Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1087/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 § 1 i § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.2 ust.2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.33 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2393
law: Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - t.j.
article: art.6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.2, art. 8 ust.2, art.45 ust.1, art. 77 ust.2, art. 184, art.188
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1643/22 w sprawie ze skargi A. A. kuratora spadku nieobjętego po B. B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 maja 2022 r. nr DO.7.7613.51.2021.JT w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. A. kuratora spadku nieobjętego po B. B. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1643/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. kuratora spadku nieobjętego po B. B. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 maja 2022 r. nr DO.7.7613.51.2021.JT w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] w dniu 22 marca 2018 r. sygn. akt PO VI Pa 170.2017 wniósł sprzeciw od decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] z 14 października 1977 r. znak DZGT-8221-14/77 w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]/2 o pow.0,0069 ha, obręb nr [...], jedn. ew. [...], objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. [...] cd KW nr [...], stanowiącej własność B. B. (pkt 4 decyzji).

Wojewoda Małopolski decyzją z 22 marca 2021 r. znak WS-III.7534.1.13.2018.RM stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] z 14 października 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej własność B. B. (pkt 4 decyzji).

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 23 maja 2022 r. nr DO.7.7613.51.2021.JT, po rozpatrzeniu odwołań C. sp. z o.o. z siedzibą w X. oraz kuratora spadku nieobjętego po B. B. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2021 r., uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

Jak wskazał Minister, w sprawie zachodzi przeszkoda formalna do prowadzenia postępowania nadzorczego, wynikająca z art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", skutkująca bezprzedmiotowością tego postępowania.

Organ ustalił, że rozpatrywana sprawa jest sprawą wszczętą i niezakończoną ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 16 września 2021 r., gdyż od decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2021 r. zostały skutecznie wniesione odwołania. W ocenie organu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1977 r. stało się w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Na gruncie art. 158 § 3 K.p.a. niedopuszczalne jest bowiem wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie terminu 30 lat.

Kurator spadku nieobjętego po B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 maja 2022 r. W skardze zawarto również wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją RP przepisu art 2 ust 2 ustawy nowelizującej w sprawie o sygn. akt K 2/22.

Sąd I instancji uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 158 § 3 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przez niezasadne zastosowanie tych przepisów w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik przez zaniechanie przez Ministra, z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 § 3 w związku z art.158 § 2 K.p.a., ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego w zakresie wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy zachodzą w niej przesłanki do stwierdzenia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).

Jednocześnie, Sąd I instancji oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister błędnie uznał, że do postępowania nadzorczego, wszczętego na skutek sprzeciwu Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przed wejściem w życie ustawy nowelizującej K.p.a. (tj. przed 16 września 2021 r.), znajduje zastosowanie art. 158 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, skutkując koniecznością uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe i w efekcie jego umorzeniem.

Sąd I instancji zaznaczył, że zestawienie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej (przepisy intertemporalne) uprawnia do sformułowania jednoznacznego wniosku, że zamysłem ustawodawcy było poddanie (na zasadzie wyłączności) działaniu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, mającego w oczywisty sposób charakter szczególnego uregulowania intertemporalnego, kwestii skutku jaki na byt prawny postępowania nadzorczego, wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, wywiera upływ przed tą datą trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, będącej przedmiotem tego postępowania.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że sprzeciw Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] zawierający wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, został złożony przed 16 września 2021 r., a więc po upływie czterdziestu lat od dnia ogłoszenia tego orzeczenia. Oznacza to, że nie można było przyjąć, tak jak uczynił to Minister, że kwestia skutków, jaki na byt prawny postępowania nadzorczego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie noweli wywiera upływ przed 16 września 2021 r. trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, mogłaby być równoległym przedmiotem regulacji art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 158 § 3 K.p.a. Powyższe byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym pokrywaniem się przedmiotów regulacji dwóch przepisów prawa (w tym przypadku dwóch przepisów intertemporalnych).

Oznacza to, w opinii Sądu I instancji, że ww. zagadnienie mogło być oceniane przez Ministra wyłącznie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przy czym, wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana zgodnie z dyrektywami wykładni prokonstytucyjnej. Tego rodzaju wykładnia powołanego przepisu prowadzi z kolei do wniosku, że w niniejszej sprawie należało odstąpić od jego zastosowania.

Jak podkreślił Sąd I instancji, nawet gdyby zakładać (w oparciu o kryteria natury wyłącznie literalno-systemowej) dopuszczalność zastosowania w takiej sytuacji art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 158 § 3 K.p.a., to w wyniku koniecznego uzupełnienia takiej wykładni dyrektywami wykładni prokonstytucyjnej, należałoby dojść do wniosku, że konieczne jest odstąpienie w niniejszej sprawie od zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 158 § 3 K.p.a.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji, organ powinien był przyjąć, że w sprawie brak jest przeszkód do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1977 r. pomimo tego, że zostało ono wszczęte sprzeciwem Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] już po upływie terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zatem, w opinii Sądu I instancji, organ powinien był prowadzić wszczęte postępowanie nadzorcze, pomimo wejścia w życie ustawy nowelizującej K.p.a. i rozpoznać co do istoty sprzeciw Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...].

Dalej, Sąd I instancji zauważył, że w sprawie możliwe jest wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., ale nie będzie możliwe ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. z uwagi na działanie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, z którego wynika nakaz stosowania do spraw w toku m.in. nowego brzmienia art. 156 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, z jakich powodów uznał, że brak jest podstaw do uznania zawisłego przed Ministrem postępowania nadzorczego za bezprzedmiotowe i odstąpienia od zastosowania w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Sąd wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca K.p.a., regulująca kwestię limitów czasowych, związanych z dokonywaniem przez organy nadzorcze kontroli legalności decyzji administracyjnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanym w art. 156 – 159 K.p.a. Przepisy K.p.a., zarówno w brzmieniu przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, obligowały i obligują organ nadzorczy do wydania jednego z dwóch rodzajów rozstrzygnięć w sytuacji, w której po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzi on, że kontrolowana decyzja jest obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1–7 K.p.a. Jeśli chodzi o formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności, Sąd podkreślił, że organ nadzorczy nie dysponuje swobodą wyboru pomiędzy dwoma rodzajami rozstrzygnięć określonych w art. 158 K.p.a. Stosowanie każdego z nich jest uzależnione od narzuconego przez ustawodawcę sztywnego kryterium w postaci tego, czy w danej sprawie, w której kontrolowana przez organ decyzja jest obciążona wadą nieważności, wystąpiła jednocześnie, czy też nie wystąpiła, co najmniej jedna z przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 2 K.p.a. W konsekwencji powyższego, w opinii Sądu I instancji, niestwierdzenie przez organ nadzorczy istnienia w danej sprawie przeszkód z art. 156 § 2 K.p.a. obliguje go, na zasadzie art. 156 § 1 K.p.a., do stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji, będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Natomiast stwierdzenie, że co najmniej jedna z takich przeszkód wystąpiła, obliguje organ do pozostawienia wadliwej decyzji w obrocie prawnym i w to miejsce do stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.).

Sąd podał dalej, że w stanie prawnym obowiązującym do 15 września 2021 r. w przepisach K.p.a., regulujących kwestię stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych, przyjęto następujące rozwiązania:

1) ustalono termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji (wynoszący 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia), tylko w odniesieniu do czterech z siedmiu odrębnych przyczyn stwierdzenia nieważności, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. (tj. tylko w odniesieniu do przyczyn z § 1 pkt 1, 3, 4 i 7),

2) nie ustalono jakiegokolwiek terminu przedawnienia m.in. w odniesieniu do wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej),

3) nie przewidziano limitu czasowego na wszczęcie postępowania nadzorczego, czy też wydanie decyzji z art. 158 § 2 K.p.a.

Stan ten uległ istotnym zmianom z dniem 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej K.p.a.), ponieważ:

1) znowelizowane brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. wprowadziło jednolity, tj. dziesięcioletni termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, odnoszący się do wszystkich kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 -7 K.p.a., a więc również odnoszący się do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.),

2) w dodanym art. 158 § 3 K.p.a. ustalono trzydziestoletni termin przedawnienia dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego,

3) jakkolwiek w art. 158 § 3 K.p.a. nie wskazano wprost, że upływ ww. terminu dopiero w toku postępowania nadzorczego, wszczętego jeszcze przed jego upływem, stanowi przesłankę do umorzenia tego postępowania, podobnie jak nie wskazano wprost, że po upływie trzydziestu lat nie wydaje się decyzji, o której mowa w art.158 § 2 K.p.a., to wywodzenie z art. 158 § 3 K.p.a. tego rodzaju skutków wydaje się nieuniknione.

Jak dalej wyjaśnił Sąd I instancji, w art. 2 ustawy nowelizującej uregulowano również kwestie intertemporalne (art. 2 ustawy nowelizującej). Sąd I instancji podkreślił, że literalna wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej sugeruje, że wszystkie postępowania nadzorcze, które zostały wszczęte i nie zostały zakończone przed 16 września 2021 r., i które jednocześnie zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, ulegają umorzeniu z mocy prawa. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, kompleksowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej musi uwzględniać kwestie związane z urzeczywistnianiem konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, nowelizacja K.p.a., obowiązująca od 16 września 2021 r., zerwała z obowiązującą dotąd przez szereg dekad zasadą, że podmiot dotknięty skutkami decyzji administracyjnej, obciążonej naruszeniami o największym ciężarze gatunkowym (tj. rażącym naruszeniem prawa lub brakiem podstawy do wydania decyzji) może żądać usunięcia tych skutków bezterminowo. Z art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art.158 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed 16 września 2021 r., jednoznacznie wynikało przy tym, że priorytetem ustawodawcy była w tym zakresie zasada praworządności, której musiała ustąpić zasada trwałości decyzji administracyjnej. Tym samym, żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej wadą z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadziło co do zasady, w razie potwierdzenia się takiej wady w postępowaniu nadzorczym, do wyeliminowania wadliwej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, a jedynie w razie wywołania przez taką decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (przy czym pojęcie to, mające charakter nieostry, było wykładane zawężająco), do uzyskania przez stronę prejudykatu (art. 158 § 2 K.p.a.), umożliwiającego uzyskanie odszkodowania.

W stanie prawnym obowiązującym przed 16 września 2021 r., podmioty prawa działały w uzasadnionym przekonaniu, popartym wieloletnim kształtem art. 156 i nast. K.p.a., że intencją ustawodawcy jest bezterminowa ochrona praw osób dotkniętych skutkami decyzji administracyjnych, obciążonych najdalej idącymi naruszeniami prawa (zwłaszcza w kontekście decyzji wydanych w okresie PRL). Tym samym, ustawodawca nie narzucał dyscypliny czasowej ani organowi nadzorczemu – w kontekście dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wydania decyzji z art. 158 § 2 K.p.a., ani też potencjalnym wnioskodawcom - w kontekście wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem Sądu I instancji, nieograniczona w czasie dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji obarczonej wadami z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zbyt daleko idący sposób godziła w trwałość decyzji administracyjnej (por. też wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Zatem, ustawa nowelizująca K.p.a., ustalająca w art. 156 § 2 K.p.a. w odniesieniu do wszystkich kwalifikowanych wad prawnych, mogących obciążać decyzję administracyjną, skatalogowanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a., jednolity dziesięcioletni termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, nie budzi zastrzeżeń.

Nie budzi również zastrzeżeń Sądu I instancji konieczność stosowania ww. limitów czasowych, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań nadzorczych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji K.p.a. w życie. Pozbawienie wnioskodawcy postępowania nadzorczego, wszczętego na jego wniosek złożony przed 16 września 2021 r., tj. w stanie prawnym nie ograniczającym w czasie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., możliwości uzyskania takiego stwierdzenia nieważności po dniu 16 września 2021 r. (w razie upływu terminu z art.156 § 2 k.p.a.), jest bowiem niebudzącą zastrzeżeń aksjologicznych, zrozumiałą i logiczną interwencją ustawodawcy realizującego wyrok TK z 12 maja 2015 r., postulujący konieczność niezwłocznego zapewnienia stabilności długotrwale funkcjonującym stanom prawnym, ukształtowanym w przeszłości decyzjami administracyjnymi.

Natomiast, jak zaznaczył Sąd I instancji, czym innym jest całkowite pozbawienie wnioskodawcy, z którego wniosku przed 16 września 2021 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, ochrony przed skutkami decyzji administracyjnej, dotyczącej jego interesu prawnego i dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., której nieważności nie można już stwierdzić z racji upływu terminu z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Chodzi tu o sytuację, w której ww. wnioskodawca, składający wniosek w stanie prawnym nieprzewidującym żadnych limitów czasowych na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności czy też na wydanie przez organ nadzorczy decyzji z art. 158 § 2 K.p.a., mającej na celu zrekompensowanie stronie niemożności stwierdzenia nieważności decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą prawną, utraciłby w toku postępowania nadzorczego możność uzyskania także decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 K.p.a.

Powyższe istotne uwarunkowania obligują do wykładania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zgodnie z dyrektywami wykładni prokonstytucyjnej, uwzględniającej art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawo do sądu) i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (prawo do wynagrodzenia szkody).

Zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzenie prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej skutkuje przyjęciem, że stosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie może doprowadzić do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art. 158 § 2 K.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa w sprawie, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, ale złożenie tego wniosku nastąpiło przed 16 września 2021 r. Rozwiązanie takie zapewnia uzasadnioną ochronę interesów w toku wnioskodawcy, który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w dacie, w której dopuszczalność wniesienia takiego wniosku nie była obwarowana żadnym terminem i który nie miał możliwości podjęcia w stosownym okresie działań, chroniących go przed skutkami nowej regulacji.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to nie stoi w sprzeczności z bezspornym uprawnieniem ustawodawcy do ustanawiania nie tylko terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ale również terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa (które to uprawnienie ustawodawca zrealizował przez dodanie do K.p.a. art. 158 § 3). Nie ulega bowiem wątpliwości, że wprowadzanie limitów czasowych (odpowiednio długich) na podnoszenie przez stronę wszelkich roszczeń z tytułu wydania decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, mające na celu zdyscyplinowanie strony do podjęcia działań nakierowanych na uregulowanie jej sytuacji prawnej, znajduje swoje przekonujące uzasadnienie. Powyższe nie może jednak prowadzić do nagłego, następczego odebrania stronie uprawnień z art. 158 § 2 K.p.a., o realizację których wystąpiła w dacie, w której uprawnienia te były realizowane bezterminowo w oparciu o regulacje procesowe, charakteryzujące się w tym zakresie kilkudziesięcioletnią stabilizacją, nie mając jakiejkolwiek możliwości uchronienia się przed skutkami nowelizacji.

Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, poddanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wyżej opisanej wykładni prokonstytucyjnej, obliguje do zakwestionowania dopuszczalności zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, co jest równoznaczne z koniecznością jego pominięcia przy orzekaniu przez organy obu instancji.

W opinii Sądu I instancji, opisana wyżej wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oddziałuje również na wykładnię art. 2 ust. 1 tej ustawy, nakazującego stosowanie znowelizowanych przepisów K.p.a. do spraw będących w dniu 16 września 2021 r. w toku. Do tego rodzaju postępowania (a zatem także do postępowania kontrolowanego obecnie) znajdzie zastosowanie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności art. 156 § 2 K.p.a. w nowym brzmieniu, ustalający dziesięcioletni termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności m.in. z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast do takiego postępowania nie znajdzie zastosowania art. 158 § 3 K.p.a., nakazujący odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie prowadziłoby de facto do tych samych skutków, jakie przewiduje art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zatem, odmowa zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w odniesieniu do spraw w toku pociąga za sobą konsekwentnie obowiązek odmowy zastosowania art. 158 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Sąd I instancji sformułował zalecenia dla organu II instancji, wskazując, że organ przeprowadzi ponownie (tj. w ramach wyznaczonych art. 127 § 3 K.p.a.) postępowanie nadzorcze, wywołane sprzeciwem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] i skierowane przeciwko orzeczeniu wywłaszczeniowemu z 1977 r. W związku z faktem, że od dnia doręczenia tej decyzji upłynął dziesięcioletni okres, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, mający zastosowanie w sprawie na zasadzie art. 2 ust. 1 tej ustawy, co jest równoznaczne z upływem terminu przedawnienia dopuszczalności ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia, przedmiotem postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji jest z kolei uzależniona od wykazania przez Ministra, że orzeczenie wywłaszczeniowe jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a., przy czym istnienia takich wad w sprawie Sąd I instancji nie przesądza na tym etapie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawach będących w toku w dniu 15 września 2021 r., w których wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji, a także na niedostrzeżeniu, że przepis ten jest jednoznaczny i nie wymaga wykładni, co czyni tę wykładnię niedopuszczalną;

b) art. 8 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z tych przepisów normy prawnej, która nie uprawnia sądów administracyjnych do dokonywania wykładni prokonstytucyjnej przepisów rangi ustawowej, zmierzającej do ich wyeliminowania z porządku prawnego (braku możliwości zastosowania), a do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, w zakresie określonym w ustawach;

c) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 2 ust. 2 cyt. ustawy jest niezgodny z Konstytucją RP, w sytuacji gdy Sąd I instancji, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie posiada kompetencji do oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów rangi ustawowej, zmierzającej do ich wyeliminowania z porządku prawnego (braku możliwości zastosowania);

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu ipso facto derogacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, jako niezgodnego z Konstytucją RP, pod pozorem dokonania wykładni "prokonstytucyjnej" tego przepisu;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu wykładni prokonstytucyjnej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zmierzającej do jego wyeliminowania z porządku prawnego (braku możliwości zastosowania);

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez sformułowanie nieprzekonującego uzasadnienia oceny o możliwości dokonywania przez sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę wykładni prokonstytucyjnej przepisu rangi ustawowej, zmierzającej do jego wyeliminowania z porządku prawnego, a także sformułowanie dyskusyjnego uzasadnienia oceny, zgodnie z którą art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie, zgodnie z ww. wykładnią prokonstytucyjną tego przepisu;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 P.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podkreślił, że postępowanie nadzorcze wszczęte 26 marca 2018 r. na skutek sprzeciwu Prokuratora, wniesionego po upływie ponad trzydziestu lat od dnia doręczenia kwestionowanej decyzji z 14 października 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność B. B. (pkt 4 decyzji), będące w toku 15 września 2021 r. (ponieważ złożono odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2021 r.), uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

W opinii Ministra, Sąd I instancji nie dokonał własnej analizy, a jedynie podzielił ustalenia faktyczne organu w zakresie spełnienia przesłanek umorzeniowych w przedmiotowej sprawie. Jednakże, pomimo uznania, że ziściły się przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, Sąd I instancji, powołując się na konieczność uwzględnienia wyniku wykładni prokonstytucyjnej tego przepisu, odmówił uznania zaistnienia skutku prawnego z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy na gruncie przedmiotowej sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że wskutek przyjęcia wykładni Sądu I instancji, przepis ten jest w istocie martwy, gdyż nie ma zastosowania nawet do postępowania nadzorczego, w którym bezspornie sprzeciw Prokuratora został złożony po upływie ponad 30 lat od dnia ogłoszenia kwestionowanej decyzji, a które to postępowanie było w toku 15 września 2021 r.

Zdaniem Ministra, wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy, nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym.

Jak następnie zaznaczył Minister, Sąd I instancji dokonał wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który jednak jej nie wymaga. Kwestionowane orzeczenie zostało ogłoszone najpóźniej 10 stycznia 1978 r. zaś sprzeciw Prokuratora od decyzji z 14 października 1977 r. bezspornie wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego 26 marca 2018 r. Zatem, nie sposób uznać, ze przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wymagał jakiejkolwiek pogłębionej wykładni. Przesłanki, jak i skutek ich zaistnienia, zostały określone w sposób niebudzący wątpliwości. Ponadto, żadna z metod interpretacji nie może prowadzić do tworzenia nowych norm prawa czy ich modyfikacji.

Jak podkreślił Minister, skoro niedopuszczalna jest modyfikacja norm prawnych jak również tworzenie nowych norm prawnych, nieprzewidzianych w wykładanym przepisie, to tym bardziej niedopuszczalne jest całkowite negowanie skutków prawnych danego przepisu, jak to uczynił Sąd I instancji.

Zatem, organy władzy wykonawczej nie mogą samodzielnie tworzyć norm prawnych rangi ustawowej ani derogować norm już istniejących zarówno wprost, jak i pod pretekstem dokonywania wykładni prawa. Przyznanie sądom uprawnienia do stosowania przepisów ustawy nie znajduje oparcia w konstytucyjnym sposobie legitymizacji władzy sądowniczej, w tym władzy sądów administracyjnych.

Organ przyznał, że istnieją wątpliwości co do konstytucyjności przepisów (w Trybunale Konstytucyjnym została oznaczona sygn. akt K 2/22), ale przepis ten w dalszym ciągu korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją, które mogłoby zostać obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył zakres swoich kompetencji, który nie obejmuje badania konstytucyjności ustaw i w sposób niedopuszczalny wkroczył w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

Jak uznał Minister, biorąc pod uwagę skutek zaskarżonego wyroku, jakim jest wyeliminowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, uzasadnienie wyroku jest "ograniczone". W opinii Ministra, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nieprzekonujące, a także opiera się na wymienieniu kilku zasad konstytucyjnych bez ich dokładnego omówienia oraz bez odniesienia ich do konkretnego stanu faktycznego analizowanego przez Sąd I instancji.

Kurator spadku po B. B. w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podkreślił, że ustawa nowelizująca ma charakter ograniczający uprawnienia strony. Z tego powodu, wprowadzone jej mocą przepisy nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej, a ewentualne wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść wnioskodawcy. Omawiana nowelizacja narusza konieczną równowagę, dając prymat zasadzie trwałości decyzji, bez względu na tkwiące w tych decyzjach najcięższe wady materialnoprawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, konieczne jest przypomnienie, że w sprawie nie są sporne ustalone przez organy administracyjne i zaaprobowane przez Sąd I instancji okoliczności faktyczne dotyczące wszczęcia na skutek sprzeciwu Prokuratora w dniu 26 marca 2018 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 października 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność B. B. (pkt 4 decyzji), ogłoszenia tej decyzji przed dniem 10 stycznia 1978 r. i niewniesienia od niej odwołania. Kolejno nie jest kwestionowane, że rozpatrywana przez organy administracyjne sprawa została wszczęta i nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 16 września 2021 r., gdyż od decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2021 r. zostały skutecznie wniesione odwołania. Nie jest też kwestią sporu, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji na skutek sprzeciwu Prokuratora nastąpiło po upływie ponad trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji z 14 października 1977 r.

Dla porządku, należy też wskazać, że rację ma Sąd I instancji, że wadliwie przyjął Minister Rozwoju i Technologii, że do postępowania nadzorczego wszczętego na skutek sprzeciwu Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przed wejściem w życie nowelizacji K.p.a. (tj. przed 16 września 2021 r.) znajduje zastosowanie art.158 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej.

W myśl dodanego do art. 158 K.p.a. przepisu § 3, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 (której stwierdzenie nieważności jest wyłączone z uwagi na upływ czasu lub wywołane tą decyzją nieodwracalne skutki prawne), upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej: "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.".

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej ma zatem zastosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W tym zakresie hipoteza tej normy prawnej odnosi się również do okoliczności niniejszej sprawy. Jednak dyspozycja normy prawnej nakazująca stosowanie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (K.p.a.), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, nie może mieć już w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania. Po pierwsze przepis art. 158 § 3 K.p.a. dotyczy postępowań potencjalnych, które dopiero mogłyby być wszczęte, i eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro od jej doręczenia (ogłoszenia) upłynęło 30 lat. Przepis ten stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej K.p.a., a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których upłynęło 30 lat (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 617/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten z istoty swojej nie znajduje więc zastosowania do spraw już wszczętych i toczących się (zob. R. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pkt 3, LEX/el. 2021). W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Po drugie, ustawodawca zdecydował, że odrębnie ureguluje sytuacje, w których postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia zostało wszczęte wprawdzie również przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to jednak nastąpiło to po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia. Hipoteza tej normy prawnej zakłada więc szczególną sytuację intertemporalną, w której wprowadzono pewien cenzus czasowy odnoszący się do wszczętego postępowania i niezakończenia przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej postępowania ostateczną decyzją lub postanowieniem. Dyspozycja tej normy prawnej przewiduje w takich sytuacjach umorzenie postępowania z mocy prawa.

Oznacza to, że istota problemu w niniejszej sprawie mogła być oceniana przez organ wyłącznie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, co trafnie zresztą przyjął Sąd I instancji. Przy czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do tego, że przeprowadzenie prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, uwzględniającej art. 2, art. 45 ust. 1, i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, obliguje do przyjęcia, że stosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie może doprowadzić do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art.158 § 2 K.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa w sprawie, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niemniej złożenie tego wniosku nastąpiło przed 16 września 2021 r. Nie zasługuje na aprobatę więc stanowisko Sądu Wojewódzkiego wskazujące, że tego rodzaju wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie należało odstąpić od zastosowania tej normy prawnej.

Odnosząc się do tej kwestii, przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wszedł w życie 16 września 2021 r. Są to przykładowe wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam stanowisko.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia wszczęcia tego postępowania, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 16 września 2021 r,. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.

Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie jest nie tyle prawidłowość zastosowania ww. przepisu, ile kwestia konstytucyjności przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu braku sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 2 tej ustawy oraz z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2018 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2021 r. stwierdzającą wydanie decyzji z 14 października 1977 r. z naruszeniem prawa i umorzył postępowanie pierwszej instancji, niezależnie od wadliwie przyjętej podstawy prawnej. Zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej prowadziłoby bowiem do wydania decyzji również na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. kończącej postępowanie nadzorcze - tożsamym z wydanym w sprawie - rozstrzygnięciem uchylającym decyzję organu I instancji i umarzającym postępowanie pierwszej instancji.

Jak powyżej zaznaczono, w skardze kasacyjnej za błędne uznano stanowisko Sądu I instancji kwestionujące zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji. Należy zatem przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 K.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 przepisu art. 156 § 1 K.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja K.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.

Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, co zasadnie zauważył Sąd I instancji. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 1822/18, 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2024/19, 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2099/15; 15 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2825/19). Wskazywano, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeku cywilnego). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy w 2007 r. rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 Kodeksu cywilnego). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43, stwierdził, że: "Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 K.c.)". Zatem na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.

Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujące od 1 stycznia 1992 r. przepisy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. poz. 464 ze zm.), zgodnie z którymi do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r. (publ. OTK-A 2020/21) orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r. sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r. sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. SK 29/99).

W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. poz.872). W wyrokach z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 tej ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.

Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie do spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później niż zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt C-376/02).

Ustawodawca również dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.

W uchwale z 11 stycznia 2024 r. sygn. I OPS 3/22, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65 i z 22 lipca 2020 r. sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. sygn. akt III CZP 8/71).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r. sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 ) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji, czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Należy wskazać, że w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja zawarta w art.2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 8 i art. 178 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i w związku z art. 6 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z tych przepisów normy prawnej, która nie uprawnia sądów administracyjnych do dokonywania wykładni prokonstytucyjnej przepisów rangi ustawowej, zmierzającej do ich wyeliminowania z porządku prawnego (braku możliwości zastosowania), a do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, w zakresie określonym w ustawach, należy wskazać, że normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22, SIP LEX nr 3571906). Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, LEX nr 491552; z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07 oraz z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I FSK 36/13). Żaden z tych przypadków nie ma jednak miejsca w badanej sprawie, co przesądziło o zasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Dodać też trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień to badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.

Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a.(uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-12-04). Z taką sytuacją również nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Należy wskazać, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a K.p.a.). W tym kontekście sposób zakończenia postępowania nieważnościowego ma istotne znaczenie, gdyż tylko strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania.

W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 lit. a skargi kasacyjnej.

Niezasadnie natomiast zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3218/19, z 11 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 175/18, z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I FSK 1789/17). Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew przekonaniu skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak w wyroku NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 3919/17). Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, uwzględniając niekwestionowane w sprawie okoliczności, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu także w powiązaniu go z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie w dokonaniu wykładni prokonstytucyjnej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 193 oraz art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), uwzględniając opłaty z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym za prowadzenie sprawy w drugiej instancji (360 zł).

Wyjaśnienia wymaga przy tym, że zwolnienie od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 199 P.p.s.a. Zgodnie z nią strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwolnienie z obowiązku ponoszenia tego rodzaju kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wynikać bezpośrednio z ustawy (art. 239 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a.) albo z orzeczenia sądowego wydawanego na wniosek strony postępowania składany w przedmiocie przyznania prawa pomocy (art. 239 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 239 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych kurator strony wyznaczony przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy dla danej sprawy. Przepis ten, jako wyjątek, należy interpretować ściśle. Skoro przepis ten odnosi się do kuratorów strony wyznaczonych przez sąd orzekający stosownie do art. 30 i art. 78-81 P.p.s.a. lub sąd opiekuńczy na podst. art. 31 P.p.s.a., to nie można zawartego w nim zwolnienia rozszerzać na inne podmioty, w tym na kuratorów ustanowionych w innych postępowaniach przez inne sądy. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide postanowienia NSA: z 5 maja 2023 r. sygn. akt I FZ 108/23; z 31 maja 2023 r. sygn. akt I GZ 131/23, z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I FZ 316/23, z 25 marca 2024 r. sygn. kat I FZ 2/24).

W świetle dokumentów dołączonych do akt sprawy kurator spadku po B. B. występuje w sprawie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] – [...] w [...] Wydział [...] z 15 marca 2018 r. sygn. akt [...]. Oznacza to, że kurator spadku nie został powołany ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 30 i art. 78-81 P.p.s.a., ani przez sąd opiekuńczy, w myśl art. 31 P.p.s.a. W konsekwencji uznanie, że kurator działający w sprawie nie jest kuratorem, o którym mowa w art. 239 § 1 pkt 3 P.p.s.a., prowadzić musiało do wniosku, że nie jest on zwolniony ex lege od ponoszenia kosztów sądowych.