Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 123/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 i 129
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r. znak WSE.7722.33.2022.MZEG w przedmiocie wykonania zastępczego nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej "MWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej "u.p.e.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej (dalej "PINB") nr 344/2022 z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak: EAK.52.3.20.2019, którym postanowiono zlecić innej osobie na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego J. P. (także jako skarżący, strona) rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości P. W., gmina Niedźwiedź, woj. Małopolska, tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia - wobec niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 4 października 2019 r. znak: EAK.52.3.20.2019 wystawionym przez PINB, równocześnie zobowiązując J. P. do wpłacenia kwoty 70.000,00 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku oraz kwoty 6 zł 80 gr za dokonanie czynności egzekucyjnej - wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego, jak również wzywając zobowiązanego do uiszczenia łącznej kwoty 70.006,80 zł na rachunek bankowy PINB w terminie 7 dni od dnia, w którym ww. postanowienie stanie się ostateczne.

Egzekwowany obowiązek wynika z prawomocnej decyzji MWINB nr 575/2018 z 22 listopada 2018 r., znak: WOB.7721.559.2015.AJAN, którą uchylono - w wyniku rozpatrzenia odwołania - decyzję PINB z 5 listopada 2012 r., znak: NB.II.7355-189/11, w całości i orzeczono o nakazaniu inwestorowi J. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. "[...]" w K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...], [...],[...], [...], położonych w miejscowości P. , gmina Niedźwiedź, woj. Małopolska, tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia, nartostrady, jak również instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia.

MWINB wyjaśnił dalej, że w postępowaniu dotyczącym obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b .u.p.e.a., tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego.

W toku postępowania egzekucyjnego zastosowano uprzednio wobec skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł orzeczoną postanowieniem PINB nr 327/2020 z 9 listopada 2020 r. znak: EAK.52.3.20.2019, utrzymanym w mocy postanowieniem MWINB nr 65/2021 z 29 stycznia 2021 r. znak: WSE.7722.63.2020.MZEG. W ww. postanowieniu PINB nr 327/2020 z 9 listopada 2020 r. znak: EAK.52.3.20.2019 wezwano zobowiązanego - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. - do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki w terminie wskazanym w tym postanowieniu z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Zastosowany uprzednio środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia okazał się nieskuteczny, bowiem zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Wobec powyższego zasadnym było zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Charakter egzekwowanego obowiązku nie wymaga osobistego działania skarżącego, a zatem wykonanie obowiązku mogło zostać zgodnie z art. 127 u.p.e.a. zlecone innej osobie do wykonania za skarżącego na jego koszt i niebezpieczeństwo. Koszt wykonania zastępczego został ustalony w oparciu o przedłożony przez jedynego oferenta kosztorys na kwotę75 061,33 zł. Jak wskazuje załączony do akt postępowania egzekucyjnego wydruk kosztorysu ofertowego, kosztorys ten sporządzony został w programie kosztorysowym "NORMA PRO", zaś zawarte w nim pozycje kosztorysowe określone zostały według cen jednostkowych dla określonego rodzaju robót składających się na egzekwowany obowiązek, tj. dla robót remontowo elektrycznych, dla robót remontowo - instalacyjnych oraz dla budowli i robót ziemnych, określonych w Katalogu Nakładów Rzeczowych odpowiednio: KNR 4-03, KNR 4-02 i KNR 2-01, powiększonych o narzuty (koszty pośrednie, zysk podmiotu realizującego roboty), skalkulowane zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami kosztorysowania. Organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania przedstawionych w kosztorysie wyliczeń dotyczących szacunkowego kosztu przeprowadzenia rozbiórki rozbudowanej części wyciągu narciarskiego w P. , stwierdzając jednocześnie, że zaproponowana przez oferenta cena ofertowa (75 000,00 zł) mogła stanowić dla PINB podstawę do określania zarówno przybliżonego kosztu wykonania zastępczego, jak i wysokości zaliczki na koszt wykonania zastępczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w całości w mocy zaskarżonego postanowienia PINB o wykonaniu zastępczym i wpłaceniu zaliczki; 2) art. 128 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. poprzez postanowienie przez organ, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo i wezwanie skarżącego w tym celu do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego w wygórowanej wysokości, podczas gdy rzeczywisty koszt wykonania rozbiórki obiektu jest niższy, niż kwota zaliczki; 3) art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nie zawieszenie przez organ postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy przed Wojewodą Małopolskim trwa postępowanie administracyjne w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia PINB z 8 sierpnia 2022 r. nr 344/2022. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z kserokopii decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 listopada 2022 r., albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Na mocy art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2022, poz. 479 ze zmianami dalej: u.p.e.a.) wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

W myśl art. 127 § 2 u.p.e.a. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Zgodnie z art. 127 § 3 i 4 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może również nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od dostarczenia tych dokumentów, materiałów i środków przewozowych. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego.

Stosownie do art. 128 w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.

Postanowienie powyższe zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego.

Organ egzekucyjny, zgonie z art. 129 u.p.e.a. może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Zgodnie zaś z art. 130 u.p.e.a. jeżeli w postanowieniu w sprawie wykonania zastępczego nie wskazano osoby, której zostało zlecone zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku, organ egzekucyjny zleci wykonanie egzekwowanych czynności określonej przez siebie osobie w terminie nie dłuższym niż miesiąc i zawiadomi o tym zobowiązanego.

W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego "art. 128 § 2 oraz art. 129 u.p.e.a. należy interpretować w ten sposób, że warunkiem wezwania zobowiązanego do wpłacenia określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego jest wcześniejsze doręczenie tytułu wykonawczego. Postanowienie w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz tytuł wykonawczy nie muszą jednak być doręczone jednocześnie, jeśli tytuł ten był już wcześniej doręczony. Wezwanie zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego zawarte w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.), czy też skierowane do zobowiązanego w osobnym postanowieniu (art. 129 u.p.e.a.) może bowiem nastąpić w toku wszczętego wcześniej postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje zaś na podstawie tytułu wystawionego przez wierzyciela (art. 28 u.p.e.a.). Natomiast organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (wyrok z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1285/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, że ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 listopada 2018 r. znak WOB.7721.559.2015.AJAN nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego – nartostrady na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w miejscowości P. (k. 60 administracyjnych akt sprawy). Poza sporem pozostaje także, że decyzja ta nie była przez skarżącego wykonywana, wobec czego wszczęto przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne w administracji. Pismem z dnia 29 marca 2019 r. znak EAK. 52.1.4.2019 upomniano zobowiązanego i wezwano do wykonania nałożonego obowiązku. Z kolei w trakcie toczącego się już postępowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. znak EAK.52.3.20.2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10. 000 złotych. W postanowieniu tym wskazano, że brak wykonania obowiązku rozbiórki w terminie wskazanym w tym postanowieniu spowoduje orzeczenie wykonania zastępczego tego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo skarżącego. Postanowienie to zostało utrzymane postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2021 r. znak WSE.7722.63.2020.MZEG (k. 7-10 administracyjnych akt sprawy), a następnie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 418/21 oddalił skargę na postanowienie organu II instancji. Grzywna ta została przez skarżącego uiszczona (k. 37 administracyjnych akt sprawy), jednak obowiązek nie został wykonany.

W tym celu organ I instancji wystosował zaproszenie do złożenia oferty na wykonanie robót budowlanych polegających na rozebraniu wyciągu narciarskiego – nartostrady na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w miejscowości P. (k. 100-103 administracyjnych akt sprawy). W odpowiedzi na zapytanie ofertowe wpłynęła jedna oferta (k. 157), w której szacunkowy koszt wykonania w/w robót określono na kwotę 75.000 złotych według załączonego kosztorysu (k. 157 administracyjnych akt sprawy).

W tym stanie faktycznym, mając na względzie to, że podlegający egzekucji obwiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym oraz, że wykorzystano już dostępne środki egzekucyjne, prawidłowo w ocenie Sądu organ wdrożył środek polegający na wykonaniu zastępczym nałożonego obowiązku, a organ II instancji zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy.

Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie do wysokości określonej zaliczki w ocenie Sądu są one niezasadne. W orzecznictwie wskazuje się, że wysokość zaliczki wynika z przewidywanych kosztów czynności egzekucyjnej. Przewidywania te powinny być oparte na okolicznościach konkretnej sprawy i konkretnej czynności. Jeżeli wysokość zaliczki na poczet kosztów sporządzenia kosztorysu wykonania zastępczego została ustalona na podstawie odpowiedzi na zapytanie ofertowe, to nie można organowi zarzucić dowolności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia wyrok z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 148/18). Określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, bowiem określenie jej wysokości pozostawiono organowi egzekucyjnemu, przy czym bezspornie musi ona znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie "zaliczka" nie ma definicji w u.p.e.a. Zaliczka może obejmować część prognozowanych kosztów wykonania zastępczego albo ich całość (tak wyrok NSA z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 440/11; wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2915/18). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zaprezentowane poglądy judykatury. Koszty wykonania zastępczego wynikają z oferty złożonej przez podmiot, który odpowiedział na wezwanie organu i zostały wyliczone na podstawie przedłożonego kosztorysu (k. 155 administracyjnych akt sprawy). Kwota zaliczki wskazana w postanowieniu I i II instancji mieści się w górnej granicy tej kwoty. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ II instancji odniósł się do wysokości ustalonej kwoty uznając ja w świetle okoliczności sprawy, za adekwatną.

Odnosząc się do znaczenia w przedmiotowej sprawie załączonej do skargi decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 listopada 2022 r. znak DAP-WAR-722-69/22 wskazać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego o odmowie wstrzymania egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym zostało uchylone z przyczyn proceduralnych. W uzasadnieniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazano bowiem, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu w tej kwestii jest dość ogólnikowe. Tymczasem działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek bardziej wnikliwej analizy i dogłębnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Tym obowiązkom organ nie sprostał. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie bez wpływu na wynik sprawy. Na chwilę orzekania przez MWINB nie było skutecznego wstrzymania czynności egzekucyjnych.

W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.