Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 947/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A, B., J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7721.432.2023.AJ/AS w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 marca 2023 r. obecnie skarżący A. B. i J. B., zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z prośbą o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] na działce nr [...] w J..

W toku postępowania wyjaśniającego inwestor spornych robót – B. S. poinformował, że na przedmiotowej działce prowadzone są prace porządkowe, a w przyszłości zostanie sporządzony projekt przebudowy budynku. Prace te polegają w szczególności na oczyszczeniu piwnicy i domu, zbiciu tynków na ścianach, naprawie posadzki, usunięciu starej podłogi. Uzyskano też informacje z Urzędu Miasta w J., że w dniu 12 kwietnia 2022 r. wydano decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę budynku znajdującego się na działce nr [...], a ponadto, że inwestor w dniu 21 marca 2023 r. wystąpił ze zgłoszeniem drobnych robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem. Roboty te miały polegać na pracach remontowych wewnątrz budynku w zakresie: uszczelnienia posadzki, tynków wewnętrznych (parteru i piwnicy), wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji c.o., instalacji elektrycznej oraz naprawie podjazdu do garażu. Pismem z dnia 31 marca 2023 r. Prezydent Miasta J. wyjaśnił, iż przedmiotowe prace nie wymagają pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu 24 maja 2023 r. organ I instancji wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych robót budowlanych.

Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie odpowiada na kluczowe zagadnienie, tj. legalność i zgodność z przepisami prawa wykonanych robót budowlanych, dokonania ich kwalifikacji prawnej, jak i ustaleniu zakresu wykonanych prac budowlanych.

W dniu 7 września 2023 r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w ciągu zabudowy przy ul. [...], który stanowi segment. Budynek jest nieużytkowany, wewnątrz jest uporządkowany, nie trwają w nim żadne roboty budowlane. Budynek wykonany jest z kamienia, nadproża Kleina, belki stropowe z dużymi spękaniami. Na piętrze wykonano szlichtę cementową. W piwnicy znajdują się pomieszczenia wyczyszczone, ubytki w ścianach uzupełnione, inne ściany z ubytkami. Wokół budynku panuje porządek, brak jest śladów wykonywanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia 6 października 2023 r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowych robót budowlanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że jest mało prawdopodobne, aby inwestor prowadził na terenie swojej nieruchomości jedynie prace porządkowe wewnątrz budynku. Świadczy o tym ilość ziemi, która została wyniesiona z wnętrza budynku. Ponadto dokonujący oględzin pracownik organu uznał za nieistotną kwestię rozbieżności w zakresie ilości schodów prowadzących do piwnicy pomiędzy rzutem dolnej kondygnacji budynku, a stanem rzeczywistym, wskazując, że może to być błąd projektanta. W ocenie skarżących rozbieżność ta w sposób oczywisty wskazuje na obniżenie poziomu posadzki. Dodatkowo organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących tego, jaka jest przyczyna tak znacznej ilości piasku oraz ziemi składowanej na terenie nieruchomości, a także jaki był cel składowania na nieruchomości prętów zbrojeniowych.

W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowe czynności dowodowe, polegające m.in. na uzupełnieniu dokumentacji i przeprowadzeniu kolejnych oględzin.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 6 października 2023 r.

Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że roboty jakie miały miejsce w budynku inwestora stanowiły remont zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Tym samym organ I instancji zasadnie umorzył postepowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a to poprzez nienależytą i wybiórczą ocenę polegająca na pominięciu materiału dowodowego dostarczonego przez skarżących w postaci fotografii i nagrań ukazujących stan nieruchomości, prace polegające na wydobyciu znacznej ilości ziemi z budynku, ich składowania, a następnie naniesienia na części nieruchomości, istotne podniesienie poziomu gruntu, jak też składowanie a następnie zużycie znacznej ilości cementu oraz prętów zbrojeniowych, a w szczególności zaniechanie wyjaśnienia pochodzenia ziemi i piasku uwidocznionych na w/w materiałach, celu prowadzonych prac i przeznaczenia wykorzystanych materiałów budowlanych, oraz nie dokonanie prawidłowej ich oceny, wyrażającej się w przyjęciu, iż świadczą one o prowadzeniu prac polegających na pogłębianiu piwnicy;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 136 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to w szczególności poprzez:

a) nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron;

b) nieustalenie danych osób - świadków mogących mieć wiedzę co do faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak osoby które przebywały na nieruchomości przed prowadzeniem prac przez inwestora, mających wiedzę co do wyglądu i stanu przyziemia w przeszłości, jak i zakresu i rodzaju wykonanych prac w 2023 r.;

c) pominięcie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem stwierdzenia, czy w 2023 r. w przyziemiu budynku prowadzono prace budowlane polegające na istotnym pogłębianiu piwnicy;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 k.p.a., przez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 24 kwietnia 2024 r. i składaniu ewentualnych oświadczeń i wyjaśnień przy przeprowadzaniu tego dowodu, poprzez odmowę wpuszczenia skarżącego na miejsce oględzin i brak reakcji urzędnika przeprowadzającego czynności na taką odmowę właściciela nieruchomości;

4. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez nierówne traktowanie skarżących w stosunku do pozostałych stron i brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez zupełne pominięcie i brak analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ukazujący stan nieruchomości w trakcie prowadzenia prac jak brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów mogących służyć ustaleniu w sposób prawidłowy stanu fatycznego sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty uzasadniające podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych.

Podstawą prawną do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą należy rozumieć jako szczególną kompozycję podmiotu administracyjnego stosunku prawnego, jego przedmiotu (węzła praw i obowiązków), podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej, w wyniku czego następuje możliwość władczej konkretyzacji norm prawnych odnoszących się do wzajemnych uprawnień i obowiązków organu administracji publicznej oraz podmiotu będącego adresatem rozstrzygnięcia tego organu. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, jeżeli nastąpi dekompletacja któregoś z wyżej wskazanych elementów, w wyniku czego organ stwierdzi, że sprawa administracyjna albo nigdy nie istniała (bezprzedmiotowość pierwotna), albo przestała istnieć (bezprzedmiotowość następcza). Stanowisko to potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Sprawa zawisła przed organem administracji jest, lub stała się bezprzedmiotowa jeżeli organ stwierdzi, że bądź brak przedmiotu sprawy administracyjnej tj. sprawy która ma, czy może być załatwiona w formie decyzji (rozstrzygnięcia) organu administracji (bezprzedmiotowość przedmiotowa), bądź podmiot który domaga się takiego rozstrzygnięcia nie może być adresatem decyzji czy innego rozstrzygnięcia organu administracji (bezprzedmiotowość podmiotowa) bądź nie istnieje norma prawna, która dany stan faktyczny nakazuje lub pozwala rozstrzygnąć w formie decyzji organu administracji.

W niniejszej sprawie organ uznał, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, ponieważ brak jest przedmiotu postępowania. Wszczęte zostało ono w związku z powiadomieniem dokonanym przez skarżących i dotyczyło kontroli robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] na działce nr [...] w J.. W szczególności, po przeprowadzeniu postępowania, organy uznały, że na wskazanej nieruchomości nie są obecnie prowadzone żadne roboty budowlane, jak również, że nie doszło do wykonywania takich robót, które wymagałyby pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że rola organów nadzoru budowlanego została w sposób wyczerpujący uregulowana w ustawie Prawo budowlane. Tam też określone zostały kompetencje tych organów i przesłanki ich interwencji. Ogólnie rzecz ujmując można powiedzieć, że działania nadzorcze inspekcji budowlanej realizują się w przypadku naruszenia przez określone podmioty szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego. Nadzór budowlany dysponuje wynikającymi z ustawy środkami prawnymi, przy pomocy których oddziałuje na uczestników procesu budowlanego w celu ich zdyscyplinowania i wymuszenia zaprzestania naruszania prawa. W niniejszej sprawie skarżący, zawiadamiając organ nadzoru budowlanego o rzekomym naruszeniu przez inwestora przepisów Prawa budowlanego, dopatrywali się takiego stanu rzeczy w prowadzeniu przez niego robót budowlanych "bez potrzebnych pozwoleń". Skarżący obawiali się przy tym zagrożeń jakie mogą się wiązać z wykonywaniem tych robót.

W toku postępowania organy ustaliły, że w datach przeprowadzenia oględzin (t.j. w dniach 7 września 2023 r. oraz 24 kwietnia 2024 r.) nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Ustalono również, że w przedmiotowym budynku nie były prowadzone roboty, które wymagałyby uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Te zaś roboty, które zostały wykonane organy zakwalifikowały jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W świetle takich ustaleń brak było przedmiotu postępowania. Organ nie miał bowiem podstaw do wydania jakiejkolwiek przewidzianej Prawem budowlanym decyzji nakazującej inwestorowi podjęcie określonych działań. To zaś musiało doprowadzić do umorzenia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Twierdzenie skarżących, iż prace polegające na wydobyciu znacznej ilości ziemi z budynku, jej składowanie, a następnie naniesienie na części nieruchomości, istotne podniesienie poziomu gruntu, jak też składowanie a następnie zużycie znacznej ilości cementu oraz prętów zbrojeniowych, świadczą o prowadzeniu prac polegających na pogłębianiu piwnicy, nie znalazło potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania. Wbrew oczekiwaniom skarżących, podnoszone przez nich okoliczności faktyczne mające świadczyć o pogłębianiu piwnicy, nie stanowią dowodu na tego rodzaju roboty budowlane. Gromadzenie ziemi oraz materiałów budowlanych na działce samo w sobie nie stanowi o wykonaniu konkretnych robót budowlanych, ani tym bardziej robót, na wykonanie których wymagane było uzyskanie pozwolenia bądź zgłoszenie.

Zarzut nieprzeprowadzenia dowodów z przesłuchania stron, zeznań świadków oraz opinii biegłego również nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec poczynionych przez organy ustaleń podczas wizji lokalnych, brak było dalszych okoliczności, które z uwagi na przedmiot postępowania winny być wyjaśnione. Twierdzenia stron co do faktów mających znaczenie dla wyniku sprawy były organom znane od początku postępowania, a zatem przesłuchanie stron nie wniosłoby niczego nowego do sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 86 § 1 k.p.a., dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Jego przeprowadzenie organ rozważa dopiero wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ma dalsze wątpliwości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie jest rolą organu nadzoru budowlanego, jak tego chcą skarżący, poszukiwanie osób w celu potwierdzenia z góry postawionej tezy. Nie jest również rolą tego organu dochodzenie, kto i kiedy przebywał na nieruchomości inwestora, ani jaką dysponuje wiedzą. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie jest postępowaniem karnym, w którym to sugerowane przez skarżących dochodzenie mogłoby ewentualnie mieć miejsce. Wówczas jednak właściwe są zupełnie inne organy, inna procedura i inny sąd.

Jeżeli chodzi o zarzut pominięcia dowodu z opinii biegłego, to przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Stwierdzenie faktów, takich jak prowadzenie prac budowlanych polegających na pogłębianiu piwnicy, nie wymaga wiadomości specjalnych, stąd też nie było powodów do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność.

Zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., przez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 24 kwietnia 2024 r. jest po części niezasadny, a po części pozostaje w sprzeczności z protokołem z tych oględzin. Jak bowiem wynika z tego protokołu, wśród obecnych w miejscu oględzin wymieniony został m.in. skarżący wraz z pełnomocnikiem. W protokole zamieszczono też informację o wniosku pełnomocnika o wykonanie dodatkowych zdjęć i pomiarów. Odnotowano ponadto, że skarżący odmówił podpisania protokołu, gdyż nie został wpuszczony do piwnicy. W tej sytuacji trudno mówić, że skarżącemu uniemożliwiono udział w oględzinach. Z kolei na brak możliwości wejścia do piwnicy, który najprawdopodobniej spowodowany był brakiem zgody właściciela, organy nie miały wpływu. O ile bowiem w toku oględzin właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnić kontrolowaną nieruchomość upoważnionym pracownikom organów, o tyle nie ma obowiązku wpuszczania na jej teren innych osób bez stosownego nakazu. Ponadto, nawet gdyby uznać brak możliwości wstępu skarżącego do piwnicy kontrolowanego obiektu za naruszenie przepisów postępowania, to na ruszenie to pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Wreszcie jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., to przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z § 1 tego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący nie wskazują wyłącznie tej jednostki redakcyjnej (§ 1), jednak należy uznać, że właśnie ją mieli na myśli, albowiem zarzut ten nie pozostaje w związku z treścią art. 8 § 2 k.p.a. Dopatrywanie się przez skarżących ich nierównego traktowania w stosunku do pozostałych stron i braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez zupełne pominięcie i brak analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z kolei subiektywne odczucia skarżących w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, nie mogą przesądzać o naruszeniu art. 8 k.p.a..

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935).

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl