Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 989/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz P.P., I.O., E.P., M. J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1365/14 w sprawie ze skargi P.P., I.O., D.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P.P., I.O, E.P., M.J.P. solidarnie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek P.P., I.O, E.P., M.J.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. P. R., D. P.R. oraz I. O. i stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., a także poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Zabudowane nieruchomości położone [...] przy ul. [...][...] i [...], uregulowane w dawnych ksiąg hipotecznych "[...]" oraz "[...]" zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279, przywoływanego dalej jako: "dekret") i w dacie jego wejścia w życie stanowiły własność J. A. H. P . Z dniem 21 listopada 1945 r., na podstawie art. 1 dekretu, z mocy prawa przeszły one na własność Gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. W terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowych nieruchomości złożył R. P., który wprowadzony został w ich posiadanie postanowieniami Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1947 r. sygn. akt [...] oraz [...].

W następstwie rozpoznania tego wniosku, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] grudnia 1991 r. nr [...] odmówił ustanowienia w trybie art. 7 ust. 2 dekretu prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości [...]. Jako przyczynę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego organ powołał przeznaczenie nieruchomości w planie opracowanym przez Biuro Odbudowy [...] w 1948 r. pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej Ministerstwa Kultury i Sztuki, na który to cel zostały one wykorzystane. Podkreślono ponadto, że pierwotnie znajdujące się na gruncie budynki w trakcie działań wojennych zostały zniszczone w 70-75%, a znajdujący się obecnie na tym terenie zespół pałacowy wraz z kamienicą został odbudowany staraniem Ministerstwa Kultury i Sztuki ze środków Skarbu Państwa. W związku z tym, odwołując się do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270) stwierdzono, że są one budynkami nowymi, a w dacie składania wniosku dekretowego dawne zabudowania nie istniały.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 1993 r. Odwołując się do postanowień planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z [...]września 1992 r., a także planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] Funkcjonalnego [...] z 1983r. wskazano, że teren, na którym posadowione są obiekty znajduje się centrum reprezentacyjnym [...][...]. Obszar ten przeznaczony jest na instytucje naukowe i kulturalne, reprezentacyjne obiekty administracji centralnej i hotele wysokiej kategorii. W tym stanie rzeczy, jak również mając na względzie to, że aktualnie istniejące na gruncie budynki odbudowane zostały ze środków Skarbu Państwa oceniono, iż przyznanie byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności znajdujących się na nim urządzeń i budynków jest bezzasadne.

Aktualnie przedmiotowe nieruchomości wchodzą w skład położonych w obrębie [...] i [...] działek ewidencyjnych nr: [...] - położonej przy pl. [...], stanowiącej własność [...] ; [...] i [...] - stanowiących własność komunalną, a zajętych pod drogę (ul. [...]);[...] - stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w trwałym zarządzie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego; [...] - położonej przy ul. [...], stanowiącej własność komunalną, a oddanej w użytkowaniu wieczyste osób fizycznych, będących właścicielami wykupionych lokali w budynku posadowionym na tej działce, zbywanie lokali w tym budynku oraz przypisanego do nich udziału w prawie użytkowania wieczystego rozpoczęto w latach 80 XX wieku.

Na wniosek skarżących jako następców prawnych J. P., wszczęte zostało przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w następstwie którego Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2011 r. w punkcie 1 stwierdził, że kontrolowane decyzje Wojewody [...] oraz Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w części dotyczącej skierowania ich do H. M., jednakże nie można stwierdzić ich stwierdzić nieważności z uwagi na fakt, że od dnia doręczenia minęło 10 lat; w punkcie 2a orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...]; zaś w punkcie 2b stwierdził, że w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu działki ewidencyjnej nr [...] przypadających właścicielom sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej tej działki stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], zatwierdzonym uchwałą z [...] lutego 1993 r. nr [...], obowiązującym w dacie podejmowania przez Wojewodę [...] kontrolowanej decyzji, część przedmiotowej nieruchomości (wchodząca w skład działek nr [...] i [...]) położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...], a w część nie był objęta tym planem (wchodzącej w skład działek nr [...],[...],[...] i [...]), lecz znajdowała się w obszarze istniejących już dróg i ulic. Obszar objęty planem stanowił rejon reprezentacyjnych obiektów administracji centralnej, hotelu wysokiej kategorii, usług kultury, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, administracji, usług ponadlokalnych i towarzyszących, usług turystyki, zabudowy mieszkaniowej o charakterze śródmiejskim. Przy tak sformułowanej funkcji planistycznej, jak też przy uwzględnieniu faktu przekazania w 1948 r. działki ew. nr [...] Ministerstwu Kultury i Sztuki, oceniono, że ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu tej części nieruchomości na rzecz osób prywatnych nie było możliwe, co oznaczało, że zasadnie w tym zakresie organ wojewódzki odmówił ustanowienia powyższego prawa. Podobnie nie naruszała prawa odmowa przez organy dekretowe ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowione były drogi (wchodzącego obecnie w skład działek nr [...],[...] i [...]), gdyż komunikacja drogowa już z samego założenia powinna być dostępna dla wszystkich uczestników ruchu, a to musi się łączyć z powszechnością i dostępnością nieruchomości drogowej dla ogółu. Odmiennie natomiast przedstawiała się sytuacja w odniesieniu do zabudowanej budynkiem wielorodzinnym działki nr [...], bowiem jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową oznacza, że mogła być wykorzystywana zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego także przez dotychczasowych właścicieli, a tym samym w tej części kontrolowane decyzje rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu, co prowadzić powinno do stwierdzenia ich nieważności, o ile w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Jako skutki wywołane kontrolowanym rozstrzygnięciem Minister zidentyfikował zaś zbycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu wraz ze sprzedażą lokali mieszkalnych na rzecz osób trzecich. Przy czym w zależności od tego, czy zbycie to poprzedzone było decyzją administracyjną, czy też miało miejsce wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej, oceniono jego skutki jako odwracalne bądź nieodwracalne. Za niemające charakteru nieodwracalnych uznano skutki wywołane zbyciem udziałów w prawie użytkowania wieczystego, które poprzedzone zostało decyzją administracyjną. Z tego względu w tej części stwierdzono nieważność kontrolowanych decyzji, zaś w zakresie dotyczącym udziałów w prawie użytkowania wieczystego przypisanych do lokali, których zbycie nastąpiło w trybie umowy cywilnoprawnej, uznano te skutki za nieodwracalne i na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. ograniczono się do stwierdzenia, że decyzje w powyższym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa. Z kolei jako przyczynę uznania kontrolowanych decyzji w części dotyczącej skierowania ich do H. M. za wydane z naruszeniem prawa wskazano, że nie mogła być ona stroną postępowania dekretowego, gdyż nie przysługują jej i nigdy nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości (była jedynie spadkobiercą R. P., któremu również takie prawa nie przysługiwały). To zaś oznacza, że w tym zakresie decyzje obarczone są wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże nie można stwierdzić ich nieważności, ze względu na upływ przewidzianego § 2 art. 156 k.p.a. dziesięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji. Minister jednocześnie uznawał, że R. P., będąc bratem dawnego właściciela i osobą wprowadzoną w posiadanie nieruchomości, był legitymowany do złożenia wniosku dekretowego.

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli zarówno wnioskodawcy jak i właściciele lokali położonych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...].

W następstwie ich rozpoznania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy dotychczasowe rozstrzygnięcie.

W skardze do sądu administracyjnego następcy prawni przeddekretowego właściciela zarzucili naruszenie:

1. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wskazania przepisów prawa materialnego z których wynika, iż dotychczasowy właściciel nie mógł realizować przeznaczenia przewidzianego dla części tej nieruchomości (obszar [...]) w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą z [...] lutego 1993 r. (nr [...]), tj. przeznaczenia na cele reprezentacyjne, obiekty administracji centralnej, hotel wysokiej kategorii, usługi kultury, zabudowę mieszkalno - usługową, administrację, usługi ponadlokalne i towarzyszące, usługi turystyki, zabudowę mieszkaniową o charakterze śródmiejskim, a w konsekwencji naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez istotne ograniczenie prawa strony, skutkujące rażącym naruszaniem prawa z uwagi na brak możliwości ustalenia jakie przepisy prawa materialnego powodują, iż korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela pozostaje w sprzeczności z postanowieniami tego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez administrację publiczną z uwagi na przekazanie terenu Ministerstwu Kultury i Sztuki, realizujące funkcje administracji centralnej, uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości przez przeddekretowego właściciela na funkcje administracji publicznej bądź też inną funkcje przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] lutego 1993 r. (nr [...]), podczas gdy właściwa wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu nie prowadzi do wniosku, iż faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez określony podmiot na jedną z cech określonych w planie uniemożliwia dotychczasowemu właścicielowi dalsze korzystanie z nieruchomości na tą samą bądź inną cechę przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono alternatywnie o uchylenie lub stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Po zamknięciu rozprawy, a przed ogłoszeniem wyroku, skarżący pismem z [...] września 2014 r. cofnęli skargę w części dotyczącej punktu 2b decyzji Ministra Infrastruktury oraz wnieśli o podjęcie zamkniętej rozprawy, celem rozpoznania pisma cofającego częściowo skargę.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji w pierwszej kolejności podał, że częściowe cofnięcie skargi, choć jest prawnie dopuszczalne, nie mogło mieć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wpływu na treść wydanego wyroku. Z jednej bowiem strony, jak podkreśla się w orzecznictwie, cofnięcia skargi w części nie wiąże Sądu w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), gdyż pozostaje do rozpoznania skarga w pozostałym zakresie i w związku z tym brakuje podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2600/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś strony, uznanie skuteczności tej czynności na gruncie rozpoznawanej sprawy nie było możliwe, z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzącym do ich nieważności.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. Jego celem było ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Jakkolwiek możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, to nie może ono dotyczyć jej strony podmiotowej. Przepisy normujące postępowanie nadzorcze nie przewidują stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej jednej ze stron postępowania, czy też w części obejmującej doręczenie decyzji podmiotowi, któremu status strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje. Nie daje zwłaszcza podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia zaistnienie wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną). Wadliwie wobec tego organ, wobec stwierdzenia, że kontrolowane decyzje obarczone są wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skierowane zostały do H. M., która w sprawie nie miała przymiotu strony (co jest okolicznością niesporną) uznał, że powyższa wadliwość nie odnosi się do całości decyzji dekretowej, ale wyodrębnionej pod względem podmiotowym części. Skoro zaś takiej konstrukcji prawnej przepisy procedury administracyjnej nie dopuszczają, to podejmując rozstrzygnięcie jak w pkt 1 decyzji, organ nadzoru działał w istocie bez podstawy prawnej, co w świetle zasady legalizmu prowadzić musi do wniosku, że podjęte decyzje obarczone są kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., co z kolei obliguje Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji przyjął, że decyzje wydane zostały przez Ministra bez należytej oceny istotnych aspektów stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania decyzji dekretowych. Materialnoprawną podstawą weryfikowanych decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu, a postępowanie prowadzące do ich wydania oparte było na zasadzie skargowości. Dokonując zatem oceny tych decyzji pod kątem zgodności z prawem, organ nadzoru obowiązany był w pierwszym rzędzie zweryfikować legitymację podmiotu, który to postępowanie w roku 1947 zainicjował. Tego zaś należało dokonać na gruncie ust. 1 art. 7 dekretu, a nie opierać się – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - tylko na okoliczności wprowadzenia wnioskodawcy w posiadanie nieruchomości, czy więzach rodzinnych łączących go z właścicielem, które dla oceny tej legitymacji nie mają doniosłego znaczenia prawnego.

Właścicielem nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu był J. A. H. P. Wnioski o przyznanie prawa własności czasowej złożył [...] grudnia 1947 r. R. P. i dotyczyły one przyznania prawa na jego rzecz, co wprost wynika z treści tych wniosków. Okoliczności te uszły uwadze organu nadzoru, a mają one o tyle istotne znaczenie w sprawie, że orzeczenie dekretowe rozstrzygające w przedmiocie wniosku złożonego przez osoby nie należące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, a wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób rażący – w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.- naruszają prawo, czyli art. 7 ust.1 i 2 wymienionego dekretu (por. wyrok NSA z z 4.11.2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10 Lex nr 744935). Brak odniesienia się przez organ nadzoru do tych elementów stanu faktycznego i dowodów zgromadzonych w aktach, a w konsekwencji nieskonfrontowanie ich z normami prawa materialnego mającymi w sprawie zastosowanie uzasadnia ocenę, że postępowanie nadzorcze przeprowadzono z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Za wadliwe Sąd I instancji uznał także stanowisko organu w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych jako negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji opisanej w art. 156 § 2 k.p.a., identyfikowanych przez organ z ustanowieniem udziałów w prawie użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] na rzecz nabywców lokali znajdujących się w posadowionym na tej działce budynku. Nieodwracalne skutki, o których mowa w ww. przepisie, to skutki prawne, które wywołane są kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją, a więc muszą one być jej bezpośrednim następstwem, co potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a. Nie mogą zatem w tym kontekście być oceniane jako tego rodzaju skutki zdarzenia prawne, które choć dotyczą przedmiotu objętego badaną decyzją, ale z tą decyzją i jej zwykłymi następstwami nie mają żadnego związku, a tym bardziej, gdy są to zdarzenia prawne mające miejsce przed jej wydaniem. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nabycie przez Skarb Państwa (a pierwotnie przez gminę) własności nieruchomości i późniejsza jej komunalizacja, nie nastąpiło w konsekwencji wydania negatywnych dla spadkobierców dawnego właścicieli decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu, ale wyłącznie na skutek jego wejścia w życie w dniu 21 listopada 1945 r. Na mocy bowiem art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z tym dniem na własność gminy [...] , a jeśli chodzi o znajdujące się na nich niesienia (to niezależnie od ich stanu), stało się to w momencie bezskutecznego upływu terminu do zgłoszenia przez podmiot legitymowany wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Skoro zatem nabycie przez Państwo własności gruntu dawnych nieruchomości hipotecznych nastąpiło z mocy samego prawa, to wydana [...] września 1993 r. ostateczna decyzja odmawiające przyznania w stosunku do nich prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom byłego właściciela, wydana w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego nie wywołała i nie mogła wywołać jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych, tym bardziej skutków o charakterze nieodwracalnym. Potwierdzeniem tego jest fakt, że do pierwszych czynności rozporządzających prawami rzeczowymi na nieruchomości dochodziło na wiele lat przed rozpoznaniem wniosku R. P. (pierwsze decyzje administracyjne i zawarte w ich wykonaniu umowy cywilnoprawne ustanawiające prawo użytkowania wieczystego na rzecz nabywców lokali mieszkalnych datowane są bowiem na lata 1981-1984). To zaś czyniło bezprzedmiotowym rozważania o konsekwencjach ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tej części gruntów na rzecz osób trzecich i wynikających z tego faktu skutkach dla bytu prawnego badanych decyzji, i to niezależnie od tego czy ustanowienie tego prawa poprzedzone zostało decyzją administracyjną, czy też następowało wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej. I w tym zakresie organ nadzoru naruszył w sposób rażący art. 156 § 2 k.p.a.

Wobec podanych podstaw rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi i argumentów, których zasadnicza część dotyczy kwestii błędnej oceny legalności kontrolowanych w nadzorze decyzji w aspekcie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji zostały wniesione zarówno przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak i przez spadkobierców poprzedniego właściciela.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i wniósł alternatywnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Sądowi I instancji zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że organ nadzoru wydając w sprawie decyzję częściowo stwierdzającą nieważność (wyodrębnioną pod względem podmiotowym) działał bez podstawy prawnej,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że skoro określonej konstrukcji prawnej przepisy procedury administracyjnej nie dopuszczają, to organ nadzoru działał bez podstawy prawnej

skutkujące

c) dokonaniem błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. poprzez dokonanie oceny, iż podjęte przez organ nadzoru decyzje obarczone są kwalifikowaną wadą, o której mowa w tym przepisie, co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

d) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu

- w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nadzoru nie dokonał należytej oceny wszystkich aspektów stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania decyzji dekretowych,

- w zw. z art. 104 k.p.a. polegające na uznaniu, że orzeczenie dekretowe rozstrzygające w przedmiocie wniosku (dekretowego) złożonego przez osoby nienależące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, a wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszają prawo,

- w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na braku konsekwencji w przydawaniu przymiotu strony uczestnikom postępowania dekretowego.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a.

- poprzez zawarcie w uzasadnieniu okoliczności i twierdzeń nieznajdujących potwierdzenia w przepisach prawa, w szczególności dotyczących wydawania decyzji częściowych,

- poprzez dopuszczenie się w uzasadnieniu wyroku niekonsekwencji rozumowania i przyjęcia dwóch przeciwstawnych zapatrywań dotyczących kręgu stron postępowania dekretowego,

- w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych wniosków oraz błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru sprawy, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

- poprzez brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania,

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy,

d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez zastosowanie niedopuszczalnego domniemania prowadzącego do destabilizacji ustalonego porządku prawnego i podważania legalności decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd niezasadnie formułuje kategoryczny wniosek, iż organ nadzoru wydając w sprawie decyzję częściowo stwierdzającą nieważność (wyodrębnioną pod względem podmiotowym) działał bez podstawy prawnej. Przepisy art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidują wydanie decyzji częściowej, nie określając żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. Dla wydania decyzji częściowej nie jest konieczny szczególny przepis upoważniający do takiego działania, lecz wystarczy, że decyzja jest podzielna i z jej treści wynika, iż dotyczy samoistnej części postępowania.

Minister uznał bowiem, że dopuszczalna jest w sprawie konstrukcja decyzji częściowej, a co za tym idzie, w części, w jakiej decyzje dekretowe zostały skierowane do H. M., organ nadzoru winien stwierdzić ich nieważność (ze względu na upływ 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ winien ograniczyć się w tej części do stwierdzenia wydania decyzji dekretowych z naruszeniem prawa).

Minister uwzględnił także całokształt okoliczności sprawy, co znalazło wyraz w obszernym uzasadnieniu decyzji. Wnioski w trybie art. 7 dekretu zostały złożone przez osobę będącą prawnym i faktycznym posiadaczem nieruchomości, wprowadzoną w posiadaniem na mocy stosownych postanowień sądu. Skoro przed właściwym organem zawisła sprawa administracyjna, powinna ona być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Organ nadzoru przychylił się do koncepcji subiektywnej (procesowej) teorii strony postępowania, w tym ujęciu strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązek doręczenia decyzji dekretowej H. M. (jako następcy prawnemu wnoszącego podanie R. P.) wypływa z prawa procesowego. Całkowicie niezasadna jest konkluzja Sądu, iż decyzje dekretowe rozstrzygające w przedmiocie wniosku (dekretowego) złożonego przez osoby nienależące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, a wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszają prawo.

Sąd przesądza, że wniosek dekretowy był nieskuteczny, a jednocześnie nie dostrzega konieczności rozpatrzenia przez organ wniosku już złożonego i ustalenia stron postępowania prowadzonego z tego wniosku. Jednocześnie - zważywszy na tezę stawianą przez Sąd - niekonsekwentnie oceniono, że H. M. jako następca prawny osoby składającej wniosek dekretowy nie ma w sprawie przymiotu strony. Nieczytelne są również zalecenia Sądu co do dalszego postępowania nadzorczego, zważywszy zwłaszcza na stanowczość stanowiska o wadliwości decyzji dekretowych rozstrzygających w przedmiocie wniosku złożonego przez osoby nienależące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, determinującego niejako przyszłe rozstrzygnięcie organu nadzoru.

W skardze kasacyjnej P. P.R., I. O. i D. P. R. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub - w wypadku uznania, iż zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – o oddalenie skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 18 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13 poz. 87 ze zm., dalej "dekret o majątkach opuszczonych") polegające na pominięciu całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz braku należytej kontroli wydanych w trybie nadzorczym decyzji pod względem ich zgodności z prawem przez bezzasadne stwierdzenie ich nieważności jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (przepisów prawa) tj. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., z uwagi, iż organ nadzorczy nie zbadał czy wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu rozpoznany na podstawie decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. i poprzedzającej ją decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., został złożony przez podmiot posiadający legitymację czynną do jego złożenia, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż organy administracyjne w toku postępowania dekretowego dokonały oceny czy R. P. - tj. osoba, która wystąpiła z wnioskiem na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu [...] - był legitymowany do jego złożenia jako użytkownik przedmiotowych gruntów, a ewentualna wadliwość ustaleń i rozstrzygnięć organów administracyjnych mogłyby co najwyżej skutkować wzruszeniem decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. i poprzedzającej ją decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w trybie zwykłym, nie zaś w trybie nadzorczym, a w konsekwencji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym uzasadniającego stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczych.

2/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1, 3 § 1 pkt 2, 141 §4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i 157 § 1 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli polegający na przekroczeniu przez Sąd I instancji granic sprawy, a w konsekwencji na wydaniu bezzasadnych wskazań co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie badania, czy R. P. był legitymowany do złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy przedmiot kontroli sądu administracyjnego winna stanowić wyłącznie ocena legalności (zgodności z prawem) decyzji nadzorczych przez pryzmat właściwego zastosowania w postępowaniu nadzorczym przepisów regulujących kwalifikowane wady decyzji administracyjnych badanych w trybie nadzorczym, skutkujące ich nieważnością, nie zaś kontrola legalności (zgodności z prawem) decyzji nadzorczych na podstawie przepisów prawnych i stanów faktycznych roztrząsanych w postępowaniu zwykłym na podstawie decyzji dekretowej, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności obu decyzji nadzorczych z uwagi na rażące naruszenie przepisów art. 7 i 80 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym.

3/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a przez brak należytej kontroli decyzji wydanych w trybie nadzorczym, skutkujący stwierdzeniem ich nieważności, podczas gdy ustalenie, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej powoduje, że nie ma potrzeby badania przez sąd administracyjny czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że R. P. jako użytkownik posiadał legitymację do złożenia wniosku dekretowego, stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu, co było badane w postępowaniu dekretowym zakończonym decyzją odmowną. Na mocy wyroku Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 1946 r. przywrócone zostało R. P. posiadanie przedmiotowych nieruchomości na podstawie dekretu z 6 marca 1946 r., o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Zgodnie z art. 15 tego dekretu osobie, która w związku z wojną utraciła posiadanie majątku, należy na jej wniosek przywrócić posiadanie tego majątku. Stosownie zaś do art. 16 dekretu gdy osoba, wymieniona w art. 15, zmarła lub jest nieobecna, przywrócenia, przywrócenia mogą żądać jej krewni w linii prostej , bracia i siostry oraz małżonek. Jak wynika natomiast z art. 18 dekretu o majątkach opuszczonych osobie, której zostanie przywrócone posiadanie majątku, jeżeli nie jest ona właścicielem tego majątku, służy tylko zarząd i użytkowanie. R. P. nie był właścicielem, dlatego też na skutek przywrócenia posiadania służył mu jedynie zarząd i użytkowanie gruntów. Wobec powyższego jako użytkownik nieruchomości był legitymowany do złożenia wniosku dekretowego.

Sąd I instancji przekroczył granice sprawy, albowiem uczynił przedmiotem kontroli okoliczności faktyczne i prawne, które były przedmiotem rozstrzygnięcia w prawomocnych i ostatecznych decyzjach dekretowych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu zwykłym. Rozważania te należy odnieść do orzekania przez sądy administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., również sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że tylko w ramach postępowania zwykłego może być rozpoznawane, czy wniosek dekretowy został złożony w terminie, czy wniosek dekretowy został złożony przez osobę uprawnioną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 7 dekretu [...].

Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153, 134 § 1 i 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ustalenie, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej sprawia że nie ma potrzeby badania, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze wady, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności. Sąd I instancji powinien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w sprawie jako wydanych bez podstawy prawnej, w pozostałym zakresie nie powinien czynić żadnych dodatkowych rozważań, gdyż w ten sposób gdyż w ten sposób mógłby przesądzić treść rozstrzygnięcia administracyjnego jakie zostanie wydane na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych.

Wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu, a to ze względu na skuteczność zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu [...], zgłoszonych w każdej ze skarg kasacyjnych. W skardze kasacyjnej następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości zarzut ten trafnie został uzupełniony jeszcze odwołaniem do przepisu art. 16 ust. 1 i art. 18 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Nie jest uprawnione w świetle materiału sprawy stanowisko Sądu I instancji, że prowadząc postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie nieważności decyzji dotychczasowej organ pominął kwestię skuteczności złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości [...], a osoba składająca ten wniosek nie była do tego legitymowana, wobec czego decyzja dotychczasowa dotknięta była wadą nieważności ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 i 80 k.p.a.

Trafnie w skargach kasacyjnych zwrócono uwagę, że ustalony stan faktyczny potwierdza, iż w dacie złożenia wniosku dekretowego R. P. legitymował się wyrokiem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] grudnia 1946 r., którym przywrócono mu posiadanie nieruchomości objętych wnioskiem dekretowym. Wyrok ten zapadł w oparciu o przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tego dekretu osobie, która w związku z wojną utraciła posiadanie majątku, należy na jej wniosek przewrócić posiadanie. Gdy osoba ta jest nieobecna, przywrócenia mogą żądać jej krewni w linii prostej, bracia, siostry i małżonek (art. 16 ust. 1 dekretu). Zgodnie zaś z art. 18 dekretu osobie, której zostanie przywrócone posiadanie majątku opuszczonego w trybie dekretu, jeżeli nie jest ona jego właścicielem, służy tylko zarząd i użytkowane. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu [...] legitymował zaś do złożenia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy także użytkowników gruntów, jeżeli zostały oddane w zarząd i użytkowanie na podstawie obowiązujących przepisów. R. P., jako brat dotychczasowego właściciela, otrzymał na mocy wyroku Sądu Grodzkiego w trybie obowiązujących przepisów prawo zarządu i użytkowania nieruchomości, zatem jako użytkownik wymieniony w art. 7 ust. 1 dekretu [...], był legitymowany do złożenia wniosku. Okoliczność ta została uwzględniona w ustalonym przez organy stanie faktycznym i znajduje oparcie w materiale sprawy, wobec czego wnioski Sądu I instancji o rażącym naruszeniu art. 7 i 80 k.p.a. w związku z brakiem ustalenia legitymacji wnioskodawcy postępowania dekretowego nie są uprawnione. Ze względu na zawartość w tym zakresie akt administracyjnych, zbędne było przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z oświadczeń członków rodziny dotyczących motywów działania R. P. Ustalenia takie nie mają znaczenia wobec pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia sądu powszechnego, wydanego trybie przepisów dekretu z 8 marca 1946 r.

Nie jest natomiast trafne stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości, że Sąd I instancji orzekł z naruszeniem granic sprawy, przez co naruszył art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 k.p.a. i art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotem badania są kwalifikowane wady decyzji dotychczasowej, należą zaś do nich przypadki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku prawa procesowego, naruszenia tego kalibru polegają na naruszeniu zasad procesowych. Do tej kategorii należy zaliczyć przepisy regulujące i limitujące tryb wszczęcia postępowania. W przypadku postępowań wszczynanych wyłącznie na wniosek, przeprowadzenie postępowania bez wniosku uprawnionego podmiotu i orzeczenie w zakresie jego interesu prawnego, powinno zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa – przepisów regulujących dopuszczalność przeprowadzenia postępowania i wydania władczego rozstrzygnięcia. Z tego względu nie można podzielić stanowiska, że podjęcie tej kwestii, bez względu na prawidłowość wyprowadzonych wniosków, stanowiło przekroczenie przez Sąd granic sprawy. To, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał kwestię legitymacji podmiotu składającego wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...] nie oznacza, że nie był co do zasady legitymowany do badania tej okoliczności w postępowaniu kontrolującym legalność decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Odparcie tego zarzutu nie ma jednak znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej.

Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 w zw. z art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. motywowany w skardze kasacyjnej następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości tym, że przyjęcie przez Sąd I instancji wydania decyzji bez podstawy prawnej obligowało do stwierdzenia jej nieważności w całości, z zaniechaniem badania innych wad decyzji i z powstrzymaniem się od formułowania zaleceń co do przyszłych rozstrzygnięć. Stanowisko to co do zasady jest prawidłowe, pomija jednak okoliczność, że wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzje dotyczyły pod względem przedmiotowym trzech kwestii, co znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. Jedynie pkt 1 tej decyzji zawiera rozstrzygnięcie, którego przedmiotem jest stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji dotychczasowej w odniesieniu do zakresu podmiotowego. Treść pozostałych dwóch punktów (2a i 2b) stanowiących rozstrzygnięcie decyzji wskazuje, że organ poddał decyzję dotychczasową analizie pod kątem przesłanek nieważności w zakresie, w jakim rozpoznano nią wniosek dekretowy na rzecz uprawnionych osób. Stanowisko Sądu I instancji o działaniu bez podstawy prawnej może się zatem odnosić wyłącznie do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 kontrolowanej przez Sąd decyzji, argument ten nie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w pozostałym zakresie.

Ze względu na złożony charakter rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji nie było także możliwe uwzględnienie wniosku skargi kasacyjnej następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości o jej oddalenie z przyjęciem, że wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Argumenty podane przez Sąd I instancji, który stwierdził nieważność decyzji organu nadzoru w całości, koncentrowały się na trzech kwestiach. Uzasadnieniem dla stwierdzenia nieważności wydanych decyzji w całości mógł być tylko najdalej idący zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 7 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie legitymacji wnioskodawcy w postępowaniu dekretowym. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie jest jednak trafne. Natomiast pozostałe argumenty Sądu I instancji odnoszą się do rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 i 2b decyzji organu nadzoru i nie mogą stanowić uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru w zakresie pkt 2a. Z tego powodu, wobec uwzględnienia zarzutów skarg kasacyjnych w odniesieniu do argumentów mogących uzasadnić rozstrzygnięcie Sądu I instancji, konieczne stało się jego uchylenie w całości, niezależnie od trafności stanowiska Sądu I instancji w pozostałych kwestiach omówionych w uzasadnieniu, która nie była nadto w skargach kasacyjnych kwestionowana.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że wydane przez organ nadzoru decyzje są dotknięte wadami nieważności w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 oraz 2b.

W pkt 1 decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., utrzymanej w tym zakresie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym w części dotyczącej skierowania ich do H. M. i stwierdzono, że ze względu na upływ czasu nie można w tym zakresie stwierdzić ich nieważności. Organ nadzoru przyjął zatem istnienie przesłanki pozytywnej nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sytuacja taka ma miejsce, gdy decyzja określa prawa i obowiązki podmiotu innego, niż mający w sprawie interes prawny, kształtuje sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Istota nieważności łączy się w tym przypadku z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu nie jest wobec tego tożsame z doręczeniem decyzji. Skierowanie oznacza uczynienie podmiotu adresatem rozstrzygnięcia, a nie adresatem korespondencji. O wadzie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi przypadek, kiedy decyzja doręczana jest osobie nie będącej stroną. Kwestie doręczenia i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną są od siebie odrębne, tylko druga z nich stanowi przesłankę nieważności. O skierowaniu decyzji do podmiotu można mówić wówczas, gdy decyzja ta określa prawa i obowiązki wskazanego w niej podmiotu. To nie rozdzielnik, określający komu decyzja ma być doręczona, wyznacza krąg stron postępowania, lecz jej merytoryczne rozstrzygnięcie, w tym wskazanie podmiotu, którego wniosek jest rozstrzygany. W sprawie H. M. nie była stroną postępowania, co w sprawie zgodnie przyznano, ale też decyzja o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie wymieniała jej jako strony postępowania, decyzja kształtowała prawa i obowiązki wnioskodawcy i osób uprawnionych do zgłaszania roszczeń w trybie art. 7 dekretu [...]. H. M. została jedynie wymieniona jako osoba, której decyzja zostaje doręczona. Ewentualne pominięcie udziału stron w tym postępowaniu to przesłanka wznowienia postępowania.

Utożsamienie przez organ nadzoru przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną jedynie z faktem doręczenia decyzji stanowi rażące naruszenie tego przepisu, wobec czego decyzja organu nadzoru w tym zakresie dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji dotyczące podstaw do stwierdzenia nieważności w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2b decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., a w konsekwencji także decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. w zakresie utrzymującym w mocy to rozstrzygnięcie. W odniesieniu do działki nr [...] konstatacja Sądu I instancji jest prawidłowa, że skoro skutki prawnorzeczowe powstały przed wydaniem decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, to rażącym naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. jest zastosowanie tego przepisu ze wskazaniem na skutki nie wywołane przez decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności, wbrew literalnemu jego brzmieniu. Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę weźmie także pod uwagę, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest sprowadzenie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" do kwestii niedostatecznych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu decyzji objętych skargą do sądu administracyjnego przyjęto, że "organy odmawiające przyznania prawa do gruntu nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że nie można pogodzić dalszego korzystania z obecnej działki nr [...] z przeznaczeniem w planie miejscowym", a tym samym w tej części rażąco naruszono art. 7 ust. 2 dekretu. Brak dostatecznych ustaleń faktycznych może być podstawą do uchylenia decyzji w postępowaniu instancyjnym, ale nie może zostać utożsamiony z rażącym naruszeniem prawa i uzasadniać zastosowania sankcji nieważności. Wszak organ nadzoru nie stwierdził braku jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, zakwestionował jedynie jego kompletność. Organ nadzoru nie prowadzi postępowania w sprawie co do istoty, lecz bada istnienie przesłanek nieważności i sprowadzenie przesłanki rażącego naruszenia prawa do odmiennej oceny okoliczności faktycznych stanowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania dla organu administracji Sąd I instancji weźmie przy tym pod uwagę, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania nastąpiła ze względu na ustalenie w postępowaniu dekretowym, że budynki na gruncie wzniesione zostały w miejsce zniszczonych w czasie wojny już przez ówczesnego właściciela i są budynkami nowymi. Stan taki oznacza, że doszło do zagospodarowania gruntu przez właściciela jakim był Skarb Państwa, wobec czego ponowne zagospodarowanie gruntu przez ubiegającego się o ustanowienie prawa jego użytkowania wieczystego nie było już możliwe, możliwość zagospodarowania zgodnie planem została "skonsumowana" przez podmiot publicznoprawny i kolejny podmiot do tego celu nieruchomości wykorzystać nie może. Nadto należy wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 480/15, które orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela, że wykładni normy zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu, nie można dokonywać w oderwaniu od systemu prawa, w tym również od przepisu art. 7 ust. 3 dekretu. Z brzmienia art. 7 ust. 3 dekretu wynika natomiast, że przesłanki z art. 7 ust. 2 są warunkami koniecznymi, ale niewystarczającymi do ustanowienia tego prawa w trybie art. 7 ust. 1-3. Należy uwzględnić ogół norm regulujących materialnoprawną instytucję użytkowania wieczystego. Powiązanie dekretu z systemem tych norm ustanawia art. 7 ust. 3 poprzez dyspozycję, według której, gmina określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Istota prawa użytkowania wskazuje zaś, że nie jest możliwe ustanowienie tego prawa na rzecz określonego podmiotu jeśli w stosunku do gruntu jest już ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 233 K.c., w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Wyraża się w tym bezwzględny charakter prawa użytkowania wieczystego. Bez zakończenia takiego stosunku prawnorzeczowego nie może dojść do ustanowienia nowego prawa o tym samym charakterze (erga omnes), przy czym rzecz jasna nie chodzi w tym przypadku o wspólność tego samego prawa użytkowania wieczystego. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa (umowy) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym, w trybie art. 7 ust. 1-3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2168/11; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2224/12; wyrok NSA z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2251/13; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2559/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2576/13).

Nie są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej Ministra w zakresie wykraczającym poza uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Naruszenie przez sąd art. 153 p.p.s.a. nie polega na formułowaniu wadliwych zaleceń co do dalszego postępowania, lecz na pominięciu faktu związania innym prawomocnym wyrokiem, jego skuteczność zależy zatem od wskazania takiego pominiętego prawomocnego wyroku, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie skutkuje także naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie w uzasadnieniu wadliwych zaleceń co do dalszego postępowania lub wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego. Przepis ten formułuje wymagania co do treści uzasadnienia i jego naruszenie polega na pozbawieniu uzasadnienia takich elementów, których brak w konsekwencji uniemożliwia poznanie stanowiska sądu i przyjętej argumentacji. Wady w zakresie ustaleń faktycznych, pominięcia materiału dowodowego czy wadliwej kwalifikacji lub wykładni prawa są skutkami naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, nie sprowadzają się zaś do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozbawione związku z treścią wydanych decyzji są także zarzuty odwołujące się do pominięcia przez Sąd I instancji przepisów regulujących wydawanie decyzji częściowych. W sprawie organ administracji nie stosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wydawał też decyzji częściowej, treść wydanych decyzji nie potwierdza, aby poza zakresem podjętego rozstrzygnięcia pozostała jeszcze jakaś kwestia, pozostawiona do odrębnego i późniejszego załatwienia. Nie poddają się weryfikacji zarzuty naruszenia art. 16 k.p.a. i art. 7 Konstytucji, ze względu na brak ich uzasadnienia i ogólnikowość powołania. Przepis art. 16 k.p.a. ma złożoną strukturę, nie wskazano w jakim zakresie i w jaki sposób został naruszony przez Sąd I instancji. Także powołanie art. 7 Konstytucji RP ma charakter ornamentacyjny, a nadto nie koreluje z rozumieniem decyzji częściowej, stwierdzenie nieważności decyzji w części nie jest tożsame z decyzją częściową jeżeli rozstrzygnięto o całości żądania, w tym przypadku poddano badaniu przesłanki nieważności w stosunku do całości decyzji dotychczasowej.

Niezależnie od nieskuteczności szeregu zgłoszonych w skargach kasacyjnych zarzutów, wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu w całości, ze względu na podane wyżej argumenty. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną dotyczącą zasadności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ nadzoru utrzymał w mocy pkt 1 i 2b decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011r., a także stwierdzenia nieważności pkt 1 i 2b decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011r.

W pozostałym zakresie, obejmującym stanowisko organu nadzoru w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...], Sąd I instancji rozpozna zarzuty skargi, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaniechał ich rozważenia ze względu na przyjęte powody rozstrzygnięcia. Okoliczność ta w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na przeszkodzie do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Nie można uznać istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w przypadku, gdy kwestie objęte zarzutami skargi nie były w ogóle przedmiotem rozważań Sądu I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do zasądzenia na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego jest przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, co w sprawie miało miejsce w stosunku do skargi kasacyjnej organu. Natomiast wniosek skarżących kasacyjnie następców prawnych przedekretowego właściciela nieruchomości [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, albowiem nie znajduje oparcia w art. 203 pkt 1 p.p.s.a., w wyniku uwzględnienia tej skargi kasacyjnej nie doszło do uchylenia wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.