Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2233/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 517/22 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 8 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 5 maja

2023 r. (sygn. akt IV SA/Wr 517/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 8 lipca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania M. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K.W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. C.. Zaskarżając wyrok w całości - na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych- poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz, że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy,

2. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącą był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia;

II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:

1. art. 135 p.p.s.a. - poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

2. art. 151 p.p.s.a. - poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Z uwagi na powyższe zarzuty kasacyjne wnoszono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przedstawione wyżej zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a.: tj. na obrazie prawa materialnego (pkt 1) w postaci art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2) - tj. art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1 i art.. 80 k.p.a.

Ze względu natomiast na istotę sporu, determinowaną powyższymi zarzutami, celowym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do kwestii materialnoprawnych.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego.

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, wskazać wypada, że z zebranego

w sprawie materiału wynikało, iż skarżąca, wnioskiem z dnia 14 czerwca 2021 r., zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – K.W. (ur. 19.02.1940 r.) legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 27 stycznia 2020 r.,

w którym wskazano, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od grudnia 2019 r. i powstała w związku ze stanem narządu ruchu. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 2 lipca 2021 r. i oświadczeń skarżącej złożonych w toku postępowania, organy ustaliły, że K. W. od grudnia 2020 r. zamieszkuje razem z córką z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Choruje na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, nadciśnienie tętnicze, naczyniopochodne i zwyrodnieniowe uszkodzenie ośrodkowego układu nerwowego z zawrotami głowy, przewlekłą chorobę nerek, stwardnienie rozsiane, osteoporozę ze złamaniami patologicznymi, zawroty głowy i odurzenia. Ponadto jest po złamaniu kości łonowej, odcinka lędźwiowego kręgosłupa oraz miednicy. Posiadane schorzenia powodują, że nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga pomocy drugiej osoby w czynnościach samoobsługowych, ma problemy z poruszeniem się - po domu poruszą się zawsze przy asekuracji córki i przy pomocy laski. Na zewnątrz korzysta z balkonika. Według oświadczeń skarżącej, opieka nad matką sprowadza się do: pomocy w przy porannej i wieczornej toalecie (jest w stanie umyć się sama z wyłączeniem kąpieli), przygotowania i podania posiłków (jest w stanie sama przygotować sobie kromkę chleba z masłem), przygotowania i podaniu leków o określonych godzinach, utrzymania kontaktu z lekarzem, realizacji recept, wyjścia na spacer, robienia zakupów, załatwiania spraw urzędowych, sprzątania, prania i prasowania.

Z ustaleń organów wynikało ponadto, że skarżąca do 2014 r. pracowała w firmie [...], następnie w 2015 r. próbowała podjąć zatrudnienie jako opiekunka w Niemczech. Podejmowała poza tym kilka prac dorywczych w Niemczech, próbowała podjąć pracę w Polsce jednak nie spełniała wymagań pracodawców. Uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim, aby łatwiej znaleźć pracę. Swoją historię zatrudnienia udokumentowała do 2015 r. podkreślając, że potrzeba pomocy matce uniemożliwiała jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej po tej dacie, nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy.

W ocenie składu orzekającego, rację ma Sąd I instancji twierdząc, iż -

w realiach rozpoznawanej sprawy - przedstawiony przez skarżącą zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zakres tych czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącej nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczność sprawowania nad nią stałej opieki (sprzątanie, pranie, gotowanie, załatwienie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich). Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomoc w ubieraniu, dbanie o jej higienę osobistą) są w tym przypadku czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącej nie jest bowiem osobą całkowicie unieruchomioną, zaś niektóre z czynność – jak wskazywała sama skarżąca w załączonych do wniosku oświadczeniach - wykonuje sama lub z pomocą innych.

W konsekwencji prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż

w przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Z akt sprawy nie wynika również, aby można było przyjąć - jak chce tego skarżąca – że wnioskowane świadczenie mogłoby zostać jej przyznane z uwagi na rezygnację

z zatrudnienia w 2015 r. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, skarżąca nie wykazała, by brak aktywności zawodowej po 2015 r. spowodowany był wyłącznie koniecznością opieki nad matką.

Ze wskazanych wyżej względów, zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie był trafny.

Powyższe wywody przekładają się w sposób oczywisty na negatywną ocenę zarzutów procesowych (tj. art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw.

z art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a.), przy pomocy których skarżąca kwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego

w kontekście badania przez Kolegium przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był bowiem wystarczający do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.