Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2061/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 1 i 2 , 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 200 oraz 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant ref. Ewa Januszkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg A.K., Stowarzyszenia N. z siedzibą w M. oraz T. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lipca 2023 r. nr KOA/4151/22 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących A.K., Stowarzyszenia N. z siedzibą w M. oraz T. z siedzibą w W. po 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 11 lipca 2023r. nr KOA/4151/Oś/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołań : S. W., A. K., W. O., D. Y., T. K., G. D., Towarzystwa [...], Stowarzyszenia [...] od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2022r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "[...]" - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

San sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 21 maja 2021r. T. Sp. z o.o. ("inwestor") wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz częściowo na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...] i [...]. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia wraz z jej zapisem w formie elektronicznej na informatycznym nośniku danych oraz mapę z oznaczeniem obszaru oddziaływania przedsięwzięcia.

Decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2022r. ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "[...]".

Od powyższej decyzji wpłynęły odwołania: S. W., A. K., W. O., D. Y., T. K., G. D., Towarzystwa [...], Stowarzyszenia [...], w których zarzucono, że inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości oraz na całe Miasto [...], wpłynie negatywnie na środowisko poprzez liczne uciążliwości np. zintensyfikuje znacznie ruch samochodów. Podniesiono również, że inwestycja wpłynie negatywnie na stosunki wodne bowiem jest to teren zalewowy, a ponadto na tym terenie znajduje się źródło wody z którego inwestor planuje czerpać wodę na potrzeby budowy i eksploatacji inwestycji. Wskazano, że raport nie podaje wariantów inwestycji.

Towarzystwo [...] w odwołaniu podniosło, że uzasadnienie decyzji nie zawiera stanowiska wobec opinii, wniosków i uwag mieszkańców, a ustalone uwarunkowania środowiskowe są sprzeczne z zakazami obowiązującymi w Zespole Przyrodniczo - Krajobrazowym pn. [...] (uchwała rady miasta z dnia [...] czerwca 1992r.).

Stowarzyszenie [...] wskazało m.in., że Raport przygotowany w sprawie nie stanowi wnikliwej analizy środowiskowej, nie zawiera rozwiązań komunikacyjnych, a przeprowadzona rozprawa nie dała odpowiedzi na wątpliwości mieszkańców. Protokół rozprawy jest zbyt ogólnikowy i nie odzwierciedla jej przebiegu.

Pismem z dnia 2 lutego 2023r. inwestor odniósł się do zarzutów odnośnie negatywnego oddziaływania na ilość wody pitnej w gminie, posadowienia budynków na skarpie, montażu wentylatorów na dachach, rozwiązań komunikacyjnych.

Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Do jej wydania doszło po pozytywnym uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...], stosownie do wymogów z art. 77 ust. 1 ustawy ooś, a także zawiera wszystkie elementy określone w art. 82 ust.1 ustawy ooś oraz spełnia wymagania art. 85 ustrawy ooś dotyczące uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z powyższym Kolegium nie uznało podniesionych w odwołaniu zarzutów za trafne, podzielając tym samym stanowisko Burmistrza Miasta [...], że istnieje możliwość realizacji przedsięwzięcia w wariancie, zaproponowanym przez inwestora, nie powodującym oddziaływania na środowisko, które wykluczałoby jego realizację.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli:

1. A. K.,

2. Towarzystwo [...] z siedzibą w W.,

3. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M.

- (dalej skarżący) zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

Ad.1. Naruszenie art. 7, 77, 80 kpa bowiem w toku postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej oraz odwoławczego nie podjęto wszelkich czynności by wyjaśnić stan faktyczny. Nie uwzględniono również interesu społecznego ani interesu stron.

Ad.2. Naruszenie;

- art. 7 kpa w związku z błędnym wyjaśnieniem stanu prawnego sprawy iż mają w niej zastosowanie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów (RM) z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - podczas, gdy zgodnie z par. 5 Rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - kwalifikacja omawianego przedsięwzięcia i procedura zakończonego ostatecznie w dniu 11 lipca 203r. postępowania administracyjnego, wymagającego udziału społeczeństwa, powinna być zgodna z przepisami tegoż ostatniego postanowienia RM (z dnia 10 września 2019r.). Ponadto SKO w Warszawie błędnie ustaliło jakoby utrzymana w mocy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2022r. miała nadany rygor jej natychmiastowej wykonalności,

- art. 7 kpa, w związku z błędnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy iż organ I instancji prawidłowo ustosunkował się w uzasadnieniu wydanej w dniu [...] sierpnia 2022r. decyzji do uwag i wniosków zgłoszonych w trakcie przeprowadzonego udziału społeczeństwa, w szczególności - w trakcie zorganizowanej w ramach tegoż udziału rozprawy otwartej dla społeczeństwa,

- art. 7 kpa i art. 77 par. 1 kpa, w związku z art. 107 par. 3 kpa - z uwagi na okoliczność iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do wielu zarzutów, wymienionych w odwołaniu T[...] wobec decyzji l-instancyjnej, takich jak: brak uzasadnienia przez Burmistrza [...] zajętego przez ten organ stanowiska o braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - na etapie wydawania o pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji, czy też zbyt późne powiadomienie społeczeństwa o rozprawie administracyjnej otwartej dla społeczeństwa,

- art. 10 par. 1 kpa - ponieważ przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie zaniechało poinformowania stron postępowania, jak również T[...] o możliwości zapoznania się z kompletnymi aktami administracyjnymi sprawy (które uległy uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego), a także o prawie do złożenia końcowych uwag i wniosków w zakończonym w dniu 11 lipca 2023r. postępowaniu administracyjnym,

- art. 49 par. 1 kpa - poprzez jego błędne zastosowanie wobec T[...] oraz art. 39 par. 3 pkt. 1 KPA (poprzez jego nie zastosowanie wobec Towarzystwa} - gdyż, jak wynika to z doktryny, procedurę publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji środowiskowej stosuje się wyłącznie wobec stron postępowania, a nie wobec organizacji społecznych (ekologicznych), uczestniczących w tego typu postępowaniach wyłącznie na prawach strony - co powinno skutkować doręczaniem przez organ do tych organizacji pism, w tym wydanej decyzji - drogą pocztową,

- art. 138 par. 1 pkt. 1 kpa (poprzez jego błędne zastosowanie) i art. 138 par. 2 KPA - z powodu jego nie zastosowania przez organ odwoławczy, ponieważ Decyzja Burmistrza [...] z dnia 30 sierpnia 2022r. powinna zostać przez SKO w Warszawie uchylona w całości, w związku z oczywistym naruszeniem przez organ I instancji:

- art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej ustawą "ocenową", w powiązaniu z art. 107 par. 2 KPA - gdyż nie zawarto w niej uzasadnienia dla zajętego przez organ I instancji stanowiska w pkt. VI tej decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 1,10,14 i 18 ustawy ocenowej,

- art. 37 pkt. 2 ustawy ocenowej oraz art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. "a" tej ustawy, w powiązaniu z art. 107 par. 2 kpa - gdyż w jej uzasadnieniu nie podano w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione w wydanym rozstrzygnięciu liczne uwagi i wnioski, zgłoszone w związku z przeprowadzonym udziałem społeczeństwa, w trakcie którego wyłożony został na okres 30 dni do publicznego wglądu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również przeprowadzono w dniu [...] lipca 2022r. rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa,

- art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. "b" tiret pierwszy i drugi ustawy ocenowej, w związku z art. 107 par. 2 kpa -gdyż w uzasadnieniu ustalonych środowiskowych uwarunkowań brak jest informacji w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko, jak również stanowiska specjalistycznych organów współdziałających - w szczególności Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w [...] - zapadłe w trakcie postępowania l-instancyjnego.

- zakazów obowiązujących w Zespole Przyrodniczo - Krajobrazowym pn. "[...] " - ustanowionym w Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1992r. - w szczególności zakazu niszczenia i uszkadzania roślin - w związku z treścią art. ust. 45 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody i z art. 153 tej ustawy - gdyż z raportu o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko wynika jednoznacznie iż budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położona w tym Zespole, będzie wymagała wycinki (usunięcia) wielu okazałych drzew, co jest zabronione w przywołanej powyżej Uchwale Rady Miasta [...] Nr [...],

- art. 38 ustawy ocenowej oraz art. 85 ust. 3 tej ustawy - gdyż nie zamieściło w BIP prowadzonym dla tego organu informacji o wydaniu w dniu 11 lipca 2023r. zaskarżonej decyzji i nie opublikowało jej treści.

T[...] wskazuje również iż zachodzi uprawdopodobnione podejrzenie iż SKO w Warszawie w ogóle nie rozpatrzyło odwołania tego Towarzystwa z dnia 22 września 2022r. - co wynika wprost zarówno z sentencji, jak i z treści uzasadnienia decyzji ostatecznej z dnia 11 lipca 2023r. Tym samym - w sprawie miało by miejsce naruszenie wobec T[...] zasady dwu-instancyjności postępowania administracyjnego, wskazanej w art. 15 KPA, zaś - przede wszystkim - zaskarżona decyzja ostateczna powinna podlegać wznowieniu z racji zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 145 par. 1 pkt. 4 KPA.

Ad.3. Naruszenie:

- art. 7, 8, 77, 80 kpa bowiem w toku postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej oraz odwoławczego nie podjęto wszelkich czynności by wyjaśnić stan faktyczny. Nie uwzględniono również interesu społecznego ani interesu stron.

- 107 kpa bowiem uzasadnienie decyzji jest niejasne i nie wynika z niego żeby organ odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w toku postępowania

- art. 139 kpa przez podanie w uzasadnieniu decyzji niezrozumiałej i nieadekwatnej do sprawy informacji o zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej i decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowane w/w skargami o sygn. akt IV SA/Wa 2061/23, IV SA/Wa 2062/23 i IV SA/Wa 2063/23 i prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 2061/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom obowiązującego prawa i są podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U 2023.1094 t.j. ze zm) (ustawa ooś). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz częściowo na działkach nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...] i [...].

Planowana inwestycja ze względu na rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg potencjalnego oddziaływania na środowisko zalicza się do grupy przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), § 3 ust. 1, pkt 55 lit. b oraz pkt 58 lit. b tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

- zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

- garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w pkt 58 lit.a.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ błędnie stwierdził, że zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), bowiem zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy ooś, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 21 maja 2021 r., a zatem po wejściu w życie rozporządzenia z 10 września 2019 r., co miało miejsce w dniu 11 października 2019 r.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd miał na względzie treść art. 107 kpa stanowiący o elementach składowych decyzji administracyjnej. Zgodnie z §1 pkt 6) w zw. z § 3 wskazanego przepisu decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji, tak jak to zrobił organ, do kilku ogólnikowych stwierdzeń, bez wskazania istotnych rozbieżności w materiale dowodowym przedstawianym przez strony postępowania, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa.

Należy przyznać racje skarżącym, że SKO potraktowało zbiorczo wszystkie zarzuty złożone w odwołaniach stron i ograniczyło się do ich łącznego wymienienia, bez odrębnego, indywidualnego odnoszenia się do każdej z podniesionych kwestii. Ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie przeanalizował Raportu i dokumentacji sprawy w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniach. Nie można za poprzedzone pogłębioną analizą uznać twierdzenia organu ograniczające się do przytoczenia pozytywnych opinii organów uzgadniających. Nietrafne jest powołanie się przez organ na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6.02.2013r. (II OSK 1862/11), że ewentualny zarzut ogólnikowości oceny takiego dowodu mógłby być skuteczny jedynie wówczas, gdyby w toku postępowania stawiane były konkretne zarzuty, co do twierdzeń zawartych w raporcie, a organ administracji publicznej opierając się na takim raporcie nie odniósłby się do podnoszonych kwestii. Skarżący, bardzo aktywni w toku postępowania, podnosili szereg zarzutów (przykładowo: zwiększenie obciążenia komunikacyjnego, braku stabilności gruntu terenu inwestycji ze względu na stosunki wodne oraz posadowienie budynków na skarpie, kwestii wody pitnej, wentylatorów, niewłaściwa inwentaryzacja flory i fauny) opartych na dołączonych do akt dokumentach np. Analiza geotechniczna, mapy.

Takie procedowanie organu narusza – poza wskazanymi wcześniej przepisami postępowania administracyjnego - art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., a także wyrażony w art. 15 kpa obowiązek kontroli instancyjnej.

Należy przyznać rację skarżącym, że uzasadnienie decyzji SKO jest niejasne i narusza art. 107 kpa. Dokonana przez organ ocena postępowania przed organem I sprowadzająca się do stwierdzenia, że "postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z zachowaniem wszelkich wymogów określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 3 października 2008r., tzn. dochowano wymogów procedury, uzyskano wymagane opinie, raport i uzgodnienia, zaś sama decyzja, jak już wskazano, zawiera konieczne elementy" jest z pewnością zbyt ogólnikowa.

Z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika, że organ rozważył jak objęta wnioskiem inwestycja wpłynie na równowagę ekologiczną i przestrzenną [...] oraz na jego mieszkańców. [...] jest [...] wpisanym prawie w całości do rejestru zabytków. Obowiązujące Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjęte uchwałą RM nr [...] z dnia [...].03.1998r. zakazuje budowy nowych osiedli wielorodzinnych w [...] oraz stwierdza, że przekroczony został próg równowagi ekologicznej. Ocena jak inwestycja w postaci budowy dużego osiedla wielorodzinnego wpłynie na miasto i jego mieszkańców, a także czy miasto jest przygotowane do tak dużego napływu nowych mieszkańców, samochodów, czy posiada wystarczającą infrastrukturę do obsługi nowego osiedla jest – wbrew temu co zaprezentował organ - konieczna.

Reasumując, w toku postępowania strony kwestionowały Raport sporządzony przez inwestora, stawiając mu konkretne zarzuty w tym dotyczące naruszenia założeń Studium z roku 1998, lokalizacji zbiorników retencyjnych, ustalenia reżimu stosunków wodnych i bezpieczeństwa ekologicznego.

Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, dostępny w CBOSA). W przypadku decyzji, niezależnie od instancji (pierwszej, czy drugiej), z uzasadnienia powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego rozstrzygnięcia, a ponadto powinny być wyjaśnione podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 431/21, dostępny w CBOSA). "Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 117/21, dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga to, że zaprezentowane w tym akapicie stanowisko dotyczy tak samo decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i wydanej w instancji odwoławczej. Nie ma znaczenia, który organ wydaje decyzję - jako rozpoznawczy, czy odwoławczy - ponieważ organy obu instancji są organami prowadzącymi postępowanie administracyjne, które ma charakter merytoryczny, z uwagi na treść art. 104 § 1 i 2 k.p.a.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie (faktyczne i prawne) jest wyrazem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu I instancji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest wyrażenie przez organ odwoławczy akceptacji dla stanowiska organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22, dostępny w CBOSA). Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu (odwołaniach) zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołań albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 461/21, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona decyzja wydana w trybie odwoławczym de facto nie posiada uzasadnienia faktycznego. W ocenie Sądu, nie jest uzasadnieniem konstatacja, że jako organ odwoławczy, podtrzymuje się wszystkie dotychczasowe twierdzenia i argumenty organu I instancji. Istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji wyższej instancji (nawet jeśli to ten sam organ, a decyzję wydaje piastun tego organu) nie jest tylko – domniemana, bo niemająca odzwierciedlenia w treści uzasadnienia - kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji przesłanki, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie wyrażonej w art. 11 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 214/17, dostępny w CBOSA, zob. także P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 430). Bez dokonania ponownej i własnej oceny całości sprawy rozpoznanej w pierwszej instancji, nie może być mowy o realizacji zasady dwuinstancyjności.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno jeszcze raz rozpoznać całokształt sprawy, rozpoznać zarzuty odwołań, ocenić zebrany materiał dowodowy i uzasadnić, dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny. Tego wszystkiego zabrakło, przez co niemożliwe jest odniesienie się przez Sąd w składzie orzekającym do pozostałych zarzutów skarg. Dopóki sprawa nie zostanie realnie rozpoznana w dwóch instancjach, odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest niecelowe i przedwczesne. Dlatego też Sąd intencjonalnie powstrzymuje się od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w tej sprawie i zaniechał oceny pozostałych zarzutów skarg.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu skargi polegającym na naruszeniu art. 107 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził zwrot kosztów na rzecz skarżących w wysokości po 200 zł, na które złożyła się równowartość wpisu stałego od wniesionej skargi (pkt 2 sentencji wyroku).