Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 401/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr IFXIV.7840.2.10.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 stycznia 2023 r. znak: IFXIV.7840.2.10.2022 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") z 2 listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji, w związku z wnioskiem M. K. (dalej "skarżący"), decyzją z 2 listopada 2022 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Wniosek skarżącego z 11 lipca 2022 r. dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, na terenie działki o numerze[...], obręb I., gmina I.

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z daty podjęcia decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z daty podjęcia decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w jego ocenie budowa wnioskowanego budynku jest niezgodna z ustaleniami § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 oraz § 8 ust. 2 lit. c ppkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy I., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w I. z 9 października 2002 r. (dalej "m.p.z.p."), określającymi funkcję wiodącą oraz uzupełniającą jednostki strukturalnej planu, w której znajduje się działka numer [...]. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej planu o symbolu 23R/MN, dla której funkcją wiodącą są: tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ściśle wyznaczonych obszarach. Funkcją uzupełniającą jest zabudowa gospodarcza, zieleń izolacyjna, rekreacyjna, przydomowa itp. oraz nieuciążliwe urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej nie wymagające wydzielenia dla nich niezależnej nieruchomości i nie definiowane jako teren. Objęty wnioskiem skarżącego budynek nie stanowi w ocenie Starosty zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Starosta postanowieniem z 4 października 2022 r. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, tj. doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z zapisami § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 oraz § 8 ust. 2 lit. c ppkt 2 m.p.z.p. do 31 października 2022 r. Pomimo upływu określonego w treści postanowienia terminu, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie został uzupełniony. W związku z niewykonaniem postanowienia przez skarżącego Starosta wydał decyzję odmowną.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji Starosty, w którym wniósł o jej uchylenie. Podkreślił, że działka na której ma być realizowana sporna inwestycja, znajduje się w obszarze w którym m.p.z.p. dopuszcza zabudowę mieszkaniową. Budynek, który skarżący zamierza wybudować służyć ma do zaspokajania jego potrzeb mieszkaniowych w dni wolne, a po osiągnięciu emerytury w pełni, czyli jest zgodny z zapisami m.p.z.p. Skarżący podkreślił, że wnioskował o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o charakterze budynku rekreacji indywidualnej, którego funkcją jest właśnie zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych.

Decyzją z 5 stycznia 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że działka na której ma być zrealizowana sporna inwestycja objęta jest m.p.z.p. i zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej tego planu o symbolu 23R/MN, będącej częścią Parku Krajobrazowego[...] . Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] numer [...] z 16 czerwca 1998 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia 26 czerwca 1998 r.; dalej "rozporządzenie Wojewody") park jest obszarem chronionym ze względu na szczególne wartości przyrodnicze, krajobrazowe i kulturowe[...]. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Wojewody szczegółowy przebieg granic parku oraz sposoby jego zagospodarowania i wykorzystania określi "plan ochrony parku". Jednakże do czasu ustanowienia "planu ochrony parku" zgodnie z § 6 rozporządzenia Wojewody to organy samorządu terytorialnego, w zasięgu których położony jest obszar parku, uwzględniają w swojej działalności zasady i kierunki działania z zakresu m. in. ochrony dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, ochrony krajobrazu oraz ochrony środowiska poprzez prawidłową politykę przestrzenną.

Realizując nakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody, Rada Gminy I. uchwalając m.p.z.p. dla przedmiotowego terenu w § 11 pkt 2 część A m.p.z.p. zawarła "ustalenia regulacyjne określające zasady ochronnego zagospodarowania obszaru parku do czasu przyjęcia planu ochrony", w których między innymi ustaliła zakaz lokalizacji obiektów wypoczynkowych stałych i sezonowych. Budynek rekreacji indywidualnej, o budowę którego wnioskował skarżący, z całą pewnością zaliczyć należy do obiektów wypoczynkowych. Tym samym zdaniem Wojewody budowa budynku rekreacji indywidualnej na wskazanej działce inwestycyjnej jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p.

Odnosząc się do niezgodności planowanej inwestycji z zapisami § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 m.p.z.p. Wojewoda uznał, że niezgodność taka nie występuje i że w tym zakresie podziela stanowisko skarżącego zaprezentowane w odwołaniu od decyzji. Zdaniem Wojewody realizacja budynków rekreacji indywidualnej na terenie zabudowy mieszkaniowej nie jest sprzeczna z jej funkcją. Niewątpliwie obydwie zabudowy realizują funkcję mieszkalną. Fakt, że w budynku letniskowym lub budynku rekreacji indywidualnej "zamieszkanie" może być realizowane okresowo powoduje, że zabudowa taka powinna zostać uznana za uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy też szczególny jej rodzaj.

Wojewoda podkreślił także, że w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a., przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Pismem z 15 lutego 2023 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewody. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zawarto także wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] z 14 lutego 2023 r. na wykazanie faktu, że władze parku nie mają żadnych zastrzeżeń co do posadowienia na jego terenie domku letniskowego (budynku rekreacji indywidualnej).

W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 11 pkt 2 części A m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że postanowienie to wprowadza na terenie parku bezpośrednio zakaz zabudowy oraz, że zakaz ten obejmuje obiekty rekreacji indywidualnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż postanowienia prowadzi do odmiennych wniosków, jak również interpretacja ww. postanowień z pominięciem § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 oraz § 8 ust. 2 lit. c ppkt 2 przewidujących dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej, jak i rekreacyjnej (jako uzupełniającej) na terenie planowanej przez skarżącego inwestycji. Zarzucono także naruszenie art. 35 ust. 5 p.b. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw ku temu albowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy zatwierdzenia dokumentacji projektowej skarżącego.

W skardze sformułowano także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie przez Wojewodę nowej (nieznanej organowi pierwszej instancji) przyczyny odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę co pozbawiło skarżącego prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy podczas gdy Wojewoda powinien albo wydać decyzję pozytywną albo przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez Wojewodę oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, tj. niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego co doprowadziło Wojewodę do błędnych ustaleń, iż planowany przez skarżącego obiekt jest "obiektem wypoczynkowym" w rozumieniu § 11 pkt 2 części A m.p.z.p. Ostatni z zarzutów dotyczył naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki wyrażania zgód na budowę domków letniskowych na terenie parku.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody wprowadzony w § 11 pkt 2 części A m.p.z.p. zakaz lokalizacji obiektów wypoczynkowych stałych i sezonowych dotyczy m. in. budynków rekreacji indywidualnej. Analizując § 11 pkt 2 części A oraz § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 m.p.z.p. nie sposób wyciągnąć wniosku tożsamego z wnioskiem skarżącego, że powyższe ustalenia m.p.z.p. przewidują dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej jak i rekreacyjnej jako uzupełniającej, gdyż użyty w przytaczanym przepisie przymiotnik "rekreacyjna" odnosi się w sposób oczywisty do słowa "zieleń". Jeśli chodzi o podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego Wojewoda wskazał, że powtórna ocena całego materiału dowodowego potwierdziła, że stanowisko Starosty w kwestii niezgodności dokumentacji projektowej z m.p.z.p. jest słuszne z tym, że rzeczona niezgodność zachodzi co do regulacji § 11 pkt 2 części A m.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w sprawie dotyczy tego, czy organy miały podstawy do odmowy zatwierdzenia dokumentacji projektowej i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Organy obu instancji uznały, że wnioskowana przez skarżącego inwestycja jest niezgodna z postanowieniami m.p.z.p. Przy czym organ pierwszej instancji wskazywał na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 m.p.z.p. Natomiast Wojewoda na niezgodność planowanej inwestycji z § 11 pkt 2 część A m.p.z.p. W zakresie zaś postanowień § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 m.p.z.p. Wojewoda uznał, że taka niezgodność nie występuje. Z kolei skarżący w toku postępowania wskazywał, że nie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia mu pozwolenia na budowę, gdyż planowana inwestycja w pełni realizuje zapisy m.p.z.p.

W brzmieniu właściwym dla oceny stanu prawnego sprawy, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. obligował organ administracji architektoniczno-budowlanej - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Wobec tego przedłożona przez skarżącego dokumentacja projektowa była przez organy obu instancji weryfikowana pod względem zgodności z obowiązującym m.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącego najdalej idącego, tj. naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania jego sprawy. Należy mieć na uwadze, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej. Rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie ogranicza się zatem tylko do rozpatrzenia zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. W postępowaniu przed Wojewodą nie doszło do zmiany stron postępowania. Zmianie nie uległ też przedmiot postępowania, którym była sprawa udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji wskazanej we wniosku skarżącego. Nie uległy też zmianie poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zmianie uległa jedynie argumentacja, którą Wojewoda przywołał na poparcie poglądu, że dokumentacja projektowa jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p.. Zmiana argumentacji przywołanej na poparcie wydanego rozstrzygnięcia lub motywów rozstrzygnięcia nie może być uznana za naruszenie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 13.01.1998 r., III SA 1207/96, LEX nr 41550).

Organy ustaliły, że działka objęta planowaną inwestycją oznaczona numerem 2651/3 położona jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 23R/MN. Wojewoda dodatkowo zauważył, że jednostka strukturalna m.p.z.p. o tym symbolu jest częścią Parku Krajobrazowego [...] (dalej "Park"). Okoliczności te są między stronami bezsporne.

Symbol 23R/MN odpowiada funkcji wiodącej występującej w granicach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi i oznacza tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej w ściśle określonych obszarach (§ 5 ust. 1 m.p.z.p.). Dla tego terenu plan zawiera szczegółowe rozwiązania m. in. w § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 i § 11 pkt. 2 część A. Zgodnie z § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 dla terenu oznaczonego symbolem 23R/MN funkcja wiodąca to tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ściśle wyznaczonych obszarach. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 lit. c ppkt 2 funkcją uzupełniającą jest zabudowa gospodarcza, zieleń izolacyjna, rekreacyjna, przydomowa itp. oraz nieuciążliwe urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej nie wymagające wydzielenia dla nich niezależnej nieruchomości i nie definiowane jako teren. W myśl natomiast § 11 pkt. 2 część A pkt 1 m.p.z.p., zawierającego ustalenia regulacyjne określające zasady ochronnego zagospodarowania obszaru Parku, do czasu przyjęcia planu ochrony, na terenie całego parku winien obowiązywać m. in. zakaz lokalizacji obiektów wypoczynkowych stałych i sezonowych.

Uwzględniając powyższe zapisy m.p.z.p. Wojewoda stwierdził, że budynek rekreacji indywidualnej, o budowę którego wnioskował skarżący, z całą pewnością zalicza się do obiektów wypoczynkowych. Tym samym budowa tego obiektu na działce położonej w obszarze 23R/MN jest niezgodna § 11 pkt. 2 część A pkt 1 m.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii związanych z interpretacją postanowień m.p.z.p. należy zauważyć, że w § 10 ust. 3 m.p.z.p. wskazano, że ustalenia - zapisy strefowe planu zdefiniowane w § 11 - obejmują swym zasięgiem tereny, na których występują dodatkowe uwarunkowania środowiska kulturowego, naturalnego i infrastruktury technicznej, mogące ograniczać lub ukierunkowywać ustalenia zdefiniowane w poszczególnych paragrafach rozdziału 3, definiującego ustalenia terenowe. Jednocześnie w § 8 ust. 2 lit. c ppkt 3 tiret 9 zawarto postanowienie zgodnie z którym jedną z zasad zabudowy i zagospodarowania terenów dla terenów objętych zasięgiem stref jest nakaz przestrzegania ustaleń strefowych zawartych w rozdziale 4 § 11. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady ochronnego zagospodarowania obszaru Parku sformułowane w § 11 pkt 2 m.p.z.p. nie mają charakteru "życzeniowego", a przybrały formę określonych zakazów, które ograniczają ustalenia terenowe zawarte w rozdziale 3 m.p.z.p.

Analizowany m.p.z.p. nie definiuje pojęcia "obiektu wypoczynkowego" ani "budynku rekreacji indywidualnej" Powyższe pojęcia nie zostały zdefiniowane w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Definicji "obiektu wypoczynkowego" nie zawierają przepisy p.b. ani przepisy regulujące świadczenie usług turystycznych i hotelarskich (także w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia m.p.z.p.). Zarówno rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej "rozporządzenie z 2002 r.) jak i poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 1994 r.) operują pojęciem "budynku zamieszkania zbiorowego". Przez budynek tej kategorii należy rozumieć m.in. budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi poza stałym miejscem zamieszkania, taki jak hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy. Natomiast w załączniku do p.b. (dodanym przez art. 1 pkt 73 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718, zmieniającej p.b. z dniem 11 lipca 2003 r.) w kategorii XIV obiektów budowlanych ujęto budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Pojęcie "domu wypoczynkowego" użyte jest zatem w odniesieniu do kategorii budynków zamieszkania zbiorowego oraz budynków zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego.

Jeśli zaś chodzi o termin "budynek rekreacji indywidualnej" to definicję tego rodzaju zabudowy zawiera § 3 pkt 7 rozporządzenia z 2002 r. "Budynek rekreacji indywidualnej" oznacza budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 16 grudnia 2002 r. do 26 maja 2004 r. "budynkiem rekreacji indywidualnej" był budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku rodzinnego (por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156). Natomiast w załączniku do p.b. do kategorii III obiektów budowlanych zaliczono "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie".

Termin "obiekt wypoczynkowy" przywoływany jest w analizowanym m.p.z.p. tylko raz, w ramach ustaleń strefowych planu w § 11 pkt 2 "Strefa bezpośredniego i pośredniego oddziaływania i wpływu uwarunkowań środowiska naturalnego". W ustaleniach tych doprecyzowano, że chodzi o obiekt wypoczynkowy stały i sezonowy. Natomiast w analizowanym m.p.z.p. pojęcie "budynek rekreacji indywidualnej" nie pojawia się w ogóle.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że do wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego należy stosować metody wykładni właściwe dla wykładni aktów normatywnych. W pierwszej kolejności należy zatem dokonać wykładni językowej spornych zapisów m.p.z.p. z 2002 r. zawartych § 11 pkt 2 część A. Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "obiekt wypoczynkowy" należy odwołać się do jego znaczenia w języku potocznym. Zwyczajowe znaczenie tego zwrotu w języku potocznym oznacza zaś budynek przeznaczony do świadczenia usług związanych z organizacją wypoczynku (np. noclegowych, spa, wellness) dla nieograniczonego kręgu odbiorców. Użycie słów "stały" i "sezonowy" wskazuje zaś, że chodzi o obiekt, w którym oferuje się te usługi w określonych porach roku lub przez cały rok. Analizowane pojęcie jest zdaniem Sądu najbliższe pojęciu zdefiniowanemu w przepisach prawa budowlanego jako dom wypoczynkowy, czyli budynek zamieszkania zbiorowego (budynek zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego).

Także wykładnia funkcjonalna (celowościowa) analizowanych zapisów m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że pojęcie "obiekt wypoczynkowy" należy odnosić do tego rodzaju budynków, w którym świadczone są usługi o charakterze komercyjnym związane z organizacją wypoczynku. W ramach ustaleń strefowych planu określonych w § 11 pkt 2 zdefiniowane zostały szczegółowe warunki zagospodarowania poszczególnych terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska naturalnego. Zakaz lokalizacji obiektów wypoczynkowych został ujęty w ustaleniach strefowych Parku dotyczących ochrony środowiska naturalnego wśród takich zakazów jak: zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, mogącej w istotny sposób oddziaływać szkodliwie na ekosystemy, na walory krajobrazowe, kulturowe i turystyczne Parku oraz zakaz lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Należy zatem uwzględnić kontekst i cele uregulowania zawartego w § 11 pkt 2 część A m.p.z.p., którego zapis o zakazie lokalizacji obiektów wypoczynkowych jest częścią. Celem zaś analizowanej regulacji jest ochrona środowiska naturalnego obszaru Parku poprzez ograniczenie uciążliwej działalności gospodarczej i szkodliwych inwestycji. W tym kontekście zakaz lokalizacji obiektów wypoczynkowych stałych i sezonowych należy odczytywać jako odnoszący się do obiektów szkodliwych i uciążliwych dla obszaru Parku, a za takie należy uznać obiekty, w których świadczone są usługi komercyjne związane z organizacją wypoczynku ze względu na ruch turystyczny (ruch klientów) i generowany hałas.

Przepisy m.p.z.p. należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość (por. wyrok NSA z 5.02.2020 r., II OSK 1016/19, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie (por. wyroki NSA z 16.12.2020 r., II OSK 2614/20 oraz z 28.04.2020 r., II OSK 1804/19 - opubl. w CBOSA). Podkreślenia wymaga, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w wielu przypadkach może wiązać się z ograniczeniem wykonywania tego prawa. W takiej sytuacji zachodzi konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28.02.2008 r., II SA/Bk 42/08, opubl. w CBOSA). Przy interpretacji postanowień takiego planu należy mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności (por. wyrok NSA z 16.12.2020r., II OSK 2614/20, opubl. w CBOSA).

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego o charakterze reglamentacyjnym nie mogą być interpretowane rozszerzająco tzn. interpretacja tego rodzaju postanowień planu nie może powodować rozszerzania nakładanych na właścicieli gruntów ograniczeń (por. wyrok NSA z 5.10.2022 r., II OSK 2935/19; wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2019 r., IV SA/Po 719/19 – opubl. w CBOSA).

Wobec powyższego w ocenie Sądu projektowany przez skarżącego budynek rekreacji indywidualnej nie zalicza się do kategorii "obiekt wypoczynkowy stały i sezonowy". Budynek rekreacji indywidualnej nie jest przeznaczony do zaspokojenia potrzeb w zakresie wypoczynku dla nieoznaczonego kręgu podmiotów. Tego rodzaju budynek jest przeznaczony wyłącznie dla odpoczynku jego właściciela (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5.07.2017 r., II SA/Gd 243/17; wyrok WSA w Gdańsku z 12.05.2021 r. II SA/Gd 7/21 – opubl. w CBOSA). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni § 11 pkt 2 część A m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana przez skarżącego inwestycja jest "obiektem wypoczynkowym".

Odnośnie postanowień § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 m.p.z.p. Wojewoda podzielił stanowisko zaprezentowane przez skarżącego, że budynek rekreacji indywidualnej mógłby zostać wniesiony na działce inwestycyjnej nr [...] - będącej częścią obszaru 23R/MN - w zgodzie z ww. postanowieniami m.p.z.p. Zdaniem Wojewody realizacja budynków rekreacji indywidualnej, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie jest sprzeczna z jej funkcją. Niewątpliwie obydwie zabudowy realizują funkcję mieszkalną. Wojewoda stwierdził zatem wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie. Jednocześnie Wojewoda uznał, że użyty w przepisie § 8 ust. 2 lit. c ppkt 2 m.p.z.p. przymiotnik "rekreacyjna" odnosi się do słowa "zieleń", a nie do zabudowy rekreacyjnej.

Sąd uznaje za trafną wykładnię postanowień § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 m.p.z.p. przyjętą przez Wojewodę.

Niewątpliwie w świetle aktualnie obowiązujących przepisów budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym. Pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2a p.b. W rozporządzeniu z 2002 r. w § 3 zamieszczono zaś definicje zabudowy jednorodzinnej (pkt 2), budynku mieszkalnego (pkt 4) oraz budynku rekreacji indywidualnej (pkt 7).

Nie ulega też wątpliwości, że stanowiąc akty prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi w szczególności przez ustawy. Akty powyższe są aktami stanowionymi na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Wobec tego dokonując wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym sposobu zagospodarowania terenu oraz dopuszczalnej formy jego zabudowy, nie można ignorować ustalonego przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych pojęć, jakie nadane im zostało w aktach wyższego rzędu np. w przepisach p.b. Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie można jednak pominąć faktu, że analizowany m.p.z.p. został uchwalony 9 października 2002 r. Zdaniem Sądu ustalenia tego planu w zakresie dopuszczalnej formy zabudowy nie mogą być interpretowane w oderwaniu od przepisów, które obowiązywały w dacie jego uchwalenia. Definicję "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" w pkt 2a w art. 3 p.b. dodano na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.) dopiero z dniem 11 lipca 2003 r. Z tym samym dniem dodano w p.b. załącznik określający kategorie obiektów budowlanych. Z kolei rozporządzenie z 2002 r. weszło w życie 16 grudnia 2002 r. Tym samym ani przepis art. 3 pkt 2a p.b., załącznik do p.b. ani rozporządzenie z 2002 r. nie obowiązywały w dniu uchwalenia analizowanego m.p.z.p. W § 3 rozporządzenia z 1994 r. (obowiązującego w dacie uchwalenia m.p.z.p.) zdefiniowano budynek mieszkalny (pkt 2) oraz zabudowę jednorodzinną (pkt 4). Rozporządzenie to nie zawiera natomiast definicji budynku rekreacji indywidualnej. Analizując zapisy m.p.z.p. zauważyć należy, że definicja zabudowy jednorodzinnej zamieszczona w § 2 ust. 1 pkt 12 odwołuje się do definicji tego pojęcia z § 3 pkt 4 rozporządzenia z 1994 r. Analizowany m.p.z.p. nie zawiera żadnych szczegółowych zasad dotyczących zabudowy letniskowej czy rekreacyjnej. Nie zawiera też wyrażonego wprost zakazu zabudowy rekreacyjnej lub letniskowej.

Zważywszy na argumentację przedstawioną powyżej, w ocenie Sądu realizacja budynku rekreacji indywidualnej jest zatem zgodna z § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 m.p.z.p. Na gruncie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie uchwalenia m.p.z.p. budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek rekreacji indywidualnej nie stanowiły w sensie prawnym odrębnych kategorii budynków. Ponadto realizacja budynków rekreacji indywidualnej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie jest sprzeczna z jej funkcją. W tych okolicznościach przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby, że pomimo braku w m.p.z.p. wprost sformułowanego zakazu zabudowy rekreacyjnej doszłoby do naruszenia zasady proporcjonalności i nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej interpretacji analizowanych postanowień m.p.z.p. W konsekwencji organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b. i § 8 ust. 2 lit. c ppkt 1 i ppkt 2 m.p.z.p., zaś organ odwoławczy - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 5 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b. i § 11 pkt 2 część A m.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczący niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący nie wskazał jakie konkretne dowody zostały wadliwie ocenione ani jakie okoliczności z nich wynikające zostały pominięte. Ponadto zarzut ten w istocie, ze względu na jego uzasadnienie, dotyczy błędnej wykładni § 11 pkt 2 część A m.p.z.p.

Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Skarżący nie wykazał jaka była dotychczasowa praktyka rozstrzygania spraw przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny jedynie przy niezmienności stanu faktycznego i prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę, organy uwzględnią stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).