Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 312/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 20 czerwca 2022 r. [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P., wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako u.d.p.) §4 ust. 1 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej jako Uchwała), nałożył na M. I. "[...]" karę pieniężną w kwocie 1 240 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie reklamy.

Uzasadniając napisał, że 28 lutego 2022 r. podczas kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...], będącej drogą powiatową, przez reklamę bez wymaganego zezwolenia, stanowiącą własność M.I. (dalej także jako strona, skarżąca), prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Organ I instancji stwierdził, że reklama ma powierzchnię 2,00 m2 i wymienił urządzenia którymi wykonano pomiary, opisując świadectwa (instrumentu, wzorcowania) dla nich wydane.

W dniu 28 lutego 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym zawiadomiono stronę pismem z 23 marca 2022 r. (korespondencja odebrana 30 marca 2022 r.). Organ zaznaczył, że dodatkowe kontrole odbyły się 23 marca i 30 marca 2022 r., podczas których za każdym razem potwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. 04 kwietnia 2022 r. do Zarządu Dróg wpłynęło pismo od strony z informacją, że reklama została usunięta, natomiast 27 kwietnia 2022 r. odbyły się oględziny, podczas których stwierdzono brak reklamy w pasie drogowym.

Organ zaznaczył, że ulica [...] znajduje się w pasie drogowym, którego władającym jest Zarząd Dróg Miejskich w P. Reklama była umieszczona na chodniku, który wchodzi w skład pasa drogowego.

Dalej organ napisał, że zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej i udzielanego przed faktycznym zajęciem pasa drogowego przez reklamę. Zezwolenie odnosi się także do umieszczenia reklam w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. za reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych uznaje się umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Organ ocenił, że zestawienie elementów definicyjnych reklamy w rozumieniu ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było stworzenie możliwie szerokiej definicji obejmującej swoim zakresem zarówno najbardziej typowe jak i nietypowe formy działalności reklamowej, nadto istotę i cel działalności reklamowej, którą można sprowadzić do działalności ukierunkowanej na rozpowszechnianiu informacji (promocji) produktów, usług, marki, firmy itp.

Dalej organ odniósł się do możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stwierdzając, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Jako spełnioną organ uznał przesłankę zaprzestania naruszania prawa – strona usunęła reklamę 30 marca 2022r.

W ocenie organu nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, ponieważ wysokość naliczonej kary pieniężnej wynosi 1 240 zł, doszło do naruszenia prawa w określonym, ciągłym przedziale czasu, ustawienie przedmiotowej reklamy w rejonie skrzyżowania oraz domów jednorodzinnych, o dużym natężeniu ruchu samochodowego stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, m.in. ze względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu, ocena wagi naruszenia prawa powinna uwzględniać równe traktowanie podmiotów i przejawiać się koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zdaniem organu I instancji zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa.

Organ zaznaczył, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f ust. 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W sprawie nie można także mówić o działaniu siły wyższej, zatem nie ma zastosowania art. 189e K.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.

Następnie organ wyjaśnił, że wysokość kary została obliczona na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie art. 40 ust. 6, a ten z kolei przepis określa, iż opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stawki te określone są w § 1 ust. 3 Uchwały i za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej stawka wynosi 2,00 zł/m2 za 1 dzień. Organ przyjął, że pas drogowy był zajęty przez 31 dni.

W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o anulowanie kary i skorygowanie opłaty do standardowej opłaty za 1 miesiąc zajęcia pasa drogowego czyli 124 zł. Napisała, że reklama została usunięta niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o czym poinformowała pisemnie Zarząd Dróg. Reklama została ustawiona na granicy pasa drogowego w obszarze nieutwardzonym, nie stwarzała w żaden sposób zagrożenia w ruchu drogowym. Strona nie była świadoma tego, że musi uzyskać zezwolenie. Skoro organ I instancji uważa, że reklama mogła spowodować zagrożenie to jak wytłumaczy ogromne zarośla (przedstawione na fotografii załączonej do odwołania) zmniejszające o połowę pas chodnika i zasłaniające dojazd bezpośrednio do skrzyżowania, które są w takim stanie od kilku lat.

Decyzją z 24 listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO stwierdziło, że wymierzenie kary jest w pełni uzasadnione. Zajęcie ww. pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy jest bezsporne, udokumentowane licznymi zdjęciami, protokołami i wyciągiem z mapy zasadniczej. Brak świadomości strony, że reklamę umieściła w pasie drogowym, bez koniecznego zezwolenia, nie jest argumentem do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji rozważył, czy istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej ze względu na znikome naruszenie prawa, biorąc pod uwagę przepisy z art. 189f § 1 K.p.a. W ocenie SKO strona spełniła jeden warunek, mianowicie zaprzestała naruszenia prawa poprzez usunięcie reklamy, jednak nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Pas drogi publicznej jest zarządzany przez zarządcę drogi i to zarządca może stwierdzić, czy zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem drogi, stanowi zagrożenie dla utrzymania szczególnej ochrony w ruchu drogowym. Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego podlega szczególnej ochronie prawnej, wynikającej z przepisów u.d.p., jest szczególną przestrzenią gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie zadań w zakresie transportu, komunikacji i przemieszczania się. Przedmiotowa sprawa dotyczy zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej, która jest jedną z głównych dróg obsługujących ruch o dużym natężeniu, w kierunku północy P. oraz północne osiedla P.. Nadto, zdaniem SKO w sprawie zaistniała duża społeczna szkodliwość czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. I., zarzucając że SKO w żaden sposób nie odniosło się do wywodów odwołania dotyczących pasa drogowego, utrzymującego się również aktualnie, co zdaniem skarżącej ewidentnie dowodzi, że umieszczenie reklamy miało charakter nieświadomy. Organ I instancji, podnoszący w uzasadnieniu swojej decyzji kwestię bezpieczeństwa jako jeden z powodów braku możliwości odstąpienia od nałożenia kary, do dnia wniesienia skargi nie usunął roślinności wykraczającej znacznie poza obszar "stwarzającej niebezpieczeństwo reklamy", rosnącej znacznie bliżej skrzyżowania, i ograniczającej przepustowość chodnika do 1 metra, na dowód czego skarżąca dołączyła zdjęcia. Zdaniem skarżącej ta roślinność znacznie ogranicza widoczność punktu handlowego, dlatego powstała reklama, zupełnie nieświadomie umieszczona w pasie drogowym, który nie wygląda jakby był pasem drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 15 marca 2023r. WSA w Poznaniu odrzucił skargę (k. 28-29).

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2023r. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej WSA w Poznaniu uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi. (k. 53 – 55).

Na rozprawie 23 czerwca 2023r. strony nie stawiły się. (k. 82)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził naruszenia prawa, dające podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu nie kwestionowała okoliczności faktycznych dotyczących zajęcia pasa drogowego, okresu zajęcia oraz powierzchni reklamy. Podnoszone w skardze jak i w odwołaniu zarzuty dotyczyły braku świadomości umieszczenia reklamy w pasie drogowym, braku odstąpienia od nałożenia kary oraz niekonsekwencji organów przy ocenie wagi naruszenia prawa przez skarżącą. Skarżąca argumentuje, że Zarząd Dróg od kilku lat toleruje zarośla zmniejszające o 1/2 powierzchnię chodnika i zasłaniające dojazd do skrzyżowania, zarzucając skarżącej spowodowanie tego samego zagrożenia reklamą, ustawioną bez zezwolenia.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. W przepisach art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; kara jest naliczana za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d K.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W razie naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobowiązany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. W konsekwencji zatem, podnoszona w skardze okoliczność, że w pobliżu reklamy umieszczonej przez skarżącą w pasie drogowym organ toleruje roślinność rosnącą w tymże pasie drogowym i to bliżej skrzyżowania a więc utrudniającą ruch w pasie drogowym bardziej niż reklama skarżącej – samodzielnie nie może skutkować odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej, podlega natomiast ocenie w realiach sprawy, jak każdy zarzut skargi.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia (w niniejszej sprawie deklarowany przez skarżącą brak świadomości, że należało wystąpić o zezwolenie). Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16; z 09 lipca 2020 r., II GSK 4287/17). Zatem argument skargi o braku świadomości, że należało wystąpić o zezwolenie - Sąd ocenia jako bezzasadny.

W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., począwszy od bezzasadnego wskazania przez organ I instancji, jakoby "nie można było uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia prawa które nie budzi żadnych wątpliwości a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności przez podmiot zobowiązany" (s. 5 decyzji), a także bezzasadnego wskazania przez organ I instancji że "zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa." (także s. 5 decyzji). Sąd podkreśla, że oba poglądy, bezzasadne o czym niżej, nie zostały zakwestionowane przez SKO; organ wyższego stopnia, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i nie odnosząc się do tych ocen prawnych, pośrednio przyznał rację organowi I instancji.

Przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 K.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 09 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Powołany artykuł został dodany do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów K.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f K.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.

Innymi słowy charakter kar przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca wprawdzie zaprzestała naruszania prawa, uznały jednak, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma. W tym miejscu warto zaznaczyć wewnętrznie sprzeczną argumentację organu I instancji, który najpierw wywiódł, wadliwie, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa, po czym analizował spełnienie przesłanki znikomego naruszenia prawa w realiach sprawy.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a. W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W kontrolowanej sprawie organ wyższego stopnia podzielił pogląd organu I instancji, że reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi powiatowej, o dużym natężeniu ruchu samochodowego, stanowiąc zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu, a nadto samowolne umieszczenie reklamy oznacza dużą społeczną szkodliwość czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu ww. interpretacja przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, nie dość, że sztampowa i pozbawiona odniesień do stanu faktycznego sprawy (w tym zarzutów odwołania popartych zdjęciami), prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której tak opisane argumenty organów znalazłyby zastosowanie, zatem stanowisko organów jest sprzeczne z instytucją wprowadzoną przez ustawodawcę. Nie może być tak, że jedynym celem prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest cel fiskalny.

Dalej Sąd wskazuje, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego dopiero po 23 dniach od daty wszczęcia postępowania z urzędu – wysłał zawiadomienie do strony. Pierwszy protokół z kontroli pasa drogowego sporządzony został 28 lutego 2022r. (k. 25 akt adm), kolejny 23 marca 2023r. (k. 23 akt administracyjnych. O wszczęciu postępowania skarżącą zawiadomił organ zawiadomieniem z 23 marca 2022r., doręczonego skarżącej 30 marca 2023r., (k. 19 akt adm.), która pismem z 30 marca 2023r. powiadomiła organ o usunięciu reklamy (k. 17 akt adm.). Nie ma wprawdzie przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wysłania zawiadomienia do strony o wszczęciu postępowania, ale wymaga powtórzenia, że nie może być tak, że jedynym celem prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego jest cel fiskalny. Powyższe uchybienie jest tym bardziej istotne, że organ I instancji ocenił, że wysokość naliczonej kary przemawia przeciwko uznaniu wagi naruszenia za znikomą. A przecież na wysokość kary wpływ miało niezrozumiale powolne wysłanie zawiadomienia stronie o wszczęciu postępowania, skoro skarżąca niezwłocznie w właściwie natychmiast ( w ten sam dzień) po otrzymaniu zawiadomienia usunęła reklamę oraz poinformowała o tym fakcie organ I instancji, pisemnie.

Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. W sytuacjach wskazanych w art. 189 f § 1 k.p.a. organ może poprzestać na pouczeniu. Z okoliczności sprawy nie wynika, że długotrwałość czy opieszałość w usunięciu reklamy mogłaby świadczyć o nierespektowaniu przez skarżącą obowiązującej normy prawnej, nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ nie wyjaśnił twierdzeń o dużej szkodliwości społecznej czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi. Skarżąca wskazywała na to, że jej działanie nie było świadomym naruszaniem przepisów u.d.p., reklamę usunęła w dniu, w którym uzyskała informacje o wszczęciu postępowania administracyjnego i stwierdzeniu naruszenia prawa. Trudno w takich okolicznościach dopatrzyć się działań zachęcających do naruszania prawa. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby zawiadomienie nastąpiło niezwłocznie po stwierdzeniu naruszenia albo gdyby organ rozważył wydanie postanowienia wyznaczającego termin do usunięcia naruszenia prawa (art. 189 § 2 k.p.a.) okres naruszenia zakazu umieszczania reklamy w pasie drogowym byłby krótszy, działania organu skuteczniejsze i budzące zaufanie (art. 8 § 1 k.p.a.)

Sąd zaznacza i to, że nie ma racji organ I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji (s. 3 uzasadnienia), że "Reklama była umieszczona na chodniku". Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, w tym także ze zdjęć sporządzonych przez pracownika organu jasno wynika, że reklama została umieszczona nie na chodniku, ale przy chodniku, od strony budynków mieszkalnych. Powyższy błąd organu I instancji jest tym bardziej istotny, że wkopanie reklamy w chodnik sugeruje celowość działania sprawcy, podczas gdy skarżąca konsekwentnie twierdzi, że nie wiedziała, że reklama została umieszczona w pasie drogowym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze powyższe wywody Sądu, wnikliwie oceni okoliczności sprawy, w tym argumenty skarżącej, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił obie decyzje wydane w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania (uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.