Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7731/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 sygn. akt IV SA/Wa 1849/20 w sprawie ze skarg Fundacji B. z siedzibą w W. oraz Fundacji A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umyślne zabicie dziko żyjących osobników żubra oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Fundacji B. z siedzibą w W. oraz Fundacji A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca lub Fundacja) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 czerwca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na umyślne zabicie dziko żyjących osobników żubra.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 16 czerwca 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zezwolił Nadleśnictwu [...] na umyślne zabicie przy użyciu broni myśliwskiej do 12 dziko występujących osobników żubra, na terenie Nadleśnictwa [...] i Nadleśnictwa [...] oraz na oferowanie do sprzedaży, zbywanie i przetrzymywanie okazów żubra na terenie całego kraju. Podstawę decyzji stanowił art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55, ze zm., dalej: u.o.p.). Zezwolenie wydane zostało pod warunkiem, że zabijane będą tylko osobniki poważnie chore lub drastycznie cierpiące w wyniku przebytej choroby lub zranienia, będące w słabej kondycji w wieku powyżej 14 lat, agresywne w sposób zagrażający życiu bądź zdrowiu ludzi lub innych zwierząt. Odstrzał objętych niniejszym zezwoleniem osobników miał zostać wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i doświadczenie, wskazane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], spośród pracowników tej jednostki.

Konieczność eliminacji osobników wynikała z potrzeby ochrony zdrowia żubra oraz stanowiła realizację zaleceń Komisji ds. przeglądu i oceny stada żubrów w Puszczy [...] i wytycznych Strategii ochrony żubra Bison bonasus dla Puszczy [...]. W toku postępowania administracyjnego pismem z 2 grudnia 2019 r. Komisja Państwowej Rady Ochrony Przyrody pozytywnie zaopiniowała wniosek Nadleśnictwa [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosły wskazane na wstępie organizacje społeczne.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że nie zaistniała żadna racjonalna i realna alternatywa dla eliminacji osobników żubra wykazujących poważną chorobę. Pozostawienie takich osobników w stadzie mogło spowodować zarażenie całego stada, a ich izolacja wiązałaby się nie tylko z niewspółmiernymi kosztami, ale przede wszystkim również z ewentualnym, często niewspółmiernym cierpieniem tych zwierząt. Poza tym organ prawidłowo wskazał na zapełnienie krajowych ośrodków hodowli. W ocenie Sądu I instancji, brak było również podstaw do uznania, że istnieje humanitarna alternatywa dla odstrzału osobników poważnie rannych lub drastycznie ciepiących w wyniku przebytej choroby czy kontuzji. Z kolei odstrzał osobników żubrów agresywnych zagrażających życiu bądź zdrowiu ludzi lub innych zwierząt ma być dokonywany na podstawie konkretnych zgłoszeń oraz notatek sporządzonych przez pracowników Nadleśnictwa [...]. Przesiedlenie agresywnych osobników nie wpłynęłoby na ich sposób zachowania. Poza tym przesiedlone zwierzęta mogły powrócić do miejsc, z których zostały odłowione. Powołując się na konkretne przypadki, organ prawidłowo wskazał na zapełnienie krajowych ośrodków hodowli, co uniemożliwiało przeniesienie agresywnych osobników do niewoli.

Odnosząc się do przesłanki ustalenia czy wydanie decyzji o odstępstwie od zakazu ich odstrzału nie będzie szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji żubra, Sąd I instancji podzielił ocenę organu w tym zakresie. Czynności polegające na zabiciu maksymalnie 12 osobników żubra, włączając w to przede wszystkim osobniki chore i w słabszej kondycji, nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji tego objętego ochroną ścisłą gatunku, przy zachowaniu warunków określonych w zaskarżonej decyzji. W skargach nie zakwestionowano liczebności żubra w Polsce. Eliminacja takich osobników jest również niezbędna dla zachowania całego stada w dobrej kondycji zdrowotnej i leży w interesie nie tylko dziko występującego żubra, ale i innych występujących dziko zwierząt, na które mogą się rozprzestrzeniać choroby przenoszone przez chore zwierzęta. Leży to również w sferze bezpieczeństwa powszechnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że tego rodzaju zezwolenie co do zasady wydawane jest "na przyszłość", a jego blankietowość umożliwia elastyczną reakcję na ewentualne agresywne zachowania dzikich zwierząt oraz ich choroby i urazy, które niejednokrotnie prowadzą do powolnej i niehumanitarnej śmierci. Nadleśnictwo nie jest w stanie precyzyjnie przewidzieć, jeśli w momencie składania wniosku takie zjawisko nie występuje, dla ilu osobników takie odstępstwo będzie konieczne. Zezwolenia z zakresu ochrony gatunkowej nie mają charakteru nakazu.

W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zebrany przez organ rozpatrujący sprawę był wystarczający do jej rozstrzygnięcia i miał charakter obiektywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. z siedzibą w W. (dalej: fundacja lub skarżąca kasacyjnie).

W pierwszej kolejności fundacja zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w związku z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. oraz w związku z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p jak i w związku z art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na uznaniu przez Sąd I instancji, że w tej sprawie stan faktyczny pozwala w ogóle na stwierdzenie istnienia sprawy administracyjnej, a w konsekwencji powyższej błędnej wykładni, uznanie zaskarżonej decyzji za wydaną zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Po drugie, art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w związku z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. oraz w związku z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. jak i w związku z art. 33 ust. 3 i 4 pkt. 1-2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej: u.o.z.), przez akceptację możliwości wydania "blankietowego" zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra

Po trzecie, art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w związku z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. oraz w związku z art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.1992.206.7 ze zm., dalej: dyrektywa siedliskowa) oraz w związku z art. 16 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy siedliskowej. Polegało to na wadliwym przyjęciu, że zezwolenie na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania osobników żubra było wydane zgodnie z prawem. W rzeczywistości brak było spełnienia przesłanek ustawowych w postaci braku rozwiązań alternatywnych, nieszkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, interesu w postaci ochrony dziko występujących gatunków zwierząt, jak i interesu w postaci zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego.

Po czwarte, art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. w związku z art. 5 pkt 9 u.o.p. oraz w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 10 pkt 6 i 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2183, dalej: rozporządzenie). Polegało to na wadliwym przyjęciu, że została spełniona przesłanka braku istnienia rozwiązań alternatywnych.

Po piąte, art. 1 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 4 pkt 21 u.o.z. oraz w związku z art. 5 u.o.z. jak i w związku z art. 21 u.o.z. przez pominięcie przez Sąd I instancji przepisów o humanitarnej ochronie zwierząt wolno żyjących (dzikich) oraz brak wzięcia pod uwagę, że zwierzę jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę, oraz że zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 jak i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego sprawy.

Fundacja wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 czerwca 2020 r., alternatywnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l Instancji. Ponadto fundacja wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Fundacja oświadczyła, że zrzeka się rozprawy oraz wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów w postaci decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 marca 2021 r. oraz z 25 lutego 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą, na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 9 i ust. 1a pkt 4 oraz art. 52 ust. 1 pkt 1, 3, 11 i 16 i ust. 1a pkt 1, 7 i 8 u.o.p. Stosownie do art. 56 ust. 4 u.o.p., zezwolenia, o których stanowi art. 56 ust. 1, 2, 2b i 2c, z zastrzeżeniem art. 56 ust. 4c, 4d i 5 u.o.p., mogą być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz:

1) leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych lub

2) wynikają z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, lub

3) leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, lub

4) są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin, lub

5) umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbiór, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie, lub

6) w przypadku gatunków objętych ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz gatunków wymienionych w załączniku IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska, lub

7) w przypadku gatunków innych niż wymienione w pkt 6 - wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczając na podstawie powołanych przepisów odstępstwo od zasady zakazu zabijania zwierząt objętych ochrona ścisłą, ustawodawca pozostawił możliwość zastosowania tego odstępstwa uznaniu właściwego organu administracji publicznej. Zawarty w art. 56 ust. 1 zwrot normatywny "może" prowadzi do wniosku, że organ działa w granicach uznania administracyjnego, co istotnie wpływa na zakres i sposób kontroli dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uznanie administracyjne oznacza bowiem przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego "luzu decyzyjnego" polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego podlega natomiast prawidłowość postępowania wyjaśniającego, a w szczególności, czy rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a także czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie, wydane w ramach uznania administracyjnego, nie może być jednak rozstrzygnięciem dowolnym. Przedmiotem uznania administacyjnego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, ale określenie skutku prawnego (zob. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA z 2010 r., nr 5-6, s. 168-184). Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2035/19). W przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego wyznaczają zatem, z jednej strony przesłanki zawarte w art. 56 ust. 4 u.o.p., z drugiej natomiast reguły postępowania administracyjnego określające obowiązki organu administracji w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sprawie skarżąca nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 56 ust. 4 u.o.p., zgodnie z którą do wydania zezwolenia na podstawie powołanego przepisu, oprócz spełnienia generalnych przesłanek określonych w jego treści, niezbędne jest równoczesne wystąpienie jednej z indywidualnych przyczyn wymienionych w tej normie prawnej (punkty 1-7 tego przepisu). Zarzuca natomiast Sądowi I instancji błędne uznanie, że w okolicznościach tej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których stanowi art. 56 ust. 4 u.o.p., pozwalające na odstępstwo od zakazu zabijania zwierząt należących do gatunków objętych ochrona ścisłą.

Do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego może dojść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania stwierdzić należy, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Skarżąca trafnie wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii oferowania do sprzedaży, zbywania i przetrzymywania okazów żubra na terenie całego kraju, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W stosunku do wszystkich gatunków objętych ochroną gatunkową, zarówno objętych ochroną ścisłą (żubr) jak i częściową, zostały bowiem wprowadzone zakazy oferowania do sprzedaży, zbywania, przetrzymywania okazów (art. 52 ust. 1 pkt 10 u.o.p.). W związku z tym została również wprowadzona możliwość uzyskania odstępstwa od tego zakazu, a więc właściwy do wydania zezwolenia organ, po spełnieniu ustawowych przesłanek, mógł wydać zezwolenie na wykonanie tych czynności. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w stosunku do tych czynności nie ma rozwiązań alternatywnych i również wydanie zezwolenia na ich wykonanie nie będzie mieć szkodliwego wpływu dla zachowania we właściwym stanie ochrony populacji chronionych gatunków zwierząt, ponieważ dotyczy martwych okazów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył także art. 56 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 oraz w związku z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p., jak i w związku z art. 104 § 1 k.p.a. Zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ został powołany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, chociaż w istocie istota tego zarzutu sprowadza się do naruszenia procesowego przepisu art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Nie ulega wątpliwości, że właściwy w tej sprawie organ wydał stosowną decyzję, co stanowiło "załatwienie sprawy" zainicjowanej wnioskiem Nadleśnictwa [...]. Uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że nie istniała sprawa administracyjna, ponieważ rozstrzygnięcie decyzji odwołujące się do nieokreślonych jeszcze osobników żubra nie ma charakteru indywidualnego oraz konkretnego. Stanowisko to jest jednak zbyt daleko idące. Argumenty te sprowadzają się bowiem wyłącznie do prawidłowości zastosowania przez organ art. 56 ust. 4 u.o.p. oraz wykładni przepisów stanowiących podstawę do odstąpienia od przedmiotowego zakazu. Natomiast nie ulega wątpliwości, że sprawa administracyjna istniała oraz stanowiła podstawę do jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 oraz w związku z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. jak i art. 33 ust. 3 i 4 pkt 1-2 u.o.z. Polegało to na akceptacji możliwości wydania zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra blankietowo i objęcie decyzją o zezwoleniu na odstępstwo od zakazu ich odstrzału, czyli gatunków chronionych, większej (nieokreślonej) ilości zwierząt niż wynika to ze stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej, było to skutkiem między innymi pominięcia przez Sąd I instancji przepisów pozwalających na bezzwłoczne uśmiercenie w celu zakończenia cierpień zwierzęcia również zwierząt objętych ochroną gatunkową (w tym żubrów). Zdaniem skarżącej, doszło także do naruszenia art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. przez wadliwe uznanie, że ustalenie ilości osobników, których dotyczy wniosek nie było możliwe, podczas gdy wnioskodawca w ogóle tej okoliczności nawet nie próbował wykazać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek i w konsekwencji decyzja, stanowiły realizację zaleceń Komisji ds. przeglądu i oceny stada żubrów w Puszczy [...] i wytycznych Strategii ochrony żubra Bison bonasus dla Puszczy [...]. W toku postępowania administracyjnego pismem z 2 grudnia 2019 r. Komisja Państwowej Rady Ochrony Przyrody pozytywnie zaopiniowała wniosek Nadleśnictwa [...]. W oparciu o stan podawany w Księdze Rodowodowej Żubrów, ustalono, że na koniec 2019 r. żyło 2269 żubrów, o 449 osobników więcej niż w roku poprzednim, w tym na wolności 2048 osobników. Stado bytujące na terenie Puszczy [...] liczy 112 osobników. Eliminacja maksymalnie 12 żubrów nie wpłynie zatem negatywnie na populację gatunku, a wyeliminowanie osobników chorych i rannych poprawi kondycję zdrowotną całej populacji. Tym samym odstrzał ten nie ma negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, ponieważ żubr jest jednym z przedmiotów ochrony, ale działania te pozwalają na zapobiegnięcie "przegęszczeniu" populacji żyjącej w Puszczy [...], a co jest z tym związane, ograniczają ryzyko przenoszenia ewentualnych chorób. Powodem braku wskazania konkretnych osobników żubra nie był w tej sprawie brak możliwości ich ustalenia, ale inna metoda wskazywania liczebności niezbędnych osobników do eliminacji, co ściśle powiązane jest z przyczyną złożenia wniosku. W ocenie skarżącej, świadczy to o wydaniu zezwolenia o charakterze "blankietowym", ponieważ w chwili składania wniosku żadne zwierzę nie było chore czy agresywne. Natomiast skarżąca pomija, że zezwolenie zostało wydane pod ściśle określonymi warunkami: zabijane będą tylko osobniki poważnie chore lub drastycznie cierpiące w wyniku przebytej choroby lub zranienia, będące w słabej kondycji w wieku powyżej 14 lat, agresywne w sposób zagrażający życiu bądź zdrowiu ludzi lub innych zwierząt. Odstrzał objętych niniejszym zezwoleniem osobników miał zostać wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i doświadczenie, wskazane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], spośród pracowników tej jednostki. Oznacza to, że w tej sprawie nie było możliwe wskazanie konkretnych osobników do odstrzału, natomiast żeby zapobiec dowolności przy stosowaniu decyzji organ szczegółowo określił warunki dokonywania wyboru i identyfikacji osobników przewidzianych do odstrzałów. Organ prawidłowo uznał, że właśnie takie załatwienie wniosku leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisko przyrodniczych (art. 56 u.o.p. ust. 4 pkt 1 u.o.p.) oraz leży w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego (art. 56 u.o.p ust. 4 pkt 3 u.o.p.), o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozwiązanie to nie narusza granic uznania administracyjnego, w ramach którego organ wydał sporne zezwolenie i nie świadczy o naruszeniu powołanych przez skarżącą przepisów, w tym art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 1-2 u.o.z.

Zgodnie z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. we wniosku należy wskazać liczbę lub ilość osobników, których dotyczy wniosek o ile jest to możliwe do ustalenia. W tej sprawie Nadleśnictwo [...] wystąpiło z wnioskiem o umyślne zabicie do 12 osobników żubra. Ilość wskazana w zezwoleniu jest wartością maksymalną wynikającą nie tylko z treści wniosku, ale też konieczności ochrony danego gatunku. Zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych jest zgodą na wykonanie określonych czynności, a nie nakazem. Umyślne zabicie zgodnie z udzielonym zezwoleniem może nastąpić dopiero po spełnieniu określonych warunków, które w tym zezwoleniu zostały szczegółowo wskazane. Nie można zatem podzielić argumentów skarżącej, że o wadliwości zezwolenia świadczy jego "blankietowość". Dlatego też zarzut naruszenia powołanych przepisów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. oraz w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 dyrektywy siedliskowej jak i w związku z art. 16 ust. 1 lit. a) i c) tej dyrektywy. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, pod warunkiem, że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, Państwa Członkowskie mogą wprowadzić następujące odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a i b) tej dyrektywy:

a) w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;

b) aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności;

c) w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska;

d) do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;

e) aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe.

Tego rodzaju odstępstwa zostały przewidziane w art. 56 u.o.p., przy czym ustawa o ochronie przyrody stanowi implementację do polskiego porządku prawnego między innymi przepisów dyrektywy siedliskowej. Argumentacja skarżącej zmierza więc w istocie do konieczności dokonania prounijnej wykładni przepisów dyrektywy i ich bezpośredniego stosowania w tej sprawie. Natomiast norma dyrektywy może być bezpośrednio skuteczna, jeżeli jest wystarczająco precyzyjna i bezwarunkowa, a jej stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony organów UE lub organów państw członkowskich, oraz jeżeli jest skierowana na przyznanie praw jednostkom. Dlatego też w interesie prawnym jednostki mieści się możliwość zakwestionowania legalności decyzji władz krajowych w zakresie objętym sferą bezpośrednio skutecznych norm dyrektyw. Z kolei wykładnia prounijna powinna być stosowana tak daleko, żeby osiągnąć cel założony w danej dyrektywie, a wykładni tej należy dokonywać do granicy, w której sędzia nie staje się organem prowadzącym lub organem wykonawczym, oczywiście w ramach ogólnych zasad prawa (wyrok TS C-91/92 w sprawie Faccini Dori, Zb. Orz. I-3325, pkt 27 oraz C-192/94 El Corte Ingres SA, Zb. Orz. I-1281, pkt 22) lub w której zastosowana wykładnia prounijna będzie wykładnią contra legem (wyrok TS 80/86 w sprawie Kolpinghuis Nijmegen, ECR z 1987 r., Nr 9, s. 03969 oraz wyrok TS C-165/95 Arcaro, Zb. Orz. I-4705, pkt 42). Ponadto, nie można również nałożyć na jednostkę obowiązku, który wynika bezpośrednio z normy dyrektywy, a nie normy prawa krajowego. Rezultatem wykładni prounijnej nie może więc być nałożenie obowiązku ustanowionego w dyrektywie, jeżeli nie obowiązuje ustawa uchwalona w celu jej implementacji (wyrok TS C-165/95 Arcaro, Zb. Orz. I-4705). Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwa prounijna wykładnia norm prawa krajowego oraz bespośrednie stosowanie przepisów dyrektywy, ponieważ implementacja dyrektywy nastąpiła w przepisach ustawy o ochronie przyrody.

Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w tej sprawie brak jest rozwiązań alternatywnych. Pozostawienie zwierząt chorych do naturalnej śmierci zwiększyłoby ryzyko zarażenia zdrowych osobników, a w przypadku urazów naraziłoby te zwierzęta na niepotrzebne cierpienie. Z kolei osobniki agresywne, wykazujące tendencje do zbliżania się do siedzib ludzkich nie mogłyby zostać przesiedlone, ponieważ dorosłe osobniki są podatne na habitację i warunkowanie pokarmem, co wiąże się z możliwością ich powrotu do miejsca, z którego zostały odłowione lub pojawiania się na innych obszarach siedzib ludzkich. Równie istotne jest, że krajowe ośrodki hodowli są zapełnione i przeniesienie osobników do niewoli nie jest możliwe. Przez rozwiązanie alternatywne, o którym stanowią powołane przepisy należy zatem rozumieć nie rozwiązanie, które istnieje, ale przede wszystkim rozwiązanie, które jest racjonalne i możliwe do zrealizowania. Należy także mieć na uwadze, że umyślne zabicie do 12 osobników żubra nie wpłynie negatywnie na stan zachowania tej populacji bytującej w Puszczy [...], ponieważ będzie stanowiło jedynie niewielki ubytek populacji, który zostanie zniwelowany przez przyrost naturalny. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska, że "blankietowy" charakter decyzji oznacza, że w dacie, kiedy będzie wykonywana decyzja, stan populacji może się drastycznie różnić np. na skutek nagłej choroby całych stad. Skarżąca zakłada bowiem, że Nadleśnictwo [...] będzie wykonywać decyzję w istotnie zmienionym stanie faktycznym, pomijając, że decyzja ta została wydana pod określonymi warunkami i przy określonym stanie populacji. Gwałtowna zmiana stanu populacji będzie oznaczać konieczność podjęcia całkowicie odmiennych działań faktycznych i prawnych ze strony uprawnionych do tego podmiotów oraz organów administracji publicznej, a jednocześnie zaskarżona decyzja z uwagi na zmianę warunków jej wydania nie będzie mogła zostać wykonana.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 5 pkt 9 u.o.p. oraz w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 10 pkt 6 i 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Skarżąca wskazuje bowiem, że istnieją adekwatne rozwiązania alternatywne - np. zapewnienie opieki weterynaryjnej w ośrodkach rehabilitacji dzikich zwierząt, zabezpieczanie reprezentatywnej części populacji przez ochronę ex situ czy przenoszenie zwierząt zagrożonych na nowe stanowiska. Z zaskarżonej decyzji wynika jednak, że eliminacja żubrów ze względu na ich stan zdrowotny dokonywana będzie po pisemnym potwierdzeniu takiej konieczności przez lekarza weterynarii. Jeśli zatem lekarz weterynarii stwierdzi, że stan zdrowia żubra nie pozwala na jego eliminację to do tej eliminacji nie dojdzie. Decyzja uwzględnia zatem możliwość zapewnienia opieki weterynaryjnej. Ponadto przewiduje, że w przypadku, gdy nie jest możliwe niezwłoczne uzyskanie pisemnego potwierdzenia lekarza weterynarii, a zabicie żubra jest niezbędne w celu zapobieżenia znacznemu cierpieniu zwierzęcia, eliminacja może być wykonana na podstawie oświadczenia osoby dokonującej odstrzału, przy czym zabicie może odbywać się wyłącznie przez przeszkolonych i uprawnionych pracowników nadleśnictwa. Tego rodzaju warunki nie są niezgodne z art. 33 u.o.z. i zapewniają transparentność dokonywanej eliminacji. Należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.o.z., kto zabija, uśmierca zwierzę albo dokonuje uboju zwierzęcia z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1, art. 33 lub art. 34 ust. 1-4 u.o.z. podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Zaskarżona decyzja nie wyłącza zastosowania tego przepisu. Nie ulega także wątpliwości, że każde zwierzę należy traktować humanitarnie i z szacunkiem, żeby jednak nie doszło do naruszenia tej zasady w tej sprawie. Stanowisko skarżącej oparte na tej zasadzie sprowadza się w istocie do kwestionowania w ogóle możliwości zezwolenia na odstępstwo od zakazu, o którym stanowi art. 56 ust. 4 u.o.p., a nie ulega wątpliwości, że ustawodawca przewidział takie odstępstwo, zarówno na poziomie prawa unijnego, jak i krajowego, a warunki uzyskania tego rodzaju odstępstwa mają gwarantować poszanowanie zasad ochrony zwierząt.

Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2023 r. III OSK 7041/21, które to stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuszczenia dowodów z decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydanych w innych okolicznościach faktycznych, chociaż decyzje te podlegały oczywiście ocenie Sądu, który orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a.).