Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 276/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 86, art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 63 ust. 14 pkt 3, ust. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 900
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2232
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Strzeleczki z dnia 24 marca 2023 r., nr 46/23 w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) skargą z 31 stycznia 2024 r., wniósł o stwierdzenie nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa Zarządzenia Wójta Gminy Strzeleczki z dnia 24 marca 2023 r., Nr 46/23, w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w Komornikach.

Wniesie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń, na który zwrócił w niej uwagę organ nadzoru. W dniu 24 marca 2023 r. Wójt Gminy Strzeleczki, powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej usg, a także art. 63 ust. 14 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 900 ze zm.), dalej Prawo oświatowe lub ustawa oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu komisji konkursowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1428), powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Komornikach, wydając objęte skargą Zarządzenie Nr 46/23 z dnia 24 marca 2023 r.

W związku z otrzymanym sygnałem wskazującym na nieprawidłowości powstałe podczas przeprowadzania w dniu 3 kwietnia 2023 r. postępowań konkursowych na stanowiska dyrektorów szkół podstawowych w: Dobrej, Komornikach i Zielinie w Gminie Strzeleczki, organ nadzoru przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające, w związku z czym pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. wystąpił do organu prowadzącego - Wójta Gminy Strzeleczki o przekazanie informacji na temat przeprowadzonego konkursu i przesłanie dokumentów, które zostały w sprawie podjęte, a także o udzielenie informacji czy w procedurze brały udział zakładowe organizacje związkowe oraz czy do składu komisji konkursowych zostały zaproszone organizacje związkowe zgodnie z wymogiem zawartym w art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy prawo oświatowe.

W odpowiedzi Wójt Gminy Strzeleczki wskazał, że w dniu 8 marca 2023 r. przesłał do Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Krapkowicach zawiadomienie o ogłoszonym postępowaniu konkursowym z prośbą o oddelegowanie przedstawiciela do składu komisji konkursowej z uwagi na to, iż ta organizacja związkowa obejmuje swoim zakresem działania placówki na terenie Gminy Strzeleczki. Następnie wyjaśnił, że na terenie Gminy Strzeleczki nie działa inna organizacja związkowa, która w trybie art. 63 ust. 14 pkt. 3 ustawy powinna być zaproszona do komisji konkursowej oraz, że w okresie ostatnich 13-lat wyłącznie Związek Nauczycielstwa Polskiego opiniował arkusze organizacyjne placówek oświatowych i żadne inne związki zawodowe nie brały udziału w opiniowaniu jakichkolwiek projektów aktów oświatowych.

Wojewoda oświadczył, że Zarządzenie nr 46/23 Wójta Gminy Strzeleczki z dnia 24 marca 2023 r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w Komornikach wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w Opolu w dniu 11 kwietnia 2023 r.

Podczas analizy przedmiotowego aktu organ nadzoru ponownie zwrócił się do Burmistrza Strzeleczek z prośbą o doprecyzowanie czy w komisji konkursowej brały udział wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe, tj.: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" (NSZZ "Solidarność"), Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) Forum Związków Zawodowych (FZZ). Pismem z dnia 11 maja 2023 r. Wójt Gminy Strzeleczki powołał się na przepis art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy i oświadczył, że zwrócono się do związków zawodowych, które obejmują swoim zakresem działania szkoły w której organizowany jest konkurs na stanowisko dyrektora placówki i zwrócił uwagę, iż "analogicznie jak we wszystkich JST w województwie opolskim (w zakresie 100% konkursów przeprowadzonych w roku 2022-2023) organ prowadzący zwrócił się do związków rzeczywiście obejmujących swoim zakresem działania szkoły, w których organizowany był konkurs". Wójt Gminy Strzeleczki powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 831/20, że "gdy w szkole, w której prowadzony jest konkurs na stanowisko dyrektora szkoły nauczyciele nie przynależą do związku zawodowego to nie oznacza to, że organizacje związkowe nie wejdą w skład komisji konkursowej", w związku z czym inne organizacje związkowe niż ZNP nie zostały zaproszone do wzięcia udziału w postępowaniu (wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Organ nadzoru - w związku z wątpliwościami dotyczącymi wytypowania przez ZNP tylko jednego kandydata do składu komisji konkursowej - wystąpił pismem z dnia 25 maja 2023 r. do Wójta Gminy Strzeleczki z prośbą o udzielenie informacji czy ZNP wytypował kandydatów do składu komisji konkursowych na stanowiska dyrektorów szkół podstawowych w Dobrej i Komornikach, bowiem w aktach niniejszej sprawy znajduje się odpowiedź ZNP w ww. kwestii, ale dotyczy jedynie komisji konkursowej przeprowadzonej w innej placówce, tj. w Zielinie. Pismem z dnia 29 maja 2023 r. Wójt Gminy Strzeleczki poinformował, że w odpowiedzi na pismo z dnia 8 marca 2023 r. Prezes Zarządu Oddziału w Krapkowicach Związku Nauczycielstwa Polskiego wskazała, iż do udziału w komisji konkursowej wyznaczona została Pani G. K. Ponadto Prezes Oddziału ZNP w Krapkowicach uzupełniła uprzednie pismo o nazwę placówki i wskazała, że w/w osoba została wyznaczona tylko do składu komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Zielinie, w związku z czym ZNP nie wytypował kandydatów do składu komisji konkursowych na stanowiska dyrektorów szkół podstawowych w Dobrej i Komornikach.

Wskazane wyżej ustalenia mają zastosowanie do tego postępowania i odnoszą się również do Zarządzenia nr 46/23 Wójta Gminy Strzeleczki z dnia 24 marca 2023 r. W toku całego postępowania wyjaśniającego informacje udzielane przez gminę dotyczyły całej procedury, ujętej kompleksowo. Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. Burmistrz Strzeleczek potwierdził, że tylko jedna organizacja związkowa została zaproszona do udziału w postępowaniu konkursowym na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w Komornikach.

W ocenie organu nadzoru przedstawione powyżej okoliczności wskazują na naruszenie przepisów prawa w zakresie przedstawicielstwa organizacji związkowych w komisji konkursowej, powołanej zarządzeniem nr 46/23 Wójta Gminy Strzeleczki.

Przedstawiając regulacje prawne z przedmiotu sprawy Wojewoda podał, że zgodnie z art. 63 ust. 14 ustawy, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) po trzech przedstawicieli:

a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę,

b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

2) po dwóch przedstawicieli:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa - z zastrzeżeniem ust. 15 (zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3).

Zdaniem Wojewody ustawa w sposób wyczerpujący wiążący prawnie określa skład komisji konkursowej, powoływanej przez organ prowadzący w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki. Liczba członków komisji jest określona w sposób sztywny, a organ prowadzący nie ma prawa jej zmniejszać ani zwiększać. Skład komisji może natomiast zmieniać się zależnie od okoliczności obiektywnych przewidzianych w przepisach prawa (zob. np. art. 83 ust. 6 lub art. 63 ust. 16 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe).

W motywach skargi wyjaśnił, że zgodnie z jednym z prezentowanych poglądów, jeżeli w szkole lub placówce nie działa zakładowa organizacja związkowa określonego związku zawodowego, to związek ten nie będzie mógł skorzystać z prawa do delegowania swojego przedstawiciela do komisji konkursowej. W ocenie organu nadzoru ten pogląd nie zasługuje na aprobatę. Skład komisji konkursowej nie jest bowiem uzależniony od tego, czy organizacje reprezentatywne zrzeszają pracownika zatrudnionego w danej szkole. Zauważyć trzeba, że z art. 63 ust. 14 pkt 3 uPO płynie wniosek, że przedstawiciel związkowy reprezentuje w komisji konkursowej nie konkretną zakładową organizację związkową, lecz związek jako taki (rozumiany jako związek centralny, ogólnokrajowy) - przy czym przepis ten nie ogranicza udziału przedstawicieli organizacji związkowych tylko do tych organizacji związkowych, które zrzeszają pracowników danej szkoły lub placówki. Trzeba zwrócić uwagę, że w art. 63 ust. 14 pkt 3 u PO ustawodawca użył sformułowania "obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa". W tym kontekście istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 845; dalej jako: uZZ). Zgodnie z art. 1 ust. 1 uZZ - związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkie osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, niezależnie od ich przynależności związkowej (art. 7 ust. 1 uZZ).

Powyższe znajduje również potwierdzenie w wykładni systemowej zewnętrznej analizowanego przepisu. Z art. 16 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 87), dalej jako: uPDK, wynika, że w celu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury organizator powołuje komisję konkursową w skład której wchodzi m.in. dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 253 ust. 1 lub 2 ustawy o związkach zawodowych, działających w tej instytucji kultury. To prowadzi do wniosku, że jeśli intencją prawodawcy byłoby powoływanie w skład komisji konkursowych przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w danej placówce, to wyraziłby to wprost i jednoznacznie w odpowiedniej normie ustawowej (jak w art. 16 ust. 4 pkt 3 uPDK) - czego jednak nie uczynił w art. 63 ust. 14 ustawy w odniesieniu do konkursów na dyrektorów szkół i przedszkoli.

Wojewoda dostrzegł, że również w orzecznictwie podkreśla się, iż w komisji konkursowej powinni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 385/19 lub w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 831/20).

W ocenie Wojewody zmiana przepisu powinna prowadzić do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie członkostwa w komisjach konkursowych wyłącznie przedstawicielom ogólnokrajowych organizacji związkowych reprezentatywnych, jak wprost wskazuje ustawa, a nie poszczególnych zakładowych organizacji związkowych czy też organizacji reprezentatywnych w rozumieniu innych ustaw (np. art. 252-253 ustawy o związkach zawodowych). Zdaniem organu nadzoru warto zwrócić uwagę, że ustawodawca w uzasadnieniu do analizowanej nowelizacji wskazał, że poprzednie brzmienie przepisu (przywołane wyżej) "prowadzi często do nad reprezentacji ogólnokrajowych zrzeszeń związków zawodowych i ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych, które zgłosić mogą dowolną ilość przedstawicieli do komisji konkursowej z uwagi na mnogość zrzeszonych w nich nauczycielskich związków zawodowych". W dalszej kolejności podał Wojewoda, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2232 ze zm.), zwanej dalej: u.r.d.s. za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych; 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Organ nadzoru ustalił, że w trakcie przeprowadzania postępowań konkursowych w Gminie Strzeleczki, za spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ww. ustawy uznawane były: Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ), NSZZ "Solidarność" oraz Forum Związków Zawodowych (FZZ) (por.https://www.gov.pl/web/dialog/zwiazki-zawodowe).

W ocenie Wojewody w skład komisji konkursowej należy powołać po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu u.r.d.s., tj. OPZZ, FZZ oraz NSZZ "Solidarność" - wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli. Oczywistym jest przy tym, że nie w każdej komisji bezwzględnie uczestniczyć będą przedstawiciele wszystkich ww. organizacji. Jego zdaniem należy pamiętać, że związek może, lecz nie musi skorzystać z przysługującego mu prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji konkursowej. Wiele zależy od inicjatywy lub woli samego związku - ani ustawa, ani przepisy wykonawcze do niej nie przewidują żadnego szczególnego trybu powiadamiania o możliwości zgłoszenia reprezentantów związku do składu komisji konkursowej ani sposobu informowania związków o konkursie. Zaznaczył przy tym, że organ prowadzący, jako odpowiedzialny za prawidłowy skład komisji konkursowej, w razie bierności związku zawodowego powinien wykazać dużą przezorność. Obowiązkiem bowiem organizującego konkurs jest ustalenie, czy organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu u.r.d.s. zrezygnowała z przysługującego jej prawa. Niewyjaśnianie tej okoliczności (poprzez bierność w tym zakresie wyrażającą się np. brakiem wystosowania pisma do ww. związku z prośbą o wyznaczenie przedstawiciela) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 usg, ponieważ prowadzi do powołania komisji konkursowej w składzie sprzecznym z ustawowymi wymogami (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 63).

Zdaniem organu nadzoru nie sposób uznać, by gmina istotnie naruszyła prawo w sytuacji, gdy - pomimo prośby o wyznaczenie przedstawiciela - związek zrezygnował z udziału w komisji. Tymczasem – jak podniósł – w przedmiotowej sprawie Gmina Strzeleczki wykazała jednak bierność w analizowanym zakresie. W toku postępowania wyjaśniającego ustalił bwoiem, że organ prowadzący zawiadomił jedynie ZNP i żaden inny związek nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu konkursowym.

Mając powyższe na względzie stwierdził, że objęte skargą zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy poprzez błędne uznanie, że w skład komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w Komornikach powinien wchodzić wyłącznie przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego z uwagi na fakt, iż jest to jedyna organizacja związkowa obejmująca swym zakresem działania placówki na terenie Gminy Strzeleczki, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przedstawicieli Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" (NSZZ "Solidarność") i Forum Związków Zawodowych (FZZ).

Podsumowując podkreślił Wojewoda, że powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu: z 16 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 222/23, z 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 220/23 i z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 221/23. W jego ocenie na szczególną uwagę zasługuje wyrok z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 221/23, w którym Sąd stwierdził, że "zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy w zw. z art. 23 ust. 2 u.r.d.s., ponieważ organ prowadzący w zaskarżonym zarządzeniu w składzie komisji konkursowej pominął przedstawicieli reprezentatywnych związków zawodowych, co trafnie zarzucił organ nadzoru we wniesionej skardze. Powyższe stanowi o naruszeniu zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu stanowiącego przepisy prawa nie nosiło cech dowolności i znajdowało oparcie w przepisach obowiązującego prawa". Powyższy wyrok dotyczył sporu o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, a osadzonym na kanwie Zarządzenia, które zostało wydane przed skarżonym w niniejszej sprawie aktem. Zaledwie 3 dni po wydaniu Zarządzenia Nr 41/23 z dnia 21 marca 2023 r. organ wykonawczy podjął Zarządzenie Nr 46/23 z dnia 24 marca 2023 r., które uchyliło poprzedni akt i różniło się jedynie składem przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, co nie ma wpływu na istotę sporu, ponieważ zdaniem Skarżącego wyjaśnienia wymaga czy w świetle brzmienia przepisu art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy organ prowadzący szkołę miał obowiązek powołać do składu komisji konkursowej przedstawiciela każdej organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu u.r.d.s., która terytorialnie obejmuje swym zasięgiem obszar placówki, w której przeprowadzana jest procedura konkursowa, nawet jeśli nie zrzesza ona pracowników danej szkoły.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Strzeleczki wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy przewiduje powołanie w skład komisji konkursowej organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa. Dlatego organ prowadzący zwrócił się do związków rzeczywiście obejmujących swoim zakresem działania szkoły, w których organizowany był konkurs.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte, ponadto wobec upływu jednego roku od daty podjęcia zaskarżonego zarządzenia wniosła o zmianę żądania skargi i stwierdzenie jego niezgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej: p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei odnośnie do uchwał i zarządzeń organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie usg, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 usg zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, opubl. w Dz. U. z 2003 r., nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 usg, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1151/08). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 i z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1295/21).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest Zarządzenie Wójta Gminy Strzeleczki z dnia 24 marca 2023 r., Nr 46/23, w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w Komornikach wydane na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżone zarządzenie, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlegało ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, i w konsekwencji weszło w życie w sposób określony w § 6 zarządzenia, tj. z dniem jego podpisania. Przypomnieć należy, że w art. 86 usg ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną. Organowi nadzoru zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. drugie usg przyznano kompetencję do stwierdzania nieważności w całości lub w części uchwał i zarządzeń organów gminy. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru, nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jego doręczenia Wojewodzie, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 usg.

Wskazać też trzeba, że Sąd również ograniczony jest terminem w zakresie możliwości stwierdzenia w wyroku nieważności zakwestionowanego aktu. Zgodnie bowiem z art. 94 ust 1 i ust 2 usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust 2). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wyjaśnić należy, w pierwszej kolejności, że skład orzekający w pełni aprobuje stanowisko sądów administracyjnych w przytoczonych powyżej judykatach uznając je za swoje, stąd odwoła się do argumentów tam zawartych. W drugiej kolejności wyjaśnić należy, że zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, dla której dana jednostka samorządu jest organem prowadzącym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Powołanie komisji jest elementem procedury mającej na celu wyłonienie kandydata, któremu ma być powierzone stanowisko dyrektora szkoły. Jest to akt o charakterze organizacyjnym związany z wykonywaniem zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zarządzenie takie jest natomiast prawną formą działania wójta, który w ten sposób podejmuje władcze rozstrzygnięcie w zakresie swoich kompetencji wynikających z ustawy. Zarządzenie o powołaniu komisji w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły niewątpliwie należy zatem do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Stosownie do powyżej powiedzianego Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Istota sporu w niniejszej sprawie skupia się wokół kwestii, czy w świetle brzmienia przepisu art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy organ prowadzący szkołę, w rozważanym przypadku Wójt Gminy Strzeleczki, miał obowiązek powołać do składu komisji konkursowej przedstawiciela każdej organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, nadal zwanej: u.r.d.s., która terytorialnie obejmuje swym zasięgiem obszar placówki, w której przeprowadzana jest procedura konkursowa, nawet jeśli nie zrzesza ona pracowników danej szkoły. Zaskarżonym zarządzeniem Wójt Gminy Strzeleczki powołał bowiem komisję konkursową, w której składzie nie powołano przedstawicieli organizacji związkowych. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały określone w cyt. wcześniej ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z jej art. 63 =stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 63 ust. 10 ustawy). Stosownie zaś do przepisu art. 63 ust. 14 ustawy w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców;

3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa - z zastrzeżeniem ust. 15.

Z kolei – na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda – art. 63 ust. 15 ustawy stanowi, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3. Z kolei art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego określa zaś, że za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych; 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Stosownie do przytoczonych przepisów, w ocenie Sądu, Wojewoda słusznie przyjął, że reprezentatywnymi związkami zawodowymi, spełniającymi wskazane warunki, są (poza powołanym w zarządzeniu Związkiem Nauczycielstwa Polskiego) Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych. Jak wynika bowiem z przedłożonych przez Wojewodę statutów każdy z tych związków działa na obszarze całej Rzeczypospolitej Polskiej, a także poza granicami kraju, a więc również na terenie Gminy Strzeleczki i wsi Dobra. Ponadto zakresy działalności wszystkich tych organizacji związkowych odnoszą się do szeroko rozumianej oświaty.

W tym miejscu powtórzenia wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni omawianych przepisów, że w składzie komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce. Udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związki zawodowe są dobrowolnymi i samorządnymi organizacjami ludzi pracy, powołanymi do reprezentowania ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar ich działania obrazuje w szczególności art. 7 tej ustawy, który stanowi, iż w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. W świetle tych regulacji nie sposób więc ograniczyć udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki. Stąd istotne znaczenie dla składu komisji konkursowej co do grupy przedstawicieli organizacji związkowych ma okoliczność, czy dany związek zawodowy obejmuje swym działaniem teren, na którym ma siedzibę placówka, co do której przeprowadzany jest konkurs. Gdyby bowiem zamierzeniem ustawodawcy było przyjęcie, że przepis ten dotyczy jedynie przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w placówce (teren ograniczony przestrzennie wyłącznie do danej placówki), to takie stanowisko - jak trafnie argumentował Wojewoda - zostałoby wprost wyrażone w normie prawnej. Skoro jednak tego nie uczyniono, to brak jest podstaw do przyjmowania sposobu interpretacji sugerowanej przez Wójta, zwłaszcza, że stoi ona w sprzeczności z zadaniami i rolą społeczną związków zawodowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 385/19, wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1004/19).

Zdaniem Sądu trafnie uznał organ nadzoru, że przedstawioną wyżej wykładnię przepisów potwierdza również dokonana w dniu 19 lipca 2018 r. nowelizacja art. 63 ust. 14 ustawy, w wyniku której z przepisu usunięto pojęcie "zakładowej organizacji związkowej". Oznacza to, że zamiarem ustawodawcy było powołanie do składu komisji przedstawicieli każdej organizacji związkowej z danego terenu, w tym nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że do komisji konkursowej należało powołać przedstawicieli wszystkich organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu u.r.d.s., obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę (tj. terytorium gminy, na którym znajduje się szkoła lub placówka), bez względu na to, czy organizacje te zrzeszają nauczycieli szkoły lub placówki, w której odbywa się konkurs. O przedmiotowym konkursie powinny zostać zatem zawiadomione wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe, obejmujące swym działaniem teren Gminy Strzeleczki, w tym Związek Nauczycielstwa Polskiego, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych.

W ocenie Sądu rację ma Wojewoda, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy w zw. z art. 23 ust. 2 u.r.d.s., ponieważ organ prowadzący w zaskarżonym zarządzeniu w składzie komisji konkursowej pominął przedstawicieli reprezentatywnych związków zawodowych, tj. Związku Nauczycielstwa Polskiego, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych, co trafnie zarzucił organ nadzoru we wniesionej skardze. Niewątpliwie też Wójt Gminy Strzeleczki wydając kwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie i nie stosując wymaganych ustawą procedur nie działał w zgodzie z przepisami prawa. Powyższe stanowi o naruszeniu fundamentalnej zasady prawa publicznego jaką jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu stanowiącego przepisy prawa nie nosiło cech dowolności i znajdowało oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Powyższe uznanie uzasadniało, co do zasady, stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Zważywszy jednak, że stosownie do art. 94 usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, należało uznać, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 94 ust. 2 usg orzekł jak w sentencji wyroku.