Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1641/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Rozwoju [...] [...] z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071

ze zm.), dalej k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Rozwoju [...]

"[...]", dalej jako Stowarzyszenie, do udziału na prawach strony w

postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty ...] z dnia [...] grudnia

2010r" Nr [...], znak: [...], zgłaszającej sprzeciw

w stosunku do zgłoszenia Uniwersytetu [...] im. H. K. w K.

budowy ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w

miejscowości B., gm. Z.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że stroną

postępowania w trybie zgłoszenia robót budowlanych jest wyłącznie inwestor.

Dlatego też w opinii Wojewody [...] brak jest podstaw do dopuszczenia

Stowarzyszenia Rozwoju [...] "[...]" do udziału w ww. postępowaniu.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...]

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody

[...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe

ustalenia dokonane przez organ I instancji i wskazał, zażalenie Stowarzyszenia jest

bezzasadne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1

kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z

żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w

postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy

przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna występująca wobec

organu administracji publicznej z żądaniem realizacji uprawnień przyznanych jej

przez art. 31 kpa, powinna wykazać zarówno związek przedmiotu postępowania

dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi, jak i skonkretyzować interes

społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie lub

popuszczeniem organizacji do toczącego się postępowania.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Krajowego Rejestru

Sądowego stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i

publicznych zakładów opieki zdrowotnej, do celów działania Stowarzyszenia Rozwoju

[...] "[...]" z siedzibą w S. należy m.in. ekologia oraz ochrona

dziedzictwa przyrodniczego (punkt p). Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego

dowodu potwierdzającego oddziaływanie ogrodzenia betonowego na środowisko.

Akta sprawy nie wskazują również na istnienie takiego oddziaływania. Podnoszona

przez Stowarzyszenie okoliczność, że powstanie ogrodzenia utrudni

przemieszczanie się żyjących w pobliżu stawów zwierząt pomiędzy tymi stawami, a

sąsiednimi lasami nie świadczy o istnieniu zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt, w

szczególności nie został przedstawiony żaden dokument wskazujący, że takie

zagrożenie istnieje dla konkretnych gatunków zwierząt.

Organ odwoławczy wskazał, że skoro inwestycja nie stanowi zagrożenia dla

środowiska naturalnego, to nie dotyczy ona celów statutowych organizacji i brak jest

interesu społecznego uzasadniającego udział w postępowaniu dotyczącym budowy

ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w

miejscowości B., gm. Z.

Skoro brak jest interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem

Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu to nie została spełniona jedna z

przesłanek z art. 31 § 1 kpa, i należało odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do

udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie zgłoszenia budowy spornego

ogrodzenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że

postępowanie, w którym udziału domaga się skarżący zostało zakończone decyzją

Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...],

uchylającą ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr

[...] i umarzającą postępowanie organu I instancji i nie jest możliwe

dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które zostało już

zakończone.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez Stowarzyszenie.

Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu :

- naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez

uznanie przez organ, że dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu

odwoławczym toczącym się przed Wojewodą [...] jest nieuzasadnione jego

celami statutowymi oraz brak jest interesu społecznego, który by to uzasadniał, w

sytuacji gdy budowa ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na

działce nr [...] w B., gm. Z. jest przedsięwzięciem, przy realizacji

którego w interesie społecznym leży zapewnienie udziału w postępowaniu

administracyjnym organizacji mającej za przedmiot swojej statutowej działalności

ekologię i ochronę dziedzictwa przyrodniczego,

- naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację prowadzącą

do uznania, że nie jest możliwe dopuszczenie skarżącego do udziału w

postępowaniu, gdyż zostało ono już zakończone, pomimo, że wniosek o

dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w trakcie trwania

postępowania.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości

oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia

2011 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz

zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm

przepisanych.

W opinii skarżącego ocena organów nadzoru budowlanego co do zasadności

dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w spornym postępowaniu nie zasługuje na

aprobatę. Po pierwsze postępowanie dotyczy zamierzenia budowlanego, które

stanowi barierę komunikacyjną m.in. dla ptaków pływających i brodzących, płazów,

saren, zajęcy i lisów, które swoje siedliska mają w obrębie przedmiotowych stawów.

Zwierzęta te ze względu na realizację inwestycji będą miały ograniczony dostęp do

swoich siedlisk lub zupełnie zostaną tego pozbawione. Drobne płazy (np. żaby) nie

przejdą przez betonowe ogrodzenie i nie dostaną się do wody stanowiącej dla nich

warunek egzystencji i zapewnienia przedłużenia gatunku. Również większe

zwierzęta mogą zostać pozbawione źródła wody i pożywienia znajdującego się w

stawach, a które warunkują ich przetrwanie. Skarżący podkreślił, że nie jest

zobowiązany do udowadniania powyższych faktów na etapie wnioskowania o

dopuszczenie do udziału w postępowaniu, gdyż to na organie administracji spoczywa

ciężar zweryfikowania tych okoliczności, jeżeli jest to kontrowersyjne, a zarazem

konieczne dla ustalenia istnienia przesłanki dopuszczenia do udziału w

postępowaniu. O ile dla skarżącego oczywiste jest, że przez mur o wysokości 2,10 m

nie będą w stanie przejść płazy, sarny, zające i lisy, a ponadto że zwierzęta te mają

swoje siedliska przy stawach w B., gm. Z., o tyle skoro dla organu jest

to niejasne, powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Dla

skarżącego uznanie, że ogrodzenie betonowe nie ma jakiegokolwiek wpływu na

środowisko jest twierdzeniem bezpodstawnym i sprzecznym ze rzeczywistym stanem

faktycznym. Ponadto przesądzanie jeszcze przed dopuszczeniem do udziału w

postępowaniu, czy z pewnością przedmiotowa inwestycja zaburzy ekosystem wokół

stawów, a więc wpływa na środowisko, jest działaniem nie znajdującym uzasadnienia

w art. 31 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie stosuje się bowiem przepisów ustawy z

dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na

środowisko, mówiących o zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniach

wymagających oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a

jedynie przepisy k.p.a. Nie trzeba więc wpierw ustalać czy inwestycja oddziałuje na

środowisko, a więc czy należy przeprowadzać w stosunku do niej ocenę

oddziaływania, ażeby przesądzić o możliwości zapewnienia społeczeństwu (w tym

organizacją społecznym) udziału w postępowaniu. Zauważyć trzeba również, że to

czy inwestycja wpłynie na przyrodę może ponadto ujawnić się w trakcie

postępowania, a zatem do wniosku o dopuszczenie organizacja społeczna powinna

jedynie uprawdopodobnić występowanie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o

jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne

sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z

prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz

trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia

przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w

prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z

późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec

czego skarga nie została uwzględniona.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej

innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami

statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji

społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o

dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie

wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji

społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na

prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Powszechnie przyjmuje się, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o

dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie

istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie

funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Skoro

więc wydanie w postępowaniu administracyjnym decyzji Wojewody [...] z

dnia [...] marca 2011 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia

2010r i umarzająca postępowanie organu I instancji kończy postępowanie w danej

instancji, to oznacza to w okolicznościach sprawy niniejszej brak formalnej

możliwości następczego rozstrzygania przez ten organ o ewentualnych

uprawnieniach do występowania w charakterze strony w zakończonym

postępowaniu. Jest to pogląd ogólnie słuszny, aczkolwiek musi być on bowiem - jak

trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada

2008 r. (II OSK 1388/07) -konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej

sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie

prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. -

wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem

administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym

postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej

sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego: uwzględniania interesu

społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) - oraz do uczynienia przepisu

art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym. Na

konieczność odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o

związku wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w

postępowaniu z tym postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu, do

okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, wskazują także inne przykłady z

orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 23 listopada

1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7-8, poz. 112; z dnia 20 stycznia 2005 r.,

OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 111; z dnia 12 czerwca 2007 r" II GSK

20/07,; z dnia 22 października 2008 r" II OSK 1239/07,).

Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na

prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie

administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i

obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to

uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes

społeczny.

Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej

udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej

działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie

nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać

wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania , jeżeli przedmiot

postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na

czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela jednak stanowisko, iż nie można

zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie

ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę dopuszczenia jej do udziału w

postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego

ustalenia przesłanek zasadności tego dopuszczenia. Oznacza to, iż organizacja

społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć

wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie

tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak,

aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie

wyrażonym zamiarze, skonkretyzowanym co do danej nieruchomości i danego

postępowania.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić

stanowisko organu o braku wykazania przez skarżącego korelacji pomiędzy

przedmiotem postępowania jakim jest sprzeciw organu wobec zamiaru wykonania

budowy ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w

miejscowości B., gm. Z. przez inwestora Uniwersytet [...] im.

H. K. w K., a celami statutowymi skarżącego Stowarzyszenia.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego do celów działania

Stowarzyszenia Rozwoju [...] "[...]" z siedzibą w S. należy

m.in. ekologia oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego jednak Stowarzyszenie nie

przedłożyło żadnego dowodu potwierdzającego oddziaływanie zamierzenia

inwestycyjnego będącego przedmiotem zgłoszenia na środowisko. Nie przesadzając,

iż związek taki istnieje bądź nie, należy podzielić pogląd organu, iż nie został w

sposób dostateczny wykazany.

Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, iż wobec zgłoszenia sprzeciwu

a następnie umorzenia postępowania wywołanego zgłoszeniem w kompetencji

organu nadzoru budowlanego znalazło się postępowanie dotyczące robót

budowlanych wykonanych przy przedmiotowym ogrodzeniu przed upływem terminu

do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany.

Należy więc podkreślić, iż interes społeczny reprezentowany przez

Stowarzyszenie realizowany jest przez udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu,

do którego zostało dopuszczone postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi.