Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 184/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, 135, 141 § 4, 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 93 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, 28, 63 § 3, 77, 80, 84, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 647/22 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2022 r. nr 400.102/AH/XV/2022 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 647/22 oddalił skargę A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 8 lipca 2022 r. nr 400.102/AH/XV/2022 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. B. we wniosku z 22 października 2018 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o podział nieruchomości położonej przy ul. [...] [a] oznaczonej nr ewid. [...]/1 o powierzchni [...] ha.

Burmistrz [...] postanowieniem z 12 marca 2019 r. nr Gp.6831.34.2018.TJ negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. B., postanowieniem z 15 kwietnia 2019 r. nr 400.63/C-9/X/2019 uchyliło postanowienie z 12 marca 2019 r. i pozytywnie zaopiniowało wstępny projekt podziału nieruchomości w sposób przedstawiony liniami koloru czerwonego na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do ww. postanowienia.

W dalszej kolejności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 1 października 2019 r. nr 400.220/C-9/X/2019 uchyliło decyzję Burmistrza [...] z 4 września 2019 r. nr Gp.6831.34.2018.TJ i zatwierdziło podział opisanej wyżej nieruchomości na trzy działki o numerach: [...]/4 o powierzchni 0,1891 ha, [...]/5 o powierzchni 0,1000 ha i [...]/6 o powierzchni 0,1000 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości z 19 lipca 2019 r. wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych.

W dniu 19 listopada 2019 r. A. A., właściciel nieruchomości sąsiedniej o nr [...]/2, bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą podziałem, złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Następnie, 23 grudnia 2019 r., A. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosek o wznowienie postępowania podziałowego zakończonego decyzją z 1 października 2019 r. z uwagi na to, że nie był on stroną tego postępowania administracyjnego. Wskazał, że o zatwierdzeniu podziału nieruchomości sąsiedniej dowiedział się 27 listopada 2019 r. w trakcie czynności geodety wznowienia znaków granicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 59/20 orzekł o oddaleniu skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 1 października 2019 r. nr 400.220/C-9/X/2019 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1090/20 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 1 października 2019 r. nr 400.220/C-9/X/2019, kończąca postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność B. B. o numerze ewidencyjnym [...]/1, nie brał udziału A. A. Po zakończeniu tego postępowania A. A. sporządził pismo, zaadresowane wprawdzie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (opatrzone prezentatą 23 grudnia 2019 r.), ale zatytułowane "wniosek" a nie "skarga". W treści tego pisma A. A. jako podstawę prawną wskazał na "art. 145 ust. 4". Podstawie tej nie towarzyszyło określenie aktu prawnego, ale zdaniem NSA, z treści pisma wynikało wprost, że jego autor w oparciu o "art. 145 ust. 4" wnosił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Kolegium z 1 października 2019 r. nr 400.220/C-9/X/2019.

W dniu 4 listopada 2020 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do SKO w Białymstoku o przywrócenie terminu do wniesienie podania o wznowienie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w dniu 25 listopada 2020 r. postanowiło przywrócić termin do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego znak: 400.63/C9/X/2019, a następnie 8 grudnia 2020 r. nr 400.158.1/C-13/I/2020 wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie i wyznaczyło stronom termin 14 dni na zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. Strony w wyznaczonym terminie przedstawiły pisma procesowe.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 26 stycznia 2021 r. nr 400.158/1/C-13/I/2020 odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej SKO w Białymstoku z dnia 1 października 2019 r. nr 400.220/C-9/X/2019 w sprawie podziału nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi A. A. na decyzję SKO uznał, że skargę należało uznać za zasadną w zakresie zarzutu niewłaściwego ustalenia dotyczącego stron postępowania. W ocenie WSA, Samorządowe Kolegium Odwoławczego zbyt pobieżnie oceniło kwestię posiadanego interesu prawnego w nawiązaniu do specyficznego i nietypowego stanu faktycznego sprawy.

W kolejnych pismach składanych w toku postępowania wznowieniowego, skarżący sprzeciwił się dokonaniu podziału nieruchomości niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr [...] poz. [...]), powoływanego dalej również jako "Plan".

W piśmie z 12 kwietnia 2022 r. skarżący wyjaśnił, że żądanie wznowienia postępowania podziałowego obejmuje również wznowienie postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]/1, o powierzchni 0,3891 ha, położonej w [...], w sposób przedstawiony liniami koloru czerwonego na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do postanowienia z 12 marca 2019 r. nr Gp.6831.34.2018.TJ.

W związku z powyższym, SKO w Białymstoku postanowieniami z 25 kwietnia 2022 r. nr 400.81/AH/VI/2022: przywróciło termin do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania opiniującego i wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem SKO w Białymstoku z 15 kwietnia 2019 r. nr 400.63/C-9/X/2019.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z 23 maja 2022 r. nr 400.81/AH/VI/2022, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 126 oraz art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu żądania A. A. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem SKO w Białymstoku z 15 kwietnia 2019 r. nr 400.63/C-9/X/2019, stwierdziło wydanie tego postanowienia z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie przesądzony został etap wstępny przez wznowienie postępowania postanowieniem z 25 kwietnia 2022 r. nr 400.81/AH/VI/2022. Z kolei, na etapie merytorycznym przesądzona została kwestia przyczyn wznowienia przez związanie Kolegium wyrokiem WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 197/21, w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowania podziałowego zakończonego decyzją z 1 października 2019 r. W ocenie WSA doszło bowiem do naruszenia prawa procesowego przez brak zapewnienia skarżącemu, udziału w postępowaniu podziałowym, w tym również na etapie postępowania opiniującego.

SKO podkreśliło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek B. B., podtrzymany przez jego następców prawnych, który to wniosek zakreśla ramy postępowania podziałowego, w tym również zaproponowany wstępny sposób podziału nieruchomości o nr [...]/1. Organ zaakcentował przy tym, że w ramach przedmiotowego postępowania wznowieniowego nie mogą być wzięte pod uwagę hipotetyczne rozwiązania podziałowe, a jedynie wstępny projekt podziału, przedłożony przez poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, podtrzymany przez jego następców prawnych.

Kolegium stwierdziło, że zaproponowany podział nieruchomości o nr [...]/1 spełnia przewidziane Planem normy zarówno powierzchni, jak i szerokości, wydzielone działki będą mogły być zagospodarowane zgodnie z Planem pod zespoły projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, a przebieg linii granicznych tworzących nowe działki jest zgodny z przewidzianymi w Planie zasadami wydzielania działek gruntu. SKO zauważyło, że przepisy Planu nie wykluczają dalszych podziałów tych działek, w sposób zgodny z postanowieniami Planu, w zależności od zamierzeń inwestycyjnych właścicieli.

Skarżący wystąpił do SKO w Białymstoku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

SKO w Białymstoku postanowieniem z 8 lipca 2022 r. nr 400.102/AH/XV/2022 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie tego organu z 23 maja 2022 r. nr 400.81/AH/VI/2022. Organ uznał, że ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez skład uprzednio orzekający w tej sprawie są prawidłowe. W szczególności zaproponowany podział nie ingeruje w posiadany dotychczas przez właściciela nieruchomości nr ew. [1]/2 dostęp do drogi publicznej oraz urządzeń infrastruktury technicznej, propozycja podziału nieruchomości nr [1]/1 nie wpływa również negatywnie na posiadaną i wykorzystywaną przez właściciela nieruchomości o nr [...]/2 obsługę komunikacyjną tej nieruchomości. Zdaniem Kolegium, podział nieruchomości o nr ew. [...]/1 nie wpływa także na dotychczasową możliwość podziału nieruchomości sąsiedniej i jej zagospodarowanie w sposób zgodny z postanowieniami Planu.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Jak podkreślił Sąd I instancji, bezsporne jest to, że skarżący powinien być stroną niniejszego postępowania. Za niesłuszne wobec tego Sąd uznał stanowisko uczestnika postępowania C. C., wyrażone w piśmie z 19 września 2022 r., że skarżący nie posiadał interesu prawnego, a przez to nie mógł być stroną postępowania.

Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko organu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu.

W ocenie Sądu I instancji, istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy przedłożony przez B. B., jako wnioskodawcę postępowania podziałowego, wstępny projekt podziału nieruchomości o nr [...]/1 był zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to zarówno przeznaczenia terenu, możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, a także stwierdzenia, czy propozycja podziału przedmiotowej nieruchomości nie naruszała praw właściciela nieruchomości sąsiedniej (skarżącego – A. A.).

Sąd I instancji podkreślił, przytaczając przepisy Planu, że sposób podziału, o jaki zawnioskował właściciel nieruchomości, jest zgodny z tym Planem. Proponowany podział nieruchomości spełniał przewidziane Planem normy dotyczące zarówno powierzchni, jak i szerokości wydzielanych działek.

Sąd I instancji wyjaśnił, że sporna nieruchomość miała zostać podzielona na trzy działki, tj. nr [...]/4 (pow. 0,1891 ha), nr [...]/5 (pow. 0,1000 ha) oraz nr [...]/6 (pow. 0,1000 ha). Wydzielenie pierwszej z nich nie stoi w sprzeczności z Planem, ponieważ możliwe będzie wydzielenie z niej kolejnych działek, których powierzchnia będzie zgodna z postanowieniami Planu. Z kolei, dwie kolejne działki mają powierzchnię dopuszczalną dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, zgodną z Planem (ok. 1000 m2), jak też dopuszczalną dla nich szerokość (18 m). Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że wydzielenie działki nr [...]/6 nie uniemożliwi wydzielenia z niej działki przeznaczonej w Planie pod projektowaną ulicę 2 KD-L, gdyż nawet po wydzieleniu, działka ta będzie miała powierzchnię zgodną z postanowieniami Planu (ok. 0,1000 ha, min. pow. ok. 700 m2), jak również szerokość (zgodną z wymaganym min. 18 m).

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że organ administracyjny, oceniając zgodność przedłożonego projektu z Planem, jest nim związany. Organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy wyłącznie tej kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się do innych kwestii niż wskazane w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", to jest: zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W szczególności, organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału, czy też jego przyszłych skutków. Możliwość dokonania innego podziału również pozostaje poza oceną organu i nie może tym samym stanowić podstawy do wydania negatywnej opinii.

Według Sądu I instancji, proponowany podział nie będzie miał negatywnego wpływu na wykonywanie przez skarżącego uprawnień właścicielskich na działce nr [...]/2. Zaopiniowany podział nie pozbawił nieruchomości o nr [...]/2, dotychczasowego dostępu do drogi publicznej. Z akt wynika, że od zniesienia współwłasności i działu spadku po D. D. (co nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 22 listopada 1991 r. w sprawie I Ns 748/91) do daty orzekania, działka skarżącego o nr [...]/2 nie posiadała i nie posiada dostępu do ul. X. Działka skarżącego nr [...]/2 posiada dostęp do innej drogi publicznej – ul. [...] poprzez działkę nr [...]/3 (stanowiącą współwłasność B. B. i skarżącego) i działkę nr [2]. Numer porządkowy posesji skarżącego, zamieszkałego na nieruchomości o numerze [...]/2, przyporządkowany jest adresowi przy ul. [...] [b]. Skarżący nie korzysta z żadnego z mediów przebiegających w ul. X.

Poza tym, jak wskazał Sąd I instancji, nieruchomość o nr [...]/1 nie była przed podziałem obciążona służebnością gruntową na rzecz nieruchomości skarżącego. Skarżący nie został też pozbawiony możliwości podziału własnej nieruchomości. Z przepisów Planu nie wynika bowiem nakaz tworzenia nowych działek na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyłącznie w ramach scalania i podziału nieruchomości, co oznaczałoby powiązanie podziału nieruchomości o nr [...]/1 z jednoczesnym podziałem nieruchomości o nr [...]/2. Z legendy rysunku Planu wynika też, że przerywane linie podziału nieruchomości na działki budowlane mają charakter jedynie postulowany. Zatem, nie można nadawać rozwiązaniom o charakterze postulowanym charakteru obowiązkowego. Rysunek planu nie potwierdza przy tym położenia nieruchomości skarżącego o numerze [...]/2 bezpośrednio przy ulicy o symbolu 22 KD-D, tj. ul. X. będącej w budowie, do której przylegała nieruchomość podzielona o numerze [...]/1.

Sąd I instancji uznał zatem, że wstępny projekt podziału nieruchomości o nr [...]/1, w sposób zaproponowany przez wnioskodawcę, należało uznać za zgodny z postanowieniami Planu. Pozytywne zaopiniowanie tego projektu nie ma z kolei wpływu na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiedniej nr [...]/2 przez skarżącego. Z tego względu, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ przyjął, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu wznowieniowym zapadłoby postanowienie odpowiadające w swojej istocie postanowieniu dotychczasowemu, tj. z 15 kwietnia 2019 r. nr 400.63/C-9/X/2019. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 93 u.g.n., a w związku z tym także zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że pomimo twierdzenia, że B. B., jako osoba niewidoma, nie mógł podpisywać się na składanych przez niego pismach, skarżący nie przedłożył stosownej opinii biegłego z zakresu badania dokumentów i identyfikacji pisma ręcznego. Sąd za usprawiedliwione uznał także stanowisko organu, wyjaśniające dlaczego nie zdecydował się na przeprowadzenie tego dowodu z urzędu. Organ nie dysponował materiałem porównawczym, który w zestawieniu z podpisami, których autentyczność skarżący kwestionował, mógłby rzeczywiście wzbudzić jakiekolwiek podejrzenia. Sama analiza materiału dowodowego w sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że B. B. nie złożył samodzielnie podpisów. Przy czym, przepisy dopuszczają złożenie podpisu na dokumencie także przez osobę niewidomą (niedowidzącą), bez zachowania formy szczególnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. polegające na ustaleniu, że wstępny projekt podziału działki nr [...]/1 jest zgodny z ustaleniami Planu;

b) art. 93 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że przez zatwierdzenie planu podziału nieruchomości, wnoszący skargę kasacyjną nie straci możliwości podziału swojej nieruchomości, ze względu na brak dostępu do drogi publicznej;

c) art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej uprzednio przez sąd administracyjny, że wydanie decyzji podziałowej we wskazanym zakresie, w zasadzie pozbawi wnoszącego skargę kasacyjną możliwości podziału własnej nieruchomości, którą miał zapewnioną na podstawie obowiązującego Planu;

d) art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP przez wydanie, na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., zaskarżonych orzeczeń skutkujących ograniczeniem właściciela nieruchomości sąsiedniej w jego prawie własności, przez pozbawienie go prawa do dysponowania swoją własnością w sposób przewidziany w Planie;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest;

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. przez naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie, czy wniosek o wstępny podział i inne dokumenty mające znaczenie prawne w sprawie, w tym środki odwoławcze w trakcie prowadzonego postępowania, zostały podpisane własnoręcznie przez podmiot będący stroną postępowania;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy;

c) art. 28, art. 63 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że B. B. był stroną postępowania i podpisał niezbędne dokumenty mające znaczenie dla wszczęcia i prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy wręcz niemożliwe jest, aby złożył on podpis pod wnioskiem z 22 października 2018 r. i zażaleniem na postanowienie z 12 marca 2019 r., ponieważ był osobą niewidomą i nie mógł skutecznie podpisać ani wniosku o podział nieruchomości, ani zażalenia, ani pełnomocnictw do działania w sprawie w formie zwykłej pisemnej;

d) art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej uprzednio przez sąd administracyjny, zgodnie z którą wydanie decyzji podziałowej we wskazanym zakresie, w zasadzie pozbawi wnoszącego skargę kasacyjną możliwości podziału jego nieruchomości, a którą miał zapewnioną na podstawie obowiązującego Planu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dopiero po rozstrzygnięciu, czy wniosek o podział nieruchomości, a później także zażalenie na rozstrzygnięcie o odmowie podziału nieruchomości, zostały skutecznie złożone przez B. B., można przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy i rozważać, czy złożony przez B. B. wstępny projekt podziału nieruchomości, jest zgodny z postanowieniami Planu, i czy propozycja ta nie narusza praw właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, pominięcie podnoszonych zarzutów, dotyczących złożenia własnoręcznych podpisów przez B. B., stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji jest zobowiązany stosować się do zasady dochodzenia prawny obiektywnej przez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Kwestia złożenia własnoręcznego podpisu należy do wiadomości specjalnych, a więc Sąd I instancji był obowiązany nakazać organowi uzupełnienie materiału dowodowego o opinię biegłego grafologa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, żaden ze złożonych w sprawie podpisów nie został złożony przez B. B. Bez podpisania wniosku, postępowanie ogólne nie mogło się toczyć i powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 K.p.a. Brak podpisu skutkował uznaniem, że naruszono art. 28 K.p.a. przez uznanie, że B. B. był stroną postępowania.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że po podziale, jedna z działek ma być praktycznie dwa razy większa (0,18191 ha) niż przewiduje to Plan (ok. 1000 m2). Sprawia to, że proponowany podział jest niedopuszczalny. Aby projekt był dopuszczalny, należałoby już na tym etapie wydzielić dwie działki z tej jednej o nr [...]/2 i powierzchni 0,1891 ha. Sąd I instancji nie może na tym etapie zakładać, że podział działki o nr [...]/2 zostanie rzeczywiście w przyszłości dokonany, a do tego sprowadza się sformułowany w uzasadnieniu wniosek: "wydzielenie działki o pow. 1891 m2 nie wyklucza późniejszego wydzielenia z tej działki działek o powierzchni i parametrach zgodnych z planem, co pozwala na stwierdzenie zgodności propozycji podziałowej z postanowieniami planu". Zatem, skoro wskazana w projekcie podziału działka o nr [...]/2 ma zaproponowaną niezgodną z Planem powierzchnię, to projekt podziału należy uznać za niezgodny z ustaleniami tego Planu.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, zaakceptowany projekt podziału ma negatywny wpływ na wykonywanie przez niego uprawnień właścicielskich i oznacza brak możliwości podziału działki nr [...]/2. Zgodnie z Planem, od strony ul. X. mają stać budynki mieszkalne, a w dalszej części (głębiej) – budynki/zabudowa gospodarcza. Projektując podział swojej działki zgodnie z Planem, wnoszący skargę kasacyjną nie będzie mógł wykazać dostępu do drogi publicznej dla tych części działki, które przylegałyby do działek wydzielonych we wstępnym projekcie podziału działki nr [...]/1. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji oraz organy, już w tej chwili wnoszący skargę kasacyjną nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz jedynie pośredni – przez wąski kawałek, tzw. drogę dojazdową do ul. [...], stanowiący współwłasność z nieżyjącym już B. B. Oznacza to, że zaakceptowany podział nieruchomości nr [...]/1 w praktyce uniemożliwi dokonanie podziału nieruchomości nr [...]/2. Jest to pozbawienie prawa wnoszącego skargę kasacyjną do dysponowania jego własnością w sposób przewidziany w Planie. Zostało to już zresztą przyznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 197/21. Tym samym, Sąd I instancji, orzekając w niniejszej sprawie, naruszył przepis art. 153 P.p.s.a.

Niewątpliwie, z Planu wynika, że działki wnoszącego skargę kasacyjną i B. B. są przeznaczone do takiego samego podziału. Obecnie, fragment działki należącej do wnoszącego skargę kasacyjną, który znajduje się za zabudowaniami – jest w ten sposób odcięty od dostępu do drogi publicznej.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że art. 93 ust. 3 u.g.n. musi być interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Skoro ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione – posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jej autor formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego nie wskazał w żadnym z zarzutów formy naruszenia prawa materialnego. Tymczasem dopełnienie tego wymogu ma istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).

Kolejno należy zwrócić uwagę, że sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących art. 145 § 1 pkt 1 lit. s P.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ani sposobu rozumienia wskazanych przepisów prawa materialnego, ani ich niewłaściwego zastosowania. Analiza argumentacji w tym zakresie prowadzi do wniosku, że kwestionowana jest ocena dokumentów służących za podstawę przyjęcia przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżący odnosi się bowiem do oceny wstępnego projektu działki nr [...]/1 w kontekście jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr [...] poz. [...]), a także możliwości podziału nieruchomości skarżącego w przyszłości ze względu na brak dostępu do drogi publicznej.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Nie można również skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).

W skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. przez naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 K.p.a., przy czym odnoszą się one wyłącznie do okoliczności dotyczących podważania prawdziwości podpisu złożonego przez B. B. na dokumentach wszczynających postępowanie o podział nieruchomości. Do wskazanych w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych przez organ administracyjny i przyjętych przez Sąd I instancji za prawidłowe, odnosi się zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Zauważenia przy tym wymaga, że w skardze kasacyjnej zarzut ten został podniesiony zarówno w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W judykaturze wskazuje się, że art. 153 P.p.s.a. ma podwójny charakter - nie jest to tylko przepis procesowy, ale także zawiera elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1341/07). Z punktu widzenia formalnego więc zastosowany w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zabieg jest dopuszczalny, jednak argumentacja przytoczona na poparcie obu tych zarzutów jest tożsama, co nie wypełnia w dostateczny sposób wymogu podania dla każdej z podstaw kasacyjnych adekwatnego uzasadnienia.

Niezależnie od tego, zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. musi być punktem wyjścia sądowej kontroli. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z jego istoty wynika więc konieczność kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku pod kątem uwzględnienia dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do okoliczności powołanych w uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących zgodności projektu podziału nieruchomości nr [...]/1 z przepisami Planu, a także możliwości podziału nieruchomości skarżącego w przyszłości z uwzględnieniem dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

Porządkująco należy przypomnieć, że podstawą prawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć administracyjnych są przepisy art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło bowiem, że wydanie postanowienia SKO w Białymstoku z 15 kwietnia 2019 r., nr 400.63/C-9/X/2019 nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu, tj. co do istoty pozytywnie opiniującemu wstępny podział nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do art. 93 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). W myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (...).

Związanie w rozumieniu art. 153 P.p.s.a w niniejszej sprawie wynikało z wyroku WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 197/21. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że dokonany podział nieruchomości ingeruje swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich – skarżącego, a z całą pewnością wskazuje, że może dojść do takiej ingerencji na skutek tego podziału. Sąd przy tym nie przesądził, że decyzja podziałowa jest nieprawidłowa, ale uznał, że niewątpliwie z uwagi na ustalenia miejscowego planu skarżący powinien być stroną postępowania podziałowego. WSA zauważył przy tym, że z przepisów Planu nie wynika nakaz tworzenia nowych działek na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyłącznie w ramach scalania i podziału nieruchomości, co oznaczałoby powiązanie podziału nieruchomości o numerze [...]/1 z jednoczesnym podziałem nieruchomości o numerze [...]/2, a ustalenia § 11 ust. 2 lit. a tekstu planu dopuszczają zmianę projektowanych rysunkiem planu podziałów nieruchomości na działki budowlane, dokonywanych przez właścicieli, pod warunkiem zachowania wymogów § 4 a, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzeci (przepisy określające parametry wielkości działek). WSA wskazał dalej, że z legendy rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przerywane linie podziału nieruchomości na działki budowlane mogą mieć charakter postulowany. Niewątpliwie jednak rysunek planu wskazywał na jednoczesny podział dwóch działek skarżącego i wnioskodawcy (B. B.). WSA zauważył, że uwarunkowane to było zapewne funkcjonalnością danych działek i zapewnieniem ładu przestrzennego, tym bardziej, że w dacie uchwalania miejscowego planu działki były we władaniu dwóch różnych osób (postanowienie o dziale spadku z 1991 r.).

Z uzasadnienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu wyroku jasno wynika, że Sąd I instancji uwzględnił związanie wyrokiem WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 197/21 w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowania podziałowego. Sąd I instancji wskazał bowiem, że bezsporne jest, że skarżący powinien być stroną niniejszego postępowania.

Kolejno, Sąd I instancji uznając, że sposób podziału, o jaki wnioskował właściciel nieruchomości, jest zgodny z Planem, wyjaśnił - zgodnie z zaleceniami wyroku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 197/21 - że proponowany podział nie uniemożliwi hipotetycznej realizacji celu i przeznaczenia nieruchomości skarżącego przez uniemożliwienie mu wykonywania uprawnień właścicielskich na działce nr [...]/2. Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze, zaopiniowany pozytywnie zaskarżonym postanowieniem podział nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]/1 nie pozbawił nieruchomości skarżącego dotychczasowego dostępu do drogi publicznej. Od zniesienia współwłasności i działu spadku po D. D. (co nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 22 listopada 1991 r. w sprawie I Ns 748/91) do dziś, działka skarżącego o numerze [...]/2 nie posiadała i nie posiada dostępu do ul. X. Działka skarżącego o numerze [...]/2 posiada dostęp do innej drogi publicznej – ul. [...] poprzez działkę nr [...]/3 (stanowiącą współwłasność B. B. i skarżącego) i działkę nr [2]. Numer porządkowy posesji skarżącego zamieszkałego na nieruchomości o numerze [...]/2 przyporządkowany jest adresowi przy ul. [...] [b]. Skarżący nie korzysta z żadnego z mediów przebiegających w ul. X. Po drugie, Sąd I instancji zauważył, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by nieruchomość skarżącego była władnącą w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi, gdyż nieruchomość o nr [...]/1 nie była przed podziałem obciążona służebnością gruntową na rzecz nieruchomości skarżącego. I po trzecie, Sąd I instancji zaaprobował stanowisko SKO, że skarżący nie został pozbawiony możliwości podziału własnej nieruchomości. Sąd przyjął bowiem, że z przepisów Planu nie wynika nakaz tworzenia nowych działek na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyłącznie w ramach scalania i podziału nieruchomości, co oznaczałoby powiązanie podziału nieruchomości o numerze [...]/1 z jednoczesnym podziałem nieruchomości o numerze [...]/2, gdyż ustalenia § 11 ust. 2 lit. a tekstu Planu dopuszczają zmianę projektowanych rysunkiem planu podziałów nieruchomości na działki budowlane, dokonywanych przez właścicieli, pod warunkiem zachowania wymogów § 4 lit. a, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzeci. Z legendy rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przerywane linie podziału nieruchomości na działki budowlane mają charakter jedynie postulowany, a zatem – zdaniem Sądu i instancji - nie można nadawać rozwiązaniom o charakterze postulowanym charakteru obowiązkowego. Rysunek planu nie potwierdza przy tym położenia nieruchomości skarżącego nr [...]/2 bezpośrednio przy ulicy o symbolu 22 KD-D, tj. budowanej ul. X., do której przylegała nieruchomość podzielona o nr [...]/1.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że wynikające z wyroku WSA z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 197/21 okoliczności zostały uwzględnione i ocenione przez organ i Sąd I instancji, zarówno w zakresie projektowanego podziału w kontekście hipotetycznej możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w Planie w odniesieniu do całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału, jak i oddziaływania na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiedniej, w tym na sposób korzystania z tej nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sposób podziału, o jaki zawnioskował właściciel nieruchomości, jest zgodny z Planem. Sporna nieruchomość miała zostać podzielona na trzy działki, tj. nr [...]/4 (pow. 0,1891 ha), nr [...]/5 (pow. 0,1000 ha) oraz nr [...]/6 (pow. 0,1000 ha). Sąd I instancji uznał, że wydzielenie pierwszej z nich nie stoi w sprzeczności z Planem, gdyż możliwe będzie wydzielenie z niej kolejnych działek, których powierzchnia będzie zgodna z postanowieniami Planu. Z kolei dwie kolejne działki mają powierzchnię dopuszczalną dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej zgodną z Planem (ca 1000 m2), jak też dopuszczalną dla nich szerokość (18 m). Wydzielenie działki nr [...]/6 nie uniemożliwi wydzielenia z niej działki przeznaczonej w Planie pod projektowaną ulicę 2 KD-L, gdyż nawet po wydzieleniu działka ta będzie miała powierzchnię zgodną z postanowieniami Planu (ca 0,1000 ha, min. pow. ca 700 m2, jak również szerokość zgodną z wymaganym min. 18 m).

Z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji należy zgodzić się. Należało uznać zatem, że proponowany podział nieruchomości spełniał przewidziane Planem normy dotyczące zarówno powierzchni, jak i szerokości wydzielanych działek, a także uwzględniał przeznaczenie terenu, możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu oraz nie oddziałuje wprost na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej o nr ew. [...]/2.

Zasadnie przy tym Sąd I instancji podkreśli, że organ administracyjny, oceniając zgodność przedłożonego projektu z Planem, jest nim związany i w ramach postępowania opiniującego, prowadzonego w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n., kompetencja organu sprowadza się jedynie do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego opinia wyrażona w formie postanowienia może dotyczyć wyłącznie tej kwestii. Trafnie też Sąd I instancji uznał, że skoro z przepisów Planu nie wynika nakaz tworzenia nowych działek na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyłącznie w ramach scalania i podziału nieruchomości, co oznaczałoby powiązanie podziału nieruchomości nr [...]/1 z jednoczesnym podziałem nieruchomości o numerze [...]/2, a ustalenia § 11 ust. 2 lit. a tekstu Planu dopuszczają zmianę projektowanych rysunkiem planu podziałów nieruchomości na działki budowlane, dokonywanych przez właścicieli, pod warunkiem zachowania wymogów § 4 lit. a, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzeci, a także z legendy rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przerywane linie podziału nieruchomości na działki budowlane mają charakter jedynie postulowany, to nie można nadawać takim rozwiązaniom charakteru obowiązkowego. Zgodzić się należy również z Sądem I instancji, że możliwość dokonania innego podziału – nawet jeśli byłby bardziej racjonalny czy wygodniejszy w ocenie właścicieli nieruchomości - nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej opinii.

Nie można zatem podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. i w konsekwencji zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 oraz 64 Konstytucji RP.

Skoro pozytywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości nr [...]/1 nie ma wpływu na dotychczasowy sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności nieruchomości sąsiedniej nr [...]/2, to w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu wznowieniowym zapadłoby postanowienie odpowiadające w istocie postanowieniu dotychczasowemu, tj. z 15 kwietnia 2019 r. nr 400.63/C-9/X/2019, zgodnie z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy zauważyć, że dwa z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 K.p.a. oraz naruszenia art. 28, art. 63 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odnoszą się do okoliczności związanych z uznaniem podpisu wnioskodawcy postępowania opiniującego B. B. za prawdziwy. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie, czy wniosek o wstępny podział i inne dokumenty mające znaczenie prawne w sprawie, w tym środki odwoławcze w trakcie prowadzonego postępowania, zostały podpisane własnoręcznie przez podmiot będący stroną postępowania. Skarżący kasacyjnie kwestionuje w związku z tym stanowisko organu i Sądu I instancji przyjmujące, że B. B. był stroną postępowania i podpisał niezbędne dokumenty mające znaczenie dla wszczęcia i prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy niemożliwe było, aby złożył on podpis pod wnioskiem z 22 października 2018 r. i zażaleniem na postanowienie z 12 marca 2019 r., ponieważ był osobą niewidomą i nie mógł skutecznie podpisać ani wniosku o podział nieruchomości, ani zażalenia, ani pełnomocnictw do działania w sprawie w formie zwykłej pisemnej.

Okoliczności powyższe były już podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zarzuty w tym zakresie zostały pominięte przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji uznał w świetle prawa dopuszczalność złożenia podpisu na prawnie doniosłym dokumencie także przez osobę niewidomą (niedowidząca), bez zachowania formy szczególnej. Ponadto, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracyjnego, że twierdzenie strony o sfałszowaniu podpisu na dokumencie, wobec braku innych okoliczności mogących o tym świadczyć, nie może jeszcze stanowić podstawy do powołania biegłego grafologa. Sąd I instancji podkreślił za organem, że skarżący, mimo wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badania dokumentów i identyfikacji pisma ręcznego, takiej opinii nie przedłożył, a nie było podstaw do przeprowadzenia tego dowodu z urzędu, skoro organ nie dysponował materiałem porównawczym, który pozwoliłby zbadać autentyczność podpisów B. B. na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Skarżący również wskazywał, że nie posiada żadnego oryginalnego dokumentu podpisanego przez wnioskodawcę.

Wobec powyższego, skoro fałsz dowodu nie był oczywisty, a sfałszowanie dowodu nie zostało wykazane w odrębnie prowadzonym postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego, to nie można było uznać, że zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i nieprawidłowo ustalono jej stan faktyczny, a tym samym doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 28, art. 63 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest o tyle nietrafny, że okoliczności wskazywane na jego poparcie nie mogą służyć do kwestionowania statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy.

W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Pp.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). Pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09).

Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, uwzględniając związanie wynikające z art. 153 P.p.s.a., nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.