Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 956/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji (zwany dalej także: KGP, organem odwoławczym) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], wydanym na podstawie art. art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zwana dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M.B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. M.B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował M.B., że na obecnym etapie brak jest możliwości prawnych do przeliczenia i wypłaty należnego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, zaś rozpatrzenie wniosku możliwe będzie po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji art. 115a ustawy o Policji.

Następnie, Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, zwana dalej: ustawą o szczególnych rozwiązaniach), odmówił M.B. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Decyzja ta została przesłana na adres: "M.B. [...]". Przesyłka zawierająca decyzję została zwrócona do organu przez pocztę w dniu 19 listopada 2020 r. z adnotacją o jej dwukrotnym awizowaniu w dniach 4 listopada 2020 r. oraz 13 listopada 2020 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. M.B. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ponaglenie na podstawie art. 37 K.p.a. w zakresie rozpoznania jego wniosku o ponowne przeliczenie i wypłatę należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednocześnie w przypadku nieuznania jego roszczenia wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wskazując na to, że w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] października 2020 r. rozstrzygająca tą samą sprawę administracyjną, co stwarza stan res iudicata, czyli powagi rzeczy osądzonej, która została doręczona stronie w dniu 18 listopada 2020 r. w wyniku doręczenia zastępczego.

Powyższe postanowienie zostało doręczone M.B. w dniu 22 lutego 2024 r.

W dniu [...] lutego 2024 r. M.B. skierował do Komendanta Głównego Policji odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wyjaśnił, że dopiero z treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...]lutego 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania uzyskał informację o wydaniu w dniu [...] października 2020 r. decyzji odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz, że termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 2 grudnia 2020 r.

Zarzucił, że organ nie poinformował go w ogóle o wszczęciu postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Pismo, które otrzymał 13 lutego 2019 r. wskazywało jedynie, że rozpatrzenie jego wniosku będzie możliwe po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji treści art. 115a ustawy o Policji oraz określeniu nowego przelicznika. Nie został też poinformowany o uprawnieniach przysługujących mu na podstawie art. 10 K.p.a. Czynność doręczenia decyzji została natomiast dokonana niedbale, w oparciu o dwukrotne awizowanie przez listonosza, a następnie uznanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, jako prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze.

Podkreślił, że podstawowym sposobem doręczenia decyzji administracyjnej jest tzw. doręczenie zwykłe, czyli doręczenie bezpośrednio do rąk adresata decyzji lub jego pełnomocnika albo przedstawiciela ustawowego. Natomiast zawiadomienie pozostawione przez listonosza i awizo można stosować dopiero wtedy, gdy wszystkie zwykłe sposoby doręczenia pisma z urzędu okazały się nieskuteczne tj. brak adresata, domownika, sąsiada, dozorcy.

W ocenie wnioskodawcy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 K.p.a. było wadliwe. To, że na kopercie znajduje się informacja co do dokonania podwójnego awiza wraz z parafką osoby doręczającej i pieczątką placówki pocztowej to nie jest dowód, że zostały spełnione wymogi z rozdziału o doręczeniu zastępczym. By organ mógł skorzystać z instytucji doręczenia zastępczego na podstawie art. 43 K.p.a., wcześniej musi dojść do nieskutecznej próby doręczenia pisma adresatowi z art. 42 K.p.a., a takiej próby w jego przypadku w ogóle nie było .

Jednocześnie wnioskodawca podniósł, iż jest faktem powszechnie znanym, że w miesiącach listopad-grudzień 2020 r. obowiązywały obostrzenia wynikające ze stanu pandemii COVID - 19 i można z całą stanowczością stwierdzić, że listonosz nie dopełnił i nie dochował należytej staranności w zakresie realizacji dwóch pierwszych warunków wynikających z art. 44 K.p.a., ponieważ on przebywał w miejscu zamieszkania w tym okresie i nie widział listonosza, który chciałby doręczyć mu pismo polecone. Ponadto, zarówno członkowie rodziny, jak i sąsiedzi nie informowali go, że listonosz chciał doręczyć mu przesyłkę. W skrzynce pocztowej w okresie wskazanym przez organ od 2 listopada 2020r. do 2 grudnia 2020r. nie znalazł natomiast żadnego powiadomienia lub awizo, że może odebrać korespondencję w urzędzie pocztowym.

Przytoczone okoliczności uniemożliwiły mu wniesienia odwołania w ustawowym terminie.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności jest instytucją procesową mającą na celu przede wszystkim ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu. Obowiązujący w tym zakresie przepis art. 58 K.p.a. ustanawia cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, tj.: wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy oraz dopełnienie wraz z wnioskiem

o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony został przywracany termin.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. został zachowany, gdyż M.B. dopełnił czynności w terminie 7 dni, od dnia, w którym dowiedział się o uchybieniu terminu.

Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania, wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). Ocena, czy zachodzą, przesłanki do zastosowania instytucji przywrócenia terminu musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji lub dokumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Strona powinna zatem uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna.

Organ przypomniał w związku z tym, że przesyłka zawierająca decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] przesłana została na adres wskazany przez stronę we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. ([...]). Z adnotacji zamieszczonych przez doręczyciela na kopercie zawierającej wskazaną decyzję wynika, że przesyłka po raz pierwszy została awizowana w dniu 4 listopada 2020 r. Kolejne zawiadomienie (awizo) nastąpiło w dniu 13 listopada 2020 r.

Z powodu nieodebrania przesyłki w terminie została ona zwrócona w dniu 19 listopada 2020 r. do organu z adnotacją "ZWROT nie podjęto w terminie". W takiej zaś sytuacji koniecznym jest uznanie, że dochowano wymogów zawartych w art. 44 K.p.a., a tym samym nastąpiło prawidłowe doręczenie ww. decyzji (w dacie 18 listopada 2020 r.). W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu

2 grudnia 2020 r. i decyzja stała się ostateczna z dniem 3 grudnia 2020 r.

Odnosząc się do podnoszonych przez wnioskodawcę w treści wniosku

o przywrócenie terminu okoliczności wskazujących na to, że listonosz nie dopełnił swoich obowiązków i nie dochował należytej staranności w zakresie doręczenia przesyłki organ zaznaczył, że znajdująca się w aktach sprawy koperta, w której umieszczona była przesyłka adresowana do strony, wraz z zamieszonymi na niej adnotacjami urzędowymi doręczyciela, stanowi dowód tego, co zostało przez doręczyciela urzędowo zaświadczone. Dokument ten korzysta zatem z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to może wprawdzie zostać obalone przeciwdowodem, jednakże ciężar obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, jakim jest pocztowy dowód doręczenia, spoczywa na osobie kwestionującej takie doręczenie. Obalenie domniemania doręczenia nie może jednak nastąpić jedynie w oparciu o oświadczenia strony dotyczące nieprawidłowości w działaniach doręczyciela (niedochowania przez listonosza należytej staranności w zakresie doręczenia przesyłki). Strona, dopatrując się nieprawidłowego funkcjonowania operatora pocztowego powinna złożyć stosowne zastrzeżenia i przeprowadzić w urzędzie pocztowym stosowne postępowanie reklamacyjne, które mogłoby wyjaśnić ewentualne nieprawidłowości i uprawdopodobnić brak winy strony w niedochowaniu terminu do dokonania danej czynności. W niniejszej sprawie wnioskodawca poza twierdzeniami o niedopełnieniu przez listonosza swoich obowiązków, nie przedstawił jednak żadnych okoliczności, ani tym bardziej dowodów, które w sposób wiarygodny podważałyby domniemanie płynące z treści znajdującego się aktach sprawy dokumentu z zamieszczonymi na nim adnotacjami urzędowymi.

W konsekwencji organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał by uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji ostatecznej, nastąpiło bez jego winy, a podane okoliczności nie uzasadniają uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.B. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 58 § 1 K.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy z prawidłowej subsumcji stanu faktycznego wynika, że zaistniały obiektywne przesłanki przywrócenia ww. terminu, bowiem uchybienie terminowi przez skarżącego nastąpiło bez jego winy;

2. przepisów ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez jej niezastosowanie;

3. art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.

z 2022 r. poz. 376), poprzez niezastosowanie do nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu

o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu organ pominął kwestię obowiązywania w czasie epidemii oraz zagrożenia epidemicznego przepisów, które uniemożliwiały przyjęcie fikcji skutecznego doręczenia podwójnie awizowanej przesyłki, która faktycznie nie została podjęta, a organ uznał ją za skutecznie doręczoną. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Wolą ustawodawcy było zatem zniesienie na określony w tym przepisie czas fikcji doręczenia przesyłki zawierającej oświadczenie woli, a tym samym fikcji zapoznania się z tym oświadczeniem opartej na domniemaniu doręczenia po podwójnej awizacji. Z analizy ww. przepisu wynika zasadniczy wniosek, że wyłącza on możliwość uznania za doręczoną każdej nieodebranej podwójnie awizowanej przesyłki pocztowej, jeśli termin określony w zawiadomieniu przypadał w okresie objętym treścią tego przepisu.

Wobec tak stanowczego brzmienia art. 98 ust. 1 ww. ustawy, nie ma zatem w ogóle podstaw do wymagania przez organ przedstawienia dowodów niemożliwości odebrania awizowanej przesyłki w objętym nim okresie. Co więcej, przepis ten wyklucza też przeciwdowód na to, że odbiór przesyłki był możliwy.

Skarżący przypomniał w związku z tym, że stan epidemii, a następnie stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 20 marca 2020 r. do 1 lipca 2023 r., czyli przywrócenie tzw. fikcji doręczenia nastąpiło praktycznie 15 lipca 2023 r. i wtedy organ I instancji mógł dopiero podjąć próbę doręczenia mu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Zaznaczył jednocześnie, że w skrzynce pocztowej w okresie zakreślonym przez organ I instancji, tj. od 2 listopada 2020 r. do 2 grudnia 2020 r. nie znalazł żadnego powiadomienia lub awizo, że może odebrać korespondencję w urzędzie pocztowym.

W ocenie skarżącego, KGP nie dołożył należytej staranności w analizie przedmiotowej sprawy pod względem faktycznym i prawnym, zaniechał wszechstronnego rozpoznania sprawy, "poszedł również na skróty jak organ I instancji", który w ogóle nie prowadził postępowania administracyjnego tylko wydał decyzję i za pomocą fikcji doręczenia przyjął skuteczne doręczenie i uznał sprawę za ostatecznie załatwioną. Faktem notoryjnym jest natomiast okoliczność, że w okresie pandemii Poczta Polska z obiektywnych powodów nie wypełniała należycie swoich obowiązków i, że listonosze nie podejmowali próby doręczeń przesyłek pocztowych.

Odnosząc się natomiast do argumentacji organu, że powinien wszcząć postępowanie reklamacyjne, skarżący podniósł, iż organ nie ma racji, ponieważ art. 92 Prawa pocztowego stanowi, że w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej prawo wniesienia reklamacji przysługuje nadawcy, a reklamacja może zostać wniesiona nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia nadania przesyłki pocztowej albo przekazu pocztowego. W przedmiotowej sprawie minął natomiast okres powyżej 3 lat z powodu opieszałości i biurokratycznego prowadzenia sprawy przez organ I instancji.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 organ zwrócił uwagę, że wskutek nowelizacji na podstawie art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1423) w art. 98 w ust 2 w pkt 4 po lit. c dodano lit. d w brzmieniu organ administracji publicznej, co spowodowało, że do przesyłek wysyłanych do lub przez organ administracji publicznej nie stosuje się ograniczeń wynikających ze wspomnianego art. 98 ust. 1 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Stosownie zaś do art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M.B. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, została doręczona skarżącemu w sposób zastępczy określony w art. 44 K.p.a.

Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zakwestionował prawidłowość powyższego doręczenia zastępczego podnosząc, iż nie otrzymał informacji o pozostawionym awizie w urzędzie pocztowym ani w dniu 4 listopada 2020 r., ani w dniu 13 listopada 2020 r. mimo, że przebywał w tym czasie w miejscu zamieszkania. Ponadto, zarówno członkowie rodziny, jak i sąsiedzi nie informowali go, że listonosz chciał doręczyć mu przesyłkę. W skrzynce pocztowej w okresie wskazanym przez organ od 2 listopada 2020 r. do 2 grudnia 2020 r. nie znalazł żadnego powiadomienia lub awizo, że może odebrać korespondencję w urzędzie pocztowym. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że w miesiącach listopad-grudzień 2020 r. obowiązywały obostrzenia wynikające ze stanu pandemii COVID – 19. I w związku z tym z listonosze z obiektywnych powodów nie wypełniali należycie swoich obowiązków w zakresie doręczania przesyłek pocztowych.

Decydująca dla oceny zasadności wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania była więc ocena prawidłowości doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji.

Przepis art. 44 k.p.a. określa, kiedy możliwe jest przyjęcie fikcji doręczenia. Przesłanką zastosowania komentowanego przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., zgodnie z którym pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Przepis art. 44 k.p.a., formułuje precyzyjnie przesłanki, pozwalające na zastosowanie fikcji doręczenia przez awizo. Ponieważ instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, dlatego też zasady stosowania tej instytucji winny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje zaś, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (vide: wyroki NSA z: 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 – Lex nr 1403125, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 – Lex nr 1624414, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 – Lex nr 2033967, 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 – Lex nr 1367240, 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12 – Lex nr 1145634, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 935/11 – Lex nr 1082823).

Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 K.p.a. jest przechowanie pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przez okres czternastu dni w jego placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (§ 1 pkt 1 i 2). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (§ 3). Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w omawianej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie załączonej do decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] znajdującej się w aktach administracyjnych wynika zaś, że przesyłka ta została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 2 listopada 2020 r. oraz, że po raz pierwszy awizowano ją w dniu 4 listopada 2020 r., po raz drugi w dniu 13 listopada 2020 r., a następnie w dniu 19 listopada 2020 r. zwrócono do nadawcy jako nie podjętą w terminie. Na przesyłce tej brak natomiast jakichkolwiek informacji doręczyciela o tym, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o miejscu odbioru przesyłki. Wobec powyższego, twierdzenie organu o skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 K.p.a. nie ma oparcia w aktach sprawy.

W sytuacji zatem, gdy skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zakwestionował prawidłowość powyższego doręczenia zastępczego zarzucając, że nie został zawiadomiony o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym to obowiązkiem organu było podjęcie czynności wyjaśniających, aby ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy dopełnione zostały obowiązki wynikające z art. 44 § 2 i 3 K.p.a.

Nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że to na stronie ciąży obowiązek wykazania wadliwości doręczenia zastępczego. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, to nadawcy, w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej przysługuje prawo wniesienia reklamacji, a adresatowi tylko w przypadku, gdy nadawca zrzeknie się na jego rzecz prawa dochodzenia roszczeń albo gdy przesyłka pocztowa lub kwota pieniężna określona w przekazie pocztowym zostanie doręczona adresatowi. Ponadto, reklamacja może zostać wniesiona nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia nadania przesyłki pocztowej albo przekazu pocztowego. Skarżący o doręczeniu zastępczym decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. dowiedział się natomiast dopiero w dniu w dniu 22 lutego 2024 r., a więc po upływie ponad 3 lat od nadania przesyłki.

Przepis art. 44 K.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, musi również posiadać informację gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć bowiem tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 1-3 art. 44 K.p.a.

Organ nie wyjaśnił w stanie faktycznym niniejszej sprawy, czy doręczenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. w trybie art. 44 K.p.a. było skuteczne. W związku zaś z tym, że skarżący wnosząc o przywrócenie terminu wskazywał na brak awizowania przesyłki zawierającej wskazaną wyżej decyzję, stwierdzić również należy, że organ nie zanegował także skutecznie podniesionej w tym wniosku argumentacji.

Należy w tej sytuacji uznać, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, działając wbrew przepisom art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a., nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W konsekwencji powyższego uchybienia organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 oraz art. 59 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Komendant Główny Policji, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie zatem wyjaśnić, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o pozostawieniu przesyłki zawierającej decyzje organu I instancji w urzędzie pocztowym oraz ocenić w tym kontekście, czy spełnione zostały przesłanki, określone w art. 44 K.p.a., pozwalające na zastosowanie fikcji doręczenia "przez awizo", a następnie w tym kontekście dopiero ocenić zasadność wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego że z uwagi na to, iż doręczenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. miało miejsce w okresie obowiązywania na terenie całego kraju stanu epidemii COVID-19, to wyłączone było w ogóle stosowanie art. 44 K.p.a.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695 ze zm.) nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów.

Przepis art. 98 ust. 1 ww. ustawy wykluczał zatem przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 K.p.a., w odniesieniu do przesyłek, których termin odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wyjątki od tej reguły, w których możliwe było stosowanie (bez ww. ograniczeń) przepisów dotyczących tzw. fikcji doręczenia, wymienione zostały w ust. 2 tego przepisu.

Na podstawie art. 5 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423 ze zm.) przepis art. 98 został jednak zmieniony poprzez dodanie do ust. 2 pkt 4 tego przepisu lit. d). Zgodnie z nowym brzmieniem tej regulacji, przepisu ust. 1 nie stosuje się do przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez organ administracji publicznej. Zmiana ta weszła w życie 20 sierpnia 2020 r.

Zatem w odniesieniu do przesyłek wysyłanych przez organ administracji, takich jak decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...], stosowanie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 K.p.a., było wyłączone jedynie do czasu wejścia w życie ww. nowelizacji art. 98 ust. 2 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, czyli do dnia 20 sierpnia 2020 r. Przesyła do skarżącego zawierając ww. decyzję została natomiast nadana w urzędzie pocztowym w dniu 2 listopada 2020 r., a więc już po wejściu w życie tej nowelizacji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.