Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 569/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia V.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1521/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi V.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.65.2023(2) w przedmiocie wpisania na listę, o której mowa w ustawie z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku V.K. (dalej również jako skarżąca), postanowieniem z 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1521/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 maja 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.65.2023(2), w przedmiocie wpisania skarżącej na listę, o której mowa w ustawie z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 129 ze zm., dalej jako ustawa szczególna).

Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi wnioskiem o wstrzymanie wykonania został objęty wpis danych skarżącej do Systemu Informacyjnego Schengen, dokonany w związku z wpisem do wykazu cudzoziemców, o którym mowa w art. 434 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, wykaz cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany prowadzi Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przy czym stosownie do treści art. 435 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, we wskazanym wykazie cudzoziemców, umieszcza się i przechowuje dane cudzoziemca, jeżeli został wpisany na listę, o której mowa w art. 2 ustawy szczególnej, a zakres środków określonych względem niego w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 6 tej ustawy, obejmuje wpis do rzeczonego wykazu cudzoziemców. Umieszczenie danych cudzoziemca w wykazie może nastąpić bez jego wiedzy i zgody. Zgodnie z art. 443 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców przekazuje dane z wykazu do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu i pobytu, na okres ich przechowywania w ww. wykazie, jeżeli podstawą przechowywania tych danych jest wpis na listę, o której mowa w art. 2 ustawy szczególnej .

Umieszczone w Systemie Informacyjnym Schengen dane cudzoziemca usuwa się w przypadku zawieszenia obowiązywania wpisu do wykazu, o którym mowa w art. 437 ustawy o cudzoziemcach (art. 443 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Natomiast, obowiązywanie wpisu do wykazu zawiesza się, jeżeli zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji będącej podstawą umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie do dnia, w którym ustaną okoliczności uzasadniające to zawieszenie (art. 437 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 437 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach).

Biorąc pod uwagę przytoczone normy prawne, Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem z treści art. 1 ustawy szczególnej wynika wprost, że wydanie decyzji w sprawie wpisu na listę, o której mowa w art. 2 ustawy szczególnej w celu przeciwdziałania wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., skutkuje zastosowaniem środka prawnego w postaci wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, o którym mowa w art. 434 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca w art. 1 powołanej ustawy użył sformułowania ,,stosuje się", wyłączając możliwość fakultatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zastosowania środka prawnego przewidzianego w art. 1 pkt 4 ustawy szczególnej i zobowiązując organ administracji publicznej, wydający decyzję o wpisie na ww. listę, do obligatoryjnego przekazania danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. W taki sam sposób została skonstruowana dyspozycja z art. 443 ustawy o cudzoziemcach, na podstawie której Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ,,przekazuje" przechowywane w wykazie dane cudzoziemca do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu i pobytu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że czym innym jest umieszczenie danych w wykazie osób niepożądanych (art. 435 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), a czym innym przekazanie danych przechowywanych w tym wykazie do Systemu Informacji Schengen (art. 443 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca konstruuje uzasadnienie swojego wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w oparciu o okoliczności, które stanowią następstwo przekazania danych umieszczonych w wykazie do Systemu Informacji Schengen oraz pozostają tylko w związku z wpisem do wykazu cudzoziemców. Okoliczności te, takie jak uniemożliwienie powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania i zatrudnienia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, są bezpośrednią konsekwencją przekazania danych do Systemu Informacji Schengen, a strona nie doświadczyłaby tego typu następstw na podstawie samego wpisu do wykazu cudzoziemców, przebywając w momencie wydania rozstrzygnięcia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca nie podważa natomiast zasadności samego wpisu do wykazu, o którym organ administracji orzeka obligatoryjnie z mocy prawa, w przypadku wydania takiej decyzji, jaka zapadła w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, że przekazanie danych skarżącej do Systemu Informacyjnego Schengen nie stanowi aktu wydanego lub podjętego w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, a więc brak jest podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku. Jednocześnie odnosząc się do uzasadnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości zaznaczył, że lakoniczna konstatacja, stwierdzająca jakoby zapadła w rozpoznawanej sprawie decyzja bezsprzecznie doprowadzała do wyrządzenia znacznej szkody skarżącej nie jest wystarczająca. Natomiast obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o ochronę tymczasową spoczywa na stronie wnioskującej. Oznacza to, że musi ona przedstawić takie okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności te muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie umotywowała w żaden sposób złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania całości decyzji, a w uzasadnieniu odniosła się wyłącznie do jej pkt 2 lit.e. Skarżąca nie wykazała, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.), tj. istnienia realnego i bezpośredniego zagrożenia wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Sądu pierwszej instancji, wniosła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

a) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie bezsprzecznie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej wstrzymanie, tj. skarżona decyzja doprowadziła i nadal doprowadza do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i powoduje trudne do odwrócenia skutki; przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie postanowienia, gdyż niewłaściwe zastosowanie przepisu skutkowało wydaniem orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiającego wstrzymania wykonania skarżonej decyzji;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia z całkowitym pominięciem dowodów oraz okoliczności przedstawionych przez skarżącą w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja doprowadza do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub powoduje trudne do odwrócenia skutki, w wyniku czego Sąd poczynił błędne ustalenia w sprawie oraz wydał orzeczenie nieodpowiadające stanowi faktycznemu, co miało istotny wpływ na treść zapadłego postanowienia;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, tj. oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a., które to powinny stanowić podstawę skarżonego rozstrzygnięcia; braki w przedmiotowym zakresie uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę kwestionowanego postanowienia Sądu pierwszej instancji w całości poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podała, że zarówno w skardze, jak i we wniosku wprost wskazała, że zaskarżona decyzja doprowadza do wyrządzenia skarżącej znacznych szkód i powoduje trudne do odwrócenia skutki. W zaskarżonej decyzji Minister zastosował bowiem wobec skarżącej wpis do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terenie RP jest niepożądany, a o którym to wpisie mowa w art. 434 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, na podstawie której dane skarżącej zostały przekazane do systemu Schengen. Według żalącej oczywistym jest, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców był zobligowany na podstawie ww. decyzji do przekazania danych cudzoziemca do systemu Informacyjnego Schengen. Nie zmienia to faktu, iż to zaskarżona decyzja stanowi podstawę prawną działań Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zatem to na podstawie wydanej przez Ministra decyzji dochodzi do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Skarżąca podkreśliła, że we wniosku zaznaczyła, iż na skutek wydania i wykonania zaskarżonej decyzji została pozbawiona pozwolenia na pobyt na terytorium RP oraz pozbawiona możliwości powrotu do jej miejsca zamieszkania –Wrocławia a także pozbawiona możliwości powrotu do pracy i dostępu do rzeczy osobistych w tym majątku znajdujących się w zajmowanym przez nią mieszkaniu we Wrocławiu, oskarżona o nielegalny pobyt na terytorium Unii Europejskiej, jak również wszczęto wobec niej postępowanie karne. Według skarżącej bez wątpienia wypełnione więc zostały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., które przemawiały za wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji. Ponadto decyzja ta jest wydana na podstawie niezgodnego z prawem unijnym prawa krajowego, a tym samym jest obarczona nieważnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z punktu zaistnienia określonych przesłanek wskazanych przepisami prawa. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w ww. przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Podkreślić należy, że wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T.Woś [w:] T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 335 i n.). Jednocześnie wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przedstawienia we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i poparcia ich wszelkimi możliwymi dowodami, na uprawdopodobnienie istnienia realnego i bezpośredniego zagrożenia wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni argumentację Sądu pierwszej instancji dotyczącą braku przedstawienia przez skarżącą odpowiednich argumentów, które przemawiałyby za istnieniem zdarzeń uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zamieszczając w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu nie wykazała przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek ten nie został bowiem poparty podaniem okoliczności, które uprawdopodobniałyby, a tym samym uzasadniały zastosowanie ochrony tymczasowej. Natomiast to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać Sąd o potrzebie udzielenia ochrony tymczasowej.

Jednocześnie podzielić należy konstatację Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca jako uzasadnienie swojego wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji wskazała okoliczności, które stanowią następstwo przekazania danych umieszczonych w wykazie do Systemu Informacji Schengen oraz pozostają tylko w związku z wpisem do wykazu cudzoziemców. Okoliczności te, takie jak uniemożliwienie powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania i zatrudnienia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, są natomiast bezpośrednią konsekwencją przekazania danych do Systemu Informacji Schengen, a strona nie doświadczyłaby tego typu następstw na podstawie samego wpisu do wykazu cudzoziemców, przebywając w momencie wydania rozstrzygnięcia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca nie podważa natomiast zasadności samego wpisu do wykazu, o którym organ administracji orzeka obligatoryjnie z mocy prawa, w przypadku wydania takiej decyzji, jaka zapadła w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć również należy, że wskazane zarówno w skardze jak i w zażaleniu argumenty skarżącej zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do niedogodności życiowych i trudności ekonomicznych związanych z pracą oraz miejscem zamieszkania i nie spełniają przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie podniesione przez skarżącą trudności stanowią oczywiste następstwa wykonania takiej decyzji, jak zaskarżona w niniejszej sprawie. Zatem poza wszystkim udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą twierdzenia stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel omawianej ustawy szczególnej. Ponadto podkreślenia wymaga, że rozpoznając wniosek sąd administracyjny powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 101/23).

Ponadto wyjaśnić trzeba, iż w postępowaniu w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy i nie dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie ustalenie to ma kluczowe znaczenie, ponieważ argumentacja zażalenia zmierza do podważenia podstawowych założeń instytucji ochrony tymczasowej, poprzez dokonanie w istocie merytorycznej analizy kwestionowanej decyzji. Tymczasem o spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. może natomiast przesądzić wyłącznie analiza skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji dla sytuacji prawnej, przede wszystkim majątkowej, strony skarżącej. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego powinno odnosić się do ściśle określonych zdarzeń, świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, oddalił zażalenie.