Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 384/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: ART.86F UST.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1020/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr SKO.60.17.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: organ, Kolegium) z 10 sierpnia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 27 stycznia 2023 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 13 000 kWp na terenie części działki o nr ew. [...] i [...] obręb [...] gmina N. o całkowitej powierzchni gruntu zajętych pod instalację ok. 12 ha wraz z możliwością zastosowania magazynu energii o mocy do 13 MW, A.N. (dalej: skarżący) zawarł m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał m.in., że wstrzymanie wykonania decyzji jest konieczne w celu zapobieżenia realizacji przedsięwzięcia zanim zostanie ono poddane rzetelnej i instancyjnej kontroli sądowej. Ma to również szczególne uzasadnienie wobec długotrwałości postępowania administracyjnego w zestawieniu z szybkością realizacji farm fotowoltaicznych, jak zaskarżone przedsięwzięcie. Zanim zakończy się postępowanie przed sądami administracyjnymi w sytuacji wykonalności decyzji, planowane przedsięwzięcie może już zostać zrealizowane. W takiej sytuacji odwrócenie jego skutków dla środowiska i krajobrazu będzie niemożliwe.

Stwierdzono, że projektowane przedsięwzięcie nie będzie składało się jedynie z samych paneli fotowoltaicznych. Budowa farmy fotowoltaicznej wymaga m.in. zabetonowania powierzchni biologicznie czynnej – prace przewidują m.in. wkopanie do 13 sztuk prefabrykowanych przestrzennych elementów żelbetowych montowanych w gotowym wykopie szerokoprzestrzennym (13x450 mkw) oraz utwardzenie ciągów komunikacyjnych poprzez zmieszanie lokalnego gruntu z kruszywem naturalnym, zastosowanie kruszywa betonowego lub płyt MON. Zdaniem skarżącego, jeżeli przedsięwzięcie zostałoby zrealizowane przed poddaniem go kontroli sądowoadministracyjnej, to doszłoby do znacznych zniszczeń w świecie przyrodniczym, niemożliwych do skompensowania szkód, których można uniknąć wyłącznie dzięki wstrzymaniu natychmiastowego wykonania decyzji. Już samo rozpoczęcie budowy przedsięwzięcia spowoduje nieodwracalne zmiany terenu i krajobrazu. Chodzi tu przede wszystkim o naruszenie poprzez prowadzenie prac konstrukcyjnych roślinności, gleby i tym samym siedlisk żyjących tam zwierząt. W ocenie skarżącego już z uwagi na braki wariantów alternatywnych w Raporcie inwestora, decyzja jest oczywiście błędna. To zaś daje wystarczającą podstawę do wstrzymania wykonalności decyzji.

Skarżący podkreślił, że wstrzymanie wykonalności decyzji jest także uzasadnione z uwagi na interes społeczny. W odwołaniu od decyzji i na wcześniejszych etapach postępowania skarżący podnosił, że na jego działce sąsiadującej z planowanym przedsięwzięciem swoją działalność nieprzerwanie od lat 90. prowadzi organizacja pożytku publicznego Stowarzyszenie [...]. Już samo rozpoczęcie budowy przedsięwzięcia uniemożliwi funkcjonowanie Stowarzyszenia, które ma w Ł. letnią bazę dla swoich koni, organizując tam w okresie od czerwca do września kolejne turnusy obozów jeździeckich dla osób o ograniczonych możliwościach finansowych – głównie dla dzieci i młodzieży. Rozpoczęcie realizacji przedsięwzięcia uniemożliwi korzystanie z terenów sąsiadujących w celach rekreacyjnych, które w dokumentach planistycznych gminy, obok rolnictwa, od początku były głównym przeznaczeniem tego terenu. Zablokowanie prowadzenia działalności związanej wypoczynkiem dzieci i młodzieży doprowadzi do ogromnych strat finansowych po stronie Stowarzyszenia, szacowanych na ponad 300 tys. złotych rocznie. To natomiast oznacza faktyczne bezpośrednie zagrożenie dla egzystencji ekonomicznej Stowarzyszenia, które nie ma możliwości przeniesienia swojej aktywności w inne miejsce. Skarżący szacuje, że przeniesienie bazy letniej Stowarzyszenia wiązałoby się z kosztami sięgającymi kilku milionów złotych (takie są ceny zakupu nieruchomości o podobnych walorach, jakie obecnie ma nieruchomość skarżącego). Stowarzyszenie działające na zasadach non profit oczywiście takimi środkami nie dysponuje.

Postanowieniem z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 1020/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu wniosku A.N. (dalej: skarżący), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 10 sierpnia 2023 r., SKO.60.17.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie uzasadnił w wystarczającym stopniu swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie wskazał bowiem konkretnych okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OZ 82/24 uchylił zaskarżone postanowienie WSA, podnosząc że w obecnym brzmieniu, obowiązującym od 16 września 2023 r., a więc również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przepis art. 86f ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), stanowi, że Sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 61 § 5 p.p.s.a. i wyklucza możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na posiedzeniu niejawnym. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Następnie w odpowiedzi z 9 maja 2024 r. na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. We wniosku konieczne jest wykazanie szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z 28 maja 2024 r. skarżący podkreślił, że inwestor rozpoczął już postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo, że niniejsze postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest w toku. To zaś materializuje ryzyko wystąpienia nieodwracalnych skutków, przed którymi chronić ma wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazano, że inwestor, nie czekając na rozstrzygnięcie kwestii środowiskowych przez Sąd, ani chociażby na zakończenie przedmiotowego postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, podjął już działania zmierzające bezpośrednio do realizacji inwestycji, składając wniosek o wydanie warunków zabudowy. Burmistrz N. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy części działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], gmina N. dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 13 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą – zgodnie z zawiadomieniem z 26 marca 2024 r. Postępowanie jest na zaawansowanym etapie, co w ocenie skarżącego znacząco podnosi ryzyko nieodwracalności inwestycji, a tym samym wyrządzenia znacznej szkody w środowisku jak i szkody dla interesów skarżącego i reprezentowanego przez niego Stowarzyszenia.

Skarżący podniósł również, że wykazał już w skardze na decyzję, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dostarczony przez inwestora zawiera niepełne, częściowo nieprawidłowe i nieprawdziwe informacje, co wskazuje na nieprawidłowość samej decyzji. Skarżący podtrzymał w pełni dotychczasową argumentację i uzupełnił ją, wskazując, że bezpodstawne są twierdzenia inwestora o rzekomym uzasadnieniu ekonomicznym planowanej inwestycji. W szczególności nieprawidłowe jest twierdzenie inwestora o korzyściach ekonomicznych płynących z planowanej inwestycji.

Oddalając wniosek Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał zaistnienia realnego ryzyka wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, wedle którego wkopanie do 13 sztuk prefabrykowanych przestrzennych elementów żelbetowych montowanych w gotowym wykopie szerokoprzestrzennym (13x450 mkw) oraz utwardzenie ciągów komunikacyjnych, będzie miało wielki wpływ na środowisko, co z kolei przełoży się na zaistnienie ryzyka wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Montaż planowanego przedsięwzięcia polega na złożeniu prefabrykowanych elementów. Zdaniem WSA nie mamy tu do czynienia z budową o dużym rozmachu, której posadowienie jest nieodwracalne. Przeciwnie, charakter inwestycji i planowana technologia złożenia w gruncie rzeczy stosunkowo prostych konstrukcji, przekonuje, że mogą one być w dosyć łatwy sposób zdemontowane, a stan rzeczy przywrócony do punktu wyjściowego. Realizacja inwestycji ma zatem charakter odwracalny, a ewentualne ryzyko posadowienia konstrukcji spoczywa na inwestorze. Jeśli chodzi o utwardzenie ciągów komunikacyjnych to ma ono charakter roboczy, służący możliwości dostarczenia i montażu elementów konstrukcyjnych. Utwardzenie dróg nie ma charakteru budowy dróg a jedynie służy wzmocnieniu i usprawnieniu ciągów komunikacyjnych, co nie powinno stanowić istotnej ingerencji w środowisko naturalne. Podobnie wybranie ziemi pod elementy żelbetowe w przewidywanej skali nie będzie istotną ingerencją w środowisko.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie bada legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowości raportu oddziaływania przedsięwzięcia, takie kwestie są przedmiotem oceny przy rozpatrywaniu skargi na taką decyzję. Zaznaczono, że przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji istotne jest wskazanie i zweryfikowanie ewentualnych skutków jakie spowoduje realizacja danego przedsięwzięcia a nie samo jego funkcjonowanie. Powtórzono więc, że skarżący nie wykazał, że ingerencja w środowisko na etapie realizacji przedsięwzięcia będzie miała istotny rozmiar. Przeciwnie, skala i rozmiar inwestycji przekonują, że nie będzie ona w sposób istotny wpływała na otoczenie, nie zaburzając tym samym ładu środowiskowego.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że w decyzji środowiskowej z 27 stycznia 2023 r. jednoznacznie określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wyraźnie zastrzeżono, że prace budowlane należy rozpocząć poza okresem lęgowym ptaków oraz kluczowym okresem rozrodu innych gatunków dziko występujących zwierząt, który trwa od 1 marca do 31 sierpnia z uwagi na możliwe zniszczenie lęgów i zakłóceń w rozrodzie. W wypadku stwierdzenia rozrodu, miejsce z gniazdem/rozrodem powinno być zabezpieczone przed zniszczeniem. Prace można przeprowadzić po zakończeniu lęgów/rozrodu i opuszczeniem terenu przez młode i uzyskaniu decyzji derogacyjnej. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że skarżący w okresie wiosennym i letnim będzie w dalszym ciągu mógł prowadzić na swojej działce działalność rekreacyjną oraz pracę z młodzieżą, a realizacja spornej inwestycji nie stanie temu na przeszkodzie.

Zauważono również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 10 października 2022 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 13 000 kWp na terenie części działki o nr ew. [...] i [...] obręb [...], gmina N. o całkowitej powierzchni gruntu zajętych pod instalację ok. 12 ha wraz z możliwością zastosowania magazynu energii o mocy do 13 MW, a z postanowienia RDOŚ nie wynika, że teren, na którym ma powstać inwestycja, jest cenny przyrodniczo. Ten rodzaj inwestycji nie wpłynie również w sposób istotny na walory krajobrazowe, nie jest to bowiem przedsięwzięcie o dużej skali i wymagające zintensyfikowanych prac budowlanych, a na terenie inwestycyjnym nie stwierdzono cennych przyrodniczo zasobów. Sąd I instancji podkreślił, że dla ochrony rozrodu dziko żyjących zwierząt zaś określono wspomniane już ramy czasowe realizacji przedsięwzięcia. Ustalono również warunki techniczne dla paneli fotowoltaicznych, po to żeby wyeliminować ryzyka ich negatywnego oddziaływania, takiego jak np. zjawiska olśnienia. W ocenie WSA, przedmiotowa inwestycja nie będzie wytwarzać negatywnych emisji, nie wymaga ona – wbrew podniesionym we wniosku twierdzeniom – wycinki drzew i krzewów oraz nie będzie ona generować hałasu, za wyjątkiem realizacji inwestycji, gdzie hałas będzie krótkotrwały, okresowy i ustąpi po zakończeniu robót. Generalnie oddziaływanie inwestycji zamknie się na terenie inwestycyjnym.

Ponadto okoliczność, że inwestor rozpoczął już postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo, że niniejsze postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest w toku, zdaniem Sądu I instancji nie może przesądzić o konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Inwestor ma prawo podejmować działania zgodnie ze swoim interesem i stosownie do przepisów prawa, takie jak złożenie wniosku o wydanie warunków zabudowy i to od niego zależy czas skorzystania z takich możliwości. To inwestor ponosi ryzyko ewentualnej konieczności wstrzymania inwestycji bądź jej cofnięcia i przywrócenia stanu poprzedniego. Nie musi on przy tym kierować się interesem innych osób czy podmiotów. Dlatego też nie ma znaczenia dla kwestii rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji wskazywany przez skarżącego fakt niezadowolenia okolicznych mieszkańców z powodu planowanej inwestycji, czy też wnoszenie przez nich skarg bądź petycji w tym zakresie.

Konkludując wskazano, że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej sąd nie oceniał, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku, w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji nie stwierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do takich konsekwencji. Podkreślono, że trudne do odwrócenia skutki wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia obejmują przede wszystkim trudne do odwrócenia następstwa występujące na etapie realizacji przedsięwzięcia, a nie na etapie jego eksploatacji, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono i czego skarżący nie wykazał (por postanowienia NSA z 28 listopada 2023 r, sygn. akt III OZ 561/23 i z 19 marca 2024 r. sygn. akt III OZ 57/24).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W zażaleniu zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania postanowienia oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżący nie uzasadnił wystarczająco wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności możliwości wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu wskazano, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji jest bezpodstawna, a postanowienie WSA, jako całkowicie błędne, nie może się ostać. Zdaniem skarżącego, WSA przede wszystkim doszedł do błędnego wniosku, jakoby skarżący nie wykazał niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz błędnie ocenił skutki rozpoczęcia budowy farmy fotowoltaicznej.

Skarżący podkreślił, że w skardze oraz dalszych pismach procesowych składanych do WSA (a także na wcześniejszych etapach postępowania) wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doprowadzi do wystąpienia trudnych (a wręcz niemożliwych) do odwrócenia skutków - następstw wynikających z realizacji spornego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i na interes społeczny, a ponadto grozi powstaniem niepowetowanej i nieodwracalnej szkody w majątku skarżącego i reprezentowanej przez niego organizacji pożytku publicznego – Stowarzyszenia [...].

Zdaniem skarżącego, rozpoczęcie budowy w oczywisty sposób prowadzi do istotnych zmian w środowisku (m.in. zabetonowania powierzchni biologicznie czynnej; wkopania do gruntu podziemnych linii elektroenergetycznych niskiego, średniego i wysokiego napięcia, linii światłowodowych oraz postawienia bliżej nieokreślonych magazynów energii o nieokreślonych gabarytach). Już sam fakt usunięcia roślinności znajdującej się na gruncie, wykonanie wykopów i zabetonowanie powierzchni świadczą o tym, że skutki działań inwestora będą trudne do odwrócenia. Skarżący podkreślił ponadto, że do tej pory teren planowanego przedsięwzięcia nie był w żaden sposób zagospodarowany przez człowieka, są to dzikie zielone łąki. Zatem wpływ rozpoczęcia budowy farmy fotowoltaicznej będzie tym bardziej odczuwalny i nieodwracalny, trudno zatem stwierdzić, na jakiej podstawie WSA doszedł do wniosku, jakoby "skala i rozmiar inwestycji przekonują, że nie będzie ona w sposób istotny wpływała na otoczenie, nie zaburzając tym samym ładu środowiskowego". W ocenie skarżącego, konkluzja WSA nie jest poparta jakimikolwiek dowodami i stanowi jedynie subiektywną ocenę sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 1026/12; z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1841/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.

Nowelizacją z 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego.

Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi więc w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/22).

W tak zakreślonych ramach prawnych, uznać należało, że Sąd I instancji prawidło ocenił, iż zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej pozbawiony był należytego uzasadnienia, co stanowiło podstawę odmowy udzielenia ochrony tymczasowej. Argumentacja przedstawiona przez skarżącego sprowadza się do ogólnych twierdzeń, które nie zostały odniesione do okoliczności niniejszej sprawy. Odnotować należy, że skarżący, powołując się na trudne do odwrócenia skutki wynikające z wykonania zaskarżonej decyzji ani w zawartym w skardze wniosku, ani w złożonym zażaleniu, w ogólne nie odwołał się do treści art. 86f ustawy środowiskowej.

Rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego. (T Woś [w;] T. Woś (red.), Postępowanie Sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 299).

Skarżący nie przedstawił okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie ostatecznej decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie przez stronę skarżącą we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi zatem nie o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.

Pojęcie "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" wymagają uzasadnienia w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 335/21; z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II FZ 456/12; z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II FZ 2137/14; z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FZ 207/15; z 22 lipca 2015 r., sygn. akt II FZ 497/15). Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Samo powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z np. sytuacją materialną czy majątkową strony skarżącej nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14; z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09; z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09).

W uzasadnieniu wniosku oraz w zażaleniu skarżący wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować spadek wartości jego nieruchomości. W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarżący powołuje się na hipotetyczną możliwość wystąpienia wskazanych wyżej okoliczności, która nie została poparta odpowiednimi dowodami. Przedstawienie cen nieruchomości o podobnych – zdaniem skarżącego – walorach nie jest wystarczające do wykazania spadku tej konkretnej nieruchomości skarżącego. Co więcej, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, potencjalne obniżenie wartości sąsiednich działek nie stoi automatycznie na przeszkodzie realizacji danej inwestycji, jeśli jest ona zgodna z przepisami prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane okoliczności nie świadczą, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki.

Jednocześnie wskazać należy, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Każde przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko, jednakże wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest możliwe jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko znacząco, a zatem, że planowana inwestycja będzie powodowała ponadprzeciętne negatywne oddziaływanie, a nie jakiekolwiek oddziaływanie na środowisko. Tego zaś skarżący nie wykazał.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że realizacja inwestycji, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08), a także odpowiedzialność inne następstwa wynikające z jej realizacji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia.