Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 49/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 476/21 w sprawie ze skargi D. T. na uchwałę Rady Gminy Kłodawa z dnia 27 maja 2020 r. nr XVIII/168/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w obrębie [...], gmina Kłodawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 476/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę D. T. (właściciela działki nr [...]) na uchwałę Rady Gminy Kłodawa z dnia 27 maja 2020 r., Nr XVIII/168/20, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w obrębie [...], gmina Kłodawa (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2020 r. poz. 1653), zwanej dalej "MPZP".

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", co nie było także kwestionowane przez skarżącego.

Odnośnie zaś do oceny zasad sporządzania MPZP Sąd stwierdził, że zawiera on część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587). Zaskarżony akt zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Zatem MPZP zawierał wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p.

Wyjaśnienie powyższych elementów umożliwiło przejście do istoty sporu w rozpoznawanej sprawie, którą stanowiła kwestia przyjętych w zaskarżonym akcie ograniczeń, zdaniem skarżącego, naruszających przysługujące mu prawo własności. Skarżący zakwestionował przede wszystkim § 4 pkt 8 MPZP (definiujący teren rolniczy jako teren związany wyłącznie z lokalizacją upraw rolnych oraz dróg dojazdowych do gruntów rolnych), § 4 pkt 7 (definiujący teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych jako teren związany z lokalizacją obiektów budowlanych służących prowadzeniu działalności rolniczej w zakresie produkcji roślinnej, niebędącej produkcją zwierzęcą), § 7 pkt 3 lit. b i f – ustanawiający zakaz lokalizacji budynków inwentarskich i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW i § 8 pkt 2 – wprowadzający zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących cele publiczne w rozumieniu przepisów odrębnych. Powyższe przepisy MPZP, zdaniem skarżącego, uniemożliwiają mu zagospodarowanie nieruchomości w planowany sposób polegający na prowadzeniu na niej produkcji zwierzęcej (hodowla drobiu) wraz z budową budynków inwentarskich, bądź ewentualnie budowę mniejszej ilości obiektów inwentarskich w połączeniu z budową instalacji fotowoltaicznej. Tym bardziej że skarżący przed uchwaleniem zaskarżonego planu wystąpił ze stosownym wnioskiem do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ww. zakresie, a którego rozpoznanie uniemożliwiło wszczęcie procedury planistycznej. W ocenie skarżącego organ wprowadzając powyższe ograniczenia przekroczył granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Wyjaśnić należy, iż nieruchomość skarżącego według treści zaskarżonego MPZP stanowi teren oznaczony symbolem R.1 (porównanie załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały i k. 197 dokumentacji planistycznej), dla którego w § 16 uchwały ustalono jako przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy. Oznacza to teren związany wyłącznie z lokalizacją upraw rolnych oraz dróg dojazdowych do gruntów rolnych, ze wskaźnikami zagospodarowania terenu: minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 95%, z zakazem lokalizacji min.: budynków mieszkalnych, inwentarskich, urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW (§ 7 pkt 3) oraz zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących cele publiczne w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 8 pkt 2).

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, w szczególności w zakresie kwestionowanych przez skarżącego postanowień MPZP, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) w tym w związku z przepisami u.p.z.p. (art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2).

Oczywiste jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania wyżej wymienionych aktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego. Przy rozstrzyganiu w tym zakresie znajduje zastosowanie zasada proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności).

Powyższe oznacza, iż organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest w tym zakresie dokonanie oceny i ustalenie, że wprowadzona zmiana planu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz analizę dokumentacji planistycznej Sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie, że skarżony organ dopuścił się zarzucanego przez skarżącego przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia strony jako właściciela działki nr [...], to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego.

Z uzasadnienia uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż planem objęto teren o pow. ok. 210 ha, zatem także inne nieruchomości poza nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, której pow. wynosi ok. 30 ha (grunty rolne klasy III i IV – akt notarialny, k. 11 akt sądowych). Organ wyjaśnił w uzasadnieniu ww. uchwały, że celem uchwalenia przedmiotowego MPZP było utrzymanie rolniczego charakteru terenu objętego planem, ochrona gruntów rolnych klasy III (najwyższej na terenie gminy Kłodawa) oraz wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji, które mogłyby mieć negatywny wpływ na środowisko, pogorszyć jego stan i powodować konflikty społeczne. Powyższe argumenty i przesłanki przywołane zostały także w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Natomiast dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano na uwzględnienie m.in. utrzymania aktualnego sposobu zagospodarowania większości terenów i potrzeby interesu publicznego ograniczając zagospodarowanie mogące mieć negatywny wpływ na środowisko i generujące konflikty społeczne. Opisane powyżej elementy, na które wskazał organ, znajdują odzwierciedlenie także w treści prognozy oddziaływania na środowisko, stanowiącej element dokumentacji planistycznej, w oparciu, o którą podjęta została zaskarżona uchwałą (k.322 dokumentacji planistycznej).

Analiza akt sprawy potwierdza, iż przeznaczenie terenów ujętych w MPZP, odpowiada zarówno aktualnemu wykorzystaniu (w przypadku nieruchomości skarżącego – rolniczemu, uprawy rolne), jak i jest zgodne z funkcjami nadanymi tym terenom w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kłodawa przyjętego uchwałą Rady Gminy Kłodawa z dnia 2010 r. Nr XLVIII/362/10 zmienionym uchwałą Nr XXIX/228/13 Rady Gminy Kłodawa z 12 czerwca 2013 r. Zaskarżony plan stanowi w tym zakresie w istocie uszczegółowienie Studium. Teren określony w MPZP jako tereny rolnicze R.1-4, czyli teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, w Studium ma nadaną funkcję: łąki, pastwiska i tereny rolnicze. Pozostałe tereny ujęte w MPZP, tj. RPO (obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych) i U (usługi), także odpowiadają funkcjom ujętym dla tych obszarów w Studium. Jak wynika z załącznika graficznego do Studium, odnośnie obszaru, gdzie znajduje się sporna dz. [...], nie przewidziano funkcji planowanej, a zatem zmiany dotychczasowej funkcji.

Wskazane przez organ w uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do uchwalania MPZP działanie mające na celu ochronę sposobu zagospodarowania terenu (uprawy rolne) i ochronę gruntów rolnych wyższych klas, jest spójne z treścią Studium i znajduje odzwierciedlenie w jego treści. Na str. 14 zmiany Studium z 12 czerwca 2013 r. wpisano, iż grunty klasy V i VI stanowią w gminie Kłodawa prawie 80% wszystkich gleb, natomiast gleby klasy III i IV występują miejscami. Stąd w pkt 2.2 kierunki ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu – podstawowe zasady ochrony środowiska przyrodniczego, ochrona powierzchni ziemi i gleb (str. 48 zmiany Studium) ustalono ochronę gruntów rolnych wysokiej jakości ze szczególnym uwzględnieniem zwartych kompleksów, leżących poza terenami zurbanizowanymi i leśnymi pomiędzy m.in. miedzy Wojcieszycami, a Gorzowem. Z kolei w pkt 4.4 kierunki rozwoju produkcji rolnej (str. 54 zmiany Studium) wpisano, iż gospodarka rolna stanowi jedną z głównych funkcji rozwojowych gminy i dla przebudowy struktury agrarnej terenów gminy i restrukturyzacji funkcjonowania tej gałęzi gospodarki zakłada się w studium ochronę gruntów najwyższych klas bonitacyjnych (RIIIa, PsIII i ŁIII) przed zmianą na cele inne niż rolne oraz zakaz rozwijania ferm zwierząt futerkowych i przemysłowego chowu trzody chlewnej. Powyższe ograniczenie nie odnosiło się co prawda wprost do ferm drobiu, której budowę planował skarżący, jednak niewątpliwie wskazuje na pewne założenia w zakresie polityki rozwoju rolnictwa w gminie, stojące w zgodzie z treścią zaskarżonego aktu. Także w zakresie zasad prowadzenia polityki przestrzennej (str. 63 zmiany Studium) przyjęcie zasad zrównoważonego rozwoju jako podstaw strategii rozwoju gminy i całego regionu, uznano za podstawową zasadę, co wiąże się - jak podano - z umocnieniem i rozbudową systemu terenów chronionych i wkomponowaniem przyjętych zasad ich ochrony w procesy społeczno-gospodarczego rozwoju i zagospodarowania przestrzennego gminy z eliminacją uciążliwych wpływów na stan środowiska.

Ponadto odnośnie wprowadzonych do treści MPZP ograniczeń Sąd wskazał, iż Lubuski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gorzowie Wlkp. w piśmie z 4 lipca 2019 r. zgłosił do organu wniosek o uwzględnienie w projekcie przedmiotowego planu ustalenia zapisów zakazujących lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej m.in. miejscowości R., O., J., W., G.. i W.. Organ dodał, iż inwestycja typu elektrociepłownia na biogaz o mocy do 1 MW należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jako taką inwestycję LPWIS wskazał także fermę kurzą 6600DJP, uznając za zasadne zakaz lokalizowania ww. inwestycji na terenie objętym planem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, iż przyjęcie w MPZP dla działki nr [...] przeznaczenia rolniczego, związanego z lokalizacją upraw rolnych z ograniczeniem w zakresie budowy budynków inwentarskich i zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostało przez organ uzasadnione prowadzeniem polityki ochrony gruntów rolnych wyższych klas, do których zalicza się także nieruchomość skarżącego, a których w gminie jest niewiele. Dodatkowo stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania – uprawy rolne, a także jest w całości zgodne z funkcją i przeznaczeniem przyjętymi w Studium. Nie bez znaczenia dla wprowadzenia przez organ tak określonej regulacji, uwzględniającej interes publiczny, był także zamiar zapobiegnięcia konfliktom społecznym, biorąc pod uwagę zabudowę mieszkalną znajdującą się w okolicy.

Odnośnie zaś do wprowadzonego w § 7 pkt 3 lit. f MPZP zakazu lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż wprowadzenie go uwarunkowane było treścią art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika możliwość określenia w planie miejscowym terenów związanych z ww. produkcją energii, która występuje wyłącznie w przypadku terenów posiadających taką właśnie przewidzianą funkcję w Studium. Zatem wobec braku ustalenia rozmieszczenia ww. urządzeń w Studium, którego MPZP nie mógł naruszać, brak było podstaw dla lokalizacji ww. urządzeń w obszarze objętym planem miejscowym.

Jakkolwiek wprowadzone uregulowania stanowią ograniczenie skarżącego w wykonywaniu prawa własności, to jednak w ocenie Sądu ograniczenie to nie stanowi o nadużyciu uprawnień planistycznych gminy. Kwestionowane ustalenia mają bowiem służyć wartości nadrzędnej jaką jest ochrona gruntów rolnych, odpowiadają kierunkom określonym w Studium, a wprowadzone ograniczenia mają prowadzić do uniknięcia konfliktów społecznych, co, w ocenie Sądu, zostało dokonane z poszanowaniem zasad proporcjonalności i wyważeniem interesu publicznego i indywidualnego. Mimo wprowadzenia na terenie oznaczonym jako R.1-4, zatem także na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, ograniczeń, jako przeznaczenie podstawowe wprowadzono tereny rolnicze, co odpowiada obecnemu sposobowi zagospodarowania tego terenu, nie pozbawiając tym samym skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, przez wykorzystanie gruntów do produkcji rolniczej o profilu upraw rolnych.

Skarżący wskazał na naruszenie przez organ zrównoważonego rozwoju przez wprowadzenie kwestionowanych zapisów w MPZP. Przepis ten odwołuje się do pojęcia rozwoju określonego w art. 3 pkt 50 Prawo o ochronie środowiska, zgodnie z którym oznacza to rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przytoczone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a uprzednio także w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP, jak również dokumentach objętych procedurą planistyczną m.in. prognozie oddziaływania na środowisko, motywy podjęcia zaskarżonej uchwały wskazują na uwzględnienie przez organ przesłanki zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Niewątpliwie określone w treści zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenu i przewidziane ograniczenia stoją w sprzeczności z planowaną przez skarżącego inwestycją, jednak podkreślić należy, iż gmina posiada kompetencję ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania, które mogą stać w konflikcie z zamierzonym przez właściciela nieruchomości przedsięwzięciem. Niestety fakt nabycia nieruchomości w okresie kiedy na danym obszarze nie obowiązywał plan nie gwarantuje niezmienności tego stanu (gwarancji takiej nie daje także uzyskana decyzja o warunkach zabudowy – art. 65 u.p.z.p.), a w realiach przedmiotowej sprawy organ korzystając z ustawowego uprawnienia kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącego nie zostały zatem wprowadzone, wbrew zarzutom skarżącego, z naruszeniem art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 1 i 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pozostawienia bez odpowiedzi wniosku skarżącego w zakresie możliwości zagospodarowania terenu w planowany przez niego sposób Sąd wskazał, że z akt wynika, iż wniosek ten został przez organ przyjęty i rozpoznany (k. 42), stanowiąc element dokumentacji planistycznej. W świetle przepisów u.p.z.p. nie jest wymagane udzielenie odpowiedzi na wniosek zgłoszony w procedurze planistycznej, ale podlega on rozpatrzeniu, co znalazło swoje odzwierciedlenie w tabeli zawierającej wykaz wniosków. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie złożył w trakcie procedury planistycznej uwag do projektu planu.

Za nieuprawnione Sąd uznał podnoszenie przez skarżącego zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa własności innych właścicieli nieruchomości rolnych położonych w obszarze objętym MPZP. Jak podkreślono na wstępie rozważań, strona skarżąca może kwestionować ustalenia planu miejscowego tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje stronie skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżący mógł realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do działki nr [...] położonej na obszarze uchwalonego planu (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06). Wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Dlatego za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się dodatkowo do naruszenia interesu prawnego innych właścicieli nieruchomości objętych skarżonym planem. Z tych samych również względów za nieuzasadniony okazał się zarzut skargi dotyczący definicji terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych (tereny objęte symbolem RPO), ponieważ to przeznaczenie nie dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w tym w zakresie postanowień § 4 pkt 7 i 8, § 7 pkt 3 lit. b i f oraz § 8 pkt 2 części tekstowej uchwały; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 140 K.c. w związku z art. 64 Konstytucji RP i błędne przyjęcie (str. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, mimo stwierdzenia przez Sąd, iż przedmiotowe przepisy ingerują w uprawnienia strony jako właściciela działki nr [...]. Tymczasem kwestionowane przez skarżącego zapisy zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony ograniczają prawo własności skarżącego jako właściciela nieruchomości rolnej położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, w stopniu nieproporcjonalnym i wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy;

- niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i błędne przyjęcie (str. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że w realiach przedmiotowej sprawy organ korzystając z ustawowego uprawnienia kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji naruszeń prawa materialnego, o czym mowa w ramach ww. zarzutów.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego dodatkowo argumentował, że kiedy skarżący kupował nieruchomość to Studium nie wykluczało hodowli drobiu. Wskazał, że najbliższa zwarta zabudowa mieszkaniowa znajduje się ponad 1000 m, a uciążliwości z produkcji roślinnej mogą być nie mniejsze niż ze zwierzęcej. Ponadto skarżący jako rolnik jest producentem drobiu, ale na innym terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny jaką wypowiedział Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie w wyniku uchwalenia MPZP doszło do nieuprawnionej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności. Należy wskazać, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to doskonały przykład tego w jaki sposób organy władzy publicznej mogą w granicach i na podstawie obowiązującego prawa ingerować w prawo własności. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (patrz: art. 21, art. 31 i art. 64) i wpisuje szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 K.c. doskonale wpisuję się w tego rodzaju problematykę, co nie wymaga szerszego omówienia. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności.

Poza tym w odniesieniu do nieruchomości skarżącego trudno w ogóle mówić o ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności skoro przedmiotem MPZP jest nieruchomość skarżącego, która miała przeznaczenie rolne i takie samo przeznaczenie zostało niejako utrzymane w planie miejscowym, z argumentacją odnoszącą się do ochrony klas gruntów o wyższych klasach bonitacyjnych, których udział procentowy w powierzchni gminy jest niewielki i wynosi 20%. Poza tym MPZP w tym zakresie nie ustanawia w odniesieniu do terenów rolnych wyjątków, ponieważ niezależnie od tzw. "siatki" właścicielskiej, a więc niezależnie kto jest właścicielem nieruchomości i niezależnie od wielkości tych nieruchomości, na przedmiotowym terenie (poza stanowiskiem archeologicznym) ustanawia przeznaczenie pod uprawę rolną. Trudno zatem uznać argumentację skargi kasacyjnej odnoszącą się do naruszenia zasady proporcjonalności, wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Poza tym wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 64 Konstytucji RP, tj. ust. 3 tego artykułu, wprost stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uchwalenie MPZP to bowiem konsekwencja zastosowania przepisów ustawy – u.p.z.p.; a przeznaczenie rolne w żadnym wypadku nie pozwala na stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia prawa własności co do jego istoty. MPZP konstytucyjnie chroniony rdzeń prawa własności uwzględnia – utrzymując dotychczasowy sposób przeznaczenia nieruchomości skarżącego, a więc uwzględniając przysługujący skarżącemu zakres prawa własności także w rozumieniu art. 140 K.c., ponieważ skarżący niewątpliwie będzie mógł korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności – pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, jaką jest grunt rolny. W żadnym razie tak zakreślony problem prawny w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że uchwalenie MPZP nastąpiło z przekroczeniem tzw. "władztwa planistycznego gminy".

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 140 K.c. w związku z art. 64 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny prawnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy ustawy, tj. art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. dotyczące zasad ogólnych planowania i zagospodarowania przestrzennego, w istocie potwierdzają, że uchwalenie MPZP nastąpiło w ramach przysługującego Radzie Gminy władztwa planistycznego. Z jednej strony w ramach wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., uwzględniono dotychczasowy zakres prawa własności skarżącego, z drugiej – uwzględniono ochronę gruntów rolnych. W ramach definicji z art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. uwzględniono zatem istniejący ład przestrzenny, ale też – w wyniku zachowania gruntów rolnych o wyższych klas bonitacyjnych – wzięto pod uwagę zrównoważony rozwój, preferując rolne wykorzystanie tego rodzaju gruntów rolnych. W tym zakresie należy dostrzec, że uniemożliwienie skarżącemu na ww. nieruchomości chowu drobiu nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Same indywidualne plany inwestycyjne to za mało by można było doszukać się w tym zakresie naruszenia prawa, tym bardziej, że w sprawie argumentowano, iż skarżący ma plany dalszego rozwoju prowadzonej już działalności związanej z chowem drobiu, a więc mamy do czynienia z osobą, która już w innym miejscu taki chów prowadzi. W odniesieniu do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uchwalony MPZP nie narusza przysługującego dotychczas skarżącemu prawa do gruntu jako prawa do zagospodarowania terenu, do którego skarżący ma tytuł prawny, ponieważ skarżący może w zakresie niezmienionym wykonywać prawo własności nieruchomości. Uchwalenie MPZP nastąpiło z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ co do zasady do zadań własnych gminy należy uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; zaś ustalenie przeznaczenia terenu jako rolnego nastąpiło w planie miejscowym, co w pełni odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie zakazu lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW Sąd I instancji niewadliwie wyłożył, że jest o to zdeterminowane treścią art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., czego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, pomijając treść tych przepisów.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W tych warunkach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ponieważ nie potwierdziły się twierdzenia skarżącego jakoby Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył wskazywane wyżej przepisy prawa materialnego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.