Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2623/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr KOC/4961/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 sierpnia 2022 r., nr KOC/4961/Go/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dawniej [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z 3 sierpnia 2022 r. nr KOC/5795/Go/21, stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa.

Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Nieruchomość przy ul. [...] oznaczona Nr hip. [...] lit. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Stanowiła ona własność [...] w 8/12, [...] w 1/12, [...] w 1/12, [...] w 1/12 i [...] w 1/12, niepodzielnie, na mocy aktu z 1926 r., co potwierdza zaświadczenie Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w [...] nr [...].

Wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej w imieniu własnym, jak również jako spadkobierczyni pozostałych współwłaścicieli, złożyła [...].

Orzeczeniem administracyjnym z 23 lipca 1958 r. nr ET-6/N/29/58 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło [...] i innym przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Zostało ono doręczone [...] w dniu 1 sierpnia 1958 r.

W dniu 15 września 2021 r. [...] (dawniej [...]) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium, wskazując, że nieruchomość ta stanowiła własność [...]. Podał także, że przed Sądem Rejonowym dla Warszawy - [...] prowadzona jest sprawa, z wniosku [...], o stwierdzenie nabycia spadku po byłych właścicielach ww. nieruchomości, które do dnia złożenia niniejszego wniosku nie zostało zakończone.

Decyzją z 3 sierpnia 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją z 31 sierpnia 2022 r., Kolegium stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu powołało art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", zgodnie z którym postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął 15 września 2021 r., zatem został złożony po upływie 30 lat od daty jego doręczenia, gdyż zostało ono doręczone w dniu 1 sierpnia 1958 r., a zatem uległo ono umorzeniu z mocy prawa. Podało, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających jego następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości, ani nawet dowodu, że jest w istocie synem jednego ze współwłaścicieli - [...]. Jedocześnie podkreśliło, że od dnia 16 września 2021 r. (daty wejścia w życie ustawy zmieniającej) nie mogło dokonywać żadnych czynności, zatem niemożliwe było nawet wezwanie o uzupełnienie wniosku o dokumenty stwierdzające nabycie spadku po byłych właścicielach nieruchomości.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] (dawniej [...]) zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy:

• przepis jest rażąco niezgodny z normami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2; art. 32 ust. 1; art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; naruszając zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę równości, zasadę ochrony prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia oraz zasadę wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej;

oraz

• przepis został uchwalony z rażącym naruszeniem art. 189 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu, a w konsekwencji narusza art. 109 ust. 1; art. 112 i art. 120 Konstytucji RP;

• i tym samym - zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie powinien być zastosowany, albowiem na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej istnieje powinność zastosowania bezpośrednio norm konstytucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r., V SA 613/00).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Kolegium oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) dalej: "k.p.a.", w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej).

W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).

Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).

Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 23 lipca 1958 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwila wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.).

Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych ww. przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot ww. orzeczenie Prezydium po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela i przyjmuje jako własne. Orzeczenie doręczono [...] w dniu 1 sierpnia 1958 r. (karta nr 9 akt administracyjnych).

Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 15 września 2021 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – ww. wniosek wpłynął do organu 15 września 2021 r. (prezentata organu).

Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji z 31 sierpnia 2022 r. o umorzeniu z mocy prawa. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela.

Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są niezasadne.

Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce.

W odniesieniu do wywodzonej w skardze sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP, Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.