Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1580/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i § 1 2, art. 53 § 2b, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1,  art.149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 §1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 §1 pkt 1 i 2, §2, § 3 pkt 1 i § 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubaczowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 14/23 w sprawie ze skargi R. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubaczowie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odrzuca skargę, 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubaczowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. (dalej: PPIS lub organ) zawiadomieniem z 8 marca 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u R. G. (dalej: skarżący). Sprawę zarejestrowano pod nr PSP.906.1.1.2021.DK.

Pracownicy PPIS w dniu 25 marca 2021 r. przeprowadzili ocenę narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej u skarżącego na zajmowanym stanowisku pracy lekarza POZ w Przychodni Zdrowia w S.D. Skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie.

Organ zwrócił się pismem z 31 marca 2021 r. do PPIS w Łańcucie o zapoznanie skarżącego z protokołem narażenia zawodowego. Zawiadomieniem z 1 kwietnia 2021 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 4 maja 2021 r.

Następnie 27 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęła od PPIS w Łańcucie dokumentacja zapoznania skarżącego z protokołem. Zawiadomieniami z 4 maja 2021 r. i 2 czerwca 2021 r. przedłużono termin załatwienia sprawy odpowiednio do 4 czerwca 2021 r. oraz 5 lipca 2021 r.

PPIS 10 czerwca 2021 r. przesłał Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy (dalej: WOMP) w Rzeszowie skierowanie na badanie skarżącego.

PPIS postanowieniem z 5 lipca 2021 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2021 r.

PPIS pismem z 6 września 2021 r. zwrócił się z pytaniem do WOMP na jakim etapie jest postępowanie w związku z przesłanym skierowaniem na badanie oraz kartą oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej skarżącego.

PPIS postanowieniem z 1 października 2021 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2021 r.

WOMP pismem z 13 września 2021 r. w odpowiedzi na pismo z 6 września 2021 r. poinformował, że sprawa dotycząca podejrzenia choroby zawodowej skarżącego jest w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego.

PPIS postanowieniem z 1 października 2021 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2021 r.

PPIS pismem z 2 grudnia 2021 r. wystąpił do WOMP z zapytaniem na jakim etapie diagnostyczno-orzeczniczym jest postępowanie w sprawie choroby zawodowej skarżącego.

WOMP pismem z 18 stycznia 2022 r. udzielił odpowiedzi, że sprawa dotycząca podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego jest w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego.

WOMP pismem z 25 lutego 2022 r. zwrócił się do PPIS o przesłanie uzupełnienia do oceny narażenia zawodowego obejmującego fakty znane organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej z urzędu i stanowiące istotny materiał niezbędny do wydania orzeczenia.

PPIS pismem z 8 marca 2022 r. – zwrócił się do WOMP o informacje odnośnie okresu choroby u skarżącego.

PPIS pismem z 10 marca 2022 r. ponownie zwrócił się do WOMP o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w sprawie podejrzenia choroby zawodowej skarżącego.

PPIS postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2022 r.

WOMP w odpowiedzi na pismo PPIS z 10 marca 2022 r. poinformował, że postępowanie jest w trakcie diagnostyczno-orzeczniczym.

PPIS pismem z 2 czerwca 2022 r. zwrócił się do WOMP o udzielenie informacji o stan sprawy diagnostyki skarżącego.

PPIS postanowieniem z 1 lipca 2022 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2022 r.

WOMP pismem z 7 lipca 2022 r. poinformował, że sprawa dotycząca podejrzenia choroby zawodowej skarżącego jest w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego.

PPIS pismem z 29 sierpnia 2022 r. ponownie zwrócił się do WOMP o udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa skarżącego.

W odpowiedzi na powyższe zapytanie WOMP poinformował, że sprawa jest w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego.

PPIS postanowieniem z 30 września 2022 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 grudnia 2022 r.

PPIS pismem z 7 grudnia 2022 r. zwrócił się z zapytaniem do WOMP na jakim etapie jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w sprawie skarżącego.

WOMP pismem z 16 grudnia 2022 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu na dzień 5 stycznia 2023 r. godzina [...] badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Rzeszowie w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie podejrzenia choroby zawodowej.

Skarżący 27 grudnia 2022 wystąpił do organu z wnioskiem o zmianę jednostki orzeczniczej, ponieważ w jego ocenie WOMP w Rzeszowie nie spełnia wymagań.

PPIS postanowieniem z 30 grudnia 2022 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 marca 2023 r.

PPIS pismem z 5 stycznia 2023 r. za pośrednictwem ePUAP przekazał wniosek skarżącego o zmianę jednostki orzeczniczej według właściwości do WOMP.

Skarżący pismem z 8 stycznia 2023 r. skierowanym do PPIS wskazał, że w związku z postępowaniem dotyczącym choroby zawodowej wnosi kolejne ponaglenie w sprawie, po ponagleniu z 27 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że WOMP nie spełnia wymogów ustawowych dla jednostki tego typu, gdyż kierownikiem WOMP nie jest lekarz, a tym bardziej specjalista w dziedzinie medycyny pracy lub medycyny przemysłowej jak wymaga "art. 52.2" ustawy o służbie medycyny pracy.

II.

W dniu 9 stycznia 2023 r. skarżący za pośrednictwem ePUAP wniósł skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W piśmie załączonym z dnia 3 stycznia 2023 r. skarżący wskazał, że wnosi skargę na bezczynność organu jakim jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L.. Skarżący wskazał, że w dniu 03.03.2021 r. organ wszczął postępowanie w sprawie choroby zawodowej z związku z przebyciem przez skarżącego COVID 19 w marcu 2020 r. i następstwami tej choroby. Skarżący zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi PPIS w L. nie wydał decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącego wystąpiła sytuacja bez wyjścia prawnego. Instytucje, które mają wpływ na decyzję stosują dyskryminację szczególnie wobec skarżącego jak i innych lekarzy i pielęgniarek poszkodowanych przez COVID19 w związku z wykonywaniem pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 14/23, po rozpoznaniu skargi R. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej - zobowiązał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. do rozpoznania wniosku skarżącego R. G. z dnia 3 marca 2021 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do uznania zasadności skargi na bezczynność organu. Sąd stwierdził również, że skarżący spełnił przesłanki procesowe do wniesienia skargi, gdyż pismem z 8 stycznia 2023 r. złożył ponaglenie w przedmiocie bezczynności.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że sprawa zainicjowana zgłoszeniem choroby zawodowej z 3 marca 2021 r. nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ nie załatwił wskazanej sprawy w wielokrotnie przedłużanych terminach na podstawie art. 36 k.p.a., a w odpowiedzi na skargę brak jest również informacji o zakończeniu postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że wszystkie odpowiedzi udzielone na zapytanie organu o stan sprawy udzielone przez WOMP, sprowadzały się do lakonicznego stwierdzenia, że sprawa dotycząca podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego jest w trakcie postępowania diagnostyczno – orzeczniczego. Organ nie wystąpił do WOMP o podanie przebiegu tego postępowania, czy skarżący był wzywany na badania, czy odmówił lub nie stawił się na badania w wyznaczonym terminie. Zdaniem Sądu wzajemne pisma pomiędzy PPIS a WOMP nie wyjaśniają w żaden sposób przebiegu postępowania diagnostyczno – orzeczniczego. Akceptowanie przez organ takich odpowiedzi i brak dążenia do szczegółowego ustalenia działań podejmowanych przez jednostkę orzeczniczą medycyny pracy prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane przez organ miały charakter pozorny i skutkowały stwierdzeniem istnienia bezczynności, co ostatecznie uzasadniało zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ani w terminie wielokrotnie przedłużanym. Zdaniem Sądu, nie może być uzasadnieniem dla niewykonania obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących zaniedbanie osób wykonujących w imieniu podmiotu publicznego czynności w sprawie.

IV.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie w zw. art. 52 § 1 i § 1 2 p.p.s.a., art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 §1 pkt 1 i 2, §2, § 3 pkt 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") z uwagi na błędy w kontroli ustaleń faktycznych w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w sprawie zainicjowanej zgłoszeniem choroby zawodowej z dnia 3 marca 2021 r. przez R. G., polegające na niezasadnym przyjęciu do rozpoznania skargi i jej uwzględnieniu na podstawie art.149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 §1a p.p.s.a, pomimo braku uprzedniego wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 §1 pkt 1 i 2 k.p.a, spowodowane niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji, na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego wynika, że ponaglenie z dnia 8 stycznia 2023 r. zostało wniesione do Organu w dniu 11 stycznia 2023 r., a więc po dacie wniesienia skargi, która została wniesiona w dniu 9 stycznia 2023 r. Nadto, w ocenie Organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że pismo z dnia 8 stycznia 2023 r. nazwane "ponagleniem", jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 i 2, § 3 pkt 1 k.p.a, w sytuacji gdy w ocenie Organu, analiza treści tego pisma wskazuje, że pismo to nie jest ponagleniem, a jedynie wnioskiem Skarżącego w sprawie zmiany jednostki orzeczniczej I stopnia tj. WOMP, która w opinii Skarżącego nie spełnia wymagań ustawowych dla tego typu jednostek, a który to wniosek Organ, pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. przekazał do załatwienia do organu właściwego do jego rozpatrzenia tj. do WOMP, na podstawie do art. 65 §1 k.p.a. Nadto wspomniane pismo, wbrew wymogom zawartym w art. 37 § 5 k.p.a, nie było skierowane przez Skarżącego do organu wyższego stopnia nad organem rozpoznającym sprawę tj. Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a jedynie do organu - PPIS. W ocenie Organu wskazane naruszenia powodują, że nie został spełniony warunek dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu, z powodu braku uprzedniego wniesienia ponaglenia do organu właściwego stosownie do art. 52 §1 i 2 p.p.s.a., art.53 § 2b p.p.s.a. w zw. art. 37 § 1 pkt § 3 pkt 1, § 5 k.p.a. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie do rozpoznania skargi i wydanie wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1 p.p.s.a. Z tych powodów, wniesiona skarga jako niedopuszczalna, prawidłowo powinna zostać odrzucona przez Sąd I instancji przy zastosowaniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art.149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w zw. z art. 37 §1 i §2 k.p.a oraz art. 35 § 1, § 3 zdanie pierwsze, § 5 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a, z uwagi na niezasadne przyjęcie, że na dzień złożenia skargi (09.01.2023r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej zgłoszeniem choroby zawodowej z dnia 3 marca 2021 r. która nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz wielokrotnie przedłużanych terminach na podstawie art. 36 k.p.a. co skutkowało zobowiązaniem Organu do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie określonym w pkt 1 zaskarżonego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z jednoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a, na skutek błędów w kontroli ustaleń faktycznych dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego. Sąd I instancji błędnie przyjął, że działania podejmowane przez Organ miały charakter pozorny, a wymiana korespondencji pomiędzy Organem a WOMP nie wyjaśniała przebiegu postępowania orzeczniczo-diagnostycznego przed WOMP, co skutkowało stwierdzeniem istnienia bezczynności i zobowiązaniem Organu do rozpoznania tego wniosku w terminie określonym w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednak przy pominięciu stopnia skomplikowania sprawy, sformalizowania postępowania w zakresie sposobu jego dokumentowania i prowadzenia stosownie do przepisów konieczności przeprowadzenia licznych dowodów, przy pominięciu stopnia przyczynienia się Skarżącego do wydłużenia postępowania, a także przy niezasadnym nie zaliczeniu przez Sąd I instancji do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym opóźnień niezależnych od organu albo winy strony, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. Nadto dokonując oceny stopnia bezczynności Organu Sąd I instancji przyjął, że na ocenę tę rzutuje m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, niepodejmowanie czynności, bądź podejmowanie czynności nieefektywnych i na postawie art. 149 §1a p.p.s.a stwierdził, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednak w ocenie Organu, przy pominięciu racjonalnych i uzasadnionych przyczyn istniejących w niniejszej sprawie, decydujących o terminie jej załatwiania. Podczas gdy zdaniem Organu oraz na podstawie akt postępowania administracyjnego wynika, brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, ponieważ na dzień wniesienia skargi, nie było możliwe zakończenie przez Organ prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie z powodu trwającego w tym czasie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego w WOMP i wyznaczeniem terminów badań Skarżącego w dniach 5 stycznia 2023r. (pismo WOMP z dnia 16.12.2022r. o znaku: PCHZ 430/29/21, data wpływu do Organu 20.12.2022r., karta 148) i 27 stycznia 2023r., (pismo WOMP z dnia 1.02.2023r. o znaku: PCHZ.430/29/21, data wpływu do Organu 03.02.2023r. karta 200), na które to terminy Skarżący nie stawił się do WOMP, jak również nie przedłożył do WOMP dokumentacji medycznej, gdzie poprzez swoją bezczynność przyczynił się do wydłużenia czasu trwania postępowania, co z kolei skutkowało brakiem możliwości wydania przez WOMP stosownego orzeczenia lekarskiego w sprawie stwierdzenia lub niestwierdzenia choroby zawodowej, który to dowód jest niezbędnym elementem do zakończenia przez Organ postępowania, merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338). Nadto w ocenie Organu, w realiach rozpoznawanej sprawy niezbędnym i zasadnym było dla zachowania ciągłości postępowania i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, przedłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 35 § 1, § 3 zdanie pierwsze, § 5 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. i wydanie wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art.149 § 1a p.p.s.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować oddaleniem skargi przy zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a.

3. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 §1a p.p.s.a. poprzez brak jasności w zakresie ustalenia, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty do rozpoznania przez Sąd I instancji w rozpoznawaj sprawie oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku niejasnych i nielogicznych treści, wzajemne sprzecznych i wykluczających się oraz brak przytoczenia przepisów prawnych, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kontroli ustaleń faktycznych w sprawie, tj.

- w uzasadnieniu wyroku (str.1) Sąd podaje, że: "Przedmiotem skargi R. G. (dalej "Skarżący") jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej "PPIS" lub "Organ") w przedmiocie dostępu do informacji publicznej", co w ocenie Organu mogłoby wskazywać, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy dotyczy skargi na bezczynność Organu, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 poz. 902), a z dalszej części uzasadnienia wyroku (str. 4 i następne) wynika, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji, była bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, wszczętym na podstawie zgłoszenia w sprawie choroby zawodowej, na co wskazują przytoczone zapisy w uzasadnieniu wyroku tj.: "że skarżący spełnił przesłanki procesowe do wniesienia skargi, gdyż pismem z dnia 8 stycznia 2023r. złożył ponaglenie w przedmiocie bezczynności), a nadto z treści uzasadnienia wynika, iż Sąd I instancji w zakresie dokonania kontroli przestrzegania przez Organ terminów do załatwienia sprawy i przedłużania tych terminów załatwienia sprawy, zastosował i przywołał przepisy art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a., bez przytoczenia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej na podstawie której Sąd I instancji przyjął, że zostały spełnione warunki dopuszczalności wniesienia skargi, adekwatnej do przyjętego do rozpoznania stanu faktycznego określone w przepisach p.p.s.a.,

- brak podania w uzasadnieniu wyroku przepisu prawa procesowego, na podstawie którego Sąd I instancji, że zostały spełnione przesłanki procesowe do wniesienia skargi, w związku z wniesionym ponagleniem z dnia 8.01.2023 r. Wskazane uchybienia w ocenie Organu uniemożliwiają kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku w trybie art. 189 p.p.s.a.

V.

R. G. pismem z 25 lipca 2023 r. (wniesionym przez ePUAP) złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wskazał, że skarga kasacyjna oparta jest na zmanipulowanych przesłankach. Wskazał, że zostały przesłane dwa ponaglenia do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w L. w sprawie PSP.906.1.1.2021, w tym nadane na poczcie w dniu 09.01.2023 r. Wcześniejsze przesłane przez ePUAP w dniu 05.01.2023 r. zawierające wniosek. Zarówno korespondencja z PPIS w L., jak i korespondencja z Wojewódzkim Ośrodkiem Medycyny Pracy (WOMP) w Rzeszowie z jesieni 2022 r., jest w aktach sprawy. Skarżący wskazał, że minęło ponad dwa lata, a sprawa jest w punkcie wyjścia.

Skarżący wniósł o:

1. zadanie pytania prawnego (zagadnienie prawne) do Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na zagadnienie prawne dotyczące tego czy WOMP w Rzeszowie ma właściwości do orzekania w sprawie choroby zawodowej z uwagi na niespełnianie wymogów ustawowych z art. 15.2 ustawy o służbie medycyny pracy;

2. zadanie pytania prawnego (zagadnienie prawne) przez Naczelny Sąd Administracyjny do Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, z uwagi na zagadnienie prawne dotyczące tego czy WOMP w Rzeszowie ma właściwości do orzekania w sprawie choroby zawodowej z uwagi na niespełnianie wymogów ustawowych z art. 15.2 ustawy o służbie medycyny pracy, oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy poprzez orzeczenie choroby zawodowej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów

3. zadanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące zgodności takiej sytuacji w WOMP w Rzeszowie z prawem europejskim to jest art. 2 Traktatu Lizbońskiego dotyczącego EU.

Uzasadniając wniesienie powyższych pytań skarżący wskazał, że od rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego może zależeć rozstrzygnięcie tej sprawy. Zdaniem skarżącego WOMP w Rzeszowie nie spełnia wymogów ustawowych dla jednostki tego typu, gdyż kierownikiem WOMP w Rzeszowie nie jest lekarz ani tym bardziej specjalista w dziedzinie medycyny pracy lub medycyny przemysłowej jak wymaga art. 15.2 ustawy o służbie medycyny pracy. Stan taki narusza prawo europejskie (art. Traktatu Lizbońskiego o EU ).

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. podniesiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ dopiero po przesądzeniu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało tak skonstruowane, że NSA jest w stanie przeprowadzić kontrolę kasacyjną tego wyroku, możliwie jest przystąpienie do oceny zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych.

W ocenie NSA nie ma racji skarżący kasacyjnie organ zarzucając, że w tej sprawie Sąd naruszył art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 §1a p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak jasności w zakresie ustalenia jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty do rozpoznania przez Sąd oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku niejasnych i nielogicznych treści, wzajemnie sprzecznych i wykluczających się oraz brak przytoczenia przepisów prawnych, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kontroli ustaleń faktycznych w sprawie.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt II FSK 568/08, te i kolejne cytowane poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie organ zasadnie wskazuje nieprawidłowości Sądu w sporządzonym uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w postaci wskazania w początkowej części uzasadnienia nieprawidłowo przedmiotu tej sprawy (wadliwego wskazania, że sprawa dotyczy odmowy dostępu do informacji publicznej) i lakonicznego wyjaśnienia powodów, które skłoniły Sąd do uznania, że "skarżący spełnił przesłanki procesowe do wniesienia skargi, gdyż pismem z dnia 8 stycznia 2023r. złożył ponaglenie w przedmiocie bezczynności"), jednak te wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uniemożliwiają kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia Sądu.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W sposób wystarczający do dokonania oceny zgodności z prawem tego poglądu Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn jego zdaniem skarga na bezczynność była dopuszczalna i zasługiwała na uwzględnienie. Możliwe było zatem przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie, z wywodów Sądu wynika bowiem, dlaczego w jego ocenie doszło do rozpoznania skargi i stwierdzenia naruszenia prawa wskazanego w skardze. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast upatrywać w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy lub dokonaniu przez Sąd błędnej oceny prawnej, jak tego chce skarżący kasacyjnie organ, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.

Zasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie Sąd naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie z powodu naruszenia art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 §1 pkt 1 i 2, §2, § 3 pkt 1 i § 5 k.p.a. (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Zasadnie bowiem podniesiono w skardze kasacyjnej, że wadliwa była ocena Sądu w zakresie dopuszczalności wniesienia rozpoznawanej skargi na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w sprawie zainicjowanej przez R. G. zgłoszeniem choroby zawodowej z dnia 3 marca 2021 r. Trafnie bowiem wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że w niniejszej wprawie nie został zrealizowany ustawowy wymóg wynikający z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzedzenia skargi na bezczynność przewidzianym w ustawie środkiem zaskarżenia, tj. ponagleniem.

Z akt sprawy wynika, że pismo z 8 stycznia 2023 r., uznane przez Sąd za ponaglenie, zostało wniesione do organu dopiero w dniu 11 stycznia 2023 r., a więc po dacie wniesienia skargi na bezczynność, która – co nie jest w sprawie sporne - została wniesiona w dniu 9 stycznia 2023 r.

Ponadto zasadnie zarzucono także w skardze kasacyjnej, że pismo strony z 8 stycznia 2023 r., niezawierające tytułu a określone w treści tego pisma "kolejnym ponagleniem", nieprawidłowo zostało uznane przez Sąd za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 pkt 1 k.p.a. Trafnie bowiem zarzuca skarżący kasacyjnie, że analiza treści tego pisma wskazuje, że nie jest to ponaglenie w rozumieniu tych przepisów, lecz wniosek strony w sprawie zmiany jednostki orzeczniczej I stopnia tj. WOMP, który - w opinii skarżącego - nie spełnia wymagań ustawowych dla tego typu jednostek. Taka intencja i wola strony wyraźnie wynika z treści tego pisma, które zostało skierowane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L, ale w jego treści wyraźnie wskazano, że jest kolejnym pismem wniesionym w ślad na "ponagleniem z 27 grudnia 2022 r." i zarzucono, że WOMP w Rzeszowie nie spełnia wymogów ustawowych dla jednostek tego typu. Skarżący nie powołuje się w nim na przepisy k.p.a. dotyczące ponaglenia, nie wspomina o bezczynności PPIP w L., a jedynie kwestionuje prawidłowość WOMP w Rzeszowie wskazując, że nie spełnia on wymogów art. 15.2 ustawy o służbie medycyny pracy (k. 43 akt sprawy).

Podkreślenia wymaga, że w piśmie z 8 stycznia 2023 r. skarżący użył wprawdzie słowa "ponaglenie", ale nie w kontekście środka zaskarżenia przewidzianego w art. 37 §1 k.p.a. Wskazał bowiem wyraźnie, że: "W związku z postępowaniem dotyczącym choroby zawodowej w mojej sprawie wnoszę kolejne ponaglenie w sprawie po ponagleniu z 27.12.2022 r." i sprecyzował, że zarzuca naruszenie art. 152 ustawy o służbie medycyny pracy i chce zmiany WPMP w Rzeszowie. Wbrew wymogom zawartym w art. 37 § 5 k.p.a., pismo z 8 stycznia 2023r. nie było też skierowane przez skarżącego do organu wyższego stopnia nad organem rozpoznającym sprawę tj. Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego czego wymaga art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., lecz do PPIS. Mając to na uwadze należy zatem uznać, że nie było to ponaglenie w rozumieniu k.p.a. i tak też to pismo skarżącego potraktował sam organ, przekazując je pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. do załatwienia do organu właściwego do jego rozpatrzenia tj. do WOMP, na podstawie do art. 65 §1 k.p.a.

Mając zatem na uwadze zarówno treść pisma z 8 stycznia, jak i datę jego wniesienia (tj. wniesienie tego pisma już po wniesieniu skargi na bezczynność) Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nieprawidłowy był pogląd Sądu pierwszej instancji, że pismo to należało uznać za ponaglenie w rozumieniu art. 37 §1 k.p.a. i że to ponaglenie poprzedziło wniesienie skargi.

Nie ma też w aktach sprawy innego dowodu, że skarżący poprzedził skargę na bezczynność organu ponagleniem w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Podkreślenia bowiem wymaga, że także pismo z 27 grudnia 2022 r. (k. 53 akt sprawy), do którego nawiązał skarżący w treści pisma z 8 stycznia 2023 r., nie może być uznane za ponaglenie w rozumieniu art. 37 §1 k.p.a. Zostało ono bowiem zatytułowane "Wniosek o zmianę jednostki orzeczniczej", i tak samo jak w późniejszym piśmie z 8 stycznia 2023 r., o którym była mowa powyżej (k. 43 akt sprawy), skarżący domagał się zmiany Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie, gdyż "nie spełnia wymogów ustawowych dla jednostki tego typu gdyż kierownikiem WOMP w Rzeszowie nie jest lekarz a tym bardziej specjalista w dziedzinie medycyny pracy lub medycyny przemysłowej jak wymaga art. 152 ustawy o służbie medycyny pracy".

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że pomimo jednoznacznego ustawowego wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność organu ponagleniem, wniesionym do organu wyższego rzędu (za pośrednictwem organu bezczynnego) – w niniejszej sprawie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji skarga nie została poprzedzona tym środkiem zaskarżenia wniesionym do organu właściwego, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 oraz § 5 k.p.a. Z powodu braku uprzedniego wniesienia ponaglenia, nie został zatem spełniony ustawowy warunek dopuszczalności tej skargi na bezczynność organu. Z tego powodu wniesiona skarga powinna była zostać odrzucona przez Sąd I instancji jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Stwierdzone przez NSA naruszenie przepisów postępowania miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie tej skargi do rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji i wydanie wyroku na podstawie art.149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i odrzuceniu skargi, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, biorąc pod uwagę charakter sprawy i rodzaj stwierdzonej wady przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego.