Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 707/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 1, par. 3, par. 4, par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 4 pkt 1, 2, 3, art. 43 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Agnieszka Nawara- Dubiel / spr. / Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 marca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 października 2013 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. H. z dnia 13 maja 2013 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ew. [...] przy ul. P. w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647), §1 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: [...] z dnia 20 czerwca 2013r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 28.06.2013r. znak: [...] - w zakresie ochrony środowiska.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. E. D. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...].

W toku postępowania P. F. wniosła uwagi i zarzuty w sprawie. Podniosła, że budynek którego rozbudowa i nadbudowa jest planowana stoi częściowo na działce [...], stanowiącej jej własność, a sprawa ta jest w toku wyjaśniania. Zaznaczyła, że tak daleko idąca rozbudowa i nadbudowa, zacieni całkowicie jej działkę a dostęp do światła w pomieszczeniach mieszkalnych będzie znikomy. Zaznaczyła, że w pobliżu terenu planowanej inwestycji tj. działek [...] i [...] znajdują się dwa najniższe budynki przy ul. P. – między innymi budynek stanowiący jej własność. Wyraziła obawy, że po rozbudowie i nadbudowie, teren nie będzie przewietrzany, ponieważ wysoka zabudowa i bliskość ul. K. z ekranami akustycznymi nie sprzyja wymianie powietrza. Wskazała, że powoływanie się na wyższa zabudowę przy ul. P. jest bezpodstawne, bo znajduje się ona w dużej odległości. Wskazała, że nic nie wiadomo o miejscach parkingowych dla osób mieszkających w planowanym budynku, podczas gdy przy ul. P. po wybudowaniu nowych budynków jest już tyle parkowanych samochodów, że trudno przejść chodnikiem. Wyraziła obawy o stan swojej posesji, gdyż jej budynek jest drewniany posadowiony na fundamencie z cegły i kamienia wapiennego, wybudowany przed II wojną światową, wielce czuły na wstrząsy.

W przedmiocie zgłoszonych uwag i zastrzeżeń wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póź.zm.). Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Wskazano, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji), oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Zacienianie istniejącej zabudowy przez nowopowstający obiekt oraz przewietrzanie może być badane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane, dopiero na etapie projektu budowlanego, w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed wydaniem pozwolenia na budowę, kiedy to organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki.

Odnośnie zastrzeżeń dotyczących miejsc parkingowych wyjaśniono, iż w przedmiotowej sprawie uzyskano pozytywną opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak [...] zapewniająca, iż uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie realizowana poprzez istniejący zjazd.

Wskazano, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Warunkiem uzyskania niniejszej decyzji nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wrócono uwagę, że ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, której wiedza ma dać gwarancję właściwego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. Wyjaśnić należy, że przedłożona koncepcja przestrzenna inwestycji stanowiąca przedstawienie w formie graficznej wnioskowanego przez inwestora zamierzenia, nie podlega zatwierdzeniu niniejszą decyzją w zakresie szczegółowych rozwiązań dot. gabarytów czy rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu.

Od decyzji tej odwołała się P. F. wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 października 2013 r. oraz o skierowanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 marca 2014 r., znak [...] - działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, 647 t.j.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt l

K.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. W ocenie Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...].

Z przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczno -urbanistycznych, wskazano, że Organ I instancji wyznaczył (załącznik nr 1 do decyzji) w istocie dwie linie zabudowy, pierwszą w odległości 2m od granicy działki drogowej ul. P. (rozbudowa), drugą dla nadbudowy na przedłużeniu elewacji frontowej przedmiotowego budynku na dz. [...] w odległości 7m od granicy działki drogowej ul. P.. Przyjęte rozwiązanie wynika z zakresu zamierzenia inwestycyjnego. Załączniki do decyzji nie pozostają ze sobą w sprzeczności. W szczególności w załączniku graficznym doprecyzowano, że w pierwszy z załączników ma charakter linii nieprzekraczalnej, a drugi obowiązującej. To samo zresztą wynika z załącznika nr 3 do decyzji (wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej). Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje przyjętego rozwiązania, które zostało zresztą szeroko przez Organ I instancji umotywowane.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w przedziale od 14-21%, podczas gdy średni wskaźnik wyniósł 25 %. Organ I instancji kierując się zasadą ładu przestrzennego ustalił przedmiotowy parametr właśnie w takim zakresie, opierając jego dolną granicę na wskaźniku istniejącym, natomiast górną na wnioskowanym, który jest i tak niższy od średniego. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono z kolei w przedziale od 11 - 12 m, czyli opierając się na średniej ze wszystkich budynków, co również jest rozwiązaniem prawidłowym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono dla nadbudowy na 9m (dach płaski). Tak przyjęty parametr wynika z zabudowy na działkach sąsiednich i pozwalając wkomponować planowaną zabudowę w ład przestrzenny. Sporządzona w toku postępowania przed Organem I instancji analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

Należy jednocześnie podzielić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11).

W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno -urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie.

Jednocześnie podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu (por. WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1157/11). Podkreślenia wymaga również, że niniejsze zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. P.), a krąg stron postępowania został prawidłowo ustalony. W szczególności należy zauważyć, że właściciele działki nr [...] nie dysponują interesem prawnym, aby uczestniczyć w niniejszym postępowaniu. Zamierzenie nie będzie oddziaływać na tę nieruchomość.

Należy jednocześnie zauważyć, że konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed Organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Na zakończenie powołano orzeczenia sądów administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Ponadto trafnie wywiedziono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. (IV SA/Wa 650/04 publ. LEX nr 186655), że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie narusza w ocenie Kolegium Odwoławczego interesów osób trzecich.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. F., zarzucając jej

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wewnętrznie sprzecznej z wydaną w toku postępowania opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 20 czerwca 2013 r., co w konsekwencji spowodowało niezasadne odstąpienie od ogólnych zasad wyznaczania linii zabudowy określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia i wyznaczenie linii zabudowy w sposób niezgodny z art. 43 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.)

b) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji pomimo nierozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a tym samym brak przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności,

c) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji pomimo błędnego ustalenia kręgu stron.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez nieprawidłowe określenie przedmiotu postępowania o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy,

b) § 4 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej: rozporządzenie) poprzez nieprecyzyjne i niezgodne z przepisami wyznaczenie linii zabudowy przejawiające się przez wewnętrzną sprzeczność w zakresie wyznaczenia linii zabudowy pomiędzy załącznikiem nr 1 do

decyzji - Warunki zabudowy, a załącznikiem nr 3 do decyzji - Wyniki analizy urbanistyczno -architektonicznej,

c) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niezgodnie z w/w przepisami rozporządzenia.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] znak: [...] z dnia 10 marca 2014 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. w szczególności dotyczących naruszenia przepisu art. 28 Kpa poprzez nieprzyznanie przymiotu strony postępowania właścicielom działki nr [...], wskazać należy, że zgodnie z dominująca linią orzecznictwa sądów administracyjnych, skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu. (tak np. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2012r. sygn. II OSK 371/11). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości ten pogląd, a zatem ten zarzut skargi nie może zostać uwzględniony.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2012 poz.647 ze zmianami) zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i opisany. W analizie urbanistycznej z dnia 15 lipca 2013r. Autor analizy wskazał, ze teren inwestycji znajduje się w południowej części miasta, w obszarze zabudowanym i uzbrojonym, w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca i w zabudowie bliźniaczej oraz małe domy wielorodzinne o wysokości do 4 kondygnacji (dz. [...]). Zabudowa mieszkaniowa zróżnicowana jest pod względem gabarytu i formy architektonicznej, budynki sytuowane są na działkach w otoczeniu zieleni wysokiej i niskiej, na osiach równoległych do kierunku granic nieruchomości, oraz do kierunku przebiegu ulicy. Działka stanowiąca teren inwestycji zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym. Posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ulica P.. Obszar analizowany wyznaczony został koliście, o promieniu koła około 90 m. poprowadzonym z każdego wierzchołka przedmiotowej działki.

Prawidłowo został również wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy. W ustawie o planowaniu wskazuje się, iż przy ustalaniu warunków zabudowy pod względem stosowania zasady podobieństwa (kontynuacji) uwzględnia się wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy określa przepis § 5 rozporządzenia. W myśl tego przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisie § 5 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 5 ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie wskazano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 25%; istniejący aktualnie na działkach objętych wnioskiem wskaźnik to 14%, natomiast wskaźnik ten w obszarze analizowanym waha się od 14 do 56 %. Przyjęty w decyzji wskaźnik 14%- 21% jest niższy od średniej, ale usprawiedliwiony jest treścią analizy, z której wynika, że wskaźnik wnioskowany tj. 21% mieszczący się w grupie wskaźników niższych gwarantuje zachowanie miejskiej średniej intensywności zabudowy.

Prawidłowo ustalono również szerokość elewacji frontowej (11-12m) przy identycznej średniej wynikającej z analizy tj. 11-12 m. oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 9 m (z tolerancją +/- 1 metr) dla części budynku cofniętego stosunku do drogi i 6 m (z tolerancją +/- 1 metr) dla części budynku wysuniętego przed lico budynku głównego. Wysokość ta zdaniem autora analizy wynika z wysokości budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. P. co teren inwestycji. Występujące tam wysokości budynków to: 4m (najniższy) i 10,5 m (najwyższy), pozostałe to 8,5 – 9 m w szczególności dotyczy to budynków w zabudowie bliźniaczej znajdujących się na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie tj. działkach nr [...] oraz [...]. Wyznaczona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 9 m (z tolerancją +/- 1 metr) wyższej, cofniętej części budynku, oznacza w rzeczywistości, że wyznaczono ja w widełkach od 8 do 10 metrów a to z kolei oznacza, przy uwzględnieniu wyników analizy, że są to wielkości zarówno usprawiedliwione jak i występujące w obszarze analizowanym. W tym zakresie nie znajdują zatem usprawiedliwienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Jednak wszystkie główne zarzuty skargi sprowadzają się zarzutu błędnego ustalenia i wyznaczenia linii zabudowy. Parametr ten jest równocześnie najszerzej opisanym parametrem w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie architektoniczno – urbanistycznej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

Projektowana inwestycja zakłada rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, w taki sposób, że bryła budynku zostanie rozczłonkowana- część budynku będzie wysunięta przed lico budynku głównego i w ten sposób budynek będzie miał część wyższą i niższą. Z tego też względu wyznaczono dwie linie zabudowy: dla części wyższej budynku (nadbudowy) w odległości ok. 7 metrów od granicy działki drogowej ul. P. oraz dla części niższej budynku (rozbudowy) w odległości ok. 2 metrów od granicy działki drogowej ul. P.. Z zał. Nr 3 do decyzji (wyniki analizy) wynika dodatkowo, że linia niższej części budynku wyznaczona została jako linia nieprzekraczalna, natomiast linia części wyższej budynku (istniejąca ) wyznaczona została jako linia obowiązująca.

W pozyskanej w toku postępowania opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 20 czerwca 2013r. zawarty został wymóg, aby obiekty budowlane usytuowane zostały od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości zgodnie z art. 43 pkt. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowanym, przypadku drogi gminnej.

Zgodnie natomiast z ust. 2, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze (między innymi) gminnej w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Z powyższego – wbrew zarzutom skargi – nie wynika, że decyzja jest sprzeczna z wskazanym w opinii zarządcy drogi przepisem prawa materialnego. Po pierwsze wskazać należy, że pojęcie "zewnętrza krawędź jezdni" nie jest tożsama z pojęciem "krawędzi działki drogowej". Otóż art. 4 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 260 ) w pkt. 1 definiuje pas drogowy (wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą), w pkt. 2 drogę (budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym) zaś w pkt. 3 jezdnię (część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów). Działka drogowa nie jest pojęciem w ustawie tej zdefiniowanym, ale można przyjąć, że jest to geodezyjnie wytyczony obszar, obejmujący pas drogowy Z definicji powyższych wynika natomiast, że "jezdnia" jest tylko częścią pasa drogowego. Nadto ust. 2 powoływanego przepisu dopuszcza odstępstwa o generalnej reguły, które uwzględniane są na etapie postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym nie jest tak, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 2 metrów od granicy działki drogowej musi pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem usytuowania budynku w odległości 6 metrów od krawędzi jezdni. Po wtóre wskazać należy, że niższa i bardziej wysunięta w kierunku ul. P. część budynku, ograniczona została linią określoną jako "nieprzekraczalna". Potocznie można określić ją jako maksymalne wysunięcie zabudowy w kierunku drogi publicznej. Oznacza to, że zabudowa może być cofnięta w głąb terenu inwestycji tak, aby spełnione zostały wymagania przepisów odrębnych, gdyby na etapie prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę okazało się, że dwumetrowa odległość od granicy działki drogowej nie jest jednocześnie co najmniej sześciometrową odległością od krawędzi jezdni.

Dalej wskazać należy, że rozporządzenie wymaga ustalenia jednej linii zabudowy: obowiązującej. Linia ta została w decyzji ustalona na odległość 7 metrów od granicy działki drogowej (dla wyższej części budynku). Ustalenie równocześnie drugiej linii –określonej jako nieprzekraczalna- co do zasady było zbędne, gdyż ustalenie takie nie jest przewidziane przez rozporządzenie, niemniej nie jest takim naruszeniem prawa materialnego o którym po myśli art. 145 § pkt. 1 lit. a – można powiedzieć, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie upoważnia sąd administracyjny do uchylenia decyzji.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów skargę oddalono na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.