Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 912/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1353/14 w sprawie ze skargi A. K., M. R. – wspólników spółki cywilnej [...] w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. solidarnie na rzecz A. K., M. R. – wspólników spółki cywilnej [...] w R. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Rz 1353/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wydaną wobec A. K. oraz M. R. - wspólników spółki cywilnej [...] w R. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...] sierpnia 2014r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...] czerwca 2014r. wydane w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że w dniu [...] marca 2014r. Dyrektor [...]OW NFZ w R. ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu kolbuszowskiego. Organ wskazał, że w związku z powyższym ogłoszeniem wpłynęły 4 oferty, w tym A. K. oraz M. R. - wspólników spółki cywilnej [...]. A. K. oraz M. R. wezwane zostały m.in. do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie rozbieżności pomiędzy odpowiedzią na pytanie ankietowe 1.2.1.1 a dokumentami złożonymi w ofercie, jak też dotyczących elementów spornych harmonogramów pracy personelu wykazanego w ofercie i do przedłożenia dokumentów w postaci kopii umowy najmu lokalu wykazanego w ofercie. W części jawnej prowadzonego postępowania odrzucono dwie oferty, w tym złożoną przez A. K. i M. R., z uwagi na uznanie przez Komisję Konkursową, że przedłożony przez wymienione dokument nie potwierdza faktu posiadania przez nie prawa do lokalu w dniu złożenia oferty. W dniu [...] maja 2014r. Komisja Konkursowa sporządziła ranking końcowy oceny ofert, a następnie dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu. W dniu [...] maja 2014r. Komisja Konkursowa oddaliła złożony przez A. K. i M. R. protest.

Następnie, A. K. i M. R., w związku z odrzuceniem ich oferty złożyły odwołanie, w którym podniosły, że wbrew stanowisku organu, posiadały na dzień składania oferty dokumenty potwierdzające ich prawo do lokalu wykazanego w tej ofercie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Dyrektor [...]OW NFZ w R. oddalił odwołanie. Wobec powyższego, A. K. i M. R. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zażądały unieważnienia postępowania konkursowego ze względu na naruszenie jego zasad, a w konsekwencji ich interesu prawnego. Zarzuciły, że w trakcie postępowania nie zapewniono równego traktowania świadczeniodawców oraz niezmienności warunków, które podlegają ocenie w jego toku. Podniosły, że w innych postępowaniach konkursowych, w których uczestniczyły także złożone przez nie oferty, nie zakwestionowano przedłożonych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania lokalem od 1 lipca 2014 r.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku organ uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. utrzymał w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. Organ powołując się na art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. ) – dalej jako: "u.ś.o.z.", podkreślił, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy. Dlatego też żądanie unieważnienia postępowania nie jest uzasadnione. Organ podniósł, że Prezes NFZ, działając na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.ś.o.z., określił kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. W toku całego postępowania były one jawne i nie podległy żadnym zmianom. Dodatkowo, ogłoszenie o postępowaniu zawierało kompletne informacje w przedmiocie podstaw prawnych, w oparciu o które jest prowadzone. W oświadczeniu z dnia [...] marca 2014r. A. K. i M. R. potwierdziły, że zapoznały się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłosiły do nich żadnych zastrzeżeń. Tym samym, posiadały one pełną wiedzę na temat obowiązujących regulacji prawnych związanych z postępowaniem. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących innych postępowań konkursowych organ stwierdził, że środki ochrony prawnej przysługują w ramach toczącego się konkretnego postępowania konkursowego i nie można w jego ramach badać sposobu postępowania Komisji Konkursowej w innych tego typu postępowaniach.

W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. oraz M. R. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało, że ich interes prawny został naruszony, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267) – dalej jako: "k.p.a." poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy z pominięciem interesu społecznego oraz ich interesu, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy, w oparciu o którą wezwane zostały do przedłożenia kopii umowy najmu i dlaczego akurat poprzez tego rodzaju dokument weryfikowano prawo do posiadania lokalu. Skarga zarzuca także naruszenie warunków postępowania konkursowego określonych w pkt 2 części III załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz.U. poz. 1480) oraz w załączniku nr 3 do Zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 18 grudnia 2013r. poprzez przyjęcie przez Komisję Konkursową, że spełnienie wymogu posiadania pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego wymaga zawarcia umowy najmu lokalu, podczas gdy posiadanie to stan faktyczny polegający na władaniu określoną rzeczą przez posiadacza, bez tytułu prawnego do rzeczy. Zarzucono również naruszenie art. 149 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. przez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie ich oferty wraz z załączonym do niej oświadczeniem o posiadaniu prawa do korzystania z pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego. Skarżące podkreśliły, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie miały obowiązku wykazywania "prawa do lokalu", a tylko posiadania wskazanego wyżej pomieszczenia. Posiadanie to mogło więc zostać wykazane nie tylko poprzez umowę najmu, lecz także inne umowy pozwalające na korzystanie z pomieszczenia. Skoro więc organ nie wezwał ich do wykazania posiadania takiego pomieszczenia, a jedynie do przedłożenia umowy najmu, to nie można czynić im zarzutu, że w dniu składania oferty nie spełniały warunków konkursowych i złożyły nieprawdziwe oświadczenia. Skarżące zaznaczyły też, że pozostali oferenci otrzymali wezwania o innej niż skierowana do nich treści, tj. do przedstawienia "kopii umowy najmu lokalu lub dokumentu potwierdzającego prawo do użytkowania lokalu" podczas, gdy one wezwane zostały tylko do złożenia "kopii umowy najmu".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wskazał, że w ofercie strony skarżącej zawarte jest oświadczenie, że posiada tytuł prawny do korzystania z lokali lub budynków, w których będą udzielanie świadczenia. Ponadto, odpowiadając w ankiecie ofertowej na pytanie dotyczące zapewnienia pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego skarżące odpowiedziały, że spełniają go w dniu zawarcia oferty i będą go spełniać od początku obowiązywania umowy. Powyższe wskazywało, że co najmniej od 24 marca 2014r. strona skarżąca posiada tytuł prawny do takiego pomieszczenia. Tymczasem, przedłożona przez stronę skarżącą w trakcie postępowania dokumentacja tego nie potwierdziła (zawarta w dniu 5 maja 2014r. umowa najmu lokalu dotyczyła bowiem okresu od 1.07.2014r. do 31.12.2017r.). Wezwanie o przedłożenie właśnie tego rodzaju umowy podyktowane było tym, iż ze złożonego w trakcie postępowania oświadczenia strony skarżącej wynikało, że tytuł do lokalu będzie miał swe źródło w takim dokumencie. Również z tego samego powodu Komisja Konkursowa wezwała innego oferenta do przedłożenia takiego samego dokumentu tj. umowy najmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji podał, że przeprowadzając postępowanie odwoławcze organ nie dokonał, z naruszeniem zasad art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., prawidłowej oceny okoliczności przeprowadzonego konkursu w szczególności w świetle przepisu art. 149 ww. ustawy i w tym kontekście przestrzegania przez Komisję Konkursową określonych zasad i procedur. Wskazał, że podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżących był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje. Sąd zauważył, że organ administracji uznał za nieprawdziwe dane oświadczenie oferenta o dysponowaniu zgłoszonym do oferty zapewnieniu posiadania pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz przechowywania leków, materiałów opatrunkowych oraz sprzętu medycznego. Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził, że w dacie złożenia oferty skarżący "faktycznie" nie dysponowali lokalem wykazanym w ofercie.

Sąd podkreślił, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyraźnie rozgranicza dwa etapy: postępowanie konkursowe ofert i zawarcie umowy z podmiotem, którego oferta została przez komisję przyjęta do realizacji (art. 132 ust. 2). Na rozgraniczenie tych etapów wskazuje również przepis § 8 ust. 1 zarządzenia Prezesa NFZ Nr 87/2013/DSOZ z dnia 18 grudnia 2013r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. Według tego przepisu umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie przedmiotowych świadczeń zawiera się ze świadczeniodawcą, którego oferta została wybrana po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań.

Zdaniem Sądu, wynikający ze wskazanych przez organ przepisów prawa obowiązek zapewnienia pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego dotyczy etapu od zawarcia umowy z oferentem, tj. okresu od dnia kiedy zgodnie z tą umową świadczeniodawca rozpoczyna udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odmienne stanowisko organu w tej materii nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i jest życiowo nieuzasadnione.

Sąd zauważył, że skarżące w postępowaniu ofertowym rzeczywiście, jako oferent, w ankiecie ofertowej na pytanie nr 1.5.1.1.: "czy oferent zapewnia pomieszczenie przystosowane do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego" odpowiedziały, że "spełnia ten warunek w dniu złożenia oferty i będzie go spełniać od początku obowiązywania umowy". Zdaniem Sądu, rolą Komisji Konkursowej w takiej sytuacji jest dokonanie oceny oświadczenia pod kątem zapewnienia realizacji przyszłej umowy w sposób zgodny z przepisami prawa, a nie badanie literalnego brzmienia przekazanej przez świadczeniodawcę informacji. Stanowisko takie dotyczy przede wszystkim sytuacji, kiedy obowiązujące przepisy obowiązku zapewnienia pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego na moment złożenia oferty nie wymagają. Na moment złożenia oferty wystarczającym jest wykazanie przykładowo przez umowę, że od dnia kiedy zgodnie z umową następuje początek jej obowiązywania oferent pomieszczeniem takim będzie dysponował.

Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się m.in. oświadczenie z dnia [...] marca 2014r. złożone przez proboszcza Parafii [...] w C. z którego wynika, że wynajmie on pomieszczenie w C. [...] dla potrzeb [...] w R. "na gabinet pielęgniarki opieki długoterminowej". W aktach sprawy znajduje się również przedwstępna umowa najmu lokalu z dnia [...] marca 2014r. zawarta pomiędzy Parafią [...] w C., a [...] w R. z przeznaczeniem na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej". Umowę zawarto na okres od 1 lipca 2014r. Żadne z tych pism nie zostało opatrzone datą złożenia go Komisji Konkursowej. Mimo złożenia przez świadczeniodawcę powyższych dokumentów, Komisja Konkursowa pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. wezwała go do złożenia "kopii umowy najmu". W odpowiedzi na to wezwanie oferent przedstawił opisywaną w zaskarżonej decyzji umowę z dnia [...] maja 2014r. zawartą pomiędzy Parafią [...] w C., a [...] w R. o najmie pomieszczenia z przeznaczeniem na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej" zawartą na okres od 1 lipca 2014r. do 31 grudnia 2014r.

W ocenie Sądu, [...] w R. na moment złożenia oferty dysponowało pomieszczeniem przeznaczonym na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej" z możliwością korzystania z niego w okresie od 1 lipca 2014 r., a wyjaśnienia raczej wymagało, czy takie sformułowanie użyte w umowie obejmuje swoim przeznaczeniem również możliwość wykorzystania go do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego. Żądanie złożenia dodatkowego dokumentu w postaci "Kopii umowy najmu" bez precyzyjnego opisania w wezwaniu, o co Komisji chodzi było mylące, bo przecież w aktach znajdowały się wskazane wyżej pisma wykazujące, że w okresie obowiązywania ewentualnej umowy [...] w R. będzie dysponowało pomieszczeniem przeznaczonym na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej". Sąd podał, zgadzając się ze skarżącymi, że przepisy prawa nakładają na świadczeniodawcę obowiązek dysponowania pomieszczeniem przystosowanym do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego i nie wskazują jakiego rodzaju umowa ma być tego źródłem. W takiej sytuacji może to być przykładowo umowa najmu ale również użyczenia, czy uprawnienie wynikające z tytułu własności.

W ocenie Sądu, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organ, w ramach przedstawionej argumentacji, powołał się na wymagania stawiane stronie w postępowaniu ofertowym mieszając je z tymi, które musi ona spełnić przy realizacji umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd wskazał, że odrzucenie oferty nastąpiło z naruszeniem zarówno przepisu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, jak i z naruszeniem przepisów postępowania (art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że w świetle obecnie obowiązujących unormowań prawnych brak jest jakiejkolwiek podstawy normatywnej, z której wynikałoby, że przez cały okres, w którym prowadzone jest postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, istnieje prawny obowiązek posiadania umowy najmu pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w niniejszej sprawie dopuszczalna była kontrola zaskarżonej decyzji poprzez zastosowanie kryteriów pozaprawnych - kryterium słuszności i celowości - co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionej konkluzji stanowiącej podstawę uwzględnienia skargi, że żądanie przez Fundusz, aby oferent spełniał warunki udziału w postępowaniu już na etapie prowadzonego postępowania, a nie dopiero na etapie realizacji umowy jest "życiowo nieuzasadnione" i wiążę się z negatywnymi konsekwencjami finansowymi dla oferenta,

- art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że komisja konkursowa nie ma prawa weryfikacji prawdziwości danych zamieszczonych w ofercie, w odniesieniu do stanu faktycznego czasowo adekwatnego do momentu jej złożenia (nie ma prawa badać, czy oferent spełnia warunki niezbędne do udzielania świadczeń w chwili złożenia oferty), a powinna jedynie dokonać oceny oferty pod kątem zapewnienia realizacji przyszłej umowy w sposób zgody z przepisami prawa - powołane naruszenie doprowadziło Sąd do nietrafnego wniosku, że nie było podstaw do odrzucenia oferty skarżącego;

- art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. w związku z Zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm) - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w ramach postępowania konkursowego Fundusz nie może domagać się od oferenta złożenia oświadczenia i wykazania jego prawdziwości stosownymi dokumentami, na okoliczność spełniania warunków do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na dzień złożenia oferty.

- art. 154 u.ś.o.z.. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że na etapie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wszczętego z chwilą wniesienia odwołania przez świadczeniodawcę, organ ten powinien weryfikować dokumenty mające potwierdzać spełnienie przez oferenta warunków udziału w postępowaniu, a złożone przez niego nie na etapie postępowania cywilnoprawnego prowadzonego przez Komisję Konkursową, lecz już po wniesieniu odwołania, a więc w toku prowadzonego przez Dyrektora Oddziału NFZ postępowania weryfikującego prawidłowość działania Komisji.

II. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w konsekwencji niewyjaśnienie normatywnych podstaw uchylenia kwestionowanej skargą decyzji, co z kolei uniemożliwia rekonstrukcję i realizację wskazań co do dalszego postępowania; zawarte w uzasadnieniu wyroku ogólnikowe twierdzenia w tym zakresie są nie do zrealizowania, ze względu na brak możliwości ustalenia spójnego stanowiska Sądu.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że Komisja Konkursowa dokonuje oceny oferty w oparciu o oświadczenia i dokumenty w niej występujące. Każdy oferent ponosi odpowiedzialność za treść złożonej oferty i jest zobowiązany przygotować ją z należytą starannością. Odpowiedzi na pytania ankietowe mają istotny wpływ na ocenę składanych przez oferentów ofert. Każdy oferent składając ofertę podpisuje ją świadomie i bierze w pełni odpowiedzialność za dane w niej zawarte. Skarżące zapewniły w ofercie przez siebie złożonej, że począwszy co najmniej od dnia złożenia oferty zapewniają pomieszczenie, jakie jest wymagane. W trakcie badania oferty okazało się, że jest to nieprawda. Dlatego też Komisja Konkursowa odrzuciła złożoną przez nie ofertę. Sąd wydając wyrok stwierdził, że takie działanie było nieuprawnione ze względu na to, że Fundusz nie ma prawa żądać spełnienie tego warunku na dzień złożenia oferty. Takie stanowisko Sądu jest, zdaniem kasatora, nie do przyjęcia wobec brzmienia przepisów oraz oświadczeń złożonych przez oferenta w trakcie prowadzonego postępowania. Ponadto NFZ zauważył, niezrozumiałym jest w oparciu, o jakie przepisy prawa Sąd podważył prawo żądania przez Fundusz, aby oferent spełniał warunki udziału w postępowaniu na dzień złożenia oferty. Zaznaczył przy tym, że taki sposób postępowania nie dość, że ma oparcie w wyżej wymienionych przepisach, to regulacje te są konsekwencją wieloletniego doświadczenia w prowadzeniu postępowań przez Fundusz oraz koniecznością sprawdzenia już na etapie postępowania, czy oferent ma faktyczny potencjał do realizacji umowy, a nie tylko go deklaruje od początku okresu jej obowiązywania. Sąd stwierdził jednak, że takie postępowanie jest życiowo nieuzasadnione oraz wiążę się z negatywnymi konsekwencjami dla oferenta. Sąd stwierdził również, że "na moment złożenia oferty wystarczającym jest wykazania przykładowo przez umowę, że od dnia kiedy zgodnie z umową następuje początek jej obowiązywania oferent pomieszczeniem takim będzie dysponował". Kasator podkreślił, że Sąd nie podał podstawy prawnej takiego twierdzenia. Co więcej, Sąd odnosząc się do oceny przez Komisję Konkursową oświadczenia oferenta, który w pkt nr. 1.5.1.1 oferty potwierdził, że na dzień złożenia oferty spełnia warunek posiadania pomieszczenia stwierdził, że "rolą Komisji Konkursowej w takiej sytuacji jest dokonanie oceny oświadczenia pod kątem zapewnienia realizacji przyszłej umowy w sposób zgodny z przepisami prawa, a nie badanie literalnego brzmienia przekazanej przez świadczeniodawcę informacji".

Nieprawdziwy jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny opisany przez Sąd w uzasadnieniu wyroku na okoliczność przedkładania przez oferenta kopii dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do pomieszczenia. Sposób i kolejność przedkładania dokumentów przez oferenta została szczegółowo opisana w decyzjach oraz w odpowiedzi na skargę i ten stan faktyczny nie był przez żadną ze stron kwestionowany. Spór dotyczył jedynie oceny prawnej w tym zakresie. Sąd nie zwrócił uwagi na to, jakie dokumenty były przedłożone przez oferenta na etapie postępowania konkursowego i oceny oferty, a jakie na etapie złożenia przez niego odwołania do dyrektora oddziału, czyli już na etapie postępowania administracyjnego. Organ przypomniał, że Komisja Konkursowa prowadzi postępowania w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a brak dostarczenia określonych dokumentów rodzi wskazane w przepisach konsekwencje prawne w postaci np. odrzucenia oferty. Późniejsze, to jest na etapie składana odwołania do dyrektora, przedłożenie przez oferenta dokumentów na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu nie może wpłynąć na sposób dokonywania oceny działań komisji przez organ, gdyż ten ostatni ocenia sposób jej postępowania w oparciu o dokumenty przedłożone w trakcie konkursu. Sąd nie zauważył, że przedwstępna umowa dotycząca gabinetu medycznego od 1 lipca 2014r. zawarta w dniu 10 marca 2014r. pomiędzy [...] s.c a Parafią [...], która według Sądu dokumentuje fakt dysponowania pomieszczeniem na dzień złożenia oferty, została przedłożona przez oferenta dopiero na etapie składania odwołania do organu.

Kasator zarzucił również, zastosowanie przez Sąd nieuprawnionych kryteriów kontroli argumentując rozstrzygnięcie "względami społecznymi" oraz konsekwencjami finansowymi dla oferenta. Szczegółowa analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił normatywnych podstaw uchylenia kwestionowanej skargą decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718) ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu . Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skargę kasacyjną, jak stanowi o tym art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do przedstawionych zarzutów i podanej w skardze kasacyjnej argumentacji należy podkreślić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

II. W tej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych podstawach kasacyjnych. Zasadniczo, sformułowanie zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności wymaga rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Nie mniej, w rozpoznawanej sprawie, jedyny zarzut naruszenia prawa procesowego został oparty na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego istotą jest niewskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w konsekwencji niewyjaśnienie normatywnych podstaw uchylenia kwestionowanej skargą decyzji. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności zasadne jest rozpoznanie wskazanych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie jako pierwszy podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – dalej p.u.s.a.) - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w niniejszej sprawie dopuszczalna była kontrola zaskarżonej decyzji poprzez zastosowanie kryteriów pozaprawnych - kryterium słuszności i celowości. Trzeba wobec tego podkreślić, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stąd też art. 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. ( wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14 ).

III. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, związane są, z zawartym w Dziale VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych trybem postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem Sądowi błędną wykładnię następujących przepisów: 1/ art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że komisja konkursowa nie ma prawa weryfikacji prawdziwości danych zamieszczonych w ofercie, w odniesieniu do stanu faktycznego czasowo adekwatnego do momentu jej złożenia (nie ma prawa badać, czy oferent spełnia warunki niezbędne do udzielania świadczeń w chwili złożenia oferty), a powinna jedynie dokonać oceny oferty pod kątem zapewnienia realizacji przyszłej umowy w sposób zgody z przepisami prawa, 2/ art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. w związku z Zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm) - poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania konkursowego Fundusz nie może domagać się od oferenta złożenia oświadczenia i wykazania jego prawdziwości stosownymi dokumentami, na okoliczność spełniania warunków do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na dzień złożenia oferty oraz 3/ art. 154 u.ś.o.z. poprzez przyjęcie, że na etapie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wszczętego z chwilą wniesienia odwołania przez świadczeniodawcę, organ ten powinien weryfikować dokumenty mające potwierdzać spełnienie przez oferenta warunków udziału w postępowaniu.

Sytuowane w kontekście tych przepisów oraz ich uzasadnienia kwestie sporne, odnoszą się do oceny skutków złożenia oświadczenia skarżącej kasacyjnie jako oferenta, że "spełnia warunki w dniu złożenia oferty i będzie je spełniać od początku obowiązywania umowy" oraz oświadczenia, że "posiada tytuł prawny do korzystania z lokali lub budynków, w których będą udzielane świadczenia", a także konsekwencji prawnych tych oświadczeń w relacji do poczynionych przez organ ustaleń oraz możliwości i trybu ich weryfikacji.

Zdaniem kasatora, Komisja Konkursowa dokonuje oceny oferty w oparciu o oświadczenia i dokumenty w niej występujące. Każdy oferent ponosi odpowiedzialność za treść złożonej oferty i jest zobowiązany przygotować ją z należytą starannością. Odpowiedzi na pytania ankietowe mają istotny wpływ na ocenę składanych przez oferentów ofert. Każdy oferent składając ofertę podpisuje ją świadomie i bierze w pełni odpowiedzialność za dane w niej zawarte. Kasator stwierdził, że skarżący zapewnił w ofercie przez siebie złożonej, że począwszy co najmniej od dnia złożenia oferty zapewnia pomieszczenie, jakie jest wymagane. W trakcie badania oferty okazało się, że jest to nieprawda, dlatego też Komisja Konkursowa odrzuciła złożoną przez niego ofertę. Brak dostarczenia określonych dokumentów rodzi wskazane w przepisach konsekwencje prawne w postaci np. odrzucenia oferty. Późniejsze, to jest na etapie składana odwołania do dyrektora, przedłożenie przez oferenta dokumentów na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu nie może wpłynąć na sposób dokonywania oceny działań komisji przez Organ, gdyż ten ostatni ocenia sposób jej postępowania w oparciu o dokumenty przedłożone w trakcie konkursu.

Natomiast Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzając postępowanie odwoławcze organ nie dokonał, z naruszeniem zasad art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., prawidłowej oceny okoliczności przeprowadzonego konkursu w szczególności w świetle przepisu art. 149 u.ś.o.z. i w tym kontekście przestrzegania przez Komisję Konkursową określonych zasad i procedur. Zdaniem Sądu, wynikający ze wskazanych przez organ przepisów prawa obowiązek zapewnia pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego dotyczy etapu od zawarcia umowy z oferentem, a dokładnie rzecz ujmując okresu od dnia kiedy zgodnie z tą umową świadczeniodawca rozpoczyna udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odmienne stanowisko organu w tej materii nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i jest życiowo nieuzasadnione. Sad uznał, że składając oświadczenie z dnia [...] marca 2014r. złożone przez proboszcza Parafii [...] w C. oraz przedwstępną umowę najmu lokalu z dnia [...] marca 2014 r. oferent wykazał prawo do dysponowania stosownym pomieszczeniem. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie w sprawach zawarcia umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych prowadzić należy według maksymalnie rygorystycznych zasad, przy wyeliminowaniu wszelkich czynników stwarzających niepewność co do oferowanych warunków świadczeń tego typu, niemniej jednocześnie nie można pomijać okoliczności, iż w świetle obecnie obowiązujących unormowań prawnych brak jest jakiejkolwiek podstawy normatywnej, z której wynikałoby, że przez cały okres, w którym prowadzone jest postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, istnieje prawny obowiązek posiadania umowy najmu pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego.

IV. W zakresie spornych kwestii podnieść należy, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie ( art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ).

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest zatem pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, a następnie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Zatem w ramach postępowania odwoławczego, organ administracji bada, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, w tym równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, przestrzeganie niezmienności warunków i wymagań wobec świadczeniodawców, których niezachowanie, musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy.

W świetle powołanych regulacji, sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną, z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., w sprawie sygn. akt II GSK 186/06). Mające wyłącznie kontrolny charakter w podanym wcześniej rozumieniu, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne, nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Z tych względów, oczywistym jest, że na etapie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego zainicjowanego wniesionym odwołaniem, organ nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje merytorycznej oceny złożonych w postępowaniu konkursowym dokumentów. Zarzut w ramach art. 154 u.ś.o.z. oparty na tej tezie, został postawiony w skardze kasacyjnej. Należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji, tezy opartej na przeciwnym założeniu tj., że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesionego odwołania możliwa jest taka weryfikacja dokumentów, nie postawił. Skarżąca kasacyjnie stawia ten zarzut w kontekście opisywanego przez WSA stanu faktycznego sprawy i prezentacji znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, wśród których znajdowała się przedwstępna umowa najmu gabinetu medycznego od dnia 1 lipca 2014 r., zawarta w dniu [...] marca 2014 r. pomiędzy [...] s. c , a Parafią [...]. WSA powołując się na tą umowę oraz zawarte również w aktach sprawy oświadczenie wystawione przez Parafię [...] z dnia [...] marca 2014 r. podpisane przez Proboszcza ks. M. B. o treści "oświadczam, że wynajmę pomieszczenie w C. [...] dla [...] na gabinet lekarski opieki długoterminowej", stwierdził, że żadne z tych pism nie zostało opatrzone datą złożenia go Komisji Konkursowej. Dalej WSA stwierdził, że "mimo złożenia przez świadczeniodawcę powyższych dokumentów, Komisja Konkursowa pismem z dnia [...].04.2014 r. wezwała go do złożenia "kopii umowy najmu". W odpowiedzi na to wezwanie oferent przedstawił opisywaną w zaskarżonej decyzji umowę z dnia [...].05.2014 r. zawartą pomiędzy Parafią [...] w C., a [...] w R. o najmie pomieszczenia z przeznaczeniem na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej" zawartą na okres od 1.07.2014 r. do 31.12.2014 r.".

Odnosząc się do tych ustaleń WSA skonkludował, że "Opisany stan faktyczny zdaje się wskazywać, że na moment złożenia oferty [...] w R. dysponowało pomieszczeniem przeznaczonym na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej" z możliwością korzystania z niego w okresie od 1.07.2014 r., a wyjaśnienia raczej wymagało, czy takie sformułowanie użyte w umowie obejmuje swoim przeznaczeniem również możliwość wykorzystania go do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego".

W podanych okolicznościach, zaprezentowana przez WSA konkluzja odnosi się nie do sfery prawa ale faktów, jest bowiem elementem oceny wskazanego przez Sąd stanu faktycznego, a nie wynikiem analizy podanego przez kasatora przepisu art. 154 u.ś.o.z. i sformułowania na jego podstawie tezy o możliwości dowodowego weryfikowania przez organ w postępowaniu administracyjnym dokumentów potwierdzających spełnienie przez oferenta warunków udziału w postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami.

Należy przy tym wskazać, że skarżący kasacyjnie nie podważył tych ustaleń, nie postawił w złożonej skardze kasacyjnej żadnego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, skutkującego przyjęciem do oceny sprawy błędnie podanego stanu faktycznego. Natomiast, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, ale również co do prawidłowości przyjętego za podstawę wyrokowania stanu faktycznego ( por. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1335/13 ). Zarzut ten mógłby odnieść skutek, gdyby w ramach przedstawienia stanu sprawy, Sąd I instancji nie wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Aby więc kontestowane przez stronę skarżącą zagadnienie rozpoznać i ocenić, należało postawić zarzuty procesowe adresowane, nie wobec wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, lecz wprost wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, np. poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami proceduralnymi obowiązującymi w postępowaniu przed organem i stanowiącymi dla sądu administracyjnego wzorzec kontroli zgodności z prawem aktu wydanego przez organ w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, czy formułowania na ich poparcie argumentacji, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo ).

Wobec powyższego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 u.ś.o.z. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

V. Przyjęty zatem przez Sąd I instancji do wyrokowania i niepodważony przez skarżącego kasacyjnie stan faktyczny sprawy, stanowi podstawę do rozważenia wskazanych w skardze kasacyjnej pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., polegającego na nieuprawnionym przyjęciu, że komisja konkursowa nie ma prawa weryfikacji prawdziwości danych zamieszczonych w ofercie, w odniesieniu do stanu faktycznego czasowo adekwatnego do momentu jej złożenia (nie ma prawa badać, czy oferent spełnia warunki niezbędne do udzielania świadczeń w chwili złożenia oferty), a powinna jedynie dokonać oceny oferty pod kątem zapewnienia realizacji przyszłej umowy w sposób zgody z przepisami prawa oraz wiążącego się z nim naruszenia art. 146 ust. 1 u.ś.o.z w związku z Zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm) - poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania konkursowego Fundusz nie może domagać się od oferenta złożenia oświadczenia i wykazania jego prawdziwości stosownymi dokumentami, na okoliczność spełniania warunków do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na dzień złożenia oferty.

Przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. stanowi, że odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Natomiast w art. 146 ust. 1 postanowiono, że Prezes Funduszu określa: przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w podstawach konkretnie, która z jednostek redakcyjnych Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013r. została naruszona. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na jego § 2 pkt 3, w którym zdefiniowano, że przez formularz ofertowy rozumie się pisemną, zunifikowaną część oferty zawierającą ofertę rzeczową i cenową wraz z opisem proponowanego potencjału wykonawczego oferenta i odpowiedziami na pytania ankietowe. W tym kontekście kasator podał, że skarżący w złożonej ofercie, w ankiecie ofertowej na pytanie ankietowe nr. 1.5.1.1 o brzmieniu: "Czy oferent zapewnia pomieszczenie przystosowane do celów biurowych oraz przechowywania leków materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego ?" zaznaczył odpowiedź twierdzącą: "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniać od początku obowiązywania umowy". Ponadto, w ofercie skarżący złożył formularz - "Oświadczenie Oferenta" opatrzony datą 24 marca 2014 r. zawierający oświadczenia, że posiada tytuł prawny do korzystania z lokali lub budynków, w których będą udzielane świadczenia.

Skarżący kasacyjnie uważa, że oferent zapewnił w ofercie przez siebie złożonej, że począwszy co najmniej od dnia złożenia oferty zapewnia pomieszczenie, jakie jest wymagane. W trakcie badania oferty okazało się, że jest to nieprawda, dlatego też Komisja Konkursowa odrzuciła złożoną przez niego ofertę.

Przeciwną ocenę, na tle zaprezentowanego w wyroku stanu faktycznego zaprezentował Sąd I instancji, przyjmując, że na moment złożenia oferty [...] w R.F dysponowało pomieszczeniem przeznaczonym na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej" z możliwością korzystania z niego w okresie od 1.07.2014 r., a wyjaśnienia raczej wymagało, czy takie sformułowanie użyte w umowie obejmuje swoim przeznaczeniem również możliwość wykorzystania go do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego. Żądanie złożenia dodatkowego dokumentu w postaci "Kopii umowy najmu", bez precyzyjnego opisania w wezwaniu o co Komisji chodzi było mylące, bo przecież w aktach znajdowały się wskazane wyżej pisma wykazujące, że w okresie obowiązywania ewentualnej umowy [...] w R. będzie dysponowało pomieszczeniem przeznaczonym na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej".

VI. W spornych w rozpoznawanej sprawie kwestiach należy zwrócić uwagę, że oferta skarżącego świadczeniodawcy została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z uwagi na dostarczenie nieprawdziwych informacji i niespełnianie wymaganych warunków, tj. nieposiadania umowy najmu lokalu w dniu składania oferty.

Nie jest sporne w sprawie, że z regulacji prawnych zawartych w punkcie 2 część III załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1480) oraz załącznika nr 3 do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 87/2013/DSOZ z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenie pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej – wynika, że warunkiem wymaganym do realizacji świadczeń w zakresie pielęgniarskiej opieki jest zapewnienie pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego.

Natomiast istotą sporu, są przeciwstawne stanowiska z jednej strony organu o nie spełnieniu warunku zapewnienia pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego przez oferenta w dniu złożenia oferty oraz złożenie nieprawdziwych informacji o spełnieniu tego warunku. Z drugiej natomiast, przeczące temu stanowisko WSA o dysponowaniu przez oferenta pomieszczeniem przeznaczonym na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej", z możliwością korzystania z niego w okresie od 1.07.2014 r., a wyjaśnienia wymagało, czy takie sformułowanie użyte w umowie obejmuje swoim przeznaczeniem również możliwość wykorzystania go do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego. Sąd wyraził również pogląd, także kwestionowany przez kasatora, że obowiązek zapewnia pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego dotyczy etapu od zawarcia umowy z oferentem, a dokładnie rzecz ujmując, okresu od dnia kiedy zgodnie z tą umową świadczeniodawca rozpoczyna udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Tego ostatniego zapatrywania Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zauważyć trzeba, że z przyjętych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami rozwiązań prawnych wynika, że postępowanie to, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, mającymi istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w jakim postępowanie to jest prowadzone. Jego realizacji towarzyszy szczególnego rodzaju metodyka działania organów NFZ, która w zakresie przyznanych im przepisami prawa uprawnień, obejmuje również prawo kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że z treści przywołanego powyżej obligatoryjnego oświadczenia oferenta wynika, że musi być ono zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co zapewnia trwałość spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej. To prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Konsekwencją powyższego, jest wniosek, że spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie ( por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., II GSK 816/14 ).

VII. Nie mniej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, o nie przedłożeniu dokumentów potwierdzających złożone oświadczenie o zapewnieniu wymaganego od oferentów pomieszczenia oraz złożeniu nieprawdziwych informacji o spełnieniu tego warunku. Przeczy temu przyjęty przez Sąd I instancji, a niepodważony w ramach sformułowanych zarzutów przez skarżącą kasacyjnie stan faktyczny, z którego wynika, że akta sprawy zawierają wspomniane wcześniej oświadczenie z dnia [...] marca 2014 r. złożone przez proboszcza Parafii [...] w C. z którego wynika, że wynajmie on pomieszczenie w C. [...] dla potrzeb [...] w R. "na gabinet pielęgniarki opieki długoterminowej" oraz przedwstępna umowa najmu lokalu z dnia [...] marca 2014 r. zawarta pomiędzy Parafią [...] w C., a [...] w R. z przeznaczeniem na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej", którą zawarto na okres od 1.07.2014r. Z przyjętego przez WSA stanu faktycznego wynika, że żadne z tych pism nie zostało opatrzone datą złożenia go Komisji Konkursowej. Sąd przyjął zatem, że dokumenty te zostały złożone Komisji Konkursowej, co wynika także z dalszej części uzasadnienia wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożenie tych dokumentów, było wystarczające dla wykazania prawdziwości podanego w formularzu oświadczenia o "zapewnieniu pomieszczenia" do wskazanych w nim celów. Zapewnić, to oświadczyć komuś, że coś jest lub będzie na pewno, sprawić, że coś się stanie lub ktoś uzyska coś ( zob. http://sjp.pwn.pl/ ). Umowa przedwstępna stanowi instrument prawny prowadzący do zawarcia umowy przyrzeczonej, w tym wypadku umowy najmu pomieszczenia ( co w rozpoznawanej sprawie finalnie nastąpiło w dniu [...] maja 2914r. ). Można ją zatem postrzegać w kategoriach realizujących "zapewnienie pomieszczenia" do wskazanych w niej celów. Takie stanowisko zaprezentował również organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r., odnosząc się do stanowiska oferenta, że w innych postępowaniach konkursowych, ta sama Komisja Konkursowa uznała, że przedłożenie przez skarżące przedwstępnej umowy najmu lokalu, jest wystarczające do wykazania posiadania pomieszczenia.

W tym kontekście, rzeczywiście, wezwanie skarżących oferentów do przedstawienia umowy najmu mogło być mylące, w sytuacji, gdy przed złożeniem oferty, dysponowali oni umową przedwstępną najmu lokalu, zawartą [...] marca 2014r.

Tym samym, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że złożenie oświadczenia z dnia [...] marca 2014 r. proboszcza Parafii [...] w C. z którego wynika, że wynajmie on pomieszczenie w C. [...] dla potrzeb [...] w R. "na gabinet pielęgniarki opieki długoterminowej" oraz przedwstępnej umowy najmu lokalu z dnia [...] marca 2014r. zawartej pomiędzy Parafią [...] w C., a [...] w R. z przeznaczeniem na "gabinet pielęgniarskiej opieki długoterminowej, było wystarczające dla wykazania prawdziwości podanego w formularzu oświadczenia o "zapewnieniu pomieszczenia" do wskazanych w nim celów. Natomiast, w sytuacji ewentualnych wątpliwości organu, czy takie sformułowanie użyte w umowie obejmuje swoim przeznaczeniem również możliwość wykorzystania tego pomieszczenia do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego, organ mógł podjąć czynności wyjaśniające, w ramach prowadzonego postępowania konkursowego.

Z tych względów, zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

VIII. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w konsekwencji niewyjaśnienie normatywnych podstaw uchylenia kwestionowanej skargą decyzji, co z kolei uniemożliwia rekonstrukcję i realizację wskazań co do dalszego postępowania.

Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazać przy tym należy, że przepis ten jedynie wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a mianowicie gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09), bądź gdy treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 1751/11). Żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd poddał analizie adekwatne w sprawie regulacje prawne, w tym zawarte w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a wnioski z nich wynikające, zawarł w sformułowanych ostatecznie konkluzjach, z którymi skarżąca kasacyjnie polemizuje zresztą, we wniesionej skardze kasacyjnej. Zaprezentowane oceny prawne są czytelne i stanowią jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania organu. Jednocześnie należy podkreślić, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz sądu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, Nr 5, poz. 101, z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).

Mając wobec powyższego na uwadze, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.