Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1085/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: Par. 3 ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) AWSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. i A. W. na akt Starosty z dnia 11 września 2012 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. M. S. i A. W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na akt Starosty z dnia [...] 2012 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu wprowadzonej w związku z rewitalizacją Parku Miejskiego na ul. G, Plac [...], S i G w Z na odcinku Plac [...] – ul. T. Skarżące zarzuciły, że zaskarżony akt stanowi podważenie legalności prawa oraz narusza normy prawne niebudzące wątpliwości interpretacyjnych określone w dyspozycji: 1) art. 6-8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 60); 2) art. 10 ust. 5 i ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.); 3) § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 515 ze zm.; 4) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.) – oraz narusza zasady wynikające z art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zaskarżonemu aktowi skarżące zarzuciły nadto poprzez charakter rażącego naruszenia prawa w świetle art. 156 § 1 pkt. 2, pkt 3 i pkt 7 k.p.a. obrazę i pogwałcenie ustawowych zasad procesowych – norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych oraz ignorancję woli ustawodawczej w zakresie gwarancji stosowania zasad praworządności przez organy państwowe działając tym samym na szkodę interesu publicznego i interesu jednostki. Skarżące wniosły o: uwzględnienie skargi i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego aktu, wobec zaistnienia przesłanek określonych w dyspozycji art. 156 § 1 pkt. 2, pkt 3 i pkt 7 k.p.a.; na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu faktycznym skargi skarżące wskazały w szczególności, że aktem notarialnym repertorium A numer [...] z dnia 6 czerwca 1988 r. oraz aktem notarialnym repertorium A numer [...] z dnia 3 lipca 1995 r. skarżące nabyły w drodze umowy sprzedaży działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] w Z położone przy ul. Plac [...]. Przez okres 24 lat, aż do roku 2012, do swych nieruchomości skarżące miały nieograniczony dojazd i dostęp. Do działek skarżących mogły dojeżdżać wszelkie pojazdy, zarówno należące do skarżących, jak i ich rodzin, znajomych oraz wszelkich innych osób, które zostały na nieruchomości skarżących zaproszone, czy też przyjęte na zlecenie (prace porządkowe, prace ziemne, odśnieżanie itd.). Zgodnie z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej skarżące mogły na swoich działkach prowadzić różnego rodzaju działalność, w tym udostępnianie miejsca na działalność kulturalną, rozrywkową czy też miejsca postojowe dla pojazdów należących do wystawców targów kolekcjonerskich organizowanych co rok na Placu [...]. W myśl art. 32 Konstytucji RP skarżące były traktowane przez władze publiczne na równi z innymi mieszkańcami i przedsiębiorcami w miejscowości. W dniu 11 września 2012 r. Starosta zaskarżonym aktem znak: [.;..] zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu wprowadzonej w związku z rewitalizacją Parku Miejskiego na ul. G, Plac [...], S i G w Z na odcinku Plac [...] – ul. T. Projekt ten stał się podwaliną do wprowadzenia przez zarządcę drogi zakazu ruchu w obu kierunkach na ul. G, S oraz wokół Placu [...]. Pod znakiem B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach umieszczono tabliczkę T-22, której treść na przestrzeni lat 2012-2020 kilkukrotnie uległa zmianie. Skarżące opisały te zmiany, podkreślając, że zapis "właścicieli nieruchomości i zarządców nieruchomości przy ul. G i Placu [...] posiadających miejsca postojowe na własnej nieruchomości" został dodany dopiero po interwencji skarżących w roku 2018, co wynika z ciągu korespondencji znak: [...]. Do tego czasu skarżące nie mogły w sposób legalny dostać się do swoich nieruchomości – z racji, że są to działki niezabudowane i jako osoby tam nie zameldowane, skarżące nie mogły być uznane za "mieszkańców".

W ocenie skarżących, istniejącą organizacją ruchu władze publiczne Z ograniczają w prowadzeniu działalności gospodarczej właścicieli trzech parkingów położonych na prywatnych działkach wokół Placu [...]. Straż miejska regularnie zastawia wjazd na Plac [...] i wycofuje samochody jadące na parkingi. Funkcjonariusze Straży Miejskiej, blokując niektóre komercyjne parkingi w prowadzeniu działalności, działają jednocześnie na korzyść właściciela parkingu pod Kinem [...] przy ul. O położonego przy wjeździe na Plac [...]. Sprawa może mieć więc charakter korupcyjny. Przyczyną podejmowania tak drastycznych działań ze strony władzy publicznej wobec jednostki jest właśnie skarżony akt Starosty, co wynika z korespondencji z Burmistrzem Miasta Z.

Skarżące podniosły, że istniejące oznakowanie drogowe przy wjeździe na ul. G / Plac [...] nie dopuszcza wjazdu na Plac dla pojazdów dowożących dania na zamówienie, mimo że restauracja w budynku położonym przy ul. Plac [...] Pizzeria-Restauracja "A" istnieje tam od szeregu lat. Pojazdy cateringu tej restauracji wykonują kilkadziesiąt kursów codziennie wjeżdżając w tę strefę w sposób nielegalny, bo Burmistrz Miasta Z nie uwzględnił ich na tabliczce T-22. Trudno z kolei żądać, by pracownicy restauracji przenosili obiady z budynku restauracji aż do ul. G (odległość 200 m), bo władze Z nie uwzględniły pojazdów cateringu pod znakiem zakazu ruchu w sekcji "nie dotyczy". Na przestrzeni lat 2012-2020 z tabliczki T-22 wycofano zapis o treści "(...) pracowników dojeżdżających do pracy". Jest to kolejna nielogiczna decyzja władz Z, gdyż wokół Placu [...], oprócz parkingów komercyjnych, znajdują się także parkingi pracownicze. Każdego dnia do pracy dojeżdżają tam pracownicy wspomnianej wyżej restauracji, a także pracownicy restauracji Z położonej przy ul. Plac [...]. Obok sklepu spożywczego oraz pralni pod adresem Plac [...] także znajduje się parking dla pracowników oraz klientów, na który codziennie (mimo istnienia zakazu ruchu) dojeżdżają samochody. Na tej samej działce od niedawna istnieje także parking dla pojazdów należących do gości hotelu C przy ul. Plac [...]. Jak wynika z powyższego, istniejące oznakowanie nie spełnia w żadnej mierze bieżących potrzeb mieszkańców oraz społeczności lokalnej. Burmistrz Miasta Z oraz Starosta mimo licznych sprzeciwów mieszkańców nie zamierzają zlikwidować wadliwego oznakowania ani rozszerzyć katalogu pojazdów, które mogłyby wjechać w tę strefę. Wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta Z zawartym w wielu pismach kierowanych m.in. do skarżących, zniesienie zakazu ruchu na ul. G oraz Placu [...] w Z nie spowodowałoby zagrożenia bezpieczeństwa pieszych, gdyż obszar ten do czasu przeprowadzenia jego rewitalizacji, tj. do roku 2011 użytkowany był przez wiele lat jako teren ogólnodostępny dla wszelkich pojazdów, a także jako miejski parking komercyjny. Do tego czasu znak zakazu ruchu w obu kierunkach znajdował się przy budynku pod adresem Plac [...]. Dopiero w dniu 11 września 2012 r. organizacja ruchu na przedmiotowym obszarze została zmieniona w związku z zatwierdzeniem przez Starostę projektu organizacji ruchu sporządzonego przez K. M.

Zdaniem skarżących, fakt, że na Placu [...] odbywają się różnego rodzaju imprezy, nie może uzasadniać w żadnej mierze paraliżu komunikacyjnego nieruchomości położonych w rejonie tego placu. Co więcej, imprezy odbywają się na płycie placu, a nie na drodze przebiegającej wokół tego placu. Ponadto, pomysł Gminy Miasto Z na organizację imprez na Placu [...] nie może uzasadniać pozbawienia właścicieli nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Ograniczanie ruchu pojazdów na drodze publicznej mogłoby być akceptowane jedynie w trakcie trwania takich imprez (czasowa organizacja ruchu, a nie stała organizacja ruchu). Nie ma żadnego uzasadnienia dla pozbawienia właścicieli i osób korzystających z ich nieruchomości (zarządców, najemców, dzierżawców) możliwości dojazdu do należących do nich posesji, jeżeli bowiem akceptuje się, że skarżące jako właściciele mają prawo dojechać do swoich nieruchomości, to bezpodstawnym jest zakazywać takiego dojazdu ich gościom (niezależnie czy są to klienci, czy też zwyczajnie koledzy albo członkowie rodziny).

W uzasadnieniu prawnym skargi skarżące powołały art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2, § 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem – wskazały, że Starosta, jako organ zarządzający ruchem na terenie Z – ma kompetencje do zatwierdzenia organizacji ruchu na ul. G, Placu [...], S i G w Z na odcinku Plac [...] - ul. T, na podstawie projektu organizacji ruchu. Skarżące podkreśliły, posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu Starosty, albowiem są właścicielkami działek położonych przy Placu [...] posiadających zjazdy na drogę publiczną i oczywistym jest, że zatwierdzona skarżonym aktem organizacja ruchu uniemożliwia im dojazd jakimkolwiek pojazdem do posesji.

Kontynuując argumentację, skarżące wskazały, że żadne działania władzy publicznej nie mogą mieć cechy arbitralności, dlatego wymagają uzasadnienia bądź przez bezpośrednie podanie motywów, bądź przez wnioski wynikające z dokumentacji będącej podstawą ich podjęcia. Zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie zawiera uzasadnienia, co samo przez się nie stanowi podstawy do negatywnej jego oceny przez sąd. Podstawą tą jest jednak negatywna ocena dokumentacji doń załączonej, poprzedzającej jego wydanie oraz nowa organizacja ruchu polegająca na wyeliminowaniu możliwości dojazdu do posesji stanowiących własność skarżących. Treść przedstawionego Staroście projektu zmiany organizacji ruchu stoi w rażącej sprzeczności z regulacją wynikającą z powołanych przepisów rozporządzenia, które w § 5 wskazuje enumeratywnie na elementy, jakie winien zawierać projekt organizacji ruchu. Z regulacji tej, jak i z pozostałych przepisów rozporządzenia, nie wynika, aby projekt organizacji ruchu zawierać mógł jakiekolwiek oceny dotyczące legalności przedsięwzięć prowadzonych przez podmioty korzystające z drogi publicznej celem dojazdu do posesji stanowiących własność tych podmiotów. Kompetencji do takiej oceny nie posiada podmiot sporządzający projekt organizacji ruchu, czego nie dostrzegł organ zatwierdzając przedłożony projekt. Kompetencji do oceny legalności działalności prowadzonej na nieruchomościach przyległych do drogi publicznej nie posiada także organ zarządzający ruchem, zatem zarówno Starosta jak i Burmistrz Miasta Z nie posiadają żadnych kompetencji, by ograniczać kogokolwiek w prowadzeniu działalności parkingowej na prywatnych nieruchomościach przyległych do drogi publicznej oraz do oceny, czy ta działalność wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz czy jest zgodna z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Co więcej, organy te we wzajemnej współpracy winny dostosować bieżącą organizację ruchu do nowopowstałych rodzajów działalności gospodarczej w tej strefie, zwłaszcza, że działalność ta jest zarejestrowana, jawna, a organy te otrzymały szereg pisemnych wniosków na przestrzeni ostatnich lat o zmianę organizacji ruchu. Starosta winien był rozważyć, czy wobec treści § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie zachodzą przesłanki uzasadniające odrzucenie projektu, czego nie uczynił. Poza bowiem ogólnikowym stwierdzeniem w projekcie, nie zawiera on żadnych danych wskazujących na realizację celu i istoty zarządzania ruchem. Co prawda w rozporządzeniu nie określono, jakie przesłanki decydują o zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu, ani o jego odrzuceniu jednak biorąc pod uwagę treść art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 rozporządzenia należy wskazać, że przedłożony organowi projekt powinien być oceniony w sposób wszechstronny – pod względem nie tylko formalnym, ale też i merytorycznym.

Zaskarżonym aktem naruszony został – zdaniem skarżących – przepis art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wskazane przepisy rozporządzenia. Akt ten nie realizuje bowiem celów, dla których staroście zostało powierzone zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 ustawy). Akt ten jest sprzeczny z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 79/13: "Wszystkie podmioty mogą swobodnie przemieszczać się po drogach publicznych, chyba że ze względu na stan drogi, zagrożenie bezpieczeństwa, wpływ na środowisko konieczne są jakieś ograniczenia. Nie mogą one jednak dotyczyć tylko wybranych podmiotów i muszą mieć charakter przedmiotowy a nie podmiotowy". W niniejszym przypadku nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych przesłanek do ograniczenia lub stałego zamknięcia ruchu w tej strefie, bowiem jest to obszar niedawno rewitalizowany (stan drogi – idealny), zagrożenie bezpieczeństwa nie istnieje (rewitalizacja obejmowała praktycznie jedynie wymianę nawierzchni i drobne zmiany zagospodarowania, zaś do roku 2012 obszar ten stanowił zarówno miejsce organizacji imprez, jak i otwartą drogę publiczną wraz z parkingiem miejskim i do tego czasu nie wydarzył się tam żaden incydent w związku z ograniczeniem prędkości jakie wówczas obowiązywało na tym terenie), brak także jest negatywnego oddziaływania na środowisko (obszar ten nie jest położony w żadnej ze stref chronionych). Zaskarżony akt skutkujący całkowitym uniemożliwieniem dojazdu drogą publiczną do posesji stanowiących własność skarżących stoi także w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz narusza art. 22 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ani organ ani wnioskujący o zatwierdzenie projektu nie dostrzegały konieczności przeprowadzenia analizy istniejącej do 2012 roku organizacji ruchu, a jedynym motywem podjętych działań skutkujących wydaniem zaskarżonego aktu było zablokowanie dojazdu do prywatnych posesji. Brak jest w dokumentach poprzedzających wydanie zaskarżonego aktu jakichkolwiek danych o prowadzonej wnikliwej analizie oraz jej wynikach, istotnych dla parametrów decydujących o możliwości ograniczenia ruchu (które nawet gdyby istniały, w żadnym wypadku nie mogłyby polegać na uniemożliwieniu skarżącym dojazdu do posesji stanowiących ich własność, a mogłyby mieć charakter wyłącznie przedmiotowy np. ograniczenie tonażem). W konkluzji skarżące stwierdziły, że zaskarżony akt jako wydany z naruszeniem art. 10 ust. 5, ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, § 5, § 8 rozporządzenia, art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz naruszający zasady wynikający z art. 22 i 32 Konstytucji RP nie może dalej funkcjonować w obrocie prawnym.

Zdaniem skarżących, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, znaczny, niezaprzeczalny oraz pozbawiony racjonalnego uzasadnienia, co w inkryminowanym działaniu Starosty w przedmiotowej sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Zaskarżony akt Starosty stanowi akt prawa miejscowego, a zatem na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarżące wskazały, że wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa, powołały też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżące podkreśliły, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Starosty zawartym w odpowiedziach na wezwania z dnia 28 lipca 2020 r., znak: [...], że "przedmiotowa organizacja ruchu musi uwzględniać ograniczenia, które obowiązują na ulicy K". Ulica K, jest jedyną o niepowtarzalnym charakterze ulicą w Z z zabudową typu pierzeja zabudowaną po obu stronach, na całej swej długości szeregiem kamienic z lokalami usługowymi w poziomie parteru. Ponadto stanowi ona deptak, w który przekształcona została ponad 50 lat temu. Natomiast wokół Placu [...] od początku jego istnienia, aż do roku 2012 nie było żadnych ograniczeń w ruchu pojazdów, co więcej Gmina prowadziła tam parking komercyjny. Skarżące zaś nabyły swoje nieruchomości przy Placu [...] w roku 1988 oraz 1995 z pełnym, nieograniczonym dojazdem. Wprowadzając ograniczenia w ruchu, Starosta winien poczuwać się do wypłaty należnych skarżącym odszkodowań za utratę dochodów w związku z brakiem możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej oraz za pośrednie, nieuprawnione zaniżenie wartości nieruchomości skarżących. Rewitalizacja przeprowadzona w 2012 roku, w ramach funduszy unijnych, nie przewidywała przekształcenia tego obszaru w deptak, jakim od dziesięcioleci jest ulica K. Wnioskodawcą nie był zaś Burmistrz Miasta Z, a K. M., co wynika bezpośrednio z akt sprawy. Nadto, wbrew twierdzeniom Starosty, nie ma żadnych realnych podstaw do stałego ograniczania ruchu wokół placu, w związku z imprezami odbywającymi się przez łącznie kilkanaście dni w ciągu całego roku na płycie głównej placu. Racjonalnym byłoby jedynie wprowadzenie czasowych ograniczeń w ruchu na czas trwania tych imprez (koncerty, wydarzenia polityczne, obchody i uroczystości). Takie ograniczenia były stosowane do roku 2012 i nie stanowiły realnego problemu dla skarżących jako właścicieli gruntów i mieszkańców placu. Skarżące nie zgodziły się także z twierdzeniem Starosty, że spełnione zostały warunki dopuszczalnego odstępstwa od zasady równości w niniejszej sprawie, bowiem waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania. Kosztem skarżących oraz wielu innych podmiotów władze Z umartwiają centralną sferę miejscowości, w ramach projektu rewitalizacji, który miał ten obszar ożywić i uatrakcyjnić, przy okazji uniemożliwiając dojazd do pracy pracownikom restauracji i sklepów, utrudniając prowadzenie działalności restauratorom (dowóz obiadów), uniemożliwiając prowadzenie działalności parkingowej. Skarżące uzupełniły skargę pismami z dnia 1 października 2021 r. i z dnia 1 listopada 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że w dniu 3 września 2012 r., działając w imieniu Burmistrza Miasta Z, K. M. w związku z wykonaną rewitalizacją Parku Miejskiego wraz z ul. G, Plac [...], S i G w Z na odcinku Plac [...] – ul. T złożył do zatwierdzenia projekt stałej organizacji ruchu na w/w ulicach. Projekt ten spełnia warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Projekt zwiera: część opisową, w której przedstawiono przedmiot opracowania, podstawy opracowania i materiały wyjściowe, charakterystykę zakresu opracowania i ruchu w tym zakresie, projektowane zagospodarowanie terenu, przewidywalny termin wprowadzenia organizacji ruchu, w części graficznej znajduje się plan orientacyjny wraz z projektem organizacji ruchu w skali 1: 500 wraz załącznikami do zarządzenia Burmistrza Miasta Z z dnia 8 marca 2010 r. oraz zestawienie oznakowania.

Organ wskazał dalej, że w dniu 11 września 2012 r. zatwierdził przedstawiony projekt organizacji ruchu w związku z rewitalizacją Parku Miejskiego na ul. G, Plac [...], S i G w Z na odcinku Plac [...] – ul. T wpisując zatwierdzenie do rejestru zatwierdzonych organizacji mchu umieszczając pod numerem [...]. Przy zatwierdzeniu Starosta dokonał analizy przedstawionego projektu i wziął pod uwagę fakt, iż Plac [...] położony jest w centrum Z. Z jednej strony graniczy z Parkiem Miejskim, z drugiej strony z ul. G, a prowadzi do niego ul. G łącząca go z ul. K. Burmistrz Miasta jako zarządca dróg gminnych na terenie miasta Z w swoich korespondencjach wskazywał, dlaczego wjazd na Plac [...] i przylegające ulice jest ograniczony, wskazując między innymi, że powyższa organizacja została wprowadzona w ramach projektu Rewitalizacji Parku Miejskiego [...] wraz z przebudową Placu [...] w celu dostosowania do potrzeb mieszkańców i wymogów ruchu turystycznego dofinansowanego z Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Celem inwestycji było ukształtowanie wysokiej jakości przestrzeni wspólnej, pozwalającej na poprawę standardów życia mieszkańców i wzmacniającej atrakcyjność turystyczną miasta między innymi poprzez przebudowę Placu [...], który został dostosowany do organizacji imprez plenerowych oraz przekształcenie istniejącego ciągu komunikacyjnego łączącego Plac [...]. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., I OSK 1589/19, i dodał, że obecna organizacja ruchu wokół Placu [...] uwzględnia odbywające się tam przez cały rok liczne imprezy kulturalne, sportowe, targi itp., dlatego zasadnym było, aby znacznie ograniczyć ruch pojazdów zarówno od ul. G jak i G ze względu na bezpieczeństwo pieszych i osób uczestniczących w imprezach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm., dalej u.s.p.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei art. 88 ust. 1 u.s.p. stanowi, że art. 87 ust. 1 u.s.p. stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (...), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (...), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. należy stosować wespół z art. 87 ust. 1 u.s.p., przyjmując, iż przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Gdy idzie o ten drugi element podstawy zaskarżenia, zdaniem Sądu, można też brać pod uwagę art. 88 ust. 1 u.s.p., gdyż odnośne zatwierdzenie organizacji ruchu jawi się raczej jako czynność, o której mowa w tym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11, CBOSA, w którym Sąd uznał, ma do niej zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

W ocenie Sądu, strony skarżące, które są właścicielkami nieruchomości położonych w obrębie ulic objętych zaskarżonym aktem i prowadzą tudzież zamierzają prowadzić tam działalność gospodarczą – wykazały uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację skargową. Spełniona też została przesłanka dopuszczalności skargi w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Stwierdziwszy spełnienie przedmiotowych i podmiotowych przesłanek dopuszczalności skargi, Sąd mógł przystąpić do kontroli legalności zaskarżonego aktu. W świetle art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., podstawą stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym naruszenia te z nie zostały stypizowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością aktu, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania danego aktu, podstawy prawnej podejmowania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Zdaniem Sądu, zaskarżony akt, który ma charakter generalny i potencjalnie może naruszać interesy prawne różnych podmiotów, podlega kontroli – poniekąd podobnie jak akt normatywny – w granicach interesu prawnego skarżących. Stosując te kryteria, Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej "rozporządzenie", przy czym w niniejszej sprawie miarodajne jest jego brzmienie obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego aktu). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są m.in. przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 rozporządzenia starosta, jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych, w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu.

W świetle § 4 rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem (ust. 1). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: zarząd drogi; organ zarządzający ruchem; inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1–6; osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1–3 (ust. 3). Paragraf 5 ust. 1 rozporządzenia określa elementy projektu organizacji ruchu. Wedle § 6 rozporządzenia organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. W celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: 1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia).

Analizując zaskarżony akt przez pryzmat powołanych regulacji, Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na interes prawny skarżących. Jak wynika z zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia skarżące kwestionują przede wszystkim znak zakazu ruchu przy wjeździe na ul. G/Plac [...] – i tym samym naprowadzają na przesłankę odrzucenia projektu opisaną w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia (niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego).

Jak stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm., dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów, zabronić wykonywania określonych manewrów np. skręcania lub wyprzedzania, wprowadzić ruch jednokierunkowy, a także ograniczyć lub zabronić zatrzymywania lub postoju pojazdów. Znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (poz. 3.1.1.).

Znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (poz. 3.2.1.) stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności: - prowadzenie robót w pasie drogowym, - zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp., - przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów, - przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek. Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem należy stosować tekst np. o treści: "Nie dotyczy MPK", "Nie dotyczy TAXI", "Nie dotyczy samochodów osobowych", "Nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia", "Nie dotyczy pojazdów służb miejskich" (przez pojęcie pojazdy służb miejskich należy rozumieć pojazdy straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego oraz przedsiębiorstw: oczyszczania miasta, utrzymania zieleni i dróg, wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych itp.), "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr... do nr... ulicy...".

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w zatwierdzonym projekcie stałej organizacji ruchu odnośny znak zakazu został przewidziany – zgodnie z powołanymi przepisami – w celu przeznaczenia drogi do innych celów niż ruch pojazdów tudzież przeznaczenia drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów. Nie można też twierdzić, jakoby nie uwzględniono skutków, jakie wprowadzony zakaz powoduje dla uczestników ruchu. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że stanowi on istotne ograniczenie dla wspomnianych uczestników oraz właścicieli nieruchomości położonych przy drodze (placu), na której obowiązuje – ale ograniczenie to ma niebudzące wątpliwości, racjonalne uzasadnienie; przemawia za nim ważny interes publiczny. Utworzenie terenu objętego zakazem ruchu z określonymi wyjątkami było immanentną częścią szeroko zakrojonej inwestycji w postaci rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowy Placu [...]. Inwestycja ta – jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę – miała celu ukształtowanie wysokiej jakości przestrzeni wspólnej, pozwalającej na poprawę standardów życia mieszkańców i wzmacniającej atrakcyjność turystyczną miasta. Niewątpliwie wpłynęła one także na atrakcyjność i podniosła walory nieruchomości położonych na objętym nią obszarze – a zatem w dużej mierze czyni też zadość interesom indywidualnym. Warto przy tym zauważyć, że zakaz ruchu nie jest bezwzględny – ustanowiono od niego wyjątki, które, jak przyznają skarżące w skardze, obecnie obejmują w szczególności właścicieli i zarządców nieruchomości przy ul. G i Placu [...]. Wprowadzona organizacja ruchu rzeczywiście uniemożliwia skarżącym zorganizowanie parkingu na ich niezabudowanych działkach i tym samym pośrednio wpływa na sposób wykonywania prawa własności oraz na swobodę prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej – ale ten wpływ nie jest nadmierny, nie jest pozbawiony prawnych podstaw ani też nie jest pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. Zagwarantowana przepisami Konstytucji wolność działalności gospodarczej ani prawo własności nie mają charakteru absolutnego, mogą doznawać ograniczeń przez wzgląd na uzasadnione interesy innych podmiotów i interes publiczny. W okolicznościach niniejszej sprawy interes publiczny przemawiający za wprowadzeniem organizacji ruchu zatwierdzonej zaskarżonym aktem, w tym za ustanowieniem zakazu ruchu – rysuje się nader wyraźne. Ograniczenia, które zostały wprowadzone, są przy tym proporcjonalne i niezbędne dla urzeczywistnienia ważnego z punktu widzenia ogółu celu (rewitalizacja centralnej części miasta).

W ocenie Sądu, zaskarżony akt nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Zaskarżony akt nie jest aktem indywidualnym (decyzją administracyjną), toteż nie mają do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie zostały naruszone przepisy art. 10 ust. 5 i ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym (przepisy te wskazują starostę jako podmiot zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych oraz ustanawiają kompetencję do wydania rozporządzenia wykonawczego). Nie zostały naruszone przepisy § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., bowiem projekt zawiera wymagane elementy; nie było też podstaw do odrzucenia projektu (§ 5 ust. 5 i 6). Zdaniem Sądu, zważywszy że organizacja ruchu implikowana była szerzej zakrojoną, oczekiwaną i ważną z punktu widzenia interesu publicznego inwestycją – nie było potrzeby prowadzenia fakultatywnych konsultacji. Zaskarżony akt nie narusza art. 1 ustawy o drogach publicznych – korzystanie z dróg publicznych może doznawać przewidzianych prawem ograniczeń. Z przyczyn wcześniej wskazanych, zaskarżony akt nie narusza też zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7, art. 22 i art. 32).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.