Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 385/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 940/20 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2020 r., nr GZ.gn.625.137.2019, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 940/20, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 10 maja 1955 r., nr [...], orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...] [...], powiat [...], pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie.

W. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r., w części dotyczącej przejęcia gruntów jej matki – A. B.

Wojewoda Małopolski decyzją z 31 stycznia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 10 maja 1955 r. w części dotyczącej punktu drugiego, orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości [...], powiat [...], objętej wykazem hipotecznym lwh 2, stanowiącej w dacie przejęcia własność A.B..

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego wniosła W. K. Zarzuciła, że orzeczenie, w części dotyczącej punktu 2, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż: nieprawidłowo wskazano, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa 1 lipca 1947 r., ponieważ w tej dacie nieruchomość była w posiadaniu właścicielki, która opuściła [...] 9 lipca 1947 r.; orzeczenie miało charakter zbiorczy i zostało wydane na podstawie dwóch dekretów, a przez to nie konkretyzowało przejmowanej nieruchomości w sposób odpowiadający ówczesnym przepisom prawa; orzeczenie nie identyfikowało przejmowanej nieruchomości, gdyż nie określało przedmiotu przejęcia poprzez wskazanie numerów przejmowanych parcel i ich powierzchni, co z kolei uniemożliwiło jej poprzedniczce prawnej uzyskanie w miejscu przesiedlenia od Skarbu Państwa własności innych nieruchomości; orzeczenie nie zostało doręczone poprzedniczce prawnej.

Zaskarżoną decyzją z 5 marca 2020 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania W.K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 31 stycznia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego. Minister na wstępie przedstawił następstwo prawne po byłej właścicielce nieruchomości. Organ wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia jest zbadanie, czy kontrolowane orzeczenie obciążone jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W takim postępowaniu organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Minister zwrócił uwagę, że orzeczenia, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonanie oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi.

Organ wskazał, że w szczególności stwierdzenie nieważności może nastąpić, gdy decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Minister wskazał, że orzeczenie PPRN w [...] z 10 maja 1955 r. zawiera dwie podstawy przejęcia nieruchomości, tj. dekret z 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318), zmieniony dekretem z 28 września 1949 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 404) oraz dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Orzeczeniem tym przejęto, m. in. nieruchomość A.B., córki A.1. (poz. 2).

Minister podniósł, że w orzeczeniu nie ma wyraźnego rozróżnienia, wobec których nieruchomości ma zastosowanie dany dekret, niemniej bezspornym jest, że A. . nie została przesiedlona do ZSRR. Podstawę materialnoprawną orzeczenia, w zakresie gruntów należących do A. B., stanowi zatem art. 1 dekretu 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R.P. z 1937 r., Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli.

Minister wskazał, że brak powołania konkretnych przepisów dekretu jako podstawy prawnej orzeczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ponieważ podstawa prawna istniała.

Jak wynika z sentencji kontrolowanego orzeczenia, przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości [...], powiat [...], województwo krakowskie. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych o pasie granicznym z 10 czerwca 1938 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 360) powiat [...] wchodził w skład pasa granicznego. Przesłanka lokalizacyjna była zatem spełniona. W sprawie nie jest kwestionowane, że przejęta nieruchomość od A. R. z domu B. była nieruchomością ziemską. Z wykazu hipotecznego lwh 2 wynika, że grunty stanowiące własność A. B. sklasyfikowane były jako role, łąki i pastwiska, parcele budowlane i jedna działka leśna.

W ocenie Ministra bezsporne jest też, że w dacie wydania orzeczenia nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu właścicielki. Z karty przesiedleńczej nr [...] z 9 lipca 1947 r. wynika, że P. R. wraz z żoną A. i dziećmi zostali przesiedleni do innego miejsca zamieszkania. O wysiedleniu A. B. wraz z rodziną na ziemie zachodnie 9 lipca 1947 r. wspomina także skarżąca w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego. Potwierdzeniem powyższego jest zaświadczenie Urzędu Miejskiego w [...] z 5 czerwca 2012 r., znak: [...], w którym stwierdzono, że A. R. z domu B., córka A. i Z. była zameldowana na pobyt stały w miejscowości [...] w okresie od lipca 1947 r. do śmierci, tj. 24 lica 1960 r.

Odnosząc się do zarzutu, że w orzeczeniu nieprecyzyjnie oznaczono przejmowane grunty, co w ocenie odwołującej się stanowi rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), Minister wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, w wersji obowiązującej w dacie wydania orzeczenia, każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Zdaniem organu nadzoru analiza orzeczenia z 10 maja 1955 r. potwierdza, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w powołanym przepisie. Minister zauważył, że ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia, ani żaden przepis dekretu nie wymagał nie tylko szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości, poprzez podanie nr parcel, a sam dekret zezwalał na daleko posuniętą ogólność w opisie nieruchomości. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu przewidywał bowiem sposób szacowania wartości przejętych nieruchomości, jeżeli w przypadkach zatarcia granic przejętej nieruchomości brak było dostatecznych dowodów co do obszaru i jakości gruntów wchodzących w jej skład. Prawodawca zatem wprost przyznawał, że dokładne dane na temat powierzchni nieruchomości nie musiały być znane organowi dokonującemu przejęcia i tylko dla potrzeb szacowania nieruchomości przewidywał w takiej sytuacji pewne szczególne rozwiązania. Nie uznano natomiast za konieczne regulowanie innych skutków, np. braku wiedzy o powierzchni przejmowanych nieruchomości, co równoznaczne jest z uznaniem tej okoliczności za prawnie nieistotną. Zdaniem Ministra z tego wynika, że osnowa kontrolowanego orzeczenia nie musiała operować danymi ewidencyjnymi i powierzchnią przejmowanych gruntów. W analizowanej sprawie opis przejmowanego mienia A. B. odwoływał się do liczby wykazu hipotecznego prowadzonego dla przejmowanej nieruchomości oraz wskazywał nazwisko właściciela. W ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321). Opis mienia został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei, zdaniem organu nadzoru, przesadza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Za chybiony uznał organ zarzut, że orzeczenie PPRN w [...] rażąco narusza prawa, gdyż miało charakter zbiorczy i zostało wydane na podstawie dwóch różnych dekretów. Prezydium wskazało, że przejmuje na własność Państwa mienie po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nieruchomości ziemskie nie pozostające w faktycznym władaniu właścicieli. Z tego powodu w podstawie prawnej zostały przywołane dwa dekrety. Minister podkreślił, że w stosunku do poprzedniczki prawnej skarżącej znajdował zastosowanie tylko dekret z 27 lipca 1949 r. Natomiast połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość orzeczenia. Wskazanie w orzeczeniu także konkurencyjnej podstawy prawnej przejmowania innych nieruchomości położonych w tej samej miejscowości wynikało natomiast ze zbiorczego i kompleksowego charakteru orzeczenia, nie powodując jego nieważności. Orzeczeniem z 10 maja 1955 r. przejęte zostały gospodarstwa rolne w całej miejscowości [...], co miało ujednolicić i dostosować stan prawny do stanu faktycznego.

Minister nie podzielił zarzutu odwołującej się, że brak szczegółowego określenia przejętej nieruchomości uniemożliwił byłej właścicielce uzyskanie w miejscu przesiedlenia od Państwa własności innych nieruchomości. Wyjaśnił, że orzeczenie nie mogło być podstawą do ubiegania się przez właścicieli o ekwiwalent z art. 5 dekretu. Nawet ogólnikowe sformułowanie orzeczenia nacjonalizacyjnego nie wykluczało uzyskania ekwiwalentu, który w ostateczności był ustalany ryczałtowo (art. 7 ust. 2 dekretu). Ponadto ogólne ujęcie orzeczenia nie było przeszkodą do uzyskania odszkodowania, które było dopiero realizowane w osobnym, późniejszym postępowaniu. Obowiązek udowodnienia, jakie składniki zawierało przejęte w trybie art. 1 dekretu mienie, aktualizował się dopiero po uostatecznieniu się decyzji o przejęciu nieruchomości ziemskiej. Właściciel przejętego gospodarstwa miał prawo do złożenia wniosku o przydział gospodarstwa, gruntu lub mienia nierolniczego (art. 5 dekretu). Na poczet należności za przydział mienia zaliczało się wartość nieruchomości przejętej (art. 7 dekretu). Aby więc określić wartość przejętej nieruchomości, powiatowa władza administracji ogólnej wydawała najpierw orzeczenie o szacunku nieruchomości przejętej na własność Państwa (art. 7 ust. 3 dekretu). To na etapie postępowania szacunkowego właściciel przejętej nieruchomości powinien przedłożyć dowody indywidualizujące przejęte gospodarstwo rolne. Dopiero wydane w tym postępowaniu orzeczenie umożliwiło rozliczenie finansowe za przydział mienia i zakończenie tej sprawy. Oznacza to, że sprawy o przejęcie mienia, o oszacowanie przejętego mienia i o przydział mienia zamiennego były sprawami odrębnymi i każda z tych spraw miała inny przedmiot. Organ nadzoru nadmienił, że mąż A.R. z domu B., tj. P. R., otrzymał 22 października 1952 r. akt nadania na gospodarstwo rolne nr [...], położone w [...] o powierzchni 6,00 ha. Dokumentu tego nie chciał odebrać i w piśmie z 21 października 1952 r. wystąpił do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o przyznanie tylko 2,00 ha gruntów, a zwolnienie z 4,00 ha gruntów z uwagi na to, że wraz z żoną byli już osobami starszymi, a dzieci nie pomagały im w pracy na roli.

Odnosząc się do zarzutu, że w kwestionowanym orzeczeniu jako dzień przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa wskazano 1 lipca 1947 r., a w tej dacie nieruchomość była w posiadaniu właścicielki, która została przesiedlona dopiero 9 lipca 1947 r., Minister podkreślił, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla badania zgodności z prawem kontrolowanego orzeczenia. Po pierwsze, zwrot ten prawdopodobnie odnosił się do pozycji 227 orzeczenia, dotyczącej przejęcia wszystkich nieruchomości, dla których księga gruntowa od liczby wykazu hipotecznego 230 zaginęła. Do wniosku takiego prowadzi uzasadnienie orzeczenia, w którym organ wyjaśniał, że przejęcie nieruchomości podyktowane było przesiedleniem się części właścicieli w 1945 r. do ZSRR, a część właścicieli w 1947 r. (bez wskazania konkretnej daty) opuściła swe gospodarstwa i od tego czasu nie pozostawały one w faktycznym ich władaniu. Po drugie, znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia, ponieważ miało ono charakter konstytutywny. Okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydawania orzeczenia, tj. 10 maja 1955 r., nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu A.R. z domu B.

Za nieuzasadniony uznał organ nadzoru także zarzut wadliwości orzeczenia wskutek niedoręczenia go poprzedniczce prawnej skarżącej, tj. rażące naruszenie art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. z dnia 15 lipca 1948 r. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) z uwagi na to, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania do A. B., bowiem nie była ona przesiedlona do Z.S.R.R. Minister wyjaśnił, że art. 80 ust. 2 rozporządzenia z 1928 r. stanowił, że decyzja główna, wydana w nieobecności strony, powinna być doręczona jej na piśmie. Wskazał, że zebrany materiał archiwalny potwierdza, że w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze. PPRN w [...] wskazało jedynie jako podstawę prawną doręczenia przywołane powyżej przepisy rozporządzenia z 15 lipca 1948 r., w myśl których władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłasza je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w którym mienie jest położone. Rozporządzenie to było wydane na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostającego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Jednak analogiczny sposób doręczania orzeczeń przewidywało wydane na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z 27 lipca 1949 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) - por. § 2. W dacie wydania orzeczenia, tj. 10 maja 1955 r., właściciel przejętej nieruchomości był nieznany dla organu orzekającego, gdyż w 1947 r., a więc 8 lat wcześniej, został przesiedlony. W sprawie doszło zatem do prawidłowego doręczenia kwestionowanego orzeczenia w szczególnym trybie, który stanowił lex specialis wobec art. 80 ust. 2 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Niepowołanie rozporządzenia z 16 września 1950 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru podkreślił, że brak powołania któregoś z przepisów prawa jako podstawy prawnej decyzji nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, jeżeli ta podstawa prawna istnieje i decyzja odpowiada wymogom stawianym przez ówcześnie obowiązujące prawo.

Podsumowując Minister uznał, że przejęcie nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność A. R. z domu B. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Z tego powodu nie można uznać, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości wymienionej pod pozycją 2, zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jego wydania. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W ocenie Ministra zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2020 r. wniosła W. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego w sytuacji, gdy:

- odnośnie nieruchomości należących do A. B. określa czas przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa na 1 lipca 1947 r. w sytuacji, gdy A. B. w tym dniu jeszcze mieszkała w miejscowości [...] i była posiadaczką przedmiotowych nieruchomości, a to posiadanie utraciła dopiero 9 lipca 1947 r.,

- odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości we wsi [...] organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania numerów liczb wykazu hipotecznego oraz osób wymienionych w tych wykazach hipotecznych, bez wymienienia konkretnych działek i ich powierzchni oraz bez podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do ZSRR i pozostałych osób, nie zważając na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia,

- orzeczenie z 10 maja 1955 r. jako podstawę prawną odnośnie A. B. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z 27 lipca 1949 r. bez konkretnych przepisów dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i stanowi rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym), jak i materialnego,

- orzeczenie z 10 maja 1955 r. wydane zostało na dwóch różnych podstawach prawnych: dekretu z 5 września 1947 r. i dekretu z 27 lipca 1949 r., co było niedopuszczalne, gdyż poprzez takie wskazanie podstawy prawnej (pomimo tego, że ogólnej) następowało całkowite odindywidualizowanie orzeczenia i zatarcie granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarcie różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,

- orzeczenie z 10 maja 1955 r. zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co nie było dopuszczalne na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie A. B. objętej dekretem z 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia, jako orzeczenia zbiorczego, skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., poprzez nieuznanie za rażące naruszenie prawa tych przepisów przy wydawaniu orzeczenia, w części dotyczącej A. B., objętych przepisami dekretu z 27 lipca 1949 r. poprzez niedoręczenie jej wydanego orzeczenia, które pozbawiało ją prawa własności.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi podnosząc także, że brak prawidłowego określenia przejmowanych nieruchomości uniemożliwił byłej właścicielce uzyskanie od Skarbu Państwa odpowiedniego ekwiwalentu w postaci nieruchomości w miejscu przesiedlenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w kwestii pojęcia rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują takie przesłanki, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Prawidłowo – zdaniem Sądu I Instancji - wskazał Minister, że orzeczenie z 10 maja 1955 r. nie jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z 10 maja 1955 r. zostało wydane na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., zmienionym dekretem z 28 września 1949 r. oraz na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Orzeczenie w pkt 2 dotyczyło przejęcia nieruchomości stanowiącej własność A. B.

Bezsporne jest, że wraz z rodziną nie została ona przesiedlona do Z.S.R.R., wobec czego podstawę materialnoprawną orzeczenia w zakresie gruntów należących uprzednio do A. B. stanowi dekret z 27 lipca 1949 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu.

W ocenie Sądu prawidłowo organy stwierdziły, że nieruchomości położone w [...] stanowiące w chwili wydania orzeczenia o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własność A. B. nie zostały przejęte z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Przy czym powołane przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. przewidując uprawnienie Skarbu Państwa do przejęcia nieruchomości nie wiązały tego uprawnienia z przyczynami utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli.

Z treści orzeczenia wynika, że przejmowana nieruchomość została opisana poprzez jej położenie, numer wykazu hipotecznego - lwh 2, wskazanie osoby właściciela, wskazanie podstawy prawnej. Orzeczenie PPRN z 10 maja 1955 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego, skoro Państwo skutecznie odjęło własność nieruchomości należącej do A. B.

Wbrew zarzutom skargi w dekrecie z 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie, nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia. Co więcej, dekret ten nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia nie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa kwestionowanego orzeczenia w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia, którym w pkt 2 była nieruchomość stanowiąca własność poprzedniczki prawnej skarżącej. Nie zostały więc rażąco naruszone przepisy dekretu z 27 lipca 1947 r. wskazane w skardze.

Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia, każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Analiza orzeczenia z 10 maja 1955 r. potwierdziła, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Jak wyżej zaznaczono, ani przepisy dekretu, ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia nie wymagały szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Państwo nieruchomości, poprzez podanie nr parcel, a sam dekret zezwalał na daleko posuniętą ogólność w opisie nieruchomości. Natomiast art. 7 ust. 2 dekretu przewidywał sposób szacowania wartości przejętych nieruchomości, jeżeli w przypadkach zatarcia granic przejętej nieruchomości brak było dostatecznych dowodów, co do obszaru i jakości gruntów wchodzących w jej skład. Oznacza to, że prawodawca wprost uznawał, że dokładne dane na temat powierzchni nieruchomości nie musiały być znane organowi dokonującemu przejęcia i tylko dla potrzeb szacowania nieruchomości przewidywał w takiej sytuacji szczególne rozwiązania. Oznacza to, że osnowa kontrolowanego orzeczenia nie musiała operować danymi ewidencyjnymi i powierzchnią przejmowanych gruntów. W orzeczeniu z 10 maja 1955 r. opis przejmowanego mienia A. B. odwoływał się do liczby wykazu hipotecznego prowadzonego dla przejmowanej nieruchomości oraz wskazywał nazwisko właściciela i miejsce położenia nieruchomości.

Przedmiotowa nieruchomość położona była w pasie granicznym, wobec czego przesłanka lokalizacyjna została spełniona. Ponadto nieruchomość będąca dawną własnością A. B. nie pozostawała w jej faktycznym władaniu w chwili wydania orzeczenie o przejęciu nieruchomości, tj. 10 maja 1955 r. Jak wynika z karty przesiedleńczej z 9 lipca 1947 r. P. R. - mąż A.R. z domu B. wraz z rodziną został przesiedlony do innego miejsca zamieszkania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy podnieść, że wskazanie w orzeczeniu daty 1 lipca 1947 r., jako daty przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa nie miało znaczenia dla oceny legalności kontrolowanego orzeczenia. Istotny był bowiem fakt, że w dacie wydania orzeczenia, w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od poprzedniczki prawnej skarżącej, nieruchomość ta nie pozostawała w faktycznym władaniu A. R. z domu B., gdyż przesiedlona została wraz z rodziną 9 lipca 1947 r. Zważyć należy, że istotny był stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia, gdyż w części, w której dotyczyło ono przejęcia na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r., orzeczenie to miało charakter konstytutywny.

Wbrew stanowisku skarżącej nie zostały rażąco naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416). Z treści orzeczenia PPRN w [...] nie wynikało bowiem, aby granice nieruchomości stanowiącej własność A. R. z domu B. zostały zatarte. Nie było zatem żadnej potrzeby, aby w orzeczeniu zostały opisane granice zespołu przejmowanego gruntu.

Chybiony jest zarzut skargi, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wskazywało podstawy prawnej przejęcia. Orzeczenie z 10 maja 1955 r. zawiera dwie podstawy przejęcia nieruchomości, tj. dekret z 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., zmieniony dekretem z 28 września 1949 r. oraz dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Wprawdzie w orzeczeniu nie ma wyraźnego rozróżnienia, wobec których nieruchomości ma zastosowanie dany dekret, niemniej bezsporne jest, że A. B. nie została przesiedlona do ZSRR. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną orzeczenia, w zakresie gruntów należących do A. B., stanowi art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Natomiast brak wskazania konkretnych przepisów dekretu, jako podstawy prawnej orzeczenia, jest wprawdzie uchybieniem, jednakże nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ponieważ taka podstawa prawna w dacie orzekania istniała.

Odnosząc się do zarzutu zbiorczego charakteru orzeczenia, co w ocenie skarżącej stanowi rażące naruszenie prawa, wskazać należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość orzeczenia. Orzeczeniem z 10 maja 1955 r. przejęte zostały gospodarstwa rolne w całej miejscowości [...], co miało ujednolicić i dostosować stan prawny do stanu faktycznego, jaki zaistniał na tym terenie. Zważyć należy, że w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2442/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 637/12 i z 3 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2343/18 wydanych w analogicznych sprawach, Sądy nie uznały za rażące naruszenie prawa wydanie orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa kilkunastu nieruchomości w tej samej miejscowości należących do różnych osób (tj. jednym aktem) i ze wskazaniem dwóch podstaw prawnych, tj. dekretów z 5 września 1947 r. i z 27 lipca 1947 r.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że badane orzeczenie wskutek niedoręczenia byłej właścicielce zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. z 15 lipca 1948 r. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Zważyć należy, że ewentualne wadliwości doręczenia orzeczenia mogłyby być rozpatrywane w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności.

Bezpodstawny jest zarzut skargi, że brak szczegółowego określenia przejętej nieruchomości uniemożliwił A. B. uzyskanie w miejscu przesiedlenia od Skarbu Państwa własności innych nieruchomości. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, orzeczenie z 10 maja 1955 r. nie mogło być samodzielną podstawą do ubiegania się przez właścicieli o grunty rolne bądź mienie nierolnicze z art. 5 dekretu, co wprost wynika z ust. 2 tego przepisu. Natomiast nawet ogólnikowe sformułowanie orzeczenia nacjonalizacyjnego nie wykluczało uzyskania ekwiwalentu, który w ostateczności był ustalany ryczałtowo (art. 7 ust. 2 dekretu). Właściciel przejętego gospodarstwa miał prawo do złożenia wniosku o przydział gospodarstwa, gruntu lub mienia nierolniczego, a wniosek mógł być złożony w terminie dwóch lat od daty wydania ostatecznego orzeczenia o przejęciu nieruchomości lub uprawomocnienia się orzeczenia I instancji (art. 5 ust. 2 dekretu). Na poczet należności za przydział mienia zaliczało się wartość nieruchomości przejętej (art. 7 ust. 1 dekretu). Aby określić wartość przejętej nieruchomości, powiatowa władza administracji ogólnej wydawała najpierw orzeczenie o szacunku nieruchomości przejętej na własność Państwa (art. 7 ust. 3 dekretu). To na etapie postępowania szacunkowego właściciel przejętej nieruchomości powinien przedłożyć dowody indywidualizujące przejęte gospodarstwo rolne. Dopiero wydane w tym postępowaniu orzeczenie umożliwiło rozliczenie finansowe za przydział mienia. Prawidłowo wskazał organ nadzoru, że sprawy o przejęcie mienia, o oszacowanie przejętego mienia i o przydział mienia zamiennego były sprawami odrębnymi i każda z tych spraw miała inny przedmiot. Dodatkowo wskazać należy, że P.R. - mąż byłej właścicielki, otrzymał w 1952 r. akt nadania na gospodarstwo położone w [...].

Podsumowując sąd wojewódzki podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kwestionowane orzeczenie z 10 maja 1955 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięte innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd wojewódzki, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez:

1. błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia we wsi [...], wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r., nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r.,

2. błędne uznanie, że fakt wydania decyzji zbiorczej przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie różnych właścicieli z miejscowości [...] był dopuszczalny na podstawie przepisów dekretu z 27 lipca 1949 r.,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., w związku z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339), w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), w związku z art. 151 p.p.s.a., polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2020 r., pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania Uniwersytet Rolniczy im. H. K. w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, tytułem przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jednocześnie dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia.

Wobec tego, znajdując się w trybie stwierdzenia nieważności, badaniu podlega wyłącznie wystąpienie kwalifikowanych wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w [...], powiat [...], w części dotyczącej przejęcia gruntów stanowiących w dacie przejęcia własność A. B. wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają co do zasady zarzuty naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie ograniczają się one jednak do stanowiska o nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie, zdaniem skarżącej, dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpatrzenie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpatrzenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zastrzec przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego musi się zatem odbywać w relacji do ustalonych okoliczności faktycznych.

Zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. i w zw. z art. 75 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym autor skargi kasacyjnej odniósł do dwóch kwestii, które - jego zdaniem - przemawiają za tym, że kwestionowane orzeczenie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze - uznania, że opis przejmowanego mienia we wsi [...], wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r., nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. Po drugie - dokonaniu zbiorczego przejęcia szeregu nieruchomości jednym aktem administracyjnym.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zatem oceny prawidłowości orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r. przede wszystkim z punktu widzenia jego zgodności z § 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyżej opisane zarzuty skarżącej wobec kwestionowanego orzeczenia związane są z treścią osnowy orzeczenia.

Podkreślić trzeba, że przejście na własność nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, na mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Przepisy zaś nie wymieniały, z jakich części ma się składać decyzja o przejęciu nieruchomości, zatem miała ona odpowiadać przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Takim aktem w dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r. było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r.

Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia określał, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. Przywołany przepis rozporządzenia określał zatem, jakim wymogom formalnym ma odpowiadać decyzja, jakie elementy ma zawierać. Jednym z nich była osnowa, przez którą należy rozumieć tę część decyzji, z której wynika ustalenie prawa lub obowiązku. Osnowa powinna być zatem tak skonstruowana, aby nie budziła wątpliwości co do tego, jakie jest w istocie rozstrzygnięcie sprawy w niej się zawierające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 maja 1955 r. spełnia te warunki i zawiera niezbędne elementy określone we wskazanym art. 75 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny, ale to samo w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu tego przepisu. Stanowisko to potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa.

Należy zatem przyznać rację Sądowi I instancji, że kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r., gdyż za rażące naruszenie przepisów tego rozporządzenia należy uznać jedynie ich oczywiste niezastosowanie. W niniejszej natomiast sprawie opis nieruchomości podlegających przejęciu w drodze orzeczenia z 10 maja 1955 r. był jasny i pozwalał na identyfikację przejmowanych nieruchomości. Opis przejmowanego mienia został dokonany przez wskazanie miejsca położenia nieruchomości, wskazanie numeru wykazu hipotecznego prowadzonego dla przejmowanej nieruchomości oraz wskazanie nazwiska właściciela. Posłużenie się numerami lwh dawało jasny obraz, które nieruchomości i w jakich granicach podlegają przejęciu przez Państwo. Odpowiadało to wymogom osnowy orzeczenia stawianym przez art. 75 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Jak słusznie wskazywał Minister, w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U Nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Opis mienia w kwestionowanym orzeczeniu został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację. Tym samym należy uznać, że opis przejmowanych nieruchomości ujęty w sposób, w jaki uczyniono to w orzeczeniu z 10 maja 1955 r., nie może przesądzać o wydaniu tego rozstrzygnięcia w okolicznościach uzasadniających zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uznania, że przejęcie przez Państwo jednym aktem większej liczby nieruchomości naruszało w sposób rażący obowiązujące ówcześnie regulacje prawne. Analiza przepisów powołanych w orzeczeniu z 10 maja 1955 r. prowadzi bowiem do wniosku, że na ich podstawie doszło do uregulowania stosunków własnościowych w związku ze zdarzeniami powodującymi przemieszczenie się ludności po drugiej wojnie światowej. Przepisy te akcentują zatem bardziej aspekt przedmiotowy przejęcia nieruchomości niż podmiotowy. Brak jest więc podstaw do uznania, że w braku wyraźnego przepisu wyłączającego możliwość przejęcia jednym aktem więcej niż jednej nieruchomości, przejęcie w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. więcej niż jednej nieruchomości należących do różnych osób mogło stanowić rażące naruszenie obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 576/19). Skoro nie istniał przepis zakazujący takiej możliwości, to nie było też możliwości naruszenia go, a zwłaszcza naruszenia go w sposób rażący. Należy przy tym wskazać, że przejęciu przez Skarb Państwa w drodze orzeczenia z 10 maja 1955 r. podlegał szereg nieruchomości o różnym statusie prawnym. Jedynie część przejmowanych nieruchomości spełniała przesłanki przejęcia ich przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., podczas gdy inne nieruchomości podlegały przejęciu na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318, ze zm.). Wymienienie w orzeczeniu z 10 maja 1955 r. dekretu z dnia 5 września 1947 r. obok podstawy prawnej wynikającej z dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. (pozwalającej na przejęcie nieruchomości należących pierwotnie do poprzedników prawnych skarżących) nie może zatem stanowić o wadliwości tego orzeczenia w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie mogły przy tym odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 1949 r., gdyż tak sformułowany zarzut nie poddaje się weryfikacji. Każdy ze wskazanych przepisów składa się bowiem z kilku jednostek redakcyjnych, w sumie zawierających większą ilość reguł postępowania. Aby zarzut skargi kasacyjnej był możliwy do rozpatrzenia, musi odnosić się do skonkretyzowanej reguły zachowania i wskazywać formę naruszenia. Temu wymogowi nie odpowiada zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 1-4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Wobec powyższego należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Ponieważ żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie odniósł skutku, w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W świetle powyższych uwag należy uznać, że okoliczności powoływane przez stronę skarżącą nie mogły podważyć oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Podnieść w tym miejscu należy, że całość wywodów zawartych w skardze kasacyjnej ma charakter polemiczny i w istocie stanowi powtórzenie zarzutów podnoszonych przez stronę na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) orzekł, jak w sentencji.