Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 727/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 727/17

Uzasadnienie

Wójt Gminy Tarnowo Podgórne decyzją z dnia 22.03.2017r. nr [...]. 2013 wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku z 24.10.2013r., zmian wniosku z 20.02.2015r., 25.03.2015r., 24.06.2015r. i 27.07.2015r. oraz uzupełnień wniosku z 18.08.2016r. i 26.10.2016r. [...] (dalej skarżąca) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowy budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie działki o nr ewid. [...]położonej w miejscowości Jankowice odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowy budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie działki o nr ewid. [...]położonej w miejscowości Jankowice, gmina Tarnowo Podgórne.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis dokładnie określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy, które powinny być spełnione kumulatywnie. Brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy.

W dniu 24.10.2013r. wnioskujący [...] złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy jedenastu magazynów rolnych oraz jedenastu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości Jankowice, gmina Tarnowo Podgórne.

Po kilkukrotnych wcześniejszych zmianach swego wniosku i kilkukrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy pismem z dnia 24.06.2015r. [...] zmienił swój wniosek - wnioskodawcą jest [...], a parametry projektowanej inwestycji (dwa budynki mieszkalne oraz dwa budynki gospodarcze na terenie działek o nr ewid. [...]) mają być zgodne z wynikami analizy urbanistycznej.

Ostatecznie w dniu 27.07.2015r. skarżąca złożyła wniosek obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Jankowice, gmina Tarnowo Podgórne.

Wójt Gminy Tarnowo Podgórne ustalił, iż nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i dnia 30.09.2015r. wydał decyzję Nr [...]odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od ww. decyzji w wymaganym czasie złożyła [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego postępowania ustalono, że skarżąca prowadzi na terenie gminy Tarnowo Podgórne gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 143 ha. Jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Tarnowo Podgórne, która wynosi obecnie ok. 8,81 ha. W analizowanym przypadku nie ma jednak zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zaznaczono, iż przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). Działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 30.01.2009 r., sygn. II SA/Lu 777/08). Aby można było zastosować art. 61 ust.4 u.p.z.p., siedlisko winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14.11.2012r., sygn. II SA/Sz 866/12).

Zabudowa na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest możliwa w sytuacji, gdy brak w sąsiedztwie innej zabudowy, ale tylko wówczas, gdy ma być realizowana zabudowa związana z prowadzeniem określonego gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne to pewna zorganizowana gospodarczo całość. We wniosku [...] określiła, że inwestycja ma obejmować budowę mieszkalnego jednorodzinnego, budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Taki ogólny opis inwestycji budzi wątpliwości co do funkcji wnioskowanej zabudowy, zważywszy, że planowana zabudowa zagrodowa musi mieć związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W przeciwnym razie doszłoby do faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), w tym gruntów chronionych na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 909 ze zm., dalej u.o.g.r.i.l.), przy formalnym traktowaniu zabudowy jako rolniczej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14.11.2012r., sygn. II SA/Sz 866/12).

Skarżąca nie wykazała, iż planowana inwestycja ma służyć "obsłudze" prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz będzie związana z jego funkcjonowaniem. W piśmie z dnia 26.10.2016r. [...] wskazał, iż skarżąca posiada i prowadzi gospodarstwo rolne przy ulicy [...] w Rumianku (dz. o nr ewid. [...]) i korzysta z magazynów rolnych należących do syna, które znajdują się na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w Sadach. Odległość pomiędzy gospodarstwem rolnym skarżącej zlokalizowanym w Rumianku, a projektowaną zabudową zagrodową w Jankowicach wynosi ponad 600 m. Nie wykazała też, że planowana inwestycja będzie związana z prowadzonym gospodarstwem w Rumianku. Dodatkowo podkreślono, iż jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową. W związku z tym organ uznał, iż projektowana inwestycja nie będzie stanowiła całości funkcjonalno-przestrzennej z istniejącą zabudową zagrodową na terenie działki o nr ewid. [...] w Rumianku.

Wobec powyższego możliwość realizacji projektowanej inwestycji uzależniona jest od łącznego spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - a więc także spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Jego granice wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej część graficzną analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 180,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Wytyczono minimalny obszar analizowany, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną. Jego powiększenie nie wpłynęłoby zatem na wyniki analizy.

Organ I instancji przyjął, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p.

Warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., nie został spełniony w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Skarżąca nie przedstawiła żadnych aktualnych dokumentów, które potwierdzałyby fakt osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Dlatego nie można jej uznać za rolnika indywidualnego, a tym samym nie można uznać planowanej inwestycji za zabudowę zagrodową. Ponadto jedno gospodarstwo rolne może mieć tylko jedną działkę siedliskową, by wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie naruszało ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. (por. np. wyrok NSA z 16.06.2015r. syng. akt II OSK 2717/13) W związku z powyższym projektowaną inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej zaliczono do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji dla wnioskowanej inwestycji. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji dla projektowanej inwestycji zlokalizowana jest w odległości ponad 1000 m od granic przedmiotowego terenu, a więc w odległości ponad pięciokrotnie większej niż wyznaczony minimalny obszar analizowany. Projektowana inwestycja nie stanowiłaby zatem zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną w miejscowości Jankowice oraz Rumianek. Nie znaleziono uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego. Wyznaczanie wielkości obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 972/09).

Wobec powyższego uznano, iż realizacja planowanej inwestycji nie stanowiłaby kontynuacji funkcji zabudowy oraz wprowadziłaby dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym.

Nie został również spełniony warunek art. 61, ust 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowiący, iż: "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek ten jest spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015, poz. 728).

Pomimo wezwania z dnia 09.09.2016r. inwestor nie uzupełnił wniosku o aktualne zapewnienia dostawy mediów dla planowanej inwestycji. Fakt ten uniemożliwia ocenę, czy teren inwestycji posiada uzbrojenie niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji. Dlatego nie można uznać, iż został spełniony warunek wymagany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Uzbrojenie terenu inwestycji nie jest wystarczające dla jej realizacji.

Nie został także spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowiący, iż: "teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1".

Zgodnie z istniejącym poglądem (por. np. wyrok NSA z 16.06.2015r. sygn. akt II OSK 2717/13) jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową. Skarżąca posiada już zabudowę zagrodową na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości Rumianek, która jest oddalona o ponad 600 m od projektowanej inwestycji na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w Jankowicach. Dlatego projektowaną inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej zaliczono do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Taki rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Ochrona gruntów polega na ograniczeniu przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne i z tego powodu wybudowanie więcej niż jednego siedliska na gruntach rolnych stanowiłoby oczywiste naruszenie tej zasady i doprowadziłoby do nieuzasadnionego faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w tym gruntów chronionych.

Przedmiotowa działka obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: Rlllb-0,4894 ha. Obejmuje zatem 0,4894 ha użytków rolnych klasy Rlllb. Grunty zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu obejmują użytki rolne klasy Rlllb. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2015 r.,poz. 909 ze zm., dalej u.o.g.r.i.l.). Dla przedmiotowego terenu konieczne jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l.). Przedmiotowy teren nie jest objęty ww. zgodą. Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi (warunek z art. 61, ust 1 pkt 5 u.p.z.p.) oraz z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu [...] wniósł [...] nie podnosząc żadnych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 27.06.2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że według art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Z uwagi na brak w systemie prawa definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjąć należy, że zabudowa zagrodowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Zatem zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA 21.12.2007 r. sygn. II OSK 1723/06 LEX nr 372227, wyrok NSA z dnia 23.08.2007 r., sygn. II OSK 1118/06 LEX 352065, wyrok NSA z dnia 04.12.2008 r., sygn. II OSK 1536/07 LEX 477263). Zatem aby mówić o istnieniu zabudowy zagrodowej musi istnieć funkcjonalne połączenie budynków o wielu przeznaczeniach (mieszkalnego, gospodarskiego, inwentarskiego) na obszarze ,jednego podwórza".

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 K.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu danego gospodarstwa rolnego.

Zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 442/15). W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2015 r., II SA/Bd 195/15, CBOSA).

Zabudowa zagrodowa związana musi być z miejscem zamieszkania inwestora - konkretnego rolnika, jeśli obejmuje także budowę budynku mieszkalnego. W sytuacji, gdy skarżąca posiada i prowadzi (zamieszkuje) gospodarstwo rolne (zabudowa zagrodowa) przy ul. [...] w Rumianku trudno uznać, że realizacja dodatkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na kolejnej działce, znacznie oddalonej od jej miejsca zamieszkania stanowić będzie zabudowę zagrodową dla prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego.

Konkludując uznano, że realizacja przez skarżącą planowanej inwestycji byłaby możliwa tylko w przypadku jednoznacznego wykazania, że inwestycja ta pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą, a nowo powstały budynek będzie służył zarówno funkcji mieszkaniowej, jak i stanowić będzie uzupełnienie obiektów służących prowadzonej działalności rolniczej. Jednak argumentacja skarżącej nie daje podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą. Jedno i to samo gospodarstwo rolne może mieć na terenie tej samej gminy tylko jedną działkę siedliskową, na której posadowiona będzie zabudowa zagrodowa (w tym budynek mieszkalny), o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2012 r., II SA/Sz 1006/12).

W sytuacji, gdy organ I instancji uznał, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jego powinnością była ocena dopuszczalności ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w oparciu o pozostałe regulacje art. 61 u.p.z.p. W tym celu organ musiał ustalić jako warunek konieczny, czy co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana, oraz czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Jednak uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 roku w sprawie IV SA 482/06 ). Z akt sprawy wynika, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiekolwiek zabudowy, w tym mieszkaniowej jednorodzinnej, która mogła by stanowić "sąsiedztwo" dla wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy.

Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który jest odmienny od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dn. I0.11.215r., II SA/Po 1161/14; z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13, z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; CBOSA). Zabudowa zagrodowa to bowiem siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Różnica pomiędzy zabudową zagrodową a mieszkaniową jednorodzinną, przy uwzględnieniu przeznaczenia i sposobu korzystania z obu rodzajów zabudowy, powoduje, że dopuszczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tym obszarze stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i wprowadziłoby nowy rodzaj zabudowy. I chociaż zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa realizują m.in cel zamieszkiwania, to jednak różny sposób zagospodarowania terenu powoduje, że zabudowa jednorodzinna nie stanowił kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 951/12; z dnia 16 lipca 2014 roku, II OSK 316/13, CBOSA).

Teren inwestycji ma dostęp do drogi - ul. [...] poprzez działkę nr [...].

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego zagwarantowanie. W ocenie organu odwoławczego owo zagwarantowanie wymaga posiadania co najmniej zapewnienia, gwarancji że stosowna umowa w zakresie wykonania uzbrojenia w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą dane usługi, w którym podmiot uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Zatem spełnienie wymagań art. 51 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. następuje m.in. poprzez przedłożenie przez inwestora stosowych umów lub opinii gestorów sieci, że niezbędne uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że inwestor, mimo wezwania z dnia 9 września 2016 roku nie przedłożył stosowych opinii właściwych gestorów sieci.

W modyfikacji wniosku z dnia 27 lipca 2015 roku Inwestor wskazał, że inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego będzie wymagała zaopatrzenia w wodę w wielkości 1m3/d i energii elektrycznej w wielkości 6kW. Znajdująca się w aktach sprawy opinia [...] Sp. zo.o. z dnia 27.04.2015r. ([...]) dotyczy zapewnienia dostaw energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej 13 budynków mieszkalnych i 13 budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na miejscowości Jankowice na działkach od nr [...] do [...]. Jeszcze większego obszaru i większej inwestycji dotyczą warunki przyłączenia nr [...][...] Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie Podgórnym z dnia 23 kwietnia 2015 roku. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że opinia zapewniająca uzbrojenie większego obszaru i innej inwestycji będzie także poświadczała realizację warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla innej inwestycji. Każdorazowo należy bowiem ocenić także rodzaj inwestycji jak i wymagane - wskazane przez inwestora - zapotrzebowanie oraz możliwość jego realizacji przez gestora danej sieci.

Kolejnym warunkiem ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jest wymóg aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, ze teren inwestycji obejmuje grunt rolny klasy Illb o powierzchni 0,4894 ha. Chociaż organ odwoławczy nie podziela zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji, że skoro w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji także znajdują się grunty klasy III to okoliczność ta wyklucza zastosowanie w sprawie art. 7a ust. 2 u.o.g.r.i.l., to powyższego naruszenia nie można uznać za mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Dodatkowo wskazano, że w myśl art. 7a u.o.g.r.i.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l.

Stosownie do przywołanej normy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);

3.położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);

4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W ocenie organu odwoławczego "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r.i.l. jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por: wyrok NSA z dnia 25 maja 2009r. w sprawie II OSK 1900/08; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r. w sprawie II OSK 1826/06; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 201 Ir. w sprawie II OSK 1086/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r. w sprawie II OSK 2363/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2014r. w sprawie II SA/Łd 292/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2014r. w sprawie II SA/Łd 1 14/14, CBOSA). Przedstawiona wykładnia, wypracowana na tle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj.przed 26 maja 2013 r.), zachowała swą aktualność także po tym dniu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016r., II OSK 2066/14, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że grunty klasy III na terenie inwestycji (działki nr [...]) nie przekraczają 0,5ha, zatem spełniony został warunek art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.i.l.

Natomiast wobec braku zabudowy w sąsiedztwie jednoznacznie wynika, że "co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu", przewidzianej do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie znajdzie się w obszarze zwartej zabudowy, zatem w sprawie nie został spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.i.l. W ocenie organu odwoławczego, wolą ustawodawcy jest wyznaczanie obwiedniej obszaru zwartej zabudowy w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, w sytuacji gdy budynki te posadowione są w odległości większej niż 50 metrów od granic działek. Natomiast w sytuacji, gdy budynki położne są na działce w odległości mniejszej niż 50 metrów od granic działki wówczas obwiednię wyznacza się po zewnętrznych granicach tych działek. Ustawodawca nie zostawił organowi wyboru co do sposobu przeprowadzenia obwiedniej zwartego obszaru zabudowy, uzależniając jej przebieg od położenia budynków na działkach.

Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednakże przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/08). Wobec powyższego uznano, że realizacja inwestycja byłaby sprzeczna z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.i.l.

Zaskarżona decyzja zawiera wymagane załączniki. I chociaż mapa zawierająca obszar analizowany sporządzona jest w innej skali niż wymaga ww. przepisami, to powyższego naruszenia nie można uznać za mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób. Jako front terenu inwestycji przyjęto tę część terenu inwestycji, która przylega bokiem do działki nr [...], z której odbywać miałby się główny wjazd na teren inwestycji. Nadto organ I instancji uzasadnił okoliczności wyznaczenia takiego obszaru analizowanego.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W konsekwencji uznano, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie.

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

[...] w ustawowym terminie wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wskazując żadnych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27.06.2017r. nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 22.03.2017r. nr [...] odmawiającą [...]ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowy budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie działki o nr ewid. [...]położonej w miejscowości Jankowice, gmina Tarnowo Podgórne.

Należy wyjaśnić, iż przepisy prawa materialnego właściwe w zawisłej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t..j. Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisem § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie https:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Wracając na grunt kontrolowanej sprawy wskazać trzeba, że Sąd orzekający podziela ocenę organu odwoławczego, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo przez organ I instancji, a przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. jest zgodna z obowiązującymi przepisami i trafna.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy.

Zasada ta, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie ma jednak charakteru absolutnego i przewidziany jest od niej wyjątek. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W kontrolowanej sprawie zasadniczą kwestią sporną było to, czy planowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, czy też jej nie stanowi. Niewątpliwie ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska byłoby możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych, przykładowo uzasadnionych względami rodzinnymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18.01.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 971/16).

Trudności z wykładnią art. 61 ust. 4 u.p.z.p. sprowadzają się do problemów ze zdefiniowaniem pojęcia "zabudowy zagrodowej". Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej".

Normodawca definiując to pojęcie posłużył się określeniem "w szczególności", a to oznacza, że wyliczenie budynków przy definiowaniu tego pojęcia ma charakter przykładowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1100/09, [w:] CBOSA). Często pojawia się również rozumienie tego pojęcia przy przyjęciu odniesienia do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.z 2015 r., poz. 1422). W rozumieniu tego przepisu zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Podkreśla się jednak, że powyższe rozumienie zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, [w:] CBOSA).

Należy więc wskazać na rozumienie pojęcia "zabudowa zagrodowa" przyjmowane w języku powszechnym. Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, [w:] CBOSA). Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09, [w:] CBOSA). Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8).

Zdarzają się sytuacje, że utożsamia się siedlisko z zabudową zagrodową, używając tych pojęć zamiennie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2011 r., II SA/Sz 917/11, [w:] CBOSA). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1173/11, siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo.

Na podstawie powyższego należałoby stwierdzić, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego.

Tak więc zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.

W judykaturze utrwalono pogląd, że jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (Wyrok WSA w Szczecinie z 14 listopada 2012 r. II SA/Sz 866/12, Lex, nr 1241500).

W judykaturze wprawdzie funkcjonuje pogląd, że nie można jednak pomijać, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności powyższego, tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2010 r., II SA/Lu 340/10, [w:] CBOSA). Według tego poglądu nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). (tak NSA w wyroku z dnia 08.11.2017r. o sygn. II OSK 2860/16, publ. CBOSA)

W każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, [w:] CBOSA, por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1649/15).

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10.

Cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego powoduje, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono zorganizowaną całość gospodarczą. Wobec ustalenia, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, należało zatem ustalić czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym na terenie gminy.

Podkreślić należy, że skarżąca w kontrolowanej sprawie nawet nie usiłowała wykazać owego funkcjonalnego związku pomiędzy planowaną inwestycją w Jankowicach, a już funkcjonującym jej gospodarstwem rolnym i siedliskiem w Rumianku. Skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie wskazuje na żadne merytoryczne argumenty. Zdaniem Sądu, w sprawie zostało jedynie wykazane, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Ustalenie tej okoliczności jest jednak niewystarczające dla zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Inwestor nawet w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazuje, aby inwestycja była niezbędna dla prawidłowego gospodarowania jego gospodarstwem rolnym.

Prawidłowo ustalony i nie kwestionowany stan faktyczny sprawy wskazuje, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nie spełnia wymogów przywołanego przepisu. Należy podkreślić, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora i organ je rozpatruje w zakresie tego wniosku, na podstawie informacji i danych tam zawartych. Niemniej, w przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej organ lokalizacyjny jest wręcz zobowiązany badać czy stan faktyczny wypełnia normę prawną z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem, ale czy spełnione są w sprawie przesłanki stanu faktycznego zapisane w normie prawa materialnego jest przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym (vide np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. - II OSK 1092/09 - LEX nr 746406)

W świetle braku jakiejkolwiek argumentacji skarżącej w tym zakresie skoro skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne przy ul. [...]w Rumianku, to nie można uznać, że planowana inwestycja na działce [...]w Jankowicach będzie stanowić zabudowę zagrodową. Taka klasyfikacja byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji wykazania związku funkcjonalnego z prowadzonym w Rumiankach gospodarstwie. Z akt sprawy nie wynika taki związek, a skarżąca nawet nie próbowała go wykazać. Skarżąca nie wskazała w odwołaniu, ani w skardze żadnej argumentacji na ten temat. W związku z powyższym brak jest możliwości zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i należało przeprowadzić analizę funkcji i na jej podstawie ocenić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa unormowana w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Owa analiza prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego nie może zostać uznana za zabudowę zagrodową, ponieważ ma charakter zabudowy mieszkaniowej. W obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, więc planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Najbliższa zabudowa jednorodzinna znajduje się dopiero w odległości 1000m od planowanej inwestycji.

Dodatkowo Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że nie spełniono wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie z 9 września 2016 r. w sprawie zapewnienia dostawy mediów. Przedstawienie dokumentów dopiero na etapie skargi do Sądu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu. Sąd administracyjny bowiem jedynie kontroluje prawidłowość wydanych decyzji, a organy je wydając nie dysponowały tymi dokumentami, skoro złożono je później. Skarżąca nie wywiązała się z obowiązku przedłożenia dokumentów przed wydaniem przez organ decyzji. Nie zrobiła tego również na etapie odwołania od decyzji. Tym samym organy obu instancji słusznie przyjęły, że także ten warunek nie został spełniony. Sąd podziela też pogląd organu odwoławczego, że przedstawienie zgód i zapewnień gestorów sieci dotyczących innych planowanych inwestycji nie jest realizacją w/w wymogu nawet, gdy obejmują działkę objętą planowaną inwestycją, gdyż owe zgody i zapewnienia muszą dotyczyć konkretnej planowane inwestycji objętej danym wnioskiem.

Ponadto organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p, zgodnie z którym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W niniejszej sprawie planowana inwestycja to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast grunty pod inwestycje to grunty orne o oznaczeniu RIIIb. Zgodnie z art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz.1266 ze zm., zwanej dalej u.o.g.r.i.l.) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w m.p.z.p. Dla przedmiotowego terenu potrzebna byłaby więc zgoda ministra właściwego ds. rozwoju wsi, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. Takiej zgody brak. Planowana inwestycja jest więc niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.)

W tym stanie rzeczy z uwagi na niespełnienie przez skarżącą aż trzech obligatoryjnie wymaganych przesłanek organy zasadnie odmówiły wydania skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a skargę oddalono.