Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 23/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu N. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2023 r. nr SKO.4122/19/2023 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej N. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu N. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwana: "spółką", "inwestorem" lub "skarżącą") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 9 listopada 2023 r. nr SKO.4122/19/2023 uchylająca decyzję Zarządu Województwa [...] (dalej: "Zarząd" lub "organ I instancji") z dnia 1 września 2023 r. nr PZDW-RDW-Iic-5152/37/23 w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Decyzją z dnia 1 września 2023 r., Zarząd, działając na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 3 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), zezwolił spółce na lokalizację zjazdu zwykłego wraz z elementami zjazdu na czas określony w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] (działka drogowa nr ew. [...]) w km 55+700 strona lewa do działki nr ew. [...] i nr ew. [...] w miejscowości W. oraz jednoczesną likwidację zjazdu zwykłego w km 55+662 strona lewa do działki nr ew. [...] w miejscowości W., zgodnie z wnioskiem spółki z dnia 18 maja 2023 r. Postanowieniem z dnia 12 września 2023 r. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji tożsame w treści odwołania wnieśli: L.W. oraz T.P., oboje reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zwracając się przy tym z wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że spółka nie posiada żadnego tytułu prawnego do działki nr ew. [...], na której ma zostać zlokalizowany zjazd będący przedmiotem wydanego przez organ zezwolenia. Pełnomocnik odwołujących się wyjaśniła, że przedłożona przez spółkę umowa dzierżawy z dnia 15 lutego 2010 r. zawarta pomiędzy M.P. a W. sp. z o.o. (obecnie: N. sp. z o.o.) nie obowiązuje, ponieważ została skutecznie wypowiedziana przez spadkobierców ustawowych M.P. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, tj. L.W., T.P. i W.P., w oparciu o pismo z dnia 3 kwietnia 2023 r. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez Spółkę w dniu 6 kwietnia 2023 r. W treści pisma zażądano ponadto wykreślenia z działu III księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości prawa osobistego - prawa dzierżawy działki o numerze ew. [...] na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w R. Wedle składających odwołanie spółka zataiła fakt, że umowa dzierżawy z dnia 15 lutego 2010 r. została skutecznie wypowiedziana, a jej twierdzenie zawarte w piśmie z dnia 9 sierpnia 2023 r. o tym, że posiada tytuł prawny do władania ww. nieruchomością w charakterze dzierżawcy jest niezgodne ze stanem rzeczywistym.

Jednocześnie pełnomocnik odwołujących się poinformowała, że w dniu 13 września 2023 r. L.W., T.P. oraz W.P. zawarli umowę nieodpłatnego częściowego działu spadku, na podstawie której L.W. i T.P. nabyli prawo własności udziałów wynoszących po 1/2 części w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze ew. [...], w związku z czym W.P. nie jest już współwłaścicielem ww. nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, Kolegium, opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Konieczne jest zatem wykazanie w toku postępowania, że wnioskodawca dysponuje odpowiednimi uprawnieniami pozwalającymi uznać go za podmiot wskazany w tym przepisie. Kolegium zaznaczyło, że celem ustalenia powyższego organ I instancji wezwał wnioskodawcę do przedłożenia umowy dzierżawy spisanej pomiędzy aktualnymi właścicielami działki i obecnym wydzierżawiającym. W odpowiedzi spółka ponownie przekazała wspomnianą umowę zawartą w dniu 15 lutego 2010 r. przez W. sp. z o.o. z siedzibą w R. a M.P., informując, że umowa ujawniona jest w Księdze wieczystej nr [...] i obowiązuje spadkobierców zmarłej M.P. Spółka zaznaczyła, że umowa nie została wypowiedziana, jej statusu nie podważył żaden sąd oraz nie jest przedmiotem postępowania sądowego lub administracyjnego. Została zawarta na okres 30 lat i stanowi tytuł prawny do władania nieruchomością przez inwestora. Kolegium zaznaczyło, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zweryfikował ww. twierdzenia poprzez sprawdzenie treści księgi wieczystej.

Wobec powyższego SKO stwierdziło, że organ I instancji nie posiadał wiedzy o okolicznościach podniesionych w odwołaniu, co wynikało z winy inwestora, ale też przede wszystkim z winy samego organu, który dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Jak bowiem zauważyło Kolegium, organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r., wyznaczając stronom termin siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia na zapoznanie się z aktami sprawy oraz na zgłoszenie wniosków i zastrzeżeń. Zawiadomienie to zostało dręczone stronom postępowania innym niż wnioskodawca w dniach od 22 do 24 sierpnia 2023 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu 1 września 2023 r. Kolegium zwróciło uwagę, że siedmiodniowy termin na zgłoszenie wniosków i zastrzeżeń upływał w dniach 29 - 31 sierpnia 2023 r., a zatem wydanie decyzji było przedwczesne, gdyż nie pozwalało na przesłanie pism zawierających uwagi stron drogą pocztową. Przede wszystkim zaś, organ I instancji wydał decyzję bezpośrednio po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania. Zdaniem SKO, takie zawiadomienie wywołuje u stron przekonanie, że postępowanie jest dopiero wszczęte i trwa, zaś jego zakończenie jest odległe w czasie, gdyż wymaga wcześniejszych czynności wyjaśniających. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla stron postępowania właściwą informacją o tym, że organ zakończył czynności w sprawie i zamierza wydać decyzję jest zawiadomienie oparte na art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego, organ I instancji uniemożliwił stronom postępowania przedłożenie swoich dowodów oraz poinformowanie o okolicznościach podniesionych następnie w odwołaniu przed wydaniem decyzji. Natomiast zdaniem SKO od właściwej oceny tych dowodów uzależnione jest dalsze procedowanie w sprawie.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest konieczne z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO nakazało organowi I instancji przy ponownym prowadzeniu postępowania uwzględnienie powyższych uwag i przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania, a następnie wydanie decyzji odpowiadającej poczynionym ustaleniom.

Z wydaną przez organ odwoławczy decyzją nie zgodziła się spółka, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu przesłanek i w związku z tym wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., reprezentujący spółkę zawodowy pełnomocnik - radca prawny, wskazał, że pismo z dnia 17 sierpnia 2023 r. nie było pierwszym pismem wysłanym do innych niż skarżąca stron postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że postępowanie I instancji toczyło się od maja 2023 r. Jego strony, w tym odwołujący, miały o nim wiedzę co najmniej od 13 lipca 2023 r., kiedy to otrzymali pismo wzywające spółkę do uzupełnienia braków wniosku. Mieli zatem świadomość o toczącym się postępowaniu oraz, że wkrótce zostanie wydana decyzja. Ponadto w dniu 1 września 2023 r. wszyscy odwołujący się byli już w sprawie reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata. Z kolei pełnomocnik musiała zdawać sobie sprawę, że zawiadomienie z 17 sierpnia 2023 r. (po uprzednim dwukrotnym uzupełnianiu braków) wieńczy postępowanie w sprawie. Przy tym ani pełnomocnik ani też odwołujący się na dzień wniesienia przedmiotowej skargi nie załączyli do akt żadnego pisma ani dowodu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, poza samym odwołaniem. Pełnomocnik spółki zaznaczył również, że termin siedmiu dni liczony od 24 sierpnia 2023 r. upłynął w dniu 31 sierpnia 2023 r. Decyzja została wydana 1 września 2023 r., a więc termin został zachowany i organ miał prawo wydać rozstrzygnięcie. Natomiast w tym czasie żadna ze stron nie złożyła żadnego pisma w sprawie.

Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że dokumenty, o których mowa pochodzą z kwietnia 2023 r., zatem odwołujący się mieli je w posiadaniu jeszcze przed rozpoczęciem postępowania w pierwszej instancji. Nie przedłożyli ich jednak w postępowaniu, o którym byli na bieżąco informowani. Podkreślił również, że odwołujący się są zorientowani w sprawie już co najmniej od 2022 r., ponieważ już wtedy obecny inwestor wielokrotnie podejmował z nimi negocjacje, aby umowę dzierżawy z 2010 r. przedłużyć lub zawrzeć nową na nowy okres.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej nie doszło również do naruszenia art. 7 k.p.a. Postępowanie zostało wszczęte w maju 2023 r., a w jego toku organ zadbał o interes publiczny, jako zarządca drogi wojewódzkiej nr [...]. Między innymi zebrał wszelkie niezbędne dla rozpatrzenia sprawy dokumenty, w tym dokumentację techniczną czy uzgodnienia z innymi podmiotami. Nie pominął również kwestii prawa spółki do działki nr [...], wzywając skarżącą do przedstawienia wyjaśnień w piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. Pełnomocnik zaznaczył, że umowa dzierżawy działki nr [...] z dnia 15 lutego 2010 r. stanowi w świetle prawa tytuł prawny do władania nieruchomością, a ponadto została wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, zaś jej stronami są oboje odwołujący się, jako następcy prawni M.P. Pełnomocnik podkreślił, że żaden uprawniony organ i przede wszystkim żaden sąd powszechny nie orzekł, że umowa została skutecznie wypowiedziana bądź nie obowiązuje z jakichkolwiek przyczyn. W świetle prawa oraz faktów umowa jest ważna, skuteczna i bezsprzecznie stanowi tytuł prawny spółki do działki. Widnieje także w księdze wieczystej i tym samym korzysta z rękojmi wiary publicznej i domniemania zgodności z rzeczywistością na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które można obalić wyłącznie w postępowaniu cywilnym i po uzyskaniu prawomocnego wyroku.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, dokumenty, które nakazało uwzględnić SKO nie mogą więc zostać poddane ocenie prawnej przez organ I instancji. Żaden z tych dokumentów nie ma wpływu na obowiązywanie umowy dzierżawy, a więc nawet dokonanie ich oceny prawnej nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie. Tym samym nie może być mowy o spełnieniu przesłanki "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organy administracji nie mogą "wyjaśniać" wpisów do ksiąg wieczystych. Podkreślił, że co więcej, organ odwoławczy nawet nie wskazał zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia, a jedynie podał jakie dokumenty jego zdaniem winny zostać wzięte pod uwagę, chociaż nic nie stało na przeszkodzie aby uczynił to samodzielnie, a następnie wydał decyzję merytoryczną.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz podnosząc, że uwzględnienie sprzeciwu mogłoby w konsekwencji być szkodliwe przede wszystkim dla skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza m.in. przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel ww. przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14; wszystkie powoływane orzeczenia sądów dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni jak i zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw – co do zasady – nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).

Nie można jednak pominąć okoliczności, że w pewnych sytuacjach kontrola prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. wymaga odniesienia się do wykładni prawa materialnego. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 2345/21, z dnia 21 października 2021 r., sygn. I OSK 1618/21, z dnia 21 września 2021 r., sygn. I OSK 1221/21, z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2045/18, z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4191/18). Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 132/19).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych przywołanymi wyżej przepisami, Sąd uznał, że SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazało, że jest to podyktowane niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy spowodowanym naruszeniem takich przepisów postępowania jak art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem SKO organ I instancji dopuścił się błędów proceduralnych, które w konsekwencji uniemożliwiły stronom postępowania przedłożenie swoich dowodów oraz poinformowanie o istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościach, od oceny których uzależnione jest dalsze procedowanie w sprawie. W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe nieprawidłowości Kolegium nie mogło wypowiedzieć się co do meritum sprawy, jak też co do pozostałych zarzutów odwołania.

Należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania administracyjnego było wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podstawę materialnoprawną wydanej przez organ I instancji decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności art. 29 ust. 1, ust. 3 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że ponieważ podmiotem ubiegającym się o wydanie zezwolenia może być właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi, konieczne jest w toku postępowania wykazanie, że wnioskodawca dysponuje odpowiednimi uprawnieniami potwierdzającymi władanie nieruchomością. W ocenie Kolegium właśnie ta kwestia nie została należycie wyjaśniona, a dokumentami wymagającymi analizy są przedłożone wraz z odwołaniami od decyzji organu I instancji: pismo z dnia 3 kwietnia 2023 r. zatytułowane "Rozwiązanie umowy dzierżawy", potwierdzenie odbioru przedmiotowego pisma przez inwestora oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po M.P., których organ I instancji nie miał sposobności ocenić w toku postępowania z przyczyn leżących po jego stronie.

Po dokładnym przeanalizowaniu akt sprawy, Sąd nie mógł podzielić argumentacji Kolegium. Należy zaznaczyć, że istotnie wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Niemniej, prześledzenie czynności podejmowanych przez organ I instancji prowadzi do zgoła odmiennych wniosków niż to wywiodło Kolegium. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało zainicjowane na skutek wniosku spółki z dnia 18 maja 2023 r., który to wpłynął do organu w dniu 22 maja 2023 r. Następnie w dniu 13 czerwca 2023 r. wniosek ten został uzupełniony i wówczas przedłożono poprawiony projekt techniczny budowy zjazdu. W dalszej kolejności zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2023 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o dalsze, wskazane w zawiadomieniu dokumenty. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone wszystkim uczestnikom postępowania, a w jego treści pouczono także o przysługującym stronom uprawnieniu brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a także zgłaszania wniosków i zastrzeżeń. Wskazano przy tym, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 31 sierpnia 2023 r. Należy wobec tego zauważyć, że wszyscy uczestnicy postępowania po doręczeniu im przedmiotowego zawiadomienia, mieli już wiedzę o toczącym się postępowaniu. Zostali przy tym pouczeni o wszelkich przysługujących im w toku postępowania uprawnieniach procesowych. Wówczas mieli już więc możliwość zgłaszania swoich uwag i składania dowodów.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. inwestor uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem organu (data wpływu do organu – 11 sierpnia 2023 r.). W konsekwencji powyższego, zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2023 r., organ I instancji, działając w oparciu o art. 64 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poinformował zainteresowanych, że w dniu 22 maja 2023 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. W zawiadomieniu tym pouczył strony postępowania o prawie zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Ostatnie doręczenie przedmiotowego zawiadomienia miało miejsce w dniu 24 sierpnia 2023 r. K.B. Zatem termin na zgłoszenie uwag dla tej uczestniczki postępowania upływał najpóźniej i mijał z dniem 31 sierpnia 2023 r. Decyzja została natomiast wydana 1 września 2023 r. Zestawienie powyższych dat wskazuje więc, że każda z osób biorących udział w postępowaniu miała co najmniej siedem dni przed wydaniem decyzji na zgłoszenie swoich uwag i wniosków. Wbrew twierdzeniom Kolegium, uczestnicy postępowania nie zostali też pozbawieni możliwości wniesienia swoich uwag drogą pocztową, gdyż takową korespondencję należało nadać w placówce pocztowej również z zachowaniem siedmiodniowego terminu, a więc w przedstawionych okolicznościach sprawy mogło to mieć miejsce najpóźniej w dniu 31 sierpnia 2023 r. Analiza akt sprawy dowodzi, że żadne uwagi i zastrzeżenia nie zostały w tym terminie zgłoszone, co powoduje, że argumentacja SKO ma jedynie hipotetyczny charakter i niweczy zarzut o przedwczesnym wydaniu decyzji.

Nie można również podzielić stanowiska Kolegium, że w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji bezpośrednio po zawiadomieniu stron postępowania o jego wszczęciu doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Jak bowiem zostało już wcześniej wskazane, zawiadomienie to nie było pierwszym w sprawie pismem kierowanym do uczestników postępowania. Zostali oni wcześniej poinformowani o przysługujących im uprawnieniach oraz o terminie załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2023 r.

Należy w dalszej kolejności zauważyć, że dokumenty, które Kolegium uznało za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przedłożone dopiero na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji, przy czym, w świetle dotychczasowych rozważań, nie można skutecznie twierdzić, że organ I instancji uniemożliwił stronom postępowania złożenie tych dokumentów na wcześniejszym etapie. Zatem ich ocena pozostawała poza zasięgiem organu I instancji. Nie można również twierdzić, że organ I instancji nie rozważył wystarczająco kwestii wynikających z art. 29 ust. 1 u.d.p., co do przysługiwania inwestorowi stosownych uprawnień dla ubiegania się o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Swoje ustalenia organ I instancji oparł bowiem o treść umowy dzierżawy zawartej w dniu 15 lutego 2010 r. przez W. sp. z o.o. z siedzibą w R. z M.P., ówczesną właścicielką działki o nr ewid. [...] położonej w W. oraz zapisy ujawnione w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nr [...], gdzie w dziale III widnieje wzmianka o zawarciu przedmiotowej umowy dzierżawy.

Z powyższego wynika zatem, że okoliczności odnoszące się do kwestii dysponowania uprawnieniami do władania nieruchomością, stanowiły tak przedmiot ustaleń, jak i oceny organu I instancji. Natomiast ocena dokumentów, które zostały złożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego leżała w gestii organu odwoławczego, ewentualne zaś braki w materialne dowodowym, w razie ich stwierdzenia przez organ odwoławczy, mogły zostać uzupełnione z wykorzystaniem możliwości procesowych jakie temu organowi stwarza art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie może bowiem poprzez zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. zwalniać się od obowiązku dokonania własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Przy czym w kontekście okoliczności, jakie zdaniem Kolegium należało ustalić, Sąd wyjaśnia, że w toku postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu organ administracji nie jest uprawniony do badania czy strony prawidłowo realizują uprawnienia wynikające z zawartej umowy cywilnoprawnej, w tym przypadku z umowy dzierżawy. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1984 z późn. zm.; dalej: "u.k.w.h."), zgodnie z którą, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, wyklucza, aby organ administracji w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywał odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 6268 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm.; dalej: "k.p.c."), zgodnie z którym w postępowaniu wieczystoksięgowym wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem. Wiąże on zatem wszystkie inne sądy oraz organy z mocy art. 365 § 1 k.p.c. Domniemania wynikające z art. 3 u.k.w.h. mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego, jednak kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jedynym sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym – zwykle z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w. lub powództwa o ustalenie opartego na podstawie art. 189 k.p.c. (wtedy gdy wątpliwe lub sporne jest istnienie stosunku prawnego, na który powołują się strony), czy też w postępowaniu o zasiedzenie albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. I OSK 574/22, z dnia 25 maja 2023 r., sygn. I OSK 3333/19, z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 1980/21, z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 2109/19, z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 94/21).

Podsumowując wszystko powyższe, w ocenie Sądu przeprowadzona analiza akt sprawy nie potwierdziła, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybienia przepisom procesowym, skutkującego brakiem wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie. Nie zostały zatem wykazane przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję SKO na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno uwzględnić, że wydanie decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania obejmujący uiszczony wpis od sprzeciwu, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.