Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2027/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, 141, 145, 151, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3, 29, 30, 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 152
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 125/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...]znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 125/21, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie X z siedzibą w [...] wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu (PINB) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą.

W toku prowadzonego postępowania, wszczętego postanowieniem z dnia 10 czerwca 2019 r. ustalono, że decyzją z dnia 22 marca 2018 r., nr [...] Starosta cki zatwierdził projekt budowlany i udzielił X sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], w skład której wchodziła: wieża kratowa BOT-E2/60 o przekroju trójkątnym ( posadowiona na płycie fundamentowej o średnicy 11 m), której wysokość trzonu wynosi 60 m, a jej łączna wysokość nad poziomem terenu wynosi 61,95 m (wraz z betonowym cokołem, kotwami wystającymi nad poziom terenu oraz odgromnikami), na której zainstalowaną jedną antenę radioliniową RL1 (azymut 2920), trzy anteny sektorowe nadawczo-odbiorcze UO91, UO92, UO93 (azymut 950,1950, 3200), ogrodzenie stalowe z furtką po obrysie wieży, wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Pozwolenie na użytkowanie w/w stacji bazowej telefonii komórkowej zostało udzielone spółce decyzją PINB z dnia 16 października 2018 r., nr [...]. W następstwie przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2019 r. kontroli przedmiotowej stacji bazowej, przedstawiciele PINB ustalili, że w wyniku przeprowadzonych prac na istniejącej wieży zamontowane są: jedna antena radioliniowa oraz jedenaście anten sektorowych. Obecny przy dokonywanych czynnościach przedstawiciel spółki X wyjaśnił, że w kwietniu 2019 r. na wieży, na wysokości 58,5 m zamontowano dodatkowo osiem anten sektorowych, w tym: trzy anteny o azymucie 950,, trzy anteny o azymucie 1950, dwie anteny o azymucie 3200. Informacja o zmianie danych instalacji została złożona do Starostwa Powiatowego w Łowiczu w trybie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396). Natomiast roboty budowlane wykonano w trybie określonym w art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.). Do protokołu oględzin pełnomocnik spółki X przedłożył sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych – środowisko ogólne o nr [...]oraz o nr [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r., kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej X pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. oraz dokumentację techniczno-formalną montażu zespołu urządzeń [B/C/D/E/X/Y/Z] [...]. Organ nadzoru budowlanego ustalił także, że spółka X nie występowała z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę bądź przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], a od dokonanego przez Spółkę zgłoszenia o zmianie danych instalacji przedmiotowej stacji bazowej Starosta Łowicki nie wnosił sprzeciwu.

Decyzją z dnia 9 września 2019 r., nr [...], PINB umorzył w całości postepowanie administracyjne w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, usytuowanej na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) decyzją z dnia 4 marca 2020 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję z dnia 9 września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone przez skarżącą Spółkę roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącej stacji bazowej nie mogą zostać zakwalifikowane do robót, które stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b. P.b., nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia prac właściwemu organowi. Tym samym kwalifikacja przeprowadzonych przez Spółkę prac winna zostać dokonana przede wszystkim poprzez pryzmat przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Kwestie te nie były przedmiotem oceny organu I instancji, co czyni zasadnym uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy sprawy został uzupełniony o przedłożoną przez skarżącą Spółkę dokumentację techniczno-formalną zmodernizowanej stacji bazowej oraz sprawozdania z dokonanych pomiarów pól elektromagnetycznych z dnia 15 kwietnia 2019 r. i z dnia 7 lipca 2020 r. Ponadto do akt sprawy został załączony wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki o nr ew. [...] oraz działek sąsiednich o nr ew. [...], [...] i [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z treści którego wynika, iż szczegółowe zapisy dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego terenu w żaden sposób nie ograniczają ani nie zakazują prowadzenia inwestycji polegającej na rozbudowie bądź przebudowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...], PINB wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] oraz nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 maja 2021 r. dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 P.b.: zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności rozbudowy stacji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, odpowiadającego wymogom rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) obejmującego przedmiotowe przedsięwzięcie, opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych, sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w w/w specjalności wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta i sprawdzającego projekt z terminem ważności w dacie opracowania i sprawdzenia projektu; decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach obejmującej w/w przedsięwzięcie, wydanej przez Wójta Gminy [...]; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu I instancji wobec istotnej różnicy pomiędzy parametrami technicznymi stacji [...] określonymi w zatwierdzonym ostateczną decyzją z dnia 22 marca 2018 r. projekcie budowlanym, a jej aktualnymi parametrami wynikającymi z przeprowadzonych robót budowlanych, organ stwierdził, iż doszło do rozbudowy stacji bazowej, na którą inwestor winien uzyskać decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 28 P.b. Z uwagi na fakt, iż spółka takiej decyzji nie posiada koniecznym było wdrożenie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 i art. 49 P.b.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia 12 listopada 2020 r. w części dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] oraz utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w pozostałej części.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., co wynika z treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Organ podniósł, że z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej spółce ostateczną decyzją Starosty Łowickiego z dnia 22 marca 2018 r. i oddana do użytkowania na mocy decyzji PINB 16 października 2018 r. Następnie w kwietniu 2019 r. Spółka zainstalowała na legalnie zrealizowanym maszcie stacji dodatkowe 8 anten sektorowych w azymutach 95° (3 anteny), 195° (3 anteny) i 320° (2 anteny), na wysokości 58,5m oraz dokonała wymiany trzech pierwotnie zainstalowanych anten sektorowych (U091, U092, U093 o mocy promieniowania (EIRP) odpowiednio 1060,72 W, 1060,72 W oraz 256,22 W) na anteny o wyższej mocy promieniowania (EIRP), co skutkowało jednocześnie zwiększeniem ich odległości od miejsc dostępnych dla ludzi do środka elektrycznego anteny wzdłuż osi wiązki promieniowania. W wyniku przeprowadzonych prac na przedmiotowej stacji bazowej prac dokonano montażu:

1. trzech anten sektorowych na wysokości 58,50m n.p.t. i kącie pochylenia wiązki 10° (w miejscu zdemontowanych trzech anten sektorowych U091, U092 i U093 na tej samej wysokości i tym samym kącie pochylenia wiązki), tj.

- antena U091 o azymucie 95°. typ A794517R0, moc promieniowania izotropowo (tzw. EIRP) 2.122 [W], odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤150m,

- antena U092 o azymucie 195°, typ A794517R0, moc promieniowania izotropowo (tzw. EIRP) 2.122 [W], odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤150m,

- antena U093 o azymucie 320°, typ A794517R0, moc promieniowania izotropowo (tzw. EIRP) 2.122 [W], rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤150m;

2. osiem anten sektorowych na wysokości 58,50m n.p.m., t.j.:

- antena L081 o azymucie 95°, typ ADU4517R6, pochylenie wiązki (tilt) 10°, moc promieniowania izotropowo (tzw. EIRP) 3.472 [W], rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤150m,

- antena LOS2 o azymucie 195°, typ ADU4517R6, pochylenie wiązki (tilt) 10°, moc promieniowania izotropowo (tzw. EIRP) 3.472 [W], rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤150m,

- antena G181/L181/U211/L211 o azymucie 95°, typ ADU4521R0, pochylenie wiązki (tilt) 6°, moc promieniowana izotropowo (tzw. EIRP) 16.929 [W], rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤300m,

- antena G182/1182/U212/L212 o azymucie 195°, łyp ADU4521R0, pochylenie wiązki (tilt) 6°, moc od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤300m,

- antena G183/L183/U213/L213 o azymucie 320°, typ ADU4521R0, pochylenie wiązki (tilt) 6°, moc promieniowana izotropowo (tzw. EIRP) 16.929 [W], rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤300m,

- antena L261 o azymucie 95°, typ A264521R1, pochylenie wiązki (tilt) 6°, moc promieniowana izotropowo (tzw. EIRP) wynosi 9.867 [W], rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤200m,

- antena L262 o azymucie 195°, typ A264521R1, pochylenie wiązki (tilt) 6°, moc promieniowana izotropowo (tzw. EIRP) wynosi 9.867 [W], rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤200m,

- antena L263 o azymucie 320°. typ ATR4518R11. pochylenie wiązki (tilt) 6°, moc promieniowana izotropowo (tzw. EIRP) 11.709 fWf, rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania tej anteny ≤300m.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej pomiędzy stronami, to jest właściwej kwalifikacji przeprowadzonych prac budowlanych, organ odwoławczy wskazał, iż zakwalifikowanie robot jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowalnych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Organ podkreślił, że bezspornym pozostaje, iż stacja bazowa telefonii komórkowej zaliczana jest do budowli w rozumieniu przepisów P.b., składającej się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 P.b.). Tym samym stacja bazowa telefonii komórkowej, jako budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymaga, zarówno uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na jej budowę, jak i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przy czym stosownie do treści art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane rozumie się zarówno budowę, jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Natomiast poprzez rozbudowę, który to termin nie jest zdefiniowany przepisami P.b., rozumie się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, innych niż określone w art. 3 pkt 7a P.b.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego montaż w sumie jedenastu nowych anten sektorowych, skutkował nie tylko zwiększeniem ich łącznej mocy promieniowania (EIRP), wpływającym niewątpliwie na walory użytkowe przedmiotowej stacji bazowej (co w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawane jest za rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej), ale przede wszystkim spowodował zmiany w dotychczasowym obszarze oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co uzasadnia zakwalifikowanie przeprowadzonych robót budowlanych jako rozbudowę, która wymaga od inwestora pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, wbrew stanowisku Spółki przeprowadzone przez nią zmiany na stacji bazowej nr [...] nie mogły zostać zakwalifikowane jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych o wysokości nieprzekraczającej 3 m, które stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b P.b., nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia prac właściwemu organowi. Powyżej wskazane przepisy znajdują bowiem zastosowanie jedynie do prac polegających na instalacji pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na istniejących obiektach budowlanych, które to prace nie stanowią budowy, przebudowy, czy też rozbudowy (co miało miejsce w niniejszej sprawie) danego zamierzenia budowlanego. Ponadto wobec stwierdzonego zwiększenia łącznej mocy promieniowania (ERIP) zamontowanych anten, co niewątpliwie spowodowało zmiany w dotychczasowym obszarze oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia kwalifikacji wykonanych przez spółkę robót budowlanych przez pryzmat przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 71) i obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Z uwagi na stwierdzenie, że moc równoważna promieniowania izotropowo zsumowana, w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, dla anten usytuowanych na tej samej wysokości, tym samym azymucie oraz tym samym kącie pochylenia wiązki, to jest dla anten G181/L181/U211/L211 oraz L261 (azymut 950, kąt pochylenia wiązki 60); dla anten G182/1182/U212/L212 oraz L262 (azymut 1950, kąt pochylenia wiązki 60), wynoszącej dla każdej z wymienionych par anten 26.796 W, organ uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe skutkuje koniecznością przeprowadzenia przez Spółkę oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy [...].

Mając powyższe na uwadze, jak również to, że z załączonego do akt administracyjnych wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że rozbudowa i przebudowa spornej stacji bazowej telefonii komórkowej nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ odwoławczy uznał, że zasadnym było wdrożenie trybu postępowania przewidzianego w art. 48 P.b.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. organ odwoławczy stwierdził, że nie zawierały one usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy wskazane wyżej przepisy nie mogły mieć zastosowania, a co za tym idzie nie mogło dojść do ich naruszenia. Ponadto zdaniem organu trafnie uznano, że przedmiotowa inwestycja (zamontowanie dodatkowych anten na maszcie telefonii komórkowej - stacji bazowej oraz wymiana trzech anten sektorowych ) stanowi całość użytkowo-techniczną, i jako taka jest budowlą, a roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Natomiast co do wydanego rozstrzygnięcia w części w jakiej uchyla postanowienie PINB z 12 listopada 2020 r., organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie orzekł o wstrzymaniu robót budowlane, które już zostały wykonane. Zdaniem organu odwoławczego dyspozycja art. 48 ust. 2 P.b. jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych prowadząc do wniosku, że wstrzymać można tylko te roboty budowlane, które nie zostały jeszcze wykonane. Nie można natomiast wstrzymać - ani faktycznie, ani prawnie - robót już wykonanych, a z akt sprawy oraz ustaleń organu I instancji, wynika, że w dniu orzekania przez organ powiatowy roboty budowlane w niniejszej sprawie były już wykonane.

Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15, ust. 3 P.b. a także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 3-4, ust. 6, P.b. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.; § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 122a ust. 1 pkt 1, art. 122, art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku; art. 81a § 1 k.p.a.; art. 80 we zw. z art. 126 k.p.a.; art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 8 i art. 126 k.p.a.; art. 48 ust. 2 P.b.; art. 48 ust. 3 P.b.; art. 3 pkt. 3 w zw. z art. 28 P.b.; art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b P.b.; art. 8 k.p.a.; art. 124 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Sąd stwierdził m.in., że stacja bazowa stanowi zamierzenie budowlane (przedsięwzięcie) zaliczane do budowli w rozumieniu przepisów P.b, natomiast w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi ona zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne. Wobec powyższego – w ocenie Sądu - stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 P.b., która na etapie jej realizacji wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora, w drodze decyzji administracyjnej, pozwolenia na budowę, a po zakończeniu budowy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 3 ust. 7 ustawy poprzez termin roboty budowlane - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 7a P.b. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Sąd zaznaczył, że jakkolwiek przepisy ustawy P.b. nie zawierają legalnej definicji rozbudowy, to wyjaśnienie tego terminu zostało ukształtowane na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, które przyjmują, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego budynku innych niż określone w art. 3 ust. 7a. Tym samym w ocenie Sądu uznać należy, że rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu przepisów P.b. Powołując się na orzecznictwo Sąd podkreślił, że dokonując kwalifikacji robót budowlanych do kategorii montażu, przebudowy, czy też rozbudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót winno zostać poprzedzone szczegółową analizą technicznych założeń projektu zrealizowanego, czy tez przewidzianego do realizacji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż dokonana przez skarżącą Spółkę instalacja dodatkowych 8 anten sektorowych oraz wymiana pierwotnie zainstalowanych 3 anten sektorowych na 3 anteny o większej mocy, a więc de facto montaż 11 nowych anten sektorowych, stanowiła, jak słusznie przyjęły procedujące w sprawie organy administracji, rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej. W wyniku przeprowadzonych prac doszło bowiem do zmiany parametrów techniczno-użytkowych legalnie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, co skutkowało zwiększeniem mocy (EIRP) anten zainstalowanych na obiekcie budowlanym. To właśnie moc (EIRP) anten, w powiązaniu z wysokością obiektu, na którym zostały zamontowane, wyznaczonym azymutem, jak również kątem nachylenia wiązki uznawane są za parametry charakteryzujące daną stację telefonii komórkowej, a ich ewentualna zmiana, w wyniku zamontowania dodatkowych anten stanowi rozbudowę stacji bazowej, która wymaga od inwestora uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 P.b. Tym samym na gruncie niniejszego stanu faktycznego nie znajdował zdaniem Sądu zastosowania powoływany przez skarżącą przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 i związany z nim przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b P.b., z treści których odpowiednio wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych; oraz, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przywołane przepisy odnoszą się bowiem do prac polegających wyłącznie do montażu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, nie stanowiących o całości zamierzenia. Zakresem przedmiotowym powołanych przepisów nie są natomiast objęte roboty budowlane polegające na instalacji nowych urządzeń, skutkujące rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości techniczno-użytkowej, z czym mamy do czynienia na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Tego rodzaju kumulacja prac wykracza zdaniem Sądu poza warunki zwolnienia wynikającego z wyżej wskazanych przepisów.

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały również, iż z uwagi na charakter wykonanych przez skarżącą Spółkę robót budowlanych, koniecznym jest dokonanie ich oceny poprzez pryzmat przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Wskazać bowiem należy, iż przypadku zaistnienia mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny o mocy określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast w przypadku mocy pojedynczej anteny wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia, mówimy o przedsięwzięciu mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli jednak przedsięwzięcie obejmuje więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie. Za takim stanowiskiem przemawia w ocenie Sądu treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiąga progi określone w ust. 1 § 3 powyższego rozporządzenia. W niniejszej sprawie stwierdzona moc równoważna promieniowania izotropowo dwóch par anten sektorowych usytuowanych na tej samej wysokości, o tym samym azymucie oraz kącie pochylenia wiązki, wynosząca 26796 W dla każdej pary anten, przekracza maksymalną wartość określoną w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia, ustaloną 20000 W. Tym samym procedujące w sprawie organy administracji publicznej zasadnie zdaniem Sądu uznały, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne.

Wobec powyższego Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia art. 3 ust. 3 w zw. z art. 28 P.b., art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., art. 48 ust. 2 P.b. oraz § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, w zw. z § 3 ust. 2-3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

Ponadto Sąd uznał, że również podnoszona w skardze okoliczność zgłoszenia instalacji dodatkowych anten właściwemu organowi ochrony środowiska, a co za tym idzie stawiane przez spółkę zarzuty naruszenia art. 122a ust. 1 pkt 1, art. 122, art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nie mają wpływu na ocenę legalności przedmiotowej inwestycji. Roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej podlegają bowiem obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast samo zgłoszenie instalacji, o którym mowa we wskazanych wyżej przepisach, nie przesądza o tym, że instalacja ta nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych przez Spółkę przepisów proceduralnych, w szczególności art. 6, art. 8, art. 80, art. 81a § 1, art. 124, art. 126 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu organy obu instancji działając na podstawie i w granicach prawa, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 124 k.p.a. Uzasadnienia organów, spełniały także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Szczegółowo przedstawiły ustalony w sprawie stan faktyczny oraz rzetelnie wskazały i wyjaśniły podstawy prawne podjętych rozstrzygnięć. Ponadto Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom zawartym w treści uzasadnienia skargi, organ odwoławczy, nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ ten rozważył ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o czym między innymi świadczy treść sentencji postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z wymienionymi w dalszej treści skargi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm,, zwanej dalej: P.b.), w szczególności poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia ŁWINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w związku z nieuprawnionym prowadzeniem postępowaniem w oparciu o art. 48 P.b.;

b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd l instancji, że organy administracji I i II instancji przeprowadziły w sposób wystarczający postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, w wyniku czego WSA zaakceptował, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.;

c. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu za prawidłowe działanie organu w sytuacji gdy z powodów błędnych ustaleń poczynionych przez organy postępowanie może doprowadzić do bezpodstawnego nakazania rozbiórki urządzeń posadowionych na istniejącym obiekcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa;

d. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym spełnieniu funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji WSA we wspomnianym wyroku nie uchylił ich orzeczeń;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do interpretacji przepisów prawa budowlanego, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

II. przepisów prawa materialnego, to jest:

a. art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której roboty budowlane wykonane przez X polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m, w związku czym nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

b. art. 48 ust. 1-3 P.b., poprzez zastosowanie, czyli prowadzenie postępowania w oparciu o ww. przepis, w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nie jest obiekt budowlany, a postępowanie dotyczy instalowania urządzenia na istniejącym obiekcie i nie doprowadziły do przebudowy obiektu, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia, jak również brak dostrzeżenia, że roboty prowadzone przez Spółkę nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie wymagały uprzedniego zgłoszenia budowlanego.

Wobec powyższych zarzutów w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie, w razie braku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdzenia jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie przepisu art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o treść art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie X z siedzibą w [...] wskazało, że podziela dotychczasowe orzecznictwo wyrażone w podobnych do niniejszej sprawach i podniosło, że w sprawie tej mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego, ponieważ obiekt nie jest użytkowany zgodnie z decyzjami wydanymi dla tej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności przez Sądem pierwszej instancji w niniejszej sprawie było postanowienie z dnia 18 grudnia 2020 r. którym ŁWINB uchylił postanowienie PINB w Łowiczu z dnia 12 listopada 2020 r. w części dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] usytuowanej na dz. nr [...], położonej w [...] gm. [...] oraz utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w pozostałej części, w której na Spółkę X nałożono obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2021 r. wskazanych tam dokumentów. Postanowienie to wydano w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym ustalono, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej Spółce ostateczną decyzją Starosty Łowickiego z dnia 22 marca 2018 r. (zatwierdzony projekt budowlany dotyczył budowy wieży stalowej, z dwoma antenami radioliniowymi, trzema antenami sektorowymi, dwoma szafami sterującymi oraz wewnętrzną linią zasilającą). Inwestycja ta została oddana, po jej zrealizowaniu, do użytkowania na mocy decyzji PINB z 16 października 2018 r. Następnie w kwietniu 2019 r. Spółka zainstalowała na legalnie zrealizowanym maszcie stacji dodatkowe 8 anten sektorowych w azymutach 95° (3 anteny), 195° (3 anteny) i 320° (2 anteny), na wysokości 58,5m oraz dokonała wymiany trzech pierwotnie zainstalowanych anten sektorowych (U091, U092, U093 o mocy promieniowania (EIRP) odpowiednio 1060,72 W, 1060,72 W oraz 256,22 W) na anteny o wyższej mocy promieniowania (EIRP), co skutkowało jednocześnie zwiększeniem ich odległości od miejsc dostępnych dla ludzi do środka elektrycznego anteny wzdłuż osi wiązki promieniowania. Tym samym jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji na grunt niniejszej sprawy w sposób bezsporny ustalono, iż dokonana przez skarżącą Spółkę instalacja dodatkowych 8 anten sektorowych oraz wymiana pierwotnie zainstalowanych 3 anten sektorowych na 3 anteny o większej mocy, spowodował de facto montaż 11 nowych anten sektorowych. Prace te poprzedzono dokonaniem w dniu 23 kwietnia 2019 r. zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Łowiczu Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa o zmianie danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne dot. stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] gm. [...]. Wskazano, że zmiana jest nieistotna i zgodnie z przeprowadzonymi pomiarami nie powoduje zwiększenia wartości natężenia PEM w miejscach dostępnych dla ludzi. Do ww. zgłoszenia, dokonanego w trybie art. 152 ust. 7 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie wniesiono sprzeciwu.

W tak ustalonym stanie faktyczny organy uznały, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że montaż w istocie 11 nowych anten sektorowych stanowił w realiach tej sprawy, rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej, co nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stąd też wdrożono postępowanie legalizacyjne, w ramach którego wydano na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. zaskarżone postanowienia.

W ocenie Sądu odwoławczego, WSA w Łodzi przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi skarżącej Spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono naruszenia przywołanych w niej przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu stąd należało pozostawić go w obrocie prawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią zaś nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrują się na zagadnieniu, iż w tej sprawie nie doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej co wymagało pozwolenia na budowę, lecz w trybie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. prace te polegały na instalowaniu urządzeń w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m, w związku czym nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ww. ustawy). W odniesieniu do części z nich (art. 29 ust. 2 pkt 14, 15 P.b.), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie instalowania najbardziej zbliżone jest do montażu, ponieważ jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu, np. budowlanego. Są to zatem roboty budowlane, ale odrębne od przebudowy, remontu, rozbiórki. Jeśli montaż (instalowanie) prowadzi do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to montaż, lecz przebudowa. Montaż (instalowanie) w swej istocie powoduje wyłącznie połączenie dwóch obiektów. W zależności czy towarzyszy temu zmiana parametrów użytkowych lub technicznych powstałego obiektu, czy zmianie ulegają inne charakterystyczne parametry tego obiektu, to należy kwalifikować montaż jako przebudowę lub rozbudowę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 859/21, z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15, z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/20). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1894/19, z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1851/19).

Zatem wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1967/19, iż zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (patrz wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 789/17; z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2145/10).

Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że na kontrolowanym przez ten Sąd etapie postępowania legalizacyjnego istniały podstawy do uznania, że stanowiące przedmiot postępowania sporne prace wykonane w kwietniu 2019 r. polegające na instalowaniu na stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce o Nr [...] położonej w [...], gm. [...], dodatkowych 8 anten sektorowych oraz wymianie pierwotnie zainstalowanych 3 anten sektorowych na 3 anteny o większej mocy, wykraczają poza zakres prac objętych regulacjami przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. jako niewymagających pozwolenia na budowę (powołany ostatnio przepis stanowi o instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych) oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c p.b. (wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych) jako niewymagających zgłoszenia.

Przywołane przepisy odnoszą się do prac polegających wyłącznie do montażu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, nie stanowiących o całości zamierzenia. Zakresem przedmiotowym powołanych przepisów nie są natomiast objęte roboty budowlane polegające na instalacji nowych urządzeń, skutkujące rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości techniczno-użytkowej, z czym, jak trafnie przyznano w motywach zaskarżonego wyroku, mamy do czynienia na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Tego rodzaju kumulacja prac wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z wyżej wskazanych przepisów. Taki zaś przypadek (zmiana parametrów użytkowych stacji bazowej), w świetle powołanego powyżej orzecznictwa sądowego jednolicie uznawany jest za przebudowę czy rozbudowę stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. W związku z powyższym podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. okazała się nieusprawiedliwiona.

Dlatego też trafnie uznano w niniejszej sprawie, że montaż w sumie jedenastu nowych anten sektorowych, skutkował nie tylko zwiększeniem ich łącznej mocy promieniowania (EIRP), wpływającym niewątpliwie na walory użytkowe przedmiotowej stacji bazowej co należy uznać za rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ale przede wszystkim spowodował zmiany w dotychczasowym obszarze oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co uzasadnia zakwalifikowanie przeprowadzonych robót budowlanych jako rozbudowę, która wymaga od inwestora pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, wbrew stanowisku Spółki, przeprowadzone przez nią zmiany na stacji bazowej [...] nr [...] nie mogły zostać zakwalifikowane jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych o wysokości nieprzekraczającej 3 m, które stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b P.b., nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia prac właściwemu organowi. Cytowane wyżej normy znajdują bowiem zastosowanie jedynie do prac polegających na instalacji pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na istniejących obiektach budowlanych, które to prace nie stanowią budowy, przebudowy, czy też rozbudowy (co miało miejsce w niniejszej sprawie) danego zamierzenia budowlanego. Dlatego też, całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut zastosowania w sprawie art. 48 ust.1-3 P.b. czyli zdaniem skarżącej Spółki prowadzenia postępowania w oparciu o ww. przepis, w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nie jest obiekt budowlany, a postępowanie dotyczy instalowania urządzenia na istniejącym obiekcie i nie doprowadziły do przebudowy obiektu, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia, jak również brak dostrzeżenia, że roboty prowadzone przez Spółkę nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie wymagały uprzedniego zgłoszenia budowlanego. Stanowisko to nie zasługuje w realiach tej sprawy na uwzględnienie. Maszt stanowi całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (anteny wraz zasilaniem i oprzyrządowaniem), a zatem zainstalowanie na maszcie kolejnych anten należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na budowie (rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor montując kolejne anteny w 2019 r. dokonał zatem rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, a konsekwencją samowolnego dokonania tego jest właśnie wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 P.b.

Bez znaczenia dla prowadzonego postępowania legalizacyjnego ma dokonane przez skarżącą Spółkę w dniu 23 kwietnia 2019 r. zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w Łowiczu Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa o zmianie danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne dot. stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] gm. [...] w trybie art. 152 ust. 7 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska i przyjęte tego zgłoszenia bez sprzeciwu. Zgłoszenie dokonane na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska stanowi realizację obowiązków inwestora z zakresu zwykłego korzystania ze środowiska. Tak dokonane zgłoszenie nie ma jednak wpływu na obowiązki wynikające z Prawa budowlanego, w tym w szczególności z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Dokonanie zgłoszenia w trybie art. 152 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie legalizuje robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie, że inwestor uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa ochrony środowiska nie oznacza, że na inwestorze nie ciążą obowiązki wynikające z innych ustaw, w tym z przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2801/17).

Konsekwencją powyższej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być stwierdzenie przez ten Sąd, że usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowiły także te wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, w tym związanych z nieprzeprowadzeniem prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z nieuprawionym prowadzeniem postępowania w trybie art. 48 P.b. i nie uwzględnienia normy art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., czy też obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. który zdaniem strony skarżącej znajdował swoje uzasadnienie ze względu na niezauważenie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nadzoru budowlanego przy ocenie materiału dowodowego naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Takich naruszeń prawa nie ujawniono jednak w tej sprawie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, co jednoznacznie zauważono we wstępnej części tego uzasadnienia, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia słusznie uznając, iż kwestionowane postanowienie odpowiada prawu stąd właściwie zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. a więc nie było naruszeń prawa materialnego jak i procesowego skutkujących zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut wniesionego środka odwoławczego dotyczącego obrazy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym spełnieniu funkcji kontrolnej.

Powołany przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Z kolei wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 8 12.2017 r., sygn. akt II OSK 635/16; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11; 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11). W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia miała miejsce i powyższy zarzut jest całkowicie chybiony.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Wbrew poglądowi skarżącej Spółki, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi tego przepisu. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, czego w istocie dotyczy argumentacja zarzutu naruszenia ww. przepisu prawa zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym zapatrywaniem NSA, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11; z 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 2230/13; z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 95/12; z 7 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2775/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera błędne wskazania co do interpretacji przepisów prawa budowlanego, które jak stwierdzono nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym. Taki pogląd skarżącej Spółki wynika wyłącznie z braku akceptacji wykładni przepisów prawa budowlanego przedstawionych w zaskarżonym uzasadnieniu a odnoszącym się do ujawnionego stanu faktycznego sprawy, lecz nie może być aprobowany przez Sąd odwoławczy.

Niemniej jednak ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do uwzględnienia zmian w przepisach prawa, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a mających zastosowanie w tym postępowaniu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o jej oddaleniu.