Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 332/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 119 pkt 2, art 120
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art 11
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 117 ust 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1061
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego R. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]Komendant Główny Straży Granicznej, działając m.in. na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 5 oraz art. 117 ust. 2 ustawy z dnia 12 października

1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1080 ze zm.) oraz § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz. U. z 2021 r., poz. 1508), utrzymał w mocy decyzję Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] odmawiającą R.C. wypłaty świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że R. C. pełnił służbę w [...]000 Oddziale SG na stanowisku specjalisty Zespołu Operacyjnego Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG w K.. Rozkazem personalnym Komendanta Oddziału z dnia [...] grudnia 2022 r. zwolniono go z zajmowanego stanowiska z dniem [...] lutego 2023 r.

Przed zwolnieniem ze służby funkcjonariuszowi wyznaczono, zgodnie z rozkazem dziennym Komendanta B. Oddziału SG z dnia [...] września 2020 r. nr [...] miejsce służby od dnia [...] września 2020 r. do dnia [...] marca 2022 r. w oparciu o obiekty Drogowego Przejścia Granicznego w B. z przyczyn modernizacyjnych. Organ wyjaśnił, że zaistniała sytuacja miała charakter przejściowy.

R. C. w okresie pełnienia służby otrzymywał zwrot kosztów dojazdu za okres od listopada 2010 r. do września 2020 r. oraz od marca 2022 r. do grudnia 2022 r. Nie wnioskował natomiast o zwrot kosztów dojazdu za okres od października 2020 r. do lutego 2022 r. Za ten okres otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na fakt, iż nie posiadał lokalu w miejscowości, w której pełnił służbę, lub w miejscowości pobliskiej w odniesieniu do miejscowości B., w której wykonywał obowiązki służbowe.

Następnie funkcjonariusz w dniu [...] września 2023 r. zwrócił się do Komendanta B. Oddziału SG o wypłatę mu świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby. Podstawą wniosku było, że rozkazem dziennym nr [...] wyznaczono mu nowe miejsce pełnienia służby, w oparciu o Obiekt SG w B. w miejsce dotychczasowego miejsca, tj. Placówki SG w K.. Wnioskodawca wskazał, że służbę w B. pełnił od 18 września 2020 r. do 20 lutego 2022 r.

Komendant B. Oddziału Straży Granicznej wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2023 r. odmówił R.C. wypłaty świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby. Strona złożyła od tej decyzji odwołanie.

W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, do mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska właściwi są Komendant Główny SG, Komendant BSWSG, komendanci oddziałów SG oraz komendanci ośrodków szkolenia.

W art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej prawodawca stworzył również możliwość przeniesienia lub delegowania funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej SG do innej miejscowości – z urzędu jak również na prośbę funkcjonariusza. Prerogatywa w powyższym zakresie przysługuje m.in. komendantowi oddziału SG, w ramach terytorialnego zasięgu działania podległej mu jednostki organizacyjnej (art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy).

Delegowanie funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej SG lub innej miejscowości następuje na podstawie rozkazu personalnego - wydawanego w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2022 r., poz. 137). Stosownie do brzmienia § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, delegowanie funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości należy bowiem do katalogu spraw osobowych, a tym samym wymaga wydania rozkazu personalnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem organu, w kontekście powyższego, w wyniku analizy dokumentacji personalnej funkcjonariusza, ustalono, że ostatnio zajmował on stanowisko służbowe specjalisty Zespołu Operacyjnego Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG w K.. Ze znajdującej się w teczce akt osobowych funkcjonariusza dokumentacji wynika, że w okresie pomiędzy mianowaniem na wskazane stanowisko służbowe, a zwolnieniem ze służby nie zwalniano go z zajmowanego stanowiska służbowego, nie mianowano na inne stanowisko służbowe, jak również nie delegowano do pełnienia służby w innej miejscowości lub jednostce organizacyjnej.

Stąd, w ocenie organu, nie ma możliwości uznania, aby funkcjonariusza delegowano w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej do pełnienia służby w miejscowości B.. Po pierwsze, delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości jest, w świetle § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. - podobnie jak przeniesienie do innej miejscowości - sprawą osobową; w konsekwencji wymaga wydania rozkazu personalnego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Po drugie, delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości, jeśli następuje z urzędu, nie może przekraczać łącznie 6 miesięcy w okresie 2 lat, chyba że funkcjonariusz wyraża zgodę na dłuższe delegowanie w tym okresie. W przeciwnym przypadku delegowanie staje się bezskuteczne.

Organ podkreślił, że w teczce akt osobowych funkcjonariusza nie znajduje się, w odniesieniu do powołanego na wstępie okresu, jakakolwiek dokumentacja, świadcząca o jego delegowaniu do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości albo zgoda na delegowanie, przekraczające okres 6 miesięcy. W okresie od 18 września 2020 r. do 14 marca 2022 r. funkcjonariusz nie przebywał też w podróży służbowej.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że funkcjonariusz w okresie od 18 września 2020 r. do 14 marca 2022 r. pozostawał funkcjonariuszem Placówki Straży Granicznej w K., który tymczasowo realizował zadania służbowe w pomieszczeniach służbowych Placówki Straży Granicznej w B., z uwagi na modernizację obiektu w K.. Wyznaczenie miejsca pełnienia służby nastąpiło na podstawie rozkazu dziennego nr [...], który jest aktem wewnętrznym o charakterze władczym, służącym prawidłowemu zabezpieczeniu realizowanych czynności.

Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że rozkaz dzienny jest aktem władczym właściwego przełożonego, spełniającym rolę pisemnego polecenia określonego zachowania, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r., który nie podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym ani sądowym.

W konsekwencji, zdaniem organu, zastosowana przez Komendanta B. Oddziału SG forma skierowania funkcjonariusza do pełnienia służby nie wywołuje skutków przewidzianych dla delegowania lub przeniesienia funkcjonariusza do innej miejscowości.

Zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz. U. z 2021 r., poz. 1508), funkcjonariuszowi delegowanemu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu przysługują należności, o których mowa w § 3 ust. 1 i § 14, według kryteriów określonych w § 4, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 4 pkt 1. Skoro zatem funkcjonariusza nie delegowano z urzędu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (brak stosownego rozkazu personalnego, wydanego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej), to nie ma przesłanek prawnych do przyznania wnioskowanych przez stronę należności z tytułu delegowania służbowego.

R. C. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez zaakceptowanie błędnego poglądu, jakoby wyznaczenie mu rozkazem nr [...] nowego miejsca pełnienia służby w oparciu o obiekty DPG w B. nie stanowiło delegowania do czasowego pełnienia służby, o którym mowa w tym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmownej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przeniesienie go rozkazem dziennym nr [...] w swojej istocie wypełniało przesłanki uznania tej decyzji jako delegowania do czasowego pełnienia służby. Jak wprost stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. Użyty w tym przepisie spójnik "lub" oznacza, że delegowanie może być związane tak ze zmianą miejscowości i zmianą jednostki organizacyjnej łącznie, jak też jedynie ze zmianą tylko jednego z tych "elementów" (zmiana jednostki, bądź zmiana miejscowości).

W ocenie skarżącego, o tym jak należy kwalifikować faktyczne przeniesienie strony do pełnienia służby w innej miejscowości, winien decydować stan faktyczny, w jakim strona się znalazła na skutek przeniesienia. Kwestia, czy dochowano warunków formalnych delegowania, tj. czy dokonano go w prawidłowej formie (rozkaz personalny) i na przewidziany prawem okres jest dla tej oceny irrelewantna.

Skarżący powołał sia na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 760/18, w którym sąd wskazał, że miejscem pełnienia służby jest miejsce faktycznego pełnienia służby, a więc miejsce, w którym funkcjonariusz faktycznie wykonuje czynności służbowe i do których - w tym właśnie celu - udaje się z miejsca swego zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji – jak słusznie zarzucił skarżący - organ dokonał błędnej wykładni art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z przywołanym przepisem, w razie przeniesienia do pełnienia służby do innej miejscowości albo delegowania do czasowego pełnienia służby, funkcjonariuszowi przysługują należności z tytułu przeniesienia lub delegowania.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że pierwotnym miejscem pełnienia służby skarżącego była placówka w K., tam uprzednio realizował on swoje zadania. Jednocześnie, co również jest niesporne, R. C. długotrwale pełnił obowiązki poza miejscem wskazanym w akcie mianowania, tj. w Obiekcie SG w B.. Z treści rozkazu dziennego nr [...] jasno natomiast wynika, że skarżący swoje obowiązki pełnił tam w związku z poleceniem przełożonych. Z tytułu realizacji zadań w Obiekcie w B. przyznano mu ponadto uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy delegowanie funkcjonariusza Straży Granicznej, o którym mowa w art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, musi nastąpić zgodnie z regułami wyznaczonymi rozporządzeniem o stosunkach służbowych, czy też kluczowe znaczenie ma stan faktyczny, tj. wystąpienie zmiany co do warunków pełnienia służby opisanej w art. 40 ust. 1 ustawy.

W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za trafne stanowisko wyrażone przez skarżącego, w całości podzielając równocześnie ocenę dokonaną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powoływanym w skardze wyroku z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 879/23.

W art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ustawodawca przewidział możliwość przeniesienia bądź delegowania funkcjonariuszy do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej SG albo w innej miejscowości. Jeżeli więc nastąpi faktyczna zmiana miejsca pełnienia służby, w stosunku do miejscowości jej realizowania np. wskazanej w akcie mianowania, powinność systematycznego wykonywania obowiązków gdzie indziej, skoro nie jest działaniem samowolnym, musi być kwalifikowane jako przeniesienie albo delegowanie. Zwłaszcza skoro następstwem takiego zdarzenia może być, w razie delegowania, powstanie po stronie funkcjonariusza SG określonych uprawnień, np. do świadczeń określonych w art. 117 ust. 2 ustawy.

Przyjęta przez organy obydwu instancji odmienna koncepcja, oparta na założeniu, że funkcjonariusz może stale pełnić obowiązki poza miejscem wskazanym w akcie mianowania, zaś uzyskanie wnioskowanych świadczeń jest warunkowane zachowaniem odpowiedniej formy delegowania (wydanie rozkazu personalnego), jest nie do zaakceptowania. Nie zapewnia bowiem gwarancji ochrony przyznanych ustawowo funkcjonariuszom danej służby mundurowej uprawnień. Inaczej mówiąc, powstanie uprawnienia do świadczeń nie może być uzależnione od okoliczności zachowania przez organ rygorów delegowania, wynikających z aktu niższego rzędu - rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. (wydanie rozkazu personalnego), czy uzyskania zgody funkcjonariusza na delegowanie dłuższe niż 6 miesięcy. Stanowisko takie jest zasadne zważywszy także na to, że - jak trafnie wskazano w przywołanym przez organ wyroku NSA z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2620/13 - rozstrzygnięcia organów Straży Granicznej dotyczące powinności pełnienia obowiązków inne niż rozkaz personalny, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W takiej sytuacji, w razie niezachowania stosownej formy delegowania funkcjonariusza, nie byłby on nawet uprawniony do jego kwestionowania. Równocześnie zobligowany byłby, wobec podległości służbowej, pełnić długotrwale obowiązki np. w miejscowości innej niż wskazana w akcie mianowania. Taki sposób rozumienia przepisów nie gwarantowałby ochrony ustawowych praw funkcjonariuszy, w tym prawa do sądu. Co trafnie zauważono w skardze, analogiczne stanowisko zaprezentowano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok o sygn. akt I OSK 760/18), gdzie odnotowano, że dla powstania uprawnień związanych z wykonywaniem obowiązków w określonym miejscu (np. uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego) kluczowe znaczenie ma stan faktyczny nie zaś samo wydanie właściwych rozkazów personalnych w stosownej formie.

Równocześnie, jak twierdzi organ, wskazanie rozkazem dziennym nr [...] nowego miejsca pełnienia służby miało charakter przejściowy. W takim razie - skoro w sprawie nie wydano rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości - przedwczesne byłoby przyjęcie, że określony stan faktyczny - gdy zdarzenie miało charakter czasowy - nie stanowiło delegowania w rozumieniu art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Dla ustalenia stanu faktycznego nie może być wystarczająca konstatacja organu, że nie zwracano się do funkcjonariusza o wyrażenie zgody, w myśl art. 40 ust. 3 ustawy. Ewentualne uchybienie przez organ tej powinności nie może bowiem samodzielnie determinować kwalifikacji przy ustaleniu przyczyn zmiany miejsca pełnienia obowiązków przez funkcjonariusza, w następstwie wydania rozkazu dziennego nr [...].

Konkludując, należy stwierdzić, że organ dokonał błędnej wykładni art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, przyjmując, jakoby podstawą powstania uprawnienia było uprzednie wydanie stosownego rozkazu personalnego, nie zaś wystąpienie określonego stanu faktycznego, spełniającego kryteria rzeczywistego delegowania. Skutkowało to naruszeniem także przepisów prawa procesowego w kontekście powinności właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.).

Powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w toku postępowania organy obydwu instancji w istocie nie kwestionowały faktu realizacji przez funkcjonariusza zadań poza miejscem poprzedniego wykonywania obowiązków wskazanym w akcie mianowania.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną przez Sąd w niniejszym wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.