Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 334/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 29-30, art. 50-51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 1 marca 2024 r., znak: ZOA-XXI.7721.26.2021 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 1 marca 2024 r., znak ZOA-XXI.7721.26.2021, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB), po rozpatrzeniu odwołania C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (dalej także jako: skarżąca, spółka C.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma (dalej także jako: PINB) z dnia 8 grudnia 2023 r.:

- uchylił zaskarżoną decyzję w całości;

- na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję ostateczną PINB z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: NB.7355/13/2020, odmawiającą nałożenia na B. P. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (dalej także jako: inwestor, spółka B. P.) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących dystrybutora paliwa LPG znajdującego się na stacji tankowania gazem wraz z myjnią samochodową przy ul. [...] w C., do stanu zgodnego z prawem oraz

- na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. nałożył na spółkę B. P. obowiązek przesunięcia dystrybutora LPG znajdującego się na stacji tankowania gazem wraz z myjnią samochodową na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C., na odległość minimum 5 m od granicy południowo-wschodniej tj. od granicy pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] znajdującymi się przy ul. [...] w C., w terminie do dnia 30 sierpnia 2024 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W czasie kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników PINB w dniu 30 października 2020 r. na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w C. stwierdzono, że we wrześniu 2019 r. na znajdującej się tam stacji paliw dokonano wymiany dystrybutora paliwa LPG oraz jego przesunięcia, na co właściciel nie uzyskał pozwolenia i nie dokonał zgłoszenia.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 grudnia 2020 r. organ I instancji stwierdził, że we wrześniu 2019 r. dystrybutor LPG został wymieniony na nowy. Nowy dystrybutor LPG usytuowany jest pod zadaszeniem, na wysepce o wymiarach 1,4 m x 2,9 m, pomiędzy ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Dystrybutor został przesunięty w stosunku do poprzedniej lokalizacji o 1,9 m w kierunku południowo-wschodnim. Ze szkicu dołączonego do protokołu oględzin (k. 88 akt admin. I inst.) wynika, że obecnie dystrybutor LPG usytuowany jest w odległości 3,85 m od ściany przeciwpożarowej znajdującej się od strony południowo-wschodniej i w odległości 8,15 m od ściany przeciwpożarowej znajdującej się od strony północno-zachodniej oraz w odległości 10 m od linii ściany budynku stacji paliw.

Organ I instancji ustalił, że stacja tankowania gazem z myjnią samochodową wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz ścianami oddzielenia przeciwpożarowego została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2006 r., nr 311/06, znak: GPA.II.7353/280/06, wydanej przez Prezydenta Miasta Chełma na rzecz L. K.. Decyzją Prezydenta Miasta Chełma z dnia 5 listopada 2016 r., znak: GPA.II.7353280/06, pozwolenie na budowę zostało przeniesiona na rzecz spółki B. P.. Organ I instancji ustalił także, że decyzją z dnia 4 lipca 2016 r., znak: NB.7353/114/2016, PINB udzielił spółce B. P. pozwolenia na użytkowanie budynku myjni ręcznej z zapleczem obsługi stacji tankowania gazem wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego w C. przy ul. [...] na działce nr [...].

PINB decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., znak NB.7355/13/2020, odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących dystrybutora paliwa LPG, znajdującego się na stacji tankowania gazem wraz z myjnią samochodową przy ul. [...] w C., do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że przebudowa urządzenia technicznego nie wymagała uzyskania pozwolenia ani dokonania zgłoszenia.

G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedziba w C. (dalej także jako: spółka G.) w dniu 29 lipca 2021 r. złożyła wniosek o wznowienie wskazanego powyżej postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

PINB postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak: NB.7355/13/2020, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 18 stycznia 2021 r. znak: NB.7355/13/2020.

Następnie organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., obligujących organ do uchylenia decyzji dotychczasowej, a w konsekwencji decyzją z dnia 27 października 2021 r. znak: NB.7355/13/2020, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: NB.7355/13/2020. Na skutek odwołania spółki G., LWINB decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. uchylił zaskarżany akt i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB nie sprawdził czy odległość obecnie usytuowanego dystrybutora od granicy działki jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 r., poz. 1853 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie z 2005 r.), a tym samym, czy właściciel działki sąsiedniej powinien posiadać przymiot strony

PINB przeprowadził oględziny w dniu 1 marca 2022 r., w czasie których ustalił, że dystrybutor jest usytuowany w odległości 1,9 m w stosunku do pierwotnego usytuowania. Spółka G. wskazała, że dystrybutor został przesunięty nie o 1,9 m, lecz o około 4 m w stosunku do usytuowania dystrybutora poprzedniego. Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że przesunięto również krawężniki o 1,4 m w kierunku zbiorników LPG, a pozostałą część wypełniono kostką brukową. Pozostałe ustalenia nie uległy zmianie w stosunku do pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 29 grudnia 2020 r.

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ I instancji odmówił uchylenia wskazanej powyżej decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. LWINB, decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka C. – aktualny właściciel działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 586/22, uchylił zaskarżoną decyzję LWINB z dnia 28 czerwca 2022 r. oraz decyzję PINB z dnia 31 marca 2022 r.

PINB w dniu 3 listopada 2023 r. przeprowadził oględziny. Wykonał dokumentację fotograficzną, szkic graficzny i stwierdził, że stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu oględzin przeprowadzonych w dniu 28 kwietnia 2023 r.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682, dalej jako: p.b.) nałożył na spółkę B. P. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących dystrybutora paliwa LPG znajdującego się na stacji tankowania gazem wraz z myjnią samochodową przy ul. [...] w C., do stanu zgodnego z prawem, tj. przeprowadzić zmianę usytuowania dystrybutora paliwa LPG w taki sposób by spełniał przepisy § 124 Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1707, dalej jako: rozporządzenie z 2023 r.), tzn. by zachowana była odległość minimum 5 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Termin wykonania obowiązku – do 31 maja 2024 r.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji LWINB z 1 marca 2024 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie należało uchylić decyzję PINB z 18 stycznia 2021 r. i nałożyć obowiązek przesunięcia dystrybutora LPG na odległość nie mniejszą niż 5 m od granicy południowo-wschodniej tj. od granicy pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] znajdującymi się przy ul. [...] w C..

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 124 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2023 r. magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z § 124 ust. 2 pkt 1 odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4.

Mając na uwadze powyższe rozważania organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. oraz, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożył na inwestora obowiązek przesunięcia przedmiotowego dystrybutora LPG w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W skardze spółka C. zarzuciła decyzji:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2023 r. poprzez nakazanie odsunięcia dystrybutora paliw jedynie od granicy pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] znajdującymi się przy ulicy [...], z zupełnym pominięciem konieczności zachowania wymaganej rozporządzeniem odległości również od graniczącej działki nr [...], w stosunku do jakiej, z uwagi na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego od jej strony, obowiązuje zgodnie z Rozporządzeniem, obowiązek zachowania odległości co najmniej 10 m.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 4 pkt 3 lit. b ustaleń ogólnych, Miejscowego Planu Zagospodarowania Terenu - Uchwały Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 grudnia 2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej jako: MPZP) – obowiązujących mocą Rozdziału § 11 MPZP z uwagi na to, że obszar ten znajduje się w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody "Bariera" (U11) - zgodnie z którymi to postanowieniami MPZP na obszarze tym zakazane jest sytuowanie lokalizowania magazynów produktów ropopochodnych (stacji paliw) i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu.

III. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 124 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, z 2023 r. polegające na wyrażenie błędnego poglądu prawnego co do tego, że zachowanie określonych przepisami wskazanego rozporządzenia odległości odnosi się jedynie do budynków już istniejących, w sytuacji gdy przepisy analizowanego rozporządzenia znajdują zastosowanie także w przypadku planowanej lokalizacji budynków mieszkalnych, zaś w realiach niniejszej sprawy, jeszcze przed posadowieniem spornego dystrybutora, poprzednik prawny skarżącego, wszczął całą procedurę związaną z uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na stanowiących swoją własność (a obecnie skarżącej, która podtrzymuje przedmiotowy zamiar inwestycyjny) działkach nr [...] i [...], w tym uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę infrastruktury towarzyszącej inwestycji (decyzja nr 7/16 z dnia 15 stycznia 2016 r. Prezydenta Miasta Chełm GPA.6740.271.2015), czy złożył projekty budowlane obejmujące projektowany na przedmiotowych działkach budynek do Prezydenta Miasta Chełm, co implikuje konieczność uwzględnienia wymogu zachowania wynikającej z rozporządzenia odległości również w stosunku do budynku nowo projektowanego, którego powstanie, pomimo trwania wszelkich urzędowych czynności prawnych zmierzających do realizacji inwestycji, zostało udaremnione poprzez posadowienie spornego dystrybutora.

W treści uzasadnienia skargi, skarżąca spółka wskazała, że przepisy § 124 rozporządzenia z 2023 r. mają zastosowanie także do planowanej lokalizacji budynków mieszkalnych. Powołała w tym zakresie dwa orzeczenia: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 114/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 586/22).

W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z treści powyższego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powodującym konieczność uchylenia decyzji.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775; dalej jako: k.p.a.), organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły w wystarczającym stopniu stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo skorygował błąd PINB i w pierwszej kolejności uchylił decyzję ostateczną z 18 stycznia 2021 r. odmawiającą nałożenia na spółkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, dotyczących dystrybutora paliwa LPG, znajdującego się na stacji tankowania gazem wraz z myjnią samochodową przy ulicy [...] w C. do stanu zgodnego z prawem.

Organ I instancji wadliwie bowiem wydał decyzję co do istoty sprawy, pomijając kwestię rozstrzygnięcia czy decyzja z 2021 r. została wydana z istotną wadą postępowania. Postępowanie to toczyło się bowiem w trybie nadzwyczajnym na skutek wznowienia. W sprawie nie było kwestionowane, że prawidłowo doszło do uchylenia powyższej decyzji.

Ponadto LWINB nałożył na inwestora, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., wskazany rozstrzygnięciu obowiązek, tożsamy w tym zakresie z treścią decyzji PINB.

Przechodząc do kwestii związanych ze stwierdzonym przez organy naruszeniem prawa, skutkującym wszczęciem postępowania naprawczego, należy w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.

W niniejszej sprawie na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. znajduje się stacja tankowania gazem wraz z myjnią samochodową i wewnętrzną instalacją gazu oraz ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. We wrześniu 2019 r. na powyższej nieruchomości wymieniono dystrybutor paliwa LPG i doszło do jego przesunięcia o 1,9 m w kierunku południowo-wschodnim w stosunku do pierwotnej lokalizacji.

Trafnie organy uznały przeprowadzone roboty budowlane za przebudowę. Ustawa definiuje w art. 3 pkt 7a p.b. przebudowę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W sprawie nie doszło do zrealizowania zupełnie nowego obiektu, a jedynie przesunięto już istniejący obiekt. Przez parametr użytkowy i techniczny należy rozumieć wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku konkretnego obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie dystrybutor został zrealizowany w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę z 26 września 2006 r. Przesunięcie legalnie istniejącego dystrybutora nie stanowi realizacji nowego obiektu, lecz należało te roboty zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2463/20). Wykonane prace powodują zmianę parametrów użytkowych i technicznych, co stanowi istotę przebudowy. Nie stwierdzono jednak, aby zmianie uległy takie elementy, które można uznać za "charakterystyczne parametry".

W tym miejscu należy zatem wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi przebudowy bazy lub stacji paliw płynnych wymiana stanowiska nalewczego lub odmierzacza paliw płynnych. Dystrybutor paliwa LPG (czyli produktu naftowego – gazu skroplonego) jest takim urządzeniem.

Zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b. przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Niewątpliwie dystrybutor funkcjonalnie służy zapewnieniu użytkowania stacji tankowania gazem i pozostaje w bezpośrednim związku ze zbiornikami naziemnymi gazu. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że dystrybutor jest urządzeniem budowlanym, służącym zapewnieniu użytkowania stacji LPG zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe stanowisko potwierdza § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2017 r., zgodnie z którym stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Z przytoczonego przepisu wynika, że w skład stacji paliw płynnych mogą wchodzić również inne urządzenia budowlane, o ile funkcjonalnie będą służyć zapewnieniu użytkowania całego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10).

W konsekwencji powyższych rozważań należało podzielić stanowisko organów, że w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. d p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie urządzeń budowlanych.

Prowadzenie prac budowlanych, które są zwolnione z jakiejkolwiek formy reglamentacji nie jest jednak całkowicie dowolne. W orzecznictwie trafnie i jednolicie wskazuje się, że wszystkie prace budowlane należy prowadzić zgodnie z wymaganiami prawa, w tym prawa budowalnego (czyli również przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Zastosowanie w sprawie znalazły zatem przepisy art. 50 i 51 p.b., które przewidują przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego, mającego zastosowanie także do przypadków nieobjętych reglamentacją pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W dniu 4 lipca 2016 r. PINB udzielił spółce pozwolenia na użytkowanie budynku myjni ręcznej z zapleczem obsługi stacji tankowania gazem wraz z zewnętrzną instalacją gazu oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego w C. przy ul. [...] na dz. nr [...] (k. 175 akt admin.). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w trakcie kontroli w dniu 1 lipca 2016 r. nie stwierdzono istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie po wykonaniu inwestycji i przystąpienia do użytkowania obiektu na podstawie powyższej decyzji, doszło do wykonania prac budowlanych, określonych przez organy jako przebudowa. To te późniejsze roboty budowlane doprowadziły do wystąpienia stanu niezgodnego z prawem. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie decyzję o nałożeniu obowiązków nałożono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. tj. organ nałożył obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Omawiany art. 51 ust. 1 p.b. odwołuje się do wydawanego przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m. in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4).

W tym miejscu należy wskazać, że art. 50 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego wydawały swoje rozstrzygnięcia po zakończeniu robót budowlanych, zatem istotnie nie było konieczności wstrzymania (wykonanych) prac (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3267/19). Wprawdzie zrealizowanie inwestycji nie stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., to jednak upływ związanego z tym postanowieniem terminu, wyznaczonego przez art. 50 ust. 4 p.b., nie prowadzi do wniosku o bezprzedmiotowości całego postępowania.

Organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie na podstawie wskazanego powyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., uznał bowiem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów i w związku z tym nałożył obowiązki w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Jak stanowi § 124 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r. magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy działki. Jednakże w świetle ust. 2 tego przepisu wskazane w ust. 1 pkt 1-5 odległości mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie z 2023 r. przewiduje tożsame warunki (§ 124 ust. 1-2).

Organ I instancji stwierdził, że odmierzacz gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów znajduje się w odległości 4,04 m (po uwzględnieniu grubości muru przeciwpożarowego) od granicy między działkami nr [...] i [...]. Także organ II instancji dopatrzył się w tym zakresie uchybienia tj. stwierdził niezachowanie wymaganej przepisami odległości. Wadliwie wykonane prace budowlane należało zatem doprowadzić do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, co znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu LWINB. Trafnie organ odwoławczy nakazał inwestorowi przesunięcie dystrybutora na odległość minimum 5 m od granicy południowo-wschodniej tj. od granicy pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] znajdującymi się przy ul. [...] w C.. W świetle okoliczności, że organ zweryfikował odległość od każdej granicy i nakazał usytuowanie dystrybutora w określonym odstępie od granicy między działkami ewid. nr [...] i [...] nie ma w sprawie doniosłego znaczenia, o jaką odległość przesunięto ten obiekt (co budziło wątpliwości skarżącej spółki).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zachowanie wymaganej odległości dystrybutora od granicy nie dotyczy granicy z działką nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] są własnością tego samego podmiotu tj. spółki B. P. (informacja z bazy EGiB – k. 381). W takim przypadku podział na działki geodezyjne ma charakter wyłącznie techniczny, a przez odległość do granicy należy rozumieć odległość do granicy działki sąsiedniej, będącej własnością innego podmiotu. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla ograniczenia właściciela w wykonywaniu jego praw, gdy nie wchodzi w grę ochrona spornych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 980/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 209/23). Właściciel przy zabudowie działki nr ewid. [...] będzie zobligowany uwzględnić następstwa wynikające z takiej lokalizacji dystrybutora (tak samo uwzględni to jego ewentualny następca prawny).

Nie jest także trafny zarzut spółki C., wskazujący na naruszenie § 4 ust. 4 pkt 4 lit. b MPZP. Dystrybutor został zrealizowany w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę. Niniejsze postępowanie dotyczy przesunięcia istniejącego dystrybutora tj. przebudowy urządzenia budowlanego. Nie ma zatem w sprawie zastosowania przepis zawarty w rozdziale 2 MPZP, wprowadzający zakaz lokalizowania magazynów ropopochodnych (stacji paliw) i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu. Sprawą nie jest objęta kwesta "lokalizacji", a więc sytuowania magazynów produktów ropopochodnych (stacji paliw), lecz przesunięcie, czyli przebudowa, istniejącego dystrybutora. W związku z tym w sprawie nie doszło do naruszenia MPZP. Organy i sąd nie badają natomiast w toku tego postępowania prawidłowości wydania pozwolenia na budowę.

Na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 582/22, toczącej się między tymi samymi stronami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekał w sprawie o uchylenie decyzji, czyli rozstrzygał kwestię czy zaistniała podstawa do wznowienia postępowania. Sąd nie badał czy decyzja z 2021 r. była zgodna z prawem, lecz czy w ogóle dopuszczalne było wydanie tej decyzji po przeprowadzeniu tak zorganizowanego postępowania. Sąd stwierdził, że przyjęte przez organy stanowisko, że skarżącej spółce C. nie przysługuje przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania nie jest prawidłowe. Wyjaśnił, że w kontekście niniejszej sprawy, z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji (stacja paliw LPG), szczegółowej analizie powinny być poddane przepisy rozporządzenia z 2005 r. Rozstrzygające w sprawie organy dokonały co prawda analizy przepisów powołanego rozporządzenia, nie uczyniły jednak tego w sposób prawidłowy. Dalej Sąd wyjaśnił, że "uwzględnienie § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oznacza, że na działce nr [...] należącej do skarżącej spółki mogą obowiązywać ograniczenia w jej zabudowie w pasie mieszczącym się we wskazanej w tym przepisie wartości. Tym samym właściciel tej działki ma ograniczony sposób jej zabudowy z uwagi na istnienie stacji LPG, co nie miałoby miejsca, gdyby tej stacji nie było lub była oddalona na odległość większą niż 60 m od możliwej do zrealizowania zabudowy." Sąd wskazał wprawdzie, że przepisy rozporządzenia z 2005 r. mają zastosowanie także w przypadku "planowanej lokalizacji budynków mieszkalnych przy istniejących obiektach budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji roby naftowej oraz produktów naftowych", jednakże takie stwierdzenie padło w takim kontekście, że ograniczają one prawo zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej, co przekłada się na istnienie interesu prawnego po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Uwzględnienie § 124 ust. 1 pkt 4 omawianego rozporządzenia oznacza, że na działce nr [...], należącej do skarżącej spółki, mogą obowiązywać ograniczenia w jej zabudowie w pasie mieszczącym się we wskazanej w tym przepisie wartości. W konsekwencji Sąd uznał, że spółka ma interes prawny w sprawie i powinna być stroną postępowania. Nie przesądził jednak, że spółka B. P. ma zachować wskazaną przez ten przepis odległość dystrybutora od planowanej przez spółkę C. inwestycji. Wywód skargi w tym zakresie jest chybiony i wynika z bezpodstawnej nadinterpretacji uzasadnienia powyższego wyroku.

Należy także wskazać, że w powyższym uzasadnieniu Sąd powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 114/17. W sprawie tej w istocie wyjaśniono, że sporny przepis nie ma charakteru jednokierunkowego. Zakładając racjonalność ustawodawcy nie sposób uznać, że dla bezpieczeństwa techniczno-budowlanego ma znaczenie odległość magazynów butli z gazem płynnym opisanych w § 124 omawianego rozporządzenia od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego, lecz przy lokalizacji obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego odległość od takiego magazynu jest irrelewantna. Z tego względu planując zabudowę, również mieszkalną wielorodzinną, inwestor jest zobligowany uwzględnić odległości wynikające z § 124 rozporządzenia z 2023 r.

W istocie zatem wnioski wywodzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Gl 114/17 sprowadzały się do ustalenia, że przepisy rozporządzenia z 2005 r. mają zastosowanie tak przy budowie baz i stacji paliw, jak również przy wykonywaniu innych "planowanych" obiektów budowalnych, w tym, również na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co było przedmiotem postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Gl 114/17.

Z wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gl 114/17 wywieść można więc, że przepisy rozporządzenia z 2005 r. mają zastosowanie także w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę innych obiektów budowlanych wznoszonych w sąsiedztwie baz i stacji paliw. Nie uprawnia on natomiast w żaden sposób do uznania, że sam zamiar budowy przez skarżącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, choćby poparty złożonym wnioskiem o pozwolenia na budowę, ogranicza właściciela stacji gazu płynnego w jej przebudowie, w sytuacji, gdy skarżący ani nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ani też – na podstawie takiej decyzji – budynku takiego nie zrealizował.

W niniejszej sprawie bezspornie skarżąca spółka nie zrealizowała budynku mieszkalnego wielorodzinnego i nie uzyskała pozwolenia na budowę takiego budynku, na co wskazano wprost w uzasadnieniu wniesionej skargi.

Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 p.b.). Wolność budowlana może być postrzegana nie tylko jako zasada prawa - ale również jako publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki określone w przepisach. Prawo do zabudowy może zostać ograniczone tylko na podstawie przepisów prawa. Nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji przyszłej (czyli niepewnej) inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami prawa budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, będą decydować o sposobie zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1002/19).

W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do ograniczenia prawa do zagospodarowania działki, na której znajduje się stacja LPG z uwagi na niezrealizowaną, a jedynie planowaną inwestycję, dla której nie uzyskano nawet decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W konsekwencji to właściciel nieruchomości sąsiedniej, który później zagospodaruje swoją nieruchomość jest zobligowany do uwzględnienia wymagań wskazanych w § 124 Rozporządzenia z 2023 r. Jak wskazano powyżej, przepisy te nie mają bowiem charakteru jednokierunkowego.

Sama wola spółki C. co do zrealizowania konkretnej inwestycji na swojej nieruchomości nie podlega ochronie, nie stanowi uzasadnionego żądania, mogącego być podstawą do ograniczenia sposobu zagospodarowania sąsiedniej działki. Skarżąca spółka niewątpliwie dysponuje pewną koncepcją zagospodarowania terenu swojej nieruchomości, która jednak nie została zatwierdzona przez odpowiedni organ administracji architektoniczno-budowlanej w przewidzianej przepisami formie. W konsekwencji nie mogła ona mieć zasadniczego wpływu dla ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie. Stan zagospodarowania działki inwestora, po doprowadzeniu robót budowlanych do zgodności z prawem, nie wywoła stanu, w którym zabudowa działki sąsiedniej w ogóle nie będzie możliwa.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne słusznie dostrzegły naruszenie prawa, które skutkowało uchyleniem decyzji z 2021 r. Trafnie zidentyfikowały naruszenie prawa budowlanego i prawidłowo wszczęły procedurę naprawczą, nakazując inwestorowi przesunięcie dystrybutora w celu doprowadzenia przeprowadzonych prac do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Sąd badając sprawę w granicach wyznaczonych przez art. 134 p.p.s.a. nie dopatrzył się naruszeń mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.