Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 74/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 338
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 422/23 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.KK w przedmiocie odmowy nakazu zaniechania pochówków i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 422/23 po rozpoznaniu skargi M.S. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: Wojewódzki Inspektor, organ drugiej instancji) z 19 kwietnia 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z 3 grudnia 2020 r. i umorzenia postępowania oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 28 września 2018 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku (dalej: organ pierwszej instancji) wpłynął wniosek M.S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania zaprzestania dokonywania pochówków na cmentarzu przy ul. [...] w [...] (obręb [...], działki nr [1], [2], [3]) zarządzanym przez Parafię [...] w [...] (dalej: Parafia) do czasu wydania prawomocnej decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skarżący wskazał na istnienie zagrożenia sanitarnego spowodowanego funkcjonowaniem cmentarza z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315; dalej: rozporządzenie z 25 sierpnia 1959 r.). Swój interes prawny skarżący wywiódł z faktu, że będąc właścicielem działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza, ma ograniczone prawo do korzystania z własnej nieruchomości, która położona jest w strefie oddziaływania cmentarza.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19 WSA w Łodzi uchylił postanowienie organu drugiej instancji z 19 grudnia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 11 października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19 oddalającym skargę kasacyjną organu.

Organ pierwszej instancji decyzją z 3 grudnia 2020 r. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie zaprzestania pochówków.

Organ drugiej instancji decyzją z 13 kwietnia 2021 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zakazie prowadzenia pochówków przez Parafię do czasu prawomocnego usytuowania cmentarza.

Na skutek skargi wniesionej przez Parafię WSA w Łodzi wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt lII SA/Łd 551/21 uchylił decyzję organu drugiej instancji z 13 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu sąd wskazał, że podstaw do wydania zakazu pochówków można upatrywać w uprawnieniu inspektora do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, czy nakazu zaprzestania innych działań, lecz w takim wypadku konieczne byłoby odwołanie się do przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Organ drugiej instancji decyzją z 2 marca 2022 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z 3 grudnia 2020 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

WSA w Łodzi wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 284/22 oddalił sprzeciw M.S. od decyzji organu odwoławczego z 2 marca 2022 r.

Na skutek skargi kasacyjnej M.S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22 uchylił wyrok WSA w Łodzi z 29 kwietnia 2022 r. oraz zaskarżoną decyzję z 2 marca 2022 r.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że organ drugiej instancji – pomimo że był związany treścią wyroku WSA w Łodzi z 9 września 2021 r. – wbrew sformułowanej w tym wyroku ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, nie rozważył czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją ocenić w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej. Zdaniem NSA organ nie poddał wnikliwej analizie i ocenie niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 14. marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 338, dalej: u.p.i.s.) oraz nie uzasadnił decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.).

Zaskarżoną decyzją z 19 kwietnia 2023 r. organ drugiej instancji uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 3 grudnia 2020 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W ocenie organu drugiej instancji zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie wskazuje na naruszenie warunków higienicznych i zdrowotnych zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.; dalej: ustawa o cmentarzach) oraz przewidzianych w rozporządzeniu z 25 sierpnia 1959 r. i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1910; dalej: rozporządzenie Ministra z 7 grudnia 2001 r.).

Organ drugiej instancji wskazał, że kompetencji państwowego inspektora sanitarnego do rozpoznania żądania skarżącego (nakazania zaprzestania pochówków) nie można wywodzić z art. 21 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach, bowiem pochówki dokonywane są na terenie niebędącym formalnie cmentarzem, a brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, dającym możliwość zastosowania sankcji określonej w art. 27 ust. 1 lub ust. 2 u.p.i.s. Jednocześnie podkreślił, że dokonana przez organy inspekcji ocena pod względem sanitarnym terenów przeznaczonych na lokalizację cmentarza nie jest równoznaczna z udzieleniem zgody na użytkowanie obiektu budowlanego, jakim jest cmentarz.

Organ drugiej instancji przypomniał również, że odrębnie toczyło się postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza na terenie spornych działek, zakończone decyzją organu pierwszej instancji z 10 grudnia 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji z 16 października 2017 r. wyrażającej zgodę na usytuowanie cmentarza w [...] przy ul. [...]. Organ drugiej instancji decyzją z 13 kwietnia 2021 r. uchylił w całości decyzję z 10 grudnia 2020 r. i nie wyraził zgody na usytuowanie cmentarza na terenie części spornych działek. Prawomocnym wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 552/21 WSA w Łodzi oddalił skargę Parafii na tę decyzję. Sąd pierwszej instancji w wyroku tym podkreślił, że nie może być mowy o obszarze projektowanego cmentarza dopóty, dopóki nie zostanie wcześniej uchwalony stosowny plan miejscowy. Wyklucza to więc sytuację uprzedniego wystąpienia o zgodę właściwego inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza, gdyż takie postępowanie byłoby bezprzedmiotowe i niecelowe.

Obecnie zaskarżonym wyrokiem WSA w Łodzi uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji z 19 kwietnia 2023 r.

Na wstępie sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 153 i art. 170 p.p.s.a. działał w warunkach związania, co oznacza, że był związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w dotychczas wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach sądu pierwszej instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie WSA w Łodzi art. 27 u.p.i.s. stanowi wystarczające upoważnienie do podejmowania działań przez organy inspekcji sanitarnej w każdym przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie stwierdzone naruszenie wymagań zdrowotnych i higienicznych. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą zatem odmówić wykonywania swoich kompetencji kontrolno-nadzorczych w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych w zależności od tego, czy przestrzegane są przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. To oznacza, że organy PIS mają obowiązek wykonywania swoich zadań zarówno w przypadku, gdy naruszenie warunków sanitarnych i higienicznych ma miejsce na terenie cmentarza, urządzonego zgodne z przepisami prawa budowlanego, jak i wtedy, gdy nastąpiło poszerzenie cmentarza wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo jego braku czy wbrew przepisom prawa budowlanego.

Zdaniem WSA zakres żądania skarżącego pozostaje w związku z właściwością PIS. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, a organ administracji w zakresie swojej właściwości rzeczowej winien wydać w sprawie decyzję merytoryczną. Obowiązkiem organu administracji było przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też takiego naruszenia nie było, a jeżeli naruszenie takie miało miejsce, to czy spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Organ administracji winien był ocenić zebrane dotychczas w sprawie dowody, kompletność zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnić podjętą decyzję w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w dotychczas wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach sądu pierwszej instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Wojewódzki Inspektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ drugiej instancji nie w pełni prawidłowo wykonał wytyczne w zakresie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawarte w:

– wyroku NSA z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22, w którym sąd zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora do oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21, a więc do analizy materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wywiedzionych z tego tytułu wniosków, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 u.p.i.s., a także do poddania pod rozwagę, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją rozpatrzeć w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej, podczas gdy Wojewódzki Inspektor, będąc związany oceną prawną i wytycznymi ww. wyroku WSA w Łodzi dokonał ponownie oceny materiału dowodowego w kontekście przesłanek powyższych przepisów u.p.i.s. i uznając, że nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie, a nadto wniosek inicjujący postępowanie nie pozwała na rozpatrzenie sprawy w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej – mógł tylko umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe,

– wyroku NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19, w którym sąd podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi w wyroku z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19, zobowiązując organy PIS do rozpoznania żądania strony po pełnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a nie w drodze postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w tych wyrokach i poczynił ustalenia w zakresie wystąpienia podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania tej sprawy, a następnie uznając, że niedopuszczalne jest jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne w tej sprawie na podstawie art. 27 ust. 1 lub 2 u.p.i.s. mógł tylko umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, oraz

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 11 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania administracyjnego i nie dokonał ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, bowiem dokonane przez organ ustalenia faktyczne, po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego i przy zastosowaniu przepisów proceduralnych postępowania administracyjnego, jasno wykazały, że nie nastąpiło naruszenie tych wymagań, a co za tym idzie, nie było podstaw do wydania władczej decyzji nakazującej określone zachowanie się, a postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało umorzyć w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, oraz

3. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. poprzez błędne uznanie, że organy Inspekcji, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku skarżącego, mogłyby w trybie art. 27 ust. 1 albo 2 u.p.i.s. wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, w sytuacji gdy szczegółowo przeprowadzone postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie ujawniło naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w związku z dokonywaniem pochówków na określonych nieruchomościach, oraz

4. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 i art. 19 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy:

prawidłowa ocena żądania skarżącego, które nie może być załatwione przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w drodze decyzji nakazowej mającej charakter aktu związanego, powinna zmierzać do oddalenia skargi z powodu jej bezzasadności,

treść żądania skarżącego wskazuje na to, że dotyczy ono w istocie samowoli budowlanej – usytuowania cmentarza na terenie formalnie do tego nie przeznaczonym, i także z tej przyczyny powinna zmierzać do oddalenia skargi jako bezzasadnej,

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku jasnych wskazań co do dalszego postępowania, co w świetle faktu, że zostały dokonane wszystkie ustalenia faktyczne jakie mogły być poczynione przez organy PIS w tej sprawie, a zmierzające do ustalenia czy wymagania sanitarne i zdrowotne zostały naruszone, zgodnie z wytycznymi wyroków sądów administracyjnych wskazanych w zarzucie 1, powoduje, że wyrok WSA w Łodzi jest niewykonalny.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Pośród nich zarzutem najszerszym jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie organ naruszenie tego przepisu wiąże z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a., to jednak z treści zarzutu wynika, że jest on wiązany z brakiem jasnych wskazań co do dalszego postępowania, a więc niewypełnieniem dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest najdalej idący, gdyż przy jego trafności bezprzedmiotowe byłoby rozpoznawanie pozostałych zarzutów.

Odnosząc się do tej problematyki NSA stwierdza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to zawiera wytyczne dla organu co do kierunku i zakresu postępowania, które organ ma przeprowadzić wskutek uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Ich podsumowanie konkretyzuje się w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ma wziąć pod uwagę rozważania dotyczące braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz rozważania dotyczące m.in. właściwości organów oraz charakteru sprawy wynikające z wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych wydanych w rozpoznawanej sprawie, a zwłaszcza ustalenie, że kompetencje PIS nie mogą być wiązane tylko z innymi "legalnymi" stanami faktycznymi, ale muszą być wiązane z przesłankami wynikającymi z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym także art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.p.i.s. Zresztą nawet z treści zarzutu wynika, że wyrok zawiera wskazania, z tym tylko, że zdaniem organu są one niejasne. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi o "jasnych wskazaniach", tylko odnosi się do wskazań jako elementu formalnego uzasadnienia. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie to organ ma obowiązek wskazać swoją właściwość i charakter prawny działania. Zatem sąd pierwszej instancji nie może w tym wyręczać organu, bowiem wkraczałby w materię właściwą dla działania administracji i takie działanie nie byłoby kontrolą administracji.

Z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty procesowe skargi kasacyjnej organu. Skarga kasacyjna ujmuje te zarzuty w trzech grupach, ale ich istota sprowadza się do twierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo procesowe, bowiem bezzasadnie przyjął, że Wojewódzki Inspektor nie dokonał poprawnej analizy i oceny materiału dowodowego z punktu widzenia przesłanek stosowania art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.p.i.s., a w konsekwencji przedwcześnie przyjął, że naruszył treść art. 105 § 1 k.p.a.

Dokonując oceny tak sformułowanych zarzutów NSA stwierdza, że są one nietrafne. Prawdą jest, że rozpoznawana sprawa ma bogatą historię orzeczniczą, w której pojawiły się różne jej wątki, nie zawsze precyzyjnie definiowane przez sądy orzekające w sprawie. Jednak poza tymi ułomnościami, na obecnym etapie do rozstrzygnięcia pozostaje wniosek uczestnika postępowania z 28 września 2018 r. w przedmiocie nakazania zaprzestania pochówków na określonych działkach w [...] przy ul. [...]. Wniosek ten ma być załatwiony w postępowaniu procesowym, co zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19 oraz ma być rozpoznany na gruncie art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.p.i.s. Rozpoznanie merytoryczne wniosku w tak określonych ramach prawnych wynika również z treści pozostałych prawomocnych orzeczeń, z tym tylko że z wyroku WSA w Łodzi z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 i pośrednio z wyroku NSA z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22 wynika, że organ powinien był dokonać oceny spełnienia przesłanek z art. 27 ust.1 i ust. 2 u.p.i.s. oraz – stosownie do oceny poczynionych ustaleń faktycznych – miał rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, wydając decyzję pozytywną lub negatywną. Sposób rozstrzygnięcia jest uwarunkowany oceną poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Na obecnym etapie postępowania organ stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na naruszenie warunków higienicznych i sanitarnych (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zatem jeżeli są takie ustalenia i ich ocena, to trudno przyjąć, że nie ma przedmiotu postępowania, a więc że istnieje bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z tego powodu trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, a organ powinien wydać decyzję merytoryczną. Sąd drugiej instancji przypomina, że decyzją merytoryczną jest także decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia, nałożenia kary lub zakazu.

Z tych więc powodów nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, które podnosi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast merytoryczne załatwienie rozpoznawanej sprawy jest uzależnione od oceny dokonanych ustaleń faktycznych i na obecnym etapie postępowania ma znaczenie drugorzędne. Oczywiście jest istotne przy wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia, ale orzekanie w tym zakresie jest kompetencją organu. Z tych względów rozpoznawane zarzuty należało uznać za nietrafne.

Tym bardziej tak należało je ocenić w rozpoznawanej sprawie, w której przesądzono, że postępowanie przed organami PIS zostało wszczęte przez wnioskującego. Przesądzenie tej kwestii ma znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza dla przedmiotu orzekania. Umorzenie postępowania w tak określonych realiach prawnych i faktycznych mogłoby mieć miejsce tylko w specyficznych sytuacjach, np. gdyby prawnie przesądzono o nakazach z art. 27 ust. 1 lub ust. 2 u.p.i.s. W rozpoznawanej sprawie takie orzeczenia nie istnieją, bowiem decyzja dotycząca nakazów wydana 10 października 2016 r., a przedstawiana przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie odnosiła się do nakazów z art. 27 u.p.i.s. W takim stanie rzeczy nie można przyjąć, że organ zrealizował wytyczne sądów w zakresie sposobu orzekania, a także że w pełni przeprowadził ocenę przesłanek z art. 27 ust. 2 u.p.i.s.

Zdaniem NSA niezasadny jest także zarzut materialny skargi kasacyjnej organu. W istocie odnosi się on do kwestii procesowej, a więc możliwości wydania decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy organ twierdzi, że w postępowaniu nie ujawniono naruszenia wymagań zdrowotnych i higienicznych. Sąd drugiej instancji raz jeszcze podkreśla, że rozstrzygnięcie w postaci decyzji merytorycznej może mieć różną formę, jednak jej wybór jest kompetencją organu.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.