Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 197/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 71, art. 80 ust. 2 i ust. 3, art. 84
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 grudnia 2023 r. nr SKO.OS.41.9/894/2023/20337/KK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 września 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 1 grudnia 2023 r. nr SKO.OS.41.9/894/2023/20337/KK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję własną z 1 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/674/2023/14063/AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Kolegium decyzją z 1 września 2023 r., działając w oparciu o art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. (dalej "Wójt" lub "Organ pierwszej instancji") z 5 grudnia 2022 r. nr [...]. W decyzji tej Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa stawu rybnego o głębokości większej niż 3 m poprzez eksploatację złoża kruszywa naturalnego (po udokumentowaniu) na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w B., obręb [...], km 4" oraz określił warunki środowiskowe realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 5 grudnia 2022 r. wystąpiło stowarzyszenie [...] z siedzibą w J. (dalej "Skarżący" lub "Stowarzyszenie"). Stowarzyszenie wskazało na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na wydaniu ww. decyzji z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.; dalej "u.u.i.o.ś.") w związku z § 4 pkt 9, § 5 ust. 1 pkt 4 ppkt 4.3, § 11, § 37 ust. 1 i 2 oraz § 38 pkt 1 uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] wraz z funkcjami uzupełniającymi i wzbogacającymi podstawowe funkcje [...] w B.-[...] (Dz. U. Woj. Śląskiego z [...] r. Nr [...]; dalej m.p.z.p."), gdyż lokalizacja przedsięwzięcia i zamierzona działalność narusza przeznaczenie nieruchomości określone w m.p.z.p. W uzasadnieniu wniosku wskazano m. in., że podstawowym celem przedsięwzięcia jest eksploatacja złóż piasku, a po jej zakończeniu rekultywacja powstałego wyrobiska w kierunku wodnym (stawy rybne). Kopalnia piasku może być położna wyłącznie na takim terenie, który w m.p.z.p. wprost przewidziany jest pod taką działalność, względnie jest przeznaczony pod działalność przemysłową.

W związku z wnioskiem Stowarzyszenia, Kolegium postanowieniem z 14 lipca 2023 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 5 grudnia 2022 r. oraz dopuściło Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie, Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium nie stwierdziło także wystąpienia żadnej z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Kolegium scharakteryzowało planowane przedsięwzięcie wskazując m. in. że polegać ma ono na budowie trzech zbiorników wodnych do hodowli [...] poprzez eksploatację kruszywa naturalnego. Czasze zbiorników będą kształtowane podczas eksploatacji. W czasie eksploatacji na bieżąco będą również kształtowane brzegi zbiorników. Kształtowanie czaszy zbiorników będzie prowadzone jako eksploatacja kruszywa naturalnego. Przedsięwzięcie planowane jest na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem W, tj. tereny otwarte, obejmujące: tereny wód otwartych (§ 5 ust. 1 pkt 4 ppkt 4.3). Ilekroć w m.p.z.p. mowa jest o terenach otwartych należy przez to rozumieć niezabudowane obszary służące różnym funkcjom ekologicznym, z których najważniejszymi są: zachowanie bioróżnorodności i prawidłowe przewietrzanie (§ 4 pkt 9). Zgodnie zaś z § 11 m.p.z.p. przeznaczeniem podstawowym terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolem W, obejmujących akwen wód słodkich utworzony na terenie dawnego stawu na tzw. "[...]" jest powiększenie potencjału przyrodniczego obszaru gminy, modyfikowanie warunków klimatycznych oraz wzbogacenie walorów krajobrazowych.

Przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie wód otwartych. Tereny inwestycji to także tereny otwarte. Zbiorniki będą budowane metodą eksploatacji kruszywa naturalnego i będzie to efekt uboczny w przypadku ustalenia istnienia złoża. Z akt sprawy wynika bowiem, że złoże nie zostało jeszcze rozpoznane i udokumentowane. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko będzie miało charakter czasowy, inwestycja zaś w przyszłości może przyczynić się do wzrostu bioróżnorodności jej terenu. Sam teren inwestycyjny nie przedstawia wyjątkowych walorów przyrodniczych, jednakże charakter tego terenu i realizacja inwestycji sprzyjać będzie ubogaceniu tego terenu w faunę i florę, a dalej wzbogaceniu walorów krajobrazowych. Teren nie będzie podlegał jakiejkolwiek zabudowie. Jeśli zaś chodzi o wynikający z § 37 ust. 1 i 2 m.p.z.p. obowiązek sporządzania opracowań specjalistycznych dla terenów oznaczonych symbolem W, to jego realizacja nie jest wymagana na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej, a winien on zostać dochowany na etapie uzyskiwania decyzji inwestycyjnej. Ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby planowane przedsięwzięcie było szkodliwe lub mogące pogorszyć stan środowiska przyrodniczego. W wyniku jego realizacji nie będzie także dochodziło do wprowadzania wód przemysłowych, a także ścieków bytowo-gospodarczych do wód powierzchniowych (§ 38 pkt 1 i 2 m.p.z.p.).

Wobec powyższego nie sposób uznać, że lokalizacja inwestycji jest niezgodna z m.p.z.p., a tym samym, że doszło do rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 i 3 u.u.i.o.ś.

Ponadto tereny, na których planowane jest przedsięwzięcie nie zostały określone jako rolne czy wykorzystywane rolniczo, a zatem i w tym zakresie nie dochodzi do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p.

Stowarzyszenie nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem wniosło o ponowne rozpoznanie sprawy przez Kolegium. Decyzji Kolegium zarzucono w szczególności naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wójta z 5 grudnia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś. poprzez brak doręczenia decyzji Wójta wszystkim stronom w trybie art. 49 k.p.a. i w związku z tym brak skutecznego wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 1 września 2023 r. Wyjaśniło, że w ramach ponownego rozpoznawania sprawy doszło do takich samych ustaleń i wniosków, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji z 1 września 2023 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zalań/powodzi w związku z rozpoczęciem działań przez inwestora Kolegium odwołało się do stanowiska Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawartego w opinii z 15 lutego 2023 r. W opinii tej organ współdziałający stwierdził, że realizacja inwestycji nie zmieni dotychczasowego sposobu gospodarowania wodami deszczowymi i roztopowymi.

Kolegium wyjaśniło także, że stanowisko lokalnej społeczności oraz protesty mieszkańców przeciwko planowanemu przedsięwzięciu nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji środowiskowej.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś. to wad związanych z doręczaniem decyzji i ich skutków nie można utożsamiać z wadami samej decyzji. Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną stanowi podstawę wznowienia postępowania.

Pismem z 10 stycznia 2024 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 1 września 2023 r. Ponadto Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta 5 grudnia 2022 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stowarzyszenie zarzuciło decyzji Kolegium naruszenie:

1) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, szczególnie w zakresie uzasadnienia prawnego tj. wykładni przepisów m.p.z.p.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wójta z 5 grudnia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

- art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.u.i.o.ś., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z § 4 pkt 9, § 5 ust. 1 pkt 4.3, § 11 oraz § 38 pkt 1 m.p.z.p. bowiem lokalizacja przedsięwzięcia, w szczególności w części dotyczącej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego narusza przeznaczenie nieruchomości określone w m.p.z.p.;

- art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś. poprzez brak doręczenia decyzji środowiskowej wszystkim stronom w trybie art. 49 k.p.a. i w związku z tym brak skutecznego wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że faktycznym celem przedsięwzięcia jest wydobywanie kopaliny. Inwestor już teraz podejmuje działania mające na celu pozyskanie decyzji związanych z wydobyciem, o których mowa w Prawie geologicznym i górniczym. Nie czyni z kolei żadnych starań związanych z budową stawów rybnych oraz prowadzeniem w tym zakresie określonej działalności m. in. związanej z pozyskiwaniem pozwolenia wodnoprawnego. Rzeczywisty, główny cel przedsięwzięcia jest sprzeczny z zapisami m.p.z.p. Zamiarem inwestora jest de facto realizacja dwóch przedsięwzięć, czyli najpierw wydobycie kopalin, a w następnej kolejności budowa/realizacja stawów. Każde z nich samo w sobie wymaga pozyskania decyzji środowiskowej. Z tego wynika konieczność zbadania obu przedsięwzięć z m.p.z.p.

W dalszej kolejności Stowarzyszenie podkreśliło, że zlokalizowanie na danym terenie działalności wydobywczej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy miejscowy plan lub studium przewiduje to wyraźnie. Przeznaczenie nieruchomości na inne cele, np. rolne, rekreacyjne, leśne wyklucza otwarcie na danym terenie kopalni piasku. Kopalnia piasku ani hodowlane stawy rybne nie służą funkcjom ekologicznym. Co więcej stawy hodowlane są urządzeniami wodnymi, nie są to tereny wód otwartych

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkowało ich uchyleniem.

Na początku należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie art. 156 – 159 k.p.a., a dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.

Zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ograniczony. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym organ winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. niezależnie, czy postępowanie nieważnościowe toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i niezależnie, jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w tymże wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 lutego 2012 r., II OSK 2376/10; 17 kwietnia 2009 r., II OSK 562/08, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka jako organ kasacyjny, a więc na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie, pod względem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1718/16, opubl. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem postępowania nieważnościowego była ocena ostatecznej decyzji Wójta z 5 grudnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji tej Wójt, po rozpatrzeniu wniosku D. G. i L. M. (dalej "Inwestorzy") z 29 października 2021 r., orzekł o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz określił warunki, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.u.i.o.ś.

Wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło z urzędu, jednakże w związku z wnioskiem Stowarzyszenia, które domagało się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 5 grudnia 2022 r. z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.u.i.o.ś. w związku z § 4 pkt 9, § 5 ust. 1 pkt 4.3, § 11, § 37 ust. 1 i 2 oraz § 38 pkt 1 m.p.z.p. Skarżący upatrywał nieważności decyzji Wójta z 5 grudnia 2022 r. przede wszystkim w tym, że teren inwestycji objęty jest m.p.z.p., a planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu określonym w m.p.z.p. Skoro zatem inwestycja objęta decyzją środowiskową z 5 grudnia 2022 r. narusza przeznaczenie gruntu określone w m.p.z.p. to konieczne jest uznanie tej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Skarżącego decyzja Wójta z 5 grudnia 2022 r. rażąco narusza także art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś. poprzez brak doręczenia decyzji wszystkim stronom w trybie art. 49 k.p.a. i w związku z tym brak skutecznego wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego.

Stosownie do art. 71 ust. 2 u.u.i.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ocenianej decyzji Wójta), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla wskazanych w tym przepisie inwestycji strategicznych bądź realizowanych na podstawie przepisów szczególnych (w tym m. in. przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin). W myśl natomiast art. 80 ust. 3 u.u.i.o.ś. w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach.

Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest również oceniana decyzja Wójta, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 u.u.i.o.ś.).

Skutkiem braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym także decyzji przewidzianej w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2019 r., II OSK 2354/17, opubl. w CBOSA).

W procesie oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest prawidłowe określenie charakteru przedsięwzięcia, a następnie przeprowadzenie szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających do niego zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie przedsięwzięcie - jak to wynika z charakterystyki przedsięwzięcia załączonej do decyzji Wójta z 5 grudnia 2022 r. - ma polegać na budowie trzech zbiorników wodnych do hodowli [...] poprzez eksploatację złoża kruszywa naturalnego (po udokumentowaniu), na terenie obejmującym działki o numerach [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], gminie B.. Kształtowanie czaszy zbiorników będzie prowadzone jako eksploatacja kruszywa naturalnego. Po ukształtowaniu zbiorników teren będzie użytkowany jako zbiornik wodny. Złoże nie jest jeszcze udokumentowane. Wielkość planowanego rocznego wydobycia będzie wynosić powyżej 20 000 m3. Przewidywany czas eksploatacji to około 3-5 lat.

Z karty informacyjnej dla przedsięwzięcia wynika, że zostało ono sklasyfikowane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; dalej "rozporządzenie z 10 września 2019 r."). Planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b) i pkt 89 lit. f) rozporządzenia z 10 września 2019 r. Z karty wynika, że zbiornik budowany będzie metodą odkrywkową poprzez eksploatację kruszywa (po jego udokumentowaniu) lub prowadzone będą wykopy w przypadku stwierdzenia braku kruszywa, przy pomocy ciężkiego sprzętu. Planowania inwestycja polegać będzie na kształtowaniu czaszy zbiornika metodą odkrywkową do spągu o głębokości około 5-6 m, systemem przedsiębierno-wgłębnym. Zasoby kopaliny – jeśli zostaną udokumentowane – będą eksploatowane zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego. Stosowana technologia wydobycia kopalin ze złoża będzie bezodpadowa i nie będzie prowadziła do wytwarzania ścieków (opis rodzaju technologii, str. 19 – 20 karty informacyjnej przedsięwzięcia).

Analiza dokumentacji przedłożonej przez Inwestorów prowadzi do wniosku, że planowane przedsięwzięcie jest dwuetapowe. W pierwszym okresie inwestycja będzie polegać wyłącznie na wydobyciu kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Dopiero po zakończeniu tego procesu (przewidywany czas eksploatacji to około 3-5 lat) powstaną zbiorniki wodne. Po ukształtowaniu zbiorników teren będzie użytkowany jako stawy rybne. Powstanie stawów rybnych pozostaje zatem w ścisłym związku z działalnością polegającą na eksploatacji złoża. Jedynie w razie braku udokumentowania złoża prowadzone będą wykopy przy pomocy ciężkiego sprzętu celem ukształtowania zbiorników.

Także z pozyskanych w sprawie opinii w trybie art. 64 ust. 1 u.u.i.o.ś. wynika, że organy badały konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko kwalifikując je jako wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową i gospodarowanie wodą w rolnictwie, polegające na realizacji stawów o głębokości nie mniejszej niż 3 m. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., analizując rodzaj i charakter przedsięwzięcia, w opinii z 4 maja 2022 r. wprost wskazał, że "Rekultywacja terenu poeksploatacyjnego przebiegała będzie w kierunku wodnym. W ramach zamierzenia powstaną 3 niezależne zbiorniki wodne (staw zachodni 21 240 m2, 35 900 m2, 11 350 m2) do ekstensywnej hodowli [...]". Powstanie stawów rybnych zostało zatem uznane za działanie rekultywacyjne terenu po eksploatacji złoża, co wyklucza przyjęcie, że celem spornego przedsięwzięcia jest jedynie realizacja stawów z § 3 ust. 1 pkt 89 lit. f) rozporządzenia z 10 września 2019 r.

Jak zauważyła Skarżąca nawet w podstawie prawnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 5 grudnia 2022 r. powołano się na § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b) ww. rozporządzenia, który dotyczy wydobywania kopalin ze złoża metodą odkrywkową.

Wobec powyższego należy uznać, że Kolegium w sposób niewłaściwy dokonało oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym kwalifikacji przedsięwzięcia wskazując, że głównym i docelowym zamierzeniem Inwestorów jest budowa trzech zbiorników wodnych. Tylko w sytuacji gdyby Inwestorzy przewidzieli budowę stawów rybnych bez eksploatacji kruszywa to przedsięwzięcie zostałoby zakwalifikowane do przedsięwzięć wskazanych w art. 3 § 1 pkt 89 lit. f) rozporządzenia z 10 września 2019 r. Natomiast Inwestorzy w ramach przedsięwzięcia planują eksploatację zasobów złoża kruszywa naturalnego (po udokumentowaniu), w miejscu której docelowo powstaną stawy rybne. Okoliczność, że złoże nie zostało udokumentowane pozostaje bez wpływu na ocenę rodzaju i charakteru przedsięwzięcia. Inwestorzy we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i w karcie informacyjnej przedsięwzięcia przewidzieli bowiem możliwość wydobywania kopalin jako element planowanego przedsięwzięcia.

W ramach postępowania nieważnościowego Kolegium badało - pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jedynie zgodność lokalizacji drugiego etapu przedsięwzięcia (realizacja zbiorników wodnych) z postanowieniami m.p.z.p. Pominęło natomiast całkowicie wynikający z art. 80 ust. 3 u.u.i.o.ś. obowiązek oceny przez Wójta, czy realizacja pierwszego etapu przedsięwzięcia w postaci wydobywania kopalin nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonego m.p.z.p. lub w odrębnych przepisach.

Zasadne są zatem zarzuty skargi, że całość przedsięwzięcia tj. oba jego etapy powinny być zbadane z punktu widzenia zgodności z m.p.z.p. i nienaruszania zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w m.p.z.p. (stosownie do art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.u.i.o.ś.). W tym zatem zakresie Kolegium powinno było przeanalizować, czy decyzja Wójta z 5 grudnia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czego nie uczyniło.

Powyższe świadczy o tym, że postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został prawidłowo oceniony. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Organy są przy tym zobowiązane do całościowej oceny wszystkich zebranych dowodów (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tej sytuacji za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do merytorycznego zarzutu skargi, tj. naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.u.i.o.ś. i § 4 pkt 9, § 5 ust. 1 pkt 4.3, § 11 oraz § 38 pkt 1 m.p.z.p. w części dotyczącej etapu przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje go w czynnościach. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 108/12, opubl. w CBOSA). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 1067/09 (opubl. w CBOSA) sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych.

Skoro Kolegium nie przeanalizowało decyzji Wójta z 5 grudnia 2022 r. pod kątem istnienia wad prawnych z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej pierwszego etapu przedsięwzięcia, polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, to nie jest możliwa merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Natomiast w zakresie, w jakim Kolegium zbadało wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. w części dotyczącej drugiego etapu przedsięwzięcia w postaci realizacji zbiorników wodnych, Sąd uznaje stanowisko Kolegium za prawidłowe. Podkreślić bowiem trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa ma zaś miejsce wówczas, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej i oczywistej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; 22 września 2020 r., II OSK 2068/18; 12 września 2019 r., I OSK 2779/17 – opubl. w CBOSA). Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05, opubl. w CBOSA). Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.

Kolegium szczegółowo przeanalizowało zapisy m.p.z.p. i prawidłowo wywiodło, że oceniana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie obejmującym przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 89 lit. f) rozporządzenia z 10 września 2019 r. nie narusza w sposób rażący art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. w związku z § 4 pkt 9, § 5 ust. 1 pkt 4 ppkt 4.3, § 11, § 37 ust. 1 i ust. 2 oraz § 38 pkt 1 i 2 m.p.z.p. Zdaniem Sądu za prawidłowe należy uznać także stanowisko Kolegium co do bezpodstawności zarzutu rażącego naruszenia przez Wójta art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś. oraz co do braku wystąpienia w sprawie pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 (w zakresie braku podstawy prawnej do wydania decyzji), pkt 3 – 7 k.p.a. Sąd podziela argumentację Kolegium w odniesieniu do powyższych kwestii.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium ustali, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 5 grudnia 2022 r. dotknięta jest wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy uwzględnieniu wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Następnie Kolegium wyda rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń, które należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadni.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).