Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 375/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 375/17

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J. K. jest dotycząca ustalenia warunków zabudowy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...].

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem

z [...] września 2015 r. [...] z/s w [....] zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie "pawilonu handlowego" na działce nr 12/5 i 4/14 obr. [...] przy ul. [...] w R.

Wydana pierwotnie decyzja Prezydenta M. [...] z [...] kwietnia 2016 r.

Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy - na skutek odwołania J. K. (współwłaściciela sąsiadujących działek nr 10/7 i 10/10) - uchylona została decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po uzupełnieniu wniosku i dokonaniu stosownych uzgodnień, decyzją z dnia

[...] października 2016 r. Nr [...] Prezydent M. [...] – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej: u.p.z.p.) – ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie niezbędne do tego, a wynikające z w/w przepisów przesłanki.

W odwołaniu od tej decyzji J. K. zawnioskował o jej uchylenie

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie wyrażonej

w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Wskazał, że na sąsiedniej działce będącej jego własnością zlokalizowana jest stacja paliw LPG oraz że [...] października 2016 r. uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne dla A "budowa stacji paliw na działkach 10/7, 10/9, 10/10, 4/12 obr. [...]". Podniósł także, że posiada służebność przejazdu przez działkę [...], na której ma być zlokalizowany planowany budynek. Stwierdził, że zostanie on "wciśnięty" między ul. [...] a zjazd ze stacji paliw. Nie zostaną zachowane wymagane przepisami szczegółowymi odległości od instalacji stacji paliw i budynków. Powstanie pawilonu handlowego wzmoży ruch pieszy i samochodowy, co będzie kolidowało z ruchem pojazdów ze stacji paliw.

Odwołujący zarzucił także, że decyzja nie zawiera wymagań co do ochrony jego interesu. Lokalizacja planowanego pawilonu nie uwzględnia, że w tym rejonie brak jest miejsc parkingowych oraz że będzie powodować zacienianie jego działki. Nie zachowano wymaganych przepisami odległości w zakresie norm przeciwpożarowych i architektonicznych. W ocenie odwołującego, posadowienie budynku wpłynie negatywnie na estetykę ulicy, naruszy ład przestrzenny i interes publiczny kształtowania obszaru przestrzeni publicznej. Podkreślił, że lokalizacja inwestycji uniemożliwi rozbudowę sąsiadującej stacji paliw i naruszy przysługujące mu prawo służebności przejazdu. Zawarte w kwestionowanej decyzji ustalenia nie zmierzają do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Brak odniesienia się do ww. kwestii powoduje, że wydana decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a.

Opisaną na wstępie decyzją SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że decyzja wydana przez Prezydenta M. [...] jest zgodna z zawartymi w tych przepisach wymogami, co potwierdza także stanowiąca załącznik do niej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyjaśniło przy tym, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednio wydanej decyzji SKO z [...] czerwca 2016 r.; analizę sporządzono w części graficznej na mapie o wymaganej skali, usunięto omyłki zawarte w legendzie, każdy

z elementów decyzji opatrzono wymaganymi podpisami).

Odnosząc się zarzutów odwołania SKO podało, że teren inwestycji spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. W granicach obszaru analizowanego znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, pozwalające na ulokowanie na wnioskowanych działkach budynku pawilonu o funkcji handlowej. Obszar analizowany objął m. in. stacje paliw LPG, szkołę, obiekty handlowe, przychodnię

i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W tej sytuacji SKO uznało zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa za niezasadny.

Kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Zawiera wymagane rozstrzygnięcie obligujące do ochrony interesów osób trzecich,

w tym o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Realizacja przysługującej odwołującemu służebności nie zostanie zagrożona; w decyzji wprost postanowiono, by uwzględnić na przyszłość istniejące służebności. Kolegium zaznaczyło, że warunek zobowiązujący inwestora do dochowania wymogów architektonicznych przy sporządzaniu projektu architektoniczno-budowlanego na etapie ubiegania się

o pozwolenie na budowę (w tym przepisów o charakterze przeciwpożarowym) dostatecznie chroni bezpieczeństwo pożarowe, ulokowanie bryły budynku względem innych obiektów budowlanych oraz sprawność dotychczasowych ciągów komunikacyjnych. Decyzja nie narusza też postanowień sądu powszechnego

o ustanowieniu służebności, gdyż nie rodzi praw do terenu. Liczba miejsc parkingowych została ustalona prawidłowo. Określono ją za pomocą algorytmu, który zwiększa liczbę miejsc postojowych w stosunku do wielkości powierzchni sprzedaży. To rozwiązanie Kolegium oceniło jako logiczne, zaś pod względem trafności urbanistycznej (w tym celowości organizacyjnej) rękojmię prawidłowości dawały kwalifikacje osoby sporządzającej projekt decyzji i dysponującej wiedzą specjalną. Końcowo SKO zaznaczyło, że projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia, spełnione zostały też wymogi stawiane przez przepisy odrębne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. K., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2; § 4 ust. 1, 2 i 4, § 6 ust. 1 i 2, § 8, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie MI) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynku w stosunku do powierzchni terenu, linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone w sposób sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa i z pominięciem wymagań określonych w ww. przepisach.

Wskazał, że decyzja narusza także art. 64 ust. 2 w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo, że nie określa ona powierzchni sprzedaży obiektu (pawilonu) handlowego; art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw.

z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo, że odnosi się ona do części działki, a nie całej jako jednostki ewidencyjnej. W ocenie skarżącego decyzja błędnie określa granice obszaru ewidencyjnego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI), narusza art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 5 K.c. poprzez nieuwzględnienie przysługującemu mu prawa własności, potrzeb interesu publicznego i prywatnego, wydanie decyzji stanowi nadużycie prawa.

Skarżący zwrócił także uwagę na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Poddawszy we wskazanym zakresie kontroli zaskarżoną decyzję SKO

Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, wobec uznania, że decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada prawu.

Ponieważ na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2

i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji

o warunkach zabudowy. Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 tej ustawy, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia spełnienia tych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Punktem odniesienia do ustalenia tych parametrów jest właściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wynika, że wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, właściwy organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (zgodnie zaś z definicją frontu działki zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy przez niego rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę).

W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy należy wyjaśnić, że w złożonym przez [...] wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] września

2015 r. granice objętego nim terenu w kształcie zbliżonym do kwadratu oznaczono na kopii mapy zasadniczej literami A-B-C-D wyodrębniając go w ten sposób z działki nr 12/5, przy czym odcinek A-D stanowił ok. 30-metrowy fragment liczącego ok. 167 m boku tej działki przyległego na całej długości do działki nr 4/14 - ul. [...] (jednocześnie obydwie te działki wskazano jako te, po których będzie odbywać się dojazd i dojście do planowanego budynku). W wyniku pisma organu o sprecyzowanie wniosku w zakresie lokalizacji inwestycji, inwestor w piśmie z dnia [...] października 2015 r. jej zakres określił jako "Budowa pawilonu handlowego przy ul. [...]

w R. na działkach nr 12/5, 4/14 obr. [...]"; w takim też przedmiocie zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ten sposób rodzaj inwestycji został również określony w analizie urbanistycznej z dnia

[...] sierpnia 2016 r., jednocześnie wskazującej, że jej obszarem objęto teren równy

3-krotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem. Utrzymanym w mocy przez zaskarżoną decyzje rozstrzygnięciem organu I instancji z dnia [...] października

2016 r. ustalono warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "pawilon handlowy" na działce nr 12/5 i 4/14, w określonych na załączniku graficznym liniach rozgraniczających (odpowiadających określonym przez inwestora w konturze A-B-C-D granicom terenu inwestycji).

Nie kwestionując, że przy przyjętej w analizie na ok. 30 m szerokości frontu działki nr 12/5 (odpowiadającej granicom terenu inwestycji oznaczonym na dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapie zasadniczej), co do zasady właściwie obszarem analizowanym objęto jego trzykrotność, to jednak

w ocenie Sądu ustalenie frontu działki i jego szerokości w celu wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie zostało dokonane w sposób prawidłowy, rzutując tym samym na ustalenie istotnych z urbanistycznego punktu widzenia i zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) rzeczywistych cech i funkcji zabudowy na nim występujących. Wynika to z następujących okoliczności:

1. Mimo podjętych przez organ I instancji działań zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności związanych z treścią wniosku [...], nie dokonano właściwych ustaleń co do jego zakresu.

Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu administracji w postępowaniu

o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne określenie treści żądania strony. Żądanie to determinuje przedmiot tego postępowania i organ jest nim związany.

W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy o ich wyjaśnienie i sprecyzowanie, celem ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie podjęte przez organ działania wyjaśniające nasuwają zastrzeżenia co do ich celowości. W wyniku skierowanego do strony wnioskującej zapytania, stosownie do uzyskanej odpowiedzi, Prezydent M. [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy względem działek nr 12/5

i 4/14 i względem nich wydał stosowną decyzję. Tymczasem, co w okolicznościach sprawy nie budziło wątpliwości już na podstawie złożonego wniosku i dołączonych do niego załączników, że zakresem realizacji inwestycji nie jest objęta działka nr 4/14 (ul. [...]), z której miał odbywać się jedynie wjazd do mającego powstać na działce nr 12/5 budynku i na której to działce (nr 4/14) nie były przewidywane żadne związane z tą inwestycją prace. W tym sensie oznacza to, że oznaczenie we wniosku z dnia [...] września 2015 r. działki nr 12/5 jako jedynego terenu nim objętego było prawidłowe i tylko względem niej powinno toczyć się następnie postępowanie i być wydana decyzja.

Wobec oznaczenia na dołączonej do w/w wniosku mapie zasadniczej granic terenu inwestycji w zakresie obejmującym jedynie część działki nr 12/5 (w konturach A-B-C-D), czynności wyjaśniające powinny być zaś nakierowane na potwierdzenie, dla jakiego obszaru tej działki (całości lub części) inwestor faktycznie ubiega się

o warunki zabudowy. Organ I instancji dostrzegając taką potrzebę – jak się wydaje na podstawie wezwania z dnia [...] października 2015 r. – i otrzymując odpowiedź odnoszącą zakres inwestycji do działek nr 12/5 i 4/14 (w domyśle "całych"), wykazał się jednak niekonsekwencją. Po wszczęciu bowiem w takim zakresie postępowania, zaakceptował analizę urbanistyczną dla której sporządzenia jako punkt wyjścia przyjęto wyłącznie granice terenu inwestycji określone we wniosku inwestora inicjującym postępowanie (tj. część działki nr 12/5), po czym w wydanej decyzji ustalił warunki zabudowy względem działek nr 12/5 i 4/14 - w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym, odpowiadających wielkości terenu inwestycyjnego określonego pierwotnie przez inwestora;

2. Kolejne błędne ustalenia mają związek z wyznaczeniem obszaru objętego analizą urbanistyczną w oparciu o nieprawidłowo ustalony front działki, odpowiadający wyłącznie szerokości określonego przez inwestora terenu inwestycji od strony działki nr 4/14, z której poprzez istniejący już wjazd na działkę nr 12/5 ma odbywać się dojazd /dojście do mającego powstać budynku.

Przyjmując jako konsekwencję rozważań zawartych w pkt 1, że inwestor faktycznie ubiegał się o warunki zabudowy dla działki nr 12/5 i wyłącznie względem niej powinna być wydana stosowna decyzja, należy zauważyć, że nie tylko w żaden sposób nie zostało przez niego wyjaśnione, z jakich przyczyn granice terenu inwestycji zostały ograniczone do części działki nr 12/5 i w jaki sposób doszło do ich wyznaczenia, ale także brak jest uzasadnienia, jakimi kryteriami kierował się organ, przyjmując wskazaną część tej działki jako punkt odniesienia do wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego i uznając sporządzoną na tej podstawie analizę urbanistyczną za prawidłową.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę na nie budzącą wątpliwości

w orzecznictwie sądowym możliwość ustalenia warunków zabudowy dla jednej lub kilku działek ewidencyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2066/14, z dnia 11 marca 2014 r. II OSK 2363/12, z dnia 10 sierpnia 2011 r. II OSK 1086/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r. II SA/Gl 626/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2011 r. IV SA/Po 770/11), ale także stanowisko, wg którego jest to również dopuszczalne dla określonej ale dającej się jednoznacznie wyodrębnić części działki, np. wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. II OSK 491/14). W przypadku kilku działek lub części działki wynika to

z uznania, że u.p.z.p. w uregulowaniach odnoszących się do wydawania decyzji

o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1) posługuje się pojęciem "terenu" (dotyczy to także § 1 pkt 2 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r.).

Dodatkowo akty te operują określeniem "działki budowlanej", która niekoniecznie swoim obszarem musi pokrywać się z granicami ewidencyjnymi. Zgodnie z art. 2

pkt 12 u.p.z.p., przez działkę taką należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W świetle zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W okolicznościach sprawy brak wykazania jakichkolwiek okoliczności przemawiających za przyjęciem, że określony przez wnioskodawcę teren inwestycji odnosi się do dającego się jednoznacznie wyodrębnić obszaru działki nr 12/5

o konkretnie określonej powierzchni, przemawia za uznaniem, że zamiar realizacji inwestycji powinien być w tym przypadku odniesiony do całego jej obszaru. W świetle obowiązujących przepisów wykluczona jest bowiem niczym nieograniczona dowolność inwestora w wyznaczeniu terenu projektowanego zamierzenia.

Organ nie jest w takiej sytuacji uprawniony do bezkrytycznego ograniczania obszaru objętego analizą urbanistyczną i jego wyznaczania w oparciu o wielkość terenu wskazaną przez inwestora, ale powinien dokonać obiektywnych ustaleń w tym zakresie i na tej podstawie – stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia MI - wyznaczyć obszar analizowany w granicach adekwatnych do określonego frontu działki.

Powyższe nie uchybia stanowisku, że w określonych uwarunkowaniach (nie mających w sprawie miejsca) część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI stanowi front działki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r. II OSK 3075/14). Oczywiście odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczania frontu działki w oparciu o całą długość jej boku przylegającego do drogi, z której będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na nią musi zostać należycie uzasadnione, aby w toku kontroli instancyjnej

i sądowej możliwe było ustalenie i zweryfikowanie kryteriów poprawności jego wyznaczenia;

3. Konsekwencją błędnych ustaleń frontu działki jest wadliwe określenie obszaru analizowanego. Zachodzi bowiem zasadnicza różnica w jego wielkości w zależności od tego, czy jako front działki nr 12/5 przyjąć jej fragment o długości ok. 30 m oznaczony w liniach rozgraniczających na załączniku graficznym do decyzji organu

I instancji (jak zrobiły to organy), czy też cały jej bok o długości ok. 167 m przylegający do działki nr 4/14, który sam w sobie jest dłuższy niż wyznaczona na podstawie 3-krotności pierwszej ze wskazanych wielkości granica obszaru analizowanego;

4. Wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w bezpośredni sposób przekłada się na prawidłowość parametrów, cech i wskaźników o których mowa

w § 4 – 8 rozporządzenia MI, istotnych dla określenia wymagań względem nowej zabudowy. Jest to szczególnie widoczne chociażby już tylko w odniesieniu do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który przy wstępnie określonej we wniosku na 80 m ² powierzchni zabudowy, inaczej będzie się kształtował w odniesieniu do wydzielonego w liniach rozgraniczających niezabudowanego terenu inwestycji obejmującego część działki nr 12/5 (wg analizy urbanistycznej o pow. ok. 840 m²),

a inaczej w odniesieniu do całego, częściowo już zabudowanego obszaru tej działki (o pow. 1,7715 ha).

Opisanych wyżej uchybień związanych z wadliwie sporządzoną analizą urbanistyczną, a które niewątpliwie miały wpływ na treść wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie dostrzegł i nie wyeliminował rozpatrujący sprawę na skutek odwołania organ II instancji.

Wyraźnego podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że przepisy rozporządzenia MI jako punkt odniesienia przy określaniu parametrów charakteryzujących nową zabudowę uznają wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego. Odstępstwa w tym zakresie (np. w przypadku zróżnicowania zabudowy), tak samo jak odstępstwa od zasady określania wymagań dla nowej zabudowy na podstawie wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), muszą wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i być merytorycznie uzasadnione, co wynika z treści § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

Nawiązując do podniesionych przez skarżącego argumentów dot. naruszenia wydanymi w sprawie decyzjami jego uzasadnionych interesów należy ubocznie wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o możliwości realizacji inwestycji o określonych parametrach na oznaczonej działce. Konkretyzacja zawartych w niej zapisów i szczegółowe rozwiązania techniczne (w tym co do jej usytuowania, zachowania wymagań p.poż.) rozstrzygane są na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, o którego wydaniu decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie przesądza. W szczególności uzyskanie tej decyzji nie narusza uprawnień właścicielskich innych osób i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ochroną są już jednak objęte uzasadnione interesy osób trzecich, co zgodnie z pkt 2f decyzji organu

I instancji dotyczyło m.in. zakazu pozbawiania przez projektowaną inwestycję dostępu do drogi publicznej (w okolicznościach sprawy odnosiło się to również do zapisu o obowiązku uwzględnienia przy projektowaniu usytuowania budynku istniejącego obciążenia służebnością przejazdu przedmiotowego terenu – pkt 2a).

Podsumowując, powyższe naruszenia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) wymagają uzupełnienia postępowania dowodowego obejmującego prawidłowe ustalenie żądania wniosku oraz dokonania ponownej oceny materiału dowodowego sprawy w kontekście art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym sporządzenia zgodnej z nim analizy urbanistycznej, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).