Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 749/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie..

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2021 r. nr LXX/1962/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust.13 pkt 1, § 7 ust. 13 pkt 3 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz", II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LXX/1962/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 5976) w części dotyczącej:

1. § 7 ust. 13 pkt 1-2) uchwały,

2. § 7 ust. 13 pkt 3) uchwały w zakresie frazy: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz"

3. § 13 ust. 1 pkt 5) uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym mpzp;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu

w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

- art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r., po z. 1648, dalej "P.t") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

- art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności uchwały w zaskarżonej części;

- zasądzenie na rzecz Skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Strona skarżąca podkreśliła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Przepis ustawy statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powinny realizować ustawową zasadę otwartości na te inwestycje, zatem treść mpzp, jak i jego wykładnia powinny zmierzać do stworzenia warunków proinwestycyjnych. Ustawodawca wprowadzając w życie przepisy Megaustawy zdecydował także przy inwestycjach związanych z łącznością publiczną o odejściu od zasady pozytywnej lokalizacji inwestycji w planie miejscowym. W konsekwencji plany miejscowe, w tym uchwała nie mogą zawierać przepisów, które wprost wskazują gdzie można zlokalizować tego typu inwestycje. Tym bardziej jest to niedopuszczalne gdy miejsca wskazane w planie miejscowym są niemal "punktowe", to jest dopuszczalne tereny stanowią ułamek ogólnego terenu planu, a pozostałe warunki ustalone planem faktycznie uniemożliwiają zrealizowanie inwestycji. Taka sytuacja dotyczy skarżonych przepisów uchwały.

Wskazano, że § 7 ust. 13 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jak i niemal całkowity zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci anten, masztów, stacji bazowych orz innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, gdyż dopuszcza aby te ostatnie były zlokalizowane jedynie na obiektach budowlanych na terenie U.1 albo U.2 i to z zachowaniem wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy dla tych terenów.

Zdaniem skarżącej takie postanowienia są niezgodne z prawem i wykraczają poza ramy konstytucyjnej zasady władztwa planistycznego gminy. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów (gdyż jak się wydaje w taki sposób należy interpretować frazę "wolnostojąca inwestycja", pomimo, że takim określeniem nie posługuje się żadna ustawa) byłaby sprzeczna. Fakt, że uchwała dotyczy obszaru położonego w granicach administracyjnych miasta Krakowa, nie oznacza automatycznie, że jest to obszar ścisłej, zwartej zabudowy, w której brak jest możliwości technicznych i uzasadnienia dla lokalizowania wolnostojących masztów. Obszar Morelowa to obszar położony poza centrum miasta z przeważającą zabudową jednorodzinną, rozproszoną. Tym samym z punktu widzenia planowania sieci telekomunikacyjnej i jej efektywnej pracy, jak również maksymalnego ograniczenia ilości stacji bazowych na danym terenie najbardziej zasadne byłoby właśnie dopuszczenie lokalizowania wolnostojącego masztu, bądź stacji bazowych na budynkach bez ograniczeń wysokości ustalonych w Uchwale. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na zlokalizowanie niniejszej ilości inwestycji przy dużo lepszym (większym) pokryciu terenu objętego mpzp.

Po drugie uchwała - wbrew przepisom prawa - w istocie realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w mpzp, gdyż zezwala aby jakiekolwiek inwestycje w tym zakresie były zrealizowane tylko na terenie U.1 albo U.2, które łącznie obejmują zaledwie 0,97 % (niecały jeden procent!) obszaru planu - 0,57 ha. Co więcej maszty, anteny, czy stacje bazowe mogą być zlokalizowane jedynie na obiektach budowlanych w tych terenach i jedynie z zachowaniem maksymalnej wysokości zabudowy określonej planem, to jest 9,5 m przy płaskim dachu i 11 m jako reguła. Na chwilę obecną na trenach U.1 i U.2 posadowione są dwa budynki - dwupiętrowy budynek usługowy z usługami masażu oraz trzypiętrowy Hotel D. (wysokość ok. 11 m). Każdy z tych budynków wyczerpuje dozwoloną uchwałą maksymalną wysokość zabudowy, co więcej budynek usługowy z usługami masażu (wysokość ok. 9 m) to niska hala o lekkiej konstrukcji i pawilon ze skośnym dachem, o niewielu elementach nośnych niezbędnych do bezpiecznego posadowienia na nim konstrukcji wsporczej dla anten. Tym samym na obiektach budowlanych na wskazanych uchwałą terenach U.1 i U.2 nie ma możliwości zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a całość warunków z § 7 ust. 13 oznacza całkowity zakaz ich lokalizowania na całym terenie objętym planem miejscowym. Skarżąca podkreśla przy tym, że przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 13 ust. 7 pkt 1 uchwały, bowiem nie ma możliwości, przy takich warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym, czy podstawowym.

Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radio liniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową,

a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż abstrahując od zaledwie dwóch obiektów budowlanych, na których teoretycznie plan dopuszcza lokalizowanie (na obszarze ok. 57 ha), to ich wysokość już wyczerpuje maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy, zatem nie można postawić na ich dachach żadnej konstrukcji wsporczej. Nawet gdyby było inaczej, to jest wysokość budynków usługowych byłaby niższa, to stacja bazowa na takim budynku również nie zapewniłaby jakiegokolwiek pokrycia terenu sygnałem, gdyż tereny U.1 i U.2 otoczone są budynkami o wysokości około 10-12 m (3 pietra) oraz wysokimi drzewami, zatem sygnał z anteny zostałby stłumiony i odbity już na samym początku.

Skarżąca podkreśliła, że ustalenia uchwały odnoszące się do infrastruktury telekomunikacyjnej eliminują jakąkolwiek możliwość zrealizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej. Innymi słowy, pomimo woli ustawodawcy wyrażonej w art. 46 Megaustawy, by plany miejscowe w jak największym stopniu umożliwiały realizację inwestycji celu publicznego, skarżona uchwała wprowadza dla tych inwestycji warunki niemożliwe do spełnienia przez inwestora, w tym dużo surowsze i rygorystyczne niż dla pozostałych inwestycji, które nie mają przymiotu inwestycji celu publicznego.

Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej bywają widoczne na tle otaczającej zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.

Wedle strony skarżącej niezrozumiałe i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§13 ust. 1 pkt 5) - zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoŚ dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką.

Uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t (por. II SA/Kr 978/20).

Zdaniem spółki nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także

z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg procedury planistycznej:

1) w dniu 17 maja 2019 r. opublikowano ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa", w którym termin składania wniosków określono na dzień 5 lipca 2019 r.;

2) w dniu 22 maja 2019 r. zawiadomiono instytucje i organy określone ustawą o przystąpieniu do sporządzania planu;

3) w dniu 9 marca 2020 r. projekt planu miejscowego został zaprezentowano na posiedzeniu Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa;

4) w dniu 16 kwietnia 2020 r. podpisano zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 923/2020 w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa";

3) następnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przekazano

do opiniowania i uzgodnienia oraz wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 20 lipca do 17 sierpnia 2020 r.;

6) uwagi złożone do wykładanego do publicznego wglądu projektu planu rozpatrzono zarządzeniem Nr 2364/2 020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 września 2020

r., przy czym w związku z uwzględnieniem niektórych uwag wynikła konieczność wprowadzenia do projektu planu zmian i następnie ponowienia procedury planistycznej;

7) w dniu 16 października 2020 r. przekazano skorygowany projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do ponownego opiniowania i uzgodnień, a następnie częściowo (w zakresie zmian) wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 23 listopada 2020 r. do 21 grudnia 2020 r.;

8) uwagi złożone do części projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu rozpatrzono zarządzeniem Nr 160/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2021 r., przy czym w związku z uwzględnieniem niektórych uwag wynikła konieczność wprowadzenia do projektu planu zmian i następnie ponowienia procedury planistycznej;

9) w dniu 11 marca 2021 r. przekazano skorygowany projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do ponownego opiniowania i uzgodnień, a następnie częściowo (w zakresie zmian) wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 19 kwietnia 2021 r. do 18 maja 2021 r.;

10) uwagi złożone do części projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu rozpatrzono zarządzeniem Nr 1634/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2021 r., a sposób rozpatrzenia uwag nie wymagał ponowienia procedury planistycznej;

11) następnie projekt planu wraz z niezbędnymi dokumentami przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa;

12) w dniu 7 lipca 2021 r. na sesji Rady Miasta Krakowa odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie planu, a Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXI1/ 1792/ 21 z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu;

13) Rada Miasta Krakowa stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu poprzez przegłosowanie poprawek zgłoszonych przez Radnych Miasta Krakowa, które dotyczyły zmiany przeznaczenia terenu dotychczas oznaczonego symbolem MN/US. 1 na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, poprzez włączenie go do terenu MN. 2;

14) w związku z tym ponowiono stosowne czynności planistyczne, a projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zmieniono zgodnie brzmieniem przegłosowanych poprawek, a następnie przekazano do opiniowania i uzgodnień w niezbędnym zakresie;

15) w dniach 16 sierpnia 2021 - 13 września 2021 r. wyłożono do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz niezbędną dokumentacją (wyłożenie częściowe - w zakresie zmian);

16) w terminie składania uwag do wyłożonej do publicznego wglądu części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa" nie wpłynęło żadne pismo stanowiące uwagę w rozumieniu przepisów art. 18 ust. 1 u.p.z.p. W dniu 11 października 2021 r. podpisano zarządzenie Nr 2829/2021 Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie rozpoznania uwag i pism złożonych do ponownie wyłożonej do publicznego wglądu części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa";

17) ujednolicony projekt uchwały w sprawie planu przekazano do Rady Miasta Krakowa w dniu 20 października 2021 r.;

18) przyjęcie planu na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 20 października 2021 r. uchwałą Nr LXX/ 1962/ 21, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2021 r., poz. 5976;

19) plan wszedł w życie w dniu 13 listopada 2021 r., po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Następnie organ odniósł się do zarzutów skargi, wskazując w pierwszej kolejności, że zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały cały obszar planu zawiera się w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, z czym wiąże się unikatowość i wyjątkowość objętego nim terenu. W celu ochrony walorów przyrodniczo - krajobrazowych wprowadzone zostały ograniczenia w zabudowie, a nawet wyłączenia z zabudowy. Ze względu na wysokie walory kulturowe, środowiskowe i widokowe obszar ten uznawany jest za jedno z bardziej prestiżowych miejsc w Krakowie. Te cechy, a także lokalizacja w niewielkiej odległości od centrum miasta, stanowią o jego ogromnej atrakcyjności inwestycyjnej, w szczególności budownictwa mieszkaniowego. Są to rejony służące mieszkańcom Krakowa jako tradycyjne miejsca spacerów i rekreacji. Przy południowo - zachodniej granicy planu znajduje się Park Decjusza z zabytkową renesansową willą. W bezpośrednim sąsiedztwie północnej granicy planu znajdują się publicznie dostępne tereny spacerowe nad rzeką Rudawą i na jej wale przeciwpowodziowym, dla których teren objęty planem stanowi szerokie przedpole widoku w kierunku pobliskiego Lasu Wolskiego. Ponieważ głównymi zagrożeniami dla fizjonomii krajobrazu są wszystkie elementy, które w pewny sposób uniemożliwiają lub ograniczają swobodny odbiór krajobrazu, zaburzają go lub szpecą, stąd też w ustaleniach planistycznych nacisk został położony z jednej strony na maksymalną ochronę zieleni istniejącej (§ 8 ust. 13), zaś z drugiej strony na rozwiązania zapewniające ochronę widoków na Pasmo Sikornika oraz Wzgórze Św. Bronisławy.

Wzdłuż rzeki Rudawy i w jej otoczeniu przebiega korytarz ekologiczny, który tworzy drogę migracji dla roślin, zwierząt oraz grzybów. Na obszarze Doliny Rudawy planowane jest utworzenie Parku Rzecznego Rudawy, co zostało uwzględnione zarówno w ustaleniach przedmiotowego planu (poprzez wyznaczenie terenu ZP.1

o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park miejski - "Park Rzeczny Rudawy") jak i w ustaleniach obowiązującego w sąsiedztwie miejscowego planu "Dolina Rudawy" (uchwała nr CVII/ 27387 18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r.).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Morelowa" precyzuje i uściśla zasady kształtowania przestrzeni, z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań, interesów właścicieli oraz interesu publicznego, jakim jest utrzymanie charakteru zabudowy dzielnicy willowej, zgodnie § 3 pkt 3 i 5. uchwały. Obszar planu w całości objęty jest wyznaczoną w Studium strefą kształtowania systemu przyrodniczego.

Według wskazań Studium, na obszarze planu dopuszczona jest jedynie za-budowa mieszkaniowa jednorodzinna. Maksymalną wysokość tej zabudowy ustalono w Studium w karcie jednostki urbanistycznej nr 19 "Wola Justowska" na 11 metrów.

Tereny objęte planem są w zdecydowanej większości zainwestowane budynkami o tradycyjnej formie. Przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, głównie w postaci przekrytych spadzistymi dachami budynków wolnostojących w otoczeniu ogrodów, ponadto występują budynki w układzie bliźniaczym oraz - rzadziej - budynki w układzie szeregowym. Zlokalizowana jest tu również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a także nieliczne obiekty handlowe i usługowe, głównie o charakterze usług lokalnych.

Mając na uwadze relacje przyszłej nowej zabudowy z terenami otaczającymi, charakter oraz gabaryty istniejącej zabudowy, a także cele planu (w tym utrzymanie charakteru zabudowy dzielnicy willowej), w planie ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 11 m, a w przypadku budynków przekrytych dachem płaskim na 9,5 m.

Zasady w zakresie kształtowania wysokości zabudowy wyznaczono w oparciu o wskazania Studium, a także analizy istniejącej w obszarze zabudowy, oraz pozostałych uwarunkowań w taki sposób, aby zagospodarowanie terenu rozwijało się w sposób zrównoważony oraz postępowało w zgodzie z koniecznością zachowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia §7 ust. 13 pkt 1-3 ww. uchwały organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie organu, przytoczony przepis nie powinien być wykładany w sposób bezwyjątkowo wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wskazuje się także, że przepis art. 46 ust. 1 nie może być rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u. p. z. p. i innych ustaw.

Nadto, zdaniem organu, należy zwrócić uwagę na cele zaskarżonego planu, ujęte w § 3 uchwały, w tym w szczególności: 1) utrwalenie tradycyjnego charakteru willowej dzielnicy i ustalenie warunków jej zachowania i uzupełnienia zabudową mieszkaniową jednorodzinną - zgodnie z § 3 Pkt 2; 2) wykluczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej w układzie szeregowym, negatywnie wpływającej na istniejący charakter dzielnicy oraz powodującej nadmierne dogęszczenie obszaru, już znacznie zainwestowanego - zgodnie z § 3 pkt 4.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości.

Nadto w świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji z zakresu łączności publicznej w relacji do pozostałych wartości. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu różnych wartości, w tym także innych postaci interesu publicznego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podał, że ze względu na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, w ustaleniach planu zastosowano zapisy wyłączające lub ograniczające możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej w niektórych miejscach w obszarze planu. Intencją organu planistycznego było to, aby infrastruktura z zakresu telefonii komórkowej nie stanowiła elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia §13 ust. 1 pkt 5 uchwały organ wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych m. in. dla parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem miejscowego planu. W tak wyznaczonych ramach Gmina wprowadziła zasadę o charakterze ogólnym, która ani nie wyłącza, ani nie modyfikuje obowiązujących norm prawnych dotyczących dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też wprowadzając powyższą zasadę określoną w 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, nie doszło do naruszenia zasady władztwa planistycznego gminy.

Co się zaś tyczy zarzutu dyskryminacji przedsiębiorców telekomunikacyjnych, to zdaniem organu należy mieć na uwadze że stopień oddziaływania i ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni nie jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Dlatego też wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych rozstrzygnięć w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 lipca 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 510/22, wydanym w sprawie ze skargi P4 sp. z o. o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XCVII/ 1452/ 14 z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Czyżówka", w którym uznał zarzuty naruszenia art. 20, 22, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw. Warunkiem zastosowania tej zasady jest uwzględnienie cech relewantnych, umożliwiających przyjęcie porównywalności sytuacji faktycznych dwóch kategorii podmiotów. Dopiero w oparciu o takie cechy możliwe jest określenie, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo. Znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnej nie jest więc jedyną wartością, która winna być wzięta pod uwagę w procesie uchwałodawczym. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia neutralności technologicznej organ podał, że ustalone w uchwale zasady lokalizacji infrastruktury technicznej z zakresu dostarczenia technologii mobilnej nie ograniczają działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą, skoro zgodnie z § 13 ust. 7 pkt 1 uchwały zaspokojenie potrzeb odbiorców w zakresie telekomunikacji nastąpi poprzez rozbudowę lub budowę nowych urządzeń i sieci telekomunikacyjnych, z uwzględnieniem pozostałych ustaleń planu. Z kolei dokumentacja planistyczna zawiera wymagane przepisami prawa uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych.

W konsekwencji, według organu zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym Prawa telekomunikacyjnego oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr LXX/1962/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa", ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2021 r., poz. 5976.

Skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 733, dalej: u.w.r.u.s.t.), zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Już na wstępie Sąd zauważa, że proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Złożone wnioski do planu zostały rozpatrzone. Prezydent Miasta Krakowa pozyskał wymagane opinie i uzgodnienia. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Uwagi dotyczące wyłożonego projektu planu zostały prawidłowo rozpatrzone. Podjęta na sesji Rady Miasta Krakowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Sąd, badając dokumentację planistyczną nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p.

Skarżąca kwestionowała uchwałę w zakresie:

- § 7 ust. 13 pkt 1-2, o następującej treści:

"13. Zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej;

2) dopuszczenie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne) na obiektach budowlanych w Terenach U.1, U.2;"

- § 7 ust. 13 pkt 3, w zakresie frazy: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz". Przepis ten ma następujące brzmienie:

"3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz maksymalną wysokość zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotnisko, o których mowa w ust. 5 i 6."

- § 13 ust. 1 pkt 5, który stanowi, że:

"§ 13. 1. Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu, ustala się: (...)

5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych; (...)"

Dla oceny legalności powyższych postanowień kluczowe znaczenia miała zgodność przyjętych rozwiązań z art. 46 u.w.r.u.s.t., który stanowi: "1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Dalej, art. 46 ust. 1a stanowi, że: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z kolei, zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu." Według definicji legalnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu należy rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Jak wskazano w wyroku NSA z 25 października 2021 r., I OSK 579/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "w orzecznictwie sądowym do czasu wprowadzenia zmiany w przepisie art. 46 ustawy o wspieraniu przez dodanie ust. 1a wyraźnie podkreślano, że unormowania zawarte w art. 46 ustawy nie zapewniają inwestorom (operatorom sieci telefonii komórkowej) nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze tam, gdzie z powodów technicznych bądź finansowych byłoby to najdogodniejsze. Wskazywano, że art. 46 ustawy o wspieraniu nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej, podkreślając zarazem, że art. 46 ust. 1 cyt. ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18). Niejednokrotnie prezentowane było stanowisko orzecznicze, w którym eksponowano, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu byłby naruszony wówczas, jeżeli "plan miejscowy pozbawiałby (...) jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem" (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2717/18 i orzecznictwo powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). W wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2359/14 wskazano zaś, że unormowania zawarte w art. 46 ustawy o wspieraniu usług nie dają nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a w ust. 2 tego artykułu wyraźnie wskazano, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Regulacja ta dopuszcza zatem możliwość istnienia zakazów i ograniczeń." Dalej Naczelny Sąd wskazał, że "Wprowadzona zmiana w art. 46 przez dodanie ust. 1a, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, ograniczenia te rozluźniła, jednakże nie oznacza to całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. Na brak przeszkód w korzystaniu z koncepcji wypracowanych dotychczas przez orzecznictwo odnośnie do rozumienia określenia "uniemożliwianie lokalizowania inwestycji celu publicznego" w planach miejscowych zdaje się wskazywać uzasadnienie do projektu rządowego tej nowelizacji, gdzie przywołana zmiana była ujęta jako art. 1 pkt 19 projektu. Wskazano tam, że wprowadzenie tej regulacji było odpowiedzią na przeważającą praktykę sądów dotyczącą wykładni postanowień planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnie z którą dyspozycja istniejącego art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z uchyleniem przepisu przejściowego w art. 75 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy w 2010 r. Sądy, zdaniem ustawodawcy, zdawały się nie dostrzegać, że wciąż obowiązującym przepisem ustawy jest przepis przejściowy art. 75 ust. 1, zgodnie z którym art. 46 ust. 1 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Uzasadnione było zatem dookreślenie przez art. 46 ust. 1a, że ewentualne istniejące zakazy telekomunikacyjne w planach zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa są nieważne i nie podlegają stosowaniu. Projektodawca wskazał też, że pomimo obowiązującego zakazu (art. 46 ust. 1) ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej), nadal w praktyce zdarzają się sytuacje, że obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają tego typu zakazy bądź ograniczenia. Sytuacja taka utrzymuje się pomimo faktu, że zakaz przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy znalazł się już w pierwotnym brzmieniu ustawy, a więc obowiązuje od 2010 r. Regulacja ta ma więc zapewnić, że ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z mocy prawa nie mają zastosowania. Uznano, że proponowane rozwiązanie domyka całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. s. 53 uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484, Sejm VIII kadencji)." Sąd obecnie orzekający w sprawie podziela przywołane wyżej stanowisko Sądu i przyjmuje, że art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. nie wprowadza istotnej zmiany w zakresie zakazów i ograniczeń w planach miejscowych, ale ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do niestosowania przepisów planów obowiązujących przed rokiem 2010, które zawierałyby tego rodzaju zakazy i ograniczenia, a także planów miejscowych, które wprawdzie zostały uchwalone w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy o wspieraniu, ale wbrew zakazowi wynikającemu z art. 46 ust. 1, takie zakazy i ograniczenia zawierały.

Tym samym, zdaniem Sądu, należy podkreślić, że z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie należy wyprowadzać normy pozbawiającej organy gminy kompetencji do kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a inwestor (przedsiębiorca telekomunikacyjny) na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. W ocenie Sądu normy wynikające z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami u.w.r.u.s.t. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednakowoż uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który znowu mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej.

Patrząc przez pryzmat przywołanych wyżej norm art. 46 ust. 1-2 u.w.r.u.s.t. należało zakwestionować § 7 ust. 13 pkt 1 miejscowego planu, który wprowadził zakaz lokalizacji wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W odniesieniu do tej kwestii, w pierwszej kolejności zgodzić się należy ze skarżącą, która zwróciła uwagę na niezręczność sformułowania "wolnostojąca inwestycja celu publicznego". Określenie "wolnostojący" odnosi się przede wszystkim do sposobu sytuowania obiektów określonego rodzaju, w szczególności obiektów budowlanych. W takim kontekście np. Prawo budowlane definiuje maszty antenowe lub trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe - jako budowle (vide: art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jeśli chodzi o określenie "celu publicznego", to literalnie jest ono przypisane inwestycjom nie ze względu na ich cechy fizyczne (np. wysokość, szerokość, sposób konstrukcji), ale ze względu na ich znaczenie prawne. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344). Z kolei art. 6 u.g.n. wymienia w punkcie 1, jako cele publiczne, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zdaniem Sądu, wykładnia celowościowa i systemowa sformułowania "wolnostojące inwestycja celu publicznego" nakazuje przyjąć, że analizowany przepis naprowadza w istocie na rodzaje obiektów i urządzeń budowlanych, wolnostojących, które mogą stanowić inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, do których niewątpliwie, jak słusznie wskazuje skarżąca, można zaliczyć maszty antenowe, ale nie tylko.

O ile opisana niezręczność językowa nie stanowi sama w sobie o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu, to odmiennie należało ocenić zakaz lokalizowania wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zakaz ten ma charakter ogólny i powinien być odczytywany jako dotyczący wszystkich terenów objętych miejscowym planem. Wyjaśniając motywy wprowadzenia takiego zakazu generalnego organ wskazał na konieczność ochrony istniejących walorów krajobrazowych, kulturowych i przyrodniczych terenu objętego miejscowym planem, a także być infrastruktura z zakresu telefonii komórkowej nie stanowiła elementów wyróżniających się na tle otaczającego krajobrazu. W ocenie Sądu argumentacja organu nie uzasadnia wprowadzenia tak sformułowanego zakazu na całym obszarze miejscowego planu o powierzchni 59,4 ha, obejmującym tereny o różnym przeznaczeniu (vide: § 5 ust. 1 pkt 7). W kontekście wymogów art. 46 i nast. u.w.r.u.s.t. zauważyć wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu, aprobuje się ograniczenia dla lokalizacji tego rodzaju obiektów z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej poprzez określenie terenów umożliwiających lokalizowanie tego rodzaju obiektów bądź zakazujących ich lokalizowanie w określonych terenach. Takie ograniczenia pozwalają prawu miejscowemu pozostawać w zgodzie z celem regulacji art. 46 ust. 1 i nast. u.w.r.u.s.t. Cel ten dostrzegł NSA w wyroku z 21 kwietnia 2020 r. (II OSK 2487/19), wskazując, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

Nie zmienia powyższej oceny § 7 ust. 13 pkt 2 miejscowego planu, który w niewielkim zakresie łagodzi zakaz wyrażony w § 7 ust. 13 pkt 1, jako że dopuszcza lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne), na obiektach budowlanych w Terenach U.1, U.2. Jak wynika ze skargi i nie jest kwestionowane przez stronę przeciwną, tereny te stanowią niespełna 1 % powierzchni objętej miejscowym planem (0,57 ha).

W ocenie Sądu przepis § 7 ust. 13 pkt 2, również kwestionowany przez skarżącą, nie jest wadliwy. Dopuszczenie na określonym terenie budowy obiektów z zakresu łączności publicznej mieści się w granicach władztwa planistycznego; nie narusza również regulacji art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Istotny mankament, związany z treścią tej normy, tkwi natomiast w treści innego przepisu, ograniczającego możliwość lokalizowania na tym obszarze obiektów z zakresu łączności publicznej, a mianowicie w treści § 7 ust. 13 pkt 3 miejscowego planu, a ściślej w tej części, w której nakazuje on uwzględnianie przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach. Nakaz ten dotyczy wszystkich terenów wyznaczonych w miejscowym planie, w tym terenów U.1 i U.2. Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatna do obiektów z zakresu łączności publicznej (np. maksymalna wysokość zabudowy jednorodzinnej na poziomie 11 m, a dla budynków przekrytych dachem płaskim: 9,5 m – vide: § 17 miejscowego planu). Tymczasem ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być też tak, że ze względu na istniejące zagospodarowanie i zabudowę na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. W ocenie skarżącej jest to przypadek terenów U.1 i U.2, na których znajdują się budynki o maksymalnej dozwolonej wysokości. Oznacza to faktycznie zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej i na tym obszarze. Nie sposób nie dostrzec i tego, że podobnego ograniczenia nie wprowadzono w stosunku do innych rodzajów obiektów z zakresu infrastruktury technicznej, np. słupów energetycznych.

Z tych względów należało wyeliminować z treści § 7 ust. 13 pkt 3, frazę: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz".

Sąd nie dopatrzył się natomiast wadliwości odnośnie do § 13 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu właściwego dla omawianego Planu), ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących planów ochrony. W ocenie Sądu organ gminy miał umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która w zakresie obiektów i urządzeń elektroenergetyki i telekomunikacji nakazuje uwzględniać ochronę zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak trafnie zauważa organ – klauzula ta nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól elektromagnetycznych, w szczególności w zakresie uregulowanym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych w środowisku, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia w kontekście obiektów, które – co bezsporne – emitują fale elektromagnetyczne. Mając na względzie konieczność uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad ochrony środowiska (vide: art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) nie sposób zanegować pozytywnej roli takiej klauzuli w przepisach miejscowego planu.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zarzuty skargi okazały się zasadne w zakresie zbieżnym z powyższymi rozważaniami. W konsekwencji, ze względu na istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 13 pkt 1 uchwały oraz § 7 ust. 13 pkt 3 uchwały w zakresie frazy: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz", na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W punkcie II wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października

2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).