Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 17/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1026/22 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 maja 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1102/2022/5463 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1026/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę M. Z. (dalej również: "skarżąca", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z 11 maja 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1102/2022/5463 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Kwestionując wyrok w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "uśr", "ustawa") i błędne uznanie, że skarżącej nie należy się świadczenie pielęgnacyjne, gdyż "zakres i rozmiar sprawowanej nad ojcem opieki nie przekracza obowiązku alimentacyjnego jaki spoczywa na dzieciach względem rodziców" czym de facto zaprzeczyła idei i założeniom wskazanej ustawy; 2. art. 17 ust. 1 uśr, poprzez bezpodstawne uznanie, dokonane wbrew przedstawionym dokumentom, faktom, logicznemu myśleniu i doświadczeniu życiowemu, że pomimo tego jak organ wskazał "(...) ojciec strony jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że jest on zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" uznaniu, że "świadczona przez stronę opieka względem ojca nie nosi znamion opieki ciągłej i stałej i nie ma przełożenia na rezygnację czy niepodejmowanie zatrudnienia", czym jawnie zaprzeczył orzeczeniu o niepełnosprawności P. Z. jak i własnym ustaleniom, że opiekę skarżąca sprawuje 4-5 godzin dziennie; 3. art. 17 ust. 1 uśr, poprzez uznanie, że skarżąca poświęcając na opiekę nad niepełnosprawnym ojcem kilka godzin dziennie, studiując dziennie medycynę a contrario może podjąć prace zarobkową; 4. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez uznanie, że do obowiązków alimentacyjnych córki wobec ojca należy kilkugodzinna codzienna opieka nad niepełnosprawnym ojcem; 5. art 17 ust. 5 uśr poprzez błędne zastosowanie klauzuli rozszerzającej i uznanie, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne się nie należy; 6. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji..."), wobec brzmienia ww. przepisu, gdzie "do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" poprzez arbitralne, błędne uznanie, że ojciec skarżącej posiadający znaczny stopień niepełnosprawności de facto nie wymaga stałej i długotrwałej opieki stwierdzając, że "opieka względem ojca nie nosi znamion opieki ciągłej i stałej (...), czym zaprzeczono prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy".

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej, jako istotne problemy prawne w sprawie wymienił cyt.: "(...) uznanie przez: 1. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawność w orzeczeniu nr [...] z dnia 8 marca 2021 r. iż P. Z. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). 2. Organy I i II instancji w zebranym stanie faktycznym niniejszej sprawy, iż Skarżąca przez kilka godzin dziennie (4-5 godzin) wykonuje czynności związane ze stałą opieką polegającą na zwykłych czynnościach domowych jak i czynnościach administracyjno-naukowych związanych z prowadzoną przez ojca działalnością gospodarczą; 3. Organy I i II instancji, że czynności, które wykonuje skarżąca w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem wymagającym stałej opieki nie są de facto opieką, a jej ojciec, który zgodnie z Orzeczeniem o niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki, nie wymaga opieki bowiem w tym czasie Skacząca mogłaby podjąć pracę zarobkową; 4. Organy I i II instancji swymi Decyzjami zaprzeczają Orzeczeniu o niepełnosprawności i jego konkluzjach o konieczności zapewnienia stałej lub długotrwałej."

Podnosząc powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W analizowanej sprawie środek zaskarżenia oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że obowiązek związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza skorelowany z nim obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych, których naruszenia doszukuje się w działaniu sądu pierwszej instancji.

W tym miejscu odnieść się należy do redakcji postawionych w środku zaskarżenia zarzutów. Zgodnie z art. 173 ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji (nie zaś od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie). W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej powinny dotyczyć norm stosowanych przez sąd administracyjny pierwszej instancji, w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W ocenianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę na decyzję Kolegium. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi normami prawa, które w toku postępowania przed organem zostały naruszone. Skarga kasacyjna wniesiona w ocenianej sprawie sporządzona została jak zwykła skarga do Sądu I instancji, stanowiąc w dużej mierze powielenie podniesionych uprzednio zarzutów, bez uwzględnienia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wskazana wyżej wadliwość nie dyskwalifikuje jednak wniesionego środka zaskarżenia i Sąd kasacyjny, wobec uchwały tego Sądu z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, postanowił odnieść się do jego treści.

Zarzuty podniesione w pkt 1 – 4 skargi kasacyjnej dotyczą zastosowania przez Sąd I instancji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 uśr. Kierując się treścią ich uzasadnienia, sprowadzającą się do próby podważenia przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska w kwestii zakresu sprawowanej opieki i związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (lub jego niepodejmowaniem) a czynnościami opiekuńczymi wykonywanymi przez skarżącą kasacyjnie wobec niepełnosprawnego ojca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je łącznie.

Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Oznacza to, że jedną z przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia przez osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 – 4 uśr, przy czym owa rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie musi być następstwem sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego wywodzić można, że sam fakt odbywania nauki w trybie dziennym nie stanowi przeszkody w sprawowaniu opieki, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec czego każdą tego rodzaju sprawę należy traktować jednostkowo i dokonywać oceny zebranego materiału dowodowego w sposób zindywidualizowany.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględnienia szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby wymagającej opieki. Na gruncie analizowanej sprawy, istotnym jest więc określenie zakresu opieki determinowanej stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, sposobem jej funkcjonowania oraz czasu, jaki osoba zobligowana do czynności opiekuńczych zmuszona jest poświęcić na naukę w szkole i poza nią. Stąd dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, stanowiących podstawę decyzji, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego zwłaszcza, gdy wynik sprawy jest negatywny dla wnioskodawcy.

Skarżąca kasacyjnie, podnosząc naruszenie art. 17 ust. 1 uśr (norma prawa materialnego), zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu przyjęcie za organami ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do zakresu i rozmiaru sprawowanej opieki, co winno być kwestionowane zarzutami o charakterze procesowym. Wyjaśnienia wymaga, że WSA rzeczywiście dokonał takiej oceny, uznając, że czynności opiekuńcze wykonywane przez córkę wobec niepełnosprawnego ojca mają charakter "czynności dnia codziennego". Sąd ten nie wykluczył jednak możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, ani też nie podważał konieczności pomocy ojcu, o czym świadczy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, cyt.: "w ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął, że sprawowana opieka, nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, przykładowo w godzinach pracy ojca."

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że istotą utrzymania w mocy kwestionowanej decyzji SKO był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy zarobkowej (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, nie zaś zakres czynności opiekuńczych, czy samodzielność osoby wymagającej pomocy. Sąd I instancji ocenił, że strona miała możliwość podjęcia zatrudnienia i w związku z tym – spełnienia przesłanki koniecznej do ustalenia prawa do świadczenia – rezygnacji z niego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie zakwestionował konieczności opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności ojcem skarżącej. Nie ocenił również, że z uwagi na tryb pobierania nauki (studia dzienne), skarżąca nie może sprawować czynności opiekuńczych w "wystarczającym" do przyznania świadczenia zakresie. Stwierdził zaś, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad ojcem, a nie podejmuje go z innych przyczyn niż sam fakt wykonywania czynności opiekuńczych. Sąd Wojewódzki, na podstawie akt administracyjnych sprawy przyjął, że strona pracowała zarobkowo w "[...]" z siedzibą w T. od 1 października 2019 r. do 1 stycznia 2021 r., oraz że "(...) z uwagi na rodzaj studiów, który wymaga poświęcenia znacznej ilości czasu na naukę, nie może być stale dyspozycyjna" (wywiad środowiskowy). Wziął również pod uwagę złożone do akt oświadczenia, z których wynika, że pomoc ojcu skarżącej kasacyjnie świadczona jest przez nią w postaci wsparcia w prowadzeniu działalności gospodarczej i innych czynności, typowych dla prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżąca kasacyjnie jest studentką medycyny (kierunku lekarskiego), zajęcia na uczelni odbywają się w trybie hybrydowym, a czas objęty dojazdem i koniecznością osobistego w nich udziału (w siedzibie uczelni w Z.) to kilka godzin dziennie, przez dwa lub trzy dni tygodniowo. Zauważenia wymaga, że strona nie wskazuje wymiaru nauki w trybie zdalnym, ani też czasu niezbędnego na samodzielną naukę, której wymagają przecież studia magisterskie. Sytuacja ta ma znaczenie w odniesieniu do możliwości podjęcia przez nią ewentualnego zatrudnienia w momencie, gdy według złożonych oświadczeń, poza osobistym uczestnictwem w zajęciach prowadzonych w trybie stacjonarnym, miałaby opiekować się ojcem (4-5 godzin dziennie).

Nie można również pominąć, że pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej wydane zostało w 1996 r. Prowadzenie działalności gospodarczej rozpoczął on od 1999 r., najpierw samodzielnie, następnie z pomocą córki (na podstawie umowy o pracę i bezumownie – w ramach pomocy). Obecnie, co wynika z oświadczenia złożonego do protokołu rozprawy przed Sądem Wojewódzkim, zatrudnia osoby trzecie. W powyżej przedstawionych okolicznościach trudno przyjąć zaistnienie bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą kasacyjnie z zatrudnienia (czy niepodejmowania przez nią pracy zarobkowej, której to możliwości WSA nie neguje), a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.

Jak słusznie podkreślał Sąd I instancji, sprawowana opieka w sposób oczywisty winna stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a normę art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2035/22, 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2132/22, 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2033/22).

Niezrozumiałym dla Sądu kasacyjnego jest zarzut wskazany w pkt 4 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu Sądu Wojewódzkiego nie dopatrzył się wyrażenia poglądu, że: "(...) do obowiązków alimentacyjnych córki wobec ojca należy kilkugodzinna codzienna opieka nad niepełnosprawnym ojcem." WSA odniósł się jedynie do zarzutu skargi i wyjaśnił stronie brak zdefiniowania przez organ odwoławczy zakresu pojęcia "obowiązek alimentacyjny", stwierdzając jednocześnie, że nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Również w odniesieniu do sformułowanego w środku zaskarżenia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 4 uśr (z pkt 5 skargi kasacyjnej), polegającego na błędnym zastosowaniu klauzuli rozszerzającej i uznaniu, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne się nie należy, jest on bezzasadny. Norma ta nie miała zastosowania w analizowanej sprawie, nie mógł więc jej naruszyć Sąd Wojewódzki.

Podobnie ma się rzecz w zakresie naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, dotyczącego opisu znacznego stopnia niepełnosprawności. Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, nie kwestionował też wynikającego z orzeczeń o niepełnosprawności stanu zdrowia ojca skarżącej kasacyjnie, sprawowania przez studiującą córkę czynności opiekuńczych wobec ojca, ani też konieczności takiej opieki wynikającej z treści ww. orzeczeń. Ponownego podkreślenia wymaga, że oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki spowodowane było stwierdzeniem braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia a sprawowaną opieką.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i orzekł na podstawie art. 184 ppsa. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.