Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2405/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. K., P. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz J. K., P. K. i E. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/15 w sprawie ze skargi J. K., E. K. oraz P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, skargę oddalił.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonych kortów tenisowych, które mają powstać na użytek planowanej inwestycji budynku, tj. budynku przedszkola ze świetlicą edukacyjną oraz częścią mieszkalną i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...] i [...] położonej przy ul. [...] na terenie Gminy M. w obrębie geodezyjnym P.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. K., P. K. oraz E. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie sformułowanej w art. 61 ust. 1, tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu; szczególnie zaś zignorowanie zupełnie innego ukształtowania istniejącego i planowanego obiektu oraz jego przeznaczenia,

2. § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz części graficznej; a także poprzez nieuwzględnienie innej powierzchni zabudowy na obu działkach,

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji, brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego oraz niekompletność uzasadnienia decyzji, przejawiające się w braku omówienia tego, które okoliczności – wynikające z wyników analizy - uzasadniają spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, jak również poprzez brak uzasadnienia dlaczego intensywność zabudowy może być większa niż na działce sąsiedniej oraz błędne przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadają zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K., P. K. oraz E. K. (obecnie E. K.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. W ocenie organu II instancji, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji wyznaczył obszar większy niż wynikający z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś w tak wyznaczonym obszarze teren planowanej inwestycji położony był w centralnym punkcie obszaru. Zdaniem organu odwoławczego, sposób zabudowy obszaru i jego wykorzystania w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu świadczy o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni, gdyż w obszarze tym można wyodrębnić tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo, jak również obszary o zabudowie jedno i wielorodzinnej. Wskazał również, że w granicach obszaru znajduje się również obiekt zabytkowy – Pałac w [...] wraz z zespołem pałacowym, a także tereny [...]. W ocenie organu odwoławczego, planowana zabudowa stanowi funkcję uzupełniającą i nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru.

Według organu odwoławczego, również parametry planowanej inwestycji zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami. W szczególności:

1. sposób wyznaczania linii zabudowy, zważywszy na charakterystykę zabudowy mieszkaniowej w omawianym obszarze, winien zostać wyznaczony w oparciu o dane z obszaru analizowanego, tj. § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia;

2. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy z uwagi na występowanie w obszarze analizowanym gruntów pozbawionych zabudowy z uwagi na ich rolnicze wykorzystanie, jak i terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zasadne było wyznaczenia tego parametru na podstawie § 5 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie organ I instancji przyjął wartość 33% odnosząc się do działek położonych po południowej stronie ul. [...], gdyż działki te, jak wynikało z załącznika mapowego, stanowiły obszar zabudowany, umożliwiający określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy;

3. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, przy czym jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, jak również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I instancji przeprowadził analizę co do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i przyjął wartość 9 m, jako średnią z obszaru, co zważywszy okoliczność zróżnicowania zabudowy znajdującej się obszarze, nie naruszało § 7 pkt 3 ww. rozporządzenia;

4. szerokość elewacji frontowej określono w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy wynikało, że szerokość zabudowy wahała się od 8 do 53 m, co świadczyło o dużym zróżnicowaniu tego parametru. Zasadnie zatem organ I instancji uwzględnił gabaryty kortu tenisowego i odniósł tę wartość do zabudowy dz. ew. nr [...], co w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. było działaniem dopuszczalnym.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, organ II instancji za zasadny uznał zarzut co do braku podania przez organ I instancji kryteriów jakie przesądziły o wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jednakże organ odwoławczy wskazał, że uzupełnił w swojej decyzji powyższe uzasadnienie organu I instancji. Jednocześnie organ II instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie braku kontynuacji funkcji. Organ II instancji podkreślił, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, co oznacza, iż planowana zabudowa musiała mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i nie godzić w zastany stan rzeczy, a zatem możliwe było jej pogodzenie z już istniejącą funkcją. Według organu odwoławczego, nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, ponieważ celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Organ odwoławczy wskazał, że nie mogła zostać uwzględniona argumentacja pełnomocnika strony odwołującej, co do konieczności dostosowania nowej zabudowy do wypracowanego przez jego mocodawców "stylu klasycystycznego", jako że obowiązujące w tym względzie przepisy nie wprowadzały obowiązku ukształtowania nowej zabudowy pod względem stylu architektonicznego do nieruchomości sąsiedniej, ale wskazywały wyłącznie na konieczność jej dostosowania do zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie funkcji oraz podstawowych parametrów, ujętych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., P. K. oraz E. K. (obecnie E. K.), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności budzących wątpliwości co do zachowywania zasad obiektywizmu i niezależności, w sytuacji gdy dwoje tych samych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zasiadało w składzie orzekającym, które w dniu [...] października 2014 r. wydało postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a na skutek wniesienia skargi z dnia 28 października 2014 r., w dniu 3 grudnia 2014 r. orzekało w składzie, który wydał postanowienie uchylające ww. postanowienie oraz tego samego dnia – zaskarżoną decyzję, co podważyło zaufanie skarżących, co do niezależności i obiektywizmu organu administracji wydającego decyzję po uznaniu krytyki poprzedniego orzeczenia;

2. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez próbę nadania elementom uzasadnienia decyzji funkcji, jaką może pełnić tylko decyzja organu I instancji, a to przez "wyręczenie" organu I instancji w podanie kryteriów, jakie przesądziły o wyznaczeniu obszaru analizowanego;

3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- niewyjaśnienie jakie funkcje planowana zabudowa będzie kontynuować, a jakie uzupełniać, w szczególności przez brak odniesienia do charakterystyki urbanistycznej (obejmującej funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych);

- błędną wykładnię pojęcia formy architektonicznej jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, poprzez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej stylu architektonicznego (w tym przypadku stylu klasycystycznego) wypracowanego na ich nieruchomości, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach całej decyzji;

- błędną wykładnię pojęcia funkcji zabudowy jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, przez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej rozróżnienia na zabudowę o charakterze komercyjnym oraz zabudowę służącą ogółowi mieszkańców, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach całej decyzji;

- błędną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, w szczególności w sytuacji braku możliwości pogodzenia wskaźników wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przede wszystkim zaś funkcji, cech oraz formy architektonicznej istniejącej zabudowy istniejącej zabudowy;

- niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak jakiejkolwiek analizy przewidywanej wielkości emisji hałasu;

4. § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

5. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i 3 ww. rozporządzenia przez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i niepełne uzasadnienie decyzji przejawiające się w braku omówienia tego, które okoliczności – wynikające z wyników analizy – uzasadniały spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, jak również poprzez brak uzasadnienia dlaczego intensywność zabudowy mogła być większa niż na działce sąsiedniej, a także błędne przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadały zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również jako "Sąd I instancji) we wskazanym na wstępie wyroku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jeśli chodzi o naruszenie art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sądu uznał go za niezasadny. Sąd I instancji wyjaśnił, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć należało branie udziału w wydaniu decyzji, która podlegała zaskarżeniu. Brak jednak podstaw do rozszerzania treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. na sytuacje, w których członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu postanowienia "wpadkowego" w sprawie, innego niż decyzja podlegająca zaskarżeniu. W ocenie Sądu, z uwagi na istotne konsekwencje, norma nakazująca takie wyłączenie musiałaby wynikać z wyraźnego przepisu ustawy.

Ponadto Sąd I instancji, zaznaczył, że w jego ocenie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Przede wszystkim podał, że przepisy u.p.z.p. nie definiują użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej", niemniej jednak powinno być ono interpretowane funkcjonalnie, tj. przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Zdaniem Sądu I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo i zasadnie organy administracji uznały, że mogła ona być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Ponadto zasadnie organy administracji uznały, że z analizy wynikało, iż kontynuacja funkcji zostanie zachowana. Niewielkie zainwestowanie terenów przyległych do terenu inwestycji nie mogło stanowić przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Według Sądu I instancji, sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oznacza "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach "ładu przestrzennego", odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego czy też prostego wyliczania odległości poziomych na mapie, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, ale również terenów otaczających – a więc istniejącej rzeźby terenu (przykładowo, położenie działek po dwóch stronach wyraźnego wzniesienia, rozdzielenie kompleksem leśnym czy zbiornikiem wodnym w oczywisty sposób ogranicza uznanie, że zachodzi sąsiedztwo urbanistyczne). Sąd I instancji wyjaśnił również, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, zaś w momencie wykazania sprzeczności przestaje być dopuszczalna. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie, w terenie analizowanym znajduje się zabudowa zróżnicowana, zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystane rolniczo, co świadczyło o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni. Zdaniem Sądu I instancji, budowa kortów tenisowych realizowała w tym przypadku stanowić będzie funkcję uzupełniającą do istniejącej na omawianym terenie zabudowy, zaś w razie zaistnienia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości należało je rozstrzygać przy uwzględnieniu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu I instancji, wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny, subiektywnie pojmowany ład przestrzenny, na który w niniejszej sprawie m.in. wskazują skarżący. Natomiast, aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej.

W ocenie Sądu I instancji parametry dla planowanej inwestycji, zostały przez organy ustalone w sposób prawidłowy. Odnosząc się z kolei do zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak jakiejkolwiek analizy przewidywanej wielkości emisji hałasu, Sąd I instancji zaznaczył, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku natomiast gdy planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy – dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Nadto Sąd I instancji uznał, że sprawa została należycie wyjaśniona, a zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, stąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący kasacyjnie – J. K., P. K. oraz E. K., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 8 k.p.a., przez błędną wykładnię, polegającą na potraktowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. (dalej jako: "Decyzja SKO") za "decyzję wpadkową",;

2) art. 138 § 1 k.p.a., przez usankcjonowanie próby nadania elementom uzasadnienia Decyzji SKO funkcji, jaką może pełnić tylko decyzja organu I instancji, a to przez "wyręczenie" organu I instancji w podaniu kryteriów, jakie przesądziły o wyznaczeniu obszaru analizowanego;

3) art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przez błędną ocenę akt sprawy i niedostrzeżenie, iż prawdziwym przedmiotem postępowania jest realizacja konstrukcji zadaszenia kortów tenisowych (potocznie określanej balonem), a nie samych kortów, które już istnieją;

4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

a) brak wskazania jakie funkcje planowana zabudowa będzie kontynuować, a jakie uzupełniać, w szczególności przez brak odniesienia do charakterystyki urbanistycznej (obejmującej konkretnie wskazane funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (obejmującej konkretnie wskazane gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych);

b) błędną wykładnię pojęcia formy architektonicznej jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, przez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej stylu architektonicznego (w tym przypadku: stylu klasycystycznego) wypracowanego na ich nieruchomości, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach Decyzji SKO, jak i zaskarżonego wyroku;

c) błędną wykładnię pojęcia funkcji zabudowy jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, przez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej rozróżnienia na zabudowę o charakterze komercyjnym oraz zabudowę służącą ogółowi mieszkańców, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach Decyzji SKO, jak i zaskarżonego wyroku;

d) błędną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa przez dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, w szczególności w sytuacji braku możliwości pogodzenia wskaźników wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przede wszystkim zaś funkcji, cech oraz formy architektonicznej planowanego obiektu z funkcją, cechami oraz formą architektoniczną istniejącej zabudowy, in concreto: funkcji zabudowy siedliskowej z funkcją zadaszenia (potocznie nazywanego balonem) kortów tenisowych, pozwalającego na funkcjonowanie kortów przez cały rok oraz przez całą dobę;

e) błędne uznanie, że rodzaj planowanej inwestycji (tj. zadaszenia kortów), pozwalającej na funkcjonowanie kortów tenisowych przez cały rok i przez całą dobę, a ponadto prowadzącej do wzmożenia hałasu pochodzącego z uprawiania gry w tenisa, nie wymaga wyjaśnienia możliwości negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

5) § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "rozporządzenie"), przez zaakceptowanie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

6) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia, przez zaakceptowanie zebrania przez organ I instancji niewystarczającego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i powielanie niepełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji, przejawiające się w braku omówienia tego, które okoliczności – wynikające z wyników analizy – uzasadniają spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także poprzez zaakceptowanie przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, a także błędne przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadają zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2558/15 uwzględnił skargę we wskazanym w wyroku zakresie, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, aprobując naruszenie przez organy administracyjne działające w sprawie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W szczególności Sąd II instancji uznał, że WSA zaakceptował zebranie przez organ I instancji niewystarczającego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, w tym "powielanie" niepełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji, przejawiające się w braku szczegółowego omówienia tego, które okoliczności – wynikające z wyników analizy – uzasadniają w kontrolowanej sprawie spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W konsekwencji, Sąd I instancji zaakceptował przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, a także nieuzasadnione do końca okolicznościami faktycznymi, które należy ponownie zbadać, przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadają zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

NSA zwrócił uwagę, że wartości jakim służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawa działań dotyczących zakresu i sposobu postępowania, określonych u.p.z.p., w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przywołał również brzmienie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i wskazał, że w jego ocenie znajdująca się w aktach analiza urbanistyczno-architektoniczna, a także załącznik do decyzji obrazujący wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zostały przedwcześnie uznane za wystarczające. Nie zawierają one bowiem materiału dowodowego w postaci odpowiednich uzasadnionych wypowiedzi/ocen fachowych podmiotu uprawnionego do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, który wykazywałby prawidłowość przyjętej przez organ I instancji tezy że "W tak wyznaczonym obszarze, teren inwestycji położony jest w granicach Gminy M., w obszarze o niejednolitej funkcji, pośród zabudowy rolniczej, wypoczynkowej oraz rekreacyjnej. W pobliżu występuje zabudowa wielorodzinna i zabudowa zagrodowa. Tereny niezabudowane stanowią obszary wykorzystywane rolniczo. W północno-zachodniej części rozpatrywanego obszaru znajdują się [...] oraz rzeka [...]. Stanowią one tereny o funkcji rekreacyjnej i wypoczynkowej. Wskazany powyżej sposób zagospodarowania obszaru i jego wykorzystania w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania świadczy o jednolitym pod względem charakteru zainwestowania sposobie wykorzystania terenu" (s. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Zdaniem NSA w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji brak jest uzasadnienia z jakiego powodu, z uwagi na użytkowanie jakich obiektów i jakie zagospodarowanie przestrzeni, w obszarze analizy występuje odrębnie, samodzielnie traktowana funkcja rekreacyjna i wypoczynkowa.

Nadto NSA za arbitralny i nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym dla potrzeb wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, uznał wniosek organu I instancji, że planowana zabudowa nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru, gdyż budowa obiektu sportowego – kortów tenisowych, o wielkości wskazanej przez inwestora stanowi kontynuację funkcji znajdującej się w obszarze analizowanym.

Również wypowiedź organu II instancji o tym, że zamierzona zabudowa uzupełnia istniejące funkcje nie jest zasadna. NSA wskazał, że powstaje pytanie względem czego/jakiej konkretnie funkcji budowa kortów stanowi funkcję uzupełniającą.

NSA wytknął również, że Sądu I instancji nie skontrolował, czy rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego, mimo że sam wskazał, iż hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy właśnie w takich warunkach. NSA zwrócił uwagę, że kwestia ta nie została przez Sąd I instancji poddana rzeczowej kontroli, nastawionej na ochronę interesów prawnych skarżących.

NSA wskazał również, że organ odwoławczy mówiąc o uzupełniającej roli planowanej inwestycji pominął najbliższe sąsiedztwo zamierzonej zabudowy, którym jest działka skarżących kasacyjnie zabudowana domem generującym określone wymagania kompozycyjno-estetyczne mieszczące się w ustawowym pojęciu ładu przestrzennego. Zdaniem NSA, analiza urbanistyczno-architektoniczna winna fachowo wypowiedzieć się na ten temat. Tymczasem analiza urbanistyczno-architektoniczna pomija wartości wynikające z pojęcia formy architektonicznej. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że nie "przypisuje" pierwszeństwa formie architektonicznej obiektu budowlanego w analizie urbanistyczno-architektonicznej, lecz wskazał, że właściciele nieruchomości o określonej formie architektonicznej mają prawo oczekiwać wypowiedzi organu w przedmiocie realizacji ładu przestrzennego przez wydawaną decyzję administracyjną, na który ta forma architektoniczna, jako już istniejąca, też oddziałuje, i która go zarazem tworzy. Kwestia ta, w zależności od uwarunkowań stanu faktycznego, może mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

NSA wytknął również, że Sąd I instancji zaaprobował pominięcie ze strony organów nieruchomości sąsiedniej, w tym, w szczególności przez brak odniesienia do charakterystyki urbanistycznej (obejmującej konkretnie wskazane funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (obejmującej konkretnie wskazane gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych).

NSA zwrócił również uwagę, że w sprawie należało również dokonać rozważań/ocen w przedmiocie rozróżnienia zabudowy realizującej funkcję rekreacyjną, sportową o charakterze ściśle komercyjnym oraz takiej zabudowy niekomercyjnej służącą ogółowi mieszkańców w ramach np. niekomercyjnego uzupełnienia funkcji mieszkaniowej.

Jednocześnie, NSA nie uwzględnił zarzutu podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 8 k.p.a., przez błędną wykładnię, polegającą na potraktowaniu decyzji organu II instancji z dnia 3 grudnia 2014 r. za "decyzję wpadkową", tak jakby decyzja z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie była zaskarżoną decyzją w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. NSA podzielił argumentację Sądu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza obowiązek podporządkowania się Sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sposobem rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu. Związanie, o którym mowa powyżej miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem w postępowaniu poprzedzającym wydanie niniejszego wyroku zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017, sygn. akt II OSK 2558/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ponownie sprawie, będąc związany wyrokiem NSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie naruszenia przez organy obydwu instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w rozpoznanej sprawie organ I instancji zebrał niewystarczający materiał dowodowy, a w konsekwencji okoliczności faktyczne sprawy nie zostały dostateczne wyjaśnione.

Przede wszystkim w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien dokonać szczegółowej analizy pod kątem funkcji występującej w obszarze analizowanym. W kontrolowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji ją poprzedzającej, organy przyjęły że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana funkcja, w szczególności że występuje funkcja rekreacyjna. Przyjęcie to było jednak przedwczesne, albowiem zgromadzony materiał dowodowy tezy tej nie potwierdził.

Stąd, w szczególności ponownego przeanalizowania wymaga które okoliczności – wynikające z wyników analizy – uzasadniają w kontrolowanej sprawie spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przede wszystkim w kontekście występującej funkcji.

W tym celu zgodnie ze wskazanymi przez NSA wytycznymi, organy winny ponownie przeprowadzić analizę, w której zawarte zostaną wyczerpujące rozważania dotyczące funkcji i parametrów istniejących w obszarze analizowanym zabudowań oraz wykazane zostanie w odniesieniu do których obiektów planowana zabudowa wypełniać będzie funkcję uzupełniającą, bądź stanowić będzie kontynuację. Jak wskazał bowiem NSA wniosek organu I instancji, że planowana zabudowa nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru, gdyż budowa obiektu sportowego – kortów tenisowych, o wielkości wskazanej przez inwestora stanowi kontynuację funkcji znajdującej się w obszarze analizowanym, stanowił wniosek arbitralny, nie poparty materiałem dowodowym. Ponownie prowadząc postępowanie organy winny braki te wyeliminować, zawierając w tym zakresie fachowe wypowiedzi/oceny podmiotu uprawnionego do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. W szczególności wypowiedzi te winny wskazywać z jakiego powodu, z uwagi na użytkowanie jakich obiektów i jakie zagospodarowanie przestrzeni, w obszarze analizy występuje odrębnie, samodzielnie traktowana funkcja rekreacyjna i wypoczynkowa. W zakresie uzupełnienia i kontynuacji funkcji, organy uczynią również przedmiotem swoich rozważań kwestię rozróżnienia zabudowy realizującej funkcję rekreacyjną, sportową o charakterze ściśle komercyjnym oraz takiej zabudowy niekomercyjnej służącą ogółowi mieszkańców w ramach np. niekomercyjnego uzupełnienia funkcji mieszkaniowej.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA rozważania w wyżej zakreślonym zakresie winny uwzględniać wartości jakim służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj.: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawa działań dotyczących zakresu i sposobu postępowania, określonych u.p.z.p., w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W tym też kontekście analiza winna zostać uzupełniona o rozważania dotyczące form architektonicznych posadowionych na nieruchomościach sąsiednich, w tym na nieruchomości skarżących. Zdaniem NSA bowiem organ odwoławczy mówiąc o uzupełniającej roli planowanej inwestycji niezasadnie pominął najbliższe sąsiedztwo zamierzonej zabudowy, którym jest działka skarżących zabudowana domem generującym określone wymagania kompozycyjno-estetyczne mieszczące się w ustawowym pojęciu ładu przestrzennego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna winna fachowo wypowiedzieć się na ten temat. Wydając decyzję, organ winien mieć na uwadze, że nie chodzi o przypisanie pierwszeństwa formie architektonicznej obiektu budowlanego w analizie urbanistyczno-architektonicznej, lecz uwzględnienie, że właściciele nieruchomości o określonej formie architektonicznej mają prawo oczekiwać wypowiedzi organu w przedmiocie realizacji ładu przestrzennego przez wydawaną decyzję administracyjną, na który ta forma architektoniczna, jako już istniejąca, też oddziałuje, i która go zarazem tworzy. Kwestia ta bowiem, w zależności od uwarunkowań stanu faktycznego, może mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Organy zatem wydając nową decyzję winny odnieść się do charakterystyki urbanistycznej (obejmującej konkretnie wskazane funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (obejmującej konkretnie wskazane gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych) nieruchomości sąsiednich.

Ponadto organy ponownie prowadząc postępowanie wyjaśnią, opierając się na należycie zgromadzonym materiale dowodowym czy rodzaj planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego, a jeżeli nie rozważą kwestię odpowiedniego temu zapobieżenia w kontekście ochrony interesów osób trzecich.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł w pkt I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją decyzji organu I instancji. Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jego uchylenie stało się konieczne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie uwzględnienie powyższych uwag Sądu i usunięcie w toku postępowania administracyjnego wskazanych naruszeń prawa.