Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 171/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8. art. 9, art. 77 § 1, art. 105, art 145 § 1 pkt 8, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 5, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 1 i ust. 3, art. 36a ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2022 r. znak DOA.7110.412.2021.NKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 809/22 oddalił skargę K. W. (dalej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2022 r. znak DOA.7110.412.2021.NKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r. nr 60.2015 zmieniającej na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję Starosty Ryckiego z 28 listopada 2014 r. nr 358.2014, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę G. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...] położonej w S., gm. [...], poprzez zmianę szerokości projektowanej drogi o 1 metr.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z 14 maja 2015 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r. (decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę drogi).

Wojewoda Lubelski decyzją znak: IF-VII.7840.4.40.2015.BZ z 21 września 2015 r. umorzył postępowanie wskazując, że nie znalazł prawnych podstaw dla uznania skarżącej za stronę postępowania. Orzeczenie to utrzymał w mocy GINB decyzją znak: DOA/ORZ/7110/1396/15 z 26 listopada 2015 r. jednak powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 233/16, który uprawomocnił się z dniem 3 maja 2017 r.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Ryckiego z 28 listopada 2014 r. Po podjęciu postępowania Wojewoda Lubelski ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Organ nie analizował posiadania przymiotu strony skarżącej w niniejszym postępowaniu bowiem zostało to przesądzone wyrokiem NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1543/16. Organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem przeznaczenie działki [...] położonej w części w terenie zarezerwowanym pod drogę krajową [...] i częściowo w terenie przeznaczonym pod uprawy polowe oznaczonym symbolem N 7 RP w planie miejscowym dopuszczało realizację drogi wewnętrznej. Organ uznał, że na prowadzenie upraw polowych czy sadowniczych, lokalizację liniowych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń i obiektów związanych z ich eksploatacją nie wywiera żadnego wpływu objęta pozwoleniem na budowę droga wewnętrzna. Organ podkreślił, że obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.) nie wiążą przebiegu drogi wewnętrznej i odległości od niej z możliwościami sytuowania budynków przeznaczonych na cele mieszkalne lub rolnicze. Dla możliwości zagospodarowania działki skarżącej znaczenie ma odległość od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Sposób użytkowania za tą granicą nie wpływa na możliwość jej zagospodarowania. Obowiązujące przepisy wymagają nawet by dojazd do budynków i urządzeń z nimi związanych był zapewniony (§ 14 rozporządzenia wymienionego w pierwszej kolejności i § 5 wymienionego w drugiej kolejności) i nie precyzują żadnych ograniczeń wzajemnego usytuowania. Wojewoda stwierdził zatem, że przedmiotowa inwestycja odpowiada przeznaczeniu terenu wskazanemu w planie zagospodarowania przestrzennego, jest niekolizyjna ze sposobem użytkowania i przeznaczenia terenów sąsiednich.

Projektowana lokalizacja poszerzenia drogi wewnętrznej nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście § 29 warunków technicznych wskazał, że zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W omawianym przypadku kierunek spływu wód opadowych nie ulega zmianie, nadal odpowiada naturalnemu ukształtowaniu terenu przed budową i zarzut kierowania wód na sąsiednią nieruchomość jest nieuzasadniony. Organ podkreślił, że § 29 warunków technicznych nie zabrania inwestorom zmiany ukształtowania terenu objętego inwestycją, a jedynie formułuje ograniczenie dla skutków tą zmianą wywołanych. samo utwardzenie pasa działki ew. nr [...] nie wpływa na ilość i miejsce zbierania się wody spływającej na działkę skarżącej. Spływ wody na jej działkę nie jest także nowym zjawiskiem powstającym w wyniku budowy drogi wewnętrznej. Kierunek spływu wód opadowych wynika z istniejącego na obszarze kilku działek ukształtowania terenu, a nie omawianej inwestycji.

Budowa drogi wewnętrznej o długości 70,0 m – zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań tej inwestycji nie dotyczy. Ponadto treść art. 29 ustawy o drogach publicznych dotycząca uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie został rażąco naruszony, gdyż pozytywne zezwolenie na lokalizację zjazdu stosownych organów zostały uzyskane.

Wadliwe ustalenie obszaru oddziaływania nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności ale decydując o statusie strony mogło doprowadzić do pozbawienia jej udziału w sprawie co jest podstawą do wznowienia postępowania a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 marca 2022 r., znak: DOA.7110.412.2021.NKR, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając argumentację organu I instancji.

Zaznaczył, że celem wprowadzenia art. 36a ustawy Prawo budowlane nie jest umożliwienie organowi administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącemu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego weryfikacji udzielonego pozwolenia na budowę. Determinuje to granice prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż oceniając w trybie nadzorczym decyzję zmieniającą organ nie ma podstaw do oceniania decyzji zmienianej.

Organ podkreślił, że z wniosku inwestora o zmianę decyzji Starosty Ryckiego z 28 listopada 2014 r. wynika, że zmiana polega na poszerzeniu z 3,5 m (pierwotnie projektowanej nawierzchni jezdni drogi wewnętrznej z kostki brukowej bet. o gr. 8 cm, koloru szarego) do 4,5 m. Organ ten zwrócił jednak uwagę, że z porównania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Ryckiego z 28 listopada 2014 r. z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r. wynika, że w stosunku do pierwotnego projektu zmianie ulec ma też poprzeczny spadek jezdni. Projekt budowlany pierwotny przewidywał spadek poprzeczny daszkowy. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r. wskazuje, że "Spadek poprzeczny jezdni drogi jest jednostronny i ma wynosić i=2%". Zmiany te w ocenie GINB wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli decyzji zmieniającej.

W powyższym kontekście GINB wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem złożył wszelkie niezbędne dokumenty oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ drugiej instancji uznał również, że droga wewnętrzna (objęta decyzją Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r.) stanowi w istocie infrastrukturę techniczną dla inwestycji objętej decyzją Starosty Ryckiego nr 195.12 z 24 maja 2012 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z infrastrukturą towarzyszącą - na działkach nr [...], [...] w S., gm. [...]), a to oznacza, że dokonana zmiana nie narusza, tym bardziej w stopniu kwalifikowanym, zapisów mpzp.

W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika również, aby przyjęte rozwiązania w zakresie projektu zagospodarowania działki uchybiały (tym bardziej rażąco) przepisom obowiązującym w czasie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W szczególności wskazał, że brak jest przepisów techniczno-budowlanych, określających odległości dróg wewnętrznych lub dojazdowych zlokalizowanych na działkach inwestycyjnych od granicy działki czy też od budynków. Poza tym podał, że z akt sprawy nie wynika, aby zmiany objęte decyzją Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r. zostały już wykonane, co uniemożliwiałoby zatwierdzenie projektu zamiennego i wydanie decyzji w trybie art. 36a pr.bud.

Po rozpatrzeniu skargi skarżącej wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie statusu skarżącej jako strony postępowania w niniejszej sprawie.

Uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pr.bud. i art. 36a tej ustawy poprzez jego niezastosowanie.

Sąd stwierdził, że rozważając wystąpienie wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prawidłowo organ II instancji (za organem I instancji) uwzględnił stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania badanej decyzji, a także "zawartość" akt administracyjnych w oparciu, o które została ona wydana.

Organ odwoławczy wziął przy tym pod uwagę, że pojęcie rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Uwzględnił bowiem, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą to należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Zatem, nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki tego wadliwego działania (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1839/19).

Zdaniem Sądu, GINB wyjaśnił, że badana decyzja wydana została na podstawie przepisów pr.bud., a dokładnie art. 36a ust. 1 i 3 pr.bud., zgodnie z którymi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę; w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Wziął też pod uwagę, że zgodnie z przepisami pr.bud. w obowiązującym wówczas brzmieniu, zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu była traktowana jako istotna i tym samym wymagająca zastosowania przed wdrożeniem do realizacji art. 36a ust. 1 pr.bud. (v. art. 36a ust. 5 pkt 1 pr.bud.). GINB rozważył jednocześnie zależność badanej decyzji od decyzji pierwotnej o udzieleniu pozwolenia na budowę, a także zakres zastosowania w takiej sprawie (o zmianę pozwolenia na budowę) przepisów art. 32-35 pr.bud., prawidłowo podkreślając, że czynności wskazane w tych przepisach są wykonywane w zakresie uzasadnionym wnioskowaną przez inwestora zmianą. Słusznie przy tym stwierdził, że choć obie decyzje, o pozwoleniu na budowę i zmianie pozwolenia na budowę (tu: drogi wewnętrznej) są ze sobą powiązane, to jednak każda z nich cechuje odrębność, która przekłada się również na sposób oceny jej legalności. Prawidłowo także organ ten podał, że art. 36a ust. 1 pr.bud. reguluje przesłanki i dopuszczalność zmiany pozwolenia na budowę, zaś art. 36a ust. 3 – granice takiego postępowania. W efekcie GINB, oceniając decyzję Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r., wziął pod uwagę art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, a także art. 35 ust. 1 pr.bud. – w zakresie projektowanych zmian (poszerzenia jezdni z 3,5 m do 4,5 m oraz zmiany spadku jezdni na poprzeczny, jednostronny wynoszący 2%). Organ ten dokonał następnie analizy badanej decyzji z uwzględnieniem wskazanych przepisów, koncentrując się na obowiązkach organu w tym postępowaniu, ukształtowanych treścią art. 35 ust. 1 pr.bud. Wykazał w ten sposób brak podstaw do eliminacji z obrotu prawnego w uruchomionym trybie nadzorczym badanego orzeczenia (wobec w istocie niestwierdzenia oczywistego naruszenia prawa).

Sąd podzielił to stanowisko, zaś w kwestiach istotnych w okolicznościach sprawy dodatkowo zauważył, że rozpatrując wniosek inwestora o zmianę pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany nie ma podstaw prawnych do ponownej analizy całego zamierzenia inwestycyjnego; może zająć się wyłącznie zmianą, jaką inwestor chce wprowadzić do już zatwierdzonego projektu budowlanego; w takim też tylko kontekście (tj. odpowiednio - na zasadzie art. 36a ust. 3 pr.bud.), stosować ma art. 32-35 pr.bud. W okolicznościach niniejszej sprawy oznaczało to, że Starosta Rycki wydając decyzję w oparciu o art. 36a ust. 1 pr.bud., mógł oceniać na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. "tylko" zgłoszone na tym etapie zmiany, a więc poszerzenie drogi o 1 m i zmianę jej spadku – na poprzeczny, jednostronny w kierunku działki inwestora, wynoszący 2%. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w ramach prowadzonego postępowania słusznie uznały, że nie narusza ona rażąco ani mpzp, ani warunków technicznych.

Sąd uznał, że w kontekście mpzp obowiązującego na terenie inwestycji organy te prawidłowo wywiodły, że ustalenia tego planu nie zakazują poszerzenia drogi do 4,5 m, v. § 9 w zw. z § 29 ust. 6 pkt 2 lit. a; poza tym pozwalają one na adaptację istniejącej rozproszonej zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej, z wyłączeniem zabudowy położonej w graniach ciągów ekologicznych, z dopuszczeniem uzupełnień, modernizacji i odtwarzania zamortyzowanych obiektów (v. § 9 pkt 9), określając w § 6 ust. 1, że adaptacja to utrzymanie istniejącego sposobu użytkowania i zagospodarowania obiektu lub terenu z możliwością jego modernizacji, rozbudowy lub zmiany przeznaczenia na inne, mieszczące się w ustaleniach szczegółowych dla danego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi oraz niekolizyjne ze sposobem użytkowania i przeznaczenia terenów sąsiednich. Przy takich ustaleniach mpzp, w ocenie Sądu, prawidłowo w obu instancjach przyjęto, że nie występuje wyraźna sprzeczność pomiędzy badaną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę a ustaleniami § 9 planu, albowiem projektowana droga wewnętrzna nie będzie wywierała negatywnego wpływu na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej. GINB dodał w tej kwestii, że także inwestycja główna – dotycząca budowy chłodni i magazynów warzyw i owoców, z którą powiązana jest przedmiotowa drogowa wewnętrzna, jako rozbudowa zabudowy siedliskowej nie jest sprzeczna z ustaleniami mpzp, co stwierdzono w decyzji tego organu (wydanej także w trybie nadzorczym) z 28 lutego 2022 r. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd zauważył, że decyzja GINB z 28 lutego 2022 r., zawierająca ww. ocenę prawną, nie jest prawomocna, a wobec tego nie może być w badanym aspekcie wiążąca; niemniej jednak nawiązanie do tej decyzji Sąd uznał za zbędne, wobec tego, że sporna decyzja Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r. nie stanowi zmiany do decyzji tego organu nr 195.12 z 24 maja 2012 r., a do decyzji nr 358.2014 z 28 listopada 2014 r. Wprawdzie NSA w wyroku z 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1543/16, wskazał, że budowę drogi wewnętrznej do projektowanej chłodni i magazynów należałoby traktować jako drugi etap tej inwestycji, z czym się wiąże zagadnienie możliwości wydania pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na podstawie art. 28 ust. 1 pr. bud., zamiast wprowadzenia takiej "zmiany" do projektu głównego w trybie art. 36a ust. 1 pr.bud., ale to wszystko odnieść można wyłącznie do prawidłowości decyzji Starosty nr 358.2014 z 28 listopada 2014 r. (str. 11 uzasadnienia wyroku NSA), nie zaś do badanej w niniejszym postępowaniu – wydanej 24 marca 2015 r. na zasadzie art. 36a ust. 1 pr. bud. do decyzji Starosty z 28 listopada 2014 r.

Ze wskazanej przyczyny, dotyczącej zależności badanej w niniejszym postępowaniu decyzji Staroty z 24 marca 2015 r. z decyzją tego organu z 24 maja 2012 r., Sąd stwierdził, że unieważnienie tej ostatniej (co nastąpiło decyzją GINB znak: DOA.7110.7.2022.NKR z 28 lutego 2022 r.), nie mogło mieć znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Badane w niniejszej sprawie orzeczenie Starosty nie zostało wydane w oparciu o unieważnione ww. decyzją GINB orzeczenie z 24 maja 2012 r., a tym samym dostrzeżona przez GINB - w postępowaniu zakończonym decyzją z 28 lutego 2022 r. - wada nieważności nie mogła dotyczyć także decyzji Starosty z 24 marca 2015 r. Sąd zaznaczył, że podstawą unieważnienia ww. decyzji z 24 maja 2012 r. było uznanie, że objęta tą decyzją inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a jej brak stanowi o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W wydanych w sprawie decyzjach prawidłowo zaś (wobec zarzutów skarżącej) wskazano, że budowa drogi wewnętrznej o długości 70 m nie była zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397), a wobec tego "takie" uchybienie w tym przypadku nie ma miejsca.

Sąd stwierdził, że zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 K.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji Starosty Ryckiego nie mogło nastąpić także z uwagi na wzruszenie decyzji Starosty Ryckiego nr 358.2014 z 28 listopada 2014 r. o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej. Owszem, jak podniesiono w skardze, ww. decyzja Starosty z 28 listopada 2014 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale ze skutkiem ex nunc, a nie ex tunc; Wojewoda Lubelski decyzją z 21 sierpnia 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił bowiem ww. decyzję Starosty i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej (wobec zrealizowania robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń). Te dwie decyzje: o pozwoleniu na budowę i zmianie pozwolenia na budowę, są niespornie ze sobą powiązane. Sąd dostrzegł, że niekiedy ustanie bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wpływa na byt prawny decyzji zmieniającej. Jeżeli stwierdzona zostanie nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, powstanie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem decyzja o zmianie pozwolenia na budowę oparta jest na decyzji o pozwoleniu na budowę, a stwierdzenie nieważności skutkuje ex tunc (wstecz) i w rezultacie oznacza, że w dacie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie istniał przedmiot zmian. Natomiast uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją zmieniającą to pozwolenie, określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W tym przypadku organy orzekały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, kierując się stanem faktycznym i prawnym z daty wydania badanej decyzji; decyzja ta (z 24 marca 2015 r. o zmianie pozwolenia na budowę) związana jest z decyzją Starosty z 28 listopada 2014 r., obowiązującą w czasie jej wydania, jako że ta ostatnia została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc decyzją Wojewody Lubelskiego z 21 sierpnia 2020 r. Okoliczność ta w, ocenie Sądu, nie mogła więc mieć istotnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie; nie miała wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowi wprawdzie o wystąpieniu wady wznowienia, jednakże tryby nadzwyczajne uregulowane w K.p.a. oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że okoliczność stanowiąca o wystąpieniu przesłanki wznowienia nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności, a wyłącznie do uchylenia na zasadach uregulowanych w art. 145 i nast. K.p.a. Mając na uwadze przyczynę uchylenia przez Wojewodę Lubelskiego decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej, Sąd stwierdził, że akta administracyjne w oparciu, o które wydano badane w tej sprawie pozwolenie na zmianę pozwolenia na budowę nie wskazują na zrealizowanie objętej tym postępowaniem inwestycji, a tylko wówczas można byłoby rozważać wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa wobec oczywistej sprzeczności z art. 36a ust. 1 pr.bud. Podsumowując ten wątek Sąd stwierdził, że ostateczne i prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 28 listopada 2014 r. ma znaczenie dla bytu prawnego decyzji badanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym, niemniej jednak wobec jej wzruszenia (ze skutkiem ex nunc), okoliczność ta winna być badana w trybie wznowienia, bo w trybie stwierdzenia nieważności nie może doprowadzić do skutku oczekiwanego przez skarżącą.

Sąd podzielił stanowisko GINB, że z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego badaną decyzją Starosty Ryckiego nie wynika, aby zmiany zaprojektowano z naruszeniem § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zgodnie z projektem zamiennym, projektowany odcinek drogi wewnętrznej będzie posiadał spadek poprzeczny jednostronny 2% w kierunku działki inwestora.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Zarzuciła zarówno naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak i naruszenie przepisów prawa materialnego.

Wskazując na pierwszą z ww. podstaw kasacyjnych skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 ust. 2 i 5 K.p.a. poprzez pominięcie istnienia kwalifikowanych wad decyzji Starosty Ryckiego z dnia 24 marca 2015 roku, które pozwalają na stwierdzenie jej nieważności, to jest stwierdzenie przez Sąd, wbrew znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej dowodom, że kwestionowana decyzja nie została wydana z ciężkim naruszeniem prawa i że w chwili wydawania nie była niewykonalna (prace zgłoszone zostały już wykonane przed wydaniem decyzji zmieniającej i nawet przed wydaniem decyzji pierwotnej, co wynika z wizji lokalnych w ramach postępowań przed PINB w Rykach, który każdą czynność i pracę Uczestnika dokumentował, nazywając drogę najpierw tymczasową, a następnie wewnętrzną); droga nigdy nie została rozebrana (lecz czasowo zamaskowana przez nawiezienie ziemi, zgodnie z zapisem w dzienniku budowy) i decyzje o pozwoleniu na jej budowę, a następnie rozbudowę zostały wydane z ciężkim naruszeniem prawa, po jej wybudowaniu;

2. art. 105 K.p.a. poprzez jego pominięcie, to jest pominięcie, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na budowę obiektu już wybudowanego jest bezprzedmiotowe i nie ma możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

3. art 145 § 1 pkt 8 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, albowiem kwestionowana decyzja nie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, lecz kwestionowana decyzja zmieniała decyzję pierwotną, która została następnie uchylona, a zatem nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja zmieniająca, bez decyzji zmienianej z oczywistego braku przedmiotu zmiany, obydwie decyzje są tożsame co do ich przedmiotu i obie zostały wydane z ciężkim naruszeniem prawa, po wybudowaniu drogi i jej poszerzenia;

4. art. 7 K.p.a. poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia wyrażonej w tym artykule zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością: droga, na którą organ udzielił zezwolenia na budowę została wybudowana przed udzieleniem zezwolenia na budowę jako droga rzekomo tymczasowa, na trwałym podkładzie betonowym i nigdy nie została rozebrana, jest to jedyna droga dojazdowa prowadząca od jedynej bramy wjazdowej do magazynów, droga ta prowadzi od drogi gminnej o szerokości 2., po której nie mogą poruszać się ciężkie pojazdy dostawcze - TIR-y, a decyzja zmieniająca została wydana również na wykonaną bez pozwolenia na budowę drogę, droga została wybudowana w zakresie szerokości i długości, bez konieczności rzekomego poszerzenia,

5. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia wyrażonego w tym artykule obowiązku, zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.); wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym; organ nie poczynił prawidłowego postępowania dowodowego, gdyż w przeciwnym razie nie wydałby wadliwej decyzji, ale tego faktu Sąd nie dostrzegł;

6. art. 8 K.p.a. poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia wyrażonego w tym artykule obowiązku podjęcia przez organ kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy; organ wręcz nie dopuścił do wyjaśnienia zasadniczych kwestii, to jest potwierdzenia faktu wybudowania drogi przed wydaniem decyzji zezwalającej na jej budowę, o decyzji zmieniającej nie wspominając,

7. art. 9 K.p.a. poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia wyrażonego w tym artykule obowiązku udzielania należytej i wyczerpującej informacji na każdym etapie postępowania, aby strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu nie poniosły szkody; starosta, a następnie Wojewoda Lubelski wręcz dezinformowały skarżącą i zaprzeczały faktom udowodnionym, a Sąd I Instancji ten stan rzeczy akceptuje, wydając wyrok oddalający skargę.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie:

1. § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie zmiany sposobu odprowadzania wody z nieruchomości uczestnika z naturalnego spływu wody, na wymuszony odpływ kanałem o średnicy 60 cm. wprost na dom wnioskodawczyni,

2. art. 36 a Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, to jest uznanie, iż można skutecznie zmienić decyzję pierwotną, pomimo, że przesłanki do jej uchylenia istniały w dacie jej wydania, a jedynie zamierzona przewlekłość postępowania doprowadziła do prawomocnego uchylenie decyzji decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r pierwotnej dopiero po wielu latach,

3. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie, to jest pominięcie faktu, iż prawomocne uchylenie decyzji pierwotnej, pozbawia projekt budowlany kompletności, nie można legalnie poszerzyć drogi, dla której uchylono pozwolenie na budowę, mając przy tym na uwadze, że szerokość drogi się nie zmieniła, a pozwolenie zmieniające legalizowało samowolę budowlaną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy a pozostałe strony nie zakwestionowały tego oświadczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy Sąd I instancji słusznie uznał, że organy kontrolując decyzję w ramach postępowania nadzwyczajnego – o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r. zmieniającej decyzję Starosty Ryckiego z 28 listopada 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce [...] w miejscowości S. gmina [...] w zakresie szerokości tej drogi – uznały, że nie wystąpiły żadne z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności powołane przez skarżącą w art. 156 § 1 pkt 2 czy pkt 5 K.p.a.

Na wstępie stwierdzić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest kolejnym etapem zwykłego postępowania administracyjnego, w którym możliwa jest ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ramach tego nadzwyczajnego postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji ostatecznej sprawdza się jedynie, czy w chwili wydawania kontrolowanej decyzji wystąpiły podstawy wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

Wobec tego oczekiwanie, że organy a następnie Sąd wezmą pod uwagę zgłaszaną przez skarżącą okoliczność wcześniejszego istnienia drogi wewnętrznej (zwaną też tymczasową) na działce inwestora przed wystąpieniem przez niego z wnioskiem o zmianę pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane nie miało podstaw. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że droga wewnętrzna została wybudowana na mocy decyzji Starosty Ryckiego z 28 listopada 2014 r. a prace budowlane zakończono 18 kwietnia 2015 r. (wynika to z kopii dziennika budowy). Informacja ta nie została zakwestionowana przez strony ani przez orzekające w sprawie Sądy.

Również okoliczność uchylenia decyzji Starosty Ryckiego z 28 listopada 2014 r. decyzją Wojewody Lubelskiego z 21 sierpnia 2020 r. (uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę i orzeczono o umorzeniu postępowania o pozwoleniu na budowę z uwagi na fakt, że pozwolenie na budowę mogło dotyczyć tylko zamierzeń przyszłych a nie już zrealizowanych robót budowlanych jak w niniejszej sprawie) nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia nieważności decyzji z 24 marca 2015 r. Jak słusznie zauważają organy w zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, a następnie, Sąd uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, z którą związana była decyzja zmieniająca to pozwolenie nie wywołuje skutków od początku (ex tunc) jakby uchylonej decyzji w ogóle nie było (odmiennie stwierdzenie jej nieważności), ale skutkuje dopiero od momentu jej wydania (ex nunc), co prowadzi do wniosku, że w chwili wydawania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę (ocenianej pod kątem nieważności na datę jej wydania) istniała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej. Zatem przyjąć należało, że w chwili wydawania decyzji zmieniającej istniała poprzedzająca ją decyzja o pozwoleniu na budowę i z tej przyczyny nie można obecnie uznać, że wydano ją gdy nie istniał przedmiot zmian. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ma wpływ na decyzję zmieniającą to pozwolenie, bowiem z uwagi na to uchylenie strona może wystąpić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy uchylenie pozwolenia na budowę z 28 listopada 2014 r. nie stanowiło podstawy dla uznania rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zmieniającej to pozwolenie z 24 marca 2015 r. Słusznie zatem organy a za nimi Sąd I instancji przyjęli, że przy wydawaniu tej ostatniej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Słusznie skonstatował Sąd I instancji, że w aktach administracyjnych decyzji o zmianie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej nie wykazano, że poszerzenie drogi zostało wykonane przed wydaniem tejże decyzji. Gdyby ustalenia tego rodzaju znalazłyby potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym to wówczas możliwe byłoby stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zawartym w jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej okoliczność wybudowania drogi w zmienionej szerokości przed złożeniem wniosku o jej poszerzenie, nie została w żaden sposób wykazana. Nie wiadomo na czym skarżąca opiera zasadność swoich twierdzeń w tym zakresie. Skoro tak, to organy odmawiając stwierdzenia nieważności oraz Sąd oddalając skargę uczyniły prawidłowo bowiem z materiału z akt sprawy nie wynika, że poszerzona droga została wybudowana przez inwestora jeszcze przed złożeniem wniosku o jej poszerzenie.

Zauważyć należy, że organy prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności nie prowadzą uzupełniającego postępowania dowodowego czy kolejnego postępowania dowodowego względem postępowania przeprowadzonego na potrzeby wydania kontrolowanej decyzji. Skoro tak, to organy bazując na ustalonym w chwili wydania decyzji materiale dowodowym prawidłowo uznały, że nie miały podstaw aby twierdzić, że poszerzenie drogi zostało wykonane przed wydaniem decyzji w tym zakresie. Materiał w postaci ustaleń z wizji lokalnych dokonywanych przez PINB w Rykach datowany na 21 grudnia 2012 r., 20 listopada 2013 r., 21 marca 2014 r. przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej a następnie o zmianę tej decyzji wskazuje na istnienie na działce nr [...] drogi dojazdowej o szerokości 4,5 m i długości 72,5 m utwardzonej kostką betonową wraz z przepustami pod nią, zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią [...] należącej do skarżącej. Prezes Zarządu Spółki stwierdził, że jest to droga dojazdowa do placu budowy i wykonana została na czas budowy, jako droga tymczasowa. Organ zauważa, że nawierzchnia drogi tymczasowej została rozebrana, a na podbudowę betonową drogi nasypano warstwę ziemi uprawnej, przez co powstał nasyp wzdłuż ogrodzenia działki sąsiedniej. Zdemontowano kręgi betonowe tworzące przepust pod drogą. W sprawie nasypu wszczęto odrębne postępowanie administracyjne.(patrz postanowienie LWINB z 14 lipca 2014 r. znak ZOA-VI.7721.11.3.2013. Z powyższego wynika, że droga wskazana w projekcie budowlanym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o jej zmianie (poszerzenie) nie istniała gdy inwestor występował o pozwolenia na jej budowę. Funkcjonowała wówczas droga tymczasowa, bez nawierzchni betonowej, na jej podbudowę nasypano ziemi uprawnej tworząc nasyp. W istocie zatem droga o parametrach wskazanych w pozwoleniu na budowę z 28 listopada 2014 r. a na pewno droga zaprojektowana na potrzeby uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane poszerzona o 1 m i ze spadkiem poprzecznym 2% w kierunku działki inwestora nie istniała. Poprzednia droga tymczasowa nie musiała zostać kompletnie rozebrana na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej i następnie jej poszerzenie. Skoro inwestor uzyskał pozwolenie na budowę drogi w tym samym miejscu co droga tymczasowa i wykorzystał elementy tej drogi (podbudowę) do wybudowania drogi wewnętrznej zgodnie z udzielonym pozwoleniem to nie można twierdzić, że naruszył rażąco przepisy prawa.

W tych okolicznościach nie było podstaw do orzekania przez organy o bezprzedmiotowości postępowania o zmianę pozwolenia na budowę na podstawie art. 105 K.p.a. Droga wewnętrzna o parametrach wskazanych w projekcie budowlanym nie została wykonana kiedy inwestor wystąpił o zmianę pierwotnej decyzji.

Przywołanie przez Sąd I instancji w rozważaniach podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. było zasadne bowiem okazało się, że decyzja o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej z 28 listopada 2014 r. została uchylona decyzją Wojewody Lubelskiego z 21 sierpnia 2020 r. i należało z uwagi na powiązanie zaskarżonej decyzji i decyzji uchylonej określić czy i jaki ma to wpływ na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 marca 2015 r. Zasadnie Sąd przyjął, że nie wpływa to na zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności.

Zdaniem NSA, Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 9 tej ustawy poprzez zaakceptowanie naruszenia tych przepisów przez organy. Sąd słusznie przyjął, że organy prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ryckiego z 24 marca 2015 r. wyjaśniły wszystkie niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia kwestie tj. ustaliły czy w okolicznościach sprawy decyzja ta została wydana w sposób wadliwy określony w art. 156 § 1 K.p.a. Nie dopatrując się wadliwości określonej art. 156 § 1 K.p.a. prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności.

W tym stanie sprawy zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd przepisów postępowania bowiem nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania dowodowego przez organy NSA uznał za pozbawione podstaw.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się wad skutkujących nieważnością w zaprojektowanej zmianie spadku poprzecznego drogi wewnętrznej na 2% w kierunku działki inwestora. Takie rozwiązanie nachylenia drogi nie powoduje rażącego naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zakazuje kierowania naturalnego spływu wód opadowych na nieruchomości sąsiednie. Zaprojektowany kierunek spływu wód opadowych odpowiadał naturalnemu jej spływowi sprzed budowy poszerzonej drogi. Poszerzenie drogi i jej pochylenie w stronę działki inwestora nie powoduje też tego, że całość wód z tej drogi spływa na działkę skarżącej. Wody bowiem kierowane są do rowu odwadniającego następnie przebiegającego pod drogą przepustu i dalej rowem poza teren działki inwestora. Inwestor wykonując drogę wewnętrzną nie spowodował zmiany dotychczasowego naturalnego kierunku spływu wód, który odbywał się właśnie w kierunku działki skarżącej.

Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 36a ustawy Prawo budowlane bowiem prawidłowo zauważył, że organy zasadnie uznały, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej. Decyzja Starosty Ryckiego z 28 listopada 2014 r. o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej nie została zaskarżona i stała się ostateczna. W związku z istotnym odstępstwem w zakresie szerokości tej drogi wewnętrznej od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją pojawiła się konieczność zmiany dotychczasowej decyzji na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nikt nie kwestionował wówczas, że zmiana szerokości drogi jest zmianą istotną wymagającą uzyskania decyzji o zmianie pozwolenie na budowę. Okoliczność uchylenia decyzji z 28 listopada 2014 r. decyzją Wojewody Lubelskiego z 21 sierpnia 2020 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie prowadzi do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 36a ustawy Prawo budowlane przy wydawaniu decyzji zmieniającej pozwolenie z 24 marca 2015 r.

Zauważyć należy, że w chwili orzekania przez organy architektoniczne decyzja Wojewody Lubelskiego z 21 sierpnia 2020 r. nie była w obrocie prawnym a zatem okoliczności nią stwierdzone nie wpływały na wydanie decyzji z 24 marca 2015 r. Organy ustaliły wówczas, że dotychczasowa droga tymczasowa została w części rozebrana (nawierzchnia) i nie dopatrzyły się naruszenia art. 32 – art. 35 ustawy Prawo budowlane by odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej. Skoro zatwierdzony projekt budowlany i dołączona do niego dokumentacja (opinie, uzgodnienia) nie naruszały prawa, a zakres zmiany inwestycji był istotny, to organ architektoniczny stosownie do art. 36a ustawy Prawo budowlane mógł wydać decyzję zmieniającą pozwolenie. Okoliczność uchylenia decyzji pierwotnej skutkowało tym, że skarżąca mogła wystąpić o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. zważywszy na fakt, że ta decyzja i decyzja zmieniająca są ze sobą ściśle powiązane. Wobec tego nie sposób uznać, że nie było podstaw do wydania decyzji zmieniającej a tym bardziej, że art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane został rażąco naruszony.

Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie miało znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej albowiem dokonana przez organy ocena zgodności projektu budowlanego z wymogami tego przepisu wypadła prawidłowo. Skoro projekt odpowiadał przepisom prawa i był zgodny z wymogami technicznymi, to nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu i nie było podstawy do stwierdzenia nieważności.

Organy przeprowadziły wszystkie niezbędne ustalenia na podstawie już zebranego materiału dowodowego z postępowania zwykłego i odniosły je do zarzucanych przez skarżącą podstaw nieważności. Rażącego naruszenia prawa nie wykazało udzielenie pozwolenia na poszerzenie jezdni drogi wewnętrznej z 3,5 m na 4,5 m oraz na zmianę spadku jezdni na poprzeczny, jednostronny wynoszący 2%. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wnioskowana zmiana odpowiadała postanowieniom obowiązującego dla zainwestowanej nieruchomości planu miejscowego (§ 9, § 9 pkt 9, § 29 ust. 6 pkt 2 lit. a planu), zatem warunek z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane został spełniony. Nie wystąpiła wyraźna sprzeczność decyzji z postanowieniami tego planu ani projektowana droga nie będzie też wywierała negatywnego wpływu na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej.

Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.