Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 798/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2, art. 52 ust.  pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 stycznia 2022 r. nr IPP-PP.6730.146.2021, Burmistrz Koronowa, po rozpoznaniu wniosku P. sp. z o. o. w W. (inwestor, spółka) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej ([...]) o łącznej mocy do 7MW włącznie (w tym także etapowo) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości ozn. nr ewid.[...] położonej w m. B. , gm. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zamierzona inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej ani instalacją odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p."). Organ stwierdził, że dla realizacji inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 (500) kW na danym obszarze wymagane jest, by obszar taki przeznaczony został pod tego typu inwestycje we właściwym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz, jeżeli uchwalono go, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika w ocenie organu z treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wskazał, że opisana we wniosku inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, w związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zakwestionowała stanowisko organu, jakoby zamierzona inwestycja nie była objęta zakresem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w tym zawartymi w tym przepisie wyłączeniami. Z ostrożności podniesiono nadto, że organ wydał decyzję odmowną pomimo nieprzeprowadzenia analizy architektoniczno-budowlanej, zwłaszcza w kierunku stwierdzenia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Decyzją z 28 marca 2022 r., nr SKO-4212/49/2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 19 lipca 2022 r. sygn. II SA/Bd 441/22 oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 202/23, uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu z 19 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 441/22 oraz decyzję organu odwoławczego z dnia 28 marca 2022 r., nr SKO-4212/49/2022.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 22 maja 2023 r. nr SKO-4212/104/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło rozstrzygnięcie I instancji i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego organ odwoławczy nadmienił, że jest w sprawie związany wykładnią przepisów prawa zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 202/23, uchylającym poprzednio zapadły w sprawie wyrok tut. Sądu z 19 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 441/22, oraz decyzję SKO o odmowie ustalenia warunków zabudowy, motywowanej niespełnieniem przez zamierzoną inwestycję warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. SKO przywołało treść art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wskazało, że planowana przez skarżącą instalacja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym z powołanym wyrokiem o sygn. II OSK 202/23, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanek zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, opisanych w art. 61 ust. pkt 1 i 2 u.p.z.p. Stwierdził, że obowiązkiem organu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena inwestycji pod względem spełnienia przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., oraz pod względem zgodności z wydaną na rzecz inwestycji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO zauważyło, że wniosek inwestora dotyczy części działki nr [...], oraz że na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 pokrywającymi się liniami czerwoną i niebieską oznaczono granice obszaru do zabudowy panelami oraz "zakres opracowania i zakres oddziaływania inwestycji". Stwierdził, że decyzja o warunkach odnosi się do całości działki objętej wnioskiem, a jedynie w sytuacjach wyjątkowych może być wydana wobec inwestycji planowanej tylko na części działki podlegającej faktycznej zabudowie. Wyjaśnił, że organ I instancji powinien zbadać możliwość ustalenia warunków jedynie dla części działki nr [...], a w przypadku odpowiedzi odmownej – poinformować inwestora o ograniczeniach, umożliwiając korektę wniosku. Zauważył nadto, że projekt decyzji winien być uzgodniony z organami współdziałającymi na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Inwestor wniósł od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy wytknięte w decyzji wady organ odwoławczy mógł sanować samodzielnie w ramach własnych kompetencji, zwłaszcza, że zgodnie z zaprezentowanym przez SKO stanowiskiem w sprawie z wniosku inwestora nie przeprowadza się analizy architektoniczno-urbanistycznej.

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do wydania kasacyjnej, oraz poprzez wskazanie organowi I instancji wiążącej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z powołanymi przepisami rozporządzenia, błędnej w ocenie inwestora, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla części działki niewymagającej zgody na przeznaczenie gruntów rolny na cele nierolne i nieleśne.

W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Wskazała, że kognicją sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu jest również ocena prawidłowości zastosowanej przez organ odwoławczy wykładni prawa materialnego. Podniosła, że SKO mogło samodzielnie zweryfikować spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., zwłaszcza, iż w sprawie nie przeprowadza się analizy architektoniczno-budowlanej. Powołała orzecznictwo NSA wskazujące na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalanie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasłużył na uwzględnienie.

Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 in principio k.p.a.). Przytoczony przepis określa dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej: przesłankę stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przesłankę uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie.

Stronie niezadowolonej z treści decyzji wydanej w powyższym, kasatoryjnym trybie służy sprzeciw wnoszony do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu (art. 64a w zw. z art. 64c § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji w oparciu o 138 § 2 k.p.a. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu odwoławczego została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, jednak rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej musi nastąpić przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie i określających zakres postępowania wyjaśniającego (vide: wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego, którego braki dostrzegło SKO, determinowany jest przez przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, nie może być to zatem przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21, dostępny jw.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 lit. a ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii.

Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii (energii słonecznej). Jest to więc inwestycja, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. inwestycja odpowiadająca definicji art. 2 pkt 13 lit. a u.o.z.e. To oznacza, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. do spornej inwestycji nie stosuje się. Nie jest zatem konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa, jak też analiza tego, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

Powyższe nie budzi obecnie sporu między stronami. Zostało to przesądzone w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 202/23. Wyrok ten, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiązał organ odwoławczy, którego działanie (tj. decyzja z dnia 28 marca 2022 r., nr SKO-4212/49/2022, o odmowie ustalenia warunków zabudowy) stanowiła przedmiot zaskarżenia w postępowaniu kontrolowanym przez sąd II instancji. Stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. II OSK 202/23 wiąże też Sąd rozpoznający sprawę niniejszą.

W niniejszej sprawie spór koncentruje się zasadniczo na dwóch kwestiach. Po pierwsze: czy stan sprawy uzasadniał zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a po drugie, czy prawidłową była przedstawiona przez organ wykładnia przepisów prawa materialnego, objęta wytycznymi co do dalszego postępowania na podstawie art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na części działki jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach, tj. – jak przykładowo wskazał organ – w sytuacji, gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego albo decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy)

W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uchylił pierwszoinstancyjną decyzję Burmistrza Koronowa i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy mógł samodzielnie przeprowadzić postępowanie o warunki zabudowy w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Dla porządku przywołać należy, że stosownie do ww. przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w tym przepisie, a więc, w sytuacji, gdy: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (pkt 6 lit. a), strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 (pkt 6 lit. b) oraz strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6 lit. c).

Warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. nie wymagają w niniejszej sprawie analizy, zgodnie z wcześniejszymi wyjaśnieniami dotyczącymi stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie Sądu brak analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. nie można w okolicznościach niniejszej sprawy zakwalifikować jako nieistotne naruszenie przepisów postępowania, podlegające sanowaniu przez organ odwoławczy. Zauważyć bowiem należy, że w świetle zaktualizowanego - na skutek wyroku NSA o sygn. II OSK 202/23 - poglądu co do stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. postępowanie polegające na analizie przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z. stanowi jego zasadniczy zakres. Samodzielne wykonanie określonych czynności dowodowych w tej sytuacji przez organ odwoławczy, bez względu na poziom ich skomplikowania, spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., albowiem w węzłowym obszarze ustaleń faktycznych sprawy doszłoby do "wyręczenia" organu I instancji w wykonaniu ustawowego obowiązku rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Rolą instytucji rozstrzygnięć reformatoryjnych jest co do zasady przyspieszenie postępowania administracyjnego i sprawne doprowadzenie do jego ostatecznego zakończenia decyzją organu administracyjnego (również odwoławczego). Zasada szybkości postępowania nie może jednak korzystać z prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, tj. z jednej strony – prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez hierarchicznie usytuowane względem siebie organy, ale i z drugiej – obowiązku rozstrzygania danej sprawy przez powołane do tego organy w jej całokształcie. Obie te kwestie są ze sobą sprzężone. Co oczywiste, zasada dwuinstacyjności gwarantuje stronie, że rozstrzygnięcie zapadłe w jej sprawie przed organem I instancji nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym a wynik sprawy podlega instancyjnej weryfikacji, ale jednocześnie obliguje organy, jak wspomniano, do prawidłowego wypełniania tj. zgodnie z przepisami k.p.a. oraz przepisami kompetecyjnymi, swoich ustawowych funkcji. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie, na skutek bezspornego już ustalenia charakteru planowanej przez sprzeciwiającą się spółkę w świetle przepisów u.p.z.p. i u.o.z.e., postępowanie z jej wniosku sprowadza się m.in. do zbadania zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., to analizę tę musi najpierw przeprowadzić Burmistrz Koronowa, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Nadmienić również należy, co zasadnie wskazał organ odwoławczy w swojej decyzji, że ponownie prowadzone postępowanie obejmuje również ocenę zgodności inwestycji z treścią i wytycznymi zawartymi w decyzji Burmistrza Koronowa z 5 sierpnia 2021 r., nr ROŚKZE.6220.2.4.21 o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wtórną wobec decyzji wyżej wymienionej, a analiza kompatybilności ewentualnie ustalanych warunków zabudowy z decyzją o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia wykracza w ocenie Sądu poza zakres kompetencji organu odwoławczego w sytuacji, gdy nie dokonał takiej analizy organ I instancji (a co w sprawie nie budzi przecież wątpliwości, skoro odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została jedynie o nieprawidłową interpretację art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Podobnie rzecz się ma z ewentualnym uzyskaniem opinii i uzgodnień organów współdziałających na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., co jest przede wszystkim rolą organu I instancji, a nie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę w trybie instancyjnym.

Nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że w okolicznościach procesowych niniejszej sprawy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (co do kwestii węzłowych dla wyniku sprawy), co uniemożliwia jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powyższe stanowisko istotnie wzmacnia również to, że Sąd z urzędu stwierdził braki wniosku stanowiącego przedmiot postępowania, przy czym braki te korespondują z niekwestionowanym przez Sąd stanowiskiem wyrażonym w sprzeciwie, dotyczącym możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (tj. dla danego terenu). W niniejszej sprawie bowiem inwestor założył, że planowana przez niego inwestycja ma być realizowana na części działki nr ewid.[...] położonej w m. B. , gm. K.

Na gruncie poprzedniego brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. brzmienia obowiązującego w dacie wszczęcia kontrolowanego postępowania (wpływ wniosku do organu 4 października 2021 r.) występowały dwie rozbieżne interpretacje. Jako reprezentatywne dla tych stanowisk należy uznać dwa wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17 oraz z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16 i przywołane tamże orzecznictwo (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszym wymienionym wyroku zaprezentowano wykładnię przepisów prawa materialnego sprowadzającą się do tezy, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Natomiast w drugim - że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd powyższy, słuszny w ocenie Sądu, przyjmował, że usprawiedliwiona jest taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 4 lipca r., sygn. II OSK 1322/22; dostępne jw.).

W brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W przepisie tym była zatem mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Pojęcie "terenu" zastosowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zostało natomiast recypowane do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W brzmieniu przed uchyleniem § 3 tego rozporządzenia na skutek wskazanej nowelizacji z 17 września 2021 r. akt wykonawczy posługiwał się pojęciem "działki budowlanej" przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Powodowało to dysonans pomiędzy treścią ustawy a treścią rozporządzenia wykonawczego. W orzecznictwie przypomniano na tę okazję, że postanowienia rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. Konstytucji RP), a w razie stwierdzenia takiej sprzeczności, sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia decyzji wydanej na podstawie takiego rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 71/11, dostępny jw.).

Prawidłową wykładnią art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, znajdującą zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 4 ustawy z [...] września 2021 r., jest ta zaprezentowana powyższej. Zbyt rygorystyczne jest zatem stanowisko organu odwoławczego wyrażone w kwestionowanej decyzji kasacyjnej uzależniające możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki od tego, czy np. pozostała część objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też jej zagospodarowanie jest niemożliwe z uwagi na objęcie części jej terenu inwestycją realizowaną na podstawie specustawy.

Powyższy nurt wykładni znalazł potwierdzenie w powołanej nowelizacji z 17 września 2021 r., na skutek której uchylono § 3 rozporządzenia z 2003 r. i dodano w u.p.z.p. art. 61 ust. 5a w brzmieniu: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.". Terenem tym zaś jest teren podany przez inwestora we wniosku o warunki zabudowy. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie budzi już zatem wątpliwości, że warunki zabudowy mogą być ustalone dla części działki, skoro w ustawie mowa jest o terenie, a nie działce ewidencyjnej.

O ile zatem rację ma spółka co do argumentacji kwestionującej tezy z uzasadnienia decyzji SKO, to ma to ten skutek, że świadczy to jednocześnie o poprowadzeniu postępowania przez organ I instancji na podstawie wniosku zawierającego braki o charakterze istotnym, bowiem dotyczącym terenu objętego wnioskiem. Jest to dodatkowy argument za wyrażoną wcześniej oceną, że Burmistrz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co eliminuje możliwość wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej.

Określenie terenu inwestycji jako części pewnej działki ewidencyjnej nie może mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę, nie tylko poprzez wskazanie jego powierzchni, czy też wyrysowanie kształtu na kopii mapy w skali uniemożliwiającej jednoznaczne sprecyzowanie granic terenu, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. W sytuacji, gdy w okolicznościach danej sprawy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, winna być to cześć dająca się jednoznacznie wyodrębnić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, podobnie jak w sytuacji, gdy teren obejmuje np. nie jedną lecz kilka działek ewidencyjnych. Niedopuszczalna jest tu jakakolwiek dowolność, niejednoznaczność, która powodowałaby wątpliwości co do rzeczywistego terenu, dla którego inwestor wnosi o ustalenie jego warunków zabudowy i zagospodarowania. To do organu będzie następnie należała ocena, czy uwzględniając charakter danej inwestycji , określony we wniosku sposób zabudowy i zagospodarowania, gabaryty obiektów, jak również np. charakter i klasę gruntów rolnych dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla określonego przez wnioskodawcę terenu – jako terenu tej inwestycji. Wobec tego nader istotne, w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest sformułowanie tego rozstrzygnięcia w tak jednoznaczny sposób, który uniemożliwi dowolną jego interpretację na dalszych etapach np. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W rozstrzygnięciu (a nie uzasadnieniu) organ winien w takiej sytuacji zatem określić wprost wielkość powierzchni terenu inwestycji, jak również zapewnić jednoznaczne określenie jego położenia (jako konkretnej części działki ewidencyjnej). Rozważyć należałoby między innymi określenie punktów granicznych tak określonego terenu konkretnymi współrzędnymi geograficznymi. Sąd podkreśla, że jest to konieczne wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor wnioskuje świadomie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie cześć działki geodezyjnej, czyli pewnego prawnie wyodrębnionego terenu gruntu. Wówczas nie można odstąpić od jednoznacznego wytyczenia geograficznego takiego terenu, co pozostaje kwestią odrębną od wskazania konkretnego miejsca zabudowy w sytuacji gdy inwestycja obejmuje całą powierzchnię działki ewidencyjnej.

Zgodnie z powołanymi już, właściwymi w sprawie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w 1:500 lub 1:1000. Zgodnie zaś z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą tych linii możliwym winno być wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów.

W niniejszej sprawie inwestor wskazał we wniosku, że powierzchnia działki, na której ma być realizowana inwestycja, to "ok. 9,5 ha", przy czym pod przedsięwzięcie przeznaczona będzie powierzchnia działki "do 7,7 ha". Takie niekonkretne określenie zarówno powierzchni działki, jak i powierzchni samego terenu inwestycji, nie może zostać uznane za spełniające opisane w powyższym akapicie wymogi jednoznaczności i konkretyzacji. Sąd zauważa nadto, że zalegający w sprawie wniosek, pomimo ich wymienienia w spisie załączników, nie zawiera kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, na której uwidocznionoby linie rozgraniczające teren inwestycji na działce nr [...]. Wniosek stanowiący podstawę postępowania zawiera zatem istotne braki, których uzupełnienie nie sprowadza się do wyjaśnienia, na wezwanie organu, pomniejszych wątpliwości co do zakresu i rodzaju inwestycji. Postępowanie wymaga istotnego uzupełnienia w zakresie samej podstawy wnioskowej. Zgodnie z powołaną zasadną dwuinstancyjności to Burmistrz winien wyjaśnić dostrzeżone przez Sąd istotne wątpliwości co do kształtu inwestycji, determinowanego koniecznymi danymi wniosku wynikającymi z art. 52 u.p.z.p.

Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie w tym miejscu, w powyższym kontekście, że w przypadku planowania realizacji przedsięwzięcia jedynie na części działki, musi być to część o konkretnie wskazanej przez wnioskodawcę powierzchni nadto koniecznej jest takie wskazanie każdego z punktów określających granicę terenu objętego wnioskiem, by możliwa była ich jednoznaczna weryfikacja w przestrzeni. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii).

W niniejszej sprawie podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania było stwierdzenie przez SKO, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w zakresie analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Jest to wniosek zasadny, co wynika z wcześniejszych rozważań Sądu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że możliwość ustalenia warunków zabudowy winna zostać przeanalizowana w świetle wydanej uprzednio decyzji Burmistrza Koronowa z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr ROŚKZE.6220.2.4.21 o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Z powyższym również Sąd się zgadza. Zasadnym było też stwierdzenie, że podczas ponownego rozpoznawania wniosku organ winien pozyskać uzgodnienia organów współdziałających wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Organ odwoławczy zastosował jednak nieprawidłową, bo zbyt rygorystyczną wykładnię art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie użytego tam pojęcia "terenu". W tym zakresie organ I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie będzie związany zaprezentowaną przez SKO wykładnią - nie znajdzie wobec niego zastosowania art. 138 § 2a k.p.a. ("jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów"). Organ I instancji przyjmie za swoje stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 w. zw. z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił sprzeciw bowiem w sprawie istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.