Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2228/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6  ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. C. i Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 789/22 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 789/22 zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 1.5. wniosku skarżącej z dnia 25 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca, w związku ze słowami Ministra Edukacji i Nauki zamieszczonymi w tweecie z dnia 22 października 2022 r.: "Proszę nie wprowadzać w błąd. Prace trwają. Proszę przyjąć do wiadomości że prócz wspaniałych rodziców kształcących dzieci w edu. domowej, są niestety również "oświatowe mafie", wykorzystujące luki w przepisach i wyłudzające grube mln zł. Dlatego system trzeba uszczelnić. Nic więcej", w dniu 25 października 2022 r. złożyła drogą elektroniczną do organu wniosek o udzielenie następującej informacji publicznej:

1. Czy Minister/Ministerstwo posiada informacje, które są to dokładnie podmioty, nazwane przez Ministra w tweecie metaforycznie "oświatowymi mafiami"? Jeśli tak, to skarżąca zażądała podania ich nazw (lub nazwisk osób), a także miejscowości, w których prowadzą działalność;

1.1. Na czym polega ten mechanizm wyłudzania przez nie grubych mln zł?;

1.2. Jaka kwota została przez nie wyłudzona i w jakim okresie?;

1.3. Skarżąca wniosła o przesłanie dokumentu (dokumentów), w którym dokonano tych obliczeń lub/i zakomunikowano je Ministrowi;

1.4. Z jakich dokumentów/badań/pism itp. wynika wiedza Ministra/Ministerstwa o działalności ww. podmiotów? Skarżąca wniosła o przesłanie ich kopii;

1.5. Czy Minister/Ministerstwo dokonało/jest w posiadaniu analiz lub innych dokumentów, na których oparta jest wiedza, zakomunikowana w wypowiedzi Ministra w tweecie dot. działalności i wyłudzania pieniędzy przez ww. podmioty?;

2. Jakie luki i w których przepisach są przez nie wykorzystywane? Skarżąca wniosła o podanie aktów prawnych i artykułów, które wykorzystano w tym procederze;

3. Jakie "prace trwają" i nad czym, w związku z poruszanym w tweecie tematem? Jaki departament je prowadzi? Skarżąca wniosła o podanie zadań i celów, w związku z którymi owe "prace trwają";

4. Czy projekt, który przyjął wersję złożoną w dniu 22 października 2022 r. jako poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw, był przedmiotem prac w Ministerstwie? Czy Ministerstwo brało jakkolwiek udział w tworzeniu tego projektu?

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. podał, że sposób wykonywania obowiązku szkolnego, strukturę jednostek organizacyjnych systemu oświaty, sposób i organizację ich działania, określa ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Powołana ustawa nie przewiduje jednak istnienia i działania form organizacyjnych, które trwale i systematycznie nie realizują kształcenia i wychowania w oparciu o określoną infrastrukturę lokalową, wymaganą dla stacjonarnej działalności edukacyjnej. Nie przewiduje również możliwości prowadzenia przez szkołę kształcenia w oparciu o środki komunikacji elektronicznej (za wyjątkiem szczególnych, incydentalnych sytuacji o charakterze losowym). Następnie organ wskazał, że tzw. edukacja domowa, przewidziana w art. 37 ustawy Prawo oświatowe "nie może być uprawomocniana jako byt niezależny od szkoły" i wyjaśnił, że otrzymuje pisma (informacje) dotyczące rzekomych nieprawidłowości w działalności takich szkół (tzw. "Szkół w chmurze").

Ponadto, organ poinformował, że ustawa o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw - uchwalona na posiedzeniu nr 65 w dniu 4 listopada 2022 r. była projektem poselskim, który bezpośrednio nawiązywał w treści do wcześniejszej jego inicjatywy prawodawczej.

Organ wyjaśnił także, że informacją publiczną nie jest informacja abstrakcyjna dotycząca sfery ocen czy przypuszczeń, a także przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. W trybie dostępu do informacji publicznej nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat. Z tych samych powodów, przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może być również stan "świadomości" organu, gdyż informacja publiczna dotyczy sfery faktów, czyli danych, jakimi konkretny organ dysponuje.

W piśmie z dnia 12 listopada 2022 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w ustawowym terminie, zażądała stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenia o jej charakterze i nakazania organowi rozpoznania wniosku skarżącej, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła przede wszystkim, że organ udzielił jej odpowiedzi dopiero w dniu 10 listopada 2022 r., a więc już po upływie ustawowego terminu, a ponadto i tak nie przekazał jej odpowiedzi na zadane organowi pytania, lecz przedstawił swobodne rozważania na temat funkcjonowania tzw. "edukacji domowej". Co więcej, skarżąca zauważyła, że w końcowej części pisma organ kwestionuje charakter wniosku jako wniosku o dostęp do informacji publicznej, jednocześnie nie wskazując jednak które pytania lub która część wniosku nie spełnia jego zdaniem stosownych wymogów.

W związku z powyższym w ocenie skarżącej spóźniony, wymijający i nieprecyzyjny sposób odpowiedzi na jej wniosek sprawia, że organ, będący niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że jego zdaniem żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 25 października 2022 r. dane nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, w ocenie organu pytania sformułowane przez skarżącą są nieprecyzyjne i odnoszą się do bardzo ogólnej i krótkiej opinii wyrażonej przez Ministra Edukacji i Nauki i zarazem Posła na Sejm RP, a skoro skarżąca nie sprecyzowała dokładnie swojego żądania niedopuszczalne byłoby obarczanie organu konsekwencjami prawnymi nieprecyzyjności i lakoniczności wniosku oraz niewyartykułowania w nim jednoznacznie przez skarżącą swojej woli. Co więcej, zdaniem organu żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej również dlatego, że nie dotyczyły sfery faktów, a pytania nr 1.1.-1.5. (będące kontynuacją pytania nr 1) przedstawione we wniosku z dnia 25 października 2022 r. zawierają insynuacje i nieuzasadnione przypuszczenia.

Organ zauważył także, że Przemysław Czarnek - jako obywatel oraz osoba publiczna sprawująca mandat posła oraz pełniąca funkcję Ministra Edukacji i Nauki - ma prawo do wyrażania swoich opinii i posiadania własnych poglądów, a prawo to obejmuje również możliwość wydawania sądów wartościujących, czy formułowania krytycznych ocen. Nie jest możliwe przy tym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej interpretowanie wypowiedzi osób indywidualnych zamieszczonych na prywatnych profilach.

Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem informacja publiczna to informacja o faktach, a nie o zamiarach lub niesformalizowanych ocenach. Informacji publicznej nie stanowią plany i zamierzenia danego podmiotu, a także ocena faktów i zdarzeń. W trybie informacji publicznej udziela się informacji o faktach i danych, a nie informacji opartych na przyjętym we wniosku systemie wartości czy ocen wnioskującego, determinujących treść odpowiedzi. Celem korzystania z dostępu do informacji publicznej nie jest i nie może być uzyskanie od organu potwierdzenia, że działania organu zasadnie zostały przez wnioskującego krytycznie ocenione jako nieprawidłowe, nieuprawnione, rażąco naruszające prawo czy też przestępcze.

Ponadto, organ wskazał, że utrwalenie informacji stanowi warunek uznania jej za informację publiczną, a wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. W związku z tym zdaniem organu dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 789/22 zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 1.5. wniosku skarżącej z dnia 25 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga A. C. jest uzasadniona w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił na wstępie, że po wpływie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia winien ją udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jeśli żądana informacja posiada walor informacji publicznej i jednocześnie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), powiadomić wnioskodawcę o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 ustawy) ewentualnie, poinformować że danej informacji nie posiada, lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy).

Z kolei sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest obowiązany w pierwszej kolejności do zbadania, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie było sporne między stronami postępowania to, że Minister Edukacji i Nauki, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Natomiast spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 25 października 2022 r. są informacjami publicznymi.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Sąd I instancji podkreślił, że informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i wyjaśnił, że informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów wymienionych w Konstytucji i o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach przypisanych im zdań i kompetencji. Inaczej mówiąc, informacją publiczną są wiadomości, obojętnie przez kogo wytworzone, które podmiot zobowiązany do ich udostępnienia posiada i które wykorzystuje do załatwienia sprawy publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy), danych publicznych, w tym. m. in. dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe.

Odnosząc powołane przepisy prawa do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca w pkt 1.5. wniosku z dnia 25 października 2022 r., dotycząca tego, czy Minister Edukacji i Nauki posiada analizy dotyczące nieprawidłowej działalności podmiotów świadczących tzw. edukację domową, stanowi informację publiczną. Natomiast pozostałe pytania sformułowane przez skarżącą we wniosku z dnia 25 października 2022 r., zdaniem Sądu I instancji nie są pytaniami o informację publiczną, bowiem zostały sformułowane w sposób ogólny, nieprecyzyjny, nie dotyczą sfery faktów, lecz posiadanej przez organ wiedzy, stanu jego świadomości, bądź jego stosunku do funkcjonowania edukacji domowej.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawa Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu pkt 1.5 wniosku skarżącej z dnia 25 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i wyjaśnił, że jeśli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ do rozpatrzenia pkt 1.5. wniosku skarżącej z dnia 25 października 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wyjaśniając, że organ zobowiązany będzie załatwić wniosek skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo odmawiając ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1 wyroku, w którym Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 1.5. wniosku skarżącej z dnia 25 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w punkcie 1 oraz oddalenie, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi skarżącej w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 października 2022 r. zakresie punktu 1.5., zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że pytanie w punkcie 1.5. wniosku z dnia 25 października 2022 r., tj. "Czy Minister/Ministerstwo dokonało/jest w posiadaniu analiz lub innych dokumentów, na których oparta jest wiedza, zakomunikowana w wypowiedzi Ministra w tweecie, dot. działalności i wyłudzania pieniędzy przez w/w podmioty?", jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy tak sformułowane pytanie nie jest pytaniem o informację publiczną;

b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że "informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca w pkt 1.5. wniosku z dnia 25 października 2022 r., dotycząca tego, czy Minister Edukacji i Nauki posiada analizy dotyczące nieprawidłowej działalności podmiotów świadczących tzw. edukację domową, stanowi informację publiczną", podczas gdy z treści zadanego we wniosku pytania 1.5 "Czy Minister/Ministerstwo dokonało/jest w posiadaniu analiz lub innych dokumentów, na których oparta jest wiedza, zakomunikowana w wypowiedzi Ministra w tweecie, dot. działalności i wyłudzania pieniędzy przez w/w podmioty?", wynika iż skarżąca w efekcie pyta nie o fakty, a o stan wiedzy organu, która to informacja nie może być uznana za informację publiczną;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na zobowiązaniu Ministra Edukacji i Nauki do rozpatrzenia pkt 1.5 wniosku skarżącej z dnia 25 października 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy Minister Edukacji i Nauki nie pozostaje w bezczynności, gdyż żądane w pkt 1.5 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej i organ nie był zobowiązany do ich udzielenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że jego zdaniem pytanie sformułowane przez skarżącą w punkcie 1.5. wniosku także nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ pytanie to, podobnie jak pozostałe pytania, sformułowane zostało w sposób ogólny, nieprecyzyjny, a ponadto nie dotyczy sfery faktów, lecz posiadanej przez organ wiedzy. Natomiast, jak słusznie zauważył Sąd I instancji "wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być obejmowane pytania o fakty".

Ponadto, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie trudno jest określić co stanowi przedmiot żądania skarżącej z punktu 1.5. wniosku, w którym posługuje się ona nieprecyzyjnymi pojęciami takimi jak: "analiza", czy "dokument". Nie jest przy tym jasne czy wskazane w tej części wniosku przez skarżącą pojęcia odnoszą się do wiedzy, czy też do wypowiedzi Ministra. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że wiele dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa może mieć charakter analityczny. W rozumieniu art. 77(3) Kodeksu cywilnego dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią. Dokumentem może być zatem nie tylko pismo (karta papieru), lecz również każdy inny przedmiot umożliwiający utrwalenie, a następnie odtworzenie informacji, np. dysk komputerowy lub plik z oświadczeniem, nagranie dyktafonem lub kamerą, zdjęcie. W związku z tym zdaniem organu skarżącego kasacyjnie w niniejszym przypadku zidentyfikowanie dokumentu bądź analizy, na podstawie której minister nabył wiedzę bądź też sformułował wypowiedź nie jest możliwe, bowiem organ nie jest w stanie określić, o jaki dokument chodzi. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że do Ministerstwa wpływa wiele sygnałów (w tym w postaci dokumentów) dotyczących różnego rodzaju nieprawidłowości. Co więcej, przekazywane informacje mogą się odnosić do nieprawidłowości w sposób bardziej lub mniej pośredni, być wytworzone przez podmiot prywatny bądź publiczny. W samym Ministerstwie również są opracowywane dokumenty odnoszące się do nieprawidłowości. Ze względu na zróżnicowany charakter dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa nie można więc w ocenie organu skarżącego kasacyjnie jednoznacznie stwierdzić, że wszystkie stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że należałoby dokonać analizy w tym zakresie w odniesieniu do każdego dokumentu. Ponadto, nie można też wykluczyć, że wiedza ministra mogła być oparta nie tylko na dokumentach, ale również na wielu innych źródłach o nieutrwalonym charakterze, np. rozmowach, dyskusjach, konsultacjach.

Organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że skarżąca nie pyta w omawianej części wniosku o konkretnie wskazane analizy dotyczące nieprawidłowości w edukacji domowej, przygotowywane w Ministerstwie, co mogłoby być uznane za informację publiczną, ale o analizy, na podstawie których Minister sformułował konkretną wypowiedź, co już informacji publicznej zdaniem organu skarżącego kasacyjnie nie stanowi.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że prawidłowo w odpowiedzi z dnia 10 listopada 2022 r. udzielił w terminie stosownych wyjaśnień dotyczących edukacji domowej, przedstawił obowiązujący stan prawny w tym zakresie i źródła wiedzy wraz ze stosownymi cytatami wskazującymi na zaistnienie praktyk pozostających poza władztwem kompetencyjnym Ministra, a także poinformował o rozpoczęciu kontroli przez właściwe i uprawnione do tego organu. W związku z tym organ skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska Sądu I instancji w zakresie obowiązku udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 1.5. wniosku i tym samym pozostawania organu w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także skarżąca zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 3 sentencji wyroku i wnosząc przeprowadzenie rozprawy, uchylenie wyroku w zakresie punktu 3 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części odnoszącej się do punktu 3 jego sentencji w sposób lakoniczny i niepoddający się kontroli instancyjnej, bowiem w sposób niedostateczny wyjaśniający dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wszystkie pytania skarżącej, prócz zawartego w punkcie 1.5. wniosku skarżącej, za niedotyczące informacji publicznej;

2) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż informacje o udostępnienie których wnioskowała skarżąca, z wyjątkiem tych, których dotyczył punkt 1.5. jej wniosku, nie stanowią informacji publicznej, chociaż stanowię one informacje o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych, przedmiocie działalności organu oraz danych publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że podstawowym zarzutem wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia jest lapidarność i ogólnikowość uzasadnienia wyroku w tej jego części, która dotyczy częściowego oddalenia skargi na bezczynność organu. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakichkolwiek rozważań odnoszących zajęte przez Sąd I instancji stanowisko do treści art. 1 ust. 1 lub art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a biorąc pod uwagę to, że skarżąca zadała szereg pytań, można oczekiwać od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie precyzyjnego wskazania, które spośród nich dotyczą np. stosunku organu do edukacji domowej, bowiem pomimo uważnej i wielokrotnej lektury treści wniosku skarżącej nie sposób jest się takich pytań w nim doszukać. Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wewnętrzne sprzeczności, bowiem neguje faktualność stanu wiedzy lub świadomości organu, tak jakby stan wiedzy lub świadomości nie były tożsame z posiadaniem danych informacji, co jest warunkiem ich udostępnienia w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wszystkie żądane przez nią informacje posiadają walor informacji publicznej i odnosząc się do pytań zawartych w punkcie 1, 1.1., 1.2., 1.3., 1.4. i 2 wniosku podkreśliła, że pytania te dotyczą rzekomo mającego miejsce procederu wyłudzania subwencji oświatowej, a więc informacji o majątku, którym dysponuje organ, o majątku publicznym oraz o stanie państwa i samorządów, zaś informacje te organ mógł posiąść w szczególności w wyniku prowadzonych kontroli. Tym samym informacje te zdaniem strony skarżącej kasacyjnie dotyczą informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie w nawiązaniu do pytań 1.3. i 1.4. zaznaczyła, że pytania te dotyczą dokumentów będących w posiadaniu organu. Natomiast odnosząc się do pytania nr 3 z wniosku strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że pytanie to dotyczy zamierzonych działań władzy wykonawczej, projektowania aktów normatywnych oraz przedmiotu działań organu, a więc informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do pytania nr 4 wniosku, to dotyczy ono zdaniem strony skarżącej kasacyjnie projektowania aktu normatywnego oraz przedmiotu działań organu, a więc informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych ponownie podkreślając, że w jego ocenie żądanie z punktu 1.5. wniosku także nie stanowi informacji publicznej oraz że zawarte we wniosku pytania zostały sformułowane przez skarżącą nieprecyzyjnie i odnoszą się do bardzo ogólnej i krótkiej opinii wyrażonej przez Ministra Edukacji i Nauki i zarazem Posła na Sejm RP. Ponadto, żądane przez skarżącą informacje nie dotyczą faktów, a stanu wiedzy organu i w związku z tym nie mogą być uznane za informację publiczną. Natomiast co do odpowiedzi na pytania 1.1.-1.4. oraz 2 i 3 organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 789/22 prawidłowo oddalił skargę A. C. w tym zakresie.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła zaś o oddalenie skargi kasacyjnej organu wskazując, że jej zdaniem wyrok w zaskarżonej przez organ części jest prawidłowy i powinien się ostać, zaś skarga kasacyjna organu jest błędnie skonstruowana, wewnętrznie sprzeczna, a nadto pozbawiona podstaw i jako taka zasługuje na oddalenie. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że organ zaskarżył wyłącznie punkt 1 wyroku, w którym Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 1.5. wniosku skarżącej, nie zaskarżając jednocześnie punktu 2 wyroku zawierającego ocenę stwierdzonej bezczynności ani punktu 4 wyroku będącego konsekwencją stwierdzenia bezczynności. W ocenie skarżącej taki sposób sformułowania skargi kasacyjnej, jej zarzutów i wniosków, nie może prowadzić do jej uwzględnienia, bowiem jest sprzeczny z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma bowiem możliwości, aby sąd stwierdzając bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej nie zobowiązał podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku, z wyjątkiem sytuacji, gdy informacja została udostępniona po wniesieniu skargi na bezczynność. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie tylko nie udostępnił skarżącej wnioskowanej przez nią informacji, lecz kwestionuje jej status jako informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne i zarówno skarga kasacyjna organu, jak i skarżącej zostały oparte na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna organu. Rozpoznając skargę kasacyjną organu w zakreślonych w niej granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia przepisów postępowania został jednak sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc zatem do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. polegającej na przyjęciu, że: "pytanie w pkt 1.5. wniosku z dnia 25 października 2022 r., tj. "Czy Minister/Ministerstwo dokonało/jest w posiadaniu analiz lub innych dokumentów, na których oparta jest wiedza, zakomunikowana w wypowiedzi Ministra w tweecie, dot. działalności i wyłudzania pieniędzy przez w/w podmioty?", jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy tak sformułowane pytanie nie jest pytaniem o informację publiczną". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Na wstępie zauważyć należy, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu powołał w sposób nieprecyzyjny jeden z przepisów, których naruszenie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nie dostrzegł bowiem, że art. 1 u.d.i.p. składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z dwóch ustępów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Ponadto, z uwagi na treść powyższego zarzutu podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia nieprecyzyjnie przywołanego art. 1 u.d.i.p., a także pozostałych przepisów, których naruszenie wytyka organ skarżący kasacyjnie, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie punktu 1.5. wniosku skarżącej jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Nie mógł odnieść skutku także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego organ skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca w pkt 1.5. wniosku z dnia 25 października 2022 r., dotycząca tego, czy Minister Edukacji i Nauki posiada analizy dotyczące nieprawidłowej działalności podmiotów świadczących tzw. edukację domową, stanowi informację publiczną", podczas gdy z treści zadanego we wniosku pytania nr 1.5. "Czy Minister/Ministerstwo dokonało/jest w posiadaniu analiz lub innych dokumentów, na których oparta jest wiedza, zakomunikowana w wypowiedzi Ministra w tweecie, dot. działalności i wyłudzania pieniędzy przez w/w podmioty?", wynika iż skarżąca w efekcie pyta nie o fakty, a o stan wiedzy organu, która to informacja nie może być uznana za informację publiczną.

W związku z treścią powyższego zarzutu przypomnienia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni przywołanych na jego podstawie przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji organ skarżący kasacyjnie nie wykazał, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Zarzut ten okazał się nieskuteczny również dlatego, że na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, ponownie upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie punktu 1.5. wniosku skarżącej z dnia 25 października 2022 r. jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, a jak już wyjaśniono zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych jest niedopuszczalne.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będący konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Dodać jednak należy, że o nieskuteczności powyższego zarzutu przesądza również jego konstrukcja. W odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 149 § 1 p.p.s.a.", jak i "art. 1" u.d.i.p. należy powtórzyć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie jego paragraf pierwszy, którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tymczasem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Organ skarżący kasacyjnie nieprecyzyjnie również – ponownie – przywołał art. 1 u.d.i.p., znów nie dostrzegając, że składa się on z trzech ustępów.

Ponadto, w stosunku do zarzutu naruszenia 149 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia 149 § 1 p.p.s.a. powiązany został, jak już wskazywano, z zarzutem naruszenia art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Natomiast z treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ skarżący kasacyjnie próbuje na jego podstawie zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a konkretnie jego punktu nr 1.5. W tym celu należało zatem wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. W związku z tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, w takiej sytuacji konieczne jest odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572, dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, konieczne byłoby zatem wskazanie na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", z jednoczesnym powiązaniem go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku, a naruszenia tych przepisów nie podniesiono w ramach omawianego zarzutu, co czyni go bezskutecznym.

Skoro więc podniesione przez organ w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej organu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej złożonej przez skarżącą.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., którego upatruje w sporządzeniu uzasadnienia wyroku w części odnoszącej się do punktu 3 jego sentencji w sposób lakoniczny i niepoddający się kontroli instancyjnej, bowiem w sposób niedostateczny wyjaśniający w ocenie strony skarżącej kasacyjnie dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wszystkie pytania skarżącej, prócz zawartego w punkcie 1.5. wniosku za niedotyczące informacji publicznej.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, również w zakresie uznania informacji żądanych przez skarżącą we wniosku z dnia 25 października 2022 r. (poza tymi wskazanymi w pkt 1.5.) za niedotyczące informacji publicznej i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie tylko w zakresie punktu 1.5. wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił na stronie 5 i 6 uzasadnienia, że "(...) pozostałe pytania sformułowane przez A. C. we wniosku z 25 października 2022 r., nie są pytaniami o informację publiczną. Sformułowane zostały w sposób ogólny, nieprecyzyjny, nie dotyczą sfery faktów, lecz posiadanej przez organ wiedzy, stanu jego świadomości, bądź jego stosunku do funkcjonowania edukacji domowej. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być obejmowane pytania o fakty, o stan zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacja publiczna nie może prowadzić do kwestionowania obowiązującej regulacji prawnej poprzez wyrażanie przez organ aprobaty bądź dezaprobaty dla porządku prawnego, w ramach którego ten działa". Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż informacje o udostępnienie których wnioskowała skarżąca, z wyjątkiem tych, których dotyczył punkt 1.5 jej wniosku, nie stanowią informacji publicznej, chociaż stanowią one informacje o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych, przedmiocie działalności organu oraz danych publicznych, wskazać należy, że zarzut ten także okazał się nieskuteczny.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna bowiem wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni przywołanych przepisów u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącej z dnia 25 października 2022 r., poza jego punktem 1.5., jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej, a jak już wyjaśniano zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Powtórzenia wymaga, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną skarżącej, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy, w której skargi kasacyjne złożyła zarówno skarżąca, jak i organ, a treść żadnej ze skarg kasacyjnych nie dawała podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.