Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 360/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 35, 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. S., E. G., B. M., A. P., B. J. i T. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., nr [...] 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., nr [...] w terminie dwóch miesięcy od doręczenia akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. S., E. G., B. M., A. P., B. J. i T. P. solidarnie kwotę 682 zł (sześćset osiemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 11 października 2017 r. A. S., E. G., B. M., A. P., B. J. i T. P., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie prowadzonej z ich wniosku w związku z zaskarżeniem decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., nr [..], o wywłaszczeniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., stanowiącej własność J. W., a także o przyznanie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami przepisanymi.

W odpowiedzi na skargę, wniesionej 9 listopada 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny:

W dniu 27 sierpnia 2014 r., A. S., będący następcą prawnym zmarłego J. W. i reprezentowany przez adwokata, wniósł do Ministra Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości o numerze [...] o powierzchni 6 a 58 m2, położonej przy ul. [...] w G., ze względu na rażące naruszenie prawa.

Pismem z dnia 27 października 2014 r., nr [...], zwrócono się do wnioskodawcy o nadesłanie odpisu lub uwierzytelnionej kopii postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] sierpnia 1955 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym J. W. oraz o nadesłanie adresów zamieszkania stron postępowania: E. G., B. M., A. P., M. P., W. P. oraz B. J. W tym samym piśmie zwrócono się również o nadesłanie wszystkich dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego będących w posiadaniu wnioskodawcy.

Odrębnymi pismami z dnia 27 października 2014 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego w G., do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. i do Urzędu Miasta G., celem uzyskania uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie wystąpiono do Sądu Rejonowego w G. o nadesłanie zaświadczeń co do treści wpisów dotyczących przedmiotowej nieruchomości zawartych w dziale I i II księgi wieczystej Sądu Powiatowego w G. nr [...] oraz o nadesłanie odpisu tej księgi wieczystej.

W dniu 20 listopada 2014 r. do akt wpłynęły dokumenty z Sądu Rejonowego w G., dotyczące księgi wieczystej nr [...] oraz odpowiedź wnioskodawcy na pismo organu z dnia 27 października 2014 r. z załącznikami, m.in. odpisami postanowienia Sądu Powiatowego w W. z dnia [...] sierpnia 1955 r., sygn. akt [...], wypisu aktu notarialnego rep. [...] na rok 1946, pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1961 r.. postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] czerwca 1961 r., Dz. Kw. Nr [...] oraz pełnomocnictw od B. M., A. P., T. P., E. G. i M. P.

Dnia 21 listopada 2014 r. wpłynęło pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego, z którego wynika, że akta dotyczące wywłaszczenia prawdopodobnie znajdują się w Archiwum Państwowym w G.

W dniu 26 listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju m.in. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu oraz na podstawie art. 36 § 2 kpc określił przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy na 31 marca 2015 r., a także zwrócił się do adw. W. S. do nadesłania brakujących pełnomocnictw do reprezentowania stron w tym postępowaniu.

Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego w G. Oddział w G., celem uzyskania uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego.

24 grudnia 2014 r. adw. W. S. nadesłał odpisy pełnomocnictw od H. P., E. G., B.M., A. P., M. P. i T. P. (zaś 21 stycznia 2015 r. – od B. J.).

Tego też dnia wpłynęły uwierzytelnione kopie akt dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z Urzędu Miasta G..

Pismem, które wpłynęło 28 stycznia 2015 r. Archiwum Państwowe w G. Oddział w G. poinformowało m.in., że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia.

Archiwum Państwowe w G. poinformowało z kolei w piśmie z 18 lutego 2015 r., że poza wcześniej nadesłaną dokumentacją nie odnaleziono innej.

W dniu 23 lutego 2015 r. Archiwum Akt Nowych zawiadomiło, że nie odnaleziono zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] września 1953 r., nr [...].

Następnie pismami z dnia 18 marca 2015 r. wystąpiono do Archiwum Urzędu Rady Ministrów o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących zarządzenia Zespołu II Urzędu Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] września 1953 r. oraz wyznaczono przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy na 31 lipca 2015 r..

W dniu 10 kwietnia 2015 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformował, że nie odnaleziono wskazanych wyżej dokumentów.

W piśmie z 17 czerwca 2015 r., w związku z upływem terminu rozstrzygnięcia sprawy E. G. zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju m.in. o podanie jakie są powody zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy.

Pismami z dnia 21 września 2015 r. wystąpiono do Archiwum Marynarki Wojennej, Instytutu Pamięci Narodowej i Ministerstwa Obrony Narodowej celem uzyskania uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, a przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy ustalono na 31 stycznia 2016 r..

W dniu 19 października 2015 r. Archiwum Marynarki Wojennej nadesłało kserokopie dokumentów, mogących być pomocnymi w przedmiotowej sprawie, zaś 29 października 2015 r. Centralne Archiwum Wojskowe poinformowało, że nie odnaleziono dokumentacji archiwalnej dotyczącej nieruchomości J. W.

23 listopada 2015 r. Instytut Pamięci Narodowej zawiadomił, że nie odnaleziono oryginału orzeczenia o wywłaszczeniu, ani innych dokumentów w tej sprawie, choć nadesłano kopie materiałów dotyczących nabycia na rzecz MON innych nieruchomości położonych w G.

W dniu 17 grudnia 2015 r. wpłynęło zapytanie pełnomocnika wnioskodawców o stan sprawy, w którym m.in. jako alternatywę wskazano ograniczenie się przez organ do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Pismami z dnia 14 czerwca 2016 r. wystąpiono do Urzędu Miasta G. o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalono przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy na 30 września 2016 r..

Dnia 27 lipca 2016 r. z Urzędu Miasta G. wpłynęły wypisy z rejestru gruntów, mapy ewidencyjne i zawiadomienia o zmianach.

W piśmie nadesłanym drogą elektroniczną dnia 11 października 2016 r., pracownik pełnomocnika wnioskodawców zwrócił się z zapytaniem o stan sprawy.

Z kolei pismem z 2 listopada 2016 r. adw. W. S. zwrócił się ponownie z zapytaniem o stan sprawy oraz z wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa w postaci nierozpoznania sprawy w terminie oraz dokonywania czynności pozornych.

W odpowiedzi, pismami z 29 listopada 2016 r. poinformowano o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do 30 kwietnia 2017 r., jak też wystąpiono do Sądu Rejonowego dla W. o nadesłanie odpisu postanowienia z [...] sierpnia 1955 r., sygn. akt [...], opatrzonego klauzulą prawomocności oraz ewentualnie wydanych orzeczeń zmieniających to orzeczenie, celem wyjaśnienia rozbieżności w treści przedłożonych odpisów tego postanowienia. Odrębnym pismem zwrócono się do wnioskodawcy o nadesłanie dowodu wyjaśniającego te rozbieżności. Innym pismem z tego dnia zwrócono się do Urzędu Miasta G. o udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 14 czerwca 2016 r..

Dnia 13 grudnia 2016 r. Urząd Miasta G. poinformował drogą elektroniczną, że odpowiedź na pismo z 14 czerwca 2016 r. została udzielona w dniu 29 lipca 2016 r..

W piśmie z 16 grudnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu do wyjaśnienia rozbieżności w przedłożonych odpisach postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. W. Ostatecznie pismo z wyjaśnieniami i stosownymi dokumentami zostało złożone 3 stycznia 2017 r.

W dniu 16 maja 2017 r. określono przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy na 30 września 2017 r., jak też przekazano akta sprawy geodecie uprawnionemu celem sporządzenia opinii geodezyjnej określającej aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, która to opinia została złożona 18 maja 2017 r..

Pismem z dnia 19 września 2017 r. wystąpiono do P. sp. z o.o. o nadesłanie informacji, czy sprawuje ona zarząd nad nieruchomością położoną w G. przy ul. [...], w zakresie udziałów przypisanych do lokali stanowiących odrębny przedmiot własności oraz o wskazanie adresów zamieszkania osób fizycznych - członków zarządów wspólnot mieszkaniowych utworzonych na ww. obszarze. W związku z brakiem odpowiedzi, pismem z dnia 12 października 2017 r. z ponagleniem.

W dniu 11 października 2017 r. ustalono, że brak jest informacji, aby nieruchomość, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu lub wydania jej z naruszeniem prawa – została objęta układami indemnizacyjnymi.

Pismem z 12 października 2017 r. poinformowano, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy to 31 grudnia 2017 r..

Ostatecznie pismem z dnia 7 listopada 2017 r., stosownie do art. 10 § 1 kpa, zawiadomiono strony o zgromadzeniu materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z art. 3 § 2 pkt 1) i 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych.

Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach.

Skarżący podnieśli, że w postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a pomimo stopnia skomplikowania sprawy i związanej z tym konieczności przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodnego, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w rozsądnym terminie zwłaszcza, że niektóre z przeprowadzonych czynności postępowania dowodowego mogły zostać z powodzeniem dokonane na początku postępowania. Podkreślili też fakt, iż wszelkich czynności organ dokonywał w dużych odstępach czasu. W ocenie skarżących, motywowanie przełożenia terminu ze względu na chorobę referenta sprawy nie powinno stanowić przyczyny uzasadniającej zmianę terminu, podobnie jak powoływanie się w tym względzie na organizację pracy. Dodatkowo, w ocenie skarżących, swoim działaniem organ naruszył prawo w sposób rażący. W rozpatrywanej sprawie organ nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia w terminie wskazanym w art. 35 kpa, lecz także rażąco naruszył art. 36 kpa, stosując ten przepis w sytuacjach, które tego nie usprawiedliwiły. Podkreślono też, że wydanie decyzji w tej materii ma dla skarżących niebywałe znaczenie, gdyż jest dla nich niezbędne, aby móc skutecznie dochodzić odszkodowania za poniesioną przez spadkodawcę szkodę.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa).

W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4).

Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle powyższych regulacji podzielić należy zarzut skarżących o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z ich wniosku w związku z zaskarżeniem decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., stanowiącej własność J. W.

Zauważyć w tym miejscu należy, że strona dopatruje się podstawy stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji (lub wydania jej z naruszeniem prawa) w tym, że postępowanie zakończone jej wydaniem prowadzone było przeciwko nieżyjącemu właścicielowi nieruchomości. J. W. zmarł bowiem 12 sierpnia 1953 r., zaś wniosek o wywłaszczenie został złożony 21 stycznia 1954 r., a decyzję w tym względzie wydano 10 marca 1956 r..

Zważywszy na powyższe, powołana podstawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji sprawia, że trudno w okolicznościach niniejszej sprawy mówić o wysokim stopniu jej skomplikowania. Nawet jednak przyjmując taki argument organu, procedowanie przez tak długi okres nie może znaleźć usprawiedliwienia.

W kwestii rozbieżności w przedłożonych odpisach postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. W. podnieść należy, że winny być one stwierdzone i w konsekwencji wyjaśnione – odpowiednio wcześniej, tj. jeszcze w 2014 r., kiedy znalazły się w aktach organu.

Również inne czynności dowodowe uznane za niezbędne do załatwienia sprawy, jak ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości, w tym opinia geodety uprawnionego – winny być dokonane w początkowym stadium postępowania, faktycznie zaś zostały podjęte po prawie trzech latach od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Także długotrwała nieobecność pracownika wyznaczonego do prowadzenia sprawy nie może być uznana za usprawiedliwienie czasu jej nierozstrzygnięcia, gdyż to rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.

Zwrócić też należy uwagę na fakt, że kolejne czynności były podejmowane przez organ w dużych odstępach czasu, brak było reakcji organu na pisma stron z zapytaniami o stan sprawy, w szczególności zaś podkreślenia wymaga, że wielokrotnie organ nie dotrzymywał wyznaczanych przez siebie terminów załatwienia sprawy. Nawet wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie spowodowało jej załatwienia.

Zdaniem Sądu, z akt postępowania administracyjnego wynika, iż było ono prowadzone w sposób nieskoordynowany oraz bez widocznej koncepcji i planu.

Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżących przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania przez trzy i pół roku nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Ponadto nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia wniosku. Jak bowiem zostało to wyżej zauważone, bezskuteczne pozostały zapytania stron o stan sprawy oraz skierowane do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nawet nie były dotrzymywane wydłużane terminy załatwienia sprawy. Ponadto do chwili wyrokowania przez Sąd sprawa nie została rozstrzygnięta.

Dlatego też Sąd uznał, że odpowiedni będzie dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, wobec czego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji.

W konsekwencji, w punktach 2. i 3. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a ppsa.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zaś podstaw do zastosowania z urzędu regulacji z art. 149 § 2 ppsa, skoro strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem i nie zgłosiła stosownego wniosku w tym względzie.

O kosztach postępowania w punkcie 4. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżących kwotę składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie ich pełnomocnika procesowego (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz opłaty skarbowe uiszczone od sześciu pełnomocnictw (102 zł).

.

.