Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 749/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4 pkt 1; art. 39a ust. 1; art. 39 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. przyznaje radcy prawnemu K. T. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy), zawierającą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 18 maja 2023 r. A. K. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Burmistrza Gminy Trzebnica o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka –B. W. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M., z miejsca zamieszkania tj. z miejscowości U., [...]-[...] T.

Pismem z 31 maja 2023 r. Burmistrza Gminy Trzebnica poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082), dalej u.p.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 u.p.o., bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej. Przez najbliższą szkołę podstawową rozumie się – zdaniem Burmistrza Gminy – najbliższą placówkę względem położenia geograficznego, pozwalającą realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a zatem dostosowaną do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Wskazano skarżącej, że dla jej syna najbliższą placówką, dla której Gmina zobowiązana jest zapewnić bezpłatny dojazd jest Szkoła Podstawowa nr [...] w Powiatowym Zespole Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T., "ul.[...]". Gmina Trzebnica w roku szkolnym 2022/2023 zapewnia taki dowóz dla syna skarżącej na podstawie wniosku z 8 czerwca 2023 r. zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.

Pismem z 2 czerwca 2023 r. skarżąca wezwała Burmistrza Gminy Trzebnica do podpisania umowy o zwrot kosztów dojazdu syna do szkoły, zgodnie z wnioskiem z 19 maja 2023 r. W oświadczeniu skierowanym do Burmistrza w dniu 8 czerwca 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że 15 maja 2023 r. przeniosła syna z Powiatowego Zespołu Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M. ze względu na pojawienie się (i nasilenie) w kwietniu 2023 r. trudnych zachowań u dziecka w czasie jego pobytu w szkole. Wskazała, że u syna nasiliła się autoagresja, agresja, bardzo duże pobudzenie, syn robił wszystko, aby nie przebywać w szkole. Podkreśliła, że w okresie od 27 kwietnia do 16 maja 2023 r. syn nie uczęszczał już do szkoły, gdyż wymuszał wymioty, gryzł wargi i policzek w buzi. Skarżąca wskazała, że 8 maja 2023 r. kiedy to udało jej się przekonać syna aby pojechał do szkoły, przywieziono go z powrotem do domu, gdyż zaczął wymuszać wymioty w busie wiozącym go do szkoły. Skarżąca podniosła, że syn jest niepełnosprawny intelektualnie w stopniu znacznym, ma autyzm atypowy więc biorąc pod uwagę jego dobro, możliwości psychofizyczne i okoliczność, że jest w obowiązku szkolnym, podjęła decyzję o przeniesieniu go do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M., gdzie wozi syna od 17 maja. Zdaniem skarżącej syn zaaklimatyzował się w nowej szkole, chce do niej uczęszczać. Skarżąca podkreśliła, że decyzję o zmianie szkoły podjęła dla dobra dziecka.

Skarżąca przedłożyła nadto "informację o uczniu" z Powiatowego Zespołu Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T. sporządzoną przez psychologa tej placówki, z której wynika, że "w ostatnim czasie obserwowane jest nasilenie częstotliwości i intensywności zachowań trudnych występujących u B. W poniedziałek 24 kwietnia 2023 r. uczeń wymusił wymioty po wyjściu z busa. W tym samym dniu próbował wkładać palce do oka, chciał je wydłubać oraz powtarzał, że "boi się oka" i "mama przyjedzie, mama odbierze mnie". Następnego dnia, tj. 25 kwietnia 2023 r. był bardzo pobudzony i rozkojarzony, przejawiał zachowania trudne w postaci: przegryzania swojej wargi, prób wyrywania zębów, wyginania palców w celu ich złamania, twierdził również, że wyrwie swój obojczyk - podejmując tego typu działania powtarzał stale: "odrosną", "mama mnie odbierze". Dnia 26 kwietnia 2023 r. (środa) uczeń był bardzo pobudzony i niespokojny, w rezultacie czego przejawiał różnego rodzaju zachowania trudne: próbował wymusić wymioty, wkładając palce do ust, zniszczył podeszwy swoich butów. W czwartek, 27 kwietnia 2023 r. uczeń najpierw naddarł swoją bluzę, a później przedarł ją na pół. Następnie to samo zrobił z koszulką. Ponownie dążył również do zniszczenia swojego obuwia, tak jak w dniu poprzednim. Próbował zaatakować nożyczkami nauczyciela, a po odebraniu mu ich chciał go i innego ucznia uderzyć otwartą dłonią. B. obnażał się, używał wulgarnego słownictwa, próbował wymusić wymioty, przegryzł wargę do krwi i pluł nią, chusteczkę, którą dostał w celu wytarcia się włożył go gardła, by następnie ją wypluć".

Pismem z 7 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Burmistrza Gminy Trzebnica z 31 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy sfinansowania przez Gminę kosztów dowozu dziecka do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M.

Do skargi skarżąca załączyła opinię psychologa i pedagoga Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M., do którego przeniosła syna oraz zaświadczenie lekarskie z 3 lipca 2023 r. lekarza psychiatrii dziecięcej. Z opinii wynika, że "B. jest uczniem Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M. od maja 2023 r. Bardzo szybko zaadoptował się w nowej szkole i klasie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami i zaleceniami Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej opracowano dla ucznia Indywidualny Program Edukacyjno – Terapeutyczny obejmujący szereg oddziaływań terapeutycznych i indywidualnych zajęć specjalistycznych ukierunkowanych na maksymalnie możliwe usprawnianie zaburzonych funkcji poznawczych i motorycznych ucznia przy uwzględnieniu jego trudnych zachowań, potrzeb i zdolności psychofizycznych. Wskazano, że w ocenie mamy i relacji ucznia wynika, że dokonana zmiana szkoły ma dobry wpływ na zachowanie i samopoczucia jej syna. Obserwuje ona pozytywne zmiany w zachowaniu i nastawieniu B. Uczeń chętnie przyjeżdża do szkoły i ma pozytywną motywację do pracy. W opinii specjalistów najważniejszym w skutecznym procesie edukacyjno – terapeutycznym jest zapewnienie uczniowi poczucia bezpieczeństwa i akceptacji tak by w sposób dostosowany do jego możliwości osiągał wyznaczone cele terapeutyczne, rozwijał umiejętności społeczne, w tym nawiązywał relacje i przyjaźnie. Wskazano, że przyjmując ucznia do szkoły szkoła bierze pod uwagę jego potrzeby psychiczne, fizyczne, edukacyjne, nie miejsce zamieszkania. Kierując się dobrem osoby z niepełnosprawnością intelektualną w głębszym stopniu warto zwrócić uwagę przede wszystkim na stworzenie mu możliwie najlepszych warunków edukacyjno – terapeutycznych.

Z zaświadczenia lekarskiego wynika natomiast, że "syn skarżącej ma zdiagnozowany autyzm dziecięcy, upośledzenie umysłowe – pogranicze stopnia umiarkowanego i znacznego. U syna skarżącej wiosną zaobserwowano pogorszenie funkcjonowania dziecka. Chłopiec wycofał się z aktywności, odmawiał wychodzenia z domu, uczęszczania do szkoły, nasiliły się zachowania autoagresywne. Włączone leki i zmiana szkoły skutkują poprawą stanu psychicznego. Wskazana jest kontynuacja nauki w szkole, do której chłopiec aktualnie uczęszcza".

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Trzebnica podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. W tym miejscu zaznaczyć należy, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 p.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. W rozpoznawanej sprawie Sąd skorzystał z przysługującej mu kompetencji i rozpoznał skargę skarżącej. Na marginesie wskazać należy, że skarżąca tak de facto zapoznała się z treścią pisma Burmistrza z 31 maja 2023 r. – dopiero 31 maja 2023 r. – czego dowodzi jej pisemna adnotacja "odebrałam kserokopię, druk 28 lipca 2023 r.

Zgodnie zaś art. 146 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Gminy Trzebnica z 31 maja 2023 r. polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu dziecka z miejsca zamieszkania (U., [...]-[...] T.) do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M., do której skarżąca przeniosła syna ze Szkoły Podstawowej nr [...] w Powiatowym Zespole Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T. z uwagi na pojawienie się u dziecka zachowań autoagresywnych, agresywnych.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że tego rodzaju czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1069/20).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności Burmistrza Gminy Trzebnica stanowił art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082), w brzmieniu obowiązującym w sprawie, dalej: u.p.o, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Z art. 39, jak i z art. 39a ust. 1 u.p.o wynika natomiast, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę – we własnym zakresie – bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, organ gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.

Interpretacja normy art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o wymaga zatem zestawienia jej z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się zarówno rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, który pozwala – najpełniej realizować zalecenia – zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła – tak jak to przyjął Burmistrz Gminy Trzebnica – najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). Tak więc, w ocenie Sądu, na ww. "bliskość" składać się będzie nie tylko element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), ale również kluczowy w sprawie element posiadania przez daną placówkę oświatową jak najlepszych warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Gminy Trzebnica – w piśmie z 31 maja 2023 r. informującym skarżącą o odmowie zwrotu kosztów dowozu jej syna w związku ze zmianą szkoły z uwagi na pogorszenie się jego stanu zdrowia do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M. – nie dokonał natomiast jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego dziecka B. W. W żaden sposób nie odniósł się dokumentacji dotyczącej syna skarżącej w kontekście przesłanki "najbliższej szkoły" w przedstawionym powyżej rozumieniu, a jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że "dla syna skarżącej najbliższą placówką, dla której Gmina zobowiązana jest zapewnić bezpłatny dojazd jest Szkoła Podstawowa nr [...] w Powiatowym Zespole Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T., "ul.[...]", a zatem spełniająca wymogi realizacji zaleceń niezbędnych dla edukacji dziecka niepełnosprawnego".

Powyższe dowodzi, w ocenie Sądu, nieprawidłowej wykładni art. 39 u.p.o. W sytuacji bowiem, w której Burmistrz stwierdził, że jego zdaniem najbliższą szkołą spełniającą wymogi realizacji zaleceń niezbędnych dla edukacji syna skarżącej jest Szkoła Podstawowa nr [...] w Powiatowym Zespole Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T., winien również wykazać, że właśnie ta szkoła może zapewnić dziecku skarżącej odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności, dokonując w tym zakresie indywidualnej i wnikliwej oceny stanu zdrowia dziecka w świetle orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, czego jednak nie uczynił. Tymczasem z akt sprawy, w tym z orzeczenia nr 50/2020-2021 o potrzebie kształcenia specjalnego bezspornie wynika, że syn skarżącej jest dzieckiem cierpiącym na autyzm atypowy (F84.1) i niepełnosprawnym intelektualnie w stopniu umiarkowanym (F71.0). Z uwagi na autyzm w funkcjonowaniu dziecka można zaobserwować nieprawidłowości w sferze komunikacyjnej, emocjonalnej i społecznej. "Widoczna jest zmienność w zakresie cech osobowości oraz labilność i ambiwalencja emocjonalna co powoduje różnorodność zachowań społecznych – od właściwych do niewłaściwych. B. miewa z kontrolowaniem popędów, emocji i dążeń, przejawia zachowania impulsywnej, agresywne, autoagresywne w sytuacjach, które budzą niepokój lub niezadowolenie (...). Dziecko wymaga w szczególności: kształcenia specjalnego z dostosowaniem programu nauczania do indywidualnych potrzeb edukacyjnych i możliwości psychofizycznych ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną autyzm, niepełnosprawność intelektualna w stopniu umiarkowanym, uwzględniania podczas zajęć wychowawczych i edukacyjnych wpływu zaburzeń autyzmu na proces kształcenia, zapewnienia bezpieczeństwa i stałości, podejmowania odpowiednich działań w procesie edukacyjnym, wychowawczym tworzenia sytuacji przewidywalnych, z jasną strukturą, zachowania względnie stałej organizacji miejsc, w których dziecko przebywa, w sytuacjach możliwych stosowne uprzedzanie o modyfikacji planów, stopniowego dostarczania różnorodnych doświadczeń w zakresie relacji społecznych, zajęć rewalidacyjnych, terapii psychologicznej, treningu umiejętności społecznych, otaczania rodziny wsparciem (...).

Skoro zatem we wniosku o zwrot kosztów dojazdu została wskazana konkretna szkoła (Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczego w M.), która w ocenie matki dziecka jest "szkołą najbliższą", jako najlepszą, najpełniej realizującą zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego w szczególności z uwagi na sytuację pogarszającego się stanu zdrowia dziecka i niemożność kontunuowania przez niego nauki w dotychczasowej szkole (Szkoła Podstawowa nr [...] w Powiatowym Zespole Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T.), to po stronie organu powstał wymóg wykazania, że wskazana przez niego szkoła, rzeczywiście będzie mogła w takim samym stopniu, jak szkoła wskazana przez matkę dziecka, realizować zalecenia zawarte w tym orzeczeniu, oczywiście z uwzględnieniem okoliczności związanych ze zmianą szkoły. Nic takiego nie miało jednak miejsca przed podjęciem przez Burmistrza zaskarżonej czynności. Co więcej, jak wynika z akt administracyjnych, Burmistrz Gminy Trzebnica dopiero pismem z 21 czerwca 2023 r. (w wyniku licznych interwencji) wystąpił do Dyrektora Powiatowego Zespołu Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T. z prośbą o informację, czy w roku szkolnym 2022/2023 syn skarżącej miał zapewnioną pełną realizację zaleceń wynikających z posiadanego orzeczenia o kształceniu specjalnym (orzeczenie nr 50/ 2020-2021 z 9 marca 2021 r.) i czy w roku szkolnym, zwłaszcza w miesiącu kwietniu 2023 r., wystąpiły okoliczności, które świadczyłyby o nietolerowaniu przez ucznia ww. szkoły. Odpowiedź z ww. Szkoły Burmistrz otrzymał 4 lipca 2023 r., a więc bezspornie już po dacie dokonania zaskarżonej czynności odmawiającej skarżącej zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do wybranej przez nią szkoły. Kluczowa dla sprawy pozostaje okoliczność, która (nieprawidłowo) została całkowicie pominięta przez organ, że skarżąca zmieniła synowi szkołę kierując się jego dobrem, z uwagi na pogarszający się stan jego zdrowia wykluczający wręcz możliwość jego dalszego uczęszczania do dotychczasowej szkoły. Powodem jej decyzji był bowiem cykl incydentów autoagresywnych dziecka i pogarszający się stan psychiczny dziecka. Incydenty te ustały natomiast po zmianie szkoły. Powyższe wynika nie tylko z twierdzeń skarżącej, lecz również z dokumentów przedłożonych przez skarżącą Burmistrzowi Gminy Trzebnica (w tym: zaświadczenia lekarskiego z 3 lipca 2023 r., czy też "informacji o uczniu" z Powiatowego Zespołu Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T.). Natomiast z treści opinii psychologa i pedagoga Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M., a zatem placówki do której skarżąca przeniosła syna jednoznacznie wynika, że "B. bardzo szybko zaadoptował się w nowej szkole i klasie", że zgodnie z obowiązującymi przepisami i zaleceniami Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej opracowano dla niego Indywidualny Program Edukacyjno – Terapeutyczny obejmujący szereg oddziaływań terapeutycznych i indywidualnych zajęć specjalistycznych ukierunkowanych na maksymalnie możliwe usprawnianie zaburzonych funkcji poznawczych i motorycznych ucznia przy uwzględnieniu jego trudnych zachowań, potrzeb i zdolności psychofizycznych". Wreszcie z opinii tej wynika, że "dokonana zmiana szkoły ma dobry wpływ na zachowanie i samopoczucia syna. Obserwuje ona pozytywne zmiany w zachowaniu i nastawieniu B. Uczeń chętnie przyjeżdża do szkoły i ma pozytywną motywację do pracy".

Dalej wskazać należy, że Burmistrz Gminy Trzebnica odmawiając zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły nie dokonał (również) porównania poziomu realizacji zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej przez Powiatowy Zespół Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T. (czyli szkoły z której skarżąca przeniosła syna) z poziomem oferowanym przez Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczego w M. (a zatem szkoły, do której syn został przeniesiony i aktualnie uczęszcza) ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności temu towarzyszących (pogarszający się stan zdrowotny dziecka, nasilenie autoagresji, agresji, wymuszanie odruchów wymiotnych, wycofanie się, niechęć uczestnictwa w zajęciach w poprzedniej szkole) i możliwości psychofizycznych dziecka. Podczas gdy ustalenia te organ winien bezwzględnie poczynić przed dokonaniem czynności odmowy zwrotu kosztów dojazdu i dać im wyraz w uzasadnieniu tej odmowy, tak by umożliwić Sądowi kontrolę jej prawidłowości.

Końcowo wskazania wymaga, że zaskarżona czynność – wyrażona w piśmie organu z 31 maja 2023 r. – nie jest typową, sformalizowaną tak jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Dlatego też, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami szczegółowymi, w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami, jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym, pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjęty przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 Kodeksu wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których się ona opiera, a w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia (wyroki NSA z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18 oraz z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17). Brak zatem prawidłowego uzasadnienia czynności z zakresu administracji publicznej stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno stronie jak i Sądowi na poznanie motywów, jakimi tak de facto kierował się organ podejmując takie rozstrzygnięcie. Nadto niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, w tym w szczególności bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku (stanu zdrowia dziecka), tak jak to miało miejsce w sprawie. Brak zachowania przedstawionych powyżej wymogów, przemawiał za koniecznością stwierdzenia bezskuteczności podjętej przez Burmistrza czynności, jako czynności dokonanej z naruszeniem art. 39 ust. 4 u.p.o. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd nie przesądza o uznaniu uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dowozu na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., oceniając takie uprawnienie, jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru orzeczeń sądu administracyjnego. Wyrok Sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. To na organie spoczywa jednak obowiązek uprzedniej (całościowej) oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku bezspornie zabrakło. Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów przewozu dziecka skarżącej organ uwzględni powyższą ocenę prawną, w tym wykładnię art. 39 u.p.o. Następnie organ porówna poziom realizacji zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej przez Szkołę Podstawową nr [...] w Powiatowym Zespole Specjalnych Placówek Szkolno-Wychowawczych w T. (z której dziecko zostało przeniesione z uwagi na nasilenie się zachowań wykluczających możliwość jego dalszego uczęszczania do niej) i Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w M. (jako szkoły do której dziecko zostało przeniesione i w której jego autoagresywne, agresywne zachowania ustały), a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób pełny. Burmistrz winien przy tym mieć na uwadze treść opinii psychologa i pedagoga Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M., z której w sposób jednoznaczny wynika, że szkoła ta ma dobry wpływ na zachowanie i samopoczucia dziecka i umożliwia mu realizację Indywidualnego Programu Edukacyjno – Terapeutycznego.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie II sentencji wyroku, uzasadnia art. 250 p.p.s.a w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2024 r., poz. 764)