Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 739/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13, 22
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi H.S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 marca 2023 r. Wójt Gminy (dalej: "Wójt"), po rozpoznaniu wniosku [...] spółki z o.o. (dalej: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 120 MW z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą: magazynami energii, stacjami transformatorowymi, panelami, inwerterami, okablowaniem, drogami wewnętrznymi, ogrodzeniem i placami manewrowymi, na częściach działek o numerach: [...].

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał m.in., że zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatu Giżyckiego, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie i Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych jako organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych, melioracji wodnych i ochrony gruntów leśnych oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdyż inwestycja położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Ponadto, stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeanalizowano warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające ze stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, oraz z przepisów odrębnych.

W złożonym odwołaniu H.S. (dalej: "skarżąca") zarzuciła, że ww. decyzja narusza:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na brak podstaw do uznania, że inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm.; dalej": "u.o.z.e."), gdyż planowana inwestycja – z uwagi na jej moc i zarobkowy charakter – powinna być uznana za obiekt o funkcji przemysłowej, a także przez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż w aktach sprawy nie ma informacji o możliwości przyłączenia tej inwestycji do sieci ani informacji o sposobie rozwiązania gospodarki ściekowej (kanalizacji deszczowej);

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy część inwestycji ma być "potencjalnie zlokalizowana" na gruntach klasy lll b;

- art. 53 ust. 4 pkt 5a, pkt 6, pkt 8 i art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p. przez przyjęcie na skutek upływu terminu do zajęcia stanowiska, że projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami administracji, w sytuacji gdy takie uzgodnienia nie zostały dokonane, gdyż domniemanie prawne zawarte w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. dotyczy inwestycji celu publicznego, a przedmiotowe zamierzenie nie jest taką inwestycją;

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916) przez zaniechanie właściwej ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich, w rejonie którego ma być zlokalizowana inwestycja;

- § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez pominięcie, że inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko;

- § 3 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia nr 152 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich przez niezapewnienie ochrony gatunkowej, podlegającej ścisłej ochronie, ostrołódce kosmatej, która rośnie na terenie planowanej inwestycji;

- art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niewłaściwe ustalenie okoliczności faktycznych;

- art. 107 k.p.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Inwestor w pismach z 21 kwietnia i 9 maja 2023 r. ustosunkował się do zarzutów merytorycznych odwołania.

Decyzją z 25 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wywiodło z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 i pkt 22 u.o.z.e., że w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania w analizie, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Podkreśliło jednocześnie, że podziela pogląd, że nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. winna być postrzegana systemowo jako realizacja celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, której jednym z celów jest uproszczenie i skrócenie procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Kolegium zaznaczyło, że nie można utożsamiać rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Zauważyło, że choć oba ww. przepisy są zawarte w tej samej ustawie, to z uwagi na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że w określonych sytuacjach można ustalić warunki zabudowy dla części działki, zatem inwestycja nie będzie obejmowała gruntów rolnych klasy III. Zauważyło też, że dla planowanej inwestycji w pierwszej kolejności należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a następnie warunki technicznie przyłączenia do sieci energetycznej.

Stwierdziło, że Wójt wykazał spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Oceniło, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera elementy wymienione w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyło też, że do wniosku dołączona została decyzja środowiskowa, w której uwzględnione zostały przepisy o ochronie przyrody. Decyzja ta jest kompatybilna z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż również dotyczy części działek. Kolegium zaznaczyło, że projekt decyzji uzyskał uzgodnienia z właściwymi organami współdziałającymi i wyjaśniło, że skoro przepisy przewidują tzw. milczące uzgodnienie, to brak jest podstaw do uznania, że nie dokonano prawidłowo uzgodnień.

W złożonej skardze skarżąca powtórzyła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zawarte w odwołaniu od decyzji Wójta. Zarzuciła ponadto, że Kolegium rażąco naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego, nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i zaniechało podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nadto, Kolegium rażąco naruszyło art. 11 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie okoliczności faktycznych. Uchybiło też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż utrzymało w mocy decyzję Wójta.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 1 września 2023 r. skarżąca podtrzymała w całości stanowisko objęte skargą.

Inwestor w piśmie procesowym z 11 grudnia 2023 r. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej i odniósł się do zarzutów skargi.

Na rozprawie 19 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawarte

w niej argumenty. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 120 MW, składającej się z: od 130.000 do 300.000 paneli fotowoltaicznych (w zależności od ich mocy) umieszczonych na konstrukcjach wsporczych zakotwionych bezpośrednio w gruncie, 42 kontenerowych stacji transformatorowych, transformatora głównego GPO, do 20 kontenerowych magazynów energii o mocy do 1 MW i pojemności do 2,5 MWh, do 509 inwerterów, przewodów elektrycznych nisko i średnionapięciowych o różnej średnicy umożliwiających połączenie ze sobą wszystkich elementów instalacji, przewodów i instalacji sterujących – systemów zarządzania i zdalnego sterowania elektrownią oraz z infrastruktury towarzyszącej: ogrodzeń, drogi dojazdowej, drogi wewnętrznej i systemów monitoringu.

Z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej: ".u.p.z.p.") wynika, że zasadą jest, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie jednak z ust. 3 art. 61 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Jak stanowi art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.; dalej: "u.o.z.e.") instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Przez "odnawialne źródło energii" należy zaś rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otoczenia, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego, biometanu, biopłynów oraz z wodoru odnawialnego (art. 2 pkt 22 u.o.z.e.).

Opisane wyżej planowane przedsięwzięcie zasadnie więc zostało zakwalifikowane przez orzekające w sprawie organy administracji jako "instalacja odnawialnego źródła energii" w rozumieniu ww. przepisów. Bezspornie bowiem składa się na nie zespół urządzeń, które mają służyć do wytwarzania energii opisanej przez dane techniczne i handlowe z energii promieniowania słonecznego.

Bez wpływu na tę ocenę pozostają wywody skarżącej, że planowana elektrownia fotowoltaiczna będzie zakładem produkcyjnym o mocy do 120 MW. Sąd podziela tę linię orzeczniczą, zgodnie z którą lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga oceny przesłanek zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej (zob. np. wyroki NSA: z 29.06.2022 r. II OSK 1276/21, z 12.10.2022 r. II OSK 1482/21, z 3.11.2022 r. II OSK 2130/22, z 22.11.2022 r. II OSK 2249/22; z 11.01.2023 r. II OSK 2619/22, z 17.01.2023 r. II OSK 2706/22, z 13.06.2023 r. II OSK 1407/22, z 9.05.2023 r. II OSK 911/22, z 13.09.2023 r. II OSK 1693/22, z 10.10.2023 r. II OSK 83/23 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępnie pod adresem http://orzeczenia.nsa. gov.pl).

W ślad m.in. za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, należy zauważyć, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zostało nadane nowelizacją dokonaną ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. – nie budzi większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji odnawialnych źródeł energii zawartej w odrębnej ustawie. Skoro ustawodawca nakazał stosowanie w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej odnawialnych źródeł energii definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, gdyż byłoby to w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Podkreślenia wymaga, że z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja mogła zostać wprowadzona w planie miejscowym, o ile taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium i plan miejscowy), których zakres stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych i bezspornie nie obejmują decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (zob. wyrok NSA z 1.12.2020 r. II OSK 1580/18), prowadzi zaś do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skoro jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu administracji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

NSA w powołanym wyroku dodał, że w punkcie 5 uzasadnienia projektu ww. ustawy wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym wskazany zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. NSA zauważył też, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Sąd wskazał, że jednym z celów tej dyrektywy jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Ocenił, że te fundamentalne wartości, leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych, w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej.

Uwzględniając powyższe stanowisko, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi, że planowana inwestycja nie może być uznana za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. z uwagi na to, że będzie produkować energię "w przemysłowych ilościach", a także zarzuty uzależniające możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. o mocy przekraczającej 500 kW od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje czy w planie miejscowym.

Prawidłowo więc organy obu instancji rozpoznały wniosek inwestora z wyłączeniem przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe, nie ma znaczenia w sprawie, że w okolicy terenu planowanej inwestycji nie występują działki zabudowane w sposób umożliwiający kontynuację funkcji dla farmy fotowoltaicznej.

W sprawie nie naruszono również art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skarżąca bezpodstawnie naruszenia tego przepisu upatruje w konieczności uzyskania stosownych zapewnień od administratora sieci energetycznej w zakresie dostawy minimalnych wartości energii elektrycznej koniecznej dla funkcjonowania planowanego zakładu produkcyjnego oraz zapewnienia odbioru produkowanego prądu przez istniejącą sieć energetyczną. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 z późn. zm.) do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (to jest podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła lub magazynu energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV), dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny jest też zarzut niewłaściwej oceny, że projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego z uwagi na brak rozwiązania kwestii gospodarki ściekowej – kanalizacji deszczowej. Zgodnie z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ostatecznej decyzji Wójta z 28 grudnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jako warunek wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wskazano, że po etapie montażu instalacji fotowoltaicznej cały obszar farmy, poza głównymi drogami przejazdowymi, należy obsiać mieszanką traw roślin motylkowych (pkt II. 4) i zobowiązano inwestora do ustawienia paneli fotowoltaicznych pod kątem umożliwiającym swobodny spływ wód opadowych z powierzchni paneli do gruntu (pkt II.10). Ponadto, nakazano stosować system czyszczenia paneli na sucho, eliminujący zużycie wody, a w przypadku konieczności mycia paneli przy użyciu wody – do używania wody czystej lub zdemineralizowanej bez zastosowania żadnych dodatków, w tym detergentów i innych substancji chemicznych (pkt II.9).

W pkt. III tej decyzji, w którym określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, nie zobowiązano inwestora do budowy kanalizacji deszczowej. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, na terenie inwestycji nie planuje się utwardzenia powierzchni poza dojazdami i placem manewrowym. Oceniono, że "eksploatacja inwestycji nie niesie ryzyka negatywnego oddziaływania na wody podziemne i powierzchniowe. Planowane przedsięwzięcie nie będzie ingerowało w tereny podmokłe, wody płynące oraz stojące. W trakcie pracy modułów fotowoltaicznych nie jest zużywana woda, nie powstają też ścieki bytowo-socjalne. Wody opadowe i roztopowe będą odprowadzane grawitacyjnie na powierzchnie biologicznie czynne. Panele fotowoltaiczne nie wymagają mycia. Wody deszczowe w sposób wystarczający obmywają powierzchnię instalacji". Wobec powyższego, trudno uznać, że na terenie inwestycji rozwiązania kwestii gospodarki ściekowej wymaga wybudowania kanalizacji deszczowej.

Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu, że dla terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zdaniem skarżącej część inwestycji ma być "potencjalnie zlokalizowana" na działce nr [...], na której występują użytki klasy IIIb - grunty orne.

Przyznać należy, że na tej działce, której powierzchnia wynosi ponad 157,49 ha, znajdują się również grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,2795 ha. Zauważyć jednak należy, że w pkt. III.4 decyzji środowiskowej przewidziano wprost, że należy wyłączyć z terenu inwestycji grunty rolne klasy bonitacyjnej RIlIb. Inwestor zastosował się do tego ograniczenia, co wynika z treści wniosku i załączonych do niego map. Wójt również zgodnie z ww. decyzją i wnioskiem inwestora, ustalił możliwość zabudowy wyłącznie na tych częściach działek geodezyjnych nr nr [...] , na których nie występują grunty klasy III, co wynika jednoznacznie z załączników graficznych do decyzji Wójta z 17 marca 2023 r., na których zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, nie jest w sprawie sporna i jest akceptowana w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z 15.02.2022 r. II OSK 712/22 i z 13.06.2023 r. II OSK 964/23).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących ochrony środowiska należy wyjaśnić skarżącej, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak już zaznaczono, w odniesieniu do planowanej inwestycji takie postępowanie przeprowadzono i zostało ono zakończone wydaniem przez Wójta 28 grudnia 2022 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a ustalenia zawarte w tym akcie są wiążące w niniejszym postępowaniu. W toku postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko badano m.in. kwestię zgodności tej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i przepisami rozporządzenia nr 152 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich, co jednoznacznie wynika z treści decyzji z 28 grudnia 2022 r. Przy udziale wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej i w sprawach gospodarowania wodami, oceniono wówczas, że po spełnieniu warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz uwzględnieniu wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym, inwestycja może być realizowana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich. Dodać należy, że Sąd nie może ocenić prawidłowości decyzji z 28 grudnia 2022 r., gdyż naruszałoby to art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżąca nie wykazała, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy z 17 marca 2023 r. była sprzeczna z decyzją z 28 grudnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Sąd również nie zalazł podstaw do stwierdzenia, że warunki zabudowy ustalone zostały niezgodnie z warunkami zawartymi w decyzji środowiskowej.

Bezzasadny jest zarzut, że inwestycja narusza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zawarty w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 152. Planowane przedsięwzięcie nie jest bowiem "przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko", gdyż nie zostało wymienione w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: "rozporządzenie"). Przedsięwzięcie to wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia i jako "przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" nie jest objęte zakazem przewidzianym w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 152, który odnosi się wyłącznie do realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut niezapewnienia ochrony gatunkowej ostrołódce kosmatej na terenie planowanej inwestycji. W decyzji środowiskowej nakazano "wyłączyć z terenu inwestycji miejsca, gdzie stwierdzono występowanie ostrołódki kosmatej Oxytropis pilosa - gatunku podlegającego ochronie ścisłej, znajdującego się na czerwonej liście roślin poprzez wygrodzenie siedliska płotkami". W decyzji z 17 marca 2023 r. nie powtórzono tego nakazu. Wskazano jednak na położenie terenu inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich, na którym obowiązują zasady zagospodarowania stosownie do ww. rozporządzenia nr 152. Ponadto w zakresie m.in. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zobowiązano inwestora do przestrzegania innych warunków wynikających z przepisów szczególnych. Zauważyć należy, że z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy musi powielać w swojej treści wszystkie warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji

i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, które stosownie do art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b określane są w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.), zgodnie z którym obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Zauważyć należy, że określony w ww. przepisie obowiązek ochrony przyrody winien następować w granicach obowiązującego prawa, z poszanowaniem interesu indywidualnego (zob. wyrok NSA z 17.06.2008 r. II OSK 651/07).

Skarżąca nie uzasadniła, na czym mają polegać zarzuty nieprawidłowego przyjęcia, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został uzgodniony ze Starostą, Regionalnym Dyrektorem Lasów i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Jak wynika z akt administracyjnych projekt tej decyzji został skutecznie przesłany za pomocą platformy ePUAP do ww. organów administracji przy pismach z 20 lutego 2023 r., stosownie do

art. 53 ust. 4 pkt. 6 i 8 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przy czym, stosownie do ust. 5c niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z art. 53 ust. 5 jednoznacznie wynika, że wobec braku reakcji organów uzgadniających, prawidłowo uznano, że projekt decyzji został milcząco uzgodniony. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ww. przepisy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Dodać należy, że organ administracji, wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy w przypadku "milczącego" uzgodnienia, nie ma obowiązku oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (zob. wyroki NSA 6.12, 2017 r. II OSK 617/17 i z 17.11.2022 r. II OSK 1881/21).

Należy podzielić ocenę organów obu instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Wobec powyższego, zasadnie Wójt ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy.

Nie zasługują na uwzględnienie również podniesienie w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmienna jego ocena przez skarżącą nie oznacza naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Uzasadnienie decyzji Kolegium nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Te walory posiada uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Kolegium nie pominęło żądnej z istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, wyjaśniło przesłanki zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i, wprawdzie dość lapidarne, lecz ustosunkowało się do zarzutów odwołania.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.