Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 661/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 660/21 w sprawie ze skargi Gminy Z. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2021 r. nr ... znak ... w przedmiocie wstrzymania budowy budynku świetlicy wiejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr ..., znak: ..., z dnia 22 kwietnia 2021; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Gminy Z. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 660/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Gminy Z. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania budowy budynku świetlicy wiejskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 22 kwietnia 2021 r., którym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), oraz art. 123 k.p.a., organ ten wstrzymał budowę budynku świetlicy wiejskiej, usytuowanej na działce o nr ewid. ...w miejscowości W., gmina Z.

Na podstawie akt sprawy ustalono, że pismem z dnia 28 października 2020 r. B. R. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na "Adaptacji świetlicy wiejskiej w W." na działce nr ..., prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których inwestorem jest Gmina Z. Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr ...jest B. R., natomiast działki nr ... - Gmina Z.

W dniu 24 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę legalności wskazanych wyżej robót budowlanych. Z protokołu oględzin wynika, że "na działce nr ...stwierdzono istnienie budynku murowanego o wym. zew. o największym obrysie 14,77 m x 11,84 m i wys. mierzonej od poziomu gruntu od strony północno-zachodniej przy wejściu do budynku 5,33 m. Budynek murowany jednokondygnacyjny, dach krokwiowy, jednospadowy, pokryty blachą trapezową. Przy budynku zamocowane rury i rynny spustowe. Budynek wewnątrz podzielony na 5 pomieszczeń, w tym jedno pomieszczenie toalety. Budynek wewnątrz wykończony, na podłogach płytki, ściany otynkowane, wymalowane. Podłączone przyłącze wodne. Podłączone odprowadzenie kanalizacji do zbiornika na nieczystości. Budynek wyposażony w instalację elektryczną. Zamontowane kratki w kanałach wentylacyjnych. W jednym z pomieszczeń piec żeliwny podłączony do kanału dymowego. Kontrolujący stwierdzają, że przedmiotowy budynek na dzień kontroli jest w stanie technicznym świadczącym o wykonywaniu w tym budynku robót budowlanych - remontu. Na dzień kontroli brak możliwości stwierdzenia dokładnego zakresu robót przy budynku ze względu na brak dostępu do poddasza nieużytkowego".

Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Archiwum Państwowego w Piotrkowie Tryb. Oddział w Tomaszowie Mazowieckim o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę świetlicy wiejskiej/remizy w miejscowości W., gmina Z., wydana w latach 1960-1980. W odpowiedzi poinformowano, że nie odnaleziono w archiwum decyzji o pozwoleniu na budowę świetlicy wiejskiej/remizy w miejscowości W., gm. Z.

Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał Gminę Z. do przedłożenia pozwolenia na budowę świetlicy wiejskiej w W. na działce nr ..., gm. Z., wskazania szczegółowego zakresu wykonanych robót budowlanych polegających na adaptacji świetlicy wiejskiej w W. oraz wyjaśnienia, czy Gmina Z. posiada pozwolenie na budowę lub zgłoszenie obejmujące wykonane roboty budowlane przy budynku świetlicy wiejskiej, a w przypadku posiadania takich dokumentów do ich przedłożenia organowi nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. Gmina Z. poinformowała, że toczy się postępowanie sądowe mające na celu ustalenie faktycznego właściciela działki nr ..., na której znajduje się budynek. Następnie Gmina wyjaśniła, że wszelkie prace wykonane w budynku świetlicy nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ponieważ były to roboty konserwacyjne. Do pisma załączono decyzję z dnia 25 stycznia 2021 r. Wójta Gminy Z., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 marca 2021 r., umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr ewid. działki ..., stanowiącą własność B. R., a nieruchomością oznaczoną nr ewid. działki ..., stanowiącą własność Gminy Z. i przekazującą sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Opocznie.

Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Sądu Rejonowego w Opocznie z pytaniem, czy przed tym Sądem toczy się postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości o nr ewid. ...i ... w miejscowości W., i na jakim etapie jest to postępowanie. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w Opocznie poinformował, że przed ww. Sądem nie toczy się sprawa o rozgraniczenie nieruchomości o nr ewid. ...i ... w miejscowości W.. Zawisła jedynie sprawa z powództwa B. R. przeciwko Gminie Z. o wydanie nieruchomości (sygn. akt I C 708/20).

Pismem z dnia 1 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania budynku świetlicy wiejskiej, usytuowanej na działce o nr ewid. ..., w miejscowości W., gm. Z..

W dniu 25 marca 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny świetlicy wiejskiej na działce nr ...w W.. Z protokołu oględzin wynika, że "dokonano pomiarów otworów w ścianie południowej budynku. Otwór okienny o wymiarach 1,12 x 1,40 m usytuowany w odległości 1,83 m od krawędzi budynku od strony działki [...]. Otwór okienny usytuowany na wysokości 1,40 m od poziomu gruntu. Drugi otwór w części ściany z drzwiami metalowymi o wym. 0,8 x 1,0 m usytuowany na wysokości 3,25 m od poziomu gruntu. Otwór częściowy – tzn. w połowie grubości ściany zamurowany – brak wejścia do poddasza. Od wewnątrz budynku również brak dostępu do poddasza".

W tak ustalonym stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2021 r. wstrzymał budowę budynku świetlicy wiejskiej, usytuowanej na działce o nr ewid. ..., w miejscowości W., gmina Z.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Wójt Gminy Z. działający w imieniu Gminy Z., podnosząc m.in., że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji nie dokonano przebudowy budynku, nie została zmieniona jego kubatura ani nie dokonano zmian w zakresie ścian zewnętrznych budynku czy ścian nośnych. Budowa budynku nie miała charakteru ciągłego. Budynek został wybudowany w latach 60-tych i jego budowa w tym czasie została ukończona.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji, powołując się na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) i wszczęcie postępowania w sprawie w dniu 28 października 2020 r. oraz treść art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowalnego czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organu nadzoru budowlanego sprawcy samowoli budowalnej. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska w sprawie organ odwołał się do poglądów sądów administracyjnych.

Wychodząc z powyższych ustaleń organ drugiej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie prowadzi przedmiotowe postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. W przedmiotowej sprawie ma bowiem miejsce kontynuacja robót budowlanych rozpoczętych samowolnie w latach 70. XX wieku, zatem zastosowanie do samowoli budowlanej będą miały przepisy aktualnie obowiązujące. Na taki czasookres rozpoczęcia inwestycji, zdaniem organu, wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy. W szczególności, z decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 kwietnia 2005 r. stwierdzającej, że "nieruchomość gruntowa oznaczona nr działki nr ..., o pow. 0,02 ha, położona w obrębie W., gm. Z., stanowi mienie gminne", wynika, że nieruchomość, na której znajduje się sporna świetlica, w latach 60. XX w. została wydzielona z gruntu szkolnego pod budowę remizy strażackiej. Budynek remizy postawiono nakładem finansowym Urzędu Gminy w Z. oraz mieszkańców wsi w latach 1970. Około 1980 roku budynek przejęła Gminna Spółdzielnia "S." w Z. Po przeprowadzonym remoncie budynek zaczął pełnić funkcję sklepu, który istniał do 1992 r. Uchwałą Walnego Zgromadzenia Gminnej Spółdzielni z 2004 r. budynek został przekazany na rzecz Urzędu Gminy w Z.. Nadto, w decyzji wyraźnie zaznaczono, że obiekt ten "wymaga kapitalnego remontu lub rozbiórki". Na tej podstawie przyjęto, że w latach 2005-2019 przy budynku wykonano roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku, wymianie więźby dachowej, wymianie pokrycia dachu oraz przebudowie budynku, których inwestorem była Gmina Z. Organ przywołał następnie fragmenty artykułu zamieszczonego w dniu 14 stycznia 2021 r. na stronie internetowej www. [...].eu dotyczącego zakresu podjętych przez skarżącą działań celem ratowania przedmiotowego obiektu przed całkowitą degradacją i stworzenia świetlicy wiejskiej.

Biorąc pod uwagę powyższe organ drugiej instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego porównując stan budynku uwidoczniony na zdjęciach z 2013 r. i zdjęciach wykonanych w dniu oględzin z dnia 25 marca 2021 r. doszedł do wniosku, że zmianie uległa również wysokość budynku przez wymurowanie ścian poddasza, zamurowany został otwór okienny w ścianie południowej przy narożniku zachodnim, natomiast otwór okienny przy narożniku wschodnim został znacznie powiększony.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezspornym w sprawie jest również to, iż inwestor nie legitymował się wymaganym przez prawo pozwoleniem na budowę obiektu. Przy piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. wskazano, że w zasobach archiwum nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wspomnianego budynku z lat 1960-1980. Co do robót budowlanych wykonywanych w latach 2005-2019 również brak jest dowodów wskazujących na ich legalny charakter. Jednocześnie organ przypomniał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 Prawa budowlanego, natomiast w art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Katalog ten ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. W myśl zaś art.29 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Natomiast, zgodnie z art. 29 ust.4 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, dokonania zgłoszenia wymaga także przebudowa budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Tymczasem dokonanie przez Gminę Z. nadbudowy obiektu, wymiany więźby dachowej oraz przebudowy nie zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganego prawem odpowiednio pozwolenia na budowę i dokonaniem zgłoszenia. Okoliczności tej nie neguje również sam inwestor, tłumacząc, że w jego ocenie roboty nie podlegają reglamentacji ustawowej. Także z pisma Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. wynika, że w zasobach urzędu nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wspomnianego budynku świetlicy wiejskiej.

Wychodząc z powyższych ustaleń Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował tryb art. 48 Prawa budowlanego, który dotyczy budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ ten również zgodnie z treścią art.48 ust. 3 Prawa budowlanego poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Ponadto organ odwoławczy wskazał na wysokość opłaty legalizacyjnej i przytoczył treść art. 49e Prawa budowalnego, stanowiącego o wydaniu przez organ nadzoru decyzji o rozbiórce obiektu budowalnego.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Z. zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji pomimo uchybień proceduralnych popełnionych przez ten organ, a w szczególności związanych z niedokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych i niewzięciem pod uwagę wszystkich okoliczności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy,

2. art. 48 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie gdyż w ocenie skarżącej do budynku powinna być zastosowana uproszczona procedura legalizacyjna określona w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i obciążenie organu drugiej instancji kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia 8 października 2021 r. uczestniczka postępowania B. R. wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącej Gminy Z. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu budowy budynku świetlicy wiejskiej, usytuowanej na działce o nr ewid. ...w miejscowości W., gmina Z. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia organ II instancji, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, wskazał przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Motywując swoje stanowisko organ drugiej instancji, odwołując się uprzednio do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie w dniu 28 października 2020 r., a zatem w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ wyjaśnił także, iż samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r. Nie można bowiem, zdaniem organu II instancji, z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowalnego czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organu nadzoru budowlanego sprawcy samowoli budowalnej. Wychodząc z tych ustaleń organ drugiej instancji w oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (tj. m.in. pisma Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 13 stycznia 2021 r., pisma skarżącej z dnia 29 stycznia 2021 r., decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 25 stycznia 2021 r., pisma Sądu Rejonowego w Opocznie z dnia 24 lutego 2021 r. protokołu z oględzin świetlicy wiejskiej na działce nr ...w W.) wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie prowadzi przedmiotowe postępowanie w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowalne z 1994 r., podkreślając przy tym, że w sprawie zachodzi kontynuacja robót budowalnych rozpoczętych samowolnie w latach 70. XX wieku.

Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia pierwszej instancji pomimo uchybień proceduralnych popełnionych przez ten organ, a w szczególności związanych z niedokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych i niewzięciem pod uwagę wszystkich okoliczności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, a w efekcie naruszenie także art. 48 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie, bowiem, w jej ocenie, do budynku powinna być zastosowana uproszczona procedura legalizacyjna określona w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego.

Dokonując oceny prawidłowości powyższych ustaleń organu orzekającego w kontrolowanej sprawie Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń prawa dotyczących braku poczynienia wszechstronnych ustaleń faktycznych i niewzięcia pod uwagę okoliczności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza braku ustalenia właściwej procedury legalizacyjnej określonej przepisami ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą wedle stanowiska skarżącej powinna być w niniejszej sprawie wskazana uproszczona procedura legalizacyjna z art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowalne.

Jednocześnie Sąd w oparciu o analizę materiału dowodowego kontrolowanej sprawy podzielił w pełni stanowisko organu drugiej instancji, że w niniejszej sprawie ma miejsce kontynuacja robót budowalnych rozpoczętych samowolnie w latach 70. XX wieku, a co za tym idzie, w sprawie zastosowanie mają do samowoli budowlanej przepisy aktualnie obowiązujące, a więc przepisy ustawy Prawo budowalne z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ. Zdaniem Sądu, zgodzić się przy tym należy z organem drugiej instancji, że na taki czasookres rozpoczęcia spornej inwestycji wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W tym względzie Sąd podkreślił, że z decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 kwietnia 2005 r. ("stwierdzającej, że nieruchomość gruntowa oznaczona nr działki nr ..., o pow. 0,02 ha, położona w obrębie W., gm. Z., stanowi mienie gminne"), wynika, że nieruchomość, na której znajduje się sporna świetlica, w latach 60. XX w. została wydzielona z gruntu szkolnego pod budowę remizy strażackiej. Budynek remizy postawiono nakładem finansowym Urzędu Gminy w Z. oraz mieszkańców wsi w latach 1970. Około 1980 roku budynek przejęła Gminna Spółdzielnia "S." w Z.. Po przeprowadzonym remoncie budynek zaczął pełnić funkcję sklepu, który istniał do 1992 r. Uchwałą Walnego Zgromadzenia Gminnej Spółdzielni z 2004 r. budynek został przekazany na rzecz Urzędu Gminy w Z.. Nadto, we wskazanej decyzji wyraźnie zaznaczono, że obiekt ten "wymaga kapitalnego remontu lub rozbiórki". Na tej podstawie organ przyjął, że w latach 2005-2019 przy budynku wykonano roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku, wymianie więźby dachowej, wymianie pokrycia dachu oraz przebudowie budynku, których inwestorem była Gmina Z.. Jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że w zasobach archiwum nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wspomnianego budynku z lat 1960-1980. Również co do robót budowlanych wykonywanych w latach 2005-2019 brak jest dowodów potwierdzających ich legalny charakter. Bezspornie także dokonanie przez Gminę Z. nadbudowy obiektu, wymiany więźby dachowej oraz przebudowy nie zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganego prawem odpowiednio pozwolenia na budowę i dokonaniem zgłoszenia. Ponadto również z pisma Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. wynika, że w zasobach urzędu nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wspomnianego budynku świetlicy wiejskiej.

W tej sytuacji Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, który dotyczy budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę i na tej podstawie wstrzymały budowę przedmiotowego budynku świetlicy wiejskiej. W sprawie bezspornie spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, tj. obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto roboty wykonane przez inwestora w latach 2005-2018 również wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a wykazanym wyżej zakresie zgłoszenia. Okoliczności te zostały przez organy orzekające w kontrolowanej sprawie bezspornie wykazane, co przesądza o braku zasadności skargi w tym względzie.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji przyznał również rację organowi II instancji, że prawidłowo przyjął, iż organ I instancji, stosownie do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Także i w tej części uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie budzi zastrzeżeń natury formalnoprawnej, spełnia bowiem wymogi określone zarówno we wskazanym przepisie Prawa budowalnego, jak i w art. 124 k.p.a.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niezastosowania w kontrolowanej sprawie uproszczonej procedury legalizacyjnej określonej w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, zauważył, że dotyczy ona obiektów budowlanych (lub ich części), od zakończenia budowy, których upłynęło co najmniej 20 lat. Ta zaś okoliczność – ukończenia budowy przedmiotowego budynku co najmniej 20 lat temu, wobec wyżej zaprezentowanych prawidłowych ustaleń organów orzekających w kontrolowanej sprawie została wykluczona. Jednocześnie Sąd w rozważanym aspekcie podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, do którego odwołał się również organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest bowiem samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Ponadto, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowalnego czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organu nadzoru budowlanego sprawcy samowoli budowalnej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 110/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06).

Końcowo odnosząc się do zgłoszonych przez uczestniczkę postępowania w drodze pisma z dnia 26 października 2021 r. wniosków dowodowych Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (a takich wątpliwości Sąd nie miał) i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uwzględnienie wnioskowanych dowodów, mimo braku spełnienia wskazanej w art. 106 § 3 p.p.s.a. przesłanki niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, mogłoby zatem prowadzić do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślił przy tym, że do informacji zawartych w załączonym artykule zamieszczonym na wskazanej stronie internetowej w dniu 14 stycznia 2021 r. organ odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i Sąd zapoznał się z nim w ramach badania zasadności skargi. Z tych względów Sąd uznał za niezasadne przeprowadzenie wnioskowanych przez uczestniczkę postępowania dowodów w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Gmina Z. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

I. prawa procesowego tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm) w związku z art. 7, 77 § 1 i 3, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo uchybień proceduralnych popełnionych przez ten organ, a w szczególności związanych z niedokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych i nie wzięciem pod uwagę wszystkich okoliczności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy,

II. prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 pkt 1, 3,4 i 5 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie gdy w ocenie skarżącego do przedmiotowego budynku winna być zastosowana uproszczona procedura legalizacyjna określona w art. 49f ust. 1 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. A. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, obciążenie Gminy kosztami postępowania oraz zobowiązanie jej do przedłożenia Sądowi operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego S.K., który szacuje wartość tej nieruchomości na kwotę 1 000 złotych i dokumentuje stan techniczny budynku w roku 2003 r. jako nadający się do rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki wskutek wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, a także art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania), co powinno warunkować uchylenie wydanych postanowień w przedmiocie wstrzymania budowy budynku świetlicy wiejskiej, usytuowanej na działce o nr ew. ...w oznaczonej miejscowości.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki kierując się niewłaściwym rozumieniem art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wadliwie oceniając stan faktyczny, zaakceptował błędne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy budynek świetlicy wiejskiej powstał wskutek "kontynuacji robót budowlanych rozpoczętych samowolnie w latach 70. XX wieku, a co za tym idzie, w sprawie zastosowanie mają do samowoli budowlanej przepisy aktualnie obowiązujące, a więc przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ".

Powyższa konstatacja Sądu Wojewódzkiego pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi w uzasadnieniu wyroku ustaleniami wskazującymi, iż w latach 60-tych ubiegłego wieku wydzielono z gruntu szkolnego nieruchomość pod budowę remizy strażackiej, zrealizowaną nakładem finansowym Urzędu Gminy w Z. oraz mieszkańców wsi w latach 70-tych, przy czym po przeprowadzonym remoncie od lat 80-tych do 1992 r. budynek pełnił funkcję sklepu, a następnie Uchwałą Walnego Zgromadzenia Gminnej Spółdzielnie z 2004 r. budynek został przekazany na rzecz Urzędu Gminy w Z.. Dodatkowo z treści kontrolowanych postanowień wynika, że w decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 kwietnia 2005 r. (stwierdzającej, że nieruchomość gruntowa oznaczona numerem działki nr ..., o pow. 0,02 ha, położona w obrębie W., gm. Z., stanowi mienie gminne) odnotowano, iż przedmiotowy obiekt wymaga kapitalnego remontu lub rozbiórki. Według ustaleń organów nadzoru, w latach 2005-2019 Gmina Z. dokonała: "przy przedmiotowym budynku roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku, wymianie więźby dachowej, wymianie pokrycia dachu oraz przebudowie budynku".

Nie odnosząc się w tym miejscu do prawnej kwalifikacji robót budowlanych z okresu lat dwutysięcznych, wskazać należy na brak podstaw do łącznego traktowania budowy budynku oraz wykonanych po 30 latach robót budowlanych jako ciągłej samowoli budowlanej, podlegającej aktualnie obowiązującym przepisów Prawa budowlanego.

Po pierwsze, trzeba zauważyć, że sama informacja Archiwum Państwowego o nieodnalezieniu dokumentów z lat 1960-1980 dotyczących pozwolenia na budowę świetlicy wiejskiej lub remizy w miejscowości W. nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że budowa spornego budynku remizy była nielegalna. Oceniając fakt nieprzedstawienia przez Gminę pozwolenia na budowę powinno się uwzględnić wyjaśnienia co do braku przekazania dokumentacji przez Gminną Spółdzielnię przy okazji darowizny tego budynku, oraz upływ ok. 50 lat od jego budowy oraz następujących na przestrzeni dziesięcioleci zmian podmiotów władających obiektem. Ponadto nie można pomijać okoliczności, iż wcześniejsze regulacje prawne nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z jego realizacją (pozwolenia na budowę, opracowania projektowe, dokumenty techniczne), jak to czyni przepis art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały wymogu przechowywania pozwolenia na budowę, to jego nieprzedstawienie w późniejszym postępowaniu dotyczącym zrealizowanego obiektu budowlanego nie przesądza o zaistnieniu samowoli budowlanej, lecz wymaga przeprowadzenia możliwie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, celem zgromadzenia dowodów związanych z procesem inwestycyjnym, a następnie dokonania wnikliwej oceny zebranych dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (zob. wyroki NSA z dnia: 23 października 2019 r. II OSK 3006/17, 29 września 2020 r. II OSK 1465/20 i powołane tam judykaty).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ugruntowane jest też w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor lub jego następcy po kilkudziesięciu latach nie są w stanie udokumentować legalności wykonanych robót budowlanych. Tak więc, aby organ mógł zastosować konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową, należy w sposób jednoznaczny wykazać w oparciu o istniejące dowody, że samowolne działanie inwestora rzeczywiście miało miejsce (por. wyroki NSA z 21 września 2017 r. II OSK 1290/16, 6 lutego 2016 r. II OSK 1886/14).

Powyższych uwarunkowań nie dostrzegł Sąd Wojewódzki, co skutkowało zaakceptowaniem ustalenia organów nadzoru budowlanego o wybudowaniu obiektu remizy bez pozwolenia na budowę, przy braku jakiejkolwiek analizy stanu prawnego obowiązującego w dacie jego budowy.

W rezultacie należało uznać, że kwestia legalności budowy przedmiotowego obiektu nie została w sposób wystarczający wyjaśniona w przeprowadzonym postępowaniu.

Po drugie, całkowicie nieuprawnione było ponadto przyjęcie w niniejszej sprawie, że budowa spornego budynku podlega legalizacji w trybie określonym w aktualnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Sąd Wojewódzki w sposób bezkrytyczny odniósł się do zastosowanej przez organy obu instancji wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W świetle zebranego materiału dowodowego nie powinien budzić wątpliwości fakt, że przedmiotowy budynek został wybudowany i użytkowany od lat 70-tych i mimo złego stanu technicznego na przełomie XX i XXI w. istniał nadal, a następnie w latach 2005–2019 (jak ustalono w decyzjach) przystąpiono do realizacji szeregu robót budowlanych w tym budynku.

W takim stanie sprawy nieuprawnione było przyjęcie tezy o "kontynuacji robót budowlanych rozpoczętych samowolnie w latach 70. XX wieku", gdyż budowa obiektu, a następnie dokonanie w nim robót budowlanych po kilkudziesięciu latach od jego powstania, to dwie różne inwestycje, które muszą być oceniane odrębnie na podstawie reżimu prawnego z czasu ich realizacji. Dla porządku zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki posłużył się w uzasadnieniu wyroku nieadekwatną do niniejszej sprawy argumentacją, powołując się na wyroki NSA z 6 lutego 2009 r. II OSK 110/08 oraz 18 maja 2007 r. II OSK 782/06.

Tymczasem w wyroku II OSK 110/08 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyłączona była możliwość stosowania przepisów tej ustawy, w odniesieniu do obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., przy czym zaznaczył, że o tym, czy doszło do samowoli budowlanej, decydują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji inwestycji.

Z kolei w wyroku II OSK 110/08 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy pierwotny obiekt wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. przestał istnieć (zachowana została jedna z przegród zewnętrznych), a w następstwie dalszych robót (lata 2000-2001) powstał nowy obiekt. Naczelny Sąd Administracyjny, akcentując brak tożsamości obu obiektów, opowiedział się za stosowaniem ustawy z 1994 r. do przebudowy, nadbudowy, rozbudowy obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Pogląd sformułowany w powyższym wyroku na tle konkretnych okoliczności danej sprawy nie mógł być odnoszony automatycznie do stanu faktycznego przedmiotowej inwestycji. W rozpatrywanym przypadku niewątpliwie budowa budynku była zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w tym zakresie przepis art. 48 tejże ustawy nie mógł mieć zastosowania. Odrębnym zaś zagadnieniem jest możliwość zastosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. do robót budowlanych wykonanych w czasie obowiązywania tej ustawy, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach.

Po trzecie, z uwagi na czas budowy przedmiotowego obiektu (lata 70. XX w.) zasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisu art. 49f Prawa budowlanego, stanowiącego o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnych w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.

Zgodzić się należało z argumentacją strony skarżącej, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było przede wszystkim sprawdzenie przesłanek do legalizacji budowy przedmiotowego budynku w nowej procedurze uproszczonej, zwłaszcza, że takie żądanie zostało zgłoszone (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego).

Podkreślić należy, że wcześniejsze wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stanowiło przeszkody do zastosowania w sprawie budowy danego budynku przepisów z art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r.

W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie wprowadzonej od 19 września 2020 r. nowej uproszczonej procedury legalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2022 r. II OSK 682/22, 14 marca 2023 r. II OSK 2857/21, 23 marca 2023 r. II OSK 35/22, 29 czerwca 2023 r. II OSK 1687/22).

Po czwarte, odrębnym zagadnieniem w niniejszej sprawie było wdrożenie właściwego trybu legalizacji robót budowlanych zrealizowanych w przedmiotowym budynku w latach 2005-2019. Sąd Wojewódzki przyjął w wyroku, że zasadnym było objęcie wszystkich zrealizowanych robót budowlanych postępowaniem z art. 48 Prawa budowlanego, jednak w tym zakresie nie dokonał samodzielnej weryfikacji.

Zaznaczyć zatem należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych (wykonanych) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia.

Dla prawidłowego zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego, bądź procedury tzw. naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego, konieczne jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Jak bowiem wynika z wymienionych przepisów, postępowanie legalizacyjne dotyczy wyłącznie robót budowlanych stanowiących budowę, przez którą w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Z kolei przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do pozostałych robót budowlanych niebędących budową, a więc stosownie do art. 3 pkt 7 będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicja ustawowa przebudowy określona została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Na gruncie tych przepisów w piśmiennictwie wskazano, że poprzez zestawienie terminów "remontu", "montażu" i "przebudowy" z pojęciem "budowy" można wysnuć wniosek, że w przypadku samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową chodzi o roboty budowlane polegające na przetworzeniu obiektu lub jego części już istniejących, nie zaś o stworzenie obiektu lub jego części od nowa. Zwraca się też uwagę na to, że ustawodawca, nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną ustawą z 27 marca 2003 r., przesunął pojęcie "przebudowy" z kategorii budowy do kategorii robót budowlanych, co powinno mieć znaczenie przy interpretacji i stosowaniu wymienionych wyżej przepisów (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2021, str. 609-610).

W zaskarżonym wyroku brak jest analizy faktycznej i prawnej, pozwalającej na rzetelną kwalifikację robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora.

W szczególności trudno odgadnąć, dlaczego organy nadzoru budowlanego a następnie Sąd Wojewódzki, przyporządkowały roboty budowlane w postaci przebudowy do trybu z art. 48 Prawa budowlanego.

W tym kontekście słusznie zarzucono w skardze oraz w skardze kasacyjnej, że w przeprowadzonym postępowaniu organy obu instancji nie poczyniły właściwych ustaleń, kiedy i jakie konkretnie roboty zostały zrealizowane, a w konsekwencji dokonana kwalifikacja robót budowlanych nie pozwalała na prawidłowy wybór procedury legalizacyjnej (naprawczej).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, że realizacja robót budowlanych w jednym obiekcie budowlanym, w zależności od ich kwalifikacji prawnej może podlegać różnym trybom legalizacji przewidzianym w przepisach art. 48-51 Prawa budowlanego.

Dlatego konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, stosownie do reguł przedstawianych wyżej. Złożony charakter rozpoznawanej sprawy wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia legalności budowy spornego budynku i ewentualnego wdrożenia uproszczonej procedury legalizacyjnej z art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r., bądź postępowania legalizacyjnego w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r.

Dopiero po rozstrzygnięciu tego zagadnienia możliwe będzie wdrożenie właściwej procedury co do robót budowlanych wykonanych w ramach kolejnego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Z tych wszystkich względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych postanowień, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i 200 p.p.s.a.

-----------------------

19