Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 154/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M.P. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 26 września 2022 r. nr LX/837/22 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia płatności, rozkładania na raty i odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę


UZASADNIENIE

M.P. (dalej powoływany jako: "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 26 września 2022 r. nr LX/837/22 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia płatności, rozkładania na raty i odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 30 września 2022 r. poz. 4209, dalej jako: "uchwała"). Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP - poprzez objęcie uchwałą na mocy § 19 uchwały spraw wszczętych i niezakończonych przed datą jej wejścia w życie, co rażąco narusza zasadę demokratycznego państwa pranego, w tym w szczególności godzi w zasadę ochrony praw nabytych i stanowi pogwałcenie zasady niedziałania prawa wstecz;

2) art. 2 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do organów władzy publicznej oraz stanowionego przez nie prawa i w efekcie doprowadzenie do sytuacji, w której decyzja ma zostać wydana na podstawie innych przepisów niż te, które obowiązywały podczas wszczęcia oraz przez przeważający czas trwania postępowania, a okoliczności faktyczne i prawne, mające istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony postępowania według poprzedniego stanu prawnego, stają się bezprzedmiotowe w obliczu nowych przepisów;

3) § 30 ust. 1 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016. poz. 283, dalej: "ZTP") - poprzez zmianę prawa dotychczas obowiązującego, pociągającą za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej stron trwających postępowań, bez zastosowania techniki przepisów przejściowych;

4) art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447, dalej jako: "u.w.r.") - poprzez zawarcie w § 6 uchwały dyspozycji obligującej organ orzekający do wydania decyzji w oparciu o enumeratywnie wyliczone przesłanki, podczas gdy z przepisu art. 194 ust. 3 wynika, że decyzja organu w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna opierać się na uznaniu administracyjnym;

5) art. 194 ust. 2 i 3 u.w.r. - poprzez zawarcie w § 6 uchwały zamkniętego katalogu przesłanek stanowiących podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, podczas gdy przepis ten powinien zawierać katalog otwarty przesłanek, tak, aby każdorazowo organ mógł wziąć pod uwagę także inne istotne okoliczności dotyczące wnioskodawcy, mogące stanowić podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty;

6) art. 194 ust. 2 i 3 u.w.r. - poprzez uzależnienie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jedynie od wysokości dochodu osiąganego w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, podczas gdy na rzeczywisty stan majątku i możliwości finansowe wnioskodawcy wpływa szereg innych okoliczności, których organ orzekający nie może wziąć pod uwagę z uwagi na treść § 6 uchwały.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 6 i § 19 uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że m.in. na podstawie art. 194 ust. 2 u.w.r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę nr LX/837/22 z dnia 26 września 2022 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia płatności, rozkładania na raty i odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jednocześnie utraciła moc poprzednio obowiązująca uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 marca 2012 r. nr XXV/256/12 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (zwana dalej: "uchwałą z 2012 r.").

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wyjaśnił, że zgodnie z § 19 uchwały, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie uchwały stosuje się przepisy uchwały. W ocenie strony powyższa regulacja jest obarczona poważną wadą, gdyż za niedopuszczalne należy uznać zastosowanie nowej uchwały do spraw wszczętych i prowadzonych w trakcie obowiązywania uchwały z 2012 r. Takie rozwiązanie powoduje pozbawienie strony postępowania uprawnień, które jej przysługiwały i co do których miała prawo sądzić, że będą one jej przysługiwać do czasu zakończenia toczącego się postępowania. Zdaniem skarżącego miał on prawo oczekiwać zachowania przysługujących mu praw wynikających z uchwały z 2012 r., zwłaszcza jeżeli wniosek wszczynający postępowanie został złożony na długo przed wejściem w życie nowej uchwały.

Zdaniem skarżącego rozwiązanie wprowadzone w § 19 uchwały powinno być uznane za sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej a także wykładnią tego przepisu dokonaną w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego z: 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993/1/6; 15 lipca 1996 r., K 5/96, OTK 1996/4/30; 10 kwietnia 2006 r., SK 30/04, OTK-A 2006/4/42; 10 grudnia 2007 r., P 43/07, OTK-A 2007/11/155, w których TK wyraził pogląd, że zasada bezpośredniego zastosowania nowo wprowadzanych regulacji do wszczętych wcześniej postępowań ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego i zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa regulacją prawną, gdyż może radykalnie zmieniać na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne, a także nie dawać możliwości skalkulowania zdarzań, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego, a zatem pozostawać w sprzeczności z tą zasadą. Sytuacja taka występuje w szczególności wtedy, gdy bezpośrednie działanie nowego aktu prawnego godzi w prawa słusznie nabyte. Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, była dokonywana zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych i zastosowania zasady, że m.in. do postępowań wszczętych dużo wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Następnie skarżący wskazał, że również § 6 chwały jest wadliwy, gdyż narusza art. 194 ust. 3 u.w.r. Wyjaśnił, że § 4 uchylonej uchwały z 2012 r. umożliwiał odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (poprzez zastosowanie zwrotu, że odstąpienie "może nastąpić") na wniosek rodziców dziecka, biorąc pod uwagę różne istotne okoliczności. Natomiast konstrukcja przepisu § 6 uchwały nie daje organowi orzekającemu możliwości podjęcia decyzji w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 u.w.r., w oparciu o uznanie administracyjne, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 194 ust. 3 u.w.r. W ocenie skarżącego taki zapis zobowiązuje organ do obligatoryjnego, a nie uznaniowego wydania określonych decyzji w przypadkach wymienionych w uchwale, co miało miejsce w uchwale z 2012 r.

Skarżący wyjaśnił, że § 4 uchwały z 2012 r. zawierał pojęcie "w szczególności", co oznacza, że zawarty w nim katalog przesłanek nie miał charakteru zamkniętego. Odmiennie tę kwestię reguluje natomiast § 6 uchwały, gdyż zawiera zamknięty katalog przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na wniosek osoby zobowiązanej i tylko zaistnienie co najmniej jednej z wymienionych przesłanek stanowi podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty. Zdaniem skarżącego w postępowaniu dotyczącym odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należy ocenić sytuację wnioskodawcy - majątkową, ale również rodzinną, np. związaną ze stanem zdrowia, długotrwałą lub ciężką chorobą strony lub członka rodziny. W ramach tego postępowania należy także mieć na uwadze, czy rodzic wychowuje inne pozostające pod jego opieką dzieci, czy wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, czy ponosi opłatę za pobyt dziecka lub innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej lub innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, rehabilitację lub pobyt w pieczy zastępczej, ale również inne istotne okoliczności, gdyż przestanki, na podstawie których organ może odstąpić od ustalenia przedmiotowej opłaty nie mogą mieć charakteru zamkniętego, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności" użyte w § 4 uchwały z 2012 r., a którego zabrakło w wadliwie uchwalonym § 6 uchwały.

Uzasadniając zaś interes prawny w zaskarżeniu uchwały podał, że Prezydent Miasta Białegostoku, w imieniu którego działał Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Białymstoku, decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. odmówił mu odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt jego córki w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej D. w B., powołując się m.in. na § 6 i § 19 uchwały. Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego zostało wszczęte w 11 stycznia 2021 r., zaś zakończyło się po blisko 2 latach (w wyniku wydania decyzji z 14 listopada 2022 r.), przy czym decyzja została wydana na podstawie nowej uchwały, która obowiązywała wtedy zaledwie od miesiąca. Skarżący podkreślił, że organ prowadzący ww. postępowanie cały czas podnosił w swych pismach argument, że ze względu na wnikliwą analizę, zawiłość zebranego materiału dowodowego w sprawie i konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających nie jest w stanie terminowo zakończyć postępowania, przez co wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji, czekając na wejście w życie uchwały, tak, aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło już na podstawie nowych, mniej korzystnych dla skarżącego, przepisów prawa.

W ocenie skarżącego organ działał w jego sprawie w złej woli, z zamiarem pogorszenia jego sytuacji poprzez pozbawienie go uprawnień przysługujących na podstawie uchwały z 2012 r. Zastosowanie nowej uchwały w sprawie wszczętej 11 stycznia 2021 r. jest sprzeczne z prawem, godzi w prawa słusznie nabyte przez skarżącego. Co więcej, obok jego sprawy toczyła się jednocześnie analogiczna sprawa w stosunku do matki dziecka pozostającego w pieczy zastępczej, w przypadku której organ odstąpił od ustalenia opłaty na podstawie wadliwego § 6 uchwały, biorąc pod uwagę jedynie jej dochody pochodzące z prowadzonej działalności gospodarczej, bez uwzględniania innych istotnych okoliczności, kształtujących jej rzeczywistą sytuację majątkową, tj.: (-) posiadanie znacznego majątku (nieruchomości, samochód), (-) otrzymanie od Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej D. w B. niewykorzystanych podczas pobytu córki w placówce środków tytułem płaconych przez skarżącego alimentów na rzecz córki, (-) otrzymywanie świadczeń socjalnych (m.in. 500+, Dobry Start), (-) brak osób na utrzymaniu. W ocenie skarżącego matka dziecka, która dochód czerpie z działalności gospodarczej, podjęła szereg działań zmierzających do obniżenia tego dochodu w okresie, który był brany pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, co doprowadziło do sytuacji, w której odpowiedzialność za opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ciąży wyłącznie na nim, pomimo że ustawa nakłada ten obowiązek solidarnie na oboje rodziców dziecka. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest modelowym przykładem rażącego błędu uchwałodawcy w postaci ustanowienia zamkniętego katalogu przesłanek i tym samym uzależnienia decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jedynie od dochodu osiągniętego w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, co wynika z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej jako: "u.p.s."). Zdaniem skarżącego przedstawiona metoda oceny wniosku nie pozwala na oddanie rzeczywistej sytuacji majątkowej wnioskodawcy, zaś weryfikacja dochodów tylko z jednego miesiąca pozwala też wnioskodawcy na odpowiednie "przygotowanie się" do złożenia wniosku tak, jak to miało miejsce w przypadku matki dziecka, która manipulowała osiąganymi przychodami i ponoszonymi kosztami w ramach prowadzonej działalności gospodarczej tak, aby spełnić warunki do odstąpienia w weryfikowanym okresie. Dlatego tak ważne jest, aby organ mógł podjąć decyzję także w oparciu o inne, istotne okoliczności, co pozwoliłoby stronie na wyczerpujące wykazanie swojej sytuacji majątkowej, a organowi na wydanie decyzji w oparciu o kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego można dokonać rzetelnej oceny stanu majątku i możliwości finansowych wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że § 19 uchwały został oparty na postanowieniach § 30 ust. 1 i 2 pkt 1, 3 i 4 oraz § 31 ust. 3 ZTP, a zatem z zastosowaniem techniki redagowania przepisów przejściowych. Zastosowanie przepisów nowej uchwały do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej uchwały, pozwoliło na zachowanie porządku prawnego i zastosowanie korzystniejszych zasad do spraw będących w toku postępowania. Regulacja § 19 uchwały spowodowała, że większa liczba osób mogła skorzystać z odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na nowych zasadach.

Organ podkreślił, że kryteria dochodowe, określone w ustawie o pomocy społecznej, przyjęte w uchwale z 2012 r. weryfikowane były co trzy lata i nie miały realnego odniesienia do bieżącej sytuacji finansowej osób zobowiązanych. Natomiast kwota minimalnego wynagrodzenia, przyjęta za kryterium dochodowe w uchwale z 2022 r., ustalana jest corocznie. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie narusza art. 2 Konstytucji RP, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego, czy też zasady ochrony zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa. W sytuacji prawnej skarżącego nie zaistniała przy tym przesłanka naruszenia jego praw nabytych.

W zakresie zarzutu dotyczącego wadliwości § 6 uchwały organ wyjaśnił, że szczegółowe warunki umorzenia, odroczenia płatności, rozkładania na raty i odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinny zostać w uchwale wyliczone w sposób wyczerpujący. Muszą tworzyć katalog zamknięty. Zastosowanie otwartego katalogu powoduje, że faktyczne określenie warunków przerzucone zostaje z rady powiatu na starostę, który nie jest organem upoważnionym do określenia tych warunków, a jedynie do ich stosowania przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Zdaniem organu pozostawienie otwartego katalogu okoliczności, których zaistnienie umożliwia odstąpienie od ustalenia opłaty, stanowi wadę normatywną polegającą na przekroczeniu zakresu rzeczowego delegacji zawartej w art. 194 ust. 2 u.w.r. Takie stanowisko znajduje poparcie w licznych rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów.

W zakresie interesu prawnego skarżącego organ wskazał, że sprawa toczy się od dwóch lat ze względu na liczne odwołania, zażalenia, wnioski oraz inne pisma i skargi składane przez stronę w toku prowadzonych postępowań. Nie było w tym złej woli Ośrodka, a jedynie konieczność stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, a w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. Ośrodek dwukrotnie kończył postępowania wydaniem decyzji administracyjnych na podstawie uchwały z 2012 r., jednakże na skutek składania kolejnych środków odwoławczych, należało wydać trzecią decyzję organu opierając się na postanowieniach nowej uchwały. Organ wyjaśnił też, że sprawa jest nadal w toku postępowania przed organem II instancji, ponieważ wpłynęły kolejne środki odwoławcze. Skarżący nie został pozbawiony uprawnień, które mu przysługiwały i co do których miał prawo sądzić, że będą mu przysługiwały do końca toczącego się postępowania, gdyż zarówno na podstawie uchwały z 2012 r. oraz na podstawie nowej uchwały mógł złożyć wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i z uprawnienia tego skorzystał. Analizując akta sprawy, a w szczególności wniosek skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt córki w Placówce opiekuńczo-wychowawczej D. w B., w oparciu o § 4 uchwały z 2012 r. Ośrodek brał pod uwagę sytuację dochodową, rodzinną, zdrowotną rodziny i zauważył, że ponosi on wydatki na utrzymanie rodziny, wychowuje troje dzieci, w rodzinie występują choroby, wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, jednakże w "uznaniu administracyjnym" z uwagi na bardzo wysoki dochód, jakim dysponuje, nie było podstaw prawnych do odstąpienia od ustalenia opłaty. Dlatego też biorąc pod uwagę dochód skarżącego, organ I instancji nie miał podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce na podstawie żadnej z powoływanych uchwał.

Organ podkreślił też, że w stosunku do matki dziecka również podejmował decyzje na podstawie zarówno uchwały z 2012 r. jak i 2022 r., co świadczy o tym, że stosuje jednakowe zasady i kryteria dla obojga rodziców. Wyjaśnił, że dochód z działalności gospodarczej obejmuje cały rok, a nie jeden miesiąc, co było weryfikowane i analizowane w toku postępowania odwoławczego, wskazując jednocześnie, że świadczenia 500+, 300+ oraz oszczędności i alimenty, nie stanowią dochodu rodzica w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. skarżący złożył załącznik do protokołu rozprawy z dnia 20 kwietnia 2023 r., celem uzupełnienia prezentowanego stanowiska. Wskazał, że uchwalenie nowej uchwały negatywnie wpłynęło na jego sytuację, co uzasadnia interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W jego ocenie zaistniała sytuacja nie dotyka jedynie skarżącego, ale z pewnością istnieje wiele innych przypadków, gdzie ubiegający się o odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty zostali objęci reżimem nowej uchwały, która ustanawiając zamknięty katalog przesłanek w sposób niesprawiedliwy uzależniła często ciężką i skomplikowaną sytuację majątkową oraz rodzinną jedynie od wysokości osiąganego dochodu, ustalanego na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skarżący stoi na stanowisku, że przesłanki, na podstawie których organ może odstąpić od ustalenia ww. opłaty, nie mogą mieć charakteru zamkniętego, co znajdowało swe odzwierciedlenie w § 4 uchwały z 2012 r. poprzez zawarte tam sformułowanie "w szczególności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W zakresie kontroli uchwał organów powiatu kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, dalej jako: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu powiatu. Pomimo, że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu powiatu. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).

Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo, CBOSA). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast, w sytuacji gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

W omawianym zakresie w pełni aktualne i adekwatne jest orzecznictwo oraz piśmiennictwo powstałe na gruncie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84). Omawiany przepis nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003, sygn. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). W kontekście omawianego przepisu, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego (por. wyrok NSA z 31 marca 2015 r., sygn. I OSK 2933/14, CBOSA). Legitymowanym do wniesienia skargi na jego podstawie jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy legitymować się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przedmiotem dokonywanej przez sąd kontroli jest uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 26 września 2022 r. nr LX/837/22 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia płatności, rozkładania na raty i odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Uchwała została podjęta na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 194 ust. 2 u.w.r.

W myśl art. 194 u.w.r. opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (ust. 1), przy czym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 2). W takim wypadku - stosownie do art. 194 ust. 3 u.w.r. - starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Stosownie do art. 193 ust. 1 pkt 2 u.w.r. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy).

Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że starosta zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ może jednak, stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy, umorzyć opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Uchwała w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jako wydawana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisach prawa administracyjnego materialnego, stanowi przykład aktu prawa miejscowego wykonawczego sensu stricto, obowiązującego na terenie powiatu. Przepis art. 194 ust. 2 u.w.r.p.z. umocowuje radę powiatu "jedynie" do określenia szczegółowych warunków udzielania ulg, o których mowa w art. 194 ust. 2 u.w.r., lub rezygnacji z dochodzenia należnej opłaty (materialnoprawnych przesłanek), tj. do ustalenia czynników (przyczyn), od zaistnienia których uzależnione jest ewentualne umorzenie w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstąpienie od ustalenia opłaty ponoszonej przez rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez starostę. Warunki te powinny dotyczyć przede wszystkim sytuacji dochodowej, majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej rodziców zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Taka uchwała musi stanowić wyłącznie w jakich sytuacjach dopuszcza się zastosowanie ulgi w opłacie i jakie okoliczności uzasadniają rezygnację z dochodzenia należnej zapłaty. Co ważne, spełnienie określonego uchwałą warunku nie gwarantuje udzielenia ulgi lub odstąpienia od ustalenia opłaty, gdyż organ rozstrzygający o jej przyznaniu działa w ramach uznania administracyjnego. Upoważnienie, zawarte w art. 194 ust. 2 u.w.r., nie umocowuje przy tym rady powiatu do określania innych ulg niż te, o których mowa w art. 194 ust. 3 u.w.r.

Z powyższych przepisów płynie wniosek, że zasadą jest ustalanie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast odstąpienie od jej ustalenia stanowi odstępstwo od tej zasady. Mocą uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest bowiem do szczegółowego unormowania warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Spojrzenie na to zagadnienie w ujęciu systemowym prowadzi do konkluzji, że powiat (miasto na prawach powiatu) nie ma wcale obowiązku przyjęcia takiej uchwały. Ustawodawca nie określił żadnych ram brzegowych takiej uchwały, a tym samym pozostawił wskazanym organom pełną swobodę w regulowaniu tego zagadnienia, mając na uwadze sytuację na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Brak wydania uchwały oznaczał więc będzie, że w danej jednostce samorządu terytorialnego wskazane uprawnienia rodziców dziecka nie będą im przysługiwały. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że przyjęcie odmiennego stanowiska, sprowadzającego się do nałożenia na powyższą jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku przyjęcia przedmiotowej uchwały, może skutkować tym, że uprawnienia w niej przyjęte będą iluzoryczne. Natomiast w przypadku braku uchwały w tym zakresie decyzja w przedmiocie wysokości opłaty musi zostać wydana bez względu na sytuację materialną rodziców bądź innych osób zobowiązanych do jej zapłaty. Nie ma w tym zakresie znaczenia, że oczywiste jest, iż opłata nie zostanie zapłacona z uwagi na brak środków finansowych rodziców bądź brak dochodów dziecka. Dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie wysokości opłaty może zostać ona umorzona, rozłożona na raty, czy też może zostać odroczony jej termin płatności. W sytuacji wydania przez radę powiatu stosownej uchwały regulującej tę kwestię, starosta może wydać decyzję w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty. Umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty, jak również odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez starostę po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu lub na wniosek osób zainteresowanych. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od ustalenia omawianej opłaty podejmowane jest w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i kończy się decyzją administracyjną, przy czym decyzja taka jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek przewidzianych w uchwale nie zobowiązuje wskazanego organu do podjęcia sygnalizowanego rozstrzygnięcia (por. S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 194; K. Tryniszewska [w:] Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 194).

W rozpoznawanej sprawie córka skarżącego w okresie od 29 listopada 2020 r. do 9 stycznia 2022 r. przebywała w instytucjonalnej pieczy zastępczej w formie placówki opiekuńczo - wychowawczej Dom Powrotu Fundacji "Dialog" w Białymstoku, w związku z czym skarżący, na mocy art. 193 ust 1 pkt 2 u.w.r., jest zobowiązany do ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt córki w ww. placówce. Korzystając jednak z możliwości, jaką daje art. 194 ust. 3 u.w.r., skarżący zwrócił się z wnioskiem z 17 grudnia 2020 r., w wyniku czego w dniu 11 stycznia 2021 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie odstąpienia wobec niego od ustalenia opłaty za pobyt córki w ww. placówce.

Wobec powyższego, w ocenie sądu bez wątpienia skarżący, ubiegający się o odstąpienie wobec niego od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, do czego bezpośrednio odnoszą się postanowienia zaskarżonej uchwały, ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli tej uchwały. Zaskarżona uchwała określa bowiem szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dlatego też sąd uznał, że przesłanka wspomnianej legitymacji skargowej skarżącego została w rozpoznawanej sprawie spełniona.

Kontrolując jednak zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi na wstępie rozważań kryteriami, sąd uznał, że nie narusza ona prawa i tym samym nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga okazała się niezasadna.

We wniesionej skardze skarżący wskazywał na wadliwość zapisów § 6 i § 19 uchwały. W tym miejscu zasadne jest zatem przytoczenie ich treści. Zgodnie z § 6 uchwały odstępuje się od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na wniosek osoby zobowiązanej w przypadku, gdy: (1) dochód nie przekracza minimalnego wynagrodzenia lub (2) dochód nie przekracza 150% minimalnego wynagrodzenia i jednocześnie wystąpi co najmniej jedna z wymienionych niżej okoliczności: (a) w rodzinie występuje długotrwała lub ciężka choroba, (b) osoba zobowiązana jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy, (c) w rodzinie występuje orzeczona niepełnosprawność, niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym lub znacznym w rozumieniu art. 3 pkt 9, 20 i 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, (d) osoba zobowiązana wychowuje inne małoletnie dziecko pozostające pod jej opieką, (e) w okresie sześciu miesięcy przed złożeniem wniosku rodzina poniosła uszczerbek/szkody materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, (f) osoba zobowiązana świadczy alimenty lub przekazuje środki pieniężne na rzecz dziecka w wysokości nie mniejszej niż 5% minimalnego wynagrodzenia przez okres 3 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, (g) osoba zobowiązana przebywa w domu pomocy społecznej, schronisku dla bezdomnych, domu dla samotnych matek, (h) osoba zobowiązana po ukończeniu pełnoletności uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia. § 19 stanowi natomiast, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie uchwały stosuje się przepisy niniejszej uchwały.

Odnosząc się do tych zarzutów przypomnieć należy, że zarzucając wadliwość § 19 skarżący wskazywał na sprzeczność tej regulacji z art. 2 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady niedziałania prawa wstecz, a także zasady ochrony zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa. Skarżący zarzucił również naruszenie postanowień § 30 ust. 1 w związku z § 143 ZTP poprzez zmianę prawa dotychczas obowiązującego bez zastosowania techniki przepisów przejściowych.

Zdaniem sądu powyższe twierdzenia skarżącego nie zasługują na aprobatę. Wyjaśnić bowiem należy, że w sytuacji kiedy prawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, przyjąć należy, że nowa regulacja prawna ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowych regulacji. W taki sposób została też rozwiązana kwestia spraw wszczętych a niezakończonych w § 19 uchwały, który oparty został na założeniach § 30 ust. 1 i 2 pkt 1, 3 i 4 oraz § 31 ust. 3 ZTP, tj. z zastosowaniem techniki redagowania przepisów przejściowych. Podnoszony przez skarżącego w tym zakresie zarzut mógłby zatem być uznany za skuteczny w sytuacji, gdyby uchwałodawca nie rozstrzygnął w sposób jednoznaczny sposobu zakończenia postępowań będących w toku. W takiej sytuacji, faktycznie można by było mówić o naruszeniu zasady nie działania prawa wstecz oraz zasad techniki prawodawczej, oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, a tym samym naruszeniu art. 2 Konstytucji. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zastosowanie przepisów nowej uchwały do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej uchwały, pozwoliło na zachowanie porządku prawnego i zastosowanie nowych reguł do spraw będących w toku postępowania, w wyniku czego większa liczba osób mogła skorzystać z odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na korzystniejszych zasadach. Uchwała z 2012 r. określała bowiem kryterium dochodowe zgodnie z ustawą o pomocy społecznej i wynosiło ono 600 zł na osobę w rodzinie, zaś w uchwale z 2022 r. odnosi się do minimalnego wynagrodzenia, które na dzień wejścia w życie ww. uchwały wynosiło 3.010 zł, a od stycznia 2023 r. wynosi 3.490 zł plus 10% na każde dziecko pozostające na utrzymaniu w rodzinie. Nie pozostawia to w ocenie sądu żadnych wątpliwości, że jest to ewidentna zmiana na korzyść osób ubiegających się o przedmiotowe odstąpienie i zasługiwała na jej wprowadzenie jak najszybciej i w stosunku do jak najszerszej grupy spośród osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Zapisy nowej uchwały uzależniają bowiem zastosowanie ulg od wysokości minimalnego wynagrodzenia, a nie od kryterium dochodowego stosowanego przy świadczeniach z zakresu pomocy społecznej, co pozwala na bieżące dostosowywanie kryteriów do aktualnej sytuacji dochodowej osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Co więcej, kryteria dochodowe, określone w ustawie o pomocy społecznej, jakie były brane pod uwagę mocą uchwały z 2012 r. były weryfikowane co trzy lata i nie miały realnego odniesienia do bieżącej sytuacji finansowej osób zobowiązanych. Natomiast kwota minimalnego wynagrodzenia, przyjęta za kryterium dochodowe w uchwale z 2022 r., ustalana jest corocznie. Z uwagi na powyższe sąd uznał, że nowa uchwała jest obiektywnie korzystniejsza, niż uchwała obowiązująca uprzednio.

W zakresie podnoszonej przez skarżącego okoliczności utraty uprawnień (praw nabytych) w wyniku podjęcia nowej uchwały sąd wskazuje, że zasada ochrony praw nabytych była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Istota tej zasady sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (wyrok TK z dnia 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 1999, nr 5, poz. 94). Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zasada ta zapewnia ochronę praw podmiotowych - zarówno publicznych, jak i prywatnych. Poza zakresem stosowania tej zasady znajdują się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru praw podmiotowych ani ekspektatyw tych praw (wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100). W orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992, nr 1, poz. 7, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie". Jeśli zaś chodzi o ekspektatywy praw, Trybunał stanął na stanowisku objęcia ochroną "ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy". Ochrona praw nabytych nie oznacza jednak nienaruszalności tych praw. Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna. Precyzując pojęcie szczególnych okoliczności, uzasadniających odejście od ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że chodzi tutaj o "sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły" (zob. orzeczenie TK z dnia 29 stycznia 1992 r., K 15/91, OTK 1992, nr 1, poz. 8).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd pragnie zauważyć, że skarżący nie nabył żadnych praw na mocy uchwały z 2012 r. Pod rządami tej uchwały wydano wobec skarżącego dwie decyzje odmawiające mu odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej (decyzja z 29 marca 2021 r. – k. 193 akt administracyjnych oraz decyzja z 20 grudnia 2021 r. – k. 382 akt administracyjnych). Również w oparciu o § 4 uchwały z 2012 r. ośrodek brał pod uwagę sytuację dochodową, rodzinną, zdrowotną rodziny i zauważył, że skarżący ponosi wydatki na utrzymanie rodziny, wychowuje troje dzieci, w rodzinie występują choroby, wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, jednakże w "uznaniu administracyjnym" z uwagi na bardzo wysoki dochód, jakim dysponuje, nie było podstaw prawnych do odstąpienia od ustalenia opłaty. Decyzją z 14 listopada 2022 r., wydaną już na mocy uchwały nowej, również odmówiono skarżącemu odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Trudno więc mówić o utracie nabytych praw, skoro skarżący w toku prowadzonego przez organami postępowania żadnych praw nie nabył. Rozpoznając sprawę skarżącego trzykrotnie MOPR w Białymstoku uznał, biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki, tj. sytuację rodzinną, zdrowotną i dochodową rodziny skarżącego, że brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, gdyż jego sytuacja finansowa nie uzasadnia decyzji odmiennej.

Decyzje, dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z wniosku matki dziecka, również były podejmowane na podstawie obu uchwał – nowej oraz tej z 2012 r. Zastosowano jednakowe zasady i kryteria dla obojga rodziców. Warto w tym miejscu nadmienić za organem, w odpowiedzi na zarzuty skargi mówiące, że matka dziecka miała możliwość podjęcia działań zmierzających do obniżenia swojego dochodu w okresie, który był brany pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, że uchwały z 2012 r. i z 2022 r. odsyłają do definicji "dochodu", zawartej w ustawie o pomocy społecznej. Ustawa o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wyjaśnia bowiem znaczenia tego pojęcia. Dochód brany pod uwagę przy rozpatrywaniu spraw o odstąpienie ustalenia opłaty, zgodnie z § 2 ust. 10 uchwały, ściśle precyzuje przepis art. 8 u.p.s. Na podstawie tego przepisu dochód z działalności gospodarczej obejmuje cały rok, a nie jeden miesiąc, co było weryfikowane i analizowane w toku postępowania odwoławczego, przy czym świadczenia 500+, 300+ oraz oszczędności i alimenty, nie stanowią dochodu rodzica w świetle przepisów u.p.s.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 6 uchwały. Skarżący wskazywał w tym zakresie na naruszenie przepisu art. 194 ust. 2 i 3 u.w.r. polegające na ustaleniu zamkniętego katalogu przesłanek stanowiących podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz uzależnienie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jedynie od wysokości dochodu osiąganego w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku. Skarżący zarzucił również, że konstrukcja § 6 uchwały nie daje organowi orzekającemu możliwości podjęcia decyzji w oparciu o uznanie administracyjne.

Kwestionowany § 6 uchwały Rady Miasta Białegostoku z 26 września 2022 r., wbrew twierdzeniom autora skargi, nie pozostaje w sprzeczności z delegacją do jej podjęcia wynikającą z art. 194 ust. 2 u.w.r. Ustalenie bowiem przez radę powiatu przesłanek dających podstawę do odstąpienia od ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, mieści się w zakresie pojęciowym "szczegółowych warunków", o jakich mowa w art. 194 ust. 2 u.w.r. Z delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisie prawa w żadnym razie nie można wywieść, by rada miała ustanowić w uchwale podjętej na podstawie ww. przepisu otwarty katalog przesłanek (warunków) odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ustawodawca, przenosząc obowiązek ustalania szczegółowych warunków stosowania ulg w zakresie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uznał, że ulgi te mogą być różnorodne, dostosowane do lokalnych warunków i dopuszczalne jest ich ustalenia zarówno w formie katalogu zamkniętego jak i otwartego. Gdyby ustawodawca nie chciał pozostawić w tym zakresie działania samorządowi powiatowemu, to mógłby określić w samej ustawie przesłanki, których zaistnienie umożliwiłoby zastosowanie danej ulgi, wybierając tym samym kształt tego katalogu. Skoro jednak ustawodawca nie uregulował tej kwestii, a nadto przekazał ją do uregulowania samorządowi powiatowemu, to nie można domniemywać istnienia dodatkowych ograniczeń, czy wytycznych w zakresie tego, jakie przesłanki mogłoby uzasadniać przyznanie ulgi. Wolą ustawodawcy było, aby to właśnie rada powiatu w drodze uchwały określiła w sposób niebudzący wątpliwości szczegółowe warunki, dostosowane do realiów lokalnej społeczności, bez pozostawiania nadmiernego luzu decyzyjnego w zakresie regulowanej kwestii. Jak już zostało wcześniej wyjaśnione, podjęcie decyzji w spornym zakresie oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może nie przyznać wnioskowanej pomocy nawet w przypadku, gdy stwierdzi zaistnienie okoliczności unormowanych przepisami § 6 uchwały. Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania ulgi nie oznacza jednak pełnej dowolności i nie może prowadzić do rozstrzygnięć arbitralnych, wymykających się weryfikacji. Zasada państwa prawa nie jest więc jedynym obostrzeniem dla możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Zarówno uznanie administracyjne jak i luz normatywny może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach, kiedy upoważnia do tego ustawa. Prawodawca każdorazowo staje zatem przed dylematem wyboru między tak ścisłym określeniem przedmiotu regulacji, jak to tylko możliwe, przekazaniem do dokładnego dookreślenia treści przepisu lokalnemu prawodawcy, czy też wreszcie pozostawienie swobodnej wykładni przepisów podmiotom stosującym prawo.

Należy podkreślić, że uchwała podjęta w oparciu o art. 194 ust. 2 u.w.r. ma walor aktu prawa miejscowego, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a więc regulować kompleksowo wszystkie kwestie wskazane w ustawie. Powinna więc być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych, czy też niepełnych przepisów. Analiza art. 194 ust. 2 u.w.r. prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby rada powiatu w uchwale określiła w sposób niebudzący wątpliwości szczegółowe warunki udzielenia ulg, bez pozostawiania luzu decyzyjnego w zakresie regulowanej kwestii (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 lutego 2019 r., II SA/Ol 8/19, CBOSA).

Zdaniem sądu, skoro ustawodawca do kompetencji rady powiatu zaliczył określenie szczegółowych zasad w omawianej kwestii, to właśnie ta rada, w formie uchwały wyraża, jakie przesłanki uzna za uzasadniające zastosowanie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na wniosek osoby zobowiązanej. Taka redakcja przepisu, jak zastosowana w § 6 uchwały, skonstruowana w formie katalogu zamkniętego, pozwala na rekonstrukcję normy prawnej i nie może zostać uznana za wadliwe wypełnienie delegacji ustawowej. Błędne jest przy tym założenie przyjmowane przez skarżącego, że redakcja uchwały powinna skutkować tym, że rozpoznając wniosek o odstąpienie od ustalenia spornej opłaty, organ powinien móc wziąć pod uwagę szczególne okoliczności, nawet jeśli nie zostały enumeratywnie wyliczone w jej treści. Nie można pomijać, że zgodnie z art. 194 ust. 3 u.w.r., decyzja o zastosowaniu ulgi może być podjęta także z urzędu, a zarówno zastosowanie odstąpienia od opłaty, jak i jej ustalenie, zostały pozostawione uznaniu starosty. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska strony skarżącej, że utworzenie zamkniętego katalogu przesłanek uprawniających organ do odstąpienia od ustalenia spornej opłaty i niezawarcie w omawianym przepisie § 6 uchwały sformułowania "w szczególności" niesie za sobą ryzyko nierównego traktowania obywateli. W ocenie sądu może być wręcz przeciwnie, gdyż właśnie zapis w formie niepełnego katalogu, zawierającego swoistą lukę, mogłoby kreować odmienną sytuację prawną obywateli, bowiem pozostawiałoby organowi nieograniczony luz decyzyjny, wobec czego zastosowanie uchwały zależałoby od swobodnej interpretacji osoby wydającej decyzję w sprawie odstąpienia od ustalania opłaty wobec osób zobowiązanych. Zdaniem składu orzekającego intencją ustawodawcy było, aby organ stanowiący określił w sposób precyzyjny przesłanki upoważniające do odstępowania od ustalenia opłaty. Sytuacja odmienna mogłaby prowadzić do nieuzasadnionego nierównego traktowania mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, jak również stanowić przejaw naruszenia zasady pewności prawa i przyjaznej interpretacji prawa. Sąd podzielił w omawianym zakresie stanowisko organu, że rada powiatu jest upoważniona wyłącznie do określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Dobrze, jeśli takie szczegółowe warunki są ujęte w zamkniętym, enumeratywnym wyliczeniu. Nie jest przy tym konieczne poprzedzenie wyliczenia szczegółowych warunków sformułowaniem "w szczególności". Stworzenie przez radę powiatu katalogu otwartego może prowadzić do sytuacji, w której organ wykonujący, stosujący przedmiotową uchwałę dokona modyfikacji tych warunków poprzez nieuprawnione rozszerzenie ich katalogu. W rezultacie kwestionowany zapis uchwały stanowiłby de facto domniemanie przekazania kompetencji w zakresie ustalenia warunków odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej innemu organowi tj. staroście (prezydentowi), który nie jest władny do określania tych warunków. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni przepisów rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok SN z 18 stycznia 2005 r. WK 22/04, OSNKW 2005/3/29).

Końcowo sąd uznał za zasadne odniesienie się do twierdzeń skargi, że organ działał w sprawie skarżącego w złej woli, zwlekając z wydaniem wobec niego decyzji i niejako czekając na podjęcie nowej, mniej korzystniej dla skarżącego uchwały. Jak już zostało wyżej wskazane, pod rządami uchwały z 2012 r. organ wydał wobec skarżącego dwie decyzje odmawiające mu odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce. Obie z tych decyzji zostały przez skarżącego zaskarżone, po czym organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu rozstrzygnięć i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, celem uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący w toku postępowania składał liczne pisma, odwołania, skargi, zażalenia i wnioski, w tym między innymi o zawieszenie postępowania. Lektura akt administracyjnych w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, aby wydać wobec skarżącego niekorzystną decyzję. Wręcz przeciwnie, sama okoliczność, że decyzje organu I instancji zostały dwukrotnie uchylone prowadzi do konstatacji, że organ odwoławczy chciał ustalić pełną sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, aby móc na tej podstawie wydać wobec niego zgodną z prawem decyzję. Nie jest natomiast rolą sądu w rozpoznawanej sprawie kontrolowanie, czy organ sprostał tym wymogom.

Reasumując sąd stwierdził, że zapisy § 6 i § 19 zaskarżonej uchwały nie naruszają w sposób istotny prawa, tj. art. 194 ust. 2 i 3 u.w.r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP ani też zasad techniki prawodawczej.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obwiązującym porządkiem prawnym, a skarga podlega oddaleniu, na mocy art. 151 p.p.s.a.