Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1847/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 408/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz W. K. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 408/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Podkarpacki WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (dalej jako: PINB dla Miasta Rzeszowa) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], nakazującą M. i W. K. rozbiórkę obiektu budowlanego nr "5" (wg oznaczenia w protokole rozprawy z dnia [...] czerwca 2009 r.) – budynku zaplecza socjalnego budynku magazynowo-handlowego branży budowlanej, o długości 23,47 m i max. szerokości 8,30 m, zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w Rzeszowie przy ul. [...], wykonanego od strony zachodniej budynku magazynowego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) i art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. – dalej jako: Prawo budowlane).

W trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] przy ul. [...] w Rzeszowie, PINB dla Miasta Rzeszowa wśród obiektów znajdujących się w zwartej zabudowie wyodrębnił 5 obiektów o różnym charakterze, parametrach i funkcji. Obiekty te oznaczono dla potrzeb postępowania w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. symbolami i numerami od 1 do 5. Przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek oznaczony nr "5", murowany, posiadający ściany z pustaków betonu komórkowego, strop ceramiczny (w części widocznej – nieotynkowanej), o wymiarach w rzucie poziomym 23,47 x 8,30 m, pełniący funkcję zaplecza socjalnego. Ustalono, że ww. budynek został wybudowany po dniu 1 kwietnia 2004 r. bez pozwolenia na budowę, wobec czego przyjęto do rozpatrzenia sprawy przepis art. 48 Prawa budowlanego. W ramach procedury legalizacyjnej PINB dla Miasta Rzeszowa postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów M. i W. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2010 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego. W wyznaczonym terminie zobowiązani nie wykonali obowiązku, w następstwie czego decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

W związku z przedłożeniem przez inwestorów w trakcie postępowania odwoławczego dokumentacji projektowej, powyższa decyzja została uchylona decyzją Podkarpackiego WINB z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, PINB dla Miasta Rzeszowa wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nakazał M.i W. K. rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie było następstwem nieprzedłożenia przez inwestorów czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Organ uznał, że przedłożone opracowanie nie jest projektem budowlanym budowy budynku zaplecza socjalnego, lecz stanowi projekt remontu i przebudowy istniejących obiektów budowlanych. Ponadto organ stwierdził braki i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej w stosunku do wymogów dotyczących projektu budowlanego, a także brak niezbędnych uzgodnień rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, brak zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

M. i W. K. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zawieszenie postępowania do chwili zakończenia postępowania mającego na celu uzyskanie warunków zabudowy.

Odwołujący podnieśli, że obiekt budowlany, co do którego orzeczono rozbiórkę, stanowi integralną całość i jest gospodarczo związany z pozostałymi budynkami znajdującymi się na ich nieruchomości. Podali, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] – ustalająca warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budynek magazynowo-handlowy branży budowlanej z częścią socjalną, rozbudowa istniejących budynków magazynowych wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi – potwierdza zgodność przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Podkarpacki WINB utrzymał w mocy decyzję PINB dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Zdaniem organu II instancji zebrany w postępowaniu materiał dowodowy i ustalenia dokonane przez organ I instancji w istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy kwestiach, czyli dotyczących daty realizacji robót budowlanych związanych z budową obiektu objętego postępowaniem oraz charakteru wykonanych robót, potwierdzają słuszność przyjętych przez organ I instancji przepisów, stanowiących podstawę prawną do wydania decyzji. Wskazał, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego budynek oznaczony numerem "5" został wykonany po dniu 1 kwietnia 2004 r. Obiekt ten powstał w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tj. po dniu 1 stycznia 1995 r.), a do obiektów wybudowanych samowolnie w powyższym okresie do rozstrzygnięcia sprawy służy ta sama podstawa prawna.

Organ stwierdził, że wykonanie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego lub jego części wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego w niniejszym przypadku inwestor nie posiada. Do oceny tego rodzaju samowoli budowlanej zastosowanie znajdą zatem przepisy art. 48 Prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie wdrożono wskazaną wyżej procedurę legalizacyjną, a brak wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego uniemożliwił podjęcie dalszych czynności legalizacyjnych, tzn. ustalenie opłaty legalizacyjnej. W rozpatrywanej sprawie nałożony obowiązek nie został wykonany, a wymagane dokumenty nie zostały przedstawione. M. i W. K. przedłożyli 2 egzemplarze opracowania "Projekt remontu i przebudowy istniejących hal handlowo-magazynowo-produkcyjnych wraz z pomieszczeniami biurowymi, służbowymi i socjalnymi", na działkach nr [...], ul. [...] w Rzeszowie". Zarówno strona tytułowa, jak i zawartość projektu, tj. jego część opisowa i graficzna, dowodzą, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany dotyczy obiektów i robót budowlanych o innym charakterze i innym zakresie niż dotyczy przedmiotowe postępowanie, czyli przebudowy i remontu istniejących obiektów, a nie budowy obiektu, który jest przedmiotem postępowania. Ponadto przedłożona dokumentacja projektowa zawierała też nieprawidłowości i braki. Wobec powyższego organ był zobligowany do podjęcia decyzji o rozbiórce obiektu stanowiącego przedmiot postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1 – zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak wezwania do uzupełnienia i poprawienia nieprawidłowości w dostarczonej dokumentacji, organ uznał za bezzasadny. Wskazał, że organ nie był zobligowany do wzywania do uzupełnienia projektu czy usunięcia nieprawidłowości, jeżeli przedłożony projekt nie dotyczył robót stanowiących przedmiot postępowania, a ponadto jeżeli nie przedłożono wszystkich pozostałych dokumentów niezbędnych do legalizacji.

Za bezzasadny uznano także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przedwczesne nakazanie rozbiórki obiektów, które podlegają procedurze legalizacji, w sytuacji kiedy toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podobnie jak zarzut naruszenia art. 97 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, kiedy – zdaniem skarżących – zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania mającego na celu uzyskanie warunków zabudowy. Przeprowadzone przez organ odwoławczy dodatkowe postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wykazało, że w dacie orzekania nie toczy się postępowanie administracyjne przed innym organem, tj. Prezydentem Miasta Rzeszowa w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej budowy obiektów na terenie działek nr [...], położonych w Rzeszowie przy ul. [...].

Przedłożona w późniejszym czasie decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r. o uwarunkowaniach środowiskowych wskazuje, że podjęte przez inwestora działania, zmierzające do złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy, dotyczą innego zakresu robót zamierzonych do wykonania w przyszłości, a nie tych robót i tego obiektu, który stanowi przedmiot postępowania. Ponadto w rozpatrywanej sprawie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na którą powołują się odwołujący, nie było konieczne do ewentualnej legalizacji tego obiektu, nie zachodziła też konieczność uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu, gdyż inwestor dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budynek magazynowo-handlowy branży budowlanej z częścią socjalną – rozbudowa istniejących budynków magazynowych wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi" na działkach [...] położonych w Rzeszowie przy ulicy [...]. Inwestor mógł skorzystać z możliwości legalizacji budynków o takiej funkcji i przeznaczeniu, jaką przewidywała ww. decyzja, w tym budynku o charakterze socjalnym, poprzez przedłożenie kompletu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego a następnie uiszczenie wymaganej opłaty legalizacyjnej.

Organ wskazał ponadto, że przedmiotowy obiekt został dobudowany przy istniejącym wcześniej budynku magazynowym, a jego rozbiórka jest technicznie możliwa bez ingerencji w konstrukcję pozostałych części obiektu. Dodał, że istniejący wcześniej obiekt magazynowy, przy którym usytuowany jest przedmiotowy budynek socjalny, został wybudowany na podstawie pozwolenia z 1992 r., które dotyczyło budowy tymczasowej wiaty magazynowej na składowanie materiałów budowlanych na okres 3 lat i w chwili obecnej jego istnienie i funkcjonowanie nie może być uznane i traktowane jako legalne, a podjęcie działań prawnych w zakresie wyegzekwowania jego rozbiórki leży w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej wydającego pozwolenie na budowę .

Za nieuzasadnione organ II instancji uznał również zarzuty naruszenia art. 4 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 10 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł W. K. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału zebranego w sprawie oraz rozpoznanie sprawy w sposób wyłączający zaufanie do organu administracji, zmierzający do arbitralnej oceny okoliczności sprawy ukierunkowanej na usankcjonowanie rozbiórki obiektów budowlanych, bez oceny zdarzeń prawnych związanych z legalizacją obiektu budowlanego i czynnościami podejmowanym przez stronę w tym zakresie, a w szczególności działań zmierzających do legalizacji obiektów budowlanych podjętych przez strony w latach 1994-2007, wniosku stron o zmianę terminu czynności legalizacyjnych zakreślonych postanowieniem PINB z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oraz dowolną ocenę projektów budowlanych przedłożonych przez inwestora w czterech egzemplarzach, zaniechanie wyjaśnienia, czy przedmiotowy obiekt jest oddzielną budowlą czy też stanowi modernizację obiektów powstałych wcześniej, co ma znaczenie przy trybie i zasadach jego legalizacji;

– art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych pomimo istnienia obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania wobec trwania postępowania o charakterze prejudycjalnym – postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta Rzeszowa w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, która poprzedza starania stron o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanego przedsięwzięcia;

– art. 104 § 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wydanie decyzji częściowej w stosunku do całego obiektu budowlanego, kiedy takie rozwiązania jest sprzeczne pod względem logicznym, gdyż może doprowadzić do usunięcia części obiektu budowlanego, kiedy inna cześć nie zostanie rozebrana z uwagi na odmienne rozstrzygnięcie zapadłe w odrębnej sprawie – okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie nie są podzielne i nie nadają się do samodzielnego wyodrębnienia; nadto protokół z dnia [...] czerwca 2009 r. nie stanowi integralnej części decyzji, a budynek nie został zinwentaryzowany w sposób umożliwiający jednoznaczne oddzielenie jego części – zatem decyzja jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały; nadto podstawa prawna w zakresie ewentualnego częściowego zakończenia sprawy nie została wyartykułowana w komparycji decyzji, a wydane zostały inne decyzji w sprawie rozbiórki tego obiektu budowlanego m.in. decyzja Podkarpackiego WINB z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] – co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w chwili jej wydania w sposób trwały i faktycznie wydana bez podstawy prawnej w zakresie ustaleń co do rozstrzygnięcia sprawy w całości, czy też części co do istoty;

– art. 48 ust. 4 w związku z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego przez brak kontynuacji przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego pomimo podjęcia przez stronę działań zmierzających do uzyskania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jako niezbędnego elementu do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

– art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – przez ich niezastosowanie w zakresie bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i podjęciem postępowania w sprawie rozbiórki, kiedy strony rzetelnie realizowały przewidziane prawem tryby postępowania, a opóźnienia wynikły z przyjętych procedur postępowania;

– art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – przez pominięcie w zakresie procesu kształtowania legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego przez strony oraz błędną wykładnię decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przez ustalenie, że nie będzie mogła mieć zastosowania w procesie legalizacji;

– § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 397) przez zmarginalizowanie ich postanowień i dowolną wykładnię odbiegającą od standardów zapewnienia warunków do ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. Sąd I instancji oddalił skargę.

Na wstępie Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, a następnie przywołał treść art. 48 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie za bezsporne Sąd uznał, że skarżący wznieśli na działkach [...] położonych w Rzeszowie przy ul. [...] budynek zaplecza socjalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] PINB dla Miasta Rzeszowa nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2010 r.:

1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania, autora projektu oraz osoby, która dokonała sprawdzenia projektu;

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyznaczonym – prawie rocznym – terminie skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów, a więc organ prawidłowo orzekł rozbiórkę tego obiektu. Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślił, że żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Wbrew twierdzeniom skarżących, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy i dokonanych przez organ ustaleń, przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony po dniu 1 kwietnia 2004 r.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut o zbyt krótkim terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Postanowieniem tym organ wyznaczył roczny termin do przedstawienia stosownych dokumentów, a w jego biegu skarżący nie składali wniosku o przedłużenie, uznając tym samym, że jest on adekwatny do wykonania nakazanych obowiązków.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jak wynika z akt sprawy skarżący nie składali wniosku o zawieszenie toczącego się postępowania. Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżących, z ustaleń organu wynika, że toczące się postępowanie przed Prezydentem Miasta Rzeszowa, zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych, nie dotyczy spornego obiektu budowlanego, dla którego takich wymagań nie było, jak też takie postępowanie nie toczyło się. Stąd bezprzedmiotowe są zarzuty w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ślad za organem i dokonanymi przez niego ustaleniami Sąd podniósł, że roczny termin wyznaczony postanowieniem z dnia[...]września 2009 r. był optymalny i dawał możliwość wykonania nałożonych tym postanowieniem obowiązków – zważywszy, że w tym okresie skarżący dysponowali ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w dniu [...] września 2007 r., znak [...], a która przewidywała możliwość budowy na działkach nr [...] budynku o charakterze magazynowym, handlowym oraz części pełniącej funkcję zaplecza socjalnego przy tego rodzajach obiektach.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów art. 104 § 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegających na wydaniu decyzji cząstkowej. Podkreślił, że treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość orzeczenia rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie nie można orzekającym organom w tym zakresie zarzucić dowolności, skoro uzasadniają swoje stanowisko tym, że sporny budynek został dobudowany do istniejącego wcześniej budynku magazynowego i jego rozbiórka jest możliwa bez ingerencji w konstrukcję pozostałej części obiektu, w stosunku do których prowadzone jest inne postępowanie w innym stanie faktycznym i prawnym.

Sąd uznał, że nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawą zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SA/Rz 417/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że przedmioty tych spraw są różne, zaskarżone decyzje dotyczą innych obiektów budowlanych o rożnym przeznaczeniu, implikującym różne procedury prawne w różnych stanach faktycznych. Skutkuje to zatem odrębnym rozpoznaniem spraw, przejawiającym się choćby odmiennymi w tych sprawach rozstrzygnięciami Sądu, gdyż w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 417/12 wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone rozstrzygniecie. Zauważył ponadto, że skoro sprawy mogą być ze sobą w związku faktycznym lub prawnym, to odmienność materiału dowodowego w tych sprawach oraz podstawy prawne rozstrzygnięcia wskazują na brak związku między tymi sprawami, a w konsekwencji – brak podstaw do zastosowania przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K.

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie połączenia postępowań prowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pod sygn. akt. II SA/Rz 417/12 i II SA/Rz 418/12 i wydanie jednego rozstrzygnięcia w sprawie orzekającego jednolicie w stosunku do całego obiektu budowlanego objętego postępowaniem;

2. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej częściowo w stosunku do całego obiektu budowlanego, kiedy takie rozwiązania jest sprzeczne pod względem logicznym, gdyż może doprowadzi do usunięcia części obiektu budowlanego, kiedy inna cześć nie zostanie rozebrana z uwagi na odmienne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie – okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie nie są podzielne i nie nadają się do samodzielnego wyodrębnienia, nadto protokół z dnia [...] czerwca 2009 r. nie stanowi integralnej części decyzji a budynek nie został zinwentaryzowany w sposób umożliwiający jednoznaczne oddzielenie jego części – zatem decyzja jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, nadto podstawa prawna w zakresie ewentualnego częściowego zakończenia sprawy nie została wyartykułowana w komparycji decyzji, a wydane zostały inne decyzji w sprawie rozbiórki tego obiektu budowlanego, m.in. decyzja Podkarpackiego WINB z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] – co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w chwili jej wydania w sposób trwały i faktycznie wydana bez podstawy prawnej w zakresie ustaleń co do rozstrzygnięcia sprawy w całości czy też w części co do istoty;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych, pomimo istnienia obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania wobec trwania postępowania o charakterze prejudykalnym – postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta Rzeszowa w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, która poprzedza starania stron o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanego przedsięwzięcia;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 48 ust. 4 w związku z art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez brak kontynuacji przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego pomimo podjęcia przez stronę działań zmierzających do uzyskania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jako niezbędnego elementu do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – przez ich niezastosowanie w zakresie bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przed uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i podjęcie postępowania w sprawie rozbiórki, kiedy strony rzetelnie realizowały przewidziane prawem tryby postępowania, a opóźnienia wynikły z przyjętych procedur postępowania;

3. art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - przez pominięcie w zakresie procesu kształtowania legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego przez strony oraz błędną wykładnię decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przez ustalenie, że nie będzie mogła mieć zastosowania w procesie legalizacji;

4. § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez zmarginalizowanie ich postanowień i dowolną wykładnię odbiegającą od standardów zapewnienia warunków do ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia.

Wskazując na powyższe strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

3) wstrzymanie wykonalności decyzji Podkarpackiego WINB z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny,

4) dołączenie do akt niniejszej sprawy akt administracyjnych postępowania prowadzonego przez Podkarpackiego WINB zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], oraz akt postępowania PINB dla Miasta Rzeszowa zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz akt postępowania prowadzonego na skutek skargi od powyższych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie sygn. akt II SA/Rz 417/12.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1847/13, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, zatem sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż w zaskarżonym wyroku zaakceptowano brak dokonania ustaleń przez organy administracji, czy przedmiotowy obiekt jest oddzielną budowlą, czy też stanowi modernizację obiektów powstałych wcześniej. Wskazano, że organ dokonuje w sprawie zupełnie dowolnej oceny części obiektów budowlanych, dzieląc je według jedynie sobie znanych zasad i ustaleń, nadto tworzy nakaz oparty na odwołaniu do protokołu z rozprawy – co czyni decyzję nieczytelną, a przede wszystkim niewykonalną. Wskazanie obiektu do rozbiórki powinno być klarowne i bezsporne – a nie podlegać uznaniu organu administracji, czy np.: filar ma być usunięty, czy też nie i czy nakreślony długopisem na rozprawie przekrój obejmuje konkretny element budynku. W sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie zastosowania art. 104 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji częściowej w stosunku do całego obiektu budowlanego, kiedy takie rozwiązania jest sprzeczne pod względem logicznym, gdyż może doprowadzić do usunięcia części obiektu budowlanego, kiedy inna cześć nie zostanie rozebrana z uwagi na odmienne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie – okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie nie są podzielne i nie nadają się do samodzielnego wyodrębnienia, nadto protokół z dnia [...] czerwca 2009 r. mający być elementem ustalającym – nie stanowi integralnej części decyzji, a budynek nie został zinwentaryzowany w sposób umożliwiający jednoznaczne oddzielenie jego części. Z powyższych powodów, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, nadto podstawa prawna w zakresie ewentualnego częściowego zakończenia sprawy nie została wyartykułowana w komparycji decyzji, a wydane zostały inne decyzji w sprawie rozbiórki tego obiektu budowlanego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a., aczkolwiek argumentacji tej nie można zupełnie odmówić racji.

Przypomnieć warto, że w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Rzeszowie, PINB dla Miasta Rzeszowa wśród obiektów znajdujących się w zwartej zabudowie wyodrębnił 5 obiektów o różnym charakterze, parametrach i funkcji. Obiekty te oznaczono dla potrzeb postępowania w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. symbolami i numerami od 1 do 5. Organ ustalił, iż pomimo tego, że wyodrębnione obiekty wchodzą w skład większego zakładu jako całości, to pełnią one różne funkcje, co uzasadnia stosowanie w stosunku do nich różnych przepisów Prawa budowanego, a zatem i rozpatrywanie kwestii ich legalności winno nastąpić w kilku odrębnych postępowaniach.

Przedmiotem decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nr "5" (wg oznaczenia w protokole rozprawy z dnia [...] czerwca 2009 r.) – budynku zaplecza socjalnego budynku magazynowo-handlowego branży budowlanej, o długości 23,47 m i max. szerokości 8,30 m, zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w Rzeszowie przy ul. [...], wykonanego od strony zachodniej budynku magazynowego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego.

Nie można zgodzić się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. Wskazany przepis przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, co jest dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1769/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jednak fakt, iż przepis ten nie mógł być naruszony przez organy orzekające w sprawie. Z decyzji organu I instancji, a także z decyzji organu odwoławczego wynika, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było wyłącznie w stosunku do obiektu budowlanego nr "5", stanowiącego jedną z możliwych do wyodrębnienia części większego obiektu budowanego zlokalizowanego na działach nr [...] w Rzeszowie przy ul. [...]. Zakres prowadzonego postępowania, ograniczony jedynie do obiektu budowlanego nr "5", pokrywa się z zakresem rozstrzygnięcia organów obu instancji, które orzekły o nakazie rozbiórki tego właśnie obiektu, a zatem rozstrzygnięciem objęły całość sprawy.

Również przepis prawa materialnego, mający zastosowanie w niniejszej sprawie – art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wyraźnie dopuszcza orzeczenie nakazu rozbiórki nie tylko w stosunku do całego obiektu budowlanego, ale także w odniesieniu do jego części. Na uwzględnienie jednak zasługuje argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na nieprawidłową kontrolę Sądu I instancji w zakresie prawidłowości wydania nakazu rozbiórki w stosunku do części obiektu budowlanego.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nakaz rozbiórki może być orzeczony w stosunku do części budynku wówczas, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 788/05; z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 958/05; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do części obiektu budowlanego poprzedzone musi być jednoznacznym ustaleniem, iż część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Rolą organów jest zatem wykazanie – na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż orzeczenie nakazu rozbiórki jedynie części obiektu budowlanego jest dopuszczalne w świetle przedstawionych wyżej kryteriów. W przypadku poddania takiej decyzji kontroli sądu administracyjnego sąd ten winien natomiast ocenić, czy stan faktyczny ustalony przez organy potwierdza możliwość objęcia nakazem rozbiórki tylko części obiektu budowlanego, a w związku z tym czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie poświęcił wystarczającej uwagi podniesionej wyżej kwestii. Sąd ten wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organom orzekającym nie można zarzucić dowolności, skoro uzasadniają swoje stanowisko tym, że sporny budynek został dobudowany do istniejącego wcześniej budynku magazynowego i jego rozbiórka jest możliwa bez ingerencji w konstrukcję pozostałej części obiektu, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie w innym stanie faktycznym i prawnym. Ograniczenie się do przywołania stanowiska organów o konstrukcyjnej samodzielności obiektu budowlanego nr "5" i możliwości jego rozbiórki bez ingerencji w konstrukcję pozostałych części obiektu uznać należy za błędne, a co najmniej przedwczesne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uznając stanowisko organów za prawidłowe, dokonywał jednocześnie we wskazanym zakresie oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, czy uznał go za kompletny, prawidłowo zebrany, a przede wszystkim wystarczający do sformułowania stanowiska o możliwości rozbiórki obiektu budowlanego nr "5" bez ingerencji w konstrukcję pozostałej części obiektu. Wyjaśnić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje z góry stanowiska organów obu instancji o samodzielności konstrukcyjnej obiektu budowlanego nr "5", wskazuje jednak na konieczność należytego zbadania przez Sąd I instancji, czy wniosek taki można wyprowadzić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi także prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji w innym jeszcze zakresie. Strona skarżąca powtórzyła w skardze kasacyjnej zarzut skargi, iż orzeczony nakaz rozbiórki jest nieczytelny i niewykonalny, ponieważ oparty jest na odwołaniu się do protokołu rozprawy. Do takiego zarzutu skargi Sąd I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnej oceny Sądu dotyczącej zawartego w sentencji zaskarżonej decyzji opisu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Stwierdzić zatem należy, iż we wskazanym zakresie Sąd I instancji takiej kontroli nie przeprowadził.

W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Orzekając nakaz rozbiórki organ winien zatem w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki. Obowiązany jest szczegółowo opisać w rozstrzygnięciu obiekt podlegający rozbiórce, poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów oraz wskazanie materiałów z których zostały one wykonane. W przypadku skomplikowanych stanów faktycznych opis przedmiotu rozbiórki może przy tym nastąpić np. poprzez odesłanie do załącznika graficznego. Jednocześnie, w przypadku nakazu rozbiórki dotyczącego jedynie części obiektu, bądź w przypadku ustalenia, iż roboty budowlane doprowadziły do powstania dwóch odrębnych, ale połączonych ze sobą obiektów, z których jeden spełnia wymagania prawa budowlanego, rozstrzygnięcie winno określać parametry techniczne elementów objętych nakazem rozbiórki, takie jak chociażby ich wymiary (por.: wyroki WSA w Opolu z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 463/05 i z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 440/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/04; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1242/09; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sentencji decyzji organów obu instancji opisano podlegający rozbiórce obiekt jako obiekt budowlany nr "5" (wg oznaczenia w protokole rozprawy z dnia [...] czerwca 2009 r.) – budynek zaplecza socjalnego budynku magazynowo-handlowego branży budowlanej, o długości 23,47 m i max. szerokości 8,30 m, zlokalizowany na działkach nr [...] położonych w Rzeszowie przy ul. [...], wykonany od strony zachodniej budynku magazynowego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiemu sformułowaniu przedmiotu nakazu rozbiórki nie można zarzucić zupełnego braku precyzji. Uzasadnione wątpliwości, która część większego obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...] przy ul. [...] w Rzeszowie podlega rozbiórce, winno budzić natomiast odwołanie się w sentencji decyzji obu instancji do oznaczenia obiektu budowlanego zamieszczonego w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] czerwca 2009 r. Przywołany protokół stanowi materiał dowodowy zebrany w sprawie, jest włączony do akt administracyjnych, lecz – co istotne w świetle wcześniejszych uwag – nie stanowi integralnej części żadnej z decyzji. Za niedopuszczalne należy uznać zatem takie dokonywanie opisu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce (która z samego założenia powoduje trudne do odwrócenia skutki), polegające na odesłaniu do opisu tego obiektu znajdującego się nie tylko poza sentencją decyzji, ale nawet poza samą decyzją – zawartego w dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, niestanowiącym integralnej części decyzji nakazującej rozbiórkę. W efekcie z sentencji decyzji uzyskać można jedynie informacje o funkcji podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego, stanowiącego część większego obiektu, jego wymiarach, a także lokalizacji na konkretnych działkach gruntu i usytuowaniu od określonej strony budynku magazynowego. Bez zapoznania się z oznaczeniem obiektu budowlanego zawartym w protokole rozprawy należałoby stwierdzić, że nadany budynkowi numer "5" w żaden sposób nie identyfikuje go ani nie wyróżnia spośród pozostałych obiektów znajdujących się w zwartej zabudowie na działkach nr [...]. W sytuacji, gdy będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany stanowi część większego obiektu, składającego się w istocie z kilku obiektów budowlanych znajdujących się w zwartej zabudowie, konieczne jest jak najbardziej obrazowe opisanie przedmiotowego obiektu, zawierające chociażby określenie poszczególnych jego elementów oraz wskazanie materiałów z których zostały one wykonane, a nawet odesłanie do załącznika graficznego, pozwalającego na identyfikację obiektu spośród pozostałych części obiektu budowlanego.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy, mogły mieć istotny wpływ na jej wynik, toteż zaskarżony wyrok z tego powodu podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. Prawidłowa jest argumentacja Sądu I instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o braku podstaw do połączenia spraw prowadzonych przed tym sądem pod sygnaturami akt II SA/Rz 408/12 i II SA/Rz 417/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ewentualne naruszenie art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem już z tego względu zarzut taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Połączenie dwóch oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Połączenie podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal dwiema samodzielnymi sprawami (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1230/11; wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 216/11; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1622/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, iż organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. już z tego tylko powodu, że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie składali wniosku o zawieszenie toczącego się postępowania w związku z postępowaniem w przedmiocie uzyskania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Trafna jest także ocena tego Sądu, że dla legalizacji spornego obiektu budowlanego nie było potrzeby przeprowadzania takiego postępowania.

Należy podkreślić, iż przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej powinien w pierwszej kolejności zmierzać do legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki. Wydanie nakazu rozbiórki jest bowiem następstwem stwierdzenia braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa obiektu budowlanego wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie postanowieniem PINB dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2009 r. nałożono na M. i W. K. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania, autora projektu oraz osoby, która dokonała sprawdzenia projektu;

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyznaczonym terminie zobowiązani nie przedstawili wymaganych dokumentów. Prawidłowa w tym względzie jest ocena organów, że przedłożone opracowanie "Projekt remontu i przebudowy istniejących hal handlowo-magazynowo-produkcyjnych wraz z pomieszczeniami biurowymi, służbowymi i socjalnymi" na działkach nr [...], przy ul. [...] w Rzeszowie z całą pewnością nie dotyczy budowy obiektu będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania, bowiem dotyczy przebudowy i remontu istniejących obiektów, czyli obiektów i robót budowlanych o innym charakterze i zakresie.

Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, iż w terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. skarżący dysponowali ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2007 r., ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budynek magazynowo-handlowy branży budowlanej z częścią socjalną – rozbudowa istniejących budynków magazynowych wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi" na działkach nr [...] położnych w Rzeszowie przy ul. [...]. Decyzja ta niewątpliwie obejmuje i przewiduje możliwość zabudowy na ww. działkach m.in. budynku o charakterze socjalnym, jaki jest przedmiotem niniejszego postępowania. W postępowaniu prowadzonym w stosunku do tego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego ocena zgodności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogła być dokonana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2007 r. i nie było potrzeby uzyskiwania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego względu pozbawione uzasadnienia są wszelkie zarzuty strony skarżącej o konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla potrzeb postępowania w sprawie wydania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewentualne toczące się postępowanie w sprawie wydania nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także związane z tym postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, nie mogłoby być przeszkodą do prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oznaczonego nr "5". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że dla legalizacji spornego obiektu budowlanego nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jak również postępowanie takie nie toczyło się. Postępowanie w tym zakresie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r. nie dotyczyło obiektu budowlanego oznaczonego nr "5", a zatem nie mogło też stanowić przeszkody w prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego tego obiektu.

Z tych powodów nie mogły zostać uwzględnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 48 ust. 4 w związku z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokona ponownie analizy okoliczności niniejszej sprawy, z uwzględnieniem powyżej poczynionych uwag.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te w łącznej wysokości 430 zł składają się wpis sądowy od skargi kasacyjnej w kwocie 250 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 180 zł, które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).