Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 169/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. Sp. z o.o. w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 29 maja 2012 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki (dalej jako "PINB") decyzją nr [...] z dnia 22 lipca 2011 r. znak: [...] umorzył jako bezprzedmiotowe "postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] wykonanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą K. reprezentowana przez pełnomocnika E.P. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji błędne przyjęcie, że organem właściwym do merytorycznego zakończenia sprawy jest organ architektoniczno-budowlany.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "MWINB") decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w K. z dnia 22 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przedstawiono dotychczasowy przebieg zdarzeń w sprawie wskazując, że w dniu 29 marca 2010 r. do PINB wpłynął wniosek (wraz z załącznikami) złożony przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. o wszczęcie na zasadach określonych wart. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. postępowania naprawczego dotyczącego obiektu przy ulicy [...] w K. (akta PINB k. nr 1-107).

Dalej MWINB wyjaśnił, że organ I instancji w dniu [...] marca 2011 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których "stwierdzono, iż pod numerem [...] przy ul. [...] w K. znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową w parterze i garażami w parterze. Od strony ul. [...] budynek jest 6 kondygnacyjny przy czym dwie ostatnie kondygnacje są cofnięte tworząc taras na V kondygnacji od strony ul. [...] . W parterze 6 kondygnacyjnej części budynku nr [...] znajdują się usługi - 2 lokale usługowe z wejściem od frontu budynku z ul. [...] . Budynek posiada jedną klatkę schodową z wejściem od frontu budynku z ul. [...] . Tylna część przedmiotowego budynku jest 5 kondygnacyjna z garażami na poziomie parteru (cała powierzchnia parteru) z wjazdami z drogi dojazdowej prostopadłej do ul. [...] . Pod częścią 6 kondygnacyjna budynek jest podpiwniczony. Budynek jest przykryty dachem płaskim oraz jest wyposażony w dźwig osobowy. Dostęp do budynku z poziomu terenu". Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną (akta PINB k. nr 190-194).

Uzasadniając własne stanowisko MWINB wyjaśnił, iż Prezydent Miasta K. w dniu 18 listopada 2003 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę dla A.K. na wykonanie zamierzenia budowlanego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażami, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną" (akta PINB k. nr 122-125). Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 20 lutego 2004 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 18 listopada 2003 r. nr [...] znak: [...] (akta PINB k. nr 138-139). Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 484/04 uchylił decyzję Wojewody [...] z 20 lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 18.11.2003r. (akta PINB k. nr 127-130).

Organ administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiotowej sprawie w dniu 31 sierpnia 2007 r. wydał decyzję nr [...]znak: [...] , którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił decyzję pozwolenia na budowę z 18 listopada 2003 r. nr [...] znak: [...] w zakresie zmiany trasy kabla nn oraz zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, liczby kondygnacji, długości i szerokości obiektu budowlanego (akta PINB k. nr 131). Następnie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 27 listopada 2007 r. znak: [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 31 sierpnia 2007 r. nr [...] znak: [...] (akta PINB k. nr 133). Prezydent Miasta K. w dniu 28 listopada 2007 r. wydał postanowienie znak: [...] , którym wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji własnej z dnia 31 sierpnia 2007 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę z dnia 18 listopada 2003 r. nr [...] znak: [...] (akta PINB k. nr 132). Decyzją z 18 sierpnia 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. uchylił decyzję własną z dnia 31 sierpnia 2007 r. nr 2129/07 znak: [...] i umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę z dnia 18 listopada 2003 r. nr [...] znak: [...] (akta PINB k. nr 142-143).

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej złożonej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 484/04 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji (akta PINB k. nr 141). WSA w Krakowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 156/09 uchylił decyzję Wojewody [...] z 20 lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 18 listopada 2003 r. (akta PINB k. nr 217-221).

MWINB biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, iż w obrocie prawnym nie pozostawała decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. z 18 listopada 2003 r. nr [...] znak: [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z 20 lutego 2004r. znak [...] , jak i decyzja Prezydenta Miasta K. z 31 sierpnia 2007 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę zostały skutecznie wyeliminowane z obiegu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta K. zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy - w dniu 29 września 2009 r. wydał decyzję znak: [...] , którą umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: ,Budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na działkach nr nr [...] , obr. [...] " (akta PINB k. nr 144). Natomiast decyzją z dnia 29 września 2009 r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta K. stwierdził wygaśniecie decyzji nr [...] z 7 sierpnia 2006 r. znak: [...] w sprawie przeniesienia na rzecz nowego inwestora decyzji pozwolenia na budowę z 18 listopada 2003 r. nr [...] znak: [...] (akta PINB k. nr 145). W tym miejscu organ II instancji podniósł, że jego zdaniem postępowanie prowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo wydania przez Prezydenta Miasta K. w dniu 29 września 2009 r. decyzji znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania nie zostało zakończone, gdyż decyzja ta była nieostateczna, co potwierdziło pismo Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 24 maja 2011 r. znak: [...] (akta PINB - k. nr 216).

Dalej organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy Prawo budowlane (dalej jako "u.p.b."), ściśle określają kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji - organ te może działać tylko w zakresie zadań i kompetencji przypisanych mu w określonych artykułach ustawy Prawo budowlane o których mowa w art. 83 ust. 1 u.p.b. Zdaniem MWINB żaden z wymienionych w art. 83 ust 1 u.p.b. przepisów nie dawał możliwości organowi nadzoru budowlanego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Nie miał zastosowania w sprawie przepis art. 48 u.p.b., gdyż inwestor zrealizował obiekt na podstawie i w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie miała również w sprawie zastosowania procedura naprawcza, o której mowa w art. 50-51 u.p.b. Przypadki, względem, których zastosowanie mają przepisy art. 50-51 dotyczą robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia (pkt 1), w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź powodujący zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1 u.p.b. (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W ocenie organu II instancji żadna z w/w okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zaistniała, jak już wyżej wspomniano inwestor zrealizował obiekt w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń organu I instancji nie wynikało, by roboty budowlane prowadzone były w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska. Nie miały również zastosowania przepisy dotyczące prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b., gdyż realizacja przedmiotowych robót budowlanych wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W opinii MWINB nie można było również mówić o prowadzeniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków pozwolenia na budowę, ponieważ zostało ono skutecznie wyeliminowane z obiegu prawnego, a PINB nie stwierdził by roboty prowadzone były z naruszeniem innych przepisów. Zdaniem organu odwoławczego skoro nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., to organ nadzoru budowlanego nie mógł skorzystać z dyspozycji art. 51 ust. 1 u.p.b. W tym miejscu organ odwoławczy przypomniał, iż celem przepisów art. 50-51 jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 u.p.b. nie doprowadziło przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu czy doprowadzenia go do stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego nie zachodziły również przesłanki do wydania decyzji w sprawie zaniechania dalszych robót, gdyż z ustaleń PINB wynikało, że żadne roboty budowlane przy obiekcie nie były prowadzone (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Ponadto w przypadku wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, ich ewentualna kontynuacja wymagała od inwestora uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (względnie zgłoszenia). W ocenie MWMB również przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., nie miał zastosowania w sprawie, gdyż przedmiotowego obiektu budowlanego nie można było doprowadzić to stanu zgodnego z prawem nakładając na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nie można było również nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bowiem inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, pozwolenie na budowę zostało skutecznie wyeliminowane z obiegu prawnego.

W ocenie MWINB w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie mogły również skorzystać z kompetencji przypisanej im w art. 37 ust 2 u.p.b.

Dalej MWINB przytoczył stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "w sprawie właściwości organów w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przed oddaniem obiektu budowlanego do użytkowania" zamieszczone na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 24 października 2011 r., z którym się zgodził: "(...) Zatem, uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne, niezależnie od tego, na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (w trakcie realizacji budowy obiektu budowlanego, czy w przypadku faktycznego wykonania wszystkich robót budowlanych). Z punktu widzenia ustawy - Prawo budowlane inwestycja jest formalnie zakończona, jeżeli została oddana do użytkowania. Tym samym, inwestycja może zostać zakończona - przez oddanie do użytkowania - wyłącznie wtedy, gdy inwestor uzyska nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. (...)".

W nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy wskazał, że dla przedmiotowego budynku nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, postępowanie prowadzone w tym zakresie przez PINB zostało na wniosek inwestora zawieszone. Zatem pomimo, iż faktycznie budowa została zakończona, na co wskazuje zapis w dzienniku budowy z dnia 26 listopada 2007 r. (akta PINB k. nr 120), to budowa ta nie została zakończona w sensie prawnym, gdyż budynek nie został skutecznie przyjęty przez właściwy organ do użytkowania.

W końcowej części uzasadnienia własnej decyzji z dnia 24 listopada 2011 r. organ II instancji stwierdził, powołując się wcześniej na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 25.05.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/11, LEX nr 897751; wyrok WSA w Gliwicach z 27.01.2011 r. LEX nr 776413; wyrok WSA w Krakowie z 14.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/10, LEX nr 753445), że brak było podstaw prawnych do wydania przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, a właściwym do załatwienia sprawy był organ administracji architektoniczno-budowlanej (który de facto nie zakończył postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż decyzja z dnia 29 września 2009 r. znak: [...] była nieostateczna i w związku z tym stwierdzić należało, iż postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Tym samym w ocenie MWINB zachodziły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - tj. utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia 22 lipca 2011 r. nr 233/11, znak: [...] w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowego "postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] wykonanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego".

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 listopada 2011 r. znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 6, 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji,

3. art. 7 w zw. art. 77 i 80 w zw. 136 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu napisano, że ustalenia organu odwoławczego było błędne, gdyż stwierdził on, że: "W obecnym stanie faktycznym mamy do czynienia z obiektem budowlanym wykonanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który zgodnie z zapisem w dzienniku budowy, został wykonany w całości do dnia 26.11.2007 r. tj. do czasu kiedy decyzje pozwolenia na budowę funkcjonowały w obiegu prawnym. Obiekt powyższy nie został jednak przyjęty do użytkowania i po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje w sytuacji prawnie nie uregulowanej".

Zdaniem strony skarżącej decyzja nr 2129/07 znak: [...] , z dnia 31 sierpnia 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zmieniająca decyzję pozwolenia na budowę z dnia 18 listopada 2003 r. nr [...] w zakresie zmiany trasy kabla nn oraz zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, liczby kondygnacji, długości i szerokości obiektu budowlanego, uzyskała klauzulę ostateczności w dniu 27 listopada 2008 r., zaś w dniu 28 listopada 2008 r. Wydział Architektury i Urbanistyki wznowił postępowanie w sprawie jej wydania i wstrzymał jej wykonanie, natomiast roboty budowlane zakończone zostały w dniu 26 listopada 2011 r. Zatem inwestor realizował inwestycję w oparciu o projekt zamienny, to znaczy w oparciu o nieostateczną decyzję nr [...] z dnia 31 sierpnia 2007 r. W ocenie strony skarżącej uzasadniało to przyjęcie, że skoro decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie uzyskała klauzuli ostateczności, nie podlegała wykonaniu, tym samym nie mogła stanowić podstawy do prowadzenia robót budowlanych na jej podstawie. Oznaczało to dalej, że inwestor prowadząc roboty budowlane na podstawie decyzji nie podlegającej wykonaniu, realizował inwestycję z istotnymi odstępstwami od decyzji pierwotnej tj. decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 18 listopada 2003 r. W opinii strony skarżącej nie było zatem uprawnione twierdzenie organów nadzoru budowlanego, że inwestycja realizowana była w oparciu o decyzje pozwolenia na budowę, które funkcjonowały w obiegu prawnym, ponieważ decyzja zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę do obiegu prawnego nigdy nie weszła. Dowodem na to był zapis w dzienniku budowy, zgodnie z którym budowa prowadzona była w oparciu o nieostateczną decyzję zamienną, do dnia 26 listopada 2007 r. W tym miejscu skarżąca Spółka podkreśliła, iż decyzja w oparciu o którą prowadzone były roboty budowlane, uzyskała klauzulę ostateczności w dniu 27 listopada 2007 r. Podsumowując tę cześć strona skarżąca stwierdziła, że całe uzasadnienie decyzji umarzającej, opierało się na tym, że inwestycja prowadzona była w oparciu o dwa ostateczne pozwolenia na budowę, które zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, co uniemożliwiało prowadzenie procedury naprawczej.

Dalej podniesiono, że przywołane w uzasadnieniu decyzji stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2009 r., było nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w przedmiotowej sprawie, dotyczyło ono bowiem sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona przed zakończeniem inwestycji. Tak samo, nie można było zgodzić się, z twierdzeniem zawartym w w/w stanowisku, iż brak czynnego pozwolenia na budowę stanowił przeszkodę do wdrożenia postępowania naprawczego, ponieważ do takich sytuacji odnosił się przepis art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej Spółki, organ nadzoru budowlanego pominął jeden dowód w sprawie, nie ujmując w wykazie dowodów decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej dla obiektu istniejącego na potrzeby postępowania naprawczego, ignorując całkowicie fakt przedłożenia do przedmiotowego postępowania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niezrozumiały dla strony skarżącej był także tryb, w jakim prowadzone było postępowanie po rozpoznaniu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania naprawczego, Organ wydał decyzję po wszczęciu postępowania z urzędu. Przepisy prawa procesowego stanowią, że postępowanie wszczyna się z urzędu, lub na wniosek, przepisom tym, nie jest znana procedura mieszana tj. wszczęcie postępowania na wniosek i wydanie decyzji z urzędu. Było to uchybienie, które winno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ I instancji winien rozpatrzeć wniosek inwestora i zakończyć postępowanie wszczęte na wniosek merytoryczną decyzją, lub/i wszcząć postępowanie z urzędu i zakończyć własne, wszczęte z urzędu postępowanie również decyzją merytoryczną. W opinii strony skarżącej sytuacja, w której organ wszczął postępowanie na wniosek strony i procedował je z urzędu, było z punktu widzenia przepisów prawa procesowego, sytuacją niedopuszczalną.

Dalej skarżąca Spółka nie zgodziła się z częścią stanu faktycznego przedstawionego w zaskarżonej decyzji MWINB z dnia 22 lipca 2011 r., gdyż czyja nr [...] znak: [...] z dnia 31 sierpnia 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zmieniająca decyzję pozwolenia na budowę z dnia 18 listopada 2003 r. nr [...] w zakresie zmiany trasy kabla nn oraz zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, liczby kondygnacji, długości i szerokości obiektu budowlanego, uzyskała klauzulę ostateczności w dniu 27 listopada 2008 r., roboty budowlane wykonane zostały do dnia 26 listopada 2008 r., zaś w dniu 28 listopada 2008 r. Wydział Architektury i Urbanistyki wznowił postępowanie w sprawie jej wydania i wstrzymał jej wykonanie, zaś Spółka zrealizowała inwestycję do dnia 26. Listopada 2008 r., w oparciu o projekt zamienny, to znaczy w oparciu o nieostateczną decyzję nr [...] z dnia 31 sierpnia 2007 r.

Ponadto w ocenie skarżącej Spółki nie można było także zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja z dnia 31 sierpnia 2007 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę została skutecznie wyeliminowana z obiegu prawnego, ponieważ decyzja ją uchylająca, nie była decyzją ostateczną. Skoro nie była decyzją ostateczną, to nie podlegała wykonaniu. Jednakże, jak wcześniej podniesiono, bez znaczenia pozostawał fakt wydania decyzji uchylającej, ponieważ uchylenie tej decyzji nie miało wpływu na to, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji nieostatecznej, czyli z odstępstwami od decyzji pierwotnej. Bez znaczenia dla postępowania naprawczego był fakt wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ architektoniczne - budowlany wszelkich decyzji dotyczących przedmiotowej inwestycji, znaczenie dla postępowania naprawczego, miało jedynie to, że inwestycja realizowana była na podstawie decyzji nie podlegającej wykonaniu.

Dla przedmiotowego stanu faktycznego, znaczenie miało również to, że w czasie procedowania pozwolenia na użytkowanie tj. w 2007 r., pierwotne pozwolenie na budowę było w obrocie prawnym, co zdaniem strony skarżącej winno skutkować wszczęciem z urzędu postępowania naprawczego.

W ocenie strony skarżącej stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie wyglądał następująco: Decyzja Prezydenta Miasta K. z 18 listopada 2003 r. nr [...] znak: [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia 20 lutego 2004 r. znak [...] , zostały skutecznie wyeliminowane z obiegu prawnego, natomiast decyzja Prezydenta Miasta K. z 31 sierpnia 2007 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę nie została skutecznie wyeliminowana z obiegu prawnego, zaś roboty budowlane prowadzone były w oparciu o decyzję nie podlegającą wykonaniu, zatem prowadzone były z istotnym odstępstwem od decyzji pierwotnej. Tym samym zdaniem strony skarżącej ustalenia poczynione przez organ II instancji również są błędne.

Ponadto nie można było zgodzić się z twierdzeniami organu odwoławczego, że cyt. "Nie ma również w sprawie zastosowania procedura naprawcza, o której mowa w art. 50-51 u.p.b. Przypadki, względem, których zastosowanie mają przepisy art. 50-51, dotyczą robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia (pkt 1)," "lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4)". Żadna z w/w okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zaistniała, inwestor zrealizował obiekt w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w przedmiotowej sprawie inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia nieostatecznego zamiennego, czyli prowadził roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od pierwotnego pozwolenia na budowę. Tym samym w opinii skarżącej Spółki, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują dyspozycje przepisu art. 50-51 Prawa budowlanego, dotyczące prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia (pkt 1), jak również w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że nie zgodziła się również z twierdzeniem, że cyt. "Nie można również mówić oprowadzeniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków pozwolenia na budowę, ponieważ zostało ono skutecznie wyeliminowane z obiegu", z uwagi na to, że na czas procedowania postępowania w PINB, pozwolenie na budowę było w obiegu prawnym. Fakt, że na skutek przewlekłego prowadzenie postępowania doszło do sytuacji, w której pierwotne pozwolenie zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, nie mógł - w ocenie strony skarżącej - stanowić podstawy umorzenia postępowania.

Skarżąca Spółka zakwestionowała również twierdzenie, że cyt. ,Nie można również nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bowiem inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, pozwolenie na budowę zostało skutecznie wyeliminowane z obiegu prawnego.", ponieważ realizowanie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji zamiennej, musiało być uznane za prowadzenie robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od pierwotnego pozwolenia.

Mając na uwadze powyższe a w szczególności fakt, prowadzenia robót na podstawie nieostatecznej decyzji zamiennej, czyli z odstępstwami od pierwotnego pozwolenia na budowę, zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego zdaniem skarżącej Spółki , było jak najbardziej uzasadnione.

Następnie strona skarżąca stwierdziła, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji wydane zostały na podstawie założenia, że obiekt zrealizowany został na podstawie decyzji zezwalających na budowę, które następnie zostały wyeliminowane. W ocenie skarżącej Spółki - założenie to było błędne. Organ II instancji powielił błędy organu I instancji, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie zlecił przeprowadzenia takiego postępowania, bezkrytycznie przyjął wszystkie ustalenie dokonane przez organ I instancji. Organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie w pełnym zakresie i merytorycznie zbadać sprawę. Powyższe świadczy bowiem o tym, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły w stopniu wystarczającym postępowania dowodowego, co w ocenie strony skarżącej, stanowiło naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

W dalszej kolejności powołano się na orzecznictwo wskazując na wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06 (publ. ONSAiWSA 6/2007 poz. 132), w którym to wyroku stwierdzono niedopuszczalność umorzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przypadku złożenia wymaganej dokumentacji (po uchyleniu pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny) i wskazano, że wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej (obejmującej dokumentację budowy i inwentaryzację geodezyjną powykonawczą) stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Skarżąca Spółka wskazała, że podobne stanowisko (do powyższego – dopisek Sądu) zajął NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 167/06 (publ. ONSAiWSA 6/2007 poz. 132).

W ocenie strony skarżącej samo uzasadnienie umorzenia postępowania nie wyjaśniało zasadności umorzenia, ponieważ z uzasadnienia w żaden sposób nie wynikało, dlaczego stało się ono bezprzedmiotowe. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełniało wymogów określonych w przepisach k.p.a.- art. 107. Nie zawierało żadnego uzasadnienia prawnego, które wyjaśniałoby dlaczego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przepisy postępowania administracyjnego, wyraźnie precyzują, kiedy postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej Spółki z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wtedy, gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tj. gdy odpadł podmiot lub przedmiot postępowania (przedmiot postępowania, określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu), co zdaniem strony skarżącej nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. Dodano w tym miejscu, iż . skarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśniała, powodów z jakich postępowanie stało się bezprzedmiotowe, nie wyjaśniało którego z elementów materialnego stosunku prawnego brakowało do merytorycznego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczyną umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego było uznanie przez organ, że całe zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane przez inwestora w okresie obowiązywania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Jak bowiem wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 484/04, którym uchylono decyzję Wojewody [...] z 20 lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 18.11.2003r., Sąd ten równocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Oznacza to, że do 19.12.2008r tj. dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, który po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej złożonej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 484/04 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, inwestor nie mógł realizować budowy, na którą pozwolenie dawała decyzja Wojewody [...] z 20 lutego 2004 r. Tymczasem jak wynika z dziennika budowy, pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lutego 2007 r., inwestor nadal realizował budowę, aż do jej końca, który nastąpił w listopadzie 2007 roku. Tym samym nie można przyjąć tak jak organ, że cała inwestycja została zrealizowana w okresie obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana ma bowiem ten skutek, że: "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 32). Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego po wydaniu w dniu 23 lutego 2007 r. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jest zatem w skutkach prawnych tożsama z prowadzeniem budowy bez pozwolenia na budowę. Tym samym zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego, co będzie obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu.

Kończąc rozważania prawne należy również wskazać, że z okoliczności sprawy wynika, iż organ nie ustalił prawidłowo stron postępowania. W przypadku jeśli inwestor wydzielił lokale jako samodzielne nieruchomości i dokonał ich zbycia, stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego powinni być również wszyscy właściciele tych lokali, którzy posiadają w rozumieniu art. 28 k.p.a. interes prawny w udziale w tym postępowaniu. Ponowne postępowanie winno być zatem przeprowadzone z właściwym kręgiem stron tj. z udziałem właścicieli wszystkich lokali znajdujących się w przedmiotowym obiekcie budowlanym.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że decyzje organów administracyjnych obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.