Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1298/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł skargę na uchwałę nr XXXIV/218/2021 Rady Gminy Rojewo z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej powoływana jako usg) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. z Dz. U. 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi ona akt prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że 4.02.2021 r. Rada Gminy Rojewo podjęła uchwałę nr XXIII/152/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych. § 7 uchwały stanowił, że wchodzi ona w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dniem 1 czerwca 2021 r. Prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr 24/2021 z dnia 2 marca 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność powyższej uchwały w związku z przyjęciem, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym, co do którego brak jest podstaw do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności.

W dniu 29 grudnia 2021 r. Rada Gminy Rojewo podjęła aktualnie obowiązującą uchwałę nr XXXIV/218/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych. § 7 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skarżący stoi jednak na stanowisku, że jest to akt prawa miejscowego, dla którego warunkiem uzyskania mocy obowiązującej jest publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 42 usg, zasady i tryb ich ogłaszania aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, dla wejścia w życie akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga ogłoszenia w dzienniku urzędowym i zasadniczo może zacząć obowiązywać najwcześniej od dnia ogłoszenia - w wypadku aktu prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy jest to wojewódzki dziennik urzędowy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Brak jest legalnej definicji "aktu prawa miejscowego" stanowionego - zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg przez radę gminy w formie uchwały. Obecnie w judykaturze ukształtowane zostało stanowisko, zgodnie z którym uchwały regulujące wypłacanie diet radnym, jako zawierające normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie związane z kadencją rady, wykraczają poza akty o charakterze wewnętrznym (wyrok NSA w sprawie III OSK 438/21, wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 450/22). Konsekwencją niezgodnej z prawem promulgacji uchwały jest konieczność jej wyeliminowania w całości jako naruszającej prawo w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że stoi na stanowisku, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa. Zauważyć bowiem należy, że pierwotna uchwała Rady Gminy Rojewo nr XXIII/152/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych została w całości uznana przez Wojewodę Kujawsko - Pomorskiego za nieważną. Jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Wojewoda wskazał m.in. § 7 tamtejszej uchwały, gdzie Rada Gminy postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dniem 1 czerwca 2021 roku". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym, gdyż dotyczy tylko radnych, a nie nieograniczonego kręgu adresatów i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Wojewoda wskazał nadto, że nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, przywołując na poparcie powyższego szereg wyroków sądów administracyjnych.

Rada Gminy Rojewo uznała twierdzenia Wojewody Kujawsko - Pomorskiego za zasadne i uchyliła zaskarżoną uchwałę, następnie podejmując nową uchwałę nr XXXIV/218/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych, bez zapisu o konieczności ogłoszenia aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego.

Przedmiotowa kwestia, a więc czy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i powinna być publikowana w Dzienniku Urzędowym, została już rozstrzygnięta przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda Kujawsko - Pomorski. Skoro pierwotna wersja uchwały została uznana za nieważną właśnie z uwagi na zapis dotyczący publikacji uchwały, a Rada Gminy Rojewo zastosowała się do postanowień organu nadzoru, to niezasadnym jest, aby ponownie dokonywać stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na zapis przeciwny. Takie postępowanie nie tylko godzi w zasadę trwałości prawa, ale przede wszystkim jest nielogiczne. Skoro Rada Gminy Rojewo bowiem została zobowiązana do zmiany uchwały poprzez wyeliminowanie zapisu, to nielogicznym jest teraz żądanie, aby jednak zapis funkcjonował w uchwale.

Rada Gminy podziela stanowisko, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zaś jedynie przepisem wewnętrznym. Przedmiotowa uchwała bowiem nie wpływa na zakres praw i obowiązków mieszkańców gminy, nie dotyczy ponadto nieograniczonego kręgu adresatów. Wręcz przeciwnie, uchwała odnosi się wyłącznie do radnych Rady Gminy i jedynie zawiera regulacje dotyczące kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Uchwała swoim zakresem reguluje jedynie kwestie znajdujące się w obrębie organizacji gminy. W konsekwencji nie można mówić, by spełniała ona przesłanki aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 usg, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wnioskując a contrario, należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Bd 450/22 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA w sprawach II OSK 1818/12; II OSK 1572/14; II OSK 2353/16; II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 217/20, dostępne jw.).

W tym miejscu należy wskazać, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 4 usg. Nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu jest aktem prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA w sprawach II OSK 570/19 i II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 usg.

Dlatego też zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w jej § 7 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - jest istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 238/09, dostępne jw., a także Sławomir Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy).

Powołana w odpowiedzi na skargę argumentacja nie wpływa na ocenę podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Fakt, że Wojewoda wyraził odmienny od prezentowanego wyżej pogląd pozostaje bez wpływu na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd administracyjny, rozstrzygając niniejszą sprawę, nie jest w żaden sposób związany poglądami wyrażonymi przez organy administracji państwowej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 7.07.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.