Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2329/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)

SENTENCJA

8 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1560/23 w sprawie ze skargi S.O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 czerwca 2023 r., nr 992700.620.263.2023-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 marca 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił S.O. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową M.P. przyznania renty w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504) dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS" i wynikające z tego przepisu przesłanki przyznania świadczenia, tj.: status ubezpieczonego albo członka rodziny pozostałego po ubezpieczonym, który wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na niezdolność do pracy lub wiek oraz brak niezbędnych środków utrzymania. W ocenie organu skarżąca uprawniona jest do renty rodzinnej z zagranicznej instytucji ubezpieczeniowej, a tym samym nie jest możliwe otrzymywanie równocześnie świadczenia z FUS. Co więcej dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie skarżącej przekracza kwotę najniższej emerytury (od 1 marca 2023 r. – 1588,44 zł), a tym samym nie można uznać, że spełniona jest przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania.

W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 9 czerwca 2023 r. wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ponownie organ wskazał na niedopuszczalność łączenia świadczeń zwykłych i nadzwyczajnych i w tym zakresie odwołał się do wyroku NSA z 4 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 388/01. W odniesieniu do kryterium niezbędnych środków utrzymania organ wskazał, że ustawa nie definiuje takiego pojęcia, natomiast można analizować je poprzez odniesienie dochodu przypadającego na członka rodziny do wysokości najniższej emerytury. Jako że w przypadku skarżącej dochód na członka rodziny wynosi 4270,55 zł to należy uznać, że skarżąca posiada niezbędne środki utrzymania. Organ zauważył również, że ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania i ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. W ocenie organu dochód przypadający na członka rodziny pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1560/23 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) dalej jako p.p.s.a., oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu stwierdzając, że nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania oraz że najbardziej obiektywną metodą wyjaśnienia pojęcia niezbędnych środków utrzymania jest odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia w trybie zwykłym, bowiem jest to kwota umożliwiająca zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Jako że dochód na osobę w rodzinie skarżącej znacząco przekracza kwotę najniższego świadczenia w trybie zwykłym to tym samym nie sposób uznać, że spełniony jest warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Powtórzono również za organem, że omawiany przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS odnosi się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb utrzymania, a nie wszelkich potrzeb, które dotyczą skarżącej. Nawet ewentualna trudna sytuacja materialna skarżącej i jej matki nie stanowi samoistnej przesłanki przyznania świadczenia, bowiem nie ma ono charakteru socjalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia również decyzji wydanych przez organ administracji publicznej oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono zgodnie z art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i uznaniu, że Prezes ZUS prawidłowo ustalił, że skarżąca dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania, bowiem dochód na jednego członka dwuosobowej rodziny skarżącej przekracza kwotę najniższej emerytury, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku, podczas gdy organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie dokonał indywidualizacji decyzji, gdyż nie uwzględnił zwiększonych wydatków skarżącej w związku ze stanem jej zdrowia, a oparł się jedynie na najniżej kwocie świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., i art. 8 § 1 k.p.a. żart. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej w sprawie pomimo przekroczenia przez organ administracji publicznej w sprawie granic uznania administracyjnego i odmowę przyznania świadczenia, które powinno być przyznane skarżącej w świetle analizy jej słusznego interesu oraz interesu społecznego,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy te zostały wydane z naruszeniem zasady przekonywania strony, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie oraz zasadą wyczerpującego sporządzenia uzasadnienia,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a, w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazana w tym przepisie przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania wymaga odniesienia do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, która umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, podczas gdy sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowna przyznania świadczenia w drodze wyjątku, lecz biorą pod uwagę również konieczność ponoszenia stałych innych wydatków na leczenie osoby ubiegającej się o świadczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że ustawodawca celowo posłużył się, określając warunki uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, pojęciem niedookreślonym "niezbędnych środków utrzymania", aby przy ocenie tego warunku zindywidualizować decyzję do okoliczności danej sprawy, a nie uzależniać jej od przesłanki kwotowej. Porównanie dochodu na członka rodziny z wysokością najniższej emerytury może mieć w tym przypadku jedynie funkcje pomocniczą. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w postępowaniu prowadzonym przed organem pominięto szereg okoliczności o istotnym znaczeniu, m.in. dotyczących przyczyny śmierci ojca skarżącej lub ustalonego dochodu na członka rodziny. Na koniec krytycznie odniesiono się do uzasadnienia decyzji uznając, że nie pozwala ono na poznanie toku rozumowania organu .

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu stanowiska powtórzono argumentację przedstawioną w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z którą niedopuszczalne jest łączenie świadczeń zwykłych i nadzwyczajnych, a skarżąca pobiera świadczenie w postaci renty rodzinnej z zagranicznej instytucji ubezpieczeniowej. Ponadto w ocenie organu skarżąca nie wykazała przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, bowiem dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi 4270,55 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W ramach zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca podniosła zarówno naruszenie przepisów procedury oraz przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności zasadnie jest odnieść się do zarzutów naruszenia procedury, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, możliwe jest dokonanie oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Natomiast w przedmiotowej sprawie zarzuty materialnoprawne są ściśle powiązane z zarzutami procesowymi zatem ich analiza powinna nastąpić w pierwszej kolejności.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie spełnia ona przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, która wynika z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ponieważ wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej znacząco przewyższa wysokość najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie posiada definicji ustawowej, więc konieczne jest odniesienie się do orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Rzeczywiście w orzecznictwie NSA kilkukrotnie skład sędziowski rozpoznając sprawę dotyczącą przyznania świadczenia w drodze wyjątku korzystał przy ocenie przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" z metody porównania dochodu na osobę w rodzinie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Nie sposób jednak uznać, że metoda ta stała się ogólną zasadą przyjętą przez sądy administracyjne, w szczególności gdy spór prawny dotyczy świadczeń w drodze wyjątku. Ocenę przesłanki "niezbędnych środków utrzymania" każdorazowo należy odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, a więc do sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Automatyczne odnoszenie wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie skarżącej do wysokości świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym nie jest właściwym postępowaniem, ponieważ w ten sposób organ ocenia tę przesłankę w oderwaniu od okoliczności, które mogą istotnie wpływać na wysokość dochodu na konkretną osobę w rodzinie np. kosztów leczenia lub dodatkowych kosztów utrzymania członka rodziny. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wskazał, że do przyznania świadczenia konieczne jest wykazanie dochodów na członka rodziny nie przekraczających kwoty najniższego świadczenia w trybie zwykłym, ani nie określił żadnego innego kryterium kwotowego. Posłużenie się pojęciem nieostrym w tym przypadku miało służyć jak najszerszej indywidualizacji decyzji (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1510/17, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 527/20, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3898/21). W związku z powyższym należy przyjąć istnienie metody porównawczej jako pomocniczego narzędzia przy ocenie przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania", jednakże przy każdorazowym uwzględnieniu innych okoliczności sprawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska godziłoby w zasadę indywidualizacji decyzji (wyrok NSA z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 254/24).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że błędem jest utożsamianie przesłanki braku "zapewnienia niezbędnych potrzeb" z zaspokojeniem "wszelkich potrzeb" wnioskodawcy. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (wyrok NSA z 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 815/00, LEX nr 55028). Zatem wszelkie koszty odnoszące się do "dodatkowych potrzeb" wnioskodawcy nie mogą być tutaj uwzględnione. Zakładając, że najniższe świadczenie w trybie zwykłym pozwala na zapewnienie niezbędnych środków utrzymania porównanie tego świadczenia z posiadanymi przez wnioskodawcę środkami (dochodu na osobę w rodzinie) daje podstawy do wnioskowania na temat spełnienia przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania".

Przekładając powyższe rozważania na niniejszą sprawę należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji z drobnym wyjaśnieniem. Skarżąca nie spełnia przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania", bowiem dysponuje środkami pozwalającymi na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych. Zgodnie z przedstawionymi dowodami przedstawicielka ustawowa skarżącej dysponuje w miesiącu kwotą 8541,09 złotych na co składa się jej wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia (średnia z 3 miesięcy przed wydaniem decyzji organu I instancji – 8436,36 złotych) renta rodzinna skarżącej (23,43 euro) a dodatkowo pobiera świadczenie 500+ (aktualnie 800+). Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, że podstawowe potrzeby życiowe skarżącej są zwiększone ze względu np. na chorobę jej lub przedstawicielki ustawowej. Ogólne wskazanie na problemy ze zdrowiem nie zostały podparte żadnymi dowodami. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc odnieść się do tak określonych powodów i słusznie nie uznał, że w przypadku skarżącej zapewnienie niezbędnych potrzeb związane jest z dodatkowymi kosztami.

W kontekście rozróżnienia niezbędnych kosztów utrzymania od wszelkich kosztów utrzymania warto jedynie skonstatować, że do tych pierwszych należeć będą koszty pożywienia, zapewnienia mieszkania, opału, leków, itp. W związku z powyższym wszelkie dodatkowe koszty związane z utrzymaniem skarżącej, o ile nie stanowią konieczności nie mogą być uwzględnione w niezbędnych kosztach utrzymania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły tym samym zostać uwzględnione.

W tym miejscu odnieść należy się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 133p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie dochodu na jednego członka rodziny skarżącej i nieuwzględnienie w wyliczeniach wydatków związanych z jej stanem zdrowia. Jak już wskazano powyżej dochód przypadający na członka rodziny skarżącej obliczony został w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedstawicielkę skarżącej, głównie o zaświadczenia o wynagrodzeniu z 2023 r. W kontekście wydatków wskazać należy, że to po stronie skarżącej leży ciężar przedstawienia dowodów świadczących o dodatkowych kosztach utrzymania związanych z jej stanem zdrowia, a takich dokumentów nie przedstawiono. Na marginesie należy też wskazać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji powołał, że świadczenie w postaci renty w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym i wskazanie na ewentualną trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy nie jest jedyną przesłanką, którą należy spełnić aby świadczenie uzyskać.

Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak uwzględnienia jej słusznego interesu przy rozpatrywaniu sprawy oraz interesu społecznego. Natomiast zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że "organ zasadnie nie odnosił się w swoim rozstrzygnięciu do rzeczywistych potrzeb wnioskodawczyni i rzeczywistych kosztów utrzymania. Nawiązywanie do owych subiektywnych przesłanek, prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich beneficjentów systemu ubezpieczeń społecznych". Tak więc przyznanie świadczenia w rozpatrywanym przypadku doprowadziłoby właśnie do naruszenia interesu społecznego i nierównego traktowania jednostek ubiegających się o świadczenie.

W kontekście zarzutu naruszenia zasady przekonywania strony, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie oraz zasady wyczerpującego sporządzenia uzasadnienia należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie stwierdził uchybień. Nie sposób zgodzić się, że w orzeczeniu pominięto szereg istotnych okoliczności faktycznych, bowiem okoliczności na które powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej nie mają wpływu na decyzję o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku (m.in. okoliczności śmierci ojca skarżącej, plany naukowe skarżącej), albo nie zostały podparte dowodami (zły stan zdrowia matki skarżącej) albo stanowią polemikę z zaskarżonym orzeczeniem (w zakresie ustalonego dochodu na osobę w rodzinie i niezbędnych kosztów utrzymania). Warto w tym miejscu podkreślić, że przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku wymienione w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS muszą zostać spełnione łącznie, a tym samym niespełnienie jednego z warunków uniemożliwia przyznanie świadczenia. Głównym powodem odmowy przyznania świadczenia w niniejszej sprawie jest otrzymywane przez skarżącą świadczenie z zagranicznej instytucji ubezpieczeniowej. Organ mógłby zatem poprzestać na wskazaniu jedynie tej przyczyny odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem już wtedy wyeliminowana została jedna z przesłanek przyznania świadczenia. Natomiast jedynie na marginesie organ wskazał, że skarżąca nie spełnia również przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania", co również znalazło uzasadnienie w materiale dowodowym oraz uzasadnieniu decyzji. W związku z powyższym nie sposób uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.