Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2648/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 692/17 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy i Miasta w N. kwotę 1270 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 692/17 oddalił skargę Rady Miejskiej w N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewiduje art. 98 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej "u.s.g."). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że uchwała rady miejskiej podjęta została bez uzyskania pozytywnej opinii Kuratora oświaty, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej "u.s.o."). Zgodnie z art. 59 ust. 2c pkt 1 ustawy opinia jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Przepis ten został dodany z dniem 23 stycznia 2016 r. ustawą z 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 35). Ustawą tą zmieniono również dotychczasową treść art. 59 ust. 2.

Przepis art. 59 ust. 2 ustawy w brzmieniu do 22 stycznia 2016 r. stanowił, że "szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny". Ustawa w ówczesnym brzmieniu nie przewidywała formy ani terminu tej opinii. Wobec tego w orzecznictwie powszechny był pogląd, że zastosowanie ma art. 89 ust. 1 u.s.g.: "jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu". Jeżeli zaś organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w art. 89 ust. 1a u.s.g.

Skarżąca Rada Miasta w N. przyjmuje, iż odwołując się do art. 89 ust. 2 u.s.g. należy przyjąć domniemanie prawne zakładające akceptację rozstrzygnięcia organu gminy przez organ współdziałając z upływem terminu 14 dni, o którym mowa w art. 89 ust. 1a. Zdaniem Sądu uszło uwadze skarżącej, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym opinia kuratora jest wydawana w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, co oznacza że mają tu zastosowanie przepisy K.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. Na wydane postanowienie Kuratora przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, że aktualna regulacja art. 59 u.s.o. – z niewielkimi modyfikacjami – jest powtórzeniem stanu prawnego obowiązującego do dnia 21 kwietnia 2009 r., czyni uprawnionym odwołanie się do dorobku orzecznictwa sądu administracyjnego z tego okresu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2006 r. wyraził pogląd, że uregulowanie formy i środka zaskarżenia opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej ma konsekwencje prawne dla interpretacji art. 59 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. Regulacja zawarta w przepisach prawa ustrojowego musi być interpretowana zgodnie z regulacją szczególną, którą jest art. 59 u.s.o. Wyrażenie opinii o likwidacji szkoły publicznej przez Kuratora oświaty w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, uchyla domniemanie opinii pozytywnej, wywodzonej z naruszenia ustawowego terminu określonego w art. 89 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 59 ust. 6 przepisy o likwidacji szkoły mają zastosowanie do przekształcenia szkoły lub placówki.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie opinia kuratora oświaty wydawana w trybie art. 59 ust. 2 u.s.o., nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o przekształceniu szkoły. Opinię tą wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 u.s.o., jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki wychowania i opieki. Taka interpretacja art. 59 ust. 2 u.s.o. w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych gminy. Nie budzi wątpliwości, że gmina wykonuje te zadania samodzielnie lecz na podstawie i w ramach ustaw, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Takim ustawowym ograniczeniem jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ustawy. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r., K 29/00 uznano, że w aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego. Raczej jest to współdziałanie organów samorządu terytorialnego z innymi organami państwa. Takim współdziałaniem jest przepis art. 59 ust. 2 u.s.o.

W przedmiotowej sprawie Kurator w postanowieniu z [...] marca 2017 r. negatywnie zaopiniował przekształcenie Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w N., natomiast w dniu [...] marca 2017 r. podjęta została uchwała o jej przekształceniu, a więc w otwartym terminie do złożenia zażalenia na postanowienie Kuratora. Z brzmienia art. 59 ust. 2 u.s.o. wynika, że przepis nie przewiduje terminu do wydania postanowienia przez kuratora. Sąd nie podziela argumentacji skarżącej gminy, "iż oczekiwanie na wyrażenie opinii przez kuratora paraliżowałoby jej prace". Kurator Oświaty przed podjęciem uchwały o przekształceniu szkoły wydał postanowienie negatywnie opiniujące ten zamiar. Natomiast gmina wbrew brzmieniu art. 59 ust. 2 podjęła uchwałę o przekształceniu szkoły, korzystając z art. 89 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu I instancji w tej sprawie nie można mówić o kolizji tych dwóch przepisów. Pierwszeństwo ma regulacja ustawy o systemie oświaty, jako lex specialis. Argumentacja skarżącej gminy, iż do dnia podjęcia uchwały nie otrzymali wydanego przez kuratora postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro ustawodawca przewidział, że na postanowienie kuratora wydane w trybie art. 59 ust. 2 ustawy przysługuje zażalenie, to mają zastosowanie wszystkie przepisy K.p.a., w tym również o doręczeniu. Gmina nie mogła podjąć uchwały o przekształceniu po wydaniu negatywnie opiniującego ten zamiar postanowienia powołując się na art. 89 ust. 1 u.s.g. Taka interpretacja art. 59 ust. 2 u.s.o. w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych. Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, lecz na podstawie ustaw i w ich granicach. Takim ich ograniczeniem jest art. 59 ust. 2 ustawy. Brak w tym przepisie ściśle określonych przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i jej oparcie o ocenę wykonania tych obowiązków nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2006 r., I OSK 258/06.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Rada Miejskiej w N., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1) art. 59 ust. 2 u.s.o., polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w N. podejmując w dniu [...] marca 2017 r. uchwałę w przedmiocie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w N. dopuściła się naruszenia ww. przepisu, bowiem na datę podjęcia przedmiotowej uchwały nie dysponowała pozytywną opinią P. Kuratora Oświaty w R., gdy tymczasem począwszy od 11 marca 2017 r. istnieje prawne domniemanie wydania przez P. Kuratora Oświaty w R. pozytywnej opinii w przedmiocie przekształcenia PSP Nr [...] w N. w szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym, bo bieg 14-dniowego terminu na wyrażenie przez P. Kuratora Oświaty opinii upłynął w dniu 10 marca 2017 r. – w zakreślonym ustawowo terminie Kurator nie zajął jakiegokolwiek stanowiska.

2) art. 89 ust 1 i 2 u.s.g. przez nieuprawnione uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym pominięcie go przy ocenie a) terminu, w którym Kurator winien zająć stanowisko (wydać postanowienie opiniujące) w sprawie przekształcenia szkoły, b) spełnienia przez skarżącą przesłanki uzyskania pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w zakresie zamierzonego przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w N., gdy tymczasem od 11 marca 2017 r. istniało prawne domniemanie pozytywnej opinii Kuratora w materii przekształcenia PSP Nr [...] w N., zaś negatywa opinia Kuratora z racji terminu jej wydania oraz terminu doręczenia jej skarżącemu jest bezprzedmiotowa i nie może oddziaływać na ocenę spełnienia przez skarżącego wymogu określonego art. 59 ust. 2 u.s.o.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieuprawniony jest wniosek Sądu I instancji, iż uwadze skarżącej uszedł fakt, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym opinia kuratora jest wydawana w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, co oznacza, że mają tu zastosowanie przepisy k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Przede wszystkim skarżąca kwestionuje pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 59 ust. 2 u.s.o. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 89 ust. 2 u.s.g. Oba wskazane przepisy nie pozostają względem siebie w zależności lex specialis – lex generalis, bowiem regulują one odmienne, nie wykluczające się wzajemnie materie. Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.s.o. szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana (odpowiednio przekształcona) po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Do opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastosowanie ma art. 89 u.s.g., który stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Natomiast jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub la, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub la. Stosownie zaś do art. 59 ust. 2c u.s.o. opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. Tym samym, w sprawie wydania opinii mają zastosowanie przepisy k.p.a., zgodnie z którymi jednym z elementów składowych postanowienia jest data jego wydania. Oznaczenie daty wydania jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności postanowienia przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jego wydania – wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r., I OSK 2880/16.

Niezrozumiałe jest stanowisko Sądu wskazujące, że skoro do postanowienia Kuratora Oświaty mają zastosowanie przepisy k.p.a., to okoliczność, że Gmina podjęła skarżoną uchwałę w dniu [...] marca 2017 r., zaś o fakcie wydania przez Kuratora Oświaty postanowienia negatywnie opiniującego jej zamiar dowiedziała się 23 marca 2017 r. (data doręczenia postanowienia) – nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności działania Gminy. Zdaniem Sądu I instancji, Gmina po wydaniu negatywnie opiniującego jej zamiar postanowienia – nie mogła podjąć uchwały o przekształceniu szkoły powołując się na art. 89 ust. 1 u.s.g. Zatem, zdaniem Sądu I instancji art. 89 ust. 2 u.s.g. w ogóle nie ma zastosowania do opinii wyrażanej przez organ nadzoru pedagogicznego, z którym to poglądem nie sposób się zgodzić.

Stanowisko dotyczące relacji art. 59 ust. 2 u.s.o. i art. 89 ust. 2 u.s.g. prezentowane przez autora skargi znajduje pełną aprobatę w linii orzeczniczej sądów administracyjnych ukształtowanej zarówno w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 21 kwietnia 2009 r. – gdzie szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogła zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, zaś opinia była wydawana w drodze postanowienia, na które służyło zażalenie, jak i od chwili gdy ustawodawca powrócił do powyższego rozwiązania prawnego tj. od 23 stycznia 2016 r., kiedy to na podstawie ustawy z 29 grudnia 2015 o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wprowadzono w ustawie o systemie oświaty nowe brzmienie art. 59 ust. 2 i dodano ust. 2c – vide: wyrok NSA w Warszawie z 29 czerwca 2017 r., I OSK 2880/16, wyrok WSA w Olsztynie z 11 października 2007 r., II SA/Ol 797/07, wyrok NSA w Warszawie z 5 grudnia 2006 r., I OSK 1398/06.

W stanie prawnym obowiązującym na gruncie ustawy o systemie oświaty do 21 kwietnia 2009 r. (kiedy to szkoła prowadzona przez jest mogła zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty wydawanej w drodze postanowienia) ukształtowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazująca, że termin, określony w art. 89 u.s.g. nie jest terminem zawitym, skutkującym tym, że jego przekroczenie oznacza brak możliwości wyrażenia swojej opinii przez właściwy organ. Sądy stały na stanowisku, że jest to termin instrukcyjny, którego przekroczenie jednakże powoduje skutki określone w ust. 2 tego przepisu, tj. domniemanie pozytywnego stanowiska organu opiniującego – zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r., I OSK 2880/16. Do dwóch przywołanych powyżej orzeczeń, tj. wyroku WSA w Olsztynie z 11 października 2007 r., II SA/Ol 797/07 oraz wyroku NSA w Warszawie z 5 grudnia 2006 r., I OSK 1398/06 odwoływała się skarżąca zarówno w skardze skierowanej do Sądu I instancji jak i na rozprawie przed tymże Sądem (wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r. nie był wówczas jeszcze opublikowany), jednakże Sąd ten pominął tę okoliczność milczeniem, natomiast przywołał pogląd NSA w Warszawie zawarty w wyroku z 9 maja 2009 r., I OSK 1287/05, zgodnie z którym, cyt: "Regulacja zawarta w przepisach prawa ustrojowego musi być interpretowana zgodnie z regulacją szczególną, którą jest art. 59 u.s.o. Wyrażenie opinii o likwidacji szkoły publicznej przez Kuratora oświaty w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, uchyla domniemanie opinii pozytywnej, wywodzonej z naruszenia ustawowego terminu określonego w art. 89 ust. 1 u.s.g. – pomimo, że wyrok ten zapadł w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, oczywiście nieadekwatnym do stanu objętego niniejszą skargą, na co pełnomocnik skarżącego zwracał uwagę sądu na rozprawie.

W sprawie objętej skargą istotnym jest, że Rada Miejskiej w N. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w N. w dniu [...] marca 2017 r. (termin na wydanie przez kuratora oświaty opinii upłynął w dniu 10 marca 2017 r.). W dacie podejmowania przedmiotowej uchwały Rada Miejska nie posiadała żadnej wiedzy o tym, że [...] marca 2017 r. P. Kurator Oświaty wydał postanowienie wyrażające negatywną opinię w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w N., bo przedmiotowe postanowienie wpłynęło do skarżącej dopiero w dniu 23 marca 2017 r.

Zatem gdyby nawet przyjąć, że okoliczność wydania przez Kuratora opinii po upływie czternastodniowego terminu nie zmienia faktu, iż opinia ta jest negatywna (tj. przyjąć instrukcyjny charakter terminu na wydanie opinii), to fakt, że skarżąca w dacie podjęcia uchwały nie znała stanowiska Kuratora, a zarazem podjęła uchwałę po upływie 14 dni od przedłożenia wniosku o wyrażenie opinii – oznacza, że wydanie negatywnej opinii nie obaliło domniemanie z art. 89 u.s.g. i wobec tego skarżąca była uprawniona do przyjęcia, że opinia Kuratora jest pozytywna – vide wyrok NSA w Warszawie z 15 lutego 2002 r., I SA 1665/01, w którym sąd stwierdził, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.s.o., szkoła i placówka publiczna, prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii przez kuratora. W niniejszej sprawie kurator wydał w tym zakresie opinię negatywną. W związku z tym podjęcie w tej sytuacji uchwały o likwidacji szkoły jest w sposób oczywisty sprzeczne z powołanym przepisem. Organ powołuje się na art. 89 u.s.g. (w jego brzmieniu na dzień podejmowania uchwały), w którym to przepisie przyjęto, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy m.in. od zaopiniowania przez inny organ, to zajęcie stanowiska powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Jeżeli natomiast organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu 14-dniowego. Termin, określony w tym przepisie, nie jest terminem zawitym, tj. że jego przekroczenie skutkuje brakiem możliwości wyrażenia swojej opinii przez organ. Jest to termin instrukcyjny, którego przekroczenie może powodować jedynie określone skutki, zawarte w ust. 2 tego przepisu. Tak więc okoliczność, że negatywna opinia kuratora, co do możliwości likwidacji szkoły, została wydana po upływie tego 14-dniowego terminu, nie zmienia faktu, że opinia jest negatywna i to stanowisko było znane organowi na miesiąc przed podjęciem uchwały. Wydanie negatywnej opinii obaliło bowiem domniemanie z art. 89 ust. 2 u.s.g., że opinia jest pozytywna. To domniemanie mogłoby wywołać określone skutki tylko wtedy, gdyby uchwała o likwidacji szkoły była podjęta po upływie 14 dni od daty doręczenia jej projektu kuratorowi, ale przed otrzymaniem negatywnej opinii kuratora. To w niniejszej sprawie tak się jednak nie stało. Rada, pomimo znanej jej negatywnej opinii kuratora o likwidacji szkoły, podjęła kwestionowaną uchwałę, która z tego powodu jest sprzeczna z prawem.

Bezspornym jest, że stosownie do wymogów określonych w ustawie o systemie oświaty Rada Miejska w N. wyczerpała procedurę przekształcenia szkoły m.in. Burmistrz Gminy i Miasta N. wystąpił do P. Kuratora Oświaty w R. o wydanie opinii w przedmiocie przekształcenia PSP Nr [...] w N., które zostało doręczone Kuratorowi 24 lutego 2017 r. i w tym też dniu rozpoczął się bieg 14-dniowego terminu, w którym Kurator mógł skutecznie zablokować proces przekształcenia PSP Nr [...] w N.

W niniejszej sprawie bezspornym jest także, że P. Kurator Oświaty, dokładnie w dwudziestym piątym dniu od dnia doręczenia mu uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły, tj. w dniu [...] marca 2017 r. r. wydał negatywną opinię, nie zachowując tym samym terminu określonego w art. 89 ust. 1 u.s.g. Zatem zarzuty błędnej wykładni art. 59 ust. 2 u.s.o. oraz art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. są uzasadnione.

Na marginesie wskazano, że postanowieniem z [...] września 2017 r. znak: [...] Minister Edukacji Narodowej w Warszawie uchylił w całości postanowienie P. Kuratora Oświaty w R. negatywnie opiniujące przekształcenie PSP Nr [...] w N. i wydał w tej materii pozytywną opinię.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 59 ust. 2 u.s.o., przez przyjęcie, że uchwała w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w N. zapadła bez uzyskania pozytywnej opinii P. Kuratora Oświaty jest zasadny. Zgodnie bowiem brzmieniem art. 59 ust. 2 u.s.o. szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, do opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastosowanie ma art. 89 u.s.g., który w ust. 1 stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Natomiast jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a (art. 89 ust. 2 u.s.g.). Wprowadzenie nowej regulacji procesowej, zawartej w art. 59 ust. 2c u.s.o., zgodnie z którą opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty niczego nie zmienia w kwestii stosowania rozwiązania przyjętego w art. 89 u.s.g. W szczególności między tymi przepisami nie ma zależności lex specialis – lex generalis, ponieważ przepisy te regulują dwie odmienne kwestie. Pierwszy wprowadza określone rozwiązanie procesowe, tj. nakazuje stosować w sprawie wydania opinii przepisy k.p.a., dotyczące postanowień, na które służy zażalenie. Drugi natomiast dotyczy bardzo ważnej kwestii ustrojowej, a mianowicie sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym. Przepis ten reguluje bowiem zakres uprawnień organu sprawującego nadzór i termin, w którym przysługuje mu uprawnienie nadzorcze w postaci wyrażenia stanowiska odmownego odnośnie zamierzonego rozstrzygnięcia organu gminy, w przypadku, gdy "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ". Warto zwrócić uwagę, że w przepisie tym użyto sformułowania "inny organ", co oznacza, że przepis ten dotyczy każdego organu posiadającego kompetencję do "zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania" rozstrzygnięcia organu gminy, a nie tylko organów nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu stanowisko Sądu I instancji, że "opinia kuratora oświaty wydawana w trybie art. 59 ust. 2 u.s.o., nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o przekształceniu szkoły. Opinię tą wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą" nie znajduje uzasadnienia w treści analizowanych tu przepisów.

Za takim rozumieniem przywołanych przepisów przemawiają również względy wykładni celowościowej. Nieracjonalnym bowiem byłoby rozwiązanie prawne, które umożliwiałoby organowi posiadającemu uprawnienia nadzorcze o charakterze prewencyjnym, paraliżowanie wykonywania zadań organów samorządu terytorialnego przez pozostawanie w bezczynności przez nieokreślony bliżej okres czasu. Zwłaszcza niebezpieczeństwo to jest widoczne na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdzie możliwość wykonania zadań z zakresu organizacji kształcenia dzieci i młodzieży (likwidacja lub przekształcenie szkoły) jest ograniczona ustanowionymi aktami normatywnymi terminami, co jest uzasadnione organizacją roku szkolnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.