Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 402/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190  ust. 1  pkt 2a
journal: Dz.U. 1998 nr 95 poz 602
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego gminy P. R. R.

W motywach uzasadnienia wskazał, że radny gminy P. R. R. pełni funkcję członka Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. Informację tę potwierdza odpis z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS).

Podał, że zgodnie z zapisem w KRS, przedmiotem działalności Spółdzielni są usługi transportowe, warsztatowe, jak również działalność handlowo-zaopatrzeniowa w zakresie sprzedaży paliw, części zamiennych, nawozów mineralnych, środków ochrony roślin, drobiu oraz pasz. Spółdzielnia prowadzi więc działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług dla rolników. R. R. zarządza tą działalnością.

Podkreślił, że budynki Spółdzielni usytuowane są na nieruchomości, która jest własnością gminy P., jako mienie komunalne. Nieruchomość ta użytkowana jest przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w P. w zakresie prowadzonej przez tą Spółdzielnię działalności gospodarczej.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Sankcja za naruszenie zakazu określonego w cytowanym wyżej przepisie wynika z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia tego "mandatu" z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Radny nie może więc zarządzać działalnością jednostki, która wykonuje swoje statutowe zadania gospodarcze z wykorzystaniem mienia gminnego.

Wojewoda wskazał, że R. R., pełniąc równocześnie funkcję radnego gminy P. oraz członka Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., naruszył zakaz określony w cytowanych powyżej przepisach, w związku z tym, na podstawie wymienionego wyżej art. 190 ust. 1 pkt 2a, jego mandat wygasł.

Podał, że zgodnie z brzmieniem ust. 2 art. 190 Ordynacji wyborczej (...) wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza Rada Gminy w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyn jego wygaśnięcia. Z uwagi na to, że Rada Gminy w P. nie wykonała powyższego obowiązku w ustawowym terminie, dlatego też Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę, pismem z dnia [...] października 2011 r., do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia wezwania. Stwierdzając, że Rada Gminy P. również i tego obowiązku nie wykonała (albowiem podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nie wyrażenia zgody na wygaśnięcie mandatu radnego R. R.), Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego gminy P. R. R., a następnie takie zarządzenie wydał.

Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody stało się przedmiotem skargi Rady Gminy P. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody, strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez brak podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu.

W motywach uzasadnienia wskazano, że radny R. R. wyjaśnił (wyciąg z protokółu z sesji Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r.), że już w 2009 r. ustnie zrzekł się funkcji społecznego członka zarządu spółdzielni i przekazał swoją wolę prezesowi S. O. W 2010 r., ani w 2011 r. nie uczestniczył w żadnym posiedzeniu tego organu spółdzielni. Radny R. R. nie posiadał żadnych samodzielnych funkcji do jakiekolwiek zarządzania i reprezentowania spółdzielni, nie odnosił z tego tytułu żadnych korzyści majątkowych. Ponadto Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. jest bardzo małą spółdzielnią zatrudniającą trzech pracowników (dwie na pół etatu, jedna na 1/4). Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. świadczy tylko sezonowe (letnie) usługi dla rolnictwa w zakresie koszenia zbóż. Nie wykonuje usług opisanych w wyciągu z KRS. Wskazano również, że radny R. R. w 2011 r. na piśmie złożył wniosek o odwołanie z funkcji członka zarządu.

Strona skarżąca podniosła, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zabrania się rzeczywistego (realnego) i faktycznego brania udziału w czynnościach zarządu spółdzielni, zabrania zarządzania taką działalnością, brania udziału w jej prowadzeniu jako przedstawiciel lub pełnomocnik. Skarżąca twierdziła, że skoro radny R. R. w 2009 r. ustnie zrzekł się funkcji członka zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., a swoje oświadczenie woli o rezygnacji przekazał prezesowi spółdzielni, nie wykonywał żadnych rzeczywistych (realnych) ani faktycznych czynności w opisanym zarządzie, to nie zachodziło jakiekolwiek niebezpieczeństwo uzyskania przez radnego nieuprawnionych korzyści dla siebie, rodziny i gminy. Nadto z uwagi na fakt, że spółdzielnia nie prowadzi działalności gospodarczej wskazanej przez Wojewodę [...], w opisanej sytuacji nie występują przesłanki, określone w art. 24f ustawy o samorządzie gminny.

Strona skarżąca wskazała też, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. we wrześniu 2011 r. złożyła wniosek o wykreślenie R. R. z funkcji członka zarządu spółdzielni, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio.

Powyższy przepis wskazuje zatem, że tylko w przypadku zaistnienia określonych w przepisach prawa zdarzeń, wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie, jak również po powiadomieniu MSWiA, wydaje zarządzenie zastępcze.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W świetle art. 24f ust. 1a przedmiotowej ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Artykuł 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.

Regulacja zawarta w przepisie art. 24f ust. 1 została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806).

Z przywołanych przepisów wypływa wniosek, że mandat radnego, który nie zrzekł się funkcji i nie wykonał obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, wygasa z mocy prawa. Jednakże przepis prawa wymaga potwierdzenia tego faktu przez radę gminy w drodze stosownej uchwały. Zatem zaistnienie takiej sytuacji, w której radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i nie zrzekł się funkcji, nakłada na radę obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i nie wykonał tej powinności w terminie 3 miesięcy (art. 24f). Wskazać należy, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], R. R. dopiero z dniem [...] listopada 2011 r. wykreślony został z rejestru, jako członek zarządu.

A zatem oczywistym jest, że w tym stanie faktycznym doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu, z mocy prawa doszło do wygaśnięcia mandatu radnego i bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w późniejszym czasie doszło do zrzeczenia się przez niego funkcji członka zarządu.

W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1701/10, w którym stwierdzono, że wygaśnięcie mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie, zaś stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu wójta ma charakter deklaratywny (LEX nr 746740). Wskazać też można na wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1979/10, w którym Sąd stwierdził, że wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest uchwała rady gminy, bądź zarządzenie zastępcze wojewody. Zarządzenie zastępcze jest więc jedynie urzędowym potwierdzeniem skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy. Mandat, który już wygasł nie "odradza" się wskutek zmian w Krajowym Rejestrze Karnym ani z zakończeniem okresu próby (LEX nr 746864). Należy wskazać również wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 200/10, w którym Sąd stwierdził, że zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego nie tworzy nowego stanu prawnego, a ma jedynie charakter deklaratoryjny (LEX nr 818536).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.