Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1568/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20,  art. 28 ust. 2,  art. 52
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 19 ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. M. (M.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.126.2022.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 stycznia 2022 roku, nr [...], działając na podstawie art. 48 i 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy wiaty gospodarczo-garażowej o konstrukcji stalowej, położonej na działce nr 1 przy ul. [...] w P., gm. L.

Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że zasadniczym powodem umorzenia postępowania było wcześniejsze rozstrzygnięcie kwestii legalności tej wiaty decyzją Starosty [...] z dnia 14 czerwca 1999 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego obiektu i kończącą postępowanie legalizacyjne, prowadzone w trybie określonym ustawą z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M. (dalej jako: "skarżący" bądź "strona"), zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to m. in. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego postępowania. Doprowadziło to do niemożności oparcia rozstrzygnięcia na pozyskanych dowodach, albowiem skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do nich i brania udziału w czynnościach wyjaśniających. Skarżący wskazał także, że organ zignorował jego wnioski i twierdzenia odnoszące się do faktu, że rozbudowa wiaty miała miejsce w latach 2010-2015, a więc nie mogła być objęta decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W ocenie skarżącego organ bezpodstawnie zignorował jego wnioski dowodowe, chociażby w zakresie pozyskania faktur VAT na zakup materiałów budowlanych, z których została zrealizowana przedmiotowa wiata. Przywołał też szereg dalszych okoliczności z których wynika, że wiata została nielegalnie rozbudowana, a rozbudowa ta nie była objęta wcześniejszą decyzją i brak było podstaw do umorzenia postępowania w tym zakresie.

W ramach postępowania uzupełniającego organ odwoławczy zlecił organowi I instancji pozyskanie danych opisowych i rysunkowych z ewidencji gruntów i budynków dla działki inwestycyjnej i działek sąsiednich oraz przeprowadzenie oględzin, w celu ustalenia odległości przedmiotowej wiaty od granic nieruchomości, w tym od granicy nieruchomości skarżącego.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r., nr WINB-WOA.7721.126.2022.KC, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że odwołanie przysługuje wyłącznie stronie postępowania, tj. osobie której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Organ doszedł do wniosku, że skarżącemu w rozpatrywanej sprawie nie przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem nie posiada on interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Podkreślił, że skarżący jest współwłaścicielem działek sąsiednich w stosunku do działki, na której zlokalizowano przedmiotową wiatę. Odległość wiaty od granic nieruchomości skarżącego wynosi odpowiednio 22 m oraz 13 m. Zdaniem organu kwestia legalności rozbudowy spornej wiaty nie oddziałuje w sensie prawnym na prawa bądź obowiązki skarżącego, a z przedmiotowego postępowania nie wynika żadne ograniczenie w korzystaniu, czy zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Wobec powyższego organ uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania, a zatem postępowanie odwoławcze zainicjowane jego odwołaniem podlega umorzeniu.

W skardze sądowej na powyższą decyzję skarżący zarzucił dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego, poprzez uznanie, że nie posiada on interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. W jego ocenie fakt, że przedmiotowa wiata narusza przepisy techniczno-budowlane, bowiem jest zlokalizowana zbyt blisko napowietrznej linii energetycznej 15 kV, stanowi o jego interesie prawnym. Linia energetyczna, o której mowa, przebiega bowiem w dalszej części nad działką skarżącego i zasila m. in. jego nieruchomość. Naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, poprzez rozbudowę spornej wiaty, powinno, zdaniem skarżącego, skłonić organy do wydania decyzji w oparciu o art. 66 p.b. w ramach postępowania, którego stroną jest skarżący. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, 8, 77, 80 i 81 k.p.a. Skarżący podniósł także naruszenie art. 28 i 29 p.b., poprzez ich niezastosowanie i brak uznania skarżącego za stronę postępowania, mimo że jest on właścicielem nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Według skarżącego organy naruszyły także art. 10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia mu czynnego i aktywnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności w oględzinach. Skarżący podkreślił, że inwestor nie zezwolił mu na wstęp na nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowa wiata. Tym samym uniemożliwiono mu obronę jego praw, a przeprowadzone bez jego udziału czynności wyjaśniające nie mogły zostać wykorzystane jako środki dowodowe w sprawie. Zwrócił także uwagę na fakt, że organy pomijały składane przez niego wnioski dowodowe, w tym w szczególności odnoszące się do kwestii należytego ustalenia wymiarów wiaty i jej odległości od sąsiedniej linii energetycznej. Podtrzymał również wszystkie twierdzenia i wnioski, zawarte w odwołaniu oraz innych pismach procesowych, kierowanych do organów, w tym jego zastrzeżenia co do przeprowadzonych dowodów. Według niego zgromadzone dowody nie dawały podstaw ani do umorzenia postępowania odwoławczego, ani do umorzenia postępowania przez organ I instancji. Dowody powoływane w licznych pismach skarżącego świadczą, jego zdaniem, jednoznacznie o nielegalnej rozbudowie przedmiotowej wiaty oraz o braku tożsamości wiaty zalegalizowanej oraz wiaty obecnie istniejącej. W dalszej kolejności skarżący argumentuje, że organ II instancji nie odniósł się do sprawy merytorycznie i skupił się wyłącznie na wąskiej, formalnej kwestii interesu prawnego skarżącego. Nie rozpoznał wniosków skarżącego o wdrożenie stosownych postępowań, także wobec innych obiektów, zlokalizowanych na nieruchomości inwestora.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie, jakie okoliczności organy powinny wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Wniesiono także o odpuszczenie dowodów wskazanych w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści decyzji i wskazując na bezzasadność zarzutów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Skarżący powołuje się na treść art. 28 ust. 2 p.b., w świetle którego "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Z przypisu tego wyraźnie wynika, że dotyczy on jedynie postępowania "w sprawie pozwolenia na budowę". Kontrolowane postepowanie było postępowaniem naprawczym, zatem ww. regulacja nie miała tu zastosowania.

Strony postępowania naprawczego określa przede wszystkim art. 52 p.b. (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego). Inne podmioty mogą być uznane za strony, o ile wykażą się posiadaniem interesu prawnego.

Istotna jest więc treść art. 28 k.p.a. Stanowi on, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."

Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną składającego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia, tj. na jego uprawnienia lub obowiązki. Nie wystarczy wykazać jakikolwiek interes, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można zatem mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., I OSK 440/22, uchwałę NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 64).

Podstawowa różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że dany stan jest dla niego korzystny, wartościowy, że powinien być celem dążeń. Interes faktyczny to interes niemający charakteru prawnego, tzn. nieznajdujący oparcia w normie prawnej. Źródłem interesu prawnego jest z kolei przekonanie obiektywizujące się w normie prawnej. Tak zobiektywizowany interes staje się interesem "prawnym" (por. uchwałę NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 64).

Zgodnie z treścią § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m (dla samochodów osobowych) - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie.

Zatem przewidziane prawnie minimalne odległości są mniejsze, niż ustalone odległości wiaty od ogrodzeń międzysąsiedzkich z działkami skarżącego. Odległość wiaty od granic nieruchomości skarżącego wynosi bowiem odpowiednio – jak ustalił organ – 22 m oraz 13 m. Co prawda skarżący podaje, że przyrząd pomiarowy był wadliwy, jednak trudno przyjmować racjonalnie, by wadliwość ta, nawet jeśli miała miejsce, powodowała błąd pomiaru liczony w wielu metrach.

Z kolei odległość spornej wiaty od przewodów energetycznych nie może stanowić o interesie prawnym skarżącego, bowiem sieć energetyczna jest własnością innego podmiotu, który może swoje prawa realizować indywidualnie, według własnej woli. Obiekt ten ma charakter liniowy, wielokilometrowy, stąd przyjmując argumentację skarżącego, za strony postępowania należałoby uznać właścicieli także innych nieruchomości, nieraz bardzo odległych od działki inwestycyjnej, tylko dlatego, że znajdują się przy ww. sieci energetycznej. Byłoby to stanowisko nieakceptowalne z punktu widzenia art. 28 k.p.a. Umowa z przedsiębiorcą energetycznym o dostawy prądu dla skarżącego i sposób jej realizacji (w tym kwestia bezpieczeństwa funkcjonowania linii na obszarze jego nieruchomości), nie są tu podstawą interesu prawnego, a co najwyżej faktycznego.

Postępowanie prowadzone było w określonym trybie i w tym zakresie oceniane jest rozstrzygniecie. Nie jest rzeczą Sądu, by organowi narzucać w tych okolicznościach, czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w innym trybie, np. z art. 66 p.b., bądź co do innych obiektów. Wykracza to poza zakres sprawy.

Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wtedy, gdy zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., II GSK 1435/19). Skarżący nie wykazał takich okoliczności. Organ odwoławczy nadto uzupełnił dowody, by wydać prawidłowe rozstrzygniecie. W szczególności z oględzin nieruchomości sporządzona została dokumentacja zdjęciowa i nakreślone zostały wyniki pomiarów. Ma ona charakter obiektywny i wskazuje, jak jest położona sporna wiata w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich. Zarzuty w tym zakresie skarżący mógł sformułować pisemnie, co uczynił.

Na marginesie wskazać można, że wolą ustawodawcy jest ograniczanie kręgu stron w postępowaniach inwestycyjnych, o czym świadczy nowelizacja art. 3 pkt 20 p.b., zawierająca definicję "obszaru oddziaływania obiektu" (jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu). Jakkolwiek zagadnienie to dotyczy głównie stosowania art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (które nie są tu podstawą rozstrzygnięć), to jednak warto kwestię tą ilustracyjnie przywołać (zwłaszcza, że do problematyki tej nawiązuje też skarżący). W definicji "obszaru oddziaływania obiektu" skreślono bowiem wyrażenie "w zagospodarowaniu". W motywach do nowelizacji (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r., poz. 471) wskazano, że orzecznictwo sądowo-administracyjne, z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "w zagospodarowaniu", zbyt szeroko interpretowało pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu". Uznano, że konieczne jest doprecyzowanie ww. definicji. Dlatego też w art. 3 pkt 20 p.b. pozostawiono jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia "w zabudowie" są jednoznaczne do ustalenia; odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego ma to być obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych, ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).

Odnosząc się z kolei do wniosku ze skargi o dopuszczenie dodatkowych dowodów należy wskazać, że Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 10 §1, 28, 77 §1, 80, 81, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 3 k.p.a., 28 ust. 2, 52, 66 ust. 1 p.b., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.