Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1189/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie S WSA Renata Czeluśniak S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Nr VI/59/19 Rady Gminy Laskowa z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa Żmiąca stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Laskowa, działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 7, art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 609) podjęła 29 marca 2019 r. uchwałę nr VI/59/19 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Żmiąca` (publ. Dz. Urz. Woj. Małop. 2019 r., poz. 2749). Załącznik do tej uchwały stanowił Statut Sołectwa Żmiąca.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niepoddanie Statutu Sołectwa Żmiąca społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.

O ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy nie dysponuje niczym nieskrępowaną swobodą w tym przedmiocie. Granice tej swobody wyznaczają bowiem przede wszystkim przepisy ustawy o samorządzie gminnym, którymi rada jest związana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 17 marca 1992 r., SA/Wr 238/92).

Następnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 Prokurator podał, że "przepisy art. 5 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami". Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne było zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (wyrok z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08) Prokurator podał, że "wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Chodzi tu przy tym o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą podjętą stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym".

Konfrontując powyższe rozważania z realiami niniejszej sprawy, Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Laskowa nie poddała projektów przyjętych nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Tymczasem uchwała taka, określając między innymi podmiot uprawniony do inicjowania konsultacji, sposób i formę tych konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników, sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13), stanowi podstawę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora, nie spełnia wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji przez samo tylko ogłoszenie na stronie internetowej z możliwością kierowania uwag do opublikowanego projektu uchwały, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale. Przewodnicząca Rady Gminy Laskowa pismem z 26 września 2023 r. poinformowała Prokuratora, że nie podejmowano uchwały w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych. Również Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, w odpowiedzi na zapytanie Prokuratora, pismem z 22 listopada 2023 r. poinformował, że Rada Gminy Laskowa nie podejmowała uchwały w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji

z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych.

Prokurator powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 podał, że "faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można uzasadniać li tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji".

Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Laskowa wniósł o oddalenie skargi.

Organ przyznał, że procedura konsultacji projektów statutów sołectw, w tym Sołectwa Żmiąca, nie została przeprowadzona w trybie uchwały podjętej przez Radę Gminy Laskowa w trybie art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tego rodzaju uchwały w samorządzie Gminy Laskowa nie podjęto. Jednakże w ocenie organu, powyższe nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Żmiąca, jeżeli faktycznie tego rodzaju konsultacje zostały przeprowadzone, a dokumentacja z tym związana poświadcza, że konsultacje zostały przeprowadzone przez Zebranie Wiejskie, zatem organ sołectwa, w skład którego wchodzą wszyscy mieszkańcy stale zamieszkali na terenie tego sołectwa. Na dowód powyższego organ wskazał dokumenty załączone do odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem sankcja stwierdzenia nieważności winna być stosowana z rozwagą i tylko wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny i nie dający się pogodzić z wynikającymi z Konstytucji zasadami działania organów prawa.

Zdaniem organu orzecznictwo wskazujące na konieczność podjęcia w pierwszej kolejności uchwały opartej na kompetencji wynikającej z art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminny dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których przeprowadzenie konsultacji budzi wątpliwości co do tego czy miało miejsce, bądź co do sposobu, w jaki zostały przeprowadzone. W ocenie organu, zwołanie z odpowiednim wyprzedzeniem zebrania wiejskiego, przedstawienie zainteresowanym projektu statutu i przeprowadzenie nad nim publicznej dyskusji, w której mogli wziąć udział mieszkańcy sołectwa odpowiada standardom wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Trudno zakładać, że standard konsultacji mógłby zostać zakreślony szereg - w przypadku gdy chodzi o akt prawny, który dotyczy wyłącznie danego sołectwa, nie zaś ogółu społeczności gminy. W tej sytuacji mimo formalnego braku występującego po stronie Gminy brak jest uzasadnienia dla zastosowania najdalej idącego trybu w postaci stwierdzenia nieważności. Naruszałoby to bowiem zasadę proporcjonalności. W orzecznictwie sądowym wskazano, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2023 r., II SA/Bd 1298/22, WSA w Białymstoku z 12 września 2019 r., II SA/Bk 517/19). W ocenie organu, naruszenie, które zostało zarzucone Gminie w skardze takiego charakteru nie posiada. Cały proces konsultacji miał charakter transparentny, jawny i dostępny dla nieograniczonego kręgu zainteresowanych. Sam fakt, że nie został on przeprowadzony po wcześniejszym podjęciu przez Radę Gminy uchwały na podstawie art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie powinien przemawiać za zastosowaniem najdalej idącej sankcji w stosunku do podjętej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga była zasadna ponieważ w dacie uchwalenia statutów niezbędna była procedura ich konsultacji na podstawie odrębnie podjętej uchwały rady gminy w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotem kontroli Sądu był uchwała nr VI/59/19 Rady Gminy Laskowa z 29 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Żmiąca.

Rozpoznając sprawę Sąd kierował się przy tym poglądami sądów administracyjnych, w analogicznych sprawach, tj. m.in. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r., III OSK 4305/21. Z tych to powodów uzasadnienie powtarza przedstawioną w nim argumentację.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

Jednakże w myśl art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Jak więc wskazują przytoczone przepisy rada gminy powinna podjąć uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Co więcej, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że uchwały określające zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami mają charakter prawa miejscowego, które musi zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i wskazane tam orzecznictwo). Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawy o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; z 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21; por. też wyrok TK z 23 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23).

Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

W rozpoznawanej sprawie, Rada Gminy Laskowa, przed uchwaleniem Statutu Sołectwa Żmiąca, nie podjęła zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony uchwałą z 29 marca 2019 r., nr VI/59/19 Statut Sołectwa Żmiąca nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Naruszenie zasad regulujących procedurę legislacyjną aktów prawa miejscowego (tu: uchwalenie statutów bez uprzednich konsultacji przeprowadzonych zgodnie z odrębnie podjętą uchwałą w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszała prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji wyroku.