Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 278/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 84
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi "F." sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2023 r. Nr SKO 4212/25/22/23 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia [...] r. odmawiającą wydania decyzji nakazującej Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu "S.-T." Spółce z o.o. z siedzibą w T. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ I instancji wszczął postępowanie na skutek wniosku "F." Spółki z o.o z siedzibą w K. – właściciela działki nr [...], w którym domagała się ona nakazania właścicielowi gruntu sąsiedniego, oznaczonego jako działka nr [...], przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie zmian ukształtowania terenu w związku z podjęciem przez niego działań polegających na niwelacji terenu, co spowodowało bezpośrednio zmiany w regulacji wód powierzchniowych i niestabilność gruntu sąsiedniego tj. działki [...]. Podano dalej, że podczas przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2022 r. wizji, Burmistrz stwierdził, że kwestionowane prace ziemne polegały na przetransportowaniu części gruntu z działek o nr: [...] i [...] na działkę nr [...]. Na skutek wykonanych prac ww. działki stanowią jedną płaszczyznę, zostały wyrównane do jednego poziomu z niewielkim spadkiem w kierunku naturalnego spływu wód - w kierunku działki nr [...]. Ustalono, że: "Na skarpie kończącej wyrównanie działki widać było wypłukane przez wodę różnej wielkości i głębokości bruzdy. Ponadto ustalono, że działka [...] nie została w całości wyrównana "od strony działki skarżącego pozostał na całej długości granicy pas około 5 metrów, który znajduje się na nienaruszonym poziomie." Spółka z o.o. S.-T. wyjaśniła, że posiada zezwolenie na niwelację terenu na ww. trzech działkach. Po uzyskaniu wskazanych przez uczestnika dokumentów, organ I instancji za bezsporny uznał fakt przemieszczania mas ziemi na działkach, jednak jak ustalił, zmiany te zostały wykonane na podstawie decyzji wydanej przez Starostę Trzebnickiego z dnia [...] roku zezwalającej Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu S.-T. Sp. z o.o. na nietrwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych położonych w granicach działek nr [...], [...] i [...], [...], polegające na niwelacji terenu w celu polepszenia warunków uprawy. Organ stwierdził, że tereny ww. działek były i są ukształtowane ze spadkiem w kierunku działki [...], [...], albowiem teren posiada naturalne ukształtowanie ze spadkami poprzecznymi i podłużnymi. Naturalny spad ma miejsce w kierunku działki wnioskodawcy. Podniesienie (częściowe wypłaszczenie i wyrównanie) działki sąsiedniej nie wpłynęło jednak na zmianę kierunku odpływu wody. Według organu I instancji prace poczynione na działce nr [...] nie powinny skutkować intensyfikacją napływu wody, wręcz przeciwnie częściowe wypłaszczenie działek zatrzymuje bieżący napływ wody opadowej. Woda opadowa z nowo ukształtowanych skarp nie spływa bezpośrednio na grunt wnioskodawcy. Spływa natomiast na część działki [...], która nie została zniwelowana. Burmistrz wskazał również, że "przez sam środek działki wnioskodawcy płynie rów, który w ewidencji melioracji wodnych oznaczony został jako R-I, który na ponad kilometrowym odcinku zbiera cześć wody i odprowadza je do rzeki Polska Woda. Wobec powyższego po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji, organ I instancji stwierdził, że "zmiana stanu wody na gruncie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie.".

Powyższa decyzja oprotestowana została w drodze odwołania wniesionego przez pełnomocnika "F." Spółki z o.o., w którym zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 84 § 1, art. 80, art. 77 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a., w szczególności, przez:

- nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i stosunków wodnych który na podstawie dokumentacji i oględzin powinien - opierając się na własnej wiedzy specjalistycznej - ustalić, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce zmiana stosunków wodnych na gruncie, gdyż organ prowadzący sprawę nie posiada wiadomości specjalistycznych umożliwiających należytą ocenę sytuacji,

- naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zaniechanie przez organ prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

-uchybienie obowiązkowi zebrania, rozpatrzenia oraz oceny w sposób wszechstronny materiału dowodowego,

- brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji.

Odwołująca się stwierdziła, że konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów procesowych jest także naruszenie art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, poprzez "uznanie, że zmiana stanu wody na gruncie nie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, podczas gdy naruszenie gospodarowania wodami powierzchniowymi na gruncie działki nr [...] prowadzi do natężenia odpływu znajdujących się na tym gruncie wód opadowych, zalewania gruntu działki nr [...] oraz erozji gleby, jej wypłukiwaniem z gruntu i zapychania drenaży rowu, co w istocie stanowi negatywne oddziaływanie na grunt działki należącej do skarżącej".

W toku postępowania odwoławczego Kolegium uzyskało dodatkowy materiał dowodowy od Starosty Trzebnickiego w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2022 r. w zakresie dotyczącym stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym, wykonania decyzji tego organu z dnia [...] r. Jak wynika z ustaleń tego organu, na działce nr [...] przeprowadzono prace ziemne polegające na niwelacji terenu; grunty nadal pełnią funkcję użytku rolnego, a z uwagi na lekkie wypłaszczenie terenu stworzone zostały dogodniejsze warunki do ich uprawy.

Po zapoznaniu się z powyższym dowodem pełnomocnik odwołującej się oświadczył, że "rzekoma kontrola" dokonana przez Starostwo Trzebnickie miała charakter jedynie pobieżny. Wskazano bowiem na dokonanie tylko lekkiego wypłaszczenia terenu, przy czym w rzeczywistości wypłaszczenie to kształtuje się na poziomie znacznym, kilkumetrowym. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ stwierdził, że dokonanie powyższego wypłaszczenia stworzyło dogodniejsze warunki do uprawy rolnej. Ewidentnie świadczy to o braku przeprowadzenia wizji lokalnej, bowiem wówczas wyraźnie zauważono by skarpę kończącą działkę, różnej wielkości i głębokości bruzdy, a także zepchnięte masy ziemi które powodują, że grunt ten jest niestabilny i ma charakter nasypowy. Na takim terenie nie jest możliwa uprawa rolna - występuje bowiem silna erozja gleby, która może zostać potwierdzona, choćby w drodze opinii biegłego. Innymi słowy, uzyskanie decyzji Starostwa Trzebnickiego o nietrwałym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej nie może sankcjonować zmiany stanu wód na tym gruncie, jak i gruntach sąsiednich, zwłaszcza w zakresie zbierania wód opadowych, wpływu na ekosystem wodny i glebowy i naruszenia struktury gruntu. Nie jest możliwe, aby z taką erozją gleby uprawa rolna przynosiła odpowiednie plony i doprowadziła do efektywnej uprawy. Zdaniem pełnomocnika konieczne jest przeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie, ew. przez organ I instancji, dowodów w postaci dokonania oględzin, sporządzenia opinii przez odpowiedniego biegłego, które wskażą na rzeczywisty wpływ prac ziemnych dokonanych przez S. T. na grunt sąsiedni należący do spółki "F.". Niwelacja, nawet jeśli przeprowadzona została na podstawie decyzji, nie mogła wpływać na zmianę kierunku spływu wody opadowej i nie mogła skutkować intensyfikacją napływu wody - z całą pewnością takie zmiany nastąpiły, czego nie wzięło pod uwagę na etapie I instancji.

Rozpatrując sprawę w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy Kolegium, po przywołaniu przepisu art. 234 ust.1, ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne, wskazało, że przesłanką nałożenia nakazu, o którym mowa w art. 234 ust. 3 ww. ustawy, są "zmiany stanu wody na gruncie", a nie wątpliwości odnośnie do podjętych na sąsiedniej działce "zmian ukształtowania terenu w związku z podjęciem działań polegających na niwelacji terenu tego gruntu, co spowodowało bezpośrednio zmiany w regulacji wód powierzchniowych oraz niestabilność gruntu sąsiadującego". Tak zaś sprawę ujęła Spółka z o.o. F., występując pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r., jako właścicielka działki nr [...], do Zarządu Zlewni w L. Kolegium zauważyło, że według wyjaśnień odwołującej się wystąpiła ona do Spółki S.-T. "o udzielenie stosownych informacji w zakresie prowadzonych prac niwelacji terenu działki gruntu nr [...]", która - w jej opinii - spowodowała "zmiany w regulacji wód powierzchniowych, a także doprowadziła do niestabilności gruntu. W wyniku działania erozji spowodowanej opadami deszczu ten grunt będzie się przesuwał, w wyniku czego woda wraz z niestabilnym gruntem będzie oddziaływać na teren działki nr [...]". Otrzymała odpowiedź, że prace wykonane zostały na podstawie decyzji Starosty Trzebnickiego zezwalającej na nietrwałe wyłączenie z produkcji rolnej. Odwołująca się stoi jednak na stanowisku, że "prace związane z regulacją wód, kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód mających wpływ na warunki przepływu wód wymaga uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego w myśl art. 389 ustawy - Prawo wodne, czego w niniejszym stanie faktycznym nie uzyskano" Zdaniem odwołującej się widoczne są na zdjęciach satelitarnych Geoportalu zmiany terenu w postaci erozji gruntu oraz rozmywanie skarp. Są to efekty działań spółki wskazanej powyżej, a co stanowi dowód na zmianę gospodarką wodną tych terenów. W związku z powyższym doszło z całą pewnością do zmian gospodarowania wodami powierzchniowymi, co ma wpływ również na tereny otaczające, w tym przede wszystkim tereny należące do Spółki.

Kolegium zauważyło dalej, że opisane wyżej wystąpienie do Wód Polskich, przekazane zostało na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Burmistrza Gminy Trzebnica. W piśmie przekazującym wyjaśniono, że w dniu 10 maja 2022 r. pracownicy Nadzoru Wodnego w Trzebnicy dokonali wizji terenowej "w wyniku której stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr [...] [...] obręb T. nie występują wody powierzchniowe (płynące ani stojące), o których mowa w art. 21, 22 i 23 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (...). Ponadto działka ta nie graniczy bezpośrednio z wodami płynącymi (Kanału Trzebnickiego wg MPHP) zlokalizowanymi na działce ewidencyjnej nr [...] [...] obręb T. Kanał Trzebnicki w ewidencji PGW WP figuruje jako rów melioracyjny R-I i ma wykazany użytek W-ŁIII w ewidencji gruntów i budynków, Teren działki [...] [...] obręb T. został zniwelowany tak, że grunt z wykopów posłużył do utworzenia nasypów na niżej położonej północnej części działki tworząc kilku metrową skarpę po stronie działki [...] m, T. Skarpa ta nosi ślady postępującej erozji na skutek spływu wód opadowych. Powyższa zmiana ukształtowania terenu nie wpływa na przepływ wód w korycie Kanału Trzebnickiego (rowu R- 1) i nie dotyczy regulacji wód, zabudowy potoków górskich oraz kształtowania nowych koryt cieków naturalnych zgodnie z art. 389 pkt 7 ustawy Prawo wodne.

Kolegium zgodziło się ze stroną odwołującą się, że wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, winno poprzedzać ustalenie, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie jego właściciel, na czym one polegały, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie, nienależące do sprawcy naruszeń, tj. czy zmiany te powodują lub mogą powodować szkody. Organ zaznaczył również, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtowało się stanowisko, iż z reguły w sprawach z zakresu stosunków wodnych konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Podobnie jednak jak sądy administracyjne, Kolegium stanęło na stanowisku, że wobec treści art. 84 § 1 k.p.a. nie jest to powinność bezwarunkowa. Jeżeli stan faktyczny da się ustalić bez biegłego i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (obecnie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne), to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany.

Zwracając uwagę na koszty obciążające organ w związku z koniecznością powołania biegłego Kolegium doszło do wniosku, że jeżeli organ administracyjny nie ma wątpliwości, że nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, to powoływanie biegłego narażałoby go na zbędne koszty, których nie będzie w stanie odzyskać. Podkreśliło także, że postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stosunków wodnych może być prowadzone tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki - doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy nie zostanie ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z sąsiednich działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i ustalanie, czy doszło do zmian tych stanów jest nieuzasadnione, a przynajmniej stanowczo przedwczesne. Niezbędną przesłanką do wydania nakazów na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest zadaniem Kolegium, wystąpienie szkody w dacie złożenie wniosku, a najpóźniej do daty orzekania przez organy administracji publicznej. Jednocześnie organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego w ocenie danej osoby oddziaływania na jej nieruchomości zmian stanu wody na działkach sąsiednich, ani też badania, czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie w przyszłości na działkach wnioskodawcy szkód oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Organy powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, a szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo - skutkowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że na organie spoczywa obowiązek udowodnienia faktów, jednak również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Tak więc strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Tymczasem, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika odwołująca przedstawiając szereg uwag na temat erozji gleby, jej przyczyn i konsekwencji oraz zarzucając, że organ pierwszej instancji naruszył szereg przepisów procesowych nie korzystając z opinii biegłego, a tylko biegły mógł "ustalić, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce zmiana stosunków wodnych na gruncie", czy "prace poczynione na działce nr [...] nie powinny skutkować intensyfikacją napływu wody", ponieważ "wedle wiedzy Skarżącej wody powierzchniowe wraz z gruntem niestabilnym spływają w stronę działki nr [...] na skutek zmiany stanu wody na działce nr [...]", nie przedstawiła jednak żadnego dowodu, że taki stan zaistniał w rzeczywistości. Kolegium stwierdziło, że "trudno oprzeć się wrażeniu, że [odwołująca się] sama przejęła "funkcje biegłego", stanowczo stwierdzając, że "mechaniczne zepchnięcie mas ziemi" spowodowało, "że grunt w części jest nasypowy i niestabilny powoduje zmianę kierunków płynięcia wody", "częściowe wypłaszczenie działki zatrzymuje bieżący napływ wody opadowej", oraz że istotną w sprawie jest okoliczność "wypłukiwania przez wodę różnej wielkości i głębokości bruzdy na terenie działki nr [...], co zaś powoduje zniszczenia w stanie gruntów na skutek kumulacji wód powierzchniowych poprzez erozję gleby i zwiększeniu tej erozji".

Organ odwoławczy przywołał także ustalenia z kontroli przeprowadzonej przez Starostę Trzebnickiego w dniu 20 grudnia 2022 r. w granicach działek o nr.: [...], [...], [...] w zakresie dotyczącym stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium, ustalenia z tej kontroli potwierdziły wykonanie prac ziemnych polegających na niwelacji terenu na obszarze który objęty został decyzją o nietrwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

W kontekście powyższych uwag, Kolegium nie znalazło żadnych podstaw do stwierdzenia, że sam fakt niwelacji terenu działki nr [...] naruszył stosunki wodne na tej nieruchomości ze szkodą dla działki odwołującej się. Sama odwołująca się swoje żądania opiera zresztą wyłącznie na ww. zdjęciu terenu ze strony www.geoportoal.gov.pl i na domniemaniu, że "w wyniku działania erozji spowodowanej opadami deszczu ten grunt będzie się przesuwał, w wyniku czego woda wraz z niestabilnym gruntem będzie oddziaływać na teren działki nr [...]". Zdaniem Kolegium – "to, co najbardziej nurtuje odwołującą się, to cel ten niwelacji - "przygotowanie działek do sprzedaży po wyższej stawce, jednakże kosztem działki sąsiedniej, której naturalny stan wód oraz gruntu został uszkodzony." Argumentem jest w tym świetle to, że "wszelkie inwestycje budowlane będą wymagać nieprzewidzianych wcześniej i znacznych kosztów prac budowlanych i przygotowawczych, bowiem płynąca woda wpłynie na fundamenty i ściany budynków".

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających dalsze prowadzenie postępowania - w trybie art. 136 k.p.a., czy przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Jak wyjaśniano, postępowanie prowadzone w trybie art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, nie może polegać na sprawdzaniu przypuszczeń wnioskodawcy, lecz konieczne jest stwierdzenie zmiany stanu wody na gruncie i szkody z tej zmiany stanu wody wynikłej powstałej na sąsiedniej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "F." Spółka z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia przesłanek z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne, tj. poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz niepopartych całokształtem materiału dowodowego w sprawie, z pominięciem obowiązku uzyskania wiadomości specjalnych, a w konsekwencji:

- nieustalenie, jaki był stan wód przed, jak i po dokonaniu niwelacji gruntu i usypania skarpy na działce nr [...] i czy zmiana ta wpłynęła na stosunki wodne oraz nieustalenie, czy działania te zmieniły sposób retencjonowania wody na tym terenie oraz siłę spływu na działki sąsiednie;

- uznanie, że wskutek niwelacji terenu nie doszło do zmiany stosunków wodnych, poprzez zmianę kierunku spływu wód opadowych bądź ich natężenie, w sytuacji, gdy z dowodów zebranych w sprawie okoliczności takie nie wynikały, a jednocześnie wskazywały one na postępującą erozję i różnej wielkości i głębokości bruzdy na skarpie;

- uznanie, że skarżąca wskazała jedynie na wątpliwości co do wpływu robót na sąsiadującej działce, w sytuacji, gdy wyraźnie określiła ona, że w wyniku niwelacji gruntu i usypaniu skarpy na działce [...], następnie postępującej erozji gruntu przez wody opadowe i powstawania wyżłobień w skarpie, doszło do zintensyfikowania opadów na grunt działki Skarżącej, co powoduje jego niestabilność;

2. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie hydrologii i stosunków wodnych, pomimo wymaganych w sprawie wiadomości specjalnych, celem ustalenia czy doszło do zmiany stosunków wodnych na przedmiotowych działkach, w sytuacji gdy zarówno organ I, jak i II instancji nie posiadał wiadomości specjalnych do poczynienia tych ustaleń samodzielnie, a także poprzez uzasadnienie odmowy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego kwestiami związanymi z koniecznością poniesienia przez organ z tego tytułu wysokich kosztów, co w świetle obowiązywania zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej nie może uzasadniać niedopuszczenia tak istotnego dowodu w sprawie;

3. art. 7 w zw, z art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu ponownych oględzin przedmiotowych działek, mimo niemożliwości prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie za pomocą jednorazowych oględzin, z uwagi na długotrwały proces powstawania szkody i przy jednoczesnym ustaleniu, że na skarpie znajdującej się na działce [...] kończącej jej wyrównanie występuje postępująca erozja i wypłukiwane są przez wodę różnej wielkości i głębokości bruzdy, które to zjawisko z biegiem czasu tylko się pogłębia;

4. art. 107 § 3 w zw, z art 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania, tj. zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia dowodu z dodatkowych oględzin nieruchomości, zarzutów dotyczących braku specjalistycznej wiedzy pracowników organu prowadzących postępowanie, umożliwiających samodzielną ocenę materiału dowodowego, zarzutów dotyczących nieuwzględnienia ilości opadów atmosferycznych przy ocenie zmiany stosunków wodnych, co w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

6. art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki wydania decyzji na tej podstawie.

W oparciu o przytoczone powyżej zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentacją podniesionych zarzutów, popartą orzecznictwem sądowym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wydanej w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia jest przepis art. 234 ustawy - Prawo wodne, który stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 pkt 1 i 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Postępowania w sprawie wydania decyzji o której mowa w ust. 3 nie wszczyna się jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

Istotą przedstawionej wyżej regulacji jest więc ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód i zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie.

Z przywołanych przepisów wynika, że warunkiem poprawnego zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego i wydania na jego podstawie decyzji nakazującej przywrócenia stanu poprzedniego bądź też wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, względnie odmawiającą wydania takiego nakazu, jest uprzednie ustalenie przez organ, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie oraz, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody (o ile taka została dokonana) a szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo – skutkowy.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez zmianę stosunków wodnych należy rozumieć ingerencję w teren działki skutkującą zmianą zastanego stanu gospodarki wodnej, np. ingerencją na skutek której nastąpiła zmiana kierunku czy też natężenia spływu wód z terenu działki na której dokonano naruszenia na teren działek sąsiednich. Chodzi tu o działanie na gruncie, które ingeruje w naturalny spływ wód na danym terenie, związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi (por. WSA w Gliwicach wyrok z 8 kwietnia 2019 r. II SA/Gl 714/18, CBOSA). Działaniem takim jest między innymi, wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, np. zasypanie zagłębienia którym dotychczas spływała woda z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie wpływu wody spowodowane podwyższeniem terenu stanowi ingerencję powodującą zmianę stosunków wodnych na gruncie. Zmianę stanu wody może powodować niwelacja terenu, podniesienie rzędnej, wprowadzenie sytemu drenażowego wokół budynku jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego sytemu drenażowego czy przecięcie kierunku migracji wód podziemnych.

Badając sprawę w kontekście przesłanek z art. 234 ust. 3 Prawo wodne, organy powinny zatem jednoznacznie wyjaśnić jaki był ostatni stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, na czym ona polegała i kto jest jej sprawcą a wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i na czym ten szkodliwy wpływ polega. Z powyższego wynika, że podjęcie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie budzi również wątpliwości, że ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Krótko mówiąc, postępowanie z zakresu naruszenia stosunków wodnych ma zwykle skomplikowany charakter gdyż ocena tego zjawiska z zasady wymaga widomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postanowień wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań lub pomiarów, co zwykle przekracza możliwości organów prowadzących postępowanie. Na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sprawach uregulowania stosunków wodnych na gruncie zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że są to sprawy wymagające fachowej wiedzy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/08 publ. LEX nr 530466; wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07 publ. LEX nr 469720; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 137/10 publ. LEX nr 668564).Szczególnie w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy stronami w zakresie zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Opinia ta zatem stanowi podstawę ustaleń organu, a weryfikować ją może jedynie pracownik organu posiadający także wiedzę z tego zakresu. Powyższe nie zmiana jednak faktu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 ust.3 Prawa wodnego, tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Takiej samej ocenie podlega opinia biegłego (o ile zostanie pozyskana), gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego, można dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego okoliczności. W konsekwencji zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie istotnych okoliczności prowadzących do zastosowania lub odmowy zastosowania art. 234 ust. 3 ww. ustawy.

Przypomnieć wypada, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącej Spółki, która już wówczas twierdziła, że na działce sąsiedniej na skutek prac polegających na niwelacji terenu doszło do zmiany w regulacji wód powierzchniowych a także do niestabilności gruntu. Powołując się na zdjęcia satelitarne dostępne wówczas na Geopartalu, strona twierdziła, że na działce inwestora (oznaczonej geodezyjnie nr [...]) wystąpiły zmiany stanu wody szkodliwe dla gruntu sąsiedniego – czyli działki nr [...] należącej do skarżącej - czego dowodem są zmiany na gruncie inwestora w postaci erozji oraz rozmywania skarpy. W odwołaniu od decyzji Burmistrza, skarżąca podnosiła natomiast, że "wedle jej wiedzy" na skutek zmian dokonanych na działce inwestora, wody powierzchniowe wraz z gruntem niestabilnym spływają w stronę jej działki oraz, że naruszenie gospodarowania wodami powierzchniowymi na gruncie działki nr [...] prowadzi do natężenia odpływu znajdujących się na tym gruncie wód opadowych, zalewania działki nr [...] oraz do erozji gleby, jej wypłukiwaniem z gruntu i zapychaniem drenaży rowu, co stanowi negatywne oddziaływanie na działkę skarżącej. W odwołaniu kwestionowano także ustalenie organu I instancji co do tego, że tereny działek należące do spółki Sady Trzebnickie były i są ukształtowane ze spadkiem w kierunku działki nr [...] wskazując, że podstaw takiego twierdzenia organ nie wskazał. Z tych samych względów strona zakwestionowała stwierdzenie, że prace poczynione na działce [...] "nie powinny" skutkować intensyfikacją napływu wody na jej działkę, wręcz przeciwnie częściowe wypłaszczenie terenu zatrzymuje napływ wody opadowej.

Przedstawiona wyżej argumentacja, zdaniem Sądu, jest wystarczająca dla stwierdzenia, że inicjując postępowanie skarżąca wskazała na fakt naruszenia stosunków wodnych w postaci zmiany natężenia spływu wód opadowych (zintensyfikowania wód opadowych) na jej działkę w związku z wykonanymi pracami niewelacyjnymi na działce sąsiedniej powodującymi podniesienie terenu i uformowanie skarpy przy granicy jej działki, oraz wskazała na szkodę w postaci niestabilności gruntu, która to niestabilność – zdaniem skarżącej – jest wynikiem zmiany stosunków wodnych wywołanych pracami na działce [...].

W takiej sytuacji organy, w szczególności organ I instancji, zobowiązane były przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej – do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ I instancji powinien dokonać własnych, wszechstronnych ustaleń celem wyjaśnienia, czy istotnie w obszarze obu działek doszło do ingerencji która mogłaby powodować zmianę stanu wód. Wyjaśnienia wymagało jaki był ostatni stan wód na gruncie - co pozwoliłoby uzyskać punkt odniesienia dla oceny, czy doszło do jego zmiany, na czym ona polegała i kto jest jej sprawcą a wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i na czym ten szkodliwy wpływ polega.

Analiza akt sprawy przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wykazała jednak, że organ I instancji z tego obowiązku się nie wywiązał, a organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, uchybienie to zaakceptował.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz w ramach czynności wyjaśniających przeprowadził w dniu 20 czerwca 2022 r. oględziny działki nr [...] z udziałem stron postępowania. Protokół z oględzin jest jednak nader lakoniczny i co istotne nie wynikają z niego ustalenia, które następnie przywołane zostały – jako okoliczności udowodnione – w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W odręcznie sporządzonym protokole z oględzin (ze względu na niewyraźne pismo protokół jest mało czytelny) odczytać można, że teren działki nr [...] został zniwelowany w kierunku działki [...] poprzez zepchnięcie części ziemi z działki nr [...]. Spływ powierzchniowy wody odbywa się naturalnie w kierunku działki [...], na nawierzchni części działki widoczne wypłukane jęzory, grunt częściowo utwardzony. Grunt gliniasty. Powstała skarpa na wysokość około 10-15 na całej długości granic pomiędzy działkami. Do protokołu dołączono wykonaną podczas oględzin dokumentację fotograficzną. Do akt sprawy włączono także dokumentację uzyskaną od Starosty Trzebnickiego dotyczącą zezwolenia na nietrwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przez wykonanie niwelacji terenu, między innymi na działce nr [...] oraz wydruk z systemu IntraEWID obrazujący fragmenty działek nr [...] oraz [...].

Tak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał zdaniem Sądu na ustalenie w sposób jednoznaczny kluczowych okoliczności dotyczących stanu istniejącego na gruncie działki nr [...] oraz na działce skarżącej odnoszących się do tego jaki był przed wykonaniem robót niwelacyjnych i jaki jest po wykonaniu tych robót kierunek spływu wód, co pozwalałoby ustalić, czy w wyniku wykonanych robót doszło do zmian w tym zakresie. Okoliczności te niewątpliwe są istotne dla odpowiedniego rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenia o tym, że tereny działek nr [...], [...], [...], były i są ukształtowane ze spadkiem w kierunku działki skarżącej spółki nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W szczególności brak jakichkolwiek czytelnych dokumentów w postaci choćby odpowiednich map obrazujących ukształtowanie i wysokości terenu obejmującego obie działki (i ich najbliższe okolice) przed przystąpieniem do robót niwelacyjnych i po ich wykonaniu. Dokumentacja pozyskana od Starosty Trzebnickiego zawiera mapy ewidencyjne, które tego rodzaju informacji nie dostarczają. Wystarczającym dowodem w tym względzie nie jest także wspomniany wcześniej wydruk z sytemu IntraEWID który jak wynika z umieszczonego na nim zastrzeżenia nie stanowi dokumentu w postępowaniach administracyjnych. Nadto nie wynika z niego do jakiej daty odnieść należy uwidocznioną na nim mapę z naniesionymi punktami wysokościowymi. Czy obrazuje ona stan sprzed wykonania robót, czy też po ich wykonaniu. Zresztą organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie odwołuje się do tego wydruku. Wystarczającego dowodu nie stanowi także protokół z oględzin, skoro potwierdzać on może jedynie to, że w dacie wykonania tych oględzin spływ wód obywał się w kierunku działki nr [...]. Nie wynika z niego natomiast, aby podczas czynności oględzin ustalono – tak jak przyjęto to w decyzji - że teren działki nr [...] i pozostałych był i jest ukształtowany ze spadkiem w kierunku działki nr [...]. W związku z powyższym zauważyć także trzeba, że skarżąca kwestionowała w odwołaniu ustalenia organu I instancji w powyższym zakresie, wskazując, że nie wskazał on podstaw twierdzenia co do kierunku dotychczasowego spływu wód. Do tego zarzutu – pomimo, że jest on istotny dla rozstrzygnięcia - organ odwoławczy jednak się nie odniósł, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 15 k.p.a. Potwierdzenia w materiale dowodowym brak także dla zawartego w uzasadnieniu decyzji ustalenia organu I instancji, o tym, że działka nr [...] nie została w całości wyrówna a od strony działki skarżącej pozostał na całej długości pas około 5 m, który znajduje się na nienaruszonym poziomie. Ustalenie takie – pomimo, że niewątpliwie istotne z punktu widzenie przedmiotu niniejszego postępowania – nie zostało odnotowane w protokole z oględzin i nie potwierdzają go także inne dowody uzyskane przez organy, w tym protokół z oględzin przeprowadzonych przez Starostę Trzebnickiego.

Stwierdzić wreszcie należy, że organy w ogóle nie wyjaśniły, czy istotnie - jak twierdzi skarżąca - dochodzi do zalewania jej działki na skutek intensyfikacji spływu wód opadowych, oraz czy występuje niestabilność gruntu wskazana przez nią jako szkoda będąca następstwem ingerencji zmian na gruncie sąsiednim. Organ I instancji nie podjął nawet próby wyjaśniania, czy w ogóle do takiej szkody mogło dojść, w szczególności nie przeprowadził oględzin działki strony skarżącej oraz nie wezwał jej (w przypadku nie potwierdzenia tych okoliczności we własnym zakresie) do przedłożenia dowodów potwierdzających powstanie takiej szkody.

Wobec powyższych uwag Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w kontrolowanej sprawie jest niewystarczający dla oceny, czy doszło czy też nie, do zmiany stosunków wodnych w związku z ingerencją na działce sąsiedniej na którą wskazuje strona skarżąca, oraz czy w związku z tym powstała wskazana przez stronę szkoda. Skoro nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy doszło do zmiany stanu wód, organy nie mogły także wykluczyć, że nie doszło do szkodliwego oddziaływania na teren działki skarżącej we wskazanym przez nią zakresie. Sąd zaważa, że nakazy o których stanowi art. 234 ust. 3 Prawa wodnego organ wydaje gdy zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Mowa tu zatem o samym szkodliwym oddziaływaniu a nie o konkretnej szkodzie. Skarżąca wskazując zaś na wypłukane przez wodę różnej wielkości i głębokości bruzdy oraz na erozję na terenie działki nr [...] na takie szkodliwe oddziaływanie w postaci kumulacji spływu wód powierzchniowych na jej działkę oraz niestabilności gruntu, się powoływała.

Wobec braków w materiale dowodowym należy zaznaczyć, że okoliczności istotne dla zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego organ ustala stosując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym (inaczej niż np. w postępowaniu cywilnym) ustawodawca nałożył na organ w art. 7 k.p.a. – co już wcześniej wskazano – obowiązek należytego i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z powyższego wynika, że to właściwy organ ma dokonać ustaleń, czy w prowadzonym postępowaniu zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu prawa materialnego.

W tym kontekście istotne jest przywołane już wcześniej stanowisko orzecznictwa, że postępowanie z zakresu naruszenia stosunków wodnych ma zwykle skomplikowany charakter a ocena tego zjawiska z zasady wymaga widomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postanowień wodnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do powołania biegłego uznając, że w okolicznościach tej sprawy dowód z biegłego nie jest bezwzględnie wymagany, gdyż skarżąca nie wykazała szkody. Wobec wykazanych wcześniej niedostatków materiału dowodowego stanowisko takie należy jednak uznać za przedwczesne. Skarżąca wskazała bowiem jego rodzaju szkoda wystąpiła na jej gruncie łączą ją z naruszeniem stosunków wodnych. Rolą organu było zaś w pierwszym rzędzie zweryfikowanie, czy w ogóle tego rodzaju szkoda występuje a następie zbadanie, czy istnieją związek przyczynowy pomiędzy szkodą a naruszeniem stosunków wodnych. Tymczasem organ I instancji nie podjął żadnych czynności celem wyjaśnienia stanowisko skarżącej, co do szkody – nawet nie przeprowadził w sposób prawidłowy oględzin. W tej sytuacji nie można na obecnym etapie w sposób jednoznaczny wykluczyć istnienia podstawy do zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego powołując się tylko na to, że w skarżąca nie wykazała szkody. Ustawodawca nie zwolnił bowiem organów od powadzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. Przepisy prawa materialnego nie nakładają także tylko na stronę obowiązku wykazania szkody. Rację ma oczywiście Kolegium, że także strona nie jest zwolniona z obowiązku przedstawienia dowodów z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, jednak nie oznacza to, że organy zwolnione są z obowiązków nałożonych ww. przepisami.

W kontekście stanowiska Kolegium wskazującego na brak potrzeby powołania biegłego w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że w sprawie mało skomplikowanej, można przyjąć, że organ I instancji ma prawo - w oparciu o zebrany materiał dowodowy, ogólne zasady wiedzy oraz doświadczenie życiowe i ale także zawodowe pracowników - dokonać ustalenia koniecznych okoliczności bez powoływania biegłego, co z pewnością realizowałoby zasadę szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. Na aprobatę zasługują również działania, takie jak przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mające na celu wspólne wypracowanie pożądanych do zastosowania w sprawie urządzeń. Zdaniem Sądu rozpoznawana sprawa jednak do takich nie należy. Nawet bowiem po uzupełnieniu materiału dowodowego niektóre z ustaleń dokonane bez posłużenia się wiadomościami specjalnymi mogą budzić wątpliwości, jak choćby ustalenie pierwotnego stanu wód. Sąd podziela stanowisko, że szczególnie w sprawie gdzie występują strony o sprzecznych interesach, stanowiskach i wnioskach organ winien rozważyć powołanie biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis ten wskazuje na fakultatywny udział biegłego w postępowaniu administracyjnym, jednak w piśmiennictwie słusznie dostrzega się, że granice swobody organu administracji publicznej w korzystaniu z tego środka dowodowego są wyznaczone zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy opinia biegłego jest niezbędna do ustalania znaczenia danej okoliczności faktycznej w świetle posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia tego dowodu (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 602 oraz podane tam orzeczenia).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a. w sposób który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Doprowadziło to także do naruszenia przepisów związanych z zaufaniem do władzy publicznej i należytego przekonywania (art. 8 i art. 11 k.p.a.). Stwierdzenie naruszeń wskazanych przepisów obligowało Sąd do uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji ale także decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ skupi się na wyjaśnieniu, czy doszło do zmiany stosunków wodnych w związku z wykonanymi pracami niwelacyjnymi i czy wywołało to wskazane przez skarżącą szkody na jej nieruchomości. Prawdopodobnie wymagać to będzie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dysponującego fachową wiedzą z zakresu hydrologii, która to opinia powinna zawierać wszystkie elementy właściwe dla tego typu opinii dotyczącej naruszenia stosunków wodnych, a w szczególności należyte uzasadnienie. Organ uzupełni także materiał dowodowy celem wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym dokona z udziałem stron ponownych oględzin podczas których odniesienie się do kwestii związanych ze stanem na gruncie i stanem wód, które – zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami – powinny być wyjaśnione.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania ( pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

,