Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 26/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7722.138.2023.AJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) postanowieniem z dnia 10 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7722.138.2023.AJ, p rozpatrzeniu zażalenia A. B. (B.) - (skarżący), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB, organ I instancji) z dnia 12 maja 2003 nr [...] dotyczącego nakazu wstrzymania budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]w granicy z działką nr [...] i [...] przy ul. [...] w Z. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji- utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 czerwca 2021 r. do PINB wpłynął wniosek B. O. , dotyczący przeprowadzenia kontroli budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. pod względem zgodności budowy z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami

W dniu 3 sierpnia 2021 roku PINB przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej działce, podczas których ustalono, że przy budynku mieszkalnym skarżącego usytuowany jest budynek gospodarczy.

W toku prowadzonego postępowania uzupełniono akta sprawy o aktualny wypis z rejestru gruntów oraz mapę zasadniczą. Nadto w dniu 1 października 2021 r. Starosta Z. - Wydział Architektury poinformował organ I instancji, iż w rejestrach brak informacji, iż w latach 2002-2009 dokonano zgłoszenia bądź uzyskano pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego.

PINB uzupełnił akta sprawy o ortofotomapy z ORSIP- Otwartego Regionalnego Systemu Informacji Przestrzennej Województwa [...] , które wskazują, iż do 2003 r. przedmiotowa działka zabudowana była tylko budynkiem mieszkalnym.

W dniu 7 marca 2022 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na przedmiotowej działce.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr [...], PINB wstrzymał budowę wykonanej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...]w Z. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji.

SWINB postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia 15 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, iż PINB powinien przeprowadzić ponowne oględziny obiektu, celem ustalenia właściwej kwalifikacji prawnej, w tym w szczególności ustalić, czy budynek można oceniać jako wolnostojący. Kolejno PINB winien w sposób jednoznaczny ustalić datę budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Na podstawie powyższych ustaleń. w przypadku stwierdzenia samowolnej budowy obiektu, PINB powinien wszcząć i przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne. Zdaniem SWINB naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków.

PINB w dniu 22 lipca 2022 r. dokonał szczegółowych oględzin obiektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2023 r. nr [...] PINB nakazał właścicielom - E. B. oraz A. B. (inwestorzy) wstrzymanie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował właścicieli o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku gospodarczego.

SWINB postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. uchylił postanowienie PINB z dnia 3 marca 2023 r., gdyż postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania - zostało wydane na podmiot nie będący stroną przedmiotowego postępowania- A. B. .

Postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – dalej "P.b>") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz.2000 z późn. zm. – dalej "k.p.a.") nakazał właścicielom - wstrzymanie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował właścicieli o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku gospodarczego. W ocenie PINB budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany w granicach dwóch działek z naruszeniem warunków technicznych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. PINB nie uznał, iż budynek ten jest budynkiem wolnostojącym gospodarczym do 35 m2, którego budowa wymagała tyko zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Budynek został usytuowany w granicy dwóch działek i zdaniem PINB nie można go zakwalifikować do budynku wolnostojącego. Ponadto obszarem oddziaływania obejmuje działki [...], [...]chociażby ze względu na przepisy przeciwpożarowe.

W zażaleniu na postanowienie PINB z dnia 12 maja 2023 r. skarżący, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak podjęcia czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Podniósł między innymi, że PINB kwestionuje nie tylko orzecznictwo ale również stanowisko SWINB wyrażone w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2022 r., w którym zaznaczono, że w przypadku ustalenia, że obiekty te oddzielone są dylatacją, będzie to stanowiło podstawę do stwierdzenia, że sporny budynek jest budynkiem wolnostojącym.

Zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2023 roku SWINB powiadomił strony o możliwości składnia wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy.

W dniu 29 sierpnia 2023 r. do SWINB wpłynęło pismo skarżącego z dnia 24 sierpnia 2023 r. wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami.

SWINB zauważył, że niniejsze postępowanie toczy się w zakresie legalności przedmiotowego budynku gospodarczego. Wskazał, że podstawą prawną postanowienia PINB jest art. 48 P.b.

Przesłanką wydania przez PINB postanowienia było ustalenie, iż właściciele dokonali budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], [...] przy ul. [...]w Z. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek ma wymiary 3,72 m x 4,20 m. PINB ustalił, że budowa nie została zakończona, ponieważ " (...) jak zobrazowano na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu wykonano ławę fundamentową, oraz wymurowano dwie ściany z pustaka żużlowego. Łączny obmiar w rzucie wynosi 5,65 x 4,20 m. Budynek ten nie jest konstrukcyjnie połączony z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...]. Pomiędzy ścianami obu budynków znajduje się styropian. Od strony działki nr [...], obiekt również narusza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Według oświadczenia inwestorów, roboty budowlane zostały wykonane w latach 2000-2001 na potwierdzenie których nie przedstawia żadnych dowodów. W rejestrze zgłoszeń oraz pozwoleń na budowę począwszy od roku 2000 r. brak jest potwierdzenia, iż właściciele dokonali zgłoszenia robót budowlanych, bądź uzyskali pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Oświadczenia te nie znajdują również potwierdzenia w materiałach geodezyjnych. Ponadto budynek został ujawniony w roku 2006, a zdjęcia lotnicze wykazują go w 2009 r.

SWINB wskazał, że ani przepisy Prawa budowlanego, ani przepisy wykonawcze nie zawierają definicji budynku wolnostojącego. Posiłkując się w tym zakresie poglądem orzecznictwa uznał, że takim budynkiem jest obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczona fizycznie w przestrzeni innymi budowlami.

SWINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2022 r. uznając, iż kluczową kwestią w przedmiotowym postanowieniu jest ustalenie czy przedmiotowy obiekt jest budynkiem wolnostojącym.

Stwierdził, że PINB wykazał, że pomiędzy ścianami obu budynków znajduje się styropian o grubości 10-12 cm. Wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa szczelina pomiędzy budynkami, która obecnie wypełniona jest styropianem nie jest dylatacją. Z akt sprawy według SWINB wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie posiada dylatacji, ponadto przylega boczną ścianą do sąsiedniego budynku uniemożliwiając w ten sposób dostęp wszystkich jego ścian. Wobec zaistniałych okoliczności, SWINB stwierdził, iż ocena przyjęta przez PINB w sprawie kwalifikacji spornego budynku, jest prawidłowa, a skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. Dodał, że strony postępowania mające zastrzeżenia do wniosków i zaleceń płynących z przedłożonych dokumentów mogą je podważyć poprzez przedłożenie kontr ekspertyzy. Ponadto odnosząc się do uwag poczynionych przez skarżącego wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego nie są władne do uwzględnienia sytuacji osobistej strony. Stwierdził, że zaskarżone postanowienie z dnia 12 maja 2023 zostało wydane zgodnie z procedurą zawartą w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisami k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SWINB skarżący zaskarżył je w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak podjęcia czynności mających na celu zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów przedstawionych przez skarżącego, czy też ich pominięcie; art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ze względu na powoływanie się na subiektywnie wybrane orzecznictwo oraz brak obiektywizmu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art art. 30 ust. 6 P.b. w związku z art. 29 st. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy około 15,54 m 2 i wysokości poniżej 3m wymaga pozwolenia na budowę; art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że dopuszczone przepisami zbliżenie budynku gospodarczego do granic nieruchomości na wąskiej działce, w pobliżu także istniejącego budynku gospodarczego-obory wykluczało zrealizowanie tej budowy na podstawie zgłoszenia. Wniósł o uchylenie wydanego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że postanowienie SWINB nie zawiera szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Obszernie uzasadnił swoje stanowisko polemizując ze stanowiskiem zawartym w rozstrzygnięciach organów obu instancji. Do skargi dołączył kserokopie dokumentów oraz zdjęć, które w ocenie skarżącego potwierdzają słuszność jego twierdzeń

W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682 – dalej "P.b.") "organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia".

Jednocześnie zgodnie z ust. 3 tego artykułu "w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej".

Jak wynika z powyższego pierwszą czynnością dokonywaną przez organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu samowoli budowlanej jest wydanie postanowienia w którym:

- wstrzymuje roboty budowlane,

- informuje o możliwości i warunkach legalizacji samowoli.

Obydwa elementy tego postanowienia są obligatoryjne. Jednakże o tym, czy w sprawie dojdzie do legalizacji samowoli powyższy akt nie przesądza. Konieczny jest również wniosek inwestora i przedstawienie odpowiedniej dokumentacji wskazującej, że legalizacja będzie zgodna z prawem.

Warto podkreślić, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 P.b., ma charakter procesowy, a jego jedynym skutkiem jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania naprawczego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Umożliwia ono rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Zasadnie PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy opisanego wyżej budynku gospodarczego na co wskazują ustalenia PINB dokonane w dniu 3 sierpnia 2021 r. Kolejne oględziny z dnia 22 lipca 2022 r. potwierdzają prawidłowość postępowania PINB. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, które dotyczyłyby przedmiotowego obiektu. W trakcie postępowania, organ ustalił, na podstawie zdjęć ortofotomapy z ORSIP-, iż do 2003 r. przedmiotowa działka zabudowana była tylko budynkiem mieszkalnym. Oświadczenia inwestorów, iż budynek gospodarczy powstał w latach 2000 - 2001 nie znajdują potwierdzenia w materiałach geodezyjnych, a budynek gospodarczy został ujawniony w roku 2006, nadto zdjęcia lotnicze wykazują go w 2009 r. Organy ustaliły również, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie posiada dylatacji, przylega boczną ścianą do sąsiedniego budynku, a zatem nie jest to budynek wolnostojący. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 P.b. Jak wcześniej wspomniano, nie przesądza to o tym, czy samowola zostanie zalegalizowana.

Z tych względów na podstawie art. 151 orzeczono jak w sentencji.