Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 678/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 mara 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 września 2022 r. nr SKO 4541/191/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

J. S. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 5 lipca 2022 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego Wrocławia o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu całości akt postępowania (wraz z kompletnym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania działki lub terenu) zakończonego:

1) decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 30 grudnia 2020 r., nr 5386/2020 w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji z dnia 7 lipca 2017 r., nr 3668/2017 w zakresie zagospodarowania terenu oraz rozwiązań architektoniczno-budowlanych;

2) decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 7 lipca 2017 r., nr 3668/2017 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na hotel.

Skarżący podkreślił, że jako współwłaściciel wyodrębnionego lokalu w ww. obiekcie dysponuje uprawnieniem do zaznajomienia się ze stanem prawnym nieruchomości.

Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. skarżący został poinformowany, że jego żądanie nie dotyczy danych mających walor publiczny, albowiem zostało ono sformułowane w sprawie indywidualnej. W takiej zaś sytuacji prawo dostępu do akt spraw zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami może zostać zrealizowane wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). Te zaś w art. 73 określają, że prawo wglądu do akt spraw przysługuje wyłącznie ich stronom, do których skarżący się jednak nie zalicza. W sprawie udostępnienia zawnioskowanych dokumentów skarżący winien się więc zwrócić do właściciela obiektu lub jego zarządcy, którzy na mocy przepisów prawa budowlanego zobowiązani są do ich przechowywania.

W odpowiedzi z dnia 24 lipca 2022 r. skarżący zauważył, że jego status prawny pozostaje bez znaczenia dla oceny charakteru zawnioskowanych danych. Zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do decyzji administracyjnych oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Poza tym domaga się udostępnienia akt sprawy także jako osoba prywatna zainteresowana stanem zabytków miejskich (ww. obiekt położony jest na terenie objętym ochroną konserwatorską).

Urząd Miasta – pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. – podtrzymał swój dotychczasowy pogląd, że dokumenty żądane przez skarżącego dotyczą jego sprawy indywidualnej, a dostęp do akt sprawy przysługuje wyłącznie stronom zakończonego postępowania administracyjnego. Dodał również, że po wydaniu pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bierze udziału w procesie inwestycyjnym, gdyż właściwym wówczas pozostaje organ nadzoru budowlanego.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zajętym w ww. piśmie i w odwołaniu z dnia 19 sierpnia 2022 r. stwierdził, że żądanie udzielenia mu informacji publicznej pozostaje w pełni uzasadnione i powinno zostać uwzględnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), do którego odwołanie strony zostało ostatecznie przekazane, postanowieniem z dnia 13 września 2022 r., nr SKO 4541/191/22, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło jego niedopuszczalność.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że kwestionowane pismo nie mogło zostać uznane za decyzję, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu kodeksowym. Nie zostało również podpisane przez piastuna organ (prezydenta miasta), względnie osobę przez niego upoważnioną. Stanowiło ono natomiast czynność materialno-techniczną niezaskarżalną na drodze administracyjnej. W sprawie z zakresu udostępniania informacji publicznej nie każda bowiem negatywna reakcja na wniosek osoby zainteresowanej stanowi rozstrzygnięcie administracyjne. W sytuacji gdy przedmiotem żądania strony nie pozostają dane udzielane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), zawiadamia się o tym fakcie wnoszącego, bez konieczności wydawania decyzji odmownej. Ewentualna weryfikacja takiego stanowiska organu następuje zaś w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Powyższe postanowienie Kolegium strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący nie stanowią informacji publicznej;

2) art. 134 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania;

3) art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie i sankcjonowanie niespójnych działań organu pierwszej instancji, przejawiających się w podejmowaniu odmiennych rozstrzygnięć w niezmienionym stanie faktycznym;

4) art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie i błędnej ocenie, że organ rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego – zasady udzielania informacji.

W uzasadnieniu strona skarżąca przywołała argumentację przemawiającą za publicznym charakterem żądanych przez nią dokumentów. Podała, że pismo z dnia 4 sierpnia 2022 r. należało uznać za decyzję administracyjną, a Kolegium, stwierdzając niedopuszczalność wniesionego odwołania, pozbawiło ją prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych. Wskazała nadto, że w odniesieniu do jej wystąpień były przyjmowane odmienne tryby, a o nadaniu pismu z dnia 19 sierpnia 2022 r. trybu odwoławczego zdecydowali sami urzędnicy pierwszego szczebla, bez stosownych wyjaśnień, pouczeń oraz informacji, względem czego organ odwoławczy nie wypowiedział się jednak w zaskarżonym postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści kwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1– 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu.

Uzasadniając przyjętą tezę w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że postępowanie przed organami zostało zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, którą – w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – jest każda informacja o sprawach publicznych.

Przepisy u.d.i.p. precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów:

← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub

← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publiczny lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub

← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy żądanie skarżącego nie zostało zakwalifikowane przez jego adresata jako dotyczące udzielenia informacji publicznej, lecz jako wniosek o dostęp do akt postępowania administracyjnego, odbywający się w trybie k.p.a., nie zaś u.d.i.p. Pismo z dnia 4 sierpnia 2022 r., zawiadamiające skarżącego o stanowisku przyjętym przez urzędników miejskich, miało zatem charakter wyłącznie informacyjny. Nie odmawiało ono zaś w żadnym wypadku udzielenia stronie zawnioskowanych danych jako informacji publicznych, czy to z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, czy też tajemnicy przedsiębiorcy bądź z jeszcze innych powodów. Nie można było go zatem traktować w kategoriach decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższy wniosek znajduje również potwierdzenie w samej konstrukcji analizowanego pisma. Trzeba bowiem zaznaczyć, że choć o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma), to pismo jest decyzją administracyjną, o ile zawiera minimum elementów niezbędnych, tj.: oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis pracownika reprezentującego organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3416/21, oraz z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II OSK 701/21 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe przywołane poniżej orzeczenia sądów administracyjnych).

Pismo z dnia 4 sierpnia 2022 r. nie zawiera zaś rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz nie zostało podpisane przez osobę działającą z wyraźnego upoważnienia organu (prezydenta miasta). Stąd też należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że stronie skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia od niego odwołania, które jest zastrzeżone wyłącznie dla aktów stanowiących decyzje administracyjne. Ziściły się zatem przesłanki uznania odwołania za niedopuszczalne, albowiem materializują się one m.in. wówczas, gdy jego przedmiotem pozostaje właśnie akt niestanowiący decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy nie miał więc innej możliwości, aniżeli stwierdzić niedopuszczalność odwołania strony na zasadzie art. 134 k.p.a.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Formułowane zaś przez skarżącego zarzuty nakierowane były w głównej mierze na podważenie prawidłowości działania urzędników miejskich, względem których organ odwoławczy nie był władny się wypowiedzieć w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Jego rolą nie była bowiem ponowna ocena okoliczności faktycznych sprawy, lecz jedynie ustalenie, czy stronie przysługiwało prawo do wniesienia środka odwoławczego. Dopiero potwierdzenie tego uprawnienia dawało podstawę do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Skoro jednak do tego nie doszło, organ mógł się wypowiedzieć tylko w kwestii dopuszczalności odwołania.

Ponadto podkreślenia wymaga, że Kolegium, realizując zasady wynikające z art. 8 i 9 k.p.a., pouczyło skarżącego o przysługujących mu środkach prawnych do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Trafnie bowiem organ odwoławczy stwierdził, że gdy w ocenie wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany tego nie czyni (niezależnie od podawanych przyczyn), wnioskodawca w każdym momencie może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Dopiero bowiem w toku postępowania sądowego możliwe jest ustalenie w sposób wiążący, czy działania organu były zgodne z prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1114/22).

Odnosi się to również bezpośrednio do aktualnie rozpatrywanej sprawy, w której skarżący, w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), kwestionuje kwalifikację żądanych przez siebie informacji. Analiza ich publicznego charakter, a zarazem ocena powyższego zarzuty, przekraczają jednak granice niniejszego postępowania, którego przedmiotem – dla przypomnienia – pozostaje wyłącznie zagadnienie niedopuszczalności odwołania, a nie bezczynności organu. W takiej sytuacji Sąd nie jest władny do wypowiedzenia się w tej materii, co wynika z treści przywoływanego już art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Za organem odwoławczym można jedynie wskazać, że jeżeli wolą strony będzie poddanie działania adresata wniosku ocenie sądu administracyjnego, to powinna ona wystąpić ze skargą na bezczynność prezydenta miasta składaną za pośrednictwem tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Reasumując powyższe rozważania należało zatem uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu, albowiem odwołanie wniesione od pisma informacyjnego, które nie stanowiło decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, okazało się niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy wniesiona skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.