Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 148/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: zobowiązano do dokonania czynności lub wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par.1 i art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P.D. na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności z wniosku P.D. z dnia 25 lutego 2014 r .; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. na rzecz skarżącego P.D. w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P.D. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, zarzucając mu naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudostępnienie skarżącemu dokumentów w postaci pisemnych sprawdzianów sporządzonych w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej oraz arkuszy ocen tych sprawdzianów.

W uzasadnieniu skargi P.D. wskazał, że w 2014 toku ukończył aplikację ogólną w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Ma poważne wątpliwości, co do rzetelności oceny sprawdzianów, dlatego w dniu [....] lutego 2014 r. wniósł pisemnie o udostępnienie mu prac sprawdzianowych pozostałych aplikantów wraz z arkuszami ocen - w stosunku do niektórych wskazanych w piśmie sprawdzianów.

W dniu [....] 2014 r. w czasie osobistej wizyty w Szkole odmówiono mu wglądu do arkuszy ocen prac pisemnych pozostałych aplikantów.

W piśmie datowanym na [....] 2014 Dyrektor Szkoły wyraził stanowisko, że zarówno prace pisemne sporządzone przez aplikantów, jak również arkusze ocen tych prac opracowane przez komisje sprawdzianowe w ogóle nie dotyczą podmiotu publicznego, a odnoszą się wyłącznie do konkretnych osób fizycznych i dlatego nie stanowią informacji publicznej.

Skarżący pismem z dnia 27 marca 2014 r. wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że komisje sprawdzianowe powoływane są przez Dyrektora dla celów prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego, arkusze ocen są jedynymi dokumentami wskazującymi na motywy oceny, a pisemne sprawdziany i arkusze ocen informują o wiedzy i umiejętnościach aplikantów, o efektach szkolenia. Skarżący podniósł również, że nie są to informacje, które podlegają jakiejś szczególnej ochronie i powinny być w pełni jawne ze względu na fakt, że szkolenie odbywa się z wykorzystaniem środków publicznych.

Zdaniem skarżącego w ten sposób doszło do zamierzonego nieudostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ sam wskazał, że informację taką stanowią "treści dokumentów, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego" i stanowi ją "treść wszelkiego rodzaju dokumentów (...) w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem". Sam fakt, że wskazane dokumenty zostały wytworzone dla celów postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, niezależnie od tego, czy ich wytworzenie było obligatoryjne i tym samym są częścią akt administracyjnych - przesądza jednoznacznie o ich publicznym charakterze (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 t., sygn. II OSK 812/05, LEX nr 236465) . Nie wskazano jednocześnie na żadne przepisy szczególne mogące obejmować ochroną informacje w nich zawarte. Nie sposób również uznać, że w zasadzie jedyne dokumenty, których zbadanie może dostarczyć informacji, czy postępowanie "konkursowe" w administracji publicznej, (bo takim jest aplikacja ogólna) zostało przeprowadzone w sposób rzetelny oraz czy środki publiczne są wykorzystywane efektywnie - nie stanowią informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wniósł o jej oddalenie i opisał stan faktyczny poprzedzający wniesienie skargi. Następnie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r. poz. 1230), warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio (art. 26 ust. 3 ustawy).

Zagadnienie sprawdzianów uregulowane jest również w rozporządzeniu. W myśl § 1 pkt 3 rozporządzenia, określa ono w szczególności sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu, objętych programem aplikacji. Jak stanowi § 6 ust. 1-5 rozporządzenia, cykl szkoleniowy zamyka sprawdzian wiedzy i umiejętności jej praktycznego wykorzystania z zakresu problematyki objętej danym cyklem szkoleniowym. Sprawdzian przeprowadza komisja sprawdzianowa w składzie od 3 do 5 osób, powoływana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród wykładowców prowadzących zajęcia dla aplikantów. Nie później niż na 14 dni przed terminem sprawdzianu komisja sprawdzianowa przedstawia Dyrektorowi Krajowej Szkoły:

1) założenia do sprawdzianu, obejmujące szczegółowy zakres tematyczny, metody i formę jego przeprowadzenia;

2) szczegółowe kryteria oceny.

Dyrektor przyznał, że jest podmiotem realizującym zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), a zatem jako dysponent informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia.

Zasadność żądania Skarżącego wymaga w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia, czy żądane przez Skarżącego informacje dotyczą informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ustawowym pojęciu informacji publicznej mieszczą się wszelkie informacje w przedmiocie zadań postawionych przed Krajową Szkołą, jak i przed Dyrektorem Krajowej Szkoły, jak również zagadnień personalnych, a więc wskazane w art. 2, art. 4 i 6 - 15 ustawy - o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Wszelkie informacje z omawianego zakresu winny zostać udostępnione chyba, że informacja taka została już wcześniej udostępniona lub funkcjonuje w obiegu publicznym albo żądane informacje mieszczą się w treści art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. ze względu na przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. - o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 196, póz. 1631) lub innych tajemnic ustawowo chronionych ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wbrew zarzutom skargi, jakkolwiek wnioskowane do udostępnienia informacje wytworzone zostały częściowo przez komisje sprawdzianowe funkcjonujące w ramach podmiotu publicznego - Krajowej Szkoły i co do zasady kwalifikują się, jako informacja publiczna, to z drugiej strony zawierają informacje o osobach fizycznych, niebędących osobami publicznymi, ani nie wykonujących jakichkolwiek funkcji publicznych raz zawierają oceny poziomu wiedzy konkretnych osób fizycznych, informacje o tych osobach, ich zdolnościach, kompetencjach oraz wiedzy nabytej w toku aplikacji ogólnej.

W ocenie Dyrektora Krajowej Szkoły uzasadnione jest stanowisko, iż Dyrektor Krajowej Szkoły jest z jednej strony organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ale z drugiej strony zobligowany jest do ochrony prywatności aplikantów Krajowej Szkoły, jako osób fizycznych. Kwestią o największej doniosłości dla oceny legalności działania Dyrektora Krajowej Szkoły jest zasada ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikająca z prawa do prywatności i związanej z nim ochrony danych osobowych. Aktem prawnym ustanawiającym ochronę prawa do prywatności jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - o ochronie danych osobowych. Przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy definiuje dane osobowe, jako wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do identyfikowania osoby fizycznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że jakkolwiek żądanie zgłoszone przez Skarżącego dotyczy informacji, których dysponentem jest Dyrektor Krajowej Szkoły, przechowujący w ramach nadzorowanej jednostki arkusze ocen oraz prace (sprawdziany) aplikantów aplikacji ogólnej, które determinują miejsce aplikanta na liście klasyfikacyjnej aplikantów w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy, to odnośnie prac aplikantów nie są to informacje wytworzone przez Krajową Szkołę, jej Dyrektora, bądź inny powiązany organ.

Kolejno, odnośnie arkuszy ocen sporządzanych przez komisje sprawdzianowe, w celach zachowania transparentności i równości oceniania prac i stworzenia jednakowych reguł oceny w odniesieniu do wszystkich prac sporządzanych przez aplikantów, nie są one regulowane, ani w ustawie, ani w rozporządzeniu. Mają charakter oceny komisji sprawdzianowej, dokonanej z uwzględnieniem przyjętych zasad oceny sprawdzianów w trybie § 6 ust 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 32 Zarządzenia Dyrektora wydanego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy, oceny sprawdzające Komisji, mogą zostać ujawnione wyłącznie aplikantowi, który sporządził pracę pisemną. Nadto w myśl § 36 zarządzenia od wystawionej przez Komisję oceny ze sprawdzianu odwołanie nie przysługuje. Odwołania nie przewiduje również ustawa ani rozporządzenie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Dyrektor Krajowej Szkoły udzielił Skarżącemu kompleksowej odpowiedzi na każde z pism Skarżącego oraz przekazał informacje, które kwalifikowały się do udostępnienia w trybie u.d.i.p. Jednocześnie szczegółowo wyjaśnił podstawy prawne i podstawy faktyczne odmowy udostępnienia żądanych przez Skarżącego prac pozostałych aplikantów IV rocznika aplikacji ogólnej wraz z arkuszami ich ocen ze Sprawdzianów nr. 2, 3,4, 5, 7 i 9.

Z ostrożności procesowej strona podniosła, że pomimo nie dochowania wymogów formalnych wynikających z przepisu art. 107 k.p.a., odpowiedzi udzielone Skarżącemu przez Dyrektora Krajowej Szkoły zawierają minimalne elementy pozwalające zakwalifikować pismo kierowane do Skarżącego, jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zasadą domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie "W sytuacji, gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, dokument pochodzący od administracji publicznej jest decyzją administracyjną, jeżeli spełnia "minimalne" formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym. Pismo nie nazwane formalnie decyzją jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Koncepcję tę można i należy odnieść również do takich aktów administracyjnych, jak postanowienia, gdyż gwarantuje ona prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a następnie prawo do sądu, a także pozwala eliminować negatywne skutki zjawiska tzw. ucieczki organów administracji publicznej od formy aktu administracyjnego (...)".

Z opisanych powyżej przyczyn, tj. wyraźnej i jednoznacznej odmowy udostępnienia Skarżącemu wnioskowanych informacji, zdaniem Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. brak podstaw do twierdzenia, iż pozostaje w bezczynności.

"Decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy powołując się np. na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności czy tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznaje, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Na takim stanowisku stanął w wyrokach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2592/12 (LEX nr 1247152) i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1864/11 (LEX nr 1149262) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej".

W sytuacji, w której organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku, co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. I OSK 903/12, LEX nr 1394107). "

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Złożona skarga na bezczynność jest zasadna.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r ) w art. 70 ust. 1 zdanie pierwsze stanowi wśród wolności i praw ekonomicznych , socjalnych i kulturalnych - że każdy ma prawo do nauki, a w art. 70 ust. 4 Konstytucja stwierdza, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Ta działalność państwa w zakresie zapewnienia dostępu do nauki przybiera formę zakładu administracyjnego ( publicznego), którego istotą jest przekazanie przez organy władzy państwowej części swego władztwa i mienia autonomicznym jednostkom organizacyjnym utworzonym w celu realizacji określonego zadania publicznego. Działalność odbywa się pod nadzorem właściwego organu administracji publicznej. Zakład administracyjny może być wyposażony w osobowość prawną.

Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury w K. została utworzona na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (tj. Dz. U. z 2012, poz., 1230) jako osoba prawna pozostająca pod nadzorem Ministra Sprawiedliwości w zakresie zgodności jej działania z przepisami ustawowymi i statutem ( art. 1 ust 2 i 3 ustawy). Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską. ( art. 16 ustawy) Jest to jedyna centralna instytucja odpowiedzialna za szkolenie wstępne oraz ustawiczne kadr sądownictwa i prokuratury w Polsce. Nie ulega, zatem wątpliwości, że KSSiP, wykonuje zadania publiczne.

Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury w K. jest zakładem administracyjnym, z czym wiąże się wydawanie rozstrzygnięć przesądzających o zaliczeniu w poczet użytkowników zakładu (przyjęcie na aplikację). Są to indywidualne akty administracyjne - decyzje administracyjne wydawane przez Dyrektora Krajowej Szkoły na podstawie art. 29 ust 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r.

Skoro KSSiP w K. wykonuje zadania władzy publicznej i wydaje w związku z tym akty administracyjne (decyzje), to nie ulega wątpliwości, że jej działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) . Wynika to chociażby z art. 1 ust. 1, tej ustawy, który stanowi że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy oraz 6 ust. 1 pkt 3 i 4 , gdzie przykładowo wskazano jako informację publiczną te dotyczącą zasad funkcjonowania podmiotów i danych publicznych. Ponadto z art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacją publiczną są też sprawy rozstrzygane m.in. w postępowaniu administracyjnym.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładające na organy władzy publicznej i inne podmioty obowiązek udostępnienia informacji publicznej sprawiają, że informacja ta jest jawna. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można odmówić w niektórych przypadkach udostępnienia informacji publicznej. Taka wykładnia jest zgodna z konstytucyjnym uregulowaniem dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej. Prawo to, stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji, nie ma charakteru absolutnego, gdyż może być ograniczone ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy przepis ten stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, które nie są organami władzy publicznej. W razie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, polegającej na nieudostępnieniu tej informacji i niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podmiotowi, który żądał udostępnienia informacji publicznej, służy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego na bezczynność.

Dokumenty w postaci pisemnych sprawdzianów sporządzonych w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej oraz arkusze ocen tych sprawdzianów jest to dokumentacja przebiegu procesu kształcenia, uzyskiwanych efektów i jakości kształcenia. Z uwagi na to, że szkolenia Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. i jej działalność odbywają się z wykorzystaniem środków publicznych, żądane informacje dotyczą funkcjonowania tego podmiotu publicznego i podlegają regulacji art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej.

Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. odmówił udzielenia informacji publicznej w nieprawidłowej formie prawnej, bowiem powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy powołując się np. na ochronę danych osobowych, czy prawo do prywatności. Natomiast, gdy informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu, co do charakteru informacji, jest skarga na bezczynność organu.

Pismo z dnia [....] 2014 r nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Brak w nim podstawy faktycznej i prawnej, pouczenia o skardze a jego ostatni fragment dobitnie wskazuje na to, że ma ono charakter wyłącznie informacyjny, bowiem wniosek " w zakresie udzielenia informacji publicznej ma zostać załatwiony w terminie określonym w ustawie"

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) o zobowiązaniu do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności , dotyczącego wniosku z dnia 25 lutego 2014 r - jak w punkcie I wyroku.

Sąd dokonał oceny, czy opisana wyżej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność wzięto pod uwagę fakt, że przekroczenie terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. było stosunkowo niewielkie. Mając to na uwadze Sąd w pkt II wyroku uznał, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa. (pkt III)