Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4710/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 42, art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nowa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 776/20 w sprawie ze skargi Nowa [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2020 r. nr SKO [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące interpretacji zapisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez N. Sp. z o.o. z siedzibą we W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 776/20, którym oddalono skargę ww. spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące interpretacji zapisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Wójt Gminy S., po rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] 2012 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w miejscowości W., gmina S. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] 2012 r.

W dniu [...] 2019 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Wójta Gminy S. o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] 2012 r. i postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Wójt Gminy S. wyjaśnił zgłoszone wątpliwości.

Na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. skarżąca Spółka wniosła zażalenie, dołączając do niego wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Uzasadniając złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wskazano, że postanowienie z dnia [...] 2019 r. nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej Spółki prawidłowo. Pełnomocnik skarżącej nie przebywa bowiem pod wskazanym adresem doręczenia, gdyż prowadząc inwestycje w całej Polsce nie może codziennie dojeżdżać do G. W związku z tym lokal jest pod zarządem osoby trzeciej, która miała informować w okresie świątecznym i noworocznym pełnomocnika o każdym drugim zawiadomieniu będącego w doręczeniu pisma, by pełnomocnik mógł zdążyć odebrać każdą przesyłkę poleconą. Jednak z uwagi na zaniechanie poczty w zakresie pozostawienia przez listonosza drugiego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, pełnomocnik nie otrzymał żadnych informacji na temat przesyłki i przez to nie podejmował żadnych prób odebrania przesyłki pocztowej z poczty. Dopiero, gdy pełnomocnik dowiedział się o pierwszym zawiadomieniu, podjął bezskuteczną próbę odebrania postanowienia w dniu [...] 2020 r., a w dniu [...] 2020 r. pełnomocnik zgłosił operatorowi skargę na brak pozostawienia przez listonosza powtórnego zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki. W uzupełnieniu złożonego wniosku, przy piśmie z dnia [...] 2020 r., skarżąca przedłożyła odpowiedź Poczty Polskiej S.A. na złożoną reklamację, która, w ocenie skarżącej, nie potwierdzała, czy operator prawidłowo pozostawił powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Spółka zakwestionowała również prawidłowość doręczenia pierwszego z zawiadomień o przesyłce zawierającej postanowienie z dnia [...] 2019 r., wskazując, że nie spełniało ono wymogów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego oraz określonych w art. 44 k.p.a., gdyż adnotacja o terminie odbioru na zawiadomieniu jest niewyraźna a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest podpisu. Co więcej decyzja o zwrocie przesyłki została podjęta przedwcześnie. Strona przedłożyła także oświadczenie P.P., z którego treści wynikało, że sprawował on nadzór nad lokalem pełnomocnika skarżącej Spółki i w okresie świątecznym, tj. od [...] 2019 r. do [...] 2020 r. nie pozostawiono powtórnego zawiadomienia.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2020 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło skarżącej Spółce przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Uzasadniając wydane postanowienie Kolegium wskazało, że postanowienie z dnia [...] 2019 r. zostało doręczone skarżącej spółce na adres wskazany we wniosku zgodnie z art. 44 k.p.a. Jak wynikało z adnotacji na kopercie, przesyłka była dwukrotnie awizowana: w dniu [...] 2019 r. i w dniu [...] 2020 r. Pod datami awizowania na kopercie znajdował się podpis doręczyciela (nieczytelny). Na druku ZPO, dołączonym do koperty znajduje się adnotacja, że "przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej FUP G. [...], o czym w dniu [...].19 umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu [...].20 r." Brak podpisu doręczyciela na ZPO nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami statuowanymi przez k.p.a., tym bardziej, że podpis doręczyciela znajdował się na kopercie przesyłki. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest zaś dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Powyższe ustalenia wbrew stanowisku skarżącej znajdują nadto potwierdzenie w piśmie Poczty Polskiej SA z dnia [...] 2020 r., stanowiącego odpowiedź na skargę (reklamację). Z uwagi na powyższe, Kolegium oceniło, że przesłanki z art. 44 k.p.a. zostały spełnione, a oświadczenie P.P. to zaś jedyny, pośredni, mogący budzić wątpliwości dowód na zaistnienie okoliczności braku doręczenia powtórnego zawiadomienia.

Dalej Kolegium stwierdziło, że powyższe okoliczności nie stanowią o braku winy strony, jako niezbędnej przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Pełnomocnik skarżącej zawarł z osobą trzecią - P.P. umowę o pieczę nad lokalem wskazanym jako adres do korespondencji. Umowa obejmowała także zobowiązanie do wyjmowania ze skrzynki pocztowej korespondencji i informowania pełnomocnika skarżącej o każdym i drugim zawiadomieniu będącego w doręczeniu pisma. Zatem, pełnomocnik skarżącej nie wiedział o przesyłce, bo sam zrezygnował z niezwłocznego powzięcia tej wiadomości. Takie działanie nie może być uznane za nienoszące żadnych znamion zawinienia. Tym samym, nie została spełniona przesłanka braku winy skarżącej w niedotrzymaniu terminu do wniesienia zażalenia. Ponadto, w ocenie Kolegium, Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu po upływie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nie można bowiem przyjąć, że dopiero [...] 2020 r. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 19, art. 20 w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283), przez ich niezastosowanie i brak poddania ocenie, czy Wójt Gminy S. był organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, podczas gdy w sprawie właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G., co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Wójta Gminy S., jako organ niewłaściwy, postanowienia w warunkach nieważności i w ślad za tym - postanowienie Kolegium obarczone jest również tą kwalifikowaną wadą;

- art. 44 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1041 ze zm., dalej ustawa Prawo pocztowe) oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że pomimo niedopełnienia procedury tzw. "doręczenia zastępczego" (m.in. z uwagi na brak prawidłowego i kompletnego wypełnienia zawiadomienia o przesyłce i zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz brak powtórnego zawiadomienia o przesyłce; pominięcie przez Kolegium informacji wynikających z przedłożonej przez skarżącą odpowiedzi na reklamację), nastąpiło doręczenie Spółce przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. stosownie do wymogów przewidzianych ww. przepisami, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;

- art. 44 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez ich niewłaściwą wykładnię przez przyjęcie, że dla skutecznego doręczenia w trybie tzw. doręczenia zastępczego wystarczające jest doręczenie pierwszego zawiadomienia, gdyż drugie ma wyłącznie charakter "przypomnienia", co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że postanowienie Wójta z dnia [...] 2019 r. zostało skarżącej doręczone, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy,

- art. 7, art. 8, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a, art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 oraz § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieprawidłowo wypełnionemu oraz niekompletnemu zawiadomieniu oraz zwrotnemu potwierdzeniu odbioru przysługuje przymiot dokumentu urzędowego oraz oparcie na wskazanych drukach ustaleń co do kluczowych elementów stanu faktycznego, co doprowadziło Kolegium do błędnego uznania, że przesyłka została Spółce doręczona, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy;

- art. 7, art. 8, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe i § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dokumenty zgromadzone w sprawie i pochodzące od operatora pocztowego zostały sporządzone w sposób należyty oraz są wystarczające do wykazania, że zostały wypełnione przesłanki z art. 44 k.p.a., co doprowadziło do mylnego przyjęcia przez Kolegium, że doszło do doręczenia skarżącej postanowienia Wójta z dnia [...] 2019 r. w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", względnie - iż nastąpiło to sposób prawidłowy;

- art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe i § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej, pomimo że skarżąca przedłożyła dokumenty obalające domniemanie doręczenie postanowienia Wójta z dnia [...] 2019 r. w drodze tzw. "doręczenia zastępczego", przez co błędnie uznano, że w sprawie doszło do tego zdarzenia, względnie - iż nastąpiło to sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do sprzecznej z przepisami prawa odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie w postaci przerzucenia na skarżącą negatywnych skutków zaniechań i nieprawidłowości operatora pocztowego, podczas gdy akt administracyjny można uznać za skutecznie doręczony wyłącznie wówczas, gdy w sposób prawidłowy została przeprowadzona pełna procedura doręczenia określona w przepisach prawa, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta z dnia [...] 2019 r. z własnej winy oraz, że nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w terminie;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie w postaci przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą oraz nałożenie na nią obowiązku wykazania faktu negatywnego, podczas gdy to na Kolegium spoczywał ciężar dowodu na okoliczność dokonania skutecznego doręczenia w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Kolegium, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w nieterminowym złożeniu zażalenia na postanowienie Wójta z dnia [...] 2019 r.;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, czym naruszono w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło ojej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wydanego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd na wstępie stwierdził, że z regulacji art. 58 k.p.a. w oparciu, o który złożono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. wynikało, że są cztery przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, które muszą wystąpić łącznie, tj.: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin.

Następnie Sąd uznał, w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć należało, wbrew stanowisku Kolegium, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jak wynikało bowiem z wyjaśnień skarżącej jej pełnomocnik w dniu [...] 2020 r. dowiedział się o pierwszym zawiadomieniu i wtedy podjął bezskuteczną próbę odebrania przesyłki zawierającej postanowienie z dnia [...] 2019 r. Ten dzień uznać zatem należało za dzień, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia. Rozpoznawany w niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu złożony zaś został w dniu [...] 2020 r.

Przechodząc do oceny przesłanki braku winy w niedopełnieniu obowiązku Sąd uznał, że w kontrolowanym postanowieniu Kolegium prawidłowo uznało, że skarżąca Spółka nie wykazała we wniosku o przywrócenie terminu braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić bowiem tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Od strony postępowania wymaga się bowiem staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu).

Okoliczności, które przywołuje pełnomocnik skarżącej na swoje usprawiedliwienie, tj. nieodebranie przez niego przesyłki zawierającej postanowienie Wójta z uwagi na błędy w jej doręczeniu, nie uprawdopodobniają braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Brak jest bowiem podstaw do podważenia skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej przesyłki zawierającej postanowienie. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. zostało wysłane do pełnomocnika skarżącej Spółki na wskazany przez niego adres do korespondencji. Przesyłkę doręczono zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., ustanowionemu pełnomocnikowi. Opisane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki informacje umożliwiały, zdaniem Sądu zastosowanie fikcji prawnej doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. Wobec braku możliwości doręczenia przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. pozostawiono w skrzynce odbiorczej zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, by następnie wobec niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki – pozostawiono powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Daty pierwszego, jak i drugiego zawiadomienia, tj. [...] 2019 r. i [...] 2020 r. Daty te pokrywają się z datami wskazanymi na pieczątkach znajdujących się na przedniej stronie koperty, zawierającej przesyłkę, które są opatrzone podpisami doręczyciela. Przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu [...] 2020 r.

Jednocześnie Sąd wskazał, że przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych. Sposób ich świadczenia określony jest ustawą Prawo pocztowe i wydanymi z upoważnienia tej ustawy przepisami wykonawczymi oraz regulaminowymi, w szczególności rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1026). Mając na uwadze przewidziane tymi przepisami regulacje, Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wszystkie przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Sąd wyjaśnił przy tym, że zgodnie z § 34 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Z treści powyższego przepisu wynika, że informację o miejscu przechowywania przesyłki doręczający jest zobowiązany zawrzeć w chwili, gdy podejmuje próbę doręczania przesyłki. Sąd zauważył również, że obowiązek fizycznego doręczenia przesyłki adresatowi istnieje tylko w przypadku pierwszej próby jej doręczenia. Wówczas też doręczający pozostawia zawiadomienie (awizo) wskazujące na termin odbioru i miejsce przechowywania przesyłki. W sytuacji, gdy adresat przesyłki nie odbiera jej w ciągu pierwszych 7 dni od pozostawienia pierwszego zawiadomienia, doręczający ma jedynie obowiązek pozostawienia powtórnego zawiadomienia bez konieczności fizycznego, ponownego doręczania samej przesyłki. Przepis § 34 ust. 1 rozporządzenia wskazując na obowiązek poinformowania o miejscu przechowywania przesyłki ogranicza ten obowiązek jedynie do sytuacji, gdy doręczający podejmuje pierwszą, nieskuteczną próbę fizycznego jej doręczenia, a wobec tego ma obowiązek pozostawić stosowne zawiadomienie wskazujące na miejsce przechowywania przesyłki. Obowiązku takiego nie ma natomiast pozostawiając powtórne awizo.

Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 993/14 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynikało, że pkt 3 potwierdzenia odbioru przewiduje, iż w razie niepodjęcia przez adresata pozostawionej w placówce pocztowej przesyłki w ciągu 7 dni, listonosz wpisuje jedynie datę powtórnego zawiadomienia. Z powyższego wynika zatem, że na druku potwierdzenia odbioru informacje o miejscu pozostawienia awizo i miejscu złożenia przesyłki listonosz umieszcza tylko przy pierwszym zawiadomieniu o awizowaniu przesyłki. Co więcej, zgodnie z § 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia operator wyznaczony, doręczając przesyłkę rejestrowaną, na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza na opakowaniu przesyłki pocztowej datę doręczenia i podpis doręczającego. Tym samym, wymóg złożenia przez doręczającego podpisu dotyczy tylko sytuacji wydania przesyłki adresatowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 786/16, CBOSA). Brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami określonymi w k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 538/18, CBOSA). Ustalone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia zastępczego, nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/13, LEX nr 1982850).

Powyższe, zdaniem sądu dało podstawę do uznania, że choć adnotacje umieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nie zawierają czytelnego podpisu doręczyciela przy dokonywanych zawiadomieniach, to brak jest podstaw do podważenia skuteczności dokonanego doręczenia.

Dlatego też Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej przesyłki zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. Twierdzenia skarżącej nie obalają domniemania prawdziwości danych ujętych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru i skuteczności doręczenia zastępczego. Powyższym twierdzeniom skarżącej przeczą adnotacje poczynione przez doręczyciela na dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru, na których odnotowano dwukrotną awizację oraz zaznaczono informacje o miejscu i terminie przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym w celu jej odbioru przez adresata oraz o miejscu pozostawienia informacji w tym zakresie w skrzynce oddawczej pełnomocnika skarżącej. Powyższym ustaleniom nie przeczy także oświadczenie złożone P.P., w którym stwierdził, że sprawował nadzór nad lokalem P.S., a w okresie świątecznym, tj. od [...] 2019 r. do dnia [...] 2020 r. nie pozostawiono powtórnego zawiadomienia. Jak wynikało bowiem z przesyłki znajdującej się w aktach sprawy, powtórne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki miało miejsce w dniu [...] 2020 r., a więc już po upływie okresu sprawowania nadzoru nad lokalem. Z tych samych powodów oświadczenie to nie mogło stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Nie uprawdopodabnia ono bowiem braku winy skarżącej w uchybieniu terminu dotyczącego przesyłki awizowanej po raz drugi w dniu [...] 2020 r. Przyjętej fikcji prawnej doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie z dnia [...] 2019 r. nie obala również wskazywane przez pełnomocnika skarżącej pismo Poczty Polskiej SA z dnia [...] 2020 r., stanowiącego odpowiedź na skargę (reklamację), w którym potwierdzono fakty dotyczące dwukrotnego awizo, tj. [...] 2019 r. i [...] 2020 r. i dokonania zwrotu przesyłki adresatowi w dniu [...] 2020 r. Zdaniem Sądu powyższe prowadziło do stwierdzenia, że organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Jest nim zwrócona nadawcy przesyłka zawierająca postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r., na której umieszczono informacje o jej awizowaniu (pierwszym, jak i drugim) i taki dokument potwierdza, że adresat został zawiadomiony o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne. W sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ Kolegium podjęło wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd nie dostrzegł także, ażeby w niniejszej sprawie Kolegium uchybiło wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Jednocześnie Sąd uznał za bezskuteczny pierwszy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez Wójta Gminy S. przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] 2019 r. Postanowienie to pozostaje bowiem poza granicami niniejszej sprawy, wynikającymi z art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] 2020 r. jest zgodne z prawem, a wniesiona skarga zasługuje na oddalenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła N. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 27 lipca 2020 r. ewentualnie w przypadku uznania, że nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 188 p.p.s.a., w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Nadto skarżąca wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 44, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe i oraz § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1026, dalej "rozporządzenie") przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo niedopełnienia procedury tzw. "doręczenia zastępczego" (m.in. braku prawidłowego i kompletnego wypełnienia zawiadomienia o przesyłce i zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz braku powtórnego zawiadomienia o przesyłce, pominięcie informacji wynikających z przedłożonego przez Stronę pisma Poczty Polskiej S.A. (operatora pocztowego) z dnia 18 lutego 2020 r. nastąpiło doręczenie Spółce przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. stosownie do wymogów przewidzianych ww. przepisami, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, podczas gdy uznać należy, iż do takiego zdarzenia nie doszło, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że przesyłka została Spółce doręczona i niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a., art. 76 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art.37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia, przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że na druku potwierdzenia odbioru informacje o miejscu pozostawienia awizo i miejscu złożenia przesyłki listonosz umieszcza tylko przy pierwszym zawiadomieniu o awizowaniu przesyłki, nie jest konieczne opatrzenie przesyłki przez doręczającego podpisem, a nadto jakoby za adnotacje na przesyłce można było poczytywać stemple pocztowe wraz z datami, podczas gdy na druku potwierdzenia odbioru winny znaleźć się wszystkie ww. informacje oraz dane, zaś ich pominięcie powoduje, że taki dokument nie jest dokumentem urzędowym i nie potwierdza pozostawienia drugiego zawiadomienia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że przesyłka została skarżącej kasacyjnie Spółce doręczona i niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO;

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 8la, art. 76 § I, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nieprawidłowo wypełnionemu oraz niekompletnemu zawiadomieniu oraz zwrotnemu potwierdzeniu odbioru przysługuje przymiot dokumentu urzędowego oraz oparcie na wskazanych drukach ustaleń, co do kluczowych elementów stanu faktycznego, podczas gdy tym dokumentom nie można nadać statusu dokumentu urzędowego i nie mogą dowodzić faktu pozostawienia drugiego zawiadomienia, co doprowadziło do błędnego uznania, że przesyłka została Spółce doręczona, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy oraz niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO;

d) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 8la k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe i § 34 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dokumenty zgromadzone w sprawie i pochodzące od operatora pocztowego zostały sporządzone w sposób należyty oraz są wystarczające do wykazania, że zostały wypełnione przesłanki z art. 44 k.p.a., co doprowadziło do mylnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że doszło do doręczenia skarżącej ostanowienia Wójta w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", względnie - iż nastąpiło to sposób prawidłowy, niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, polegające na nierozpoznaniu zarzutu objętego skargą odnoszącego się do naruszenia przez organ wskazanych przepisów k.p.a., ustawy Prawo pocztowe oraz rozporządzenia, oraz nie odniesienie się do istoty zarzutu, podczas gdy dokumenty sporządzone przez operatora pocztowego wykazują, że nie doszło do prawidłowego doręczenia w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego nieuchylenia zaskarżonego postanowienia SKO i oddalenia skargi;

e) art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., art. 7, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a które to powinny mieć zastosowanie w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego, albowiem SKO przeprowadziło postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej, pomimo że strona przedłożyła dokumenty obalające domniemanie doręczenia postanowienia Wójta w drodze tzw. "doręczenia zastępczego", przez co błędnie uznano, że w sprawie doszło do tego zdarzenia, względnie - iż nastąpiło to sposób prawidłowy, niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, polegające na nierozpoznaniu zarzutu objętego skargą odnoszącego się do naruszenia przez SKO wskazanych przepisów k.p.a., ustawy Prawo pocztowe oraz rozporządzenia, oraz nie odniesienie się do istoty zarzutu, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy pomimo braku dostatecznego jej wyjaśnienia, a jednocześnie istnienia w sprawie istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego i przerzucenie na skarżącą kasacyjnie negatywnych skutków zaniechań i nieprawidłowości operatora pocztowego, podczas gdy akt administracyjny można uznać za skutecznie doręczony wyłącznie wówczas, gdy w sposób prawidłowy została przeprowadzona pełna procedura doręczenia określona w przepisach prawa, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta z własnej winy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt l lit. a) i c) p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy pomimo braku dostatecznego jej wyjaśnienia, a jednocześnie istnienia w sprawie istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego i przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą kasacyjnie oraz nałożenie na nią obowiązku wykazania faktu negatywnego, podczas gdy to na Kolegium spoczywał ciężar dowodu na okoliczność dokonania skutecznego doręczenia w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w nieterminowym złożeniu zażalenia na postanowienie Wójta, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO;

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów objętych skargą, błędnie określonym stanie faktycznym przez Kolegium i w ślad za tym - również w zaskarżonym wyroku, o skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem postanowienia SKO;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z ustawowymi wymogami, w tym przez błędy i niespójności, brak dokonania szczegółowej, spójnej i logicznej oceny prawnej podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem postanowienia SKO.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Spółki rozwinął podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. , a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sprawy jest ocena czy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w okolicznościach niniejszej sprawy wydano zgodnie z art. 58 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, bowiem organ administracji publicznej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. prawidłowo uznał, że skarżąca kasacyjnie uzasadniając uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy S. nie wykazała przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a., tj. okoliczności uprawdopodabniających brak jej winy w zaistniałym uchybieniu.

Podkreślić należy, że aby można było mówić o przywróceniu terminu muszą być spełnione łącznie 4 następujące przesłanki, wskazane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: wniesienie prośby o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania/zażalenia, prośba ta musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełnienie czynności dla której określony był termin jednocześnie z wniesieniem prośby - w niniejszej sprawie, tj. wniesienie odwołania. Odnośnie pierwszej przesłanki podkreślić trzeba, że "nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną" (H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6). Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Skarżąca kasacyjnie Spółka tę przesłankę spełniła poprzez złożenie stosownej prośby. Następną przesłanką jest uprawdopodobnienie braku winy, dlatego też obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie, a nie udowodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 727/97 - LexPolonica nr 341817; wyrok NSA OZ w Szczecinie z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Sz 2125/98 - LexPolonica nr 350238). W wyroku zaś z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Tak więc w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sprawdza czy wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Inicjatywa w zakresie uprawdopodobnienia została pozostawiona wnioskodawcy, który nie musi udowadniać, lecz jedynie uprawdopodobnić, że uchybił terminowi bez swojej winy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 10/08, wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1268/18, CBOSA). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1977/00 uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Wymaganie uprawdopodobnienia zamiast udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu świadczy o intencji ustawodawcy odformalizowania i uproszczenia postępowania w tym przedmiocie, tak aby ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji i na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie zbyt pochopnie drogi do obrony jej praw. Tym niemniej przywrócenie terminu uzasadnia podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie.

Takich okoliczności nie podała skarżąca kasacyjnie w złożonym przez siebie wniosku, wobec czego skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Słusznie bowiem uznano, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia.

Składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. skarżąca kasacyjnie uzasadniła go brakiem prawidłowego doręczenia tegoż postanowienia w trybie art. 44 k.p.a., podnosząc że pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce urzędu pocztowego było nieczytelne, nie wykazano pozostawienia w skrzynce pocztowej drugiego zawiadomienia oraz niewłaściwe wypełnienie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki – brak podpisu doręczyciela. Organ ignorując powyższe uchybienia bezzasadnie uznał, że nastąpiło skuteczne doręczenie w trybie art. 44 k.p.a., a Sąd I instancji błędnie to stanowisko zaakceptował.

Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek. Pierwszą z przesłanek jest niemożność doręczenia pisma (przesyłki) w sposób określony w art. 42, a następnie w art. 43 k.p.a. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta). Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia , odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika jednoznacznie, że skuteczność doręczenia uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.

W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3 czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Nadmienić również należy, co uczynił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych. Sposób świadczenia usług pocztowych określony jest ustawą Prawo pocztowe i wydanymi z upoważnienia tej ustawy przepisami wykonawczymi oraz regulaminowymi. Przepisy wykonawcze zawarte zostały między innymi w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, które obowiązuje od [...] maja 2013 r.. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy odnieść je do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, w oparciu o które sformułowano część zarzutów kasacyjnych, iż brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki daje podstawy do traktowania czynności doręczenia zastępczego za sprzeczne z wymogami statuowanymi przez k.p.a. Określone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia nazwanego zastępczym, nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Takiego obowiązku nie nakłada również powołane rozporządzenie Ministra Administracji i cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. Jedynie w przypadku doręczenia przesyłki rejestrowej na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza się na opakowaniu przesyłki datę doręczenia i podpis doręczyciela. Tym samym nałożenie na operatora obowiązku podpisania przez doręczyciela zwrotnego potwierdzenia odbioru w przypadku doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. i związanego z brakiem takiego podpisu skutku w postaci przyjęcia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyjęcie skutecznego doręczenia, nie można wywodzić z treści jego formularza. Nie jest to bowiem jedyny dowód pozwalający na dokonanie oceny zachowania przesłanek z art. 44 k.p.a., wyłączający spod tej oceny pozostałe adnotacje zamieszczone przez doręczającego operatora na przesyłce, w szczególności na kopercie zawierającej doręczane pismo. Zasadnie więc Sąd I instancji podzielił w konsekwencji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., że uwidocznione na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adnotacje wraz z adnotacjami poczynionymi na kopercie zawierającej przesyłkę uzasadniają przyjęcie, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru odnotowano, że przesyłki nie doręczono adresatowi, dorosłemu domownikowi, dozorcy domu, osobie uprawnionej do odbioru, ani sąsiadowi i pozostawiono ją w placówce pocztowej FUP G., o czym w dniu [...] 2019 r. pozostawiono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynikało nadto, że powtórne zawiadomienie pozostawiono w dniu [...] 2020 r. Informacje te znajdują w całości potwierdzenie, jak już wyżej wskazano w adnotacjach uczynionych na kopercie zawierającej przesyłkę. Na kopercie odnotowano datę pierwszego zawiadomienia w formie stempla pocztowego z adnotacją "pierwsze awizo" i podpis doręczyciela. W ten sam sposób odnotowano datę drugiego zawiadomienia o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym oraz o nie podjęciu jej w terminie i zwrocie do nadawcy. Ten sposób udokumentowania spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 44 k.p.a. jest wystarczający pod względem formalnym do przyjęcia fikcji doręczenia, o której mowa w tym przepisie, rodzącej takie same skutki jak doręczenie dokonane w trybie art. 42 i 43 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro moc dowodową doręczenia uprzednio złożonej w urzędzie pocztowym przesyłki adresatowi ma uczyniona na jego wniosek na tej przesyłce adnotacja o dacie odbioru i podpis doręczyciela (§ 39 rozporządzenia), to tym samym za zbytni formalizm należy uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy sam brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, uzasadnia przyjęcie nie wykazania spełnienia przesłanek z art. 44 k.p.a. Takie stanowisko znajduje między innymi potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/13. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono między innymi, że brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami określonymi w k.p.a. Określone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia nazwanego zastępczym nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce.

Jako drugą okoliczność, na której oparto zgłoszone zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wskazuje na brak dokonania powtórnego – drugiego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przepis art. 44 § 4 k.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a. mimo że jest oczywiste, iż pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, iż treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Jednak następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być bardzo dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacjach kiedy strona nie dowie się o treści pisma, w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne. W związku z tym dopuszczalne jest obalenie domniemania doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji doręczenia, przez wykazanie, że przepisy k.p.a. nie powinny być zastosowane z braku przesłanek, ponieważ możliwe było zastosowanie sposobów doręczenia pisma określonych w art. 42 albo w art. 43 k.p.a. Ponadto, nawet jeżeli byłyby przesłanki zastosowania doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., to możliwe jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie k.p.a. Natomiast, jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Z adnotacji poczynionych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, jak i na samej przesyłce jak już wyżej wskazano, wynikało, że dokonano powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, co miało miejsce w dniu [...] 2020 r. Powyższego ustalenia skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła. Ze złożonego i dołączonego do akt sprawy oświadczenia P.P. wynikało, że dotyczy ono okresu od [...] 2019 r. do [...] 2020 r. Nie obejmuje więc dnia, w którym dokonano powtórnego zawiadomienia. Również informacje zamieszczone w piśmie Urzędu Pocztowego z dnia [...] 2020 r., stanowiące odpowiedź na reklamację złożoną przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, nie pozwalają na skuteczne podważenie tego ustalenia. Potwierdzono w nim, że dokonano w niniejszej sprawie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., w tym datę pierwszego i drugiego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki do odbioru w urzędzie pocztowym, jak i datę zwrotu jej do nadawcy. Tym samym strona nie wzruszyła skutecznie domniemania wynikającego z art. 44 k.p.a. W przypadku wykazania przesłanek, o których mowa we wspomnianym przepisie uzasadniających przyjęcie dokonania doręczenia zastępczego, to na adresacie ciąży obowiązek przedłożenia dowodów obalających to domniemanie. Podmiotowi temu bowiem znane są okoliczności i potwierdzające je dowody mogące stanowić podstawę obalenia tego domniemania.

Dokonując analizy załączonego do akt sprawy pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. wraz z informacją o możliwości jego odbioru stwierdzić należy, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej zawiera ono wszystkie informacje, jakie winny zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. w nim się znaleźć i zostało ono wypełnione w sposób czytelny. Wskazano w nim informacje o miejscu przechowywania przesyłki, terminu odbioru i datę pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 pkt 1 art. 44 k.p.a. Zawiadomienie to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom podniesionym w skardze zostało wypełnione w sposób czytelny.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek warunkujących uznanie skutecznego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. uznać należało, że podniesione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ ustalił w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym dotyczące prawidłowego i czytelnego wypełnienia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej, czy też pozostawienia drugiego zawiadomienia w skrzynce odbiorczej adresata. Zostało ono przeprowadzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak już podniesiono wyżej, organ podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. W aktach sprawy brak jest, jak i też strona skarżąca kasacyjnie sama nie wskazała dowodów skutecznie kwestionujących dokonane przez organ ustalenia. Tym samym przyjmując ustalenia poczynione przez organ za mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i dokonując o te ustalenia oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprawa została, jak zasadnie uznał Sąd I instancji wyjaśniona w kwestii prawidłowego doręczenia przesyłki - postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. w sposób umożliwiający ustalenie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające przyjęcie skutecznego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.

Wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. skarżąca kasacyjnie bliżej nie określiła przepisu, który jej zdaniem został naruszony. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Paragraf pierwszy tegoż artykułu nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, a drugi dotyczy przestrzegania zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również strona nie wskazała którą z wymienionych zasad naruszył organ administracji publicznej i w jaki sposób, a tym samym dlaczego ocena Sądu I instancji działań organu nie zasługuje na uwzględnienie.

Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4200/21 i z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3725/18, CBOSA).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia podstawowych zasad przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a dotyczący bezzasadnego przerzucenia przez organ na stronę obowiązku "wykazania faktu negatywnego, podczas gdy to na Kolegium spoczywał ciężar dowodu okoliczności dokonania skutecznego doręczenia w trybie tzw. doręczenia zastępczego". Zaakceptowanie powyższego działania organu przez Sąd I instancji wobec oddalenia złożonej skargi, stanowi zdaniem skarżącej kasacyjnie o naruszeniu art. 151 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 134 i art. 141 k.p.a. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego wskazać należy, że przy ocenie skuteczności doręczenia zastępczego postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych został uwzględniony cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożone dokumenty przez skarżącą spółkę. W oparciu o ten materiał Sąd uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. Jednocześnie uznał, że strona nie obaliła domniemania wynikającego z tego przepisu. Przedłożone przez nią dowody, jak i wyjaśnienia uznał w tym zakresie za niewystarczające, uzasadniając swoje stanowisko w uzasadnieniu postanowienia. To na stronie ciążył obowiązek wskazania dowodów na okoliczności pozwalających wzruszyć to domniemanie. Strona takie dowody przedstawiła. Zasadnie jednak uznano, że nie są one wystarczające z uwagi na pozostały materiał dowodowy jakim dysponował organ. Natomiast sam fakt kwestionowania spełnienia przesłanek z art. 44 k.p.a. nie może przemawiać za skutecznym wzruszeniem domniemania doręczenia przesyłki.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej spółki, nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz podniesionych w skardze zarzutów. W obszernych uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych przez skarżącą w stosunku do zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, wykazał w oparciu o jakie przesłanki uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącej postanowienia w trybie art. 44 k.p.a., jakie przemawiają za tym okoliczności, wskazał dlaczego w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd ten nie pominął istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Dokonał analizy wszystkich zapisów jakich dokonał operator pocztowy na zwróconej do organu przesyłce, jakie znaczenie ma brak podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, dokonał analizy odpowiedzi udzielonej przez pocztę na złożoną reklamację. Wskazane w ramach tego zarzutu przez stronę "uchybienia" ze strony Sądu I instancji stanowią raczej polemikę z jego ustaleniami i oceną zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd I instancji ustosunkował się również do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 19, art. 20 w zw. z art. 113 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 283 ), w ramach którego to zarzutu skarżąca podważyła właściwość Wójta Gminy S. do wydania postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd uznał zarzut ten za bezskuteczny, albowiem postanowienie to pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Ponieważ zarzut ten został także podniesiony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zawiera on uzasadnionych podstaw. Granice orzekania w sprawie przez sąd administracyjny są określone w art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w "granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może polegać natomiast na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi, albo na wyjściu poza granice skargi. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji badał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące interpretacji zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ten akt, w którym stwierdzono, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu wyznaczył granice orzekania sądu. Na tym etapie nie podlega ocenie właściwość organu do wydania określonego objętego środkiem odwoławczym rozstrzygnięcie, a jedynie czy istnieje podstawa do przywrócenia terminu, któremu strona uchybiła. Dopiero przywrócenie terminu i skuteczne wniesienie zażalenia umożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie sprawy, na którym to etapie jest dopiero możliwe badanie między innymi właściwości organu do wydania danego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1 k.p.a. w znaczeniu wskazanym przez skarżącą.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszy z tej grupy zarzutów kasacyjnych dotyczył naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 44, art. 77 § 1, art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo niedopełnienia procedury tzw. "doręczenia zastępczego" (m.in. braku prawidłowego i kompletnego wypełnienia zawiadomienia o przesyłce i zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz braku powtórnego zawiadomienia o przesyłce), pominięcie informacji wynikających z przedłożonego przez stronę pisma Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] 2020 r., nastąpiło doręczenie skarżącej kasacyjnie Spółce przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. stosownie do wymogów przewidzianych ww. przepisami, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, podczas gdy nie doszło do prawidłowego doręczenia zastępczego, z uwagi m.in. na brak powtórnego zawiadomienia o przesyłce, o czym świadczą zgromadzone w sprawie dokumenty, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że postanowienie Wójta zostało Spółce prawidłowo doręczone i niezasadnego oddalenia skargi. Oceniając tak postawiony zarzut, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na powyższe postanowienie prawidłowo zrekonstruowali normy prawne wynikające z art. 44 k.p.a., art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, określając jakie przesłanki warunkują zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. oraz jakim warunkom winny odpowiadać dokumenty sporządzone przez doręczyciela w przypadku konieczności zastosowania tego trybu doręczenia przesyłki. Powyższe zostało przedstawione w niniejszym uzasadnieniu na wstępie rozważań Naczelnego Sądy Administracyjnego dotyczących oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Dodać należy, że przepisy prawa, w tym prawa administracyjnego procesowego czy też materialnego nie zawierają definicji podpisu. W szczególności nie wymagają one, aby przybierał on formę czytelnego co najmniej nazwiska osoby składającej podpis pod danym dokumentem. Umieszczenie pod dokumentem podpisu w formie tzw. parafki nie dyskwalifikuje danego dokumentu. Podpisanie danego dokumentu ma na celu umożliwić identyfikację osoby to czyniącej. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji zgodnie uznali, że jedną z przesłanek skuteczności doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. jest powtórne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce urzędu pocztowego, która w niniejszej sprawie została spełniona, a które to stanowisko skarżąca kasacyjnie Spółka podważała, co do spełnienia tej przesłanki. Tak postawiony zarzut sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w tym zakresie przez organ, a następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a nie wykładni art. 44 k.p.a. Zarówno organ, jak i skarżąca kasacyjnie zgodnie wskazywali na konieczność powtórnego awizo w przypadku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., a jedynie reprezentowali odmienne stanowisko czy w niniejszej sprawie miało ono miejsce. Znaczna część uzasadnienia tego zarzutu kasacyjnego sprowadza się właściwie do zakwestionowania ustalenia, że w niniejszej sprawie miało miejsce powtórne zawiadomienie adresata przez doręczyciela o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej, a nie wykładni art. 44 k.p.a. Oczywistym jest, że w przypadku stwierdzenia, że doręczyciel nie dokonał drugiego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru to przepis art. 44 k.p.a. nie miałby zastosowania.

Nie można również uznać za zasadne zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia art, 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 44, art. 76 §1-3, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 Rozporządzenia przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieprawidłowo wypełnionemu i niekompletnemu pierwszemu zawiadomieniu o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej oraz posiadającemu takie same wady zwrotnemu potwierdzeniu odbioru przysługuje przymiot dokumentu urzędowego i mogą stanowić podstawę do dokonania istotnych do sprawy ustaleń, podczas gdy nie mogą one w takiej postaci (z takimi wadami) być uznane za wystarczające do wykazania, że zostały wypełnione przesłanki z art. 44 k.p.a. (zarzuty kasacyjne opisane w pkt 1 "c" "b" uzasadnienia wyroku). Dokonując oceny tych zarzutów wskazać należy, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego, czy też w ustawie Prawo pocztowe nie zdefiniował pojęcia dokumentu urzędowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych odwołując się do definicji tego pojęcia zawartych w innych aktach prawnych, w szczególności w Kodeksie Karnym, czy też ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) wskazuje się, ażeby dokument został uznany za urzędowy powinien zostać sporządzony przez powołane do tego organy państwowe, względnie przez organy jednostek organizacyjnych lub inne podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa zadań. Może on przybierać postać zapisu w każdej formie nośnika informacji, z tym, że prawodawca może w określonych sytuacjach nakazać sporządzenie jego w określonej formie. Utrwalony jest również pogląd, że dokumentem urzędowym jest między innymi pocztowy dowód doręczenia przesyłki (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 1594/98, CBOSA). Mając na uwadze charakter doręczenia zastępczego dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. nie można jednak zawężać pojęcia dokumentu urzędowego zawierającego informacje pozwalające ustalić przesłanki warunkujące przyjęcie skuteczności takiego doręczenia tylko i wyłącznie do zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do przesyłki. Jest to bowiem inna sytuacja niż w przypadku formy doręczenia określonego w art. 42 i 43 k.p.a., gdzie adresat "fizycznie" otrzymuje przesyłkę. W przypadku formy określonej w art. 44 k.p.a. mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy po spełnieniu określonych warunków przesyłka wraca do nadawcy ze skutkiem przyjęcia, że przesyłka ta została doręczona adresatowi. Dokumentem w takiej sytuacji jest nie tylko zwrotne potwierdzenie odbioru, ale cała przesyłka wraz z uczynionymi na niej adnotacjami przez doręczyciela. Tym samym brak podpisu doręczyciela, jak już w niniejszym uzasadnieniu wskazano na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczne z wymogami określonymi przez k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/13, CBOSA). Wspomnieć ponowienie należy, że całość zapisów dokonanych na przesyłce zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. pozwala ustalić okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki konieczne do przyjęcia skutecznego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., natomiast pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki do odbioru zawiera wszystkie niezbędne informacje i wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki jest czytelne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 , art. 141 § 4 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie, tj. rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości do stanu faktycznego na niekorzyść strony skarżącej, co miało stanowić również naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Organ dokonując ustaleń co do istnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uwzględnił i poddał wnikliwej analizie cały materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę skarżącą. Została ona przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Materiał ten dawał w pełni podstawy do przyjęcia, że doręczenie postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. Dokonane przez organ ustalenia co do okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy zostały oparte na całym zgromadzonym materiale dowodowym. Samo zajęcie odmiennego stanowiska, co do dokonanych ustaleń, bez przedstawienia dowodów na jego poparcie, nie może jeszcze stanowić o występującej wątpliwości. W niniejszej sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, o których mowa w art. 81a § 1 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w tym zapisy dokonane przez operatora pocztowego na przesyłce, pozwoliły na ustalenie spełnienia przesłanek koniecznych do przyjęcia skutecznego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zakwestionowania podstawowego ustalenia do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgodnie z którym skarżącej kasacyjnie zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem [...] 2020 r. (ostatni dzień do wniesienia zażalenia). Jednocześnie strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Nie stanowi o braku winy okoliczność, że strona prowadzi inwestycje na terenie całej Polski. Fakt, że zawarła z osobą trzecią umowę dotyczącą pieczy nad lokalem pod adresem, na który miała być kierowana w niniejszej sprawie korespondencja i umowa ta dotyczyła także wyjmowania ze skrzynki pocztowej korespondencji oraz pozostawianych drugich zawiadomień przez pocztę o pozostawieniu przesyłki do odbioru, nie może stanowić podstawy przyjęcia, że strona w przypadku braku przekazania takiej informacji, gdy sama zrezygnowała z przekazywania informacji o pozostawieniu w skrzynce odbiorczej pierwszego zawiadomienia, nie ponosi winy w przypadku niedochowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. Takie działanie w znacznym stopniu ograniczające wiedzę o kierowanej korespondencji nie może być uznane za nie noszące znamion winy. W niniejszej sprawie należy uwzględnić również okoliczność, że z oświadczenia P.P. – osoby sprawującej nadzór nad lokalem wynikało, że nadzór ten sprawował w okresie od [...] 2019 r. do [...] 2020 r., a więc nie obejmuje okresu w którym zostało złożone w skrzynce pocztowej drugie zawiadomienie. Jednocześnie osoba ta przyznała, że przekazała przedstawicielowi spółki pierwsze zawiadomienie, co miało jednak miejsce dopiero [...] 2020 r. Świadczy to co najmniej o braku ze strony skarżącej kasacyjnie Spółki należytej staranności w prowadzeniu spraw.

Mając powyższe na uwadze, uznając, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.