Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 214/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta P. z dnia 4 października 2023 r., nr OPS/8280/220/2023 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku I. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta P. (dalej również: "organ wnioskujący", "Burmistrz") pismem z 4 października 2023 r., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy M. (dalej również: "Wójt", "uczestnik"), poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku I. B. (dalej również: "zainteresowana") o skierowanie do domu pomocy społecznej (dalej również: "dps").

W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z 12 czerwca 2023 r. I. B. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej: "MOPS") wniosek o skierowanie jej do Domu Opieki Archidiecezji [...] w M. Burmistrz zawiadomieniem z 5 lipca 2023 r., działając w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa"), przekazał pismo Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w M. (dalej: "GOPS"), jako właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Powołał się przy tym na brak właściwości miejscowej, wynikający z art. 101 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: "ups", "ustawa") oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "kc"), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W jego ocenie, miasto P. nie jest miejscem zamieszkania zainteresowanej. Burmistrz wyjaśnił, że ww. około trzy lata temu przeniosła się do córki H. W. (Gmina M.). Powołał się również na oświadczenie syna zainteresowanej – K. B. z 5 lipca 2023 r., który potwierdził, że matka od dawna nie zajmuje lokalu w P. Po analizie zebranego materiału dowodowego, organ wnioskujący uznał, że centrum życiowe zainteresowanej znajduje się w M. Wskazał na treść wniosku, w którym podkreślono, że ww. chce być w stałych relacjach z córką, z uwagi na łączącą je bliską więź. Z tego powodu I. B. wybrała konkretny dps, w pobliżu miejsca zamieszkania córki. Burmistrz ocenił, że zamieszkanie zainteresowanej we wspólnym lokalu z synem jest obiektywnie niemożliwe, ma to związek z jego głębokim uzależnieniem od alkoholu, a także stanem technicznym mieszkania.

W odpowiedzi na wniosek uczestnik zwrócił się o wskazanie Burmistrza, jako organu właściwego w sprawie. Podniósł, że zainteresowana jest zameldowana na terenie właściwości organu wnioskującego, posiada tam mieszkanie, które regularnie opłaca, tam również znajdują się jej rzeczy osobiste, meble, sprzęty. W ocenie Wójta, pobyt ww. na terenie gminy M. ma charakter czasowy i związany jest z jej długotrwałą chorobą oraz cyt.: "(...) niemożnością zapewnienia wymaganej opieki przez OPS w P. w miejscu zamieszkania...". Uczestnik postępowania wskazał, że obecnie córka – która czasowo zajmowała się matką, ze względu na swój pogarszający się stan zdrowia, nie jest już w stanie zapewnić jej osobiście opieki.

Zdaniem Wójta, czasowy pobyt zainteresowanej u córki nie spowodował przeniesienia jej centrum życia do M., wobec czego w gestii Burmistrza leży wydanie stosownej decyzji w sprawie. Wywodząc jak powyżej uczestnik przywołał treść art. 101 ust. 1 i 2a ups – określający właściwość organu wobec osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub w dps na podstawie umowy cywilnej. Do odpowiedzi na wniosek załączył również dwie notatki urzędowe pracownika socjalnego z 7 i 9 listopada 2023 r., wskazujące, że według oświadczenia córki zainteresowana przebywa obecnie w dps na terenie miasta P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sporów o właściwość należy rozpatrywać w powiązaniu z regulacją zamieszczoną w art. 22 § 1 pkt 1 kpa. Stanowi on, że spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika więc, że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, położonych na terenie właściwości tego samego Samorządowego Kolegium Odwoławczego – to właśnie Kolegium jest władne rozstrzygnąć spór. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach ma miejsce tylko wówczas, gdy spór toczą organy samorządu terytorialnego położone na terenie właściwości różnych samorządowych kolegiów odwoławczych.

W pierwszej kolejności należało więc odnieść się do zagadnienia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. Zauważyć bowiem należy, że zarówno Burmistrz, jak i Wójt są organami jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem spraw opisanych w pkt 2-4, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie) rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu – sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Analizując powyższe normy prawa zauważyć należy, że spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem (powiat kłodzki – właściwość SKO w Wałbrzychu) a Wójtem (powiat średzki – właściwość SKO w Poznaniu), w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. B. o skierowanie do dps. Powyższe obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych określono na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925), wskazanie powiatu wynika zaś z załącznika do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z 23 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. z 2017 r., poz. 853). Wniosek jest więc dopuszczalny, gdyż ww. organy nie posiadają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Na mocy art. 59 ust. 1 ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej uregulowane zaś są w art. 101 ups. W pierwszej kolejności właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Stosownie zaś do art. 101 ust. 2 ups - w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

W myśl art. 6 pkt 8 ups, osoba bezdomna, to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w świetle przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zainteresowana definicji osoby bezdomnej nie spełnia, zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym.

Kwestią sporną w sprawie jest zaś jedynie miejsce jej stałego zamieszkania, związane z koncentracją aktywności życiowej. Ups nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 kc. Stosownie do tej normy prawnej, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Z akt sprawy wynika, że zainteresowana stale, przez okres ostatnich trzech lat zamieszkiwała u córki, w M. – sytuacji tej nie kwestionuje żaden z organów. Jej pobyt ww. miejscu powodowany był koniecznością zapewnienia koniecznej pomocy i opieki w związku z wiekiem zainteresowanej (80 lat) i związanymi z tym trudnościami z samodzielnym funkcjonowaniem. Dodatkowym argumentem dla takiego stanu rzeczy jest potwierdzony przez organ wnioskujący, a wynikający m. in. z dołączonej do akt sprawy informacji Komisariatu Policji w P. z 28 listopada 2023 r., stan techniczny mieszkania, w którym jest ona zameldowana i w którym – zdaniem uczestnika postępowania – zamieszkuje (do notatki dołączono zdjęcia). Dokument ten jasno wskazuje, że ww. lokal nie jest miejscem zamieszkania I. B. – panuje w nim bałagan, brak jest żywności, pomieszczenia są otwarte (zepsute zamki w drzwiach) i – jak wynika z pisma - korzystają z niego osoby bezdomne. Syn zainteresowanej jest osobą uzależnioną od alkoholu, a jego oświadczenie złożone do akt potwierdza, że matka od kilku lat mieszka z siostrą. Zainteresowana jest jedynie zameldowana na pobyt stały pod adresem w P.

W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przesłanki, o których mowa w art. 25 kc, muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową aktualnie ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.

Podkreślić tu trzeba, że ocena ewentualnego zamiaru zmiany miejsca zamieszkania (czy też chęci pozostania w miejscu aktualnym) wynikać musi z konkretnego zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. Bezspornie zainteresowana od około trzech lat (również na datę złożenia wniosku) prowadziła gospodarstwo domowe z pomocą córki, na terenie gminy M. W związku z tym Sąd uznał, że nie zamieszkuje ona na terenie miasta P. Również sama zainteresowana w treści wniosku wskazuje, że córka opiekuje się nią od lat (tak w miejscu zameldowania, jak i później w miejscu jej zamieszkania), syn jest alkoholikiem i nie może oczekiwać od niego wsparcia.

W ocenie Sądu, tak zachowanie zainteresowanej, jak i wyrażona przez nią jasno wola pozostania pod opieką córki (jak najbliżej jej miejsca zamieszkania), a także fakt już kilkuletniego zamieszkiwania w M., spełnia przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. W tej sytuacji Wójt został uznany za organ właściwy w sprawie.

Sąd oczywiście zauważa, że z dołączonej do pisma uczestnika postępowania notatki urzędowej pracownika socjalnego z 9 listopada 2023 r. wynika, że w tej dacie zainteresowana przebywała w Domu Emeryta i Rencisty "[...]" w P. Jednak prócz ww. notatki z rozmowy z jej córką oraz przytoczenia przez Wójta w odpowiedzi na wniosek normy art. 101 ust. 2a ups, brak jest jakiegokolwiek dowodu, pozwalającego na uznanie, że I. B. aktualnie przebywa w ww. ośrodku. Podkreślenia wymaga, że Wójt nie odnosi się do twierdzeń przedmiotowej notatki, nie wynika z niej również charakter pobytu zainteresowanej w ww. miejscu. Zauważyć również należy, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu na potwierdzenie przywołanej okoliczności.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w przypadku zmiany miejsca zamieszkania zainteresowanej, zmianie ulegnie się też właściwość organu do rozpoznania wniosku o skierowanie jej do dps.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.