Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1899/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 55, art.57 pkt 1, art. 55
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z ... lipca 2013 r. wniesionej przez Powiat P., zwany dalej również skarżącym, jest decyzja Ministra Finansów z ... czerwca 2013 r., nr ... utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów (jako organu I instancji) z ... maja 2013 r., nr ... w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie umorzenia wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów na 2013 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Powiat P. wnioskiem z ... marca 2013 r. wystąpił o umorzenie wpłaty wynikającej z art. 30 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526, z późn. zm.). Skarżący jako podstawę prawną umorzenia wskazał m.in. art. 55, art. 57 pkt 1, art. 58 ust. 1 pkt 1, art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż znajduje się w bardzo złej sytuacji finansowej, a determinantami przytoczonego stanu rzeczy są przedmiotowe wpłaty do budżetu państwa, które systematycznie uszczuplają budżet jednostki. W ocenie skarżącego umorzenie kwoty w wysokości ... zł pozwoliłoby zyskać środki, które umożliwiłyby skarżącemu przywrócenie płynności finansowej.

Minister Finansów decyzją z ... maja 2013 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie umorzenia wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów na 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż obowiązujące przepisy nie przewidują stosowania ulgi w spłacie, polegającej na umorzeniu przedmiotowego zobowiązania stąd z uwagi na brak przedmiotu postępowania należało postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego umorzyć. Interpretacje taką organ wywiódł z treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.): dalej: "k.p.a". Dodatkowo zwrócił uwagę, iż przywołane we wniosku przepisy ustawy o finansach nie mają zastosowania bowiem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zobowiązaniem publiczno-prawnym (art. 55 ustawy), a nie cywilno-prawnym. Także w ocenie organu nie mają w sprawie zastosowania przepisy art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych.

W dniu ....05.2013 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku jego rozpatrzenia Minister Finansów decyzją z ... czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... maja 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż skarżący spełnia dyspozycję art. 30 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) wobec czego jest zobowiązany do dokonania wpłaty do budżetu państwa przeznaczonej na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów na rok 2013 r. Dalej podkreślił, iż przyczyną umorzenia postępowania w niniejszej sprawie na mocy art. 105 k.p.a. jest brak odpowiednich regulacji umożliwiających powstanie stosunku administracyjno-prawnego. Stosunek administracyjno-prawny powstaje poprzez zaistnienie faktów prawnych. W rozpatrywanej sprawie nie istnieje natomiast norma prawna, do której w procesie stosowania prawa można by przyporządkować stan faktyczny. Elementem, bez którego fakt relewantny prawnie nie powstanie, jest norma do której w wyniku wykładni przyporządkowuje się stan faktyczny ustalony w procesie stosowania prawa.

W ocenie Ministra Finansów nie jest możliwe umorzenie wpłat do budżetu państwa na podstawie przywołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów art. 60 pkt 7 w związku z art. 64 ustawy o finansach publicznych. Przepisy te nie mają bowiem zastosowania do wpłat regulowanych ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosowanie ustawy o finansach publicznych jest zatem wyłączone poprzez odesłanie do ustawy Ordynacja podatkowa, zawarte w art. 35 ust. 3 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Także organ odwoławczy podkreślił, iż nie jest możliwe jednoczesne stosowanie dwóch reżimów prawnych - przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych do tej samej należności budżetowej.

W skardze na decyzję Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2013 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skażonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 105 k.p.a. i bezpodstawne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe mimo, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

- art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240, ze zm.) poprzez uznanie, że umorzeniu w tym trybie nie podlegają, należności publiczno-prawne;

2. przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej bez uwzględnienia interesu społecznego.

Rozwijając zarzuty o charakterze merytorycznym skarżący w pierwszej kolejności zarzucił organowi bezpodstawne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Sprawa, z którą Powiat P. zwrócił się do Ministra Finansów winna być załatwiona w drodze decyzji, gdyż miała charakter sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania i nie utraciła tego charakteru w toku postępowania administracyjnego. Minister Finansów winien zatem przy wydaniu decyzji rozważyć istnienie przesłanek umorzenia wpłaty wynikającej z art. 30 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i w zależności od wyników tego badania wydać stosowną decyzję umarzającą to zobowiązanie, bądź odmawiającą tego umorzenia. Zaniechanie Ministra w tym zakresie stanowi, w ocenie skarżącego, samoistne źródło naruszenia prawa.

Także zdaniem skarżącego nietrafny jest pogląd organu odwoławczego, a sprowadzający się do tego, że należność wynikająca z art. 30 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest należnością, która nie może być umorzona na podstawie art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych bowiem należnościami pieniężnymi objętymi hipotezą art. 55 są wszelkiego rodzaju kwoty przypadające państwowym jednostkom budżetowym, zakładom budżetowym, gospodarstwom pomocniczym oraz funduszom celowym na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, w szczególności ustaw lub aktów wykonawczych, umów, czynów niedozwolonych lub czynności administracyjnych (przede wszystkim decyzji). W powyższe rozumienie należności wpisuje się należność, o której umorzenie wnosi Powiat P., a czego nie wziął pod uwagę Minister Finansów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości, albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Przedmiotem wniosku Powiatu P. było umorzenie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów na 2013 r. Należało więc rozważyć, czy wpłata do budżetu państwa, o której mowa w art. 30 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest należnością cywilnoprawną, czy publiczno-prawną.

W ocenie Sądu, wpłaty do budżetu państwa, regulowane przepisami prawa publicznego mieszczą się w grupie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym. Nie mają więc charakteru należności cywilnoprawnej. Wpłaty do budżetu państwa nie przejawiają fundamentalnej cechy stosunku cywilnoprawnego, jaką jest autonomia woli stron, zgodnie z którą strona może swobodnie decydować o tym, czy i z kim zawrze umowę oraz jaka będzie jej treść. W ramach tej autonomii obowiązuje także brak bezpośredniego przymusu ze strony państwa. W przypadku spornych wpłat wymieniona cecha stosunku cywilnoprawnego nie występuje. Tym samym przedmiotowe wpłaty nie są należnościami pieniężnymi mającymi charakter cywilnoprawny.

Organ zasadnie wywiódł zatem, iż nie jest możliwe umorzenie wpłat do budżetu państwa na podstawie art. 55 w związku z art. 64 ustawy o finansach publicznych. Przepisy art. 64 umożliwiają wprawdzie umorzenie należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, jednak nie mają zastosowania do wpłat regulowanych ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosowanie ustawy o finansach publicznych jest bowiem w odniesieniu do takich wpłat wyłączone poprzez odesłanie do Ordynacji podatkowej, zawarte w art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z przywołanym przepisem do wpłat określonych w art. 29-31 stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z zastrzeżeniem ust. 4. Przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, do których odsyła ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stanowią zatem lex specialis wobec przepisów ustawy o finansach publicznych, co powoduje, ze do wpłat określonych w art. 29-31 nie mają zastosowania regulacje dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, zawarte w art. 60 i następnych ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do wpłat określonych w art. 29-31 nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących odraczania terminu płatności podatku lub zapłaty zaległości podatkowej, rozkładania na raty podatku lub zapłaty zaległości podatkowej, a także umarzania zaległości podatkowej oraz odsetek za zwłokę. W cytowanym przepisie ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego odwołuje się do zawartej w Ordynacji podatkowej instytucji umorzenia zaległości podatkowych, przy czym wyłączenie tych przepisów oznacza, że nie jest możliwe umorzenie zarówno zaległych wpłat, jak i wpłat, których termin płatności jeszcze nie nastąpił. Niezasadny jest zatem zarzut odnoszący się do uznania tożsamości umorzenia zaległości podatkowych z umorzeniem należności niebędących zaległościami.

Za niezasadny uznać należy zarzut niewłaściwości zastosowania art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przesłankami konstruującymi postępowanie administracyjne są: typ organu administracji publicznej stosującego normę prawną, właściwość organu, indywidualny charakter sprawy będącej przedmiotem postępowania, rodzaj rozstrzygnięcia oraz podstawa materialnoprawna do zaspokojenia roszczeń stron. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby droga administracyjna była dopuszczalna i jednocześnie istniał przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie wyżej wymienione przesłanki, brak jest bowiem podstawy prawnej do zaspokojenia roszczeń strony w postaci umorzenia wpłat, co implikuje bezprzedmiotowość postępowania. Postępowanie zostało zatem prawidłowo umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Nieuprawnione jest powołanie się na naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego. Należy wskazać, iż organ mógłby uwzględnić interes społeczny, gdyby istniał przepis prawa materialnego umożliwiający rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Z uwagi jednak na brak przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do umorzenia wpłat do budżetu państwa, nie mogła być brana pod uwagę przesłanka powołana przez skarżącego.

Odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt K 14/11 należy zauważyć, iż w uzasadnieniu orzeczenia TK wskazał, że przepisy, które służą określeniu gmin i powiatów zobowiązanych do wpłat, jak i przepisy określające beneficjentów tych wpłat nie naruszają zasady adekwatności podziału dochodów między państwo a samorząd terytorialny (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP), stanowiącej istotę samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał zauważył ponadto, iż treść zaskarżonych przepisów służących określaniu jednostek zobowiązanych do wpłat, sposób ich stosowania oraz kierowane przeciwko nim zarzuty wskazują, że wybór jaki stanął przed ustawodawcą regulującym system wyrównawczy jest przede wszystkim wyborem natury politycznej, nie ma bowiem jednego obiektywnego wzorca określającego kształt systemu wpłat wyrównawczych.

Należy ponadto zauważyć, iż TK wydał na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.) postanowienie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt S 1/13 przedstawiające Sejmowi RP uwagi dotyczące stwierdzonych uchybień w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dotyczących wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powołanego postanowienia Trybunał zasygnalizował zasadnicze wady regulacji, mając świadomość, że obowiązujący model wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego nie jest jedynym z możliwych modeli redystrybucji części środków "bogatszych" jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał wskazał, że selektywność kryteriów, dwuletni termin oraz brak mechanizmu korygującego może w przyszłości doprowadzić do naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. TK podkreślił, że w Sejmie znajdują się projekty ustaw o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (rozpatrywane w chwili obecnej wspólnie przez powołaną w dniu 6 listopada 2013 r. Podkomisję nadzwyczajną do rozpatrzenia obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 19) oraz komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 230)), które dają sposobność do pogłębionej analizy przepisów ustawy o dochodach i takiej ich zmiany, która pozwoli zahamować niekorzystne skutki mechanizmu wyrównania poziomego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.