Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 952/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 233, art. 234
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1, art. 66 ust. 2, art. 72a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 lutego 2024 r. sygn. akt I SAB/Op 7/24 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego w Opolu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zakazanie użytkowania nielegalnie rozbudowanego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 7/24 oddalił skargę A.S. (dalej zwany skarżącym) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Opolskiego w Opolu (dalej zwany PINB) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zakazanie użytkowania nielegalnie rozbudowanego obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 13 października 2023 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność PINB wobec nierozpoznania jego wniosku z dnia 28 października 2022 r. o zakazanie, z rygorem natychmiastowej wykonalności, użytkowania nielegalnie rozbudowanego całego obiektu budowlanego położonego na działce nr [...], w miejscowości J., ul. [...], stanowiącego ciąg technologiczny, w którym prowadzone są dwa przedsiębiorstwa: Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "M." J.D. oraz P.H.P.U. "M." D.A.. Zdaniem skarżącego od 23 listopada 2022 r. (dzień wpływu pisma do organu) PINB nie podjął żadnych czynności w sprawie.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu pisma skarżącego nie pozostawał w bezczynności; wskazał, że prowadzi inne postępowania administracyjne, w których skarżący jest stroną, w stosunku do obiektów znajdujących się na objętym wnioskiem terenie, które zdaniem skarżącego tworzą jeden obiekt, ciąg technologiczny wykorzystywany na potrzeby prowadzonych przedsiębiorstw (nr spraw: WIB.4003-5-1/19, WIB.4002-5-22/16 i WIB.4002-5-21/16). Wobec powyższego PINB wniosek skarżącego dołączył do materiału dowodowego każdego z niezakończonych (ostatecznie) postępowań i w każdej z tych spraw zawiadomił o tym skarżącego pismami z dnia 14 grudnia 2022 r. o stanie spraw w ramach postępowania prowadzonego pod znakiem sprawy:

1) WIB.4002-5-1/17 (sprawa dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektów nr 1 i 6 stanowiących jedną całość), że złożony wniosek zostanie dołączony do materiału dowodowego sprawy;

2) WIB.4003-5-1/19 (sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu nr 2, że złożony wniosek zostanie dołączony do materiału dowodowego sprawy, jednak z uwagi na to, że sprawa znajduje się na etapie rozpoznania przez organ wyższego stopnia, dalsze czynności w niniejszej sprawie zostaną podjęte przez organ po otrzymaniu ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego przez właściwy organ;

3) WIB.4002-5-21/16 (sprawa dotyczy przebudowy wiaty - obiektu nr 5), że wniosek zostanie dołączony do materiału dowodowego sprawy, jednak z uwagi na to, że sprawa znajduje się na etapie postępowania sądowego, dalsze czynności w niniejszej sprawie zostaną podjęte przez organ po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia wydanego przez właściwy sąd;

4) WIB.4002-5-22/16 (sprawa dotyczy przebudowy wiaty - obiektu nr 3), że jego wniosek zostanie dołączony do materiału dowodowego sprawy, jednak z uwagi na to, że sprawa znajduje się na etapie postępowania sądowego, dalsze czynności w niniejszej sprawie zostaną podjęte przez organ po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia wydanego przez właściwy sąd.

PINB uznał, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż skarżący został poinformowany o sposobie i terminie w jakim zostanie załatwione złożone żądanie zawarte w piśmie z dnia 14 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2024 r. stwierdził na wstępie, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Skarżący w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.) przed wniesieniem skargi, wniósł ponaglenie na bezczynność PINB do organu wyższego stopnia - Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Następnie Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania nie budzi wątpliwości i jest zgodnie przedstawiany przez skarżącego i organ.

Przechodząc do oceny skargi Sąd uznał za prawidłowe argumenty PINB w aspekcie reakcji na złożony wniosek skarżącego i wskazał, że w sprawach o tożsamym przedmiocie, czy też związanych podmiotowo i przedmiotowo, nie mogą toczyć się równolegle inne postępowania. Odniósł się następnie do stanowiska PINB dotyczącego stosowania instytucji skargi z art. 233 K.p.a.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem PINB, że wszelkie zgłaszane do niego wnioski, żądania, skargi związane z przedmiotem spraw, w których toczą się postępowania bądź też już zakończonych i korzystających z ochrony powagi rzeczy osądzonej - lis pendens i res iudicata, rozpoznaje łącznie. Tym samym kontrolując legalność rozbudowy wskazywanego przez skarżącego obiektu przy toczącym się postępowaniu w przedmiocie jego legalności PINB zobowiązany był wniosek skarżącego z dnia 28 października 2022 r. rozpoznać wraz ze sprawą główną czy sprawami głównymi. Toczące się w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie wymaga kompleksowego rozważenia i odniesienia żądania zawartego we wniosku odnośnie do tych postępowań, ich toku, wynikających z nich ustaleń (postępowania te są poza kontrolą sądową w tej sprawie). Uwaga ta, zdaniem Sądu, jawi się jako istotna, albowiem skarżący domaga się załatwienia jego sprawy w oczekiwanym przez niego zakresie, co przy toczących się postępowaniach, a przywołanych powyżej, czyniłoby je wadliwymi.

Według Sądu pierwszej instancji nie sposób również uznać, że PINB nie zareagował na wniosek skarżącego, aczkolwiek odmiennie od jego oczekiwań. Włączył je w poczet materiału dowodowego spraw związanych podmiotowo i przedmiotowo z obiektem objętym wnioskiem. Nie odmówił wszczęcia postępowania, bowiem bieg wniosku uzależnił od fazy i etapu postępowań związanych z nim, po czym każdorazowo informował skarżącego. Powołał art. 61 a § 1 K.p.a. i wywiódł, że te "inne uzasadnione przyczyny", to res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Niewątpliwie toczyło się i toczy postępowanie jurysdykcyjne dotyczące legalności obiektu posadowionego na działce [...] (czy jest to jeden obiekt powstały po połączeniu kilku samodzielnych, czy jest to ciągle kilka obiektów). Wskazał na regulacje art. 71 a ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Pierwszy z tych przepisów znajduje zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania bez dokonania wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, drugi zaś dotyczy doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego, co obejmuje też sytuacje, gdy obiekt budowlany np. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, co nie zawsze musi być związane ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu. Nie ulega wątpliwości, że są to zupełnie odrębne tryby postępowania.

Sąd podkreślił, że przy zawisłych już postępowaniach uznanie, że żądanie strony zawarte we wniosku z dnia 28 października 2022 r. jest z nimi ściśle związane, co PINB zakomunikował stronie każdorazowo odpowiadając na jej pismo i reagując w procesowo przyjętej formie, nie jest w sprawie wadliwe. Tym samym nie można przyjąć, że PINB jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego.

W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 K.p.a. przez bezzasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie PINB prawidłowo zareagował na wniosek skarżącego i niezauważenie przez Sąd, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, pomimo zarejestrowania wniosku jako nowej sprawy i nadania numeru sprawy oraz pozostawił ten wniosek bez rozpoznania.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez bezzasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie PINB prawidłowo zareagował na wniosek skarżącego i niezauważenie, że pozostawiając wniosek bez rozpoznania, działa wyłącznie w interesie przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwo handlowo-usługowe pomijając, że przedmiotowy cały obiekt budowlany, nielegalnie użytkowany jako zakład produkcyjny, zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz środowisku, zaś skutki niedopełnienia obowiązków służbowych, czy niewłaściwe prowadzenie postępowania nie może działać na niekorzyść obywateli.

Następnie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 i art. 12 § 1 K.p.a. przez niezauważenie przez Sąd pierwszej instancji, że działanie PINB w postaci braku podjęcia czynności w sprawie, pomimo zarejestrowania wniosku jako nowej sprawy i nadania numeru sprawy oraz pozostawienie wniosku do dnia dzisiejszego bez rozpoznania, jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania i niedostrzeżenie braku wywiązania się z ustawowego obowiązku załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Ostatni zarzut odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 233 i art. 234 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że PINB prawidłowo zareagował na wniosek przyjmując, że skarżący złożył skargę w sprawie indywidualnej, która powinna być rozpatrzona w toku innych postępowań (WIB.4003-5-1/19, WIB.4002-5-22/16, WIB.4002-5-21/16), a dotyczących każde odrębnie obiektu budowlanego nr 2, 3 i 5, niedotyczących tego samego przedmiotu co wniosek strony, i niezauważenie, że PINB bezpodstawnie traktuje złożony wniosek jako materiał dowodowy do innych postępowań, zamiast rozpatrzeć go w ramach odrębnego, zarejestrowanego postępowania w sprawie, podczas gdy skarżący stosownie do art. 71 a ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego złożył wniosek, zaś przedmiot wniosku nie jest objęty innym postępowaniem.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty, realizowane w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania, okazały się nieusprawiedliwione.

Bezspornym jest w sprawie, że w stosunku do zabudowań zlokalizowanych na działce nr [...]w miejscowości J. od wielu lat przed organem nadzoru budowlanego toczy się szereg postępowań. Ich przedmiotem jest ocena, czy roboty budowlane w obiektach oznaczonych nr 1 - 6 wykonane zostały zgodnie z porządkiem prawnym obowiązującym w budownictwie, a nadto czy użytkownicy tych obiektów dokonali w nich zmiany sposobu użytkowania z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W stosunku do wszystkich obiektów przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność organu nadzoru budowlanego organ ten wydał decyzje. W odniesieniu do części obiektów (nr 2, 3 i 5) ostateczne decyzje zostały następnie poddane kontroli sądowej (sprawy o sygn. akt II SA/Op 485/21, II SA/Op 486/21, I SA/Op 72/24 WSA w Opolu, wydane przez sąd orzeczenia oczekują obecnie na kontrolę instancyjną). Także wobec dalszych obiektów nr 4 oraz 1 i 6 organ nadzoru budowlanego podjął rozstrzygnięcia, z tym że w stosunku do dwóch ostatnich nastąpiło to w jednym postępowaniu już po złożeniu przez skarżącego pisma z dnia 22 października 2022 r. zawierającego żądanie wszczęcia odrębnego postępowania i nakazania wstrzymania, zdaniem skarżącego, nielegalnie rozbudowanego obiektu budowlanego stanowiącego całość i użytkowanego jako zakład produkcyjny, w którym odbywa się "ciąg technologiczny".

Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej działalności organu nadzoru budowlanego, a finalnej ocenie nie można odmówić słuszności.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 i art. 234 K.p.a. należy stwierdzić, że Sąd ten nie przyjął wprost, iż pismo skarżącego jest skargą w sprawie indywidualnej, o której mowa w pierwszym z wymienionych przepisów. Z całokształtu rozważań zawartych w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd omówił kodeksową instytucję skargi zawartą w Dziale VIII K.p.a., a uczynił to w następstwie zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu w tej materii. Dlatego wyraził swój pogląd, skądinąd słuszny, z przytoczeniem obszernej argumentacji i wskazując w ślad za regulacją z art. 234 pkt 1 K.p.a., że jeśli zostanie złożona skarga w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne podlega ona rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Zasadniczo jednak Sąd przyjął, że wobec już prowadzonych postępowań przez organ nadzoru budowlanego, z udziałem skarżącego jako strony tych postępowań, dotyczących oceny legalności robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektów oraz skutków z tym związanych, prawidłowo organ uznał, że pismo zawierającego stanowisko skarżącego winno być przekazane do tych spraw. Z tej przyczyny nie dopatrzył się bezczynności po stronie organu, do którego wpłynęło żądanie, dodatkowo trafnie zauważając, że skarżący wyczerpująco został poinformowany o stanowisku organu i kierunku dalszego postępowania.

Niezasadne są odmienne twierdzenia skargi kasacyjnej oparte jedynie o art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw). Przede wszystkim chybiony jest pogląd, że już sam fakt skierowania do organu żądania o treści zawartej w piśmie z dnia 22 października 2022 r. w sytuacji, gdy toczyły się i toczą nadal postępowania mające ocenić legalność robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania obiektów na działce nr [...] i ich skutki, oznaczał konieczność wszczęcia kolejnego, odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Nie ma znaczenia, co akcentuje pełnomocnik skarżącego, że dotychczas nie toczyło się postępowanie w stosunku do jednego obiektu budowlanego powstałego - jak twierdzi skarżący - w wyniku nielegalnych robót związanych z rozbudową i przebudową zabudowań i niezgodnej z przepisami zmiany sposobu użytkowania, wskutek czego obiekt jako całość jest użytkowany nielegalnie.

Należy ponownie stwierdzić, że przedmiot postępowań w zawisłych już sprawach obejmuje także materię poruszoną w piśmie z dnia 22 października 2022 r. Oddzielną kwestią jest prowadzenie równolegle kilku postępowań dotyczących obiektów na tej samej działce, zamiast jednego postępowania, stało się tak zapewne wskutek wszczynania postępowań w różnym czasie. Skarżący podkreśla, że żądanie zawarte w piśmie z dnia 22 października 2022 r. oparte było o art. 71a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazuje także na możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego władny jest, w drodze postanowienia, wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1), a nadto nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (pkt 2). W przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). Postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie ostatnio powołanego przepisu wszczyna się z urzędu (art. 72a Prawa budowlanego dodany przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) zmieniającej ustawę z dniem 19 września 2020 r.). Dla oceny, czy organ nadzoru budowlany był bezczynny w wyniku złożenia pisma skarżącego nie ma żadnego znaczenia fakt jego zarejestrowania pod nowym numerem sprawy; ta czynność techniczno - biurowa nie oznacza, że tylko z tego powodu zachodziła konieczność wszczęcia kolejnego postępowania. W konsekwencji za chybiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 K.p.a. (przepisy te określają terminy załatwiania spraw administracyjnych) w związku z art. 12 K.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania).

Wszystkie zarzuty procesowe skargi kasacyjnej powiązane zostały z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jednakże tego przepisu, określanego jako wynikowy, Sąd pierwszej nie stosował i nie mógł zastosować; sąd stosuje go w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. W postępowaniu w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadku uwzględnienia skargi kompetencje orzecznicze sądu zawiera art. 149 P.p.s.a., który nie został objęty podstawami kasacyjnymi.

Z tych przyczyn, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.