Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 82/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, 3, 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 listopada 2022 r. Nr SKO/PP-412/72/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 10 marca 2021 r. spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona skarżąca, Spółka) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, montażem transformatorów, inwerterów oraz przyłączy energetycznych) w ramach części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie Z., gmina Z.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr IR.6730.9.2021.MM Wójt Gminy Z. (dalej: organ I instancji, Wójt) ustalił na rzecz strony skarżącej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji na części działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli J. K. oraz J. D. Po rozpoznaniu odwołania i analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr SKO/PP-412/73/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, między innymi, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy nie wyjaśnił jakie to szczególne okoliczności zdecydowały o ustaleniu ich dla części działki. Zdaniem Kolegium organ I instancji nieprawidłowo zastosował także art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) odstępując od przeprowadzenia analizy funkcji i warunków zagospodarowania terenu. Wójt powinien ustalić, czy wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 -6 u.p.z.p. Wg. Kolegium przewidziane w art. 61 ust. 3 ww. ustawy, zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swojej istoty i celu nie powinno naruszać funkcji zabudowy terenu. Decyzja o warunkach zabudowy powinna umożliwiać zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji i zachowania ładu przestrzennego. Stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno uwzględnić pozostałe przepisy ustawy, w tym normujące kwestię lokalizacji mikroinwestycji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. Kolegium zauważyło, że w art. 10 ust. 2 a i art. 15 ust. 3 ww. ustawy dokonano rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł w zależności od ich mocy. W związku z tym, wprowadzono obowiązek rozmieszczenia takich urządzeń na obszarach studium. Dlatego też, zdaniem Kolegium, lokalizacja analizowanych urządzeń na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jak też na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi być zgodna z ich rozmieszczeniem w studium. Z tego względu Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał błędnej oceny w zakresie wykładni i stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji organ błędnie też nie wyznaczył obszaru analizowanego.

Od powyższej decyzji P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt: II SA/Wr 580/21 został oddalony. Wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, jako spóźniony, Sąd odrzucił.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr IR.6730.9.2021.2022.MM, Wójt odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ I instancji, po przeanalizowaniu stanowiska Kolegium oraz Sądu, ponownie dokonał analizy uwarunkowań formalno-prawnych w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunkujących wydanie decyzji. W wyniku tego stwierdził, że: budowa wnioskowanej farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...] (o powierzchni [...] ha). Planowany obszar w obrębie przedmiotowej działki wynosi 0,99 ha. Wielkość planowanego obszaru pod inwestycję wynika z powierzchni granicznej (do 1 ha) ustalonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla której nie jest wymagane przeprowadzenie strategicznej oceny na środowisko, a tym samym także uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na dzień wpłynięcia wniosku (tj. 10 marca 2021 r.), zgodnie z orzecznictwem, "teren" inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi "obszar którego dotyczy wniosek o ustalenie zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Analizując wyroki (o których mowa w załączniku nr 2 do decyzji), Wójt stwierdził, że w przypadku niniejszej inwestycji nie jest dopuszczalne objęcie tylko części działki decyzją o warunkach zabudowy - pomimo przedłożenia przez inwestora wyjaśnienia z dnia 21 czerwca 2022 r. w którym informuje on, że przyjęcie powierzchni 0,99 ha pod realizację farmy fotowoltaicznej wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 2019 poz. 1839), zgodnie z którym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b, projektowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powierzchnia do 1 ha, to powierzchnia graniczna wymieniona w ww. rozporządzeniu dla terenów nie objętych ochroną. Wójt podniósł również, że analiza zgodności inwestycji z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, stanowiąca załącznik nr 2 i nr 3 do decyzji, wykazała brak spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego). Spółka nie przedstawiła bowiem stosownej umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną (dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie energii) dla przedmiotowego zamierzenia. Niezależnie od powyższego, Wójt zauważył także, że lokalizacja przedmiotowego zamierzenia, w tak bliskiej odległości od domów zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach stanowi potencjalny konflikt przestrzenny oraz zaburza ład przestrzenny okolicy. Faktem jest, że ustawodawca w przypadku realizacji inwestycji z zakresu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w oparciu o przepisy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odstąpił od zasady kontynuacji funkcji, jednakże w celu zachowania ładu przestrzennego oraz uwzględniając ważny interes społeczny jakim jest prawo do swobodnego korzystania ze swojej nieruchomości, przy rozpatrywaniu niniejszej inwestycji należy również rozpatrzeć aspekty społeczne występujące na danym terenie. Organ ocenił, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji może spowodować powstanie konfliktu przestrzennego oraz utraty atrakcyjności terenów sąsiednich, a tym samym spadek wartości nieruchomości. W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy może wywołać skutki, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona skarżąca zarzucając w nim naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją ww. przepisu jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej jako "Ustawa OZE").

Decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. nr SKO/PP-412/72/2022, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicą działki ewidencyjnej nr [...], obr. Z. Tymczasem, podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie część która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zwrócono uwagę, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak zdaniem Kolegium, nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Kolegium dostrzegło, że użyty w przywołanych wyżej przepisach zwrot "teren" rozumiany jest w judykaturze jednolicie jako "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji". Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie może odnosić się do terenu którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Podkreślono, że termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej". Zdaniem Kolegium nie ma najmniejszej wątpliwości, że "teren inwestycji" należy utożsamiać w terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji. Podniesiono, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych," a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych (np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Wskazano, że "określenie granic terenu objętego wnioskiem" użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Odnosząc się do powyższego oraz mając na uwadze istnienie odmiennych poglądów w judykaturze, Kolegium podzieliło pogląd, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Organ II instancji zgodził się również z tą linią orzeczniczą, która dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jako rozwiązanie zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. W takim wypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie stanowi to jednak reguły, a dotyczy sytuacji wyjątkowych. Przenosząc rzeczoną argumentację na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można przyjąć, aby taki wyjątkowy stan faktyczny i prawny miał miejsce. Odnosząc się natomiast do postawionych w odwołaniu zarzutów oraz ich uzasadnienia zauważyło, że nie znajdują one w ogóle odzwierciedlenia w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w dużej mierze pokrywają się z zarzutami, jakie Spółka postawiła wobec decyzji SKO z dnia 30 września 2021 r. nr SKO/PP-412/73/2021 w złożonym do WSA we Wrocławiu sprzeciwie. Zdaniem Kolegium już tylko z tego względu, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy zauważył także, że w analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, Wójt wyjaśnił kwestię warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uznał, że warunki o którym mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu zostały w przedmiotowej sprawie spełnione z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy. SKO podkreśliło, że podtrzymuje stanowisko obszernie wyrażone w decyzji z dnia 30 września 2021 r. nr SKO/PP- 412/73/2021. W ślad za ww. rozstrzygnięciem powtórzyło, że niewątpliwie farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 ust. 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 261 z późn. zm.). Przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno jednak naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Dlatego stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p. – co w niniejszym przypadku ma miejsce. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Podkreślono, że ustawodawca wprowadził wprawdzie wyjątek od ww. wymogów, niemniej wyłącznie dla wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VI i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r, - Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p). Jak wynika natomiast z treści wniosku, Spółka zamierza realizować przedsięwzięcie inwestycyjne na terenie gruntów ornych klasy IVa i IVb, stąd też wyjątek o jakim mowa wyżej nie będzie miał zastosowania. Powyższe stanowisko koresponduje ponadto z argumentacją WSA we Wrocławiu, wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 389/22. Kolegium stanęło na stanowisku, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) wymagają analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. albowiem nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ II instancji zauważył, że Wójt wyznaczył obszar analizowany (załącznik nr 3 do decyzji) i w analizie urbanistycznej w zakresie spełnienia warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazał, że teren objęty wnioskiem sąsiaduje z terenami użytkowanymi i zagospodarowanymi rolniczo, z terenami zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Wobec ustaleń, że w odległości około 94 metrów od linii rozgraniczających inwestycję w kierunku zachodnim zlokalizowany jest las a w odległości około 20 metrów na południe od linii rozgraniczających inwestycję zlokalizowane są budynki mieszkalne, Kolegium uznało, że w analizowanej sprawie warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony. Spełniony natomiast został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia znajduje się bowiem droga publiczna nr [...] (dz. [...] obręb Z.). Dostęp do drogi publicznej możliwy jest poprzez teren działki nr [...] oraz poprzez gminną drogę wewnętrzną (dz. nr [...]). Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ustalono, że od południowej strony terenu objętego wnioskiem zlokalizowana jest linia elektroenergetyczna średniego napięcia w odległości około 100 m, istnieje także ewentualna dostępność do sieci elektroenergetycznej poprzez projektowaną instalację oraz przyłącze elektroenergetyczne. Z uwagi na treść art. 61 ust. 5 ustawy, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3, uznaje się zaś za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Organ I instancji niezasadnie uznał powyższy warunek za niespełniony. Przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. trzeba mieć bowiem na uwadze, że chodzi o dostępność terenu do infrastruktury przesyłowej na etapie decyzji o warunkach zabudowy przy uwzględnieniu specyfiki tej instytucji prawnej. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy. SKO podkreśliło, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Nie ma zatem konieczności, aby wymagać od inwestora zawarcia takiej umowy i jej przedstawienia organowi na etapie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Co najwyżej, zasadne było zweryfikowanie przez organ I instancji, czy w przedmiotowej sprawie wnioskujący takie gwarancje posiada. Brak zbadania tej okoliczności przez Wójta nie rzutuje jednak na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem co zostało wykazane, rozstrzygnięcie w ocenie Kolegium odpowiada prawu z uwagi na inne wyżej wskazane przyczyny. Odnosząc się do dalszych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 u.p.z.p organ I instancji uznał je za spełnione. W kwestii spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 organ uznał, że jest on spełniony z uwagi na fakt, że zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, teren objęty wnioskiem, o powierzchni około 0,99 ha stanowi grunt orny RIVa, RIVb, RV. W związku z powyższym Kolegium zauważyło, że zgodnie z orzecznictwem obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p w związku z art. 61 ust. 1 tej ustawy, został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje więc aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 u.o.g.r.l., jak i do pozostałych gruntów, o niższej przydatności produkcyjnej. Z okoliczności, że ustawodawca przewidział w art. 7 u.o.g.r.l. szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III, nie można jeszcze wywodzić, że pozostałe grunty, jako nie objęte wprost konkretnymi nakazami nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Stanowisko przeciwne oznaczałoby, zdaniem SKO, że zakres merytorycznego uzgodnienia dotyczyłby wyłącznie gruntów klasy I-III, niejako automatycznie obligując organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych do pozytywnego uzgodnienia w odniesieniu do pozostałych, gorszych jakościowo gruntów. Interpretacja taka jest nie do pogodzenia z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których nadrzędną funkcją jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed utratą rolnego/leśnego charakteru. Kolegium wskazało, że brak uzgodnienia w analizowanej sprawie ze starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych jest jednak uzasadnione tym, że co do zasady postępowania uzgodnieniowe przeprowadza się wobec decyzji ustalających warunki zabudowy. W stosunku zaś do decyzji odmawiających takiego ustalenia wolno organowi odstąpić od uzgodnień, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, zarzucając mu naruszenie:

I / przepisów prawa procesowego, tj: 1/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji; 2/ art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

II/ przepisów prawa materialnego, tj: 1/ art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p ,poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez organ, że wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinien być rozpatrywany w oparciu o całość działki ewidencyjnej nr [...], podczas gdy dotyczył on tylko części działki ewidencyjnej nr [...]; 2/ art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że poprzez określenie "granice terenu objętego wnioskiem" rozumieć należy istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej; 3/ art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją ww. przepisu jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; 2/ zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia; 3/ zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, Spółka podniosła, że brak należytego wyjaśnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nie pozwala uznać, że rzeczywiście istniały przesłanki do utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Według skarżącej nie sposób zgodzić się z przyjętym przez organ II instancji poglądem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się powinno do terenu całej działki, a nie tylko jej części, która została wskazana przez inwestora. Spółka stoi na stanowisku, że możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Częstokroć w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek (jak w przedmiotowej sprawie), możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją organu II instancji przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji, odnoszącą się do wykładni pojęcia "granice terenu objętego wnioskiem". Spółka stanowczo zaznaczyła, że w przywoływanych przez organ II instancji regulacjach prawnych mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Co więcej, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. W związku z tym, Spółka wyraża stanowisko odmienne od przedstawionego przez organ II instancji, podnosząc, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są tożsame. Ponadto, zdaniem skarżącej, przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą "terenem" w rozumieniu przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p,z.p. nie może być obszar stanowiący część działki ewidencyjnej, godzi w istotę prawa własności. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Spółka nadmieniła także, że poruszona przez organ II instancji kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki stanowiła zauważalną oś sporu doktrynalnego i orzeczniczego w dyskursie prawnym. Najnowsza praktyka orzecznicza stanowczo podnosi jednak słuszność i zasadność wyodrębnienia w decyzji o warunkach zabudowy części działki jako terenu inwestycji. Na poparcie tej argumentacji przywołano orzeczenia sądowe i je zacytowano. W ocenie Spółki, na dezaprobatę zasługuje fakt, że organ II instancji oparł swoją argumentację wyłącznie na linii orzeczniczej, niekorzystnej dla jej interesu, pominąwszy inne, aktualne i powszechne interpretacje prawne oraz linie orzecznicze dopuszczające ustalenie warunków zabudowy na części działki, bez konieczności spełnienia szczególnych uwarunkowań normatywnych bądź faktycznych. W dalszych wywodach skarżąca zauważyła, że jako jedną z przesłanek uzasadniających odmowę wydania warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia organ wskazał uchybienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w postaci braku zapewnienia przez przedsięwzięcie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa"). Takie stanowisko organu jest oczywiście błędne i narusza dyspozycję art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Niezaliczenie przedsięwzięcia jako urządzenia infrastruktury technicznej bądź instalacji OZE, z uwagi na planowaną moc tej infrastruktury, pozostaje w sprzeczności z odesłaniem do definicji legalnej instalacji OZE (do której wprost odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) i wykładni funkcjonalnej oraz systemowej. Według skarżącej ,należy uznać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (uwzględniające nowelizację ustawy OZE) odnosi się do wszystkich instalacji fotowoltaicznych, niezależnie od ich mocy. Zatem organ wydając decyzję, dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa. Biorąc pod uwagę literalną wykładnię definicji instalacji OZE, jak i wykładnię funkcjonalną i dynamiczną u.p.z.p, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu jakoby powołane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii ograniczało się wyłącznie do instalacji fotowoltaicznych poniżej 500 kW. Pogląd ten jest niezgodny zarówno z literalnym brzmieniem przepisów, jak również z ich wykładnią systemową i funkcjonalną. Skarżąca dodała, że gdyby intencją ustawodawcy było faktycznie wprowadzenie takiego rozróżnienia i wyłączenie zasady dobrosąsiedztwa jedynie w zakresie instalacji OZE poniżej 500 kW, wskazałby to wprost w tym przepisie. Ewentualnie ustawodawca mógłby w tym zakresie odesłać do odpowiedniej definicji w ustawie OZE określającej "mikroinstalację" (instalację do 50 kW) bądź "małą instalację" (wtedy instalację do 500 kW, obecnie do 1000 kW). Następnie szeroko uzasadniono powyższe stanowisko. Kolejno, w kontekście argumentacji organu II instancji, który wskazał, że teren objęty wnioskiem sąsiaduje z terenami użytkowanymi i zagospodarowanymi rolniczo oraz z terenami zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, skarżąca podniosła, że badając relacje pomiędzy działką stanowiącą przedmiot wniosku a działkami sąsiednimi, organy nie mogły analizować kwestii związanych z kontynuacją funkcji zbyt jednostkowo (np. względem tylko jednej zabudowy). Tak więc w tego rodzaju przypadkach należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość i weryfikować, czy dopuszczalność realizacji konkretnej inwestycji nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Skarżąca przywołała również poglądy judykatury, w którym wskazuje się na niemożność zbyt rygorystycznej wykładni zasady kontynuacji funkcji. Podniesiono, że organ gminy odmawiający ustalenia warunków zabudowy tylko z tego powodu, że zaplanowana inwestycja nie "kopiuje" istniejącej, popełnia duży błąd. Wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje funkcja rolna, jednakże według Kolegium "w odległości około 94 metrów od linii rozgraniczających inwestycję w kierunku zachodnim zlokalizowany jest las, w odległości około 20 metrów na południe od linii rozgraniczających inwestycję zlokalizowane są budynki mieszkalne". W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (co do zasady) dopuszcza się uzupełniającą zabudowę usługową, taką jak średniej wielkości sklepy spożywcze czy wielobranżowe, oraz obiekty o innych funkcjach (oświatowej sakralne, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą. Zdaniem skarżącej, opierając się na rozumowaniu a maiore ad minus oczywiste jest, że uciążliwość elektrowni fotowoltaicznej jest zdecydowanie mniejsza aniżeli uciążliwość szkoły czy też sklepu (zarówno pod względem natężenia hałasu, kwestii związanych z zagęszczeniem ludności oraz niezakłóconym widokiem). Końcowo skarżąca podniosła, że nie ulega też wątpliwości, że organ wydając decyzję naruszył także zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 107 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.), bowiem ograniczenie ustalania warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem wyłącznie do jej całości, nie zaś do części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana stoi w sprzeczności z dotychczasową praktyką tożsamych postępowań administracyjnych z udziałem Spółki, organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltalicznej na części działki ewidencyjnej.

Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – u.p.z.p) a istota sporu sprowadza się w pierwszej kolejności do konieczności oceny, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji na części działki geodezyjnej. Brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki był bowiem w niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji odmownej.

Przy rozstrzyganiu przedstawionego zagadnienia należało uwzględnić, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 10 marca 2021 r. W dniu 3 stycznia 2022r. weszła zaś w życie nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) w której, między innymi, wprowadzono zmiany w art. 52 ust. 2 dodając pkt 1 a (mający zastosowanie także w sprawach wydania decyzji o warunkach zabudowy) oraz zmiany w art. 61 dodając ust. 5a. Zgodnie jednak art. 4 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących stosuje się przepisy ustawy zmienianej w ust. 2, w brzmieniu dotychczasowym.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.Przywołany przepis na mocy odesłania z art. 64, znajduje zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym zaznaczyć należy, że we wskazanej normie (także w jej dotychczasowym brzmieniu) mowa jest o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Także, w mającym w sprawie zastosowanie, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1588) w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. § 2 rozporządzenia zmieniającego) wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu. Powyższe wskazuje, że pojęcia działki i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tych też powodów w orzecznictwie sądowo – administracyjnym, wobec treści ww. przepisów, nie wyklucza się możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu który stanowi część działki ewidencyjnej (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. II OSK 1751/22, CBOSA). Stanowisko to nie jest co prawda jednolite. Według przywołanej przez Kolegium linii orzeczniczej, co do zasady, niedopuszczalne jest bowiem ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych. Podkreślić jednak trzeba, że także w tym stanowisku dopuszcza się odstępstwo od tej zasady ze względu na występujące w danym przypadku szczególne względy faktyczne lub prawne (por. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17 CBOSA). Analiza orzecznictwa prowadzi także do wniosku, że do wskazanych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, zalicza się między innymi sytuacje, w której teren inwestycji na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. NSA wyroku z dnia 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21, z dnia 14 czerwca 2022 r. II OSK 1082/21, CBOSA). W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy powinna określać, między innymi, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Za pomocą tych linii powinno nastąpić wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki na której zamierzenie budowlane ma być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Jak się wskazuje taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p). W rezultacie wykładania taka pozwala także zachować przewidzianą w art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadę uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Dopuszczalność określenia we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowalnego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, dopuszcza się zwłaszcza w przypadkach, gdzie występuje duża działka ewidencyjna. W orzecznictwie NSA przyjmuje się także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe, ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (por. NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. II OSK 1082/21, z dnia 19 lutego 2021 r. II OSK 2976/20, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19). Za szczególne uwarunkowania faktyczne uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla części działki uznaje się także sytuację, gdy część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21).

Zdaniem Sądu, przywołane wyżej poglądy orzecznicze oraz opisane sytuacje w których stwierdzono wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie pozwalają zaakceptować stanowiska organów obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, ze względu na objęcie wnioskiem części działki ewidencyjnej. Dla uzasadnienia zasadności takiego stanowiska na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystarcza tylko powołanie się na linię orzeczniczą dopuszczającą ustalenie warunków zabudowy jedynie w odniesieniu do działki ewidencyjnej rozumianej jako całość a nie część która ma być faktycznie zabudowana. Jak bowiem wcześniej zaznaczono także ten pogląd dopuszcza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki w szczególnych sytuacjach faktyczno – prawnych. Podzielając powyższe stanowisko Kolegium nie przeprowadziło jednak szczegółowej analizy i rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie nie występuje jedna ze szczególnych sytuacji uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył jedynie do stwierdzenia, że taka szczególna sytuacja nie zachodzi, bez konkretnego wyjaśnienia tego stanowiska. Tymczasem z przywołanego wyżej orzecznictwa wynika, że zakres szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki może być znaczenie większy niż przykładowo wskazany przez Kolegium. Zatem każdy przypadek w którym wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla części działki niewątpliwie wymaga szczegółowej analizy pod tym kątem, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wymogów takiej analizy nie spełnia bowiem jednozdaniowe stwierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: "w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można przyjąć, aby taki wyjątkowy stan faktyczny i prawny miał miejsce". Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy nie dokonał praktycznie żadnej analizy w tym zakresie i w efekcie nie uzasadnił w przekonujący sposób, że faktycznie nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia ze szczególnym przypadkiem uzasadniającym uwzględnienie wniosku strony. Co istotne organ pominął zupełnie, że w niniejszej spawie mamy do czynienia z inwestycją instalacji OZE. Tego rodzaju inwestycje mają zaś szczególny priorytetowy charakter, o czym świadczą szczególne regulacje związane z ich realizacją.

W konsekwencji nie można zgodzić się z oceną Kolegium, że w niniejszej sprawie brak jakichkolwiek przesłanek wskazujących na wyjątkowość stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, tym bardziej, że organ drugiej instancji (podobnie zresztą jak organ pierwszej instancji) w żaden sposób oceny tej nie uzasadnił. Tymczasem nawet w orzecznictwie akceptującym stanowisko Kolegium (ograniczające możliwość ustalenia warunków zabudowy na części działki tylko do szczególnych, wyjątkowych przypadków) przyjmuje się, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym - a za taką uznać należy instalacji OZE - kwalifikować należy właśnie jako sytuację wyjątkową, uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla tego rodzaju inwestycji w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lutego 2023 r. II SA/Gd 679/22, CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 w którym wskazano, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej.

W tym kontekście konieczne także jest odniesienie się do stanowiska Kolegium, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2 a u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym od 30 października 2021 r.) wymagają analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ww. ustawy, albowiem nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 tego aktu. Stanowi on, że przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (wprowadzających wymogi spełniania zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U z 2022 r. poz. 1378 dalej jako u.o.z.e).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że interpretując ww. przepis organ odwoławczy oparł się głównie na wykładni systemowej przyjmując, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. W sprawie niesporne jest, że planowana przez Spółkę inwestycja jest inwestycją o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. i tak też została ona zakwalifikowana przez organy. Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane jednak zostało szeroko obejmując swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w nim instalacje niezależnie od mocy (w tym także małe instalacje i mikroinstalacje). Co jednak istotne z punktu widzenia wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepis ten jest w swoim brzmieniu jednoznaczny i nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy jaką posiada instalacja odnawialnego źródła energii. Brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi zatem żadnych wątpliwości, co do tego, że budowa infrastruktury produkującej energię z odnawialnych źródeł (np. energii słonecznej) niezależnie od mocy, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. To zaś skutkuje brakiem konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.

Do odmiennych wniosków, zdaniem Sądu, nie może prowadzić także wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Winna być ona bowiem oparta na przepisach określających zasady ustalenia warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy a nie – tak jak uczynił to organ - na przepisach dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie wskazane regulacje zawarte są w tej samej ustawie, jednak z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium, błędnym byłoby ich powiązanie (w zakresie wskazanym przez Kolegium) w kierunku wykładni systemowej. Nie można bowiem pomijać, że studium jako akt wewnętrzny określający politykę przestrzenną wiąże organy gminy jedynie przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Decyzje o warunkach zabudowy określają natomiast sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku planu miejscowego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawę oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium nie mogą, z uwagi na ich wewnętrzny charakter, wiązać organu wydającego decyzję administracyjną – ta bowiem wydawana jest na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym, dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od przyjętych w studium. W konsekwencji, wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonana przez Kolegium, odwołująca się do art. 10 ust. 2a u.p.z.p nie może być uznana za prawidłową wykładnię systemową. Natomiast prawidłowa wykładnia art. 61 ust 3 u.p.z.p dokonana z uwzględnieniem wskazanych wcześniej przepisów rozdziału 5 ustawy i norm konstytucyjnych, potwierdza rezultat wykładni językowej. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalenia warunków zabudowy nie dokonał rozróżnienia z punktu widzenia mocy odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguent, organy stosujące ten przepis i sądy kontrolujące ich stosowanie, również nie powinny tego czynić. Dodatkowo, wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31Konstytuacji RP) których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do urzeczywistnienia, między innymi, w procesie stosowania prawa – ustalenia warunków zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 2 marca 2023 r. II OSK 202/23, CBOSA). Z tych też względów orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy opartego na przywołanych w zaskarżonej decyzji orzeczeniach sądów administracyjnych. Uzupełniająco Sąd zwraca uwagę, że przyjęcia powyższej interpretacji nie wyklucza fakt wydania wyroku z dnia 28 stycznia 2022 r. II SA/Wr 580/21. Wyrok ten zapadł bowiem w wyniku rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Kolegium, co oznacza, że Sąd działając w granicach wynikających z art. 64 e p.p.s.a. mógł ocenić w nim jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a nie rozstrzygał sprawy pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skargę uznać należało za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy – bez należytego rozważania i uzasadnienia, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględniania wniosku o ustalenia warunków zabudowy dla części działki oraz przepisów prawa materialnego przez przyjęcie błędnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dodatkową konsekwencją przyjęcia błędnej wykładni przywołanego przepisu była też wadliwa ocena organu odwoławczego możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej. W efekcie tych uchybień Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w której nie przeprowadzono prawidłowej i pełnej analizy i oceny możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Sąd podkreśla bowiem, że nie jest wyłączona w ogóle możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Natomiast już sam charakter planowanej inwestycji - jako instalacji odnawialnych źródeł energii – wskazuje na możliwość wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku strony skarżącej i ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W tej sytuacji, w ponownym postępowaniu, rolą właściwego organu będzie ponowne rozpatrzenie wniosku strony skarżącej z przeprowadzeniem pełnej analizy możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki przy jednoczesnym uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań Sądu wynikających z niniejszego wyroku w kontekście przedstawionego w nim orzecznictwa dopuszczającego ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Organ będzie miał także na uwadze wyniki prawidłowej wykładni systemowej art. 61 ust. 3 u.p.z.p wynikającej z niniejszego wyroku i dokona ponownego rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu tej wykładni. Organ będzie miał przy tym na uwadze konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o wymagane prawem stanowiska innych organów. Sąd zaznacza jednocześnie, że podziela stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Nie ma zatem konieczności aby wymagać od inwestora zawarcia takiej umowy i przedstawienia jej organowi już na etapie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p przez jego błędną i niepełną wykładnię oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez brak należytego rozważenia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Wskazane naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu I jak i II instancji.

Z tego też względu działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a