Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 328/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1, art.119 pkt 2, art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c), art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.4 ust.1 i 2, art.6 ust.2, art.51 ust.1, art.61 ust.1 i ust.1a, art.64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz B. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 listopada 2022 r. Burmistrz M. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn.zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 3 czerwca 2022 r. Przedsiębiorstwa (...) (dalej jako: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: wyznaczeniu punktu zbierania (magazynowania) odpadów obojętnych (budowlanych) na części działki nr (...) obr. J., gm. M.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dla terenu objętego inwestycją, Gmina M. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W sprawie dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. D. (dalej jako: "strona, "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:

1) wydanie decyzji w sytuacji braku umieszczenia inwestycji w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa Warmińsko-Mazurskiego,

2) uwzględnienie wniosku, w którym wskazano, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie i środowisko, podczas gdy składowanie i przetwarzanie odpadów budowlanych odbywa się z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu budowlanego (kruszarka) oraz ciężkiego transportu (ciągniki siodłowe z naczepami i wywrotki o DMC przekraczającej 24 tony), za pośrednictwem drogi gruntowej przebiegającej wzdłuż nieruchomości strony, co generuje hałas i pył, bezpośrednio oddziałujący na nieruchomość strony, nadto składowanie i przetwarzanie odpadów odbywa się w odległości mniejszej niż 100m od nieruchomości mieszkalnej strony,

3) wydanie decyzji uwzględniającej wniosek w sytuacji, w której wniosek wprost wskazuje, że inwestycja nie oddziałuje poza teren inwestycji, mimo jej bezpośredniego oddziaływania na nieruchomość strony,

4) pominięcie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego:

a) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko i nieruchomości sąsiednie, w tym okoliczność pogorszenia stanu środowiska, a tym samym z pominięciem ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, w szczególności hałasu, drgań, zanieczyszczenia wody i powietrza (odpadami i pyłami) i ich wpływu na nieruchomości sąsiednie i środowisko,

b) oddalenie wniosków dowodowych strony, podczas gdy wnioski te zmierzały do wykazania okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy - wpływu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie i środowisko, rzeczywistego wykorzystania inwestycji do składowania i przetwarzania odpadów nieobojętnych (niebezpiecznych), zatem niezgodnie z wnioskiem inicjującym postępowanie,

5) uwzględnienie decyzji bez przeprowadzenia analizy hydrologicznej i geologicznej dla inwestycji i jej otoczenia – art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 127 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy o odpadach i § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów,

6) wydanie decyzji bez sporządzenia analizy oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzyskania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, w której inwestycja obejmuje instalacje przetwarzania odpadów (kruszenia gruzu), zatem znajdującą się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 P.b. i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zaś powyższe potwierdzają wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę,

7) brak określenia w decyzji wymagań zapewniających ochronę zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym strony (art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach).

W związku z powyższymi zarzutami, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmownej wobec wniosku inwestora.

W uzasadnieniu podniesiono, że inwestor wprost wskazał, że inwestycja obejmuje nie tylko składowanie odpadów, ale też ich przetwarzanie. Zdaniem strony, składowisko w połączeniu z już posadowioną stacjonarną kruszarką stanowi instalację w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, zatem spełnia przesłanki określone w § 2 ust. 47, względnie § 3 ust. 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa inwestycja oddziałuje poza teren działki inwestora, ponieważ transport, składowanie i przetwarzanie materiałów określonych we wniosku odbywa się przy granicy działki strony, w odległości mniejszej niż 50m od zamieszkałych budynków mieszkalnych strony.

Decyzją z 2 stycznia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wyjaśniono, że organ pierwszej instancji określił szczegółowo zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (rodzaje odpadów, ich ilość, powierzchnia i sposób ich magazynowania). Wskazał, że w przypadku tego rodzaju inwestycji nie wyznacza się linii zabudowy. Podał, że inwestycja w rozumieniu właściwych przepisów nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym, nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wskazał dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – działka nr (...) obr. J. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, a działka objęta wnioskiem nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ odwoławczy wskazał również, że kwestionowana decyzja zawiera wymagane załączniki – graficzny oraz opisowy w postaci analizy, zaś projekt decyzji został przygotowany przez osobę do tego uprawnioną.

Objęte zaskarżoną decyzją odpady nie są odpadami niebezpiecznymi w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, lecz stanowią odpady obojętne (budowlane). Tym samym, nie ma konieczności prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie jest to przedsięwzięcie, które mieści się w katalogu przedsięwzięć wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając:

1) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu – treść uzasadnienia decyzji Kolegium w zasadzie powiela treść decyzji organu pierwszej instancji, zaś organ odwoławczy jest zobowiązany do przeanalizowania całokształtu sprawy, w tym odniesienia się do twierdzeń i wniosków składanych przez stronę w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w szczególności:

a) przyczyn, dla których organ pierwszej instancji nie musiał przeprowadzać postępowania dowodowego, w tym w przedmiocie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz na środowisko i tym samym podlegania przepisom dotyczącym ochrony środowiska, w tym co do immisji rzeczy (brud) i hałasu na środowisko i sąsiednie nieruchomości,

b) brak odniesienia się do sprzeczności wniosku z pozostałym materiałem dowodowym, tj. twierdzenia, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, podczas gdy zarówno z dowodów zgłoszonych przez stronę, jak i podstawowych zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania wynika wniosek odwrotny,

c) istotnego elementu inwestycji, tj. wykorzystania stacjonarnej kruszarki – co leży u podstaw składowania tych odpadów i celu inwestycji, a co zostało wprost wskazane we wniosku – treść decyzji Kolegium w ogóle nie odnosi się do kwestii kruszarki,

d) przyczyn, dla których organ pierwszej instancji, zdaniem Kolegium, przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe,

czym naruszono art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 oraz art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 4 k.p.a., zaś niezweryfikowanie tych okoliczności skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa;

2) brak odniesienia się do twierdzeń i oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz ich przeprowadzania lub nie, tj. niewyjaśnienie przyczyn i podstaw ich pominięcia i oparcie decyzji wyłącznie na deklaracji wnioskodawcy (wniosku) poszczególnych zarzutów odwołania uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a.;

3) brak odniesienia się Kolegium dlaczego, zdaniem organu odwoławczego, nie stosuje się innych przepisów ochrony środowiska, w tym ustawy o odpadach i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, co uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a.;

4) brak uzasadnienia, dlaczego inwestycja (a nie tylko same odpady) nie może znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy wniosek inwestora obejmuje składowanie i przetwarzanie odpadów budowlanych - obejmuje instalacje przetwarzania odpadów (kruszenia gruzu - s. 1 akapit 3 wniosku) oraz odbywa się z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu budowlanego (kruszarka) oraz ciężkiego transportu (ciągniki siodłowe z naczepami i wywrotek o DMC przekraczającej 24 tony), za pośrednictwem drogi gruntowej przebiegającej wzdłuż nieruchomości skarżącego, co generuje hałas i pył, bezpośrednio oddziałujący na nieruchomość skarżącego, nadto składowanie i przetwarzanie odpadów odbywa się w odległości mniejszej niż 100 m od nieruchomości mieszkalnej skarżącego - zatem znajdującą się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. ust. 47, względnie § 3 ust. 82 ww. rozporządzenia) w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska - art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., co wynika z faktów znanych organowi z urzędu, w tym z doświadczenia życiowego, wniosków i twierdzeń zgłoszonych przez skarżącego.

W konsekwencji powyższego, organ naruszył art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 i 7 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 4 - 6 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 112 ust. 1 i 2, art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) i art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. ust. 47, względnie § 3 ust. 82 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 124 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 127 ust. 1 pkt. 5 ustawy o odpadach, co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa;

5) zaś wobec ww. zarzutów - pominięcie konieczności dokonania przez organ uzgodnień z właściwą Wojewódzką Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną w przedmiocie wpływu inwestycji na zanieczyszczenie środowiska hałasem, w szczególności dla nieruchomości sąsiednich, mimo, że ta okoliczność ma istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 i 7 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 4-6 Ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 112 ust. 1 i 2 oraz art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictw, według norm przepisanych.

Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym zarzuty podniesione w złożonym uprzednio odwołaniu. Wskazał, że wydane w toku postępowania decyzje naruszają jego prawa jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, ponieważ planowana inwestycja spowoduje bezpośrednie immisje na jego nieruchomość mieszkalną w sposób znaczący, uniemożliwiając mu zwykłe korzystanie z nieruchomości. Skarżący zwrócił uwagę na codzienny hałas przekraczający normy dla budynków mieszkalnych, pył, kurz oraz części odpadów przenoszone przez wiatr z inwestycji na jego nieruchomość, jak również zwiększony ruch kołowy pojazdów ciężarowych, co uniemożliwi normalne i zwykłe korzystanie z nieruchomości skarżącego.

Skarżący podkreślił, że kruszarka jest częścią składową planowanego przedsięwzięcia, zaś organy w ogóle nie odniosły się do tego elementu inwestycji. Wykorzystywanie kruszarki wskazuje, że inwestycja podlega przepisom ochrony środowiska.

Ponadto Kolegium nie wskazało, w jaki sposób przeprowadziło analizę postępowania administracyjnego oraz stanowiska organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego zbadania postępowania i podniesionych w odwołaniu zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do większości zarzutów w sposób umożliwiający poddanie ich kontroli sądowej.

Skarżący podniósł, że warunkiem przeznaczenia nieruchomości na składowisko odpadów jest spełnienie przesłanek zawartych w art. 124 ust. 6 pkt. 1 i 2 ustawy o odpadach. Jeżeli wnioskodawca jeszcze na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest w stanie spełnić przesłanek docelowego obiektu budowlanego w postaci składowiska odpadów, to tym bardziej nie zachodzą przesłanki do zmiany zagospodarowania tejże nieruchomości. Zarzucił, że w żadnej części uzasadnienia Kolegium nie odniosło się do kwestii dostarczania odpadów do nieruchomości oraz ich przetwarzania przy użyciu kruszarki. Pominięcie powyższej kwestii powoduje automatycznie przemilczenie możliwości oddziaływania inwestycji na środowisko (pył, kurz i hałas).

Nieruchomość skarżącego jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a norma hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 50dB. Natomiast zgodnie z przepisami homologacyjnymi pojazdy silnikowe hałasują na poziomie do 74 dB osobowe i 80 dB (do 94 dB starsze konstrukcje) ciężarowe. Przy czym, przez hałas należy rozumieć zarówno sam dźwięk, jak i wibracje. Wartość odczuwalna w lokalu mieszkalnym skarżącego przekracza normę w sposób znaczny, nawet przy zamkniętych oknach nie można normalnie korzystać z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z

2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika

z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę (k. 17 akt sądowych), a skarżący i uczestnicy nie sprzeciwili się temu w przepisanym terminie.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś okoliczność ta nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. W związku z tym, określenie sposobu zagospodarowania wskazanej przez inwestora działki może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Organ administracji publicznej nie działa bowiem w warunkach uznania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.").

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Cześć graficzna decyzji jest więc jej integralną częścią.

Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Stosownie do § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., przy czym to na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Zauważyć należy, że wprawdzie we wniosku mowa jest jedynie o zbieraniu (magazynowaniu) obojętnych odpadów budowlanych, jednakże już w dołączonej do wniosku informacji o planowanej działalności, inwestor odniósł się nie tylko do zbierania odpadów, przedstawiając wykaz rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania oraz charakterystykę miejsc ich magazynowania (trzy place składowe), ale jednocześnie podał, że odpady po zgromadzeniu odpowiedniej ilości transportowej zostaną przekazanie do instalacji przetwarzania odpadów (kruszenia gruzu) w celu pozyskania kruszywa alternatywnego. Natomiast w piśmie z 27 lipca 2022 r., znajdującym się w aktach administracyjnych, inwestor wprost podał, że "zgodnie ze złożonym wnioskiem odpady obojętne dopiero po zgromadzeniu odpowiedniej ilości zostaną poddane przetworzeniu w instalacji kruszenia gruzu, tj. w kruszarce, zatem instalacja będzie pracować zaledwie raz na dwa tygodnie, w przedziale czasowym 7.00-15.00 (w godzinach pracy zakładu)".

Tym samym, planowana inwestycja ma obejmować nie tylko magazynowanie odpadów, ale również ich przetwarzanie w instalacji kruszenia gruzu, do którego to elementu wniosku organy w ogóle nie odniosły się w swoich decyzjach.

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ma ona określać dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Niezbędne jest zatem uwzględnienie wszystkich elementów planowanej inwestycji. Tylko prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dokonane przez organ ustalenia winny być jasno i szczegółowo uzasadnione. Parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości.

Podkreślić należy, że celem analizy, a w ślad za tym i celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania jest wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniający zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niepełna i w sposób ogólnikowy odnosi się do przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jednocześnie pomijając całkowicie tak istotny element planowanego przedsięwzięcia, jak przetwarzanie zgromadzonych odpadów w instalacji kruszenia gruzu. Brak odniesienia się organów do ww. kwestii stanowi istotny brak przeprowadzonej analizy.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji. Ma ono charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są badane okoliczności dotyczące wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, takie jak, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu, czy też naruszenie warunków gruntowych.

Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące spełnienia przesłanek wynikających z ustawy o odpadach będą zatem badane dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów.

W niniejszej sprawie organy w pierwszej kolejności winny ustalić, jaki w istocie jest zakres wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia, a następnie przeprowadzić dokładną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy uwzględnieniu wszystkich ustawowych przesłanek, co pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (500 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).