Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2406/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 21 lipca 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1062.2.2021.MK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżonym postanowieniem z 21 lipca 2022 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania P. B. (Skarżąca) od pisma Wojewody Śląskiego z [...] lipca 2021 r. nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2020/2021.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że ww. pismem z 29 lipca 2021 r. Wojewoda Śląski poinformował Skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2020/2021, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych (o informacje dotyczące dochodu uzyskiwanego przez A. B. z tytułu zatrudnienia), pomimo wezwania, które zostało skutecznie doręczone Skarżącej w dniu 27 kwietnia 2021 r. Pismo z 29 lipca 2021 r. nie jest decyzją administracyjną, w związku z czym nie jest dopuszczalne złożenie od niego odwołania na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ I instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). W przypadku wniesienia odwołania od pisma niestanowiącego decyzji administracyjnej organ powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. Dlatego konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności złożonego odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie z uwagi na to, że organy nie rozpoznały jej odwołania i wniosku oraz o stwierdzenie rażącej bezczynności organów i zobowiązanie do załatwienia sprawy niezwłocznie, gdyż pomimo znacznego upływu czasu oraz zebrania materiału dowodowego nie wykonały one obciążających je czynności.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść postanowień, tj.:

- art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowień bez merytorycznego ustosunkowania się do żądań i argumentów Skarżącej;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i niezapewnienie udziału stronie postępowania w prowadzonym postępowaniu, nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i nieprzeanalizowanie twierdzeń i zarzutów odwołującej;

- art. 49 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewydanie rozstrzygnięcia, to jest niezałatwienie sprawy, w sytuacji gdy organ był do tego zobowiązany;

- art 107 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie za decyzję pisma organu, pomimo spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie oraz niewydanie decyzji merytorycznej w przypadku prawem przewidzianym;

- art. 37 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie sprawy pod kątem bezczynności organu w związku z procedowaniem w sprawie, pomimo stosownego pisma Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że kontakt z A. B. jest utrudniony. Skarżąca została zobowiązana w krótkim terminie do wykonania zobowiązania, którego wykonanie było dla niej niemożliwe. Przedmiotem zobowiązania nie był brak formalny. Organ zaniechał działania z urzędu celem zebrania materiału dowodowego. Konsekwencją usprawiedliwionego opóźnienia w uzupełnieniu materiału dowodowego przez Skarżącą było pozostawienie wniosków bez rozpoznania. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji w tym przedmiocie. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy czynności organu nie umożliwiają uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W tej sprawie organ zobowiązany był do samodzielnego podjęcia czynności i zebrania materiału dowodowego, jego oceny i realizacji obiektywnego porządku prawnego. Sama forma informacji, którą Skarżąca otrzymała od organu spełniała znamiona decyzji, którą formalnie winien był wydać ten organ. Zatem złożone odwołanie było dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 21 lipca 2022 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że postanowienie to jest zgodne z prawem.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 134 w związku z art. 127 § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis wskazuje na dwojakiego rodzaju przesłanki, których wystąpienie skutkuje tym, że organ odwoławczy nie przystępuje do ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Są to: niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Po złożeniu przez stronę odwołania w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada, czy akt (czynność) organu administracji publicznej, od którego zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Przy tej ocenie nie może kierować się wyłącznie samą nazwą nadaną przez organ. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy ich kwalifikowaniu należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (tak B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92, opubl. w: OSP 1993, nr 9, s. 178).

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo stwierdził zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 134 k.p.a., to jest niedopuszczalność odwołania, skoro odwołanie zostało przez Skarżącą wniesione od pisma z dnia 29 lipca 2021 r., które nie jest decyzją administracyjną.

Zgodnie bowiem z treścią powołanego art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Odwołanie nie służy więc od czynności organu administracji niebędącej decyzją administracyjną, a stanowiącej czynność materialno-techniczną lub pismo informacyjne.

Sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 k.p.a. nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia organu I instancji. Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma bowiem charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna takiego postanowienia sprowadza się do oceny, czy rzeczywiście Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Taka sytuacja, jak trafnie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wniosła bowiem odwołanie od pisma z dnia 29 lipca 2021 r., które nie jest decyzją administracyjną, a jedynie informacją o tym, że wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2020/2021 został pozostawiony bez rozpoznania, ze względu na to, że Skarżąca nie uzupełniła jego braków formalnych.

Zaskarżone postanowienie, w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania odpowiada więc przepisom prawa, na podstawie których zostało wydane, to jest art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a.

Dlatego Sąd uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze. Należy nadto wskazać, że w wyniku pozostawienia podania bez rozpoznania powstaje stan bezczynności organu, który strona ma prawo kwestionować, ponaglając organ w pierwszej kolejności na podstawie art. 37 k.p.a., a następnie wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, opubl. w: ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2).

Wniesiona w tej sprawie skarga, mimo nazwania jej "Skargą na bezczynność", powyższego wymogu nie spełniała. Z jej treści (sporządzonej przez adwokata) wynikało przy tym, że strona zaskarża postanowienie z 21 lipca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Ze wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.