Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 215/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 54 § 2, art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt IV SO/Wr 44/22 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku B. K. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Z. za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 29 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku B. K. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Z. za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę: I. wymierzył Wójtowi Gminy Z. grzywnę w kwocie 600 złotych; II. zasądził od Wójta Gminy Z. na rzecz B. K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 8 grudnia 2022 r. (nadanym 12 grudnia 2022 r.) B. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

we Wrocławiu o wymierzenie Wójtowi Gminy Z. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z 28 stycznia 2022 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Strona podniosła (w załączeniu przedkładając kopię skargi z naniesioną prezentatą organu), że 28 stycznia 2022 r. wniosła za pośrednictwem Wójta Gminy Z. skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 17 listopada 2021 r.). Wobec nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie, w dniu 9 marca 2022 r. złożyła do sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Postanowieniem

z 29 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SO/Wr 11/22 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 300 zł za nieprzekazanie skargi. Pomimo wymierzenia organowi grzywny, skarga z 28 stycznia 2022 r. wciąż nie została przekazana do sądu, wobec czego strona złożyła ponowny wniosek o wymierzenie grzywny. Ponadto przesyłką nadaną tego samego dnia nadesłała odpis skargi i wniosła o rozpoznanie sprawy na jej podstawie w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SAB/Wr 1073/22).

W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie. Wójt nie podał przyczyn nieprzekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

we Wrocławiu. Podniósł, że B. K. wykorzystywał i wykorzystuje instrumentalnie obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawę o dostępie do informacji publicznej, do "brudnej gry politycznej" co stanowi jaskrawy przykład nadużycia uprawnień ustawowych przez skarżącego, szczególnie mając na względzie okoliczność, że skarżący otrzymał odpowiedź od organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie.

Wymierzając Wójtowi grzywnę, sąd pierwszej instancji wskazał, że

z przedłożonej przez stronę kopii skargi wynika, iż skarga została wniesiona do sądu za pośrednictwem organu 28 stycznia 2022 r. Tym samym, zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej "u.d.i.p."), organ powinien przekazać tę skargę do WSA we Wrocławiu w terminie 15 dni od jej wniesienia, tj. do 14 lutego 2022 r. (art. 83 § 2 p.p.s.a.). Tymczasem organ – pomimo wymierzenia mu grzywny w kwocie 300 zł za jej nieprzekazanie postanowieniem z 29 września 2022 r. – w dalszym ciągu nie wykonał obowiązku przekazania skargi. Dopiero działanie strony, która przesyłką nadaną 12 grudnia 2022 r. (czyli w dniu złożenia ponownego wniosku o wymierzenie organowi grzywny) samodzielnie nadesłała odpis skargi i wniosła o rozpoznanie sprawy na jej podstawie w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a., doprowadziło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi strony. Ponowny wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi był w ocenie sądu dopuszczalny, gdyż poprzednio wymierzona grzywna nie osiągnęła celu dyscyplinującego (pomimo wymierzenia grzywny organ wciąż nie dochował ciążących na nim obowiązków).

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał ponowny wniosek strony za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 600 zł. Określając wysokość grzywny, sąd miał na względzie przede wszystkim fakt dalszego uchylania się przez organ od spełnienia obowiązku przekazania skargi, treść wniosku, charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność), okres uchybienia terminowi przekazania skargi (ponad dziesięć miesięcy, przy czym okres ten mógłby być nawet dłuższy, gdyby strona nie wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie samodzielnie przesłanego odpisu skargi). W ocenie sądu pierwszej instancji grzywna w ww. wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany.

Na podstawie art. 55 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a. sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł wnioskodawca. Jego zdaniem wymierzona grzywna w kwocie 600 zł nałożona na organ nie jest adekwatna

w stosunku do zawinieniu organu i w żaden sposób nie przyczyni się do jego zdyscyplinowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.

Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny

w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego

i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawca 28 stycznia 2022 r. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta. Stosownie do przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie organ powinien przekazać tę skargę do sądu w terminie 15 dni od jej wniesienia, tj. do 14 lutego 2022 r., czego organ nie dokonał. Postanowieniem z 29 września 2022 r., IV SO/Wr 11/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Wójtowi grzywnę w kwocie 300 zł za jej nieprzekazanie, jednak organ w dalszym ciągu nie wykonał obowiązku przekazania skargi. Przesyłką nadaną 12 grudnia 2022 r. (czyli w dniu złożenia ponownego wniosku o wymierzenie organowi grzywny) strona samodzielnie nadesłała odpis skargi i wniosła o rozpoznanie sprawy na jej podstawie w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a.

W powyższych okolicznościach w pełni uzasadnione, a wręcz obowiązkowe, było ponowne wymierzenie Wójtowi grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi na bezczynność wnioskodawcy. Niemniej rację ma skarżący, że wymierzona organowi przedmiotowym postanowieniem grzywna w kwocie 600 zł jest nieadekwatna do stopnia przewinienia organu, co oznacza, że grzywna orzeczona przez sąd pierwszej instancji nie spełnia swojej funkcji. Należy przypomnieć, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny i prewencyjny. Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy.

W niniejszej sprawie organ w sposób wyjątkowo uporczywy uchyla się od wykonania ciążącego na nim ustawowego obowiązku przekazania skargi do sądu, mimo że był już raz ukarany grzywną za nieprzekazanie skargi postanowieniem z 29 września 2022 r., IV SO/Wr 11/22. W tym postanowieniu sąd wyjaśnił organowi, że nieprzekazanie skargi stanowi naruszenie przepisów p.p.s.a. Tymczasem z odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny wynika, że organ nie zrozumiał istoty uprzedniego ukarania go karą grzywny, a z działań organu podejmowanych od dnia wniesienia przez wnioskodawcę skargi z 28 stycznia 2022 r. do dnia orzekania przez sąd pierwszej instancji można wywnioskować, że nie jest on świadom swoich ustawowych obowiązków. W takiej sytuacji organowi należy wymierzyć taką grzywnę, aby go zdyscyplinować do wywiązywania się ze swojego ustawowego obowiązku przekazania skargi do sądu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Co więcej grzywna ta powinna również spełnić funkcję represyjną tak, aby ukarała organ za blokowanie stronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Należy zwrócić uwagę, że na dzień orzekania przez sąd pierwszej instancji minęło 14 miesięcy od dnia wniesienia przez stronę skargi do sądu za pośrednictwem organu i w tym czasie nie została jeszcze przekazana. Orzeczona przez sąd grzywna powinna również spełnić swoją funkcję prewencyjną, aby Wójt nie popełniał już więcej tego typu zaniechań, co również może wpłynąć na zachowania innych organów, na które grzywna ta może oddziaływać odstraszająco.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że wymierzona przez sąd pierwszej instancji grzywna jest niewystarczająca. Sąd ten wprawdzie dostrzegł istotne okoliczności niniejszej sprawy, na które zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Niemniej z uzasadnienia tego nie wynika dlaczego wymierzona grzywna w kwocie jedynie 600 zł spełni swoje funkcje, o których mowa wyżej. Przypomnieć należy, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W niniejszej sprawie organ nie podał tak naprawdę przyczyn nieprzekazania skargi, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, jest znaczny i stanowi rażące przekroczenie terminu ustawowego na jej przekazanie, co więcej organ do dnia orzekania przez sąd pierwszej instancji nie wywiązał się ze swojego obowiązku. Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji rozważy funkcje, jakie powinna spełnić grzywna wymierzona organowi w okolicznościach niniejszej sprawy, i stosownie do tych rozważań wymierzy organowi grzywnę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.