Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 95/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), , Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie z dnia 3 stycznia 2024 r. nr 1/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 września 2023 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie z dnia 2 listopada 2023 r., bez numeru; II. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie na rzecz M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. (dalej: "skarżąca", "organizacja związkowa") jest decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie (dalej: "Dyrektor MOPS") z dnia 3 stycznia 2024 r. nr 1/2024 utrzymująca własną decyzję – bez numeru - z dnia 2 listopada 2023 r. odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że organizacja związkowa zwróciła się pismem z 20 września 2023 r. o udostępnienie informacji, czy w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. pracownikom MOPS w Oławie wypłacone były nagrody lub dodatki specjalne. Jeżeli tak, to komu, w jakiej kwocie i w jakim miesiącu?

Pismem z 12 października 2023 r. Dyrektor MOPS przekazał skarżącej informację o wysokości wypłaconych nagród i dodatków specjalnych w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2023 r. w rozbiciu na grupy stanowisk i miesiące.

Kolejnym pismem z 26 października 2023 r. skarżąca wniosła o uzupełnienie otrzymanej informacji publicznej na wniosek z dnia 20 września 2023 r. stwierdzając, że nie otrzymała informacji takiej, o jaką wnosiła. Wskazała, że zwróciła się o imienną listę osób, pracowników zatrudnionych w MOPS, którym wypłacono nagrody i dodatki specjalne za wskazany okres i w jakiej wysokości. Natomiast zwrotnie otrzymała jedynie wykaz ilościowy, bez wskazania, którym osobom i w jakiej wysokości zostały przyznane świadczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przedstawiła rozumienie zasady jawności publicznej gospodarki finansowej i wskazała, że wysokość wynagrodzeń i nagród ze środków publicznych osób pełniących funkcje publiczne wiąże się ze sposobem gospodarowania środkami publicznymi i stanowi informację publiczną. W konsekwencji organizacja związkowa wnioskowa wniosła o imienna listę z rozbiciem na nagrody i dodatki specjalne wyznaczając organowi siedmiodniowy termin.

Pismem z 2 listopada 2023 r. Dyrektor MOPS udostępnił żądane dane w odniesieniu do osób, które są zobowiązane do złożenia oświadczenia majątkowego, tj. dyrektora i zastępcy dyrektora MOPS.

Natomiast decyzją – również z 2 listopada 2023 r. - wydaną na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania imiennej listy osób zatrudnionych w MOPS, którym wypłacono nagrody i dodatki specjalne za wskazany okres i w jakiej wysokości, nie zobowiązanych zgodnie z art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do składania pisemnych oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawniania informacji o uzyskiwanych dochodach.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, które pismem z 27 listopada 2023 r. przekazało je organowi wedle właściwości uznając – w oparciu o art. 17 ust. 2 u.d.i.p. – że Dyrektor MOPS jest w tej sprawie podmiotem reprezentującym samorządową jednostkę organizacyjną a nie jest organem władzy publicznej. W takim przypadku środkiem odwoławczym od decyzji Dyrektora MOPS jest wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor MOPS utrzymał w mocy własną decyzję z 2 listopada 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o wynagrodzeniach pracowników zatrudnionych w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy gospodarowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Żądana przez skarżącą informacja publiczna podlega jednak ograniczeniu ze względu na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ dotyczy osób, które nie pełnią jakichkolwiek funkcji publicznych. W zakresie rozumienia pojęcia "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz zasad ograniczenia dostępu do informacji o wynagrodzeniu konkretnych (imiennie wskazanych) osób, które funkcji takiej nie pełnią, organ odwołał się do wykładni prawa zawartej w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn.. akt K 17/05.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organizacja związkowa wniosła o: 1) stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Dyrektora MOPS do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 3) zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania. Zarzuciła – wskutek bezczynności – naruszenie 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi argumentowała, że ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Taka osobą jest każdy, kto pełnik funkcję publiczną w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym, albo zarządzaniem zawiązanym z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także przez inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na poparcie poglądu o jawności wynagrodzeń pracowników samorządowych wykonujących zadania i obowiązki, które choćby w sposób pośredni związane są z realizacją zadań publicznych, skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOPS wniósł o oddalenie skargi na bezczynność ze względu na fakt, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Z ostrożności wypowiedział też w zakresie braku podstaw do udostępnienia spersonalizowanych danych pracowników, których nie można uznać za pełniących funkcje publiczne.

Dyrektor MOPS, zobowiązany na rozprawie, przedstawił do akt sądowych nieopublikowany w BIP Regulamin Organizacyjny MOPS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli legalności jest odmowa udostępnienia informacji publicznej. Mimo odniesień w skardze do stanu bezczynności, przedmiotem skargi jest niewątpliwie decyzja Dyrektora MOPS z dnia 3 stycznia 2024 r. nr 1/2024, a nie jego bezczynność.

W sprawie jest bezsporne, że organizacja związkowa wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie imiennego wykazu pracowników MOPS, którym w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. wypłacone były nagrody lub dodatki specjalne z podaniem kwot i miesiąca wypłaty. Nie jest też kwestionowane, że Dyrektor MOPS udostępnił takie informację w odniesieniu do każdego stanowiska pracy oraz personalnie – do Dyrektora i zastępcy Dyrektora MOPS, jako osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych.

Zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą Dyrektor MOPS odmówił natomiast udostępnienia żądanych informacji ze wskazaniem imiennie innych pracowników MOPS, do których dane te się odnoszą – w tym zakresie powołując się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że status Dyrektora MOPS w sprawie poddanej kontroli legalności został w tej sprawie prawidłowo przyjęty jako wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Zatem objęte działaniem tej ustawy są nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2124/17: dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej niebędące organami władzy publicznej, analogicznie do organów władzy publicznej, zobowiązane są stosować reguły udostępniania informacji publicznej ustanowione komentowaną ustawą. Podmioty te, w sytuacji wydawania rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, mogą być kwalifikowane jako organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych (wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1812/21, dostępny w CBOSA).

Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.), zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., stosuje się przepisy k.p.a. (z pewnymi różnicami - art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Z kolei według art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W myśl jednak ust. 2 art. 17, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytoczone unormowania oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Tym samym w toku instancji wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Oceniając w tym kontekście status Dyrektora MOPS należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., a zatem nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wprawdzie Dyrektor MOPS może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak czyni to wyłącznie w imieniu i z upoważnienia organu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie będąc przy tym kierownikiem służby, inspekcji czy straży działającym w jego imieniu. Skoro stosownie do art. 110 ust. 1 u.p.s. miejski ośrodek pomocy społecznej stanowi jednostkę organizacyjną gminy, to jej dyrektor należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2373/17, CBOSA).

W konsekwencji prawidłowo odwołanie skarżącej zostało zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z konsekwencjami co do właściwości organu do jego rozpatrzenia, co Sąd wyżej wyjaśnił.

Z akt administracyjnych wynika jednakże, że zarówno decyzja z 2 listopada 2023 r. jak i zaskarżona decyzja zostały podpisane przez tę samą osobę, tj. Ewę Romańczyk – jako Dyrektora MOPS.

Fakt ten należy ocenić jako wadę decyzji stanowiącą naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Złożenie podpisu pod decyzją jest równoznaczne z "braniem udziału" w wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i brak jest potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zwrot "brał udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, jak i wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 171/24, CBOSA).

Ośrodek pomocy społecznej jest samorządową jednostką organizacyjną gminy. MOPS w Oławie działa jako samodzielna jednostka organizacyjna gminy niemająca osobowości prawnej i prowadzi gospodarkę finansową jako jednostki budżetowa, co wynika ze Statutu tej jednostki opublikowanego w BIP. Działalnością MOPS kieruje jednoosobowo kierownik, a w razie nieobecności wyznaczony przez niego pracownik. Kierownik - w sprawie oznaczony jako Dyrektor - MOPS reprezentuje tę jednostkę na zewnątrz i jest przełożonym służbowym wszystkich pracowników MOPS, podejmuje czynności kadrowe i dokonuje w stosunku do pracowników czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Bezpośredni nadzór nad prawidłową działalnością MOPS sprawuje Wójt. Dyrektor MOPS jest zatem pracownikiem tej jednostki i dla zapobieżenia skutkom z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien wyłączyć się od ponownego z rozpatrzenia sprawy, czego nie uczynił.

Zasadniczo brak jest więc podstaw do dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Sąd kierując się jednak zasadą ekonomiki procesowej i charakterem sprawy poddanej kontroli legalności uznał, że wymaga ona merytorycznej oceny.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia przede wszystkim następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacją prostą czy przetworzoną, a następnie, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, a także czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

Jak Sąd wskazał, Dyrektor MOPS odmówił organizacji związkowej udostępnienia informacji publicznej w części, tj. w zakresie podania wysokości wypłaconych nagród (kwoty i miesiące wypłaty) w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2023 r. w odniesieniu do konkretnie, imiennie wskazanego pracownika MOPS argumentując, że pracownicy ci nie mają statusu osób wykonujących funkcje publiczne, nie maja obowiązku składania oświadczeń majątkowych i wobec tego dotyczy ich ochrona prywatności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W przedmiotowej sprawie nie było sporne ani to, że Dyrektor MOPS jest podmiotem co do zasady zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej - jako organ gminnej jednostki organizacyjnej, jak i to, że wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej. Jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym. Niewątpliwie, w skład majątku publicznego wchodzą m. in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi uwzględniać potrzebę zapewnienia dostępu obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17; CBOSA).

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17 (dostępne w CBOSA), że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

W tym stanie rzeczy prawidłowa jest ocena, że dane identyfikujące (imiona i nazwiska) pracowników z przyporządkowaniem im kwot nagród i terminu ich wypłacenia korzystają z ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych.

Zgodnie bowiem z ww. przepisem prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Pojęciem "osoby pełniącej funkcje publiczne" prawodawca posługuje się nie tylko w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale również w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w którym wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Już tylko to spostrzeżenie naprowadza na wniosek, zgodnie z którym nie należy ustalać znaczenia analizowanego pojęcia, na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, w nawiązaniu do pojęć zbliżonych, ale pochodzących z innych gałęzi prawa, w szczególności legalnymi definicjami funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną z art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. 2022 r., poz. 1138). Ponadto w wyroku z dnia 20 marca 2006., sygn. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny uznano, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Trybunał zauważył, że "pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej)." Jednocześnie nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że Dyrektor MOPS, pomimo przywołania w uzasadnieniu decyzji treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dokonał jego wykładni w istotnym dla sprawy zakresie, tj. w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Z przedłożonego do akt Regulaminu Organizacyjnego MOPS w Oławie wynika, że prócz Dyrektora MOPS i jego zastępcy również inni pracownicy MOPS mogą być uznani – wedle ww. kryteriów - za osoby pełniące funkcje publiczne, które nie są objęte ograniczeniem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co Dyrektor MOPS winien uwzględnić rozpoznając wniosek skarżącej.

Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rozpatrując ponownie wniosek organizacji związkowej w zaskarżonym zakresie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, o czym orzekł w orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 (pkt II sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi w kwocie 200 zł.