Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 772/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 26 ust 2  w zw z art 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 maja 2023 r., znak WI-I.7840.7.3.2023.PI w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 4 maja 2023 r. znak WI-I.7840.7.3.2023.PI orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z 9 grudnia 2022 r., znak:AB.V.6740.4.3.2022.MMC, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 26 stycznia 2022 r., nr AB.V.1.91.2022, znak: AB.V.6740.1.291.2021.SP, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. o numerze [...] wraz z linią zasilająca na dz. nr [...] w m. P. , gm. Z.. W skład planowanej stacji bazowej wchodzą:

- Stalowa wieża kratowa typu [...] o całkowitej wysokości 55,95 m n.p.t. (z odgromnikiem i cokołem fundamentowym), posadowiona na kwadratowej płycie fundamentowej o boku 7,0 m i grubości 0,6 m posadowionej na głębokości 1,5 m p.p.t.,

- Anteny sektorowe – 6 sztuk pracujące w systemach: 800Mhz, 900Mhz, 1800Mhz, 2100Mhz i 2600Mhz: Huawei ATR4518R6 oraz ATR 45128R11 – skierowane z azymutem 90ş, 220 ş, 350 ş wysokość zawieszenia 40,00m n.p.t., 52,70m n.p.t., 53,00m n.p.t. – instalowanie na konstrukcji wieży za pośrednictwem wsporników antenowych,

- Anteny radioliniowe – 2 sztuki Ř 0,3m oraz 2 sztuki Ř 0,6m – skierowane z azymutem 24ş, 101ş, 188ş, 281ş wysokość zawieszenia 50,00 m n.p.t. praz 50,50 n.p.t. – instalowane do krawężników wieży,

- Urządzenia sterujące 2xAPM30 + BC wraz ze skrzynką rozdzielcza TBSB postawione u podnóża wieży (poziom gruntu) za pośrednictwem stalowych konstrukcji wsporczych,

- Urządzenia sterujące RRU – 15 sztuk zamocowane do wspornika W2 lub bezpośrednio do krawężników wieży,

- Drogi kablowe łączące urządzenia sterujące z antenami,

- Ogrodzenie w osiach wieży zabezpieczające przed dostępem osób niepowołanych,

- Instalacja elektroenergetyczna zasilająca urządzenia stacji bazowej – WLZ (wewnętrzna linia zasilająca),

- Szynodrabina SOLL zamocowana do ścian wieży, zapewniająca wejście na projektowana wieżę.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Starosta Krakowski, decyzją z 26 stycznia 2022 r., znak: AB.V.6740.1.291.2021.SP, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt achitektoniczno – budowlany oraz udzielił Inwestorowi – [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. o numerze [...] wraz z linią zasilająca na dz. nr [...] w m. P. , gm. Z.. 19 maja 2022 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 16 maja 2022 r. P. J. N. i P. M. W., reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., w którym wskazano, iż cyt.: (...) wnoszę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Starostę Krakowskiego decyzji z dnia 26 stycznia 2022 roku, nr: AB.V.1.91.2022, znak: AB.V.6740.1.291.2021.SP w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. o numerze [...] wraz z linią zasilająca na dz. nr [...] w m. P. , gm. Z.. Jako podstawę niniejszego wniosku wskazano przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r., znak: AB.V.6740.4.3.2022.MMC wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Starosty Krakowskiego z 26 stycznia 2022 r., nr AB.V.1.91.2022, znak: AB.V.6740.1.291.2021.SP, udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. o numerze [...] wraz z linią zasilająca na dz. nr [...] w m. P. , gm. Z.. Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r., znak: AB.V.6740.4.3.2022.MMC, Starosta Krakowski po rozpatrzeniu wniosku P. J. N. i P. M. W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 26 stycznia 2022 r., nr AB.V.1.91.2022, znak: AB.V.6740.1.291.2021.SP. W/w postanowienie Starosty Krakowskiego zostało zaskarżone do Wojewody Małopolskiego, który postanowieniem z 2 listopada 2022 r., znak: WI-I.7840.7.69.2022.PI, umorzył postępowanie zażaleniowe. Decyzja z 9 grudnia 2022 r., znak: AB.V.6740.4.3.2022.MMC, Starosta Krakowski wydal skarżoną decyzje, którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 26 stycznia 2022 r., nr AB.V.1.91.2022, znak: AB.V.6740.1.291.2021.SP, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. o numerze [...] wraz z linią zasilająca na dz. nr [...] w m. P. , gm. Z.. Odwołania od w/w decyzji w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli P. J. N. i P. M. W., reprezentowani przez pełnomocnika P. Z. G. oraz pełnomocnika radcę prawnego S. K. (odwołanie z 23 grudnia 2022 r. oraz odwołanie z 30 grudnia 2022 r.). Organ I instancji przekazując w/w odwołania do Wojewody Małopolskiego nie stwierdził przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a.

Organ II instancji wskazuje, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami) – wejście w życie nowelizacji 19 września 2020 r. Jednocześnie Wojewoda Małopolski zwraca uwagę iż powołane w niniejszej decyzji liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne należy czytać z uwzględnieniem w/w nowelizacji Prawa budowlanego, przede wszystkim z uwzględnieniem definicji obszaru oddziaływania, zawartej w art. 3 pkt 20 u.p.b. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Wojewoda Małopolski podkreśla, iż wznowieniowe postępowanie administracyjne samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwsze kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej – stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie wnioskodawcy P. J. N. i P. M. W., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z 26 stycznia 2022 r., znak: AB.V.6740.1.291.2021.SP, oparli na przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wojewoda Małopolski wyjaśnia, iż prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. W drugim etapie postępowania wznowieniowego (tj. po wydaniu postanowienia z 14 czerwca 2022 r., znak: AB.V.6740.4.3.2022.MMC o wznowieniu postępowania), badana pozostaje kwestia, czy podmiot żądający wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada przymiot strony postępowania. Zaznaczyć trzeba, iż ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero po jego wydaniu, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu sprawdzenie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny. Dokonując kontroli skarżonej decyzji Starosty Krakowskiego, Wojewoda Małopolski stwierdza, że zasadnie we wznowionym postępowaniu orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazana przez wnioskodawców przesłanka wznowienia nie zaistniała – tj. P. J. N. i P. M. W. nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zostało to omówione wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy P. J. N. jest współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] P. . Przedmiotowa inwestycja została zaplanowana w odległości około 54 m (w linii prostej) od granicy w/w działki odwołującego. W przedłożonej przez Inwestora dokumentacji, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 11 września 2020 r. (Dz.U.2022.1679), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, iż cyt.: (...) Obszar oddziaływania stacji bazowej [...] został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności na wysokości zawieszenia anten, zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.Poz.2448). Zasięg występowania gęstości mocy pola elektromagnetycznego o poziomie wyższych niż dopuszczalne stacji bazowej [...] został przedstawiony graficznie na rys. Z-1 i występuje wyłącznie nad działka o numerze ewid. [...]. W obszarze występowania pola o poziomie wyższym niż dopuszczalne nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Pole elektromagnetyczne o natężeniu wyższym niż dopuszczalne występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni i zaczyna się od poziomu 38,1 m n.p.t., co zostało pokazane w części telekomunikacyjnej projektu architektoniczno-budowlanego. W istniejącym stanie zagospodarowania terenu miejsca dostępne dla ludności nie występują w obszarze pola o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne. W otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej nie występują instalacje radiokomunikacyjne, ani inne instalacje emitujące pola elektromagnetyczne w zbliżonym zakresie częstotliwości, których oddziaływanie należałoby uwzględnić. Najbliższa tego typu instalacja – stacja bazowa innego operatora w Z. jest oddalona o ok 1600 m. Wobec powyższego nie ma zagrożenia, że superpozycja pól elektromagnetycznych pochodzących od obu stacji spowoduje występowanie pola elektromagnetycznego o wartościach gęstości mocy wyższych niż dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności. Pole elektromagnetyczne pochodzące od napowietrznych linii elektroenergetycznych pomija się ze względu na zupełnie inny zakres częstotliwości, w jakim pracuje ww. sieć, (tj. 50 Hz, podczas gdy anteny nadawcze stacji pracują z częstotliwościami powyżej 300 000 000 Hz). Po przeprowadzeniu powyższej analizy istniejącego stanu zagospodarowania oraz obowiązujących przepisów stwierdza się, iż pole elektromagnetyczne o mocy wyższej niż wartości dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności oraz niezabudowanych. W związku z tym faktem obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę o numerze [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż definicja obszaru oddziaływania została przez ustawodawcę zdefiniowana w art. 3 pkt 20 u.p.b., zgodnie z którym należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Co do zasady, krąg stron postępowania w przypadku budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, jest wyznaczony przede wszystkim w oparciu o przewidywany obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U.2022.1360 z późn.zm.), dalej jako: k.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód. Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2022.1225), dalej jako: w.t. stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Powyższe oznacza, że jeżeli inwestor planuje instalację urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnej gęstości mocy, a strefy tych pól wkraczać będą w przestrzeń - ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 763/16). Należy podkreślić, że gęstość natężenia pola elektromagnetycznego, na podstawie którego określa się obszar oddziaływania inwestycji wyznaczana jest w oparciu o dany model fizyczny i odpowiadające temu modelowi wzory, uwzględniające właściwości kierunkowe anten oraz zastępczą mocy promieniowaną izotropowo (przy założeniu maksymalnego obciążenia anten). Zaznaczyć trzeba, iż od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (tekst jednolity Dz.U.2019.2448). Na marginesie tut. Organ wskazuje, że w w/w rozporządzeniu znacznie (nawet 100-krotnie) podwyższono dopuszczalne poziomy pół elektromagnetycznych w stosunku do ówcześnie obowiązującego w tej materii rozporządzenia.

W przedmiotowym projekcie budowlanym (tabela 2 – strona 11) określono parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wyznaczone dla każdego z planowanych pasm pracy stacji bazowej. Z powyższego wynika, m.in., iż pole elektromagnetyczne o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni i nie będzie występować niżej niż 40,0 m n.p.t. dla anten sektorowych oraz dla anten radioliniowych nie niżej niż 50,0 m n.p.t. Co więcej w projekcie zagospodarowania terenu oznaczono przewidywany maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości odpowiadającej danej częstotliwości pola elektromagnetycznego (pasma pracy) dla anten pracujących na różnych pasmach częstotliwości. Wynika z niego, iż obszar, w którym będzie występowało pole elektromagnetyczne o ponadnormatywnej gęstości znajduje się jedynie w obrębie działki inwestycyjnej. Co istotne, w aktach niniejszej sprawy zalega opracowanie pn.: Analiza występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 2448), w której wskazano, iż cyt.: "(...) Na podstawie obliczeń przeprowadzonych w niniejszej dokumentacji stwierdza się, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych/równych zróżnicowanym wartościom określonym w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (...), a pochodzące od anten sektorowych, wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności (zgodnie z powyższym rozporządzeniem). Zatem projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu." W opracowaniu wykazano, iż projektowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia, pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych oraz nie wprowadzi, nie utrwali i nie zwiększy ograniczeń ani uciążliwości dla terenów sąsiednich". Organ odwoławczy, mając na uwadze rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych w kwestii badania możliwych lub projektowanych tiltów anten stacji bazowych, stwierdza co następuje. W projekcie budowalnym wskazywany jest zakres pochylenia anten oraz zestawienie dotyczące zasięgu gęstości natężenia pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnych wartościach oraz zasięgu i przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych nachylenia tych anten (tiltów), czyli wyniki dla projektowanych tiltów anten. Możliwy zakres pochylenia wskazanych w projekcie budowalnym modeli anten może wykraczać poza projektowany zakres wskazany przez projektanta. Należy jednakże podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając projekt budowalny nie jest uprawniony do analizy innych - niż te opisane w projekcie - parametrów inwestycji (stacji bazowej). Takie rozważania dotyczyłyby stanu innego niż projektowany, i w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na specyfikę jej działania, odnosiłby się tym samym do innej inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowalnej nie jest uprawniony do analizy potencjalnego zachowania się stacji bazowej telefonii komórkowej związanego z eksploatacją obiektu. Należy podkreślić, że w razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól 8 elektromagnetycznych w środowisku, a dalsza część uzasadnienia decyzji zawiera odniesienie do tego etapu "życia" inwestycji i jej kontroli.

W dalszej kolejności Wojewoda Małopolski wyjaśnia, iż nie można interesu prawnego upatrywać w ogólnym przepisie art. 144 k.c. Na tą okoliczność należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3148/18. W ocenie NSA powołane przepisy kodeksu cywilnego same w sobie nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, których skarżący są właścicielami, z powodu wybudowania na nieruchomości sąsiedniej obiektu budowlanego, którego dotyczy wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę. Bowiem, tylko ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Odnosząc się, z kolei do § 13 ust. 3 w.t., zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. W ocenie Wojewody Małopolskiego istnieje zgodność inwestycji z wyżej przywołanym przepisem. Organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja projektowana jest w odległości około 54 m (w linii prostej) od granicy działki [...] oraz w odległości około 4,38 m (w linii prostej) od granicy [...] działki. Z kolei, jak wskazuje § 12 w.t., co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy. Wobec czego w przypadku zabudowy działki odwołujących zostanie zachowana odległość wskazana w § 13 ust. 3 w.t. Oznacza to, że stacja bazowa nie będzie w żaden sposób, nawet potencjalnie, ograniczać ewentualnej zabudowy nieruchomości Odwołujących.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniach zarzutów, organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano motywy faktyczne i prawne, którymi kierował się Wojewoda Małopolski przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Jednocześnie w odpowiedzi na zarzut dotyczący naruszenia, iż cyt.: § 15 ust. 3 pkt 5 uchwały nr XXXI/100/205 Rady Gminy Z. z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w graniach administracyjnych miejscowości P. poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja stanowi urządzenie lub sieć infrastruktury technicznej związane z zagospodarowaniem terenu, a tym samym mieści się w przeznaczeniu dopuszczalnym dla terenu oznaczonego w planie jako "MN", ogan stoi na stanowisku, iż budowa przedmiotowej stacji bazowej jest zgodna z ustaleniami prawa miejscowego obowiązującego w badanym terenie. Z załącznika graficznego do w/w m.p.z.p. wynika, że działka inwestycyjna znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu: 07.MN.51 – tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. Zgodnie z § 15 m.p.z.p.: 1. Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem "MN". Jako przeznaczenie podstawowe terenów wymienionych w ust. 1 ustala się funkcję mieszkaniowa jednorodzinną obejmująca istniejącą i nowa zabudowę. Jako przeznaczenie dopuszczalne dla terenów wymienionych w ust. 1 ustala się możliwość lokalizacji m.in. w pkt 5) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu. Niezależnie od powyższego, Wojewoda Małopolski wskazuje, że rozpatrując możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane do uwzględnienia wytycznych zawartych w art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity - Dz.U.2019.2410), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowana stacja bazowa niewątpliwie jest inwestycją o charakterze celu publicznego. Merytoryczna zawartość skarżonej decyzji – w tym analiza pojęć zawartych w rozporządzeniach mających zastosowanie w sprawach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowych, naukowych zagadnień związanych z funkcjonowaniem takich instalacji, oraz interpretacja przepisów techniczno-budowlanych - została opracowana w oparciu o skumulowaną na przestrzeni lat wiedzę, poszerzoną o stanowiska sądów administracyjnych oraz opinie i opracowania specjalistów w tej dziedzinie. Podkreśla się, że oceniając materiał dowodowy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do orzekania w oparciu o obowiązujące przepisy, a nie o przypuszczenia i życzenia stron postępowania. Wojewoda Małopolski uważa za niezgodne z przepisami prawa domniemywanie, że Inwestor wykona i będzie użytkował obiekt w sposób odbiegający od tego przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdza, że nie ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie ponieważ nie dojdzie do ponadnormatywnego odziaływania inwestycji na ich nieruchomość, bowiem wszystkie skutku działania zamkną się w granicach terenu inwestycji.

Na powyższą decyzją skargę złożył Pan J. N.. W skardze zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w powiązaniu z art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z:

1. Art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa w związku z art. 87 ust 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie w niniejszej sprawie właściciela obiektu budowlanego spółkę [...] i tym samym prowadzenie postępowania tylko i wyłącznie z właścicielem stacji bazowej i tym samym nie dokonanie oceny zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

2. Art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, iż w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma w istocie stron postępowania, ponieważ interes prawny posiada tylko i wyłącznie osoba, której już na wstępnym etapie wprowadzono ograniczenie w zagospodarowaniu jej działki. Ponadto zdaniem organu już na etapie ustalenia interesu prawnego rozstrzyga się sprawę merytorycznie, co ma miejsce w niniejszej sprawie z tym, że istotę sprawy ogranicza się do jednego przepisu wskazanego w punkcie 6 skargi.

3. Art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 kpa poprzez sformułowanie osnowy decyzji z rażącym naruszeniem przepisów z uwagi na nie podanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które zdaniem organu mają zastosowanie podczas ustalenia interesu prawnego i to bez wskazania czy muszą one zostać naruszone. Ponadto przyjęcie, iż właściciel nieruchomości, na której będzie występować pole elektromagnetyczne w przypadku jej wybudowania i uruchomienia nie ma prawa do kwestionowania dokumentacja technicznej sporządzonej dla zaniżonych wielokrotnie mocy anten.

4. Art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 kpa przyjęcie, iż na etapie ustalania interesu prawnego przesądza się czy inwestycja wprowadza lub nie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i tylko w przypadku wprowadzenia ograniczeń właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania dokumentacji. Ponadto organ nie udowodnił, iż pole elektromagnetyczne emitowane z telekomunikacyjnego obiektu oraz bliżej niezdefiniowanej stacji bazowej nie będzie znajdować się nad nieruchomością wnioskodawców z uwzględnieniem zjawiska odbić tym bardziej, że nie ustalono wszystkich stref, w których osobom postronnym nie wolno przebywać.

5. § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie okoliczności, iż strefa pośrednia oraz zagrożenia, wystąpi w odległości, co najmniej 100 metrów od anten.

6. Art. 38, art. 39, art. 74 ust 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 24480 poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy w/w aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie, którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której w/w akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części.

7. Art. 28 k.p.a. z art. 28 ust 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji poprzez uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżących, pomimo że inwestycja narusza ich dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.

8. § 20 ust. 1 pkt 9 lit d rozporządzenia rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlane z w/w przepisami i tym samym nie udowodnienie, iż obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, czyli dla środowiska oraz nie będzie miał wpływu na dobra materialne.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że odnośnie do interpretacji pojęcia interesu prawnego stanowisko organu nie zasługuje na akceptację, ponieważ ograniczenie się tylko do przekroczenia dopuszczalnych norm promieniowania na etapie ustalenia stron postępowania czyni je fikcyjnym, ponieważ ustawodawca nakazał badać wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie ludzi oraz obiekty sąsiednie i w świetle przytoczonych w skardze orzeczeń sądów analiza nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania czy będzie występowało ponadnormatywne oddziaływanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.), który jako przepis szczególny względem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar oddziaływania został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 P.b. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania powinien być rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu. Definicja ta ma przełożenie na zakres ochronny podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także na uwzględnianie zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Z powyższej definicji wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem odziaływania obiektu.

Art. 3 pkt 20 p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie terenu. Do przepisów odrębnych, o których mowa należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.

Zatem jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zabudowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności już zabudowanej nieruchomości zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 z 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17).

Jeżeli chodzi o zakres oddziaływania stacji bazowych, to pomimo licznych wyroków w tym zakresie, brakuje w powyższym temacie jednolitości. Część orzecznictwa opowiada się za ograniczeniem zakresu oddziaływania inwestycji wyłącznie do tych obszarów, na których będzie występowało ponadnormatywne stężenie pola elektromagnetycznego. Występuje również drugi pogląd – na który powołała się skarżąca – zgodnie z którym stronami postępowania są właściciele nie tylko tych działek, na których przekroczono wynikające z przepisów normy ale na które dana inwestycja oddziałuje, niekoniecznie w sposób szkodliwy czy inwazyjny (por. wyroki NSA z 13 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2262/19, 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 158/18; 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2751/17, z 18 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3893/19, z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18). Przekonywującym argumentem w tym zakresie jest stwierdzenie, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze odziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2097/20 i z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3317/18).

Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie przekonanie, że obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza jednak, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2161/19). Oznacza to, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji nieruchomości skarżącej znajdują się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez projektowaną stację bazową i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że takie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. W judykaturze zasadnie podnosi się, że nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym - w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej – w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (por. wyroki NSA z 18 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3893/19).

Organ zatem dokonał niewłaściwej wykładni art. 3 pkt 20 p.b. ograniczając zakres definicji obszaru oddziaływania wyłącznie do obszaru szkodliwego oddziaływania inwestycji. Na s. 5 uzasadnienia decyzji organu II instancji odwołano się do przedłożonej przez inwestora dokumentacji, z której wynika, że "obszar odziaływania stacji bazowej [...] został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności". W żadnym miejscu nie rozważono, czy działka skarżącego znajduje się w zasięgu normatywnego oddziaływania inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podnosi się, że nie tylko wyraźne/bezsporne naruszenie praw wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego sprawia, że aktualizuje się podstawa z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., ale wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływanie, które zresztą zostało ujawnione w niniejszym postępowaniu. Samo potencjalne oddziaływanie jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 81/23, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 p.o.ś. oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych, co powinno być wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b." (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17).

Naruszenie prawa przez organy polegało zatem na tym, że ograniczyły one swoją analizę wyłącznie do kwestii pola elektromagnetycznego ponadnormatywnego, które obejmie działkę skarżącego, nie zastanawiając się natomiast w ogóle, czy budowa stacji bazowej ograniczy w jakiś inny sposób zagospodarowanie bądź korzystanie z działki skarżącego.

W ocenie tut. Sądu nie jest bez znaczenia okoliczność, że działka inwestowana i skarżącego zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/96/2005 Rady Gminy Z. z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach miejscowości P. znajdują się w jednostkach strukturalnych 07.MN.51 tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. Realizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie jest zatem podstawowym, lecz dopuszczalnym przeznaczeniem terenu. Powinno to skłonić organ do szczególnie wnikliwej analizy obszaru odziaływania obiektu. Zauważyć należy, że realizowany maszt ma wysokość niemal odpowiadającą w linii prostej odległości wieży od budynku mieszkalnego skarżącego, a zasięg pola o ponadnormatywnej gęstości wprawdzie zamyka się w działce inwestowanej, jednak w odległości około 60 m od budynku mieszkalnego na działce skarżącego. Wprawdzie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego mówi o ograniczeniach w zabudowie nieruchomości, ale nie sposób uznać, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie jest podmiot, który już zabudował swoją nieruchomość, a realizowana inwestycja może uniemożliwić prawidłowe korzystanie z nieruchomości z zabudowanej, np. gdyby doszło do poszerzenia zasięgu promieniowania ponadnormatywnego. Nie może być tak, że jeśli działka byłaby niezabudowana, to uznano by, że występują ograniczenia w zabudowie, a jeśli działka już jest zabudowana i nic na niej więcej nie można byłoby wybudować, to jej właściciel nie znajduje się w zasięgu odziaływania obiektu budowlanego. Sąd zwraca uwagę na szczególne uwarunkowania w przedmiotowej sprawie, takie jak lokalizowanie stacji bazowej w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, istniejące zabudowania budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i niewielka odległość działki skarżącego od obiektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że funkcją postępowania wznowieniowego prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zapewnienie pominiętej stronie prawa do czynnego udziału w sprawie. Strona wcześniej pominięta, która wniosła o wznowienie postępowania, we wznowionym postępowaniu może korzystać z wszelkich praw procesowych strony postępowania, zgłaszać w dowolnym czasie nowe okoliczności, wnioski i dowody, jak też ma prawo do zainicjowania nieograniczonej przedmiotowo kontroli legalności decyzji przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK586/22). W powołanym wyroku NSA zwrócił uwagę na zróżnicowanie przesłanek wznowienia postępowania i szczególny charakter przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "w przypadku określonych w tych przepisach podstaw wznowienia (jak i zresztą też innych podstaw o charakterze przedmiotowym) zasadny jest pogląd, że po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Przykładowo, w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności aktu normatywnego będącego podstawą decyzji zajdzie przesłanka wznowienia postępowania, ale nie oznacza to, że we wznowionym postępowaniu przeprowadza się ponownie postępowanie dowodowe czy na nowo ocenia dowody (zob. wskazany wyżej wyrok o sygn. akt II OSK 487/11)." Podkreślono, że innego podejścia wymaga przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Jest to jedyna podstawa wznowieniowa spośród wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., która ma charakter wyraźnie podmiotowy. Stwierdzenie niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu powoduje, że postępowanie - jako takie - należy powtórzyć. W takim postępowaniu nie można też wyłuszczyć wyraźnego zakresu problemowego, na którym weryfikacja sprawy powinna być skoncentrowana. Funkcją postępowania wznowieniowego prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem zapewnienie pominiętej stronie prawa do czynnego udziału w sprawie. Strona wcześniej pominięta, która wniosła o wznowienie postępowania, we wznowionym postępowaniu może korzystać z wszelkich praw procesowych strony postępowania, zgłaszać w dowolnym czasie nowe okoliczności, wnioski i dowody, jak też ma prawo do zainicjowania nieograniczonej przedmiotowo kontroli legalności decyzji przed sądem administracyjnym. W konsekwencji oznacza, że organ orzekający w nadzwyczajnym trybie postępowania zobowiązany jest przeprowadzić ponowną weryfikację projektu budowlanego z udziałem strony pozbawionej wcześniej takiej możliwości.

W przedmiotowej sprawie organy przedwcześnie uznały, że przesłanka wznowienia się nie ziściła. Badanie interesu prawnego zostało bowiem, jak wskazano powyżej, błędnie powiązane z ponadnormatywnym odziaływaniem inwestycji. Ponownie rozpatrując sprawę organy dokonają oceny interesu prawnego skarżącego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku, z uwzględnieniem wskazanych w nim okoliczności faktycznych oraz mając na uwadze fakt, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych prawo własności może być podstawą interesu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwracając skarżącemu kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.