Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 272/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 5 pkt 2, art. 8 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Protokolant referent Kamila Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E.S., M.T., K.K., R.W., R.B., W.J., M.K., A.M., M.K.1, M.J., J.P., J.W., M.A., K.K.1, M.H., M.G., Z.G., R.J., S.K., L.W., A.D., J.D., A.P., M.B. na akt Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 10 marca 2021 r. nr SP.DT.7120.37.2021.ML w przedmiocie odrzucenia projektu zmiany organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; II. zasądza od Starosty Powiatu Wrocławskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów po stępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. S. M. T., K. K., R. W., R. B., W. J., M. K., A. M., M. K., M. J., J. P., J. W., M. A., K. K., M. H., M. G., Z. G., R. J., S. K., L. W., A. D., J. D., A. P. i M. B. (dalej łącznie jako: skarżący) wnieśli skargę na odrzucenie projektu zmiany organizacji ruchu przez Starostę Powiatu Wrocławskiego (dalej również jako Starosta) pismem z dnia 10 marca 2021 r. numer [...].

W dniu 15 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie (dalej również jako: Burmistrz) przedłożył Staroście projekt zmiany stałej organizacji ruchu nazwany "projektem organizacji ruchu docelowego dla uspokojenia ruchu drogowego w ciągu drogi gminnej nr 107207D przy ul. Konwaliowej w miejscowości Mokronos Górny". W projekcie zaproponowano wprowadzenie znaków D-4a na początku ul. Konwaliowej (zamiennie: alei) w miejscowości Mokronos Górny i przy ul. Granitowej w miejscowości Smolec oraz montaż słupków U-12c przed istniejącym przejazdem w sposób umożliwiający przejazd zarówno z ul. Konwaliowej, jak również z ul. Granitowej, a dodatkowo zaprojektowano postawienie znaków B-1 z tab. T-22 "nie dotyczy rowerów". Oznakowanie przedstawiono na załącznikach graficznych stanowiących integralną część projektu. Określono również przewidziany termin wprowadzenia zmian - do 31 maja 2021 r. W punkcie "stan istniejący i charakterystyka drogi i ruchu na drodze" wskazano, że "w ciągu ul. Konwaliowej w miejscowości Mokronos Górny funkcjonują progi zwalniające U-16a oraz U-16d. Ulica Konwaliowa jest drogą osiedlową o nawierzchni asfaltowej o szerokości około 4m, bez chodników i poboczy. Obecny wzmożony ruch pojazdów, który obserwowany jest po otwarciu ul. Granitowej w miejscowości Smolec spowodował znaczne pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu na al. Konwaliowej. W związku z tym, że budowa ul. Granitowej w miejscowości Smolec miała na celu doprowadzenie ruchu kołowego do budowanego parkingu przy dworcu kolejowym, do czasu przebudowy al. Konwaliowej, konieczne jest uniemożliwienie przejazdu pojazdów z ul. Granitowej w al. Konwaliową".

Pismem z dnia 10 marca 2021 r. numer [...] Starosta odrzucił przedłożony przez Burmistrza projekt zmiany stałej organizacji ruchu z uwagi na wskazywane naruszenie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie). W uzasadnieniu podano, że wykonana wizja w terenie wykazała szerokość użytkową drogi gminnej – ul. Konwaliowej o nawierzchni asfaltowej około 4-4,20 m, szerokość na przejeździe kolejowym 4 m, ul. Granitowa o szerokości 5,50 m. Ponadto, ul. Konwaliowa posiada, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pas drogowy o szerokości ok. 10 m oraz obustronne pobocze gruntowo-trawiaste, na których zauważono powtarzające się parkowanie pojazdów silnikowych oraz elementy urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. słupki U-12c oraz inne elementy tj. kamienie, mające zapewne powstrzymać kierujących pojazdami przed omijaniem poboczem progów zwalniających U-16a. Z braku chodnika piesi poruszają się szerokim poboczem trawiastym. Dopuszczalna prędkość poruszania się wynosi 30 km/h i regulowana jest znakami strefy ruchu ograniczonej prędkości B-33. W ulicy zlokalizowane są także progi zwalniające liniowe oraz ograniczony jest ruch pojazdów ciężarowych powyżej 3,5 t. Jak następnie wskazano, wzmożony ruch pojazdów spowodowany jest zapewne faktem powstania w ubiegłych latach nowej drogi gminnej – ul. Granitowej w Smolcu, łączącej Smolec i Mokronos Górny. Przebudowa niegdysiejszej drogi gruntowej na drogę o twardej nawierzchni zwiększyła jej atrakcyjność i umożliwiła skrócenie czasu podróży mieszkańców sąsiednich miejscowości. Nie bez znaczenia pozostaje fakt oddania do użytkowania w 2019 r. nowego przystanku osobowego na linii kolejowej nr 274 – Mokronos Górny. Lokalizacja celu podróży na zbiegu dwóch ulic gminnych, będącego przystankiem komunikacji zbiorowej, znacznie zwiększyła ilość podróży odbywanych w ciągu obu ulic. Poza tym ul. Konwaliowa stanowi także dojazd do drogi gminnej – dawnej drogi wojewódzkiej nr 370, a przez nią możliwa jest dalsza kontynuacja jazdy do dróg wyższej kategorii.

Podniesiono, że zaprojektowane przez Burmistrza ograniczenia w ruchu i brak możliwości przejazdu drogami gminnymi publicznymi, biorąc pod uwagę ilość zrealizowanych i będących w trakcie inwestycji w rejonie obu ulic, stoi w sprzeczności z uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich nr XII/184/19 z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przyjęcia aktualizacji planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy Kąty Wrocławskie oraz jest niezgodne z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Starosty, proponowane przez wnioskodawcę ustawienie znaków informacyjnych D-4a "droga bez przejazdu" nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistej sytuacji terenowej. Ulica Konwaliowa w obrębie Mokronosu Górnego jest drogą o nawierzchni asfaltowej, która poprzez wyremontowany przejazd kolejowy ma kontynuację w ciągu ul. Granitowej. Zmiana nawierzchni na odcinku 20 m od granicy działki kolejowej w głąb działki drogi gminnej z bitumicznej na gruntową nie powoduje konieczności wyłączenia drogi z użytkowania. Ponadto, w ramach projektu pod nazwą "Budowa połączenia drogowego pomiędzy Smolcem a Mokronosem Górnym poprzez budowę ul. Granitowej i modernizację odcinka drogi w ul. Konwaliowej – etap I" zakładano zakończenie budowy ul. Granitowej w odległości około 20 m od działki kolejowej. Budowa przystanku kolejowego Mokronos Górny, zrealizowana we współpracy P. S.A. z Gminą Kąty Wrocławskie, zakładała wykonanie robót w granicy działki kolejowej. Zatem brakujący fragment twardej nawierzchni drogi gminnej jest wynikiem niekomunikacyjności i niepowiązania ze sobą dwóch projektów inwestycyjnych na tym obszarze.

Dalej wyjaśniono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, projektowany znak D-4a stosuje się w celu oznaczenia wjazdu na drogę, której przeciwległy koniec nie ma połączenia z inną drogą, a także na drodze, która ma połączenia z innymi drogami ale tworzą one układ zamknięty a wyjazd z obszaru jest możliwy tylko w miejscu wjazdu. Starosta stwierdził następnie, że żadna z powyższych przesłanek w tym przypadku nie zachodzi. Droga gminna posiada ciągłość komunikacyjną z innymi drogami, przejazd drogowo - kolejowy jest przejezdny, następuje pełne skomunikowanie sąsiednich miejscowości, a droga jest elementem gminnej sieci drogowej.

Starosta stwierdził następnie, że kwestia przebudowy ul. Konwaliowej w odniesieniu do organizacji ruchu winna być przedmiotem odrębnego opracowania. Podniósł, że zaprojektowane znaki nie są tymczasowymi znakami typowymi ani przedłożony projekt nie zakłada okresu trwania proponowanej zmiany do czasu przebudowy ul. Konwaliowej. Przy założeniu tymczasowości organizacji ruchu wnioskodawca winien przedłożyć projekt czasowej organizacji ruchu, tj. wskazać okres wyniesienia znaków w terenie do czasu rozpoczęcia przebudowy ul. Konwaliowej w określonym przedziale czasowym, a ponadto wskazać objazdy.

W ocenie Starosty, biorąc pod uwagę całokształt sieci drogowej dróg gminnych na terenie Gminy Kąty Wrocławskie, nie należy traktować ul. Konwaliowej i ul. Granitowej jako wyjątku wymagającego wprowadzenia ograniczeń szczególnych. Ulica Granitowa, po przebudowie, z drogi o nawierzchni gruntowej stała się drogą o nawierzchni ulepszonej, co wpłynęło na pojawienie się wzmożonego ruchu na drodze, który nie powinien być dla zarządcy zaskoczeniem. Następnie powstaje przy ul. Granitowej w bliskości przystanku kolejowego kolejna inwestycja (budowa parkingu wraz z wiatą rowerową). Podkreślono, że zastosowane rozwiązania są odpowiedzią na potrzeby mieszkańców, a drogi publiczne budowane są w interesie wszystkich użytkowników drogi (nie tylko mieszkańców miejscowości). Podniesiono, że ograniczanie dostępności do drogi według kryterium podmiotowego stoi w sprzeczności z założeniami statusu drogi gminnej łączącej obie miejscowości. Poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych naruszona zostałaby bowiem zasada ogólnodostępności dróg dla wszystkich użytkowników. Starosta zauważył również, że do czasu budowy ul. Granitowej, ul. Konwaliowa nie była poddawana przebudowom, a posiadając bezpośrednią wiedzę na temat podejmowanych inwestycji Gmina Kąty Wrocławskie winna była być świadoma rezultatów realizowanych projektów. Oczywistym jest, że przy budowie nowej drogi powstała ciągłość trwałego połączenia dwóch miejscowości i na drodze zaistniał wzmożony ruch pojazdów, tym bardziej, że podróżni zyskali nowy cel o dużej atrakcyjności (przystanek kolejowy). Ze względu na to, zarządca powinien podjąć inne kroki zmierzające do zapobiegania niebezpiecznym sytuacjom na drodze i to równolegle z decyzją budowy ul. Granitowej oraz przystanku kolejowego. Ponieważ do tego czasu zarządca nie widział konieczności przebudowy ul. Konwaliowej, to oznacza to, że czynnikiem powodującym zagrożenie bezpieczeństwa jest wzmożony ruch pojazdów będący wynikiem opisanych inwestycji. Zdaniem Starosty, nie należy szukać rozwiązania sytuacji przez ograniczanie dostępności drogi, ponieważ jest to zaprzeczeniem idei tych inwestycji. Zamykając możliwość przejazdu przez linię kolejową nr 274, zarządca drogi utrudniłby przesiadki między systemami poruszania się i nie zagwarantowałby pełnej dostępności do infrastruktury (np. parkingu). Tym samym, zatwierdzenie i wdrożenie zaproponowanej organizacji ruchu byłoby niezgodne z założeniami polityki transportowej i potrzebami społeczności lokalnej. Końcowo organ stwierdził, że przedłożony projekt podlega odrzuceniu na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 (nie wskazując, że chodzi o przepisy Rozporządzenia).

W piśmie z dnia 10 marca 2021 r. o numerze [...] (data i numer ten sam, co w piśmie odrzucającym zmianę organizacji ruchu), Starosta wskazał ponadto, że w związku z odrzuceniem omawianego projektu, mając na uwadze jego cel, tj. uspokojenie ruchu na ul. Konwaliowej, informuje, że z uwagi na niewystarczającą dla swobodnego wyminięcia się dwóch pojazdów szerokość korony drogi gminnej na przejeździe drogowo-kolejowym, można rozważyć wprowadzenie na dojazdach do przejazdu znaków pionowych B-31 "pierwszeństwo dla nadjeżdżających z naprzeciwka" i D-5 "pierwszeństwo na zwężonym odcinku jezdni", do czego niezbędne będzie uzyskanie zgody zarządcy kolei. Poinformowano również, że organ zatwierdził czasową organizację ruchu na czas budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ul. Konwaliowej, w której w jednym z etapów, z uwagi na bliskość przejazdu kolejowego, należy po obu jego stronach zaprojektować znaki B-1 na zaporze U-20b, bez tabliczek ustanawiających wyjątki. Ma to na celu wyeliminowanie ruchu przez przejazd kolejowy w związku z prowadzonymi pracami. W związku z tym, że na czas prowadzenia robót al. Konwaliowa wraz z przejazdem kolejowym zostaną częściowo wyłączone z ruchu pojazdów kołowych, a po zakończeniu robót wykonawca będzie musiał dokonać odbudowy zniszczonych powierzchni, stan techniczny al. Konwaliowej polepszy się.

W skardze na odrzucenie projektu zmiany organizacji ruchu skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, a to:

- przepisu art. 10 ust. 12 u.p.r.d. poprzez nieuwzględnienie przez Starostę kryteriów skutecznego zarządzania ruchem na drogach, do których należy zaliczyć w pierwszej kolejności zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, a także potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz uwzględnianie potrzeb społeczności lokalnej podczas gdy przedłożony przez Burmistrza projekt zmiany stałej organizacji ruchu służyć miał poprawie bezpieczeństwa uczestników ruchu, mając na względzie parametry techniczne drogi gminnej, w szczególności w obrębie ul. Konwaliowej;

- przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 pkt 2 oraz ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia poprzez odrzucenie projektu zmiany stałej organizacji ruchu bez uprzedniego wezwania do poprawienia projektu w sytuacji, gdy korzystanie z najdalej idącego rozstrzygnięcia w postaci odrzucenia projektu w całości, bez przeprowadzenia procedury sanacyjnej jawi się jako przejaw nadużycia przez Starostę władztwa administracyjnego i jako takie jest niedopuszczalne;

- przepisu § 8 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że projekt zmiany stałej organizacji ruchu jest niezgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego w sytuacji, gdy projekt w pełni zgodny jest z tymi przepisami albowiem oprócz umieszczenia znaku D-4a zakłada on także montaż słupków U-12c przed istniejącym przejazdem kolejowym w sposób uniemożliwiający przejazd zarówno z ul. Konwaliowej, jak i z ul. Granitowej;

- przepisu § 8 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia poprzez uznanie, że projekt zmiany stałej organizacji ruchu jest niezgodny z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, w sytuacji, gdy projekt ten zgodny jest z tymi założeniami oraz potrzebami, a przede wszystkim realizuje podstawowy cel polityki transportowej w postaci zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, w szczególności mieszkańcom okolicznych miejscowości;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to

- przepisu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2007 r. nr 303 s. 1 ze zm.) w zw. z art. 6 i art. 22 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz. Urz. UE C z 2011 r. nr 285 s. 3 ze zm.) wyrażające się w zanegowaniu przez organ podstawowych zasad postępowania, mających swoje źródło tak w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego, jak i zaczerpniętej z prawa wspólnotowego zasadzie dobrej administracji, stanowiących minimalny standard postępowania, a to zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady informowania oraz wymogu należytego i wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska.

Mając to na uwadze, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie od Starosty na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko opisali aktualną sytuację związaną ze wzmożonym ruchem drogowym na ul. Konwaliowej oraz rozwinęli podniesione zarzuty przeciwko odrzuceniu zmiany organizacji ruchu drogowego zaprojektowanej przez Burmistrza, jako zgodnej ze wskazywanymi przez nich interesami, polegającymi głównie na zapewnieniu bezpieczeństwa na ulicy, z której na co dzień korzystają i przy której zamieszkują (część z nich bezpośrednio a część przy prostopadłych do niej drogach osiedlowych). Interes prawny w zaskarżeniu odrzucenia zmiany organizacji ruchu skarżący wywodzili z treści art. 140 k.c. Do skargi załączono odpisy z ksiąg wieczystych poszczególnych nieruchomości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie, przytaczając liczne stwierdzenia zawarte w jego uzasadnieniu. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Starosta wskazał m.in., że zostały wdrożone organizacje ruchu dedykowane dla ograniczenia prędkości pojazdów i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu, co zostało wskazane w piśmie Starosty numer [...]. W ocenie organu, przedłożony projekt nie rozwiązywał kwestii poruszania się pieszych na poboczu, prędkości pojazdów czy nieprawidłowych zachowań kierowców, a jego istotą było zamknięcie drogi gminnej przed przejazdem kolejowo – drogowym. Dalej wskazano, że niespełnienie przez drogę gminną klasy D warunków technicznych leży w gestii zarządcy drogi, tj. Burmistrza. Zdaniem Starosty, ul. Konwaliowa posiada niezbędne elementy dla prowadzenia ruchu pojazdów i pieszych. Starosta stwierdził, że ani zwiększony ruch na ul. Konwaliowej ani opisane w skardze sytuacje związane z zachowaniami kierowców pojazdów nie stanowią konsekwencji jego zaniedbań. Podniesiono, że ruch na drodze zwiększył się w wyniku realizacji przez zarządcę inwestycji drogowych oraz budowy przystanku kolejowego. Wskazano, że to do zadań Burmistrza należy utrzymanie pasa drogowego w należytym stanie oraz jego bieżąca kontrola. Organ stanął na stanowisku, że przepis § 8 ust. 2 Rozporządzenia przewiduje możliwość podjęcia, po przeanalizowaniu projektu zmiany organizacji ruchu, trzech różnych kroków, z których żadne nie są ze sobą powiązane ani żadne nie jest uzależnione od ustępującego. Dalej Starosta przyznał, że pominął w treści uzasadnienia kwestię montażu słupków U-12c, jednakże stwierdził, że ich zastosowanie stanowiłoby kolejną przesłankę potwierdzającą niezgodność zaprojektowanych rozwiązań z treścią przepisów prawa. Podkreślono, że zaszła niezgodność złożonego wniosku z treścią merytoryczną projektu tj. wnioskowano o zmianę stałej organizacji ruchu, a projekt odpowiadał treścią projektowi organizacji czasowej. Starosta powołał się również na wyniki ankiety z grudnia 2021 r., w której 88% mieszkańców opowiedziało się za przywróceniem ruchu na zamkniętym odcinku drogi (przejazd został zamknięty w związku z prowadzonymi pracami kanalizacyjnymi na ul. Konwaliowej), co zdaniem Starosty potwierdza fakt poprawnego zinterpretowania potrzeb społeczności lokalnej. Końcowo, odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, organ stwierdził, że czynności zostały podjęte z należytą starannością, a złożony projekt przeanalizowany.

W piśmie procesowym z dnia 2 marca 20203 r. skarżący, tytułem uzupełnienia wykazania istnienia po ich stronie interesu prawnego w postępowaniu, podnieśli, że obowiązująca organizacja ruchu przy tej ulicy, biorąc pod uwagę wzmożony ruch drogowy, utrudnia im korzystanie z nieruchomości, których są właścicielami bądź współwłaścicielami (tj. nieruchomości położonych bezpośrednio przy al. Konwaliowej bądź – w przypadku części skarżących – położonych przy prostopadłych do niej ulicach osiedlowych). Jak wskazano, w szczególności utrudniony jest wjazd i wyjazd z posesji, a ponadto istnieje realne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ich samych oraz ich rodzin (zwielokrotniona ilość samochodów przy braku odpowiedniej infrastruktury, w tym zwłaszcza chodnika, wąska jezdnia oraz pobocze, którego stan uniemożliwia normalne poruszanie się po nim). Wskazywali również na duży hałas oraz liczne kolizje drogowe, uszkadzające ogrodzenia do ich posesji, związane z wzmożonym ruchem na drodze, która nie jest do tego przystosowana. Ponadto w piśmie przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie stanowiska o przysługującym skarżącym interesie prawnym w zaskarżeniu aktów dotyczących organizacji ruchu na drodze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności Sąd badał dopuszczalność skargi. Została ona bowiem wniesiona na odrzucenie przez Starostę pismem z dnia 10 marca 2021 r. złożonego przez Burmistrza projektu stałej organizacji ruchu.

Z jego treści wynika, że wydane ono zostało na podstawie przepisów powołanego już na wstępie Rozporządzenia i w wyniku negatywnego rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie przedstawionego przez Burmistrza projektu – odrzucono go w całości.

Jak stanowi przepis § 2 ust. 1 Rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:

1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d) zatwierdzanie organizacji ruchu,

e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;

2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;

3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust. 2). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów, przy czym stosownie do § 6 ust. 1 jest to organ właściwy dla danej drogi.

Organy zarządzające ruchem i organy wykonujące nadzór nad zarządzaniem ruchem określone zostały w u.p.r.d i zgodnie z art. 10 ust. 1 – 2 tej ustawy, nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych sprawuje minister właściwy do spraw transportu a na drogach wojewódzkich, powiatowych, gminnych i publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie – wojewoda. W treści art. 10 ust. 3 – 6 u.p.r.d. określono organy zarządzające ruchem, i tak: marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 4), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 5), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (ust. 6). Od organów zarządzających ruchem, odróżnić należy zarządców dróg, czyli organy sprawujące zarząd drogami na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej jako: u.d.p.), którymi są: na drogach wojewódzkich – zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2), na drogach powiatowych zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3), na drogach gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 19 ust. 2 pkt 4).

Projekt organizacji ruchu do zatwierdzenia może przedstawić: zarządca drogi, organ zarządzający ruchem, inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1 – 6, osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1 – 3 (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem może zatwierdzić projekt organizacji ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian (§ 8 ust. 2 pkt 1); odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Zatwierdzenie organizacji ruchu jest podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze albo jej zmiany na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1). Odrzucenie projektu uniemożliwia wprowadzenie takich zmian. Organizację ruchu realizuje na własny koszt zarząd drogi (§ 11).

Ustawodawca. określając możliwe rozstrzygnięcia przez organ zarządzający ruchem w odniesieniu do złożonego projektu, nie wskazał formy prawnej tych czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na składane skargi w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu, pojawiały się rozbieżności co do kwalifikacji jej formy prawnej.

W orzecznictwie tym nie budziło jednak wątpliwości, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego. Sporne było ustalenie czy czynność ta jest innym niż określone w pkt 1 – 3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), czy też aktem jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5,podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Spory te rozstrzygnięte zostały w uchwale 7 sędziów NSA z 26 czerwca 2014r. (I OPS 14/14), zgodnie z którą: zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy u.p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że akt taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, oraz że nie ma cech decyzji czy postanowienia, nie jest też pisemną interpretacją przepisów wydawaną w indywidualnej sprawie, ani aktem prawa miejscowego, jak i aktem nadzoru. Jak podał NSA, w interpretacji pojęć aktu i czynności uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgoda panuje co do tego, że nie są one decyzjami i postanowieniami, należą do zakresu administracji publicznej, dotyczą zindywidualizowanego podmiotu, choć mogą też wykazywać cechy aktu generalnego, że powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie. Te cechy jednak pozwalają na konkluzję, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego nie mieści się w tych ramach przede wszystkim z powodu niespełnienia przesłanki zindywidualizowania aktu lub czynności, jak też z uwagi na brak powiązania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa dokonanych w tym trybie. Ponadto nie dochodzi tu do realizacji skonkretyzowanej normy prawnej, a do wykreowania normy pożądanego zachowania się na drodze w ruchu. Natomiast akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej (p. J. Świątkiewicz, op. cit., str. 96-97, T. Woś, op. cit, str. 95-97). Podkreśla się w doktrynie, że regulacja ta nie została w pełni zsynchronizowana z przepisami ustaw samorządowych, aczkolwiek przepisy tych ustaw nie zostały derogowane przez p.p.s.a. i nie utraciły mocy (T. Woś, op. cit.). Są one przepisami szczególnymi w stosunku do p.p.s.a., mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).

NSA wyjaśnił również, że organ samorządowy nie występuje tu jako taki, a jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych, zwłaszcza że inny jest tu tryb nadzoru. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym obaw wynikających z formalnego niezaliczenia starosty czy marszałka województwa do kręgu organów właściwych jednostek samorządowych (p. art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 15 ustawy o samorządzie województwa), bo w tym zakresie formułowany jest pogląd niezależny od literalnego brzmienia tych przepisów właściwych ustaw samorządowych (p. cytowane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11, I OSK 1993/11 oraz I OSK 306/11), i należy go podzielić. Akcentuje się tu katalog uprawnień i zadań starosty oraz marszałka, które sytuują ich jako organy samorządowe faktycznie działające jako takie, mimo braku wyraźnej regulacji w tej materii.

Uwzględniając powyższe stanowisko, w ocenie Sądu odrzucenie projektu nie jest czynnością podejmowaną w sprawie indywidualnej dotyczącej podmiotu spoza struktury administracji publicznej, jak również pomiędzy tą czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem nie zachodzi ścisły związek. Przewidziane w rozporządzeniu działania w zakresie zarządzania ruchem, do których m.in. należy rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zakończone w sposoby określone w § 8 ust. 2 rozporządzenia, podejmowane i realizowane są przez stosowne organy w celu zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeb społeczności lokalnych (art. 10 ust. 12 u.p.r.d.). Dlatego i odrzucenie projektu niewątpliwie należy do zadań administracji publicznej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie jest podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnie oznaczonych podmiotów, co wyłącza potraktowanie go jako aktu lub czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (patrz: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., 3 wydanie, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 30). Ma na celu realizację zadań publicznych związanych z zarządzaniem ruchem przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy. Nie może być więc zakwalifikowane jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika w przedmiotowej sprawie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 995 ze zm., dalej jako u.s.p.). Zgodnie z powyższym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty.

W przedmiotowej sprawie skargę wnieśli skarżący, będący właścicielami bądź współwłaścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania ruchu drogowego przy ul. Konwaliowej w Mokronosie Górnym. Jak wykazano, część skarżących jest właścicielami nieruchomości położonych bezpośrednio przy ul. Konwaliowej, a część z nich stanowią właściciele nieruchomości położonych prostopadle w stosunku do tej ulicy. Są oni zatem stałymi uczestnikami ruchu drogowego na omawianej drodze. Skarżący opisali sytuacje wskazujące na utrudnienia w korzystaniu z należących do nich nieruchomości oraz na istnienie niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ich samych oraz ich rodzin przy obowiązującej organizacji ruchu na tej ulicy.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja przemawia za przyjęciem istnienia interesu prawnego po stronie skarżących w zaskarżeniu przedmiotowego aktu, wywodzonego z przysługujących im na mocy art. 140 k.c. uprawnień w wykonywaniu prawa własności. Sąd całkowicie podziela przytoczone przez skarżących stanowisko WSA w Opolu (wyrok z dnia 24 maja 2022 r., sygn.. akt II SA/Op 92/22, CBOSA), zgodnie z którym przysługujące właścicielowi nieruchomości prawo własności przesądza o tym, że posiada on interes prawny w zaskarżeniu aktu prowadzającego określone rozwiązania organizacyjne, szczególnie w przypadku, gdy rozwiązania te ingerują w jego sferę prawną, co z kolei determinuje przyjęcie legitymacji czynnej do jego zaskarżenia. Analogicznie zdaniem Sądu należy potraktować sytuację, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie pewne rozwiązania organizacyjne, zbieżne ze wskazywanym interesem skarżących, nie zostały wprowadzone. Zatem niewątpliwie odrzucenie zgłoszonego projektu stałej organizacji ruchu, który w założeniu miał zapobiegać opisywanym przez skarżących niekorzystnym sytuacjom, tak wyrażony interes prawny skarżących naruszało.

Sąd wziął również pod uwagę treść art. 53 ust. § 2a p.p.s.a., zgodnie z którym, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu, zdaniem Sądu, zasadne były zarzuty skarżących w zakresie podnoszonych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego.

Przewidziane w § 8 ust. 5 i 6 Rozporządzenia podstawy prawne odrzucenia projektu są określone w nawiązaniu do trzech, wynikających z art. 10 ust. 12 u.p.r.d., przesłanek prawidłowego zarządzania ruchem, którymi są:

1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego,

2) potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych,

3) potrzeby społeczności lokalnej.

Do pierwszej z nich związanej z zapewnieniem bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego nawiązuje § 8 ust. 5 Rozporządzenia wskazując obligatoryjne podstawy odrzucenia projektu ("odrzuca projekt") w przypadku stwierdzenia:

1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Do pozostałych dwóch tj. efektywności i potrzeb społeczności lokalnej nawiązuje § 8 ust. 6 Rozporządzenia przewidujący fakultatywne, uznaniowe ("organ może odrzucić projekt") przesłanki odrzucenia projektu w przypadku stwierdzenia:

1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;

2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Odrzucając przedmiotowy projekt, Starosta w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, w końcowej jego części, wskazał, że czyni to na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 (nie wskazując, że chodzi o przepisy Rozporządzenia, które jednak zostało powołane wcześniej, przy określeniu podstawy prawnej). Analizy wymagały zatem wskazane przez organ podstawy prawne odrzucenia projektu, pod kątem prawidłowości ich zastosowania w sprawie.

Organ w pierwszej kolejności powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu na niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 8 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia).

W tym zakresie organ wskazał, że "zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, projektowany znak D-4a stosuje się w celu oznaczenia wjazdu na drogę, której przeciwległy koniec nie ma połączenia z inną drogą, a także na drodze, która ma połączenia z innymi drogami ale tworzą one układ zamknięty a wyjazd z obszaru jest możliwy tylko w miejscu wjazdu". Organ nie podał jednak szczegółowej podstawy prawnej (przepisu prawa), z którego taka regulacja wynika. Można jedynie domyślać się, że chodzi tu o przepis pkt 5.2.4. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2003 nr 220 poz. 2181 ze zm.), wskazujący warunki umieszczenia znaku D-4a "droga bez przejazdu". Obowiązkiem organu było jednak wskazanie konkretnego przepisu prawa, nie zaś podanie w sposób bardzo ogólny, że taka norma wynika z "obowiązujących przepisów prawa". Starosta stwierdził następnie, że żadna z powyższych przesłanek w tym przypadku nie zachodzi, ponieważ droga gminna posiada ciągłość komunikacyjną z innymi drogami, przejazd drogowo - kolejowy jest przejezdny, następuje pełne skomunikowanie sąsiednich miejscowości, a droga jest elementem gminnej sieci drogowej. Zasadnie podnoszą jednak skarżący, że organ w tej mierze nie wziął pod uwagę całości stanu faktycznego sprawy i w ogóle nie odniósł się do przewidzianego w złożonym przez Burmistrza projekcie montażu słupków U-12c przed istniejącym przejazdem kolejowym w sposób uniemożliwiający przejazd zarówno z ul. Konwaliowej, jak i z ul. Granitowej. Nie przesądzając na tym etapie kwestii zgodności z przepisami prawa takiego rozwiązania, należy stwierdzić, że organ winien był dokładnie przeanalizować, a następnie wyczerpująco wyjaśnić, czy rozwiązanie to mieści się w zakresie przesłanek określonych w pkt 5.2.4. załącznika nr 1 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., czy też nie. Ponadto organ winien był rozważyć przesłanki umieszczenia słupków U-12c, wynikające z mających w tym zakresie zastosowanie przepisów prawa, czego również nie uczynił. Organ skupił się wyłącznie na kwestii przewidywanego w projekcie umieszczenia znaku D-4a "droga bez przejazdu" i uznał, że warunki do jego zastosowania w sprawie nie zachodzą, nie poddawszy analizie rozwiązania polegającego na montażu słupków U-12c. Organ sam przyznał w odpowiedzi na skargę, że zagadnienie to zostało pominięte, stwierdzając następnie, że zastosowanie tych słupków stanowiłoby jego zdaniem kolejną przesłankę potwierdzającą niezgodność zaprojektowanych rozwiązań z treścią przepisów prawa. Trzeba wskazać, że niewątpliwie ustawienie powyższych słupków miało służyć zamknięciu przejazdu, co z punktu widzenia spełnienia przesłanek z pkt 5.2.4. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. jest okolicznością istotną, skoro znak D-4a stosuje się w celu oznaczenia wjazdu na drogę, której przeciwległy koniec nie ma połączenia z inną drogą, a także na drodze, która ma połączenia z innymi drogami ale tworzą one układ zamknięty. Organ nie przeprowadził jednak wykładni przepisów prawa we wskazywanym wyżej zakresie.

W tym miejscu należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepis art. 1 k.p.a., określający, w jakich sprawach kodeks ten normuje postępowanie, nie wymienia spraw, w których dochodzi do wydania aktu organu samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (a takim aktem jest, jak to już wyżej wywiedziono, zaskarżone odrzucenie projektu zmiany organizacji ruchu).

Jednakże brak obligatoryjnych zasad tego konkretnego postępowania nie oznacza, że organ administracji nie był zobowiązany do przestrzegania pewnych standardów postępowania. Na gruncie wskazywanych przez skarżących Zasad Dobrej Administracji i w orzecznictwie wypracowano pewien katalog ogólnych zasad postępowania organów administracji, stanowiący minimalny standard. Należą do nich: prawo strony do złożenia wyjaśnień, zapewnienie dostępu do informacji urzędowej, możliwość ustanowienia pełnomocnika i korzystania z pomocy prawnej, obowiązek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz pouczenia o środkach zaskarżenia, prawo do kontroli zapadłego rozstrzygnięcia. Należy je rozumieć jako podstawowe standardy jakościowe w działaniu administracji, składające się na zasadę demokratycznego państwa prawa.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu Starosta nie dochował powyższych standardów w zakresie uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska, o czym świadczą wskazane wyżej braki w zakresie powołania podstawy prawnej, jej wyjaśnienia i zastosowania w sprawie.

Sąd zgadza się również z zarzutem skarżących odnośnie braku należytego rozważenia interesów osób zamieszkujących przy ul. Konwaliowej, w tym kwestii bezpieczeństwa, a także bezpieczeństwa innych użytkowników ruchu drogowego.

Jak już na wstępie wskazano, przewidziane w § 8 ust. 5 i 6 Rozporządzenia podstawy prawne odrzucenia projektu określone są określone w nawiązaniu do trzech, wynikających z art. 10 ust. 12 u.p.r.d., przesłanek prawidłowego zarządzania ruchem, którymi są: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego (pkt 1), potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych (pkt 2) oraz potrzeby społeczności lokalnej (pkt 3). W § 8 ust. 5 Rozporządzenia przewidziano obligatoryjną podstawę odrzucenia projektu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast w niniejszej sprawie Starosta odrzucił projekt, którego cel został określony jako uspokojenie ruchu i zapewnienie bezpieczeństwa jego użytkownikom. W ocenie Sądu Starosta przy analizie projektu winien był wziąć pod uwagę wszystkie kryteria określone w art. 10 ust. 12 u.p.r.d., a więc także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa na drodze i to nie tylko w aspekcie negatywnym (powodującym odrzucenie projektu z powodu wskazanego zagrożenia bezpieczeństwa) ale również pozytywnym (wyrażającym się w ocenie tych aspektów w przypadku projektu, który w założeniu zmierza do poprawy bezpieczeństwa).

W omawianym zakresie organ w treści uzasadnienia odrzucenia projektu skupił się w zasadzie na krytyce zaniechań Burmistrza, który jego zdaniem powinien był przewidzieć, że przebudowa ul. Granitowej spowoduje wzmożony ruch na ul. Konwaliowej i w celu uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym podjąć odpowiednio wcześnie stosowne kroki, w tym zwłaszcza dokonać przebudowy ul. Konwaliowej. Świadczą o tym liczne stwierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (cyt.): "brakujący fragment twardej nawierzchni drogi gminnej jest wynikiem niekomunikacyjności i niepowiązania ze sobą dwóch projektów inwestycyjnych na tym obszarze", "ulica Granitowa, po przebudowie, z drogi o nawierzchni gruntowej stała się drogą o nawierzchni ulepszonej, co wpłynęło na pojawienie się wzmożonego ruchu na drodze, który nie powinien być dla zarządcy zaskoczeniem", "do czasu budowy ul. Granitowej, ul. Konwaliowa nie była poddawana przebudowom, a posiadając bezpośrednią wiedzę na temat podejmowanych inwestycji Gmina Kąty Wrocławskie winna była być świadoma rezultatów realizowanych projektów. Oczywistym jest, że przy budowie nowej drogi powstała ciągłość trwałego połączenia dwóch miejscowości i na drodze zaistniał wzmożony ruch pojazdów, tym bardziej, że podróżni zyskali nowy cel o dużej atrakcyjności (przystanek kolejowy). Ze względu na to, zarządca powinien podjąć inne kroki zmierzające do zapobiegania niebezpiecznym sytuacjom na drodze i to równolegle z decyzją budowy ul. Granitowej oraz przystanku kolejowego. Ponieważ do tego czasu zarządca nie widział konieczności przebudowy ul. Konwaliowej, to oznacza to, że czynnikiem powodującym zagrożenie bezpieczeństwa jest wzmożony ruch pojazdów będący wynikiem opisanych inwestycji."

Organ przeanalizował również i szeroko opisał kwestię zgodności zaprojektowanej zmiany organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej i potrzebami społeczności lokalnej, rozumianymi jako konieczność zapewnienia dostępu do drogi gminnej. W tym zakresie organ powołał się na treść uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich nr XII/184/19 z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przyjęcia aktualizacji planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy Kąty Wrocławskie i podkreślił m.in., że "zastosowane rozwiązania są odpowiedzią na potrzeby mieszkańców, a drogi publiczne budowane są w interesie wszystkich użytkowników drogi (nie tylko mieszkańców miejscowości). Ograniczanie dostępności do drogi według kryterium podmiotowego stoi w sprzeczności z założeniami statusu drogi gminnej łączącej obie miejscowości. Poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych naruszona zostałaby bowiem zasada ogólnodostępności dróg dla wszystkich użytkowników. Nie należy szukać rozwiązania sytuacji przez ograniczanie dostępności drogi, ponieważ jest to zaprzeczeniem idei tych inwestycji. Zamykając możliwość przejazdu przez linię kolejową nr 274, zarządca drogi utrudniłby przesiadki między systemami poruszania się i nie zagwarantowałby pełnej dostępności do infrastruktury."

Nie wdając się w głębszą polemikę ze stanowiskiem organu i nie negując słuszności przedstawionych argumentów, trzeba wskazać, że niezależnie od przyczyn obecnego stanu rzeczy, z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że wzmożony ruch drogowy na ul. Konwaliowej powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu (w szerokim tego słowa znaczeniu), w szczególności mieszkańców. Nie neguje tego zresztą Starosta w treści uzasadnienia odrzucenia zmiany organizacji ruchu, sam dostrzegając, że ów wzmożony ruch generuje niebezpieczne sytuacje na drodze. Pomimo to organ nie rozpatrzył należycie tej kwestii, poświęcając jej w zasadzie jedno zdanie, sprowadzające się do stwierdzenia, że takie zagrożenie istnieje. Nie skonfrontował również interesu skarżących oraz innych członków społeczności lokalnej polegającego na zapewnieniu im bezpieczeństwa w ruchu z szeroko opisywanym i analizowanym interesem użytkowników drogi, wyrażającym się w zapewnieniu dostępu do drogi gminnej i swobodnego przejazdu przez linię kolejową.

Wobec powyższego, nie przesądzając o tym, czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona (gdyż nie leży to w zakresie kompetencji sądu administracyjnego) stwierdzić jednak należy, iż zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego aktu opis podstaw odrzucenia projektu nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej zasad postępowania. Odrzucenie projektu powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem użytkowników, a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym). W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem uzasadnienia zaskarżonego aktu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że kontrolowany akt powyższych wymogów nie spełnia.

Zdaniem Sądu zasadny okazał się również zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 pkt 2 oraz ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia poprzez odrzucenie projektu zmiany stałej organizacji ruchu bez uprzedniego wezwania do poprawienia projektu. Jak stanowi przepis § 8 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, organ zarządzający ruchem może odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek. W ocenie Sądu, choć ustawodawca posłużył się w tym zakresie słowem "może", nie oznacza to, że organ w tym zakresie dysponuje nieograniczonym marginesem swobody przy wyborze określonego działania. Wskazuje na to umiejscowienie przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia w ramach wprowadzonej w ust. 2 tego paragrafu czytelnej gradacji działań organu. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 8 ust. 2, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części - bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (pkt 1), odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (pkt 2), odrzucić projekt (pkt 3). Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, taka kolejność wskazanych przez ustawodawcę działań organu nie jest przypadkowa i wskazuje na ich stopniowanie, a tym samym możliwość podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego dopiero wówczas, gdy wcześniejsze opcje rzeczywiście nie mogą być zastosowane. Trzeba przy tym wskazać, że zgodnie z tak wyrażoną gradacją działań, organ może w pierwszej kolejności sam wprowadzić zmiany do projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1), co oznacza, że dopiero w razie uznania, że nie jest to możliwe, organ mógłby odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2). Podsumowując, w ocenie Sądu nie można uznać, tak jak zdaje się argumentować organ, że w tym zakresie organ podejmuje wybrane przez siebie działanie w sposób dowolny, tym bardziej zaś nie może tego dokonać bez odniesienia się do wszystkich okoliczności konkretnej sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że w opisie stanu istniejącego i charakterystyki drogi oraz ruchu na drodze, zawartym w przedłożonym przez Burmistrza projekcie znalazło się stwierdzenie, że "do czasu przebudowy ul. Konwaliowej konieczne jest uniemożliwienie przejazdu pojazdów z ul. Granitowej w ul. Konwaliową". W uzasadnieniu zaskarżonego aktu Starosta stwierdził, iż kwestia przebudowy ul. Konwaliowej w odniesieniu do organizacji ruchu winna być przedmiotem odrębnego opracowania oraz, że zaprojektowane znaki nie są tymczasowymi znakami typowymi ani przedłożony projekt nie zakłada okresu trwania proponowanej zmiany do czasu przebudowy ul. Konwaliowej. Dalej wyjaśnił, że przy założeniu tymczasowości organizacji ruchu wnioskodawca winien przedłożyć projekt czasowej organizacji ruchu, tj. wskazać okres wyniesienia znaków w terenie do czasu rozpoczęcia przebudowy ul. Konwaliowej w określonym przedziale czasowym, a ponadto wskazać objazdy. Mimo powyższych stwierdzeń, organ nie rozważył jednak kwestii ewentualnego wprowadzenia zmian do projektu zmiany organizacji ruchu ani tym bardziej kwestii odesłania projektu celem wprowadzenia poprawek we wskazanym zakresie przez Burmistrza. Niczego w tej mierze nie przesądzając, jedynie na marginesie można zauważyć, że wprowadzenie zmian do projektu w omawianym zakresie przez Starostę nie wydaje się być uzasadnione, zważywszy na to, że przebudowa ul. Konwaliowej należy do sfery działań Burmistrza. Istotne jest jednak to, że organ w ogóle nie podjął rozważań w powyższych kwestiach, a wręcz z okoliczności braku wskazania przez Burmistrza okresu trwania proponowanej zmiany uczynił argument przemawiający za odrzuceniem projektu. Trzeba zatem zaznaczyć, że jeżeli organ uznał za zasadne wprowadzenie ograniczenia czasowego w zakresie zmiany organizacji ruchu, powinien był – zdaniem Sądu – w pierwszej kolejności przeanalizować, czy jest możliwe wprowadzenie w tym zakresie zmiany lub poprawki do projektu (przez składającego projekt, po jego odesłaniu), a dopiero w razie uznania, że nie ma takiej możliwości (lub w razie niewprowadzenia poprawki przez Burmistrza), miałby podstawę do odrzucenia projektu. Kwestia ta niewątpliwie powinna być przedmiotem rozważań organu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Trudno zatem nie zgodzić się z argumentacją skarżących, że w niniejszej sprawie, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że organ nie przeanalizował w sposób należyty i wystarczający kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, skorzystanie przez organ z najdalej idącego rozstrzygnięcia w postaci odrzucenia projektu w całości, bez przeprowadzenia procedury sanacyjnej, było nieuzasadnione.

W ostatniej kolejności Sąd pragnie wskazać, że kwestie związane z niewystarczającą dla wyminięcia się dwóch pojazdów szerokością drogi na przejeździe kolejowym również powinny być przedmiotem analizy organu i wyjaśnienie tych kwestii oraz wnioski w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Pomimo, że w projekcie zmiany organizacji ruchu brak było opisu tej sytuacji, niewątpliwie była ona Staroście znana, czemu organ ten dał wyraz w piśmie z dnia 10 marca 2021 r. nr [...] (data i numer takie same jak zaskarżony akt odrzucenia projektu), w którym poinformował Burmistrza o możliwych jego zdaniem rozwiązaniach, odnosząc się jednocześnie wprost do przedłożonego projektu zmiany organizacji ruchu oraz akcentując jego cel (uspokojenie ruchu na ul. Konwaliowej). W ocenie Sądu organ powinien był zawrzeć argumentację w tej sprawie w uzasadnieniu odrzucenia projektu. Skrótowe potraktowanie tej kwestii w powyższym piśmie nie pozwala na ocenę, z jakich przyczyn stwierdzona niewystarczająca szerokość drogi na przejeździe kolejowym zdaniem organu miałaby nie przemawiać za wprowadzeniem projektowanej zmiany organizacji ruchu (a jedynie za przedstawieniem Burmistrzowi propozycji innych rozwiązań) i czy rozumowanie organu w tym zakresie było słuszne i oparte na treści obowiązujących przepisach prawa.

Mając to wszystko na uwadze, w ocenie Sądu opisane działanie organu stanowiło naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa, które należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych przepisów należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia), zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, CBOSA). W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego oraz zasad postępowania, nie wskazywał prawidłowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie zawierał wystarczającej argumentacji wskazującej na uzasadnienie skorzystania z najsurowszego rozstrzygnięcia w postaci odrzucenia projektu w całości.

W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.