Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1644/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 4, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1047/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 15 listopada 2021 r. nr SKO-4110/1333/21 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1047/21 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 15 listopada 2021 r. nr SKO-4110/1333/21 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej, co według Sądu I instancji wskazuje na prawidłowość decyzji wydanej w sprawie, podczas gdy na skutek błędnie poczynionych ustaleń organ ograniczył wysokość wnioskowanego zasiłku;

2. art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że pomoc udzielana wnoszącemu skargę kasacyjną "wyręcza" go, a nie "wspiera"; tymczasem nie otrzymuje on zasiłków w żądanych przez siebie wysokościach, pomimo niekwestionowanych w toku postępowania trudności życiowych, wynikających z chorób przewlekłych, niepełnosprawności oraz niezdolności do pracy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że w decyzji błędnie wskazano, że na przyznaną kwotę zasiłku celowego składa się kwota stanowiąca dofinansowanie połowy miesięcznych kosztów wyliczonych na podstawie faktur i dokumentów przedstawionych przez stronę. Nie ustalono, jaki jest koszt 1,5 tony węgla i drewna opałowego. Przyjmując, że kwota dofinansowania miała pokrywać połowę kosztów, to powinna wynieść co najmniej 875 zł, a nie 620 zł. Zakup tony węgla to koszt 1550 zł, a drewna opałowego – 200 zł. Okoliczność, że wnoszący skargę kasacyjną mieszka w mieszkaniu o niewielkiej powierzchni (38 m2) nie oznacza, że nie wymaga ono ogrzewania przez cały okres zimowy. Podobnie, koszt solidnego obuwia zimowego to kwota co najmniej 200 zł. Stąd, połowa tej kwoty to 100 zł, a nie 60 zł, jak wskazano w decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną na zakup energii za 2 miesiące wydatkuje 225 zł, a więc połową tej kwoty jest 112,50 zł.

Zatem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, na skutek błędnie poczynionych ustaleń, organ niezasadnie ograniczył wysokość wnioskowanego zasiłku. Tym samym, organ naruszył art. 9 i art. 7 K.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że doszło również do naruszenia art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ organy nie odniosły zasad pomocy społecznej do sytuacji wnioskodawcy i wnioskowanej przez niego pomocy. Organ powinien kierować się także interesem obywatela i interesem społecznym. Oznacza to, że organ nie może poprzestać na ogólnej formule "ze względu na ograniczoną ilość środków finansowych, którymi dysponuje organ, konieczny jest ich taki podział, aby zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby jak największej liczby osób spełniających kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej". Takie uzasadnienie decyzji może wywołać wrażenie dowolności, a także poczucie krzywdy i niesprawiedliwości. Konieczne jest więc odniesienie zasad i konkretnego przepisu do sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy.

Wnoszący skargę kasacyjną nie podał we wniosku, w jakiej kwocie oczekuje pomocy. Z kolei, organ wskazując, że kwota zasiłku odpowiada 50% poszczególnych elementów tego wniosku, poczynił błędne ustalenia dotyczące łącznej wysokości przyznanego zasiłku.

Dlatego też, wydając decyzję organ powinien ocenić całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia jego potrzeb (wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp.), uwzględniając przy tym sytuację ogólną (podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki) i mając na uwadze cele pomocy społecznej.

Ocena organu, że postawa wnioskodawcy jest roszczeniowa, jest krzywdząca i nie powinna zostać umieszczona w decyzji.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, M. S. we wniosku z 2 września 2021 r., wystąpił o zasiłek celowy na zakup gazu do pustej butli gazowej, doładowanie licznika przedpłatowego energii elektrycznej, zakup 1,5 tony węgla i drewna opałowego oraz obuwia zimowego.

Prezydent Miasta Kalisza decyzją z 17 września 2021 r. nr MOPS-DPŚ.4112.4902.2021 przyznał M. S. zasiłek celowy w kwocie 750 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału na sezon grzewczy 2021/2022, w tym węgla i drewna opałowego, napełnienia pustej butli gazowej, doładowania licznika przedpłatowego energii elektrycznej oraz zakupu obuwia zimowego. W wyniku przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący mieszka sam, prowadzi samodzielne gospodarstwo, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu, nie pracuje zawodowo ani dorywczo oraz nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności (jest niezdolny do pracy). Skarżący ma przyznany zasiłek stały w wysokości 645 zł, który stanowi jego jedyny dochód.

Prezydent podkreślił, że na kwotę przyznanego zasiłku celowego składa się kwota 620 zł stanowiąca dofinansowanie do zakupu węgla oraz drewna opałowego, kwota 50 zł stanowiąca dofinansowanie do doładowania licznika do energii elektrycznej, kwota 30 zł stanowiąca dofinansowanie do napełnienia pustej butli gazowej, a także kwota 50 zł stanowiąca dofinansowanie do zakupu obuwia. Jak wskazał organ, kwota dofinansowania do zakupu energii elektrycznej wynika z faktu, że wnioskodawca doładowuje licznik do energii elektrycznej na kwotę 194,22 zł, co wystarczy na około dwa miesiące. Jak podał Prezydent, kwotę 194,22 zł należy podzielić na dwa miesiące i pomnożyć razy 50% (dofinansowania do tej potrzeby) co daje kwotę 48,55 zł. Ustalono, że napełnienie pustej butli gazowej wynosi około 60 zł na miesiąc, a 50% (dofinansowania do tej potrzeby) stanowi 30 zł. Natomiast średni koszt zimowych butów wynosi ok. 100 zł, a 50% (dofinansowania do tej potrzeby) stanowi 50 zł.

Organ wskazał też średnią wysokość zasiłku celowego od 1 stycznia 2021 r. do 31 lipca 2021 r. oraz w sierpniu 2021 r. oraz wyjaśnił z czego ona wynika. Wskazał liczbę oraz wysokość przyznanych zasiłków w sierpniu 2021 r., a także powody takiego podziału środków. Wreszcie, organ wskazał na wysokość otrzymywanych dotąd przez skarżącego zasiłków: stałego, okresowego, a także świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, decyzją z 15 listopada 2021 r. nr SKO-4110/1333/21 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Kalisza. Organ II instancji podkreślił, że organy pomocy społecznej nie są w stanie realizować wszystkich potrzeb swoich beneficjentów, a w związku z tym zmuszone są ograniczyć, jak w niniejszej sprawie, do zabezpieczenia podstawowych potrzeb, i to w ograniczonej wysokości. Prezydent przyznał M. S. na zakup węgla i drewna opałowego zdecydowanie wyższą kwotę niż średnia wypłacana na ten cel. Otrzymana przez skarżącego pomoc jest, zdaniem Kolegium, co najmniej adekwatna do celów, na jakie została przyznana. Organ przyjął ok. 50 % miesięcznych kosztów, wyliczonych na podstawie faktur i dokumentów przedstawionych przez stronę. Kolegium oceniło, że materiał sprawy został zebrany w sposób prawidłowy, na jego podstawie dokonano całościowej oceny sytuacji M. S. oraz rozpatrzono pozytywnie jego wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 listopada 2021 r. Jak zauważył Sąd I instancji, skarżącemu przyznano pomoc na częściowe pokrycie wszystkich zgłoszonych potrzeb. W toku postępowania skarżący kwestionuje jedynie wysokość udzielonej mu pomocy. Skarżący od 2011 r. systematycznie otrzymuje pomoc w formie zasiłków (stałego, okresowego oraz zasiłków celowych na pokrycie kosztów zakupu żywności, zakupu opału, pokrycia rachunków związanych z utrzymaniem zamieszkiwanego lokalu oraz zakupu leków). Ponadto, Sąd I instancji przywołał sygnatury spraw, które dotyczyły innych zasiłków celowych, o które zwracał się skarżący.

Sąd I instancji wyjaśnił, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ I instancji bardzo konkretnie omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sytuację skarżącego. Sąd I instancji wskazał następnie, że uzasadnienia decyzji obu instancji mogłyby być "bardziej pogłębione", ale zważywszy na okoliczności badanej sprawy, nie wpłynęło to na ich prawidłowość.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w przypadku sformułowania zarzutów, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autorka skargi kasacyjnej, prezentująca inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zasadność zarzutów natury procesowej może się bowiem okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W ramach zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autorka skargi kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. Konieczne jest więc przypomnienie treści wskazanych przepisów i stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Sąd I instancji przyjął, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej. To oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w żądanej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby ona zostać faktycznie zrealizowana. Niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej w żądanej przez nich maksymalnej wysokości. Nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Kolejno, Sąd I instancji odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. I OSK 588/21 (również dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku celowego), wskazał, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak roszczenia prawnego do świadczenia pomocy (por. wyrok NSA z 21.10.2021 r. sygn. I OSK 588/21). Powołując się zaś na Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01 (OTK 2001/8/252) NSA podkreślił, że zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/8 i n.). Celem pomocy społecznej nie jest stałe zastępowanie osobistej aktywności osób w zakresie dostarczania rodzinie środków utrzymania. Pomoc społeczna nie może bowiem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (wyrok NSA z 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2132/12).

Z tak dokonaną wykładnią wskazanych norm prawnych należało zgodzić się. Natomiast z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącej się do zagadnienia błędnej wykładni wskazanych norm prawnych wynika, że w zasadzie autorka skargi kasacyjnej nie kwestionuje sposobu ich rozumienia przez Sąd I instancji, ale odnosi się do "błędnie poczynionych ustaleń" przez organ administracyjny, które miały wpływ na wysokość wnioskowanego zasiłku. Ponadto autorka skargi kasacyjnej upatruje błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. w uznaniu, że pomoc udzielana wnoszącemu skargę kasacyjną "wyręcza" go, a nie "wspiera"; tymczasem nie otrzymuje on zasiłków w żądanych przez siebie wysokościach, pomimo niekwestionowanych w toku postępowania trudności życiowych, wynikających z chorób przewlekłych, niepełnosprawności oraz niezdolności do pracy.

Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie dotyczą zatem błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. ani nawet ich niewłaściwego zastosowania. Odnoszą się one do niewłaściwej – zdaniem skarżącego kasacyjnie - oceny stanu faktycznego, tj. kompletności ustaleń stanu faktycznego i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec tak sformułowanych zarzutów, wyjaśnienia wymaga, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważy skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

W takiej sytuacji rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które w skardze kasacyjnej zostały wskazane jako naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania. Warto raz jeszcze podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).

W ramach zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenia tych norm prawnych skarżący kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazać trzeba przede wszystkim, że skarga kasacyjna podaje argumenty, które mają wyłącznie charakter perswazyjny, ale pozbawione są waloru rzeczowości i w konsekwencji nie mogą uzasadniać zarzutu, gdyż nie poddają się merytorycznemu rozpoznaniu. Zabrakło bowiem wskazania na czym konkretnie podane naruszenia przepisów się objawiały. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na stwierdzeniu, że organy i Sąd I instancji niewystarczająco wnikliwie oceniły żądanie skarżącego oraz nie zindywidualizowały tej oceny do sytuacji, w jakiej skarżący się znajduje, a zasady dotyczące zasiłku celowego zostały przedstawione lakonicznie. Tak sformułowany zarzut opiera się na ogólnikowych i pozbawionych rzeczowej treści stwierdzeniach negujących stanowisko Sądu I instancji oraz organów pomocowych. Wskazanie przez autorkę skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.

Zauważyć trzeba, że jedynym konkretnym odniesieniem do kwestionowanych ustaleń w skardze kasacyjnej jest wskazanie, że nie ustalono ile kosztuje 1,5 tony węgla i drewna opałowego, ponadto podano, że koszt zakupu obuwia zimowego to kwota co najmniej 200 zł, a koszt energii za dwa miesiące to kwota 225 zł, co oznacza, że przy przyjęciu organów, że kwota dofinansowania miałaby stanowić 50% kosztu, to kwoty zasiłku na poszczególne cele powinny wynieść więcej niż przyznane przez organ.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zauważenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy ustaliły miesięczne koszty na podstawie faktur i dokumentów przedstawionych przez stronę. Kwoty zaś na zaspokojenie potrzeb skarżącego podane w skardze i skardze kasacyjnej nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Wyjaśnienia wymaga więc, że o skuteczności zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autorka skargi kasacyjnej zobowiązana była więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Podkreślenia przy tym wymaga, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I FSK 1276/14).

Ponadto dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można raz jeszcze nie odwołać się do uznaniowego charakteru decyzji wydawanych w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyjaśnić należy, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. W niniejszej sprawie organ administracyjny wskazał w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie możliwości finansowe organu pomocy społecznej, a także ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielonych na jednego uprawnionego i liczby osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Okoliczności te, jako odwołujące się do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej musza pozostawać poza kontrolą sądową decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 P.p.s.a. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10, wyrok NSA z 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1398/09).

Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z tego powodu niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 1 K.p.a. Z tego samego powodu nie mogły być zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.). O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.