Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 276/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 40 § 2, art. 155, art. 6, art. 8, art. 9 i art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 261/20 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lutego 2020 r. nr RR.po.027.47.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. O. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 8 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 261/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. O. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej zwanego: Ministrem lub organem II instancji) z 24 lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia.

Skarżący wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, który zaskarżył w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia decyzji organu I i II instancji albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Wniósł o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art.141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej zwanej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej zwanej: k.p.a.), art. 10 k.p.a., art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., art. 32 k.p.a. w zw. z art.155 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a., art. 157 § 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Oddalając wniesioną skargę sąd I instancji nie wykonał funkcji kontrolnych w zakresie kontroli legalności działania organów administracji. Wydając zaskarżony wyrok i utrzymując w obrocie prawnym decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zdaniem skarżącego, WSA w Warszawie naruszył normy postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania oraz normy prawa materialnego:

– przez ograniczenie kontroli legalności działania organów do postępowania prowadzonego po wniosku o wszczęcie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, brak analizy skutków zdarzeń w sferze cywilistycznej, które doprowadziły do wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, brak ustosunkowania się WSA w uzasadnieniu wyroku do istnienia albo braku przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji – stanowi to naruszenie przez WSA art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i art.2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a.;

– brak oceny legalności organów w okresie poprzedzającym wszczęcie postepowania, w tym brak zawiadomienia ustanowionego w sprawie pełnomocnika przez organ składający wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności i podawanie nieprawdziwej przyczyny przedłużania postępowania wszczętego postanowieniem z 21 kwietnia 2017 r., brak poinformowania strony o koniczności, zdaniem organu, nowego pełnomocnika w postępowaniu wszczętym przez organ i funkcjonalnie związanym z prowadzonym postepowaniem – stanowi to naruszenie przez WSA art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2;

– błędna ocena WSA co do możliwości prowadzenia jednoczesnego postępowania opartego na art. 155 k.p.a. i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – stanowi to naruszenie przez WSA art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 110 § 1 k.p.a. w zw. art. 155 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a.;

naruszenie prawa materialnego art. 156 § 2 k.p.a. w formie niewłaściwego zastosowania przez nie zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Utrzymanie w obrocie prawnym decyzji przy istnieniu przesłanki negatywnej wydania tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego została oddalona.

Z uwagi na sposób, w jaki zostały sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej oraz treść przytoczonej na ich poparcie argumentacji w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzając kontrolą zaskarżonego wyroku rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając wyłącznie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku sądu I instancji, ale również szczegółowo je uzasadnić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zatem zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub umotywowanie błędnego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom postępowania wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy czym w przypadku uchybień procesowych przypisanych bezpośrednio sądowi pierwszej instancji, zadaniem pełnomocnika strony skarżącej jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu I instancji mógłby być inny. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości orzeczenia, którego uchylenia domaga się strona skarżąca, determinują jak już wskazano powyżej, zakres jego kontroli przez sąd II instancji

W kontekście uchybienia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. od autora skargi kasacyjnej można wymagać, aby stawiając tego rodzaju zarzut wykazał również, że sąd I instancji nie dostrzegł, że wytknięte uchybienie przez organy przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Przy czym przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania owych naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia – tj. ukształtowany w nich stosunek administracyjny, materialny lub procesowy.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wszystkie zarzuty sformułowane przez pełnomocnika dotyczą naruszenia przepisów postępowania w tym kwestii: braku ustosunkowania się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do istnienia albo braku przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji, braku zawiadomienia pełnomocnika o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, braku poinformowania strony o konieczności ustanowienia pełnomocnika, błędnej oceny co do możliwości jednoczesnego prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. i w trybie stwierdzenia nieważności. Równocześnie jako podstawę kasacyjną pełnomocnik wskazał zbitkę przepisów, która przyjęła postać naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z 6, art. 7, art. art. 8, art. 9, art. 110 § 1, art. 155, art. 156 § 2, art. 157 § 2 k.p.a.

Konstruowanie zarzutu w oparciu o szereg przepisów – nawet jeżeli regulują one powiązane treściowo zagadnienia – za każdym razem wymaga od autora skargi kasacyjnej szczególnej ostrożności. Jego uzasadnienie musi bowiem przyjąć strukturę, z której jasno będzie wynikało, którego przepisu dotyczy dana część wywodu skargi kasacyjnej. Niedochowanie tego wymogu oznaczałoby bowiem konieczność domyślania się przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z danych przepisów został naruszony.

Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 847/22, obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddają się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek.

I tak w odniesieniu do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie braku ustosunkowania się w uzasadnieniu co do negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności należy zauważyć, że przepisem regulującym wymogi uzasadnienia wyroku stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy: zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

Zestawiając powyższe z motywami kontrolowanego wyroku należy stwierdzić, że argumentacja przedstawiona przez sąd I instancji spełnia zarysowane powyżej wymogi. Jest ona zwięzła, jasna i zrozumiała. Wyraźnie wynika z niej, że skarżący, jako indywidualny producent będący jednocześnie członkiem uznanej grupy producenckiej F. sp. z o.o., która uczestniczyła programie wycofywanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję nie był uprawniony do wystąpienia o pomoc w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw".

Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił aby brak odniesienia się do zarzucanej kwestii miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Powyższe oznacza, że zarzut ten nie miał usprawiedliwionej podstawy.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie baku zawiadomienia ustanowionego pełnomocnika wskazać należy, że norma zawarta w art. 40 § 2 k.p.a. nakazuje doręczenie pism pełnomocnikowi, ale tylko wówczas gdy został on ustanowiony. Natomiast z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie adwokata R. K. na etapie wniesienia odwołania od decyzji z 4 listopada 2019 r. Strona nie wykazała aby ustanowiony przez nią pełnomocnik nie był zawiadamiany o podejmowanych przez organ działaniach. Organ nie był też zobligowany do tego aby poinformować stronę o możliwości ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika. Przepis art. 9 k.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96, LEX nr 30854, w którym trafnie przyjęto, że: "Użyty w art. 9 k.p.a. zwrot «należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych» nie przedstawia wątpliwości co do tego, że obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. – stron postępowania administracyjnego. Nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania". Por. także wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1867/16, LEX nr 2345673, stwierdzający, że: "Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie". Przepis art. 9 chroni prawa strony postępowania administracyjnego, ale nie zwalnia jej z należytej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej – por. np. wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1475/14, LEX nr 2091857. Również ujawnia problem pełnomocnika strony z precyzyjnym i uporządkowanym ujęciem sygnalizowanych przez niego uchybień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut sformułowany w trzecim tire wymyka się merytorycznej ocenie z uwagi na to, że składa się on z niejasnej zbitki przepisów. Pełnomocnik strony wskazał w nim na naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 110 § 1, art. 155, art. 157 § 2 k.p.a. Wymienione przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczą: zakresu właściwości sądów administracyjnych, granic orzekania, niezwiązania granicami skargi, uzasadnienia wyroku, podstaw orzekania. Natomiast przepisy k.p.a.: odnoszą się do: zasady praworządności, związania organu wydaną decyzją, uchylenia lub zmiany decyzji tworzącej prawa nabyte, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym pełnomocnik strony w motywach skargi kasacyjnej nie wskazał na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm. Zamiast tego, uzasadniając omawiany zarzut, przedstawił w jednym ciągu, bez powiązania z konkretnymi przepisami, którym miałby uchybić sąd I instancji, swoje zastrzeżenia co do zaskarżonego wyroku – z czego wynika, że wymienione przepisy traktuje zbiorczo, nie dostrzegając, że każdy z nich reguluje odmienne zagadnienia. Ponadto należy podkreślić, że samo uzasadnienie tego zarzutu zostało oparte na cytacie z komentarza do k.p.a., który nie koresponduje do sformułowanego zarzutu w zakresie niemożności prowadzenia postępowania w sprawie zmiany czy uchylenia decyzji ostatecznej oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postępowanie, które strona utożsamia z postępowaniem w trybie art. 155 k.p.a. dotyczyło postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków wszczętego na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 401, ze zm.). Postępowanie to prowadzone jest postępowaniem zwykłym w odróżnieniu od postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Te dwa postępowania nie dotyczą tego samego przedmiotu i nie toczą się przed tymi samymi organami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez użycie w art. 134 § 1 p.p.s.a. sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1820/21). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji oraz postępowanie o zwrot nienależnie pobranych przez skarżącego środków nie mogą być utożsamiane. Sprawa, do której odwołuje się skarżący kasacyjnie dotyczy nienależnie pobranych należności, a niniejsza sprawa stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której przyznano pomoc finansową (nie dotyczą zatem tych samych praw lub obowiązków). Sprawy te są prowadzone w oparciu o różne podstawy prawne oraz faktyczne oraz przez różne organy w odmiennym trybie.

W ramach poczynionych ustaleń odnośnie do rozumienia "granic sprawy" twierdzenia, że w sprawie niniejszej organ nie powiadamiał pełnomocnika, który został umocowany przez skarżącego kasacyjnie w innej sprawie (której przedmiotem jest ustalenie nienależnie pobranych środków) nie mogły odnieść skutku. Tym samym nie mogły także zaistnieć naruszenia innych wskazywanych w skardze kasacyjnej regulacji prawnych.

Odnosząc się do ostatniego z możliwych do zidentyfikowania zarzutów, w którym skarżący kasacyjnie uważa, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji z 25 maja 2014 r. o udzieleniu mu wsparcia, gdyż decyzja ta miała wywołać nieodwracalne skutki prawne. W tym kontekście zarzucił naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP.

Powyższy zarzut nie jest zasadny. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, między innymi, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że wyzbył się efektów swojej pracy i przekazał owoce instytucjom wskazanym przez ARR na skutek czego otrzymał rekompensatę. Fakt przekazania wyprodukowanych jabłek na rzecz wybranej z publicznego rejestru instytucji nie oznacza jednak, że decyzja o udzieleniu wsparcia wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja ta nie kształtowała w żaden sposób stosunków własnościowych. Przekazanie jabłek przez skarżącego nie może być więc uznane za bezpośredni skutek prawny przedmiotowej decyzji.

Należy również zauważyć, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie zmierzające w istocie do wykazania, że wskutek wydania decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyzbył się on własności jabłek na rzecz podmiotu wskazanego przez organ są nieuzasadnione. Jak wynika z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego decyzja o przyznaniu rekompensaty (z 25 maja 2015 r.) została wydana po dokonaniu przez skarżącego operacji wycofania jabłek z rynku w grudniu 2014 r., czyli po przeniesieniu ich własności na podmiot trzeci (skądinąd podmiot na rzecz którego nastąpiło przekazanie własności jabłek nie był wskazywany przez organ). Zatem rację ma organ, który wskazuje, że "wydanie decyzji nadzorowanej (przyznającej rekompensatę – przyp. NSA) było skutkiem przeprowadzenia przez skarżącego operacji wycofania jabłek z rynku, którą to operację związaną z przeniesieniem własności jabłek na osobę trzecią należy rozpatrywać w tym kontekście jako powód, czyli przyczynę wydania tej decyzji, a nie skutek" (s. 6 odpowiedzi na skargę kasacyjną).

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. in fine nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedstawionych wyżej niespornych okolicznościach oczywiste jest, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie "wyzbycie się własności jabłek" już z samego tylko względu jego uprzedniego zaistnienia w stosunku do decyzji przyznającej rekompensatę nie może być rozpatrywane jako skutek wydanej decyzji (była to przesłanka wydania decyzji). Dodatkowo podnieść należy, że przywołana regulacja art. 156 § 2 k.p.a. in fine stanowi o nieodwracalnych skutkach prawnych (a nie jakichkolwiek). W orzecznictwie wskazuje się, że przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (por. np. wyrok NSA z 15 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4301/18, tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny za potrzebne uznał także wskazanie – na tle podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie argumentów konstytucyjnej ochrony własności (których jednak nie uzasadnił, przywołując jedynie art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP) – że to skarżący kasacyjnie powiadomił organ o przystąpieniu do programu "Tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw – DZE", czego czynić nie musiał (przystąpienie było dobrowolne) oraz deklarował swój udział jako podmiot kwalifikujący się do wsparcia. W postępowaniu nieważnościowym wykazano natomiast, czego skarżący nie próbował nawet kwestionować, że nie spełniał on warunków uzyskania wsparcia finansowego, a pomimo tego oświadczył organowi, że warunki te spełnia.

Konkludując, okazuje się, że z uwagi na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związanym jej granicami w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a. – mógł ustosunkować się merytorycznie jedynie do części zarzutów. Równocześnie nie znalazł żadnej podstawy, aby uznać, że w tej części zarzuty te okazały się trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.