Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 166/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.12 ust. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 104/20 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2019 r. nr SKO.Rol./4172/41/2019 w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną ,


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 104/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwot z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (k. 28, 34-43 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wniosła Gmina C. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie lub Gmina), zaskarżając wyrok II SA/Kr 104/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 "ze zm.", dalej uogr przez przyjęcie, że parkingu kościelnego nie można uznać za inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego;

b. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2020 r. poz. 65" ze zm., dalej ugn) i art. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) przez przyjęcie, że parking jest kwalifikowany jako droga wewnętrzna tj. droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, podczas gdy parking stanowi element drogi, urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ugn;

c. art. 17 uogr przez przyjęcie, że inwestycji polegającej na budowie parkingu nie można zaliczyć jako zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ugn jako przeznaczonej na inne cele, niż określone w art. 16 uogr;

d. art. 12 ust. 16 uogr przez przyjęcie, że brak jest podstaw faktycznych zezwalających Marszałkowi Województwa Małopolskiego (dalej Marszałek) na umorzenie kwoty w wysokości 31.993,10 zł tj. opłat rocznych w wysokości 3.192,25 zł za lata 2019-2028 z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej; odsetek od opłaty rocznej za 2019 r. naliczonych do dnia wpłynięcia wniosku w wysokości 59,00 zł; kosztów upomnienia w wysokości 11,60 zł wynikających z decyzji Starosty N. z [...] września 2018 r. nr [...];

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa w wyniku niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach spraw administracyjnych prowadzonych przez organy, w tym niewzięcia pod uwagę wyjaśnień skarżącego kasacyjne zawartych w piśmie z 29 października 2019 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że parking nie jest inwestycją z zakresu kultu religijnego albo że parking stanowi drogę niezaliczoną do żadnej kategorii dróg publicznych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; w każdym przypadku zasądzenie od "Skarżącego na rzecz organu administracyjnego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 50-54 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 193 zdanie drugie ppsa wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną nie przedstawia opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie dotyczy odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, które zostały zajęte przez skarżącą na potrzeby parkingu powiązanego z miejscem kultu.

Zarzut naruszenia art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 "ze zm.") został postawiony niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1, zgodnie z zasadą tempus regit actum). W dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 - bez zmian, bowiem pierwsza zmiana tego jednolitego tekstu nastąpiła dopiero 19 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Podobnie zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2020 r. poz. 65" ze zm.) - w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zmianami, z których ostatnia - Dz.U. z 2019 r. poz. 1924). Z kolei zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z "2020 r. poz. 470" ze zm.) - w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zmianami, z których ostatnia - Dz.U. z 2019 r. poz. 1815). Mimo tych niestaranności zarzuty te nadawały się do rozpoznania.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) - czy budowa parkingu związanego z miejscem kultu jest inwestycją użyteczności publicznej.

Zasadą jest, że "Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, [...]. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji." (art. 12 ust. 1 uogr).

W doktrynie wskazuje się, że jednorazowa opłata roczna (od obowiązku uiszczenia której Gmina i Parafia Rzymsko-Katolicka Wniebowzięcia N.M.P. w W., zostały zwolniona punktem 2 ostatecznej decyzji z [...] września 2018 r. nr [...] Starosty N. (k. 14-13 akt administracyjnych) i opłaty roczne, są podstawowymi narzędziami ekonomicznej ochrony gruntów rolnych [...] (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 107, nb 2).

W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 12 ust. 6 stanowił: "Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, [...] mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, [...] w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu [...], kultu religijnego [...], jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.". Ustęp 17 art. 12 uogr stanowił: "Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.".

W art. 12 ust. 16 uogr wprowadzono dopuszczalność umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych, ustanawiając przesłanki: - po pierwsze, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu [...] kultu religijnego [...], - po drugie, inwestycja ta służy zaspokojeniu lokalnej społeczności, - po trzecie, obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, - po czwarte, nie ma możliwości zrealizowania inwestycji w gruncie nie objętym ochroną.

Generalną zasadą rządzącą wyłączaniem gruntów z produkcji rolniczej, w tym także, co należy wyraźnie podkreślić, wyłączaniem gruntów z produkcji rolniczej w celu realizacji inwestycji o charakterze szeroko rozumianej użyteczności publicznej, wiąże się z odpłatnością, wyrażoną obowiązkiem uiszczenia należności i opłat rocznych przez podmiot, który uzyskał stosowne zezwolenie (art.12 ust. 1 uogr). Jest to ekwiwalent za możliwość nierolniczego użytkowania gruntu rolnego, który co do zasady podlega ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Umorzenie ww. należności jest wyjątkiem od zasady, a w myśl ogólnej dyrektywy wykładni przepisów prawa, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Wynikające z przepisów przesłanki umorzenia muszą być wykładane w sposób ścisły, a ewentualne wątpliwości co do wykładni art.12 ust. 16 uogr winny być rozstrzygane w taki sposób, który nie doprowadzi do usankcjonowania nieuzasadnionego, czy też nadmiernego odstępstwa od stosowania zasady. Przeciwne stanowisko mogłoby spowodować, że ochrona gruntów rolnych w podobnych stanach faktycznych stałaby się fikcyjna i mogłoby w konsekwencji doprowadzić do nieuzasadnionego uszczerbku w systemie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosując wykładnię systemową i celowością art. 12 ust. 16 uogr, należy pamiętać, że naczelną przesłanką ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest promowanie ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Charakter inwestycji w postaci parkingu, zrealizowanej na gruncie uprzednio wyłączonym z produkcji rolnej, nie mieści się w normie zakodowanej w analizowanym przepisie. Sąd I pierwszej instancji trafnie uznał, że budowa parkingu ogólnodostępnego nie jest inwestycją użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego. Okoliczność, że projektowany parking ma służyć społeczności lokalnej nie oznacza, że jest to inwestycja celu publicznego objęta art. 12 ust. 16 i 17 uogr, jak i art. 6 - w szczególności pkt 1 i 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska - op. cit., s. 11-112, nb 55-56; M. Wolanin w: (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, 42-61 s. 823, nb 1-16; s. 84-85 nb 52; D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2021 r., uw. 11-12 do art. 12, s. 172-177). Parking ten nie spełnia warunków do objęcia go przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w tym w szczególności nie jest częścią drogi publicznej (art. 2 i art. 8 ust. 1 udp; M. Burtowy, Drogi publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 132-137, uw. 1-8). Projektowany parking, jak wskazuje skarżący będzie znajdować się w centrum wsi, w bliskiej lokalizacji sklepu i budynków z czego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, a tylko taka podlegałaby możliwości umorzenia opłaty, na nieruchomości stanowiącej własność Parafii Rzymsko-Katolickiej Wniebowzięcia N.M.P. w W. (k. 5, 15, 34-33 akt administracyjnych). Ex definitione - planowany parking będzie drogą wewnętrzną (art. 8 ust. 1 udp); będzie własnością osoby prawnej - Parafii Rzymsko-Katolickiej Wniebowzięcia N.M.P. w W. i nie będzie własnością Skarbu państwa ani właściwego samorządu gminy (art. 2a ust. 1 i 2 udp).

Art. 146 § 1 ppsa w dacie wyrokowania Sądu I instancji stanowił: "Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.". Ponieważ przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja administracyjna art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, nie zaś "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a" ppsa (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 802, nb 3), przeto wskazany jako wzorzec kontroli art. 146 § 1 ppsa był nierelewantny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa okazał się niezasadny. Sąd I instancji trafnie aprobował stan faktyczny prawidłowo ustalony w decyzji z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej Kolegium). W szczególności Kolegium wzięło pod uwagę wszystkie zgromadzone w sprawie dowody i oceniło je zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2022, s. 570-571, nb 1-3). Żaden z dowodów nie został pominięty przy ocenie dowodów ani przeinaczony. Organy obu instancji wzięły pod uwagę wyjaśnienia Gminy zawarte w piśmie z 29 października 2019 r. Sąd I instancji trafnie wskazał, że z treści samego wniosku Wójta Gminy C. (dalej Wójt) z 24 września 2019 r. wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło w "celu budowy parkingu ogólnodostępnego w obrębie W. gm. C., stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] podjętej w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności". Z kolei z pisma Wójta z 14 października 2019 r. jasno wynika, że "parking nie będzie w żaden sposób zamykany. Będzie ogólnodostępnym parkingiem, miejscem użyteczności publicznej w centrum wsi" i że "parking nie będzie służyć wyłącznie członkom związku wyznaniowego, zlokalizowany jest w centrum wsi, w bliskiej lokalizacji sklepu i budynków usługowych". W odwołaniu z 29 października 2019 r. Wójt wskazał: "w piśmie z dnia 14.10.2019 r. [...] przekazano błędne informacje w kwestii wykorzystania parkingu w miejscowości W. Zaistniałą omyłkę wyjaśniamy [...]: stan faktyczny zaprojektowanego parkingu w miejscowości Wielogłowy będzie służył tylko i wyłącznie członkom związku wyznaniowego. Oświadczamy, iż niniejsza inwestycja ma charakter użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego zgodnie z art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz.U. z 2017 r. poz. 1161. [...] Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) [...] stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Budowę ogólnodostępnego parkingu zarówno przy kościele i cmentarzu parafialnym (załącznik graficzny z lokalizacją) należy uznać za inwestycję celu publicznego [...] jest to inwestycja funkcjonalnie powiązana i niezbędna do korzystania z obiektu o którym mowa w art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Nie ulega wątpliwości, że w piśmie z 14 października 2019 r. Wójt przedstawił częściowo inne argumenty niż podniesione we wniosku z 24 września 2019 r. pod wpływem pisma Marszałka z 30 września 2019 r., a w odwołaniu z 29 października 2019 r. radykalnie różniące się argumentów zawartych w obu wcześniejszych pismach (k. 17-15; 19, 35-30, 46 akt administracyjnych).

Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłową ocenę dokonaną przez orzekające w sprawie organy, że nie zostały spełnione warunki z art. 12 ust. 16 i 17 uogr, gdyż sporny parking usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego (k. 43-41, 56-50v akt administracyjnych).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skuteczny, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (np. wyroki NSA z: 15.6.2021 r. II OSK 2688/18; 11.10.2022 r. II OSK 1462/21, cbosa). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, to, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (np. wyroki NSA z: 23.11.2022 r. II OSK 3514/19; 20.12.2022 r. II OSK 2315/21, cbosa).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 ppsa. Na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (np. wyroki NSA z: 17.10. 2022 r. GSK 2505/21; 29.8.2023 r. II OSK 2905/20, cbosa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.