Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 69/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 221/20 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów owoców i warzyw oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 221/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu skargi S. K. (dalej zwanego skarżącym lub producentem) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy skrzący zadeklarował zamiar wycofania z rynku 300 000 kg jabłek z pow. 10,60 ha. Następnie przeprowadził operacje wycofania produktów, co dało mu podstawę do złożenia w dniu 22 stycznia 2015 r. wniosku o przyznanie wsparcia. Wniosek obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 36 000 kg jabłek z pow. 1,2 ha.

Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie decyzji z dnia [...] maja 2015 r., przyznającej skarżącemu wsparcie w kwocie 13 780, 88 EUR, tj. 58 888,46 zł. Na tej podstawie w dniu 26 czerwca 2015 r. została zrealizowana płatność.

W dniu 16 sierpnia 2019 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR złożył wniosek do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia z uwagi na fakt, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR postanowieniem z dnia 3 września 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r., po czym w dniu [...] października 2019 r. wydał decyzję stwierdzająca nieważność decyzji nr z dnia [...] maja 2015 r., na mocy której skarżący uzyskał wsparcie. Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania.

Decyzja z [...] listopada 2019 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania skarżącemu wsparcia, z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 36 000 kg jabłek.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w mechanizmie mogą brać udział jako beneficjenci tylko uznane organizacje producentów, które realizują program operacyjny i których uznanie nie zostało zawieszone, a także producenci indywidualni, którzy nie są członkami takich organizacji. Jednocześnie zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 jako bezwzględny wymóg stawiany beneficjentom wsparcia określa złożenie przez producenta wraz ze składanym wnioskiem oświadczenia, że ,,w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma podwójnego finansowania unijnego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej’’.

W niniejszej sprawie w dniu 29 października 2014 r. skarżący złożył w organie zawiadomienie dotyczące zamiaru przeprowadzenia operacji wycofania jabłek z rynku na dystrybucję w terminie do 31 grudnia 2014 r. W złożonym powiadomieniu zadeklarował, iż jest producentem rolnym i zna warunki uczestnictwa w przedmiotowym mechanizmie oraz zobowiązuje się do ich przestrzegania. Jednocześnie w ramach mechanizmu DOW Dyrektor OT ARR w Warszawie wydał w dniu [...] maja 2015 r. decyzję w sprawie udzielenia wsparcia dla uznanej organizacji producentów A sp. z o.o. (dalej zwanej spółką) w kwocie 61 266,32 zł stanowiącej równowartość 14 337,34 EUR. Płatność została zrealizowana w dniu 23 czerwca 2015 r. Oznacza to, ze przedmiotowa organizacja brała udział w mechanizmie DOW, a z tytułu wycofania produktów otrzymała wsparcie finansowe przewidziane przepisami rozporządzenia Komisji(UE) nr 1031/2014 oraz rozporządzenia RM.

W dniu składania powiadomienia, tj. 29 października 2014 r., skarżący był członkiem uznanej organizacji producentów - tj. spółki. Producent przeprowadzając operacje wycofania produktów z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji był też członkiem organizacji producentów wbrew przepisom prawa krajowego i unijnego. Wypłata wsparcia finansowego na rzecz spółki skutkuje więc wykluczeniem skarżącego z katalogu podmiotów uprawnionych do udziału w mechanizmie, bowiem był on członkiem uznanej organizacji producentów, która odpowiednio w latach 2013 – 2015 i 2016 – 2018 realizowała program operacyjny.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi producenta, wyrokiem z 10 września 2020 r., przedmiotową skargę oddalił.

Sąd I instancji podkreślił, że ż w przedmiotowym postępowaniu nie może zostać przeprowadzona kontrola legalności wydania decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2019 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji z [...] maja 2015 r. w przedmiocie udzielenia wsparcia skarżącemu w związku z wycofaniem owoców do bezpłatnej dystrybucji.

Sąd zgodził się z organem, że skarżący jako indywidualny producent, będący jednocześnie członkiem uznanej grupy producenckiej, która uczestniczyła programie wycofywanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję i decyzją z dnia [...] maja 2015 r. zostało tej grupie producenckiej wsparcie w kwocie 14 337,34 EUR, nie był uprawniony do wystąpienia o przedmiotowa pomoc.

WSA w Warszawie zaznaczył, że nie istniały podstawy aby skarżący jako indywidualny producent rolny uczestniczył w programie pomocowym w sytuacji gdy w takim programie uczestniczyła organizacja producencka - spółka, której był członkiem.

Skargę kasacyjną od wyroju WSA w Warszawie wniósł producent, zaskarżając go w całości. Temu orzeczeniu zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj.: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art.135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 art. 7 art. 8 i art. 9 K.p.a. art. 16 § 1 K.p.a. i art. 110 § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Uchybienie wyżej wymienionym regulacjom miało nastąpić poprzez:

- błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, z naruszeniem art. 16 § 1 oraz art. 110 § 1 K.p.a. i ograniczenie kontroli legalności działania organów do postępowania wszczętego postanowieniem z dnia 21.04.2017 r. zakończonego zaskarżonymi decyzjami,

- nieobjęcie kontrolą legalności decyzji w sprawie nieważności decyzji z dnia [...].05.2015 r. w sprawie udzielenia wsparcia w szczególności brak oceny występowania przesłanki negatywnej decyzji w sprawie nieważności decyzji z dnia [...].04.2015 r. ze względu na nieodwracalne skutki prawne postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].04.2015 r., brak analizy skutków zdarzeń w sferze cywilistycznej mającej istotny wpływ na istnienie przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji - stanowi to naruszenie przez WSA w tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 64 ust.1 i ust. 2 oraz art.7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 110 § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ograniczenie kontroli legalności działania organów w granicach danej sprawy brak w uzasadnieniu wyr.

- brak oceny legalności wszystkich aktów i czynności w graniach danej sprawy w szczególności wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...].05.2015 r. przy istnieniu przesłanki negatywnej określonej w art. 156 § 2 K.p.a.,

- brak oceny legalności wszczęcia postępowania postanowieniem z dnia [...].04.2017 r. z pogwałceniem zasady trwałości decyzji administracyjnej i zasady związania organu własna decyzją z pogwałceniem art. 16 § 1 K.p.a. i art. 110 § 1 K.p.a.,

- brak oceny legalności działania organów w prowadzonym postępowaniu w związku z brakiem zawiadomienia ustanowionego w sprawie pełnomocnika przez organ prowadzący postępowanie o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...].05.2015 r i podawanie nieprawdziwej przyczyny przedłużania postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...].04.2017 r. w zawiadomieniach przesyłanych pełnomocnikowi zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Naruszenie prawa materialnego art. 156 § 2 K.p.a. w formie niewłaściwego zastosowania poprzez niezastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. i brak oceny legalności działania organów i uznanie za legalne i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanych przez organy w trakcie trwania postępowania, związanych ze sprawą podlegającą kontroli przez WSA utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Utrzymanie w obrocie prawnym decyzji przy istnieniu przesłanki negatywnej wydania tych decyzji.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Prezesa ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu.

Oprócz tego skarżący kasacyjnie wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie dysponował pełną wiedz, że skarżący jest członkiem grupy producentów owoców i warzyw. Dodał również, że w identycznym stanie faktycznym i prawnym organy wydają dwie wzajemnie wykluczające się decyzje. Jest to sprzeczne z zasadą budowania zaufania do demokratycznego państwa prawa z art.8 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może ograniczyć się jedynie do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu (wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. II GSK 1504/22 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) .

W rozpoznanej skardze kasacyjnej formalnie zawarto jeden zarzut, obszerny i rozbudowany, w treści którego skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszone liczne regulacje o charakterze zarówno materialnoprawnym, jak i procesowym. Sam autor skargi kasacyjnej nie podał jednak jak należałoby zakwalifikować jego zarzut, z punktu widzenia podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., tj. czy jako zarzut oparty na pkt 1 tego przepisu, a więc sprowadzający się do naruszenia prawa materialnego, czy też pkt 2, tj. naruszenia przepisów postępowania. Podobnie twierdzenia przedmiotowego zarzutu, dotykające różnorakiej problematyki, również nie pozwalają na kategoryczne rozstrzygnięcie tej kwestii. Dopiero w rozwinięciu swojej argumentacji, tj. doprecyzowaniu i uszczegółowieniu zarzutu zaznaczył, że obejmuje on zarówno aspekty procesowe (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieuprawnione zawężenie przez Sąd I instancji kontroli legalności wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy oraz całokształtu działań organów), a także materialnoprawne, wynikające jego zdaniem z niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 156 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że jedyny, choć bardzo rozbudowany i tym samym złożony zarzut skargi kasacyjnej, nie został odpowiednio sformułowany, rodząc tym samym uzasadnione wątpliwości co do jego charakteru i zamierzonej przez jego autora postaci, zwłaszcza w aspekcie materialnoprawnym, co jednak nie uniemożliwia całkowicie ustosunkowania się do niego.

I tak, powołując się na naruszenie prawa materialnego skarżący kasacyjnie jako naruszony wskazał wyłącznie przepis art. 156 § 2 K.p.a., który w swej treści nie zawiera regulacji materialnoprawnej. Oprócz tego postać naruszenia prawa, jaka została przedstawiona w twierdzeniach tego zarzutu, jest niejasna do tego stopnia, że nie można na ich podstawie stwierdzić, na czym przedmiotowe naruszenie miałoby polegać. Innymi słowy nie sposób w oparciu o treść zarzutu stwierdzić czy autorowi skargi kasacyjnej chodzi wadliwą wykładnię czy zastosowanie konkretnej regulacji, w jej materialnoprawnym wymiarze. W związku z tym tę część zarzutu skargi, obejmującą materialnoprawny jej aspekt, uznać należy za nieskuteczną.

Jeżeli chodzi o procesową część zarzutu, to w tym wypadku twierdzenia skarżącego kasacyjnie, choć również nie są jasne i do końca precyzyjne, to jednak z ich treści można wywnioskować, że naruszenia przepisów prawa formalnego skarżący kasacyjnie upatruje przede wszystkim w zawężeniu zakresu kontroli sądowej, zakończonej wydaniem zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie, pomijającej ten aspekt sprawy, który wprost odnosił się do wszelkich okoliczności związanych ze stwierdzeniem nieważności poprzednio wydanej decyzji (której nieważność później stwierdzono).

Odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń podkreślić należy, że nie sposób uznać ich zasadności. Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, prowadzonej pod kątem legalności, była bowiem ostateczna decyzja administracyjna, którą to decyzją odmówiono skarżącemu kasacyjnie przyznania wnioskowanej przez niego pomocy finansowej ze środków unijnych. Granice przedmiotowej sprawy ograniczały się więc tylko do tej materii. Sąd I instancji, orzekając w granicach tejże sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., nie był uprawniony do kontroli decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności poprzedniego rozstrzygnięcia co do wparcia ze środków unijnych, które było korzystne dla skarżącego. Wszelkie okoliczności związane ze stwierdzeniem nieważności wykraczały bowiem poza granice niniejszej sprawy, w związku z czym WSA w Warszawie nie mógł zajmować się nimi.

Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że stojąc na stanowisku co do niezgodność z prawem decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie, skarżący kasacyjnie dysponował odpowiednimi środkami prawnymi, umożliwiającymi mu kwestionowanie tego rozstrzygnięcia, zarówno na drodze administracyjnej, jak również sądowej. Nieskorzystanie przez niego z tego rodzaju możliwości nie może zaś skutkować tym, że problematyką tego rodzaju winien zająć się Sąd, oceniający zgodność z prawem kolejnej decyzji odnoszącej się bezpośrednio do przyznania płatności.

Skoro decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu wsparcie stała się ostateczna, to organ był zobligowany do procedowania wniosku skarżącego, dotyczącego przyznania mu stosowanego wsparcia. Przeciwne twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej są gołosłowne i jako takie nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.