Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1717/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 418/18 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenie zgłoszonych zarzutów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 418/18, oddalił skargę A. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 12 grudnia 2017 r., nr MDP.051.660.2017, w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów.

Powyższym postanowieniem Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. S., utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 września 2017 r., nr 273/17, wydane w oparciu o art. 34 § 4 i 5 u.p.e.a., odmawiające uwzględnienia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z uchylaniem się przez A. S. od obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Sąd I instancji uzasadniając swój stanowisko wyjaśnił na wstępie, że stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a., organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r. poz. 947 ze zm., zwana dalej: "ustawą") obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym. Wierzycielem w opisanym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje PPIS w [...], co wynika z art. 2, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej przez PPIS w [...] tytułu wykonawczego z dnia 13 maja 2016 r. Tytuł ten został przesłany do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jako organu egzekucyjnego, który wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązanej, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego to też - z zachowaniem terminu – skorzystała. A. S. zgłaszając zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego powołała się na brak wymagalności obowiązku poddania małoletniej córki szczepieniom ochronnym (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) oraz niewykonalność tego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Sąd wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek osób, określonych na podstawie ust. 10 pkt 2, do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Stosownie do art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. nr 182, poz. 1086 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 powołanej ustawy. Taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w rozporządzeniu; szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę szczepionki przeciwko określonym chorobom, określany jest w ogłaszanym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Sąd nie zgodził się zatem z zarzutem wskazującym na brak wymagalności obowiązku, uzasadnianym przez skarżącą w ten sposób, że nie upłynął jeszcze termin do wykonania obowiązkowych szczepień, wynikający z § 3 rozporządzenia. Nie zachodzi też sytuacja, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zauważył nadto, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Wskazał, że powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu niewykonalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego, wynikający z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Odnosząc się do kwestii właściwości organów, tj. powołanych w skardze przepisów art. 20 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a., Sąd stwierdził, że stosownie do art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) niewątpliwie jest kierownikiem państwowej jednostki organizacyjnej funkcjonującej w województwie. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega przy tym, jakiego szczebla ma to być państwowa jednostka organizacyjna, komu ma podlegać, ani jak ma być usytuowana w strukturze administracji publicznej. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda nie mógł przekazać temu organowi w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Porozumienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, aby nie mogło ono być stosowane.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia, w ocenie skarżącej mają charakter prejudycjalny wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie przez ETPCz.

Skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;

lI. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 u.p.e.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia DPWIS jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 u.p.e.a., a wobec czego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 26 i 119 u.p.e.a.;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

2) art. "17 § 1" ustawy w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło czwarty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B), 19 r. życia (poliomyelitis, błonica, tężec, krztusiec, wirusowe zapalenie wątroby typu B, odra, świnka, różyczka);

3) art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

4) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 - 35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.) – zob. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1371/18.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu zredagowanego w punkcie II. opisanej wyżej skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie, wskazano bowiem jako naruszone artykuły u.p.e.a. w sposób ogólny, pomijając, że składają się one z mniejszym jednostek redakcyjnych, a te dotyczyć mogą różnych sytuacji. Z uzasadnienia środka zaskarżenia wynika jednakże, że skarżąca zarzuca w istocie wydanie postanowienia z naruszeniem art. 20 § 1 pkt 1 i art. 26 § 1 u.p.e.a. Z kolei art. 134 p.p.s.a. ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną - składa się z dwóch paragrafów, z których każdy reguluje inną kwestię. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami, ani wnioskami skargi, a § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W niniejszej sprawie, na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, podniesiony zarzut dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a. Oceniając kwestię właściwości DPWIS w tej sprawie wyjaśnić należy, że organ ten wykonywał zadania w imieniu wojewody, co wynikało z charakteru porozumienia dotyczącego powierzenia przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.). Ww. przepis nie stanowi, aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Nieuprawione jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że porozumienie pomiędzy Wojewodą a DPWIS w rzeczywistości nie może być uznane za porozumienie w myśl powołanego przepisu (zob. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 400/19; z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1317/19; z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 607/19). W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanego w sprawie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia, wskazać trzeba, że powołany (w pkt III.) przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, został podany błędnie. Autor skargi kasacyjnej miał zapewne na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż właśnie to ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która może być również kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W odniesieniu do normy z art. 134 p.p.s.a. aktualne pozostają ww. rozważania. W niniejszej sprawie zarzut dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a., na co też wskazuje uzasadnienie podstawy kasacyjnej, że sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego. Przypomnieć też należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie wydane w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a. o oddaleniu zarzutów, które wniesiono na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, 5, 9 u.p.e.a. - podstawy skargi kasacyjnej wymagały powiązania ich właśnie z przedmiotem zaskarżenia, czego nie uczyniono.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie III.1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym – jeśli chodzi o dzieci – w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji strona skarżąca wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień. Poza tym, dodatkowo wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. Rozporządzenie to wadliwie zostało przywołane, bowiem nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a więc z dniem 1 października 2011 r. Poza tym przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dotyczy zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej i tak naprawdę Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, który nie był przecież stosowany, lecz przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b omawianej ustawy.

Odnosząc się do zaś do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 (błędnie przywołany jako "§ 1") ustawy w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia (punkt III.2) środka zaskarżenia), stwierdzić należy, że także on nie zasługiwał na uwzględnienie. W art. 17 ust. 10 ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po jego upływie obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z ww. przepisem konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). Ponadto w art. 17 ust. 11 ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. W Komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku osób zobowiązanych do zaszczepienia w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy, w tymże akcie określone, nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżąca – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle kalendarzowego wieku córki skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, sformułowany w punkcie III.3) petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17 i II OSK 43/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób jest też podzielić zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Niewątpliwie w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19). Nadto, przy wykładni art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie można pominąć art. 8 ust. 2 tej Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego, art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia.

Na uwzględnienie nie zasługiwał w końcu także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd ocenił także stanowisko strony skarżącej, przy czym podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11). Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (rozważania poczynione wyżej) i został uznany za nieuzasadniony. Przepis zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi.

Odnośnie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). Sąd nie znalazł także podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Za zasadne natomiast uznał odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy uznał, że ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Brak było również podstaw do przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą. Zawarty w art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu, w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Jak wskazano wyżej, taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.