Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 255/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7 ust. 8d pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 716
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
article: § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 59, art. 71
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 lutego 2023 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołań M. P. i B. P., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy P. z 03 września 2021 r. nr [...] o warunkach zabudowy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem, który wpłynął 22 kwietnia 2021 r., P. Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "Inwestor", "Spółka" lub "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w K. w gminie P.. Z wniosku wynikało, że instalacje mają zajmować obszar nie większy niż 0,99 ha gruntu działki nr [...] w części sklasyfikowanej jako RV, zatem nie wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii i może być realizowana w etapach o mniejszych mocach jednostkowych lub w całości jako jeden obiekt. Ma ona postać paneli fotowoltaicznych (generatorów prądu elektrycznego) połączonych kablami, zamontowanymi na stojakach mocowanych na gruncie. Maksymalna wysokość paneli wynosi 5 m, linia zabudowy - 4 m. Prócz tego planuje się wybudowanie stacji transformatorowo-przekaźnikowych, przetwornic i linii kablowych oraz infrastruktury drogowej. Do wniosku załączono mapę z zaznaczonym terenem inwestycji.

Przywołaną wyżej decyzją z 03 września 2021 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii: farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą techniczną - złożonej z systemu fotowoltaicznego wraz z kontenerowymi, prefabrykowanymi stacjami transformatorowo-przekaźnikowymi (maksymalnie 10 stacji), przetwornicami / falownikami, zespołem linii kablowych (linii niskich i średnich napięć), linii światłowodowej oraz infrastruktury dojazdowej - na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w K. (gmina P.). W uzasadnieniu decyzji podano, że teren inwestycji leży na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), a zatem zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się dla inwestycji spełniającej łącznie warunki z pkt 1-5 tego przepisu, przy czym w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. warunki z pkt 1 i 2 nie mają tu zastosowania, gdyż sprawa dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (w skrócie "u.o.z.e."). Wobec powyższego odstąpiono od wyznaczenia obszaru analizowanego na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem MI") oraz od przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. Warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. uznano zaś za spełnione (tj. przyjęto, że: uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji; teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi). Organy, do których wystąpiono z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji, nie zgłosiły żadnego stanowiska, a zatem w myśl art. 54 ust. 4 u.p.z.p. uznano projekt za uzgodniony. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę legitymującą się uprawnieniami urbanisty (zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Odwołania od opisanej decyzji Burmistrza wnieśli M. P. oraz B. P., reprezentowani przez r.pr. M. P., który - zarzuciwszy naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI - przez błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, że przez "teren" należy rozumieć fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji, a nie obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a w konsekwencji błędne wyznaczenie obszaru analizowanego;

- § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zwanego dalej "rozporządzeniem RM z 2010 r.") - przez błędne uznanie, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w skrócie "decyzji u.ś.") - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - przez nieuwzględnienie ochrony chronionych prawem interesów osób trzecich - odwołujących;

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w skrócie "u.o.g.r.l.") - przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, mimo ujemnego oddziaływania na grunty, w tym sąsiednie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w postaci ustalenia wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości oraz wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, w tym przez nieuwzględnienie faktycznej powierzchni działek oraz bliskości planowanych przez tego samego inwestora tożsamych inwestycji;

- art. 107 § 3 k.p.a. - przez zbyt lakoniczne i uproszczone uzasadnienie kwestionowanej decyzji m.in. w odniesieniu do ochrony chronionych prawem interesów osób trzecich

- wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji Burmistrza w całości.

SKO, po rozpoznaniu odwołania M. P., decyzją z 28 lutego 2022 r. ([...]), uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza z 03 września 2021 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na skutek sprzeciwu wniesionego przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 259/22, uchylił ww. decyzję SKO jako dotkniętą istotnym uchybieniem, polegającym na nierozpoznaniu przez organ II instancji wszystkich wniesionych odwołań.

Przywołaną na wstępie decyzją z 20 lutego 2023 r. SKO ponownie uchyliło w całości decyzję Burmistrza z 03 września 2021 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zastrzegając w uzasadnieniu - w pierwszej kolejności - że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, nie mają do niej zastosowania zmiany w przepisach wprowadzone na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. (Dz. U. poz. 922) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 27 maja 2021 r., ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. poz. 1986) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022 r. oraz rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. poz. 2399) zmieniającego rozporządzenie MI z dniem 3 stycznia 2022 r. Następnie SKO wytknęło, że:

- organ I instancji dopuścił wniosek do rozpoznania, mimo iż jest on niekompletny - nie zawiera graficznego przedstawienia planowanych obiektów, wymaganego zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 [lit.] b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Konieczne jest zatem wezwanie Inwestora do uzupełnienia wniosku o rysunek przedstawiający wszystkie planowane obiekty;

- zgodnie z treścią wniosku instalacja wymaga zasilania energią elektryczną, która będzie produkowana przez samą elektrownię słoneczną, jednakże wyprodukowany prąd elektryczny ma być odprowadzany do sieci energetycznej za pośrednictwem przyłącza energetycznego do sieci publicznej (opis inwestycji w pkt 5a na str. 2 wniosku). Wobec tego Inwestor powinien wykazać, czy istnieje albo będzie wykonane przyłącze pozwalające na przesyłanie energii elektrycznej do sieci - co wpisuje się w spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z przedstawioną charakterystyką inwestycji, brak możliwości wysyłania wytworzonej energii do sieci uczyni ją bezużyteczną. Zdaniem SKO, organ I instancji nie rozpatrzył właściwie spełnienia powyższego warunku, gdyż Inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu poświadczającego choćby samą możliwość przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej. We wniosku podano jedynie, iż warunki przyłączenia planowanych obiektów do sieci zostaną uzyskane po ustaleniu warunków zabudowy. W świetle powyższego niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie organ I instancji uznał warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. za spełniony. Zwłaszcza, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza podano, iż projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, tymczasem do wniosku nie załączono żadnego projektu uzbrojenia terenu w tym zakresie. Natomiast w załączonej do decyzji analizie podano, iż na działce objętej wnioskiem istnieje sieć energetyczna traktowana jako wystarczające uzbrojenie terenu dla planowanych obiektów. W aktach sprawy nie ma jednak żadnego dowodu stwierdzającego istnienie takiej sieci, ponadto jest to sprzeczne z przywołanym fragmentem uzasadnienia, gdzie jest mowa o projektowanym uzbrojeniu;

- w pkt 2.4 sentencji decyzji Burmistrza podano, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skrócie "u.u.i.ś."), gdyż nie jest ona ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zwanego dalej "rozporządzeniem RM"). Tymczasem zdaniem odwołujących przedmiotowa inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji u.ś. jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Z powołaniem się na te przepisy, odwołujący podali, że przedmiotową inwestycję na działce nr [...] należy rozpatrywać łącznie z takimi samymi obiektami planowanymi przez Inwestora na sąsiednich działkach nr [...] i [...], a w sumie obiekty na tych trzech działkach obejmą teren o powierzchni około 3 ha. W związku z tym SKO zaznaczyło, że z urzędu ma wiedzę o obiektach planowanych przez Inwestora na wskazanych powyżej działkach (instalacji na działce nr [...] dotyczy sprawa o znaku: [...], a na działce nr [...] - [...]). W każdej z tych spraw we wniosku podano, że zespół obiektów tworzących farmę fotowoltaiczną ma zająć obszar nie większy niż 0,99 ha. Zatem - zdaniem organu II instancji - konieczne jest wyjaśnienie i rozpatrzenie, czy nie zachodzi przypadek, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM. Faktycznie bowiem Inwestor planuje wybudowanie instalacji fotowoltaicznych na trzech działkach, położonych "w bezpośrednim sąsiedztwie bądź w odległości około 150 m", jak podano w odwołaniach, a łączna powierzchnia zabudowy tych trzech instalacji wynosi prawie 3 ha. A ponieważ zgodnie z wynikami wykonanej w sprawie analizy teren pod inwestycję nie jest objęty żadną z form ochrony przyrody, to - według SKO - pozostaje zbadanie, czy planowana zabudowa na działce nr [...], w powiązaniu z tożsamą zabudową na działkach nr [...] oraz nr [...], której łączna powierzchnia ma wynieść ponad 1 ha, wpisuje się w pojęcie inwestycji znajdującej się na terenie "jednego zakładu", o jakim mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM. Przy tym w kwestii sposobu rozumienia tego pojęcia ("jednego zakładu") SKO odwołało się do rozważań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 08 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 242/20. Organ II instancji zaznaczył, że sprawa, w której wydano ten wyrok, dotyczyła wprawdzie inwestycji innego rodzaju (budowy kurników), a ponadto w ówczesnym stanie prawnym obowiązywało poprzednie rozporządzenie RM z 2010 r., jednakże - w ocenie tego organu - poglądy wyrażone w przywołanym wyroku WSA zachowują aktualność w rozpatrywanej sprawie.

W konsekwencji SKO uznało, że kwestionowana decyzja Burmistrza narusza art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien wezwać Inwestora do uzupełnia wniosku w zakresie graficznego przedstawienia planowanych obiektów i zagospodarowania działki oraz do złożenia dokumentów pozwalających na zbadanie i ocenę spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Konieczne jest też zbadanie, czy planowana inwestycja na działce nr [...], w powiązaniu z tożsamą zabudową planowaną na działkach nr [...] oraz [...], wpisuje się w pojęcie inwestycji znajdującej się na terenie jednego zakładu w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM, w związku z potencjalnym oddziaływaniem na środowisko. Należy tu wziąć pod uwagę wzajemne położenie względem siebie planowanych obiektów na tych działkach (odległość) oraz wpływ ich działania na środowisko. Jednocześnie SKO zastrzegło, że niecelowym byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w myśl art. 136 § 1 k.p.a., z uwagi na znaczące braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz konieczność zbadania, nierozpatrywanego dotychczas przez organ I instancji, zagadnienia potencjalnego wymogu uzyskania decyzji u.ś., w kontekście zgrupowania tożsamych obiektów na działkach nr [...], [...], [...].

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO z 20 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, która – zarzuciwszy naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. - przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo że w niniejszej sprawie nie jest wymagane przeprowadzanie postępowania dowodowego, w tym w szczególności w zakresie wskazanym przez organ II instancji, tj. ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie jest odpowiednie dla planowanej inwestycji oraz czy planowana inwestycja na działce nr [...] w powiązaniu z zabudową planowaną na działkach nr [...] oraz [...] wpisuje się w pojęcie inwestycji znajdującej się na terenie jednego zakładu, a uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego w zakresie graficznego przedstawienia planowanych obiektów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 8d pkt 1 oraz art. 7 ust. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (w skrócie "p.e.") - przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że do wniosku o wydanie warunków zabudowy [powinno być raczej: "warunków przyłączenia" - uw. Sądu] załącza się decyzję ustalającą warunki zabudowy, a zatem przed wydaniem takiej decyzji właściwy operator sieci nie może wydać warunków przyłączenia do sieci, a tym bardziej zawrzeć umowy o przyłączenie do sieci;

b) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla spełnienia tej przesłanki wymagane jest definitywne potwierdzenie możliwości przyłączenia zamierzenia budowlanego do sieci, a tym samym potwierdzenie możliwości odbioru energii przez operatora sieci, podczas gdy takie potwierdzenie następuje w drodze wydania warunków przyłączeniowych, dla których wydania wymagane jest uprzednie ustalenie warunków zabudowy;

c) § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM - przez jego niewłaściwie zastosowanie i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę odrębną inwestycję, i w konsekwencji wyciągnięcie błędnych wniosków, że w sprawie zachodzi konieczność uprzedniego uzyskania decyzji u.ś.

- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności podkreśliła, że:

- zgodnie z treścią przedłożonego wniosku o warunki zabudowy budynki kubaturowe będą zasilane poprzez energię elektryczną powstałą na skutek działania farmy fotowoltaicznej. Organ niesłusznie uznał, że wyjaśnienie to jest niewystarczające, gdyż - jego zdaniem - wymagane jest również przedłożenie umowy z właściwą jednostką organizacyjną gwarantującej odbiór wytworzonej energii. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przesłanka wystarczającego uzbrojenia nie nakazuje posiadania gwarancji odbioru wyprodukowanej energii. Warunek ten należy odnosić do możliwości obsługi planowanej inwestycji, a nie do eksploatacji farmy fotowoltaicznej. Dlatego zdolności przesyłowe sieci dla przyłączenia obiektu wytwórczego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestia możliwości odbioru energii będzie oceniana w toku odrębnego postępowania, na późniejszym etapie realizacji inwestycji i po złożeniu kompletnego wniosku o przyłączenie do sieci. Tym samym - zdaniem Skarżącej - nie powinna być ona przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast już z samego charakteru inwestycji w postaci budowy farmy fotowoltaicznej uprawnione jest wnioskowanie, że istnieje możliwość, by była ona samowystarczalna energetycznie i nie wymagała dodatkowego uzbrojenia. Wytwarzanie energii stanowi podstawowy cel tego przedsięwzięcia i związanej z nim działalności, co pozwala na obsługę planowanej inwestycji;

- zamierzenie budowlane planowane jest przez Skarżącą na obszarze mniejszym niż 1 ha. Tym samym, w świetle § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia RM, nie budzi wątpliwości, że przy uwzględnieniu tylko tej powierzchni brak jest podstaw do przyjęcia, że wymagane jest uprzednie wydanie decyzji u.ś. Z kolei statuowana w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM zasada kumulacji (sumowania) oddziaływań odnosi się do niezdefiniowanego ustawowo pojęcia powiązania technologicznego pomiędzy przedsięwzięciami. Z wykładni tego przepisu, dokonanej przez sądy administracyjne, wynika, że nie tyle chodzi w nim o jeden zakład lub obiekt, ale o "powiązania technologiczne", które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.

W związku z tym Skarżąca stwierdziła, że istnienie innej inwestycji w sąsiedztwie planowanej nie pozwala na uznanie, że na terenie jednego zakładu lub obiektu planowane, realizowane lub zrealizowane jest przedsięwzięcie tego samego rodzaju, którego parametry podlegają zsumowaniu przy ocenie spełnienia przesłanek do wydania decyzji u.ś. Nie istnieją żadne powiązania pomiędzy inwestycjami, gdyż będą one funkcjonować całkowicie odrębnie. Nie przewidziano żadnych powiązań pomiędzy planowanymi przedsięwzięciami ani w zakresie infrastruktury drogowej, technicznej, ani w sensie technologicznym. Oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zawiera się w terenie inwestycji, na którym zostanie ono zrealizowane, i nie wystąpi kumulowanie się oddziaływań wnioskowanej farmy i innych planowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć. Skarżąca podkreśliła, że inwestycje, które organ II instancji wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję, znajdują się w znacznym oddaleniu. Przedmiotową inwestycję, planowaną na działce nr [...], dzieli dystans około 380 m w linii prostej z tą planowaną na działce nr [...], zaś od inwestycji mającej znaleźć się na działce nr [...] odległość wynosi około 420 m. Dodatkowo nie znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie, gdyż rozdziela je działka nr [...]. SKO niesłusznie uznało, iż istnieje w tym zakresie konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Burmistrza. W niniejszej sprawie organ II instancji winien był ocenić na podstawie zebranego materiału dowodowego lub ewentualnie uzupełniając to postępowanie w koniecznym zakresie, że brak jest jakichkolwiek funkcjonalnych, celowościowych lub technologicznych powiązań pomiędzy inwestycjami, które uzasadniałyby ich wspólne kwalifikowanie jako jedno przedsięwzięcie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie kumulacji oddziaływań sprowadza się w zasadzie do bezrefleksyjnego zacytowania obszernego fragmentu wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 242/20, który dotyczy zupełnie innego rodzaju zabudowy, tj. kurników. Szukanie analogii pomiędzy takim przedsięwzięciem, a przedmiotową inwestycją fotowoltaiczną, jest zupełnie nietrafione.

W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego organ II instancji bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Przekazując sprzeciw do Sądu, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz nie dostrzegając podstaw do zastosowania art. 64c § 5 p.p.s.a.

Postanowieniem z 16 maja 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 255/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 18 maja 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 18 maja 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 15 zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 lutego 2023 r. ([...]) uchylającej, do ponownego rozpatrzenia, decyzję Burmistrza Gminy P. z 03 września 2021 r. (nr [...]) o warunkach zabudowy (zwaną też dalej "Decyzją WZ") – został wniesiony w niniejszej sprawie przez P. Spółka z o.o. z siedzibą w B..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), w brzmieniu nie obejmującym zmian tej ustawy trafnie wyszczególnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że SKO finalnie w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznało, iż uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu Decyzji WZ, uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, SKO zasadniczo trafnie wytknęło organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające - najogólniej rzecz ujmując - na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie trzech kwestii mogących mieć istotny wpływ na jej wynik.

Po pierwsze, SKO zasadnie zarzuciło organowi I instancji rozpatrzenie wniosku niekompletnego, bo nie zawierającego graficznego przedstawienia planowanych obiektów, wymaganego zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wypada zauważyć, że wystąpienie tego braku przyznał sam Inwestor we wniesionym sprzeciwie. Zarazem Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że usunięcie tego braku było możliwe w ramach postępowania odwoławczego - w trybie art. 136 § 1 k.p.a. - a więc że owa niekompletność wniosku, sama w sobie, nie uzasadniała jeszcze wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej.

Po drugie, SKO co do zasady trafnie wytknęło organowi I instancji niedostateczne wyjaśnienie kwestii dotyczących ziszczenia się w przypadku planowanej inwestycji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 k.p.a., która wymaga wykazania przez inwestora, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 [w brzmieniu: "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem"], jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Wbrew zarzutom sprzeciwu, SKO w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie stwierdziło, że wymagane jest od Inwestora "przedłożenie umowy z właściwą jednostką organizacyjną gwarantującej odbiór wytworzonej energii" (s. 3 sprzeciwu). Należy przy tym podzielić stanowisko autora sprzeciwu, że już w świetle przywołanego przezeń przepisu art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1385, z późn. zm.; w skrócie "p.e.") nieuzasadnione byłoby oczekiwanie przedłożenia przez inwestora w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii (tu: farmy fotowoltaicznej) warunków przyłączenia planowanej inwestycji do sieci, a tym bardziej umowy o takie przyłączenie.

Jednakże, w ocenie Sądu, błędnie nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji, czy rzeczywiście planowana inwestycja (a nie tylko wspomniane we wniosku "budynki kubaturowe") - już na etapie jej realizacji (budowy), a także późniejszej "obsługi" (jak to ujęto w sprzeciwie) - nie będzie wymagać żadnego zewnętrznego zasilania (choćby wieczorem i w nocy, gdy farma fotowoltaiczna nie wytwarza energii elektrycznej), a więc czy w konsekwencji nie byłoby jednak wymagane przedłożenie przez Inwestora stosownego zapewnienia gestora sieci w tej mierze, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.

Poza tym trafnie SKO wytknęło wewnętrzną sprzeczność treści decyzji Burmistrza (jej sentencji, uzasadnienia oraz załączników), a także gołosłowność ustaleń i twierdzeń tego organu w odniesieniu do analizowanej tu kwestii. Oto bowiem w pkt 4.2. sentencji Decyzji WZ ustalono: "Zaopatrzenie w energię elektryczną - włączenie do istniejącej sieci elektroenergetycznej na warunkach, które określi gestor sieci dystrybucyjnej". Jednakże w aktach administracyjnych sprawy brak jakiegokolwiek (choćby tylko ogólnego - "warunkowego") zapewnienia gestora sieci o przynajmniej potencjalnej możliwości, zadeklarowanego w Decyzji WZ, przyłączenia ("włączenia") planowanej inwestycji do sieci. Z kolei w uzasadnieniu tej decyzji podano, że: "W zakresie warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 wykazano, że projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia". Tymczasem, jak słusznie zauważyło SKO, do wniosku nie załączono żadnego projektu uzbrojenia terenu w tym zakresie. Dodajmy, że taki projekt nie został również przedłożony przez Inwestora w toku postępowania przed organem I instancji. Natomiast w stanowiących załącznik nr 2 do Decyzji WZ "Wynikach analizy" wskazano, że na działce objętej wnioskiem istnieje sieć (elektro)energetyczna, traktowana jako wystarczające uzbrojenie terenu dla planowanych obiektów. W aktach sprawy nie ma jednak żadnego dowodu potwierdzającego istnienie takiej sieci. Ponadto takie ustalenie jest sprzeczne z przywołanym wyżej fragmentem uzasadnienia Decyzji WZ, w którym mówi się o "projektowanym" uzbrojeniu.

Po trzecie, jako zasadny Sąd ocenił również wytyk SKO, że organ I instancji nie rozważył, czy ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w skrócie "decyzji u.ś.").

Od razu należy zaznaczyć, że - wbrew zarzutom sprzeciwu (zob. pkt 2 lit. c jego petitum) - SKO w żadnym fragmencie swej decyzji nie stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie występuje konieczność uprzedniego uzyskania takiej decyzji, a jedynie zasadnie wskazało na "konieczność zbadania nierozpatrywanego dotychczas przez organ pierwszej instancji zagadnienia potencjalnego wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, w kontekście zgrupowania tożsamych obiektów na działkach [...], [...], [...]".

W ocenie Sądu to właśnie całkowite zaniechanie rozpatrzenia powyższej kwestii przez organ I instancji - doprecyzujmy: zwłaszcza w kontekście regulacji § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; w skrócie "rozporządzenie RM") - ostatecznie przesądziło zasadność uchylenia decyzji tego organu przez SKO na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 15 in principio k.p.a..

Oto bowiem Burmistrz w swej decyzji (w pkt 2.4. jej sentencji; uzasadnienie tej decyzji nie zawiera żadnych rozważań w analizowanym zakresie) poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247; w skrócie "u.u.i.ś.") oraz nie jest wymieniona w katalogu rozporządzenia RM.

Faktycznie planowana inwestycja nie mieści się w zakresie żadnego z przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które zostały expressis verbis wyszczególnione w "katalogach" zamieszczonych w, odpowiednio, § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia RM. W szczególności nie stanowi ona przedsięwzięcia określonego w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM jako "zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a".

Błędnie jednak organ I instancji zaniechał rozważenia kwalifikacji prawnej planowanej inwestycji przez pryzmat regulacji § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM - w myśl której do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia "nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1" - a to w kontekście bezspornego faktu, że oprócz przedmiotowej inwestycji na działce nr [...], Spółka planuje także zlokalizowanie analogicznych obiektów na pobliskich działkach nr [...] i [...], oraz że w sumie obiekty na tych trzech działkach obejmą teren o powierzchni około 3 ha (dokładnie: 3 x 0,99 ha). Sąd podziela stanowisko oraz argumentację SKO, które wskazują na konieczność wnikliwego wyjaśnienia i rozważenia przez organ I instancji, czy w tej sytuacji nie zachodzi przypadek, o jakim mowa w ww. przepisie. Zwłaszcza że nie budzi wątpliwości jednorodzajowość oraz jednopodmiotowość wszystkich tych trzech inwestycji; podobnie jak bliskie położenie ("sąsiedztwo") ww. działek (z danych ogólnodostępnych w internetowym systemie "Geoportal" wynika, że przedmiotową działkę nr [...] oddziela od działki nr [...] tylko niezbyt szeroka, bo ok. 200-metrowa, działka nr [...], zaś od działki nr [...] - podobnie niezbyt szeroka działka nr [...] i wąska działka drogowa nr [...]; z kolei inwestowane działki nr [...] i [...] graniczą ze sobą bezpośrednio przez ww. działkę drogową nr [...]). W tej sytuacji obowiązkiem organu lokalizacyjnego było w szczególności rozważenie, czy taki sposób realizacji ww. inwestycji nie stanowi w istocie przejawu zakazanej praktyki dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze części (elementy / etapy), celem uniknięcia rygorów płynących z u.u.i.ś. (tzw. salami slicing).

W tym miejscu wypada wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. przez "przedsięwzięcie" należy rozumieć "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Już z powyższej definicji, odczytywanej w kontekście dalszych przepisów cytowanej ustawy (zwłaszcza jej art. 59 i nast.), wynika, że zamiarem ustawodawcy był wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją u.ś. - oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów. Inna wykładnia - jak trafnie skonstatowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Gl 1034/16 (CBOSA) - prowadziłaby do zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zjawiska tzw. salami slicing (por. np. wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01).

Wskazana praktyka ("salami slicing") jest silnie piętnowana jako naganna także w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych (por. np. przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki WSA: z 29.11.2018 r., II SA/Po 523/18; z 08.07.2020 r., II SA/Ke 242/20; a także wyrok WSA z 20.04.2017 r., IV SA/Po 928/16; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 05 listopada 2019 r. o sygn. akt II OSK 3121/17 (CBOSA) stwierdził, że w przypadku realizacji dwóch lub więcej przedsięwzięć tego samego rodzaju w ramach jednego zakładu lub obiektu, norma z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM z 2010 r. [obecnie odpowiednio: § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM - uw. nin. Sądu] stanowi przeszkodę w tego rodzaju etapowaniu przedsięwzięcia, które mogłoby prowadzić do ominięcia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (tzw. salami slicing).

Z tych wszystkich względów Sąd w niniejszym składzie uznał, że zaskarżona decyzja SKO, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw Spółki oddalił.