Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2517/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 6 pkt 2, art. 9 ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 106 par. 3 i 4, art. 133 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 352/20 w sprawie ze skargi A. W., B. B. i M. W. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., fragment obszaru wsi [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 352/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. W., B. B. i M. W. na uchwałę Rady Gminy Bolimów z dnia 31 stycznia 2020 r., nr XVIII/95/2020, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów, fragment obszaru wsi Bolimów, dalej: "Plan", "zaskarżona uchwała".

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

31 stycznia 2020 r. Rada Gminy Bolimów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g.", art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", w związku z uchwałą nr VII/41/2019 Rady Gminy Bolimów z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów, fragment obszaru wsi Bolimów, Rada Gminy Bolimów podjęła uchwałę nr XVIII/95/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów, fragment obszaru wsi Bolimów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę A. W., B. B. i M. W. wyjaśnili, że naruszenia interesu prawnego upatrują w niezapewnieniu im ustaloną lokalizacją planowanej budowy strzelnicy w Bolimowie należytego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Skarżący są właścicielami działek sąsiadujących z planowaną strzelnicą. W ich interesie jest ochrona tego środowiska i zapobieżenie stwarzaniu oraz oddziaływaniu negatywnych czynników na środowisko. Wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących nastąpiło naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Rada Gminy w Bolimowie uchwalając zaskarżoną uchwałą lokalizację budowy strzelnicy w Bolimowie w obrębie Parku Bolimowskiego nadużyła przysługującego jej w tej mierze uprawnienia. Organ wydający "decyzję" o planowanej budowie strzelnicy w Bolimowie naruszył zarówno przepisy art. 7, art. 9 oraz art. 77 K.p.a., jak też nie dokonał oceny i nie zachował obowiązującej procedury planowanego obiektu w myśl zapisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także według zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia (budowy strzelnicy) na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżących, budowa strzelnicy stanowi zagrożenie dla sąsiadujących siedlisk ptaków i zwierząt gatunków chronionych. Jest zagrożeniem dla fauny i flory pomnika przyrody, jakim jest Bolimowski Park Krajobrazowy. Planowana inwestycja – strzelnica w Bolimowie narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, która wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja – strzelnica na tym terenie będzie kolidować z obecną zabudową mieszkaniową jednorodzinną ze względu na funkcje, wielkość, jej charakter i potencjalnie znaczną liczbę użytkowników. Powodować będzie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bolimów wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w obrocie prawnym nie istnieje przedmiot skargi, ponieważ nie ma obrocie prawnym aktu w postaci decyzji Wójta Gminy Bolimów dotyczącej budowy strzelnicy ani w Bolimowie, ani na terenie Gminy Bolimów. Skarżący nie wykazali interesu prawnego, który mógłby być naruszony przez rozstrzygnięcie podjęte przez organ stanowiący Gminy.

W pismach wniesionych 3 lipca 2020 r. skarżący oświadczyli, że są właścicielami działek: A. W. nr [...], obręb [...], B. B. nr [...], obręb [...], M. W. nr [...], obręb [...].

W piśmie wniesionym 26 listopada 2020 r. skarżący wyjaśnili, że działka nr [...], stanowiąca własność B. B. graniczy bezpośrednio, tj. posiada wspólną ("ostrą granicę") z terenem o symbolu 2.07.U (objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego dopuszczono realizację strzelnic sportowych). Nieruchomość skarżącej jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w odległości 87 m od granic terenu o symbolu 2.07.U. Inne zabudowania na nieruchomości skarżącej są położone w odległości 42 m od granic terenu. Granica działki nr [...], stanowiącej własność A. W., znajduje się w odległości 223 m od granic terenu o symbolu 2.07.U (objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego dopuszczono realizację strzelnic sportowych). Nieruchomość skarżącego zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w odległości 340 m od granic terenu o symbolu 2.07.U. Granica działki nr [...], stanowiącej własność M. W., znajduje się w odległości 224 m od granic terenu o symbolu 2.07.U (objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego dopuszczono realizację strzelnic sportowych). Nieruchomość skarżącej zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w odległości 436 m od granic terenu o symbolu 2.07.U.

W piśmie wniesionym 5 stycznia 2021 r. organ wskazał, że na działce nr [...] istnieją: budynek mieszkalny w odległości 123 m od granicy terenu o symbolu 2.07.U (podstawa pomiaru mapy ewidencyjnej Geoportalu Powiatu Skierniewickiego), budynki gospodarcze w odległości 73 m od granicy terenu o symbolu 2.07.U, zadrzewienia o charakterze leśnym i staw w pasie terenu o szerokości około 60 m, licząc od granicy terenu o symbolu 2.07.U. Budynki na pozostałych działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położone są w odległości powyżej 300 m. Dodatkowo izolowane są od terenu o symbolu 2.07.U zwartym kompleksem leśnym o szerokości minimum 211 m. Teren o symbolu 2.07.U nie jest położony w granicach Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, a jedynie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pradoliny Warszawsko-Berlińskiej. Została wykonana prognoza wpływu na środowisko, która została uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Ochrony Środowiska w Skierniewicach. W trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu nie zgłoszono uwag do treści prognozy wpływu na środowisko. Problem oddziaływania na środowisko będzie rozstrzygany w myśl art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem pozwolenia na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Na rozprawie 23 czerwca 2021 r. skarżący i ich pełnomocnik oświadczyli, że popierają skargę. Pełnomocnik skarżących sprecyzował, że zaskarża § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały w całości.

Pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie wniesionym 25 czerwca 2021 r. skarżący sprecyzowali, że zaskarżona uchwała została zaskarżona w części, a mianowicie cały jej § 5 ust. 6 w zakresie ustalenia przeznaczenia i szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenu o symbolu 2.07.U.

Dodatkowo zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 w związku z art. 144 K.c., art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżących i przekroczenie władztwa planistycznego, a w konsekwencji zaakceptowanie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń prawa własności naruszających istotę tego prawa;

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bolimów, co polegało na przeznaczeniu terenu o symbolu 2.07U na zabudowę usługową (w tym dopuszczenie realizacji strzelnic sportowych), podczas gdy w obowiązującym Studium teren ten przeznaczono na tereny rozwoju eksploatacji kopalin (istniejące i potencjalne tereny górnicze) wraz z towarzyszącymi obiektami zabudowy produkcyjnej, rekultywacji terenów poeksploatacyjnych na cele produkcyjne lub produkcyjno-usługowe oraz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu na cele produkcyjne.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. całego § 5 ust. 6 w zakresie ustalenia przeznaczenia i szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenu o symbolu 2.07.U.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że nieuprawnionego naruszenia prawa własności należy upatrywać przede wszystkim w powstaniu określonego rodzaju immisji. Dopuszczenie realizacji strzelnic sportowych powodować będzie w szczególności generowanie nadmiernego dla działek sąsiednich hałasu, znaczne zwiększenie ruchu komunikacyjnego, zacienienie tych działek, pozbawienie widoku na tereny leśne, pozbawienie waloru agroturystycznego. Oznaczony w planie teren o symbolu 2.07.U w Studium został oznaczony symbolami PG, PU. Rekultywacja terenów poeksploatacyjnych w zakresie realizacji zabudowy przewiduje zabudowę wyłącznie na cele produkcyjne, nie zaś na cele usługowe. W uzasadnieniu podjęcia zaskarżonej uchwały podniesiono, że skoro na obszarze o symbolu PG,PU nie udokumentowano złóż kopalin, to w związku z tym ustalenia studium dotyczące kierunków rekultywacji nie dotyczą obszaru opracowania i dlatego w planie przyjęto do zagospodarowania terenu kategorie przeznaczenia usługowego. Gdyby do naruszeń nie doszło, to wówczas obszar oznaczony symbolem 2.07.U zostałby przeznaczony pod tereny zabudowy na cele produkcyjne nie zaś usługowe.

W piśmie wniesionym 30 czerwca 2021 r. organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stwierdził, że nie każde naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje nieważnością uchwały. W tabeli Studium zatwierdzonym uchwałą nr V/21/2011 z 11 lutego 2011 r. obszar objęty Planem, na którym znajduje się działka, oznaczony jest symbolem PG, PU – tereny eksploatacji kopalin oraz produkcyjne nieuciążliwe. Na terenach tych dopuszcza się rekultywację terenu poeksploatacyjnego na inne przedsięwzięcia, które nie stanowią przedsięwzięć oddziaływujących zawsze znacząco na środowisko (w tym na potrzeby urządzeń i obiektów turystycznych, gospodarki wodnej itp.) wraz z obiektami towarzyszącymi. Dopuszcza się również rozwój zagospodarowania na cele produkcyjno-usługowe nieuciążliwe. Docelowo więc tereny te miały być przeznaczone na tereny produkcyjno-usługowe. W związku z ostatecznym przeznaczeniem tego terenu nie doszło do istotnej zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

Wskazał, że podstawę skargi stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi zatem jednocześnie wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, rodzi negatywne skutki dla jego sfery prawnomaterialnej. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd poddał analizie przekazane przez organ akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących i nie stwierdził naruszeń, które w myśl powołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi.

Następnie Sąd pierwszej instancji odnotował dokonanie obwieszczenia o podjęciu uchwały nr VII/41/2019 z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów, fragment obszaru wsi Bolimów wraz z informacją, że przedmiotem sporządzenia planu jest przeznaczenie gruntów pod zabudowę produkcyjno-usługową.

Sąd ustalił, że dokonano wyłożenia do publicznego wglądu od 7 listopada do 6 grudnia 2019 r. w siedzibie Urzędu Gminy Bolimów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz poinformowano o dyskusji publicznej nad przyjętymi w planie rozwiązaniami, która została wyznaczona na 4 grudnia 2019 r. w siedzibie Urzędu Gminy Bolimów oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu oraz uwag i wniosków do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do 23 grudnia 2019 r. (art. 18 ust. 1 u.p.z.p.) Wójt Gminy Bolimów obwieścił na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Bolimów od 31 października do 24 grudnia 2019 r., w Biuletynie Informacji Publicznej 31 października 2019 r., Głosie Skierniewic z 31 października 2019 r. Obwieszenie doręczono także sołtysowi wsi Bolimów Jadwidze Marusiak 29 października 2019 r.

4 grudnia 2019 r. odbyła się publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami.

Sąd ustalił, że uwag do projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko nie zgłoszono.

Z uwagi na to, że zarzuty skarżących koncentrują się wokół sprzeczności miejscowego planu z ustaleniami Studium, zaś naruszenia swojego interesu prawnego upatrują przede wszystkim w dopuszczeniu w § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały realizacji strzelnic sportowych w następstwie czego mogą powstać immisje, w szczególności nadmierny hałas, znaczne zwiększenie ruchu komunikacyjnego, zacienienie działek, pozbawienie widoku na tereny leśne oraz pozbawienie waloru agroturystycznego, Sąd wyjaśnił, że do zasad sporządzenia planu miejscowego należy zasada granic władztwa planistycznego ograniczona ochroną prawa własności. Tak te granice kształtuje art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 i 7 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przy realizacji władztwa planistycznego dopuszczalna jest zatem ingerencja w prawo własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 K.c., wskazując, że granice korzystania z prawa własności określają ustawy i zasady współżycia społecznego. Dla ochrony prawa własności art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zapewnia uprawnienia materialnoprawne jego ochrony.

Sąd przypomniał wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), w którym Trybunał wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Unormowanie zawarte w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP i K.c. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad, m. in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p., przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Dlatego w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek gdyby wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu, ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził dalej, że do zasad sporządzenia planu należy ustanowiona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasada uchwalenia planu po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wyznaczone zostały granice wiążące studium przy sporządzeniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), a przy uchwaleniu, stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1). W orzecznictwie wskazuje się, że tak wyznaczony stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu studium, a jedynie zakaz zmiany ustaleń studium. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.

W rozpoznawanej sprawie po wskazaniu przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały zamieszczono w § 1 stwierdzenie o tym, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów, fragment obszaru wsi Bolimów, nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bolimów zatwierdzonego uchwałą nr XIX/32/2000 z 16 listopada 2000 r. zmienionego uchwałą nr V/21/2011 z 11 lutego 2011 r., dalej: "Studium".

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżących, dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2.07.U realizacji strzelnic sportowych w ramach zabudowy usługowej (§ 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a tiret pierwsze) nie narusza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów zatwierdzonego uchwałą nr XIX z 16 listopada 2000 r. zmienionego uchwałą nr V/21/2011 z 11 lutego 2011 r.

W Studium tym teren ten oznaczono wprawdzie symbolem PG,PU – tereny eksploatacji kopalin oraz produkcji nieuciążliwej, lecz dopuszczono rekultywację terenu poeksploatacyjnego na inne przedsięwzięcia, które nie stanowią przedsięwzięć oddziałujących zawsze znacząco na środowisko, w tym na potrzeby urządzeń i obiektów turystycznych, gospodarki wodnej itp. wraz z obiektami towarzyszącymi. Dopuszczono rozwój zagospodarowania na cele produkcyjno-usługowe nieuciążliwe. Zabudowa usługowa stanowi zatem funkcję przewiedzianą w Studium i w nim dopuszczoną. Nie jest to funkcja całkowicie odmienna od ustaleń Studium. Poza tym, w Studium dopuszczono realizację dojazdów i dróg wewnętrznych, sieci i urządzeń infrastruktury, obiektów inżynierskich itp. oraz ścieżek rowerowych z zachowaniem przepisów odrębnych. Ustalono zasadę ograniczania ewentualnego ponadnormatywnego oddziaływania do granic nieruchomości, do której podmiot prowadzący działalność posiada tytuł prawny (s. 88-89).

W § 3 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały określono, że ilekroć w planie miejscowym jest mowa o przeznaczeniu: "tereny zabudowy usługowej" oznaczonym symbolem "U", należy przez to rozumieć przeznaczenie ograniczone do utrzymania istniejących oraz realizowania projektowanych budynków o funkcji administracji, sportu i rekreacji, handlu (z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2), gastronomii, turystyki i hotelarstwa z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych, garażami oraz powierzchniami biologicznie czynnymi, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej.

W myśl § 3 ust. 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały ilekroć w planie miejscowym mowa jest o "dopuszczeniu" należy przez to rozumieć uprawnienia do realizacji na działce budowlanej obiektów budowlanych lub form zagospodarowania wskazanych w zasadach i warunkach zagospodarowania terenu, które wykraczają poza ustalone w definicji przeznaczenia terenu określonej w ust. 4 niniejszego paragrafu jako towarzyszących istniejącym lub realizowanym obiektom budowlanym o funkcjach zgodnych z przeznaczeniem ustalonym w rozdziale 2 uchwały, o udziale w powierzchni użytkowej wszystkich budynków na działce budowlanej nie przekraczającym 45 %, przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu. W zaskarżonej uchwale w § 5 ust. 6 lit. b w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określono, że teren położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pradoliny Warszawsko-Berlińskiej obowiązują warunki określone w przepisach powołujących obszar chroniony (tiret pierwsze), ustalono zasadę równoczesnej lub wyprzedzającej realizacji elementów infrastruktury technicznej zapewniającej ochronę wód przed zanieczyszczeniem w stosunku do realizacji obiektów i urządzeń dopuszczonych planem (tiret drugie), udział powierzchni terenu biologicznie czynnej co najmniej 35 % działki budowlanej (tiret czwarte), obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (tiret piąte), teren nie podlega ochronie przed hałasem w myśl przepisów odrębnych (tiret szóste). W § 5 ust. 6 lit. d) zasady obsługi komunikacyjnej określono, że dostępność komunikacyjną do działek budowlanych zapewniają drogi przylegające do terenu (tiret pierwsze), realizacja zjazdu z drogi publicznej na działkę budowlaną, na warunkach przepisów odrębnych (tiret drugie), miejsca postojowe wyłącznie w obrębie działki budowlanej (tiret trzecie). W § 5 ust. 6 lit. e ustalono wskaźnik wyposażenia terenów budowlanych w stanowiska do parkowania dla samochodów osobowych, minimum jedno stanowisko na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej. W § 5 ust. 6 lit. f wprowadzono obowiązek wyznaczenie stanowisk przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w ilości 1 stanowisko na każde rozpoczęte 600 m2 powierzchni użytkowej obiektu lub lokalu użytkowego jeżeli łączna liczba stanowisk na działce budowlanej przekracza 6.

Przeznaczenie w § 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a tiret pierwsze miejscowego planu terenu o symbolu 2.07.U. pod zabudowę usługową oraz dopuszczenie realizacji strzelnic sportowych, które będą realizować usługi w zakresie sportu i rekreacji stanowi zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dopuszczalne w myśl studium przeznaczenie. Jest zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy Bolimów oraz intencją Rady Gminy Bolimów wyrażoną w obowiązującym Studium. Sąd podkreślił, że realizacja tego rodzaju zabudowy winna spełniać nie tylko określone w planie miejscowym warunki, w tym wskazane wyżej zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz obsługi komunikacyjnej, ale także warunki określone w przepisach odrębnych.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że w Studium określono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki 15% dla terenów zainwestowanych do uściślenia w planie miejscowym. Ustalono obowiązek zapewnienia przez inwestora niezbędnych miejsc parkingowych. Za wskazane uznano zapewnienie miejsc parkingowych w granicach własnej działki. Minimum 2 miejsca parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, ale nie mniej niż 3 miejsca parkingowe na jeden obiekt lub lokal (s. 98). W zaskarżonej uchwale wprowadzono zatem w tym zakresie wyższe wymogi, niż minimalne określone w Studium. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy natomiast do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1434/17).

Zdaniem Sądu, ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale mieszczą się w ogólnie określonych w Studium wskaźnikach zagospodarowania i użytkowania terenu, które uściśliły zachowując określone w nim kierunki i zasady. Podkreślił, że pomiędzy treścią Studium a treścią uchwalonego Planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.

Wskazał, że według prognozy wpływu na środowisko jedynymi czynnikami obniżającymi jakość życia i mającymi wpływ negatywny na zdrowie ludzi na obszarze planu są emisje komunikacyjne z drogi powiatowej nr 1322E. Pas terenu o szerokości 15 m licząc od krawędzi jezdni, styczny do drogi powiatowej jest położony w zasięgu przekroczeń standardów jakości środowiska odpowiednich dla stałego pobytu ludzi (s. 15). Teren o przeznaczeniu 2.07.U to użytki RV, RVI, WRV. Nie przewiduje się przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu (s. 36). Różnorodność biologiczna jest niska ze względu na rodzaj przekształceń antropogenicznych i celowe działania człowieka (s. 37). Cały obszar położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pradoliny Warszawsko-Berlińskiej. Nie wystąpi bezpośredni ani pośredni wpływ na obszary objęte ochroną prawną (s. 38). Przyjęte ustalenia w zakresie zabudowy usługowej nie stanowią znaczącego zagrożenia dla zasobów i walorów środowiska, a wszelkie presje związane z ryzykiem powstania uciążliwości ze strony hałasu, czy ryzykiem zanieczyszczenia wód będą miały charakter krótkotrwały, lokalny o niewielkim zasięgu i niskiej intensywności. Nie powodując szkód w środowisku, zasięg ograniczony do granic wyznaczonej funkcji (działki budowlanej) (s. 39).

Sąd odnotował, że zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.), projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi postanowieniem z 14 października 2019 r. znak: WPN.610.81.2019.KPi uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów dla obszarów obejmujących fragment wsi Bolimów w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – Obszaru Chronionego Krajobrazu Pradoliny Warszawsko-Berlińskiej. W uzasadnieniu stwierdził, że realizacja zapisów planu nie wpłynie znacząco na substancję przyrodniczą oraz walory krajobrazowe Obszaru Chronionego Krajobrazu Pradoliny Warszawsko-Berlińskiej. Zapisy projektu planu zabezpieczają utrzymanie ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych tego terenu w warunkach zrównoważonego rozwoju.

Sąd podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w odrębnym piśmie z 14 października 2019 r., znak: WOOŚ.410.256.2019.AJa wskazał, że o możliwości realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ostatecznie przesądzać będzie indywidualna ocena przeprowadzona w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Marszałek Województwa Łódzkiego w opinii z 25 września 2019 r., znak: RŚV.7630.807.2019.MT pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie udokumentowania złóż kopalin i ujęć wód podziemnych.

W opinii z 20 września 2019 r., znak: ŁPWIS.NSOZNS.9022.1.251.2019.JOK Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi zaopiniował pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów fragment obszaru wsi Bolimów pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W jej uzasadnieniu stwierdził, że zrealizowanie zamierzeń projektu miejscowego planu ograniczy do minimum negatywny wpływ planowanych funkcji na środowisko, a tym samym zdrowie ludzi.

W opinii z 7 października 2019 r. znak: PPSE.ZNS.470.21.SO.19 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach zaopiniował pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów fragment obszaru wsi Bolimów pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych stwierdzając w uzasadnieniu, że realizacja ustaleń planu nie powinna mieć znaczącego wpływu na jakość środowiska, a tym samym zdrowie i życie ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sporne ustalenia zostały zatem pozytywnie zaopiniowane przez właściwe organy wymienione w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Opinie te są wiążące, dla organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tym stanie rzeczy o przekroczeniu zasady proporcjonalności oraz nadużyciu władztwa planistycznego gminy nie może być mowy. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. organ administracji należycie uwzględnił i wyważył zarówno wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak i prawo własności. W konsekwencji podejmując zaskarżoną uchwałę nie uchybił wynikającym z art. 6 pkt 2 u.p.z.p. wymogom w zakresie zagwarantowania skarżącym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Samo powoływanie się ogólnie na możliwość powstania immisji, w szczególności nadmierny hałas, znaczne zwiększenie ruchu komunikacyjnego, zacienie działek, pozbawienie widoku na tereny leśne, pozbawienie waloru agroturystycznego nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji RP wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności usługowej na terenie o symbolu 2.07.U., do którego skarżący nie mają tytułu prawnego. Żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Kwestionowane zapisy miejscowego planu są tak sformułowane, że nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z przysługującym im prawem własności i nie nakładają na nich żadnych obowiązków. Ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

W tym kontekście zapisy miejscowego Planu zawarte w § 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a tiret pierwsze zaskarżonej uchwały określające przeznaczenie terenu o symbolu 2.07.U jako tereny zabudowy usługowej i dopuszczające realizację strzelnic sportowych nie ograniczają w sensie konstytucyjnym czyjegokolwiek prawa własności. Zapisy te nie pozostają w żadnej relacji do zasady proporcjonalności, skoro definiują w sposób dopuszczalny przez polski system prawnym realizację wolności zabudowy nieruchomości przez inwestora. Gwarancją ochrony prawa własności skarżących w tym przypadku będą przepisy regulujące proces budowlany, mające na celu zapewnić właściwą ochronę nieruchomości sąsiedzkich przed negatywnym oddziaływaniem, w tym przepisy dotyczące ochrony przed hałasem.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341) strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem. Poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska (§ 3 ust. 2). W zaskarżonej uchwale dopuszczono jedynie możliwość realizacji strzelnic sportowych, co nie oznacza jeszcze, że strzelnica taka w ogóle powstanie. Ewentualna realizacja tego rodzaju inwestycji będzie wymagała spełnienia określonych w zaskarżonej uchwale i przepisach odrębnych wymogów, co niewątpliwie wpłynie na jej ostateczny kształt.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. W. i A. W., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej sformułowano następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a, polegające na oparciu wyroku Sądu pierwszej instancji na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy w zakresie ustalenia, że dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2.07.U realizacji strzelnic sportowych w ramach zabudowy usługowej (§ 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a tiret pierwszy) nie narusza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów zatwierdzonego uchwałą nr IX z 16 listopada 2000 r., zmienionego uchwalą nr VI/21/2011 z 11 lutego 2011 r.;

b) art. 106 § 3 P.p.s.a. przez pominięcie zgłoszonych w skardze i złożonych do akt sprawy dowodów, a w szczególności:

- protestu popierającego zmianę lokalizacji strzelnicy Bolimów (data wpływu 13 lutego 2020 r.), co skutkowało przyjęciem, że zachowany został wymóg proporcjonalności, podczas gdy z dokumentu tego wynika, że powoływanie się przez organ administracji na tzw. względy społeczne jest pozorne i tym samym narusza przedmiotowy wymóg proporcjonalności;

- protestu z dnia 20 stycznia 2020 r. (k. 23) przedłożonego organowi administracji w dniu 29 stycznia 2021 r., co skutkowało przyjęciem, że uwag do projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko nie zgłoszono, podczas gdy z treści przedmiotowego dokumentu wynika, że uwagi zostały zgłoszone jeszcze przed przyjęciem uchwały zaskarżonej skargą;

c) art. 106 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie okoliczności utraty wartości nieruchomości skarżących wskutek przyjęcia zaskarżonej skargą uchwały, podczas gdy możliwość realizacji na sąsiedniej nieruchomości strzelnic sportowych w sposób oczywisty czyni z tej okoliczności fakt notoryjny;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: "K.c.", art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżących i przekroczenie władztwa planistycznego, a w konsekwencji zaakceptowanie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń prawa własności naruszających istotę tego prawa;

b) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bolimów, co polegało na przeznaczeniu terenu o symbolu 2.07.U na zabudowę usługową (w tym dopuszczenie realizacji strzelnic sportowych), podczas gdy w obowiązującym studium przedmiotowy teren przeznaczono na tereny rozwoju eksploatacji kopalin (istniejące i potencjalne tereny górnicze) wraz z towarzyszącymi obiektami zabudowy produkcyjnej, rekultywacji terenów poeksploatacyjnych na cele produkcyjne lub produkcyjno-usługowe oraz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu na cele produkcyjne;

c) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności części uchwały w zakresie zaskarżonym skargą, podczas gdy zachodzi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w części zaskarżonej skargą;

d) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżoną uchwałą interes prawny skarżących nie został naruszony.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie całego § 5 ust. 6 uchwały, tj. w zakresie ustalenia przeznaczenia i szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenu o symbolu 2.07.U.

Na podstawie art. 203 pkt 1 i 205 § 2 P.p.s.a. wnieśli o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Złożyli wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny jest zarzut naruszenia art. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a, polegającego na oparciu wyroku Sądu pierwszej instancji na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy w zakresie ustalenia, że dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2.07.U realizacji strzelnic sportowych w ramach zabudowy usługowej (§ 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a tiret pierwszy) nie narusza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów zatwierdzonego uchwałą nr IX z 16 listopada 2000 r., zmienionego uchwalą nr VI/21/2011 z 11 lutego 2011 r., dalej: "Studium".

Najpierw jednak należy skonstatować, że ocena zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium jest zagadnieniem z zakresu stosowania prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest ona dokonywana przez radę gminy przed uchwaleniem planu miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Stanowisko sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w zakresie prawidłowości stanowiska rady gminy jest zatem stanowiskiem wobec materialnej oceny organu gminy. Wyroku sądu w tej mierze nie można skutecznie zwalczać poprzez zarzut procesowy.

Z omawianego zarzutu oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie wynika jednak, że naruszenie miało polegać także na przytoczeniu przez Sąd pierwszej instancji treści ustaleń Studium nieodpowiadającej rzeczywistej treści tego aktu polityki przestrzennej. W tym aspekcie należało merytorycznie rozważyć zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji przytoczył ustalenie Studium, zawarte na stronie 88 Studium: Symbol funkcji terenu: "PG,PU". Kierunki zagospodarowania (podstawowe i dopuszczone funkcje): "Tereny eksploatacji kopalin oraz tereny produkcyjne nieuciążliwe". Dopuszczalny zakres przekształceń i ograniczenia zmian (akapit trzeci): "Dopuszcza się rekultywacje terenu poeksploatacyjnego na inne przedsięwzięcia, które nie stanowią przedsięwzięć oddziaływujących zawsze znacząco na środowisko (w tym na potrzeby urządzeń i obiektów turystycznych, gospodarki wodnej itp.) wraz z obiektami towarzyszącymi)".

Sąd dodał jeszcze, że dopuszczono "rozwój zagospodarowania na cele produkcyjno-usługowe nieuciążliwe". Ustalenie to zawarte zostało w przedostatnim akapicie rubryki "Dopuszczalny zakres przekształceń i ograniczenia zmian. Wytyczne do ich określania w planach miejscowych".

Akapit ostatni dotyczy dopuszczenia realizacji dojazdów i dróg wewnętrznych, sieci i urządzeń infrastruktury, obiektów inżynierskich itp. oraz ścieżek rowerowych z zachowaniem przepisów odrębnych i nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej.

Ustalenia zawarte w Studium, na które powołują się skarżący, są także zawarte na stronie 88 Studium: Symbol funkcji terenu: "PG,PU". Kierunki zagospodarowania (podstawowe i dopuszczone funkcje): "Tereny eksploatacji kopalin oraz tereny produkcyjne nieuciążliwe". Dopuszczalny zakres przekształceń i ograniczenia zmian (akapit pierwszy): "Tereny rozwoju eksploatacji kopalin (istniejące i potencjalne tereny górnicze) wraz z towarzyszącymi obiektami zabudowy produkcyjnej, rekultywacji terenów poeksploatacyjnych na cele produkcyjne lub produkcyjno-usługowe oraz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu na cele produkcyjne".

Ustalenie kierunków zagospodarowania terenu "PG,PU" musi uwzględniać pełną treść zawartą w rubryce "Dopuszczalny zakres przekształceń i ograniczenia zmian".

Z zestawienia uzupełniających się ustaleń Studium wynika, że dla terenu PG,PU przewidziano kierunek zagospodarowania w postaci eksploatacji kopalin oraz produkcję nieuciążliwą.

W konsekwencji, jako dopuszczalny zakres przekształceń i ograniczenie zmian ustalono: rozwój eksploatacji kopalin (istniejące i potencjalne tereny górnicze) wraz z towarzyszącymi obiektami zabudowy produkcyjnej.

Przewidziano także: rekultywację terenów poeksploatacyjnych na cele produkcyjne lub produkcyjno-usługowe.

Ustalono również: realizację zabudowy i zagospodarowania terenu na cele produkcyjne.

Natomiast w stosunku do terenu poeksploatacyjnego dopuszczono: rekultywację na inne przedsięwzięcia, które nie stanowią przedsięwzięć oddziaływujących zawsze znacząco na środowisko (w tym na potrzeby urządzeń i obiektów turystycznych, gospodarki wodnej itp.) wraz z obiektami towarzyszącymi).

W odniesieniu zaś do całego terenu objętego symbolem PG,PU dopuszczono możliwość zagospodarowanie na cele produkcyjno-usługowe nieuciążliwe.

W uzasadnienia projektu zaskarżonego Planu stwierdzono, że "Na obszarze opracowania obejmującym fragment strefy rozwoju o symbolu PG,PU nie udokumentowano złóż kopalin. W związku z tym ustalenia studium dotyczące kierunków rekultywacji nie dotyczą obszaru opracowania".

Sąd pierwszej instancji nie przytoczył pełnej treści ustaleń Studium dotyczących terenu PG,PU. Nie przywołał ustaleń akapitu pierwszego rubryki "Dopuszczalny zakres przekształceń i ograniczenia zmian" wskazanego w na stronie 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej ("Tereny rozwoju eksploatacji kopalin (istniejące i potencjalne tereny górnicze) wraz z towarzyszącymi obiektami zabudowy produkcyjnej, rekultywacji terenów poeksploatacyjnych na cele produkcyjne lub produkcyjno-usługowe oraz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu na cele produkcyjne"). Nie nawiązał także do uzasadnienia projektu Planu, z którego wynika, że "Na obszarze opracowania obejmującym fragment strefy rozwoju o symbolu PG,PU nie udokumentowano złóż kopalin. W związku z tym ustalenia studium dotyczące kierunków rekultywacji nie dotyczą obszaru opracowania".

Nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd, wbrew zarzutowi kasacji, nie oparł się na własnych ustaleniach nieznajdujących oparcia w aktach sprawy. Przytoczył zaś treść tych ustaleń Studium, które są istotne z punktu widzenia dopuszczenia zagospodarowania na cele-produkcyjno-usługowe.

To, czy przyjęte w odniesieniu do terenu PG,PU unormowanie dopuszczające zabudowę usługową nie jest sprzeczne z ustaleniami Studium, jest jak wyżej zasygnalizowano, zagadnieniem materialnoprawnym.

Kontrolując zaskarżony Plan, w zakresie § 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a tiret pierwsze, Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, w ramach badania zgodności ustaleń Planu z ustaleniami Studium, czy przeznaczenie terenu 2.07.U, tj. tereny zabudowy usługowej oraz dopuszczenie realizacji strzelnic sportowych, może być uznane za dopuszczalne w konsekwencji braku udokumentowanych złóż kopalin.

Z poprzedzających uwag wynika, że w Studium przewidziano, co do zasady, funkcję eksploatacji kopalin oraz funkcję produkcyjną (produkcja nieuciążliwa). Zasadę tę potwierdza przewidziany dopuszczalny zakres przekształceń i ograniczenie zmian:

1) eksploatacja kopalin,

2) rekultywacja terenów poeksploatacyjnych na cele produkcyjne lub produkcyjno-usługowe,

3) zabudowa i zagospodarowania terenu na cele produkcyjne,

4) zagospodarowanie na cele produkcyjno-usługowe nieuciążliwe.

Konsekwencją braku udokumentowanych złóż kopalin jest zatem, w świetle tego przeznaczenia (akapit pierwszy), zabudowa i zagospodarowanie terenu na cele produkcyjne.

Podkreślić należy, że w świetle podstawowego zagospodarowania terenu PG,PU, cele produkcyjne lub produkcyjno-usługowe, określone w akapicie pierwszym, są możliwe w razie rekultywacji terenów poeksploatacyjnych.

Podobnie, w świetle zagospodarowania terenu PG,PU, dopuszczonego w ostatnim akapicie ustalenia Studium, inne przedsięwzięcia, które nie stanowią przedsięwzięć oddziaływujących zawsze znacząco na środowisko (w tym na potrzeby urządzeń i obiektów turystycznych, gospodarki wodnej itp.) wraz z obiektami towarzyszącymi), są możliwe tylko w ramach rekultywacji terenu poeksploatacyjnego.

W ramach badania braku sprzeczności ustaleń Planu ze Studium nie można jednak pomijać dopuszczenia określonego w akapicie czwartym: "rozwój zagospodarowania na cele produkcyjno-usługowe nieuciążliwe".

W orzecznictwie wielokrotnie i w zasadzie jednolicie określano wzajemną relację ustaleń studium i planu miejscowego. Jest niewątpliwe, że relacja ta nie może polegać na tożsamości przedmiotowej. Stopień związania ustaleniami studium jest uwarunkowany stopniem szczegółowości kierunków zagospodarowania terenu przyjętym w studium. Gmina niewątpliwie jest uprawniona do takiego przeznaczenia terenu w Planie, który jest wyrazem koncepcji planistycznej, która nie polega na wiernym odzwierciedleniu kierunków zagospodarowania. Jednak, co do zasady, zagospodarowanie przyjęte w planie miejscowym w stosunku do kierunków zagospodarowania określonych w studium nie może prowadzić do sprzeczności między normami planu a kierunkami przyjętymi w studium. Wynika to wprost z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie nie można mówić o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgodności norm Planu w odniesieniu do terenu 2.07.U z ustaleniami Studium zawartymi w Kierunkach zagospodarowania "Teren oznaczony symbolem PG,PU".

Przede wszystkim, dopuszczenie zawarte w powoływanym powyżej akapicie czwartym Studium nie jest obwarowane dodatkowymi zastrzeżeniami. Nie zależy od tego, czy chodzi o teren poeksploatacyjny. Nadto, nie ma podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie w zaskarżonym Planie terenu na zabudowę usługową nie należy do zagospodarowania określonego w Studium jako "produkcyjno-usługowe". Na terenie PG,PU dopuszczalne jest zatem zagospodarowanie zarówno produkcyjne, jak i zagospodarowanie usługowe nieuciążliwe.

Dopuszczalność zagospodarowania terenu na usługi, wynikająca z analizowanego akapitu czwartego Studium nie stanowi zaprzeczenia kierunku zagospodarowania przyjętego w Studium do terenu PG,PU. Możliwość zagospodarowania na inne, zbliżone rodzajowo funkcje przewidziano przecież także dla tej części terenu PG,PU, która będzie stanowiła teren poeksploatacyjny.

W dalszej kolejności należy rozważyć, czy dopuszczone Planem usługi mają charakter "nieuciążliwy".

W punkcie 16 Studium (strona 79) zdefiniowano, na potrzeby odczytania uchwały o zmianie Studium, pojęcie obiektów, inwestycji nieuciążliwych. Stwierdzono, że należy przez to rozumieć przedsięwzięcia nie zaliczane przez przepisy odrębne do oddziaływujących zawsze znacząco na stan środowiska lub też przedsięwzięcia doń zaliczane, które jednak spełniają wszelkie wymogi ochrony środowiska, przyrody oraz wymogi sanitarne, co zostało potwierdzone w prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd pierwszej instancji poddał analizie ustalenia Planu w zakresie pojęcia "terenów zabudowy usługowej" Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1 Planu, ilekroć w planie miejscowym jest mowa o przeznaczeniu: "tereny zabudowy usługowej" oznaczonym symbolem "U", należy przez to rozumieć przeznaczenie ograniczone do utrzymania istniejących oraz realizowania projektowanych budynków o funkcji administracji, sportu i rekreacji, handlu (z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2), gastronomii, turystyki i hotelarstwa z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych, garażami oraz powierzchniami biologicznie czynnymi, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej.

Sąd przywołał także ustalenia z zakresu zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (§ 5 ust. 6 lit. b Planu), zasad obsługi komunikacyjnej (§ 5 ust. 6 lit. d Planu). Nawiązał do Prognozy wpływu ustaleń Planu na środowisko. Według tej Prognozy, przyjęte ustalenia w zakresie zabudowy usługowej nie stanowią znaczącego zagrożenia dla zasobów i walorów środowiska, w wszelkie presje związane z ryzykiem powstania uciążliwości ze strony hałasu, czy ryzykiem zanieczyszczenia wód będą miały charakter krótkotrwały, lokalny o niewielkim zasięgu i niskiej intensywności.

Sąd przypomniał także dokonanie uzgodnienia ze strony Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, który zaopiniował pozytywnie projekt Planu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stwierdził, że zrealizowanie zamierzeń projektu planu miejscowego ograniczy do minimum negatywny wpływ planowanych funkcji na środowisko, a tym samym zdrowie ludzi.

Także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w Skierniewicach zaopiniował pozytywnie projekt planu miejscowego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych stwierdzając w uzasadnieniu, że realizacja ustaleń nie powinna mieć znaczącego wpływ na jakość środowiska, a tym samym na zdrowie i życie ludzi.

Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi, postanowieniem z 14 października 2019 r., znak: WPN.610.81.2019.Kpi, uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolimów dla obszarów obejmujących fragment wsi Bolimów w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – Obszaru Chronionego Krajobrazu Pradoliny Warszawsko-Berlińskiej. W uzasadnieniu stwierdził, że realizacja zapisów planu nie wpłynie znacząco na substancję przyrodniczą oraz walory krajobrazowe Obszaru Chronionego Krajobrazu Pradoliny Warszawsko-Berlińskiej. Zapisy projektu planu zabezpieczają utrzymanie ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych tego terenu w warunkach zrównoważonego rozwoju.

W odrębnym piśmie z 14 października 2019 r., znak: WOOŚ.410.256.2019.AJa, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi wskazał zaś, że o możliwości realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ostatecznie przesądzać będzie indywidualna ocena przeprowadzona w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przeznaczenie ustalone w Planie spełnia zatem wymóg nieuciążliwości.

Nie jest uzasadniony zarzut prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 w zw. z art. 144 K.c., art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżących i przekroczenie władztwa planistycznego, a w konsekwencji zaakceptowanie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń prawa własności naruszających istotę tego prawa.

Nieruchomości skarżących położone są poza terenem Planu. Skarżący nie wykazali aby ustalenia Planu skutkowały ograniczeniem korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności do ich nieruchomości. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, gwarancją ochrony prawa własności skarżących w przypadku zabudowy terenu objętego Planem przez inwestora będą przepisy regulujące proces budowlany, mające na celu zapewnić właściwą ochronę nieruchomości sąsiedzkich przed negatywnym oddziaływaniem, w tym przepisy dotyczące ochrony przed hałasem.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że ustalenia Planu nie oznaczają przekroczenia zasady proporcjonalności oraz nadużycia władztwa planistycznego gminy. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Gmina Bolimów należycie uwzględniła i wyważyła zarówno wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak i prawo własności. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie uchybiła wynikającym z art. 6 pkt 2 u.p.z.p. wymogom w zakresie zagwarantowania skarżącym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W świetle treści Planu oraz Studium, a także dokumentów zebranych w trakcie procedury planistycznej uprawnione jest zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, samo powoływanie się ogólnie na możliwość powstania immisji, w szczególności nadmierny hałas, znaczne zwiększenie ruchu komunikacyjnego, zacienie działek, pozbawienie widoku na tereny leśne, pozbawienie waloru agroturystycznego nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji RP wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności usługowej na terenie o symbolu 2.07.U., do którego skarżący nie mają tytułu prawnego.

Właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Kwestionowane zapisy miejscowego Planu są tak sformułowane, że nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z przysługującym im prawem własności i nie nakładają na nich żadnych obowiązków.

Odnosząc się do zarzutów kasacji sformułowanych w punkcie 1 lit. b tiret pierwsze i drugie, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przedstawił obszerny wywód dotyczący zachowania zasady proporcjonalności. Odniósł się także, nawiązując do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt III ARN 42/91, do znaczenia protestów obywateli przy tej ocenie. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym także Protesty społeczne są przez sąd administracyjny badane na podstawie art.. 133 § 1 P.p.s.a. bez potrzeby ich dopuszczania jako dowodów w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Ponadto, z akt sprawy wynika, że o wyłożeniu do publicznego wglądu, od 7 listopada do 6 grudnia 2019 r., w siedzibie Urzędu Gminy Bolimów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o dyskusji publicznej nad przyjętymi w planie rozwiązaniami 4 grudnia 2019 r. w siedzibie Urzędu Gminy Bolimów oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu oraz uwag i wniosków do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do 23 grudnia 2019 r. (art. 18 ust. 1 u.p.z.p.), Wójt Gminy Bolimów obwieścił na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Bolimów od 31 października do 24 grudnia 2019 r., w Biuletynie Informacji Publicznej 31 października 2019 r., Głosie Skierniewic z 31 października 2019 r. Obwieszenie doręczono także sołtysowi wsi Bolimów Jadwidze Marusiak 29 października 2019 r.

W takim stanie procedury planistycznej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwag do projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko nie zgłoszono.

W skardze kasacyjnej skarżący powołują się na "protesty" jako uwagi, ale są to dokumenty złożone po zakreślonym terminie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie okoliczności utraty wartości nieruchomości skarżących wskutek przyjęcia zaskarżonej skargą uchwały, podczas gdy możliwość realizacji na sąsiedniej nieruchomości strzelnic sportowych w sposób oczywisty czyni z tej okoliczności fakt notoryjny.

Utrata wartości nieruchomości położonych w otoczeniu terenu objętego Planem nie jest oczywista. Nadto, obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego jest podstawą do zgłoszenia roszczeń opartych na art. 36 ust. 3 u.p.z.p.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. u.p.z.p. przez jego niezastosowanie co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności części uchwały w zakresie zaskarżonym skargą, podczas gdy zachodzi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w części zaskarżonej skargą. Skarżący nie wykazali, na czym miało polegać naruszenie tego trybu, nie wskazali przepisu normującego procedurę planistyczną, który miał być naruszony. Sąd pierwszej instancji poddał czynności procesowe organów Gminy szczegółowej analizie i trafnie ocenił, że od chwili podjęcia uchwały tzw. intencyjnej, poprzez m.in. obwieszczenia, zawierające wymagane informacje, umożliwiające składanie uwag, poprzez uzgodnienia, prognozę środowiskową, aż po stwierdzenie braku sprzeczności ze Studium i uchwalenie Planu, podejmowane czynności nie naruszały stosownych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest również skuteczny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżoną uchwalą interes prawny skarżących nie został naruszony. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z poprzedzających rozważań, sformułował swoje stanowisko w tej mierze wskazując na brak oddziaływania unormowań Planu na zakres korzystania przez skarżących z ich uprawnień.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.