Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2360/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2673/20 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., I SA/Wa 2673/20 oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", stwierdził nabycie przez Gminę Miasta G. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości, w tym działki nr [...]o powierzchni 255 m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr Vl/1551, stanowiącej integralną część ww. decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...], wystąpił J. M. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. J.M., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił, że na wstępie zobligowany jest do zbadania przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wniosku. Podkreślił także, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić – zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. – na żądanie strony, bądź z urzędu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ nadzoru wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. były przepisy u.p.w., w świetle których dla komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia, istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, iż dla skomunalizowanej działki nr 803/196 prowadzona jest księga wieczysta nr KW 8718, a ww. działka, wg stanu do 1990 r., należała do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w G. jako wieczystej użytkowniczki. Ponadto z odpisu księgi wieczystej nr KW 8718 wynika, że jako właściciel nieruchomości ujawniony został Skarb Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. J. M. przedstawił natomiast postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 31 lipca 1997 r., VII Ns 440/97 w sprawie nabycia spadku po M.i i T. M., skrócony odpis aktu zgonu E. M., kopię pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...], kopię pisma Centralnego Muzeum Jeńców Wojennych w Ł. – O. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2005 r., II SA/Gd 2284/01 umarzające postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Minister wyjaśnił, że przedłożone przez J. M. dokumenty nie potwierdzają by przysługiwał mu tytuł prawny do spornej nieruchomości w dniu komunalizacji z mocy prawa. Nie można bowiem zapominać, że to wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dowodem wskazującym na prawo własności. Tym samym J. M. nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki. Podsumowując Minister stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego legitymację procesową do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Natomiast, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa.

Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 października 2019 r. skargę wniósł J. M., wnosząc o unieważnienie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] z dnia [...] lipca 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wraz z utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., ewentualne o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. podkreślił, że postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.w. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę, przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, a zatem inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Sąd I instancji zauważył, że działka nr [...], wg stanu do 1990 r., była objęta księgą wieczystą nr 8718 i należała do G. Spółdzielni Mieszkaniowej w G. jako wieczystej użytkowniczki działki. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się odpis ww. księgi wieczystej, z którego wynika, że jako właściciel nieruchomości ujawniony został "Skarb Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej". W toku postępowania skarżący J. M. był wzywany do wskazania dokumentów potwierdzających przysługujący mu tytuł prawny do ww. nieruchomości, ale na powyższe wezwanie przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego w G.z dnia 31 lipca 1997 r., VII Ns 440/97 stwierdzające nabycia spadku po M.i T. M., skrócony odpis aktu zgonu E. M., kopię pisma P. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., kopię pisma Centralnego Muzeum Jeńców Wojennych w Ł. – O. z dnia [...] kwietnia 1989 r., postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2005 r., II SA/Gd 2284/01 umarzające postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wpis prawa w księdze wieczystej jest w postępowaniu administracyjnym wiążący. W związku z tym wskazał, że skoro w księdze wieczystej prowadzonej m.in. dla działki nr [...] w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej widniał Skarb Państwa, wpis ten korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wszelkie zarzuty, które podnosi skarżący związane są z kwestionowaniem przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności do przedmiotowej działki, jednak ustalenie prawa własności do nieruchomości nie może nastąpić przez organy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

(a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w związku z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że na podstawie tych przepisów skarżącemu nie przysługuje prawo strony postępowania administracyjnego, co z kolei wpłynęło na brak możliwości powoływania się przez skarżącego na normy prawa materialnego będące podstawą wydania wadliwych decyzji administracyjnych;

(b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku art. 5 ust. 1 u.p.w. w związku z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. przez uznanie, że na podstawie tych przepisów skarżącemu nie przysługiwało prawo bycia stroną w postępowaniu o zwrot spornej nieruchomości;

(c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2019.2204 ze zm.), dalej jako "k.w.h.", przez błędne domniemanie istnienia przysługującego prawa własności działki nr [...]Skarbowi Państwa, jako stanu zgodnego z prawem w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej;

(d) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 136 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez zaniechanie i dezawuowanie wnikania co do istoty sprawy, a w szczególności, podnoszenia przez skarżącego merytorycznych aspektów sprawy, w szczególności decyzji Starosty P. nr [...]z dnia [...] maja 2006 r. wobec podnoszonych okoliczności istnienia odmiennego stanu prawnego w wydanej decyzji umarzającej postępowanie o zwrot nieruchomości;

(e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP przez odebranie stronie postępowania ochrony dochodzenia prawa własności oraz przez dezawuowanie badania celu wywłaszczenia;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie co do zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego wydano decyzje umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości i jednocześnie odebranie skarżącemu prawa do merytorycznego wskazania podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych;

(b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.a. przez nienależyte prowadzenie spraw przez urzędników wydających zaskarżone decyzje administracyjne, co skutkowało przewlekłością prowadzenia spraw skutkujących rażącymi błędami przy ustaleniach faktycznych;

(c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a w związku art. 7, art. 7a, art. 8, art. 15 w związku z art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. przez dokonywanie wykładni prawa nie uwzględniając konieczności dokładnego wyjaśnienia sprawy, co ma związek z tym, iż nie dostrzeżono, że organy odwoławcze błędnie uznały, że odwołanie od decyzji o odmowie wznowienia wnosi osoba nie będącą stroną w sprawie, i tym samym umarzając postępowania odwoławcze uniemożliwiły skarżącemu merytorycznej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co w sposób oczywisty miało wpływ na ostateczne wyniki spraw administracyjnych.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uchylenie zaskarżonych decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2020 r. "i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.", oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł o przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie go od ponoszenia opłaty od skargi w całości.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Z okoliczności sprawy wynika, iż J. M. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. z dnia [...] października 1991 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.w. Inicjując postępowanie nieważnościowe tyczące ww. decyzji wyzwany był do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości objętej ww. decyzją komunalizacyjną. Nie potrafił jednak wykazać, że to jemu lub jego poprzednikowi prawnemu przysługiwał tytuł prawny do ww. nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu komunalizacji dokonanej z mocy prawa. Natomiast z księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynikało, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym G. Spółdzielni Mieszkaniowej w G. Trafna jest zatem konkluzja, iż skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości w dniu komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w. Ugruntowany natomiast jest pogląd, iż kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji generalnie winien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego. W sytuacji jednak pominięcia określonych podmiotów w postępowaniu zwykłym, krąg stron postępowania nieważnościowego może być szerszy. Generalnie bowiem zakreślenie kręgu podmiotowego postępowania administracyjnego następuje przez wykazanie interesu prawnego poszczególnych podmiotów wywiedzionego z treści art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skoro skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dniu jej komunalizacji, to – w świetle powyższych uwag – nie mógł zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie można zatem doszukać się podstaw do uznania, że w badanej sprawie naruszony został przepis art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 u.p.w.

Należy także dostrzec wśród okoliczności sprawy, że przedmiotowa działka objęta decyzją komunalizacyjną została wywłaszczona w 1969 r., stanowiąc wówczas część większej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Następnie działka to została podzielona geodezyjnie na dwie działki o nr [...] i nr [...]. Ta ostatnia została zwrócona skarżącemu decyzją Starosty P. z dnia [...] maja 2006 r. z uwagi na zbędność na cel dokonanego wywłaszczenia. Natomiast organ odmówił ostateczną decyzją zwrotu działki nr [...], będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – wbrew temu co sugeruje skarga kasacyjna – nie oznacza, że skarżący uzyskał tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza natomiast, że aktualnie nie przysługuje mu już roszczenie o zwrot tej nieruchomości. Okoliczność, iż skarżącemu przysługiwało w przeszłości uprawnienie do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,, tj. miał interes prawny na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie oznacza, że aktualnie nadal posiada przymiot strony i to w postępowaniu tyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości definitywnie przecina, na gruncie dokonanego wywłaszczenia, możliwość nawiązania przez dawnego właściciela związku prawnego z przedmiotem wywłaszczenia. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odbiera zatem uprawnienie dawnemu właścicielowi a nie je przysparza. Brak jest zatem podstaw aby na gruncie badanej sprawy doszukiwać się powodów naruszenia art. 136 w zw. z art. 229 u.g.n. Tym bardziej, że powody te – zdaniem autora kasacji – mają źródło w sposobie rozstrzygnięcia innych postępowań niż aktualnie kontrolowane. Niezasadne jest także wskazywanie jako naruszonych przepisów art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, w szczególności że odebranie prawa własności przedmiotowej nieruchomości i odmowa jej zwrotu, a więc zerwanie więzów prawnych pomiędzy skarżącym a tą nieruchomością, nie nastąpiło na podstawie decyzji komunalizacyjnej.

W tych okolicznościach sprawy nie ma powodów aby podważać prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu komunalizacji mienia. Z pominięciem okoliczności sprawy został zatem postawiony zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 10 k.w.h.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Tyczą one bowiem postępowań, lub stanów faktycznych i prawnych innych niż te mające miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny w badanej sprawie nie może pozostawać kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także skutków przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Kwestie te wykraczają bowiem poza zakres sprawy administracyjnej kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 15 w związku z art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. odnoszący się do postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wznowienia, w bliżej nieokreślonej sprawie administracyjnej. Mając na uwadze, iż zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie doczekały się jakiegokolwiek umotywowania, nie można ich generalnie powiązać z konkretnymi okolicznościami badanej sprawy.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.