Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1652/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1a i 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 80/17 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Zarząd Województwa [...] do udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrań z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...]; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącego R.S. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I OSK 1652/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/PO 80/17 oddalił skargę R. S. na bezczynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. R. S. wystąpił do Marszałka Województwa [...] w trybie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 r. z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. nagrania z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] (dalej: "Szpital w [...]"), odbytych podczas posiedzenia komisji konkursowej w dniu [...] czerwca 2017 r. Ponadto, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., skarżący wniósł o udzielenie pisemnej odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy Departament Zdrowia Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] dysponuje nagraniami z wcześniejszych postępowań konkursowych na stanowiska dyrektorów podmiotów leczniczych i czy uprzednio takie nagrania tworzono, posiadano, przetwarzano oraz przechowywano?

2. Jakie przesłanki zdecydowały o odstąpieniu przez przewodniczącego komisji konkursowej od poinformowania kandydatów na stanowisko Dyrektora Szpitala w [...] o rejestracji przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej w formie zapisu dźwięku?

3. Czy nagranie z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Szpitala w [...] zachowało się na nośniku pierwotnym, którego istnienie umożliwia weryfikację autentyczności nagrania?

4. W jakim celu, biorąc pod uwagę stanowisko organu, wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., w świetle którego przedmiotowe nagrania nie stanowią integralnej części protokołu z przebiegu postępowania konkursowego, zdecydowano się na utrwalanie przebiegu rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami w formie zapisu dźwięku?

5. Czy organ nadał przedmiotowym nagraniom moc dowodową i czy w oparciu o ich zawartość podjął decyzję w sprawie?

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w protokole z przebiegu postępowania konkursowego widnieje zapis: "szczegółowa informacja z przebiegu rozmów przeprowadzonych z kandydatami na stanowisko Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] zostanie zapisana na nośnikach: CD oraz pendrive". Mimo wielu wniosków o udostępnienie powyższego materiału w drodze elektronicznej, żadne pliki nie zostały przekazane. Chęć zapoznania się ze szczegółowym przebiegiem posiedzenia komisji konkursowej w dniu [...] czerwca 2017 r. dotyczy interesu prywatnego i publicznego. Ponadto skarżący chciałby poznać zadawane pytania i udzielane odpowiedzi, a w konsekwencji atrybuty, wykształcenie, uprawnienia, doświadczenia zawodowe, kompetencje i wiedzę kontrkandydata, jednomyślnie rekomendowanego Zarządowi Województwa [...]. Udostępnienie wymienionych nagrań pozwoli również odtworzyć przebieg posiedzenia komisji konkursowej, który nie został szczegółowo udostępniony w przedłożonym wcześniej protokole. Działania podejmowane przez skarżącego wiążą się bowiem z wątpliwościami dotyczącymi prawidłowości prac komisji konkursowej.

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Zdrowia – Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...] udzielił następującej odpowiedzi:

1. Departament Zdrowia dysponuje nagraniami z wcześniejszych postępowań konkursowych.

2. Przewodniczący komisji konkursowej nie poinformował kandydatów biorących udział w rozmowach kwalifikacyjnych, gdyż urządzenie nagrywające znajdowało się na stole, w widocznym miejscu. Działania w tym zakresie były transparentne. Nagrania należy więc traktować jedynie jako materiał roboczy, pomocniczy dla potrzeb komisji konkursowej w celu napisania protokołu z wyboru kandydata, który to protokół jest oficjalnym dokumentem podsumowującym procedurę konkursową w rozumieniu § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r., poz. 182 z późn. zm.).

3. Nagrania z przebiegu rozmów z kandydatami zachowały się na nośniku pierwotnym.

4. Przedmiotowe nagrania nie stanowią integralnej części protokołu z przebiegu postępowania konkursowego, a na ich utrwalenie zdecydowano się w celu ewentualnego ponownego odsłuchania przeprowadzonych rozmów, w sprawach wątpliwych lub wymagających wyjaśnienia.

5. Organ podjął decyzję w sprawie na podstawie rekomendacji komisji konkursowej, która z kolei podjęła swoją decyzję w zakresie rekomendowania na podstawie rozmów z poszczególnymi kandydatami, w wyniku głosowania tajnego.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący ponownie zażądał udostępnienia nagrania z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Szpitala w [...], odbytych podczas posiedzenia komisji konkursowej w dniu [...] czerwca 2017 r.

W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Zdrowia – Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...] wskazał, że przedmiotowe nagrania nie stanowią informacji publicznej, a także nie są integralną i kluczową częścią protokołu. Protokół z posiedzenia komisji konkursowej został udostępniony skarżącemu w dniu [...] czerwca 2019 r., zgodnie z § 15 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

R. S. wezwał następnie w dniu [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową udostępnienia nagrań z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Szpitala w [...], odbytych podczas posiedzenia komisji konkursowej w dniu [...] czerwca 2017 r. W treści wezwania powtórzono wywody zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r.

W odpowiedzi organ administracji publicznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Skargę na bezczynność Zarządu Województwa [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożył R. S., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. ogłoszono w dniu [...] czerwca 2017 r. konkurs na stanowisko Dyrektora Szpitala w [...]. R. S. przystąpił w dniu [...] czerwca 2017 r. do rozmowy kwalifikacyjnej, przeprowadzonej w ramach posiedzenia komisji konkursowej. Zaproszenie na posiedzenie przekazano pocztą elektroniczną i telefonicznie dzień wcześniej, tj. w dniu [...] czerwca 2017 r. Po zakończeniu rozmowy kwalifikacyjnej skarżący dostrzegł poważane uchybienia formalne i proceduralne, mogące skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania konkursowego. W konsekwencji jeszcze tego samego dnia R. S. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o udostępnienie dokumentów z postępowania konkursowego, tj. kopii protokołu z przebiegu tego postępowania, oceny formalnej i merytorycznej złożonych ofert oraz informacji o przebiegu postępowania z udziałem kandydatów, przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2017 r. Poproszono zarazem o potraktowanie sprawy jako pilnej. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący wystąpił o wstrzymanie procedowania Zarządu Województwa [...] w sprawie powołania Dyrektora Szpitala w [...] z uwagi na wspomniane uchybienia proceduralne. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący został wezwany do przedstawienia tych uchybień. Wobec tego R. S. ponowił wniosek o udostępnienie kopii protokołu z przebiegu postępowania konkursowego. W dniu [...] czerwca 2017 r. przekazano w drodze elektronicznej protokół z posiedzenia komisji konkursowej. Następnie dokument ten przesłano także na adres skarżącego. W protokole tym znajduje się wzmianka: "szczegółowa informacja z przebiegu rozmów przeprowadzonych z kandydatami na stanowisko Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] zostanie zapisana na nośnikach: CD oraz pendrive". Skarżący wystąpił zatem o uzupełnienie protokołu o brakujące załączniki, wywodząc, że stanowią one integralną i kluczową część protokołu. Dokument ten został bowiem pozbawiony części motywacyjnej, na podstawie której Zarząd Województwa [...] mógłby wnioskować, że dokonany wybór rzeczywiście zasługuje na aprobatę organu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowano skarżącego o przyjęciu rekomendacji komisji konkursowej w sprawie zatrudnienia M. C. na stanowisku Dyrektora Szpitala w [...]. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący wystąpił zatem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, wskazując w szczególności na nieudostępnienie wspomnianych nagrań. W dniu [...] lipca 2017 r. R. S. złożył kolejny wniosek o uzupełnienie załączników do kopii protokołu z postępowania konkursowego, tj. szczegółowej informacji z przebiegu rozmów z kandydatami, zapisanych na nośnikach CD i pendrivie. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], odmówiono udostępnienia załączników, podnosząc, że przedmiotowe nagrania nie stanowią integralnej i kluczowej części protokołu. Dyrektor Departamentu Zdrowia Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] oświadczył zarazem, że protokół został już udostępniony skarżącemu zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Wobec tego skarżący złożył opisany wyżej wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W otrzymanej odpowiedzi organ administracji publicznej nie odniósł się do kwestii przekazania rozważanych nagrań. Poza nieustosunkowaniem się do wniosku o udostępnienie informacji, wątpliwości w ocenie skarżącego budzi celowość nagrywania posiedzenia komisji konkursowej, skoro czynności dokonujące się w trakcie jej obrad powinny być utrwalone w protokole. Co więcej, uczestnicy postępowania konkursowego nie byli informowani o nagrywaniu rozmowy. Położenie urządzenia nagrywającego w widocznym miejscu nie jest równoznaczne z uznaniem, że takie działania są dopuszczalne i transparentne. Zastrzeżenia budzi również brak chęci przekazania nagrań, choć pozwoliłyby one rozwiać wątpliwości dotyczące przebiegu procedury konkursowej. Z uwagi na nieudostępnienie nagrań sporządzony protokół należy uznać za wybrakowany, co z kolei pozwala domniemywać, że organ administracji publicznej mógł nie zapoznać się w pełni z przebiegiem postępowania konkursowego i przesłankami, którymi powinna kierować się komisja konkursowa.

W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że treść nagrań rozmów z kandydatami, przeprowadzonych podczas posiedzenia komisji konkursowej, stanowi informacją publiczną. Taki wniosek wzmacnia wzmianka w protokole komisji konkursowej, z której wynika, że szczegółowa informacja o przebiegu rozmów kwalifikacyjnych została utrwalona na płycie CD i pendrivie. Załączniki te stanowią zatem integralną część protokołu. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej uchyla się od podjęcia stosownych czynności, zastępując je niemającymi mocy wiążącej czynnościami faktycznymi, tj. kierowaniem w drodze elektronicznej pism pozbawionych cech konstytutywnych decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że Zarząd Województwa [...] udzielił odpowiedzi na pytania, zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżący zakwestionował w tej mierze tylko odpowiedź udzieloną na pytanie nr 4, dotyczące udostępnienia nagrania z obrad komisji konkursowej, które w jego ocenie stanowiło załącznik do protokołu. Organ administracji publicznej wywodził natomiast, że wspomniane nagranie nie stanowi w ogóle informacji publicznej, wobec czego żądanie skarżącego jest w tym zakresie bezzasadne. Sąd przychylił się do stanowiska organu jednostki samorządu terytorialnego. W pozostałym zakresie Sąd uznał, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. załatwiło wniosek z dnia [...] lipca 2017 r.

W ocenie Sądu, jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., za informację publiczną uznaje się informację o sprawach publicznych. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z tej perspektywy istotnego znaczenia nabierają przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Jak wynika z § 15 ust. 1 powyższego aktu wykonawczego, komisja konkursowa sporządza ze swoich czynności protokół postępowania konkursowego, który podpisują wszyscy członkowie komisji konkursowej obecni na posiedzeniu. Zgodnie z § 15 ust. 2 tego aktu wykonawczego, protokół udostępnia się do wglądu kandydatom biorącym udział w konkursie, na ich żądanie. Przepis ten precyzuje zatem sposób udostępniania informacji zgromadzonych w toku postępowania konkursowego.

Przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują obowiązku utrwalania rozmów kwalifikacyjnych, ani tym bardziej załączania nagrań do protokołu. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej nie może zastosować wspomnianego środka technicznego. W takim przypadku nagranie ma jednak wyłącznie charakter pomocniczy i służy prawidłowemu przygotowaniu ostatecznego dokumentu, jakim w rozpatrywanej sprawie jest protokół z komisji konkursowej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że organ administracji publicznej nadawał przedmiotowym nagraniom wyłącznie służebny i użytkowy charakter. Nie miały one nigdy stanowić integralnej pod względem merytorycznym części protokołu. Konsekwentnie zatem rozważane nagrania nie są również objęte zakresem zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z § 15 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia.

Tak więc zdaniem WSA w Poznaniu utrwalenie rozmów przeprowadzonych przez komisję konkursową z kandydatami należy kwalifikować jako sporządzenie dokumentu wewnętrznego. Takie opracowanie nie jest bowiem skierowane do podmiotów zewnętrznych, adresatów rozstrzygnięcia. Celem dokumentu wewnętrznego jest tylko wymiana informacji, zgromadzenie niezbędnych materiałów, uzgodnienie poglądów i stanowiska. Omawiane materiały mogą również zawierać cząstkowe projekty rozstrzygnięcia, jakie zostanie podjęte przez organ administracji publicznej. Nie zmienia to jednak faktu, że opracowania te nie stanowią informacji publicznej i w braku przepisu szczególnego nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że nagrania z przebiegu obrad komisji konkursowej z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowią dokument wewnętrzny o charakterze pomocniczym. Nie były one merytorycznym załącznikiem do protokołu sporządzonego na potrzeby postępowania konkursowego i nie podlegały przekazaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. wystarczające było pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej dotyczy bowiem tylko tych sytuacji, gdy dane stanowią informację publiczną, lecz w ocenie organu administracji publicznej nie powinny być udostępnione. W konsekwencji nie można uznać, że Zarząd Województwa [...] znajdował się w stanie bezczynności.

W dniu [...] marca 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył R. S. wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o:

a) zobowiązanie Zarządu Województwa [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku,

b) stwierdzenie, że bezczynność organu - Zarządu Województwa [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

Zarzucił on WSA w Poznaniu: w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że zawarta w przytoczonym przepisie norma nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy nagrania z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Wojewódzkiego Szpitala dla [...] w [...], stanowiły informację o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r., poz. 182 ze zm.).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ze sporządzonego protokołu, Zarząd Województwa nie mógł posiąść jakiejkolwiek wiedzy na temat osoby kandydata, którego zatwierdził na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego. Skarżący w swoich wnioskach dokładnie uzasadnił, iż chęć zapoznania się ze szczegółowym przebiegiem posiedzenia komisji z dnia [...] czerwca 2017 r., dotyczącego konkursu na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego [...] w [...], wyraża interes prywatny i publiczny w postaci chęci poznania zadawanych przez członków Komisji konkursowej pytań i odpowiedzi a co za tym idzie atrybutów, wykształcenia, posiadanych uprawnień, doświadczenia zawodowego, kompetencji oraz wiedzy kontrkandydata, tak jednomyślnie rekomendowanego Zarządowi Województwa przez Komisję. Udostępnienie powyższych nagrań umożliwiłoby ponadto odtworzenie przebiegu posiedzenia Komisji konkursowej, co nie zostało szczegółowo udokumentowane w przedłożonym wcześniej i zatwierdzonym protokole.

Zdaniem skarżącego, zaskarżone orzeczenie zezwala na niedopuszczalną praktykę organów administracji publicznej polegającą na tym, że organ nie dokumentuje w ogóle przebiegu części merytorycznej postępowania konkursowego, nie zapisuje pytań, odpowiedzi kandydatów ani przebiegu konkursu, co sprawia, że nikt nigdy nie będzie mógł faktycznie w pełni odtworzyć i zbadać dokonywanej przez organ czynności. Za-pisanie przebiegu w postaci ścieżki dźwiękowej nie różni się od zapisu na papierze, stąd informacja ta winna być możliwa do odtworzenia i dotyczy czynności organu administracji publicznej, stąd w ocenie skarżącego jest informacją publiczną, dodatkowo niezwykle istotną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem, a nagrane wypowiedzi osób uczestniczących w konkursie stanowią ich prywatne oświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że posiada ona usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości jej zakres podmiotowy. Skarżący kasacyjnie R. S. jest bowiem podmiotem uprawnionym do otrzymania informacji publicznej, natomiast Zarząd Województwa [...], jako organ władzy publicznej, mieści się w katalogu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Zagadnieniem, które budzi wątpliwości jest charakter żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. informacji w postaci nagrań z rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora ww. placówki służby zdrowia.

Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju nagrania posiadają charakter "dokumentu wewnętrznego", ponieważ nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, adresatów rozstrzygnięcia. Samo nagranie ma jedynie charakter pomocniczy i służy przygotowaniu ostatecznego dokumentu, którym jest protokół z komisji konkursowej.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Przypomnieć bowiem należy, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" pojawiło się na tle interpretacji art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wedle brzmienia tego przepisu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 podniesiono, że "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (takie stanowisko przyjęto również w wyrokach NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., I OSK 118/14; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14 oraz w wyroku TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122).

Dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma, jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym , a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p; 2) jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

W rozpoznawanej sprawie nie można takiego charakteru przypisać nagraniom z rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...]. Jak bowiem wynika z treści pisemnego protokołu z dnia [...] marca 2017 r. z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej w celu wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora ww. placówki służby zdrowia "szczegółowa informacja z przebiegu rozmów przeprowadzonych z kandydatami na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...], zostanie zapisana na nośniku CD oraz pendrive" (strona druga protokołu, k-131 akt sądowoadministracyjnych). Taka treść protokołu oznacza, że w istocie zapis przeprowadzonych rozmów z kandydatami stanowi część protokołu posiedzenia Komisji Konkursowej, a zatem stanowiąc integralną część protokołu – podlega wraz z nim ujawnieniu. Nie jest to zatem dokument wewnętrzny, tym bardziej, że w aktach sprawy nie znajduje się pisemny zapis z przeprowadzonych rozmów. Uznać więc należy, że zapis rozmów przeprowadzonych z kandydatami na stanowisko Dyrektora, jako integralna część protokołu z prac Komisji Konkursowej podlega, jako cześć dokumentu urzędowego, ujawnieniu wraz z samym protokołem.

Mając na względzie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosując art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1b P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną oraz skargę, uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał Zarząd Województwa [...] do udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrań z przebiegi rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...]. W wykonaniu tego organ będzie miał obowiązek udostępnić R. S. wskazane wyżej informacje.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała w sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikła z usprawiedliwionych wątpliwości interpretacyjnych i kwalifikacyjnych, a Zarząd Województwa [...] nie zbył wniosku R. S. milczeniem, jak też jego bezczynność nie nosi znamion celowego unikania realizacji prawa jednostki do informacji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.