Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1175/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3 , art. 155, 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. w S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie terminu wykonania nasadzeń zastępczych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Spółka z o.o. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 155 K.p.a.,

po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. w Ś., orzekł

o odmowie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, w zakresie przesunięcia terminu dla wykonania nasadzeń zastępczych, ustalonego ww. decyzją na dzień [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta Ś. zezwolił wnioskodawcy – P. Sp. z o.o. w Ś. na usunięcie dwóch drzew gatunku jesion wyniosły z terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] w Ś., za które ustalił opłatę w wysokości [...] zł, 20 drzew różnych gatunków bez ustalenia opłaty oraz drzew różnych gatunków w liczbie 25 sztuk kolidujących z planowaną inwestycją, pod warunkiem dokonania nasadzeń kompensujących.

W decyzji tej ustalono opłatę za usunięcie wskazanych drzew w wysokości [...] zł, odroczoną na okres trzech lat od dnia wyznaczonego jako termin końcowy zrealizowania obowiązku nasadzeń zastępczych.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji dokonał analizy podstaw faktycznych i prawnych wnioskowanej przez stronę zmiany powołanej wyżej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w kwestii zmiany terminu realizacji obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, dochodząc do wniosku, że wobec upływu wyznaczonego do dnia [...] grudnia 2017 r. terminu dokonania nasadzeń zastępczych, w dniu złożenia przez P. Sp. z o.o. w Ś. wniosku o zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew, tj. w dniu [...] kwietnia 2018 r., nie jest możliwym uwzględnienie wniosku strony w tym zakresie.

Odwołaniem z dnia [...] lipca 2019 r. P. Sp. z o.o. w Ś. zaskarżyła decyzję Prezydenta Miasta Ś. w całości, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości wniosku skarżącej o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organowi I instancji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej bez uzasadnionej okolicznościami faktycznymi podstawy prawnej, niewskazanie w treści skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, niewypowiedzenie się w treści decyzji co do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność przyczyn uniemożliwiających dokonanie nasadzeń w kontekście przedłużającego się procesu inwestycyjnego, jak również co do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej;

- art. 9 K.p.a. poprzez niewskazanie w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione ani dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niezasięgnięcie opinii specjalisty, a nawet niewypowiedzenie się w tym zakresie co do wniosku strony skarżącej, który mógłby stwierdzić jakie przyczyny uniemożliwiały dokonanie nasadzeń w kontekście przedłużającego się procesu inwestycyjnego;

- art. 89 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji, kiedy była ona potrzebna dla wyjaśnienia sprawy właśnie przy udziale świadków lub biegłych, co z drugiej strony stanowi niekonsekwencję organu, który np. w trybie 50 K.p.a. wzywał strony do złożenia ustnych wyjaśnień;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., w szczególności

w zakresie wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych skarżonej decyzji, jak

i w zakresie wniosków wyartykułowanych przez stronę skarżącą w toku postępowania;

- art. 7a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości powstałych w toku niniejszego postępowania w zakresie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.,

- art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości powstałych w toku niniejszego postępowania w zakresie dopuszczalności zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.,

- art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że upływ terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych uniemożliwia zmianę przedmiotowej decyzji, w sytuacji, kiedy decyzja ta nadal obowiązuje, zmianie miał ulec jedynie termin nałożonego na stronę zobowiązania, a cytowane orzeczenia czy poglądy doktryny odnoszą się do decyzji obowiązujących do danego konkretnego terminu,

- błąd w ustaleniach stanu faktycznego mający wpływ na rozstrzygnięcie polegający na wskazaniu, że wniosek o zmianę wpłynął do organu dnia [...] maja 2019 r., w sytuacji, kiedy wniosek taki wpłynął dnia [...] kwietnia 2018 r.,

- naruszenie przepisu prawa materialnego, który legł u podstaw skarżonej decyzji,

tj. art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie okoliczności,

że funkcją wyżej wskazanego przepisu nie jest uzyskiwanie przez organy państwowe lub samorządowe należności z tytułu niewykonania nasadzeń zastępczych a ich wykonanie, należności wskazane w treści decyzji mają zmobilizować podmiot do wykonania nasadzeń i nie stanowią ekwiwalentu finansowego za usunięte drzewa, bowiem organ nie jest w stanie takiego ekwiwalentu wyliczyć.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że rozważając możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. konieczną jest w pierwszej kolejności ocena, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 K.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, byłoby niedopuszczalne.

Przedmiotem oceny w tym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem P. Sp. z o.o. w Ś. z dnia [...] kwietnia 2018 r. jest uprawnienie do zmiany terminu dokonania nasadzeń zastępczych, określonego w decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że za podstawę prawną decyzji w zakresie orzeczenia o nasadzeniach zastępczych organ I instancji wskazał przepis art. 83 c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym: "Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu."

Kolegium podniosło, że wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, organ bierze pod uwagę

w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; wartość kulturową; walory krajobrazowe; lokalizację (art. 83c ust.4).

Niezbędne wymogi zezwolenia na usunięcie drzew określa przepis art. 83d ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w przypadku zaś uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo miejsce nasadzeń; liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; termin wykonania nasadzeń; termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń (ust.2). W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, bądź od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to może określać dodatkowo warunki techniczne sadzenia lub przesadzenia drzewa lub krzewu (ust. 4). Jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Przepisu nie stosuje się do inwestycji liniowych celu publicznego (ust. 5).

Organ odwoławczy zauważył, że wynikające z ww. przepisów warunki zezwolenia podlegają ocenie organu właściwego do jego wydania w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew, a efekt tej oceny znajduje wyraz w rozstrzygnięciu kończącym to postępowanie. Na potrzeby niniejszego postępowania zasadną pozostaje analiza tych warunków wyłącznie w kontekście charakteru norm wynikających z powołanych przepisów, a zatem oceny czy są to normy bezwzględnie wiążące organ podejmujący rozstrzygnięcie, czy też pozostawiają temu organowi pewien decyzyjny luz. Tylko bowiem ostatnie z nich pozwalają na ewentualną weryfikację w trybie art. 155 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew uwarunkowane wykonaniem nasadzeń zastępczych mieści się w granicach uznania administracyjnego, co wynika wprost z przepisu art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zawartym w tymże sformułowaniu "organ może".

To pozwala, w ocenie Kolegium, na ewentualną zmianę terminu wykonania obowiązku nasadzeń zastępczych w trybie art. 155 K.p.a., jednak przy spełnieniu koniecznych przesłanek tego trybu.

W ocenie organu odwoławczego, wnioskowany do zmiany w analizowanym trybie termin wykonania nasadzeń zastępczych upłynął przed złożeniem wniosku w tym przedmiocie, a zatem orzeczenie w tym zakresie zostało skonsumowane, a skutkiem jego niewypełnienia jest dalsza regulacja ustawy o ochronie przyrody zmierzająca do realizacji obowiązku opłatowego.

Kolegium zauważyło, że jakkolwiek, jak słusznie podniosła Spółka, z uwagi na cele ochrony przyrody, w pierwszej kolejności organy uczestniczące w procesie rozstrzygania o potrzebie usunięcia drzew lub krzewów winny uwzględniać cele wskazane w art. 2 ustawy o ochronie przyrody, przy poszanowaniu także zasady zrównoważonego rozwoju i proporcjonalności, tak niewątpliwie cele te, w szczególności wyrażone w zastosowanej instytucji kompensacji przyrodniczej zostały uwzględnione w niniejszym postępowaniu, czego wyrazem jest uzależnienie usunięcia drzew od dokonania nasadzeń zastępczych, stanowiące skutek niezakwestionowanej przez stronę skarżącą oceny podstaw faktycznych tego rozwiązania w jego całokształcie, zaś niedopełnienie terminu wykonania tych nasadzeń skutkujące uruchomieniem podstaw przeliczenia opłaty ustalonej przecież za usunięcie drzew, a następnie odroczonej, wyłącznie z uwagi na niedopełnienie przez uprawnionego i zobowiązanego jednocześnie obowiązku kompensacji przyrodniczej nie może być postrzegane jako naruszenie przez organ administracji publicznej pierwszeństwa celów ochrony przyrody sformułowanych w powołanym wyżej przepisie, jak też istotne naruszenie interesu strony postępowania, przy uznaniu prymatu funkcji fiskalnej.

Organ odwoławczy nadmienił, że odmowa zmiany decyzji nie jest podyktowana brakiem wiarygodności podnoszonych przez stronę wnioskującą przyczyn niedopełnienia nałożonego obowiązku, ale spóźnionym, w tym zakresie wnioskiem, złożonym po upływie terminu jego realizacji, określonego w zezwoleniu na usunięcie drzew. Sugerowana zmiana stałaby w sprzeczności z przepisem art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, którego obowiązek zastosowania wynika z bezwzględnie sformułowanej normy prawnej.

Z tego też powodu nie znalazły uznania wnioski dowodowe zaprezentowane

w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jako zmierzające do wykazania uzasadnionych i obiektywnych przyczyn niewykonania przez stronę skarżącą nasadzeń zastępczych, które to okoliczności są obojętne dla niniejszego rozstrzygnięcia, z uwagi na umotywowaną powyżej podstawę faktyczną i prawną odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania nasadzeń zastępczych, ograniczającą się w swym uzasadnieniu do spóźnionego wnioskowania w tym względzie.

Końcowo Kolegium zauważyło, że określony w decyzji termin obowiązywał do dnia [...] grudnia 2017 r., przed jego upływem strona musiała mieć świadomość niemożności realizacji obowiązku dokonania nasadzeń, skoro w okresie późniejszym, tj. w chwili złożenia wniosku (tj. w dniu [...] kwietnia 2018 r.) w dalszym ciągu istniały przeszkody, na które się powołuje.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (uzupełnioną następnie pismem z dnia [...] listopada 2019 r. i z dnia [...] grudnia 2019 r.) "P. " Sp. z o.o. w Ś., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Na marginesie strona skarżąca wskazała na błędną treść pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Organ wskazał, że tym środkiem zaskarżenia jest sprzeciw, niezgodnie z treścią art. 64a P.p.s.a. W tej sprawie nie wydano bowiem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżąca Spółka podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 84 § 1 K.p.a., art. 89 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz zaniechanie uzupełniania dowodów w trybie art. 136 K.p.a. poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność przyczyn uniemożliwiających wykonanie nasadzeń w kontekście przedłużającego się procesu inwestycyjnego, w sytuacji, kiedy organ I i II instancji zobowiązany był do zbadania, czy za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, a ani organ I instancji, ani II instancji nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego w sprawie, nadto w przypadku potrzeby ustalenia wiadomości specjalnych winien zasięgnąć opinii specjalisty czego zaniechano bez żadnej konstruktywnej przyczyny;

- art. 9 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności zaś poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą w treści odwołania z dnia [...] lipca 2019 r.;

- art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że organ I instancji po uchyleniu pierwotnej decyzji w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znowu nie zastosował się do pierwotnych wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w szczególności w zakresie wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych skarżonej decyzji, jak i w zakresie wniosków wyartykułowanych przez stronę skarżącą w toku postępowania;

- art. 7a § 1 K.p.a. oraz art. 81a § 1 K.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony skarżącej ewentualnych wątpliwości powstałych w toku niniejszego postępowania w zakresie dopuszczalności zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.;

- art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że upływ terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych definitywnie eliminuje możliwość zmiany decyzji administracyjnej w tym zakresie w sytuacji, kiedy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes skarżącego, zaś przepis art. 155 K.p.a. dopuszcza zmianę decyzji administracyjnej w każdym czasie, a decyzja ta mimo upływu terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych w dalszym ciągu obowiązuje, zaś w przypadku obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych nie ma zastosowania treść przepisu art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc decyzja w tym zakresie jest nadal obowiązująca.

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji i miał wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, poprzez uznanie, że nakładając

na skarżącą opłatę kompensacyjną, organ uwzględnił cele ochrony przyrody zgodnie

z art. 2 ustawy o ochronie przyrody, w sytuacji, kiedy zmiana decyzji administracyjnej umożliwi skarżącej wykonanie nasadzeń zastępczych, a wskazane w decyzji administracyjnej należności mają jedynie zmobilizować podmiot do wykonania nasadzeń i nie stanowią one ekwiwalentu finansowego za usunięte drzewa, bowiem organ nie jest w stanie takiego ekwiwalentu wyliczyć;

- art. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nieuwzględnienie w realiach niniejszej sprawy słusznych celów ochrony przyrody, wśród których zamiast funkcji przymuszeniowej, jaką niewątpliwie posiada opłata za usunięcie drzew, znaleźć można obowiązek zachowania zrównoważonego użytkowania oraz odnawiania zasobów, tworów i składników przyrody.

Skarżąca Spółka zarzuciła nadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. pominęło również kwestię uiszczenia przez skarżąca kwoty [...]zł wskazanej w pkt 3 decyzji, o której zmianę wnioskuje.

Zdaniem Spółki, okoliczność ta nie jest bez znaczenia w kontekście zarzutu traktowania opłaty za usuniecie zdrowych drzew wskazanej w pkt 5 decyzji, jako kolejnego dochodu gminy, bowiem organy winny mieć na względzie cele ustawy

o ochronie przyrody i winny je w pełni realizować. Tym celem nie jest uzyskiwanie dochodu kosztem przyrody, a co więcej biorąc pod uwagę fakt, że dotychczas Spółka uiściła już na rzecz Gminy Miasta Ś. kwotę blisko [...] zł, tym bardziej uzasadniony jest wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji. Co więcej, w ramach całego przedsięwzięcia czynionego przez inwestorów, łączna kwota, która została zapłacona na rzecz Gminy Miasta Ś. na podstawie trzech decyzji wyrażających zgodę na wycinkę drzew, wynosi [...] zł.

Skarżącą wskazała nadto, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta Ś. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie pobrania odroczonej opłaty w wysokości [...] zł. Postępowanie zostało podjęte z uwagi na treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymującej w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] czerwca 2019 r. Tym samym Prezydent Miasta Ś. jeszcze przed zakończeniem niniejszej sprawy co do zmiany terminu nasadzeń zastępczych podejmuje czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, która w dalszym ciągu winna pozostawać zawieszona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2020 r. Spółka zauważyła, że na żadnym etapie postępowania nie była pouczana, ani nie wskazywano jej na to, że upływ terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych uniemożliwia zmianę treści decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Nie wskazywano również na to, na co obecnie powołują się organy, że wniosek o zmianę rzeczonej decyzji może zostać złożony wyłącznie w okresie jej obowiązywania, jako podstawę wskazując art. 155 K.p.a. Na żadnym etapie postępowania Skarżąca nie została poinformowana, że jeśli chce wnioskować o zmianę terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych, winna była to zrobić przed upływem tego terminu. Oczywistym jest, że gdyby na etapie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2016 r., organ poinformował, że Skarżąca może wystąpić z wnioskiem o zmianę terminu tylko i wyłącznie do czasu jego obowiązywania, zostałoby to uczynione. Organ winien był poinformować Skarżącą, że po upływie terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych decyzja wygasa.

Skarżąca wyjaśniła, że działka numer [...] przy ul. [...]

w Ś. zakupiona została właśnie od Miasta Ś.. W treści umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2015 r. (Rep. A numer [...]) wskazano, że nabywca ma zabudować przedmiotowy teren w terminie 60 miesięcy (5 lat) od dnia nabycia nieruchomości, zatem do grudnia 2021 r. Jednocześnie, miałaby wykonać nasadzenia zastępcze na przedmiotowym terenie do końca 2017 r., a więc cztery lata przed terminem zakończenia budowy. Oczywistym jest, że wykonanie nasadzeń zastępczych nie jest możliwe w trakcie prac budowlanych w ogromnej mierze ingerujących w grunt i uniemożliwiających zachowanie żywotności nasadzeń.

Z kolei, w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2020 r. skarżąca Spółka podniosła, że już w treści protokołu przesłuchania z dnia [...] października 2018 r. - świadka K. K., świadek wskazywał, że nasadzenia są ostatnim elementem realizacji inwestycji po wykonaniu budynków i podziemnego garażu i na dzień składania zeznań nie było żadnej możliwości wykonania nasadzeń, z uwagi na konieczność wykonania garażu podziemnego, gdzie spód wykopu będzie na głębokości 4,20 m. Dodatkowo, ściany zewnętrzne garażu podziemnego idą po granicy działek, co powodowałoby, że wykonanie garaży zniszczyłoby nasadzenia. Świadek wskazał, że kiedy zakończona zostanie inwestycja, nasadzenia zostaną wykonane. Nadto, samo ukształtowanie terenu nie pozwalało na moment złożenia zeznań przez świadka na wykonanie nasadzeń. Na to samo wskazywał K. B., podczas przesłuchania w dniu [...] października 2018 r. Wskazał również, że w treści decyzji wskazano za krótki okres na wykonanie nasadzeń.

W ocenie Skarżącej, warunek wykonania nasadzeń zastępczych w zakreślonym przez organ terminie był zatem niemożliwy do zrealizowania.

Niezależnie od powyższego Spółka nadmieniła, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. ostatecznie zmieniono pozwolenie na budowę w zakresie wykonania garażu podziemnego, co oznacza, że organ miał pełną świadomość, że wykonanie nasadzeń choćby przed wydaniem decyzji nr [...] nie było realne.

Wolą organu winno być to, aby ostatecznie nasadzenia zastępcze zostały wykonane. Organ nie tylko powinien pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach, ale powinien sam czuwać nad tym, aby kompensacyjna funkcja ochrony przyrody, przejawiająca się w obowiązku dokonania nasadzeń została wykonana. Rolą organu nie jest tworzenie takiego stanu faktycznego, który dla Skarżącej nie jest możliwy do wykonania.

Końcowo Skarżąca wskazała, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby nasadzenia zastępcze zostały wykonane.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę

i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

Prokurent Spółki poparł skargę i wskazał, że w przypadku innego podmiotu, który w tym samym czasie starał się o pozwolenie na budowę, wskazano inny teren do nasadzeń zastępczych, w przypadku Skarżącej pomimo składanych obietnic takich miejsc nie wskazano. Podobnie było w przypadku stacji paliw zrealizowanej przez Skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał,

że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ś. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich

z obrotu prawnego.

Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydano na podstawie

art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96).

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej Spółki z dnia [...] kwietnia 2018 r. (złożony w siedzibie organu w dniu [...] kwietnia 2018 r.) dotyczył zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] zezwalającej m.in. na wycinkę drzew określonych w jej punkcie 4 z odroczeniem ustalonej z tego tytułu opłaty na okres trzech lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych, tj. od dnia [...] grudnia 2017 r. Strona wniosła o zmianę wspomnianego terminu wykonania nasadzeń zastępczych na koniec 2019 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Ś. odmówił wnioskowanej zmiany, nie badając przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., a jedynie wskazując, że nie jest możliwa zmiana terminu, który już upłynął. Skoro bowiem nasadzenia miały zostać wykonane do dnia [...] grudnia 2017 r., zaś wniosek o zmianę tego terminu złożono w dniu [...] kwietnia 2018 r., zatem nastąpiło to już po upływie wspomnianego terminu. Zdaniem organu, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu. Zastrzeżenie terminu w decyzji ma bowiem ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa.

Powyższy pogląd podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podnosząc, że skoro wnioskowany do zmiany termin wykonania nasadzeń upłynął przed złożeniem wniosku w tym przedmiocie, zatem orzeczenie w tym zakresie zostało skonsumowane, a skutkiem jego niewypełnienia jest dalsza regulacja ustawy o ochronie przyrody zmierzająca do realizacji obowiązku opłatowego.

Z takimi poglądami organów nie sposób się jednak zgodzić. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 25 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2488/17) należy wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie 155 k.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji, o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący. Powołany przepis art. 155 k.p.a. stanowi podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, dopuszcza więc odstępstwo od zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a. Nie pozostaje to bez znaczenia dla prawidłowego stosowania omawianej instytucji procesowej. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. powinien mieć na względzie, że podejmuje działania zmierzające do ingerencji w prawa adresata wynikające z wydanej wcześniej decyzji, które – co do zasady – podlegają ochronie. Uruchamiając omawiany tryb nadzwyczajny organ nie jest uprawniony do jednostronnego, arbitralnego kształtowania praw i obowiązków strony - tak, jakby czynił to po raz pierwszy w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Uprzednio doszło bowiem do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, która pozostaje w obiegu prawnym i co do której należy zakładać,

że nie jest obarczona wadą prowadzącą do jej wyeliminowania w innym trybie nadzwyczajnym. Ustanowiony w art. 155 k.p.a. warunek zgody strony na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej powoduje, że organ zobligowany jest do merytorycznej analizy podnoszonych przez stronę argumentów i propozycji dotyczących kierunku, czy sposobu zmiany decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 4224/17, LEX nr 2656553).

Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że w przewidzianym w nim trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Skoro przepis art. 155 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, to brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, następująca po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości lubbezprzedmiotowości tej decyzji, stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wspomniano, organy obu instancji odmówiły dokonania zmiany decyzji nie oceniając zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a., od których ustawodawca uzależnił możliwość uchylenia lub dokonania zmiany decyzji ostatecznej w trybie omawianego przepisu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w na podstawie decyzji objętej wnioskiem o zmianę strona nabyła prawo, zaś złożenie wspomnianego wniosku jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na dokonanie zmiany decyzji. Należało zatem ocenić, czy za zmianą wskazanej decyzji przemawia słuszny interes strony i interes społeczny oraz, czy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. Tym samym należało stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki konieczne do dokonania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej i czy występują negatywne przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie złożonego wniosku.

Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organów, że upływ, zastrzeżonego w decyzji ostatecznej terminu, dokonania nasadzeń powoduje,

że decyzja została skonsumowana i nie pozostaje już w obiegu prawnym,

co uniemożliwia jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, gdyż nie została z niego wyeliminowana przy zastosowaniu dopuszczalnych, szczególnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej.

Podkreślenia wymaga przy tym, że w oparciu o art. 84 ust. 3 ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 55) organ w punkcie 6 decyzji odroczył termin uiszczenia opłaty ustalonej w jej punkcie 5 – na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych tj. do dnia [...] grudnia 2020 r., który to termin jeszcze nie upłynął.

Wobec powyższego, za nietrafny należy uznać pogląd Kolegium o możliwości realizacji obowiązku opłatowego z uwagi jedynie na sam upływ terminu do wykonania nasadzeń zastępczych określonego w decyzji. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem innych okoliczności – w tym chociażby zawartego w niej odroczenia terminu uiszczenia opłaty z tego tytułu.

Na poparcie takiego stanowiska organ I instancji przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 753/17, pomijając jednak całkowicie, że rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3351/17. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego wyroku wskazał, że upływ terminu wskazanego w decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, nie przesądza o ustaniu mocy obowiązującej tej decyzji, lecz aktualizuje możliwość stosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że cel, dla którego decyzja została wydana, nie został jeszcze zrealizowany, a zatem możliwe jest zastosowanie w niniejszej sprawie procedury przewidzianej w art. 155 k.p.a. Jak zaznaczył ten Sąd, odmowa zmiany decyzji objętych wnioskiem skarżącego może nastąpić nie dlatego, że upłynął zakreślony w nich termin, co spowodowało utratę mocy obowiązującej tych decyzji, ale ze względu na fakt,

że za ich zmianą nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym organy takich rozważań nie zawarły w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać za zasadny zawarty

– w rozpatrywanej w niniejszej sprawie – skardze zarzut naruszenia art. 155 k.p.a.– poprzez uznanie, że upływ terminu do wykonania nasadzeń zastępczych definitywnie eliminuje możliwość zmiany decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Prezentując takie stanowisko, organ nie dokonał oceny, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a. Kolegium jednoznacznie wskazało przy tym, że odmowa wnioskowanej zmiany decyzji nie jest podyktowana

brakiem wiarygodności podnoszonych przez stronę wnioskującą przyczyn

niedopełnienia nałożonego obowiązku, ale spóźnionym – zdaniem organu – wnioskiem w tym zakresie.

W świetle opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy Urzędzie Miasta Ś. w sprawie projektu zagospodarowania terenu zespołu obiektów hotelowych P. przy ul. [...] w Ś., nie ulega wątpliwości, że dokonanie nasadzeń na terenie działki nr [...] w praktyce jest niemożliwe. Jak wskazano w piśmie, wprowadzenie zieleni na warstwie gruntu nad płytą garażu podziemnego stanowić może jedynie rodzaj "galanterii" zieleni, czyli niskiej zieleni uzupełniającej, a nie drzew. Drzewa w donicach czy w warstwie ziemi nad garażem nigdy nie uzyskają wyrośniętej formy. Jednocześnie strona podniosła, że prowadzone były rozmowy dotyczące wskazania innego terenu pod przedmiotowe nasadzenia, które jak dotychczas nie przyniosły spodziewanych rezultatów.

Dodać należy, że skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze konsekwentnie wskazywała na oczywisty interes społeczny realizujący się w wykonaniu nasadzeń zastępczych, zaznaczając ze takie działanie jest zgodne z ustawą o ochronie przyrody a żadne inne nie zrekompensuje środowisku dokonanej wycinki.

Do kwestii tych – jak już wspomniano organ w żaden sposób się nie odniósł, uznając, że nie mają one znaczenia wobec upływu terminu do wykonania nasadzeń.

Natomiast za niezrozumiały należy uznać podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że organ I instancji po uchyleniu pierwotnej decyzji w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]), nie zastosował się do pierwotnych wytycznych Kolegium.

Wskazana wyżej decyzja zapadła bowiem w innej sprawie – dotyczącej orzeczenia o pobraniu opłaty ustalonej w punkcie 5 decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. za usunięcie 37 sztuk drzew różnego gatunku rosnących na działce nr [...] obręb [...] w Ś.. Wskazania Kolegium bez wątpienia dotyczyły decyzji w tym właśnie przedmiocie nie zaś w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2016 r.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że z przyczyn, o których była mowa powyżej, w sprawie doszło do naruszenia art. 155 k.p.a.

Z tego względu, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I. sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Organ ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni przedstawione wyżej uwagi,

a zwłaszcza oceni czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a. Analiza w tym zakresie winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.