Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 721/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6366 Tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 264/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 sierpnia 2015 r. znak DWIM-WA.DU-0261/21/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Stowarzyszenia [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 264/20 oddalił skargę [...] (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 sierpnia 2015 r., znak DWIM-WA.DU-0261/21/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Minister Kultury i Sztuki decyzją z dnia 1 lutego 1995 r., nr DP.041/Z/3/95 udzielił Stowarzyszeniu [...] (aktualnie Stowarzyszenie [...]; dalej zwane stowarzyszeniem) zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi w zakresie artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych. Zezwolenie zostało zmienione decyzją Ministra z dnia 11 marca 1998 r. i obejmowało:

a) zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi w zakresie artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na następujących polach eksploatacji: utrwalanie, zwielokrotnianie określoną techniką, wprowadzanie do obrotu, publiczne odtwarzanie, najem, dzierżawę i nadawanie oraz

b) pobieranie wynagrodzeń z tytułu publicznego odtwarzania artystycznych wykonań dokonywanych za pomocą wprowadzonego do obrotu egzemplarza oraz nadawania artystycznych wykonań dokonywanych za pomocą wprowadzonego do obrotu egzemplarza.

Komisja Prawa Autorskiego orzeczeniem z dnia 18 lipca 2001 r., na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2509, ze zm.; dalej zwanej ustawą), na wniosek stowarzyszenia zatwierdziła częściowo "Tabele stawek wynagrodzeń Stowarzyszenia [...] za korzystanie z artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem" (dalej orzeczenie z 19 lipca 2021 r.). Zatwierdzona tabela obejmowała "Nadania telewizyjne i reemisje kablowe" oraz "Nadania radiowe". Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Kultury z dnia 28 stycznia 2002 r., nr DP.WPA.024/371/01/ik.

Skarżąca w dniu 9 stycznia 2014 r. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 18 lipca 2001 r., a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania na jej wniosek. Zarazem zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 18 lipca 2001 r. oraz wezwał stowarzyszenie do zajęcia stanowiska w sprawie. Postanowieniem z tego samego dnia dopuścił nadto skarżącą do toczącego się postępowania oraz powiadomił o podjętych w sprawie czynnościach.

Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 8 lipca 2014 r., nr DWIM/911/14, w oparciu o art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 18 lipca 2001 r.

Motywując rozstrzygnięcie najpierw wskazał, że skarżąca spełniła wymienione w art. 31 § 1 K.p.a. przesłanki uprawniające ją do żądania wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, tj. posiada status organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., żądała wszczęcia postępowania, które było zgodne ze statutowym celem jej działania, a za wszczęciem postępowania i udziałem w nim skarżącej przemawia interes społeczny. W jego ocenie w chwili wydawania orzeczenia z 18 lipca 2001 r. ustawodawca znał pojęcie "reemisji" i posługiwał się nim, tyle że niekonsekwentnie. W niektórych przypadkach ustawa rozróżniała poszczególne rodzaje nadawania (np. art. 50 czy art. 24 ustawy), a w innych posługiwała się tym pojęciem ogólnie (np. art. 86 ustawy). Niekonsekwencja ta została usunięta dopiero w drodze nowelizacji prawa autorskiego dokonanej przez ustawę z dnia 28 października 2002 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 197, poz. 1662; dalej zwanej ustawą zmieniającą), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Ustawa ta dokonała zmiany terminologicznej pojęcia "równoczesne i integralne nadanie utworu nadawanego przez inną organizację radiową lub telewizyjną" na pojęcie "reemisja" oraz wprowadziła definicję, zgodnie z którą "reemitowaniem utworu jest jego rozpowszechnianie przez inny podmiot niż pierwotnie nadający, drogą przejmowania w całości i bez zmian programu organizacji radiowej lub telewizyjnej oraz równoczesnego i integralnego przekazywania tego programu do powszechnego odbioru".

Wobec tego - w ocenie Ministra - nie uległa zmianie istota tego pojęcia, którą jest równoczesne i integralne przekazywanie tego samego programu przez inny podmiot niż pierwotnie nadający, jeżeli program ten ma być przejmowany w całości i bez zmian. Nie sposób więc było dojść do wniosku, że mówiąc o reemisji mamy do czynienia z nowym, nieznanym wcześniej polem eksploatacji, które zostało wprowadzone dopiero ustawą zmieniającą. Podkreślił przy tym, że eksploatacja obecnie rozumiana jako "reemisja" przed wejściem w życie tej ustawy, stanowiła szczególny rodzaj nadawania, zaś w chwili wydawania orzeczenia z 18 lipca 2001 r. stowarzyszenie posiadało zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi na tym polu.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po jego rozpoznaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1 w związku z 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z 18 lipca 2001 r. oraz decyzji Ministra Kultury z 28 stycznia 2002 r.. którą utrzymane zostało w mocy wymienione orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego.

Minister zauważył, że uprzednio rozpoznając sprawę dostatecznie nie uwzględniono, że na skutek złożonego odwołania decyzją z 28 stycznia 2002 r utrzymane zostało w mocy orzeczenie z 20 sierpnia 2001 r. Rozszerzenie zakresu rozstrzygnięcia było dopuszczalne, skoro wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło z urzędu. Zdaniem Ministra, aby można było stwierdzić nieważność decyzji, naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny. W rozpoznawanej sprawie forsowane przez skarżącą stanowisko jest jedną z możliwych interpretacji dość niespójnych przepisów prawa autorskiego i praw pokrewnych, obowiązujących w 2001 i 2002 r. Wydane rozstrzygnięcia mieszczą się w jednej z możliwych interpretacji przepisów.

Skarżąca wniosła skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 lipca 2014 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztó postępowania.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pierwszym wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/15 uchylił obie decyzje, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny - ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2755/16 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zaś skargę kasacyjną stowarzyszenia oddalił. W ocenie NSA Minister wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się złamania zasady dwuinstancyjności postępowania, przesądził, że oceniając czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy z chwili jej wydania, a ponadto stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania uwzględniając zmianę przepisów prawa autorskiego i praw pokrewnych po wydaniu decyzji z 28 stycznia 2002 r.

Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 229/19 oddalił skargę przyjmując w orzeczeniu, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2445/19 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, nie zgadzając się z taką oceną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając po raz trzeci w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., którym oddalił skargę, nawiązał do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) i stwierdził, że skarżącej przysługuje interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu nadzwyczajnym.

Sąd przypomniał, że główny argument skarżącej w domaganiu się stwierdzenia nieważności orzeczenia z 18 lipca 2001 r., a także decyzji z 28 stycznia 2002 r. sprowadzał się do zakwestionowania rozstrzygnięcia w zakresie reemisji, jako odrębnego pola eksploatacji.

Przychylił się jednak w tym zakresie do stanowiska Ministra. Nie budziło bowiem wątpliwości Sądu, że przepisy prawa autorskiego obowiązujące w chwili wydania orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego nie były spójne. W tym zakresie argumentował, że w art. 50 ustawy, w brzmieniu wówczas obowiązującym, wśród odrębnych pól eksploatacji utworu nie wymieniał reemisji, chociaż przewidywał zarówno nadawanie za pomocą wizji lub fonii przewodowej albo bezprzewodowej przez stację naziemną, nadawania za pośrednictwem satelity oraz równoczesne i integralne nadawanie utworu nadawanego przez inną organizację radiową lub telewizyjną (pkt 10-12). Jednocześnie jednak w art. 21 ustawy regulującym zasady dopuszczalności nadawania przez organizacje radiowe i telewizyjne utworów muzycznych oraz drobnych utworów słownych i słowno-muzycznych (ust. 1) dodano w ustępie 4 prawo operatorów sieci kablowych do "reemitowania" w takich sieciach utworów nadawanych w programach organizacji radiowych i telewizyjnych.

Za zasadne uznał stwierdzenie Ministra, że równoczesne i integralne nadanie utworu nadawanego przez inną organizację radiową lub telewizyjną może być uznane za tę samą czynność, którą w art. 21 ust. 4 ustawy nazywa się reemisją. Wykładnia taka, zdaniem Sądu, brzmi racjonalnie w kontekście systemowego i częściowo funkcjonalnego wskazanych wyżej przepisów. Jeśli w przepisie ustalającym pola eksploatacji wyraża się normy o szerokim zakresie podmiotowym, a jednocześnie w art. 21 ust. 4 ustawy, którego zakres podmiotowy jest wyraźnie węższy, wprost mowa jest o reemisji, to należy przyjąć, że owa reemisja mieści się w którymś pól wskazanych w art. 50 ustawy. Przeciwny wniosek wykładni prowadziłby do niedorzecznego rezultatu, a mianowicie, że reemisja nie jest eksploatacją utworu i jako taka nie podlega przepisom ustawy. Stąd za nieprzekonującą uznał argumentację skarżącej odwołującej się do językowych znaczeń pojęć "nadawanie" i "reemisja".

Dodatkowo Sąd zauważył, że prawidłowość przedstawionej interpretacji Ministra została potwierdzona m.in. przez fakt, że nowelizacja prawa autorskiego dokonana ustawą z dnia 28 października 2002 r. wprowadziła pojęcie reemisji (reemitowania) do art. 50 pkt 3 ustawy.

Mając na względzie przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził, że skarżąca nie wskazała wyraźnie, jakie skutki ekonomiczne lub społeczne, będące bezpośrednim następstwem orzeczenia z 18 lipca 2001 r., nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Nie było też dla Sądu jasne, jakie skutki finansowe spowoduje pozostawienie w obrocie prawnym tego orzeczenia, a jakie byłyby społeczne korzyści ze stwierdzenia nieważności tego aktu. Przede wszystkim jednak dokładna analiza przepisów prawa autorskiego doprowadziła Sąd do wniosku, że nie sposób wykazać, że pojęcia nadawanie, reemisja itp. zostały użyte w przepisach prawa w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Z tego punktu widzenia, jak przyjął, żądanie stwierdzenia nieważności sformułowane przez skarżącą nie mogły być uwzględnione przez Ministra, a obecnie nie mogły zostać zaakceptowane przez Sąd.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne. Pełnomocnik podniósł naruszenie:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd istotnej części akt postępowania administracyjnego, tj.:

- wniosku skarżącej z dnia 9 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 18 lipca 2001 r. i decyzji z 28 stycznia 2002 r. utrzymującej w mocy ww. orzeczenie Komisji w części, w jakiej zawiera uzasadnienie oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przedmiotowego orzeczenia oraz decyzji, a treścią przepisu art. 108 ust. 3 ustawy oraz wyraźne uzasadnienie wystąpienia skutków orzeczenia z 18 lipca 2001 r. oraz decyzji z 28 stycznia 2002 r. warunkujących uznanie naruszenia prawa za rażące; - załączonych do wniosku decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 lutego 1995 r. o udzieleniu zezwolenia stowarzyszeniu na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych, w tym do pobierania wynagrodzenia oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 marca 1998 r. zmieniającej ww. zezwolenie oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. stwierdzającego niekonstytucyjność art. 108 ust. 3 ustawy, który był podstawą do wydania orzeczenia z 18 lipca 2001 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że orzeczenie z 18 lipca 2001 r. obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji oddalił skargę, nie rozpoznał zarzutów względem decyzji z 2015 r. oraz 2014 r., czego skutkiem było ich nieuchylenie i niezobowiązanie Ministra do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 stycznia 2002 r. i orzeczenia z 18 lipca 2001 r., pomimo istnienia wykazanych przez skarżącą podstaw dla takiego stwierdzenia nieważności, podczas gdy z pominiętych przez Sąd części wniosku wynika, że skarżąca wykazała, że orzeczenie z 18 lipca 2001 r. i decyzja z 28 stycznia 2002 r. były dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez nierozpoznanie przez Sąd podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 8, art. 78 § 1, art. 136 i art. 138 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 pkt 12 ustawy oraz art. 86 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, a jedynie stwierdzenie przez Sąd, że skarżąca nie wykazała, że orzeczenie z 18 lipca 2001 r. obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy skarżąca wykazała, że przedmiotowe orzeczenie było dotknięte taką wadą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, nierozpoznanie ww. zarzutów skarżącej względem decyzji z 2015 r. oraz 2014 r., a w konsekwencji ich nieuchylenie i niezobowiązanie Ministra do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 stycznia 2002 r. i orzeczenia z 18 lipca 2001 r., pomimo istnienia wykazanych przez skarżącą podstaw dla takiego stwierdzenia nieważności;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.; dalej zwanej P.u.s.a.) poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej przejawiającą się w błędnym ustaleniu przez Sąd, że skarżąca reprezentuje artystów wykonawców, podczas gdy to stowarzyszenie reprezentuje artystów wykonawców, a skarżąca operatorów telekomunikacyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie ustalił w czyim interesie działa skarżąca, co świadczy o niezbadaniu należycie przedmiotowej sprawy, w tym skutków ekonomicznych i społecznych, będących bezpośrednim następstwem orzeczenia z 18 lipca 2001 r. oraz decyzji z 28 stycznia 2002 r.;

4) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa jest zobowiązana do wykazania racji ekonomicznych lub społecznych, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków ekonomicznych lub społecznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję, by można stwierdzić, że ta rażąco narusza prawo, podczas gdy żaden z ww. przepisów takiego wymagania nie zawiera;

5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżąca nie wykazała, że orzeczenie z 18 lipca 2001 r. i decyzja z 28 stycznia 2002 r. obarczone były wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną w tym przepisie, podczas gdy skarżąca wykazała we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia istnienie tej wady, w szczególności zaś wykazała wyraźnie jakie skutki ekonomiczne lub społeczne, będące bezpośrednim następstwem orzeczenia z 18 lipca 2001 r. nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

1) wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I C 407/13 wraz z pismem przewodnim oraz s. 9 i 10 jego uzasadnienia, wydanego w sprawie z powództwa stowarzyszenia przeciwko [...] S.A. o zapłatę odszkodowania z tytułu naruszenia praw majątkowych do artystycznych wykonań;

2) s. 1 i 13-15 pozwu z 29 grudnia 2020 r. złożonego przez stowarzyszenie do Sądu Okręgowego w Poznaniu przeciwko [...] sp. z o.o. o zapłatę odszkodowania za okres od dnia 15 listopada 2014 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. z tytułu naruszenia praw majątkowych do artystycznych wykonań;

3) s. 1 i 84-89 opinii biegłego dr. hab. A. G. w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w Poznaniu, sygn. akt I Ns 15/18 z wniosku stowarzyszenia o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń na polu reemisji kablowej;

4) wydruku listy członków skarżącej, na okoliczność zawierania przez stowarzyszenie umów na warunkach określonych w Tabelach zatwierdzonych orzeczeniem z 18 lipca 2001 r. oraz powoływania się przez stowarzyszenie w postępowaniach sądowych o zapłatę z tytułu naruszenia praw majątkowych do artystycznych wykonań przeciwko operatorom na Tabele zatwierdzone orzeczeniem z 18 lipca 2001 r., co wskazuje, że wskazane orzeczenie wywołuje nadal skutki ekonomiczne, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie, gdyż Tabele wciąż wyznaczają wynagrodzenie stowarzyszenia, które pobiera, żąda albo otrzymuje zasądzone od operatorów na polu reemisji (w tym zrzeszonych w [...]), pomimo że nie spełniają one kryteriów ustawowych (które obowiązywały także w chwili wydawania orzeczenia z 18 lipca 2001 r. oraz decyzji z 28 stycznia 2002 r.) oraz są bezpodstawnie zawyżone, co wywołuje także negatywne skutki społeczne, poprzez utrudnienie społeczeństwu powszechnego dostępu do dóbr kultury.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu strona, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa musi wykazać racje ekonomiczne lub społeczne, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków ekonomicznych lub społecznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. W ocenie pełnomocnika jest to całkowicie błędna wykładnia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art 157 § 2 K.p.a., która spowodowała, że Sąd stwierdził, że niemożliwe jest stwierdzenie nieważności orzeczenia i decyzji, ponieważ skarżąca w skardze nie wykazała takich racji ekonomicznych lub społecznych.

Wskazał, że w swych rozważaniach Sąd pominął całkowicie okoliczność, że ani art. 50, ani też art. 21 ust. 4 ustawy nie mogły być i nie były podstawą do wydania orzeczenia z 18 lipca 2001 r. Taka podstawę stanowił art. 108 ust. 3 ustawy. Według pełnomocnika to wykładnia tego przepisu powinna być przedmiotem badania pod kątem oczywistego naruszenia prawa, a nie wskazanych przez Sąd art. 50 i art. 21 ust. 4 ustawy, szczególnie że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu, do czego Sąd w żaden sposób się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto w swojej analizie pominął całkowicie fakt, że art. 86 ustawy zawierał numerus clausus uprawnień przysługujących artystom wykonawcom, co stanowi odmienna regulację niż ta zawarta w art. 17 w związku z art. 50 ustawy względem twórców utworów.

W zakresie skutków społecznych i ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję pełnomocnik dodał, że stowarzyszenie oraz reprezentowani przez niego artyści wykonawcy odnieśli (i de facto wciąż odnoszą) nieuzasadnioną korzyść z tytułu tak zatwierdzonej tabeli, która wprowadziła podstawę dla wynagrodzenia nieprzewidzianą przez ówcześnie obowiązujące prawo. Użytkownicy natomiast, z tego samego powodu, zostali realnie narażeni na szkodę.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i pominięcie wniosku dowodowego wnoszącego skargę kasacyjną.

Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę kasacyjną również wniosło o jej oddalenie w całości, pominięcie wniosku dowodowego, gdyż okoliczności które miały stwierdzać są nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 grudnia 2023 r. pełnomocnicy skarżącej, organu i stowarzyszenia podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców poparł skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte, z tym że wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów pozostawił do uznania sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i materialnoprawne ogniskują się wokół zasadniczego występującego w sprawie zagadnienia, stanowiącego oś sporu między stronami, aczkolwiek poruszają różne jej aspekty. Sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji uznającego zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z 18 lipca 2001 r. i utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministra Kultury z 28 stycznia 2002 r. W kontekście podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia uwaga ta ma istotne znaczenie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowaniem i ma na celu wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem ciężkimi, kwalifikowanymi.

Zdaniem skarżącej powyższe akty administracyjne dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy więc stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie konsekwentnie stoi na stanowisku, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy dochodzi do naruszenia (obrazy) przepisu w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do rozumienia znaczenia normy prawnej wypływającej z jego treści. Jak często podkreśla się, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: po pierwsze oczywistość naruszenia prawa, gdy już proste zestawienie treści rozstrzygnięcia i dyspozycji zastosowanego przepisu prawa wskazuje na bezdyskusyjną niezgodność, po drugie charakter przepisu, który został naruszony i po trzecie niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszająca prawo (zob. np. wyrok NSA z 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988 r. nr 18, s. 45, uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008 r. nr 5, poz. 76). W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12, LEX nr 1337107). Także według Sądu Najwyższego traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95, OSNP 1995 r, nr 24, poz. 297).

Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do aktów administracyjnych objętych postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji nie można uznać, by zachodziła oczywistość naruszenia w bezpośrednim rozumieniu, tj. w sposób niewymagający stosowania wykładni prawa. Sąd ten miał w polu widzenia, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 października 2002 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. Nr 197, poz. 1662) przepisy ustawy w odniesieniu do spornej kwestii nie były spójne, jednoznaczne, nie określały wprost "reemisji" jako odrębnego pola eksploatacji utworu. Zasadnie przy tym sąd orzekający skoncentrował swą uwagę na tym zagadnieniu, jako że ocena, czy orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego i utrzymująca to orzeczenie w mocy decyzja Ministra Kultury dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa wymagała rozważenia przede wszystkim tej kwestii.

Ustawodawca w art. 50 ustawy zawarł katalog dwunastu odrębnych pół eksploatacji zastrzegając jednakowoż, że wyliczenie nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty na wstępie zwrot "w szczególności". W pkt 12 określił zaś "równoczesne i integralne nadanie utworu nadawanego przez inną organizację radiową lub telewizyjną" jako jeden z tych odrębnych pól eksploatacji (pkt 12). Z kolei w art. 24 ust. 3 ustawy przewidziano, że operatorom sieci kablowych wolno rozpowszechniać utwory nadawane przez inne organizacje radiowe lub telewizyjne dostępne na danym obszarze pod warunkiem, że rozpowszechnianie w tych sieciach ma charakter "równoczesny i integralny z nadaniem pierwotnym". Jedynie w art. 21 ust. 4 ustawy posłużono się tym zwrotem w takim znaczeniu, że operatorom sieci kablowych wolno reemitować w tych sieciach utwory nadawane w programach organizacji radiowych i telewizyjnych tylko w oparciu o umowę zawartą z właściwą organizacją zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi.

Uwzględniając wskazaną regulację prawną, stosując wyłącznie literalną wykładnię tych przepisów, można twierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania orzeczenia przez Komisję Prawa Autorskiego i decyzji przez Ministra Kultury, reemisja nie stanowiła odrębnego pola eksploatacji utworu i w konsekwencji, że wyłączne prawo korzystania i rozporządzania nie obejmuje reemisji, a artyście wykonawcy nie przysługuje stosowne wynagrodzenie w przypadku nadania utworu na tym polu (art. 86 ust. 2 i 3 ustawy).

Można jednak przy zastosowaniu innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, a także mając na uwadze potoczne rozumienie pojęć "emisja" i "reemisja" bronić poglądu, za czym opowiedział się Sąd, że także w wówczas obowiązującym stanie prawnym reemisja utworu to jedna z postaci emisji, równoczesne i integralne nadanie utworu nadawanego przez inną organizację radiową lub telewizyjną (inny podmiot niż pierwotnie nadający), a zatem przewidziane w art. 50 pkt 12 ustawy odrębne pole eksploatacji utworu. Dokonana z dniem 1 stycznia 2003 r. zmiana polegająca na wprowadzeniu do ustawy odrębnych pojęć: nadawania utworu i reemitowania utworu oznaczała jedynie, że ustawodawca zdecydował się rozdzielić oba pola eksploatacji. Za takim kierunkiem rozumienia analizowanych przepisów opowiadano się również w literaturze przedmiotu (zob. przywołane w zaskarżonej decyzji wypowiedzi w Komentarzu do ustawy).

Odwołując się więc do wcześniejszych spostrzeżeń przyjdzie zaakceptować pogląd Sądu pierwszej instancji, że brzmienie powyższych przepisów nie przemawia za bezdyskusyjnym ich rozumieniem w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie. Przeciwstawne stanowiska stron biorących udział w postępowaniu i przywoływana przez nich argumentacja świadczy także o braku oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięć i wymienionymi przepisami. Rażące naruszenie prawa nie występuje, gdy na tle tych samych przepisów możliwe jest wyrażenie rozbieżnych poglądów.

Trafnie podnosi pełnomocnik skarżącej, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 133 § 1 .P.p.s.a., iż ten nie przeprowadził rozważań w kontekście podnoszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestii, że zarówno orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego, jak i decyzja Ministra Kultury zostały wydane na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 uznany został za niezgodny z art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem NSA w składzie orzekającym to uchybienie proceduralne nie wywarło jednak wpływu na finalny wynik sprawy. Jak już zauważono dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa miarodajny jest stan faktyczny i prawny sprawy obowiązujący w chwili wydania ostatecznej decyzji w postępowaniu zwyczajnym, a wymóg ten - co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2755/16 - w procesie tej oceny dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu administracyjnego. W chwili orzekania przez Ministra Kultury stanowiący podstawę prawną decyzji przepis art. 108 ust. 3 ustawy pozostawał w obrocie prawnym, a Trybunał Konstytucyjny stwierdzając jego niekonstytucyjność nie derogował go z obrotu w dacie orzekania ustalając, w oparciu o art. 190 ust. 3 Konstytucji, inny termin utraty mocy obowiązującą (z dniem 1 września 2006 r.). Oddzielną kwestią jest, że ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia przez prawie cztery lata i dopiero ustawą z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) wprowadził do ustawy przepisy regulujące zagadnienia związane z zatwierdzaniem tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych i procedury w tym zakresie oraz kwestii międzyczasowych (art. 110¹¹ i nast.). Nie można zatem skutecznie twierdzić, że późniejsza utrata mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy, stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego i decyzji Ministra Kultury, oznacza, że z tego powodu akty te winny być postrzegane jako obarczone wadą rażącego naruszenia prawa albo nawet jako wydane bez podstawy prawnej.

Sąd pierwszej instancji w pozostałym zakresie odniósł się do postawionych w skardze zarzutów. Miał na uwadze treść pisma skarżącej zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności oraz obu decyzji - zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi w zakresie artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno - muzycznych oraz pobierania wynagrodzeń z tytułu publicznego odtwarzania artystycznych wykonań i nadawania artystycznych wykonań. Z całokształtu rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku wynika jednoznacznie dlaczego Sąd uznał kontrolowaną decyzję z zgodną z prawem. Zostało to podkreślone dwukrotnie w części rozważającej uzasadnienia wyroku. Uwaga Sądu, iż skarżąca nie wskazała wyraźnie jakie skutki społeczne i ekonomiczne, będące następstwem aktów zatwierdzających tabele stawek wynagrodzenia za korzystanie z artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem, nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie została poczyniona w następstwie omawiania trzech przesłanek, których jednoczesne zaistnienie warunkuje możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić. Nie można także zgodzić się z zarzutem, że Sąd nie wykonał właściwie funkcji kontrolnej z tego powodu, że błędnie uznał, iż skarżąca reprezentuje artystów wykonawców. Istotnie na s. 14 uzasadnienia wyroku, zapewne przez niedokładność, znalazło się takie stwierdzenie, tym niemniej z całości rozważań wynika w sposób nie mogący nasuwać jakichkolwiek wątpliwości, że w ocenie sądu orzekającego skarżąca reprezentuje operatorów telekomunikacyjnych, a stowarzyszenie - artystów wykonawców. Za nieusprawiedliwione należy więc uznać zarzuty odniesione do art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami procedury administracyjnej. Pomimo częściowo trafnych spostrzeżeń pełnomocnika skarżącej brak było jednak podstaw do stawiania Sądowi pierwszej instancji poważnego zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, skoro sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przewidziane ustawą kryterium legalności. Pełnomocnik nie twierdzi zaś, by sąd przeprowadził weryfikację decyzji w oparciu o inne nieznane ustawie kryterium, co dopiero mogłoby uzasadniać taki zarzut.

W konsekwencji, zdaniem NSA w składzie orzekającym, nieusprawiedliwione są również oba zarzuty odniesione do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dodatkowo art. 157 § 2 K.p.a. realizowane w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zgodzić się przyjdzie z poglądem pełnomocnika skarżącej, że powyższe przepisy nie nakładają na stronę wnoszącą o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa obowiązku wykazania skutków ekonomicznych i społecznych, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji. Dodać trzeba, że nie wynika to z żadnego innego powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Sposób rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa ukształtowany został w doktrynie i orzecznictwie sądowym, na co zwrócono uwagę w części wstępnej. W doktrynie pojawił się także pogląd, za którym opowiada się pełnomocnik skarżącego, zakładający dokonywanie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa w oderwaniu od skutków społeczno-gospodarczych tego naruszenia. Konstrukcja nieważności decyzji oparta jest wszak na założeniu istnienia przyczyny nieważności w chwili jej wydania, dlatego odwoływanie się do skutków, jakie niesie decyzja, jest nieuprawnione (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. 2, 2007 r. s. 325). Przywołując ten pogląd należy mieć jednak na względzie, że już samo uznanie braku oczywistości naruszenia prawa stwarza podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji bez potrzeby dalszych rozważań w kwestii skutków, jakie spowodowała czy też mogła spowodować decyzja.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że analiza przepisów ustawy sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 października 2002 r. prowadzi do wniosku, że nie można uznać, by pojęcia nadanie, reemisja zostały użyte w ustawie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości i z tego punktu widzenia żądanie stwierdzania nieważności nie mogło zostać uwzględnione przez organ administracji, a obecnie nie może być zaakceptowane przez sąd rozpoznający sprawę (s. 17 uzasadnienia). Zatem to brak oczywistości naruszenia prawa, możliwość różnej interpretacji przepisów, które w sprawie miały zastosowanie, bez konieczności rozważania ewentualnych skutków doprowadził Sąd pierwszej instancji do akceptacji stanowiska organu administracji i z tego powodu oddalił skargę, z czym należy się w pełni zgodzić. Poczynione dalsze rozważania na temat skutków społeczno-gospodarczych były zbędne dla wyniku kontroli sądowej. Nawet wykazanie dotkliwych skutków ekonomicznych, które powodują orzeczenia administracyjne z 2001 r. i 2002 r., nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia ich nieważności.

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia w postępowaniu kasacyjnym, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., uzupełniającego dowodu z wnioskowanych przez pełnomocnika skarżącej środków dowodowych (dokumentów).

Skargę kasacyjną oddalono na mocy art. 184 P.p.s.a.

Stosownie do wyniku sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. od skarżącej na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym, za udział w rozprawie. Jednocześnie oddalono wniosek stowarzyszenia o zasądzenia zwrotu takich kosztów, brak jest podstawy prawnej do orzeczenia w tym zakresie, nie stanowią jej w szczególności art. 203 i art. 204 P.p.s.a.