Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2702/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 372/20 w sprawie ze skargi V.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lutego 2020 r. nr SKO.4121.32.2020 w przedmiocie odmowy wymiany ukraińskiego prawa jazdy na dokument krajowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 372/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi V. H. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej także: "organ", "kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 13 lutego 2020 r. nr SKO.4121.32.2020, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: "organ I instancji") z 25 stycznia 2020 r. nr DSP-PJR-II.5430.10.65.2019.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 26 lutego 2019 r. V. H. wystąpiła o wymianę wydanego 6 września 2017 r., na Ukrainie, prawa jazdy kat. A1, A, B1, B nr (...), bez zdawania egzaminu państwowego z części teoretycznej.

Decyzją z 25 stycznia 2020 r. nr DSP-PJR-II.5430.10.65.2019 organ I instancji odmówił wymiany ukraińskiego prawa jazdy na dokument krajowy bez uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego z części teoretyczne.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Łodzi wskazał, że przedłożony przez stronę do wymiany dokument prawa jazdy nie jest zgodny ze wzorem opublikowanym w załączniku nr 9 do konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Genewie, 19 września 1949 r. (Dz. U. z 1959, nr 54, poz. 321, dalej: "konwencja genewska") oraz wzorem opublikowanym w załączniku nr 6 do Konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Wiedniu, 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., nr 5 poz. 40, dalej: "konwencja wiedeńska").

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 13 lutego 2020 r. nr SKO.4121.32.2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji kolegium podniosło, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej "ukp") osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 ukp oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ukp, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Nadto w myśl § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm., dalej: "rozporządzenie") prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się po otrzymaniu od osoby ubiegającej się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, państwo stronę konwencji o ruchu drogowym lub odpowiadającego wzorowi prawa jazdy określonemu w tych konwencjach po otrzymaniu od osoby m.in. kopii posiadanego prawa jazdy wraz z tłumaczeniem na język polski, sporządzonym lub poświadczonym przez tłumacza przysięgłego lub właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej, dokumenty te są również wymagane od osoby ubiegającej się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą, jeżeli z przepisów wydanych na podstawie art. 14 ust. 4 ukp lub z umów międzynarodowych wynika wzajemna wymiana praw jazdy bez wymogu sprawdzania kwalifikacji, nie wymaga się tłumaczenia na język polski prawa jazdy wydanego zgodnie z wzorem określonym w załączniku 1 do dyrektywy nr 2006/126AA/E Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE L 403 z 30.12.2006, str. 18, ze zm.) oraz w załącznikach 1 i la do dyrektywy Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE L 226 z 10.09.2003, str. 4, z pożn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 7, t. 7, str. 441, z późn. zm.), do dokonanego tłumaczenia dołącza się w sposób trwały kopię przetłumaczonego dokumentu.

W ocenie organu kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy dokument prawa jazdy zgłoszony do wymiany jest określony w konwencjach o ruchu drogowym, bowiem tylko wtedy nie będzie konieczności uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu z części teoretycznej w celu jego wymiany. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 ukp dokumentem stwierdzającym uprawienie do kierowania pojazdami silnikowymi na terenie RP jest międzynarodowe prawo jazdy określone w konwencji genewskiej oraz krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w konwencji wiedeńskiej. Konwencje te zostały ratyfikowane i ogłoszone w Dzienniku Ustaw, co oznacza, że wiążą i wywołują skutki prawne.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że wzór dokumentu prawa jazdy stanowi załącznik nr 6 do Konwencji wiedeńskiej. Zgodnie z nim krajowe prawo jazdy stanowi kartę, której kolor jest różowy. Zgodnie z

treścią tego załącznika " w szczególności krajowe prawa jazdy zgodnie ze wzorem zawartym w załączniku 9 do Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Genewie dnia 19 września 1949 r., będą uważane za zgodne z postanowieniami niniejszego załącznika". Z zapisów zawartych w załączniku nr 9 wynika kolor różowy tego dokumentu. Zgodnie z nowelizacją konwencji wiedeńskiej preferowany kolor prawa jazdy to różowy. Wynikające z nowelizacji zmiany wzoru prawa jazdy nie mają jednak, w ocenie organu odwoławczego, zastosowania w niniejszej sprawie. Nie zostały bowiem opublikowane w Dzienniku Ustaw i nie mają mocy obowiązującej. W ocenie kolegium słusznie zatem organ I instancji przyjął, że brak opublikowania w dzienniku ustaw zmian do konwencji wiedeńskiej uniemożliwia organowi wydającemu uprawnienia do kierowania pojazdami stosowanie nowelizacji konwencji wiedeńskiej. W myśl bowiem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r., nr 39, poz.443 ze zm.), zmiana zakresu obowiązywania umowy międzynarodowej dotycząca umowy ratyfikowanej za zgodą, o której mowa w art. 89 ust. 1 art. 90 Konstytucji RP, wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z tego powodu wzór prawa jazdy określony w konwencji wiedeńskiej w brzmieniu obowiązującym od 29 marca 2011 r., nie może stanowić źródła prawa.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stanęło na stanowisku, że ukraińskie prawo jazdy przedstawione do wymiany przez V. H. nie jest zgodne ze wzorem zawartym zarówno w konwencji wiedeńskiej, jak i genewskiej, bowiem nie jest koloru różowego. Oznacza to, że dodatkowym warunkiem wymiany prawa jazdy jest poddanie strony kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu państwowego z zakresu części teoretycznej, o czym stanowi art. 14 ust. 1 ukp.

Powyższą decyzję V. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z 4 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 372/20 sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał w pierwszej kolejności, że dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami wymienione są w art. 4 ust. 1 ukp. Z powyższego przepisu wynika, że dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest:

1. wydane w kraju:

a) prawo jazdy;

b) pozwolenie wojskowe;

c) międzynarodowe prawo jazdy;

2. wydane za granicą:

a) międzynarodowe prawo jazdy, określone w konwencji genewskiej;

b) krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w konwencji wiedeńskiej;

c) krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym;

d) krajowe prawo jazdy określone w umowie międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita Polska (art. 4 ust. 1 pkt 2 ukp);

3. zagraniczny dokument wojskowy, określony w umowach międzynarodowych, których stroną jest Rzeczypospolita Polska.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca legitymuje się dokumentem stwierdzającym jej uprawnienia do kierowania pojazdami, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit b. ukp, tj. krajowym prawem jazdy określonym w konwencji wiedeńskiej, wydanym przez właściwy organ Ukrainy. Zarówno Ukraina jak i Rzeczypospolita Polska są stronami tej konwencji. Skarżąca posiadająca pozwolenie na pobyt na terytorium RP wystąpiła o wymianę posiadanego ukraińskiego dokumentu prawa jazdy na jego polski odpowiednik. Zgodnie z art. 41 ust. 1 konwencji wiedeńskiej, umawiające się Strony uznają:

a) każde krajowe prawo jazdy, sporządzone w ich języku narodowym lub w jednym z ich języków narodowych, a jeżeli nie jest sporządzone w takim języku, to, do którego jest dołączony uwierzytelniony przekład;

b) każde krajowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 6 do niniejszej konwencji oraz

c) każde międzynarodowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 7 do niniejszej konwencji,

jako uprawniające na ich terytoriach do kierowania pojazdem, który należy do kategorii wymienionych w prawie jazdy, pod warunkiem że prawo jazdy jest nadal ważne oraz że zostało wydane przez inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych albo przez stowarzyszenie upoważnione do tego przez tę inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych. Postanowień niniejszego ustępu nie stosuje się do praw jazdy osób uczących się kierowania pojazdami.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przy rozpatrywaniu sprawy należy zatem mieć na uwadze, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami realizują założenia konwencji wiedeńskiej, m.in. art. 41, z którego wynika wzajemne uznawanie "każdego krajowego prawa jazdy" przez państwa będące stroną konwencji, stanowiąc wywiązanie się z przyjętych przez Państwo Polskie zobowiązań międzynarodowych.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że szczegółowo kwestię możliwości wymiany prawa jazdy uzyskanego przez skarżącą za granicą - na polskie krajowe prawo jazdy normuje art. 14 ust. 1 ukp. Zgodnie z tym przepisem, przesłanki do otrzymania przez skarżącą polskiego odpowiednika posiadanego przez nią ukraińskiego prawa jazdy są następujące:

1. musi złożyć wniosek o wymianę dokumentu;

2. posiadane przez nią prawo jazdy wydane za granicą musi być ważne;

3. musi uiścić opłaty tj. opłatę, o której mowa w art. 10 ust. 1 oraz ewidencyjną;

4. zwrócić zagraniczny dokument organowi wydającemu prawo jazdy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ponieważ dokument prawa jazdy wydany przez organ Ukrainy, o którego wymianę wnioskowała skarżąca, został wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, dodatkowy wymóg wskazany w tym przepisie, złożenia z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienia uwierzytelnionego tłumaczenia dokumentu, skarżącej nie dotyczył.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że konstrukcja art. 41 ust. 1 konwencji wiedeńskiej powala na przyjęcie, że strony konwencji uznają prawo jazdy spełniające wymogi określone tak w punkcie a) jak i w punkcie b). Punkty a) i b) rozdzielone są średnikiem. Średnik rozdziela w rozbudowanym zdaniu wyłącznie części równorzędne pod względem logicznym i składniowym. Zgodnie z powyższym w przypadku spełnienia wymogów określonych w jednym z tych punktów zaistnieje podstawa do wymiany prawa jazdy. Prawo jazdy skarżącej wydał organ państwa sygnatariusza konwencji wiedeńskiej i dokument ten sporządzono w języku narodowym ukraińskim. W takiej sytuacji przedstawienie do wymiany dokumentu ukraińskiego o innym kolorze niż różowy nie uzasadniało odmowy jego wymiany na jego polski odpowiednik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 roku poz. 2167 ze zm., dalej "pusa"), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

b. art. 14 ust. 1 ukp, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dotychczasowy dokument prawa jazdy V. H. spełnia wymogi określone w konwencji wiedeńskiej i tym samym organy administracji zobligowane były do jego wymiany;

c. art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ukp w zw. z art. 41 ust. 1 lit. b konwencji wiedeńskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak odpowiedniego koloru dokumentu prawa jazdy V. H. zgodnego z treścią konwencji, nie uzasadnia odmowy wymiany dokumentu prawa jazdy bez konieczności złożenia z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego;

2. przepisów postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

b. art. 141 § 4 w związku z art. 153 ppsa, przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zaś w razie gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W pierwszym z zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie wskazał wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, który to przepis stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji lub postanowienia w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, określa on bowiem wyłącznie sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Naruszenie takiego przepisu, tj. wybór przez sąd niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy, może nastąpić wyłącznie jako następstwo naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli bowiem z wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji skargę na akt decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi należało uwzględnić z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi zarzucić, że zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylając zaskarżoną decyzję, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd Wojewódzki normy prawnej. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia powyższego przepisu o charakterze wynikowym z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu, co oznacza, że tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Drugi zarzut procesowy dotyczy wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W tym zakresie wskazać należy, że zasadniczo art. 141 § 4 ppsa może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), przy czym stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez co przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2943/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości co do możliwości kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W szczególności należy zauważyć, że wyrok ten zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 ppsa, w tym również wskazania co do dalszego postępowania. Można podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wskazania te mają charakter lakoniczny, nie uniemożliwia to jednak kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Ponadto wskazać w tym zakresie należy, że zarzutami naruszenia art. 141 § 4 ppsa bądź art. 153 ppsa nie można zwalczać prawidłowości przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej. W tych okolicznościach nie można zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 141 § 4 ppsa ani art. 153 ppsa.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zwrócić uwagę, że pierwszy spośród nich wskazuje wyłącznie na naruszenie art. 1 § 1 i 2 pusa, a zatem przepisów o charakterze ustrojowym. Zgodnie z art. 1 pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepisy powyższe określają jedynie funkcję sądów administracyjnych oraz ramy kontroli sądowej, nie dotyczą one natomiast ani praw bądź obowiązków stron stosunków administracyjnoprawnych, ani reguł samego postępowania przed sądem. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z opisanych sytuacji nie ma miejsca w sprawie. Zarzutem naruszenia przepisów ustrojowych nie można zwalczać przyjęcia przez Sąd Wojewódzki błędnej kwalifikacji stanu faktycznego.

Odnośnie natomiast zarzutów błędnej wykładni art. 14 ust. 1 ukp oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ukp w zw. z art. 41 ust. 1 lit. b konwencji wiedeńskiej, ich istota sprowadza się do oceny, czy fakt że prawo jazdy mające podlegać wymianie nie jest koloru różowego stanowi negatywną przesłankę dla dokonania wymiany.

W tym kontekście w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że zarówno Polska jak i Ukraina są stronami konwencji wiedeńskiej, zaś konwencja ta została ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, przez co jej postanowienia są wiążące na terytorium Polski. Zasadą generalną, wyrażoną w art. 41 wskazanej konwencji, jest wzajemne uznawanie przez Umawiające się Strony praw jazdy wydanych na ich terytoriach. Znajduje to odzwierciedlenie także w przepisach ukp, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanej ustawy dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania wymienionymi pojazdami jest także krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w konwencji wiedeńskiej. Ponadto do konwencji wiedeńskiej odwołuje się także art. 14 ust. 1 ukp, który przewiduje, że w przypadku gdy prawo jazdy wydane za granicą jest określone m.in. w konwencji wiedeńskiej, dodatkowy warunek w postaci obowiązku złożenia z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu nie obowiązuje.

Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że aby uznać prawo jazdy za "określone w konwencji" – w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ukp oraz art. 14 ust. 1 ukp – musi ono odpowiadać zarówno wymogom przewidzianym w art. 41 ust. 1 lit a jak i lit b. konwencji wiedeńskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest prawidłowe. Analiza art. 41 ust. 1 lit a i b konwencji wiedeńskiej prowadzi bowiem do wniosku, że warunki uznania prawa jazdy przewidziane w tych przepisach mają charakter niezależny od siebie, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W pierwszej kolejności świadczy o tym użycie zaimka "każde" w obu ww. przepisach, określających jakie prawa jazdy podlegają wzajemnemu uznaniu na terytorium Umawiających się Stron. W przypadku gdyby wymogi te we wszystkich przypadkach musiały być spełnione łącznie, zabieg taki byłby zbędny i niezrozumiały, gdyż w takiej sytuacji uznaniu nie mogłoby podlegać "każde" prawo jazdy określone w jednej jednostce redakcyjnej przepisu, skoro dodatkowo musiałby jeszcze każdorazowo zostać spełniony wymóg określony w drugiej jednostce redakcyjnej przepisu. Nadto, do takiego wniosku prowadzi również fakt, że w polskiej wersji językowej konwencji wiedeńskiej jednostki redakcyjne art. 41 ust. 1 lit. a i b oddzielone są średnikiem, podczas gdy litery b i c tego przepisu oddzielone są spójnikiem "oraz" zaś litera c od dalszej części przepisu oddzielona jest przecinkiem. Średnik podobnie jak przecinek pełni w zdaniu funkcję rozdzielającą, przy czym rozdziela wyłącznie części równorzędne pod względem logicznym i składniowym (J. Podracki, A. Gałązka, Słownik interpunkcyjny, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 30). W tej sytuacji należy przyjąć, że tego rodzaju konstrukcja art. 41 ust. 1 konwencji wiedeńskiej jest zabiegiem celowym i świadczy o samodzielnym charakterze przesłanek z lit. a i b tego przepisu.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że wykładnia zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie prowadziłaby do pozbawienia przepisu art. 41 ust 1 lit. a konwencji wiedeńskiej jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Przepis ten staje się bowiem zbędny w przypadku przyjęcia, że warunkiem uznania krajowego prawa jazdy za określone w konwencji wiedeńskiej jest w każdym przypadku – stosownie do art. 41 ust. 1 lit. b tej konwencji – spełnienie wymagań określonych w załączniku nr 6 do konwencji wiedeńskiej. Jedynym wymogiem przewidzianym przez art. 41 ust. 1 lit. a konwencji wiedeńskiej jest bowiem, aby krajowe prawo jazdy sporządzone zostało w języku narodowym Umawiającej się Strony, podczas gdy załącznik nr 6 do konwencji – do którego odwołuje się art. 41 ust. 1 lit. b tej konwencji – powtarza ten warunek, ale ponadto zawiera szereg dodatkowych wymagań, które musi spełniać dokument prawa jazdy, a których przepis art. 41 ust. 1 lit. a konwencji nie przewiduje. Tym samym, przyjęcie wykładni zaproponowanej przez skarżącego kasacyjnie prowadzi de facto do "skonsumowania" przepisu art. 41 ust. 1 lit. a konwencji wiedeńskiej przez przepis art. 41 ust. 1 lit. b tej konwencji. Takiej wykładni sprzeciwia się jednak dyrektywa interpretacyjna znana jako zakaz wykładni per non est i uznawana za jedną z najbardziej podstawowych dyrektyw wykładni. Zgodnie ze wskazaną dyrektywą nie powinno się ustalać znaczenia reguły w taki sposób, aby pewne jej części były traktowane jako zbędne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 220-221). W świetle powyższej reguły, zabieg polegający na pozbawieniu znaczenia normatywnego art. 41 ust. 1 lit. a konwencji wiedeńskiej jest niedopuszczalny w sytuacji, gdy możliwa jest taka wykładnia, która pozwala na zachowanie znaczenia normatywnego tego przepisu, tym bardziej – co trzeba podkreślić – w sytuacji gdy wykładnia naruszająca zakaz per non est prowadzi ponadto do ograniczenia uprawnień strony.

Konkludując, zarzuty błędnej wykładni art. 14 ust. 1 ukp oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ukp w zw. z art. 41 ust. 1 lit. b konwencji wiedeńskiej nie są zasadne, prawidłowa jest bowiem wykładnia ww. przepisów przyjęta przez Sąd I instancji, zgodnie z którą warunki wzajemnego uznawania praw jazdy określone w art. 41 ust. 1 konwencji wiedeńskiej mają charakter samodzielny i niezależny od siebie, zaś spełnienie jednego z tych warunków jest wystarczające do uznania dokumentu prawa jazdy za "określone w konwencji wiedeńskiej" – w rozumieniu art. 14 ust. 1 ukp i art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ukp.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.