Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 372/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 5 pkt 8, art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 19 ust. 5 pkt 8
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Szczecin – Zachód w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 704/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin – Zachód w Szczecinie na uchwałę Rady Gmina Dobra z 29 grudnia 2005 r., nr XXIX/393/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 704/21, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Szczecin -Zachód w Szczecinie (dalej: "skarżący kasacyjnie", "Prokurator"), na uchwałę Rady Gminy Dobra z dnia 29 grudnia 2005 r., nr XXIX/393/05, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: "Regulamin", "uchwała").

Prokurator Rejonowy Szczecin-Zachód w Szczecinie pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.) – dalej: "u.z.z.w.", poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, a nadto art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez wkroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 704/21, oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić jedynie wówczas, gdy akt ten w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny narusza prawo i pozostaje w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu, analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności WSA podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 grudnia 2005 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (§ 44 uchwały). Obowiązywała zatem w formie przyjętej przez organ przez 14 lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi Prokuratora nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje.

Nadto, na mocy uchwały z dnia 21 lutego 2019 r. nr III/42/2019 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dobra, uchwalono nowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a poprzedni regulamin utracił moc obowiązującą. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, bowiem mieszkańcy Gminy Dobra przez cały okres jej obowiązywania pozostawali w przeświadczeniu jej legalności i nabywali na jej podstawie określone uprawnienia oraz ponosili określone obowiązki. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, Prokurator powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności większości przepisów dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności obowiązującego już nowego aktu, który zastąpił ten skarżony do sądu, w celu wyeliminowania ewentualnych błędów w obowiązującym akcie.

Zdaniem WSA przytoczone przez Prokuratora naruszenia polegają w głównej mierze na powtórzeniu uregulowań z u.z.z.w. i z aktów wykonawczych do u.z.z.w., jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami.

Sąd I instancji podniósł, że chociaż przepisy § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – dalej: "z.t.p", stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa.

Nadto, przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie zabrania regulowania innych kwestii niż wskazane w katalogu wymienionym w tym przepisie, gdyż w jego brzmieniu wskazano, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: [...]. Zatem, użycie in fine przepisu zwrotu: "w tym" wskazuje, że jest to katalog otwarty, więc inne kwestie niż wymienione w punktach 1-9 mogą być objęte regulaminem. Z tego też względu Sąd I instancji wskazał, że wszystkie zarzuty skargi uznaje za bezzasadne.

W ocenie Sądu I instancji § 5 ust. 1 - 4 uchwały jest konkretyzacją obowiązków przedsiębiorstwa, które mieszczą się w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. - minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Także okoliczność, że § 1 pkt 2 uchwały jest częściowym powtórzeniem art. 2 u.z.z.w. nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności § 1 pkt uchwały. Sąd I instancji dodał, że podobnie ocenia zarzut zawarty w pkt 2, 6, 11 skargi.

W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej na czas określony.

Odnosząc się do kwestii zawartych w § 23 ust. 4 Regulaminu dotyczącego wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej, Sąd I instancji wskazał, że jest on zbieżny z regulacją art. 15 u.z.z.w., gdzie wskazano, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2). Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3).

Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że nie jest to opłata warunkująca przyłączenie się do sieci, tylko opłata wynikająca z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo w celu dokonania przyłączenia, co zostało przewidziane w art. 15 u.z.z.w. WSA podkreślił również, że obecnie kwestię kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej poza art. 15 u.z.z.w. reguluje art. 19a ust. 10 u.z.z.w. (obowiązujący od 19 września 2020 r.).

Uzasadniając dalej swoje stanowisko, WSA wskazał również, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej na czas określony. Według Prokuratora podstawą do stwierdzenia nieważności ww. regulacji jest brzmienie art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Zdaniem WSA zarzut ten jest niezrozumiały bowiem art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. reguluje kwestię zakazów związanych z korzystaniem z urządzeń kanalizacyjnych.

Odnośnie zapisu § 37 ust. 1 Regulaminu Sąd I instancji wskazał, że zarzut Prokuratora, iż zaskarżony przepis uchwały ustanowił wymóg złożenia reklamacji na piśmie jest bezzasadny, gdyż w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono szczegółowo formy reklamacji, jest całkowicie bezzasadny. Ponadto z treści § 37 ust. 1 uchwały wynika jedynie, że odbiorca usług ma prawo do złożenia reklamacji na piśmie. W ocenie WSA, regulacja § 37 uchwały nie wykracza poza zakres art. 19 ust. 2 u.z.z.w., który odnosi się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług, w tym w pkt 8 - standardów obsługi odbiorców usług, jest to zakres podstawowy - otwarty, o czym stanowi użycie przez ustawodawcę słów "a w szczególności".

Podobnie Sąd I instancji ocenił zarzuty Prokuratora w kwestii odmowy przyłączenia do sieci. Skoro bowiem "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), zapisu z § 27 ust. 1 uchwały nie można uznać za sprzeczny z regulacją ustawową".

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zarzucane w skardze naruszenia, tak przepisów rangi konstytucyjnej, ustawowej i ww. rozporządzeń wykonawczych do u.z.z.w., nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności przepisów zaskarżonej uchwały, gdyż nie wymaga tego interes mieszkańców Gminy Dobra, ani ochrona praworządności, czy też praw człowieka i obywatela.

Na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji Prokurator wniósł skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu - obrazy art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. (w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały), polegającej na wykroczeniu poza delegację ustawową i określenie w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu czasu na jaki może być zawarta umowa, w art. 16 ust. 1- 4 kwestii jej rozwiązania, zaś w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 okoliczności wygaśnięcia do czego organ nie był uprawiony albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunku i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć jedynie określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które musza być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę.

2) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustanowienie w § 23 ust. 4 Regulamin wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia do sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także wprowadzenie w § 25 ust. 2 Regulaminu wynagrodzenia przedsiębiorstwa z tytułu odpłatnego włączenia przez przedsiębiorstwo przyłącza lub urządzenia wybudowanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, nie stanowi istotnego naruszenia prawa i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., podczas gdy żaden przepis ustawy nie upoważnia organu do obciążenia powyższymi opłatami obywateli;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 19 ust 2 pkt 8 u.z.z.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wprowadzenie w § 37 ust. 3 Regulaminu powinności złożenia reklamacji w formie pisemnej, podczas, gdy powinność ta równoznaczna jest z obowiązkiem złożenia reklamacji w takiej formie, a upoważnienie do wprowadzenia określonej formy załatwienia reklamacji nie wynika z treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Uzasadniając skargę kasacyjną Prokurator wskazał, że szczególną delegację do podjęcia ściśle określonej uchwały, to jest uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody o odprowadzania ścieków na terenie tej Gminy, zawiera przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., który określa tryb i formę przyjęcia tego aktu prawa miejscowego, a także wskazuje, jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego regulamin powinien określać.

Zdaniem Prokuratora wskazane przez niego przepisy Regulaminu istotnie naruszają prawo, albowiem nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, a mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Skarżący kasacyjnie wskazał m.in., że § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu określał czas, na jaki może być zawarta umowa, a w § 16 ust. 1 - 4 - kwestie dotyczące jej rozwiązania, zaś w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 - okoliczności wygaśnięcia, do czego jednak organ nie był uprawniony, albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) należy rozumieć określenie warunków niezbędnych wyłącznie do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę, a wskazane wyżej przepisy wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo z odbiorcą usług. Na poparcie swej tezy Prokurator przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynikało, że kwestie dotyczące m.in. określenia czasu na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa może być zmieniona lub rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków następuje na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Zakwestionowanych przepisów uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami z art. 19 ust 2 pkt 2 u.z.z.w., gdyż w istocie wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo i odbiorcę usług.

W ocenie Prokuratora analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że mimo dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd w zasadzie nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu odnoszącego się do powyższej kwestii wskazując jedynie, że jest on niezrozumiały albowiem wskazany przez prokuratora art. 9 ust 2 pkt 2 u.z.z.w. reguluje kwestię zakazów związanych z korzystaniem z urządzeń kanalizacyjnych. Takie stanowisko Sądu trudno zaakceptować w sytuacji, gdy przy przywołaniu powyższego przepisu doszło jedynie do omyłki pisarskiej, a w skardze Prokurator wyraźnie odwoływał się do pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.

Idąc dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że organ w § 23 ust. 4 oraz § 25 ust. 2 Regulaminu wprowadził możliwość pobierania opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz za przyłączenie do sieci. Regulacja ta wprowadza zatem nowy, nieznany ustawie rodzaj opłaty, a jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłaty, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu, że powyższe uregulowania Regulaminu są zbieżne z regulacją art. 15 u.z.z.w., a tym samym zgodne z prawem. Wprowadzony przez powyższy przepis obowiązek ponoszenia przez odbiorcę tzw. opłaty przyłączeniowej jest sprzeczny z przepisami art. 7, 84 i 94 Konstytucji RP.

Prokurator wskazał, że nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie oceny uregulowania § 37 ust. 3 Regulaminu. WSA wskazał bowiem, że z treści § 37 uchwały wynika jedynie, że odbiorca usług ma prawo do złożenia reklamacji na piśmie. Tymczasem lokalny uchwałodawca poprzez użycie sformułowania "reklamacja winna być złożona na piśmie" wprowadził wymóg złożenia reklamacji na piśmie. Wynika to z wykładni językowej słowa "winien", które jest synonimem słów "musieć" czy "mieć obowiązek". Upoważnienie do wprowadzenia konkretnej formy złożenia reklamacji nie wynika zaś z treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. w którym nie określono formy załatwienia reklamacji, a zatem zdaniem Prokuratora organ gminy nałożył na mieszkańców obowiązek bez upoważnienia ustawowego.

Końcowo skarżący kasacyjnie podniósł, że co prawda zaskarżona uchwała obecnie już nie obowiązuje, jednak zawiera ona szereg rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, przez co wystąpienie o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego jest obecnie jedyną drogą zmierzającą do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, czego wymaga wzgląd na ochronę praworządności oraz praw obywateli. Wobec uchylenia uchwały nie było możliwe wystąpienie w trybie art. 70 ustawy o Prokuraturze, do organu gminy o zmianę lub uchylenie uchwały. W ocenie Prokuratora stwierdzenie nieważności przepisów zaskarżonej uchwały jest obecnie uzasadnione możliwością dochodzenia przez obywateli, od których pobrane zostały nienależnie opłaty przyłączeniowe, ich zwrotu, możliwe jest także w poszczególnych przypadkach umożliwienie ponownego złożenia przez odbiorców reklamacji, które zostały przez przedsiębiorstwo nie uwzględnione z powodu nie zachowania formy pisemnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Jako oparty na usprawiedliwionych podstawach należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, a więc takie, które zawiera konieczne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., ma pomóc stronie oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Ma dawać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Jak wskazuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 i z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia Sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 i z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a., winien rozpoznać ją ze szczególnym odniesieniem się do sformułowanych w skardze do tego sądu zarzutów, co powinno z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku sporządzanym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżony akt administracyjny sąd I instancji powinien poddać go głębokiej i wszechstronnej analizie zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego wniesionej do sądu sprawy. Ponadto Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości. Z uzasadnienia orzeczenia powinno wynikać przy tym, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06; LEX nr 362061). W wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II FSK 1041/16) trafnie przy tym stwierdzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę instancyjną orzeczenia. Ponadto wskazano, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji ma nie tylko charakter informacyjny względem stron postępowania, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, lecz również powinno umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem między innymi w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym orzeczeniu podkreślił, że sporządzając uzasadnienie wydanego wyroku, sąd ma obowiązek rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać, że zaskarżony akt nie narusza prawa, o czym świadczyć mają zarówno konkretne wywody uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, jak też racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny faktów przyjętych jako podstawa wyrokowania. W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Ponadto sąd administracyjny nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów, bez odniesienia się do każdego z nich z osobna i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 288/08, LEX nr 511298).

Dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, przy czym rozpoznanie tych zarzutów miało znaczenie dla istoty sprawy. Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowości związanych z treścią § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Argumentacja dotycząca treści § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu jest pobieżna i nie zawiera wyjaśnienia przyczyn z powodu, który Sąd I instancji uznał, że paragraf ten reguluje zagadnienia, o których mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.). W sposób ogólnikowy i bez podania konkretnej, szczegółowej argumentacji odniesiono się w zaskarżonym uzasadnianiu do pozostałych zarzutów skargi.

W ocenie Sądu I instancji podstawę do skonstruowania w taki sposób uzasadnienia stanowiła między innymi okoliczność, że np. w odniesieniu do kwestionowania postanowień § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu "Według Prokuratora podstawę do stwierdzenia nieważności ww. regulacji jest brzmienie art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Zarzut ten jest niezrozumiały bowiem art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. reguluje kwestię zakazów związanych z korzystaniem z urządzeń kanalizacyjnych".

Przypomnieć należy, że rozstrzygając sprawę sąd nie jest związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Wyjątek objęty art. 57a p.p.s.a. w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym sąd administracyjny nie jest związany tak zarzutami skargi, jak i wnioskami skargi, czyli określeniem zakresu zaskarżenia. Obowiązkiem więc Sądu I instancji było dokonanie oceny zaskarżonej uchwały w jej całokształcie bez względu na wadliwość przywołanych podstaw prawnych i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Ogólnikowość oceny zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoduje, że wyrok ten nie poddaje się kontroli instancyjnej do dokonania, której obowiązany jest Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem uznać, że stwierdzenie, iż w postały sposób należy ocenić zarzuty zawarte w punkcie 2, 6 i 11 skargi spełniają wymogi formalne uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę w jej granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie przedstawione wyżej zapatrywania odniesie się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów skargi w uzasadnieniu, które będzie odpowiadało wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom powołanego wyżej przepisu czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.