Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 740/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 153, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1845/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 150/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1845/22, oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 czerwca 2022 r., nr 150/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 23 sierpnia 2018 r., nr 156/2018 - na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1497, dalej: specustawa drogowa) – udzielił X [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi publicznej ulicy [...] na odcinku ul. D. – ul. S. na terenie dzielnicy [...] [...]", dla której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta obejmowała m.in. nieruchomość A. S. i A. S. (dalej: skarżących), tj. działkę nr A [...] w obrębie [...] o powierzchni 1252 m2, która miała zostać podzielona na działki nr B [...] o powierzchni 49 m2, nr C [...] o powierzchni 1 m2 i nr D [...] o powierzchni 1202 m2, przy czym działki nr B [...] i nr C [...] miały przejść na własność X. [...] o ile – jak orzeczono w tej decyzji – nie przeszły już na własność tej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący kwestionując zasadność przejęcia własności ich nieruchomości pod budowę drogi publicznej.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 6 lipca 2020 r., nr 68/SPEC/2020 uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] w części niedotyczącej nieruchomości skarżących i orzekł w uchylonym zakresie co do istoty, zaś w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, wskazując ponownie, że wywłaszczenie ich nieruchomości nie było niezbędne w celu budowy drogi, gdyż budowa drogi została już zakończona, a ich nieruchomość nie została zajęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2447/20, oddalił skargę skarżących na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 6 lipca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez A. S., wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/21: 1) uchylił zaskarżony wyrok, 2) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym działki nr A [...] z obrębu [...], 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził, że uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego we wskazanym zakresie było niezbędne, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie wykazano, aby wywłaszczenie części działki nr A [...] pod budowę drogi publicznej (ul. [...]) było niezbędne. NSA zauważył również, że nie zbadano okoliczności, że część działki skarżących mogła być w przeszłości zajęta pod drogę publiczną i w związku z tym podpadać pod przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co nie uzasadniałoby wywłaszczenia w trybie specustawy drogowej, gdyż nieruchomość ta byłaby już od 1 stycznia 1999 r. przedmiotem własności podmiotu publicznoprawnego. W związku z powyższym NSA wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie zobowiązany będzie odnieść się do stanowiska skarżących o zbędności wywłaszczenia ich nieruchomości z uwzględnieniem niniejszego wyroku.

Wojewoda Mazowiecki, rozpoznając ponownie odwołanie skarżących, decyzją z 28 czerwca 2022 r., nr 150/SPEC/2022 uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z 23 sierpnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zapisu na stronie 1 decyzji, dotyczącego wykazu działek objętych planowanym zamierzeniem oraz na stronie 3 decyzji, w punkcie II dotyczącym zatwierdzenia podziału działek, a także na stronie 4 decyzji, w punkcie III litera c) tabeli dotyczącym nieruchomości lub ich części, które stają się własnością X [...], o ile nie przeszły na własność X [...], zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w obrębie [...]; poprzez zmianę pogrubionego zapisu działki o nr ew. B [...] na zapis niewyróżniony tej działki w postaci braku pogrubienia. W pozostałej części zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z 23 sierpnia 2018 r. w zakresie działki o nr ew. A [...] z obrębu [...] utrzymał w mocy. Wskazana zmiana zapisu działki o nr ew. B [...] powoduje, że działka ta nie została zakwalifikowana jako do przejęcia na rzecz X. [...], niemniej jednak nieruchomość ta stanowi zakres planowanej inwestycji drogowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe wymagało korekty z uwagi na fakt, że działka o nr E [...] o pow. 0,0049 ha położona w [...], obręb [...] (według stanu mapy z projektowanym podziałem nieruchomości - działka o nr ew. B [...] o pow. 0,0049 ha) zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...] na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 16 lutego 2022 r., znak: DO-I.7614.536.2021.KW.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że realizując wytyczne NSA oraz mając na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu skarżących, pismem z 1 marca 2022 r. wezwał inwestora do jednoznacznego wykazania, czy część działki skarżących o nr A [...] jest niezbędna do zajęcia pod inwestycję, skoro z akt sprawy wynika, że działka ta znajduje się poza drogą publiczną, której dotyczy zaskarżona decyzja, w tym poza chodnikiem i pasem zieleni. W piśmie tym podniósł również, że inwestycja ta została zrealizowana, a wywłaszczona działka o nr B [...] jak i działka nr C [...] znajdują się poza nową drogą, czyli poza jej jezdnią, chodnikiem i pasem zieleni (tj. droga publiczna bez wykorzystania nieruchomości skarżących została wybudowana). Z uzyskanych od inwestora wyjaśnień (pismo z 24 marca 2022 r.) wynikało, że inwestycja drogowa nie została zrealizowana zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z 23 sierpnia 2018 r., nr 156/2018 (zmienioną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 6 lipca 2020 r.), albowiem ze względu na toczące się postępowanie egzekucyjne wobec A. S. i A. S. w sprawie wydania X [...] nieruchomości położonych w [...] na terenie Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr B [...] i C [...], powstałe w wyniku podziału działki ewid. nr A [...], nie można było dokończyć budowy chodnika w obrębie skrzyżowania z ul. R., który zgodnie z projektem powinien być umiejscowiony na powyższych działkach. Istniejący chodnik o szerokości 1,00 m jest zatem niezgodny z § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), który to przepis wskazuje, że szerokość chodnika usytuowanego bezpośrednio przy jezdni, pasie postojowym lub zatoce postojowej nie powinna być mniejsza niż 2,00 m. Powyższe przepisy prawa określające minimalne wymogi w omawianym tutaj zakresie nie są bez znaczenia dla oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, tym bardziej, że art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450) wskazuje, że szerokość chodnika pozostawiona dla nieutrudniającego ruchu pieszych, powinna być nie mniejsza niż 1,5 m. Inwestor podniósł również, że dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji została wykonana z uwzględnieniem wytycznych wynikających z zarządzenia nr 1682/2017 Prezydenta Miasta [...] z dnia 23.10.2017 r. w sprawie tworzenia na terenie miasta [....] dostępnej przestrzeni, w tym infrastruktury dla pieszych ze szczególnym uwzględnieniem osób o ograniczonej mobilności i percepcji, opracowanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372). W załączniku nr 3 "Wytyczne projektowe i wykonawcze infrastruktury dla pieszych w [...]", ze względu na zwiększony poziom zagrożenia pieszych, dla chodników umieszczonych bezpośrednio przy krawędzi jezdni określają minimalną szerokość nowych chodników nie mniejszą niż 2,0 m. Rekomendowaną szerokością nowego chodnika jest 2,3 m, w tym szerokość pasa użytkowego 1,8 m i 0,5 m bufora bezpieczeństwa. Ponadto inwestor zauważył, że w świetle art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ww. ustawy). Natomiast w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., szerokość pasa drogowego powinna stanowić sumę szerokości elementów drogi, terenu niezbędnego na umieszczenie urządzeń z nią związanych oraz ewentualnie infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, o której mowa w § 140 ww. rozporządzenia i terenu stanowiącego rezerwę na cele jej rozbudowy. Z treści art. 34 ustawy o drogach wynika zaś, że granica pasa drogowego powinna się znajdować w odległości co najmniej 0,75 m lub 2 m (dla autostrad i dróg ekspresowych) od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ww. ustawy. A zatem dystans, o którym mowa w art. 34 ustawy o drogach, należy zachować nie tylko w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu lub rowu, ale także – wszelkich urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. Wymóg określony powyższym przepisem dotyczy również dróg zlokalizowanych w granicach miasta.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że inwestor miał rację wskazując, że na działkach ewid. nr B [...] i C [...] powstałych z podziału działki A [...] z obrębu [...] zaprojektowano chodnik, który jest niezbędny do prawidłowego funkcjonowania ulicy i stanowi kontynuację ciągu pieszego po stronie wschodniej oraz doprowadza go do zaprojektowanego przejścia dla pieszych z ul. R.. W projekcie budowlanym drogi uwzględniono bowiem wzdłuż chodnika m.in. na działce nr B [...] rezerwę terenu, o której jest mowa w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, na budowę infrastruktury teletechnicznej (kanał teletechniczny) oraz przebudowę sieci elektroenergetycznej z obecnej linii napowietrznej. W tym stanie rzeczy organ uznał, że przejęcie części działki skarżących o nr A [...] jest niezbędna do zajęcia pod inwestycję, dotyczy to wydzielonej z powyżej działki, działki nr C [...], bowiem działka nr B [...] (obecny nr E [...]) stała się, jak wskazano powyżej, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...]. A zatem w dacie wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, działka nr B [...] nie stanowiła własności skarżących, co powoduje że przedmiotem wywłaszczenia pozostaje tylko niewielka część nieruchomości skarżących o powierzchni 0,0001 ha, tj. działka nr C [...] (powstała wraz z działkami nr B [...] i D [...] w wyniku podziału działki nr A [...]).

Ponadto organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania ustalił, że pozyskanie terenu po drogę w rejonie działki ew. nr A [...] w obrębie [...] nastąpiło na długości 3 działek (nr A [...], F [...], G [....]) zgodnie z linią rozgraniczającą figurującą w 2017 r. na mapie zasadniczej. Linia podziału pokrywała się z linią istniejących ogrodzeń na dz. nr F [...] oraz przebiegiem ogrodzenia na działce nr A [...] w 2010 r. Jednak po okazaniu w dniu 17 września 2010 r. skarżącym - właścicielom posesji ul. R. przebiegu granicy nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], w 2011 r. zostało wybudowane nowe ogrodzenie w linii granicy działki nr ew. A [...]. W wyniku ustawienia nowego ogrodzenia na granicy tej działki, istniejące sieci uzbrojenia terenu (sieć teletechniczna i sieć elektroenergetyczna napowietrzna z oświetleniem) znalazły się wewnątrz ogrodzenia posesji (ul. R.). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie mogą zasłaniać się problemami związanymi z przebudową ogrodzenia ich posesji i związanymi z tym kosztami, gdyż wykraczają one poza granice niniejszego postępowania.

Mając na uwadze przedstawione powyżej ustalenia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno starosta, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. Tym samym zadanie organu ogranicza się do sprawdzenia czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. A zatem to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 stycznia 2023 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy zastosował ocenę prawną oraz podporządkował się wytycznym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/21, którym zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", związany jest zarówno organ jak i sąd.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że jego decyzja z 6 lipca 2020 r., nr 68/SPEC/2020 stała się prawomocna z wyłączeniem działki o nr ew. A [...] z obrębu [...], dlatego też słusznie dodatkowe postępowanie wyjaśniające prowadzono tylko w odniesieniu do działki nr A [...].

Sąd zauważył, że w toku postępowania ustalono, że w ramach projektu budowy ul. [...] zaprojektowano wydzielenie z działki A [...] części nieruchomości pod drogę, które zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości zostały oznaczone numerami B [...] i C [...]. Mapa ta była zgodna ze stanem faktycznym na dzień wykonania. Sąd podniósł także, że w zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji Wojewoda Mazowiecki nie orzekał co do wywłaszczenia nieruchomości nr B [...] (aktualny nr działki E [...]), której dotyczyła decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 16 lutego 2022 r. Na mocy tej decyzji powyższa działka stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...]. A zatem w dacie wydawania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, działka nr B [...] nie stanowiła własności skarżącej, co powoduje, że przedmiotem wywłaszczenia pod drogę publiczną pozostaje jedynie niewielka część nieruchomości skarżącej o powierzchni 1 m2, tj. działka nr C [...]. Sąd wskazał, że projekt budowlany drogi został sporządzony przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, tj. uprawnienia do projektowania obiektów budowlanych w zakresie drogowych obiektów budowlanych. Zauważył również, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu, a organ orzekający o lokalizacji drogi na podstawie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności projektowanych rozwiązań. Mając jednak na uwadze obowiązujące przepisy prawa, a także złożone w toku postępowania wyjaśnienia inwestora, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaprojektowane w spornej inwestycji parametry pasa drogowego (w tym skrzyżowań) i obiektów w nim umieszczonych oscylują w minimalnych granicach, przewidzianych przepisami prawa, a wyznaczenie pasa zieleni pomiędzy planowaną granicą pasa drogowego a projektowanym chodnikiem przewiduje lokalizację m.in. oświetlenia ulicznego oraz innych urządzeń, w tym rezerwy. Podkreślono także, że na działce o nr ew. C [...] (powstałej w wyniku podziału działki ew. o nr A [...]), został zaprojektowany chodnik w obrębie skrzyżowania z ul. R., który zgodnie z projektem budowlanym będzie stanowił dowiązanie do chodnika umiejscowionego wzdłuż ul. R..

Zdaniem Sądu przedstawiona przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonej decyzji argumentacja pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy przeprowadził wystarczające postępowanie wyjaśniające pozwalające uznać, że wywłaszczenie spornej nieruchomości skarżącej miało charakter niezbędny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawy, gdyż Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą i zbyt ogólnikowo przedstawił uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także zbyt ogólnie wypowiedział się w kwestii stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle konieczności zbadania przez Sąd czy wywłaszczenie skarżącej z działki nr C [...] o powierzchni 1 m2 doprowadzi do sytuacji, w której chodnik stricte w tym miejscu osiągnie minimalne wymiary, wskazane w uzasadnieniu wyroku, tj. szerokość 2 m, co w postępowaniu sądowym nie zostało wyjaśnione, mimo, że argument o konieczności zapewnienia minimalnych wymiarów chodnika, przesądził zdaniem Sądu o zaistnieniu przesłanek wywłaszczenia w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że organy administracyjne obu instancji prowadziły postępowanie z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego przejawem jest całkowity brak zbadania okoliczności sprawy, w szczególności brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego i niewykazanie przez organy, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącej o nr ew. C [...] o powierzchni 1 m2 doprowadzi do zwiększenia powierzchni pod budowę chodnika do wskazanych w uzasadnieniu wymiarów minimalnych, tj. szerokości chodnika, wynoszącej minimum 2,0 m, a także brak uwzględnienia okoliczności, że działka nr ew. C [...] jest działką narożną, a obecnie istniejący chodnik stricte w tym miejscu ma obecnie szerokość poniżej 1 m tylko na części skosu, a na pozostałej powierzchni szerokość chodnika ma powyżej 2 m (co przedstawia załączone zdjęcie nr 1), co prowadzi do wniosku, że powierzchnia pod rozbudowę istniejącego w tym miejscu chodnika nie ulegnie praktycznie żadnemu powiększeniu po wywłaszczeniu skarżącej z działki o nr ew. C [...]; oraz rozbieżna argumentacja w zakresie przeznaczenia wywłaszczonego terenu i w zależności od potrzeby powoływanie się raz na potrzebę wyznaczenia trójkąta widoczności u zbiegu ulic R. i [...] (pismo z 20 sierpnia 2018 r.), innym razem na potrzebę utworzenia przy działkach nr B [...] i C [...] skosów, a po wyroku NSA koniecznością ukończenia budowy chodnika oraz rezerwą terenu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo przekroczenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny wyroku NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/21, poprzez przyjęcie, że NSA nie orzekł o bezcelowości wywłaszczania skarżącej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a jedynie miał w tym zakresie wątpliwości, podczas gdy z treści uzasadnienia ww. orzeczenia wynika wprost, że brak było podstaw do wywłaszczenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy naruszyły zasadę zaufania do władzy publicznej, poprzez prowadzenie szeregu postępowań w stosunku do nieruchomości skarżącej, zarówno będącej stricte przedmiotem niniejszej sprawy, tj. działki o nr ew. C [...] o powierzchni 1 m2, jak również w stosunku do działki nr ew. B [...] o powierzchni 49 m2, która pierwotnie również podlegała pod tryb ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale po niemożliwości wykazania przesłanek do wywłaszczenia, nieruchomość tą wyłączono z trybu ww. ustawy i pozbawiono skarżącą prawa własności działki w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co w sposób oczywisty podważa wiarygodność i zaufanie do organów administracji;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6, art. 112 i art. 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji wywłaszczenia skarżących z prawa własności nieruchomości ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej w postaci: czterech zdjęć, fragmentu mapy ewidencyjnej działki nr C [...] oraz kopii pisma z 20 sierpnia 2018 r., na okoliczność wykazania, że wywłaszczenie skarżącej z działki nr C [...] nie jest konieczne i niezbędne do zrealizowania inwestycji celu publicznego. Na rozprawie skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z pięciu zdjęć na okoliczność położenia działki nr ewid. C [...] względem ul. R. oraz sprostowała błędnie wskazanie położenia tej działki w skardze kasacyjnej. Sąd postanowił dopuścić złożone wnioski dowodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić należy, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związani byli wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/21. Zgodnie z tym wyrokiem Wojewoda Mazowiecki zobowiązany został do wykazania w ponownie prowadzonym postępowaniu czy wywłaszczenie części działki skarżących nr A [...] pod budowę drogi publicznej (ul. [...]) było niezbędne. Jak wynika z akt sprawy i treści wydanej decyzji Wojewoda przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające we wskazanym w wyroku zakresie. Wziął także pod uwagę zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu i w sposób dostateczny, poparty stosownymi przepisami prawa wykazał niezbędność wywłaszczenia działki skarżących o nr ew. C [...] o powierzchni 1m2. Słusznie stwierdził zatem Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku. Tym samym Sąd oddalając skargę w niniejszej sprawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., bowiem NSA w wyroku z 25 listopada 2021 r. nie orzekł o bezcelowości wywłaszczenia skarżącej kasacyjnie w trybie przepisów specustawy drogowej, a jedynie, jak wskazano powyżej, stwierdził, że organy nie wykazały w sposób bezsporny niezbędności wywłaszczenia części działki skarżącej, co w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym zostało prawidłowo wykazane.

W związku z powyższym za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6, art. 112 i art. 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej, poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne wywłaszczenie skarżących z prawa własności ich nieruchomości. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z powyższego przepisu, a także z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP można wyprowadzić konstytucyjną przesłankę niezbędności wywłaszczenia. Ponadto o przesłance niezbędności wywłaszczenia stanowi też art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustalono, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Powołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie, zgodnie z art. 23 specustawy drogowej, do wywłaszczeń, których dokonuje się na jej podstawie (art. 12 ust. 4). Podkreślić jednak należy, że kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest bowiem uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji. W świetle zatem przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może więc w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. A w projekcie budowlanym inwestycji drogowej, sporządzonym i sprawdzonym przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazano dokładną lokalizację i przebieg drogi publicznej oraz parametry pasa drogowego (w tym skrzyżowań) i obiektów w nim umieszczonych. Ponadto w toku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego ustalono, że określone w projekcie budowlanym parametry pasa drogowego, mieszczą się w minimalnych granicach, przewidzianych przepisami prawa, a wyznaczenie pasa zieleni pomiędzy planowaną granicą pasa drogowego a projektowanym chodnikiem przewiduje lokalizację m.in. oświetlenia ulicznego oraz innych urządzeń, w tym rezerwy. Przy czym na działce o nr ew. C [...] (powstałej w wyniku podziału działki ew. o nr A [...]), został zaprojektowany chodnik w obrębie skrzyżowania z ul. R., który zgodnie z projektem budowlanym będzie stanowił dowiązanie do chodnika umiejscowionego wzdłuż ul. R.. Przejęcie więc części działki skarżących jest konieczne z uwagi na wyznaczenie (jako na działce narożnej) trójkąta widoczności i uregulowania ciągłości pasa drogowego związanego z infrastrukturą techniczną. Podnoszona natomiast przez skarżącą okoliczność, że inwestycja drogowa została zrealizowana bez ingerencji w jej nieruchomość, a tym samym brak jest niezbędności wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że z wyjaśnień inwestora wynika, że będąca przedmiotem sporu inwestycja drogowa została zrealizowana niezgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 6 lipca 2020 r., utrzymującą w mocy we wskazanym zakresie decyzję Prezydenta Miasta [...] z 23 sierpnia 2018 r., nr 156/2018 zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie ulicy [...] na odcinku ul. D. – ul. S. na terenie dzielnicy [...]". Budowa została zrealizowana niezgodnie z ww. decyzją, bowiem skarżący pomimo toczącego się postępowania egzekucyjnego o wydanie Miastu [...] działek ew. nr B [...] i C [...] powstałych z podziału działki ew. A [...], działek tych nie wydali inwestorowi, co spowodowało, że nie można było dokończyć budowy chodnika w obrębie skrzyżowania z ul. R., który zgodnie z projektem powinien być umiejscowiony na tych działkach. Powyższe powoduje, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że istniejący obecnie chodnik o szerokości 1,00 m został wybudowany z naruszeniem § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, a także niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 23.10.2017 r. w sprawie tworzenia na terenie miasta [...] dostępnej przestrzeni, w tym infrastruktury dla pieszych ze szczególnym uwzględnieniem osób o ograniczonej mobilności i percepcji, opracowanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie w załączniku nr 3 określono rekomendowaną szerokość nowego chodnika na 2,3 m, w tym szerokość pasa użytkowego 1,8 m i 0,5 m bufora bezpieczeństwa. Ponadto istniejący chodnik nie spełnia też wymogu zawartego w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym rozmiary terenu potrzebnego na węzeł, skrzyżowanie ulicy klasy Z lub ulic wyższych klas z ulicą klasy Z, G lub GP oraz na plac i parking powinny być określone indywidualnie, przy czym na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D, a także na skrzyżowaniu ulicy klasy Z z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5 m x 5 m. Mając zatem na uwadze, że projektowana droga publiczna (ul. [...]) stanowi ulicę klasy L, która będzie krzyżować się z ul. R., stanowiącą drogę klasy L, to uzasadnia to zastosowanie narożnych ścięć o wymiarach 5 m x 5 m. Wymogi wynikające z powyższych przepisów zostały uwzględnione w projekcie budowlanym drogi sporządzonym przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane tj. uprawnienia do projektowania obiektów budowlanych w zakresie drogowych obiektów budowlanych. Realizacja zatem spornego chodnika niezgodnie z ww. przepisami powoduje, że brak jest podstaw do twierdzenia, że wywłaszczenie skarżących z prawa własności nieruchomości kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzją nastąpiło ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego. Ingerencja w prawo własności była więc w pełni uzasadniona interesem publicznym, a ochrona własności polega w takiej sytuacji na zapewnieniu wywłaszczonemu słusznego odszkodowania.

Powyższe powoduje, że za niezasadne uznać należy też pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Organy w sposób jednoznaczny i zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów ustaliły stan faktyczny w sprawie i nie było potrzeby jego dalszego wyjaśniania przez organy. Z kolei okoliczność, że względem strony skarżącej były prowadzone równolegle dwa postępowania administracyjne, które prowadziły do częściowego wywłaszczenia jej z prawa własności nieruchomości, nie przesądza o nielegalności takiego działania, a tym samym o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowiło odrębne postępowanie, niezwiązane tematycznie z procedurą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Natomiast rozstrzygnięcie, jakie zapadło w tamtym postępowaniu miało znaczenie dla zaskarżonej decyzji o tyle, że wynikało z niego, że działka nr B [...] w dacie wydawania kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji nie stanowiła już własności skarżącej, a tym samym przedmiotem postępowania i wywłaszczenia pozostała tylko niewielka część nieruchomości skarżącej o powierzchni 1 m2, tj. działka nr C [...]. Podkreślić należy także, że w przedmiotowej sprawie reguła wynikająca z art. 7 k.p.a. nakazująca załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli nie mogła doprowadzić do wyłączenia stosowania wobec skarżących przepisów specustawy drogowej. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Nie można go jednak stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Zatem dopuszczalność zastosowania przepisów prawa materialnego tj. specustawy drogowej nie mogła być zmodyfikowana z uwagi na słuszny interes skarżącej, a tym bardziej podnoszone przez nią problemy związane z przebudową ogrodzenia posesji i związanymi z tym kosztami, gdyż wykraczają one poza granice niniejszego postępowania.

Przedstawione powyżej ustalenia powodują, że za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.