Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 16/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Asesor WSA Andrzej Nikiforów, Dominik Dymitruk, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy z dnia 18 października 2023 r. nr SKO/SR-418/40/2023 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej w części niewykorzystanej do końca roku 2018 i określenie kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej w 2018 r. niezgodnie z przeznaczeniem do zwrotu wraz z odsetkami oraz umorzenie postępowania w zakresie zwrotu dotacji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. B. (dalej: skarżący, strona) z dnia 6 grudnia 2023 r. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z dnia 18 października 2023 r. nr SOK/SR-418/40/2023 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej w części niewykorzystanej do końca roku 2018 i określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej w 2018 r. niezgodnie z przeznaczeniem do zwrotu wraz z odsetkami oraz umorzenia postępowania w zakresie zwrotu dotacji za lata 2015 i 2016. W zaskarżonej decyzji SKO orzekło na skutek odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Legnicy (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia 31 maja 2023 r. nr OK.3032.2.2020.XII, w której Prezydent:

1. Określił dotację w kwocie 206,82 zł w części niewykorzystanej do końca roku 2018;

2. Określił dotację za rok 2018 w kwocie 7.412,06 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem;

3. Umorzył postępowanie w odniesieniu do zwrotu dotacji za lata 2015 i 2016 jako bezprzedmiotowe z uwagi na art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji:

1. Uchylił pkt 2 decyzji organu I instancji i określił kwotę dotacji wykorzystanej w 2018 r. niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 7.054,86 zł;

2. Utrzymał w mocy pkt 1 i pkt 3 decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący jako organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne M. w L. otrzymał w 2018 r. z budżetu miasta L. dotację na prowadzenie placówki w łącznej kwocie 604.426,59 zł, wypłaconą w 12 miesięcznych transzach. W dniu 21 stycznia 2019 r. złożył rozliczenie dotacji, z którego wynika, że dotację wykorzystano w całości. Mając na względnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, iż w roku 2018 wystąpiła sytuacja niewykorzystania do końca roku 2018, co dotyczyło dwóch ujętych w rozliczeniu dotacji wydatków:

1) realizacji usługi badania wody, na kwotę 180,15 zł brutto, udokumentowanej fakturą nr [...] z dnia 9 lutego 2018 r., wystawioną przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Legnicy – która została dwukrotnie ujęta w rozliczeniu rocznym dotacji;

2) opłaty za koncert w wysokości 360,00 zł brutto, wynikającej z faktury nr [...] z dnia 16 listopada 2018 r., wystawionej przez L.1 s.c. - w trakcie kontroli ustalono, że płatność za ww. fakturę została zrealizowana w dniu 30 listopada 2018 r. w kwocie 333,33 zł (netto z faktury), a nie w kwocie 360,00 zł (brutto z faktury).

Ustaleń i wniosków organów w tym zakresie strona nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze złożonej do tut. Sądu.

W zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zaskarżonej decyzji zakwestionowano ostatecznie następujące wydatki sfinansowane dotacją:

I. Wydatki w kwocie 12.000,00 zł, na wynagrodzenie wypłacone skarżącemu jednorazowo 21 grudnia 2018r. z tytułu pełnionej funkcji dyrektora przedszkola.

Podstawą rozliczenia tego wydatku był dokument p.n. [...], bez daty sporządzenia, na którym wykazano wynagrodzenie dla K. B. za 12 miesięcy roku 2018 od stycznia do grudnia, z wyszczególnieniem wysokości wynagrodzenia w kwocie 1.000,00 zł za każdy z 12 miesięcy, do wypłaty razem: 12.000,00 zł. - co potwierdza wyciąg z historii transakcji z konta dotacyjnego.

W toku postępowania pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. organ I wystąpił do strony z zapytaniami odnośnie do wypłaconego wynagrodzenia dyrektora. Z odpowiedzi Strony zawartej w piśmie z dnia 27 stycznia 2023 r. wynikało, iż dyrektor miał wypłaconą pensję jednorazowo za cały rok, czyli 12 miesięcy, tylko w kwocie 12.000,00 zł, licząc za każdy miesiąc po 1.000,00 zł miesięcznie. Strona wskazała, iż dopiero pod koniec roku 2018 była w stanie dokonać określenia kwoty, jaką mogła przeznaczyć na wynagrodzenie dyrektora, bo dopiero wówczas mogła zbilansować wcześniejsze wydatki bieżące, finansowane z dotacji, cyt.: "Dopiero pod koniec roku organ prowadzący mógł określić bez uszczerbku dla prowadzonej działalności przedszkola, personelu i potrzeb dzieci jaka kwota jest do jego dyspozycji w zakresie możliwości pokrycia dotacją wynagrodzenia dyrektora, i czy w ogóle będzie w stanie sobie takie wynagrodzenie wypłacić".

W tych okolicznościach organ II instancji powołując sie na art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 – dalej: u.f.z.o) wskazał, że wynagrodzenie organu prowadzącego przedszkole, pełniącego funkcję dyrektora, objęte jest limitem miesięcznym w wysokości 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, który wynosił w grudniu 2018 r. 8004,55 zł (w tym zakresie SKO dokonało korekty wysokości możliwego do rozliczenia wydatku, podzielając argument odwołania dotyczący nieprawidłowego obliczenia przez organ I instancji maksymalnej wysokości wynagrodzenia, jakie mogło być w grudniu 2018 r., pokryte z dotacji oświatowej). Zatem wypłacona dnia 21 grudnia 2018 r. kwota 12.000,00 zł spowodowała przekroczenie powyższego limitu. Odnosząc się do argumentów odwołania SKO potwierdziło, że sam fakt sporządzenia dokumentu źródłowego pn. [...], jak również treść tego dokumentu (tabela zawierająca wiersze z rozpisaną kwotą 12.000 zł po 1.000 zł na każdy miesiąc), nie zmieniają faktu, iż zarówno określenie wynagrodzenia dyrektora na kwotę 12.000 zł, jak i jej wypłata w dniu 21 grudnia 2018 r., miały charakter wydatku dokonanego intencjonalnie w sposób jednorazowy. SKO nie zgodziło się ze stroną, że sam fakt braku przekroczenia rocznego limitu ustawowego wydatkowanej dotacji, jest wystarczający do przyjęcia prawidłowości wydatkowania otrzymanej dotacji i do usankcjonowania praktyki sprzecznej z przepisami obowiązującymi w 2018 r., tj. do sfinansowania ze środków pochodzących z dotacji wydatków na wynagrodzenie przekraczające przewidziany w przepisach miesięczny ustawowy limit wydatków na ten cel, a w konsekwencji do uniknięcia odpowiedzialności z tego tytułu (tj. zwrotu dotacji). Dyrektor przedszkola może otrzymać wyższe wynagrodzenie niż limit wynikający z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ale w części przekraczającej ten limit, nie może być ono sfinansowane z dotacji. Zdaniem Kolegium, niezgodne z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. jest takie wnioskowanie, że skoro strona pełniła funkcję dyrektora, realizując obowiązki, to wynagrodzenie wypłacone środkami pochodzącymi z dotacji w takiej a nie innej wysokości należało jej się, niezależnie od tego, że wydatek ten nie był wypłacony w formie co miesięcznych wypłat, ale w formie jednej wypłaty przekraczającej miesięczny limit wydatków tego rodzaju, określony ustawą.

Organ odwoławczy zauważył też, że jeśli skarżący określił swoje miesięczne wynagrodzenie na kwotę 1,000,00 zł za pełnienie funkcji dyrektora przedszkola, to taką kwotę co miesiąc winien wypłacać, co byłoby zgodne z przepisami Kodeksu pracy. Ustalenie bowiem przez Dyrektora Szkoły wynagrodzenia w wysokości miesięcznej 1.000,00 zł prowadzi do konkluzji, że niezgodnie z przeznaczeniem została wykorzystana kwota 11.000,00 zł. Kolegium jednak odstąpiło od modyfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji w tej kwestii kierując się zakazem reformationis in peius (art. 139 K.p.a.).

I. Inne wydatki

Odnosząc zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków ujętych i w decyzji tego organu, Kolegium uznało za podlegający rozliczeniu z dotacji zakup 43 książek za kwotę 430,00 zł opisanych na fakturze nr [...] z dnia 20 czerwca 218 r. jako [...].

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji co braku podstaw do sfinansowania z dotacji oświatowej wydatków wynikających z faktury [...] z dnia 14 lutego 2018 r.. W tym zakresie wyjaśniło, zakupu kwiatu doniczkowego czy bliżej nie określonego artykuły dekoracyjnego (w tym nawet dekoracji okolicznościowych) nie można utożsamiać bezpośrednio z procesem dydaktycznym, nawet jeśli mają one poprawić komfort pomieszczeń przedszkolnych i je upiększyć. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wydatki na te artykułu pokryte kwotą dotacji, nie pełnią funkcji w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki. Trudno przyporządkować je też do profilu kształcenia (podobne stanowisko wyraził WSA w Lublinie w wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Lu 938/14).

Odnośnie pozostałych wydatków sfinansowanych przez skarżącego ze środków pochodzących z dotacji ( szczegółowo opisanych w decyzji organu I instancji wraz z uzasadnieniem stanowiska), tj. wydatku na [...] (17,99 zł), zakup [...] (58,92 zł), zakup ozdób i dekoracji (szczegółowo wymienionych na str. 13-15 decyzji organu I instancji), zestawu [...] (611,01 zł), naczyń jednorazowych, serwetek i podgrzewaczy na organizację imprez okolicznościowych (91,09 zł), pokrycia wydatków na zakup usług fotograficznych (1.394,00 zł), pilota do podniesienia szlabanu na parking (221,40 zł), tabletu (589,00 zł) SKO stwierdziło, że trudno jest przypisać poniesionym wydatkom cechę związaną z celami dotacji oświatowej. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, profilaktyką społeczną, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki -została prawidłowo zakwalifikowana przez organ I instancji jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ odwoławczy nie uwzględnił w tym zakresie wyjaśnień pełnomocnika strony, i podkreślił, że wydatki te nie realizowały celów określonych w art. 35 u.f.z.o., a ponadto nie mieściły się także w pojęciu wydatków organu prowadzącego, określonych w art. 10 ustawy Prawo oświatowe. Jak wskazał organ, trudno jest zaakceptować argumentację pełnomocnika strony i przypisać [...] funkcję środka dydaktycznego wykorzystywanego przez dzieci w pracach plastycznych, czy też akceptować zakup [...]. Organ zauważył również, że taki sam wydatek (zakup [...]), uzasadniany przez skarżącego w ten sam sposób, był przedmiotem analizy organów I i II instancji w sprawie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2017, a zakończonej wyrokami Sądów I i II instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 437/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 298/22) oddalających skargi. Sądy podzielił argumentację organów administracji, że skarżący w żaden sposób nie udowodnił, że kwestionowane urządzenie służyło placówce, zaś nie zgłaszając faktu ewentualnej kradzieży na Policję, sam pozbawił się możliwości dowodzenia tej okoliczności.

Kolegium uznało, że nie można uznać za środki z dotacji wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem także zakupu tableta, co do którego w trakcie postępowania wyjaśniającego strona wskazała, że został zakupiony do obróbki zdjęć na stronę strona zmieniła argumentację i twierdziła, że tablet był używany na zajęcia z dziećmi i przez nauczycieli do przygotowania zajęć. Jednocześnie jednak z protokołu kontroli wynika, że w dniu 3 października 2018 r. stwierdzono brak tego sprzętu w przedszkolu – został on dopiero okazany kontrolującym 4 października 2018 r., zaś pełnomocnik strony wyjaśniała, że sprzęt ten za zgodą właściciela został zabrany przez nią do domu w celu wykonywania obowiązków. Sprzęt ten nie figuruje w ewidencji wyposażenia przedszkola. Powyższą ewidencją obejmowano sprzęt o wartości 345,61 zł - 3.168,00 zł. Z faktury nr [...] z dnia 3 grudnia 2018 r. wynika, że tablet kosztował 589,00 zł. W tej sytuacji Kolegium uznało, że skarżący nie udowodnił, iż tablet służył celom określonym w art. 35 u.f.z.o., skoro podczas kontroli nawet nie był w przedszkolu.

Odnośnie wydatkowania kwoty 221,40 zł na zakup pilotów umożliwiających korzystanie z parkingu przy przedszkolu, SKO nie zgodziło się z argumentacją strony, że wydatek ten uzasadniony był korzystaniem z parkingu przez rodziców, gdy dzieci dłużej zostają w przedszkolu, a także dla parkowania autobusów zabierających dzieci na wycieczkę oraz tym, że korzystali z niego pracownicy przedszkola. SKO w tym kontekście zauważyło, że posiada siedzibę w tym samym budynku, w którym mieści się Niepubliczne Przedszkole M., dlatego z urzędu znany mu jest fakt, że parking, z którego korzysta strona jest parkingiem wyłącznie dla samochodów osobowych, z ograniczonym dostępem tylko dla osób posiadających urządzenie umożliwiające podniesienie szlabanu aby wjechać na parking. Tak więc dostęp do parkingu jest ograniczony wyłącznie do osób faktycznie posiadających urządzenie podnoszące szlaban (którego koszt zakupu ponoszą najemcy miejsc parkingowych z własnych środków finansowych) i parkujących w wyznaczonych przez zarządcę nieruchomości, tj. Starostwo Powiatowe w Legnicy, konkretnych miejscach. Co więcej, z pisma Starosty Legnickiego z dnia 12 lutego 2018 r., wynika, że rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola korzystają z miejsc wzdłuż budynku od drogi dojazdowej, ewentualnie poszukują miejsca parkingowego we własnym zakresie. Wobec powyższego organ nie przyjął wyjaśnień pełnomocnika strony, że zakup pilotów do podnoszenia szlabanu na parking, ze środków dotacji realizuje cele, o których mowa w art. 35 u.f.z.o.

Reasumując, kwota dotacji wykorzystanej w 2018 zł niezgodnie z przeznaczeniem wyniosła, zdaniem SKO, 7.054,86 zł, na którą składają się następujące kwoty: 3.995,45 zł (wynagrodzenie), 76,00 zł (artykuły dekoracyjne i [...]), 17,99 zł ([...]), 58,92 zł ([...]), 611,01 zł (ozdoby, dekoracje, zestaw [...]), 91,09 zł (naczynia jednorazowe, serwetki, podgrzewacze), 1.394,00 zł (usługi fotograficzne), 221,40 zł (urządzenie "pilot" do podnoszenia szlabanu), 589, 00 zł (tablet).

Odnośnie do pkt 3 decyzji organu I instancji (umorzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do zwrotu dotacji za 2015 r. i za 2016 r.), SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w tym punkcie, uznając, że z uwagi na upływ terminu przedawnienia postępowanie należało umorzyć zgodnie z art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.

W skardze z dnia 6.12.2023 r. strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 oraz 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotacja była wydatkowana w sposób niezgodny z przeznaczeniem w zakresie:

- kwoty 3.995,45 zł wydatkowanej tytułem wynagrodzenia dyrektora Przedszkola poprzez uznanie, że dotacja jest rozliczana miesięcznie i przekroczono limit wynagrodzenia dyrektora jakie może być rozliczone z dotacji, gdy końcem roku jednorazowo wypłacono wynagrodzenie dla dyrektora w łącznej wysokości 12 000 zł, które w istocie było naliczane w wysokości po 1000 zł miesięcznie podczas, gdy dotacja jest rozliczana w okresie rocznym, co wprost wynika z art 251 i 252 u.f.p., a więc limit wynagrodzenia dla organu prowadzącego przedszkole, który pełni w przedszkolu funkcję dyrektora, a które to wynagrodzenie może być rozliczone z dotacji wynosił w roku 2018 - 94 339,86 zł, nawet zaś przy uwzględnieniu limitu miesięcznego wynosił on od stycznia do marca 2018 - 72040,95 zł, a od kwietnia do grudnia - 8004,55 zł, zaś wynagrodzenie naliczane miesięcznie wynosiło 1000 zł,

• poprzez uznanie, że miesięcznie naliczane wynagrodzenie organu prowadzącego przedszkole niepubliczne, który pełni funkcję dyrektora musi być wypłacone co miesiąc, z uwagi na przepisy kodeksu pracy, podczas gdy pełniący funkcję dyrektora i organu prowadzącego skarżący, nie znajdował się w ogóle w stosunku pracy w związku z pełnioną funkcją dyrektora gdyż to właśnie organ prowadzący jest pracodawcą w przedszkolu i gdy pełni jednocześnie funkcję dyrektora, absolutnie nie może znajdować się w stosunku pracy, gdyż byłby to stosunek pracy sam ze sobą,

- kwoty 76 zł wydatkowanej na artykuły dekoracyjne i kwiaty doniczkowe zakupionych w związku z organizacją w przedszkolu Walentynek,

- kwoty 31,70 zł wydatkowanej na artykuły potrzebne do dbania o kwiaty doniczkowe,

• poprzez uznanie, że są to artykuły dekoracyjne, które nie mogą być finansowane z dotacji, podczas gdy z licznych badań wynika, że umieszczenie roślin doniczkowych w biurach i klasach szkolnych zmniejsza występowanie bólów głowy, chorób gardła oraz poprawia samopoczucie przebywających w pomieszczeniach. Uprawa roślin w pomieszczeniach przyczynia się także do zwiększenia wilgotności oraz ogólnej poprawy jakości powietrza, co więcej art. 35 u.f.z.o. nie wskazuje nawet, że dekoracje nie mogą być finansowane z dotacji wskazuje natomiast, że dotacja służy realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym np. do zakupu mebli oraz innych środków trwałych, których wartość nie przekracza 10 000 zł, zaś rośliny doniczkowe poprawiające- jakość i wilgotność powietrza służą realizacji zadań przedszkola związanego z opieką nad dziećmi, co do artykułów dekoracyjnych jak niżej;

- kwoty 222,50 zł wydatkowanej na świeczniki szklane, aniołki, dekorację świąteczną papier do prezentów potrzebne do sporządzania dekoracji na święta Bożego Narodzenia,

- kwoty 80,04 zł wydatkowanej na zakup ozdób na święta Wielkanocne (jajka, piórka, ptaki, osłonki, reklamówka),

- kwoty 93,57 zł wydatkowanej na zakup wstążek flizelinowych oraz kwiatów sztucznych przeznaczonej na zmianę dekoracji z zimowej na wiosenną w Przedsionku Przedszkola,

- kwoty 114,96 zł wydatkowanej na antyramy zawieszone się w holu przedszkola,

• poprzez uznanie, że są to artykuły dekoracyjne, które nie mogą być finansowane z dotacji, podczas gdy artykuły te wykorzystano nie tylko do ozdoby ale także do nauczania o różnych uroczystościach i tradycjach, kulturze i ich celebracji, a także o zmianach pór roku, co więcej art. 35 ufzo nie wskazuje, że dekoracje nie mogą być finansowane z dotacji, wskazuje natomiast, że dotacja służy realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym np. do zakupu mebli oraz innych środków trwałych, których wartość nie przekracza 10 000 zł, zaś dekoracje, które sprawiają że pomieszczenia są kolorowe i przyjazne dla dzieci służą realizacji zadań przedszkola związanego z opieką nad dziećmi.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

a) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, mimo jej wydania z naruszeniem prawa;

b) art. 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, rozstrzygnięciu okoliczności nieudowodnionych na niekorzyść strony, co dotyczy w szczególności:

- okoliczności zakwestionowania faktu, że wynagrodzenie dyrektora w istocie naliczono i wypłacono w wysokości po 1000 zł miesięcznie, nie zaś 12 tysięcy jednorazowo;

- okoliczności zakwestionowania faktu, że wynagrodzenie dyrektora w istocie naliczono i wypłacono w wysokości po 1000 zł miesięcznie, nie zaś 12 tysięcy jednorazowo;

- nieuwzględnienia, że światy, świeczniki szklane, aniołki, dekorację świąteczną papier do prezentów, jajka, piórka, ptaki, osłonki, wstążki flizelinowe, sztuczne kwiaty i inne służą nie tylko do dekoracji ale także do nauczania o różnych uroczystościach jak na przykład Boże Narodzenia, Wielkanoc, Walentynki oraz tradycjach, kulturze i celebracji tych świąt, czy nauczaniu o zmianach pór roku.

Co więcej, nadto przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, której to oceny dokonano wybiórczo, co dotyczy w szczególności wyjaśnień skarżącego, co do sposobu poniesienia wydatków na wynagrodzenie dyrektora oraz co do innych wydatków na rośliny, ozdoby i pomoce do przedszkola.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej kwoty 4.614,22 zł oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.) – dalej: u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności.

Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

W przepisach prawa nie sformułowano co prawda legalnej definicji "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", jednak w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że należy przez to rozumieć wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., w brzmieniu obowiązującym w 2018 r. tj. przed zmianami wprowadzonymi z dniem 1 stycznia 2019 r. i 1 stycznia 2020 r., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Tym samym ustawodawca do wydatków bieżących, uznawanych za związane z działalnością szkoły i podlegające rozliczeniu z dotacji, uznał m.in. wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jednak pod warunkiem, że jednocześnie pełni ona funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Była to zmiana w stosunku do obowiązujących wcześniej regulacji, które nie przewidywały w ogóle możliwości finansowania wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole ze środków pochodzących z dotacji. Jednocześnie możliwość rozliczenia z dotacji wynagrodzenia dla osoby fizycznej będącej organem prowadzącym szkołę oraz jej dyrektorem została ograniczona kwotowo poprzez określenie miesięcznego górnego limitu, który powiązany został z średnim wynagrodzeniem nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 Karty Nauczyciela. Nie można sie przy tym zgodzić ze stanowiskiem sugerowanym przez skarżącego, że określenie "w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie" należy odnosić do miesięcznego wynagrodzenia nauczyciela, do którego odsyła cytowany przepis, zaś ustalony w oparciu o to wynagrodzenie limit ma charakter roczny. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. wynika bowiem jednoznacznie, że wskazany w tym przepisie limit "w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie", dotyczy okresu miesięcznego, a nie rocznego. Przepis ten należy odczytywać całościowo – dotyczy on nie limitu wynagrodzeń, ale limitu środków pochodzących z dotacji, przeznaczanych na wydatki z tytułu wynagrodzeń, który to limit został ustalony w ujęciu miesięcznym.

W tym miejscu warto zauważyć, omawiana regulacja uległa zmianie od 1 stycznia 2020 r. w ten sposób, że wśród wydatków bieżących, na które mogą być przeznaczone dotacje wymieniono:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:

– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984, 1234, 1586, 1672 i 2005) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego,

Zmiany powyższej nie można, zdaniem Sądu, uznać za jedynie doprecyzowującą, (choć słusznie była ona wynikiem refleksji ustawodawcy), ale miała ona charakter normatywny i doprowadziła do odmiennego ukształtowania zasad rozliczania m.in. wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole i pełniącej równocześnie funkcję jego dyrektora, poprzez wprowadzenie limitu wydatków z tego tytułu w ujęciu rocznym.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie zatem organy przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2018, tj. roku udzielenia dotacji i wskazany w tym przepisie miesięczny limit odniosły do wydatku na wynagrodzenie, które z tytułu pełnionej funkcji dyrektora przedszkola skarżący wypłacił sobie w grudniu 2018 r. Tym samym w świetle powyższej regulacji wydatki na wynagrodzenie skarżącego z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, pokryte środkami pochodzącymi z dotacji, nie powinny były przekroczyć w grudniu 2018r. kwoty 8.004,55 zł. Tymczasem skarżący, z tytułu pełnienia ww. funkcji, dokonał środkami pochodzącymi z dotacji jednorazowej wypłaty wynagrodzenia za cały 2018 r. - a zatem w formie nie comiesięcznych wypłat, lecz jednej wypłaty w wysokości 12.000 zł. Po "przeliczeniu" co prawda odpowiada to kwocie 1.000 zł miesięcznie, ale wynagrodzenie dyrektora nie było w takiej wysokości wcześniej ani naliczane, ani wypłacane. Co więcej, brak jest nawet podstaw do stwierdzenia, wynagrodzenie w takiej kwocie było skarżącemu należne miesięcznie (choćby nie było z jakiś przyczyn wypłacane), bowiem skarżący nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnych dowodów, mimo że organ I instancji zwracał się do strony m.in. o wyjaśnienie, w jaki sposób zostało ustalone wynagrodzenie dyrektora i czy na okoliczność ustalenia wynagrodzenia dla dyrektora przedszkola zostały sporządzone jakieś dokumenty wewnętrzne. Słusznie w niniejszej sprawie oceniły organy, że nie jest takim dowodem przedłożony przez niego wydruk komputerowy [...], zawierający tabelaryczne zestawienie naliczenia wynagrodzenia dla skarżącego za 12 miesięcy 2018 r., po 1.000,00 zł miesięcznie - skoro nie zawierał daty sporządzenia oraz bez żadnego podpisu, a strona do powyższego zestawienia nie przedłożyła dokumentów źródłowych (lista płac za poszczególne miesiące). Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym, wynagrodzenie należne osobie prowadzącej przedszkole i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły winno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie brak natomiast dowodów zarówno na podstawę przyznania skarżącemu wynagrodzenia w miesiącach styczeń-listopad 2018 r., jak również na jego wysokość za poszczególne miesiące. Skarżący zresztą sam konsekwentnie twierdzi, że dopiero w grudniu dokonał ustalenia wypłaconego sobie wynagrodzenia za tytułu pełnienia przez cały rok 2018 r. funkcji dyrektora przedszkola, bazując wysokości pozostałych do wykorzystania środków z dotacji. Można zgodzić się ze stroną, że nie było przeszkód prawnych dla ustalenia wynagrodzenia dyrektora również jako kwoty rocznej, tym niemniej podstawa do jego naliczenia i wypłaty powinna wówczas istnieć przez cały rok (np. wynikać ze statutu przedszkola, innego aktu lub czynności). Zaznaczyć należy, że o ile wypłata wynagrodzenia nauczycielowi zatrudnionemu na stanowisku dyrektora przedszkola jest obowiązkiem organu prowadzącego jako pracodawcy, to przyznanie przez taki organ, będący osobą fizyczną, wynagrodzenia za pełnienie funkcji dyrektora i jego wypłata na swoją rzecz jest prawem, a nie obowiązkiem tego organu. Działanie skarżącego, polegające na ustaleniu sobie w grudniu prawa do wynagrodzenia za cały rok 2018 oraz jego rocznej wysokości nie mogło więc automatycznie przekładać się na uznanie, że w istocie była to 12-krotność miesięcznego "wstecznie" określonego wynagrodzenia w kwocie 1000 zł, a więc nie przekraczającej (miesięcznego) limitu wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt a) u.f.z.o. i które w związku z tym podlegało sfinansowaniu ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Przyjęcie powyższego poglądu byłoby sprzeczne z istotą tej dotacji, która nie ma charakteru rekompensaty, a także treścią powyższego przepisu, którym ustalono miesięczny limit bieżących (podkreślenie Sądu) wydatków m.in. na wynagrodzenie dyrektora przedszkola. Argumentacja skarżącego, że dopiero pod koniec roku był w stanie określić, jakie wynagrodzenie jest sobie w stanie wypłacić, wskazuje raczej na to, że w istocie potraktował on to wynagrodzenie w sposób zbliżony do wypłaty z zysku, rozumianego jako niewykorzystane do końca roku środki pochodzące z dotacji. Takie środki natomiast, tj. środki pochodzące z dotacji pobranej, ale nie wydatkowane do końca roku na cele, jakich mowa w art. 35 u.f.z.o., stanowią dotację niewykorzystaną i podlegają zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zaś skarżący ze środków pozostałych w grudniu z pobranej dotacji oświatowej przyznał sobie, jako dyrektorowi przedszkola, wynagrodzenie za cały rok 2018 i dokonał w tym miesiącu całościowo jego wypłaty, SKO działając w zgodzie obowiązującą w 2018 r. regulacją art. 35 ust. 1 lit. a) u.f.z.o. uznało ten wydatek za dokonany zgodnie z przeznaczeniem do wysokości wynikającego z tego przepisu miesięcznego limitu tj. 8.004,55 zł. Konsekwencją powyższego musiało być uznanie pozostałej kwoty wypłaconej ze środków pochodzących otrzymanej dotacji. tj. 3.995,45 zł za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i konieczność jej zwrotu, stosowanie do art. 252 ust. 1 u.f.p..

Mając na uwadze powyższe, brak również podstaw do uznania za słuszne podniesionych w tym kontekście w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Sąd w pełni podzielił też stanowisko Kolegium w kwestii oceny możliwości sfinansowania z dotacji oświatowej następujących wydatków:

- artykuły dekoracyjne i kwiaty doniczkowe zakupione w związku z organizacją w przedszkolu Walentynek – 76 zł

- artykułu potrzebne do dbania o kwiaty doniczkowe – 31,70 zł

- świeczniki szklane, aniołki, dekoracja świąteczna, papier do prezentów potrzebne do sporządzania dekoracji na święta Bożego Narodzenia – 222,50 zł

- ozdoby na święta Wielkanocne (jajka, piórka, ptaki, osłonki, reklamówka) – 80,04 zł

- wstążki flizelinowe oraz kwiaty sztuczne przeznaczone na zmianę dekoracji z zimowej na wiosenną w przedsionku przedszkola – 93,57 zł

- antyramy zawieszone w holu przedszkola – 114,96 zł

Wyżej wymienione wydatki zostały słusznie zakwalifikowane jako niezgodne z prawem wykorzystanie dotacji oświatowej. Nie da się im przypisać realizacji konkretnych zadań szkoły – kształcenia, wychowania ani opieki. Przedmioty te pełnią funkcję dekoracyjną i nie były wykorzystywane przez dzieci. Organy obu instancji szczegółowo odniosły się do konkretnych wydatków, a wyjaśnienia strony skarżącej słusznie zostały uznane za niewystarczające do uznania, że wydatki te mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej. Należy wskazać, że zakupione artykuły dekoracyjne nie dawały możliwości powiązania ich z zajęciami, które były prowadzone w przedszkolu. W orzecznictwie sądowym jednolicie wskazuje się, że organ prowadzący przedszkole ma obowiązek tak dokumentować wydatki, aby możliwe było przypisanie tego wydatku do celu, na jaki dotację przyznano. Jeżeli więc w przedszkolu prowadzi się zajęcia z wykorzystaniem artykułów, których zakup finansowany jest z dotacji, dotowany ma obowiązek je rozliczyć i musi dokonać tego w sposób pozwalający na łatwą i pewną weryfikację wydatku bez uciekania się do środków dowodowych w postaci czyichkolwiek zeznań czy wyjaśnień. Wydatek musi być także zasadny, celowy, a więc musi służyć realizacji zadań dotacji oświatowych. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 922/20; wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 452/22). To na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została wykorzystana na realizację celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenia dotacji nie dokonuje się na podstawie wyłącznie oświadczeń składanych przez beneficjenta.

Nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania. Akta sprawy i lektura uzasadnienia decyzji pozwalają na konstatację, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Jego ocena była spójna, logiczna oraz kompleksowa i nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów. Zarzuty dotyczące wadliwej oceny dowodów są tylko wówczas słuszne, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego tj., gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Sam fakt, iż materiał dowodowy został przez organ oceniony odmiennie niż oczekiwała tego strona skarżąca nie świadczy natomiast o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a., a przywołanych w skardze.

Tym samym, Sąd w składzie orzekającym uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów nie dają podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji, a tym samym wskazują na niezasadność skargi.

Mając na uwadze powyższe motywy orzeczono, jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a.