Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 990/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr SKO Gd/3633/23 w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

M. T. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zasiłku celowego.

Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 20 stycznia 2023 r. M. T. (dalej wnioskodawczyni lub skarżąca) wystąpiła do Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni o przyznanie zasiłku celowego na rachunki za gaz i prąd.

Do akt dołączono kopię decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 14 grudnia 2022 r. o przyznaniu matce wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego na okres od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. w wysokości 436,67 zł miesięcznie. Nadto dołączono sporządzony przez pracownika MOPS "Skrócony wywiad dla PKPS na pomoc rzeczową" z 12 stycznia 2023 r. oraz 4-stronnicowy dokument "Opis sytuacji do wywiadu z dnia 24.01.2023 r."

Pismem z 12 stycznia 2023 r. ZUS poinformował, że wnioskodawczyni nie pobiera renty/emerytury ani zasiłków oraz - że brak jest aktualnych zgłoszeń do ubezpieczeń.

W dniu 24 stycznia 2023 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie o stanie majątkowym oraz oświadczenie, w którym napisała, że utrzymują się z matką z zasiłku stałego, pielęgnacyjnego i dotacji do czynszu.

Pismem z 26 stycznia 2023 r. ZUS poinformował, że matka wnioskodawczyni pobiera świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w wysokości 500 zł;

W dniu 1 lutego 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] informujące, że opłata za eksploatację mieszkania wnioskodawczyni za styczeń 2023 r. wynosi 846,80 zł; w dniu 31 października 2022 r. wpłacono 641,16 zł w kasie Spółdzielni; w dniu 9 grudnia 2022 r. Urząd Miasta w Gdyni przekazał zaległe dodatki mieszkaniowe za okres od maja 2022 r. do października 2022 r. w kwocie 2200,44 zł. Na dzień 18 stycznia 2023 r. nie ma zadłużenia lokalu wnioskodawczyni.

W dniu 1 lutego 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z PGNiG Obrót Detaliczny sp. z o.o., z którego wynika, że ojciec skarżącej posiada do zapłaty pozostałości z faktur w kwotach 4,56 zł, 27,92 zł, 27,92 zł, 27,92 zł i 27,92 zł.

W dniu 1 marca 2024 r. do akt dołączono fakturę z Energa Obrót S.A. za energię elektryczną – rozliczenie za okres 30 listopada 2022 r.-10 stycznia 2023 r. w kwocie 29,96 zł, płatna do 16 lutego 2023 r.

W dniu 24 marca 2023 r. zawiadomiono wnioskodawczynię o wszczęciu, w dniu 23 stycznia 2023 r., postępowania na jej wniosek w sprawie zasiłków. Na karcie widnieje podpis wnioskodawczyni, bez daty odbioru pisma.

W dniu 24 marca 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że aktualna łączna wysokość dochodu to 999,04 zł (w przeliczeniu na osobę – 499,52 zł). Zasiłek pielęgnacyjny wynosi 215,84 zł, zasiłek stały – 492,08 zł, 2/3 dotacji do czynszu – 291,12 zł. Czynsz wynosi 846,80 zł, od lutego 2023 r. – ponad 900 zł, gaz – 4,56 zł, prąd – 29,96 zł. Matka wnioskodawczyni oczekuje na decyzję ZUS w sprawie emerytury. Pod wywiadem widnieje podpis skarżącej. W części "C. Diagnoza sytuacji osoby lub rodziny, wnioski pracownika socjalnego" wpisano: "Opis sytuacji w załączniku.", lecz załącznik do wywiadu nie został podpisany przez wnioskodawczynię. Następnie wskazano, że na dochód za grudzień 2023 r. składają się: zasiłek stały matki 492,08 zł, zasiłek pielęgnacyjny 215,84 zł, 2/3 dotacji do czynszu 291,12 zł, czyli łącznie 999,04 zł. Rodzina otrzymuje też świadczenie uzupełniające 500 zł. W części D formularza wykazano przyjmowane świadczenia pieniężne (program rządowy, zasiłek celowy na leki, na środki higieniczne, częściowo na pokrycie wymiany spłuczki). Odnotowano także, że odmówiono przyznania zasiłku celowego – pokrycie zużycia wody z uwagi na brak rozliczenia za wodę.

Decyzjami z 24 marca 2024 r. przyznano wnioskodawczyni: pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na okres styczeń – kwiecień 2023 r. w kwocie 200 zł miesięcznie; zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów wymiany spłuczki w kwietniu 2023 r. jednorazowo 150 zł; zasiłek celowy na zakup środków higienicznych w kwietniu 2023 r. jednorazowo 50 zł; zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków w kwietniu 2023 r. jednorazowo 30 zł.

Decyzjami z 20 kwietnia 2023 r. odmówiono wnioskodawczyni przyznania zasiłku okresowego w dwóch sprawach oraz odmówiono przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na rachunki za wodę.

Decyzją nr [...] z 20 kwietnia 2023 r. Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na rachunki za gaz i prąd, tj w sprawie wniosku, będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że jak ustalono podczas wywiadu środowiskowego z 24 stycznia 2023 r. wnioskodawczyni jest panną, nie posiada dzieci. Nie pracuje, nie jest zarejestrowana w PUP, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Ojciec przebywa w Areszcie Śledczym w W., siostra A. jest ubezwłasnowolniona całkowicie i została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej na pobyt stały. Wnioskodawczyni mieszka z matką I., z którą deklarują wspólne gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni wraz z matką zajmują 3-pokojowe mieszkanie w bloku na piątym piętrze. Mieszkanie z uwagi na nagromadzenie wielu niepotrzebnych rzeczy zostało we wrześniu 2023 r. uprzątnięte, przy czym koszty pokryły MOPS oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa. Ponownie jednak w mieszkaniu jak i na balkonie można zauważyć nagromadzone rzeczy i żywność.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni wystąpiła o cały wachlarz świadczeń, jednak podczas wywiadu nie potrafiła wskazać, jakie są wydatki mieszkaniowe. Pracownik podjął działania mające na celu ustalenie wysokości wydatków i ze Spółdzielni Mieszkaniowej otrzymał informację, że obecnie nie ma żadnych zaległości w czynszu (czynsz za styczeń - 846,80 zł), a dodatkowo w dniu 9 grudnia 2023 r. Urząd Miasta przelał kwotę 2200,44 zł tytułem zaległej dotacji do czynszu za okres od maja 2022 r. do października 2022 r. Rodzina otrzymała oprócz bieżącej dotacji (listopad 2022r. - kwiecień 2023 r.- decyzja wydana w 12/2023), dotację do czynszu za okres październik 2021 - marzec 2022 r., której wypłata miała miejsce jednorazowo na konto Spółdzielni Mieszkaniowej. Jak wskazano, klientka nie powiadomiła o tym fakcie ośrodka mimo, że zna treść decyzji odnośnie do informowania o każdej zmianie sytuacji, gdyż stale się od nich odwołuje.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dochód za grudzień stanowiły: zasiłek stały z OPS, zasiłek pielęgnacyjny oraz 2/3 dodatku mieszkaniowego (przyznany jest na 3 osoby - również na ojca). Ponadto, jak wiadomo ośrodkowi, matka wnioskodawczyni posiada zasoby finansowe, które złożone były w depozycie podczas ostatniego pobytu w Gdyńskim Ośrodku Wsparcia (wrzesień 2022 r.) - było to wówczas ok. 19 tysięcy złotych, z czego wnioskodawczyni spłaciła część czynszu ok. 1500 zł oraz przeznaczyła kwotę 2500 zł na zakup kuchenki gazowej oraz miała zakupić również lodówkę, czego nie zrobiła dotąd (żywność jest przechowywana na balkonie). Jednakże mimo posiadania zasobów własnych wnioskodawczyni i jej matka nadal oczekują, że organ będzie przyznawał zasiłki celowe na opłacenie wszelkich należności (chociaż nie ma zaległości w opłatach mieszkaniowych).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że na organie pomocy społecznej spoczywa obowiązek dokładnego i rzetelnego zbadania sytuacji osoby, jak również ustalenia jej rzeczywistych potrzeb, natomiast na świadczeniobiorcy podanie wszelkich potrzebnych informacji. Zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy są świadczeniami z pomocy społecznej o charakterze nieobowiązkowym, jego przyznanie zależy od uznania administracyjnego. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do zaniechania udzielenia żądanego świadczenia. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia otrzyma to świadczenie, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Co więcej, przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. W świetle powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni od powyższej decyzji, decyzją z 9 sierpnia 2024 r. o sygn. akt SKO Gd/3633/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu 24 stycznia 2023 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, którą się stale opiekuje. Utrzymują się z zasiłku stałego, pielęgnacyjnego, dodatku do czynszu. Decyzją z 14 grudnia 2022 r. przyznano matce wnioskodawczyni – I. T., w imieniu której działa M. T., dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. w wysokość 436,67 zł miesięcznie (wniosek z 16 listopada 2022 r.). W powyższej decyzji wskazano, iż gospodarstwo domowe składa się z 3 osób. Stąd w przeliczeniu na 2 osoby dodatek wyniósł 291,12 zł. Ponadto matka wnioskodawczyni otrzymuje także zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215 zł. W toku postępowania organ wskazał, że Pani T. otrzymuje zasiłek stały w wysokości 492,08 zł. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów, z których wynika podstawa przyznania ww. zasiłku stałego i w jakim zakresie był przyznawany (rozpoznając wniosek z 9 marca 2023 r. zasiłek stały nie został uwzględniony). Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę należy uzupełnić akta w tym zakresie.

Rozpoznając wniosek skarżącej z 9 marca 2023 r. ustalono na podstawie pisma z ZUS-u z 24 lutego 2023 r., że I. T. otrzymuje emeryturę w lutym 2023 r. w wysokości 681.81 zł (2545,43 zł emerytura za 3 miesiące - 500 zł świadczenia uzupełniającego): 3 miesiące= 681,81 zł. W powyższym piśmie wskazano, że przysługuje jej ona od 1 grudnia 2022 r. (wpłacono jej wyrównanie). Kolegium podniosło, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, czy ww. okoliczność ma wpływ na rozpatrzenie niniejszego wniosku z 20 stycznia 2023 r.

Nadto Kolegium wskazało, że w aktach znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego podpisany 24.02.2023 r. (lub 24.01.2023 r. - data częściowo nieczytelna) przez Panią T., a akta zawierają "opis sytuacji do wniosku z 24.01.2023", podpisany przez pracownika socjalnego. W aktach znajduje się także "skrócony wywiad dla PKPS na pomoc rzeczową", nie podpisany jednakże przez wnioskodawczynię.

Następnie Kolegium uwzględniło, że pismem z 24 marca 2023 r. organ poinformował wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania i uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Skarżąca potwierdziła, że otrzymała ww. pismo, ale brak jest daty doręczenia. Skarżąca wskazała, że 24 stycznia 2023 r. zapoznała się z aktami i nie wnosi wniosków ani zaskarżeń. W aktach znajduje się pismo z PGNIG z 26 stycznia 2023 r., z którego wynika, iż pod adresem zamieszkania skarżącej K. T. posiada do zapłaty faktury: z terminem płatności 1 lutego 2023 r. - pozostało do zapłaty 4,56 zł, z terminem płatności do 1 kwietnia 2023 r. - pozostało do zapłaty 27,92 zł. W aktach znajduje się też pismo Spółdzielni z 20 stycznia 2024 r., w której znajduje się lokal mieszkalny, w którym mieszka skarżąca, z którego wynika, że na dzień 18 stycznia 2023 r. zadłużenie w lokalu nie występuje. W dniu 1 marca 2023 r. do organu wpłynęła faktura VAT za prąd w lokalu skarżącej, z której wynika, że za okres od 30 listopada 2022 r. do 10 stycznia 2023 r. kwota do zapłaty to 29,96 zł.

W toku postępowania skarżąca zapoznała się z aktami 24 stycznia 2023 r. Natomiast dowody kluczowe w sprawie wpłynęły do organu po tej dacie. Kolegium stwierdziło także, że organ nie wezwał skarżącej do wykazania, iż z tytułu rozliczenia wody na jej lokalu widnieje do zapłaty kwota ok. 500 zł. Zwykle rozliczenie mediów następują i następnie są rozliczane na lokale w określonych odstępach czasu (np. co 3, 6 miesięcy). W związku z powyższym w niniejszej sprawie konieczne było wezwanie skarżącej o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Tym samym organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenia art. 10, art. 79a k.p.a. W aktach znajduje się aktualizacja wywiadu środowiskowego, jednakże nie wynika z niej, że została przeprowadzona w miejscu zamieszkania skarżącej i jej matki. W aktach znajduje się także "opis sytuacji do wywiadu z 24.01.2023 roku", jednak z dokumentów nie wynika, iż są to ustalenia pracownika socjalnego dokonane podczas wywiadu środowiskowego podpisanego przez skarżącą lub matkę. Poprzednio rozpatrując sprawy dotyczące wniosku skarżącej i jej matki wskazano, że konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i matki. Także w niniejszej sprawie wywiad jest niezbędny celem ustalenia aktualnej, jak i z daty złożenia wniosku sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej rodziny. Wydając decyzję należy odnieść się do sytuacji skarżącej i jej rodziny z daty wniesienia wniosku, jak i jej aktualnej sytuacji, na co wskazywał WSA w Gdańsku, rozpoznając poprzednie sprawy skarżącej.

W piśmie z 12 września 2024 r. M. T. wniosła o "uchylenie, tj. zmianę" wydanych w jej sprawach decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, że na dzień wydawania decyzji, takich jak np. dotyczące zasiłku okresowego, celowego na gaz i prąd nie było żadnych braków do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygających sprawy, czyli przyznających zasiłki, a rachunek za wodę jest do skompletowania w kompetencji organu odwoławczego bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrywania. Konieczność przeprowadzenia nawet kilku dowodów mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy gwarantuje jednostce uprawnienie do skontrolowania wydanego już aktu administracyjnego, a intencją ustawodawcy oraz postulatem doktryny i judykatury jest nienadużywanie przez organy odwoławcze kompetencji do uchylania zaskarżonych decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz w ramach przysługujących im uprawnień dokonywanie uzupełnienia postępowania dowodowego i orzekanie co do istoty sprawy. Prawo nie pozwala na to, by sprawy były rozpatrywane przewlekle i długimi miesiącami, latami, lecz przepisy prawa wyznaczają czasokres rozpatrywania spraw: miesiąc, góra dwa miesiące w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Przeciąganie spraw nie znajduje umocowania w prawie zarówno ze względów czysto prawnych, jak też humanitarnych, zwłaszcza gdy chodzi o sprawy dotyczące zasiłków, a więc minimum egzystencji, na pomoc nie można bowiem czekać długimi miesiącami przechodzącymi w lata. W ocenie skarżącej w sprawach dokonano koniecznych czynności, były przeprowadzone wywiady środowiskowe. SKO w Gdańsku uznało, że nie ma pewności, że wywiady zostały przeprowadzone, mimo że organ pierwszej instancji wyraźnie potwierdził ich przeprowadzenie pisząc, że z wniosku z 20 stycznia 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w dniu 24 stycznia 2023 r., a z wniosku z 14 lutego 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w dniu 24 marca 2023 r. Również w aktach znajdują się kwestionariusze tych wywiadów środowiskowych. Zdaniem skarżącej, jak wiadomo wywiady takie przeprowadzane są w miejscu zamieszkania, więc stanowisko Kolegium poddające w wątpliwość rzeczywiste przeprowadzenie ich w tym miejscu jest co najmniej dziwne. Pisząc, że sąd rozpatrując sprawy nakazał przeprowadzenie wywiadów środowiskowych, Kolegium nie zauważa, że były to inne sprawy, będące z czasu epidemii COVID-19. Natomiast w niniejszych sprawach wywiady środowiskowe odbyły się w miejscu zamieszkania. Organ pierwszej instancji nie twierdził, jakoby ich nie przeprowadził, lecz potwierdził ich przeprowadzenie, a więc Kolegium bez żadnej podstawy to neguje niepotrzebnie i bezprawnie przewlekając sprawy. Jeżeli strona nie zarzuca uniemożliwienia jej czynnego udziału w sprawach, to zdaniem skarżącej Kolegium nie powinno jej tego wmawiać, gdyż strona nie chce przeciągać spraw przeglądając kolejne akta. Jeżeli chodzi o dostarczenie dokumentu, np. dotyczącego zasiłku stałego, rachunku za wodę, to Kolegium miało możliwość wystąpić o ten pierwszy dokument do OPS-u, a o ten drugi do Spółdzielni Mieszkaniowej, bądź zlecić to OPS-owi w postępowaniu uzupełniającym na etapie odwoławczym, tym bardziej, że OPS występował do tej Spółdzielni pytając o zadłużenie lokalu, a więc nie jest tu niezbędne dostarczanie tego przez stronę. OPS też sam występował do gazowni PGNIG oraz do ZUS-u o dokumenty, więc Kolegium mogło też to uczynić. Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, że dołączone dokumenty dotyczące stanu zdrowia nie zostały przez organ rozpatrzone, to wbrew twierdzeniu Kolegium, dokumentów o stanie zdrowia się nie rozpatruje, gdyż dowodów nie można rozpatrywać, lecz należy je po prostu przyjąć, uznać, gdyż z dowodami się nie dyskutuje. To sprawę się rozpatruje w oparciu o dokumenty, a nie rozpatruje się dokumentów, czyli dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. 2024 poz. 572 ze zm.) - dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrolowana sprawa objęta sprzeciwem dotyczy zasiłku celowego, którego przyznanie zostało uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej jako u.p.s., która stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1). Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 2, 3 i 4). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.).

Choć przepis art. 39 u.p.s., w którym uregulowano zasiłek celowy wprost tego nie przewiduje, to nie ulega wątpliwości, że w oparciu o art. 8 u.p.s. świadczenie to zależne jest od kryterium dochodowego. Przyznanie tego rodzaju pomocy społecznej uzależnione jest zatem przede wszystkim od wystąpienia przesłanki dotyczącej braku możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej związanej z niemożliwością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a także uzyskiwania dochodu nieprzekraczającego kwoty określonej w art. 8 ust. 1 u.p.s.

Należy podkreślić, że dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń faktycznych, którym służy m.in. obligatoryjny wywiad środowiskowy. O ile jednak organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4a u.p.s.

Powyższe uwagi o charakterze ogólnym mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprzeciwu w niniejszej sprawie, ponieważ wskazują zakres prawidłowo poprowadzonego postępowania w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego. Skoro bowiem kompleksowe i pełne ustalenie okoliczności życiowych, w szczególności możliwości finansowych wnioskodawcy jest warunkiem koniecznym orzekania w przedmiocie zasiłku celowego, to jakiekolwiek braki w materiale dowodowym będą świadczyły o wadach przeprowadzonego postępowania. Jak już wskazano powyżej, rolą sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie kontrola, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania – jak orzekł organ odwoławczy – a jeśli tak, to czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeśli bowiem charakter naruszenia na to pozwala, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek skorzystać z art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1).

W niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo dostrzegło istotne braki w materiale dowodowym, który czyni decyzję Kierownika Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni z 20 kwietnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego - przedwczesną. Wskazania przy tym wymaga, że poważne uchybienia w niepełnym materiale dowodowym stanowią o istotnej wadzie postępowania, której nie można "naprawić" na etapie postępowania odwoławczego. Jak już wyjaśniono powyżej, strona nie może zostać pozbawiona możliwości skorzystania z rozstrzygnięcia jej sprawy przez organy dwóch instancji.

Należy przypomnieć, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Wywiad taki służy ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób oraz rodzin ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany na podstawie art. 107 i nast. u.p.s., jak również jego aktualizacja, jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Na wywiad składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będący podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (zob. wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 766/19). W konsekwencji jakiekolwiek niejasności co do sytuacji majątkowej strony w pierwszej kolejności winny być wyjaśnione w wywiadzie środowiskowym.

Z powyższego wynika, że zarówno wywiad środowiskowy, jak i jego aktualizacja stanowią kluczowy dowód w postępowaniach z zakresu prawa pomocy, a zatem dokumenty sporządzone w oparciu o przeprowadzony wywiad nie mogą budzić żadnych wątpliwości formalnych. Na gruncie niniejszej sprawy, jak słusznie zauważyło Kolegium, nie wiadomo jak zakwalifikować dokument zatytułowany "Opis sytuacji do wywiadu z 24.01.2023 roku", niepodpisany ani przez skarżącą ani przez jej matkę. Zwłaszcza że w nadesłanych aktach sprawy jest wywiad środowiskowy (k. nr 54-51 akt organu I instancji) z nieczytelną datą być może oznaczającą 24.01.23. Ponadto w części "C. Diagnoza sytuacji osoby lub rodziny, wnioski pracownika socjalnego" wpisano: "Opis sytuacji w załączniku." Najprawdopodobniej chodzi o dołączony do akt (k. nr 58-55) 4-stronnicowy dokument "Opis sytuacji do wywiadu z dnia 24.01.2023 r." podpisany przez pracownika socjalnego. Nawet jeśli tak, to załącznik powinien być prawidłowo zatytułowany, podpisany zarówno przez pracownika socjalnego, jak i przez wnioskodawczynię. Jego wiarygodność podważa zarówno brak podpisu wnioskodawczyni, jak i fakt, że wywiad sporządzono pismem odręcznym, a ww. opis stanowi wydruk komputerowy.

Na marginesie Sąd zauważa, że nadesłane akta administracyjne do wniosku skarżącej z 20 stycznia 2023 r. o wiele zasiłków zostały spięte razem z aktami z wniosku skarżącej z 14 lutego 2023 r. - również o wiele zasiłków. W tych drugich aktach znajduje się wywiad środowiskowy z 24 marca 2023 r. (k. nr 35-32), jednakże sporządzony do sprawy z innego wniosku, więc nie podlegający kontroli w niniejszej sprawie sądowej.

Dodatkowo słusznie zauważyło Kolegium, że rozstrzyganie sprawy w oparciu o nowe dowody (pismo PGNiG z 26 stycznia 2023 r., pismo z ZUS-u z 24 lutego 2023 r., faktura VAT z 1 marca 2023 r.) przez organ I instancji po dniu 24 stycznia 2023 r., kiedy to strona zapoznała się z aktami, bez umożliwienia stronie zapoznania się z nimi - stanowi naruszenie art. 10 i art. 79a k.p.a. Skarżąca co prawda zarzuciła Kolegium, że niesłusznie podnosi ten zarzut skoro sama zainteresowana tego nie robi, jednakże organ odwoławczy słusznie dostrzegł naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie. Mimo powyższego, to inne braki i nieścisłości w materiale dowodowym okazały się kluczowe dla wydania decyzji kasatoryjnej. Podobnie, choć w opinii skarżącej "rachunek za wodę jest do skompletowania w kompetencji organu odwoławczego", to jak wykazano powyżej wadliwości niniejszego postępowania nie należy upatrywać w braku jednego dokumentu.

Reasumując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 i art. 79a k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy niewątpliwie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, nie mogąc naruszyć zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.