Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1093/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ,art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1208/22 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 18 października 2022 r. nr 681/15/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.P. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 maja 2023 r., sygn. III SA/Po 1208/22 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę S. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 18 października 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wyrok ten zapadł w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjnym wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 546/18 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 289/17 oraz decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 20 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że organ nie wykazał spełnienia przesłanek pozwalających na pozbawienie strony płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Nakazał, by organ rozważył konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, w szczególności okoliczności współpracy skarżącego z innymi podmiotami.

Od wspomnianego wyroku WSA w Poznaniu z 17 maja 2023 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach kasacyjnych.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły:

1. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem 1306/2013" poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- z pominięciem wykładni TSUE oraz wyroku NSA pomimo niewykazania zaistnienia okoliczności, które organ winien wykazać, wywodząc z nich określone wnioski z okoliczności jakoby jedynym celem skarżącego było uzyskanie dopłat w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z ominięciem limitów dopłat, a jak wynika z akt sprawy skarżący w dalszym ciągu prowadzi to gospodarstwo osobiście

- pomimo okoliczności, że działania skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez niego płatności zasilą i pozwolą na rozwój powstałego gospodarstwa rodzinnego oraz wykonywanie indywidualnej działalności rolniczej, która jest wykonywana w dalszym ciągu zgodnie z zasadami prawa unijnego, co przeczy to tezie tworzenia sztucznych warunków, a zarówno organ jak i sąd błędnie ustaliły, iż prowadzone przez skarżącego gospodarstwo rolne nie stanowiło odrębnego gospodarstwa tylko było częścią większego gospodarstwa obejmującego 120 ha i będącego we władaniu A., poprzez co takie zastosowanie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto, że nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, a jednym gospodarstwem zarządzanym przez A. Gospodarstwo skarżącego winno zostać uznane za samodzielne, albowiem skarżący sam podejmował decyzje w nim, co wyłącza zarządzanie nim przez innym podmiot A.;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- błędna wykładnia polegała zdaniem skarżącego na przyjęciu, że do prowadzenia osobiście gospodarstwa rolnego niezbędne jest wykonywanie wszelkich czynności osobiście oraz posiadanie sprzętu (posiadania prawa własności) niezbędnego do wykonywania czynności agrotechnicznych, związanych z uprawą lub hodowlą oraz nie korzystanie z podmiotów wyspecjalizowanych w wykonywaniu czynności nie pozostających w bezpośrednim związku z czynnościami uprawy lub hodowli, a związanych z. innymi czynnościami jak sprzedaż płodów rolnych, doradztwo księgowe czy też doradztwo w innym zakresie poza uprawą czy hodowlą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy nie wskazuje na zamknięty katalog czynności, jakie winny mieścić się w tzw. "osobistym" prowadzeniu gospodarstwa, a określenie "pracuje" zostało zinterpretowane w kontekście przepisu art. 22 ustawy Kodeks pracy, który w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania, albowiem nie ma w ww. przepisie bezpośredniego odniesienia do kodeksu pracy, natomiast w rozumieniu potocznym, a takie winno zostać przyjęte w sprawie niniejszej – praca to szereg różnego rodzaju czynności i to nie tylko związanych z bezpośrednio z profilem produkcji w gospodarstwie rolnym;

- niezastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – pomimo ustalenia, że skarżący sam podejmował decyzje dotyczące jego gospodarstwa – co do wejścia w posiadanie określonego obszaru gospodarstwa, profilu gospodarstwa, podejmowaniu decyzji o sprzedaży zwierząt, pomimo iż warunki sprzedaży zlecał innym osobom celem uzyskania maksymalizacji ceny, w sytuacji sprzedaży zwierząt przez lub za pośrednictwem osoby w grupie osób, tworząc niejako grupę sprzedażową, utrzymywanie nabytego gospodarstwa w dalszych latach. Sąd winien zatem prawidłowo zastosować ww. przepis poprzez przyjcie, że okoliczności prowadzenia gospodarstwa przez skarżącego w pełni wpisują się w dyspozycję tego przepisu, a skarżący pracuje i podejmuje decyzje w gospodarstwie, co miało istotny wpływ na przyjęcie przez sąd braku samodzielności gospodarstwa skarżącego i zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania obejmowały:

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych zarzutów, w szczególności zarzutów dotyczących osobistego prowadzenia gospodarstwa ograniczenie się tylko do analizy uzasadnienia decyzji, bez całościowej analizy materiału dowodowego w szczególności całości zeznań świadków, a nie tylko wybranych fragmentów, poprzez które zarówno organ jak sąd zmierzały do przyjęcia określonego stanu faktycznego, który ustalony został wadliwie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie i pozostawało w sprzeczności z faktami samodzielności prowadzenia gospodarstwa, jakie powinny być prawidłowo przyjęte, gdyby materiał dowodowy został poddany analizie w całości – co do przesłanek za lub przeciw przyznaniu określonych faktów;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miał być wyłącznie skarżący, a nie jak sugerował organ II instancji, co podzielił także WSA – A., a korzyść ta nie była sprzeczna z celem systemu wsparcia i zmierzała do rozwoju drobnych gospodarstw;

- niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w przypadku gdy nie istniał związek osobowy i kapitałowy pomiędzy skarżącym A., wobec powyższego nie zaistniały przesłanki obiektywne związane z tworzeniem sztucznych warunków;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana w oparciu o materiał dowodowy w tej części, którego treść pokrywała się z przyjętym przez organ założeniem spełnienia przez beneficjenta sztucznych warunków, natomiast z pominięciem materiału, który temu zaprzeczał, czemu nie można przypisać przymiotu rozważenia pełnego materiału dowodowego,; polegające także na wadliwym wnioskowaniu z treści zebranych dowodów, iż dowody przemawiają za tworzeniem sztucznych warunków i brakiem osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w sytuacji zgoła odmiennej, gdyż z materiału wynika, że powstały samodzielne, osobiście prowadzone, ukierunkowane na rozwój gospodarstwa, w których jest kontynuowana działalność wytwórcza w rolnictwie, czego wynikiem są:

-- samodzielne do dziś prowadzone gospodarstwo skarżącego oraz jego decyzja o stworzeniu grupy producentów rolnych, o której tworzenie skarżący oraz inni rolnicy starali się od 2016 r.;

-- błędne ustalenie i wnioskowanie, że doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy i pozornej sprzedaży bydła, skoro działalność ta jest kontynuowana przez beneficjenta przez 8 lat do dnia dzisiejszego i zmierza do rozwoju, poprawy jakości i standaryzacji produktów w ramach prowadzonego osobiście gospodarstwa, które zostało zrzeszone w A1., a przedstawiony dowód w postaci uznania grupy producentów rolnych A2. potwierdza realność tych działań i pozostaje w sprzeczności z zarzutem pozorności umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt.

Zdaniem skarżącego, powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, ze nie wyjaśniono, na jakich przesłankach WSA uznał, że umowy dzierżawy i sprzedaży zostały zawarte dla pozoru przez beneficjenta, nie wskazując, jaki był rzekomy cel tych umów i jakie dowody na to bezsprzecznie wskazują, co istotnie zmienia ustalenia stanu faktycznego i pozostaje w sprzeczności z faktem osobistego prowadzenia gospodarstwa, co skarżący wykazał.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczone do oceny zarzutów.

Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny w warunkach przewidzianego w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 483/18. Wykładnia ta oraz wskazania co do dalszego postępowania – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – są wiążące w całym dalszym postępowaniu sądowym (i ewentualnie administracyjnym), czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tą wykładnią i wskazaniami sprzecznych.

Nie oznacza to samo w sobie, że zarzut kasacyjny błędu wykładni prawa materialnego jest niedopuszczalny. Jednakże podważenie wyniku dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni tych przepisów prawa materialnego, które stanowiły przedmiot interpretacji dokonanej wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy od podniesienia przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów regulujących instytucję związania oceną prawną i wykładnią w toku ponownego rozpoznania sprawy. Podobnie, kwestionowanie wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny przeprowadzonych przez organ administracji czynności postępowania i stanowiących ich wynik ustaleń faktycznych bez zakwestionowania prawidłowości wykonania wskazań co do dalszego postępowania jest bezskuteczne.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 ani art. 190 p.p.s.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zmierzające do podważenia dokonanych przez organy w tej sprawie ustaleń faktycznych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy za nietrafne (niezależnie od tego, że przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znajdowały zastosowania w tej sprawie). Skoro skarżący nie kwestionuje oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie wywiązania się przez organ z unormowanego w art. 153 p.p.s.a. obowiązku wykonania wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko ustaleniom faktów w tej sprawie nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie. Dokonanie jej w oderwaniu od wzorca wynikającego ze wskazań zawartych w wiążącym w tej sprawie wyroku jest niedopuszczalne. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na przeprowadzenie tego rodzaju oceny z urzędu.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew tezom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie według reguł wskazanych w tym przepisie. Zawiera ono wszystkie przewidziane w nim elementy, jest jasne i precyzyjne. Wymieniono przepisy, które składały się podstawę prawną wyroku i należycie je wyjaśniono. Sąd wszechstronnie odniósł się do zarzutów skargi, kontestując jednoznacznie stanowisko skarżącego. Nie budzi wątpliwości to, z jakich powodów Sąd skargę oddalił. Podkreślić ponadto należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Tymczasem zarzut ten oparto zasadniczo na kontestowaniu faktów sprawy.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., to jego niezasadność wynika z charakteru kwestionowanego unormowania. Statuuje on ogólną kompetencję sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewidziane w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. prawne formy działania administracji oraz zaniechania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wykroczył poza przyznane przez ustawę uprawnienia orzecznicze. O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może być mowy.

Nieuzasadnione pozostają także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim, wprawdzie w skardze kasacyjnej znalazło się twierdzenie o sprzecznej ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jednakże nie podniesiono także w tym przypadku zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, by pogląd prawny wyrażony przez Sąd pierwszej instancji był sprzeczny z oceną prawną zawartą w wiążącym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego skarżący nie wskazał, na czym miałby polegać ów błąd wykładni, ani tego jak powinna brzmieć norma prawna prawidłowo z tego przepisu wyinterpretowana. Czyni to zarzut błędnej wykładni niezasadnym.

Nieskuteczny jest także zarzut wadliwego zastosowania powyższego przepisu, a to wobec braku podważenia ustaleń faktycznych sprawy. Skoro skarżący nie zakwestionował skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, to teza o braku podstaw do zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 jest nieuprawniona. Z kolei wymieniony w skardze kasacyjnej przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie stanowił wzorca kontroli legalności działania administracji w tej sprawie. Wiążąca w tej sprawie ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosiła się do tego unormowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.