Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 761/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 689/21 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2021 r. nr WOA.7721.129.2021.HG w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 689/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WINB", z dnia 15 czerwca 2021 r., nr WOA.7721.129.2021.HG, w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. W. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § § 2 K.p.a. i art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy- art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 K.p.a. i art. 81c ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w tym - nie zlecenie, na podstawie art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przez organy nadzoru budowlanego ekspertyzy, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej także: "rozporządzenie",

2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1a, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 81c ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 3 pkt 1a, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 81c ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sposób wskazany w zarzucie naruszenia prawa materialnego poniżej. Powyższe naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji me naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o oddaleniu skargi).

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 12 ust. 1 pkt 1, mają zastosowanie do powiększenia otworu drzwiowego, zlokalizowanego w ścianie budynku zbliżonej do granicy o mniej niż 4 m, w sytuacji, gdy otwór ten istniał w ścianie budynku przed wejściem w życie tego rozporządzenia, a w chwili powstania tego otworu drzwiowego otwór ten nie był zbliżony mniej niż 4 m do granicy nieruchomości,

2) art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 81c ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie, tj. nakazanie doprowadzenie budynku przy ul. D. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) do stanu poprzedniego, poprzez zmniejszenie dwuskrzydłowych drzwi w ścianie zewnętrznej budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką przy ul. G. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...] ), do wymiarów: szerokość 1,30 m i wysokość 2,20 m do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy przedmiotowy otwór drzwiowy (drzwi) w okresie powstania nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych i powstał przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich, względnie - w przypadku uznania, że otwór ten narusza § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia - nie zlecenie przez organy nadzoru budowlanego ekspertyzy, o której mowa w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia na podstawie art. 81 c ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1a, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 81c ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, jest uwarunkowana zasadnością podstawy materialnej kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § § 2 K.p.a. i art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi, mimo, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w tym - nie zlecenie, na podstawie art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przez organy nadzoru budowlanego ekspertyzy, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Najpierw skonstatować trzeba, że nie ma tożsamości przedmiotowej między ekspertyzą techniczną właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) a oceną techniczną lub ekspertyzą przewidzianą w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Pierwsza z nich jest wydawana w przedmiocie dopuszczalności spełnienia wymagań, o których mowa w § 1 rozporządzenia, w sposób inny, niż określony w rozporządzeniu. Dodać od razu warto, że w myśl § 1, rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Natomiast w myśl art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W niniejszej sprawie, w zakresie spełniania wymagań, o których mowa w § 1 rozporządzenia, nie doszło do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. PINB dla Miasta Poznania poinformował skarżącego, pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r., o możliwości dostarczenia ekspertyzy, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia, w terminie 2 miesięcy.

W takiej sytuacji nie ma mowy o kontynuacji trybu określonego w art. 81c ust. 2 poprzez zastosowanie dyspozycji art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego.

Niezależnie od tego należy przypomnieć, że z treści art. 81c ust. 4 nie wynika obowiązek uruchomienia mechanizmu wykonania zastępczego. Przepis ten daje organom administracyjnym uprawnienie do zlecenia wykonania ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia, ale nie nakłada na organy takiego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 809/19; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1300/21).

Skoro zatem skarżący nie przedstawił wymaganej ekspertyzy o charakterze przeciwpożarowym w wymaganym terminie, to organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku z własnej inicjatywy zlecać wykonania takiej ekspertyzy, także na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego (por. powołany wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 809/19).

W niniejszej sprawie inwestor przedłożył, wykonując postanowienie PINB nr 176/2018, z dnia 13 września 2018 r., wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, "Opinię techniczną dotyczącą prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na powiększeniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku zlokalizowanego w P., przy ul. D. [...]", autorstwa inż. M. J. Według tej Opinii, zastosowane rozwiązania materiałowe oraz konstrukcyjne są zgodne z ogólnymi zasadami wiedzy technicznej i zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Stwierdzono, że brak jakichkolwiek objawów przeciążenia konstrukcji oraz zastosowane przekroje elementów nośnych spowodowały, że odstąpiono od wykonania obliczeń statycznych sprawdzających.

Organ odwoławczy w kasacyjnej decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r. trafnie uznał, że z uwagi na usytuowanie ściany w granicy należy nadto uwzględnić przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważając, że sporządzający Opinię techniczną i organ pierwszej instancji pominęli przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wskazał, że należy rozważyć, czy jest możliwe spełnienia wymagań w inny sposób, niż określony w powołanym przepisie rozporządzenia.

W świetle tych okoliczności jest niewątpliwe, że zarówno postanowienie PINB z dnia13 września 2018 r., wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jak i Opinia techniczna nie dotyczyły przedmiotu objętego hipotezą § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Opinia techniczna sporządzona przez inż. M. J., zarówno formalnie, jak i merytorycznie, nie stanowiła ekspertyzy, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego.

Skarżący nie skonkretyzował, na czym jeszcze miałoby polegać uchybienie polegające na "nieprzeprowadzeniu wszystkich dowodów, a tym samym dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych". Niezależnie od tego, na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie ustaliły istotne z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności, w zgodzie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Bezpodstawny jest więc, w tym zakresie, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 81c ust. 2 i 4 Prawa budowlanego w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 12 ust. 1 pkt 1, mają zastosowanie do powiększenia otworu drzwiowego, zlokalizowanego w ścianie budynku zbliżonej do granicy o mniej niż 4 m, w sytuacji, gdy otwór ten istniał w ścianie budynku przed wejściem w życie tego rozporządzenia, a w chwili powstania tego otworu drzwiowego otwór ten nie był zbliżony mniej, niż 4 m do granicy nieruchomości.

Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut oparty jest na tezie nieodpowiadającej rzeczywistemu stanowisku zajętemu przez organy i zaaprobowanemu przez Sąd pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania naprawczego nie był otwór drzwiowy istniejący wcześniej, ale roboty budowlane polegające na powiększeniu tego otworu drzwiowego. Decyzja PINB, nr 97/2021, z dnia 31 marca 2021 r., zawiera nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez zmniejszenie dwuskrzydłowych drzwi w ścianie zewnętrznej budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką przy ul. G. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...] ), do wymiarów: szerokość 1,30 m i wysokość 2,20 m.

Trafne jest stanowisko, według którego, istnienie otworu drzwiowego w ścianie usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jednak z uwagi na to, że do podziału działki i usytuowania ściany w granicy doszło w sytuacji w której otwór drzwiowy w ścianie istniał, nie ma podstaw do wydania w stosunku do takiej niezgodności z warunkami w zakresie usytuowania, nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Orzecznictwo w tej mierze jest utrwalone i organy, a następnie Sąd pierwszej instancji, nie kwestionowały prawa strony do zachowania tego otworu drzwiowego.

Natomiast roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu drzwiowego zostały wykonane w stanie prawnym w którym granica powstała w wyniku podziału geodezyjnego funkcjonowała w obrocie prawnym. Do tych robót miał zatem zastosowanie przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Z poprzedzających uwag wynika, że bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 81c ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie, tj. nakazanie doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, poprzez zmniejszenie dwuskrzydłowych drzwi w ścianie zewnętrznej budynku, gdy przedmiotowy otwór drzwiowy (drzwi) w okresie powstania nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych, względnie - w przypadku uznania, że otwór ten narusza § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia - nie zlecenie przez organy nadzoru budowlanego ekspertyzy, o której mowa w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia na podstawie art. 81 c ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.