Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 702/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art.77
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 62 ust. 1, art. 68 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 900
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 61 ust. 3, art. 47
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 pkt 4 i 5, art. 10 ust. 7, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 984
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska–Matusiak Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2239/23 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2239/23 oddalił skargę Miasta i Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 lipca 2023 r. znak WNP-P.4131.14.2023 w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2023 r. nr 83/2023 (dalej: "Zarządzenie") Burmistrz Miasta i Gminy D., po zasięgnięciu opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty (negatywnej), na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900, zwana dalej: "Prawo oświatowe") oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g."), odwołał w dniu 26 czerwca 2023 r., bez wypowiedzenia, dyrektora Szkoły Podstawowej w L.

W uzasadnieniu Zarządzenia Burmistrz przedstawił następujące zarzuty, uzasadniające, w jego ocenie, odwołanie dyrektora ze stanowiska:

1. nieprawidłowe i niezgodne z prawem nawiązywanie stosunków pracy z nauczycielami w kierowanej przez dyrektora placówce (w stosunku do co najmniej 3 nauczycieli sposób nawiązania z nimi stosunków zatrudnienia pozostaje niezgodny przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984 z późn. zm., zwana dalej: "Karta Nauczyciela") - nauczyciele ci zatrudnieni zostali bowiem na podstawie umowy o pracę na czas określony na podstawie art. 10 ust. 7 Karty Nauczyciela, podczas gdy, zdaniem Burmistrza, nie było podstaw do zastosowania takiego trybu, przy czym w jednym przypadku z treści umowy nie wynika, że została ona zawarta na czas zastępstwa nieobecnego nauczyciela),

2. niezgodne z prawem przygotowanie arkusza organizacyjnego szkoły na rok szkolny 2022/2023 stanowiące zagrożenie dla prawidłowości wydatkowania środków publicznych oraz nieprawidłowe stosowanie przepisów prawa,

3. nieprawidłowość w zakresie weryfikacji i dokumentowania kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki,

4. zachowania oraz działania o charakterze publicznym, mogące stanowić naruszenie godności wykonywanego zawodu (treści wpisów dyrektora szkoły na platformie Facebook, będących komentarzem do sesji Rady Miejskiej w D., podczas której Rada rozpatrywała zasadność skargi na działalność dyrektora SP w L.).

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 91 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] czerwca 2023 r., nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej w L.

W toku kontroli legalności Zarządzenia organ nadzoru stwierdził, że wykazane przez Burmistrza zarzuty wobec dyrektora nie stanowią szczególnie uzasadnionych okoliczności pozwalających na zastosowanie trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Okoliczności te odnoszą się bowiem do kwestii bieżącego zarządzania sprawami szkoły, które nie mają jakiegokolwiek wpływu na jej funkcjonowanie.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto i Gmina D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z:

- umów o pracę nauczycieli Szkoły Podstawowej w L., na okoliczność wadliwości zawieranych umów, podstawy odwołania dyrektora szkoły przez skarżącą,

- arkuszy organizacyjnych szkoły oraz umów o pracę nauczyciela zastępującego i dokumenty dotyczące nieobecności nauczyciela, na okoliczność stwierdzonych przez Burmistrza uchybień w zakresie sporządzania przez dyrektora szkoły arkusza organizacyjnego, jako okoliczności uzasadniającej odwołanie dyrektor ze stanowiska,

- wydruków printscreen wpisów na portalu społecznościowym Facebook na okoliczność reakcji dyrektora szkoły oraz efektu publikowanych przez niego wpisów, podstawy odwołania dyrektora szkoły przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Miasta i Gminy D. uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zwolnienie dyrektora ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, tj. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazane jako podstawa odwołania nie mogą w żadnym przypadku stanowić przesłanki dla natychmiastowej reakcji ze strony organu prowadzącego szkołę przez odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Nie można bowiem uznać, aby w jakikolwiek sposób skutkowały destabilizacją placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy też oświatowym. Przede wszystkim wskazywane przez Burmistrza wpisy dyrektora szkoły umieszczane w Internecie na portalu społecznościowym, nie stanowią o spełnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, który stanowiłby podstawę do odwołania dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że analiza przedstawionych przez stronę skarżącą wypowiedzi nie pozwala jednakże w niniejszej sprawie na uznanie, że stanowią one naruszenie obowiązków zawartym w art. 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela. Przedstawione przez stronę skarżącą wpisy, tj. m.in. "Cyrk w wykonaniu radnych PSL", "Mam ponosić odpowiedzialność za brak kompetencji, wiedzy i nieudolności lingwistyczne radnych. Radni nie potrafią napisać poprawnie pisma (...)" nie odnoszą się bowiem do innych osób w sposób wulgarny, jak również w żaden sposób nie nawoływały do hejtu. Nie były agresywne, czy też na tyle rażące bądź bulwersujące, aby mogły stanowić odwołanie ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Zwrócić należy uwagę, że odnosiły się one do działań i wypowiedzi radnych wyrażanych podczas obrad sesji Rady Miejskiej. Pomimo, iż są one niewątpliwie nieprzychylne, czasami wręcz uszczypliwe i w sposób krytyczny odnoszą się do radnych, nie można pominąć okoliczności, że w większości stanowią odparcie zarzutów kierowanych do niej, jako osoby piastującej stanowisko dyrektora. W ramach zajmowanego zaś stanowiska dyrektor nie jest pozbawiony prawa do publicznego wyrażania swojego stanowiska i odpieranie zarzutów kierowanych pod jego adresem. Wskazywane wypowiedzi nie stanowią wykroczenia poza granice chronionej konstytucyjne swobody wypowiedzi, a tym bardziej wykroczenia w sposób rażący.

Zdaniem Sądu, w konsekwencji wpisów dyrektora na portalach społecznościowych nie można uznać za bulwersujące czy rażące, co świadczyłoby, że wykraczają poza granice chronionej konstytucyjne swobody wypowiedzi. Nie świadczą także, iż przez ich wyrażenie - nawet jeśli osoby do których były kierowane czują się urażone - dyrektor nie przestrzega podstawowych zasad moralnych, a tym samym przeczyłby misji wychowawczej czy edukacyjnej placówki, którą reprezentuje. Także zarzucane dyrektorowi błędne działania w zakresie pełnienia obowiązków kierownika szkoły w zakresie niezgodnego z prawem nawiązywania stosunków pracy z nauczycielami nie mogły stanowić podstawy do jego odwołania w powyższym trybie.

Jak wskazała strona skarżąca, w kierowanej przez dyrektora placówce w stosunku do co najmniej 3 nauczycieli sposób nawiązania z nimi stosunków zatrudnienia na czas określony pozostaje niezgodny przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Zdaniem Sądu podnoszona okoliczność nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Nie świadczy bowiem o zaistnieniu sytuacji wyjątkowej i nagłej powodującej przekonanie u organu prowadzącego, że dalsze kierowanie placówką przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. Przede wszystkim powyższa okoliczność nie miała charakteru nagłego, gdyż - jak wskazuje w uzasadnieniu skargi - odnosi się do trzech umów zawartych: 18 grudnia 2019 r., 25 kwietnia 2022 r. jak i 31 sierpnia 2022 r. Odwołanie natomiast dyrektora m.in. z ww. powodu nastąpiło 23 czerwca 2023 r., a zatem gdy stan ten trwał już od dłuższego czasu. Jak już natomiast wskazano powyżej powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz". Brak zatem jest podstaw do przyjęcia, że ww. możliwa nieprawidłowość wymagała natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora, tym bardziej, że placówka cały czas realizowała jej zadania w zakresie nauczania i wychowania.

Zdaniem WSA w Warszawie także nieprawidłowe przygotowanie arkusza organizacyjnego szkoły na rok szkolny 2022/2023, czy też nieprawidłowość w zakresie weryfikacji i dokumentowania kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki, nie mogły stanowić podstawy zwolnienia dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W Zarządzeniu o odwołaniu dyrektora nie wykazano bowiem, aby nieuwzględnienie w arkuszu jednego nauczyciela - prowadzącego zajęcia w zastępstwie nieobecnego nauczyciela - prowadziło do destabilizacji placówki, czy też - jak słusznie wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym - aby nieobecność dyrektora podczas czynności kontrolnych miała jakikolwiek wpływ na działalność szkoły i mogła zostać zakwalifikowana jako drastycznie wpływająca na bezpieczeństwo uczniów lub możliwość jej funkcjonowania. Jak już natomiast wskazano na wstępie, zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym, nawet jeśli jest to związane z utratą zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora. W orzecznictwie wskazuje się również, że nawet negatywna ocena działalności dyrektora szkoły, w tym zadań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, nie mieści się w zakresie pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony" (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., I OSK 2473/13).

Sąd I instancji stwierdził, że w konsekwencji powyższego za zasadne uznać należy stanowisko Wojewody, iż powołane w zarządzeniu z 23 czerwca 2023 r. okoliczności nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących do natychmiastowego odwołania z funkcji dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśniono, w jaki sposób powołane w nim okoliczności uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły.

Sąd I instancji uznał, że należy jednocześnie podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie Mazowiecki Kurator Oświaty wydał negatywną opinię w przedmiocie odwołania E. J. ze stanowiska dyrektora szkoły, a Burmistrz w uzasadnieniu zarządzenia nie ustosunkował się do tej okoliczności. Wprawdzie ustawodawca nie przewidział związania organu prowadzącego placówkę oświatową treścią opinii kuratora oświaty, jednak nie budzi wątpliwości, że zawarte w tej opinii negatywne stanowisko tym bardziej obligowało Burmistrza do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego aktu, w szczególności przekonującego umotywowania przesłanek, które pozwoliłyby na odwołanie dyrektora ze stanowiska.

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda - w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych - dokonał szczegółowej analizy okoliczności wskazanych jako podstawę odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego prawidłowo wskazał na cel wprowadzenia ścisłych przesłanek odwołania dyrektora, po czym szczegółowo przedstawił sposób rozumienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" i przeprowadził analizę porównawczą przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia zarzutów w kontekście prawidłowej interpretacji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Miasto i Gmina D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności Wojewody nie stwierdził naruszenia przez Wojewodę obowiązku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, nie dokonał weryfikacji w tym zakresie podnoszonych przez stronę skarżącą w skardze zarzutów, nie odniósł się do wszystkich przesłanek odwołania dyrektora szkoły i powstałych w tym zakresie uchybień Wojewody i w konsekwencji przyjął, że nie zachodziły przesłanki odwołania dyrektora szkoły, co miało istotny wpływ na wynik spraw, gdyż stanowiło podstawę wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę administracyjną, a zatem mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy,

2) przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wskazane w uzasadnieniu odwołania okoliczności nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku odwołania dyrektora szkoły na podstawie Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 roku w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej w L.,

b. art. 61 ust. 3, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) oraz art. 6 pkt 4 i 5 Karty Nauczyciela poprzez niezastosowanie wskazanych norm prawnych i przyjęcie w sposób nieuzasadniony przez Sąd, że odwołany dyrektor szkoły był uprawniony do krytyki radnych w przyjętej przez niego formie i konwencji, a jego wypowiedzi stanowią prawo do publicznego wyrażania opinii, z równoczesnym pominięciem przez WSA regulacji prawnych odnoszących się do poszanowania godności innego człowieka i płynących z nich dyrektyw konieczności wyznaczenia granic dla prawa do publicznej krytyki, co skutkowało przyjęciem, że odwołanie dyrektora było nieuzasadnione,

c. art. 10 ust. 7 Karty Nauczyciela poprzez dokonanie przez Sąd nieprawidłowej wykładni norm prawnych i przyjęcie w następstwie tego, że dyrektor szkoły był uprawniony do zawierania z nauczycielami umów na czas określony, a tym samym nie naruszył ciążących na nim obowiązków prawidłowego stosowania prawa i zawierania umów zgodnie z dyrektywami wynikającymi z przepisów Karty Nauczyciela, co skutkowało przyjęciem, że odwołanie dyrektora było nieuzasadnione,

d. art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela oraz art. 62 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez ich wskazanych norm prawnych i przyjęcie, że dyrektor nie naruszył swoich podstawowych obowiązków pracowniczych, a tym samym nie było podstaw do jego odwołania ze stanowiska,

e. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim Sąd dokonując oceny rozstrzygnięcia nadzorczego błędnie przyjął, że Wojewoda był uprawniony do stwierdzenia nieważności Zarządzenia, podczas gdy treść Zarządzenia nie powala na przyjęcie, że jest ona obarczona wadami tego rodzaju, że w demokratycznym państwie prawa akt taki winien zostać wyeliminowany z obiegu prawnego,

f. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim Sąd dokonując oceny rozstrzygnięcia nadzorczego błędnie przyjął, że Wojewoda wskazał w sposób wyczerpujący podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia, jak również że uzasadnienie rozstrzygnięcia pozwala na ustalenie, na czym polega sprzeczność z prawem Zarządzenia, w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności, a w szczególności stanowi wyczerpujące, niebudzące wątpliwości ustosunkowanie się do podstaw odwołania dyrektora szkoły, w kontekście wystąpienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.

Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Miasto i Gmina D. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy także zwrócić uwagę, że stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r. (sygn. II GSK 1893/14) Sąd ten jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zatem "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu II instancji jest autor skargi kasacyjnej i do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować ani uzupełniać skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego będącego przedmiotem skargi. Zarzut naruszenia prawa procesowego został ograniczony do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie naruszenia przez Wojewodę obowiązku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, nie dokonanie weryfikacji w tym zakresie podnoszonych przez stronę skarżącą w skardze zarzutów, nie odniesienie się do wszystkich przesłanek odwołania dyrektora szkoły i powstałych w tym zakresie uchybień Wojewody i w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki odwołania dyrektora szkoły, co miało istotny wpływ na wynik spraw, gdyż stanowiło podstawę wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę administracyjną.

Należy podnieść, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, zatem jego naruszenie następuje w wyniku innych naruszeń prowadzących do podjęcia przez sąd błędnego rozstrzygnięcia. Takie naruszenia jednak nie zaistniały, o czym będzie mowa niżej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w sprawie został zebrany i oceniony cały materiał dowodowy, jednakże jego ocena była odmienna od oczekiwanej przez skarżącego kasacyjnie. Powyższe nie może jednak stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Należy też podnieść, że zarzut naruszenia przepisów postępowania został niestarannie sformułowany, bowiem art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów o różnorodnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, która jednostka redakcyjna przepisu została powołana w podstawie skargi kasacyjnej. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1084/23).

Sąd odwoławczy nie dopatrzył się zatem naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się bezzasadny, należy uznać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest właściwy.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego są również nieuzasadnione.

Zasadnicze znaczenie dla oceny rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiącego przedmiot skargi ma art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty.

Istota niniejszej sprawy dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku sądu I instancji w zakresie ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego", pozwalająca na odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17, LEX nr 2598789; z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17, LEX nr 2725499; z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17, LEX nr 2698535). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora lub wicedyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na jej obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Analizowany przepis ma charakter wyjątkowy, co obliguje Sąd do dokonania jego wykładni zawężającej.

Dodatkowo należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku":

1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora (wicedyrektora) w sklepie;

2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją;

3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (wicedyrektora);

4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych;

5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły;

6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym i nie uznaje za zasadną argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, iż w sprawie nie wystąpiła okoliczność uzasadniająca odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Nie można bowiem uznać, że podnoszone okoliczności w jakikolwiek sposób skutkowały destabilizacją placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, jak trafnie skonstatował Sąd I instancji. Okoliczności stanowiących przyczynę odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe nie mogą stanowić zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy występujące na przestrzeni kilku lat, skoro nie zostało wykazane, aby spowodowały one destabilizację w zakresie funkcjonowania placówki, w szczególności postawienie jej w stan zagrożenia likwidacją czy też spowodowały niemożność realizacji jej funkcji. Podnoszone jako przyczyna odwołania okoliczności nie miały charakteru nagłego, a wręcz przeciwnie – miały charakter długotrwały i powtarzalny, a w tym czasie szkoła funkcjonowała.

Raz jeszcze wypada podkreślić, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe powinno być rozumiane wąsko. Zatem taki tryb odwołania należy stosować wyłącznie w przypadkach drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, mających miejsce "tu i teraz" (por. wyrok SN z 9 grudnia 2003 r., OSNP 2004/21/371, wyrok NSA z 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01, wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06). Chodzi zatem o sytuacje odmienne od tych, dla których przewidziany jest zwykły tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz c ustawy Prawo oświatowe. W związku z tym negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe (czyli odnośnie do prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, czy przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki) stanowią podstawę do odwołania dyrektora w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym określonym w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W związku z tym stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy, nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym, nawet jeśli jest to związane z utratą zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10 i orzeczenia tam przywołane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00, wyrok NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2403/21). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchybienia w zakresie prowadzenia szkoły wskazane w zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy D.– niezależnie od tego, czy istotnie miały miejsce – jak wynika z treści powołanego zarządzenia – miały występować na przestrzeni kilku lat. Należy również zwrócić uwagę, iż przesłance "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy nadawać znaczenie ad casum. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zaistnienia tego rodzaju uchybienia, które wymagałoby natychmiastowego odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej w L. E. J. z zajmowanego stanowiska w trakcie roku szkolnego. Tymczasem dla zastosowania trybu przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania nie jest wystarczające.

W konsekwencji powyższego nie są zasadne również zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w punktach 2) b, c i d. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w punkcie 2) b skargi kasacyjnej należy również podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mogą stanowić krytyczne wypowiedzi dyrektora względem Burmistrza czy radnych, także te formułowane publicznie (por. rozważania poczynione na str. 9 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji), o ile nie przekraczają one pewnych granic. W ocenie NSA wypowiedzi dyrektora nie stanowiły wykroczenia w sposób rażący poza granice konstytucyjnie chronionej swobody wypowiedzi.

W powyższej podstawie kasacyjnej został powołany art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który dotyczy ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, stanowiąc, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Jest to przepis irrelewantny z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Z kolei art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z kolei art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności składa się z dwóch ustępów, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, który z nich stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 6 pkt 4 i 5 Karty Nauczyciela, obowiązkiem nauczyciela jest kształcenie i wychowywanie młodzieży w umiłowaniu Ojczyzny, w poszanowaniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w atmosferze wolności sumienia i szacunku dla każdego człowieka oraz dbanie o kształtowanie u uczniów postaw moralnych i obywatelskich zgodnie z ideą demokracji, pokoju i przyjaźni między ludźmi różnych narodów, ras i światopoglądów. Wobec powyższych regulacji podstawę odwołania dyrektora mogłaby stanowić okoliczność np. wyrażania przez niego skrajnie nietolerancyjnych poglądów, czy też posługiwania się wulgaryzmami w wyrażanych ocenach. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie miała miejsca, co przesądza o bezzasadności omawianego zarzutu.

Konsekwencją uznania bezzasadności omówionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej musi być stwierdzenie bezzasadności zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 3 u.s.g. Skoro bowiem nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...].

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej