Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2987/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 251/23 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 251/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO", "skarżący kasacyjnie") z 28 listopada 2022 r. znak: [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z 18 października 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej E. P. złożonego 8 września 2022 r., decyzją z 18 października 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20 ust. 1-2, art. 24, art. 25, art. 32 ust. 1a-1d, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej: "u.ś.r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021 r., poz. 1481) oraz art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. w związku ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną matką E. P. Organ I instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że niepełnosprawność u matki skarżącej powstała po ukończeniu 25 roku życia oraz to, że skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą, a więc całkowicie z niej nie zrezygnowała.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 28 listopada 2022 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 18 października 2022 r. SKO zweryfikowało stanowisko organu I instancji co do art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., a także co do tego, że zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej nie należy utożsamiać z rezygnacją z zatrudnienia. Podało jednak, że jakkolwiek ustalono, że niewidoma matka skarżącej wymaga stałej opieki i opiekę tę skarżąca niewątpliwie sprawuje, to jednak do 31 maja 2022 r. prowadziła działalność gospodarczą, którą jak wynika z wydruku z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej zawiesiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką, a nie nad matką.

Na powyższą decyzję SKO z 28 listopada 2022 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 sierpnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z 18 października 2022 r. nr [...]. Sąd I instancji stwierdził błędne przyjęcie przez organ I instancji, że ustalenie niepełnosprawności u matki skarżącej po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Weryfikacyjne stanowisko SKO zasługuje w tym zakresie na całkowitą aprobatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił jednak stanowiska SKO, że w sprawie brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości bliskie pokrewieństwo jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna według organu pozostaje też okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną matką, która po śmierci męża (ojca) razem z nią zamieszkuje. SKO twierdzi jednak, że dotychczasowy wpis w ewidencji działalności gospodarczej wskazuje na to, że skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą w związku z opieką nad dzieckiem. W ocenie Sądu I instancji, w świetle danych wynikających z wywiadu środowiskowego, powyższe ustalenie nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji uwzględniając, że skarżąca zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej w terminie zbliżonym do powstania konieczności sprawowania opieki nad matką a następnie "sprowadziła" niewidomą mamę do siebie w celu sprawowania bezpośredniej całodobowej opieki nad nią (co w sprawie według organu nie budzi żadnych wątpliwości), to należy przyjąć, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia w związku z podjętą opieką nad osobą najbliższą. Całkowicie niezasadne – jako podjęte przez organy obu instancji wbrew ich własnym ustaleniom, były więc obie zapadłe w sprawie decyzje odmowne. Sąd Wojewódzki uznał zatem, że rozpoznając ponownie sprawę organ przyzna skarżącej żądane świadczenie od daty złożenia wniosku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło SKO, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Na podstawie zaś art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygniecie w sprawie, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a k.p.a., gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy SKO dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej) z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, a zatem nie wykazała, że faktycznie przesłanką rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia jest opieka nad niepełnosprawną matką, gdyż w dalszym ciągu aktualnym jest złożone przez nią oświadczenie o sprawowaniu osobistej opieki nad dzieckiem, stanowiące podstawę zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. SKO wskazało również, że jak wynika wprost z oświadczenia skarżącej złożonego do ZUS, zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej było ściśle związane ze sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem, a nie koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką i brak jest podstaw do twierdzenia, że ten stan faktyczny uległ zmianie. To w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczy o braku po stronie skarżącej związku przyczynowego pomiędzy rezygnacja z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca E. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu i wskazała, że jedyną przyczyną niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zawodowej zarobkowej była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, która jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką E. P. W ocenie organu związek taki nie zachodzi, bowiem skarżąca opiekuje się dodatkowo dzieckiem – co wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. W ocenie jednak Sądu I instancji taki związek nie budzi w sprawie wątpliwości, gdyż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego przez organ I instancji wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką w pełnym zakresie i ta okoliczność uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd I instancji uznał zatem jednoznacznie, że organ powinien przyznać skarżącej żądane świadczenie pielęgnacyjne od daty złożenia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawanych przez organy decyzji – świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższy przepis określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Zwrócić należy uwagę, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece – w rozumieniu tego przepisu – musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny w CBOSA).

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości bliskie pokrewieństwo skarżącej i osoby nad którą sprawuje opiekę, skarżąca jest bowiem jej córką. Ponadto nie ma również sporu co do tego, że osoba wymagająca opieki ma orzeczoną niepełnosprawność – podstawę tego stanowi bowiem orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 25 stycznia 2007 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wynika, że matka skarżącej E. P. ma trwały i znaczny stopień niepełnosprawności od 2 sierpnia 2006 r. oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Okolicznością, która nie jest kwestionowana przez SKO w zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji, a także SKO w złożonej skardze kasacyjnej – a Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia z uwagi na granice zaskarżenia, jest zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Organy ustaliły bowiem, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad matką w pełnym zakresie, która wymaga pomocy we wszelkich czynnościach życia codziennego. Matka skarżącej ma trudności z poruszaniem się, jest prawie niewidoma, choruje na cukrzycę – co wymaga podawania insuliny. Nie jest również w stanie poradzić sobie z codziennymi czynnościami i obowiązkami domowymi. Wywiad środowiskowy, choć nie został przeprowadzony z należytą starannością i ma charakter ogólny, nie wskazuje, aby opieka skarżącej nad dzieckiem uniemożliwiała sprawowanie całkowitej opieki nad matką skarżącej.

Wątpliwości SKO wzbudziła okoliczność równoczesnego sprawowania przez skarżącą opieki nad dzieckiem i nad niepełnosprawną matką. Organ ten twierdzi, że skoro skarżąca w czerwcu 2022 r. zawiesiła działalność gospodarczą z powodu opieki nad dzieckiem i decyzji tej nie zmieniła, to niepodejmowanie przez nią zatrudnienia ma związek ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, a nie nad niepełnosprawną matką. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przede wszystkim uwagę, że stan faktyczny sprawy organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Oznacza to zatem, że okoliczności faktyczne, które miały miejsce kilka miesięcy przed wydaniem decyzji mogły się zdezaktualizować i tak też było w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie z akt sprawy wynika, że skarżąca w czerwcu 2022 r. zawiesiła działalność gospodarczą, a powodem tej decyzji było sprawowanie przez nią opieki nad dzieckiem. Trzeba jednak mieć na względzie, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad matką nastąpiło później - w sierpniu 2022 r., co wynika z akt sprawy. Wtedy zmarła osoba, która opiekowała się matką skarżącej (tj. ojciec skarżącej). Te wydarzenia doprowadziły do tego, że opiekę nad niepełnosprawną przejęła skarżąca i sprawuje ją w pełnym zakresie – co zresztą jest wynikiem ustaleń organu. Z tego stanu faktycznego nie wynika zatem – wbrew twierdzeniom SKO, że skarżąca nie opiekuje się niepełnosprawną matką, a także, że zakres sprawowanej opieki nad dzieckiem uniemożliwia jej podjęcie się całkowitej opieki nad matką. Skoro takie okoliczności nie wynikają z ustalonego stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, to organ nie jest uprawniony do odmiennych twierdzeń. Nie można zatem uznać, że podstawa zawieszenia działalności gospodarczej ujawniona w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ma znaczenie, skoro po tej dacie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Całkowicie nieuprawnione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że stan faktyczny od chwili zawieszenia działalności gospodarczej nie uległ zmianie. Tym twierdzeniem SKO zaprzecza w istocie własnym ustaleniom, z których jednoznacznie wynika, że stan faktyczny uległ zmianie, bo chociażby kluczowa jest okoliczność, że w dacie zawieszenia działalności skarżąca nie opiekowała się matką. Później nastąpiły więc zmiany, w tym kluczowa okoliczność przejęcia przez skarżącą całkowitej opieki nad matką, którą sprawuje w pełnym zakresie.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a k.p.a., uznając, że SKO dokonało błędnej subsumcji stanu faktycznego sprawy, albowiem powody zawieszenia przez skarżącą działalności gospodarczej nie mają wpływu na wynik sprawy. Podzielić również należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ustalony stan faktyczny świadczy o spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest nie do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. To oznacza zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.