Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1937/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na Uchwałę Rady Miasta Gorlice Nr 320/XXVII/2016 z dnia 27 października 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu dla Osiedla Nr 11 "Łysogórskie" w Gorlicach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gorlice podjęła w dniu 27 października 2016 r. uchwałę nr 320/XXVII/2016 w sprawie uchwalenia Statutu dla Osiedla Nr 11 "Łysogórskie" w Gorlicach. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Statut Osiedla Nr 11 "Łysogórskie" stanowi załącznik do powyższej uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Gorlicach w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) poprzez niepoddanie projektu Statutu dla Osiedla Nr 11 "Łysogórskie" w Gorlicach społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady miasta regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2016 r., poz. 6181. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w związku z tym powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości.

Skarżący podkreślił, że Rada Miasta Gorlice podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektu przyjętego nią statutu konsultacjom z mieszkańcami zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z informacji przekazanej przez Urząd Miejski w Gorlicach wynika, iż do opracowania projektów statutów zarządów osiedli Miasta Gorlice została powołana Komisja Statutowa jako komisja doraźna Rady Miasta Gorlice. Komisja ta była odpowiedzialna za przygotowanie projektów statutów oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych. Przedmiotowe konsultacje polegały na poinformowaniu Przewodniczących Zarządów Osiedli Miasta Gorlice o możliwości składania propozycji zapisów w nowych statutach oraz zamieszczenie na stronie www.gorlice.pl informacji o możliwości składania przez zainteresowanych uwag do projektów statutów. Jednocześnie z przedmiotowej dokumentacji wynika, że Rada Miasta Gorlice przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 27 października 2016 r. w ogóle nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Taka uchwała została przez Radę Miasta Gorlice podjęta dopiero w dniu 20 grudnia 2018 r. czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały.

W związku z tym o braku konsultacji projektu Statutu dla Osiedla Nr 11 "Łysogórskie" w Gorlicach z mieszkańcami tego osiedla przesądza niepodjęcie przez Radę Miasta Gorlice uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Brak takiej uchwały oznacza jednocześnie brak jakichkolwiek kryteriów prawnych, wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć charakteru dowolnego, uzależnionego od oceny pozaprawnej organu gminy, który uznaje, że konsultacje winny przybrać taką a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu skarga Prokuratora Rejonowego w Gorlicach jest niezasadna i zasługuje na oddalenie w całości. Organ podkreślił, iż przyjęcie Statutu dla Osiedla Nr 11 "Łysogórskie" w Gorlicach poprzedzone zostało konsultacjami społecznymi w sposób opisany w skardze przez skarżącego, to jest poprzez poinformowanie w dniu 28 września 2015 r. Przewodniczących Zarządów Osiedli Miasta Gorlice o możliwości składania propozycji zapisów w nowych statutach w terminie do 23 października 2015 r. oraz zamieszczenie w dniu 31 sierpnia 2016 r. na stronie www.gorlice.pl informacji o możliwości składania przez zainteresowanych uwag do projektów statutów bezpośrednio do przewodniczących zarządów osiedli podczas dyżuru w dniu 8 września 2016 r. w godzinach 16.00-18.00. Nastąpiło zatem podanie projektu przedmiotowego statutu do publicznej wiadomości i zostały stworzone realne możliwości formułowania przez mieszkańców osiedla uwag, propozycji bądź zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Gorlice z dnia 27 października 2016 r. nr 320/XXVII/2016 w sprawie uchwalenia Statutu dla Osiedla Nr 11 "Łysogórskie" w Gorlicach.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; powoływanej dalej jako "u.s.g.") na dzień podjęcia uchwały:

"1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej".

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały - co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (osiedla), któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa, osiedla) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (osiedla), któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Gorlice w odpowiedzi na skargę wskazał, że przeprowadzenie konsultacji społecznych nie zostało poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała w tym przedmiocie została podjęta dopiero w 2018 roku.

W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że statut uchwalony zaskarżoną uchwałą nie został poddany społecznym konsultacjom z mieszkańcami osiedla, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu dla Osiedla Nr 11 "Łysogórskie" w Gorlicach nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Gorlice wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w całości, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Na marginesie należy podnieść, że sposób prowadzenia konsultacji budzi również poważne zastrzeżenia, gdyż pozbawia możliwości wypowiedzenia się osoby wykluczone internetowo. Również zakreślenie jednego, dwugodzinnego terminu na składanie uwag do projektu statutu, rodzi poważne wątpliwości co do rzeczywistego charakteru konsultacji. Powyższe nie ma jednak znaczenia wobec niepodjęcia uprzedniej uchwały określającej sposób prowadzenia konsultacji.

Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.