Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1796/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2019r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 104 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku J. L., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2000 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, Lecznicy dla Zwierząt, przyłącza energetycznego nn, przyłącza wodociągowego oraz szamba na działce Nr [...] we wsi [...] ul.[...].

W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie, postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. na wniosek Pana J. L., będącego właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Odnosząc się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, organ przywołał przepisy art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., które wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Podkreślono także, że dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia. Dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia, należy mieć na uwadze przede wszystkim skutki prawne wywołane przez decyzję. Przy czym, skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zwrócono także uwagę, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym.

Analizując czynności organu I instancji podjęte w niniejszej sprawie oraz treść decyzji z dnia [...] października 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż decyzja ta wydana została na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r., poz. 139 - dalej ustawa). Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast art. 40 ust 1 ustawy stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.

Natomiast przepis art. 46a ustawy wskazywał, iż:

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli:

1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub

2) nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia.

3) Stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2017 r. (sygn. II SA/Ol 117/17), organ zauważył, że art. 46a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy powodował nieważność decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa, co odpowiada dyspozycji art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Stosownie do tego unormowania, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym zastosowanie tego przepisu, w stanie faktycznym sprawy, z powodu upływu dziesięciu lat od daty doręczenia spornej decyzji, wyklucza art. 156 § 2 k.p.a. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nie wyklucza zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym, organ uznał, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2000 r. mogła podlegać badaniu w zakresie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli w zakresie jej zgodności z zapisami obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono przy tym, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 (sygn. akt IV SA/Wa 1318/16), skutki z art. 46a rodzi tylko taka sprzeczność, która narusza zasady ładu przestrzennego określonego tym planem. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z treści wniosku wynika, że Pan J. L. jako niezgodne z miejscowym planem wskazuje w szczególności zapisy decyzji odnoszące się do zlokalizowania na nieruchomości budynku usługowego w postaci Lecznicy dla Zwierząt.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że z nadesłanych dokumentów bezsprzecznie wynika (i co podnosił wnioskodawca w treści wniosku), iż działka nr ewid. [...] położona we wsi [...], na której zlokalizowano objętą decyzją inwestycję, zgodnie z Planem zagospodarowania przestrzennego wsi i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (nr uchwały [...]), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Nr [...] została zlokalizowana na terenie oznaczonym jako MU1. Wprawdzie w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. organ I instancji omyłkowo zakwalifikował przedmiotową nieruchomość do terenów usługowo-mieszkaniowych (UM1), lecz omyłka ta została usunięta kolejnym pismem organu z dnia 7 maja 2019r.

Zgodnie z punktem II podpunkt 2.1 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]: MU1 - strefa mieszkaniowo-usługowa, w której obowiązują następujące ustalenia:

- koncentracja głównie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zaleceniem sytuowania usług w parterach budynków oraz wprowadzeniem zieleni towarzyszącej stanowiącej 20% terenu działki;

- dopuszczenie lokalizacji usług i działalności produkcyjnej, pod warunkiem, że uciążliwość nowoprojektowanych obiektów nie przekroczy granic własnej działki;

- zachowanie minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi poszczególnych rodzajów dróg określonej w tabeli 8.3.

W ocenie Kolegium, w sprawie niniejszej powyższa sprzeczność nie zachodzi. Nie można bowiem podzielić stwierdzenia wniosku, iż plan miejscowy dozwala w strefie MU1 na lokalizację wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z lokalizacją usług w parterach budynków. Użycie zwrotu: "koncentracja głównie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", oznacza, że w strefie MU1 preferowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Należy jednak zwrócić uwagę na użycie w tym przepisie zwrotu: "głównie", który za słownikiem PWN oznacza: "zwłaszcza, przede wszystkim lub przeważnie". Użycie takiego zwrotu wskazuje, że w strefie MU1 poza dominującą i preferowaną zabudową jednorodzinną, dopuszczalne jest również lokalizowanie innego rodzaju zabudowy, w tym zabudowy usługowej, do której zalicza się kwestionowany budynek lecznicy dla zwierząt. O dopuszczalności lokalizacji w strefie MU1 samodzielnych budynków o charakterze usługowym świadczy również treść dalszej części ustaleń, zgodnie z którą, dopuszczalna jest "lokalizacja usług i działalności produkcyjnej, pod warunkiem, że uciążliwość nowoprojektowanych obiektów nie przekroczy granic własnej działki". Zapis ten należy rozumieć w ten sposób, że poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczalna jest również zabudowa usługowa, pod warunkiem, że uciążliwość obiektów nie przekroczy granic własnej działki.

W sprawie niniejszej, kwestionowany przez wnioskodawcę budynek lecznicy dla zwierząt zaliczany jest do zabudowy usługowej, natomiast charakter prowadzonej działalności bez wątpienia wskazuje, że uciążliwość tego obiektu nie przekracza granic nieruchomości na której został zlokalizowany.

Kolegium ponownie wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, iż treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687).

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, iż w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2000 r. nie doszło do naruszenia prawa poprzez zawarcie w treści ww. decyzji rozstrzygnięcia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić również, podnoszone we wniosku naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 10 §1 k.p.a. oraz art. 61 §4 k.p.a., gdyż nie można uznać, aby naruszenie w tym zakresie przepisów było "rażące".

Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r. (II OSK 1334/17) Kolegium stwierdziło, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno- gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06; z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92).

Natomiast wskazywana we wniosku okoliczność pominięcia Pana J. L. jako strony postępowania, stanowią wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt4 k.p.a.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w postępowaniu organu I instancji nie dopatrzyło się innych podstaw z art 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. L., reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2000 r., znak [...];

II. art. 6, 7, 8 k.p.a. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego nastąpiło poprzez utratę zaufania do władzy publicznej, która utrzymała nieważną decyzje w porządku prawnym;

III. art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w porządku prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 roku, znak [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia[...] października 2000 r., znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odrzuciło wszelkie zarzuty dotyczące nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2000 roku. W konsekwencji w obrocie prawnym utrzymana została decyzja, która powinna zostać uznana za nieważną z uwagi na pozostawaniu w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślono, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] musiała być zgodna z postanowieniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994 nr 89 poz. 415).

Tym samym powinno to skutkować zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jej nieważnością z uwagi na sprzeczność decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi i gminy [...] z dnia [...]listopada 1994 r. (uchwała nr [...]).

Zgodnie z tym planem teren objęty decyzją ten znajduje się w strefie MU1, tj. w strefie mieszkalno-usługowej. W strefie tej obowiązuje koncentracja głównie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zaleceniem sytuowania usług w parterach budynków oraz wprowadzeniem zieleni towarzyszącej stanowiącej 20% terenu działki.

Z zebranej w postępowaniu dokumentacji wynika również, iż sama decyzja nr [...] r. została wydana na podstawie błędnych ustaleń, z pominięciem obowiązków narzuconych przez prawo miejscowe, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z decyzją, działka nr [...] we wsi [...], ul. [...], leżąca w całości w strefie mieszkaniowo-usługowej (MU1), została zakwalifikowana jako zabudowa w strefie usługowo-mieszkaniowej (UM1).

Zdaniem Skarżącego w związku z błędnym zakwalifikowaniem terenu nie do tej strefy, do której należy, nie przeprowadzone zostało rozeznanie organu I instancji w celu zachowania spójnej linii zabudowy. Zamiast spójnej zabudowy polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z ewentualnym usytuowaniem usług w parterach budynków, organ I instancji wyraził zgodę na utworzenie lecznicy dla zwierząt, czyli usługi prowadzonej w osobnym budynku.

Co więcej wyrażając zgodę na budowę budynku mieszkalnego oraz samodzielnego budynku usługowego, traktując je jako obiekty projektowane w strefie usługowo-mieszkaniowej, organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązków, które winny poprzedzić wydanie w/w decyzji.

Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie strefy usługowo- mieszkaniowej wyraźnie mówią, że zgoda organu na adaptację istniejących obiektów bądź budowę samodzielnych budynków o charakterze wyłącznie usługowym wymagała od organu dokonania ustaleń, czy uciążliwość planowanej zabudowy usługowej nie przekroczy granic własnych działki inwestora. Ustalenia te winny opierać się na badaniach faktycznej uciążliwości inwestycji, przeprowadzonych przez rzeczoznawcę, określającego rejon szkodliwego oddziaływania obiektu. Budowa budynku mieszkalnego w strefie usługowo-mieszkaniowej winna być poprzedzona uzyskaniem pozytywnych opinii PTTS i Wydziału Ochrony Środowiska.

Brak powyższych dokumentów i ustaleń w aktach postępowania świadczy o wyjątkowej niestaranności organu wydającego decyzję nr [...] czym naruszył art. 7 KPA tj. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie błędnych ustaleń z jednoczesnym brakiem wszystkich wymaganych opinii, zgód i analiz poddaje w wątpliwość działalność organu I instancji.

Umiejscowienie usługi w osobnym budynku, zdaniem skarżącego nie tylko jest sprzeczne z ustaleniami strefy MU1 (mieszkaniowo-usługowa) ale ponadto dodatkowo oddziałuje wizualnie na otoczenie. Zaleceniem tejże strefy jest, aby usługi znajdowały się w parterach budynków, czyli aby nie naruszały spójnego wizualnie otocznia. Zgodnie z tym każde odstępstwo powinno zostać dodatkowo uargumentowane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, takiej argumentacji w decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2000 roku brakuje. Zdaniem Skarżącego takie zachowanie organu również rażąco narusza przepisy prawa.

Dokonując wykładni przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 oraz wykazując nieprawidłowości organu I instancji Skarżący za zasadne uznał także przytoczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2017 (sygn. II SA/KR 1261/16) w jego ocenie w podobnej sprawie. W wyroku tym wskazano, że brak możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na nieobowiązywanie normy z art. 46a bynajmniej nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części w jakiej pozostaje w wyraźnej, i jednoznacznej sprzeczności z ustaleniami prawa miejscowego tj. obowiązującego w dacie jej wydania planu ogólnego, gdyż widoczna sprzeczność miedzy ustaleniami planu i decyzji o wzizt stanowi to o rażącym naruszeniu prawa, o jakim mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Należy podkreślić, że w tym względzie Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nie wyklucza zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

W związku z powyższym Skarżący zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w porządku prawnym decyzji, która z mocy obowiązujących przepisów z dnia jej wydania powinna zostać uznana za nieważną.

Skarżący zarzucił także przeprowadzonemu postępowaniu naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady demokratycznego państwa prawa oraz przede wszystkim zasady legalizmu. Artykuł 2 Konstytucji RP należy do fundamentalnych przepisów konstytucyjnych, które określają podstawowe i szczególne cechy ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej. Dla organów władzy publicznej stanowi on ważną dyrektywę w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami tego typu państwa (Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2005 roku sygn. Ts 216/04). Natomiast jeżeli chodzi o zasadę legalizmu wyrażoną w artykule 7 Konstytucji RP, to zgodnie z obowiązującą wykładnią tegoż przepisu, nakłada ona określone obowiązki zarówno na organ władzy publicznej stosującej prawo, jak i na te organy, które je tworzą. Obowiązkiem organu władzy publicznej jest więc działanie na podstawie i w graniach prawa.

Zdaniem Skarżącego podczas podejmowania decyzji naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego uregulowane w art. 6, 7, 8 k.p.a. Głównie naruszone zostały zasady dotyczące zaufania uczestnika postępowania do organów administracji oraz stania przez organ na straży praworządności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowym, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że kontrolowana w sprawie decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, Lecznicy dla Zwierząt, przyłącza energetycznego nn, przyłącza wodociągowego oraz szamba na działce Nr [...] we wsi [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r., poz. 139 - dalej ustawa). Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast art. 40 ust 1 ustawy stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Art. 42 tej ustawy wskazywał, że :.

1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

1)rodzaj inwestycji,

2)warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3)warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,

4)warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5)wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6)linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

7)okres ważności decyzji.

2. W stosunku do inwestycji liniowych decyzja, o której mowa w ust. 1, określa ponadto:

1)przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

2)w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji.

Z kolei w świetle art. 43 ustawy nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1.

Ustawa ta w art. 46a ustawy wskazywała również przesłanki skutkujące nieważnością takiej decyzji. Zgodnie z tym przepisem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważną, jeżeli:

4) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub

5) nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia.

1. Stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie wbrew zatem zarzutom podniesionym w skardze Sąd podzielił stanowisko organu, że kontrolowanej w postępowaniu nieważnościom decyzji nie można zarzucić aby była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Z akt sprawy wynika, iż działka nr ewid. [...] położona we wsi [...], na której zlokalizowano objętą decyzją inwestycję, zgodnie z Planem zagospodarowania przestrzennego wsi i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994r. (nr uchwały [...]), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Nr [...] została zlokalizowana na terenie oznaczonym jako MU1.

Zgodnie z punktem II podpunkt 2.1 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]: MU1 - strefa mieszkaniowo-usługowa, w której obowiązują następujące ustalenia:

- koncentracja głównie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zaleceniem sytuowania usług w parterach budynków oraz wprowadzeniem zieleni towarzyszącej stanowiącej 20% terenu działki;

- dopuszczenie lokalizacji usług i działalności produkcyjnej, pod warunkiem, że uciążliwość nowoprojektowanych obiektów nie przekroczy granic własnej działki;

- zachowanie minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi poszczególnych rodzajów dróg określonej w tabeli 8.3.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, iż plan miejscowy dopuszczał w tej strefie jedynie lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z lokalizacją usług w parterach budynków. Jak słusznie wskazał bowiem organ, użycie zwrotu: "koncentracja głównie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", oznaczała, że w strefie tej co do zasady preferowana była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak użycie w tym przepisie zwrotu: "głównie", który za słownikiem PWN oznacza: "zwłaszcza, przede wszystkim lub przeważnie", wskazuje, że dopuszczalne było również lokalizowanie innego rodzaju zabudowy, tj. usługowej do której zalicza się np. kwestionowany budynek lecznicy dla zwierząt. O dopuszczalności lokalizacji w strefie MU1 samodzielnych budynków o charakterze usługowym świadczy również treść dalszej części ustaleń, zgodnie z którą, dopuszczalna jest "lokalizacja usług i działalności produkcyjnej, pod warunkiem, że uciążliwość nowoprojektowanych obiektów nie przekroczy granic własnej działki". Zapis ten należy rozumieć w ten sposób, że poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczalna była również zabudowa usługowa, pod warunkiem, że uciążliwość obiektów nie przekroczy granic własnej działki.

W sprawie niniejszej, kwestionowany przez wnioskodawcę budynek lecznicy dla zwierząt zaliczany jest do zabudowy usługowej, tym samym nie ulega wątpliwości, że dopuszczalna była jego budowa. Wbrew zarzutom skargi także charakter prowadzonej w nim działalności (weterynaria) bez wątpienia wskazuje, że uciążliwość tego obiektu nie przekracza granic nieruchomości na której został zlokalizowany.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2 tegoż przepisu (w tym o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z:

1)działającymi w imieniu wojewody wojewódzkimi inspektorami: ochrony środowiska oraz sanitarnym - w odniesieniu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi,

2)powiatowym inspektorem sanitarnym, w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, (...)

W ustępie 4a. wskazano zaś, że uzgodnienia, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i pkt 2, podejmowane są przez właściwe organy w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące, na podstawie ocen oddziaływania na środowisko, sporządzanych przez biegłych z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

W dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji obowiązywało wydane m.in. na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 lit. b) ustawy, rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. W świetle tegoż rozporządzenia planowana inwestycja nie zaliczała się do inwestycji, które wymagałyby konieczności uzyskania uzgodnień. Tym samym podniesiony w skardze zarzut braku przedmiotowych uzgodnień należało uznać za nietrafny. W tym miejscu należy także wskazać, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż rodzaj prowadzonej działalności nie przekracza granic nieruchomości na której został zlokalizowany.

Wbrew zarzutom skargi z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że organ dokonał oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji w oparciu o wszystkie przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a.(przedostatni akapit str. 7 decyzji). Co istotne nie można uznać aby decyzja ta naruszała wskazane na wstępie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, wbrew podniesiony w skardze zarzutom, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze zasad Konsytytucyjnych (art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w porządku prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa) ani innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów k.p.a, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.

Dokonując kontroli decyzji z [...] października 2000r, organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Organ odniósł się także do zarzutów podniesionych we wniosku wszczynającym postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił też zarówno podstawę prawną, jak i motywy faktyczne rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się zatem w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 6,7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 §3 k.p.a.

Reasumując w ocenie Sądu orzekający w sprawie organ w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja została uzasadniona, a strona miała zapewniony w niej czynny udział zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że brak jest podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.