Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 302/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1, art. 134 , art. 145 § 1 pkt 2 ,
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 155, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. D. i S. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 grudnia 2023 r. nr ZN.WOD.4241.110.2023.2.JK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 302/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, organ) utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2023 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z 17 lipca 2023 r. J. D. i S. D., (dalej jako: Skarżący), uzupełnionego pismem z 14 sierpnia 2023 r. o uchylenie decyzji GDDKiA z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] uchylającej decyzję GDDKiA z [...] września 2020 r. znak: [...] i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w m. [...].

Jak wynika z akt, pismem z dnia 17 lipca 2023 r., skierowanym do organu, pełnomocnik Skarżących wniósł o cyt. "uchylenie" decyzji" GDDKiA z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] uchylającej poprzedzającą decyzję z [...] września 2020 r., znak: [...] i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w m. [...].

Stwierdzając brak wskazania przez strony postępowania podstawy prawnej żądania, organ wezwaniem z 2 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zwrócił się do pełnomocnika stron o sprecyzowanie złożonego wniosku.

Pismem z 14 sierpnia 2023 r. pełnomocnik stron wskazał, że "Przedmiotem wniosku nie jest część decyzji uchylającej decyzję z [...] września 2020 r. dokonaną jako rozstrzygnięcie o charakterze drugoinstancyjnym. Przedmiotem wniosku jest uchylenie orzeczenia o zezwoleniu na przebudowę zjazdu określonego w decyzji z [...] grudnia 2020 r.". W ocenie pełnomocnika, toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie jest przeszkodą proceduralną do uchylenia przez organ wydanej uprzednio decyzji (ostatecznej).

Ponadto pełnomocnik wskazał cyt. "Wniosek wskazywał wyraźnie podstawę faktyczną - brak zgody właściciela na przebudowę zjazdu. Nie jest więc celowe nakierowywanie wnioskodawców na podstawę art. 155 KPA, jeżeli strony postępowania są w sporze co do jego celów i przebiegu, a organ nie odnotował w tym zakresie zgodnego wniosku stron i nie uzyskał ich stanowiska w tej sprawie".

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] września 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z 17 lipca 2023 r. z uwagi na to, że pełnomocnik stron nie sprecyzował, jakiego działania organu administracji oczekuje oraz nie wskazał podstawy prawnej żądanego działania.

Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA z [...] września 2023 r.

Zawiadomieniem z 31 października 2023 r. organ na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł na wstępie, przywołując judykaturę (wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 27/20), iż zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak natomiast wynika z przepisu art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych

Rozważenia zatem wymagało, czy podanie Skarżących zawierało żądanie na tyle jasno sprecyzowane, aby można było zidentyfikować rodzaj sprawy administracyjnej jaką wszczyna i nadać jej bieg, co jest w ocenie organu wątpliwe. Skarżący wnieśli bowiem o uchylenie decyzji GDDKiA z [...] grudnia 2020 r., uchylającej poprzedzającą decyzję z [...] września 2020 r. i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w m. [...], nie wskazując jednocześnie podstawy prawnej swojego wniosku.

Organ wyjaśnił, że decyzja z [...] grudnia 2020 r. jest decyzją ostateczną, która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z 21 maja 2021 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 191/21 oddalił skargę J. D. i S. D. W wyniku złożenia przez pełnomocnika stron skargi kasacyjnej, sprawa obecnie jest przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ podkreślił, że z treści podania powinno jasno wynikać, na jakiej podstawie prawnej strony żądają wszczęcia postępowania. Jak wynika z doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjno - prawnych dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2768/15, wyroki NSA: z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2274/19 i z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1106/15).

A zatem, na gruncie niniejszego postępowania, w ocenie organu zasadne było wezwanie pełnomocnika stron postępowania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie, czy jego żądaniem było wszczęcie przez organ postępowania w zakresie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2020 r. w trybie art. 155 k.p.a., czy też w innym trybie wyrażonym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ stwierdził ponownie, iż pełnomocnik stron postępowania we wniosku z 17 lipca 2023 r. oraz piśmie uzupełniającym z 14 sierpnia 2023 r. nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej strony żądają wszczęcia przedmiotowego postępowania, co zasadnie poskutkowało wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

GDDKiA zaznaczył, iż stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, na co jednoznacznie wskazał pełnomocnik stron w piśmie z 14 sierpnia 2022 r.

Zgodnie zaś z treścią art. 16 k.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Względem decyzji ostatecznych zastosowanie mają jedynie tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji administracyjnych tj. uchylenie lub zmiana (art. 155 k.p.a.), stwierdzenie nieważności (art. 156 k.p.a.) oraz wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.), które mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Ponieważ decyzja GDDKiA z [...] grudnia 2020 r. była wydana przez organ w drugiej instancji oraz była przedmiotem oceny WSA w Warszawie, nie mają względem niej zastosowania przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Organ zaznaczył nadto, iż nie dostrzegł przesłanek wynikających z art. 145 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. warunkujących możliwość wznowienia lub stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] grudnia 2020 r.

GDDKiA przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie postępowania obejmuje sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, to jest, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 3091/21, CBOSA).

Zdaniem organu, pomimo skutecznego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie treści żądania wyrażonego we wniosku z 17 lipca 2023 r., kwestia ta nie została wyjaśniona w odpowiedzi z 14 sierpnia 2023 r., zatem w analizowanej sprawie występuje przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku z 17 lipca 2023 r. w postaci braku wskazania przez pełnomocnika stron podstawy prawnej do wszczęcia postępowania, a zatem prawidłowo odmówiono stronom wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

J. D. i S. D., reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego - wnieśli od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie:

1) art 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego badania dowodów i dokumentów i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną ocenę prawną. Nadto postanowienie nie zostało dostarczone w przepisanej formie;

2) w zakresie zarzutów merytorycznych skarżący wskazali, że objęta wnioskiem decyzja administracyjna może być uchylona w przypadkach określonych w art. 154 i 155 k.p.a., które nie zostały przez organ zastosowane.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego postanowienia z [...] września 2023 r., znak: [...], wydanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przewidzianych, w tym kosztach zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację z nim związaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwana: "p.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w działaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Istotę sprawy stanowi ocena prawidłowości stanowiska organu, który wydał orzeczenie formalne o odmowie wszczęcia postepowania z wniosku pełnomocnika Skarżących z 17 lipca 2023 r., uzupełnionego pismem z 14 sierpnia 2023 r. Pełnomocnik wnosił w nim o cyt. "uchylenie decyzji" Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] uchylającej poprzedzającą decyzję z [...] września 2020 r., znak: [...] i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w m. [...].

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wzmiankowana w ww. wniosku pełnomocnika Skarżących decyzja z [...] grudnia 2020 r., znak [...] jest decyzja ostateczną. Została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 21 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 191/21 oddalił skargę J. D. i S. D. Złożona w ich imieniu skarga kasacyjna od tej decyzji obecnie czeka na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

Pełnomocnik Skarżących, wzywany o to w toku postępowania, nie sprecyzował stawianego żądania, jak i nie wskazał podstawy prawnej złożonego wniosku. Co więcej, zanegował w swoim pisemnym stanowisku wskazywaną przez organ podstawę prawną, potencjalnie umożliwiającą wzruszenie decyzji ostatecznej, w postaci art. 155 k.p.a. (vide - pismo pełnomocnika z 14 sierpnia 2023 r.).

Zdaniem Sądu, zwłaszcza w przypadku, gdy mamy do czynienia z wyrażaną przez stronę (strony) postępowania wolą wzruszenia decyzji ostatecznej (niezaskarżalnej w trybie instancyjnym) istotnym jest precyzyjne wskazanie, z jakiego trybu strona pragnie skorzystać. Z inną sytuacją mamy jednak do czynienia, gdy strona występuje samodzielnie, nie będąc reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika - wówczas obowiązki organu są szersze, gdyż winien on wykazać się w większym stopniu inicjatywą w "doszukiwaniu się" woli strony. Jeżeli zaś strona jest reprezentowana profesjonalnie, zdaniem Sądu, z treści pism pełnomocnika winna jasno wynikać i treść żądania, i jego podstawa prawna. W przypadku aktualnie rozpoznawanej sprawy, brak sprecyzowania żądania przez profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwił organowi wszczęcie postępowania w trybie któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych.

Na marginesie należy zaznaczyć, iż pełnomocnik stron w toku postępowania wskazywał jedynie na podstawę faktyczną żądania - brak zgody właściciela na przebudowę zjazdu. Kwestia ta była przedmiotem rozważań tak GITD w kwestionowanej decyzji, jak i WSA w Warszawie, który wyrokiem z 21 maja 2021 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 191/21 oddalił skargę J. D. i S. D. Zdaniem Sądu, nie jest zasadnym oczekiwanie od organu, aby przejmując inicjatywę, doszukiwał się na wskazanym etapie (po uzyskaniu waloru ostateczności przez kwestionowaną przez strony oraz ich pełnomocnika decyzję z [...] grudnia 2020 r.) przesłanek i właściwego do jej wzruszenia trybu. Jest on bowiem związany treścią wydanej przez siebie decyzji. "Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie własną decyzją ustaje w przypadkach, w których przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają odwołalność decyzji w ramach przyjętego systemu ich weryfikacji. Odwołalność decyzji występuje jednak tylko w odniesieniu do decyzji nieostatecznych, w przypadku wykonywania samokontroli w ramach postępowania odwoławczego oraz co do decyzji ostatecznych na skutek działań podejmowanych z urzędu lub na wniosek strony w trybie nadzwyczajnym albo wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Związanie organu administracyjnego własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej. Organ ten przestaje być związany decyzją, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona lub wygaśnie." (Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie sygn. akt: III AUa 2323/19; publ. LEX nr 3369981).

Niezależnie od powyższego, warto odnotować, iż organ wskazał na wszelkie potencjalne opcje wzruszenia kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji, wyjaśniając w myśl zasady przekonywania, z jakich powodów nie stanowią one trafnej podstawy prawnej w realiach rozpoznawanej sprawy.

Reasumując, Sąd uznał za chybione zarzuty pełnomocnika strony przedstawione we wniesionej skardze. Stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu znajduje oparcie zarówno w aktach prawnych stanowiących podstawę wydania tego rozstrzygnięcia jak i zgromadzonym w postępowaniu materiale dowodowym. Przekonuje ono o zasadności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia jednoznacznie, a przy tym trafnie, wskazano przyczyny podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem pełnomocnika stron z 17 lipca 2023 r.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.