Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 295/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 4, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1-2, par. 5 ust. 1, par. 9 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski ( spr ) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi A. R.-M., P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], 2. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz A. R. – M. i P. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], znak [...],[...],[...] (dalej decyzja z [...] listopada 2011 r.) Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent albo organ I instancji), na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), działając na wniosek R. M. (dalej Inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem na hurtownię mięsa z rozbiorem półtusz (bez przetwórstwa) i parkingu oraz urządzeniu zjazdu publicznego na teren inwestycji w K. przy ul. M. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]).

Określając warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy organ I instancji wskazał, że nieprzekraczalne linie zabudowy dla projektowanego budynku winny być zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 1, wskaźnik intensywności zabudowy określony został na [...], udział powierzchni biologicznie czynnej – min. 30% powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia zabudowy projektowanego budynku do [...] m2, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku do [...] m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku (od poziomu terenu do poziomu gzymsu) ok. [...] m, geometria dachu projektowanego budynku - dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 3° do 45° oraz o kierunku głównej kalenicy dachu równoległym do frontu działki i jej wysokości do [...] m. Organ I instancji nakazał, by w projekcie zagospodarowania działki zaplanować urządzenie zieleni, usytuowanie miejsc na odpady, lokalizację dojść i dojazdów, lokalizację miejsc postojowych oraz lokalizację miejsca dostaw i rozładunku towarów. W projekcie zagospodarowania działki należy przewidzieć strefę zieleni izolacyjnej zimozielonej o zróżnicowanej wysokości od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W projekcie zagospodarowania działki należy zarezerwować strefę terenu biologicznie czynnego od strony istniejącego rowu odwadniającego RM-4, zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 1. Istniejące na terenie inwestycji znaki geodezyjne należy chronić, w szczególności nie wolno dopuścić do naruszenia ich lokalizacji.

Prowadzona działalność handlowo-usługowa oraz użytkowanie związanych z obiektem urządzeń (np. klimatyzacja, wentylacja), nie może powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu przy zabudowie mieszkaniowej, zarówno w porze dnia jak i w nocy. Na styku z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obowiązują standardy hałasu jak dla zabudowy mieszkaniowej. Hałas przenikający do wnętrz mieszkalnych z obiektu handlowo-usługowego oraz od urządzeń (typu wentylacja, klimatyzacja, itp.) nie może przekraczać dopuszczalnych norm, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zewnętrzna część instalacji chłodniczej musi być zaprojektowana w taki sposób i umieszczona w takim miejscu, by ewentualne uciążliwości hałasowe nie powodowały przekroczeń obowiązujących norm dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie hurtowni nie mogą być w porze nocnej parkowane samochody - chłodnie z włączonymi agregatami chłodniczymi, które powodowałyby przekroczenia norm hałasu na styku z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie należy umieszczać instalacji lub urządzeń nagłaśniających na zewnątrz budynku i w oknach.

W odniesieniu do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji Prezydent wskazał, że winna ona odbywać się z ul. M. przez projektowany zjazd publiczny, który winien być zlokalizowany w północnej części działki nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.), Prezydent ustalił po raz pierwszy warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło decyzję z [...] maja 2011 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dokonując analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent ustalił, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]), na której ma zostać wybudowany projektowany przez Inwestora budynek handlowo-usługowy, zlokalizowana jest w strefie o bardzo zróżnicowanej zabudowie, zarówno co do gabarytów poszczególnych budynków, jak i ich funkcji. Występuje tutaj zarówno zabudowa produkcyjna jak i zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna. Funkcjonowanie w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] (obręb [...]) dużego obszaru o funkcji produkcyjno-usługowej powoduje, że w niniejszej sprawie należy uznać, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń stron prowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu winny zamykać się w granicach terenu inwestycji. W celu zapewnienia powyższego, organ I instancji w niniejszej decyzji ustalił szereg obostrzeń dotyczących możliwości funkcjonowania nowoprojektowanej inwestycji, w zgodzie z zastanym już zainwestowaniem mieszkaniowym na terenie sąsiednich nieruchomości. W szczególności obostrzenia te dotyczą konieczności zachowania odpowiednich norm hałasu oraz ograniczenia ewentualnych uciążliwości zapachowych czy też świetlnych, a także rozwiązań w zakresie dostaw i odbioru towarów. Wprowadzono wymogi co do urządzenia stref zieleni, w tym zieleni izolacyjnej, jak również obowiązek zapewnienia na terenie własnym Inwestora wystarczającej ilości miejsc postojowych. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie doszukał się naruszenia art. 61 ust. 1 upzp. Prezydent podkreślił, że działalność handlowo-usługowa o zakresie i skali wynikającej z wniosku Inwestora nie jest zaliczona do inwestycji uciążliwych, mogących znacząco oddziaływać na środowisko (k. 291-301 akt administracyjnych).

W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. A. R.-M. i P. M. (dalej Odwołujący) wnieśli o uchylenie decyzji z [...] listopada 2011 r. w całości.

Zdaniem Odwołujących, planowana inwestycja jest niezgodna z zastaną funkcją terenu - mieszkaniową jednorodzinną, a nie produkcyjną. Zlokalizowanie hurtowni mięsa z rozbiorem półtusz na terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego wprowadzi dysonans w zastanym ładzie przestrzennym.

Odwołujący zwrócili uwagę, że w analizie określono wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnie [...], a kształtuje się on obecnie na poziomie [...]. Na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występują w znacznej mierze dachy strome (tj. 25° do 45° stopni nachylenia połaci dachowych). W decyzji z 10 maja 2011 r. utrzymano podobne nachylenie dachu jak w zabudowie sąsiedniej. Natomiast w decyzji z [...] listopada 2011 r. odstąpiono od takiego nachylenia połaci dachowych, określając spadek od 3° do 45°. Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka dotycząca funkcji i wskaźnika zabudowy oraz nachylenia głównych połaci dachowych. Dokonana ponownie analiza cech funkcji i zagospodarowania terenu jest niezgodna ze stanem faktycznym i rzeczywistym.

Odwołujący zauważyli, że stan zainwestowania nieruchomości w omawianym terenie (od zachodniej strony ulicy M.) stanowi tylko i wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdzie w obszarze omawianym nie występuje żadna zabudowa halowo-produkcyjna o uciążliwym działaniu. Ulica M. tylko rozdziela istniejącą funkcję usługowo-produkcyjną (Zakład W.) od zabudowy niskiej mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można wprowadzać w spokojną okolicę budynków jednorodzinnych uciążliwej zabudowy budynkiem przeznaczonym na hurtownię mięsa z rozbiorem półtusz. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na wnioskowanym obszarze występuje jednostka bilansowa MU z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z towarzyszącymi usługami. Zdaniem Odwołujących, nie określono w decyzji z [...] listopada 2011 r. sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z dachów i dojazdów (k. 1-4 akt SKO).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że po zbadaniu całokształtu sprawy nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. A. R.-M. i P. M. (dalej Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na decyzję z [...] stycznia 2012 r. zarzucając naruszenie:

1) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.) przez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego w sposób dowolny i bez dokładnego wskazania jakie przylegle działki uwzględniono, celem określenia funkcji zagospodarowania obszaru analizowanego i jakim konkretnymi działkom przypisano poszczególne funkcje;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa oraz w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. przez nie zweryfikowanie, że organ I instancji niedokładne odzwierciedlił w części graficznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lokalizację miejsc postojowych oraz lokalizację miejsca dostaw i rozładunku towaru oraz niedokładnie odzwierciedlił graficzny obszar analizowany wokół działki na której ma być posadowiona inwestycja;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z istniejącą funkcją terenu skoro w najbliższym sąsiedztwie inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa, a kompleks produkcyjny zakładów "W." przedzielony jest od miejsca planowanej inwestycji przebiegającą ulicą M., co powoduje, że zabudowa ta nie powinna być brana bezpośrednio pod uwagę jako teren przylegający do inwestycji.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2011 r., i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu podkreślili, że organy obu instancji skupiły się jedynie na odniesieniu planowej inwestycji do kompleksu produkcyjnego Zakładów "W.", nie wspominając dokładniej i szczegółowo, jakie działki przylegające posiadają poszczególne zabudowania i jakie są ich funkcje, co narusza § 3 rozporządzenia z 2003 r. Analiza obszaru wyznaczonego w przedmiotowej sprawie jest niekompletna i niedokładna. Uchybienia te spowodowały również naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. W załączonych do uzasadnienia decyzji z 21 listopada 2011 r. obu załącznikach graficznych brak nawet oznaczenia działki na której znajduje się kompleks produkcyjny zakładów "W.".

Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu oddzielenia zabudowy produkcyjnej reprezentowanej w obszarze analizowanym przez zakłady "W." od zabudowy przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne ulicą M. Taki stan rzeczy ma bardzo istotne znaczenie. Stwierdzić bowiem trzeba, że wskazana ulica przedziela dwie przeciwstawne formy zabudowy o innych funkcjach, co powoduje, że usadowienie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy narusza ład przestrzenny. SKO nie dokonało jakichkolwiek czynności, które mogłyby prowadzić do ponownej oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i weryfikacji decyzji z [...] listopada 2011 r. Lakoniczne uzasadnienie decyzji Kolegium nie pozwala na prześledzenie toku procesu decyzyjnego w niniejszej sprawie (k. 4-10 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 32-33 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez WSA pod względem zgodności z prawem była decyzja SKO z [...] stycznia 2012 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie prowadzone w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem na hurtownię mięsa z rozbiorem półtusz (bez przetwórstwa) i parkingu oraz urządzeniu zjazdu na teren inwestycji, w K. przy ul. M. [...], obręb [...], działka nr [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd ustalił, że Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (k. 11 akt administracyjnych). Obszar objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], znak [...],[...],[...], Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem na hurtownię mięsa z rozbiorem półtusz (bez przetwórstwa) i parkingu oraz urządzeniu zjazdu publicznego na teren inwestycji, na terenie położonym w K. przy ul. M. 8-10, oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb 152; k. 175-185 akt administracyjnych). Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję z [...] maja 2011 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji winien ponownie ustalić, czy faktycznie wnioskowana inwestycja jest zgodna z istniejącą funkcją terenu zważywszy, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Należy wyjaśnić, czy duży kompleks produkcyjny jest dostępny z tej samej drogi publicznej, a jeśli nie to jakie inne obiekty istniejące w tym obszarze pozwalają na przyjęcie zgodności funkcji planowanej inwestycji z zastaną funkcją terenu. SKO nakazało również wyjaśnienie rozbieżności związanych z komunikacją terenu inwestycji z drogami publicznymi (k. 221-223 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w K. o ponowną opinię dotyczącą obsługi komunikacyjnej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem na hurtownię mięsa z rozbiorem półtusz z parkingiem oraz urządzeniem zjazdu indywidualnego na teren inwestycji (k. 231 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Zarząd Dróg Miejskich pozytywnie zaopiniował przedstawione przez Inwestora warunki zabudowy terenu przy uwzględnieniu warunku prowadzenia obsługi komunikacyjnej obiektu od strony ul. M. przez realizację zjazdu publicznego, zabezpieczenia na terenie posesji objętej realizacją inwestycji niezbędnej ilości miejsc parkingowych dla obsługi komunikacyjnej obiektu, w tym miejsc do załadunku i rozładunku towaru, wykonania właściwego odwodnienia terenu posesji bez możliwości bezpośredniego spływu wód na jezdnię ul. M. (k. 243 akt administracyjnych). Decyzją z [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem na hurtownię mięsa z rozbiorem półtusz (bez przetwórstwa) i parkingu oraz urządzeniu zjazdu publicznego na teren inwestycji w K. przy ul. M. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb 152; k. 291-301 akt administracyjnych). Niniejsza decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] stycznia 2012 r. (k. 335-337 akt administracyjnych).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych wyżej dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i 252 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 upzp). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp. Treść analizowanej decyzji ustawodawca określił w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 upzp) przez wskazanie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 pkt 2 upzp szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu z 2003 r.

Mając na uwadze wynikające z powyżej wskazanych przepisów wymogi, jakie winna spełniać sama decyzja o warunkach zabudowy oraz postępowanie w przedmiocie jej wydania, decyzja z 25 stycznia 2012 r. i czynności poprzedzające jej wydanie zostały podjęte z naruszeniem zarówno upzp, przepisów rozporządzenia z 2003 r. i kpa, co obligowało Sąd do uchylenia zarówno decyzji z [...] stycznia 2012 r., jak i decyzji z [...] listopada 2011 r. O podjęciu takiego rozstrzygnięcia przesądziły następujące względy.

Po pierwsze, wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Nie zawiera ona wszystkich wymaganych elementów o których stanowi art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Stosownie do § 3 ust. 1-2 rozporządzenia z 2003 r., celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji winien wyznaczyć wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice należy wyznaczyć na kopii mapy zasadniczej o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, § 3 rozporządzenia z 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z 8.8.2008 r., II OSK 919/07, lex nr 488144; wyrok WSA w Gdańsku z 28.1.2009 r., II SA/Gd 585/08, lex nr 486229). Poza tym, w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (wyrok NSA z 17.1.2008 r., II OSK 1872/06, lex nr 467129). Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Decyzja o warunkach zabudowy winna zatem zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (wyrok NSA z 19.01.2007 r., II OSK 200/06, lex nr 327707; wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613; wyrok WSA w Poznaniu z 17.2.2011 r., IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA).

Do decyzji z [...] listopada 2011 r. nie została dołączona mapa zawierająca część graficzną warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja zawiera natomiast dwie mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz część tekstową wyników analizy dotyczącej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 291-283 akt administracyjnych). Poddana kontroli zgodności z prawem decyzja, która nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów składowych już z tego jedynie powodu nie może ostać się w obrocie prawnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że wyżej wskazana analiza graficzna w postaci mapy o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 244 akt administracyjnych). Nie sanuje to jednak w jakikolwiek sposób uchybienia, którego dopuścił się organ I instancji nie załączając tej mapy do decyzji z [...] listopada 2011 r. Na mapie tej wyznaczony został obszar analizowany wokół działki nr [...], na której Inwestor planuje wybudowanie obiektów służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ I instancji nie wskazał jednak sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego ani kryteriów jakimi kierował się poddając analizie wyznaczony przez siebie obszar. Mimo braku strzałek wskazujących na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, porównanie szerokości frontu działki z granicami obszaru analizowanego wskazuje, że nie zachowano – z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. -wymogu trzykrotnej szerokości frontu tej działki (co najmniej od dolnej strony mapy – przy braku zorientowania mapy strzałką, wskazującą północ; k. 244 akt administracyjnych). Nieczytelność mapy w tym zakresie znalazła swe odzwierciedlenie w lakonicznych wnioskach części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 245-251 akt administracyjnych). Organ I instancji określając sposób użytkowania znajdujących się na terenie analizowanym obiektów budowlanych wskazał jedynie na "zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", nie precyzując, w jakiej częstotliwości występują oba rodzaje zabudowy na tym terenie, jaka jest ich specyfika i dokładne położenie względem działki na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Było to o tyle istotne, gdyż Skarżący wyraźnie zwracali uwagę na specyfikę zurbanizowania terenu, na którym po jednej stronie ul. M. znajduje się duży jeden zakład produkcyjny, natomiast po drugiej stronie domy jednorodzinne. Uwidacznia to także wyraźnie Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 (k. 244 akt administracyjnych). Tak samo SKO w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2011 r. zobowiązało organ I instancji do przeprowadzenia pogłębionej analizy funkcji terenu z uwagi na to, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Jednozdaniowe stwierdzenie Prezydenta dotyczące dwu rodzajów zabudowy terenu nie odpowiadało w prawidłowy sposób na zarzuty kierowane w tym względzie przez Skarżących oraz nie było realizacją wskazań SKO. Nie wyjaśniono także dostępności kompleksu komunikacyjnego N. (dawny Zakład W.) z innej drogi publicznej (ul. Ł., niż działki Inwestora (dostępnej z ul. M., k. 222, 244 akt administracyjnych).

Po drugie, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na zweryfikowanie przyjętego w zaskarżonej decyzji wskaźnika zabudowy, mimo zakwestionowania przez Skarżących w odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2011 r. przyjętego przez organ I instancji wskaźnika w wysokości [...] powierzchni zabudowy. Z analizy winno wynikać, jaki jest średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. W szczególności w analizie tej organ winien wskazać jaka jest wielkość zabudowy i wielkość konkretnych działek zabudowanych w obszarze analizowanym. Na tej podstawie organ winien następnie określić procent zabudowy dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym. Powyższe pozwoliłoby na dokonanie oceny przyjętych w decyzji wskaźników. Tak samo w odniesieniu do pozostałych wskaźników takich jak szerokość elewacji frontowej, geometria dachu oraz wysokość budynku brak jest danych pozwalających na weryfikację wskaźników przyjętych w decyzji.

Po trzecie, zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp, projekt decyzji o warunkach zabudowy winien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 upzp, znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów (oświadczeń woli) w formie pisemnej, w świetle których podpis autora winien zostać umieszczony pod tekstem oświadczenia woli, co w przypadku dokumentów wielostronnicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie, przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu (wyrok WSA w Olsztynie z 17.11.2009 r., II SA/Ol 882/09, lex nr 531571; wyrok WSA w Poznaniu z 14.12.2011 r., IV SA/Po 673/11, lex nr 1102781). O autorstwie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie świadczy w szczególności naniesienie imienia i nazwiska osoby uprawnionej do jej sporządzenia w formie nadruku komputerowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (k. 281 akt administracyjnych). Wydruk komputerowy nie może być uznany za podpis urbanisty, a projekt decyzji który nie został podpisany przez uprawniony do tego podmiot, nie może zostać potraktowany jako sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp.

Po czwarte, zgodnie z art. 138 § 2 in fine kpa, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną oraz przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ten sposób urzeczywistnia się jeden z celów kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, ponieważ dzięki wskazaniom organu odwoławczego organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien uniknąć błędów, które skutkowały uchyleniem pierwotnie wydanej decyzji. SKO w decyzji z [...] lipca 2011 r. wskazało na szereg uchybień, których dopuścił się Prezydent wydając decyzję z [...] maja 2011 r. (k. 221-223 akt administracyjnych). Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę nie wziął pod uwagę wszystkich wskazań SKO nie rozważając należycie, czy faktycznie wnioskowana inwestycja zgodna jest z istniejącą funkcją terenu, czy duży kompleks produkcyjny dostępny jest z tej samej drogi publicznej, a jeśli nie to jakie inne obiekty istniejące w tym obszarze pozwalają na przyjęcie zgodności funkcji planowanej inwestycji z zastaną funkcją terenu. W decyzji z [...] stycznia 2012 r. SKO nie dokonało weryfikacji uprzednio sformułowanych przez siebie wskazań, w sposób generalny (jednym zdaniem – po uprzednim przedstawieniu dotychczasowego przebiegu zdarzeń procesowych i skrótowym przedstawieniu części motywów decyzji z [...] listopada 2011 r.) wskazując zdawkowo, że "Kolegium po zbadaniu całokształtu sprawy nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania i orzekło jak w sentencji decyzji" (k. 335-337 akt administracyjnych). SKO w żaden sposób nie uzasadniło racji dla których odstąpiło od uprzednio wyrażonego stanowiska na temat uchybień, których dopuścił się organ I instancji, nie identyfikując ich przy ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy ani też nie ustalając, że zostały one usunięte przez organ I instancji w decyzji z [...] listopada 2011 r. Takie zupełnie odmienne stanowiska tego samego organu administracyjnego zaprezentowane w tej samej sprawie, w sytuacji gdy nie zmienił się ani stan faktyczny ani prawny sprawy, naruszają zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.6.1985 r. – SA/Gd 487/85 akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 65 nb 3 do art. 8; wyrok WSA w: Warszawie z 28.11.2006 r. – I SA/Wa 1695/06; Lublinie z 11.X.2007 r. – II SA/Lu 609/07). Zmiana stanowiska organu odwoławczego, bez szczegółowego uzasadnienia, stanowiło w niniejszej sprawie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Po piąte, ograniczenie się przez SKO w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2012 r. do stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania z pominięciem zarzutów od decyzji z [...] listopada 2011 r., jakie zawarli w odwołaniu Skarżący i zaniechaniem merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej stanowi naruszenie art. 78 Konstytucji RP i art. 15 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy (B. Adamiak – op. cit., s. 84 nb 1 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; także wyrok NSA z: 08.4.2011 r., I OSK 1899/10, lex nr 846194; 29.6.2011 r., II OSK 1147/10, lex nr 1083547). Uzasadnienie decyzji SKO, w którym organ ten przedstawił charakterystykę treści decyzji z 21 listopada 2011 r., ograniczając się do stwierdzenia jej prawidłowości oznacza, że Kolegium nie rozpoznało po raz drugi sprawy administracyjnej, poprzestając na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze z [...] marca 2012 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał je za zasadne – prócz zarzutu opisanego w punkcie 2 (drugim) skargi. Organy obu instancji nie ustalając w prawidłowy sposób cech oraz funkcji zabudowy terenu w obszarze analizowanym, ograniczając się do stwierdzenia, że jest ona zróżnicowana, nie mogły należycie zastosować art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp rozstrzygając, czy planowana zabudowa należącej do Inwestora działki jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jak to już zostało zauważone powyżej, w niniejszej sprawie naruszony został § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez błędną wykładnię polegającą na niedokładnym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynie w odniesieniu do zarzutu polegającego na braku weryfikacji przez organ I instancji w części graficznej decyzji z [...] listopada 2011 r. lokalizacji miejsc postojowych oraz miejsca dostaw i rozładunku towarów, Sąd uznał ten zarzut za niezasadny. Zgodnie z art. 54 pkt 3 upzp, decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Problem lokalizacji miejsc postojowych oraz miejsca dostaw i rozładunku towarów rozstrzygany jest na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji nie miał zatem obowiązku ani kompetencji rozstrzygania w wiążący sposób o lokalizacji poszczególnych elementów planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien w prawidłowy sposób przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sposób wyznaczenia tego obszaru winien zostać udokumentowany na mapie – w tym przy pomocy właściwie nakreślonych strzałek, wskazujących na zachowanie odpowiedniej odległości granic obszaru analizowanego od działki inwestora (wyrok NSA z: 28.8.2008 r., II OSK 1533/07; 15.1.2010 r., II OSK 987/09; 19.1.2010 r., II OSK 101/09). Analiza tekstowa warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu winna w dokładny sposób wskazywać poszczególne warunki z przywołaniem obliczeń oraz parametrów i precyzyjnie wskazanych numerów działek, na podstawie których zostały one ustalone. Organ I Instancji winien wziąć pod uwagę wszystkie wskazania SKO zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2011 r., odnosząc się do nich w uzasadnieniu własnej decyzji, jak również do twierdzeń Skarżących zawartych w skardze do WSA z 12 marca 2012 r., w odwołaniu od decyzji z 21 listopada 2011 r. Nowa decyzja Prezydenta winna być kompletna, zawierając wszystkie wymagane załączniki. Organ I instancji winien w tym zakresie wziąć pod uwagę wykładnię upzp oraz rozporządzenia z 2003 r. dokonaną w niniejszym uzasadnieniu. Należy również pamiętać, by projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony, tzn. również podpisany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 153 ppsa).

W 2 punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 757 zł, na którą złożyły się: 500,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) i 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.