Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 827/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "J." sp. z o.o. z siedzibą w M. - następcy prawnego J. [...] sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1497/20 w sprawie ze skargi J. [...] sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2020 r., nr 278/OPON/2020 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1497/20, oddalił skargę J [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2020 r., nr 278/OPON/2020, w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty [...] w W. (Wspólnota) na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 lutego 2020 r., nr 163/P/A/2020 odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2019 r., nr 250/B/2019, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na potrzeby sklepu [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu (dla 4 samochodów osobowych), zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na lokal usługowy oraz usytuowanie 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku przy ul. [...] w W., na terenie działek ew. nr [...], [...] z obrębu [...]), uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. [...] z siedzibą w W. (Spółka), wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie "skargi kasacyjnej", ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, poprzez podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny wyrażonej w postanowieniu Wojewody, w sytuacji gdy skarżone postanowienie narusza art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie ustalił w sposób dostateczny terminu do złożenia przez Wspólnotę wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy organ I instancji prawidłowo ustalił termin, w którym Wspólnocie przysługiwało prawo do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżone postanowienie Wojewody narusza art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo daty, w której Wspólnota dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a od "którego liczony jest termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania", podczas gdy to na Wspólnocie, jako składającej wniosek o wznowienie postępowania, spoczywa obowiązek udowodnienia w chwili składania wniosku o wznowienie postępowania w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżone postanowienie Wojewody narusza art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 lutego 2020 r., podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinna doprowadzić do wniosku, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie określonym w art. 148 k.p.a.;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżone postanowienie Wojewody narusza art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia Wojewody z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

5) 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i nie przychylenie się do postawionego w pierwszej kolejności wniosku skarżącej o uchylenie w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 23 czerwca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny rozstrzygnięcia Wojewody. Wniesiony środek zaskarżenia zawiera także błędy konstrukcyjne. Wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy - art. 145 § 1 k.p.a., art. 148 k.p.a., art. 145 § 1 p.p.s.a. - składają się z paragrafów, punktów, a jeden z nich także z liter, obowiązkiem autora było ich przywołanie z uwzględnieniem najmniejszych jednostek redakcyjnych, adekwatnie do podnoszonej argumentacji. Skoro także strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że doszło do rażącego naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (punkt 4 opisanego wyżej środka zaskarżenia) to powinna powiązać te przepisy z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., ewentualnie także z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz szczegółowo wykazać dlaczego upatruje istnienia kwalifikowanej wady prawnej skutkującej przecież nieważnością postanowienia.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że z powodu zakresu uchybień dokonanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, prawidłowo Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania. Kwestia ta badana jest przez organ z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent m.st. Warszawy mimo związania konkretnie wskazanymi przez Wspólnotę przesłankami wznowienia, zawartymi w piśmie z dnia 28 listopada 2019 r. (data wpływu do organu), w gruncie rzeczy nie dokonał zbadania zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w odniesieniu do przesłanek określonych w jego treści, tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., lecz uczynił to tak, jakby przedmiotem wniosku była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji błędnie przyjął hipotezę z art. 148 § 2 k.p.a., jako właściwą dla ustalenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Przepis ten, jak niewadliwie zauważył Sąd I instancji, dotyczy ustalania terminu (od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji), ale wyłącznie w wypadku powoływania się na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Tymczasem Wspólnota, jak wyżej wskazano, powołała się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Podanie o wznowienie postępowania, z tych przyczyn, wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Prawidłowa była konstatacja Wojewody, że postępowanie pierwszej instancji toczyło się z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił należycie w jakiej dacie Wspólnota faktycznie dowiedziała się o powoływanych przez nią okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Organ II instancji nie mógł poczynić tych ustaleń we własnych zakresie i wydać stosownego aktu bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Podjęte przez niego, w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., rozstrzygnięcie jest słuszne, odpowiadające prawu. Skarżąca kasacyjnie forsując za prawidłowe stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy (dla niej korzystne) nie chce przyjąć do wiadomości, że Wspólnota nie powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym, że data, w której Wspólnota dowiedziała się o decyzji, nie może być wyznacznikiem dla oceny zachowania terminu do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania z przyczyn o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.

Zdaniem Składu orzekającego, nie można także odmówić słuszności twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego, że skoro strona powołała się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 oraz 5 k.p.a., rzeczą organu I instancji było w pierwszej kolejności zobowiązanie wnioskodawcy do skonkretyzowania, jaki dowód lub jaka okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydawania decyzji wyszła na jaw, a która, w jego ocenie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania oraz wykazania powoływanej przez wnioskodawcę okoliczności, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, a także, że rolą organu I instancji było równoczesne zobowiązanie wnioskodawcy do wykazania, w jakiej dacie powziął wiadomość o tych obu przesłankach. Dopiero bowiem jednoznaczne wskazanie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, rzeczywiście okazały się fałszywe oraz jaka nowa okoliczność (lub nowy dowód) nieznana organowi stanowić ma przesłankę do wznowienia postępowania i wyjaśnienie, w jakiej dacie wnioskodawca o przesłankach tych powziął wiadomość, pozwoliłaby na jednoznaczne stwierdzenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd mający umocowanie w wyroku NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2771/14. To, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania w jakiej dacie powziął wiadomość o przesłankach wznowieniowych nie powoduje automatycznie, że organ administracji publicznej jest całkowicie zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli w ocenie organu wyjaśnienia wnioskodawcy w tym zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, organ uprawniony jest wezwać wnioskodawcę do przedstawienia dowodów na tę okoliczność, a także przeprowadzenia stosownego postępowania z urzędu, jako że jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczy zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co warunkuje wznowienie postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 890/20; z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2899/17). Jedyne zastrzeżenie można mieć do twierdzenia Wojewody zawartego w zaskarżonym postanowieniu, co do dalszych wskazań dla organu I instancji "organ w zależności od wyniku etapu wstępnego postępowania wznowieniowego przeprowadzi je co do wszystkich przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ono nieprecyzyjne, powinno się odnosić jedynie do przyczyn wznowienia podanych przez Wspólnotę, tj. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., nie zaś wszystkich możliwych z art. 145 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3335/18).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów kasacyjnych zawartych w punktach 1-4 opisanego środka zaskarżenia. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut z punktu 5 skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie może być podstawą żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia, lecz innych aktów podjętych w granicach sprawy. Ponadto może być zastosowany jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Formułując zarzut w tym przedmiocie należy także wykazać, że doszło do naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego (bądź także i materialnego) w akcie podjętym przez organ w granicach sprawy, a tym samym wykazać zasadność wzruszenia tego aktu. Warunkiem zastosowania trybu określonego w ww. przepisie, tj. wyeliminowania poza zaskarżonym aktem także innego, jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". Argumentacja wnoszącej skargę kasacyjną na poparcie analizowanego zarzutu jest co najmniej niezrozumiała.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.