Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2856/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 270/22 w sprawie ze skargi M. T. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr XL/424/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Sarbinowo obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza M. T. na rzecz Gminy Mielno kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 270/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. T. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/424/2021, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Sarbinowo obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 4009), zwaną dalej "MPZP".

Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] (aktualnie podzielona na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), której dotyczą ustalenia MPZP, dla terenów o symbolach 15-RM i 38-R, w tym kwestionowany co do zgodności z prawem § 26 i § 27 MPZP.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ponieważ uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zawierała słowny opis położenia terenu Sarbinowo oraz załącznik w postaci rysunku określającego granice obszaru objętego procedurą planistyczną.

W odniesieniu do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Sąd wskazał, że w trakcie sporządzania projektu MPZP przeprowadzono następujące analizy: opracowania ekofizjograficznego, treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego, rejestru gruntów, stanu infrastruktury, stanu dziedzictwa kulturowego oraz inwentaryzację terenu. Ponadto, w treści uzasadnienia do projektu uchwały w sprawie uchwalenia ww. planu wskazano, że przyjęte rozwiązania przedmiotowego planu nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno". Przedstawione wyżej okoliczności pozwalają przyjąć, że wymienione wyżej dokumenty i wyjaśnienia organu wskazują na realizację dyspozycji zawartej w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wystarczającym jest zatem ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy ogłoszenie w prasie miejscowej ukazało się w dniu 21 sierpnia 2019 r. Jednocześnie obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 19 sierpnia 2019 r. oraz ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Mielnie od dnia 19 sierpnia 2019 r. Nadto, obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zostało przesłane do ówczesnej Pani Sołtys sołectwa Sarbinowo i odebrane w dniu 26 sierpnia 2019 r., która poinformowała, iż wszystkie otrzymane obwieszczenia wywieszane były na tablicy ogłoszeń Sarbinowa.

Sąd nie zgodził się zarzutem jakoby prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona już po sporządzeniu projektu planu, po jego uzgodnieniu. Jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę data "luty 2021 r." na stronie tytułowej prognozy odnosi się do ostatniej wersji prognozy uwzględniającej wszystkie dotychczasowe zmiany. W aktach sprawy znajduje się bowiem wersja wcześniejsza z lutego 2020 r. Ponadto Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości co do sposobu sporządzenia prognozy.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu braku opracowania ekofizjograficznego. Wykorzystano bowiem wcześniejszy dokument z maja 2005 r., a skarżąca nie wykazała aby od tego czasu zaistniały zmiany w środowisku przyrodniczym, dyskwalifikujące przydatność opracowania z 2005 r.

W ocenie Sądu, cel art. 16 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności.

Nie odpowiada też prawdzie zarzut, że w sprawie nie została sporządzona prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skarżącej do akt sprawy została załączona jej kserokopia – podpisana i opieczętowana na stronie tytułowej oraz na stronie 11 przez osobę, która ją opracowała. Z wyjaśnień organu wynika, że została ona sporządzona po sporządzeniu projektu planu, a przed wystąpieniem o opinie i uzgodnienia, a następnie zaktualizowana po etapie rozpatrzenia uwag z ostatniego wyłożenia. Na pierwszej stronie prognozy widnieją daty "luty 2020 r., aktualizacja lipiec 2021 r.", przy czym opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych nie musi sporządzać rzeczoznawca majątkowy (art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Bezpodstawny okazał się także zarzut dotyczący fałszowania dokumentacji planistycznej.

Nie ma także podstaw zarzut skarżącej, że projekt planu nie uzyskał uzgodnienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut, że Burmistrz Mielna nie ogłosiła o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu w prasie miejscowej. Do takiego ogłoszenia doszło, czego dowodem jest, że skarżąca pismami z dnia 12 kwietnia 2021 r. i z dnia 14 kwietnia 2021 r. złożyła swoje uwagi do ww. projektu planu miejscowego, które następnie zostały rozpatrzone.

Sąd podzielił argumenty organu, że uwagi zgłaszane do projektu planu miejscowego mają charakter indywidualny i dlatego są analizowane i rozpatrywane osobno. Jak słusznie zauważył organ, skarżąca przywołała w skardze jedną z dwóch złożonych uwag. W załączonym do akt sprawy wykazie uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu podano, że uwagi skarżącej dotyczyły działki nr [...] (a nie części działki) i tak zostały rozpatrzone.

Ponadto Sąd wyjaśnił z jakich względów wobec zgłoszenia uwag do projektu planu miejscowego nie jest wymagane ponowienie procedury planistycznej. W niniejszej sprawie w związku z tym, że wprowadzone zmiany nie miały charakteru ogólnego Burmistrz Mielna, na podstawie art. 17 u.p.z.p., pismami z dnia 25 lutego 2021 r. zwróciła się jedynie do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie o ponowne uzgodnienie projektu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Chybiony jest też zarzut niewywiązania się z obowiązku ogłoszenia o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w prasie miejscowej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p. Uwagi do projektu planu zostały rozpatrzone przez Burmistrza Mielna i przedstawione w formie tabeli, w której organ wskazał czy uwaga została uwzględniona, czy nie i z jakich powodów. Powyższy wykaz, wbrew zarzutom skargi, został podpisany przez Burmistrza Mielna w dniu 1 czerwca 2021 r. Uzasadnione jest więc przekonanie, że dopełnione zostały obowiązki, o których mowa w ww. przepisie.

Sąd zgodził się z organem, że bezpodstawny jest zarzut braku rozstrzygnięcia o zgodności uchwalanego planu ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Ponadto w rozpoznawanej sprawie po wskazaniu przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały zamieszczono stwierdzenie o tym, że uchwała ta nie narusza ustaleń Studium (§ 1 ust. 1 planu).

Odnosząc się do kwestii zarzucanego skargą braku sporządzenia uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w stanie prawnym (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) i okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza w tym względzie istotnie prawo, bowiem gdyby nawet przyjąć, że w procesie jej uchwalania nie przedstawiono uzasadnienia projektu uchwały, to należy pamiętać, że uzasadnienie projektu planu miejscowego służy uczestnikom procedury planistycznej i podmiotom zainteresowanym, aby mogły zapoznać się z intencjami planu. Nawet gdyby przyjąć, że w toku procedury planistycznej projekt planu nie funkcjonował wraz z uzasadnieniem, to całościowy przegląd akt planistycznych nie daje podstaw aby stwierdzić, że jakikolwiek organ czy instytucja uzgadniające albo opiniujące plan, były w swych działaniach z tego powodu w jakikolwiek sposób ograniczone.

W ocenie Sądu, okoliczność, że projekt planu prezentowano bez pisemnego uzasadnienia, nie miał jakikolwiek wpływu na zakres uwag skarżącej i możliwości obrony jej interesu prawnego.

Bezpodstawny jest zarzut, jakoby radni nie wiedzieli nad czym głosują oraz, że otrzymali projekt uchwały w dniu sesji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu, w tym zarzut przyjęcia przeznaczenia terenów niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w Studium. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie treści studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę.

W ocenie Sądu, treść § 27 pkt 1 lit. b MPZP o dopuszczeniu lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej jest poprawna. Podobnie, określenie powierzchni biologicznie czynnej jako 100% w tym przypadku jest również prawidłowe. Sąd podzielił wyjaśnienia organu, że biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze (§ 27) i zapis niedopuszczający budowy nowych budynków na tym terenie (pkt 4 lit. e), uzasadnione jest przyjęcie wielkości powierzchni biologicznie czynnej jako 100%. Skoro plan na tym terenie nie dopuszcza budowy nowych budynków – również tych z tzw. zielonym dachem, to zapis dotyczący powierzchni zabudowy jest jak najbardziej prawidłowy i nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Sąd zauważył, że realizacją treści Studium dla obszaru objętego postanowieniami kwestionowanego planu, było również przeznaczenie określonych obszarów planu pod oczekiwaną przez część społeczności zabudowę (zagrodową) z dopuszczeniem agroturystyki (vide: § 24, § 25 i § 26 MPZP). To zaś, że prawodawca lokalny zdecydował o zachowaniu większości terenów jako stricte rolniczych, również pozostaje w zgodzie ze Studium. Tym samym za nieuzasadniony sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Ponadto Sąd wskazał, że w ustaleniach planu miejscowego nie można definiować pojęć, które zostały już określone w innych przepisach prawa, a możliwe jest odwołanie się do tych definicji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przekroczenia uprawnień wynikających z władztwa planistycznego Sąd wskazał, że Konstytucja RP wyznacza prawne ramy możliwej ingerencji w prawo własności, w co wpisuje się proces planowania i zagospodarowania przestrzennego oparty m.in. na zasadzie władztwa planistycznego (art. 4 u.p.z.p.), a w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 3 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p.); zaś ingerencja w prawo własności nie musi oznaczać naruszenia istoty tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125; wyroki TK: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Dlatego pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1027 ze zm.), a w konsekwencji naruszenia trybu sporządzania planu (art. 17 pkt 2 i 6 u.p.z.p ).

Zdaniem Sądu, art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Przepis art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p., dotyczący opiniowania projektu planu, nie zawiera też takiego rozwiązania, jak również art. 17 pkt 6 lit. b, który wskazuje na obowiązek uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2701/16, obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. Okoliczność, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, nie daje wprost podstaw do opiniowania aktów prawa miejscowego dotyczących ładu przestrzennego gminy.

W toku postępowania planistycznego nie było zatem potrzeby wystąpienia o opinię do właściwej izby rolniczej.

Zaskarżony plan w omawianym zakresie w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem 38-R), na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje swoje przeznaczenie jako teren rolniczy z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (R2). Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, miejsca zabudowy zagrodowej wyznaczone zostały w planie w oparciu o istniejące siedliska rolne (w większości historyczne) wraz z możliwością ich rozbudowy. Ponadto, wyznaczono kilka terenów dla nowych siedlisk rolnych. Są to tereny, które spełniają wymogi dotyczące powierzchni siedliska rolnego oraz tereny, które znajdują się wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu budowy nowych budynków w realiach niniejszej sprawy nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Postanowienia planu nie wpłynęły również na prawo skarżącej do dysponowania nieruchomościami.

Sąd zaznaczył, że zdaje sobie sprawę z tego, iż skarżąca może czuć niezadowolenie, że na jej nieruchomości wprowadzono nieodpowiadające jej planom przeznaczenie, czy ograniczenia. To samo w sobie nie może być jednak wystarczającym zarzutem przeciwko planowi miejscowemu, który – jak już wyżej zaznaczono – godzić musi interesy publiczne i prywatne, a przez to nie zawsze satysfakcjonuje właścicieli nieruchomości. Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych skarżącej w stosunku do ustaleń planu nie może prowadzić do stwierdzenia, że jej interes prawny naruszony został bezprawnie.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona treść miejscowego planu nie narusza obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania uzasadnione są potrzebami kształtowania ładu przestrzennego, a gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie nieważności § 26 i § 27 w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolem 38-R i 15-RM; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu i zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego będące skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że ustalenia zawarte w § 26 i § 27 zaskarżonej uchwały nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnionego, niezgodnego z zasadą proporcjonalności i niecelowego ograniczenia prawa własności nieruchomości, w szczególności nieokreślenia jaka wartość spośród wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji miałaby uzasadnić wprowadzenie zakazów wynikających z § 27 uchwały oraz zaniechania próby wyważenia tych interesów z interesem skarżącej;

2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 26 i § 27 uchwały w wyniku braku stwierdzenia nienaruszalności postanowień Studium, dopuszczenia do sprzeczności pomiędzy z jednej strony: ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w tym zaliczenia działki skarżącej w załączniku graficznym do Studium do terenów przeznaczonych pod zabudowę i braku wśród ustaleń Studium jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów zabudowy, a z drugiej wprowadzeniem do uchwały zakazów przewidzianych w § 27 pkt 4 lit. e uchwały;

3) art. 17 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku niezasięgnięcia opinii właściwej miejscowo Izby Rolniczej;

4) art. 14 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku analizy stopnia zgodności przewidywanych w planie rozwiązań z ustaleniami Studium;

5) art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku analizy aktualności Studium;

6) art. 17 pkt 9 i 13 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku zarządzenia lub innego stosownego dokumentu pozwalającego na ustalenie przyczyn, zakresu, przedmiotu i podmiotu ponowienia procedury planistycznej w 2020 i 2021 r.;

7) art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku zamieszczenia w jednym ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu dwóch projektów różnych planów i to zarówno odnośnie pierwszego, jak i drugiego wyłożenia;

8) art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku ogłoszenia we wsi Sarbinowo o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu i to zarówno odnośnie pierwszego, jak i drugiego wyłożenia;

9) art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku przyjęcia, iż dokument nazwany "Prognozą finansową" został podpisany i sporządzony rzetelnie, a radni mogli się z nią zapoznać przed podjęciem zaskarżonej uchwały;

10) art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawa środowiskową", oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku oparcia prognozy na nieaktualnych danych, istnienia kilku prognoz oddziaływania na środowisko i przyjęcia przez Sąd, iż prognoza została doręczona radnym;

11) art. 72 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p.o.ś.", w zw. z § 3 ust. 1 i 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku aktualnego opracowania ekofizjograficznego;

12) art. 1 ust. 2 pkt 11, art. 1 ust. 3, art. 17 pkt 12 oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku rozpoznawania uwag przez podmiot nieuprawniony do rozpoznawania uwag, nieustosunkowanie się do treści złożonych uwag i nieprawidłowe uzasadnienie rozpoznanych uwag. Rozstrzygnięcie Sądu I Instancji pominęło w szczególności okoliczność, iż skutkiem powyższego zachowania był brak odniesienia się przez Radę Gminy Mielno do uwag zgłoszonych przez skarżącą i niedokonanie wyważenia interesów stron w wyniku całkowitego pominięcia interesu prawnego skarżącej;

13) art. 16 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo sporządzenia projektu planu na niewłaściwej, a tym samym nieczytelnej mapie;

14) § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo braku tekstowego określenia granic obszaru objętego uchwałą;

15) art. 17 ust. 6 lit. a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo istnienia dwóch różnych Protokołów Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej;

16) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 26 i § 27 uchwały pomimo braku podczas sesji Rady Miasta części graficznej projektu.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

17) art. 134 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji samodzielnego zbadania aktualności opracowania ekofizjograficznego;

18) art. 134 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji samodzielnego zbadania rzetelności prognozy skutków finansowych;

19) art. 134 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji samodzielnego zbadania prawidłowości tekstowego opisania granic obszarów objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały;

20) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji do zawartych w skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Mielna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie każda wada zaistniała podczas procesu planistycznego może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwalonego planu miejscowego. Taka konstatacja wprost wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że wymagane jest wykazanie wpływu istniejących wad na finalną treść uchwalonego planu miejscowego, tj. czy jego ustalenia mogłyby być całkowicie odmienne.

Wobec oceny Sądu I instancji, który oparł się właśnie na treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i kwestii "istotności" wad procesu planistycznego, a w konsekwencji nie doszukał się tego rodzaju naruszenia prawa, mającego charakter kwalifikowany – zarzuty skargi kasacyjnej w większości stanowią jedynie powielenie przez skarżącą podnoszonych w sprawie argumentów, jednak ani ze sformułowanych zarzutów, ani z argumentacji skargi kasacyjnej nie wynika aby najpóźniej w skardze kasacyjnej wykazano, że wskazywane naruszenia prawa można by uznać jako "istotne", a tylko w takim przypadku skarżąca mogła skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji, który jej skargę oddalił, nie doszukując się naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Samo wskazanie, że mamy do czynienia z wadą istotną nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia skuteczności zarzutu. Kwalifikowane naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wymaga dodatkowo wykazania na czym ta "istotność" polega, co oznacza, że muszą to być takie wady, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia, że dotychczas nie poznano lub nie ustalono motywów, dla których organ planistyczny mógł uchwalić stosowną treść planu miejscowego, co mogłoby wskazywać właśnie na możliwość odmiennego ustalenia treści planu miejscowego.

Przy czym należy pamiętać, że ww. kwestie powinny też być oceniane z perspektywy art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi podstawę do zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego i dotyczy naruszenia indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej, co też determinuje zakres rozpatrywania skargi przez sąd administracyjny zawężony interesem prawnym strony skarżącej.

W niniejszej sprawie główny problem polega zaś na tym, że w planie miejscowym nieruchomość skarżącej zaliczono do terenu rolnego o symbolu 38-R i w części do terenu zabudowy zagrodowej o symbolu 15-RM, z czym nie zgadzała się skarżąca, wnioskując o zmianę przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z funkcją agroturystyki lub pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Taka zaś treść planu miejscowego w głównej mierze była zdeterminowana treścią Studium, a nadto organ planistyczny, rozpatrując zgłoszone uwagi dotyczące nieruchomości skarżącej, wskazał, że "dopuszczenie zabudowy mieszkalno-usługowej będzie sprzeczne z ustaleniami studium. Natomiast agroturystyka co do zasady funkcjonuje tylko w siedliskach rolnych, a nie w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Ustalenia m.p.z.p. nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego które określa dla przedmiotowych terenów rodzaj zainwestowania R2 – tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, rozumianej jako zabudowa zagrodowa dopuszczona na podstawie przepisów odrębnych, urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania zabudowy zagrodowej oraz obszaru gminy, urządzenia i obiekty służące funkcji rekreacyjno-sportowej i wypoczynkowej (agroturystyka)".

W procedurze planistycznej uwzględniono zatem przysługujące skarżącej prawo własności, zasadniczo pozostawiając dotychczasowy sposób przeznaczenia gruntu, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Nie doszło tym samym do ograniczenia zakresu przysługującego dotychczas skarżącej prawa własności, co wyklucza możliwość uznania, że MPZP godzi w istotę przysługującego skarżącej prawa własności – skarżąca nie wykazała, aby przed uchwalenie MPZP był taki "rdzeń prawa własności", który w zetknięciu z MPZP pozwalałby na stwierdzenie, że plan miejscowy narusza "istotę prawa własności". Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, czego doskonałym przykładem są normy planistyczne, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie ingerencja władzy publicznej w prawo własności (art. 140 K.c.) następuje m.in. w oparciu o postulowaną zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest dowolne, a musi następować w granicach obowiązującego prawa, np. w oparciu o wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., ale także art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie można też uznać aby taka treść planu miejscowego naruszała zasadę proporcjonalności, ponieważ właśnie rozpatrując zgłoszone uwagi organ planistyczny dał wyraz temu z jakich względów działki skarżącej nie można było zaliczyć do innego przeznaczenia niż zabudowa zagrodowa i teren rolniczy, co też odpowiada treści Studium w tej części terenów, gdzie dopuszczono zabudowę zagrodową, tj. tylko w przypadku już istniejących siedlisk bądź w odniesieniu do kilku terenów dla nowych siedlisk rolnych. Organ planistyczny jednak nie uczynił tego w sposób arbitralny, lecz kierując się wymogami powierzchniowymi siedliska rolnego, położeniem nieruchomości wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej oraz potrzebami infrastrukturalnymi dla siedlisk rolniczych na kilkuhektarowych gospodarstwach rolnych w odniesieniu do zabudowy udającej gospodarstwa rolne, a w rzeczywistości będące zabudową rekreacyjną, która mogłaby powstać w granicach planu. Nie potwierdziły się zatem twierdzenia skarżącej jakoby w niniejszej sprawie nie wyważono interesów stron w wyniku pominięcia interesu prawnego. To, że MPZP na działce skarżącej nie przewiduje innego przeznaczenia/funkcji nie oznacza, że takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ingeruje w przysługujące skarżącej prawo własności. W tej bowiem części MPZP pozostawia status quo, tj. utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie terenu jako rolnego i uwzględnia istniejącą zabudowę zagrodową na nieruchomości skarżącej, umożliwiając tam rozwój agroturystyki.

W tym zaś zakresie, odnośnie kwestii zgodności MPZP ze Studium należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który trafnie ocenił, że plan miejscowy nie narusza Studium jeśli chodzi o rolne przeznaczenie nieruchomości skarżącej znajdującej się na terenach w MPZP o symbolu 38-R oraz w części pod zabudowę zagrodową na terenie o symbolu 15-RM. Ustalenia Studium uprawniały organ gminy do zaliczenia nieruchomości skarżącej do terenu rolnego, o czym stanowi § 27 MPZP, i zabudowy zagrodowej, o czym stanowi § 26 MPZP. Dla tej oceny nie ma też znaczenia, że w Studium funkcję zabudowy zagrodowej określono jako dopuszczalną. Ustalenia Studium należy wykładać przez pryzmat całego terenu IV.R2, a nie wyłącznie wyimkowo w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości. Uwzględniając ustalenia Studium w takim holistycznym zakresie, a zatem biorąc pod uwagę wszystkie tereny w MPZP o symbolu R i RM w odniesieniu do terenu IV.R2, należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia aby w MPZP przekroczono granice "władztwa planistycznego". Użyte w Studium sformułowanie "dopuszcza się" nie oznacza, że to jest nakaz skierowany do lokalnego normodawcy o konieczności lokalizowania zabudowy zagrodowej, turystycznej i sportowo rekreacyjnej na terenie o symbolu IV.R2. Takie sformułowanie daje jedynie możliwość rozważenia przez organ planistyczny, czy na danym terenie będzie przeznaczenie także inne niż podstawowe – teren rolny. Taka treść Studium otwiera alternatywę kształtowania zabudowy na danym terenie przez możliwość dokonania wyboru przez lokalnego normodawcę. Taką też ocenę potwierdza treść Studium dla terenu o symbolu R1, dla którego Studium wyraźnie wyklucza możliwość wyboru sposobu zagospodarowania innego niż teren rolny. Nie ma tu zatem sprzeczności pomiędzy treścią Studium w odniesieniu do terenów o symbolach IV.R2 i R1, a treścią planu miejscowego dla terenów o symbolach 15-RM i 38-R, tym bardziej, że zaskarżona uchwała w części w odniesieniu do terenu IV.R2 ze Studium przewiduje także zabudowę zagrodową (tereny RM), w tym na nieruchomości skarżącej (teren o symbolu 15-RM) przez co realizuje wskazane w Studium kierunki polityki przestrzennej Gminy Mielno. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której była mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., był zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium było z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwalało na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy miał stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21). W niniejszej zaś sprawie nie wykazano aby wskazywana treść Studium zawierała taki stopień uszczegółowienia, który obligowałby organ planistyczny do zaliczenia terenu ww. działki skarżącej do innego sposobu zagospodarowania niż w ramach przyjętego w MPZP jako terenów o symbolach 15-RM i 38-R. W takim wypadku organ planistyczny, kierując się stosownymi przesłankami, mógł przyjąć w ramach zasady władztwa planistycznego gminy niejako o "pozostawieniu" na nieruchomości skarżącej dotychczasowego przeznaczenia jako gruntów rolnych z zabudową zagrodową, co nie narusza prawa własności, a tym bardziej istoty tego prawa – o czym wyżej była mowa. Zakres niniejszego postępowania w ramach skargi na MPZP nie mógł też prowadzić do oceny aktualności Studium, ponieważ takie działanie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP; oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 14 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 1 ust. 2 pkt 11, art. 1 ust. 3, art. 17 pkt 12 oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawiona powyżej ocena ma decydujący wpływ na wynik sprawy, ponieważ w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego nie wykazano aby za ich pomocą można by stwierdzić, że zaistniałe ewentualne wady w ramach procedury planistycznej mogłyby prowadzić do innych wniosków niż dotychczasowe jeśli chodzi o zaliczenie nieruchomości skarżącej do terenu rolniczego o symbolu 38-R i zabudowy zagrodowej o symbolu 15-RM. Otóż wbrew twierdzeniom skarżącej procedura planistyczna składała się ze wszystkich wymaganych prawem czynność, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tekstowego opisania granic obszarów objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały. W tym zakresie strona skarżąca nie może skutecznie w sposób gołosłowny argumentować, ze Sąd I instancji nie zbadał prawidłowości dokonanych czynności, ponieważ krótko mówić jeżeli Sąd I instancji nie doszukał się w tym zakresie nieprawidłowości, to strona skarżąca zarzucając Sądowi uchybienia powinna wykazać, co konkretnie decyduje o tym, że organ planistyczny wadliwie opisał granice terenów objętych procedurą planistyczną. Tego zaś nie wykazano w niniejszej sprawie. Nadto, jak ocenił Sąd, z uwagi na ogólny charakter zmian do projektu planu miejscowego tylko w niewielkim zakresie ponowiono procedurę planistyczną. Obowiązek ponowienia uzyskania opinii i dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w niezbędnym zakresie; powtórzenie procedury planistycznej poprzez ponowne uzyskanie opinii lub uzgodnień konieczne jest zatem tylko wówczas, gdy następuje istotna zmiana planu, to jest gdy wprowadzone w wyniku zgłoszonych uwag rozwiązanie nie było przedmiotem oceny organów uzgadniających. Niezależnie od dokonania wspólnych ogłoszeń o wyłożeniu dwóch projektów planów miejscowych, ogłoszenie o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego nastąpiło i nie można w tym zakresie wskazać przepisu, który pozwalałby na stwierdzenie istotności naruszenia procedury planistycznej. Ogłoszenie to nastąpiło w prasie miejscowej, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń, ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Mielnie oraz zostało przekazane Sołtysowi wsi Sarbinowo, a wszystkie otrzymane obwieszczenia wywieszane były na tablicy ogłoszeń Sarbinowa. W takiej sytuacji trudno polemizować z zarzutami skargi kasacyjnej, w której skarżąca nie przyjmuje do wiadomości zaistniałych faktów, a jej stanowisku przeczy okoliczność, że doszło do wniesienia uwag do projektu MPZP dotyczących jej nieruchomości, co potwierdza jedynie, że skarżąca miała wiedzę o trwającej procedurze planistycznej dotyczącej jej nieruchomości. W żadnym razie nie podważyła skarżąca oceny, że w trakcie procedury planistycznej została sporządzona prognoza finansowa, prognoza oddziaływania na środowisko, jak i wzięto pod uwagę opracowanie ekofizjograficzne z 2005 r. W tym zakresie należy podkreślić, że prognoza skutków finansowych MPZP nie jest skierowana do skarżącej. Prognoza ma bowiem charakter informacyjny, co nie zmienia faktu, że to skarżąca powinna ewentualnie wykazać, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego doszło do innych skutków finansowych w odniesieniu do jej nieruchomości niż przyjęto w sporządzonej prognozie finansowej (kwestia ewentualnych odszkodowań, czy odkupu przez gminę nieruchomości i tak będzie wymagało sporządzenia operatu szacunkowego – patrz: art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 156 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Co do nieaktualności prognozy oddziaływania na środowisko i opracowania ekofizjograficznego w odniesieniu do wskazywanej treści pisma skarżącej z 22 czerwca 2022 r., należy zauważyć, że, co prawda, w piśmie tym skarżąca wskazywała na nieaktualność materiałów źródłowych oraz zaistniałe zmiany w dokumentach, jednak nie odniosła tej argumentacji do kwestii przeznaczenia jaj nieruchomości jako terenu rolniczego z zabudowa zagrodową; a poza tym argumentacja skarżącej w tym zakresie oparta jest na własnych wyobrażeniach jak powinna wyglądać procedura planistyczna, w sytuacji gdy art. 17 pkt 4, 5, 6 lit. a, 9, 12, 13 u.p.z.p., wymaga odpowiednio: - sporządzenia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; - sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36, wystąpienia o opinie o projekcie planu do szeregu podmiotów, w tym gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej; - wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie internetowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; - rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; - wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienia uzgodnienia. A poza tym nieaktualność, czy aktualność źródeł stosownych opracowań nie wyczerpuje problematyki dezaktualizacji treści tych opracowań, ponieważ to jedynie można by wyprowadzić na podstawie konkretnej treści prognozy finansowej, prognozy oddziaływania na środowisko, opracowania ekofizjograficznego, czego skarżąca nie wykazała w szczególności w odniesieniu do przeznaczenia w MPZP jej nieruchomości, a mianowicie, czy istnieją "jakieś" merytoryczne względy, które mogłyby od strony finansowej, czy też ochrony środowiska stanowić przeważającą argumentacją za innym (odmiennym) przeznaczeniem nieruchomości skarżącej niż tereny rolnicze i w części pod zabudowę zagrodową.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 9 i 13 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 52 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 72 ust. 4 i 5 p.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; a także art. 134 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie można też uznać za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieczytelności mapy (załącznika graficznego do MPZP), która została sporządzona w skali 1:2000. Ma rację Sąd I instancji, że już chociażby z tej okoliczności, iż sam przepis prawa (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) dopuszcza sporządzenie rysunku planu miejscowego m.in. w skali 1:2000, oznacza brak podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczo plan miejscowy dotyczy terenu rolniczego z niewieloma elementami wymagającymi innego zagospodarowania, jak zabudowa zagrodowa, czy drogi publiczne, co wynika z legendy oznaczeń planu, a także takich czytelnych informacji jak granice poszczególnych działek geodezyjnych i widocznych numerów tych działek. Także składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego skala mapy 1:2000 nie nastręczyła problemów z odczytaniem postanowień MPZP wespół z jego tekstową częścią.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trudno też polemizować z zarzutem skargi kasacyjnej jakoby brak było tekstowego określenia granic obszaru objętego uchwałą. Uchwała inicjująca o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego taki załącznik posiada, a więc została sporządzona w sposób prawidłowy. Ponadto, w uchwale podano słowny opis położenia terenu – "obręb Sarbinowo, na południe od drogi powiatowej Nr [...]", który wraz z załącznikiem graficznym do uchwały pozwala jednoznacznie zlokalizować teren objęty uchwałą. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie potwierdził się zarzut jakoby radni nie wiedzieli nad czym głosują oraz, że otrzymali projekt uchwały w dniu sesji. Na co wskazał Sąd, z wyjaśnień organu wynika, że radni otrzymali porządek obrad wraz z projektami uchwał (w tym również projekt zaskarżonej uchwały) w dniu 13 sierpnia 2021 r., a więc na 7 dni przed sesją – zgodnie ze Statutem Gminy Mielno (uchwała Nr LII/634/2018 Rady Miejskiej Mielna z dnia 5 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mielno). Żaden z radnych nie zgłaszał problemów z odczytaniem przesłanych materiałów. Na uwagę zasługuje, że granice MPZP w pełni odpowiadają granicom tego terenu z wyrysu Studium, co już chociażby ze względów historycznych zostało utrwalone wśród społeczności lokalnej, w tym radnych, co do lokalizacji obrębu ewidencyjnego Sarbinowo, ale obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...].

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 134 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zaś do omówienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku opinii izby rolniczej, należy wskazać, że wobec tego, iż w skardze kasacyjnej nie wykazano istotności tego rodzaju uchybienia trybu sporządzania planu miejscowego – nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który nie doszukał się naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W wyniku uchwalenia MPZP został bowiem utrzymany charakter rolny przedmiotowego terenu z uwzględnieniem co do zasady istniejącej zabudowy zagrodowej, co zasadniczo nie koliduje z zadaniami izb rolniczych, które dotyczą rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, ponieważ z uwagi na charakter przedmiotowego MPZP, który stanowi gwarant funkcjonowania gospodarstw rolnych, nie wynika aby uzyskanie takiej opinii mogło wpłynąć na ustalenia przyjęte w planie, tj. niejako dalsze zawężenie terenów rolnych, kosztem umożliwienia innej zabudowy nieruchomości skarżącej. W tych warunkach brak zasięgnięcia opinii izby rolniczej w trybie art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie stanowiło o istotności naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p., który dotyczy zawiadomień o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego. Nie można też nie dostrzec, że prawodawca w art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie przewidział wprost aby organ planistyczny występował o opinie o projekcie planu miejscowego do izb rolniczych. Ustawa wyraźnie rozróżnia "opiniowanie" i "uzgadnianie", a jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinie nie mają charakteru wiążącego, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej, a negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, bo kwestia czy rada gminy uwzględni treść opinii czy też nie w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej gestii. Taka też ocena wpisuje się w prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. Z okoliczności, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, nie wynika konieczność opiniowania aktów prawa miejscowego dotyczących ładu przestrzennego gminy (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 2701/16; wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2022 r., II SA/Po 119/22; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 maja 2024 r., II SA/Go 4/24). Już chociażby samo istnienie takiego poglądu prawnego wyklucza uznanie, że brak opinii izby rolniczej stanowi kwalifikowaną postać, tj. istotne naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z przedstawionego powyżej wywodu wypływa uprawniony wniosek, zgodnie z którym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym racjonalny prawodawca przewidział dopuszczalną/akceptowalną ułomności co do sposobu przeprowadzenia procedury planistycznej. Stąd tylko istotne naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego mogą prowadzić do nieważność uchwały rady gminy w całości lub części – czego w niniejszej sprawie najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazano.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., należy wskazać, że za pomocą zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej oceny w sprawie, ponieważ przepis ten dotyczy tylko elementów konstrukcyjnych uzasadnienia sądu administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Takiej oceny nie niweczy w pewnym zakresie lakoniczność wypowiedzi Sądu co do poszczególnych zasad i parametrów zabudowy, ponieważ i taka wypowiedź mieści się w ocenie Sądu I instancji, który nie doszukał się aby konkretna treść MPZP została uchwalona z przekroczeniem "władztwa planistycznego gminy". Co do tych zasad i parametrów zabudowy w skardze kasacyjnej nie sformułowano natomiast żadnego zarzutu, poprzestając na licznych zarzutach dotyczących tylko toku procedury planistycznej. Brak zaś stosownych zarzutów naruszenia prawa materialnego oznacza, że na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać merytorycznej oceny z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. i możliwość rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.