Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1893/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 80, art. 7, art. 107 oar. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego i Gminy [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 249/13 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 grudnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 249/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [..]w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [..] z dnia 14 marca 2012 r., nr [..]; w punkcie 2 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; w punkcie 3 zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego P.R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [..] decyzją z 14 marca 2012 r., nr [..]działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w punkcie I ustalił na rzecz B. i P. R., E. i Z. N., A. B., E. B. oraz M. B. odszkodowanie w łącznej kwocie 251 323,00 zł w zamian za nieruchomość położoną w [..]w gminie [..].

Nieruchomość ta została wyodrębniona w wyniku decyzji Wójta Gminy [..] z 15 stycznia 2001 roku, nr [..], zatwierdzającej podział działki nr [..]/4, stanowiącej współwłasność odwołujących się. W wyniku owego podziału powstały m.in. parcele przeznaczone na drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność gminy: działka nr 218 o powierzchni 0,2295 ha, działka nr 220 o powierzchni 0,0625 ha, działka nr 227 o powierzchni 0,1391 ha, działka nr 228 o powierzchni 0,0983 ha, działka nr 245 o powierzchni 0,2246 ha, działka nr 246 o powierzchni 0,0873 ha, działka nr 257 o powierzchni 0,1633 ha i działka nr 258 o powierzchni 0,0187 ha z arkusza mapy 1 w obrębie [..]. Dla przejętej nieruchomości Sąd Rejonowy w [..]prowadzi księgę wieczystą nr [..].

W punkcie II opisanej wyżej decyzji organ pierwszej instancji wskazał podział sumy odszkodowania, dla którego podstawą był udział uprawnionych w prawie własności przejętej nieruchomości. Zgodnie z tym B. i P. R. (udział 6/18) przyznano kwotę 83 774,33 zł, E. i Z. N. (udział 6/18) kwotę 83 774,33 zł, A.B. (4/18) kwotę 55 849,56 zł, E.B. (1/18) kwotę 13 962,39 zł oraz M.B. (1/18) kwotę 13 962,39 zł.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania przeznaczone są pod drogi publiczne gminne. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [..]zatwierdzonym uchwałą Nr [..]Rady Miejskiej w [..]z dnia 29 września 2000 r. działki nr 228, 245 i 257 przeznaczone są pod ulice lokalne K2, działka nr 258 stanowi projektowane przejście piesze oznaczone symbolem Kx, działki nr 218 i 220 stanowią projektowane ulice dojazdowe K3 i K4, działka nr 227 przeznaczona jest pod pas drogowy ulicy zbiorczej K1, natomiast działka nr 246 stanowi poszerzenie drogi gminnej. Mając na uwadze powyższe ustalenia w zakresie wydzielenia działek gruntu nr 218, 220, 227, 228, 245, 246, 257 i 258 pod drogi publiczne gminne, Starosta [..] uznał, iż w odniesieniu do w/w działek będących przedmiotem niniejszego postępowania wystąpił skutek prawny przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że z mocy prawa stały się one własnością Gminy [..].

Wskazano, że ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej było konieczne ze względu na niepowodzenie rokowań prowadzonych w tej kwestii między uprawnionymi, a Gminą [..]. Z uwagi na to, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania określa się w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, Starosta [..] powołał biegłego z dziedziny wyceny nieruchomości w osobie E.J.. Sporządzony przez nią operat szacunkowy z dnia 21 listopada 2011 roku stanowił podstawę dla ustalenia sumy odszkodowania należnej odwołującym się w zamian za przejętą przez gminę nieruchomość. Organ pierwszej instancji oceniając operat jako dowód w sprawie uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania, a ponadto został sporządzony zgodnie z wymaganiami art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z decyzją powyższą nie zgodzili się uprawnieni do odszkodowania, którzy wnieśli od niej odwołanie wskazując, że różnica między wartością rynkową przejętego gruntu w roku 2012 oceniana np. na podstawie wartości gruntu przyległego czy też cen transakcyjnych, a kwotą ustaloną w kwestionowanym operacie jest rażąco wielka i w oczywisty sposób krzywdząca dla nich jako stron postępowania. Odwołujący się podnieśli, że doszło do naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. z uwagi na opóźnianie wszczęcia postępowania odszkodowawczego, które doprowadziło do powstania tak wielkiej różnicy pomiędzy aktualną wartością przedmiotowej nieruchomości a wielkością przyznanego odszkodowania.

Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [..]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że procedura przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami zakłada, że w razie niepowodzenia podjętych rokowań, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zasady i tryb konstruuje Rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 128-135). Zgodnie z tym, podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość jest jej wartość rynkowa, przy określaniu której brane są pod uwagę takie czynniki jak rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz ceny aktualnie kształtujące się na rynku nieruchomości. Co istotne, w wypadku gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, co ma miejsce w niniejszym przypadku, wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości w dniu wydania tejże decyzji, jednakże według stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale. Oznacza to, że wszelkie zmiany wpływające na wzrost lub spadek atrakcyjności przejętej nieruchomości dokonane po dniu, w którym wydana została decyzja o podziale nie mogą być uwzględnione przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości. Sama natomiast wartość nieruchomości jest określana z uwzględnieniem cen aktualnych w dacie ustalania odszkodowania, albowiem w przeciwnym razie nie byłaby w pełni realizowana zasada ekwiwalentności odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, że należy przy tym mieć na uwadze regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które wskazują, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się natomiast nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rzeczoznawca majątkowy E.J. oszacowała wartość rynkową nieruchomości kierując się wskazaniami art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sporządzonym operacie szacunkowym biegła przeanalizowała transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Zgodnie z rozporządzeniem dopiero w przypadku, gdy określenie wartości nieruchomości przejętej na realizację inwestycji drogowej nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, jej wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4). Biegła przyjęła do metody porównawczej dwanaście lokalizacji przeznaczonych pod drogi publiczne w powiecie [..]m, w sąsiedztwie inwestycji mieszkaniowych, którymi obracano w ciągu dwóch poprzednich lat. Średnia cena wyniosła 27,47 zł/m2. Rzeczoznawca wskazała na 4 główne cechy nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne i wyznaczyła ich wagę, w ten sposób, że lokalizacji przyznała 30%, cenności gruntów sąsiednich - 35%, dostępności infrastruktury technicznej - 15%, zaś dojazdowi i dostępności do układów zewnętrznych ciągów komunikacyjnych — 20%. Na tej podstawie w operacie przyjęto, że nieruchomości będące przedmiotem wyceny charakteryzuje dobra lokalizacja, cenność gruntów sąsiednich i dostępność do ciągów, ale przeciętna dostępność do infrastruktury. Ostatecznie biegła wyliczyła, że 1 m2 przejętych przez Gminę [..] gruntów wart jest 24,56 zł.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że operat został sporządzony z zachowaniem wszelkich obowiązujących reguł i przy dołożeniu należytej staranności. Okoliczność, że wynikająca z niego wartość odszkodowania nie odzwierciedla oczekiwań odwołujących się, nie może w tym wypadku zachwiać wiarygodnością opinii. Rzeczywista różnica w stosunku do cen transakcyjnych nieruchomości sąsiadujących z przejętymi gruntami wynika z dostosowania wyliczeń do rygorów ustanowionych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie. Mimo przyjęcia aktualnych cen, na stosunkowo niską wartość nieruchomości wpływ miało uwzględnienie stanu nieruchomości z roku 2001. W ciągu 11 lat okolica, w której znajduje się przejęta nieruchomość, uległa znacznym przeobrażeniom, które niewątpliwie podwyższyły jej atrakcyjność, a co za tym idzie wpłynęły na wzrost cen nabywanych działek. Jednakże art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego zarówno biegła jak i orzekające w sprawie organu administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać, jasno nakazuje, aby wyceny dokonywać według stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale, a zatem w dacie 15 stycznia 2001 roku. Nie można także zapominać, że ceny transakcyjne dotyczące nieruchomości drogowych, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należało w pierwszej kolejności przyjąć do porównania w operacie, kształtują się nieco inaczej niż ceny transakcyjne nieruchomości o innym przeznaczeniu. Zdaniem organu odwoławczego zastrzeżeń nie budzą ani zastosowane metody, ani dobór nieruchomości podobnych, ani też procedura ważenia cech. Operat jako czyniący zadość wszelkim wymogom powinien był stać się podstawą wyliczenia odszkodowania należnego uprawnionym, w związku z czym nie można czynić organowi pierwszej instancji zarzutu z okoliczności, iż się na nim oparł. Tym samym i kwestionowana decyzja wydana została w sposób prawidłowy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono również, że nie zasługują na uwzględnienie podniesione w odwołaniu zarzuty co do naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a., gdyż postępowanie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem interesu stron, zaś wszelkie okoliczności zostały dokładnie wyjaśnione. Starosta [..] dołożył również wszelkich starań, aby pogłębić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. W szczególności widoczne jest to w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji, która zawiera skrupulatną i wnikliwą analizę stanu prawnego i faktycznego sprawy. Samo zaś rozstrzygnięcie opiera się na niezależnej, bo wynikającej z opinii biegłego, wycenie nieruchomości dokonanej z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i wskazań staranności zawodowej.

P.R. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 151 ust. 1 i 154 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na pobieżnym wyjaśnieniu sprawy, a w szczególności bezkrytycznym przyjęciu ustaleń operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę w dniu 21 listopada 2011 r. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przyjęty w opracowaniu rynek gmin: [..]i [..] jest zbyt szeroki, by w kontekście bardzo specyficznych nieruchomości drogowych, definiować go, jako rynek lokalny. Rozporządzenie i ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia rynku lokalnego. Można jednak przyjąć, że charakteryzuje się on stałością i trwałością w danym miejscu. Każde inne miejsce posiada inną specyfikę rynku nieruchomości. Jest on zatem niejednorodny co do cech, jakimi jest definiowany. Każda inna lokalizacja tworzy nowy rynek lokalny. Wobec tego najbardziej trafnym byłoby przyjęcie do porównania w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości transakcje drogami z rynku lokalnego, z lokalizacji nieruchomości wycenianej, czyli miejscowości [..]- a co najwyżej z gminy [..]. W tych warunkach, stwierdzenie zawarte w operacie szacunkowym, że na rynku lokalnym znaleziono transakcje obrotu nieruchomościami drogowymi jest tylko w części prawdziwe, ponieważ w gminie [..] w obrębie [..]miały miejsce tylko dwie takie transakcje, zdecydowanie różnie zlokalizowane od nieruchomości wycenianej. Z kolei, dwie transakcje nie mogą stanowić materiału analitycznego i nie dają podstaw do określenia wartości nieruchomości wycenianej. Wobec powyższego do określenia wartości nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, należałoby zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, którymi w przeważającej części są grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dlatego też w oparciu o ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, należałoby ustalić wartość działek wycenianych.

Skarżący podniósł również, że w operacie szacunkowym dokonano niewłaściwego, błędnego określenia wielkości maksymalnego zakresu współczynników korygujących oraz niedokładnego wyliczenia średniej ceny rynkowej z 12 elementowej próbki transakcji porównawczych. W operacie szacunkowym wyliczono bowiem maksymalny zakres współczynników korygujących na poziomie 1,368, a powinien on wynosić 1,378. Wynika to z prawidłowego podzielenia kwoty 37,86 zł/m2 (ceny maksymalnej z próbki) przez kwotę 27,47 zł/m2 (cenę średnią z próbki). Średnią cenę rynkową z próbki, wyceniająca ustaliła na poziomie 27,47 zł/m2 gruntu, a powinna być 27,48 zł/m2 gruntu z 12 elementowej próbki transakcji porównawczych. Powyższe błędy spowodowały zaniżenie wysokości odszkodowania o 1739 zł.

Zdaniem skarżącego zakładając, że w sprawie zachodziły warunki określone w § 36 ust.1 rozporządzenia, w przedmiotowym operacie szacunkowym dokonano niepełnej analizy gruntów nabywanych pod drogi, poprzez przyjęcie zbyt wąskiego "rynku lokalnego nieruchomości", a co za tym idzie nieodpowiednio dobranej próbki transakcji porównawczych, co mogło doprowadzić do oszacowania niewłaściwej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, w przedmiotowym przypadku mocno zaniżonej. Jeżeli bowiem grunty nabywane pod drogi powiatu [..] są rynkiem lokalnym, to należałoby objąć analizą jeszcze 10 gmin, a przynajmniej takie gminy, jak [..], ponieważ na ich obszarze zawierano transakcje kupna gruntów pod drogi. W latach 2010-2011 około 100 nieruchomości drogowych było objętych transakcjami sprzedaży - kupna na obszarze rynku, który stanowią gminy powiatu [..]. Średnia cena transakcyjna w całym zbiorze transakcyjnym, to kwota 70 zł/m2 gruntu. W operacie szacunkowym uwzględniono jedynie dwanaście transakcji. Wynika stąd, że porównywania dokonano na nieodpowiednio wybranych próbkach transakcji o zbyt dużej różnicy pomiędzy ceną minimalną, a maksymalną.

Skarżący wskazał również, że w operacie szacunkowym nie przeprowadzono analizy w zakresie ustalenia cech, jak i określenia poziomu wag cech wpływających na wartość nieruchomości. Niewłaściwe dobranie cech i ich procentowego poziomu, może doprowadzić do niewłaściwej oceny nieruchomości wycenianej, co ma bezpośredni wpływ na jej wartość. Wprawdzie autorka operatu powołuje się na przeprowadzoną analizę, jednak nie zamieszcza jej w operacie szacunkowym.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z podniesionym w skardze zarzutem dotyczącym istnienia omyłki w obliczeniach matematycznych, wskazano, że Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do działającej w sprawie biegłej o sprostowanie operatu szacunkowego. W piśmie z 25 lutego 2013 r. E.J. skorygowała swój błąd rachunkowy i przedstawiła wyniki wyceny uwzględniające obliczenia przy użyciu prawidłowo zaokrąglonej ceny średniej. W rezultacie okazało się, iż wartość rynkowa nieruchomości plasuje się na poziomie kwoty 253.368,00 zł, nie zaś, jak początkowo mylnie ustalono, 251.323,00 zł. Różnica wynikająca z błędu w obliczeniach wyniosła zatem 2.045,00 zł na niekorzyść stron. Omyłka matematyczna, jakiej dopuściła się biegła jest niewątpliwa, a decyzja ustalająca odszkodowanie powinna zostać zmodyfikowana w trybie art. 155 k.p.a., tak aby odzwierciedlać prawidłowe ustalenia w zakresie wartości rynkowej nieruchomości. Trybu tego nie można jednak aktualnie wdrożyć, albowiem jest on konkurencyjny wobec wszczętej uprzednio przez skarżącego kontroli sądowo-administracyjnej. Nie ma tymczasem podstaw ku temu, aby decyzję Wojewody uchylać i na nowo przeprowadzać postępowanie administracyjne, albowiem nie doszło do żadnych naruszeń w obrębie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności takich, które mogłyby stanowić asumpt do uchylenia decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2013 r. Gmina [..] wniosła o oddalenie skargi kwestionując zasadność zarzutów skargi.

Skarżący w piśmie procesowym złożonym w dniu 29 kwietnia 2013 r. i na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 24 kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.K., zgodnie z którym wartość rynkowa działek gruntu będących przedmiotem niniejszego postępowania jest o ponad 200.000 zł. wyższa niż wynika to z operatu stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania przyznanego przez Starostę [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podkreślono, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania. Z tego też powodu Sąd na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego B.K..

Przechodząc do zasadniczej części uzasadnienia wskazano, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty [..] z dnia 14 marca 2012 r. Nr. GN.N. 683.382.2011 ustalającą na rzecz B. i P.R., E. i Z. N., A.B., E.B. oraz M.B. odszkodowanie w łącznej kwocie 251.323,00 zł w zamian za nieruchomość położoną w [..]w gminie [..].

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Powyższe dotyczy faktu wydania decyzji Wójta Gminy [..] z 15 stycznia 2001 roku, nr [..], zatwierdzającej podział działki nr [..][..]/4, stanowiącej współwłasność odwołujących się na działki nr 218, 220, 227, 228, 245, 246, 257, 258 oraz przeznaczenia pod drogi publiczne gminne zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [..]zatwierdzonym uchwałą Nr [..]Rady Miejskiej w [..]z dnia 29 września 2000r. Kwestią sporną jest natomiast kwota ustalonego w sprawie odszkodowania, która jest efektem kryteriów zastosowanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym.

Wskazano, że zgodnie z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Jak stanowi art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości wywłaszczonej określa rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy, na którego podstawie organ pierwszej instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Jednakże to organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie.

Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r., sygn. akt: I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt: I OSK 860/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

Podkreślono, że zarówno organ jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze wskazano, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis ten reguluje kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak bowiem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast metoda korygowania ceny średniej stosownie do §4 ust. 2 rozporządzenia polega na przyjęciu do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Odwołanie się przez prawodawcę do kilkunastu nieruchomości podobnych oznacza konieczność uwzględnienia przynajmniej jedenastu tego rodzaju nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 726/10, lex nr 750913). Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt: I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Przepis ten jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, wskazuje porównywalność ze względu na położenie nieruchomości. Tym samym - jak podkreśla NSA - ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwego zdaniem skarżącego przyjęcia do porównania nieruchomości przejętych pod drogi z terenu poza miejscowością [..]i Gminy [..] Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego" rynku nieruchomości. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt: I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009r. sygn. akt: II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 1204/08). Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumieć należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyjęcie nieruchomości położonych poza miejscowością [..]jak i poza gminą [..] nie oznacza, iż w przedmiotowej sprawie wadliwie zastosowano § 36 ust. 4 rozporządzenia. Tym niemniej powinno to być uzasadnione przez autora operatu szacunkowego, tym bardziej, że z zestawienia wynika, że tylko 2 z 12 nieruchomości wybranych do porównania znajdowały się na terenie gminy [..]. Powyższego brakuje w sporządzonym operacie szacunkowym. W operacie brakuje również - jak słusznie zauważył skarżący - analizy w zakresie ustalenia cech i określenia poziomu wag cech wpływających na wartość nieruchomości. Autorka operatu powołuje się co prawda na przeprowadzoną analizę, jednak nie zamieszcza jej w operacie szacunkowym. Na k. 11 operatu znajduje się bowiem stwierdzenie, iż wagę cech ustalono na podstawie analizy, brak jest jednak w opinii danych pozwalających na ustalenie, czy wyliczenie jest prawidłowe. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania. Jeżeli więc w operacie brak było powyższych danych organy mogły zwrócić się do biegłego o uzupełnienie operatu czego jednak nie uczyniły. Powoduje to, iż na obecnym etapie nie można ocenić sporządzonego operatu pod kątem prawidłowości wyliczeń.

Wątpliwości tych nie rozwiewają także uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, w których poza błędnym wskazaniem rzekomo ustalonej przez rzeczoznawcę wartości rynkowej 1 m2 wycenianej nieruchomości, co samo w sobie wskazuje na jedynie powierzchowną lekturę operatu szacunkowego przez organ odwoławczy, brak jest oceny poczynionych przez rzeczoznawcę wyliczeń.

Uzasadnienie decyzji jest zaś jej istotnym elementem. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. akt: I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt: II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt: I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt: II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt: I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organy I i II instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazano, że operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej i jako taki podlega ocenie jak każdy inny dowód. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej (zob wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 841/12 LEX nr 1224024). Powyższego organy administracyjne nie uczyniły.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że sporządzony operat zawiera błędy matematyczne wpływające na wysokość określonego odszkodowania. Błędnie wyliczono bowiem zakres współczynników korygujących (jest 1,368 a winno być 1,378), średnią cenę rynkową z próbki (jest 27,47 zł/m2 gruntu a winno być 27,48 zł/m2). Oznacza to, że ustalone w decyzji odszkodowanie w kwocie 251 323 zł przy przyjętych przez biegłego założeniach jest za małe (skarżący określili je przy przyjętych przez siebie wagach cech w tym lokalizacji, cenności gruntów, dostępności do infrastruktury i dojeździe na 358 257 zł. a biegły w sprostowaniu na 253 368 zł.). Fakt, że zostało to przez biegłego skorygowane (zob. pismo z dnia 25 lutego 2013 r.) nie oznacza, iż zostało to uwzględnione w decyzji. Korekta została sporządzona bowiem po wydaniu decyzji przez organy obu instancji a z samej korekty wynika, iż odszkodowanie przy nie zmienionych przez biegłego wagach cech jest większe niż w decyzji. Powyższy błąd oznacza, że organy obu instancji w niewłaściwy sposób oceniły sporządzoną opinię biegłego będącą podstawą wyliczenia odszkodowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż w związku ze stwierdzonymi błędami matematycznymi po wydaniu decyzji przez organ II instancji, trybem właściwym do skorygowania wysokości odszkodowania jest tryb wznowienia postępowania. Jest to bowiem jeden z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., a stwierdzone błędy wpływające na wysokość przyznanego odszkodowania nie kwestionowane przez organ odwoławczy świadczą o wadliwym przeprowadzeniu postępowania i wadliwej ocenie samego operatu.

Mając powyższe na względzie stwierdzono, że organy nie dokonały właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej wskazanego operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło w niniejszej sprawie do ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, w formie operatu szacunkowego, sporządzonego wadliwie. W ocenie Sądu wartość dowodowa przedmiotowego operatu szacunkowego została oceniona przez organy z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazano, że stwierdzone braki operatu i błędy matematyczne dyskwalifikują wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie.

Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu, jak i uzasadnienia decyzji, weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagało by to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi. Podkreślono, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji z uwagi na wady operatu szacunkowego znajdującego się w sprawie ponownie przeprowadzi postępowanie uwzględniając wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości wyników obliczeń ujawnionych w operacie, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Wielkopolski i Gmina [..].

Wojewoda Wielkopolski oparł swoją skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, jakoby organy pierwszej i drugiej instancji, orzekające w sprawie, przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 80 i 107 § 3 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., po. 267 j.t), co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji oparte zostało na błędnych przesłankach, zawiera szereg stwierdzeń, które nie pokrywają się z treścią materiału dowodowego, a nadto budzi sprzeczność w zakresie oceny roli sądu i organów w kwestii weryfikacji opinii biegłych.

Podniesiono, że twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jakoby w wycenie brak było elementów, takich jak uzasadnienie doboru nieruchomości podobnych oraz analiza rynku pod kątem kształtowania się atrybutów cenotwórczych, są całkowicie bezzasadne.

Wskazano, że na str. 8 i 9 operatu szacunkowego biegła przeprowadziła wnikliwą analizę czynników wpływających na ceny osiągane przez nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, która to stanowiła asumpt do wyłonienia atrybutów cenotwórczych i nadania im konkretnych wag. Rzeczoznawczyni wskazała m.in. na mechanizmy nabywania nieruchomości, wymieniła te cechy, które determinują cenę nieruchomości oraz te, które zdają się nie mieć na nią żadnego wpływu. Dalej, scharakteryzowała pod kątem konkretnych cech grunty, które osiągają najwyższe ceny oraz wskazała, jakie czynniki o tym decydują. Analogicznie postąpiła w odniesieniu do gruntów o najniższych cenach. Należy przy tym zauważyć, iż przeprowadzona analiza w pełni koresponduje z dobranymi atrybutami cenotwórczymi i wyjaśnia ich zasadność. Zatem organy nie uznały, jakoby zasadne było w tej materii uzyskanie od biegłej jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień.

Podobnie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że biegła nie uzasadniła okoliczności decydujących o doborze takiej a nie innej próby nieruchomości zestawionych do porównań. O ile w operacie kwestia ta ujęta jest w istocie zdawkowo, o tyle została szczegółowo wyjaśniona stronom postępowania na rozprawie administracyjnej 14 grudnia 2011 roku oraz w piśmie biegłej z 16 stycznia 2012 roku. Rzeczoznawczyni majątkowa badała transakcje z dwóch lat poprzedzających wycenę i wobec faktu, iż w okresie tym nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji w gminie [..], analizą objęła transakcje z gmin powiatu [..] należących do tzw. aglomeracji Miasta Poznania, a następnie skorygowała je z uwzględnieniem cech różnicujących. Gmina [..] jest gminą wiejską i nie ma dużego rynku nieruchomości. Obrót nieruchomościami nie jest zatem znaczny, tym bardziej nieruchomościami pod drogi. Jest to na tyle oczywisty fakt, że nie ma żadnych podstaw aby kwestionować przyjęcie do porównania także cen z sąsiednich gmin i ich stosowne zważenie, porównanie do nieruchomości wycenianej, co biegła uczyniła. Biegła podała, że wybrała nieruchomości, które w najwyższym stopniu spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, przy czym zobligowana była przyjąć jej stan z dnia wydania decyzji o podziale, a zatem z 15 stycznia 2001 roku, co w istotny sposób rzutowało na przebieg wyceny i budziło niezrozumienie stron. Te bowiem zestawiały wyliczenia operatu z cenami osiąganymi aktualnie przez działki o przeznaczeniu mieszkaniowym co jest oczywiście błędne. Dalsze rozważania w tej materii wydają się bezprzedmiotowe.

W świetle powyższego nie może być mowy o tym, iż autorka operatu szacunkowego nie uzasadniła doboru transakcji, w szczególności, iż czyniła to m.in. bezpośrednio w obecności skarżącego P.R. i w odpowiedzi na podnoszone przez niego wątpliwości. Organ odwoławczy przyjął podaną przez biegłą motywację bez zastrzeżeń i nie znalazł podstaw, by ją kwestionować.

Wojewoda Wielkopolski stanowczo odrzucił zarzut, jakoby dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. tym bardziej w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że uzasadnienie decyzji jest jej istotnym elementem, który winien w sposób wystarczający informować stronę o motywach rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji z 21 grudnia 2012 roku niewątpliwie czyni zadość wymaganiom formułowanym przez art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zaś, wbrew stwierdzeniom Sądu, zawiera ocenę poczynionych przez biegłą wyliczeń. Strona 4 i 5 omawianej decyzji zawiera streszczenie wyników operatu szacunkowego oraz ich ocenę zarówno pod kątem wartości dowodowej jak i w zestawieniu z argumentami wysuwanymi przez strony postępowania. Trudno sobie przy tym wyobrazić, o jakie jeszcze elementy owa ocena miałaby zostać poszerzona. Nie można bowiem uznać, iż rolą organu jest ponowne przepisywanie operatu w treści uzasadnienia. Jest nią natomiast jego przystępne, dla adresatów decyzji, streszczenie w najistotniejszych punktach oraz formalna weryfikacja jego poprawności i zupełności na potrzeby uzasadnienia decyzji.

Wskazano, że decyzja z 21 grudnia 2012 roku, znak [..], zawiera wszystkie elementy, o których wspomina art. 107 § 3 k.p.a., a zatem uzasadnienie podstaw faktycznych i prawnych z wyjaśnieniem nadania zebranym dowodom określonej rangi procesowej. Ponadto znalazło się w niej ustosunkowanie do każdego z podniesionych przez odwołujących się zarzutów i twierdzeń z wyjaśnieniem, dlaczego nie zostały uwzględnione.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu decyzji z 21 grudnia 2012 roku nie ma żadnych braków, które czyniłyby je niekompletnym z świetle art. 107 k.p.a. czy też utrudniały stronom postępowania możliwość prześledzenia motywów rozstrzygnięcia i ustosunkowania się do jego treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji." (wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., sygn. akt: I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). "Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi więc o to, by adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym1''(J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Jak zasadnie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 roku, sygn. akt: II SA/Wa 1245/08, "prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy." (Lex nr 475217). "Odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez I-szą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy." (wyrok NSA W-wa z 7.04.2011; II OSK 367/10; LEX nr 992560).

Powyższe rozważania przedstawione w doktrynie i orzecznictwie wyraźnie eksponują subiektywny stan świadomości adresatów decyzji. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, iż strony niniejszego postępowania w żadnym momencie nie podniosły, aby motywy rozstrzygnięcia były dla nich niezrozumiałe. Istotą ich sprzeciwu wobec zapadłych rozstrzygnięć było przekonanie o zaniżeniu wartości nieruchomości przez biegłą oparte na mylnych wyobrażeniach o procesie wyceny. Co istotne, takie też było odczucie skarżącego P.R., który wśród zarzutów podnoszonych przeciwko decyzji Wojewody Wielkopolskiego w ogóle nie wspomina o naruszeniu art. 107 k.p.a.

Wobec powyższego twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jakoby w niniejszym postępowaniu uchybiono regułom sporządzania uzasadnienia określonym w art. 107 k.p.a., nie może się ostać. Poza obiektywnym stwierdzeniem zupełności uzasadnienia w świetle wymagań omawianego przepisu, przesądza o tym stanowisko stron postępowania, które w żadnej mierze nie wskazuje na to, jakoby w wyniku błędnego uzasadnienia decyzji ich interes doznał uszczerbku.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego nie zachodzi też błąd w ocenie opinii biegłego. Podniesiono, że w odpowiedzi na skargę P.R. Wojewoda Wielkopolski przedstawił obszerne wywody dotyczące zakresu oceny operatu szacunkowego przez organy orzekające, które zachowują pełną aktualność na gruncie skargi kasacyjnej. Jednocześnie w zaskarżonym wyroku brak jest jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do powołanej argumentacji, co czyni niemożliwym ustalenie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jej nie podzielił, mimo że odwoływała się do utartego dorobku doktryny i orzecznictwa.

Wojewoda Wielkopolski podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego podmioty, posiadające status biegłych, nie ma charakteru absolutnego. Odnosi się bowiem tylko do tych elementów, w których to organ posiada, lub przynajmniej winien posiadać, wiedzę ogólną w stopniu pozwalającym na ocenę zgodności z obowiązującymi przepisami, logiczności i zupełności. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku oceniać. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje w sposób umożliwiający weryfikację opinii pod kątem wartości dowodowej. Instytucja biegłego w postępowaniu w swej istocie zasadza się przecież na tym, iż organy i sądy nie posiadają wiedzy fachowej w specjalistycznych dziedzinach i w tym zakresie opierają się na profesjonalnej wiedzy innych osób, oceniając ich pracę jedynie pod kątem prawidłowości formalnej. Nie inaczej rzecz ma się w odniesieniu do operatów szacunkowych. Rola zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny pod kątem formalnym, bez możliwości kontestowania jej części merytorycznej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niepożądanych skutków, w ramach których z jednej strony organy mogłyby swobodnie modyfikować wyniki wyceny, zaś z drugiej istniałby de facto obowiązek posiadania przez nie wiedzy fachowej z każdej dziedziny wobec konieczności merytorycznej weryfikacji opinii biegłych.

Wojewoda Wielkopolski podtrzymał stanowisko, iż obliczenia matematyczne przynależą immanentnie do merytorycznej części wyceny nieruchomości i w tym zakresie opierają się na fachowej wiedzy rzeczoznawców majątkowych.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę P.R., rzeczywiście w operacie szacunkowym z 21 listopada 2011 roku znalazł się błąd arytmetyczny, który jak podała jego autorka w piśmie z 25 lutego 2013 roku, ostatecznie wpłynął na zaniżenie wyceny o 2.045,00 zł, co stanowi 0,8% globalnej kwoty odszkodowania. Omawiany błąd nie wynika jednak w żaden sposób z naruszenia art. 80 k.p.a. przez organy prowadzące postępowanie, tym bardziej w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Operat szacunkowy został oceniony zgodnie z ustanowionymi przez powołany przepis regułami, doprecyzowanymi bogatym orzecznictwem wskazującym na konieczność ograniczenia się li tylko do formalnej kontroli opinii biegłego, rozumianej nie jako weryfikacja jedynie jej zgodności z obowiązującymi przepisami, ale także logiczności, zupełności, rzetelności czy spójności. Pod tym kątem organy administracji publicznej prowadzące niniejsze postępowanie oceniły operat, czemu dały wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięć.

Wojewoda Wielkopolski podniósł, z powołaniem się na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę P.R., iż błąd matematyczny jakiego dopuściła się biegła, stanowi w istocie faktyczny błąd obliczeń, który ujawnił się po wydaniu decyzji II instancji. Cena średnia, którą mylnie obliczono, jest pewnym faktem, zawartym w opinii biegłego, oczywiście istotnym dla postępowania administracyjnego ale nie stanowiącym np. przesłanki wznowienia postępowania. Tego typu błąd jest też kategorią obcą art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym. W szczególności nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego na podstawie lit. c powołanego przepisu. Wbrew stanowisku Sądu nie było bowiem naruszenia przepisów postępowania o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy. Nie sposób ponadto powstałego błędu wiązać z przekroczeniem art. 77 i 80 k.p.a., albowiem fakt istnienia określonej ceny średniej nieruchomości nie jest okolicznością którą organ ustala samodzielnie, a którą przyjmuje na podstawie opinii biegłego, której ocena podlega ścisłym rygorom.

Podniesiono także, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie sam zaniechał w ogóle oceny operatu szacunkowego stwierdzając, że: "Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnienia decyzji, weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi." Jest to niezrozumiałe wobec czynienia z tego powodu zarzutów wobec organu administracji, i postawienia mu tak wysokich wymagań w zakresie wnikania w merytoryczne aspekty wyceny nieruchomości, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Twierdzenia Sądu w tej materii są zatem sprzeczne.

Kwestia zakresu oceny opinii biegłego, pomimo licznego i różnorodnego orzecznictwa, zdaje się nadal budzić wiele wątpliwości. Zasady, granice, oceny dowodu w postaci opinii biegłego powinny być w zasadzie zbliżone, żeby nie powiedzieć jednolite, niezależnie od przedmiotu opinii. Jak zatem dalece organ administracji może sam weryfikować opinię biegłego. Jeżeli opinia (niezależnie od jej przedmiotu) odpowiada celowi, zgodnie z którym została sporządzona, i zgodnie z powszechnie znaną wiedzą ogólną nie można jej przypisać cech oczywistych błędów czy rozbieżności z tezą dowodową to czy można i należy, i jak dalece, wnikać w jej treść merytoryczną. Czy tylko dlatego, że jak w niniejszej sprawie, jest to opinia zawierająca dane liczbowe dotyczące cen nieruchomości i obliczenia matematyczne, to organ ma "zastępować" biegłego, dokonując samodzielnego zbierania informacji na temat cen nieruchomości, prowadzenia bazy informacji i wreszcie przeliczenia dokonanych przez niego obliczeń. Czy organ ma przy tym sam stosować metody wskazane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mając przecież, niewątpliwie, w tym zakresie ani wiedzy specjalistycznej ani doświadczenia zawodowego. A jeśli będzie to opinia medyczna dot. np. możliwych powikłań pooperacyjnych, czy techniczna np. z zakresu konstrukcji budynku, to w jakim zakresie organ, nie posiadając wiedzy medycznej czy technicznej powinien i może ją ocenić. Wydaje się, że może jedynie ocenić adekwatność opinii do wskazanej tezy dowodowej, spójność, logiczność i, kierując się wyłącznie ogólnym stanem wiedzy, doświadczeniem życiowym itp. przyjąć wnioski albo odrzucić z uwagi na nieprzydatność bądź, jeśli zachodzi taka potrzeba, dopuścić dowód z kolejnej opinii biegłego i skonfrontować ich stanowiska.

Jeśli organ sam dysponowałby stosownymi danymi, informacjami itp. i posiadał nadto wiedzę specjalistyczną z zakresu szacowania nieruchomości, prowadzenie dowodu z opinii biegłego byłoby zbędne. Ale organ administracji takich informacji nie zbiera i nie posiada i żaden przepis nie nakłada też na niego takiego obowiązku. Wręcz przeciwnie, jest zobowiązany przeprowadzić w postępowaniu w sprawie odszkodowania za nieruchomości dowód z opinii biegłego, rzeczoznawcy majątkowego. Opinię można zweryfikować inną opinią innego biegłego, a nie oceną organu orzekającego.

Nadto, w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania zawsze zachodzi konflikt co do wysokości odszkodowania. Utracona nieruchomość ma z reguły dla ich właścicieli wartość subiektywnie bezcenną także emocjonalną nie do oszacowania Zrozumiałe jest więc ich dążenie do uzyskania satysfakcjonującego odszkodowania. Niemniej odszkodowanie to musi zostać ustalone w sposób obiektywny w granicach obowiązującego prawa a nie według subiektywnych ocen i kryteriów byłego właściciela. Nie można wprowadzać w takim postępowaniu praktyki dopuszczania dowodu z wielu opinii biegłych tylko dlatego, że subiektywne oczekiwania stron rozmijają się z obiektywnymi zasadami ustalania odszkodowań i oczekiwaną wysokością odszkodowania.

Jak wynika ze sprostowania przedłożonego przez biegłą w piśmie z 25 lutego 2013 roku, omyłka arytmetyczna jakiej się dopuściła skutkowała zaniżeniem wartości należnego stronom odszkodowania o kwotę 2.045,00 zł, ponieważ jego suma powinna była wynieść 253.368,00 zł, nie zaś, jak początkowo mylnie ustalono, 251.323,00 zł. W związku jednak z tym, iż zaistniałe uchybienie nie posiada charakteru kwalifikowanej wady postępowania administracyjnego skutkującego koniecznością kasacji wydanych decyzji w trybie kontroli sądowoadministracyjnej, jako właściwą należy przyjąć drogę jego sanowania w trybie art. 155 k.p.a. Możliwa jest przy tym zarówno zmiana rozstrzygnięcia Starosty [..] poprzez modyfikację kwoty wskazanej w sentencji, przy jednoczesnym utrzymaniu sentencji decyzji Wojewody Wielkopolskiego w niezmiennej treści, jak i zmiana orzeczenia organu odwoławczego, które to zapadłoby wówczas nie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 a art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stosowne podwyższenie kwoty przyznanego odszkodowania. Organ powołał się na stanowisko, zgodnie z którym "1. Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. odnosi się wyłącznie do trybu wypłaty odszkodowania, którego wysokość orzeczona została już ostateczną decyzją i ma on celu jedynie uaktualnienie wysokości tego świadczenia z uwagi na upływ czasu jaki nastąpił między jego ustaleniem, a datą faktycznej wypłaty. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do możliwości weryfikowania decyzji odszkodowawczej w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, w tym w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Również pozostałe przepisy Rozdziału 5, Działu III u.g.n. nie ustanawiają zakazu uchylania lub zamiany decyzji ostatecznych ustalających wysokość odszkodowania" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. I SA/Wa 2/10; LEX nr 662210).

Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wbrew twierdzeniom zawartym w skarżonym wyroku, nigdy nie twierdziła jakoby zasadne było wdrażanie procedury nadzwyczajnej kontroli orzeczeń administracyjnych przewidzianej w art. 145 k.p.a. w postaci instytucji wznowienia postępowania. Jest to tryb zupełnie w niniejszym wypadku nieadekwatny, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Niezależnie od wadliwości orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które jako błędne winno zostać uchylone, Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że nadmierna inflacja procedury administracyjnej w niniejszej sprawie jest bezcelowa. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nie doprowadzi do rezultatu zgodnego z oczekiwaniami byłych właścicieli nieruchomości, którzy pragną otrzymać odszkodowanie w kwocie znacznie przenoszącej jej wartość.

Ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego oznacza w praktyce sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który, co pewne, będzie kontestowany przez strony. Zapewne jednak będzie on, z uwagi na upływ czasu, opiewał na kwotę nieco wyższą niż wynika to z operatu z 21 listopada 2011 roku. Trzeba przy tym pamiętać, iż podział nieruchomości nastąpił 15 stycznia 2001 roku. Kolejne rozpoznanie sprawy doprowadzi zatem w istocie do naruszenia słusznego interesu Gminy [..], która w niniejszym postępowaniu jest stroną na równych warunkach i zasadach co byli właściciele nieruchomości.

Stąd i w tym kontekście najwłaściwszą drogą sanacji powstałego błędu w obliczeniach jest tryb art. 155 k.p.a. Jego zastosowanie uzasadnia nie tylko brak przesłanek do uchylenia decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, ale także racjonalność, ekonomika procesowa i konieczność uwzględnienia słusznego interesu wszystkich stron postępowania. Taka praktyka jest jak najbardziej dopuszczalna i uzasadniona.

W skardze kasacyjnej Gminy [..] podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez niezasadne przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie został przez organ drugiej instancji błędnie oceniony jako mogący stanowić podstawę ustaleń faktycznych, podczas gdy zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie, a ustalone i wypłacone odszkodowanie stanowi odpowiednią rekompensatę za drogi przejęte przez Gminę [..], zaś uchybienia operatu, których dopatrzył się Sąd pierwszej instancji nie są tego rodzaju, by powodować mogły uchylenie decyzji i konieczność ponownego prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania.

W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w poczwórnej wysokości przewidzianej przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem skarżącej dokonana w sprawie zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji ocena operatu szacunkowego jest prawidłowa, a przeprowadzone postępowanie dowodowe, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odpowiada zasadom wskazanym w przepisach art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego.

Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. "w toku postępowania organy administracji pobieżnej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Przepis ten, stanowiący jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, doznaje konkretyzacji w art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podniesiono, że Wojewoda Wielkopolski, za Starostą [..]m, dokonał w sposób właściwy oceny operatu szacunkowego i jego formalnej prawidłowości. Nie sposób przyjąć, by ocena ta została dokonana z przekroczeniem zasady statuowanej w przepisie art. 80 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie powinna ujść uwadze ta okoliczność, że dowód z opinii biegłego jest dowodem szczególnego rodzaju. Potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu w sprawie wynika z tego, że koniecznym jest pozyskanie wiadomości specjalnych, którymi organ nie dysponuje. Z tego powodu ocena operatu szacunkowego odnosić powinna się do kwestii formalnej poprawności operatu, z uwzględnieniem tego, czy wnioski zaprezentowane przez biegłego są logiczne i zrozumiałe. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji widomości rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., I SA/Wa 2021/11).

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie uwagi sformułowane pod kątem operatu dopiero w postępowaniu sądowym są chybione.

Podniesiono, że zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że przyjęcie do porównania nieruchomości położonych poza miejscowością [..], jak i poza gminą [..] jest dopuszczalne, bowiem pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się zarówno obszar gminy, jak i powiatu, co wynika z orzecznictwa - w szczególności wskazanego przez Sąd na stronie 12 uzasadnienia wyroku. Wobec powyższego nie jest zrozumiałe, dlaczego Sąd jako błąd uznał przyjęcie do porównania jedynie 2 nieruchomości z [..]. Nie jest zrozumiałym dla strony skarżącej kasacyjnie, jakie uzasadnienie w tym zakresie miałby poczynić biegły, skoro doboru transakcji prawidłowo dokonał z rynku lokalnego. W zakresie tym uzasadnienie Sądu jest bardzo lakoniczne i nie sposób się zorientować jak uzasadnienie biegłego co do wyboru jedynie 2 transakcji z gminy [..] miałoby wpływać na treść operatu szacunkowego i poczynionych przez organ I i II instancji ustaleń faktycznych w sprawie. Z operatu szacunkowego wynika w sposób precyzyjny, że nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi, czego Sąd nie podważył.

Na marginesie wskazano, że z przedłożonego do akt postępowania operatu szacunkowego z dnia 24 kwietnia 2013 r., opracowanego na zlecenie P.R. - mimo iż nie może on stanowić podstawy ustaleń w sprawie i nie może mieć znaczenia dla oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - wynika, że ostatecznie do porównania przyjęto nieruchomości znajdujące się nie tylko na terenie gminy [..], ale także w [..]. Rynek lokalny został zatem ujęty w sposób tożsamy i trudno na tej podstawie uznać za zasadne zarzuty P.R. w zakresie doboru transakcji przyjętych do porównania.

W ocenie strony skarżącej brak w operacie szacunkowym analizy w zakresie ustalenia cech i określenia poziomu wag cech wpływających na wartość nieruchomości oraz brak zamieszczenia analizy, w oparciu o którą dokonano tych ustaleń nie może przesądzać o tym, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie. Jak wskazano wcześniej, ani organy postępowania, ani Sąd nie są władne dokonywać oceny metodyki pracy biegłego. Dokonane w operacie szacunkowym ustalenia są logiczne i spójne, a biegły wskazał przy tym na podstawę poczynionych przez siebie spostrzeżeń. Żadne przepisy prawa ani wytyczne zawodowe, jakimi winni kierować się biegli przy sporządzaniu operatów szacunkowych, nie wskazują na konieczność zamieszczenia w operacie szacunkowym materiałów i danych, w oparciu o które biegły prowadzi analizy potrzebne dla sporządzenia konkretnej wyceny. Zamieszczanie w operacie takich danych spowodowałoby nadmierne rozbudowywanie operatów szacunkowych.

Ponadto wskazano, że przyjęte wielkości (cechy i określenie poziomu wag cech) są tożsame z tymi, które wskazał P.R., posiłkując się opinią prywatną z dnia 24 kwietnia 2013 r. W obu operatach przyjęto bowiem następuje cechy rynkowe: lokalizacja nieruchomości 30%, cenność gruntów sąsiednich 35%, dostępność do infrastruktury technicznej właściwej dla funkcji komunikacyjnej 15%, dojazd i dostępność do układu zewnętrznych ciągów komunikacyjnych 20%. Jak podniesiono wyżej, pomimo iż prywatna opinia nie może wpływać na ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania, to wskazać należy, że w oparciu o nią sam skarżący może wyrażać własne stanowisko w omawianym zakresie. Z tego wynika, że P.R. nie zakwestionował w sposób skuteczny poprawności operatu sporządzonego w sprawie, a wręcz przeciwnie - przedkładając opinię prywatną potwierdził prawidłowość ustaleń przyjętych przez biegłą. Z tego powodu uznać należy, że Sąd dokonał całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i zignorował tę istotną okoliczność, że operat podlegał już ocenie przez organ pierwszej i drugiej instancji. Rzekome uchybienia operatu, których dopatrzył się Sąd nie powinny decydować o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a także decyzji Starosty [..].

Wskazano, że o uchyleniu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie mogły także decydować błędy rachunkowe w zakresie przyjętych współczynników korygujących. Błędy te zostały skorygowane przez biegłą i konieczności dokonania takiej korekty skarżący nie kwestionuje. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, że odpowiedniej zmiany decyzji w zakresie wysokości odszkodowania można dokonać w trybie przepisu art. 155 k.p.a., albowiem zachodzą wszystkie przesłanki tam wskazane.

Wbrew twierdzeniu Sądu, okoliczność, iż tryb przewidziany w przepisie art. 155 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym nie powoduje, że to postępowanie sądowoadministracyjne ma przed nim pierwszeństwo. Zgodnie bowiem z przepisem art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Celowym zatem było umożliwienie Wojewodzie Wielkopolskiemu prowadzenia postępowania o zmianę ostatecznej decyzji. Inne dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia - jak wskazano w punkcie 2 i 3 niniejszego uzasadnienia - także nie mogły decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Powyżej wskazane uchybienie mogło być zatem sanowane przez organ drugiej instancji bez konieczności ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanowi jedynie zaprzeczenie zasadzie szybkości postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W obydwu skargach kasacyjnych podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że Wojewoda Małopolski powiązał zarzut naruszenia tego przepisu z zarzutem naruszenia art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem powyższych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast Gmina [..] powiązała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie został przez organ drugiej instancji błędnie oceniony jako mogący stanowić podstawę ustaleń faktycznych, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnej Gminy [..] zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie, a ustalone i wypłacone odszkodowanie stanowi odpowiednią rekompensatę za drogi przejęte przez Gminę [..], zaś uchybienia operatu, których dopatrzył się Sąd pierwszej instancji nie są tego rodzaju, by powodować mogły uchylenie decyzji i konieczność ponownego prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 437/12, LEX nr 1375112).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że jest w sprawie okolicznością bezsporną, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość orzeczone zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jest nieprawidłowe. W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E.J. popełniony został błąd przekładający się bezpośrednio na oszacowaną przez rzeczoznawcę wartość rynkową nieruchomości, a w konsekwencji na wysokość ustalonego odszkodowania. Błędnie wyliczono zakres współczynników korygujących wskazując, że wynosi on 1,368, podczas gdy powinien on wynosić 1,378, a także błędnie podano średnią cenę rynkową jako 27,47 zł/m2 gruntu, podczas gdy z danych zawartych w operacie wynika cena 27,48 zł/m2. Błędy powyższe nie mogą być potraktowane jako nieistotne skoro zdeterminowały treść decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji i to w sposób niekorzystny dla skarżących. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazując na naruszenie m.in. art. 7, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. podniósł, że w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji brakuje oceny poczynionych przez rzeczoznawcę wyliczeń w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a sam operat zawiera błędy matematyczne wpływające na wysokość określonego odszkodowania, tj. na jego zaniżenie – co znajduje potwierdzenie w korekcie z dnia 25 lutego 2013 r. dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie - a organy błędów tych nie dostrzegając w konsekwencji w niewłaściwy sposób oceniły sporządzoną opinię biegłego będącą podstawą wyliczenia odszkodowania. Kwestia skontrolowania elementarnych działań matematycznych, tj. dokonania podzielenia wartości 37,86 przez 27,47 (gdy chodzi o zakres współczynników korygujących – strona 11 operatu) i zsumowania cen transakcyjnych dwunastu nieruchomości a następnie podzielania tej sumy przez ilość tych dwunastu nieruchomości (strona 9 operatu) nie wymaga – wbrew twierdzeniom skarg kasacyjnych – wiadomości specjalnych. Akceptując w motywach swoich decyzji wadliwe wyliczenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego organy bezpodstawnie przyjęły jako prawidłowo oszacowaną wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącą podstawę do ustalenia odszkodowania, a tym samym oparły swoje rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio determinując treść rozstrzygnięć obydwu instancji, co oznacza, że już chociażby z tego powodu Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił decyzje obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. Niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji powyższych uchybień i oddalenie skargi oznaczałoby wydanie wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. Całkowicie chybiona jest argumentacja stron skarżących kasacyjnie, według której wadliwe ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wadliwie oszacowanej wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej podstawę do ustalenia odszkodowania ma charakter nieistotny, co miałoby dawać podstawę do zastosowania art. 155 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w trybie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane decyzje administracyjne prawidłowe lub obarczone wadami nieistotnymi, tj. takimi, które nie mają wpływu na moc wiążącą tych decyzji, a wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tj. na treść rozstrzygnięcia nie może być traktowane jako uchybienie nieistotne.

Trafnie również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. oraz obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przyjmując, że operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.J., podczas gdy w istocie z jego treści nie wynika, dlaczego rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości położone poza miejscowością [..], jak i poza gminą [..], a z samej gminy [..], tj. gminy, w której położona jest wywłaszczona nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie na rzecz skarżących, wybrał do porównania tylko 2 nieruchomości z 12 porównywanych. Ponadto autorka operatu nie wskazała sposobu przeprowadzenia analizy w zakresie ustalenia cech i określenia poziomu wag cech wpływających na wartość nieruchomości, nie przytoczyła też danych pozwalających na ustalenie przez organy, czy dokonane przez nią wyliczenie jest prawidłowe. Uwagi zawarte na stronie 8 i 9 operatu w punkcie IV.1. stanowią w istocie prezentację wyników analizy, a nie prezentację samej analizy. Nie można zwłaszcza podzielić stanowiska Wojewody Wielkopolskiego, że uwagi te obejmują wnikliwą analizę czynników wpływających na ceny osiągane przez nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, skoro rzeczoznawca ogólnie określa zarówno czas swoich obserwacji, jak i ich przedmiot. Kwestii tych nie wyjaśnia również pismo biegłej z dnia 16 stycznia 2012 r. Strony skarżące kasacyjnie niezasadnie bagatelizują te uchybienia, powołując się na nieweryfikowalne przez organy wiadomości specjalne biegłego rzeczoznawcy. Sposób doboru nieruchomości do porównania w ramach prawidłowo stosowanego art. 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i ustalania cech i określenia poziomu wag cech wpływających na wartość nieruchomości, nie może być jednak dowolny i zarówno organ, jak i strony postępowania mają prawo poznać kryteria i motywy dokonania tego doboru przez rzeczoznawcę majątkowego. Dopiero wówczas możliwe jest dokonanie oceny operatu szacunkowego w tym zakresie również z perspektywy wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy.

Skoro zatem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, to należało je oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.