[...]" Sejmiku

Województwa z dnia "[...]" w sprawie

wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa, domagając się stwierdzenia nieważności części załącznika nr 2 do uchwały nr "[...]"

Sejmiku Województwa z dnia "[...]"

w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa, odnoszącej się do regionu centralnego i wskazującej instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych - w brzmieniu nadanym mu uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" zmieniającą uchwałę nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]".

Mając na względzie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kwestionowanemu załącznikowi do zaskarżonej uchwały zarzucono:

1. naruszeniu art. 166 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucja RP, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, sprost.: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107; dalej: EKSL), a także art. 4 ust. 1 u.s.w. poprzez niedozwoloną ingerencję organu stanowiącego Samorządu Województwa, tj. Sejmiku Województwa, w samodzielność Gminy "[...]" w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, polegającą na nieuzasadnionym, administracyjnym ograniczeniu liczby dostępnych dla gmin z regionu centralnego instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, co zakłóca równowagę gospodarczą, wprowadzając monopol na rynku przetwarzania odpadów i powoduje konieczność dostarczania

przez Gminę odpadów komunalnych do konkretnego zakładu przetwórczego -

bez względu na wysokość ponoszonych kosztów;

2. naruszeniu art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 166 ust. 1

Konstytucji RP poprzez niedozwoloną ingerencję Samorządu Województwa

w sposób realizacji przez Gminę zadania własnego, obejmującego sprawy wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

3. naruszeniu art. 20 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (j.t. Dz. U.

z 2015 r. poz. 184 z późno zm.; dalej: u.o.k.k.) poprzez naruszenie wolności gospodarczej i zakłócanie konkurencji na rynku przetwarzania odpadów i stwarzanie niektórym podmiotom gospodarczym, wymienionym w kwestionowanym załączniku do uchwały Sejmiku Województwa, uprzywilejowanej pozycji, a tym samym przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji na rynku właściwym, co wpływa na możliwość dowolnego kształtowania poziomu cen usług polegających na przetwarzaniu odpadów - ze szkodą dla budżetu Gminy.

W uzasadnieniu wskazano, że Gmina "[...]", leżąca w powiecie "[...]", została zaliczona do regionu centralnego gospodarki odpadami. Jako instalację regionalną do przetwarzania odpadów w regionie wskazano jedynie składowisko odpadów w "[...]", zaś jako instalacje zastępcze do obsługi regionu centralnego wymieniono kilkanaście istniejących sortowni, kompostowni, instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz składowisk. Zaznaczono przy tym, że instalacje zastępcze działają "do momentu wybudowania pozostałych instalacji regionalnych" - bez precyzowania o jakie "pozostałe" instalacje chodzi. Z analizy tab. 35 stanowiącej załącznik do Planu gospodarki odpadami przyjętego Uchwałą

Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami, można wywnioskować, że wszystkie

instalacje zastępcze w regionie centralnym (z wyjątkiem kompostowni odpadów

ulegających biodegradacji w "[...]") zakończą działalność nie później niż "wraz

z uruchomieniem RIPOK w "[...]"", co nie oznacza wszak, że w tym czasie nie mogą powstać inne tego rodzaju instalacje. Podano, że siódma z kolei zmiana uchwały wykonawczej, dokonana uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" zmieniającą uchwałę nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa okazała się rewolucyjna dla regionu centralnego, bowiem dokonano nią wskazania wyłącznie dwóch instalacji regionalnych do przetwarzania odpadów komunalnych - w ‘[...]", przy czym instalacją

do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów jest Zakład Gospodarki

Odpadami Komunalnymi Spółka z o.o. w "[...]", zaś Zakład Gospodarki

Odpadami Spółka z o.o. "[...]" jest sortownią odpadów. Pozostałe

kilkanaście instalacji na terenie regionu, dotychczas dostępnych, zostało

zdegradowanych do roli instalacji zastępczych i korzystanie z nich jest możliwe

jedynie "na wypadek awarii instalacji regionalnej lub niemożliwości przyjmowania

odpadów przez instalację regionalną z innych przyczyn".

Podniesiono, że znowelizowana uchwała wykonawcza ingeruje w samodzielność Gminy ‘[...]", bowiem wprowadza monopol na rynku przetwarzania odpadów w regionie centralnym województwa warmińsko-mazurskiego. Taka sytuacja z pewnością negatywnie wpłynie na wysokość opłat ponoszonych przez Gminę "[...]" (i inne gminy z regionu centralnego) z tytułu przekazywania zebranych odpadów do obiektów o statusie "instalacji regionalnej" i siłą rzeczy - będzie musiała spowodować

odpowiednią zmianę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszczanych

przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy. Zauważono, że ograniczanie liczby przedsiębiorców uprawnionych do odbioru i przetwarzania odpadów poprzez postanowienia uchwały wykonawczej stanowi próbę ingerencji w istniejący system obrotu odpadami, ale także nie pozostaje bez wpływu na sprawne funkcjonowanie mechanizmów rynkowych, stan konkurencji, czy kondycję poszczególnych przedsiębiorców działających w tym zakresie działalności na rynku.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Województwa wniósł o oddalenie skargi. Na wstępie wyjaśniono, że stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną przeciwną w stosunku do strony skarżącej jest Województwo zaś uprawnionym do działania w imieniu Województwa jest Marszałek Województwa. Wyjaśniono, że z treści skargi Gminy ‘[...]" (przy uwzględnieniu uzasadnienia tej skargi) wynika, iż skarżący nie kwestionuje legalności uchwały nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia ‘[...]" w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie uchwały Nr ‘[...]" Sejmiku Województwa z dnia ‘[...]", w tym obowiązującego do tej daty brzmienia załącznika nr 2 do tej uchwały.

Dalej podniesiono, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), a ponadto rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Natomiast ani przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie przyznają gminom kompetencji do wskazywania lub określania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub też instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi w danym regionie, w przypadku gdy znajdująca się w nim instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Prawa takiego nie przyznawała gminom również ustawa z dnia 27 kwietnia

2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.). Kompetencję powyższą ustawodawca przyznał organom samorządu województwa

Argumentowano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. W myśl art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: regiony gospodarki odpadami komunalnymi; regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Instalacja uzyskuje status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych z dniem ogłoszenia uchwały w sprawie

wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (o czym stanowi art. 38 ust. 5 ustawy o odpadach). Z przytoczonych regulacji wynika, iż wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów należy do zadań sejmiku województwa.

Wskazano również, że w Planie gospodarki odpadami dla województwa przyjętym uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]". w Regionie Centralnym wskazano tylko jedną instalację regionalną danego rodzaju (instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów będącą własnością spółki Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi Sp. z o.o. w ‘[...]" oraz składowisko odpadów

prowadzone przez Zakład Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w "[..]"). Zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy i oddania do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki

odpadami. W sprawie, zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów będącej własnością spółki Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi Sp. z o.o. w ‘[...]" skutkowało zatem koniecznością podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę Nr ‘[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa, na mocy której ww. instalacja uwzględniona została jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie Centralnym. Ponadto wobec faktu, iż w Regionie Centralnym wskazano tylko jedną instalację regionalną danego rodzaju, zaś składowisko odpadów prowadzone przez Zakład Gospodarki

Odpadami sp. z o.o. w "[...]’ funkcjonowało już z dniem podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały Nr "[...]", logiczną i zgodną z postanowieniami art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach konsekwencją uwzględnienia w tej uchwale w Regionie Centralnym instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów będącej własnością spółki Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi Sp. z o.o. w "[..]", jako instalacji regionalnej było określenie w tej uchwale instalacji zastępczych jako instalacji na wypadek awarii instalacji regionalnej lub niemożliwości przyjmowania odpadów przez tą instalację z innych przyczyn.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności.

Z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe założenia, zważyć należy, że skarga w rozpatrywanej spawie została złożona na podstawie art. 90 u.s.w. Stosownie do treści tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (ust. 1). Ponadto, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 4).

W związku z powyższym wskazać w tym miejscu przyjdzie, iż do skargi wniesionej na podstawie art. 90 u.s.w. zastosowanie będzie miał przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., z którego wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy skarga wniesiona przez skarżącą Gminę podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Stwierdzenie spełnienia powyższych wymogów formalnych pozwala na dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji do jej wniesienia, a dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie otwiera możliwość dokonania przez Sąd oceny zasadności skargi pod względem merytorycznym. Podnieść przy tym trzeba, że ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Nr ‘[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" zmieniającą uchwałę tego organu nr ‘[...]" z dnia ‘[...]" w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa. Zaskarżoną uchwałę niewątpliwie zaliczyć należy do uchwał z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa, a przy tym uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego, co wynika jednoznacznie przepisu art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Powyższe okoliczności rzutują na ocenę, że rozpoznanie skargi wniesionej na ten akt pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Ponadto, skarga jest dopuszczalna także z uwagi na dochowanie przez skarżącą wymogów formalnych. Analiza przesłanego materiału dokumentacyjnego sprawy dowodzi, że Sejmik Województwa został wezwany przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa, przez co wyczerpano tryb uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia. Natomiast skarga została wniesiona w terminie wymaganym przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a.

W sprawie należy również poczynić uwagę dotyczącą zdolności sądowej Sejmiku Województwa. Należy wskazać, że w szeregu orzeczeń, zapadłych w podobnych – do rozpatrywanego – stanach faktycznych, sądy administracyjne uznały zdolność sądową sejmików województw (m. in. wyrok WSA w Gliwicach z 9.02.2015r. o sygn. akt I SA/Gl 1269/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.01.2015r. o sygn. akt II SA/Kr 495/14, wyrok NSA z dnia 5.11.2014r. o sygn. akt II OSK 977/13, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przemawiającą za przyjęciem poglądu, że skarga wywiedziona w oparciu o art. 90 u.s.w. może być skierowana przeciwko organowi uchwałodawczemu województwa jakim jest sejmik. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zdolność procesową w niniejszej sprawie posiada Marszałek Województwa, podobnie jak to przyjął NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (NSAiWSA z 2013 r. nr 2, poz. 21) w odniesieniu do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - w przypadku zaskarżenia uchwał rady gminy.

Merytoryczną ocenę zasadności skargi poprzedzić należy wskazaniem, że legalność uchwały z dnia "[..]", Nr ‘[....]", w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa była już przedmiotem oceny tut. Sądu. W prawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn.. akt II SA/Ol 1154/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia ‘[...]" w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Nr ‘[...]" w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa stwierdził, że organ nadzoru podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały może to skutecznie uczynić w sytuacji istotnego naruszenia prawa. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być zatem wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i to w dacie podjęcia uchwały, a taka sytuacja na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała. Tym samym zostało "przesądzone", ze powyższa uchwała jako nienaruszająca prawa, jest legalna. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. LEX 551652). Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 105/05 wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. wskazał wprost, że związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie.

Przechodząc do oceny w zakresie legitymacji procesowej strony skarżącej przypomnieć dla porządku należy, że z treści art. 90 ust. 1 u.s.w. wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie, przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Pojęciem interesu prawnego jako kryterium legitymacji do wniesienia skargi ustawodawca posługuje się również w art. 50 p.p.s.a. Przepis ten ma z kolei związek z art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, według którego interes prawny decyduje o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu dodać przyjdzie, że w orzecznictwie na tle art. 101 ust. 1 u.s.g., zawierającego tożsamą treść jak komentowany art. 90 ust. 1 u.s.w., podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone

Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny osoby wnoszącej skargę w trybie art. 101 u.s.g. nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny, 2003 r., nr 10, s. 69 i nast.).

Ponadto, ze sformułowania art. 90 u.s.w. (jak też art. 101 u.s.g.) wynika również, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2015 r., I OSK 2574/14; z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12; z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04 oraz z 3 września 2004 r., OSK 476/04, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie ustawy o samorządzie województwa legitymację w zakresie ochrony porządku prawnego posiada organ nadzoru nad działalnością województwa (art. 82 ust. 1). Służy ona również prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 u.s.w., musi wynikać z normy prawa materialnego regulującej treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Z kolei przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, powołana strona internetowa). Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje mu legitymacji do zaskarżania aktu organu województwa.

W orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego, wskazując się, że o powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. (por. wyroki NSA z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, i z 23 maja 2002 r. IV SA 1486/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących danej jednostce samorządu terytorialnego.

Na gruncie powyższych wywodów podkreślić ponadto należy, że skoro w świetle art. 90 u.s.w. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, wywołując negatywne skutki prawne przez zniesienie, ograniczenie czy uniemożliwienie realizacji prawa, tj. pewnych zagwarantowanych prawem uprawnień. (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. sygn. II SA/Wa 1928/04). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem (wyrok WSA z 27 października 2008 r. II SA/Kr 854/08 i podane tam orzecznictwo).

W celu skutecznego zaskarżenia kwestionowanej uchwały Gmina powinna zatem wykazać, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa ingeruje w jej wyraźnie określony, sprecyzowany indywidualny, konkretny, realny oraz osobisty interes prawny bądź w takie samo uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie Gmina w skardze wskazywała, że swój interes prawny wywodzi z faktu, że znowelizowana uchwała wykonawcza ingeruje w samodzielność Gminy , bowiem wprowadza monopol na rynku przetwarzania odpadów w regionie centralnym województwa. Taka sytuacja z pewnością negatywnie wpłynie na wysokość opłat ponoszonych przez Gminę (i inne gminy z regionu centralnego) z tytułu przekazywania zebranych odpadów do obiektów o statusie "instalacji regionalnej" i siłą rzeczy - będzie musiała spowodować

odpowiednią zmianę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszczanych

przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy. Ponadto wskazano, że ograniczanie liczby przedsiębiorców uprawnionych do odbioru i przetwarzania odpadów poprzez postanowienia uchwały wykonawczej stanowi próbę ingerencji w istniejący system obrotu odpadami, ale także nie pozostaje bez wpływu na sprawne funkcjonowanie mechanizmów rynkowych, stan konkurencji, czy kondycję poszczególnych przedsiębiorców działających w tym zakresie działalności na rynku. Dodatkowo, dokonana zmiana narusza interes prawny w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami, wynikający z zasady równego dostępu do wykonywania działalności gospodarczej w tym zakresie, jak też konstytucyjną zasadę równego traktowania wobec prawa.

Są podziela argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, za wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., że wykładni prowadzącej do wniosku, że organ wskazując jedno miejsce odzysku lub unieszkodliwiania narusza prawo, nie można uznać za prawidłową (II OSK 140/08, LEC nr 470946). Z kolei SN w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., uznał, że gmina może ograniczyć liczbę składowisk, z których mogą korzystać przedsiębiorcy świadczący na jej terenie usługi odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców i ze tego rodzaju zachowanie gminy nie może stanowić nadużycia pozycji dominującej ( sygn. akt: III SK 37/09, OSNP 2011/19-20/264). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższe poglądy.

Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 90 u.s.w., zdaniem Sądu, zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżącej Gminy. W tym zakresie zauważyć przyjdzie, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że Gmina nigdy nie wniosła żadnych zastrzeżeń do przedstawionego jej projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa , w którym w Regionie Centralnym jako jedyną instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych o statusie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wskazano instalację spółki Zakład Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w "[...]". Tym samym, już na etapie opracowywania projektu planu gospodarowania odpadami zaakceptowała okoliczność, że jedyna (ujęta w planie) regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych znajdować się będzie poza terenem gminy. Normatywne potwierdzenie tego stanowiska zawiera przepis art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, który przewiduje wyraźnie, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Nadto dostrzec należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013, poz. 1399 j.t.) utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - o ile obowiązek budowy takich instalacji wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zatem z wykonania przez gminę jej ustawowej powinności, w zakresie powyższym, inna gmina nie może jednocześnie – z założenia - upatrywać naruszenia jej interesu prawnego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje argumentacja skargi, że kilkanaście instalacji na terenie regionu, dotychczas dostępnych, zostało

zdegradowanych do roli instalacji zastępczych i korzystanie z nich jest możliwe

jedynie "na wypadek awarii instalacji regionalnej lub niemożliwości przyjmowania

odpadów przez instalację regionalną z innych przyczyn". Przede wszystkim, wojewódzki plan gospodarki odpadami nigdy nie gwarantował skarżącej pozycji uprzywilejowanej. Dlatego też nie może odnieść skutku argumentacja, że znajdująca się na terenie skarżącej gminy instalacja będzie posiadała charakter "instalacji zastępczej". Ponadto wskazać należy, że art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje, że Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. To właśnie na podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli

nieruchomości ciąży, zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zaskarżona uchwała w najmniejszym nawet stopniu nie pozbawia strony skarżącej możliwości dalszego prowadzenia jej dotychczasowej działalności, nie ogranicza jej praw ani też nie zwiększa jej obowiązków.

W omawianym zakresie interesu prawnego skarżącej nie sposób też wyprowadzić z eksponowanego w skardze faktu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odzysku i zagospodarowania odpadów na terenie Gminy, gdyż - jak wskazywano wcześniej - własnego, bezpośredniego interesu prawnego (uprawnienia) należy poszukiwać w przepisach prawa. Nie można nie dostrzegać, że przedsiębiorca realizujący usługi w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych jest zainteresowany w zachowaniu takich rozwiązań, które zapewniają jego pozycję wyłączności na rynku, co umożliwia osiągnięcie jak najwyższych zysków, jednak tego rodzaju oczekiwania w zakresie uzyskania konkretnych wyników ekonomicznych swej działalności, jak również okoliczność, że odbiorcy odpadów obecnie będą kierować strumień odpadów do innej, konkurencyjnej instalacji, której przyznano status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, należy zakwalifikować jako interes faktyczny, a nie jako względnie wąsko pojmowany interes prawny, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim.

Jak podkreślono na wstępie, do wniesienia skargi nie legitymuje też stan zagrożenia naruszeniem, zatem należało wykazać w skardze, w jaki konkretnie sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu czy uprawnienia. Natomiast z uwagi na wskazywane przez skarżącą naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zasady równego dostępu do wykonywania działalności gospodarczej, podnieść należy, że przepisy Konstytucji RP, ze względu na zawarte w nich unormowania dotyczące zasad ustroju społecznego i gospodarczego, są przepisami prawa ustrojowego. Dlatego też nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 90 u.s.w. Jak bowiem wskazano już wyżej, warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle tego przepisu jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.

Reasumując należy uznać, że skarżąca nie wskazała skutecznie przepisu prawa materialnego z zakresu administracji publicznej, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Z powoływanych przez skarżącą źródeł jej interesu prawnego, nie sposób wyprowadzić interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej, który zostałby naruszony zaskarżonym aktem, co pozwalałoby na uznanie, że zaktualizowały się przesłanki określone w art. 90 ust. 1 u.s.w. Tego rodzaju naruszenia interesu prawnego skarżącej nie dopatrzył się również Sąd z urzędu.

Ustalenie braku legitymacji skargowej strony skarżącej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSJ 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.