Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 831/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6540
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 8 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 36 ust. 9, art. 36 ust. 12
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1016
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2162/22 w sprawie ze skargi L. A. na postanowienie Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 27 września 2022 r. nr 3/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia rejestrów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2162/22 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2162/22 w sprawie ze skargi L.A. na postanowienie Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 27 września 2022 r. nr 3/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia rejestrów uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1), odrzucił skargę (pkt 2), zasądził od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz L.A. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 119 pkt 3 i 120 w związku z art. 3 § 2 pkt 2-4, art. 90 § 1 i 91 § 2 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy trybu uproszczonego na posiedzeniu niejawnym dla postanowień określonych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a., podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd nie uznał opinii Kolegium IPN jako postanowienia, na które przysługuje zażalenie, uznając tym samym, że droga sądowa jest niedopuszczalna i odrzucając z tego powodu skargę;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 179a P.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 106 § 1 i 5 K.p.a., art. 15 ust. 1 i 2, art. 23 oraz art. 36 ust. 9 ustawy o IPN poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania (niedopuszczalność drogi sądowej), podczas gdy wydawanie przez Kolegium IPN opinii w trybie art. 36 ust. 9 ustawy o IPN następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.), oraz poprzez uznanie, że Kolegium IPN nie jest wobec Prezesa IPN "innym organem" w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a., jest organem wewnętrznym IPN i nie jest przez to niezależne od Prezesa IPN, dlatego jego opinia nie może być kwalifikowana jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 K.p.a. a także poprzez uznanie, że "Prezes w sprawach objętych zakresem działania IPN kieruje całym Instytutem Pamięci Narodowej, zatem kieruje także działalnością innych organów wewnętrznych Instytutu, do których należy Kolegium IPN" podczas gdy Kolegium jest samodzielnym, niezależnym, posiadającym własne kompetencje i niepodlegającym w żaden sposób Prezesowi IPN organem opiniodawczo-doradczym;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do przepisów wskazujących na niezależność Kolegium od Prezesa IPN tj. przepisów art. 10 ust. 1 i 3, art. 10a ust. 1, 3, 4, 9, art. 13 ust. 2 pkt 3, art. 15, art. 18, art. 23 i art. 24a ustawy o IPN, a także poprzez brak wyjaśnienia co Sąd rozumie przez pojęcie "silnych wewnętrznych relacji pomiędzy Prezesem IPN a Kolegium IPN wynikających z art. 23 ustawy o IPN.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 P.p.s.a., zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia wymaga uwagi porządkującej, a mianowicie, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów "k.p.a." oraz "ustawy o IPN", jednocześnie nie definiuje użytych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775 – dalej jako: k.p.a.") oraz ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej (Dz.U. z 2023, poz. 102 ze zm. – dalej jako: "ustawa o IPN") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni oraz prawidłowej oceny zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 106 k.p.a. Trafnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jakkolwiek Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej stanowi organ opiniodawczo-doradczy Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, to nie stanowi ono "innego organu" w rozumieniu art. 106 k.p.a. Kwestią bezsporną pozostaje, że pojęcie "innego organu" nie może być utożsamiane wyłącznie z organem administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzega jednak, że Kolegium IPN stanowi w istocie wewnętrzny organ jednego podmiotu administracyjnego, wskazując, że w ramach podmiotu administrującego jakim jest Instytut Pamięci Narodowej funkcjonuje Prezes IPN (art. 8 ust. 3 ustawy o IPN) oraz Kolegium IPN stanowiące organ opiniodawczo-doradczy Prezesa IPN (art. 15 ust. 2 ustawy o IPN). Tymczasem, w przepisie art. 106 § 1 k.p.a. mowa o zajęciu stanowiska przez "inny organ".

Prawidłowa interpretacja art. 106 § 1 k.p.a. nie może ograniczać się do literalnego odniesienia do zadań Kolegium IPN, czy też Przewodniczącego Kolegium IPN albo członków Kolegium IPN, jak czyni skarga kasacyjna. Aby prawidłowo odczytać rolę Kolegium IPN w toku postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa IPN (art. 36 ust. 9 ustawy o IPN) trzeba zrozumieć i uwzględniać cel instytucji współdziałania. Ustanowienie obowiązku współdziałania organów jest uzasadniane faktem, że w danej kategorii spraw "ma miejsce przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)" – S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Warszawa 1979, s. 38. Obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego na co najmniej dwa prawnie odrębne podmioty, a przepisy prawa materialnego, ustanawiając obowiązek współdziałania, kształtują zakres właściwości organów, bo te, które mają podjąć współdziałanie, nie mogą wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz muszą to czynić z pomocą innego organu, a organy współdziałające, chociaż nie one wydają decyzję w sprawie, mają obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Każdy z organów współdziałających podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, ale w odniesieniu do takiej sprawy, w której wydanie decyzji jest przypisane jednemu organowi, a drugi ma zająć stanowisko niezbędne do załatwienia sprawy. Organ współdziałający podejmuje czynności w zakresie swojej właściwości (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd/el 2024 ; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd/el 2023).To stanowisko konsekwentnie jest podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. II OSK 2679/19). Zakres współdziałania zostaje określony przepisami prawa i służy realizacji konkretnych wartości. Jako przykład, wskazać można, przepis art. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 1130) który doskonale obrazuje tę funkcję, gdzie obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1490/18). Takiej funkcji z pewnością nie pełni opinia Kolegium IPN, do zasięgnięcia której Prezesa IPN zobowiązuje art. 36 ust. 9 ustawy IPN. Na podstawie art. 15 ustawy o IPN Kolegium IPN jest organem opiniodawczo-doradczym Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w sprawach objętych zakresem działania Instytutu Pamięci, a jego członkami stają się powoływane przez Prezydenta RP, Sejm RP oraz Senat osoby posiadające wyłącznie obywatelstwo polskie, wyróżniające się wysokimi walorami moralnymi oraz wiedzą przydatną w pracach Instytutu Pamięci. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że Kolegium IPN działa w ramach struktury Instytutu Pamięci. Literalnie wręcz rozstrzyga tę kwestię art. 15 ust. 1 ustawy o IPN stanowiąc, że w Instytucie Pamięci tworzy się Kolegium Instytutu Pamięci. W konsekwencji trudno przyjąć, że wystąpienie Prezesa Instytutu Pamięci do Kolegium Pamięci o przedstawienie opinii w konkretnej sprawie stanowi przewidziane w art. 106 § 1 k.p.a. współdziałanie "z innym organem". Z treści art. 36 ust. 9 ustawy o IPN wynika, że w wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes Instytutu Pamięci wydaje decyzję "po zasięgnięciu opinii Kolegium Instytutu Pamięci", co wskazuje na niewiążący charakter tego stanowiska. Omawiana opinia staje się zatem jednym z elementów materiału dowodowego podlegającego ocenie organu orzekającego w danej sprawie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Opinia, jako środek dowodowy dostarcza organowi informacji o faktach służących ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. II OSK 1737/15). Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że na opinię organu opiniodawczo-doradczego jakim jest Kolegium IPN, wydawaną w toku postępowania odwoławczego od decyzji dyrektora oddziału Instytutu Pamięci nie służy zażalenie, a w konsekwencji nie podlega ona kontroli sądoowoadministracyjnej. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu aktów i czynności, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżony akt nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, albowiem po jego wydaniu postępowanie odwoławcze toczy się nadal. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, albowiem sprawa administracyjna, w toku której zostało ono wydane dotyczy odmowy udostępnienia dokumentów. Rolą Kolegium Instytutu Pamięci jest jedynie wyrażenie niewiążącej Prezesa Instytutu Pamięci opinii w tej sprawie. Także w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie sposób znaleźć adekwatnej podstawy prawnej uzasadniającej dopuszczalność takiej skargi. Dlatego niezasadnie Sądowi pierwszej instancji postawiono zarzuty sformułowane w pkt. 2 skargi kasacyjnej.

Oczekiwanego rezultatu nie mogły przynieść też zarzuty sformułowane w pkt 1 skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności zarzutów dotyczących rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zgodnie z zasadą jaką formułuje przepis art. 36 ust. 12 ustawy o IPN skarga na decyzję Prezesa IPN podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Ta sama zasada znajduje zastosowanie do skarg kasacyjnych (art. 36 ust. 14 ustawy o IPN). W badanym przypadku skargę złożono na niezaskarżalne postanowienie Kolegium Instytutu Pamięci. Zważywszy na fakt, że Kolegium Instytutu Pamięci po wyrażeniu opinii w dniu 30 sierpnia 2022 r. błędnie pouczyło o prawie do wniesienia zażalenie, a następnie w dniu 27 września 2022 r. - w tym samym składzie - rozpoznało zażalenie złożone zgodnie z tym pouczeniem, złożoną skargę skierowano do rozpoznania w trybie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że zaskarżonym wyrokiem, wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający złożoną skargę został uchylony. Natomiast w dniu 27 listopada 2023 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił złożoną skargę. Na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Dlatego niesłusznie skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie zasady jawności i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Pożądanego efektu przynieść nie mógł również zarzut podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Naruszenia sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, upatruje się w nie dość szczegółowym uzasadnieniu zajętego stanowiska. Przedstawione na poparcie tego zarzutu argumenty w powiązaniu z zarzutami naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o IPN nie mogły jednak również doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Skarga kasacyjna Kolegium Instytutu Pamięci nie podważyła prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.