Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1003/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 9 ust 2 pkt 1 w zw z art 9 g pkt 1 i art 3 b ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 339
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 maja 2024 r., znak SKO.OŚ/4170/347/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy Michałowice orzeczono o nałożeniu na podmiot F. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. kary pieniężnej w wysokości 9463,53 złotych (słownie: dziewięć tysięcy czterysta sześćdziesiąt trzy złote 52/100) za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g pkt 1 stawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie osiągnięcia za rok 2022 wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, w wysokości 25% wagowo, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o nałożeniu na F. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. kary pieniężnej w wysokości 10.010,00 złotych (słownie: dziesięć tysięcy dziesięć złotych 00/100) za niewykonanie obowiązku w zakresie osiągnięcia za rok 2022 wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych. Skarżona decyzja SKO w Krakowie zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 stycznia 2023 r. F. Sp. z o.o. złożyła sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2022 - wydruk w aktach sprawy.

Ze sprawozdania wynika, że F. Sp. z o.o. za rok 2022 osiągnęła poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 6,99%.

Ze sprawozdania wynika również, że łączna masa odebranych przez podmiot odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wyniosła 194.6600 Mg, a masa odpadów komunalnych przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wyniosła — 13,6149 Mg.

Jak prawidłowo wyliczył organ I instancji brakująca masa odpadów komunalnych do przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wymagana do osiągnięcia poziomu 25% wynosi - 35,0501 Mg. 48,6650 Mg (wymagana masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu przez podmiot za 2022 r.) - 13,6149 Mg (rzeczywista masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu przez podmiot za 2022 r.) = 35,0501 Mg (brakująca masa odpadów komunalnych przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wymagana do osiągnięcia określonego poziomu.

Jeśli chodzi o zarzut odwołującej się strony dotyczący obliczenia przez organ wysokości administracyjnej kary pieniężnej, to organ uznał, że jest w części słuszny.

Mianowicie w istocie zgodnie z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 63 § 1 ustawy ordynacja podatkowa wysokość kary należy zaokrąglić do pełnych złotych.

Dodatkowo wskazano, że organ I instancji przyjął do obliczeń stawkę opłaty za umieszczenie odpadów niesegregowanych na składowisku w wysokości niepowiększonej. Tymczasem zgodnie z art. 291 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska: stawki opłat, ustalone w art. 290 ust. 1 oraz określone na podstawie art. 290 ust. 2, za rok poprzedni, podlegają z dniem 1 stycznia każdego roku podwyższeniu w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W niniejszej sprawie należało zatem zastosować stawkę ustaloną w Obwieszczeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P. 2021, poz. 960) czyli 285,60 zł.

Wysokość kary administracyjnej zatem należy wyliczyć w następujący sposób: 35,0501 Mg (brakująca masa odpadów komunalnych przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wymagana do osiągnięcia poziomu) x 285,60 zł (stawka opłaty za umieszczenie 1 Mg niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku) = 10.010,31 złotych. Z uwagi na konieczność zaokrąglenia do pełnych złotych wysokości obliczonej kary administracyjnej w myśl art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 63 § 1 ustawy ordynacja podatkowa wysokość kary wynosi 10.010,00 zł (dziesięć tysięcy dziesięć zł 00/100)

Podkreślono, że zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie zachodzi okoliczność rażącego naruszenia prawa z uwagi na przyjęcie przez organ niezgodnej z przepisami prawa stawki do obliczenia kary. W takim stanie faktycznym decyzja merytoryczna Kolegium nie narusza zakazu wyrażonego w przytoczonym przepisie.

Podkreślono, że organ I instancji ustalił prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., jak również - stosownie do art. 80 k.p.a. - wnikliwie oceniły dowody zgromadzone w sprawie. Organ I instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia innych dowodów w celu ustalenia czy odwołująca uczyniła wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g ustawy nie doszło.

Organ odwoławczy stwierdził także, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. W uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, Nr 5, poz. 63), stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy, stosuje się art. 189f k.p.a.

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, 1. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Odwołująca była podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie Gminy M.. Bezsporne jest również, że we wskazanym okresie nie osiągnęła ona wymaganych prawem poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Zasadne było zatem wymierzenie kary. Sposób jej ustalenia i wysokość została przez organ I instancji szczegółowo wyjaśniona.

Niezasadne są w tym zakresie wszystkie zarzuty odwołania dotyczące braku winy odwołującej odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia ze względu na wystąpienie siły wyższej - pandemii COVID -19. Jak wyżej wskazano, przesłanką wymierzenia kary jest obiektywnie pojęta bezprawność (tu - brak efektu, o którym mowa w art. 9g ustawy). Wymagania ustawowe były i są jasne (stąd nie było podstaw do zastosowania art. 10 ust. 2 i 11 ust. 1 p.p.). Jeśli podmiot chce wykonywać tego rodzaju działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Spółka, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują i jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Nie można zgodzić się z argumentacją odwołującej, że pandemia COVID - 19 przyczyniła się do nieosiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu odzysku.

Organ I instancji przeanalizował również możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i odniósł się do niezastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć należy, że kary tego rodzaju mają charakter częściowo prewencyjny: "Kara administracyjna jest rodzajem sankcji administracyjnej (...). Podstawową funkcją kary administracyjnej jest funkcja represyjna. (...) Jednocześnie kary administracyjne pełnią funkcje prewencyjne - zarówno prewencji ogólnej, jak i indywidualnej (zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości przez inne podmioty prawa i przez podmiot ukarany)" (M. Laskowska, Kara administracyjna, w: E. Bojanowski, K. Żukowski (red.). Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych pojęć. Warszawa 2009, s. 115-116). Ma to znaczenie zwłaszcza z tego powodu, że art. 3b ust. 1 ustawy corocznie zwiększa wymagania wobec gmin, a tym samym wobec przedsiębiorców odbierających odpady. Kara taka ma zatem mobilizować adresatów norm do wypełniania obowiązków ustawowych w przyszłości.

Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie.

Z uwagi na naruszenie prawa, które w ocenie Kolegium nie miało charakteru znikomego, nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej.

Przywoływane w toku postępowania przez odwołującą orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w innych sprawach nie mają tu znaczenia, bowiem dotyczyły one innych sytuacji faktycznych. W toku postępowania nie pojawiały się takie wątpliwości co do stanu faktycznego oraz prawnego, które należałoby rozstrzygać na korzyść Spółki.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów i nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Odwołanie stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w zaskarżonej decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wadliwie. Warto podkreślić, że z uwagi na specyfikę spraw z zakresu objętego niniejszym postępowaniem materiał dowodowy, to w istocie sprawozdanie składane przez stronę i jego analiza dokonana przez organ.

Zdaniem Kolegium nie sposób zgodzić się ze stroną, że został naruszony art. 189e k.p.a. zgodnie, z którym w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu, bowiem pandemia COVlD-19 zaczęła się na początku 2020 r., a nałożona kara dotyczy niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy dotyczącego osiągnięcia w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w ustawie. Spółka na dzień 1 stycznia 2022 r. nie tylko nie została zaskoczona sytuacją faktyczną, ale miała już obraz funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi wynikający z obowiązujących przepisów "covidowych". W ocenie Kolegium nie sposób w kontekście przedmiotowej sprawy uznać pandemii COVID-19 w 2022 r. za działanie siły wyższej. Strona ponadto nie wykazała istnienia związku przyczynowo-skutkowego epidemii COVID-19 w 2022 r. ze stwierdzonym naruszeniem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wynikająca z art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy nie oznacza, że przedsiębiorca może naruszać obowiązki związane z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą i uniknąć konsekwencji tego zaniedbania tylko przez oświadczenie tego przedsiębiorcy, że ziściły się przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu oraz uznanie, że w sprawie miało miejsce działanie siły wyższej, mając zwłaszcza na uwadze bierność Odwołującej w dążeniu do realizacji ciążącej na niej, a wynikających zarówno z zawartych umów, a przede wszystkim z w/w przepisów ustawy obowiązków. W ten sposób każdy przedsiębiorca powołując się na tę zasadę unikałby odpowiedzialności z tytułu naruszenia ciążących na nim obowiązków. W ocenie Kolegium brak było również podstaw do zastosowania przez organ I instancji zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy (art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców) czy też zasady przyjaznej interpretacji przepisów (art. 11 Prawa przedsiębiorców), gdyż takowych wątpliwości ani co do stanu faktycznego, ani co do treści normy prawnej w niniejszej sprawie nie sposób wskazać. Nie ma też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 cyt. wyżej ustawy poprzez obciążenie Spółki odpowiedzialnością za działania oraz zaniechania innych podmiotów, na które to działania i zaniechania odwołująca nie miała wpływu.

Na powyższą decyzję skargę złożyła F. Sp. z o. o. z siedzibą w Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie przez Organ II instancji Decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach niniejszej skargi;

2) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a., poprzez:

a) zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

b) uznanie przez Organ II instancji, że: "w toku postępowania nie doszło też do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ I instancji ustalił prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., jak również - stosownie do art. 80 k.p.a. - wnikliwie oceniły dowody zgromadzone w sprawie." (str. 5 Decyzji), jak również, że "Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.)." (str. 6 Decyzji), podczas gdy Organ I instancji wydając Decyzję Organu I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, jak również wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy;

c) uznanie przez Organ II instancji, że: "W ocenie Kolegium nie sposób w kontekście przedmiotowej sprawy uznać pandemii COVID - 19 w 2022 r. za działanie siły wyższej. Strona ponadto nie wykazała istnienia związku przyczynowo - skutkowego epidemii COVID -19 w 2022 r. ze stwierdzonym naruszeniem." (str. 6 Decyzji) i nieuwzględnienie wpływu stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii COVID-19 w 2022 roku na obiektywną możliwość wywiązania się przez Skarżącą z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 roku;

d) oparcie Decyzji (uzasadnienia Decyzji) o ustalenia niewynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - w Decyzji (uzasadnieniu Decyzji) Organ II instancji wskazał, że: "Nie można zgodzić się z argumentacją odwołującej, że pandemia COVID - 19 przyczyniła się do nieosiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu odzysku. Pandemio innym podmiotom prowadzącym tego rodzaju działalność nie przeszkodziło w realizacji ich obowiązków ustawowych, a przynajmniej nie w takim stopniu, jak w przypadku odwołującej." (str. 5 i 6 Decyzji), podczas gdy w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego, z którego wynikałoby, że pandemia COVID -19 nie przeszkodziła innym podmiotom, które prowadzą działalność gospodarczą tego samego rodzaju, co Skarżąca, w osiągnięciu w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych

3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez uchylenie przez Organ II instancji Decyzji Organu I instancji i nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w kwocie wyższej niż Organ I instancji, podczas gdy Decyzja Organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wyklucza możliwość zastosowania przez Organ II instancji art. 139 k.p.a. i Organ II instancji winien był uchylić Decyzję Organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 189e k.p.a., poprzez uznanie przez Organ II instancji, że: "w ocenie Kolegium nie sposób w kontekście przedmiotowej sprawy uznać pandemii COVID -19 w 2022 r. za działanie siły wyższej. Strona ponadto nie wykazała istnienia związku przyczynowo - skutkowego epidemii COVID - 19 w 2022 r. ze stwierdzonym naruszeniem." (str. 6 Decyzji) i w konsekwencji uznanie, że pandemia COVID- 19 nie miała wpływu na dopełnienie przez Skarżącą obowiązku osiągnięcia w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych określonego w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa UCiPG");

5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za nie osiągniecie przez Skarżącą w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu odpadów komunalnych i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki warunkujące takie odstąpienie i poprzestanie na pouczeniu;

6) art. 77 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Organ II instancji zakomunikowania faktów znanych organowi z urzędu przed wydaniem decyzji administracyjnej;

Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły zdaniem skarżącej mieć (i miały) wpływ na treść wydanej Decyzji - doprowadziły bowiem do wydania przez Organ II instancji Decyzji Organu II instancji nakładającej na Skarżącą obowiązek zapłaty kary pieniężnej za nie osiągniecie przez Skarżącą w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu opadów komunalnych, w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych, jak również błędnie ustalonym stanie faktycznym.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 ustawy UCiPG, poprzez zastosowanie ww. przepisów i bezzasadne nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej za nieosiągnięcie za rok 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, w sytuacji gdy Skarżąca nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku ustawowego osiągnięcia poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych za rok 2022;

2) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej: "Prawo przedsiębiorców"), poprzez uznanie przez Organ II instancji, że: "w ocenie Kolegium brak było również podstaw do zastosowania przez organ I instancji zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy (art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców) czy też zasady przyjaznej interpretacji przepisów (art. 11 Prawa przedsiębiorców), gdyż tokowych wątpliwości ani co do stanu faktycznego, ani co do treści normy prawnej w niniejszej sprawie nie sposób wykazać." (str. 6 Decyzji) i nałożenie na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, podczas gdy Decyzja została wydana z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, co dotyczyło w szczególności:

- niedokonanie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika z przyczyn niezależnych od Skarżącej;

- braku ustaleń w treści Decyzji (uzasadnieniu Decyzji), czy w przedmiotowej sprawie miało miejsce działanie siły wyższej, w związku z czym Skarżąca nie podlega ukaraniu;

3) art. 8 Prawa przedsiębiorców, poprzez uznanie przez Organ II instancji, że: "Nie ma też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 cyt. wyżej ustawy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez obciążenie Spółki odpowiedzialnością za działania oraz zaniechania innych podmiotów, na które to działania i zaniechania Odwołująca nie miała wpływu." (str. 6 i 7 Decyzji) i nałożenie na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, podczas gdy Decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez obciążenie Skarżącej odpowiedzialnością (konsekwencjami) działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które to działania i zaniechania Skarżąca nie miała wpływu.

W uzasadnieniu zarzutów podkreślono, że w celu wyeliminowania potencjalnych zagrożeń, a także w trosce o zdrowie swoich pracowników, współpracowników oraz firm zewnętrznych, wielu przedsiębiorców podjęło działania w celu wyeliminowania potencjalnego ryzyka związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa. W roku 2022 liczni przedsiębiorcy utrzymywali zmienioną organizację pracy, polegającą na stosowaniu systemu pracy zdalnej lub hybrydowej. Wobec faktu, że znaczna część pracowników podczas wykonywania obowiązków służbowych przebywała w swoich domach, a co za tym idzie tam wytwarzane były odpady opakowaniowe, doszło do zwiększenia liczby odbieranych odpadów z terenów nieruchomości zamieszkałych, a tym samym do zmniejszenia "produkcji" odpadów opakowaniowych w nieruchomościach niezamieszkałych.

Okoliczności przytoczone przez Skarżącą w niniejszej skardze (jak również w złożonym w postępowaniu administracyjnym odwołaniu) wskazują, że zwiększenie ilości odpadów opakowaniowych z nieruchomości zamieszkałych oraz zmniejszenie ilości odpadów opakowaniowych na nieruchomościach niezamieszkałych było efektem wielu czynników, w tym także panującej sytuacji związanej z wystąpieniem pandemii COVID-19. Bez wątpienia, pandemia COVID-19 w 2022 roku stanowi czynnik, którego Skarżąca nie mogła przewidzieć i któremu nie mogła zapobiec.

W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że prowadzenie akcji edukacyjnej zachęcającej do selektywnej zbiórki, to jedyne narzędzie dostępne dla Skarżącej aby wypełnić obowiązek osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Poza wspomnianą akcją edukacyjna Skarżąca nie ma realnych narzędzi przymusu aby wpłynąć na właścicieli nieruchomości. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Gmina dysponuje znacznie szerszym wachlarzem możliwości wpłynięcia na właścicieli nieruchomości np. poprzez zastosowanie opłaty podwyższonej, zgodnie z art. 6k ust. 3 UCiPG wobec właścicieli nieruchomości niedopełniających obowiązku selektywnej zbiórki.

Organ II instancji wydając Decyzję naruszył również art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów nastąpiło poprzez uchylenie przez Organ II instancji Decyzji Organu I instancji i nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w kwocie wyższej niż Organ I instancji, podczas gdy Decyzja Organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wyklucza możliwość zastosowania przez Organ II instancji art. 139 k.p.a. i Organ II instancji winien był uchylić Decyzję Organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W ocenie Skarżącej "znikomość wagi naruszenia prawa" w niniejszej sprawnie polega nie na różnicy pomiędzy poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wymaganym w 2022 (25%) a poziomem osiągniętym przez Skarżącą, lecz na stosunkowo niewielkiej ilości odpadów odebranych w 2022 r. (194.6600 Mg) i niewielkiej ilości odpadów brakujących do osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w 2022 r. (35,0501 Mg). Niewielkie ilości odpadów, nawet przy większym brakującym procencie, mają mały, a wręcz znikomy wpływ na poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu osiągany przez gminę (brakujące ok. 18,01 % przy odebraniu 194.6600 Mg odpadów to tonażowo dużo mniej niż np. 5% brakujące przy odebraniu np. kilku tysięcy ton odpadów). Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Nie można z góry wykluczyć zastosowania ostatnio przywołanego przepisu do kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Obowiązujące przepisy przewidują obowiązek osiągnięcia przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości za poszczególne lata określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (art. 9g pkt 1 u.c.p.g.), którego nieosiągnięcie - jako naruszenie prawa - konsekwentnie wiąże się z odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zachodzi wobec tego ciągłość stanu prawnego, który jest podstawą dla oceny tego, czy podmiot odbierający odpady komunalne kontynuuje rok do roku delikt administracyjny, stanowiący naruszenie art. 9g pkt 1 u.c.p.g., czy zaprzestaje temu naruszeniu, co jest miarodajne dla stwierdzenia zaistnienia jednej z przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zaakcentowano, że ostatnio przywołany przepis nie mówi o: "usunięciu naruszenia prawa", a o: "zaprzestaniu naruszenia prawa", zaś jedynie w razie użycia przez ustawodawcę pierwszego z tych zwrotów zasadne byłoby twierdzenie, że rok 2022 jest już okresem zamkniętym i strona nie mogła żaden sposób oddziaływać na powstałe już naruszenie prawa. Uznanie, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. może mieć zastosowanie w razie odpowiedzialności administracyjnej ponoszonej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wymaga od organów dokonania należytej oceny, uwzględniającej całokształt okoliczności sprawy, po pierwsze, czy waga naruszenia prawa była znikoma, po drugie, czy Skarżąca zaprzestała naruszenia prawa.

Organ II instancji wydając Decyzję naruszył także art. 77 § 4 k.p.a. Naruszenie wskazanego przepisu nastąpiło poprzez zaniechanie zakomunikowania Skarżącej jako stronie postępowania faktu znanego organowi z urzędu przed wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro Organ II instancji uznał, że fakt posiadania przez Skarżącą wpisu do prowadzonego przez Wójta Gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy M. stanowi fakt znany organowi z urzędu. Organ II instancji winien był zakomunikować Skarżącej jako stronie postępowania ten fakt przed wydaniem Decyzji, czego jednak nie uczynił.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano, że do braku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu przyczynił się także ogólny sposób organizacji rynku gospodarki odpadami na terenie kraju, który obecnie nie jest zdolny do przetworzenia poprzez recykling i przygotowanie do ponownego użycia wszystkich odpadów, które by do tego przetworzenia się nadawały. Sytuacja taka spowodowana jest zmianami przepisów, które to zmiany doprowadziły do zamknięcia szeregu instalacji odzysku, w szczególności mniejszych, prywatnych, których nie było stać na dostosowanie się do nowych przepisów w zakresie między innymi ochrony przeciwpożarowej, wizyjnych systemów kontroli, a w szczególności wniesienia zabezpieczenia pieniężnego. W konsekwencji powyższego, zmniejszeniu uległa masa poddawanych odzyskowi odpadów na terenie Polski, przy - z drugiej strony - napływającym coraz szerzej strumieniu odpadów z innych krajów, w szczególności Unii Europejskiej. Odpady pochodzące z UE mają dla recyklerów lepszą jakość z uwagi na zdecydowanie większe doświadczenie obywateli tych państw w segregowaniu odpadów, w stosunku do obywateli Polski. Podkreślenia wymaga również fakt istnienia problemów z uruchomieniem nowych instalacji, które zapewniałyby procesy recyklingu, odzysku i przygotowania odpadów do ponownego użycia. Problemy te wynikają z przepisów ustawy o odpadach, które weszły w życie 6 września 2018 r. i które wymagały złożenia (ostatecznie do 5 marca 2020 r.) wniosków o zmianę posiadanych decyzji z zakresu gospodarowania odpadami. Wskazana nowelizacja przepisów spowodowała natłok wniosków o zmianę pozwoleń skierowanych do organów właściwych w sprawach poszczególnych pozwoleń. Natłok ten skutkował "zatkaniem" mocy przerobowym tych organów, a wtórnie również "zatkaniem" mocy przerobowych wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska (jako organów obligatoryjnie uczestniczących w procedurze zmiany pozwoleń/wydawania nowych pozwoleń, z uwagi na istnienie obowiązkowej kontroli instalacji przez WIOŚ). Taki stan rzeczy skutkował tym, że zarówno wnioski zmieniające pozwolenia (np. w zakresie zwiększenia mocy przerobowych) jak i wnioski o wydanie nowych decyzji (dla nowych instalacji) dopiero obecnie zmierzają ku wydaniu decyzji przez organy I instancji. W konsekwencji wystąpił brak możliwości zwiększenia na terenie kraju mocy przerobowych instalacji do gospodarowania odpadami przez okres od 2018 r. do okresu, którego dotyczy niniejsze postępowanie (a więc roku 2022), pomimo wzrastających w tym czasie wymogów stawianych co do poziomów odzysku. Skarżąca podkreśliła również, że osiągnięcie przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych uzależnione jest nie tylko od działalności w tym zakresie samej Skarżącej, ale także od szeregu czynników zewnętrznych, na które Skarżąca nie miała i nie ma wpływu. W ramach wykonywanych przez siebie działań Skarżąca nie zawsze realnie może wpłynąć na ilość odpadów opakowaniowych, które odbiera od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartych umów. Wskazać bowiem należy, że niejednokrotnie, co zostało zaobserwowane przez Skarżącą w praktyce świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych, podmioty gospodarcze, w tym także mieszkańcy i przedsiębiorcy z terenu gmin, z uwagi na wysokie stawki obowiązujące w punktach skupu odpadów, pomijają podmioty, z którymi zawarta jest umowa na odbiór i zagospodarowanie odpadów i sami przekazują odpady opakowaniowe do punktów ich selektywnej zbiórki. Ponadto częste są sytuacje, że odpady mające wymierną wartość pieniężną (np. aluminium) są wykradane z pojemników i altan odpadowych. Decyzja narusza także art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Naruszenie tych przepisów nastąpiło poprzez uznanie przez Organ II instancji, że: "W ocenie Kolegium brak było również podstaw do zastosowania przez organ I instancji zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy (ort. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców) czy też zasady przyjaznej interpretacji przepisów (art. 11 Prawa przedsiębiorców), gdyż wątpliwości ani co do stanu faktycznego, ani co do treści normy prawnej w niniejszej sprawie nie sposób wykazać." (str. 6 Decyzji) i nałożenie przez Organ II instancji na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za brak osiągnięcia w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, podczas gdy Decyzja została wydana z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, co dotyczyło w szczególności:

- niedokonanie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika z przyczyn niezależnych od Skarżącej;

- braku ustaleń w treści Decyzji (uzasadnieniu Decyzji), czy w przedmiotowej sprawie miało miejsce działanie siły wyższej, w związku z czym Skarżąca nie podlega ukaraniu.

Organ II instancji wydając Decyzję naruszył art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez uznanie, że: "nie ma też Jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 cyt. wyżej ustawy poprzez obciążenie Spółki odpowiedzialnością za działania oraz zaniechania innych podmiotów, na które to działania i zaniechania Odwołująca nie miała wpływu." (str. 6 i 7 Decyzji) i nałożenie na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za brak osiągnięcia w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, podczas gdy Decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez obciążenie Skarżącej odpowiedzialnością (konsekwencjami) działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które to działania i zaniechania Skarżąca nie miała wpływu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2024, 399 ze zmianami, dalej u.c.i.p.g.). W szczególności zgodnie art. 9g podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów ilości odpadów do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3b ustawy. W roku 2022 r. był to poziom wagowo 25 % co wynika z art. 3b ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.

Poza sporem pozostaje, że ten poziom nie został osiągnięty. Z przekazanego przez skarżącą sprawozdania wynika, że było to zaledwie 6, 99 % łącznej masy odebranych odpadów.

Prawidłowo organy przyjęły, że w świetle złożonego w formie elektronicznej sprawozdania, zgodnie z danymi zawartymi w dziale VI, tabeli B łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 13, 6149 Mg (megagramów), co stanowiło 6, 99 % łącznej masy odebranych odpadów wynoszącej 194, 6600 Mg (k. 10 administracyjnych akt sprawy). Okoliczności te pozostają poza sporem.

Zgodnie z art. 9x ust. 2 u.c.i.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;

2)ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

3) składowania.

Zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.i.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.i.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 3, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i masy składowanych odpadów komunalnych przekraczającej poziom składowania wyrażonej w Mg.

Skoro zatem przedsiębiorca nie uzyskał wymaganego w danym roku poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, prawidłowe było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty i okoliczności podnoszone w skardze mające na celu wykazanie, iż skarżąca nie miała obiektywnej możliwości uzyskania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Odpowiedzialność za delikty administracyjne zagrożone karą pieniężną ma charakter odpowiedzialności zobiektywizowanej. Aktualizuje się w momencie powstania stanu niezgodności z prawem. W świetle art. 9x ust. 2 u.c.i.p.g. w przedmiotowej sprawie odpowiedzialność jest skutkiem nieosiągnięcia wymaganego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia i recyklingu. Powyższe determinuje także zakres ustaleń faktycznych, które powinny poczynić organy na podstawie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Są to okoliczności następujące: łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz łączna masy wszystkich odebranych odpadów. Prawidłowo także organy oparły się na danych wynikających z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami. Znajdujące się w aktach wydruki skanów sprawozdania czynią zadość zasadzie pisemności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 14 § 1a k.p.a. Podkreślenia wymaga, że baza ta została wprowadzona przez Ministerstwo Środowiska aby przeciwdziałać nieprawidłowościom, które występują w sektorze gospodarowania odpadami, a dostęp do niej jest reglamentowany i mają go uprawnione podmioty, co czyni dane wynikające z tej bazy wiarygodnymi.

Nie budzi także wątpliwości w świetle powyższego, że okoliczności takie, jak pandemia COVID-19 w 2022 r., zaniedbania ze strony mieszkańców (brak segregacji), zmniejszenie ilości odpadów na rynku wskutek zmiany przepisów prawa, na które wskazują skarżący w uzasadnieniu zarzutów skargi nie mają wpływu na wynik sprawy.

W decyzji organu I instancji zawarto wyliczenie administracyjnej kary pieniężnej, które zweryfikował organ II instancji.

Odnosząc się do sposobu obliczenia kary pieniężnej organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę, że organ I instancji przyjął do obliczeń stawkę opłaty za umieszczenie odpadów niesegregowanych na składowisku w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 291 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska: stawki opłat, ustalone w art. 290 ust. 1 oraz określone na podstawie art. 290 ust. 2, za rok poprzedni, podlegają z dniem 1 stycznia każdego roku podwyższeniu w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W niniejszej sprawie należy zatem zastosować stawkę ustaloną w Obwieszczeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P. 2021, poz. 960) czyli 285,60 zł.(a nie jak to uczynił organ I instancji kwotę 270 złotych). Wysokość kary administracyjnej zatem należy wyliczyć w następujący sposób: 35,0501 Mg (brakująca masa odpadów komunalnych przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wymagana do osiągnięcia poziomu) x 285,60 zł (stawka opłaty za umieszczenie 1 Mg niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku) = 10.010,31 złotych. Z uwagi na konieczność zaokrąglenia do pełnych złotych wysokości obliczonej kary administracyjnej w myśl art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 63 § 1 ustawy ordynacja podatkowa wysokość kary wynosi 10.010,00 zł (dziesięć tysięcy dziesięć zł 00/100).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a. wskazać należy, co następuje. W świetle powołanego przepisu k.p.a. nie ma on charakteru bezwzględnego, albowiem nie znajduje on zastosowania jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zgodnie z wyrokiem NSA z 20.11.2008 r., II GSK 511/08, "Skutki w zakresie naruszenia zakazu reformationis in peius, ustanowionego w art. 139 k.p.a., należy ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji, niezależnie od tego, w jakiej formalnej części decyzji organu odwoławczego znalazło się niedopuszczalne w myśl art. 139 k.p.a. rozstrzygnięcie". Nie budzi wątpliwości Sądu gwarancyjny charakter tego przepisu oraz konieczność jego ścisłej wykładni. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że wadliwym byłoby korygowanie omyłek arytmetycznych w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony, w sytuacji przyjęcia przez organ niższej instancji prawidłowych danych wyjściowych i popełnienia błędu rachunkowego.

Jednak w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z omyłką arytmetyczną, lecz wadliwym zastosowaniem przez organ I instancji przepisów prawa. Jak już powyżej wskazano wysokość stawki jednostkowej przy naliczaniu niniejszej administracyjnej kary pieniężnej wynika z art. 9x ust. 3 u.c.i.p.g. w zw. z art. 290 ust. 1 i art. 291 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska. Organ I instancji zastosował inną stawkę opłaty jednostkowej, co pozostaje w ewidentnej sprzeczności – przez proste zestawienie - z w/w przepisami prawa. W tych okolicznościach zmiana decyzji przez organ II instancji poprzez poprawne wyliczenie administracyjnej kary pieniężnej było działaniem prawidłowym i nie naruszyło zakazu, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące absolutnego charakteru odpowiedzialności skarżącej. W uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 wskazano, że odpowiedzialność za nieosiągnięcie wymaganego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia lub recyklingu będąc odpowiedzialnością zobiektywizowaną, nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną. Jednak to przepisy prawa omówione poniżej wskazują, jakie okoliczności mogą tę odpowiedzialność złagodzić.

W świetle tej uchwały przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ten ostatni przepis przewiduje przesłanki możliwego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie, że zarówno organ I, jak i II instancji okoliczności te rozważały. Za zgodne z prawem należy uznać stanowisko, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1k.p.a., jak również na podstawie art. 189f § 2 k.p.a.

Oceniając prawidłowość stanowiska organów w zakresie zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. wskazać należy, że warunkiem koniecznym jego zastosowania jest znikoma waga naruszenia. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że art. 9x u.c.i.p.g. jednoznacznie wskazuje, że nałożenie kary administracyjnej jest powiązane z samym faktem nieosiągnięcia wymaganego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia i recyklingu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przy wymaganym poziomie 25 % ilości odpadów do ponownego użycia i recyklingu w 2022 r., w przedmiotowej sprawie ilość ta wyniosła zaledwie 6, 99 %. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że "oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" zasadne jest odwołanie się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej zawartych w art. 189d pkt 1 k.p.a. Kolejna kwestia odnosi się do przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymogu zaprzestania naruszania prawa, co implikuje zastosowanie tego przepisu wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania [osoby] polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu" (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. I OSK 1110/21). Wreszcie po trzecie, nie bez znaczenia dla oceny dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary w kontekście przesłanki wagi naruszenia jest charakter dóbr i wartości podlegających ochronie (w tym wypadku ochrona środowiska), konsekwentnie akcentowany w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 973/20, wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r.). Podkreślenia wymaga, że cały zhierarchizowany system segregacji odpadów ostatecznie służy realizacji celów unijnych regulacji, m.in. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE z 2018, L 150, s. 109). Wspomniana dyrektywa zmieniająca 2018/851/UE, jak również dyrektywa główna 2008/98/WE mają na celu ochronę środowiska i zdrowia ludzi poprzez podkreślanie znaczenia właściwego gospodarowania odpadami oraz technik odzysku i recyklingu na rzecz redukcji zapotrzebowania na zasoby oraz ich lepszego wykorzystywania. Z powyższego wynika, że nie było możliwe w tym stanie faktycznym i prawnym uwzględnienie okoliczności podnoszonych w skardze wskazujących na brak zawinionego działania skarżącej oraz na przyczynienie się niskiego wyniku przedsiębiorcy innych podmiotów.

Biorąc z kolei pod uwagę art. 189f § 1 pkt 2, zgodnie z którym odstępuje się od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Brak jest bowiem w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takiego postępowania, które po zakończeniu okresu sprawozdawczego, a przed wszczęciem postepowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, mogłoby się toczyć w stosunku do podmiotu odbierającego odpady, a które to postępowanie wiązałoby się z osiągnięciem celów, dla których administracyjna kara pieniężna jest wymierzana i tym samym sanowałoby naruszenie. Nie stanowi w szczególności takiego postępowania procedura z art. 6 (ka) u.c.i.p.g. bowiem jest to postępowanie, którego podmiotem jest właściciel nieruchomości, który nie dopełnia obowiązku selektywnego zbierania odpadów, a nie przedsiębiorca. Podmiot odbierający odpady komunalne ma jedynie obowiązek powiadomienia o tym fakcie organ, który wszczyna odpowiednie postępowanie. Na marginesie warto odnotować, że jest to instrument, który pozwala podmiotom odbierającym odpady reagować w przypadku braku selektywnego zbierania odpadów.

Nie może także w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. ponieważ przesłanką jego zastosowania jest usunięcie naruszenia (czyli przywrócenie stanu zgodnego z prawem). Z uwagi na ściśle określony charakter obowiązku wynikającego z art. 9g w zw. z art. 3b u.c.i.p.g. (osiągnięcie określonego poziomu recyklingu w konkretnym roku) usunięcie naruszenia za rok 2022 r. nie jest już możliwe.

Na marginesie warto odnotować, że system gospodarowania odpadami jest zorganizowany w taki sposób, że uzyskiwanie określonego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia lub recyklingu jest w ogólnym rozrachunku w interesie państwa członkowskiego UE z uwagi na nałożone w w/w dyrektywach unijnych obowiązków. System sankcji ma nie tylko funkcję represyjną, ale i prewencyjną, motywując do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu wszystkie podmioty do tego zobowiązane. Gmina obowiązek ten wykonuje również powierzając zadania publiczne podmiotom wyłonionym w toku przetargu. Zatem to ewentualnie w relacji między gminą a podmiotem zawierającym umowę z gminą należy zapewnić takie warunki wykonywania zadań, które pozwolą im na efektywną realizację obowiązku. Podkreślenia wymaga, że podmiot startujący w przetargu ma pełną świadomość obowiązków, których zamierza się podjąć z uwagi na ich wyraźne określenie w art. 9g u.c.i.p.g.

Sąd nie stwierdził także, aby brak poinformowania przez organ II instancji zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. o fakcie znanym organowi z urzędu to jest o fakcie wpisania skarżącej do rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów miał istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że fakt ten stanowi okoliczność obiektywną i nie jest przez skarżącą kwestionowany. Brak poinformowania o tym fakcie nie wpływa zatem w żaden sposób na wynik sprawy.

Mając na uwadze, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej, a więc zorganizowanej i zarobkowej działalności, wykonywanej we własnym imieniu w sposób ciągły, jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców; tekst jednolity Dz. U. 2023 r. poz. 221 z późn. zm. - dalej: p.p.), to strona jako przedsiębiorca zobowiązany był tak zorganizować prowadzoną przez siebie działalność regulowaną, aby spełnić wymogi prawem przewidziane. Przepis art. 8 p.p. wskazuje, iż przedsiębiorca na podstawie przepisów prawa może być obowiązany do określonego zachowania.

Zatem również zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów art. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, a także art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez obciążenie strony konsekwencjami działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które Strona nie miała wpływu, nie zasługują na uwzględnienie. Strona jak podmiot profesjonalny, prowadzący działalność regulowaną, zawarła przecież przedmiotowe umowy w sposób świadomy i dobrowolny. Przyjęcie argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika przedsiębiorstwa prowadziłoby w konsekwencji do wyłączenia stosowania art. 9x ust. 2 u.c.p.g., albowiem podmioty odbierające odpady zawsze mogłyby powoływać się na brak możliwości uzyskania wymaganego poziomu recyklingu (tak m. in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1326/21).

Jako, że Sąd nie stwierdził w wyniku kontroli zgodności skarżonej decyzji z prawem naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, naruszeń prawa procesowego mających istotnych wpływ na wynika sprawy ani podstaw do stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.